Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1067/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 i 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 471/18 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 471/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...] Wójt Gminy S. (dalej także jako Wójt) - działając na podstawie art. 104, art. 108 i art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), "k.p.a.", art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 i 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 2 art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769), "u.p.s." - odmówił T. C. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z rezerwy celowej budżetu państwa na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego podczas nawałnicy mającej miejsce 11 sierpnia 2017 r. na terenie gminy S..

W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie wniosku z 2 stycznia 2018 r. złożonego przez T. C. (dalej także: "strona" lub "skarżąca") wszczęto postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego z ww. przyczyny. Organ przywołał art. 2 ust. 1, art. 3, art. 39 i art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s., wyjaśniając przy tym, że zasiłki przyznawane w oparciu o art. 40 u.p.s. nie mają charakteru odszkodowania i nie mogą być traktowane jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym.

Na podstawie przeprowadzonego 17 stycznia 2018 r. wywiadu oraz zebranych dokumentów Wójt ustalił, że decyzją z [...] sierpnia 2017 r. przyznano stronie pomoc finansową w formie zasiłku celowego z rezerwy celowej budżetu państwa na pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego – nawałnicy mającej miejsce 11 sierpnia 2017 r. w wysokości 2 000 zł. Na podstawie sporządzonej w 22 sierpnia 2017 r. oceny zniszczeń stwierdzono ubytki w pokryciu dachu (dachówka cementowa) oraz zalanie drewniano-betonowych stropów. Do dnia przeprowadzenia wywiadu ubytki dachówki nie zostały uzupełnione, a zaniechanie szybkiej naprawy dachu spowodowało dalszą degradację pomieszczeń. Pomieszczenia, w których doszło do zalania, nie są na co dzień użytkowane przez stronę, a ponadto nie są ogrzewane.

W niniejszej sprawie strona wnioskowała o pomoc na zakup blachy, płyt regipsowych, zaprawy murarskiej oraz opłacenie osób, które dokonałyby remontu. Wskazała przy tym, że zasiłek przyznany w kwocie 2 000 zł. wydała na zakup desek, które mogą być przeznaczone na remont budynku. Jednocześnie organ zaznaczył, że oględziny inspektorów Nadzoru Budowlanego nie wykazały zniszczeń konstrukcyjnych dachu, nie stwierdzono również uszkodzeń stropów w domu, które wymagałyby generalnego remontu.

Powołując się na art. 3 ust. 3 u.p.s. Wójt wskazał, że forma pomocy powinna być adekwatna do powstałych zniszczeń. Naprawa zniszczeń wymaga wymiany dziurawych cementowych dachówek oraz odmalowania zalanych sufitów. Przyznana stronie pomoc została zaś przeznaczona na zakup desek na remont dachu. Sierpniowe uszkodzenia nie uzasadniały wymiany dachu oraz położenia płyt regipsowych, a takie prace remontowe należy pokryć ze środków własnych. Organ wskazał, że w jego ocenie wniosek nie znajduje uzasadnienia w poniesionych stratach.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że doświadczyła bardzo trudnej sytuacji życiowej po nawałnicy w sierpniu 2017 r. i nie jest w stanie jej sama pokonać. Wprawdzie otrzymała już doraźną pomoc z GOPS w kwocie 2 000 zł, jednak te pieniądze nie są wystarczające do jej potrzeb, a sama nie ma środków na remont w niezbędnym zakresie. W jej ocenie konieczna jest wymiana całego pokrycia dachowego. Zaniechanie pomocy skutkowało dalszą eskalacją zniszczeń budynku, w którym teraz występuje wilgoć i grzyb na suficie i ścianach.

Decyzją z [...] marca 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej także jako Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w wyniku klęski żywiołowej doszło do uszkodzeń w stanowiącym własność strony budynku mieszkalnym w postaci ubytku dachówki cementowej w 5 %, zalania i nasiąknięcia stropów z wapna i trzciny w 25 % - zgodnie z niekwestionowaną przez stronę oceną uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – dokonaną w sierpniu 2017 r. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. W tym zakresie stronie została udzielona pomoc w wysokości 2 000 zł z rezerwy celowej budżetu Państwa.

W wywiadzie środowiskowym z 17 stycznia 2018 r. stwierdzono, że mimo uzyskania przez stronę środków pieniężnych, szkody powstałe w budynku mieszkalnym nie zostały usunięte. Zaniechano szybkiej naprawy dachu i nie uzupełniono ubytków dachówki, a strona przyznała, że ww. pomoc przeznaczyła na zakup desek na naprawę dachu.

Organ stwierdził, że zakres uszkodzeń w budynku mieszkalnym strony został ustalony w "Ocenie uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r.", którego strona nie kwestionowała, a co więcej, w swym odwołaniu powołała się na te ustalenia. Zdaniem Kolegium zakres pomocy w postaci zasiłku przyznanego stronie na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. nie może być wyznaczony wyceną w zakresie "odtworzenia" zniszczonego w niewielkiej części dachu. Nadto żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie stanowi, aby pomoc udzielana w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej ściśle odpowiadała wysokości poniesionej szkody, ponieważ nie stanowi ona odszkodowania. Przy tak ustalonym zakresie uszkodzeń zawarte we wniosku żądanie udzielenia stronie pomocy na zakup blachy dachowej, płyt regipsowych, zaprawy murarskiej oraz opłacenie pracy dekarza i murarza przekraczało - w ocenie Kolegium - zakres prac wymaganych dla naprawienia strat powstałych w wyniku nawałnicy.

Z "Oceny uszkodzeń" wynika, że szkody nie obejmowały zniszczenia całości dachu, lecz jedynie ubytki w dachówce cementowej i to tylko w zakresie 5 %. Zniszczeniu uległy w 25 % stropy poprzez zalanie i ich nasiąknięcie, a ściany w ogóle nie uległy zniszczeniu. Twierdzenia strony o konieczności wymiany całego dachu z uwagi na brak dachówek cementowych w sprzedaży były gołosłowne. Według wiedzy Kolegium dachówki cementowe lub ewentualnie ceramiczne są dostępne w zwykłej sprzedaży detalicznej. Podobnie należało ocenić żądanie pokrycia wydatków na wymianę tynków. Ponadto – jak stwierdziła sama strona we wniosku - wskazane przez nią zniszczenia nie zostały wywołane przez nawałnicę, lecz stanowiły eskalację zniszczeń. Powyższa sytuacja była następstwem działań jej samej, ponieważ mimo otrzymania 2 000 zł nie podjęła czynności zmierzających do naprawienia uszkodzeń.

Kolegium stwierdziło, że strona nie kwalifikuje się do udzielenia pomocy finansowej na cele przez nią wskazane we wniosku. Przyznana pomoc ma umożliwić stronie przezwyciężenie chwilowych trudności, a nie zaspokajać jej potrzeby. Z art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, iż instytucja pomocy społecznej ma pomocniczy charakter w stosunku do działań samych zainteresowanych stron, które w pierwszej kolejności same powinny podjąć we własnym zakresie możliwe działania, mające na celu usunięcie skutków zdarzenia.

Odnosząc się do wątpliwości w zakresie dotychczas przyznanej pomocy, Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując wnioski poszkodowanych w wyniku nawałnicy z sierpnia 2017 r. organy administracji winny mieć na względzie warunki ustalone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w "Zasadach udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych" z dnia 17 sierpnia 2017 r. (DOLiZK-IV-775-10/2017) z uwzględnieniem zmian z dnia 29 sierpnia 2018 r. Zgodnie zatem z pkt II.6 ww. aktu kwoty pomocy finansowej, przyznawane w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń, określa załącznik nr 2. W załączniku tym określono, że przy procentowym udziale zniszczenia określonym w przedziale 5-10% kwota pomocy finansowej może być przyznana do kwoty 6.000 zł. Przy czym, stosownie do pkt 1.7 aktu, kwota udzielanej pomocy nie może przekroczyć wysokości szkód wyrządzonych zdarzeniem klęskowym w danym budynku/lokalu mieszkalnym. Z tego wynika, że przyznana stronie kwota 2 000 zł - przy procentowym uszczerbku ustalonym na 6,5 % - mieściła się w wytycznych określonych w załączniku do ww. aktu.

Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że użyte w art. 40 u.p.s. określenie "może być przyznany" świadczy o tym, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Dlatego też organ orzekający posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Zatem spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Odrębną kwestię stanowi natomiast okoliczność zdolności strony do samodzielnej likwidacji szkód powstałych w wyniku nawałnicy, postrzeganej przez pryzmat możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wynik postępowania nie stoi jednak na przeszkodzie złożeniu osobnego wniosku w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła strona, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu wskazała, że otrzymała doraźną pomoc w kwocie 2 000 zł, jednak jest to pomoc niewystarczająca, bowiem sama nie jest w stanie pokryć strat, które spowodowała nawałnica niszcząc dach oraz zalewając pokoje mieszkalne, sufity, ściany i podłogę. Jej dochody stanowi jedynie renta rodzinna w wysokości 878 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny, którego wysokość wynosi 215 zł. Jest osobą starszą i samotnie zamieszkującą (wdową), ma 76 lat, jest po ciężkiej operacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 3 grudnia 2018 r. ustanowiony w sprawie z urzędu pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1, 3 ust. 3, art. 39 i 40 u.p.s., poprzez nieudzielenie pomocy skarżącej, która została dotknięta skutkami klęski żywiołowej, zaś sama skarżąca nie jest w stanie zapewnić sobie przywrócenia budynku do stanu sprzed nawałnicy.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na istotę i cel zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 u.p.s. Z przepisu tego wynika, że oprócz pomocy udzielanej osobom najuboższym, znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej, niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły znacznych rozmiarów i w związku z tym osoby, które nawet posiadają pewien status majątkowy, nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zatem przedmiotowe świadczenie w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 521/13, LEX nr 521651064).

Zasiłek celowy z art. 40 u.p.s. jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, a zatem sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz obejmuje wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11, LEX nr 950873). Sąd ten zauważył, że w orzecznictwie dotyczącym art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ust. 1 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez żywioł. Po drugie, przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych.

Z powyższego wynika, że pomoc społeczna jest instytucją wspierającą na zasadzie pomocniczości i z tego względu pomoc uregulowana w art. 40 u.p.s. nie jest formą odszkodowania służącego pokryciu wszelkich strat z danego tytułu. Nie stanowi ona rekompensaty za straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego, wobec czego nie można utożsamiać jej z obowiązkiem organu przyznania świadczenia w każdym żądanym wymiarze. Przyznanie tego wsparcia wymaga zatem dokonania przez organy oceny zasadności przyznania żądanej pomocy z punktu widzenia zasad udzielania pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że w wyniku nawałnicy 11 sierpnia 2017 r. budynek mieszkalny (jednorodzinny), w którym mieszka skarżąca, uległ częściowemu uszkodzeniu. Powstałe straty to: ubytek dachówki cementowej oraz zalanie i nasiąknięcie trzcinowo-wapiennych stropów (w użytkowanych sezonowo pokojach). Skarżąca samotnie gospodaruje, zajmuje jeden pokój z dostępem do kuchni. Źródłem jej utrzymania jest renta rodzinna wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej wysokości 1 063,59 zł. Z dokonanych 22 sierpnia 2017 r. oględzin budynku przez inspektorów Nadzoru Budowlanego wynikało, że w wyniku działania żywiołu uszkodzeniu uległ dach (5 % ubytków dachówki cementowej) oraz stropy (25 % stropy zalane i nasiąknięte – wapno i trzcina), w konsekwencji czego procentowy udział uszkodzenia budynku został oszacowany na 6,5 %. Do protokołu z ww. oględzin została także załączona dokumentacja fotograficzna wskazującą na zniszczenie stropów. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) Wójt Gminy S. przyznał skarżącej zasiłek celowy z rezerwy celowej budżetu państwa na pokrycie strat powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku zdarzenia losowego – wichury mającej miejsce w Gminie S. 11.08.2017 r. w wysokości 2 000 zł. Sąd ten zwrócił też uwagę na wywiady środowiskowe przeprowadzone u skarżącej [...] sierpnia 2017 r. oraz 17 stycznia 2018 r. Z tego drugiego wynika, że przeznaczyła ona ww. pomoc na zakup desek na naprawę dachu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzja Wójta nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu organy obydwu instancji dokonały wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego sprawy oraz uwzględniając zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej, przeprowadziły jego ocenę, która w sposób prawidłowy, a więc pozwalający prześledzić tok rozumowania organów i poznanie kryteriów podjęcia rozstrzygnięcia, została przedstawiona w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Sąd ten podzielił stanowisko organów, że żądanie udzielenia skarżącej pomocy na zakup blachy dachowej, płyt regipsowych, zaprawy murarskiej oraz opłacenie pracy dekarza i murarza przekraczało zakres prac wymaganych dla naprawienia strat powstałych w wyniku nawałnicy. Stwierdzone uszkodzenia nie wykazały ani zniszczeń konstrukcyjnych dachu, ani uszkodzeń stropów w domu, które w związku z tym wymagałyby generalnego remontu. Nie odnotowano także zniszczeń ścian. Z tego zatem powodu żądania skarżącej przyznania pomocy w związku z koniecznością wymiany całego dachu czy też pokrycia jej wydatków związanych z wymianą tynków – jak słusznie przyjęły organy – nie mogły zostać uwzględnione. Naprawa zniszczeń po nawałnicy - prowadząca do zaspokojenia podstawowej potrzeby skarżącej jaką jest "dach nad głową" – wymagała wymiany i uzupełnienia jedynie części dachówek (bez jakiejkolwiek naprawy konstrukcji dachu), osuszenia stropów i odmalowania zalanych sufitów. Taka pomoc celowa na przeprowadzenie remontu domu w tym właśnie zakresie została skarżącej udzielona decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Wskazane zaś przez skarżącą we wniosku zniszczenia były następstwem działań (a w istocie zaniechań) samej skarżącej, która, pomimo otrzymania w sierpniu 2017 r. kwoty 2 000 zł, nie podjęła czynności związanych z naprawą uszkodzeń.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium, że ww. pomoc przyznana skarżącej mieściła się w granicach określonych w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 sierpnia 2017 r. (nr DOLiZK-IV-775-10/2017 zmienionego pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr DOLiZK-IV-775-20/2017) określającego "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin i osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowej".

Zdaniem tego Sądu organy w sposób wszechstronny dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego w świetle podjętego rozstrzygnięcia oraz w sposób należyty i przekonujący przedstawiły motywy jego wydania takiego rozstrzygnięcia. Skarżąca nie została pozbawiona pomocy ze strony Państwa w związku z zaistnieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej. Wprawdzie wyraziła niezadowolenie z przyznanej z tego tytułu kwoty świadczenia, jednakże przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązują organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich szkód wyrządzonych zdarzeniem losowym.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając go w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zrzekła się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Reprezentujący skarżącą kasacyjnie pełnomocnik ustanowiony z urzędu wniósł o przyznanie nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu za drugą instancję według norm przepisanych powiększonych o wysokość podatku VAT, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w części ani w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) art. 40 "ustawy z dnia ustawy z dnia 12.03.2014 r. o pomocy społecznej (tekst jedn: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508)", poprzez jego błędną interpretację i nieprzyznanie pomocy skarżącej, która została dotknięta skutkami klęski żywiołowej, zaś sama skarżąca nie jest w stanie zapewnić sobie przywrócenia budynku do stanu sprzed nawałnicy;

2) art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie "pomocy skarżącej pomocy" w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, której nie jest sama w stanie pokonać;

3) art. 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie wobec skarżącej, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej, zaś sama skarżąca nie jest w stanie ponieść kosztów powstałych w wyniku uszkodzeń dachu przez nawałnicę;

4) art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez niezastosowanie się do jego treści i nieudzielenie pomocy w sposób adekwatny do powstałych zniszczeń.

W uzasadnieniu rozwinęła powyższe zarzuty, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniosła, że oczekuje pomocy w naprawie uszkodzeń wynikłych z nawałnicy z 2017 r., nie zaś wyręczania jej z zaspokajania codziennych potrzeb, czy też wyremontowania całego domu. Otrzymana przez nią kwota nie wystarcza na pokrycie strat, jak również ona sama nie jest w stanie ponieść kosztów napraw dachu domu. Jest osobą starszą, samotną i jej trudna sytuacja finansowa nie pozwala na pokrycie w całości kosztów naprawy dachu domu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na błędnie skonstruowane zarzuty 1) i 3) skargi kasacyjnej, w których autor zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 39 i 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769), "u.p.s.". Tak skonstruowane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego obarczone są uchybieniami w zakresie precyzyjnego wskazania zarzucanego naruszenia przepisu prawa. Powołane przepisy składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych - ustępów. Przypomnienia wymaga, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i w jaki sposób. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji, a wnoszący skargę powinien wskazać, jakich uchybień dopuścił się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1585/17, LEX nr 2652803 i orzecznictwo tam wskazane). Niemniej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor powołał się na art. 40 ust. 2 u.p.s., w związku z czym pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznany przez pryzmat tego przepisu.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do oceny charakteru zasiłku celowego przyznawanego na podstawie art. 40 u.p.s. Zdaniem skarżącej powinien mieć on charakter odszkodowawczy – żąda ona bowiem od organu przyznania zasiłku w wysokości pozwalającej na przywrócenie jej budynku do stanu sprzed nawałnicy. Tymczasem wskazać należy, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., ma służyć tym samym celom, co zasiłek celowy określony w art. 39 u.p.s. Nie jest to bowiem jakiś inny "zasiłek celowy", ale zasiłek, którego celem jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Wynika to chociażby z art. 3 ust. 1 u.p.s., który wyraża zasadę, iż pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Przepis art. 40 u.p.s. normuje szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego, bowiem w wyjątkowych sytuacjach mogą otrzymać go osoby lub rodziny przekraczające ustalone w ustawie kryterium dochodowe. Podkreślenia wymaga, że uchylenie kryterium dochodowego nie oznacza uchylenia celu, w jakim udzielana jest pomoc społeczna, tj. wspieranie danych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Czym innym jest bowiem przesłanka kryterium dochodowego, a czym innym przesłanka wynikająca z art. 3 u.p.s., który określa zasady i cele pomocy społecznej. Zasady zawarte zarówno w art. 3, jak i w art. 2 u.p.s. mają zastosowanie do wszystkich rodzajów świadczeń z pomocy społecznej, choć z oczywistymi modyfikacjami wynikającymi z poszczególnych form tej pomocy. Pomoc społeczna jest bowiem instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 u.p.s. W konsekwencji powyższego, zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., nie ma charakteru odszkodowawczego - co wymaga podkreślenia - i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Z tych względów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za chybiony uznaje się pogląd, jakoby art. 40 ust. 2 u.p.s. odnosił się przede wszystkim do strat w majątku spowodowanych klęską żywiołową, a straty te należało rozumieć w kontekście działalności życiowej osoby poszkodowanej, jej majątku, jej możliwości zrekompensowania tych strat w inny sposób, a przede wszystkim na ile te straty są obiektywnie istotne.

Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., może być przyznany, jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku ze zdarzeniem losowym, klęską żywiołową, lub klęska ekologiczną, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Zasiłek celowy nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. W przezwyciężaniu takich właśnie sytuacji wyraża się bowiem istota pomocy społecznej, zaś funkcja zasiłków celowych, zarówno tych uregulowanych w art. 39 u.p.s., jak i w art. 40 czy art. 41 u.p.s., sprowadza się do zaspokojenia konkretnie określonej potrzeby bytowej.

Oceniając przesłankę przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39, 40 i 41 u.p.s., należy wskazać, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera wyczerpującej definicji legalnej pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej". W art. 39 ust. 2 u.p.s. ustawodawca wskazał jedynie przykładowo (o czym świadczy użyty tam zwrot: "w szczególności"), że może w takim przypadku chodzić o pokrycie kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Trafnie przyjmuje judykatura, dokonując językowej wykładni użytych przez ustawodawcę określeń, że "niezbędna potrzeba życiowa", to potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować - potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym; taka, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka; taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie.

W orzecznictwie dotyczącym pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek ten nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską lub zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez zdarzenie losowe lub klęskę. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. Po drugie, przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżącej, wbrew jej stanowisku, nie przysługuje pewnego rodzaju roszczenie do organu administracji o przyznanie pomocy w kwocie pozwalającej jej przywrócenie domu do stanu sprzed nawałnicy. W takiej sytuacji zasiłek celowy pełniłby funkcję odszkodowawczą, a w świetle ww. wywodów takiej nie pełni. Jego funkcją jest wparcie w wysiłku zmierzającym do zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej – w okolicznościach niniejszej sprawy jest to dom rozumiany jako "dach nad głową". W świetle niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym naprawa zniszczeń po nawałnicy - prowadząca do zaspokojenia ww. potrzeby – wymagała wymiany i uzupełnienia jedynie części dachówek (bez jakiejkolwiek naprawy konstrukcji dachu), osuszenia stropów i odmalowania zalanych sufitów. Taka pomoc celowa na przeprowadzenie remontu domu w powyższym zakresie została skarżącej udzielona decyzją z [...] sierpnia 2017 r., na podstawie której otrzymała 2000 zł. Należy podkreślić, że pomoc ta była adekwatna to rozmiaru zniszczeń i spełniała dyspozycję art. 3 ust. 3 u.p.s. Przedmiotowe żądanie skarżącej ponad tę kwotę jest sprzeczne z celem przedmiotowego zasiłku. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca sama przyczyniła się do zwiększenia rozmiaru zniszczeń, bowiem pomimo otrzymania w sierpniu 2017 r. zasiłku, nie podjęła czynności związanych z usunięciem wskazanych przez inspektorów uszkodzeń, a zamiast tego nabyła deski na naprawę dachu.

W związku z powyższym za niezasadny należało uznać wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2. ust. 1, art. 3 ust. 3 i 40 ust. 2 u.p.s. Pozostałe zarzuty nie poddawały się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać jeszcze raz należy, że skarżąca otrzymała od organów adekwatną pomoc w ramach postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2017 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu z tego względu, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 258-261 p.p.s.a.).