Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 961/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego C. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej "Spółką" lub "wnioskodawcą") wystąpiła do Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...] stanowiącej własność M. K., C. S. (zwanego dalej "Skarżącym"), Z. S. oraz M. Ś. i zezwalającej na założenie oraz przeprowadzenie przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV przez posadowienie stanowiska słupa, podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku ok. 15 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m o łącznej powierzchni tego pasa ok. 1490 m2. Ponadto, Spółka wnioskowała o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętej wnioskiem z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Starosta ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości nr [...] ark. mapy [...], obręb [...]. W związku z realizacją inwestycji celu publicznego na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], Spółka wystąpiła o ograniczenie korzystania z nieruchomości nr [...] przez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zmianami, zwanej dalej "u.g.n."). Biorąc pod uwagę zgodność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (załącznik nr [...]) z treścią wniosku Spółki, należało ograniczyć korzystanie z nieruchomości.

W terminowo wniesionym odwołaniu, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Starosty w całości. Skarżący wskazał, że inwestor nie uregulował z właścicielami nieruchomości dotychczasowej lokalizacji istniejącej linii napowietrznej 110 kV. W ocenie Skarżącego, treść decyzji jest rozbieżna z wnioskiem Spółki. Odwołania wnieśli także Z. S. oraz M. K..

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W wyniku wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 385/19 uchylił decyzję organu II instancji. Wyrok tut. Sądu został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynął ponownie wniosek Spółki o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności, w związku z utratą przymiotu wykonalności ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Starosta zezwolił wnioskodawcy na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości działki nr [...] w [...] przez posadowienie słupa oraz podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku ok. 165 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m o łącznej powierzchni pasa technologicznego ok. 1490 m2, a także nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu I instancji dodatkową przesłanką wydania przedmiotowej decyzji jest fakt wniesienia odwołania od decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości bądź skargi na decyzję organu odwoławczego, która utrzymała w mocy decyzję wydaną w I instancji. Ze względu na charakter prawny i zadania jakie realizuje wnioskodawca, organ I instancji udzielił zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Starosta uznał, ze zakres obszarowy udzielonego w odrębnej decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości determinuje wydana przez niego decyzja z dnia [...] listopada 2018 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, utrzymana w mocy przez Wojewodę. Przez związanie ustaleniami w tej decyzji, organ I instancji nie bada ponownie zakresu obszaru zajęcia terenu, co wynika z art. 124 ust. 1a u.g.n.

W terminowo złożonym odwołaniu, wniesiono o uchylenie w całości decyzji Starosty, gdyż w ocenie Skarżącego została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w której określił uwarunkowania, które powinny być uwzględnione w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Skoro nie zakwestionowano ustaleń decyzji środowiskowej, należy uznać, że Burmistrz wydając decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego zgadzał się z jej ustaleniami. Zachodzi więc rozbieżność pomiędzy decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a decyzją środowiskową, co oznacza, zdaniem Skarżącego konieczność uchylenia decyzji Starosty. We wniosku Spółki wskazano szerokość pasa technologicznego o szerokości 9 m i długości ok. 165 m o łącznej powierzchni ok. 1.490 m2, a powinno być minimum 19,2 m i długości 165 m o łącznej powierzchni 3.168 m2. Zdaniem Skarżącego błędna jest decyzja Starosty, ponieważ odbiega od decyzji środowiskowej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podtrzymał argument, według którego bezskuteczne jest ponowne badanie przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ponowna weryfikacja może nastąpić przy badaniu skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W ocenie Wojewody, odwołanie nie zawiera argumentów na rzecz naruszenia art. 124 ust. 1a u.g.n., a pozostałe zarzuty dotyczą już uprzednio rozpoznanych kwestii w postępowaniu o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w całości, gdyż została w jego ocenie wydana z naruszeniem prawa. Skarżący ponownie, wyartykułował w uzasadnieniu skargi to, że zachodzi rozbieżność pomiędzy decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a decyzją środowiskową, co z kolei przekłada się na decyzje wydane w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego Spółka złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, który został oddalony na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzje administracyjne, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Sąd uchylił decyzję organu II instancji w całości według następującej argumentacji.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n.: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." W związku z tym, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], zezwolił na realizację tego przedsięwzięcia, Starosta dokonał na podstawie powołanego przepisu ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, należącej w części do Skarżącego. Z kolei zaskarżenie decyzji organu II instancji do tut. Sądu, który następnie ją uchylił, a następnie zaskarżenie zapadłego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawia, że decyzja Starosty w przedmiocie ograniczenia prawa własności, nadal nie podlega wykonaniu, gdyż nie jest ostateczna, a więc inwestycja celu publicznego nie może być zrealizowana.

Na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n.: "W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności." Biorąc pod uwagę fakt, że w obrocie prawnym dalej funkcjonuje decyzja Starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w ocenie Sądu istnieje podstawa do żądania zajęcia nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja celu publicznego, gdyż decyzja o zajęciu ma charakter subsydiarny. Wydanie tej decyzji byłoby niecelowe, gdyby w obronie prawnym nie było decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Fakt, że nadal toczy się postępowanie sądowoadministracyjne, w którym rozstrzygnie się co do legalności wydanych decyzji, nie ma wpływu na zajęcie nieruchomości. "Podjęcie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzedzone musi być stwierdzeniem, że w obrocie prawnym istnieje, wydana wcześniej decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości (np. przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej). Oznacza to, że decyzja umożliwiająca zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 324/18, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie jest wymagane, aby decyzja o ograniczeniu prawa własności miała charakter ostateczności. Zasadne jest zatem wydanie decyzji o zajęciu nieruchomości, obarczoną rygorem natychmiastowej wykonalności w związku z realizacją inwestycji celu publicznego. Potwierdza to Naczelny Sąd Administracyjny: "Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji" (wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2713/17, CBOSA).

W niniejszej sprawie, niezbędne jest jednak zwrócenie uwagi na fakt, że tut. Sąd uznał za zasadny zarzut w sprawie, w której uchylono decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (IV SA/Po 385/19). Zarówno w powołanej sprawie jak i obecnie rozpoznawanej, konsekwentnie jest podnoszony zarzut niezgodności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z decyzjami Starosty. Zarzut dotyczy niezgodności szerokości ustalonego pasa technologicznego w decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2018 r. (9 m) z szerokością pasa technologicznego przewidzianego w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanej inwestycji. Tutejszy Sąd uznał zasadność tego zarzutu co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. (zob. wyrok WSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 385/19 [nieprawomocny], CBOSA).

W związku z wniesieniem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powołany wyrok tut. Sądu, powstaje okoliczność, w której kontroli instancyjnej będzie podlegało orzeczenie sądowe uchylające decyzję Wojewody w przedmiocie ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Biorąc pod uwagę to, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja ma charakter subsydiarny względem decyzji o ograniczeniu prawa własności, Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że przesądzenie o technicznych aspektach szerokości pasa technologicznego może spowodować rozbieżność ze sprawą, w której orzeknie Naczelny Sąd Administracyjny.

Warto podkreślić korelację decyzji środowiskowej z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Byt subsydiarnej decyzji o zajęciu nieruchomości jest uzależniony od rozstrzygnięcia jakie zostanie podjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny. Fundamentalna okoliczność jaką jest szerokość pasa technologicznego, co do której zachodzą wątpliwości nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja o zajęciu nieruchomości może zostać uznana za podjętą zgodnie z prawem z uwagi na odrębność postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 oraz ust. 1a u.g.n. "Choć decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma samodzielny charakter i opiera się na odrębnych przesłankach, to nie można nie dostrzegać, że granice »zajęcia nieruchomości« nie są w tej decyzji określane, lecz bazują na decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości" (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 160/19, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Decyzja o niezwłocznym zajęciu wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np. wystąpienie o pozwolenie na budowę, prace geodezyjne), ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu, mimo że decyzja ograniczająca własność (prawo rzeczowe) nie jest jeszcze ostateczna lub wykonalna" (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 709/17, CBOSA). Tym samym w sposób oczywisty decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. uprawnia wnioskodawcę do podjęcia działań na rzecz realizacji inwestycji, jednakże decyzja wydana w tym trybie nie może się ostać, jeżeli tak zasadnicza kwestia jaką jest szerokość pasa technologicznego podlega weryfikacji w trybie kontroli sądowej. Aspekt techniczny, którego ocena zgodności z prawem będzie przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, będzie miał decydujące znaczenie dla kwestii zajęcia nieruchomości. To uzasadnia konieczność uchylenia decyzji Wojewody.

W ocenie sądu wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego nie był zasadny. Prawomocne rozstrzygnięcie sprawy IV SA/Po 385/19 nie usunie wskazanej wyżej przeszkody, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny podzieli stanowisko sądu i instancji.

Mając powyższe na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. W związku z tym, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zmianami). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł w tym: [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego oraz [...] zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa (pkt 2. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ II instancji rozważy zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.