Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4731/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 2 , art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1 i art. 110 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto i Gminę S. (dalej: Skarżąca) jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie określenia kwot dotacji podlegających zwrotowi przez Miasto i Gminę S. do budżetu państwa.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W związku z powodzią, jaka miała miejsce w województwie [...] w maju i czerwcu 2010 roku, Minister Finansów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewody [...] przyznał środki z rezerwy celowej budżetu państwa dla poszkodowanych gmin z terenu województwa [...] na realizację zadań związanych z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych, m.in. w zakresie pomocy doraźnej poszkodowanym oraz w zakresie remontów lub odbudowy uszkodzonych i zniszczonych obiektów budowlanych.

Powyższe środki miały charakter dotacji celowych na przyznanie i wypłacenie zasiłków celowych w ramach realizacji przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej. W związku z powyższym zwiększono plan dotacji celowej dla Gminy i Miasta S. na wypłacenie, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz.182), zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych we wskazanym okresie. W trakcie kontroli przeprowadzonej w 2012 r. w Miejsko - Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. wykryto nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania i wypłacenia zasiłku celowego na podstawie decyzji z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]) B.J. w wysokości 69 621,00 zł z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w trakcie powodzi.

Decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez F.J. (pełnomocnika B.J. - córki przebywającej w S. na podstawie "[...]") do GOPS w S. o udzielenie pomocy finansowej w wysokości do 100 000,00 zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w miejscowości [...] w Gminie S.

Przyznane świadczenie wypłacono, zgodnie z decyzją, w dwóch ratach (pierwsza rata w kwocie 34 810,00 zł, druga w kwocie 34 811,00 zł) ze środków, jakie Gmina S. otrzymała na podstawie zarządzeń Wojewody [...] na przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które wystąpiły w okresie maj-czerwiec 2010 r. W związku ze stwierdzeniem braku dokonania zwrotu w prawidłowej wysokości części kwoty dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa w 2010 r. na wypłatę zasiłków celowych, na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, postanowieniem z dnia [...] października 2012r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę części dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa w roku 2010 w celu przyznania i wypłaty zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które wystąpiły w okresie maj-czerwiec 2010r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] orzekł w przedmiocie określenia kwot dotacji podlegających zwrotowi przez Miasto i Gminę S. do budżetu państwa w łącznej wysokości 69.621,00 zł, w tym:

1) w wysokości 34.810,00 zł jako części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku budżetowym 2010 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] sierpnia 2010 r., tj. od dnia przekazania z budżetu państwa środków na wypłatę części zasiłku dla B.J.,

2) w wysokości 34.811,00 zł jako części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku budżetowym 2011 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] lutego 2011 r., tj. od dnia, przekazania z budżetu państwa środków na wypłatę części zasiłku dla B.J.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Miasto i Gmina S. złożyło odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania wszczętego w sprawie.

Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła rażące naruszenie:

1) art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez niezasadne przyjęcie, że kwota dotacji podlegająca zwrotowi przez Gminę, wskazana w zaskarżonej decyzji, podlega zwrotowi, jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem,

2) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do określenia obowiązku zwrotu dotacji, pomimo określania różnych kwot tego zwrotu przez organ, w postępowaniu oraz w zaskarżonej decyzji,

3) art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie dowodów zalegających w aktach prowadzonego postępowania, pozwalających na ustalenie, że udzielona dotacja nie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Minister Finansów utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister Finansów powołał przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące kwestie pobrania i zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Organ wskazał również na przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące przyznawania i wypłacania zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Wyjaśnił, że powyższa kwestia należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę i nie ma dowolności w ustalaniu kryteriów przyznania zasiłków celowych. W ocenie Ministra Finansów, Wojewoda [...] prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. W sposób prawidłowy też określił wysokość kwot przypadających do zwrotu.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Miasto i Gmina S. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r., wnosząc o jej uchylenie oraz wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:

1) rażące naruszenia przepisów prawa materialnego:

- art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - poprzez niezasadne przyjęcie, iż kwota dotacji podlegająca zwrotowi przez Miasto i Gminę S., wskazana w zaskarżonej decyzji, podlega zwrotowi, jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem,

- art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez niezasadne uznanie, iż nie został osiągnięty cel pomocy doraźnej wskazany w art. 40 ust. 2 lej ustawy tj. przeznaczenie zasiłku celowego na konkretny cel - stratę w wyniku klęski żywiołowej, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę

2) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do określenia obowiązku zwrotu dotacji - pomimo bezspornego wykazania przez Gminę, iż zasiłek celowy został wykorzystany na konkretny cel - stratę doznaną w wyniku powodzi, szczegółowo wykazaną i uzasadnioną,

- rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie dowodów zalegających w aktach prowadzonego postępowania, pozwalających na ustalenie bez żadnych wątpliwości, iż udzielona dotacja została wykorzystana w całości zgodnie z przeznaczeniem.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Sąd, wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 587/14 uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniło jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, dalej: u.p.s.), procesową zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). Sprawa dotyczy zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych), sama zaś dotacja została przyznana w celu wypłaty zasiłków na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. Powyższy przepis normuje szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu.

Zdaniem Sądu, przyjęte przez organy obu instancji kryterium zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie jest przesłanką przyznawania zasiłku celowego w oparciu o art. 40 ust. 2 u.p.s., a okoliczność, że wnioskodawca w pewnym zakresie ma zaspokojone swoje potrzeby mieszkaniowe, nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania tego świadczenia. W przepisie tym chodzi bowiem przede wszystkim o straty w majątku wnioskodawcy, spowodowane siłą wyższą (klęską żywiołową czy ekologiczną), nie zaś o zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych. Przeznaczenie zatem przez skarżącą zasiłków celowych na odbudowę zajmowanych przez te osoby budynków odpowiadało ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.) oraz leżało w interesie tych osób i w szeroko rozumianym interesie społecznym.

W ocenie Sądu jedyną przesłanką, która stanowiła podstawę do określenia przez organ I i II instancji do zwrotu kwoty dotacji udzielonej przez Skarżącą Gminę B.J., było wskazanie, że udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego osobie posiadającej mieszkanie, w związku ze stratą w jej majątku – budynku, w którym nie koncentrowało się życie B.J. – z uwagi na fakt, iż przebywała w U. – należy traktować jako wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem. Organy nie odniosły się natomiast w swoich rozważaniach w ogóle do sytuacji mieszkaniowej członka rodziny B.J. tj. F.J. (jej matki), która zamieszkiwała – co jest bezsporne – w budynku, na którego odbudowę udzielono przedmiotowej pomocy. Ponadto ustalenia organów odnoszące się do sytuacji życiowej B.J. również nie zostały poparte nie budzącym wątpliwości postępowaniem dowodowym, bowiem konstatacja organu, że B.J. pracuje oraz na stałe zamieszkuje w U. wynika tylko i wyłącznie z faktu prowadzenia jej spraw przez pełnomocnika - matkę F.J., urodzenia córki na terytorium U., terminów wjazdów i wyjazdów z terytorium RP oraz faktu, że posiada "[...]". Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, troska o budynek jest uzasadniona również w sytuacji, gdy w budynku tym zamieszkuje ktoś bliski. Organ widząc ten fakt nie dokonał jednak ustaleń, czy matka B.J. posiada jakąkolwiek możliwość zamieszkiwania w innym budynku, niż ten, który uległ uszkodzeniu podczas powodzi. Fakt zamieszkiwania w tym budynku przez F.J. – będącą niewątpliwie członkiem rodziny osoby wnioskującej o pomoc – winien stanowić przedmiot badania przez organ i ustalenia w postępowaniu dowodowym, czy w wyniku strat poniesionych w związku z klęską żywiołową, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych, zgodnie z normą określoną w cyt. art. 40 w zw. z art. 39 u.p.s.

Zdaniem Sądu, stanowisko organów w niniejszej sprawie, jakoby przesłanką przyznania zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. było wystąpienie strat jedynie w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o zasiłek, jest błędne i kłóci się z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej, a także z przepisami ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia m.in. wykładnia językowa, celowościowa i systemowa przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 40 w zw. z art. 2, 3 i 7 u.p.s. Skoro pomoc społeczna jako instytucja polityki społecznej Państwa ma umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, w jakich się znalazły, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 u.p.s. ) oraz pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, to ograniczenie pomocy w formie zasiłku celowego z art. 40 u.p.s. tylko do strat w budynkach mieszkalnych lub lokalach mieszkalnych zajmowanych przez osoby ubiegające się o przyznanie zasiłku, prowadziłoby do nieuzasadnionego zawężenia realizacji celów ustawowych.

Ponadto w treści hipotezy normy prawnej, zawartej w art. 40 u.p.s., ustawodawca nie zawarł pojęcia budynku lub lokalu mieszkalnego, lecz jest mowa o stracie poniesionej w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Już z samego językowego znaczenia wynika, że strata obejmuje wszelkie składniki majątkowe, a nie tylko budynek mieszkalny. Dlatego też odwoływanie się do wytycznych wewnętrznych, nie będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, w których mowa jest o budynkach i lokalach mieszkalnych, jest niedopuszczalne.

Nadto, przeciwko takiemu zawężeniu przemawia nie tylko interes indywidualny, ale i społeczny. Wolą ustawodawcy jest udzielenie adekwatnej pomocy tym, którzy przy zastosowaniu pewnych kryteriów, w wyniku określonych zjawisk, zostali pozbawieni środków do egzystencji. Przemawia za tym także ich indywidualny interes. Zasiłek celowy z art. 40 u.p.s. może być więc przyznany osobom lub rodzinom, które w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, znalazły się w takiej sytuacji, że poniosły straty obejmujące wszelkie szkody w substancji majątkowej ich własności, których negatywnych skutków nie są w stanie przezwyciężyć własnymi możliwościami i przy wykorzystaniu swoich uprawnień. Tylko taka wykładnia tego przepisu nie będzie sprzeczna z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej, a co za tym idzie, prawidłowa. Skoro organy w rozpatrywanej sprawie nie doszły do tego rodzaju konstatacji w wyniku wykładni stosownych przepisów ustawy o pomocy społecznej, to doszło do naruszenia przez nie przepisów prawa materialnego tj. art. 2, 3, 7 oraz 40 up.s. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie stanowisko organów, iż pomoc należna jest jedynie osobom, które – będąc wnioskodawcami o przyznanie pomocy - faktycznie zamieszkują w budynkach uszkodzonych w wyniku powodzi, bez odnoszenia się do sytuacji członków ich rodzin, którzy spełniają warunek faktycznego zamieszkiwania, nie znajduje oparcia w przepisach ustawowych, a jedynie w interpretowanych wybiórczo wytycznych [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w sprawie procedury przyznawania dotacji celowych (pismo z [...] czerwca 2010 r., nr [...] oraz pismo uzupełniające z dnia [...] czerwca 2010 r.). Sąd uznał, że takie działanie organów administracji jest działaniem niezgodnym z zasadą praworządności. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że działają one na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a więc: Konstytucji RP, ustaw, ratyfikowanej umowy międzynarodowej, rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia i aktów praw miejscowego. Powyższy katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest zamknięty, co oznacza, że wszelkie inne akty prawne nie mogą stanowić podstawy prawnej skierowanej do obywatela decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że akty wewnętrzne tego rodzaju jak: wytyczne, okólniki i instrukcje czy polecenia służbowe, nie są powszechnymi źródłami prawa w hierarchii konstytucyjnych źródeł prawa i w związku z tym nie mogą stanowić samoistnej podstawy prawnej wydawanych decyzji administracyjnych obowiązujących na zewnątrz. W żadnym wypadku akt prawny tej rangi nie może zmienić ani określonych ustawą praw i obowiązków obywateli, ani też podstawowego trybu postępowania administracyjnego w akcie ustawowym, jakim jest Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1982 r., II SA 532/82, OSPiKA 1983). Z tych wszystkich przyczyn organ winien zatem dokonać ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem wyżej wyrażonych poglądów w zakresie wykładni prawa materialnego, z zastosowaniem odpowiednich przepisów dotyczących postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust.1 lit. a i c p.p.s.a oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 2529/14, uchylił wyrok pierwszoinstancyjny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie.

NSA wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego( por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., I OSK 2120/12, LEX nr 1291379). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2014 r., I OSK 1000/14 stwierdził, że samo powstanie, na skutek powodzi, straty w nieruchomości budynkowej, stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu oznacza, że pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Pomoc ta bowiem nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja z kolei wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12 opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA; podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 491/12, z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 570/11, z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 886/11 i z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1265/11 – wszystkie zam. w CBOSA). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku powodzi, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które to osoby przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (między innymi usunąć zaistniałych zniszczeń), czyli utraciły dach nad głową i nie są w stanie same sprostać zaistniałej sytuacji.

Zdaniem NSA Pomoc socjalna ze strony Państwa może być przyznana jedynie wówczas gdy jest niezbędna, gdy osoby, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej nie są w stanie same - przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości - przezwyciężyć zaistniałej sytuacji. Zatem pomoc ta nie powinna być kierowana do osób, które mają zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi.

NSA podkreślił, że Beneficjentką zasiłku celowego była B.J., to ona złożyła stosowny wniosek o jego przyznanie, wobec czego zasadnie organy kontrolujące prawidłowe wykorzystanie dotacji celowej przez Gminę S. oceniały jedynie jej sytuację życiową, wynikająca ze skutków powodzi w 2010r. Nie jest zatem zasadna ocena Sądu I instancji dotycząca uznania za konieczne zbadanie przez organy sytuacji mieszkaniowej F.J. – matki skarżącej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Skoro zasiłek celowy został przyznany jedynie B.J., a nie jej rodzinie, to nie jest konieczne czynienie ustaleń w zakresie sytuacji życiowej jej matki. Natomiast organy słusznie uznały, że B.J. nie mieszkała w uszkodzonym powodzią budynku, że przebywała wówczas wraz z małoletnimi dziećmi w U., gdzie legitymując się tzw. "[...]" mieszkała i miała zaspokojone swoje potrzeby życiowe.

Za usprawiedliwiony uznał również NSA zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia stanowiska Sądu I instancji w zakresie wzajemnej relacji art. 110 ust. 2 i art. 40 ust. 2 u.p.s. oraz wyjaśnienia, czy pełnomocnictwo B.J. udzielone matce F.J. spełnia wymogi formalne (brak klauzuli Apostille).

Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie wyjaśnia w sposób, w jaki powinno to czynić, powodów, dla których uznano, że kontrolowana decyzja jest niezgodna z prawem. Zwłaszcza, że logika argumentacji Sądu I instancji oparta została na wręcz całkowitej akceptacji stanowiska oraz argumentacji zawartej w piśmie skarżącej Gminy z dnia [...] lipca 2014r., stanowiącym uzupełnienie uzasadnienia skargi wniesionej od kontrolowanej decyzji, co odnieść należy zwłaszcza do tego ich aspektu, który wiązał się z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 u.p.s. WSA dokonując wykładni ww. przepisu całkowicie pominął treść bardzo istotnych w rozpoznawanej sprawie przepisów, a mianowicie art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1 i art. 110 ust. 2 u.p.s. W świetle powyższych uregulowań prawnych wojewoda posiada uprawnienia do określenia w formie wytycznych zasad określających sposób wydatkowania pomocy społecznej dla osób, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Niewątpliwie celem tego jest ujednolicenie zasad postępowania, aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania osób, które znalazły się w identycznej lub podobnej sytuacji w wyniku klęski żywiołowej. Nie ulega żadnych wątpliwości, że wskazane wyżej wytyczne kierowane do organów jednostek samorządu terytorialnego nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, stąd też zaskarżona decyzja Ministra Finansów, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane na podstawie wskazanych w ich sentencji przepisów prawa, wśród których nie wymieniono pism Wojewody [...] z dnia [...] czerwca i [...] czerwca 2010r.

Tymczasem Sąd I instancji nie zauważył, że Gmina S. przyznawała osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych, które wystąpiły w okresie maj-czerwiec 2010r. zasiłki celowe w ramach rezerwy celowej budżetu państwa, a nie z własnych środków finansowych. Jak wskazano w uchwale całej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r., I GPS 1/11 (ONSAiWSA 2009/6/102) środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają szczególnej ochronie. Jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów, znajdujących uzasadnienie konstytucyjne. Konieczność ochrony tego majątku zatem opiera się na normie wyrażonej w art. 1 Konstytucji RP, który mówi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (por. B. Banaszkiewicz: Konstytucyjne prawo do własności /w:/ Konstytucyjne podstawy systemu prawa, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 2001, s. 51). Toteż, przy interpretacji przepisów dotyczących wydatkowania dotacji powyższe względy, także na gruncie ustawy o pomocy społecznej, determinują konieczność dawania prymatu wykładni językowej, a ponadto co do zasady przepisy te powinny być interpretowane ścieśniająco.

NSA wskazał na brak ustosunkowania się do kwestii braku spełnienia wymogów formalnych w zakresie pełnomocnictwa (brak klauzuli Apostille). Pełnomocnictwo udzielone przez B.J. w dniu [...] czerwca 2010r. matce F.J. poza granicami RP budziło zastrzeżenia organów, które twierdziły, że do jej skuteczności niezbędne jest formalne poświadczenie wydane przez właściwy organ, z którego dokument pochodzi, natomiast zdaniem skarżącej Gminy, dołączenie do pełnomocnictwa klauzuli Apostille nie jest w niniejszej sprawie konieczne, gdyż art. 3 Konwencji znosi wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych sporządzonej w dniu 5 października 1961r. w Hadze ( Dz. U. z 2005r., Nr 112, poz. 938 i 939 ). Rozstrzygniecie kolejnego spornego zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie wymagało stanowiska WSA. Jego brak stanowi uchybienie, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia. Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie, w którym brak jest oceny, czy pełnomocnictwo B.J. spełnia wymogi formalne, a także nie odniesienie się do zastosowania w sprawie art. 110 ust. 2 u.p.s. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy p.p.s.a. uchyla je lub stwierdza jego nieważność. Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 2529/14, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 587/14.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 2529/14, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Przedmiotem ponownej kontroli Sądu jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., w przedmiocie określenia kwot dotacji podlegających zwrotowi przez Miasto i Gminę S. do budżetu państwa. Sprawa dotyczy zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych), sama zaś dotacja została przyznana w celu wypłaty zasiłków na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Powyższy przepis normuje szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego( por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., I OSK 2120/12, LEX nr 1291379). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2014 r., I OSK 1000/14 stwierdził, że samo powstanie, na skutek powodzi, straty w nieruchomości budynkowej, stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu oznacza, że pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Pomoc ta bowiem nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja z kolei wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12 opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA; podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 491/12, z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 570/11, z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 886/11 i z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1265/11 – wszystkie zam. w CBOSA). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku powodzi, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które to osoby przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (między innymi usunąć zaistniałych zniszczeń), czyli utraciły dach nad głową i nie są w stanie same sprostać zaistniałej sytuacji.

W świetle powyższego orzecznictwa pomoc socjalna ze strony Państwa może być przyznana jedynie wówczas gdy jest niezbędna, gdy osoby, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej nie są w stanie same - przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości - przezwyciężyć zaistniałej sytuacji. Zatem pomoc ta nie powinna być kierowana do osób, które mają zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi.

W rozpatrywanej sprawie Beneficjentką zasiłku celowego była B.J., to ona złożyła stosowny wniosek o jego przyznanie, wobec czego zasadnie organy kontrolujące prawidłowe wykorzystanie dotacji celowej przez Gminę S. oceniały jedynie jej sytuację życiową, wynikająca ze skutków powodzi w 2010r. Brak było podstaw do uznania za konieczne zbadanie przez organy sytuacji mieszkaniowej F.J. – matki skarżącej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Skoro zasiłek celowy został przyznany jedynie B.J., a nie jej rodzinie, to nie jest konieczne czynienie ustaleń w zakresie sytuacji życiowej jej matki. Natomiast organy słusznie uznały, że B.J. nie mieszkała w uszkodzonym powodzią budynku, że przebywała wówczas wraz z małoletnimi dziećmi w U., gdzie legitymując się tzw. "[...]" mieszkała i miała zaspokojone swoje potrzeby życiowe.

Dokonując wykładni art. 40 ust. 2 u.p.s. nie można pomijać treści art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1 i art. 110 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań zleconych z administracji rządowej realizowanych przez gminę. W myśl art. 22 pkt 1 u.p.s. do zadań wojewody należy ustalenie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 110 ust. 2 u.p.s., gmina realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazywanymi przez wojewodę. W świetle powyższych uregulowań prawnych wojewoda posiada uprawnienia do określenia w formie wytycznych zasad określających sposób wydatkowania pomocy społecznej dla osób, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Niewątpliwie celem tego jest ujednolicenie zasad postępowania, aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania osób, które znalazły się w identycznej lub podobnej sytuacji w wyniku klęski żywiołowej. Nie ulega żadnych wątpliwości, że wskazane wyżej wytyczne kierowane do organów jednostek samorządu terytorialnego nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, stąd też zaskarżona decyzja Ministra Finansów, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane na podstawie wskazanych w ich sentencji przepisów prawa, wśród których nie wymieniono pism Wojewody [...] z dnia [...] czerwca i [...] czerwca 2010r.

W świetle powyższych rozważań Sądu niezasadne okazały się zarzuty skargi, których uzasadnienie uzupełnione zostało pismem procesowym skarżącej, wskazujące na naruszenie w rozpatrywanej sprawie przepisów prawa materialnego jak również przepisów postępowania administracyjnego. Jak zostało wyjaśnione już w niniejszym uzasadnieniu zaspokojenie potrzeb życiowych Beneficjentki pomocy (B.J.) uzasadniało stanowisko organów orzekających o zwrocie dotacji przez Skarżącą do budżetu państwa jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Wobec potwierdzenia przez NSA w wiążącym wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 2529/14, istotnych zagadnień z punktu widzenia potrzeby oceny poprawności zaskarżonej decyzji (tj. prawidłowości ustaleń organów, że B.J. nie mieszkała w uszkodzonym powodzią budynku, że przebywała wówczas wraz z małoletnimi dziećmi w U., gdzie legitymizując się tzw. ,, [...]’’ mieszkała i miała zaspokojone swoje potrzeby życiowe, a także braku podstaw do analizowania sytuacji życiowej matki Beneficjentki) kwestia spełnienia przez pełnomocnictwo B.J. (udzielone matce) wymogów formalnych w zakresie klauzuli apostille nie ma pierwszorzędnego znaczenia dla oceny zasadności zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, wydanej na podstawie stosownych przepisów prawa materialnego, dotyczącej wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Niemniej jednak należy zauważyć, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 2007 r. podjętą w sprawie o sygn. akt III CZP 21/07: po przystąpieniu Polski do Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych sporządzonej w dniu 5 października 1961 r . w Hadze jedyną czynnością wymaganą w celu poświadczenia autentyczności podpisu, charakteru, w jakim działa osoba, która podpisała dokument, oraz, w razie potrzeby, tożsamości pieczęci lub stempla, jakim został on opatrzony, jest dołączenie apostille określonej w art. 4 Konwencji. Nie zwalnia to - zdaniem SN – sądu z obowiązku badania, czy dokument opatrzony apostille spełnia, określone w prawie państwa, w którym dokument został sporządzony, wymagania dotyczące formy danej czynności prawnej. Wobec powyższego należało przyjąć, że brak dołączenia do pełnomocnictwa apostille stanowiło wadliwość formalną w świetle powyższej Konwencji, co trafnie zauważone zostało przez Ministra Finansów.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.