Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1641/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 180, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi F.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2020 r. płatnik składek – F.S. (dalej: Wnioskodawca, Skarżący), wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy należnych za miesiąc kwiecień 2020 roku.

Decyzją z dnia [...] 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., działając na podstawie art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) - dalej: "ustawa COVID-19" w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za kwiecień 2020 r., albowiem Wnioskodawca nie złożył w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2020 r. Wnioskodawca zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2020 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) - dalej "k.p.a." oraz art. 31 zq ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2020 r., odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres maj 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

W przedmiotowej sprawie Płatnik składek nie złożył wymaganej deklaracji rozliczeniowej w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Jednocześnie stwierdzono, że Płatnik składek w stosunku do należności za miesiąc kwiecień 2020 r. nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy.

Wyjaśnił, że deklaracja została złożona w najszybszym terminie w jakim był w stanie ją złożyć. On ani jego pełnomocnik nie otrzymał informacji, że nie złożył deklaracji oraz jakie konsekwencje z tego mogą wyniknąć. Wskazał, że posiada profil na Portalu ZUS lecz tam również takiej informacji nie było. Dodatkowo podniósł, że ZUS nie ma ustalonej reguły na wysyłanie korespondencji i informacje do niego są kierowane raz listem zwykłym, raz poleconym i nawet na profilu na Portalu ZUS.

Końcowo wskazano, że ZUS powinien pomagać w kryzysowej sytuacji a nie utrudniać. Zdaniem Skarżącego nieotrzymanie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek może pogłębić trudną sytuację finansową gospodarstwa domowego Skarżącego. W sytuacji COVID-19 jego firma jest bardzo zagrożona i każda dodatkowa możliwość na wyjście z tego kryzysu jest dla niego bardzo ważna.

W odpowiedzi na skargę Pełnomocnik ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Ponadto wyjaśnił, że Skarżący deklaracje za kwiecień i maj 2020 r. złożył w dniu 9 lipca 2020 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu, który upływał 30 czerwca 2020 r. Na płatniku ciążył obowiązek złożenia deklaracji za kwiecień i maj 2020 r., gdyż zatrudnia pracownika – D.S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie sporne jest, czy ZUS prawidłowo stwierdził, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. ZUS, odwołując się do brzmienia art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 stwierdził, że Skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej i w ustawowym terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r., nie dostarczył dokumentów rozliczeniowych za ww. miesiąc.

Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ww. ustawy za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Stosownie do art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19 Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek.

Przy czym zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Wskazania wymaga, że zdaniem organów Skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji, ponieważ zatrudniał pracownika.

W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 47 uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek.

Zgodnie z art. 47 pkt 2a u.s.u.s. osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;

2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1373, z późn. zm.16)), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.

W badanej sprawie ZUS przyjął, że Skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. z uwagi na zatrudnianie pracownika. Jednakże w oparciu o akta sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, iż Skarżący nie podlegał zwolnieniu w oparciu o art. 47 ust. 2a u.s.u.s., gdyż jak wynika z odpowiedzi na skargę pracownikiem F. S. jest D.S..

W świetle ww. przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wymogów uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji stwierdzić należy, iż ZUS nie wyjaśnił powodów, dla których przyjął, że Skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych.

Podkreślić należy, że nie ma możliwości zwolnienia od obowiązku z płacenia składek, bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek oraz określone są przesłanki zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc. Prawidłowo sporządzona decyzja powinna odnosić się także do kwestii ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne za dany okres.

W świetle powyższych uwag należy zauważyć, że ZUS nie wyjaśnił, czy Skarżący opłacał składki wyłącznie za siebie i osobę z nim współpracującą, co z kolei po spełnieniu opisanych w art. 47 pkt. 1 i 2 u.s.u.a. warunków mogłoby prowadzić do wniosku, że był on zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc. W akt sprawy nie wynika, czy D.S. jest pracownikiem Skarżącego, czy osobą współpracującą.

Zgodnie z art. 8 ust. 11 u.s.u.s. za osobę współpracującą z osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność, zleceniobiorcami oraz z osobami fizycznymi, wskazanymi w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4-5a, uważa się małżonka, dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione, rodziców, macochę i ojczyma oraz osoby przysposabiające, jeżeli pozostają z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym i współpracują przy prowadzeniu tej działalności lub wykonywaniu umowy agencyjnej lub umowy zlecenia; nie dotyczy to osób, z którymi została zawarta umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego.

W niniejszej sprawie Skarżący i wskazany pracownik posiadają to samo nazwisko, wobec czego niezbędne było ustalenie, czy osoba ta mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 8 ust. 11 u.p.e.a. Jest to o tyle istotne, że w przypadku ustalenia, że płatnik składek współpracuje z jedną z osób wymienionych w ww. artykule istniałyby podstawy do stwierdzenia, że jest on zwolniony z obowiązku składania deklaracji.

Badając status osoby współpracującej warto przywołać wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt III AUa 547/20 (publ. LEX nr 3089292), w którym opisano przesłanki pozwalające na zaliczenie małżonka do katalogu osób współpracujących. Powyższe tezy są aktualne także w odniesieniu do pozostałych osób wymienionych w art. 8 ust. 11 u.p.e.a.

We wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że za osobę współpracującą z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, uważa się m.in. małżonka, jeżeli pozostaje z nim we wspólnym gospodarstwie domowym i współpracuje przy prowadzeniu tej działalności. Z tego przepisu wynika, że współpraca przy prowadzeniu działalności jest najszerzej rozumianą podstawą "zatrudnienia", obejmująca swym zakresem wykonywanie pracy na podstawie umowy o pracę, umów cywilnoprawnych, a także wszelka pomoc członkowi rodziny w prowadzeniu działalności gospodarczej lub świadczeniu usług bez podstawy prawnej. O statusie osoby współpracującej w rozumieniu art. 8 ust. 11 u.s.u.s., decydują trzy przesłanki: bycie w kręgu osób bliskich enumeratywnie wymienionych, pozostawanie członka rodziny we wspólnym gospodarstwie domowym, "współpraca" przy prowadzeniu działalności pozarolniczej. Jednocześnie istotne jest, że przepis art. 8 ust. 2 ustawy systemowej stanowi, że jeśli pracownik spełnia kryteria określone dla osób współpracujących, o których mowa w ust. 11, to dla celów ubezpieczeniowych, traktowany jest jako osoba współpracująca.

Jeżeli zatem kryteria określone dla osób współpracujących spełnia pracownik, to dla celów ubezpieczeń społecznych, jest traktowany jak osoba współpracująca, co jednoznacznie wynika z art. 8 ust. 2 u.s.u.s. Istnienie formalnie zawartej umowy o pracę między osoba prowadzącą działalność pozarolniczą, a małżonką tej osoby, wykonującą czynności pracownicze w faktycznych warunkach współpracy przy prowadzeniu pozarolniczej działalności, określonych w art. 8 ust. 11 u.s.u.s., powoduje objęcie tej małżonki ubezpieczeniami społecznymi z tytułu współpracy przy prowadzeniu pozarolniczej działalności. Podkreślić należy, iż tytuł obowiązku ubezpieczenia społecznego, nie jest objęty wolą stron. Nawet więc wówczas, gdy intencją stron umowy o pracę, pozostających w związku małżeńskim, było ukształtowanie stosunku ubezpieczeń tak, jak między pracownikiem i pracodawcą, jeżeli równocześnie wystąpiły elementy partycypowania w prowadzeniu działalności gospodarczej, uczestniczenie w dochodzie, to wówczas małżonek mający zawartą umowę o pracę, podlegać będzie ubezpieczeniu społecznemu z tytułu współpracy.

Kolejną przesłanką, wynikającą z art. 8 ust. 11 u.s.u.s., jest pozostawanie członka rodziny we wspólnym gospodarstwie domowym z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie definiuje pojęcia prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, posiadające walor stałości, są udział i wzajemna współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu. Trzecim warunkiem określonym w art. 8 ust. 11 u.s.u.s., jest "współpraca" przy prowadzeniu działalności. Za taką współpracę, powodującą obowiązek ubezpieczeń, uznać należy taką pomoc udzielona przedsiębiorcy przez jego małżonka, która ma charakter stały i bez której stanowiące majątek wspólny dochody z tej działalności, nie osiągałyby takiego pułapu, jaki zapewnia ich współdziałanie. Współpracą nie będzie zatem okazjonalna pomoc małżonka pozostającego we wspólnym gospodarstwie domowym, jaką świadczy on osobie prowadzącej działalność gospodarczą, gdyż tę należy traktować jako realizowaną w ramach obowiązków regulowanych w art. 23 i 27 k.r.o. Współpracą przy prowadzeniu działalności jest tylko takie współdziałanie małżonka, które generuje stałe dochody z tej działalności. Istotny jest ciężar gatunkowy działań współmałżonka, które nie powinny mieć charakteru wtórnego, lecz pozostawać w bezpośrednim związku z przedmiotem działalności i charakteryzować się stabilnością, zorganizowaniem oraz częstotliwością podejmowanych prac.

Z akt niniejszej sprawy nie sposób ustalić, czy D.S. jest członkiem rodziny współpracującym z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. Z tego względu należało stwierdzić, że stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony. Organ wskazał jedynie, że płatnik nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej. Nie ustalił natomiast, czy D.S. mieści się w kręgu osób wymienionych w art. 8 ust. 11 u.s.u.s.

W kontekście powyższego należy wyjaśnić, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mają zastosowanie przepisy k.p.a., z których wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych kwestii mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto do sprawy nie załączono jakiegokolwiek materiału dowodowego, z które wynikałoby że Skarżący miał obowiązek złożenia deklaracji. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uniemożliwiło bowiem Stronie, a obecnie Sądowi poznanie motywów rozstrzygnięcia organu.

Wskazania wymaga, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Sąd zatem orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21, LEX nr 3205560). Sąd nie może przyjąć za prawidłowe odwoływanie się przez organy do faktów niewynikających z akt sprawy. Tym samym organy są zobowiązane do przedstawienia sądowi kompletnych akt administracyjnych, zawierających dane i dokumenty w oparciu, o które organy dokonywały ustaleń stanu faktycznego.

Obowiązkiem organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie ustalenie, czy D.S. mieści się w katalogu osób współpracujących. Na podstawie dokumentów źródłowych organ zbada, czy Skarżący zadeklarował najniższą podstawę wymiaru składek i w oparciu o tak zgromadzone informacje wyda merytoryczne rozstrzygnięcie.

W sytuacji ustalenia, że Skarżący nie współpracował z jedną z osób wymienionych w art. 8 ust. 11 u.s.u.s. obowiązkiem organu będzie wyjaśnienie, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak w jakiej formie i kiedy, poinformował Skarżącego o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej.

Jak wynika z uzasadnienia skargi – Skarżący nie miał wiedzy o konsekwencjach niezłożenia deklaracji w terminie i w niniejszym postępowaniu występował bez profesjonalnego pełnomocnika. Przyczyną nieterminowego złożenia dokumentów rozliczeniowych nie była zatem zła wola Skarżącego, lecz brak potrzebnej wiedzy co do obowiązujących wymogów formalnych, jakie należy spełnić by uzyskać przedmiotowe zwolnienie.

Należy zauważyć, że norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa.

Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

W niniejszej sprawie doszło także do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I GSK 499/21 (dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl), że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, LEX nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18, LEX nr 2677975). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania z urzędu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Bierność organu stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175). Organ administracji powinien podjąć wszelkie czynności, w tym polegające na stosownych wyjaśnieniach i pouczeniach, aby sprawa została załatwiona zgodnie z interesem wnoszącego podanie. Tego rodzaju obowiązki ciążą przy tym na organie administracji niezależnie od tego, czy wnoszący podanie jest przedsiębiorcą (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2592/16, LEX nr 2442322). Organ obowiązany jest więc informować stronę w zakresie prawa administracyjnego materialnego i procesowego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1102/10, LEX).

Niewątpliwie zatem w świetle powyższego stwierdzić należy, że na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony postępowania o obowiązku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., gdyż złożenie tej deklaracji jako warunek materialnoprawny stanowiło nieodzowną przesłankę do uzyskania zwolnienia w opłacaniu należności z tytułu składek.

W niniejszej sprawie obowiązek informowania nie został wypełniony. Organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić Skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia, m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez Skarżącego z dnia 15 kwietnia 2020 r. do upływu terminu na złożenie wymaganego dokumentu (30 czerwca 2020 r.) minęły prawie trzy miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji). Jak wskazał ZUS, Skarżący brakujące dokumenty złożył po terminie (powyższa okoliczność także nie została udokumentowana). Tym samym niewątpliwie doszło w sprawie do naruszenia art. 9 k.p.a. i to w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący bowiem ostatecznie złożył brakujące deklaracje. Organ do powyższej kwestii nie odniósł się.

Z uwagi na powyższe również z tego względu stanowisko Organu odwoławczego jest nieprawidłowe.

W ocenie Sądu, trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu.

Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zważyć należy również, iż z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, również art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał ZUS do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc ZUS na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych posiadał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganych deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r.

Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., Skarżący miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową.

Dodać należy, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji jednak brak w aktach administracyjnych. Stwierdzić zatem trzeba, że w sprawie organy naruszyły art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem w sytuacji ustalenia, że Skarżący nie współpracował z jedną z osób wymienionych w art. 8 ust. 11 u.s.u.s. obowiązkiem organu będzie wyjaśnienie, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak w jakiej formie i kiedy, poinformował Skarżącego o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć potwierdzenie w uzupełnionym materiale. W sytuacji stwierdzenia, że Strony nie zawiadomiono o powyższym, organ biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) rozważy, czy nie powinno się zastosować instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (zmiana: Dz. U. poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepis weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r., który przewidywał w ust 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wydaje się więc, że wejście w życie 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 ma na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15 zzr ustawy COVID-19.

W związku z powyższym, po myśli przytoczonego przepisu, ustalenie że Skarżący nie był zwolniona z obowiązku złożenia wymaganych dokumentów, w okolicznościach sprawy, obligowało organ do podjęcia czynności, których mowa w art. 15 zzzzzn2 ustawy. Brak udzielenia informacji, o której mowa w przytoczonym powyżej przepisie stanowiło naruszenie wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Uchybienie to również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ uwzględni wskazania wynikające z niniejszego wyroku i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie przesądza czy Skarżący ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacania składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, a organ ma obowiązek rzetelnego rozpoznania wniosku.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach sądowych, albowiem zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) ww. ustawy, Skarżący nie miał obowiązku ich uiszczania; nie był również zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika.