Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 554/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 61 ust. 4, art. 61 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] znak: [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...], znak: [...] w sprawie warunków zabudowy.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych Burmistrz Miasta i Gminy D. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku M. i S. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią w gminie D. wraz z urządzeniami towarzyszącymi (szczelny zbiornik bezodpływowy na ścieki z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną) na działce oznaczonej numerem ewid. 2161/1, położonej w D. przy ul. A.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. S., właścicielka sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr ewid. 2160, podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i poprzez naruszenie obowiązku zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że planowana inwestycja to budowa budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie.

Autorka odwołania wskazała także na zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. podnosząc, iż organ naruszył zasadę czynnego udziału w sprawie poprzez wysłanie do strony zawiadomienia o zebranych dokumentach i materiałach przed wydaniem decyzji

w sprawie i wskazanie w nim absurdalnego terminu na zapoznanie się z całością materiału ( pismo organu z 18 grudnia 2013r., a termin do zapoznania się z aktami - do 13 grudnia 2013r. ). Organ uchybił także treści art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic prawa do oceny dowodów i pozostawienie poza rozważeniem wpływu bezpośrednio sąsiadującego gospodarstwa pasiecznego na zagrożenie dla osób przebywających na terenie inwestycji. Uzasadnienie kwestionowanej w odwołaniu decyzji nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ

w szczególności nie wskazał dowodów, na podstawie których ustalił, iż w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zatem nie wskazał z jakich powodów ustalił, iż planowane przez inwestora przedsięwzięcie uznane zostało za zabudowę zagrodową

i w jaki sposób związane jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy

z działalnością rolniczą.

Zdaniem odwołującej organ także naruszył przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. bowiem zastosował go w sytuacji, gdy nie zostało w żaden sposób wskazane, iż złożony wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie.

Na tej podstawie autorka odwołania wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

i odmowę ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wspomnianą na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania,

a następnie cytując treść regulacji ustawowych wskazał, że przedmiotem wniosku

o wydanie warunków zabudowy jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie D. z urządzeniami towarzyszącymi (szczelny zbiornik bezodpływowy na ścieki z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną). Organ pierwszej instancji ustalił w oparciu o dokumentację źródłową, iż wnioskodawcy prowadzą na terenie gminy D. gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 8,1538 ha użytków rolnych. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie D. wynosi 5,93 ha gruntów ogółem, w tym użytków rolnych – 4,34 ha. Jak dostrzegło SKO, organ pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął, iż w sprawie nie ma zastosowania przesłanka dopuszczalności realizacji inwestycji określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ podlega ona uchyleniu na mocy art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który to przepis stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wobec tego analiza w zakresie funkcji oraz cech i wskaźników planowanej zabudowy winna być przeprowadzona wyłącznie w zakresie pozostałych przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Przeprowadzona analiza wykazała, że zostały spełnione wszystkie wymagane przepisami przesłanki uzasadniające ustalenie warunków zabudowy zgodnie

z wnioskiem inwestorów. W obszarze analizowanym przeważają tereny rolne niezabudowane oraz tereny rolne z zabudową gospodarczą (stodoły). Działka objęta planowaną inwestycją oznaczona jest w ewidencji gruntów jako grunt rolny (RVI). Na działce tej usytuowany jest budynek gospodarczy o powierzchni 245 m2. Parametry planowanej budowy zostały ustalone przy uwzględnieniu wniosku inwestora. Linia zabudowy została ustalona z uwzględnieniem miejsca przebiegu sieci wodociągowej poprzez działkę inwestycyjną do budynku znajdującego się na działce sąsiedniej o nr ewid. 2160, tj. w odległości 15 m od krawędzi drogi, czyli zgodnie z przepisami ustawy

o drogach publicznych. Teren objęty planowaną inwestycją posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. A. Teren jest uzbrojony w sieć energetyczną

i wodociągową. Inwestor planuje budowę szczelnego zbiornika na ścieki. Planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych.

Jak dalej napisało Kolegium, projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez uprawnionego urbanistę, zgodnie z wymaganiami art. 50 ust. 4 u.p.z.p. Decyzja została uzgodniona z właściwymi organami specjalistycznymi w zakresie melioracji wodnych (poprzez milczącą akceptację projektu decyzji przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł.), jak również w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowieniem Starosty Powiatowego w P. z dnia [...]). W decyzji zawarte zostały również wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich.

Decyzja odpowiada również wymaganiom formalnym określonym w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. oraz w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), ponieważ dołączony do niej został załącznik graficzny w postaci mapy w odpowiedniej skali z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz załącznik w postaci części tekstowej i graficznej analizy.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest uzasadniony zarzut odwołania, że organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy wnioskodawcy posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie D. oraz czy planowana inwestycja związana jest

z prowadzeniem takiego gospodarstwa, czym miałby naruszyć art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem ustalił, iż M. i S. G. prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie D.. Zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została ograniczona poprzez uregulowanie zawarte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium przy tym zaznaczyło, że z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie wynika, aby wnioskodawca musiał wykazać, iż prowadzi gospodarstwo rolne osobiście.

Wystarczy sam fakt posiadania przez niego gospodarstwa rolnego o odpowiedniej powierzchni oraz ustalenie, że teren objęty planowaną inwestycją jest terenem rolnym. W ocenie SKO taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, ponieważ działka inwestycyjna stanowi grunt rolny, na którym usytuowany jest już budynek gospodarczy. Ustalenie, że zaistniały okoliczności określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zwalnia organ administracji od obowiązku badania, czy została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa. Wprawdzie w sprawie organ pierwszej instancji dokonał takiej analizy, jednakże - w ocenie organu odwoławczego - okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Również, w ocenie Kolegium, bez znaczenia dla kwestii dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest ocena ewentualnej wadliwość umowy dzierżawy zawartej pomiędzy M. i A. G., a S. i M. G.. Wadliwość tejże umowy oraz jej wpływ na skuteczność umowy nie może być badana i oceniana w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, ponieważ podlega ona kognicji sądów powszechnych. Kolegium uznało za udowodniony fakt posiadania przez inwestorów gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie D. na podstawie oświadczenia strony, potwierdzonego przez organ pierwszej instancji oraz dokumentacji źródłowej w postaci umowy dzierżawy i decyzji dotyczących podatku rolnego.

Za bezzasadny organ uznał również zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez wskazanie w zawiadomieniu terminu na zapoznanie się

z całością materiału. Organ pierwszej instancji, pismem z dnia 18 grudnia 2013 roku, doręczonym odwołującej w dniu 20 grudnia 2013 roku, wyznaczył termin na zapoznanie się z aktami do dnia 13 grudnia 2013 roku, co było wynikiem błędu pisarskiego i nie miało wpływu na możliwość zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, bowiem ta została wydana w dniu [...], tj. po upływie miesiąca od dnia doręczenia zawiadomienia. Strona mogła więc zapoznać się z materiałem, jak również wnieść swoje uwagi oraz wnioski.

Również za nieuzasadniony SKO uznało zarzut odwołania, że organ pierwszej instancji nie rozważył wpływu bezpośrednio sąsiadującego gospodarstwa pasiecznego na osoby przebywające na terenie inwestycji (poprzez możliwość pożądlenia przez pszczoły). Jak wyjaśniło Kolegium, w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ administracji dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy pod kątem ewentualnego wpływu planowanej zabudowy na nieruchomości sąsiednie, nie zaś odwrotnie, jak zdaje się uważać odwołująca. Analiza planowanej zabudowy w wymaganym zakresie została przeprowadzona, zaś jej wyniki znalazły swoje odzwierciedlenie w określonych w decyzji warunkach i wymaganiach

w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, obsługi komunikacyjnej

i infrastruktury technicznej oraz ochrony interesów osób trzecich.

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż kwestionowana w odwołaniu decyzja odpowiada prawu.

W skardze do sądu administracyjnego M. S., wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D., zawróciła uwagę na naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj. nieustalenie czy wnioskodawcy prowadzą gospodarstwo rolne związane z działalnością rolniczą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a poprzestanie na przyjęciu, iż skoro wnioskodawcy mają podpisaną umowę dzierżawy gruntów rolnych, to są więc rolnikami, jak i poprzez niepodjęcie czynności dowodowych celem zbadania, czy charakter zabudowy nie ograniczy w przyszłości zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu oraz zweryfikowania podnoszonego przez stronę oddziaływania istniejącego od ponad 30 lat gospodarstwa pasiecznego na działce sąsiedniej nr 2160, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pominięcie obustronnych zależności prowadzi do przekonania, że planowana inwestycja nie zagraża gospodarstwu pasiecznemu. Organ naruszył wspomniane przepisy także poprzez zaniechanie podjęcia czynności dowodowych zmierzających do ustalenia, czy inwestycja nie koliduje z istniejącym składowiskiem odpadów i czy jej odległość została ustalona w sposób prawidłowy.

W sprawie doszło także do uchybienia treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, iż złożony wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym związanym z tą zabudową

o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie D., co miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie autorki skargi, uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ nie wskazał dowodów, na podstawie których ustalił, iż w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czyli nie wskazał z jakich powodów ustalił, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie uznane zostało za zabudowę zagrodową i w jaki sposób jest związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy z działalnością rolniczą.

Biorąc pod uwagę powyższe naruszenia skarżąca wskazała także na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w ten sposób, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. błędnie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D..

Skarżąca w motywach skargi argumentowała w szczególności, że organy orzekając

w sprawie poprzestały na tym, iż skoro wnioskodawcy posiadają umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego, zatem prowadząc gospodarstwo są rolnikami, którzy mogą skorzystać z wyjątku, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Tymczasem przepis ten stanowi wyjątek od zasady realizacji inwestycji na obszarach, na których nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tej odrębności, w takiej sytuacji nie obowiązują ogólne zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

W przypadku, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie osobie prowadzącej gospodarstwo rolne, którego częścią jest działka, na której ma być zrealizowana inwestycja w postaci budowy zagrodowej. Organy jednak nie ustaliły okoliczności, czy wnioskodawcy prowadzą gospodarstwo rolne, uznając za wystarczający sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego

o odpowiedniej powierzchni oraz ustaliły, że teren objęty planowaną inwestycją jest terenem rolnym. Tymczasem wnioskodawca pracuje jako kierowca tira, a jego żona nigdy nie prowadziła gospodarstwa rolnego.

Jak dalej argumentowała skarżąca, aby więc można było przy wydawaniu decyzji

o warunkach zabudowy zastosować art. 61 ust. 4 u.p.z.p., działka, na której rolnik zamierza realizować zabudowę siedliskową (zagrodową), stanowiącą zaplecze mieszkalno – gospodarcze dla gospodarstwa rolnego, winna stanowić część tego gospodarstwa. Jak podkreśliła M. S., decyzja o warunkach zabudowy może być wydana w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jedynie dla osoby prowadzącej gospodarstwo rolne, czyli będącej rolnikiem, zatem sam fakt posiadania w dzierżawie gruntów rolnych o określonym areale nie przesądza jeszcze o tym, że dana osoba jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne. Odnosząc się do umowy dzierżawy, na podstawie której wnioskodawcy mogą zrealizować planowaną inwestycję, skarżąca podniosła, iż została ona zawarta na trzy lata i może zostać rozwiązana po upływie roku ze skutkiem na ostatni dzień roku, w którym dzierżawca doręczył wydzierżawiającemu wypowiedzenie w formie pisemnej, tj. faktycznie po 2 latach trwania umowy.

W ocenie M. S., zadaniem organu winno być także ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Skarżąca, kontestując pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podkreśliła, że sąsiedztwo istniejącego od 33 lat gospodarstwa pasiecznego będzie wywierało znaczący wpływ na korzystanie

z planowanej inwestycji w ten sposób, że zawsze będzie istniało duże prawdopodobieństwo pożądlenia przez pszczoły. Organy administracji bagatelizują ten problem, jednak on realnie występuje zwłaszcza, że obecnie gospodarstwo liczy 50 uli, a docelowo ma ich być 100.

W konkluzji skarżąca podkreśliła, iż planowana inwestycja znajduje się w bliskiej odległości od składowiska odpadów, które nie zostało jeszcze zrekultywowane.

W postępowaniu natomiast organy nie badały, czy odległość planowanej inwestycji od tegoż składowiska jest prawidłowa i czy taka lokalizacja nie zagraża szeroko rozumianemu bezpieczeństwu osób zamierzających tu mieszkać. Działania organu jawią się zatem skarżącej w dużym stopniu jako powierzchowne. Skoro więc organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej staranności

w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, nie mógł więc zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego treści art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącej, w osobie radcy prawnego, poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wraz

z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione sąd podzielił.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności

z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.).

W stanie faktycznym sprawy przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta

i Gminy D. o warunkach zabudowy dla budynku polegającego na budowie budynku mieszkalnego z urządzeniami towarzyszącymi w zabudowie zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią w gminie. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie skarga zostały wywiedzione przez M. S., czyli właścicielkę sąsiedniego gruntu, wobec terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury, jak i prawa materialnego poprzez ustalenie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na szczególnych zasadach określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Tytułem wstępu podnieść wypada, iż stosownie do zasady praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.).

W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności,

z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej – art. 7 K.p.a.). Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Rekapitulując podkreślić należy, iż organy mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już uprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji

o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie

w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p.,

o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczególnym przepisem, który - w ocenie organów administracji - znalazł zastosowanie w sprawie niniejszej, jest art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Z treści tegoż przepisu bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że - po pierwsze - inwestorzy planują zabudowę zagrodową

i - po drugie - prowadzą oni gospodarstwo rolne, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię ( jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie).

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy inwestorzy, to jest M. i S. G. są uprawnieni do skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na tej podstawie, że planując realizację budowy budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej prowadzą gospodarstwo rolne o wielkości przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie D..

Zdaniem sądu pozytywna odpowiedź na to pytanie, w kontekście zgromadzonych

w sprawie dowodów, budzi wątpliwości. Analiza akt sprawy pozwala bowiem kwestionować to, że inwestorzy planują zabudowę zagrodową i że prowadzą gospodarstwo rolne, na co słusznie wskazywała M. S. w treści odwołania i skargi.

Fakt, iż gospodarstwo rolne, na którego prowadzenie powołują się inwestorzy, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie D. został wykazany. W aktach znajduje się bowiem pismo Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia 6 marca 2014 roku, do którego dołączono wydruk z banku danych lokalnych opracowanego na podstawie powszechnego spisu rolnego z 2010 roku. Ustalenia organów w tym zakresie odpowiadają prawu i nie budzą wątpliwości składu orzekającego.

Odnosząc się natomiast do oceny, czy M. i S. G. planują inwestycję

w ramach zabudowy zagrodowej należy w pierwszej kolejności wskazać na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania.

Następnie wskazać należy, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślić wypada, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 roku, II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 roku, IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 roku, II SA/Po 504/10;

w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 roku, II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 roku, II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 roku, II SA/Gd 690/08 i inne; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne

w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując powyższe, zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Przyjmując takie rozumienie zabudowy zagrodowej należy zakwestionować bezkrytycznie przyjęte przez organy stanowisko, iż inwestor planuje realizację obiektu

w ramach zabudowy zagrodowej.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że inwestor planuje tylko realizację budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą w postaci szczelnego zbiornika bezodpływowego na ścieki z zewnętrzną instalacją sanitarną. Wprawdzie na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się już budynek gospodarczy, ale

w żadnym miejscu inwestorzy nie podjęli próby wykazania funkcjonalnego połączenia tych dwóch obiektów w ramach gospodarstwa rolnego, a organ również tej kwestii nie wyjaśnił.

Przystępując do omówienia kolejnego istotnego w sprawie zagadnienia, to jest oceny, czy skarżący prowadzą gospodarstwo rolne, przede wszystkim powołać należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaprezentowany w wyroku z dnia 11 lipca 2013 roku (II SA/Kr 583/13), który w pełni podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, a w którym podkreślono, iż siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni, ale trwałość tę trudno wywieść z krótkoterminowych umów dzierżawy.

Przenosząc powyższe na grunt zawisłej sprawy dostrzec należy, iż inwestorzy występując w dniu 29 marca 2013 roku z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w charakterystycznych parametrach planowanej inwestycji w określeniu funkcji terenu oraz funkcji obiektów wskazali, że planują zabudowę mieszkaniową. Organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy, jednakże - po rozpoznaniu odwołania M. S. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją datowaną na dzień [...] uchyliło rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy D. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Następnie, inwestorzy – M. i S. G. w dniu 9 września 2013 roku złożyli w organie pierwszej instancji ponowny wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu co wcześniej, z tym że tym razem inwestorzy zaplanowali jako funkcję terenu, zabudowę mieszkaniową w ramach zabudowy zagrodowej, a planowana funkcja obiektów to budynek mieszkalny. We wniosku tym inwestorzy powołali się na to, że są dzierżawcami gospodarstwa rolnego. W późniejszym terminie (na etapie postępowania odwoławczego) do akt dołączona została umowa dzierżawy gruntów rolnych. Lektura tej umowy budzi wątpliwości, czy inwestorzy rzeczywiście prowadzą gospodarstwo rolne, a również i to, że planowana inwestycja ma być realizowana w ramach zabudowy zagrodowej. Zastrzegając, że ocena legalności umowy przekracza kompetencje zarówno sądu, jak i organów administracji w przedmiotowym postępowaniu, umowa ta jednak podlegała analizie na potrzeby oceny, czy inwestorzy prowadząc gospodarstwo rolne mogą powołać się na szczególny przypadek określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a stanowiący odstępstwo od zasady badania tzw. dobrego sąsiedztwa. Ocena ta - zdaniem składu orzekającego - budzi wątpliwości.

W pierwszej kolejności dostrzec należy, iż umowa ta została zawarta w dniu 1 sierpnia 2013 roku, zatem po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. kasacyjnej decyzji z dnia [...], a tuż przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 9 września 2013 roku.

Po drugie, należy zwrócić uwagę na zaplanowany czas obowiązywania umowy, czyli okres 3 lat, a nadto, że umowa może już - po pierwszym roku - zostać rozwiązana za wypowiedzeniem. W ocenie składu orzekającego trzyletni okres obowiązywania umowy dzierżawy nie świadczy o zamiarze trwałego prowadzenia gospodarstwa rolnego, ani nie uzasadnia czynienia trwałych nakładów na gruncie, a za takowe niewątpliwie należy uznać inwestycje budowlane. Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w powołanym wyroku z dnia 11 lipca 2013 roku podkreślał trwałość prowadzenia gospodarstwa rolnego, co należy uznać za prawidłowe.

Ponadto umowa dzierżawy nie uprawnia dzierżawców do realizacji inwestycji

w zabudowie zagrodowej, a jedynie pod zabudowę mieszkaniową, którą należy wyraźnie odróżnić od siedliska, na które składać mają się - jak uprzednio wskazywano - zabudowania służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie można pomijać także innych uchybień formalnych umowy, zatem braku podpisu jednego

z wydzierżawiających, czyli A. G., na co słusznie zwracano uwagę w skardze oraz braku uregulowań dotyczących czynszu dzierżawnego, który jest istotnym elementem umowy (art. 693 § 1 Kodeksy cywilnego). Zasygnalizować tylko należy, iż Kodeks cywilny nie przewiduje możliwości ukształtowania umowy dzierżawy w taki sposób, aby dzierżawca nie miał obowiązku uiszczania czynszu (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2001 roku, IV CKN 357/00, Lex nr 52542).

Ponadto w treści skargi jej autorka podkreśliła, że inwestor pracuje jako kierowca tira,

a jego żona dotychczas nigdy nie prowadziła gospodarstwa rolnego.

Wszystkie powołane okoliczności pozwalają kwestionować stanowisko organów obu instancji, iż w stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki uprawniające do zastosowania wyjątku unormowanego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W teorii prawa nie jest sporne, iż wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, a z taką interpretacją

mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Drugim zasadniczym zagadnieniem, na które w sprawie należy zwrócić uwagę, jest to, że nawet gdyby w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wyłączona byłaby konieczność spełnienia wymogu tylko z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli organ nie badałby jedynie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa.

Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie wyłącza jednak badania pozostałych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. W szczególności zatem organ zobowiązany był do oceny, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Sięgając do regulacji art. 61 ust. 5 u.p.z.p. należy przyjąć, że warunek ten uzna się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji (por. np. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2012 roku, II SA/Po 255/12 oraz w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 roku, IV SA/Wa 1361/08 i z dnia 19 grudnia 2006 roku, IV SA/Wa 1639/06 i inne).

Lektura akt administracyjnych nie potwierdza, by organy dokonały w sprawie analizy przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. We wniosku inicjującym postępowanie w sprawie warunków zabudowy inwestorzy podkreślili, że na działce znajduje się woda i prąd, ogrzewanie budynku będzie miało charakter indywidualny (na drewno lub węgiel), podobnie jak odprowadzanie ścieków (zbiornik szczelny). Do wniosku jednak nie dołączono żadnego dokumentu wystawionego przez gestora sieci, który dawałby gwarancję zapewnienia obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej (wody i prądu). Brak ten nie został uzupełniony przez organ, bowiem nawet gdyby inwestorzy złożyli niekompletny wniosek, to organ miał obowiązek wezwać ich do jego uzupełnienia poprzez złożenie wskazanych dokumentów. Żaden z organów nie dostrzegł wskazanych braków, uznając jednocześnie spełnienie w sprawie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W decyzji pierwszej instancji Burmistrz wprost wskazał, w warunkach i wymaganiach w zakresie obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, że inwestycja będzie w szczególności zaopatrywana w wodę

z wykorzystaniem istniejącego przyłącza na warunkach uzgodnionych z gminą

i zasilana w energię elektryczną z istniejącej sieci niskiego napięcia z wykorzystaniem istniejącego przyłącza na warunkach uzgodnionych z gestorem sieci niskiego napięcia. W świetle przytoczonych okoliczności stanowisko to nie znajduje uzasadnienia

w dokumentach zgromadzonych przez organ.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż znakomita ich część okazała się, w świetle przedstawionych wywodów, trafna. Jednak sąd nie podzielił argumentów dotyczących oddziaływania istniejącego od 33 lat gospodarstwa pasiecznego prowadzonego przez skarżącą na sąsiedniej - wobec terenu inwestycji - nieruchomości. W tym zakresie sąd za trafny uznał pogląd organów, iż brak jest szczególnych przepisów regulujących kwestię organizacji stref ochronnych wokół gospodarstw pasiecznych. Przyjmując, że takie sąsiedztwo z całą pewnością wpływa na okoliczne tereny, należy dostrzec, iż brak jest przepisów prawnych pozwalających na zablokowanie zabudowy na sąsiednich terenach z tego powodu, zwłaszcza że sprawa jest na początkowym etapie procesu inwestycyjnego dotyczącego rozpoznawania wniosku o warunki zabudowy.

Przychylając się do zarzutu skargi w zakresie konieczności rozważenia wpływu rekultywowanego wysypiska na planowaną inwestycję, skład orzekający za uzasadnione uznał przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dokładniejsze zanalizowanie tej kwestii. W aktach znajduje się protokół odbioru końcowego robót polegających na rekultywacji składowiska odpadów komunalnych w D., z którego wynika, że proces ten się zakończył. Niemniej, uwzględniając rodzaj składowanych odpadów, organ winien ponownie rozważyć, czy mimo ukończenia procesu rekultywacji, nie występują ograniczenia w zagospodarowaniu okolicznych terenów z punktu widzenia zgodności z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ).

Konkludując sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Natomiast w punkcie trzecim wyroku sąd postanowił

o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz strony skarżącej, czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz.U.

z 2013r. poz. 490 ).

Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższych uwag, by w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami rozpoznać przedmiotowy wniosek.

a.tp.