Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1014/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, i § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 386/18 w sprawie ze skargi J.F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 16 stycznia 2017 r. 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E.F. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 386/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 16 stycznia 2017 r., stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku J.F. z dnia 16 stycznia 2017 r. (pkt 1); stwierdził, że przewlekłość określona w punkcie 1 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie 500 zł (pkt 3); zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.F. kwotę 480 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że J.F. wnioskiem z dnia 16 stycznia 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie wobec niego zastosowania art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708, ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym" lub "ustawa zaopatrzeniowa").

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 3 lutego 2017 r., na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 19 maja 2017 r. Podał, że wydłużenie terminu wynika ze złożonego charakteru niniejszej sprawy, a w szczególności z konieczności uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu służby oraz innych informacji i materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Następnie organ pismem z dnia 30 marca 2017 r. wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby oraz w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 16 maja 2017 r., na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 11 września 2017 r. Podał, że powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających.

J.F. pismem z dnia 20 lipca 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, żądając niezwłocznego załatwienia jego wniosku z dnia 16 stycznia 2017 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 26 lipca 2017 r. wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy do dnia 31 lipca 1990 r., a także informacji, które posłużą do oceny ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od dnia 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W tym samym dniu organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, ze zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach wydanych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 27 lipca 2017 r. wyjaśnił wnioskodawcy powody niemożności wydania w tym momencie rozstrzygnięcia w sprawie, zaś pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. po raz kolejny poinformował stronę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. wobec konieczności dokonania jej wszechstronnego i wnikliwego zbadania. Wskazał, że rozpoznanie sprawy powinno nastąpić do dnia 28 lutego 2018 r.

Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA pismem z dnia 4 września 2017 r. przekazał organowi wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia 18 sierpnia 2017 r. oraz informację z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 19 kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy.

Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Komendant Główny Policji udzielili organowi odpowiedzi na pismo z dnia 26 lipca 2017 r. odpowiednio w dniu 2 października i w dniu 30 listopada 2017 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 12 grudnia 2017 r., poinformował wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia jego wniosku oraz pouczył go o treści art. 10 i art. 81 K.p.a., informując o kolejnym przedłużeniu postępowania w sprawie do dnia 18 maja 2018 r.

Pismem z dnia 24 maja 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 1 października 2018 r.

J.F. pismem dnia 30 maja 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 16 stycznia 2017 r. Wniósł o stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że postępowanie administracyjne trwające ponad 16,5 miesiąca, w toku którego organ wykonał wyłącznie 3 czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, jest postępowaniem prowadzonym w sposób przewlekły. Wskazał na bezpodstawne zwlekanie organu z wydaniem rozstrzygnięcia, mimo iż materiał dowodowy w sprawie został zebrany do dnia 12 grudnia 2017 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (około 4.457). Podkreślił, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Ponadto zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] czerwca 2018 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...], odmawiając wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). J.F. przed wniesieniem skargi wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (będącego w istocie ponagleniem) w trybie art. 37 § 1 K.p.a., co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które jest nacechowane opieszałością i nieskutecznością. Celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania, przy czym na ocenę jej zasadności nie mają wpływu przyczyny, z powodu których akt czy czynność nie zostały dokonane przez organ.

Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wprawdzie w świetle art.35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowe postępowanie – wszczęte wnioskiem z dnia 16 stycznia 2017 r. – do dnia 30 maja 2018 r., tj. do dnia skierowania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie nasuwa wątpliwości. Postępowanie w sprawie trwało łącznie 17 miesięcy, przy czym J.F. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku złożonego w dniu 16 stycznia 2017 r. skierował dopiero po 16 miesiącach oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia. Od zawiadomienia strony o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. do wydania w sprawie decyzji w dniu 21 czerwca 2018 r. upłynęło kolejnych 6 miesięcy. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku J.F..

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza po zebraniu w sprawie pełnej dokumentacji, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, to jednak uznał, że z tego powodu nie można usprawiedliwić kilkumiesięcznego opóźnienia, które miało miejsce już po zebraniu całego materiału dowodowego.

Sąd pierwszej instancji podał, że wymierzając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a. P.p.s.a. Podstawą wymierzenia organowi grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 3 wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. – pkt 4 wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku J.F. z dnia 16 stycznia 2017 r., gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania – z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 410/15);

2. art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, iż w tej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 16 stycznia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom w/w ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Dodatkowo wniosek z dnia 16 stycznia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego (18 sierpnia 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby (11 maja 2017 r.), wydanej decyzji, wysłudze strony oraz informacji o przebiegu służby z IPN (11 września 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 2 października 2017 r., a informację o przebiegu służby w Policji w dniu 6 grudnia 2017 r.;

3. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

J.F., reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z uwagi na śmierć J.F. w dniu [...] 2020 r. E.F. – następca prawny wyżej wymienionego zmarłego pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. zwróciła się z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu. Podniosła, że była żoną zmarłego J.F. oraz jest jedną z osób, które nabyły po nim spadek. Ponadto jest osobą uprawioną na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do renty po zmarłym skarżącym. Dodała, że w przypadku potwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w niniejszej sprawie, do którego doszło w wyniku rażącego naruszenia prawa, skarżącemu przysługiwałoby roszczenie odszkodowawcze. Roszczenie to weszło w skład spadku po zmarłym J.F.

Zarządzeniem z dnia 20 kwietnia 2021 r. E.F. została uznana za stronę postępowania, jako następca prawny skarżącego J.F.

Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 8 lipca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), skierowała przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2021 r. pełnomocnik E.F. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), pismami z 5 października 2021 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Wyjaśnił, że upływ terminu, w którym strona powinna oświadczyć się co do oczekiwanego trybu rozpoznania sprawy (rozprawa zdalna, posiedzenie niejawne), skutkować będzie skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w/w ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W piśmie procesowym z dnia 15 października 2021 r. pełnomocnik E.F. oświadczył, iż wyraża ona zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Z uwagi na brak odpowiedzi od pełnomocnika Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na pismo Sądu z dnia 5 października 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 8 listopada 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z w/w regulacją, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (ust.1). W okresie tym wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata, zaś ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było zatem rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Co istotne, strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż z uwagi na śmierć J.F. w dniu [...] 2020 r., zarządzeniem z dnia 20 kwietnia 2021 r. E.F. – jako jego następca prawny – została uznana za stronę niniejszego postępowania.

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. Z powyższego przepisu wynika, że po powzięciu informacji o śmierci strony kierunek procedowania przez sąd administracyjny zależy od oceny, czy przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, czy też nie. Sukcesja procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym może mieć bowiem miejsce wyjątkowo, gdy przedmiotem postępowania są prawa i obowiązki, które mogą przechodzić i przeszły na inne osoby w związku ze śmiercią strony. Zasadą na gruncie prawa administracyjnego jest bowiem brak klasycznej sukcesji pod tytułem ogólnym, charakterystycznej dla prawa cywilnego. Przejście praw i obowiązków publicznoprawnych jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy prawo materialne wprost wskazuje podmioty, na które przechodzą prawa i obowiązki będące przedmiotem konkretnej sprawy administracyjnej, albo gdy podmioty te uda ustalić się na podstawie charakteru konkretnej sprawy, tj. gdy sprawa nie dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłą (por. postanowienie NSA z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 1714/21).

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J.F. z dnia 16 stycznia 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, o wyłączenie stosowania wobec skarżącego art. 15c tej ustawy. Zgodnie z art. 8a cyt. ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Z powyższego wynika zatem, że przedmiot niniejszego postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą J.F. W tej sprawie udział zgłosiła jednak E.F., a więc osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania, co determinuje uznanie jej za stronę postępowania. Interes prawny wyżej wymienionej wynika w tym przypadku z art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zgodnie z którym w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24 (przysługuje małżonkowi osoby zmarłej bez względu na wiek i stan zdrowia), z zastrzeżeniem, iż wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje w sytuacji, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy oznacza to, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie administracyjne trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania bada, czy postępowanie organu było prowadzone w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu – bez względu na to, czy sprawa została zakończona, tak jak w niniejszej sprawie, wydaniem decyzji po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku przez Sąd, czy też nie. Sąd administracyjny dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ, mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności, nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w tego rodzaju sprawie oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej powyższego wymogu nie spełniają.

Skarżący kasacyjnie organ naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. upatruje w stwierdzeniu, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości postępowania w rozpatrzeniu wniosku, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, tj. 28 grudnia 2018 r., a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, skoro w dniu 21 czerwca 2018 r. wydał stosowną decyzję administracyjną.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd pierwszej instancji stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. To unormowanie orzecznicze dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej pozostawał w dniu wniesienia skargi w stanie bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie i skarga ta była uzasadniona, jednakże w dacie orzekania przez sąd nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, ponieważ organ przed wydaniem przez sąd wyroku zakończył postępowanie w sprawie i wydał stosowny akt lub dokonał czynności (por. J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, s. 614, i podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz s. 447). To rozwiązanie jest oparte na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania. W doktrynie zwraca się uwagę, że w ten sposób ustawodawca rozstrzygnął – w sposób prawidłowy – spory w literaturze i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jakie przed nowelizacją art. 149 nowelą kwietniową z 2015 r. dotyczyły tej kwestii, oraz rozstrzygnięcia, jakie orzeczenie powinien wydać sąd w sytuacji, jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed dniem orzekania w tej sprawie organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt. Rozbieżność dotyczyła tego, czy skarga powinna zostać oddalona, ponieważ sąd nie może zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte, czy też postępowanie sądowe powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowe, ponieważ organ przestał pozostawać w bezczynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz (2012), s. 769-770; M. Szubiakowski, Bezczynność i przewlekłość w świetle art. 149 P.p.s.a., ZNSA 2013, nr 4, s. 39–42; J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, CASUS 2013/3 s. 15-16). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo – pomimo wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzji administracyjnej – stwierdził, że organ ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku skarżącego J.F. z dnia 16 stycznia 2017 r.

Niezależnie od powyższego, zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis ten ma charakter ogólny oraz kompetencyjny i zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkiem, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji. W tej sprawie taka sytuacja nie występuje. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w przypadku, gdy zarzuca wadliwość kontroli sądowadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa (w niniejszej sprawie stosowane przepisy K.p.a.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie ani zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej oceny przewlekłości postępowania takiego powiązania nie zawiera, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia podstaw prawnych uznania przez organ, że nie pozostawał on w zbędnej zwłoce, a więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy mogło znajdować uzasadnienie w skrupulatnym podejmowaniu przez organ wszelkich czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy, a przynajmniej nie niweczy stanowiska Sądu o naruszeniu art. 12, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 i 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z tego samego powodu nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów stwierdził przewlekłość prowadzenia przez organ postępowania jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1701/14 i 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16). W konsekwencji brak wskazanych wyżej odniesień oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14).

Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał także kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w wymierzeniu Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż z art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 P.p.s.a. do art. 154 § 6 P.p.s.a. oznacza, że Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości grzywny wprowadził zatem pewną swobodę, określając jedynie górną granicę grzywny. W sytuacji zatem, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w rozpoznawanej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny zaistniałej przewlekłości prowadzenia postępowania – znajdując podstawy do wymierzenia grzywny ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (500 zł), to zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 P.p.s.a. jest nietrafny.

Zasadność wymierzenia organowi grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., (w tej sprawie został podany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 P.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu zwrócił uwagę na fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyroki NSA z dnia: 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2005/12, 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13) jest konieczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym zakresie odwołał się do dokonanej we wcześniejszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku oceny podejmowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji czynności jako niezmierzających do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, wskazując, że wymierzając organowi grzywnę w kwocie 500 zł miał na uwadze brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia tej sprawy. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja, która nawiązuje wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawa wymierzenia grzywny wynikała z oceny przewlekłości postępowania, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).