Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 278/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 14, art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 6 i 7, par. 39 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi N. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 oddala skargę


UZASADNIENIE

N. Gospodarstwo Ekologiczne A. Sp. z o. o. Sp. komandytowa

z siedzibą w B. (dalej: "Spółka") w dniu [...] maja 2013 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarowała pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 38,96 ha. Następnie w dniu 9 sierpnia 2013 r. Spółka złożyła zmianę do wniosku oraz wycofanie części wniosku, w którym wycofana została działka ewidencyjna nr [...] (obręb O., gmina G., powiat m., województwo p.), na której położone były: działka rolna ZA o powierzchni 0,75 ha, działka rolna ZB o powierzchni 0,20 ha oraz działka rolna ZC o powierzchni 0,24 ha, tym samym powierzchnia zadeklarowana w ramach realizowanego wariantu 5.1 zmniejszona została do powierzchni 37,77 ha.

W tej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją

z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] przyznał Spółce płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, a Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]utrzymał ją w mocy. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 r., I SA/Bk 342/14 uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że decyzja została wydana z naruszeniem § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że w sprawie nie podjęto żadnych czynności w celu ustalenia, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Zdaniem Sądu, bez wyjaśnienia tych okoliczności nie jest możliwe zastosowanie w sprawie pomniejszenia płatności przewidzianego w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lipca 2016 r., II GSK 394/15 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez organ.

Po wezwaniu organu Spółka złożyła plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2012-2017 z dnia [...] maja 2012 r. oraz zmiany do planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2012-2017 sporządzone w dniach [...].06.2012 r., [...].11.2012 r., [...].08.2013 r., [...].05.2015 r. i [...].05.2016 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR

w B. decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] przyznał Spółce płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013, a Dyrektor P. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, że Spółka we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 38,96 ha. W dniu

[...] sierpnia 2013 r. Spółka złożyła wycofanie części wniosku, tj. wycofała z płatności działkę nr [...], na której w 2012 r. podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Tym samym Spółka zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., m.in. do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych na powierzchni 38,96 ha.

Organ wskazał, że z tego względu organ I instancji umorzył postępowanie

w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok w części dotyczącej działek rolnych ZA (powierzchnia 0,75 ha), ZB (powierzchnia 0,20 ha) oraz ZC (powierzchnia 0,24 ha), położonych na działce ewidencyjnej nr [...] oraz ze względu na zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w 2013 roku w stosunku do 2012 roku i słusznie zastosował § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Dyrektor Oddziału ARiMR uznał też, że w sprawie nie ma zastosowania § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ w 2012 r. Spółka otrzymała płatność rolnośrodowiskową do przedmiotowej działki ewidencyjnej. Jednocześnie

w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających przeniesienie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zdaniem organu odwoławczego sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania § 38 ust. Organ przyjął, że z powyższego wynika, że warunkiem odstąpienia od 20% sankcji jest nie tylko utrata posiadania gruntu przez rolnika, na którym występuje trwały użytek zielony, ale i jednocześnie fakt nieprzyznania do przedmiotowego gruntu płatności rolnośrodowiskowej.

Organ podał, że uwzględniając stanowisko NSA zweryfikował, czy działka ewidencyjna nr [...] była określona w planie działalności rolnośrodowiskowej jako trwały użytek zielony oraz czy do przedmiotowej działki ewidencyjnej została przyznana płatność rolnośrodowiskowa w 2012 roku. Stwierdził, że Spółka w roku 2012 otrzymała płatność rolnośrodowiskową za realizację pakietu 5, wariantu 5.1 do działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,19 ha (działka rolna ZA -powierzchnia 0,75 ha, działka rolna ZB - powierzchnia 0,20 ha, działka rolna ZC - powierzchnia 0,24 ha), którą z uwagi na fakt utraty władztwa tj. wypowiedzenia ustnej umowy dzierżawy, w dniu [...] sierpnia 2013 r. wycofała z wniosku o przyznanie płatności na 2013 rok, a na której występowały trwałe użytki zielone, dlatego też przepis § 38 ust. 7 nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty odwołania dotyczące

w szczególności naruszenia art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kpa, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Odnosząc się do zarzutu skargi organ wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta jest zgodna z enumeratywnie wymienionymi w punktach od 1-6 do 8-9 tego paragrafu i tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 6 ust. 1 pkt 1-6 i 8-9. Zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zatem rolnik nie ma "dowolności"

w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy nie zgadza się ze stanowiskiem Spółki wyrażonym w odwołaniu, że wycofanie z wniosku kontynuacyjnego (w drugim roku realizacji zobowiązania) części powierzchni trwałych użytków zielonych (1,19 ha) i skorygowanie w tym zakresie planu działalności rolnośrodowiskowej ma oznaczać, że ta część trwałych użytków zielonych nie jest już objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i nie powinna podlegać weryfikacji przez organ.

Ponadto organ przyjął, że w związku z tym, że sankcje dotyczące niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, nałożone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. wynikają z przepisów prawa krajowego - § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to przepis art. 73 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Powyższą decyzję Spółka zaskarżyła w całości. Działający w jej imieniu pełnomocnik zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7 kpa oraz art. 21 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 173 z późn. zm.) - poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez bezpodstawne zastosowanie sankcji 20%, a w związku z tym zmniejszeniem płatności;

2. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu (...) - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przyjęcie błędnych

i niezasadnych założeń, że w gospodarstwie rolnym Spółki faktycznie doszło do niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, co skutkowało zastosowaniem sankcji;

3. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu (...) - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym okoliczności wskazujących na to, że wycofanie z wniosku trwałych użytków zielonych nastąpiło w wyniku szczególnych okoliczności niezawinionych przez Spółkę;

4. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu (...) - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, tj. nieprzeprowadzeniu przez organ kontroli na miejscu lub oględzin

w celu zweryfikowania zachowania trwałego użytku zielonego na wycofanych działkach rolnych, a ponadto nieuwzględnienie przez organ znajdującego się

w aktach sprawy pisma z N. Parku Narodowego - mówiącego, że do nie zachowania (zniszczenia) TUZ nie doszło;

5. art. 8 i 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji

z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, nie wskazaniu z jakiego to powodu organ nie zdecydował się na przeprowadzenie kontroli na miejscu, dlaczego nie odniósł się do twierdzeń Skarżącej wskazujących na to, że do wycofania działek rolnych z wniosku doszło w wyjątkowych okolicznościach - niezawinionych przez Skarżącą, a także nieodniesieniu się do informacji z N. Parku Narodowego - z której wprost wynika, że na danym obszarze TUZ-y są zachowane -

brak powyższych wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

6. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez utrzymanie wadliwej decyzji w mocy i nieuchylenie jej, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

- naruszenie przepisów prawa materialnego

7. § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że przepis ten (zawarta w nim 20 % sankcja) znajduje zastosowanie - gdy do niezachowania trwałych użytków doszło

w sytuacji wycofania ich z wniosku o przyznanie płatności - chociaż faktycznie przepis ten odnosi się do trwałych użytków niezachowanych w gospodarstwie rolnym (to znaczy zniszczonych, przekształconych trwałych użytków zielonych) i określonych w planie działalności rolno środowiskowej -do którego to zniszczenia, przekształcenia TUZ faktycznie nie doszło;

8. § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie sankcji 20% w roku innym niż ten, w którym rzekomo zostało stwierdzone uchybienie, chociaż przepis wyraźnie wskazuje, że "... płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie;

9. § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni polegającej na przyjęciu, że w przypadku, gdy rolnik nie zachował TUZ w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach została przyznana płatność rolnośrodowiskowa stosuje się 20% sankcję z przepis § 38 ust. 6, chociaż z przepisu tego wynika, że jeżeli doszło do utraty posiadania TUZ-a do którego została przyznana płatność rolnośrodowiskowa - należy zastosować "cały" przepis § 38 ust. 6 (tj. całą jego hipotezę, a nie tylko sankcję);

10. § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię - tj. przepis ten faktycznie odnosi się do płatności już wypłaconych - ale jego istnienie/obowiązywanie w przypadku zmniejszenia TUZ (w przedmiotowej sprawie utrata posiadania) - wbrew twierdzeniom organu, jest jedyną sankcją, jaką można zastosować w przypadku niezachowania TUZ (utraty posiadania tuz) - a nie sankcja z ust. 6 § 38; czyli niezachowanie TUZ w 2013 roku powinno skutkować pomniejszeniem płatności o wycofaną z wniosku powierzchnię, natomiast jedyną sankcją Spółki powinien być zwrot otrzymanej w 2012 roku płatności w wysokości równej wycofanej powierzchni;

11. pkt 5 preambuły, art. 3 i 4 rozporządzenia komisji nr 1122/2009 , pkt 7 i art. 6 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez nieuwzględnienie wytycznych i celów zawartych w tych regulacjach, a pozwalających na właściwą, zgodną

z ustawodawstwem UE, interpretację innych przepisów stosowanych przez organ

w przedmiotowej sprawie;

12. § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego niezastosowanie, chociaż organ faktycznie dysponował wiedzą i dowodami świadczącymi o tym, że dany stan faktyczny powinien być zakwalifikowany jak wyjątkowa okoliczność lub siła wyższa.

Wskazując na powyższe autor skargi wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko

w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór w sprawie dotyczy zmniejszenia Spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w tym zastosowania sankcji 20%. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały wymienioną sankcję.

Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego, reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. – "rozporządzenie rolnośrodowiskowe". Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 tego aktu, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące

w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Co istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, ustawodawca w § 6 wymienionego rozporządzenia przyjął generalną zasadę, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy tego aktu dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 6 ust. 1 zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2. Stąd

w pełni ma rację organ, że rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane. Przypadki te nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

Należy ponadto ponownie zwrócić uwagę na Rozporządzenie Komisji (WE)

Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007

w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U.UE L z dnia 2 grudnia 2009 r. Nr 316, s. 65 ze zm.). W pkt 5 preambuły tego aktu akcentuje się, że jako część obowiązków

w zakresie zasady wzajemnej zgodności, rozporządzenie (WE) nr 73/2009 określa pewne zobowiązania zarówno państw członkowskich, jak i rolników indywidualnych, w zakresie utrzymywania trwałych użytków zielonych. Konieczne jest ustanowienie szczegółów określania stosunku użytkowanych trwałych użytków zielonych

do gruntów rolnych, oraz określenie indywidualnych zobowiązań, które będą obowiązywały rolników w przypadku gdy zostanie stwierdzone, że stosunek ten maleje na niekorzyść trwałych użytków zielonych.

Należy też zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa jest przedmiotem rozpoznania tut. Sądu po raz drugi, jak też była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchylając decyzję wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 , I SA/Bk 342/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął, że jeśli w wyniku przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone lub elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo nie następuje zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej i grunt jest dalej zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie jest gruntem nieużytkowanym rolniczo, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w wysokości nie pomniejszonej o 20 % sankcję. Sąd uznał, że w sprawie nie podjęto żadnych czynności w celu ustalenia, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej,

w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo.

Oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., II GSK 394/15 stwierdził, że "Przyjęcie przez Sąd I instancji, że “nie zachowanie", o którym stanowi § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ma miejsce w razie zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej w zasadzie jest uzasadnione. Niewątpliwie bowiem w takiej sytuacji grunty nie są już zajęte pod uprawę traw lub innych pasz zielonych naturalnych samosiewnych lub wysiewnych, a skoro tak, to rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego. Następnie NSA wskazał, że nie są to jednak jedyne przypadki "niezachowania" - o którym stanowi § 38 ust. 8 (wcześniej ust. 6). Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych

i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo "w wyniku" przeniesienia lub utraty posiadania gruntów". Skoro tak, to przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów, na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo jest rodzajem niezachowania trwałych użytków I zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.

Zdaniem NSA, w konsekwencji - co do zasady - tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 8 (wcześniej ust. 6). Wskutek tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W ust. 9 § 38 (wcześniej - ust. 7) prawodawca ustanowił jednak wyjątek, który dotyczy w sposób jednoznaczny niezachowania trwałych użytków zielonych

i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, jednak pod warunkiem, że do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

NSA w cyt. wyroku stwierdził, że sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania § 38 ust. 8 rozporządzenia. Wyjaśnił, że użyty przez ustawodawcę zwrot "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" oznacza powierzchnię trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego, nieużytkowanych rolniczo, "niezachowaną" w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Należy przy tym mieć na uwadze, że zmniejszanie płatności, o którym mowa

w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, rozważane jest na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności, czyli przed jej przyznaniem. Tymczasem wprowadzone przez prawodawcę zastrzeżenie "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" co do "przyznania płatności" posługuje się czasem przeszłym. Rzecz zatem w tym, by nie miało miejsca przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do gruntów, na których występują trwałe użytki zielone, a których rolnik "nie zachował" (już nie posiadał) wskutek przeniesienia lub utraty posiadania.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Sądu I instancji NSA uznał, że z decyzji nie wynikało, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania, nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie był już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie czy nie był już gruntem nieużytkowanym rolniczo.

Z mocy art. 190 p.p.s.a. Sąd orzekając w sprawie ponownie jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym Sąd przyjmuje jako swoje poglądy, że:

- przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów, na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w rozumieniu § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i powinno ono skutkować zmniejszeniem płatności na zasadach określonych w tym przepisie,

- sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania § 38 ust. 6 rozporządzenia. Przepis § 38 ust. 7 rozporządzenia wymaga ponadto, by do powierzchni tych gruntów nie została uprzednio przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

W kontrolowanej sprawie ustalono, że Spółka składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 podjęła się realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5, wariant 5.1 Spółka zobowiązała się m.in. do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym

i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. W 2013 r. powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu. Ze zgromadzonych dokumentów wynika więc, że w 2013 r. Spółka nie zachowała

w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ zmniejszyła powierzchnię realizacji zobowiązania w ramach omawianego pakietu. Jak ustalono, Spółka wycofała działkę ewidencyjną nr [...], na której położone były: działka rolna ZA o powierzchni 0,75 ha, działka rolna ZB o powierzchni 0,20 ha oraz działka rolna ZC o powierzchni 0,24 ha, które określone byłe w Planie działalności rolnośrodowiskowej na lata 2012-2017 jako trwały użytek zielony i do której w latach 2012-2017 przyznano płatności rolnośrodowiskowe. Spółka podaje, że przedmiotowa działka została wyłączona z Planu działalności rolnośrodowiskowej w wyniku nie przedłużenia umowy użytkowania przez osobę uprawnioną do jej rozporządzania.

W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organy prawidłowo zastosowały sankcję 20%, przewidzianą

w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Rozpoznając sprawę ponownie organy ustaliły, że sporna działka wycofana

z płatności była określona w planie działalności rolnośrodowiskowej na lata 2012 – 2017, jako trwały użytek zielony. Zdaniem Sądu słusznie jednak przyjęto, że nie jest możliwe zastosowanie w sprawie § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, skoro ustalono, że Spółka w 2012 r. otrzymała płatności do przedmiotowej działki ewidencyjnej. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających przeniesienie zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W konsekwencji należało przyjąć, że z uwagi na powyższe w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania wskazany przepis pozwalający na niezastosowanie sankcji wobec Spółki. Z akt sprawy wynika, że nastąpiła utrata posiadania przedmiotowej działki, niemniej jednak została do niej przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Stąd jako bezpodstawne w rozpatrywanym przypadku należało uznać argumenty odnoszące się do "nieprzyznania płatności rolnośrodowiskowej" i wykładnia zwrotu, który w tym zakresie zawierał § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Spółka zarzuca, że sankcję zastosowano w innym roku niż ten, w którym zostało stwierdzone uchybienie. Zarzut ten nie jest trafny. Z treści § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że w razie określonych w nim naruszeń/uchybień płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. W tej sprawie uchybienie polegające na niezachowaniu trwałych użytków zielonych miało miejsce w roku 2013 i za ten właśnie rok zastosowano sankcję z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z którego Spółka wywodzi, że niezachowanie TUZ w 2013 roku powinno skutkować pomniejszeniem płatności o wycofaną z wniosku powierzchnię, natomiast jedyną sankcją Spółki powinien być zwrot otrzymanej

w 2012 roku płatności w wysokości równej wycofanej powierzchni, należy uznać go za bezzasadny. W ocenie Sądu przepisy § 38 i § 39 dotyczą innych stanów faktycznych i nie regulują one konkurencyjnych wobec siebie trybów postępowania. Pierwszy z nich znajduje zastosowanie na etapie przyznawania płatności rolnośrodowiskowej, a więc na etapie rozpoznawania wniosku o płatność, drugi zaś odnosi się do sytuacji prowadzonych postępowań w zakresie zwrotu płatności rolnośrodowiskowych z tytułu zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (tym samym dotyczy sytuacji, gdy płatność została już przyznana).

Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie z tym przepisem obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Art. 73 ww. rozporządzenia ma zatem zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z Tytułem IV - Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. W związku

z tym, że nałożone w sprawie sankcje dotyczące niezachowania występujących

w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikają z przepisów prawa krajowego - rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 73 ww. aktu unijnego nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony zarzut naruszenia § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, odnoszącego się do kategorii siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany. Należy podzielić stanowisko organu, że w aktach sprawy nie znajdują się dokumenty potwierdzające wystąpienie w gospodarstwie któregokolwiek

z przypadków siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych wymienionych w § 45 tego aktu. Należy przy tym podkreślić, że możliwość wypowiedzenia umowy dzierżawy nie jest okolicznością, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ponadto, w art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, upoważniającego Państwa członkowskie do uznania kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, które nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta, prawodawca unijny zastrzegł, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności (zob. ust. 2 tej regulacji).

Pozbawione podstaw okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W tym zakresie Sąd zauważa, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, według art. 21 ust. 1 cyt. ustawy o wspieraniu (...),

z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl § 2 tego przepisu,

w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie do art. 21 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące

w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązek organu został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń

i uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. To na ubiegającym się

o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że niezachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały

w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie winno skutkować zastosowaniem omawianej sankcji. W przypadku pakietów,

w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać za równoznaczny z niewypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli niezachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji.

W rozpatrywanym przypadku organ uwzględnił zaoferowany przez stronę materiał dowodowy, ocenił wniosek. W ten sposób wychwycone zostały różnice powierzchni deklarowanej i powierzchni nieuprawnionej do płatności. Decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 Kpa. Wbrew zarzutom pełnomocnika jest ona precyzyjna i odnosi się do wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu.

Trzeba też raz jeszcze podkreślić, iż zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy

o wspieraniu (...), organ przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Spółka żądania takiego nie złożyła.

Niezasadny jest zarzut skargi odnoszący się do nierozpoznania pisma N. Parku Narodowego. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, pismo takie nie zostało przez Spółkę przedłożone i nie ma go w aktach sprawy. Zauważyć przy tym należy, że do przedłożenia tego pisma Spółka została przez organ wezwana. Formułowanie takiego zarzutu skargi jest zaskakujące, skoro Spółka w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. wyjaśniła, że pismo to zostało wskazane

w odwołaniu omyłkowo.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).