Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 139/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 29 UST. 1 I 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. R. i R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkód I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. R. i R. R. solidarnie kwotę 804 zł /słownie: osiemset cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 24 października 2014 r. HH zwróciła się do Burmistrza Miasta [.] o wydanie decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości położonej przy ul. [.] w [.] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z treści pisma wynikało, że przyczyną zalewania nieruchomości nr 2754 jest zmiana konfiguracji terenu działek nr 2743/1 i 2743/2, na których podniesiono teren niwelując istniejący naturalny stok, w efekcie czego woda opadowa straciła możliwość naturalnego wchłonięcia w podłoże i ścieka bezpośrednio na ścianę domu wnioskodawczyni.

Decyzją z dnia [.] czerwca 2015 r. nr [.] Burmistrz Miasta [.] nakazał WR i RR wykonanie w obszarze działek nr 2743/1 i 2732/2 w [.] urządzeń zapobiegających szkodom tj. kopanej studni chłonnej o pojemności co najmniej 2,4 m3, o kręgach Ø 100/80 cm i głębokości 4,8m, usytuowanej w środkowej części ogrodowej, przy granicy z działką nr 2754.

W wyniku uwzględnienia odwołania wniesionego przez zobowiązanych, rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] sierpnia 2015 r. nr [.]. Zdaniem organu odwoławczego, tak zeznania świadków, jak i sporządzona w kwietniu 2015 r. ekspertyza hydrologiczna nie wykazała, że za zmiany zaistniałe na działce nr 2754 odpowiadają właściciele działek nr 2743/1 i 2743/2 tj. odwołujący się. Ponadto w ocenie Kolegium decydujące znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, jak i ustalenia przyczyn zalewania działki HH ma kwestia podcięcia części skarpy na działce nr 2754, które powstało wskutek działań człowieka i celem jego było odsunięcie powierzchni stoku od działki.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [.] listopada 2015 r. nr [.] Burmistrz Miasta [.] ponownie nakazał WR i RR wykonanie w obszarze działek nr 2743/1 i 2732/2 w [.] urządzeń zapobiegających szkodom tj. kopanej studni chłonnej o pojemności co najmniej 2,4 m3, o kręgach Ø 100/80 cm i głębokości 4,8m, usytuowanej w środkowej części ogrodowej, przy granicy z działką nr 2754.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.- dalej zwanej też "P.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. – dalej: "K.p.a.").

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Burmistrz wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania zwrócił się do biegłego o uzupełnienie ekspertyzy hydrologicznej. Opierając się na opinii biegłego oraz własnych ustaleniach organ I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a w konsekwencji nakazał właścicielom działek nr 2743/1 i 2743/2 wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Biegły potwierdził bowiem, że zmiana stanu wód na działkach nr 2743/1 i 2743/2 między stanem pierwotnym a obecnym, jest wynikiem zwiększonego aktualnego spływu wód opadowych z tych działek na skutek jej zabudowy budynkiem mieszkalnym, garażem i utwardzenia powierzchni. Sprawcą obecnego stanu wód na ww. działkach jest poprzedni ich właściciel, który wykonał zabudowę i zagospodarowanie, zaś prawnym następcą jest obecny właściciel, który działki te zakupił.

Biegły podtrzymał swoje stanowisko zawarte w ekspertyzie wykonanej w kwietniu 2015 r., że powyższe zmiany stanu wody szkodliwie wpływają na działkę nr 2754. Aktualnie kierunek spływu wód opadowych został ograniczony i zmieniony przez murek betonowy ogrodzenia w granicy z działkami nr 2743/1 i 2742/2, który wymusił częściowy spływ wzdłuż ogrodzenia w stronę działki nr 2754. Pozostałe spływy wód na analizowanych działkach zachowują swój pierwotny kierunek. Zdaniem biegłego podniesienie powierzchni terenu na działkach przez zdeponowanie nasypów ziemnych wpłynęło korzystnie na zmianę stosunków wodnych poprzez zmniejszenie ilości bezpośredniego spływu wody, niemniej nie oznacza to wyrównania niekorzystnego bilansu spływu z działek, obliczonego i przedstawionego w ekspertyzie. Podcięcie skarpy na działce nr 2754 wykonane zostało na etapie budowy istniejącego tam budynku mieszkalnego, w latach 30-tych ubiegłego wieku. Fakt podcięcia skarpy i odsunięcia jej od budynku zmniejszył bezpośredni spływ wód opadowych ze skarpy na budynek, ale i tak jest on (spływ) bezpośrednią przyczyną zawilgocenia ścian budynku HH. Murek ogrodzeniowy nie stanowił bowiem szczelnej bariery dla spływu wód opadowych z działek nr 2743/1 i 2743/2 na działkę 2754, tylko ograniczał częściowo bezpośredni spływ powierzchniowy na działkę nr 2754 na rzecz filtracji gruntowej w kierunku skarpy. Murek umocowany był na betonowych fundamentach słupków ogrodzeniowych i usytuowany w krawędzi skarpy na powierzchni gruntu, przez co nie mógł pełnić i nie pełni szczelnej bariery na kierunku spływu opadowych wód po powierzchni.

Biegły stwierdził, że stosunki wodne na terenie nie są takie, jak w okresie poprzedzającym budowę budynków, zaś bezpośrednimi przyczynami zawilgocenia ściany budynku są: spływ wód opadowych ze skarpy znajdującej się przy granicy z działkami nr 2743/1 i 2743/2 oraz brak urządzeń do odprowadzenia wód opadowych spływających w sposób naturalny ze skarpy w kierunku budynku, brak drenażu opaskowego przy ścianie i fundamentach budynku oraz niewłaściwa izolacja fundamentów i ścian budynku, niechroniąca ich przed zawilgoceniem od gruntu.

W ocenie organu stwierdzony stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, co obligowało do uregulowania stosunków wodnych w drodze decyzji.

We wniesionym wspólnie odwołaniu RR i WR zarzucili wydanie decyzji na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem odwołujących się organ I instancji nie odniósł się do braku urządzeń na działce wnioskodawczyni oraz wpływu takiego stanu rzeczy na szkody powstałe w jej budynku mieszkalnym. Pominięto również zarzuty sformułowane we wniesionym przez nich wcześniej odwołaniu, które wskazywały, że odwołujący się gospodarują wodami opadowymi z ich nieruchomości we własnym zakresie. Nie jest także wiadome, dlaczego organ nie nakazał właścicielom działki nr 2754 dokonać naprawy budynku zgodnie z obecnie stosowanymi technologiami.

Zaskarżoną decyzją z dnia [.] grudnia 2015 r. nr [.], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [.], podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji.

Zdaniem Kolegium, po uzupełnieniu materiału dowodowego Burmistrz Miasta [.] przeprowadził postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł wynikających z K.p.a., a swoje rozstrzygnięcie oparł o właściwe przepisy prawa materialnego. Zaskarżona decyzja organu I instancji, pomimo pewnych wadliwości, ostatecznie odpowiada prawu, a zatem odwołanie zobowiązanych nie zasługiwało na uwzględnienie.

Organ odwoławczy podał, że przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie obliguje organów prowadzących postępowanie do ustalania wszelkich przyczyn negatywnego dla danej strony spływu wód. Ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga co do zasady wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodno-prawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń, co może przekraczać możliwości organu prowadzącego postępowanie. Gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem, a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym - w razie przesądzenia tego związku - rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Opinia biegłego stanowi przesądzający dowód w sytuacji, gdy istnieje spór co do zakłócenia stosunków wodnych na danym terenie między stronami postępowania.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie Burmistrz Miasta [.] dokonał kompleksowego rozeznania, co do przyczyn powodujących szkodę na działce 2754. Ustalił, że podstawową przyczyną jest zwiększony spływ wód opadowych z działek nr 2743/1 i 2743/2, spowodowany naruszeniem pierwotnych stosunków wodnych i stwierdzenie tej okoliczności uprawniało do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W kwestii wykonania przez właściciela zalewanej nieruchomości urządzeń odwadniających posesję, wykonania czynności remontowo - budowlanych, wykonania izolacji fundamentu, drenażu oraz izolacji budynku Kolegium stwierdziło, że to HH była wnioskodawcą i na jej wniosek prowadzone było postępowanie administracyjne, a nie przeciwko niej. Odwołujący się nie przedłożyli zaś mających znaczenie dla sprawy dowodów z dokumentów, w tym przede wszystkim opinii biegłego z zakresu hydrologii, czy też melioracji wodnych, a ich działania ograniczają się do dyskredytowania dokonanych przez organ I instancji ustaleń prawnych i faktycznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, RR i WR wnieśli o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji SKO w [.].

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

I. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że w opisywanej sprawie nastąpiła zmiany stanu wody na działkach nr 2747/1 i 2743/2 w J., spowodowana przez właścicieli tych działek;

II. art. 7, art. 77, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niedokonanie wyczerpującej analizy materiału dowodowego, przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego oraz niedokonanie w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżących, rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji zawiera niezrozumiałe sformułowania w zakresie nałożonego na nich obowiązku. Jest ono bowiem skonstruowane niezgodnie z zasadami gramatyki języka polskiego oraz w odniesieniu do wskazania lokalizacji "urządzeń zapobiegających szkodom" nie wskazuje w sposób wystarczająco precyzyjny ich lokalizacji. Zwrot: "w środkowej części ogrodowej" jest zwrotem niepoprawnym i nieprecyzyjnym. Nie wiadomo, o jaką "środkową część ogrodową" chodzi w decyzji. Skarżący nie wiedzą, czy organ miał na myśli środkową część działki, środkową część ogrodu, czy też środek, jako definicję odległości pomiędzy budynkami Skarżących i sąsiadów Skarżących - czyli punkt znajdujący się w równej odległości pomiędzy budynkami. Ponadto wyrażenie, którym posłużył się organ jest także wewnętrznie sprzeczne, ponieważ lokalizacja urządzeń ma się znajdować jednocześnie w "części środkowej" oraz "przy granicy z działką nr 2754". Jeżeli zatem studnia chłonna ma zostać posadowiona w środkowej części działki skarżących - to nie może jednocześnie znajdować się przy granicy z działką nr 2754 - czyli na obrzeżach działki. Skarżący nie mogą zatem dokonać prawidłowej interpretacji nałożonego na nich obowiązku - a zatem obowiązek ten należy uznać w warstwie językowej za źle sformułowany - w sposób uniemożliwiający jego wykonanie.

Skarżący zakwestionowali zasadność zastosowania przyjętych przez organ I instancji rozwiązań technicznych, które organ uznał za mające zapobiegać szkodom na działkach sąsiednich. Budowa studni z betonowych kręgów - a więc nieprzepuszczalnej konstrukcji - nie będzie miała żadnego wpływu na sposób, kierunek i ilość wód opadowych i roztopowych płynących po powierzchni działki i nie ograniczy spływu wody w stronę terenów położonych niżej. Studnia chłonna służy wszak do gromadzenia wód i ich odprowadzania w głębsze warstwy gruntu, lecz zastosowana sama - bez dodatkowych rozwiązań w postaci uchodzących do niej rowów, korytek lub drenażu - nie wpływa na spływ wód powierzchniowych. Nałożony obowiązek nie przyczyni się zatem do zmniejszenia spływu wód na grunty sąsiednie.

Skarżący wskazali na oczywistą ich zdaniem rozbieżność pomiędzy zakresem zleconej ekspertyzy hydrologicznej i wnioskami sformułowanymi w jej treści przez biegłego, a zakresem obowiązków nałożonych przez organ na skarżących. Zdaniem skarżących organ zlecił biegłemu zbadanie przyczyn istniejącego zawilgocenia budynku mieszkalnego HH. Ponadto, biegły w pkt. 8 ekspertyzy podał dwa alternatywne sposoby rozwiązania problemu gospodarki wód opadowych. Organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego wybrał akurat sposób nr 1, wskazany przez biegłego w ekspertyzie, ani nie podał powodów, jakimi się kierował w tym wyborze. Zdaniem skarżących, organ bądź to powinien zlecić opracowanie ekspertyzy, która wskazywałaby precyzyjnie zakres prac budowlanych na ich działce, które zakończyłyby hipotetyczne negatywne oddziaływanie na działkę sąsiednią poprzez zmianę stanu wody na gruncie, a tego nie zrobił, bądź też powinien w oparciu o własne wiadomości uzupełnić działania wskazane przez biegłego w wykonanej ekspertyzie o rozwiązania techniczne, które usuwałyby niekorzystne oddziaływania przypisywane skarżącym. Co nie mniej istotne, organ zaskarżonym rozstrzygnięciem nie skierował nakazu do wnioskodawczyni w zakresie usunięcia przyczyn zawilgocenia jej budynku mieszkalnego, podczas gdy jej budynek pozbawiony jest jakichkolwiek rozwiązań zapobiegających zamakaniu ścian na skutek spływu powierzchniowego wód opadowych.

Skarżący wskazali również, że nie zgadzają się z częścią ustaleń poczynionych przez biegłego, jak i ustaleń dokonanych przez organ. Nie ustalono, który z dwóch analizowanych budynków - tj. budynek skarżących czy budynek HH - powstał jako pierwszy. Zły stan techniczny budynku HH jest natomiast ich zdaniem spowodowany nie przez naruszenie stanu wody na gruncie, a upływem czasu i brakiem działań ochronnych ze strony właścicielki w kierunku zapobiegania zamakaniu murów budynku. Inwestycja prowadzona w połowie XX wieku przez poprzedników prawnych HH w takim samym stopniu oddziałuje na stan wody na gruncie w stosunku do jego stanu pierwotnego, a zatem to właśnie zmiana stanu wody na gruncie w stosunku do stanu pierwotnego na działce HH może być przyczyną złego stanu technicznego opisywanego budynku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy było ustalenie, czy wystąpiły takie zmiany na należącej do skarżących nieruchomości, składającej się z działek nr ew. 2743/1 i nr 2743/2, które w sferze stosunków wodnych szkodliwie oddziałują na działkę nr 2754 będącą przedmiotem prawa własności HH.

Zgodnie z art. 29 P.w.:

"1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom".

W świetle normy prawnej z ust. 3 tego przepisu, nie każda zmiana stanu wody na gruncie stanowi podstawę nakazania przez właściwy organ w drodze decyzji przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania w/w urządzeń, a tylko taka, która jest przyczyną szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Rzeczą organów było więc ustalenie: jaki był pierwotny stan wody na gruncie, czy nastąpiła zmiana w powyższym zakresie i czym została ona wywołana, to jest, czy rzeczywiście przyczyna tych zmian zaistniała na działkach nr 2743/1 i nr 2743/2 i wreszcie – czy zmiany te wywołują szkodę na działce nr 2754, a więc czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianami na działkach skarżących a ewentualną szkodą dla w/w nieruchomości HH.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z reguły ustalenie wyżej opisanych kwestii wymaga wiedzy specjalistycznej, stąd zwykle dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Tak też było w niniejszej sprawie. Zaznaczyć jednak trzeba, że taki dowód, jak każdy inny, także podlega wszechstronnej ocenie, o której mowa w art. 80 K.p.a. i zasadniczo można podważyć okoliczności wynikające z opinii, jeśli przykładowo opinia jest nielogiczna, posiada błędy np. rachunkowe, itp. Można też poddać w wątpliwość opinię przedstawiając opracowanie sporządzone przez podmiot także posiadający wiedzę specjalistyczną z zakresu potrzebnego do rozstrzygnięcia danej sprawy, co powinno – jeśli wnioski z tego opracowania są inne niż te wynikające z opinii biegłego - z reguły dać podstawy do przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego. Jeśli zaś zarzuty strony nie podważają opinii w świetle zasad logiki, oczywistych błędów dostrzeganych w aspekcie doświadczenia życiowego, to przy braku innych w/w dowodów, są one jedynie niczym nie popartą polemiką.

W toku kontrolowanego postępowania organy przeprowadziły dowód z opinii biegłego z zakresu hydrologii SM. Pierwotna opinia z kwietnia 2015 r., po uchyleniu decyzji Burmistrza z dnia [.] czerwca 2015 r. uzupełniona została opinią z dnia 1 października 2015 r. W świetle treści w/w opinii, na skutek zabudowania działek nr 2743/1 i nr 2743/2 nastąpiła zmiana wcześniejszego stanu wody na gruncie, która ma szkodliwy wpływ na działkę nr 2754. Na skutek zagospodarowania i zabudowy w/w działek, aktualnie należących do skarżących, tj. wybudowania budynku mieszkalnego, garażu i utwardzonego dojazdu do garażu, mimo podniesienia terenu tych działek, które akurat, wbrew twierdzeniom HH, częściowo zniwelowało te niekorzystne dla stosunków wodnych zmiany, wzrósł o 56% w odniesieniu do wcześniejszego stanu spływ powierzchniowy wód opadowych z działek nr 5743/1 i nr 2743/2 na działkę nr 2754. Spowodowane jest to zwiększonym spływem wód opadowych z dachów budynków i powierzchni utwardzonych (betonowych) obejmujących wjazdy i dojazdy do budynku garażowego, chodnika przydomowego, w stosunku do pierwotnej powierzchni działek w stanie przedinwestycyjnym. Bez wiedzy specjalistycznej trudno podważyć obliczenia biegłego, jeśli nie ma w nich oczywistych błędów matematycznych a wnioski są logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Woda, która także przed inwestycją spływała zgodnie z naturalnym nachyleniem terenu i przynajmniej w części wsiąkała w podłoże, po inwestycji, w większej ilości niż poprzednio spływa na niżej położoną działkę HH. Wbrew twierdzeniom skarżących z opinii biegłego jasno wynika, że większy o 56% stan wody w stosunku do poprzedniego nie zostaje zagospodarowany na ich nieruchomości, lecz m.in. przez uszkodzone ogrodzenie spływa zgodnie z ukształtowaniem terenu na działkę nr 2754 powodując zwiększone nawodnienie jej powierzchni i zwiększone nawilgocenie gruntów w jej obrębie. W oczywisty ale proporcjonalny do zmiany sposób, musi się to przekładać m.in. na stan zawilgocenia budynku uczestniczki.

W świetle stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak podstaw do wszczęcia postępowania przez ten organ. Powyższe oznacza, iż nie znaleziono dowodów na to, że wzmiankowana szkodliwa zmiana stanu wody na gruncie była wynikiem niezgodnego z przepisami Prawa budowlanego działania inwestora. Stanowisko PINB nie ma w tej sytuacji żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy opartej na art. 29 P.w.

Wbrew zarzutom skarżących bez znaczenia jest, które nieruchomości – ich czy uczestniczki – zostały zabudowane wcześniej. Jak wyżej przedstawiono, istotne w świetle art. 29 ust. 1 i 3 P.w. jest natomist, czy zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie oddziałują na grunty sąsiednie. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny także wykonanie inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym nie jest przeszkodą do nałożenia decyzją na właściciela działki obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 P.w. Orzecznictwo jednoznacznie nie znajduje przeszkód w rozstrzyganiu spraw opartych na art. 29 P.w. w sytuacji, gdy zmiany stanu wody na gruncie ze szkodliwym skutkiem dla sąsiednich nieruchomości są wynikiem realizacji inwestycji zgodnie z ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (zob. m.in. uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1793/12 i z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2918/14 – www.cbois.nsa.gov.pl).

Przepisy Prawa wodnego nie znają także w odniesieniu do zdarzeń objętych art. 29 instytucji przedawnienia. Nie ma więc znaczenia kiedy ta zmiana nastąpiła. Poprzednio obowiązujące ustawy także nie pozwalały na zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie oddziaływały na grunty sąsiednie (zob. art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne – Dz.U. Nr 38, poz. 230, art. 38, art. 29 i art. 40 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne – Dz. U. Nr 34, poz. 158, czy art. 17 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. – t.j. Dz.U. z 1928 r., Nr 62, poz. 574). Wejście w życie w/w ustaw nie sankcjonowało też dokonanych pod ich rządami naruszeń – stanu wody ze szkodą dla nieruchomości z sąsiedztwa. Także sformułowanie art. 50 ustawy Prawo wodne z 1974 r. i wykładnia przepisów ust. 1 i 2 tej normy prawnej nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku szkodliwego wpływu zmian stanu wody na gruncie na nieruchomości sąsiednie nie miał znaczenia upływ okresu 5 lat, o którym mowa w ust. 1 (zob. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2000 r., sygn. akt III RN 2/00, wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 462/01 i z dnia 6 marca 1986 r., sygn. akt II SA/Wr 391/85).

Podobnie bez znaczenia co do zasady pozostaje, czym zmiana została wywołana, bo może być ona nawet zupełnie przypadkowa, niezależna od woli i wiedzy właściciela czy jego poprzednika prawnego. Bez znaczenia więc jest także, że to nie aktualni współwłaściciele działek nr 2743/1 i nr 2743/2 w tym konkretnym przypadku byli inwestorami. Decyzja musi być skierowana właśnie do nich.

Mimo braku podstaw do zakwestionowania opinii biegłego i jej oceny przez organy Sąd jednak dopatrzył się uchybień, które nie tylko mogły ale wręcz z pewnością miały wpływ na wynik sprawy – konkretnie na treść samego rozstrzygnięcia.

Zakres obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości, na których zaistniały przyczyny zmiany stanu wody na gruncie musi być adekwatny do tej zmiany i realnie prowadzić do zniwelowania stwierdzonych zmian wywołujących szkodę. Nie można więc decyzją nakładać na nich obowiązków, których wykonanie w sytuacji, gdy w pierwotnym stanie istniał określony spływ wody na grunt sąsiedni, doprowadzi do tego, że na działkę sąsiednią przestaną one spływać w ogóle. Brak podstaw do tego, aby wyżej wymienione osoby obciążać obowiązkami, które w żadnym razie nie mieszczą się w zakresie tak "przywrócenia stanu poprzedniego", jak i "wykonania urządzeń zapobiegających szkodom". W ujęciu art. 29 P.w. chodzi o zaistnienie tylko takiego uszczerbku majątkowego na gruncie sąsiednim, który jest wynikiem tych zmian. Musi więc istnieć tzw. adekwatny związek przyczynowy w tym zakresie, a obowiązki nałożone na właścicieli gruntów, na których zaistniały okoliczności powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim muszą ograniczać się wyłącznie do działań eliminujących skutki tych zmian. Na podstawie unormowań art. 29 P.w. brak podstaw do przerzucania na nich wszelkich skutków naturalnego spływu wód, które i tak by zaistniały, nawet gdyby w/w zmiany nie powstały.

W świetle opinii biegłego proponowane przez niego dwa alternatywne sposoby mają rozwiązać problem zwiększonego spływu wód opadowych z działek skarżących na obszar działki nr 2754, wynikającego z różnicy między stanem pierwotnym a obecnym zagospodarowania działek skarżących (str. 13 opinii z kwietnia 2015 r.).

Jeśli na skutek zwiększonego o 56% spływu wód na działce znajduje się o tyle więcej wody, to musi powyższe w okolicznościach sprawy negatywnie oddziaływać na budynek.

Umknęło jednak uwadze organów obydwu instancji, że samo wykonanie kopanej studni chłonnej o określonych, opisanych w opinii parametrach, może nie rozwiązać problemu zaistniałej zmiany stanu wody na gruntach. Przy dokładnej analizie treści opinii nie można pominąć, że zgodnie z tabelą zamieszczoną w opinii pomiędzy jej stroną 13 a 14 (k. 75 akt organu I instancji), nadmiar wody powinien być w jakiś sposób zbierany i odprowadzony do tej studni. Zestawienie treści tej tabeli oraz opisu sposobu rozwiązania problemu na str. 13 opinii nie pozwala na rozwianie wątpliwości czy samo wykonanie studni w dość ogólnie określonym przez biegłego miejscu na nieruchomości skarżących zniweluje szkodliwe skutki, czy też - niezbędne jest wykonanie dodatkowych robót, które w jakiś sposób ukierunkowałyby spływ tych wód do w/w studni. Użycie w tabeli sformułowania "odprowadzenie wód opadowych" oraz w trzeciej rubryce "kanalizacji deszczowej" sugeruje raczej konieczność wykonania drenażu, rynienek, korytek lub kanalików zbierających wodę i kierujących ją do studni. W takiej sytuacji wykonanie samej studni nie doprowadzi do eliminacji szkodliwych zmian stosunków wodnych. W ocenie Sądu, jeśli istnieje konieczność wykonania takiej "kanalizacji" to sposobu i zakresu jej wykonania nie można pozostawiać do uznania stron, bo będzie to kolejne zarzewie konfliktów, lecz powyższe powinien określić biegły. Także w tym przedmiocie niezbędna jest wiedza specjalistyczna. Konieczne jest bowiem przy tym wyważenie proporcji obciążających skarżących obowiązków mających na celu zniwelowanie zmian spowodowanych określoną zabudową gruntu. Dokładne określenie rodzaju urządzeń, ewentualnego sposobu odprowadzenia zwiększonej ilości wód jest także konieczne dla umożliwienia kontroli czy obowiązki te zostały wykonane zgodnie z nałożonym decyzją zakresem. W tym zakresie w ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co obligowało do uchylenia decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zasadnie też zarzucają skarżący, że z naruszeniem zasady z art. 11 K.p.a. oraz przepisów art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie zostało wyjaśnione przez organy, dlaczego został wybrany konkretny wariant usunięcia problemu zwiększonego spływu wód opadowych.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 81 K.p.a., gdyż organy – zwłaszcza organ I instancji, wyjątkowo wręcz zadbały o możliwość zapoznania się przez strony z zebranym materiałem dowodowym, np. przesyłając im kopie opinii biegłego. Nie ma takiego dowodu, co do którego strony nie miały możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania. Świadczy o tym treść znajdujących się w aktach sprawy pism i zwrotnych potwierdzeń odbioru. Z uzasadnienia skargi wynika, że raczej chodziło o naruszenie art. 80 K.p.a. Z tym zarzutem Sąd zgodził się jedynie częściowo, co do zasady uznając, że brak było dowodów podważających wiarygodność opinii biegłego w zakresie ustalenia pierwotnych stosunków wodnych na gruncie, co było przyczyną ich naruszenia i że istnieje związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem polegającym na zabudowie działek nr 2743/1 i nr 2743/2 w określony sposób a szkodą na działce nr 2754. Ta szkoda została określona przez biegłego jako zwiększone nawodnienie powierzchni działki nr 2754 oraz zwiększone nawilgocenie gruntów w jej obrębie. To z kolei przyczynia się do proporcjonalnie większego zawilgocenia podłoża gruntowego przy budynku mieszkalnym na tej działce, a to przyczynia się do zwiększonego zawilgocenia jego fundamentów i ścian. Takie wnioski są spójne i logiczne. Oczywistym jest przy tym, że skoro wcześniejszy spływ wód także był skierowany na działkę nr 2754, a w wyniku określonej zabudowy działek nr 2743/1 i nr 2743/2 ten spływ zwiększył się ilościowo o 56%, to wskazane przez biegłego sposoby usunięcia skutków zwiększonego spływu prawdopodobnie nie wyeliminują całkowicie problemów uczestniczki związanych z zawilgoceniem budynku, ale powinny je zmniejszyć do poziomu, jaki istniałby gdyby działki skarżących pozostały w niezmienionym stanie – tj. gdyby nie powstała konkretna zabudowa i utwardzenie powierzchni. Kontrolowane postępowanie ma jedynie doprowadzić do wyeliminowania szkodliwego oddziaływania wód na grunt sąsiedni wyłącznie wywołanego zmianami na działkach aktualnie należących do skarżących. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że na kanwie art. 29 P.w. nie ma znaczenia, że to nie skarżący spowodowali określone zmiany. Oni natomiast są zobowiązani do usunięcia skutków tych jako aktualni właściciele nieruchomości, na której powstały zmiany stanu wody szkodliwie oddziałujące na działkę sąsiednią. Jak wcześniej wskazano bez znaczenia przy tym jest w ogóle, czy takie zmiany są wynikiem działania czy zaniechania właścicieli działek bądź ich poprzedników, czy były zamierzone albo choćby powstały przypadkiem.

Rację natomiast mają skarżący zarzucając, że samo sformułowanie decyzji organu I instancji odnoszące się do wskazania miejsca, w którym ma powstać studnia zbierająca wodę trudno uznać za jasne i nienasuwające wątpliwości interpretacyjnych niezależnie już nawet od tego, że nie jest ono poprawne językowo. Decyzje powinny być sformułowane w sposób jasny i zrozumiały, nie pozwalający na dowolną interpretację.

Nie jest natomiast zasadny zarzut dotyczący wykroczenia przez biegłego poza zakres zleconej opinii. Postanowienie dopuszczające ten dowód zostało sformułowane bardzo ogólnie i przedstawienie sposobów rozwiązania problemu zwiększonego spływu wód mieści się w ramach prowadzonego postępowania. Nawiązanie zaś do prawdopodobnej przyczyny zmiany stanu wody na gruncie wskazanej przez wnioskodawcę przy opisie przedmiotu sprawy, zdaniem Sądu nie przekreślało możliwości ustalenia rzeczywistych przyczyn tego stanu i sposobów rozwiązania problemu. Nałożenie zaś konkretnych obowiązków powinno być wynikiem ustalenia określonych przyczyn szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie i skoro nie wszystkie przyczyny zawilgocenia budynku na działce nr 2754 są wynikiem tej zmiany, to w konsekwencji decyzją można nakładać tylko takie obowiązki, które zniwelują wyłącznie szkodliwy wpływ zmiany. W oparciu o ten przepis nie ma możliwości zobowiązania właściciela budynku dotkniętego szkodą do jego zabezpieczenia przed wilgocią. Poza zakresem normy prawnej z art. 29 P.w. pozostają bowiem działania czy zaniechania właściciela działki lub jego poprzedników prawnych, które doprowadzają do szkód w jego majątku, dopóki te działania ograniczone są do własnych gruntów.

Trzeba pamiętać, że celem prowadzonego postępowania było ustalenie, czy na działkach skarżących doszło do naruszenia wcześniej istniejących stosunków wodnych i czy ta zmiana (jeśli rzeczywiście nastąpiła) szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni. Jeśli osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną po analizie stanu faktycznego i dokumentów źródłowych w tym zakresie była w stanie stwierdzić, że zmiany wystąpiły, na czym te zmiany polegają, to bez wiedzy specjalnej nie sposób skutecznie podważyć te ustalenia. Znajdujące się w aktach opinie z uzupełnieniem mogły stanowić podstawę ustaleń organów. Jeszcze raz podkreślić należy, że zgodnie z ich treścią skarżący powinni wykonać takie działania, które mają zniwelować szkodliwe oddziaływanie wywołane zmianami. Działania zaś wykraczające poza ten zakres pozostają już w gestii właściciela działki nr 2754 i nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięć organów.

Wbrew twierdzeniom skarżących już z pierwotnej opinii wynika, że zmiana stanu wody na gruncie jest wywołana zabudową działek skarżących. W opinii uzupełniającej biegły zresztą wprost odwołuje się do swych poprzednich wskazań. W sytuacji, gdy właścicielka działki nr 2754 nie cofnęła wniosku, nie było podstaw do umorzenia postępowania. Sprawa administracyjna oparta na art. 29 P.w. istniała i należało ją rozstrzygnąć.

Ustawa Prawo wodne w art. 29 nie wymaga aby zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich była jedyną przyczyną stwierdzonych szkód. Wystarczy aby była jedną z przyczyn i by istniał związek przyczynowy między tą zmianą a szkodą. Przepis ten nie wymaga też aby w ramach postępowania zostały ustalone wszystkie przyczyny powstania szkód na gruntach sąsiednich. Kwestie te pozostają poza zakresem istotnych okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Bez znaczenia też jest czy szkodliwe zmiany zostały wywołane celowo, na skutek jakiegokolwiek zawinienia właściciela czy nawet zupełnie przypadkowo. Istotne jest natomiast, aby źródło tych zmian zaistniało na konkretnej nieruchomości.

Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia, że sporządzona przez biegłego opinia wraz z uzupełnieniem nie jest wiarygodna. Dokonane zaś przez organy ustalenia w oparciu o tę opinię, jak dotychczas także, w ocenie Sądu, nie zostały skutecznie podważone. Zeznania świadków w zestawieniu ze specjalistyczną wiedzą biegłego mają zaś znikome znaczenie właśnie z uwagi na brak takiej wiedzy. Jak wcześniej wskazano także bez znaczenia pozostaje kwestia, że to nie skarżący osobiście doprowadzili do szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie skoro to oni aktualnie są właścicielami działek, na których zaistniały te zmiany i to nawet na skutek legalnej ich zabudowy.

Rację mają natomiast skarżący, że ocena materiału dowodowego w uzasadnieniu decyzji powinna być bardziej szczegółowa, choćby po to, aby zadośćuczynić zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Jednakże w świetle okoliczności wcześniej przedstawionych brak podstaw do stwierdzenia, że wszystkie ustalenia nie znajdują podstaw w zebranym materiale dowodowym. Stwierdzone przez Sąd naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. odnosi się bowiem tylko do braku wyjaśnienia jakie konkretnie urządzenia zbierające i odprowadzające wody do studni chłonnej oprócz tej studni są niezbędne do wykonania w celu wyeliminowania szkodliwego oddziaływania zmienionego stanu wody na gruncie. Dokładniejsze określenie np. rodzaju, położenia czy wymiarów tych kanalików jest natomiast konieczne także ze względu na realną możliwość sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Stwierdzone naruszenia w/w przepisów postępowania z pewnością nie tylko mogły mieć ale wręcz miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W ponownym postępowaniu materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony w zakresie określenia rodzaju, wymiarów i ewentualnego położenia urządzeń mających zbierać i odprowadzać do studni nadmiar wód. Należy przy tym mieć na względzie, że chodzi wyłącznie o stwierdzony zwiększony o 56 % spływ wód opadowych, dlatego podstawą rozstrzygnięć w tym zakresie powinna być opinia biegłego. Organ powinien także uzasadnić w decyzji wybór konkretnego rozwiązania z tych proponowanych przez biegłego, a cały materiał dowodowy należy kompleksowo ocenić stosownie do art. 80 K.p.a., dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony przez skarżących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego, w tym opłaty skarbowe od pełnomocnictw i wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).