Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 107/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 115,  art. 114 ust. 2,  art. 113 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z [...] listopada 2018 r. znak [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego H. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2018 r. znak: [...] Starosta [...] (dalej: organ I instancji, Starosta), działając na podstawie art. 115a ust. 1 i ust. 3, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 j.t. z późn. zm., dalej: P.o.ś.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112 j.t., dalej: rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 j.t., dalej: K.p.a.), po ponownym rozpoznaniu sprawy, określił dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska z terenu Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" w miejscowości [...], gmina [...], należącego do P. M. "[...]",w wysokości[...] w porze dnia w godzinach od 6 do 22 oraz [...] w porze nocy w godzinach od 22 do 6.

W uzasadnieniu decyzji Starosta powołał sprawozdanie [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]nr [...] z [...]września 2017 r. z pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego z instalacji lub urządzeń, w związku z prowadzoną działalnością przez P. M., prowadzącego firmę pod nazwą "[...]". Pomiary wykazały, że równoważny poziom hałasu emitowanego do środowiska z terenu Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" wyniósł w porze dziennej w punkcie pomiarowym nr 1 – [...] dB, a w punkcie pomiarowym nr 2 – [...] dB, natomiast w porze nocnej w punkcie pomiarowym nr 1 – [...] dB, a w punkcie pomiarowym nr 2 – [...] dB.

Na podstawie wykonanych pomiarów hałasu oraz zgromadzonego materiału dowodowego Starosta stwierdził, że dla terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej (chronionego akustycznie), zlokalizowanego na północ od terenu przedmiotowej działalności, przekroczony został dopuszczalny poziom hałasu w porze nocy

w punkcie pomiarowym nr 1 o [...] dB i w punkcie pomiarowym nr 2 o [...] dB. Źródłem hałasu były: praca zespołu muzycznego wraz z nagłośnieniem w lokalu, praca skraplacza dwuwentylatorowego firmy [...], zlokalizowanego na poziomie ziemi przy północnej elewacji budynku, praca pięciu skraplaczy jednowentylatorowych firmy [...]oraz praca wentylatora wyciągowego dachowego, zlokalizowanego przy wschodniej elewacji budynku.

Mając na uwadze powyższe organ I instancji [...]kwietnia 2018 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska. Ustalił także, że prowadzona na terenie Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" działalność ma charakter rozrywkowo-rekreacyjny.

Decyzją z [...] maja 2018 r. Starosta po raz pierwszy określił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z ww. ośrodka na poziomie [...] dB w porze dnia i [...] dB w porze nocy dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, położonych na północ od terenu, na którym prowadzona jest działalność firmy "[...]".

Na skutek odwołania H. P. (dalej: skarżący, strona), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z [...] lipca 2018 r. uchyliło decyzję Starosty z [...] maja 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że dla wydania decyzji

o dopuszczalnym poziomie hałasu należy ustalić, czy teren, na którym stwierdzono poziom hałasu przekraczający normy określone w rozporządzeniu, należy do rodzajów terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. W sytuacji, gdy na określonym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenie tego elementu stanu faktycznego sprawy dokonywane jest poprzez przeprowadzenie dowodów wskazujących, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie zarówno terenu, na którym stwierdzono ponadnormatywny poziom hałasu, jak i terenów sąsiednich.

Starosta, ponownie rozpoznając sprawę, pismem z [...] sierpnia 2018 r. zawiadomił strony o terminie rozprawy na gruncie w dniu [...] sierpnia 2018 r. na nieruchomości [...]. W jej trakcie właściciel ośrodka poinformował, że aby zmniejszyć hałas zdemontował już jeden klimatyzator i zadeklarował, że kolejne dwa zostaną zdemontowane w najbliższym możliwym terminie. Teren na północ od posesji skarżącego stanowią zabudowania jednorodzinne (budynki mieszkalne usytuowane są w znacznych odległościach względem siebie oraz względem Ośrodka Wypoczynkowego odpowiednio o około: 100 m, 200 m, 250 m i 300 m, pomiędzy niektórymi nieruchomościami znajdują się nadto działki leśne i zadrzewione), natomiast na nieruchomościach znajdujących się na południe prowadzona jest głównie działalność usługowo - rekreacyjna (Ośrodek Wypoczynkowy "[...]", posesja prywatna, Gospodarstwo Agroturystyczne "[...]", [...] Ośrodek Socjoterapii i Ośrodek Wypoczynkowy "[...]" z posesja prywatną naprzeciwko). Po wysłuchaniu i spisaniu uwag w formie notatki zakończono wizję i poinformowano strony, że protokół zostanie sporządzony w Starostwie Powiatowym w [...]. Obecne na miejscu strony nie wniosły sprzeciwu na takie rozwiązanie. Protokół został sporządzony jeszcze tego samego dnia. Następnego dnia podpisali go: P.M., przedstawiciele Urzędu Gminy [...] i przedstawiciele Starostwa. Na podpisanie protokołu nie stawili się skarżący i jego żona B. P..

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że Starosta podjął próbę wyszukania urbanisty, który sporządziłby opinię co do kwalifikacji zagospodarowania terenu wokół ośrodka. Dwie firmy wycofały się, kiedy dowiedziały się o konflikcie między stronami, a trzecia oferta okazała się zbyt droga.

Starosta ustalił, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...]Nr [...]z [...]czerwca 2006 r. dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla działek skarżącego o numerach: [...],[...]i [...], położonych na północ od posesji P. M., stanowią one tereny wypoczynku zbiorowego i usług turystyki z możliwością przekształcenia na mieszkalnictwo stałe. Plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] stracił ważność [...] stycznia 2004 r., jednak teren całej gminy [...] objęty jest opracowaniem "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]", uchwalonym przez Radę Gminy Uchwałą Nr [...] z [...] października 2002 r., która przewiduje, że działki w miejscowości [...], należące do skarżącego, to tereny rolne w części przeznaczone pod mieszkalnictwo jednorodzinne. Gmina nie przystąpiła do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie została podjęta uchwała w sprawie obszarów zdegradowanych i obszarów rewitalizacji.

Natomiast pismem z [...]sierpnia 2018 r. Wójt Gminy [...] poinformował skarżącego, że dla działek położonych na północ od jego posesji plan zagospodarowania przestrzennego, który stracił ważność [...] stycznia 2004 r., przewidywał funkcję - teren rolny w części przeznaczony pod mieszkalnictwo jednorodzinne, a dla działek położonych na południe od działki skarżącego funkcję - tereny wypoczynku zbiorowego i usług turystyki.

Brak spójności pism Urzędu Gminy w [...] dotyczących zakwalifikowania terenu spowodował, że Starosta w tym zakresie za miarodajną uznał prawomocną decyzję Wójta Gminy [...] Nr [...] z [...] czerwca 2006 r., dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla działek skarżącego o numerach: [...],[...] i [...]. W związku z tym, zgodnie z zapisami rozporządzenia w sprawie dopuszczalności poziomu hałasu w środowisku, dla posesji nr [...] w miejscowości [...] określono poziom hałasu jak dla terenu przeznaczonego na cele mieszkaniowo – usługowe.

W oparciu o wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. akt [...], organ I instancji stwierdził, że na działkach o numerach: [...]i [...], na których znajduje się Ośrodek Wypoczynkowy "[...]", od lat 70-tych XX w. prowadzona jest działalność rozrywkowa i rekreacyjna. P. M. został właścicielem tych nieruchomości w grudniu 2004 r. i nadal organizował tam imprezy okolicznościowe, podczas których zabawy taneczne odbywały się na powietrzu pod zadaszeniem w łączniku między budynkami. W latach późniejszych P. M. przeprowadził modernizację, remont oraz rozbudowę budynku. Obecnie jest to budynek murowany i ocieplony, a imprezy odbywają się w jego wnętrzu. Skarżący z kolei rozpoczęli budowę domu jednorodzinnego w 2006 r.

Od decyzji Starosty z [...]listopada 2018 r. skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, oceny dowodów i uzasadnienia decyzji (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), zaniechania zebrania dowodów

i nieprawidłowego przeprowadzenia wizji lokalnej (art. 75 § 1, art. 8 K.p.a.) oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 i art. 81 K.p.a.).

Decyzją z [...]grudnia 2018 r. znak [...]Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO zrelacjonowało dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołało treść art. 112, art. 113 ust. 1 i ust. 2, art. 114 ust. 2, art. 115 i art. 115a P.o.ś. Przytoczyło nadto ustalenia organu I instancji co do wyników przeprowadzonej przez ten organ rozprawy, ustaleń dotyczących usytuowania terenu, ustalenia braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz treści decyzji o sposobie zagospodarowania terenu i warunkach zabudowy dla inwestycji na działkach skarżącego.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że analizowany teren to teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, o czym świadczą nie tylko zebrane w sprawie dokumenty, ale również faktyczne zagospodarowanie. Mając na uwadze treść art. 114 ust. 2 P.o.ś., nie można dokładnie stwierdzić, która z funkcji przeważa na omawianym terenie. Ewentualne różnice są niewielkie, dlatego - w ocenie Kolegium - słusznie przyjął organ I instancji, że dla terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej dopuszczalny poziom hałasu w porze dziennej wynosi 55 dB, zaś w porze nocnej 45 dB, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu

w środowisku.

Zdaniem SKO przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe było wystarczające do podjęcia decyzji, a przeprowadzone oględziny w terenie pozwoliły na ustalenie sposobu jego zagospodarowania. Ustalenia te pokrywają się

z dokumentami przedstawionymi przez skarżącego oraz wyjaśnieniami Wójta Gminy [...].

Odnosząc się do naruszenia art. 10 K.p.a. organ II instancji wyjaśnił, że skarżący miał możliwość zapoznania się z ustaleniami w sprawie i ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W toku rozprawy ustalono, że podpisanie protokołu z rozprawy odbędzie się następnego dnia w siedzibie Starostwa. W sytuacji, kiedy skarżący nie stawił się na podpisanie protokołu rozprawy, SKO uznało, że jakkolwiek organ nie dopełnił obowiązku poinformowania stron o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, to przyjąć należało, że skarżący miał taką możliwość, z której jednak nie skorzystał.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnego wniosku, że teren obejmujący należące do niego działki, jak i tereny na północ od nich to tereny mieszkaniowo - usługowe, albowiem stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnia odmienne rozstrzygnięcie, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia przez organ odwoławczy granic swobodnej oceny dowodów i błędnego zastosowania art. 114 ust. 2 P.o.ś.,

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie odwoławczym obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnego z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.,

3) art. 75 § 1 K.p.a. polegające na niedopuszczeniu przez organ II instancji wszystkich dowodów, które w sposób oczywisty mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy,

4) art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie przez organ odwoławczy, dlaczego niektórym dowodom odmówił mocy dowodowej, a z niektórych zrezygnował, ponieważ "nie było potrzeby zbierania danych z rejestrów dotyczących przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na analizowanym terenie, jak również wydanych decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę",

5) art. 107 § 2 i § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji,

z której nie wynika, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach,

6) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji,

7) art. 7 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez oparcie się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co doprowadziło do naruszenia art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 115 w związku z art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., bowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego,

8) art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a. polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania oraz przed wydaniem decyzji niepowiadomieniu o zakończeniu postępowania odwoławczego, co uniemożliwiło zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji z materiału dowodowego wyciągnęły błędny i lakoniczny wniosek, jakoby tereny na północ od terenu, na którym prowadzona jest działalność rozrywkowa, miały charakter zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

Skarżący wskazał, że na analizowanym terenie znajduje się osiem budynków jednorodzinnych, [...] Ośrodek Socjoterapii ze szkołą i internatem, gdzie czasowo przebywają dzieci i młodzież oraz trzy ośrodki wypoczynkowe, w tym jeden

z działalnością rozrywkową. W ocenie skarżącego, przeważającą zabudową na analizowanym terenie jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, stąd dopuszczalny poziom hałasu nie powinien przekraczać [...] dB dla pory dnia i [...] dB dla pory nocy.

Wyjaśnił również, że Kierownik Referatu Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Rolnictwa Starosta Powiatowego w [...] odmówił sporządzenia protokołu rozprawy w dniu jej przeprowadzenia, tłumacząc to konfliktem między stronami. Nie sporządził również notatki, która po uzupełnieniu uwagami zgłoszonymi przez uczestniczących w rozprawie, powinna być odczytana i przez wszystkich obecnych podpisana, a odmowy podpisów z określonych przyczyn powinny być odnotowane. Protokół sporządzony dnia następnego w Urzędzie Starostwa Powiatowego w [...]został napisany błędnie. Pomylone są nazwiska właścicieli nieruchomości, brak jest dokładnego określenia sposobu zagospodarowania terenów poprzez lakoniczne stwierdzenie, że nieruchomości są prywatne, zważywszy, że wszystkie nieruchomości - oprócz [...] Ośrodka Socjoterapii - są posesjami prywatnymi.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z przepisami prawa, do czego sąd administracyjny jest uprawniony na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302 j. t. ze zm., dalej: p.p.s.a.), stwierdzić należy, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane w oparciu o art. 115a ust. 1 P.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, według którego

w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem,

w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Jak wynika z art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku zróżnicowane zostały dopuszczalne poziomy hałasu dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy pomocy społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Nadto według art. 115 P.o.ś., w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenu,

o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 w.cyt. ustawy, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego terenu (art. 114 ust. 2 P.o.ś.).

Treść powołanych przepisów Prawa ochrony środowiska nie pozostawia wątpliwości co do tego, że aby właściwy organ ochrony środowiska zobowiązany był do wydania na podstawie art. 115a ust. 1 P.o.ś. decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, musi w pierwszej kolejności ustalić, czy teren, na którym stwierdzono poziom hałasu przekraczający normy określone w rozporządzeniu, należy do rodzajów terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. W sytuacji, gdy na określonym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenie tego elementu stanu faktycznego sprawy dokonywane jest poprzez przeprowadzenie dowodów wskazujących, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie zarówno terenu, na którym stwierdzono ponadnormatywny poziom hałasu, jak i terenów sąsiednich.

Właściwy organ, aby wydać decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może zatem poprzestać na ustaleniu, że na terenie, na którym stwierdzono przekroczenie wartości określonych w rozporządzeniu, znajduje się zabudowa określona w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. Musi bowiem ustalić, jakie jest faktyczne zagospodarowanie

i wykorzystywanie terenów sąsiednich, a następnie – w oparciu o ustalenia dotyczące zarówno terenu, na którym stwierdzono przekroczenie norm hałasu, jak i terenów sąsiednich - odpowiedzieć na pytanie, czy teren, na którym stwierdzono przekroczenie, należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1P.o.ś.

W sprawie niniejszej zbadania powyższej okoliczności zaniechano, mimo iż obowiązek poczynienia ustaleń w tym zakresie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nałożyła kasatoryjna decyzja SKO z [...] lipca 2018 r. Dokonując wykładni art. 115

w związku z art. 113 ust. 2 P.o.ś. organy orzekające w tej sprawie nie dokonały prawidłowego ustalenia rodzaju terenu, dla którego określono dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, ponieważ błędnie określiły sposób ustalenia wymaganych do tego przesłanek.

Sąd podkreśla, że organy obu instancji błędnie skoncentrowały się na treści decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z [...] czerwca 2006 r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działek skarżącego i na treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

W wyroku NSA z dnia 19 marca 2010 r. w prawie sygn. akt II OSK 524/09 (publ. cbosa) stwierdzono, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i określa politykę przestrzenną gminy (lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego). Przeznaczenie terenu w studium może być bowiem odmienne od faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu, które to przesłanki są istotne z punktu widzenia zastosowania art. 115 P.o.ś.

Z kolei w decyzji o warunkach zabudowy z [...]czerwca 2006 r. Nr [...] ustalono skarżącemu warunki zabudowy działek o numerach: [...],[...] i [...]w miejscowości [...] dla zamierzonej inwestycji w postaci budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą oraz budynku garażu w ramach obowiązującej na tamtym obszarze funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – tereny wypoczynku zbiorowego i usług turystyki z możliwością przekształcenia na mieszkalnictwo stałe.

Przeznaczenie terenów wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w decyzji o warunkach zabudowy nie może być jednak podstawą kwalifikacji terenu na potrzeby określone w art. 115 P.o.ś. Przeznaczenie terenu w ww. aktach może być bowiem odmienne od faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu.

Wskazać należy, że organ I instancji, związany wytycznymi zawartymi

w uzasadnieniu decyzji SKO z [...] lipca 2018 r. znak: [...], wyznaczył na dzień [...]sierpnia 2018 r. rozprawę, która miała odbyć się na nieruchomości [...]. Jak wynika z art. 91 K.p.a., w wezwaniu na rozprawę określa się termin, miejsce

i przedmiot rozprawy. Powołany przepis nie przesądza zatem o tym, że miejscem przeprowadzenia rozprawy musi być siedziba organu prowadzącego postępowanie. Różnego rodzaju względy mogą bowiem spowodować przeprowadzenie rozprawy

w innym miejscu. Tak też było w sprawie niniejszej. Rozprawa miała zostać przeprowadzona na nieruchomości, z której emitowany jest hałas, co wynika

z zawiadomienia o terminie rozprawy.

Zgodnie z art. 67 § 1 K.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem. W szczególności sporządza się protokół rozprawy (art. 67 § 2 K.p.a.). Tylko inne czynności (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 K.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Należy wskazać, że protokół, jeśli ma stanowić dokument urzędowy, powinien odpowiadać zasadom wynikającym z art. 67 i art. 68 K.p.a. Powinno więc z niego wynikać: kto, gdzie

i kiedy, jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze przy tym był obecny, co

i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. Zasadniczo protokół z czynności postępowania powinien być sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału.

W aktach sprawy znajduje się "protokół spisany dnia [...].08.2018 r. na okoliczność wizji w terenie w miejscowości [...]". W protokole tym wskazano osoby, które wzięły udział "w wizji w terenie", nie wynika jednak z niego kiedy i gdzie dokładnie zdarzenie stanowiące jego przedmiot miało miejsce. Data spisania protokołu nie musi bowiem odpowiadać dacie zdarzenia podlegającemu protokołowi, zwłaszcza, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, na miejscu zdarzenia nie został spisany znajdujący się w aktach sprawy protokół, a notatka służbowa. Nie sposób także pominąć, że wizja (a właściwie oględziny nieruchomości) nie są zdarzeniem tożsamym z rozprawą. Oczywiście, w trakcie rozprawy organ może dokonać oględzin nieruchomości, jednakże winno to znaleźć odzwierciedlenie w protokole. W protokole nie określono również gdzie odbyła się "wizja", a mianowicie czy została ona rzeczywiście dokonana na nieruchomości, z której emitowany jest hałas.

Prowadzone przez organ postępowanie dowodowe winno doprowadzić do ustalenia okoliczności w sposób zgodny z regułami zawartymi w K.p.a. W sprawie niniejszej tak się nie stało. Protokół, o którym mowa powyżej, i który stanowi jedyny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie po ponownym jej rozpoznaniu przez organ I instancji, został sporządzony błędnie. Organ I instancji, wyznaczając rozprawę poza siedzibą organu, na której miały zostać przeprowadzone oględziny, powinien sporządzić protokół w ten sposób, by z niego wynikało, jaki jest faktyczny sposób zagospodarowania terenu z określeniem zabudowy, która dominuje na tym obszarze, czyli na obszarze na północ od Ośrodka Wypoczynkowego "[...]". Tymczasem ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu wynika, że organ odebrał jedynie oświadczenia od stron dotyczące faktycznego zagospodarowania terenu, a sam nie poczynił żadnych kroków celem ustalenia tego stanu. W trakcie tych oględzin organ nie ustalił sposobu zagospodarowania terenu, ani nie określił, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym terenie.

W decyzji Starosty z [...]listopada 2018 r. wskazano, że teren na północ od posesji skarżącego stanowią zabudowania jednorodzinne, usytuowane względem siebie i Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" w znacznych odległościach (wskazano nawet te odległości), natomiast na nieruchomościach znajdujących się na południe prowadzona jest głównie działalność usługowo-rekreacyjna. Organ I instancji nie wskazał jakiegokolwiek dowodu, na podstawie którego dokonał takiej kwalifikacji. Z całą pewnością zaś ustalenia te nie wynikają z protokołu z wizji w terenie. Skarżący w toku postępowania (pismo z [...] września 2018 r.) składał zastrzeżenia i uwagi co do przeprowadzenia przez organ I instancji czynności w terenie (rozprawy czy też wizji lokalnej) oraz do sporządzonego na tę okoliczność protokołu, jednak organy obu instancji nie wzięły ich pod uwagę uznając, że przeprowadziły wystarczające

i prawidłowe postępowanie dowodowe.

W ocenie Sądu Starosta nie przeprowadził prawidłowo żadnych czynności dowodowych w kierunku ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu nieruchomości skarżącego, na której dokonano pomiarów poziomu hałasu oraz terenów sąsiednich. O podjęciu takich czynności bynajmniej nie świadczy protokół

z wizji, którą organy mylą z rozprawą. Natomiast analiza decyzji o warunkach zabudowy (nie tylko nieruchomości skarżącego, ale i sąsiednich terenów) powinna posłużyć organom do ustalenia rzeczywistego zagospodarowania i przeznaczenia terenów, nie zaś determinować ustalenie, czy teren, na którym dokonano pomiarów, należy do rodzajów terenów wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś.

Jak wyżej wywiedziono, w świetle treści art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. i przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów, ustalenie okoliczności determinujących kwalifikację terenu stanowi element stanu faktycznego, który podlega wyjaśnieniu przez organ prowadzący postępowanie w trybie art. 115a w.cyt. ustawy. Po pierwsze bowiem ustalenie to warunkuje wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a po drugie determinuje treść zawartego w takiej decyzji rozstrzygnięcia

w części określającej dopuszczalny poziom hałasu (art. 115a ust. 3 P.o.ś.).

Ustaleń w powyższym zakresie zabrakło jednak tak w decyzji Starosty

z [...]listopada 2018 r., jak i w decyzji Kolegium z [...]grudnia 2018 r., co niewątpliwie stanowiło - mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy podzielił błędne ustalenia

i wnioski organu I instancji, dokonując dodatkowo naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W ten sposób popadło w sprzeczność, wskazując z jednej strony, że nie ulega wątpliwości, iż analizowany teren to teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej,

a z drugiej strony podając, że nie można dokładnie stwierdzić, która z funkcji przeważa na omawianym terenie. Ustalenie stanu faktycznego nie może opierać się na hipotezach i przypuszczeniach, a musi stanowić wynik oceny zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego.

Sąd podziela więc zarzut skargi, że w części obejmującej ustalenie, czy teren na którym dokonano pomiaru poziomu hałasu, należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., organy obu instancji nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego. Zaniechania organów w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy znalazły natomiast odzwierciedlenie w lakonicznych, sporządzonych z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie przesądza ustalenia dokonanego przez organy obu instancji, że tereny położone na północ od Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" to tereny mieszkaniowo-usługowe.

Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze powyższe wskazania dotyczące konieczności prawidłowego ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu nieruchomości skarżącego i terenów sąsiednich, zgodnie z art. 115 P.o.ś. W celu ustalenia tych okoliczności organ I instancji przeprowadzi wszelkie dopuszczalne dowody, które uzna za niezbędne do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem dowodów przedstawionych

w toku postępowania przez skarżącego (w tym zdjęcia fotograficzne zabudowy terenu analizowanego - sztuk [...], o których SKO pisze w zaskarżonej decyzji, że zostały dołączone do akt postępowania prowadzonego w trybie ponaglenia). Jeśli po prawidłowo przeprowadzonych oględzinach, utrwalonych zgodnie z art. 67 § 2 pkt 3

w związku z art. 68 K.p.a. (w miarę potrzeby również rozprawy administracyjnej) oraz analizie dokumentacji dotyczącej zabudowy Starosta nie będzie w stanie ustalić zabudowy przeważającej na danym terenie, to wówczas winien zlecić te ustalenia urbaniście, bez względu na koszty sporządzenia opinii. Organ ma bowiem obowiązek wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego, tym bardziej, że sprawa jest mu znana od około 10 lat (pierwsze pomiary hałasu z [...] maja 2009 r.). W takich okolicznościach nie mają znaczenia wysokie koszty biegłego. Dokonane ustalenia winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu nowo wydanej decyzji.

Organy winny również pamiętać o obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada ta zawarta w art. 10 § 1 K.p.a. koresponduje z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), które to determinują prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na zasądzoną w punkcie drugim wyroku kwotę [...] zł składa się wpis sądowy uiszczony przez skarżącego

w wysokości [...] zł i kwota [...] zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie

z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 poz. 265 j.t.).

Na marginesie Sąd zauważa, że Starosta zbędnie wszczął po raz drugi przedmiotowe postępowanie administracyjne zawiadomieniem z [...]kwietnia 2018 r., kiedy toczyło się ono już od [...]stycznia 2010 r. na skutek pisma skarżącego z [...]grudnia 2009 r. W toku tego postępowania Starosta wydawał decyzje w dniach: [...]sierpnia 2010 r., uchyloną decyzją Kolegium z [...]października 2010 r., oraz [...]maja 2018 r., uchyloną decyzją Kolegium z [...]lipca 2018 r.