Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 128/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz - Kucięba po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 751/17 w sprawie ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 751/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Parafii Rzymskokatolickiej p.w. M. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 10 lutego 2015 r. znak: ... w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 1 sierpnia 2014 r. nr ... o warunkach zabudowy oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z 1 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 marca 2014 r. Spółki I. Sp. z o.o. z siedzibą w R., zwanej dalej Spółką lub inwestorem, o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej pierwotnie jako budowa budynku handlowo-usługowo-biurowo-mieszkalnego, przewidzianej do realizacji na działce nr ... (ark. 14, obręb N.) w P. przy ul. J., zmienionego w dniu 18 marca 2014 r. w zakresie funkcji wnioskowanego budynku i liczby miejsc postojowych oraz w dniu 7 lipca 2014 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego na ww. działce.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Parafię Rzymskokatolicką p.w. M. w P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. 9zwane dalej w skrócie SKO) decyzją z 10 lutego 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

Parafia wniosła skargę na powyższą decyzję SKO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 242/15 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez spółkę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/15, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu. W toku kontrolowanego postępowania organy administracji poprzestały na badaniu warunku kontynuacji funkcji przez pryzmat ogólnie ujętej "funkcji usługowej", bez wyjaśnienia rodzaju działalności usługowej planowanej przez inwestora w ramach wnioskowanej budowy budynku usługowo-biurowego – w tym kontekście organy nie wyegzekwowały wskazanego w pkt IV lit. a (dot. budynków) formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymogu określenia "branży" planowanej działalności usługowej – i bez odniesienia tak sprecyzowanego rodzaju planowanej działalności do szczegółowo określonych rodzajów działalności usługowej występujących w obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej też analizą architektoniczno-urbanistyczną) wynika, że obszar analizowany – którego sposób wyznaczenia w tej sprawie nie budzi istotnych zastrzeżeń Sądu – obejmuje nieruchomości położone przy ul. J. ..., ..., ..., ..., ... z zabudową mieszkaniową jednorodzinną uzupełnionej zabudową gospodarczo-garażową i usługową oraz mieszkaniową wielorodzinną – działki położone przy ul. B. Spośród 86 działek wyszczególnionych w analizie, tylko na jednej (adres: ul. J. ...) przewidziano funkcję usługową i to najpewniej tylko uzupełniającą ("Mn+U"). Z tak ogólnikowych ustaleń i wniosków ww. analizy – pozbawionych w szczególności określenia konkretnych rodzajów działalności usługowej występujących na analizowanym obszarze (nie wiadomo, czy to właśnie na ww. działce "usługowej" prowadzony jest, wzmiankowany w skardze, "drobny zakład poligraficzny") – nie można było w sposób uprawniony i dostatecznie uzasadniony wyprowadzić wniosku, że planowane zamierzenie będzie kontynuacją funkcji usługowej występującej w obszarze analizowanym. Ustalenie to było tym bardziej nieuprawnione, że nie wyjaśniono, na jaki rodzaj działalności usługowej przedmiotowy budynek ma zostać przeznaczony. Nie chodzi w tym przypadku o porównywanie rozmiaru działalności aktualnie prowadzonej oraz tej projektowanej – skoro zostało wiążąco ocenione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "kwestia wielkości istniejącej zabudowy usługowej nie może stanowić podstawy do uznania, że w obszarze analizowanym w ogóle nie ma zabudowy usługowej" – ale o przedmiot i charakter tych działalności (w tym związane z nimi ewentualne uciążliwości).

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji obu instancji co najmniej przedwcześnie – gdyż nie mając wiedzy na temat rodzaju planowanej działalności usługowej przez inwestora oraz nie dysponując danymi, jakiego rodzaju działalność usługowa występuje w obszarze analizowanym (i czy ogranicza się ona w tym obszarze tylko do wzmiankowanego ogólnie "budynku o funkcji usługowej" przy ul. J. ...) – stwierdziły, że "planowana inwestycja polegająca na budowie budynku usługowo-biurowego w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym" tudzież, że inwestycja ta stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej mogąca z nią bezkolizyjnie współistnieć. W ocenie Sądu stwierdzony brak danych dotyczących rodzaju działalności usługowej istniejącej w obszarze analizowanym, a przede wszystkim tej planowanej przez Inwestora, należy ocenić jako brak istotny który nie pozwala na prawidłowe ustalenie, czy zamierzenie inwestycyjne kontynuować będzie funkcję zabudowy i zagospodarowania zastaną w obszarze analizowanym. Nie każda funkcja usługowa da się pogodzić z funkcją mieszkaniową (por. wyrok WSA z 2 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 496).

Z uwagi na powyższe jako niewystarczająco uzasadnione i co najmniej przedwczesne Sąd uznał ustalenie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, że w rozpoznawanej sprawie spełniony został wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. Organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W aktualnym stanie sprawy nie sposób bowiem wykluczyć, że inwestor planuje podjęcie działalności usługowej, która w żaden sposób nie będzie nawiązywać do działalności usługowej występującej już w obszarze analizowanym i której nie da się pogodzić z istniejącą zabudową mieszkaniową.

Dalsze uchybienia wiążą się z niewłaściwym określeniem w kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta – błędnie zaakceptowanej bez zastrzeżeń przez SKO zaskarżoną decyzją – niektórych wymagań (parametrów) nowej zabudowy.

Zastrzeżenia Sądu wzbudził w pierwszej kolejności sposób określenia tych parametrów, przy wyznaczeniu których wskazano jedynie wielkość maksymalną, bez jednoczesnego zakreślenia wielkości minimalnej, mimo że za określeniem takiego przedziału wartości przemawiał wzgląd na zachowanie ładu przestrzennego. Chodzi o następujące parametry wskazane w pkt II.1. decyzji Prezydenta Miasta ("Wymagania dotyczące nowej zabudowy"): w ppkt 3 – "szerokość elewacji frontowej: maksymalnie 40 m, od strony ulicy J."; w ppkt 4 – "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maksymalnie 11 m od poziomu istniejącego terenu w obowiązującej linii zabudowy do najwyższego punktu dachu jednocześnie maksymalnie III kondygnacje nadziemne".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że poza zakresem rozważań Sądu pozostawała kwestia wyznaczenia parametru "wielkości powierzchni zabudowy", co do którego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano za bezpodstawne zastrzeżenia podniesione uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – gdyż ocena ta wiąże Sąd pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej decyzji nieprawidłowy jest sposób określenia wymagań co do szerokości elewacji frontowej – jedynie poprzez wskazanie jej górnej granicy ("maksymalnie 40 m"), co de facto oznacza dopuszczenie budowy obiektów o szerokości z przedziału 0–40 m. Takie określenie ww. parametru pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnym wymiarze szerokości elewacji wskazanym w decyzji, jak i o wymiarach znacznie od niego odbiegającym, co może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego (por. wyrok WSA z 10 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 620/15). Jest ono nie do pogodzenia z wynikami przeprowadzonej w tej sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, w świetle której – jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji – w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi 24 m i zawiera się w granicach od 5 m do 76 m, a planowany budynek nie kontynuując średniej szerokości frontowej, ma zdaniem organu nawiązywać swoimi gabarytami do budynków znajdujących się w sąsiedztwie, o szerokości od 32 m do 76 m. Tym bardziej, zdaniem Sądu brak zakreślenia dolnej granicy szerokości elewacji frontowej planowanego budynku jawi się wręcz jako niezrozumiały i z pewnością nie zasługuje na akceptację.

Z analogicznych przyczyn za nieprawidłowy Sąd uznał sposób określenia w analizowanej decyzji parametru "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk" – jedynie poprzez wskazanie maksymalnej wysokości budynku ("maksymalnie 11 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu", co de facto oznacza dopuszczenie budowy obiektów o wysokości z przedziału 0–11 m) oraz maksymalnej liczy kondygnacji ("maksymalnie III kondygnacje nadziemne"). Także przy takim określeniu ww. wymagań może w konkretnym przypadku dojść do naruszenia ładu przestrzennego. W ramach przeprowadzonej w tej sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej w ogóle nie ustalono wysokości poszczególnych budynków – co już gołosłownym czyni stwierdzenie organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja kontynuuje wysokość budynków, jakie występują w obszarze analizowanym – a jedynie liczbę ich kondygnacji (budynki mieszkalne jednorodzinne: od 1 do 3 kondygnacji, a wielorodzinne: do 6 kondygnacji nadziemnych). Określenie w sentencji decyzji wyłącznie górnej granicy omawianych parametrów jest tym bardziej niezrozumiałe, że w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż planowany budynek ma mieć zróżnicowaną wysokość: od 1 do 3 kondygnacji.

W ocenie Sądu w sposób nieprawidłowy – w tym przypadku niepełny – zostały określone w decyzji organu pierwszej instancji wymagania dotyczące geometrii dachu planowanego budynku (w pkt I.1. ppkt 5 decyzji Prezydenta Miasta). Z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) wynika, że powinny one obejmować określenie takich parametrów, jak: kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Tymczasem w analizowanej decyzji ograniczono się do ustalenia: "dla części budynku o III kondygnacjach nadziemnych dach płaski, dla części niższej budynku dach stromy, dwuspadowy". Poza tym nie odniesiono się w sposób wiążący w rozstrzygnięciu decyzji do wskazanych w jej uzasadnieniu zamiarów inwestora co do kąta nachylenia połaci dachowych dachu dwuspadowego.

Organ pierwszej instancji nie ustrzegł się błędów również przy określaniu "innych uwarunkowań" planowanej inwestycji (pkt II.2. decyzji Prezydenta Miasta), w postaci określenia wymaganej liczby ("ilości") miejsc parkingowych. Poza liczbą miejsc dla funkcji biurowej ("na 1000 m2 powierzchni użytkowej 30 miejsc postojowych") określono bowiem także miejsca parkingowe dla nieprzewidzianej już obecnie funkcji handlowej ("na 1000 m2 powierzchni użytkowej 32 miejsca postojowe"), natomiast nie określono tego parametru dla przewidywanej funkcji usługowej. Poza tym z aktualnego sposobu określenia tej liczby nie wynika, czy jest to wielkość dla każdego rozpoczętego 1000 m2 powierzchni użytkowej, czy może liczba miejsc parkingowych ma być obliczana proporcjonalnie do rzeczywistej powierzchni użytkowej (tj. np. dla 1500 m2 powierzchni użytkowej biurowej – wymóg 45 miejsc parkingowych).

Mając wszystko to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez:

- błędną wykładnię i uznanie, że ustalenia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy w kwestii spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy natężało uznać za niewystarczająco uzasadnione i co najmniej przedwczesne;

- uznanie za nieprawidłowy sposobu wyznaczenia wymagań, co do szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu łub attyk, a także poprzez uznanie za błędne określenie w przedmiotowej decyzji innych uwarunkowali planowanej inwestycji, a konkretnie określenie wymaganej liczby miejsc parkingowych.

Nadto na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowa kontrolę decyzji i w konsekwencji nieuzasadnione uchylenie decyzji nieobarczonych żadnymi błędami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Parafia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 19 grudnia 2017 r. SKO wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jeden z dwóch zarzutów tej skargi jest zasadny. Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w tej sprawie już raz sąd administracyjny wydał wyrok. W wyroku z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wydany wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 242/15 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 P.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14). Analogiczne stanowisko konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1707/13; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 3/11).

Ponadto zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu był związany poglądem prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/15. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że zabudowa usługowa jest zlokalizowana w obszarze objętym analiza urbanistyczno-architektoniczną i tym samym zawarta we wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy inwestycja także obejmuje zabudowę usługową. To stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego było wiążące dla Sądu pierwszej instancji, chyba że uległby zmianie stan faktyczny sprawy. Jak jednak wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w tej sprawie zmiana stanu faktycznego nie nastąpiła.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, co oznacza, że kontrola wyroku Sądu pierwszej instancji dokonywana jest poprzez kontrolę zarzutów.

Trafnie zarzuca skarżąca Spółka naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ustalenia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy w kwestii spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy należało uznać za niewystarczająco uzasadnione i co najmniej przedwczesne. Sąd pierwszej instancji będąc związany stanowiskiem zawartym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny powinien uznać, że projektowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi kontynuację funkcji usługowej, zlokalizowanej w obszarze poddanym analizie. Niezasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że niezbędnym było doprecyzowanie rodzaju działalności usługowej, jaką zamierza realizować inwestor i dopiero tak "doprecyzowane" usługi winny być ocenione jako stanowiące lub nie stanowiące kontynuacji funkcji usługowej istniejącej w obszarze analizowanym. Sąd pierwszej instancji pominął przy tym treść § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Zgodnie z tym przepisem w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie precyzuje się rodzaju usług lub działalności usługowej. Gdyby prawodawca zamierzał nałożyć na wnioskodawców taki obowiązek, wówczas zawarły go wprost w tym paragrafie jak np. rodzaj zabudowy mieszkaniowej (§ 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia dzieli zabudowę mieszkaniową na jednorodzinna i wielorodzinną). Natomiast przy zabudowie usługowej nie wprowadzono wymogu jej doprecyzowania.

Podnoszona przez Sąd pierwszej instancji kwestia oddziaływania projektowanej inwestycji elementy ochrony środowiska jest nieuzasadniona a to dlatego, że ustawodawca w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405) wyraźnie wskazał, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale tylko wtedy, gdy dotyczy to przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje takich przedsięwzięć opisał prawodawca w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Objęta wnioskiem w tej sprawie inwestycja nie jest zaliczana ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Także podnoszony przez Sąd pierwszej instancji argument o potrzebie oceny ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji wobec zabudowy mieszkaniowej także nie jest zasadny. Kwestia ewentualnych uciążliwości przyszłych usług może być oceniana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. To między innymi przepisy tej ustawy (ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) zawierają instrumenty pozwalające na ocenę uciążliwości i ograniczają inwestora przed realizacją inwestycji, która będzie zbyt uciążliwa. Z samego wniosku o ustalenie warunków zabudowy co do inwestycji, która nie jest kwalifikowana jako uciążliwa lub potencjalnie uciążliwa nie można wywodzić tezy, że będzie ona nie do pogodzenia z funkcją mieszkaniową zlokalizowaną na części obszaru objętego w tej sprawie analizą urbanistyczno-architektoniczną. Ponadto częściowo rodzaj usług wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji, z której wynika, że dla funkcji biurowej wyznaczono liczbę 30 miejsc parkingowych na 1000 m² powierzchni użytkowej, a dla funkcji handlowej - 32 miejsca parkingowe na 1000 m² powierzchni użytkowej. Powołany § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nie wyróżnia ani funkcji biurowej, ani handlowej, a tym samym należałoby je zaliczyć do funkcji usługowej.

Zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że także pogląd Sądu pierwszej instancji co do błędnego ustalenia przez organy administracyjne szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także określenia wymaganej liczby miejsc parkingowych, nie uzasadnia uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Organ pierwszej instancji wyznaczył szerokość elewacji frontowej jako "do 40 metrów" od strony ul. J. Wprawdzie średnia szerokość elewacji frontowej wszystkich obiektów zlokalizowanych w obszarze analizy wynosi 24 metry, ale jak wyjaśnił to ten organ szerokość do 40 metrów nawiązuje do szerokości budynków będących w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skoro w bezpośrednim sąsiedztwie od ul. B. szerokość elewacji frontowych wynosi od 32 metrów do 76 metrów, to uzasadnionym było odstąpienie od wyznaczenia średniej szerokości elewacji dla całego obszaru analizy na rzecz szerokości zbliżonej do budynków będących najbliżej usytuowanych w stosunku do projektowanego obiektu i tworzących z tym obiektem pewien ład przestrzenny. Analizując obszar istniejącej zabudowy należy stwierdzić brak naruszenia prawa w zakresie stwierdzenia, że projektowana inwestycja stanowi formę kontynuacji ładu przestrzennego od strony ul. B. i istniejącego tam osiedla mieszkaniowego. Możliwość odstąpienia od wyznaczania średniej wielkości szerokości elewacji frontowej jednoznacznie uznaje się za dopuszczalną, pod warunkiem uzasadnienia tego odstąpienia (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. sygn akt II OSK 1515/17, opub. w LEX nr 2464380).

W prawomocnym wyroku z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1100/15, opub. w LEX nr 2050104, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że ustalenie jedynie wielkości maksymalnych, a nie maksymalnych i minimalnych (tzw. "widełek") można uznać za wystarczające w celu ochrony osób trzecich przed naruszeniem ich interesów. Zagrożeniem dla osób trzecich może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zbyt wysokiej, zbyt szerokiej, o zbytniej gęstości itp., nie zaś zabudowy zbyt niewielkiej. W konkretnym przypadku może okazać się, że także parametr minimalny jest niezbędny celem określenia możliwości realizacji w przyszłości inwestycji nawiązującej i spełniającej założenia ładu przestrzennego. Jednak w tej sprawie, z uwagi na wielkość działki nr ... (2418 m²) i wyznaczone odległości linii zabudowy od granic z innymi działkami, nie ma niebezpieczeństwa realizacji w przyszłości przez inwestora obiektu o szerokości kilku metrów. Tym samym wskazywany przez Sąd pierwszej instancji zarzut, jakoby na podstawie tak ustalonych warunków zabudowy inwestor mógł wybudować budynek o szerokości 0 metrów jest całkowicie niezasadny.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji także i parametr wysokości projektowanego budynku nie został wyznaczony wbrew § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Wysokość tą organ pierwszej instancji ustalił na maksymalnie do 11 metrów i od 1 do 3 kondygnacji opisując w załączniku nr 2 do decyzji pierwszoinstancyjnej, która część projektowanej inwestycji ma mieć wysokość 3 kondygnacji, a które 1 lub 2 kondygnacje. Jak wynika przy tym z analizy, średnią liczbę kondygnacji w całym analizowanym obszarze stanowią 3 kondygnacje. Tym samym ustalenie w decyzji liczby 3 kondygnacji oraz - w określonym zakresie - 1 lub 2 kondygnacji nie stanowi odstępstwa od średniego parametru przyjętego w tej sprawie. Budzi wprawdzie pewne wątpliwości ustalanie parametru wysokości projektowanej inwestycji jako liczba kondygnacji, jednakże mając na uwadze odrębnie zdefiniowane pojęcie kondygnacji (§ 3 pkt 16 i § 72-75 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.) ustalenie, że w budynku o maksymalnej wysokości 11 metrów mieszczą się 3 kondygnacje nie budzi wątpliwości. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji ten parametr dotyczący wysokości projektowanej inwestycji objęty został tzw. widełkami, które wynoszą od 1 do 3 kondygnacji. Powinien organ pierwszej instancji parametr ten określić w metrach, ale określenie w liczbie kondygnacji nie stanowi takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy, z tej przyczyny, że w okolicznościach tej sprawy da się ustalić wysokość minimalną i maksymalną projektowanej inwestycji.

Także kwestia ustalenia geometrii dachu nie jest wadliwa. Organ pierwszej instancji określił rodzaj dachu dla tej części projektowanej inwestycji, która ma mieć 3 kondygnacje i jest to dach płaski. Natomiast w części niższej planowanej inwestycji określono dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych na ok. 25º. Takie rodzaje dachów wynikają ze sporządzonej analizy. Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w decyzji ustalającej warunki zabudowy określa się kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, a w tej sprawie główna część projektowanego budynku będzie pokryta dachem płaskim z założenia nie mającym kalenicy. Tym samym brak określenia kierunku kalenicy dachu dwuspadowego nie będącego przykryciem głównej części projektowanego obiektu, nie stanowiło naruszenia prawa.

Należy także stwierdzić, że ustalona w decyzji organu pierwszej instancji liczba miejsc parkingowych odrębnie dla funkcji biurowej (będącej jednym z rodzajów usług) i funkcji handlowej (także będących jednym z rodzajów usług) nie stanowiło naruszenia prawa. Sposób liczenia liczby miejsc parkingowych (30 miejsc parkingowych na 1000 m² powierzchni użytkowej dla funkcji biurowej i 32 miejsca parkingowe na 1000 m² powierzchni użytkowej dla funkcji handlowej) także nie budzi wątpliwości co do tego, jak liczbę tych miejsc obliczać.

Natomiast zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowa kontrolę decyzji i w konsekwencji nieuzasadnione uchylenie decyzji nieobarczonych żadnymi błędami - nie jest prawidłowo zredagowany i w ten sposób nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Do spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne jest wykazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie, w jaki sposób doszło do naruszenia wskazanego przez stronę przepisu i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia objętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na stronę skarżącą obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że ukształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. W tej zaś sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła wprawdzie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, ale jako jedyny naruszony przepis podała art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i to bez doprecyzowania, czy zarzut ten dotyczy nieprawidłowego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c P.p.s.a. Ponadto zarzucając Sądowi naruszenie przepisów postępowania należy wskazać, które przepisy procedury administracyjnej zostały w sprawie naruszone, a Sąd pierwszej instancji takich uchybień nie dostrzegł.

Także z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynikają żadne argumentów, z których można by wywieść, że doszło do uchybienia przepisom postępowania i to w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Wprawdzie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie poddaje się kontroli, to jednak zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest w pełni zasadny.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę Parafii Rzymskokatolickiej p.w. M. w P. Uznając, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 10 lutego 2015 r. znak ... nie jest obarczona ani naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeniem przepisów postępowania które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. skargę oddalił.

Uznając, że w tej sprawie zaistniały szczególne uzasadnione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od Parafii Rzymskokatolickiej p.w. M. w P. na rzecz I. Spółki z o.o. zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.