Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 84/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1 , art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 12 ust. 1, ust. 2, art. 18 ust. 1, ust. 3a, ust. 8
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: Art. 26 ust. 1, art. 27, art. 30 ust. 1, art. 31
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 106 poz 679
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
article: Art. 30
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
article: Art. 8, art. 106 par. 1, par. 5, art. 123
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. B. i G. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

I.

W dniu 20 kwietnia 2009r. M. B., G. W. – Firma Handlowo-Usługowa "A" Spółka cywilna złożyli w Urzędzie Gminy wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. w lokalu gastronomicznym położonym w miejscowości B.

Postanowieniem z dnia [...] 2009r., wydanym na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych negatywnie zaopiniowała powyższy wniosek M. B., G. W. – Firma Handlowo-Usługowa "A" Spółka cywilna. Komisja stwierdziła, iż placówka handlowa (gastronomia), w której przedsiębiorca ubiega się o zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, znajduje się zbyt blisko drogi krajowej [...], na której odnotowano wiele wypadków drogowych, w tym ze skutkiem śmiertelnym. Zdaniem Komisji, charakter sprzedaży wiąże się z niebezpieczeństwem, że spożyty na miejscu alkohol może być przyczyną nietrzeźwości osób, które wychodzić będą bezpośrednio na drogę krajową [...] charakteryzującą się dużym natężeniem ruchu. Mając więc na względzie bezpieczeństwo tych osób Komisja wydała opinię negatywną.

Pismem z dnia 12 maja 2009r. M. B., G. W. – Firma Handlowo-Usługowa "A" Spółka cywilna wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Podnieśli w nim, że zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, powołanym w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] 2009r., organ zezwalający wydaje zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy w sprawie liczby oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych mogła więc wydać negatywną opinię wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy o usytuowaniu na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jednak w podstawie prawnej przedmiotowego postanowienia uchwały takiej nie przywołano. Żalący się stwierdzili, że przy wydawaniu opinii gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych powinna działać w ramach uznania administracyjnego, co skutkuje koniecznością należytego uzasadniania wydanej przez nią opinii, przy czym uzasadnienie powinno być wyczerpujące po to, aby nie nosiło cech dowolności i z tego względu powinno wskazywać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody, jakie przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Podkreślono, że w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia jako przyczynę wydania negatywnej opinii podano jedynie bliskość drogi krajowej [...], podczas gdy przy drodze krajowej [...] istnieje szereg punktów gastronomicznych oraz restauracji, które posiadają w swojej ofercie sprzedaż napojów alkoholowych i to nie tylko o zawartości alkoholu do 4,5%, ale też znacznie wyższej – do 40%. Z tego względu argument o bliskości drogi krajowej wydaje się być bezzasadny, tym bardziej, że ich lokal nie jest położony przy samej drodze, a nadto taka argumentacja uniemożliwiłaby w ogóle usytuowanie tego typu obiektów w okolicach dróg.

Postanowieniem z dnia [...] 2009r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] 2009r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, iż wydając zaskarżone postanowienie Komisja nie powołała się na stosowaną uchwałę Rady Gminy dotyczącą zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tym samym nie sposób ustalić jakim zasadom na terenie Gminy odnośnie usytuowania muszą odpowiadać punkty, w których może być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem Kolegium, kryteria, od których spełnienia uzależnione jest wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, muszą być kryteriami obiektywnymi wynikającymi z przepisów prawa miejscowego, a nie kryteriami wynikającymi z subiektywnej oceny Komisji, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium uznało, że organ l instancji nie wydal opinii co do zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z właściwą uchwałą Rady Gminy wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a tylko taka uchwała może stanowić podstawę do wydania postanowienia w trybie art. 18 ust. 3a omawianej ustawy.

II.

Postanowieniem z dnia [...] 2009r., wydanym na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych ponownie negatywnie zaopiniowała wniosek M. B., G. W. – Firma Handlowo-Usługowa "A" Spółka cywilna o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży. Komisja stwierdziła, iż placówka handlowa (gastronomia), w której przedsiębiorca ubiega się o zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, znajduje się przy drodze, którą uczęszczają dzieci i młodzież do szkoły. Zdaniem Komisji, charakter sprzedaży (nie jest to bowiem sklep) wiąże się z niebezpieczeństwem, że spożyty na miejscu alkohol może być przyczyną nietrzeźwości osób, które wychodzić będą bezpośrednio na drogę krajową [...] charakteryzującą się dużym natężeniem ruchu. Mając więc na względzie bezpieczeństwo tych osób Komisja wydała opinię negatywną. Komisja wskazała również, że w celu wyeliminowania subiektywnej interpretacji dotyczącej ustawy o wychowaniu w trzeźwości Rada Gminy podjęła w dniu [...] 2009r. uchwałę Nr [...], w której w § 1 stwierdzono, że miejsca podawania i spożywania napojów alkoholowych w miejscowości B nie powinny być usytuowane bliżej niż 50 metrów od drogi krajowej nr [...].

Pismem z dnia 8 października 2009r. M. B., G. W. – Firma Handlowo-Usługowa "A" Spółka cywilna wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Wskazali w nim, że postanowienie to powołuje się na art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie samego faktu możliwości wydawania tego rodzaju decyzji. Jednak ich zdaniem, nie jest to postanowienie organu administracji publicznej wydane w toku postępowania w określonej spawie, gdyż takowym jest Wójt Gminy, a nie Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Żalący się podnieśli, że wniosek o wydanie zgody na sprzedaż alkoholu złożyli zanim uchwalono powołaną w postanowieniu uchwałę Rady Gminy. Brak podstawy prawnej wydania negatywnej opinii spowodował uchylenie w całości poprzedniego postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przez SKO. Zdaniem wnoszących zażalenie, zmiana reguł gry i regulacji prawnych poczyniona w toku wydawania decyzji odnośnie ich wniosku nie powinna wywoływać skutków prawnych wobec toczących się postępowań, albowiem prawo nie działa wstecz. Nadto stwierdzili, iż zgodnie z przytoczoną treścią § 1 w/w uchwały Rady Gminy odległość od drogi krajowej nr [...], w jakiej nie powinny być usytuowane miejsca podawania i spożywania napojów alkoholowych w miejscowości B to 50 metrów. Ich zdaniem, ta okoliczność wskazuje, że odległość ta została dostosowana do położenia ich firmy, a zatem treść uchwały została podporządkowana chęci odmówienia im zgody na złożony wniosek. Wnoszący zażalenie podkreślili przy tym, że wzdłuż drogi krajowej nr [...] w B są miejsca, w których można kupić alkohol. Kilka z nich jest w znacznie bliższej odległości od drogi niż ich firma. Żalący się uważają, że zgoda na sprzedaż i podawanie alkoholu nie powinna być uzależnioną od podmiotu występującego z wnioskiem lub od dowolnie interpretowanych przesłanek oraz wymogów formalnych i proceduralnych, ale zasady udzielania zezwoleń powinny być takie same dla wszystkich. W ich ocenie, ujawniony proceder jest łamaniem podstawowych zasad wolności prowadzenia działalności gospodarczej i naruszeniem równego i obiektywnego traktowania podmiotów gospodarczych.

W kolejnym piśmie z dnia 23 listopada 2009r. M. B. i G. W. odnieśli się do zebranych w toku postępowania dokumentów i kwestionując formalne podstawy do wydawania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych opinii w formie postanowienia, gdyż – ich zdaniem – komisja nie jest organem administracji państwowej. Stwierdzili również, iż Komisja posługuje się uchwałą, która w dacie formułowania opinii jeszcze nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym, a weszła w życie po 14 dniach od publikacji, a zatem najwcześniej można się było na nią powoływać dopiero 8 października 2009r. Podtrzymali także w pełni argument o nie działaniu prawa wstecz podkreślając, że rozwiązania prawne podjęte wskutek składanych odwołań nie powinny mieć zastosowania do wniosku, który postępowanie zainicjował. Podnieśli ponownie, że w najbliższym otoczeniu ich firmy działa kilka punktów sprzedaży napojów alkoholowych, co powoduje stwierdzenie o dyskryminowaniu ich, a przyjęcie uchwały z [...] 2009r. i jej stosowanie jest tego ewidentnym przykładem i dowodem. Zaznaczyli, że brak czytelnych reguł i procedur wydawania zgody na handel alkoholem jest potwierdzeniem absolutnej dowolności i wnieśli o przeprowadzenie wizji lokalnej celem porównania i weryfikacji odległości oraz lokalizacji istniejących już miejsc sprzedaży w pobliżu ich firmy.

Postanowieniem z dnia 27 listopada 2009r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U z 2007r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] 2009r. Na wstępie Kolegium zaznaczyło, iż wbrew twierdzeniom żalących się, Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych była właściwa do wydania postanowienia opiniującego wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Następnie Kolegium zaznaczyło, że wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych warunkowane jest limitem określonym przez radę gminy oraz zasadami usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] 2009r. Nr [...], miejsca podawania i spożywania napojów alkoholowych w miejscowości B nie powinny być usytuowane bliżej niż 50 metrów od drogi krajowej nr [...]. Organ II instancji na podstawie mapy zasadniczej gminy C, obręb B ustalił, iż lokal należący do M. B. i G. W., w którym miałaby się odbywać sprzedaż napojów alkoholowych, jest usytuowany w odległości mniejszej niż 50 m od drogi krajowej nr [...] (15 m i 24 m). Stąd też zdaniem Kolegium przedmiotowy punkt nie spełnia wymogów określonych przez Radę Gminy we wskazanej uchwale z dnia [...] 2009r. Nr [...] odnośnie jego usytuowania. Kolegium przyznało rację żalącym się odnośnie tego, że w dniu, w którym wydane zostało postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, tj. w dniu [...] 2009r., przedmiotowa uchwała nie weszła jeszcze w życie albowiem data jej wejścia w życie ustalona została na 14 dni od daty jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa, zaś publikacja ta miała miejsce w dniu 23 września 2009r. Kolegium stwierdziło jednak, iż organ odwoławczy rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą przez organ l instancji w oparciu o stan prawny i stan faktyczny istniejący w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy. Dlatego też, w chwili wydawania swojego rozstrzygnięcia Kolegium obowiązane było wziąć pod uwagę treść uchwały z dnia [...] 2009r. Nr [...] dotyczącą lokalizacji punktów sprzedaży na terenie miejscowości B. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie organ II instancji stanął na stanowisku, iż nie istnieje w niniejszej sprawie konieczność przeprowadzenia takiego dowodu, albowiem na podstawie posiadanego przez organ materiału dowodowego można ustalić lokalizację lokalu należącego do stron względem drogi krajowej nr [...]. Ponadto Kolegium stwierdziło, iż na żadnym etapie postępowania wnioskodawcy nie zaprzeczali, iż należący do nich lokal usytuowany jest w odległości mniejszej niż 50 m od drogi krajowej. Zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia dla wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia pozostaje natomiast fakt usytuowania innych punktów sprzedaży alkoholu położonych na terenie miejscowości B. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zażalenia, skoro lokal żalących się znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od drogi krajowej nr [...], a obowiązujące przepisy uniemożliwiają wydawanie zezwoleń w takiej sytuacji.

Z powyższym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodzili się skarżący M. B. i G. W., którzy w skardze podtrzymali swoje zarzuty podniesione w zażaleniu z dnia 8 października 2009r. i w piśmie z dnia 23 listopada 2009r. Skarżący ponownie podnieśli, że przebieg wypadków i zdarzeń prawnych może wskazywać na chęć dostosowania regulacji prawa miejscowego "pod negatywne nastawienie wójta" do ich wniosku. Nigdzie nie ma bowiem uzasadnienia dlaczego w uchwale Rady Gminy przyjęto akurat odległość 50 m odległości od drogi krajowej nr [...] jako miarodajną do zakazu prowadzenia działalności związanej z podawaniem piwa, a w przypadku skarżących do odmowy wydania zezwolenia. Ich zdaniem, pouczenie SKO zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2009r., którym uchylono postanowienie Komisji z dnia [...] 2009r., było bezpośrednią przyczyną wydania uchwały z dnia [...] 2009r. Skarżący stwierdzili, iż SKO zrelacjonowało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przebieg wydarzeń oraz argumenty zawarte w zażaleniu, jednak dokonało ich błędnej analizy i wyciągnęło błędne wnioski. Dla skarżących bowiem nadal jest niezrozumiałe dlaczego Komisja ma status organu administracji publicznej i czy skład osobowy Komisji jest prawidłowy (wójt używa swej pieczątki osobistej jako osoby funkcyjnej w strukturach samorządu na liście obecności). Skarżący wyrazili wątpliwość, czy to art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego jest właściwy do wskazania podstaw prawnych wydawania opinii przez Komisję i czy wydana opinia w ogóle powinna lub może mieć formę postanowienia, a zaskarżone postanowienie tego nie wyjaśnia. Skarżący podnieśli, że postanowienie Komisji z dnia [...] 2009r. negatywnie opiniujące ich wniosek zostało wydane niesłusznie i z naruszeniem prawa, a w konsekwencji powinno zostać uchylone. Nadto – ich zdaniem - zaskarżone postanowienie SKO narusza szereg przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego np. art. 7, art. 8 i art. 11.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Z akt administracyjnych wynika, że Wójtem Gminy jest mgr inż. J. L. (który m.in. skierował akta sprawy z zażaleniem do SKO pismem z daty 15.10.2009 r.) i przewodniczącym Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, która wydała zaskarżone postanowienie jest również mgr. inż. J. L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu - skarga jest uzasadniona i z tego względu zasługuje na uwzględnienie.

Jest bezspornym, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] 2009r., którym negatywnie zaopiniowano wniosek M. B., G. W. – Firma Handlowo-Usługowa "A" Spółka cywilna o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. w lokalu gastronomicznym położonym w miejscowości B.

Na wstępie rozważań Sąd zwraca uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując zażalenie strony skarżącej nie zauważyło że zaskarżone postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zostało wydane z naruszeniem prawa. Z treści tego postanowienia wynika bowiem, że w składzie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zasiadał w charakterze jej przewodniczącego Wójt Gminy – J. L. Zdaniem Sądu, fakt ten stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.. W szczególności przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 3a i ust. 8 tej ustawy stanową:

"Art. 18. 1. Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym".

(...)

3a. Zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2.

(...)

8. Organ zezwalający lub, na podstawie jego upoważnienia, straż gminna lub członkowie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych dokonują kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia."

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów Sąd zauważa, że w art. 18 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca uregulował uprawnienie organu zezwalającego do dokonywania kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia. Z powyższego przepisu wynika, że takie uprawnienie ustawodawca nadał również gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, ale na podstawie upoważnienia organu zezwalającego. Oznacza to, że powołany wyżej przepis wskazuje dwa niezależne podmioty uprawnione do kontroli, tj. organ zezwalający (wójta) oraz gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie, taka regulacja prawna wyklucza możliwość zasiadania w komisji wójta, który jest przecież "organem zezwalającym", o którym mowa w art. 18 ust. 1 omawianej ustawy.

Rozważając kwestię członkostwa wójta w gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych Sad wskazuje na treść art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym wójt jest organem wykonawczym gminy. W myśl art. 30 ust. 1 tej ustawy wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Stosownie do treści art. 27 tej ustawy:

"Art. 27. Funkcji wójta oraz jego zastępcy nie można łączyć z:

1) funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie,

2) członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta,

3) zatrudnieniem w administracji rządowej,

4) mandatem posła lub senatora."

Pozostałe zakazy łączenia stanowisk odnoszące się do wójta i jego zastępcy są zawarte w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.). Co prawda z powyższych przepisów nie wynika wprawdzie wprost zakaz łączenia funkcji wójta z funkcją przewodniczącego gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, to jednak nie można z nich wywieść, że ustawodawca zezwolił na łączenie tych funkcji przez jedną osobę. Wójt gminy jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru. Nadto, co należy podkreślić, zakaz łączenia tych funkcji wynika, zdaniem Sądu, z ogólnego zakazu zawartego w art. 30 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458):

"Art. 30. 1. Pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy."

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że podziela w pełni stanowisko w tym zakresie wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2009r., sygn. akt III SA/Łd 74/09 (opubl. Lex nr 515022), iż "wójt – uprawniony, jako organ zezwalający na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, do wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, nie może powołać samego siebie do składu gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych oraz ustanowić się jej przewodniczącym, gdyż w ten sposób następuje kumulacja funkcji pełnionych w gminie przez jedną osobę. Dochodzi wówczas do sytuacji, że wójt, jako organ zezwalający, wydaje zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, której jest przewodniczącym. Skoro brak pozytywnej opinii podmiotu uprawnionego do jej podejmowania, tj. gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych uniemożliwia organowi zezwalającemu wydanie zezwolenia określonego w art. 18 ust. 1 ustawy, to oczywistym jest, że wójt gminy nie może być jednocześnie członkiem tej komisji."

Odnosząc się do wątpliwości skarżących czy opinia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych może mieć formę postanowienia i czy może być ona wydana na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazać należy, iż kwestia ta została uregulowana w art. 106 § 1 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a.:

"Art. 106. § 1. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

(...)

§ 5. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie."

Biorąc więc pod uwagę treść powyższych przepisów art. 106 § 1 i § 5 K.p.a. oraz art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, należy stwierdzić, że przed wydaniem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wójt (burmistrz, prezydent miasta) zasięga opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, która podejmuje ją w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego. Tym samym opinia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] 2009r. została wydana w prawidłowej formie – postanowienia, przy czym jego podstawą prawną powinien być art. 106 K.p.a., a nie 123 K.p.a.

Zdaniem Sądu - Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zauważyło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż organ odwoławczy rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą przez organ I instancji w oparciu o stan prawny i stan faktyczny istniejący w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji. Również Sąd związany jest stanem prawnym obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy. Nie mniej nie sposób odmówić racji skarżącym podnoszącym, że zmiana zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie powinna następować w toku toczącego się już postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W dniu [...] 2009r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] 1997r. Rady Gminy w sprawie usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów, którą wprowadzono zakaz usytuowania miejsc podawania i spożywania napojów alkoholowych w miejscowości B w odległości bliższej niż 50 metrów od drogi krajowej Nr [...]. Zdaniem Sądu, zmiana zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego narusza zasadę pogłębiana zaufania obywatela do organów Państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a.:

"Art. 8. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli."

Sąd podkreśla, że w sytuacji, gdy pewne dobro – jakim w tym wypadku jest zezwolenie na sprzedaż i podawanie alkoholu – jest reglamentowane – zasady tej reglamentacji powinny być określone jasno i ściśle, w poszanowaniu równości ubiegających się o nie podmiotów, a to oznacza, że każdy z ubiegających się powinien mieć w chwili ubiegania się o to dobro pełna jasność co do kryteriów, którymi organy kierują się zarówno przy wydawaniu opinii jak i zezwolenia na uzyskanie tego dobra. Innymi słowy, to wnioskujący o zezwolenie maja obowiązek dostosowania się do zasad ustalonych przez organy, ale nigdy odwrotnie. Brak jasnych reguł i kryteriów udzielanych zezwoleń sugeruje – zdaniem Sadu – możliwość kierowania się przez organy nie przepisami prawa, ale względami pozaprawnymi, a to w państwie prawa jest niedopuszczalne.

Mając powyższe ustalenia i rozważania na względzie, a w szczególności fakt, że w składzie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zasiadała osoba nieuprawniona, tj. Wójt Gminy, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.