Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 625/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 86, 87, 90
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 55 poz 577
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 2, art. 90 ust. 2 b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Dudra Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Bydgoszczy na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 08 czerwca 2011 r. nr XIII/40/2011 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji oddala skargę


UZASADNIENIE

I SA/Bd 625/11

UZASADNIENIE

W dniu 6 kwietnia 2011r. B. złożyły do Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wniosek o zajęcie stanowiska w sprawie sposobu naliczania i wypłaty przez Miasto B. organom prowadzącym przedszkola niepubliczne dotacji przewidzianej w art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) w oparciu o zarządzenie Nr 255/2011 Prezydenta Miasta B. z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na jednego wychowanka/ucznia uczęszczającego do publicznych lub niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, oddziałów przedszkolnych prowadzonych na terenie Miasta B.przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Miasto B. .

Uchwałą Nr XIII/40/2011 z dnia 8 czerwca 2011r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. stwierdziło nieważność ww. zarządzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że w przedmiotowym zarządzeniu Prezydent Miasta B. ustalił miesięczną stawkę dotacji na jednego wychowanka/ucznia uczęszczającego do publicznych lub niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, oddziałów przedszkolnych prowadzonych na terenie Miasta B. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Miasto B. w 2011r. oraz przyjętych do rozliczenia roku 2010 w różnych wysokościach

w zależności od rodzaju placówek, tj. przedszkoli niepublicznych, niepublicznych punktów przedszkolnych, przedszkoli publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne

i prawne inne niż Miasto B. oraz oddziałów przedszkolnych przy niepublicznych szkołach podstawowych.

RIO wskazała, przywołując wyjaśnienia Zastępcy Prezydenta Miasta B. , że Prezydent przyjął metodologię wyliczenia podstawy naliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych w odniesieniu do dotacji naliczonej i wypłaconej za rok 2010, zgodnie z którą kwota wydatków bieżących ustalonych w budżecie Miasta B.za 2010r. ponoszona w przedszkolach publicznych została pomniejszona w odniesieniu do dochodów pozyskiwanych przez przedszkola publiczne z tytułu nauczania i wychowania ponad czas podstawy programowej i koszty dodatkowych zajęć. W konsekwencji dla wyliczenia stawek dotacji przewidziane w budżecie Miasta za 2010r. wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych pomniejszono o kwotę stanowiącą część wpłat rodziców uiszczanych na rzecz przedszkoli publicznych, tzw. czesnego. Miasto założyło, że czesne obejmuje koszty edukacji i pobytu dzieci w przedszkolach w czasie ponad 5 godzin, zatem ponad liczbę godzin zapisaną w podstawie programowej.

RIO podała, że zastępca Prezydenta Miasta B. stwierdził, iż zgodnie z ustawą o systemie oświaty do zadań gminy należy realizacja programu wychowania przedszkolnego ze wskazaniem, że wychowanie to dotyczy 5 godzin dziennie. Zadanie to gmina pokrywa w ramach posiadanego budżetu, natomiast koszty nauczania i wychowania ponad czas niezbędny do realizacji podstawy programowej i koszty dodatkowych zajęć ponoszą rodzice. Zatem, Miasto B. za nieracjonalną uznało konieczność przekazania przedszkolom niepublicznym w formie dotacji kwoty stanowiącej równowartość 75 % wpływów pochodzących od rodziców wychowanków przedszkoli publicznych.

W konsekwencji wykazane w badanym zarządzeniu stawki dotacji na 2010r. skalkulowano na podstawie wykonanych wydatków budżetu Miasta za 2010r., dotyczących przedszkoli publicznych, pomniejszonych o kwotę dochodów pozyskiwanych przez przedszkola publiczne z tytułu nauczania i wychowania ponad czas podstawy programowej i koszty zajęć dodatkowych. Stawka dotacji na 2011r. ustalona została analogicznie jak za 2010r., z tym że do podstawy jej naliczenia przyjęto wydatki zaplanowane w budżecie Miasta na 2011r. w rozdziałach 80104 i 80148.

Kolegium przywołało przepisy ustawy o systemie oświaty regulujące wysokość dotacji z budżetu gminy dla przedszkoli przypadających na jednego ucznia w odniesieniu do wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę w zależności od rodzaju podmiotu prowadzącego placówkę. Wskazano, że Rada Miasta B. uchwałą Nr LX/902/1O z dnia 3 lutego 2010 r. ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych, prowadzonych na terenie Miasta B. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Miasto B.. W § 3 powyższej uchwały Rada określiła dotację dla publicznych przedszkoli prowadzonych przez inne niż Miasto B. osoby prawne lub fizyczne na każdego ucznia w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto B., z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości 100 % kwoty określonej dla niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej przyznanej dla Miasta B.. W § 4 ust. 1 pkt 2 wskazanej uchwały Rada Miasta określiła dotację dla niepublicznych przedszkoli na każdego ucznia w wysokości 75% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto B., w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości 100% kwoty określonej dla niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej przyznanej dla Miasta B.. Dotacje dla organów prowadzących niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 7 ustawy, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały Rady Miasta określono - na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego - w wysokości 40 % wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto B..

Kolegium przywołało odpowiedź Ministerstwa Edukacji Narodowej w sprawie interpelacji poselskiej, zgodnie z którą do podstawy naliczania dotacji nie należy zaliczać wpłat rodziców za czynności opiekuńczo-wychowawcze i żywienie dzieci, gdyż środki takie - zgodnie z art. 223 ustawy o finansach publicznych - samorządowe jednostki budżetowe prowadzące działalność określoną w ustawie o systemie oświaty gromadzą na wydzielonych rachunkach dochodów określonych w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. W tym kontekście organ nadzoru wskazał na wyjaśnienia Zastępcy Prezydenta B., który na posiedzeniu Kolegium podał, że Miasto B. nie posiada uregulowań umożliwiających ujęcie omawianych wpłat rodziców na wyodrębnionym rachunku dochodów przedszkoli publicznych.

W związku powyższym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. stwierdziło, że zarówno przepisy ustawy o systemie oświaty, jak i podjęta przez Radę Miasta uchwała dotycząca wysokości dotacji udzielanych dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek stanowią, że podstawą ustalenia kwoty dotacji są wydatki bieżące. Ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia wydatków bieżących, w związku z tym należy przyjąć definicję wynikającą z przepisów ogólnych, tj. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 236 ust. 2 tej ustawy przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Z kolei na mocy ustępu 4 wskazanego przepisu do wydatków majątkowych zalicza się inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz udziałów i wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

W ocenie Kolegium zawężenie przez Prezydenta Miasta B. pojęcia wydatków bieżących o dochody pozyskiwane przez przedszkola publiczne z tytułu nauczania i wychowania ponad czas podstawy programowej i koszty zajęć dodatkowych dla celów naliczania i rozliczania kwot dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, oddziałów przedszkolnych prowadzonych na terenie Miasta B. przez osoby fizyczne i prawne inne niż Miasto B., nie znajduje podstawy prawnej. Żadne przepisy prawa nie dają organom jednostek samorządu terytorialnego umocowania do odejmowania od podstawy naliczania dotacji jakichkolwiek wydatków czy dochodów. Zgodnie z definicją wydatków bieżących, zawartą w ustawie o finansach publicznych, do ustalenia wysokości wydatków przedszkoli publicznych zaliczyć należy wszystkie wydatki, które nie stanowią wydatków majątkowych, bez względu na źródło dochodów, z których te wydatki są finansowane. Przyjęcie jako podstawy kalkulacji dotacji, wydatków bieżących ponoszonych przez publiczne przedszkola w wysokości niższej niż określonej w budżecie Miasta B. powoduje, że podmioty uprawnione do dotacji, otrzymają ją w wysokości niższej niż przysługuje im na mocy podjętej przez Radę Miasta B. uchwały.

W konsekwencji naliczone przez Prezydenta stawki dotacji za 2010r. i na 2011r. są zaniżone. Z podstawy ich wyliczenia odjęto bowiem dochody uzyskiwane przez przedszkola publiczne od rodziców wychowanków z tytułu tzw. czesnego. Taki sposób naliczania dotacji narusza przepisy art. 80 ust. 2 oraz 90 ust. 2b i 2d ustawy o systemie oświaty. W ocenie Kolegium powyższe naruszenie ma charakter istotny, przez co zasadnym było stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta w całości.

Powyższa uchwała RIO została zaskarżona przez Prezydenta Miasta B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru zrzucając mu naruszenie art. 80 ust. 2 i art. 90 ust. 2b i 2d § 2 ust. 1 w kontekście treści art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, iż przy ustalaniu podstawy do naliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych (i innych jednostek oświatowych wymienionych w Zarządzeniu Nr 255/2011) nie jest dopuszczalne odjęcie od kwoty wydatków bieżących ustalonych w budżecie Miasta Bydgoszczy za 2010r. ponoszonych w przedszkolach publicznych - kwoty stanowiącej równowartość wpłat rodziców uiszczanych na rzecz przedszkoli publicznych w postaci tzw. czesnego, tj. opłat za dodatkowe świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 4 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Regionalna Izba Obrachunkowa jest uprawniona do stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta B. nr 255/2011 z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na jednego wychowanka/ucznia (...).

W uzasadnieniu skargi Prezydent wyraził pogląd, że charakter prawny tzw. czesnego uiszczanego przez rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych wskazuje, iż są to środki finansujące realizację zadań wykraczających poza obowiązek ustawowy jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty są to opłaty za dodatkowe świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.

Sposób finansowania przedszkoli niepublicznych zakłada, że są one utrzymywane ze środków pochodzących z dotacji przekazywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, na terenie których działają oraz z czesnego płaconego przez rodziców. Przyjęcie za zasadne poglądu, że w podstawie obliczenia dotacji winny być również uwzględniane środki pochodzące z czesnego uiszczanego przez rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych spowodowałoby w ocenie Prezydenta "podwójne" finansowanie przedszkoli niepublicznych. 75% środków uzyskanych z czesnego na realizację dodatkowych zajęć w przedszkolach publicznych przekazywane byłoby przedszkolom niepublicznym, które za realizację dodatkowych zajęć pobierają odrębne czesne. Dlatego też wykładnia pojęcia użytego przez ustawodawcę w art. 80 ust. 2 oraz art. 90 ust. 2b i ust. 2d ustawy o systemie oświaty "wydatki bieżące przewidziane na jednego ucznia w przedszkolach publicznych" prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz "wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych" należy odnosić do kwoty owych wydatków, związanych z realizowaniem przez przedszkola zajęć w wymiarze ustawowym,

tj. 5-godzinnym.

W ocenie Prezydenta przepisy § 3 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 i 6 uchwały Nr LX/902/l0 Rady Miasta B. z dnia 3 lutego 2010r. są powtórzeniem przepisów odpowiednio: art. 80 ust. 2 i art. 90 ust. 2b i 2d ustawy o systemie oświaty. Kwestią będącą przedmiotem odmiennych stanowisk organu nadzoru i strony skarżącej jest wykładnia wskazanych wyżej przepisów ustawowych.

Strona skarżąca podniosła, że wydatki ponoszone w przedszkolach niepublicznych kształtują się w zdecydowanie odmienny sposób, niż wydatki przedszkoli publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Wskazano, że nauczyciele zatrudnieni w przedszkolach niepublicznych oraz przedszkolach publicznych prowadzonych przez inne, niż gminy podmioty - podlegają przepisom ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) w ograniczonym zakresie. Przedszkola publiczne prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego, zatrudniając nauczycieli, obowiązane są do stosowania wszystkich bez wyjątku zapisów Karty Nauczyciela, w tym postanowień dotyczących poziomu ich wynagrodzeń, wymiaru czasu pracy, etc. Wpływa to bezpośrednio na ustalenie na zdecydowanie wyższym poziomie wydatków bieżących. W tym kontekście ustalenie przez ustawodawcę w art. 80 ust. 2, art. 90 ust. 2b i 2d ustawy o systemie oświaty, poziomu dotacji jako równych co najmniej 75% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego jest w pełni racjonalne, gdyż uwzględnia zdecydowanie niższe koszty owych wydatków w przedszkolach niepublicznych czy też przedszkolach publicznych prowadzonych przez inne podmioty.

Prezydent na poparcie swojego stanowiska przywołał orzecznictwo sądowe w tym wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2009r. sygn. I ACa 855/09.

Uzasadniając zarzut braku właściwości RIO do stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta B. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji, strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych "w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego".

W ocenie strony zarządzenie Prezydenta Miasta B. nr 255/2011 nie stanowi "zarządzenia w sprawie zasad i zakresu przyznawania dotacji". Takim przepisem jest raczej uchwała Nr LX/902/10 Rady Miasta B. z dnia 3 lutego 2010r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych (...), w wykonaniu której ww. zarządzenie zostało wydane.

Dla poparcia swego stanowiska Prezydent przywołał stanowisko RIO w Gdańsku, która uznając się za niewłaściwą do rozpatrzenia skargi na zarządzenie Burmistrza Miasta Chojnice w sprawie wysokości dotacji dla placówek przedszkolnych stwierdziła, że jest to skarga na działanie burmistrza i przekazała ją do rozpatrzenia przez radę miasta.

Jednocześnie Prezydent podniósł, że obliczenie jednostkowych dotacji należnych podmiotom prowadzącym niepubliczne jednostki oświatowe jest dokonywane zazwyczaj w formie czynności materialno-technicznych (obliczenie i przekazanie na konto bankowe stosownych środków pieniężnych). Dla poparcia tej tezy powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Ponadto wskazała, że ustawodawca przewidział możliwość zmniejszenia wydatków bieżących finansowanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w przedszkolach publicznych o opłaty wnoszone przez rodziców. W myśl art. 223 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych samorządowe jednostki budżetowe prowadzące działalność określoną w ustawie o systemie oświaty mogą gromadzić na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale organu stanowiącego. Organ stanowiący w uchwale określa źródła dochodów, jak i ich przeznaczenie. Podniesiono, że Rada Miasta B. w dniu 29 czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr XIII/160/11 zmieniającą uchwałę w sprawie wydzielonych rachunków dochodów poprzez dodanie pkt 23, zgodnie z którym na wydzielonych rachunkach dochodów umieszcza się wpływy z tytułu opłat za świadczenia wykraczające ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Odnosząc się do zarzutu braku właściwości Kolegium wskazano, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, izby badają uchwały i zarządzenia w sprawie zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie RIO ustalenie stawek jednostkowych dotacji dla przedszkoli zarządzeniem Prezydenta nie jest czynnością materialno-techniczną. Stawka została ustalona nie w wyniku działań rachunkowych wynikających bezpośrednio z kwot wydatków ujętych w budżecie, a poprzez przyjęcie określonej metodologii, niezgodnej z obowiązującym prawem. Wysokość stawki ma bezpośredni wpływ na zakres przyznawanej dotacji. W konsekwencji zarządzenie dotyczy "zasad i zakresu przyznawania dotacji". Zdaniem RIO zarządzenie wójta, burmistrza, prezydenta ustalające wysokość stawki ma charakter zarządzenia stanowiącego i dlatego podlega nadzorowi.

Pismem z dnia 5 września 2011r. B. złożyło wniosek o dopuszczenie tej organizacji jako uczestnika do udziału w postępowaniu. Powyższa organizacja poparła stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wnosząc o oddalenie skargi. Wskazano, że Prezydent nie był uprawniony do określenia wysokości stawek dotacji, ponieważ wielkość dotacji wynika z przepisów ustawy o systemie oświaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała RIO nie narusza prawa.

Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zgodna z prawem jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia 8 czerwca 2011r. w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr 255/2011 Prezydenta Miasta B. z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na jednego wychowanka/ucznia uczęszczającego do publicznych lub niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, oddziałów przedszkolnych prowadzonych na terenie Miasta B. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Miasto B..

W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej brak podstaw do pomniejszenia kwot przy wyliczeniu dotacji dla tych podmiotów o należności uzyskiwane przez przedszkola (publiczne) od rodziców wychowanków z tytułu tzw. czesnego ponad wymiar programu. Podobne stanowisko zajął uczestnik postępowania.

Zdaniem natomiast Prezydenta Miasta B., Regionalna Izba Obrachunkowa nie jest uprawniona do kontrolowania (nadzorowania) tego rodzaju zarządzeń jak w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie w ocenie Prezydenta przepisy prawa upoważniają organy samorządu terytorialnego do wyliczenia dotacji z pomniejszeniem o czesne otrzymane od rodziców.

I. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, a mianowicie braku kompetencji Regionalnej Izby Obrachunkowej do sprawowania nadzoru nad zarządzeniami Prezydenta w przedmiocie dotacji takich, jak w niniejszej sprawie.

Stosownie do ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.

z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.):

- nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85);

- organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86);

- organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87).

Zgodnie z art. 90 tej ustawy "Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia" (ust. 1). "Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (ust. 2)."

Odnośnie ustalenia, co należy rozumieć pod pojęciem "zarządzeń wójta objętych zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej", o którym stanowi art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należy odwołać się do regulacji zawartej w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Na podstawie tego przepisu "W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian,

2) budżetu i jego zmian,

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek,

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa,

6) absolutorium,

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian."

Z powyższego wynika, że istotna w sprawie jest regulacja wymieniona w pkt 4 przywołanego wyżej artykułu. Powstaje zatem pytanie co należy rozumieć przez "zasady i zakres przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego." Otóż za zasady i tryb udzielania dotacji należy uznać te wszystkie wymogi zawarte w obowiązujących przepisach prawnych, które określają sposób ustalenia wysokości dotacji, krąg podmiotów, którym dotacja ma być przekazana, sposób przekazania tych środków, a także sposób ich wykorzystania i kontroli wykorzystania. Niewątpliwie wymogi te muszą mieć podstawy w ogólnie obowiązujących przepisach prawa. Niektóre z nich muszą mieć także szczegółowe umocowanie w uchwałach organów stanowiących, a następnie skonkretyzowane w wydanych w wyniku ich wykonania zarządzeniach wójta.

Ustawodawca regulując zagadnienie sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe wyposażył je w kompetencje badania każdej uchwały i każdego zarządzenia w sprawie zasad i zakresu przyznawania dotacji. Niewątpliwie ze względu na charakter tych należności – czyli dotacji z budżetu, wolą ustawodawcy było objęcie nadzorem wszystkich tych aktów organów samorządu gminnego, co wynika z przywołanych przepisów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że dokonane przez Prezydenta wyliczenie dotacji, tj. miesięcznej stawki dotacji mieści się w "zakresie przyznawania dotacji", o którym stanowi art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie jest na tyle szerokie, że postanowienia w zarządzeniu konkretyzującym wysokość stawki niewątpliwie wyczerpują ten przedmiot.

Ponadto w ocenie tut. Sądu niedopuszczalne jest, aby tego rodzaju zarządzenie pozostawało poza nadzorem organu powołanego do kontrolowania spraw z zakresu przyznawania dotacji. Stanowisko przeciwne mogłoby prowadzić do sytuacji, w której przyznawanie konkretnie wyliczonej wysokości dotacji pozostawałoby poza wszelkim nadzorem.

Z przyczyn podanych wyżej zarzut o braku kompetencji Regionalnej Izby Obrachunkowej do badania spornego zarządzenia Prezydenta, tut. Sąd uznaje za niezasadny.

II. Kolejnym zagadnieniem, do którego należy się odnieść jest sposób naliczenia dotacji z pomniejszeniem jej o wielkość czesnego wpłacanego przez rodziców.

W tej materii należy przywołać art. 80 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym przedszkola, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkoli publicznych. Stosownie natomiast do art. 90 ust. 2b tej ustawy dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, iż osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że przywołane przepisy wiążą ustalenie wielkości dotacji z "wydatkami bieżącymi" ponoszonymi w przedszkolach publicznych. Podobne uregulowanie zostało zawarte w § 4 uchwały Nr LX/902/10 Rady Miasta B. z dnia 3 lutego 2010r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych, prowadzonych na terenie Miasta Bydgoszczy przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Miasto B. Podkreślić należy, że Prezydent nie kwestionuje ustalenia, iż tzw. czesne uiszczane przez rodziców wychowanków uczęszczających do przedszkoli publicznych wpływały na rachunek budżetu Miasta B., a wydatki na zajęcia (w tym ponadnormatywne) były pokrywane ze środków z budżetu Miasta.

Prawidłowo RIO wskazuje, że ustawa o systemie oświaty nie wprowadza określenia "dochody bieżące" oraz "wydatki bieżące". W związku z tym zasadnie odwołano się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 235 ust. 2 i 3 tej ustawy:

- przez dochody bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się dochody budżetowe niebędące dochodami majątkowymi;

- do dochodów majątkowych zalicza się:

1) dotacje i środki przeznaczone na inwestycje;

2) dochody ze sprzedaży majątku;

3) dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Z kolei na podstawie art. 236 ust. 2 i 4 ww. ustawy:

- przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi;

- w planie wydatków majątkowych wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków majątkowych, do których zalicza się wydatki na:

1) inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;

2) zakup i objęcie akcji i udziałów;

3) wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Analiza przywołanych przepisów nie pozwala na pomniejszanie wydatków bieżących o środki pochodzące z opłat rodziców, jeżeli te ostatnie wpływały na rachunek budżetu Miasta.

Trafnie organ podał, że istnieje prawna możliwość pomniejszenia naliczanej podstawy o kwoty uiszczanego czesnego, jednakże z uwzględnieniem postanowień art. 223 ustawy o finansach publicznych. Na podstawie tej regulacji samorządowe jednostki budżetowe prowadzące działalność określoną w ustawie o systemie oświaty gromadzą na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, pochodzące w szczególności:

1) ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej;

2) z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi w szczególności:

1) jednostki budżetowe, które gromadzą dochody;

2) źródła, z których dochody są gromadzone na rachunku;

3) przeznaczenie dochodów, z tym że dochody wraz z odsetkami nie mogą być przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń osobowych;

4) sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania.

Wydatki z rachunku, o którym mowa w ust. 1, mogą być dokonywane do wysokości kwot zgromadzonych dochodów, w ramach planu finansowego.

Środki finansowe pozostające na rachunku, o którym mowa w ust. 1, na dzień 31 grudnia roku budżetowego, podlegają odprowadzeniu na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 5 stycznia następnego roku.

Zauważyć należy, że dopiero 29 czerwca 2011r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę Nr XIII/160/11 zmieniającą uchwałę w sprawie wydzielonych rachunków dochodów poprzez dodanie pkt 23, zgodnie z którym na wydzielonych rachunkach dochodów umieszcza się wpływy z opłat za świadczenia wykraczające ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Należy także stwierdzić, że postanowienia uchwały Nr LXI/902/10 Rady Miasta B. z dnia 3 lutego 2010r. nie uprawniały Prezydenta do odliczania czesnego, dopóki czesne stanowiło dochód budżetu Miasta, z którego były pokrywane wydatki bieżące.

Odnośnie argumentów strony skarżącej dotyczących zasadności odliczenia czesnego ze względów także słusznościowych, tut. Sąd zauważa, że zakres kontroli sądowej ograniczony jest do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie oceny z punktu widzenia np. zasad współżycia społecznego. Sąd nie może zastępować ustawodawcy i go poprawiać, lecz ocenia stosowanie przez organy prawa już uchwalonego oraz obowiązującego.

Reasumując zdaniem Sądu przy wyliczaniu dotacji nie można opierać się wyłącznie na ustawie o systemie oświaty, lecz również na regulacjach ustawy o finansach publicznych, skoro określone pojęcia nie są uregulowane w tej pierwszej ustawie, lecz w drugiej.

III. Jednocześnie tut. Sąd nie podziela stanowiska uczestnika postępowania, zgodnie z którym wysokość dotacji wynika wprost z ustawy, co czyni zbędnym wyliczenie jej

w zarządzeniu Prezydenta. Sąd w tut. składzie zauważa, że ustawa o systemie oświaty określa przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji. W obowiązującym stanie prawnym dotacja, o której mowa w art. 80 ust. 2 i art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, dla konkretnej szkoły (placówki) jest iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty równej, a w określonych przypadkach nie niższej niż wskazana w tych przepisach.

Z ustawy wynika, że dotacja może być więc ustalona – w określonych przypadkach - w wyższej wysokości niż podany limit (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009r., sygn. akt II GPS 7/08). Zarówno ustawa, jak i uchwała nie konkretyzują kwotowo wysokości dotacji, stąd jej wyliczenie i umieszczenie w zarządzeniu jest wykonaniem uchwały stanowiącej.

W ocenie Sądu wydanie zarządzenia zapewnia także przejrzystość podejmowanych działań organu wykonującego uchwały i umożliwia realny nadzór nad ich wykonaniem, natomiast podmiotom mającym w tym interes prawny także gwarantuje możliwość ewentualnego kierowania stosownych wniosków choćby do organu nadzoru, z którego to prawa uczestnik niniejszego postępowania skorzystał. Przedmiotowy spór wskazuje na rozbieżność stanowisk stron co do wyliczenia kwotowego dotacji, pomimo powoływania się na te same regulacje ustawowe, stąd zarządzenie wykonujące uchwałę oraz możliwość jego kontroli stanowią element gwarancji zgodnego z prawem działania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

H. Adamczewska-Wasilewicz L.Kleczkowski D.Dudra