Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1335/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1 i 2 pkt.1, 2 4 , art. 40 ust.4 pkt.4
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2001r. A.S. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "remont, rozbudowa i nadbudowa budynku wielorodzinnego z oficyną wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działce nr [....] przy ul. [....] w K.

W dniu 4 lutego 2002r. wnioskodawca zmienił oznaczenie zamierzenia inwestycyjnego na: "remont, rozbudowa i nadbudowa: budynku głównego oraz oficyny tylnej z przeznaczeniem na usługi komercyjne i mieszkania na wyższych kondygnacjach wraz z infrastrukturą towarzyszącą".

Obowiązujący wówczas plan miejscowy przewidywał, że obszar tej działki miał przeznaczenie M3U (obszar mieszkaniowo-usługowy) oraz UP (obszar usług publicznych).

Decyzją z dnia 19 lutego 2002r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując na niezgodność zamierzonej inwestycji z planem miejscowym. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 maja 2002r. uchyliło zaskarżoną decyzję wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Po dokonaniu obwieszenia i zawiadomienia o terminie rozprawy, w dniu 14 listopada 2007r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której przedstawiciel Akademii [....] wskazał na sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami technicznymi oraz przepisami regulującymi zasady ochrony zabytków.

W aktach sprawy znajduje się opinia konserwatorska Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 kwietnia 2006r., z której wynika, że Konserwator ten pozytywnie zaopiniował projekt architektoniczny w tej sprawie (akta administracyjne, karta nr 239) i że budynek będący przedmiotem rozbudowy i nadbudowy jest objęty ochroną konserwatorską (akta administracyjne, karta nr 238). Kolejna pozytywna opinia konserwatorska została wydana 20 sierpnia 2008r. w związku z modyfikacją wniosku (akta administracyjne, karta nr 336). Następną pozytywną opinię wydał Konserwator w dniu 2 października 2008r. wskazując, że budynek ten nie jest wpisany do rejestru zabytków, ale jest objęty systemem gminnej ewidencji obiektów zabytkowych (akta administracyjne, karta nr 347).

Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2008r. wnioskodawca, wskazując na art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniósł o korektę swojego wniosku wskazując, że nazwa zamierzenia inwestycyjnego brzmi: "rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (frontowego) i rozbudowa oficyny – na cele mieszkalne na działce nr [....] obręb [....] w K. " (akta administracyjne, karta nr 284).

Następnym wnioskiem z dnia 18 marca 2008r. określono zamierzenie inwestycyjne jako: "rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (frontowego) i rozbudowa oficyny – na cele mieszkalne na działce nr [....] obręb [....] w K. " (akta administracyjne, karta nr 301).

Pismem z dnia 12 czerwca 2008r. dokonano kolejnej korekty wniosku wskazując, że zakres zamierzenia inwestycyjnego to: "nadbudowa, rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na cele mieszkalne na działce nr [....] obręb [....] w K. " (akta administracyjne, karta nr 307).

Kolejnym wnioskiem z dnia 12 września 2008r. określono zamierzenie inwestycyjne jako: "rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego (frontowego) na cele mieszkalno-usługowe oraz budowa oficyny na cele mieszkalno-usługowe na działce nr [....] obręb [....] w K. " (akta administracyjne, karta nr 341).

Pismem z dnia 29 stycznia 2009r. pełnomocnik wnioskodawcy ostatecznie sprecyzował, że zamierzona nadbudowa istniejącego budynku frontowego ma sięgać ok. 14 m, a oficyny na ok. 6 m liczonych do poziomu kalenicy; łączna ilość kondygnacji naziemnych ma wynosić 4 wliczając w to kondygnację w dachu; dach ma być dwuspadowy, doświetlony lukarnami o kierunku głównym kalenicy równolegle do ul. Kawiory (akta administracyjne sprawy, karta nr 351).

W dniu 6 listopada 2008r. przeprowadzono ponowną rozprawę administracyjną w sprawie, na której pełnomocnik Akademii [....] zakwestionował ciągłość tej samej sprawy administracyjnej wskazując, że zmieniając nazwę inwestycji w 2008r. w istocie inwestor złożył wniosek o ustalenie nowej inwestycji, a tym samym powinny być stosowane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik AGH podniósł również, że planowana inwestycja sprzeczna jest z art. 2 pkt 1-5 i art. 41 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami o ochronie zabytków.

Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowała osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne.

Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 19 maja 2009r., działając na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził zgodność przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z prawem.

Decyzją z dnia 29 lipca 2009r., działając na podstawie art. 39, 42 i 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego (frontowego) na cele mieszkalno-usługowe oraz budowa oficyny na cele mieszkalno-usługowe, na działce nr [....] obr. [....] w K.".

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że miało miejsce korygowanie wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale nie zmienił wnioskodawca charakteru planowanej inwestycji i funkcji obiektów.

Ustalone warunki są zgodne z przepisami szczególnymi, w tym z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska, ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, ustawą z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. Ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu są zgodne z zasadami kompozycji przestrzennej oraz oceną warunków przestrzenno-architektonicznych.

Zdaniem organu w sprawie nie była wymagana zgoda Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ponieważ zgodnie z opinią Miejskiego Konserwatora Zabytków z października 2008r. obszar ten znajduje się poza terenem ochrony konserwatorskiej.

Decyzją ustalono następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu:

a) przeznaczenie terenu i użytkowanie gruntów – zabudowa mieszkaniowo (wielorodzinna)-usługowa a działka nr [....] stanowi grunt oznaczony symbolem "B";

b) ustaleń dokonano na podstawie następujących przepisów szczególnych: ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach;

c) linia zabudowy pozostaje taka, jaka obecnie istnieje od strony ul. [....] ;

d) całkowita wysokość budynku mieszkalno-usługowego do wysokości kalenicy wyższej części budynku nr [....] przy ul. [....] na działce nr [....] ;

e) w elewacji frontowej wysokość górnego gzymsu ustalono w nawiązaniu do gzymsu wyższej części budynku nr [....] (działka nr....);

f) nakaz zachowania w elewacji frontowej układ okien i drzwi trójosiowy łącznie z lukarnami w części dachowej w nawiązaniu do istniejącego układu okien drugiej kondygnacji;

g) w elewacji tylnej nakazano zachowanie trójosiowego układu okien;

h) dla budynku oficyny ustalono całkowitą wysokość obiektu licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem – do 6 m;

i) dla budynku frontowego ustalono dach połaciowy dwuspadowy, doświetlenie poddasza mieszkalnego lukarnami, a dla budynku oficyny – dach płaski z możliwością urządzenia tarasu.

Wskazano, że przy projektowaniu obowiązują warunki techniczne dotyczące odległości zabudowy od granic z działkami sąsiednimi.

Odnośnie warunków ochrony zieleni wskazano, że należy dążyć do zachowania jak największej ilości drzew i krzewów ozdobnych i zabezpieczyć systemy korzeniowe drzew i pnie drzew rosnących w pobliżu budowy na czas budowy. Odprowadzenie ścieków sanitarnych i opadowych ma nastąpić do kanalizacji i nie można naruszać stanu wód na działkach sąsiednich. Wskazano na niedopuszczalność niwelacji terenu, który skutkowałby negatywnym oddziaływaniem na stan wód i działki sąsiednie. Planowany obiekt powinien być zaprojektowany w sposób zapewniający ochronę przed hałasem. Wskazano, że Miejski Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie i że budynek jest objęty ewidencją obiektów zabytkowych i podlega ochronie konserwatorskiej.

Ustalono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej – rozbudowa istniejącej sieci i komunikacji – obsługa komunikacyjna od ul. [....] . Ustalono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wskazano, że teren inwestycji może być zalany wodą tysiącletnią.

Decyzja zawiera również załącznik graficzny.

Akademia [....] w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dalszego kontynuowania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mimo zmian pierwotnego wniosku (rezygnacji z nadbudowy oficyny, potem skorygowanego o budowę nowej oficyny w miejsce starej). Decyzja narusza ład przestrzenny, nie wyznacza maksymalnej wysokości budynku w metrach, brak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, brak uwzględnienia zmian właściciela działki nr [....] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 13 października 2009r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że postępowanie było prowadzone na podstawie art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor mógł dokonać modyfikacji wniosku w zakresie parametrów inwestycji, a jednocześnie bez zmiany przedmiotu i podmiotów sprawy. Sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją i objęta wnioskiem z 2001r. nadal są tożsame. Podniesiono, że zgodnie z art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wnioskodawca wskazuje tylko funkcje i sposób planowanej zabudowy, charakterystykę zabudowy i charakterystyczne parametry inwestycji, ale parametry takiego zamierzenia nie są wiążące dla organu, który ustala je przy zachowaniu zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym. Organ jest związany samym żądaniem ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i o zmianie wniosku można byłoby mówić wtedy, gdyby inwestor zmienił obszar, na którym domaga się ustalenia warunków zabudowy, funkcji przyszłej inwestycji lub jej nazwy. Obowiązek uwzględnienia zasad ładu przestrzennego wiąże organ tylko w takim zakresie, w jakim zasady te znajdują wyraźną regulacje ustawową. W tej sprawie nie naruszono zasad ładu przestrzennego, a ocenę zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego dokonała osoba posiadająca wiadomości specjalne – była to osoba o uprawnieniach urbanistycznych, sporządzająca projekt decyzji I-instancyjnej.

Zarzut dotyczący wyznaczenia wysokości planowanej inwestycji jako odniesienia do wysokości już istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej – co może w ocenie odwołującego spowodować różną wysokość planowanej inwestycji ponieważ na działce sąsiedniej budynek może być np. podwyższony, nie jest zasadny, bo zmiana wysokości budynku na działce sąsiedniej to zdarzenie przyszłe i niepewne, a ponadto nawet gdyby do tego doszło, to inwestor nie otrzyma pozwolenia na budowę. Obszar ten nie podlega ochronie konserwatorskiej (budynek podlegający przebudowie, rozbudowie i nadbudowie nie jest wpisany do rejestru zabytków), stąd brak wymogu opiniowania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Strony ustalono na podstawie wypisów z ewidencji gruntów.

Akademia [....] w skardze od powyższej decyzji wniosła o jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zarzucono decyzjom naruszenie:

a) art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie tożsamości tej sprawy od chwili złożenia wniosku do chwili orzekania i nie uwzględnienia dat zmian wniosku wnioskodawcy;

b) art. 107 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów Akademii [....] zawartych w odwołaniu;

c) poprzez ustalenie maksymalnych parametrów inwestycji, mimo że wniosek wyraźnie wskazywał, że inwestycja ma mieć 14 m wysokości (budynek mieszkalny) i 6 m (oficyna), a zmiana wniosku z dnia 29 stycznia 2009 r. oznacza w istocie nowy wniosek;

d) ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób naruszający ład przestrzenny poprzez brak nawiązania do wielowiekowej zabudowy ulicy [....], a przy tym nie wyznaczenia w metrach górnej wysokości budynku frontowego;

e) brak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;

f) braku uwzględnienia okoliczności wywłaszczenia właścicieli działki nr [....] .

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 21 września 2009r., II SA/Kr 12/10 uchylił wydane w sprawie decyzje.

W uzasadnieniu wyroku na wstępie przedstawiono chronologicznie wszystkie zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem sprawy.

Dalej WSA wskazał, że ustalenie, czy w sprawie istniała tożsamość wniosku tak z chwili jego złożenia jak i wydania decyzji ma istotne znaczenie, a to dlatego, że z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", która nie zna instytucji pod nazwą "decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu". Zgodnie z jej art. 85 ust. 1 do spraw wszczętych przed datą wejścia tejże ustawy w życie i nie zakończonych ostateczną decyzją, stosuje się przepisy dotychczasowe, a to oznacza, że przyjęcie znaczącej (istotnej) modyfikacji wniosku po dacie 11 lipca 2003r. powinno być interpretowane jako złożenie nowego wniosku już na gruncie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z wszystkimi konsekwencjami wynikającymi dla toczącego się postępowania.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego na skutek licznych modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku nastąpiła tak znaczna zmiana treści tego wniosku, przede wszystkim w odniesieniu do zamierzonego zakresu zamierzenia inwestycyjnego i funkcji tego zamierzenia, że nie można mówić o jego tożsamości. Zmiana wniosku dotycząca ustalenia warunków zabudowy (i zagospodarowania terenu) może mieć charakter istotny dla dalszego toku postępowania administracyjnego jak i charakter nieistotny. Istotność takiej zmiany zawsze powinna być związana z celem takiego wniosku: jego złożenie i zapoczątkowanie tym postępowania administracyjnego ma służyć ustaleniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego i określeniu jego podstawowych parametrów.

Wniosek w tej sprawie został złożony w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.z.p.". Stosownie do treści art. 42 u.z.p., zawierającego obligatoryjne elementy decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu decyzja ta określa rodzaj inwestycji, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali oraz okres ważności decyzji. Ani z powołanego przepisu, ani z jakiegokolwiek innego nie wynika, aby samodzielnym elementem rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu były parametry zamierzenia inwestycyjnego, pojawiają się one jako element określający rodzaj inwestycji. Wnioskodawca mógł więc modyfikować bez utraty statusu tożsamości wniosku parametry zamierzenia inwestycyjnego takie jak np. jego szerokość czy wysokość.

Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie zmianie podlegały nie tylko parametry, ale również zakres i rodzaj inwestycji. Zakres inwestycji to opisany przez wnioskodawcę sposób zamierzonego (docelowego) zagospodarowania danego terenu. Wyraźnie koresponduje z tym art. 39 ust. 1 u.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek inwestora z dnia 14 grudnia 2001 r. określał zamierzenie inwestycyjne jako: "remont, rozbudowa i nadbudowa budynku wielorodzinnego z oficyną wraz z infrastrukturą towarzyszącą" a po zmianie z dnia 4 lutego 2002 r. otrzymał treść: "remont, rozbudowa i nadbudowa: budynku głównego oraz oficyny tylnej z przeznaczeniem na usługi komercyjne i mieszkania na wyższych kondygnacjach wraz z infrastrukturą towarzyszącą".

Tak określony przedmiot postępowania został zmieniony 23 stycznia 2008r. kiedy to wnioskodawca nazwał go: "rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (frontowego) i rozbudowa oficyny – na cele mieszkalne". W ocenie Sądu Wojewódzkiego z porównania tak określonego zakresu inwestycji z inwestycją określoną najpóźniej w lutym 2002r. wynika, że nie były one tożsame. Wnioskodawca zrezygnował z rozbudowy budynku i określił przeznaczenie tego budynku tylko na cele mieszkaniowe (wcześniejszy wniosek wskazywał na cele mieszkaniowe i komercyjne). Niewątpliwie była to zmiana sposobu zagospodarowania terenu, ponieważ czym innym jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa, a czym innym zabudowa mieszkaniowa. Ponadto zawężono zakres zamierzenia jedynie do rozbudowy.

Kolejna zmiana miała miejsce 12 czerwca 2008r., kiedy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostało przez wnioskodawcę nazwane jako: "nadbudowa, rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na cele mieszkalne". Rozszerzono tym razem zakres robót o nadbudowę i przebudowę, mimo że poprzedni wniosek z dnia 23 stycznia 2008r. (potwierdzony jeszcze wnioskiem z dnia 18 marca 2008r.) przewidywał jedynie rozbudowę budynków. Rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa to nie są synonimy lub pojęcia opisujące ten sam zakres robót budowlanych. Przebudowa, to według definicji art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (przepis dodany z dniem od 26 września 2005r.) wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Nadbudowa to budowa polegająca na dobudowaniu na istniejącym budynku kolejnej kondygnacji lub innego elementu na stałe połączonego z budowlą.

Rozbudowa to zmiana istniejącemu obiektu w zakresie takich charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość.

W dniu 12 września 2008r. po raz kolejny określono zamierzenie inwestycyjne jako: "rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego (frontowego) na cele mieszkalno-usługowe oraz budowa oficyny na cele mieszkalno-usługowe" i taki zakres zagospodarowania terenu określa decyzja z dnia 29 lipca 2009r.

Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki stwierdził, że wnioskodawca przynajmniej trzykrotnie dokonał istotnej zmiany w zakresie rodzaju inwestycji (wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego), co do którego domagał się ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Pierwszy raz miało to miejsce w dniu 23 stycznia 2008r., kiedy to wnioskodawca zrezygnował z zakresu nadbudowy budynku (było to istotny zakres inwestycji w tej sprawie) i zawęził przeznaczenie inwestycji z mieszkaniowo-usługowej na mieszkaniową. Kolejna istotna zmiana miała miejsce w dniu 12 czerwca 2008r., kiedy to rozszerzono zakres zamierzenia o nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na cele mieszkalne. Ostatnia istotna zmiana miała miejsce w dniu 12 września 2008r., kiedy to wnioskodawca rozszerzył zamierzenie inwestycyjne w stosunku do tego, które zostało zdefiniowane w dniu 12 czerwca 2008r. o zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Zdaniem Sądu, jeżeli wnioskodawca zmienia zakres zamierzenia inwestycyjnego mający znaczenie dla sposobu zabudowy i zagospodarowania danego obszaru (np. poprzez rozbudowę, nadbudowę, przebudowę), a także zmienia rodzaj inwestycji (z mieszkaniowo-usługowej na jedynie mieszkaniową, a potem na mieszkaniowo-usługową) to znaczy, że nie tyle zmienia parametry poprzednio określonej inwestycji, co w istocie przedkłada nowy wniosek, wymagający przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego. Skutkiem zmiany już złożonego wniosku, polegającym na rozszerzeniu zakresu zabudowy i zagospodarowania terenu bądź rodzaju inwestycji powinno być jednak wszczęcie nowego postępowania dotyczącego ustalenia warunków dla wniosku o tak zmienionej treści.

Sąd pierwszej instancji oceniając prawidłowość prowadzonego postępowania stwierdził, że sam organ I instancji na pewnym etapie postępowania uznał, że wskazywana przez wnioskodawcę jako "modyfikacja" wniosku stanowi jego istotną zmianę, ponawiając np. uzgodnienie z konserwatorem zabytków (kwiecień 2006r. i ponowne zaopiniowanie w związku ze zmianą wniosku – sierpień 2008r.).

Dokonane w przedmiotowej sprawie modyfikacje wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu miały również znaczenie co do obowiązku stosowania właściwych przepisów. Z dniem 11 lipca 2003r. weszła w życie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie zna instytucji decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w u.z.p. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiła albo powtórzenie treści obowiązującego planu miejscowego dla danego obszaru, albo też była wydawana w całości na podstawie przepisów szczególnych (art. 40 ust. 1 i art. 44 u.z.p.). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, uregulowana ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwala na ustalenie tych warunków na podstawie faktycznego sposobu zagospodarowania obszaru sąsiedniego (przyległego) do obszaru inwestycji i stanowi wyraz, co do zasady, kontynuacji istniejącego zabudowy. Inne były więc podstawy ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i inne są przesłanki ustalania warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu w przypadku, gdy wnioskodawca zmienił swój wniosek dotyczący ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, należało, po pouczeniu wnioskodawcy o skutkach tak dokonywanych zmian (a to zgodnie z art. 9 k.p.a.) – umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia tychże warunków na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i prowadzić co do nowo złożonego wniosku (to znaczy istotnej zmiany wniosku poprzednio złożonego) – nowe postępowanie już na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadnie zarzuciła strona skarżąca brak wyjaśnienia, czy nie należało w tej sprawie dokonać uzgodnienia treści projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z właściwym organem w zakresie ochrony zabytków. Jeżeli w aktach sprawy znajduje się opinia wprawdzie miejskiego (a nie wojewódzkiego) konserwatora zabytków o objęciu ochroną konserwatorską budynku będącego przedmiotem wniosku (w jednej opinii wskazano na objęcie formą ochronny konserwatorskiej, a w innej opinii wskazano na wpisanie obiektu do gminnej ewidencji obiektów zabytkowych) to w takiej sytuacji należało zwrócić się do wojewódzkiego konserwatora z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia. Budynek będący przedmiotem czy to rozbudowy, czy nadbudowy bądź przebudowy – był objęty formą ochrony, a więc jego istnienie nie było obojętne z punktu widzenia ochrony substancji zabytkowej miasta.

Kolejną wadą, mającą charakter proceduralny, było pominięcie niektórych stron w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że S.S. , J.W. i M.J. jako współwłaściciele działki nr [....] , ustanowili w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika w osobie I.S. , którego jednak konsekwentnie tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy pominął w toku postępowania (nie doręczono pełnomocnikowi żadnej decyzji). Ponadto ani razu nie doręczono decyzji ani jakiegokolwiek zawiadomienia w sprawie P.W. , współwłaścicielowi działki nr [....] . Zdaniem Sądu wobec powtarzanego zarzutu co do prawidłowości ustalenia właścicieli działki nr [....] , należało wyjaśnić, czy właściciele tej działki nie zostali wywłaszczeni i kto jest obecnie właścicielem tej działki.

Brak udziału stron w postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź też pominięcie prawidłowo umocowanego pełnomocnika stron stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniałoby wznowienie tak zakończonego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze Sąd Wojewódzki uznał za niezasadne. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że zaskarżona decyzja nie zawiera ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Kolegium Odwoławcze wskazało, dlaczego poglądu strony odwołującej się nie podziela i dlaczego własny pogląd uznaje za zasadny. Wyznaczono parametry inwestycji posiłkując się zabudową sąsiednich działek. Taka metoda, aczkolwiek wprost nie wyrażona ustawowo, nie była niedopuszczalna. Tym niemniej wówczas po stronie organu spoczywał obowiązek ustalenia, czy rzeczywiście wskazane parametry inwestycji stanowią element pozwalający na zachowanie ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju. Ocena, czy w dostatecznym zakresie wyjaśniono założenia istniejącego ładu przestrzennego na terenie zamierzenia inwestycyjnego i na terenie sąsiednim ma w tej sprawie charakter wysoce ocenny. Z treści wydanych decyzji nie wynika jednak, na czym miałoby polegać zachowanie ładu przestrzennego. W istocie nie pojawiły się żadne argumenty potwierdzające, że tak planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia to kryterium. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dla których podstawą prawna był art. 44 u.z.p. miało to istotne znaczenie, ponieważ są to postępowania, w których w istocie brakuje szczegółowych podstaw prawnych do ustalania warunków zainwestowania chociażby w takim zakresie, jak wynika to z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym właśnie w takich postępowaniach obowiązkiem organów było wykazanie, na czym polega zachowanie ładu przestrzennego w zakresie ustalonego warunkami wnioskowanego zamierzenia. Jeżeli zachowanie ładu przestrzennego miałoby polegać na nawiązaniu się niektórymi parametrami do zabudowy na określonej sąsiedniej działce, to należało tą okoliczność wyraźnie wyeksponować, a nie niejako "domyślać się", że taki był zamiar organu administracji. Tym samym w sprawie nie wyjaśniono, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z istniejącym ładem przestrzennym i czy go nie narusza.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ p.p.s.a.

Sąd wskazał na zakończenie, że ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, kierując się stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku, moment czasowy, w którym nastąpiło złożenie nowego wniosku co do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i stosownie do tego ustalić, czy rzeczywiście intencją wnioskodawcy było ustalenie warunków zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w razie ustalenia tej okoliczności – prowadzić postępowanie pod rządem tej ustawy. Postępowanie zaś z wniosku z dnia 14 grudnia 2001 r. zakończyć w trybie właściwym dla spraw, dla których nie ma przepisów prawnych pozwalających na ich dalsze merytoryczne rozpoznawanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Kr 12/10, uzupełnił wyrok z dnia 21 września 2010 r. poprzez dodanie punkt III. o treści: określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

A.S. w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 21 września 2010r. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszeniu prawa materialnego:

– art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w związku z nieprawidłową oceną przez Sąd zastosowania tego przepisu przez organy administracji publicznej;

– art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym odczytaniu jego treści poprzez uznanie, że w sprawie zachodziła konieczność uzgodnienia treści projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z właściwym organem w zakresie ochrony zabytków.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji obu instancji pomimo braku naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania;

– art. 145 § 1 ust. 1 c p.p.s.a. (powinno być art. 145 § 1 pkt 1c) w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji obu instancji pomimo braku naruszenia przez organy administracji publicznej zasady prawdy obiektywnej oraz zasad zbierania i oceny dowodów w zakresie wyjaśnienia, czy w sprawie należało dokonać uzgodnienia treści projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z właściwym organem w zakresie ochrony zabytków;

– art. 145 § 1 ust. 1a (powinno być art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia przez organ administracji publicznej wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego;

– art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając postępowanie przeprowadzone przez organy administracji publicznej za błędne oraz w zakresie uznania, że przeprowadzona przez wnioskodawcę modyfikacja wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna być uznana za nowy wniosek.

W uzasadnieniu podniesiono, że w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora został złożony w dniu 14 grudnia 2001r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego spełnione zostały wszelkie przesłanki zastosowania do złożonego przez inwestora wniosku przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego modyfikacja wniosku nie ma żadnego znaczenia ponieważ uprawnienie strony do kształtowania zakresu sprawy administracyjnej, a w konsekwencji treści rozstrzygnięcia, nie ogranicza się wyłącznie do możliwości złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. W przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, strona jest również uprawniona w trakcie postępowania, aż do wydania decyzji w I instancji, do dysponowania jego przedmiotem. Uprawnienie to obejmuje możliwość rozszerzenia roszczenia, jego modyfikację, a także ograniczenie oraz wycofanie żądania. Wiąże się to z ogólnie uznawaną zasadą postępowania administracyjnego, zgodnie z którą to strona rozporządza swoim prawem. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania określonego terenu, tj. działki nr [....] obr. [....] w K. Wszystkie dokonywane przez inwestora zmiany w zakresie planowanej inwestycji dotyczyły tego właśnie terenu i tej samej inwestycji, której kształt był modyfikowany z uwagi na zmieniające się w trakcie trwania postępowania (czyli przez ponad 9 lat) uwarunkowania ekonomiczne. Zmiany wniosku nie mają jednak żadnego wpływu na tożsamość sprawy administracyjnej. Wydana decyzja dotyczy zasad zabudowy i zagospodarowania terenu objętego pierwotnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 14 grudnia 2001 r. Ponadto wprowadzone zmiany nie miały żadnego wpływu na właściwość organu oraz zakres stron postępowania.

W ocenie skarżącego w związku z tym nie ma żadnych podstaw do przyjmowania, że korekta wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dokonana po dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu terenu wyklucza zastosowanie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wskazał, że teren inwestycji leży poza obszarami podlegającymi ochronie wykonywanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Obiekt zlokalizowany na działce nr [....] obr. [....] jest wprawdzie wpisany do gminnej ewidencji obiektów zabytkowych niewpisanych do rejestru zabytków, jednak okoliczność ta nie skutkuje koniecznością dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto zdaniem skarżącego organy obu instancji prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania, uznając za strony wszystkich współwłaścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, w tym działki nr [....] . Dokonując powyższych ustaleń organy oparły się na danych widniejących w ewidencji gruntów i budynków oraz wpisach do ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W sprawie nie doszło więc do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., gdyż wszystkim stronom zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania.

W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 9 lutego 2011r. A.S. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

– art. 152 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni tego przepisu, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż na podstawie przedmiotowego przepisu możliwe jest orzeczenie co do wykonywania wszelkich decyzji, w tym również decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

– art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki do uzupełnienia wyroku z dnia 21 września 2010 r. zgodnie z wnioskiem strony postępowania;

– art. 157 § 1 i 3 p.p.s.a., poprzez dokonanie uzupełnienia wyroku z dnia 21 września 2010 r. w sytuacji braku ku temu podstaw prawnych.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Akademia [....] w K. wniosła o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012r., sygn. akt II OSK 1202/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie Sądu odwoławczego, wprowadzone do projektu budowlanego i zagospodarowania działki modyfikacje nie zmieniły zakresu i rodzaju pierwotnie określonej inwestycji w tak istotny sposób, aby przyjmować, że powstała nowa sprawa administracyjna. Zdaniem NSA należało zatem przyjąć, że mimo zmian wniosku zachowana została tożsamość przedmiotowej inwestycji w zakresie zasadniczych elementów dotyczących funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji spełniona została przesłanka, aby zgodnie z przepisem przejściowym art. 85 ust. 1 u.p.z.p. stosować w sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie w czasie prowadzonego od 2001r. postępowania.

Podkreślono przy tym, że po oświadczeniu inwestora, złożonym 14 lutego 2005r. wskutek zapytania organu, nie nastąpiły tak istotne zmiany wniosku, aby wymagane były działania wskazane przez Sąd Wojewódzki.

Ponadto zastrzeżenia Sądu II instancji budzi niekonsekwencja rozważań Sądu Wojewódzkiego, który w końcowych wytycznych wskazał, że: "organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, kierując się stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku, moment czasowy, w którym nastąpiło złożenie nowego wniosku co do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i stosownie do tego ustalić, czy rzeczywiście intencją wnioskodawcy było ustalenie warunków zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w razie ustalenia tej okoliczności – prowadzić postępowanie pod rządem tej ustawy. Postępowanie zaś z wniosku z dnia 14 grudnia 2001 r. zakończyć w trybie właściwym dla spraw, dla których nie ma przepisów prawnych pozwalających na ich dalsze merytoryczne rozpoznawanie".

Podsumowując NSA stwierdził, że przytoczone wytyczne co do dalszego postępowania są niespójne z zawartą w uzasadnieniu wyroku oceną w zakresie skutków prawnych dokonanych przez inwestora modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu.

Za wadliwą uznano również ocenę Sądu Wojewódzkiego co do drugiej podstawy uchylenia kontrolowanych decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.

Mianowicie Sąd wskazał na pominięcie przez organy obu instancji pełnomocnika współwłaścicieli i jednego współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości oraz nienależyte wyjaśnienie stanu prawnego innej nieruchomości w zakresie osób będących jej właścicielami, mogącymi być stronami w niniejszej sprawie.

W konkluzji Sąd stwierdził, że brak udziału stron bądź ich pełnomocnika w przedmiotowym postępowaniu stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniałoby wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym warunkowało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a

NSA wskazał, że stanowisko przyjęte przez Sąd Wojewódzki jest wyrazem nurtu orzeczniczego, zgodnie z którym przyczyną uchylenia w postępowaniu sądowym zaskarżonego aktu jest każdy przypadek objęty dyspozycją art. 145 § 1 k.p.a., czyli zawsze, gdy wystąpi wskazana w tym przepisie podstawa wznowienia postępowania bez względu na to, czy do wznowienia może dojść z urzędu czy na wniosek. W szczególności, zgodnie z kierunkiem orzeczniczym przyjmuje się, że kwestia inicjatywy osoby mogącej być stroną, a pominiętej przez organ, w sytuacji opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dla bytu przesłanki uchylenia decyzji nie ma znaczenia, bo art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. nie rozgranicza podstaw wznowienia na mogące prowadzić do wznowienia postępowania z urzędu albo na wniosek i nie uzależnia jej istnienia od owej inicjatywy.

Według natomiast dominującej odmiennej linii orzeczniczej wymagane jest w omawianym aspekcie rozróżnienie podstaw wznowienia w trybie wszczynanym na wniosek albo z urzędu. W rezultacie skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu. Przyjmuje się, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia zarzutu co do zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który nie ma podstaw do podnoszenia z urzędu, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Akcentowane w orzecznictwie jest, że przesłanka wznowienia polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego.

Zasadą jest bowiem, że prawami procesowymi rozporządza strona, a zatem jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, to sąd nie może uznać, że zaistniała przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. podstawa do uchylenia zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 371/11 i powołane w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Wobec powyższego należało uznać, że w niniejszej sprawie niezasadnie Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. ze wskazaniem podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do kwestii wymogu uzgodnienia przedmiotowej decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zastrzeżenia Sądu odwoławczego budzi przy tym podważanie przez WSA w Krakowie stanowiącej dokument urzędowy opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z 20.08.2008r. zwłaszcza, że również Wojewoda nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie i wydał postanowienie z dnia 19 maja 2009r. o stwierdzeniu zgodności z prawem przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności spełnieniu wymogów art. 40, 42, 43 i 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. – Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy kontrola legalności decyzji może obejmować jedynie te kwestie, które były przedmiotem badania przez Sąd drugiej instancji.

Powyższa regulacja nie zmienia jednak leżącego u podstaw sądownictwa administracyjnego założenia, wyrażonego w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz w art. 3 § 1 P.p.s.a., iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności jej działania z prawem powszechnie obowiązującym, stosując środki określone w ustawie. Sąd administracyjny nie jest więc kolejną instancją merytoryczną rozstrzygającą w sprawie administracyjnej, lecz posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosując się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu odwoławczego, stwierdzić należy, że przedmiotowa sprawa administracyjna została zainicjowana wnioskiem inwestora z dnia 14 grudnia 2001r. Późniejsze dokonywane przez inwestora modyfikacje projektu budowlanego i zagospodarowania działki nie zmieniły treści pierwotnego wniosku na tyle, żeby przyjąć, że mamy do czynienia z nową inwestycją, wymagającą przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim należy wskazać, iż w tej sprawie organy administracji zasadnie stosowały ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), a to dlatego, że postępowanie zostało wszczęte 14.12.2001r. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (czyli przed dniem 11 lipca 2003r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, co również zostało przesądzone przez NSA.

W przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania lub prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zatem w kontekście powyższych wytycznych NSA, zarzuty wykazane w punktach 1 i 3 skargi (m.in. dotyczące naruszenia art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należało ocenić za bezzasadne.

Za nietrafny uznać również należało zarzut podniesiony w punktach 4 i 6 skargi. Na mocy art. 41 ust. 2 pkt 2 i 4 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wnioskodawca ma obowiązek m.in. określić charakterystyczne parametry technicznej inwestycji. Wbrew zarzutom skargi z przepisów tych nie wynika, że organ administracyjny jest tymi parametrami związany. Obowiązkiem organu jest bowiem dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest tym żądaniem związany, a jego treść wyznacza normę prawa materialnego lub prawa procesowego (vide wyrok NSA z 24.07.2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99). Organ administracyjny dysponuje, w sposobie określenia parametrów technicznych zamierzonej inwestycji możnością ich określenia, w szczególności poprzez operowanie jednostkami miar, ale i przez odwołanie się do innych stałych parametrów i wielkości, byle tylko z rozstrzygnięcia wynikały warunki zabudowy, a decyzja była precyzyjna i wykonalna. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wymagania w tym zakresie spełnia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie wskazany w skardze zarzut naruszenia przez wydaną decyzję norm ogólnych ustawy, odnoszących się do ładu przestrzennego.

Zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 7.12.2006r., II OSK 59/06 "przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazującego uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz inne wymagania tam określone, nie można traktować jako przepisu bezpośrednio obowiązującego. Obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym w/w wymagań, walorów i potrzeb, oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie w jakim przewidują go przepisy szczególne zarówno ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak i innych przepisów prawa materialnego. W sytuacji jednak , kiedy brak jest takich przepisów szczególnych, przepis ust. 2 art. 1 tej ustawy tworzy wprost podstawę do ograniczeń zasady swobodnego korzystania z rzeczy, określonej w art. 140 kc." W przedmiotowym postępowaniu nie zostało ustalone, by planowana inwestycja pozostawała w sprzeczności z przepisami szczególnymi w stosunku do art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia stron postępowania, mając na uwadze wytyczne zawarte w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku NSA w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniałoby wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdzić należało że krąg stron postępowania został określony prawidłowo. Przyjmuje się bowiem, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia zarzutu co do zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadą jest bowiem, że prawami procesowymi rozporządza strona, a zatem jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, to sąd nie może uznać, że zaistniała przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. podstawa do uchylenia zaskarżonego aktu. Kwestie te również przesądził w swoim wyroku NSA.

Nie zasługują również na uwzględnienia zarzuty w zakresie uchybień w uzgodnieniach z organami służb konserwatorskich.

W opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z 20.08.2008r. dopuszczono możliwość wykonania planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie wskazano, że przedmiotowy budynek, planowany do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy nie jest wpisany do rejestru zabytków, lecz został ujęty w systemie gminnej ewidencji obiektów zabytkowych. Obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską Nie ma więc podstaw do żądania uzgodnienia inwestycji w formie postanowienia z Wojewódzkim torem Zabytków. Zatem nie doszło do naruszenia przepisu art. 40 ust. 4 pkt 4 ww . ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w pkt 2 i 9 skargi, bowiem orzekające w sprawie organy administracyjne zbadały i wyjaśniły sprawę wnikliwie i wyczerpująca, zgodnie z obowiązującym wówczas przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.