Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 350/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. S-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. S-S. kwotę 2670 (dwa tysiące sześćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Wójt Gminy O., wskazując na art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej jako u.g.n.), uchwały nr [...] z późn. zm., dalej jako Uchwała) ustalił dla M. "S.-S." (dalej jako Strona, Skarżąca) opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów, jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych we wsi G. M. oraz określił sposób i termin wpłacenia należności, z zastrzeżeniem, że w przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie naliczane będą odsetki ustawowe.

Uzasadniając napisał, że decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, działka nr [...] o powierzchni 10.788 m2, położona we wsi G. M. uległa podziałowi na działki gruntowe nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2013 r.

Działka nr [...] według aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą [...] stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W wyniku podziału, działki gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowią teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), działka nr [...] stanowi teren zabudowy usług oświatowych, handlowych i gastronomii o symbolu 1U z terenem proponowanym pod zagospodarowanie zielenią średnią i wysoką, działka nr [...] stanowi teren pieszojezdni układu wewnętrznego o symbolu KDX.

Operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] czerwca 2013 r. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku lokalnego działek przed podziałem, obejmując analizą transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, zawarte w obrębie Gminy oraz w gminach okolicznych, o podobnym stopniu rozwoju społeczno-gospodarczego. Badaniem zostały objęte transakcje dokonane w okresie ubiegłych 35 miesięcy. Ceny transakcyjne dla podobnych działek kształtowały się w przedziale od 14,99 zł/m2 do 30,68 zł/m2. W analizie pominięto transakcje, co do których biegły nie zidentyfikował przyczyn bardzo wysokich lub bardzo niskich cen, znacznie odbiegających od średniego poziomu cen na rynku lokalnym. Ceny transakcyjne nie zostały skorygowane, bowiem rzeczoznawca majątkowy uznał relacje pomiędzy popytem a podażą na rynku lokalnym za zrównoważone, a analiza rynku gruntów wielkoobszarowych nie wykazała konieczności zastosowania poprawki uwzględniającej upływ czasu. Jako atrybuty rynkowe rzeczoznawca przyjął: lokalizację, uzbrojenie, dojazd oraz kształt i konfigurację terenu.

Rzeczoznawca wybrał do analizy porównawczej trzy działki najbardziej zbliżone do działki wycenianej pod względem zasadniczych cech rynkowych do działki wycenianej i na ich podstawie oszacował wartość gruntu przed podziałem na kwotę [...]zł.

Analizując rynek lokalny działek po podziale rzeczoznawca objął analizą transakcje nieruchomościami gruntowymi zawarte w obrębie Gminy i gminach okolicznych, rozszerzając rynek lokalny do terenu Wielkopolski, z uwagi na niedostateczną ilość transakcji. Badaniem zostały objęte transakcje nieruchomości składających się z większej ilości działek z naniesionymi ich granicami geodezyjnymi, położonych na terenach zainwestowania mieszkaniowego, dokonane w okresie ubiegłych 24 miesięcy. W analizie zostały pominięte transakcje, w których rzeczoznawca nie ustalił przyczyn bardzo wysokich lub bardzo niskich cen, znacznie odbiegających od przeciętnych cen na rynku.

Ceny podobnych gruntów o zbliżonych powierzchniach w badanych transakcjach kształtowały się w dość szerokim przedziale tj. od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Analiza rynku nie wykazała konieczności zastosowania poprawki uwzględniającej upływ czasu. Relacje pomiędzy popytem i podażą na rynku lokalnym rzeczoznawca uznał za zrównoważone. Jako atrybuty rynkowe działek pod zabudowę mieszkaniową rzeczoznawca przyjął: lokalizację, dojazd, uzbrojenie oraz kształt i konfigurację.

Z zanotowanych transakcji rzeczoznawca wybrał do analizy porównawczej trzy działki najbardziej podobne pod względem zasadniczych cech rynkowych do działki wycenianej i na ich podstawie oszacował wartość gruntu po podziale - działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na kwotę [...]zł. Ceny gruntów przeznaczonych pod drogę wewnętrzną na terenie badanym przez rzeczoznawcę majątkowego tj. Gminy, gminy okolicznych o podobnym stopniu rozwoju gospodarczego jak [...], kształtowały się w przedziale [...] zł do [...] zł. Transakcje dotyczące obrotu gruntami przeznaczonymi lub stanowiącymi drogi zlokalizowane wśród terenów zurbanizowanych zanotowano w okresie ubiegłych 32 miesięcy. Jako atrybuty rynkowe rzeczoznawca przyjął następujące cechy: lokalizację, wielkość działki, sąsiedztwo i przydatność komunikacyjną. Z zanotowanych transakcji rzeczoznawca wybrał do analizy porównawczej trzy działki najbardziej podobne pod względem zasadniczych cech rynkowych do działki wycenianej, i na ich podstawie oszacował wartość działki nr [...], przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, na kwotę [...]zł. Łączna wartość działek po podziale wynosi [...] zł.

W obowiązującej Uchwale ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, w wysokości 8% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale. Różnica między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale wynosi [...] zł., stąd opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po podziale wynosi [...] zł.

W odwołaniu od opisanej decyzji Strona, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, naruszenie przepisów określających sposób wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, oraz niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego nieruchomości gruntowej. Uzasadniając odwołanie napisał, że decyzja została skierowana do M. "S.-S.", podczas gdy właścicielka nieruchomości, której dotyczy operat szacunkowy nazywa się M. S.. Zdaniem pełnomocnika nieprawidłowe oznaczenie podmiotu w decyzji administracyjnej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) Dalej pełnomocnik ocenił, że w sprawie doszło do przeszacowania wartości nieruchomości, co doprowadziło do znacznego zawyżenia wysokości opłaty adiacenckiej. Z operatu jasno wynika, iż rzeczoznawca przyjmując działki do porównania całkowicie pominął kwestie ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można przeprowadzić porównania działki gruntu przeznaczonej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z działką o przeznaczeniu mieszkaniowym wielorodzinnym. Nieruchomości o różnym przeznaczeniu uzyskują na wolnym rynku różną cenę za 1 m2. Przyjęcie do porównania działek o nieokreślonym przeznaczeniu nie pozwala dokonać analizy operatu. Do porównania przyjęto nieokreślone działki gruntu, wymienione w tabeli na stronie 10 operatu szacunkowego, w tym nieruchomości wchodzące w skład [...] Zdaniem pełnomocnika nie sposób porównać działki leżące na terenie gminy P. i gminy O.. Analizując działki, które rzeczoznawca przyjął do porównania celem wyceny wartości działki przed podziałem, pełnomocnik powtórzył, że w przypadku żadnej z tych lokalizacji rzeczoznawca nie wskazał ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto rzeczoznawca nie wybrał nieruchomości o podobnej powierzchni do wycenianej działki. Rzeczoznawca nie wskazał dlaczego te akurat nieruchomości są podobne do wycenianej działki, dokonując wyceny w oparciu o nieruchomości co najmniej połowę większe od wycenianej działki. Zarzuty dotyczący powierzchni pełnomocnik powtórzył oceniając wycenę działki po podziale, bowiem za podstawę podziału rzeczoznawca przyjął działki mniejsze od działki wycenianej. Nadto operat szacunkowy nie zawiera porównania wzrostu ceny porównywalnych nieruchomości przed i po podziale. Dalej pełnomocnik zarzucił, że rzeczoznawca nie wskazał, czy nieruchomości, które wybrał do porównania w wycenach przed i po podziale posiadają drogę wewnętrzną. Nieruchomość wyceniana nie posiadała w momencie zatwierdzenia podziału dostępu do wodociągu. W operacie szacunkowym przyjęto jednak do porównania nieruchomości mające dostęp do wodociągu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło M. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów, jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych we wsi G. M.. SKO napisało, że decyzja została wydana w ustawowym terminie 3 lat od momentu uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a w chwili, gdy orzeczenie zatwierdzające podział stało się prawomocne, obowiązywała Uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W konsekwencji istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. SKO uznało, że operat jest rzetelny, zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości, zaś ustalenia co do dwóch stanów faktycznych (przed i po podziale) zawarte w dowodzie (opinii) są poparte dokumentami. Zdaniem SKO operat szacunkowy zostały sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, a zarzut, iżby operat był nieprawidłowy i nie można mu przyznać przymiotu wiarygodności nie znajduje potwierdzenia w niniejszej sprawie. Zdaniem SKO jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w niniejszej sprawie. Jednakże organ nie znalazł podstaw do skierowania dowodu do zaopiniowania przez taką organizację. SKO napisało, że nie znalazło podstaw do uznania, że zarzuty odwołania miały istotny wpływ na wynik sprawy. SKO zaznaczyło, że decyzja organu I instancji w wyniku omyłki pisarskiej została błędnie adresowana. Stąd na etapie postępowania odwoławczego należało powyższy błąd naprawić i dlatego uchylono decyzję organu I instancji w całości i ponownie orzeczono adresując korespondencję do właściciela nieruchomości. Nadto sama okoliczność złożenia odwołania wskazuje, że strona wiedziała o toczącym się postępowaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S., zastępowana przez tego samego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Pełnomocnik zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 98a oraz art. 146 ust. 1 u.g.n. polegające na przyjęciu, iż organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty adiacenckiej, podczas gdy organ I instancji wydał decyzję w oparciu o wadliwy operat szacunkowy, który zawiera istotne błędy, mające wpływ na jego wiarygodność i rzetelność,

b. naruszenie art. 4. pkt 16 u.g.n. polegające na przyjęciu, że przyjęte w operacie szacunkowym sposób i kryteria podobieństwa odpowiadają definicji nieruchomości podobnej.

Pełnomocnik zaznaczył, że w wyniku przedmiotowego podziału na mocy decyzji Wójta nr [...], doszło do wydania dwóch decyzji o naliczeniu opłaty adiacenckiej, w oparciu o takie same operaty sporządzone przez tego samego rzeczoznawcę. Jedną decyzją zatwierdzono podział dwóch działek: nr [...] i nr [...]. Sprawa z podziału działki nr [...] należącej do siostry skarżącej, J. S.-S. i jej męża D. S., była już rozpatrywana przez SKO. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] SKO w tym samym składzie orzekającym uchyliło decyzję organu I instancji w oparciu o wadliwość operatu, który w niniejszej sprawie w zakresie porównawczym jest taki sam. Pełnomocnik załączył do skargi kopię decyzji.

Uzasadniając skargę pełnomocnik napisał, że nie podziela stanowiska SKO co do prawidłowości przyjętego sposobu i metody kryteriów podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., gdyż nie odpowiada ono definicji nieruchomości podobnej. Zgodnie z tym przepisem przez nieruchomość podobną należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania, oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Tymczasem biegły w operacie wycenia oddzielnie nieruchomości w części obejmujące podział na działki przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe i oddzielnie pod drogę wewnętrzną, co powoduje, że nie dokonano wyceny nieruchomości jako całości. Zatem przynajmniej po podziale należałoby wybrać nieruchomości z podobnym podziałem strukturalnym. Dalej w skardze pełnomocnik zacytował obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1110/12 (CBOSA), które z kolei stanowiły istotną część uzasadnienia decyzji SKO dotyczącej działki siostry Skarżącej, a której kopia została załączona do skargi.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi względnie o jej odrzucenie. SKO podtrzymało w całej rozciągłości treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podkreślając prawidłowy dobór nieruchomości przez biegłego i spełnienie przez nieruchomości kryterium podobieństwa, oraz odstąpienie przez Skarżącą od zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w celu ewentualnego wykazania nierzetelności operatu. SKO nie naprowadziło powodu uzasadniającego odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd zaznacza, że nie znalazł podstawy do odrzucenia skargi, przez co skargę rozpoznał. Materialnoprawną podstawę decyzji zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowił przepis art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio.

Sąd podziela stanowisko SKO, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana w ustawowym terminie 3 lat od momentu uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, oraz że chwili, gdy orzeczenie zatwierdzające podział stało się prawomocne obowiązywała uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Decyzja podziałowa została wydana [...] lutego 2013 r. i stała się ostateczna [...] lutego 2013 r. (k. 41 akt I instancji) nie zaś [...] maja 2012 r. jak napisało SKO w uzasadnieniu decyzji, wskazując jako dowód niedookreśloną kartę w aktach sprawy. Zatem, z woli ustawodawcy wyrażonej w wyżej cytowanym art. 98a ust. 1 u.g.n., do dnia [...] lutego 2016 r. organy administracji mogły rozstrzygnąć sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej (zob. wyrok NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Zaskarżona decyzja SKO została wydana w dniu 25 lutego 2016 r., czyli w terminie wynikającym z art. 98a ust. 1 u.g.n. Równie bezsporne jest to, że w dniu uostatecznienia się decyzji podziałowej obowiązywała Uchwała, ze stawką opłaty adiacenckiej – 8%. Dalej Sąd wskazuje i to, że w dacie wydania decyzji przez SKO operat, chociaż sporządzony w 2013 r., zawierał ważną klauzulę aktualności (k. 16 akt SKO). Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 u.g.n.).

Zaskarżona decyzja nie może jednak ostać się w obrocie prawnym, z powodów wskazanych poniżej.

1.

Jak stwierdził WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 21/16 (CBOSA) w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507). Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a., skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80-81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, iż: "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn.IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167)

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493)

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. Wydanie. Warszawa 2011 r., s. 512 i wskazane tam orzecznictwo). Zacytowany pogląd co do obowiązków organu jest niekwestionowany, zatem tym bardziej nie spełnia tego obowiązku jedynie zrelacjonowanie decyzji organu I instancji, co w realiach kontrolowanej sprawy oznacza powtórzenie ustaleń zawartych w operacie szacunkowym i konkluzja, że operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.). Czterostronicowe odwołanie zostało opisane przez SKO w jednym zdaniu, że według pełnomocnika decyzja organu I instancji "nie została doręczona stronie", a nadto pełnomocnik "wskazał na wady operatu". Sąd zarzuca, że SKO zupełnie zignorowało poszczególne argumenty pełnomocnika dotyczące operatu; utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie dość, że nie odparło zarzutów odwołania, to nawet ich nie wymieniło. Sąd zaznacza, że czym innym jest wyjaśnienie wątpliwości pełnomocnika strony, związanych z kompletnością i spójnością operatu, od dokonywania oceny treści operatu, co wymaga wiedzy specjalistycznej i pozostaje poza uprawnieniami organu administracji.

Dalej Sąd zarzuca, że SKO tylko pośrednio odniosło się do zarzutu nieważności postępowania, reagując proceduralnie. Uchylenie już sprostowanej (postanowieniem Wójta z dnia [...] czerwca 2014 r., k. 56) decyzji organu I instancji tylko po to, aby wydać takie samo rozstrzygnięcie z prawidłowym oznaczeniem adresatki decyzji winno być przekonująco uzasadnione. Zaznaczyć trzeba brak odniesienia się do zarzutu nieważności postępowania z tego powodu, że nastąpiło "nieprawidłowe oznaczenie podmiotu w decyzji administracyjnej".

W żaden sposób nie można wobec powyższego uznać, że postępowanie przed organem II instancji było działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji.

2.

SKO w kontrolowanej sprawie utrzymało w mocy decyzję ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku podziału na część pod budownictwo mieszkaniowe i część drogową. Tymczasem pełnomocnik strony skarżącej załączył do skargi decyzję SKO o charakterze kasacyjnym, powodującą przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawy, dotyczącej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości leżącej po sąsiedzku nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], w wyniku podziału także na część pod budownictwo mieszkaniowe i część drogową. Z załączonej do skargi kopii decyzji wynika, że została ona wydana w tym samym składzie osobowym, co obecnie zaskarżona decyzja. W przywołanej sprawie administracyjnej adresatami decyzji była siostra Skarżącej: J. S.-S., z mężem D. S. (co zdaje się wyjaśniać błąd organu I instancji związany z prawidłowym oznaczeniem adresatki decyzji). Zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. SKO wydając diametralnie inne rozstrzygnięcie w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, w żaden sposób nie odniosło się do swojego wcześniejszego rozstrzygnięcia, nawet w odpowiedzi na skargę. Sąd zaznacza, że organ administracji w żaden sposób nie jest związany swoim rozstrzygnięciem przy rozpatrywaniu kolejnych spraw, choćby o bardzo zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, zatem sama rozbieżność nie może samodzielnie uzasadniać uchylenia decyzji. Każda sprawa, która została zainicjowana przed organami administracji publicznej, ma swój indywidualny charakter i jest analizowana w kontekście ustaleń faktycznych i prawnych czynionych przez organ na potrzeby tej konkretnej sprawy. Sąd nie może jednak pominąć milczeniem sytuacji, w której organ administracji ignoruje własną decyzję, załączoną do skargi na inną swoją decyzję. Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z fundamentalną zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a.

3.

Sąd zaznacza i to, że SKO przedwcześnie odstąpiło od ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu [...] września 2013 r., zaś odwołanie wpłynęło do siedziby organu w dniu [...] września 2013 r. SKO wprawdzie wezwało organ I instancji do nadesłania koperty, w której zostało wniesione odwołanie, lecz poprzestało na wyjaśnieniu, że koperta uległa zniszczeniu (k. 15 akt SKO), rezygnując chociażby z ustalenia u pełnomocnika czy odwołanie zostało przesłane listem poleconym, a u operatora pocztowego – daty oddania przesyłki w placówce pocztowej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), uwzględniając wpis w kwocie 270 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie, respektując zasadę dwuinstancyjności, przede wszystkim podjąć działania w celu ustalenia czy odwołanie od decyzji organu I instancji złożone zostało z zachowaniem ustawowego terminu, a następnie poddać wnikliwej analizie i ocenie materiał dowodowy – przede wszystkim operat szacunkowy, z uwzględnieniem zarzutów dotąd podniesionych.