Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 191/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 5, par. 6, par. 7, par. 8, par. 9 ust. 4 w zw. z par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i lit. c w zw. z art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania W.W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku A.P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji przy ul. A nr 16 w Ł., na działkach nr 106/5 i 106/6 w obrębie [...].

W odwołaniu od tej decyzji W.W. - współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji, zarzucił wadliwość przeprowadzonej analizy urbanistycznej, polegającą na: braku wyznaczenia na kopii mapy granic obszaru analizowanego, objęciu analizą działek znajdujących się poza terenem przedstawionym na mapie, nieuwzględnienie w analizie działki sąsiedniej przy ul. A nr 18. Zdaniem odwołującego planowany budynek odbiega zasadniczo wielkością i kształtem od istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Szczególnie różni się od niej kubaturą, wskaźnikiem powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz kątem nachylenia połaci dachowych. W świetle powyższego - zdaniem strony -

w przedmiotowym przypadku nie ma mowy o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa. Ponadto odwołujący wskazał, że na terenie inwestycji brak kanalizacji deszczowej, co może sprzyjać w przyszłości zalewaniu działek sąsiednich.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie inwestor określił swój zamiar inwestycyjny jako rozbudowę, nadbudowę

i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jednocześnie we wniosku określił charakterystykę planowanej inwestycji i planowany sposób zagospodarowania i zabudowy, a także wskazał planowane parametry inwestycji (powierzchnia zabudowy 600m2, wysokość dwie kondygnacje - 9m, dach płaski, kubatura 3400m3).

Wskazując następnie na brzmienie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) – przywoływanego dalej w tekście jako "rozporządzenie" oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona w tej sprawie analiza odpowiada wymogom prawa. Obszar analizowany wyznaczony został w pasie stanowiącym trzykrotność frontu terenu inwestycji (3 x 39m = 117m). W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Mapa ta stanowi część graficzną sporządzonej analizy. Przedmiotowa analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy, ale także z części opisowej. Analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji sporządzone zostały przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Powyższe czyni nieuzasadnionymi te zarzuty odwołania, które dotyczą braku wyznaczenia, czy też braku określenia granic obszaru analizowanego.

Dalej Kolegium podniosło, że przeprowadzona analiza pod kątem cech zabudowy

i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym wykazała, że spełnione są wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Mianowicie, zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy, warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Działką, przez pryzmat której organ miał dokonać oceny możliwości realizacji planowanego zamierzenia, jest każda działka sąsiednia, czyli każda działka wchodząca w skład obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie - w ocenie Kolegium - organ

I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "działka sąsiednia", które zawiera art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem analizą objęto zabudowę na wszystkich działkach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Analizą objęto łącznie 20 obiektów budowlanych, w tym również - wbrew zarzutom odwołania - zabudowę na działce przy ul. A nr 18. Funkcja i cechy istniejącej w tym obszarze zabudowy stanowiły podstawę do określenia wymagań dla nowej, planowanej zabudowy.

Kolegium podniosło, że nieprzekraczalną linię nowej zabudowy wyznaczono

w odległości 8m od pasa drogowego ul. A. Wyznaczona linia zabudowy nie jest kontynuacją linii zabudowy budynków położonych po tej samej stronie ul. A, lokowanych przeważnie w granicy z działką drogową, ale odpowiada linii zabudowy,

w której zlokalizowane są budynki położone po przeciwnej stronie ul. A. Powyższe wypełnia - zdaniem Kolegium - dyspozycję § 4 ust. 4 rozporządzenia, bowiem sposób wyznaczenia linii zabudowy dla projektowanego budynku znajduje uzasadnienie w wynikach analizy.

Organ wyjaśnił następnie, że wskaźnik powierzchni zabudowy (istniejącej i nowej)

w stosunku do powierzchni działek nr 106/5 i 106/6 ustalono na zasadzie wyjątku z § 5 ust. 2 rozporządzenia w przedziale od 0,06 do 0,26. Jak wskazują wyniki analizy, wielkość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 0,06 do 0,29, średnio 0,16. Ustalony decyzją wskaźnik mieści się zatem w przedziale wielkości tego parametru z obszaru analizowanego, przy czym jego minimalna wielkość odpowiada minimalnej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego, zaś maksymalna jest niższa niż maksymalna wielkość z obszaru.

Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej planowanego budynku - to według Kolegium - ustalono ją na poziomie od 17 m do 21 m uwzględniając brzmienie § 6 ust. 2 rozporządzenia w drodze wyjątku od określonej w ust. 1 zasady wyznaczania tego parametru na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Według analizy szerokość elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 9,5m do 36m. Ustalone dla nowej zabudowy wielkości omawianego parametru zawierają się w tych wielkościach. Przy czym wskazywana w części opisowej analizy

i tabeli, szerokość elewacji frontowej 18m dotyczy tylko jednego elementu zabudowy bliźniaczej na działkach przy ul. A nr 23a i 23b, które łącznie tworzą jednolitą bryłę o szerokości 36m. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku zabudowy bliźniaczej przy ul. A nr 20 i 20a, gdzie szerokość poszczególnych budynków wynosi 9,5m, zaś łączna 19m.

Organ II instancji stwierdził następnie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej zabudowy ustalono w przedziale od 3,5m do 9m uwzględniając brzmienie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Uzasadnieniem wyznaczenia przedmiotowego parametru są wyniki analizy, które wskazują, iż wysokość elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w wielkościach od 3m do 9m. Ustalone wielkości tego parametru dla nowej zabudowy mieszczą się w tych granicach, przy czym minimalna wielkość odpowiada wysokości istniejącego budynku na działkach objętych wnioskiem, zaś maksymalna - maksymalnej wielkości wysokości elewacji frontowej zabudowy z obszaru analizy.

Kolegium podniosło następnie, że geometrię dachu ustalono określając kąt nachylenia połaci dachowych od 0° do 10° i wysokość głównej kalenicy od 8m do 9m, biorąc pod uwagę brzmienie § 8 rozporządzenia. Jak potwierdzają wyniki analizy w obszarze poddanym ocenie występują dachy o następujących cechach: przeważnie dachy dwuspadowe o kącie nachylenia od 25° do 40°, ale również płaskie o spadkach do 10°

i wysokości głównej kalenicy od 6m do 9m, równoległej do frontów działek.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i organ zobligowany był wydać decyzję o warunkach zabudowy. Obowiązujące przepisy przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów jak również możliwość innego ich wyznaczenia, niż to wynika z analizy. To zaś, że analiza przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie dawała takie podstawy, zostało w sposób prawidłowy wykazane przez organ I instancji. Skoro zatem sposób ustalenia poszczególnych parametrów odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom, a ustalone wielkości znajdują odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie, nie sposób uwzględnić zarzutów odwołania, kwestionujących prawidłowość przeprowadzonej analizy, jak i prawidłowość ustalenia w jej wyniku parametrów dla nowej zabudowy, w tym również kwestionowanych przez odwołującego się: wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i geometrii dachu.

W odniesieniu natomiast do zarzutów odwołania, dotyczących lokalizacji planowanego obiektu w sposób mogący powodować w przyszłości zalewanie terenów sąsiednich, Kolegium wskazało, że jest to kwestia wykraczająca poza ramy postępowania

w sprawie warunków zabudowy. Kwestie dotyczące lokalizacji planowanego obiektu, jego posadowienie na gruncie i inne szczegółowe zagadnienia związane z samą realizacją inwestycji rozstrzygają się bowiem dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W.W. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzuty dotyczące braku ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Zdaniem skarżącego w analizie urbanistycznej podano nieprawdziwe wielkości wskaźników powierzchni istniejącej zabudowy (0,29), nie porównano w niej kubatury planowanego budynku z istniejącymi budynkami na analizowanym obszarze (a przekracza ona sumę kubatury wszystkich budynków przy ul B i C). Szerokość elewacji planowanego domu porównano z elewacją domów parterowych, bliźniaczych. Nie podano także, iż na analizowanym obszarze tylko jeden dom jednorodzinny ma dach płaski. Uzasadnienie decyzji Kolegium podaje nieprawdziwą informację, że w aktach sprawy znajduje się kopia mapy z naniesionymi granicami obszaru analizowanego, podczas gdy kopia mapy, którą dysponuje skarżący w związku z otrzymaną decyzją nie zawiera naniesionych granic terenu analizowanego.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. skarżący poparł skargę i nie złożył wniosku

o zwrot kosztów postępowania. Podniósł zarzuty względem przeprowadzonej w sprawie analizy wskazując, że nie wszystkie nieruchomości zostały uwzględnione w wykazie.

Uczestnik postępowania A.P. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniami prawa procesowego i materialnego, które miały decydujący wpływ na wynik sprawy.

Problematyka ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy - dla terenu, na którym tak, jak

w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub,

w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000,

a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa

i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

W judykaturze ugruntowało się stanowisko, które skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

a w konsekwencji ocenę takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie

i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak by możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych, niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie winny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 10/14 – Lex nr 1465537, w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 936/12 – Lex nr 1274845 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 332/11 – Lex nr 1404642).

W rozpoznawanej sprawie - co potwierdzają akta administracyjne - wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zostało poprzedzone sporządzeniem analizy urbanistycznej. Mianowicie organ wyznaczył z poszanowaniem wymagań określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego w wielkości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki (3 x 39m = 117m), nanosząc je na mapę zasadniczą w skali 1:1000. Rzeczona mapa nie została jednak opatrzona pieczęcią i podpisem osoby sporządzającej analizę, ani też oznaczona jako załącznik graficzny do analizy, choć niewątpliwie taką rolę zdaje się spełniać.

W oparciu o tak wyznaczony obszar analizowany organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że planowana inwestycja, która w treści wniosku została określona jako rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowa ogrodzenia będzie odpowiadała funkcji oraz cechom występującej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co w pełni uzasadnia konkluzję o spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2089/12 – Lex nr 1444506 oraz z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 31/13 – Lex nr 1493701, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 255/14 – Lex nr 1510821).

Podkreśla się przy tym, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. formułując zasadę "dobrego sąsiedztwa" nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 863/14 – Lex nr 1493606).

Wystarczającym jest, aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2014 r. IV SA/Po 264/14 – Lex nr 1455483).

W realiach rozpoznawanej sprawy - wbrew zarzutom skarżącego - oczywistym jest, że zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona, wobec czego, biorąc pod uwagę fakt, że spełnione zostały także pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., co do zasady istnieją podstawy prawne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zupełnie inną kwestią - pominiętą zarówno przez organ I, jak i II instancji - jest natomiast poprawność określenia w rzeczonej decyzji parametrów nowej zabudowy,

w oparciu o sporządzoną dla potrzeb tej sprawy analizę urbanistyczną. Badaniu poddano bowiem zabudowę występującą na 20 nieruchomościach, znajdujących się

w granicach terenu analizowanego. W tabeli określono parametry zabudowy występującej na każdej z 20 nieruchomości w postaci linii zabudowy od krawędzi jezdni, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, kąta nachylenia połaci dachowych, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych, a następnie na tej podstawie wyliczono średnie wartości każdego parametru.

Organy administracyjne, co potwierdzają wydane w sprawie decyzje, nie pokusiły się jednak o zweryfikowanie wyliczeń matematycznych średnich wartości poszczególnych parametrów dokonanych w tabeli, ani też nie dostrzegły, że tabela zawiera istotne braki i niedokładności, które mogły rzutować w istotnym stopniu na poprawność decyzji o warunkach zabudowy, formułując błędny wniosek o sporządzeniu analizy urbanistycznej w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie sądu nie budzi żadnych wątpliwości poprawność wyznaczenia linii zabudowy w sposób odpowiadający linii zabudowy, w której zlokalizowane są budynki położone po przeciwnej stronie ul. A na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, co znajduje uzasadnienie w wynikach analizy, jednak pozostałe parametry nowej zabudowy zostały określone wadliwie.

Mianowicie średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, obliczono w tabeli na 0,16, podczas gdy prawidłowo wartość ta wynosi 0,1445.

Błąd w wyliczeniach matematycznych dotyczy również kolejnego parametru dotyczącego szerokości elewacji frontowej, którego średnia wartość została określona w tabeli na poziomie 12m, w sytuacji gdy prawidłowo obliczona wartość wynosi 12,9m. Próżno również poszukiwać zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w sporządzonej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy określenia średniej wartości szerokości elewacji frontowej, z dopuszczoną przepisami prawa tolerancją pozwalającą na powiększenie rozważanego parametru o 20 %.

Z treści analizy wynika także, że owa szerokość determinowana jest poprzez funkcję mieszkaniową i zawiera się w przedziale od 9,5m do 18 m, natomiast według tabeli przedział ten wynosi od 8m do 18m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przypadku czterech spośród dwudziestu nieruchomości: działki nr 65/7 – ul. A nr 14, 54/11 – ul. A nr 25c, 54/5 – ul. A nr 23b, 54/6 – ul. A nr 23a nie została w tabeli podana przez autora analizy, co podważa wiarygodność poczynionych przez organy obu instancji ustaleń i w rezultacie uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości wyliczeń średniej wartości tego parametru na obszarze analizowanym.

Tożsamy zarzut dotyczy ustalenia wysokości kalenicy w przypadku działki nr ewid. 105/5 przy ul. A nr 20a, zaś w stosunku do działki nr 65/7 przy ul. A nr 14 sporządzający analizę posłużył się wyłącznie liczbą kondygnacji (II), bez uściślenia

o jaką wysokość liczoną w metrach chodzi. Ma to istotne znaczenia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wysokość kalenicy budynku znajdującego się na działce nr 65/10 przy ul. B nr 4 przy dwóch kondygnacjach wynosi 7m, zaś na działce 65/11 przy ul. B nr 6 przy tej samej ilości kondygnacji wynosi 8m.

Układ połaci dachowych nie został dookreślony w tabeli w przypadku sześciu nieruchomości: ul. A nr 18 - działka nr 106/2, ul. A nr 20 – działka nr 105/3, ul. A nr 105/5 – działka nr 105/5, ul. A nr 23b – działka nr 54/5 i ul. A nr 23a – działka nr 54/6, co wyklucza możliwość weryfikacji stanowiska organu w tej kwestii.

Zestawienie części tekstowej analizy, w tym rozważanej tabeli z jej częścią graficzną, prowadzi zaś do wniosku, że w granicach terenu analizowanego znajduje się znacznie więcej niż twierdzi organ zabudowanych nieruchomości, które nie zostały uwzględnione przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy, np. działki nr 99/1, 100/2, 65/12.

Brak jakichkolwiek wyjaśnień organów administracyjnych w tym zakresie, jak również sporządzenie części graficznej analizy w sposób niezwykle ogólnikowy, bez oznaczenia charakteru i funkcji zastanej zabudowy na poszczególnych nieruchomościach

w graniach terenu analizowanego, podważa w istotnym zakresie rzetelność analizy urbanistycznej i wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Uwadze organów obu instancji umknął wreszcie fakt, że A.P. wnioskowała o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego i w toku całego postępowania administracyjnego nie rozszerzyła wniosku o nadbudowę budynku. Natomiast organ

I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy także dla nadbudowy budynku mieszkalnego - w sposób nieuprawniony rozstrzygnął z urzędu ponad treść wniosku, którym był związany w świetle art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Takie działanie niewątpliwie rzutowało na wynik sprawy i nie mogło zostać zaakceptowane.

Reasumując, błędy analizy urbanistycznej, których nie dostrzegły organy orzekające w sprawie, skutkowały wadliwym ustaleniem parametrów nowej zabudowy

w wydanej decyzji. Analiza urbanistyczna jako podstawowy dowód w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wyników organ określa parametry nowej zabudowy powinna zostać poddana szczegółowej ocenie i weryfikacji ze strony organu, którego obowiązkiem jest zbadanie, czy analiza jest poprawna w świetle obowiązujących przepisów prawa, zaś wyciągnięte na jej podstawie wnioski mają swoje oparcie w treści analizy oraz czy część tekstowa i graficzna analizy są ze sobą spójne. W tej sprawie organ administracyjny I instancji uchylił się od rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie dostrzegając wspomnianych wyżej uchybień. W rezultacie błędy jego powieliło Kolegium, którego obowiązkiem - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania - było ponowne rozpatrzenie

i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i ewentualne usunięcie błędów popełnionych przez organ I instancji. Bierna postawa organów obu instancji w rzetelnej ocenie materiału dowodowego świadczy zaś o naruszeniu podstawowych zasad procedury administracyjnej określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co

w rezultacie skutkowało błędnym zastosowaniem przy ustaleniu parametrów nowej zabudowy i wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem norm prawa materialnego - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Podnieść w tym miejscu trzeba, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium błędnie twierdziło, jakoby w aktach sprawy znajdowała się kopia mapy z naniesionymi granicami obszaru analizowanego, na dowód czego skarżący przedłożył kserokopię mapy otrzymanej wraz z decyzją

o warunkach zabudowy. Mapa, na którą wyraźnie powołał się organ odwoławczy

w motywach decyzji, jest załącznikiem graficznym do analizy urbanistycznej, na której naniesione zostały granice obszaru analizowanego, granice terenu inwestycji oraz linia zabudowy.

Skarżący natomiast załączył do skargi kserokopię mapy, będącej załącznikiem do decyzji organu I instancji, której poprawność sporządzenia nie budzi zastrzeżeń.

Nie budzi również wątpliwości, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji powiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w tym z kwestionowaną mapą, z czego jednak skarżący nie skorzystał.

Nie można też postawić skutecznego zarzutu organom administracyjnym, że przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej uwzględniły elewacje domów parterowych, bliźniaczych, które ze względu na charakter zabudowy i ład architektoniczny tworzą - jak słusznie zauważyło Kolegium - jednolitą bryłę.

Z tych powodów sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd w punkcie drugim sentencji wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Prowadząc ponownie postępowanie organy obu instancji zobowiązane są uwzględnić przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną i podjąć wszelkie czynności zmierzające do wyeliminowania wspomnianych wyżej uchybień,

a w rezultacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w zgodzie

z obowiązującymi przepisami prawa.

IB