Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3126/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: § 9 ust. 2, 4 i 5 § 6 ust. 2 § 3 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 440/14 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części uchylającej decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], w części, w której utrzymano w mocy decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w zakresie umorzenia postępowania o przyznanie dodatku służbowego i w tym zakresie oddala skargę; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 4. odstępuje od zasądzenia od A. P. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 440/14, po rozpoznaniu skargi A. P. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 20 grudnia 2013 r. nr 125 w przedmiocie dodatku służbowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy:

Funkcjonariusz pełnił służbę w Policji od dnia 1 grudnia 1991 r. Rozkazem personalnym Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...] został mu przyznany, od dnia 1 września 2009 r., na czas nieokreślony dodatek służbowy w kwocie 700 zł miesięcznie. Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2013 r. (przed zwolnieniem ze służby) A. P. wystąpił do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie o przyznanie lub podwyższenie mu na stałe dodatku służbowego z kwoty 700 zł miesięcznie do kwoty wyższej. Wskazał, że kwota pobieranego dodatku służbowego nie jest adekwatna do jego zaangażowania w służbie. W reakcji na wniosek Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie zawiadomił funkcjonariusza o wszczęciu postępowania w sprawie podwyższenia dodatku służbowego, a następnie decyzją z 13 sierpnia 2013 r., nr 26 odmówił podwyższenia tego dodatku. W podstawie prawnej decyzji podano przepisy art. 100 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287 poz. 1687 ze zm.) oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).

Wnioskiem z dnia 6 września 2013 r. funkcjonariusz, na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. zwrócił się do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie o uzupełnienie decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dodatku służbowego. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. uzupełnił swoją decyzję poprzez umorzenie postępowania w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast rozkazem personalnym z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie zwolnił funkcjonariusza ze służby z dniem 17 września 2013r.

Po rozpoznaniu odwołania od decyzji w sprawie dodatku służbowego, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej odmowy podwyższenia dodatku służbowego i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przyznanie dodatku służbowego związane jest z mianowaniem funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe, ewentualna zaś modyfikacja jego wysokości jest uzależniona od zaistnienia przesłanek określonych w przepisach prawa. Ustalenie wysokości dodatku służbowego pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych, którzy w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków mogą przyznać dodatek w wysokości mniejszej niż ta, która satysfakcjonowałaby policjanta. Uprawnienie natomiast do kształtowania wysokości dodatku służbowego posiada wyłącznie przełożony funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1140/10). Postępowanie w sprawie uposażenia policjanta, m.in. dodatku służbowego, ma charakter służbowy (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt K 58,04). Oznacza to, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek policjanta w sprawie przyznania lub podwyższenia dodatku służbowego wszczyna postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji w rozumieniu k.p.a. Dopiero bowiem pozytywna weryfikacja wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych może skutkować wszczęciem takiego postępowania z urzędu oraz wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Z tego względu w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy podwyższenia dodatku służbowego i w tym zakresie umorzenia postępowania przed organem I instancji. Nieracjonalnym bowiem byłoby wydawanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, skoro postępowanie zostało już wszczęte.

W skardze do sądu administracyjnego A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Za wadliwe uznał stanowisko, że wniosek funkcjonariusza o przyznanie lub podwyższenie dodatku służbowego nie może wszczynać postępowania administracyjnego i kończyć się wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i wyrokiem z 20 sierpnia 2014 r. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 20 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeżeli natomiast w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (tak też NSA w wyroku z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I OSK 697/11, publik. LEX nr 1068530). Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Sąd I instancji przyjął, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Wniosek pochodził od policjanta, a więc podmiotu uprawnionego - strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przedmiotem wniosku było przyznanie świadczenia wynikającego z przepisów prawa materialnego – art. 100 w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1991 r. o Policji oraz § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że postępowanie w sprawie nie mogło być wszczęte na wniosek strony, albowiem tylko pozytywna weryfikacja wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych może skutkować wszczęciem takiego postępowania z urzędu oraz wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Jakkolwiek art. 104 ust. 3 w zw. z art. 100 ustawy o Policji zawiera sformułowania o charakterze ocennym, to ocena wskazanych w tych przepisach okoliczności musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu orzeczenia w przedmiocie dodatku służbowego.

W przypadku sporu co do formy rozstrzygnięcia należy przyjąć ogólne domniemanie działania organu w formie decyzji, choćby z tego względu, że zwiększa to zakres ochrony prawnej przyznanej adresatowi aktu administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji chyba, że przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Według § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) sprawa należnego uposażenia policjanta jest sprawą osobową, która może być załatwiona również na wniosek policjanta. W tej sytuacji złożenie wniosku powoduje wszczęcie postępowania, które powinno być zakończone w sposób przewidziany prawem. Pogląd ten pozostaje aktualny na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644). W świetle § 1 ust. 4 tego rozporządzenia za sprawy osobowe uznaje się sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Sprawy osobowe policjantów dotyczą należnego na danym stanowisku służbowym uposażenia (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), zaś składnikiem uposażenia jest dodatek służbowy (art. 100 w zw. z art. 104 § 3 ustawy o Policji).

W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że nie ma uzasadnionych podstaw twierdzenie organu II instancji o braku po stronie policjanta legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego. Przepisy ustawy o Policji, jak też powołanych rozporządzeń wykonawczych nie zastrzegają inicjatywy we wskazanym przedmiocie jedynie dla organu Policji. Dlatego też pogląd o możliwości wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jedynie z urzędu jest poglądem błędnym. Skoro postępowanie o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego może być wszczęte na wniosek strony, to bezprzedmiotowość z tej przyczyny nie zachodzi, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., co obliguje Sąd do jej uchylenia. Jednocześnie Sąd I instancji zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zbadał przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. w odniesieniu do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku służbowego mając na względzie, że w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] sierpnia 2009 r. nr 1802/2009 przyznający skarżącemu dodatek służbowy.

W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1, art. 28 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. i § 2 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 14 maja 2013 r. poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie dodatku służbowego w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

2/ przepisów prawa materialnego: art. 100 w związku z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji w związku z § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w związku z § 1 ust. 4 i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r., poprzez przeprowadzenie nieprawidłowej wykładni wskazanych przepisów i przyjęcie, że funkcjonariusz Policji może samodzielnie inicjować postępowanie w sprawie dodatku służbowego z pominięciem inicjatywy przełożonego oraz nieuwzględnienie w wykładni wskazanych przepisów szczególnego charakteru § 9 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w stosunku do § 1 i 3 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków policjantów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że to czy dany policjant zasługuje na podwyższenie dodatku służbowego należy do wyłącznej kompetencji przełożonego służbowego. Nie można zatem mówić o istnieniu sprawy administracyjnej, jeżeli strona nie może jej skutecznie zainicjować. Brak po stronie funkcjonariusza czynnej legitymacji procesowej powoduje konieczność umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem strony jako bezprzedmiotowego, nie jest natomiast dopuszczalne merytoryczne orzekanie. Jakkolwiek w § 9 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia zasadniczego, nie zawarto wyraźnego upoważnienia dla przełożonego służbowego do wystąpienia z wnioskiem o podwyższenie dodatku służbowego, to zwroty w nim użyte sugerują, że to właśnie przełożony służbowy ma wyłączne prawo zainicjowania postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego i tylko taki wniosek może podlegać ocenie pod kątem zasadności. Nie każda sprawa osobowa może być załatwiona w trybie wnioskowym. Wskazano także, że stosunek służbowy funkcjonariusza już ustał i wygasło prawo do kształtowania wysokości jego wynagrodzenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. ma treść § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Policjantowi przysługuje dodatek służbowy pod warunkiem spełnienia określonych przesłanek. To przełożony służbowy weryfikuje prawidłowość i sumienność wykonywanych obowiązków, on więc może zadecydować o przedłożeniu wniosku o podwyższenie dodatku. Nie jest prawidłowy pogląd Sądu I instancji, że art. 100 w związku z art. 104 § 3 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 4 i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów ma charakter szczególny i determinuje możliwość zainicjowania postępowania przez funkcjonariusza. Nie można zakładać, że sprawa o dodatek służbowy, mimo że jest sprawą osobową, może być załatwiona na wniosek policjanta. Wyklucza to § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. Definicja sprawy osobowej przyjęta przez Sąd I instancji jest zatem zbyt szeroka. Funkcjonariusz może być tylko biernym odbiorcą rozstrzygnięcia, a do przełożonego należy decydowanie o przyznaniu nagrody w postaci podwyższenia dodatku służbowego, w tym do inicjowania postępowania w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zarzutów powinno zawierać argumentację popierającą postawione zarzuty.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Za uzasadniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchylając w całości decyzję Komendanta Głównego Policji Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że decyzja ta zawierała rozstrzygnięcia odnoszące się do dwóch różnych żądań funkcjonariusza. Organ I instancji odmówił funkcjonariuszowi podwyższenia dodatku służbowego oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania tego dodatku. Organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie w części orzekającej o odmowie podwyższenia i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, co oznacza utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego. Uchylenie decyzji organu II instancji w tym zakresie przez Sąd jest wadliwe i narusza art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowo bowiem Komendant Główny Policji przyjął bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku służbowego w sytuacji, gdy ten funkcjonariusz pobierał już taki dodatek na podstawie rozkazu Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do niego. Przepis art. 104 ust. 3 ustawy o Policji przewiduje możliwość otrzymywania przez policjanta dodatku służbowego za należyte wykonywanie obowiązków służbowych. Rozporządzenie MSWiA z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia zasadniczego stanowi w § 6 ust. 2, że dodatek służbowy jest dodatkiem o charakterze stałym. Zgodnie z § 9 ust. 1 przyznaje się go w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Przepisy § 9 ust. 4 i 5 rozporządzenia przewidują możliwość podwyższania lub obniżania dodatku służbowego, co nie jest tożsame z każdorazowym przyznawaniem tego dodatku. Regulacja ta daje podstawę do przyjęcia, że przyznanie dodatku jest czynnością jednokrotną, a ewentualne zmiany wysokości dodatku są skutkiem jego podwyższania lub obniżania. Natomiast ponowne przyznanie dodatku jest możliwe jedynie w sytuacji jego uprzedniego cofnięcia w przypadkach określonych w § 9 ust. 6 rozporządzenia. Taka okoliczność w sprawie nie miała miejsca, stronie przyznany w roku 2009 dodatek służbowy nie został cofnięty, brak zatem było podstaw do orzekania w przedmiocie przyznania dodatku służbowego. Prawidłowo w tym zakresie organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania, a organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Skargą do sądu administracyjnego funkcjonariusz objął całość rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a Sąd skargę tę uwzględnił, choć uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera wyjaśnień, dlaczego w części orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego decyzja naruszała prawo. Skarga funkcjonariusza na rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania o przyznanie dodatku służbowego nie była uzasadniona z powodów wyżej podanych i winna podlegać oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem zarzuty podniesione w stosunku do wyroku Sądu I instancji, odnoszące się wyłącznie do kwestii dopuszczalności wszczęcia postępowania o podwyższenie dodatku służbowego na wniosek funkcjonariusza, nie są uzasadnione. Tezę o braku legitymacji funkcjonariusza do złożenia wniosku w tym zakresie oparto w skardze kasacyjnej na argumentach odnoszących się do faktu, że przyznanie przedmiotowego dodatku oraz ewentualne jego podwyższenia uzależnione są od ewaluacji pełnienia służby przez funkcjonariusza, dokonywanej przez jego przełożonych. Niewątpliwie art. 104 ust. 3 ustawy o Policji zawiera regulację, która daje podstawy do przyjęcia, że przyznanie dodatku służbowego jest uznaniowe, dodatek ten może być przyznany (nie jest zatem obligatoryjnym elementem uposażenia policjanta), a kryterium stanowi należyte wykonywanie obowiązków. Także przepisy § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia zawierają kryteria o charakterze ocennym, przyznanie dodatku oraz jego wysokość uzależniona jest od oceny wywiązywania się z obowiązków i realizacji zadań i czynności służbowych, a podwyższenie wysokości dodatku może być dokonane ze względu na wzorowa służbę. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia podejmowanego w oparciu o kryteria określone za pomocą klauzuli "wzorowej" służby, wymagający dokonania oceny funkcjonariusza, nie stanowi jednak okoliczności wpływającej na tryb wszczęcia postępowania w sprawie przyznania dodatku, w szczególności nie wyłącza możliwości wszczęcia takiego postępowania na wniosek zainteresowanego. Należy bowiem rozróżnić podjęcie władczej decyzji o przyznaniu uprawnień, od wszczęcia postępowania o ich przyznanie. Pierwsza z kwestii niewątpliwie należy do wyłącznej kompetencji właściwego organu, a uznaniowy charakter jego rozstrzygnięcia wyklucza automatyzm i nie rodzi obowiązku uwzględnienia wniosku funkcjonariusza. Nie jest zatem uzasadniony argument skargi, że funkcjonariusz może być jedynie biernym odbiorcą kierowanych do niego rozstrzygnięć w zakresie dodatku, a brak czynnej legitymacji w zainicjowaniu takiego postępowania jest oczywisty. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nie pozbawia jego adresata możliwości zainicjowania postępowania. Samo wszczęcie postępowania nie rodzi wszak obowiązku po stronie podmiotu uprawnionego do uwzględnienia wniosku. Nie mogło w sprawie dojść do naruszenia art. 28 k.p.a., albowiem niewątpliwie funkcjonariusz ma status strony w postępowaniu dotyczącym dodatku służbowego, jest adresatem rozstrzygnięcia i dotyczy ono sfery jego interesu prawnego. Kwestia statusu procesowego i trybu wszczęcia postępowania są przy tym zagadnieniami odrębnymi.

Nie jest też uprawniony zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji pominął relację szczególności zachodząca pomiędzy przepisami § 9 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad (...) oraz rozporządzenia MSWiA z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków policjantów. Wymienione akty prawne nie pozostają ze sobą w relacji lex specialis- lex generalis, albowiem inny jest ich przedmiot i zakres regulacji. Relacja szczególności uregulowania polega na sytuacji, w której przepis uznawany za szczególny wprowadza odmienne skutki względem regulacji zawierającej normy ogólne, lub też wyłącza pewne podmioty lub zachowania z zakresu regulacji ogólnej. Taka relacja między wskazanymi regulacjami nie zachodzi. Oba rozporządzenia zostały wydane na różnych podstawach ustawowych i dotyczą odmiennych uprawnień funkcjonariuszy. Niewątpliwie przy tym sprawa związana z uposażeniem policjanta i dodatkami do tego uposażenia jest sprawą osobową w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (§ 3 ust. 1 pkt 2). Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący przyjęcia przez Sąd I instancji zbyt szerokiego zakresu sprawy osobowej nie został skonkretyzowany i nie jest uprawniony. Niewątpliwie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 14 maja 2013 r. wprost kwalifikuje jako sprawę osobową należne funkcjonariuszowi uposażenie na zajmowanym stanowisku służbowym, a dodatki do uposażenia składają się na uposażenie policjanta (art. 100 ustawy o Policji). Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia z 14 maja 2013 r. przewiduje jako zasadę, że policjant składa w sprawie osobowej wniosek drogą służbową, z wyjątkiem przypadków określonych w odrębnych przepisach. Spraw związanych z dodatkiem służbowym odrębne przepisy nie wyłączają z drogi służbowej, jak też nie przekazują do wyłącznego rozstrzygania z urzędu. Mimo służbowego charakteru stosunku służbowego nie istnieją wyraźne racje każące wyłączyć inicjatywę funkcjonariusza w zakresie przyznania lub podwyższenia dodatku służbowego. Jakkolwiek ma on charakter uznaniowy (w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa), to nie jest nagrodą, lecz elementem uposażenia związanym z wykonywaniem obowiązków, a inicjatywa funkcjonariusza umożliwia mu zabieganie o uznanie jakości pełnionej służby, co nie jest równoznaczne z ograniczeniem władczych uprawnień podmiotu decydującego. Regulacja § 2 ust. 1 rozporządzenia z 14 maja 2013 r. nie pozostaje w kolizji z § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r., bowiem złożenie wniosku przez policjanta nie wyłącza władztwa organu do rozpatrzenia zasadności tego wniosku w oparciu o wskazane w tych przepisach kryteria i, w zależności od poczynionych ustaleń, wydania rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla policjanta. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby postępowanie w sprawie podwyższenia dodatku służbowego mogło być wszczęte wyłącznie z urzędu. Ewentualne ograniczenie uprawnień strony w tym zakresie wynikać musiałoby z wyraźnego przepisu, a ani ustawa o Policji, ani akty wykonawcze do tej ustawy ograniczenia takiego nie zawierają. Wobec powyższego prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że postępowanie w sprawie podwyższenia dodatku służbowego może być wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek zainteresowanego policjanta. W konsekwencji prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do podstaw umorzenia postępowania, brak podstaw do uwzględnienia wniosku nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania.

Wobec powyższego za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 100 w związku z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji w związku z § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w związku z § 1 ust. 4 i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 14 maja 2013 r. Związanie granicami skargi kasacyjnej i podniesionymi zarzutami w konsekwencji nie dawało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia wyroku. Stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie o podwyższenie dodatku służbowego nie zaistniała przesłanka jego bezprzedmiotowości ze względu na brak dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na jej zainicjowanie przez podmiot nieuprawniony, jest prawidłowe. O bezprzedmiotowości orzekania w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego nie przesądza także fakt, że w trakcie zainicjowanego w tym zakresie postępowania, przed wydaniem decyzji ostatecznej, doszło do ustania stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że decyzja w sprawie określenia wysokości dodatku służbowego ma charakter konstytutywny, a o dodatek taki może ubiegać się wyłącznie funkcjonariusz. Jeżeli wniosek taki zostanie skutecznie złożony przez funkcjonariusza, to winien on zostać rozpoznany, choć rozstrzygnięcie może dotyczyć jedynie okresu sprzed ustania stosunku służbowego, od wszczęcia postępowania do zakończenia służby. Sytuacji takiej nie można utożsamić z przypadkiem wystąpienia o przyznanie jakichś uprawnień, przysługujących jedynie funkcjonariuszom, przez osobę nie mającą już takiego statusu. Funkcjonariusz, nawet po zwolnieniu ze służby, ma prawo do rozstrzygnięcia jego wniosku odnoszącego się do uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym, jeżeli złożył go w trakcie służby, co nie przesądza w żaden sposób o treści podejmowanego rozstrzygnięcia.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku o oddaleniu w tym zakresie skargi kasacyjnej. Ze względu na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej, w części pozostającej poza zasadniczą kwestią sporną w sprawie, na podstawie art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od wzajemnego zasądzenia zwrotu kosztów postępowania między stronami.