Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 9/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Przyznano sumę pieniężną
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 1- 3 i par. 5, art. 36, art. 37 par. 1, art. 61 par. 3, art. 64 par. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 105 ust. 2,  art. 195 ust. 1, art. 210,
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i pkt 3,  art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Wojewody O. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznaje od Wojewody O. na rzecz skarżącego M. R. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych, 5) dalej idącą skargę oddala, 6) zasądza od Wojewody O. na rzecz skarżącego M. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. R. (zwanego dalej: skarżącym), reprezentowanego przez pełnomocnika - radcę prawnego A. S., jest bezczynność Wojewodę O. (zwanego dalej też: Wojewodą lub organem) w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 21 października 2020 r. (data wpływu do organu 23 października 2020 r.), skarżący wystąpił do Wojewody O. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały.

Pismem z dnia 13 listopada 2020 r. - doręczonym do organu przesyłką pocztową w dniu 17 listopada 2020 r., pełnomocnik skarżącego, na podstawie art. 217 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego wniósł o wydanie przez organ zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia faktu złożenia przez skarżącego wniosku o pobyt stały.

W odpowiedzi na powyższe, 19 listopada 2020 r. Wojewoda O. wydał zaświadczenie potwierdzające złożenie przez skarżącego wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt stały. Jednocześnie organ wskazał, że ww. wniosek zawiera braki formalne, zatem na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., [obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.- zwanej dalej K.p.a.]) oraz art. 202 ust. 2 i art. 203 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wezwano wnioskodawcę do osobistego stawiennictwa w dniu 19 lutego 2021 r. w celu ich uzupełnienia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Pismem z dnia 19 lutego 2021 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika – R. N. uzupełnił braki formalne wniosku. W następstwie powyższego w dniu 19 lutego 2021 r. Wojewoda O. wszczął postępowanie w sprawie, o czym poinformował skarżącego. W zawiadomieniu tym organ wyznaczył termin zakończenia sprawy na dzień 19 maja 2021 r. z uwagi na konieczność zgromadzenia i weryfikacji dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku. Poinformował też m.in. o tym, że wyznaczony termin zostanie zachowany jedynie wtedy, gdy wszystkie dokumenty potwierdzające okoliczności wskazane we wniosku zostaną doręczone do organu przed wskazanym terminem, a ich weryfikacja nie będzie budziła wątpliwości. W innym przypadku wydanie decyzji nastąpi w terminie późniejszym, o czym wnioskodawca zostanie powiadomiony odrębnym pismem. Uzupełnienie dokumentów powinno nastąpić nie później niż na 2 tygodnie przed przewidywanym terminem zakończenia postępowania.

W dniu 22 lutego 2021 r., Wojewoda wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej w O. o dokonanie weryfikacji autentyczności dokumentów przedłożonych przez stronę. Ponadto wystąpiono do Wojewody D. o przesłanie akt w tożsamej sprawie cudzoziemca, zakończonej w dniu [...] decyzją odmowną. Organ przesłał również zapytanie do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w O. o udzielenie informacji w zakresie ewentualnych zaległości w podatkach.

Kolejnym pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r., stosownie do art. 207 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach Wojewoda wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R., Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. oraz do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w K. - Wydział Zamiejscowy w O. o udzielenie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Przy piśmie z dnia 30 kwietnia 2021 r. Wojewoda D. przesłał uwierzytelnione kopie akt osobowych wnioskodawcy dotyczące zakończonego przez ten organ postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały (data wpływu do organu 11 maja 2021 r.).

Pismem z dnia 19 maja 2021 r. organ wezwał skarżącego - za pośrednictwem jego pełnomocnika - do złożenia w dniu 30 czerwca 2021 r. zeznań na okoliczność toczącego się postępowania wyjaśniającego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały i jednocześnie odrębnym pismem z tej samej daty organ, na podstawie art. 36 K.p.a., ustalił nowy termin wydania decyzji w sprawie do dnia 19 lipca 2021 r. oraz wezwał skarżącego do uzupełnienia akt sprawy, w terminie 14 dni, o dokumenty potwierdzające zamiar osiedlenia się na terytorium RP np. w przypadku wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: dokument uprawniający do wykonywania (np. zarejestrowane oświadczenie przez PUP lub zezwolenie na pracę wydane przez właściwego wojewodę), umowę zawartą w oparciu o dokument uprawniający do wykonywania pracy, powiedzenie zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego (podpisany i opieczętowany przez płatnika na druku ZUS ZUA) oraz inne dokumenty mające istotne znaczenie dla podjęcia decyzji.

W dniu 30 czerwca 2021 r. organ przeprowadził kontrolę w miejscu zamieszkania skarżącego oraz przesłuchał stronę. Z przeprowadzonych czynności sporządzono protokół.

Przy piśmie z dnia 15 listopada 2021 r. (data wpływu do organu 26 listopada 2021 r.) pełnomocnik skarżącego, w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, przedłożył do akt dowody w postaci: zezwolenia na pracę, umowy o pracę na czas nieokreślony oraz druk ZUS ZUA.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda O., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r. poz. 2354 - zwanej dalej ustawą), umorzył postępowanie w całości. W uzasadnieniu organ podał, że skarżący składał już wniosek w przedmiotowej sprawie do Wojewody D. Postępowanie w tej sprawie zakończyło się decyzją z dnia [...], którą odmówiono skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytoriom Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie w art. 197 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 195 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Od powyższego rozstrzygnięcia nie wniesiono odwołania i w dniu 29 kwietnia 2020 r. decyzja stała się ostateczna. Organ zauważył, że okoliczności powoływane przez skarżącego zostały już zbadane, i w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawy kwestię polskiego pochodzenia wnioskodawcy, zatem ponowne badanie tych samych okoliczności prowadziłoby do wydania przez Wojewodę O. decyzji dotkniętej wadą nieważności. Dlatego umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 K.p.a.

Dnia 26 stycznia 2022 r. do organu wpłynęło pismo, datowane na 17 stycznia 2022 r., którym pełnomocnik skarżącego, działając na podstawie art. 37 § 1 i § 3 K.p.a., wniósł ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie i brakiem wydania zezwolenia na pobyt czasowy.

Kolejnym pismem z dnia 26 stycznia 2022 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Wojewody O. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W wywiedzionej skardze zarzucił organowi naruszenie art. 12 w związku z art. 35 K.p.a. i art. 201 ustawy o cudzoziemcach poprzez bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, a tym samym nierozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki z winy organu i wniósł o:

- stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1b P.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w trakcie prowadzenia postepowania;

- stwierdzenie, na podstawie art. 149 1a P.p.s.a., że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- zobowiązanie Wojewody O. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

- przyznanie od organu, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 P.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł;

- zasądzenie, na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 P.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że po złożeniu przez skarżącego w dniu 21 października 2020 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na podstawie art. 195 ustawy o cudzoziemcach, organ przez długi okres czasu nie podjął żadnych czynności w kierunku załatwienia sprawy, dlatego skierowano ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, na podstawie art. 210 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei, w myśl art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast, stosownie do art. 210 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu trzech miesięcy od dnia jego wszczęcia. Czas oczekiwania przez stronę na załatwienie sprawy powinien być zatem rozsądny i dający się usprawiedliwić. Natomiast przedłużanie postępowania przez organ musi mieć charakter wyjątkowy, szczególny i być w należyty sposób uzasadnione. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie ulega wątpliwości, że organ nie rozpoznał sprawy we właściwym czasie, a zwłoka jest długotrwała. W dalszej kolejności, odwołując się do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 662/20, stwierdził, że bezczynność organu oraz przewlekłość w prowadzonym postępowaniu nie godzi się z wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP zasadą godności człowieka. Cudzoziemcy, którzy oczekują na udzielenie zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa po kilka lat, a nawet ci, którzy czekają kilka miesięcy w sytuacji, gdy sprawa powinna zostać zakończona w ustawowe maksymalnie trzy miesiące, muszą zmagać się z wieloma trudnościami. Nadmierne oczekiwanie powoduje negatywne przeżycia psychiczne oraz krzywdy moralne. Biorąc pod uwagę całokształt prowadzonego postępowania przez Wojewodę O., pełnomocnik skarżącego uznał, że jest ono prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania. Pomimo bowiem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, gdzie na dzień sporządzania skargi znajduje się komplet dokumentów niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji, nadal brak jest rozstrzygnięcia, a wszelkie wnioski i żądania strony pozostają bez odpowiedzi. Reasumując pełnomocnik skarżącego stwierdził, że skarżący wyczerpał przewidzianą w K.p.a. drogę administracyjną zmierzającą do załatwienia sprawy, a Wojewoda O. od piętnastu miesięcy nie dokonuje czynności zmierzających do jej realnego zakończenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalanie. Podniósł, że przedmiotowy wniosek w dniu wpływu zawierał braki formalne, dlatego bieg terminu postępowania nastąpił dopiero po uzupełnieniu przez skarżącego tych braków. Dodał, że zgodnie z art. 35 ust. 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Taką okolicznością - zdaniem Wojewody - jest np. usunięcie braków formalnych wniosku, gdyż nie było możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do wniosku obarczonego brakami formalnymi. Równocześnie, na co zwrócił uwagę organ - wymogi formalne wniosku zostały określone w art. 202 oraz w art. 203 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, do których zalicza się m.in. osobiste stawiennictwo w celu pobrania odcisków linii papilarnych, wypełnienie wszystkich wskazanych dla danego celu pobytu rubryk wniosku wraz z podpisem, przedłożenie oryginału dokumentu potwierdzającego tożsamość. Wojewoda podkreślił, że na termin uzupełnienia braków formalnych bezpośredni wpływ ma ilość wniosków złożonych w Biurze Podawczym [...]UW w O. oraz za pośrednictwem poczty, jak również kolejność wpływu, możliwości techniczne i lokalowe, jakimi dysponuje Wojewoda O. oraz zachowanie zasad reżimu sanitarnego. W przedmiotowej sprawie skarżący został wezwany na dzień 19 lutego 2021 r. do osobistego stawiennictwa, złożenia odcisków linii papilarnych oraz uzupełnienia braków formalnych w postaci: przedłożenia oryginału dokumentu podróży, 4 fotografii biometrycznych oraz uzupełnienia brakujących we wniosku punktów. Natomiast pierwsze czynności w sprawie, tj. zarejestrowanie wniosku, dokonanie sprawdzeń w dostępnych systemach oraz wprowadzenie wniosku do Systemu Informatycznego Pobyt (SI Pobyt) wykonano już w kilka dni po wpłynięciu wniosku. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast art. 35 § 4 K.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy. W przypadku pobytu stałego zgodnie z art. 210 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym do 28 stycznia 2022 r. postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. W związku z powyższym, w sytuacji, gdy postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte, organ nie ma możliwości załatwienia sprawy. Ponadto, w przypadku uzupełnienia braków formalnych, nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania administracyjnego w terminie krótszym niż 4 miesiące. Na termin ten składa się m.in. 30 dni w zakresie pozyskania opinii organów określonych w art. 207 ustawy o cudzoziemcach, jak również przeprowadzenie analizy pod kątem warunków określonych w ustawie oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uwagi na brak dokumentacji. Wojewoda zauważył, że sprawy udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP - w tym przedmiotowa sprawa - mają charakter skomplikowany i wymagają szczególnej skrupulatności, co pociąga za sobą konieczność zwiększenia nakładu pracy niezbędnej dla ich merytorycznego, prawidłowego załatwienia. Realizacja spraw dotyczących zezwoleń na pobyt cudzoziemców w Polsce nie ogranicza się wyłącznie do czynności technicznych. Prowadzący te postępowania muszą przeanalizować kilkadziesiąt bądź nawet kilkaset dokumentów, zweryfikować ich autentyczność, wystąpić do innych służb i instytucji o stosowne informacje, w większości spraw konieczne jest także przesłuchanie cudzoziemca i świadków, a nawet sprawdzenie lokalu wskazanego, jako miejsce zamieszkania strony i stały kontakt ze stroną. Wojewoda O., po uzupełnieniu braków formalnych wniosku, niezwłocznie (tj. już 22 lutego 2021 r. - po 3 dniach) zwrócił się z prośbą do Komendanta Placówki Straży Granicznej w O. o dokonanie weryfikacji autentyczności dokumentów przedłożonych przez stronę. Ponadto, wystąpiono do Wojewody D. o przesłanie akt w tożsamej sprawie Cudzoziemca, zakończonej w dniu [...] decyzją odmowną. Organ przesłał również zapytanie do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w O. o udzielenie informacji w zakresie ewentualnych zaległości w podatkach. Zgodnie z wymogami proceduralnymi w dniu 8 kwietnia 2021 r. wystąpiono również o opinie organów wskazanych w art. 207 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto Wojewoda O. w dniu 20 kwietnia 2021 r. ponowił prośbę do Wojewody D. o przesłanie akt w tożsamej sprawie, z wniosku cudzoziemca o pobyt stały z dnia 29 czerwca 2016 r. Pismem z dnia 19 maja 2021 r. skarżący, za pośrednictwem swojego pełnomocnika, został zawiadomiony o nowym terminie zakończenia postępowania oraz wezwany do uzupełnienia dokumentów w sprawie, potwierdzających zamiar osiedlenia się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto Wojewoda D., za pismem przewodnim z dnia 30 kwietnia 2021 r., przekazał uwierzytelnioną kopię akt skarżącego tożsamego postępowania, zakończonego decyzją prawomocną o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały. W dniu 30 czerwca 2021 r., w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w O. przesłuchano skarżącego, w tym samym dniu dokonano również sprawdzenia w miejscu wskazanym jako miejsce pobytu cudzoziemca (potwierdzono rzeczy osobiste cudzoziemca) oraz w systemie Źródło (wynik-brak wykonania obowiązku meldunkowego). Ponadto uzupełniono materiał dowodowy o dokumenty dotyczące zatrudnienia cudzoziemca na terenie Polski - dwa zezwolenia na pracę typu A wydane przez Wojewodę W. (pierwsze wydane dnia [...], z terminem ważności do dnia 1 maja 2021 r. oraz drugie wydane dnia [...], z terminem ważności do dnia 1 maja 2024 r.). Ostatnie dokumenty w sprawie zostały dołączone w dniu 25 listopada 2021 r., tj.: dalsze pełnomocnictwo wraz potwierdzenie dokonania opłaty skarbowej, uwierzytelniona kopia umowy o pracę, uwierzytelniona kopia zezwolenia na pracę typ A wydanego przez Wojewodę W. w dniu [...], z terminem ważności do dnia 1 maja 2024 r. oraz druk ZUS P ZUA z dnia 4 listopada 2019 r.

Po analizie całości materiału dowodowego Wojewoda O. stwierdził, iż sprawa dotycząca udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały z uwagi na pochodzenie polskie oraz zamiar osiedlenia się w Polsce, tj. w oparciu o art. 197 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 195 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją wydaną przez Wojewodę D. Wojewoda D. zbadał już okoliczności, na które powołuje się cudzoziemiec i [...] wydał decyzję, w której odmówił udzielenia zezwolenia na pobyt stały w oparciu o przesłanki wynikające z art. 195 ust 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Od powyższego rozstrzygnięcia Wojewody D. nie zostało wniesione odwołanie, w związku z czym z dniem 29 kwietnia 2020 r. decyzja ta stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Wojewody D. została zawarta informacja, że cudzoziemiec może skorzystać z innych dróg legalizacji swojego statusu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, np. poprzez wystąpienie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, bądź rezydenta długoterminowego UE. W związku z powyższym Wojewoda O. wydał w dniu [...] decyzję o umorzeniu postępowania w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Przedmiotowe postępowanie posiada bowiem przymiot rzeczy osądzonej, stąd ponowne rozstrzygnięcie w tym zakresie byłoby obarczone wadą powodującą jego nieważność z uwagi na treść art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz cudzoziemca od organu sumy pieniężnej na gruncie art. 149 § 2 P.p.s.a., w związku z art. 154 § 7 P.p.s.a., Wojewoda stwierdził, że jest ono nieuzasadnione. Wyjaśniał, że cudzoziemiec posiada aktualnie zezwolenie na pobyt czasowy w związku z pracą, a także ważną kartę pobytu, która umożliwia mu realizowanie zamierzonego celu pobytu, jak również swobodne przekraczanie granic. Podniósł, że jest w trakcie analizy tego materiału i przygotowania ewentualnego zawiadomienia Wojewody W., czy doszło do wydania decyzji w oparciu o podanie do wniosku nieprawdziwych danych dotyczących miejsca pobytu lub fałszywych informacji i dołączenia do niego dokumentów zawierających fałszywe dane lub informacje. Równocześnie Wojewoda wskazał, że na podstawie informacji zamieszczonych w Systemie Informatycznym POBYT (dalej SI POBYT) ustalił, że M. R. w dniu 22 czerwca 2020 r. dodatkowo złożył do Wojewody W. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jako miejsce swojego pobytu wskazał: [...] P., ul. [...]. Postępowanie w tej sprawie zakończyło się udzieleniem przez Wojewodę W. w dniu [...] zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 114 ust 1 ustawy o cudzoziemcach, z terminem ważności do dnia 30 września 2024 r. Natomiast z dniem 5 października 2021 r. odnotowano w SI POBYT odbiór powyższej decyzji, a następnie w dniu 5 stycznia 2022 r., odbiór przez cudzoziemca karty pobytu wydanej również przez Wojewodę W. Zgodnie z art. 104 ust. 1 oraz art. 201 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na pobyt czasowy, z wyjątkiem zezwoleń, o których mowa w art. 139a ust. 1 i art. 139 o ust. 1 oraz zezwolenia na pobyt stały, udziela lub odmawia jego udzielenia wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca, w drodze decyzji. Skarżący nie poinformował Wojewody O., jak również Wojewody W. o zmianie miejsca swojego pobytu, a tym samym o zmianie właściwości miejscowej do wydania decyzji w dwóch sprawach dotyczących legalizacji jego pobytu. Dodał też, że wniosek skarżącego został zarejestrowany w SI POBYT przez Wojewodę W. pod innym (nowym) numerem osobowym, dlatego informacja ta nie była znana Wojewodzie O. w trakcie prowadzonego postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Podkreślił, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu, w tym adresu elektronicznego (art. 41 § 1 K.p.a.).W przedmiotowym stanie faktycznym w sprawie legalizacji pobytu M. R. doszło do sytuacji, w której dwa różne organy równocześnie prowadziły postępowania skarżącego w tym zakresie, co jest niezgodne z zapisami w ustawie o cudzoziemcach. Wojewoda zauważył również, że dołączone do akt sprawy w dniu 25 listopada 2021 r. zezwolenie na pracę typ A (jako podstawa prawna wykonywania legalnej pracy) było już wygaszone na mocy art. 88g ust. 1b w związku z ust. 1a ustawy z dnia 24 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1100 ze zm.). Cudzoziemiec uzyskał zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, które wydał Wojewoda W. w dniu [...] z terminem ważności do dnia 30 września 2024 r. Zezwolenie to uprawomocniło się już w dniu 19 października 2021 r. Natomiast w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewodę O. są dokumenty uwiarygadniające zamieszkiwanie i pobyt skarżącego obecny i przyszły na terenie województwa [...]. Ponadto według zapisu w SI POBYT wobec cudzoziemca w dalszym ciągu prowadzi postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Wojewoda D. na wniosek z dnia 3 stycznia 2018 r. Wojewoda zauważył, że też obecna konstrukcja przepisów dotyczących legalizacji pobytu przewiduje, że bieg terminu w przypadku postępowania w sprawie udzielenia przez wojewodę zezwolenia na pobyt stały wynosić będzie 6 miesięcy i będzie liczony od momentu, w którym nastąpi ostatnie z następujących zdarzeń:

- złożenie wniosku osobiście lub następcze osobiste stawiennictwo cudzoziemca w urzędzie wojewódzkim (za wyjątkiem przypadków, w których cudzoziemiec nie jest obowiązany do osobistego stawiennictwa);

- złożenie wniosku, który nie jest obarczony brakami formalnymi lub ich uzupełnienie;

- przedłożenie przez cudzoziemca dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy lub bezskuteczny upływ terminu na ich złożenie, wyznaczonego przez wojewodę (art. 210 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 14 stycznia 2022 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91) nowe terminy załatwiania spraw będą miały zastosowanie w postępowaniach już trwających i będą one biec na nowo najwcześniej od dnia jej wejścia w życie, tj. od dnia 29 stycznia 2022 r. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że prawnie usankcjonowane obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, realizuje z wysoką starannością i rzetelnością, zachowując zasady praworządności podejmowanych działań prawnych z dbałością o implikowane rezultaty. Dokłada również wszelkich starań, aby zapewnić stronom każdego postępowania administracyjnego czynny w nich udział oraz nie dopuszczać do sytuacji, w których strona poniosłaby szkodę z powodu nieznajomości prawa. W trwającym okresie diametralnego wzrostu liczby wpływających wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w stosunku do lat poprzednich i dysproporcją pomiędzy ilością wynikających z tego stanu obowiązków a możliwościami kadrowymi, technicznymi oraz lokalowymi dysponowanymi przez organ, uwzględniając przy tym obowiązujące zasady reżimu sanitarnego, w związku z brakiem możliwości osobistego złożenia wniosku o zalegalizowanie pobytu - cudzoziemcy - po wysłaniu wniosku pocztą lub złożeniu w skrzynce podawczej, mogą korzystać z szeroko rozumianego elektronicznego kontaktu z pracownikami Oddziału do Spraw Cudzoziemców, w celu zasięgnięcia informacji dotyczących etapu postępowania administracyjnego, dołączenia dokumentów do sprawy, wniesienia podania, odebrania dokumentu czy wyjaśnienia swoich wątpliwości i zniwelowania obaw dotyczących legalności swojego pobytu tudzież pracy wykonywanej w Polsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, Sąd może natomiast rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały.

Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi należy poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735), zwanej nadal K.p.a., przy czym skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy też negatywne, a nawet - czy ponaglenie zostało rozpoznane. Wystarczające jest wykazanie samego faktu wniesienia przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia.

W niniejszej sprawie skarżący, przed złożeniem skargi do sądu dopełnił powyższego wymogu wnosząc do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismo z dnia 17 stycznia 2022 r. zatytułowane jako ponaglenie. W piśmie tym, na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., zarzucił organowi brak załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., a także wniósł o niezwłoczne rozpatrzenie jego wniosku. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie.

Z kolei przeprowadzona kontrola legalności wykazała, że skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego działania lub zaniechania działania (bezczynność, przewlekłość) organów wykonujących administrację publiczną w oparciu o stan faktyczny oraz stan prawny istniejący i obowiązujący w chwili, w której dane działanie tego organu zostało lub powinno zostać podjęte. Wniosek skarżącego inicjujący postępowanie administracyjne przed Wojewodą O. został złożony w dniu 23 października 2020 r. Z tego powodu nie znajduje tu zastosowania powołany przez Wojewodę O. w odpowiedzi na skargę przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), który wszedł w życie w dniu 29 stycznia 2022 r.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. W sprawie ze skargi na bezczynność Sąd nie jest jednak władny rozstrzygać o sposobie załatwienia sprawy. To organ, jako właściwy do rozpoznania sprawy, sam musi zdecydować jakie, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, podjąć w sprawie rozstrzygnięcie. Rolą Sądu jest natomiast ustalenie istnienia po stronie organu obowiązku podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia i ocena, czy pozostawał w tym zakresie w bezczynności.

Przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić się należy jednak z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., wprowadzoną sygnalizowaną wyżej nowelizacją przepisów K.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez stronę przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów. Według tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca.

Oceniając działanie organu w kontekście bezczynności, uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.).

Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Uwzględniając przedstawione regulacje, stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. od bezczynności należy odróżnić przewlekłe prowadzenie postępowania, które obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym oraz nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Podzielić jednak też należy pogląd, że pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają. Mogą wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania - np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo, że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje. Dlatego stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem nie wydanie decyzji w terminie - co do zasady - jest następstwem owej przewlekłości. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest zaś kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd dokonał analizy czynności podejmowanych przez Wojewodę O. w przedmiotowej sprawie, a szczegółowo opisanych wyżej w stanie faktycznym i uznał, że organ pozostawał w bezczynności, której nie może usprawiedliwić, ani wzrostem liczby wpływających wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w stosunku do lat poprzednich, ani dysproporcją pomiędzy ilością wynikających z tego stanu obowiązków a możliwościami kadrowymi, technicznymi oraz lokalowymi organu. Obowiązkiem organu jest bowiem zorganizowanie postępowania tak, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Sąd ma świadomość jak trudne zagadnienie merytoryczne pozostawało do rozstrzygnięcia, bo wszystkie sprawy rozpatrywane na gruncie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.) mają charakter skomplikowany i wymagają szczególnej skrupulatności, co niewątpliwie pociąga za sobą konieczność zwiększenia nakładów pracy niezbędnej dla ich merytorycznego załatwienia. Jednak te uwarunkowania nie usprawiedliwiają czasu trwania postępowania od dnia 23 października 2020 r. do dnia [...]. Ten stan bezczynności organu widoczny jest już od momentu złożenia wniosku przez skarżącego. Dlatego Sąd przyjął, iż organ dopuścił się bezczynności a ponadto, że bezczynność ta była kwalifikowana, czyli miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan ten ustał dopiero na skutek wydania decyzji z dnia [...] umarzającej postępowanie w całości.

Wydanie takiej decyzji nie wyłączało jednak uwzględnienia wniesionej skargi, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, tj. w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a; o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie. O ile bowiem oceniając czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania, to ustanie bezczynności nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie istotnie wystąpiła bezczynność i czy miała ona miejsce rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzając w niniejszej sprawie bezczynność, która w ocenie Sądu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uwzględnił, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie pozwolenia na pobyt stały (21 października 2020 r.) do dnia ustania bezczynności na skutek wydania decyzji minęło ponad 15 miesięcy. Niewątpliwie zatem w znaczny sposób przekroczone zostały terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy w przepisach ustawy o cudzoziemcach. O ile też w okresie tym organ podejmował działania, to jednak nie skutkowały one załatwieniem sprawy w wymaganym terminie. Nie były podejmowane niezwłocznie oraz z wymaganą koncentracją i należytą starannością w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Nie ma przy tym racji organ twierdząc w odpowiedzi na skargę, że nie miał możliwości skutecznego prowadzenie postępowania przed uzupełnieniem braków formalnych wniosku.

Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały, zgodnie z art. 195 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wszczynane jest na wniosek strony. Wobec braku uregulowań szczególnych w tym zakresie, na podstawie art. 61 § 3 K.p.a., przyjąć należy, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, stosowanie do art. 105 ust. 2 ustawy, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie też, w przypadku braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 K.p.a., zobowiązany jest wezwać stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Powyższe oznacza, że złożenie wniosku przez skarżącego nakładało na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w ustawie o cudzoziemcach oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), czynności koniecznych do załatwienia wniosku w tym zmierzające do uzupełnienia braków formalnych. Tymczasem, pierwszą czynnością organu w toku postępowania było dopiero wystosowanie do skarżącego, w dniu 19 listopada 2020 r.- tj. po 27 dniach od złożenia wniosku - wezwania do osobistego stawiennictwa w dniu 19 lutego 2021 r. Przy czym zauważyć należy, iż pismo to organ wystosował w odpowiedzi na kolejny wniosek złożony przez pełnomocnika skarżącego w dniu 13 listopada 2020 r., którym wzywano organ do wydania zaświadczenia potwierdzającego złożenie przez skarżącego wniosku o zezwolenie na pobyt stały. Analizując przebieg dalszego postępowania dostrzec należy, że zawiadamiając skarżącego o wszczęciu postępowania - pismem z dnia 19 lutego 2021 r. organ poinformował go wyłącznie o przewidywanym terminie zakończenia sprawy (wyznaczonym na dzień 19 maja 2021 r.) i wskazał, że zostanie on zachowany jedynie wtedy, gdy wszystkie dokumenty potwierdzające okoliczności wskazane we wniosku zostaną doręczone nie później niż na 2 tygodnie przed przewidywanym terminem zakończenia postępowania, a ich weryfikacja nie będzie budziła wadliwości. Jednakże do zawiadomienia organ nie załączył zbiorczego wykazu dokumentów koniecznych do rozpoznania sprawy. Wezwanie w tym przedmiocie zostało wystosowane dopiero w dniu 19 maja 2021 r. (tj. po 3 miesiącach) i kolejne 19 lipca 2021 r., co niewątpliwie miało wpływ na przedłużenie się postępowania i świadczyło o braku skoncentrowania czynności w postępowaniu wyjaśniającym. Podobnie jako przejaw opieszałości i nieefektywnego działania uznać można wystąpienie przez organ o informacje do właściwych organów, w trybie art. 207 ust. 1 ustawy dopiero w dniu 8 kwietnia 2021 r. (tj. po 6 miesiącach od dnia złożenia wniosku). Nie może umknąć w sprawie również to, że już w dniu 10 maja 2021 r. Wojewoda O. dysponował ostateczną decyzją Wojewody D. z dnia [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt stały M. R. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby organ zakończył wcześniejszej postępowanie i wydał stosowną decyzję. Tymczasem organ kolejnym pismem z dnia 19 maja 2021 r. wezwał skarżącego do złożenia w dniu 30 czerwca 2021 r. zeznań na okoliczność toczącego się postępowania wyjaśniającego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały. Odrębnym pismem z tej samej daty organ, na podstawie art. 36 K.p.a., ustalił nowy termin wydania decyzji w sprawie do dnia 19 lipca 2021 r. oraz wezwał skarżącego do uzupełnienia akt sprawy, w terminie 14 dni, o dokumenty potwierdzające zamiar osiedlenia się na terytorium RP tj.: dokument uprawniający do wykonywania pracy (np. zarejestrowane oświadczenie przez PUP lub zezwolenie na pracę wydane przez właściwego wojewodę), umowę zawartą w oparciu o dokument uprawniający do wykonywania pracy, potwierdzenie zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego (podpisany i opieczętowany przez płatnika na druku ZUS ZUA). Z kolei po uzupełnieniu przez skarżącego braków formalnych, przy piśmie z dnia 15 listopada 2021 r. (data wpływu do organu 26 listopada 2021 r.) organ przez kolejne 2 miesiące nie podejmował żadnych czynności. W ocenie Sądu fakt, że postępowanie wyjaśniające ograniczało się do wezwania strony do osobistego stawiennictwa, 2-krotne wezwanie do uzupełnia braków formalnych i wystąpienia o informacje do innych organów pozwala uznać, że przy sprawnym działaniu organu ustalony w art. art. 35 § 3 K.p.a. maksymalny termin załatwienia sprawy, nawet wydłużony do 6 miesięcy, z uwagi na tryb z art. 210 ustawy, byłby wystarczający do jej załatwienia. Z toku postępowania nie wynika, aby sprawa była szczególnie skomplikowana. Natomiast prowadzenie postępowania przez ponad 15 miesięcy świadczy o braku sprawnego i efektywnego działania. Postępowanie trwało dłużej niż to było konieczne do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a organ nie zachował należytej staranności w takim jego zorganizowaniu, aby zakończyć je w ustawowym terminie.

Oceniając zatem tok podejmowanych czynności przez organ, Sąd stwierdził, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a wydając decyzję po upływie 15 miesięcy od złożenia wniosku (nawet przy uwzględnieniu, że skarżący był wezwany do uzupełnienia wniosku), organ dopuścił się bezczynności; o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. w pkt 3 wyroku.

Podkreślić trzeba, że organ nie podejmował takich czynności, które bezpośrednio zmierzały do szybkiego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, lecz w sposób nieuzasadniony przedłużał postępowanie. Podejmowanie działań w dużych odstępach czasowych od złożenia wniosku świadczy nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 K.p.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a.). Takie działanie, a właściwie jego brak, pozostaje również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Mając na uwadze argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę Sąd uznał, że usprawiedliwienia dla braku działania organu oraz prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny i bez skoncentrowania postępowania dowodowego w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy, nie mogą stanowić zasady reżimu sanitarnego związanego z pandemią, warunki techniczne, kadrowe i lokalowe organu oraz znaczna ilość wniosków do rozpoznania. Okoliczności te - jakkolwiek mogące utrudniać zachowanie terminu rozpoznania sprawy - nie stanowią przyczyn opóźnień niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a., lecz wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Podkreślić trzeba, że to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt III SAB/Gd 76/20).

Orzekając w zakresie rażącego naruszenia prawa Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest takie naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla jego stwierdzenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności lub przewlekłości organu jako naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia. Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Wymienia się również oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2339/19, i powołane tam orzecznictwo). Kierując się powyższym kryteriami, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na co wskazuje brak terminowości i sprawności organu w podejmowaniu działań oraz fakt, że sprawa dotyczyła udzielenia pozwolenia na pobyt stały, a jej rozpoznanie w rozsądnym terminie miało dla skarżącego, jako obcokrajowca, istotne znaczenie.

Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny było także orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - w pkt 4 wyroku - o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł. Dalej idącą skargę w zakresie przyznania wyższej sumy pieniężnej, w pkt 4 wyroku Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W tym zakresie Sąd uwzględnił, że instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Tak jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej. Przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie ma jednak wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Pełni bowiem również funkcję kompensacyjną.

Orzeczona w niniejszej sprawie stanowi zatem zadośćuczynienie dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie sprawy i negatywne konsekwencje związane z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wysokość sumy pieniężnej Sąd miarkował stosowanie do art. 154 § 6 P.p.s.a., uwzględniając: długość prowadzonego postępowania, czynności bezpośrednio zmierzające do załatwienia sprawy oraz ich uzasadnienie w świetle przepisów prawa. Stosownie do tego Sąd uznał, że przyznana kwota będzie adekwatna do naruszenia przepisów, a zarazem spełni wystarczająco swą funkcję prewencyjno-represyjną.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 6 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżonego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.