Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2482/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 par 1, 77 par 1-3, 105 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 10/12 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 20 października 2011r. nr 1298/2011 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 10/12, oddalił skargę E. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 20 października 2011 r., nr 1298/2011, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania ściany działowej dzielącej budynek mieszkalny na dwa odrębne lokale mieszkalne. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu, zw. dalej PINB, nr 113/2011, z dnia 20 czerwca 2011 r., przywołując w podstawie prawnej art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wykonania ściany działowej dzielącej budynek mieszkalny na dwa odrębne lokale mieszkalne w Zgorzelcu przy ul. ... Od tej decyzji odwołał się E. M.. Decyzją, nr 1298/2011, z dnia 20 października 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r. (sygn. akt SA/Wr 1385/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego WINB, nr 463/2003, z dnia 9 maja 2003 r. oraz utrzymywaną przez nią decyzję PINB w Zgorzelcu nr 7352/12/2002 z dnia 29 listopada 2002 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonania ściany przegradzającej budynek wskazując, iż prowadzone postępowanie nie dało podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę dotyczącą wykonania ściany dzielącej budynek mieszkalny na dwa lokale mieszkalne, wykonanej przez S. A. PINB przeprowadził wizję lokalną w dniu 27 kwietnia 2007 r. z której sporządzony został protokół oględzin robót budowlanych. W protokole tym stwierdzono, iż w piwnicy budynku istnieje ściana przedwojenna dzieląca budynek na dwie części, na sklepieniu łukowym stwierdzono odpadanie tynku, parter przedzielono nową ścianą o grubości 21 cm przylegającą do ściany istniejącej o grubości 22 cm, nowa i istniejąca ściana opiera się na ścianie piwnicy o grubości 53 cm. Na pierwszym piętrze wykonano podciąg wysokości 18 cm oddalony od lica nowej ściany o 16 cm, na podciągu postawiono ścianę z bloczków gazobetonowych gr. 24 cm o wysokości 2,5 m., w drugim pomieszczeniu istnieje przepierzenie po granicy z płyt gipsowych kartonowych na konstrukcji drewnianej. Oba pomieszczenia dzieli ściana istniejąca stara i pion kominowy. Na następnym piętrze ściana z bloczków gazobetonowych do wysokości 1,5 m o grubości 18 cm, powyżej tej wysokości 12 cm. Ścianka ta posadowiona jest na dwóch belkach na klatce E. M., poziom parteru, nie otynkowana ściana z bloczków gazobetonowych posadowiona na belce, nad wejściem na klatkę schodową wykonano podciąg o długości 112 cm, wysokości 25 cm i szerokości 25 cm. Wykonano również dwie ściany z bloczków gazobetonowych o gr. 12 cm opartych na płycie żelbetowej. W wizji lokalnej uczestniczyli: E. M. (strona), B. K., S. A. (strona), J. K. (wykonawca budowlany), D. K. (KSP) i Z. S. (KSP), H. J. (KP PSP).

PINB ustalił, iż inwestorzy skutecznie zgłosili zamiar wykonania robót w obrębie parteru i piętra organowi administracji architektoniczno-budowlanej w dniu 28 września 1998 r. Ponadto stwierdził, iż z dokumentacji technicznej i opisu wykonanych robót wynika, że roboty objęte zgłoszeniem zostały wykonane zgodnie z załączoną do niej dokumentacją, w związku z czym wykonanie ścian w obrębie parteru i piętra należy uznać za dokonane bez naruszenia norm prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii ściany na strychu PINB stwierdził, że nie istnieją przesłanki aby uznać ścianę za podlegającą bezwzględnemu nakazowi rozbiórki w myśl art. 51 ust.1 pkt 1. Ściana istnieje od kilku lat, jest stabilna i oparta na silnej konstrukcji ścian znajdujących się poniżej, w jej linii. Ponadto materiał zgromadzony w toku postępowania zawiera w pełnym zakresie dokumentację, przedłożenia której można wymagać od inwestora na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2.

Pismem z dnia 27 czerwca 2007 r. PINB w Zgorzelcu zwrócił się z prośbą do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Zgorzelcu i Rejonowego Zakładu Kominiarskiego o zajęcie stanowiska czy sporna ściana stanowi ścianę oddzielenia ogniowego i spełnia warunki ppoż. Pismem z dnia 5 września 2007 r. Kominiarska Spółdzielnia Pracy powiadomiła, że wybudowana ściana działowa nie jest związana z konstrukcją istniejących przewodów kominowych w tym budynku i nie ma wpływu na ich funkcjonowanie. Natomiast Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w Zgorzelcu poinformowała, że ściana nie spełnia wymagań ściany oddzielenia przeciwpożarowego określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dodając jednak, że przepisy te nie mają zastosowania w tej sprawie z uwagi na fakt, iż rozporządzenie weszło w życie po zgłoszeniu przez inwestora w dniu 28 września1998 r. robót budowlanych w zakresie przegrodzenia ścianą budynku przy ul. ... W konsekwencji dokonanych ustaleń PINB decyzją z dnia 6 grudnia 2007 r., nr 163PINB/SPII4003/90/3888/07, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania ściany.

Organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie administracyjne, prowadzone w przedmiocie wykonania ściany działowej dzielącej budynek mieszkalny na dwa odrębne lokale mieszkalne w Zgorzelcu przy ul. ... przez S. A..

W konsekwencji odwołania złożonego przez E. M., Dolnośląski WINB decyzją z dnia 14 marca 2008 r., nr 446/2008, uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstawy do umorzenia postępowania w sprawie, a ponadto, że PINB błędnie ograniczył zakres prowadzonego postępowania jedynie do ściany działowej wykonanej na poddaszu budynku.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB w Zgorzelcu opierając się na ekspertyzie budowlanej autorstwa tech. bud. A. S., w której wskazano, że ściana na poziomie poddasza i strychu wykonana jest nieprawidłowo i kwalifikuje się do rozbiórki, decyzją z dnia 5 lipca 2010 r., nr 198/2010, nakazał S. i S. A., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, rozebrać ściankę działową na poddaszu i strychu oraz wymurować ściankę działową grubości 12 cm z wzmocnieniami, płaską bednarką co czwartą warstwę odpowiednio zakotwioną w krokwiach i użycie do murowania zaprawy marki M 50, w terminie 90 dni od daty otrzymania decyzji. I to rozstrzygnięcie w efekcie postępowania odwoławczego zostało decyzją Dolnośląskiego WINB z dnia 9 września 2010 r., nr 1164/2010, uchylone, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano, iż organ I instancji w sposób nieuprawniony zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazano, iż w ramach tej regulacji organ nadzoru budowlanego orzeka w sprawie konkretnej substancji - efektu prac budowlanych. Powołany przepis prawa zobowiązuje organ do nakazania, gdy jest to możliwe, dokonania określonych przeróbek w tym, co zostało już przez inwestora samowolnie wykonane. Regulacja ta nie upoważnia natomiast w żaden sposób do zobowiązania inwestora do wykonania czegoś nowego, a do tego sprowadzał się nakaz wynikający z decyzji, polegający na zobowiązaniu do rozbiórki ścianki działowej na poddaszu i strychu i wymurowania ścianki działowej grubości 12 cm z wzmocnieniami, płaską bednarką co czwartą warstwę odpowiednio zakotwioną w krokwiach i użycia do murowania zaprawy marki M 50. Zaznaczono również, iż w ramach ponowionego postępowania organ nadzoru budowlanego w Zgorzelcu powinien podjąć działania w efekcie których ustali czy nie doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy. Jak wynikało bowiem z przedłożonej przy odwołaniu opinii technika budowlanego R. B., inwestorzy wykonali prace w efekcie których ocena robót budowlanych mogła ulec zmianie. Ponadto treść odwołania wskazywała na zmiany w stanie właścicielskim obiektu.

W dniu 13 października 2010 r. PINB przeprowadził oględziny w celu sprawdzenia jakie roboty budowlane zostały wykonane w celu poprawy stabilności ściany. W mieszkaniu E. M. stwierdzono, że ściana od jego strony jest w identycznym stanie jak podczas wszczęcia postępowania. Według strony ściana nie została przemurowana i nie zostały wykonane żadne naprawy. Nie stwierdzono widocznych śladów, które wskazywały by na remont od strony S. A..

W efekcie dokonanych ustaleń DWINB stwierdził, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na wykonaniu ściany dzielącej budynek mieszkalny na dwa lokale mieszkalne bez wymaganej prawem akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej, tj. ściany, której część wykonano na zgłoszenie zamiast pozwolenia (parter i 1 piętro), a co do pozostałej części nie dokonano nawet zgłoszenia (poddasze i strych). Wykonanie tych robót budowlanych, stanowiących przebudowę budynku w takich okolicznościach, pociąga za sobą konsekwencje w postaci postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o unormowania zawarte w art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Celem takiego postępowania nie jest karanie inwestora za wykonywanie robót budowlanych w sposób określony w art. 50, lecz doprowadzenie materialnego efektu tych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa, przede wszystkim z przepisami techniczno-budowlanymi. Jednocześnie celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego (w jego rezultacie może dojść nawet do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym). W ramach tego postępowania organ był zobowiązany ustalić, czy roboty wykonane zostały w sposób poprawny pod względem techniczno-budowlanym i w przypadku gdyby zaszła taka potrzeba (roboty byłyby wykonane w sposób wadliwy) mając na uwadze charakter naruszenia prawa, powinien był w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nakazać: 1. zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo 2. wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, w określonym terminie, lub w przypadku ustalenia, że roboty wykonano poprawnie - umorzyć postępowanie w sprawie.

W rozstrzyganym przypadku nie było zatem podstaw aby w stosunku do efektu robót budowlanych, wydać decyzję mającą podstawę w art. 51 Prawa budowlanego. Sporna ściana jest pod względem technicznym prawidłowa - zgodna ze sztuką budowlaną. Realizując roboty budowlane do stropu pierwszego piętra, inwestor zrobił to technicznie prawidłowo. Natomiast ścianka (efekt robót) znajdująca się na poddaszu i strychu pomimo tego, że wykona została w sposób wadliwy, to jednak w efekcie prac naprawczych doprowadzona została do stanu, który nie stanowi zagrożenia i nie wymaga ingerencji ze strony organu nadzoru budowlanego. Na taką ocenę robót budowlanych pozwoliły organowi "Ekspertyza budowlana" autorstwa tech. bud. A. S.z dnia 17 lutego 2010 r., opinia tech. bud. R. B. oraz oględziny przeprowadzone przez PINB w Zgorzelcu w dniu 2 września 2011 r. Ekspertyza sporządzona została przez osobę niezależną od stron, powołaną przez organ I instancji. Jej szczegółowość jest wystarczająca na potrzeby niniejszego postępowania, a zasadność wniosków z niej płynących w odniesieniu do ściany do wysokości poddasza i strychu nie budzi w ocenie organu wątpliwości. Wnioski dotyczące natomiast poddasza i strychu, są nieaktualne wobec przeróbek, których dokonał inwestor. Z opinii tech. bud. R. B., jak i ustaleń poczynionych przez PINB w Zgorzelcu, który jest wyspecjalizowanym organem administracji państwowej, zatrudniającym osoby legitymujące się odpowiednią wiedzą i uprawnieniami pozwalającymi na ocenę zjawisk budowlanych wynika, że ściana na poddaszu strychu została wzmocniona, jest stabilna i nie stanowi zagrożenia. W świetle tych materiałów należy stwierdzić, iż sposób wykonania wykonanych prac (w tym materiały, których użyto na wykonanie ściany - bloczki gazobetonowe), nie stanowi zagrożenia dla konstrukcji budynku i nie wymaga żadnych działań naprawczych. Dalsze prowadzenie postępowania w sprawie uznano zatem za bezcelowe, bowiem nie ma podstaw aby podjąć w nim decyzję mającą umocowanie w przepisach prawa materialnego. W takim stanie rzeczy, jedynym przez prawo dopuszczonym zakończeniem postępowania administracyjnego była decyzja o jego umorzeniu wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ dodatkowo wyjaśnił, iż orzekając w sprawie nie brał pod uwagę orzeczeń technicznych sporządzonych przez mgr inż. E. S. oraz mgr inż. J. S.. Opracowania te sporządzone zostały na zlecenie zwaśnionych stron postępowania i zawierają całkowicie odmienne wnioski co do przedmiotowych robót. Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji, w której materiał dowodowy zawiera opracowanie osoby od stron niezależnej (ekspertyza tech. bud. A. S.), niezasadne jest kierowanie się przy wydawaniu orzeczenia tymi opracowaniami, które przecież z racji tego, że były sporządzone na zlecenie stron, cechować się mogą dużą dozą subiektywności ocen.

Na ostateczną w toku postępowania administracyjnego decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył E. M.. W niej, a także kolejnym piśmie procesowym, wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i wyznaczenie innego organu pierwszoinstancyjnego do rozpoznania sprawy.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd Wojewódzki oddalając skargę stwierdził, że kluczową kwestią było udzielenie odpowiedzi, czy organ I instancji miał dostateczną podstawę do wydania objętej skargą decyzji, w której to powołując się na przepis art.105 § 1 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem ściany działowej dzielącej budynek mieszkalny na dwa odrębne lokale mieszkalne, zrealizowanych na nieruchomości przy ul ... w Z., a organ odwoławczy do utrzymania w mocy tejże decyzji.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego szeroko zgromadzony w toku długiego postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy dawał organom nadzoru budowlanego przesłanki do przyjęcia, że w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca umorzeniem tegoż postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Analizując stany faktyczne, jakie mogą wystąpić na tle art. 50 - 51 Prawa budowlanego, organ trafnie przyjął, że w sytuacji gdy wszystkie czynności (naprawcze), jakie można ewentualnie nakazać, w sprawie zostały już wykonane. Nadto nie ma potrzeby ich wykonania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno- budowlanym. Taka konstatacja niewadliwie doprowadziła organy do wniosku, że postępowanie należy umorzyć. Inaczej mówiąc zasadnie przyjął organ, powołując się na przywołane w motywach orzeczenia ekspertyzy, że do sytuacji bezprzedmiotowości postępowania ze względów przedmiotowych doszło rozpoznawanej sprawie. Jak wskazują dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne, inwestor doprowadził roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, oczywiście z punktu widzenia prawa budowlanego, bo tylko ten zakres mogą, z racji posiadanych kompetencji, badać organy nadzoru budowlanego. W tej sytuacji za zasadne Sąd uznał umorzenie postępowania wobec braku przesłanek do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną jest także to, że organy zastosowały się do zaleceń sądu, zawartych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku Sądu Wojewódzkiego i korzystając z dodatkowych dowodów ustaliły okoliczności sprawy niezbędne dla jej prawidłowego załatwienia z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego również nie naruszono zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a.

Sąd Wojewódzki z całą mocą podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do zajmowania się kwestią naruszenia własności np. skarżącego, na co trafnie zwrócił uwagę w swojej decyzji organ drugiej instancji. Nie mogą się także zajmować (również w braku kompetencji) kwestią poprawności działań inwestora z punktu widzenia samodzielności lokali w budynku.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata wyznaczonego z urzędu. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania, mimo istnienia przesłanek ku temu;

b) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu wniosku o zawieszenie postępowania, mimo że rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku postępowania administracyjnego, a to postępowania toczącego się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1-3 w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione niezastosowanie polegające na pominięciu, że wydanie zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej winno być poprzedzone dopuszczeniem z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury i budownictwa na okoliczność, czy wykonana ściana działowa nie zagraża konstrukcji budynku i bezpieczeństwu mieszkańców — mimo że dowód taki był niezbędny do ustalenia powyższego faktu, zaś przeprowadzony w sprawie dowód z oględzin był niewystarczający i nie wykazywał okoliczności, na której oparto decyzję podlegającą kontroli Sądu w zaskarżonym wyroku;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym podzieleniu ustaleń organu, iż wszystkie czynności naprawcze, o których mowa w tym przepisie, jakie można ewentualnie nakazać, zostały już wykonane, a ponadto, że nie ma potrzeby ich wykonania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym oraz pominięciu, że w toku postępowania administracyjnego nie wydano decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 3-5 Prawa budowlanego.

Podnosząc te zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której, w rozpatrywanej sprawie, się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przesłanką poprawnego zredagowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w oparciu o przepisy p.p.s.a. toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym jest wskazanie naruszonego przepisu, wykazanie – w odniesieniu do tego naruszenia - na czym polegało uchybienie sądu, a także wykazanie po myśli art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie każde naruszenie procesowe musi wpływ na ten wynik mieć. Uzasadnienie skargi kasacyjnej służy wykazaniu, że zarzucone w petitum skargi kasacyjnej naruszenia przepisów proceduralnych były przyczyną wadliwego wyroku.

Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść aktu administracyjnego, które prowadziłyby do innego, niż w rozstrzyganej sprawie, ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie tylko nie zawierają one wyjaśnienia na czym miałby polegać wpływ naruszenia tych przepisów na rozstrzygnięcie sprawy, ale i nie zawierają oceny istotności tego wpływu. Zarzuty te postawiono błędnie posługując się przy ich formułowaniu przesłankami charakterystycznymi dla naruszeń przepisów prawa materialnego, tj. zarzucając naruszenie przepisów procesowych przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Tak postawione zarzuty nie mogły okazać się skuteczne.

Niezależnie od powyższego zarzutów tych nie można uznać za trafne. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania, mimo istnienia przesłanek ku temu, nie odnosi się bowiem do naruszenia przepisów postępowania rozumianego jako naruszenie wzorca postępowania prowadzącego do podjęcia rozstrzygnięcia, ale odnosi się do wyniku sprawy, którą skarżący kasacyjnie uznaje za niewłaściwy. Naruszenie powiązano zatem ze skutkiem postępowania sądowego, a nie z jego przebiegiem w toku którego sąd mógł naruszyć, któryś z przepisów proceduralnych.

Kolejny zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu wniosku o zawieszenie postępowania, mimo że rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku postępowania administracyjnego, a to postępowania toczącego się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi postawiono nie wykazując w ogóle na czym miałby związek tych postępowań polegać. Domyślać się tylko można, że skarżący kasacyjnie zmierzał do wyjaśnienia kwestii własnościowych, nie mniej przypomnieć trzeba, że organy nadzoru budowlanego rozstrzygały w kontrolowanym przez Sąd Wojewódzki postępowaniu jedynie o technicznych kwestiach związanych z wykonaniem ściany dzielącej budynek na dwie części, co było następstwem wcześniej zapadających orzeczeń sądów cywilnych ustalających podział tej nieruchomości i wytyczającej linię podziału przebiegającej wewnątrz budynku.

Do niewyjaśnienia kwestii technicznych odnosił się natomiast kolejny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1-3 w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione niezastosowanie polegające na pominięciu, że wydanie decyzji winno być poprzedzone dopuszczeniem z urzędu dowodu z opinii biegłego. Z akt postępowania wynika zaś, że biegły taki był w toku postępowania powoływany i wydał opinię, do której odniosły się organy, oceniając stan techniczny ściany oraz weryfikując opinię biegłego w świetle własnych ustaleń przeprowadzonych podczas kontroli. Jak też podano w decyzji, a stwierdzenia tego nie sposób kwestionować, organy nadzoru budowlanego zatrudniają osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami techniczno- budowlanymi, są więc przygotowane do formułowania ocen we własnym zakresie, w niektórych tylko przypadkach sięgając po opinię biegłego, co też uczyniono w tej sprawie. Niezakwestionowanie zaś zdolności zarówno biegłego jak i pracowników organu oceniających obiekt, do formułowania ocen zgodnych ze stanem wiedzy technicznej, nie pozwala na uznanie zasadności rozpatrywanego zarzutu.

Jeśli zatem zarzuty naruszeń przepisów postępowania nie okazały się ani usprawiedliwione ani zasadne, to nie mógł też okazać się usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym podzieleniu ustaleń organu, iż wszystkie czynności naprawcze, o których mowa w tym przepisie, jakie można ewentualnie nakazać, zostały już wykonane, a ponadto, że nie ma potrzeby ich wykonania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym oraz pominięcia art. 51 ust. 3-5 Prawa budowlanego.

Usunięcie podnoszonych wątpliwości nastąpiło poprzez przeprowadzenie w toku postępowania prawidłowych czynności wymaganych do oceny zgodności z przepisami technicznymi i sztuką budowlaną zamierzenia co nie pozwala na uznanie trafności tego zarzutu. Nie został on też sformułowany zgodnie z wymaganiami właściwymi dla sporządzania skargi kasacyjnej, ponieważ stawiając zarzut naruszenia przepisu należy wskazać jego konkretną jednostkę redakcyjną, a przepis art. 51 Prawa budowlanego zawiera 7 ustępów podzielonych na punkty, których nie wskazano, ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej - adwokatowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.