Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 922/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 154 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 208/13 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] października 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz T. W. kwotę 6343 (sześć tysięcy trzysta czterdzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Sz 208/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wójt Gminy Ś., działając m. in. na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze. zm. - dalej u.g.n. albo ustawa), ustalił na rzecz T. W. opłatę adiacencką w kwocie 45.371, 20 zł z tytułu podziału działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] zatwierdził, na wniosek właściciela, podział działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. W wyniku wyceny rzeczoznawcy majątkowego ustalono, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości wynikający z podziału działki nr [...] na działki od nr [...] do nr [...]. Stwierdzono, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosi 348.712 zł, a wartość nieruchomości po podziale wynosi 575.568 zł. Różnica wartości to 226.856 zł. Zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, obowiązywała 20% stawka wzrostu wartości nieruchomości spowodowana jej podziałem. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi zatem 45.371, 20 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. W. sformułował zarzuty do sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że kwestionowany operat zawiera realne i prawidłowo obliczone wartości nieruchomości, odpowiadające cechom wycenianych gruntów oraz spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak też opiera się na prawidłowo ustalonych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podał, że przepis art. 98 a u.g.n., ani żaden inny przepis prawa, nie nakłada obowiązku przyjęcia do określenia wartości nieruchomości transakcji z zatwierdzonym podziałem nieruchomości. Kolegium podało, iż żaden z wymienionych w art. 4 pkt 17 u.g.n. elementów określających stan nieruchomości nie uzasadnia ograniczania rzeczoznawcy majątkowego przy stosowaniu właściwych technik i metod szacowania, co do wyboru do porównania jedynie nieruchomości z zatwierdzonym podziałem. Po zatwierdzeniu podziału powstaje kilka odrębnych działek, których ewentualne podobieństwo do innej wycenianej działki należałoby oceniać dla każdej odrębnie. Nie stanowią już one całości, jak przed podziałem. Sam zaś projekt podziału nie jest żadnym aktem prawa, nie stanowi też okoliczności wpływającej na stan prawny nieruchomości, nie przesądza o stanie jej zagospodarowania, stanie techniczno-użytkowym, czy pozostałych okolicznościach wskazanych w definicji "stanu nieruchomości" zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy.

Zdaniem organu, zawarta w operacie analiza rynku została przedstawiona w sposób obszerny i szczegółowy. W części operatu poświęconej określeniu cech i ich wag, rzeczoznawca wskazała, że dokonała określenia cech istotnych dla kształtowania się cen rynkowych nieruchomości analizowanego typu, na podstawie przeprowadzonej szczegółowej analizy lokalnego rynku i w oparciu o wyselekcjonowaną bazę danych. Wskazała także, że nie jest możliwe wnioskowanie statystyczne i analityczne określenie wag atrybutów rynkowych, dlatego w tym celu posłużyła się analizą preferencji nabywców nieruchomości, dokonaną na podstawie informacji uzyskanych w agencjach obrotu nieruchomościami oraz własnych analiz przedmiotowego rynku oraz rynków podobnych. Zdaniem Kolegium, rzeczoznawca majątkowy nie jest obowiązany przedstawiać w operacie, czy dołączać do niego, wszystkich posiadanych informacji i opracowanej przez siebie bazy danych, na podstawie których wyciąga wnioski charakteryzując rynek lokalny nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że opisy nieruchomości przyjętych do porównania z wycenianymi działkami zostały przedstawione w tabelach. Organ podkreślił, że po zatwierdzeniu podziału w drodze ostatecznej decyzji, powstaje nowy stan prawny nieruchomości. Od tego momentu istnieją odrębne działki gruntu, którymi właściciel może dysponować każdym oddzielnie i z których każda ma swoją indywidualną wartość.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, T. W. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 98a ust. 1 u.g.n., przez nieokreślenie przez rzeczoznawcę faktycznej wartości nieruchomości, "przed" i "po" podziale, w związku z pominięciem w stanie "przed" istotnej cechy nieruchomości jaką jest nieuwzględnienie w wycenie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości przed podziałem,

- art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez pominięcie szczególnej staranności przy sporządzaniu operatu szacunkowego,

- § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez opisanie w operacie szacunkowym ocenianej nieruchomości niezgodnie z jej stanem faktycznym,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niedopatrzenie się naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania i niestwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o niepełny i niekompletny materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał treść art. 98a ust. 1 i 1a, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, zwanego dalej rozporządzeniem). Wskazał, że kwestią sporną pozostaje prawidłowość wyceny wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił operat jako rzetelny i sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Rzeczoznawca majątkowy zastosowała przy wycenie podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej oraz metodę porównywania parami, uzasadniając wybór podejścia, metody i techniki szacowania na stronie 9, 10 i 11 operatu. Rzeczoznawca ustaliła cechy rynkowe nieruchomości analizowanych, zarówno przed i po podziale, jak i ich wartości wagowe. Z operatu jednoznacznie wynika, iż rzeczoznawca ustaliła procentowy wpływ poszczególnych cech, zakresy współczynników korygujących oraz ich wartości (str. 14, 16-19 operatu). Ponieważ ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też przepisy rozporządzenia nie regulują sposobu określania wskaźników korygujących Sąd uznał, iż kwestia celowości ich zastosowania oraz wysokości pozostawiona została wiedzy i doświadczeniu rzeczoznawcy. Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący braku szczegółowego opisu transakcji przyjętych do porównania. Transakcje nieruchomości przyjętych do porównania opisano na str. 16-19 operatu i w tabeli 1A, stanowiącej załącznik do operatu. Tabela 1A zawiera wyciąg z danych wraz z podaniem numerów repertoriów aktów notarialnych oraz opis tych nieruchomości. Analogicznie Sąd ocenił zarzut naruszenia § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia poprzez opisanie w operacie ocenianej nieruchomości niezgodnie z jej stanem faktycznym i nieuwzględnienie wydatków poniesionych przez właściciela na geodezyjny podział działki. Sąd wyjaśnił, że stan nieruchomości obejmuje, zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 17 u.g.n., stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wykładnia powyższego przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, że stan faktyczny nieruchomości obejmuje wcześniej poczynione nakłady, o których wspomina skarżący. Sąd zauważył, że nakłady na prace związane z wytyczeniem terenu pod nowopowstałe działki poniesiono dobrowolnie, a podziału dokonano w interesie wnioskodawcy.

W ocenie Sądu, ocena wartości nieruchomości skarżącego przed i po podziale, dokonana przez rzeczoznawcę jest pełna i logiczna, a ogólnikowe zarzuty skarżącego wobec operatu nie zasługują na uwzględnienie. Strona, kwestionując ustalenia operatu szacunkowego, miała możliwość skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 157 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. w celu weryfikacji prawidłowości sporządzonego operatu. Z takiej możliwości skarżący nie skorzystał.

W konkluzji Sąd stwierdził, że analiza treści operatu nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny naruszyła zasady szacowania nieruchomości określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym. Ustalona na podstawie tego operatu kwota wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału jest prawidłowa, a tym samym zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 98a ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i dokonanie ich interpretacji w ten sposób, że "pominięcie przez sporządzającego operat szacunkowy rzeczoznawcę majątkowego istotnej cechy nieruchomości jaką jest nieuwzględnienie w wycenie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości przed podziałem, stanowi określenie faktycznej wartości nieruchomości przed i po jej podziale, o której stanowi art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz spełnia cechy szczególnej staranności, do której przestrzegania rzeczoznawca majątkowy zobowiązany został zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n., podczas gdy brzmienie art. 98a ust. 1 u.g.n. pozwala przyjąć, że ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać rzeczywiste cechy powstałych działek w odniesieniu do ich cech przed podziałem, aby następnie obliczyć różnicę między wartościami działek przed i po podziale, która to różnica stanowi podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej, a przeciwne postępowanie rzeczoznawcy majątkowego nie może zostać zinterpretowane jako spełniające cechy szczególnej staranności",

b) § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, poprzez uznanie, że w zakres pojęcia "opis stanu nieruchomości" nie wchodzą okoliczności, polegające na wykonaniu na rzecz dzielonej nieruchomości prac geodezyjnych, niezbędnych do wytyczenia terenu pod nowopowstałe działki, podczas gdy rzeczone okoliczności stanowią cechę charakteryzującą dzieloną nieruchomość, zwiększającą jej wartość (skarżący poniósł koszty pracy geodetów),

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez uchybienie przez Sąd I instancji obowiązkowi dokonania wnikliwej oceny, czy w niniejszej sprawie administracyjne organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, gdy tymczasem organy nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o niepełny i niekompletny materiał dowodowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji nie dostrzegły błędnego działania rzeczoznawcy majątkowego, który wskazał konkretną kwotę wzrostu wartości działki po jej podziale, mimo, że określając wartość działki przez sumę wartości poszczególnych części funkcjonalnych, wykazał, iż nie mógł znaleźć obiektów podobnych dla całej działki, a tym samym, iż nie da się precyzyjnie ustalić wartości działki przed podziałem. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że na stronie 13 operatu rzeczoznawca przedstawił sześć cech mających, wraz z ich udziałem procentowym, wpływ na wartość nieruchomości. W operacie nie wskazano jednak żadnych wyliczeń dotyczących wpływu poszczególnych cech na wartość nieruchomości. Nie wyjaśniono dlaczego owe cechy mają wpływ na wartość nieruchomości i to w takim procencie, w jakim podano w operacie. Ponadto, porównywane parami nieruchomości mają mniejszą powierzchnię niż nieruchomość skarżącego kasacyjnie o prawie 50%, a cecha ta została skorygowana o współczynnik opisany jako 25%. Skarżący kasacyjnie wyraził również wątpliwość, czy faktycznie wycena działki przed podziałem nie została dokonana z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej, ponieważ z treści operatu wynika, że rzeczoznawca w odniesieniu do porównywanych działek bierze pod uwagę cechy, które nie uległy zmianie wskutek podziału działki, więc nie mogły mieć wpływu na wzrost wartości. Zmianie uległa jedynie powierzchnia działek i jako taka może warunkować wzrost wartości nieruchomości, ale nie w takim stopniu, jak ustalił rzeczoznawca.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o przyjęcie i rozpatrzenie dowodu w postaci Opinii Komisji Opiniującej przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w K. z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...], według której operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A. K. z dnia [...] lipca 2012 r. stracił charakter opinii o wartości nieruchomości ze względu na wydanie przez Komisję oceny negatywnej (art. 157 ust. 1a u.g.n.). Jednocześnie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz.208/13 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Doprecyzowując wniosek skargi kasacyjnej z dnia 7 marca 2014 r. w pkt 2 zarzutów, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez uchybienie przez Sąd I instancji obowiązkowi dokonania wnikliwej oceny, czy w niniejszej sprawie administracyjne organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, gdy tymczasem organy nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało wydaniem decyzji o niepełny i niekompletny materiał dowodowy, w tym m.in. nieprzeprowadzenie wnioskowanego dowodu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Rozpatrywana skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 P.p.s.a. W takich przypadkach, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Istota tych zarzutów koncentruje się na kwestii niewłaściwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalona została opłata adiacencka z tytułu podziału działki nr 412/26, stanowiącej własność skarżącego kasacyjnie. Zarzuty te nie mogą być jednak oceniane w oderwaniu od materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia.

Przepisem stanowiącym podstawę rozstrzygnięcie w sprawie opłaty adiacenckiej jest art. 98a u.g.n. Przepis ten przewiduje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, spowoduje, że wartość nieruchomości wzrośnie. Trafnie Sąd I instancji, na podstawie w/w przepisu wskazał, jakie przesłanki warunkują wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką, a także, że w niniejszej sprawie sporna jest wyłącznie wycena wartości nieruchomości przed i po podziale, wskazująca na faktyczny wzrost wartości nieruchomości po podziale.

Zarówno wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału, jak i jej wartość po podziale określają uprawnieni rzeczoznawcy majątkowi, a szacunki te stanowią podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w odniesieniu do konkretnej dzielonej nieruchomości. Nie można przy tym zakładać, że sam podział nieruchomości powoduje wzrost jej wartości (musi to uzyskać potwierdzenie w stosownych szacunkach rzeczoznawcy majątkowego; por. wyroki NSA z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1425/06, LEX nr 384151; oraz z dnia 30 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 729/06, LEX nr 325251).

Wzrost wartości nieruchomości ustala się przede wszystkim na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Z oceną operatu, dokonaną w niniejszej sprawie przez organy I i II instancji i zaakceptowaną przez WSA w Szczecinie, nie można się zgodzić.

Należy podkreślić, iż chociaż podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi opinia o wartości nieruchomości sporządzona w formie operatu szacunkowego, to jednak jest to tylko opinia podlegająca ocenie według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Dodać jednak należy, że operat jest szczególny dowodem, bowiem zawiera wiadomości specjalne, jakich nie posiada organ, ustalający opłatę adiacencką , ani sąd, oceniający decyzje w sprawie takiej opłaty.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie (np. w komentarzu do art. 154 i art. 156 u.g.n. E. Bończak-Kucharczyk – LEX 2014 r.), zarówno art. 156 ust. 1, jak i inne przepisy u.g.n. nie określają bliżej, czym jest operat szacunkowy ani jaka ma być jego forma, treść bądź zawartość, ograniczając się jedynie do posługiwania się terminem "operat szacunkowy". Natomiast na podstawie zawartego w ustawie (art. 159) upoważnienia dla Rady Ministrów, organ ten określił w drodze rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, m.in. sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego (rozdział 4; § 55–58). Jak wynika z przepisów tego rozporządzenia, chodzi o stworzenie takiego dokumentu, który zawiera wymienione w rozporządzeniu informacje o rynku nieruchomości, ma odpowiednią strukturę i jest zgodny z przyjętymi standardami. Jak wskazuje NSA w licznych wyrokach, operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyroki z dnia 8 lutego 2008 r. sygn.. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627, oraz z dnia 13 marca 2008 r. sygn.. akt I OSK 374/07, LEX nr 454007).

Podsumowując, operat szacunkowy jest dokumentem w tym znaczeniu, że ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne; stanowi dowód, że nieruchomość w nim opisana ma określoną wartość, która stanowi podstawę ustalenia ceny. Z uwagi na treść, operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., zawiera bowiem wiadomości specjalne.

Zatem, organ rozpoznający sprawę, który nie posiada wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje biegły, może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, przede wszystkim pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Ogólnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11). Nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, operat przyjęty w niniejszej sprawie jako podstawa do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nie jest przekonująco uzasadniony w sferze faktycznej i prawnej, trudno zatem uznać go za wiarygodny. Zgodzić się wypada z większością argumentów wskazanych przez skarżącego kasacyjnie, zwłaszcza tych podniesionych w piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2015 r. To, że oparte one zostały na Opinii Komisji Opiniującej przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w K., wydanej w dniu [...] grudnia 2014 r., tj. po ogłoszeniu wyroku w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę operatu przez NSA. NSA oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z w/w Opinii na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., ponieważ została ona sporządzona po wydaniu wyroku przez WSA w Szczecinie, a NSA ocenia wyrok w świetle stanu prawnego wówczas obowiązującego i materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie ma natomiast możliwość korzystać z argumentów podnoszonych w zamówionej Opinii na poparcie swoich zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Sąd odwoławczy rozważył wskazane przez skarżącego błędy i niejasności operatu w świetle ocen tego dowodu sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oceniającego prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Zgodzić się trzeba ze stwierdzeniem skargi kasacyjnej (zarzut w pkt 1 lit. a), że w operacie nie przeprowadzono prawidłowo oceny zmiany sposobu użytkowania nieruchomości przed – i po podziale. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., ustalenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości dokonuje się na podstawie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego – przeznaczenie nieruchomości, w myśl art. 154 ust 2 u.g.n., ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowym operacie, w ramach informacji o przeznaczeniu wycenianej nieruchomości nie wskazano, czy na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy dla terenu tego opracowano studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazano jedynie na decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2008 r., ustalającą warunki zabudowy dla siedmiu domów mieszkalnych jednorodzinnych oraz na decyzję z dnia [...] września 2008 r. wskazującą na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z ujęcia w/w informacji w operacie wynika, że jego autorka przyjęła, iż "przeznaczenie" to obowiązuje dla przedmiotowej nieruchomości zarówno wg stanu sprzed podziału, jak i po podziale. Dodać należy, że ta ostatnia decyzja dotyczy działki, która nie była przedmiotem wyceny. Powyższe potwierdza zarzut skargi kasacyjnej, iż nieprawidłowo ustalono przeznaczenie wycenianej nieruchomości, zatem naruszony został § 56 ust. 1 rozporządzenia. Trafnie też skarżący kasacyjnie wywodzi, iż konsekwencją tego błędu operatu mogło być niewłaściwe ustalenie segmentu rynku badanych nieruchomości i doboru nieruchomości podobnych, to zaś mogło mieć wpływ na określoną wartość nieruchomości. Tych wad operatu, które przecież nie stanowią "wiadomości specjalnych" nie zauważyły ani organy, ani Sąd I instancji.

Zgodzić się należy z opinią skargi kasacyjnej, iż w operacie nie wyjaśniono wpływu sześciu cech istotnych dla kształtowania się cen rynkowych (lokalizacja, dostępność komunikacyjna, powierzchnia, przeznaczenie, infrastruktura i możliwości rozwojowe) na wartość nieruchomości przed i po podziale. NSA potwierdza, że w operacie w części zawierającej obliczenie wartości rynkowej "działek" po podziale uwzględniono "możliwości rozwojowe", a w części zawierającej obliczenie wartości rynkowej "nieruchomości" przed podziałem nie uwzględniono cechy: "możliwości rozwojowe". Zatem trudno uznać za prawidłowe wyznaczenie wartości rynkowej "działek" po podziale (575.568 zł) i wyznaczenie wartości "nieruchomości" przed podziałem (348.712 zł), a to przecież ta różnica stanowi podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. W kontekście tych uwag zwraca uwagę także nieprecyzyjne posługiwanie się w operacie pojęciami: "nieruchomość" i "działka". Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 98a stanowi o konsekwencji podziału nieruchomości w postaci wzrostu jej wartości i o sposobie określenia wartości nieruchomości przed - i po podziale, nie używając terminu "działka". Celem wyceny jest określenie ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (bądź jej części). Powyższych braków i nieścisłości operatu, które naruszają wymogi określone w art. 98a u.g.n., nie zauważyły organy orzekające jak i Sąd oceniający zaskarżoną decyzję.

W konsekwencji rozważenia obu zarzutów o charakterze materialnoprawnym, należy uznać za usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd nie dość wnikliwie rozpoznał skargę i ocenił zaskarżoną decyzję, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim oparł się na dość powierzchownej ocenie operatu szacunkowego dokonanej przez organ odwoławczy, nieuwzględniającej wymogów oceny dowodu w postaci opinii biegłego.

Należy dodać, że Opinia Komisji Opiniującej przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w K., potwierdza ocenę operatu przeprowadzoną w związku z rozpatrzonymi wyżej zarzutami skargi kasacyjnej przez NSA.

Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, który uznaje, że elementem "opisu stanu nieruchomości", o jakim mowa w § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia są wykonane na dzielonej nieruchomości prace geodezyjne. Skarżący twierdzi, że prace te, niezbędne do "wytyczenia terenu pod nowopowstałe działki", za które musiał ponieść określoną opłatę, zwiększyły wartość nieruchomości przed podziałem. Zdaniem NSA, wskazany przepis rozporządzenia, na który skarżący kasacyjnie wskazuje, nie stanowi podstawy do tak szerokiej interpretacji pojęcia "opis stanu nieruchomości".

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] października 2012 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.