Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 293/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka Henryk Ożóg Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. i C. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 630 - 631/05 w sprawie ze skargi B. W. i C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. i C. W. 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. II SA/Ol 630-631/05 oddalił skargi B. W. i C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił stan sprawy wyjaśniając, że wcześniejszym wyrokiem z dnia 28 września 2004 r. uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia 11 września 2003 r. Prezydenta Miasta [...] ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z tytułu jej podziału od B. i C. W. W uzasadnieniu wyroku m.in. Sąd uznał że zachodzą wątpliwości co do operatu szacunkowego na podstawie którego ustalono wysokość opłaty adiacenckiej i należy je usunąć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Kolejną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] ustalił opłatę adiacencką od B. i C. W. z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału na kwotę 39 045 zł.W odwołaniu od tej decyzji B.i Cz. W. podnosili że do wyceny nieruchomości przed podziałem użyto obiektów porównawczych nieprzeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i nieruchomości nie położonych w pobliżu terenów podległych wycenie. Zdaniem skarżących, rzeczoznawca nie wykazał jaki wpływ na cenę nieruchomości ma ustanowienie służebności gruntowej, w operacie przedstawiono tereny które przed podziałem należały do miasta, leżące przy drogach publicznych. Poprzednio ustalona opłata oparta była na cenach nieruchomości z 2003 r. a nowa wyznacza opłatę na podstawie cen nieruchomości w okresie 2003-2005.Skarżący kwestionowali także daty na które uwzględniano stan przedmiotu wyceny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję I instancji, wskazując m.in. , że wskazane w operacie daty : 12 lipca 2002 r.- data wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki ,30 lipca 2002 r.- dzień gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna - są datami istotnymi w sprawie a wartość nieruchomości ustalona na dzień 2 lutego 2005 r. tj. datę sporządzenia operatu szacunkowego.

W odniesieniu do konieczności ustanowienia drogi wewnętrznej Kolegium uznało, że mogą być one przedmiotem obrotu a koszty z nimi związane mogą być wkalkulowane w ceny działek w przyszłości.

W skargach do Sądu skarżący powtórzyli zarzuty odwołania a ponadto podnieśli , że podziału dokonali zgodnie z przepisem art. 93 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a tym samym powinien mieć zastosowanie art. 96 ust. 3 tej ustawy i nie było podstaw do ustalenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podnosząc że ustosunkowało się do wszystkich zarzutów i wątpliwości skarżących a podstawę decyzji stanowiła art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga pozbawiona była podstaw a zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Sąd uznał za niezasadny zarzut ustalenia opłaty adiacenckiej, wyjaśniając jaki podział nieruchomości wyklucza ustalenie opłaty.Za bezzasadne uznał Sąd zarzuty dotyczące przyjęcia do porównania przez biegłego dwóch niewłaściwych obiektów porównawczych i przyjęcia do porównania działek częściowo lub w całości uzbrojonych i leżących przy drogach publicznych. Sąd uznał operat szacunkowy za sporządzony prawidłowo i odpowiadający wymogom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207,poz.2109).Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził także, iż porównywanie operatu z dnia 2 lutego 2005 r. z operatem stanowiącym podstawę decyzji z dnia 11 września 2003 r. jest nieuzasadnione z uwagi na to, że wówczas Sąd dopatrzył się uchybień w operacie stanowiącym podstawę ustalenia opłaty po raz pierwszy. Podzielił także pogląd iż drogi wewnętrzne mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Stanowisko iż koszty urządzenia i utrzymania drogi wewnętrznej nie mogą być uwzględnione przy ustalaniu opłaty adiacenckiej wyraził WSA w wyroku z dnia 28 września 2004 r. II SA /Ol 1296/04 i tą oceną Sąd rozpoznający sprawę ponownie był związany.

Pełnomocnik B. i C. W. zaskarżył powyższy wyrok i wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza powołanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że wskazanym wcześniejszym wyrokiem z dnia 289 września 2004 r. Sąd uchylił decyzje I i II instancji, ustalające kwotę opłaty adiacenckiej na 16.359 zł. Nową decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] ustalił opłatę adiacencką w kwocie 39.045 zł. z jednoczesnym ustaleniem terminu jej płatności. Wartość nieruchomości należało ustalać według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej a zatem powinien on uwzględniać ceny, które odzwierciedlają rzeczywistą wartość nieruchomości na dzień [...]. Z operatu wynika, ze oszacowana wartość nieruchomości przed podziałem jak i po podziale jest aktualna na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty ale sposób ustalenia wartości nieruchomości był inny, ceny nieruchomości przyjętych do porównania pochodzą z lat 2003 - 2004 a rzeczoznawca nie wprowadził poprawki do cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu pomiędzy datą zawarcia transakcji a datą ich wyceny .Nieruchomości użyte do porównania w operacie szacunkowym nie są podobne(m.in. do porównania nieruchomości po podziale rzeczoznawca użył terenów, przylegających do nieruchomości porównywanej, ale należących przed sprzedażą do gminy i posiadających drogę publiczną a przed podziałem do porównania użyto nieruchomości nieprzeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i położonych w znacznej odległości od nieruchomości porównywanej, co podważa rzetelność operatu). Pełnomocnik podniósł w uzasadnieniu także inne zarzuty dotyczące nierzetelności sporządzenia operatu szacunkowego, stwierdził także że Sąd nie może jedynie powoływać się na konkluzje rzeczoznawcy majątkowego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego(wyrok NSA z 6 maja 1998 r., I SA/Ka 1604/96,LEX 33410) Zdaniem Pełnomocnika, wyceny zawarte w obu operatach różnią się znacznie a wzrost wartości nieruchomości jest nieproporcjonalnie wysoki w odniesieniu do nieruchomości powstałych w wyniku podziału i to w sytuacji, gdy zdaniem rzeczoznawcy sporządzającego II operat ,od 2003 r. (data sporządzenia I operatu i ceny nieruchomości przyjęte w drugim operacie) nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości z uwagi na upływ czasu. W skardze kasacyjnej podniesiono również, odnosząc się do wskazanej przez Sąd niemożności porównywania operatów, że z uzasadnienia wyroku z dnia 28 września 2004 r. wynika, że powodem uchylenia decyzji były uchybienia w operacie szacunkowym, które miały charakter nieprawidłowości na niekorzyść skarżących a zatem ich naprawienie powinno skutkować korzystnym zmniejszeniem opłaty adiacenckiej a nie jej znacznym zwiększeniem. Zdaniem pełnomocnika, przyjęcie za prawidłowy operatu opartego na błędnych i nierzetelnych ustaleniach naruszało zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa(art. 7 i 8 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Wprawdzie skarga kasacyjna nie została sporządzona prawidłowo, bo zarzut procesowy jako naruszony wskazuje jedynie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm.) bez powołania się także na art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jednakże powołanie w uzasadnieniu jako naruszonych - art. 7 i art.8 kodeksu postępowania administracyjnego wraz z wyjaśnieniem podstaw zarzutów kasacyjnych pozwoliło Sądowi na rozpoznanie skargi kasacyjnej w tym zakresie. Zapewne omyłkowo( bo w uzasadnieniu raz podano prawidłowe oznaczenie przepisu) zarzucono również naruszenie § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego(Dz.U. Nr 207,poz.2109 ze zm.) zamiast - jak należało - § 4 ust.1 pow. rozporządzenia.

Przede wszystkim należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r.,Nr 261,poz.2603 ze zm.)jest niezasadny. W myśl powołanego przepisu wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji ustalającej opłaty adiacenckie, w tym przypadku był to dzień [...]. Zgodnie z art. 156 ust.3 pow. ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla jakiego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Nie można zatem zasadnie twierdzić ,uwzględniając wykładnię systemową, iż wskazana w operacie szacunkowym data jego sporządzenia – 2 luty 2005 r. wyklucza oparcie decyzji, ustalającej opłaty adiacenckie a podjętej w dniu [...], na tym operacie.

Za zasadny należy natomiast uznać zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207,poz.2109 ze zm.).W myśl powołanego przepisu przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom tych cen. Oczywiście, nieruchomości podobne to nie nieruchomości identyczne. Jednak w sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie , gdy Sąd uchylił wcześniejsze skierowane do skarżących decyzje ustalające opłaty adiacenckie i wskazał na wiele wątpliwości dotyczących prawidłowości poprzedniego I operatu, przy rozpoznawaniu sprawy i ocenie II operatu należało rozważyć wnikliwie także i wcześniejsze zastrzeżenia i sposób ich wyeliminowania oraz podnoszone przez skarżących zarzuty. Istotnie, w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku Sąd nie ocenił wprost nieprawidłowości operatu jako takich, których uwzględnienie doprowadzi do rezultatu korzystnego dla stron. Wynika to jednak z charakteru tych zarzutów. W sytuacji gdy wysokość opłaty adiacenckiej ustalona na podstawie I operatu była znacznie niższa (16.359 zł)od opłaty ustalonej w oparciu o nowy II operat (39.045 zł) należało szczególnie wnikliwie ocenić m.in. w świetle zasady podejmowania wszystkich środków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa wszystkie zarzuty, zwłaszcza w zakresie podobieństwa nieruchomości i zastosowanych środków korygujących.

Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej były częściowo zasadne, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.