Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 635/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47 i  art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wejście na teren nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 19 marca 2018 r. H. i W.N. (dalej: "inwestorzy") zwrócili się do Prezydenta Miasta C. (dalej: "organ I instancji") o wydanie decyzji w sprawie niezbędności wejścia na teren nieruchomości o nr ewid. 1 obręb [...] położonej przy ulicy [...] w C., należącej do R.K. ("skarżący"), w celu wykonania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., w skrócie: "ustawa"), nakazanych ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. ("PINB") z dnia [...]r., robót budowlanych na ścianie zachodniej należącego do inwestorów budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w C.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], organ I instancji udzielił inwestorom pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości należącej do skarżącego, w celu wykonania robót budowlanych polegających na demontażu ocieplenia wykonanego ze styropianu na ścianie zachodniej należącego do inwestorów budynku i określił szczegółowo te warunki w części I rozstrzygnięcia w punktach od 1 do 5, oraz odmówił pozwolenia na wejście na teren nieruchomości skarżącego w celu wykonania robót budowlanych związanych z dociepleniem ściany zachodniej budynku mieszkalnego inwestorów, która jest usytuowana bezpośrednio przy granicy. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i zaznaczył, że dostęp do przedmiotowej ściany inwestorów na czas prowadzenia robót budowlanych odbywać się będzie z terenu działki należącej do skarżącego, poprzez czasowo zdemontowane ogrodzenie zlokalizowane w granicy ich działek. Pas ten od strony północnej będzie miał szerokość 1,5 m i długość 3 m, a od strony wschodniej szerokość 1 m na całej długości połaci dachowej, co ma umożliwić inwestorom wykonanie robót budowlanych. Organ I instancji zaznaczył również, że docieplenie ściany granicznej materiałem niepalnym, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2c ustawy nie wymaga zgłoszenia i w przypadku braku zgody skarżącego może być wykonane po uzyskaniu zgody właściwego sądu powszechnego.

W sprawie zostały wniesione dwa odwołania zarówno przez inwestorów, jak i przez skarżącego.

Inwestorzy podnieśli, iż organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 77, art. 78 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej w skrócie: "k.p.a."), bowiem nie nałożono żadnych obowiązków na skarżącego przy demontażu założonego 10-lat temu ocieplenia, na budynku będącym ich własnością. Roboty budowlane polegają między innymi na zdemontowaniu obróbki blacharskiej, rynien, deski okapowej, pasów blachy na dachu od strony północnej i południowej ich budynku, oraz betonowych przęseł i słupa ogrodzenia od strony północnej działki będącej już tylko własnością skarżącego. Z tego powodu inwestorzy obawiają się popełnienia przez nich czynu zabronionego określonego w art. 288 § 1 Kodeksu karnego, tj. kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.

Skarżący natomiast zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym brak szczegółowych warunków na jakich ma on udostępnić inwestorom należącą do niego nieruchomość, jak również brak rozważenia możliwości przeprowadzenia robót budowlanych w sposób inny niż z powierzchni jego dachu.

Wojewoda Śląski ("organ odwoławczy") decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 47 i art. 82 ust. 3 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. w zakresie pozwolenia udzielonego inwestorom na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości należącej do skarżącego, w celu wykonania robót polegających na demontażu ocieplenia na ścianie zachodniej budynku inwestorów oraz szczegółowych w tym zakresie warunków zawartych w decyzji organu I instancji z dnia [...]r., a także uchylił wymienioną decyzję w zakresie odmowy wejścia na teren nieruchomości skarżącego i udzielił tego pozwolenia na czas wykonania wyszczególnionych robót, w terminie miesiąca począwszy od dnia 30 kwietnia 2020 r. i ich zakończenia najpóźniej do dnia 31 maja 2020 r., wraz z obowiązkiem poinformowania skarżącego na 7 dni przed o rozpoczęciu tychże prac. Jednocześnie pozostałe warunki wykonania docieplenia i wykonania demontażu określił na takich samych zasadach, jak określone w decyzji organu I instancji, czyli poprzez: 1) zajęcie pasa terenu - przylegającego do budynku inwestorów - na działce nr 161 o szerokości 1,5 m (mierząc od ściany zachodniej budynku inwestorów przeznaczonego do wykonania robót) na długości do 3 m; 2) zajęcie pasa dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid 1 od strony wschodniej o szerokości 1 m wzdłuż całej połaci dachowej; 3) zapewnienie dojścia do wymienionych pasów z działki inwestora (nr 2) poprzez czasowo zdemontowany fragment ogrodzenia usytuowanego wzdłuż granicy między działkami w celu wykonania przejścia na działkę nr ewid. 1; 4) po zakończeniu robót budowlanych, inwestor zobowiązany jest doprowadzić działkę skarżącego do stanu poprzedniego (tj. istniejącego przed wykonaniem robót budowlanych), a w razie konieczności naprawić szkody wynikłe z realizacji inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że budynek inwestora usytuowany jest w taki sposób, który uniemożliwia wykonanie demontażu ocieplenia zachodniej ściany z terenu położonego w granicach ich działki. Demontaż ocieplenia tej ściany budynku inwestora (usytuowanej na pograniczu działek nr 1 i 2) możliwy jest wyłącznie z terenu działki należącej do skarżącego. Warunkami koniecznymi wydania pozytywnej decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy są podjęcie przez inwestora starań o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości i nieosiągnięcie porozumienia co do sposobu, zakresu i terminu korzystania z nieruchomości oraz niezbędność terenu sąsiedniej nieruchomości do wykonania robót budowlanych. Pismem z dnia 20 lutego 2018 r. inwestorzy skierowali prośbę do skarżącego "o umożliwienie [im] wejścia na teren posesji celem wykonania prac wynikających z treści decyzji [nakazującej demontaż ocieplenia]". Powyższe pismo pozostało bez odpowiedzi. W związku z powyższym zostały wyczerpane przesłanki podjęcia przez inwestorów starań o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na osiągnięcie porozumienia. W rozpatrywanym przypadku planowane roboty budowlane, polegające na demontażu ocieplenia wykonanego ze styropianu, znajdującego się na ścianie zachodniej budynku mieszkalnego inwestorów o wysokości do 12 m - w myśl przepisów budowlanych - zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia. Uznać należy, że inwestorzy mają prawo do legalnego ich wykonania poza administracyjnym trybem zgłoszenia i pozwolenia na budowę. Obowiązek wykonania prac wynika z decyzji PINB z dnia [...]r. (opisanej na wstępie). Organ odwoławczy nie podzielił poglądu wyrażonego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że warunkiem zawsze koniecznym do wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, w trybie art. 47 ust. 2 ustawy, jest dysponowanie przez wnioskodawcę pozwoleniem na budowę bądź dokonanie zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu. Zauważył, że art. 47 ust. 2 ustawy mówi ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych. Nie podaje przy tym, czy mają to być tylko roboty budowlane wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia. Art. 28 ust. 1 ustawy przewiduje generalną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 29-31 ustawy. Katalog rodzajów budowy i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę wymienia art. 29 ustawy. Natomiast art. 30 ustawy wskazuje na katalog rodzajów budowy bądź robót budowlanych wymagających zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analiza przywołanych regulacji prowadzi w efekcie do wniosku, że istnieje grupa robót budowlanych wymienionych w art. 29 ustawy nie objętych ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a pomimo to roboty te charakteryzuje przymiot legalności. Do takich robót budowlanych należy zaliczyć np. prace, polegające na dociepleniu budynków o wysokości do 12 metrów. Na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 25 metrów. Z kolei, w świetle art. 30 ust. 1 pkt 2c ustawy, zgłoszenia organowi wymaga m.in. docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 metrów i nie wyższych niż 25 metrów. Docieplenie budynków niższych niż 12 m nie wymaga zgłoszenia, co jednak nie może oznaczać, że prace takie nie są traktowane jako roboty budowlane, w rozumieniu ustawy. Stąd, prace związane z dociepleniem budynków o wysokości do 12 m należy traktować jako roboty budowlane, chociaż wyeliminowano te roboty z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. W tym kontekście zastosowanie regulacji art. 47 ustawy możliwe jest także w zakresie robót budowlanych niewymagających zgłoszenia ani pozwolenia na budowę (takich jak docieplenie budynku o wysokości do 12 m), o ile spełnione są dalsze przesłanki wymienione w tym przepisie. Tożsame stanowisko w zakresie wykładni art. 47 ustawy wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2016 r. sygn. II SA/GI 50/16 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS").

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, dotyczących ewentualnych uszkodzeń w związku z prowadzonymi na jego nieruchomości pracami, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest upoważniony do orzekania o możliwych szkodach wynikłych z robót budowlanych prowadzonych przez inwestorów oraz sposobu zabezpieczenia przed szkodą. Stanowisko takie zajął także Naczelny Sąd Administracyjny (Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie) w swoim wyroku z dnia 1 czerwca 2000 r. stwierdzając, że decyzja orzekająca o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości powinna określać granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku. Oznacza to tym samym, iż w takiej decyzji nie zobowiązuje się inwestora do powierzenia wykonawstwa robót budowlanych podmiotowi posiadającemu właściwe uprawnienia i kwalifikacje. Nie określa się też sposobu zabezpieczenia cudzej nieruchomości i jej części składowych przed ewentualną szkodą. Bezpieczne i bezszkodowe korzystanie z cudzej nieruchomości leży w interesie inwestora, który wedle art. 47 ust. 3 ustawy obowiązany jest do naprawienia szkody na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, czyli do naprawienia szkody pełnej.

Odnosząc się do zarzutów inwestorów organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja o wejściu na teren nieruchomości skarżącego zezwala na wykonanie prac wskazanych we wniosku inwestorów, dlatego nie zachodzi przesłanka popełnienia przestępstwa. Taka decyzja ma charakter władczy i zezwala na dokonanie robót budowlanych w obszarze podanym przez organ. Jest też równocześnie przyzwoleniem na wkroczenie na działkę niebędącą własnością inwestorów. Jednakże negatywne skutki robót budowlanych (jeżeli zaistnieją) powinny zostać naprawione, tak by nieruchomość sąsiednia należąca do skarżącego posiadała stan taki, jaki istniał w chwili rozpoczęcia inwestycji. Realizacja robót budowlanych (w terminie wskazanym przez organ odwoławczy) uniemożliwia wytoczenie powództwa karnego, jednakże, jak wskazano powyżej, to skutki tych prac mogą być zaskarżone (poprzez niedoprowadzenie nieruchomości do stanu poprzedniego).

Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i w skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji o odmowie pozwolenia wejścia na teren jego nieruchomości, zarówno w celu wykonania robót polegających na demontażu ocieplenia, jaki i montażu ocieplenia budynku mieszkalnego należącego do inwestorów, oraz zasądzenia kosztów postępowania, a także wstrzymania wykonania wyznaczonych prac bądź to przez organ, bądź to przez Sąd. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść zaskarżonej decyzji zwłaszcza: art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie i brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy w zakresie przesłanek jakimi kierował się organ przy ustaleniu warunków i zasad wykonania prac; art. 8 k.p.a. poprzez brak pełnego i wyczerpującego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu w szczególności w zakresie niezbędności zajęcia dachu, a także braku określenia sposobu zajęcia dachu; art. 138 § 1 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez jednoczesne utrzymanie w mocy części decyzji organu I instancji i uchylenie jej w pozostałej części, powielając warunki wykonania docieplenia przez co stają się one niejasne i niezrozumiałe; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 47 ust. 2 ustawy, poprzez jego zastosowanie i udzielenie pozwolenia inwestorom na wejście na teren jego nieruchomości. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie każdej decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania, a także objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 82/15, CBOS). Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 15 grudnia 1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94 (CBOS) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się w toku załatwiania spraw. Bez zachowania tego elementu strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Sposób sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji nie gwarantuje ochrony prawa własności skarżącego i budzi wątpliwości, czy dla robót związanych z dociepleniem w ogóle określono termin. Po drugie, w tej decyzji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia sprawy w zakresie przesłanek jakimi kierował się organ przy ustaleniu warunków i zasad na jakich mają odbyć się prace budowlane. Organ odwoławczy poprzestał wyłącznie na powieleniu warunków docieplenia nieruchomości inwestorów zamieszczonych w decyzji organu I instancji dla wykonania demontażu. Opis tych warunków, w ocenie skarżącego jest niedostateczny, gdyż nie wskazano: czy zajęcie pasa gruntu ma obejmować przód, czy tył budynku czy też zarówno przód jak i tył (pkt 1 warunków zaskarżonej decyzji); kto ma zdemontować fragment ogrodzenia usytuowanego wzdłuż granicy między nieruchomościami (pkt 3 zaskarżonej decyzji); na czym dokładnie ma polegać zajęcie pasa dachu; czy istnieją inne możliwości wykonania prac demontażu i ponownego montażu ocieplenia. Powyższe jest szczególnie istotne z uwagi na usytuowanie budynku inwestorów względem budynku skarżącego. Ogromne wątpliwości budzi możliwość wykonania tych robót bez uszczerbku dla budynku skarżącego. Po trzecie, brak jest także wskazania w jaki sposób, czy za pomocą jakich narzędzi i środków należy przeprowadzić dane prace. Skarżący już w odwołaniu wskazywał na konieczność zabezpieczenia jego interesów poprzez ustalenie takich warunków zajęcia nieruchomości, które zapewnią jej bezpieczeństwo i jak najmniejszą ingerencję we własność. Powyższe nie zostało w żaden sposób zrealizowane w treści zaskarżonej decyzji. Konsekwencją naruszenia przepisów postępowania było naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy poprzez jego wadliwe zastosowanie. W decyzji wydawanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy konieczne jest określenie granic niezbędnej potrzeby, to jest precyzyjne wskazanie rodzaju prac przygotowawczych lub robót budowlanych, a także zakresu przestrzennego zajęcia nieruchomości. Ponadto, w decyzji tej należy określić warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości, co może sprowadzać się przykładowo do wskazania czasu w ciągu dnia oraz maksymalnego okresu zajęcia cudzej nieruchomości. Oznacza to, że obowiązkiem organu właściwego jest dokładne zbadanie i wskazanie w rozstrzygnięciu decyzji zaplanowanych prac lub robót (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 636/13, CBOS). Zaskarżona decyzja wymogu tego nie spełnia. Brak jest dokładnego opisu rodzaju prac i sposobu ich wykonania. Ponadto, brak odniesienia się do powoływanej przez inwestorów ewentualnej rozbiórki części dachu skarżącego rzutuje na sposób wykonania prac i możliwość wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem, decyzja wydana na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy nie może nakazywać rozbiórki nieruchomości sąsiedniej, a tym bardziej jej umożliwiać poprzez lakoniczne opisanie warunków jako "zajęcie pasa dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym 1 od strony wschodniej o szerokości 1 m wzdłuż całej połaci dachowej". Jeśli zajęcie pasa dachu miałoby się wiązać z jakąkolwiek rozbiórką, demontażem czy też czasowym usunięciem elementów dachu budynku skarżącego, wówczas decyzja taka rażąco narusza art. 47 ust. 2 ustawy. W ocenie skarżącego brak dostatecznego opisu rodzaju i charakteru robót do przeprowadzenia których zobowiązani zostali inwestorzy także w kontekście podniesionej przez nich kwestii ewentualnej rozbiórki części dachu nieruchomości skarżącego, może spowodować znaczną szkodę w jego majątku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, oraz stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 795/07, CBOS).

Stosownie do art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, w skrócie, jak dotychczas: "ustawa"). Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Rozstrzygnięcie w tym zakresie może nastąpić w oparciu o treść decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też w oparciu o wyniki postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, bądź likwidacji samowoli budowlanej.

Przepis art. 47 ust. 2 ustawy ma na celu uregulowanie częstych sytuacji, w których przy wykonywaniu robót budowlanych koniecznym jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Oczywistym jest, że w takiej sytuacji konieczne jest uzyskanie zgody dysponenta tej nieruchomości czy lokalu. Nie zawsze uzyskanie takiej zgody jest jednak możliwe, stąd niezbędna jest czasem ingerencja organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Podkreślenia wymaga fakt, że ustawodawca nie przewiduje automatycznej decyzji o wejściu i korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości w razie nieuzyskania porozumienia między inwestorem a właścicielem tej nieruchomości. Może ona być wydana dopiero po ocenie przez organ zasadności wniosku o wyrażenie zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość.

Organ administracji rozpatrując wniosek, w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy, obowiązany jest ustalić wystąpienie następujących przesłanek: czy istnieje potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych (legalnych), czy nie ma możliwości w inny sposób wykonania tychże prac, oraz czy inwestor podjął starania o uzyskanie dobrowolnej zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela i czy okazały się one bezskuteczne. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Dodać należy, iż jak stanowi art. 47 ust. 3 ustawy inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Przepis art. 47 ustawy normuje zatem sytuację w której wykonywanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych bezwzględnie wymaga wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, co niewątpliwie wiąże się z pewnymi ograniczeniami w korzystaniu z praw podmiotu dysponującego uprawnieniami do tej nieruchomości.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż dominuje pogląd, że ingerencja w prawo własności sąsiada dotyczy tylko robót budowlanych wykonywanych legalnie, tj. np. zgodnych z dokonanym zgłoszeniem czy udzielonym pozwoleniem na budowę. Zatem zastosowanie art. 47 ust. 2 ustawy jest zależne od ustalenia, że wnioskodawca, który wystąpił o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jest osobą, która może legalnie przystąpić do wykonywania określonych robót budowlanych (por. wyroki NSA z dnia: 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 739/17 i 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/17, CBOS). Jak zauważył, NSA w wyroku z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2999/15 (CBOS) art. 47 ust. 2 ustawy ma zastosowanie także do wykonania obowiązków określonych w decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 66 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W rozpoznawane sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż istnieje potrzeba wykonania robót budowlanych na ścianie zachodniej należącego do inwestorów budynku mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w C. bezpośrednio przy granicy z nieruchomością należącą do skarżącego o nr ewid. 1, obręb [...], położonej przy ulicy [...] w C.

Niezbędność wejścia na teren nieruchomości należącej do skarżącego i konieczności wykonania tych robót wynika wprost z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...]r., mocą której, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy, nałożono na inwestorów nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie konkretnych robót budowlanych. Inwestorzy nieskutecznie starali się poważyć prawidłowość tej decyzji i złożyli skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] r. Wówczas zapadał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 460/15 oddalający ich skargę, od którego została złożona przez inwestorów skarga kasacyjna, oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 621/16 (CBOS). Przywołanymi wyrokami związane są wszystkie strony postępowania administracyjnego (inwestorzy, skarżący, organy nadzoru budowlanego), jak też Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wskazuje się w doktrynie, zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, t. 5 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo). Na szeroki kontekst związania wyrokiem sądu, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., wskazuje wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r. sygn. II FSK 2506/12 (CBOS), zgodnie z którym zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Przypomnienie to jest konieczne z uwagi na nałożony na inwestorów nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez obowiązek wykonania konkretnych robót budowlanych oraz zarzuty obecnie rozpatrywanej i złożonej przez skarżącego skargi.

Zauważyć należy, iż we wniosku z dnia 19 marca 2018 r. inwestorzy wskazali, iż starali się porozumieć w tej sprawie i skierowali do skarżącego pismo z dnia 20 lutego 2018 r., ale pozostało ono bez odpowiedzi, co wskazuje, że nie wyraził zgody na wejście na teren własnej nieruchomości, celem wykonania nakazanych inwestorom robót budowlanych. Tym samym w ocenie składu orzekającego spełniona została przesłanka braku zgody skarżącego, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście na jej teren, w celu wykonania robót budowlanych określonych we wspomnianej już wcześniej decyzji PINB z dnia [...]r.

Tymczasem warunkami koniecznymi wydania pozytywnej decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy jak powyżej zaznaczono są: podjęcie przez inwestora starań o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości i nieosiągnięcie porozumienia co do sposobu, zakresu i terminu korzystania z nieruchomości oraz niezbędność terenu sąsiedniej nieruchomości do wykonania robót budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że dla wykonania w sposób prawidłowy nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez obowiązek wykonania konkretnych robót budowlanych konieczne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości należącej do skarżącego. Faktu tego skarżący nie kwestionuje i ustalenie to dokumentuje całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym fotograficznego.

Zdaniem składu orzekającego w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego prawidłowo zostały ustalone granice niezbędnej potrzeby ingerencji inwestorów w prawa własności skarżącego oraz termin i warunki korzystania z jego nieruchomości, w celu wykonania robót polegających na demontażu ocieplenia na ścianie zachodniej budynku mieszkalnego inwestorów na zasadach szczegółowo określonych w części I decyzji organu I instancji w punktach od 1 do 5 oraz w treści zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wszechstronnie rozważył sprawę, a sentencja zaskarżonej decyzji jest zrozumiała i nie budzi wątpliwości, co do terminu, zakresu i sposobu wykonania nakazanych inwestorom robót budowlanych. Wobec zarzutów skargi należy zaakcentować, że dostęp do zachodniej ściany budynku mieszkalnego inwestorów, na czas prowadzenia robót budowlanych, odbywać się będzie z terenu działki należącej do skarżącego, poprzez czasowo zdemontowane ogrodzenie zlokalizowane w granicy działek. Pas ten od strony północnej będzie miał szerokość 1,5 m i długość 3 m, a od strony wschodniej szerokość 1 m na całej długości połaci dachowej, co ma umożliwić swobodny dostęp do wykonania nakazanych robót budowlanych. Prace związane z dociepleniem budynków o wysokości do 12 m należy traktować jako roboty budowlane, które wyeliminowano z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Jednak w przedmiotowej sprawie stosowanie art. 47 ustawy jest dopuszczalne w zakresie wykonania nakazanych w decyzji PINB z dnia [...]r. robót budowlanych niewymagających zgłoszenia ani pozwolenia na budowę (takich jak docieplenie budynku o wysokości do 12 m), o ile spełnione są dalsze przesłanki wymienione w tym przepisie.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarżącego należy dostrzec, że decyzja orzekająca o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości powinna określać granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku. Oznacza to tym samym, iż w takiej decyzji nie zobowiązuje się inwestora do powierzenia wykonawstwa robót budowlanych podmiotowi posiadającemu właściwe uprawnienia i kwalifikacje. Nie określa się też sposobu zabezpieczenia cudzej nieruchomości i jej części składowych przed ewentualną szkodą. Bezpieczne i bezszkodowe korzystanie z cudzej nieruchomości leży w interesie inwestora, który wedle art. 47 ust. 3 ustawy obowiązany jest do naprawienia szkody na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, czyli do naprawienia szkody pełnej. W tej sprawie nadal obowiązuje doprowadzenie do stanu poprzedniego zajętego pasa terenu, przęsła ogrodzenia i również dachu budynku mieszkalnego skarżącego, a w razie konieczności naprawienie wyrządzonych szkód oraz uporządkowanie terenu i uzupełnienie zniszczonej zieleni (część I pkt 4 decyzji organu I instancji) oraz zabezpieczenie terenu prowadzenia robót budowlanych przed dostępem osób postronnych oraz wykonanie i prowadzenie prac zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i przepisami BHP (część I pkt 5 decyzji organu I instancji). Domaganie się w takiej sytuacji przez skarżącego doprecyzowania - czy zajęcie pasa gruntu ma obejmować przód, czy też tył budynku, czy zarówno przód jak i tył - nie jest uzasadnione. Pas zajęcia wskazano od strony północnej oraz podano jego wymiary. Organ odwoławczy i doprecyzował również dzienny termin wykonania robót, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji był możliwy do zachowania przez inwestorów. Obecnie został on przekroczony, jednakże Sąd ocenia zaskarżoną decyzję na dzień jej wydania, o czym wywiedziono na wstępie niniejszych rozważań.

Wiadomym jest też, że skoro obowiązek został nałożony na inwestorów, to właśnie oni mają prawo do jego wykonania, również w zakresie czasowego zdemontowania fragmentu ogrodzenia, a konkretnie przęsła usytuowanego między nieruchomościami skarżącego i inwestorów (por. część I decyzji organu I instancji pkt 2 i 4). Natomiast wskazanie w decyzji narzędzi i środków, którymi należy przeprowadzić dane prace nie jest niczym uzasadnione.

W tym miejscu należy z uwagi na zarzuty skargi zaakcentować, że w decyzji PINB z dnia [...] r., mocą której nałożono na inwestorów nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie konkretnych robót budowlanych, w sposób konkretny określono zakres tychże prac. Determinuje ona zakres robót budowlanych, jakie legalnie mogą wykonać inwestorzy. Innymi słowy rozstrzygnięcie o niezbędności wejścia na dach sąsiedniego budynku lub na teren sąsiedniej nieruchomości, dotyczy tylko i wyłącznie robót budowlanych określonych w decyzji PINB z dnia [...]r.

Rację ma organ odwoławczy, iż art. 47 ust. 1 i 2 ustawy daje jedynie uprawnienie do wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości i służy realizacji robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej własność inwestorów. Decyzją tą nie można zezwolić na wykonanie rozbiórki jakiejkolwiek części składowej sąsiedniej nieruchomości należącej do skarżącego. Jednak należy mieć na względzie, iż nie każda ingerencja w substancję część składowej sąsiedniej nieruchomości będzie nosił znamiona rozbiórki (lub innych robót budowlanych).

W ocenie Sądu usunięcie niewielkiej części dachu w budynku mieszkalnym należącym do skarżącego na czas wykonania robót budowlanych i jego ponowne założenie, po wykonaniu tychże robót, bez naruszenia konstrukcji dachu, nie może być uznane za rozbiórkę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Wprawdzie ustawa nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rozbiórka". Odnosząc się jednak do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na uwadze treść art. 3 pkt 6 ustawy, defilującego pojęcie budowy, celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy, czyli usunięcie obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1764/07, CBOS). Pojęcie rozbiórki związane jest więc z działaniami (pracami) mającymi na celu likwidację obiektu budowlanego, zakończeniem jego bytu fizycznego. Chwilowe wejście na dach i realizacja robót, oraz usunięcie i założenie w tym samym miejscy kilku elementów dachu, nie może być uznane za rozbiórkę części dachu budynku mieszkalnego skarżącego. Na pewno może się to wiązać z uciążliwością, ale nie stanowi to naruszenia kwalifikowanego powodującego znaczną szkodę w majątku skarżącego na połaci jego dachu i uszkodzenia całej jego konstrukcji, na co wskazuje się w skardze.

Organ odwoławczy w sposób czytelny wyjaśnił w jaki sposób nakazane roboty mogą zostać wykonane od strony nieruchomości skarżącego oraz w jakim zakresie i przy jakiej ingerencji w jego budynek mieszkalny.

Z daleko idącej ostrożności i jedynie informacyjne należy dostrzec, iż zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 2 ustawy oraz przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7-11, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).