Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1291/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 4 ust 2, 56, 59 ust 1, 60 ust 1, 63 ust 2, 64 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 4, 28 ust 1, 32 ust 4 pkt 2, 41 ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2014 r. sprawy ze skargi C. Z. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]

- w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora (M. sp. z o.o. z siedzibą w W.) - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży do 1.800 m2 wraz z infrastrukturą techniczną (tzn. parkingi, drogi dojazdowe i dostawcze) na terenie działki nr [...](stary nr działki [...]), położonej przy ul. [...] w O..

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przytoczył przebieg postępowania, w szczególności okoliczność uchylenia poprzednio wydanej decyzji w sprawie i uzupełnienia wniosku przez inwestora o stosowne mapy, co związane było z wydzieleniem z działki objętej wnioskiem części gruntu pod drogę publiczną. Prezydent wskazał, że decyzja wydana została na podstawie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki objętej wnioskiem inwestora. Organ przedstawił też przesłanki wyznaczenia obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary i skonstatował, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż spełnione są warunki ustalenia warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie przesłanki kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy.

Prezydent stwierdził też w uzasadnieniu decyzji, że składane w toku postępowania pisma jednej ze stron (C.Z.) nie stanowią uzasadnienia dla wydania decyzji odmownej. Podnoszona w nich okoliczność spornego przebiegu granicy miedzy nieruchomością strony, a działką inwestora, czy też wyniki przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Organ pierwszej instancji wskazał, że mogą mieć one ewentualny wpływ na rozstrzygnięcie, na kolejnym etapie postępowania (zmierzającym do uzyskania pozwolenia na budowę). Uznał również, że nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia okoliczność, że dla tego samego terenu bezskutecznie ubiegano się uprzednio o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydana wówczas decyzja odmowna była bowiem skierowana do innego podmiotu, dotyczyła innego terenu i przedsięwzięcia o innych parametrach technicznych. Prezydent wskazał ponadto, że przed wydaniem decyzji zapewnił możliwość wypowiedzenia się w sprawie, a strony uczestniczące w postępowaniu nie wniosły żadnych uwag.

Od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. odwołanie wniosły C. Z. oraz J. M.. Wskazały, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym wnoszą o jej uchylenie w całości, a także wnioskują o udział prokuratora w sprawie. W ocenie odwołujących się doszło do złamania prawa przez Prezydenta i Wiceprezydentów Miasta O. poprzez niewyłączenie się od rozpatrzenia tej i innych spraw załatwionych w urzędzie pomimo wniosku skarżącej w tym względzie, którego nawet nie rozpoznano (pismo z dnia 31.07.2012 r.). W ocenie odwołujących się, zakwestionowana przez nie decyzja jest już drugą, bezprawną decyzją w przedmiotowej sprawie, a tylko podzielona została działka nr [...]. Strony zwróciły się z pytaniem, na jakiej podstawie Prezydent Miasta O. wydał decyzję, od której się odwołują, a która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co ich zdaniem daje podstawę do udziału w sprawie prokuratora lub przekazania akt sprawy do prokuratury. C. Z. i J.M. zapytały również, na jakiej podstawie Prezydent podzielił działkę nr[...]na mniejsze działki. Wskazały, że cała działka nr [...] graniczy z ich nieruchomością (działka o nr [...]). Stwierdziły, że poprzez częste wydawanie decyzji niezgodnych z prawem organ nęka je i ich rodziny, a za ich własność nie płaci. Odwołujące się wyjaśniły, że firmy, które użytkowały uprzednio działkę nr [....], zatarły granice (którą była bruzda) i postawiły ogrodzenie. Podniosły, że pomimo ich wniosku działka nr [...] nadal nie jest rozgraniczona z działką [...], zatem – ich zdaniem – powierzchnia tej działki jest nieprawidłowo ustalona. Dlatego też, zdaniem C.Z. i J.M., istotą sprawy jest rozgraniczenie tych nieruchomości zgodnie ze starymi mapami. Odwołujące się wniosły o udział prokuratora w sprawie, bądź przekazanie mu sprawy na "działający lokalny układ kolesiów przeciwko ich rodzinie".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [....] marca 2013 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2013 r.

Organ odwoławczy, zauważając, że sprawa wszczęta wnioskiem M. sp. z o.o. z siedzibą w W. była już przedmiotem postępowania odwoławczego, zakończonego uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej, stwierdził, że w toku przeprowadzonego ponownie postępowania organ ten sanował popełnione błędy, wydając decyzję odpowiadającą prawu.

Kolegium przywołało następnie treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w dalszej kolejności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 203 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał w szczególności zasady wyznaczania obszaru analizowanego oraz przytoczył definicję pojęcia "obszaru analizowanego", a także odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego rozumienia "kontynuacji funkcji".

Odnosząc ogólne rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy, Kolegium wywiodło, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia. W wynikach analizy zagospodarowania obszaru (część tekstowa) wskazano, w odniesieniu do których działek sąsiednich, znajdujących się w obszarze analizowanym, analizowano funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania oraz w jaki sposób pozostają one zagospodarowane. Analiza urbanistyczna, sporządzona przez uprawnionego architekta pozwalała zdaniem organu odwoławczego na pozytywne przesądzenie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie prawem przewidziane przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

Kolegium zauważyło, że zaistniałe w toku postępowania zmiany dotyczące podziału nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, a związane z realizacją inwestycji drogowej pn. rozbudowa ulicy [...] w O. kategoria obiektu [...] (podział działki nr [...] na działki nr [...] przeznaczoną pod drogę oraz nr [...], pozostającą w dotychczasowym władaniu) zostały uwzględnione przez organ pierwszej instancji, a wnioskodawca przedłożył aktualne mapy, uwzględniające zaistniałe zmiany. Wskazuje to, że stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji został ustalony prawidłowo (art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Organ odwoławczy stwierdził też, że zawarte w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcie spełnia wymogi określone przez ustawodawcę w art. 54 powoływanej ustawy. Określa mianowicie rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, jak również określa wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu.

Kolegium podkreśliło, że zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazało, że odmowę ustalenia warunków zabudowy można oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie, co nie miało miejsca w rozpatrywanej przez nie sprawie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wywiódł w pierwszej kolejności, że na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie ma wpływu podnoszona przez odwołujące się okoliczność spornego przebiegu granicy miedzy ich nieruchomością, a działką inwestora, czy też wyniki przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Jak bowiem wprost wynika z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Powyższe oznacza, że o ustalenie warunków zabudowy ubiegać się może nawet taki inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której obiekt ma powstać. Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Podnoszona przez skarżące kwestia przebiegu granicy nieruchomości może mieć ewentualnie znacznie na kolejnym etapie inwestycyjnym, zmierzającym do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Jak wskazało Kolegium, do organu budowlanego w postępowaniu o pozwoleniu na budowę należeć będzie ocena i ustalenie, czy zamierzona inwestycja pozostaje w zgodności z przepisami prawa budowlanego w zakresie wymagań ochrony osób trzecich (w tym co do usytuowania obiektu zgodnie z przepisami regulującymi kwestię odległości planowanego obiektu od granicy działek sąsiednich).

Organ odwoławczy za bezpodstawny uznał również zarzut złamania prawa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym poprzez niewyłączenie się Prezydenta i Wiceprezydentów Miasta O. od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, jak podnoszą odwołujące się - zgodnie z wnioskiem skarżącej C.Z. z dnia 31 lipca 2012 r. Kolegium zauważyło, że w rzeczonym piśmie strona wnosiła o wyłączenie organu "zgodnie z wnioskiem samych prezydentów - pismo z [...].06.2012 – [...] - do którego się przyłączam". Wniosek ten dotyczy natomiast innej sprawy, tj. wyłączenia Prezydenta Miasta O. i wskazania innego organu do załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu działki oznaczonej nr geodezyjnym [...], położonej w O..

Organ drugiej instancji stwierdził też, że nie ma bezpośredniego znaczenia dla sprawy okoliczność, iż dla tego samego terenu uprzednio ubiegano się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Co do zasady nie jest możliwe ponowne rozstrzyganie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jednakże ma to miejsce w przypadku podmiotowej i przedmiotowej tożsamości tych dwóch spraw, a zatem gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Jak skonstatowało Kolegium, taka sytuacja nie ma miejsca w odniesieniu do decyzji z dnia [....] lipca 2011 r., odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy, zapadłej po rozpoznaniu wniosku innego inwestora.

Organ odwoławczy wywiódł na koniec, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, normują kwestię właściwości organów do rozpoznawania przedmiotowej sprawy. Żadna z regulacji tam zawartych nie daje podstaw do uznania, że właściwym do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji, czy też właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jest prokurator. Dlatego, jak skwitowało Kolegium, brak jest jakichkolwiek podstaw do przekazania sprawy prokuratorowi, jak wnosiły o to odwołujące się. Stosownie do treści art. 183 § 3 Kpa, organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. Kolegium nie dopatrzyło się jednak podstaw do podjęcia takich działań.

C. Z. i E. M. zaskarżyły decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc w szczególności o uchylenie zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o udział prokuratora w sprawie.

Skarżące wywiodły, że zaskarżona przez nie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i dlatego – wbrew ich wnioskom – ani Prezydent Miasta O., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., nie wezwały do udziału w sprawie, ani nawet nie zawiadomiły o toczącym się postępowaniu prokuratora. Tymczasem, w przekonaniu skarżących, dopiero prokurator zbadałby, czy obie decyzje zostały wydane zgodnie z prawem, czy z rażącym naruszeniem prawa, a nie gołosłownie stwierdził – jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że decyzja jest zgodna z prawem.

C. Z. i E. M. poparły następnie swoje odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2013 r., zaznaczając, że z racji, iż prokurator nie został zawiadomiony o postępowaniu, popierają również wniosek o jego udział w sprawie. Zauważyły też, że organ administracji nie rozpatrzył ich wniosków o wyłączenie Prezydenta Miasta O. od rozpatrzenia m.in. tej sprawy.

Skarżące zarzuciły także nierozpatrzenie wniosków o rozgraniczenie ich nieruchomości z nieruchomością objętą wnioskiem inwestora i innymi nieruchomościami. Stwierdziły, że Prezydent Miasta O. od lat celowo nie rozpatruje ich wniosków, żeby umożliwić korzystanie z należącej do nich nieruchomości przy budowie na działkach nr [...] i nr [...]. Wskazały na istnienie od wielu lat działającego przeciwko nim "układu lokalnego".

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 maja 2014 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga C. Z. i .E. M. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 tej samej ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 60 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Przepis § 9 ust. 1-3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3).

Zatem, gdy tak, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na względzie treść art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym oraz treść art. 64 ust. 1 tej ustawy, nakazującego stosować art. 56 odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, należy też podkreślić, iż decyzja ta ma charakter związany. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej.

Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. uprawnia do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowody i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że Prezydent Miasta O., stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. W części tekstowej tego dokumentu (k. 45 akt administracyjnych) wskazano sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, a teren ten zaznaczono na kopii mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy. Z dokumentów tych wynika, że obszar analizowany został wyznaczony z poszanowaniem § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia, przy czym w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono w sposób przekonujący, dlaczego obszar analizowany wyznaczono z niewielkim przekroczeniem minimalnych rozmiarów określonych w rozporządzeniu.

Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy (k. 1 akt administracyjnych) wynika, że działka, na której planowane jest przedsięwzięcie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez projektowaną drogę na dz. ew. nr [...]. Z pisma zarządcy ww. drogi publicznej z dnia [...] czerwca 2012 r. (k. 22 akt administracyjnych) wynika natomiast, że komunikacja przedmiotowego terenu powinna odbywać się z ulicy [...] na zasadzie prawoskrętów na drogę wewnętrzną, w skład której wchodzi działka o nr [...], a następnie z tej drogi wewnętrznej na działkę [...].

W tej sytuacji określenie powierzchni obszaru analizowanego z uwzględnieniem część działki objętej wnioskiem, przylegającej do drogi publicznej (ul. [...]), z której odbywać się ma komunikacja przedmiotowego terenu, należy ocenić jako prawidłowe.

Załącznik graficzny do analizy potwierdza natomiast wyjaśnienie Prezydenta Miasta O., wskazujące, że za wyznaczeniem obszaru analizowanego nieco ponad minimalne standardy (ponad trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem) przemawiała różnorodna zabudowa (zarówno jednorodzinna, jak i wielorodzinna, a także handlowo-usługowa i usługowa), miejscami bardzo liczna, a także oddzielenie działek przyjętych do analizy drogami publicznymi lub wewnętrznymi. Uzasadnienie organu pierwszej instancji w konfrontacji ze stanem zagospodarowania udokumentowanym na kopii mapy stanowiącej załącznik do analizy pozwala stwierdzić, że rozszerzanie granic obszaru analizowanego nie było podyktowane poszukiwaniem takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora, tylko służyło realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze.

Stanowiący integralną część decyzji wynik analizy wskazuje także, że w toku postępowania Prezydent Miasta O. należycie ustalił okoliczności w zakresie linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, formy architektonicznej i ilości kondygnacji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachów zabudowy sąsiedniej. Prezydent wyjaśnił także w wystarczający sposób przyczyny zastosowania odstępstw od ogólnych wymogów określonych w rozporządzeniu, dopuszczonych mocą § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, które pozwalają na inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy. Organ wskazał w szczególności na zróżnicowanie linii zabudowy na analizowanym terenie, istnienie na działce inwestycyjnej linii wysokiego napięcia, konieczność zlokalizowania parkingów od strony ulicy, zróżnicowaną wysokość budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych, czy też odmienną od występującej na analizowanym terenie funkcję planowanego obiektu. Jednocześnie trafnie skonstatował, że nowo wprowadzona funkcja handlowa będzie obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z istniejącą zabudową, a także nie ograniczy obecnej funkcji w przyszłości.

Jak stwierdzono powyżej, organ ustalił także, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Prawidłowo wywiódł również, że istniejące uzbrojenie terenu umożliwia podłączenie planowanej inwestycji do miejskich sieci infrastruktury technicznej, a teren palowanej inwestycji znajduje się na działce, która została odrolniona z mocy prawa jako znajdująca się w granicach administracyjnych miasta.

Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z poszanowaniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powoływanego rozporządzenia wykonawczego, a także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziło zatem do prawidłowego ustalenia, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodne z przepisami odrębnymi, co wobec związanego charakteru decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligowało Prezydenta Miasta O. do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem M. sp. z o.o., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. do utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r.

Należy podkreślić, że organ pierwszej instancji prawidłowo odniósł się również do pism składanych w toku postępowania przez C. Z., wyjaśniając, że wyniki postępowania rozgraniczeniowego spornej granicy działek nie mają znaczenia na tym etapie postępowania, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Prezydent Miasta O. wyjaśnił też, że nie jest związany wcześniej wydaną decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tego samego terenu, ponieważ decyzja ta została wydana w odmiennym podmiotowo i przedmiotowo stanie faktycznym. Organ wskazał wreszcie, że nie jest zobowiązany do przekazania prokuratorowi wniosku C.Z..

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie tylko właściwie ustaliło okoliczności faktyczne istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku inwestora i prawidłowo przełożyło je na przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy ale również należycie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji założonym przez C.Z. i J. M.. Dlatego nie może być uznane za uprawnione twierdzenie skarżących, że organ drugiej instancji "gołosłownie" stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż decyzja Prezydenta Miasta O. została wydana zgodnie z prawem.

Subiektywne przekonanie skarżących o rażącym naruszeniu prawa przez organy administracji procedujące w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i odwoławczym nie znajduje potwierdzenia w przekazanych do Sądu aktach sprawy.

Odnosząc się do twierdzeń C. Z. i J. M., należy w pierwszej kolejności potwierdzić stanowisko organów administracji, co do braku wpływu rozgraniczenia nieruchomości na prawidłowość ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie przez organ administracji możliwości lokalizacji danej inwestycji na danym terenie. Decyzja taka nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną nieruchomości, których dotyczy. Zgodnie z art. 63 ust. 2 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Powyższe oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy nie przyznaje osobie, która ją uzyskała jakichkolwiek praw względem nieruchomości, na której ma być zlokalizowana, nie daje też prawa do rozpoczęcia prac przygotowawczych, ani robót budowlanych, dla których niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 i art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

W kontekście powyższego, jako nieuprawnione należy ocenić twierdzenie skarżących, które wywodzą wadliwość zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji z faktu nierozgraniczenia ich nieruchomości z nieruchomością inwestora oraz twierdzą, że Prezydent celowo nie rozgranicza ich nieruchomości, żeby można było korzystać z ich własności przy budowie na sąsiednich nieruchomościach.

Dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego

– w postępowaniu, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę - obowiązkiem inwestora będzie potwierdzenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Rzeczą właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej będzie - zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy - ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA/Gd 1330/97. LEX nr 44223). W świetle natomiast art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jeżeli w toku prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne będzie wejście na teren nieruchomości skarżących, inwestor będzie zobowiązany przed rozpoczęciem robót zwrócić się do nich o zgodę na wejście oraz uzgodnić z nimi przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z nieruchomości, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

Jako prawidłowe ocenić należy także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. odnośnie do braku podstaw do zawiadomienia prokuratora o toczącym się postępowaniu. W świetle bowiem art. 183 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. Skoro ustawodawca uzależnił zawiadomienie prokuratora o toczącym się postępowaniu administracyjnym od oceny organu prowadzącego to postępowanie, to subiektywne przeświadczenie skarżących o zasadności takiego wezwania, wywodzone z przekonania o istnieniu "układu lokalnego", który ma być skierowany przeciwko nim, nie stanowi podstawy do stawiania organom procedującym w przedmiotowej sprawie zarzutu naruszenia prawa. Również Sąd nie widzi podstaw do zawiadomienia prokuratora o toczącym się postępowaniu. Udział prokuratora zarówno w postępowaniu administracyjnym (art. 183 § 1 K.p.a.), jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uzależniony jest nie od woli stron postępowania, a od oceny prokuratora, czy za przystąpieniem do postępowania przemawia potrzeba ochrony porządku prawnego.

Co zaś się tyczy podnoszonej przez skarżące w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. kwestii wyłączenia Prezydenta i Wiceprezydenta Miasta O. od udziału "w tej i innych" sprawach, należy zauważyć, że w znajdującym się na karcie nr 30 akt administracyjnych piśmie z dnia 31 lipca 2012 r. C. Z. wniosła o "[...] Zaprzeczenie i wstrzymanie się od rozpoznania tej sprawy do chwili rozpoznania jej przez Prokuraturę i inne urzędy z wnioskiem o wyłączenie Prezydenta Miasta O. p. J. K. i Wiceprezydenta Miasta p. P.S. i Wiceprezydenta Miasta O. i p. G. P. (zgodnie z wnioskiem samych prezydentów – pismo z [...].06.2012 – [...] – do którego się przyłączam) [...]". Wskazane przez stronę pismo, jak prawidłowo zwraca uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczy jednakże innej sprawy, wszczętej wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...].

Należy też wskazać, że niewyłączenie od udziału w postepowaniu nie wymaga wydania konkretnego aktu administracyjnego, natomiast wzięcie udziału w postępowaniu przez osobę lub organ podlegający wyłączeniu powoduje wadliwość takiego postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt K.p.a., która jest podstawą do wznowienia postępowania. Sąd nie stwierdził jednakże, aby w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2013 r. zachodziła którakolwiek z enumeratywnie wymienionych w art. 24 i art. 25 K.p.a. przesłanek wyłączenia pracownika organu administracji lub organu administracji. Twierdzenia o celowym i bezprawnym działaniu władz miasta O., skierowanym przeciwko skarżącym nie znajdują potwierdzenia w przekazanych do Sądu aktach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje zatem podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.