Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 576/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2011r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 52, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 71 7 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. ustalającą, dla wnioskodawcy B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków o funkcji mieszkalno-usługowej (hotel, biura, handel) z garażami i parkingami oraz infrastrukturą techniczną, w Ł. przy ul. A [...] (działka nr [...]).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przypomniało stan faktyczny sprawy, z którego wynika, iż pismem z dnia 27 stycznia 2009r. inwestor, B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji w Ł. przy ulicy A nr [...], a polegającej na budowie budynku o funkcji biurowo - usługowo (hotel) – handlowo - mieszkalnej wraz z garażem wielostanowiskowym. W przedmiotowym wniosku inwestor wskazał m.in., iż budynek ma mieć 7 kondygnacji, w tym 1 podziemna. Po wszczęciu postępowania i zawiadomieniu stron, pismem z dnia 2 lipca 2009r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. przedstawiła swe stanowisko wskazując między innymi na konieczność uwzględniania wysokości planowanych budynków w stosunku do istniejących budynków na działce nr [...], a doń należących, jak i normy zawarte w art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, art. 32 Konstytucji RP oraz, że inwestor i właściciel działki sąsiadującej powinni mieć równe prawa, a korzystanie z prawa jednego z nich nie może ujmować prawa drugiego. Dalej, iż w dniu [...]r. organ l instancji wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, od której odwołała się Spółka A. Organ II instancji decyzją z dnia [...]r. orzekł o uchyleniu decyzji organu l instancji w całości i przekazaniu sprawy temu organowi celem ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało wówczas, że w analizie urbanistycznej w jej części opisowej nie zawarto odniesień do wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, jak i na konieczność wyjaśnienia wyznaczenia innej wysokości zabudowy na podstawie §7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W toku ponownego postępowania organ l instancji ponownie sporządził analizę urbanistyczną składającą się z części opisowej i graficznej. W dniu 30 czerwca 2010r. do organu wpłynęło pismo inwestora z wyjaśnieniem, iż przedmiotem inwestycji jest budowa zespołu budynków o funkcji mieszkalno-usługowej (hotel, biura, handel ) z garażami i parkingami oraz infrastrukturą techniczną. Organ l instancji ponownie sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy i uzyskał uzgodnienie z Zarządem Dróg i Transportu w zakresie, w jakim inwestycja przylega do pasa drogowego.

Organ l instancji pismem z dnia 5 sierpnia 2010r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i ostatecznie wydał decyzję z dnia [...]r. ustalającą warunki zabudowy.

Od decyzji powyższej odwołanie złożyła Spółka A podnosząc, iż wbrew przepisom art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuującym tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa oraz przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wbrew zaleceniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawartym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. Nr [...], organ l instancji rozstrzygnął sprawę maksymalnej wysokości zabudowy w decyzji w sposób sprzeczny z powołanymi przepisami i uzasadnionym interesem wnioskodawcy. Zdaniem Spółki gabaryty sąsiadujących budynków (czterokondygnacyjna zabudowa nieruchomości przy ulicy A nr [...] i ulicy A nr [...]) winny stanowić punkt odniesienia dla ustalenia wysokości budynku również w głębi działki przy ulicy A nr [...] celem zapewnienia ładu urbanistycznego i harmonijnego krajobrazu. Decyzja organu l instancji w zakresie w jakim dopuszcza zabudowę do VI kondygnacji nadziemnych została wydana z naruszeniem powołanego przepisu. Nadto z naruszeniem § 7 w/w rozporządzenia, bowiem wykładnia gramatyczna powyższego przepisu nakazuje przyjąć, iż w decyzji o warunkach zabudowy określa się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynków zlokalizowanych w głębi działki. Zdaniem Spółki ma miejsce powielenie w wydanej decyzji błędu wcześniejszej decyzji. W tym zakresie organ l instancji nie dokonał wiarygodnej analizy, czy też wyjaśnień uzupełniających odnośnie stanu faktycznego. Z załączonej mapy nie wynika, że budynek w głębi działki o wysokości VI kondygnacji będzie stanowił przedłużenie górnej krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem Spółki Kolegium słusznie stwierdziło, że wyznaczenie innej wysokości zabudowy na podstawie § 7 ust. 4 w/w rozporządzenia i określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Sąsiadujące budynki, to jest budynek biurowo-laboratoryjny przy ulicy A nr [...] i budynek mieszkalny (stara kamienica) przy ulicy A nr [...], mają porównywalną wysokość i ta wysokość winna być jedynym kryterium odniesienia dla określenia wysokości zabudowy w głębi działki przy ulicy A nr [...]. Ostatecznie wskazując na szereg okoliczności sprawy, a więc na wyjaśnienia organu l instancji zawarte w piśmie z dnia 30 sierpnia 2010r., brak dokładnego rozstrzygnięcia, co organ l instancji rozumie pod pojęciem "głębi działki", brak przekonującego wyjaśnienia tych kwestii i naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego to jest art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zasady prawa sąsiedzkiego z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz konstytucyjnej zasady równego traktowania stron, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zmianę jej treści przez ustalenie, że wysokość pozostałej zabudowy na terenie działki przy ulicy A nr [...] nie może przekraczać wysokości budynku położonego przy ulicy A nr [...], bądź ewentualnie o uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy temu organowi celem ponownego rozpatrzenia.

Wskazując na zasadność przywołanej na wstępie decyzji z dnia [...]r. Kolegium wyjaśniło, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotą postępowania prowadzonego w oparciu o normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego może powstać na danym terenie, bowiem spełnione są łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, jak również dokonano stosownych uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ l instancji mając na uwadze wniosek złożony przez inwestora sporządził analizę urbanistyczną, wykonaną przez osobę legitymującą się szczególnymi uprawnieniami, a następnie ustalił warunki zabudowy, bowiem przesłanki określone w art. 61 ust. 1 powołanej powyżej ustawy są spełnione łącznie. Ustosunkowując się do poszczególnych z nich wyjaśnił, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa w tym handlowa i przemysłowa, a inwestor chce zrealizować zespół budynków o funkcji mieszkalno-usługowej (hotel, biura, handel) wraz z garażami i parkingami oraz infrastrukturą techniczną, taki sposób zagospodarowania w obszarze analizowanym powoduje, iż nie ma przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla takiej inwestycji, nadto fakt wypełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 w/w ustawy wynika wprost chociażby z załącznika graficznego do decyzji. Organ podkreślił, przywołując stanowisko doktryny, iż celem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe, oraz kompozycyjno-estetyczne. W komentowanym przepisie ład przestrzenny konkretyzuje się przed wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. W tym przypadku taka sytuacja ma miejsce. Mając na uwadze uwarunkowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy i zarzuty odwołania w tym zakresie Kolegium wskazało, iż organ I instancji ponownie z uwzględnieniem wytycznych poprzedniej decyzji organu II instancji, sporządził analizę urbanistyczną i ustalił wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych elementów w budynku przy ulicy A nr [...], wysokość zabudowy w głębi działki (poza budynkiem frontowym) - dopuszcza się zwiększenie wysokość i zabudowy poza zabudową frontową maksymalnie do VI kondygnacji nadziemnych (w przypadku kondygnacji jednopoziomowych) pod warunkiem spełnienia przepisów w/w rozporządzenia. Kolegium podkreśliło dalej, iż kwestią zasadniczą w sprawie jest weryfikacja, czy organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość planowanego obiektu budowlanego, a właściwie obiektów budowlanych, skoro inwestor wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla zespołu budynków. Wskazał, iż zgodnie z normą zawartą w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ l instancji w przypadku budynku frontowego określił wysokość zabudowy w sposób całkowicie zgody z brzmieniem normy zawartej § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia i równie zgodnie z żądaniem Spółki A - jako przedłużenie tych elementów czyli elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w budynku przy ulicy A nr [...]. Bezspornym jest, iż organ l instancji dopuścił poza budynkiem frontowym zabudowę o wysokości do VI kondygnacji. Organ odwoławczy stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy zawiera analizę urbanistyczną, która w części opisowej zawiera między innymi określenie wysokości górnej krawędzi elewacji obiektów budowlanych znajdujących na działkach w obszarze analizowanym. Wysokość elewacji określona została w analizie zarówno przez liczbę kondygnacji, jak i w metrach, przy czym liczba kondygnacji w obszarze analizowanym jest od l do V, natomiast z uwagi na znaczną wysokość kondygnacji budynków historycznych wysokość do VI kondygnacji odpowiada lV-V kondygnacjom w starej zabudowie, co stanowi typową wysokość dla zabudowy śródmieścia Ł., również w rejonie inwestycji. Kolegium podkreśliło, iż ustalenia poczynione prze organ I instancji uwzględniają zarówno uregulowanie §7 w/w rozporządzenia, jak również wytyczne Kolegium zawarte w poprzedniej decyzji, w konsekwencji trudno przyjąć, że postępowanie przeprowadzono w sposób wadliwy a w następstwie wydana została nieprawidłowa decyzja.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, iż organ l instancji nie zdefiniował pojęcia "zabudowa w głębi działki", Kolegium zauważyło, iż skoro inwestor chce realizować inwestycje w postaci zespołu budynków o określonym przeznaczeniu, to użycie określenia "budynek frontowy" i "zabudowa w głębi działki" a wiec poza frontem w rozumieniu "frontem działki", które to pojecie zostało zdefiniowane w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. nie jest błędem, zwłaszcza, że ani ustawodawca, ani też normotwórca nie zdefiniował sam tych pojęć. Trudno przyjąć w takim przypadku, że cała planowana inwestycja, a wiec zespół budynków stanowi zabudowę na froncie działki. Nie ma przeszkód, aby przyjąć, iż zabudowa w głębi działki to zabudowa, która obejmuje obiekty budowlane poza budynkiem frontowym, co też w istocie swej uczyniono. Organ odwoławczy wywiódł, iż nie budzi wątpliwości, że mając na uwadze zarówno normę zawartą w § 7 ust. 1, jak i w ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., jak i normę zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie wysokości elewacji w przypadku budynku frontowego w sposób całkowicie zgody z wysokością istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej i ustalenie wysokości zabudowy poza budynkiem, który na powstać od strony frontu działki nr [...], a w sposób zgody z wynikami analizy urbanistycznej, gdyż wartości wynikające z tej analizy nie zostały przekroczone, nie jest błędem. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje zabudowa o określonej, zróżnicowanej wysokości to ustalenie, że zabudowa w głębi działki będzie wyższa (do VI kondygnacji) od zabudowy na froncie, nie stanowi żadnego dysonansu, jak i nie zakłóci w zasadniczy sposób ładu przestrzennego, mając chociażby na uwadze tę istniejącą zabudowę, jak i fakt, iż zabudowa w centrum Ł. jest niewątpliwie zróżnicowana, co jest zresztą jej cechą charakterystyczną. Nie ma miejsce w tym przypadku ustalenie wysokości w sposób wyraźnie i jednoznacznie górujący nad istniejącą zabudową w obszarze analizowanym.

Kolegium zwróciło uwagę na niekonsekwencję Spółki A, która z jednej strony wskazuje, że "wyraża zgodę" na określenie wysokości zabudowy w głębi działki przez wysokość budynku przy ulicy A nr [...] (i budynku mieszkalnego przy ulicy A nr [...]), a więc posługuje się w gruncie rzeczy "kondygnacjami", a z drugiej, że nie ma miejsca "skonkretyzowanie" wysokości. Nadto błędny jest pogląd, iż Spółka A winna wyrazić zgodę na taką a nie inną wysokość budynku, gdyż ani Spółka, ani inna strona postępowania nie może wyrażać i nie wyraża zgodę na konkretną wysokość planowanej zabudowy, gdyż nie znajduje to żadnego odzwierciedlenia w obowiązujących normach prawa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium przypomniało, iż decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się w oparciu o normy zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w oparciu o normy zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Oznacza to, iż na tym etapie postępowania żaden z organów nie może dopuścić się naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Z kolei zarzut naruszenia przepisów prawa cywilnego pozostaje poza zakresem działania organów administracji publicznej. Nie ma także podstaw zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem po pierwsze organ l instancji zapewnił Spółce, jak i innym stronom postępowania czynny w nim udział, a po drugie udostępnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, a po trzecie racjonalnie i logicznie uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Fakt, iż Spółka A nie została przekonana o zasadności takiego a nie innego rozstrzygnięcia i ma inną, własną, subiektywną ocenę decyzji organu l instancji nie stanowi również automatycznie o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia.

Konkludując Kolegium wywiodło, iż decyzja organu l instancji została wydana w sposób zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś ewentualne uchybienia natury procesowej (np. brak uzasadnienia wykreślenia granic obszaru analizowanego w taki sposób jak ma to miejsce, a nie inny, jak i brak wykorzystania metrów jako wskaźnika wysokości, lecz kondygnacji) nie miały wpływu na wynik podjętego rozstrzygnięcia, a zatem nie ma podstaw do jej uchylenia i przekazywania sprawy temu organowi celem ponownego rozpatrzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię §7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. polegającą na przyjęciu, iż wysokość elewacji frontowej w planowanej inwestycji może być wyrażona poprzez określenie jej za pomocą ilości kondygnacji, podczas gdy przepisy wymagają określenia jej w sposób konkretny, bądź jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy, bądź jako średnia wielkość występująca na analizowanym obszarze. Nadto przepisu §1 pkt 5 w/w rozporządzenia przez nieustalenie w decyzji wszystkich wymagań dotyczących geometrii dachu nowej zabudowy, §7 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez przyjęcie, że pojecie "elewacji frontowej" jest tożsame z pojęciem "elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki", podczas gdy wykładnie literalna i systemowa wskazanego aktu nakazują rozumieć te pojęcia w sposób odmienny. Przepisu §7 w/w rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków położnych przy ulicy A nr [...]. Przepisu art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji bez zastosowania w odpowiedni sposób właściwych przepisów prawa materialnego tj. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji pomimo błędnego ustalenia stanu faktycznego polegające na ustaleniu, że VI kondygnacyjny budynek w głębi działki przy ulicy A [...] będzie odpowiadał IV-V kondygnacjom budynków historycznych, gdy jednocześnie ustalono, że wysokość budynku od strony frontu działki przy ulicy A [...] ma być ustalona według wysokości budynku przy ulicy A [...], który ma IV kondygnacje historyczne, nadto niewyliczenie średniej wysokości zabudowy na terenie analizowanym, nieustalenie wszystkich parametrów dachu. Jak również przepisu art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający przepisy prawa. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona podniosła, iż decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie jeżeli spełnione są łącznie wszystkie warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale i te wymienione w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując zaskarżoną decyzję strona wywiodła zaś, iż wydana ona został bez określenia wszystkich wymaganych w/w parametrów obiektu. I tak wysokość budynku frontowego ustalono jako przedłużenie wysokości elementów frontowych wieńczących budynek przy ulicy A [...], a w ocenie strony pomiędzy działką przy A [...] a działką przy A [...] występuje uskok, zatem wysokość frontu powinna być ustalona poprzez obliczenie średniej wysokości budynków na obszarze analizowanym i tak ustalona średnia wyrażona liczbowo powinna stanowić wysokość frontu planowanej inwestycji. Podobnie w kwestii sytuowania obiektu w głębi działki, gdzie decyzją I instancji ustalono, iż inwestycja może sięgać VI jednopoziomowych kondygnacji nadziemnych, co w ocenie organu odpowiada IV-V kondygnacjom starej zabudowy. Strona zauważyła nadto, iż obecnie nie wiadomo, nie określił tego również inwestor, jakiego typu budynek miałby być przedmiotem inwestycji, tj. czy taki, w którym kondygnacje miałyby charakter nowego budownictwa, czy byłby to budynek o wysokości kondygnacji zbliżonych do budynków historycznych. A ponadto obowiązujące przepisy nie regulują maksymalnej wysokości kondygnacji, w §3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mające średnią wysokość w świetle większą niż 2 m, za kondygnację nie uważa się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Strona podkreśliła, iż sam organ jest nieprecyzyjny, gdyż wskazuje, iż wysokość frontowa ma odpowiadać wysokości frontu budynku przy ulicy A[...] który ma IV kondygnacje historyczne a z drugiej strony dopuszcza podwyższenie planowanego budynku w głębi działki do VI kondygnacji, ostatecznie zatem nie wiadomo jaka miałaby być wysokość budynku. Dalej strona podniosła, iż organ ograniczył się do ustalenia kąta nachylenia dachu, gdy przepis przewiduje jeszcze wysokość kalenicy i układ połaci dachowych. A ponadto organ zamiennie posługuje się pojęciami "elewacja frontowa" i "elewacja frontowa znajdująca się od strony frontu działki" tymczasem wykładnia rozporządzenia nakazuje przyjąć, że każdy budynek ma elewację frontową, zaś nie w każdym wypadku budynek ten usytuowany jest od strony frontu działki czyli zgodnie z §2 pkt 5 w/w rozporządzenia, w tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W ocenie strony należy zatem wywieść, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, czyli każdej frontowej elewacji także tej, która jest posadowiona w głębi działki, należy wyznaczać zgodnie z wytycznymi zawartymi w §7 ust. 1 w/w rozporządzenia, czyli jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W rozporządzeniu brak zatem regulacji, która pozwalałaby na wytyczenie elewacji frontowych budynków położonych w głębi działki w inny sposób niż przewidziany w §7 ust. 1 w/w aktu, bowiem przepis ten dotyczy każdej elewacji frontowej, nie tylko tej znajdującej się przy froncie działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując oparcia dla zarzutów strony skarżącej wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem.

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. określającą, na wniosek B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków o funkcji mieszkalno-usługowej (hotel, biura, handel) z garażami i parkingami oraz infrastrukturą techniczną, w Ł. przy ul. A [...] (działka nr [...]).

W ocenie Sądu w pierwszej kolejności zasadnym jest zobrazować charakter decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która determinuje możliwość rozpoczęcia prac budowlanych. Oznacza to, iż należy oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, że każdy z ich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, iż spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z uwagi na taki właśnie charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy zarzuty skarżącej Spółki dotyczące braku jej zgody na realizację zabudowy, zgody na takie a nie inne określenie wysokości nowej zabudowy oraz naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie podlegają kontroli na obecnym etapie postępowania. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. I chociażby kwestia rzeczywistego usytuowania obiektu na nieruchomości będzie przedmiotem postępowania zmierzającego do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, natomiast interesy strony skarżącej, jako osoby trzeciej, zostały odpowiednio zabezpieczone na obecnym etapie, co wynika z punktu II.D rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia [...]r. Podkreślić ostatecznie trzeba, iż takie rozgraniczenie etapów inwestycyjnych, a co za tym przepisów w oparciu, o które wydawane są konkretne decyzje powoduje, iż organ ustalający warunki zabudowy nie może sięgać do jakiegokolwiek uregulowania, czy definicji, wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów szczególnych do tej ustawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zarzuty strony, jak słusznie wskazywał organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie znajdują oparcia w materiale sprawy i nie mogą skutecznie wpłynąć na zmianę zaskarżonej decyzji. Na tym etapie organ zabezpieczył interesy osób trzecich w sposób, jaki wyznaczają obowiązujące przepisy prawa, zaś ewentualne spory sąsiedzkie rodzące się po zrealizowaniu inwestycji w zależności od ich rodzaju znajdą rozwiązanie przed organami nadzoru budowlanego lub przed sądem powszechnym, w przypadku naruszenia prawa własności. Z uwagi na powyższe nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, iż organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich zarzutów odwołania, gdyż uczynił to właśnie w takim zakresie w jakim było to możliwe w ramach przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli konkretne zarzuty znajdowały oparcie w przepisach techniczno-budowlanych organ wskazywał na tę okoliczność, wyjaśniając stronie przesłanki swego działania.

Przechodząc do kontroli merytorycznej poprawności zaskarżonego aktu Sąd orzekający w pełni podziela, oparte na obszernym materiale sprawy, stanowisko organu, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza urbanistyczno-architektoniczna została przeprowadzona w odniesieniu do obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działki inwestycyjnej, stanowiącego trzykrotną szerokość frontu działki. Mając na uwadze zakres i przedmiot inwestycji organ podjął wszystkie niezbędne kroki celem ustalenia warunków zabudowy, w tym celu wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego wnikliwą syntezę. Podejmowane działania znajdują oparcie w materiale sprawy, czynności zmierzające do ustalenia czy inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały odzwierciedlone na mapie oraz w analizie urbanistyczno-architektonicznej, sporządzonych na ich podstawie wynikach. W rezultacie nie budzi wątpliwości, tak Sądu jak i strony skarżącej, która nie sformułowała zarzutów w tym zakresie, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponadto organ uzyskał odpowiednie uzgodnienie z Zarządu Dróg i Transportu, postanowienie z dnia 26 lipca 2010r., w zakresie w jakim inwestycja przylega do pasa drogowego ulicy A. W konsekwencji zasadnie organ administracji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, co wbrew zarzutom strony skarżącej, uczynił prawidłowo.

Lektura skargi pozwala wywieść, iż zarzuty strony skarżącej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania wyznaczonych w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Strona skarżąca nie podziela stanowiska organu, iż w oparciu o §7 w/w rozporządzenia prawidłowe jest wyznaczenie wysokości elewacji frontowej poprzez wskazanie ilości dopuszczalnych kondygnacji, a nie ilości dopuszczalnej wysokości wyrażonej w jednostce miary "metr". Zgodnie z § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W ocenie Sądu z przywołanej regulacji wynika, iż jako zasadę przyjmuje się dostosowywanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do elewacji charakteryzujących działki sąsiednie (w pierwszej kolejności jako przedłużenie wspomnianych krawędzi i linii). Rozporządzenie stwarza pewną elastyczność w określaniu wskazanych wyżej parametrów, dopuszczając możliwość nienawiązywania do wysokości górnej krawędzi elewacji, o ile znajduje to uzasadnienie w świetle sporządzonej analizy stanu zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie organ odniósł się do parametrów charakteryzujących działki sąsiednie, co znajduje potwierdzenie w szczegółowym zestawieniu parametrów budynków przyjętych do analizy, gdzie przeanalizowane zostały takie parametry jak wskaźnik powierzchni zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji wyrażona w ilości kondygnacji oraz metrach. Po zapoznaniu się z przedmiotowym zestawieniem, zauważyć trzeba, iż owszem organ ustalił, iż wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych elementów w budynku przy ulicy A [...], wysokość zabudowy w głębi działki (poza budynkiem frontowym) dopuścił zwiększenie wysokości zabudowy poza zabudową frontową maksymalnie do VI kondygnacji nadziemnych, pod warunkiem spełnienia warunków określonych w w/w rozporządzeniu. Przy czym pamiętać należy, iż inwestycja jest planowana do realizacji na terenie zabudowy historycznej, badane kamienice o wysokości IV-V kondygnacji odpowiadają zabudowie nowej VI kondygnacyjnej, ze sporządzonego zestawienia wynika, iż nie sposób jednoznacznie wyznaczyć wysokości budynku np. IV kondygnacyjnego, gdyż w zależności od budynku wysokość jego wynosi od 16 do18 metrów, ale są też budynki IV kondygnacyjne o wysokości 14 metrów, w każdym z tych budynków inna jest wysokość jednej kondygnacji stąd rozbieżności, które ujednolicił organ poprzez stosowny zapis w zaskarżonej decyzji, co też wyjaśnił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Ustalenie omawianego parametru w sposób jaki uczynił to organ nie spowoduje dysonansu w zabudowie i nie zakłóci dotychczasowego ładu przestrzennego. Owszem jako uchybienie należy poczytać organowi nieużycie nazewnictwa przewidzianego w rozporządzeniu (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (ew. jej gzymsu lub attyki)) oraz nieokreślenie wysokości w metrach. Niemniej jednak w świetle powyższego sam fakt wskazania przez organ liczby kondygnacji planowanej inwestycji należy uznać za dopuszczalny (wprawdzie w § 1 rozporządzenia, zawierającym katalog parametrów charakteryzujących inwestycje, nie wymienia się liczby kondygnacji, niemniej nie jest to katalog zamknięty). Mając na względzie stanowisko strony skarżącej podkreślić trzeba, iż wysokość nowej zabudowy jest wyznaczana w sposób określony powyżej, w żadnym wypadku nie jest wymagana, konieczna zgoda właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być zrealizowana inwestycja, żaden przepis nie wymaga uzyskania takiej zgody. Parametry dotyczące nowej zabudowy są zawsze wyznaczane w sposób wynikający z odpowiednich przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji i tylko one wyznaczają granice takich ustaleń.

W ocenie Sądu również określenie geometrii dachu ocenić trzeba jako prawidłowe, a to z uwagi na fakt, iż z analizy sporządzonej dla potrzeb sprawy wynika, iż na obszarze analizowanym występują dachy o różnych spadkach, przy czym przeważają dachy płaskie o spadkach ok. 15º, przyjęto zatem dla planowanej zabudowy kąt nachylenia połaci dachowych do 15º. Niewątpliwie zatem organ uwzględnił parametry zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, a skoro wyniki analizy stanowią integralną część decyzji to nie sposób podzielić stanowiska strony skarżącej, iż organ nie wyjaśnił takiego wyznaczenia omawianego parametru. Pamiętać również trzeba, iż wszystkie wyznaczone w decyzji parametry stanowią określoną całość, poszczególne z nich wzajemnie się uzupełniają i dyktują sposób wyznaczenia innych, skoro zatem ustalono, iż zabudowa ma mieć charakter zabudowy pierzejowej to ustalenie to również determinuje w określonym stopniu układ połaci dachowych.

Z tych wszystkich względów sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy przedmiotowej inwestycji ocenić należy jako prawidłowy i znajdujący odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, a przede wszystkim w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stanowiących jej integralną część załączników.

Reasumując powyższe, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Drobne uchybienia organów administracji nie stanowią natomiast naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł jak w sentencji.

ar