Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 156/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 51/11 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Wodzisławiu Śląskim w przedmiocie informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w Wodzisławiu Śląskim na rzecz T. K. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Gl 51/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Wodzisławiu Śląskim w przedmiocie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w skardze na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Wodzisławiu Śląskim, skierowanej w dniu 11 lipca 2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. K. wniósł o zakreślenie organowi 14-dniowego terminu na rozpatrzenie jego wniosku o przesłanie kopii zarządzeń Prokuratury Rejonowej w Wodzisławiu Śląskim. Wniosek taki został skierowany do Komendanta Powiatowego Policji w Wodzisławiu Śląskim w dniu 18 czerwca 2011r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawierał prośbę o przesłanie pocztą kserokopii zarządzeń Prokuratury Rejonowej w Wodzisławiu Śląskim o publikacji wizerunku (...) na stronach Komendy Powiatowej Policji w Wodzisławiu Śląskim oraz informacji o ilości powiadomień KPP Wodzisław Śląski przez prokuratury o wszczęciu postępowania przeciwko funkcjonariuszom Policji KPP w Wodzisławiu Śląskim o czyn zabroniony popełniony pod wpływem lub po spożyciu alkoholu w latach 2006-2011 i kserokopii pism przesłanych przez prokuratury do KPP w Wodzisławiu Śląskim lub informacji przekazanych przez sądy o skazaniu tych osób za opisane czyny.

W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ wskazał wnioskodawcy, iż publikacje wizerunków osób wskazanych we wniosku zamieszczono na stronach KPP Wodzisław Śląski na podstawie zarządzeń Prokuratury Rejonowej w Wodzisławiu Śląskim i podał sygnatury akt spraw, których zarządzenia te dotyczyły informując jednocześnie, iż w celu uzyskania kopii zarządzeń o publikacji wizerunków należy zwrócić się bezpośrednio do Prokuratury Rejonowej w Wodzisławiu Śląskim.

Odnosząc się do drugiej z żądanych informacji organ przekazał wnioskodawcy na podstawie danych z lat 2006-2011, iż prowadzono pięć postępowań przygotowawczych o czyn zabroniony popełniony pod wpływem lub po spożyciu alkoholu przez policjantów KPP w Wodzisławiu Śląskim. Pouczono T. K. , że może zwracać się o bliższe informacje do Prokuratury Okręgowej w Gliwicach, gdyż w przypadku postępowań prowadzonych w sprawach lub z udziałem policjantów KPP w Wodzisławiu Śląskim Prokuratura Rejonowa w Wodzisławiu jest wyłączona, a Prokuratura Okręgowa wyznacza jednostki prokuratury.

W tożsamej dacie, co skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a więc w dniu 11 lipca 2011r. wnioskodawca złożył uzupełniający wniosek, w którym zwrócił się o przesłanie informacji pod jaką sygnaturą prowadzone były postępowania przeciwko policjantom KPP w Wodzisławiu Śląskim o czyn zabroniony popełniony pod wpływem lub po spożyciu alkoholu, a jeśli organ nie byłby w posiadaniu takich informacji, wniósł o podanie mu kto poinformował o toczących się postępowaniach, jakie sygnatury miały pisma informujące o tych faktach oraz jaką datą były opatrzone.

Załatwiając uzupełniający wniosek udzielono wnioskodawcy w dniu 25 lipca 2011r. odpowiedzi podając daty i sygnatury dwóch pism informujących KPP w Wodzisławiu Śląskim o wszczęciu postępowania na podstawie art. 178a § 1 k.k. przez Prokuraturę Rejonową w Żorach. W pozostałych trzech przypadkach stwierdzono brak możliwości ustalenia danych, których udostępnienia wnosiła strona i poinformowano o zwróceniu się do Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach celem ich uzyskania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zaprzeczył, by pozostawał w bezczynności. Udzielił bowiem odpowiedzi na wniosek skarżącego w formie czynności materialno-technicznej przewidzianej dla udzielania informacji publicznej i nie był zobowiązany do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W piśmie zawierającym część żądanych przez skarżącego informacji przekazał również, iż celem uzyskania pozostałych informacji, a to kopii zarządzeń, należy zwrócić się do Prokuratury Rejonowej w Wodzisławiu Śląskim. Zdaniem organu skarżący błędnie przyjął, iż pouczenie go w tym zakresie stanowi nieudzielanie informacji albo udzielenie jej zbyt ogólnie. Zauważono, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje środków skutecznej ochrony podmiotów zainteresowanych przed uzyskiwaniem niepełnych lub niewłaściwych informacji, jednakże w drodze wykładni prawa uznano za dopuszczalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności materialno-technicznej w przypadku, gdy uzyskana informacja byłaby dla wnioskodawcy niejasna lub zbyt ogólna.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji przyjął, że adresat wniosku sporządzonego przez skarżącego, a to Komendant Powiatowy Policji w Wodzisławiu Śląskim, jako organ mundurowanej i uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, co przesądza o właściwości sądu administracyjnego. Okoliczność ta zresztą nie była kwestionowana w toku postępowania, jak również pozostawało poza sporem, że żądanie domagającego się udzielenia informacji T. K. mieściło się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako że dotyczyło informacji o sprawach publicznych.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżący zwrócił się o przesłanie mu kserokopii zarządzeń wydanych przez prokuratora w sprawie zamieszczenia wizerunków osób wymienionych we wniosku na stronach internetowych Komendy Powiatowej Policji w Wodzisławiu Śląskim. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost statuuje, iż informacja publiczna winna być udzielona w formie, w jakiej zostało to określone we wniosku. Nie będąc w posiadaniu wnioskowanej dokumentacji organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż zarządzenia, których kopii domagał się pozostają w aktach prokuratorskich będących w dyspozycji Prokuratury Rejonowej w Wodzisławiu. Bezczynność Komendanta Powiatowego Policji wystąpiłaby w tej sytuacji wtedy, gdyby nie powiadomił on wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie zadawalać zainteresowanego. W przeciwnym razie, w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem "zmusić" kogoś do udzielenia informacji, której nie ma. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że Komendant Powiatowy Policji w Wodzisławiu Śląskim, rozpoznając wniosek skarżącego nie pozostawał w bezczynności i we właściwej formie wyjaśnił, dlaczego nie może uczynić mu zadość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. K. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 §1 p.p.s.a. i art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o okoliczności faktyczne, które nie wynikają z akt sprawy, a polegające na przyjęciu, iż organ nie posiada żądanego dokumentu (zarządzeń prokuratora) podczas, gdy organ nie wypowiedział się w tym zakresie.

Powołując się na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

2. zasądzenie od Komendanta Powiatowego Policji w Wodzisławiu Śląskim

na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych oraz zasądzenie od Komendanta Powiatowego Policji w Wodzisławiu Śląskim na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż przyjęcie przez Sąd, iż organ poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu żądanego dokumentu - Zarządzenia Prokuratury Rejonowej w Wodzisławiu Śląskim jest błędne i nie wynika z akt sprawy, w tym zarówno z odpowiedzi organu z dnia 29 czerwca 2011 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również z odpowiedzi organu z dnia 21 lipca 2011 r. na skargę na jego bezczynność. Komendant Powiatowy Policji w Wodzisławiu Śląskim poprosił jedynie, aby o stosowny dokument zwrócić się do Prokuratury Rejonowej Policji w Wodzisławiu Śląskim. Nie wypowiedział się, czy jest posiadaniu takiego dokumentu. Odmiennie zachował się Komendant Powiatowy Policji, kiedy nie miał wszystkich potrzebnych dokumentów do pełnego udzielenia informacji na wniosek uzupełniający z dnia 11 lipca 2011 r., który Sąd przywołuje również w swoim uzasadnieniu. Jednak w tym przypadku organ podjął decyzję o zwróceniu się do Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach. Wnioskować z tego można, iż w przedmiotowej sprawie organ może być w posiadaniu zarządzeń prokuratora, jednak wolał nie decydować o ich udostępnieniu, być może z obawy o prawidłowe zastosowanie zbiegu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z kodeksem postępowania karnego. W przypadku prawidłowych ustaleń faktycznych Sąd zobowiązałby organ do załatwienia wniosku skarżącego, co wprost wynika z argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu wyroku, albowiem występowała właściwość sądu do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej; bezsporne było, iż żądana informacja dotyczyła spraw publicznych, a zatem mieściła w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, gdyby organ na rozprawie lub w piśmie, które nie zostało doręczone skarżącemu doprecyzował swoje stanowisko, że rzeczywiście nie jest w posiadaniu żądanego dokumentu, to Sąd powinien umorzyć postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 133 §1 p.p.s.a. i art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie okoliczności nie znajdujących oparcia w aktach sprawy, a polegających na przyjęciu, iż Komendant Powiatowy Policji w Wodzisławiu Śląskim nie znajduje się w posiadaniu wnioskowanych przez skarżącego informacji publicznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób w niniejszej sprawie przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zastosowanie przez organ art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez poinformowanie skarżącego o sposobie w jaki może uzyskać żądane informacje. Ocena ta stanowiła podstawę do oddalenia skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznych.

Skarga do Sądu Administracyjnego na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej może być złożona m.in. w następujących przypadkach:

1. wnioskodawca został powiadomiony pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną;

2. adresat wniosku twierdzi, że nie posiada żądanej informacji;

3. podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w żaden sposób nie załatwia skierowanego do niego wniosku.

Rola sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej zawsze polega na ochronie prawa wnioskodawcy do jej uzyskania. W niniejszej sprawie w odpowiedzi na wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Komendant Powiatowy Policji w Wodzisławiu Śląskim udzielił na nie odpowiedzi informując, iż co do żądanych informacji skarżący może zwrócić się o ich udostępnienie do Prokuratury Rejonowej w Wodzisławiu Śląskim oraz Prokuratury Okręgowej w Gliwicach. Organ nie wypowiedział się jednocześnie w żaden sposób o tym czy znajduje się w posiadaniu żądanych informacji publicznych. Z kolei Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na bezczynność ww. organu uznając, że "nie będąc w posiadaniu wnioskowanej dokumentacji organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż zarządzenia, których kopii domagał się, pozostają w aktach prokuratorskich będących w dyspozycji Prokuratury Rejonowej w Wodzisławiu (...)". Stanowisko to nie wynika w żaden sposób z akt sprawy i prowadzi do wniosku, że osoba na której wniosek udzielono jakiejkolwiek odpowiedzi jest faktycznie pozbawiona ochrony prawnej. Samo udzielenie odpowiedzi usuwa bowiem - jak twierdzi Sąd pierwszej instancji - stan bezczynności, natomiast wiarygodność udzielonej informacji nie podlega jakiejkolwiek ocenie. Z taką oceną nie można się zgodzić, gdyż organ musi uwiarygodnić, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09). W niniejszej sprawie takiej kontroli postępowania organu nie dokonano.

W konsekwencji zasadnie skarżący zarzucił w skardze kasacyjnej, iż w zaskarżonym wyroku w sposób błędny przyjęto, że istniały podstawy do oddalenia skargi na bezczynność, skoro organ w pisemnym powiadomieniu wnioskodawcy ani w odpowiedzi na skargę nie zawarł informacji o braku możliwości realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 203 pkt 1 p.p.s.a.