Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 95/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 439/10 w sprawie ze skargi B. S. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz B. S. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia (...) września 2009 r. Minister Gospodarki na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. S., nie stwierdził nieważności postanowienia Ministra Gospodarki z dnia (...) kwietnia 2007 r. utrzymującego w mocy postanowienie tego organu z dnia (...) marca 2007 r. wydanego w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo pn. (...)

Organ stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, iż brak jest przesłanek pozwalających uznać, iż postanowienie Ministra Gospodarki z dnia (...) kwietnia 2007 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności tego postanowienia, gdyż postanowienie to nie narusza w całości ani części obowiązujących aktualnie przepisów, ani też nie może zostać potraktowane jako przeciwstawne przepisom, na podstawie których zostało wydane.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A. P., B. D., G. O., P. K. oraz B. S. Organ ponownie orzekający nie znalazł podstaw do zmiany skarżonego rozstrzygnięcia i postanowieniem z dnia 12 stycznia 2010 r. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 141 § 2 oraz 144 K.p.a. utrzymał je w mocy, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu postanowienia, Minister odwołując się do dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyjaśnił, kiedy można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Następnie wskazał na zasadność zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2007 r. Kontrolując rozstrzygnięcie z 2007 r. organ stwierdził, iż wówczas Minister prawidłowo ustalił, iż właścicielem przedmiotowego przedsiębiorstwa oraz nieruchomości, na której położona była fabryka, był P. B., zmarły 26 marca 1954 r. Zatem w celu rozpoznania wniosku M. B. z 30 października 2001 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizujących mienie stanowiące własność poprzednika prawnego wnioskodawcy, konieczne stało się ustalenie następców prawnych zmarłego P. B. oraz ustalenie ich legitymacji do udziału w tymże postępowaniu. Wobec powyższego do akt sprawy załączono:

1. postanowienie Sądu Rejonowego w Gliwicach z dnia (...) sierpnia 2001, sygn. akt (...) o stwierdzeniu nabycia spadku po P. B., zgodnie z którym na podstawie ustawy prawo do spadku nabyli: żona M. B., oraz dzieci: M. B., B. S., P. K., G. O.

2. uwierzytelnione tłumaczenie orzeczenia Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) października 1971 r., sygn. akt (...) o wspólnym nabyciu spadku po zmarłej M. B., zgodnie z którym prawo do spadku nabyły jej córki: B. D., P. B.

3. postanowienie Sądu Apelacyjnego w K. z (...) lutego 2006 r., sygn. (...) o uznaniu wyroku zagranicznego, zgodnie z którym postanowiono: uznać za skuteczne na obszarze Polski orzeczenie Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) października 1971 r., sygn. akt (...), z wyłączeniem uznania praw spadkowych do nieruchomości położonych na terenie Polski.

Zdaniem Ministra orzekającego w 2007 r., przedstawione dokumenty nie okazały się wystarczające do ustalenia, przez kogo została objęta masa spadkowa przypadająca M. B. po jej zmarłym mężu w zakresie nieruchomości (w tym związanych z nią praw i roszczeń) która została znacjonalizowana wraz z przedmiotowym przedsiębiorstwem. Osoby dziedziczące po M. B. na podstawie w/w postanowienia Sądu Apelacyjnego w Katowicach z wyłączeniem nieruchomości, nie mogą zgłaszać praw w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, gdyż jedynie osoby dziedziczące po żonie byłego właściciela przedsiębiorstwa w części dot. nieruchomości, będą mogły korzystać z praw związanych z nieruchomością. Uprawnień tych nie można łączyć z żadnym tytułem prawnym do innych składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa.

Następnie wskazano, iż generalną zasadą prawa spadkowego jest, że orzeczenie sądu zagranicznego o stwierdzeniu nabycia spadku może być uznane w Polsce jedynie w zakresie majątku spadkowego znajdującego się za granicą. W odniesieniu do nieruchomości położonej w Polsce stwierdzenie nabycia spadku należy do wyłącznej jurysdykcji krajowej po myśli art. 1102 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) dalej jako "kpc". Zatem uregulowanie następstwa prawnego po M. B. w pełnym zakresie (z uwzględnieniem prawa do nieruchomości położonych w Polsce), pozwoli na ustalenie pełnego kręgu uprawnionych stron. W konsekwencji zdaniem organu skoro w aktach sprawy brak jest postanowienia sądu polskiego o stwierdzenia nabycia spadku po M. B., obejmującego prawa spadkowe do nieruchomości położonych w Polsce, to nie można uznać, iż następstwo prawne po zmarłym właścicielu znacjonalizowanego mienia zostało w pełni wykazane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S. zarzuciła naruszenie art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 K.p.a., art. 124 §1 K.p.a., art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 K.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Gospodarki z dnia (...) września 2009 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty wskazując, iż nie została zrealizowana zasada dwuinstancyjności postępowania, skutkiem czego naruszono art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 K.p.a. Ponadto zdaniem skarżącej Minister nie odniósł się do następujących zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: pojęcia spadku i składników spadku, w tym tego, że w skład spadku nie wchodzą różnego rodzaju uprawnienia o charakterze administracyjnym, znaczenia uznania orzeczenia sądu zagranicznego przez sąd polski, braku jurysdykcji sądów polskich w przedmiocie orzekania o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej M. B., skutkiem czego naruszono art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 K.p.a., a fakty te pozostają nadal niewyjaśnione przez organ; z postanowień z dnia (...) września 2009 r. i z dnia 12 stycznia 2010 r. nie wynika kto w istocie był stroną postępowania (przeniesienie pełnej listy uczestników postępowania do odrębnego wykazu stanowiącego załącznik do postanowienia), zaś stronom nie doręczono wskazanego załącznika, skutkiem czego naruszono art. 124 § 1 K.p.a. W skład spadku po P. B. nie wchodziło prawo własności nieruchomości w Gliwicach ani jakiekolwiek roszczenie cywilnoprawne związane z tą nieruchomością (gdyż została znacjonalizowana), wobec tego żadna z osób wymienionych w postanowieniu Sądu Rejonowego w Gliwicach o stwierdzeniu nabycia spadku po tym zmarłym nie mogła stać się właścicielem (współwłaścicielem) tej nieruchomości ani nabyć w drodze dziedziczenia roszczeń w odniesieniu do znacjonalizowanej nieruchomości. W konsekwencji M. B. nie nabyła i nie mogła nabyć w drodze dziedziczenia prawa własności znacjonalizowanej nieruchomości w Gliwicach (twierdzenie to należy odnieść do nieskonkretyzowanych praw czy też roszczeń mogących być związanymi ze znacjonalizowaną nieruchomością). W skład spadku nie wchodzą publiczne prawa podmiotowe ani uprawnienia i obowiązki administracyjne, a ekspektatywa odzyskania nieruchomości położonej w Polsce nie uzasadnia jurysdykcji sądów polskich, przywołano w tym zakresie orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2000 r., sygn. akt I CKN 804/00 (LEX Nr 51836). Zdaniem skarżącej w skład spadku po M. B. nie wchodziło prawo własności (współwłasności) nieruchomości lub ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości położonej w Polsce (w tym do znacjonalizowanej nieruchomości w Gliwicach), skutkiem czego od dnia 1 lipca 2009 r. (dnia wejścia w życie nowelizacji kpc dokonanej ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 234, poz. 157) żaden z bezpośrednich jak i dalszych spadkobierców zmarłej nie może uzyskać postanowienia sądu powszechnego o stwierdzenia nabycia spadku (art. 1102 § 1 kpc zastąpił art. 11071 kpc, a art. 1102 § 1 kpc zd. drugie kpc stał się jednostką redakcyjna art. 11102 kpc). Skoro w skład spadku po M. B. nie wchodziło prawo własności (współwłasności) nieruchomości lub ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości położonej w Polsce (przy czym niewątpliwie w skład spadku nie wchodziły jakiekolwiek prawa rzeczowe, w tym i dotyczące znacjonalizowanej nieruchomości w Gliwicach) to zgodnie z art. 365 § 1 kpc, spadkobiercami zgodnie z orzeczeniem Sądu Rejonowego w K. są B. D. oraz P. K.. Sąd Apelacyjny w Katowicach po to uznał orzeczenie Sądu Rejonowego w K. , aby spadkobiercy zm. M. B. mogli prowadzić postępowanie nieważnościowe dotyczące aktów nacjonalizujących - wskazując w postępowaniu administracyjnym swoją legitymację. Zastosowana przez Ministra uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 1982 r., sygn. akt III CZP 8/82, OSNCP 1982/10 poz. 142 wskazuje na jurysdykcję krajową w sprawach dotyczących stwierdzenia nabycia spadku po cudzoziemcu, gdy wchodzące w skład masy spadkowej gospodarstwo rolne lub inny majątek nieruchomy położone są na terenie Polski, a w niniejszej sprawie w skład masy spadkowej po M. B. nie wchodziło gospodarstwo rolne lub inny majątek nieruchomy położony na terenie Polski. Celem postępowania nie jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości lecz wyłącznie stwierdzenie nieważności trzech orzeczeń z lat 50 i 60 ubiegłego wieku. Zawieszenie postępowania nieważnościowego postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2007 r. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, a to do czasu stwierdzenia przez sąd polski nabycia spadku po zm. M. B. w części obejmującej prawo do nieruchomości położonych na terenie Polski było pozbawione podstaw prawnych i nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż w skład spadku po M. B. nie wchodziły prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w Polsce, a organowi w czasie wydawania postanowienia o zawieszeniu znani byli wszyscy spadkobiercy P. B.. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu -postanowienia Ministra Gospodarki z dnia (...) października 2009 r., Nr (...) znajdującego się w aktach sprawy również toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygn. IV SA/Wa 2114/09.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Na żądanie Sądu pierwszej instancji, w pismach procesowych z dnia 26 lipca 2010 r. oraz z dnia 27 lipca 2010 r. Minister wskazał na przykładowe orzeczenia polskich sądów powszechnych, przedkładane przez strony w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości znajdujących się na terenie Polski, mocą których stwierdzano nabycie spadku po cudzoziemcach.

Obecny na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik organu złożył kolejne przykładowe orzeczenie dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po cudzoziemcu. Dodatkowo oświadczył, iż przedłożone postanowienia są jedynie przykładowymi, zaś w posiadaniu Ministra jest wiele podobnych. Podkreślił, iż praktyka zastosowana w niniejszej sprawie jest przyjęta od wielu lat w tego typu postępowaniach, Niniejsza sprawa jest pierwszą, w której strona kwestionuje możliwość uzyskania tego rodzaju postanowienia, gdy chodzi o utracone na terenie Polski nieruchomości.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł w pierwszej kolejności, iż zaskarżonemu orzeczeniu w przedmiocie zawieszenia postępowania nie można przypisać wady nieważności w kontekście stwierdzenia oczywistego naruszenia prawa, gdy chodzi o wskazanie przesłanki zawieszenia postępowania. W sprawie są bezsporne okoliczności faktyczne towarzyszące zawieszeniu postępowania. Spór, któremu daje wyraz treść skargi, dotyczy uwarunkowań prawnych sprawy, a więc czy jest trafna przyjęta przez organ administracji interpretacja przepisów, w myśl, której dla ustalenia pełnego kręgu osób mających interes prawny w sprawie konieczne jest przesądzenie, kto byłby spadkobiercą nieruchomości wchodzących w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, o ile w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o jego przejęciu okazałoby się, iż nieruchomość ta nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa (koncepcja wstecznego skutku decyzji o stwierdzeniu nieważności). Dla oceny, iż określone orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w tym kontekście, decydujące znaczenie ma czy przyjęta za właściwą przez organ administracji wykładnia regulacji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią regulacji normatywnych dotyczących wskazanych kwestii. Chodzi tu o przepisy, których treść normatywna może być rozumiana wprost nie zaś przy zastosowaniu bardziej złożonych reguł wykładni (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76 i powołane tam orzecznictwo). W wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. (II OSK 57/08, ogólnodostępnym na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organów administracji publicznej). Zdaniem Sądu pierwszej instancji trafnie skonstatował organ administracji brak normy prawnej, której treść zostałaby w sposób oczywisty naruszona, przy czym wykraczając poza granice niniejszej sprawy organ administracji dodatkowo zajął stanowisko w kwestii, czy zastosowana wykładnia przepisów była prawidłowa (zagadnienie to zostanie podjęte dodatkowo w dalszej części uzasadnienia). Trafność stanowiska, iż uznając wystąpienie przesłanek zawieszenia postępowania nie naruszono rażąco prawa wynika z tego, iż przywołaną przesłanką zawieszenia postępowania było wskazanie, iż konieczne jest pełne ustalenie kręgu stron postępowania, co może wyłącznie nastąpić w drodze orzeczenia sądu powszechnego (stwierdzenie nabycia spadku). Z kolei kwestia ta jest powiązana z wykładnią użytego w art. 28 K.p.a. pojęcia "interesu prawnego" w sprawie. źródła interesu prawnego w przypadku określonych kategorii spraw należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/99, LEX Nr 47898). Gdy chodzi o postępowania związane z badaniem legalności orzeczeń nacjonalizacyjnych, w judykaturze nie budziło dotąd wątpliwości, iż interes prawny w takich postępowaniach mają spadkobiercy właścicieli przejętego mienia (nie zależnie czy chodzi o poszczególne nieruchomości, czy też, jako zorganizowane przedsiębiorstwo). Bez znaczenia jest w tym kontekście kwestia, iż samo dziedziczenie z punktu widzenia teoretycznego dorobku doktryny nie obejmuje uprawnień o charakterze administracyjnym (w tym określonych roszczeń np. o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego), a masa spadkowa nie obejmuje

ekspektatywy uzyskania zadośćuczynienia za przejęte z naruszeniem prawa mienie

(w drodze jego zwrotu lub odszkodowania). W tym świetle szerokie wywody skargi z odwołaniem do poglądów judykatury i doktryny, w których faktycznie kwestionuje się zasadniczo związek ustalenia następstwa prawnego wynikającego z dziedziczenia ze statusem strony nie mogą zdaniem Sądu pierwszej instancji odnieść skutku. W opinii Sądu pierwszej instancji skarżąca koncentrując swoje rozważania na kwestii, czy istotnie jest konieczne ustalenie kręgu spadkobierców dawnego właściciela przedsiębiorstwa, gdy chodzi o należące do niego przed nacjonalizacją nieruchomości, nie dostrzega, iż przeprowadza równocześnie krytyczną analizę wywodzenia interesu prawnego z

tytułu dziedziczenia w ogóle, gdy chodzi o uprawnienie żądania badania legalności

aktów nacjonalizacyjnych (pokreślenie kwestii, iż uprawnienia z tym związane nie

stanowią części spadku a ekspektatywa zaspokojenia roszczeń masy spadkowej).

Rozważania Skarżącej dotyczące braku przesłanek dla żądania wykazania się przez

spadkobierców prawami do znacjonalizowanych nieruchomości można odnieść

wprost, w ogóle do oceny zasadności żądania wykazywania się prawami do spadku,

gdy chodzi o wywiedzenie interesu prawnego do żądania badania legalności decyzji

w przedmiocie przejęcia mienia w pozostałym zakresie, gdy chodzi o znacjonalizowane przedsiębiorstwo. Jednak w tym zakresie Skarżąca nie podważa, iż uprawnienie żądania badania legalności orzeczenia może wynikać właśnie z tytułu dziedziczenia. W tym świetle wykładnia przepisów dotyczących ustalenia kręgu stron postępowania, prezentowana przez Skarżącą, wydaje się mieć również istotne mankamenty (luki, gdy chodzi o wyrażane równocześnie tezy doktrynalne). Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie podobna uznać, iż odmienna wykładnia, jaką kierował się organ administracji, wydając orzeczenie w przedmiocie zawieszenia postępowania, może być kwalifikowana, jako pozostające w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią normatywną konkretnych przepisów a więc stanowiąca o rażącym naruszenia prawo, co jedynie może mieć znaczenie w niniejszej sprawie, z uwagi na jej przedmiot. Nie można również zdaniem tego Sądu pominąć, iż jak wynika z oświadczenia przedstawiciela organu administracji, przyjęta praktyka określania kręgu spadkobierców znacjonalizowanych nieruchomości wchodzących w skład przejętego przedsiębiorstwa, także, gdy chodzi o osoby o obcym obywatelstwie, miała dotychczas miejsce w orzecznictwie administracyjnym, a postępowania przed sądami powszechnymi kończyły się uzyskaniem stosownych orzeczeń, co uwiarygodniono w niniejszym postępowaniu przedkładając przykładowe orzeczenia. W tym świetle nie ma przesądzającego znaczenia przywołany w skardze wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2000 r., sygn. akt I CKN 804/00 (LEX Nr 51836), gdzie wyrażono odmienny pogląd. Sprzeczność wykładni określonych regulacji z wyrażoną w jednostkowym orzeczeniu Sądu Najwyższego nie przesądza o jej oczywistej wadliwości, skoro wadliwość tego rodzaju nie może być oparta wyłącznie na nie właściwej wykładni. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż nie można także, jako trafny podzielić poglądu Skarżącej, jakoby z orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 28 lutego 2006 r, sygn. akt I ACa 2022/05 wynikało epressis verbis, iż w jego ocenie orzekanie w sprawie praw spadkowych do nieruchomości na terenie Polski nie jest konieczne dla wykazania interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie wyeliminowania z obrotu aktu prawnego w przedmiocie nacjonalizacji. Intencja Sądu w tym zakresie nie została wyrażona expressis verbis. Uprawniona jest na równi interpretacja treści tego orzeczenia dokonana przez organ administracji. Wywiedziono mianowicie, iż Sąd dokonując uznania orzeczenia zagranicznego miał jedynie na względzie, wynikającą z obowiązującego porządku prawnego (przywołane wcześniej regulacje kpc), regułę wyłącznej właściwości sądów polskich w tego rodzaju sprawach, czemu dał wyraz w treści orzeczenia. Passus uzasadniania, wskazujący, iż Sąd miał na uwadze interes spadkobierców w zakresie uzyskania orzeczenia w przedmiocie przejętego przedsiębiorstwa nie przesądza o uznaniu, iż interes ten nie dotyczy kwestii praw spadkowych także do nieruchomości na terenie Polski stanowiących składniki tego przedsiębiorstwa. Uzyskanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie mogło jednak nastąpić wyłącznie w innym trybie niż uznanie orzeczenia sądu zagranicznego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można także uznać za zasadny zarzutu, jakoby organ administracji procedujący na etapie powtórnego rozpoznania sprawy nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych podnoszonych przez Stronę (zasada dwuinstancyjności - art. 15 K.p.a.) a co za tym idzie wydał błędne orzeczenie (uchybienie art. 124 § 2, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 K.p.a.). Organ administracji prawidłowo zinwentaryzował treść zarzutów, czemu dał wyraz w części historycznej uzasadnienia, a następnie odniósł się do nich prezentując swoje stanowisko odnośnie ich nie zasadności oraz je uzasadniając. Szczegółowość uzasadnienia w przedmiotowej sprawie jest adekwatna do potrzeb sprostania wymaganiu art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania) i mieści się w granicach zasad postępowania wskazanych w art. 12 K.p.a. (zasada ekonomii postępowania). Sąd pierwszej instancji wskazał jednocześnie, iż w uzasadnieniu orzeczenia organ administracji wykroczył w pewnym zakresie poza przedmiot postępowania wyrażając kategoryczne stanowisko, iż przyjęta praktyka procedowania (oparta na określonej wykładni sposobu dowodzenia interesu prawnego w przypadku znacjonalizowanych nieruchomości przez wykazanie prawa do spadku) jest prawidłowa. Kwestia ta wykracza poza ramy sprawy, której przedmiotem jest ustalenie, czy wykładnia tego rodzaju może być kwalifikowana, jako rażąco naruszająca prawo. Uchybienie tego rodzaju nie zmogło jednak mieć wpływu na wynik sprawy, skoro organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności zakwestionowanego orzeczenia.

Sąd ten wskazał również, iż nie jest zasadny zarzut jakoby orzeczenie w przedmiocie zawieszenia rażąco naruszało prawo z uwagi na brak wskazania w jego treści wszystkich stron postępowania. Trafnie wskazano, iż wymaganie wskazania tych stron wynika z treści art. 124 § 1 K.p.a., przy czym w polskiej tradycji administracyjnej z reguły wykaz stron jest zawarty w części końcowej, gdzie wskazuje się, komu orzeczenie jest doręczane. W rozpoznawanej sprawie wykaz ten zawarty został w odrębnym załączniku, przy czym skarżąca wskazuje, iż załącznik ten nie był doręczony stronom. W tej sytuacji orzeczenie wskazywało jedynie z czyjego wniosku prowadzone postępowanie zostało zawieszone (w jakiej sprawie było wydane). Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, iż trafnie wskazano w skardze, że wykładnia przepisów zastosowana przez organ w świetle przepisów ustawy o ochronie danych osobowych była mylna. Przepisy K.p.a. stanowią bowiem przypadek szczególny w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych, w którym ujawnienie danych osobowych jest dopuszczalne (skoro obowiązek taki wynika wprost z ustawy, jaką jest K.p.a.). Trzeba mieć jednak na uwadze, w pierwszym rzędzie, iż wskazana konkluzja jest także wynikiem dokonania określonej wykładni (w związku ze zbiegiem regulacji). Pogląd taki ukształtował się jako jednolity w praktyce działania organów administracji dopiero po pewnym czasie od wejścia w życie regulacji dotyczących ochrony danych osobowych. Nawet gdyby pomimo wskazanych uwarunkowań uznać, iż wadliwość orzeczenia (brak wskazania wszystkich stron postępowania) wynika z oczywiście niewłaściwej wykładani przepisów, jednocześnie należałoby ocenić, jakie znaczenie mogłaby odgrywać wskazana wadliwość z punktu widzenia ochrony podstawowych zasad praworządności (czy pozostawienie wadliwego orzeczenia byłoby nie do pogodzenia z regułami państwa praworządnego - druga obligatoryjna przesłanka wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia). W tym kontekście trzeba wskazać w pierwszym rzędzie, iż kwestionowane orzeczenie ma wyłącznie charakter procesowy. Skutkiem jego wydania nie jest nałożenie obowiązków na konkretne podmioty lub przyznanie praw. Z praktycznego więc punktu widzenia, mając na uwadze zasady pewności prawa, wskazanie w jego treści stron nie ma kluczowego znaczenia. Jednocześnie w niniejszej sprawie wykaz stron, stanowiący załącznik znajduje się w administracyjnych aktach sprawy, możliwe jest więc w każdym czasie ustalenie, kto był uznawany za stronę w kontekście istotnym np. oceny czy konkretne orzeczenie jest ostateczne (doręczono je podmiotom uważanym za stronę i upłynął stosowny termin wniesienia środków zaskarżenia). Nawet pominięcie określonej strony w postępowaniu (a więc nie tylko formalne jej nieuwzględnienie w wykazie stron - w praktyce w rozdzielniku - lecz również faktyczne nie doręczenie jej wydanych orzeczeń) stanowi jedynie o wadliwości mniej daleko idącej (podstawa wznowieniowa - art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) nie może więc być przesłanką nieważności. Trudne byłoby wobec tego uznanie, iż samo nie wymienienie stron postępowania w orzeczeniu musi stanowić, co do zasady wadę uzasadniającą nieważność orzeczenia. Sąd pierwszej instancji nie uznał także za zasadne przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z dokumentu. Strona nie wskazała, jakie istotne znaczenie mógłby on odgrywać w kontekście przedmiotu niniejszego postępowania (ocena legalności orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, którym zawieszono postępowanie administracyjne).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. S. zarzucając mu naruszenie przepisów, postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżanego wyroku, które nie posiada wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi, zawierając jednocześnie wyjaśnienie podstawy prawnej uzasadniającej uwzględnienie skargi skarżącej,

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo tego, że w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku przytoczono i uzasadniono racje, wskazujące na zasadność skargi, a przeto wykluczono nieuwzględnienie skargi,

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącej, pomimo przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, że zaniechanie wskazania w akcie administracyjnym wszystkich stron postępowania uzasadnia uwzględnienie skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.

4. art. 3 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutu skarżącej naruszenia przez organ administracji publicznej art. 124 § 1 K.p.a.

5. art. 3 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez "przekształcenie" zarzutu skarżącej rażącego naruszenia przed organ administracji publicznej art. 97 § 1 pkt. 4 i w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 126 K.p.a. w odniesieniu do postanowienia z dn. (...) kwietnia 2007 r. (znak: (...)) Ministra Gospodarki o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktów nacjonalizacyjnych na zarzut "(...) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w kontekście art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 K.p.a.." przy jednoczesnej relatywizacji tak "przekształconego" - a w istocie nieistniejącego - zarzutu do ww. postanowienia Ministra Gospodarki,

6. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo braku ustalenia przez Ministra Gospodarki jakie "prawo rzeczowe" do nieruchomości położonej w Polsce, lub posiadanie takiej nieruchomości, należało do spadku po zm. M. B.

7. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, czy organ administracji publicznej w ogóle poczynił jakiekolwiek ustalenia faktyczne, dotyczące tego, czy "prawo rzeczowe" do/na nieruchomości położonej w Polsce lub posiadanie takiej nieruchomości należało do spadku po zm. M. B.,

8. art. 106 § 3 w zw. art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. stanowiąc jednocześnie naruszenie

art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. przez czynienie własnych ustaleń, faktycznych przez Sąd pierwszej instancji - w oparciu o oświadczenie pełnomocnika organu administracji publicznej, złożone na rozprawie

9. art. 106 § 3 i § 5 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 236 i art. 233 § 1 K.p.c. przez brak wydania prawem wymaganego postanowienia dowodowego i czynienie własnych ustaleń faktycznych przez Sąd pierwszej instancji, pomimo braku przeprowadzenia dowodu z dokumentu, tj. z "przykładowych orzeczeń" o stwierdzeniu nabycia spadku po cudzoziemcach,

10. art. 3 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia kontroli

sądowoadministracyjnej z ustawą w nakazanym zakresie, a także przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżanego w odniesieniu do sprawy o "zwrot nieruchomości", a nie w sprawie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego,

11. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżanego wyroku, które nie posiada wszystkich nakazanych ustawą elementów, a to:

a. przedstawienia rzeczywistego stanu sprawy, obejmującego przedstawienie

wszystkich istotnych ustaleń faktycznych i prawnych, poczynionych przez

Ministra Gospodarki w toku postępowania administracyjnego,

b. przedstawienia treści zarzutów podniesionych w skardze i odniesienia się do

tych zarzutów skarżącej,

12. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt. 1 oraz art. 144 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącej, pomimo zaniechania przeprowadzenia przez Ministra Gospodarki ponownego postępowania, zainicjowanego wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy,

13. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącej, pomimo tego, że uzasadnienie postanowienia z dn. 12 stycznia 2010 r. znak: (...) nie czyniło zadość dyrektywie "przekonywalności", wynikającej z art. 11 K.p.a.

14. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 12 K.p.a., przez nieuwzględnienie skargi skarżącej, pomimo tego, że kontrola sądowoadministracyjna prawidłowości sporządzenia uzasadnienia postanowienia z dn. (...) stycznia 2010 r. (znak: (...)) nie mogła być dokonywana według wzorca normatywnego, wyznaczanego przez przepis art. 12 K.p.a.

15. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisu art. 80 K.p.a.

16. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku wzajemnie sprzecznej relacji co do treści zarzutów i ich argumentacji, podnoszonych przez skarżącą w skardze,

17. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 i w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i w zw. z art. 126 K.p.a., przez nieuwzględnienie skargi skarżącej, pomimo tego, iż w postępowaniu dotyczącym stwierdzania nieważności aktów nacjonalizacyjnych, nie istniało zagadnienie wstępne, wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego i należy podzielić zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit c w zw. z art. 97 §1 pkt 4 K.p.a.

W niniejszej sprawie Minister Gospodarki postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 7 marca 2007 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, z uwagi na brak postanowienia sądu polskiego o stwierdzeniu nabycia spadku po M. B., obejmującego prawa spadkowe do nieruchomości położonych w Polsce. Następnie postanowieniem z dnia (...) września 2009 r. Minister Gospodarki nie stwierdził nieważności ww. postanowienia z dnia (...) kwietnia 2007 r. i to postanowienie stało się przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji. Na tle powyższych okoliczności wyłania się kwestia prawidłowości kwalifikacji podstawy prawnej zawieszenia postępowania, w szczególności czy organ bez obrazy przepisu art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. prawidłowo zawiesił postępowanie i ocena tego działania przez Sąd pierwszej instancji.

Art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że owa "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11; G. Łaszczyca Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 86-112).

W przedmiotowej sprawie Minister Gospodarki zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr 2 Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia 9 lipca 1951 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "Pius Bartela, Papier – u. Pappenfabrik – Gliwice, Wybrzeże Armii Czerwonej 4", orzeczenia Ministra Przemysłu Drzewnego i Papierniczego z dnia 29 grudnia 1953 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "Pius Bartela, Papier – u. Pappenfabrik – Gliwice, Wybrzeże Armii Czerwonej 4", i orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 18 sierpnia 1961 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "Pius Bartela, Papier – u. Pappenfabrik – Gliwice, Wybrzeże Armii Czerwonej 4", uznając na podstawie postanowienia Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia (...) lutego 2006 r. sygn. akt (...), iż zachodzi konieczność przeprowadzenia przed właściwym sądem powszechnym postępowania o stwierdzenie nabycia praw do spadku po M. B.., obejmującego prawo do nieruchomości położonych na terenie Polski. Sąd pierwszej instancji podzielił w tym względzie stanowisko organu, co nie może zostać uznane za prawidłowe. Celem postępowania administracyjnego toczącego się przed Ministrem Gospodarki nie jest bowiem zwrot wywłaszczonych nieruchomości, lecz wyłącznie stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń nacjonalizujących sporną nieruchomość. Nałożenie na skarżących obowiązku legitymowania się orzeczeniem polskiego sądu powszechnego (jako wyłącznie właściwego) dotyczącego praw rzeczowych do nieruchomości położonych w Polsce jest na obecnym etapie postępowania warunkiem niemożliwym do spełniania, ponieważ sam fakt nacjonalizacji spornej nieruchomości sprawia, iż nie mogła ona wejść w skład masy spadkowej po P. B.. Tak więc M. B. nie mogła nabyć w drodze dziedziczenia prawa własności znacjonalizowanej nieruchomości, wobec czego żadna z osób przywołanych w postanowieniu Sądu Rejonowego w Gliwicach z dnia (...) sierpnia 2001, sygn. akt (...) o stwierdzeniu nabycia spadku po P. B. nie mogła stać się właścicielem, bądź współwłaścicielem znacjonalizowanej nieruchomości, ani też nabyć w stosunku do niej żadnych praw. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem, że konieczność stwierdzenia dziedziczenia nieruchomości, która nie wchodziła w skład masy spadkowej, jest prejudykatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktów nacjonalizujących w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Istotą toczącego się postępowania administracyjnego powinno być ustalenie kręgu stron postępowania przez sam fakt orzeczenia spadkowego po M. B., tak aby mogli wszcząć i występować w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym aktów nacjonalizujących, posiadając stosowną legitymację. Należy uznać, iż na obecnym etapie postępowania wystarczającą legitymacją dla spadkobierców M. B. w postępowaniu nieważnościowym jest powołane wyżej orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Katowicach uznające za skuteczne na terytorium Polski orzeczenie Sądu Rejonowego w K. z (...) października 1971 r. Dopiero z chwilą wydania przez Ministra Gospodarki decyzji stwierdzającej nieważność aktów nacjonalizujących przedsiębiorstwo, po stronie skarżących powstanie roszczenie o zwrot nieruchomości wchodzących w skład tego przedsiębiorstwa i wtedy będą musieli legitymować się orzeczeniem sądu polskiego w zakresie praw rzeczowych do spornych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2000 r. sygn. akt I CKN 804/00 (publik. LEX nr 51836), że "roszczenie" o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej prawa rzeczowego na nieruchomości, nie jest prawem o którym mowa w art. 1102 § 1 k.p.c (przed jego uchyleniem aktualnie art. 1071¹ k.p.c.) a więc w takiej sytuacji nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia w przedmiocie nabycia spadku co do nieruchomości położonej w Polsce.

W konsekwencji należało uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, choć liczne, również sprowadzały się do rozstrzygnięcia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zawieszenia postępowania nieważnościowego, toczącego się przed Ministrem Gospodarki, tak więc nie wymagały szczegółowego omówienia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 203 pkt 1 P.p.s.a.