Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 901/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1137/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. we Wrocławiu na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 24 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1137/15, oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. we W. (skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów ONW za rok 2014.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżąca [...] maja 2014 r. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2014 deklarując dwie działki o nr ewidencyjnych [...] i [...] o powierzchni 14.22 ha. Następnie pismem z [...] września 2014 r. skarżąca wniosła o korektę jednej ze zgłoszonych działek rolnych z 12.51 ha do 12.47 ha (dotyczy działki A.). Pismem z [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w związku z zaistnieniem okoliczności wskazujących na stworzenie sztucznych i pozornych warunków sprzecznych z celami danego działania w celu otrzymania pomocy finansowej. Organ wezwał skarżącą do dostarczenia dokumentów na dowód potwierdzający fakt samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz samodzielnego posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności. W odpowiedzi z [...] lutego 2015 r. podmiot reprezentujący skarżącą oświadczył, iż wszystkie wskazane przez organ podmioty prowadzą samodzielne, odrębne gospodarstwa rolne na powierzchniach deklarowanych w dokumentacji przedłożonej do ARiMR we Wrocławiu. Oddzielność prawna i organizacyjna skarżącej wynikała nadto z wypisu z KRS. Podmioty wymienione w wezwaniu były odrębnymi bytami w obrocie gospodarczym, posiadającymi odrębność prawną i osobową, a jako takie, zgodnie z Kodeksem Handlowym, Ordynacją podatkową i ustawą o ustroju rolnym i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należało traktować rozdzielnie, nawet jeśli były reprezentowane przez jednego pełnomocnika. Biorąc pod uwagę powyższe Kierownik BP ARiMR we Wrocławiu decyzją z [...] lipca 2015 r. odmówił skarżącej przyznania płatności ONW za 2014 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności obszarowych, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowanych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE.L. z 1995 r., Nr 321, poz.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady (WE EURATOM) nr 2988/95). Poprzez stworzenie sztucznego podziału jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy – E.S., J. S., [...] Sp. z o.o., Fundację "[...]", [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. Istniejące pomiędzy spółkami i osobami powiązania osobowe, rodzinne, funkcjonalne i kapitałowe pozwoliły w ocenie organu jednoznacznie uznać, iż celem działania podmiotów było pobieranie pomocy finansowej w odniesieniu do gruntów, które faktycznie nie były przez skarżącą użytkowane rolniczo. Skarżącą nie prowadziła faktycznie działalności rolniczej, zaś zadeklarowane przez nią we wniosku grunty nie stanowiły w rzeczywistości gospodarstwa w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., zaskarżoną decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy potwierdził, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy finansowej, przez co nastąpiło naruszenie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95. Organ wskazał, że pomiędzy podmiotami będącymi właścicielami gruntów istniały powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne, funkcjonalne oraz rodzinne, które pozwoliły jednoznacznie stwierdzić o zaistnieniu warunków nie uprawniających do uzyskania płatności, z uwagi na stworzenie sztucznego podziału jednego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy wskazał nadto, że skarżąca nie posiadała żadnego sprzętu rolniczego i nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej (wyjaśnienia z [...].02.2015 r., brak jakichkolwiek faktur zakupu środków produkcji, bądź dowodów zapłaty za wykonane prace, dowodów sprzedaży lub zagospodarowania plonów, dokumentów potwierdzających uprawnienia do użytkowania przez poszczególne podmioty deklarowanych do płatności gruntów). Organ odwoławczy wskazał nadto, że przedstawione przez skarżącą dowody, miały na celu pozorowanie prowadzenia działalności rolniczej przez podmioty wnioskujące o płatność, podczas gdy w rzeczywistości intencją wnioskodawców (a w rzeczywistości jednej osoby) było uzyskanie zawyżonych płatności do gruntów rolnych. Rozpoznając skargę na decyzję organu odwoławczego z [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku z 18 marca 2016 r. skargę oddalił i wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, mocą którego odmówiono stronie skarżącej przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej) za rok 2014, jest art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r.; dalej: rozporządzenie Rady (WE EURATOM) nr 2988/95), zgodnie z którym działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przepis stanowi generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. W ocenie WSA w świetle wskazanych przepisów prawa, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia: stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, w postaci woli uzyskania takich korzyści; wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Przy ocenie kwestii "sztucznego stworzenia warunków" nie można ograniczać się do działań samego wnioskodawcy w związku z czym konieczne jest badanie takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Sztuczne stworzenie warunków może polegać na multiplikacji podmiotów tj. na utworzeniu wielu podmiotów powiązanych, które w kolejnych latach przenoszą między sobą posiadanie gruntów w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie, z poczynionych ustaleń wynikało, że położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadniało podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. I tak np. działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 23,86 ha, będąca własnością E. S., stanowiąca jednolity, zwarty obszar gruntów nieprzedzielony żadnymi granicami naturalnymi, zadeklarowana została do płatności na rok 2014 przez E. S. (na powierzchni 13,44 ha) i przez J. S. (na powierzchni 10,00 ha); w latach ubiegłych działka ta zgłaszana była do dopłat w całości przez E. S.; podobnie działka ewidencyjna nr [...], będąca własnością E. S. i M. S., na rok 2014 zadeklarowana została przez pięciu producentów rolnych (w tym przez [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. i Fundację "[...]") podczas gdy w latach ubiegłych zgłaszana była do dopłat w całości przez jednego producenta (w latach 2004 – 2008) przez E. S.).

Powyższe niewątpliwie w ocenie WSA wskazywało, że w sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy wskazane podmioty, które w rzeczywistości nie prowadziły faktycznej działalności rolniczej, a ich zasadniczy cel sprowadzał się do pobierania płatności rolnej i uzyskania z tego tytułu nienależnych korzyści. Jak wyliczył organ, czego skarżąca nie kwestionowała, sumaryczna wysokość płatności ONW, wynikająca z deklaracji zawartej we wnioskach złożonych przez podmioty powiązane wynosiła 14.674,42 zł; natomiast hipotetyczna kwota płatności wyliczona dla przypadku, gdyby zadeklarowane grunty zgłaszane były przez jednego producenta rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego wyniosłaby 11. 812 zł. Wysokość hipotetycznej nieuzasadnionej korzyści z tytułu płatności ONW wynosi 2862,21zł. Na podstawie powyższych ustaleń poczynionych w toku postępowania zasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że utworzone spółki, w tym spółka skarżąca, nie posiadały odrębnego kierownictwa, nie były wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym, były ze sobą ściśle powiązane osobowo, rodzinnie, kapitałowo, nie prowadzą działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez siedem podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Organy w tym kierunku zebrały kompletny zdaniem Sądu materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące składu osobowego podmiotów powiązanych, przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, usytuowanie geograficzne działek (deklarowanie przez każdy podmiot, ustaliły brak sprzętu rolniczego, - skąd wywiedziono trafną konkluzję, że spółki owe, wraz ze spółką skarżącą, nie prowadziły rzeczywistej działalności gospodarczej rolniczej. Wreszcie organy ustaliły cel jaki zamierzano w wyniku tych praktyk osiągnąć. Argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odnośnie tego, że obok osób fizycznych, powołane podmioty, w tym spółka skarżąca, zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez te podmioty na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne, Sąd podziela w całej rozciągłości. Organy rozważyły wszechstronnie spełnienie przesłanek omawianej klauzuli obejścia prawa – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych. Nie doszło zatem do naruszenia omawianych przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 i art. 4 ust 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. W konsekwencji nie można mówić o naruszeniu przepisów regulujących przyznawanie przedmiotowych płatności. W sprawie nie zasadne też zdaniem Sądu były zarzuty naruszenia - mającego istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia - przepisów prawa procesowego: art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 i 10 k.p.a. Zdaniem Sądu organ w sposób prawidłowy poczynił ustalenia dokonane o całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Analiza okoliczności faktycznych znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które w pełni spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 kpa. Tym samym w sprawie nie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Strona skarżąca zarzucając jego błędne ustalenie nie przedstawiła żadnych dowodów, które w jakikolwiek sposób potwierdzałyby jej twierdzenia, a negowały stanowisko organów Agencji. Sąd za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wyrażający się w pozbawieniu skarżącej możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...].05.2015 r. informujące skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się i zgłoszenia żądań. Z uprawnienia takiego skarżąca nie skorzystała, co uczyniło zarzut naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., niezasadnym. Wobec braku naruszenia norm prawa procesowego lub materialnego WSA skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [A.] Sp. z o.o. we W. wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 par. 1 i par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.):

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a. przepisów art. 4 ust. 1, art. 3 ( art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez ich niezastosowanie, mimo że zarówno cele określone w przepisie art. 4 ust. 1 rozporządzenia, jak i przesłanki wyartykułowane w art. 30 i art. 37 rozporządzenia (tj. w szczególności poprawy konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej) - już tylko w kontekście zgromadzonego jak dotąd w niniejszej sprawie materiału dowodowego - w pełni aktualizowały się na gruncie postępowania administracyjnego, co przemawiało za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a niezastosowanie wszak których doprowadziło w istocie do sprzecznego z nakazanymi m.in. przepisami sektorowego prawodawstwa rolnego zaniechaniem uczynienia przez organy administracji zadość nałożonym na nie obowiązkom;

b. art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, wyrażające się w jego wadliwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ drugiej instancji i czemu dał wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność, i to w zbliżonej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia;

c. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) 1165/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, wyrażające się w jego wadliwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ drugiej instancji i czemu dał wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność, i to w zbliżonej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia

d. art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 oraz art. lit . b) rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, stanowiących definicję legalną gospodarstwa rolnego, polegające na ich błędnym niezastosowaniu, mimo tego, że gospodarstwo rolne skarżącej - jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka (posadowiona na wyodrębnionych działkach ewidencyjnych gruntu nr [...] i [...], położonych w województwie dolnośląskim, powiecie m., gminie M., obrębie W.), posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą wymienioną w załączniku i na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej - spełnia wszystkie przesłanki wskazane w naruszonym przepisie art. 2 lit a) w/w rozporządzenia nr 1166/2008 oraz art. 2

it. b) rozporządzenia nr 73/2009;

e. art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się przesłanki do przyznania skarżącej, jako posiadaczowi gospodarstwa rolnego, wnioskowanej pomocy, co - wobec braku zaistnienia, a nadto braku udowodnienia w postępowaniu administracyjnym, przesłanek stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/95 - nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości;

f. § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007— 2013, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, co nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości.

2. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

a. tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. ,art. 75 kpa., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. , wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd (i w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji) całkowitego zaniechania podjęcia przez Organy administracji publicznej niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym niedostrzeżeniu sprzecznego z prawem zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracyjne całego materiału dowodowego, skutkujące poczynieniem szeregu nieodpowiadających prawdziwemu stanowi rzeczy (bo opartych jedynie na ogólnikowych i wybiórczych spostrzeżeniach) ocen, polegające na błędnym ustalaniu istotnych z punktu widzenia) § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013, okoliczności odnoszących się do stanu posiadania przez skarżącą nieruchomości, w tym gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia - tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji - dowodów w postaci oględzin, przesłuchania świadków, przesłuchania stron, a nadto zaniechaniu zbadania rzeczywistego położenia przestrzennego deklarowanego gospodarstwa, skutkujące wadliwym, niepopartym zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym i całkowicie dowolnym kwestionowaniem przez Organ stanu posiadania nieruchomości, tytułu prawnego do jej użytkowania, czy też w/w położenia przestrzennego przedmiotowych działek gruntu, stanowiących w rzeczywistości odrębne gospodarstwo rolne; wadliwym przyjęciu, że jeżeli strona w innym postępowaniu jest jednocześnie pełnomocnikiem skarżącej spółki, która na swoją rzecz ubiega się o przyznanie płatności pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to taka sytuacja procesowa miałaby rzekomo wskazywać na sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego stwarzanie warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy; błędnym ustaleniu, że skoro pełnomocnik podmiotów ubiegających się o płatność został upoważniony do odbioru w ich imieniu i na ich rzecz należności, to taki stan rzeczy - przy braku dowodów przeciwnych oraz zaniechaniu w istocie ich przeprowadzenia - miałby rzekomo przemawiać za przyjęciem, nieodpowiadającej wszak rzeczywistości, oceny o niesamodzielności gospodarczej reprezentowanych przez tego pełnomocnika stron, w tym o niesamodzielności odrębnych i niezależnie zarządzanych gospodarstw rolnych; nieznajdującym odzwierciedlenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy przyjęciu, że strony postępowania w innych sprawach - tj. J. S., E. S., [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Fundacja "[...]",[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - są do tego stopnia powiązane kapitałowo ze skarżącą, że miałoby to przemawiać za (całkowicie dowolnym wszak i błędnym) ustaleniem "niesamodzielności gospodarczej skarżącej"; wadliwym przyjęciu, że prowadzone przez stronę gospodarstwo rolne miałoby być rzekomo "zarządzane" przez E. S., podczas gdy gospodarstwem, którym zarządza tylko i wyłącznie strona niniejszego postępowania (i to jedynym) jest gospodarstwo rolne wskazywane we wniosku, co z kolei - w pełni aktualizując stosowanie dyspozycji przepisu art. 21b/ b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...) stanowiącego, że "gospodarstwo" to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdującego się na terytorium tego samego państwa, oraz przesłanek wyrażonych w Załączniku Nr 1, w tym definicji gospodarstwa rolnego, do rozporządzenia Komisji WE nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 — nakazywało uwzględnić wniosek w postępowaniu administracyjnym, po uprzednim uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega ddaleniu.

W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te sprowadzały się zasadniczo do kwestionowania zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń organów, że skarżąca tworząc (wspólnie z innymi podmiotami) sztuczne warunki do uzyskania płatności próbowała uzyskać płatności w wysokości większej, niż byłoby to należne bez tworzenia sztucznych warunków. Wnioski o stworzeniu takich sztucznych warunków zostały przyjęte przez organy i przez Sąd I instancji w oparciu o następujące przesłanki faktyczne:

1. Między skarżącą spółką, a innymi wymienionymi w zaskarżonej decyzji i wyroku WSA podmiotami (spółkami, fundacją i osobami fizycznymi) istnieją powiazania rodzinne i organizacyjne - te same osoby fizyczne, powiązane bliskimi więzami pokrewieństwa tworzą podmioty, stanowią ich organy zarządzające lub nadzorcze, wszystkie reprezentowane są przez E. S. jako pełnomocnika.

2. Dla wszystkich podmiotów powiązanych do przekazania środków uzyskanych z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych został wskazany jeden rachunek bankowy – należący do E. S.).

3. Działki deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność E. S. i jej małżonka, a w latach 2004-2013 były deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez E. S.

4. Położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadnia podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Poszczególne działki stanowią jednolity, zwarty obszar gruntów. Części takich jednolitych działek ewidencyjnych wykazywanych jako działki rolne w posiadaniu poszczególnych powiązanych ze sobą podmiotów nie są wydzielone żadnymi granicami naturalnymi.

5. WSA wskazał na łączną wysokość oczekiwanej przez powiązane spółki wysokość korzyści ze sztucznego podziału przekraczającą 14674,42 zł, natomiast hipotetyczna kwota płatności wyliczona dla przypadku, gdyby zadeklarowane grunty zgłaszane były przez jednego producenta rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego wynosiłaby 11812,00 zł, zatem wysokość hipotetycznej nieuzasadnionej korzyści z tytułu płatności ONW wynosi 2862,21 zł.

Żadna z tych okoliczności faktycznych nie jest w istocie kwestionowana przez skarżącą.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa skuteczną podstawą skargi kasacyjnej mogą być tylko takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Zatem skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia przepisów postępowania powodujące wadliwe ustalenia faktyczne, powinien wskazać do jakich innych ustaleń faktycznych mogłoby dojść, gdyby te naruszenia nie wystąpiły. Tymczasem zarzucając wadliwe ustalenia stanu posiadania przedmiotowych działek rolnych i tytułu prawnego do ich posiadania (pkt 1 lit a petitum skargi kasacyjnej) skarżąca kasacyjnie nie powołuje się na żadne okoliczności faktyczne i dowody na ich potwierdzenie, z których wynikałoby, jakie były tytuły prawne skarżącej do wskazywanych przez nią działek i jakie przesłanki wskazujące na jej samoistne posiadanie, wyodrębnionych od innych powiązanych podmiotów i samodzielne gospodarowanie tymi działkami. Należy przy tym zauważyć, że zarzuty podniesione w pkt I lit b-e zarzutów skargi kasacyjnej w istocie nie sprowadzają się do kwestionowania wyżej wskazanych ustaleń faktycznych, lecz stanowią kontestowanie wniosków wyprowadzonych przez organy i Sąd I instancji z tych okoliczności, polegających na tym, że E. S. była pełnomocnikiem wszystkich powiązanych podmiotów, płatności dla wszystkich podmiotów miały wpływać na jej rachunek bankowy, pomiędzy wskazanymi podmiotami istniały powiązania rodzinne i organizacyjne polegające na tym, ze ta sama grupa powiązanych rodzinnie osób bądź bezpośrednio występowała o płatności, bądź czyniły to spółki i fundacja założone przez tę grupę osób i przez nie zarządzane lub nadzorowane.

Odnosząc się do kwestii oceny przez Sąd I instancji przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego należy zaznaczyć, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Przepisy art. 21 ustawy wprowadzają szczególne w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego reguły postępowania. W szczególności należy wskazać na art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, z którego wynika, że organ zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, ale na ich wniosek, wyłącza się przy tym stosowanie art. 81 kpa. Z kolei art. 21 ust. 3 tej ustawy nakłada ciężar dowodu na stronę, która z tego dowodu wywodzi skutki prawne. Zatem ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, publ. na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania,

że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. Wprawdzie organ zarzucając stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności jest zobowiązany do wykazania stworzenia tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Nie jest jednak organ zobowiązany do poszukiwania z własnej inicjatywy dowodów na okoliczności przeciwne, jeśli wnioskujący o płatności mając wiedzę o tym, na jakich okolicznościach faktycznych organ opiera swoją ocenę, nie wykazuje inicjatywy dowodowej dla obalenia ustaleń organu. Skarżąca kasacyjnie zarzucając nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin, z przesłuchania świadków, przesłuchania stron, rzeczywistego położenia przestrzennego, nie wskazuje nawet jakie okoliczności faktyczne sprzeczne z przyjętymi przez organy i Sąd I instancji mogłyby być dokonane, czy też jakie ustalenia organów obalone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że ustalając zasadnicze dla sprawy okoliczności faktyczne (wyżej wskazane) organy nie naruszyły przepisów art. 7 kpa, 8 kpa, 75 kpa i art. 77 kpa przy uwzględnieniu postanowień art. 21 ustawy wrow.

Podniesiony w pkt I lit.a petitum skargi kasacyjne zarzut sprowadza się w istocie do oceny prawidłowości wniosków wyciągniętych na podstawie poszczególnych ustalonych prawidłowo (wyżej wymienionych) okoliczności faktycznych co do stworzenia sztucznych warunków będących przeszkodą w udzieleniu płatności. Analizując zaskarżony wyrok w ramach zarzutów skargi kasacyjnej należało więc zbadać, czy Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy zgodnie z art. 80 kpa na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo uznały, czy zasadnicza okoliczność, to jest stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, została udowodniona. To ta okoliczność jest istotna w sprawie, a nie to czy gospodarstwo skarżącej spółki ma cechy gospodarstwa rolnego.

Aby ocenić prawidłowość wniosków co do stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności należy w pierwszej kolejności wskazać, że w odniesieniu do przedmiotowej płatności zasadnicze znaczenia mają przepisy art. 4 ust. 1, art. 36 i art. 37 rozporządzenia rady (WE) nr 1698/2005 r. z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz rozwoju Obszarów wiejskich (EFRROW). Z przepisów tych wynika, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami takiego systemu wsparcia (art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 stanowi zaś, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Trybunał Sprawiedliwości UE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr/ 1698/2005 r. ,w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że WSA w motywach rozstrzygnięcia w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Kierując się taką wykładnią prawa Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe wnioski organu wyprowadzone ze wskazanych wyżej przesłanek faktycznych, co do stworzenia przez skarżącą wraz z innymi powiązanymi podmiotami sztucznych warunków do uzyskania płatności. Należy dodatkowo zauważyć, że prawidłowość takich wniosków wzmacnia fakt, że wszystkie powiązane podmiotu składały wnioski o płatności wyłącznie w odniesieniu do użytków zielonych (łąk trwałych), z których nie uzyskiwały żadnych korzyści gospodarczych. Zbiory trawy służyły częściowo jako wynagrodzeniu za usługi koszenia, a pozostała część była rozdawana okolicznym rolnikom jako materiał podściółkowy. Skarżąca kasacyjnie nie wskazywała na żadne cechy po stronie powiązanych podmiotów, które wskazywałyby na gospodarczą celowość powołania każdego z nich jako samodzielnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008. Nie wskazała na takie cechy wyodrębnienia pod względem technicznym i ekonomicznym.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należy zauważyć, że zarzuty te dotyczą niewłaściwego zastosowania omówionych wyżej art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95. Jak wyżej wskazano prawidłowe stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania dopłat w wysokości wyższej, niż należne byłyby od przedmiotowych gruntów bez stworzenia sztucznych warunków powodowało prawidłowe zastosowanie tych przepisów i odmowę przyznania płatności. Co do tego, że zdaniem skarżącej kasacyjnie płatności w obu przypadkach byłyby w zbliżonej wysokości, to należy wyjaśnić w pierwszej kolejności, że wykładnia wskazanych przepisów nie pozwala na gradację ich działania w zależności od wielkości nienależnej korzyści, jaką chce uzyskać podmiot stwarzający sztuczne warunki do uzyskania płatności. Poza tym wskazywanej różnicy, zwłaszcza w zakresie płatności, sięgającej 14674,42 zł nie sposób traktować jako nieznacznej.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (wskazane w pkt 2 lit a, 2 lit. d –f petitum skargi kasacyjnej) dotyczą niezastosowania wskazanych w tych zarzutach przepisów. Wszystkie te przepisy określają zasady przyznania płatności. Jednak prawidłowe wykazanie zaistnienia warunków nakazujących odmowę przyznania płatności na podstawie art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, uniemożliwiało przyznanie płatności, a więc wydanie decyzji z zastosowaniem wskazanych w pkt 2 lit a -c, w pkt 2 lit. d –f petitum skargi kasacyjnej przepisów. Czyni to zarzuty naruszenia tych przepisów przez odmowę ich niezastosowanie pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić.