Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1843/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 20, 21 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Teza: Ustalenie obszaru i klasy gruntu na jakim rozpoczęto inne niz rolnicze użytkowanie gruntu, niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121 Poz. 1266 t.j)  powinno nastąpić z zastosowaniem środków dowodowych , stosownie do art. 77 k.p.a.

TEZY

Ustalenie obszaru i klasy gruntu na jakim rozpoczęto inne niz rolnicze użytkowanie gruntu, niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121 Poz. 1266 t.j)  powinno nastąpić z zastosowaniem środków dowodowych , stosownie do art. 77 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 366/10 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 maja 2010r. sygn. akt II SA/Kr 366/10 wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) zwanej dalej P.p.s.a uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej A. G. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. [...], działając na podstawie art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1, 2a i art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13 i 14, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. Nr 121 z 2004r., poz. 1266) i art. 104 k.p.a. Starosta Krakowski:

- zezwolił A. G. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0282 ha (w tym: 0,0282 ha R III a) wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] położone w miejscowości Brzezie gmina Zabierzów zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym;

- ustalił należność za wyłączenie z produkcji rolnej w/w gruntu za nadwyżkę ponad 0,0500 ha powierzchni zajętej pod budynek mieszkalny jednorodzinny, stanowiącą równowartość ceny 15,51 ton ziarna żyta;

- na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podwyższył w/w należność o 10%;

- zwolnił właściciela gruntu z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu;

- ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze, stanowiącą równowartość ceny 1,71 ton ziarna żyta, płatną przez okres 10 lat.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny powołał się na decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2004r. zezwalającą A. G. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0500 ha (w tym 0,0500ha R III a) przeznaczonego pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wskazał nadto na operat pomiarowy (sporządzony przez uprawnionego geodetę), złożony po zakończeniu procesu budowlanego przez A. G., stwierdzając, iż wynika z niego fakt wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 0,0782ha, a nie - jak przewidziano w decyzji z dnia [...] lipca 2004r. – gruntu o powierzchni 0,0500ha. Zaznaczył, iż w celu doprowadzenia do zgodności operatu ewidencji gruntów ze stanem faktycznym wydana została w dniu [...] stycznia 2008r. decyzja wprowadzająca w operacie ewidencji gruntów zmiany użytku w działkach:

- nr [...] o pow. 0,1802 z użytków R IIIa –0,1802 ha na użytki: B – 0,0582, R IIIa – 0,1220 ha;

- nr [...] o pow. 0,0200 ha z użytków R IIIa – 0,1802 ha na użytki B – 0,0200.

Decyzja ta stała się ostateczna i zdaniem organu upoważniała do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Postępowanie to zakończono decyzją z dnia [...] listopada 2009r. przytoczoną na wstępie opisu stanu faktycznego sprawy.

W odwołaniu A. G., podniosła, iż teren obejmujący jej nieruchomość został zagospodarowany według decyzji z dnia [...] lipca 2004r. zezwalającej jej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0500 ha. Natomiast pomiar terenu dokonany przez geodetę na działkach [...] i [...] wykonano błędnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uznało za niebudzącą wątpliwości zmianę użytku z "R III a" na "B" na działce [...] w zakresie 0,0582 ha (czyli w stosunku do części działki) oraz zmianę użytku z "R III a" na "B" na działce [...] w zakresie 0,0200 ha (czyli w stosunku do całości tej działki). Stwierdziło, iż zmiana użytku nastąpiła niezgodnie z decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2004r., obejmując teren ponad tam wyznaczoną powierzchnię. 0,0500 ha. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dane w ewidencji dotyczące m.in. zmiany użytku wprowadzane są przez organ "automatycznie" na podstawie odpowiednich operatów. Jeżeli strona nie zgadza się z inwentaryzacją powykonawczą - w/w operatem pomiarowym, stanowiącym podstawę do zmiany użytkowania przedmiotowych nieruchomości, to zdaniem organu odwoławczego powinna złożyć w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej nowy operat zawierający inne dane, a nie żądać zmiany decyzji wydanej z urzędu w następstwie przedłożonych przez samą skarżącą dokumentów. Wyjaśniono nadto, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustaw ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, co ma miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do obszaru 0,0282 ha, decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%, a organ administracji nie może od tego odstąpić.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. G. zarzuciła naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z jej art. 4 pkt 11 oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1, art. 80 k.p.a, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała na brak własnych ustaleń organów administracyjnych dotyczących rzeczywistego wyłączenia z produkcji rolnej "dodatkowej" części przedmiotowej nieruchomości. Przyczyną, dla której geodeta wydzielił inną powierzchnię (od tej wynikającej z decyzji z dnia [...] lipca 2004r.) mógł być jej zdaniem fakt, iż w czasie pomiarów na "rolnej" części działki tymczasowo były gromadzone materiały wykończeniowe. Skarżąca oświadczyła, iż nie miała zamiaru użytkować dodatkowego gruntu na cele nierolnicze poza obszarem, na który miała wydane stosowne pozwolenie. Zarzuciła orzekającym w sprawie organom administracyjnym brak przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, gdyż ustalenie faktu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej tylko w oparciu o operat pomiarowy geodety było niewystarczające.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną ze względu na zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy.

W uzasadnieniu wyroku, w powołaniu na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwrócono uwagę, iż organ wydaje z urzędu decyzję o ustaleniu opłaty w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, zostały wyłączone z produkcji, co w świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 11 tej ustawy oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Zdaniem Sądu wyłączenie gruntu z produkcji jest faktem polegającym na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości, a dopiero ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 w/w ustawy. Zauważono, że przepisy ustawy nie zwierają żadnych ograniczeń, co do środków dowodowych, jakimi organ posługuje się w postępowaniu administracyjnym. Nie uprawniają organu do stosowania innych, niż określone w przepisach k.p.a., metod dowodzenia.

Oceniając przedstawioną dokumentację dowodową Sąd wskazał na trzy kserokopie dokumentów podpisanych przez geodetę, znajdujących się w aktach administracyjnych:

- graficzną część inwentaryzacji powykonawczej z dnia 22 października.2007r., na której zaznaczono działki nr [...] i [...] (k.11 akt);

- tabelę z dnia 22 października 2007r., w której odnotowano stan dotychczasowy działki nr [...] rodzaj użytku - R, klasa - III a, powierzchnia – 0,1802 ha oraz stan nowy działki [...]- rodzaj użytku -R, klasa - III a, powierzchnia – 0,1220 ha i stan dotychczasowy działki nr [...] rodzaj użytku - R, klasa - III a, powierzchnia – 0,0200 ha oraz stan nowy działki [...] - rodzaj użytku –B, powierzchnia – 0,0200 ha (k.13, 14 akt);

- tabelę pod nazwa "arkusz danych ewidencyjnych budynków", w którym odnotowano numery działek, rok budowy, powierzchnię zabudowy i liczbę kondygnacji (k. 12 akt).

Nadto Sąd wskazał na k.10 akt administracyjnych, na której znajdował się wydruk z ewidencji gruntów z dnia 4 grudnia 2009r., wykazujący, że dz. nr [...] ma powierzchnię 0,1802 ha i znajdują się na niej użytki R - R III a na powierzchni 0,1220 ha i grunty zabudowane oznaczone symbolem B o pow. 0,0582 ha, a działka nr [...] ma powierzchnię 0,02 ha i znajdują się na niej grunty zabudowane oznaczone symbolem B.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dokumentów tych nie wynikało, a takich ustaleń organy nie poczyniły, z jakiej rzeczywistej przyczyny wskazany w nich obszar wyłączony z produkcji rolniczej jest większy od tego, który był objęty decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Nie wiadomo więc, na czym faktycznie polega wyłączenie z produkcji rolnej całej działki nr [...] oraz części działki nr [...].

Stwierdzono nadto, że organ ustalający opłatę, tak jak każdy organ administracji, związany jest ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. (k. 15 akt administracyjnych). Granice tego związania ograniczają się jednak do granic sprawy zakończonej tą decyzją, a przedmiotem jej rozstrzygnięcia były wyłącznie zmiany w ewidencji, a nie wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Ukształtowany decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. stan prawny - to zapis w ewidencji o treści nadanej tą decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie łączy obowiązku uiszczenia opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej ze zmianami w ewidencji gruntów, a z żadnego z jej przepisów nie wynika, aby decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji miała stanowić "podstawę" do ustalenia opłaty (tak jak ma to miejsce np. w przypadku podatku od nieruchomości). Zatem decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych musi być oparta na własnych ustaleniach organu, co do faktu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Sąd zauważył, że w taki sam sposób organ związany jest ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2004r., którą zezwolono wnioskodawczyni na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i działka nr [...] w B.. W decyzji tej poinformowano stronę, że jeżeli w wyniku inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego okaże się, że powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego jest większa niż określona w niniejszej decyzji, zostanie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie art. 28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Gdyby się zatem okazało, po przeprowadzeniu przez organ stosownego postępowania dowodowego, że przedmiotowa budowa prowadzona była zgodnie z wydanym pozwoleniem, a zagospodarowanie gruntu nieobjętego decyzją z dnia [...] lipca.2004r. nie zmieniło się, to nakładanie na skarżącego opłaty podwyższonej za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej naruszałoby art. 8 k.p.a.

Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, że zezwolenie na wyłączenie gruntów na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntu, a zatem powierzchnię pod inwestycję i towarzyszącą jej infrastrukturę (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r., sygn. akt OPS 13/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2007r., sygn. IV SA/Wa 2355/06, LEX nr 319163).

W konsekwencji uznano, że organ l jak i II instancji nie poczynił ustaleń, co do wielkości powierzchni gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego i decyzje obu organów wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a wskazane uchybienia w sposób oczywisty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazano organowi administracji ustalić na podstawie wszelkich możliwych dowodów istnienie przesłanek z art. 28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie opierając ją na obu podstawach kasacyjnych i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a naruszenie prawa materialnego wskazano:

- jako naruszony poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co polegać miało na przyjęciu, iż "z żadnego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika, aby decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji miała stanowić "podstawę" do ustalenia opłaty";

- jako naruszony poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 21, art. 22 i art. 26 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2005r. Nr 240 poz. 2027 z późn. zm.) i wydany na ich podstawie § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. Nr 38 poz. 454), co polegać miało na pominięciu wskazanych regulacji prawnych przez Sąd I instancji.

Zarzucając na podstawie art.174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazano, jako naruszony:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 P.p.s.a poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że istniały podstawy określone tym przepisem do uwzględnienia skargi złożonej przez A. G. na decyzję z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] z powołaniem się na naruszenie przez organy administracji przepisów art. 7, art. 75 § 1, art.76, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Uzasadniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty organ podniósł, iż zaskarżony wyrok jest wewnętrznie sprzeczny. Uznaje się w nim, wbrew zgromadzonym tam dokumentom urzędowym w postaci inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] z dnia 12 listopada 2007r., że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy i zaniechały weryfikacji ustaleń, co do ilości powierzchni gruntu rzeczywiście wyłączonej z produkcji rolnej poprzez niedokonanie własnych pomiarów. Zdaniem organu stanowi to naruszenie art. 76 i art. 75 k.p.a., gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych operat sporządzony przez geodetę traktowany był, jako dokument urzędowy korzystający z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych. Powołano się tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006r. sygn. akt I OSK 1331/05, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2008r. sygn. akt I SA/Wr 689/05.

Skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, iż obowiązek zbierania danych i wyjaśniania sprawy nie oznacza przerzucania całego ciężaru dowodowego w sprawie na organy administracji w sytuacji, jeśli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów. Wskazano, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok NSA z dnia 18 lipca 2007r. sygn. akt I OSK 1704/06, w którym przesądzone zostało, iż skuteczne zakwestionowanie dokumentów urzędowych wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania.

Autor skargi kasacyjnej posiłkując się stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 341/07 podniósł nadto, iż organy administracji nie mogą dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia kontrdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, albowiem stanowiłoby to naruszenie prawa procesowego.

Ocenę Sądu, co do dokumentów opisujących stan ewidencyjny stary i nowy, skarżące Kolegium uznało za pozbawione zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, gdyż z dokumentów tych, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wynika jaki obszar i jakiej działki uległ wyłączeniu.

Przytoczoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano za nieadekwatną do stanu sprawy ze względu na odmienny stan faktyczny, w jakim zapadła.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne posiłkowano się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2009r. sygn. akt I OSK 495/09 i wywiedziono, iż art. 20 i art. 22 tej ustawy upoważniają do wydawania wprost na ich podstawie decyzji administracyjnych. Tak też sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do państwowego zasobu inwentaryzacja powykonawcza stanowi podstawę do wydania decyzji w trybie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu oraz ustalającej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2009r. sygn. I OSK 564/08 i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2009r. sygn. akt II SA/Br 573/09 Kolegium wskazało, iż wyłącznie strona postępowania może podjąć działania w kierunku wprowadzenia w zmian zapisów w ewidencji gruntów.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie dopuściło się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 k.p.a. Natomiast przeprowadzone dowody dawały podstawę do przyjęcia, iż stan faktyczny ustalono zgodnie z określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. wymaganiami. Sąd I instancji niezasadnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a do działania z urzędu upoważniony jest jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 w/w ustawy. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, co upoważniało Sąd II instancji do kontroli sprawy w zakresie objętym postawionymi zarzutami kasacyjnymi.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarga ta spełnia wymogi formalne określone w art. 176 P.p.s.a, jednakże w ramach obu przedstawionych podstawy zaskarżenia nie zdołano wykazać skutecznych zarzutów.

Przy uwzględnieniu ratio regulacji przewidzianej w art. 188 P.p.s.a., w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny powinien odnieść się do zarzutów natury procesowej. Zważyć jednak przyjdzie, iż zarzuty te postawione zostały na bazie prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie poglądu wiążącego się ściśle z wykładnią przepisów prawa materialnego. Przekonany jest on bowiem, iż sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do państwowego zasobu inwentaryzacja powykonawcza stanowiąca podstawę decyzji o zmianie w operacie ewidencyjnym, stanowi jednocześnie wystarczającą podstawę do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu oraz ustalenie wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ocena trafności zarzutów procesowych nie jest zatem możliwa bez uprzedniej analizy stanu prawnego. Punktem wyjścia tej analizy stać się powinna ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwana dalej u.o.g.r.l.

Jak wynika z treści jej art. 1 celem tego aktu jest uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 2 ust. 1 pkt. 1 u.o.g.r.l. zawierający definicję zakresową pojęcia "grunt rolny" stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne.

Stosownie do przywołanej wyżej definicji gruntu rolnego, zapis w ewidencji gruntów przesądzać będzie o konieczności objęcia danych użytków ochroną, jako gruntów rolnych.

Ochrona ta polega na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Realizując tak rozumianą ochronę gruntów rolnych ustawodawca ściśle określił sytuacje, w których jest dopuszczalna możliwość użytkowania gruntów rolnych, w inny niż rolny, sposób.

Zważyć przyjdzie, iż dopuszczalna zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych została precyzyjnie zdefiniowana na potrzeby u.o.g.r.l. Instytucja ta, nazwana "wyłączeniem gruntu z produkcji ", zgodnie ze słowniczkiem pojęć zamieszczonym w jej art. 4 pkt 11, oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów". Działanie takie wymaga legalizacji w formie decyzji administracyjnej. Wydanie tego aktu jest możliwe w dwóch przypadkach. Mowa jest o nich w art. 11 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.

W pierwszym z wymienionych przypadków decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych o określonych parametrach (wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego) wydawana jest na wniosek. Zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej obarczone jest obowiązkiem stosownej rekompensaty pieniężnej odpowiadającej wartości utraconych korzyści produkcyjnych. Zgodnie z jej art. 12 ust. 1 osoba, która uzyskała takie zezwolenie jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, za wyjątkiem przypadku, gdy zezwolenie to dotyczyło wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na cele budownictwa mieszkaniowego, o czym mowa w art. 12a u.o.g.r. Obowiązek zapłaty powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i określony jest przy uwzględnieniu cen rynkowych obowiązujących w tym dniu (art. 12 ust.1 in fine i ust. 6).

Jak wynika z powyższego, wydając decyzję w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji organ nie może ograniczyć się tylko do badania zapisów dotyczących rodzaju użytków ujawnionych w ewidencji gruntów. Obowiązkiem organu będzie ustalić, ponad okoliczności wynikające z operatu ewidencyjnego, czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono dla tego gruntu inne niż rolnicze przeznaczenie. Ustalenia miejscowego planu nie znajdują bowiem automatycznie odzwierciedlenia w rejestrach ewidencji gruntów.

Rolą organu jest nadto ustalenie, kiedy nastąpi faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i według jakich cen ustalić należność pieniężną, a przede wszystkim, jaka niezbędna powierzchnia wymagana jest do wyłączenia. Przypomnieć tu trzeba, iż wątpliwości, co do tego, czy wyłączenie z produkcji rolnej powinno obejmować całość działki rolnej, czy też tylko jej część wymaganą do zabudowy, ostatecznie usunięte zostały za pośrednictwem wykładni dokonanej w orzecznictwie sądowadministarcyjnym. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił przeto uwagę na stanowisko prezentowane w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997r. sygn. OPS 13/96. Uznano tam, że w sytuacji wniosku o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej organ administracji może orzekać o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji gruntów jedynie takiej powierzchni gruntu, jaka jest niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej budowy. Zwrócono nadto uwagę, iż wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także i takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłoby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w omawianej ustawie.

Drugim z wspomnianych powyżej przypadków legalizacji wyłączenia gruntów z produkcji jest decyzja wydawana na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Poprzedzając wykładnię literalną tej normy wykładnią systemową, zauważa się, że regulacja, o której mowa w art. 28 u.o.g.r.l. zamieszczona została w rozdziale 7 tego aktu nazwanym "Kontrola wykonania przepisów ustawy".

W ramach sprawowania kontroli, stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania na mocy art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wymaganej decyzji (co może oznaczać, zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak też - co ma miejsce w kontrolowanej sprawie - przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), organ upoważniony został do zalegalizowania, post factum, zaistniałej sytuacji. Legalizacja ta jest jednak dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub leśne. W przeciwnym bowiem razie nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.).

Zezwolenie takie, przybierające formę decyzji wydawanej z urzędu, rozstrzyga również o obowiązku należności pieniężnej, która podwyższona zostaje o 10% w stosunku do należności wynikającej z decyzji wydawanych na wniosek w trybie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.

Unormowanie, o jakim mowa w analizowanym przepisie, bezspornie pozwala na uniknięcie samowolnego, a także, co jest istotne z punktu widzenia celów ustawy o ochronie gruntów rolnych, nadmiernego wyłączania z produkcji gruntów objętych ochroną, jako użytki rolne czy leśne.

Sprzeczne z ratio omawianej ustawy byłoby natomiast twierdzenie, iż wydanie decyzji w trybie kontrolnym, o jakim mowa w jej art. 28 ust. 2, nie wymaga precyzyjnego ustalenia obszaru, na jakim faktycznie rozpoczęto już inne niż rolnicze użytkowanie gruntu i kiedy to faktyczne wyłączenie nastąpiło. Generalnie, bez względu na to, który z przepisów materialnoprawnych (czy 11 ust. 1, czy 28 ust. 2 u.o.g.r.l.) stanowi podstawę decyzji, przyjąć należy, że zawarte w niej zezwolenie na wyłączenie z produkcji takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłoby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w omawianej ustawie. Ponadto istotne jest, iż rekompensata pieniężna z tego tytułu musi być adekwatna zarówno do daty faktycznego wyłączenia jak i obszaru wyłączonego. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych, by twierdzić, iż w przypadku działania z urzędu organ ustala należność pieniężną za wyłączenie gruntów z produkcji w innym trybie, niż określony w art. 12 u.o.g.r.l.

Zważyć przy tym należy, iż w zakresie ustalania obszaru i klasy gruntu, na jakim faktycznie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, jako przesłanek niezbędnych do wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawodawca nie związał organu - na zasadzie wyłączności środka dowodowego - danymi z ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tak jak niejednokrotnie unormowane jest to w innych aktach prawnych. Związanie takie, poza regulacją zamieszczoną w art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, występuje przykładowo na gruncie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity z Dz.U. z 2003r. Nr 178 poz. 1749), w jej art. 20 stanowiącym, iż stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów, czy też w art. 9a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 Nr 10 poz. 76), zgodnie z którym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych wykorzystuje się dane z ewidencji gruntów i budynków, względnie w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity Dz.U. z 2001 Nr 124 poz.1361) określającym, że sąd rejonowy dokonuje - na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości.

Reasumując stwierdzić trzeba, iż ani w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych ani też w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zamieszczono regulacji, która nakazywałaby organom ustalanie przesłanek wymaganych dla wyłączenia gruntu z produkcji i wymierzenia należności pieniężnej z tego tytułu z ograniczeniem zasad i metod postępowania dowodowego wynikających z procedury administracyjnej.

Przechodząc zatem, przy uwzględnieniu przeprowadzonej analizy stanu prawnego, do oceny twierdzeń skarżącego kasacyjnie, iż przesłanki niezbędne do wyłączenie gruntów z produkcji i stosownej do tego odpłatności na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. wynikają wprost z operatu ewidencyjnego sporządzonego na podstawie inwentaryzacji powykonawczej i przyjętej do państwowego zasobu, trzeba odmówić tym twierdzeniom słuszności. Tym samym postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia norm procesowych nie mogą odnieść oczekiwanego skutku.

Zmiany w operacie ewidencyjnym, które zainicjowały działanie kontrolne organu w trybie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. dokonane zostały na mocy decyzji wydanej na podstawie art. 20 - 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 - 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Decyzja ta tworzy niewątpliwie stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Rozważając jednak zakres "rei" osądzonej decyzją aktualizującą operat ewidencyjny trzeba wskazać, iż nie pozostaje ona w stanie tożsamości ze sprawą administracyjną prowadzoną w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji. Elementy faktyczne i prawne, które tworzą obie sprawy i jednocześnie wyznaczają ich tożsamość nie pozostają ze sobą w takim związku, by wykluczyć samodzielność ustalania prawotwórczych faktów niezbędnych do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji w przypadku istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej aktualizującej operat ewidencyjny, co do rodzaju użytków i obszaru tego gruntu.

Tak też decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] aktualizująca operat ewidencyjny wydana na podstawie art. 20 i następnych ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ma prejudycjalnego znaczenia dla decyzji administracyjnej kontrolowanej przez Sąd I instancji, wydawanej na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.

Decyzja ta stała się podstawą zmiany w działkach nr [...] i nr [...] położonych w obrębie Brzezie gm. Zabierzów użytków R IIIa na użytki B o łącznej powierzchni 0,0282 ha.

Jak stanowi § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków użytki oznaczone symbolem B, to tereny mieszkaniowe.

Definicję terenów mieszkaniowych zamieszczono w treści pkt 3 ppkt 1 załącznika nr 6 do w/w rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków o nazwie "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych". Wskazuje się tam, że tereny mieszkaniowe, to grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalne związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, a także przydomowe ogródki i place zabaw i gier itp.).

W decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] aktualizującej operat ewidencyjny nie stwierdza się, że powierzchnia zaliczona do użytków oznaczonych symbolem B wynika z faktu usadowienia tam budynku mieszkalnego, czy też ze względu na znajdujące się tam urządzenia funkcjonalne związane z tym budynkiem. Nie rozstrzyga ona zatem kwestii, jakie to urządzenia miałyby świadczyć o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntu. A przykładowo budzić może wątpliwość, co do swojej roli, niezdefiniowane ostro pojęcie "ogródek przydomowy" sugerujące konieczność wizji lokalnej organu. Przypomnieć można w tym miejscu, iż ustawodawca wyposażył organ dokonujący kontroli wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w uprawnienie do wejścia na grunt kontrolowany, a także uprawnienie sprawdzenia wymaganych dokumentów i dokonania innych niezbędnych czynności (art. 26 u.o.g.r.l.).

Trafne jest zatem spostrzeżenie Sądu I instancji, iż z decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] aktualizującej operat ewidencyjny nie wynika, czy na obszarze zaliczonym w operacie ewidencyjnym, jako tereny mieszkaniowe, rozpoczęto faktycznie inne niż rolnicze użytkowanie.

"Niewykorzystywanie gruntu do produkcji rolnej" i "faktyczne rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów" nie stanowią pojęć tożsamych znaczeniowo, a zatem definicja terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem B nie jest adekwatna do definicji zawartej w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.

Zasadnie przeto Sąd I instancji uznał za niewyjaśnioną, mimo istnienia w obrocie decyzji ostatecznej o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów, kwestię obszaru faktycznego rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów oraz przyczyn, dla których obszar ten został tak potraktowany. Podzielić także należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, co do tego, że na podstawie dokumentów podpisanych przez geodetę, znajdujących się w aktach administracyjnych, nie można wykazać wymienionych wyżej, istotnych dla załatwienia sprawy okoliczności.

Zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji wydane na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej określając prawa i obowiązki strony postępowania. Tworzy uprawnienie do innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego obwarowane obowiązkiem finansowym określonym w art. 12 u.o.g.r.l. Wysokość tego obowiązku uzależniona jest od obszaru, na którym rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntu oraz daty faktycznego rozpoczęcia takiego użytkowania. Przyczyna powstania obowiązku o charakterze finansowym wymaga wykazania niezbędnych do jego nałożenia przesłanek w samodzielnie prowadzonym postępowaniu, przy zastosowaniu metod i środków dopuszczonych w rozdziale 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dane ewidencyjne, o których mowa w treści art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne mogą stanowić jeden z dowodów w sprawie, przy czym nie jest on dowodem bezwzględnie wiążącym i nie ma charakteru przesądzającego o faktycznym rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

Powyższa konstatacja pozwala stwierdzić, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego w kontrolowanej decyzji przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Świadczą o tym trafne wskazania Sądu, wyznaczające kierunek działania organu w ponownym postępowaniu i nakazujące, zgodnie z hipotezą tej normy prawnej, wzięcie pod uwagę nie tylko decyzji aktualizującej operat ewidencyjny lecz także innych występujących w sprawie okoliczności, świadczących o rzeczywistym użytkowaniu gruntu na cele nierolne, pozwalających ustalić zaistnienie niezbędnych przesłanek do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wymienionego przepisu.

Bezzasadnie także skarżący kasacyjnie wskazuje, iż Sąd I instancji powinien był stosować w sprawie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego na jej podstawie aktu podustawowego, które to akty nie stanowiły podstawy materialnoprawnej kontrolowanej decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, mając na względzie art. 184 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu.