Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 384/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2007-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 - 5 , art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 ust. 3, par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, par. 19 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi M. O. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) kwotę 292, 80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) złotych brutto tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pana P. S., polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowo – socjalnego, na magazynowo – socjalno – produkcyjny (przetwórstwo tworzyw sztucznych – wytwarzanie prowadnic do szuflad i innych detali meblarskich z polietylenu – PE i polipropylenu – PP) na działce o nr geod. [...], położonej przy ul. G. [...] w B.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, odnosząc się do zarzutów pana A. B., iż Prezydent Miasta nie jest organem upoważnionym do sprawdzania czy zaistniała samowola budowlana. Organem upoważnionym do sprawdzania tego typu procederów jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B.

Ponadto organ podniósł, iż w myśl art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Argumenty podnoszone przez skarżących są więc na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedwczesne (organ nie jest upoważniony do sprawdzania zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa m. in. budowlanego i warunkami technicznymi). W tym stadium procesu budowlanego organy administracji publicznej nie przesądzają o usytuowaniu, formie czy też o technicznych rozwiązaniach planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Dopiero na dalszym etapie będą przedłożone konkretne rozwiązania techniczne, materiałowe, zastosowanych urządzeń itp. A bez tych materiałów nie jest możliwe stwierdzenie czy planowane zamierzenie inwestycyjne będzie stanowić zagrożenie dla zdrowia, środowiska, bezpieczeństwa i mienia oraz czy emisja hałasu i substancji chemicznych jest dopuszczona prawem.

Organ podkreślił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu jest jedynie etapem wstępnym rozpoczętego procesu inwestycyjnego, nie uprawniającym jeszcze do realizacji mającego powstać zamierzenia inwestycyjnego, a kwestię dopuszczalności inwestycji rozstrzygnie organ, właściwy do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, po przedłożeniu przez inwestora konkretnej dokumentacji wymaganej przy tego typu inwestycji. Mimo tego inwestor już w chwili obecnej, do wniosku dołączył informację z Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2005 roku, że wnioskowana inwestycja nie jest wymieniona w rodzajach przedsięwzięć określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku, w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z późniejszym kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.).

Odnosząc się do formalnych wymogów, które należało spełnić przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ podkreślił, że zostały one spełnione albowiem z dniem [...] stycznia 2003 roku przestał obowiązywać miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego os. "[...]", w obrębie którego znajdowała się wnioskowana działka nr [...], położona w B. przy ul. G. [...]. W związku z tym - zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji, ustalającej warunki zabudowy. Ponadto w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ ten poddał analizie obszar, wyznaczony wokół działki wnioskowanej. Z dokonanej analizy obszaru wynika, że na tym terenie podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami (między innymi zakład lakierniczy na działce o nr geod. [...], piekarnia na działce o nr geod. [...]) wraz z obiektami uzupełniającymi i towarzyszącymi tj. budynkami gospodarczymi, magazynowymi i garażowymi, a wnioskowana inwestycja jest zgodna z funkcją i zagospodarowaniem terenu w sąsiedztwie (obszar analizowany).

Po przeanalizowaniu zatem wniosku inwestora organ stwierdził, iż istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy na wnioskowaną inwestycję ponieważ:

1. jest ona zgodna z istniejącą w obrębie obszaru analizowanego funkcją mieszkaniową z usługami i nie będzie kolidowała z istniejącym zagospodarowaniem terenu,

2. działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej - ul. G.,

3. istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego,

4. zgodnie z § 68 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 19 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) oraz z wypisem z rejestru gruntów nieruchomość o nr geod. [...] stanowi grunt zabudowany, zurbanizowany o symbolu B,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od decyzji wnieśli H. i A. B. podnosząc, że:

1. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nastąpiło dopiero po wielu latach funkcjonowania w w/w obiekcie budowlanym zakładu, powodującego szkodliwe oddziaływanie na otoczenie (na środowisko i zdrowie ludzi), postępowanie zatem dotyczy działalności aktualnie prowadzonej, a nie jedynie zamierzonej;

2. w przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji nierówno traktował strony pozwalając wnioskodawcom (inwestorom) na składanie w urzędzie różnych dokumentów przez ponad 1,5 miesiąca, podczas gdy pozostałym stronom pozostawiono jedynie 7 dni na zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie się w sprawie;

3. organ I instancji nie uwzględnił złożonych przez skarżących wniosków dowodowych i nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do zgłoszonych przez nich zarzutów wobec przedmiotowego zamiaru inwestycyjnego, nie powołał biegłego do oceny szkodliwości planowanej inwestycji, nie zlecił dokonania pomiarów emitowanych w toku działalności, nie udzielał im odpowiedzi na zgłaszane zastrzeżenia;

4. nie przekazano wniosków i zastrzeżeń skarżących, domagających się zaprzestania prowadzenia uciążliwej działalności innym, właściwym do ich rozpoznania organom;

5. zmiana oznaczenia inwestycji, polegającą na zaprzestaniu posługiwania się zwrotem "produkcja z tworzyw sztucznych" na rzecz "przetwórstwo tworzyw sztucznych" budzi przypuszczenia, że dokonano jej w celu ułatwienia inwestorom uzyskania pozytywnej decyzji;

6. sposób prowadzonego postępowania administracyjnego wzbudza zastrzeżenia, co do respektowania w nim zasad określonych w art. 7, 8, 9 i 77 § 1 Kpa, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji był nieuporządkowany, co wywołuje wątpliwości co do kompletności akt, z którymi strony mogły się zapoznać;

7. nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w decyzji, że nie narusza ona prawa własności i innych uprawnień osób trzecich;

8. stwierdzenie istnienia zgodności przedmiotowego zamiaru inwestycyjnego z funkcją i sposobem zagospodarowania terenu sąsiedniego nie odpowiada prawdzie;

9. ustalenia wymagań dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi, zawarte w decyzji, są zbyt ogólnikowe.

Ponadto, w odwołaniu wskazano na szereg nieprawidłowości w działaniu Inspekcji Ochrony Środowiska w innej sprawie administracyjnej i zapytano czy dopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy w/w inwestycji bez zażądania od wnioskodawców sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko wg przepisów Prawa ochrony środowiska.

W konsekwencji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji, jako prawidłową.

Powołując treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło. W szczególności nie może być mowy o niespełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1, gdyż inwestycja wskazana wnioskiem ma być zrealizowana na obszarze zabudowanym tak intensywnie, że przesłanka ta, mająca służyć zapobieganiu rozproszonej zabudowie na terenach niezabudowanych, nie może być w ogóle brana pod uwagę. Nie ma też możliwości wydania decyzji odmownej z uwagi na brak odpowiedniego uzbrojenia technicznego terenu czy dostępu do drogi publicznej albo - na konieczność ochrony gruntów rolnych czy leśnych. Decyzja odmowna mogłaby być wydana w niniejszym przypadku wyłącznie wówczas, gdyby realizacja zamierzonej inwestycji we wskazanym miejscu byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi. Na istnienie i obowiązywanie takich przepisów skarżący jednak nie wskazują. Nie dopatruje się ich również organ odwoławczy. Nie ma zatem podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto powodem odmowy uwzględnienia wniosku inwestorów nie może być brak zgody skarżących na realizację opisanej na wstępie inwestycji, albowiem żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody właścicieli nieruchomości, na której inwestycja ma być zrealizowana.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżących organ podkreślił, iż aktualnie obowiązująca ustawa nie stwarza przeszkód prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działalności prowadzonej wcześniej, bez uzyskania prawem wymaganych decyzji. Wręcz odwrotnie - Prawo budowlane przewiduje, że decyzja o warunkach zabudowy jest jednym z dokumentów, jaki żądany jest od osoby, w stosunku do której wydano nakaz wstrzymania niedozwolonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Nie doszło też w sprawie do nierównego traktowania stron postępowania, a organ w tej mierze stosował się do obowiązujących przepisów. Mimo bowiem nie podzielenia zarzutów skarżących, organ I instancji ustosunkował się do nich, podkreślając, iż nie podlegają one ocenie na etapie ustalania warunków zabudowy.

Ponadto Kolegium podniosło, iż kwestionując prawidłowość stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, że nie narusza ona prawa własności, ani innych uprawnień osób trzecich skarżący nie dostrzegli, że stwierdzenie to odnosi się do decyzji, a nie do działalności gospodarczej budzącej ich zastrzeżenia. Należy potwierdzić, że organ I instancji zawarł w podjętej decyzji klauzulę pouczającą o braku wpływu decyzji na uprawnienia osób trzecich. Z faktu podjęcia decyzji w istocie żadne uprawnienia osób trzecich nie ulegają naruszeniu. Oznacza to, że otrzymana decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa wprost na żadne prawa do nieruchomości, nie daje podstaw do korzystania z nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, ani też wpływania podejmowaną działalnością na tereny sąsiednie. Decyzja o warunkach zabudowy nikomu i na nic nie zezwala. Zawiera jedynie konkretyzację ustaleń obowiązującego prawa, które muszą być przestrzegane przez inwestora w toku projektowania inwestycji i ustalania planu jej realizacji. Nie jest ona natomiast "legalizacją" jakichkolwiek zachowań.

Organ wskazał również, iż nie znajdują potwierdzenia zgłoszone zastrzeżenia co do prawdziwości ustaleń o zgodności przedmiotowego zamiaru inwestycyjnego z funkcją i sposobem zagospodarowania terenu sąsiedniego, dokonane przez osobę posiadającą uprawnienia do sporządzania analizy terenu inwestycji oraz do przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. W otoczeniu terenu inwestycji odnotowano istnienie innych obiektów służących działalności wytwórczej i usługowej. Aby zatem dojść do wniosku, że usytuowanie na tym terenie działalności w zakresie przetwórstwa tworzyw sztucznych pozostaje w kolizji z istniejącym sposobem jego zagospodarowania, należałoby wskazać konkretny przepis prawa, który takim usytuowaniem byłby naruszony. Skoro taki przepis nie obowiązuje, "kolizyjności" zarzucić przedmiotowemu zamierzeniu na tym etapie postępowania nie można.

Końcowo organ podkreślił także, że nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym zastrzeżenia co do zbytniej ogólnikowości wymagań dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi, zamieszczonych w decyzji. Jak wcześniej wyjaśniano, w decyzji zawrzeć można tylko takie warunki i wymagania, które wynikają z przepisów odrębnych. Na etapie ustalania warunków zabudowy przepisy dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi nie przewidują określania w nich bardziej szczegółowych rozstrzygnięć. Próba zatem wprowadzenia do decyzji zastrzeżeń czy uwarunkowań prawem nie przewidzianych skończyć musiałaby się uznaniem tej części decyzji za nieważną, bo wydaną bez podstawy prawnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniósł pan A. B. zarzucając:

1. rażące naruszenie norm prawa procesowego i materialnego przez organ I instancji, poprzez błędna jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

– zasady praworządności określonej w art. 6 kpa, powiązanej ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. Tym bardziej, że zasada praworządności jest podstawową zasadą państwa prawnego, zapisaną w art. 7 Konstytucji RP z 1997 r., która to znajduje odzwierciedlenie w art. 6 kpa. Rozumieć ją należy w ten sposób, że każda decyzja administracyjna winna mieć podstawą wyłącznie w ustawie, a także że organ administracji kieruje całym postępowaniem bacząc, aby prawo nie zostało naruszone,

– zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli określonej w art. 7 kpa,

– zasady równości wobec prawa określonej w art. 8 kpa, mówiącej o obowiązku organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli,

– zasady udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej określonej w art. 9 kpa,

– zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu określonej w art. 10 § 1 kpa. Bez tej zasady strona rzeczywiście nie jest podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania. Jest ona wprowadzona jako uprawnienie strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Jest ona wprowadzona jako uprawnienie strony do czynnego udziału, albowiem przepis ten stanowi "Organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania". Przejawia się ona np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawa strony dostępu do akt sprawy, prawa do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Organ administracji przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej nie może działać samowolnie, lecz w dążeniu do należytego wyjaśnienia sprawy obowiązany jest przeprowadzić wszystkie dowody dopuszczone prawem w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jednym z obowiązków organu administracji wynikającym z art. 79 kpa jest zapewnienie stronie czynnego udziału w przeprowadzaniu dowodu, gdyż strona ma prawo zadawania świadkom lub biegłym pytań i składania wyjaśnień.

Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty po raz kolejny skarżący podtrzymał swoje wszystkie zarzuty i wskazał, iż przedmiotowa decyzja narusza jego interes prawny oraz nie uwzględnia uwarunkowań środowiskowych. Między innymi stwierdził iż w niniejszej decyzji brak jest określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko określonych w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto dodatkowo podniósł, iż organ powinien wszcząć i przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych, czego nie uczyniono.

Zdaniem skarżącego przedmiotowy zakład produkcyjny T. Sz. "P.", prowadzony już od około 10 lat, zanieczyszcza najbliższe środowisko, w tym również jego sąsiednie podwórko poprzez emisję hałasu i substancji chemicznych, które są szkodliwe dla zdrowia ludzi i stanu środowiska i mogą powodować szkody w jego dobrach materialnych, pogarszać walory estetyczne i użytkowe oraz kolidować z funkcjonowaniem jego rodziny w tym środowisku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Dodatkowo podało, iż sugestia skarżącego, jakoby w przedmiotowej sprawie należało wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 50 i nast. w/w ustawy jest całkowicie chybiona, gdyż inwestor nie zgłosił zamiaru realizacji inwestycji realizującej cele określone art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie takie inwestycje ustawa ta nakazuje traktować, jako kwalifikujące się do ustalania ich lokalizacji (art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Organ podniósł ponadto, iż wbrew twierdzeniom skarżącego wniosek inwestora (po jego uzupełnieniu na żądanie organu I instancji) i decyzja zawierają wszelkie elementy, jakie powinny zawierać w świetle art. 52 i 54 w/w ustawy. Ustalenie czy dana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych następuje w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ... (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Analiza obu tych aktów prowadzi do wniosku, że przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do zaliczenia do inwestycji tej kategorii. Brak ustalenia warunku przeprowadzenia stosownej procedury jest zatem zasadny. Skarżący natomiast nie wskazał też, z którego przepisu w/w aktów można wyprowadzić odmienny wniosek.

Organ podkreślił również, iż twierdzenie, że decyzja w sprawie wydana została na podstawie dowodu przeprowadzonego przed wszczęciem postępowania w sprawie jest także nieuzasadnione. Dowodami, na których oparto decyzje organów obu instancji, były: wniosek inwestora z załącznikami i uzupełnieniami, część graficzna i tekstowa analizy terenu. W postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie przeprowadza się natomiast badań uciążliwości istniejących obiektów - jest to postępowanie aktowe, uzupełnione informacjami uzyskanymi i urbanistyczno-architektonicznej analizy obszaru, na którym inwestycja określona wnioskiem ma być zrealizowana. Zawartość akt oraz treść uzasadnienia przedmiotowej decyzji wskazują, że postępowanie było w niniejszej sprawie prowadzone wnikliwie, skrupulatnie i bezstronnie.

Końcowo organ podniósł, iż zarzuty o nie zapewnieniu skarżącemu możliwości aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Jest wręcz przeciwnie, akta te stanowią dowód, że uczestniczył on w postępowaniu aktywnie, a to że jego żądania nie zostały uwzględnione, nie oznacza naruszenia jego praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) tzn. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

Decyzja administracyjna jest zatem prawidłowa, jeżeli spełnia łącznie dwa warunki:

1. jest zgodna z normami materialnego prawa,

2. została wydana zgodnie z normami prawa procesowego.

Naruszenie tych norm powoduje wadliwość decyzji (wadliwość materialnoprawna albo wadliwość procesowa).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - a wbrew twierdzeniom skarżącego - zarówno bowiem ustalenia faktyczne jak i rozważania prawne organu I i II instancji są słuszne i jako takie zasługują na aprobatę.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami) jest jedną z ustaw stanowiących granice wykonywania prawa własności rzeczy, na które powołano się w podstawowym dla określenia zakresu wykonywania tego prawa art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 140 kc. Pomimo wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 w/w ustawy, deklaracji wolności zagospodarowania terenu przez podmiot, który posiada do niego tytuł prawny, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, nadając prawo do zabudowy, stanowią natomiast ograniczenie tego prawa. Wolność zagospodarowania własnego terenu ograniczona jest ustawami oraz zakazem naruszenia prawem chronionych interesów publicznego oraz osób trzecich. Przy czym ochrona interesu osób trzecich dotyczy jedynie interesu prawnego, a więc interesu mającego oparcie w przepisie prawa materialnego (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy).

W przedmiotowej sprawie wobec braku na przedmiotowym terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (planowana inwestycja jest na obszarze dla którego z dniem [...] stycznia 2003 roku przestał obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego os. [...]), zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 ze zm.) zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W świetle powołanej ustawy zasadą jest bowiem, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, a w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy, określającym pozytywne przesłanki wydania takiej decyzji.

Z treści tego przepisu wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: planowana inwestycja musi stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, działka na której planowana jest inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. Jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi to w szczególności organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wydanych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich – art. 54 ust. 2 ustawy.

Skoro treść decyzji ustalającej warunki zabudowy determinują przepisy prawa, to stwierdzić należy, iż decyzja tego rodzaju nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem – decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi – ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej – art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2, str. 453).

W sprawie niniejszej organy administracyjne zobligowane były do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projektowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowo – socjalnego, na magazynowo – socjalno – produkcyjny (przetwórstwo tworzyw sztucznych – wytwarzanie prowadnic do szuflad i innych detali meblarskich z polietylenu – PE i polipropylenu – PP) ma służyć dalszej działalności produkcyjno – usługowej wnioskodawcy, która jest prowadzona przez niego w chwili obecnej. Dlatego też przyjąć należy, że jest związana z obsługą istniejącej już zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami i stanowi kontynuację funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Pojęcie to oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania terenu. Przy czym rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu.

Działka na której ma być przeprowadzona inwestycja stanowi grunt zabudowany, zurbanizowany o symbolu B, ma dostęp do drogi publicznej oraz na działce tej istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej. Jak ustalił organ, na terenie objętym analizą podstawową funkcja jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami (między innymi zakład lakierniczy na działce o nr geodezyjnym [...], piekarnia na działce o nr geodezyjnym [...]), wraz z obiektami uzupełniającymi i towarzyszącymi tj. budynkami gospodarczymi, magazynowymi i garażowymi, a zatem wnioskowana inwestycja jest zgodna z funkcja i zagospodarowaniem terenu w sąsiedztwie.

W zaskarżonej decyzji wykazano również, że planowana inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Nadto zabezpieczone zostały interesy osób trzecich, poprzez określenie wymagań jakie ma spełniać inwestycja, a mianowicie wskazano na treść art. 5 ustawy prawo budowlane z którego wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych m.in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w ustawie Prawo budowlane oraz w Polskich Normach i w ustawie o drogach publicznych zapewniając: bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania, ochronę przed hałasem, drganiami, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem, poszanowanie w występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przez zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej. Wskazano ponadto, iż jakie powinny być spełnione warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, stwierdzić należy, że nie podważają one legalności wydanej decyzji. Przede wszystkim podnieść należy, że skarżący nie wykazał, aby jakikolwiek przepis obowiązującego prawa sprzeciwiał się zamierzeniu inwestycyjnymi, a jest to jedyna okoliczność uzasadniająca wydanie odmownej decyzji. Wszystkie zarzuty podniesione w skardze, z uwagi na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, należy uznać za przedwczesne.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż argumenty skarżącego dotyczące tego, iż wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nastąpiło dopiero po wielu latach funkcjonowania w w/w obiekcie budowlanym zakładu, powodującego szkodliwe oddziaływanie na otoczenie (na środowisko i zdrowie ludzi), a zatem postępowanie dotyczy działalności aktualnie prowadzonej, a nie jedynie zamierzonej nie mogą zostać uwzględnione. Organ bowiem prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z Prawem budowlanym, a jedynie przepisami dotyczącym porządku przestrzennego. Fakt istnienia samowoli budowlanej, czy też samowolnej zmiany sposobu użytkowania danego obiektu musiałby być stwierdzony w stosownym postępowaniu, na które strona mogła by się wówczas powołać w trakcie ustalania warunków zabudowy.

Zaakcentować należy także, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich – art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stanowi promesę w stosunku do pozwolenia na budowę czy pozwolenia na zmianę użytkowania obiektu, deklarując stan prawny nieruchomości na potrzeby tego postępowania, a nie tworząc go. Oznacza to, że decyzja ustalająca warunki jest aktem indywidualizującym i konkretyzującym normy prawa powszechnie obowiązującego dla wskazanego terenu w związku z zamierzoną inwestycją, będących potwierdzeniem dopuszczalności zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzja ta rodzi dla inwestora skutki prawne w postaci otwarcia drogi do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Organ architektoniczno - budowlany wydając pozwolenie na budowę jest związany tą decyzją, co oznacza, że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione warunki określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości, ograniczenie to nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej inwestycji, w związku z wydawaniem pozwolenia na budowę.

Ponadto wskazać należy, iż trafnie organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zakwalifikowania planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego, a tym samym do rozważania możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w trybie art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 przez inwestycje celu publicznego – należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowych) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543 ze zm.). Znaczenie lokalne lub ponadlokalne przy tym powiązać należy, z urzeczywistnianiem potrzeb odpowiednio wspólnoty samorządowej lub całości społeczeństwa zamieszkującego Rzeczypospolitą, a do takich niewątpliwie nie można zaliczyć powiększenie zakładu produkcyjnego tworzyw sztucznych, tylko wyłącznie na potrzeby rozwinięcia działalności gospodarczej inwestora.

Ponadto – na obecnym etapie postępowania administracyjnego - ustalenia również nie wymagało to czy dana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych, które następuje w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z późniejszym kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), ze względu na brak spełnienia przesłanek wskazanych w tych przepisach. Ustalenia te bowiem w chwili obecnej są również przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze podnieść należy, iż w chwili obecnej inwestor spełnił wszelkie wymogi zawarte w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem organy administracji publicznej były zobligowane do wydania zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podkreślić przy tym jeszcze raz należy, iż większość zarzutów skarżącego nie mogła być rozważana merytorycznie z uwagi na ich przedwczesność. Argumenty takie bowiem mogą podlegać ocenie dopiero w postępowaniu o pozwoleniu na budowę lub zmianie użytkowania budynku.

Nadto w ocenie Sądu bezzasadne pozostają również zarzuty naruszenia przepisów procesowych, albowiem organy administracyjne, orzekające w przedmiotowej sprawie, zachowały wszystkie zasady wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo z uwagi na to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę szczegółowo odniosło się do poszczególnych zarzutów skarżącego, zbędne jest ponowne omawianie tych kwestii, w sytuacji kiedy Sąd w pełni aprobuje wyczerpującą argumentację organu II instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.).

O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł.