Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1092/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1 i ust. 2, art. 81a ust.2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 2, art. 141 § 4, art. 182 § 2, art. 184, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 971/15 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 971/15, po rozpoznaniu skargi A. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] maja 2015r. nr [...] znak [...]. Sąd tytułem zwrotu kosztów postępowania zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 3617 zł.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na podstawie art. 57 ust, 7, art, 59f ust. 1, art. 59 g ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t., dalej jako K.p.a.), wymierzył inwestorowi - A. M. karę z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego, wybudowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w P., w wysokości 75.000 zł oraz zjazdu, prowadzącego na nieruchomość przy ul. S. [...] w P., w wysokości 25.000 zł. Organ w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] maja 2015 r. czynności kontrolnych przy udziale M. M. - żony inwestora oraz współwłaściciela nieruchomości przy ul. S. [...] w P., ustalił, że zakończone zostały prace budowlane pawilonu handlowego oraz zjazdu, których dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę - decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (sygn. [...]) i obiekty te są użytkowane. Twierdzenia te oparto na tym, że teren budowy był ogrodzony, posesja uporządkowana, stwierdzono brak tablicy informacyjnej oraz obiektów zaplecza budowy. Na terenie budowy nie był obecny kierownik budowy, brak było także dziennika budowy. Ponadto uczestnicząca w kontroli żona inwestora oświadczyła, że przedmiotowy pawilon handlowy jest użytkowany od około 3 tygodni. Podczas kontroli stwierdzono, że w użytkowanym pawilonie handlowym znajduje się pomieszczenie handlowe - biuro obsługi klientów, prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej w branży kamieniarskiej (A. A. M. , stron internetowa: www.a.), pomieszczenie wc (wyposażone w miskę ustępową i umywalkę) oraz pomieszczenie zaplecza socjalnego (wyposażone w zlewozmywak oraz szafki kuchenne). Pomieszczenie handlowe wyposażone jest m.in. w meble biurowe: biurko, krzesła, szafy, zawiera także ekspozycję oferowanych do sprzedaży wyrobów (wystrój nagrobków: krucyfiksy, wazony, itp.). Zjazd z drogi publicznej na teren działki nr [...] wykonany został z kostki brukowej, jest użytkowany i jest jedynym wjazdem prowadzącym na teren posesji.

Kierownik budowy R. A. podczas wizyty w organie w dniu [...] maja 2015 r. oświadczył, iż do dnia [...] maja 2015 r. nie dokonano zgłoszenia zakończenia budowy przedmiotowego pawilonu handlowego oraz zjazdu, ani nie złożono wniosku o wydanie pozwolenia na ich użytkowanie i potwierdził, że pawilon handlowy jest użytkowany od około 3 tygodni oraz że jako kierownik budowy dopuścił do przystąpienia do użytkowania tego pawilonu oraz zjazdu pomimo braku pozwolenia na użytkowanie, ewentualnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót. Kierownik budowy w dniu [...] maja 2015 r. okazał m.in. dziennik budowy z którego wynikało, że w dniu [...] listopada 2014 r. zakończono prace związane z budową zjazdu, a w dniu [...] stycznia 2015 r. budowę pawilonu handlowego.

W dniu [...] maja 2015 r. w siedzibie PINB stawił się inwestor - A. M. , który potwierdził powyższe ustalenia.

W oparciu o powyższy materiał dowodowy organ stwierdził, że A. M. przystąpił do użytkowania pawilonu handlowego i zjazdu, objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 2014 r. Organ za niesporne uznał, iż w przedmiotowym pawilonie handlowym prowadzone jest obecnie biuro handlowe (punkt sprzedaży) prowadzonej przez A. M. działalności gospodarczej w branży kamieniarskiej. Fakt użytkowania tego obiektu handlowego w powyższym celu wynika nie tylko ze złożonych w sprawie oświadczeń, ale także okoliczności, iż inwestor w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP ujawnił nieruchomość przy ul. S. [...] w P. jako adres głównego miejsca wykonywania własnej działalności gospodarczej. O użytkowaniu przedmiotowych obiektów świadczą także dane ujawnione przez inwestora na stronie internetowej jego działalności gospodarczej. Organ uznał, że w tych okolicznościach zasadnym było wymierzenie kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w wysokości określonej zgodnie z art. 59f ust. 1 tej ustawy (przedstawiono szczegółowe wyliczenia).

Zażalenie na powyższe postanowienie A. M. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Zarzucił w szczególności nieprawidłowe ustalenia co do przystąpienia do użytkowania opisanego obiektu.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na podstawie art. 138 §1 pkt.1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wskazał, że w pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydanej dla przedmiotowej inwestycji Prezydent Miasta Poznania nałożył na inwestora obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu (pkt 5 tejże decyzji), a ponadto organ ten wskazał, że obiekt należy do kategorii XVII obiektów budowlanych.

Organ zauważył, że z protokołu sporządzonego podczas kontroli przeprowadzonej dnia [...] maja 2015 r. na w/w działce wynikało, iż wykonany obiekt oraz zjazd z działki są użytkowane od ok. 3 tygodni. Powyższe potwierdziła M. M. podpisując protokół. Następnie fakt użytkowania obiektów potwierdzili kolejno R. A. (kierownik budowy), składając oświadczenie do protokołu PINB z dnia [...] maja 2015r. oraz Inwestor - A. M. składając oświadczenie do protokołu PINB z dnia [...] maja 2015 r. i potwierdzając wcześniejsze oświadczenia M. M. i R. A.

Na zarzuty zażalenia, że przedmiotowy obiekt nie jest użytkowany a jedynie czynione są w nim dalsze czynności przygotowawcze oraz, że M. M. nie zna się na branży kamieniarskiej, nie będzie prowadziła działalności w pawilonie i nie posiada wiedzy o przebiegu procesu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że dla odróżnienia, czy obiekt jest trwale użytkowany jako biuro handlowe zakładu kamieniarskiego, czy też jest ono jedynie urządzane i przygotowywane do rozpoczęcia działalności nie jest wymagana specjalistyczna wiedza dotycząca sposobu prowadzenia procesu budowlanego i branży kamieniarskiej. Podobne oświadczenie złożył także R. A. (kierownik budowy, który posiada wiedzę na temat procesu budowlanego), który jednoznacznie wskazał, że obiekt handlowy jest użytkowany od ok. 3 tygodni i dopuścił do jego użytkowania pomimo braku pozwolenia na użytkowanie. Powyższe oświadczenia potwierdził także Inwestor, który z kolei posiada wiedzę na temat funkcjonowania branży kamieniarskiej.

Według organu II instancji fakt użytkowania obiektu i zjazdu z działki potwierdza także strona internetowa Inwestora (www.a.), z której jasno wynika, że punkt handlowy został już otwarty. Ponadto na tejże stronie zawarte zostały dane kontaktowe do przedmiotowego pawilonu handlowego. Należy także mieć na uwadze, że z dziennika budowy wynika, iż wszelkie prace budowlane zostały zakończone już dnia [...] stycznia 2015 r.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 54, art. 55 pkt 1, art. 57 ust. 7, art. 59f ust.1 i art. 59g i wskazał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy pawilon handlowy należący do kategorii XVII obiektów budowlanych podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie (wynikającym z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego oraz z decyzji o pozwoleniu na budowę), której Inwestor nie uzyskał. Prawidłowo wyliczono też wysokość kary (art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane) i ustalono odrębne kary za odrębne obiekty budowlane (pawilon handlowy i zjazd).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu I instancji nie zostało wydane z naruszeniem przepisów mającym wpływ na wydane rozstrzygnięcie toteż nie istniały przesłanki uzasadniające jego uchylenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie złożył A. M. (dalej jako skarżący). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane (przeprowadzenie kontroli pod nieobecność osób wskazanych w tym przepisie), art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie, że doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, gdy taka okoliczność w rzeczywistości nie miała miejsca. Wskazano także na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które sprowadzało się do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a także przeprowadzenie go w sposób niepełny, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i błędną oceną dowodów.

Skarżący wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę w dniu [...] maja 2015 r. z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego. Nie uczestniczyły w niej osoby wskazane w tym przepisie - właściciel nieruchomości, kierownik budowy - i jednocześnie organ administracji bezpodstawnie przywołał do tych czynności świadka (na podstawie art. 81 a ust. 3 Prawa budowlanego), podczas gdy możliwość taka istnieje jedynie w odniesieniu do kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą. Tymczasem Skarżący posiada taki status - jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą . W ocenie skarżącego jego nieobecność podczas kontroli skutkowała późniejszymi mylącymi oświadczeniami w kwestii użytkowania obiektu. Podobny wniosek należy wysnuć w odniesieniu do nieobecności kierownika budowy. Stwierdził, że organ prowadzący postępowanie kierując się treścią art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. powinien dążyć do tego, aby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego odbyło się przy współudziale wszystkich stron.

Skarżący zaprzeczył ustaleniom organów jakoby dopuścił się użytkowania obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie lub zgłoszenia. Przywołał treść wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt: II OSK 1683/1 i podkreślił, że umieszczenie mebli i innych sprzętów w obiekcie budowlanym, samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia, że doszło do użytkowania obiektu.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 971/15, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, bowiem uznał, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością ich uchylenia. Naruszenie to dotyczyło przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwrócił uwagę, że zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.) są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

Sąd zauważył, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym odczytywać również należy w ten sposób, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do wyjaśnienia sprawy i zebrania dowodów, z których w sposób jednoznaczny wynikałoby, że legalnie pobudowany obiekt budowlany i zjazd na drogę publiczną zostały przejęte do użytkowania bez wymaganego zgłoszenia.

Zdaniem Sądu, początek nieprawidłowych ustaleń co do istotnych okoliczności stanu faktycznego ma swoje źródło w nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli w dniu [...] maja 2015 r. w oparciu o art. 81 a ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził, że jeżeli czynności kontrolne są wykonywane w użytkowanym już obiekcie budowlanym, to konieczna jest obecność zarządcy tego obiektu lub jego właściciela. Wystarczy, iż w trakcie czynności kontrolnych dotyczących użytkowanego obiektu budowlanego będzie obecny jeden z tych podmiotów.

Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy żaden z podmiotów, który powinien brać udział w czynnościach kontrolnych prowadzonych przez nadzór budowlany w istocie nie brał udziału. Powyższe uchybienie, zdaniem Sądu I instancji, miało istotny wpływ na ustalenia istotnych okoliczności sprawy dotyczących czy doszło do użytkowania przedmiotowego obiektu. Naruszenie przepisu art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego nie konwalidują późniejsze czynności organu jak przesłuchanie kierownika budowy, czy też przedstawienie zebranego materiału inwestorowi i przyjęcie od inwestora oświadczenia, że ich nie kwestionuje. Wniosek, że nastąpiło nielegalne użytkowanie tego obiektu mógł zostać wyprowadzony jedynie na skutek rzetelnego przeprowadzenia czynności kontrolnych powiązanych z wykonywaniem przez organy nadzoru budowlanego przysługujących im uprawnień oraz z prawidłowego zgromadzenia i oceny innych dowodów w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia.

Sąd mając na uwadze wynikające z zasad i przepisów szczegółowych Kodeksu postępowania administracyjnego podstawowe wymagania stawiane organom w odniesieniu do ustalenia stanu faktycznego, rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dania temu odpowiedniego wyrazu w uzasadnieniu decyzji, stwierdził, że dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest uznanie, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowiło wadę postępowania, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie, mimo że zawiera składniki wymagane przepisem art. 124 K.p.a., to w istocie nie wskazuje na czym polega w tej sprawie nielegalne użytkowanie obiektu. Jedyne wyjaśnienie w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że obiekt jest użytkowany przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, co stanowi powielenie lakonicznego zapisu zawartego w protokole z kontroli z dnia [...] maja 2015 r. Z dokumentacji fotograficznej również nie wynika wniosek, że obiekt jest użytkowany, ale co najwyżej, że jest estetycznie wykonany. Nie może przesądzać o powyższym podnoszony przez organ fakt zarejestrowania działalności gospodarczej pod adresem na którym przedmiotowy budynek jest posadowiony lub wskazywanie tegoż adresu na stronach internetowych, które przecież stanowić mogą jedynie informację , że taka działalność gospodarcza jest prowadzona. Przyjmując nawet, iż w niniejszej sprawie miało miejsce nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego i zasadne byłoby nałożenie na inwestorów kary z tego tytułu – co jak już wyżej wyjaśniono, nie wynika z powołanych przez organy nadzoru budowlanego dowodów i wskazanych okoliczności – zdaniem Sądu, poważne zastrzeżenia budzi sposób przeprowadzenia kontroli przez organ nadzoru budowlanego. W odniesieniu do ustalenia i odpowiedniego odzwierciedlenia w aktach postępowania okoliczności dotyczących nielegalnego użytkowania budynku handlowego - działanie organów nadzoru budowlanego było pobieżne. Zapisy protokołu z dnia [...] maja 2015 r. z kontroli wykonanej przez organ I instancji i dołączone do niego dowody (materiał poglądowy) są co najmniej niewystarczające do tego podstawowego dla rozstrzygnięcia sprawy faktu.

W szczególności organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu zawartego w zażaleniu, że w obiekcie nie jest prowadzona żadna działalność jedynie są czynione dalsze przygotowania aby biuro wraz z pawilonem mogły funkcjonować. Nie jest też użytkowany zjazd skoro nie jest użytkowany pawilon handlowy. Fakt ten jest istotny również i z tego względu, że zdaniem skarżącego jego intencją było przygotowanie – pawilonu handlowego do użytkowania co wynikało z oczekiwania na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.

Sąd wskazał, że przy braku ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" o tym, czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania zależy od ustaleń w konkretnej rozpatrywanej sprawie. Niewątpliwie przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowanego – nie jest równoznaczne z samym tylko umieszczeniem w nim elementów wyposażenia. Samo wyposażenie obiektu handlowego w biurko krzesła i szafę, rozłożenie oferowanych przedmiotów, nie uzasadnia jeszcze twierdzenia o przystąpieniu do użytkowania obiektu, tym samym zagadnienia te powinny zostać wyczerpująco wyjaśnione w toku prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest jednak odniesienia się do tej kwestii.

Dalej Sąd stwierdził, że analiza art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego uzasadnia sformułowanie poglądu, że przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. W przypadku budynku handlowego użytkowanie takie, sprowadzające się do korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jest niczym innym jak prowadzeniem działalności handlowej. Nie można zatem uznać za przystąpienie do użytkowania obiektu handlowego samego tylko umieszczenia wyposażenia w tym obiekcie. Umieszczenie elementów wyposażenia w określonych okolicznościach sprawy może mieć na celu dopiero przygotowanie do przyszłego prowadzenia działalności handlowej, a zarazem przygotowanie go do uzyskania pozwolenia na użytkowanie zgodne z przeznaczeniem obiektu. Takich zaś działań, które wyczerpują znamiona podjęcia czynności polegających na przygotowaniu obiektu do przystąpienia do jego użytkowania, ustawodawca nie objął sankcją z art. 57 ust. 7 powołanej ustawy. Stąd też za przygotowanie do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana kara pieniężna, o której mowa w tym przepisie.

Sąd zaznaczył, że braki w ustaleniu stanu faktycznego nie pozwalają na stwierdzenie że doszło do użytkowana obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu, w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej z punktu widzenia strony szczególnie istotna mogła być obecność kierownika budowy w trakcie kontroli. W okolicznościach kontrolowanej sprawy zasadne było uwzględnienie w trakcie przeprowadzanej kontroli opinii kierownika budowy lub – jeżeli nie brał on udziału w czynnościach kontrolnych – przesłuchanie go na okoliczność przystąpienia przez inwestorów do użytkowania obiektu, którego dotyczyła kontrola z dnia [...] maja 2015 r. W ocenie sądu protokół z przesłuchania R. A. jest tak lakoniczny, że na jego podstawie bez naruszenia reguł logicznego rozumowania nie sposób przyjąć, że w istocie nastąpiło przystąpienie do nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie WINB nie dostrzegł braków postępowania prowadzonego przez organ I instancji, które stanowiły naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. i art. 126 K.p.a. i art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wspominane uchybienia miały w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, skoro dotyczyły okoliczności podstawowych dla jej rozstrzygnięcia, których wystąpienie obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) skarżący kasacyjnie organ upatruje w naruszeniu:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. ([...]) i przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] ([...]), co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych przez Sąd, tj., że:

• organ nadzoru budowlanego nieprawidłowo przeprowadził kontrolę w dniu [...] maja 2015 r., gdyż w ocenie Sądu, nie brał w niej udziału żaden z podmiotów, o których mowa w art. art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej: Prawo budowlane),

• nie doszło do wyjaśnienia sprawy i zebrania dowodów, z których jednoznacznie wynika, że pawilon handlowy pobudowany na nieruchomości przy ul. S. [...] w P. i zjazd prowadzący do tej nieruchomości są nielegalnie użytkowane,

• nadzór budowlany nie zapewnił kierownikowi budowy udziału w czynnościach kontrolnych nadzoru budowlanego w dniu [...] maja 2015 r. oraz nieprawidłowo przesłuchał kierownika budowy w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a. i art. 126 K.p.a., poprzez bezpodstawny zarzut braku uzasadnienia prawnego i faktycznego w uchylonych przez Sąd postanowieniach nadzoru budowlanego obu instancji,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości zasądzonych kosztów postępowania od organu na rzecz strony, gdyż Sąd nie zastosował § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193, dalej rozporządzenie w sprawie wpisu) w zw. z art. 200 P.p.s.a. mimo, że uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. ([...]) i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] ([...]) w sprawie kary z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego, wydanej na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, i art. 59g ust. 1 i 2 Prawa budowlanego,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie kosztów postępowania.

Natomiast naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), które miało wpływ na wynik sprawy miało miejsce poprzez naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, polegającą na błędnym rozumieniu treści art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, polegającym na tym, że przepis ten nie zezwala na udział współwłaściciela nieruchomości gruntowej i budynkowej w kontroli przeprowadzanej przez nadzór budowlany,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. poprzez niezastosowanie prawa materialnego - 47 § 1 K.c. i art. 48 K.c. do oceny czy uprawniony podmiot w rozumieniu art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego brał udział w czynnościach kontrolnych w dniu [...] maja 2015 r.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zarzut Sądu, iż w czynnościach kontrolnych w dniu [...] maja 2015 r. nie brał udziału żaden z podmiotów, o których mowa w art. 81a ust.2 Prawa budowlanego nie odpowiada faktom. W czynnościach kontrolnych przy ul. S. [...] w P. "uczestniczyła Pani M. M. - żona inwestora oraz współwłaściciel nieruchomości przy ul. S. [...] w P. (por. treść księgi wieczystej nr [...]) (...)." (str. 1 uzasadnienia postanowienia PINB z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] ([...]). Potwierdzenie tego stanu rzeczy znajduje się w danych księgi wieczystej działki.

Organ dowodzi, że skoro działka przy ul. S. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb S. w P.) stanowi wspólność ustawową majątkową małżeńską A. M. i M. M. , a A. M. uzyskał pozwolenie na budowę pawilonu handlowego na tejże nieruchomości i na zjazd prowadzący do niej, to po wybudowaniu tych obiektów budowlanych zgodnie z zasadą superficies solo cedit przedmiotowy pawilon handlowy i zjazd wybudowany jest częścią składową tej nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 47 § 1 K.c., będąc częścią składową rzeczy przedmiotowe obiekty nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych i przynależeć tylko do A. M. . Innymi słowy, jeśli tylko A. M. był inwestorem przedmiotowych obiektów budowlanych i wzniósł je na nieruchomości przy ul. S. [...] w P., stanowiącej wspólność ustawową majątkową małżeńską A. M. i M. M. , to współwłaścicielem jest także M. M. (żona). Należy zatem stwierdzić, że M. M. była podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, do wzięcia udziału w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez nadzór budowlany w dniu [...] maja 2015 r.

Sąd nieprawidłowo uznał, że PINB naruszył art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie zapewniając kierownikowi budowy udziału w czynnościach kontrolnych nadzoru budowlanego w dniu [...] maja 2015 r. Do uznania, że czynności kontrolne, o jakich mowa w art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego zostały przeprowadzone prawidłowo wystarczy, żeby brał w nich udział tylko jeden z wymienionych w przepisie podmiotów. Na gruncie tego przepisu kierownik budowy ma pozycję równorzędną z innymi podmiotami, w tym ze współwłaścicielem obiektu budowlanego. Nieobecność kierownika budowy w czasie kontroli w dniu [...] maja 2015 r. nie była, więc skutkiem nierzetelnego przeprowadzenia czynności kontrolnych przez nadzór budowlany (str. 12 uzasadnienia wyroku), i nie można zarzucić PINB, że "(...) - działanie organów nadzoru budowlanego było pobieżne." (str. 14 uzasadnienia wyroku).

Wbrew twierdzeniom Sądu z jednoznacznej treści przepisu art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego nie da się wyprowadzić wniosku, że w czynnościach kontrolnych w dniu [...] maja 2015 r. powinien brać przede wszystkim udział kierownik budowy, a jego nieobecność na miejscu kontroli była brakiem w przeprowadzonej kontroli, czego (...) nie konwalidują późniejsze czynności organu jak przesłuchanie kierownika budowy (,..)" (str. 12 uzasadnienia wyroku). Skarżący kasacyjnie uważa, że skoro obecność kierownika w czasie tych czynności nie była warunkiem koniecznym do ich poprawnego przeprowadzenia, to późniejsze jego przesłuchanie w siedzibie nie jest konwalidacją rzekomych braków kontroli, lecz ustalaniem stanu faktycznego poprzez zastosowanie środka dowodowego jakim jest przesłuchanie.

Twierdzenie Sądu, że protokół z przesłuchania R. A. jest tak lakoniczny, że na jego podstawie bez naruszenia reguł logicznego rozumowania nie sposób przyjąć, że w istocie nastąpiło przystąpienie do nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego (str. 16 uzasadnienia) jest całkowicie dowolne i nie poddaje się kontroli. Oszczędność w wyrażaniu spostrzeżeń i takież komunikowanie faktów nie narusza przecież reguł logicznego rozumowania.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że organ I instancji w wydanym postanowieniu szeroko opisał i ocenił zebrany materiał dowodowy, który pozwolił mu uznać, że doszło do nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego na nieruchomości przy ul. S. [...] w P. i zjazdu prowadzącego na tę nieruchomość. Były to: przeprowadzona i zaprotokołowana w dniu [...] maja 2015 r. kontrola, wyjaśnienia współwłaścicielki obiektów budowlanych M. M. , wyjaśnienia inwestora i współwłaściciela obiektów budowlanych A. M. , wyjaśnienia kierownika budowy R. A., wpis w dzienniku budowy o zakończeniu robót budowlanych w dniu [...] stycznia 2015 r. i informacje ze strony internetowej www.amm-granit.pl Natomiast Sąd na stronie 14/15 uzasadnienia wyroku eksponuje tylko jeden element ustalonego stanu faktycznego, tj., że w czasie kontroli ustalono, iż pomieszczenie handlowe zostało wyposażone w sanitariaty, sprzęty biurowe oraz ekspozycję oferowanych do sprzedaży przedmiotów. W rzeczywistości ustalenia organów nadzoru budowlanego nie opierały się jedynie na tym elemencie stanu faktycznego. Wynika to ze strony 2 uzasadnienia postanowienia PINB -u z dnia [...] maja 2015 r.

Organ zarzucił także, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w zakresie zasądzonego zwrotu kosztów postępowania dla skarżącego w kwocie 3617 zł poprzez wskazanie jedynie na art. 200 P.p.s.a., nie wyjaśnia w sposób oczywisty wyliczenia zasądzonego zwrotu. Uzasadnienie nie czyni zadość art. 141 § 4 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w punkcie I wyroku zobowiązywało Sąd do zastosowania przepisu art. § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wpisu, czego Sąd nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej zarzutów odnoszących się do wadliwego uzasadnienia w zaskarżonym wyroku podstaw zasądzenia zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy a strona przeciwna w terminie 14 dni od otrzymania skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowy uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie w wyroku podstaw prawnych zwrotu kosztów postępowania, które uniemożliwiło dokonanie kontroli legalności zasądzonych kosztów.

Zdaniem NSA samo wskazanie art. 200 P.p.s.a. i zasądzenie na jego podstawie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania w kwocie 3617 zł nie wyjaśnia co złożyło się na orzeczoną kwotę zwrotu. Powołana podstawa prawna wskazuje zasadę przyznania skarżącemu kosztów postępowania w razie uwzględnienia skargi. Niestety na jej podstawie nie można ustalić czy kwota zasądzonych kosztów została właściwie obliczona stosownie do reguł wynikających z przepisów odrębnych w szczególności z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 oraz z 2015 r. poz. 617 i 1078). Co więcej odniesienie się do ww. przepisów wykonawczych budzi wątpliwości NSA co do właściwego obliczenia kwoty zasądzonego zwrotu kosztów postępowania. Stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stawkę obliczoną stosownie do § 6 tego rozporządzenia. W § 6 pkt 6 mowa jest, że stawki minimalne wynoszą przy wartości przedmiotu sprawy powyżej 50.000 zł do 200.000 zł - 3.600 zł. W niniejszej sprawie, której przedmiotem jest należność pieniężna określona kwotą nałożonej kary w wysokości 100 000 zł za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (pawilonu handlowego i zjazdu) tę właśnie kwotę należy przyjąć za wartość przedmiotu zaskarżenia (wartość przedmiotu sprawy). Wówczas minimalna stawka opłat za czynności radców prawnych wyniosła by 3600 zł. Dodatkowo Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienia organów administracyjnych orzeka o zwrocie uiszczonego wpisu, który w niniejszej sprawie ma formę wpisu stosunkowego i wynika z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według tego przepisu wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i przy należności ponad 50.000 zł do 100.000 zł wynosi - 2 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 1.500 zł. Zatem wpis w niniejszej sprawie wynosił 2% ze 100 000 zł co daje 2000 zł. Jak wynika z akt taki też wpis wnoszący skargę do WSA w Poznaniu uiścił (k. 2). Z powyższego wynika, że zasądzając zwrot kosztów postępowania w wysokości 3617 zł Sąd I instancji nie uwzględnił kwoty wpisu sądowego w wysokości 2000 zł.

W tym stanie rzeczy wskazanie podstawy rozstrzygnięcia o kosztach poprzez odwołanie się tylko do art. 200 P.p.s.a. nie wyjaśnia dlaczego taka a nie inna kwota została zasądzona. Tym samym należało uznać, że uzasadnienie rozstrzygnięcia o kosztach nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 P.p.s.a., które na zasadzie art. 166 P.p.s.a. mają odpowiednie zastosowanie do wydawanych przez Sąd postanowień.

Niemniej jednak uznanie tego zarzutu za zasadny nie mogło doprowadzić do uchylenia pkt 2 zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w myśl art. 185 § 1 w zw. z art. 193 i art. 166 P.p.s.a. Zaznaczyć należy, że NSA musiał wziąć pod uwagę zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 134 § 2 P.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego sprowadza się w postępowaniu sądowoadministracyjnym do tego, że sąd co do zasady nie może pogorszyć sytuacji skarżącego wbrew jego stanowisku i w stosunku do sytuacji określonej zaskarżoną decyzją (wyrokiem).

Okoliczności skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonego wyroku nie było. Zatem mimo wadliwego wskazania przez Sąd I instancji kwoty kosztów postępowania w wysokości 3617 zł zamiast 5617 zł, nie można było uchylić zaskarżonego wyroku w części dotyczącej orzeczenia o kosztach postępowania bowiem niewątpliwie orzeczono by na niekorzyść Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu. Musiałby zwrócić koszty postępowania w kwocie wyższej niż poprzednio orzeczono.

Pozostając nadal w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należy, że zarzut nieprawidłowego ustalenia wysokości zasądzonych od organu kosztów postępowania oparty na niezastosowaniu przez Sąd I instancji § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193) był niezasadny.

Zdaniem NSA, przepis ten nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie bowiem dotyczy wysokości wpisu stałego od skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym. O ile przedmiotem zaskarżenia było postanowienie, to zasadnicze znaczenie dla określenia wpisu sądowego od skargi na to postanowienie miał jego przedmiot, który stanowiła kara administracyjna mająca postać należności pieniężnej. W tej sytuacji wpisem od skargi na postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego będzie wpis stosunkowy uzależniony od wysokości orzeczonej kary, która w tym przypadku stanowi wartość przedmiotu zaskarżenia (art. 216 P.p.s.a.).

Zgodnie z ukształtowanym w tym zakresie orzecznictwem wpis stosunkowy pobiera się w sprawach skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na akty administracyjne, z których bezpośrednio wynika dla strony postępowania obowiązek zapłaty określonej należności pieniężnej. Decydujące wówczas jest ustalenie, czy wydana przez organ decyzja stanowi tytuł prawny, uprawniający stronę bądź organ do wystąpienia z roszczeniem o uiszczenie należnej kwoty (vide: postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II GSK 143/07, niepublik.). W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie WWINB w Poznaniu daje uprawnienie do dochodzenia od skarżącego wskazanej tam kary administracyjnej.

Zgodnie z powyższym Sąd był uprawniony zasądzić zwrot kosztów postępowania uwzględniając uiszczenie przez skarżącego wpisu stosunkowego określonego zgodnie z § 1 pkt 3 ww. rozporządzenia tj. w wysokości 2 % wartości przedmiotu zaskarżenia (2% ze100 000 zł kary wynosi 2000 zł wpisu). Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezastosowanie § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. dotyczącego zasad określania wpisu był niezasadny.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pomimo częściowego błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uchybienia, których dopuścił się Sąd I instancji, zdaniem NSA, nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy bowiem przy ich braku należałoby wydać rozstrzygnięcie identyczne jak w zaskarżonym wyroku. Wobec powyższego skargę kasacyjną należało oddalić.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miał za zadanie ocenić czy organy nie dopuściły się naruszeń prawa procesowego i materialnego wydając postanowienia, mocą których nałożono na A. M. (inwestora) kary z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego, wybudowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w P., w wysokości 75.000 zł oraz zjazdu, prowadzącego na nieruchomość przy ul. S. [...] w P., w wysokości 25.000 zł.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Wynika z tego, że organ musi ustalić, że w stanie faktycznym sprawy doszło do użytkowania obiektu budowlanego przed zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych (art. 54 ustawy Prawo budowlane) lub przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) w sytuacji kiedy jest ona wymagana.

Przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego mając na uwadze art. 5 ust. 2, art. 61 71 czy też art. 71a ustawy Prawo budowlane przyjmuje się, że rozumienie tego pojęcia powinno być zbliżone do korzystania z rzeczy w ujęciu powszechnie rozumianym, przy czym nie musi ono mieć charakteru trwałego i pełnego bowiem karę można nałożyć za przystąpienie do użytkowania choćby części obiektu budowlanego.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem (wyrok NSA z 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 499/09) umieszczenie wyposażenia obiektu budowlanego w postaci urządzeń, szaf, półek nie może być rozumiane jako przystąpienie do użytkowania tego obiektu. Można wówczas mówić o ewentualnym podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania, czego ustawodawca nie objął sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wówczas kara określona w tym przepisie nie może być nałożona.

Aby ustalić czy doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego właściwe organy nadzoru budowlanego powinny podejmować wszelkie dozwolone prawem czynności, które posłużą do poczynienia ustaleń w tym zakresie. Jedną z tych czynności może być przeprowadzenie kontroli.

Stosownie do art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. W przypadku kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, w razie nieobecności osób, o których mowa w ust. 2, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka (ust. 3).

Z powyższego wynika, że aby ustalenia z przeprowadzonej kontroli obiektu budowlanego zawarte w protokole mogły stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia kontrolę należy przeprowadzić w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Jeśli zaś kontrola dotyczy podmiotu nieprowadzącego działalności gospodarczej, to przy nieobecności ww. osób konieczne jest przywołanie do udziału pełnoletniego świadka.

Przenosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy niezasadne jest twierdzenie Sądu I instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej PINB) przeprowadzając kontrolę w dniu [...] maja 2015 r. na nieruchomości położonej w P. przy ul. S. [...] na okoliczność nielegalnego przystąpienia przez inwestora A. M. do użytkowania pawilonu handlowego i zjazdu wybudowanych w oparciu o pozwolenie na budowę Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], że kontrola ta była przeprowadzona niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Z treści księgi wieczystej tej nieruchomości Nr [...], na którą powołuje się PINB w swoim postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r nr [...], wynika, że uczestnicząca w kontroli M. M. jest współwłaścicielem kontrolowanej nieruchomości a zatem został spełniony wymóg z art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane by organ nadzoru przeprowadzał kontrolę w obecności właściciela obiektu budowlanego. Niespornym jest fakt, że budynek pawilonu handlowego stanowi stosownie do art. 48 K.c. część składową gruntu - działki nr [...] arkusz [...], obręb S. przy ul. S. [...] w P., a zatem osoba ta jest także współwłaścicielem wzniesionego na tej nieruchomości pawilonu handlowego. Słusznie zatem podnosi skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż w czynnościach kontrolnych nie brał udziału żaden z podmiotów wskazanych w art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem NSA, niezasadne jest też przypisywanie szczególnej wagi przez Sąd I instancji do nieobecności w czynnościach kontrolnych w dniu [...] maja 2015 r. kierownika robót R. A. Jak wynikało z akt sprawy osoba ta zajęła stanowisko w sprawie w kwestii przystąpienia przez inwestora do nielegalnego użytkowania obiektu o czym świadczą oświadczenia złożone do protokołu sporządzonego w dniu [...] maja 2015 r. Kierownik budowy oświadczył tam, że do dnia [...] maja 2015 r. nie dokonano zgłoszenia zakończenia budowy ani nie złożono wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Obiekt jest użytkowany od około 3 tygodni i dopuścił on do użytkowania obiektu handlowego wraz ze zjazdem pomimo braku pozwolenia na użytkowanie ewentualnie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Tym samym organ w sposób prawidłowy uzyskał stanowisko osoby posiadającej pełną wiedzę o procesie budowlanym dotyczącym pawilonu handlowego i zjazdu. Słusznie zauważył skarżący kasacyjnie organ, że czynność odebrania zeznań od kierownika budowy nie miała na celu konwalidowania dokonanej w dniu [...] maja 2015 r. kontroli. Zeznania te w istocie stanowiły kolejny dowód w sprawie.

Powyższe uchybienia uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, zdaniem NSA, nie przesądzają jednak o zasadności skargi kasacyjnej. Uchybienia te nie miały wpływu na prawidłowość wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia.

Należy zauważyć, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego powinien podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia (art. 7 K.p.a.). W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i w oparciu o ten materiał dokonać oceny czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie uznał, że organ I instancji a za nim organ odwoławczy zaniechali ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności bowiem przeprowadzone przez nie dowody nie wskazują jednoznacznie, że inwestor nielegalnie przystąpił do użytkowania wybudowanego pawilonu handlowego i zjazdu, czym dopuszczono się naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie NSA, z przeprowadzonej kontroli w dniu [...] maja 2015 r. a także oświadczeń kierownika budowy oraz samego inwestora nie można wywieść, że inwestor zaczął korzystać z pawilonu handlowego i zjazdu zgodnie z jego przeznaczeniem przed dokonaniem zgłoszenia o zakończeniu budowy czy uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie tych obiektów budowlanych. Z dokumentacji fotograficznej dokonanej podczas kontroli w dniu [...] maja 2015 r., zeznań żony inwestora, kierownika budowy i inwestora nie wynika, że w obiektach tych prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług kamieniarskich. Wynika jedynie tyle, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że proces budowy pawilonu handlowego i zjazdu został ukończony. Potwierdziły to także wpisy w dzienniku budowy. Budowę zjazdu zakończono w dniu [...] listopada 2014 r. a wszelkie prace budowlane na tej nieruchomości zakończono w dniu [...] stycznia 2015 r. Kierownik budowy, inwestor i jego żona oświadczyli co prawda, że przystąpiono do użytkowania obiektów budowlanych 3 tygodnie temu ale czym innym jest korzystanie z obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem a czym innym użytkowanie obiektu w celu jego przygotowania do późniejszego wykorzystania zgodnie z jego przeznaczeniem. Uwagę na tę okoliczność zwrócił inwestor w skardze twierdząc, że do użytkowania obiektów budowlanych w istocie nie doszło.

Zdaniem NSA, stan w jakim organ zastał kontrolowany obiekt (wykończone sanitariaty, umeblowane wnętrze, istnienie wyposażenia punktu usługowego, eksponowanie akcesoriów i asortymentu związanych z działalnością kamieniarską) nie potwierdza, że inwestor prowadzi w obiekcie budowlanym działalność handlową. Potwierdzeniem tego stanu mogłoby być w szczególności wykazanie, że inwestor zawiera transakcje związane z działalnością kamieniarską, odwiedzają go kontrahenci. O przystąpieniu do użytkowania nie świadczą informacje zamieszczone na stronie internetowej www.amin-granit.pl, ponieważ o prowadzeniu działalności handlowej czy usługowej nie świadczy samo zamieszczenie informacji, że zmienił się dotychczasowy adres jej prowadzenia. Zabieg ten ma na celu jedynie poinformowanie potencjalnych przyszłych klientów o fakcie zmiany adresu prowadzonej działalności. Tak samo należy ocenić dokonanie zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Są to jedynie czynności przygotowujące do prowadzenia działalności pod innym adresem ale nie świadczą o faktycznym jej prowadzeniu w tym miejscu.

Sąd I instancji słusznie uznał, że organy nie wykazały na podstawie materiału dowodowego w aktach sprawy, że inwestor prowadzi działalność handlową w nowowybudowanym obiekcie budowlanym - pawilonie handlowym i w tym celu korzysta ze zjazdu na drogę publiczną. Naruszono więc zasady prawidłowego ustalania stanu faktycznego poprzez zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, z którego będą wynikały ustalenia istotne dla rozstrzygnięcioa sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Tym samym nie było podstaw aby zastosować art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane gdyż stan sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący. Z materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, że inwestor przystąpił do korzystania z nowowybudowanego obiektu budowlanego w sposób, który przesądza o rozpoczęciu działalności handlowej w dziedzinie kamieniarstwo. Zgromadzone dowody wskazują jedynie, że inwestycja została zakończona, teren uprzątnięto i zagospodarowano a obiekt budowlany został przygotowany do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem handlowym lecz działalność ta nie jest jeszcze w tym obiekcie prowadzona.

W związku z powyższym Sąd I instancji postąpił prawidłowo uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji albowiem organy te prowadząc postępowanie wyjaśniające oparły swoje ustalenia na dowodach, z których nie wynika czy, a jeśli tak, to kiedy i w jakich okolicznościach doszło do nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego przy ul. S. [...] w P. Tym samym nie wykazano w sposób wiarygodny, że doszło do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i zjazdu, co było przesłanką konieczną do nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Dopiero zgromadzenie materiału dowodowego, z którego będzie w sposób jednoznaczny wynikało czy i kiedy doszło do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego pozwoli na zastosowanie powyższych norm prawnych lub podjęcie innego stosownego rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 134 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.