Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 549/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Budowlanego "P." Spółka Akcyjna kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] czerwca 2010 r., nr [...]Wójt Gminy T. P., działając na podstawie art. 59 ust. 1 , art. 54 i 61, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) odmówił, po rozpatrzeniu wniosku inwestora Firmy Przedsiębiorstwo Budowlane P. S.A., ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] w miejscowości B. dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie) decyzji o warunkach zabudowy nie może wydać, gdyż dla wnioskowanego terenu możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy dla budynków znajdujących się przy ul. B., natomiast nie ma takiej możliwości w przypadku budynków projektowanych wewnątrz kwartału. Dalej organ wskazał, iż wniosek nie spełnia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , gdyż z pisma T. Gospodarki Komunalnej [...] Sp. z o.o. z dnia [...]lutego 2008 r. wynika, że ewentualną dostawę wody i odbioru ścieków sanitarnych możliwe będzie po indywidualnym zaprojektowaniu i wykonaniu sieci rozdzielczej na terenie projektowanej zabudowy jednorodzinnej przez inwestora. Organ podniósł, iż do dnia wydania decyzji wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na w/w inwestycję nie wpłynął do urzędu. W ocenie organu wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia dowodu o zapewnieniu wody i odbioru nieczystości płynnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w tym art. 6, art. 7 art. 8, art.9, art.11, art.12, art. 35, art. 80 art. 107 par. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej Kpa),

- naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art.51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe naruszenia odwołujący wniósł o uchylenie decyzji w całości i ustalenie warunków zabudowy ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2008 r. sporządzonej przez mgr inż. B. załączonej do decyzji wynika spełnienie wszystkich wymogów ustawy, z wyłączeniem pierwszego. Zdaniem skarżącego powyższy dokument stanowiący dowód w sprawie wskazuje na niezrozumienie treści zapisu. Odwołujący podniósł, iż obowiązujące w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednoznaczne. Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, (wyrok NSA II OSK 58/07 Lex 465665). Odwołujący podniósł, iż teren działki [...] ma charakter terenu pod zabudowę mieszkaniową (wynika to ze studium), jak również zabudowa mieszkaniowa znajduje się w sąsiedztwie, w związku z czym przesłanka art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu przestrzennym została spełniona, jak również zostały spełnione pozostałe przesłanki wynikające z przepisu art. 61 ww. ustawy.

Odwołujący wyjaśnił, iż organ w zakresie linii zabudowy nie uzasadnił motywów swojego rozstrzygnięcia w sposób należyty i prawidłowy, dlatego trudno odnieść się do tej kwestii. Organ stwierdził jedynie, że stosując przepisy rozporządzenia - linię zabudowy można wyznaczyć od strony ul. B., zaś nie można wewnątrz projektowanego kwartału. W ocenie inwestora powyższe uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 107 Kpa, gdyż nie wyjaśniono w żaden sposób motywów takiego rozstrzygnięcia. Odwołujący powołując się na orzecznictwo wskazał, iż normy zawarte w rozporządzeniu, nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego ograniczyć.

Odwołujący wskazał także, iż linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Odwołujący podkreślił, iż organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, ma obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony ulic mających charakter pasa drogowego o charakterze publicznym. Droga wewnątrz projektowanej zabudowy działki [...] ma mieć charakter wewnętrzny i nie obejmuje jej kwestia linii zabudowy w ścisłym tego słowa znaczeniu, a rozmieszczenie poszczególnych obiektów na działce będzie analizowane na etapie wydania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do kwestii spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołujący wskazał, iż zostały one spełnione, ponieważ w powołanym piśmie T. Gospodarka Komunalna na początku pisma stwierdza wyraźnie "w odpowiedzi na Państwa pismo informuję, że zapewni dostawę wody pitnej oraz odbiór nieczystości stałych i płynnych z działki [...] w Ch.".

Odwołujący zarzucił organowi naruszenie:

- art.107 par. 3 Kpa wskazując, że odmowa uzasadnienia wydania warunków zabudowy w decyzji nie zawiera elementów wskazanych w tym przepisie, a przedstawione uzasadnienie faktyczne ogranicza się do lakonicznych stwierdzeń, zaś uzasadnienie prawne zawiera tylko suche wskazanie przepisów

- art. 80 Kpa poprzez wydanie decyzji odmowne pomimo istnienia dowodów wskazujących na spełnienie przesłanek zawartych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 12 Kpa poprzez nieuzasadnioną przewlekłość postępowania, wskazując na niczym nieuzasadniona przewlekłość postępowania, gdyż z załączonych dokumentów

- art. 11 Kpa, wskazując na fakt działań podejmowanych w toku postępowania, które stały w sprzeczności z końcowym rozstrzygnięciem,

- art. 9 Kpa poprzez nie informowanie inwestora w sposób należyty o motywach działań, podejmowania rozstrzygnięć z pominięciem interesu Spółki i interesu publicznego,

- art. 8 Kpa, poprzez utrudnianie zamierzeń inwestycyjnych Spółki w zakresie działki Spółki, przy jednoczesnym wydawaniu decyzji dla sąsiednich działek, często z pominięciem Spółki jako strony.

- art. 7 Kpa poprzez wydanie negatywnego rozstrzygnięcia przez organ po długim okresie czasu, z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowaniu i warunków zabudowy terenu winno następować w miejscowym planie zagospodarowaniu przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy). Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu winny być traktowane jako wyjątek od tej zasady. Organ wskazał, iż zakres decyzji o warunkach zabudowy został określony w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Co do zasady decyzje o warunkach zabudowy winny być zatem wydawane dla pojedynczych obiektów budowlanych. W orzecznictwie i doktrynie dopuszcza się w niektórych przypadkach wydanie decyzji dla więcej niż jednego obiektu ale wówczas konieczne jest ustalenie warunków zabudowy osobno dla każdego z nich.

Organ podniósł, iż stanowisko to wynika także z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wskazał, iż w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem nie ma działki lub terenu zabudowanych w sposób podobny do zabudowy planowanej przez wnioskodawcę. Planowana inwestycja jest zatem sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa. W ocenie organu za przedstawionym wyżej rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ podniósł, iż decyzje o warunkach zabudowy mogą dotyczyć obszarów już zagospodarowanych, winny być wydawane dla zabudowy uzupełniającej. Tylko w przypadku takich obszarów można ustalić parametry dla nowej zabudowy, które będą stanowiły kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje te nie nadają się dla zagospodarowywania terenów wolnych od zabudowy. Takie tereny winny być zagospodarowywane w oparciu o plany miejscowe. Tylko plany zapewnią takim terenom ich zagospodarowanie z zachowaniem zasad ładu przestrzennego.

W rozpatrywanej sprawie Wnioskodawca zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla budowy 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce [...]. Działka ta ma powierzchnię 1.5843 ha i stanowi grunty orne klasy IVb. Otoczona jest działkami o dużej powierzchni, których sposób zagospodarowania różni się od proponowanego dla działki [...]. Działki graniczące wykorzystywane są na prowadzenie działalności gospodarczej np. działka [...], [...]; działki położone na południe i południowy wschód stanowią grunty rolne. Zabudowa jednorodzinna występuje na działkach położonych na zachód od działki objętej wnioskiem ale nie ma z tą działką żadnych powiązań funkcjonalnych i urbanistycznych. W obszarze analizowanym nie ma żadnej działki zabudowanej 20 budynkami jednorodzinnymi.

Organ wskazał także iż decyzje o warunkach zabudowy nie mogą zastępować planów miejscowych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Przedsiębiorstwo Budowlane "P." S.A. zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w tym art. 80, art. 107 par. 3, art. 11 Kpa

- naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art.61 w związku art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący w ślad za odwołaniem zarzucił decyzji I instancji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w tym art. 6, art. 7 art. 8, art.9, art.11, art.12, art. 35, art. 80 art. 107 par. 3 Kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż na gruncie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tymi przepisami są m.in. przepisy powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które mają na celu kształtowanie ładu przestrzennego i urbanistycznego w terenie. W konsekwencji w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jego funkcję na mocy art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym przejmuje decyzja o warunkach zabudowy. Skarżący wskazał, iż powyższe potwierdził NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2007 roku w sprawie II OSK 1531/06. Tym samym, w ocenie skarżącego, chybione są twierdzenia organu II instancji, że decyzje o warunkach zabudowy powinny być wydawane jedynie w odniesieniu do pojedynczych obiektów budowlanych, jak również nie mogą zastępować planów miejscowych. Zdaniem skarżącego organ II instancji bezprawnie zastosował zawężającą interpretację przepisu art. 4 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał również, iż dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), które przewiduje dla przedmiotowej działki i jej otoczenia funkcję oznaczoną M2 - tereny rozwoju mieszkalnictwa o podwyższonym standardzie. Taką funkcję przewidziała też Spółka składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto skarżący wskazał, iż w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkalna co wynika z mapy terenu - zabudowa o różnym stopniu zwartości i zagęszczenia znajduje się po drugiej stronie ulicy B.. Dodatkowo Spółka wskazała, że sądy administracyjne wypowiadały się w kwestii linii zabudowy. Skarżący wskazał, iż analiza orzeczeń NSA wskazuje, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, ma obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony ulic mających charakter pasa drogowego o charakterze publicznym. Droga wewnątrz projektowanej zabudowy działki [...] ma mieć charakter wewnętrzny i nie obejmuje jej kwestia linii zabudowy w ścisłym tego słowa znaczeniu, a rozmieszczenie poszczególnych obiektów na działce będzie analizowane na etapie wydania pozwolenia na budowę.

Skarżący w ślad za odwołaniem powtórzył zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż działki przylegające do terenu objętego wnioskiem są zagospodarowane w sposób uniemożliwiający ustalenie warunków zabudowy. Organ wskazał ponadto, iż powoływanie się przez skarżącego na postanowienia studium jest nieporozumieniem, ponieważ nie jest ono źródłem prawa miejscowego ,a ponadto może ulec zmianie.

Na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym wskazać należy, iż obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego zgodnie z ww. zasadami. Przepis § 3 rozporządzenia określa wyłącznie minimalne granice obszaru analizowanego. Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54).

Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie odpowiada przepisom rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W niniejszej sprawie co prawda organ wyznaczył obszar analizowany na kopii mapy zasadniczej w skalii 1:500, to jednak wyznaczenie granic tego obszaru nastąpiło z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna zaś odległość to 50 m). Oznacza to, iż działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego i w każdym kierunku obszar ten musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki - a co do tego w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 279/08, LEX nr 499876).

W zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji działka ma bezpośredni dostęp do ulic B. oraz do nienazwanej jezdni asfaltowej. Organ prowadząc niniejsze postępowanie wyznaczając obszar analizowany nie zachował minimalnych granic. Jak wynika z mapki znajdującej się w aktach sprawy obszar analizowany został wyznaczony w obszarze stanowiącym 1/3 szerokości frontu działki, a nie jej trzykrotności. Ponadto zauważyć należy, iż również w części tekstowej analizy nie wskazano granic tego obszaru.

Wobec błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego nie sposób jest ustalić czy poczynione przez organ ustalenia odpowiadają art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007r., II SA/Po 334/07, Lex nr 376849). Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006r., IV SA/Wa 1504/06, Lex nr 302537). Ponadto warto zaznaczyć, że tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. ( por. wyrok WSA z dnia 25 lutego 2009r., sygn.akt II SA/Go 2/09, Lex nr 530025). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Chodzi zatem o kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych (por. wyrok WSA z dnia 26 sierpnia 2009r., sygn.akt IV SA/Po 295/09, Lex nr 553444; wyrok WSA z dnia 12 grudnia 2008r., sygn.akt VIII SA/Wa 446/08, Lex nr 528351).

W doktrynie wskazuje się ponadto, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. (...) Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji" (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz [red.] Z. Niewiadomski, Warszawa 2004, Wydanie 3, s. 500).

Zgodzić się należy z organem, iż to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Jednakże powyższe nie oznacza braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej kilka obiektów budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym należy pamiętać, iż przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, Lex nr 320109).

Ponadto poważne wątpliwości Sądu budzi fakt wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o analizę przeprowadzoną ponad rok wcześniej. Organ winien przeprowadzić analizę przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy to jednakże nie oznacza, iż może to czynić w tak dużych odstępach czasu. Biorąc pod uwagę ciągłe zmiany w zakresie zagospodarowania działek oraz możliwości powstania w przeciągu roku na działkach sąsiednich nowej zabudowy organ winien po tak dużym odstępie czasu ponownie przeprowadzić analizę ewentualnie wskazać w uzasadnieniu decyzji dlaczego nie ma potrzeby przeprowadzania ponownej analizy. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 8 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

W ocenie Sądu wydanie decyzji w niniejszej sprawie w oparciu o wadliwe sporządzoną analizę oraz analizę sporządzoną prawie półtora roku przed wydaniem decyzji narusza ww. przepisy. Wydanie decyzji w oparciu o aktualną analizę obejmującą prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, który winien być wyznaczony na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 Ppsa orzeczono o kosztach postępowania. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na fakt, iż decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie należy do aktów podlegających wykonaniu.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na uwadze, iż celem decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zastanym stanem na działkach sąsiednich tzn. czy nowo planowana zabudowa będzie kontynuować istniejące zagospodarowanie terenu na działkach sąsiednich.

Wobec powyższego organ prowadząc ponownie postępowanie w oparciu o poprawnie sporządzoną analizę winien ustalić czy w obszarze analizowanym istnieje zabudowa umożliwiająca ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Przy sporządzaniu ponownej analizy organ winien mieć na uwadze wskazania zawarte w niniejszym wyroku odnoszące się do granic obszaru analizowanego. Przy czym organ winien również mieć na uwadze, iż odległość obszaru analizy w niniejszej sprawie powinna wynosić co najmniej trzykrotność szerokości, to jednakże nie oznacza to, że bezwzględnie winna odpowiadać odległości będącej tylko trzykrotnością frontu działki. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył pewną całość urbanistyczną, a jeżeli organ wyznacza do analizy minimalny obszar, to także powinien uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 Kpa i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, LEX nr 488144).