Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 571/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 82
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 77 i 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. ), pismem z dnia 25 września 2018 roku skierowanym do K. i M. D., jako współużytkowników wieczystych w [...] części w nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9, działka nr [...] w obrębie [...] o łącznej pow. 8815 m KW nr [...] - gruntu związanego z lokalem mieszkalnym, wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i ustalił nową wysokość tejże opłaty w wysokości 828,70 zł. Przyjęto jednocześnie, że opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia 2019 r. i wnosi się ją do dnia 31 marca każdego roku, w I roku po aktualizacji 2019 r. – 231, 26 zł, w II roku po aktualizacji 2020 r. – 529,98 zł, w III roku po aktualizacji 2021 r. i w latach następnych – 828,70 zł.

W uzasadnieniu podniesiono, że dotychczasowa wartość gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym uległa zmianie i zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego wynosi 173.000 zł. Opłata roczna stanowi 1% nowej wartości.

Pismem z dnia 14 listopada 2018 r. K. i M.D. złożyli wniosek o ustalenie, że wskazana aktualizacja opłaty rocznej jest w całości nieuzasadniona, ewentualnie, że jest uzasadniona w niższej wysokości. Wniosek uzasadniono tym, że Prezydent nie wykazał przesłanek niezbędnych do dokonania aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste i nie wykazał aby doszło do zmiany wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P.W. jest dotknięty wadami, które uniemożliwiają uznanie jego wyniku za prawidłowy. Nieprawidłowości przyjęte w operacie dotyczą metody przyjętej przez rzeczoznawcę, która jest nieadekwatna w przypadku przedmiotowej nieruchomości, co spowodowało uzyskanie wypaczonej wartości nieruchomości, co najmniej kilkukrotnie wyższej niż prawdziwa wartość rynkowa nieruchomości. Rzeczoznawca zastosował w wycenie nieruchomości metodę korygowania ceny średniej, nie zaś częściej spotykaną metodę porównania parami, z uwzględnieniem metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z założeniami metody korygowania ceny średniej wybrane nieruchomości powinny być w jak największym stopniu podobne do nieruchomości wycenianej, a co za tym idzie - również w wysokim stopniu podobne między sobą. Tymczasem baza danych nieruchomości przyjętych w operacie szacunkowym [załącznik 3), nie zawiera nieruchomości podobnych do siebie. Dodatkowo rzeczoznawca nie opisał dokładnie cech pozostałych nieruchomości, które zostały wzięte pod uwagę we wskazanej tabeli. Rzeczoznawca biorąc pod uwagę wartość nieruchomości, pominął cechy istotnej dla wycenianej nieruchomości. W ogóle nie wziął pod uwagę ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomości, takich jak służebność przejazdu i przechodu, którymi jak sam wskazał - wyceniana nieruchomość jest obciążona, co jest wprost sprzeczne z zasadami nie tylko sporządzania operatów szacunkowych, ale również zasadami logiki i poprawnego rozumowania. Rzeczoznawca nie zwrócił uwagi na okoliczność, że znaczna część nieruchomości jest wyłączona z użytkowania ze względu na pas ochrony podziemnej sieci uzbrojenia - kanalizacji, sieci wodociągowej i gazowej. Brak jest przy tym jakiegokolwiek wskazania, czy nieruchomości wzięte pod uwagę do obliczenia ceny średniej mają takie ograniczenie. W ocenie wnioskodawców o pośpiechu rzeczoznawcy świadczy, że w sprawie osiedla przy uL A 9 zostały sporządzone operaty szacunkowe dotyczące działki na której posadowione są lokale i garaże pod budynkiem, a także działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Działka stanowiąca drogę ma powierzchnię 439 m2 i w całości ograniczona jest służebnością. Tymczasem zarówno w operacie dotyczącym nieruchomości pod budynkiem, jak i nieruchomości drogowej, rzeczoznawca wziął pod uwagę dokładnie te same nieruchomości porównawcze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 270) umorzył postepowanie.

Powołując się art. 232, 238 k.c. i 77 ust. 1 i 3, art. 174 ust. 2 u.g.n. w uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż użytkowanie wieczyste jest prawną formą korzystania i dysponowania cudzą własnością (w tym przypadku Gminy Ł.), najbardziej zbliżoną do prawa własności. Możliwe jest bowiem zbywanie tego prawa, dziedziczenie, obciążanie, jak również uzyskiwanie z niego korzyści. Użytkownik wieczysty jest zobowiązany wyłącznie do uiszczania na rzecz właściciela opłaty rocznej. Poza tym możliwe jest tylko nałożenie na użytkownika wieczystego określonego sposobu korzystania z tego gruntu, z tytułu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

Niewątpliwym jest, iż właściciel nieruchomości jest uprawniony (ale nie zobowiązany) do aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku, gdy nastąpi zmiana wartości tejże nieruchomości. Jak wskazano powyżej, podstawą aktualizacji opłaty jest oszacowanie dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego. Niezależnie od powyższego, przedmiot wszczętego w związku z wnioskiem postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. postępowania pozostaje w związku z regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 1716). Zgodnie bowiem z art. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów (ust. 1), przy czym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2). Nie ulega bowiem wątpliwości, że grunt oddany w użytkowanie wieczyste wnioskodawcom w niniejszej sprawie ma charakter gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu przywołanej ustawy. W konsekwencji prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształciło się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności z tym, że zgodnie z art. 1 ust. 4 w przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym. Wskazane przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało przy tym przez ustawodawcę z obowiązkiem poniesienia przez nowego właściciela gruntu opłaty (art. 7 ust. 1), przy czym jej wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2). Opłata jest wnoszona zasadniczo przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6). Ustawa przewiduje również instytucję bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego (zob. art. 9 ustawy).

Z powyższego wynika normatywny związek między opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, do którego tytuł prawny ulega przekształceniu w prawo własności, a stanowiącą konsekwencję tego przekształcenia opłatę. W konsekwencji sam fakt przekształcenia zasadniczo nie czyni bezprzedmiotowym i niedopuszczalnym prowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zainicjowanego wnioskiem użytkownika wieczystego gruntu kwestionującego wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste dokonane przez jego właściciela w roku 2018.

Na możliwość prowadzenia tego postępowania i sposób jego zakończenia kluczowy wpływ mają jednak regulacje zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 270), która weszła w życie dnia 13 lutego 2019 r. W kontekście przedmiotu prowadzonego postępowania szczególne znaczenia ma art. 4 tej ustawy. Zgodnie z jego ust. 1, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceni owa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Natomiast w świetle art. 4 ust. 2 postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się.

Powyższe regulacje skłoniły Kolegium w pierwszej kolejności do rozważenia przewidzianej w art. 4 ust. 2 konieczności umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W kontekście ust. 1 przesłankami takiego sposobu zakończenia postępowania są wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po dniu 5 października 2018 r. oraz fakt, iż wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r.

Odnośnie pierwszej przesłanki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie rozpoznającym złożone wnioski wyraża stanowisko, iż przez wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 270) należy rozumieć dzień złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204). W tym momencie dochodzi bowiem do wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji przedmiotowej opłaty, w którym stronami są właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. W rezultacie tego postępowania wysokość opłaty rocznej może pozostać w wysokości zaoferowanej przez właściciela nieruchomości, w przypadku oddalenia wniosku przez kolegium, bądź też może dojść do ustalenia, na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium lub w wyniku zawarcia ugody, nowej wysokości opłaty. Nie wnikając w szczegóły postępowania przed kolegium nie sposób zanegować tezy, iż niezależnie od swojej specyfiki (przedmiotem postępowania przed kolegium nie jest sprawa administracyjna) jest to postępowanie w definicyjnym tego słowa znaczeniu. Co przy tym istotne, jest to postępowanie, które zważywszy na normujące jego przebieg regulacje prawne może zostać umorzone w rozumieniu art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy. W tym kontekście nie znajduje należytego uzasadnienia przedstawiony w skierowanym do Kolegium piśmie właściciela nieruchomości, iż za datę wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, podjętego przez Urząd Miasta Ł., należy uznać pierwszą czynności zmierzającą do zaktualizowania opłat tj. zlecenie opinii biegłemu (pismo o sygn. [...] z dnia 12 marca 2019 r.). Z punktu widzenia prawnego mechanizmu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego bowiem, zwrócenie się przez właściciela nieruchomości do biegłego o opinię w przedmiocie jej wartości (w istocie zaś, zlecenie mu sporządzenia operatu szacunkowego), niezależnie od prawnego waloru sporządzonego operatu szacunkowego nie wszczyna on żadnego postępowania w sprawie. Stanowi bowiem ewentualną podstawę do złożenia przez właściciela nieruchomości oświadczenia woli zmieniającego warunki łączącej strony cywilnoprawnej umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie sposób pominąć przy tym okoliczności, iż do momentu złożenia tego oświadczenia - wypowiedzenia, w formie pisemnej, wysokości dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesłania równocześnie oferty przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej, jego adresat (użytkownik wieczysty) nie posiada żadnej wiedzy o działaniach i zamiarach właściciela nieruchomości. W związku z powyższym działania podejmowane przez właściciela nieruchomości w czasie między zleceniem sporządzenia operatu szacunkowego a dokonaniem wypowiedzenia nie mogą być uznane za postępowanie w rozumieniu art. 4 wspomnianej ustawy. Rozważać je można co najwyżej w kontekście procedury o charakterze stricte wewnętrznym, której celem jest zapewnienie skuteczności złożonemu oświadczeniu woli. Brak jakichkolwiek regulacji o charakterze powszechnie obowiązującym regulującym jej przebieg, w szczególności zaś możliwość jej umorzenia wyklucza uznanie tych działań za postępowanie w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Jeżeli chodzi o drugą z przesłanek umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to w celu weryfikacji jej zaistnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało właściciela nieruchomości pismami z dnia 26 lutego 2019 r., 18 marca 2019 r. oraz 21 marca 2019 r. do pisemnego jednoznacznego wyjaśnienia, czy przed dniem 1 stycznia 2019 r. doręczono wypowiedzenia opłaty rocznej wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9 działka nr [...] KW nr [...]. W piśmie z dnia 21 marca 2018 r. właściciel nieruchomości poinformował Kolegium, że wypowiedzenia skierowane do współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości zostały skutecznie doręczone przed dniem 1 stycznia 2019 r. W treści pisma nie zawarte zostało jednak oświadczenie właściciela nieruchomości, że wypowiedzenia doręczone zostały wszystkim współużytkownikom wieczystym. W powiązaniu ze złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. pisemnym oświadczeniem jednego ze współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, że nie zostało mu doręczone wypowiedzenie opłaty rocznej (oświadczenie Pana P.F. z dnia 4 kwietnia 2019 r.) nakazuje to przyjąć, że nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W konsekwencji zaistniała druga z przesłanek umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta Ł. zaskarżył w/w postanowienie w całości i zarzucił mu 1). naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zostało wszczęte przed dniem 5 października 2018 r.; 2). naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a jedynie orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania; 3). naruszenie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., podczas gdy postępowanie to zostało wszczęte z urzędu zleceniem w dniu 29 maja 2018 r. operatów szacunkowych, zaś operat został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę P. W. w dniu 2 sierpnia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podniósł, że przez wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 270) należy rozumieć dzień złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204). W tym momencie dochodzi bowiem do wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji przedmiotowej opłaty, w którym stronami są właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. W rezultacie tego postępowania wysokość opłaty rocznej może pozostać w wysokości zaoferowanej przez właściciela nieruchomości, w przypadku oddalenia wniosku przez kolegium, bądź też może dojść do ustalenia, na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium lub w wyniku zawarcia ugody, nowej wysokości opłaty. Dopiero na etapie sprawy rozpoznawanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a sprawa nabiera charakteru postępowania administracyjnego, bowiem wcześniejsze czynności właściciela, który -wypowiadając dotychczasową opłatę proponuje nową, mają charakter cywilnoprawny. Nie wnikając w szczegóły postępowania przed Kolegium nie sposób zanegować tezy, iż niezależnie od swojej specyfiki (przedmiotem postępowania przed kolegium nie jest sprawa administracyjna) jest to postępowanie w definicyjnym tego słowa znaczeniu. Co przy tym istotne, jest to postępowanie, które zważywszy na normujące jego przebieg regulacje prawne może zostać umorzone w rozumieniu art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy. W tym kontekście nie znajduje należytego uzasadnienia przedstawiony w skierowanym do Kolegium piśmie właściciela nieruchomości, iż za datę wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, podjętego przez Urząd Miasta Ł., należy uznać pierwszą czynność zmierzającą do zaktualizowania opłat tj. zlecenie opinii biegłemu (pismo o sygn. [...] z dnia 12 marca 2019 r.). Z punktu widzenia prawnego mechanizmu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego bowiem, zwrócenie się przez właściciela nieruchomości do biegłego o opinię w przedmiocie jej wartości (w istocie zaś, zlecenie mu sporządzenia operatu szacunkowego), niezależnie od prawnego waloru sporządzonego operatu szacunkowego nie wszczyna żadnego postępowania w sprawie. Stanowi to jedynie ewentualną podstawę do złożenia przez właściciela nieruchomości oświadczenia woli zmieniającego warunki łączącej strony cywilnoprawnej umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie sposób pominąć przy tym okoliczności, iż do momentu złożenia tego oświadczenia - wypowiedzenia, w formie pisemnej, wysokości dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesłania równocześnie oferty przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej, jego adresat (użytkownik wieczysty) nie posiada żadnej wiedzy o działaniach i zamiarach właściciela nieruchomości. W związku z powyższym działania podejmowane przez właściciela nieruchomości w czasie między zleceniem sporządzenia operatu szacunkowego a dokonaniem wypowiedzenia nie mogą być uznane za postępowanie w rozumieniu art. 4 wspomnianej ustawy. Rozważać je można co najwyżej w kontekście procedury o charakterze stricte wewnętrznym, której celem jest zapewnienie skuteczności złożonemu oświadczeniu woli. Brak jakichkolwiek regulacji o charakterze powszechnie obowiązującym regulującym przebieg działań właściciela nieruchomości, w szczególności zaś brak możliwości ich umorzenia wyklucza uznanie tych działań za postępowanie w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Przyjmując odmienne stanowisko należałoby bowiem po pierwsze, w przypadku gdyby rzeczoznawca, któremu zlecono sporządzenie operatu, wykazał że wartość nieruchomości nie uległa zmianie, umarzać postępowanie w sprawie, a gdyby wartość okazała się niższa, wypowiadać dotychczasową opłatę i proponować niższą. Według wiedzy tutejszego Kolegium takie sytuacje nie mają miejsca. Po drugie, gdyby przyjąć koncepcję wszczęcia postępowania poprzez zlecenie oparaty, to należałoby zapewnić w tym postępowaniu czynny udział, polegający na powiadomieniu strony o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym w szczególności operatem, przed wydaniem orzeczenia. Natomiast właściciele gruntów nie powiadamiają użytkowników o wszczęciu postępowania, a możliwość zapoznania się z operatem otwiera się dopiero po doręczeniu wypowiedzenia, wraz z możliwością jego zakwestionowania, ale nie w postępowaniu prowadzonym przez właściciela gruntu, a przez samorządowe kolegium odwoławcze. To potwierdza wskazane wyżej stanowisko, iż zlecenie operatu stanowi czynność właściciela gruntu, o charakterze cywilnoprawnymi, co nie wszczyna jeszcze żadnego postępowania.

Jeżeli chodzi o drugą z przesłanek umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to w celu weryfikacji jej zaistnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało właściciela nieruchomości pismami z dnia 26 lutego 2019 r., 18 marca 2019 r. oraz 21 marca 2019 r. do pisemnego jednoznacznego wyjaśnienia, czy przed dniem 1 stycznia 2019 r. doręczono wypowiedzenia opłaty rocznej wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9 działka nr [...] KW nr [...]. W piśmie z dnia 21 marca 2018 r. właściciel nieruchomości przewrotnie poinformował Kolegium, że wypowiedzenia skierowane do współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości zostały skutecznie doręczone przed dniem 1 stycznia 2019 r. W treści pisma nie zawarte zostało jednak oświadczenie właściciela nieruchomości, że wypowiedzenia doręczone zostały wszystkim współużytkownikom wieczystym. W powiązaniu ze złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. pisemnym oświadczeniem jednego ze współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, że nie zostało mu doręczone wypowiedzenie opłaty rocznej (oświadczenie Pana P.F. z dnia 4 kwietnia 2019 r.) należy przyjąć, że właściciel przedmiotowej nieruchomości nie udowodnił, że doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W konsekwencji zaistniała druga z przesłanek umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, to ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny, przy wyłącznie posiłkowym stosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. w tym zakresie także uchwała SN z 21.4.1994 r., III CZP 36/94, OSNCPiUS 1994, Nr 11, poz. 209), co wynika z tego, że stosunek użytkowania wieczystego jest stosunkiem cywilnym, a nie administracyjnym. Nieprzedstawienie przez dotychczasowego właściciela gruntu wszystkich zwrotnych potwierdzeń doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, w konfrontacji z oświadczeniem jednego z współużytkowników wieczystych o nieotrzymaniu wypowiedzenia opłaty co do przypadającej na jego udział nieruchomości gruntowej pozwała Kolegium na przyjęcie stanowiska, że nie wszystkie wypowiedzenia zostały doręczone do 31 grudnia 2018 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

W istocie przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia i stosowanie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U.2019.270, dalej jako ustawa zmieniająca). Ustawa ta weszła w życie w dniu 13 lutego 2019 r..

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (dalej jako postepowanie aktualizacyjne)zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

Spór między Gminą Miasto Ł. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. dotyczy określenia daty wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, o którym mowa w powołanym przepisie.

W ocenie Gminy Miasto Ł. datę wszczęcia postępowania wyznacza zlecenie przez właściciela gruntu sporządzenia operatu szacunkowego, "a przynajmniej jego sporządzenie", zdaniem SKO zaś dzień złożenia przez użytkownika wieczystego do Kolegium wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Rację w tym sporze należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

Nie są sporne następujące okoliczności faktyczne sprawy: zlecenie rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego wartości gruntu, czy też sporządzenie owego operatu nastąpiły przed dniem 5 października 2018 r., wniosek uczestników postępowania K. i M.D., dotyczący wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej został złożony w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. w dniu 14 listopada 2018 r., nadto nie wszyscy współużytkownicy wieczyści działki gruntu otrzymali wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej przed dniem 1 stycznia 2019 r.. W szczególności takiego wypowiedzenia nie otrzymał P.F. Złożył on stosowne oświadczenie. Sąd załączył do akt postępowania pismo Gminy Ł., złożone w toku analogicznego postępowania, w którym Gmina potwierdziła powyższą okoliczność. Przyznanie powyższej okoliczności czyni bezprzedmiotowymi zarzuty nieudokumentowania spornego faktu przez Kolegium.

Wobec tak zarysowanego sporu wyjaśnić należy, że co do zasady kwestia podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Jednakże niektóre z rozstrzygnięć wydawanych w związku z aktualizacją opłaty weryfikowane są w trybie sądowoadministracyjnym.

Zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują m.in. przepisy art. 77-82 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej jako u.g.n.) Zgodnie z art. 77 ust. 3 tej ustawy, aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, (art. 77 ust. 1) nie częściej niż raz na trzy lata, o ile wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Owej aktualizacji dokonuje organ właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej.

Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 78 ust. 1). Z kolei zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 u.g.n. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty wraz z ofertą przyjęcia nowej jej wysokości użytkownik wieczysty może złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

W ocenie sądu, działania właściciela nieruchomości, opisane w art. 77-78 u.g.n. nie są postępowaniem w rozumieniu art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r.. Takie czynności jak zlecenie biegłemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego, zapoznanie się z jego treścią mają charakter analityczny, zmierzający do ustalenia, czy spełniony jest zasadniczy warunek zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – zmiany wartości nieruchomości gruntowej. Mogą więc, ale nie muszą prowadzić do wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej na przykład wówczas, gdy z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego będzie wynikało, że wartość nieruchomości gruntowej nie uległa zmianie. Wypowiedzenie z kolei ma charakter ściśle cywilistyczny, w istocie stanowi wyraz woli właściciela nieruchomości zmiany jednego z istotnych postanowień umowy o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste, które także jest instytucją prawa cywilnego (uregulowaną w art. 232-243 kc). Pomimo, iż dokonywane jest ono przez właściwy organ reprezentujący właściciela gruntu, nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia w rozumieniu przepisów k.p.a.). Poddanie kontroli administracyjnej wypowiedzenia przed ewentualnym sporem cywilnym (przed sądem powszechnym) nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy zawarte w art. 77 u.g.n pełnią w istocie funkcję ochrony użytkowników wieczystych, ograniczając możliwość dowolnego kształtowania wysokości opłaty rocznej, a także ograniczając ilość owych zmian w trakcie trwania umowy. Przepisy te więc ograniczają uprawnienia składające się na treść prawa własności.

Należy zwrócić uwagę jeszcze na jedną okoliczność, otóż jedynymi przepisami proceduralnymi, które mają zastosowanie w działaniach właściciela zmierzających do zmiany wysokości opłaty rocznej są przepisy dotyczące doręczeń, zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego (art.78 ust.1 u.g.n in fine). Powoduje to, że nie można ustalić momentu, w którym "postępowanie" jest wszczęte, jakie zdarzenie wywołuje taki skutek, czy pozyskanie przez właściciela informacji, że nastąpiły zmiany cen na rynku nieruchomości gruntowych, czy zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, czy wreszcie data wpływu owego operatu do organu właściciela nieruchomości (dotyczy to aktualizacji dokonywanej z urzędu). W przypadku aktualizacji dokonywanej na wniosek użytkownika wieczystego (art. 81 u.g.n.) także istnieją opisane wcześniej dylematy, a to z tego powodu, że jedynymi przepisami k.p.a., które mają zastosowanie w działaniach aktualizacyjnych właściciela gruntu, są przepisy dotyczące doręczeń. Znamienne przy tym jest to, że nawet autor skargi ma problem ze wskazaniem jakie zdarzenie wywołuje skutek w postaci wszczęcia postępowania z punktu widzenia proponowanej w skardze wykładni art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r.. Autor skargi alternatywnie wskazuje na moment (datę) zlecenia operatu, bądź jego sporządzenia.

Jak wyżej wskazano, sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyznał rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że datą wszczęcia postępowania, o której mowa w komentowanych przepisach ustawy zmieniającej jest data złożenia wniosku użytkownika wieczystego do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Postępowanie jakie toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku skierowanego przeciwko aktualizacji opłaty nie jest postępowaniem administracyjnym. Niemniej jednak do owego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). W ocenie sądu opisane w art. 79 ust.7 u.g.n odesłanie m.in. do przepisów dotyczących postępowania zawartych w k.p.a. ma charakter kluczowy. Otóż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Z zacytowanych przepisów, które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu, które toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, ściśle wynika moment wszczęcia owego postępowania – jest nik data złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego. Jak już wyżej podniesiono, praktycznie nie ma możliwości wskazania takiego momentu w zakresie działań właściciela nieruchomości opisanych w art. 77 u.g.n..

Argument zawarty w skardze, zgodnie z którym przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. prowadzi do zdyskwalifikowania mocy dowodowej operatu szacunkowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyżej wspomniano, w postępowaniu przed SKO mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu zawarte w k.p.a.. W postępowaniu jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Wobec zasady swobodnej oceny dowodów, a także nieograniczonego katalogu środków dowodowych (z wyjątkiem dowodów sprzecznych z prawem), z punktu widzenia "mocy dowodowej" nie ma znaczenia, czy operat szacunkowy sporządzony został w ramach postępowania aktualizacyjnego, czy też poza tym postępowaniem.

Poza sporem w niniejszej sprawie, jest, że od kwestionowanego orzeczenia SKO przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Reasumując rozważania, należało uznać, że skoro wszczęcie postępowania aktualizacyjnego nastąpiło w chwili wpływu wniosku użytkownika wieczystego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., co nastąpiło po dniu 5 października 2018 roku (w dniu 15 listopada 2018 r.), zaś przed dniem 1 stycznia 2019 roku nie wszyscy współużytkownicy wieczyści otrzymali wypowiedzenia, ziściły się przesłanki umorzenia postepowania, wymienione w art. 4 ust.2 ustawy zmieniającej. Wobec tego zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zatem skargę należało oddalić na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.20-18.1302 ze zm.) .

dc