Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 448/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119,  art. 120 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg M. D., B. F., B.J.-B. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy pl. S. (...) we W. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) nałożył grzywnę w celu przymuszenia: w pkt 1 na M. D. w kwocie 200 zł , w pkt 2. na B. J. w kwocie 200 zł, w pkt.3. na B. F. – jako na osoby odpowiedzialne za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez Wspólnotę Mieszkaniową przy P. S. S. (...) we W. obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr (...) maja 2016 r. i w pkt. 4 na Wspólnotę Mieszkaniową przy P. S. S.(...) we W. w kwocie 2000 zł, jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku wynikającego z tej samej decyzji.

W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. ww. decyzją nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej - właścicielowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy P. S.S. (...) we W., przeprowadzenie określonej kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku (na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego). Decyzja PINB stała się ostateczna z upływem 25 maja 2016 r.

Dalej wyjaśniono, że w dniu 14 września 2016 r. do organu I instancji wpłynęły dokumenty związane z wykonaniem nakazu: ekspertyza techniczna, sporządzona we wrześniu 2016 r. przez mgr inż. Ł. Z., kserokopia opinii (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r. z wyników przeprowadzonych oględzin – ekspertyzy urządzeń grzewczo-kominowych, sporządzonej przez mistrza kominiarskiego T. K., kserokopia protokołu nr (...) z dnia (...) września 2016 r. kontroli technicznej gazowej w obrębie budynku, sporządzonego przez R. M. ii K. M. (bez świadectw kwalifikacyjnych) oraz protokół z okresowej pięcioletniej kontroli obiektu budowlanego z sierpnia 2016 r.

Przedłożone dokumenty wymagały uzupełnienia, co zostało wykazane w piśmie z dnia 6 marca 2017 r. Z uwagi na niewykonanie obowiązku do Wspólnoty skierowano upomnienie nr (...) z dnia (...) marca 2017 r.

Pismem z dnia 24 marca 2017 r. P. Z. M. sp. z o.o. jako zarządca Wspólnoty wyjaśnił, że zwrócił się do do wykonawcy dokumentów o ich uzupełnienie w terminie do dnia 7 kwietnia 2017 r.

W dniu 6 kwietnia 2017 r. przedłożono uzupełnienie dokumentacji, po sprawdzeniu której okazało się , że nadal nie jest kompletna, o czym organ poinformował w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r. Jednym z kluczowych braków jest (tak jak poprzednio) nieobjęcie kontrolą wszystkich lokali, ponieważ nie udostępniono ich wykonawcy. Stąd też poinformowano, że w razie braku możliwości przeprowadzenia czynności kontrolnych w lokalach mieszkalnych Wspólnota powinna wskazać osoby, które utrudniają wykonanie obowiązku/nakazu, co umożliwiłoby podjęcie wobec nich odpowiednich działań. Poinformowano także Wspólnotę, że może również na drodze cywilnej dochodzić ich wyegzekwowania.

W odpowiedzi na powyższe przedłożono kolejne uzupełnienie i wyjaśniono, że pomimo kilkukrotnych prób nie udostępniono lokalu nr (...). Analiza dokumentów wykazała, że jest to lokal (...) a nie (...) Przedłożone dokumenty nadal zawierały braki, które nie wynikały jedynie z nie udostępnienia lokalu nr (...). O stanowisku poinformowano Wspólnotę w piśmie z dnia 28 września 2017 r.

Wspólnota została wezwana do złożenia wyjaśnień w zakresie działań podjętych w celu realizacji nakazu.

W kolejnym przesłanym uzupełnieniu nadal nie usunięto nieprawidłowości. W ocenie organu dokumentacja zawiera braki, co istotne jest niespójna z dokumentami składanymi wcześniej oraz zawiera zalecenia, których wykonanie może spowodować powstanie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi (np. do przewodu dymowego, w którym są odprowadzane spaliny z pieca kaflowego z jednego z lokali zalecono podłączenie wentylacji łazienki drugiego lokalu). Stanowisko w tym zakresie przedstawiono w piśmie z dnia 5 grudnia 2017 r.

Po analizie okoliczności sprawy PINB uznał, że Wspólnota uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku. Decyzja nakładająca obowiązek wydana została w maju 2016 r. W chwili wydania obecnej decyzji jest grudzień 2017 r. i obowiązek nadal nie został wykonany. Organ wyjaśnił, że uchylanie się od wykonania obowiązku to nie tylko świadome unikanie jego realizacji, ale także podejmowanie działań, które wprawdzie mogą prowadzić do jego realizacji, ale wskutek ich rozciągania w czasie lub niedostatecznych nakładów pracy obowiązek, który mógłby zostać wykonany w ciągu miesiąca jest realizowany w znacznie dłuższym czasie. Stad też, aby przeciwdziałać takiej sytuacji oraz zapewnić szybkie i skuteczne działania niezbędnym jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie grzywny w celu przymuszenia.

Dalej podano, że PINB ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia na podstawie artykułu 121 § 2 u.p.e.a. Powołany przepis stanowi, że grzywna nałożona na osobę fizyczną nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Ponadto w przypadku zobowiązanego będącego gminą należy stosować art. 120 § 2 u.p.e.a. Treść tego przepisu wskazuje, że w przypadku gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku.

W analizowanym przypadku zarząd nieruchomością wspólną został powierzony Spółce w drodze umowy o powierzeniu zarządu nieruchomością wspólną w dniu 12.10.2001 r. W zakresie nieuregulowanym w umowie zastosowanie mają przepisy ustawy o własności lokali. Organ przyjął zatem, że z chwilą powierzenia zarządu Spółce to ona kieruje sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej, reprezentuje ją na zewnątrz, wykonuje czynności zwykłego zarządu, a także czynności przekraczające zwykły zarząd przekazane stosowną uchwałą Wspólnoty. Do jej obowiązków należy także zlecanie kontroli technicznych i okresowych przeglądów nieruchomości oraz urządzeń stanowiących jej wyposażenie techniczne zgodnie z wymogami prawa budowlanego, czy też zawieranie umów na usługi kominiarskie i inne usługi związane z funkcjonowaniem urządzeń technicznych nieruchomości wspólnej. Spółka wykonuje czynności zarządu nieruchomością wspólną w imieniu i na rachunek Wspólnoty oraz wykonuje uchwały Wspólnoty. Przysługuje jej także uprawnienie do występowania na drogę sądową w sprawach Wspólnoty, w razie braku zgody wymaganej większości właścicieli lokali (postanowienia umowy określają § 2 pkt 1 i 2, § 3 pkt 2, 6, 12, 31, 35 i § 6 pkt 1).

Z uwagi na powyższe osoby uprawnione do składania oświadczeń i reprezentowania Spółki jako zarządcy działają także w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Tym samym osoby te odpowiadają za właściwą realizację przez Wspólnotę nałożonych na nią obowiązków oraz są uprawnione do podejmowania działań zmierzających do osiągnięcia tego celu. Stąd też mogą one kierować działaniami zobowiązanego w taki sposób, aby wykonanie nałożonego na Wspólnotę obowiązku nastąpiło w wyznaczonym terminie. Powyższe potwierdza także uchwała nr (...) Wspólnoty w sprawie wykonania ekspertyzy technicznej i przeprowadzenia kontroli budynku w zakresie zgodnym z decyzją PINB, którą spółka została zobowiązana do wykonania żądanych dokumentów. Wobec tego, w ocenie organu uznać należało, że osoby działające w imieniu spółki odpowiadają za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem ciążącego na Wspólnocie obowiązku.

Mając na uwadze powyższe PINB postanowił nałożyć na M. D., B. F., B. J.- B. (członków zarządu spółki) - jako na osoby odpowiedzialne ,za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez Wspólnotę ciążącego na niej obowiązku grzywny w celu przymuszenia w wysokości po 200 zł na każdą a nich. Kwoty te powinna skłonić ww. osoby do pokierowania działaniami zobowiązanego w taki sposób, który skutkować będzie wykonaniem nakazu przez zobowiązanego w terminie wyznaczonym niniejszym postanowieniem.

Każda z wymienionych członkiń zarządu Spółki, zgodnie z aktualną informacją zawartą w rejestrze przedsiębiorców, uprawniona jest do samodzielnego reprezentowania Spółki. Wobec tego działają one podobnie jak członkowie zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, mogąc samodzielnie i niezależnie od siebie kierować jej sprawami. To zaś oznacza, że w ustalonym stanie faktycznym różnicowanie ich pozycji byłoby nieobiektywne, stąd grzywnę nałożono w jednakowej wysokości na poszczególnych członków zarządu.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie oprócz nałożenia grzywny w celu przymuszenia na osobę odpowiedzialną bezpośrednio za czuwanie nad wykonaniem obowiązku niezbędne jest również nałożenie grzywny w celu przymuszenia na Wspólnotę Mieszkaniową w wysokości 2.000 zł. Grzywna w takiej wysokości powinna skłonić zobowiązaną do podjęcia skutecznych działań, w wyniku których dojdzie do wykonania nakazu.

Zdaniem PINB odpowiedzialnym za niewykonanie obowiązku w równym stopniu jest osoba bezpośrednio czuwająca nad wykonaniem nakazu, jak i sam podmiot zobowiązany. W rezultacie, skoro ww. osoby nie doprowadziły do realizacji nakazu, nie tylko one powinny ponieść konsekwencje tego stanu, ale również Wspólnota Mieszkaniowa jako podmiot zobowiązany.

Zażalenie na przytoczone postanowienie PINB wniosły M. D., B. F., B.J.-B. i Wspólnota Mieszkaniowa, zarzucając brak podstaw faktycznych dla obciążania ww. osób praz Wspólnoty Mieszkaniowej grzywną w celu przymuszenia. Tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania obowiązku, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB o nałożeniu grzywien w celu przymuszenia na odwołujących się.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podkreślił, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego jego obowiązków.

W przypadku uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązków, wierzyciel obowiązany jest podjąć czynności zmierzające do ich wykonania przez zobowiązanego. W przypadku obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego organ ma do dyspozycji tylko dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze.

Mając na uwadze zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka, w ocenie organu odwoławczego grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem. Zgodnie z art. 125 u.pe.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto przywołano treść przepisu art. 126 u.p.e.a., wskazując przypadki i możliwość zwrotu w części lub w całości grzywien uiszczonych lub ściągniętych. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższać koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która w swoim zakresie wykonałaby obowiązek.

Obowiązek nałożony decyzją PINB dla m. W. nr (...) nie został w całości wykonany, pomimo upływu dwóch lat od jego nałożenia. Wprawdzie zobowiązana Wspólnota przedłożyła szereg wyjaśnień i dokumenty, niemniej jednak nie stanowią one zupełnego wypełnienia obowiązków nałożonych ww. decyzją. PINB stwierdził bowiem istotne braki w dokumentacji, a ta która jest dostarczona do organu jest niespójna, zawiera bowiem zalecenia rozwiązań, których wykonanie może powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, np. do przewodu dymowego w którym są odprowadzane spaliny, zalecono podłączenie wentylacji łazienki innego lokalu. Również w trakcie postępowania zażaleniowego PINBV wyjaśnił w piśmie z dnia 20.03.2018 r., że w dalszym ciągu obowiązek nie został wykonany. Przedłożona ekspertyza techniczna autorstwa Ł. Z. oraz jej liczne kolejne uzupełnienia nie wypełniają nakazu określonego w decyzji nr (...).

Odnośnie wysokości grzywny, (...)WINB podzielił argumentacje organu I instancji.

Odpowiadając na zarzuty zażalenia, wskazano że niewypełnienie w całości obowiązku pomimo tak znacznego upływu czasu od dnia jego nałożenia, należy uznać za uchylanie się od jego wykonania. Skoro PINB w szeregu pismach wskazuje konkretnie na czym polegają braki w dokumentach przez Wspólnotę przedłożonych, a zobowiązana w dalszym ciągu braków tych nie uzupełniła, pomimo tak znaczącego upływu czasu, to takie zachowanie uznać należało za uchylanie się od wykonania obowiązków. Dlatego też grzywna nałożona na żalące się podmioty jest zasadna.

W odrębnych, identycznych skargach złożonych przez pełnomocnika skarżących M. D., B. F. i B. J.-B. zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, a to:

1) art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1, w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na dowolnej ocenie dowodów, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, polegającej na uznaniu iż skarżące uchylają się od wykonania obowiązku nałożonego na Wspólnotę Mieszkaniową, podczas gdy przedłożona została ocena techniczna sporządzona przez Ł. Z. z września 2016 r. i jej uzupełnienia a nadto przekazana została uchwała nr (...), uchwała nr (...), uchwała nr (...), uchwała nr (...), decyzja nr (...), uchwała nr (...), uchwała nr (...), co wyłącza możliwość przypisania czynności uchylania się od nałożonych obowiązków o charakterze niepieniężnym;

2) art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a., , polegające na dowolnej ocenie dowodów, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że obowiązki nałożone decyzją PINB nr (...) z dnia (...) maja 2016 r. nie zostały wykonane, podczas gdy przedłożone przez Wspólnotę dokumenty (szczegółowo wymienione przy tym zarzucie) – wskazują na wykonanie oraz zrealizowanie obowiązków wynikających z ww. decyzji;

3) art. 120 § 2 u.p.e.a. objawiającą się przyjęciem, że osoba uprawniona do samodzielnego składania oświadczeń w imieniu zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej jest osobą, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy adresatem grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 120 § 2 u.p.e.a. , jest osoba określona co do tożsamości, na której spoczywa skonkretyzowany i zindywidualizowany obowiązek;

4) art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na dowolnej ocenie dowodów, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że każda z członkiń zarządu Spółki wykonującej zarząd nieruchomością wspólną Wspólnoty jest uprawniona do samodzielnego składania oświadczeń i ich podpisywania w imieniu Spółki reprezentującej Wspólnotę, a wobec tego nie działa podobnie jak członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, a w konsekwencji nie może zostać uznana za osobę do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku;

5) art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na dowolnej ocenie dowodów, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że wymienione członkinie zarządu PZM sp.z o.o. są osobami odpowiedzialnymi za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem opisanych wyżej obowiązków, podczas gdy zrealizowanie przedmiotowych obowiązków, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu Wspólnotą, prowadzony na podstawie umowy o powierzeniu zarządu, a czynności przekraczające zwykły zarząd wymagają zgody Wspólnoty;

6) art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na zaniechaniu dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie, zmierzających do ustalenia osoby, do której należało bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez Wspólnotę obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego.

W obszernym uzasadnieniu rozwinięto argumentację zarzutów skarg.

Z kolei w skardze Wspólnoty Mieszkaniowej przy (...) we W. ten sam pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1 u.p.e.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na dowolnej ocenie dowodów, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, polegającej na uznaniu, że Wspólnota Mieszkaniową uchyla się od wykonania nałożonych na nią obowiązków, podczas gdy przedłożona została ocena techniczna sporządzona przez Ł. Z. z września 2016 r. i jej uzupełnienia a nadto przekazana została uchwała nr (...), uchwała nr (...), uchwała nr (...), uchwała nr (...), decyzja nr (...), uchwała nr (...), uchwała nr (...), co wyłącza możliwość przypisania czynności uchylania się od nałożonych obowiązków o charakterze niepieniężnym;

2) art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a., , polegające na dowolnej ocenie dowodów, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że obowiązki nałożone decyzją PINB nr (...) z dnia (...) maja 2016 r. nie zostały wykonane, podczas gdy przedłożone przez Wspólnotę dokumenty (szczegółowo wymienione przy tym zarzucie) – wskazują na wykonanie oraz zrealizowanie obowiązków wynikających z ww. decyzji;

3) art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na dowolnej ocenie dowodów, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że każda z członkiń zarządu (...) Sp. z o.o. wykonującej zarząd nieruchomością wspólną Wspólnoty są osobami odpowiedzialnymi za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją PINB nr (...) z dnia (...) maja 2016 r., podczas gdy brak jest środków dowodowych uprawniających do przypisania przedmiotowego obowiązku którejkolwiek z wymienionych osób

a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.;

4) art. 120 § 2 u.p.e.a. objawiające się nałożeniem grzywny w celu przymuszenia na Wspólnotę Mieszkaniową, podczas gdy zastosowanie tego środka egzekucyjnego względem jednostki organizacyjnej nieposiadajacej osobowości prawnej winno nastąpić jednocześnie z nałożeniem analogicznej grzywny na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków w rozumieniu ww. przepisu, zaś w realiach niniejszej sprawy – pomimo formalnego nałożenia grzywien na członkinie zarządu (...) Sp.z o.o. - w rzeczywistości grzywny nie nałożono na jej adresata w rozumieniu art. 120 § 2 u.p.e.a.

Wobec wymienionych zarzutów w każdej ze skarg, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB dla m. W., zasadzenie od organu na rzecz każdej ze skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz ze zwrotem opłaty od udzielonych pełnomocnictw.

W odpowiedziach na skargi (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd postanowił połączyć – na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. - wszystkie sprawy ze skarg o sygnaturach akt II SA/Wr 448/18, II SA/Wr 449/18, II SA/Wr 456/18 i II SA/Wr 456/18 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Wr 448/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle kryterium legalności oraz zakreślonych granic sprawy odnoszących się do przedmiotu nałożenia grzywny w celu przymuszenia - sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organ egzekucyjny nie naruszył prawa, w tym przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi organ rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułował prawidłowe wnioski i zastosował właściwe przepisy prawa. Kontrola legalności dotyczy postępowania zakończonego postanowieniem o nałożeniu na każdego ze skarżących osobno grzywien w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego ostateczną decyzją PINB dla m. W. nr (...) z dnia (...) maja 2016 r.

Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.). Przedmiotem zaś prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest wykonanie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr (...) z dnia (...) maja 2016 r, wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej "Pr.bud."), którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej przy (...) (...) we W. przeprowadzenie kontroli obiektu oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej odnoszącej się do stanu technicznego budynku mieszkalnego.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, w tym m.in. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia, podejmuje się w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku (art. 6 § 1 u.p.e.a.).

Jak wynika z akt sprawy nałożony na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek nie został w pełni wykonany (przedłożona ekspertyza zawiera istotne nieprawidłowości). Zdaniem Sądu na taką ocenę nie wpływa fakt, że zarządca nieruchomości wspólnej ((...) sp. z o.o.) podejmuje ze swej strony działania celem realizacji egzekwowanej decyzji lecz na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego do wykonania nałożonego obowiązku działania te ostatecznie nie doprowadziły. Jak słusznie podkreślono w zaskarżonym postanowieniu, na gruncie postępowania egzekucyjnego tym co organ zobligowany jest wziąć pod uwagę są efekty działań zobowiązanego lub osób, które w imieniu zobowiązanego winny doprowadzić do wykonania obowiązku. Te tylko stanowią wymierną podstawę rozliczenia zobowiązanego z wykonania ciążących na nim obowiązków. Uwzględniając zaś efekty podejmowanych czynności przez zarządcę nieruchomości wspólnej w celu realizacji egzekwowanej decyzji, należy zauważyć, że w związku z licznymi poprawkami ekspertyzy sporządzanymi przez jej autora, czynności te nie doprowadziły w efekcie do pełnego, tj. poprawnego wykonania obowiązku. Bezskuteczność działań w wyegzekwowaniu obowiązku (sporządzenia poprawnej ekspertyzy) przez zlecającego zarządcę w imieniu Wspólnoty, pozostaje natomiast poza sferą oceny organów nadzoru budowlanego. Staranność w wyborze osoby mającej odpowiednie uprawnienia do sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego, także leży poza zasięgiem kontroli organu.

Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2). Jak wynika z doręczonych sądowi akt administracyjnych organ egzekucyjny w dniu 11 grudnia 2017 r. r. wystawił dla skarżącego tytuł wykonawczy, poprzedzony upomnieniem nr (...) z dnia (...) marca 2017 r. doręczonym zobowiązanemu.

W pewnych sytuacjach posługiwanie się przez organ egzekucyjny grzywną w celu przymuszenia ma charakter związany i wynika wprost z przepisu, gdyż art. 122 § 2 in fine u.p.e.a. podnosi, że w sytuacji egzekucji wynikającego z Prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze.

Ponadto należy zwrócić uwagę na przepis art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z tej zasady wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Z zasady wyrażonej w art. 7 § 3 u.p.e.a. wynika natomiast, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy.

Z powołanych przepisów wynika dla organu obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tejże dolegliwości w takim momencie, kiedy obowiązek zostanie wypełniony. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak też niewadliwie określiły wysokość nałożonej grzywny na każdego skarżącego z osobna.

Grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, zgodnie bowiem z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Alternatywą jest wykonanie zastępcze, z tym że w przypadku wykonania zastępczego obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, należy wskazać, że obowiązek nałożony na skarżących wynika z przepisów prawa budowlanego. Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.).

Z przepisów tych wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna i aby zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nałożonego obowiązku. Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nabrał charakteru dyscyplinującego, grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Wymierzając zatem grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony.

Oceniając pod tym względem wysokość nałożonej na skarżącego grzywny, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno organ drugiej jak i pierwszej instancji z obowiązku tego wywiązały się w sposób należyty, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego: praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie), celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku) i najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego (spośród dostępnych). W świetle okoliczności sprawy, organy prawidłowo dokonały wyboru tego środka i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania i wysokości wymierzonych grzywien. Ponadto należy zauważyć, że zobowiązani na wykonanie nałożonego obowiązku mieli ponad dwa lata. W zaistniałej sytuacji ustalone przez organ pierwszej instancji kwoty grzywien winny zadziałać na zobowiązanego mobilizująco. Tym samym Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu skargi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Ponadto trzeba jeszcze podkreślić, że ostateczna decyzja, której dotyczy kontrolowane postępowanie egzekucyjne dotyczy przeprowadzenia kontroli budynku polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego jej elementów oraz przydatności do użytkowania a ponadto sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny obiektu.

Materialnoprawną podstawę nałożonego obowiązku stanowi przepis art. art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z jednej strony zatem należy pamiętać, że działanie organu nadzoru budowlanego na podstawie tego przepisu wchodzi w grę, gdy organ ten stwierdzi nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, z drugiej zaś należy pamiętać o treści art. 121 § 4 u. o p. e. w a., czyli możliwości nałożenia grzywny jedynie jednorazowo. Pomimo ponad dwuletniego upływu czasu, zobowiązany nie zdołał przedłożyć poprawnej ekspertyzy poprzedzonej kontrolą całości budynku mieszkalnego.

Jednak najdalej idące zarzuty skarżących M. D., B. F. i B. J.-B. dotyczyły naruszenia przepisu art. 120 § 2 u.p.e.a. , podnosząc iż jako członkinie zarządu (...) sp. z o.o. (zarządcy nieruchomości Wspólnoty), nie są tymi osobami, które bezpośrednio czuwają nad wykonaniem obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu, stwierdzeniu temu przeczą, po pierwsze - charakter nałożonych obowiązków a po drugie - zgromadzone przez organ w postępowaniu egzekucyjnym materiały.

Jest bezsporne, że zobowiązaną Wspólnotę łączy z P. Z. M. sp. z o.o. umowa zawarta w dniu 17 października 2001 r. powierzenia zarządu nieruchomością wspólną przy (...) we W.. W § 3 umowy określono, że do obowiązków zarządu nieruchomością wspólną należy, w szczególności zlecanie kontroli technicznych i okresowych przeglądów nieruchomości i urządzeń stanowiących jej wyposażenie techniczne zgodnie z wymogami prawa budowlanego(pkt 6), wykonywanie uchwał właścicieli lokali (pkt 35). Według § 5 umowy do podjęcia czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda właścicieli lokali w formie uchwały oraz zgoda udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zwierania umów w tych sprawach. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się uchwała Nr (...) w sprawie wykonania ekspertyzy technicznej i przeprowadzenie kontroli budynku w zakresie zgodnym z decyzją PINB we W. nr (...). W § 1 ust. 2 uchwały właściciele lokali na wykonawcę robót opisanych w ust. 1 wybrali firmę Usługi Inżynierskie – Ł. Z. (...), zaś w § 4 ust. 2 uchwały Wspólnota Mieszkaniowa udzieliła zarządcy pełnomocnictwa do zawarcia stosownej umowy z wybranym wykonawcą. Wartość prac objętych decyzją nr (...), zgodnie z § 2 umowy określona została na kwotę 8.430,00 zł.

W ocenie Sądu, mając na uwadze fakt, iż mamy do czynienia z tzw. dużą wspólnotą, a wartość wykonania prac związanych z wykonaniem decyzji nr (...) zamyka się w kwocie kilku tysięcy złotych, jak i tylko przykładowe wypunktowanie (poprzez sformułowanie "w szczególności") zadań jakie związane są z wykonywaniem czynności zwykłego zarządu, uznać należy, że zlecenie wykonania kontroli obiektu i wykonanie jego ekspertyzy technicznej mieści się w czynnościach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Jednakże, gdyby nawet przyjąć, że dokonanie zlecenia wykonania ww. prac (poprzez zawarcie stosownej umowy) przekracza zakres zwykłego zarządu, to i tak zarządzający uzyskał pełnomocnictwo (mocą uchwały Wspólnoty nr (...)) do zawarcia umowy z wybranym przez Wspólnotę wykonawcą. Do istotnych elementów każdej takiej umowy należy m.in. termin i odbiór jej przedmiotu wykonania. Zgodnie z § 6 ust. 1 umowy, zarządca wykonuje czynności zarządu nieruchomością wspólną w imieniu, ma rzecz i na rachunek Wspólnoty Mieszkaniowej. W imieniu zaś zarządcy – (...) sp. z o.o. do samodzielnego działania były uprawnione każda z członkiń zarządu osobno. To właśnie każda z członkiń zarządu Spółki faktycznie i praktycznie miała bezpośredni wpływ na wykonanie opisanego wyżej obowiązku. Oznacza to, że zawarcie umowy z wykonawcą i wyegzekwowanie należytego wykonania tej umowy przez wykonawcę spoczywało osobno na każdej z członkiń zarządu /organie (...) sp. z o.o./, działających bezpośrednio ze skutkiem dla Wspólnoty. Tak więc to na prezesie i członkach zarządu Spółki spoczywała bezpośrednia odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie umowy zawartej w imieniu i na rzecz Wspólnoty z wybranym wykonawcą ekspertyzy, a co za tym idzie i terminowe przedłożenie poprawnej i kompletnej ekspertyzy do PINB. Zatem nałożenie grzywien w wysokości po 200 zł na każdą z członkiń zarządu (...) sp. z o.o. jako na osoby bezpośrednio czuwające nad wykonaniem obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie narusza obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 120 § 2 u.p.e.a.

Odnośnie natomiast zarzutów zgłoszonych w skardze przez samą Wspólnotę Mieszkaniową, należy uznać, iż są one w całości bezzasadne.

Zobowiązanym do wykonania decyzji PINB dla m. W. nr (...) jest niewątpliwe ww. Wspólnota Mieszkaniowa jako właściciel nieruchomości wspólnej. To bowiem sama Wspólnota dokonała wyboru wykonawcy ekspertyzy i przeprowadzenia kontroli budynku mieszkalnego. Odpowiedzialność co do staranności w wyborze wykonawcy spoczywa zatem na Wspólnocie. Na Wspólnocie spoczywa też odpowiedzialność za działania wybranego przez siebie zarządcy. Skoro przez ponad dwa lata obowiązek nałożony na zobowiązanego nie został należycie wykonany, to nie można uznać, że przedłożenie do PINB wadliwej ekspertyzy stanowi wypełnienie tego obowiązku. Sąd podziela zatem stanowisko organu egzekucyjnego, że jednocześnie z nałożeniem grzywny na osobę/y, do których należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku, może być nałożona grzywna na zobowiązany podmiot, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku.

Sąd nie dopatrzył się w konsekwencji trafności zarzutów skarg co do naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego oraz postępowania administracyjnego. W toku postępowania organy egzekucyjne podjęły kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ egzekucyjny zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył materiał dowodowy, który został całościowo oceniony, czemu też dano wyraz w uzasadnieniu prawnym i faktycznym postanowienia.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi jako niezasadne, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skarg było to same postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.