Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 235/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 2 art. 15 ust. 1 i 2 pkt 8 art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 1 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Stargard Szczeciński od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 446/13 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. K. w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 25 września 2012 r. nr XXI/236/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Stargard Szczeciński dotyczącego terenu w rejonie ulic: Szczecińskiej, 9 Zaodrzańskiego Pułku Piechoty 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. Sp. K. w G. na rzecz Gminy Miasta Stargard Szczeciński kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 446/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 25 września 2012 Nr XXI/236/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Stargard Szczeciński dotyczącego terenu w rejonie ulic: Szczecińskiej, 9 Zaodrzańskiego Pułku Piechoty, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), w dniu 25 września 2012 r. podjęła uchwałę Nr XXI/236/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Stargard Szczeciński dotyczącego terenu w rejonie ulic: Szczecińskiej, 9 Zaodrzańskiego Pułku Piechoty.

Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. P. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w G., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miejską w Stargardzie Szczecińskim do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że uchwała ta została sporządzona z istotnym naruszeniem materialno-prawnej i proceduralnej treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jako taka winna być uchylona.

Pismem z dnia 27 lutego 2013 r. Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował stronę, że nie została zgłoszona inicjatywa uchwałodawcza w sprawie uchylenia spornej uchwały.

W dniu 29 marca 2013 r. P. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Spółka zarzuciła uchwale sprzeczność z prawem w postaci:

1) naruszenia art. 32, art. 64 oraz art. 22 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ukształtowanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nadmiernie ograniczający przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości i wynikającą z niego możliwość zagospodarowania terenu, a także de facto wynikającą z niego możliwość prowadzenia zamierzonej działalności gospodarczej, ograniczając tym samym wolność jej prowadzenia, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek racji publicznej to uzasadniającej, a tym samym nadużycie władztwa planistycznego gminy dla realizacji celów wykraczającego poza funkcję tego władztwa;

2) wprowadzenia do planu w § 22 pkt 3c oraz w § 29 pkt 3c norm ograniczających wysokość zabudowy od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych oraz HZ od 10 do 14 m, a także ograniczenie w § 28 pkt 4 powierzchni zabudowy oraz jej intensywności – w sposób, który jest istotnym naruszeniem obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stargardu Szczecińskiego (przyjętego uchwałą Nr IX/107/2011 z dnia 30 sierpnia 2011 r.) oraz brak ich należytego uzasadnienia, co zasadniczo ogranicza i działa na szkodę właścicieli nieruchomości objętych planem – naruszając tym samym przepisy, o których mowa w zarzucie ad. 1.;

3) naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez wykraczające poza upoważnienie ustawowe określenie w zaskarżonej uchwale definicji wysokości zabudowy, które to pojęcie jest już zdefiniowane w akcie prawnym wyższego rzędu;

4) istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odstąpienie od obowiązku ustalenia w planie obligatoryjnego jego składnika, tj. określenia szczegółowych zasad warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

5) istotnego naruszenia art. 17 pkt 13, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ww. ustawy poprzez brak ponownego wyłożenia projektu uchwały po dokonaniu zmian wynikających z rozpatrzonych uwag, tym samym brak możliwości zajęcia stanowiska do zmienionej wersji projektu planu.

W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że jest właścicielem działek o nr [...] i nr [...]. Z tego też tytułu wywiodła swój interes prawny w uczestnictwie w procesie planistycznym i obecnie we wniesieniu skargi. Wskazano, że postanowienia zaskarżonej uchwały kształtując sposób wykonywania prawa własności w sposób bezpośredni dotykają prawnie chronionych interesów Spółki. Kwestionowany plan obejmuje w praktyce wyłącznie działki należące do skarżącej, ponieważ objęta planem działka [...] jest już zagospodarowana, a pozostałe działki zajęte są pod drogi publiczne, tj. ul. Szczecińską i ul. 9 Zaodrzańskiego Pułku Piechoty. Powołując się na przebieg procesu planistycznego skarżąca zwróciła uwagę, że jedynym motywem takiego ukształtowania planu było ograniczenie Spółki w możliwości wybudowania i prowadzenia galerii handlowej, stanowiącej w oczach władz miasta zagrożenie dla interesów innych podmiotów prowadzących na tym terenie działalność gospodarczą, co narusza konstytucyjną zasadę równości oraz art. 64 i art. 22 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Stargard Szczeciński, reprezentując Gminę Miasto Stargard Szczeciński, wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii wykazania przez skarżącą legitymacji skargowej podniósł, że posiadanie przez Spółkę interesu prawnego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, ponieważ dysponuje ona prawem własności działek nr [...] i nr [...], położonych na terenie objętym planem i objętych ustaleniami planu, który to fakt znajduje oparcie w przedłożonej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji prac planistycznych, w szczególności w załączniku graficznym do Obwieszczenia o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, obrazującym teren objęty planem z zaznaczonymi numerami działek.

Ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów przedstawionych w skardze, Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia władztwa planistycznego przysługującego gminie z mocy art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzenny. Za zasadny uznał Sąd zarzut skargi wskazujący na istotne naruszenie zapisów obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stargardu Szczecińskiego przyjętego uchwałą Nr IX/107/2011 z dnia 30 sierpnia 2011 r. (dalej Studium). Zwrócono uwagę, iż teren objęty skarżonym planem oznaczony został w Studium jako CM.5c.2 oraz MM.5c.3. W części tekstowej Studium dla terenów budowlanych (pkt 9.2.1.) przyjęto, że CM to "Centralne tereny miasta i miejsce koncentracji usług", a dla terenów mieszkaniowych przyjęto oznaczenie MM – "tereny miejskich zespołów mieszkaniowych". Dla terenów oznaczonych symbolem CM (na takim terenie znajdują się działki skarżącej), jak wynika to z wypisu i wyrysu studium dla badanego obszaru (vide k. 81-87 akt sąd.), studium przewiduje, że "Tereny centralne miasta i miejsca koncentracji usług służą przede wszystkim funkcji usługowej – tworzeniu sieci ośrodków usługowych o randze i programie dostosowanych do terenu obsługi". W szczególności na terenach tych dopuszcza się lokalizowanie obiektów: handlowych, gastronomicznych, kulturalnych, biurowych, hotelowych. Dla tych terenów ustalono w studium obowiązek zachowania następujących wskaźników urbanistycznych:

1) dla zabudowy - PZ max = 0,70, TZ min=0,20, HZ max = 5 kondygnacji nadziemnych na terenach zwartej zabudowy i HZ max = 2 kondygnacje nadziemne na obrzeżu zwartej zabudowy;

2) dla obiektów handlowych dopuszczalna wielkość powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m²" .

W § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały ustalono następujące kategorie przeznaczenia terenów, zdefiniowane w ustaleniach dla terenów elementarnych:

1) tereny budowlane: a) CM/U –tereny centralne miasta i miejsca koncentracji usług, b) OM- tereny ogólnomieszkaniowe;

2) tereny komunikacji: KD-tereny komunikacji drogowej.".

Z ustaleń szczegółowych planu (§ 27 ust. 5) wynika, że na terenie objętym opracowaniem planu wyznaczono dwa tereny centralne miasta i miejsca koncentracji usług: CM/U.01 i CM/U.02 dla których plan ustalił, "szczegółowe zasady i warunki parcelacji terenu, zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, zasady obsługi inżynieryjnej oraz ograniczenia stosowania ustaleń dotyczących danej kategorii przeznaczenia terenu do warunków wynikających z konkretnych lokalizacji."

I tak dla terenu oznaczonego symbolem CM/U.01, o powierzchni 0,5095 ha, w zakresie kwestionowanych skargą wskaźników urbanistycznych plan ustalił:

- w § 28 pkt 3 lit. c) "wysokość zabudowy od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych oraz HZ od 10,0 do 14,0m",

- w § 28 pkt 4 lit. a) "maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - PZ= 0,50";

- w § 28 pkt 4 lit c) "minimalny wskaźnik powierzchni niezabudowanej TZ=0,20".

Sąd zauważył, że z powyższego zestawienia wynika, że przyjęta w planie wysokość zabudowy dla terenu CMU/01 - od dwóch do trzech kondygnacji nadziemnych" jest niższa od dopuszczonej w studium, w którym dla terenów centralnych miasta i koncentracji usług przyjęto maksymalny wskaźnik wysokości zabudowy HZ max - 5 kondygnacji nadziemnych na terenach zwartej zabudowy, ale nie odpowiada również temu wskaźnikowi określonemu w studium dla terenów znajdujących się na obrzeżu zwartej zabudowy, skoro dla takiego terenu studium przewiduje HZ max 2 kondygnacje nadziemne.

Zapisom studium nie odpowiada również przyjęty w § 28 pkt 4 lit. a) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy PZ max=0,50. Identycznie, ustalenia dla terenu CM/U.02 o powierzchni 1,5599 ha w zakresie § 29 pkt 3 lit. c) dotyczącego wysokości zabudowy, ("od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych") i § 29 pkt 4 lit. a) określającego maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy (PZ=0,50) nie odpowiadają zapisom studium. W ocenie Sądu z wyjaśnień Rady zawartych w rozpatrzeniu uwag wniesionych do planu oraz z treści odpowiedzi na skargę nie można wyprowadzić racjonalnych powodów uzasadniających podjęcie postanowień planu, które ograniczają właściciela nieruchomości w możliwości zabudowy należącego doń terenu, w tym również w stosunku do tych możliwości wynikających z postanowień Studium.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, kwestionowane skargą postanowienia § 3 ust. 3, § 4 pkt 8, § 4 pkt 10, § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5, § 27 ust. 5, § 28 ust. 2, § 29 ust. 2, § 30 ust. 5, § 31 ust. 2, określające zasady i warunki parcelacji terenu, wskazują, że trafny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wraz z towarzyszącą temu zarzutowi argumentacją, że Rada zamiast uchwalić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, co stanowi odrębną instytucję prawa uregulowaną w art. 101 - 108 u.g.n., uchwaliła zasady podziału nieruchomości, do czego nie była uprawniona, gdyż zasady te zostały już uregulowane w art. 92 -100 tej ustawy. Rada zamiast obligatoryjnego elementu zakresu przedmiotowego planu, jakim są szczegółowe zasady oraz warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem zawarła w planie zasady podziału nieruchomości wychodząc poza granice przysługujących jej z mocy art. 15 u.p.z.p. kompetencji. Postępując w ten sposób Rada narzuciła skarżącej zasady podziału jej nieruchomości, czyniąc z tego warunek dopuszczalności zabudowy (§ 9 pkt 1 uchwały), co stanowi ograniczenie wykonywania przez skarżącą Spółkę jej prawa własności wynikającego z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, że Rada nie uchwaliła zasad scalania, gdyż praktycznie plan obejmuje tylko dwie niezabudowane działki skarżącej (trzecia działka leżąca w obszarze planu jest zabudowana a czwarta jest działką drogową), wobec braku wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu uchwały, a przede wszystkim wobec niespójności planu w tym zakresie, w istocie niczego nie wyjaśnia, a w szczególności nie daje, w ocenie Sądu, podstawy do uznania omawianego zarzutu skargi za chybiony.

Sąd wskazał nadto, że obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) obejmuje możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA 5.06.2012, II OSK 706/12 ONSAiWSA 2013/1/12.), zezwala na określenie minimalnych powierzchni działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p), określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy, linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, ale nie może uzależniać podjęcia budowy od dokonania podziału nieruchomości według zasad określonych w planie, jak to czyni § 9 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz w odwołujących się do " zasad i warunków parcelacji terenu" § 27 ust. 5, § 28 ust. 2, § 29 ust. 2, § 30 ust. 5, § 31 ust. 2 zaskarżonej uchwały, co trafnie zarzuciła skarżąca Spółka.

Miejscowy plan zagospodarowania terenu nie może ustalać sposobu podziału terenu poprzez wskazanie obowiązujących i dopuszczalnych w tym zakresie linii podziału terenu, które Rada wymieniła w § 4 pkt 10 zaskarżonej uchwały. Sąd przyznał rację skarżącej, że podziału nieruchomości dokonuje, w myśl i na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości uprawniony geodeta, zaś organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniami do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości, ponad ustalenia dopuszczalne w ustawie. Za niedopuszczalne uznano zawieranie treści normatywnej planu, wyłącznie w rysunku planu, do czego doprowadziła regulacja zamieszczona w § 29 pkt 2 uchwały, która w odniesieniu do "zasad i warunków parcelacji terenu" posłużyła się zwrotem: "podział terenu zgodnie z rysunkiem planu". Zamieszczenie w zaskarżonej uchwale zamiast zasad scalania i podziału nieruchomości norm regulujących zasady i warunki "parcelacji terenu" jest obiektywnie niezgodne z prawem, a przez to prowadzi do przekroczenia władztwa planistycznego gminy naruszając tym samym interes skarżącej Spółki, co przekonuje o zasadności zarzutów z pkt 1 i pkt 4 skargi.

Sąd stwierdził, iż kwestionowana przez stronę definicja wysokości zabudowy "HZ" narusza prawo nie dlatego, że określona została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, lecz dlatego, że jest nieprecyzyjna, skoro zawęża pojęcie zabudowy wyłącznie do budynku. Podzielono argumentację skarżącej, co do zarzutu nieścisłości w planie wynikającej z faktu posłużenia się przez Radę w tekście planu pojęciem: nieprzekraczalna linia zabudowy elementów zagospodarowania terenu zdefiniowanego jako: linia regulacyjna ograniczająca obszar dopuszczalnego sytuowania elementów urządzenia terenu, urządzeń sportowo – rekreacyjnych, określonych w ustaleniach dla terenów elementarnych, w sytuacji, gdy na mapie (k. 53 akt sąd.) tak nazwanej linii nie ma, a jest natomiast "nieprzekraczalna linia zabudowy elementów urządzenia terenu", która to rozbieżność prowadzić może do sporów interpretacyjnych treści planu.

Sama zaś okoliczność wprowadzenia do tekstu planu powyższej definicji, zważywszy na to, że nastąpiło to na skutek uwzględnienia jednej z uwag wniesionych przez skarżącą do projektu planu nie stanowiłaby, zdaniem Sądu, wystarczająco mocnego argumentu przemawiającego za uznaniem, że należało powtórzyć czynności procedury planistycznej polegające na wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wobec wprowadzenia w nim istotnych zmian wynikających z uwzględnienia uwag. Odnosząc się do naruszenia art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd wskazał, iż wprowadzone zmiany do projektu planu nie miały charakteru pogłębiającego ograniczenia skarżącej w jej możliwościach zagospodarowania terenu, a przeciwnie uwzględniały postulaty zawarte w części uwag skarżącej. Dlatego ten zarzut skargi Sąd uznał za niezasadny.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Miasto Stargard Szczeciński zaskarżyła go w całości podnosząc, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: P.p.s.a.), zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez:

a) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na wadliwym przyjęciu, że obszar objęty planem jest w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stargardu Szczecińskiego z dnia 30 sierpnia 2011 r. przyjętym uchwałą Rady Miasta Nr IX/107/2011 (dalej studium) terenem "zwartej zabudowy", gdy tymczasem obszar objęty planem zgodnie z zapisami studium dotyczy "obrzeży zwartej zabudowy",

oraz

b) nieustalenie struktury własnościowej na terenie objętym postanowieniami planu, gdy tymczasem, niezabudowane tereny w obrębie przedmiotowego planu należą do jednego właściciela, którym jest skarżąca w pierwszej instancji Spółka a tym samym, w konsekwencji obrazę:

- art. 133 § 1 P.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy w szczególności wypisu i wyrysu studium (k. 81-87 akt sądu), wskazującym, że planowana zabudowa dotyczy terenów obrzeży zwartej zabudowy oraz braku dokumentacji własnościowej (odpisów z KW) co do ustalenia właścicieli;

- art. 134, art. 141 § 4 P.p.s.a., przez błędne zastosowanie ww. przepisów na skutek nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego, o którym mowa wyżej;

II. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 3 ust 1 i ust. 3 ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ustawy w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz wadliwego zastosowania art. 3 w oparciu o art. 28 ustawy, polegającą na wadliwym rozumieniu, że naruszenie władztwa następuje przez:

a) ograniczenie możliwości zmiany w korzystaniu z gruntu niezabudowanego poprzez dopuszczenie zabudowy w stopniu mniejszym niż wynika to z zamierzeń inwestycyjnych właściciela, pomimo że władztwa planistycznego nie można przekroczyć jeśli nie ujmuje się zakresu dotychczasowego korzystania z nieruchomości, a działanie takie samo w sobie t.j. bez wykazania innych naruszeń prawa, nie stanowi ograniczenia wykonywania prawa własności,

b) nieuwzględnienie przez Radę żądań właścicieli co do planowanej zabudowy na nieruchomości to jest ustalenie wyłącznie maksymalnych wartości dopuszczonych w studium, pomimo iż studium dopuszcza wartości niższe, gdy z tytułu zapisów studium właścicielowi nie przysługują żadne roszczenia, które miałby wobec Gminy charakter wiążący,

c) wadliwe przyjęcie, że władztwo planistyczne jest dobrem przeciwstawiającym się własności, gdy tymczasem jest ono funkcją stanowienia prawa w ramach wykonywania władzy publicznej poprzez uchwalanie planów, które z istoty są narzędziem kształtowania wykonywania własności, a zatem

- granice władztwa planistycznego nie są wyznaczane prawem własności, a wręcz przeciwnie władztwo planistyczne jest funkcją, która w ramach stanowienia prawa miejscowego, ogranicza wykonywanie własności, w tym prawo do zabudowy w ramach korzystania z nieruchomości

2) błędną wykładnię art. 15 ust. 1 ustawy w zw. z art. 20 ustawy, polegającą na:

- wadliwym rozumieniu, że z przepisu art. 15 ust. 1 wynika zasada obowiązkowej zgodności miejscowego planu z zapisami studium, oraz wadliwym rozumieniu przepisu, iż zawarte w studium ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania są bezpośrednio wiążące dla planów i muszą bezpośrednio zostać do nich przeniesione, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy wprowadza obowiązek zgodności jedynie projektu planu z zapisami studium a zawarte w studium ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania nie są bezpośrednio wiążące dla planów i nie muszą bezpośrednio zostać do nich przeniesione;

3) niewłaściwe zastosowanie art. 28 w zw. z art. 20 ustawy, polegające na stwierdzeniu nieważności planu, ze względu na fakt, że:

a) plan w sposób istotny narusza zapisy studium, ponieważ zastosowano w nim wskaźniki wysokości i powierzchni zabudowy nieodpowiadające zapisom studium, a w szczególności:

- wskaźnik wysokości zabudowy - ustalony w planie miejscowym w § 28 pkt 3c) planu dla terenów CM/U.01 oraz w § 29 pkt 3c) planu dla terenów CM/U.02 jako wysokość zabudowy od 2 do 3 kondygnacji naziemnych oraz HZ od 10 do 14 metrów - nie odpowiada zapisom studium, ponieważ w studium współczynnik maksymalnej dozwolonej wysokości zabudowy określono do 5 kondygnacji (HZ max - 5 kondygnacji),

- wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony w planie w § 28 pkt 4a) dla terenów CM/U.01 oraz w § 29 pkt 4a) dla terenów CM/U.02 na PZ max 0,5 nie odpowiada zapisom studium ponieważ w studium wskaźnik PZ max określono na 0,7

gdy tym czasem ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada pod sankcję nieważności wynikającą z zastosowania wskazanych przepisów ponieważ

- plan nie narusza zapisów studium ze względu na fakt, że wymienione wskaźniki urbanistyczne mieszczą się w maksymalnych wartościach dopuszczonych przez studium;

4) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 28 ustawy, polegające na stwierdzeniu nieważności planu ze względu na fakt, że:

- w planie nie określono na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy zasad scalania i podziałów natomiast zapisy ujęte w § 9 planu dotyczą tylko parcelacji,

gdy tymczasem

- nie było konieczności zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w sytuacji, w której na niezabudowany teren objęty planem składają się jedynie dwie działki stanowiące jedną nieruchomość należącą do jednego właściciela a ponadto wprowadzone w ramach scaleń i podziałów obowiązków ograniczające się do warunków parcelacji nie stanowią naruszenia zasad planowania bo nie można było określić zasad scalania,

5) w związku z powyższymi zarzutami naruszenie art. 151 P.p.s.a. polegające na nie oddaleniu skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, jeśli stan faktyczny został prawidłowo ustalony: o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Spółki, lub uchylenie wyroku i stwierdzenie nieważności planu w części § 9 uchwały oraz w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz Gminy Stargard Szczeciński kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej "u.p.z.p."), których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji legalności zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela zarzut skargi błędnej wykładni pojęcia i istoty władztwa planistycznego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "ustawa o samorządzie gminnym"), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia, co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niesporne w sprawie jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 266-269). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. W tym kontekście wskazać należy, że dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 Kodeksu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949).

Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1249/09, (dostępny [w:] CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). NSA stwierdził, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela. Innymi słowy, stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki rodzi konieczność oceny kwestionowanych przepisów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, podkreślić należy, że przysługujące z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie władztwo planistyczne oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak istotne jest przy tym, że samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z konstytucyjnej zasady legalizmu stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Inaczej mówiąc o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań publicznych możemy mówić tylko wówczas, gdy mieści się ona w zakreślonych wyżej granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca zaś szczegółowo uregulował tak zasady jak i tryb prowadzenia prac związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką funkcję. Oznacza to, że między oboma aktami zachodzi szczególny - normatywny związek funkcjonalny. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. – przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Z powyższej regulacji niewątpliwie wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z postanowieniami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, LEX nr 516797). Jeżeli natomiast organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p.).

Tryb procedury planistycznej powoduje, że organy planistyczne zobowiązane są do zachowania zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem rady gminy jest stwierdzenie zgodności między treścią studium, a treścią uchwalanego planu miejscowego. Jakkolwiek studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Norma wysłowiona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, (LEX nr 384313) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być ze sobą sprzeczne.

Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Skoro studium nie może zastępować planu, to tym samym uchwała taka nie może zawierać konkretnych ustaleń planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy o uchwaleniu planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Studium winno określać zakres ustaleń (zmian) planu, pewne ogólne założenia (reguły). Konkretyzacja zaś tych ustaleń następuje w dalszej fazie prac planistycznych przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy.

Studium nie może mieścić w sobie żadnych regulacji, które można by uznać za konkretne ustalenia planu miejscowego, co byłoby na tym etapie postępowania niedopuszczalne. Postanowienia studium nie mogą całkowicie przesądzać o treści planu miejscowego, gdyż wówczas zawierałyby konkretne ustalenia planu miejscowego, a to jest niedopuszczalne. Normy studium nie mogą bowiem świadczyć o tym, że rada gminy wykroczyła poza fazę "wstępną" procesu planistycznego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść studium powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Odmienny pogląd prowadziłby do zaakceptowania możliwości nie przestrzegania etapów stanowienia planu, ustawowo określonej procedury i naruszania gwarancji ustanowionych dla podmiotów uczestniczących w postępowaniu planistycznym. To zaś pozostawałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą legalizmu.

W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się z zarzutami i argumentami strony skarżącej kasacyjnie, że w zaskarżonym wyroku dokonano błędnej wykładni art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i wadliwego zastosowania art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. tj. ze względu na istotne naruszenie zasad jego sporządzenia. Skarżąca Gmina wskazuje, że przy badaniu przesłanki nienaruszalności studium przez postanowienia planu, stwierdzenie nieważności planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. może mieć miejsce w oparciu o art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Z uzasadnienia wyroku wynika, że dokonując kontroli legalności sąd wprawdzie nie wskazał art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jednak uznał za zasadny zarzut istotnego naruszenia regulacji studium, a zatem mimo braku powołania się na powyższy przepis, odniósł się do wskazanej w nim przesłanki nienaruszalności traktując ją, jako zasadę planowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał istotne naruszenie przez plan miejscowy postanowień obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stargardu Szczecińskiego przyjętego uchwałą nr IX/107/2011 z dnia 30 sierpnia, 2011 r., ponieważ zastosowano w nim wskaźniki wysokości i powierzchni zabudowy nieodpowiadające postanowieniom studium. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wskaźnik wysokości zabudowy - ustalony w planie miejscowym w § 28 pkt 3c planu dla terenów CM/U.01 oraz w § 29 pkt 3c planu dla terenów CM/U.02, jako wysokość zabudowy od 2 do 3 kondygnacji naziemnych oraz HZ od 10 do 14 metrów, nie odpowiada postanowieniom Studium, ponieważ w studium współczynnik maksymalnej dozwolonej wysokości zabudowy określono do 5 kondygnacji (HZ max - 5 kondygnacji). Natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony w planie w § 28 pkt 4a dla terenów CM/U.01 oraz w § 29 pkt 4a dla terenów CM/U.02 na PZ max 0,5 nie odpowiada postanowieniom Studium, ponieważ w studium wskaźnik PZ max określono na 0,7 - zgodnie z pkt 9.2.1 studium.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy zastosowaniu przepisów art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wskazanie urbanistyczne z odnośnikiem "max", czyli HZ max, PZ max oznacza wielkość równą wskazanej maksymalnej wartości, gdy tymczasem do zbioru tego zalicza się każdą wartość nie większą niż wskazany współczynnik. W tym względzie Sąd początkowo poprawnie ustalił stan faktyczny wskazując, że w Studium dla tych terenów przyjęto wskaźniki maksymalne PZ max 0,7 i HZ max 5 kondygnacji oraz że plan dla terenu CM/U/01 i 02 określa wartości niższe. Błędnie wywiódł, że przyjęte w planie wartości wskaźników są niższe od dopuszczalnych, gdy tymczasem one są jedynie niższe od maksymalnych, lecz mieszczą się w dopuszczalnych granicach. Studium posługując się wskaźnikami maksymalnymi nie zabrania określenia ich na poziomie niższym. Zatem ustalenia planu dopuszczające nie więcej niż 3 kondygnacje w części terenu z dodatkowym dopuszczeniem parkingów na dachu nie są sprzeczne z postanowieniami studium, które wskazuje, że kondygnacji nie może być więcej niż 5 (HZ max 5). To samo odnosi się do współczynnika PZ, który w planie wynosi 0,5 a w studium jego maksymalna wartość została ustalona na 0,7 (PZ max - 07). W tym znaczeniu plan miejscowy nie narusza postanowień studium, gdyż wyznacza wartości mieszczące się w granicach dopuszczalnych, tzn. nie przekraczając maksymalnych wskaźników. Znaczenie ma zatem indeks "max" oznaczający wartość maksymalną.

Należy też zwrócić uwagę, że objęty planem teren graniczy od strony północnej i wschodniej z terenami mieszkaniowymi – niskiej zabudowy jednorodzinnej. Od strony północnej mamy do czynienia z budynkami jednorodzinnymi o dwóch kondygnacjach, dlatego wprowadzenie w części 3 kondygnacji z parkingiem wydaje się maksymalnie dopuszczalnym rozwiązaniem. Ponadto ustalony w planie współczynnik powierzchni zabudowy 0,5 zapewnia, że jedynie około 30 % powierzchni terenu objętego planem będzie wykorzystane pod drogi i parkingi oraz zieleń. Planowana intensywność zabudowy i tak znacznie przewyższa tą istniejącą w okolicy. Wskazane w planie rozwiązanie zatem nie tylko odpowiada postanowieniom studium, ale umożliwiając realizacje inwestycji przez Spółkę, wprowadza na terenie objętym planem większe możliwości od istniejącego zakresu wykorzystania a zarazem zapewnia odpowiednie warunki bytowe mieszkańcom sąsiednich bloków i domów jednorodzinnych.

W nawiązaniu do powyższych ocen i rozważań Naczelny Sąd Administracyjny ubocznie zwraca uwagę, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, że o ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, czyli aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny. Studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzenie w studium ograniczeń dotyczących maksymalnych wysokości zabudowy i ilości kondygnacji narusza art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Nie są to bowiem wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów właściwe dla studium. Dopuszczalności wprowadzenia do tekstu studium wymienionych ograniczeń nie można też upatrywać w regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). W przepisie § 6 pkt 2 rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Użyty w tym przepisie zwrot: "minimalne i maksymalne parametry" należy odnosić do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, nie zaś do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu. Ta ostatnia materia wchodzi bowiem w zakres przedmiotowy planu, a nie studium (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. II OSK 751/07, LEX nr 470918).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut kasacji wadliwego rozumienia, w świetle brzmienia normy art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., obowiązku ujęcia w planie zasad scaleń i podziałów oraz błędnego zastosowania, w realiach sprawy, postanowień art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W procedurze planistycznej ustawodawca nie umocował organu gminy do stanowienia zasad podziału nieruchomości, a jedynie do określania w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Postępowanie podziałowe oraz scalanie i podział nieruchomości są przedmiotem uregulowań ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) w Dziale III odpowiednio w Rozdziale 1, zatytułowanym "Podziały nieruchomości", oraz w Rozdziale 2 – "Scalanie i podział nieruchomości". Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.g.n. to ta ustawa określa zasady: podziału nieruchomości (pkt 2); scalania i podziału nieruchomości (pkt 3). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10 (dostępny [w:] CBOSA) stwierdził, że: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny (np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia (...).". Nadto w wyroku tym NSA jednoznacznie uznał, że: "instytucją odrębną od rozgraniczenia poszczególnych nieruchomości jest "procedura scalenia i podziału nieruchomości (art. 101-111 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym zakresie ustawa nakłada na plan określenie szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości. Procedura scalenia i podziału nieruchomości polega zatem na - jeżeli jest to zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – scaleniu większej ilości nieruchomości i wydzieleniu nowych działek w wyniku podziału obszaru zawierającego się w granicach nieruchomości objętych scaleniem. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy, a o przystąpieniu do tego postępowania decyduje rada gminy w drodze uchwały. Po dokonaniu scalenia, tj. zniesieniu dotychczasowych istniejących granic działek, opracowuje się geodezyjny projekt podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, umożliwiające ich zainwestowanie zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Określenie - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. - na jakich zasadach można dokonywać scaleń i podziałów pozwala na dokonanie tych czynności w innym trybie i co najistotniejsze na wniosek właściciela. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów jednostek) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że: "ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad scalania i podziału jest co do zasady, obligatoryjnym elementem treści planu, co nie oznacza niedopuszczalności odstępstwa od tej zasady". Sąd zatem dostrzega, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. dopuszcza "wyjątki" jakkolwiek nie widzi konieczności ich zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym. W wyroku z dnia 24 stycznia 2013, sygn. II OSK 2444/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zamieszczenie zasad scalania i podziału to wymogi obligatoryjne, gdy okoliczności faktyczne uzasadniają takie ustalenia. Wynika z tego, że zastosowanie tego przepisu musi być poprzedzone weryfikacją pod kątem, czy stan faktyczny odpowiada ustaleniom tych zasad. Z kolei w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. II OSK 424/10 NSA uznał, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cognes, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Obligatoryjność składników planu, nie wiąże się zatem z obowiązkiem bezwzględnego zastosowania przepisu. Przyjmując, że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, [w:] LEX).

W przedmiotowej sprawie mamy właśnie do czynienia z takim stanem, ponieważ plan obejmuje przede wszystkim teren Spółki, w tym wszystkie niezbudowane działki (dwie działki) należące do Spółki i co istotne wchodzące w skład jednej nieruchomości. Trudno zatem, aby plan stworzony na potrzeby jednej nieruchomości wprowadzał zasady scaleń i podziałów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdzając nieważność planu w całości błędnie uznał, że stan faktyczny w sprawie podlega pod hipotezę art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., mimo że plan przede wszystkim dotyczy gruntów będących własnością Spółki i tylko jej grunty są niezabudowane a zatem ustalenia parametrów dotyczącej zabudowy dotyczą wyłącznie jednej nieruchomości. Dla nieruchomości tej prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w skład której wchodzą dwie działki o numerach [...] i [...] (z obrębu [...], M. Stargard Szczec.). W zaistniałym stanie nie było zatem podstaw do wpisania do planu zasad scalania i podziału, ponieważ plan obejmuje właściwie jedną nieruchomość, której konfiguracja przestrzenna zapewnia właścicielowi zagospodarowanie jej zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie.

Mając na względzie poczynione rozważania Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Stargard Szczeciński, w uchwale Nr XXI/236/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Stargard Szczeciński dotyczącego terenu w rejonie ulic: Szczecińskiej, 9 Zaodrzańskiego Pułku Piechoty, nie ograniczyła prawa własności Spółki i wynikającej z niego możliwości zagospodarowania terenu, jak również prowadzenia zamierzonej działalności gospodarczej, wolności jej prowadzenia, a tym samym nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego. Rada w sposób rzetelny wzięła pod uwagę zarówno interes ogólny gminy, jak i interes skarżącej Spółki. Działanie organu gminy nie prowadzi do dyskryminowania jakiejkolwiek grupy podmiotów, na rzecz innych. Organy planistyczne prawidłowo wyważyły interesy Spółki i interes gminy. Trudno też wywieść, że Spółka z tytułu uchwalenia planu jest poszkodowana w związku z ograniczeniem jej prawa do korzystania z nieruchomości, skoro z opisu użytku z ewidencji gruntów wynika, że są to pastwiska trwałe z gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowo kontroli legalności zaskarżonego aktu. Wbrew stanowisku i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Stargard Szczeciński dotyczący terenu w rejonie ulic: Szczecińskiej, 9 Zaodrzańskiego Pułku Piechoty, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i nie naruszyła konstytucyjnych zasad ochrony własności, proporcjonalności i równości.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnił skargę kasacyjną na podstawie art. 188 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości oraz o oddaleniu skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.