Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 717/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia zaginionych akt postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Fabrykę [...] S.A. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie odtworzenia zaginionych akt postępowania administracyjnego w sprawie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...] i [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 13 stycznia 1999 r. spółka Fabryka [...] S.A. (dalej jako Spółka) wystąpiła o zwrot nieruchomości o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...] w W., hip. nr [...] i [...].

Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] odmówił Spółce ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W., przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...]- część oraz [...] z obrębu [...].W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że objęcie przedmiotowego gruntu przez Gminę W. nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 roku , w związku z czym termin składania wniosku mijał 16 lutego 1949 r. Analizując akta sprawy organ uznał, że brak jest dowodów potwierdzających złożenie przez Z. S. wniosku opatrzonego datą 14 marca 1946 r., o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Prezydent W. wskazał również, że [...] Urząd Wojewódzki w [...] poinformował, że w rejestrze wpływu wniosków dekretowych brak jest zapisu odnośnie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Zaznaczył ponadto, że kopia pisma z dnia 14 marca 1946 r. oraz wniosek z dnia 5 listopada 1948 r. nie spełniają wymogów formalnych i nie mogą zostać uznane za wnioski złożone w trybie art. 7 dekretu, albowiem zostały złożone przez adwokata nie mającego umocowania. Ponadto organ wyjaśnił, że brak jest dowodów na to, że wnioski z dnia 7 lipca 1948 r. i 5 listopada 1948 r. kiedykolwiek znajdowały się w aktach przedmiotowej sprawy. Wniosek z dnia 7 lipca 1948 r. mógł jedynie znajdować się w aktach Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w W., a po likwidacji tegoż Urzędu mógł zostać przekazany wraz z aktami do Wydziału Finansowego Prezydium Rady Narodowej w W. Natomiast oryginał wniosku z dnia 5 listopada 1948 r. znajduje się w księdze wieczystej pod nazwą "[...]" i nie wiadomo kto i kiedy dołączył go do zbioru dowodów tej księgi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. sygn. [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta W. jest przedwczesna, bowiem organ nie wyczerpał w całości inicjatywy dowodowej.

Prezydent W. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] ponownie odmówił Fabryce [...] S.A. ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, że adnotacja "Dot. [...]" dokonana na piśmie adwokata D. z dnia

5 listopada 1948 r. dotyczy postępowania o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] oraz wniosku tegoż adwokata o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie powyższego prawa. Taki sam numer nosi bowiem orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1949 r. o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...]. Pismo z dnia 5 listopada 1948 r. dotyczyło głównie tej właśnie nieruchomości i winno zostać dołączone do akt postępowania jej dotyczącego.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła Fabryka [...] S. A. w W. Spółka podniosła, że wnioski o przyznanie prawa własności czasowej z dnia 14 marca 1946 r., 7 lipca 1948 r. oraz 5 listopada 1948 r. do nieruchomości przy ul. [...], zostały złożone w przewidzianym dekretem terminie i wywołują skutki prawne, a w związku z tym winny być merytorycznie rozpoznane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. sygn. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie Prezydent W. dokonał niepełnej i błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego uznając, że skarżąca nie złożyła wniosku dekretowego w terminie. Kolegium zauważyło również, że w piśmie z dnia 5 listopada 1948 r. adw. W. D. zawarł jednoznaczne żądanie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], a zatem mimo iż wniosek ten dotyczy "głównie" nieruchomości przy ul. [...], nie sposób pominąć wyrażonego w nim w sposób czytelny wniosku dekretowego odnośnie nieruchomości przy ul. [...], zgłoszonego przed upływem 6 miesięcznego terminu od objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę. Organ odwoławczy uznał, że skoro bezsporny jest fakt, że wniosek z dnia 7 lipca 1948 r., który z całą pewnością zawierał co najmniej żądanie przywrócenia posiadania, wpłynął do organu pierwszej instancji i został merytorycznie rozpatrzony, to ze stwierdzenia zawartego w piśmie adw. W. D. z dnia

5 listopada 1948 r. należy przyjąć, że wniosek ten zawierał również żądanie przyznania prawa własności czasowej. W ocenie Kolegium w sytuacji stwierdzenia przez organ zaginięcia akt postępowania wywołanego wnioskiem z dnia 7 lipca 1948 r. obowiązkiem organu było odtworzenie treści tego dokumentu, skoro ma on fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W zakresie odtworzenia treści dokumentu należało jako dowód co do jego treści dopuścić pisemne oświadczenie adw. W. D. z dnia 5 listopada 1948 r. W konsekwencji należy uznać za udowodnione, że w piśmie z dnia 7 lipca 1948 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Skoro zaś jest bezsporne, że wniosek ten został złożony, to winien zostać merytorycznie rozpatrzony przez organ pierwszej instancji.

Na skutek skargi wniesionej przez Spółdzielnię [...] "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1374/09 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Sąd w motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że organ odwoławczy naruszył tryb przewidziany w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro bowiem Kolegium przyjęło, że Fabryka [...] S.A. złożyła skutecznie wniosek o przyznanie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], to powinno rozstrzygnąć merytorycznie sprawę w postępowaniu odwoławczym. Ponadto organ ten nie wskazał jakie okoliczności wymagają jeszcze wyjaśnienia w celu merytorycznego ustosunkowania się do wniosku dekretowego, który w jego ocenie został skutecznie wniesiony. Sąd wskazał również, że organ odwoławczy nie poczynił wyczerpujących rozważań co do treści dokumentów złożonych w dniu 2 listopada 1948 r.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Kolegium, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 613/10 uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1374/09. W uzasadnieniu sąd wskazał, że skoro organ I pierwszej instancji odmawiał ustanowienia prawa użytkowania wieczystego uznając, że nie został złożony wniosek dekretowy, to Kolegium dokonując odmiennej od organu I instancji oceny i ustaleń w tym przedmiocie oraz ustalając, że wniosek taki został skutecznie złożony, nie mogło z pominięciem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozpoznać merytorycznie tego wniosku. Jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem organu odwoławczego mogło być uchylenie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego, merytorycznego tym razem, a nie formalnego, jej rozpatrzenia. Zatem zakwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w szczególności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było wadliwe. Sąd kasacyjny wskazał również, że w swoich rozważaniach i ocenach, Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął kwestię zastosowania przez Kolegium per analogiam procedury odtworzenia akt uregulowanej w k.p.c. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji stwierdzenia przez organ zaginięcia akt postępowania wywołanego wnioskiem z dnia 7 lipca 1948 r. obowiązkiem organu było odtworzenie treści tego dokumentu, skoro ma on fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 898/11 oddalił skargę Spółdzielni [...] "[...]", stwierdzając, że organ pierwszej instancji w sytuacji stwierdzenia zaginięcia akt postępowania wywołanego wnioskiem z dnia 7 lipca 1948 r. zobowiązany był także do odtworzenia tego dokumentu, skoro ma on fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie odtworzenia zaginionych akt postępowania administracyjnego w sprawie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w jego ocenie brak jest dowodów potwierdzających złożenie przez Z. S. wniosku opatrzonego datą 14 marca 1946 r. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Organ pierwszej instancji wskazał, że kopia pisma z dnia 14 marca 1946 r. przedłożona przez stronę nie jest opatrzona stemplem poczty ani jakąkolwiek adnotacją potwierdzającą nadanie tego pisma listem poleconym. "Wniosek" ten miał być wysłany listem poleconym nadanym w Ł,

a opatrzony jest znakami opłaty administracyjnej Zarządu Miejskiego W., jednak w aktach sprawy brak jest dowodu, że wniosek został złożony w powyższym trybie. Prezydent W. wskazał, że Kolegium oparło swoje ustalenia wyłącznie o kserokopię w/w pisma - w aktach sprawy brak oryginalnego pisma - strona również takiego oryginału nie okazała. Również wniosek adwokata W. D. z dnia 5 listopada 1948 r. nie jest opatrzony stemplem wpływu Zarządu Miejskiego W. Ze względu na brak podpisu czy parafy nie wiadomo, kto, kiedy i w jakich okolicznościach opatrzył pismo adnotacjami "Dostałem: 5 XI 48 r."

i "Dot. [...]". Pismo to opatrzone jest znakiem opłaty administracyjnej, choć wolne było od opłat, a wniosek tegoż adwokata z dnia 2 listopada 1948 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...]nie został opatrzony znakami takiej opłaty. Organ pierwszej instancji wskazał również, że oryginał tego pisma, zgodnie

z adnotacją poczynioną przez notariusza M. M. na kserokopii wniosku

z dnia 5 listopada 1948 r., znajduje się wyłącznie w dokumentach załączonych do księgi wieczystej pod nazwą "[...]", brak zaś tego pisma w aktach nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], jak i w aktach nieruchomości położonej przy ul. [...]. W ocenie organu brak jest więc urzędowego poświadczenia faktu złożenia przedmiotowego wniosku, co oznacza, że nie można stwierdzić, czy wniosek w ogóle został złożony, a jeśli tak, do jakiego organu i w jakiej dacie. Prezydent W. podkreślił również, że

w piśmie powyższym wnioskodawca wskazał, że występował już w tej sprawie w dniu

7 lipca 1948 r. Brak jest jednak w aktach chociażby kopii pisma wnioskodawcy z tej daty, jest natomiast postanowienie Prezydium Rady Narodowej w W. Wydziału Finansowego z dnia [...] grudnia 1951 r., skierowane do adwokata W. D. i wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 7 lipca 1948 r., przy czym z treści tego postanowienia wynika, iż w/w wniosek dotyczył przywrócenia posiadania majątku opuszczonego w trybie art. 10 dekretu z dnia 8 marca 1946 r.

o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13 poz. 87). Prezydent W. podkreślił, że podstawowym materiałem dowodowym, w oparciu o który wydawane są decyzje rozpoznające wnioski dekretowe, są akta własnościowe nieruchomości. Organ wskazał, że w odpowiedzi na zapytanie z dnia 27 maja 1999 roku [...] Urząd Wojewódzki w [...] poinformował, że w rejestrze wpływu wniosków dekretowych brak jest zapisu odnośnie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Prezydent W. zaznaczył, że wystąpił również do poszczególnych komórek organizacyjnych Urzędu W., Archiwum W., Archiwum Akt Nowych, Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydziału Ksiąg Wieczystych i Sądu Rejonowego dla [...] Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego z prośbą o przesłanie poświadczonych kopii wszelkiej dokumentacji, jakie jednostki te dysponują, a która dotyczy nieruchomości hipotecznej [...] i [...], położonej w W., przy ul. [...] oraz ul. [...] (obecnie [...]), hip. nr [...], a także właścicieli tych nieruchomości spółki Fabryka [...] S.A. i Z. H. z H. S. Nadesłane kopie wskazują na brak dowodów potwierdzających złożenie wniosku. Organ pierwszej instancji podkreślił również, że wbrew stanowisku Kolegium, nie stanowi dowodu potwierdzenia złożenia wniosku notatka z posiedzenia Zarządu Fabryki [...] S.A. w dniu 15 kwietnia 1946 r., która stwierdza jedynie, że na zebraniu tym Z. S. oświadczyła, że złożyła w dniu 14 marca 1946 r. w imieniu tej Spółki wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, nie potwierdza jednak faktu, że wniosek ten był faktycznie złożony . Prezydent wskazał, iż brak jest dowodów na to, że wnioski z dnia 7 lipca 1948 r. i 5 listopada 1948 r. kiedykolwiek znajdowały się w aktach przedmiotowej sprawy. Wniosek z dnia 7 lipca 1948 r. mógł jedynie znajdować się w aktach Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w W., a po jego likwidacji mógł zostać przekazany wraz z aktami do Wydziału Finansowego Prezydium Rady Narodowej w W. Natomiast oryginał wniosku z dnia 5 listopada 1948 r. znajduje się w księdze wieczystej pod nazwą "[...]" i nie wiadomo kto i kiedy dołączył go do zbioru dowodów tej księgi. Adnotacja "Dot. [...]", dokonana na piśmie adwokata W. D. z dnia 5 listopada 1948 r. dotyczy postępowania o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...] oraz wniosku adwokata o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznania powyższego prawa. Taki sam numer nosi bowiem orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1948 r. o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do gruntu przy ul. [...]. Pismo z dnia 5 listopada 1948 r. dotyczy głównie tej właśnie nieruchomości. Co do akt Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w W., to należy uznać, że akta te zaginęły. W świetle powyższego organ pierwszej instancji uznał, że brak jest dowodu zarówno na złożenie przez Spółkę wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...], jak również na to, że zaginęły jakiejkolwiek dokumenty z akt przedmiotowej nieruchomości. Tym samym w ocenie Prezydenta W. brak było podstaw do prowadzenia postępowania o odtworzenie zaginionych akt.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie postanowienia o odtworzeniu akt.

W toku postępowania odwoławczego Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że wprawdzie przepisy k.p.a. nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, jednak zgodnie z przyjętą w doktrynie oraz w orzecznictwie zasadą, że dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących kwestie procesowe w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej, powinny być stosowane przepisy księgi czwartej k.p.c. dotyczącej postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt tj. art. 716 - 729 k.p.c.. Organ odwoławczy podkreślił, że odtworzeniu ulec mogą wyłącznie akta, które zaginęły lub zostały zniszczone. Procedura odtworzenia akt zakłada zatem, że akta, które miałyby ulec odtworzeniu, w ogóle wcześniej istniały, co zostało bez żadnych wątpliwości potwierdzone, a jedynie nie można ich odnaleźć. Odtworzenie akt nie może zatem polegać na "utworzeniu" dokumentów, których istnienie nie zostało ostatecznie przesądzone. W ocenie organu analiza akt sprawy nie pozwala na niewątpliwe stwierdzenie, że wniosek dekretowy w stosunku do terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], Nr hip. [...] i [...] został faktycznie złożony. Kolegium wskazało, że wniosek taki, zawierający potwierdzenie wpływu do właściwego organu, nie został odnaleziony w aktach własnościowych nieruchomości pod adresem ul. [...], jak również ul. [...]. Organ wyjaśnił również, że [...] Urząd Wojewódzki Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami pismem z dnia 26 lipca 1999 r. udzielił informacji, że w rejestrze wpływu wniosków dekretowych brak jest zapisu odnośnie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości hipotecznej. Ponadto pismem z dnia 31 grudnia 1999 r. Urząd Dzielnicy [...] Gminy [...] Wydział Geodezji i Nieruchomości poinformował, że w nie posiada dokumentacji archiwalnej, potwierdzającej fakt złożenia przez Spółkę wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, wymaganego postanowieniem art. 7 dekretu. W ocenie organu odwoławczego powyższe wskazuje na to, że organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy wniosek taki mógł się znaleźć w innych aktach, dotyczących przedmiotowej nieruchomości, a znajdujących w posiadaniu innych organów bądź instytucji. Niewątpliwych dowodów na faktyczne złożenie przez przedmiotową Spółkę wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie dostarczyła również sama Spółka. Kolegium zauważyło również, że w celu ustalenia stanu faktycznego Prezydent W. podejmował działania zmierzające do potwierdzenia faktu złożenia wniosku dekretowego przez Spółkę. W aktach sprawy zgromadzona została zebrana w toku postępowania dokumentacja. Zarówno przed organem pierwszej instancji, jak również Samorządowym Kolegium Odwoławczym odbyły się dwie rozprawy administracyjne, które miały na celu wyjaśnienie wątpliwości związanych z postępowaniem. Wątpliwości te nie zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na przyjęcie, iż rzeczywiście spółka złożyła wniosek w trybie art. 7 dekretu. Reasumując, po analizie zarówno decyzji, jak również akt sprawy, zdaniem Kolegium nie jest uzasadnione stwierdzenie, że z akt administracyjnych zaginęły dokumenty,

o których odtworzenie wystąpiła strona. W konsekwencji skłania to do przyjęcia stanowiska wyrażonego w decyzji przez organ pierwszej instancji, że w takiej sytuacji należało umorzyć niniejsze postępowanie. Kolegium zauważyło również, że zgodnie

z art. 727 k.p.c., po przeprowadzeniu postępowania w myśl dwóch artykułów poprzedzających sąd orzeka postanowieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta mają być odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Powyższe oznacza, że organ powinien był wydać w tej sprawie postanowienie w miejsce decyzji, nie wydanie rozstrzygnięcia w tej formie nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2012 r.

Na powyższą decyzję A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.

Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania to jest art. 153 i 170 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 roku, w szczególności dotyczących zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sprawie o sygn. akt [...] instytucji odtworzenia zaginionych akt postępowania administracyjnego w postaci wniosku dekretowego oraz konieczności rozpoznania wyżej wymienionego wniosku merytorycznie,

- naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności podania o przywrócenie terminu z dnia 2 listopada 1948 roku oraz pisma z dnia 5 listopada 1948 roku oraz nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności.

Skarżąca podniosła również, że wydane decyzje są nieważne, bowiem sprawa objęta skargą została wcześniej rozstrzygnięta decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odtworzenia zaginionych akt postępowania administracyjnego, to jest wniosku z dnia 14 marca 1946 r. oraz wniosków pełnomocnika umocowanego do działania w imieniu fabryki [...] S.A. w W. z dnia 7 lipca 1948 r., i 5 listopada 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Kolegium w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 roku sygn. [...] przesądziło kwestię istnienia wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...] i nr [...] złożonych w dniu 14 marca 1946 roku, 7 lipca 1948 roku i 5 listopada 1948 roku. Decyzja ta stała się ostateczna. W ocenie skarżącej w wyniku wydania powyższej decyzji Prezydent W. powinien był ocenić wniosek dekretowy skarżącej merytorycznie i nie stosować ponownie per analogiom procedury odtworzenia akt uregulowanej w k.p.c.

W jej ocenie z uwagi na treść decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r., jak również z uwagi na treść wyroków sądów wydanych w sprawie organ nie był do wszczęcia takiego postępowania w ogóle uprawniony. A. K. wskazała również, że Prezydent W. wobec przekazaniu mu sprawy decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 roku do ponownego rozpatrzenia był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 roku oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 roku sygn. akt I SA/Wa 898/11.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami zawartymi w skardze.

W wyniku przeprowadzenia kontroli, w wyżej wskazanym zakresie, uznać należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia ich nieważności.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2012 r. , w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odtworzenia zaginionych akt postępowania administracyjnego.

Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego - art. 61 § 1, § 3, § i 3a oraz art. 63 § 2, § 3 i § 3a - postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, bądź dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu, natomiast datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swojej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 61 § 1 kpa określa dopuszczalne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, zatem nie istnieje inny sposób wszczęcia postępowania, poza określonymi w tym przepisie. W sytuacji, kiedy przepisy szczególne wyraźnie stanowią, w jakich wypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest tymi przepisami związany, natomiast gdy przepisy szczególne nie regulują kwestii związanych ze wszczęciem postępowania, ustalenie sposobu dopuszczalnego jego wszczęcia powinno wynikać z wykładni tych przepisów. Natomiast zgodnie z art. 104 § 1 i 2 kpa organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, ale ma to miejsce w sytuacji gdy rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy ją w danej instancji.

Inaczej, niż w regulacjach dotyczących postępowań sądowych, to jest w przepisach k.p.c. czy p.p.s.a., Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wyodrębnionego, zwartego zespołu przepisów prawnych określających zasady i tryb odtwarzania akt sprawy administracyjnej. W doktrynie czy orzecznictwie prezentowane są poglądy o wykorzystaniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego czy przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez analogię. Wyrażany jest również pogląd, że zaginiony lub zniszczony dokument winno się odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron, w ramach postępowania, dla którego rozstrzygnięcia treść tegoż dokumentu ma istotne znaczenie. ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2006 r., sygn. II OSK 921/05 Lex nr 275485). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że organ w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego wniosku dekretowego, przeprowadził inne postępowanie dotyczące odtworzenia akt i w tym jedynie przedmiocie wydał odrębną decyzję. Zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały więc wydane w warunkach rażącego naruszenia prawa, a to przepisów art. 61 § 1 kpa., oraz art. 104 § 1 kpa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jeszcze raz należy przypomnieć , że art. 104 k.p.a stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę (§ 2). Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję w sprawie, która nie była przedmiotem prowadzonego postępowania , czym- zdaniem sądu- rażąco naruszył art. 104 kpa. Rekonstrukcja akt sprawy administracyjnej należy w niniejszej sprawie do organu prowadzącego postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...] w W., hip. nr [...] i [...]. o stwierdzenie nieważności. Kluczowym w niniejszej sprawie jest bowiem fakt, że czynności odtworzenia akt należy określić jako czynności obligatoryjne organu administracji, prowadzącego konkretną sprawę. Nadto należy podnieść, że zdaniem Sądu organy wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 105 § 1 kpa rażąco naruszyły także ten przepis. Zgodnie bowiem z poglądami doktryny, przepis art. 105 § 1 kpa dotyczy sytuacji umorzenia postępowania w sprawach, w których wydaje się decyzję.

Podkreślenia wymaga, że według art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ sąd dostrzegł wadę postępowania skutkującą nieważnością decyzji, przedwczesnym jest ustosunkowanie się merytoryczne do zarzutów skargi

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 pierwszej z powołanych ustaw orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.