Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 427/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 12 grudnia 2017 r. nr XLVII/566/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 ust. 2 pkt 6 lit. a w zakresie słów " jeden lokal mieszkalny na segment", § 13 ust. 2 pkt 7 lit. a oraz § 13 ust. 4 w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczalności maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego lub jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dla działki o nr [...], zlokalizowanej w miejscowości Banino, gmina Żukowo, leżącej w obrębie terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale jako [...], 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Rady Miejskiej w Żukowie na rzecz skarżącego R. S. kwotę 797,00 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. S. wniósł skargę na uchwałę nr XLVII/566/2017 Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] (Dz.Urz.Woj..2018.256) w zakresie odnoszącym się do działki oznaczonej ewidencyjnie nr [..], obręb B., domagając się stwierdzenia nieważności następujących zapisów:

1) § 13 ust. 2 pkt 6 litera a w zakresie słów: "jeden lokal mieszkalny na segment" oraz litera d;

2) § 13 ust. 2 pkt 7 litera a i litera c

3) § 13 ust. 4.

Skarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293) oraz art. 140 kodeksu cywilnego.

Skarżący R. S. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], obręb B. w Gminie Ż., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [..]. Działka ta znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr XLVII/566/2017 Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] (Dz. Urz. Woj..2018.256) na terenie oznaczonym jako A.49-MN,U. Wobec tego skarżący ma interes w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie regulującym zasady zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącego.

Odnośnie naruszenia prawa poprzez zawarcie w uchwale zapisu § 13 ust. 4 powołał się skarżący na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r., II SA/Gd 223/18, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2019 r., II OSK 2631/18. Powyższym wyrokiem WSA stwierdził nieważność § 13 ust. 4 uchwały w zakresie dotyczącym konkretnej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego w tamtej sprawie. W niniejszej sprawie skarżący podnosi tożsame zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293) oraz art. 140 kodeksu cywilnego. Rada Miejska przekroczyła kompetencje i przysługujące jej władztwo planistyczne poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym do 1, a także poprzez określenie ograniczenia do jednego dopuszczalnej liczby budynków na działce.

Skarżący niniejszym powołuje się na rozważania zawarte w przytoczonych wyżej wyrokach WSA w Gdańsku i NSA. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważnia rady gminy do ograniczania liczby lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, a definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane, stanowi, że należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Podobnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje radzie gminy kompetencji do określania liczby budynków na jednej działce. Ta kwestia również była przedmiotem rozważań w wyżej przytoczonym wyroku, choć w mniejszym stopniu została zaakcentowana. Jednak WSA w uzasadnieniu wskazał, że "Ograniczenie zabudowy musi wynikać z tych parametrów, których określenie znajduje uzasadnienie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ilość lokali w budynku i ilość budynków na działce nie jest takim parametrem." Tymczasem kwestionowany zapis uchwały wprowadza maksymalną liczbę 1 budynku, niezależnie od wielkości działki.

Analogiczne zarzuty skarżący podniósł wobec zapisu § 13 ust. 2 pkt 6 litera a w zakresie słów: "jeden lokal mieszkalny na segment" oraz litera d uchwały, odnoszących się do zabudowy szeregowej.

Podkreślił, że w uchwale użyto pozaustawowego określenia "segment". Tymczasem, jak wynika z przytoczonej wyżej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a prawa budowlanego, budynek jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. Zapewne w uchwale pojęcie "segment" odnosi się do budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej - takiego określenia użyto w § 217 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W istocie zapis "jeden lokal mieszkalny na segment" stanowi takie samo jak w § 13 ust. 4, niedopuszczalne ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w budynku jednorodzinnym. Natomiast skarżący nie kwestionuje ograniczenia liczby segmentów (budynków w zabudowie szeregowej) do 4 w jednym zespole, co jest także powtórzone w zapisie litery b.

Natomiast powieleniem naruszenia z § 13 ust. 4 jest zapis § 13 ust. 2 pkt 6 litera d uchwały, który ogranicza liczbę segmentów (budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej) do 1 na działce. Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego obejmuje zarówno budynki wolno stojące, jak i budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej i grupowej. Tak samo jak dla budynków wolno stojących, rada gminy nie jest władna ograniczyć liczby budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej do 1 budynku na działce. To może wynikać tylko z parametrów zabudowy, których ustalenie nakazuje i dopuszcza ustawa o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym.

Analogiczne zarzuty jak powyżej dotyczą zapisów § 13 ust. 2 pkt 7 lit. a i c, przy czym tutaj dotyczą one budynków w zabudowie bliźniaczej. W budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej (segmencie) rada gminy nie może również ograniczyć liczby lokali mieszkalnych do 1, ani ograniczyć liczby takich budynków do 1 na działce.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 w planie miejscowym określa się obowiązkowo: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;".

W ramach zasad kształtowania zabudowy, w skarżonym planie miejscowym, oprócz obligatoryjnych wskaźników zagospodarowania terenu, w §13 ust. 4 planu miejscowego ustalono zasadę kształtowania zabudowy:

"W zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się tylko jeden budynek mieszkalny na działce, w którym dopuszcza się maksymalnie jeden lokal mieszkalny lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy."

Możliwość przyjęcia innych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, jak wynika m.in. z Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012 r. II OSK 162/12 nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego:

"Nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p, a pozostałych w zgodzie z celami u.p.z.p oraz istotą planowania przestrzennego".

Przyjęcie omawianego wskaźnika ma zagwarantować spójność zabudowy i zachowanie ładu przestrzennego, poprzez ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej np. 3 budynków 2 segmentowych bliźniaków o 2 lokalach (łącznie 12 lokali) na jednej działce budowlanej, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej jednolokalowej zlokalizowanej na działce budowlanej o takiej samej powierzchni.

Ponadto wskazała Rada, że zgodnie z art. 1 ustawy Prawo budowlane ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.

Jak wynika z art. 35 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Należy przyjąć, że ograniczenia w ilości lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wynikające z definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego Art. 3 pkt 2a Prawo budowlane, mają zastosowanie przy braku ograniczeń w tej kwestii w zasadach kształtowania zabudowy ustalonych w prawie miejscowym. Przyjęcie bardziej rygorystycznego ograniczenia ilości lokali w planie miejscowym nie jest sprzeczne z omawianą definicją.

Zarządzeniem z 25 stycznia 2022 r. Sąd zobowiązał radę Miejską do wyjaśnienia jak rozumie zapis § 13 ust. 2 pkt 6 lit. d zaskarżanej uchwały – dla zabudowy szeregowej dopuszcza się jeden segment na jednej działce w świetle treści § 13 ust. 2 pkt. 6 lit., tej uchwały – dopuszcza się jeden lokal mieszkalny na segment, maksymalnie cztery segmenty na szereg.

Rada wyjaśniła, że powyższe zapisy w połączeniu z zapisami szczegółowymi w kartach terenów, gdzie dopuszczona jest zabudowa szeregowa, powoduje, że minimalna powierzchnia nowowydzielonej działki pod zabudowę szeregową to 200m2, a szerokość elewacji frontowej to minimum 5,5 m. Zgodnie z tym zapisami aby móc zrealizować zabudowę mieszkalna w formie zabudowy szeregowej należy wydzielić działkę budowlaną pod segment (minimum 200 m), w którem może powstać maksymalnie jeden lokal mieszkalny. W opinii Rady dzięki takim zapisom zdecydowanie została ograniczona intensywna zabudowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2022 r. poz. 329), dalej zwana: "p.p.s.a." Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a.

W tym miejscu należy wskazać, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został złożony przez skarżącego w skardze, natomiast organ nie zaoponował rozpoznaniu wniesionej skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Tym samym należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a..

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i u.s.g. dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. wskutek powołanej wyżej ustawy zmieniającej, zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie warunki formalne wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały spełnione. Z przywołanych wyżej przepisów wynika bowiem, że wymogiem skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie jedynie, że kwestionowana uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, który to warunek niewątpliwie jest spełniony.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. ( por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt OSK 1497/15, LEX nr 2283260).

Sąd uznał, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, wywodzoną z naruszenia przysługującego mu prawa własności nieruchomości objętej regulacjami zaskarżonej uchwały.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zarzuty wniesionej skargi zasługują na uwzględnienie w części, za wyjątkiem zarzutu dotyczącego stwierdzenia nieważności § 13 ust. 2 pkt 6 lit. d (dopuszcza się jeden segment na jednej działce) oraz § 13 ust. 2 pkt 7 lit. c (dopuszcza się jeden segment na jednej działce) i w tym zakresie oddalono skargę.

Omawiając w pierwszej kolejności motywy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 ust. 2 pkt 6 lit. a w zakresie słów " jeden lokal mieszkalny na segment", § 13 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 lit. a oraz § 13 ust. 4 w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczalności maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego na segment oraz jednego lokalu mieszkalnego lub jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dla działki o nr [..], zlokalizowanej w miejscowości B., gmina Ż., leżącej w obrębie terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale jako A.49-MN.U wskazać należy, że Sąd podziela swoje stanowisko w poprzednio wydanych wyrokach odnoszących się do tego samego planu miejscowego.

Tytułem wprowadzenia wskazać należy, że ocena tego, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., musi być dokonywana w kontekście przesłanek zawartych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Przepis ten bowiem zarówno w dacie podjęcia kontrolowanego akt, jak i obecnie stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności MPZP z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej Wymaga podkreślenia, że przedmiotowa skarga jest kolejną skargą do sądu administracyjnego na tę samą uchwałę z dnia 12 grudnia 2017 r. nr XLVII/566/2017, zawierającą tożsame zarzuty. W prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 223/18, WSA w Gdańsku przeprowadził kontrolę tego samego aktu co do prawidłowości trybu stwierdzając, że przy sporządzaniu planu nie doszło do w tym zakresie do takich uchybień, które obligowałyby go do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Natomiast konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tę samą uchwałę, w której sąd przesądził o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać wyłącznie w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1136/14, dostępny w CBOSA). Jeżeli bowiem chodzi o procedurę planistyczną poprzedzającą przyjęcie zaskarżonej uchwały, to ocena zgodności z prawem tej procedury dokonana przez sąd w prawomocnie zakończonej sprawie ze skargi innego podmiotu jest wiążąca dla sądu orzekającego w danej sprawie, chyba że naruszenie tej procedury dotyczyło indywidualnie skarżącego lub uwarunkowania terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego wymagały jakichś odrębnych uzgodnień (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II OSK 265/16, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał na naruszenia procedury, które mogłyby dotyczyć go indywidualnie, jak również sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, zatem orzekając w niniejszej sprawie aktualne pozostaje związanie ocenami dotyczącymi aspektów procedury planistycznej odnoszących się do ogółu adresatów, dokonanymi przez sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 223/18. Niemniej jednak, nadal konieczne jest zbadanie sporządzenia niniejszej uchwały z zachowaniem zasad sporządzania planu, w szczególności zasady władztwa planistycznego gminy, w stosunku do działki skarżącego, bowiem dopiero ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę w powiązaniu z nieprzestrzeganiem przez organ uchwałodawczy norm prawa powszechnie obowiązujących, umożliwia uwzględnienie skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z tym, dalsze rozważania dotyczyć będą tego, czy skarżący wykazał istnienie naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego oraz czy treść planu nie narusza przepisów regulujących tę kwestię.

Jak już wyjaśniono, stanowiąca własność skarżącego działka nr [..] obręb B. znajduje się w granicach objętych planem, który w § 13 ust. 2 pkt 6 lit. a i pkt 7 lit. a dopuszcza jeden lokal mieszkalny na segment oraz w § 13 ust. 4 dopuszczono w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej tylko jeden budynek mieszkalny na działce, w którym może być maksymalnie jeden lokal mieszkalny lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy. W konsekwencji cytowanego ograniczenia skarżący nie może w pełni swobodnie, jako właściciel, planować przyszłej zabudowy i zagospodarowania własnej nieruchomości i w ocenie sądu stanowisko to jest trafne. Wskazane uregulowania planu w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszają bowiem istotę przysługującego stronie prawa własności.

Należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Przepisy gminne mogą być zatem wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i w zakresie upoważnień wyraźnie tam przyznanych organom gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą stać z nimi w sprzeczności.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, wyrażony w wyroku sygn. akt II SA/Gd 223/18, a następnie zaakceptowany przez NSA w wyroku sygn. akt II OSK 2631/18, że ogólna właściwość organów gminy w zakresie władztwa planistycznego nie daje podstaw do ustanawiania takich postanowień planu miejscowego, które ograniczać będą wykonywanie prawa własności nieruchomości objętych tym planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

Mając na uwadze przepisy u.p.z.p. odnoszące się do zakresu treściowego planów miejscowych, a także § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu - należy stwierdzić, że kształtowanie intensywności zabudowy w planie miejscowym może odbywać się wyłącznie poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Poprzez określenie funkcji organ gminy może decydować o przeznaczeniu obiektów budowlanych na funkcje mieszkalne, usługowe, produkcyjne czy inne.

Natomiast przepisy prawa nie dają gminie uprawnienia do decydowania o intensywności zabudowy poprzez ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej - Prawa budowlanego. Wobec tego nie jest możliwe modyfikowanie tej definicji przez organy uchwałodawcze w aktach prawa miejscowego, a więc mających moc powszechnie obowiązującą na danym terenie

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Nie budzi wątpliwości Sądu, że intencją Rady było ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej na jednej działce budowlanej, co jednak zostało dokonane w taki sposób, że skarżący nie może zrealizować zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej rozumianej tak, jak przewidział o ustawodawca w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

W konsekwencji dokonane niniejszą uchwałą ustalenia co do ilości lokali mieszkalnych i usługowych w zabudowie jednorodzinnej (rozumianej jako zabudowa wolnostojąca, zabudowa bliźniacza i zabudowa szeregowa), w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będącej własnością skarżącego, stanowią naruszenie przepisów odnoszących się do treści planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części.

Natomiast zapis § 13 uchwały o planie miejscowym dopuszczający w zabudowie szeregowej maksymalnie cztery segmenty w szeregu (§ 13 ust. 2 pkt 6 lit.a) stanowi element kształtowania intensywności zabudowy. Przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p. prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) stanowi zadanie własne gminy. Przepis ten jest wyrazem samodzielności samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących, między innymi, zachowania ładu przestrzennego. Podkreślić jednak należy, że pozostawiając organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), ustawodawca nałożył także na te organy bezwzględny obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa (tak NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 162/12, CBOSA).

Istotne jest, że przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. określają treść planu miejscowego. W ust. 2 wskazano obligatoryjne elementy treści m.p.z.p. (obowiązkowe ustalenia planu) a w ustępie 3 art. 15 podano jakie elementy można określić w planie miejscowym (w zależności od potrzeb - fakultatywne ustalenia planu). Sąd wyjaśnia, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli jej kompetencji do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie składu orzekającego dopuszczalne jest określenie wielkości budynku w zabudowie jednorodzinnej poprzez ograniczenie jego wielkości do czterech segmentów. W takiej konfiguracji zapis ten służy kształtowaniu zabudowy. Przy uwzględnieniu, że szerokość elewacji frontowej dla budynku w zabudowie szeregowej, dla jednego segmentu wynosi nie więcej niż 5,5 m (§ 30 pkt 2 lit. k planu), całościowo prowadzi to do ograniczenia szerokości elewacji frontowej zabudowy szeregowej do maksymalnie 22 m (4x5,5m).

Analiza cytowanych zapisów planu pozwala na uznanie, że uchwałodawca przyjął zasadę, że w jednostce planistycznej A.49-MN,U budynek w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej bez względu na rodzaj zabudowy (szeregowa, bliźniacza czy wolnostojąca) ma mieć szerokość elewacji 22 m. I w istocie temu służą zapisy ograniczające liczbę segmentów czy budynków – ograniczeniu intensywności zabudowy. Rada Gminy dąży do zachowania ładu urbanistycznego i kształtowania intensyfikacji zabudowy na terenie B. Okolicznością znaną sądowi z urzędu jest fakt intensywnego inwestowania w miejscowości B., w sposób niezwykle dynamiczny zabudowywane są tam poszczególne tereny we wszystkich kierunkach, co powoduje napływ mieszkańców, a także związane z tym zwiększone zapotrzebowanie na wodę, konieczność wyposażania przez gminę kolejnych terenów w wodociągi, kanalizacje sanitarną i deszczową, infrastrukturę drogową, jak również zapewnienie dostępu do przedszkoli i szkół. Gmina musi mieć więc wpływ na poziom intensywności zabudowy właśnie ze względu na ciążące na niej obowiązki zapewnienia infrastruktury dla nowej zabudowy i z pewnością oczekiwań nowych mieszkańców co do komfortu zamieszkiwania. Wyrazem tego wpływu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdzie gmina Ż. postanowiła ograniczyć możliwości zabudowy. Gmina uznała, że ma ograniczone możliwości w przyjęciu nowych mieszkańców i dała temu wyraz ograniczając intensywność zabudowy. Jest to wyraz działania w kierunku zachowania ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności. Nie wykazał skarżący naruszenia tymi zapisami swojego uzasadnionego, indywidualnego interesu prawnego, który mógłby doprowadzić do wniosku o przekroczeniu przez radę władztwa planistycznego skarżonym zapisami planu miejscowego. Motywy te doprowadziły do oddalenia skargi (pkt 2 sentencji wyroku) co do kwestionowanych zapisów w § 13 ust. 2 pkt 6 lit. d, ust. 2 pkt 7 lit. c oraz ust. 4 skarżonej uchwały co do ograniczeń nakładanych na działkę skarżącego w obrębie terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale jako A.49-MN.U.

Natomiast wobec uznania przez sąd, że kwestionowana uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w części dotyczącej § 13 ust. 2 pkt 6 lit. a w zakresie słów "jeden lokal mieszkalny na segment", § 13 ust. 2 pkt 7 lit. a oraz § 13 ust. 4 w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczalności maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego lub jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dla działki o nr [..], zlokalizowanej w miejscowości B., gmina Ż., leżącej w obrębie terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale jako A.49-MN.U, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od sprzeciwu w wysokości 300 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).