Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 900/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A.D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. Ś. od decyzji Starosty [...] (dalej jako "Starosta", "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki o nr ewid. [...], obręb [...], położonej w [...], w zakresie niezbędnym i umożliwiającym wykonanie robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed podmakaniem i naprawy ewentualnych uszkodzeń ściany budynku gospodarczego, położonego na działce o nr ewid. [...] w granicy z działką o nr ewid. [...] w [...] (prace prowadzone w dwóch etapach), uchylił www. decyzję Starosty z dnia [...]lutego 2020 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] września 2020 r. A. D. (dalej jako "wnosząca sprzeciw", "wnioskodawczyni") złożyła do Starosty [...] w trybie art. 47 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. - Dz.U. z 2020 r. Dz. U. poz. 1333 ze zm. - dalej "p.b.") wniosek o wydanie decyzji umożliwiającej wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed podmakaniem i naprawy ewentualnych uszkodzeń ściany budynku gospodarczego położonego na działce nr ew. [...] (ul. [...]) w [...] w granicy z dz. nr ew. [...] (ul. [...]) w [...]— prace prowadzone w dwóch etapach. Wnioskodawczyni wskazała, że zwracała się do właściciela posesji [...] o pozwolenie wejścia na jego teren i zabezpieczenia budynku zarówno ustnie jak i pisemnie, jednakże bez odpowiedzi. Do wniosku załączyła pismo z powyższym zapytaniem skierowane do T. Ś., zamieszkałego przy ul. [...] w [...].

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2018 r. PINB poinformował strony (48 podmiotów) o wszczęciu na wniosek A.D. postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu przeprowadzenia prac budowlanych.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], powołując się na art. 47 ust. 2 p.b. orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki o nr ewid. [...], obręb [...], położonej w [...], w zakresie niezbędnym i umożliwiającym wykonanie robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed podmakaniem i naprawy ewentualnych uszkodzeń ściany budynku gospodarczego położonego na działce o nr ewid. [...], w granicy z działką o nr ewid. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, ze inwestycja nie jest realizowana na działce sąsiedniej, a jedynie do jej wykonania niezbędne jest chwilowe korzystanie z tej działki. Przy wydaniu decyzji organ uwzględni! podstawowe przesłanki wydania decyzji w trybie art. 47 ust. 2 p.b.:

a) stwierdził, że do wykonania robót niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości - konieczność wykonania robót niezbędnych do zabezpieczenia przed podmakaniem i naprawy ewentualnych uszkodzeń ściany budynku gospodarczego usytuowanej w ostrej granicy z działką nr ew. [...] i w konsekwencji utrzymania danego budynku w należytym stanie technicznym.

b) stwierdził brak uzgodnienia warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości w tym przedmiocie - do wniosku inwestorka dołączyła pismo skierowane do T.Ś. (zgodnie z ewidencją gruntu jeden z współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości) z warunkami korzystania z sąsiedniej nieruchomości, na które nie otrzymała odpowiedzi).

Starosta wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko, iż niezbędność wejścia w teren sąsiedniej nieruchomości ma miejsce wówczas, gdy posadowiony budynek znajduje się na granicy dziatki sąsiedniej, zatem nie ma innej możliwości wykonania robót budowlanych, jak tylko poprzez wejście na tren posesji sąsiedniej. Wobec usytuowania budynku inwestorki przy granicy z nieruchomością nr ew. [...], nie budzi wątpliwości niezbędność wejścia na teren nieruchomości sąsiada celem wykonania powyższych robót budowlanych.

W przypadku drugiej przesłanki A.D. zwróciła się listownie (pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r.), do T. Ś., które zostało odebrane w dniu [...] września 2020 r.. Dowodem tego faktu jest kopia potwierdzenia nadania oraz wydruk z internetowego systemu śledzenia przesyłek pocztowych. Z treści pisma z dnia [...] sierpnia 2020 r. wynika, iż brak odpowiedzi lub nieodebranie listu będzie traktowane jako brak zgody.

Decyzję doręczono 48 podmiotom.

Odwołanie od ww. decyzji złożył T. Ś.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] uchylił www. decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że analiza dokumentacji sprawy przeprowadzona przez Wojewodę wykazała, iż zaskarżona decyzja została wysłana do stron - osób nieżyjących: M. K. która zmarła w dniu [...] grudnia 2016 r. oraz S. C. - zmarłego w dniu [...] grudnia 2014 r. (akt zgonu nr [...] USC [...]). Osoby te zmarły przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W wypisie z rejestru gruntów ww. osoby widnieją jako współwłaściciele działki o nr ewid. [...].

W związku z powyższym, organ powiatowy powinien był ustalić spadkobierców po zmarłych.

Wojewoda podkreślił, że organ odwoławczy nie jest władny sanować wadliwości działania organu I instancji, polegających na naruszeniu zasady czynnego udziału strony z art. 10 § 1 k.p.a., jako że w ten sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Cytując treść art. 30 § 4 i § 5 k.p.a. wskazał, że że w razie śmierci strony tylko jej spadkobierca może być podmiotem postępowania. Osoba faktycznie władająca nieruchomością nie ma takich uprawnień. Organ I instancji winien dokładnie ustalić krąg stron postępowania w tym następców prawnych po zmarłych lub osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej. Natomiast niedopuszczalne jest skierowanie decyzji do osób zmarłych czy też całkowite ich pominięcie.

Ponadto organ Ii instancji podniósł, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru pisma Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., wynika, że J.G. i H. G. wyprowadzili się. Wobec powyższego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji powinien ustalić nowy adres ww. stron postępowania, zwracając się np. do Centrum Personalizacji Dokumentów MSW. Wydziału Udostępniania Danych. Organ powiatowy powinien ustalić spadkobierców po ww. zmarłych i aktualne adresy stron.

Wojewoda stwierdził także, że zezwolenie na wejście na nieruchomość sąsiednią, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 ww. ustawy, dotyczy jedynie tych robót lub prac, które podlegają regulacji Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dlatego też zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót. Organ administracji architektoniczno- budowlanej, na wstępnym etapie postępowania ustala zakres planowanych przez Inwestora prac budowlanych, a następnie dokonuje oceny, czy do wymienionych prac znajduje zastosowanie ustawa Prawo budowlane. Dopiero pozytywne stanowisko w tym przedmiocie łączyć się może z zastosowaniem przepisu art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił czy na wskazane przez wnioskodawczynię prace wydano pozwolenie na budowę czy przyjęto skutecznie zgłoszenie.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że akt przedmiotowej sprawy wynika, że inwestor – A. D. podjęła starania by uzyskać zgodę współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości na przeprowadzenie przedmiotowych prac – T.Ś. Jednakże T.Ś. nie jest jedynym właścicielem działki sąsiedniej. Organ I instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, powinien sprawdzić czy inwestor zwrócił się do pozostałych właścicieli działki sąsiedniej o wyrażenie zgody na wejście na teren ich działki.

W ocenie Wojewody [...] , dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. D. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wskazała, że T. Ś. nie wykazał, że miał prawo wnieść odwołanie od decyzji I instancji. Fakt doręczenia T. Ś. decyzji Starosty [...] nie przesądza, że on jest stroną w postępowaniu, a co za tym idzie, że przysługuje mu prawo wniesienia odwołania od decyzji. Podstawą decyzji Starosty są przepisy prawa budowlanego, a zatem stroną w postępowaniu może być oprócz inwestora, jedynie właściciel, dzierżawca wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiedniej. Posiadacz samoistny nie jest stroną w postępowaniu opartym na prawie budowlanym, mimo, że figuruje w ewidencji gruntów i budynków.

Wnosząca sprzeciw podkreśliła, że ewidencja gruntów i budynków gromadzi, aktualizuje oraz udostępnia informacje o gruntach, budynkach i lokalach (informacje przedmiotowe), ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (informacje podmiotowe). Ze względu charakter deklaratoryjny ewidencji gruntów i budynków, na podstawie figurowania w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością.

Dodatkowo wskazała, że wejście na teren sąsiedniej działki o nr [...] w celu wykonania robót budowlanych ma charakter czasowy. Wykonanie niezbędnych prac budowlanych przy budynku położonym na działce nr [...] nie wywiera wpływu na sytuację prawną działki sąsiedniej, ani na sytuację prawną jej współwłaścicieli. Decyzja Wojewody [...] uniemożliwia jej poprawę stanu technicznego budynku po zalaniu go w sierpniu 2019 roku wodami i/lub ściekami z działki [...]. Budynek gospodarczy stoi wzdłuż granicy działki, w takiej odległości do niej, że jest możliwe wykonanie izolacji i ocieplenia w granicach jej działki nr [...], ale prace budowlane muszą być wykonywane z działki sąsiedniej tj. [...].

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...]z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], orzekającą, na wniosek A.D., o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki o nr ewid. [...], obręb [...], położonej w [...], w zakresie niezbędnym i umożliwiającym wykonanie robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed podmakaniem i naprawy ewentualnych uszkodzeń ściany budynku gospodarczego położonego na działce o nr ewid. [...], w granicy z działką o nr ewid. [...] w [...]. i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia

W ocenie Sądu uchylając wspomnianą decyzję organu pierwszej instancji z dnia z dnia [...] grudnia 2020 r. i przekazując Staroście [...] sprawę do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda [...] nie naruszył przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Wykazał w przekonujący sposób, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17; w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA).

Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 220/19). Otóż dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Strona postępowania ma zatem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 93/19). Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (p. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (p. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

W tym też kontekście należy patrzeć na decyzję kasacyjną, jako na wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy wykazał prawidłowo konieczność zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że słusznie wskazał organ odwoławczy – co nie jest negowane przez wnoszącą sprzeciw, że decyzja I instancji została wysłana do stron osób nieżyjących: M. K. oraz S. C. (w wypisie z rejestru gruntów ww. osoby widnieją jako współwłaściciele działki o nr ewid. [...]). Osoby te zmarły przed wydaniem tej decyzji.

Słusznie organ przywołał art. 30 § 4 k.p.a., w myśl którego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony wtoku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni; oraz art. 30 § 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Tym samym w razie śmierci strony tylko jej następcy prawnych po zmarłych lub osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej mogą być podmiotami postępowania.

Prawidłowo także organ zauważył, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru pisma Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., wynika, że J. G. i H. G. wyprowadzili się. Wobec powyższego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji powinien ustalić nowy adres ww. stron postępowania, zwracając się np. do Centrum Personalizacji Dokumentów MSW Wydziału Udostępniania Danych.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że organ I instancji powinien ustalić spadkobierców po ww. zmarłych i aktualne adresy stron. Tym samym słusznie Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, przez co nie zapewnił prawidłowego toku prowadzonego postępowania, jak i przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie, poprzez zagwarantowanie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z regulacją art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że strona postępowania nie została prawidłowo ustalona, to ma on obowiązek zastosować art. 138 § 2 k.p.a.. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie zabezpiecza osobom pozbawionym statusu strony, przewidziany w art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do twierdzeń Wojewody, że zezwolenie na wejście na nieruchomość sąsiednią, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 p.b. dotyczy jedynie tych robót lub prac, które podlegają regulacji Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wskazać należy, że Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela tego stanowiska

Należy wskazać, że w myśl art. 47 ust. 1 i ust. 2 p.b. jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor w pierwszej kolejności, jeszcze przed rozpoczęciem robót, ma obowiązek uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów. Inwestor ma też obowiązek uzgodnić z właścicielem danej nieruchomości uzgodnić ewentualną rekompensatę z tytułu wejścia na nieruchomość sąsiada. Dopiero w przypadku nieuzgodnienia przez inwestora i sąsiada warunków wykorzystania nieswojej nieruchomości, zezwolenie na wejście na cudzą nieruchomość, a ściśle stwierdzenie "niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości" jest formułowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ czyni to na wniosek inwestora w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wskazane rozstrzygnięcie jest przy tym podejmowane w drodze decyzji, aby poddane było ono wszystkim odpowiednim rygorom postępowania administracyjnego. Dodatkowo, jeśli organ administracji architektoniczno-budowlanej uzna że wniosek inwestora jest zasadny, wówczas w podjętej decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ ten ma obowiązek określić granice przestrzenne i czasowe wejścia na cudzą nieruchomość oraz inne warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości.

Powyższy przepis mówi ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych. Nie podaje przy tym, czy mają to być tylko roboty budowlane wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia. Z treści przywołanych przepisów nie wynika wprost, że wydanie zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 p.b. musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót budowlanych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2021 r. sygn. IV SA/Wa 1921/20). Także przepis art. 3 pkt 7 p.b. definicji "robót budowlanych" nie ogranicza tylko do takich, których wykonanie jest w opisany sposób reglamentowane. Zwolnienie z reglamentacji robót budowlanych nie oznacza, że ich wykonanie pozostaje poza zainteresowaniem prawa budowlanego. Nie może ulegać wątpliwości, że np. postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 (wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) może dotyczyć każdych robót budowlanych, niezależnie od tego, czy wymagały one pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 przewiduje generalną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 29 - 31 ustawy. Artykuł 29 p.b. wymienia katalog rodzajów budowy i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, zaś art. 30 p.b. wskazuje na katalog rodzajów budowy bądź robót budowlanych wymagających zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Analiza omawianej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że istnieje grupa robót budowlanych podlegających normom Prawa budowlanego, lecz nie objętych ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a pomimo to roboty te charakteryzuje przymiot legalności. Przedstawione rozumienie art. 47 p.b. w świetle pozostałej jej regulacji nie stoi jednak w sprzeczności z aprobowanym przez Sąd poglądem, że zakres ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczy tylko robót budowlanych, których realizacja będzie miała legalny charakter (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1358/15, publ.CBOSA). Sąd nie ocenia w niniejszej sprawie charakteru robót, które są przedmiotem wniosku skarżącej, jednak powyższy pogląd Sądu winien być wzięty pod uwagę przez Starostę [...], ponownie rozpoznającego sprawę.

Sąd ponadto nie podziela stanowiska organu odwoławczego, który wskazał, że. organ I instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, powinien sprawdzić czy inwestor zwrócił się do pozostałych właścicieli działki sąsiedniej o wyrażenie zgody na wejście na teren ich działki. Powyższa wytyczna skierowana do Starosty [...] jest nieracjonalna i przedłuży postępowanie w sprawie, albowiem w ocenie Sądu brak zgody choćby jednego współwłaściciela należy traktować jako "nieuzgodnienie warunków", tj. brak zgody "właściciela sąsiedniej nieruchomości" na wykonanie określonych robót budowlanych.

Natomiast odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie, wskazać należy, że zasadniczo zmierzają do one do zanegowania interesu prawnego T. Ś., jako strony postępowania. W ocenie Sądu są one bezpodstawne.

Podkreślić należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, aktualny na dzień [...] grudnia 2020 r. dotyczący działki o nr ewid. [...], obręb [...]położonej w [...]. Z tego rejestru wynika, że T. Ś. jest jednym z ze współwłaścicieli działki w części [...], tj 40% powierzchni. Ma rację wnosząca sprzeciw, że ewidencja gruntów i budynków jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga o prawach do gruntów, ani nie nadaje tych praw, co jasno wynika z regulacji art. 20, 22 i 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ewidencja rejestruje zatem jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Ma zatem charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Jednakże twierdzenia A. D., że T.Ś. oraz pozostałe osoby wymieniowe w rejestrze gruntów nie są współwłaścicielami omawianej nieruchomości, nie zostały poparte żadnymi dowodami. Nie wynika też z ww. wypisu rejestru gruntów, jak twierdzi skarżąca, że omawiana działka ma uregulowany stan prawny, a wszystkie osoby w niej wymienione są posiadaczami samoistnymi. Wręcz przeciwnie, ww. wypis z rejestru gruntów wyraźnie wskazuje krąg współwłaścicieli omawianej nieruchomości.

Ponadto podkreślić należy, że sama A. D. pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., zwróciła się listownie do T.Ś. o pozwolenie wejścia na teren omawianej działki i zabezpieczenie budynku gospodarczego przed podmakaniem. Także w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, zakończonego korzystną dla wnoszącej sprzeciw decyzją, nie negowała interesu prawnego podmiotów w nim uczestniczących.

Reasumując, pomimo powyżej wskazanych wadliwości zaskarżonej decyzji, nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie poprzez prawidłowe ustalenie stron postępowania.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał zarzuty sprzeciwu za niezasadne i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.