Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2014/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Matylda Arnold – Rogiewicz, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. w C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w C., jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z [...] maja 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2015 r., nr [...] o odmowie przyznania środków z finansowych w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Marszałek Województwa [...] wpisał A. Sp. z o.o. do rejestru grup producentów rolnych jako grupę producentów nasion roślin oleistych. W skład zarządu Grupy, mającej siedzibę pod adresem C., [...]-[...] S., wchodzą: F. G., F. G., C. G.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału przyznał skarżącej pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych", objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, za okres od [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2018 r.

[...] stycznia 2015 r. Grupa złożyła wniosek o płatność za okres od [...] grudnia 2013 r. do [...] grudnia 2014 r., to jest za pierwszy rok prowadzenia działalności.

W dniach [...] – [...] lipca 2015 r. oraz [...]-[...] sierpnia 2015 r., została przeprowadzona kontrola na miejscu w siedzibie Grupy i siedzibach wszystkich członków.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. organ I instancji odmówił Grupie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za pierwszy rok korzystania z pomocy finansowej.

Po rozpatrzeniu złożonego przez Grupę odwołania Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że Grupa została utworzona umową spółki z [...] lipca 2013 r. przez 5 wspólników: A. sp. z o.o., F. sp. z o.o. , A. Sp. z o.o., A. sp. z o.o., F. G.

Działalność Grupy ma ścisły związek z działalnością A. Sp. z o.o. oraz U. Sp. z o.o. utworzonych w 2013 r., poprzez udział w ww. grupach członków pierwotnie funkcjonujących Grupy Producentów Rolnych A. Sp. z o.o. oraz G. sp. z o.o.

Podkreślenia wymaga, że czterech członków Grupy (A. sp. z o.o., F. sp. z o.o., A. Sp. z o.o., A. sp. z o.o.) jest również członkami G. Sp. z o.o.

Nadto A. Sp. z o.o. dawniej P. Sp. z o.o., była członkiem Grup Producentów Rolnych A. sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o., poza tym członkiem tych Grup była A. Sp. z o.o., która uległa podziałowi i z części wydzielonego z niej majątku powstała A. Sp. z o.o.

Jeśli chodzi o A. Sp. z o.o. została ona utworzona umową spółki z [...] listopada 2013 r. przez 5 wspólników (tj. A. sp. z o.o., A. Sp. z o.o., A. sp. z o.o., F. sp. z o.o., F. Sp. z o.o.) i [...] grudnia 2013 r. na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] uzyskała wpis do rejestru grup producentów rolnych jako grupa producentów zbóż. W skład zarządu Grupy, mającej siedzibę pod adresem C., wchodzą: F. G., F. G., C. G. Na dzień rozpatrzenia odwołania członkami A. są również A. Sp. z o.o. i A. Sp. z o.o., A. sp. z o.o. i F. sp. z o.o.

Jak ustalono zarówno Grupa jak i A. Sp. z o.o. zostały utworzone przez osoby będące udziałowcami podmiotów będących członkami grup producentów rolnych: G. sp. z o.o. i G. sp. z o.o.

G. sp. z o.o. została utworzona umową spółki z [...] kwietnia 2007 r. i decyzją z [...] sierpnia 2007 r. wpisano ją do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...], jako grupę w sektorze nasion roślin oleistych i nadal widnieje w tym rejestrze. W okresie od [...] sierpnia 2011 r. do [...] sierpnia 2012 r. G. sp. z o.o. zrealizowała piąty rok działalności grupy, a tym samym wyczerpała możliwości otrzymywania dalszej pomocy finansowej w ramach wsparcia dla grup producentów rolnych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. W skład G. sp. z o.o. wchodziły: A. sp. z o.o. (od [...].06.2007 r. do [...].07.2013 r.), H. sp. z o.o. (od [...].01.2007 r.), R. sp. z o.o. (od [...].06.2007 r. do [...].07.2013 r.), A. sp. z o.o. (od [...].06.2007 r.), A. sp. z o.o. - dawniej P. sp. z o.o. (od [...].06.2007 r. do [...].07.2013 r.), H. sp. z o.o. (od [...].06.2007 r. do [...].07.2013 r.), A. P. (od [...].07.2013 r.), Z. P. (od [...].07.2013 r.), M. C. (od [...].07.2013 r.), A. sp. z o.o. (od [...].07.2013 r.).

G. sp. z o.o. została utworzona umową spółki z [...]kwietnia 2007 r. i wpisano ją do Krajowego Rejestru Sądowego [...] maja 2007 r., a decyzją z [...] sierpnia 2007 r. wpisano ją do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] jako grupę w sektorze ziarna zbóż. Na podstawie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] lutego 2008 r. G. sp. z o.o. uzyskała pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...] sierpnia 2007 r. do [...] sierpnia 2012 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w "Programie rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013" oraz korzystała z tej pomocy w okresie 5 lat. W skład G. sp. z o.o. wchodziły: H. sp. z o.o. (od [...].04.2007 r. do [...].07.2014 r.), H. sp. z o.o. (od [...].04.2007 r.), R. sp. z o.o. (od [...].04.2007 r. do [...].07.2014 r.), A. sp. z o.o. (od [...].04.2007 r. do [...].07.2014 r.), A. sp. z o.o. - dawniej P. sp. z o.o. (od [...].04.2007 r. do [...].07.2014 r.).

Po zakończeniu przewidzianego przepisami maksymalnego okresu pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" podmioty, które były udziałowcami G. sp. z o.o. i G. sp. z o.o., jak już wspomniano wyżej utworzyły kolejne grupy: A. sp. z o.o. (sektor ziarno roślin oleistych), A. sp. z o.o. (sektor ziarna zbóż), oraz U. sp. z o.o. (sektor ziaren zboża i nasion roślin oleistych).

U. sp. z o.o. utworzona umową spółki z [...] listopada 2013 r., została wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] listopada 2013 r. i decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2013 r. uzyskała wpis do rejestru grup producentów rolnych w sektorze ziarna zbóż i nasion roślin oleistych. W skład U. sp. z o.o. wchodzą: E. H. (od [...] listopada 2013 r.), R. sp. z o.o. (od [...] listopada 2013 r.), K. sp. z o.o. (od [...] listopada 2013 r.), H. sp. z o.o. (od [...] listopada 2013 r.), K. K. (od [...]listopada 2013 r.).

Na podstawie wypisów z Krajowego Rejestru Sądowego – stan na dzień [...] marca 2016 r. Prezes ARiMR ustalił, iż kwestie własnościowe i osobowe w w/w spółkach, członkach Grupy Producentów Rolnych A. sp. z o.o., A. sp. z o.o., oraz U. sp. z o.o. przedstawiają się następująco:

1) A. sp. z o. o. (KRS: [...]), wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] lipca 2012 r. Spółka powstała [...] maja 2012 r., w wyniku podziału spółki A. sp. z o.o. przez wydzielenie części majątku spółki A. sp. z o.o. i przeniesienie go na nowo zawiązaną spółkę A. sp. z o.o., z siedzibą w C., gdzie wspólnikami spółki są: F. G., wiceprezes zarządu, oraz udziałowiec spółki (49,77% udziałów), A. sp. z o.o. (49,30% udziałów). W skład zarządu spółki wchodzi również C. G., wiceprezes zarządu, oraz M. C., prezes zarządu.

2) A. sp. z o. o. (KRS: [...]), powołana umową spółki z [...] kwietnia 2011 r., wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] kwietnia 2011 r., z siedzibą w C., gdzie wspólnikami spółki są: F. G., prezes zarządu, oraz udziałowiec spółki (47% udziałów), K. L., wiceprezes zarządu (50% udziałów).

3) A. sp. z o. o. (KRS: [...]), powołana umową spółki z [...] maja 2012 r., wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] czerwca 2012 r., z siedzibą w S., gdzie wspólnikami spółki są: F. G., wiceprezes zarządu, oraz udziałowiec spółki (24% udziałów), F. G. prezes zarządu (24% udziałów), P. sp. z o.o. (52% udziałów).

4) F. sp. z o. o. (KRS: [...]), powołana umową spółki z [...] listopada 2007 r., wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] listopada 2007 r., z siedzibą w C., (stan na [...] marca 2015 r.), obecnie z siedzibą w S., gdzie wspólnikami spółki są: F. G. prezes zarządu (7,14% udziałów), P. sp. z o.o. (85,71% udziałów). W skład zarządu spółki wchodzi również F. G., prezes zarządu.

5) F. sp. z o. o. (KRS: [...]), powołana umową spółki z [...] czerwca 1999 r., wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym w [...] listopada 2002 r., z siedzibą w S., gdzie wspólnikami spółki są: F. G. wiceprezes zarządu oraz udziałowiec spółki (24% udziałów), F. G., wiceprezes zarządu, oraz udziałowiec spółki (24% udziałów). W skład zarządu spółki wchodzi również K. L., prezes zarządu.

6) A. sp. z o.o., dawniej P. sp. z o.o. (KRS: [...]), powołana umową spółki z [...] lutego 1994 r., wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] marca 2002 r., z siedzibą w S., gdzie wspólnikami spółki są: F. G. wiceprezes zarządu (24,56% udziałów), F. G. wiceprezes zarządu oraz udziałowiec spółki (24,56% udziałów), T. K. (25,30% udziałów), K. L. ( 25,60% udziałów).

7) A. sp. z o.o. (KRS [...]) powołana umową spółki z [...] marca 1993 r. wpisana w Krajowym Rejestrze Sadowym [...] czerwca 2002 r. z siedzibą w C. gdzie wspólnikami są: F. G. dyrektor zarządu oraz udziałowiec spółki (89,77% udziałów) i C. G. - wiceprezes zarządu.

8) R. sp. z o.o. (KRS [...]) powołana umową spółki z [...] czerwca 1995 r. wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] marca 2002 r. z siedzibą w U. gdzie wspólnikami są: E. H. – członek zarządu i udziałowiec (3 175 udziałów), H. H. – dyrektor zarządu oraz udziałowiec spółki (3075 udziałów).

9) H. sp. z o.o. (KRS [...]) powołana umową spółki z [...] grudnia 1998 r. wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] marca 2002 r. z siedzibą w U. gdzie wspólnikami są: E. H. – członek zarządu i udziałowiec (40 udziałów), H. H. – prezes zarządu.

10H. sp. z o.o. (KRS [...]) powołana umową spółki z [...] marca 1998 r. wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] maja 2002 r. z siedzibą w U. gdzie wspólnikami są: E. H. – członek zarządu, H. H. – prezes zarządu i udziałowiec (540 udziałów).

Prezes ARiMR ustalił również, że w zakresie bazy produkcyjnej oraz administracyjnej i biurowej status członków Grupy przedstawia się następująco:

1) A. sp. z o.o. posiada tytuły prawne do użytkowanych i zgłaszanych gruntów rolnych (umowy dzierżawy zawarte z Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w S.). Spółka nie posiada własnego parku maszynowego. Na podstawie umowy o współpracy z [...] września 2013 r., zawartej z A. sp. z o.o., polegającej na kompleksowej uprawie roli, ważeniu, magazynowaniu płodów rolnych, korzysta z usług A. sp. z o.o. W ramach tej umowy wykonawca dostarcza wszystkie materiały i sprzęt niezbędny do wykonania umowy. A. sp. z o.o. na własny rachunek dokonuje zakupu paliwa, prowadzi produkcję rolną z wykorzystaniem środków technicznych i środków produkcji udostępnianych przez A. sp. z o.o. Umowę o współpracy w imieniu obu spółek zawarł F. G. A. sp. z o.o. wynajmuje ponadto od A. sp. z o.o. na podstawie umowy najmu z [...] stycznia 2014 r. część pomieszczenia w budynku administracyjnym położonym w C.

2) A. sp. z o.o. nie posiada własnego parku maszynowego, nie dokonuje zakupu środków (nawozów, nasion, środków ochrony roślin, paliwa). Kompleksowe usługi rolnicze świadczone są przez P. sp. z o.o. W dniu [...] stycznia 2014 r. pomiędzy A. sp. z o.o. jako zlecającym a P. sp. z o.o. jako kontrahentem została zawarta umowa świadczenia kompleksowych usług rolniczych, w której zlecono kontrahentowi uprawę wskazanych w umowie gruntów rolnych obejmującą wykonywanie niezbędnych prac polowych w terminach odpowiednich do rodzajów upraw oraz warunków atmosferycznych. Ponadto zgodnie z umową kontrahent jest uprawniony do samodzielnego podejmowania decyzji co do rodzaju zasiewów, terminu wykonywanych prac polowych, rodzaju stosowanych nawozów, stosując zasady prawidłowej gospodarki oraz utrzymywać grunty w dobrej kulturze rolnej. Zlecający oprócz udostępnienia gruntów zobowiązał się do nieprzeprowadzania na nich żadnych prac we własnym zakresie, włącznie ze zbiorem plonów. Zgodnie z § 4 umowy kontrahent jest jedyną osobą upoważnioną do zbioru plonów i w momencie objęcia ich w posiadanie staje się właścicielem zebranych plonów, a zlecający nie może dokonywać sprzedaży plonów na własną rękę. Ponadto A. sp. z o.o. nie posiada własnych pomieszczeń biurowych i magazynowych, lecz na podstawie umów o składowanie zawartych [...] sierpnia 2014 r. i [...] sierpnia 2015 r. z P. płody rolne są składowane przez ten podmiot.

3) F. sp. z o.o. - posiada tytuły prawne do użytkowanych gruntów rolnych (umowa warunkowa sprzedaży oraz protokół przekazania nieruchomości z [...] października 2013 r.). Spółka nie posiada własnego parku maszynowego, nie dokonuje zakupu środków (nawozów, nasion, środków ochrony roślin, paliwa). Kompleksowe usługi rolnicze świadczone są przez P. sp. z o.o. [...] stycznia 2013 r. pomiędzy F. sp. z o.o. jako zlecającym a P. sp. z o.o. jako kontrahentem została zawarta umowa świadczenia kompleksowych usług rolniczych, w której zlecono kontrahentowi uprawę wskazanych w umowie gruntów rolnych obejmującą wykonywanie niezbędnych prac polowych w terminach odpowiednich do rodzajów upraw oraz warunków atmosferycznych. Ponadto zgodnie z umową kontrahent jest uprawniony do samodzielnego podejmowania decyzji co do rodzaju zasiewów, terminu wykonywanych prac polowych, rodzaju stosowanych nawozów, stosując zasady prawidłowej gospodarki oraz utrzymując grunty w dobrej kulturze rolnej. Zlecający oprócz udostępnienia gruntów zobowiązał się do nieprzeprowadzania na nich żadnych prac we własnym zakresie, włącznie ze zbiorem plonów. Zgodnie z § 4 umowy kontrahent jest jedyną osobą upoważnioną do zbioru plonów i w momencie objęcia ich w posiadanie staje się ich właścicielem, a zlecający nie może dokonywać sprzedaży plonów na własną rękę. Ponadto F. sp. z o.o. nie posiada własnych pomieszczeń biurowych i magazynowych, lecz na podstawie umów o składowanie zawartych [...] sierpnia 2014 r. i [...] sierpnia 2015 r. z P. płody rolne są składowane przez ten podmiot.

4) A. sp. z o.o., wcześniej P. sp. z o.o. – posiada tytuły prawne do użytkowanych i zgłaszanych gruntów rolnych (umowy dzierżawy z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, H. K., A. D., C. S., Z. P., oraz F. sp. z o.o.). A. sp. z o.o. posiada park maszynowy, urządzenia wykorzystywane w procesie technologicznym produkcji zboża. Podczas kontroli na miejscu przedstawiono kopie faktur poświadczające naprawy maszyn, zakup płynów eksploatacyjnych, przeglądy techniczne maszyn. Spółka dokonuje zakupu środków ochrony roślin, nawozów, oleju napędowego na własny rachunek.

W ocenie organu odwoławczego zachodzi schemat w ramach działania wskazanych wyżej beneficjentów "Grupy Producentów Rolnych". Osoby fizyczne: F. G., C. G., F. G., K. K., H. H., E. H., zarówno zarządzają wskazanymi wyżej osobami prawnymi, są ich współwłaścicielami przez bezpośrednie udziały lub też pośrednio poprzez inne spółki jak również fakt, iż część osób fizycznych powiązanych z tymi spółkami w ramach prowadzonej działalności ma również uwzględnioną działalność rolniczą. Powyższe stanowi podstawę do przyjęcia multiplikowania grup producentów rolnych ubiegających się o pomoc finansową w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ponadto z umów o świadczenie kompleksowych usług rolniczych zawartych pomiędzy P. sp. z o.o. (jako kontrahentem) a indywidualnie F. sp. z o.o., A. sp. z o.o. (jako zlecającymi) wynika, że członek Grupy, będąc właścicielem gruntu nie ma możliwości decydowania o profilu upraw, nie ma możliwości prowadzenia na gruncie jakichkolwiek upraw samodzielnie oraz nie ma prawa do plonu, kontrahent jest uprawniony do samodzielnego podejmowani decyzji, zlecający ma zakaz wchodzenia na grunty, kontrahent staje się właścicielem zebranych plonów w momencie objęcia ich w posiadanie, a zlecający nie może dokonywać sprzedaży plonów na własną rękę. W ocenie organu odwoławczego brak możliwości samodzielnej sprzedaży plonów przez dwóch członków Grupy – F. sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o. - powoduje, że nie można ich uznać za niezależnych producentów rolnych. Tym samym Grupa nie została powołana zgodnie z art. 3 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. nr 88, poz.983 z późn. zm.). Organ II instancji stwierdził, że rozpatrując treść wskazanych wyżej umów dotyczących świadczenia kompleksowych usług rolniczych, to podmiot określony jako kontrahent jest tym, który mógłby zostać uznany za członka Grupy. W przedmiotowej sprawie odpowiedzialność za wydzielone pozornie gospodarstwa dla celów przyznania pomocy w ramach działania grupy producentów rolnych, prawnie i ekonomicznie ponosi ta sama grupa osób fizycznych (F. G., F. G.). Dodatkowo należy wskazać, że dwóch spośród pięciu członków Grupy (A. sp. z o.o., A. sp. z o.o.) powstało w okresie poprzedzającym utworzenie Grupy (w roku 2012).

W ocenie organu odwoławczego nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostają zależności pomiędzy podmiotami tworzącymi Grupę, które dotyczą miejsca, struktury własnościowej, powiązań osobowych pomiędzy podmiotami wchodzącymi w skład grup oraz stwierdzona sytuacja koncentracji wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w rękach jednej grupy osób powiązanych kapitałowo, osobowo poprzez założenie Grupy z tych samych osób, wchodzących też w skład spółek będących członkami Grupy. O ile zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców nie jest sprzeczne z prawem, to związek pomiędzy poszczególnymi spółkami (wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej), a przez to i członkami grupy producentów rolnych, pozostaje w sprzeczności z celami prawa unijnego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. Organ odwoławczy odwołał się do treści art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 i wskazał, że wskazuje on na cel, jakim jest ułatwienie organizowania się przez indywidualnych, samodzielnych producentów funkcjonujących na rynku (mimo braku określenia przez ustawodawcę minimalnego okresu prowadzenia działalności), w Grupy ułatwiające uzyskanie lepszej pozycji konkurencyjnej takich podmiotów, których celem jest m.in. wspólne wprowadzanie towarów do obrotu oraz centralizacja sprzedaży. Brak unormowań, w przepisach obowiązujących w sprawach przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych," w zakresie konieczności potwierdzania przez członków Grupy prowadzenia działalności przed jej utworzeniem nie oznacza, że pomoc w ramach przedmiotowego działania, może zostać przyznana w sytuacji, w której poszczególni członkowie na potrzeby założenia grupy producentów rolnych, rozpoczynają działalność w branży, w której uprzednio żadnej działalności nie prowadzili. Dokonując interpretacji przepisów regulujących funkcjonowanie grup producentów nie można tracić z pola widzenia istoty powołania "do życia" takiego tworu, który jest swoistym "przedłużeniem" działalności producentów rolnych określonych produktów. Grupy producentów tworzą wyłącznie producenci rolni określonego rodzaju produktu, w celach określonych w art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych i w art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, czyli związanych w pewien sposób z działalnością produkcyjną w rolnictwie. W ocenie organu II instancji, utworzenie grupy producentów rolnych z 5 członków, z których 2 członków nie ma prawa do zbioru upraw znajdujących się na gruntach będących ich własnością, jak również wydzielenie w trybie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h. części majątku spółki dzielonej (Agrochleb sp. z o.o.) członków korzystających uprzednio z 5-letniej pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" grup tj. G. sp. z o.o. oraz G. sp. z o.o.), miało na celu stworzenie pozornych warunków umożliwiających skorzystanie z danego działania poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami wymaganej minimalnej liczby 5 członków, wynikającymi z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych. Nadto utworzenie w trybie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h. członka Grupy, A. sp. z o.o., poprzez wydzielenie części majątku spółki dzielonej A. sp. z o.o. miało na celu dekoncentrację tj. rozdzielenie potencjału produkcyjnego jednego podmiotu w celu stworzenia dwóch osobnych grup producentów rolnych. Ponadto po zakończeniu przewidzianego przepisami maksymalnego okresu pomocy w ramach "Grupy producentów rolnych" podmioty będące udziałowcami członków G. sp. z o.o. oraz G. sp. z o.o. utworzyły kolejne grupy.

Organ odwoławczy wskazał, że rozporządzenie w sprawie wykazu produktów i grup produktów przewiduje możliwość utworzenia grup ze względu na produkty: ziarno zbóż, nasiona roślin oleistych oraz ziarno zbóż i nasiona roślin oleistych. W sytuacji jednak gdy producenci rolni, produkujący w swoich gospodarstwach zarówno ziarna zbóż jak również nasiona roślin oleistych kwalifikujących się także w odrębne sektory, mają możliwość zawiązania jednej grupy z sektora ziarna zbóż i nasiona roślin oleistych, to pełniej mogliby realizować wspólne działania w zakresie produkcji i wprowadzania produktów do obrotu w ramach jednej grupy, a nie rozdrabniać to działanie na dwie grupy. W tej sprawie utworzono pięć grup, z których tylko jedna została wpisana w rejestrze prowadzonym przez marszałka jako grupa z sektora ziarna zbóż i nasiona roślin oleistych. Na gruncie przepisów obowiązujących w ramach PROW na lata 2007-2013 (art. 35 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005), uregulowano, iż pomoc finansowa dla grup producentów rolnych przyznawana jest przez okres 5 lat w formie ryczałtu określanego na podstawie jej rocznej wartości netto produktów sprzedanych i wytworzonych w gospodarstwach członków grupy i wynosi: 1) 5%, 5%, 4%, 3% oraz 2% wartości produkcji do wysokości 1 000 000 EUR, wprowadzonej do obrotu odpowiednio w pierwszym, drugim, trzecim, czwartym i piątym roku, oraz 2) 2,5%, 2,5%, 2,0%, 1,5% oraz 1,5% wartości produkcji przekraczającej 1 000 000 EUR, wprowadzonej do obrotu odpowiednio w pierwszym, drugim, trzecim, czwartym i piątym roku. W każdym przypadku, wsparcie nie przekracza maksymalnych kwot, tj.: a) 100 000 EUR za pierwszy rok działalności, b) 100 000 EUR za drugi rok działalności, c) 80 000 EUR za trzeci rok działalności, d) 60 000 EUR za czwarty rok działalności, e) 50 000 EUR za piąty rok działalności.

W ocenie organu odwoławczego wyodrębnienie pięciu grup producentów rolnych miało na celu obejście przepisów związanych z ograniczeniami dotyczącymi kwoty wsparcia w ramach działania "grupy producentów rolnych". Zakładając trzy nowe grupy producentów rolnych po zakończeniu przez dwie grupy realizacji 5-letniego okresu, na który przyznano pomoc finansową członkowie Grupy, nie tylko przedłużono okres należnej pomocy finansowej z 5 do 10 lat, ale tworząc trzy grupy w trzech odrębnych sektorach, pomimo że koncentracja produkcji urzeczywistniłaby się poprzez utworzenie jednej (ziarna zbóż i nasiona roślin oleistych), zwiększono wysokość należnej pomocy finansowej (3 x 5% wartości produkcji 1 000 000 EUR bądź 2,5% powyżej wartości produkcji przekraczającej 1 000 000 EUR). Opisana sytuacja formalnie nie jest sprzeczna z obowiązującym prawem, jednak pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. Funkcjonowanie Grupy zdeterminowane jest możliwością uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych w ramach środków finansowych przewidzianych w PROW na lata 2007 – 2013, nie zaś potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu oraz centralizacji sprzedaży, gdyż to już wcześniej zapewniało członkostwo w G. sp. z o.o. Organ stwierdził, że nie kwestionuje spełnienia przez stronę formalnych warunków koniecznych do uzyskania statusu grupy producentów rolnych, o czym decyduje właściwy miejscowo marszałek województwa, kwestię spełnienia przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w ramach PROW na lata 2007 – 2013, określonych w przepisach unijnych czy też krajowych. Ograniczenie roli organu do wyliczenia wysokości pomocy wyklucza treść art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, który nakazuje badanie czy przyznanie pomocy nie jest konsekwencją stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków. Otrzymanie płatności przez stronę, która w sztuczny i pozorny sposób stworzyła warunki do przyznania płatności, pomimo spełnienia warunków formalnych niezbędnych do utworzenia grupy, oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że opisane wyżej działania stanowią dekoncentrację (rozdzielenie) potencjału produkcyjnego jednego podmiotu – G. Sp. z o.o. – w celu stworzenia nowego podmiotu, mogącego ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi zawartymi w rozporządzeniu nr 1698/2005. Utworzenie Grupy, doprowadziło do sytuacji niezgodnej z warunkiem, jaki został wskazany w art. 35 ust. 1 lit. A i b, rozporządzenia nr 1698/2005, tj. dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup, wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Grupa wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek do uznania, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1698/2005, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia. A. Sp. z o.o. działając jako nowoutworzona grupa producentów rolnych w okresie pięcioletniego finansowania miałaby możliwość otrzymania wsparcia w maksymalnej wysokości około 390 000 euro.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że środki pomocowe pochodzące z PROW na lata 2007 – 2013 w większości są finansowane z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają szczególnej ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Stosownie do tego rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo unijne nakłada na Komisję Europejską i kraje członkowskie obowiązek badania czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie organu odwoławczego działanie Grupy wyczerpało zarówno przesłanki z art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 (zgodnie z którym działania skierowane na pozyskiwanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu pozyskania tej korzyści prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści), jak też z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, (zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami wsparcia).

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który jest zarazem warunkiem obligatoryjnym do przyznania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Tak więc po złożeniu wniosku o płatność ARiMR wszczyna nowe postępowanie administracyjne i w pierwszej kolejności dokonuje weryfikacji spełniania przez grupę warunków formalnych przyznania płatności tj. czy grupa spełnia warunki przyznania pomocy. Wobec powyższego fakt przyznania pomocy finansowej w latach ubiegłych nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie, na który pomoc została przyznana. Dopiero z wnioskiem o przyznanie płatności składanych jest szereg dokumentów, na podstawie których ARiMR może dokonać konkretnych ustaleń w zakresie stworzenia sztucznych warunków przez stronę. Ponadto na etapie oceny wniosku o przyznanie płatności przeprowadzana jest kontrola m.in. w siedzibie grupy, podczas której sprawdzane są dokumenty, do których organ nie miał dostępu na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym brak jest możliwości by przed rozpatrzeniem dostarczanych przy wniosku o płatność dokumentów ARiMR mogła stwierdzić zaistnienie okoliczności świadczących o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę. Na poparcie powyższej argumentacji organ odwoławczy przytoczył treść uzasadnienia wyroku NSA z 28 lutego 2013 r. II GSK 2138/11.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. organ odwoławczy wskazał na treść art. 21 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013, wyjaśniając że w postępowaniu dotyczącym przedmiotowych płatności obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych, znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., które stosuje się wtedy gdy przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Powołany przepis modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania określone w przepisach k.p.a. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To nie organ administracji publicznej a wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Od powyższej decyzji Grupa złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Grupa zarzuciła naruszenie:

A. następujących przepisów prawa postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie polegające na zarzuceniu spółce tworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności w sytuacji, gdy wcześniejsza ocena struktury spółki dokonana przez organy administracji podczas weryfikacji wniosku o przyznanie płatności na okres pięciu lat, nie budziła ich żadnych zastrzeżeń, a działania i decyzje podejmowane przez organy administracji utwierdzały spółkę w przekonaniu, że otrzyma ona płatność za poszczególne lata działalności jako grupa producentów rolnych, a sposób jej organizacji jest zgodny z przepisami prawa;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2) i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego rozpatrzenia i zebrania całego materiału dowodowego, poprzez przyjęcie założenia, że Grupa stworzyła sztuczne warunki i nie realizuje celów przewidzianych w przepisach prawa dla grup producentów rolnych a w szczególności bez wyjaśnienia i rozpatrzenia przyczyn funkcjonowania spółki w takiej, a nie innej strukturze organizacyjnej, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie organu II instancji, iż struktura organizacyjna i sposób funkcjonowania spółki same w sobie świadczą o stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, nie zaś w oparciu o zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy;

- art. 107 § i k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn, dla których organ II instancji utrzymał w mocy decyzję odmawiającą przyznania spółce środków finansowych za pierwszy rok działalności jako grupa producentów rolnych, przejawiające się w szczególności w tym, iż organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń, wyjaśnień i dowodów spółki składanych w toku postępowania administracyjnego, nie wyjaśnił dostatecznie przyczyn i nie podał w sposób jasny, precyzyjny i klarowny powodów, dla których uznał, iż spółka nie realizuje celów przewidzianych dla grup producentów rolnych i że stworzyła sztuczne warunki do otrzymania płatności, ograniczając się jedynie do podania lakonicznych ogólnikowych twierdzeń i subiektywnych ocen organu nie popartych zgromadzonymi w sprawie dowodami;

- art. 110 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji odmawiającej przyznania spółce środków finansowych za pierwszy rok działalności jako grupa producentów rolnych z uwagi na rzekome stworzenie przez spółkę sztucznych warunków do otrzymania płatności, w sytuacji, gdy organ wydał wcześniej decyzję nr [...] z dnia [...].04.2014 r. o przyznaniu spółce pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...].12.2013 r. do [...].12.2018 r. (decyzja ta stała się ostateczna), a więc był on związany tą decyzją i nie mógł od nowa badać struktury organizacyjnej spółki w celu zarzucenia jej stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności – zwłaszcza, że struktura ta nie uległa zmianie, a organ wydając decyzję z dnia [...].04.2014 r. nr [...] był w posiadaniu wszystkich danych dotyczących struktury organizacyjnej Grupy oraz jej członków;

- art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na braku ustosunkowania się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów kierowanych pod adresem Grupy przez organ I instancji, w szczególności do zarzutu, że produkty sprzedane przez spółkę odbiorcom niebędącym członkami spółki zostały w sporej części wytworzone przez członków Grupy w czasie, zanim Grupa została wpisana do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...], w konsekwencji czego przedmiotowa sprawa nie została dwukrotnie merytorycznie rozstrzygnięta w jej całokształcie przez dwa różne organy administracji;

B. przepisów prawa materialnego:

- art. 4 pkt. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UEL 2011.25.8) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działalność skarżącej wskazuje na pozorny i sztuczny charakter stworzonych przez Grupę warunków przyznania pomocy z uwagi na brak realizacji celów określonych dla grup producentów rolnych, podczas gdy w niniejszej sprawę nie zostało udowodnione, aby grupa w sposób sztuczny stworzyła warunki do uzyskania płatności, ani to, że grupa działała w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami wsparcia zaś działalność Grupy ma charakter rzeczywisty, zgodny z celami stawianymi przez ustawodawcę grupom producentów rolnych, jest faktycznie prowadzona i nie nosi znamion sztuczności, w konsekwencji czego powyższy przepis nie powinien znaleźć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy;

- art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r., nr 88, poz. 983 z późn. zm.) oraz art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. WE L 277/1 Nr 277, poz. 1 ze zm.) poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, iż działania podjęte przez skarżącą nie korespondują z celami określonymi w powołanych przepisach oraz bez dokładnego i precyzyjnego wskazania, którego celu Grupa nie realizuje;

- art. 35 ust 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), art. 20 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 10) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w zw. z § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 pkt 1) oraz § 8 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 20 kwietnia 2007 r. poprzez ich niezastosowanie i nieprzyznanie spółce środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za pierwszy rok działalności, mimo że spółka spełniła wszelkie warunki do uzyskania środków z tytułu pomocy finansowej.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że za podstawę fatyczną wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Prezes ARiMR, które to ustalenia uznał za prawidłowe, jako że znajdują one pełne odzwierciedlenie w dokumentach zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów oraz zasady i warunki udzielania ze środków publicznych pomocy finansowej związanej z ich organizowaniem i funkcjonowaniem określa ustawa z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm.). Stosownie do art. 2 ustawy z 15 września 2000 r. osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.

Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 173) w tym, w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10). W treści art. 10 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. przewidziano, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013. (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 "wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwiania tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu:

dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności."

Przepisy wykonawcze do powyższego rozporządzenia nr 1698/2005 zostały zawarte m. in. w rozporządzeniu nr 65/2011. Z treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Wydanie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej jest wynikiem spełnienia przez beneficjenta warunków określonych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r. Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu. Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami krajowymi i unijnymi.

Zadaniem organów administracji było zatem zbadanie, czy Grupa spełniła kryteria przyznania pomocy oraz, czy przyznanie pomocy będzie zgodne z przepisami rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 i rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. Zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu.

W związku z tym, że istotą pomocy jest wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne, czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy.

W ocenie sądu organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni omówionych wyżej przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest uznanie przez organy, że doszło do stworzenia przez Grupę czy też jej członków sztucznych warunków do otrzymania płatności w rozumieniu powołanego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Należy zauważyć, że przepis ten ma takie same brzmienie jak obowiązujący w poprzednim stanie prawnym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. U.E. L. 2006. 368.74). Kwestia dotycząca właściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1141/11. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką odmowy płatności jest:

1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności oraz

2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1595/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pogląd ten podzielił i stwierdził, że pozostaje on aktualny na gruncie obecnie obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Oznacza to, że oceniając zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 8 powołanego rozporządzenia należy skonfrontować jego subsumcję z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent, w tym wypadku grupa producentów rolnych, stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, oraz tymi ustaleniami, które wykazują cel, ich stworzenia.

Kwestia interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była też przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwość UE w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie o sygn. C-434/12 w sprawie ze skargi Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija. Trybunał wskazał, że aby zbadać czy stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności należy ocenić elementy obiektywne i subiektywne. W ramach tych pierwszych należy ocenić warunki i cele wsparcia – czy są przez dany projekt realizowane (np. skierowanie pomocy do określonego kręgu podmiotów). Co do elementu subiektywnego to przy dokonywaniu tego oceny można wziąć pod uwagę, okoliczności faktyczne takie jak więzi natury prawnej, ekonomicznej lub personalnej pomiędzy osobami zaangażowanymi w rozpatrywaną inwestycję (LEX nr 1362597).

W ocenie sądu obie kwestie zostały przez organy administracji wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wykładnią prawa dokonaną w przytoczonych orzeczeniach. Wyjaśniono zarówno dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa wprowadzających limity korzystania ze wsparcia w zakresie czasowym i kwotowym oraz wymogu minimalnej liczby członków grupy. Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy organy w sposób czytelny odniosły się do elementu subiektywnego – zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Suma okoliczności faktycznych sprawy sprawia, że stanowisko organów o spełnieniu, w realiach tej konkretnej sprawy, sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy jest w pełni zasadne.

Sąd podziela ocenę, że w rozpoznawanym przypadku doszło do tworzenia przez członków grupy pozornej działalności, poprzez utworzenie nowej grupy producentów, (w której A. sp. z o.o.,) przynależała wcześniej do innych grup producentów w zakresie tych samych produktów bądź grup produktów (G. sp. z o.o. – grupa w sektorze nasion roślin oleistych i G. sp. z o.o. – grupa w sektorze nasion zbóż) i opuściła te grupy po wykorzystaniu maksymalnego okresu wsparcia, członek grupy A. został utworzony poprzez wydzielenie go ze spółki (A. Sp. z o.o.) przynależącej do wcześniejszych grup producentów w zakresie tych samych produktów, część członków została utworzona przez osoby będące udziałowcami spółek przynależących do wcześniejszych grup producentów w zakresie tych samych produktów (A. sp. z o.o., F. sp. z o.o.) .

W istocie Grupa stanowi sztuczną jednostkę w cyklu produkcyjnym i sprzedażowym, nieprzynoszącą efektu dodanego dla produkcji jej członków, i jest jedynie sztucznym ogniwem utworzonym w celu uzyskania korzyści finansowej w postaci pomocy finansowej w ramach działania grup producentów rolnych. Taka ocena oparta jest przede wszystkim na następujących faktach:

1) Dwóch spośród członków Grupy (A. sp. z o.o., F. sp. z o.o.,) de facto nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej (w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c pkt i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), a jedynie posiada tytuły prawne do gruntów rolnych. Spółki te nie posiadają żadnego parku maszynowego, ani własnych pomieszczeń magazynowych i biurowych, nie dokonują samodzielnie zakupu środków produkcji. Działalność rolniczą na gruntach tych członków Grupy w rzeczywistości prowadzi inny członek Grupy – A. sp. z o.o., która na podstawie zawartych ze spółkami umów o kompleksowe świadczenie usług rolniczych wykonuje wszystkie zabiegi uprawowe i samodzielnie podejmuje decyzje co rodzaju zasiewów oraz rodzaju stosowanych środków pielęgnacyjnych roślin, a z chwilą zebrania plonów staje się ich właścicielem. A. sp. z o.o., F. sp. z o.o., w umowach zawartych z A. sp. z o.o., zobowiązały się do tego, że nie będą przeprowadzały na swoich gruntach żadnych prac we własnym zakresie, nadto nie mogą one dokonywać sprzedaży plonów na własną rękę, zaś ich płody rolne są składowane przez A. sp. z o.o. na podstawie umów o składowanie.

2) A. sp. z o.o. posiada tytuły prawne do użytkowanych gruntów rolnych, jednak nie posiada żadnego parku maszynowego ani pomieszczeń magazynowych i nie wykonuje samodzielnie zabiegów uprawowych. Na podstawie umów o współpracy kompleksową uprawę roli na gruntach tych członków Grupy prowadzi członek Grupy A. – A. sp. z o.o., który zapewnia też wszystkie środki produkcji i sprzęt niezbędny do produkcji rolnej, waży i magazynuje produkty oraz udostępnia część pomieszczenia w budynku administracyjnym. A. sp. z o.o. dokonuje jedynie zakupu paliwa na własny rachunek.

Powyższe ustalenia wskazują, iż trzech spośród pięciu członków Grupy nie jest w pełni samodzielnymi producentami rolnymi, a zostali oni utworzeni przez udziałowców pozostałych członków Grupy i włączeni do Grupy jedynie w celu spełniania minimalnej ilości członków grupy producentów rolnych. Celem spełnienia wymogów formalnych dla utworzenia trzech nowych grup producentów, członkowie i udziałowcy członków dwóch wcześniej zarejestrowanych grup producentów w zakresie tych samych produktów dokonali rozczłonkowania swojego potencjału produkcyjnego na trzy nowoutworzone spółki, które zostały jednak wyposażone tylko w prawo do gruntów rolnych. Natomiast w rzeczywistości działalność rolniczą na ich gruntach prowadzi dwóch członków przynależących do wcześniejszych grup producentów w zakresie tych samych produktów, które wykorzystały już 5-letni okres wspierania tworzenia grup producentów. Na podstawie zebranych w sprawie dokumentów organy administracji prawidłowo stwierdziły, że w przypadku wszystkich członków Grupy zachodzą powiązania kapitałowe pomiędzy podmiotami tworzącymi wcześniej dwie grupy producentów rolnych: A. sp. z o.o. (sektor ziarno roślin oleistych) oraz A. sp. z o.o. (sektor ziarna zbóż), a obecnie trzy grupy: A. sp. z o.o. (sektor ziarna zbóż), A. sp. z o.o. (sektor ziarno roślin oleistych) oraz U. sp. z o.o. (sektor ziaren zboża i nasion roślin oleistych). Posiadanie wszystkich udziałów w tych spółkach przez ten sam krąg kilku osób fizycznych wskazuje na stworzenie sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy poprzez obejście przepisów. Faktem potwierdzającym brak samodzielnego prowadzenia produkcji rolniczej przez część członków grupy jest także wykonywanie kompleksowych usług związanych z prowadzeniem produkcji rolnej w zakresie uprawy zboża przez A. sp. z o.o. i A. sp. z o.o. dla pozostałych trzech członków Grupy – o czym była już mowa..

Istotne jest również ustalenie, iż F. G. pełni funkcję członka zarządu w 3 spółkach wchodzących w skład Grupy oraz jest bezpośrednio lub poprzez udziały w innych spółkach udziałowcem wszystkich spółek wchodzących w skład Grupy, której jest tez członkiem jako osoba fizyczna, co pozwala na uznanie, że ma on tym samym decydujący wpływ na decyzje o kierunkach działalności tych podmiotów gdyż zarządza ich majątkiem i produkcją. Świadczy to o wywieraniu decydującego wpływu przez jedną osobę na wszystkich członków Grupy, a tym samym o występowaniu relacji powiązania za jego pośrednictwem pomiędzy wszystkimi członkami Grupy.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że cel utworzenia G. Sp. z o.o., był sprzeczny z jednym z celów wsparcia określonych w art. 35 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, a mianowicie dostosowaniem do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup. Generowanie istnień osób prawnych i dzielenie pomiędzy nie potencjału produkcyjnego, w sytuacji gdy nie prowadzi to do polepszenia gospodarowania majątkiem, który nadal pozostaje de facto w zarządzie tej samej osoby, jest sprzeczne z racjonalną gospodarką rynkową. Prowadzi to jedynie do zwiększenia kosztów administracyjnych działalności, gdyż dla każdej spółki muszą być prowadzone zgodnie z przepisami o rachunkowości księgi rachunkowe, każda spółka musi sporządzać odrębne sprawozdanie finansowe, ponosić odrębnie koszty zarządu i koszty funkcjonowania związane ze spełnieniem wymogów wynikających z przepisów kodeksu handlowego (np. koszty zgromadzeń wspólników, które muszą odbywać się przynajmniej raz w roku by zatwierdzić sprawozdanie finansowe, koszty obowiązkowych ogłoszeń w Monitorze Sądowym i Gospodarczym, koszty zapewnienia siedziby dla każdej ze spółek).

W ocenie sądu wbrew zarzutom skargi, organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zbierając go wcześniej zgodnie z wymogami przepisów postępowania, w szczególności uwzględniając treść art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu. Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu, to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów i dawania zgodnych z prawem wyjaśnień, co do okoliczności sprawy, zwłaszcza dowodzących faktów, z których strona wywodzi skutki prawne. Stanowisko organów, wyjaśnienia, argumentacja oraz wyciągnięte wnioski są logiczne i spójne. Organ szczegółowo przedstawił fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, a także wyjaśnił przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Jednocześnie skarżący nie wykazał aby poczynione przez organy I i II instancji ustalenia były niezgodne ze stanem faktycznym. Stąd nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. 21 ustawy o wspieraniu wynika, że organ działa na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 Kpa. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa nie są zasadne. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie. Organy orzekające odniosły się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonały oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Wyjaśniły też dlaczego nie dały wiary dowodom zgłaszanym przez stronę. Bezpodstawny jest więc zarzut naruszenia art. 80 Kpa i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a..

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrola decyzji.

W ocenie Sądu nie doszło tez do naruszenia art. 110 k.p.a. poprzez odmowę przyznania płatności za I rok działalności Grupy mimo tego, że w obrocie nadal pozostaje ostateczna decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotycząca przyznania pomocy Grupie pomocy w okresie od [...] grudnia 2013 r. do [...] grudnia 2015 r. W ocenie skarżącego decyzja ta obliguje organ do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wniosku a możliwość badania spełniania przez Grupę warunków przyznania pomocy organ miał prawo badać jedynie na etapie rozpatrywania wniosku w tym zakresie. W ocenie strony organ już na tym etapie mógł bowiem poprzez dostęp do KRS zbadać wzajemne powiązania między spółkami i ich udziałowcami i ocenić, czy przyznanie pomocy jest możliwe. Prawidłowo wydana decyzja o przyznaniu pomocy przy tych samych okolicznościach faktycznych powoduje, że nie jest możliwe odmówienie przyznania płatności w ramach już przyznanej pomocy. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest zasadne. Należy zauważyć bowiem na co trafnie zwracał uwagę organ w zaskarżonej decyzji, że na etapie wydawania decyzji o przyznaniu pomocy badaniu podlega zgłoszony wniosek wraz z załącznikami i co do zasady jest to kontrola administracyjna. Nie jest wówczas możliwe dokonanie całościowej kontroli działalności Grupy, w tym dokonanie kontroli na miejscu, której wyniki jak w przedmiotowej sprawie, miały decydujący wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu dbałość o prawidłowość wydatków z budżetu UE nakazuje organom badanie podstaw do ich dokonywania na każdym etapie, w tym również po przyznaniu pomocy, jeśli okoliczności sprawy powodują iż doszłoby do ich niewłaściwego rozdysponowania, czego konsekwencją powinna być odmowa przyznania płatności.

Na koniec odnosząc się do zarzutu treści art. 15 k.p.a należy stwierdzić, że doszło do jego naruszenia, ponieważ istotnie organ II instancji nie odniósł się do tych zarzutów odwołania, w których skarżący negował prawidłowość stanowiska organu I instancji w części, w jakiej nie uznał on zakresu sprzedaży produktów rolnych dokonanych przez członków Grupy na jej rzecz dokumentowanych przez część faktur. Tym niemniej okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia jako, że organ I instancji odmówił przyznania płatności powołując się na uznanie, że doszło do stworzenia przez Grupę sztucznych warunków celem jej uzyskania, do czego organ II instancji odniósł się bardzo szczegółowo, w związku z czym fakt ten powoduje, iż okoliczność wielkości sprzedaży produktów już pozostaje bez znaczenia.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.