Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 288/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 101
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 6j ust. 1, 2 i 3e, art. 6k ust. 1, art. 6n
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. F. na uchwałę Wójt Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Nr [...] Wójt Gminy z dnia 27 listopada 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty stwierdza nieważność § 4 ust 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Wójt Gminy z dnia 27 listopada 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty.


UZASADNIENIE

D. F. (dalej "Skarżący"), za pośrednictwem Urzędu Gminy S. , wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Nr XXIV/228/2020 Rady Gminy S. w sprawie zmiany uchwały Nr XXIII/205/2020 Rady Gminy S. z dnia 27 listopada 2020 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty z dnia 18 grudnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2020 r., poz. 5939 - dalej w skrócie "uchwała").

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. - dalej w skrócie "u.s.g.") oraz z art. 6k ust. 1, ust. 3 i 4a oraz 6j ust. 3b i 3e ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439 - dalej w skrócie "ustawa o utrzymaniu czystości") oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461).

Rada Gminy S. uchwaliła, co następuje:

"§ 1 W uchwale Nr XXIII/205/2020 Rady Gminy S. z dnia 27 listopada 2020 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty wprowadza się następujące zmiany:

§ 4 otrzymuje brzmienie:

"§ 4. 1. Określa się następujące zasady ustalenia ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w § 1, z zastrzeżeniem ust. 2:

1) miesięczną ilość zużytej wody przyjmuje się jako średnią miesięczną ilość mł zużytej na nieruchomości wody wynikającą ze wskazań legalizowanego wodomierza głównego za poprzedni rok kalendarzowy z zastrzeżeniem pkt 2-5,

2) do ilości zużytej wody, o której mowa w pkt 1, nie wlicza się ilości bezpowrotnie zużytej wody za poprzedni rok kalendarzowy, przy czym ilość wody zużytej bezpowrotnie ustalana jest na podstawie dodatkowego zainstalowanego i legalizowanego wodomierza (art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm.), a właściciel nieruchomości ma zawartą pisemną umowę na dostawę wody bezpowrotnie zużytej,

3) w przypadku nieruchomości, które nie są wyposażone w wodomierz, o którym mowa w pkt 1, do określenia ilości zużytej wody podstawą wyliczenia opłaty jest ilość zużytej wody ustalona jako iloczyn 3mł wody oraz liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości w okresie przyjętym do naliczenia opłaty,

4) w przypadkach: nabycia własności nieruchomości lub nabycia prawa do władania nieruchomością (np. najem, dzierżawa), podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca, przez okres do zakończenia pierwszego pełnego roku kalendarzowego zamieszkiwania na nieruchomości, do określenia ilości zużytej wody podstawą wyliczenia opłaty jest ilość zużytej wody ustalona jako iloczyn 3 mł wody oraz liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości w okresie przyjętym do naliczenia opłaty,

5) w przypadku nieruchomości, która czasowo - powyżej 6 miesięcy następujących po sobie - nie była zgłoszona jako nieruchomość zamieszkała, do zakończenia pierwszego pełnego roku kalendarzowego zamieszkiwania na nieruchomości, do określenia ilości zużytej wody podstawą wyliczenia opłaty jest ilość zużytej wody ustalona jako iloczyn 3 mł wody oraz liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości w okresie przyjętym do naliczenia opłaty.

2. W przypadku, gdy miesięczna ilość zużytej na nieruchomości wody ustalona zgodnie z zasadami określonymi w ust. 1 przekracza 17 mł przyjmuje się, że miesięczna ilość zużytej na nieruchomości wody wynosi 17 m ł.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy S. .

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.".

Skarżący zarzucił, że powyższa uchwała w całości jest niezgodna z art. 32 Konstytucji RP i życiem społecznym i wniósł o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił obszerną argumentację dotyczącą stanu faktycznego odnośnie podjęcia tej uchwały. Wskazał, że skargę na uchwałę wniósł na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713) i, że dotyczy ona zarówno uchwały Nr XXIV/229/2020, jak i uchwały Nr XXIV/228/2020.

Skarżący podniósł, że ustalenie w tej uchwale stawek za wywóz odpadów komunalnych uchwalono jako średnią zużycia wody za cały rok bezpowrotnie, czyli kto co ma na wodomierzu, to ma do zapłacenia, a jeżeli nie ma, to 3 mł od osoby. Ze skargi wynika, że Skarżący nie zgadza się z takim sposobem ustalenia tej opłaty.

W odpowiedzi na skargę Organ, wnosząc o jej oddalenie, wskazał, że uchwały zostały podjęte na podstawie przywołanych w ich podstawach przepisach prawnych, w szczególności art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i nie stanowią naruszenia kompetencji przyznanych organowi stanowiącemu gminy. Organ wskazał, że ustawodawca, że sformułował w tym zakresie szczegółowych wytycznych, pozostawiając swobodę poszczególnym samorządom. Zdaniem Organu, jest to zabieg celowy, jako że to właśnie samorząd ma najlepszą wiedzę co do warunków miejscowych, a tym samym rozwiązań w zakresie obowiązku składania deklaracji śmieciowych , w tym dołączonych do nich dokumentów.

W dniu 13.04.2021 r, do tutejszego Sądu wpłynęło pismo Skarżącego z dnia 12.04.2021 r., z którego wynika, że jest mieszkańcem Gminy S. , w której - jak wyjaśnił - Skarżący sam mieszka z żoną, i miesięczne zużycie wody wychodzi około 5 metrów wody, ale po okresie uprawy działki (podlewanie warzyw dal własnych potrzeb) wynosi około 8 metrów, a gmina nie zastosowała żadnych ulg. Wskazał, że w uchwale jest naliczenie opłaty maksymalnej w wysokości 17 mł, a w wielu przypadkach takie gospodarstwo jest zamieszkiwane przez 10 i więcej osób.

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Sąd administracyjny, stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej sprawuje, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej, przy czym zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje kontrolę zaskarżonych decyzji, postanowień i innych aktów, w tym aktów nadzoru, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej "P.p.s.a.").

W ramach tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowej definicji obu naruszeń, co skutkuje koniecznością odwołania się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W judykaturze za "istotne naruszenie prawa" uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Zasady stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 – w skrócie "u.s.g.").

Przepis art. 40 u.s.g. stanowi, że:

"1. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

2. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;

3) zasad zarządu mieniem gminy;

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

3. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

4. Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.".

Z przytoczonego przepisu art. 40 u.s.g. wprost zatem wynika, że gmina jest uprawniona stanowić akty prawa miejscowego, ale tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a tym samym tylko w zakresie wynikającym wprost z tego upoważnienia.

Przepis zaś art. 101 u.s.g. stanowi, że:

"1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

3.(uchylony)

4. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94.".

Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi, a tym samym kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem, była uchwała Nr XXIV/228/2020 Rady Gminy S. z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIII/205/2020 Rady Gminy S. z dnia 27 listopada 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpada (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2020 r. poz. 5939).

Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) oraz z art. 6k ust. 1, ust. 3 i 4a oraz 6j ust. 3b i 3e ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 - zwanej w skrócie "ustawa o utrzymaniu czystości").

Zgodnie z art. 6j ust. 3e ustawy o utrzymaniu czystości, w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Poza sporem jest, że uchwałą Nr XXXIII/205/2020 Rada Gminy S. z dnia 27 listopada 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpada (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2020 r. poz. 5939), dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpada według ilości zużytej wody z danej nieruchomości.

Przytoczony zaś wyżej przepis art. 6j ust. 3e ustawy o utrzymaniu czystości, upoważnił radę gminy do określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zatem, nie budzi wątpliwości, że Rada Gminy S. była uprawniona zaskarżoną uchwałą określić zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obowiązujące na terenie Gminy S. i nałożyć obowiązki na właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze tej Gminy.

Skarżący złożył skargę w trybie wyżej przytoczonego art. 101 ust. 1 u.s.g. i w ocenie Sądu wykazał, że zaskarżona uchwała ma wpływ na Jego sferę prawnomaterialną, dlatego w istocie skargi Sąd uznał, że posiada legitymację procesową do zaskarżenia tej uchwały. Nie wykazał jednak Skarżący, że reprezentuje grupę mieszkańców Gminy S. , nie przedstawił bowiem na to ich pisemnej zgody, czego ustawodawca wymaga w art. 101 ust. 2a u.s.g. Z tego też powodu Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały tylko w zakresie naruszenia interesu prawnego wykazanego przez Skarżącego.

W skardze Skarżący nie wyartykułował wprost, które zapisy uchwały naruszają przepisy prawa i dotykają jego sfery prawnej. Dopiero z pisma procesowego Skarżącego z dnia 12.04.2021 r., uzupełniającego treść skargi, wyczytać można, że Skarżący jest mieszkańcem Gminy S. i, że mieszka sam z żoną, i miesięczne zużycie wody wychodzi około 5 metrów wody, ale po okresie uprawy działki (podlewanie warzyw dla własnych potrzeb) wynosi około 8 metrów, a gmina nie zastosowała żadnych ulg. Wskazał, że w uchwale jest naliczenie opłaty maksymalnej w wysokości 17 mł, a w wielu przypadkach takie gospodarstwo jest zamieszkiwane przez 10 i więcej osób. Jednak, jak wynika z treści skargi, Skarżący w istocie kwestionuje prawidłowość zastosowanego przez Organ sposobu ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, które nie są wyposażone w legalizowany wodomierz, a mianowicie, że podstawą wyliczenia tej opłaty jest ilość zużytej wody ustalonej jako iloczyn zużytej wody oraz liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości.

Odnośnie nieruchomości, które nie są wyposażone w legalizowany wodomierz wskazać należy, że zaskarżoną uchwałą, Rada Gminy S. zmieniła § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XXIII/205/2020 z dnia 27 listopada 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty, który otrzymał następujące brzmienie:

"§ 4. 1. Określa się następujące zasady ustalenia ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w § 1, z zastrzeżeniem ust. 2:

3) w przypadku nieruchomości, które nie są wyposażone w wodomierz, o którym mowa w pkt 1, do określenia ilości zużytej wody podstawą wyliczenia opłaty jest ilość zużytej wody ustalona jako iloczyn 3 mł wody oraz liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości w okresie przyjętym do naliczenia opłaty".

Zdaniem Sądu, zapis ten narusza przepis art. 6j ust. 3e ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis ten bowiem, w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według ilości zużycia wody (o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości), upoważnił radę gminy do określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a to oznacza, że w ramach tej metody nie może rada gminy stosować jakichkolwiek kryteriów na potrzeby ustalania wysokości tej opłaty, jak uczyniła to w zmienionym § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżoną uchwałą, stosując iloczyn 3 mł wody oraz liczbę osób zamieszkujących w danej nieruchomości. Skoro bowiem Organ za podstawę ustalenia opłaty przyjął metodę według ilości zużycia wody, to określając zasady ustalania ilości zużytej wody, uprawniony był stosować tylko kryteria mające bezpośredni związek z wybraną metodą, a więc tutaj, odnoszące się do ilości zużycia wody. Tymczasem Organ zastosował nieznaną ustawie metodę mieszaną, tj. stanowiącą wynik połączenia kilku metod przewidzianych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 ustawy o utrzymaniu czystości.

Oceniając zatem zaskarżoną uchwałę w spornej materii pod względem merytorycznym, w ocenie Sądu, organ, w sytuacji gdy dokonał wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według zużycia wody, wadliwie uregulował tę materię w § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Organ w uchwale tej, mimo wyboru metody według ilości zużytej wody, zastosował wobec właścicieli nieruchomości, które nie są wyposażone w wodomierze, metodę mieszaną, nieznaną ustawie, której przesądzającym kryterium jest liczba mieszkańców zamieszkujących taką nieruchomość. Wobec właścicieli nieruchomości, które nie są wyposażone w wodomierze, Organ połączył kryteria właściwe dla kilku metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wymienionych w art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości.

Przypomnieć zatem należy, że Rada Gminy S. działała w ramach prawnych, które zakreślały organowi kierunek i zakres uprawnień organu, a mianowicie, wyznaczone zostały przepisami ustawy o utrzymaniu czystości, tj. art. 6j ust. 1, art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 3e ustawy o utrzymaniu czystości.

Zgodnie z art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości ,w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego –

oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Przepis art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości stanowi natomiast, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca określił cztery metody ustalania opłat. Trzy metody zostały wskazane w art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, a czwarta w art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Organ miał zatem do dyspozycji metodę według liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, według ilości zużytej wody z danej nieruchomości, według powierzchni lokalu mieszkalnego albo od gospodarstwa domowego. Spośród tych metod organ mógł dokonać wyboru, przy czym dozwolone jest stosowanie na obszarze gminy więcej niż jednej metody ustalania opłat.

Sąd podkreśla zatem, że ustawodawca dopuszcza stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy, ale warto zwrócić uwagę, że taką możliwość ustawodawca dopuścił od 6 marca 2013 r., przyjmując projekt senackiej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości. Dotychczas brak było możliwości zróżnicowania zastosowanych dla poszczególnych nieruchomości metod obliczania opłaty (np. ze względu na charakter zabudowy czy jednostki osadniczej), istniało natomiast ograniczenie zakresu wyboru do czterech metod narzuconych przez ustawodawcę. Wskazaną zmianę uwzględniono w art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Jednakże pojawiła się wątpliwość interpretacyjna, czy stosowanie "więcej niż jednej metody ustalania opłaty na obszarze gminy" oznacza możliwość przypisania różnych metod dla poszczególnych nieruchomości (np. ze względu na ich położenie czy rodzaj zabudowy), czy także możliwość równoległego stosowania kilku metod w stosunku do tej samej nieruchomości (np. poprzez zsumowanie iloczynu liczby mieszkańców i stawki oraz iloczynu ilości wody zużytej z nieruchomości i stawki).

Zagadnienie to było przedmiotem piśmiennictwa, gdzie stwierdzono, że dopuszczalne jest jedynie przypisanie różnych metod do poszczególnych nieruchomości (np. ustalenie, że opłata w stosunku do nieruchomości, na której można dokonać odczytu z wodomierza i na której nie korzysta się wody z innego źródła, obliczana jest na podstawie ilości zużytej wody określonej na podstawie spisu stanu wodomierza, a opłata w stosunku do pozostałych nieruchomości obliczana jest na podstawie liczby osób zamieszkujących nieruchomość - por. A. Olejniczak, P. Jaśkiewicz: Wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenie stawki tej opłaty oraz ustalenie stawki za pojemnik o określonej pojemności, rok 2013). Wskazywano również, że ten wariant ma sens w przypadku, gdy gmina podzielona jest na sektory (art. 6d ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości), które się różnią, np. jedne sektory obejmują zabudowę wielkomiejską, gdzie dominuje funkcja mieszkaniowa z zabudową wielorodzinną, inne obejmują tereny wiejskie, gdzie dominuje funkcja rolnicza (por. A. Jezierska-Markocka, M. Markocki: Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyd. 2, Warszawa 2019).

Zatem, dopuszczalność zastosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy jest uzasadnione w zakresie różnicowania metod dla poszczególnych nieruchomości (np. ze względu na ich położenie czy rodzaj zabudowy).

Zwrócić przy tym należy również uwagę na brzmienie delegacji ujętej w przepisie art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, od odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

Z regulacji tej wynika jednak, że są to kryteria dla różnicowania stawki, a nie metody. Niektóre z tych kryteriów różnicowania korelują wyłącznie z metodami określonymi w art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Tym samym różnicowanie stawki: w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego może być przypisane wyłącznie do metody z art. 6j ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości, w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość może być przypisane wyłącznie do metody z art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, a w zależności od tego, z jakich terenów odbierane są odpady albo od rodzaju zabudowy mogą być przypisane do metod z art. 6j ust. 1, jak i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Natomiast kryteria różnicowania stawek nie mogą być stosowane do metody określonej w art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, gdyż w przypadku metody od gospodarstwa domowego powinna być uchwalona jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami.

Tym samym, zdaniem Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zatem stwierdził, że Organ, określając zasady ustalania ilości zużytej wody - na podstawie art. 6j ust. 3e ustawy o utrzymaniu czystości - wobec przyjętej metody według ilości zużycia wody (o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2) ustawy o utrzymaniu czystości), przyjął kryterium, stanowiące podstawę wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. liczbę osób zamieszkujących w danej nieruchomości, które nie są wyposażone w zalegalizowany wodomierz, jako iloczyn 3 mł wody oraz liczby mieszkańców zamieszkujących w danej nieruchomości, naruszają przepisy prawa.

Organ zastosował bowiem nieznaną ustawie metodę ustalenia opłaty uwzględniającą kryterium liczby mieszkańców (nieruchomości, które nie są wyposażone w zalegalizowany wodomierz) i 3 mł zużytej wody (zmieniony § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały), gdyż zastosował metodę mieszaną, niewymienioną w ustawie. Jak już wyżej wskazano, ustawodawca przewidział cztery metody ustalania opłaty i brak jest wśród nich metody opierającej się na łącznym zastosowaniu kryterium liczby mieszkańców i średniomiesięcznej ilości zużytej wody, ustawodawca bowiem nie przewidział możliwości dowolnego łączenia kryteriów w celu stworzenia przez organ własnej metody poprzez wybór dowolnych kryteriów z kilku ustawowych metod, a nie też uprawnienia do ich modyfikowania. Przepis art. 6k ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości wprawdzie dopuścił możliwość stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze jednej gminy, jednakże to nie oznacza, że organ stanowiący gminy dysponuje pełną dowolnością w wyborze kryteriów wybranej metody, czy też nieograniczonym uprawnieniem do modyfikowania przewidzianych w ustawie metod ustalania opłaty. Kryterium ustalania opłaty musi mieć związek z wybraną metodą.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na brak należytego uzasadnienia uchwały. Konieczność takiego uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika zarówno z jej powszechnego charakteru, odnoszącego się do ogółu mieszkańców gminy, jak i ze złożoności prawnej i faktycznej problematyki odbioru odpadów komunalnych i ustalania opłat za takie usługi. Uzasadnienie uchwały pozwala więc jej adresatom, a także kontrolującym legalność postanowień uchwały, poznanie argumentacji organu samorządu terytorialnego odnośnie przyjętych kryteriów w wybranej metodzie co do ustalenia wysokości stawek opłaty i ich różnicowania. Poznanie takiej argumentacji już na etapie podejmowania uchwały (a nie np. na etapie postępowania sądowego) ma także na celu przekonanie adresatów uchwały do zasadności przyjętych rozwiązań, a więc także m.in. zapobieganie sporom sądowym co do legalności tych rozwiązań. W badanej sprawie zaskarżona uchwała nie zawiera takiego uzasadnienia. Także odpowiedź Organu na skargę nie przedstawia przekonującej argumentacji uzasadniającej Jego wniosek o oddalenie skargi.

Na marginesie, odnosząc się dla celów informacyjnych do zarzutów skargi co do żądania przez Organ kserokopii faktur za zużycie wody (które w niniejszej sprawie są bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uchwały Nr XXIV/229/2020 z dnia 18.12.2020 r. dotyczącej zmiany uchwały Nr XXIII/206/2020 Rady Gminy S. z dnia 27.11.2020 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi terminu i miejsca składania deklaracji), zaskarżona uchwała (jak również ww. uchwała Nr XXIV/229/2020 z dnia 18.12.2020 r. dotycząca wzoru deklaracji) nie zawiera postanowienia, obejmującego obowiązek okazywania (żądanie przez organ) faktur za wodę za rok poprzedzający, zaś ww. uchwała Nr XXIV/229/2020 z dnia 18.12.2020 r. określa jedynie wykaz dokumentów, potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co pozostaje w zgodzie z przepisami prawa, w szczególności art. 6n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, w myśl którego, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Chodzi tu o takie dokumenty, które pozostają w bezpośrednim związku z metodą ustalenia opłaty wybraną przez radę gminy, stosownie do art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości (por. wyrok NSA z dnia 02.12.2015 r., II FSK 560/14), i które mają służyć do celów kontrolnych, tzn. właściciel nieruchomości ma obowiązek okazać te dokumenty na żądanie właściwego organu uprawnionego do sprawdzenia prawidłowości złożonej deklaracji przez właściciela nieruchomości, które to uprawnienia kontrolne posiada organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, posiadający uprawnienia organu podatkowego (art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 13 § 1 pkt 1 O.p.), co - jak wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 12.08.2020 r., I SA/Sz 486/20 - wynika wprost z przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa. Co istotne, dokumenty powinny istnieć już w momencie składania deklaracji (zob. szerzej; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12.08.2020 r., I SA/Sz 486/20), a tym samym musi istnieć możliwość ich odtworzenia/pozyskania, co ma przełożenie na możliwość złożenia deklaracji w oparciu o dokumenty, których wykaz Organ określił w ww. uchwale Nr XXIV/229/2020 z dnia 18.12.2020 r., która w wyniku skargi D. F. także była przedmiotem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 147/21, w której wyrokiem z dnia 20.05.2021 r. oddalono skargę.

Poza tym, Sąd uwzględnił, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. (jak również uchwała Nr XXIV/229/2020 z dnia 18.12.2020 r. dotycząca wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) i nie została zakwestionowana.

Mając jednak na uwadze, że zmieniony § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały narusza prawo, Sąd uwzględnił w niniejszej sprawie skargę, i działając na podstawie art. 147 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. zmienionego § 4 ust. 1 pkt 3.

Niniejsza sprawa, wyznaczona na rozprawę, z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, została skierowana i rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a podstawą były następujące przepisy: art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), art. 20 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 późn. zm.) oraz § 3 zarządzenia Nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz § 1 ust. 1 i 2 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obszarem, na którym wystąpił stan epidemii.

Powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl