Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 450/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 59 ust. 7
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2-3, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 17 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. A., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 17 lipca 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białej z dnia 12 maja 2017 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 14 czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Białej wpłynął wniosek S. A. o przyznanie na 2016 r. jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników oraz płatności do bydła.

Decyzją z dnia 12 maja 2017 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej orzekł o odmowie przyznania S. A. płatności na 2016 r. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 5, art. 6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278), zwanej dalej ustawą o płatnościach oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 74 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 2013 r. nr 347, str. 549, z późn. zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenie nr 1306/2013, państwa członkowskie przeprowadzają obowiązkowe kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków przyznawanej pomocy. Kontrole te uzupełnia system kontroli na miejscu w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. W każdym roku kontrole na miejscu są przeprowadzane w gospodarstwach rolnych wyznaczonej grupy rolników składających wnioski o przyznanie płatności w danym roku, a ich liczbę i sposób wyznaczania określa art. 30-31 i art. 33 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L z 2014 r. nr 227, str. 69), zwanego dalej rozporządzeniem nr 809/2014. Zgodnie z art. 34 tegoż rozporządzenia, typowanie do kontroli na miejscu odbywa się na podstawie analizy ryzyka oraz reprezentatywności złożonych wniosków o przyznanie pomocy. Dalej organ wyjaśnił, że gospodarstwo S. A. zostało wytypowane do kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. Przeprowadzenie kontroli zostało jednak uniemożliwione ze względu na brak możliwości kontaktu z właścicielem gospodarstwa, a tym samym brak możliwości wejścia do gospodarstwa. Pierwsza próba kontaktu nastąpiła w dniu 18 lipca 2016 r., gdy inspektorzy weterynarii byli osobiście, ale właściciel był nieobecny, natomiast ponowne próby kontaktu miały miejsce w dniach 26 lipca i 9 września 2016 r. poprzez wysłaną dwukrotnie, listem poleconym za potwierdzeniem odbioru, informację o konieczności przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie i prośbę kontaktu z powiatowym lekarzem weterynarii. Żadna z przesyłek nie została jednak odebrana i zostały one zwrócone do Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] w dniach 12 sierpnia i 28 września 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej wskazał, że rolnik został listownie poinformowany, iż nieprzeprowadzenie kontroli będzie skutkowało odmową płatności i podał, że orzeczenie podjęto w związku z art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, który stanowi, że jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, co skutkuje odmową przyznania wszystkich płatności, o które rolnik ubiegał się we wniosku o przyznanie płatności.

Nie godząc się z powyższą decyzją S. A., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 5, art. 6 i 24 ustawy o płatnościach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową przyznania płatności na 2016 r. Żądając zmiany zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie płatności zgodnie ze złożonym wnioskiem podniósł, że nie był skutecznie powiadamiany o zamiarze dokonywania kontroli, o czym poinformował Powiatowego Lekarza Weterynarii pismem z dnia 12 grudnia 2016 r., w którym wskazał, że często przebywał poza granicami kraju. Poza tym stwierdził, że kontrola nie została przeprowadzona według obowiązującego prawa, gdyż zawiadomienie nie zostało skutecznie i z odpowiednim terminem doręczone. Wyjaśnił, że z uwagi na częste wyjazdy prosił o kontakt urzędowy jedynie w formie pisemnej, wobec czego zupełnie nieuzasadnione jest twierdzenie organu, że uniemożliwiał kontrolę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu opisaną na wstępie decyzją z dnia 17 lipca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny ustalony w sprawie oraz powołał przepisy art. 1, art. 3 ust. 1-3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 36, art. 38 ust. 1 i ust. 13 ustawy o płatnościach oraz art. 59 ust. 1-2 i ust. 7, art. 91 ust. 1-2, art. 93 ust. 1-2 rozporządzenia nr 1306/2013, a także art. 39 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. nr 181, str. 48), powoływanego dalej jako rozporządzenie nr 640/2013 oraz art. 65 ust. 1, art. 67 ust. 1 lit. a i art. 72 rozporządzenia nr 809/2014. W uzasadnieniu podał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z protokołu z czynności kontrolnych wynika, iż organ kontrolny nie miał realnej możliwości przeprowadzenia kontroli na miejscu, a to z uwagi na postawę producenta, który jak sam stwierdził w piśmie odwoławczym, przez znaczną część czasu przebywa poza granicami kraju. Wskazując, że w takiej sytuacji producent powinien ustanowić pełnomocnika do reprezentacji w ramach toczącego się z jego wniosku postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący miał pełną świadomość toczącego się postępowania, w ramach którego posiadanie przymiotu strony wiąże się zarówno z szeregiem uprawnień, jak i obowiązków (między innymi koniecznością umożliwienia inspektorom terenowym wykonanie czynności kontrolnych). Pomimo tego, podejmowane przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] próby nawiązania kontaktu telefonicznego z odwołującym okazały się bezskuteczne. Niezależnie od tego, do strony wystosowano też pisma (w dniach 25 lipca i 7 września 2016 r.) zawierające prośbę o nawiązanie kontaktu z organem kontrolnym, celem ustalenia konkretnego terminu wykonania czynności sprawdzających i pisma te zostały doręczone w trybie art. 44 K.p.a. Poza tym organ stwierdził, że pismo S. A. z dnia 12 grudnia 2016 r., zawierające prośbę o przekazanie pisemnych informacji na temat planowanych czynności weryfikacyjnych, w żaden sposób nie usprawiedliwia wcześniejszych działań strony związanych z brakiem współpracy z organami. Ponadto, stanowisko strony sprowadzające się do twierdzenia, że to strona postępowania wyznacza organowi termin, w jakim należy przeprowadzić czynności kontrolne, jest sprzeczne z ideą tychże kontroli, których celem jest ustalenie, czy spełnione są warunki przyznania płatności. Stosownie do wskazanych okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, w sprawie należało odmówić przyznania płatności na rok 2016, gdyż Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nie miał realnej możliwości wykonania czynności kontrolnych. Organ wywiódł, że zawarty w powyższym przepisie zwrot "uniemożliwienie przeprowadzenie kontroli" należy rozumieć szeroko i stosować także do stanów faktycznych, w których podmiot poddawany czynnościom kontrolnym wykazuje się skrajną biernością, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Lekkomyślność, przejawiająca się w nieustanowieniu pełnomocnika upoważnionego do reprezentowania strony w ramach procedury administracyjnej, nie może stanowić argumentu przemawiającego za uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Końcowo organ zaznaczył, że kontrola na miejscu w gospodarstwie S. A. miała na celu ustalenie między innymi, czy przestrzegane są zasady wzajemnej zgodności, natomiast uniemożliwienie wykonania czynności sprawdzających zupełnie zniweczyło wskazany powyżej cel.

We wniesionej skardze S. A. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu wraz z argumentacją na ich poparcie. W skardze zawarł również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 23 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 450/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sąd z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. z uwagi na uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia w jego gospodarstwie kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności co do identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym powyżej zakresie ocena legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zasady i tryb przyznawania rolnikom pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278.), zwana nadal ustawą o płatnościach, która - stosownie do regulacji zawartej w art. 1 pkt 1 - określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym następujących płatności bezpośrednich: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw, płatności związanych do zwierząt i płatności dla małych gospodarstw, zwanych dalej "płatnościami bezpośrednimi", oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, określonych w przepisach wymienionych w punkcie 1 lit. a-d, w tym między innymi (stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. d. ustawy o płatnościach) w rozporządzeniu nr 1306/2013. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wszczynane jest na wniosek, który może być złożony w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. W myśl art. 6 tej ustawy płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, w przepisach tej ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie.

Zarówno ustawa o płatnościach, jak i rozporządzenie nr 1306/2013 przewidują też możliwość przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnika. W tym zakresie dostrzec należy, że zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. Na podstawie art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Przepis art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi natomiast, że zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu.

Na gruncie prawa krajowego przepis art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach przewiduje, że ARiMR przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 37 ust. 5 ustawy o płatnościach wskazuje uprawnienia osób upoważnionych do wykonywania czynności kontrolnych, stanowiąc, że osoby te mają prawo do: wstępu na teren gospodarstwa rolnego (pkt 1); dostępu do zwierząt (pkt 2); żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli (pkt 3); wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów (pkt 4); pobierania próbek do badań (pkt 5); żądania okazywania i udostępniania danych informatycznych (pkt 6). Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o płatnościach określa natomiast zakres właściwości powiatowego lekarza weterynarii do przeprowadzenia kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. W myśl art. 37 ust. 5a ustawy o płatnościach rolnik obowiązany jest natomiast zapewnić niezbędną pomoc przy wykonywaniu czynności kontrolnych, z których na podstawie art. 37 ust. 6 ustawy sporządza się sprawozdanie, o którym mowa w art. 59 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, zwane "raportem".

Jednocześnie art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi wprost, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W kwestii użytego w tym przepisie zwrotu "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt C-536/09, stwierdził, iż stanowi on autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Trybunał podkreślił również, że wobec rozbieżności w poszczególnych wersjach językowych, pojęcie to należy interpretować w świetle kontekstu, w który się wpisuje, ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego jest częścią.

Okoliczności mogące stanowić przypadek siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne wyłączające zastosowanie art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 zostały przykładowo wymienione w art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia. Należą do nich m.in. śmierć beneficjenta, długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu, poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym, zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym, choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw, wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku. Wyłączenie zastosowania komentowanego przepisu z uwagi na przypadek siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne, uzależnione jest przy tym od ich zgłoszenia w określonym terminie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Na tle wskazanych regulacji należy zwrócić uwagę na doniosłość prawną wniosku o przyznanie płatności, polegającą m.in. na tym, że w sekcji IX wniosku "Oświadczenia i zobowiązania" beneficjent oświadcza, iż znane mu są zasady przyznawania płatności oraz zobowiązuje się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, tego rodzaju oświadczenie i zobowiązanie zawarte są również w złożonym przez skarżącego i podpisanym przezeń wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W świetle zaistniałego stanu faktycznego uzasadniona tym samym była orzeczona zaskarżoną decyzją odmowa przyznania płatności. Prawidłowo uznano, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w swoim gospodarstwie, co wypełniało dyspozycję art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Na taką okoliczność wskazują wprost zapisy w protokole z czynności kontrolnych, sporządzonym dnia 17 listopada 2016 r., w którym stwierdzono brak możliwości kontaktu z właścicielem gospodarstwa w dniu 18 lipca 2016 r., kiedy to podjęto próbę kontroli bezpośrednio w gospodarstwie, jak również poprzez wysłanie w dniach 26 lipca i 9 września 2016 r. informacji o konieczności przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie wraz z prośbą o kontakt z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w [...], celem ustalenia kontroli i jednocześnie pouczono o skutku nieprzeprowadzenia kontroli w postaci odmowy przyznania płatności.

Podkreślenia wymaga, że raport z czynności kontrolnych sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 i 2 K.p.a.). O wadze protokołu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane jedynie przez określone podmioty, wyspecjalizowane i bezstronne. Stąd - co do zasady - przypisuje się mu wiarygodność (por. wyrok NSA z 21 lipca 2015 r., II GSK 1626/14, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć ponadto przyjdzie, że z notatki służbowej sporządzonej dnia 18 lipca 2016 r. na okoliczność podjęcia kontroli wynika, iż skarżącego nie było w tym dniu w gospodarstwie, zaś jego ojciec przekazał informację, że skarżący pracuje za granicą, a on sam nie jest upoważniony do reprezentowania syna podczas kontroli. Ojciec skarżącego został poinformowany o konieczności skontaktowania się z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w [...] w celu ustalenia daty kontroli oraz o skutku nieprzeprowadzenia kontroli w postaci odmowy przyznania płatności.

Następnie, wobec braku kontaktu ze strony skarżącego, podjęto dwukrotnie próbę pisemnego poinformowania strony o konieczności przeprowadzenia kontroli. Uznać przyjdzie, że doręczenie skarżącemu tej korespondencji w trybie art. 44 K.p.a. dokonane zostało prawidłowo. Stosownie do tego przepisu, z uwagi na brak możliwości doręczenia pism w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 K.p.a., złożono je na okres 14 dni w placówce pocztowej pozostawiając dwukrotne zawiadomienie o możliwości ich odbioru. Skoro pisma nie zostały w tym terminie odebrane, to po ich zwróceniu przez operatora pocztowego prawidłowo pozostawione zostały w aktach sprawy, a skutek ich doręczenia należało przyjąć odpowiednio w dniu 10 sierpnia i dniu 26 września 2016 r.

W świetle powyższych okoliczności dostrzec przyjdzie, że organ kontrolny podjął możliwe środki w celu dokonania kontroli na miejscu. Brak realnej możliwości przeprowadzenia tej kontroli był natomiast wynikiem bierności skarżącego, który pomimo oświadczenia, iż znane mu są zasady przyznawania płatności oraz pomimo zobowiązania się do umożliwienia wykonywania czynności kontrolnych na terenie gospodarstwa, nie podjął jakichkolwiek działań w celu umożliwienia kontroli. Taka bierna postawa, w ocenie Sądu, zasadnie została uznana przez organy za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli przez beneficjenta, określone w art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Postawy skarżącego w żadnym razie nie usprawiedliwia bowiem fakt wykonywania pracy i częste przebywanie poza granicami kraju. W zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że racjonalne działanie rolnika w takiej sytuacji przejawiałoby się w ustanowieniu pełnomocnika do reprezentacji w ramach toczącego się postępowania, o którym skarżący niewątpliwie posiadał wiedzę, skoro zostało ono wszczęte na podstawie jego wniosku. Skarżący nie ustanowił jednak pełnomocnika ani nie podjął niezwłocznej próby kontaktu z organem w celu ustalenia terminu kontroli. Podjęcie takich działań wskazywałoby, że skarżący działał z całą starannością i podjął środki, jakich można oczekiwać od beneficjenta w celu zapewnienia przeprowadzenia kontroli. Postawę skarżącego uznać należy za zaniechanie, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli na miejscu. W ocenie Sądu, nie stanowi żadnego usprawiedliwienia pismo S. A. z dnia 12 grudnia 2016 r. przesłane do organu, w którym skarżący podniósł, że nie został oficjalnie i skutecznie zawiadomiony o terminie kontroli.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nr 809/2014 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;

c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Przepis art. 25 ww. rozporządzenia stanowi z kolei, że kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem, że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni. Jednakże w przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą lub zobowiązań zgłoszonych zgodnie z art. 14a ust. 5, zapowiedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto, jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności.

Na gruncie przywołanych wyżej przepisów art. 24 ust. 1 i art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 należy zatem stwierdzić, że zawiadamianie wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu nie jest możliwe, jeśli cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty. Miałoby to miejsce wówczas, gdyby zawiadomienie to uniemożliwiło ustalenie potwierdzenia spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków uzasadniających przyznanie pomocy, w szczególności przestrzegania zasad wzajemnej zgodności. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a poinformowanie beneficjenta o planowanej kontroli, jej dacie i miejscu może nastąpić w drodze wyjątku od tej zasady, tj. wówczas "jeśli nie zagraża to celowi kontroli". Specyfika regulacji przyznawania dopłat dla rolników, w szczególności zobowiązanie się beneficjentów do przestrzegania wszystkich warunków przyznawania pomocy unijnej, uzasadnia dokonywanie kontroli przestrzegania tych warunków z zaskoczenia. Tym samym podnoszona przez skarżącego okoliczność braku skutecznego zawiadomienia go o terminie kontroli nie znajduje podstaw prawnych i nie mogła w żaden sposób wyłączać zastosowania art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013.

Niezależnie od tego należy też zauważyć, że w pismach z dnia 25 lipca i z dnia 7 września 2016 r. organ kontrolny wzywał skarżącego do kontaktu w celu ustalenia kontroli odpowiednio w sierpniu i wrześniu 2016 r. Pismo skarżącego z dnia 12 grudnia 2016 r. przesłane zostało z kolei znacznie po upływie tych terminów. Ponadto, skarżący nie wskazał w tym piśmie na wystąpienie siły wyżej lub nadzwyczajnych okoliczności uniemożliwiających przeprowadzenie czynności kontrolnych w terminach, kiedy organ podejmował próbę dokonania kontroli, a następnie próby kontaktu ze skarżącym. W tym kontekście wskazać natomiast trzeba, że ustawa o płatnościach zawiera przepisy szczególne w stosunku do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 9, art. 10 K.p.a. oraz z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które zobowiązują organ do udzielania stronie informacji faktycznej i prawnej, a także do zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium, a także do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach ustalono, że organ udziela stronom niezbędnych pouczeń i zapewnia im czynny udział w każdym stadium postępowania, na ich żądanie. Przepis ust. 3 art. 3 jednoznacznie stanowi natomiast, że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach uregulowanych tą ustawą, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ustawa o płatnościach nakłada zatem na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wnioskodawcę obciąża tym samym obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Reasumując, skoro skarżący nie przedstawił dowodów podważających ustalenia organu, a także dowodów wskazujących, że przeprowadzenie kontroli na miejscu w jego gospodarstwie, w dniu 18 lipca oraz w sierpniu i we wrześniu 2016 r., było niemożliwe z uwagi na wystąpienie okoliczności noszących znamiona siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, to w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 odmowę przyznania skarżącemu płatności należało, w ocenie Sądu, uznać za uzasadnioną. Skarżący powinien był liczyć się z konsekwencjami uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, gdyż został o tym pouczony. Bez wpływu na orzeczenie o odmowie na podstawie wskazanej regulacji było to, czy skarżący spełniał warunki do przyznania płatności, czy też nie. Wskazany przepis stanowi bowiem samodzielną podstawę prawną odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.