Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 827/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 4, art. 37 ust. 4 zd. 2 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi C. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 14 czerwca 2017 r. nr XXXVII/243/17 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na czas 15 lat w trybie bezprzetargowym nieruchomości będących własnością Miasta i Gminy Działoszyn 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Działoszynie na rzecz skarżącego C. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Dnia 14 czerwca 2017 r. Rada Miejska w Działoszynie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.s.g.", art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.g.n.", podjęła uchwałę Nr XXXVII/243/17 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na czas 15 lat w trybie bezprzetargowym nieruchomości będących własnością Miasta i Gminy Działoszyn. Zgodnie z jej § 1 "Wyraża się zgodę na wydzierżawienie stowarzyszeniu pod nazwą "Koło Wędkarskie w Działoszynie" na czas 15 lat w trybie bezprzetargowym nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 391 o pow. 0,5954 ha położonej w obrębie geodezyjnym nr 3 Działoszyn (miasto) będącej własnością Miasta i Gminy Działoszyn".

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Łodzi wywiódł C. M., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postepowania.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że działka nr ewid. 391 była przedmiotem uchwały Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 28 marca 2014 r. nr LXI/330/14 uznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi za niezgodną z prawem na mocy wyroku z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt. II SA/Łd 710/15. Zarówno zaskarżona uchwała, jak i uchwała z dnia 28 marca 2014 r. są bardzo podobne i obie dotyczą bezprzetargowej dzierżawy na czas 15 lat działki nr ewid. 391 bez uwzględnienia wymogów art. 37 ust. 4 u.g.n., podczas gdy skarżący występował jako podmiot starający się o jej kupno lub dzierżawę. Interes prawny skarżącego w sprawie starania się o łąkę nr 391 uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 885/15. W opinii autora skargi Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę miała świadomość jej niezgodności z prawem, dysponowała bowiem opinią prawną radcy prawnego w tej sprawie. Kluczową okolicznością w tej sprawie - jak wskazał NSA - jest fakt wielokrotnego zwracania się do organów Miasta i Gminy Działoszyn o wydzierżawienie lub sprzedanie łąki nr 391 w obrębie nr 3. Skarżący podkreślił, że wielokrotnie występował na piśmie do Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn w sprawie kupna wymienionego terenu lub wznowienie formalnej dzierżawy, gdyby kupno było w aktualnym momencie niemożliwe. Oczekiwał nawet w 2013 r. na odpowiedź w sprawie spisania umowy dzierżawy, jak wynikało z treści pisma z dnia 14 października 2013 r. Taki stan rzeczy stworzył "... sytuację procesową, w której doszło do aktualizacji rzeczywistego, własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego C. M., który winien zostać wzięty pod uwagę przez procedującą Radę Gminy i Miasta Działoszyn".

W dalszej części skargi C.M. wyjaśnił, że jest właścicielem łąki nr [...], której naturalnym przedłużeniem na najdłuższym odcinku w sąsiedztwie jest łąka nr 391. Łąka ta jest niezbędna dla poszerzenia gospodarstwa rolnego skarżącego i poprawy zagospodarowania. Stanowiła ona we wcześniejszym okresie dzierżawę od Miasta i Gminy Działoszyn i cały okres pozostawała jako pastwisko w gospodarstwie, które odziedziczył. Gmina nie interesowała się tą działką do momentu podjęcia pierwszej uchwały. Według ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2016 r.) skarżący posiada gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 1 ha i zgodnie z art. 2a ustawy nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Art. 1 ustawy określa zasady kształtowania ustroju rolnego państwa przez: poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych. Intencją wspomnianej ustawy jest wydzierżawianie nieruchomości rolnej osobie, która posiada gospodarstwo rolne pozostające w sąsiedztwie danej działki. Nabycie łąki nr 391 zgodnie z intencją ustawy poprawi strukturę obszarową

i pozwoli poszerzyć obszar posiadanego gospodarstwa rolnego o sąsiednią łąkę. Skarżący podkreślił również, że w swoich pismach argumentował chęć poprawy warunków zagospodarowania swojej nieruchomości, która przylega do łąki nr 391 wcześniej niż Miasto i Gmina Działoszyn zdecydowały się na wydzierżawienie tego terenu innemu podmiotowi. Zauważył nadto, że posiada interes prawny oparty na uprawnieniach właścicielskich - art. 140 k.c. pozostający w związku z art. 37 ust. 2 u.g.n., aby postępowanie związane ze zbyciem lub wydzierżawieniem objętej jego zainteresowaniem względem sąsiedniej nieruchomości zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. W przekonaniu skarżącego podejmując zaskarżoną uchwałę nie uwzględniono wymogów określonych w art. 37 ust. 4 u.g.n., podczas gdy występował on jako podmiot starający się o kupno lub dzierżawę łąki nr 391. Rada Miasta i Gminy Działoszyn decydując arbitralnie o wydzierżawieniu łąki konkretnemu podmiotowi, gdy o jej dzierżawę znacznie wcześniej występował inny podmiot, nie zachowała konstytucyjnej równości jednostek wobec prawa według art. 32. Naruszyła nadto art. 2 Konstytucji RP i zaufanie obywatela do państwa. Skarżący wskazał również, że uchwała nie posiada uzasadnienia, co w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Miejskiej, a tym samym oceny legalności zaskarżonej uchwały. Dodatkowo autor skargi podniósł, że przy odmulaniu niewielkiego stawiku na działce nr 391 w istotny sposób naruszono stosunki wodne usypując groblę uniemożliwiającą spływ wody opadowej poprzez naturalne zagłębienie terenu z sąsiedniej łąki nr 503. Do tej pory z uwagi na ukształtowanie terenu wody opadowe z sąsiedniej łąki, której skarżący jest użytkownikiem spływały do stawiku. Nigdy w tym miejscu takiej grobli nie było, a łąki nr 503 i 391 stanowią jednolicie geologicznie ukształtowaną całość. Ukształtowanie terenu w postaci naturalnego zagłębienia obniżającego się w kierunku stawiku sprzyja spływaniu wody w okresie intensywnych opadów lub wylewu rzeki Warty. Woda spływa wtedy równolegle do nurtu rzeki Warty zgodnie z jej biegiem. Burmistrz wydał w tej sprawie decyzję z dnia [...] nakazującą przywrócenie stanu naturalnego.

Dodatkowo skarżący podniósł zarzut, że w zaistniałej sytuacji Rada Miasta i Gminy Działoszyn nie przeprowadziła przetargu, a ponadto wskazała w uchwale podmiot, na rzecz którego ma nastąpić zawarcie umowy. Ustawodawca wprowadził bowiem zasadę, iż formą obrotu nieruchomościami pozostaje przetarg. Art. 37 ust. 4 u.g.n. należy czytać łącznie z pozostałymi regulacjami art. 37 u.g.n. Bezprzetargowy obrót nieruchomościami, o którym mowa w art. 37 ust. 4 u.g.n. możliwy jest pod tymi samymi warunkami, co jej zbycie określone w art. 37 ust. 2, ust. 3 i ust. 4a u.g.n. Zatem brak było podstaw do bezprzetargowego przekazania łąki nr 391 w trybie art. 37 ust. 4 u.g.n. W takiej sytuacji podjęcie uchwały o bezprzetargowym wydzierżawieniu nieruchomości nastąpiło z naruszeniem prawa, polegającym na zastosowaniu art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. pomimo braku przesłanek art. 37 ust. 2 pkt. 6 u.g.n. Celem uchwały natomiast winno być określenie nieruchomości przeznaczonej do wskazanego w uchwale trybu obrotu bez wskazania podmiotu i okresu dzierżawy określanych w warunkach umowy. Rada Miejska w Działoszynie nie była uprawniona do wskazania w uchwale konkretnego adresata. Doprowadziło to do pozbawienia skarżącego prawa do udziału

w postępowaniu przetargowym dotyczącym jego interesu prawnego i podjęcia starań

o uzyskanie praw do nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Działoszynie reprezentowana przez radcę prawnego Ł. D. wniosła o jej oddalenie, argumentując, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia niniejszej skargi. Skarga została złożona przez skarżącego w trybie art. 101 u.s.g., zatem zobowiązany był on wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwała. Jak wyjaśniła Rada

w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że posiadanie interesu prawnego

w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do wniesienia skargi została oparta na odmiennym, niż ogólna zasada, kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że skarga oparta o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej, gdyż jest nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Tym samym, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą organu gminy. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Skarżący w złożeniu skargi musi mieć interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem prawnym.

W niniejszej sprawie skarżący w celu wykazania swego interesu prawnego wskazał wyrok NSA z 1 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 885/15. Według Rady wymieniony wyrok, aczkolwiek wydany w podobnym stanie faktycznym, dotyczy innej uchwały Rady Miejskiej w Działoszynie i wiąże strony tylko w tamtej konkretnej sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia wymienionym wyrokiem. Skarżący wskazał także na swoje działania podejmowane w celu nabycia lub dzierżawy działki nr ewid. 391, co - zdaniem skarżącego - uzasadnia naruszenie przez zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej

w Działoszynie art. 37 ust. 4 u.g.n. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny wynikający z ww. przepisu

w sposób, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący może jedynie powoływać się na swój interes faktyczny wyrażający się zamiarem kupna lub dzierżawy przedmiotowej działki. Jednakże żaden obowiązujący przepis nie obliguje Miasta i Gminy Działoszyn do sprzedaży lub dzierżawy nieruchomości na rzecz skarżącego. Zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2010 r. "zawarcie umowy użyczenia, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda lub odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów." Trudności interpretacyjne dotyczące ww. przepisu jeszcze przed jego nowelizacją próbował rozstrzygnąć Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09, w której uznał, że publicznoprawny charakter gminy oraz przeznaczenie mienia którym dysponuje ma służyć celom publicznym i stanowi wystarczające uzasadnienie ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów. NSA odrzucił wykładnię, w świetle której rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu, gdyż zdaniem sądu prowadziłoby to do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Sąd uznał, że rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust 3 u.g.n. Jednakże w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 5 listopada 2009 r. zaakcentowano - wbrew wykładni dokonanej przez NSA w ww. uchwale - że zawarte w art. 37 ust 4 u.g.n. (także przed nowelizacją) upoważnienie organów stanowiących do podjęcia uchwały

o zwolnieniu z obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów miało w intencji prawodawcy stanowić regulację samodzielną, zaś do skutecznego odstąpienia od trybu przetargowego nie było wymagane zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Niemniej jednak w celu wyeliminowania ryzyka dalszego występowania rozbieżności interpretacyjnych zmieniono teść art. 37 ust. 4 i nadano mu następujące brzmienie: "Zawarcie umowy użyczenia, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda lub odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Tym samym obecnie omawiany przepis nie odwołuje się już do art. 37 ust. 1 u.g.n. i nie uzależnia udzielenia zgody od spełnienia dodatkowych warunków. W efekcie nie ulega wątpliwości, że rada gminy uzyskała większą swobodę w pełnieniu swoich funkcji w zakresie gospodarki gminnymi nieruchomościami i może w każdym przypadku (a więc nie tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3) wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Co ważne, powody podjęcia takiej uchwały o odstąpieniu są suwerenną sprawą organu stanowiącego, działającego na podstawie i w granicach prawa {patrz : Edyta Wielańczyk, Jędrzej Bujny, Dzierżawa nieruchomości bez przetargu. Wspólnota Nr 7 z dnia 13 lutego 201 Or. str. 28). Niewątpliwie zmiana brzmienia art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnia radę gminy do odstąpienia od przetargowego trybu zawierania umów najmu i dzierżawy na czas określony powyżej 3 lat lub czas nieokreślony, także w innych przypadkach niż określone w ustawie. Uchwała wyrażająca zgodę na bezprzetargowe zawarcie umowy dzierżawy konkretnej nieruchomości może być podjęta także w sytuacji gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 2 i 3.

W omawianej sprawie skarżący nie wykazał zatem, aby doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12: "(...) uchwała wyrażająca zgodę na wydzierżawienie na okres powyżej 3 lat nieruchomości oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umowy dzierżawy nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia osoby trzeciej. Sam fakt ubiegania się o możliwość przystąpienia do przetargu na wydzierżawienie nieruchomości objętej uchwałą rady gminy nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać podjęta przez radę gminy uchwała. Zamiarowi przystąpienia do przetargu na dzierżawę nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o zawarcie umowy dzierżawy czy najmu. Także poczucie krzywdy i nierównego traktowania nie może stanowić o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.

Ponadto - zdaniem organu - wątpliwy jest również wskazywany przez skarżącego interes faktyczny w wydzierżawieniu na jego rzecz działki nr 391. Zdaniem organu należy podkreślić, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego (działka nr [...]) nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 391, ponieważ obie działki oddziela droga gminna (działka nr 390), co potwierdza załączona do akt sprawy mapa ewidencyjna. Nie można się zatem zgodzić z twierdzeniami skarżącego, że obie działki (działka nr [...] oraz działka nr 391) przylegają do siebie oraz, że działka nr 391 należąca do Miasta i Gminy Działoszyn stanowi naturalne przedłużenie jego gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji nie została spełniona przesłanka poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.s.g. Co więcej, podnoszony przez skarżącego argument dotyczący poprawy zagospodarowania jego gospodarstwa poprzez włączenie do niego łąki (działki nr 391) rysuje się jako całkowicie niezasadny. Gospodarstwo będące własnością skarżącego, jak zauważyli radni Rady Miejskiej, znajduje się złym stanie, jest zaniedbane

i zdewastowane. Istnieje zatem uzasadniona obawa, że skarżący po wydzierżawieniu działki nie będzie o nią dbał. Ponadto z informacji uzyskanych od samego skarżącego wynika, że nie posiada on żywego inwentarza. Podczas obrad na sesji Rady Miejskiej

w Działoszynie w dniu 14 czerwca 2017 r. na pytanie radnego K. S. o ilość posiadanej trzody chlewnej, bydła i owiec skarżący nie udzielił żadnej odpowiedzi. To pozwala sądzić, że skarżący nie prowadzi obecnie żadnej hodowli zwierząt gospodarskich, a zatem podawany przez niego cel wydzierżawienia działki nr 391, tj. użytkowania jej jako łąki, w sytuacji gdy nie posiada inwentarza żywego, jest całkowicie bezpodstawny.

Dodatkowo organ wskazał, że organy Miasta i Gminy Działoszyn zmierzając do wydzierżawienia nieruchomości w trybie bezprzetargowym na rzecz stowarzyszenia pod nazwą Koło Wędkarskie w Działoszynie kierowały się interesem społeczności lokalnej. Stowarzyszenie to dzierżawiąc omawianą nieruchomość od Gminy, na własny koszt i własnym sumptem zagospodarowało działkę nr 391 poprzez jej oczyszczenie, udrożnienie stawu oraz jego zarybienie. Działania w tym zakresie były podejmowane przez kilkudziesięciu członków stowarzyszenia na ich własny koszt. Po zrekultywowaniu tej nieruchomości służyła ona i miała służyć całej społeczności lokalnej, a nie tylko jednej osobie, której nieruchomość, i to nie bezpośrednio, z nią sąsiaduje. Na marginesie organ dodał, że Wojewoda Łódzki, jako organ nadzoru nad uchwałami Rady Miejskiej w Działoszynie, odpowiadając na skierowany do niego wniosek skarżącego

o unieważnienie przedmiotowej uchwały w piśmie z dnia 20 października 2017 r. nie stwierdził istotnego naruszenia prawa prowadzącego do eliminacji przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego oraz uznał, że uchwała ta została wydana na podstawie właściwych przepisów prawa.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. skarżący poparł skargę, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej

w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone

w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem

i według art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kontroli tutejszego sądu poddano uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 14 czerwca 2017 r. nr XXXVII/243/17 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na czas 15 lat w trybie bezprzetargowym nieruchomości będących własnością Miasta i Gminy Działoszyn. Na mocy § 1 przedmiotowej uchwały organ gminy wyraził zgodę na wydzierżawienie stowarzyszeniu pod nazwą "Koło Wędkarskie w Działoszynie" na czas 15 lat w trybie bezprzetargowym nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 391 o pow. 0,5954 ha położonej w obrębie geodezyjnym nr 3 Działoszyn (miasto) będącej własnością Miasta i Gminy Działoszyn.

Podstawę prawną skargi C. M., który domaga się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd

w pełni podziela, podkreśla się, że na gruncie regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g. "legitymacja skargowa" została ukształtowana przez ustawodawcę w sposób szczególny.

W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniach administracyjnych -

w których stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie - uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne,

z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go

w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 399/17 – Lex nr 2392887 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2648/15 – Lex nr 2340974, 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2435/15 – Lex nr 2352646, 19 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2414/15 – Lex nr 2325394, 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1988/15 – Lex nr 2316331, 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1587/15 – Lex nr 2297178).

Badając w świetle poczynionych wyżej uwag ogólnych posiadanie interesu prawnego C. M. w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, który ma decydujące znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi wywiedzionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., godzi się przypomnieć, że skarżący wywodzi swój interes prawny z treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 885/15 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 710/15 oraz z faktu posiadania prawa własności działki nr ewid. [...] (łąki) – art. 140 k.c., której – jak twierdzi – naturalnym przedłużeniem na najdłuższym odcinku w sąsiedztwie jest dzierżawiona przez niego w okresie poprzedzającym podjęcie uchwały, działka nr ewid. 391 (łąka). Przedmiotowa łąka nr 391 jest mu niezbędna do poszerzenia posiadanego gospodarstwa rolnego, poprawy jego struktury obszarowej i poprawy jego zagospodarowania. Skarżący wskazywał ponadto, że od wielu lat ubiegał się o wydzierżawienie lub sprzedaż na jego rzecz spornej działki nr 391, składając w tym przedmiocie liczne pisma do Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn. Podniósł również, że jego interes prawny wywodzący się z uprawnień właścicielskich (art. 140 k.c.) pozostaje w związku z art. 37 ust. 2 i ust. 4 u.g.n., ponieważ w sytuacji, gdy nabyciem działki nr 391 zainteresowane były przynajmniej dwa podmioty, miał on prawo oczekiwać, że wydzierżawienie nieruchomości nastąpi z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 32 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez zorganizowanie postępowania przetargowego i umożliwienie mu wzięcia w nim udziału celem podjęcia starań o nabycie nieruchomości.

Stanowisko skarżącego zanegowała Rada Miejska w Działoszynie argumentując w odpowiedzi na skargę, że brak legitymacji skargowej w zaskarżeniu uchwały, wynika z braku związania organu przywołanym w skardze wyrokiem NSA, wydanym

w podobnym stanie faktycznym sprawy, aczkolwiek dotyczącym innej uchwały Rady, który wiąże strony tylko w tej konkretnej sprawie. Nadto działania podejmowane w celu nabycia lub dzierżawy działki nr 391 nie stanowią źródła interesu prawnego skarżącego, a co najwyżej świadczą o interesie faktycznym, który nie korzysta z ochrony prawnej. Dodatkowo organ wywodził, że działka nr 391 nie przylega do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego nr [...], ponieważ oddziela je działka nr 390, która jest drogą gminną, zaś skarżący nie posiada obecnie żywego inwentarza. Zwrócił również uwagę na zły stan gospodarstwa rolnego skarżącego i zagospodarowanie terenu działki nr 391 na koszt Koła Wędkarskiego w Działoszynie.

W przekonaniu sądu stanowisko Rady Miejskiej w Działoszynie zaprezentowane w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na aprobatę w demokratycznym państwie prawnym, w którym - zgodnie z dyspozycją art. 7 Konstytucji RP - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Przede wszystkim wadliwy jest - w ocenie sądu - pogląd organu gminy o braku związania oceną prawną zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 885/15 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 710/15.

Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej przypomnieć trzeba, że NSA wyrokiem

z 1 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 885/15 uchylił wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 843/14 oddalający skargę C. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 28 marca 2014 r. nr LXI/330/14 w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym nieruchomości nr ewid. 391, 375, części działki 365, 384, 454 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu sądowi.

Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Łodzi wyrokiem z 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 710/15 stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej

w Działoszynie z dnia 28 marca 2014 r. nr LXI/330/14, argumentując w uzasadnieniu, że jak wynika ze wcześniejszych ustaleń skarżący składał pisma w sprawie przekazania mu spornej nieruchomości jeszcze przed podjęciem uchwały. Wobec tego organ miał świadomość, że C. M. jest zainteresowany nabyciem nieruchomości.

W ocenie NSA skarżący wykazał, iż uchwała narusza jego zindywidualizowany interes prawny, co legitymuje go do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Poglądem tym związany są z mocy art. 190 p.p.s.a. zarówno sąd, jak i organy rozpoznające sprawę.

Wobec powyższego posiadanie interesu prawnego przez skarżącego w zaskarżeniu uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na wydzierżawienie na czas lat 15 w trybie bezprzetargowym nieruchomości nr 391 na gruncie rozpoznawanej sprawy zostało przesądzone wyrokiem NSA I OSK 885/15 oraz wyrokiem WSA II SA/Łd 710/15, którym tutejszy sąd jak i Rada Miejska w Działoszynie są bezwzględnie związane w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne,

w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (vide: wyroki NSA z dnia: 25 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2692/16 – Lex nr 2331455, 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2089/15 – Lex nr 2297803). Użyty w przepisie art. 153 p.p.s.a. zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (vide: Tarno Jan Paweł, Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011).

Zaznaczyć w związku z tym trzeba, że zastosowany przez Radę Miejską w Działoszynie przy podjęciu zaskarżonej uchwały zabieg mający na celu "uniknięcie" związania oceną prawną, czy też mówiąc inaczej - obejście prawnego obowiązku zdefiniowanego w art. 153 p.p.s.a., a polegający na objęciu treścią przedmiotowej uchwały wyłącznie działki nr 391 i jednocześnie podjęcie w tym samym dniu uchwały nr XXXVII/214/17 o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym działek nr 375, 365/2, 384, 454, nie wytrzymuje krytyki i świadczy o lekceważeniu prawomocnych orzeczeń sądowych przez organ władzy publicznej, który swoim postępowaniem powinien wzmacniać zasadę ochrony zaufania obywateli do organów państwa. Niewątpliwie pomiędzy sprawą, zakończoną wyrokiem tutejszego sądu II SA/Łd 710/15 stwierdzającym niezgodność z prawem uchwały nr LXI/330/14 Rady Miejskiej, a kontrolowaną obecnie uchwałą występuje tożsamość sprawy o charakterze przedmiotowym i podmiotowym,

a co za tym idzie Rada, podobnie jak i skład orzekający w tej sprawie, mają bezwzględny obowiązek podporządkowania się w pełnym zakresie ocenie prawnej

i wskazaniom wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądu.

Reasumując, analiza akt sprawy i ustalony na tej podstawie stan faktyczny uzasadniają bezspornie konkluzję o posiadaniu przez C. M. interesu prawnego

i jego naruszeniu treścią rzeczonej uchwały. Interes ten jest niewątpliwie własny, indywidualny, realny i konkretny, ma zresztą - na co trafnie wskazywał skarżący w motywach wywiedzionej skargi, oparcie w przepisach obowiązującego prawa - art. 140 k.c. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. O jego posiadaniu świadczą udokumentowane

w aktach sprawy niniejszej, licznymi pismami kierowanymi przez skarżącego do organów Miasta i Gminy Działoszyn, podejmowane od 2009 r. (a zatem przed podjęciem zaskarżonej uchwały jak i uchwały z 28 marca 2014 r. nr LXI/330/14) do chwili obecnej bezskuteczne starania o kupno lub wydzierżawienie działki nr 391, celem poszerzenia posiadanego gospodarstwa rolnego i poprawy warunków jego zagospodarowania (vide: pisma z dnia: 18 maja 2009 r., 20 października 2011 r., 14 stycznia 2014 r., 5 sierpnia 2015 r., 2 grudnia 2015 r., 3 lutego 2016 r., 23 lutego 2016 r., 27 grudnia 2016 r., 6 lutego 2017 r., 22 lutego 2017 r., 5 kwietnia 2017 r., 24 maja 2017 r.). Podkreślić wobec tego trzeba, że samo posiadanie interesu prawnego nie jest równoznaczne z posiadaniem przez skarżącego roszczenia o zbycie lub wydzierżawienie na jego rzecz spornej nieruchomości.

Sąd, przechodząc w następnej kolejności do merytorycznej kontroli przedmiotowej uchwały stwierdził, że jest ona dotknięta wadami skutkującymi koniecznością stwierdzenia jej nieważnością na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przypomnieć w związku z tym przyjdzie, że o nieważności uchwały lub zarządzenia

w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. decyduje jej sprzeczność z prawem.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Mając zatem na względzie dyspozycję art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z ust. 4 a contrario, wskazać trzeba, że sankcja nieważności uchwały organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa, czyli takich które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (vide: wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r. sygn. I OSK 1136/17 - LEX nr 2387396).

W ocenie sądu zaskarżona uchwała podjęta, na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n., stanowiącego: "Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.", powiela w całości wady uchwały Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 28 marca 2014 r. nr LXI/330/14, której niezgodność z prawem, stwierdził tutejszy sąd prawomocnym wyrokiem z 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 710/15. Co istotne z punktu widzenia sprawy niniejszej Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę, miała tego pełną świadomość.

Skład orzekający w sprawie niniejszej mając na uwadze związanie oceną prawną zaprezentowaną we wcześniejszym orzeczeniu, w pełni aprobuje poglądy zaprezentowane w motywach wyroku II SA/Łd 710/15, czyniąc je swoimi. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że przywołany wyżej art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n. wprowadza wyjątek od ogólnej zasady zbywania i przekazywania nieruchomości w formie przetargu. Wszak literalne brzmienie powołanego przepisu nie wskazuje podstaw do zastosowania trybu bezprzetargowego, jednakże nieuprawniony byłby wniosek, że przyjęcie trybu bezprzetargowego nie jest obwarowane żadnymi przesłankami. Należy pamiętać, że w zdaniu 1. powołanego przepisu ustawodawca wprowadził zasadę, iż formą obrotu nieruchomościami pozostaje przetarg. Jest to zasada analogiczna, jak wyrażona w art. 37 ust. 1 u.g.n. co do zbywania nieruchomości Skarbu Państwa

i jednostek samorządu terytorialnego. Tak więc art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n. należy czytać łącznie z pozostałymi regulacjami art. 37 u.g.n. i ogólnymi zasadami dotyczącymi obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego,

z których wynika, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu pod warunkiem zastosowania przez właściwy organ wskazanego trybu postępowania, w tym przede wszystkim przeprowadzenia przetargu, poprzedzającego zawarcie umów. Wyjątki od tej zasady zostały sprecyzowane w sposób wyczerpujący w tym w art. 37 ust. 2, ust. 3 i ust. 4a u.g.n. Gdyby poprzestać na literalnym odczytaniu dyspozycji zawartej w art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n., oznaczałoby to przyzwolenie na obrót mieniem publicznym pozbawiony jakiejkolwiek kontroli i weryfikacji. Powyższe uwagi uzasadniają wniosek, że bezprzetargowy obrót nieruchomościami, o którym mowa w art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n. możliwy jest pod tymi samymi warunkami, co jej zbycie, określone w art. 37 ust. 2, ust. 3 i ust. 4a u.g.n.

W okolicznościach sprawy niniejszej zastosowanie mógł mieć art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. w rozumieniu którego, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej

w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, ponieważ o czym była wielokrotnie mowa skarżący od wielu lat ubiegał się o wydzierżawienie lub sprzedaż działki nr 391. W związku z powyższym podjęcie zaskarżonej uchwały

o bezprzetargowym wydzierżawieniu nieruchomości na rzecz Koła Wędkarskiego nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na zastosowaniu art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n. pomimo braku przesłanek z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

Skoro w realiach rozpoznawanej sprawy wydzierżawieniem działki nr ewid. 391 były zainteresowane co najmniej dwa podmioty, to jedyną prawem przewiedzianą formą zbycia tej nieruchomości, było zorganizowanie postępowania przetargowego, w którym skarżący mógłby podjąć starania o uzyskanie praw do nieruchomości. Ponowne pominięcie C. M. w postępowaniu, z uwagi na wybrany przez organ gminy bezprzetargowy tryb wydzierżawienia działki nr 391, świadczy

o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości jednostek wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), nadto podważa zaufanie obywateli wobec państwa.

Wobec tego podjęcie uchwały Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 14 czerwca 2017 r. nr XXXVII/243/17 z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n. w zw.

z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. oraz pominięciem art. 153 p.p.s.a. obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności.

Ponownie zaznaczyć trzeba, że skutkiem powyższego wyroku nie jest obowiązek wydzierżawienia działki nr 391 na rzecz skarżącego, lecz obowiązek przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich podmiotów zainteresowanych sporną nieruchomością. Wówczas nawet naruszenie ich interesu prawnego nie będzie oznaczało naruszenia prawa skutkującego wyeliminowaniem z obrotu prawnego uchwały w przedmiocie zbycia lub wydzierżawienia nieruchomości.

Z podanych wyżej względów sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 wyroku biorąc pod uwagę brzmienie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota 300 zł stanowi równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

a.tp.