Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 751/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 573/17 w sprawie ze skargi G. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia orzeczenia uprawnionego rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w B. z dnia [...] marca 2017 r. znak [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 573/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia orzeczenia uprawnionego rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej w skrócie: PINB PG w B.) podjął z urzędu czynności sprawdzające co do budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w B. W toku przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2016r. kontroli organ I instancji ustalił, iż na w/w nieruchomości zlokalizowany jest budynek mieszkalny wolnostojący, parterowy, z poddaszem nieużytkowym. Przy budynku znajduje się ganek o wymiarach 2,75 x 2,15 m o konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym pokrytym blachą. Odległość ściany ganku z oknem o wymiarach 1,15 x 1,0 m od granicy działki - 1,60 m. PINB PG w B. stwierdził także, iż w/w budynek mieszkalny był poddany w 1962 roku procedurze legalizacyjnej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. Wydział Architektury i Budownictwa (nr sprawy [...]), która obejmowała budynek o wymiarach 8,70 x 4,60 m bez obecnie istniejącego ganku. Obecny w trakcie kontroli właściciel nieruchomości G. B. podał, iż ganek istniał już w latach 80-tych XX wieku. Pismem z dnia [...] stycznia 2017r. PINB PG w B. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie istniejących nieprawidłowości w usytuowaniu budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B., a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2017r. nr [...], na podstawie art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) nakazał właścicielom nieruchomości G. B., M. B. i E. B. w terminie do [...] maja 2017 r. przedłożenie orzeczenia uprawnionego rzeczoznawcy do spraw p.poż. odnośnie istniejącego zagrożenia pożarowego powodowanego przybliżeniem się do granicy działki drewnianą ścianą ganku z otworem okiennym, wraz ze wskazaniem sposobu usunięcia istniejącego zagrożenia pożarowego. W uzasadnieniu przywołanego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. stwierdził, iż lokalizacja ganku jest niezgodna z warunkami technicznymi obowiązującymi dla tego rodzaju obiektów oraz może powodować zagrożenie pożarowe.

Zażalenie na to rozstrzygnięcie wniósł G. B. zarzucając mu naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 i 80 oraz art. 124 § k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem z [...] maja 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania w/w obowiązku i orzekł o nowym terminie jego wykonania do dnia [...] lipca 2017 r., a w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, iż nie jest zgodna z prawem lokalizacja drewnianego ganku z oknem w stosunku do granicy działki, a tym samym zaistniały uzasadnione wątpliwości co do konieczności i sposobu doprowadzenia drewnianego ganku do zgodności z prawem. Zdaniem organu ganek przy przedmiotowym budynku jest usytuowany w sposób naruszający § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62 z późn. zm.), albowiem niedopuszczalne jest zlokalizowanie w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki ściany budynku z otworami okiennymi. Regulacja taka znajduje się także w § 12 obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015r. poz. 1422). Organ podkreślił jednocześnie, iż znajdujący się w aktach sprawy szkic inwentaryzacyjny z 1962 roku dowodzi, iż przebieg granic nieruchomości przy ul. [...] w B. nie ulegał zmianom do dnia dzisiejszego, a zatem konieczna stała się ocena osoby uprawnionej w zakresie ochrony przeciwpożarowej, czy stwierdzona niezgodność z prawem stwarza zagrożenie i czy winna być naprawiona przez nadzór budowlany w drodze decyzji nakazowej. Organ II instancji wskazał dodatkowo, iż zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna potwierdza, że przedmiotowy ganek powinien wymagać interwencji organów nadzoru budowlanego również z uwagi na stan techniczny - liczne otwory w ścianach zewnętrznych, zwłaszcza na poziomie posadowienia i wejścia do wnętrza ganku, co wymaga sprawdzenia. Odpowiadając z kolei na zarzuty zażalenia organ wyjaśnił, że bez względu na podstawę prawną wydawanej w niniejszej sprawie - decyzji, konieczna jest ocena osoby uprawnionej ze względu na ochronę przeciwpożarową, gdyż zarówno przepisy uprzednio obowiązujące, jak i aktualnie obowiązujące nie dopuszczają lokalizacji drewnianej ściany z otworem okiennym w odległości l,60 m od granicy działki. W tych okolicznościach niezasadny jest zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł G. B. zarzucając mu naruszenie art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 80 oraz art. 124 § 2 k.p.a. Uzasadniając podniesione zarzuty autor skargi wskazał, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie wskazały podstawy prawnej prowadzonego postępowania, przyjmując raz, że chodzi o nieprawidłowości w usytuowaniu budynku, a innym razem o samowolną rozbudowę budynku. Skarżący wskazał również, że do dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organy nie ustaliły podstawowej kwestii, tj. kiedy powstał obiekt i czy była to samowola budowlana. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie narusza ono prawa, przede wszystkim przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w stopniu który uzasadniałby jego uchylenie. Wprowadzenie analizowanego artykułu do porządku prawnego spowodowało, że zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej jak i nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami prawa budowlanego. Dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 p.b., jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego przepisu, właściwe organy mogą żądać zarówno wówczas, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od takiego postępowania. Za taką oceną, zwłaszcza w odniesieniu do art. 81c ust. 2 ustawy przemawia umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Takie umiejscowienie wskazanego przepisu nadaje mu ogólnego charakteru - środka służącego organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych ustawą obowiązków. Postanowienie to ma dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem z tego środka skorzystał organ nadzoru budowlanego wszczynając niniejsze postępowanie w sprawie istniejących nieprawidłowości w usytuowaniu kontrolowanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej w B. Sąd I instancji zgodził się z organami nadzoru budowlanego, że lokalizacja przedmiotowego ganku jest niezgodna z warunkami technicznymi obowiązującymi dla tego rodzaju obiektów uprzednio jak i obecnie oraz może powodować zagrożenie pożarowe. Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62 z późn. zm.) stanowi bowiem wprost, że niedopuszczalne jest zlokalizowanie w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki ściany budynku z otworami okiennymi. Analogiczna regulacja znajduje się w § 12 obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1422). Sąd wojewódzki stwierdził, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Konkludując sąd stwierdził, że nie kwestionuje treści obowiązku nałożonego postanowieniem organu pierwszej instancji i zaakceptowanego w postanowieniu [...]WINB, lokalizacja bowiem ganku przy kontrolowanym budynku mieszkalnym jest niezgodna z warunkami technicznymi obowiązującymi dla tego rodzaju obiektów jak również może powodować zagrożenie pożarowe. Tym samym uzasadnione było zobowiązanie właścicieli przedmiotowego budynku do przedłożenia oceny uprawnionego rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych odnośnie istniejącego zagrożenia pożarowego, powodowanego przybliżeniem się drewnianą ścianą ganku wejściowego z otworem okiennym o 1,60 m do granicy działki, wraz ze wskazaniem sposobu usunięcia istniejącego zagrożenia pożarowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. B., zaskarżając go w całości.

Jako podstawę wniesienia skargi kasacyjnej wskazano:

1. Naruszenie prawa materialnego poprzez:

a. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. nr 1332, zwanej dalej prawem budowlanym) poprzez niewłaściwą jego interpretację i niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie w zakresie, w jakim:

i. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wydane w stanie faktycznym niniejszej sprawy w oparciu o art. 81 c ust 2 prawa budowlanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego postanowienie było dopuszczalne, zgodne z prawem i uzasadnione pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek jego wydania, tj. niewykazania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego,

ii. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie zachodzą wyjątkowe przesłanki stosowania art. 81 c ust 2 prawa budowlanego skutkujące przerzuceniem na stronę postępowania obowiązków dowodowych i obowiązku ponoszenia kosztów postępowania dowodowego, podczas gdy w posiadaniu organu nadzoru budowlanego oraz w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z [...] marca 2006 r., z której w sposób jednoznaczny wynika, że na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem "nie stwierdzono naruszenia przepisów przeciwpożarowych mogących mieć wpływ na powstanie pożaru",

iii. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości o charakterze kwalifikowanym, które uzasadniają wydanie postanowienia w trybie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego pomimo tego, że organy nadzoru nie wykazały w żaden sposób, jakiego rodzaju wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego uzasadniały wydanie zaskarżonego postanowienia,

która to błędna wykładnia doprowadziła do niewłaściwego zastosowania:

art. 81c ust 2 prawa budowlanego poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą uzasadnione, kwalifikowane wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego uzasadniające wydanie zaskarżonego postanowienia oraz uzasadniające przerzucenie na stronę postępowania obowiązków dowodowych i obowiązku ponoszenia kosztów postępowania dowodowego.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 1 ust 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. Nr 2188, zwanej dalej Ustawą o usa) oraz art. 3 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej Ustawą ppsa) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 ppsa, polegające na pominięciu w jego treści okoliczności istnienia wcześniejszego orzeczenia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z [...] marca 2006 r. w sprawie [...], w którym organ stwierdza brak naruszenia przepisów przeciwpożarowych mogących mieć wpływ na powstanie pożaru i jego wpływu na celowość wydania zaskarżonych postanowień w niniejszej sprawie, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego związanych z przedmiotową decyzją jako dokumentem urzędowym sporządzonym w przypisanej formie przez uprawniony do tego organ państwowy,

b. art. 145 § 1 pkt. 2 lit c w zw. z art. 151 ppsa poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie organu II instancji i poprzedzające je orzeczenie organu I instancji wydane zostały w warunkach art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a., tj. bez istnienia podstawy prawnej uzasadniającej uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia,

c. art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 227 k.p.c., art. 244 k.p.c. i art. 252 k.p.c. poprzez:

i. nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonego wyroku faktu istnienia dokumentu urzędowego w postaci decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z [...] marca 2006 r. w sprawie [...], z której w sposób jednoznaczny wynika, że na przedmiotowej nieruchomości nie stwierdzono naruszenia przepisów przeciwpożarowych mogących mieć wpływ na powstanie pożaru, co w konsekwencji powoduje brak istnienia przesłanki nakładającej na skarżącego obowiązek przedłożenia ekspertyzy w trybie art. 81c ust 2 prawa budowlanego,

ii. oddalenie skargi pomimo braku wykazania przez organy nadzoru budowlanego faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie istnienia i rodzaju uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego uzasadniających nałożenie na stronę obowiązku, o którym mowa w art. 81 c ust 2 prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe zarzuty w oparciu o art. 185 § 1 ppsa, wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku,

2. zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym przyznanie kosztów pomocy prawnej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w sprawie nie zostało wykazane istnienie którejkolwiek z przesłanek warunkujących zastosowanie dyspozycji art. 81 c ust. 2 Prawa budowanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, by organ nadzoru budowlanego miał jakiekolwiek wątpliwości co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych lub robót budowlanych, a z treści rozstrzygnięć organów i sądu pierwszej instancji nie wynika, by były podstawy do kwestionowania stanu technicznego budynku.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy dysponowały odpowiednimi dokumentami, pozwalającymi na rozstrzygnięcie sprawy w ramach ich kompetencji, bez konieczności zastosowania przywołanego wyżej przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się skuteczna, choć nie wszystkie zarzuty należy uznać za zasadne.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie można skutecznie zarzucić sądowi I instancji naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć przede wszystkim należy, że wskazany wyżej art. 1 nie zawiera ustępów, a składa się z § 1 i § 2. Podane normy są to przepisy ustrojowe. Sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na postanowienie, oceniał je pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tych przepisów.

Nietrafnie także podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. G. B. upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pominął okoliczność istnienia wcześniejszego orzeczenia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z [...] marca 2006 r. w sprawie [...], w którym organ stwierdza brak naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Rzeczywiście sąd I instancji nie odniósł się do decyzji inspektora nadzoru z [...] marca 2006 r., którą to umorzył on postępowanie w sprawie budynku gospodarczego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B., ale decyzja ta nie ma wpływu na toczące się postępowanie gdyż nie dotyczyła ganku w budynku mieszkalnym, ale jak wskazano wyżej budynku gospodarczego na tej samej działce. Tym samym pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które dotyczą nieuwzględnienia w niniejszej sprawie decyzji z 2006 r. są niezasadne.

Trafnie natomiast podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane, nałożenie obowiązku przedłożenia orzeczenia uprawnionego rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych należy uznać co najmniej za przedwczesne.

Art. 81c ust. 2 stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Zastosowany przez organy art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje zatem na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlanego winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12).

W niniejszej sprawie, ma rację wnoszący skargę kasacyjną, że zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do sformułowania jednoznacznej jego oceny, że mamy do czynienia z uzasadnionymi wątpliwościami dotyczącymi - jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego, a tym samym zaszły podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia i dostarczenia kwestionowanej ekspertyzy technicznej.

PINB PG w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2017r. nr [...], na podstawie art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał właścicielom nieruchomości przedłożenie orzeczenia uprawnionego rzeczoznawcy do spraw p.poż. odnośnie istniejącego zagrożenia pożarowego powodowanego przybliżeniem się do granicy działki drewnianą ścianą ganku z otworem okiennym, wraz ze wskazaniem sposobu usunięcia istniejącego zagrożenia pożarowego. Wynika z niego, że inspektor nadzoru nie ma wątpliwości co do zagrożenia p.poż. Natomiast w uzasadnieniu przywołanego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. stwierdził, iż lokalizacja ganku jest niezgodna z warunkami technicznymi obowiązującymi dla tego rodzaju obiektów oraz może powodować zagrożenie pożarowe. Organ nadzoru budowlanego I instancji nie wykazał w żaden sposób swych "uzasadnionych wątpliwości", o których mowa w art. 81c ust. 2 prawa budowalnego, np., który z przepisów działu 7 pt. "Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe" Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie został naruszony. To samo dotyczy organu odwoławczego, który dodatkowo tylko wskazał, iż zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna potwierdza, że przedmiotowy ganek powinien wymagać interwencji organów nadzoru budowlanego również z uwagi na stan techniczny - liczne otwory w ścianach zewnętrznych, zwłaszcza na poziomie posadowienia i wejścia do wnętrza ganku, co wymaga sprawdzenia.

W sprawie jedyne co jest ustalone i bezsporne to to, że przy budynku mieszkalnym znajduje się ganek o wymiarach 2,75 x 2,15 m, konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym pokrytym blachą i odległość ściany tego ganku z oknem o wymiarach 1,15 x 1,0 m od granicy działki to 1,60 m. Nie ulega też wątpliwości, że takie usytuowanie narusza § 12 obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wiadomo natomiast w jakich latach powstał ten ganek (jeden z właścicieli podaje, że istniał już w latach 80-tych XX wieku) i czy jest to samowola budowlana.

Podkreślić należy, że postanowienie wydane na podstawie wskazanego wyżej artykułu ma charakter dowodowy, zatem stanowi część innego toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym. Art. 81c ust. 2 nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej i ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie. Tak nie jest w przedmiotowej sprawie. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika w jakim trybie organ administracji wszczął postępowanie. Pismo z [...] stycznia 2017 r. wskazujące na wszczęcie postępowania w sprawie istniejących nieprawidłowości w usytuowaniu budynku mieszkalnego nie określa trybu postępowania, stąd też organ nadzoru rozpoznając sprawę ponownie będzie musiał określić w jakim trybie prowadzi tę sprawę. Jeżeli np. okazałoby się, że ganek jest samowolą budowlana pobudowaną przed 1994 r. i zachodzą przesłanki do zastosowania jego rozbiórki z art. 37 ustawy prawo budowlane z 1974 r. (tryb najdalej idący), to przedkładanie ekspertyzy byłoby niecelowe. Z uzasadnienia postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2017 r., nr [...] wynika natomiast, że przedmiotowy ganek powinien wymagać interwencji organów ze względów na stan techniczny. Oznacza to, że w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego, właściwy byłby tryb z art. 66 prawa budowlanego z 1994 r. i tu w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego mógłby mieć zastosowanie art. 81c ust. 2.

Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego przede wszystkim określą w jakim trybie prowadzą postępowanie, a następnie ewentualnie przeanalizują czy istnieją przesłanki do zastosowania art. 81c ust. 2 prawa budowlanego.

Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął jak w wyroku.

Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.