Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 322/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Z. F. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Z. F. złożył skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umów (wraz załącznikami) na dofinasowanie projektów "[...]" oraz "[...] "[...]" z siedzibą ul. [...], [...], NIP: [...].

Wniosek obejmował wskazanie formy udostępnienia informacji w wersji elektronicznej w postaci skanu w formacie "pdf" przesłanej na adres poczty elektronicznej: [...]. Wniosek został skierowany na adres elektroniczny Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (info@mrpips.gov.pl).

W dniu [...] sierpnia 2020 r. wpłynęła odpowiedź organu na ww. wniosek wraz z elektronicznymi wersjami umów na dofinasowanie projektów "[...]" oraz "[...]".

Jednocześnie w treści pisma wskazano, że zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818] dokumenty i informacje przedstawione przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176). Dokumentami nie podlegającymi dostępowi do informacji publicznej są załączniki nr 2 do ww. umów o dofinansowanie, tj. wnioski o dofinansowanie.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. skarżący ponownie wniósł o udostępnienie żądanej informacji w zakresie, w którym informacji tej nieudostępniono, tj. wniosków o dofinansowanie, stanowiących załączniki do umów na dofinasowanie projektów "[...]" oraz "[...] "[...]".

W dniu [...] kwietnia 2021 r. na adres e-mail [...] wpłynęła odpowiedź organu, w której wskazano, że indywidualne wnioski składane przez podmioty ubiegające się o dofinansowanie nie mogą zostać zakwalifikowane jako dokumenty urzędowe już choćby z tego powodu, że nie zostały złożone przez funkcjonariusza publicznego i nie stanowią też oświadczenia złożonego w ramach jego obowiązków. W ocenie organu wnioski o dofinansowanie realizacji projektów składane przez podmioty biorące udział w konkursach i z którymi to podmiotami, jako z beneficjentami, podpisano umowy o dofinansowanie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inne rozumienie powyższego zagadnienia naruszałoby sferę prywatności powyższych podmiotów i pozostawałoby w sprzeczności z publicznym charakterem takiej informacji. Zdaniem organu wniosek o dofinansowanie stanowi zbiór danych wytworzonych przez dany podmiot uczestniczący w konkursie. Jako taki nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji państwowej, czy samorządowej. Brak tu zatem spełnienia istotnego warunku, iż dana informacja stanowi informację publiczną jaką jest wytworzenie danej informacji przez organ, co już samo przez się pozbawia tę informację cech informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Organ w informacji z dnia 6 kwietnia 2021 r. podniósł, że zgodnie z przepisem art 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 z późn. zm.), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429). Z kolei w świetle ustępu 7 powoływanego przepisu, dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że ustawodawca inaczej traktuje dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, a inaczej dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną projektów. Te pierwsze nie podlegają w ogóle udostępnieniu przez właściwą instytucję, bez żadnych wyjątków przedmiotowych, podmiotowych i czasowych. Nie ma zatem znaczenia, czy wniosek został złożony w trybie konkursowym czy pozakonkursowym (art. 38 ustawy), nie ma znaczenia status prawny wnioskodawcy - podmiot publiczny czy prywatny. Nie ma również możliwości udostępnienia wniosku już po rozstrzygnięciu konkursu (opublikowaniu informacji o wyborze projektów do dofinansowania). Z kolei druga grupa informacji podlega udostępnieniu, ale z ograniczeniem czasowym - dopiero po rozstrzygnięciu konkursu lub zamieszczeniu informacji o wyborze projektów do dofinansowania, (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18.10.2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 138/18). W ocenie organu brzmienie przywołanych (i mających zastosowanie w niniejszej sprawie] przepisów jest wynikiem celowej, świadomej decyzji ustawodawcy, chcącego zabezpieczyć sprawne przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania, który mógłby być dezorganizowany przez znaczną liczbę wniosków dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Ponadto celem przyświecającym ustawodawcy było wyeliminowanie praktyk polegających na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców (por. uzasadnienie Projektu ustawy, pkt 11, Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 1636).

Z. F. złożył skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie udostępnienia niniejszej informacji publicznej.

Organowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w zakresie załączników nr 2 (wniosków o dofinansowanie) do umów o dofinansowanie projektów "[...]" oraz "[...]" zawartych ze Spółdzielnią Socjalną "[...]", pomimo istnienia takiego obowiązku oraz pomimo faktu, że żądana informacja jest informacją publiczną, a ww. przepis stanowi podstawę do udostępniania informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,

2. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej jako: u.d.i.p.) oraz art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, dalej: ustawa wdrożeniowa) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż wnioski o dofinansowanie, stanowiące załączniki do umów o dofinansowanie projektów "[...]" oraz "[...]" zawartych ze Spółdzielnią Socjalną "[...]", nie stanowią informacji publicznej, mimo że z chwilą podpisania umów w których zostały powołane jako załączniki stanowią one treść tych umów, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, pomimo faktu, że żądana informacja stanowi informację publiczną,

3. art 10 ust 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

4. art 13 ust 1 u.d.i.p. w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ w części, pomimo istnienia takiego obowiązku.

Na podstawie art 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. skarżący wnosił o:

1. zobowiązanie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wniosków o dofinansowanie, stanowiących załączniki nr 2 do umów o dofinansowanie projektów "[...]" oraz "[...]" zawartych ze Spółdzielnią Socjalną "[...]", w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi,

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie niezałatwienia wniosku, o którym mowa w pkt 1 we wskazanym zakresie,

3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. zasądzenie od organu zobowiązanego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów

postępowania wedle norm przepisanych.

Skarżący podnosi, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat przyjmowana jest szeroka definicja informacji publicznej. Oparta jest ona na założeniu, że zgodnie z art 61 ust 4 Konstytucji RP ustawa miała określać jedynie tryb udostępniania informacji, natomiast jej zakres przedmiotowy i podmiotowy wynika z samej Konstytucji.

Stąd pojęcia informacji publicznej nie można rozpatrywać wyłącznie na tle art 1 ust 1 u.d.i.p. bez uwzględniania treści art 61 Konstytucji RP. Zastosowanie wykładni językowej mogłaby bowiem wówczas prowadzić do zawężającego rozumienia tego terminu i traktowania jako informacji publicznej jedynie takiej wiadomości, która odnosiłaby się wyłącznie do spraw zbiorowości. Takie określenie byłoby zbyt wąskie, prowadziłoby zarówno do pewnej niespójności przepisów u.d.i.p. (w kontekście wyliczenia z art 6 i wyłączeń z art 5, jak i nie uwzględniałoby art 61 Konstytucji, który gwarantuje każdemu dostęp do informacji o działalności podmiotów publicznych bez względu na to, kogo ta działalność dotyczy. Nawiązując do treści art 61 Konstytucji RP sądy administracyjne definiują informację publiczną, jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Przyjmują, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Informację taką stanowi więc zarówno treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień

i ocen dokonywanych przez organy administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakich spraw dotyczą, jak i wiadomości niewytworzone przez te podmioty, lecz odnoszące się do nich. Dla traktowania informacji jako publicznej decydujące znaczenie ma zatem nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została uzyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych.

Przy takim szerokim ujmowaniu informacji publicznych nie można ich sprowadzać tylko do dokumentów urzędowych. Nie ma również znaczenia z tego punktu widzenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, podlega on - co do zasady - udostępnieniu niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny.

W ocenie skarżącego informację publiczną stanowią niewątpliwie wnioski o dofinansowanie podmiotów, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie. Wskazać należy, że zgodnie z art 6 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. "udostępnieniu podlega informacja, w szczególności o: (...) majątku publicznym". Wniosek o dofinansowanie zawiera treści, którymi posłużył się organ przy wykonywaniu zadań publicznych oraz wydatkowaniu środków publicznych.

Zgodnie z § 34 ust 2 pkt 3 umowy o dofinansowanie projektu [...] w ramach programu operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój nr [...] integralną część umowy stanowi załącznik nr 2 - wniosek o dofinansowanie projektu.

Podobnie, zgodnie z § 34 ust 2 pkt 2 umowy o dofinansowanie projektu [...] w ramach programu operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014- 2020 nr Wiedza Edukacja Rozwój integralną część umowy stanowi załącznik nr 2 - wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarżący wskazuje, że z chwilą kiedy strony umowy zdecydowały, że wnioski o dofinansowanie stanowią załączniki do umów, wnioski te stały się częścią tych umów i kształtują ich treść. Zatem podlegają one udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej jako integralna część umowy. Gdyby wnioski te nie stanowiły załączników do umowy, wówczas ich treść musiałaby zostać przepisana do treści umowy. Strony wybrały inne rozwiązanie - ustaliły że wniosek stanowi załącznik do umowy. W związku z tym, podlega on udostępnieniu nie jako wniosek złożony w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, ale jako integralny element umowy tworzący jej treść.

Zdaniem skarżącego czym innym jest wniosek w prowadzonej procedurze konkursowej, a czym innym ten sam wniosek stanowiący załącznik do zawartej już umowy na wykonanie konkretnego projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, prawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.)

Zgodnie z art. 5 u.d.i.p.:

1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

2a. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji.

2b. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 124, z 2019 r. poz. 1798 oraz z 2021 r. poz. 1598).

3. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2-2b, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.

4. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.

Natomiast zgodnie z treścią art. 37 ust. 6 i 7 ustawy wdrożeniowej: Dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429). Dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (ust.7).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z z dnia 22 lutego 2019 r. I OSK 441/17 odnosząc się do problematyki wyłączenie stosowania przepisów o dostępie do informacji publicznej w zakresie złożonej przez wnioskodawców dokumentacji do czasu rozstrzygnięcia konkursu wskazał, iż z treści przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, jasno wynika, że żądane dokumenty, do czasu rozstrzygnięcia konkursu lub zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Rozwijając powyższą myśl w uzasadnieniu NSA podkreślił, iż z przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej niż w u.d.i.p. a inaczej w ustawie szczególnej i stosowaniu obu tych ustaw nie da się pogodzić pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2081/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 8/13 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnił, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p. jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami.

Tak jak wskazał organ, oznacza to, że w przypadku rozwiązań regulujących kwestie informacji publicznych i dostępu do tych informacji zawartych w innych ustawach, stanowią one lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie zaś z zasadą lex specialis derogat legi generali, mają zastosowanie właśnie rozwiązania szczególne.

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, "Dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Z kolei w świetle ustępu 7 powoływanego przepisu, "Dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Przyjmując kryterium racjonalnego ustawodawcy oznacza to, że ustawodawca inaczej traktuje dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, a inaczej dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną projektów. Tak jak wskazuje organ, te pierwsze nie podlegają w ogóle udostępnieniu przez właściwą instytucję, bez żadnych wyjątków przedmiotowych, podmiotowych i czasowych. Nie ma zatem znaczenia, czy wniosek został złożony w trybie konkursowym czy pozakonkursowym (art. 38 ustawy), nie ma znaczenia status prawny wnioskodawcy - podmiot publiczny czy prywatny. Nie ma również możliwości udostępnienia wniosku już po rozstrzygnięciu konkursu (opublikowaniu informacji o wyborze projektów do dofinansowania).

Z kolei druga grupa informacji podlega udostępnieniu, ale z ograniczeniem czasowym - dopiero po rozstrzygnięciu konkursu lub zamieszczeniu informacji o wyborze projektów do dofinansowania.

Organ wskazuje, iż brzmienie przywołanych (i mających zastosowanie w niniejszej sprawie) przepisów jest wynikiem celowej, świadomej decyzji ustawodawcy, chcącego zabezpieczyć sprawne przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania, który mógłby być dezorganizowany przez znaczną liczbę wniosków dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Ponadto celem przyświecającym ustawodawcy było wyeliminowanie praktyk polegających na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców (por. uzasadnienie Projektu ustawy, pkt 11, Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 1636).

Powyższą regułę należy uznać za celowe i świadome działanie ustawodawcy, co znalazło wyraz w brzmieniu art. 37 ust. 6 i 7 ustawy wdrożeniowej.

Podkreślenia wymaga, iż kwestie relacji między przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i innych ustaw regulujących dostęp do informacji mających taki charakter przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej wcześniej uchwale z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 8/13. Zwrócono w niej uwagę, że "istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski: Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie. Poznań - Wrocław 2007 r., s. 64-65)".

Przepisy art. 37 ust. 6 i 7 oraz pozostałe regulacje ustawy wdrożeniowej zawierają pełne uregulowanie kwestii dostępu do informacji publicznej. Wniosek skarżącego objęty skargą zawierał żądanie udzielenia informacji określonych w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, co wyklucza ich udostępnienie. Natomiast realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) zapewnia stronie dyspozycja art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej. Tym samym nie można stwierdzić, iż art. 37 ust. 6 ustawy narusza art. 61 ust. 1 Konstytucji RP lub przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru nieograniczonego, a w związku z tym ustawodawca może to prawo ograniczyć. Podstawą takiego ograniczenia mogą być przyczyny wskazane w uzasadnieniu do projektu ustawy wdrożeniowej, które przywołano w odpowiedzi na skargę. Nie wyłącza tej reguły stan faktyczny, w którym wnioski o dofinasowanie stanowią załączniki do umów. Skoro bowiem ustawodawca nie przewidział wyjątków w zakresie stosowania art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, "dopisywanie" takich wyjątków do treści ww. przepisu stanowiłoby działanie contra lege.

Wskazać zatem należy, że skoro przepis prawa w sposób wyraźny określa, że żądana informacją nie jest informacją publiczną, to w niniejszej sprawie organ nie pozostaje w bezczynności. W sytuacji bowiem, gdy żądane przez wnioskodawcę dane nie są informacja publiczną, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę o tym fakcie poinformować pisemnie, co też organ uczynił. Przewidziany bowiem w art. 16 u.d.i.p. obowiązek rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - dotyczy sytuacji, w której żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Z wyżej podanych względów i jednoznacznego brzmienia zastosowanych przepisów sąd bezczynności nie stwierdził.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), skargę oddalił.