Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1576/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Banku Polskiego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1,art. 2 ust. 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2017 poz 679
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe - tekst jedn.
article: art. 10 § 1,art. 8 oraz art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 7/18 w sprawie ze skargi [A] w W. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania oraz wykreślenia z rejestru działalności kantorowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] w W. na rzecz Prezesa Narodowego Banku Polskiego kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 7/18, oddalił skargę I.A.P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania oraz wykreślenie z rejestru działalności kantorowej.

Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności kantorowej i o wykreśleniu wpisu z rejestru działalności kantorowej wszczęto z urzędu, w związku ze stwierdzeniem - podczas kontroli przeprowadzonej w kantorze w CH [A]- rażącego naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 679), polegającego na wykonywaniu czynności bezpośrednio związanych z działalnością kantorową (sprzedaż 1 sztuki 5 g złotej sztabki, udokumentowana paragonem z [...] lipca 2016 r.) przez S.W. - nieposiadającego dokumentu potwierdzającego fachowe przygotowanie do wykonywania tych czynności, oraz na wykonywaniu działalności kantorowej w innych jednostkach (o wskazanych w decyzji lokalizacjach) bez wpisu do działalności kantorowej – z naruszeniem art. 11 ust. 1 Prawa dewizowego i art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2017 r. poz. 2168).

W wyniku dalszych kontroli jednostek prowadzonych przez skarżącą spółkę akcyjną organ stwierdził, że Prezes Zarządu M.M. złożył niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy - Prawo dewizowe, co do jednostek, w których wykonywana jest działalność kantorowa i co do posiadania aktualnych zaświadczeń o niekaralności oraz dokumentów potwierdzających kwalifikacje do bezpośredniego wykonywania czynności związanych z działalnością kantorową osób, które wykonywały te czynności w wymienionych w uzasadnieniu decyzji lokalach.

Wobec powyższych ustaleń Prezes Narodowego Banku Polskiego (dalej: NBP) [...] sierpnia 2017 r. wydał decyzję zakazującą przedsiębiorcy - I.A.P. S.A. z siedzibą w W. - wykonywania działalności kantorowej i wykreślającą wpis przedsiębiorcy z rejestru działalności kantorowej, wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 16 ust. 1 Prawa dewizowego w związku z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Decyzję tę Prezes NBP - po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawie art. 16 ust. 1 Prawa dewizowego oraz art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy.

Zdaniem organu bezspornym jest, że spółka nie posiada świadectwa ukończenia przez pana S.W. kursu obejmującego prawne i praktyczne zagadnienia związane z prowadzeniem działalności kantorowej w zakresie kupna i sprzedaży złota dewizowego i platyny dewizowej, a nazwisko tej osoby widnieje na paragonie dotyczącym sprzedaży złota dewizowego jako nazwisko osoby wystawiającej dokument - co dowodzi naruszenia w sposób rażący warunków wymaganych do prowadzenia działalności. Za bez znaczenia organ uznał fakt, że pan S.W. był zatrudniony w charakterze koordynatora sprzedaży, gdyż świetle treści art. 13 Prawa dewizowego nie ma prawnego znaczenia, w jakim charakterze przedsiębiorca zatrudnia osobę dokonującą czynności bezpośrednio związanych z wykonywaniem działalności kantorowej - istotny jest sam fakt dopuszczenia przez przedsiębiorcę osoby, która nie posiada fachowego przygotowania, do wykonywania czynności bezpośrednio związanych z wykonywaniem działalności kantorowej.

Według organu znaczenia nie ma też, że do transakcji objętej wskazanym wyżej paragonem doszło w wyniku pomyłki, która miała polegać na niewylogowaniu uprzedniego użytkownika (pana S.W.) i niezalogowaniu pani W.G. - kasjerki, jako właściwego użytkownika systemu dokonującego przedmiotowej transakcji sprzedaży. Przedsiębiorcy wykonującemu działalność kantorową stawia się bowiem wyższe wymagania dotyczące dokładania należytej staranności w stosowaniu przepisów, które to wymagania związane są z charakterem tej działalności. Wykorzystywany przez przedsiębiorcę system komputerowy powinien uniemożliwiać dokonywanie transakcji kupna/sprzedaży wartości dewizowych, będących w obrocie w kantorze, przez osoby nieuprawnione. Wobec powyższego - jak wskazał Prezes NBP - skoro paragon wskazuje, że transakcji dokonała osoba wymieniona w tym paragonie, to dowody złożone przez stronę, w postaci wyjaśnień kasjerki oraz innej pracownicy firmy, nie miały znaczenia w sprawie. Organ przywołał treść art. 13 ustawy – Prawo dewizowe zgodnie z którym wymogi niekaralności i fachowego przygotowania dotyczą osób wykonujących te czynności w przedsiębiorstwie kantorowym, bez względu na to, jaki jest tytuł prawny wykonywania ich na rzecz przedsiębiorcy - czy jest to umowa o pracę, zlecenie, czy też dotyczy to sytuacji, w których brak jest tego tytułu.

Prezes NBP wskazał też na ustalenia, że w niewpisanych do rejestru działalności kantorowej czterech jednostkach (w szczegółowo określonych lokalizacjach) skarżąca wykonywała działalność kantorową. Organ nie podzielił przy tym stanowiska spółki, że brak wpisów do rejestru działalności kantorowej uzasadnia odmienna - od przyjętej przez organ - interpretacji działalności kantorowej, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo dewizowe. Prezes NBP wywiódł bowiem, że w definicji działalności kantorowej spójnik "i" nie został użyty jako spójnik koniunkcji, lecz występuje w niej jako spójnik służący do wyliczenia czynności stanowiących działalność kantorową. W konsekwencji organ uznał, że działalność obejmująca wyłącznie sprzedaż wartości dewizowych lub wyłącznie kupno wartości dewizowych oraz pośrednictwo w tym zakresie stanowi działalność kantorową - w rozumieniu Prawa dewizowego. W związku z powyższym działalność ta we wszystkich lokalach przedsiębiorcy powinna być wykonywana na warunkach określonych w ustawie - Prawo dewizowe. Prezes NBP zauważył, że stanowisko to - odmienne od prezentowanego w opinii prawnej, sporządzonej na zlecenie strony przez prof. dr hab. H.D. - znalazło potwierdzenie w stanowisku Ministerstwa Finansów przedstawionym w piśmie z [...] kwietnia 2017 r.

W konsekwencji organ stwierdził, że skarżąca spółka - jako prowadząca działalność kantorową w czterech wskazanych punktach - powinna przedstawić aktualne zaświadczenia o niekaralności oraz przedstawić świadectwa fachowego przygotowania personelu do wykonywania czynności bezpośrednio związanych z wykonywaniem działalności kantorowej oraz złożyć wymagane prawem oświadczenie w trybie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo dewizowe. Stwierdzono, że oświadczenie, złożone wraz z wnioskiem o wpis do rejestru działalności kantorowej jednej z jednostek, było niezgodne ze stanem faktycznym. Na dzień składania tego oświadczenia strona wykonywała działalność kantorową także w czterech jednostkach zlokalizowanych w: K., przy ul. Ch., CH S.C.C., w P. przy ul. [A], CH A. w K., przy ul. H.K., CHB.C.C., (zmiana adresu jednostki na: ul. H.K. , wpis z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...]), w G.i, przy ul. K.G., [A], które nie były wpisane do rejestru działalności kantorowej i nie były objęte zakresem tego wniosku.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w pierwszej kolejności stwierdził - powołując art. 5 pkt 5 oraz 64-73 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, że działalność kantorowa jest jednym z przykładów działalności regulowanej. Uzupełnieniem definicji pojęcia działalności kantorowej z art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo dewizowe są przepisy: art. 11 ust. 1 tej ustawy ("działalność kantorowa jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga wpisu do rejestru działalności kantorowej, zwanego dalej »rejestrem«) oraz art. 16 ust. 1 Prawa dewizowego (organem prowadzącym rejestr jest Prezes Narodowego Banku Polskiego), jak również wspomniane wcześniej art. 5 pkt 5 oraz art. 64 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wg WSA trafne jest stanowisko organu - oparte na treści art. 65 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - że na etapie wpisu organ nie kontroluje więc czy przedsiębiorca wypełnił przesłanki materialne. Faktyczna weryfikacja następuje dopiero w trakcie wykonywania działalności. Rozpoczęcie działalności kantorowej wymaga jednak spełnienia odpowiednich przesłanek materialnych, określonych w przepisach art. 12 – 14 ustawy - prawo dewizowe.

Sąd pierwszej instancji za nieprawidłową uznał interpretację art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo dewizowe, dokonaną przez skarżącą spółkę akcyjną, według której norma prawna wynikająca z powyższego przepisu - będąca wynikiem wykładni językowej – przewiduje, że aby prowadzoną działalność uznać za działalność kantorową konieczne jest dokonywanie transakcji zakupu, jak i sprzedaży, a nie kupna lub sprzedaży wartości dewizowych. W konsekwencji Sąd nie podzielił stanowiska spółki, że nie prowadziła ona działalności kantorowej w kontrolowanych punktach, a zatem nie miały do niej zastosowania wskazane w decyzji przepisy Prawa dewizowego. Powołując treść art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo dewizowe, zgodnie z którym w rozumieniu ustawy działalnością kantorową jest regulowana działalność gospodarcza polegająca na kupnie i sprzedaży wartości dewizowych oraz pośrednictwie w ich kupnie i sprzedaży oraz art. 2 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, w myśl którego przez "wartości dewizowe" należy rozumieć zagraniczne środki płatnicze oraz złoto dewizowe i platynę - Sąd pierwszej instancji za prawidłową uznał wykładnię, zgodnie z którą spójnik "i" w ww. definicji działalności kantorowej nie został użyty, jako spójnik koniunkcji, lecz występuje w niej, jako spójnik służący do wyliczenia czynności stanowiących działalność kantorową.

Uwzględniając cel ustawy - Prawo dewizowe, związany z reglamentacją działalności kantorowej, jakim jest m.in. ochrona i bezpieczeństwo gotówkowego obrotu dewizowego (w tym przede wszystkim ochrona przez wprowadzaniem fałszywych banknotów), Sąd uznał, że nie do zaakceptowania jest interpretacja strony skarżącej, gdyż przy przyjęciu proponowanej przez skarżącą wykładni omawianego przepisu część obrotu wartościami dewizowymi pozostawałaby poza kontrolą Państwa.

W ocenie WSA odmienny pogląd strony opiera się na błędnym założeniu, że spójnik "i" ma znaczenie wyłącznie koniunkcyjne. Spółka nie uwzględniła, że dokonując wykładni przepisów prawa nie zawsze można poprzestawać jedynie na rezultacie wykładni językowej, w przypadku braku jednoznacznego wyniku wykładni językowej znaczenie ma wykładnia funkcjonalna.

Odnosząc się do pisma Ministra Finansów z 27 kwietnia 2017 r., Sąd wskazał, że dokonaną w nim interpretację pojęcia "działalność kantorowa", należy traktować, jako wykładnię autentyczną w związku z art. 8 ust. 2 pkt 8) ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 543 ze zm.).

W konsekwencji - zdaniem Sądu pierwszej instancji - organ zasadnie uznał, że na skarżącej spoczywały obowiązki określone przepisami art. 12 i 13 i 17 ustawy - Prawo dewizowe.

Sąd podzielił stanowisko organu, że zgromadzono dostateczne dowody, by uznać, że doszło do transakcji przeprowadzonej przez osobę nieuprawnioną - z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo dewizowe. Zdaniem Sądu, późniejsze próby skarżącej spółki wyjaśnienia tej tzw. "pomyłki" zasadnie zostały uznane przez organ za bezskuteczne.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż z akt sprawy wynika, że skarżąca na bieżąco oraz każdorazowo była powiadamiana o czynnościach procesowych podejmowanych przez organ w toku postępowania oraz o wpływającej korespondencji i podejmowała czynności. Decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Szczegółowo wskazano w niej motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia a to, że nie odpowiada ono oczekiwaniom strony skarżącej nie świadczy, w ocenie Sądu, o naruszeniu zasady sformułowanej w art. 8 k.p.a. oraz przepisów Konstytucji RP. Działalność kantorowa jest działalnością regulowaną, co samo przez się zakłada ograniczenie swobody przedsiębiorcy w działalności gospodarczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka akcyjna, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że użyty w definicji działalności kantorowej spójnik "i" nie ma znaczenia koniunkcyjnego;

b) art. 11, 12 oraz 13 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo dewizowe, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu, polegającego na przyjęciu, że przepisy w zakresie m.in. obowiązku uzyskania wpisu do rejestru działalności kantorowej oraz wymogów formalnych znajdujących zastosowanie wobec osób wykonujących czynności związane z działalnością kantorową, odnoszą się również do działalności polegającej wyłącznie na sprzedaży wartości dewizowych;

c) art. 71 ust. 1 pkt. i ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy - Prawo dewizowe oraz art. 65 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu, polegającego na uznaniu, że osoby działające w imieniu skarżącej złożyły oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym, podczas gdy w istocie, kierując się uprawnioną literalną wykładnią przepisów prawa dewizowego zadeklarowały one prawidłowo, iż wypełniają wymogi ustawowe nakładane na przedsiębiorców, którzy nie prowadzą działalności kantorowej w rozumieniu prawa dewizowego;

d. art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. art. 40c ustawy - Prawo dewizowe., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i podtrzymanie przez Sąd stanowiska organu w świetle, którego skarżąca dopuściła się rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności kantorowej, w sytuacji gdy w poglądach doktryny, jak i orzecznictwie sądów za rażące naruszanie przepisów prawa uznaje się uchybienia o charakterze bezspornym, oczywistym, o bardzo dużej skali, a przede wszystkim uchybienia powtarzające się;

e. art. 11 i n. ustawy – Prawo dewizowe w zw. z art. 22 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie przez organ, co zostało zaakceptowane przez Sąd. że w świetle zapisów Konstytucji, zasadne jest ograniczenie wolności działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w sytuacji, gdy organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania:

a) art. 7 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a), polegającego na oparciu się w swoim rozstrzygnięciu praktycznie wyłącznie na stanowisku przedstawionym w pisemnej opinii Ministerstwa Finansów z równoczesnym pominięciem całościowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także nieodniesienie się przez organ do opinii prawnej przedstawionej przez skarżącą; zarówno organ jak i Sąd nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których oparł się na opinii Ministra Finansów, a odmówił wiarygodności i mocy dowodowej opinii przedstawionej przez skarżącą, nadto jedynym powodem takiego działania nie może być okoliczność, że opinia została wydana przez Ministra Finansów;

b) art. 7, 77 oraz art. 107 k.p.a., polegającego na zaniechaniu podjęcia przez organ, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie opartego na błędnej i dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, przez co organ wyszedł poza dozwoloną przepisami k.p.a. swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego;

c) art. 8 oraz art. 80 k.p.a., polegającego na prowadzeniu postępowania w sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej i z naruszeniem zasady proporcjonalności, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie opartego na błędnej i dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, przez co organ wyszedł poza dozwoloną przepisami k.p.a. swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego;

d) art. 8 oraz art. 10 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wydania decyzji bez możliwości wypowiedzenia się przez skarżącą co do zebranych przez organ dowodów i materiałów;

e) art. 79 i n. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 33a ustawy – Prawo dewizowe, polegającego na prowadzeniu przez organ kontroli wbrew zasadom przewidzianym w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, w tym m.in. prowadzenie kontroli w oparciu o upoważnienie Prezesa NBP inne niż zostało wskazane w treści zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, jak również złamanie zakazu prowadzenia kontroli, w przypadku gdy dotyczyła ona przedmiotu objętego uprzednio zakończoną kontrolą prowadzoną przez ten sam organ.

3. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiające się brakiem wyczerpującego ustosunkowania się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do większości zarzutów skargi (za wyjątkiem zarzutu błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 19 u.p.d. oraz kilku zdań odniesienia do wybranych zarzutów procesowych), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazuje, że Sąd podczas rozpoznawania sprawy nie rozważył większości podniesionych w skardze okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, a gdyby okoliczności te zostały przez Sąd rozważone, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogłoby być odmienne.

Wobec powyższego w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie niniejszej skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, nie podzielając zarzutów w niej przytoczonych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych ww. art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi pierwszej instancji, w sposób określony w podstawach kasacyjnych i ich uzasadnieniu. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że postępowanie kasacyjne podlega zasadzie dyspozycyjności, nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z tych względów konieczne jest prawidłowe określenie zarzutów w skardze kasacyjnej. Niezbędnym warunkiem uznania, że strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., jest wskazanie, które konkretnie przepisy (ze wskazaniem artykułu i jego ewentualnych jednostek redakcyjnych), jakiego aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 176 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego za chybiony uznał zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo dewizowe.

Stanowi on, że w rozumieniu powołanej ustawy działalnością kantorową jest regulowana działalność gospodarcza polegająca na kupnie i sprzedaży wartości dewizowych oraz pośrednictwie w ich kupnie i sprzedaży.

Brzmienie przytoczonego przepisu uzasadnia przyjęcie, że jego wykładnia językowa nie daje jednoznacznego rezultatu. Istotnie bowiem spójnik "i" - co do zasady - może mieć znaczenie koniunkcyjne albo enumeracyjne, przy czym, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie ma uniwersalnych kryteriów pozwalających jednoznacznie stwierdzić, w którym znaczeniu spójnik "i" występuje w konkretnym przepisie. Art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo dewizowe nie może być zatem odczytywany jedynie z punktu widzenia dyrektyw wykładni językowej. Interpretacja przepisu wymaga uwzględnienia aspektu funkcjonalnego, związanego z celem prawa (ratio iuris) celem przepisu prawnego (ratio legis).

Poza sporem ustawa - Prawo dewizowe określa obrót dewizowy z zagranicą oraz obrót wartościami dewizowymi w kraju a także działalność gospodarczą w zakresie kupna i sprzedaży wartości dewizowych oraz pośrednictwie w ich kupnie i sprzedaży (por. art. 1 ustawy). W tym zakresie przedmiotowym ustawy w jej rozdziale 4. uregulowano działalność kantorową. Z kolei w rozdziale 9. zawarto regulacje, co do kontroli wykonywanej przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego, która swym zakresem obejmuje m.in. działalność kantorową (art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo dewizowe).

W tym stanie rzeczy zasadnie jest przyjęcie, że celem Prawa dewizowego, w tym zawartych w nim przepisów dotyczących reglamentowanej działalności kantorowej, jest zapewnienie bezpieczeństwa w zakresie kupna i sprzedaży wartości dewizowych dokonywanych w ramach prowadzenia w tym zakresie działalności gospodarczej. Przychylenie się do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie - zgodnie z którym prowadzenie działalności polegającej wyłącznie na sprzedaży złota dewizowego nie stanowi działalności kantorowej - skutkowałoby tym, że część transakcji opisanych art. 2 ust. 1 pkt 19 Prawa dewizowego pozostawałaby poza zakresem kontroli przewidzianej tą ustawą. Nie można akceptować wykładni przepisu, która wskazuje zbyt wąski zakres jego stosowania. Celem instytucji działalności kantorowej jest przecież aby działalność ta w całym swym zakresie podlegała wpisowi do rejestru działalności kantorowej i kontroli określonej ustawą prawo dewizowe.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowana w art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo dewizowe, przy definiowaniu działalności kantorowej, technika legislacyjna w postaci połączenia słów: kupno/sprzedaż spójnikiem "i" - wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie - nie oznacza, że działalność kantorowa ma miejsce tylko i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, tzn. gdy prowadzona jest działalność zarówno w zakresie kupna jak i sprzedaży wartości dewizowych czy też pośrednictwa w ich kupnie i sprzedaży. Zasadne jest przyjęcie, że w art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo dewizowe, użyto spójnika "i" pomiędzy słowami kupno/sprzedaż, dla określenia dwóch możliwości, aby zaznaczyć, że dopuszczalna jest jedna z nich lub obie naraz. Tak więc spójnik "i" w analizowanym przepisie użyto w znaczeniu enumeracyjnym i nie ma on znaczenia koniunkcyjnego.

Ponieważ definicja działalności kantorowej posługuje się pojęciem wartości dewizowych, nie można nie zauważyć, że taką samą, jak wyżej wskazano, technikę legislacyjną (łączenia wyrazów spójnikami) zastosowano w art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy - Prawo dewizowe, zgodnie z którym wartościami dewizowymi są zagraniczne środki płatnicze oraz złoto dewizowe i platyna dewizowa. Na gruncie ostatniego z przytoczonych przepisów nie ulega tymczasem żadnej wątpliwości, że aby można było mówić o wartościach dewizowych nie ma wymogu aby wymienione tam: zagraniczne środki płatnicze, złoto dewizowe, platyna dewizowa musiały wystąpić łącznie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutu wadliwej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo dewizowe nie popiera też zarzut oparcia się - przy interpretacji wskazanego przepisu - na pisemnej opinii Ministra Finansów i odmówienie wiarygodności opinii przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie spółkę.

Nie można nie zauważyć, że - wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji - brak podstaw by stanowisko Ministra Finansów co do interpretacji przepisów ustawy - prawo dewizowe traktować jako wykładnie "autentyczną". W świetle podstaw kasacyjnych w rozpatrywanym przypadku istotne jest jednak przede wszystkim to, że omawiany zarzut sformułowano w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - to jest jako naruszenie przepisów postępowania, a to 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w powiązaniu art. 7 i 107 (bez wskazania jednostki redakcyjnej) k.p.a.

Tymczasem skład orzekający NSA opowiada się za stanowiskiem, że - co do zasady - opinie sporządzone na zlecenie strony traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie stanowiska strony, przy czym nawet jeżeli ich autorem jest osoba posiadająca wiadomości specjalne, nie mają one charakteru dowodu z opinii biegłego (por. wyrok SN z dnia 12 kwietnia 2002 r. sygn. akt I CKN 92/00). Wprawdzie opiniom takim w orzecznictwie przydaje się też walor dokumentów prywatnych (wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt FSA 1/00 i wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r. sygn. akt V SA 602/98). W rozpoznawanej sprawie jednak - co istotne - obie strony złożyły opinie na okoliczność interpretacji prawa. Interpretacja przepisów prawa polskiego jest zaś wyłączona z zakresu zagadnień ustalanych opiniami - jako dowodami w sprawie. Organy stosujące prawo, w tym Sąd, znają przepisy prawa polskiego i samodzielnie dokonują ich wykładni. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2005r., FSK 1527/2004). Tak więc - jak już wskazano - wskazane opinie nie stanowiły materiału dowodowego sprawy lecz były elementem stanowiska stron, prezentowanego w kwestii spornej interpretacji prawa. Tym samym ocena tych opinii nie mogła naruszać zasady prawdy obiektywnej, wyraźnej w art. 7 k.p.a. Jak zauważono, autor skargi kasacyjnej - nie wskazując jednostki redakcyjnej art. 107 k.p.a. - nie spełnił wymogu prawidłowego sformułowania podstawy kasacyjnej. Skoro jednak z uzasadnienia zarzutu wynika wystarczająco jednoznacznie, że kwestionowany jest brak wyjaśnienia oceny dowodów (opinii) – można zauważyć, że w sprawie dostatecznie czytelnie wyjaśniono z jakich względów organ nie przychyli się do wykładni art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo dewizowe, prezentowanej przez skarżącą kasacyjnie spółkę. WSA nie miał zatem podstaw do stwierdzenia, że w tym zakresie pisemne motywy rozstrzygnięcia uchybiały art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji stwierdzenia, że oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo dewizowe nie ma usprawiedliwienia, za nietrafny uznać należy też zarzut naruszenia art. 11, 12 i 13 tej ustawy.

Zgodnie z art. 11 ust. 1, działalność kantorowa jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga wpisu do rejestru działalności kantorowej, zwanego dalej "rejestrem".

Według art. 12 Prawa dewizowego, działalność kantorową może wykonywać osoba fizyczna, która nie została prawomocnie skazana za przestępstwo skarbowe albo za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, a także osoba prawna oraz spółka niemająca osobowości prawnej, której żaden odpowiednio członek władz lub wspólnik nie został skazany za takie przestępstwo.

Z kolei stosownie do art. 13 powołanej ustawy, czynności bezpośrednio związane z wykonywaniem działalności kantorowej mogą być wykonywane tylko przez osoby, które nie zostały skazane prawomocnie za przestępstwa określone w art. 12 i które posiadają fachowe przygotowanie do wykonywania tych czynności (ust. 1). Za fachowe przygotowanie uznaje się: 1) ukończenie kursu obejmującego prawne i praktyczne zagadnienia związane z prowadzeniem działalności kantorowej, udokumentowane świadectwem, lub 2) pracę w banku, w okresie co najmniej rocznym, na stanowisku bezpośrednio związanym z obsługą transakcji walutowych, udokumentowaną świadectwem pracy, oraz znajomość przepisów ustawy regulujących działalność kantorową, potwierdzoną złożonym oświadczeniem (ust. 2).

Jak wynika ze sposobu sformułowania zarzutu niewłaściwego zastosowania przytoczonych przepisów - w powiązaniu z art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy - Prawo dewizowe (vide: pkt 1b) petitum skargi kasacyjnej) - strona skarżąca kasacyjnie omawianą podstawą kasacyjną neguje, że spoczywały na niej określone tymi przepisami obowiązki, ponieważ - przy prezentowanej przez stronę wykładni działalności kantorowej - działalności takiej nie prowadziła. W świetle prawidłowej wykładni "działalności kantorowej" - zaprezentowanej w dotychczasowych rozważaniach - tak stawiany zarzut nie mógł być uznany za zasadny.

Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 17 ust. 2 ustawy - Prawo dewizowe.

Według pierwszego ze wskazanych przepisów organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodne ze stanem faktycznym. Art. 17 ust. 2 ustawy - Prawo dewizowe stanowi zaś, że wraz z wnioskiem przedsiębiorca składa pisemne oświadczenie następującej treści: "Oświadczam, że: 1) dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru są kompletne i zgodne z prawdą; 2) znane mi są i spełniam szczególne warunki wykonywania działalności kantorowej określone w rozdziale 4 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. - Prawo dewizowe. Oświadczam także, że posiadam aktualne zaświadczenia o niekaralności i dokumenty potwierdzające kwalifikacje wymagane przepisami ustawy, o której mowa w pkt 2.".

Oparcie skargi kasacyjnej na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów także uzasadniano kwestionowaniem faktu prowadzenia działalności kantorowej, opierając się wyłącznie na błędnej wykładni definicji tej działalności.

W tym miejscu przypomnieć należy też, że uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnych ustaleń, co do niewykonania obowiązków określonych w art. 11, 12 ustawy - Prawo dewizowe i złożenia oświadczeń niezgodnych ze stanem faktycznym (art. 17 ust. 2 powołanej ustawy).

Kwestionowane jest jedynie ustalenie, że [...] lipca 2016 r. dokonano czynności bezpośrednio związanej z działalnością kantorową - z naruszeniem art. 13 ust. 1 i 2 Prawa dewizowego. W tym zakresie zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 (jak doprecyzowano jednostkę redakcyjną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) k.p.a. nie jest jednak zasadny. Niewątpliwie w świetle powołanych przepisów na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7) oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1). Skarga kasacyjna nie wskazuje jednak jakich dowodów nie przeprowadzono. Poza sporem ustalenia spornej kwestii dokonano z uwzględnieniem i rozważeniem zarówno treści paragonu, dokumentującego kwestionowaną transakcję jak i wyjaśnień pracowników co do zaistniałej "pomyłki". Zarzut niewyjaśnienia dlaczego nie dano wiary dowodom przedstawionym przez spółkę powiązano z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten jednak określa wyłącznie elementy składowe decyzji i zarzutem jego naruszenia nie można kwestionować oceny dowodów czy ewentualnych deficytów uzasadnienia.

Formułując zaś w pkt. 1c) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 80 k.p.a. nie wyjaśniono, przy ocenie których z dowodów organ wyszedł poza dozwoloną przepisami swobodę. Nie uzasadniono też, w sposób poddający się kontroli, w czym miało się przejawiać naruszenie przez organ zasady postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jak i zasady proporcjonalności.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Dla oceny skutków uchybienia art. 10 § 1 k.p.a. konieczne jest zatem odróżnienie naruszenie tego przepisu przez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania od jego naruszenia przez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Akta sprawy przeczą przyjęciu, aby skarżąca kasacyjnie spółka akcyjna była pozbawiona prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Odnośnie zaś do ewentualnego uniemożliwienia skarżącej spółce wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań trzeba wskazać, że ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono i stosownej argumentacji z tym związanej, nie wykazano by uchybienie w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, po stronie wnoszącej skargę kasacyjną istnieje obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), autor skargi kasacyjnej obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia, wskazanych w niej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby inna. Innymi słowy, zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy, istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, skarżący kasacyjnie powinien przedstawić argumentację, która wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz że wpływ ten mógł być istotny dla wyniku sprawy, a tym samym zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Wniesiona skarga kasacyjna zaś, poza ogólnym uwagami odnoszącymi się do konieczności przestrzegania reguł postępowania dowodowego, takich wskazań i związanej z tym argumentacji nie zawiera.

Brak jest jakichkolwiek odniesień, jakie czynności strona podjęłaby gdyby z dowodami sprawy przed wydaniem decyzji mogła się zapoznać. Bez wykazania wpływu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w omawianym zakresie na wynik sprawy zarzut naruszenia tego przepisu nie może być uznany za skuteczny.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej z punktu 1e) petitum środka zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zawiera ona wady konstrukcyjne - co najmniej utrudniające merytoryczne odniesienie się. Jak wskazano na wstępie, z zasadą związania skargą kasacyjną łączy się wymóg jednoznacznego wskazania naruszonych przepisów. Tak więc wskazanie na naruszenie "art. 11 i n." ustawy - Prawo dewizowe wymogu tego nie spełnia. Sąd kasacyjny nie może - bez wyraźnych ku temu podstaw, wynikających choćby z uzasadnienia zarzutu – doprecyzowywać jakiej jednostki redakcyjnej art. 11 ustawy - Prawo dewizowe zarzut dotyczy, a tym bardziej domniemywać jakie "następne" przepisy powołanej ustawy skarżąca kasacyjnie zamierzała objąć podstawami kasacyjnymi.

Odnośnie do zarzucanego naruszenia przepisów Konstytucji wypada jednak zauważyć, że bezpośrednie i samoistne stosowanie jej przepisów może mieć miejsce tylko wówczas, gdy charakteryzują się one dostatecznym stopniem konkretności i precyzji. Norma konstytucyjna może bowiem stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, jeżeli jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na samoistne jej zastosowanie (por. wyrok SN z 8 stycznia 2009 r., I CSK 482/08).

Przepisy art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji nie charakteryzują się stopniem konkretności. Art. 22 ustawy zasadniczej stanowi bowiem, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zarzut naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji mógłby zatem dotyczyć co najwyżej niesamoistnego ich stosowania czyli nie-prokonstytucyjnej wykładni wyraźnie wskazanych przepisów ustawy - prawo dewizowe - czego nie uczyniono (por. wyrok NSA z 23 marca 2021 r. II GSK 1024/18). Poza tym wypada zauważyć, że uprawnienie (obowiązek) dokonywania prawidłowej wykładni przepisów prawa odróżnić jednak należy od prawa do oceny ich konstytucyjności. Tymczasem skarga kasacyjna wskazuje właśnie na wadliwe - w świetle Konstytucji RP - zaakceptowanie zasadności ograniczenia działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą (zatem działalności kantorowej).

Zdaniem składu orzekającego NSA za wadliwie skonstruowany uznać należy też zarzut naruszenia "art. 79 i n." ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 33a ustawy - Prawo dewizowe. Według ostatniego z powołanych przepisów, do kontroli działalności kantorowej przedsiębiorcy, kontroli wykonywania przez przedsiębiorców obowiązku, o którym mowa w art. 30 ust. 1, oraz kontroli wykorzystania udzielonego przedsiębiorcy zezwolenia dewizowego, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Nie wskazano jednak którym konkretnie regulacjom zasad kontroli uchybiono. Zarzut nie poddaje się zatem kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał też zarzut niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. art. 40c ustawy - Prawo dewizowe, poprzez podtrzymanie przez Sąd stanowiska organu, że skarżąca dopuściła się rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności kantorowej.

Istotnie, powołane przepisy (uogólniając) stanowią o wydaniu decyzji o zakazie wykonywania działalności w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, w szczególności w myśl art. 40c pkt 2 Prawa dewizowego w przypadku stwierdzenia w toku kontroli rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności kantorowej kontrolerzy występują do Prezesa Narodowego Banku Polskiego o wydanie decyzji o zakazie jej wykonywania. Zgodzić należy się przy tym ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że w poglądach doktryny, jak i orzecznictwie sądów za rażące naruszanie przepisów prawa uznaje się uchybienia o charakterze bezspornym, oczywistym, o bardzo dużej skali, a przede wszystkim uchybienia powtarzające się.

Brak jednak argumentów, które podważałyby ocena prawną naruszeń stwierdzonych w rozpatrywanej sprawie jako naruszeń o charakterze "rażącym" - w rozumieniu Prawa dewizowego.

Skład orzekający nie podziela stanowiska, że naruszenie przepisu - który w toku postępowania podlega wykładni gdyż jego interpretacja jest sporna -automatycznie wyklucza możliwość uznania naruszenie tego przepisu za oczywiste, za rażące. Zdaniem NSA nie ulega kwestii, że waga uchybień w postaci prowadzenia działalności kantorowej z naruszeniem wymogu wpisu do stosownego rejestru (art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo dewizowe) i z naruszeniem obowiązków związanych prowadzeniem tej działalności (art. 13, 17 powołanej ustawy) jest znaczna. Strona skarżąca kasacyjnie pomija fakt, że dla oceny, że doszło do rażącego naruszenia przepisów Prawa dewizowego - regulujących działalność kantorową - nie jest konieczne by każde z naruszeń miało charakter rażący, istotna jest ocena tych naruszeń łącznie.

Nieskuteczny w końcu jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Skład orzekający NSA podziela pogląd - powszechnie akceptowany w judykaturze i w doktrynie - że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. np. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 470/14; z 18 listopada 2016 r. sygn. II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r. sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16). Według NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, przesłanki jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji są jednoznaczne.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlega oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, w postaci wynagrodzenia dla pełnomocnika organu, orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).