Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 387/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewoda Śląski na uchwałę Rady Miasta Żory z dnia 28 lutego 2019 r. nr 78/V/19 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1) stwierdza nieważność § 8 punkt 3 litera a zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "w studni wodomierzowej"; 2) w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Żory w dniu 28 lutego 2019 r. podjęła uchwałę Nr 78/V/19 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, która jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 6 marca 2019 r. poz. 1854. W podstawie prawnej uchwały powołała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, dalej w skrócie: "ustawa").

Wojewoda Śląski (dalej: "skarżący") pismem z dnia 25 lutego 2021 r. złożył skargę na powyższą uchwałę, w której wnioskował o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w § 8 ust. 3 lit. a) w zakresie wyrazów: "w tym miejsce zainstalowania wodomierza głównego w studni wodomierzowej lub urządzenia pomiarowego" i poprzedzającego go przecinka, jako sprzecznej z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 4 ustawy w związku z § 115 ust. 1 i § 116 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, w skrócie: "rozporządzenie"). W uzasadnieniu podał, że skoro przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to organ wykonujący kompetencję prawodawcy, zawartą w upoważnieniu ustawowym, obowiązany jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA/Wr 1798/99). Z literalnego brzmienia powołanych w skardze przepisów wynika, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest uprawnione do określania w warunkach przyłączania nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej miejsca zainstalowania wodomierza głównego w studni wodomierzowej. Wybór miejsca zainstalowania wodomierza na obszarze nieruchomości należy do osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci. Osoba taka faktycznie włada nieruchomością i decyduje o miejscu zainstalowania głównego wodomierza, przy uwzględnieniu zasad jego umieszczenia wynikających z § 116 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, ubiegając się o przyłączenie nieruchomości do sieci każda zainteresowana osoba powinna mieć możliwość wyboru miejsca, w którym umieszczony zostanie wodomierz główny, tak by korzystanie z niego (montaż, demontaż, dokonywanie odczytów) było jak najbardziej dogodne (art. 15 ust. 2 ustawy). W sytuacji, gdy zapewnia na terenie nieruchomości pomieszczenie spełniające wymienione warunki, to wodomierz główny powinien zostać umieszczony właśnie w takim pomieszczeniu. Natomiast zainstalowanie wodomierza poza budynkiem powinno być wyjątkiem a nie zasadą. Przedstawione powyżej zastrzeżenia należy odnieść również do instalacji urządzenia pomiarowego służącego do pomiaru ilości odprowadzanych ścieków. Również w tym przypadku budowa przyłącza, zapewnienie pomieszczenia do lokalizacji urządzenia pomiarowego należy do osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci. Dodatkowo, to ona ponosi koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3 ustawy). Sam projekt techniczny przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wykonać może wyłącznie projektant mający stosowne uprawnienia instalacyjne w zakresie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. To jego zadaniem jest sporządzenie projektu uwzględniającego przepisy powszechnie obowiązującego prawa oraz Polskie Normy, także w zakresie lokalizacji omawianych urządzeń. Fakt, że projekt przyłącza (wodociągowego i kanalizacyjnego) musi zostać uzgodniony m.in. z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym nie oznacza, że to przedsiębiorstwo powinno decydować o lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Zgodnie z art. 7 ustawy osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należącego do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu: 1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego; 2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów; 3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo; 4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci; 5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu; 6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi. Wprowadzenie w uchwale tej regulacji nie jest również uzasadnione koniecznością zapewnienia przedsiębiorstwu warunków do realizacji jego zadań. Osoba związana z przedsiębiorstwem umową o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków obowiązana jest zapewnić wstęp na teren nieruchomości i do pomieszczeń, w których znajduje się wodomierz główny lub urządzenie pomiarowe.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Zauważono, że zaskarżona w części uchwała nie narusza przepisów wskazanych w treści skargi, a tym bardziej nie narusza ich w sposób rażący. W istocie art. 15 ust. 2 ustawy stanowi, iż realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia, na własny koszt, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Jednakże kwestia dostępności wodomierza jest istotna nie dla samego odbiorcy usług, ale dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Uzasadnieniem tej tezy jest to, że wodomierz główny, którego definicja legalna została określona w treści art. 2 pkt 19 ustawy, należy do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Natomiast urządzenie pomiarowe jest instalowane na koszt odbiorcy usług i stanowi jego własność (por. art. 15 ust. 2 w związku z jej art. 2 pkt 15 ustawy). Zatem to właśnie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne musi mieć zapewniony swobodny dostęp do wodomierza. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy przedsiębiorstwo obciąża obowiązek realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Urządzeniami wodociągowymi są m.in. sieci wodociągowe w skład których wchodzą również wodomierze (por. art. 2 pkt 7 i 16 ustawy). Definicja legalna przyłącza wodociągowego zawarta w art. 2 pkt 6 ustawy wskazuje, że przyłączem wodociągowym jest odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Wskutek tej szerokiej wykładni pojęć i zakresu odpowiedzialności, za eksploatację wodomierza odpowiada przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wobec tych ustaleń, błędnym jawi się teza jakoby nieograniczona dostępność do wodomierza miała by przysługiwać odbiorcy usług, gdyż jest wręcz odwrotnie - to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma mieć stały i swobodny dostęp do wodomierza, gdyż nie tylko za niego odpowiada, ale również w szerokim kontekście, dbając o sprawność tego wodomierza i prawidłowość jego wskazań, zapewnia pewność rozliczeń z odbiorcą usług oraz ustawowo nałożony na niego obowiązek zapewnienia dostaw wody w sposób ciągły i niezawodny. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 3 ustawy koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Konieczne jest również zwrócenie uwagi na normatywnie regulowany aspekt ekonomiczny tej kwestii. Treść § 8 ust. 3 lit. a) zaskarżonej uchwały w pełni koreluje z aktualnymi postanowieniami umownymi. W treści umów regulujących zbiorowe zaopatrzenie w wodę wskazuje się, że eksploatację przyłączy wodociągowych prowadzi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Mimo braku ustawowego obowiązku prowadzenia eksploatacji przyłączy (art. 15 ust. 2 ustawy) przedsiębiorstwo wykonuje te zadania, albowiem ewentualne wycieki wody z przyłącza (przed wodomierzem głównym) obciążałyby przedsiębiorstwo, jako strata wody w sieci. Odbiorca usług nie ma normatywnego obowiązku o niezwłocznym informowaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o ewentualnej awarii. Co więcej, nie ma możliwości technicznych do niezwłocznej reakcji na wyciek, ani też technicznych możliwości diagnostyki sieci wodociągowej, na takim poziomie na jakim realizuje to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (w szczególności wycieków niewidocznych). Mając na uwadze zasadę obowiązku minimalizacji kosztów wynikającą z § 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz uwzględniając charakter prawny przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jako podmiotu realizującego zadania własne gminy o charakterze użyteczności publicznej, konieczne jest zintensyfikowanie działań zmierzających do obniżenia kosztów prowadzonej działalności, a w konsekwencji do ustalania cen i stawek na możliwie najniższym poziomie. Te również argumenty uzasadniają prowadzenie eksploatacji przyłączy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne muszą być możliwie jak najkrótsze, tylko takie podejście pozwoli z jednej strony na nadzór nad stanem przyłączy, a z drugiej na wykonywanie tego nadzoru, z jak najmniejszymi kosztami. Realizację powyższych postulatów można uzyskać tylko i wyłącznie poprzez montaż wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego w studzience znajdującej się na granicy nieruchomości, uwzględniając treść art. 2 pkt 5 i 6 ustawy. Z technicznego punktu widzenia rozwiązanie takie jest także korzystne zarówno dla przedsiębiorstwa, jak i dla klienta. Czynności operacyjne na wodomierzach są bowiem dokonywane bez jakiejkolwiek ingerencji w budynek klienta. Studzienki wodomierzowe są ustandaryzowane, a co za tym idzie zapewniają jednolity, odpowiedni poziom izolacji termicznej. Ponadto, w przypadku uszkodzenia wodomierza nie powodują zalań, tak charakterystycznych dla awarii w środku budynku, a ewentualny wyciek do studzienki nie powoduje szkód w mieniu właściciela. Obecnie brak jest obowiązku sporządzania dokumentacji projektowej dla przyłączy, stąd też ponad wszelką wątpliwość konieczne jest skrócenie długości przyłączy, co zapewnia bezpieczną jego eksploatację (por. ustawa z dnia 13.02.2020r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw). Jednocześnie warunki przyłączenia do sieci wodociągowej/kanalizacyjnej wydawane są nie tylko do budynku, ale również nieruchomości - działki gruntu, wobec czego brak doprecyzowania w regulaminie miejsca zlokalizowania wodomierza głównego, pozbawi przedsiębiorstwo możliwości egzekwowania właściwego zabezpieczenia wodomierza w przypadku jego posadowienia - działce gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, a także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Na wstępie należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie skarżący nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie wskazanym w art. 91 ust. 1 u.s.g., co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego, albowiem zaskarżona uchwała jako regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowi akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r. II SA/Rz 1146/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r. II SA/Go 404/16).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na złożony w skardze wniosek.

Przyjdzie zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 7 Konstytucji RP). Wszystkie akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia.

W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy, oraz w rozporządzeniu i zgodnie z treścią rozporządzenia. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest ponadto regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona tylko w części obejmującej żądanie stwierdzenia nieważności § 8 ust. 3 lit. a zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "studni wodomierzowej", gdyż jest to regulacja sprzeczna z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 4 ustawy w związku z § 115 ust. 1 i § 116 ust. 1 w związku z § 116 ust. 2 rozporządzenia. W pozostałym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 19 ust. 2 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r. II OSK 2033/06 i wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny (por. wyroki WSA w Krakowie z 26 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 279/19 i z 4 lipca 2019 r. II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r. II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r. II SA/Łd 156/19).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi zauważyć należy, że trafnie skarżący wskazuje, że wprowadzono w uchwale bezwzględny nakaz umieszczenia wodomierza głównego poza budynkiem.

Tymczasem ten stan rzeczy nie jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami zawartymi w § 115 ust. 1 i § 116 ust. 1 w związku z § 116 ust. 2 rozporządzenia.

Nie budzi wątpliwości, jednoznaczna treść § 116 ust. 1 rozporządzenia, która stanowi, iż: "Zestaw wodomierza głównego, na połączeniu z siecią wodociągową, powinien być umieszczony w piwnicy budynku lub na parterze, w wydzielonym, łatwo dostępnym miejscu, zabezpieczonym przed zalaniem wodą, zamarzaniem oraz dostępem osób niepowołanych. W budynkach wielorodzinnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej miejscem tym powinno być odrębne pomieszczenie" (cytat). Wyjątek od tej reguły jest dopuszczony wówczas, gdy budynek jest niepodpiwniczony i nie ma możliwości wydzielenia na parterze budynku, miejsca o którym mowa w § 116 ust. 1. Stanowi o tym treść § 116 ust. 2 rozporządzenia.

Generalną zasadą jest zatem posadowienie zestawu wodomierza głównego w budynku, a nie w studni wodomierzowej.

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest uprawnione do określania w warunkach przyłączania nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej miejsca zainstalowania wodomierza głównego w studni wodomierzowej. Wybór miejsca zainstalowania wodomierza na obszarze nieruchomości należy do osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci. Osoba taka faktycznie włada nieruchomością i decyduje o miejscu zainstalowania głównego wodomierza, przy uwzględnieniu zasad jego umieszczenia wynikających z § 116 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zdaniem składu orzekającego, ubiegając się o przyłączenie nieruchomości do sieci każda zainteresowana osoba powinna mieć możliwość wyboru miejsca, w którym umieszczony zostanie wodomierz główny, tak by korzystanie z niego (montaż, demontaż, dokonywanie odczytów) było jak najbardziej dogodne (art. 15 ust. 2 ustawy). Zainstalowanie wodomierza poza budynkiem powinno być wyjątkiem a nie zasadą.

Dodatkowo przyjdzie zauważyć, że połączenia z siecią wodociągową dokonuje się za pomocą zestawu wodomierza głównego, który powinien być zainstalowany na połączeniu wewnętrznej instalacji wodociągowej zimnej wody w budynku lub zewnętrznej na terenie działki budowlanej z siecią wodociągową, co wynika wprost z § 115 ust. 1 rozporządzenia.

Podkreślić przy tym należy, że brak odwołania się do wymagań określonych w treści przepisów wykonawczych sprawia, że wskazana w sentencji wyroku część postanowień zaskarżonej uchwały w zakresie posadowienia wodomierza głównego wykracza poza delegację ustawową. W konsekwencji odmienne uregulowanie tej kwestii stanowi o istotnym naruszeniu prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności części jej postanowień. Prawo miejscowe nie może mieć bowiem prymatu przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 marca 2019 r. II SA/Go 69/19).

Należy zauważyć, że delegacji do określenia w regulaminie wskazanych kwestii nie można wywodzić z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 ustawy, w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy stanowi natomiast, że umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Wobec jednoznacznej treści art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy nie ma podstaw do wywodzenia odmiennych wniosków z części wstępnej art. 19 ust. 2 ustawy, według którego regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, co odnosi się jednak wyłącznie do zakresu spraw wymienionych w tym przepisie w punktach od 1 do 9.

Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu postanowień umowy, w tym "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług, a elementy przedmiotowo istotne takiej umowy ustawodawca wprost określił w art. 6 ust. 3 ustawy. Zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym.

Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 sierpnia 2010 r. II OSK 892/10 i z 20 stycznia 2015 r. II OSK 1470/13 oraz z 8 grudnia 2020 r. II OSK 1943/18, oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2017 r. II SA/Go 1147/17; w Poznaniu z 25 lipca 2018 r. IV SA/Po 556/18; w Warszawie z 3 października 2019 r. VIII SA/Wa 470/19; w Kielcach z 14 października 2019 r. II SA/Ke 507/19).

Zdaniem Sądu, art. 15 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym "realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci", stanowi precyzyjnie i wyczerpująco określony zakres realizacji budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej i urządzenia pomiarowego. Wynika z niego, że realizacja budowy przyłączy dotyczy "sieci", "studni wodomierzowej", "pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego" i "urządzenia pomiarowego".

W wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1916/18 wskazano, że problematyka kosztów przyłączy oraz innych elementów infrastruktury technicznej niezbędnych do przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej - tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym została wyczerpująco uregulowana w ustawie, to już z tego powodu należy przyjąć, iż nie może być powielana, modyfikowana, dookreślana ani uzupełniania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującym na terenie gminy.

Na marginesie zaznaczyć przyjdzie, że budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: "ustawa Prawo budowlane"), jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Prawo budowlane przewiduje dwa odrębne tryby realizacji budowy przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych.

Pierwszy z nich uregulowany był w art. 30 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 29 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (a od dnia 19 września 2020 r. w art. 30 ust. 1b w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. b i c ustawy Prawo budowlane), zgodnie z którym budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (a od dnia 19 września 2020r. zgodnie z art. 30 ust. 2a ustawy Prawo budowlane) do zgłoszenia należało dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 (od 19 września 2020 r. art. 29 ust. 1 pkt 23), należało ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 3 ustawy - a od dnia 19 września 2020 r. - art. 30 ust. 2a pkt 4 ustawy Prawo budowlane).

Drugi tryb realizacji budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych uregulowany został natomiast w art. 29a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu - budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych w tym trybie wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do budowy tej stosuje się przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, inwestor jest zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zobowiązany jest wówczas sporządzić plan sytuacyjny przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stosować odpowiednio przepisy ustawy. Skoro, w sprawie budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych inwestor ma prawo wyboru spośród dwóch alternatywnych procedur związanych z budową przyłączy - na podstawie zgłoszenia organowi administracji budowlanej, albo bez dokonywania jakichkolwiek czynności przed organami administracji budowlanej, to nie ma podstaw prawnych do rozstrzygania o tych kwestiach przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r. II OSK 2068/20).

Tymczasem za istotne naruszenie prawa uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do jego podjęcia, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia prawa, Sąd uznał, że należało uwzględnić stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym na wstępie zakresie.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak, w punkcie 1 sentencji wyroku, co stanowi jedynie część regulacji § 8 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały, jednakże wyeliminowanie tej treści nie dezintegruje pozostałych postanowień regulaminu zawartych w zaskarżonej uchwale, które mogą samodzielnie funkcjonować. Natomiast w pozostałym zakresie oddalił skargę, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji, na p[odstawie art. 151 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.