Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 637/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 97 § 1 pkt 4, art 16 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P.-D od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 615/08 w sprawie ze skargi J. P.-D na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 615/08 po rozpoznaniu skargi J. P.-D na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] oddalił skargę.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że W dniu [...] czerwca 2006 r. J. P zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w Ł., przy ul [...], oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie B-21, o pow. 449 m2, posiadającej urządzoną księgę wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Ł., będącej w użytkowaniu wieczystym J. P.-D, do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi dotyczącej konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. (Dz.U. Nr 191, poz. 1371) o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw.

W uzasadnieniu podał, iż z dniem 1 stycznia 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta została jednak zaskarżona przez Gminę J. do Trybunału Konstytucyjnego, jako niezgodna z Konstytucją RP w zakresie regulującym stosowanie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia. W tych okolicznościach, do czasu kiedy Trybunał nie wyda wyroku, załatwienie sprawy w formie decyzji, w której winna być wskazana między innymi oplata z tytułu przekształcenia nie może nastąpić.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. P.-D zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż wniesienie skargi konstytucyjnej czy też pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności aktu ustawowego z Konstytucją, nie stanowi zagadnienia wstępnego, albowiem w treści tegoż przepisu nie wynika, aby skierowanie pytania konstytucyjnego do Trybunału obligowało organ do zawieszenia postępowania. Ponadto sporna ustawa jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym i organy administracji publicznej są zobowiązane do jej stosowania.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i stwierdził, że zawieszenie postępowania w tym trybie uzależnione jest od wystąpienia łącznie czterech przesłanek. Mianowicie, postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Kolegium podało, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozpatrzeniem sprawy administracyjnej a wynikiem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i do czasu zakończenia tego postępowania uzasadnione jest zwieszenie postępowania w przedmiocie wniosku strony. Powołując się na treść art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), SKO podniosło, iż Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji. Zatem, rozstrzygnięcie przez Trybunał w zakresie skargi konstytucyjnej wniesionej przez Gminę J. będzie miało znaczenie dla organu I instancji co do dalszego postępowania z wniosku strony, bowiem dotyczy regulacji prawnych związanych ze stosowaniem przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zakresie regulującym stosowanie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J. P.-D do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Dodała, iż samo wniesienie skargi do Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. i dotychczas nie została uchylona przez Trybunał, co sprawia, iż organy są zobowiązane do jej stosowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentacje.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zasadniczą kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, czy toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie z wniosku Gminy J., a dotyczące konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. (Dz.U. Nr 191, poz. 1371) o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. [...]. Przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisły dwie sprawy w zakresie konstytucyjności omawianej ustawy oznaczone sygn. akt K 9/08 i K 22/08.

Przepis art. 97 § 1 K.p.a. stanowi, że postępowanie podlega z urzędu zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że mimo braku wyraźnego wskazania w cytowanym przepisie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że wykładnia dynamiczna i celowościowa tejże normy, uwzględniająca zmiany systemu wymiaru sprawiedliwości, które nastąpiły po dacie wejścia w życie przepisów cytowanej ustawy (K.p.a.), a więc między innymi powołanie Trybunału Konstytucyjnego, skutkować musi uznaniem, że przepis ten ma zastosowanie również w przypadkach kiedy zagadnieniem wstępnym jest rozpatrywana przez Trybunał zgodność przepisów powszechnie obowiązujących z Konstytucją RP (podobnie G. Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" nr 7, poz. 2002).

W ocenie Sądu pierwszej instancji pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów administracji i stwierdził, że SKO prawidłowo wskazało na istnienie bezpośredniego związku między złożonym przez stronę wnioskiem, a wniesieniem przez Gminę J. skargi konstytucyjnej w zakresie przepisów prawa materialnego, które ewentualnie będą podstawą prawną rozstrzygnięcia wniosku strony.

Zgodnie z przepisem art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji administracyjnej służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne..., s. 116). Szczególne znaczenie tej zasady przejawia się w sferze ochrony praw słusznie nabytych. Z kolei stosownie do treści art. 145a § 1 K.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wznowienie postępowania jest przewidzianą w kodeksie możliwością wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, która to możliwość niewątpliwie mogłaby mieć zastosowanie (przy spełnieniu określonych w cytowanym przepisie przesłanek), gdyby organy w przedmiotowej sprawie rozstrzygnęły wniosek skarżącej, a następnie przepisy stanowiące podstawę tego rozstrzygnięcia zostałyby uchylone mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Właśnie zatem w realizacji zasady trwałości decyzji administracyjnej przejawia się bezpośredni związek między postępowaniem wszczętym z wniosku J. P.-D, a rozstrzygnięciem skargi konstytucyjnej Gminy J.. Sąd podkreślił, iż rozstrzygnięcia organów, byłyby bardziej oczywiste, gdyby skarga konstytucyjna została wniesiona w tej samej sprawie, w której został złożony wniosek, jednakże w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego są już przedmiotem badania przez Trybunał pod kątem ich konstytucyjności, wnoszenie kolejnej skargi konstytucyjnej przez Gminę Ł. powodowałoby konieczność postawienia pytania o racjonalność takiego działania.

Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie organy administracji dokonały właściwej wykładni przepisu art. 97 § 1 K.p.a. uwzględniając jego systemową wykładnię i zasady jakie wynikają z procedury administracyjnej. Przede wszystkim organy właściwie wyważyły zależność między zasadą szybkości postępowania, a trwałości decyzji administracyjnej, mając na uwadze jakie wątpliwości wobec przepisu wyraziła Gmina J..

Ponadto Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt VISA/Wa1809/07 (niepubl.), w którym sąd stwierdził, że rozważeniu podlegać też powinno przez organ i to, że zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji zawiera nakaz działania organów Państwa nie tylko na podstawie, ale i w granicach prawa. Jeżeli zaś powstaje uzasadniona wątpliwość, czy granic tych nie przekroczył ustawodawca, to uzasadnione jest wstrzymanie rozpoznania sprawy do czasu, kiedy granice te zostaną ustalone w sposób bezsporny przez Trybunał Konstytucyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż samo postępowanie dotyczy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, którego konsekwencje mogą być trudne do odwrócenia. Zarówno w interesie strony skarżącej jak i organu administracji jest uzyskanie trwałego rozstrzygnięcia, na podstawie nie budzących wątpliwości przepisów prawa materialnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. P.-D, zaskarżając go w całości.

W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniała podstawa do uwzględnienia skargi na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c/ P.p.s.a., albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. naruszyło przepis art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż zachodziła przesłanka do obligatoryjnego zawieszania przez Prezydenta Miasta Ł. postępowania administracyjnego w sprawie o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, błędnie uznając, iż skierowanie przez Gminę J. wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją RP ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 191, poz. 1371) w zakresie regulującym stosowanie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowi zagadnienie wstępne, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji w sprawie z wniosku Skarżącej oraz poprzez błędne przyjęcie, iż Trybunał Konstytucyjny jest "innym organem lub sądem", o których mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że w dniu 7 września 2007 r. (Dz.U. Nr 191, poz. 1371) uchwalona została ustawa o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r., ale została zaskarżona przez gminę J. do Trybunału Konstytucyjnego, jako niezgodna z Konstytucją w zakresie regulującym stosowanie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia.

W przedmiotowej sprawie postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. gdyż Trybunał Konstytucyjny nie jest w rozumieniu niniejszego przepisu ani organem administracji państwowej, ani także sądem.

W ocenie skarżącej zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie zasadne byłoby w przypadku skierowania zapytania prawnego, jeżeli przedmiotowa sprawa toczyłaby się przed sądem zgodnie z brzmieniem art. 193 Konstytucji RP. W tym przypadku nie mamy z taką sytuacją do czynienia.

Postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w tym przepisie jest sporne. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Sporne jest, czy zagadnieniem wstępnym mogą być kwestie procesowe. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II).

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że "inny organ lub sąd", o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., to organy państwowe powołane do stosowania prawa (orzekające), a nie do stanowienia prawa. Oczekiwanie zatem na przewidywaną zmianę stanu prawnego (na wydanie aktu normatywnego) w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (wyr. NSA z dnia 29 stycznia 1996 r., I SA 1843/94, ONSA 1996, nr 4, poz. 191; wyr. NSA z dnia 8 czerwca 2005 r., II GSK 80/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 80).

Odnosząc się do kwestii istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, skarżąca wskazała, że zależność ta określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu.

Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak należy przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego. Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Trafnie przyjmuje zatem judykatura, że chodzi tu o "bezpośredni związek przyczynowy" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, niepubl.), "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55; uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., np. zwrócenie się organu administracji publicznej do organu wyższego stopnia o interpretację prawa, o opinię w celu wyjaśnienia wątpliwości prawnych w rozpoznawanej sprawie (wyr. NSA z dnia 30 marca 1983 r., I SA 1796/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 21 oraz z dnia 17 marca 1988 r., SAB/Gd 14/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 41). Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Wymaganej tu bezpośredniej zależności nie można jednak utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 555/98, niepubl.; z dnia 6 października 1997 r., II SA 14/97, niepubl.; por. także wyr. NSA z dnia 7 maja 1999 r., IV SA 744/97, niepubl.).

Od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi zależeć "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Mimo szerokiego ujęcia tej ostatniej formuły, nauka i judykatura sporadycznie dostrzegają konieczność takiego jej traktowania (por. wyr. NSA: z dnia 7 czerwca 1991 r., SA/Wr 302/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 65 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r., SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 21). Z reguły prezentowane są poglądy o konieczności istnienia takiego związku jedynie z "wydaniem decyzji". Stanowisko takie nie wydaje się trafne z dwóch powodów: po pierwsze, pozostaje ono w sprzeczności z brzmieniem przepisu, który wyraźnie mówi: "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy (...)"; pojęcia "rozpatrzenia sprawy" nie można utożsamiać z "rozstrzygnięciem sprawy" ; "rozpatrzyć" bowiem to rozważyć coś, wziąć pod uwagę, zaznajomić się z czymś, przeanalizować, natomiast "rozstrzygnąć" to rozważywszy cos postanowić, zdecydować o czymś, wpłynąć na coś w sposób decydujący; pojęcie "rozstrzygnięcie sprawy" odnosi się do stadium podjęcia decyzji w sprawie, natomiast "rozpatrzenie sprawy" należy wiązać z dwoma poprzedzającymi stadiami postępowania, tj. stadium wstępnym i stadium postępowania wyjaśniającego; po wtóre, przeciwko takiemu poglądowi przemawiają argumenty natury historycznej (art. 74 ust. 1 K.p.a. ujmował wskazaną zależność "dla wydania decyzji", a zatem także dla wydania decyzji incydentalnej).

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi, pomimo iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2008 r. jest niezgodne z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:

a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Poprzez pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w powyższym przepisie należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

Wskazać należy że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż rozstrzygnięcie sprawy w zakresie bonifikaty od opłaty związanej z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uzależnione jest od rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. K 9/08.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może znaleźć zastosowanie w sytuacji gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, oczywiście o ile organ administracji publicznej w sposób przekonujący uzasadni związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji. Przez pojęcie władzy sądowniczej rozumieć należy powierzenie wyodrębnionym organizacyjnie strukturom państwowym możliwości orzekania, rozstrzygania sporów, ale także kontroli działań innych organów państwa z Konstytucją. W Polsce zgodnie z Konstytucją RP władzę sądowniczą sprawują sądy - Sąd Najwyższy, sądy powszechne, wojskowe, administracyjne oraz trybunały - Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Wprawdzie w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. odmiennie niż czyni to przepis art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie został wymieniony Trybunał Konstytucyjny, okoliczność ta nie może uzasadniać wniosku, że art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie znajduje zastosowania po spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w przepisie, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy zależy od rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Trzeba pamiętać, że w chwili wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego Trybunał Konstytucyjny nie istniał, nie mógł zatem być uwzględniony w treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie ma jednak przeszkód aby po wejściu w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wobec faktu usytuowania tego organu w strukturze władzy sądowniczej przez użyte w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. pojęcie "sąd" rozumieć także Trybunał Konstytucyjny. Ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "sądu". Dokonując wykładni w tym zakresie należy zatem uwzględniać przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w granicach władzy sądowniczej, powołanej przede wszystkim do rozstrzygania spraw. Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy orzeka, czyli rozstrzyga w wymienionych w nim sprawach, co oznacza, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowiący o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny sąd, należy odnosić także do Trybunału. Podkreślić też trzeba, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zawęża pojęcia "sądu" ze względu na tryb rozpoznawania czy charakter spraw. Wydaje się, że jest to dodatkowy argument przemawiający za tym aby w zakresie pojęcia "sąd" o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. umieścić również Trybunał Konstytucyjny. Także w doktrynie przyjmuje się, że choć w analizowanym przepisie mowa jest o "sądach" nie można w sposób jednoznaczny wykluczyć, że pojecie to może swoim zakresem obejmować także Trybunały (tak Grzegorz Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w K.p.a., "Państwo i Prawo", nr 7, poz. 2002, s. 68).

W dniu 26 stycznia 2010 r. w sprawie sygn. akt K 9/08 Trybunał Konstytucyjny w pkt 2 orzekł, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 191, poz. 1371), w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. W chwili obecnej ustały więc przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie, jednakże w dacie wydania postanowienia poddanego kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zachodziły okoliczności umożliwiające organowi administracji publicznej skorzystanie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co w sposób prawidłowy ocenił w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.