Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 456/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 32, art. 35, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. S. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 7 lipca 2014 r., znak [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- zwanej daje K.p.a.) utrzymująca w mocy decyzję Starosty Oleskiego z dnia 15 maja 2014 r., znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie budowy budynku handlowo-usługowo- gospodarczego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Wnioskiem z dnia 1 września 2011 r. S. S. wystąpił do Starosty Oleskiego o pozwolenie na budowę budynku handlowo - usługowo - gospodarczego w [...] przy ulicy [...], na działce o numerze ewidencyjnym[...]. Starosta Oleski decyzją z dnia 10 listopada 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi S. S. pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.

W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji wywiedzionego przez Z. i S. A., I. N. oraz A. N., Wojewoda Opolski, decyzją z 11 stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszoinstancyjnego, stwierdzając, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny zarówno z decyzją o warunkach zabudowy, jak również z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, wobec czego organ ten zobowiązany był zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na wnioskowaną inwestycję.

Na skutek skargi sądowoadministracyjnej wywiedzionej od powyższej decyzji przez I. N., wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 101/12, WSA w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleskiego z dnia 10 listopada 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zapadłe w sprawie postanowienie wyrażające zgodę na odstępstwo od warunków technicznych nie odpowiada ustawowym wymogom z art. 9 Prawa budowlanego i nie zawiera szczegółowego uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstw. Skoro, zatem postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych nie podlega odrębnej kontroli, ani instancyjnej, ani też sądowej, jego prawidłowość i zasadność oceniana winna być w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że z lektury akt administracyjnych wynika jednoznacznie, iż organ I instancji nie dokonał ww. oceny przed podjęciem decyzji o pozwoleniu na budowę realizowanej w warunkach odstępstwa od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie dokonano także oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę przy granicy, w świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Analizy takiej brak jest zarówno w zaskarżonych decyzjach obu instancji, jak również w zapadłym postanowieniu wyrażającym zgodę na odstępstwo od warunków technicznych. Formułując wiążące wskazania co do dalszego postępowania, Sąd wskazał, że organ przed zastosowaniem trybu z art. 9 Prawa budowlanego powinien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz wyjaśnić czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" oraz wskazać, w czym go upatruje i z jakich przyczyn tak go kwalifikuje. Wskazano ponadto, że odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Ponadto stwierdzono, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji architektoniczno-budowlanej winny dokonać oceny wystąpienia, bądź nie, okoliczności, o których stanowi § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano również na konieczność dokonania przez ww. organy szczegółowej analizy treści decyzji z dnia 12 maja 2009 r. o warunkach zabudowy i złożonego projektu, a w szczególności w części dotyczącej zakresu kształtowania zabudowy.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej S. S. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2204/12 oddalił skargę kasacyjną, uznając podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie za prawidłowe. Na skutek wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, Starosta Oleski, w wyniku ponownego rozpoznania wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, decyzją z dnia 15 maja 2014 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w którym Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 11 stycznia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleskiego z dnia 10 listopada 2011 r., zobligowany był do ponownego rozpoznania wniosku inwestora z dnia 1 września 2011 r. Wskazał, że dokonując analizy akt sprawy, ustalił, że przedmiotowa budowa została zrealizowana i oddana do użytku. W tym stanie rzeczy wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę stał się bezprzedmiotowy, co uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie.

Z treścią powyższej decyzji, nie zgodził się inwestor S. S. We wniesionym odwołaniu, zarzucił decyzji organu związanie orzeczeniem sądu. W ocenie odwołującego, umorzenie postępowania w trybie art. 105 K.p.a., wobec braku merytorycznego rozstrzygnięcia, nie stanowi wykonania wyroku. W uzupełnieniu powyższego odwołania, zawartym w piśmie z 24 czerwca 2014 r., inwestor stwierdził, że budynek handlowo-usługowo-gospodarczy został zaprojektowany, wykonany i oddany do użytku zgodnie z projektem, spełnia on wymagania stawiane w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto nie zagraża bezpieczeństwu, zdrowiu użytkownika sąsiedniej nieruchomości. Do ww. pisma dołączono fragment rzutu piętra, kopię schematu wykreślenia ramion nasłonecznienia oraz zdjęcia wykonanej inwestycji i sąsiedniej nieruchomości.

W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda Opolski, opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 lipca 2014 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszoinstancyjnego. W uzasadnieniu prawnym Wojewoda wskazał, że roboty budowlane, których pozwolenie na budowę miałoby dotyczyć, zostały wykonane, a inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowo-usługowo- gospodarczego w [...]. Wobec tego faktu, w ocenie Wojewody, Starosta Oleski zasadnie umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W dalszej kolejności organ omówił przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie organu, nie narusza prawa decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli okaże się, że roboty budowlane, których pozwolenie to miałoby dotyczyć zostały już wykonane. Wynika to z istoty decyzji o pozwoleniu na budowę, którą jest według art. 3 pkt 12 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub innych robót budowlanych. Zatem, w przypadku, gdy budowa (roboty budowlane) zostały już rozpoczęte, a tym bardziej zakończone, wydanie takiej decyzji jest już zbędne, co z kolei prowadzi do wniosku, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. podlega umorzeniu. Wojewoda zaakcentował również, że w przypadku, kiedy rozpoczęto budowę (roboty budowlane) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w przypadku, gdy rozpoczęto je wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednakże później została uchylona lub stwierdzono jej nieważność, stosuje się odpowiednio art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego. Przechodząc na grunt sprawy wskazał, że umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z tego powodu, że przedmiotowe roboty budowlane, których to pozwolenie miałoby dotyczyć, zostały już wykonane, nie oznacza, że kwestia wybudowanego w tych okolicznościach budynku handlowo- usługowo-gospodarczego została raz na zawsze zamknięta. Posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę w czasie realizacji budowy ma znaczenie dla stwierdzenia, że uzasadnionym jest prowadzenie postępowania naprawczego, stosownie do art. 50-51 Prawa budowlanego. W przypadku zaś realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę koniecznym byłoby zastosowanie trybu nakazu rozbiórki z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Akcentował organ odwoławczy, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest rozstrzygnięcie o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił nadto, że przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, uchylono tę decyzję. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w odniesieniu do obiektów budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, Wojewoda stwierdził, że organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia takiej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie Wojewoda podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 687/12 oraz w wyroku z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12, zgodnie z którymi należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało również na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Organ podkreślił, że w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przemawia za tym odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto zaznaczył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się interpretację tego przepisu w ten sposób, iż stanowi on podstawę do uzupełnienia dokumentacji robót budowlanych, tj. dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 ustawy p.b.). Dokumentacja budowy - wobec braku projektu budowlanego - winna zawierać również elementy takie jak w przypadku opracowania projektu budowlanego. Zatem, dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa budynku, wykonane zostały zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, nie tylko więc zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do sytuowania budynku na działce. Pozwala wreszcie na ocenę, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu.

Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, S. S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego tj.:

- art. 105 § 1 K.p.a. - poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszym stanie faktycznym zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wydania dla skarżącego (inwestora) decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, podczas gdy skarżący ma interes prawny w uzyskaniu powyższej decyzji nawet w przypadku wybudowania budynku, dlatego w dalszym ciągu winno się toczyć się postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

- art. 153 P.p.s.a - poprzez niezastosowanie tak oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 13 lutego 2014 r. przez organy obu instancji i umorzenie postępowania;

- art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa, a to w szczególności poprzez nierespektowanie rozstrzygnięć sądów administracyjnych, zmienność poglądów prawnych, unikanie wydawania merytorycznej decyzji, brak odpowiedzialności za swoje działania i sanowanie wcześniej popełnionych błędów.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazał na art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, poprzez jego wadliwe zastosowanie i wykładnię, czego konsekwencją jest przyjęcie, iż w niniejszym stanie faktycznym nie może zostać wydana ponownie decyzja o pozwoleniu na budowę, podczas gdy decyzji takiej nie wydaje się tylko w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi, skarżący kwestionował zasadność umorzenia przez organy postępowania w sprawie. Akcentował, że w niniejszym stanie faktycznym ma interes prawny w uzyskaniu decyzji Starosty Oleskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku. W ocenie skarżącego, ponowne prowadzenie merytorycznego postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę umożliwi Staroście Oleskiemu, w sposób zgodny z prawem, wystąpienie do Ministra Infrastruktury o odstępstwa od warunków techniczno budowlanych, a po ich uzyskaniu umożliwi wydanie właściwego postanowienia z merytorycznym należytym uzasadnieniem. W konsekwencji, doprowadzi to do sanowania wcześniejszych błędów Starosty Oleskiego i Wojewody Opolskiego.

W dalszej kolejności skarżący przypomniał, że realizowana przez niego inwestycja wybudowana została w granicy działek sąsiednich po uzyskaniu odstępstw od warunków technicznych, które wydawane są przez Ministra Infrastruktury. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 1, ust. 2, ust. 3 Prawa budowlanego o wydanie rzeczonych odstępstw zwrócić może się właściwy organ administracji. Podkreślił, że

w orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, zgodnie, z którym

o wskazane odstępstwa zwrócić może się tylko organ architektoniczno – budowlany, w tym wypadku Starosta i to tylko na etapie postępowania w przedmiocie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na powyższe, skarżący wyraził obawę, że organy - PINB, WINB - jak i sądy administracyjne nie podzielą poglądu korzystnego dla inwestora. Skarżący podkreślił, że prowadził roboty budowlane, opierając się o prawomocną i ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a także działał w pełnym zaufaniu do organów administracji. Składając wszelkie wymagane przez organy administracji dokumenty miał prawo sądzić, iż organy państwowe potrafią w sposób właściwy i zgodny z prawem przeprowadzić stosowne postępowania, a to w szczególności postępowanie w zakresie uzyskania odstępstw od warunków techniczno-budowlanych, a następnie właściwie skonstruować postanowienie. Podkreślił, iż nie miał żadnej realnej możliwości obrony swoich interesów po wydaniu postanowienia Starosty z dnia 29 kwietnia 2010 r., gdyż było ono dla niego korzystne, a tym samym brak było możliwości i celowości jego zaskarżenia przez inwestora.

Podsumowując rozważania wskazał, iż stoi na stanowisku, że w zaistniałym stanie faktycznym, nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, gdyż inwestor ma interes prawny w kontynuowaniu postępowania o pozwolenie na budowę. Skarżący wywodził, że za prowadzeniem postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę przemawia także wydana na rzecz inwestora przez PINB decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Elementem niezbędnym decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem legitymowanie się przez inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym samym nieuzyskanie ponownej decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie niosło dla inwestora kolejne negatywne skutki w zakresie decyzji

i pozwolenia na użytkowanie. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. wskazał, że wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., NSA zobowiązał organ administracji publicznej (Starostę Oleskiego), do wydania postanowienia, gdyż postanowienie z dnia 29 kwietnia 2010 r. nie spełnia przesłanek właściwego uzasadnienia. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, organy administracji stosownie do art. 153 P.p.s.a, obowiązane były uwzględnić na etapie ponownego rozpoznawania sprawy wskazania NSA zawarte w tym wyroku. Skoro zalecenia NSA zostały przez organy administracji zlekceważone, to tym samym doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez organy obu instancji. Reasumując, skarżący podkreślił, że wydane w sprawie decyzje jako wadliwe i sprzeczne z prawem winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, a organ zobligowany jest rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać korzystne rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Uczestnik postępowania K. S. przyłączył się do stanowiska pełnomocnika skarżącego. Pełnomocnik Wojewody wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Uczestniczki postępowania: A. N., i I. N. wskazały, że popierają stanowisko Wojewody Opolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie przy tym do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i kontrolować legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności obu wydanych w sprawie decyzji wykazała, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie przypomnieć wypada, iż przedmiot zaskarżenia do Sądu stanowi decyzja Wojewody Opolskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Oleskiego o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda uznał bowiem, że prawidłowa była ocena organu pierwszej instancji co do wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Podstawowa kwestia sporna, jaka powstała na gruncie sprawy, dotyczyła ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy, stanowiących przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy i powodujących konieczność rezygnacji przez organy z prowadzenia wszczętego postępowania, a w konsekwencji także zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wskazać należy, że w myśl art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 489). Również w orzecznictwie przyjęte zostało, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt l OSK 978/05, LEX nr 396771).

Skład orzekający w niniejszej sprawie akceptując przytoczone wyżej poglądy doktryny oraz linię orzeczniczą stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a.

Zważyć w tym miejscu należy, że stan faktyczny, jaki wystąpił w sprawie jest niesporny. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły okoliczności faktyczne mające znaczenie w sprawie, a zarazem uzasadniające podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Z niekwestionowanych skargą w tym zakresie ustaleń faktycznych wynika, że inwestor S. S., dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia 11 stycznia 2012 r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek wyroku WSA w Opolu z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 101/12 i NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2204/12, wykonał na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], budynek handlowo-usługowo-gospodarczy. Ponadto na mocy decyzji PINB w powiecie oleskim z dnia 18 marca 2013 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. W związku z powyższym, właściwy organ na skutek uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zobligowany był ponownie rozpoznać wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę.

Dokonując ponownego rozpoznania sprawy, organ uznał, że fakt zrealizowania przez inwestora planowanej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, uniemożliwia wydanie nowego pozwolenia na budowę. Zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania, objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, co uzasadnia umorzenie postępowania stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, stanowisko organów jest jak najbardziej prawidłowe. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.- zwanej nadal Prawo budowlane), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W powyższym przepisie zawarta została jedna z podstawowych zasad prawa budowlanego, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że nie tylko "rozpoczęcie", ale także "prowadzenie" i to na każdym etapie robót budowlanych, wymaga posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji administracyjnej. Problem prawny wynikający z sytuacji, w której inwestor zostaje pozbawiony ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w toku wykonywania robót budowlanych lub po ich wykonaniu, został częściowo rozwiązany w przepisie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadkach określonych w ust. 1 art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 Prawa budowlanego, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2075/12- dostępny na stronie internetowej CBOIS www.orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2401/10, LEX nr 1145595) . Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót. Akcentuje się również w orzecznictwie, że wydanie zmieniającej pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, podlega tym samym rygorom, co wydanie pozwolenia na budowę. Także w tym wypadku decyzja może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne być wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych, co wynika wprost z treści art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Sytuacji tej nie zmienia fakt wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia

2012 r., sygn. akt II OSK 1520/11, LEX nr 1367310). Uwzględniając powiedziane powyżej, stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi i twierdzeniom skarżącego, do zaistniałych w sprawie realiów nie ma zastosowania art. 32 Prawa budowlanego Powyższy przepis określa wymagania, od których spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Określenie w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego warunku negatywnego, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, nie oznacza, że w każdej innej sytuacji, przy pozytywnym spełnieniu warunków określonych w art. 32 ust. 1-4 omawianej ustawy organ administracji architektoniczno budowlanej zobligowany jest do wydania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. Stanowisko skarżącego oparte na takim uproszczonym wnioskowaniu z art. 32 Prawa budowlanego jest oderwane od całości uregulowań zawartych Prawie budowlanym w odniesieniu do zagadnienia udzielenia pozwolenia na budowę i stanowi zaprzeczenie wewnętrznej logiki tego uregulowania. Skarżący nie dostrzega bowiem, że art. 32 Prawa budowlanego w ogóle nie zmienia istoty instytucji prawnej jaką jest pozwolenie na budowę, którego cechą charakterystyczną jest określona kolejność zdarzeń polegająca na tym, że najpierw trzeba uzyskać ostateczną decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę (tam, gdzie jest ona wymagana przepisami), a dopiero po jej uzyskaniu przystąpić do robót budowlanych. Każde odstępstwo od tej zasady, np. rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie decyzji nieostatecznej, budowa z istotnymi odstępstwami od uzyskanego pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego, rozpoczęcie robót budowlanych bez wymaganej decyzji znajduje w przepisach Prawa budowlanego odpowiednie, dla danego przypadku faktycznego, uregulowanie skutków tego stanu rzeczy. Podobnie w art. 51 omawianej ustawy zawarte jest rozwiązanie regulujące ostateczne załatwienie sprawy wywołanej wnioskiem o pozwolenie na budowę w sytuacji stwierdzenia nieważności lub uchylenia udzielonego pozwolenia już po zakończeniu procesu inwestycyjnego.

W powyższym kontekście, za trafne uznać trzeba stanowisko organu odwoławczego wskazującego na art. 37 Prawa budowlanego jako podstawę rozumowania prowadzącego do wniosku, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy obiekt budowlany wybudowany został na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wynika bowiem jasno, że nowe pozwolenie na budowę dotyczy rozpoczęcia albo wznowienia budowy w określonych w tym przepisie przypadkach, co wyklucza wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy budowa już została zakończona. Dlatego należało uznać za chybiony zarzut naruszenia art. 32 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, z powyższych względów przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko, że nie można udzielić pozwolenia na budowę w stosunku do obiektu, który już został wybudowany jest zgodne z prawem. W konsekwencji, w realiach niniejszej sprawy, nie narusza również prawa rozstrzygnięcie polegające na uznaniu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę zainicjowanego wnioskiem z dnia 1 września 2011 r. prowadzącym do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jak już wyżej wskazano, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może wystąpić zarówno z przyczyn podmiotowych jak i z przyczyn przedmiotowych.

W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ze względów przedmiotowych należy rozumieć szerzej niż to ujęto w skardze. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że z treści pism skarżącego wynika, że postępowanie administracyjne wszczęte w niniejszej sprawie i zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji ostatecznej, strona wiąże z dokonaną na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budową spornego obiektu i z ubieganiem się o uzyskanie zgody na to odstępstwo, na podstawie art. 9 Prawa budowlanego, od istniejących warunków technicznych, uznając, że w ramach niezakończonego postępowania w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę, powinno zapaść także rozstrzygnięcie umożliwiające uzyskanie zgody na te odstępstwo. Taki tok rozumowania jest konsekwencją nieakceptowania przez skarżących zgodnego z prawem stanowiska organów, że nie jest możliwe wydanie decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została zakończona, a decyzja ostateczna, na podstawie której budowę zrealizowano, utraciła byt prawny na skutek jej uchylenia.

Okoliczność, że na skutek uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawa wywołana wnioskiem inwestora nie została zakończona decyzją merytoryczną, zaś budowa została zakończona nie oznacza, że organ administracji architektoniczno budowlanej powinien zakończyć swoje postępowanie w przedmiocie tego pozwolenia wydaniem decyzji merytorycznej. Tym bardziej, że brak jest w odniesieniu do takiego stanu faktycznego przepisu prawa materialnego pozwalającego temu organowi, w ramach jego właściwości, na merytoryczne zakończenie postępowania w przedmiocie roszczenia określonego we wniosku. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest zgodność z prawem stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego uzasadniająca jego umorzenie na podstawie art. 105 K.p.a.

Dlatego Sąd uznał, że decyzja Wojewody Opolskiego utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzję organu I instancji prawa nie narusza w kwestii zaistnienia podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w takich realiach, jakie wystąpiły w niniejszej sprawie. Sąd podziela w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1936/10 (LEX nr 1152104), w którego uzasadnieniu wyjaśniono, że nie narusza prawa decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli okaże się, że roboty budowlane, których pozwolenie to miałoby dotyczyć zostały już wykonane, co wnika z istoty decyzji o pozwoleniu na budowę, którą jest według art. 3 pkt 12 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub innych robót budowlanych. NSA stwierdził, że w przypadku, gdy budowa (roboty budowlane) zostały już rozpoczęte, a tym bardziej zakończone, wydanie takiej decyzji jest już zbędne, co z kolei prowadzi do wniosku, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., podlega wobec tego umorzeniu. W stosunku zaś do robót budowlanych wykonanych, jak trafnie zaznaczył organ odwoławczy winno toczyć się postępowanie naprawcze, przewidziane w art. 51Prawa budowlanego.

Powiedzieć również przyjdzie, iż wbrew zarzutom skargi, Prawo budowlane nie przewiduje odrębnego trybu postępowania, kończącego się wydaniem nowego pozwolenia na budowę ze względu na "interes strony". Istnienie interesu strony wynikającego, w ocenie skarżącego, z konieczności wydania przez Starostę Oleskiego prawidłowego postanowienia o odstępstwo od warunków technicznych z merytorycznym należytym uzasadnieniem, które miało sanować wcześniejsze błędy Starosty Oleskiego i Wojewody Opolskiego, nie mogłoby doprowadzić do wydania decyzji wbrew przepisom prawa. Zaznaczyć jedynie należy, że ustawodawca przewidział możliwość dochodzenia przez stronę naprawienia szkody wynikłej z wydania decyzji niezgodnej z prawem. W aktualnym stanie prawnym kwestie te regulują przepisy Kodeksu cywilnego w art. 417 i 4171 § 2.

Odnosząc się z kolei do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracyjne art. 153 P.p.s.a., Sąd stwierdza, że jest on niezasadny. Powiedzieć przyjdzie, iż z treści art. 153 P.p.s.a. wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie oraz bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W odniesieniu do sądu oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Organ administracyjny, mógłby naruszyć wskazany przepis P.p.s.a. tylko w razie, gdyby nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej wcześniej w wyroku sądu administracyjnego w tej samej sprawie. Skarżący zarzucał w skardze, że WSA w Opolu orzekał już w takim samym stanie faktycznym, w jakim została wydana zaskarżona decyzja, stąd wydane przez organ administracyjny decyzje z pominięciem wskazań tego Sądu, naruszyły ww. art. 153 P.p.s.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela argumentacji skarżącego. Wskazać bowiem należy, iż z uzasadnienia wyroku WSA w Opolu z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 101/12, jak również w wyroku NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2204/12, nie wynika, aby fakt wykonania inwestycji przez inwestora na podstawie uchylonej decyzji ostatecznej był w ogóle rozważany. Sąd nie wyraził w tym zakresie poglądu prawnego ani też nie dał związanych z tą kwestią wskazań. Wszak ocena Sądu w poprzedniej sprawie dotyczyła wydanego, w ramach postępowania o pozwoleniu na budowę, postanowienia Starosty Oleskiego o odstępstwo od warunków technicznych i odnosiła się musiała do stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji ostatecznej. Prawidłowo więc organy przyjęły, iż w zaistniałej sytuacji nie są związane wytycznymi Sądu wskazanymi w sprawie II SA/Op 101/12, jak w wywodami NSA w sprawie II OSK 2204/12. Również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie był związany ww. orzeczeniami sądowymi, które jak wskazano powyżej, zapadły w odmiennym stanie faktycznym. Okoliczności faktyczne i prawne związane z zakończeniem inwestycji przez inwestora, jak również uzyskanie przez skarżącego pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu, wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącego, nie są tożsame ze stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu zakończonym wyrokami WSA w Opolu z dnia 24 maja 2012 r. oraz NSA z dnia 13 lutego 2014 r. Skoro zatem uległ zmianie stan faktyczny sprawy to uzasadnione było odstąpienie od realizacji wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku Sądu.

Z tych wszystkich przyczyn, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.