Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 301/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 3, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 9, art. 77 par. 1, art. 79a, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 9 grudnia 2020 r. nr [...] odmówił A. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem, B. B.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a i 1b, ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa" lub "u.ś.r.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 29 czerwca 2020 r. A. B. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem B. B., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 13 czerwca 2017 r. W orzeczeniu tym ustalono, że niepełnosprawność istnieje od dnia 21 kwietnia 2017 r., a więc od 62 roku życia.

Decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r. Burmistrz Miasta odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, jednak orzeczenie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 października 2020 r.

Organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia zalecając organowi pierwszej instancji uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, poprzez zweryfikowanie czy strona w ogóle mogłaby podjąć zatrudnienie, gdyby nie musiała sprawować opieki oraz pouczenie strony o konieczności zawieszenia pobierania emerytury w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził, że w przypadku wyrażenia zgody na zawieszenie emerytury konieczne jest przedłożenie decyzji organu emerytalnego o zawieszeniu prawa do emerytury.

W dalszym toku postępowania organ pierwszej instancji wezwał stronę do złożenia następujących dokumentów: oświadczenia, czy strona mogłaby podjąć zatrudnienie, gdyby nie musiała sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną, zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwskazań medycznych do opieki nad osobą niepełnosprawną oraz oświadczenia o podjętej decyzji w sprawie zawieszenia prawa do emerytury, a w przypadku zgody - decyzji organu emerytalno-rentowego o zawieszeniu prawa do emerytury.

W dniu 23 listopada 2020 r. strona oświadczyła, że nie zawiesi prawa do emerytury do momentu uzyskania potwierdzenia, że spełnia wszystkie pozostałe przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak wyrażenia zgody na zawieszenie prawa do emerytury wnioskodawczyni uzasadniała trudną sytuacją finansową (mąż strony otrzymuje bowiem emeryturę z ZUS w kwocie 506,59 zł miesięcznie). W kolejnym piśmie z dnia 24 listopada 2020 r. skarżąca oświadczyła, że jej sytuacja życiowa nie uległa zmianie, nadal sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Zakres czynności związanych z opieką nad mężem jest bardzo szeroki. Mąż strony jest bowiem po udarze niedokrwiennym lewej półkuli mózgu. Całodobowa i długoterminowa opieka uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy, natomiast w sytuacji, gdyby nie musiała sprawować opieki nad niepełnosprawnym mężem mogłaby podjąć zatrudnienie. Dostarczyła również zaświadczenie lekarskie o braku przeciwskazań medycznych do sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zostały spełnione trzy przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to jest:

1. z orzeczenia o niepełnosprawności B. B. wynika, że niepełnosprawność powstała w wieku 62 lat, a wiec nie zastało spełnione kryterium czasowe powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b ustawy,

2. osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim - 17 ust. 5 pkt 2a ustawy,

3. strona posiada prawo do emerytury, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że nie ma podstaw do odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie różnicy uwzględniającej wysokość pobieranej emerytury. Zarzuciła przy tym naruszenie przepisów art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2a oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Skarżąca zaznaczyła, że organ, poza pobieraniem emerytury, wskazał dwie inne przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Podkreśliła, że z jej oświadczenia jednoznacznie wynika intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania emerytury, wystąpi ona o zawieszenie prawa do emerytury dopiero po potwierdzeniu, że dostanie świadczenie pielęgnacyjne.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lutego 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie strona sprawuje stałą i całodobową opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem jednak zasadniczym powodem odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było pobieranie przez stronę emerytury.

Zdaniem organu odwoławczego niezasadnie organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygniecie na treści art. 17 ust. 1b ustawy określającego wiek powstania niepełnosprawności osoby podopiecznej. Przy wykładni tego przepisu konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony. Trybunał orzekł w tym wyroku, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ukształtowało się orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie należy stosować tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która wyznacza kryterium wieku powstania niepełnosprawności.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. W przekonaniu organu odwoławczego obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek nie może być wywodzony, tylko i wyłącznie z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodziny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) – dalej k.r.o., a w szczególności z art. 128 k.r.o., który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek ten wynika także z regulacji art. 23 i art. 27 k.r.o. To właśnie ten obowiązek ma szczególne znaczenie w niepomyślnych okolicznościach życiowych, w szczególności takich jak choroba, czy niepełnosprawność uniemożliwiająca normalną egzystencję odpowiadając istocie obowiązków alimentacyjnych. Stosownie bowiem do treści art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Skoro zatem obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa w myśl art. 27 k.r.o.

W zakresie pobierania przez stronę świadczenia emerytalnego organ odwoławczy podzielił stanowisko zajmowane przez sądy administracyjne, że narusza zasadę równości taka wykładnia wskazanego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie (por.: wyrok WSA w Gorzewie Wielkopolskim z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Go 521/19, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19). Pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe (emeryturę), nie znajduje wprost uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych, zwłaszcza że strona może dokonać stosownego wyboru i zawiesić prawo do pobierania emerytury.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie strona nie zawiesiła jednak prawa do emerytury i dlatego decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy.

A. B., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie skarżącej organy orzekające poprzestały na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, gdy należało zastosować dyrektywy wykładni systemowej oraz dyrektywy wykładni funkcjonalnej i celowościowej, które pozwalają przyjąć, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna).

Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK1546/19, w którym wskazano, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stało by sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Skarżąca wskazała, że Trybunał Konstytucyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25 lutego 1997 r. sygn. K 21/95).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

Kwestie dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego normują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostawała ustalona w postępowaniu administracyjnym okoliczność sprawowania przez stronę właściwej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Organy prawidłowo ustaliły też, że zakres i rodzaj czynności wykonywanych w związku z opieką nad mężem uniemożliwiają skarżącej podjęcie zatrudnienia. Miedzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki istnieje zatem związek przyczynowo-skutkowy o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy.

W sprawie nie były kwestionowane okoliczności faktyczne, jak np. fakt pobierania przez skarżącą świadczenia emerytalnego, czy zalecenia wynikające z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża skarżącej. Poza kwestią skutków oświadczenia skarżącej z dnia 23 listopada 2020 r. w zakresie zawieszenia prawa do emerytury (o czym w dalszej części uzasadnienia), wątpliwości nie budziła dokonana przez organy ocena materiału dowodowego. Zasadnicze problemy dotyczyły natomiast wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Jak wynika z treści cytowanego wyżej przepisu warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

W kwestii skutków wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16).

Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej. Należy zatem uznać, że organ odwoławczy właściwie zinterpretował art. 17 ust. 1b ustawy przyjmując – w odróżnieniu od organu pierwszej instancji, że powołany przepis nie może być podstawą odmowy świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd podziela też stanowisko organu odwoławczego, że fakt pozostawania przez podopiecznego w związku małżeńskim nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych na małżonku spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do drugiego małżonka. Wynika on z normy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w szczególności z treści art. 23, art. 27, art. 60, art. 61 oraz art. 130.

Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1a ustawy ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Za taką wykładnią przemawiają nie tylko dyrektywy wykładni językowej, ale również celowościowej i systemowej. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że małżonkowi przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych i braku przesłanek negatywnych (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1304/20).

Organy obu instancji odmawiając przyznania świadczenia powołały fakt otrzymywania przez skarżącą emerytury.

W ocenie organu pierwszej instancji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być skarżącej przyznane ze względu na ustalone prawo do emerytury, gdyż jednoznaczne regulacje wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wykluczają możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sytuacji. Przy czym organy obu instancji oparły się na oświadczeniu skarżącej z dnia 23 listopada 2020 r., że nie zawiesi prawa do emerytury do momentu uzyskania potwierdzenia, że spełnia pozostałe przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zauważyć należy, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, którego treść była jedyną podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego, stanowi że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Warto wspomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny początkowo opowiadał się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno - rentowych i świadczeń rodzinnych. (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15).

Linia orzecznicza sądów administracyjnych w zakresie wykładni tego przepisu uległą jednak zasadniczej zmianie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19). W wyrokach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej systemowej.

W wyroku z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że w ostatnim czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela argumentację wyrażoną w tym wyroku uznając, że poglądy prawne, na których opiera się ta zmiana są uzasadnione. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, wskazując, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W części orzeczenictwa przyjmowano, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak takiego sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury czy renty rodzinnej (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie, że praktyka taka, niezależnie od trudności, co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 27 maja 2020 r. syn. akt I OSK 2375/19 wskazał na rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.) - powoływanej dalej w skrócie jako "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 ustawy czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór ten może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że organ odwoławczy przyjął, iż pobieranie świadczenia emerytalnego nie stanowi bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawca musi jedynie wystąpić o zawieszenie pobierania emerytury, tak jak zostało to opisane w powyższych rozważaniach. Po przedłożeniu informacji o zawieszeniu wypłaty emerytury świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane. W tym zakresie stanowisko organu odwoławczego jest słuszne.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających wstrzymania wypłaty emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o wstrzymanie wypłaty emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Co warto podkreślić na tle okoliczności sprawy, taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury (taka sytuacja wynika z decyzji organu odwoławczego). Wówczas, o ile strona doprowadzi do wstrzymania wypłaty emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno – rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy orzekające powołały się na fakt, że strona złożyła oświadczenie, że nie zawiesi prawa do emerytury, niemniej jednak - w ocenie Sądu -bliższa analiza wezwania organu do złożenia oświadczenia, oraz samego oświadczenia skarżącej prowadzi do konkluzji, że organy nie wykonały prawidłowo obowiązku wynikającego z cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po pierwsze organ pierwszej instancji, stosując się do wytycznych organu odwoławczego, w dniu 6 listopada 2020 r. wezwał skarżącą do złożenia dokumentów i złożenia oświadczeń. Między innymi wezwał ją do oświadczenia o podjętej decyzji w sprawie zawieszenia prawa do emerytury, a w przypadku zgody przedłożenia decyzji organu emerytalno – rentowego o zwieszeniu prawa do emerytury. Wezwanie to nie zawierało jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia, że w przypadku przedłożenia takiej decyzji zostanie wydana decyzja pozytywna, lub że spełnia ona pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca mogła podejrzewać, że nawet w przypadku zawieszenia świadczenie emerytalnego, może spotkać się z odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który powołał się na inne jeszcze przesłanki uzasadniające odmowe, obawy te okazały się zasadne.

Po drugie trzeba uwzględnić treść odpowiedzi z dnia 23 listopada 2020 r. oraz pisma skarżącej z dnia 24 listopada 2020 r. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że nie zawiesi prawa do emerytury do momentu, uzyskania potwierdzenia, że spełnia wszystkie pozostałe przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2020 r. wskazała na swoją złą sytuację rodzinną i finansową, zaznaczając, że gdyby miała pewność, że otrzyma świadczenie pielęgnacyjne (organ wcześniej wskazywał na trzy przesłanki odmowy), wówczas po potwierdzeniu przez SKO zawiesi emeryturę.

Zdaniem Sądu, w związku z tak formułowanymi pismami organy powinny, jeszcze przed podjęciem decyzji, odnieść się do zastrzeżeń i wątpliwości skarżącej. Nie zrobił tego ani organ pierwszej instancji, ani organ drugiej instancji.

Podsumowując, Sąd uznał, że organ pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, bez uwzględnienia skutków powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz naruszył art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Zaniechanie udzielenia skarżącej właściwych pouczeń oraz zignorowanie twierdzeń skarżącej formułowanych w toku postępowania, skutkować musi uznaniem, że decyzje organów wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego - art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 9 i art. 79a k.p.a. Sąd zważył jednak, że w związku ze stanowiskiem organu odwoławczego, co do pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma potrzeby prowadzenia w szerszym zakresie postępowania wyjaśniającego. Dalsze czynności w sprawie dotyczą zawieszenia przez skarżącą prawa do emerytury, skarżąca po wydaniu decyzji organu drugiej instancji ma już bowiem świadomość, że pobieranie emerytury jedyną przeszkodą uniemożliwiającą przyznanie jej świadczenia pelengacyjnego. Zakończenie sprawy nie wymaga przeprowadzania szeregu dowodów, zatem postępowanie może przeprowadzić organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia reprezentującego skarżącego adwokata, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę dotyczącą spełniania przez skarżącą przesłanek do uzyskania wnioskowanego świadczenia rodzinnego. Ponadto zwróci się do skarżącej z informacją, że świadczenie może być przyznane jedynie w sytuacji, gdy wystąpi do organu emerytalnego o zawieszenie wypłaty emerytury. Warunkiem formalnym będzie tu przedłożenie decyzji organu ZUS o zawieszeniu pobierania świadczenia emerytalnego przez skarżącą.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).