Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2233/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134; art. 145 par 1 pkt 1 lit. c; art. 200 i 205 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa [...] (dalej jako Zarząd), w dniu 11 maja 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o udostępnienie następujących informacji:

1. Wykazu wizyt (wskazanie miejscowości) Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Sekretarza Stanu w MSWiA J. Z. w jednostkach Policji, Państwowej Straży Pożarnej oraz Straży Granicznej w rozbiciu na poszczególne województwa od momentu objęcia przez nich funkcji.

2. Wysokość kosztów jakie poniósł budżet Państwa na organizację wizyt osób, o których mowa w pkt 1.

Powyższy wniosek został ponowiony w dniu 9 sierpnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II SAB 453/17 zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa [...] z dnia 9 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej i pkt 1) zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Województwa [...] z dnia 9 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w pkt 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w pkt 4) zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz strony skarżącej Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Województwa [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p."), a także art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a.") w dniu [...] października 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia 9 sierpnia 2017 r.

Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że nie dysponuje informacją o treści i w postaci wskazanej we wniosku, ponieważ nie prowadzi ewidencji spotkań/wydarzeń, w których brali udział Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i Podsekretarze Stanu w MSWiA w jednostkach Policji, Państwowej Straży Pożarnej oraz Straży Granicznej, jak również nie jest prowadzona ewidencja kosztów związanych z takimi wizytami z wyszczególnieniem miejscowości, dat oraz województw.

Realizacja wniosku związana byłaby z selekcją i analizą przedmiotowo różnych dokumentów, w którą zaangażowanych musiałoby być co najmniej 7 komórek organizacyjnych MSWiA. Ustalono, że w okresie od 16 listopada 2015 r. do 9 sierpnia 2017 r. pism przychodzących do MSWiA, zarejestrowanych w dziennikach korespondencyjnych w komórkach organizacyjnych było 400 802 sztuk, natomiast pism wychodzących z MSWiA – poprzez system elektronicznych – było 88 482 sztuk.

Wytworzenie żądanej informacji wymagałoby zatem przeprowadzenia czasochłonnych czynności analitycznych, jak i organizacyjnych, oraz wiązałoby się z koniecznością oddelegowania pracowników wielu komórek organizacyjnych urzędu do przygotowania tej informacji. W ocenie organu oznacza to, że realizacja wniosku wiązałaby się z zakłóceniem działania urzędu.

Z powyższych względów, w ocenie organu żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i w związku z tym, wezwano wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

W odpowiedzi na wezwanie, wnioskodawca podał, że reprezentuje interesy 8 tysięcy funkcjonariuszy, a uzyskane informacje mogą stanowić dla organizacji związkowej doskonały materiał do oceny racjonalności wydatkowania środków budżetowych w kontekście innych potrzeb finansowych służb mundurowych związanych z ich funkcjonowaniem.

Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego i z tego względu żądana informacja publiczna nie mogła zostać udostępniona.

Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r.

Pełnomocnik strony skarżącej w skardze zarzucił, że decyzja został wydana z naruszeniem następujących przepisów:

1. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1) i 4) ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnioną i niepopartą przepisami prawa odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, pomimo że wnioskodawca uzasadnił żądanie istotnym interesem publicznym;

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na jego naruszeniu pomimo wykazania, w jaki sposób informacja publiczna zostanie wykorzystana;

3. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na ich naruszeniu.

Pełnomocnik strony skarżącej podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Kontrolując skargę według ww. kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna.

Żądane przez stronę skarżącą informacje, są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 i art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sporne natomiast jest czy informacje o których udostępnienie ubiega się strona skarżąca - jak twierdzi organ - stanowią tzw. informacje publiczne przetworzone. Jeśli bowiem są to informacje przetworzone, to jak wskazuje organ - strona skarżąca winna wykazać przesłankę z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., warunkującą uzyskanie takiej informacji.

Zgodnie z ww. przepisem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot obowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów.

Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organ w wystarczający sposób w swoich decyzjach wykazał, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Organ wyjaśnił przy tym, że w zakresie wnioskowanych informacji nie dysponuje gotową informacją. Tym samym, organ w wystarczający sposób wykazał, że przeprowadzenie wyżej wymienionych czynności wymaga podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym, połączonych z zaangażowaniem pracowników MSWiA.

Zauważyć jednak należy, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, iż wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie jest zobligowany do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Jeżeli wnioskodawca żądający takiej informacji, po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot obowiązany powinien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję odmawiającą udzielenia informacji, a w jej uzasadnieniu wykazać brak "szczególnego interesu publicznego".

Przesłanka materialnoprawna "szczególnej istotności" niewątpliwie bowiem determinuje tryb postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Funkcjonalna wykładnia normy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej bezspornie nie pozwala na obciążenie strony wnioskującej o informację obowiązkiem wykazywania już na poziomie złożonego wniosku, że żądanie w nim zawarte dotyczy informacji szczególnie istotnej dla interesu publicznego. Obciążony takim obowiązkiem jest przede wszystkim podmiot dysponujący informacją i to on musi dokonać takiej kwalifikacji z chwilą otrzymania wniosku, ewentualnie po wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia argumentacji w nim przedstawionej. Do organu należy nadto szczegółowe uzasadnienie braku istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia. Wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien bowiem zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazał. W takiej sytuacji podmiot obowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego (patrz - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1015/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń).

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem organ nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający i przekonywujący sposób, że sam zbadał przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Organ stwierdził jedynie, że wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, a organ po zbadaniu sprawy również nie dopatrzył się takiego interesu, wobec czego brak jest podstaw do udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej. Organ nie podjął więc w tym zakresie wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 K.p.a. Takie stwierdzenia organu uznać też należy za dowolne, a jako takie naruszające art. 80 K.p.a. Dlatego też, uzasadnienie decyzji organu w tym zakresie nie spełnia wymogów wskazanych w art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organ, mając na uwadze art. 153 P.p.s.a, jak również powyższe rozważania zobowiązany jest dokonać ponownej oceny przedmiotowego wniosku, ze szczególnym uwzględnieniem roli jaką pełnią w życiu publicznym niezależne związki zawodowe. W ocenie Sądu, racjonalne wydatkowanie środków budżetowych w kontekście potrzeb służb mundurowych leży w interesie publicznym. W przypadku gdy organ ponownie uzna, że zasadnym jest wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji przetworzonej, organ winien w swoim uzasadnieniu w szczegółowy, wyczerpujący i przekonywujący sposób wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności, że udostępnienie żądanej informacji publiczne, w tym przypadku przetworzonej, nie jest zasadne, gdyż nie zachodzi przesłanka, o której powyżej.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.