Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 148/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2, art. 54 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] roku, Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej J. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z [...] r. nr [...] o ustaleniu na wniosek A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej SN 15 kV wraz z wymianą słupa o nr 43 na terenie znajdującym się na działkach o nr ewid. 389, 405 i 406, obręb D., gmina M.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wymieniona decyzja organu pierwszej instancji została wydana po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 9 czerwca 2020 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano "art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 22 i art. 54" ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.".

Od wskazanej decyzji odwołanie wniosła J.M., właścicielka działki, na której zostanie usytuowana część planowanej inwestycji. Skarżąca stwierdziła, że nie wyraża zgody na budowę nowej linii kablowej elektroenergetycznej SN 15 kV oraz wymianę słupa nr 43 "zlokalizowanego jedną nogą" na jej działce o nr ewid. 405, ponieważ zamierza wskazaną działkę o szerokości 30 m podzielić na mniejsze działki budowlane oraz na wspólną dla nich drogę o szerokości 6 m, która przebiegać będzie tuż przy granicy z działką sąsiednią o nr 406. Słup "z nogą" usytuowaną na jej działce już koliduje i kolidować będzie z jej planami, a nawet je uniemożliwi oraz narazi na poważne straty finansowe (brak możliwości podziału działki i budowy nowego domu mieszkalnego). Z załącznika graficznego do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że istniejący słup kratowy linii napowietrznej będzie wymieniony na nowy. Skarżąca wniosła o takie jego nowe usytuowanie, aby nie znajdował się na jej nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że załączniki do decyzji są nieczytelne, wobec czego nie ma możliwości odniesienia się do ustaleń w nim zawartych. Obecnie przez jej działki nr 405 i 406 przebiega linia napowietrzna, która jest nieczynna i przeznaczona do rozbiórki. Działki nr 405 i 406 przylegają do chodnika wybudowanego w 2019 r., a nie do rowu melioracyjnego. Rów przydrożny znajduje się po przeciwnej stronie chodnika i drogi gminnej. Projektowana linia w postaci odcinka sieci elektroenergetycznej SN kablowej jest w pasie działek mieszkańców, a nie w pasie drogi gminnej. Obiekty winny być budowane z zapewnieniem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że wszystkie wymagane art. 54 pkt 1-3 u.p.z.p. elementy zostały prawidłowo zawarte w decyzji organu pierwszej instancji oraz załącznikach graficznych nr 1 i 2 do tej decyzji. Treść analizy stanowi załącznik do zaskarżonej decyzji. W załącznikach graficznych do decyzji sporządzonych na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wyznaczone zostały linie rozgraniczające teren inwestycji. W decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa się linie rozgraniczające teren inwestycji, lecz nie ustala się konkretnego miejsca usytuowania inwestycji lub jej przebiegu, jeśli jest to inwestycja liniowa. Leży to bowiem w kompetencji organu administracji budowlanej w odrębnym postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego wnioski skarżącej co do usytuowania planowanego do przebudowy słupa elektroenergetycznego oraz co do przebiegu linii kablowej w konkretnym usytuowaniu nie są możliwe do zrealizowania w niniejszym postępowaniu. Brak zgody skarżącej na przebieg inwestycji przez jej działki nie ma w niniejszym postępowania znaczenia prawnego i nie może być przesłanką do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji. Przepisy u.p.z.p. nie uzależniają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właścicieli nieruchomości na planowane usytuowanie lub przebieg inwestycji przez ich działki. Okoliczność ta ma natomiast znaczenie w odrębnym postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, o ile taka decyzja jest wymagana przepisami ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu drugiej instancji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zostały prawidłowo określone w pkt 5 warunków lokalizacji planowanej inwestycji. Warunki dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich winny zostać skonkretyzowane i uszczegółowione zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowane w dokumentacji sporządzanej dla celów uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji oraz w samej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli taka decyzja będzie wymagana.

W skardze na powyższą decyzję J.M. wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez brak rozważenia i przeanalizowania wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w tym skarżącej, co skutkowało wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy M. z [...] r.;

2. art. 77 § 1, "7, 76 § 113" i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w szczególności załączonych do odwołania wyjaśnień oraz przedstawionych przez skarżącą argumentów oraz jego dowolną ocenę.

Zdaniem skarżącej, w decyzjach tego rodzaju należy brać pod uwagę nie tylko unormowania ściśle związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują organom należyte wyważenie między interesem publicznym, a interesem indywidualnym. Inwestor oraz organ planując prowadzenie inwestycji miał na celu realizację tylko i wyłącznie własnego interesu z olbrzymią szkodą dla właściciela działki, który ma nie tylko uszczuplone prawo rozporządzania własnym mieniem, ale bliskość linii elektroenergetycznej ma negatywny wpływ na zdrowie i samopoczucie osób tam mieszkających. Inwestor planując inwestycję, nie brał w ogóle pod uwagę prowadzenia budowy sieci na działkach leżących poza wskazanym we wniosku obszarem. Wykonanie inwestycji na terenach rolnych, które biegną za nieruchomością skarżącej jest możliwe do wykonania, a przebieg linii jest w tej sytuacji prowadzony z bezpiecznej odległości od terenów przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Prowadzenie inwestycji w miejscu dotychczasowym – wymiana starego słupa na nowy – stało się dla inwestora oraz organu najbardziej optymalnym rozwiązaniem ze szkodą jednak dla skarżącej. Jak wskazano w pismach kierowanych do organów, odległość słupa od zabudowań mieszkalnych wynosi 10-15 m, co powoduje, że mieszkanie jest uciążliwe i niebezpieczne dla zdrowia. Przebywanie w stałym sąsiedztwie linii elektroenergetycznych o takim natężeniu zagraża życiu i zdrowiu. Bliskość słupa w stosunku do budynków mieszkalnych ma także wpływ na codzienne funkcjonowanie mieszkańców. Podczas burzy słup jest częstym punktem wyładowań atmosferycznych, co skutkuje uszkodzeniami sprzętu w domu. Podczas silnych wiatrów z drutów lecą iskry, co stwarza realne ryzyko pożaru z uwagi na bliskość zabudowań. W sytuacji gdy uwzględnienie wniosku inwestora związane jest z ograniczeniem wykonywania prawa własności osób trzecich, rolą organu administracji publicznej jest również zbadanie, czy ingerencja w cudze prawo własności nie jest nadmierna, czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji. Organ winien rozważyć proporcje między uzasadnionym interesem publicznym a uzasadnionym interesem indywidualnym. Organ ma w związku z tym obowiązek zbadać interesy inwestora i właścicieli gruntów, na których inwestycja ma przebiegać. W sytuacji, gdy realizacja planowanej inwestycji celu publicznego dokonana ma być kosztem ograniczenia prawa własności osób trzecich, obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy, a w konsekwencji zawarcie uzasadnienia wskazującego na motywy, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie, w szczególności przez wykazanie niezbędności realizacji tej inwestycji na określonym terenie. Strona postępowania musi mieć bowiem zapewnioną pełną ochronę jej interesów prawnych oraz możliwość egzekwowania swych praw. Jeżeli, jak w sprawie niniejszej, organ nie wskazuje na przesłanki, którymi kierował się wydając decyzję, jest to w znacznym stopniu utrudnione. Wyważenie spornych interesów w stosunku do inwestycji liniowych polegające na wyczerpującym uzasadnieniu przebiegu trasy zaplanowanej inwestycji leży również w interesie inwestora. Stosownie do art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", ewentualne wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Samo wskazanie w decyzji, że na etapie projektu budowlanego należy zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane, bez rozważenia wyżej wskazanych przesłanek, nie może zostać uznane za wystarczającą ochronę interesów osób trzecich w tym postępowaniu. Skoro decyzja lokalizacyjna przesądza o przebiegu inwestycji, a więc także dotyczy ingerencji w cudzą nieruchomość, to już na tym etapie procesu inwestycyjnego należy zadbać, czy ograniczenie pozbawienie prawa własności związane jest z racjonalną potrzebą publiczną i będzie rzeczywiście optymalnie obciążające dla praw indywidualnych właścicieli. W toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono stronom, jakie przesłanki legły u podstaw wyboru określonego wariantu. Nie wykorzystano możliwości negocjacji, wyjaśnienia spornych kwestii. Skoro decyzja lokalizacyjna faktycznie przesądza o przebiegu inwestycji przez poszczególne nieruchomości i co najmniej może znacząco ograniczyć swobodne wykonywanie prawa własności, postępowanie wyjaśniające winno wyjaśnić obawy i wątpliwości właścicieli nieruchomości, np. co do możliwości bądź zakazu inwestowania na terenach rolnych. Nie zostało w sposób jednoznaczny wykazane, że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Instalacja, której dotyczy decyzja służyła początkowo jako instalacja awaryjna na potrzeby urządzeń szlaku kolejowego. Zasadnicze zatem winno być ustalenie celu wykonania tej inwestycji i jej charakteru przy uwzględnieniu interesów właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie wniesionym 13 maja 2021 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca podniosła, że po wybudowaniu nowej linii napięcie wzrośnie o 15 kV. Słup, którego dotyczą prace, usytuowany jest bardzo blisko budynku, w którym zamieszkuje (wzdłuż ogrodzenia znajduje się budynek gospodarczo-mieszkalny o powierzchni 21 m2, w którym mieszka). Organ pobieżnie odniósł się do kwestii uciążliwości i niebezpieczeństwa dla zdrowia. Od dłuższego czasu skarżąca leczy się w Klinice [...] w Ł., co spowodowane jest koniecznością mieszkania w sąsiedztwie linii energetycznej. Instalacja, której dotyczy zaskarżona decyzja, służyła jako awaryjna na potrzeby urządzeń starego szlaku kolejowego. Następnie z uwagi na uszkodzenie nie była przez wiele lat eksploatowana. Z uwagi na zmianę technologii nie była inwestorowi potrzebna. Dlatego brak jest wystarczającej analizy przesłanek, które w myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p., determinując kwalifikację inwestycji jako celu publicznego.

W piśmie z 4 maja 2021 r. uczestniczka postępowania A.G. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie wniesionym 23 lipca 2021 r. uczestnik postępowania spółka A S.A. oświadczyła, że popiera w całości stanowisko organu administracji przedstawione w odpowiedzi na skargę oraz wnosi o uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalenie skargi. Uczestniczka postępowania wyjaśniła, że wniosek dotyczy modernizacji linii napowietrznej średniego napięcia relacji L.-S. (stara) a nie kablowej, w zakresie wymiany tylko istniejącej lokaty słupa kratowego na słup wirowany. Po wybudowaniu linii kablowej SN łączącej linię napowietrzną SN L.-S. (stara) oraz [...] L.-S. (nowa) na terenie kolejowym nie przewiduje się jakiegokolwiek wzrostu napięcia. Wymiana słupa kratowego na wirowany nie spowoduje zmiany strefy ochronnej istniejącej [...] L.-S. (stara), zatem odległości istniejącej linii napowietrznej od istniejącego budynku gospodarczo-mieszkalnego zostaną zachowane. We wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa się linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji. Nie określa się strefy ochronnej istniejącego już obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały bowiem podjęte z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy M. z [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji mającej polegać na budowie linii kablowej elektroenergetycznej SN 15 kV wraz z wymianą słupa nr 43.

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 u.p.z.p., realizacja inwestycji celu publicznego, w przypadku braku planu miejscowego, może nastąpić po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Podkreślić należy, że organ rozpoznając wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ocenia celowości i zasadności realizacji zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań. Jest natomiast związany wnioskiem i może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora w nim określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa.

W art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zawarto definicję legalną "inwestycji celu publicznego", wyjaśniając, że pod pojęciem powyższym należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

W orzecznictwie przyjmuje się, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r.: I OSK 1648/15, I OSK 1650/15, I OSK 1719/15, I OSK 1988/14, I OSK 2251/15, I OSK 2480/15, I OSK 2432/15, I OSK 2875/15, I OSK 3013/14; wyrok NSA z 25 października 2013 r., I OSK 2967/12). Realizowanie sieci energetycznej, jako inwestycji liniowej, jest realizacją celu publicznego. Stosownie bowiem do art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym, dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem – Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Podobnie nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., I OSK 697/15 i I OSK 796/16). Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., I OSK 1244/15). Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., I OSK 3417/15). Przedstawione stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie. Niewątpliwie budowa linii elektroenergetycznej służy do przesyłu (przenoszenia, transportu) energii elektrycznej z jej źródła do odpowiedniego punktu poboru, co pozwala na zakwalifikowanie jej do katalogu celu publicznego. Istotna jest tu bowiem funkcja tego rodzaju inwestycji, w tym wypadku przesył energii. Jednakże z uwagi na to, że istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego – indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398). Inwestor powinien zatem we wniosku określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane chce realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, wyznaczyć granice terenu całej inwestycji oraz zaznaczyć cały obszar oddziaływania tej inwestycji. Obowiązkiem organu natomiast jest kontrola prawidłowości tego wniosku i załączonych do niego dokumentów.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W art. 52 ust. 2 u.p.z.p. określono zatem wymogi, jakim powinien odpowiadać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym w pkt 1 ustanowiono zasadę, że mapa, na której inwestor określa granice terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, powinna być kopią mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopią mapy katastralnej, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000, z tym, że w stosunku do inwestycji liniowych może być również w skali 1:2000.

U.p.z.p. nie określiła jednak znaczenia pojęć mapa zasadnicza i mapa katastralna dla własnych potrzeb, dlatego też dla ustalenia znaczenia tych pojęć posiłkować się należy przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), zwanej dalej p.g.k. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 p.g.k., mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Z powyższej definicji legalnej mapy zasadniczej wynika, że aby mogła ona prawidłowo spełniać swoją rolę, musi zawierać aktualne informacje przestrzenne, a zatem być mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinna być zatem aktualna i odzwierciedlać aktualny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie ulegnie zmianie stan faktyczny, odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną. Zmiana tego stanu powoduje natomiast, że mapa taka przestaje być mapą aktualną. Przy czym musi to być kopia dokumentu będącego elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 p.g.k., czyli zbiorów danych prowadzonych na podstawie p.g.k. przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzonych na podstawie tych zbiorów danych opracowań kartograficznych, rejestrów, wykazów i zestawień, dokumentacji zawierającej wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumentów utworzonych w wyniku tych prac, a także zobrazowań lotniczych i satelitarnych, czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. Chodzi zatem o materiał przyjęty do tego zasobu w wyniku jego pozytywnej weryfikacji pod względem jego zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii na zasadzie art. 12b p.g.k. W art. 40 ust. 8 pkt 3 p.g.k. przewidziano delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu udostępniania materiałów i zbiorów danych. Na podstawie tej delegacji Minister Administracji i Cyfryzacji wydał rozporządzenie z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1183), powoływane dalej jako: "rozporządzenie z 5 września 2013 r.". Rozporządzenie to obowiązywało zarówno w dacie złożenia wniosku przez inwestora, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia z 5 września 2013 r. udostępnia się kopię materiałów zasobu, przy czym stosownie do jego § 21 ust. 3 dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych, a w szczególności mapy do celów prawnych, mapy do celów projektowych oraz mapy zawierające wyniki geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych, których kopie są częścią składową operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu, opatruje się klauzulą, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia. Klauzule te mogą mieć postać pieczęci albo nadruku umieszczanych w sposób zapewniający uwierzytelnienie materiału zasobu, a w przypadku materiałów zasobu w postaci dokumentów elektronicznych – zestawu danych, zgodnych z odpowiednim schematem XML, logicznie powiązanych z tymi dokumentami w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych dokumentów jest rozpoznawalna (§ 21 ust. 4 rozporządzenia z 5 września 2013 r.).

Stosownie do art. 54 pkt 3 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na której określono linie rozgraniczające teren inwestycji jest jej integralną częścią. Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali jest więc niezbędnym elementem tego rodzaju decyzji. Nie może to być zatem jakakolwiek mapa, lecz powinna to być mapa, o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a więc mapa spełniająca wskazane wyżej wymogi. Na organie administracji ciąży zatem obowiązek uwzględnienia w postępowaniu tylko takich map, które stanowiąc dokumenty urzędowe odpowiadają tym wymogom. Takie dokumenty mają służyć nie tylko odniesieniu do konkretnego zamiaru inwestora, ale także odpowiedniemu przeprowadzeniu w sprawie analizy, a następnie wydaniu właściwej decyzji wiążącej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w terenie. Zgodnie bowiem z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja ta stanowi także podstawę określenia zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w zezwoleniu, o którym stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n.

W rozpoznawanej sprawie inwestor załączył wprawdzie do wniosku mapy do celów projektowych w skali 1:500, które miały zostać wykonane na podstawie mapy zasadniczej gm. M., lecz nie zostały one opatrzone klauzulami, których wzór został określony w załączniku nr 5 do rozporządzenia z 5 września 2013 r. (k. 110-114). Z kolei mapy stanowiące załączniki do decyzji organu pierwszej instancji to nie w pełni czytelne kserokopie map, oznaczone przez organ pierwszej instancji jako mapy o "skali 1:1000". Przy czym z załącznika nr 1.2 jednocześnie wynika, że jest to kserokopia mapy do celów projektowych w skali 1:500. Załączniki te nie zawierają klauzuli określonej w załączniku nr 5 do rozporządzenia z 5 września 2013 r. Załączników do decyzji organu pierwszej nie można zatem uznać za odpowiadające wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Wadliwość sporządzenia tych załączników oraz map załączonych do wniosku powoduje, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może budzić wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej analizy, o której stanowi art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Posłużenie się przez organ administracji mapami innymi niż wymagane przepisami u.p.z.p., odbiegającymi od wymogów normatywnych świadczy o naruszeniu wskazanych przepisów i powoduje brak czytelności załączników graficznych kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Zastrzeżenia wzbudzają także nieścisłości zawarte we wniosku oraz przeprowadzona w sprawie analiza "do decyzji z lipca 2020 r.", której jednak nie oznaczono jako załącznik do tej decyzji.

Z wniosku inwestora wynika, że jako planowaną inwestycję wskazano w nim budowę linii kablowej [...] pomiędzy lokatą słupa 35/07 [...] S.-.L. (nowa) zabudowaną na terenie kolejowym zamkniętym i lokatą słupa 43 [...] S.-.L. (stara) wraz z wymianą lokaty słupa nr 43 na działkach nr 398 i 406. Charakteryzując inwestycję wskazano, że budowa linii kablowej SN 15kV stanowić będzie połączenie kablowe dwóch linii magistralnych napowietrznych SN 15kV [...] S.-.L. (nowa) i (stara) wraz z wymianą słupa nr 43 w linii napowietrznej SN 15 kV [...] S.-.L. (stara) należących do inwestora. Do budowy linii kablowej SN 15kV zostanie wykorzystany kabel typu 3xXRUHAKXS 1x120mm2, rury osłonowe ochronne i przepustowe ⌀160 mm oraz ⌀ 180 mm w miejscach skrzyżowania z drogą gminną oraz istniejącą infrastrukturą. Dodatkowo zostanie wymieniony istniejący słup kratowy nr 43 na wirowy typu E zlokalizowany na działce nr 406.

We wniosku wskazano więc, że obejmuje on działki nr 398 i 406. Działki skarżącej nr 405 w nim nie wskazano.

Z załączonych do wniosku map do celów projektowych o skali 1:500 wynika natomiast, że działka nr 405 w części znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Istniejąca lokata słupa przelotowego kratowego nr 43 w linii głównej SN 15 kV [...] S.-L. (stara) jest przeznaczona do rozbiórki (k. 102, k. 112).

Zachodzi zatem istotna sprzeczność pomiędzy tymi dwoma elementami wniosku, którą przed wydaniem decyzji należało jednoznacznie wyjaśnić i usunąć w trybie art. 64 § 2 k.p.a.).

Wskazać także należy, że według analizy sporządzonej dla działek "nr 398, 495 i 406" (k. 35) lub "398, 405 i 406" (k. 78) planowana inwestycja ma polegać na budowie liniowego obiektu budowlanego, tj. linii kablowej elektroenergetycznej SN 15kV jako fragmentu sieci elektroenergetycznej SN pomiędzy lokatą słupa 35/07 [...] S.-L. (nowa) a lokatą słupa 43 [...] S.-L. (stara) z jednoczesną wymianą lokaty słupa 43 z wyłączeniem zamkniętego terenu kolejowego. Sposób użytkowania działki nr 405 został bardzo ogólnikowo opisany jako użytek rolny częściowo zabudowany. Wskazano także, że znajduje się na niej rów melioracyjny, którego istnienie skarżąca kwestionuje. Z decyzji organu pierwszej instancji oraz samej analizy nie wynika, wbrew stanowisku organu drugiej instancji, że jest to załącznik do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z uwagi na wskazane braki, niejasności oraz wadliwość załączników do decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego uznać należy, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2012 r., II OSK 1141/11). Stwierdzone uchybienia stanowią nie tylko naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a.), ale także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 54 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego na wniosek dotknięty wskazanymi wyżej brakami i wadliwościami, których nie usunięto, było bowiem w tej sytuacji przedwczesne.

Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M..

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 500 zł, odpowiadającą wysokości uiszczonego wpisu sądowego, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

dc