Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3303/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 141 § 4, art. 166, art. 182 § 1 i § 3, art. 183, art. 185 § 1, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Z. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 411/19 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Z. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...]Rady Miasta [...] w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej pn. [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, postanowieniem z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 411/19, odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej pn. [...].

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 22 marca 2019 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wystąpiło ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta [...] nr [...] w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej pn. [...]. Wskazując naruszenie prawa lub interesu prawnego do wniesienia przedmiotowej skargi Stowarzyszenie powołało się na podstawę swojej statutowej działalności, określonej także w informacji Krajowego Rejestru Sądowego oraz na uzasadnienie skargi. Podniosło, że do jego celów statutowych, wpisanych do KRS, należy ochrona środowiska, działania na rzecz ekologii, ochrony przyrody ożywionej, nieożywionej oraz krajobrazu, a także prowadzenie działalności naukowej, edukacyjnej, dydaktycznej, turystycznej i rekreacyjnej w zakresie celów statutowych.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że przedmiotowa skarga nie czyni zadość wymogowi określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Z ostrożności procesowej organ przytoczył argumenty dotyczące niezasadności merytorycznej skargi.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2019 r. skarżące Stowarzyszenie zostało wezwane do sprecyzowania skargi, w zakresie określenia naruszonego prawa lub interesu prawnego, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez wskazanie: konkretnej normy prawa w oparciu, o którą Stowarzyszenie lub jego członkowie wywodzą swój interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi na ww. uchwałę; ewentualnie, czy Stowarzyszenie na zasadzie art. 101 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 506 ze zm.), dale: u.s.g., wnosi skargę reprezentując grupę mieszkańców Gminy, a jeżeli tak to należało wskazać imiona i nazwiska tychże osób oraz wykazać ich interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi na ww. uchwałę, a ponadto nadesłać pisemną zgodę tych osób na wniesienie w ich imieniu skargi przez Stowarzyszenie.

W udzielonej w zakreślonym terminie odpowiedzi skarżące Stowarzyszenie wskazało następujące źródła prawa, z których wywodzi interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę: art. 1, art. 5, art. 7, art. 9, art. 12, art. 16 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 58 ust. 1, art. 61 ust. 1 (prawo do konsultacji społecznych), art. 74 ust. 1-4, art. 78, art. 87 ust. 1-2, art. 91 ust. 1-3, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483); art. 3 ust.1 pkt 10, art. 29-43, a nadto art. 44, art. 45 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.); art. 101 ust. 1 – 4 w zw. z art. 94 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.); dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/147/EC z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.Urz.UE L z 2010 r., nr 20 ze zm.); dyrektywę Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 roku w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE L nr 206); art. 25 - 39 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.), w szczególności w zakresie ochrony obszarów Natura 2000; rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura (Dz.U. z 2014 r., poz. 1713), w zakresie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz obszarów Natura 2000; Konwencję z Aarchus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach środowiska, uchwaloną przez Europejską Komisję Gospodarczą ONZ w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzoną decyzją Rady Unii Europejskiej Nr 2005/370/WE w dniu 17 lutego 2005 r.; dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2003/35/WE przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE, przyjęte przez Parlament Europejski i Radę UE w dniu 26 maja 2003 r. oraz rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów wspólnoty wydanego przez Parlament Europejski i Radę UE w dniu 6 września 2006r. w zakresie w jakim z wyłączeniem udziału społeczeństwa oraz organizacji ekologicznych (uzasadnienie skargi), wyłączono obszary Natura 2000 na terenie Miasta [...] ze szczególnej ochrony prawnej, wynikającej z prawa polskiego i unijnego.

Uzasadniając odrzucenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że spełnia warunki do zakwestionowana przed sądem administracyjnym zaskarżonej uchwały. Stowarzyszenie wywodzi swój interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi ze statutowych celów swojej działalności, określonej w KRS, tj. ochrony środowiska, działania na rzecz ekologii, ochrony przyrody ożywionej i nieożywionej oraz krajobrazu i prowadzenia działalności naukowej, edukacyjnej, dydaktycznej, turystycznej i rekreacyjnej. Cele statutowe Stowarzyszenia nie mogą jednak samodzielnie świadczyć o prawie zaskarżenia aktu prawa miejscowego. Indywidualny charakter skargi na tego typu akt oznacza, że tylko ten skarżący, który wykazał konkretne i realne naruszenie w swojej sferze prawnej (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, nałożenie obowiązku) posiada legitymację skargową. Oznacza to, że nie mogą o istnieniu interesu prawnego decydować zadania organizacji społecznej, nastawione na wspieranie wartości dobra powszechnego, gdyż z istoty rzeczy nie mają one charakteru indywidualnego. Niewątpliwie wartości podnoszone skargą, są chronione powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami Konstytucji RP, jednakże same w sobie nie przesądzają one o istnieniu po stronie Stowarzyszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w sposób określony w art. 101 u.s.g. Tylko konkretna i właściwa norma prawa stanowi o prawie do zaskarżenia uchwały i w ocenie Sądu takiej normy Stowarzyszenie nie powołało. W ocenie Sądu, wskazywane przez Stowarzyszenie przepisy u.s.g. nie określają takich praw i obowiązków, z których można wywieść jego legitymację skargową do kwestionowania aktu prawa miejscowego. Również przepisy Konstytucji RP, na które powołało się Stowarzyszenie nie formułują w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla skarżącego Stowarzyszenia, podlegającego wprost ochronie materialnoprawnej. Przedstawione przez stronę skarżącą akty prawne krajowe i unijne regulujące kwestie: ochrony środowiska, lecznictwa uzdrowiskowego, a także udziału społeczeństwa w postępowaniach mających na celu ochronę ww. wartości, również nie zawierają przepisu określającego interes prawny organizacji społecznych do wniesienia skargi czy uczestnictwa w postępowaniach sądowych zainicjowanych skargą na akty, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała została podjęta w trybie uregulowanym w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Tryb postępowania w sprawie tego typu uchwał, nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisami procedur szczególnych prawa administracyjnego, określonymi w przepisach odrębnych. Procedura przewidziana do podjęcia zaskarżonej uchwały nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Również okoliczność kwestionowania przez skarżące Stowarzyszenie aktu powiązanego z wydaniem zaskarżonej uchwały, czy też przystąpienie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji administracyjnych, dotyczących zamierzeń planowanych w obszarze, którego ochrony prawnej domaga się Stowarzyszenie, nie oznacza posiadania legitymacji skargowej Stowarzyszenia do kwestionowania przedmiotowej uchwały. Przymiot strony postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego uzyskiwany jest na nieco innych zasadach, niż w postępowaniu regulowanym przepisami postępowania administracyjnego. Także sama legitymacja skargowa oparta jest również na innych zasadach, niż te które wyznacza norma ogólna z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia dla strony musi wynikać wprost z aktu, na który w trybie art. 101 u.s.g. wnoszona jest skarga. Zdaniem Sądu, wobec konieczności wskazania przez stronę indywidualnego, konkretnego i realnego naruszenia prawa nie ulega wątpliwości, że ogólna troska o ochronę przyrody i prawo udziału organizacji w sprawach zakończonych decyzjami dotyczącymi środowiska, nie są w tym wypadku wystarczające. W ocenie Sądu skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Ponadto podnoszone przez Stowarzyszenie skutki dla środowiska (wycinka drzew, podejmowanie dalszych działań administracyjnych), mają charakter potencjalny, nie są bezpośrednim następstwem podjęcia zaskarżonej uchwały, ale byłyby skutkami rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w konkretnych sprawach administracyjnych. Podsumowując Sąd uznał, że okoliczności i przepisy prawa, na które powołuje się skarżące Stowarzyszenie, uzasadniając swoją legitymację procesową, wskazują, że posiada ono jedynie interes faktyczny, nie poparty żadnym interesem prawnym, który zostałby naruszony. Oznacza to, że skarżące Stowarzyszenie nie mogło skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd niedopuszczalną skargę odrzucił.

Skargą kasacyjną Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zaskarżyło powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) obrazę przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, że nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie stowarzyszenia wpisanego do Krajowego Rejestru Sądowego, posiadającego osobowość prawną, z działalnością statutową w szczególności w zakresie ochrony środowiska, działania na rzecz ekologii ochrony przyrody ożywionej i nieożywionej oraz krajobrazu, wskutek uchwalonej uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej pn. [...] (publ. w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...].02.2019r., poz. [...]), i przez to naruszenie przepisów w szczególności:

- art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 5, art. 9, art. 16 ustęp 1 i 2, art. 45 ustęp 1 i 2, art. 61 ust. 1, art. 74 ust. 1, art. 74 ust. 2, art. 74 ust. 3, art. 74 ust. 4, art. 184 Konstytucji RP wobec odmowy kontroli sądowej trybu uchwalania i treści zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...], będącej aktem ze sfery działalności administracji publicznej,

- ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 95), tekst jednolity z dnia 22 lutego 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), a szczególności przepisu art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy,

- ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 92, poz. 880), tekst jednolity z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), a w szczególności art. 25 ust. 1 pkt 1 - 3 i art. 25 ust. 2, art. 26, art. 27 ust. 1-3, art. 27a ust. 1-4, art. 28 ust. 1 - 13, art. 29 ust. 1 - 10, art. 30 ust. 1-3, art. 31, art. 32 ust. 1-5, art. 33 ust. 1-3, art. 34 ust. 1 -2, art. 35 ust. 1-7, art. 35 , art. 36 ust. 1 -3, art. 38 ustawy,

- rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 z dnia 13 kwietnia 2010 r. (Dz.U. Nr 77, poz. 510), tekst jednolity z dnia 30 października 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1713), w zakresie określenia typów siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, w tym siedlisk przyrodniczych i gatunków o znaczeniu priorytetowym oraz wymagających ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania za obszary mające znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia jako specjalne obszary ochrony siedlisk oraz obszarów kwalifikujących się do wyznaczenia jako obszary specjalnej ochrony ptaków,

- Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206 z 22.7.1992, str. 7),

- Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dz. Urz. UE L 20/7 z dnia 26.01.2010 r.,

- ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), tekst jednolity z dnia 3 października 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z e zm.), a zwłaszcza art. 29, art. 30 ustawy,

- rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), tekst jednolity z dnia 21 grudnia 2015 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), w zakresie przedsięwzięć oddziałujących na środowisko

- ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 95), tekst jednolity z dnia 22 lutego 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), a zwłaszcza przepisu art. 5 ust. 1-3 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy, art. 20 ust. 1 i 1a w zw. z art. 20 ust. 6 ustawy, w zakresie zasad i trybu zwołania sesji nadzwyczajnej w dniu [...] lutego 2019 r. i uchwały podjętej w tym trybie,

- przepisów uchwały Rady Miasta [...] z dnia 26 marca 2009 r., Nr [...] w sprawie statutu Gminy Miasto [...] (Dz.Urz.Woj. Z[...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], poz. [...] ze zm.), a zwłaszcza w zakresie § 27 - 36 Statutu w zakresie zasad działania komisji stałych, zadań komisji stałych, w tym przede wszystkim Komisji Uzdrowiskowej i Rozwoju Turystyki, § 37 -§ 62 Statutu w zakresie trybu pracy Rady Miasta, § 87 - § 90 w zakresie powołania, łączenia, podziału i zniesienia jednostek pomocniczych,

- przepisów uchwały nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie ustanowienia [...][...] (Dz. Urz. Woj. [...]z dnia [...]maja 2009 r. [...]), tekst jednolity z dnia [...].03.2015r., poz. [...] ze zm.),

w zakresie w jakim, w szczególności z wyłączeniem przepisów w zakresie konsultacji społecznych, ochrony przyrody i środowiska, z pominięciem szczegółowych i pełnych badań oddziaływania na środowisko wymaganych prawem także w zakresie uzdrowisk, a nadto z wyłączeniem ochrony obszarów Natura 2000, podjęto zaskarżoną uchwałę Rady Miasta [...].

2) obrazę przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wpływu norm - Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r., (Dz. U. z 2003, Nr 78, poz. 706) oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. I.UE.L, z 2012 r. Nr 26 s. 1 ze zm.) - na prawidłowość trybu uchwalania zaskarżonej uchwały w zakresie Obszarów Natura 2000 i ich ochrony prawnej,

II. przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 92, poz. 880), tekst jednolity z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.),a zwłaszcza przepisu art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. art. 25 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ( Dz. U.UE.C. z 2010r., Nr 83, s. 389) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uchwała Rady Miasta jako akt prawa miejscowego nie podlega zaskarżeniu przez organizację ekologiczną w sprawie ochrony obszarów Natura 2000.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna Stowarzyszenia [...] zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że u podstaw legitymacji skargowej, o której stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) -dalej: u.s.g. - leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. - który to przepis stosownie do treści art. 166 p.p.s.a. znajduje odpowiednio zastosowanie do postanowień - uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie postanowienia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem Sądu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 4334/17; z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 994/14; z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11; z dnia 17 lutego 2012r., sygn. akt II FSK 1547/10; z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; z dnia 12 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1301/10; z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 173/11).

W świetle powyższych ustaleń co do zakresu, treści i funkcji uzasadnienia wyroku (postanowienia) sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku (postanowienia) nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie - błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu (zob. T.Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 166 p.p.s.a.). Skarżące Stowarzyszenie wykazując istnienie po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały - poza powołaniem się na swoją działalność statutową - zarówno w skardze jak i piśmie procesowym z dnia 24 maja 2019r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu o wskazanie normy prawa, w oparciu o którą wywodzi swój interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi, wskazało na szereg aktów prawnych: przepisów ustaw (ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej; ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody); rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnot, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000; Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (Dyrektywa Nr 2009/147/EC z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa; Dyrektywa Rady Nr 92/43/EWGz dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, Dyrektywa nr 2003/35/WE przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie ochrony środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, Dyrektywa Nr 85/337/EWG i 96/61/WE); Konwencję o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach środowiska (Konwencja z Aarhus) uchwaloną przez Europejską Komisję Gospodarczą ONZ w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzoną decyzją Rady "UE Nr 2005/370/WE w dniu 17 lutego 2005 r.; Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus - z których to aktów prawnych wywodzi swój interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej pn. [...]. Tymczasem Sąd I instancji, uzasadniając uznanie braku interesu prawnego po stronie Stowarzyszenia w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, odnosząc się do przywołanych przez to Stowarzyszenie przepisów jedynie w sposób lakoniczny stwierdził, że "przedstawione przez stronę skarżącą akty prawne krajowe i unijne regulujące kwestie: ochrony środowiska, lecznictwa uzdrowiskowego a także udziału społeczeństwa w postępowaniach mających na celu ochronę ww. wartości, również nie zawierają przepisu określającego interes prawny organizacji społecznych do wniesienia skargi czy uczestnictwa w postępowaniach sądowych zainicjowanych skarga na akty, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Sąd I instancji całkowicie pominął zatem ocenę legitymacji Stowarzyszenia w zakresie podnoszonych przez nią okoliczności i przepisów wskazanych aktów prawnych. W istocie zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do oceny argumentów strony skarżącej mających świadczyć o przysługującej jej legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W tej sytuacji gołosłowne jest stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że okoliczności i przepisy prawa, na które powołuje się skarżące Stowarzyszenie wskazują, że posiada ono jedynie interes faktyczny, nie poparty żadnym interesem prawnym, który zostałby naruszony.

Lakoniczność uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w zakresie podstawy i jej wyjaśnienia, jak też brak odniesienia się do kwestii mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Stwierdzenie powyższych uchybień prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 tej ustawy należy uznać za uzasadniony, a stopień tego naruszenia za uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucenie przedmiotowej skargi bez dokonania szczegółowej oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., na co słusznie zwrócono uwagę we wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej.

Uznanie za zasadne zarzutów naruszenia ww. przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na niedokonanie wyczerpującej oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.