Wyrok NSA, sygn. akt II SAB 419/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 pkt 4, art. 17, art. 20
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz. 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 39 poz. 443
law: Ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych.
Teza: Publikacja umowy międzynarodowej należy do kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

TEZY

Publikacja umowy międzynarodowej należy do kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Adama K. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie opublikowania umowy międzynarodowej "Układ pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczący ewakuacji obywateli polskich z terytorium BSRR i ludności białoruskiej z terytorium Polski" - oddala skargę


UZASADNIENIE

Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu 25 września 2002 r. Adam K. złożył wniosek do Prezesa Rady Ministrów o zarządzenie opublikowania w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikowanej umowy międzynarodowej "Układ pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczący ewakuacji obywateli polskich z terytorium BSRR i ludności białoruskiej z terytorium Polski", która została zawarta w dniu 9 września 1944 r. w L. i ratyfikowana na posiedzeniu Krajowej Rady Narodowej w dniu 9 września 1944 r. w L.

W uzasadnieniu wskazał, że Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego zgodnie z ustawą Krajowej Rady Narodowej z dnia 21 lipca 1944 r. o utworzeniu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego /Dz.U. nr 1 poz. 1/ został powołany jako tymczasowa władza wykonawcza. W Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r. władza wykonawcza obejmowała zarówno Prezydenta jak i Prezesa Rady Ministrów. Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego uzyskał więc kompetencje nadane tym obydwu organom.

Umowa z Rządem BSRR z 9 września 1944 r. została więc prawnie zawarta. Na mocy art. 49 Konstytucji z 1921 r. zgoda sejmu nie musiała być wyrażona w formie ustawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 15 sierpnia 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy /Dz.U. nr 1 poz. 3/ z kompetencji PKWN wyłączono ratyfikację umów międzynarodowych, pozostawiając je w gestii KRN.

Ratyfikacja tej umowy została dokonana 9 września 1944r. /str. 5, pkt 6 protokołu z posiedzenia KRN z 9 września 1944 r. Archiwum Akt Nowych KRN teczka nr 6/.

Układ ten winien być opublikowany w Dzienniku Ustaw zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 dekretu Prezydenta RP z 6 września 1935 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP /Dz.U. RP 1935 nr 68 poz. 423/.

Wnioskodawca wskazał na swój interes prawny z uwagi na zawisły spór przed Sądem Okręgowym w K. Wydział I Cywilny (...) o zapłatę z powództwa przeciwko Skarbowi Państwa za mienie pozostawione na terenie Białoruskiej SSR. Ogłoszenie układu umożliwi bowiem bezpośrednie zastosowanie Konstytucji przez sąd powszechny.

W dniu 4 listopada 2002 r. skarżący skierował do Prezesa Rady Ministrów wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Zarzucił w nim naruszenie art. 1 ust. 2 oraz art. 8 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. 2000 nr 62 poz. 718/ w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych /Dz.U. 2000 nr 39 poz. 443/ i art. 49 Konstytucji RP z dnia 21 marca 1921 r. w związku z ustawą z 21 lipca 1944 r. o utworzeniu PKWN /Dz.U. nr 1 poz. 1/ i art. 1 ustawy z dnia 15 sierpnia 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy /Dz.U. nr 1 poz. 3/, a także naruszenie art. 35 par. 2 Kpa o terminach załatwienia wniosku.

Prezes Rady Ministrów powiadomił wówczas skarżącego, że jego wniosek został przekazany Ministrowi Spraw Zagranicznych według właściwości.

W dniu 12 grudnia 2002 r. Adam K. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezesa Rady Ministrów i wniósł o zobowiązanie go do publikacji wspomnianej umowy międzynarodowej, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że publikacja aktów normatywnych jest obowiązkowa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, obowiązek publikacji aktu normatywnego w Dzienniku Ustaw spoczywa na Prezesie Rady Ministrów. Z wyroku NSA z dnia 30 października 2000 r. OSA 3/00 wynika zaś, że czynność publikacji w Dzienniku Urzędowym jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli NSA. Wspomniany układ jest aktem normatywnym, stąd brak publikacji stanowi naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Powtórzył przy tym argumenty, że wspomniany układ został zawarty przez uprawnione strony, ratyfikowany w dniu 9 września 1944 r. według przepisów obowiązujących w tej dacie, a zatem zwłoka w jego publikacji jest naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie. Stwierdził bowiem, że sprawa publikacji umowy należy nie tylko do Prezesa Rady Ministrów ale i poszczególnych ministrów. Na mocy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej /Dz.U. 1999 nr 82 poz. 928 ze zm./, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1, dział sprawy zagraniczne obejmuje stosunki zagraniczne, w tym sprawy związane z umowami. Dlatego przekazano pismo skarżącego Ministrowi Spraw Zagranicznych. Minister ten w piśmie z dnia 17 grudnia 2002 r. skierowanym do pełnomocnika strony uznał, że brak jest podstaw prawnych do ogłoszenia tekstu umowy.

Prócz tego organ podniósł, że wspomniana umowa została wykonana, o czym świadczy art. 5 umowy z dnia 21 lipca 1952 r. Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z Rządami ZSRR, Ukraińskiej SSR, Białoruskiej SSR i Litewskiej SSR. Świadczy o tym też treść preambuły /2 i 3 akapit/ oraz art. 15 umowy z 25 marca 1957 r. między Rządem RP a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej /Dz.U. nr 47 poz. 222/.

Wykonanie umowy międzynarodowej skutkuje zaś jej wygaśnięciem /norma zwyczajowa/. Takie też znaczenie ma zawarcie późniejszych umów /art. 59 ust. 1 lit. "a" Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r./. Umowy republikańskie obowiązywały więc do 21 lipca 1952 r., tj. do dnia zawarcia umowy z ZSRR o wzajemnych rozliczeniach.

Organ podniósł wówczas, że brak jest podstaw do przyjęcia, że umowa była ratyfikowana. Nie wynika to jednoznacznie z protokołu z posiedzenia KRN. Z umowy tej nie wynikało zresztą, że wymagała ratyfikacji. Była ona publicznie ogłoszona w dzienniku Rzeczypospolita. Poza tym w orzeczeniu TK z dnia 10 czerwca 1987 r. P 1/87 wskazano, że postanowienia umów republikańskich dotyczą przede wszystkim trybu repatriacji. Nie zawierają one szczegółowych zasad i trybu rekompensat. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. K 33/02 stwierdził, że wartość mienia zwraca się po dokonaniu oszacowania zgodnie z ustawami. Roszczenie mogło więc powstać jedynie na drodze ustawowej.

Oznacza to w konsekwencji, że brak publikacji nie uniemożliwia ani nie utrudnia roszczeń odszkodowawczych. Wyrok z dnia 19 grudnia 2002 r. Trybunału Konstytucyjnego K 33/02 usuwa zresztą ograniczenia związane z dochodzeniem odszkodowania.

W piśmie procesowym skarżący wskazał, że umowy republikańskie zawierały postanowienia pozbawiające ewakuowanych obywateli polskich prawa własności pozostawionego majątku nieruchomego. Ten skutek mogły one wywrzeć na mocy art. 49 Konstytucji z 1921 r. jedynie przy wyrażeniu zgody przez sejm /ratyfikacji/. Dopiero ratyfikacja spowodowała, że utrata własności miała swe źródło nie w aktach wojny a w oparciu o umowę.

O ratyfikacji świadczy też komunikat w Rzeczypospolitej z dnia 11 września 1944 r. str. 1 oraz protokół z posiedzenia KRN. Po raz pierwszy taką ratyfikację stwierdził w wyroku z 29 listopada 2002 r. (...) Sąd Okręgowy w K.

Skarżący kwestionował także fakt wykonania tej umowy. Przedstawił w związku z tym opinię prawną prof. dr hab. Z. Galickiego, że umowy z 1944 r., 1952 r. i 1957 r. nie pokrywały się. Umowa z 1952 r. dotyczyła bowiem wyłącznie rozliczeń między stronami. Podobne stanowisko zajął SN w uchwale z dnia 26 lutego 1988 r. III AZP 17/87 - OSNCP 1989 z. 7-8 poz. 118, w niepublikowanym wyroku z dnia 2 maja 1989 r. II CR 84/87 i uchwale 7 sędziów SN z dnia 30 maja 1990 r. III CZP 1/90 - OSNCP 1990 z. 10-11 poz. 129 w uzasadnieniu.

Skarżący powołał także orzeczenia SN, że z układów republikańskich wynikało prawo podmiotowe dla zabużan - uchwała 7 sędziów SN z 30 maja 1990 r. III CZP 1/90 - OSNCP 1990 z. 10-11 poz. 129 i uchwała 7 sędziów z dnia 10 kwietnia 1991 r. III CZP 84/89. Powołał się również na orzeczenia SN, według którego umowy te weszły do obrotu prawnego - postanowienie SN z dnia 24 października 1989 r. II CR 418/89, czy uzasadnienie uchwały 7 sędziów z dnia 30 maja 1990 r. III CZP 1/90 - OSNCP 1990 z. 10-11 poz. 129.

W piśmie procesowym z 19 maja 2003 r. skarżący wniósł o dopuszczenie:

1/ wyroku Sądu Okręgowego w K. Wydział I Cywilny z 2 kwietnia 2003 r. (...), w którym wskazano, że brak inkorporowania umów powoduje, że nie zostały one przeniesione do porządku prawnego Polski,

2/ pisma Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 6 maja 2003 r. RN-4-023-19/Ew do Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Kresowian Wierzycieli Skarbu Państwa wraz z projektem ustawy na okoliczność:

a/ że projekt dotyczy wyłącznie nieruchomości a nie majątku ruchomego

b/ że zmierza on do ograniczenia uprawnień do 20 000 zł

c/ że opiera się on na zakwestionowaniu wiążącego charakteru umów

3/ powiadomienia do Polaków i byłych obywateli polskich narodowości żydowskiej, że zwrot był dokonany według oszacowania z ustaw w Litewskiej SSRRR.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:

Pierwszym zagadnieniem, jakie wymagało rozpatrzenia, była kwestia dopuszczalności skargi. Dotyczyła ona bowiem bezczynności w zakresie publikacji aktu normatywnego, jakim jest ratyfikowana umowa międzynarodowa. Tymczasem w zbliżonej sprawie, dotyczącej publikacji uchwały rady miejskiej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu 7 sędziów z dnia 30 października 2000 r. OSA 3-4/00 /ONSA 2001 Nr 2 poz. 46/ przyjął swoją właściwość, ale w oparciu o przepis szczególny, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577 ze zm./, przewidujący skargę w przypadku, gdy organ nie wykonuje czynności nakazanych prawem, albo podejmuje czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich. Jednocześnie Sąd stwierdził wówczas, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

W przedmiotowej sprawie, w której obowiązek publikacji odnosił się do organów szczebla centralnego, brak było niewątpliwie przepisu szczególnego, stanowiącego odpowiednik art. 45 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. Podstawą skargi mógł być natomiast art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Nie stał temu na przeszkodzie powołany wyżej wyrok z dnia 30 października 2000 r. OSA 3-4/00. Dotyczył on bowiem nieco innej sytuacji. W przypadku istnienia przepisu szczególnego o szerszym zakresie działania, niż powoływany art. 16 i większych możliwościach doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem /m.in. przez możliwość nakazania przez Sąd Prezesowi Rady Ministrów, jako organowi nadzoru nad wojewodą, wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego/, Sąd musiał dopuścić jako podstawę skargi ów przepis szczególny. Nie wyklucza to natomiast, w razie braku szczególnej regulacji, oparcia żądania o art. 16 i pozostałe ustawy o NSA, o ile spełnione są ich przesłanki. Wówczas nie wchodzi bowiem w grę zasada Lex specialis derogat legi generali.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny rozważał dopuszczalność skargi w oparciu o art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Zgodnie z nim Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność w odniesieniu do innych niż decyzje czy postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Szukając odpowiedzi na pytanie, czy publikacja aktu normatywnego mieści się w zakresie tego typu aktów i czynności, Sąd brał też pod uwagę ratio legis wspomnianego przepisu. Jak podkreśla T. Woś, wolą ustawodawcy przy formułowaniu tego przepisu było umożliwienie sądowej kontroli takich działań administracji, które nie są podejmowane w sformalizowanym postępowaniu, ale dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej w stosunkach z organami administracji publicznej /T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, W-wa 1996 r. str. 59/, podobnie NSA w wyroku z 30 stycznia 1997 r. I SA/Po 1786/96 /za Z. Szonert, Przegląd orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - Palestra 1997 nr 7-8 str. 197/.

Biorąc to pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż po pierwsze publikacja umowy międzynarodowej, jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 20 ust. 3 ustawy o NSA. Dokonywana jest bowiem przez organy wymienione w ust. 2 tego artykułu i nie ma charakteru cywilnoprawnego. Tego typu sprawy należą zaś niewątpliwie do tej sfery, na co wskazał zarówno Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 OTK 1994 r. cz. II poz. 46 w szczególności str. 204, jak i w uzasadnieniu powoływanego już wyroku NSA z dnia 30 października 2000 r. OSA 3-4/00 /str. 59/ /co prawda w odniesieniu do działalności komunalnej/. Przy czym odnosi się to zarówno do sytuacji, gdy publikacja umowy międzynarodowej należy do obowiązków Prezesa Rady Ministrów, jak i gdy stanowi właściwość Prezydenta RP. Publikacja umowy nie dotyczy bowiem kompetencji realizowanej na podstawie konstytucji, jako własna prerogatywa Prezydenta, takich jak ratyfikowanie i wypowiadanie umów międzynarodowych, czy mianowanie i odwoływanie swoich przedstawicieli, ale zadania realizowanego w oparciu o szczegółową ustawę - a mianowicie ustawę z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych /Dz.U. nr 39 poz. 443 ze zm./, która z racji swej istoty dotyczy administracji publicznej.

Dlatego czynność publikacji nie wchodzi w zakres tych działań Prezydenta, o których mowa jest w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 4/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 6/, a które dotyczą sfer, w których Prezydent działa jako głowa państwa, symbolizując majestat państwa i jego suwerenność. W tych bowiem sferach nie wykonuje on administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA.

Dotyczy natomiast funkcji Prezydenta jako organu władzy wykonawczej /art. 10 ust. 2 Konstytucji/, w których Prezydent zaliczany jest do centralnych organów administracji publicznej /por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 2002 r. str. 245 i d., R. Michalska-Badziak w: Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne, W-wa 2000 r. str. 233 i d., czy I. Lipowicz w: M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne, Część ustrojowa, W-wa 2002 r. str. 201 i d./.

Po drugie publikacja umowy międzynarodowej spełnia następny warunek odnoszący się do aktów i czynności z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, a mianowicie ma charakter prawnie wiążący. Jak podkreśla M. Bogusz, warunek ten oznacza, że akty i czynności wpływają na sytuację podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają bądź wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością /M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA - Samorząd Terytorialny 2000 nr 1-2 str. 182-183/.

Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowane umowy międzynarodowe są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Na podstawie zaś art. 91 ust. 1 ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi cześć krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Konstytucja określa przy tym w art. 88 sposób ogłaszania niektórych aktów normatywnych, odsyłając zasady i tryb ogłaszania innych umów międzynarodowych niż ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie do ustawy. Przy czym ustawa ta ma jedynie określać zasady ogłaszania. Jak podkreśla bowiem W. Skrzydło, w świetle art. 88 Konstytucji wszystkie akty normatywne stanowione w Polsce muszą być ogłaszane. Dotyczy to także umów międzynarodowych /W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Zakamycze 1998 r. str. 83/.

Zasadę publikacji aktów normatywnych powtarza zresztą w art. 2 ust. 1 ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./. Podkreśla ona w nim, że ogłoszenie aktu normatywnego w Dzienniku Urzędowym jest obowiązkowe. Ustawa ta co prawda w art. 1 ust. 2 wskazuje, że zasady i tryb ogłaszania umów międzynarodowych określa odrębna ustawa, można jednak przyjąć, że odnosi się to do zasad i trybu ogłaszania tych umów, nie zaś do obowiązku ich ogłaszania.

Zgodnie zresztą z art. 26 ustawy o umowach międzynarodowych, do czynności które zostały rozpoczęte a niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy. Wprowadzanie układu republikańskiego do polskiego porządku prawnego zostało rozpoczęte przez jego przyjęcie i ratyfikację. Nie zostało natomiast zakończone w odniesieniu do publikacji umowy międzynarodowej, mimo że obowiązujące wówczas jak i późniejsze przepisy przewidywały obowiązek takiej publikacji, por. art. 1 ust. 1 pkt 2 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 września 1935 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 68 poz. 423/ zarówno w brzmieniu pierwotnym jak i późniejszym w świetle art. 1 dekretu z 29 września 1945 r. o zmianie i uzupełnieniu przepisów o wydawaniu Dziennika Ustaw RP /Dz.U. nr 55 poz. 305/ i art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" /Dz.U. nr 58 poz. 524/.

Stąd publikacja wspomnianej umowy odbywa się obecnie na podstawie przepisów ustawy o umowach międzynarodowych, które również przewidują obowiązek ogłoszenia /art. 18 ustawy używa bowiem we wszystkich ustępach formy obligatoryjnej: jest ogłaszana, ogłoszenie zarządza itp./.

Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że ogłoszenie umowy międzynarodowej wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu, wywołując określony skutek prawny. Skutkiem tym jest, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji, wejście umowy do polskiego porządku prawnego i możność jej bezpośredniego stosowania.

Prawa te i obowiązki odnoszą się do adresatów układu republikańskiego, jakimi były osoby repatriowane w oparciu o ten układ. Indywidualizacja tych osób następowała przy tym z mocy prawa. Układ określa bowiem zdarzenia i fakty, których zaistnienie powodowało indywidualizację podmiotu i aktualizację jego praw i obowiązków. Nie były tutaj wydawane żadne decyzje administracyjne, lecz repatriacja odbywała się na podstawie sporządzonych list. Stąd publikacja układu pełnia również ten warunek, stawiany zresztą nie przez wszystkich autorów, ażeby podmiot aktu i czynności miał charakter zindywidualizowany.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podstawą skargi mógł być art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA w przypadku, gdy przedmiotem publikacji była ważna umowa międzynarodowa, ratyfikowana, obowiązująca nadal, tworząca uprawnienia i obowiązki dla osób repatriowanych.

Dokonując analizy zawartej umowy republikańskiej Sąd stwierdził, że została ona zawarta przez uprawnione podmioty. Z jednej strony był nim bowiem Rząd Białoruskiej SRR, działający na podstawie art. 18a Konstytucji ZSRR /por. Konstytucja ustawa zasadnicza Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich z 5 grudnia 1936 r., Zbiór tekstów pod. red. A. Burdy, Konstytucję europejskich państw socjalistycznych, Wrocław, W-wa, Kraków 1967 r. str. 309 w zw. ze str. 301-302/, z drugiej zaś Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, powołany w drodze ustawy z dnia 21 lipca 1944 r. o utworzeniu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego /Dz.U. nr 1 poz. 1/, jako tymczasowa władza wykonawcza, działający w oparciu o Konstytucję z 17 marca 1921 r. na podstawie Manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego "Do narodu polskiego" /zał. do Dz.U. 1944 nr 1/.

Warto zresztą podkreślić, że nawet gdyby powołanie tego ostatniego budziło wątpliwości, to jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. K 33/02 /OTK A 2002 nr 7 poz. 97/, czy wcześniej w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 listopada 2001 r. SK 5/01 /OTK ZU 2001 nr 8 poz. 266/, brak konstytucyjnej legitymacji takich organów jak PKWN czy KRN nie może mieć konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę. Dlatego suwerenny prawodawca po 1990 r. utrzymał w mocy wydane wcześniej przepisy prawa wewnętrznego i umowy międzynarodowe.

W czasie zawierania umowy władzę wykonawczą sprawował jedynie Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego. Przyjął on więc również wynikające z art. 49 Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r. /Dz.U. nr 44 poz. 267 ze zm./ uprawnienie do zawierania umów z innymi państwami.

Na tej podstawie zawarł on w dniu 9 września 1944 r. "Układ pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczący ewakuacji obywateli polskich z terytorium BSRR i ludności białoruskiej z terytorium Polski." /Polska Ludowa - Związek Radziecki 1944-1974, Zbiór dokumentów i materiałów, W-wa 1974 r. str. 17 i d./.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść tego układu, a w szczególności jego art. 3 wskazuje na to, że dotyczył on bezpośrednio praw i obowiązków osób repatriowanych, a nie tylko zawierał przyrzeczenie działania, a więc sam w sobie nie mógł być podstawą dochodzenia roszczeń, gdyż stanowił jedynie, jak wskazuje wyrok TK z dnia 19 grudnia 2002 r. K 33/02 oraz opinia Doradczego Komitetu Prawnego przy Ministrze Spraw Zagranicznych w sprawie mienia zabużańskiego z 27 stycznia 2003 r. /str. 11/, szczególnego rodzaju zobowiązanie państwa do uregulowania w prawie wewnętrznym kwestii rozliczenia z osobami, które utraciły mienie w związku ze zmianami granic Polski. Świadczy o tym chociażby art. 3 ust. 6, iż wartość pozostawionego mienia ruchomego i nieruchomego zwraca się po cenie ubezpieczeniowej. Podobnie w art. 1 PKWN oświadczał też, że ewakuowani zawodowi rolnicy otrzymują ziemię w rozmiarach przewidzianych reformą rolną, a nawet jeśli jej nie posiadają, to na życzenie na zasadach ogólnych. O bezpośredniej relacji układu w odniesieniu do obowiązków podmiotów repatriowanych świadczy również fakt, iż pozbawiał on te podmioty z mocy prawa własności nieruchomości i niektórych ruchomości /art. 3 ust. 4 i 7/. Za tego typu stanowiskiem wypowiedział się między innymi Sąd Najwyższy 24 października 1989 r. II CR 418/89, czy w uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 30 maja 1990 r. III CZP 1/90 - OSNC 1990 nr 10-11 poz. 129 w uzasadnieniu. Taką opinię przedstawił też w sprawie prof. dr hab. Z. Galicki /19 lipca 2002 r. str. 3/, czy prof. zw. dr hab. W. Rozwadowski - /opinia z 17 marca 2003 r. str. 10 i d./

Ratyfikacji zawartych wówczas umów miała dokonywać w oparciu o ustawę z dnia 15 sierpnia 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocy ustawy /Dz.U. nr 1 poz. 3/ Krajowa Rada Narodowa.

W orzecznictwie kwestia ratyfikacji układu budziła wątpliwości. Wskazywał na nie w powoływanym już wyroku z 19 grudnia 2002 r. K 33/02 - OTK A 2002 nr 7 poz. 97 Trybunał Konstytucyjny. Nie wypowiadał się on jednak wyraźnie przeciwko dokonanej ratyfikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny, po analizie protokołu z posiedzenia Krajowej Rady Narodowej z dnia 9 września 1944 r. /poświadczona kopia oryginału z Archiwum Akt Nowych KRN, teczka nr 6/ stwierdził, że jego treść przemawia za ratyfikacją zawartego układu. Punkt 5 porządku dziennego zatytułowany "Ratyfikacja umów międzynarodowych" odpowiada bowiem treści pkt VI protokołu. Pozostałe punkty dotyczą natomiast innych części. I tak punktowi pierwszemu - przemówienie programowe, odpowiada początek protokołu /bez numeracji/. Punkt 2 porządku dziennego - zmiana statutu, zawarty jest w punkcie I protokołu, punkt 3 - przyjęcie nowych członków i ich ślubowanie to punkt II i V protokołu, punktowi 4 - zatwierdzenie dekretów PKWN odpowiada punkt III, a punktowi 6, tj. "Ustawie o kompetencji przewodniczącego KRN", punkt IV.

Stąd punkt V protokołu mimo, że użyto w nim sformułowania dekrety zatwierdzono, w istocie odpowiadał ratyfikacji umów. Taka była bowiem nazwa porządku obrad, zatwierdzenie dekretów nastąpiło natomiast w innym punkcie porządku. Treść dyskusji dotyczyła wyłącznie zawartych umów. Stąd sformułowanie "zatwierdzenie" mogło się odnosić jedynie do tych umów, a użycie tego słownictwa było wyrazem nieporadności protokolanta. Wcześniej była zresztą mowa o zatwierdzeniu bez dyskusji dwóch innych umów oraz wezwaniu do zawarcia analogicznej umowy o ewakuacji ludności z Litwą.

Warto również podkreślić, że stanowisko to potwierdza sprawozdanie z plenarnego posiedzenia PKWN, które ukazało się w oficjalnym organie PKWN, jakim była wówczas Rzeczpospolita w dniu 11 września 1944 r., gdzie na str. 1 wskazano, że w ostatnim punkcie porządku obrad 9 września 1944 r. Krajowa Rada Narodowa ratyfikowała układy zawarte z Rządem Ukraińskiej i Białoruskiej SRR.

Fakt ten odnotowany był również w piśmiennictwie - np. A. Kochański, Polska 1944-1991, Informator historyczny, tom I, Podział administracyjny. Ważniejsze akty prawne, decyzje i enuncjacje państwowe /1944-1956/ /Wydawnictwo sejmowe, W-wa 1996 r. str. 33/. Podobne stanowisko zajął też w opinii prawnej z 17 marca 2002 r. prof. dr hab. W. Rozwadowski, U. Gd. /str. 6-7/.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływany układ, wbrew stanowisku strony przeciwnej i uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. K 33/02 jest nadal obowiązujący, gdyż nie został wykonany. Zgodnie bowiem z art. 59 Konwencji Wiedeńskiej z dnia 23 maja 1968 r. o prawie traktatów /Dz.U. 1990 nr 74 poz. 439/ traktat uważa się za wygasły, jeżeli wszystkie jego strony zawrą późniejszy traktat dotyczący tego samego przedmiotu oraz z późniejszego traktatu wynika lub jest w inny sposób ustalone, że strony zamierzały, aby dane zagadnienie było regulowane przez ten traktat, bądź postanowienia późniejszego traktatu są do tego stopnia nie do pogodzenia z postanowieniami wcześniejszymi, że te dwa traktaty nie nadają się do równoczesnego stosowania.

Tymczasem analiza treści umowy z dnia 21 lipca 1952 r. zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, z jednej strony i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej i Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, z drugiej strony, o wzajemnych rozliczeniach wynikłych w związku z ewakuacją ludności i delimitacją polsko-radzieckiej granicy państwowej jak i umowy z dnia 10 września 1957 r. między Rządem Polski Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej /Dz.U. nr 47 poz. 222/ nie wskazuje na potwierdzenie wykonania wcześniej zawartego układu republikańskiego. Nie zawierały one bowiem wyraźnych postanowień w tym względzie ani ich zakresy nie pokrywały się. Pierwsza z nich wspominała jedynie o wykonaniu wzajemnych rozliczeń między państwami - por. art. 1 i 2 oraz 5, nie odnosiła się natomiast do praw i obowiązków osób repatriowanych na podstawie wcześniej zawartego układu. Druga z kolei w art. 15 podkreślała wyraźnie, że prawo to nie odnosi się do wcześniej repatriowanych osób.

Dopuszczalność skargi wynika też z istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego. Adam K. dysponuje bowiem roszczeniami wynikającymi z zawartego w 1944 r. układu republikańskiego i nie może ich zrealizować wskutek bezczynności organu polegającej na niepublikowaniu treści tego układu. Wskazuje na to wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia 29 listopada 2002 r. (...) oddalający powództwo z uwagi na fakt, iż wspomniana umowa nie została opublikowana i nie weszła do polskiego porządku prawnego.

Następnym zagadnieniem, jakie wymagało rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, była kwestia zasadności skargi. Została ona bowiem skierowana przeciwko Prezesowi Rady Ministrów, który wskazał, że nie jest właściwy w tej sprawie, gdyż zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej /Dz.U. 1999 nr 82 poz. 928 ze zm./ za dział sprawy zagraniczne odpowiada minister właściwy do spraw zagranicznych. Do niego też został skierowany wniosek skarżącego.

Rozważając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga nie jest zasadna. Ogłaszanie umów międzynarodowych reguluje bowiem rozdział 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych /Dz.U. nr 39 poz. 443 ze zm./.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy ogłaszana niezwłocznie w Dzienniku Ustaw jest ratyfikowana umowa międzynarodowa oraz umowa, o której mowa w art. 13 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, o ile stanowi umowę wykonawczą w stosunku do ratyfikowanej umowy międzynarodowej lub zmienia ratyfikowaną umowę międzynarodową.

Przy czym w świetle art. 88 ust. 3 Konstytucji RP umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./ zarządza to więc Prezes Rady Ministrów, który na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy wydaje Dziennik Ustaw. Podstawą ogłoszenia nie jest jednak zarządzenie Prezesa Rady Ministrów a postanowienie ustawy wyrażającej uprzednio zgodę na ratyfikację umowy zgodnie z art. 89 Konstytucji.

W sprawie nie budziło wątpliwości, iż wspomniany układ republikański nie był ratyfikowany za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Nie odnosi się więc do niego przewidziany wyżej tryb publikacji.

Na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o umowach międzynarodowych ogłoszenie innej umowy międzynarodowej, niż ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, zarządza Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek ministra właściwego do spraw zagranicznych. Wydaje się, że do tego typu umów należałoby zaliczyć zawarty układ republikański. Stanowił on bowiem, jak wskazał powyżej Naczelny Sąd Administracyjny, ratyfikowaną umowę międzynarodową, która nie była ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. W takim jednak przypadku nie można by zarzucić bezczynności Prezesowi Rady Ministrów. Skierował on bowiem przedmiotowy wniosek do ministra właściwego do spraw zagranicznych. Wniosek, o którym mowa w art. 18 ust. 2 przedmiotowej ustawy, stanowi zaś samodzielną kompetencję wymienionego w nim ministra. W odniesieniu do niego Prezes Rady Ministrów nie dysponuje takiego typu środkami nadzoru, za pomocą których mógłby zastąpić działanie właściwego ministra. Tego typu kompetencje Prezesa Rady Ministrów nie wynikają bowiem ani z ustawy o działach administracji rządowej, ani z ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów /Dz.U. 2003 nr 24 poz. 199/.

Wreszcie zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy o umowach międzynarodowych inne umowy międzynarodowe aniżeli te, które wynikają z ust. 1 tego artykułu, ogłaszane są niezwłocznie w Dzienniku Urzędowym Monitor Polski przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji. Wydaje się jednak, że ten ustęp odnosi się nie do umów ratyfikowanych, ale zatwierdzanych przez Radę Ministrów. Także jednak w ich przypadku wymagany jest przed publikacją wniosek ministra właściwego do spraw zagranicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozważając kwestię właściwości organu publikującego umowę międzynarodową, brał pod uwagę także inne usytuowanie układu republikańskiego w świetle art. 18 ustawy o umowach międzynarodowych. Układ ten stanowi bowiem z jednej strony ratyfikowaną umowę międzynarodową, z drugiej zaś odbiega od innych tego typu umów publikowanych przez Prezydenta. Obecnie bowiem, zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 musiałby być ratyfikowany za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. W związku z tym, mógłby być on rozważny, jako inna kategoria umów, o których mowa w art. 18 ust. 3 ustawy o umowach międzynarodowych, przy czym jej ogłoszenie zarządzałby Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego w sprawach zagranicznych, ale w innym dzienniku publikacyjnym, mianowicie Dzienniku Ustaw. Także jednak przy takiej interpretacji, nie można by zarzucić bezczynności Prezesowi Rady Ministrów, gdyż może on działać jedynie na wniosek właściwego ministra.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 53 ust. 2 w związku z art. 17 i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz z art. 18 ustawy o umowach międzynarodowych, jak w sentencji.