Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 344/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1, par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Urszula Raczkiewicz Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. skargi kasacyjnej "A.M.S." S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1561/07 w sprawie ze skargi "A.M.S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1561/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A.M.S. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej.

Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny w sprawie:

W dniu [...] października 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A.M.S. S.A. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w rejonie ul. S. pod nośnik reklamowy dwustronny typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2, na okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2007 r. Do wniosku dołączono podkład geodezyjny oraz szkic tablicy reklamowej. Spółka posiadała wydane wcześniej zezwolenie na umieszczenie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym wydane na okres do [...] grudnia 2006 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent m.st. W. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej).

W dniu [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Art. 39 ust. 1 ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zaś z ust. 3 art. 39 ustawy wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za wydawanym w drodze decyzji administracyjnej zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Organ podkreślił, że z przepisu tego wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, podkreślając, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wykazać, że takie okoliczności wystąpiły. Interes majątkowy właściciela nośnika reklamowego nie jest zaś szczególną okolicznością uzasadniającą wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji nośnika reklamowego. Orzekanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nie zwalnia organu z obowiązku starannego działania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja wydana została z zachowaniem tych zasad. SKO uznało za trafne stwierdzenie organu I instancji, iż usytuowanie kolejnych nośników reklamowych w ruchliwych punktach miasta może w negatywny sposób wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wnioskodawca nie wykazał stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, która uzasadniałaby zlokalizowanie reklamy we wnioskowanym miejscu.

Oddalając skargę Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę materialnoprawną zezwoleń na zajęcie pasa drogowego stanowi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a decyzje wydawane w tych sprawach mają charakter uznaniowy. Wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną, tak więc strona składając wniosek w dniu [...] października 2006 r. zdawała sobie sprawę z tego, że na skutek tego wniosku wszczęte zostanie kolejne postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd uznał, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2). W ocenie Sądu ratio legis tego przepisu to zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. S. w rej. ul. S. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową, a po upływie okresu w nim wskazanego − zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika to, iż po upływie okresu, na który zostało udzielone, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na koleiny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Sąd podał również, że z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 ustawy, że "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego".

W art. 39 ust. 3 ustawy wskazano, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi".

W ocenie Sądu, z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia.

Sąd zaznaczył, że wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów prawa. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może zaś stanowić uzasadnienia dla odstępowania od zapisów ustawy i udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego bez żadnego uzasadnienia.

Sąd również wskazał, że organ I instancji przed wydaniem decyzji powiadomił stronę o zmianie swego stanowiska w kwestii zezwolenia, która jednak nie podjęła żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy ul. Sobieskiego w rejonie ul. Sikorskiego jest szczególnie uzasadnione. Zasadne jest zatem stwierdzenie SKO, że mimo iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały wskazane. Skoro zatem to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam w pasie drogowym, to może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, to organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami.

W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. Skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a zatem odmowa zgody była uzasadniona. Organ w toku postępowania starał się wykazać, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak – jak podkreślił Sąd − to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu. Stąd też zarzuty skarżącej dotyczące załączonej do akt opinii sporządzonej przez mgr inż. L. K. nie mają wpływu na ocenę decyzji, ponieważ opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. W istocie rzeczy treść tego pisma nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie organu i okoliczność, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione.

A.M.S. S.A. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, dalej: p.p.s.a.) poprzez naruszenie przez Sąd I instancji:

a) art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez:

- błędną wykładnię polegającą na tym, że "regulacja legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie oraz że "ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właścicieli (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np. na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego",

- niezastosowanie w sprawie dot. rozstrzygnięcia przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ponieważ w ocenie WSA, "nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. S. w rej. ul. S. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony",

- błędną wykładnię wyrażenia "obiekt istniejący w pasie drogowym" poprzez stwierdzenie, że obiekt może nie istnieć w pasie drogowym, ponieważ de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja,

- nieuwzględnienie przy wykładni tego przepisu, że na jego podstawie zarządca drogi wydaje zezwolenia, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3,

b) art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że według WSA, nawet gdy skarżąca uzyskała wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji obiektu (w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) i obiekt ten umieściła w pasie drogowym, to pomimo nieusunięcia obiektu z pasa drogowego kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (tzw. dalsze funkcjonowanie reklamy) winno być wydane również na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy,

c) błędną wykładnię art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. z art. 39 ust. 3 i art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że warunkiem funkcjonowania reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej wydanej jedynie na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) skarżąca wskazała na naruszenie:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w ten sposób, że WSA, który zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana ma być pod względem zgodności z prawem, nie przeprowadził z należytą starannością kontroli decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] W. w zakresie zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 40 ust. 8 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Poza tym WSA pobieżnie ocenił dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym, w szczególności przez zarządcę drogi, dotyczące ustalenia jakie "zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym stwarzają aktualnie przedmiotowe reklamy",

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważenia wszystkich zarzutów skarżącej oraz nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach odnośnie:

- nierozróżnienia pomiędzy decyzją dotyczącą lokalizowania (tj. umieszczenia) reklamy w pasie drogowym wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, a decyzją dotyczącą dalszego zajmowania pasa drogowego przez reklamę wydaną na podstawie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy,

- braku wykładni zawartego w art. 39 ust. 3 sformułowania "lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych",

- błędnego przyjęcia, że w sprawie zakończonej decyzją SKO (zaskarżoną później skargą do WSA) na skarżącej ciążył obowiązek wykazania szczególnie uzasadniającego przypadku jako warunku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, chociaż reklama skarżącej mogła dalej funkcjonować, chyba że powodowałaby zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i zakłócałaby wykonywanie zadań zarządu drogi,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2007 r., a odnoszących się do zebranych przez organy dowodów (Białej Księgi, Programu Gambit, wyników badań natężenia ruchu, opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz statystyk stanu bezpieczeństwa drogowego na terenie Warszawy), które rzekomo miały świadczyć o powodowaniu przez reklamę skarżącej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez gołosłowne i niczym nie uzasadnione stwierdzenie, że "wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji publicznej w tej kwestii (tj. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie zwięzłego i krótkiego wniosku) nie zmienia istnienia zasady wynikającej z powołanych przepisów prawa. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może zaś stanowić uzasadnienia dla odstępowania od zapisów ustawy i udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego bez żadnego uzasadnienia.

Zdaniem skarżącej, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ ograniczenie się przez WSA w uzasadnieniu do kilku "najwygodniejszych" kwestii oznaczało wyrwanie ich z kontekstu. Zamiast spojrzenia na regulacje dotyczące zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w sposób całościowy, WSA zajął się uzasadnieniem zastosowania tych przepisów, na podstawie których zarządcy drogi i SKO było najłatwiej odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym, gdyby WSA należycie uzasadnił swój wyrok, to łatwo można byłoby dostrzec nielogiczność i niekonsekwencje w rozumowaniu.

Skarżąca uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazała, że art. 38 ust. 1 ustawy jednoznacznie wymienia obiekty, których dotyczy, tym samym nie można zawężać jego zastosowania do obiektów budowanych istniejących przed wejściem w życie ustawy, względnie do obiektów istniejących, ale wcześniej wybudowanych na gruncie, który jeszcze nie był w pasie drogowym.

Skarżąca wskazała również, że błędna wykładnia art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, a następnie niepotrzebne zastosowanie tych przepisów jest konsekwencją błędnej wykładni art. 38 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podziela wyrażone przez WSA stanowisko, że zarządca drogi wydając pierwszą decyzję bierze pod uwagę istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, jednakże stoi na stanowisku, że w przypadku następnych decyzji dotyczących dalszego funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego zarządca bierze pod uwagę przesłanki z art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy oraz przepisy wykonawcze. Skoro zatem WSA błędnie odczytał treść art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, a następnie zastosował te przepisy, to tym samym doszło do sytuacji, gdy zastosowano przepisy, które nie powinny być podstawą prawną decyzji organów obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z oparciem przez skarżącego skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., oceny w pierwszej kolejności wymagają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wtedy, gdy skargi nie oparto na drugiej podstawie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) lub dopiero wówczas, gdy podstawa ta okaże się "nieusprawiedliwiona" (art. 184 p.p.s.a.).

Skarżąca zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania podała, iż Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., gdyż nie przeprowadził z należytą starannością kontroli decyzji organów administracyjnych oraz pobieżnie ocenił dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym.

Zarzutu tego podzielić nie można, gdyż strona skarżąca nie wykazała, aby Sąd I instancji odmówił kontroli działalności administracji publicznej, czy też dokonał tej kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Sama zaś okoliczność, iż w ocenie skarżącej ta kontrola była pobieżna nie uzasadnia zarzutu, iż Sąd naruszył zasadę legalizmu wynikającą z powołanych wyżej przepisów.

Z kolei, jeżeli chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do wszystkich zarzutów strony w przedmiocie wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego, oznacza tym samym, iż strona zarzuca brak wyjaśnienia podstawy prawnej.

Tak sformułowany zarzut w rozpatrywanym przypadku pozostaje w ścisłym związku z drugą podstawą, na której oparto skargę kasacyjną, tj. z zarzutem błędnej wykładni art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych. Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, iż kolejne wystąpienie strony skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod wnioskowaną reklamę w danym miejscu winno skutkować w stosunku do niej zastosowaniem art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy, czego Sąd I instancji nie uwzględnił. Poza tym Sąd I instancji nie uwzględnił, iż skoro skarżąca uzyskała wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji reklamy i reklamę tę umieściła, to kolejne zezwolenie nie powinno być wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska kasatora w zakresie wykładni i stosowania art. 38 ust.1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej stanowisku, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie można stosować do obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, na których lokalizowanie wydano zezwolenie na podstawie art. 39 ust. 3 tejże ustawy na czas określony w decyzji i które, po wygaśnięciu zezwolenia, pozostają w pasie drogowym w chwili wydawania kolejnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "Istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie". Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy obiekt lub urządzenie, którego lokalizacja jest zgodna z prawem, znalazł się w pasie drogowym z obiektywnych przyczyn niezależnych od woli podmiotu, któremu przysługują prawa do obiektu lub urządzenia. Są to sytuacje, gdy nie następuje działanie lub zaniechanie polegające na zajęciu pasa drogowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W szczególności stan taki występuje w związku z ustanowieniem lub rozszerzeniem pasa drogowego w sposób wywołujący skutek w postaci objęcia liniami rozgraniczającymi pas drogowy gruntu, na którym posadowiony jest obiekt lub urządzenie. Inaczej rzecz się ma w sytuacji, gdy w niezmienionym pasie pozostaje nadal obiekt lub urządzenie, na lokalizację którego wydano zezwolenie na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i które to zezwolenie wygasło skutkiem upływu terminu określonego w decyzji. Z chwilą wygaśnięcia zezwolenia pozostawanie urządzenia lub obiektu w pasie drogowym staje się nielegalne. Podmiot, któremu przysługuje prawo do obiektu lub urządzenia powinien je usunąć. Jeżeli tego nie czyni zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Uzyskanie nowego pozwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga nowego, odrębnego postępowania.

Działanie mechanizmu określonego w art. 38 ust. 1, wbrew stanowisku kasatora, następuje z mocy prawa. Brak podstaw do przyjęcia, by zgoda na pozostawanie obiektu w pasie drogowym w opisanych w tym przepisie okolicznościach wymagała przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. To ustawodawca dopuszcza pozostawianie w określonych sytuacjach obiektów i urządzeń w pasie drogowym. Legalność pozostawania obiektów i urządzeń nie jest więc zależna od jakichkolwiek działań władczych z zakresu administracji publicznej. W praktyce oznacza to, że na ten przepis można powoływać się jako instrument obrony przed ingerencjami podmiotów powołujących się na bezprawne usytuowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym. Brak podstawy prawnej do wydawania decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie legalności lokalizacji w zgodzie z tym przepisem. Rozważać można natomiast dopuszczalność ubiegania się o wydanie stosownego zaświadczenia.

Kasator bezpodstawnie wiąże twierdzenia co do możności prowadzenia postępowania, w którym oceniano by, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z regulacją zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Pomijając kwestię rozumienia wymienionego w przepisie pojęcia zajmowania pasa drogowego na prawach wyłączności, art. 40 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy jest przepisem określającym jedynie kompetencje organu do wydawania decyzji. Nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wydawania decyzji w sytuacjach, o jakich mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Nie ma racji kasator twierdząc, że według przepisów ustawy o drogach publicznych odrębnie traktowane powinno być postępowanie zmierzające do przedłużenia terminu obowiązywania wcześniej udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zmiana terminu obowiązywania zezwolenia mogłaby być przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. Określony wnioskiem strony przedmiot postępowania w niniejszej sprawie nie obejmował jednak zmiany wcześniejszej decyzji, lecz wydanie nowej. Wobec tego podstawy faktyczne wydania wcześniejszej decyzji, w tym związane z oceną zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie miały istotnego, a tym bardziej wiążącego znaczenia w nowym postępowaniu. Na podstawie dawnej decyzji nie nastąpiło nabycie praw, które powinno być respektowane w nowym, odrębnym postępowaniu.

Jak to wykazano, podstawą prawną nowej decyzji nie mógł być art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Rozważać można było jedynie, czy zachodziły przesłanki do wydania uznaniowej decyzji, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu, jakoby ciężar udowodnienia, że zachodzą wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, w całości spoczywał na wnioskodawcy. Pogląd taki pozostaje w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W ustawie o drogach publicznych brak przepisu szczególnego określającego inaczej rozkład ciężaru dowodu. Ewentualność stosowania analogii do zasad stosowanych w ramach prawa cywilnego materialnego i procesowego nie znajduje uzasadnienia. Można jedynie rozważać jak daleko sięga obowiązek współdziałania strony w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. Niemniej przeto Sąd I instancji zasadnie zaakceptował, dokonane na podstawie obszernego materiału dowodowego i należycie ocenione, ustalenia organów obu instancji, co do występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wobec tego uwagi Sądu I instancji, co do ciężaru dowodu pozostają bez wpływu na ocenę zgodności wyroku z prawem. W skardze kasacyjnej brak zresztą zarzutów podważających skutecznie stanowisko Sądu dotyczące sfery ustaleń faktycznych. Do tej sfery nie można bowiem odnieść zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.