Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1359/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargę 1 skarżącego
oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 27
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg A. D., T. D., J. F. na uchwałę Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. nr II/133/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. odrzuca skargę T. D.; II. oddala skargi A. D. i J. F.; III. zwraca skarżącemu T. D. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 11/133/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. Rada Gminy Dębno uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno.

W dniu 14 sierpnia 2014 r. J. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr II/133/2004 Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno.

Wniesienie skargi na powyższą uchwałę zostało przez skarżącego poprzedzone wezwaniem Rady Gminy Dębno z dnia 17 czerwca 2014 r. do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Nr II/133/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno. W treści wezwania wskazano na nieczytelność ustaleń uchwały nie pozwalających na jednoznaczne określenie przeznaczenia terenów stanowiących własność skarżącego.

W związku z tym, że organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, skarżący J. F. wniósł skargę do sądu administracyjnego, wnosząc o:

1) uchylenie uchwały nr 11/133/2004 Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2004 r. Nr 163, poz. 1927) w całości, względnie uchylenia zapisów dotyczących jego działki nr [...] obręb [...], która została umieszczona w planie w terenach zalewowych - zagrożenia powodziowego oznaczonych 15 RZ – ZZ;

2) sprawdzenie uchwały Rady Gminy Dębno nr II/133/2004 Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. z:

- prawomocnymi wyrokami sądu administracyjnego z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 29/07 - stwierdzono nieważność ww. uchwały;

- z prawomocnym wyrokiem z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 801/09 orzekającym, że na terenie Gminy Dębno nie obowiązuje plan miejscowy;

- prawomocnym postanowieniem z dnia 18 grudnia 2009 roku sygn. akt II SA/Kr 1267/09 - skarga odrzucona z uwagi, że ww. uchwala utraciła moc;

- prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2646/12 - plan uchwalony Uchwałą nr 11/133/2004 Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2004 r. Nr 163, poz. 1927) – odżywa;

3) wykreślenie z zapisów miejscowego planu terenów zagrożenia powodziowego z jego działki.

W skardze wskazano, że ustalenia zaskarżonej uchwały skutkują brakiem możliwości jednoznacznego określenia przeznaczenia terenów stanowiących własność skarżącego (działka nr [...] obręb [...]) poprzez zapis, że znajdują się one na terenach rolnych w strefie zagrożenia powodziowego, a taki zapis planu jest wykorzystywany przez Wójta Gminy Dębno do podejmowania decyzji godzących w interes prawny i faktyczny skarżącego. Ponadto skarżący wskazał, że zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego zawiera niezgodności pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną oraz wyraził ogólnie sformułowaną konieczność sprawdzenia przedmiotowej uchwały z treścią powołanych w skardze wyroków sądów administracyjnych.

Odrębną skargę w dniu 3 kwietnia 2014 r. wniósł T. D.. Wniesienie tej skargi na powyższą uchwałę zostało przez skarżącego T. D. poprzedzone wezwaniem Rady Gminy Dębno z dnia 10 lutego 2014 r. (data wpływu do organu) do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Nr II/133/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno. W treści wezwania wskazano na nieczytelność ustaleń uchwały nie pozwalających na jednoznaczne określenie przeznaczenia terenów stanowiących własność skarżącej, na których znajdują się udokumentowane zasoby kruszywa naturalnego w M..

W dniu 26 sierpnia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła także A. D.. Wniesienie tej skargi na powyższą uchwałę zostało przez skarżącą poprzedzone wezwaniem Rady Gminy Dębno z dnia 2 lipca 2014 r. do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Nr 11/133/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno. W treści wezwania wskazano na nieczytelność ustaleń uchwały nie pozwalających na jednoznaczne określenie przeznaczenia terenów stanowiących własność skarżącej, na których znajdują się udokumentowane zasoby kruszywa naturalnego w M..

W związku z tym, że organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżących, wnieśli oni odrębne skargi do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia, względnie stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżący T. D. i A. D. podali, że przedmiotowa uchwała narusza ich interes prawny, w tym uprawnienia wynikające z posiadania nieruchomości gruntowych zawierających udokumentowane zasoby kruszywa naturalnego poprzez niejasne ustalenia planu wobec jego nieruchomości.

Skarżący T. D. podał, że na terenie miejscowości M. posiada działki nr nr [...], [...], [...], [...], na których znajduje się udokumentowane złoże kruszywa naturalnego pn. "M." na powierzchni 23,7 ha., o ustalonych przez organ koncesyjny zasobach wielkości 2 653 260 ton. Natomiast skarżąca A. D. podała, że na terenie miejscowości M. posiada działki nr [...], nr [...], nr [...], na których znajduje się udokumentowane złoże kruszywa naturalnego p.n. "M.". W dniu 19 stycznia 2006 r. Marszałek Województwa wydał koncesję na rozpoznanie złoża w kategorii C1 na powierzchni 23,7 ha. W dniu 8 czerwca 2006 r. organ koncesyjny ustalił zasoby złoża w wielkości 2 653 260 ton.

Oboje skarżący T. D. i A. D. zgodnie w skargach podali, że w zaskarżonym planie miejscowym działki skarżących położone są w "Strategicznej strefie aktywności gospodarczej Nr 23" o funkcji zarówno produkcji rolniczej "PR" jak i produkcji pozarolniczej "PP". Również w § 47 ust. 1 pkt 4 ustaleń planu zapisano, że "dla terenów wsi M. obowiązują ustalenia dla stref strategicznych § 28", w tym dla stref ochrony złóż surowców naturalnych. Funkcję tą potwierdzają zapisy w § 29 Tab. 13 (L.p. 10 na str. 6233 Dz. Urz. Woj. Małopolskiego), które ustalają obowiązek ochrony złóż surowców okruchowych (piasku) w M.. Istotnym jest, że w tekście uchwały o zmianie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno" (wprowadzonym Uchwałą Nr 11/266/2010 Rady Gminy Dębno z dnia 26 lutego 2010 r.) - na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 948/10 stwierdzona została nieważność ustalenia, że złoże kruszywa skarżącej jest złożem "konfliktowym". W następstwie ww. wyroku Sądu – organ powinien usunąć niezgodności pomiędzy studium a planem.

Tymczasem, jak podnosi to w swojej skardze A. D. - mimo upływu 3,5 roku od wspomnianego wyroku Sądu - władze Gminy pozostają w bezczynności skutkującej brakiem możliwości podjęcia przez skarżącej jakichkolwiek działań dla uruchomienia eksploatacji złoża kruszywa w ramach dopuszczonej przez "Studium" produkcji i aktywności gospodarczej.

Skarżący A. D. i T. D. zarzucili, że konstrukcja tekstu planu (uchwały) i sposób podania jego ustaleń, również w formie graficznej (rysunku planu) są wyjątkowo zagmatwane, trudne do "rozszyfrowania" i zawierające absolutny nadmiar zbędnych w planie miejscowym ustaleń i informacji. Skutkiem tego jest niemożność jednoznacznego i czytelnego określenia funkcji, przeznaczenia terenu i uwarunkowań realizacji inwestycji. Stwarza to pole dla niedopuszczalnej dowolności decyzyjnej organów gminy, z naruszeniem praw stron zagwarantowanych przepisami K.p.a.

Zakwestionowane "regulacje" planistyczne naruszają wprost przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego wespół z regulacjami ustawowymi - stanowić winny podstawę do dekodowania norm prawnych podlegających konkretyzacji w procesie stosowania prawa, ponieważ ingerują w sferę prawną podmiotów będących adresatami działań administracji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07 na uchwałę Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. Nr IV/306/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Skarżący T. D. podał, że posługując się analogią do § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wskazano, że przepis prawa (w tym także prawa miejscowego) powinien być redagowany tak, by dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w tym przepisie norm - wyrażał intencje prawodawcy.

Skarżąca A. D. zarzuciła, że naruszeniem interesu prawnego i faktycznego skarżącej jest warunek zawarty w § 28 Tabela 12 L.p. 7 (str. 6227 Dz. Urz. Nr 163) stanowiący, że "realizacje inwestycji z zakresu produkcji pozarolniczej w strefie aktywności gospodarczej Nr 23 - wymagają zmiany planu" (ust. 2 pkt 4). Ustalono (ust. 2 pkt 2 lit. b), że "każda lokalizacja inwestycji w strefie Nr 23 wymaga sporządzenia koncepcji programowo-przestrzennej". Ustalenia takie z punktu widzenia zasad konstrukcji planu miejscowego i jego notacji - są niedopuszczalne. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego winien jednoznacznie i bezwarunkowo określać funkcje poszczególnych terenów. Nie jest przy tym znane w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "koncepcji programowo-przestrzennej".

Mając na uwadze funkcję regulacyjną planu miejscowego jako prawa powszechnie obowiązującego, skarżący T. D. i A. D. podnieśli zarzut rażącej sprzeczności uchwały Nr II/133/2004 Rady Gminy Dębno z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dowodem na to jest już sam sposób "zakodowania" norm w tekście uchwały nie pozwalający na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem H 57 RP-RI, żaden bowiem przepis tekstu planu nie wyjaśnia znaczenia cyfry "57" (w ustaleniach planu dla wsi M. - § 48 na str. 6291 - 6296 Dz. Urz. znajdziemy jedynie ustalenia dla terenów od H 1 do H 31). W tekście planu nie ma również żadnego odniesienia do symbolu "RI" użytego na rysunku planu. Jedynym nawiązaniem do tego symbolu jest użyte w legendzie rysunku planu sformułowanie "Tereny rolnicze z warunkową możliwością zabudowy kubaturowej rolniczej z dodatkowym symbolem RI w strefie Nr 23". W § 21 (Tab. 5 na str. 6205 Dz. Urz. Nr 163) pod symbolem "1) PP" zapisano, jako użytkowanie podstawowe "przemysłową eksploatację surowców - PE" (z zakresu produkcji pozarolniczej).

Skarżąca A. D. dodatkowo zakwestionowała objęcie jej działki nr [...] "strefą ograniczonego użytkowania" (ustalenia dla terenu H13 NO) - rzekomo na podstawie ustaleń planu miejscowego. W planie miejscowym istotnie zapisano taką strefę w promieniu 100 metrów od granicy terenu oczyszczalni, jednakże jest to strefa jedynie "postulowana" a ponadto utworzenie takiej strefy może nastąpić wyłącznie odrębną decyzją Starosty Powiatowego po określeniu faktycznego zasięgu uciążliwości.

Na koniec skarżący T. D. poniósł, że brak jest podstaw do odrzucenia jego skargi. Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) stanowi, że każdy - po bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa - może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ust. 2 wymienionego przepisu stanowi jednak, że skarga nie służy, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1267/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na uchwałę Nr 11/133/2004 r. Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. z uzasadnieniem niedopuszczalności skargi na akt nieobowiązujący. Sąd ten stanął zatem na stanowisku, że plan miejscowy z 2004 r. nie obowiązuje.

W wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2646/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1684/11 dokonując wykładni art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) i stwierdzając, że od chwili, kiedy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 29/07 stał się prawomocny - miejscowy plan Gminy z 2004 r. obowiązuje.

W związku z powyższym - w ocenie skarżącego T. D. - brak jest podstaw do odrzucenia niniejszej skargi w trybie art. 101 ust. 2 wymienionej w pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ 18 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na akt nieobowiązujący. Nie zachodzi zatem tożsamość (powtórzenie) skargi.

W odpowiedzi na skargę J. F. Wójt Gminy Dębno wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie.

Wójt podniósł, że wątpliwości budzi istnienie po stronie skarżącego J. F. interesu prawnego we wniesieniu przedmiotowej skargi. Z treści skargi wynika, że skarżący J. F. wywodzi interes prawny z niekorzystnych – jego zdaniem - zapisów planu odnośnie przeznaczenia gruntów będących jego własnością. To zaś jest niewystarczające dla wykazania po stronie tego skarżącego interesu prawnego. Po pierwsze, należałoby wykazać fakt naruszenia interesu prawnego a nie tylko zagrożenia a następnie wykazać związek pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały (naruszającą prawo) a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją. W tym kontekście za niespełniające powyższych wymogów należy uznać, zdaniem organu, twierdzenia skarżącego zawarte w skardze odnośnie tego że "część graficzna tegoż planu jest odmiennie interpretowana z częścią opisową co może grozić nad interpretowaniem postanowień planu".

Skarżący J. F. nie wskazał żadnych okoliczności uniemożliwiających mu korzystanie z uprawnień przysługujących jako właścicielowi nieruchomości, które mogłyby być zrealizowane, gdyby nie kwestionowane - i jakoby naruszające prawo - zapisy planu zagospodarowania przestrzennego (chociażby poprzez wskazanie planowanego rodzaju inwestycji, której to realizacji jest - jego zdaniem - pozbawiony). Również powołane przez skarżącego J. F. argumenty jakoby niejasne zapisy planu były wykorzystywane do podejmowania decyzji godzących w jej interes faktyczny i prawny są bezprzedmiotowe i nie mogą stanowić podstawy do żądania stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z 2004 r. Skarżący J. F. nie składał w Gminie Dębno żadnego wniosku w zakresie którego była lub nawet mogłaby być wydana jakakolwiek decyzja administracyjna przez Wójta Gminy Dębno. Z posiadanych przez Gminę Dębno informacji nie wynika też, żeby skarżący J. F. składał do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej jakikolwiek wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę w zakresie jakiegokolwiek przedsięwzięcia. Niezrozumiałe wydaje się także zdziwienie tego skarżącego wyrażone w skardze, że dopiero w 2014 r. powziął informację o tym, że posiadana przez niego działka leży w terenach rolnych w strefie zagrożenia powodziowego w sytuacji gdy w załączonym do skargi odpisie aktu notarialnego (w którym wskazuje się skarżącego jako kupującego) z dnia 27 lipca 2010 r. wskazano dokładnie takie przeznaczenie przedmiotowej działki.

Wskazano również, że powołane przez skarżącego J. F. pismo Zastępcy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 15 września 2009 r. nie dotyczy - jak wskazuje skarżący J. F. - uzgodnień w zakresie sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno a uzgodnień projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miejscowości Dębno, Jastew, Porąbka Uszewska, Sufczyn i Wola Dębińska. Jednakże nawet gdyby skarżący prawidłowo wskazał postępowanie, w toku którego uzyskano cytowane przez niego stanowiska organów, to i tak nie może to mieć żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, gdyż nie dotyczy postępowania w zakresie uchwalenia planu objętego skargą a odrębnych postępowań planistycznych.

Odnośnie zaś kwestionowanego w skardze planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z 2004 r., zasadnicze znaczenie mają inne stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. załączone do niniejszej odpowiedzi na skargę, tj. wniosek z dnia 27 lutego 2003 r. sygn. [...], wskazujący na konieczność uwzględnienia w planie terenów zagrożonych oddziaływaniem wód powodziowych oraz przede wszystkim pozytywne uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27.06.2003 r. Oznacza to, że - wbrew twierdzeniom skarżącego J. F. - kwestionowane zapisy planu zagospodarowania przestrzennego zostały pozytywnie uzgodnione przez organ właściwy w kwestiach zagrożenia powodziowego wynikających z ustawy Prawo wodne.

Nie znajdują także żadnego uzasadnienia powołane w skardze niezgodności pomiędzy częścią graficzną a tekstową kwestionowanego planu. Argument niezrozumienia i niejasności nie został poparty jasnym i klarownym wskazaniem zapisów planu i naruszonych przepisów prawa a naruszenia ograniczają się do wskazania trzech lakonicznie opisanych przykładów. Najważniejszą jednakże kwestią jest to, że wskazania w zakresie dwóch pierwszych przykładów nie dotyczą w żaden sposób działki nr [...] w miejscowości [...] należącej do skarżącego, lecz dotyczą miejscowości M. co czyni je bezskutecznymi wobec powołanych wyżej rozważań w zakresie interesu prawnego niezbędnego do skutecznego wniesienia skargi. Ostatni zaś z przykładów nie dotyczy natomiast w żaden sposób zapisów zaskarżonego planu tylko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno dla obrębu Wola Dębińska uchwalonego uchwałą Rady Gminy Dębno Nr 11/337/2014 z 18 marca 2014 r.

W kontekście żądania stwierdzenia nieważności całej uchwały, organ zaznaczył, że podniesione w skardze zarzuty i twierdzenia w zakresie bezzasadnego objęcia strefą zagrożenia powodziowego odnoszą się jedynie do działki skarżącego położonej w miejscowości [...] i nie obejmują pozostałych terenów objętych dyspozycją planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę T. D. i A. D. Wójt Gminy Dębno wniósł o ich odrzucenie względnie oddalenie.

Wójt podniósł, że skarżący T. D. dokonał już uprzednio w dniu 6 maja 2009 r. wezwania do usunięcia naruszenia przedmiotowo odpowiadającego wezwaniu z dnia 7 lutego 2014 r. Skarżący T. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w wyniku której sprawa stała prawomocnie rozstrzygnięta orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1267/09. Organ podniósł, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezbędną podstawą do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, jednakże nie może być czynnością powtarzaną wielokrotnie. Pogląd taki znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi jednokrotnie, w stosunku do określonej uchwały. W tej sytuacji, skarga - jako niedopuszczalna - podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wójt podniósł, że wątpliwości budzi też istnienie po stronie skarżących T. D. i A. D. interesu prawnego we wniesieniu przedmiotowej skargi. Z treści skargi wynika, że skarżący ci wywodzą interes prawny z niekorzystnych – ich zdaniem - zapisów planu odnośnie przeznaczenia gruntów będących ich własnością. To zaś jest niewystarczające dla wykazania po stronie tych skarżących interesu prawnego. Po pierwsze, należy wykazać fakt naruszenia interesu prawnego a nie tylko zagrożenia a następnie wykazać związek pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały (naruszającą prawo) a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją. W tym kontekście za niespełniające powyższych wymogów należy uznać, zdaniem organu, twierdzenia skarżących zawarte w skargach odnośnie tego że "konstrukcja tekstu planu (uchwały) i sposób podania jego ustaleń, również w formie graficznej (rysunku planu) są wyjątkowo zagmatwane, trudne do rozszyfrowania i zawierające absolutny nadmiar zbędnych w planie miejscowym ustaleń i informacji".

Organ podał, że w jedynym postępowaniu, które toczyło się z wniosku skarżącego T. D., Wójt Gminy Dębno decyzją z dnia 23 stycznia 2009 r. znak: [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację dęcia polegającego na wydobywaniu kopalin z części złoża kruszywa naturalnego "M" na działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości M. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. nie dopuszczają realizacji zamierzenia polegającego na wydobywaniu kopalin z części złoża kruszywa naturalnego.

Również powołane przez skarżących T. D. i A. D. argumenty jakoby niejasne zapisy planu były wykorzystywane do podejmowania decyzji godzących w ich interes faktyczny i prawny są bezprzedmiotowe i nie mogą stanowić podstawy do żądania stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z 2004 r.

Skarżąca A. D. nie wskazała żadnych okoliczności uniemożliwiających jej korzystanie z uprawnień przysługujących jej jako właścicielowi nieruchomości, które mogłyby być zrealizowane, gdyby nie kwestionowane - i jakoby naruszające prawo - zapisy planu zagospodarowania przestrzennego (chociażby poprzez wskazanie planowanego rodzaju inwestycji, której to realizacji jest - jej zdaniem - pozbawiona). Skarżąca nie składała w Gminie Dębno żadnego wniosku w zakresie którego była lub nawet mogłaby być wydana jakakolwiek decyzja administracyjna przez Wójta Gminy Dębno. Z treści skargi wynika też, że w istocie stanowi ona skargę na niedokonanie przez Radę Gminy stosownej zmiany planu w zakresie możliwości gospodarczego wykorzystania należących do skarżącej terenów. W tym miejscu - oprócz argumentu o odrębności postępowania w sprawie ewentualnej bezczynności organu - dodano, że uchwałą Nr VII/392/2014 z dnia 25 września 2014 r. Rada Gminy Dębno stwierdziła, że między innymi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno, przyjęty uchwałą Rady Gminy Dębno Nr 11/133/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. jest w części nieaktualny w zakresie wynikającym z analizy przygotowanej przez Wójta Gminy Dębno i w związku z powyższym Rada zadeklarowała przystąpienie do sporządzenia nowych planów lub zmian planów zagospodarowania przestrzennego dla określonych w powołanej uchwale obszarów (dowód: uchwała z dnia 25 września 2014 r. Nr VII/392/2014).

W zakresie podniesionej przez skarżącą A. D. zarzutu rażącej sprzeczności zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty wymienioną wyżej uchwałą sporządzany był w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym nie można czynić zarzutu wobec przedmiotowej uchwały w zakresie niedostosowania do wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał, że nieprawdziwe jest także twierdzenie skarżących T. D. i A. D. jakoby żaden przepis tekstu planu nie wyjaśniał znaczenia cyfry "57" w oznaczeniu terenu "[...]". § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr 11/133/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. wyjaśnia system notacji planu. Zgodnie z tym przepisem ustalenia cyfrowo-literowe wg kolejności oznaczają:

poz. 1 - przynależność terenu do danej miejscowości ([...] - § 2 ust. 1);

poz. 2 - liczba porządkowa - oznacza nr terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi ("57");

poz. 3 - zestaw liter (symbol) - oznacza przeważające użytkowanie terenu wg elementów zagospodarowania lub kilka zestawów liter (kilka symboli) - oznacza zróżnicowane użytkowanie terenu wg wskazanych elementów zagospodarowania lub określa podstawowe warunki użytkowania (RP-RI).

Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 47 ust. 1 w związku z § 5 ust. 1 pkt 4 i 6 ustalenia zawarte w § 18- § 27 obowiązują na terenie wszystkich miejscowości odpowiednio do zastosowanych na rysunku planu symboli. Natomiast zgodnie z § 47 ust. 1 pkt 6 lit. b w § 48 wymieniono tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z powyższym przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...] w planie miejscowym w sposób znaczny określone zostało jako rolne. Plan miejscowy wskazuje, że dla tego terenu realizacja inwestycji nie związanych z rolnictwem wymaga zmiany planu.

Organ zaznaczył - w kontekście żądania stwierdzenia nieważności całej uchwały - że podniesione w skardze zarzuty i twierdzenia odnoszą się jedynie do wymienionych w skardze działek skarżących T. D. i A. D. położonych w miejscowości M. i nie obejmują pozostałych terenów objętych dyspozycją planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", po ustaleniu, że zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chronione interesy skarżących J. F. i A. D., uprawniony jest do badania, po czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje oceny tylko co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Nie ocenia zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych ani ich celowości. Organy samorządu terytorialnego mają bowiem w zakresie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego istotny margines pozwalający na kształtowanie treści tych planów, określany mianem planowania przestrzennego i jakakolwiek możliwość wkraczania na podstawie innego kryterium niż ocena zgodności a prawem działania w tym zakresie organów samorządu stanowiłaby naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego.

W tej sprawie wniesiono trzy skargi, które zostały na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania.

Skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr II/133/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2004 r. Nr 163, poz. 1927), zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym".

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga T. D. podlega odrzuceniu.

Jak wynika to z akt sprawy i co nie budzi wątpliwości, skarżący T. D. dokonał już uprzednio w dniu 6 maja 2009 r. wezwania Rady Gminy Dębno do usunięcia naruszenia prawa zaskarżonym planem miejscowym. Wezwanie to było skuteczne. Po dokonaniu takiego wezwania skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym postanowieniem z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1267/09 skargę tą odrzucił. Przyczyną odrzucenia skargi T. D. nie było brak wyczerpania procedury skutecznego wniesienia skargi (np. brak poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa), ale stwierdzenie przez Sąd, że w związku z unieważnieniem planu miejscowego niedopuszczalnym jest rozpoznawanie skargi wniesionej na taki nieobowiązujący już plan.

Tym samym ma rację Wójt Gminy Dębno, że skoro już raz skarżący dokonał skutecznego wezwania w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Rady Gminy Dębno do usunięcia naruszenia prawa, to ponowne wezwanie tego samego organu do usunięcia naruszenia prawa, którego miałaby się dopuścić Rada Gminy Dębno uchwalając ten sam plan miejscowy – nie może zostać uznane za skuteczne. Nie można bowiem wielokrotnie skutecznie ponawiać trybu wezwania właściwego organu do usuwania naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Raz dokonane wezwanie, o ile samo wezwanie jest prawidłowe, wyczerpuje tryb poprzedzający wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i to niezależnie od tego, jakiej treści rozstrzygniecie zostanie wydane przez sąd administracyjny rozpoznający taką skargę. Taki kierunek wykładni znaczenia wezwania dokonywanego w trybie art. 101 ust. 1 us.g. powszechnie zaakceptowano w orzecznictwie sądowym (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 227/13; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1516/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 202/11; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 596/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 895/11).

Tym samym w tej sprawie ponowne dokonanie wezwania Rady Gminy Dębno przez skarżącego T. D. dokonane w dniu 10 lutego 2014 r. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego planem miejscowym (uchwałą Nr II/133/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno) musi zostać uznane za nieskuteczne i nie wywołujące skutku prawnego w postaci spełnienia formalnego warunku poprzedzenia skargi wnoszonej na taki plan miejscowy. Tym samym skarga skarżącego T. D. podlega, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. odrzuceniu.

Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w przypadku odrzucenia skargi Sąd z urzędu zwraca cały uiszczony przez skarżącego wpis sądowy i takie rozstrzygniecie znalazło się w pkt III ogłoszonego wyroku.

Pozostałe skargi J. F. i A. D. podlegają oddaleniu, a nie odrzuceniu.

Sąd nie podziela stanowiska Wójta Gminy Dębno, jakoby dopiero wykazanie w samej skardze naruszenia prawa własności ponad dopuszczalną miarę wynikającą z obowiązujących przepisów, a tym samym przekroczenie granic władztwa planistycznego przez organy planistyczne, stanowiło uzasadnienie dla skutecznego wniesienia skargi na dany plan miejscowy w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wprawdzie powołany przepis stanowi, że każdy czyj interes prawny lub obowiązek został naruszony uchwałą z zakresu administracji publicznej podjęta przez organ gminy, legitymuje do skutecznego zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego, to jednak nie oznacza to, że skutecznie można wnieść skargę tylko wtedy, gdy to naruszenie nie znajduje żadnej właściwej podstawy prawnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie tylko może, ale w istocie zawsze wkracza w treść prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) określając sposób wykonywania tego prawa, a więc zakres uprawnień właściciela w stosunku do jego własności. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwaną dalej w skrócie "u.z.p." ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Taka jest istota planu miejscowego, aby współokreślać treść prawa własności i już to pozwala na uznanie, że każdy, kto uważa że przysługujące mu prawo własności zostało określone w planie miejscowym w sposób, w który nie jest przez niego akceptowany – może skutecznie wnieść skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Plan miejscowy zawiera bowiem treść ingerującą w ustawowo a nawet konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Takie prawo określenia sposobu wykonywania prawa własności stanowi istotną część tzw. władztwa planistycznego organów gminy. Organy gminy są zobowiązane do ustalania w planie miejscowym sposobu korzystania z prawa własności i to nieraz bardzo drobiazgowego określenia jakie prawa właściciel posiada, a jakich nie ma. To jest właśnie owym władztwem obejmującym planowane przestrzenne. Stąd w przypadku, gdy w ocenie sądu organy planistyczne ograniczają prawo własności w zaskarżonym planie miejscowym, ale nie przekraczają granic władztwa planistycznego – skarga podlega oddaleniu.

Czym innym jest natomiast wykazanie przez skarżącego, że zakres tejże ingerencji nie znajduje żadnej podstawy lub chociażby wystarczającej podstawy w obowiązującym prawie. Może bowiem okazać się, że organy planistyczne przekraczają granice władztwa planistycznego i dokonują tak daleko idącej ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości objętych danym planem miejscowym, że jest ono pozbawione podstaw prawnych. Innymi słowy cele, jakie organy planistyczne zakładają przy sporządzaniu planu miejscowego mogą być osiągane także przy mniejszej ingerencji w prawo własności, a mimo to w sposób nieproporcjonalny następuje ograniczenie wykonywania tego prawa. W przypadku wykazania, że organy planistyczne błędnie zdefiniowały granice władztwa planistycznego i ingerują poprzez plan miejscowy w stopniu nie znajdującym uzasadnienia – sąd administracyjny unieważnia cały lub część planu miejscowego stosownie do granic przekroczenia władztwa planistycznego.

W związku z tym, że tak skarżąca A. D., jak i skarżący J. F. wykazali, że są właścicielami (współwłaścicielami) nieruchomości w obszarze obowiązującego i zaskarżonego planu miejscowego i w ich ocenie treść tego planu w nieuzasadniony sposób ingeruje w ich prawo własności – skargi te podlegają merytorycznemu zbadaniu, a nie odrzuceniu.

Przechodząc do kolejnych rozważań, należy stwierdzić, że uchwała Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr II/133/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2004 r. Nr 163, poz. 1927) jest na datę wnoszenia w tej sprawie skarg obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Plan ten został uchylony uchwałą Rady Gminy Dębno uchwałą z dnia 31 maja 2006 r. Nr IV/306/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno, jednakże ten plan miejscowy (z 31 maja 2006 r.) został unieważniony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07. Wyrok ten jest prawomocny.

W tej sprawie należy przyjąć, w związku ze stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2646/12 miejscowy plan uchwalony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. po dacie, w którym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 29/07 stał się prawomocny – stał się ponownie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że uchwalenie planu miejscowego z 2004 r. nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) a nie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.). Tym samym żadnego znaczenia nie mają podnoszone argumenty dotyczące zgodności zaskarżonego planu miejscowego czy to z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też z aktami wykonawczymi do tej ustawy (np. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli przed dniem 11 lipca 2003 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe.

Tym samym skoro przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy nie mogły być stosowane w procedurze uchwalania zaskarżonego planu miejscowego, a tym samym nie stanowią one wzorca kontrolnego dla oceny tego planu.

Sąd dokonując oceny zachowania procedury uchwalania zaskarżonego planu miejscowego uznał, że nie zachodzą w tym zakresie wady uzasadniające unieważnienie tego planu.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 u.z.p. Rada Gminy Dębno uchwałą z dnia 25 marca 2002 r. przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego.

Wójt Gminy Dębno stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p. zawiadomił o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z podaniem terminu (jednego miesiąca) do składania wniosków do tego planu. Stosowne ogłoszenie zamieszczono w prasie lokalnej.

Zawiadomieniem z dnia 30 stycznia 2003 r. Wójt Gminy Dębno wykonując nakaz wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.z.p. zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu. Organy te przedstawiły wytyczne do uwzględnienia w projekcie planu miejscowego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. Wójt Gminy Dębno zbadał zachowanie spójności rozwiązań przyjętych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i projekcie planu miejscowego (oświadczenie z daty 14 maja 2003 r.).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. Wójt Gminy Dębno przedłożył projekt planu miejscowego do zaopiniowania i uzgodnienia z: Marszałkiem Województwa, Wojewodą, Wojewódzkim Oddziałem Służby Ochrony Zabytków, Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Środowiska, Wojewódzkim Inspektoratem Sanitarnym, Komendą Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, Zarządem Dróg Powiatowych, Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej, Rejonowym Przedsiębiorstwem Wodociągów i kanalizacji sp. z o.o., Okręgowym Urzędem Górniczym, Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Karpackim Okręgowym Zakładem Gazownictwa, Zakładem Energetycznym, Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Komendą Powiatową Policji, Komendą Powiatową Państwowej Straży Pożarnej, Lasami Państwowymi, Polskimi Kolejami Państwowymi, Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad oraz organami samorządu gminnego gmin sąsiedzkim i samorządu powiatowego. Zakres organów administracji i innych instytucji, do których przedłożono projekt planu miejscowego do uzgodnienia lub zaopiniowania nie budzi zastrzeżeń. Uwagi organów uzgadniających zostały uwzględnione.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c u.z.p. Wójt Gminy zawiadomił na piśmie osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia. W okresie od 30 czerwca do 28 lipca 2003 r. miało miejsce wyłożenie projektu planu miejscowego wraz z prognozą wpływu na środowisko ustaleń tego planu do publicznego wglądu – co spełnia wymóg wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p.

Do projektu planu miejscowego nie wniesiono żadnych zarzutów ani protestów. Wójt Gminy Dębno zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 12 u.z.p. ogłosił o terminie sesji, na której był rozpatrywany projekt planu. Procedurę planistyczną zakończono uchwalając plan miejscowy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że procedura planistyczna została zachowana i organy planistyczne Gminy Dębno nie popełniły w tym zakresie uchybień.

Obowiązujące przy procedurze uchwalania zaskarżonego planu miejscowego wymagania tak co do części tekstowej, jak i części graficznej tego planu także nie naruszały obowiązujących ówcześnie przepisów. Okoliczność, że po 2003 r. zmieniły się wymagania co do projektów planów miejscowych, nie ma w tej sprawie znaczenia.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. organ wykonawczy gminy bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dokonana przez Sąd ocena zgodności uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 23 marca 2001 r. Nr I/135/2001 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z zaskarżonym planem miejscowym pozwala na stwierdzenie, że kierunki zagospodarowania określone w studium zostały zachowane w planie miejscowym i spójność ta występuje. Stąd warunek wynikający z ww. artykułu 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. nakazujący zachowanie spójności rozwiązań planu miejscowego z kierunkami rozwoju przestrzennego – został spełniony.

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skargach należy stwierdzić, że zarzuty w skardze skarżącego J. F. nie znajdują uzasadnienia.

Skarżący ten podnosi, że umieszczenie działki nr [...] (obręb [...]) w planie miejscowym w terenach zalewowych - zagrożenia powodziowego oznaczonych 15 RZ – ZZ jest nieuzasadnione i w związku z tym z takiego terenu zagrożenia powodziowego działka ta powinna być wykreślona.

Jak wynika z akt planistycznych poprzedzających uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego i co skontrolował Sąd, na etapie uzgadniania projektu planu miejscowego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. dokonał w dniu 27 czerwca 2003 r. uzgodnienia projektu tego planu miejscowego w związku z tym, że wcześniejszy wniosek tego organu z daty 27 lutego 2003 r. co do uwzględnienia w treści i rysunku tego planu strefy zagrożenia powodziowego został uwzględniony. Tym samym Wójt Gminy Dębno był zobowiązany do wprowadzenia, także co do działki nr [...], obszaru zagrożenia powodziowego, a gdyby tego nie zrobił to wówczas w ogóle nie zostałby uchwalony zaskarżony plan. Brak bowiem zgody jednego z organów na treść projektu planu miejscowego oznacza istotną wadę, skutkującą unieważnieniem takiej uchwały.

Sąd nie znajduje uzasadnienia dla twierdzenia, że pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały a jej rysunkiem występują różnice uniemożliwiające korzystanie z planu miejscowego. Niewątpliwie zaskarżony plan miejscowy jest skomplikowany i przede wszystkim zapisanie ustaleń dla tego planu w tzw. ramkach, a nie poprzez ciągłą treść poszczególnych paragrafów uchwały w sprawie planu miejscowego – nie ułatwia korzystanie z niego, ale także i nie stanowi samoistnej podstawy do jego unieważniania. Skomplikowana treść planu miejscowego to nie to samo co treść planu miejscowego niezgodna z obowiązującym prawem.

Powoływanie się przez skarżącego na treść stanowisk zastępcy dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 25 lutego 2009 r., z dnia 15 stycznia 2009 r. lub z dnia 2 października 2009 r. co do braku występowania na obszarze planu miejscowego lub działki nr [...] strefy zagrożenia powodziowego nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego. Sąd bowiem ocenia zgodność z prawem zaskarżonej uchwały na datę 28 kwietnia 2004 r. i późniejsze stanowiska organów, które wcześniej uzgodniły projekt planu miejscowego, a po kilku latach zmieniają swoje stanowisko nie może być oceniane jako naruszenie prawa przez organy gminy. Co najwyżej załączone przez skarżącego do jego skargi pisma zastępcy dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. mogły stanowić impuls do podjęcia prac nad nowym planem miejscowym, ale nawet wówczas, gdyby organy Gminy Dębno takich prac nie podjęły – to sąd administracyjny nie może ich nakazać organom samorządu. Musiałaby bowiem istnieć wyraźna podstawa prawa zapisana w ustawie, która wyposażyłaby sąd w instrumenty pozwalające na nakazanie podjęcia prac nad nowymi planami miejscowymi w przypadkach, gdy uchwalanie takich planów należy do swobodnej oceny organów samorządu. Takiej podstawy jednak nie ma.

Podniesione przez skarżącego J. F. argumenty dotyczące zakupu działki nr [...] z przeświadczeniem, ze jest to teren budowlany ani nie znajdują podstawy w planie miejscowym, ani też nie są zgodne z samą treścią umowy sprzedaży z daty 27 lipca 2010 r. W umowie tej w § 2 pod literą a wyraźnie stwierdzono, że działka nr [...] znajduje się w terenach rolnych w strefie zagrożenia powodziowego. Być może skarżący nie "doczytał" zawartej umowy i stąd zarzut dotyczący sposobu zakwalifikowania tej działki w tym planie.

Podnoszone zarzuty co do tego, jak interpretuje plan miejscowy Wójt Gminy Dębno i czy ta interpretacja jest prawidłowa lub nieprawidłowa pozostaje poza zakresem rozpoznania tej sprawy. Sąd bowiem nie ocenia, czy Wójt Gminy prawidłowo interpretuje plan miejscowy, a nawet czy potrafi ten plan prawidłowo interpretować, ale to, czy rada gminy uchwalając ten plan nie naruszyła obowiązujących w dacie uchwalenia przepisów.

Zarzut braku ustaleń dla obszaru [...] jest niezasadny. § 5 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego zawiera wyjaśnienie systemu symboli tego planu i sposobu ich odczytywania. Litera H oznacza przynależność terenu do danej miejscowości (H – M. - § 2 ust. 1 planu miejscowego); liczba porządkowa 57 oznacza nr terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi; zestaw liter (symbol) RP-RI oznacza przeważające użytkowanie terenu wg. elementów zagospodarowania. Symbol RP oznacza grunty orne, sady, łąki i pastwiska; symbol RI – tereny o warunkowej dostępności inwestycyjnej dla realizacji inwestycji z zakresu określonego na rysunku planu nr 1 dla strefy NR 21 (z zakresu RC) oraz dla strefy NR 23 (z zakresu PR lub PP).

Na podstawie treści planu miejscowego można ustalić przeznaczenie obszaru H 31 RP. Obszar ten obejmuje miejscowość M. (litera H - § 2 planu miejscowego), liczba 31 to numer terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi a oznaczenie RP to tereny użytków rolnych (§ 19 tabela 3, l.p. 1 ppkt 2). Plan miejscowy pozwala na ustalenie przeznaczenia dla obszaru 23 PR i obszaru PP.

Zarzut braku wyjaśnienia pojęcia "dach asymetryczny" na wniosek jednej z firm (przedsiębiorców) nie ma znaczenia w tej sprawie. Sądowi z urzędu znane jest używanie w nomenklaturze architektoniczno-urbanistycznej pojęcia "dach symetryczny" i jako przeciwieństwo do niego "dach asymetryczny", a to, czy w danej sprawie Wójt Gminy dokonał wykładni (lub nawet prawidłowej wykładni) tego pojęcia nie ma znaczenia w tej sprawie.

Odnosząc się do wniosku o sprawdzenie zaskarżonego planu miejscowego z powołanymi w skardze J. F. wyrokami sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że znaczenie ma powoływany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2464/12 którym stwierdzono, że w związku z unieważnieniem planu miejscowego z 31 maja 2006 r. niejako "odżywa" wcześniejszy plan miejscowy z 28 kwietnia 2004 r. (czyli zaskarżony w tej sprawie). Z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1267/09 wynika, że wcześniejsza skarga skarżącego T. D. została odrzucona co znalazło swoje odzwierciedlenie przy uzasadnieniu ponownego odrzucenia skargi T. D. w tej sprawie.

Ponadto Sąd w niniejszej sprawie nie ma prawa do dokonywania ocen wyroków sądów administracyjnych zapadłych w innych sprawach, w których jedynie fragmentarycznie i to bez badania zaskarżonego planu miejscowego sądy wypowiadały się na temat obowiązywania tego planu miejscowego jak i planu miejscowego z 2006 r. (dotyczy to wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 801/09). Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 29/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Dębno uchwałą z dnia 31 maja 2006 r. Nr IV/306/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno, co także zostało już zawarte w uzasadnieniu tego wyroku.

Przechodząc do skargi A. D. należy wskazać, że te zarzuty, których podstawą są ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone po dniu 28 kwietnia 2004 r., nie mogą być uznane za zasadne. Jeżeli w tekście uchwały o zmianie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno" wprowadzonej uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 26 lutego 2010 r. Nr 11/266/2010 nastąpiły zmiany, które powodują, że po tej dacie nie ma zgodności planu miejscowego z tak zmienionym studium – to okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego na datę 28 kwietnia 2004 r. Jeszcze raz należy wskazać, że w tej sprawie Sąd dokonuje oceny zaskarżonego planu miejscowego na datę jego uchwalenia, a nie na jakąkolwiek datę późniejszą.

Okoliczność, że w 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w odrębnym wyroku stwierdził nieważność określenia danego złoża jako złoża konfliktowego, stanowi wprawdzie podstawę do podjęcia działań przez organy planistyczne Gminy Dębno celem dostosowania postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z treścią zaskarżonego planu miejscowego, ale nie oznacza to, że zaskarżony plan miejscowy w dacie 28 kwietnia 2004 r. naruszał prawo.

Jak wynika z ustaleń planu miejscowego działki skarżącej A. D. położone są w "Strategicznej strefie aktywności gospodarczej Nr 23" o funkcji zarówno produkcji rolniczej "PR" jak i produkcji pozarolniczej "PP". Zgodnie z § 47 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego, dla terenów miejscowości M. obowiązują ustalenia dla stref strategicznych § 28, w tym dla stref ochrony złóż surowców naturalnych. Funkcję tą potwierdzają zapisy w § 29 tabela nr 13, l.p. 10 ust. 1-3, które ustalają obowiązek ochrony złóż surowców okruchowych (piasku) w M.. Kwestia zmiany treści planu miejscowego umożliwiająca uruchomienia eksploatacji tego złoża kruszywa nie może stanowić podstawy do unieważnienia planu miejscowego.

Także wydanie przez Marszałka Województwa w 2006 r. koncesji na rozpoznanie złoża kategorii C1 nie może stanowić podstawy do unieważnienia planu miejscowego, ale powinna stanowić podstawę do zmiany tego planu przez organy Gminy Dębno.

Niewątpliwie zaskarżony plan miejscowy jest aktem skomplikowanym, tym niemniej nie oznacza to, że nie można ustalić na jego podstawie ustaleń planistycznych dla poszczególnych obszarów. Zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest oczywiście niezasadny, ponieważ ten przepis jak i to rozporządzenie nie obowiązywało przy sporządzaniu zaskarżonego w tej sprawie planu miejscowego.

Zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest zasadny, ponieważ ten paragraf nie obowiązuje przy sporządzeniu aktów prawa miejscowego – wynika to wprost z § 143 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest oczywiście niezasadny, ponieważ ustawa ta w ogóle nie ma zastosowania dla oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego.

Zarzut braku możliwości "odkodowania" oznaczenia terenu o symbolu H 57 RP-RI jest niezasadny i zostało to już wyjaśnione przy ocenie zasadności zarzutów skargi skarżącego J. F.. W szczególności liczba 57 oznacza nr terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi. Oznaczenie symbolu RP-RI oznacza teren gruntów ornych, sadów, łąk i pastwisk o dostępności inwestycyjnej dla funkcji związanej z rolnictwem (§ 19 tabela nr 3, ust. 3 pkt 1 lit. b) oraz teren (RI) o warunkowej dostępności inwestycyjnej (§ 19 tabela nr 3, ust. 3 pkt 1 litera d i ust. 3 pkt 2) z wyraźnym określeniem zasad realizacji zabudowy rolniczej (§ 19 tabela nr 3, ust. 4 i 5).

Zarzut, zgodnie z którym niedopuszczalne są zapisy § 28 Tabela 12 l.p. 7 ust. 1-3 stanowiącym, że "realizacje inwestycji z zakresu produkcji pozarolniczej w strefie aktywności gospodarczej Nr 23 - wymagają zmiany planu" (ust. 2 pkt 4 planu miejscowego), a także, że "każda lokalizacja inwestycji w strefie Nr 23 wymaga sporządzenia koncepcji programowo-przestrzennej" (ust. 2 pkt 2 lit. b planu miejscowego) nie stanowią naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Treść przytoczonego § 28 tabela 12 l.p. 7 ust. 1-3 zgodnie z którym realizacja inwestycji w strefie aktywności gospodarczej Nr 23 wymaga zmiany planu miejscowego stanowi jedynie wskazanie na tryb dokonania takiej zmiany, która pozwoliłaby na odmienne wykorzystywanie danego terenu. Nie jest to wprawdzie treść, która jest niezbędna dla ustaleń planistycznych, ale też zamieszczenie takiego stwierdzenia nie powoduje nieważność planu miejscowego. Nakaz sporządzania przez inwestorów koncepcji programowo-przestrzennej dla lokalizowania inwestycji w strefie Nr 23 stanowi w istocie nakaz sporządzania dokumentacji projektowej dla celów budowlanych. Nie jest to przy tym, jak chce tego skarżąca, określenie funkcji takiego terenu. Także i ta treść planu miejscowego nie może uzasadniać jego unieważnienia.

Zarzut skarżącej A. D., jakoby objęcie jej działki nr [...] "strefą ograniczonego użytkowania" (ustalenia dla terenu H13 NO), co miałoby nastąpić rzekomo na podstawie ustaleń planu miejscowego - także nie jest zasadny. Obszar H 13 NO zawarty został w § 48 ust. 13 planu miejscowego jako zawierający ustalenia indywidulane dla terenów inwestycji celu publicznego oraz szczególnych inwestycji niepublicznych i powołany przepis określa zasady zagospodarowania przestrzennego obszaru H 13 NO. W § 48 ust. 13 pkt 3 lit. b (powinna być litera c) rzeczywiście wpisano postulowany obszar ograniczonego użytkowania jako teren 100 metrowy, ale już litera d tego przepisu wyraźnie stwierdza, że w takim postulowanym obszarze wprowadzono wyraźne zakazy inwestycyjne. Tym samym obszar postulowanego ograniczonego użytkowania to obszar rzeczywistego ograniczenia użytkowania. Słowo "postulowany" nie zostało użyte we właściwym znaczeniu, ale w porównaniu § 48 ust. 13 pkt 3 lit. b (właściwie c) i lit. d należy wyraźnie wyprowadzić wniosek, że pojęcie "postulowany" oznacza obowiązujący. Nie jest to jednak wada, która uzasadniałaby unieważnienie planu miejscowego w zakresie ustaleń dla strefy H 13 NO.

Pogląd jakoby ustalenia dla miejscowości M. kończyły się na obszarze 31 nie jest zasadny i być może wynika on z tego, że § 48 planu miejscowego zawierający szczególe zasady zagospodarowania dla wybranych terenów traktowany jest jako zawierający wyłączne zasady zagospodarowania obszaru miejscowości M.. Poza § 48 zasady zagospodarowania obszaru oznaczonego literą H wynikają z pozostałej treści planu miejscowego, np. z § 19 i właściwych tabeli.

Rekapitulując należy wskazać, że zaskarżony plan miejscowy mimo że jest skomplikowany i być może po okresie 10 lat stracił w znacznej mierze swoją aktualność, to jednak na datę 28 kwietnia 2004 r. nie można uznać, że naruszał obowiązujące prawo. Sąd nie dopatrzył się naruszenia trybu postępowania oraz właściwości organów planistycznych i uczestniczących w procedurze planistycznej a te przesłanki zasadniczo uzasadniałyby w świetle art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym unieważnienie zaskarżonej uchwały rady gminy ustalającej plan miejscowy.

Plan ten zawiera na tyle dająca się wyinterpretować (choć niewątpliwie skomplikowaną) treść, że może stanowić podstawę dla ustaleń zasad zagospodarowania przestrzennego. Jeszcze raz należy przy tym podnieść, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie mogła dotyczyć oceny celowości czy słuszności dokonywanych w planie miejscowym rozstrzygnięć.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę J. F. i A. D. oddalił.