Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1270/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Odrzucono skargę w części
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 58 art. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynął wniosek Z. G. o wszczęcie postępowania administracyjnego m.in. w sprawie dotyczącej obiektu w kształcie litery "L" o charakterze wiaty wybudowanego na terenie działki nr wid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], wzdłuż południowej granicy działki. Po dokonaniu oględzin sporządzono protokół nr [...], z którego wynika, że konstrukcję wiaty stanowią drewniane słupy, na których zamocowane są belki i krokwie. Tył oraz dach wiaty jest obity deskami, z pokryciem papą. Wymiary obiektu wynoszą od 17 do 16,5 x 5,2 m, zaś wysokość obiektu jest zmienna od 2,2 do 3,2 m. Według oświadczenia współwłaściciela działki J. K. wiata została zrealizowana w 2004 r. i wykorzystywana jest do przechowywania narzędzi i sprzętu rolniczego. Wiata ta została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na H. i J. K. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w sentencji tego postanowienia. Powyższe orzeczenie administracyjne zostało doręczone H. K., J.K., T.G. i Z. G.. Wobec niewykonania przez zobowiązanych nakazanych czynności w dniu [...] stycznia 2012 r. PINB dla [...] wydał w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego decyzję nr [...], znak: [...], nakazującą H. i J. K. rozbiórkę wiaty w kształcie litery "L". Decyzja ta została doręczona H. K., J. K., T. G. i Z. G..

Od decyzji nr [...] odwołali się T. G. i Z. G. oraz J. K., reprezentowany przez adwokata A. S. T. G. i Z. G. wnieśli o uchylenie decyzji PINB dla [...] nr [...] oraz poprzedzającego ją postanowienia PINB dla [...] nr [...] w celu wydania prawidłowej decyzji rozbiórkowej w oparciu o właściwy przepis prawa materialnego.

Natomiast J. K. wniósł o uchylenie decyzji PINB dla [...] nr [...] i umorzenie postępowania I instancji, wskazując, że inwestor zrezygnował z legalizacji przedmiotowego obiektu i go rozebrał, a następnie w jego miejscu wykonał trzy oddzielne wiaty o powierzchni zabudowy 34 m2 każda na podstawie stosownych zgłoszeń dokonanych w dniu [...] sierpnia 2011 r. we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania odwoławczego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie: ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony, ze szczególną potrzebą zbadania interesu prawnego osób wnoszących odwołanie T. G. i Z. G. w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz dokonania czynności kontrolnych względem przedmiotu postępowania. Z uzupełniającego materiału dowodowego w postaci wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień [...] marca 2012 r. wynika, że właścicielem działek nr ewid. [...] – [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...] jest Z. G.. Z protokołu oględzin PINB dla [...] nr [...] z dnia [...]marca 2012 r. wynika, że dotychczasowy stan faktyczny uległ zmianie. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że w chwili obecnej na terenie działki nie znajduje się obiekt wiaty w kształcie litery "L" objęty niniejszym postępowaniem, zaś w jego miejscu usytuowane są cztery wolnostojące wiaty. Według oświadczenia J. K. złożonego do protokołu pierwotna wiata o konstrukcji drewnianej została rozebrana przed wykonaniem nowych obiektów.

W tak ustalonym stanie faktycznym, po rozpatrzeniu odwołań Z.G. i J. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. powołują[...] [...] [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzające ją postanowienie PINB dla [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. i umorzył postępowanie I instancji prowadzone w sprawie dotyczącej wiaty o konstrukcji drewnianej w kształcie litery "L" znajdującej się na działce położonej przy ul. [...] w [...].

W odniesieniu do odwołania T. G. organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w dniu [...] kwietnia 2012 r. wydał zaskarżoną decyzję nr [...] uznając, że postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane skutecznymi odwołaniami wniesionymi w ustawowym terminie tylko przez Z. G. oraz J. K., natomiast postępowanie z odwołania T. G. należało umorzyć ponieważ nie posiada ona w nim przymiotu strony.

Zdaniem organu odwoławczego błędnie określono w niniejszej sprawie krąg stron postępowania, bowiem - jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego T. G. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie dysponuje prawem własności (współwłasności) działek nr ewid. [...] – [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...], na terenie której znajdowała się wiata w kształcie litery "L" objęta niniejszym postępowaniem. Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień [...] marca 2012 r. wynika bowiem, że właścicielem działek nr ewid. [...] – [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...] jest Z. G..

W obszernej skardze odnoszącej się również do innych spraw dotyczących budowy obiektów na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...]T. G. i Z. G. podkreślili przede wszystkim, że samowolnie wybudowane na ww. działce obiekty budowlane służą powiązanej funkcjonalnie hodowli koni, a sama działka i te obiekty są użytkowane jako ośrodek sportu i rekreacji (stadnina koni pod nazwą [...]) niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dla [...] i [...] w Dzielnicy [...], który w [...] r. zmienił przeznaczenie tych terenów w związku z budową mostu [...] z rolnych na usługowe. Działalność zaś stadniny jest prowadzona jako gospodarstwo rolne.

W skardze, w zakresie dotyczącym samowolnie wzniesionej wiaty w kształcie litery "L" podniesiono, że była to wiata służąca do przechowywania maszyn rolniczych i dwa boksy dla koni, postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a nadto nie została prawidłowo wybrana norma prawna, nie zostało rozpatrzone odwołanie T. G. i Z. G. poparte dowodami przesłanymi do PINB przy piśmie z dnia [...] października 2011 r. i sprzeciwem od przeprowadzonego dniu [...] marca 2012 r. uzupełniającego dowodu z oględzin, bez udziału stron, tj. z naruszeniem art. 77, 80 i 81 k.p.a. przesłanych wraz z dowodami do [...] WINB przy piśmie z dnia [...] marca 2012 r.

Podniesiono dalej, że przedmiotowy obiekt (wiata o różnych wymiarach i wysokościach) nadal istnieje w czterech częściach, po wykonanych [...] października 2011 r. pracach budowlanych polegających na wycięciu części istniejącego obiektu i pozostawieniu części nierozebranych, wbrew postanowieniu o wstrzymaniu robót. W trakcie obowiązywania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], właściciel przystąpił do prac budowlanych przy przedmiotowym obiekcie, które polegały na wycięciu części ok. 1 m., tak, że na miejscu pozostały cztery odrębne części istniejącego obiektu, o czym strony powiadomiły organ powiatowy pismem z dnia [...] października 2011 r . Jednak organ nadzoru nie zareagował na pismo i wydał decyzję o nakazie rozbiórki w związku z niedostarczeniem przez inwestora nakazanych prawem dokumentów, wobec czego właściwy organ nie odniósł się do żądań stron i przedłożonych dowodów, chociaż załączono dokumentację zdjęciową obrazującą przebieg robót budowlanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót.

Skarżący podkreślili również, że decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze wydana w odniesieniu do odwołania T. G. nie jest zasadna, gdyż jest ona współwłaścielką nieruchomości położonej naprzeciw wjazdu na nieruchomość, na której znajdują się samowolnie wzniesione obiekty, w tym wiata podlegająca rozbiórce, a jej ukształtowanie i posadowienie powiązane z nadsypaniem ziemi powoduje uciążliwości z korzystania nieruchomości, której T. G. jest współwłaścicielką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nr [...] Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna.

Zważyć trzeba, że sprawa niniejsza dotyczy samowoli budowlanej, a zatem nagannego społecznie przypadku naruszenia prawa przez wzniesienie obiektu budowlanego z pominięciem przewidzianej przez prawo procedury, której zastosowanie chronić ma interesy zarówno osób trzecich jak i inwestora, który legitymując się ostatecznym pozwoleniem na budowę może legalnie przystąpić do rozpoczęcia inwestycji. Wejście na drogę samowoli budowlanej oznacza przede wszystkim brak nadzoru i kontroli ze strony organów państwa nad procesem inwestycyjnym, co z kolei rodzić może dla osób trzecich daleko idące negatywne skutki, których przyczyną są bezprawne działania sprawcy samowoli. Dlatego też w zakresie uczestnictwa stron, obowiązkiem organów administracji publicznej jest przeprowadzenie postępowania, w którym daleko bardziej, niż w postępowaniu o pozwolenie na budowę, rozważą, czy interes prawny osób trzecich nie został skutkami samowoli dotknięty, przede wszystkim właśnie w sferze naruszenia prawem chronionych interesów osób trzecich poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących im praw. Z tego właśnie powodu zastosowania nie ma, w sprawie samowoli budowlanej, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz art. 28 k.p.a.

W tym miejscu zaś należy przypomnieć, że orzecznictwo sądowe, nawet w odniesieniu do sposobu rozumienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (mającego zastosowanie przy udzielaniu pozwolenia na budowę) przyjmuje, że zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2375/10, LEX nr 1145589. Podkreśla się też, że nie można w konkretnym przypadku wykluczyć sytuacji, w której oddziaływanie obiektu nie będzie wykraczać poza nieruchomość objętą wnioskiem. Nie ma w tej kwestii miejsca na żaden automatyzm pozwalający na sztywne i generalne określenie kręgu stron postępowania budowlanego. Z drugiej jednak strony, bez skrupulatnej weryfikacji zakresu obszaru oddziaływania obiektu nie można wykluczyć, że oddziaływanie obiektu będzie wykraczać poza nieruchomość objętą wnioskiem. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2297/10

Dlatego też w sytuacji gdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziałują one na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, nie można automatycznie przyjąć, że inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. W takim wypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynikać może z prawa korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1657/10, LEX nr 1151978.

Skoro zatem orzecznictwo sądowe w sprawie rozumienia przepisu szczególnego jakim jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie zezwala na ograniczanie badania interesu osób trzecich tylko do zgodności z normami określającymi odległości obiektów od granic działki sąsiedniej, co więcej dopuszcza możliwość, że oddziaływanie obiektów budowlanych rozciągać się może poza te granice, to tym bardziej badając przymiot strony w oparciu o art. 28 k.p.a. nie można przyjąć, że interes będzie miała tylko osoba, której działka sąsiaduje bezpośrednio.

W odniesieniu do kontrolowanej sprawy, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że jedynym uzasadnieniem decyzji umarzającej postępowanie z odwołania skarżącej było to, iż nie jest ona właścicielką ani współwłaścielką żadnej z działek sąsiednich o nr ewid. [...] – [...], bowiem jak wynika z wypisu z rejestru ewidencyjnego działki te należą wyłącznie do jej małżonka Z. G.. Już tylko to stwierdzenie prowadzi do wniosku, że organ nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy ograniczając ocenę przymiotu strony skarżącej tylko do okoliczności związanych z działkami będącymi własnością współskarżącego.

Tymczasem sprawa ta trwa już przed organami nadzoru budowlanego od kilku lat i jest jedynie fragmentem większej sprawy stanowiącej przedmiot wniosku i dotyczącej kilku obiektów powiązanych ze sobą funkcjonalnie, co podniesiono w skardze. To, że w stosunku do obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] organy nadzoru budowlanego prowadzą kilka odrębnych spraw, wynika z przyjętego przez organy sposobu postępowania i uwarunkowań proceduralnych, nie oznacza jednak, że organy mogą tracić z pola widzenia to, że obiekty te powiązane są ze sobą funkcjonalnie, a ich wykorzystanie określa faktyczny sposób użytkowania działki na której się znajdują. Jak zaś podkreślają skarżący, w tym T. G., są oni współwłaścicielami innej działki położonej przy ul. [...] naprzeciw wjazdu na działkę nr [...], a ukształtowanie wiaty i jej posadowienie powiązane z nadsypaniem ziemi powoduje uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości, której T. G. jest współwłaścicielką. Wprawdzie Sąd Wojewódzki odmówił połączenia do rozpoznania spraw rozpisanych w wokandzie sesji w dniu 13 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa: 1270/12, 1271/12 i 1272/12, niemniej nie może ujść uwadze, że rozpoznanie powyższych spraw ma ze sobą związek materialny, gdyż dotyczy samowoli położonych na jednej działce, chociaż ich procesowe odrębności nie pozwalają na łączne rozpoznanie.

Uwagi organu dotyczące kwestii legitymacji skarżącej zawierają zasadniczo trafne, choć niepełne rozważania dotyczące interesu prawnego wynikającego z art. 28 k.p.a. Jak słusznie organ zauważył chodzi o interes oparty na prawie.

Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio.

Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10.

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub co istotne, a do czego nie odniósł się organ, rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, LEX nr 1121192. Również w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 232/12, LEX nr 1138277 wyrażono pogląd, że w sprawach inwestycji stwarzającej uciążliwość dla otoczenia, interes prawny ma podmiot, który posiada tytuł prawny do obiektów położonych w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie tylko działki bezpośrednio z nią graniczącej.

Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że organ ograniczył analizę interesu prawnego T. G. do udziału w sprawie w charakterze strony tylko do zbadania skutków sąsiedztwa z działkami od strony południowej, nie przeanalizował zaś, ani nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej o możliwym oddziaływaniu samowolnego wybudowania wiaty na jej interes prawny wynikający z sąsiedztwa działki nr [...] z nieruchomością przy ul. [...], której skarżąca jest współwłaścicielką.

Naruszono zatem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż analiza okoliczności podawanych przez skarżącą co do wpływu na ww. działkę, mogła wpłynąć na ocenę jej interesu prawnego. Wobec powyższego organ ponownie rozpoznając odwołanie T. G. weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu Wojewódzkiego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. .poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.