Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 127/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...], III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), , art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 §1 i 3 .k.p.a, art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Wniósł o stwierdzenie bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy. A także na podstawie art. 199 i art. 200 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych.

Wskazał, że stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 14 marca 2022 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję znak [...] zezwalającą skarżącemu na prowadzenie poszukiwań zabytków. Skarżący odebrał ją w dniu 21 marca 2022 r. Od decyzji tej w przepisanym terminie - w dniu 28 marca 2022 r. złożył odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie.

Organ I instancji nie uwzględnił w ramach samokontroli odwołania i zgodnie z art. 133 k.p.a., przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do organu II instancji, o czym skarżący został powiadomiony zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2022 r. Wskazał, że od czasu odbioru niniejszego odwołania należy liczyć trzydziestodniowy bieg postępowania odwoławczego.

Skarżący zarzucił, że sprawa nie została rozpatrzona w przewidzianym przepisami terminie. Nie został również powiadomiony o przyczynie zwłoki ani o nowym terminie wydania decyzji. W związku z powyższym 23 maja 2022 r., skorzystał ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nie terminowemu załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej i złożył za pośrednictwem platformy e-PUAP do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Skarżący wskazał, że zdecydował się nie czekać dłużej na rozstrzygnięcie, ponieważ nie było to jego pierwsze odwołanie oraz związana z odwołaniem bezczynność organu. Wskazał, że dla obywateli, odbiorców wadliwych decyzji administracyjnych jednego konkretnego urzędu, bezczynność i bierność z jaką wobec tych decyzji pozostaje Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powoduje określone i szersze skutki.

Dodał, że terminy załatwiania spraw dyscyplinują czynności organu administracji publiczne. Terminy do załatwienia spraw określone w art. 35 § 3 k.p.a. mają charakter maksymalny. Na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Realizacja tej zasady odnosi się w równej mierze do podejmowania przewidzianych prawem czynności postępowania, jak też do ich treści oraz stosowania prawa materialnego, a także do stosunku pracownika do stron i uczestników postępowania w toku prowadzenia tych czynności, a więc do wymagań kultury administrowania. Celem terminów w każdym postępowaniu jest także zapewnienie szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy administracyjnej.

Po wniesieniu ponaglenia, z uwagi na wcześniejsze opóźnienia organu skarżący nie czekał dłużej na ewentualne rozstrzygnięcie.

Zgodnie z przepisem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność łub przewlekłe prowadzenie postępowania strona może wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Nie jest zatem konieczne oczekiwanie na merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ administracji publicznej, ponieważ do otwarcia drogi sądowej wystarczy sama czynność wniesienia ponaglenia. Podkreślił, że nie jest to "jednorazowa" bezczynność skarżonego organu.

Skarżący wskazał, że oczekuje sprawnego zakończenia sprawy, tak by miało to pozytywny skutek również na wydawane przez urząd konserwatorski decyzje teraz i w przyszłości. Planował złożyć kolejny wniosek lecz w obecnej sytuacji nie widzi w tym sensu. Budzenie zaufania powinno być realizowane przede wszystkim poprzez spełnienie postulatu przewidywalności zachowań organu administracji publicznej i pewności prawa. W tej sytuacji trudno mówić jednak o zaufaniu do organu. Wielomiesięczne prowadzenie postępowań odwoławczych rozmywa odpowiedzialność organu, od decyzji której odwołuję się skarżący oraz inni wnioskujący.

Pozostawanie w bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pozwala urzędowi konserwatorskiemu na popełnianie wciąż tych samych błędów, ponieważ nie jest on w porę poddawany skutecznemu nadzorowi. Urząd wciąż wydaje jednakowe decyzje obwarowane warunkami nie znajdującymi uzasadnienia w przepisach i stanie faktycznym. Do dnia złożenia skargi organ nie rozpatrzył odwołania, nie wystosował żadnego zawiadomienia o przyczynach zwłoki, a także nie wyznaczył żadnego terminu rozpatrzenia sprawy. Celem działania organu drugiej instancji jest m.in. kontrola, czy rozstrzygnięcie merytoryczne i działanie podejmowane przez organ pierwszej instancji było prawidłowe. Dodał, że to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania.

W opinii skarżącego organ lI instancji nie podjął do tej pory żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, pozostając w całkowitej bezczynności, czym podważa zaufanie obywateli do organów państwowych.

Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że w dniu 6 kwietnia 2022 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przy piśmie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 kwietnia 2022 r. wpłynęło odwołanie A. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], pozwalającej A. W. na poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych na terenie wskazanych w decyzji działek.

Dodał, że w dniu [...] lipca 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał decyzję znak: [...] - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W związku z wydaniem decyzji w sprawie organ wniósł o oddalenie skargi.

Do akt administracyjnych przekazanych w związku ze skargą organ przekazał również decyzję z [...] lipca 2022 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Na wstępie wskazać należy, iż w uchwale składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) uznano, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sąd orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2022 r., II OSK 1794/21 (oraz w powołanych tam orzeczeniach), iż "należy rozróżnić etapy kończące postępowanie administracyjne – pierwszy polegający na podpisaniu aktu przez piastuna funkcji organu lub osoby upoważnionej i drugi polegający na jego uzewnętrznieniu poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego. Dopiero po ziszczeniu się obu tych warunków można mówić o wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. (...) powołane uchwały (w tym uchwała II OPS 5/19) będą miały zastosowanie do spraw, w których skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona nie tylko po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, ale również po jego doręczeniu stronie, która taką skargę wnosi". W związku z powyższym, Sąd uznał skargę za dopuszczalną, pomimo tego, że została ona wniesiona w dniu 22 kwietnia 2022 r., czyli już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy (19 kwietnia 2022 r.), lecz przed jej doręczeniem skarżącemu (25 kwietnia 2022 r.).

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący spełnił ten warunek formalny i wniósł ponaglenie pismem z dnia 21 lutego 2022 r., które nie zostało rozpoznane przez organ. W tej sprawie skarga została wniesiona w dniu 22 kwietnia 2022 r., a więc po wniesieniu ponaglenia. W związku z tym stwierdzić należy, iż skarżący skutecznie wniósł skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności organu administracji.

Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy, Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Postępowanie odwoławcze od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2022 r. zostało wszczęte odwołaniem skarżącego wniesionym w dniu 16 stycznia 2022 r. Odwołanie to, wraz z aktami sprawy, wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 21 stycznia 2022 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Z akt sprawy przekazanych do Sądu przez organ wraz z odpowiedzią na skargę nie wynika, aby jakakolwiek czynność w tej sprawie została przez organ podjęta do tej daty. Organ nie wyjaśnił też w odpowiedzi na skargę przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie.

W okolicznościach tej sprawy Sąd stwierdził, że skoro odwołanie wpłynęło do organu II instancji w dniu 21 stycznia 2022 r., to termin miesiąca na jego rozpatrzenie upłynął w dniu 21 lutego 2022 r. Przekroczenie tego terminu do dnia wydania decyzji ([...] kwietnia 2022 r.) wyniosło blisko 2 miesiące. W związku z powyższym Sąd, uwzględnił skargę i – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania A. W. opisanego w pkt II wyroku.

Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd, który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się także, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1776/17). W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę znaczne obciążenie pracą organu, ograniczenia kadrowe, które obiektywnie uniemożliwia niezwłoczne rozpoznawanie wpływających spraw, to stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie czas prowadzenia postępowania odwoławczego nie był wyjątkowo długi i nie miało miejsce świadome lekceważenie przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarżący nie złożył w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. W ocenie Sądu stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie stanowi wystarczający środek dyscyplinujący ten organ. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania z urzędu środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. tj. przyznania sumy pieniężnej, czy wymierzenia grzywny organowi.

W związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji w dniu [...] kwietnia 2022 r. Sąd umorzył (pkt I wyroku) jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie odwoławcze (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I-III sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego wpisu od skargi) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.