Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 101/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: SNSA Anna Szkodzińska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę nr XXXV/275/14 Rady Gminy Stryszawa z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stryszawa I. stwierdza nieważność § 16 pkt. 1 lit. a, § 16 pkt. 2 lit. g, § 16 pkt. 2 lit. i, § 16 pkt. 2 lit. j oraz § 19 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, I. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXV/275/14 Rady Gminy Stryszawa z dnia 28 marca 2014 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stryszawa.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1) istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości i porządku w gminach, poprzez powtórzenie w Załączniku nr 1 do Uchwały Rady Gminy Stryszawa Nr XXXV/275/14 z dnia 28 marca 2014 roku w § 3 ust. 3 nałożenia na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników wzdłuż nieruchomości;

2) istotne naruszenie prawa poprzez nałożenie w Załączniku nr 1 do Uchwały Rady Gminy Stryszawa Nr XXXV/275/14 z dnia 28 marca 2014 roku w § 3 ust. 2 pkt 1 na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodnika obowiązek "niezwłocznego" usuwania po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników, a także części nieruchomości pełniących funkcje komunikacyjne, które stanowią naruszenie prawa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach;

3) istotne naruszenie przepisów zawartych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 16 pkt 1 lit a) na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzania każdego psa na smyczy oraz z założonym kagańcem;

4) istotne naruszenie przepisów zawartych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 16 pkt 2 lit g) zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych i gastronomicznych, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt;

5) istotne naruszenie przepisów zawartych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez dopuszczenie § 16 pkt 2 lit i) możliwości zwolnienia zwierzęcia domowego z uwięzi oraz zdjęcie kagańca wyłącznie na terenach zielonych mało uczęszczanych, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia;

6) naruszenie przepisów zawartych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez umożliwienie nie § 16 pkt 2 lit j) zwolnienia zwierzęcia domowego z uwięzi na terenie własnej nieruchomości w przypadku kiedy jest ona ogrodzona, uniemożliwiając zwierzęciu domowemu jej opuszczenie i w sposób wykluczający samowolny dostęp osób trzecich oraz odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem;

7) istotne naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez zalecenie w § 19 właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi obowiązku deratyzacji co najmniej raz w roku.

Na podstawie tych zarzutów i powołując się na przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Stryszawa z dnia 28 marca 2014 roku Nr XXXV/275/14 w sprawie przyjęcia Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Stryszawa w Załączniku Nr 1 do uchwały Nr XXXV/275/14/2 Rady Gminy Stryszawa z dnia 28 marca 2014 roku w § 3 ust. 3, § 3 ust. 2 pkt 1, § 16 pkt 1 lit a), pkt 2 g), i), j) i § 19.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Stąd też organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego, przy uchwalaniu Regulaminu w przedmiocie czystości i porządku w gminach, nie może wykraczać poza swoje kompetencje. Zatem, jeżeli w art. 4 ustawy o czystości i porządku w gminach zawarty jest zamknięty katalog spraw w zakresie, których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, to rada gminy nie może wykraczać poza zakres wyznaczony przez ustawę. Rada gminy uchwalając regulamin powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień, które są enumeratywnie wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach. Ustanawianie aktów prawa miejscowego jest kompetencją organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, jako aktu wyższego rzędu, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy. Mając na względzie hierarchiczność źródeł prawa, akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Ponadto, dokonując powtórzenia normy prawnej zawartej w ustawie, organ stanowiący narusza zapisy zawarte w § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

W Załączniku nr 1 do Uchwały Rady Gminy Stryszawa Nr XXXV/275/14 z dnia 28 marca 2014 roku w § 3 ust. 2 pkt 1 na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodnika nałożono obowiązek "niezwłocznego" usuwania po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników, a także części nieruchomości pełniących funkcje komunikacyjne. Taką normę należy uznać za wadliwą, albowiem wykracza on poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Rada gminy nakładając na mieszkańców obowiązek "niezwłocznego" usuwania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości pełniących funkcje komunikacyjne, przekroczyła delegację ustawową zawartą w przytoczonej powyżej ustawie. Rada Gminy uprawniona została jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, lecz nie została uprawniona do nakazywania właścicielom nieruchomości usuwania zanieczyszczeń chodnika, wskazując termin wykonania takiego obowiązku jako "niezwłoczny". Regulamin utrzymania czystości i porządku w danej gminie może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia opisanych powyżej zanieczyszczeń, natomiast nie może obligować do wykonania czynności zmierzających do usunięcia zanieczyszczeń poprzez wskazanie czasookresu, w którym ten obowiązek ma zostać wykonany.

Kolejno, zaskarżony Załącznik do opisanej powyżej uchwały Rady Gminy Stryszawa w § 16 pkt 1 lit a) narusza art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach, nakładając na właścicieli bezwzględny obowiązek wyprowadzania każdego psa na smyczy oraz z założonym kagańcem. Nie sposób zgodzić się z takim zapisem, bowiem z jednej strony organ gminy sprzecznie z definicją "zwierząt domowych" zawarta w art. w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, utożsamia w głównej mierze psy, nie dostrzegając, że regulamin winien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości ich różnicowania. Z drugiej zaś strony, mając na względzie słuszny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 roku sygn. akt II OSK 1492/12, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie uwzględniając specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt.

Niezgodne z prawem jest uregulowanie zawarte w § 16 pkt 2 lit g) zakazujące wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych i gastronomicznych, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, przy czym zapis nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników.

Uregulowanie takie, stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości i porządku w gminach, poprzez ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren lub obiektu, zamiast ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami tak, aby ich pobyt na terenie lub w obiekcie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 roku, sygn. akt II OSK 991/17).

Organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki - nakazy lub zakazy na właścicieli zwierząt jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zapis ten jest zbyt daleko idący, w sposób nieproporcjonalny ingeruje w wolność osób utrzymujących psy oraz w prawo własności właścicieli wymienionych obiektów i wolność działalności gospodarczej. Ponadto, sformułowanie takie jest również zbyt wąskie, bowiem pomija inne osoby niewidome, osoby o specjalnych potrzebach, niedowidzące, niepełnosprawne ruchowo oraz poruszające się z psami służbowymi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2020 roku, sygn. II SA/Kr 568/20). Akty prawa miejscowego nie mogą naruszać wolności poruszania się jednostki, tylko dlatego, że porusza się ze zwierzęciem domowym.

Podobnie wadliwa jest norma zawarta w zaskarżonym Załączniku do uchwały w § 16 pkt 2 lit i) odnosząca się do możliwości zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi oraz zdjęcie kagańca, tylko na terenach zielonych oraz w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. W normie tej zawarto pojęcie "miejsca mało uczęszczanego" jest także pojęciem nieostrym, bowiem nie wskazuje jednoznacznie co to za miejsce i jakie ma cechy. Może być ono w rożny sposób interpretowane, w zależności od jej adresata. Ponadto, rada gminy w zaskarżonym Regulaminie dopuszcza również puszczanie psów wyłącznie w terenach zielonych, nie tłumacząc przy tym co rozumie pod pojęciem "tereny zielone". Pojęcie to można interpretować bardzo różnie. W potocznym rozumieniu "terenem zielonym" jest również las, a puszczania psów luzem w lesie zabrania art. 30 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Terenem zielonym może być również park, ale może budzić uzasadnione wątpliwości, czy rzeczywiście park, w części gdzie urządzono np. plac zabaw dla dzieci jest odpowiednim miejscem do puszczania psów luzem (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2019 roku, sygn. akt II SA/Kr 680/19).

W § 16 pkt 2 lit j) organ gminy ustalił, że zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie jego nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji nieruchomości i [...] "odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem". W ocenie skarżącego taka norma jest obarczona wadą, albowiem ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 nie upoważnił Rady Gminy do ingerowania w prawo własności w ten sposób aby nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nieruchomości na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08.12.2016 roku, sygn. akt IV SA/Po 622/16). Ponadto, jak słusznie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku II SA/Kr 680/19 również wadliwy jest zapis "wykluczający samowolny dostęp osób trzecich", taki zapis wydaje się chronić również osoby, które zechciałyby podjąć próbę "samowolnego wkroczenia" na teren prywatny, a ta ochrona nie znajduje żadnego usprawiedliwienia prawnego czy merytorycznego. [...] zasadniczo żadne zwykłe ogrodzenie nie wykluczy "samowolnego dostępu osób trzecich", a gdy teren jest duży a ogrodzenie długie, jedna tabliczka ostrzegawcza zapewne nie spełni swojego zadania.

W § 19 Załącznika nr 1 do uchwały rada gminy zaleciła właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi, by przeprowadzali, co najmniej raz w roku, deratyzację na terenie nieruchomości. I dalej: "obowiązek" ten, w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany tylko w miarę potrzeby. Taki zapis w uchwale stanowi istotne naruszenie prawa, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mianowicie, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przede wszystkim ustawodawca nie obciąża tym obowiązkiem właścicieli nieruchomości, a stwierdzenia określające terminy jako "co najmniej raz roku" lub "tylko w miarę potrzeby" nie stanowi określenia konkretnego terminu deratyzacji i nie jest wystarczająco precyzyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 roku, sygn. akt VIII/SA/Wa 267/20). Wedle zapisu ustawowego, rada gminy nie została upoważniona do wskazania częstotliwości przeprowadzania deratyzacji, ale do wskazania terminu jej przeprowadzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 kwietnia 2016 roku, sygn. akt II SA/Lu 937/15). Wskazany powyżej przepis ustawowy wymaga od poszczególnych rad gmin wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i to rady gmin są zobligowane do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości danej gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie i inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2020 roku, sygn. akt II SA/Gd 217/19).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Stryszawa wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wskazał, że zaskarżona uchwała ma już tylko walor historyczny, albowiem utraciła moc obowiązującą, ponieważ Rada Gminy Stryszawa w dniu 21 grudnia 2020 r. przyjęła nową uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stryszawa. Nadto dodać należy, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Wojewoda jako organ nadzoru nie dopatrzył się w jej treści jakichkolwiek nieprawidłowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XXXV/275/14 Rady Gminy Stryszawa z dnia 28 marca 2014 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stryszawa. Regulamin został przyjęty w formie załącznika do uchwały.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 2a i § 3, art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 wskazana ustawa stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza, ani nie opisuje istotnych naruszeń prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z całą pewnością wadą istotną aktu prawa lokalnego jest wykroczenie jego regulacji poza upoważnienie ustawowe, a także brak wyważenia konstytucyjnych i ustawowych wartości.

Zaskarżona uchwała po myśli art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 z późn. zm.), dalej zwana ustawą, jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem".

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, pkt. 6 i pkt. 8 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa między innymi wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; a także wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Sąd stwierdził nieważność § 16 pkt 1 lit.a zaskarżonego Regulaminu, nakładającego na właścicieli bezwzględny obowiązek wyprowadzania każdego psa na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem. Sad uznał, że wskazana norma zobowiązująca narusza m.in. wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności a także zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. Stosownie do art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Człowiek ma obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. W art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt sformułowano zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zawarta w cytowanym na wstępie § 20 regulacja ma charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt. Należy ją ocenić jako bardziej rygorystyczną niż tę zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Upoważnienie do podjęcia tego rodzaju regulacji nie wnika z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt przez humanitarne traktowanie zwierząt rozumie traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz prowadzenia psów na uwięzi i w kagańcu nie uwzględnia indywidualnych potrzeb zwierzęcia, a w konsekwencji prowadzić może do naruszenia opisanej zasady humanitaryzmu. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.

Sąd stwierdził nieważność § 16 pkt 1 lit g zaskarżonego Regulaminu, zawierającego zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych i gastronomicznych, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt. Nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej, są regulacje regulaminu zabraniające wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych i gastronomicznych. Ustawodawca, co zgodnie podkreśla się w judykaturze sądów administracyjnych, nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Należy zwrócić uwagę, że podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowią, jak przyjmuje art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przepisy tej ustawy (por. np. wyrok NSA z 9 września 2014 r., II OSK 654/14) Natomiast obiekty handlowe i placówki gastronomiczne prowadzone są w pomieszczeniach, których dysponentami są podmioty niepubliczne, czy to na podstawie prawa własności czy praw obligacyjnych. Rada gminy nie ma kompetencji do regulowania zasad prowadzenia działalności gospodarczej tego rodzaju.

Sąd stwierdził nieważność § 16 pkt 1 lit i zaskarżonego Regulaminu, zawierającego możliwości zwolnienia zwierzęcia domowego z uwięzi oraz zdjęcie kagańca wyłącznie na terenach zielonych mało uczęszczanych, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia, co nie dotyczy ras agresywnych. Określenie zasad dopuszczalnego zwolnienia zwierzęcia z uwięzi i zdjęcie mu kagańca w ten sposób, że jest to dozwolone tylko w terenach zielonych oraz mało uczęszczanych i tylko wtedy, gdy właściciel psa ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, jest w zakresie słów "na terenach zielonych oraz mało uczęszczanych" nieprecyzyjne, ale również nielogiczne w tym znaczeniu, że jeśli pies jest agresywny, to zwalnianie go ze smyczy nie może być dozwolone w żadnym miejscu, w którym mogą zaleźć się ludzie – niezależnie od tego ile osób może w miejscu tym przebywać. Każdy człowiek w miejscu publicznie czy powszechnie dostępnym ma prawo czuć się bezpiecznie. Dodatkowo pojęcie "miejsce zielone oraz mało uczęszczane" można interpretować bardzo różnie. W potocznym rozumieniu takim miejscem może być np. las, a przecież puszczania psów luzem w lesie zabrania art. 30 ust. 1 pkt. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1463 z późn. zm.). Analizując powyższe ustalenia, niepodobna nie zauważyć, że kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie, zatem zakres zastosowania tej regulacji ma rozmyte, płynne granice. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18, CBOSA) "przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji." Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

Sąd stwierdził nieważność § 16 pkt 1 lit.j zaskarżonego Regulaminu, zawierającego regulacje dotyczącą zwolnienia ze smyczy psa na terenie własnej nieruchomości w przypadku kiedy jest ona ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem oraz pod warunkiem, że przebywanie takie nie jest uciążliwe dla sąsiadów i innych osób.

Zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 z późn. zm.), zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (ust. 3). Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. (ust. 4) Rację ma skarżący Prokurator, że Regulamin wprowadził dodatkowe, nieprzewidziane ustawą o ochronie zwierząt obostrzenia związane z dopuszczalnością zwalniania psa z uwięzi na terenie prywatnym. Ustawa wymaga jedynie, aby teren był "ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście", zaś rada gminy dodatkowo zmodyfikowała ten obowiązek dodając wymóg, że ogrodzenia ma również wykluczać samowolny dostęp osób trzecich. Nadto teren nieruchomości powinien być oznakowany tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem a "przebywanie takie nie jest uciążliwe dla sąsiadów i innych osób". Regulacje nie mają umocowania w delegacji ustawowej, modyfikują przepisy ustawy i prowadzą do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczenia tego prawa. Ustawa kładzie bowiem nacisk na to, aby istniała fizyczna bariera dla wydostania się psa z terenu prywatnego na teren publicznie dostępny, gdzie pies mógłby stanowić zagrożenie dla osób trzecich lub teren ten zanieczyszczać. Tymczasem rada gminy wydaje się chronić również osoby, które zechciałyby podjąć próbę "samowolnego wkroczenia" na teren prywatny, a ta ochrona nie znajduje żadnego usprawiedliwienia prawnego czy merytorycznego. Na marginesie tylko można powiedzieć, że zasadniczo żadne zwykłe ogrodzenie nie wykluczy "samowolnego dostępu osób trzecich", a gdy teren jest duży, a ogrodzenie długie, jedna tabliczka ostrzegawcza zapewne nie spełni swojego zadania. Podobny pogląd wyraził tutejszy Sąd w wyroku o sygn. II SA/Kr 680/19.

Sąd stwierdził nieważność § 19 zaskarżonego Regulaminu, zawierającego zalecenie, aby właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi przeprowadzali, co najmniej raz w roku deratyzację na terenie nieruchomości. W odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, obowiązek ten może być realizowany w miarę potrzeby. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 8, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zatem przepis ustawy upoważnia radę gminy nie tyle do wydawania "zaleceń" właścicielom określonego rodzaju nieruchomości, ale do jednoznacznego ustalenia "obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji i wskazanie terminu wykonania tego obowiązku. Można z tego wnosić, że w przepisie tym chodzi o wyznaczenie przez radę gminy takich terenów (po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego - art. 4 ust. 1 ustawy), które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź sposób użytkowania, wymagają poddania ich regularnemu obowiązkowi deratyzacji. Kwestionowany zapis regulaminu nie realizuje zatem delegacji ustawowej, nie ma nawet waloru informacyjnego.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi dotyczącego § 3 ust. 3 Regulaminu. Prawdą jest, że wadą tego zapisu jest to, iż w istocie stanowi on powtórzenie przepisu ustawy art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu jednak wada ta ma charakter nieistotny. Stosownie do § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U.206/283), do projektów aktów prawa miejscowego § 118 (w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych) stosuje się jedynie odpowiednio. Zważywszy na specyfikę aktu prawa miejscowego, którego adresatem jest odbiorca lokalny, a także na fakt, że z omawianym uchybieniem nie wiązały się żadne inne, nie sposób uznać za uzasadnioną skargę w zakresie dotyczącym § 3 ust. 3 skarżonego aktu. Powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy gminne choć co do zasady nie powinno mieć miejsca, to jednak samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Podobnie Sąd nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 pkt 1 regulaminu, który nakłada na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodnika obowiązek uprzątania "niezwłocznie po opadach": błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników, a także części nieruchomości pełniących funkcje komunikacyjne np. podwórzy, przejść, bram itp. Zdaniem Prokuratora, dodanie do tego postanowienia określenia "niezwłocznie" stanowi o naruszeniu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, brzmi następująco: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Dodatkowo, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 4 ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Skoro zatem rolą regulaminu jest określenie "szczegółowych zasad" w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to sfomułowanie "niezwłocznie" jest właśnie takim uszczegółowieniem. W innym przypadku rada gminy mogłaby jedynie przepisać do regulaminu postanowienie ustawy, co z kolei spotkałoby się z zarzutem powielania przepisów rangi ustawowej w akcie prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga też, że sformułowanie "niezwłocznie" ma w języku prawniczym ustalone rozumienie i oznacza wykonanie czegoś nie tyle natychmiast, co "bez zbędnej zwłoki". Jest to zatem postanowienie logiczne i konieczne – jeżeli nakaz usuwania śniegu czy lodu z chodnika nie zostałby określony jako obowiązkowy do wykonania "niezwłocznie", ale w bliżej nieokreślonym czasie, to nakładanie tego obowiązku na właścicieli nieruchomości przyległych do chodnika nie miałoby żadnego logicznego uzasadnienia. W zależności od warunków atmosferycznych, po dłuższym lub krótszym czasie, śnieg czy lód i tak wszak topnieje, do tego czasu stanowiąc przeszkodę w bezpiecznym używaniu chodnika zgodnie z jego przeznaczeniem.

Na koniec stwierdzić należy, że bez znaczenia pozostaje, iż w dniu orzekania przez Sąd zaskarżone przepisy już nie obowiązywały. Stwierdzenie nieważności swą skutecznością sięga od samego początku wejścia w życie uchwały, dlatego w razie spełnienia przesłanek, nadal pozostaje konieczne.

Wobec powyższego, orzeczono jak w pkt. I wyroku na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast w pkt II wyroku skarga została w części oddalona jako nieuzasadniona, na zasadzie art. 151 p.p.s.a.