Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1125/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1a pkt 7, art. 18, art. 19, art. 26 par. 4, art. 27 par. 1 pkt 10, art. 29 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 124 par. 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 6 ust. 2,3,5,7,
journal: Dz.U. 2001 nr 137 poz 1541
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1125/07 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 marca 2008r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr), Sędzia: WSA Urszula Zięba, Asesor: WSA Maja Chodacka, Protokolant: Bożena Wąsik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008r., sprawy ze skargi Zakładu [...] Oddział w Z., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych, - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń [...] Oddział w Z. wystawił w dniu [...] tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...] obejmujące zaległości z tytułu składek ZU[...] A. K. zamieszkałej w A. i przesłał je do realizacji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego. Tytuły wykonawcze nie były zaopatrzone w klauzule o skierowaniu do egzekucji.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił tytuły wykonawcze wierzycielowi wskazując, że nie jest właściwy do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o te tytuły wykonawcze. W uzasadnieniu podniesiono, że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym jest zobligowany z urzędu do przystąpienia do egzekucji. Organ egzekucyjny wierzyciela winien więc nadać tytułom wykonawczym klauzulę wykonalności i podjąć próbę zastosowania środków egzekucyjnych, do stosowania których jest uprawniony.

W zażaleniu z dnia [...] na to postanowienie, Zakład Ubezpieczeń [...] Oddział w Z. wniósł o jego uchylenie i przystąpienie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego do egzekucji na podstawie wystawionych przez wierzyciela tytułów wykonawczych, stwierdzając, że przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie nakłada na wierzyciela obowiązku informowania organów, do których kierowane są tytuły wykonawcze o wykonywanych w sprawie przez wierzyciela czynnościach w celu wyegzekwowania należności, a w szczególności przedstawienia tym organom dowodów potwierdzających ich wykonanie.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji podzielając jego argumentację.

W skardze z dnia [...] sierpnia 2007r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Zakład Ubezpieczeń [...] Oddział w Z. zaskarżył wymienione postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego. Uzasadniając swe żądanie strona skarżąca wskazała, że postanowienie to narusza:

1. prawo materialne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 26 § 1 oraz art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005r., Nr 29, poz. 1954 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.),

2. prawo procesowe, to jest art. 11 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do argumentacji skarżącego zawartej w zażaleniu.

W uzasadnieniu skoncentrowano się na wykładni § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia, który - zdaniem strony skarżącej - stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 19 § 4 w związku z art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nakładającej na dyrektora oddziału ZU[...] obowiązek przystąpienia do egzekucji, jeżeli znane są mu składniki majątkowe zobowiązanego. W myśl przywołanego przepisu wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny, chyba, że nie jest mu znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego można prowadzić egzekucję. W takim przypadku wierzyciel nie podejmuje działań egzekucyjnych we własnym zakresie, lecz kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na terenie, którego znajduje się majątek zobowiązanego - na analogicznych zasadach jak wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym. Oznacza to, że wierzyciel winien przekazać do urzędu skarbowego tytuł wykonawczy wraz z egzemplarzem przeznaczonym dla zobowiązanego, bez opatrzenia go w klauzulę wykonalności, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie strony skarżącej nieuzasadnione jest odniesienie się w niniejszej sprawie przez Dyrektora Izby Skarbowej do zapisów § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, gdyż przepis ten reguluje tryb postępowania w sytuacji, gdy wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym znany był majątek zobowiązanego, do którego skierował egzekucję, która następnie okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca przywołała pisma Ministerstwa Finansów z dnia 21 maja 2002r. nr SP2-K-861-322-434/02 i z dnia 19 czerwca 2002r. nr SP-K-861-477-613/02 oraz pismo Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 28 maja 2004r. nr PPIII/1-721/ZUS-Zb/9/2004/GH.

Co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w skardze podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do argumentacji skarżącej zawartej w zażaleniu z dnia [...] maja 2007r. czym naruszył art. 107 § 3, art. 124, art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu niedopuszczalne jest przekazywanie przez Zakład Ubezpieczeń [...] tytułów wykonawczych wraz z egzemplarzem przeznaczonym dla zobowiązanego niezawierającym klauzuli o skierowaniu tytułów wykonawczych do egzekucji, co jest dowodem nieprzystąpienia przez wierzyciela do egzekucji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 124 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji i innych aktów administracyjnych w tym postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt l ww. ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Analiza akt prowadzonego postępowania oraz zarzutów podniesionych w skardze doprowadziły Sąd do przekonania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który na mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym.

Stosownie do art. 1a pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwanej dalej "ustawa egzekucyjna", za organ egzekucyjny uważa się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. O tym, które organy pełnią funkcje organów egzekucyjnych przesądzają przepisy ustawy egzekucyjnej oraz przepisy szczególne.

Zgodnie z art. 19 ustawy egzekucyjnej naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z zastrzeżeniem, że dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń [...] jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń.

Jak wynika z powyższych unormowań dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń [...] występuje w podwójnej funkcji wierzyciela - podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym oraz organu egzekucyjnego - organu uprawnionego do stosowania w części określonych w ustawie środków egzekucyjnych w celu wyegzekwowania ciążących na zobowiązanych należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych.

Organ egzekucyjny administracji podatkowej (Naczelnik Urzędu Skarbowego) powołując się m.in. na powyższe uregulowania zwrócił tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu składek ZU[...] wierzycielowi - Dyrektorowi Oddziału Zakładu Ubezpieczeń [...] w Z. uznając za niedopuszczalne przekazywanie tytułów wykonawczych do realizacji innemu organowi egzekucyjnemu bez uprzedniego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podjęcia próby wyegzekwowania należności we własnym zakresie w ramach posiadanych uprawnień, bez zaopatrzenia tytułów wykonawczych przez Dyrektora ZU[...] w klauzulę o skierowaniu tytułów wykonawczych do egzekucji

Stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego należy uznać za uzasadnione w świetle wyżej przytoczonych uregulowań, a także treści art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej w związku z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) określanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym".

Wierzyciel - dyrektor oddziału ZU[...] będąc jednocześnie organem egzekucyjnym na podstawie art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Również stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny z zastrzeżeniem ust. 3.

Postępowanie egzekucyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności organu egzekucyjnego oraz innych podmiotów (uczestników) tego postępowania, przy czym są to czynności, które nie mają jednolitego charakteru prawnego. W postępowaniu egzekucyjnym możemy wyróżnić czynności procesowe i wykonawcze (por. D. Jankowiak, "Zobowiązany kontra organ egzekucyjny", 2003, str.322-325).

Przez czynności procesowe należy uważać czynności odnoszące się do samego wszczęcia postępowania oraz czynności dokonywane w toku postępowania. W ramach tych czynności organ egzekucyjny będący także wierzycielem po wystawieniu tytułu wykonawczego podejmuje czynności wstępne, których zadaniem jest zbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Gdy organ egzekucyjny zaopatrzy tytuł wykonawczy w klauzule o skierowaniu go do egzekucji, organ egzekucyjny podejmuje czynności rozpoznawcze w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego. Do czynności wykonawczych organ przystępuje po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego.

Z treści art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej jednoznacznie wynika, że w przypadku, gdy wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wystawi tytuł wykonawczy jest obowiązany podjąć czynności w ramach postępowania egzekucyjnego.

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje przez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Ustawa egzekucyjna nie zawiera przepisów, które pozwalałby wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny.

Częściowo tę kwestie regulują przepisy § 6 rozporządzenia wykonawczego do ustawy egzekucyjnej. Kluczowe znaczenie ma przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje odpis tytułu wykonawczego do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Brzmienie powyższego przepisu w zestawieniu z treścią art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej pozwala wyciągnąć jedyny możliwy wniosek interpretacyjny, że tylko w przypadku, gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń [...] w Z. przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego nie prowadził postępowania egzekucyjnego (czynności wstępnych, rozpoznawczych i wykonawczych). Świadczy o tym m.in. brak w tytułach wykonawczych przekazanych do "skarbowego" organu egzekucyjnego, klauzuli organu egzekucyjnego (Dyrektora Oddziału ZU[...] w Z.) o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej.

Przy czym brak takiej klauzuli stanowi samodzielną podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach: z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt I SA/Kr 342/03, z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I SA/Kr 1100/03 i z dnia 28 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Kr 489/03, od których zostały wniesione skargi kasacyjne, oddalone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007r. o sygn. akt II FSK 329/06, II FSK 427/06 i II FSK 236/06.

Treść § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego wskazuje na konieczność wykazania przez dyrektora oddziału ZU[...], że podjęte przez niego czynności egzekucyjne w toku postępowania egzekucyjnego okazały się bezskuteczne. W ocenie składu orzekającego Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń [...] w Z. nie wykazał (nie podjął nawet próby wykazania), że podejmowane były jakiekolwiek czynności rozpoznawcze w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego z wykorzystaniem posiadanych uprawnień (np. art. 36, art. 71 ustawy egzekucyjnej). Za takim stanowiskiem przemawia także treść § 6 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego, który zobowiązuje wierzyciela do przekazania organowi egzekucyjnemu posiadanych informacji o majątku i źródłach dochodu zobowiązanego. Ograniczył się jedynie i to dopiero w zażaleniu do jednozdaniowego stwierdzenia, że nie jest mu znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego mógłby prowadzić egzekucję.

Sąd nie podziela również stanowiska strony skarżącej, że podstawą prawną do przekazania tytułów wykonawczych właściwym naczelnikom urzędów skarbowych jest § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego (jako przepis szczególny wobec art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej), według którego jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na terenie, którego znajduje się majątek zobowiązanego. Przepis ten daje możliwość zmiany właściwości miejscowej organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium położenia majątku zobowiązanego. Jednakże skorzystanie z tego przepisu zdeterminowane jest posiadaniem wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Tymczasem jak wynika z akt sprawy za przekazaniem tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego nie poszły ze strony Dyrektora Oddziału ZU[...] w Z. żadne informacje o istnieniu na ich terenie majątku należącego do zobowiązanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 29 § 1 organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Powyższy przepis został skonstruowany w ten sposób, że nadaje organowi egzekucyjnemu kompetencje do szerokiej kontroli z urzędu dopuszczalności egzekucji (bez szczegółowego określenia zakresu badania) z wyłączeniem jedynie badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Art. 29 § 2 w/w ustawy nakazuje wręcz organowi egzekucyjnemu niepodejmowanie egzekucji, jeżeli jest ona niedopuszczalna, a to może być wyznaczone zarówno przesłankami podmiotowymi jak również przedmiotowymi. W ocenie Sądu niewypełnienie przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym powinności wynikających z art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej w związku z § 6 ust. 2 i 5 rozporządzenia wykonawczego dawało podstawę do zwrotu tytułów wykonawczych w trybie art. 29 ustawy egzekucyjnej.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że skoro ustawodawca przyznał uprawnienia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego innym poza naczelnikiem urzędu skarbowego organom, to jego intencją było, aby wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym podjął postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i wykorzystał przyznane mu uprawnienia na każdym etapie postępowania egzekucyjnego w tym środki egzekucyjne. Dopiero, gdy prowadzona przez niego egzekucja okaże się bezskuteczna może przekazać tytuły wykonawcze do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego.

W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej zawiera wszystkie niezbędne składniki w tym uzasadnienie faktyczne i prawne, o którym mowa w art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak w uzasadnieniu polemiki z przyjętym przez stronę skarżącą stanowiskiem, co do szczególnej regulacji § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego wobec zapisów art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej, sam w sobie nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy uzasadnienie zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, na których organ oparł się wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.