Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1561/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 , art 216 ust 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi T. C., T. L. i K. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku T. C., T. L. i K. L. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. N. H. m. K. w granicach wywłaszczonych parcel katastralnych: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 listopada 1951 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m. in. parcele gruntowe: l. kat. [...] o pow. 0,0205 ha, l. kat. [...] o pow. 0,0100 ha, l. kat. [...] o pow. 0,0653 ha, l. kat. [...] o pow. 0,5074 ha i l. kat[...] o pow. 0,0907 ha obj. Iwh [...], stanowiące własność W. L., z przeznaczeniem na cele budowy Miasta N. H. i K. N. H.. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Stosownie do postanowień przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości są: wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonych (lub ich części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Dokonane w sprawie ustalenia bez wątpienia dowodzą, iż pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy są spadkobiercami poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, a wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 listopada 1951 r. wydanym na podstawie art. 23, 24 i 37 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Dla stwierdzenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona, należało wprowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w świetle przepisu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z Archiwum Akt Nowych w W. pozyskano dokumenty dotyczące wywłaszczenia nieruchomości pod budowę Miasta N. H.. Analizując powyższą dokumentację organ ustalił, że przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę miasta N. H.. Poza tak ogólnie określonym celem nie zostało sprecyzowane jakie konkretnie cele miały być zrealizowane w ramach tak określonej inwestycji. Ponadto, również na podstawie treści zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w W. wydanego w dniu 6 lipca 1950 r., można tylko wskazać jako cel wywłaszczenia budowę Miasta N. H.. W związku z powyższym należy zauważyć, że przy ocenie realizacji celu, jakim była budowa miasta, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów takich jak: pawilony handlowe i usługowe, szkoły, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi jezdne i piesze. Natomiast na podstawie art. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych pracownicze ogrody działkowe miały być tworzone w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane miały być na ten cel odpowiednie obszary. Zgodnie z art. 1 ust. 4 ww. ustawy pracowniczy ogród działkowy był urządzeniem użyteczności publicznej. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że posadowienie ogrodów działkowych na parcelach: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. K. również mogło stanowić realizację celu wywłaszczenia. Na podstawie dodatkowych dokumentów ustalono konkretny cel jaki miał być zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości - oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] m. K. - stanowiący ogródki działkowe. W roku 1951 wywłaszczono bowiem obszar 1096 ha, na którym oprócz budynków mieszkalnych i usługowych w związku z budową miasta musiały się pojawić również inne obiekty wchodzące w skład jego infrastruktury w tym, jak wspomniano powyżej, ogrody działkowe. Dopiero określenie konkretnego celu wywłaszczenia pozwoliło organowi na zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zatem podjęto działania w celu ustalenia w jaki sposób uległ zmianie stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości od dnia wywłaszczenia, tj. od dnia 7 listopada 1951 r., do dnia dzisiejszego. Na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych: w dniu 1 czerwca 1961 r. i w dniu 14 września 1970 r., obrazujących teren działki nr [...], obr. [...] m. K. w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. K. organ ustalił, że w dacie wykonania ww. zdjęć przedmiotowy teren stanowił pola uprawne. Natomiast na zdjęciu z 1976 r. widoczne jest, że teren działki nr [...] został zagospodarowany w sposób, który odpowiada projektowanym ogrodom działkowym widocznym na planie realizacyjnym obiektu "Pracownicze ogródki działkowe [...]" z października 1972 r. Jednocześnie ze względu na słabą jakość ww. zdjęcia sposób zagospodarowania poszczególnych ogrodów jest w zasadzie niewidoczny, widoczne są natomiast ścieżki biegnące zgodnie z ww. planem. Na zdjęciu z 1982 r. widoczne są dostatecznie wyraźnie poszczególne ogrody działkowe, odpowiadające układem ogrodom widocznym na ww. planie, oznaczonym numerami: [...] na których wybudowane zostały altanki oraz widoczne są uprawy oraz zieleń wysoka: drzewa lub krzewy. Na ww. zdjęciu widoczne jest ponadto, że teren ogrodów działkowych został ogrodzony. Zdjęcia lotnicze: z 1987 r. i z 1993 r. przedstawiają taki sam sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu. Podczas rozprawy ustalono, że przedmiotowy teren w całości zagospodarowany jest jako część ogrodów działkowych, na których znajdują się altany ogrodowe, roślinność ozdobna, krzewy, drzewa owocowe, zasadzone są kwiaty i warzywa. Przez środek przedmiotowej działki biegnie alejka ogrodowa. Okręgowy Zarząd [...] przesłał dokumenty dotyczące realizacji Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]", w tym wypis z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych dotyczący Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" o pow. 2,7300 ha, zarejestrowanego pod numerem ewidencyjnym [...], położonego przy ul. [...] w K. i istniejącego od 1972 r. Również z pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z dnia 20 marca 2009 r. w sprawie obciążenia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości prawami obligacyjnymi (najmu, dzierżawy, użyczenia) oraz prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich wynika, że działka nr [...] obr. [...] zajęta jest pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Informacje uzyskane przez organ wskazują, że wybudowana w latach 50 ubiegłego wieku znajdująca się na działce nr [...] obr. [...] sieć wodociągowa powstała w ramach budowy miasta N. H. wobec czego stanowi realizację celu wywłaszczenia. Zgromadzone w postępowaniu materiały i przedstawione wyżej dowody wskazują, iż na terenie działki nr [...], obr. [...] m. K. w granicach parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. K. między 1972 r. a 1976 r. zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa Miasta N. H., doprecyzowany na podstawie późniejszych dokumentów jako ogródki działkowe. Ponadto od momentu realizacji celu wywłaszczenia jakim była realizacja ogródków działkowych do dnia dzisiejszego przedmiotowy teren pozostaje zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Istniejące na przedmiotowej nieruchomości ogrody działkowe powstały w ramach realizacji ogólnie określonego celu wywłaszczenia jakim była realizacja Miasta N. H..

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli T. C., K. L. i T. L. podnosząc, że decyzja Starosty [...] jest niesprawiedliwa i rażąco naruszająca prawo do zwrotu przedmiotowej parceli. Dokonując wywłaszczenia nieruchomości w 1951 r. organ administracyjny wskazał cel wywłaszczenia jakim była — budowa miasta N. H.. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., po pierwsze pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, po drugie po mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna cel również nie został zrealizowany.

Wojewoda decyzją z dnia 16 października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotem niniejszej sprawy jest nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Dla precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości organ I instancji pozyskał orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 7 listopada 1951 r. oraz dokumentację związaną z postępowaniem poprzedzającym wydanie tego orzeczenia, tj.: wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych z 7 czerwca 1950 r. do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta N. H.; zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Zakład Osiedli Robotniczych wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w którym wskazano, iż nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego), określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami [...] z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami; wniosek Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 5 lipca 1950 r. o udzielenie zezwolenia Zakładowi Osiedli Robotniczych na nabycie nieruchomości oraz zezwolenie zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 6 czerwca 1950 r. na nabycie przez Zakład Osiedli Robotniczych pod budowę miasta N. H. nieruchomości określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami A. , z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami, z których wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym wnioskiem o wywłaszczenie na cele budowy miasta N. H.. Z kolei organ I instancji ustalił, iż z dokumentu pn.: "Założenia Projektowe Budowy Miasta N. H., Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r." (opracowanego przez Dyrekcję budowy Miasta N. H. 30 kwietnia 1955 r.) wynika m.in., że inwestycję pod nazwą "budowa miasta N. H." podzielono na dwa etapy, przy czym na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano realizację założeń w ramach II etapu (realizowanego na obszarze położonym za ulicą [...]), dla którego ustalono wówczas jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla. Z analizy Planu Generalnego - aktualizacja Miasto N. H. z daty 31.10.1956 r., który został opracowany na podstawie założeń projektowych miasta [...], wynika, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się na terenie położonym na północny-wschód od projektowanego miasta, w terenie nieposiadającym żadnego projektowanego sposobu zagospodarowania, w pobliżu projektowanego stadionu i boisk. Ponadto należy zauważyć, iż w południowo-wschodniej części ww. planu zaznaczonej zostały obszary położone w pobliżu osiedli oznaczonych literami "A", oznaczone jako "tereny ogrodu działkowego dla zespołu osiedli "A" oraz "ogród działkowy [...]". Poza ww. terenami na przywołanym planie brak jakichkolwiek innych terenów oznaczonych jako przeznaczone pod ogrody działkowe. Na podstawie ww. dokumentów organ I instancji ustalił konkretny cel jaki miał być zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, tj. pod ogródki działkowe, w ramach inwestycji określonej ogólnie jako budowa miasta N. H.. W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu do akt przedmiotowej sprawy pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. kopie zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu, wykonane w latach 1961, 1970, 1976, 1982, 1987 oraz 1993. Ze zdjęć pochodzących z 1961 r. i 1970 r. wynika, iż przedmiotowy teren stanowiły pola uprawne. Na zdjęciu z 1976 r. widoczne jest, że przedmiotowy teren został zagospodarowany w taki sposób, iż odpowiada on projektowanym ogrodom działkowym (według ww. planu realizacyjnego z 1972 r.). Jednocześnie ze względu na słabą jakość ww. zdjęcia sposób zagospodarowania poszczególnych ogrodów jest w zasadzie niewidoczny, widoczne są natomiast ścieżki biegnące zgodnie z ww. planem. Na zdjęciu z 1982 r. widoczne są już poszczególne urządzone ogrody działkowe, które odpowiadają ogrodom oznaczonym nr [...] przewidzianym na ww. planie realizacyjnym. Ponadto na ww. fotografii widoczne są altanki, uprawy oraz zieleń, drzewa i krzewy znajdujące się na poszczególnych ogrodach działkowych, zaś teren ogrodu działkowego jest ogrodzony. Zdjęcia pochodzące z 1987 r. i 1993 r. przedstawiają taki sam sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu. Ponadto w dniu 3 września 2010 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości. W trakcie rozprawy stwierdzono, iż na przedmiotowej działce nr [...] znajdują się części ogródków działkowych, na których znajdują się altany ogrodowe, roślinność ozdobna, krzewy, drzewa owocowe, zasadzone są kwiaty i warzywa. Przez środek przedmiotowej działki biegnie alejka ogrodowa. Poszczególne działki oddzielone są od siebie ogrodzeniami z siatki metalowej. W tym miejscu wskazać należy, iż dacie realizacji ogrodu działkowego na przedmiotowym terenie obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, której art. 1 ust. 1 przewidywał, iż pracowniczym ogrodem działkowym jest obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne, przeznaczone do użytku określonego w ust. 2. ust. 2 celem pracowniczego ogrodu działkowego jest stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia i poprawy ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego. Z ww. przepisów wynika jednoznacznie, że pracowniczy ogród działkowy stanowił obszar gruntu zagospodarowany i użytkowany przez mieszkańców danego terenu - pracowników przedsiębiorstw państwowych na potrzeby rekreacji, a zatem taki sposób wykorzystania nieruchomości wpisywał się w ogólnie określony cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Celem tym była bowiem budowa miasta N. H., a zatem m.in. realizacja zespołów osiedli mieszkaniowych wraz z infrastrukturą będących "zapleczem" dla planowanego kombinatu metalurgicznego tej aktualnej dzielnicy K.. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego (pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 14 stycznia 2010 r.), na przedmiotowej nieruchomości znajduje się sieć kanalizacji sanitarnej 0 500 mm, wybudowana w latach 50-tych ubiegłego wieku dla inwestycji pod nazwą "Kolektor Główny (tranzytowy) z Bazy Zaopatrzenia Miasta N. H." oraz przyłącze kanalizacyjne 0 200 mm i wodociągowe 0 63 (l. inst. [...]) do ogrodów działkowych przy ul. [...], wybudowana w 1976 r. Ww. sieci wodociągowe powstały w ramach budowy Miasta N. H. oraz w związku z powstaniem ogrodów działkowych i jako taki związane są z realizacją celu wywłaszczenia wymienionego w decyzji wywłaszczeniowej, określonego jako budowa miasta N. H. i Kombinatu N. H., co wobec zrealizowania doprecyzowanego celu wywłaszczenia, jakim było powstanie ogródków działkowych, tylko potwierdza, iż przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla zrealizowania takiego właśnie celu wywłaszczenia. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, w przypadku jeśli, na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot, wtedy nieruchomość nie podlega zwrotowi na rzecz byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców - bez konieczności badania, czy realizacja celu wywłaszczenia rozpoczęła się przed upływem 7 lat, od kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna i zakończyła się przed upływem 10 lat. Wniosek o zwrot w przedmiotowej sprawie został złożony w 2001 r. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie zachodzą obie ww. przesłanki wynikające z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też zarzuty odwołujących dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia w terminie wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać za bezpodstawne.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła T. C., T. L. i K. L. domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 136, art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono, że działka podlega zwrotowi, gdyż nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

[...]

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Według organów administracji, cel wywłaszczenia został zrealizowany a zatem nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Nieruchomość ta została przejęta na rzecz Skarbu Państwowa w 1951 r. na cel budowy miasta i kombinatu N. H.. W oparciu o dokumenty z późniejszego okresu (1956 r.) organ ustalił, że na obszarze objętym wywłaszczoną decyzją miały być realizowane ogrody działkowe. Organ ustalił też, że w 1976 r. teren ten był urządzony pod ogródki działkowe – zrealizowano na nim Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]". Tak też teren ten jest obecnie zagospodarowany tj. zlokalizowane są tam ogródki działkowe. Zdaniem sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. (dalej; u.g.n.). poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust 1 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z kolei art. 216 ust 2 pkt 2 u.g.n. przesądza, iż przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);

Przedmiotem postępowania jest nieruchomość wywłaszczona w oparciu o przepisy w/w aktu tj. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Żądanie zwrotu tej nieruchomości zostało złożone przez osobę uprawnioną – spadkobierców byłego właściciela. Organy przeprowadziły zatem prawidłowo postępowanie zmierzające wykazania czy żądanie zwrotu tej nieruchomości jest zasadne tj. do ustalenia czy cel wywłaszczenia został (nie został) zrealizowany.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione.

Skarżący kwestionują prawidłowość ustaleń, jakich dokonały organy w zakresie stwierdzenia, że nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, w zasadzie nie polemizując z ustaleniami co było tym celem.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia) jakie dokonało się w latach 50-tych ubiegłego wieku, wywłaszczenia które dokonane było w zupełnie innym porządku prawnym niż porządek aktualnie obowiązujący. Obecnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przeszłości wywłaszczenie (przejęcie na własność) było często aktem zbiorowym - skierowanym do wielu podmiotów a cel, na jaki wywłaszczenia (odjęcia własności) dokonywano, określany był przeważnie w bardzo ogólnikowy sposób. Jak stanowi w art. 216 ust 2 u.g.n. - przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych, między innymi na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Odpowiedzenie stosowanie przepisu dopuszcza pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2013 r. II SA/Ke 119/13). Jak mowa wyżej, w przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można w ocenie sądu do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia. Interpretacja tego pojęcia (cel wywłaszczenia) musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym to wiąże się niniejsze postępowanie i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych czy jak miało to miejsce w niniejszej sprawie Planie Generalnym, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane.

W ocenie sądu, jeżeli ustalono, iż celem wywłaszczenia miała być budowa miasta N. H., organ nie musiał ustalać czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu – jak mowa wyżej ówczesne uregulowania prawne takich wymogów nie przewidywały. Dla wykazania, że cel; wywłaszczenia został zrealizowany wystarcza ustalenie, iż wywłaszczony teren został zagospodarowany, jako fragment miejskiej infrastruktury tj. czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną czy pod też tereny zielone. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. I OSK 2600/14w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (tak samo w (podobnie w wyrokach NSA z dnia z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14, 30 sierpnia 2017 I OSK 2999/15 oraz z dnia 30 stycznia 2018 r. I OSK 670/16)). Poglądy wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela..

Mając na względzie fakt, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów administracji uszczegółowienia celu, na jaki dana nieruchomość była wywłaszczana czy przejmowana (wręcz nie wymagała podawania celów wywłaszczenia w decyzji), a także z uwagi na charakter tych aktów, które nie dotyczyły jednej konkretnej ale kilku, kilkunastu, czy jak miało to miejsce w niniejszej sprawie kilkudziesięciu nieruchomości, wskazać należy iż ustalenie że nieruchomość wywłaszczona była na cel budowy miasta N. H. oznacza, iż celem wywłaszczenia było zainwestowanie różnego rodzaju na które to zainwestowanie składa się budowa osiedli (zabudowa mieszkaniowa) ale też urządzeń infrastruktury towarzyszącej takiej zabudowie jak drogi, chodniki, parkingi czy tereny zielone. Stwierdzenie, że takie zainwestowania zostało zrealizowane pozwala organowi uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ nie musi ustalać, co konkretnie na danym obszarze miało powstać, bo jak mowa wyżej, w dacie wywłaszczenia takie wymogi tj. uszczegółowienie rodzaju zainwestowania na danej, wywłaszczanej działce, nie obowiązywało. Często dokonanie takiego ustalenia jest wręcz niemożliwe, bo w dacie dokonania wywłaszczenia takiego uszczegółowienia - co konkretnie ma powstać na wywłaszczonej działce, nie poczyniono.

W ocenie sądu zbędnym wydaje się ustalanie, w jaki sposób uszczegółowiono kwestię zainwestowania na danym obszarze w okresie późniejszym np. w planie realizacyjnym czy w Planie Generalnym, gdyż dotyczy to zdarzeń następczych po wywłaszczeniu (odjęciu własności). W ocenie sądu pojęcie "cel wywłaszczenia" odnosić należy do czasu poprzedzającego dokonanie tego aktu (zamiar organu wywłaszczającego) oraz najpóźniej czasu, kiedy czynność ta (wywłaszczenie) była dokonana. Cel wywłaszczenia nie mógł być określany po dokonaniu tej czynności - musiał być formułowany (ustalany) przed jej dokonaniem i oznajmiony także w zakresie jego konkretyzacji w dacie, w jakiej wywłaszczenia dokonywano i w stosunku do osób, które wywłaszczano. Późniejsze zdarzenia nie mogą celu wywłaszczenia określać.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że celem wywłaszczenia miała być realizacja na tym terenie Miasta N. H.. Według ustaleń organów obu instancji, przedmiotowe działki miały być przeznczone pod ogrody działkowe. Jak ustaliły organy i co w ocenie sądu nie budzi wątpliwości, po przejęciu tych nieruchomości stanowiły one teren zielony, wchodzący w skład realizowanego sukcesywnie na przestrzeni lat 70-tych, najpóźniej do 1976 r. tzw. pracowniczych ogrodów działkowych.

Tereny te, to zatem fragment zrealizowanych przed 22 września 2004 r. ogrodów działkowych. Zwrócić należy uwagę i podkreślić, że przepisy w oparciu o które przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa dokonano tj. przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie operowały pojęciem "cel wywłaszczenia". W oparciu o te przepisy nie było obowiązku wskazania celu na jaki dana nieruchomość a w zasadzie zespół nieruchomości był przejmowany. Cel ten (cel wywłaszczenia) wynikał ogólnie z celu w jakom decyzja była wydawana tj. celu budowy osiedli robotniczych - wywłaszczenia dokonano na wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych gdzie wskazano, iż nieruchomości są niezbędne pod realizację budownictwa mieszkaniowego. Jeżeli nawet z zachowanych dokumentów wynika, jakie miało być wstępne przeznaczenie przejmowanych nieruchomości to nie można uznać, iż zagospodarowanie konkretnych nieruchomości w inny sposób niż wynikało to z wstępnych założeń, ale zgodnie z ogólnie zakreślonym celem - stanowiącym realizację budowy miasta N. H. nie jest realizacją celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. Jak mowa wyżej przepis ten winien być stosowany odpowiednio do przepisów aktów już nieobowiązujących a które to akty w inny sposób i w oparciu o inne standardy normowały zasady przejęć własności nieruchomości na zasadach wywłaszczenia. Skoro dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie nakazywał wskazywania celu wywłaszczenia (odjęcia własności) i wprowadzał mechanizm zbiorowego przejmowania prawa własności, realizacji celu wywłaszczenia należy w realizacji ogólnego celu związanego z realizacją narodowych planów gospodarczych. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 czerwca 2017 r. I OSK 2625/16 "przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, założony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia" w tym samym wyroku NSA wskazuje iż "nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń mająca charakter rekreacyjny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (podobne stanowisko NSA zajął w wyrokach wyroki NSA z dnia: 20 stycznia 1999 r. IV SA 2033/96, z 20 listopada 2014 r. I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. I OSK 850/13, I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14 i 9 marca 2016 r. I OSK 1281/14).

Jak mowa wyżej, decyzja o przejęciu własności w oparciu o dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (podobnie jak innych aktów prawnych z tego okresu) nie determinowała określenia szczegółowego zagospodarowania przejmowanych trenów. Nawet przy wstępnym założeniu co do przeznaczenia przejmowanych terenów, nie było prawnych przeciwwskazań by wstępne plany korygować lub zmieniać w ramach tego samego przedsięwzięcia O braku realizacji celu wywłaszczenia w tym przypadku można mówić jedynie wtedy gdy na przejętym terenie nie zostało zrealizowane żadne przedsięwzięcie związane z funkcjonowaniem miasta – tkanką miejską tj. gdy terem wywłaszczony nie został w ogóle zagospodarowany – stanowił nieużytek, czy też zagospodarowano go sprzecznie ze wstępnym założeniem np. na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową powstała infrastruktura przemysłowa.

W niniejszym postepowaniu ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż na wywłaszczonym terenie powstały tzw. pracownicze ogrody działkowe. Rację ma organ powołując się na brzmienie art. 1 ust 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117). Ogrody działkowe, w przeszłości tzw. pracownicze ogrody działkowe były elementem świadomie tworzonej tkanki miejskiej jasko tereny zielone (przy braku ogólnodostępności tego terenu) a tworzone celem wykorzystania wolnego czasu przez pracowników i ich rodziny a wiec przez mieszkańców miasta. Ogrody działkowe były tworzone na terenach miejskich i służyły mieszkańcom miasta w celach wypoczynkowych i rekreacyjnych. Realizacja tych ogrodów była zatem realizacją mieszczącą się w pojęciu budowa miasta N. H. Ponad wszelką wątpliwość data realizacji tego przedsięwzięcia nastąpiła przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości tj. przed 9 października 2001 r. oraz przed 22 września 2004 r. Żądanie zwrotu tej nieruchomości jest zatem pozbawione podstaw.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.