Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 518/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 7, 77 , 80 i inne przepisy o postępowaniu dowodowym i art 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 48, art 103 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Powiat [...]z dnia [...] roku, znak [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a. nakazano A.G. wykonanie rozbiórki samodzielnie wzniesionego budynku garażowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w S.

Na skutek odwołania wniesionego przez A.G., decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] roku, znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), uchylono powyższą decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zalecając przeprowadzenie rozprawy administracyjnej dla wyjaśnienia rozbieżności w sprzecznych oświadczeniach stron, a także dokonania ponownych oględzin.

Rozpatrzywszy sprawę ponownie, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Powiat [...] z dnia [...] roku, znak [...], nakazano A. G. rozbiórkę obiektu garażowego o wymiarach [...]m, zlokalizowanego na działce nr[...] w miejscowości S., gm. M.. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2003r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. 2004 r. Nr 93 poz. 888) oraz art. 104 k.p.a.

Orzekając w ten sposób podano, że postępowanie zostało wszczęte wskutek wniosku złożonego w dniu [...] 2003 roku przez J.G.. W trakcie ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy przeprowadzono w dniu [...] 2005 roku rozprawę administracyjną w terenie, w wyniku której ustalono, że na działce nr [...] w miejscowości S., gm. M. zlokalizowany jest garaż o wymiarach [...]m o konstrukcji drewnianej, kryty blachą trapezową, posadowiony na płytach chodnikowych (nie połączony trwale z gruntem). W toku czynności wyjaśniających powstała kwestia sporna co do czasu powstania przedmiotowego obiektu, rodzaju robot budowlanych wykonanych przez inwestora, j typu przedmiotowy obiekt garażowy oraz tego, czy na realizację przedmiotowego obiektu wymagane było uzyskanie zgłoszenia, albo pozwolenia na budowę.

Podczas oględzin w terenie przeprowadzonych przez pracowników organu w dniu [...] 2003 roku B.G. oświadczyła, że przedmiotowy garaż został zrealizowany około 1983 roku przez A.G. i jego brata J.G., na działce będącej własnością J. G., za jego zgodą. Budynek został zmodernizowany w roku 1994, poprzez obrócenie go, obłożenie drewnem oraz zmianę konstrukcji dachu i pokrycie blachą. Brak jest pozwolenia na jego budowę, modernizację, a także dokumentów związanych z jego utrzymaniem. D. i J. G. oświadczyli, że około roku 1988 A.G. postawił szopę bez ich zgody i bez ich pomocy. Obecny garaż został wybudowany po rozebraniu starego budynku, bez zgody i ich udziału w 1999 roku. M. i J.Z. oświadczyli, że poprzedni drewniany budynek został rozebrany i na jego miejscu w 1999 roku wybudowano istniejący garaż. W piśmie z dnia [...] lipca 2004 roku J.G. oświadczył, że przedmiotowy garaż został przerobiony ze starego kampingu w latach 80 - tych, garaż ten został całkowicie rozebrany, a nowy wybudowany bez zgody właściciela działki nr [...] w roku [...] w innym miejscu i skierowany jest w inną stronę.

W trakcie rozprawy dnia [...] 2005 roku A.G - inwestor oświadczył, że przedmiotowy garaż o wym. [...]m został zrealizowany w 1982 roku. W 1993 roku był zmodernizowany przez wymianę ścian oraz konstrukcji dachu. Budynek ten obrócono w kierunku drogi o kąt 45°, bez zmiany wymiarów garażu, wszystkie ściany z płyty pilśniowej umocowanej na konstrukcji drewnianej budynku garażowego były w złym stanie technicznym i inwestor wymienił je na nowe, montując z gotowych elementów. B.G. potwierdziła oświadczenia złożone przez męża - A.G. B i A.G. w dniu rozprawy nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających okres realizacji przedmiotowego obiektu .J.G. - wnioskodawca oświadczył, że przedmiotowy garaż został zrealizowany bez zezwolenia w roku 1999 po wcześniejszej rozbiórce starego budynku, jest to zupełnie nowy budynek o innych wymiarach. D.G., J.G., M.Z. i J.Z. potwierdzili to oświadczenie. Ponadto w dniach [...]2004 roku oraz [...] 2005 roku A.G. w celu uzupełnienia zeznań dołączył do akt postępowania materiał zdjęciowy.

Po analizie zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego uznano, że nie zasługuje na wiarę oświadczenie B.G. z uwagi na sprzeczne twierdzenia podczas oględzin w terenie przeprowadzonych w dniu [...] października 2003 roku, iż budynek został zmodernizowany w roku 1994 i złożone do protokołu z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...]marca 2005 roku, w którym potwierdziła zeznania męża - A.G.,, że budynek został zmodernizowany w 1993 roku. Również z przedłożonego przez A.G. materiału zdjęciowego nie wynika, że przedmiotowy garaż w takim stanie jaki jest obecnie istnieje od 1993, czy 1994 roku. Organ podkreślił, że A.G. nie wskazał żadnych świadków, których zeznania mogłyby jednoznacznie potwierdzić jego oświadczenia. B. i A. G. oświadczyli, że garaż został zmodernizowany jednakże w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N., w ten sposób wykonane roboty budowlane stanowią budowę. W myśl przepisów prawa budowlanego pod pojęciem budowy należy bowiem rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Na podstawie zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, w szczególności uwzględniając fakt, że złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej przez wnioskodawcę, jak również wskazanych przez niego świadków (D. G., M.Z, J. Z., J.G.) zeznania są spójne, uznano za udowodnioną okoliczność budowy w 1999 roku nowego obiektu garażowego. Zastosowanie w niniejszej sprawie mają zatem przepisy Prawa budowlanego z 1994r, W ich świetle sporny obiekt należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany. Stosownie do art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, przez tymczasowy obiekt budowlany należy bowiem rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Zgodnie z obowiązującymi przepisami budowa tymczasowych obiektów budowlanych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, za wyjątkiem tymczasowych obiektów budowlanych wymienionych w art. 29-30 Prawa budowlanego, czyli - tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych, tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, nie pełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel. Jak wykazało postępowanie wyjaśniające budowa przedmiotowego obiektu nie została wymieniona w art. 29-30 Prawa budowlanego, w związku z czym wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy dopuszczają możliwość legalizacji obiektów budowlanych bądź ich części, zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę pod warunkiem spełnienia określonych wymogów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa Budowlanego, a zatem w sytuacji, gdy obiekt budowlany lub jego część, będąca w budowie albo wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W aktach prowadzonego postępowania znajduje się wypis z dnia [...] 2004r. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. przyjęty uchwałą Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. Nr [...] z dnia [...] 1999r., zgodnie z którym dz. nr [...] położona w S., gm. M. leży w terenach [...]-tereny osiedleńcze z podstawową funkcją mieszkalnictwa jednorodzinnego i budownictwa zagrodowego, z dopuszczeniem nieuciążliwych usług podstawowych i komercyjnych oraz funkcji pensjonatowej i letniskowej - strefa "B" uzdrowiska". Jak wynika z akt zgromadzonego materiału dowodowego, garaż będący przedmiotem niniejszego postępowania zlokalizowany jest w zbliżeniu do granicy, zatem narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z prowadzonym postępowaniem dowodowym, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa Budowlanego, nakazano inwestorowi postanowieniem z dnia [...] 2004r., znak [...] dostarczenie w terminie do [...] 2004r. dokumentów niezbędnych do podjęcia dalszego postępowania. Inwestor nie spełnił obowiązków o których mowa w art. 48 ust.3 Prawa Budowlanego, nie przedłożył bowiem żadnego dokumentu, o których mowa w postanowieniu. Ponadto właścicielem działki nr [...] położonej w S., gm. M. jest wnioskodawca - J.G., który w całym toku prowadzonego postępowania żądał rozbiórki przedmiotowego garażu.

A.G. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając, że jest ona bezzasadna i stronnicza, oparta częściowo na kłamliwych zeznaniach świadków, wskutek czego błędnie ustalono datę powstania obiektu. Organ uwzględnił relacje tylko części świadków, a nie udzielił głosu [...] córkom skarżącego. Ponadto, sporny garaż nie stanowi budynku w rozumieniu prawa budowlanego. Jest on również niezbędny z uwagi na warunki finansowe i rodzinne, w tym chorobę syna skarżącego. A.G. podkreślał, że garaż wybudował wiatach 1982/1983.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] roku, znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdzając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uczynił zadość przepisom ustawy - Prawo budowlane oraz k.p.a. Zapewnił gwarancje procesowe dla stron, które miały możność brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania i przed wydaniem decyzji mogły wypowiedzieć się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego, nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Jak wynika z akt sprawy, w trakcie ponownego jej rozpatrywania organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną i oględziny przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że sporny obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany, bowiem nie jest on połączony trwale z gruntem oraz uznał za udowodnioną okoliczność budowy nowego garażu w 1999 roku. Organ odwoławczy przychylił się do tych ustaleń podając, że biorąc powyższe pod uwagę, zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r.

Z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Nie jest on połączony trwale z gruntem, stąd dokonana przez organ pierwszej instancji kwalifikacja obiektu jest prawidłowa. Garaż ten powstał, według ustaleń w 1999r. i istniał do czasu wydania skarżonej decyzji, a zatem nie przewidziano rozebrania obiektu lub przeniesienia przed upływem 120 dni od jego realizacji. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że nie spełnia on kryteriów, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, stanowiącym, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie to nie dotyczy obiektów, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, zatem jego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Bezspornym jest, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. W sytuacji realizacji obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę adekwatnym jest zastosowanie trybu postępowania art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę, zaś jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Treść art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że podstawową konsekwencją budowy lub wybudowania obiektu lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest nakaz rozbiórki. Z kolejnych postanowień powyższego artykułu wynika, że powołana zasada nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli, a mianowicie, gdy budowa pozostaje w zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z przedłożonego do akt sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S., przyjęty uchwałą [...]M. z dnia [...]1999r. nr [...] działka nr [...] położona jest w jednostce o symbolu[...] która stanowi " tereny osiedleńcze z podstawową funkcją mieszkalnictwa jednorodzinnego i budownictwa zagrodowego, z dopuszczeniem nieuciążliwych usług podstawowych i komercyjnych oraz funkcji pensjonatowej i letniskowej". Biorąc powyższe pod uwagę istniała zatem możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu, toteż zgodnie z konstrukcją zawartą w art. 48 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji wydał w dniu [...]r. postanowienie znak [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakładając na A.G. obowiązek dostarczenia dokumentów wymienionych w wyrzeczeniu tego postanowienia. Ponieważ inwestor dostarczył jedynie informację dotyczące działek sąsiednich tj. [...] i[...] (mapa podziału działki nr [...]na w/w numery działek i kopię mapy ewidencyjnej z wykazem zmian działek nr [...] położonych w S., oraz pismo Urzędu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej w M. z informacją o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania gminy M. dla działki nr [...] położonej w S.), należy uznać, że nie dopełnił obowiązku nałożonego w postanowieniu. Zgodnie z art. 48 ust. 4, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, co obliguje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego bądź jego części. Wydanie zaskarżonej decyzji było zatem prawidłowe.

Odnośnie zarzutów odwołania podano, że w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego nie zasługują one na uwzględnienie. Jak zostało wykazane, roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego obiektu wymagały uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiada. Wobec powyższego w sytuacji naruszenia przepisów prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobligowany był do podjęcia działań mających na celu doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego z przepisami Prawa budowlanego i wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. W kwestii niewłaściwego uznania przez organ pierwszej instancji zeznań świadków wnioskodawcy za spójne i za udowodnioną okoliczność budowy przedmiotowego obiektu w 1999 roku zauważono dalej, że w trakcie prowadzonego postępowania skarżący miał wiele możliwości do udowodnienia swoich racji, jednak z nich nie skorzystał. Przedłożył w trakcie postępowania jedynie fotografie na których widnieje przedmiotowy obiekt, jednak nie są one w ocenie organu odwoławczego dokumentami które mogłyby udowodnić datę jego realizacji. W przeciwieństwie do skarżącego, wnioskodawcy wskazali świadków, którzy zeznali pod rygorem odpowiedzialności karnej, że obiekt powstał w 1999r, zatem nie było powodów aby im nie dać wiary. Ponadto podkreślenia wymaga, że protokół z rozprawy został podpisany przez skarżącego, bez jakichkolwiek uwag odnośnie niedopuszczenia jego świadków do złożenia zeznań.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, znak [...], A.G. wskazywał na istniejący w rodzinie konflikt i stronniczość organu pierwszej instancji, podając, że J.G. postawił na drodze do jego posesji bramę i garaż, a także odebrał [...] ary gruntu. Zarzucał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przyjął zeznań jego [...] córek, które pamiętają, kiedy garaż był budowany. Nadto podniósł, że organy niesłusznie powołują się na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ został on przedłożony. W ocenie skarżącego, sporny obiekt, jako niezwiązany trwale z gruntem, nie jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego. Garaż jest estetyczny, stanowi duże udogodnienie, nie stwarza zagrożenia pożarowego, zaś posiadanie samochodu jest dla skarżącego niezbędne z uwagi na wymagającą rehabilitacji chorobę syna.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na zaistnienie przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki w trybie art., 48 ustawy - Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli narusza ona przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uchylając decyzję - stosownie do art. 152 p.p.s.a.- sąd określa, czy i w jakim zakresie może być ona wykonywana

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną, albowiem kontrolowane postępowanie administracyjne dotknięte jest daleko idącymi uchybieniami w zakresie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 §1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., ł SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Takiej ocenie winny podlegać wszelkie dowody przeprowadzane przez organy administracji i stanowiące podstawę poczynionych przez nie ustaleń. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Przebieg postępowania dowodowego reguluje szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że jednym z podstawowych środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym są zeznanie świadków, dalsze precyzują, kto nie może być świadkiem (art. 82 k.p.a.), a także wskazują, że nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli, przy czym prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 83 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 83 § 2 k.p.a., świadek może odmówić odpowiedzi na pytania, gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub bliskich wymienionych w § 1 na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej. Natomiast art. 83 § 3 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że przed odebraniem zeznania organ administracji publicznej uprzedza świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Jak wynika z art. 89 § 2 k.p.a., jeżeli do wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędne jest przesłuchanie świadków, organ winien w tym celu wyznaczyć rozprawę administracyjną. W odróżnieniu od zeznań świadków przesłuchanie stron postępowania administracyjnego ma charakter subsydiarny. Zgodnie z art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę, a do jej przesłuchania stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Taka redakcja przepisu wskazuje, że dowód z zeznań strony jest środkiem dowodowym pomocniczym, z którego organ winien korzystać jedynie w ostateczności, gdy wszechstronne wyjaśnienie sprawy w oparciu o inne dowody nie było możliwe, co ustawodawca wyraźnie zaakcentował, czyniąc przesłanką dopuszczenia i przeprowadzenia takiego dowodu wyczerpanie innych środków dowodowych albo nie wyjaśnienie istotnych okoliczności. Wprost z omawianego przepisu wynika więc, że dowód z zeznań strony powinien co do zasady zostać przeprowadzony jako ostatni, po pozostałych środkach dowodowych, w szczególności zaś - po przesłuchaniu wszystkich znanych organowi administracji publicznej świadków. W żadnym zaś wypadku nie powinien być to środek dowodowy, wykorzystywany w pierwszej kolejności, co podkreślano wielokrotnie w doktrynie (zob. C. Martysz [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Komentarz do art.86 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II i powołana tam dalsza literatura). Przepisy postępowania administracyjnego nie regulują precyzyjnie, w jaki sposób ma wyglądać przesłuchanie świadków, czy stron, za wyjątkiem wskazania, że przeprowadzenie takiego dowodu winno się odbyć na rozprawie administracyjnej, zaś przed odebraniem zeznań składający je winien zostać pouczony o odpowiedzialności karnej i ewentualnym prawie odmowy zeznania bądź odpowiedzi na pytanie. Oczywistym jest jednak, że organ administracji publicznej winien prowadzić przesłuchanie w taki sposób, aby środek dowodowy służył wyjaśnieniu istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a nadto - aby wartość dowodową zeznania można było poddać weryfikacji i ocenić w sposób, spełniający wymogi art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym niezbędne jest zapewnienie świadkowi możliwości złożenia pełnych, swobodnych zeznań, zadawane mu pytania nie mogą mieć charakteru pytań sugerujących odpowiedź, nie powinien być także obecny w czasie przesłuchania stron, czy innych świadków. Za niedopuszczalne i dyskwalifikujące czynność dowodową należy uznać ograniczenie przesłuchania świadka do potwierdzenia przez świadka jednej, znanej mu wersji, bowiem powyższe nie pozwala na ustalenia, czy posiada w sprawie wiadomości pochodzące z własnych spostrzeżeń, względnie źródeł pośrednich , a także poddać ich ocenie pod kątem zdolności do zapamiętywania faktów oraz wiarogodności zeznań.. Świadek winien odpowiadać spontanicznie, w sposób wolny od wpływów i sugestii, podawać, co mu o sprawie wiadomo i z jakich przyczyn pamięta okoliczności, nie znając innych, przeprowadzonych już dowodów. Za zasadną należy uznać podnoszoną w nauce prawa propozycję, by w zakresie przesłuchiwania świadków odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, tez 11 do art. 83 k.p.a.), w tym art. 264 zd. 2 kpc , stanowiący, że świadkowie, którzy nie złożyli jeszcze zeznań, nie mogą być obecni przy przesłuchaniu innych świadków. Wartość dowodowa zeznań świadka, któremu znana jest treść zeznań innych osób, w tym stron, musi być oceniona jako nikła; tym bardziej nisko ocenić trzeba wartość wyrażonego przez niego zdania, iż potwierdza to, co mówili inni. W takim wypadku trudno w ogóle mówić o środku dowodowym, jakim jest przesłuchanie świadka, nadto organ nie uzyskuje żadnych przesłanek, by ocenić jego wiarygodność.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, spór w zakresie istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności dotyczył w szczególności daty powstania przedmiotowego obiektu. Kwestia czasu jego zrealizowania ma istotne znaczenie z uwagi na możliwość stosowania aktualnych regulacji , w względnie przepisów obowiązujących przez datą [...] stycznia 1995r. Artykuł 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane stanowi bowiem, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc ustawę - Prawo budowlane z 1974 roku. Ustalenie w sposób jednoznaczny czasu, w którym powstał obecny garaż było zasadniczym przedmiotem postępowania wyjaśniającego, determinując wybór przepisów znajdujących zastosowanie tak do kwalifikacji, jaki i legalizacji obiektu na działce nr [...]. Sposób, w jaki przeprowadzono postępowanie dowodowe odnośnie tej istotnej okoliczności narusza omówione wyżej przepisy proceduralne oraz nie pozwala na uznanie z prawidłowych ustaleń dokonanych w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W toku postępowania dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. przeprowadził dwie rozprawy administracyjne : w dniu [...]2003 roku, a także w dniu [...] 2005 roku. Podczas pierwszej z rozpraw przesłuchano wyłącznie strony postępowania: B.G., J.G. i D.G., po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Takie prowadzenie sprawy przez organ administracji publicznej narusza dyspozycję przepisu art. 86 k.p.a., albowiem dowód o charakterze posiłkowym, jakim jest odebranie zeznania od strony, został przeprowadzony jako jeden z pierwszych i uczyniony nieomal wyłączną podstawą ustaleń . Nadto sposób przesłuchania (bądź utrwalenia) zeznań J.G. i D.G. dyskwalifikuje całkowicie ten dowód, bowiem w protokole nie ma żadnego rozróżnienia, jakiej treści zeznanie złożyło każde z nich, ponieważ prowadzący rozprawę zaprotokołował obie wersję zdarzeń łącznie.

Istotne chybienia cechują też sposób przeprowadzenia rozprawy dnia [...] 2005 roku. Organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności przesłuchał wnioskodawców - J.G. i D.G., przy czym jako dowód z zeznania strony można potraktować wyłącznie przesłuchanie pierwszej z tych osób, skoro zeznanie D.G. skwitowano stwierdzeniem, że potwierdza to, co podał jej mąż. Takiej czynności nie sposób uznać za prawidłowo przeprowadzony dowód, albowiem nie wiadomo skąd zeznająca posiada wiadomości, czy wypowiedź ta była swobodna, nadto brak jakiegokolwiek zaprotokołowania treści wypowiedzi uniemożliwia zestawienie jej z innymi zeznaniami w celu dokonania oceny przydatności dowodu w rozumieniu art. 80 k.p.a. Dopiero w dalszej kolejności dokonano przesłuchania świadków, zgłoszonych przez wymienione strony - M.Z., J.Z .i J.G.. Co prawda z zamieszczonej na początku protokołu rozprawy listy obecności nie wynika, czy byli oni obecni od samego początku czynności dowodowych, jednakże ze sposobu odebrania zeznań -ponownie ograniczonego do zaprotokołowania, że potwierdzają wersję podaną przez J.G. - wynika, że musieli oni słyszeć jego wypowiedź, a zatem mogli się zasugerować jej treścią. Również w przypadku świadków nie sposób zweryfikować, czy wiadomości przez nich podane są ich bezpośrednimi spostrzeżeniami, czy też znane są im ze słyszenia, a także, czy w ogóle umożliwiono im swobodną wypowiedź na temat ustalanych okoliczności. Co więcej, organ nadzoru budowlanego całkowicie zlekceważył kwestię, że osoby te są spokrewnione, bądź spowinowacone ze stronami postępowania, a zatem przysługuje im prawo do odmowy zeznań w sprawie, o którym nikogo nie pouczono naruszając dyspozycję art. 83 § 3 k.p.a. Przesłuchanie A.G. i B.G., przeprowadzone w dalszej części rozprawy, budzi podobne zastrzeżenia, jak w wypadku zeznań pozostałych stron - treść relacji B.G. również ograniczono w protokole do słów, że potwierdza zeznania, złożone przez męża.

Same uchybienia w sposobie odebrania zeznań od stron i świadków są na tyle liczne i poważne, że wystarczają do zakwestionowania prawidłowości postępowania administracyjnego, a zatem również do podważenia zasadności kończących go decyzji. Nie są to jednak uchybienia jedyne , bowiem wbrew wymogom wszechstronności oceny zgromadzonego materiału pominięto analizę zdjęcia przedłożonych przez A.G. . W piśmie przewodnim, datowanym na [...] 2005 skrupulatnie opisała on tę część materiału dowodowego, mającego dowodzić pośrednio prawdziwości jego zeznań, którym ostatecznie odmówiono wiary. Wśród zdjęć znajdują się także dwa przedstawiające nowy garaż - zatem obiektu, którego sprawa dotyczy - jedno datowane przez A.G. na rok 1998, przy czym wskazuje on, że fotografię zrobiono w dniu [...] i drugie mające pochodzić z 1997r, obrazujące ten obiekt , [...]. Strona wyraźnie zaznacza, że zdjęcia przeczą zeznaniom wnioskodawców i jego świadków, jakoby obiekt wykonano w 1999 roku. Organ pierwszej instancji jedynie wspomniał o złożonych do akt zdjęciach, nie oceniając jednakże ich przydatności oraz mocy dowodowej, a w szczególności nie uwzględnił ich przy ocenie wiarygodności pozostałych dowodów. Okoliczności, na jakie powołuje się A.G. ([...].), [...], jeżeli chodzi o ustalenie daty, kiedy miały miejsce, zaś jeśli czas zrobienia fotografii jest podany zgodnie z prawdą, czyni to zeznania wnioskodawców i przedstawionych przez nich świadków mocno wątpliwymi pod względem wiarygodności.

Pomimo powyższego w sposób bezkrytyczny i nieweryfikowalny z naruszeniem zasad z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., organ pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy garaż powstał w roku 1999.

Trzeba też wskazać, że za inwestora i adresata decyzji organ pierwszej instancji uznał wyłącznie A.G. pomimo, że jego żona, B.G., oświadczyła, iż jest współwłaścicielką obiektu, zeznając dalej o zachodzących na przestrzeni czasu zmianach. Twierdziła też, że jego inwestorem był J.G.. W decyzji organu pierwszej instancji powyższe istotne kwestie nie zostały jednakże rozważone.

Wszystkie powyższe wady postępowania pierwszoinstancyjnego zostały następnie powielone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto, analiza prawidłowości postępowania odwoławczego prowadzi do wniosku, że naruszono w nim art. 10 k.p.a., gwarantujący prawo czynnego udziału wszystkich stron, a zatem osób, posiadających interes prawny bądź obowiązek, w każdym stadium sprawy. Zasada ta obliguje organy administracji publicznej do szeregu czynności, w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego, a w szczególności - do doręczenia decyzji administracyjnych, co podkreślono w art. 109 § 1 k.p.a. Trzeba przy tym zaznaczyć, że pisma, a w szczególności orzeczenia, należy doręczać każdej ze stron, a nie kilku z nich łącznie. W niniejszej sprawie od początku organy trafnie uznawały i traktowały za stronę postępowania D.G., jednakże pisma i decyzje były doręczane jej łącznie z jej mężem, J.G., podobnie jak innym osobom zamieszkałym pod tym samym adresem. W taki sam sposób doręczono wyżej wymienionej zaskarżone rozstrzygnięcie, wydane [...] roku. Tymczasem zawiadomienie o rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, wysłane do uczestniczki imiennie, powróciło z relacją poczty, że adresat nie żyje, a obecny na rozprawie skarżący podał, że D.G. zmarła z [...] 2007 roku. Oznacza to, że doręczenie decyzji organu drugiej instancji nie było skuteczne, zaś w postępowaniu odwoławczym winni brać udział spadkobiercy wyżej wymienionej, których nie ustalono. W efekcie nieprawidłowej, naruszające zasady z art. 40 k.p.a. praktyki "zbiorczego" doręczania pism , o ile J. G. nie jest jedynym spadkobiercą żony, wystąpiłaby podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku , zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. art. 152 p.p.s.a.

Skarżący pouczony na piśmie w zawiadomieniu przed rozprawą o treści art.200 p.p.s.a. i art. 210 p.p.s.a. nie złożył wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego