Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3000/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 15, art. 78 par. 1 i par. 2, art. 75 par. 1 w zw. z art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. N. kwotę 2899 (dwa tysiące osiemset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA), po rozpoznaniu wniosku J. A. N. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2013 r., dotyczącą przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej w wysokości 16 043,80 zł, utrzymał w mocy ww. decyzję. Wydając decyzję organ działał na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260; dalej: u.d.p.) oraz § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktur z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r., Nr 148 poz. 886, dalej rozporządzenie w sprawie wysokości stawek opłat) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.).

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Kierownik Rejonu GDDKiA wezwał skarżącego do niezwłocznego (w terminie 14 dni) usunięcia betonowych podkładów kolejowych zajmujących powierzchnię pasa drogowego drogi krajowej nr [...], km [...], po stronie lewej w miejscowości T., informując, że przedmiotowe podkłady zostały nieprawidłowo zmagazynowane w formie stosu na działce o nr ewid. [...] należącej do skarżącego, zajmując część sąsiedniej działki należącej do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Dodano również, że w przypadku nie usunięcia ww. podkładów zostanie wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W dniu [...] stycznia 2013 r. podczas objazdu drogi krajowej nr [...], stwierdzono, że betonowe podkłady nadal zajmują pas drogowy.

W dniu [...] stycznia 2013 r. pracownik obwodu drogowego w T. dokonując objazdu drogi krajowej nr [...] stwierdził samowolne umieszczenie w pasie drogowym stosu podkładów betonowych na działce [...] i dokonał tego dnia odpowiedniego wpisu w dziennik objazdu drogi krajowej [...].

Dnia [...] lutego 2013 r. doręczono skarżącemu zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2013 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego zajęcia i przywrócenia do stanu pierwotnego pasa drogowego, drogi krajowej nr [...], km [...], strona lewa, działka nr ewid. [...], jak również zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin w terenie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawierało pouczenie o treści art. 10 § 1 K.p.a.

W dniu [...] lutego 2013 r. zostały przeprowadzone oględziny, pracownicy GDDKiA dokonali pomiarów powierzchni zajętego pasa drogowego oraz sporządzili dokumentację fotograficzną sporządzając z przeprowadzonych czynności protokół.

Dnia [...] lutego 2013 r. skarżący został zawiadomiony o zakończeniu postępowania administracyjnego. Podczas okazania akt skarżący zgłosił zastrzeżenia:

- co do przebiegu granic sąsiadujących ze sobą działek [...] i działki nr [...] (stwierdził, że nie był poinformowany przez geodetę o prowadzonych przez niego czynnościach, dlatego też zostały naruszone jego prawa co do możliwości wypowiedzenia się w sprawie przebiegu granic),

- co do fakt umieszczenia na jego działce jednej z podpór drogowej tablicy kierunku E-1 wraz z fundamentem,

- co do bezpłatnego użytkowania terenu jego działki do składania materiałów budowlanych w trakcie przebudowy drogi krajowej nr [...],

- co umieszczenia przedmiotowych podkładów przez firmę przewozową.

W marcu 2013 r. do organu wpłynęło pismo GDDKiA Oddziału w Z. G. z informacją, że oznakowanie granic pasa drogowego słupkami PD było wykonane na etapie realizowania umowy na wykonanie robót, polegających na przebudowie istniejącej drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...]. Po zakończeniu przebudowy był wykonany ostateczny odbiór robót w dniu [...] listopada 2010 r. oraz odbiór usterek w zakresie usunięcia braków w oznakowaniu granic pasa drogowego przeprowadzony w dniu [...] kwietnia 2011 r. Dodano również, że nie były zlecane prace geodezyjne polegające na okazaniu granic pasa drogowego przy działce nr ewid. [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] relacji: granica państwa-Ł-Ż-Ż-S-granica województwa na działce nr ewid. [...] w miejscowości T. km [...], strona lewa, naruszony przez składowanie betonowych podkładów kolejowych bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez usunięcie z pasa drogowego drogi krajowej składowanych podkładów kolejowych w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 16 043,80 zł za zajęcie na prawach wyłączności, bez zezwolenia zarządcy drogi ww. pasa drogowego w dniach [...] stycznia 2013 r. do [...] maja 2013 r., tj. 97 dni. Wydając wspomnianą decyzję organ działał na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p., § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wysokości stawek oraz art. 104 k.p.a.

GDDKiA odnosząc się do uwag skarżącego, wyjaśnił, że Rejon w Ż. dokonał demontażu i usunął z działki skarżącego podporę znaku E-1, natomiast reszta fundamentu zostanie usunięta po okresie zimowym, warunki dotyczące składowania materiałów budowlanych skarżący winien uzgadniać z firmą dokonującą przebudowy drogi. W ocenie organu, zlecenie przewozu podkładów kolejowych przedsiębiorstwu transportowemu i złożenie ich w wyznaczonym miejscu, nie zwalania zlecającego od obowiązku nadzoru nad prawidłowym składowaniem tych podkładów. Odnosząc się do przebiegu granic organ odwołał się do pisma GDDKiA w Z. G.

GDDKiA powołała się na art. 4 pkt 1 u.d.p. zgodnie z którym, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. GDDKiA wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wysokość kary pieniężnej została ustalona jako 10-krotność opłaty wyliczonej zgodnie z ust. 4 u.d.p. tzn. iloczynem metrów kwadratowych zajętej powierzchni (16,54 m 2), liczby dnia zajmowanego pasa drogowego (97) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (l zł). Tym samym kara wyniosła 16043,80 zł.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o powołanie biegłego geodety do ustalenia spornej granicy pomiędzy działkami nr [...] a działką [...]. Stwierdził, że granica przebiegała po linii energetycznej, która jest w tym samym miejscu, a złożone podkłady jej nie przekraczają. Zauważył, że nie istniały trwałe znaki graniczne, a podwykonawca na oko wbił słupki bez konieczności zlecania prac geodezyjnych. Dodał, że przesunął betonowe podkłady w głąb swojej działki, gdy było to możliwe, tzn. po okresie zimowym. Ponadto wniósł o powołanie biegłego rzeczoznawcy celem obliczenia zajętego przez niego pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśnił, że oznakowanie granic pasa drogi krajowej nr [...] w postaci słupków z napisem PD było wykonane na etapie realizowania umowy na wykonanie robót polegających na przebudowie istniejącej drogi krajowej [...] w km [...] do km [...]. W ocenie organu, z wizji lokalnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie wynika, że przy słupkach PD wyznaczających granice pasa drogowego umieszczone są graniczniki kamienne, wyznaczające granice dziatek. [...] i [...]. Organ stwierdził, że słupki ustawione zostały przez wykonawcę w sposób zgodny z przebiegiem znaków granicznych i na ich podstawie możliwe było określenie granic zajętego bez zezwolenia pasa drogowego. Ponadto GDDKiA zauważył, że w aktach znajduje się mapa powykonawcza z przebudowy drogi krajowej nr [...], przedstawiająca z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizje umieszczonych z nimi w pasie drogowym podkładów betonowych.

Odnosząc się do wniosku o powołanie biegłego rzeczoznawcy celem dokonania obliczeń zajętej powierzchni pasa drogowego organ stwierdził, że pomiar taki nie wymaga udziału biegłego, został dokonany w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2013 r. wizji w terenie. Podczas tych czynności obecny był pracownik skarżącego, który nie posiadał stosownego pełnomocnictwa. Organ powołując się na art. 40 ust. 4 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. stwierdził, że skarżący w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] maja 2013 r. zajmował pas drogi krajowej nr [...] o powierzchni 16,54 m2 bez zgody zarządcy drogi, wobec czego zasadnie została wymierzona kara pieniężna w wysokości 16043,80 zł. Organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego, odnośnie niemożliwości usunięcia podkładów betonowych z uwagi na warunki pogodowe, bowiem skarżący już po [...] stycznia 2013 r. (kiedy to nie było pokrywy śnieżnej) mógł zastosować się do wezwania GDDKiA.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z mapy geodezyjnej oraz opinii biegłego geodety w celu ustalenia przebiegu granicy między nieruchomościami oraz art. 6 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organ dla działania na podstawie przepisów prawa powinien przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego - art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż przedmioty zajmujące pas (podkłady kolejowe) nie były obiektami budowlanymi, ani reklamami, o których mowa w ąrt. 40 ust. 2.pkt 3 w/w ustawy. Wobec tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania przez sąd w razie nieuwzględnienia wniosku przez organ.

Zdaniem skarżącego, wszystkie podkłady leżały na jego posesji, ponadto zażądał przeprowadzenia stosownych dowodów dotyczących przebiegu granic, a podkłady przesunął w głąb działki najszybciej jak było to możliwe. W jego ocenie, organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia położenia granic posesji, tym samym wadliwie wykorzystał przepisy procedury administracyjnej. Ponadto, niewystarczające, z punktu widzenia dążenia do prawy obiektywnej przez organ administracji publicznej jest oparcie swoich ustaleń wyłącznie na fizycznym położeniu kamiennych bloczków, bowiem w toku przemian własnościowych na przestrzeni lat mogą one nie odzwierciedlać rzeczywistego przebiegu granic. Zdaniem skarżącego, kluczowymi dokumentami w niniejszej sprawie powinny być aktualne dokumenty urzędowe, nadto skarżący działanie organu dotyczące obliczenia zajmowanego pasa nieruchomości potraktował jako sprzeniewierzające się zasadzie praworządnego funkcjonowania administracji publicznej. Dodał, że mapa powykonawcza nie jest dokumentem urzędowym, sporządzonym przez uprawniony do tego podmiot. Może być jedynie dowodem w sprawie, ale nie ma waloru rozstrzygającego. Organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, odmówił przeprowadzenia stosownych badań geodezyjnych, bez wyczerpującego wyjaśnienia toku rozumowania. Zdaniem skarżącego, takie działania organu naruszają zasadę zaufania stron postępowania do organów administracji publicznej.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. organ oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej, bowiem skarżący skierował skargę przeciwko decyzji organu I instancji, ewentualnie wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 78 § 2 K.p.a. może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, bowiem przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...].został ustalony po zbadaniu położenia słupków PD, dlatego też nie było potrzeby przeprowadzania dalszych dowodów, których uzasadnienie przeprowadzenia jest lakoniczne. Odnosząc się do naruszenia prawa materialnego organ stwierdził, że zachowanie skarżącego wyczerpywało znamiona określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., wyliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w takim przypadku reguluje art. 40 ust. 4 u.d.p. Natomiast wysokość stawki opłaty wskazana jest w rozporządzeniu w sprawie wysokości stawek opłat i zgodnie z § 2 pkt 5 w zw. z § 1 pkt 4 wynosi 1 zł za m2 za każdy dzień zajęcia. Natomiast w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. karę nakłada się zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4. Organ przyznał, że w zaskarżonej decyzji błędnie jako podstawę rozstrzygnięcia podano art. 40 ust. 6 p.r.d., co należy traktować jako oczywistą omyłkę pisarską. Podkreślił, że zarówno w uzasadnieniu decyzji I, jak i II instancji, wskazano jako podstawę rozstrzygnięcia prawidłowy przepis art. 40 ust. 4 u.d.p., wysokość kary została wyliczona na podstawie właściwych przepisów (art. 40 ust. 4 oraz § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Wadliwość sentencji zaskarżonej decyzji, polegająca na omyłkowym wskazaniu przepisów, stanowi naruszenie prawa procesowego, które nie miało wpływu na wynik sprawy, co nie wypełnia dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit.cp.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 30 września 2013 r., sygn. akt II SA/Go 824/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W marcu 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika organu dotyczące zaistnienia nowych okoliczności faktycznych. Pełnomocnik wskazał, że [...] grudnia 2013 r. uprawniony geodeta wykonał czynności okazania znaków granicznych pomiędzy nieruchomościami o nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...] i stwierdził, że jeden ze znaków granicznych posadowiony był w niewłaściwym miejscu. Tym samym obszar zajęcia pasa drogowego oznaczony w decyzjach z [...] maja 2013 r. i [...] lipca 2013 r. różnił się w stosunku do obszaru zajęcia pasa drogowego, który należałoby ustalić uwzględniając prawidłowe umiejscowienie słupka granicznego. Powierzchnia pasa drogowego zajętego przez skarżącego obliczona przy uwzględnianiu przesunięcia słupka byłaby mniejsza o 4,60 m2 i wynosiłaby 11,94 m2 a nie 16,54 m2 . Do pisma załączono protokół okazania znaków granicznych z dnia [...] grudnia 2013 r., dokumentację fotograficzną oraz szkic obrazujący powierzchnię pasa drogowego zajętego przez skarżącego, z uwzględnieniem ustaleń dotyczących rzeczywistego przebiegu granicy pasa drogowego.

W marcu 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji, do pisma procesowego załączył postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. GDDKiA dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzja ostateczną z dnia [...] lipca 2013 r. oraz postanowienie tego samego organu z dnia [...] stycznia 2014 r., zawieszające postępowanie wznowieniowe z uwagi na toczące się przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie o sygn. akt VI SA/WA 3000/13, dotyczące decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję GDDKiA z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu – Oddział w Z. ., Rejon w Ż., z dnia [...] maja 2013 r., którą nałożono na skarżącego – p. J. N. karę pieniężną w wysokości 16.043,80 zł za zajęcie na prawach wyłączności, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogi krajowej nr [...], na działce nr ewid. [...], przez 97 dni, poprzez składowanie betonowych podkładów kolejowych w formie stosu.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z mapy geodezyjnej oraz opinii biegłego geodety w celu ustalenia przebiegu granicy między nieruchomościami oraz art. 6 K.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego - art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż przedmioty zajmujące pas (podkłady kolejowe) nie były obiektami budowlanymi, ani reklamami, o których mowa w art. 40 ust. 2.pkt 3 w/w ustawy.

W ocenie Sądu, skarga jest w oczywisty sposób zasadna.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie był przebieg granic między działką nr ewid. [...], należąca do skarżącego, a działką nr ewid.[...] stanowiącą część pasa drogowego drogi krajowej nr [...].

Według skarżącego, betonowe podkłady kolejowe, które w ocenie organu stanowiły zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], a więc w istocie działki nr ewid. [...], były w rzeczywistości zeskładowane na jego działce - nr ewid. [...], przynajmniej w przeważającej części.

Należy tu zauważyć, że w wezwaniu do usunięcia tych podkładów (pismo Kierownik Rejonu GDDKiA z dnia [...] stycznia 2013 r. – w aktach sprawy) poinformowano skarżącego, że "...przedmiotowe podkłady zostały nieprawidłowo zmagazynowane w formie stosu na działce o nr ewid. [...] należącej do skarżącego, zajmując część sąsiedniej działki należącej do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]." Kolejnym problemem w sprawie było więc ustalenie, jaką część działki nr ewid. [...], wchodzącej w skład pasa drogowego drogi krajowej nr [...], przedmiotowe podkłady zajmowały.

Inną ocenę przedstawił w tej kwestii skarżący, który stwierdził, że granica jego działki (nr ewid. [...]) przebiegała po (wzdłuż istniejącej) linii energetycznej, która jest (została) w tym samym miejscu, a złożone podkłady jej nie przekraczają. Zauważył, że nie istniały trwałe znaki graniczne, a podwykonawca "na oko" wbił słupki bez konieczności zlecania prac geodezyjnych. Dodał, że przesunął betonowe podkłady w głąb swojej działki, gdy było to możliwe, tzn. po okresie zimowym.

W związku z powyższym skarżący wniósł o przeprowadzenie stosownych dowodów dotyczących przebiegu granic (gdyż organ takich dowodów nie przeprowadził, a w szczególności wniósł o powołanie biegłego geodety do ustalenia spornej granicy pomiędzy działkami nr [...] a działką [...], a także powołanie biegłego rzeczoznawcy celem obliczenia zajętego przez niego pasa drogowego.

W piśmie GDDKiA Oddział w Z. G. z dnia [...] marca 2013 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji w I instancji, poinformowano GDDKiA Rejon Ż., że "...oznakowanie granic pasa drogowego słupkami PD było wykonywane na etapie realizowania umowy na wykonanie robót polegających na przebudowie istniejącej drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...]. Po zakończeniu przebudowy był wykonany ostateczny odbiór robót dniu [...].11.2010 r. oraz odbiór usterek w zakresie usunięcia braków w oznakowaniu granic pasa drogowego, przeprowadzony w dniu [...].04.2011 r. (...).

Dodatkowo nadmienia się , że nie były przez tut. Oddział zlecane prace geodezyjne polegające na okazaniu granic pasa drogowego przy działce nr ewid [...], będącej własnością p. J. A. N."

Rozwijając przedstawioną argumentację GDDKiA w uzasadnieniu decyzji II-instancyjnej wyjaśnił, że oznakowanie granic pasa drogi krajowej nr [...] w postaci słupków z napisem PD było wykonane na etapie realizowania umowy na wykonanie robót polegających na przebudowie istniejącej drogi krajowej [...] (...). W ocenie organu, z wizji lokalnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie wynika, że przy słupkach PD wyznaczających granice pasa drogowego umieszczone są graniczniki kamienne, wyznaczające granice dziatek. [...] i [...]. Organ stwierdził, że słupki ustawione zostały przez wykonawcę w sposób zgodny z przebiegiem znaków granicznych i na ich podstawie możliwe było określenie granic zajętego bez zezwolenia pasa drogowego. Ponadto GDDKiA zauważył, że w aktach znajduje się mapa powykonawcza z przebudowy drogi krajowej nr [...], przedstawiająca z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizje umieszczonych z nimi w pasie drogowym podkładów betonowych.

Reasumując – organ stwierdził, że zgodnie z art. 78 § 2 K.p.a. może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, bowiem przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...].został ustalony po zbadaniu położenia słupków PD, dlatego też nie było potrzeby przeprowadzania dalszych dowodów, których uzasadnienie przeprowadzenia jest lakoniczne. Jednocześnie, odnosząc się do wniosku o powołanie biegłego rzeczoznawcy celem dokonania obliczeń zajętej powierzchni pasa drogowego organ stwierdził, że pomiar taki nie wymaga udziału biegłego, został dokonany w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2013 r. wizji w terenie.

Rzeczywiście, w ocenie Sądu, materiały dokumentujące przedmiotowe naruszenie zostały przygotowane z dużą starannością (wpisy drogomistrza, dokumentacja fotograficzna, dokumentacja powykonawcza oraz szkice obrazujące zajęcie pasa drogowego oraz protokoły z przeprowadzonych dowodów: wizji lokalnych. Tyle tylko, że nie są to materiały – zwłaszcza dokumentacja (mapa, inwentaryzacja) powykonawcza oraz szkice dotyczące zajęcia pasa drogowego – przygotowane przez uprawnionego geodetę. Trafnie też skarżący podniósł, że mapa powykonawcza nie jest dokumentem urzędowym, sporządzonym przez uprawniony do tego podmiot. Może być jedynie dowodem w sprawie, ale nie ma waloru rozstrzygającego.

Według Sądu, mapa (inwentaryzacja) powykonawcza ma charakter dokumentu wewnętrznego, obowiązującego przede wszystkim strony umowy o wykonanie określonych robót (w rozpatrywanym przypadku – polegających na przebudowie drogi. W żadnym zaś razie nie może ona służyć jako formalny dokument rozgraniczenia pasa drogowego określonej drogi oraz położonych w jej sąsiedztwie (wzdłuż niej) działek geodezyjnych. Traktowanie w tej sytuacji słupków PD inaczej niż orientacyjne oznaczenie pasa drogowego jest po prostu nieporozumieniem – tym bardziej, że dołączone do akt fragmenty tej mapy pozbawione są jakichkolwiek cech zaświadczających o ich autentyczności i o podmiocie, który je sporządził. Tym bardziej linia wyznaczona przez słupki PD nie może być uznawana za linię rozgraniczającą pas drogowy i położone wzdłuż drogi działki geodezyjne, a już zwłaszcza – zakres przestrzenny zajęcia pasa drogowego.

Ma więc rację skarżący stwierdzając, że działając w ten sposób, tzn. m.in. odmawiając przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, bez wyczerpującego wyjaśnienia toku rozumowania, organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej oraz art. 78 § 1 K.p.a. Działania te naruszają też zasadę zaufania stron postępowania do organów administracji publicznej.

Sąd miał zatem podstawy by przypuszczać, iż zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie organu, że "...wobec stwierdzenia w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] maja 2013 r. zajmował pas drogi krajowej nr [...] o powierzchni 16,54 m2 bez zgody zarządcy drogi (...) nie zostało oparte na prawidłowych przesłankach.

Przyznał to organ (GDDKiA) w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., adresowanym do tut. Sądu, którym przyznał, że "...w dniu [...] grudnia 2013 r. uprawniony geodeta wykonał czynności okazania znaków granicznych pomiędzy nieruchomościami o nr ewid. [...] (własność Gminy T.), [...] (własność skarżącego), [...] (własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz [...] (własność Gminy T.). W wyniku wykonania tych czynności zostało stwierdzone, iż jeden ze znaków granicznych posadowiony był w niewłaściwym miejscu.

Obszar zajęcia pasa drogowego oznaczony w decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r. (...) oraz w decyzji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. (...) różnił się w stosunku do obszaru zajęcia pasa drogowego, który należałoby ustalić uwzględniając prawidłowe umiejscowienie słupka granicznego. Mianowicie powierzchnia pasa drogowego zajętego przez skarżącego, obliczona przy uwzględnieniu przesunięcia słupka granicznego, wynosiłaby nie 16,54 m2, ale 11,94 m2 (a zatem byłaby mniejsza niż oznaczona w ww. decyzjach o 4,60 m2)."

Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd uznał za nieuzasadniony. Przypomnieć trzeba, że decyzja II-instancyjna została wydana [...] lipca 2013 r. Skarżącemu doręczono ją dnia [...] lipca 2013 r. Skarżący wniósł skargę dnia [...] sierpnia 2013 r. Oznacza to m.in., że dysponował już obydwoma decyzjami.

Jednocześnie należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie zarzut złożenia skargi na decyzję organu I instancji jest niezasadny, gdyż argumentacja podniesiona w obu decyzjach była w istocie identyczna, i to raczej organowi można postawić zarzut naruszenia art. 15 K.p.a.

W konsekwencji uznać trzeba, że podstawowe zarzuty skarżącego były zasadne.

Rozpatrując ponownie sprawę GDDKiA rozważy ponownie zarzuty skarżącego i wykona – w razie stwierdzenia takiej potrzeby – pełne postępowanie dowodowe, uwzględniając wnioski skarżącego.

Niezależnie od powyższego organ rozpatrzy – w porozumieniu ze skarżącym - formę i wysokość rekompensaty za umieszczenie na działce skarżącego jednej z podpór tablicy kierunku E1 wraz z fundamentem, bez uzyskania – jak to zrozumiał Sąd – uprzedniej zgody skarżącego, a także wyjaśni i załatwi sprawę bezpłatnego użytkowania terenu jego działki do składania materiałów budowlanych w trakcie przebudowy drogi krajowej nr [...].

Należy przy tym pamiętać, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego ma charakter decyzji związanej, o ustalonych stawkach kar, które nie podlegają miarkowaniu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.