Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 164/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor Sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi O. T. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku O. T. z dnia [...] czerwca 2021 r. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego O. T. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. O. T., obywatel [...] (dalej również jako: "skarżący") reprezentowany przez adwokata P. L.- M. wniósł skargę na bezczynność Wojewody (dalej również jako: "organ") w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu [...] czerwca 2021 r. O. T., ob. [...], ur. [...] r., wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (k. 6-11 akt administracyjnych). Wniosek skarżącego wpłynął do Wojewody w dniu [...] czerwca 2021 r. (prezentata na karcie 11 akt administracyjnych).

Wniosek o udzielenie cudzoziemcowi pozwolenia na pobyt czasowy został nadany przez adwokata P. L.-M. działającego jako pełnomocnik skarżącego w postępowaniu administracyjnym (k. 28 akt administracyjnych) za pośrednictwem Poczty Polskiej (k. akt 1 administracyjnych - koperta), na wniosku znajduje się podpis skarżącego. Zgodnie z treścią przedmiotowego wniosku celem pobytu na terytorium RP skarżącego jest wykonywanie pracy na rzecz R. Spółka Akcyjna ([...]).

Do wniosku załączono dowód uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości [...] zł (k. 5 akt administracyjnych), a także druk załącznik nr [...], który wypełnił podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi - R. Spółka akcyjna (k. 2-4 akt administracyjnych).

W aktach administracyjnych znajdują się również dalsze dokumenty złożone wraz z wnioskiem:

- kopia paszportu oraz karty pobytu skarżącego poświadczone za zgodność z oryginałem przez adwokata P. L.-M. (k. 12-14 akt administracyjnych),

- oświadczenie skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r., że w dniu [...] maja wygasła jego umowa o pracę z pracodawcą K. sp. z o.o. z siedzibą w P. (k. 15 akt administracyjnych)

- oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi - skarżącemu przez R. S.A. z dnia [...] maja 2021 r. poświadczone za zgodność z oryginałem przez adwokata P. L.-M. (k. 21 akt administracyjnych)

- kopia świadectwa pracy z dnia [...] maja 2021 r. z K. sp. z o.o. poświadczona za zgodność z oryginałem przez adwokata P. L.- M. (k. 22 akt administracyjnych)

- kopia umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] czerwca 2021 r. zawartej przez skarżącego (k. 23-25 akt administracyjnych)

- kopia umowy o pracę zawarta w dniu [...] czerwca 2021 r. pomiędzy skarżącym a R. S.A. z datą rozpoczęcia pracy [...] czerwca 2021 r. do dnia [...] marca 2024 r. (k. 20 akt administracyjnych)

- zgłoszenie do ubezpieczenia w ZUS dokonane przez R. S.A. z dnia [...] czerwca 2021 r. (k. 26 akt administracyjnych)

Następnie, skarżący za pośrednictwem pełnomocnika w dniu [...] lipca 2021 r. wniósł do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. ponaglenie na bezczynność Wojewody oraz niezałatwienie sprawy w terminie określnym w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30, poz. 168, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a.") W ponagleniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ przez prawie miesiąc tj. od dnia [...] czerwca 2021 r., gdy został złożony wniosek nie podjął żadnych czynności (k. 33 akt administracyjnych).

W piśmie Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r., S.C.- [...] (k. 34 akt administracyjnych) wskazano, iż w związku z dyspozycją zawartą w art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 i 106 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020r., poz. 35 z późn. zm., dalej jako: "u.c.") postępowanie wszczynane jest w momencie, gdy zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Na dzień [...] lipca 2021 r. wniosek Pana O. T. zawierał braki formalne, dlatego też nie można było wszcząć postępowania administracyjnego w jego sprawie. W związku z tym terminy określone w art. 35 k.p.a. nie mają zastosowania w sprawie. W piśmie tym podano, że skarżący nie dokonał obowiązku stawiennictwa, a jego wniosek zawiera braki formalne.

Następnie, w dniu [...] lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącego skierował pismo do Wojewody z prośbą o udostępnienie loginu i hasła do miały miejsce w trakcie przedmiotowego postępowania: wskazał, że sposób prowadzenia sprawy godzi w autorytet urzędu państwowego, że biegną terminy do załatwienia sprawy i poinformował, że zostanie złożona skarga na bezczynność, odniósł się do kwestii niemożności umówieni terminu przez skarżącego na złożenie linii papilarnych, a także braku formalnego wniosku (k. 37 akt adm.).

W odpowiedzi na pismo pełnomocnika skarżącego pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Urząd Wojewódzki poinformował, że numer telefonu umożliwiający umówienie się na wizytę w siedzibie urzędu celem złożenia odcisków linii papilarnych jest dostępny dla osób, do których skierowano wezwanie do osobistego stawiennictwa - skarżący nie otrzymał jeszcze takiego wezwania, więc nie może skorzystać z takiej możliwości rezerwacji wizyty.

Ponadto, Wojewoda w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. udzielił informacji dotyczących obecnych zasad umawiania Cudzoziemców na wizytę w Wydziale w celu złożenie odcisków linii papilarnych. W piśmie tym wskazano także, dlaczego Pan O. T. nie może obecnie skorzystać z telefonicznej rezerwacji wizyty. Pismo to zostało skutecznie doręczone w dniu [...] lipca 2021 r. W aktach sprawy znajduje się Urzędowe Potwierdzenie Doręczenia.

Ponadto, w aktach administracyjnych znajduje się karta weryfikacji formalnej wniosku z dnia 13 lipca 2021 r. (k. 41 akt administracyjnych), z której wynika, że ocena kompletności wniosku wykazała dwa braki, tj. brak wymaganego osobistego stawiennictwa oraz nie okazano paszportu przed pracownikiem wydziału.

W skardze z dnia [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego podał, że wnoszona jest ona w oparciu o art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1270, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 dalej również jako "p.p.s.a.").

W skardze wniesiono o:

1) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku

2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności

3) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

4) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

lub

5) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał od organu dla skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

6) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., by Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym

7) zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.

W uzasadnieniu skargi (k. 7-8) pełnomocnik skarżącego wskazał, że zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 3 u.c. Skarżący powinien był otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia bez zbędnej zwłoki (plus 30 dni), jednakże najpóźniej w przeciągu 60 dni od dnia złożenia wniosku tj. najpóźniej niż [...] sierpnia 2021 r. Mocodawca złożył wniosek nie osobiście, a wysłał pocztą organ powinien niezwłocznie wezwać Mandanta (skarżącego) do urzędu w celu pobrania od niego linii papilarnych. Ponieważ organ tego nie uczynił zostało złożone w dniu [...] lipca 2021 r. ponaglenie. W odpowiedzi na ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców organ poinformował, że ponaglenie jest niezasadne, gdyż podanie cudzoziemca zawiera brak formalny, gdyż wniosek nie został złożony osobiście a pocztą i od cudzoziemca nie pobrano odcisków palców. Nie jest to jednak pełna informacja, a wręcz nierzetelna. Pełnomocnik skarżącego podał, że skarżący doskonale zdaje sobie sprawę, że musi zdać linie papilarne, dlatego dzwonił do organu, aby umówić się na termin, Poinformowano go jednak, że nie może umówić się na termin dopóki nie zostanie wezwany. Organ go jednak nie wzywa. Strona chce uzupełnić podanie, nie może jednak tego uczynić, musi czekać na wezwanie. (...) Terminy ustawowe są fikcją, a sposób prowadzenia postępowania administracyjnego urąga wszelkim podstawowym zasadom przewidzianym w k.p.a. Organ jest zatem bezczynny. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483) skarżący, przebywając w Polsce, złożywszy uprzednio wniosek, ma prawo oczekiwać, że zostanie potraktowany jak obywatel RP, ponieważ żaden z przepisów ustaw o których mowa w art. 37 ust. 2 Konstytucji RP nie ogranicza praw skarżącego jako strony postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda pismem, które wpłynęło do Sądu w dniu [...] września 2021 r. wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że aby móc wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wniosek musi spełniać wymogi nałożone przez art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 i 106 u.c. Na dzień [...] września 2021 r. według organu wniosek skarżącego nadal zawiera braki formalne. Przede wszystkim jednak, cudzoziemiec nie dokonał obowiązku osobistego stawiennictwa, który wynika z art. 105 ust 1 i 2 u.c. W aktach sprawy znajduje się także kopia paszportu potwierdzona za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika. Nie został on jednak okazany przed pracownikiem Wydziału.

Następnie w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że w Wydziale Spraw Cudzoziemców W. Urzędu Wojewódzkiego do końca czerwca 2021 r. funkcjonowała internetowa rezerwacja terminów wizyt. System rezerwacji umożliwiał umówienie się na złożenie odcisków linii papilarnych, przedłożenie do wglądu ważnego dokumentu podróży oraz ewentualne uzupełnienie pozostałych braków formalnych. Dlatego też mimo braku wezwania ze strony Organu, możliwe było umówienie się na wizytę w siedzibie Wydziału oraz w jednej z czterech delegatur W. Urzędu Wojewódzkiego. Każdego dnia udostępniana była możliwość rezerwacji na wskazany dzień. W związku z tym skarżący miał możliwość samodzielnego umówienia się na wizytę w Wydziale. Z początkiem lipca wprowadzony został nowy system rezerwacji wizyt. Pracownicy Urzędu telefonicznie kontaktują się z cudzoziemcami w celu uzgodnienia dogodnego dla nich terminu stawiennictwa. Kolejność wykonywanych połączeń zależy od terminu złożenia wniosku. System ten ma na celu zapewnienie równego i sprawiedliwego dostępu do złożenia odcisków linii papilarnych. Z uwagi na rosnącą liczbę wniosków, obecnie pracownicy infolinii kontaktują się z cudzoziemcami, którzy złożyli wnioski o pobyt czasowy na początku 2021 r.

W związku z powyższym, w ocenie organu, do dnia [...] września 2021 r. niemożliwe było wszczęcie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla skarżącego, a terminy określone w art. 35 k.p.a. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 2 i 3 k.p.a. organ zacytował orzecznictwo dotyczące pojęcia rażącego naruszenia prawa: wyrok z dnia 26 września 2019 r. Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt III SAB/Kr 30/19) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r. (sygn. akt II SAB/Gd 45/17), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2015 r., II OSK 652/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16 - CBOSA), stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażone w wyroku z dnia 28 maja 2018 r. (sygn, akt II SAB/Kr 47/18), stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2020 r. (sygn. Akt III SAB/GI 300/19) konkludując, organ zajął stanowisko, że w przedmiotowej sprawie nie było jednakże podstaw do stwierdzenia, że miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa; nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem strony lecz okolicznościami obiektywnymi, opisanym im.in. w uzasadnieniu do ponaglenia przekazanego do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] lipca 2021 r. (Sąd zauważa, że w sprawie została wniesiona jedynie skarga na bezczynność a nie przewlekłe prowadzenie postępowania, tymczasem większość treści pisma zatytułowanego odpowiedź na skargę złożonego przez Wojewodę dotyczy pojęcia przewlekłości postępowania, a zatem w dużej mierze wywody te są niezwiązane ze sprawą).

W dalszej kolejności w odpowiedzi na skargę podkreślono, że braki kadrowe to nie jedyny problem, z którym obecnie musi mierzyć się Wojewoda w czasie realizacji zadań związanych z wydawaniem zezwoleń na pobyt czasowy na terytorium RP. Organ prowadzący postępowanie zapewnia, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie. Od 2015 roku notowany jest nieustanny wzrost liczby składanych do organu wniosków. Ponadto, każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania, dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Jednocześnie należy podkreślić, że z uwagi na obowiązujące przepisy prawa, wynikające z u.c. organ administracji zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Należy mieć na uwadze, iż sprawy trafiające do Wydziału Spraw Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Wojewoda podejmuje szereg czynności mających na celu przyspieszenie rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz udzielenie jak najlepszej pomocy cudzoziemcom w postępowaniach o udzielenie owego zezwolenia. W swoich działaniach organ kieruje się przede wszystkim zasadą równości i sprawiedliwości społecznej. Wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy rozpatrywane są, co do zasady, w sposób chronologiczny, licząc od dnia złożenia wniosku.

Wojewoda wskazał także, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla skarżącego nie występują żadne przesłanki, które usprawiedliwiałyby traktowanie go w sposób uprzywilejowany. Jego sytuacja nie wyróżnia go spośród tysięcy cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Wojewoda zapewnił również w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z obecnie przyjętymi zasadami umawiania wizyt pracownik Wydziału skontaktuje się z pełnomocnikiem strony w celu ustalenia dogodnego dla niego terminu złożenia odcisków linii papilarnych. Gdyby próba kontaktu telefonicznego okazała się być bezskuteczna, do strony skierowane zostanie oficjalne wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Termin do uzupełnienia wskazanych braków wyznaczony zostanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (art. 105 ust. 2 u.c. "w terminie nie krótszym niż 7 dni") oraz ogólnie przyjętą zasadą organu zapewniającą możliwość wywiązania się z obowiązku osobistego stawiennictwa w terminie, tak aby nie narazić strony na konsekwencję nieuzupełnienia braków formalnych wniosku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda odniósł się również do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej (ponownie pisząc o przewlekłości, której ta sprawa nie dotyczy, gdyż skarga została wniesiona jedynie na bezczynność) podnosząc, że jest to dyskrecjonalne uprawnienie sądu i powołując tezy z orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r" sygn. akt I OSK 1314/16; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 490/17; wyrok z dnia 22 marca 2018 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1880/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/18).

W piśmie z dnia [...] września 2021 r. (k. 51-54) pełnomocnik skarżącego wniósł odpowiedź na odpowiedź organu na skargę zawierającą dalszą argumentację skarżącego. Pełnomocnik skarżącego po zapoznaniu się z odpowiedzią organu na skargę, stwierdził, że stanowisko organu jest w całej rozciągłości chybione i jest nadto rażąco wadliwe.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie tym skonstatował, że "postępowanie wojewody to akt samowoli i bezprawie". Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się, z argumentacją Wojewody, że dopóki podanie zawiera brak formalny, terminy załatwienia sprawy nie upływają. W piśmie tym argumentowano także, że wykładnia brzmienia art. 61 § 3 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że wpływ podania do organu wszczął postępowanie administracyjne i od tego dnia rozpoczął się bieg terminów. Twierdzenie organu, że termin jeszcze nie upływa, gdyż podanie zawiera brak formalny jest niepoprawne. Art. 64 § 3 k.p.a. przewiduje bowiem, że jeśli podanie zawiera brak formalny, należy wezwać stronę do jej usunięcia w wyznaczonym terminie. I w rzeczy samej, na bazie art. 35 § 5 k.p.a. do terminu będącego sumą "bez zbędnej zwłoki" i 30 dni (przepis szczególny z ustawy o cudzoziemcach) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że Wojewoda, dostrzegając brak formalny i nie wzywając strony do jego usunięcia w wyznaczonym terminie dopuszcza się bezczynności, gdyż "termin upływa od dnia otrzymania wniosku. A organ nie działa, nie prowadzi postępowania".

Ponadto, pełnomocnik skarżącego w piśmie podał, że od kiedy ogłoszono w Polsce stan pandemii, praktycznie stało się niemożliwe (tak utrudnione, że wręcz niemożliwe) umówienie się na osobiste złożenie podania. Pełnomocnik napisał, że: "Moi Klienci opowiadają mi, że czekają do północy, aż zmieni się dzień i pojawi się nowa pula "numerków", ewentualnie wstają o 3.00 rano i system rezerwacji wydaje całą pulę "numerków" w ciągu kilku sekund. Tak można próbować dwa tygodnie. I w końcu się nie udaje. Urząd Wojewódzki oczywiście zaprzecza, że umówienie się na osobistą wizytę jest prawie, że nierealne, ale nie ma sensu wierzyć w ani jedno słowo zapewnień urzędników, gdyż rzeczywistość wygląda zupełnie inaczej niż ich zapewnienia".

We wskazanym piśmie podano także, że "jakkolwiek by nie uzasadniał swojego samowolnego postępowania wojewoda, to jednak w świetle prawa nadal pozostaje organem administracji publicznej, który jest związany terminami z k.p.a. i ustaw szczególnych. Wojewoda twierdzi, że dopóki wnioskodawca nie usunie braków formalnych, wówczas nie biegną mu terminy, ale to wojewoda chce decydować, kiedy wezwie wnioskodawcę do usunięcia braków i to wojewoda chce decydować, kiedy strona je usunie. A tymczasem sprawę uważa się za wszczętą w dniu, w którym wpływa podanie, terminy zatem upływają, a ich bieg wstrzymuje wezwanie do usunięcia braków na czas ich usuwania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje, że organ dostrzega brak, ale nie wzywa do jego usunięcia, dzięki temu ma mnóstwo czasu i nigdy nie jest przez to bezczynny".

Pełnomocnik skarżącego skonkludował, że "nieliczenie się z interesem stron postępowania również stało się standardem. Nikt również nie może liczyć na rozpoznanie jego sprawy w terminie ustawowym i to też jest tak samo (nie)sprawiedliwe wobec wszystkich".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w przeważającej części okazała się zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z tych Przewodniczący Wydziału IV. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 25 listopada 2021 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany - ponaglenie dokonane przez pełnomocnika skarżącego w sprawie administracyjnej, co do której wniósł skargę na bezczynność, zostało złożone w dniu [...] lipca 2021 r.

Skarga była zatem dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu przez Sąd.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucane w skardze bezczynność postępowania Wojewody rzeczywiście istniały - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miały one charakter rażącego naruszenia prawa.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ).

Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga najpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35, z późn. zm., zwanej dalej także "u.c."). Jako że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a wskazane powyżej organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie bezczynności (art. 109 ustawy o cudzoziemcach).

By móc przejść do oceny zarzutu bezczynności organu, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 03 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały przytacza, przyjmując je za swoje. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 - 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61 a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych, również dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 2 i 4 u.c., wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże "niepełny" wniosek nie może nie powodować zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.: "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli w wyniku wszczęcia postępowania, strona uchybi terminowi do uzupełnienia braków formalnych, dopiero wówczas zachodzi podstawa do zakończenia postępowania w formie czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Podanie nie spełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że jej sprawie nadano bieg, a sama zakończy się rozstrzygnięciem (niezależnie od tego czy korzystnym czy niekorzystnym). Ponadto, wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w k.p.a., w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (dział II. rozdział 1 k.p.a.) może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumienie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21, orzeczenie prawomocne, CBOiS)..

Skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z dniem [...] czerwca 2021 r. - data wpływu wniosku do Wojewody (prezentata na karcie 11 akt administracyjnych). W dacie wniesienia skargi, tj. [...] sierpnia 2021 r. wniosek Skarżącego pozostawał niezałatwiony.

Ustalenie to, w ocenie Sądu, nie może rodzić uzasadnionych wątpliwości również w kontekście istoty skargi na bezczynność, której jest doprowadzenie do zmiany zaistniałego, wadliwego procesowo, stanu postępowania, w ramach którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje w kierunku jej terminowego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z dnia 08 sierpnia 2021 r. sygn. I GSK 672/21, CBOiS).

Od dnia [...] czerwca 2021 r. organ w sprawie dokonał tylko jednej czynności mającej na celu (zmierzającej do) merytorycznego załatwienie wniosku, a mianowicie była to czynność polegająca na wygenerowaniu karty weryfikacji formalnej wniosku, dokonana w dniu [...] lipca 2021 r. (k. 41 akt administracyjnych). Pozostałe czynności dokonywane przez organ w sprawie stanowiły reakcję (odpowiedzi) na pisma kierowane do organu przez pełnomocnika skarżącego, nie zmierzały one jednak do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego, stan załatwienia sprawy nie postępował (pismo Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r., [...], stanowiące odpowiedź na pismo pełnomocnika skarżącego, w którym Wojewoda zawarł niesłuszną koncepcję, że postępowania wszczyna się dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku; pismo z dnia [...] lipca 2021 r., w którym Wojewoda w odpowiedzi na pismo pełnomocnika skarżącego przedstawił opis funkcjonowania systemu umawiania wizyt cudzoziemców w urzędzie, oraz załatwił wniosek pełnomocnika skarżącego o udostępnienie loginu i hasła). Ponadto, w ocenie Sądu wydaje się, że racjonale z punktu ekonomiki pracy urzędu byłoby, aby szczupłe zasoby kadrowe, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, w pierwszej kolejności były zaangażowane w celu dokonywania czynności zmierzających do merytorycznego załatwiania spraw, tak aby stan załatwiania spraw postępował.

Należy również podkreślić, że brak rozpoznania wniosku skarżącego w przewidzianym prawem terminie oznacza dla niego niepewność jego sytuacji prawnej związanej z pobytem, ale przede wszystkim z uprawnieniami, jakie wynikają z pozwolenia na pobyt czasowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy skarżącego.

W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. (który wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2021 r.) w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Przy czym przy rozpoznaniu wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, organ uwzględni także, że we wniosku jako główny cel pobytu wskazano wykonywanie pracy, a do wniosku tego dołączono Załącznik Nr [...] dołączany w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1589/20, CBOiS).

Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/ŁD 124/14; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/WR 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt: II SAB/PO 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt: II SAB/SZ 34/13, CBOiS).

W rozpoznawanej sprawie natomiast, działaniom organu nie można przypisać takich cech, bowiem organ odnosił się do wniosków strony, przedstawił w pismach kierowanych do pełnomocnika skarżącego własną, niewłaściwą koncepcję momentu wszczęcia postępowania, opisywał działania systemu "wzywania wnioskodawców do składania odcinków linii papilarnych" - w odniesieniach tych kierowanych do pełnomocnika skarżącego organ nie zmierzał do tej pory do załatwienia meritum sprawy, dlatego też Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, jednakże nie spełniała ona cechy rażącego naruszenia prawa.

Przechodząc do rozpatrzenia zawartego w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny złożonego w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o wymierzeniu takiej grzywny jest fakultatywne, a w oparciu o ocenę stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do tego by z tego fakultatywnego uprawnienia skorzystać.

Jeżeli zaś chodzi o złożony w skardze wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., to również zasądzenie takiej sumy pieniężnej przez Sąd ma charakter fakultatywny; to uprawnienie sądu administracyjnego jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone.

Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, CBOiS).

W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono, aby przedmiotowa bezczynność organu miała charakter rażący, represjonowanie więc organu administracji publicznej poprzez zasądzanie od niego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej nie jest celowe. Stanowiłoby to zaprzeczenie istoty tej instytucji. Okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają przyznania sumy pieniężnej.

Z powyższych względów w pozostałym zakresie sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzając od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do: wpisu od skargi uiszczonego w wysokości [...] zł, wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.); opłata za czynności adwokata w postępowaniu przed sądem administracyjnym w kwocie [...]zł ustalona zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.), opłata skarbowa od pełnomocnictwa nie została uiszczona.