Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1503/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1. art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2, art. 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013r. sprawy ze skargi I. N. i M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. N. i M. N. solidarnie kwotę 700 zł (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1503/13

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania I. i M. N. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...], odmawiającą stwierdzenia, z urzędu, nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], zatwierdzający projekt budowlany i udzielającej J. i J. T. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] [...], obręb [...], na granicy z działką nr ew. [...] [...], obręb [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia

faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, z urzędu, nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i J. T. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] [...], obręb [...], na granicy z działką nr ew. [...] [...], obręb [...].

Od powyższej decyzji Inna i M. N. złożyli odwołanie.

Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie albowiem decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Organ przypomniał charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując, iż wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w tym trybie może być stosowane jedynie przy zaistnieniu przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne, wywołane decyzją.

Z oczywistością naruszenia prawa mamy do czynienia wówczas, gdy owo naruszenie prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może więc zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięć, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później została ona uznana za nieprawidłową.

Cytując treść art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż decyzją dnia [...]grudnia 2006 r., Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego oraz niezbędnych urządzeń budowlanych związanych z obsługą tej zabudowy, przewidzianej na terenie działki nr [...], obręb [...], w gminie [...]. Powyższe rozstrzygnięcie określiło: 1) nieprzekraczalną linię zabudowy od strony drogi dojazdowej (w linii istniejącego budynku jednorodzinnego); 2) dopuszczając realizację budynku gospodarczego jako

rozbudowy budynku mieszkalnego; 3) formę i gabaryt nowej zabudowy (dostosowane do zabudowy istniejącej); 4) wysokość zabudowy (parter, tj. maksymalnie 3,5 m od terenu do okapu dachu); 5) szerokość frontu budynku gospodarczego (minimum 5 m); 6) łączną powierzchnię zabudowy działki (maksimum 40%); 7) powierzchnię biologicznie czynną minimum 30% powierzchni działki); 8) nakaz zachowania odległości zabudowy od granic sąsiedniej działki budowlanej oraz od zabudowy na działkach sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powI. odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczając jednocześnie lokalizację w innej, odległości od granicy pod warunkiem uzyskania odstępstwa od ww. organu.

W zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi wyłączono możliwość realizacji

inwestycji powodującej zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby oraz będącej źródłem uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje i zakłócenia elektryczne (pkt 3).

Określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji

nałożono na inwestora obowiązek: 1) odprowadzania wód opadowych i roztopowych na własny teren nieutwardzony; 2) dojazdu istniejącym wjazdem z gminnej drogi dojazdowej, przy której działka jest położona; 3) zapewnienia miejsc postojowych w odpowiedniej ilości na własnym terenie.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej inwestycji organ stwierdził, że Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku: 1) nieprzekraczającego linii zabudowy oznaczone przez decyzję wzizt (projekt zagospodarowania terenu, rys. nr PZT-1); 2) zaprojektowanego w odległości 1,53 m od istniejącego budynku mieszkalnego; 3) dostosowanego forma i gabarytem do zabudowy istniejącej; 4) o wysokości 3,30 m do okapu (opis techniczny, pkt 2; przekrój B-B, rys. nr P-8); 5) szerokości frontu 5 m (rzut przyziemia rys. nr P-2); 6) którego powierzchnia zabudowy łącznie z istniejącym budynkiem wynosi 36.19% (powierzchnia działki = 616 m2 , powierzchnia zabudowy budynku istniejącego 167,90 m2 powierzchnia zabudowy budynku projektowanego 55,02 m2 — Opis techniczny. Charakterystyka budynku, pkt 2, s. 7); 7) w wyniku realizacji którego powierzchnia biologicznie czynna wynosić będzie 51,94% (Projekt budowlany, s. 3).

Charakter spornego zamierzenia inwestycyjnego (budynek gospodarczy) wyłącza możliwość zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby oraz nie daje podstaw do przyjęcia, aby był źródłem uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje i zakłócenia elektryczne. Ponadto z analizy dokumentacji projektowej (Projekt zagospodarowania terenu — opis, s. 6) wynika, że wody deszczowe i roztopowe odprowadzane będą na tereny zielone w obrębie działki inwestora, zaś dojazd nastąpi istniejącym wjazdem z drogi gminnej (projekt zagospodarowania terenu). Dla analizowanej inwestycji zaprojektowano także jedno miejsce postojowe (Projekt budowlany. Dane ogólne, s. 3).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaprojektowanie omawianego budynku nie jako rozbudowy budynku mieszkalnego, lecz odrębnego obiektu budowlanego nie narusza zapisów decyzji wzizt, skoro rozstrzygnięcie to jedynie możliwość taką możliwość dopuszczało, a nie określało w sposób kategoryczny, że sporna inwestycja musi stanowić rozbudowę istniejącego budynku. Z akt organu stopnia podstawowego wynika, że inwestorzy złożyli prawidłowo wypełnione oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele inwestycyjne, zaś projekt budowlany został opracowany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto dokumentacja projektowa zawiera informację BIOZ, zaś z uwagi na charakter inwestycji nie były konieczne dodatkowe uzgodnienia z gestorami sieci. Dodatkowo w omawianej sprawie nie zaistniała okoliczność uzasadniająca odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Jak bowiem wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 24 maja 2011 r. oraz notatki służbowej z dnia 26 kwietnia 2011 r., nakaz rozbiórki rozpoczętej budowy budynku gospodarczego orzeczony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]listopada 2010 r. został wykonany.

Odnosząc się do sformułowanego w piśmie odwołujących się z dnia [...] sierpnia 2012 r. zarzutu obarczenia decyzji o pozwoleniu na budowę wadą rażącego naruszenia art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, stwierdzić należy, iż z ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego wynika, że inwestorzy zgłosili zamiar rozpoczęcia robót budowlanych dnia 28 marca 2012 r. zaś ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, aby Starosta [...]posiadał informacje o ewentualnym rozpoczęciu robót budowlanych i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wyjście na jaw nowych istotnych okoliczności lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji Starosty [...] wskazujących na rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sporną pozostaje zgodność analizowanej inwestycji z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. oraz ocena faktu udzielenia zgody na odstępstwo od ww. przepisów techniczno-budowlanych po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zacytował treść art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego oraz §12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych i stwierdził, że północna elewacja, pozbawiona otworów okiennych i drzwiowych, spornego zamierzenia inwestycyjnego zaprojektowana została w tak zwanej "ostrej granicy" z działką nr ew. [...] (stanowiąca własność K. i B. L. ).

Jak wskazano wcześniej decyzja o warunkach zabudowy dopuściła lokalizację inwestycji w innej odległości od granicy pod warunkiem uzyskania zgody ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane na odstępstwo ww. organu. W dalszej części Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na spór w orzecznictwie odnośnie możliwości udzielenia upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo również po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, na etapie postępowania legalizacyjnego. Stąd też jako niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 9 Prawa budowlanego polegający na błędnej jego wykładni, nie może bowiem być naruszony w stopniu rażącym przepis dopuszczający dokonanie jego wykładni albowiem ta doprowadzić może do całkowicie odmiennych rezultatów procesu myślowego, co z kolei wyłącza oczywistość naruszenia prawa.

Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że z wnioskiem do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych inwestorzy wystąpili w lutym 2012 r. Po rozpatrzeniu powyższego wystąpienia pismem z dnia 22 czerwca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej upoważnił Starostę [...] do wyrażenia zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych, co nastąpiło dnia 29 czerwca 2012 r.

Jak wskazano wcześniej, zasadą wynikającą z Prawa budowlanego jest zatwierdzenie budowlanego wówczas, gdy jest on zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak osoba ubiegająca się o pozwolenia na budowę uzyska zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych to otwiera to możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego, który nie spełnia wprost z tych przepisów wymogów. W takim przypadku zgoda na odstępstwo zastępuje przepis rozporządzenia. Zastosowanie zgody na odstępstwu może spowodować, że przepisy rozporządzenia w danej konkretnej sytuacji, zostaną zastąpione normą indywidualną dostosowaną do konkretnej sytuacji.

Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydana została z naruszeniem art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, z uwagi na udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych po wydaniu pozwolenia na budowę, jednakże powyższemu naruszeniu, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można przypisać charakteru rażącego, z uwagi na wskazane wyżej rozbieżności w orzecznictwie (brak oczywistości naruszenia), dopuszczające udzielenie zgody odstępstwo również po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W konsekwencji wcześniejszych uwag Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zarzutu rażącego naruszenia art. 8 k.p.a.

Ponieważ postanowienie wydane na podstawie art. 9 Prawa budowlanego jest niezaskarżalne, może ono być zakwestionowane jedynie w ramach wniesionych środków odwoławczych na decyzję o pozwoleniu na budowę. Stosownie zaś do art. 126 k.p.a. tryb stwierdzenia nieważności znajduje zastosowanie wyłącznie do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Stąd też bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje zarzut naruszenia przez organ wojewódzki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 Prawa budowlanego, polegający na uznaniu, że obowiązywanie wadliwie udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych legalizuje pozwolenie na budowę w warunkach rażącego naruszenia prawa.

Oceniając powyższą zgodę na odstępstwo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że została ona wydana zasadnie.

Stosownie do art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków technicznych. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Przez szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego rozumie się sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość na określony cel - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na przepisy techniczne. O konieczności zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych mogą decydować zarówno względy natury faktycznej (np. ukształtowanie terenu czy istniejący stan zagospodarowania sąsiednich nieruchomości), jak też użytkowe czy techniczne. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sytuacja, o której mowa wyżej wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na istniejące zagospodarowanie działki inwestycyjnej (jej powierzchnię, kształt oraz wymiary), a także projektowaną zabudowę działki nr ew. [...].

Organ podkreślił, że usytuowanie spornego budynku zostało pozytywnie, bez uwag zaopiniowane przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, co oznacza, że nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Usytuowanie spornego budynku nie wpłynie na pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stan środowiska. W oparciu o dokumentację projektową, iż usytuowany w granicy działek nr ew. [...] oraz [...]budynek nie powoduje negatywnych następstw dla odwołujących się co do sposobu zagospodarowania ich nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 Prawa budowlanego poprzez akceptację postanowienia w sprawie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, udzielonej bez wyjaśnienia i rozważenia, czy w sprawie zachodzi przewidziany w ww. przepisie "szczególnie uzasadniony przypadek", jak również czy odstępstwo to nie spowoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków zdrowotno - sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska" organ stwierdził, iż w świetle powyższych uwag nie zasługuje on na uwzględnienie. W konsekwencji stwierdzenia, iż zasadnie udzielono zgody na odstępstwo od warunków technicznych uznać należy, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie narusza w sposób rażący § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych, z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku w granicy z działką nr ew. [...] (brak ujemnych skutków społeczno-gospodarczych wywołanych naruszeniem). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż inwestorzy uzyskali pisemną zgodę K. i B. L. (właścicieli działki nr ew. [...]) na usytuowanie spornego zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 12 warunków technicznych, poprzez jego niezastosowanie.

Jak wynika z dokumentacji projektowej wschodnia elewacja (pozbawiona otworów okiennych i drzwiowych) zaprojektowana została w odległości od 3,OO m do 4.33 m od granicy działki nr ew. [...].

Powyższe oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący decyzji wzizt w zakresie, w jakim ww. rozstrzygnięcie nałożyło obowiązek zachowania zabudowy od granic sąsiedniej działki budowlanej oraz od zabudowy do granic sąsiedniej działki budowlanej oraz od zabudowy na działkach sąsiednich, o których mowa w warunkach technicznych. Opisane wyżej usytuowanie spornego obiektu budowlanego nie narusza także § 13 i 57 oraz § 60, § 23 ust. 3, § 29, § 271 ust. 1, § 273 ust. 1 warunków technicznych a w konsekwencji art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ubocznie tylko organ zwrócił uwagę, iż gołosłowne są twierdzenia sugerujące przyjmowanie korzyści majątkowych przez "piastunów władz" mogą wypełniać znamiona czynu zabronionego, o których mowa w art. 212 § 1 k.k. oraz wydają się pozostawać w opozycji do art. 30 uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 28 grudnia 2010 r., Nr 8/VIII/2010 w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Kodeksu Etyki Radcy Prawnego.

Jednocześnie organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), zostało skierowane do podmiotu niebędącego stroną (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.); było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

I. i M. N. złożyli skargę na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego:

a/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które było następstwem błędnego przekonania, że nie została w sprawie spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa;

b/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powI. odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 9 ust. 1, 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że:

- obowiązywanie wadliwej udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych wyklucza stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę udzielonego w warunkach rażącego naruszenia prawa;

- udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poza ramami jakiegokolwiek postępowania nie stanowi przypadku rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak oczywistości naruszenia ostatniego ze wskazanych przepisów;

c/ naruszenie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie zasadności zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych udzielonej przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...]czerwca 2012 r., co było wynikiem błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem warunkującym udzielenie takiej zgody; oraz poprzez akceptację tego postanowienia wydanego bez wyjaśnienia, rozważenia i uzasadnienia przez Starostę [...] czy w sprawie mamy do czynienia z przewidzianym w tym przepisie "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" warunkującym udzielenie zgody na odstępstwo jak również czy odstępstwo to nie spowoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz wydanego z rażącym naruszeniem przepisów regulujących tryb udzielania tej zgody.

2. przepisów postępowania to jest art. 7, 77 § 1 8 i 11 k.p.a. poprzez:

a/ pominięcie przez organy obu instancji istotnych okoliczności sprawy w szczególności faktu, że postanowienie w sprawie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych wydane zostało poza ramami jakiegokolwiek postępowania;

b/ pominięcie i nieodniesienie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do szeregu argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, w tym zwłaszcza do wskazanych wad procedowania na podstawie art. 9 Prawa budowlanego.

W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, postanowienia Starosty [...] z dnia [...]czerwca 2012 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Dodatkowo skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentu: decyzji Starosty [...] z dnia [...]kwietnia 2013 r. o umorzeniu postępowaniu w sprawie udzielenia I. i M. N. zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 4 - krotnej stawki minimalnej na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013, poz. 490).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, za organem administracji, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu tym organ ma za zadanie wyjaśnić, czy nie zaistniała jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniają przyjęcie, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Jedną z przesłanek uzasadniających takie twierdzenie jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36, z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 71/94, OSNAP 1995/13/156). Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. uznając, iż decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to zostało wydane co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Należy bowiem pamiętać, że wprawdzie organy administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzygają ponownie sprawy zakończonej wydaniem decyzji objętej postępowaniem lecz badają sprawę z punktu widzenia I.ch, wskazanych wyżej przesłanek co jednak nie zwalnia organów od stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a więc zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i 8 k.p.a.

Mając powyższe na względzie przypomnieć należy, że organ odwoławczy, do którego wpływa odwołanie (zażalenie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) w pierwszej kolejności ma obowiązek ustalić czy odwołanie, które wszczęło postępowanie odwoławcze pochodzi od podmiotu, który posiada przymiot strony. Zgodnie natomiast z reprezentowanym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym stanowiskiem mieć interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia jakiejś czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W przypadku stwierdzenia, że dany podmiot nie posiada takiego interesu postępowanie odwoławcze winno ulec umorzeniu (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 października 2006 r., I SA/Wa 514/06, lex 303209; z dnia 8 marca .2007 r., VII SA/Wa 758/06, lex 334261, wyrok NSA z 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50).

Przepisy ustawy - Prawo budowlane zawężają krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 tego prawa., zgodnie z którym stronami w takim postępowaniu są inwestor oraz właściciele użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

A zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, czy odwołującym się I. i M. N. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co w praktyce oznacza, że organ zobligowany był do ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty [...] . Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że nieruchomość, której właścicielami są odwołujący się (skarżący) bezpośrednio graniczy z nieruchomością inwestycyjną, jednakże fakt ten nie uzasadnia sam przez się twierdzenia o oddziaływaniu inwestycji na tę nieruchomość.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu, mimo że zostało zainicjowane "skargą powszechną" I. i M. N.. Sam fakt doręczenia decyzji przez organ pierwszej instancji odwołującym nie przyznaje im statusu strony. Taki przymiot nie wynika także z faktu, że przymiot strony został skarżącym przyznany w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji z wniosku K. i B. L.- właścicieli działki nr [...].

Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznych to jest oceny zasadności stanowiska organu, że decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu pkt 2 tego przepisu wskazać należy, że Sąd nie podzielił wszystkich argumentów uzasadniających przyjęte przez organ stanowisko.

I tak prawidłowo organ przyjął, że badana decyzja nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, to jest przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Trafne są również spostrzeżenia organu, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie narusza art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlanego (jak też art. 35 ust. 5 tego prawa) albowiem z akt sprawy bezspornie wynika, że wykonano decyzję z dnia 15 listopada 2010 r. nr 103/10, to jest rozebrano budynek objęty tą decyzją. Rację ma organ, że jeżeli informacje te nie są prawdziwe, to ewentualne odmienne ustalenia mogłyby stanowić co najwyżej przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Natomiast częściowo uzasadnione są zarzuty skarżących odnoszące się do postanowienia z dnia [...]czerwca 2012 r. udzielającego zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych oraz konsekwencji tej wadliwości.

Należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno – budowlanymi.

Przepis § 12 warunków technicznych stanowi natomiast, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1, 5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).

Jednocześnie w ust. 3 ustawodawca wskazał, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio

przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1, 5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m,

2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną,

jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.

A zatem sytuowanie budynków w granicy z sąsiednią działką budowlaną było dopuszczalne li tylko w sytuacji, gdy możliwość taka była przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub wynikało z decyzji o warunkach zabudowy oraz na terenie objętym zabudową jednorodzinną w przypadku spełnienia warunków określonych w ust. 3. Oznacza to, że zapis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Wprawdzie jak wynika z akt sprawy: z analogicznym wnioskiem, w tym samym okresie, o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego wystąpili właściciele działki nr [...]– pp. L., jednakże w dacie wydania decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzja w tym zakresie nie została jeszcze w wydana. Jedynie na marginesie wskazać należy, że decyzja, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...]została wydana dopiero [...]sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r., jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. uchylił to rozstrzygnięcie. Wniosek nie został rozpoznawany ostateczną decyzją (do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie; decyzja z dnia [...] listopada 2013 r., wg oświadczenia stron, jest nieostateczna).

A zatem niewątpliwie decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 warunków technicznych. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu co do wpływu wydania postanowienia udzielającego zgody na odstępstwo od warunków technicznych z dnia [...]czerwca 2012 r. na ocenę charakteru tego naruszenia. Należy przypomnieć, że organ przyjął, iż naruszenie to nie ma charakteru rażącego skoro po dacie wydania decyzji właściwy organ wydał postanowienie udzielające zgodę na odstępstwo w rozumieniu art. 9 ust. 1, 2 i 3 ustawy.

Ww. postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 9 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten dopuszcza, w szczególnie uzasadnianych przypadkach, możliwość odstępstw od przepisów techniczno – budowlanych, w tym również co do lokalizowania obiektów. Należy jednak podkreślić, że ustawodawca nie przewidział odrębnego środka odwoławczego to jest zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w takiej sytuacji kontrola legalności takiego postanowienia może (i powinna) się odbywać wraz z kontrolą legalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Oczywistym się zatem jawi, że odstępstwo to powinno być udzielone przed wydaniem decyzji udzielającej takiego pozwolenia. Tymczasem postanowienie przedłożone przez inwestora w niniejszej sprawie zostało wydane po zakończeniu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, W konsekwencji żadna ze stron nie mogła w żadnym trybie ani zwyczajnym, ani nadzwyczajnym – wobec treści art. 126 k.p.a., kwestionować tego rozstrzygnięcia.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż wobec treści ww. postanowienia nie można przyjąć, że nie doszło do rażącego naruszenia cyt. wyżej przepisów wobec nie zaistnienia negatywnych skutków społeczno – gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę znane jest orzecznictwo sądowoadministracyjne (i w pełni podzielane) wskazujące m.in. że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w oparciu o inną nieostateczną decyzję (w tym m.in. ustalającą warunki zabudowy lub środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje inwestycji) jest niewątpliwie wadą tego pierwszego postępowania, ale niemającą charakteru rażącego, z uwagi na brak negatywnych skutków społeczno – gospodarczych, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 216/10). Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w okoliczności niniejszej sprawy. Skoro strony postępowania nie mogły – co zostało wyżej wskazane – kwestionować postanowienia Starosty [...] z dnia [...]czerwca 2012 r. to nie można przyjąć, że wydanie takiego postanowienia po wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę rodzi takie same skutki dla oceny kwalifikowanego naruszenia prawa jak w przypadku I.ch rozstrzygnięć takich jak decyzja ustalająca warunki zabudowy.

Konkludując powyższe rozważania trafne są zarzuty skarżących odnoszące się do wadliwej oceny wpływu postanowienia zezwalającego na odstępstwo od warunków technicznych na ocenę skutków społeczno – gospodarczych omawianego naruszenia. Jedynie na marginesie wskazać należy, że orzecznictwo wskazane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odnosi się do spraw dotyczących legalizacji obiektów, a zatem nie może uzasadniać twierdzenia o rozbieżności orzecznictwa w przedmiocie możliwości wydania postanowienia w oparciu o art. 9 ustawy – Prawo budowlane po wydaniu takiej decyzji i ewentualnych skutków społeczno - gospodarczych wspomnianej wadliwości

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 i 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i § 12 warunków technicznych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkowało koniecznością jej uchylenia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie przedstawioną wyżej oceną prawną. W pierwsze kolejności obowiązkiem organu będzie zatem ocena czy odwołującym się przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowanego, a w przypadku uznawania, że taki przymiot im przysługuje obowiązkiem organu będzie ponowna ocena czy decyzja, mocą której udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego przy granicy z działką sąsiednią o nr 219 stanowi rażące naruszenie prawa. Przy ocenie powyższej okoliczności organ weźmie pod uwagę szczególne okoliczności tej sprawy związane nie tylko z wyrażeniem zgody na taką lokalizację inwestycji przez właścicieli działki nr [...] ale i zamiar wspólnej zabudowy podobnymi budynkami właścicieli działek. Powyższe okoliczności wprawdzie nie zwalniając organu od oceny, że decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów jednakże rzeczą organu będzie ocena czy naruszenie to ma charakter rażący.

Jednocześnie Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy, przy czym Sąd ocenił, że żądanie pełnomocnika przyznania mu wynagrodzenia w wysokości 4 – krotnej minimalnej stawki za czynności radców prawnych jest żądaniem wygórowanym i ustalił tę wysokość na poziomie dwukrotnej minimalnej stawki, jako adekwatnej do nakładu pracy pełnomocnika. Godzi się zauważyć, że pełnomocnik skarżących w żaden sposób nie uwiarygodnił żądanej kwoty w tym zakresie.