Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 424/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i 3, art. 98, art. 98a ust. 1 i 1a, art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147, art. 148 ust. 1-3, art. 151, art. 154, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 111 par. 2, art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargi. LS


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia [...], nr [...] oraz nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], odpowiednio nr [...] oraz nr [...], orzekających o obowiązku zapłaty na rzecz gminy opłaty adiacenckiej przez A. P. w wysokości 9.750,00 zł w 10 ratach rocznych (decyzja Nr [...]) oraz w takiej samej kwocie 9.750,00 zł w 10 ratach rocznych przez B. P. (decyzja nr [...]). Każde ze zobowiązanych jest współwłaścicielem w ½ nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (bez numeru), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr: 216/24 (przed podziałem), obręb [...], o powierzchni 3.106 m2, uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. Opłatę adiacencką wymierzono z tytułu wzrostu wartości opisanej nieruchomości po podziale na działki: 216/39-2016/41. Jako podstawę rozstrzygnięć SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) – powoływana także jako: u.g.n.

W uzasadnieniach decyzji Kolegium podkreśliło, że zostały spełnione wszystkie określone w art. 98a ust. 1 u.g.n. przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawniało organ pierwszej instancji do wydania stosownej decyzji w tym zakresie. Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], został zatwierdzony podział przedmiotowej nieruchomości na działki o nr od 216/39 do 2016/41. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 12 września 2012r. Nieruchomość ta stanowiła współwłasność A. P. oraz E. P. po 1/2 części. W uchwale Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007r., nr XXII/461/07 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2007r., Nr 401, poz. 4195) ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy wartości nieruchomości. Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 6 sierpnia 2013r. wspólnie przez rzeczoznawców majątkowych, tj. działającej na zlecenie gminy K. W. oraz działającej na zlecenie strony I. P.-W., które w ramach wzajemnego uzgodnienia stanowisk, przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej ustaliły, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 280.000,00 zł, zaś po podziale 345.000,00 zł, co oznaczało, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości wynosi 65.000,00 zł, co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej i udziale strony w nieruchomości wynoszącym 1/2 dało kwotę 9.750,00 zł (opłata adiacencka).

Następnie Kolegium po analizie operatu szacunkowego, stwierdziło, że nie można mieć zastrzeżeń co do jego prawidłowości. Za takim wnioskiem przemawia dodatkowo ocena tego dowodu, dokonana przez zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, który uznał powyższy operat za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Zespól ten ocenił, że operat może być wykorzystany do celu, w jakim został sporządzony,

Dalej organ II instancji powołał się na przepisy ustawy dotyczące określenia wartości nieruchomości, tj.: art. 149, art. 152 ust. 1-3, art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które stosuje się do wszystkich nieruchomości, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Podkreślono, że na podstawie ww. przepisów ustalenia wartości wymienionych nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, a sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz., 2109 ze zm.) – dalej zwane: "rozporządzeniem".

Kolegium podniosło, że biegłe określiły wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym i przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 ustawy, autorki operatu uwzględniły w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego wspólny operat pod względem formalnym zawiera wszystkie wynikające § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Przedstawiona opinia biegłych jest przy tym spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegłe spełniają warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, w szczególności dotyczących metody ustalenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek Kolegium wyjaśniło, że z reguły, przed podziałem, nieruchomość składa się z jednej działki gruntu. Nie ulega wtedy wątpliwości, że jej wartość rynkowa, odpowiada wartości tej działki. Jeżeli natomiast nieruchomość po podziale składa się z kilku działek gruntu, jej wartość rynkowa określona zostaje w kwocie najbardziej prawdopodobnej jej ceny, możliwej do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości według jej stanu po podziale, jako suma wartości nowo wydzielonych działek gruntu, jest zatem efektem analizy rynku nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, na którym zasadą jest zbywanie poszczególnych działek oddzielnie. Biegłe w przedmiotowym postępowaniu uznały, po przeprowadzonej analizie rynku na potrzeby wyceny nieruchomości, że należy oszacować indywidualnie wartości rynkowe poszczególnych działek wchodzących w skład podzielonej części nieruchomości. Suma wartości poszczególnych działek wchodzących w skład tej części nieruchomości stanowi jej wartość rynkową. Określenie wartości wycenianej części nieruchomości w inny sposób niż ten wybrany w operacie szacunkowym nie doprowadziłoby do określenia jej wartości rynkowej, stosownie do zapisów art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analiza rynku nieruchomości, jaką przeprowadziły biegłe na potrzeby wyceny wykazała, że uczestnicy rynku, dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży, zbywają na rynku indywidualnie działki wchodzące w skład nieruchomości, nie dzielą natomiast nieruchomości tylko po to, aby następnie ją zbyć w całości. W związku z powyższym, biegłe określając wartość rynkową części nieruchomości według jej stanu po podziale, dążąc do uzyskania najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku za tę część nieruchomości, postanowiły wyliczać indywidualnie wartości każdej z działek, a następnie je zsumować. Przyjęta metodologia ukierunkowała zatem zasady wyboru nieruchomości podobnych na potrzeby wyceny. Organ wskazał, że w procesie określania wartości dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości na skutek podziału nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany nie tylko odwzorowywać rynek nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Jest zobowiązany do precyzyjnego określenia przedmiotu wyceny (nieruchomości lub jej części) oraz zgodnie z art. 98a ustawy jest zobowiązany do oszacowania wartości dla ściśle określonych stanów nieruchomości.

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Prawomocna decyzja o podziale nieruchomości jest dokumentem prawnym stanowiącym podstawę wpisu do księgi wieczystej (podobnie jak np. akt notarialny umowy sprzedaży nieruchomości). Ustala nowe granice prawne - każda z wydzielonych części nieruchomości, posiadając własne granice prawne, stanowi odrębny byt prawny - może zmienić właściciela i księgę wieczystą. Skutkiem podziału nieruchomości zatwierdzonego prawomocną decyzją o podziale jest zmiana jej stanu prawnego. Zmiana stanu nieruchomości pociąga za sobą konieczność uwzględnienia tej zmiany w procesie wyceny i analizy takiego rynku nieruchomości na jakim podzielona nieruchomość uzyska najbardziej prawdopodobną cenę.

W tej sytuacji, w ocenie organu II instancji, rzeczoznawca majątkowy winien dokonać wyceny każdej z działek powstałych w wyniku podziału, uwzględniając ich specyficzne cechy i atrybuty, zamieszczając te wartości w operacie, tak by na tej podstawie wykazać, iż nastąpił wzrost wartości dzielonej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest bowiem ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, możliwość uzbrojenia, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Nie sposób nie zauważyć, że docelowo podział nieruchomości na poszczególne działki zmierza do ich wyodrębnienia jako samodzielnych nieruchomości, a nie następuje li tylko dla samego podziału. Działanie takie byłoby zatem zaprzeczeniem reguł rynkowych.

Kolegium przypomniało, że w tej sprawie stanowisko zajęła również Komisja Arbitrażowa Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, która działała w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wydanej opinii nr KA/79/2013 z dnia 31 października 2013r. Komisja Arbitrażowa stwierdziła, że w wyniku podziału nieruchomości, powstałe po podziale działki uzyskują zwykle zróżnicowaną charakterystykę cech rynkowych, przynajmniej w zakresie położenia względem układu komunikacyjnego (dróg publicznych i dróg wewnętrznych), stron świata, warunków geotechnicznych, otoczenia, rodzaju możliwej zabudowy, itp. Suma wartości działek powstałych po podziale, uwzględniająca to zróżnicowanie, przyjęta jako wartość nieruchomości po podziale, jest w realiach rynkowych w istocie jedyną techniką wyceny spełniającą dyrektywę art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konsekwentnie zatem zasadnym było dokonanie wyceny nieruchomości przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej polegającej na przyjęciu do porównań z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, a które następnie zostały poddane procedurze korekty ceny średniej poprzez zastosowanie współczynników korygujących, uwzględniających różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Zarzut przyjęcia do porównań z nieruchomością wycenianą działek nie spełniających warunków podobieństwa Kolegium uznało zatem za nieuzasadniony.

Na ostateczne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jednobrzmiące skargi do sądu administracyjnego złożyli A. P. (sygn. akt II SA/Łd 424/14) i B. P. (sygn. akt II SA/Łd 425/14), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a i art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że opierając swoją ocenę operatu, a w konsekwencji decyzję w sposób bezkrytyczny na jednym tylko źródle, organ nie zachował w przedmiotowej sprawie obiektywizmu, czym naruszył art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji odniosło się do treści przedmiotowego operatu bardzo lakonicznie, uznając jedynie, że został on sporządzony w sposób prawidłowy pod względem formalnym, a określona w nim wartość gruntu przed podziałem oraz po dokonaniu podziału została określona prawidłowo. W żadnej mierze organ nie odniósł się merytorycznie do treści operatu, co pozwala na potwierdzenie zarzutów skarżącego, że SKO nie dokonało dogłębnej analizy sprawy, a swoje rozstrzygnięcie w sposób dalece jednostronny oparło jedynie o ocenę zespołu wyznaczonego przez organizację. Organ odwoławczy nie dokonał oceny operatu według zasad, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe.

Ponadto skarżący zarzucili, że organ odwoławczy bezzasadnie odrzucił ich argumentację, zgodnie z którą sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości po podziale nie powinien polegać na zsumowaniu wartości poszczególnych działek, ale na wycenie nieruchomości jako całości, składającej się z tych działek. Powszechnie wiadomo, że cena działek po podziale nieruchomości wzrasta, jednak ma to znaczenie jedynie w kontekście sprzedaży pojedynczych działek. W przedmiotowym stanie faktycznym konieczne było dokonanie wyceny całej nieruchomości po podziale na poszczególne działki, co w żadnej mierze nie przystaje do argumentacji SKO. Zgodnie ze stanowiskiem Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych nieruchomość przed podziałem i po podziale, zamkniętą w tym samym konturze lecz wewnętrznie "pociętą" granicami wydzielonych działek gruntu, wycenić należy przy założeniu, iż będą zbywane w jednej transakcji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło zaś, że przedmiotowe działki zostaną zbyte oddzielnie. O zasadności prezentowanego przez nich poglądu świadczy według skarżących definicja "wartości rynkowej nieruchomości", zawarta w art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która odnosi się do jednej ceny, a nie sumy szeregu prawdopodobnych cen, uzyskanych za składowe części nieruchomości, kierowane do obrotu sukcesywnie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 4 ust. 1 i 3 rozróżnia pojęcia "nieruchomość gruntowa" oraz "działka gruntu". W przywołanym przepisie zasadniczo wspomina się o wartości nieruchomości, zaś o wartości działek - w odrębnych przypadkach. W konsekwencji niedopuszczalna jest jakakolwiek interpretacja art. 98a ustawy zmierzająca do wykazania, że jako wartość nieruchomości po podziale powinna być wskazywana suma wydzielonych działek gruntu. Sposób wyceny zaaprobowany przez organ odwoławczy równoważny jest z oszacowaniem wartości szeregu nieruchomości o cechach wydzielonych działek, a nie jednej nieruchomości, pociętej granicami wewnątrz wydzielonych działek, jak tego wymaga ustawa. Okoliczność, w której biegły wskazał, iż właściciele dzielą nieruchomości celem maksymalizacji zysków ze sprzedaży działek oraz zawyżanie na tej podstawie ceny nieruchomości w żaden sposób nie powinno rzutować na ocenę organu, bowiem dla określenia przedmiotu wyceny nie ma znaczenia, w jaki sposób właściciel nieruchomości korzysta z przysługującego mu prawa, tzn. czy zbywa wydzielone działki w jednej, czy też w szeregu odrębnych transakcji, których przedmiotem są poszczególne działki gruntu.

Zdaniem skarżących organ oparł się na głosach środowiska rzeczoznawców majątkowych, nie podając szczegółowo, o jakiej wielkości środowisko chodzi i czy jest to pogląd dominujący.

Nadto skarżący podnieśli, że w grudniu 2013 roku na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej dokonano wyceny części tej samej nieruchomości, tylko z tytułu podziału innej części na 3 nowe działki (wszystkie należące do skarżących jako współwłaścicieli). Pomimo zastosowania kwestionowanych metod wyceny wzrostu wartości przez sumę wartości nowo powstałych działek ustalono wartość wzrostu na kwotę 30.000 zł. Jest to ich zdaniem drastyczna różnica w porównaniu z wartością przyjętą w zaskarżonej decyzji. Wyceniane działki mają tę samą lokalizację, porównywalne powierzchnie i warunki prawne. Porównanie wyników wyceny sporządzonej tą samą metodą przez dr inż. Z. L.-T. z kwotą przyjętą w zaskarżonej decyzji wskazuje na niczym nieuzasadnioną różnicę. Tworzy to stan niepewności co do rzetelności wycen i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji opartej o te wyceny.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Zdaniem Kolegium, choć w chwili obecnej zauważyć można istotne rozbieżności interpretacyjne co do sposobu wyceny nieruchomości po podziale zarówno wśród samych rzeczoznawców majątkowych, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to jednak, co jest bardzo istotne, przedmiotowy operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono opłatę adiacencką, został pozytywnie oceniony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na potrzeby tego konkretnego postępowania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Nie sposób zatem tej opinii nie uwzględnić, czy pominąć jako dowodu w sprawie mającego zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Odnośnie zaś przedłożonego przez stronę raportu z dnia 17 grudnia 2013r. z wyceny części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 216/16, w którym wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału został określony na poziomie 30.000 zł., Kolegium podniosło, że dokument ten nie może stanowić skutecznego dowodu na zakwestionowanie i wykazanie wadliwości operatu szacunkowego, na podstawie którego sporna opłata adiacencka została ustalona, bo po pierwsze dotyczy on innych działek, nieobjętych niniejszym postępowaniem administracyjnym, których indywidualne cechy i atrybuty mogą być odmiennie ocenione przez biegłego, a po drugie został sporządzony w innym okresie czasu, co determinuje przyjęcie określonego rynku nieruchomości do porównań, co w konsekwencji niewątpliwie ma mieć wpływ na oszacowaną wartość rynkową.

Na rozprawie w dniu 17 września 2014r. sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a."), postanowił połączyć sprawę ze skargi A. P. o sygn. akt II SA/Łd 424/14 ze sprawą B. P. o sygn. akt II SA/Łd 425/14 celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić obie sprawy pod sygn. akt II SA/Łd 424/14.

Na rozprawie skarżący oświadczył, że dokonał podziału nieruchomości, ponieważ dziś zbywalne są jedynie działki o wielkości ok. 1000m2, a nie duże działki. Podział był dokonany w celu późniejszej sprzedaży działek powstałych po podziale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a ustawy).

Z powyższego wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są:

1) dokonanie podziału nieruchomości;

2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej;

3) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, zatem nie ma potrzeby ich ponownego omawiania.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do sposobu wyceny nieruchomości po jej podziale.

Wartość ta została wskazana przez biegłych rzeczoznawców majątkowych,, stosownie do wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za pozbawiony jakichkolwiek uzasadnionych podstaw należy uznać przy tym zarzut skarżących naruszenia zasad postępowania wyrażonych w art. 7 i 77§ 1 k.p.a. Organy prowadzące postepowanie w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, dokonały ustaleń faktycznych i oceniły zebrany materiał dowodowy.

Zgodzić się przyjdzie ze skarżącymi, że operat szacunkowy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., powinien zatem zostać przez organ oceniony z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, ale z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2010 r., II SA/Po 392/10, również wyrok NSA z 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 860/08, dostępne: jak wyżej). Należy też pamiętać, że postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej toczyć się winno z poszanowaniem zasad określonych nie tylko w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ale również w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przytoczony przebieg postępowania wyjaśniającego wskazuje na nietrafność zarzutów co do bezkrytycznego oparcia ustaleń na jednym źródle.

Organy bowiem dopuściły dowód z dwóch operatu szacunkowych, a ich rozbieżne wnioski skłoniły prowadzących postępowanie do dalszego postepowania wyjaśniającego, które zaowocowało kolejnym operatem, sporządzonym wspólnie przez autorki dwóch wcześniejszych opinii. Trzeci operat zawiera już wspólne ustalenia i zgodne wnioski biegłych rzeczoznawców. Co więcej, stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n. pozytywnej oceny tego operatu dokonał na żądanie organu zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, uznając, iż jest on zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz mogący być wykorzystany do celu w jakim został sporządzony.

Oceniając natomiast operat pod względem formalnym, zgodzić się należy z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Ponadto przedstawiona opinia biegłych rewidentek jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżona po podziale. Autorki uwzględniły w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości.

Nie jest zatem trafny zarzut, że organy oparły swe wnioski na jednym, bezkrytycznie przyjętym źródle. Przyjęto bowiem ustalenia trzeciego z kolei operatu, uzgodnionego przez dwójkę biegłych rewidentek, którego wnioski zostały pozytywnie zweryfikowane w trybie art. 157 u.g.n. W takiej sytuacji organy, które, jak wskazano wyżej dokonują oceny dowodu, jakim jest operat, nie miały wystarczających podstaw do zakwestionowania wniosków uzgodnionych przez biegłe rewidentki. Gruntownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i rzetelna - wbrew zarzutom skarg – ocena materiału dowodowego nie naruszają zasady swobodnej oceny dowodów.

Skarżący kwestionują ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych oraz opinii Polskiego Związku Rzeczoznawców wskazują na brak podstaw do ustalenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek powstałych po podziale.

Jednakże wbrew zarzutom skarg, przyjęta przez biegłe metoda odpowiada prawu.

Istotnie autorki uzgodnionego operatu oszacowały wartość przedmiotowej nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określiły wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek tego podziału, a następnie zsumowały ich wartości, co dało w ich ocenie najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej.

Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przytaczanej już wielokrotnie podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po jej podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 u.gn. na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Nie sposób nie zauważyć, że doświadczenie wskazuje, iż po podziale zbywane są w znakomitej większości transakcji działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Oczywistym jest bowiem, że cena 1m mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1m nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży - jak w niniejszej sprawie – trzech nieruchomości, powstałych z trzech części nieruchomości dzielonej właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomość niepodzieloną.

Co istotne w niniejszej sprawie, jak wynika z operatu szacunkowego, każda z działek powstałych w wyniku podziału, stanowi już odrębną nieruchomość i posiada założoną księgę wieczystą, a z treści tych ksiąg wieczystych wynika, że nieruchomości te stanowią już własność osób trzecich. Zatem podział spornej nieruchomości nastąpił w celu zbycia poszczególnych działek gruntu, z których obecnie każda stanowi odrębną nieruchomość, posiadającą odrębną księgę wieczystą, co przyznał na rozprawie skarżący. To również przemawia za prawidłowością przyjęcia, iż wartością nieruchomości po podziale jest suma wartości rynkowej poszczególnych działek.

Z tego tez względu nie można skutecznie postawić organom w niniejszej sprawie zarzutu, że ustalenie wartości nieruchomości podzielonej jako sumy wartości poszczególnych działek nie odzwierciedlało skali wzrostu jej wartości po podziale, a zatem było metodą niewłaściwą. To wszak biegły rzeczoznawca, w granicach przyznanych mu kompetencji dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 u.g.n.).

W tym miejscu podkreślić należy, że rozbieżność stanowisk w zakresie dopuszczalności określonego wyżej sposobu ustalania wartości nieruchomości wystąpiła nie tylko na kanwie niniejszej sprawy, ale także jest zauważalna zarówno w środowisku samych rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądowi znane są orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wyrok z dnia 21 lutego 2013r. o sygn. akt IV SA/Po 1110/12, z dnia 15 maja 2013r., sygn. akt IV SA/Po 151/13 oraz z dnia 2 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 559/13, a także wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Gl 506/11, wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których akcentuje się, iż przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. W wyrokach tych wskazano, że nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką sama lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale.

Należy zauważyć jednak, że pogląd ten na gruncie orzecznictwa sądowoaadministracyjnego nie jest powszechny.

Przeciwne stanowisko zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 361/14, który stwierdził, że: "Każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągniecia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku. Podobnie orzekały Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013r., sygn. akt IV SA/Po 435/13; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012r., sygn. akt II SA/Ol 788/12, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2948/12 oraz z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 1123/12.

Przytoczenia wymaga także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013r., sygn. akt VIII SA/Wa 324/13, który podkreślił, że: "W art. 4 u.g.n. pkt 1 i 3 zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału."

Dodatkowo za uznaniem, że organy w niniejszej sprawie dokonały prawidłowego ustalenia opłaty adiacenckiej przemawiają dwa argumenty:

- po pierwsze organy dokonały wyceny nieruchomości z poszanowaniem reguł postępowania i zachowaniem pełnej weryfikacji operatu stanowiącego podstawę wyceny, łącznie z poddaniem go kontroli komisji rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n. a ocena tego dowodu wbrew zarzutom skargi nie jest lakoniczna i nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego;

- po drugie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy każda z działek uzyskanych po podziale stanowi już odrębną nieruchomości, a podział – co przyznaje skarżący – został dokonany w celu sprzedaży poszczególnych nieruchomości uzyskanych po podziale, zsumowanie wartości tych poszczególnych nowych nieruchomości (działek) jest z punktu widzenia logiki i ekonomii w pełni uzasadnione.

Powyższe przesłanki przesądzają o uznaniu za trafne stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Za stanowiskiem przyjętym przez organ opowiedziało się [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Jest to stanowisko zgodne ze stanowiskiem Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (z dnia 31 października 2013r., w sprawie KA/79/2013). Podobną opinię wyraziło również Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Departament Gospodarki Nieruchomościami (pismo z dnia 22 maja 2014r., znak: DGN-II-0770-1-TN/14).

Błędem organów było natomiast wydanie dwóch odrębnych decyzji w stosunku do jednej nieruchomości dla każdego ze współwłaścicieli. Stanowi to naruszenie normy art. art. 98a ust.1 u.g.n. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu organ ustala jedną opłatę adiacencką dla danej nieruchomości z tytułu wzrostu jej wartości. Oznacza to zarówno prowadzenie jednego postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej dla danej nieruchomości, jak i wydanie jednej decyzji, ustalającej jedną opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości tejże nieruchomości, niezależnie od liczby osób zobowiązanych do uiszczenia tejże opłaty. Oczywiście decyzja winna również określać precyzyjnie wysokość zobowiązania każdego ze współwłaścicieli. Uchybienie powyższym zasadom wynikającym z treści art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzić może do niepożądanych skutków procesowych, nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy w przypadku wielości decyzji tylko część z nich zostanie poddana kontroli czy to instancyjnej, czy sądowoadministracyjnej, a w konsekwencji zapadną odmienne rozstrzygnięcia w stosunku do różnych właścicieli. Nie sprzyja to zasadzie budowania zaufania do organów władzy publicznej.

Jednakże sposób rozstrzygnięcia przez organy w niniejszej sprawie, aczkolwiek wadliwy w tym zakresie, nie wpływa na ocenę zasadności skarg. Każdy bowiem ze współwłaścicieli został zobowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej w wysokości wynikającej z posiadanego udziału we własności nieruchomości, decyzje określały sposób uiszczenia opłaty. Ponadto każdy z adresatów zaskarżył skierowaną do niego decyzję w tym samym czasie, co umożliwiło sądowi łączne rozpoznanie skarg w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a.. Tym samym uchybienie powyższe, choć narusza normę art. 98a ust.1 u.g.n., nie stanowi podstawy do wyeliminowania z obrotu zaskarżonych decyzji.

W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zarówno zaskarżone decyzje, jak i poprzedzającej je decyzje organu I instancji odpowiadają prawu. Decyzje zostały wydane w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego, po wyczerpującym wyjaśnieniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dlatego zarzut naruszenia powołanych w skargach przepisów postępowania oraz prawa materialnego należy uznać za bezpodstawne.

W związku z powyższym sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargi.

a.tp.