Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 763/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1072/15 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E. O. na rzecz [...] spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. II SA/Kr 1072/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku rozpoznania skargi E.O., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wadowickiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Wadowicki decyzją z dnia [...] maja 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na działkach nr [...] i [...] w miejscowości T.

W wyniku rozpoznania wniosku E.O., E.S., M.M., M.F. i P.B. z 10 marca 2015 r. Starosta Wadowicki postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2014 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej z 23 maja 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] pozwolenia na budowę. Starosta Wadowicki, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego polegającego na analizie tego, czy osoby wnoszące o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną powinny być stronami tego postępowania, uznał, że w sprawie nie potwierdziła się przyczyna wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta stwierdził bowiem, że z analizy lokalizacji działek należących do wnioskodawców i sumarycznego obszaru pola określającego zakres działania elektromagnetycznego wynika, że działki te znajdują się poza obszarem oddziaływania stacji bazowej. Zatem właściciele tych działek nie mogą zostać uznani za strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2014 r.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy przyjmując, że osoby wnioskujące o wznowienie postępowania prawidłowo nie zostały uznane za strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Wadowickiego z [...] maja 2014 r. Organ odwoławczy podał, że w ww. decyzji określono obszar oddziaływania obiektu, który nie obejmuje działek wskazanych przez skarżących: nr [...] i [...] (P.S.); nr [...], [...], [...] (M.M.); nr [...] i [...] (P.B.); nr [...] i [...] (E.O. i K.S.); nr [...] (T.G.) oraz nr [...] (M.F. i E.F.). Zdaniem Wojewody Małopolskiego, analiza akt sprawy wskazuje, że ustalenia powyższe były przyjęte w sposób prawidłowy, albowiem działki skarżących znajdują się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, ale takie usytuowanie nie oznacza równocześnie, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu z wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej powinny uczestniczyć podmioty tj. właściciele działek (użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości), nad fragmentami których zlokalizowane są strefy o gęstości mocy PEM wyższego od dopuszczalnego tj. większego lub równego wartości 0,1 W/m². Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w tego rodzaju sprawie nie można pominąć następstw prawnych ewentualnych kumulacji oddziaływania PEM stacji bazowej z PEM pochodzących z innych źródeł. Ze względu jednak na znaczącą odległość pomiędzy stacją bazową spółki [...] a stacjami bazowymi innych operatorów (mając na uwadze, że maksymalny stwierdzony skumulowany zasięg oddziaływania PEM o natężeniu większym lub równym wartości 0,1 W/m² dla stacji [...] wynosi ok. 70 m), kumulacja oddziaływania tych stacji w granicach wartości gęstości mocy PEM większego od dopuszczalnego w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Ocena ta dotyczyła również zlokalizowanej w odległości ok. 115 m na północ od stacji bazowej [...] linii elektroenergetycznej średniego napięcia.

W zakresie ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji ocenianego w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883), organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany w rozdziale Projekt zagospodarowania terenu pkt 8 "Informacje i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska (...)" uwzględnił wpływ inwestycji na środowisko w sposób ogólny tj. poprzez konkluzję, że nie ma obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, PEM o wartościach wyższych od granicznych nie wystąpią w miejscach przebywania i zamieszkania ludzi, inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska i dla ludzi. Rozdział zawiera tabelaryczne zestawienie (tabela 1) wyników obliczeń zasięgów PEM o poziomach oddziaływań większych od dopuszczalnych (tj. gęstości mocy pola większe lub równe 0,1 W/m²), emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych i radioliniowych o określonych parametrach. Lokalizacja przestrzenna sumarycznych zasięgów oddziaływania anten sektorowych została przedstawiona na rysunku "Projekt zagospodarowania terenu" w skali 1:500, z uwzględnieniem azymutów, osi głównych wiązek, zwymiarowania zasięgu zsumowanego obszaru o gęstości mocy PEM większego od dopuszczalnego tj. wartości 0,1 W/m². Na rysunku uwzględniono również zasięgi oddziaływania PEM dla trzech anten radioliniowych (parabolicznych) - projekt przewiduje lokalizację tych anten w azymutach 89°, 285° i 327°. Zasięgi PEM o poziomach oddziaływań wyższych od dopuszczalnych zostały również przedstawione w załączonym opracowaniu p.n. "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej [...]", marzec 2014 r. Przedmiotowa stacja spółki [...] jest wyposażona w dziewięć anten sektorowych - po trzy anteny w każdym z trzech azymutów (70°, 190°, 310°): zawieszonych (środki elektryczne anten) na wysokościach ok. 59 m n.p.t. (zgodnie z tab. nr 2 tego opracowania), maksymalne nachylenie wiązek promieniowania względem powierzchni ziemi (tilt) wynosi dla każdego azymutu 10° oraz w trzy anteny radioliniowe usytuowane w azymutach 89°, 285° i 327°, zawieszone na wysokościach odpowiednio 56,0 m n.p.t., 55,2 m n.p.t. i 55,4 m n.p.t. Obliczony przez autora ww. opracowania mgr. inż. R.K. maksymalny sumaryczny zasięg występowania PEM o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny wynosi odpowiednio dla ww. zespołów anten sektorowych: 69,6 m w azymucie 70°, 68,2 m w azymucie 190°, 68,2 m w azymucie 310°; co zostało odzwierciedlone m.in. na rysunku nr 1 w skali 1:1000 (rzut poziomy) - "Przewidywane maksymalne obszary pola o poziomach wyższych niż 0,1 W/m²". Organ uznał jednocześnie, że zasięgi występowania PEM o poziomach wyższych od dopuszczalnych zostały w sprawie wyznaczone poprawnie tj. z uwzględnienia zjawiska superpozycji - sumowania pól elektromagnetycznych.

W konsekwencji uwzględnienia zjawiska sumowania pól elektromagnetycznych (superpozycji) emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych oraz z uwzględnieniem PEM anten radioliniowych, zdaniem organu odwoławczego, poprawnie ustalono obszar oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie prawidłowo ustalono strony postępowania. Obszary występowania ww. pól są zlokalizowane w przestrzeni ponad kilkoma sąsiednimi działkami wzdłuż osi głównych wiązek. Jak wynika z analizy dokumentacji, Starosta Wadowicki uznał za strony postępowania właścicieli tych działek, ponad którymi znajduje się obszar o gęstości mocy PEM o wartościach wyższych od dopuszczalnych, opierając się na wyznaczonym poprawnie przez inwestora obszarze zsumowanego oddziaływania. Zatem w postępowaniu przed organem I instancji z wniosku o pozwolenie na budowę stacji bazowej spółki [...] uczestniczyły podmioty władające nieruchomościami, nad fragmentami których zlokalizowane są strefy o gęstości mocy pól elektromagnetycznych wyższych od dopuszczalnych. Skarżący nie powołali się na naruszenie ich własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Nie wykazali, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z nieruchomości, której są współwłaścicielami. Skoro zatem wniosek o wznowienie postępowania skarżących i ich późniejsze pisma oraz odwołanie nie wskazują konkretnych przepisów prawa dowodzących, że ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, to nie można uznać, jak stwierdził Wojewoda Małopolski, aby wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skargę E.O. na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił, stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane w powiązaniu z § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, a także art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności postępowania).

Sąd I instancji wskazał, że w zakresie odmowy uchylenia decyzji z [...] maja 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, obszar oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane) i tym samym krąg stron tego postępowania nie został prawidłowo zbadany, ponieważ organy ograniczyły się jedynie do oceny ponadnormatywnego promieniowania tj. ponadnormatywnej gęstości mocy pola większej niż 0,1 W/m², wyłączając oddziaływanie tego pola na działki skarżącej i ww. współwłaścicieli działek sąsiednich ze względu na wysokość tego pola, pomijając i nie badając innych okoliczności mogących wpłynąć na oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na działki skarżącej i ww. współwłaścicieli działek sąsiednich względem terenu inwestycji, w tym m.in. to, iż sam fakt, iż nad działkami tymi emisja pól elektromagnetycznych występuje, co może negatywnie wpływać na zagospodarowanie tych działek tj. ograniczyć ze względu na przepisy bezpieczeństwa potencjalne możliwości dla innych inwestycji. Zdaniem Sądu, organy nie zbadały kwestii możliwego oddziaływania tj. nie ustaliły, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała ze względu na ten aspekt w przyszłości na zagospodarowanie działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, nie badając w ogóle tej okoliczności i tym samym ograniczając się do bezpodstawnego przyjęcia, że takie oddziaływanie nie wystąpi.

Skoro ze sporną inwestycją związana jest taka możliwość, to tym samym – jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny - w tym postępowaniu status strony powinni mieć właściciele działek sąsiednich, nad którymi występuje promieniowanie elektromagnetyczne. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższy przepis nie definiuje zatem pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. W sytuacji, gdy z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Takimi przepisami są m. in. przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i nie ustaliły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy wznowione postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z tymi przepisami, a organy prawidłowo ustaliły i wnikliwie uzasadniły wyznaczenie obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu w toku postępowania zwyczajnego oraz związany z nim krąg stron postępowania, a w konsekwencji brak przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji, co przejawia się brakiem wskazania przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodów, na podstawie których poczynił odmienne od organów obydwu instancji ustalenia, iż sam fakt występowania nad działkami wnioskodawców PEM może negatywnie wpływać na zagospodarowanie ich działek, że inwestycja spółki może wprowadzić dodatkowe uciążliwości dla tych działek oraz jakie konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu działek wnioskodawców i uciążliwości dla nich powoduje przedmiotowa inwestycja spółki, co miałoby przesądzać o innym ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu i stron postępowania zwykłego, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że obszar oddziaływania obiektu ustalony został prawidłowo według obszaru zasięgu PEM o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m² i nie wykracza poza działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...],

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym przez organem I, jak i II instancji nie miały miejsca naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku, a także zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku nieumotywowanych i opartych na niemających oparcia w materiale dowodowym sprawy ustaleniach faktycznych wskazań co do dalszego sposobu postępowania organów administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrywaniu, które to czynności organy przeprowadziły już w przedmiotowym postępowaniu, wyjaśniając w sposób szczegółowy, jak ustaliły obszar oddziaływania obiektu budowlanego i że inwestycja spółki nie ograniczy możliwości zagospodarowania działek innych niż te, nad którymi wystąpi obszar PEM o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m²,

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż obszar oddziaływania inwestycji [...] winien być ustalony z uwagi na sam fakt występowania promieniowania elektromagnetycznego o dowolnej gęstości mocy nad działkami wnioskodawców, pomimo że jedyne ograniczenia związane z tym obiektem dotyczą obszaru działek, na którymi występują PEM o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m², a więc tylko ich właściciele powinni mieć status stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę,

- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, albowiem, po pierwsze, akt ten nie był już obowiązujący w dacie prowadzenia postępowania i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, po drugie, rozporządzenie dotyczące kwalifikacji inwestycji pod względem zaliczania jej bądź nie do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco na środowisko nie ma zastosowania do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, gdyż reguluje ono odmienną materię, a po trzecie, inwestycja spółki w ogóle nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Na podstawie wniosku z dnia 9 stycznia 2018 r. rozpoznanego przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie przeprowadzonej w dniu 11 stycznia 2018 r. do udziału w postępowaniu dopuszczone zostało [...]z siedzibą w R., które wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli sądowej pozostawała w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wadowickiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania. Ponieważ powodem odmowy uchylenia decyzji było stwierdzenie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza, że organ nie rozpoznawał ponownie merytorycznie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, granice rozpoznawanej przez Sąd sprawy nie obejmowały oceny prawidłowości decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] maja 2014 r. W ich granicach pozostawała wyłącznie kwestia procesowego ustalenia, czy organ we wznowionym postępowaniu prawidłowo przyjął, że zarzut pominięcia w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną osoby, której przysługiwała legitymacja do udziału w nim, zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że powyższa ocena w niniejszym postępowaniu sądowym– od strony podmiotowej – mogła uwzględniać wyłącznie sytuację prawną skarżącej E.O., gdyż sytuacja pozostałych uczestników postępowania ze względu na szczególny charakter (wnioskowy) żądania określonego w art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu niezaskarżenia przez tychże uczestników decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r. została wyznaczona treścią rozstrzygnięcia zamieszczonego w ww. decyzji. Skarżąca nie mogła dysponować uprawnieniem procesowym przysługującym indywidualnie każdemu z wnioskodawców. Konsekwencją powyższego jest ustalenie, że z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedmiotem swoich rozważań uczynił ocenę zaistnienia przesłanki wznowienia w stosunku do wymienionych w uzasadnieniu wyroku uczestników postępowania - P.S., M.M., P.B., K.S., T.G., M.F. i E.F. ze względu na przysługujące tym osobom prawo własności działek znajdujących się w sąsiedztwie spornej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Rozważając postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, należy uznać, że w sposób prawidłowy Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że podstawę ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei, znaczenie pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" wyjaśnia art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, przesądzając, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej pozostawał wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oparty o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podstawą rozważenia, czy ww. przesłanka w sprawie została spełniona, był również wskazany wyżej przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane.

O ile przepisy stanowiące wyznacznik prawnej oceny legalności zaskarżonej decyzji zostały przez Sąd I instancji właściwie ustalone, o tyle analogicznej oceny Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wyrazić w odniesieniu do nadawanego tymże przepisom przez Sąd znaczenia. W tym zakresie zauważyć trzeba, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że tym kryterium, które powinno decydować o tym, czy określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, jest zlokalizowanie jej w strefie o gęstości pola elektroenergetycznego większej niż 0,1 W/m², emitowanego przez nadajniki tejże stacji. Kryterium tym posługuje się rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, co powoduje, że to od ustalenia, czy działka należąca do określonego podmiotu znajduje się w obszarze takiego oddziaływania, czy poza nim, powinna zależeć co do zasady ocena statusu tejże osoby jako strony postępowania. Zgodnie z art. 143 k.c., w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Z kolei § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Powyższe oznacza, że jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m², a strefy tych pól wykraczać będą – choćby w przestrzeni – ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek sąsiednich doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2015 r. sygn. II OSK 174/14; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2376/13). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną powyższe stanowisko w pełni podziela. Przyjęta przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane z powyżej przedstawioną interpretacją pozostaje sprzeczna, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony był uwzględnić postawiony przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzut naruszenia powyższych przepisów ustawy – Prawo budowlane. Zgodzić się trzeba ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną co do tego, że wbrew odmiennej ocenie Sądu, obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej nie może zostać ustalony z uwagi na sam fakt wytwarzania przez nią promieniowania elektromagnetycznego o dowolnej gęstości mocy, gdyż okoliczność ta sama w sobie nie stwarza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Co jednocześnie istotne, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wyjaśnił, w oparciu o jakie argumenty prawne, oparł swój wniosek, którego zasadniczym założeniem było przeświadczenie, że tak rozumiana emisja może "ograniczyć ze względu na przepisy bezpieczeństwa potencjalne możliwości dla innych inwestycji". Tego rodzaju ogólna konstatacja, niezawierająca konkretnego wyjaśnienia i nie wskazująca na treść obowiązujących przepisów, które by ją potwierdzały, nie może zostać zaaprobowana. Mając na uwadze, że wyrażając ją Sąd I instancji uczynił tę konstatację podstawą uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznaje zarzut skarżącej spółki, że powyższej wadliwości należy przypisać skutek naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wyrażonego w nim wymogu przedstawienia w uzasadnieniu wyroku dostatecznie jasnego wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazywane zaniechanie doprowadziło do niemożności ustalenia, co decydowało o tym, że obszar oddziaływania obiektu miałby w rozpoznawanej przez Sąd sprawie wykraczać poza działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w szczególności zaś, jakie konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu działki należącej do E.O. i uciążliwości dla niej powodować miałaby inwestycja spółki.

Zebrana w sprawie dokumentacja, jak trafnie zwrócił uwagę wnoszący skargę kasacyjną, wskazuje, że sumaryczny zasięg pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m² występuje najniżej na wysokości 42,7 m nad poziomem terenu - nad terenami działek, które zostały uwzględnione jako obszar oddziaływania stacji bazowej. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie było obarczone brakami, albowiem jego przedmiot odpowiadał zakresowi ustaleń, jakie organ prowadzący wznowione postępowanie był zobowiązany zebrać w celu rozstrzygnięcia, czy działki należące do skarżącej (nr [...] i [...]) znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że wystąpienie oddziaływania niższego aniżeli ponadnormatywne mogłoby uzasadniać przyznanie właścicielowi nieruchomości statusu strony (art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane), niemniej tylko w takim przypadku, w którym oddziaływanie takie może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na tejże nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie takiego ustalenia, uwzględniając warunki zaprojektowanej inwestycji, nie dało się jednakże poczynić, stąd zaskarżony wyrok uchylający decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wadowickiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw, co prowadziło do jego uchylenia.

Powyższa ocena dotyczy również zarzutu odnoszącego się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Strona wnosząca skargę kasacyjną trafnie bowiem zauważyła, że przywołanie powyższego rozporządzenia w treści zaskarżonego wyroku jest co najmniej niezrozumiałe. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na to, że przy kwalifikacji przedsięwzięcia dotyczącego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej Starosta Wadowicki, przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2014 r. uwzględniał treść nie wskazywanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., ale aktu wykonawczego go zastępującego - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Ponadto budzić musi zasadnicze wątpliwości jakie znaczenie dla rozważanej w niniejszym postępowaniu kwestii przysługiwania skarżącej legitymacji do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] maja 2014 r. miało odniesienie się do treści wskazanego aktu wykonawczego. Treść sporządzonego uzasadnienia nie naprowadza na udzielenie odpowiedzi na to pytanie, gdyż w tym jego fragmencie, w którym Sąd przywołuje ww. rozporządzenie poczyniona została tylko krótka uwaga, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. jest przykładem przepisów, z których wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę E.O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r. rozpoznał i ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., stwierdzając, że ustalenia faktyczne przyjęte przez organ uzasadniały wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 poz. 1800).