Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 571/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy budynku biurowo-usługowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skargą wywiedzioną przez O. sp. z o.o. z siedzibą we W. reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika oprotestowano postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej DWINB) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy budynku biurowo-usługowego. Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

Wnioskiem z dnia 25 września 2016 r. kierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – PINB) O. sp. z o.o. zażądała sprawdzenia legalności rozbudowy (nadbudowy) budynku zlokalizowanego przy ul. [...] we W.. Na skutek wniosku organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy przedmiotowego budynku. W ramach prowadzonego postępowania w dniu 6 marca 2017 r. wydano postanowienie nr [...], którym wstrzymano roboty budowlane i nałożono na inwestora robót obowiązek przedłożenia:

- zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt budowlany o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (na wzorze określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. Dz. U. 2016, poz. 1493). Jak wynika z akt administracyjnych postanowienie to zostało oprotestowane zażaleniem, jednakże w dniu [...] r. DWINB wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W dniu 10 maja 2017 r. W. sp. k. z siedzibą we W., inwestor przedmiotowych robót, wniosła o zawieszenie postępowania. Na uzasadnienie wniosku wskazano na zaistnienie zagadnienia wstępnego polegającego na rozpatrzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej – SKO) zażalenia na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] oraz uzyskania pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków obejmującego zrealizowane roboty budowlane. Wskazując na podjęcie działań zmierzających do wykonania obowiązków wynikających z postanowienia PINB z dnia [...] r., nr [...] zauważono, że termin przedłożenia dokumentacji został określony na 2 miesiące od dnia doręczenia omawianego rozstrzygnięcia. W wyniku rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia o zgodności robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Prezydent W. odmówił wydania żądanego zaświadczenia, uznając iż nadbudowa budynku przy ul. [...] nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca wniósł zażalenie na to postanowienie do SKO we W.. Jako kolejną okoliczność uzasadniającą zawieszenie postępowania powołano trudności w uzyskaniu stosownych uzgodnień od Miejskiego Konserwatora Zabytków, który jako organ właściwy do wypowiedzenia się w kwestii zrealizowanych robót wskazuje na organ nadzoru budowlanego.

Rozpoznając wyżej opisany wniosek w dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał postanowienie nr [...], którym podając w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej – k.p.a.) w zw. z art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] we W. (na działce nr [...], AM-37, obręb S.M.) do czasu rozstrzygnięcia przez właściwe organy zagadnienia wstępnego w przedmiocie zaświadczenia o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pozwolenia konserwatorskiego obejmującego zrealizowane roboty budowlane.

W uzasadnieniu organ I instancji odwołał się do regulacji wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz omówił pojęcie zagadnienia wstępnego jako okoliczności warunkującej zawieszenia postępowania. Następnie stwierdzono, że organ nadzoru budowlanego uznał za niezbędne zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy organ lokalizacyjny kwestii wydania zaświadczenia o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 49 ustawy Prawo budowlane możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub wykonanych w nim robót budowlanych uzależnia od zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozstrzygnięcie kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkuje możliwość legalizacji obiektu budowlanego i stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 49 Prawa budowlanego. Wynik tego postępowania uznano za kluczowy dla oceny, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, czy też organ nadzoru budowlanego powinien wydać nakaz rozbiórki. Jako zagadnienie warunkujące możliwość zaakceptowania przedmiotowej inwestycji uznano także rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego w stosunku do wykonanych robót budowlanych, które powinno być przedłożone wraz z projektem budowlanym.

Nie godząc się z zapadłym postanowieniem O. sp. z o.o. oprotestowała je zażaleniem i wniosła o jego uchylenie oraz rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie na podstawie art. 100 § 2 k.p.a. W treści zażalenia podano, iż PINB zawiesił postępowanie bez wyznaczenia inwestorowi terminu załatwienia sprawy, w czym dopatrywano się sprzeczności z art. 35 § 3 k.p.a. Dodatkowo nie skorzystano z art. 36. § 1. k.p.a. obligującego do zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie i podania przyczyny zwłoki. Zdaniem żalącej się spółki zawieszenie postępowania powoduje szkodę dla interesu społecznego, bo samowolnie zrealizowana nadbudowa budynku została wzniesiona przy granicy działki [...], AM-37, obręb S.M. (ul. [...]) na której znajduje się zabytkowy budynek K.. Wykonana nadbudowa ingeruje w prawa i obowiązki strony jako właściciela budynku wpisanego do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na właścicielu spoczywa obowiązek zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Budynek K. stanowi zabytek rangi europejskiej o niezwykle wysokiej wartości architektonicznej, a w interesie społecznym jest ochrona zabytkowego budynku.

Według spółki zrealizowana samowola ma wpływ na elementy budynku K., w szczególności zrzut wody opadowej z nielegalnie nadbudowanej części degraduje ścianę szczytową i warstwy dachowe zabytku. Zrzut wody opadowej z nadbudowy odbywa się zarówno z jej elewacji bocznej, jak i za pośrednictwem rzygacza który został celowo skierowany na dach budynku K. powodując zrzut całej wody opadowej z dachu samowolnie zrealizowanej nadbudowy. Ponadto zgodnie z treścią art. 100 § 2. k.p.a., jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. W czasie zawieszenia postępowania, nielegalna nadbudowa nadal będzie niszczyć ścianę szczytową oraz dach zabytku wysokiej klasy, uznawanego za "wybitne dzieło europejskiego modernizmu". Degradację budynku tej klasy należy uznać za poważną szkodę dla interesu społecznego rozumianego w myśli obowiązujących przepisów.

W treści zażalenia zwrócono także uwagę, że zawieszenie postępowania i brak podjęcia próby rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ może spowodować utrzymywanie się stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz powoduje poważną szkodę dla interesu społecznego poprzez dopuszczenie do degradacji zabytku wysokiej klasy. Ze względu na brak jakiejkolwiek zatwierdzonej urzędowo dokumentacji projektowej dotyczącej zrealizowanej nadbudowy nie można stwierdzić czy jest ona bezpieczna i czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, w szczególności w odniesieniu do ul. [...], która jest mocno obciążona ruchem pieszych przechodzących pod budynkiem [...].

W dniu [...] r. DWINB wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zrelacjonowano dotychczasowe postępowanie wskazując na rodzaj nałożonych na inwestora obowiązków. Opisano również istotne elementy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz wskazano na złożony w terminie prawem przewidzianym środek zaskarżenia. W ramach własnych rozważań organ II instancji przytoczył przyjęty w podstawie prawnej oprotestowanego postanowienia przepis i poddał analizie pojęcie zagadnienia wstępnego posiłkując się w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Następnie organ ocenił, że w badanej sprawie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania. Zdaniem DWINB postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, a ostateczne rozstrzygnięcie bytu prawnego postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności nadbudowy budynku przy ul. [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaskarżonego przez W. sp. k. do SKO we W., będzie miało istotny wpływ na postępowanie. Według organu II instancji możliwości sporządzenia i przedłożenia kompletnej dokumentacji w celu legalizacji części obiektu jest uzależniona od dostarczenia przez inwestora zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Po złożeniu kompletu dokumentacji organ w oparciu o nią wyda decyzję.

DWINB podzielił też stanowisko organu I instancji odnośnie braku podstaw do zastosowania art. 100 § 2 k.p.a. i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ we własnym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że występują wskazane w zażaleniu zagrożenia. PINB nie stwierdził zagrożenia ściany szczytowej budynku przy ul. [...] przez nadbudowę budynku przy ul. [...], a wody opadowe z nadbudowanej części tarasu odprowadzane są rurą spustową. Organ I instancji nie miał też możliwości wyznaczenia dokładnego terminu na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego ponieważ jest ono rozstrzygane przez inny organ, który także jest zobligowany do przestrzegania zasad z art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Opisane postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez O. sp. z o.o., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Skargę oparto na zarzutach naruszenia:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji mimo braku istnienia na dzień jego wydania przesłanek zawieszenia postępowania,

- art. 48 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 4 i 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zawieszenie postępowania w sprawie mimo upływu terminu wyznaczonego przez organ I w postanowieniu z dnia [...] r., nr [...], które na dzień wydania postanowienia z dnia [...] r., nr [...] było ostateczne, co obligowało organ do wydania decyzji przewidzianej w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a nie zawieszenia postępowania,

- art. 100 § 2 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania mimo występowania w sprawie sytuacji możliwości spowodowania poważnej szkody dla interesu społecznego,

- art. 107 § 3 i 5 w zw. z art. 126, 140 i 144 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia w postanowieniach organów obu instancji uznania za zagadnienie wstępne okoliczności wymienionej w tiret 2 sentencji postanowienia organu I instancji.

W oparciu o zarzuty skargi spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, oraz dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów.

W obszernym uzasadnieniu skargi poza opisaniem stanu sprawy i interesu prawnego strony skarżącej szczególnie mocno akcentowano naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jakie zdaniem skarżącej miało miejsce. Odwołując się do orzecznictwa wykluczono aby zaświadczenie miało służyć rozstrzyganiu kwestii spornych. Wskazano, że inwestor został zobowiązany do przedłożenia określonych zaświadczeń, których to nie przedłożył w wyznaczonym terminie. Skoro właściwe organy nie wydały stosownych zaświadczeń nie istniały podstawy do zawieszania z tej przyczyny toczącego się postępowania. Jak klarowała skarżąca ,,Zaświadczenie jest jedną z tzw. czynności faktycznych administracji. Jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu, nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego, nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych, nie ma też mieć charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego". Na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyprowadzono, iż postępowanie można zawiesić ze względu na istnienie zagadnienia wstępnego rozumianego jako konieczność rozstrzygnięcia danej sprawy przez organ, natomiast wydanie zaświadczenia nie jest rozstrzygnięciem, co wykluczać ma prawidłowość wydanych postanowień.

Kolejnym mankamentem dostrzeżonym przez skarżąca jest upływ terminu wskazanego w postanowieniu na dostarczenie dokumentów. Według spółki okoliczność ta wina skutkować nie zawieszeniem postępowania lecz orzeczeniem w sprawie poprzez zastosowanie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ponadto samo zaświadczenie winno być wydane w terminie 7 dni, zatem brak takiego zaświadczenia wyklucza angażowanie w takiej sytuacji instytucji zawieszenia całego postępowania, o której mowa w art. 97 k.p.a., będącej instytucją wyjątkową, której przesłanki nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

W dalszej części skargi jej autor dostrzega sytuacje uzasadniające zawieszania postępowania ale występujące w przypadku konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wyklucza przy tym możliwość zawieszania postępowania, gdy istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodność inwestycji z tym planem ma potwierdzać stosowne zaświadczenie. Opisuje także przy okazji analizy tej okoliczności fakt niedopuszczenia skarżącej do postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego zaświadczenia przez Prezydenta W.. Z okoliczności tej wyprowadzany jest kolejny argument mający potwierdzić brak zasadności zawieszenia postępowania, skoro względem zaświadczenia jako prejudykatu nie jest prowadzone postępowanie administracyjne.

Następnie skarżąca wykazywała, że w chwili wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania wiadome było, że Prezydent W. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Miejski Konserwator Zabytków odmówił wydania pozwolenia konserwatorskiego na zrealizowaną przebudowę i rozbudowę. W związku z powyższym, w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania organ I instancji miał świadomość że inwestor nie uzyskał zaświadczeń, zatem gdyby nawet przyjąć że zaświadczenie stanowi rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zostało ono rozstrzygnięte i nie istniała przesłanka do zawieszenia postępowania.

Odnośnie naruszenia prawa materialnego w motywach skargi, po wskazaniu na dyspozycję art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wykazywano naruszenie tych normatywów. Z twierdzeń skargi wynika bowiem, że wobec wyznaczonego terminu na przedłożenie dokumentów organ nie miał podstaw do zawieszania postępowania ale powinien wydać nakaz rozbiórki. Dodatkowo wywodzono przy okazji tego zarzutu związanie organu wcześniej wydanym postanowieniem.

Końcowo skarżąca spółka posiłkując się dyspozycją art. 100 § 2 k.p.a. uznała, iż organ nie rozważył również podniesionych przez stronę skarżącą w zażaleniu okoliczności w postaci poważnej szkody dla interesu społecznego, którą może spowodować zawieszenie postępowania. Chodziło mianowicie o zagrożenia dla zabytkowego budynku stanowiącego własność strony skarżącej. Z kolei w związku z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 i 5 w zw. z art. 126,140 i 144 k.p.a. wskazano na brak odniesienia się w treści postanowień do braku pozwolenia konserwatorskiego, jako jednego z obowiązków nałożonego na inwestora.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie DWINB z dnia [...] r., nr [...].

Przystępując do rozważań, które doprowadziły Sąd do wniosku o braku podstaw do uwzględnienia skargi, w pierwszej kolejności odnotować należy, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały uznane za prawidłowe w świetle wynikającego z akt administracyjnych stanu fatycznego. Wiadomym jest, że organ nadzoru budowlanego na skutek interwencji skarżącej spółki wszczął postępowanie w sprawie prowadzonych z naruszeniem norm Prawa budowlanego robót budowlanych. Stwierdzając konieczność władczej interwencji nakierowanej na zalegalizowanie wykonanych robót względnie wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu budowlanego, skierowano do inwestora postanowienie z dnia [...] r., nr [...] nakazujące przedłożenie w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Dla porządku wyjaśnić należy, że przepisy prawa materialnego w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, a tak została zakwalifikowana przedmiotowa inwestycja, nie pozostawiając organowi nadzoru budowlanego swobody co do rozstrzygnięcia, gdyż tzw. tryb legalizacyjny przewiduje w pierwszym rzędzie zalegalizowanie, (oczywiście po spełnieniu pewnych warunków), efektu samowolnych poczynań inwestora, zaś nakaz rozbiórki, jakkolwiek formalnie przewidziany i nader często orzekany, traktowany jest jako rozwiązanie ostateczne.

Tak więc PINB dla miasta W. sygnalizowanym wyżej postanowieniem nałożył na W. sp. z o.o. określone obowiązki. Akta administracyjne potwierdzają, że zobowiązana spółka przystąpiła do działań nakierowanych na wykonanie nakazu zwracając się do Prezydenta W. o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz do Miejskiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego. Inwestor zatem zdecydował się na skorzystanie z prawem przewidzianej możliwości próby zalegalizowania samowolnej inwestycji i podjął działania zmierzające do wykonania nałożonego na niego nakazu lecz żądanych dokumentów nie uzyskał. We wniosku o zawieszenie postępowania inwestor zamieścił informację o odmowie wydania zaświadczenia oraz złożeniu zażalenia na zapadłe w tym względzie postanowienie oraz ubieganie się o uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego.

Bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny ocenia okoliczność prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jako przesłankę zawieszenia postępowania prowadzonego odnośnie samowolnych robót budowlanych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że także i wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien skutkować zawieszeniem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Analogia między zaświadczeniem o zgodności wykonanych robót (zasadniczo ich efektu) z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy co do skutków prawnych jest oczywista. Jeden i drugi dokument mają potwierdzić lub zaprzeczyć zgodność inwestycji z przyjętymi dla danego terenu uwarunkowaniami. O owej poprawności decyduje właściwy organ rozważając tą poprawność w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy lub też analizując zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem zaświadczenia. Postawić można logiczną tezę, że to czy inwestor będzie się ubiegał o wydanie dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy czy też wystąpi o wydanie mu zaświadczenia w żadnym razie nie zależy od jego woli, a nawet od wyboru samego organu. O rodzaju dokumentu jaki przedłoży inwestor przesądzi fakt, czy dla danego terenu istnieje aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy też nie. Właściwy organ nie wyda zaświadczenia, gdy nie istnieje plan miejscowy i odwrotnie nie będzie wydawał decyzji gdy plan miejscowy jest uchwalony.

Zdaje się, że lokalne uwarunkowania zostały dostrzeżone przez ustawodawcę, bowiem w treści art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewidziano nałożenie obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób zatem zgodzić się z faktem aby ze względu na rodzaj dokumentu jaki ma przedłożyć inwestor (ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, zaświadczenie o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) mogło dojść do zróżnicowania pozycji procesowej inwestora co do możliwości zawieszenia postępowania legalizacyjnego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia tej kwestii przez właściwy organ. Wszakże obie ze wskazanych form przesądzają o jednej i tej samej materii – zgodności inwestycji z uwarunkowaniami planistycznymi czy lokalnymi. Z tego powodu nie znajdują w ocenie Sądu w składzie orzekającym te twierdzenia skargi, które wykluczają możliwość zawieszenia postępowania li tylko z tej przyczyny, że inwestor ubiegał się o wydanie zaświadczenia czy też rozstrzygnięcie o odmowie wydania takiego zaświadczenia skutecznie oprotestował w trybie odwoławczym. Przecież w realiach niniejszej sprawy ewentualne złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musiało by i tak zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pozostając w sferze zagadnień dotyczących zaświadczenia należy jako nieskuteczny uznać kolejny zarzut skarżącej dotyczący tego, że zaświadczenie jako akt wiedzy a nie woli, dodatkowo wydawane nie w toku klasycznie rozumianego postępowania administracyjnego, nie może być skutecznym powodem do zawieszenia postępowania. Skarżąca w tym względzie zamieszcza szeroką argumentację dotyczącą tego, że zaświadczenie nie jest też rozstrzygnięciem w sensie procesowym aby mogło warunkować przesłankę zawieszenia postępowania w postaci istnienia zagadnienia wstępnego podlegającego rozstrzygnięciu innego organu. Jak już wyżej wyjaśniano wydanie decyzji albo zaświadczenie nie zależy ani od inwestora ani od organu tylko od istniejących realiów rozumianych jaki istnienie lub nieistnienie aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. To, że organ ma wydać czy wydał zaświadczenie według skarżącej nie warunkuje możliwości zawieszenia postępowania tylko dlatego, że organ zaświadczeniem zasadniczo niczego nie rozstrzyga. Wręcz przeciwnie, formę zaświadczenia przewiduje przepis prawa materialnego, cytowany już art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś organ nadzoru budowlanego właśnie ze względu na konieczność zajęcia stanowiska przez właściwy organ, na wniosek strony lub z urzędu może prowadzone postępowanie zawiesić, umożliwiając uzyskanie takiego dokumentu i w konsekwencji ewentualną legalizację samowoli. Wbrew twierdzeniom skargi zaświadczenie o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, faktycznie nie będące aktem woli ale aktem wiedzy, warunkuje dalszy tryb postępowania legalizacyjnego w sferze zgodności lub sprzeczności inwestycji z lokalnymi uwarunkowaniami.

Wobec już powiedzianego traci na znaczeniu argument skarżącej, że nie została ona dopuszczona do postępowania dotyczącego wydania rzeczonego zaświadczenia. Częściowo skarżącą spółka na poruszany problem odpowiedziała sobie sama podając, że odnośnie wydania zaświadczenia nie prowadzi się postępowania administracyjnego w klasycznym znaczeniu. Z drugiej zaś strony kontroli sądowoadministracyjnej poddano rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania, a nie rozstrzygnięcie co do wydania czy odmowy wydania zaświadczenia, dlatego twierdzenia skarżącej nie mieszczą się w ramach prowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej oprotestowanego skargą aktu.

Nie znalazł również Sąd podstaw do uwzględnienia twierdzeń dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie można zgodzić się z poglądem, że upływ terminu wskazanego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego musi rodzić skutek w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Samo wyznaczenie terminu w trybie wskazanego normatywu nie wyklucza jego zmiany w określonych sytuacjach np. gdy wystąpi o to strona postępowania. Możliwość zmiany terminu określonego w trybie art. 48 ust. 3 omawianej ustawy potwierdza szerokie orzecznictwo. Na potrzeby niniejszej sprawy dość w tym miejscu wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2016 r., (sygn. akt II OSK 1893/14), gdzie podano, że ,,Literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. A zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych inwestor." patrz. - LEX nr 2081343.

Nie ma racji skarżąca wskazując na konieczność orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki, z tej przyczyny, że upłynął wyznaczony inwestorowi w postanowieniu termin na przedłożenie dokumentów. Otóż postanowienie PINB z dnia [...] r., nr [...] nakazujące przedłożenie dokumentów w terminie 2 miesięcy zostało doręczone inwestorowi w dniu 13 marca 2017 r.. Przed upływem dwumiesięcznego terminu, bo wnioskiem z dnia 9 maja 2017 r., W. sp. z o.o. wystąpiła do organu o zawieszenie postępowania. Skoro wniosek o zawieszenie postępowania wpłynął do organu przed upływem wyznaczonego stronie terminu niemożliwe jest wydanie nakazu rozbiórki, gdyż logiczne wydaje się, że właśnie niemożliwość realizacji nakazu w wyznaczonym terminie zdeterminowała inwestora do wnioskowania o zawieszenie postępowania. Z kolei samo zawieszenie postępowania wpływa wprost na termin wyznaczony w rozstrzygnięciu wydanym w toku postępowania w ten sposób, że przerywa jego bieg i nie daje podstaw do wydania nakazu rozbiórki.

Skarżąca spółka zarzucając organom naruszenie art. 100 § 2 k.p.a. zwraca uwagę na istnienie negatywnej przesłanki zawieszenia postępowania w postaci poważnej szkody dla interesu społecznego, którą wiąże z zawieszeniem postępowania. Otóż z całą pewnością sam obiekt stanowiący własność skarżącej podlegać winien szczególnej pieczy ze względu na zabytkowy charakter. Jednakże z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sposób jednoznaczny wynika, że organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie wtedy, jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Treść przywołanego normatywu nie pozostawia wątpliwości, że niejako zastąpienie organu właściwego i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez inny organ może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, zaś zagrożenia dobra prawem chronionego musi być nie potencjalne ale realne, a sama szkoda winna być poważna. Strona skarżąca swoje stanowisko opiera na protokole kontroli okresowej z dnia 25 maja 2017 r., gdzie mowa jest o przebarwieniach miedzianego opierzenia i reakcji chemicznej od elektrolitów, zaś wnioskiem z kontroli jest wystąpienie do PINB i Konserwatora Zabytków o usunięcie rzygacza. Wskazane w skardze zagrożenia dla zabytkowego budynku nie znajdują wiec potwierdzenia w protokole kontroli okresowej sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi uprawnieniami i jednocześnie pełniącą funkcję Prezesa Zarządu skarżącej spółki, co wynika z załączonego do skargi wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Zdaniem Sądu, nie wykluczającego oczywiście negatywnego wpływu aktualnie urządzonego odpływu wody opadowej na nieruchomość skarżącej, nie występuje tego rodzaju zagrożenie, które mogłoby skutkować koniecznością rozpoznawania zagadnienia wstępnego przez organ nadzoru budowlanego. Stanowisko to wpisuje się w linię orzeczniczą sądów administracyjnych, gdzie oczekiwanie na rozpoznanie zagadnienia wstępnego nie jest uzasadnianie jedynie w wypadkach szczególnych. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2008 r. (sygn. akt II OSK 867/07) wyraził stanowisko w pełni akceptowane przez skład orzekający, że ,,Tryb rozpoznawania zagadnień wstępnych określony w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów Państwa". - LEX nr 483215.

Nie mają racjonalnych podstaw zarzuty zamieszczone w końcowej części uzasadnienia skargi, a dotyczące naruszenia art. 107 § 3 i 5 w związku z art. 126, 140 i 144 k.p.a.. Nie jest bowiem prawdą aby postanowienia ,,nie zawierały ani słowa uzasadnienia dotyczącego uznania za zagadnienie wstępne okoliczności wymienionej w tiret 2 sentencji postanowienia z dnia [...] r.". Otóż organ I instancji po omówieniu kwestii zaświadczenia o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podaje wprost ,,Podobnie rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego w stosunku do wskazanych robót budowlanych stanowi zagadnienie wstępne warunkujące możliwość zaakceptowania przedmiotowej inwestycji, (...)". Z kolei DWINB istotnie nie wymienił w uzasadnieniu swojego postanowienia w części uzasadnienia poświęconej własnym rozważaniom organu odwoławczego pozwolenia konserwatorskiego obejmującego zrealizowane roboty. Nie jest to jednak uchybienie organu II instancji, gdyż w części historycznej postanowienia wskazuje wprost na okoliczności wzięte pod uwagę przez organ I instancji jako warunkujące zawieszenie postępowania. Oceniając z kolei argumentację zażalenia nie odnosił się do pozwolenia konserwatorskiego, ale to z tej przyczyny, że autor zażalenia kwestii tej nie poruszał. Nie może być zatem również mowy o niedostatkach uzasadnienia postanowienia skutkujących naruszeniem art. 107 § 3 i 5 k.p.a..

Reasumując, skargę jako niezasadną należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.