Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1268/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2386/06 w sprawie ze skargi S. J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od projektowanej ulicy [...] do ulicy [...].

Od powyższej decyzji odwołania złożyli Rada Osiedla [...], S. C., E. M.-K. i D. K..

Decyzją z dnia [...] września 2006 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Regulacja taka, zdaniem Kolegium, ma za zadanie uniemożliwić blokowanie procesu inwestycyjnego ważnych dla ogółu inwestycji z powodów oczywiście błahych, pozamerytorycznych, nie związanych z przedmiotem postępowania. Organ odwoławczy stwierdzając brak we wniesionym odwołaniu przynajmniej jednego z elementów, powinien umożliwić odwołującemu uzupełnienie braków w trybie art. 64 § 2 kpa, a następnie w zależności od wyniku wezwania rozpatrzyć odwołanie zwierające wszystkie niezbędne elementy lub tez umorzyć postępowanie odwoławcze w stosunku do odwołania nie zawierającego tychże elementów.

Niewątpliwie budowa, której dotyczy decyzja jest inwestycją celu publicznego i do odwołania od niej mają zastosowanie wymogi wymienione w art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, odwołania wniesione w sprawie nie spełniają tych rygorów. Nie określają istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania, jak również dowodów uzasadniających żądania. Tym samym brak było podstaw do uznania, że wszczęte zostało skutecznie postępowanie odwoławcze.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. C. podnosząc zarzut, iż jego zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, że jego odwołanie nie spełnia wymogów określonych w art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż podał konkretne zarzuty stawiane wydanej decyzji. Były to zarzuty dotyczące naruszenia przysługującego mu prawa własności, przybliżenia ulicy do jego domu i związane z tym uciążliwości, zignorowanie istniejącej na jego działce infrastruktury, nieprzeznaczenia przez przedsiębiorstwa deweloperskie części powierzchni działek na których realizowali swoje inwestycje pod ulicę. Nadto zakwestionował status inwestycji jako inwestycji celu publicznego. W uzupełnieniu odwołania zgłosił wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej terenu planowanej inwestycji oraz wniosek o wskazanie kto ponosi odpowiedzialność za wydanie pozwoleń na budowę nowych osiedli, bez rozwiązania problemu dojazdu dla ich mieszkańców.

Nadto podniósł zarzut, że nie udzielono mu żadnych wyjaśnień ani wskazówek, które ukierunkowałyby go tak aby zrozumiał jakie wymagania musi spełnić, aby jego odwołanie nie było ułomne. W toku postępowania zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2386/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu WSA w Warszawie stwierdził, że przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. W sytuacji gdy pismo, które strona traktuje jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie, organ administracji powinien, stosownie do art. 64 § 2 kpa, wezwać stronę do uzupełnienia braków poprzez wskazanie wymienionych w tym przepisie elementów odwołania. Sąd powołując się na wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r. (sygn. akt I SAB 133/99) podkreślił, że w przypadku gdy osoby, do których wysłano wezwanie nie uzupełniły braków, organ administracji pozostawia pismo bez rozpoznania. WSA w Warszawie wskazał, że ze stanu faktycznego w niniejszej sprawie wynika, ze Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało strony do uzupełnienia braków formalnych pism wniesionych przez strony jako odwołanie od decyzji organy pierwszej instancji.

Zdaniem WSA w Warszawie, w sytuacji gdy strony postępowania nie uzupełniły wskazanych w wezwaniu braków formalnych pisma, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do wydawania decyzji o umorzeniu postępowania, a powinno pozostawić takie pisma bez rozpoznania.

Jednocześnie WSA w Warszawie podkreślił, że zgodnie z treścią art. 64 § 2 kpa warunkiem pozostawienia pisma bez rozpoznania jest pouczenie strony, że nastąpi to jeśli strona nie uzupełni wskazanych braków w terminie siedmiu dni. Z treści wezwania skierowanego do S. C. wynika, że takie pouczenie nie zostało w nim zawarte, a najprawdopodobniej takie same uchybienie zawierały wezwania skierowane do E. M.-K. i D. K..

Zdaniem WSA w Warszawie, w sytuacji skierowania do stron postępowania wezwań do uzupełnienia braków formalnych pisma, nie spełniających wymogów określonych w art. 53 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno ponowić wezwanie do uzupełnienia braków pism, zawierając w takich wezwaniach pouczenie, o którym mowa w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez Radę Osiedla [...], WSA w Warszawie wskazał, że ze względu na brak możliwości uznania jej za organizację społeczną w rozumieniu art. 31 § 1 kpa, co potwierdza dotychczasowe orzecznictwo (wyrok SN z 20 września 2002 r., sygn. akt III RN 144/01, OSNP 2003/15/349), ze względu na brak legitymacji Rady Osiedla do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając jego wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ustawy ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy ppsa, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jest możliwe jedynie w razie stwierdzenia choćby jednej z przesłanej wymienionych w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Zdaniem autora skargi kasacyjnej taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie tylko nie wyjaśnił na czym opiera swoje stanowisko uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ale przede wszystkim nie wskazał, która z przesłanek stwierdzenia nieważności zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Tym samym zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, WSA w Warszawie nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy ppsa.

Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że ustawodawca ograniczył prawo do wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji decyzji, poprzez nałożenie na stronę zawarcia w takim odwołaniu ściśle określonych elementów wymienionych w art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, brak we wniesionym odwołaniu co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie elementów, obliguje organ odwoławczy do wezwania wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braków, zgodnie z przepisem art. 64 § 2 kpa. W przypadku nieuzupełnienia wskazanych braków w określonym ustawowo terminie, organ odwoławczy zobowiązany jest do umorzenia postępowania, bowiem wniesienie takiego ułomnego odwołania nie może zakończyć się ponownym, merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej przez organ drugiej instancji.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniesienie odwołania wymaga od organu odwoławczego dokonania oceny, czy spełnia ono przewidziane prawem wymagania. Dopiero po dokonaniu takiej oceny możliwe jest stwierdzenie, czy istnieją podstawy do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, czy też konieczne stanie się umorzenie wszczętego już postępowania odwoławczego. Dodatkowo, w opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak prawidłowego odwołania powoduje, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, stosownie do art. 105 § 1 kpa, czego skutkiem powinno być umorzenie, w drodze decyzji, postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto na rozbieżne stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii prawidłowego sposobu zakończenia sprawy w przypadku nieuzupełnienia przez stronę braków formalnych podania (wyrok NSA z 8 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Po 490/95 oraz wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1161/97), jednak podkreślił, że pogląd zaprezentowany przez WSA w Warszawie w niniejszej sprawie nie znajduje potwierdzenia w żadnym z zaprezentowanych dotychczas przez NSA stanowisk.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie WSA w Warszawie nie wykazał w dostateczny i przekonujący sposób, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób rażący, czym naruszył przepis art. 141 § 4 ppsa obligujący sąd nie tylko do podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lecz również do jej wyjaśnienia. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej podniósł, że w świetle istniejących rozbieżności w orzecznictwie w kwestii umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, w niniejszej sprawie niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. J. C. podniósł, że po otrzymaniu wezwania do uzupełnienia odwołania, pismem z dnia 26 sierpnia 2006 r. wskazał szczegółowo powody świadczące w jego ocenie o niezgodności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z obowiazującym prawem, w szczególności z art. 21, art. 47, art. 64, art. 68 oraz art. 74 Konstytucji RP. W jego opinii określony w decyzji projektowany przebieg drogi będzie niekorzystnie oddziaływał na osoby zamieszkujące na działce, której jest współwłaścicielem, poprzez zwiększenie poziomu hałasu oraz spalin związane ze wzrostem natężenia ruchu samochodowego. Skarżący podkreślił, że przy planowaniu przebiegu drogi w pobliżu jego posesji, nie wzięto pod uwagę alternatywnej lokalizacji drogi, nie zapewniono mieszkańcom pobliskich osiedli odpowiedniego dojazdu, a także nie zastosowano się do wymogu przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dodatkowo skarżący podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wzywając do uzupełnienia braków formalnych skargi nie wyjaśniło, na czym one polegają, a w szczególności nie udzielono mu żadnych wskazówek umożliwiających wyeliminowanie istniejących braków. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie odnosząc się do podnoszonych zarzutów naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanych praw spowodowało u skarżącego poczucie stronniczego i niesprawiedliwego rozpatrzenia złożonego odwołania.

W konkluzji S. J. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako bezpodstawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy ppsa. W jej ramach, co wynika z uzasadnienia, organ odwoławczy zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa, polegające na błędnym przyjęciu, iż nieusunięcie przez stronę braków formalnych odwołania powinno skutkować pozostawieniem odwołania bez rozpoznania, a nie umorzeniem postępowania odwoławczego w formie decyzji. Dodatkowo zdaniem skarżącego, rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii prawidłowego sposobu zakończenia sprawy w przypadku nieuzupełnienia przez stronę braków formalnych podania, niedopuszczalne było stwierdzenie przez WSA w Warszawie nieważności zaskarżonej decyzji.

Podstawa kasacyjna, oparta na tak sformułowanych zarzutach, nie może być uznana za usprawiedliwioną.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że złożone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie spełniały wymogów formalnych przewidzianych w przepisach prawa.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z póżń. zm.; dalej :“ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym“), odwołanie od takiej decyzji obarczone jest surowszymi wymaganiami co do formy w stosunku do wymogów określonych w art. 64 § 2 kpa, przewidując konieczność podniesienia przez odwołującego się konkretnych zarzutów odnoszących się do decyzji, określenia istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazania dowodów uzasadniających podniesione żądanie.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest również, że w sytuacji wniesienia przez skarżących odwołania niespełniającego wymogów wynikających z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zobowiązane było do wezwania skarżących do uzupełniania braków formalnych podania, stosownie do art. 64 § 2 kpa.

Istota sporu dotyczy natomiast prawidłowego sposobu postępowania, w sytuacji gdy strona wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania (odwołania), nie dopełniła tego obowiązku w ustawowym terminie siedmiu dni (art. 64 § 2 kpa).

Wskazać należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie rozstrzygają w sposób jednoznaczny, jakie są skutki prawne niezastosowania się przez odwołującego do wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania. Poglądy doktryny w tym zakresie nie są natomiast jednolite. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy strona nie usunęła takich braków w terminie, organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możność obrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. Zakamycze 2005, str. 773). Zgodnie natomiast ze stanowiskiem odmiennym w tej kwestii, w omawianej sytuacji zastosowanie ma w pełni art. 64 § 2 kpa, co oznacza, że po bezskutecznym upływie 7-dniowego terminu do usunięcia braków formalnych odwołania, organ odwoławczy powinien przedmiotowe odwołanie pozostawić bez rozpoznania (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 595-596). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugi z zaprezentowanych wyżej poglądów.

Wskazać należy, że w fazie wstępnej postępowania przed organem odwoławczym, organ ten zobowiązany jest w pierwszej kolejności dokonać kontroli odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Zgodnie z art. 63 § 3 kpa, podanie, czyli w świetle § 1 także odwołanie, powinno spełniać wymogi, co do formy określone w tym przepisie. Biorąc pod uwagę przedmiot rozpoznawanej sprawy należy zaznaczyć, że w przypadku odwołań od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji odwołanie musi również spełniać dodatkowe wymogi, określone w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym, jeżeli odwołanie nie czyni zadość wymaganiom określonym w kpa lub wynikających z ustaw szczególnych, to w świetle art. 64 § 2 kpa, wnoszącego należy wezwać do usunięcia tego braku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Mając na uwadze treść przytoczonych wyżej przepisów przyjąć należy, że nieusunięcie przez odwołującego się braków formalych odwołania, określonych w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania.

Trafnie więc, zdaniem składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie, przyjął WSA w Warszawie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze w konsekwencji nieuzupełnienia przez odwołującego się braków formalnych odwołania w przewidzianym przez prawo terminie podjęta została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Na marginesie warto dodadć, że powyższej oceny nie zmienia nawet przychylenie się do pierwszego z wyżej wymienionych stanowisk prezentowanych w doktrynie. Istotne jest bowiem, że w każdym z prezentowanych stanowisk co do prawidłowego sposobu postępowania w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych odwołania w terminie (wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania lub pozostawienie sprawy bez rozpoznania) podkreśla się, że nieuzpełnienie przez odwołującego się braków wadliwie skonstruowane odwołanie wyłącza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego w sprawie. Zdaniem składu NSA orzekającego w ninejszej sprawie, w tej sytuacji stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, a w konsekwencji – jego umorzenie na podstawie art. 138 § pkt 3 kpa, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zauważyć jednocześnie należy, że oceny powyższej nie zmieniają wskazane przez skarżącego rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zdaniem autora skargi kasacyjnej wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Co prawda, z ustalonego orzecznictwa wynika, że w przypadkach, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, lub też przepis nie rozstrzyga wprost spronej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organy administracji publicznej) to wadliwość decyzji nie może mieć charakteru rażącego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 383/07, niepublik.). Należy jednak podkreślić, że wskazane przez skarżącego rozbieżności dotyczą w istocie prawidłowej formy pozostawienia sprawy bez rozpoznania, nie mają więc wpływu na prawidłowość oceny przez Sąd I instancji uznania wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania odowławczego z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Odnosząc się do wskazanych przez skarżącego rozbieżności w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, zgodnie z którym pozostawienie sprawy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa, nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji lub postanowienia. Po pierwsze, przepis art. 64 § 2 nie przewiduje w tym przypadku działania przez organ w formie aktu administracyjnego. Brak również przepisu prawa materialnego, który wskazywałby taką formę działania organu w niniejszej sprawie. Po drugie, instytucja pozostawienia sprawy bez rozpoznania, o której mowa w art. 64 § 2 kpa, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze nie zostało jeszcze wszczęte. Nie można więc również uznać, że wydanie decyzji o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania znajduje swoją podstawę w art. 104 kpa, bowiem w tym przypadku nie załatwia się sprawy administracyjnej – nie mamy bowiem do czynienia z rozstrzyganiem o istocie sprawy, ani też o zakończeniu sprawy w inny sposób. W świetle powyższego należy przyjąć. że pozostawienie odwołania bez rozpoznania ma zatem charakter czynności materialno-technicznej.

Ponadto, za pozytywną oceną rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji przemawia fakt, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło w wyniku niezastosowania się przez skarżących do wadliwie skontuowanego wezwania do uzupełnienia braków formalnych.

Należy podkreślić, że negatywne konsekwencje niezupełnienia braków formalnych podania, ustawodawca powiązał z obowiązkiem zawarcia w wezwaniu skierowanym do strony stosownego pouczenia o konsekwencjach niepodjęcia działań w przewidzianym przez prawo terminie (art. 64 § 2 kpa). Obowiązek pouczenia, o którym mowa w art. 64 § 2 kpa stnanowi wyraz ogólnej zasady postępowania uregulowanej w art. 9 kpa, zobowiązującej organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, takie pouczenie nie zostało zawarte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w skierowanych do odwołujących się wnioskach o uzupełnienie braków formalnych podania.

Trafnie więc przyjął WSA w Warszawie, że umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji skierowania do stron wadliwego wniosku o uzupełnienie braków formalnych podania (odwołania) stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 kpa § 1 pkt 2 kpa.

Nie można uznać również za usprawiedliwiony zarzut autora skargi kasacyjnej odnośnie do naruszenia przez WSA w Warszawie przepisu art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak wskazania podstawy prawnej oraz właściwego uzasadnienia podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Co prawda, uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie nie odnosi się do powołanych kwestii w sposób wyczerpujący, jednak zdaniem składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie, zawiera dostateczne twierdzenia uzasadniające podjęcie zaskarżonego wyroku. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku bezsprzecznie wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 kpa, o czym świadczy uznanie przez WSA w Warszawie w wyniku dokonanej kontroli sądowoadministracyjnej wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił również wystarczającą argumentację uzasadniającą podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem isotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.

W świetle powyższych ustaleń, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.