Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 813/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2020r. sprawy ze skargi T.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. T.N. (dalej również jako skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o umożliwienie zakupu lub zawarcia z nim umowy dzierżawy, najmu dotyczącej pomieszczenia gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] o pow. 15,83 m2. Skarżący wskazał, że pomieszczenie to przylega bezpośrednio do garażu będącego jego własnością. Nadto oświadczył, że jest osobą niepełnosprawną i przedmiotowe pomieszczenie jest mu bardzo potrzebne do przechowywania roweru rehabilitacyjnego trzykołowego.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. Prezydent Miasta poinformował T.N., że nie ma podstaw do pozytywnego załatwienia jego wniosku. Organ wskazał, że skarżący zajmuje ww. garaż bez tytułu prawnego. Organ wskazał, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wezwał skarżącego w terminie do dnia 16 lipca 2019 r. do opróżnienia przedmiotowego garażu i przekazania do dyspozycji ADM-1 po uprzednim zamurowaniu przejścia między garażami, przywrócenia wjazdu do garażu poprzez wyburzenie muru i przeniesieniu instalacji elektrycznej do garażu własnościowego. Nadto pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Dyrektor Wydział Gospodarki Nieruchomościami i Majątku Miasta poinformował T.N., że nie jest on najemcą ww. garażu oraz pomieszczenie to nie zostało przeznaczone do sprzedaży – tym samym brak podstaw do sprzedaży garażu skarżącemu w trybie bezprzetargowym.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. T.N. złożył odwołanie od decyzji-pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2019 r. w sprawie sprzedaży lub zawarcia umowy najmu pomieszczenia gospodarczego znajdującego się przy ul. [...], działka [...] o powierzchni 15,83 m2.. W odwołaniu skarżący przytoczył argumentację przedstawioną we wcześniejszych pismach.

Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako SKO) stwierdziło niedopuszczalność odwołania T.N. od pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2019 r. w sprawie sprzedaży lub zawarcia umowy najmu pomieszczenia gospodarczego znajdującego się przy ul. [...], działka [...] o powierzchni 15,83 m2..

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że kwestie związane ze sprzedażą albo najmem lokali wchodzących do gminnego zasobu nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej jako u.g.n.). Mają one charakter cywilnoprawny, a zatem nie są one rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednio rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Zgodnie z art. 37 ust. ust. 5 u.g.n. umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy zawiera się w drodze bezprzetargowej:

1) na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli:

a) użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego,

b) użytkownikiem nieruchomości jest stowarzyszenie ogrodowe w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176);

2) na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, ale nieprzekraczający czasu trwania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest partner prywatny lub spółka, o której mowa w art. 14 ust. 1 albo 1a ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jeżeli oddanie w użytkowanie, najem albo dzierżawę stanowi wniesienie wkładu własnego podmiotu publicznego, a wybór partnera prywatnego nastąpił w trybie przewidzianym w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy.

Zdaniem SKO z powyższych przepisów wynika, że wyrażenie woli zawarcia umowy sprzedaży czy najmu bądź odmowa zawarcia umowy sprzedaży albo najmu nieruchomości przez organ administracji publicznej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawy takie nie są regulowane w drodze decyzji administracyjnych, albowiem wszelkie sprawy zawiązane z gminnym zasobem nieruchomości mieszczą się w granicach dominium gmin, nie zaś imperium. Z tych względów zdaniem SKO pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2019 r. w sprawie odmowy sprzedaży lub zawarcia umowy najmu pomieszczenia gospodarczego (garażu) znajdującego się przy ul. [...], działka [...] o pow. 15,83 nie ma charakteru decyzji administracyjnej, tj. jednostronnego władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 104 k.p.a., gdyż brak jest podstaw prawnych wynikających z prawa materialnego do wydania w tym przedmiocie decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro rozpoznawana sprawa nie została załatwiona i nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, to brak jest przedmiotu zaskarżenia i odwołanie jest niedopuszczalne. W konsekwencji SKO działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył T.N.. Skarżący wniósł o uchylenie aktu i jego zmianę poprzez uznanie, że zawarta umowa najmu z jego matką jest aktualna z uwagi na wstąpienie w jej prawa z tytułu dziedziczenia albo zawarcie nowej umowy najmu lub sprzedaży garażu. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta powinien co najmniej zaproponować mu zawarcie umowy najmu garażu bez przetargu, gdyż garaż pozostaje w jego użytkowaniu.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2020, poz. 365) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania T.N. od pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2019 r. w sprawie sprzedaży lub zawarcia umowy najmu pomieszczenia gospodarczego znajdującego się przy ul. [...], działka [...] o powierzchni 15,83 m2..

W rozpoznawanej sprawie sporne zagadnienie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wskazane powyżej pismo stanowi decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy może zatem stwierdzić, że odwołanie jest niedopuszczalne lub rozpoznać je merytorycznie. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem formalnym, gdyż organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Należy wskazać, że zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zalicza się do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym. Natomiast przesłanki podmiotowe wiązane z działaniem i legitymacją strony wymagają ustalenia istnienia zaskarżonej decyzji oraz zweryfikowania interesu prawnego skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3034/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Wskazać trzeba, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje zatem pismo organu jako decyzję (postanowienie NSA z dnia 27 lipca 1999 r., I SA 1509/98, CBOSA). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że jednak warunkiem koniecznym zakwalifikowania pisma jako decyzji administracyjnej jest uznanie, że pismem tym organ administracji publicznej rozstrzygnął o prawach lub obowiązkach adresata pisma, wynikających z norm prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3034/14, CBOSA). Wskazać również trzeba, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Przy czym pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. uchwałę NSA z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, CBOSA).

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Należy wskazać, że korzystanie z nieruchomości gminnych przez podmioty spoza gminnych jednostek organizacyjnych jest możliwe w ramach umów o charakterze cywilnoprawnym. Zawieranie takich umów dotyczących mienia komunalnego, jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym należy, jak stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej jako u.s.g.), do właściwości i zadań wójta (burmistrza, prezydenta). Korzystanie z mienia komunalnego reguluje art. 45 ust. 1 u.s.g., według którego, podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Zakres samodzielności podmiotów mienia komunalnego w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego wyznaczają wymagania wynikające z przepisów prawa, tj. z ustawy zasadniczej, ustaw zwykłych, umów międzynarodowych zawartych i ratyfikowanych przez Polskę, rozporządzeń wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP). Skoro zatem gmina ma osobowość prawną i jest samodzielnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, to kwestia korzystania i udostępniania innym podmiotom uczestniczącym w tym obrocie składników swojego mienia, w tym przypadku nieruchomości, jest normowana w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., I OSK 2929/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że unormowania u.g.n., w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 1/09, CBOSA).

Zgodnie z art. 12 u.g.n., organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W odniesieniu do gmin to wójt, burmistrz albo prezydent miasta gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, co wynika wprost z art. 25 ust. 1 u.g.n. Natomiast w myśl art. 25 ust. 2 u.g.n. gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Do czynności tych należy m.in. wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu - art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n. Z kolei tylko korzystanie z nieruchomości poprzez wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości na czas oznaczony dłuższy, niż 3 lata lub na czas nieoznaczony powinno uwzględniać regulację administracyjną wskazaną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.

Procedura bezprzetargowego (jak i przetargowego) zbywania nieruchomości, które stanowią własność gminną, należy do sfery prawa cywilnego. Jak wyżej wskazano ograniczeniami w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów są ograniczenia przewidziane w u.g.n. Ustawa ta bowiem reguluje procedurę przetargową sprzedaży nieruchomości gminnych oraz wyjątki od tej procedury, m.in. w postaci zasady pierwszeństwa nabycia nieruchomości przez dotychczasowych najemców. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Przepis ten reguluje więc tzw. pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości. Jednocześnie w myśl art. 34 ust. 4 u.g.n., osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Z kolei według art. 35 ust. 1 u.g.n. właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Pomimo opisanej pewnej specyfiki trybu sprzedaży nieruchomości gminnych, który zawiera pewne elementy regulacji bliskich prawu administracyjnemu, nadal pozostaje to sprzedaż w rozumieniu prawa cywilnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2018 r., II SA/PO 1249/17, CBOSA). Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednio rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Przepis art. 37 ust. 4a u.g.n. określa przypadki w których wskazane powyżej umowy zawiera się w drodze bezprzetargowej. Decydując o sprzedaży lokalu czy o zawarciu umowy najmu lub dzierżawy organ gminy działa zatem przede wszystkim jako właściciel (gmina) w tzw. sferze dominium, podejmując określony zamiar, co do zadysponowania majątkiem. Zawarcie umowy oraz jej warunki następują, według woli organu wykonawczego, zgodnie z odpowiednimi regulacjami cywilnoprawnymi (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2018 r., II SA/BK 781/17, CBOSA).

Należy więc się zgodzić z Kolegium, że pismo Prezydenta Miasta dotyczące odmowy zawarcia umowy sprzedaży lub umowy najmu pomieszczenia gospodarczego, nie stanowi rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Podstawy do wydania decyzji nie można domniemywać. Zaskarżony akt jest pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej. Należy zatem podzielić stanowisko SKO, że ustalenie, iż wniesiono odwołanie od pisma nie stanowiącego decyzji administracyjnej, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia – w formie postanowienia – o jego niedopuszczalności (art. 134 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.