Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 361/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5, art. 130a ust. 1, ust. 5, ust. 5c, ust. 6, ust.10h
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...], odmawiające przyznania M. R. i W. R., wspólnikom rozwiązanej w dniu [...] grudnia 2013 r. firma A, zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu marki Polonez o nr rejestracyjnym [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu [...] czerwca 2000 r., Komendant Miejski Policji w [...] zawarł z działającym w imieniu Spółki W. R. umowę w sprawie usuwania i przechowywania pojazdów w przypadkach określonych w art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm.), dalej jako "ustawa – Prawo o ruchu drogowym" lub "p.r.d.", na okres 3 lat.

W dniu [...] stycznia 2003 r., pojazd marki Polonez o nr rejestracyjnym [...] został usunięty z drogi i umieszczony na parkingu strzeżonym należącym do skarżących, na podstawie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], z dnia [...] września 2003 r., nr [...], orzeczono o przejęciu ww. pojazdu z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa, w dniu [...] lipca 2003 r., tj. po upływie 6 miesięcy od usunięcia pojazdu z drogi.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. M. R. i W. R. wnieśli do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów ww. pojazdu, powołując się na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, w której sąd uznał, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130 a ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a." w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449).

W niniejszej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] kilkukrotnie wydawał postanowienia, które następnie były uchylane przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...].

Wobec zaistnienia sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...] a Starostą [...], postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., I OW 58/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...], jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.

Pierwotnie, w kilku wydanych w tej sprawie postanowieniach Starosta [...] stał na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Każde z tych rozstrzygnięć, na skutek zażaleń skarżącego zostało jednak uchylone przez organ odwoławczy.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., Starosta [...] przekazał wniosek skarżących z dnia [...] lipca 2012 r., do rozpoznania Prezydentowi Miasta [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy wskazało Starostę [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., Starosta [...] odmówił przyznania M. R. i W. R. zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu marki Polonez o nr rejestracyjnym [...], przejętego na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a p.r.d.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w trakcie obowiązywania umowy z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie usuwania i przechowywania pojazdów, zawartej między skarżącymi a Komendantem Miejskim Policji w [...], doszło do zmiany ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w wyniku nowelizacji z dnia 1 stycznia 2002 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 129, poz. 1444), dalej jako "ustawa nowelizująca" oraz zastąpienia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. (Dz.U. Nr 5, poz. 64) dalej jako "rozporządzenie z dnia 14 stycznia 2000 r.", rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2002 r. Nr 134, poz. 1133), dalej jako "rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2002 r.". Nowelizacja ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w tym art. 130a ust. 5 i 6 ustawy oraz wprowadzenie nowego rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002 r. nałożyło na właściwego miejscowo starostę obowiązek wyznaczenia w porozumieniu z Komendantem Policji podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z pasa drogowego i prowadzenia parkingów, a na jednostki Policji obowiązek wydawania dyspozycji usunięcia pojazdów z dróg jednostkom wyznaczonym przez starostę. Wobec powyższego, firma A, jako jednostka prowadząca parking strzeżony oraz usuwająca pojazdy z dróg w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, została wyznaczona przez Starostę [...] na wniosek skarżących w dniu [...] czerwca 2003 r., na okres 12 miesięcy od daty wystawienia umowy, tj. do dnia [...] czerwca 2004 r.

Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ podniósł, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych. Usuwanie pojazdów z drogi i dalsze postępowanie z tymi pojazdami stanowi wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, a w części także z udziałem podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego w dniu usunięcia pojazdu, tj. [...] stycznia 2003 r., mogło zatem dojść tylko między podmiotami wyraźnie wskazanymi w obowiązujących przepisach, tj. między starostą, a prawidłowo wyznaczoną przez starostę jednostką usuwającą pojazdy lub prowadzącą parkingi strzeżone.

W ocenie organu, okoliczność wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] dyspozycji usunięcia pojazdu nie stanowi o tym, że firma A była podmiotem wyznaczonym zgodnie z wskazanymi powyżej przepisami. Również wydanie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] decyzji o przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa nie ma znaczenia dla oceny, czy strona była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania i przechowywania pojazdów na podstawie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wobec nowelizacji ustawy – Prawo o ruchu drogowym starosta został podmiotem uprawnionym do wyznaczania jednostek usuwających pojazdy z drogi oraz prowadzących parkingi, na których umieszcza się te pojazdy. Utracił także moc §10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 stycznia 2000 r., stanowiący o zawieraniu umów przez Komendanta Powiatowego Policji z przedsiębiorcami, którzy na podległym mu terenie będą wykonywać czynności usuwania i parkowania pojazdów.

W konsekwencji organ uznał, że spółka wnioskodawców nie była w dniu usunięcia samochodu podmiotem wyznaczonym przez Starostę [...] do wykonywania zadań polegających na usuwaniu pojazdów z drogi w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, funkcjonariusz Policji, który wystawił dyspozycję usunięcia pojazdu nie był organem uprawnionym do wyznaczania podmiotów usuwających pojazdy z dróg i parkingów na jakich takie pojazdy mają być umieszczane, zaś między Skarbem Państwa, a tym bardziej Starostą [...] i firmą skarżących nie powstał stosunek administracyjnoprawny, o którym mowa w przepisach działu II rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W wyniku wniesionego przez skarżącego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że pojazd marki Polonez o nr rejestracyjnym [...] został umieszczony na parkingu wnioskodawców, którzy zostali wyznaczeni przez Starostę [...] do usuwania, przemieszczania i parkowania pojazdów usuniętych z drogi na parkingach strzeżonych mocą umowy z dnia [...] czerwca 2000 r., na okres trzech lat. W trakcie obowiązywania umowy doszło jednak do zmiany ustawy – Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia z dnia 14 stycznia 2000 r., na podstawie których umowa została zawarta. Na mocy nowego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów, obowiązek wyznaczania podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania został nałożony na starostów. Wobec tego organ uznał, że dopiero pismem Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., skarżący zostali wyznaczeni do usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania.

Organ wskazał również, że wynagrodzenie za okres od dnia przejścia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa skarżący otrzymali na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., sygn. akt I C [...]. Podniósł ponadto, że wynagrodzenie za pozostały okres może być dochodzone przed sądami powszechnymi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł W. R.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", do wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie ww. pojazdu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy winno ono zostać uchylone;

2. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., polegające na pozbawieniu strony przed wydaniem postanowienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3. naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz jego dowolną ocenę, skutkującą:

- błędnym uznaniem, że umowa z dnia [...] czerwca 2000 r. w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów zawarta na okres 3 lat wygasła z mocy prawa na skutek nowelizacji przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2002 r.,

- pominięciem przy ocenie zasadności wniosku skarżącego faktu, że w dniu [...] czerwca 2003 r. Starosta [...] wyznaczył firma A, jako jednostkę uprawnioną do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego,

- nieuwzględnieniem okoliczności, że w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 2004 r., sygn. akt: I C [...], zapadłym z powództwa W. R. oraz M. R. - wspólników firma A ww. wspólnicy nie otrzymali wynagrodzenia za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi, względnie od dnia wyznaczenia firma A jako jednostki uprawnionej do usuwania i przechowywania pojazdów do dnia przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa, a jedynie za okres od przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa do dnia odbioru pojazdu z parkingu.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2017 r. poz. 1201 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2011 r.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skoro pomiędzy skarżącym a Skarbem Państwa nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnego w zakresie usuwania i przechowania pojazdu, to wynagrodzenie za wyżej wymienione czynności jest nienależne pomimo, że w dniu [...] czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...] a wspólnikami spółki cywilnej firma A została zwarta umowa w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów na okres 3 lat w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach;

2. naruszenie art. 129 ust. 2 pkt 10, art. 130a ust. 4 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że podmiot prowadzący parking może dochodzić należności pieniężnych bezpośrednio od właściciela usuniętego pojazdu;

3. naruszenie art. 77 ust. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że skarżący może domagać się zwrotu kosztów od właściciela pojazdu, (które to roszczenie nie może być realizowane wskutek niedopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu cywilnym), w sytuacji, gdy ustawa nie może zamykać drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniem uzasadniającym jego uchylenie. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji naruszają bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają przepisy prawa materialnego.

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu w postaci pojazdu marki Polonez o wskazanym wyżej numerze rejestracyjnym.

Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że pojazd ten został usunięty z drogi oraz był przechowywany (parkowany) w okresie, gdy spółka cywilna, której wspólnikami pozostawali M. R. oraz W. R., nie była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania pojazdów z drogi.

Przedmiotowy samochód usunięto z drogi w dniu [...] stycznia 2003 r., a więc w okresie, gdy obowiązywał już art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 129, poz.1444).

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że do czasu powyższej nowelizacji kwestie związane z nadzorem nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem pojazdów regulował art. 129 ust. 5 p.r.d. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. z 2000 r. Nr 5, poz. 64 ze zm.).

Z przepisów tych wynikało, że czynności związane usuwaniem oraz parkowaniem usuniętych pojazdów na parkingach strzeżonych wykonywali przedsiębiorcy, z którymi komendant powiatowy Policji zawierał umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania.

Taka też umowa została zawarta w dniu [...] czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...] a wspólnikami spółki cywilnej firma A. Umowa ta została zawarta na okres 3 lat, co oznacza, że co najmniej nominalnie obowiązywała ona również w roku, w którym doszło do usunięcia i parkowania pojazdu.

Stan prawny zmienił się istotnie w 2002 r. Z dniem 1 stycznia 2002 r. wszedł w życie przepis art. 130a p.r.d., z którego wynikało, że pojazdy są usuwane z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5 p.r.d.) oraz umieszczane na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę (art. 130a ust. 6 p.r.d.).

Niewątpliwie zatem począwszy od [...] stycznia 2002 r. brak było podstaw do zawierania umów, o których mowa była w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół.

Powyższe nie oznacza jednak, że wcześniej zawarte w tym trybie umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów, automatycznie wygasły.

W kwestii tej podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 928/15, gdzie wskazano wprost, że prawidłowe jest stanowisko sądu I instancji co do tego, że po dniu 1 stycznia 2002 r. umowy zawarte na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania kół nie wygasły. Zmiana przepisów dokonana ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym spowodowała, że nie można już było zawierać umów na podstawie § 10 rozporządzenia z dnia 14 stycznia 2000 r., albowiem stosownie do dodanego art. 130a ust. 5 i 6, "w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę. Usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustala rada powiatu". W dacie usunięcia samochodu, którego dotyczy zaskarżone postanowienie, niewątpliwie do usuwania pojazdów uprawnione były wyłącznie jednostki wyznaczone przez starostę. Zmiana z dniem 1 stycznia 2002 r. stanu prawnego nie miała jednak wpływu na postanowienia umowy zawartej pomiędzy Komendantem Miejskim Policji, a przedsiębiorcą. Oznacza to, że jeżeli w ramach tej umowy przedsiębiorca usuwał pojazdy i przechowywał je, to należy mu się stosowne wynagrodzenie. Jak wynika z przywołanej umowy doprowadziła ona do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, którego treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych, w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach – art. 129 ust. 1 i ust. 2 pkt. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym – w brzmieniu do dnia 1 stycznia 2002 r. (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanowisko takie w całości podziela.

Wnioskodawcy zawarli w dniu [...] czerwca 2000 r. umowę, której treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych. Umowa ta doprowadziła do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, którego treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych.

Zmiana z dniem [...] stycznia 2002 r. stanu prawnego nie miała wpływu na postanowienia umowy zawartej w dniu [...] czerwca 2000 r., pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...] a firma A. Umowa ta nadal była realizowana, a skarżący w ramach tej umowy nadal usuwali pojazdy i przechowywali je, w tym także usunęli i przechowywali przedmiotowy samochód.

Jak trafnie przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest – także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa – typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r., V CSK 332/08, System Informacji Prawnej LEX nr 515452).

Stanowisko takie należy uznać także za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, wskazał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a ust. 5c nie jest więc pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu; jest to – ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu – droga przed sądami administracyjnymi, nie zaś powszechnymi.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że stosunek prawny powstały w związku z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego samochodu jest stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnym, co oznacza, że wnioskodawcy winni otrzymać wynagrodzenie i zwrot poniesionych wydatków w trybie postępowania administracyjnego.

W sprawie nie budzi także wątpliwości to, że organem administracji, który powinien rozstrzygnąć sprawę jest Starosta [...].

Kwestia ta została bowiem już rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 58/14, w którym w związku z wszczętym sporem kompetencyjnym wskazał Starostę [...] jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy – rozpoznania wniosku firma A o przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdów.

Postanowienie to jest prawomocne i wiąże tak strony, jak i organ administracji – Starostę [...].

Podkreślić należy, że postanowienie to przesądza pośrednio także o istnieniu pomiędzy organem i wnioskodawcami stosunku prawnoadministracyjnego. Istota sporu kompetencyjnego polega bowiem na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. Spór taki nie może mieć charakteru pozornego, czy też jedynie teoretycznego.

Rozstrzygając istniejący spór Naczelny Sąd Administracyjny, to właśnie Starostę [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy wniosku z dnia [...] lipca 2012 r.

Organ ten był zatem zobowiązany do rozpoznania i rozstrzygnięcia złożonego wniosku.

Niewątpliwie zgodzić należy się z organami co do tego, że istniejący w przedmiotowej kwestii stan prawny nie przedstawia się jasno i jednoznacznie.

Niejednoznaczność, czy też niespójność obowiązujących przepisów, nie zwalnia organu administracji z obowiązku ich stosowania.

Organ administracji, tak jak każdy organ stosujący prawo, ma obowiązek dokonania wykładni wchodzących w grę przepisów prawa i ich właściwego zastosowania.

Na marginesie podkreślić trzeba, że podmioty usuwające pojazdy z dróg i umieszczające je na parkingach nie działały samowolnie. Podmioty te nie mogą odpowiadać za chwiejne, niestabilne i zmieniające się prawo. Nie można ich zatem pozbawić stosownego wynagrodzenia. Konstytucja w art. 2 stanowi bowiem, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady współżycia społecznego.

Mimo, że firma A została formalnie wyznaczona przez Starostę [...] w dniu [...] czerwca 2003 r., to można powiedzieć, że do tego czasu powiat [...] – co najmniej milcząco akceptował, że spółka ta (jedyna na terenie powiatu zamojskiego) wykonywała zadania powiatu w zakresie usuwania pojazdów i ich przechowywania.

Okoliczność, że w przedmiotowej sprawie własność samochodu przeszła na rzecz Skarbu Państwa nie ma znaczenia dla oceny żądania skarżącego.

W kwestii materialnoprawnych podstaw do orzekania o kosztach związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu istniejące wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej już wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10.

W uchwale tej stwierdzono, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 p.r.d., nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Tym samym organ administracji powinien przyjąć za materialnoprawną podstawę postanowienia art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Stwierdzić należy również, że podstawy do orzeczenia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu nie mógł stanowić art. 130a ust.10h p.r.d. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem ponoszonych przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W kwestii wysokości należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz usunięciem pojazdu stwierdzić należy, że to dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może i powinien przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, w przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia należności we własnym zakresie. W braku należytej aktywności wnioskodawcy przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Wysokość ustalonego przez organ wynagrodzenia odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

W przedmiotowej sprawie organ całkowicie zaniechał wyjaśnienia tych kwestii.

W konsekwencji powyższych uwag uznać należało, że postanowienia wydane w obu instancjach zapadły z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, bezpodstawnie odmawiając zastosowania w sprawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i oceny złożonego wniosku w świetle powyższej regulacji o charakterze materialnoprawnym.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania i ustali wszystkie okoliczności istotne do określenia wysokości należnego wnioskodawcom wynagrodzenia za dozór oraz wydatków koniecznych związanych z usunięciem pojazdu i wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym samochodem, a następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, dokona merytorycznego rozpoznania wniosku z uwzględnieniem przywoływanych wyżej przepisów materialnoprawnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegało również postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).