Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1639/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2012 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M.T. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 20 maja 2011r., znak [...], sprostowana postanowieniem z dnia 22 czerwca 2011r., znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy Nr 164, poz. 1589), art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz.543 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., ustalił na rzecz L. K. warunki zabudowy dla zamierzenia pn.: "Budowa budynku hotelowo - usługowego z apartamentami mieszkalnymi ( funkcja uzupełniająca mieszkalna wielorodzinna), z garażem podziemnym, z naziemnymi miejscami parkingowymi i układem drogowym, stacją transformatorową i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr [...] wraz z dwoma wjazdami (w tym jeden dla celów ochrony przeciw pożarowej) oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Orzekając w ten sposób podał, że w dniu 22 kwietnia 2009 r. został złożony przez L. K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy, korygowany następnie pismami z dat : 21 września 2009 r., 30 października 2009 r. i 9 grudnia.2009 r.

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowanie uzyskano uzgodnienie - tj. postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lutego 2010 r., znak [...], a także opinie: Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 6 listopada 2009 r., znak [...], o Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 10 czerwca 2009 r., znak [...], uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia 24 czerwca 2009 r., nr XXXIV/361/2009.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...]. W toku postępowania strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 maja 2011r., znak [...], złożył w terminie M. T., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania, a to : art. 6, 7, 8, 11, 12 §1, 77 § 1 oraz art. 107§ 3 k.p.a. - mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 3, 5, 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe zarzuty rozwijał w obszernym uzasadnieniu skargi.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 11 sierpnia 2011 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, skazując na następujące okoliczności.

W niniejszej sprawie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy - zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust. 1 tej ustawy. Jak słusznie podał organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy. Jednym z nich jest występowanie na obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" , należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej odpowiadającej opisanym wyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Na postępowanie wyjaśniające prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

I tak, § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 § 3, granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Z § 4 - § 8 rozporządzenia wynika, że zabudowa znajdująca się na tym terenie jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji odnośnie: obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Sposób sporządzania analizy, jak i poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji, podane w powyższym rozporządzeniu, winny być przestrzegane i zrealizowane.

W myśl poglądów orzecznictwa, powyższe rozporządzenie zawiera bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określaniu wymagań, które winny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz.

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną ( tj. mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego i granice terenu objętego wnioskiem, jak również część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia : linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Nie ulega wątpliwości, że w ramach władztwa planistycznego -uchwalając plan miejscowy organy gminy w sposób kompleksowy i zazwyczaj dotyczący większego terenu określają przyszłe przeznaczenie danego terenu, kreując jednocześnie rozwój gminy lub jej części. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. W toku postępowania dowodowego odbywa się konkretyzacja praw i obowiązków kształtowanych następnie decyzją administracyjną. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej.

Zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa wyżej, na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności: gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Działka sąsiednia, to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. l pkt 1 ustawy).

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją zabudowy już istniejącej na analizowanym obszarze. W konsekwencji nie jest zasadnym twierdzenie, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi.

Planowane zamierzenie inwestycyjne (budynek hotelowo-usługowy), nie będzie stanowić elementu obcego w istniejącej zabudowie kształtującej się wzdłuż ulicy [...], co więcej planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie w już ukształtowanym ładzie urbanistyczno-architektonicznym w ramach obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym występują budynki o cechach i gabarytach zabudowy usługowej, których parametry mogą stanowić kontynuację dla wnioskowanej inwestycji, co jednoznacznie wykazano w znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistyczno architektonicznej oraz sporządzonych na jej podstawie wynikach stanowiących załącznik decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane przez skarżącego błędne uwzględnienie w załączniku nr 3 do decyzji dotyczące zabudowy na działce nr [...] obr. [...] należy zinterpretować jako oczywistą omyłkę, która nie ma wpływu na ocenę charakterystyki i parametrów zabudowy istniejącej na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Podkreślenia wymaga, iż wskaźniki i parametry zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym zostały uwzględnione w zestawieniu stanowiącym załącznik analizy urbanistyczno - architektonicznej znajdującej się w aktach niniejszej sprawy. W konsekwencji brak faktycznych podstaw do kwestionowania przyjętych przez organ pierwszej instancji średników wskaźników i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Parametry urbanistyczne w niniejszej sprawie zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego, uwzględniają one wymóg ładu przestrzennego, a ustalono je w sposób wyważony. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności przylegające bezpośrednio do terenu inwestycji działki nr [...] i nr [...] - obr. [...], jedn. ewid. [...]. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest zabudowa usługowa i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a zatem funkcja wnioskowana, tj. zabudowa usługowa jest zgodna z funkcją dostępną z tej samej drogi publicznej.

W rozpatrywanej sprawie obowiązującą linię zabudowy ustalono zgodnie z zasadami ogólnymi na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako kontynuację linii zabudowy budynków na dz. nr [...], nr [...] i nr [...].

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono do 63% w oparciu o średni wskaźnik w obszarze analizowanym, a zatem na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Niezależnie od podniesionych przez skarżącego zarzutów w przedmiocie wskaźnika na działce nr [...], nie budzi wątpliwości zestawienie tabelaryczne działek znajdujących się w obszarze analizowanym zawierające wskaźniki urbanistyczne, w tym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. Wyliczony przez urbanistę wskaźnik średni wynoszący 63 % wynika ze średniej taki sposób określenia powyższego parametru jest prawidłowy.

Szerokość elewacji frontowej określono jako przedłużenie pierzei przy ul. [...] do 58 m na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. W wynikach analizy organ pierwszej instancji podniósł, że wskazane jest wykorzystanie całej szerokości wnioskowanej działki, dla zabudowy plombowej z wykorzystaniem istniejącej głębokości zabudowy wraz z utrzymaniem wewnętrznej przestrzeni zielonej, łączącej się z otwartą podobną przestrzenią działek. Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje takiego sposobu ustalenia przedmiotowego wskaźnika. Został on uzasadniony przez organ pierwszej instancji i znajduje podstawę w świetle regulacji rozporządzenia wykonawczego.

Z kolei wskaźnik wysokości elewacji frontowej określono w pierzei ul. [...] do wysokości elewacji frontowej bezpośrednio przylegającego budynku przy ul. [...] na działce nr [...] - obr. [...], lecz nie wyżej niż 18m. W głębi działki nr [...], tj. w północnej części tej działki nawiązano do zabudowy na działce nr [...] (ul. [...]), lecz nie wyżej niż 18m. Generalnie, maksymalna wysokość zabudowy wynosi do 22m, a więc nie przekracza parametrów występujących w obszarze analizowanym.

Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki. Z załącznika obejmującego tzw. wyniki analizy architektoniczno - urbanistyczne wynika w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnienie przyjęcia rozwiązań w zakresie konkretnych parametrów architektoniczno - urbanistycznych. Załącznik ten jest integralną częścią decyzji, a zatem nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, że organ nie umotywował w wydanej decyzji powyższych parametrów.

Konstrukcja prawna regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie pozwala orzekającemu w sprawie organowi administracji publicznej na odmowę ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Po stronie potencjalnego inwestora istnieje prawo podmiotowe do domagania się wydania takiej decyzji, jeżeli planowane zamierzenie spełnia wymogi prawne. Sporządzona ponownie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Orzecznictwo sądowadministracyjne potwierdza, że rozporządzenie w sprawach warunków technicznych jest elementem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Różny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu z wentylacji klimatyzacji itp., a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art.34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych procedur K.p.a., w tym zasad ogólnych procedury administracyjnej. Nie można podzielić w tym zakresie zarzutów skarżącego co do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, zasady przekonywania stron oraz zasady pogłębiania zaufania. Decyzja organu pierwszej instancji została w sposób prawidłowy uzasadniona, a z poczynionych w niej ustaleń wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Dopiero właściwy organ administracji architektoniczno- budowlanej w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę zweryfikuje, czy zamierzenie inwestycyjne uwzględnia regulację przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności rozporządzenia wykonawczego do powyższej ustawy.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 sierpnia 2011 r., znak [...] M. T. domagał się zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej, a także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucał rażące naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 , art. 107 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a., mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. : art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 3, 4, 5, 6, 7, 8, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Uzasadniając powyższe skarżący podniósł, że realizacja zasady z art. 15 k.p.a., wymaga przeprowadzenia dwukrotnie merytoryczne postępowania, oceny dowodów, w sposób rzeczowy przeanalizowano wszelkich argumentów i opinii, a konsekwencji do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. winien zostać rozważony w kontekście całokształtu przepisów dotyczących danej sprawy.

Z analizy zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium w swoim rozstrzygnięciu rozpatrzyło przedmiotową sprawę tylko w odniesieniu do zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu. Brak w treści uzasadnienia decyzji drugiej instancji nawiązania do całokształtu materiału dowodowego oraz brak wszechstronnej analizy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Wobec powyższego należy wskazać, iż rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest niezasadne.

Z jednej strony organ nie rozpatrzył sprawy całościowo, a z drugiej twierdząc, że odnosi się do zarzutów skarżącego, wskazał na to, że zamierzenie inwestycyjne nie będzie stanowić elementu obcego w istniejącej zabudowie kształtującej się wzdłuż ulicy [...]. Skarżący w odwołaniu nie podnosił takiego zarzutu i nie kwestionował wnioskowanej przez inwestora funkcji.

W kwestii naruszenia pozostałych powołanych w zarzutach zasad posterowania administracyjnego skarżący wskazywał, że organy rozpoznające sprawę w obu instancjach , pomimo widocznych spornych interesów stron, nie przeprowadziły wszechstronnej analizy argumentów obu stron i w uzasadnieniu decyzji nie stwierdziły wyraźnie, jakie względy zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. W przedmiotowej sprawie nie wskazano podstaw na jakich oparto się przy wydawaniu decyzji, co doprowadziło to również do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.

W dalszych wywodach skarżący zwrócił uwagę na różne aspekty realizacji tzw. " zasady dobrego sąsiedztwa " z art. 61 ust. 1 pkt 1 , z nią związany obowiązek przeprowadzenia analizy, w związku z którą w decyzji o warunkach zabudowy winny znaleźć się wymagane, konkretne rozstrzygnięcia odnośnie parametrów nowej zabudowy, co służy zachowaniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Dla stwierdzenia czy decyzja jest zgodna z prawem podstawowe znaczenie ma ustalenie obszaru analizowanego. Obowiązek wyznaczenia tego obszaru wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej jest jedynie spełnieniem obowiązku wynikającego z ust. 2 § 3 rozporządzenia, nie może być jednak uznane za wystarczające, co wielokrotnie było podnoszone w orzecznictwie sądów administracyjnych. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji nie podał kryteriów uzasadniających przyjęcie obszaru analizowanego w zaznaczonym zakresie. Stosownych wyjaśnień nie udzielił również organ odwoławczy pomimo zgłoszonych zarzutów, w których skarżący zwracał uwagę na zbyt lakoniczne i niejednoznaczne ujęcie tej kwestii .

Wobec braku tych ustaleń dotyczących kryteriów wyznaczenia obszaru analizowanego należy przyjąć, że takich działanie organów administracji, oprócz tego, iż narusza przepisy prawa materialnego § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to również art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy jak w rozpoznawanej sprawie, występują strony o spornych interesach. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, ze kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej.

Skarżący zwracał następnie uwagę , że w kwestionowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, iż parametry urbanistyczne w niniejszej sprawie zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego, uwzględniają one wymóg ładu przestrzennego, a ustalono je w sposób wyważony". Tymczasem w decyzji Prezydenta Miasta K. znajduje się mnóstwo uchybień w tym zakresie. Nie sposób zatem godzić się z tym, że parametry i wskaźniki, wymagane powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury zostały wyznaczone poprawie. Jak wynika z orzecznictwa, przy ustalaniu poszczególnych parametrów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego do niej, należy brać pod uwagę dane wynikające z całego obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,. Zagospodarowania przestrzennego. Bezpośrednią konsekwencją faktu, że obszar analizowany nie został wyznaczony prawidłowo jest to, że wyznaczenie parametrów również jest błędne.

Ponadto, analizując Załącznik nr 3 do decyzji organu pierwszej instancji łatwo zauważyć, że dziatki, które posłużyły do ustalenia wskaźników dla przedmiotowej inwestycji wybrane zostały przypadkowo. Kwestia ta została podniesiona w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentacji strony skarżącej. Przykładowo, ustalając zakres linii zabudowy organ pierwszej instancji powołuje się na "budynki w części zachodniej północnej strony ul. [...]" i "budynki w części wschodniej północnej strony ul. [...]" oraz "większość budynków zlokalizowanych po przeciwnej, południowej stronie ul. [...]", nie podając numerów konkretnych działek. Dalej organ przykładowo wymienia działki numer [...], [...], [...] obr. [...] i [...], [...] obr. [...]. Tymczasem działki te znajdują się po wschodniej północnej stronie ul. [...] ([...], [...]) oraz po stronie południowej tej ulicy ([...], [...]). Organ nie powołał więc żadnej działki po stronie zachodniej północnej. Nie wiadomo też jaką "większość" organ miał na myśli, gdyż po stronie południowej jest wiele innych działek, do których w ogóle się nie odniósł. Tym samym brak faktycznej możliwości skontrolowania słuszności rozstrzygnięcia, a przedstawiona analiza jest niespójna i wybiórcza, przez co nie może zostać uznana za zgodną z powoływanym rozporządzeniem.

Natomiast w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy organ powołuje jedynie działkę nr [...] obr. [...] oraz działki nr [...] – [...], które są poza granicami obszaru analizowanego.

Trudno oprzeć się wrażeniu, że organ bierze pod uwagę jedynie te działki, które uzasadniają przyjęte przez niego wskaźniki, nie biorąc pod uwagę całego obszaru objętego analizą. Takie działanie narusza postanowienia powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ wyznaczając obszar analizowany powinien wyjaśnić, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu zachowaniu ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze.

Organy ustalają wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - do 63%. Nie wskazano zatem, nie tylko na jakiej podstawie przyjęto akurat taki) wskaźnik (średni -str. 3 wyników analizy, ale i nie obliczono go konkretnie.

Nie jest również jasne dlaczego wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej została wyznaczona na 25%. W części tekstowej analizy urbanistyczno-architektonicznej jest wzmianka, że powierzchnia biologicznie czynna na przedmiotowej działce to ok. 95%. Organ nie wskazał jak kształtuje się powierzchnia biologicznie czynna na innych działkach w obrębie obszaru analizowanego, stąd można wnioskować, ze wyznaczył ten wskaźnik arbitralnie. Takie działanie rażąco narusza przepisy prawa i nie może zostać uznane za słuszne.

Kolejną kwestią jest szerokość elewacji frontowej. W Załączniku nr 1 organ stwierdził, że wyznaczył ten wskaźnik zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Nie zostało jednak wyjaśnione dlaczego nie zastosował zasady z ust. 1, zgodnie bowiem z zasadami stosowania prawa, w pierwszej kolejności powinno dojść do zastosowania zasady ogólnej. Odstępując od stosowania zasady organ powinien wyjaśnić dlaczego nie może jej zastosować i czyni wyjątek, , w przeciwnym razie nie sposób bowiem zbadać zasadności takiego rozstrzygnięcia. Analiza zaś nie uzasadnia zastosowania wyjątku od przyjętej przez przepisy rozporządzenia reguły.

Przy wyznaczaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki organ naruszył § 7 rozporządzenia. Po pierwsze, wyznaczone wartości charakteryzują się zbyt dużą dowolnością. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie bowiem zostało podkreślone, ze aby można było uznać, że parametry są wyznaczone zgodnie z przepisami rozporządzenia, muszą być konkretne i jednoznaczne. Samo sformułowanie "nie wyżej" nie służy zapewnieniu architektonicznego ładu, pozostawiając inwestorowi możliwości uznaniowego doprecyzowania wskaźnika od de facto 0 m. Po drugie, przy wyznaczaniu wartości tego parametru organ odniósł się jedynie do działek nr [...] i [...], oraz [...]. Nie można zatem uznać takiego działania za prawidłowe, gdyż w tym wypadku wysokość krawędzi elewacji frontowej nie jest uzasadniona na gruncie całego obszaru analizowanego. Należy podkreślić, że działka nr [...] nie jest działką sąsiednią, gdyż nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej.

Przy wyznaczeniu geometrii dachu również powołano się jedynie na dwie działki sąsiednie (nr [...] i nr [...]). W decyzji powinna być ustalona konkretna geometria dachu, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Tymczasem, zaskarżona decyzji określa jedynie, że dach ma być połaciowy, dwuspadowy lub wielospadowy , w głębi działki ponadto dopuszcza się również dach płaski. Poza tym kąty nachylenia mogą mieć od 15 do 30 stopni, a kierunek kalenicy dachu w stosunku do frontu działki może być równoległy lub prostopadły do osi ul. [...]. Takie wyznaczenie geometrii dachu nie może być uznane za zgodne rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, nie jest bowiem ani konkretne, ani jednoznaczne. Organ powołuje się przy tym na działki nr [...] oraz nr [...], a także jakieś oficyny, dachy budynków usługowych w obszarze analizowanym - nie wiadomo jednak których. Ustalono także wysokość kalenic dla zabudowy przy ulicy [...], [...] oraz [...]. Niestety żadnych szczegółów nie podano.

W decyzji o warunkach zabudowy parametry powinny być określone szczególnie dokładnie i w sposób nie budzący wątpliwości, służy to bowiem zachowaniu ładu przestrzennego. Natomiast określenie parametrów w granicach "do", bądź też ogólnie, bez uzasadnienia jako "nie .mniej niż" narusza regulację przepisów, gdyż takie ustalenie warunków zabudowy skutkuje niejednoznacznością rozstrzygnięcia. Przy ustalaniu, jak w niniejszej sprawie, parametrów jako "do", nie wiadomo, ile ten parametr ostatecznie będzie wynosił.

W związku z powyższym, nie można zgodzić się z argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera mnóstwo błędów - zarówno materialno prawnych, jak i procesowych i nie powinna ona zostać utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Przede wszystkim dowolność w ustaleniu parametrów stoi w sprzeczności z koniecznością kontynuacji ładu przestrzennego i jest. sprzeczna z celem obowiązującej regulacji. Konkretne i jednoznaczne wyznaczenie parametrów wynika jasno z brzmienia przepisów § 3, 4, 5 i 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dokładniej przez sformułowanie "wyznacza się", co dodatkowo podkreśla brak możliwości uznaniowego działania organu. Wbrew wywodom organu drugiej instancji skarżący nie powoływał się na obrazę przepisów prawa budowlanego, a zarzuty które stawia, znajdują poparcie we właściwych przepisach dotyczących wymagań postępowania i samej decyzji wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem

w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 20 maja 2011r., znak [...], zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone

w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią obecnie funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust.

1 u.p.z.p.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198 ) – " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę

w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania

i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX nr 394807).

W świetle brzemienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas natomiast wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu.

Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z drugiej zaś strony przepisy aktu wykonawczego nie mogą pozostawać w sprzeczności, ani podlegać interpretacji niezgodnej z normami zawartymi w akcie rangi ustawowej.

Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio aktu wykonawczego, który w tytule oraz §1 wskazuje, że określa on jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także odnośnie sposobu i zasad określenia stosownych wymagań. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8.

W szczególności zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. I tak, stosownie do § 3 rozporządzenia :

"1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek

o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków,

o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy,

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś

z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., o ile dostępne są z tej samej drogi publicznej. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych, czy zwłaszcza intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy jednak mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Spójność sytemu wymaga uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym. Nakazują one uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c. ). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., obejmując obszar o promieniu większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może jednak zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego - tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, decyduje o rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które ma realizować wymogi dobrego sąsiedztwa. Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć .

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 252/11, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do). Natomiast przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości , niedookreślonego pojęcia " około" . Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez odwołanie się do wysokości, szerokości frontu – i.t.p., na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora, mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań osób trzecich i nie być możliwe do odtworzenia z uwagi na pierwotny lub następczy brak dokumentacji budowlanej.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 – 7 rozporządzenia. Treść

i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że sposób wyznaczenie w sprawie niniejszej obszaru analizowanego w części graficznej analizy - co do zasady - odpowiada prawu, albowiem działka nr [...], mająca stanowić teren inwestycji kubaturowej znajduje się w centrum okręgu o promieniu równym trzykrotności frontu usytuowanego od strony ul. [...]. Pomimo tego stanu rzeczy przeprowadzona w sprawie analiza nie może zostać uznana za prawidłową, podobnie jak wydane na jej podstawie rozstrzygnięcie. Powyższe wynika z faktu, że wyliczając średnie mające służyć wyznaczeniu określonych paramentów w analizie uwzględniono działki znajdujące się poza obszarem analizowanym, tj. nr [...] obr. [...] oraz nr [...] i [...] obr. [...] obr. [...]. Porównanie dostępnych map z częścią tekstową analizy wskazuje również, że przy ul. [...] nie ma działki nr [...] , zaś zaznaczono na nich działkę nr [...]. Nie jest zatem wiadomym, jak w istocie wyznaczono obszar analizowany, oraz czy istniały przesłanki do jego poszerzenia. Te wewnętrzne sprzeczności powielono w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 maja 2011r., znak [...], tj. w załączniku Nr 2 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej część tekstowa, oraz Nr 3 - obejmującym część graficzną wyników analizy. Ani w analizie, ani w decyzji organu pierwszej instancji – w tym także w załącznikach, nie zawarto szerszych wyjaśnień co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Stwierdzone sprzeczności nie mogą zatem zostać uznane za oczywiste omyłki, zaś stan taki stanowi naruszenie zasad z art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego ma zaś wpływ na niemożność uznania samej analizy za zgodną z prawem.

Zważyć należy dalej, że przeprowadzona w sprawie analiza, która stanowiła punkt wyjścia dla określenie poszczególnych parametrów dla przedmiotowej inwestycji uwzględnia, że działka, na której ma powstać inwestycja jest położona w obrębie układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 16 lutego 1984r. W postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lutego 2010 r., znak [...] wskazano, że powyższe dane figurując w projekcie decyzji są błędne, oraz nakazano ich skorygowanie przez wpisanie, że działka nr [...] przy ul [...] leży w obrębie układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 25 stycznia 1984r. Podobną informację co do położenia przedmiotowej działki w obrębie układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 25 stycznia 1984r zawiera uzasadnienie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 listopada 2010r., znak [...] ( BKW ), który stwierdzono niedopuszczalności zażalenia M. T. na postanowienie uzgadniające organu pierwszej instancji po zaszłej zmianie przepisów, w myśl której takie zażalenie służyło już wyłącznie wnioskodawcy. W załączniku Nr 1 do decyzji pkt II. ppkt 3 zawarto wskazanie odpowiadające ostatecznemu postanowieniu uzgadniającemu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lutego 2010 r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie omówiono jednak występujących rozbieżności pomiędzy analizą i projektem, a ostateczną wersją decyzji. Stan taki budzi zastrzeżenia, albowiem po ujawnieniu błędu w sprawie nie przeprowadzano ponownej analizy. Nie jest zatem wiadomym, czy i jaki wpływ miał pierwotny błąd na sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, oraz ustalonych w wyniku analizy parametrów dla przedmiotowej inwestycji. Nadto, wątpliwości w sprawie prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia pogłębia fakt, że w analizie zawarto następujące stwierdzenie : " Dla terenu objętego wnioskiem było prowadzone postępowanie administracyjne dla nr spraw [...] i nr [...], w trakcie którego uzyskano opinie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak : [...] z dnia 20.03.2007r. i znak [...] z dnia 20.03.2007r., które wykorzystano w niniejszym postępowaniu ( kopie opinii dołączono do niniejszej analizy)." Do analizy faktycznie dołączono opinię konserwatorską z dnia 20 marca 2007r., znak [...], w której w przeciwieństwie do postanowienia uzgadniającemu z dnia 5 lutego 2010 r., znak [...], Wojewódzki Konserwator pisze o lokalizacji działki nr [...], obr. [...], w obrębie układu urbanistycznego [...]. Także z dołączonych dodatkowo w toku postępowania sądowoadministracyjnego akt dotyczących kwestii incydentalnej wynika, że M. T. wnosząc zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lutego 2010 r., znak [...] wskazywał, iż powyższa działka jest położona w obrębie układu urbanistycznego [...]. Jak już uprzednio wskazano, zażalenie to nie zostało merytorycznie rozpoznane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 listopada 2010r., znak [...] ( BKW ) , wobec stwierdzenie niedopuszczalności jego złożenia, zaś występujące rozbieżności w stanowisku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie zostały poddane wyjaśnieniom ani w ramach postępowania, ani w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 maja 2011r., znak [...]. Wiążący charakter uzgodnienia nie zwalnia organu pierwszej instancji od oceny z gromadzonych materiałów oraz w miarę potrzeby sygnalizacji dostrzeżonych wad, względnie pouczenia stron o możliwości ich eliminacji poprzez inicjowanie kontroli nadzwyczajnej aktów administracyjnych.

Brak w omawianych wyżej kwestiach ustaleń i rozważań stanowi uchybienie wymogom z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rzetelność przeprowadzonej w sprawie analizy budzi także zastrzeżenia z tego powodu, że przykładowo wskaźnik powierzchni zabudowy działki nr [...], obr. [...], został podany na 158 %, co rodzi pytanie jak liczony był ten wskaźnik. Front stanowiącej teren inwestycji określa się w analizie raz na ok. 50 m , innym razem na 58, przy czym szerokość elewacji elewacja frontowej został ustalona na 58 m. Te budzące zastrzeżenia wskaźniki i parametry zostały przeniesione bezkrytycznie do decyzji organu pierwszej instancji, co świadczy o niewykonaniu przez Prezydenta Miasta K. obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1k.p.a., 80 k.p.a.

W analizie, projekcie decyzji, a potem w samej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 maja 2011r., znak [...] ( Załącznik Nr 1 – Warunki zabudowy ), ustalono z naruszeniem uprzednio wskazanych przepisów rozporządzenia, w sposób niestanowczy i niekonkretny szereg parametrów dla przedmiotowej inwestycji . Ta negatywna uwaga odnosi się do określenie : udziału powierzchni biologicznie czynnej – na poziomie min. 25%, szerokości elewacji frontowej – do 58m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu – relacjonowanych odpowiednio do wysokości albo kąta nachylenia dachów innych istniejących budynków, czy również przez podanie wysokości maksymalnych. Nie jest wiadomym przy tym w jaki sposób wyliczono i ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, albowiem w tym zakresie stosownych danych z całego obszaru analizowanego nie podano także w analizie. Uwzględniając, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winno mieć charakter stanowczy nie jest dopuszczalne równoczesne orzeczenie – jak w pkt II. ppkt 1 f, że " niniejsza decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia odnoszącego się do lokalizacji obiektu przy granicy działek sąsiednich lub w zbliżeniu do tych granic ze względu na brak podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie na etapie decyzji WZ", by tuż po tym stwierdzić – " zaleca się przysunięcie zabudowy do ścian budynków na działkach sąsiednich po stronie wschodniej w celu przysłonięcia ich ścian ogniowych. " Nadto, wskazanie dotyczące braku podstawy prawnej do orzekania o zabudowie przy granicy jest dowolne, skoro np. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. ) stanowi – " Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu."

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał również błędnie art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz.543 z późn. zm.), który to przepis dotyczy podziału nieruchomości, a nie ustalenia warunków zabudowy.

Tych wszystkich istotnych uchybień nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które nie wykonało prawidłowo ani obowiązków kontrolnych, ani związanych z ponownym rozstrzygnięciem sprawy. Zaskarżona decyzja narusza te same przepisy prawa, którym uchybił organ pierwszej instancji oraz dodatkowo art. 138 § pkt 1 k.p.a., albowiem brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu. Jak już wspomniano uprzednio, w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U.z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn zm. ) jest co do zasady węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna.

W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt. III. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.