Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 714/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lipca 2022r .nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K., decyzją 01 lutego 2022 r., nr [...], skierowaną do T. M., ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku ze zbyciem udziałów w działkach: nr [...] o pow. [...] ha, obręb ewidencyjny [...] – T. i w działce nr [...] o pow. [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...], położonych w K. przy ul. [...], objętych w momencie sprzedaży KW nr [...], oraz zbyciem udziałów w działce nr [...] o pow. [...] obręb ewidencyjny [...] - T., położoną w K., objęta w momencie sprzedaży KW nr [...]

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że na skutek podjęcia uchwały Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia 27 października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu T. dokonano ustalenia przeznaczenia gruntów położonych przy ul. [...], jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (jednostka bilansowa: 3MW).

Pomiędzy 18 czerwca 2021 r., a 19 października 2021 r. aktami notarialnymi w liczbie [...] (szczegółowo opisanymi w tabeli) zostały sprzedane udziały w działkach nr [...], [...] oraz [...], obręb ewidencyjnym [...] - T.. Zbycie nastąpiło przed upływem 5 lat, licząc od dnia, w który stał się obowiązujący nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. od dnia 23 listopada 2016 r.

Natomiast zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 22 października 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Kaliskiego nr 17, poz. 163 z dnia 27 grudnia 1991 r.), który utracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r., obszar obecnych działek nr [...], [...] i [...] stanowił teren upraw polowych i ogrodniczych (jednostka bilansowa: B5R). Dla przedmiotowego terenu nie została również wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Przed wejściem życie planu miejscowego z 2016 r., w latach 2004-2016, teren objęty postępowaniem, zgodnie z operatem ewidencyjnym gruntów i budynków, stanowił grunty orne. Przy czym część działek nr [...] oraz [...] była objęta decyzją nr [...] z dnia 16 listopada 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Na podstawie zebranej dokumentacji i sporządzonego operatu szacunkowego przyjęto, że nieruchomość była przed wejściem w życie planu miejscowego wykorzystywana jako użytki rolne. W operacie szacunkowy przedstawiono stan nieruchomości wynikający z zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz wizji terenowej przeprowadzonej dnia 26 marca 2017 r. przez pracowników Urzędu Miasta, który potwierdza stan ewidencyjny. W operacie szacunkowym uwzględniono, że według daty z wejścia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu T. zbyte działki nie istniały, dlatego że nie były jeszcze wydzielone. Stan prawny nieruchomości na dzień 23 listopada 2016 r. został potwierdzony wpisami z ksiąg wieczystych oraz rejestru ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem organu I instancji spełnione zostały tym samym wszystkie warunki ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, które stanowiła, zgodnie z uchwałą, 20% wzrostu wartości nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 05 lipca 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania pełnomocnika T. M., utrzymało w mocy rozstrzygnięci organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że aktami notarialnymi szczegółowo wymienionymi w pkt 1.6 operatu szacunkowego części działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] zostały sprzedane i dlatego stały się przedmiotem wyceny. Z uwagi jednak na fakt, iż w dacie wejścia w życie planu miejscowego działki nr [...], [...] i [...] nie istniały w pkt. 1.1 operatu rzeczoznawca zaznaczył, iż przedmiotem wyceny jest prawo własności części nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] stanowiącej na datę wejścia w życie planu miejscowego część działek ewidencyjnych: obręb [...] T. oraz [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] T., arkusz mapy [...], oznaczone na datę sprzedaży jako działki ewidencyjne [...], obręb [...] T., [...] i [...], obręb [...] T.. Rzeczoznawca wyjaśnił, iż na rysunku nr [...] na stronie 10 operatu zaznaczył zmiany przedmiotowego terenu pomiędzy datą wejścia w życie planu miejscowego a datą sprzedaży części nieruchomości. Zdaniem rzeczoznawcy scalenie i podział nieruchomości po wejściu w życie planu nie miało wpływu na przedmiotową wycenę nieruchomości. Rzeczoznawca wskazał również, iż w operacie wyraźnie zaznaczył, iż zgodnie z ewidencją gruntów i budynków na datę wejścia w życie planu tj. 23 listopada 2016 r. nieruchomości stanowiły działki ewidencyjne [...], obręb [...] T., nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] T. arkusz mapy [...] o pow. odpowiednio 17 370 m2, 14 650 m2, 913 m 2, 915 m2, 916 m2 i 1038 m2 i w konsekwencji dokonał analizy stanu prawnego, zagospodarowania, techniczno - użytkowego i otoczenia oraz przeznaczenia dla nieruchomości ze stanu na datę wejścia w życie planu miejscowego co znajduje wyraźne odzwierciedlenie na stronie 6 – 12 operatu, a tylko dla powiązania numeracji działek ewidencyjnych pomiędzy wejściem w życie planu miejscowego a datą sprzedaży części nieruchomości została przedstawiona historia zmian nieruchomości na skutek scaleń i podziałów w okresie od daty wejścia w życie planu miejscowego tj. 23 listopada 2016 r. do dat sprzedaży części nieruchomości w pkt 2.1 - strony 8-9 operatu. Rzeczoznawca wskazał również, że w operacie została oszacowana rynkowa wartość nieruchomości dla ich stanów z daty wejścia życie planu miejscowego czyli dla działek nr [...] obręb [...] T. - [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], co wynika z analizy rynku w pkt 4.2, gdzie przyjęto do porównań większe powierzchniowo pola inwestycyjne i kolejnych pkt 5, 6 i 7 operatu szacunkowego w którym dokonano wyceny w powiązaniu ze stanami i przeznaczeniami nieruchomości na datę wejścia w życie planu miejscowego i dopiero w podsumowujących tabelach każdego pkt 5,6 i 7 określono wartość części nieruchomości. Rzeczoznawca wyjaśnił również, że w operacie szacunkowym w obszarze przeznaczenia nieruchomości znajduje zastosowanie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej również jako: "ustawa" albo "u.p.z.p.") i wbrew twierdzeniom pełnomocnika odwołującego nie znajduje zastosowanie art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.).

Kolegium wyjaśniło, natomiast odnosząc się do wskazanego zarzutu nieuwzględnienia przeznaczenia nieruchomości przed wejściem w życie planu wynikającego ze studium zagospodarowania przestrzennego, iż to jedynie plan miejscowy, a nie studium, bezpośrednio wpływa na możliwość zagospodarowania danego terenu przez inwestora i co za tym idzie, to uchwalenie planu miejscowego, a nie przyjęcie studium wpływać może na zmianę wartości nieruchomości w następstwie zmiany dopuszczalnych prawnie sposobów jej zagospodarowania.

Organ II instancji podzielił równie stanowisko organu I instancji, iż skoro sprzedane działki nie istniały w momencie wejścia w życie planu miejscowego tj. 2016 r. to nie jest możliwym prawidłowe oszacowanie ich wartości, skoro zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem art. 36 ust. 3 ustawy ma zastosowanie nie tylko w przypadku zbycia całej nieruchomości, ale także wydzielanej jej części lub części określonej jej ułamkiem - udziału.

W ocenie Kolegium przedstawiony w sprawie operat jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze. zm.), przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do jego sporządzenia. Ponadto w ocenie Kolegium działki przyjęte do porównania przy ustalaniu wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem powierzchni, lokalizacji jak i możliwości zagospodarowania.

Na marginesie Kolegium wskazał, iż operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a."). Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, a odwołujący nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu podważającego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. L.. Operat oraz dodatkowe wyjaśnienia biegłego wskazują, że z dokonanych na podstawie operatu szacunkowego ustaleń bezsprzecznie wynika, że wartość nieruchomości stanowiącej własność odwołującego, objętej postępowaniem, wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych działek z uwagi na zmianę jej przeznaczenia wskazaną szczegółowo w operacie. Nie sposób natomiast odnosić się w ramach postępowania odwoławczego do merytorycznej poprawności analizy rynku, przyjętych cech i ich wag, gdyż są to wiadomości specjalne

Skargę na powyższą decyzję wniósł T. M., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W ocenie strony skarżącej kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem:

1) art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie renty planistycznej bez oceny, czy wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu T. nastąpił wzrost wartość całych należących do skarżącego nieruchomości, tj. działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz [...];

2) art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oparcie decyzji o operat szacunkowy dotyczący wartości działek nr [...], [...] i [...] zamiast wydania jej w oparciu o operat szacunkowy, który w pierwszej kolejności wskazywałby różnicę pomiędzy wartością całych należących do skarżącego nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wartością tych nieruchomości określoną według faktycznego sposobu wykorzystywania przed uchwaleniem planu miejscowego;

3) art. 80 w związku art. 84 ustawy – K.p.a. oraz art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7, art. 4 pkt 16-17, art. 149, art. 153 ust. 1, art. 154, art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie decyzji o operat szacunkowy, który poprzez błędny dobór nieruchomości porównawczych zaniżył wartość nieruchomości sprzed jej wejścia w życie,

4) art. 140 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie rzeczowego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że wyrokiem z dnia 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje tych samych organów dotyczące opłaty z tytułu wzrostu wartości należących do skarżącego nieruchomości powstałych ruin. z podziału istniejącej w chwili wejścia w życie m.p.z.p. działki ewidencyjnej [...], obręb [...] T., dla której była urządzona księga wieczysta nr [...] Dla innej nieruchomości powstałej z tej właśnie działki prowadzone było postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, więc niniejsza sprawa jest niemal identyczna w stosunku do powyższej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że wycenę wskazującą czy i jaki wzrost wartości nieruchomości nastąpił na skutek uchwalenia m.p.z.p. musi sporządzić rzeczoznawca majątkowy, lecz jej przedmiotem - ani przedmiotem samej decyzji - nie mogą być nieruchomości, które nie istniały w dniu uchwalenia m.p.z.p., a które powstały później, w wyniku kolejnych scaleń i podziałów. Skoro więc przedmiotem wyceny w poprzedniej sprawie było prawo własności istniejących dziś nieruchomości, stanowiących części dawnych działek ewidencyjnych, to zaakceptowanie przez organ operatu szacunkowego, dotyczącego wartości działki, która powstała ze scalenia działek po wejściu w życie planu miejscowego, stanowi naruszenie art. 37 ust. 1 u.p.z.p., albowiem w takiej sytuacji organ nie dysponuje wartością nieruchomości według stanu nieruchomości na dzień uchwalenia planu. Sąd uznał więc za trafne stanowisko strony skarżącej, że organy zaakceptowały jako dowód w sprawie bezużyteczny operat szacunkowy, tj. operat, który nie przedstawia wartości nieruchomości według stanu na dzień uchwalenia planu. To zaś przesądziło o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji przy przyjęciu, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego podoba sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sporządzony na żądanie Prezydenta Miasta K. operat szacunkowy biegłego dr hab. P. L. nie mógł stanowić podstawy dla określenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, skoro przedmiotem wyceny rzeczoznawcy - a w ślad za tym przedmiotem samej decyzji organu I instancji, jak to wprost wynika z jej sentencji - były działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] o pow. odpowiednio: 2144 m2, 1306 m2, 3123 m2, położone w K. przy ul. [...], które nie istniały w dniu uchwalenia m.p.z.p. Działki te powstały bowiem, w wyniku kolejnych scaleń działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w działkę nr [...] i podziałów tejże działki na działki: [...], [...], [...], [...], podziału działki [...] na działki: [...], [...], [...], [...] i podziału działki [...] na działki nr [...] i [...] oraz równoległego podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...] i [...], scalenia działek nr [...] i [...] w działkę nr [...] oraz podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...] i [...]. Wszystkie te scalenia i podziały miały miejsce już po wejściu w życie m.p.z.p. Co więcej, z samej wyceny wynika, że należące do T. M. nieruchomości, z których pochodzą wyceniane działki, zostały częściowo w m.p.z.p. przeznaczone pod drogi publiczne - ulicę lokalną o symbolu [...], ulicę dojazdową o symbolu [...] oraz ulicę dojazdową o symbolu [...]. Dlatego też nastąpił podział tych nieruchomości.

W ocenie skarżącego wydając przedmiotowe decyzje organy nie dysponowały wartością nieruchomości należących do T. M. według ich stanu na dzień uchwalenia m.p.z.p. i nie wskazały jej w decyzjach. Jak wskazuje analiza operatu szacunkowego, biegły wskazał na s. [...] opinii, że działki nr [...], [...] i [...] były wówczas wykorzystywane jako użytki rolne, choć przecież wówczas takie działki nie istniały. Z tych samych przyczyn nie mogły być dla tych działek wydane decyzje o warunkach zabudowy. Również na stronie [...] opinii pisząc o cechach rynkowych nieruchomości wycenianych, tj. przeciętnej lokalizacji szczegółowej i małej powierzchni, biegły ma na myśli działki i nieruchomości zbywane w 2020 r., które przed wejściem w życie m.p.z.p. nie istniały. Trudno zatem uznać określenie wartości takich nieruchomości - stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji - jako mające charakter inny niż czysto wirtualny.

Niezależnie od powyższej, kluczowej z punktu widzenia niniejszej sprawy, wadliwości operatu szacunkowego, wskazać należy, że oparcie się w decyzji na tym dokumencie skutkowało zaniżeniem wartości nieruchomości sprzed wejścia w życie m.p.z.p., poprzez błędny dobór nieruchomości porównawczych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 16 czerwca 1998 r. (zmienione uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 30 czerwca 2005 r. i uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 3 września 2009 r.) określało dla nieruchomości skarżącego kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Nieruchomości porównawcze przyjęte dla wyceny nieruchomości sprzed wejścia w życie planu powinny nie tylko kształtem i rozmiarem odpowiadać nieruchomościom wówczas istniejącym, ale mieć zbliżone przeznaczenie ustalone na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Powyższe zarzuty formułowane były już na etapie postępowania administracyjnego, ale zostały kompletnie zignorowane, a ocena operatu została sprowadzona do bezkrytycznego przyjęcia stanowiska biegłego, bez merytorycznego odniesienia się do podnoszonych zarzutów, co skutkowało przeniknięciem wad operatu szacunkowego do treści wydanych rozstrzygnięć.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 08 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta K. o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku ze zbyciem udziałów w działkach: nr [...] o pow. [...] ha, obręb ewidencyjny [...] – T. i w działce nr [...] o pow. [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...], położonych w K. przy ul. [...] oraz zbyciem udziałów w działce nr [...] o pow. [...] obręb ewidencyjny [...] - T., położoną w K..

Sąd podkreśla, że w sprawie nie są kwestionowane przesłanki ustalenia opłaty, a istota sporu sprowadza się, że do ustalenia, czy sporządzony na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego operat szacunkowy z dnia 27 grudnia 2021 r. mógł stanowić dowód w sprawie, a więc mógł być podstawą do ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Argumentacja skargi została oparta w pierwszej kolejności na wskazaniu, że wyrokiem z dnia 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje tych samych organów dotyczące opłaty z tytułu wzrostu wartości należących do skarżącego nieruchomości powstałych z podziału istniejącej w chwili wejścia w życie m.p.z.p. działki ewidencyjnej [...], obręb [...] T., dla której była urządzona księga wieczysta nr [...] Postępowanie powyższe dotyczyło innej nieruchomości powstałej z podziału powyższej działki, a w uzasadnieniu powyższego wyroku sąd wskazał, że przedmiotem wyceny nie mogą być nieruchomości, które nie istniały w dniu uchwalenia m.p.z.p., a które powstały później, w wyniku kolejnych scaleń i podziałów. Sąd uznał w powyższym wyroku za trafne stanowisko skarżącego, że organy zaakceptowały jako dowód w sprawie bezużyteczny operat szacunkowy, tj. operat, który nie przedstawia wartości nieruchomości według stanu na dzień uchwalenia planu.

Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny nie pozostawał operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania będącego przedmiotem kontroli w sprawie II SA/Po [...], a co za tym idzie niemożliwe było przeniesienie rozważań zawartych w powyższym wyroku do niniejszej sprawy. Sąd zobowiązany był bowiem do dokonania oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji i nie mógł on – jak chce tego skarżący – z góry przyjąć, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy był bezużyteczny.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wyjaśnić należy, że uregulowana w art. 36 oraz art. 37 ustawy opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. "ulepszenie planistyczne"). Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości.

Równocześnie, w świetle art. 37 ust. 1 ustawy wzrost wartości musi być ustalony bez uwzględnienia skutków późniejszych podziałów geodezyjnych i funkcji poszczególnych działek, jakie pełnią po podziale. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 36 ust. 4 ustawy znajduje zastosowanie nie tylko gdy dochodzi do zbycia całej nieruchomości objętej ulepszeniem, ale również jej wydzielonej części nieruchomości lub idealnej części określonej jej ułamkiem - udziału (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 505/09 i z 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2216/12, Baza NSA). Jednak sam przedmiot zbycia, tj. część nieruchomości względnie udział, nie determinuje w żaden sposób przedmiotu wyceny, którym jest "pierwotna nieruchomość" i określona wartość 1 m2 gruntu "ulepszonej planistycznie" nieruchomości. Przedmiot zbycia ma zatem to znaczenie, że wysokość opłaty ustala się proporcjonalnie do zbytej części, czy udziału nieruchomości pierwotnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1407/19, Baza NSA).

W przedmiotowej sprawie skarżący wywodzi, że zasada powyższa nie została zastosowana, a przedmiotem wyceny uczyniono działki powstałe w wyniku podziału po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko powyższe uznać należy za wadliwe.

I tak, jak wyjaśniono w treści operatu szacunkowego, aktami notarialnymi szczegółowo wymienionymi w pkt 1.6 części działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] zostały sprzedane. Ponieważ jednak w dacie wejścia w życie planu miejscowego działki nr [...], [...] i [...] nie istniały w pkt. 1.1 operatu rzeczoznawca zaznaczył, iż przedmiotem wyceny jest prawo własności części nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] stanowiącej na datę wejścia w życie planu miejscowego część działek ewidencyjnych: obręb [...] T. oraz [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] T., arkusz mapy [...], oznaczone na datę sprzedaży jako działki ewidencyjne [...], obręb [...] T., [...] i [...], obręb [...] T.. Jak wyjaśnił rzeczoznawca, scalenie i podział nieruchomości po wejściu w życie planu nie miało wpływu na przedmiotową wycenę nieruchomości, tym bardziej, iż zgodnie z ewidencją gruntów i budynków na datę wejścia w życie planu tj. 23 listopada 2016 r. nieruchomości stanowiły działki ewidencyjne [...], obręb [...] T., nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] T. arkusz mapy [...] o pow. odpowiednio 17 370 m2, 14 650 m2, 913 m 2, 915 m2, 916 m2 i 1038 m2 i w konsekwencji dokonał analizy stanu prawnego, zagospodarowania, techniczno – użytkowego i otoczenia oraz przeznaczenia dla nieruchomości ze stanu na datę wejścia w życie planu miejscowego. Tylko dla powiązania numeracji działek ewidencyjnych pomiędzy wejściem w życie planu miejscowego, a datą sprzedaży części nieruchomości została przedstawiona historia zmian nieruchomości na skutek scaleń i podziałów w okresie od daty wejścia w życie planu miejscowego tj. 23 listopada 2016 r. do dat sprzedaży części nieruchomości w pkt 2.1.

Konsekwentnie, w operacie została oszacowana rynkowa wartość nieruchomości dla ich stanów z daty wejścia życie planu miejscowego czyli dla działek nr [...] obręb [...] T. - [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], co wynika z analizy rynku w pkt 4.2, gdzie przyjęto do porównań większe powierzchniowo pola inwestycyjne i kolejnych pkt 5, 6 i 7 operatu szacunkowego w którym dokonano wyceny w powiązaniu ze stanami i przeznaczeniami nieruchomości na datę wejścia w życie planu miejscowego i dopiero w podsumowujących tabelach każdego pkt 5,6 i 7 określono wartość części nieruchomości.

Mając powyższe na względzie nie sposób przyjąć, jak chce tego skarżący, że przedmiotem wyceny uczyniono nieistniejące działki. W istocie dokonano wyceny działek istniejących w dacie wejście w życie planu miejscowego, a następnie odniesiono tą wartość do tej części nieruchomości, które były przedmiotem zbycia. Jak wyjaśnił rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 07 kwietnia 2022 r. w operacie szacunkowym zostały oszacowane jednostkowe rynkowe wartości nieruchomości dla ich stanów z wejścia w życie planu miejscowego.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p. dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy określić różnicę w wartości nieruchomości, porównując przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego z przeznaczeniem terenu obowiązującym przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, określonym w poprzednim planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy lub – jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy - z faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu.

Jednocześnie zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako dotyczący wyłącznie ustalania wysokości obniżenia lub wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego stanowi zatem lex specialis w stosunku do art. 154 ust. 2 u.g.n. określającego generalne zasady ustalania przeznaczenia nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego i odsyłającego w tym zakresie do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to zatem sytuacja wskazana w art. 37 ust. 12 u.p.z.p. gdy przepisy u.p.z.p. zawierają uregulowania odmienne niż zawarte w przepisach u.g.n.

Za przyjęciem takiej wykładni przemawia także treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowiącego, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten jednoznacznie wskazuje bowiem, iż zdarzeniem skutkującym potencjalną zmianą wartości nieruchomości jest uchwalenie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwalenie studium.

Równocześnie, mając na uwadze racjonalne działanie ustawodawcy i spójność systemu prawa, przepisy art. 154 ust. 1-3 u.g.n. muszą być zatem odczytywane w szerszym kontekście i w taki sposób, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu ustalać należy bądź na podstawie przeznaczenia w planie dotychczasowym (art. 154 ust. 1 u.g.n.), bądź na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.), bądź też na podstawie faktycznego sposobu użytkowania (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Natomiast wykluczone jest ustalanie wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które stanowiło w pewnym sensie wstępny etap procedury planistycznej, musiało poprzedzać uchwalenie planu miejscowego, a jego ustalenia zostały przez tenże plan skonsumowane. Tylko taka interpretacja przepisów u.g.n. pozwala uznać, że uregulowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie jest przepisem zbędnym i nie podlegającym nigdy zastosowaniu.

Podkreślić należy, iż stanowisko powyższe jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które prezentują w tym zakresie jednolitą linię orzeczniczą, czego przykładem są chociażby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1600/07, z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. II OSK 793/11, z 13 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1496/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 878/17, Baza NSA. Tym samym za niezasadne uznać należało zarzuty skargi, że nieruchomości porównawcze przyjęte dla wyceny nieruchomości sprzed wejścia w życie planu powinny nie tylko kształtem i rozmiarem odpowiadać nieruchomościom wówczas istniejącym, ale mieć zbliżone przeznaczenie ustalone na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Sąd wskazuje dodatkowo, że stosownie do treści art. 87 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Jak wynika z treści operatu szacunkowego dla ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniono zarówno faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, jak i przeznaczenie terenu przyjęte w planie, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., konkludując, że w obu przypadkach wartość nieruchomości była taka sama.

Dalej przypomnieć trzeba, iż choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, Baza NSA).

Takiej oceny orzekające w sprawie organy dokonały wskazując, iż operat odpowiada wymogom formalnym zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione i co za tym idzie dokument ten ma wartość dowodową. Ocenę ta w zakresie dotyczącym braku oczywistych wad operatu możliwych do zauważenia przez osobę nie dysponująca wiadomościami specjalnymi z zakresu wyceny nieruchomości orzekający w sprawie sąd w całości podziela.

Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym zasadniczym ograniczeniem w tym zakresie jest niedopuszczalność sytuacji, w której organ ustali wartość nieruchomości na podstawie innego dowodu niż opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowy, bowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ogólne art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n.

Przypomnieć nadto trzeba, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

Z regulacji tej wynika także w sposób jednoznaczny, iż to autor operatu a nie sąd, w oparciu posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Rzeczoznawca jest jedynie związany określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej także rozporządzenie w sprawie wyceny lub rozporządzenie wykonawcze) szczegółowe zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozporządzenie to określa między innymi sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów oraz wskazuje, iż w ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny).

Wymogi formalne wynikające z przepisów rozporządzenia zostały zaś przez rzeczoznawcę w ocenie Sądu spełnione.

Co za tym idzie zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2689/18, Baza NSA), jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami obu instancji strona nie zgłaszała rzetelnie uargumentowanych zastrzeżeń co do treści operatu, w tym w szczególności nie wnioskowała o jego uzupełnienie, nie przedłożyła także jakiegokolwiek kontroperatu czy też opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych, jak też nie zawnioskowała o przeprowadzenie tego rodzaju dowodu przez organ.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.