Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 894/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U.2018 poz.1202 z późn. zm.) po rozpoznaniu zażalenia Pani I. W. z dnia 15.11.2018 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].11.2018 r odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Pani E. W., działającej w imieniu Pani I. W. z dnia 22.06.2018 r. w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym dwulokalowym znajdującym się na działkach oznaczonych nr ewid. [...], położonych w miejscowości [...] przy ul. [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny wskazując, że w dniu 22.06.2018 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo Pani I. W. działającej przez pełnomocnika Panią E. W. w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym dwulokalowym znajdującym się na działkach oznaczonych nr ewid. [...], położonych w miejscowości [...] przy ul. [...].

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 11.10.2018 r. ustalono m.in., że na w/w działkach znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny konstrukcji murowanej. Budynek zlokalizowany w zmiennej odległości wynoszącej od 10,90 m do 11,40 m mierząc do ogrodzenia od strony północnej oraz w zmiennej odległości wynoszącej od 3,32 m do 3,67 m mierząc do budynków znajdujących się na działkach sąsiadujących z przedmiotowym budynkiem mieszkalnym od strony zachodniej. Tablica informacyjna budowy umieszczona w widocznym miejscu. Dziennik budowy prowadzony na bieżąco. Ostatni wpis z dziennika budowy z dnia 15.06.2018 r. Geodezyjne wytyczenie obiektu nastąpiło w dniu 18.03.2015 r. przez uprawnionego geodetę. Roboty budowlane wykonywane są na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].12.2014 r. Obecny podczas czynności kontrolnych Pan Z. C. oświadczył, m.in. że "do budynku doprowadzone są media miejskie wodno - kanalizacyjne, deszczowa sieć, wykonane jest przyłącze gazowe i energetyczne".

Z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów wynika, że skarżąca jest właścicielem działki o nr ewid. [...]. Właścicielami działek o nr ewid. [...] są: Pani M. D., Pani Z. C. oraz Pan J.C.

Dokonując analizy materiału dowodowego organ powiatowy podkreślił, że z odczytu ze skali map pochodzących z Systemu Informacji Przestrzennej miasta [...] wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany jest w zmiennej odległości wynoszącej ok. 21,0 m do ok. 25,00 m licząc od północnej granicy działki oznaczonej nr ewid. [...].

Mając na uwadze powyższe, PINB w [...] wskazał, że Pani I. W. nie posiada przymiotu strony, a tym samym interesu prawnego pozwalającego na wszczęcie postępowania administracyjnego w w/w sprawie. W ocenie organu powiatowego wynika to z faktu, iż skarżąca nie jest inwestorem przedmiotowej inwestycji, jak też właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, bądź zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze jej oddziaływania.

Z uwagi na w/w okoliczności PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].11.2018 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Pani E. W., działającej w imieniu Pani I. W. z dnia 22.06.2018 r. w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym dwulokalowym znajdującym się na działkach oznaczonych nr ewid. [...], położonych w miejscowości [...] przy ul. [...].

Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie w ustawowym terminie wniosła Pani I. W.

Organ odwoławczy wskazał, że zażalenie Pani I. W. nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 61a § 1 Kpa: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania."

Za niedopuszczalne należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie przed organem nadzoru budowlanego należy wykazać, iż podmiot, który złożył wniosek posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 Kpa: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

Zdaniem [...]WINB w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka podmiotowa stanowiąca podstawę do odmowy wszczęcia postępowania.

Wskazano, iż przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 3 kpt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta usytuowana jest w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe wskazania uznano, iż należąca do skarżącej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który stanowił przedmiot wniosku z dnia 22.06.2018 r.

Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że Pani I. W. jest właścicielem działki (nr ewid. [...]) bezpośrednio sąsiadującej z działką (nr ewid. [...]) na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny objęty wnioskiem skarżącej z dnia 22.06.2018 r. Przedmiotowy budynek, co wynika z odczytu ze skali map pochodzących z Systemu Informacji Przestrzennej miasta [...] usytuowany jest w zmiennej odległości wynoszącej ok. 21,0 m do ok. 25,00 m od północnej granicy działki skarżącej. Taka lokalizacja nie pozwala na przyjęcie, że w/w obiekt oddziałuje na nieruchomość, której właścicielem jest Pani I. W.

Niezależnie od powyższego [...]WINB zauważa, iż skarżąca w żaden sposób nie wykazała, jakoby budowa w/w obiektu wprowadzała ograniczenia bądź utrudnienia w zagospodarowaniu, korzystaniu czy też dysponowaniu należącą do niej nieruchomością. Wszelkie zapatrywania oraz podniesione przez skarżącą powody dla uznania jej za stronę traktować należy więc wyłącznie za subiektywne opinie a nie wykazane dowody. Brak jest także przepisów odrębnych, które wskazywałyby że skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa.

Opisywane wyżej okoliczności prowadzą, w ocenie organu odwoławczego do wniosku, iż skarżąca nie posiada w ramach rozpoznawanej sprawy interesu prawnego, dlatego też nie sposób traktować jej jako strony uprawnionej do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w opisywanym na wstępie zakresie.

Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, musi opierać się na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego, bowiem jedynie orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji (wyrok NSA z dnia 08.04.1998r., sygn. akt IV SA 928/96). Koniecznym jest więc ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, a związanych z realizacją określonej inwestycji.

Argumenty przedstawione przez Panią I. W. w zażaleniu, zdaniem organu II instancji nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej [...]WINB wyjaśnia, że w ramach posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego są właściwe do podejmowania czynności w obrębie stosunków wodnych danej nieruchomości wyłącznie w zakresie związanym z obiektami budowlanymi usytuowanymi na tej nieruchomości, jak też w przypadku gdy ewentualna zmiana stosunków wodnych nastąpiła na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Natomiast zmiany stanu wody na gruncie, w tym zmiany kierunku jej odpływu czy też kwestie odprowadzania wód oraz ścieków z gruntu na grunty sąsiednie, regulowane są przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne i pozostają w gestii właściwego organu samorządu gminnego.

Mając to na uwadze zauważono, iż w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 11.10.2018 r. nie potwierdzono okoliczności podnoszonych przez skarżącą dot. "niepoprawnego" i zmienionego spływu wód opadowych na jej działkę, które związane byłoby z wybudowanym budynkiem mieszkalnym lub prowadzonymi robotami budowlanymi na sąsiadującej działce.

Przyjęto zatem, iż argumenty skarżącej w w/w zakresie dotyczą sytuacji czysto hipotetycznej, nie znajdującej w chwili obecnej realnego odzwierciedlenia w rzeczywistości. Z powyższych okoliczności skarżąca nie może w ocenie [...]WINB wywodzić interesu prawnego. Podkreślono, iż w/w budynek mieszkalny jest orynnowany oraz, co wynika z oświadczenia Pana Z. C., złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, do przedmiotowego budynku doprowadzone są media miejskie wodno - kanalizacyjne oraz sieć deszczowa. Ponadto czynności kontrolne potwierdziły realizowanie przez inwestora budowy w/w obiektu w oparciu o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę oraz fakt jego geodezyjnego wytyczenia w dniu 18.03.2015 r. przez uprawnionego geodetę.

Skargę na to postanowienie złożyła I. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz artykułu 84 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie zarzutów oraz wniosków skarżącej, brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte postanowienie,.

Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Pani I. W. w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym dwulokalowym znajdującym się na działkach oznaczonych nr ewid. [...], położonych w miejscowości [...].

Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organy, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia takiego postępowania.

Oceny tej, zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy - nie można uznać za prawidłową.

I tak, rozwijając to stanowisko, Sąd przede wszystkim zauważa, że zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Co przy tym istotne, ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym przepis ten - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi więc prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W piśmiennictwie wskazuje się, że "oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania powinna więc mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszącego się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Nie wykluczone przy tym, że wynik przeprowadzonego postępowania będzie uzasadniał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Sytuacja taka może mieć miejsce na przykład wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Niemniej, przeprowadzenie takiego postępowania w niektórych sytuacjach należy uznać za niezbędne dla właściwego zastosowania przepisów prawa, tj. wówczas, gdy samo żądanie - podanie w sposób bezsporny kwestii tej nie wyjaśnia i konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. W sytuacji więc, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją o charakterze formalnym.

W wyroku z dnia 10.04.2019 r. sygn. akt II OSK 2211/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. komentarz, Warszawa 2017 r., s. 383)."

Taka też sytuacja, wymagająca uruchomienia postępowania, występuje w niniejszej sprawie; Sąd ocenia bowiem, że kwestia przymiotu strony skarżącej nie jest na tyle oczywista, aby mogła być rozważana w fazie wstępnej. Kwestia ta wymagała zbadania przez organ w toku wszczętego postępowania, a to: wobec treści wniosku i okoliczności w nim przywołanych, nadto dokumentów załączonych w celu ich potwierdzenia - mających wskazywać na interes prawny skarżącej w uruchomieniu postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym dwulokalowym znajdującym się na działkach oznaczonych nr ewid. [...], położonych w miejscowości [...].

Przypomnieć należy, że skarżąca składając wniosek o wszczęcie postępowania wskazała, że na skutek prowadzonej na działkach sąsiednich budowy doszło do podwyższenia gruntu, wskutek czego jej działka narażona jest na zalewanie.

Nie przesądzając tego, czy obawa ta jest uzasadniona, jak też samego faktu posiadania przez skarżącą interesu prawnego wskazać należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy ocena tego, czy skarżąca posiada interes prawny nie mogła być rozstrzygana na wstępnym etapie dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego.

Należy również podkreślić, że błędne jest stanowisko organów co do tego, że zachowanie odległości określonych w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.) oznacza, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek zainwestowanych.

Podkreślić należy, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Kwestia natomiast ustalenia ewentualnego rzeczywistego negatywnego oddziaływania, stanowi element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach toczącego się postępowania.

Oznacza to, że sposób zagospodarowania działki związany z procesem budowlanym może spowodować zmianę stosunków wodnych na danym obszarze, co w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich.

Niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności uzasadniających uchylenie obu rozstrzygnięć organów wskazać również należy, że organ I instancji prowadził czynności sprawdzające dotyczące prawidłowości inwestycji. Oznaczało to, że dla organu brak interesu prawnego skarżącej nie był oczywisty.

Poza tym organy obu instancji nie poczyniły ustaleń w zakresie znacznego podwyższenia poziomu gruntu, na co wskazywała skarżąca. Nie jest też tak jak wskazuje organ II instancji, że zarzuty skarżącej się nie potwierdziły, bowiem z protokołu oględzin nie wynika aby kwestia podwyższenia poziomu gruntu była przez nadzór budowlany badana.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że postanowienia wydane w sprawie nie mogą się ostać; ponownie rozpatrując podanie skarżącej, organ zobligowany będzie wszcząć postępowanie z jej wniosku i w pierwszej kolejności rozważyć jej interes prawny w sprawie; w tym zaś kontekście winien wziąć pod uwagę prezentowane przez skarżącą stanowisko, mając przy tym na uwadze, że o interesie prawnym skarżącej świadczyć mogą przepisy prawa w ujęciu szerokim, jak również, że stwierdzenie istnienia przymiotu strony opiera się na potencjalności naruszenia prawa, a nie na stwierdzeniu tego naruszenia.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.