Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2309/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 174, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 19 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Edyta Podrazik (spr.), Protokolant starszy specjalista Marek Szwed- Lipiński, po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K., B. M.P. i E. S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2702/15 w sprawie ze skargi Z. K., B. M.P. i E. S. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2702/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.K., B.M.P. i E.S.G., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

W dniu [...] września 2012 r. Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję nr [...], określającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla A. C., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A. A.C., dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi i zjazdem z ul. Z., przewidzianej dla realizacji w Ł. przy ul. Z. [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] oraz fragmencie działki nr ewid. [...] w obrębie [...]. Następnie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.C. pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego (obiekt budowlany kategorii XVII) wraz z infrastrukturą komunikacyjną: projektowanym zjazdem publicznym z ul. Z., układem dróg wewnętrznych i parkingów, infrastrukturą techniczną instalacyjną: przyłączem wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, instalacją wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie, zbiornikiem retencyjnym, instalacją energii elektrycznej i oświetlenia na terenie oraz małą architekturą – pylonem reklamowym i murami oporowymi. Budowę wymienionego budynku oraz infrastruktury komunikacyjnej i technicznej zaplanowano na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], przy ul. Z. [...] w Ł.. Wskazana decyzja w dniu [...] lipca 2013 r. została przeniesiona na rzecz L. Sp. z o.o.

W dniu [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję zmieniającą, uchylając własną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2013 r. i zatwierdzając zamienny projekt budowlany inwestycji. W pozostałym zakresie (innym niż zatwierdzenie projektu zamiennego) organ pozostawił bez zmian decyzję o pozwoleniu na budowę wraz z określonymi w niej warunkami.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wszczętego przez Z. K., B. M. P. i E.S.G. w trybie art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a."), Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zmieniającej w części dotyczącej budowy murów oporowych oraz w części dotyczącej budowy dwóch rzędów miejsc postojowych (52 mp) dla samochodów osobowych na działce nr ewid. [...] (powstałej po podziale działki nr ewid. [...]) przy granicy z działką nr ewid. [...]. W pozostałej części organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zmieniającej.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że mur oporowy spełnia funkcję konstrukcji oporowej, ponieważ wspiera powierzchnię terenu podwyższonego w stosunku do poziomu pozostałego gruntu, przeciwdziałając naciskowi skarpy. Z uwagi na fakt, że załączona przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja o warunkach zabudowy nie określa budowy muru oporowego, decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Dodatkowo wskazano, że zamiarem inwestora było m.in. budowa 115 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, w związku z czym odległość od granicy działki wnioskodawców nie może być mniejsza niż 16 m, co wynika z § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 2002 r.").

W wyniku wniesionego przez inwestora odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody Ł. w części stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zmieniającej, w zakresie dotyczącym budowy muru oporowego oraz dwóch rzędów miejsc postojowych na działce nr ewid. [...] (od strony działki nr ewid. [...]) i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zmieniającej.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że sporny mur oporowy jest obiektem funkcjonalnie związanym z parkingiem, umożliwiającym jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, w sposób zapewniający bezpieczeństwo osób trzecich, chroniącym przed osuwaniem się gruntu. W konsekwencji uzasadnione jest stwierdzenie, że mur ten stanowi element parkingu przewidzianego w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się z kolei do kwestii odległości miejsc parkingowych od działki sąsiadującej organ odwoławczy wskazał, że zaprojektowane miejsca postojowe można podzielić na dwie grupy miejsc (po 52 stanowiska) lub cztery grupy miejsc (2 razy po 24 plus 2 razy po 28 stanowisk), co wyłącza oczywistość naruszenia prawa. Taki podział miejsc na parkingu powoduje, że zostały one zaprojektowane co najmniej 6,65 m od granicy działki skarżących, a więc zgodnie z § 19 rozporządzenia z 2002 r.

W skardze z dnia [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.K., B. M. P. i E.S.G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2002 r., z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Pr. bud., art. 156 § 1 ust. 2 w zw. z 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wszystkie miejsca postojowe na terenie spornej inwestycji zostały zaprojektowane po stronie graniczącej z działką nr ewid. [...], a więc ich odległość od granicy działki skarżących powinna wynosić co najmniej 16 m.

Ponadto, utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zmieniającej w treści obowiązującej w sposób rażący godzi w interesy skarżących i tym samym narusza bezpośrednio art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Pr. bud., poprzez całkowite pominięcie faktycznego interesu właścicieli działki nr ewid. [...]. Skarżący argumentowali powyższy zarzut tym, że na skutek wybudowania muru oporowego i zlokalizowania na powstałej skarpie parkingu ich działka straciła wartość materialną, estetyczną i użytkową, co w praktyce spowodowało znaczne ograniczenie w możliwościach zagospodarowania ich działki.

Skarżący wskazali również, że jeżeli wcześniej Prezydent Ł. wydał decyzję o warunkach zabudowy, która nie obejmowała swoją treścią muru oporowego i podwyższenia terenu, to wydając pozwolenie na budowę organ nie ma prawa stosowania wykładni rozszerzającej w stosunku do treści warunków zabudowy i w konsekwencji wydać pozwolenia na budowę przekraczającej swym zakresem treść warunków zabudowy.

Końcowo podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy m. in. działki [...] i choć później dokonano jej podziału na działki o nr [...] i [...], wszystkie kolejne decyzje w sprawie odnoszą się do nieistniejącej działki nr [...].

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

W uzasadnieniu sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przewidywała i nie musiała przewidywać i określać szczegółowo sposobu skonstruowania muru oporowego, gdyż nie stanowi on odrębnego ogrodzenia, ani urządzenia budowlanego umacniającego teren inwestycji niezależnie od innych obiektów i urządzeń. Przedmiotowy mur oporowy stanowi część konstrukcyjną parkingu, który był przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się natomiast do kwestii odległości miejsc postojowych od granicy z działką sąsiednią Sąd I instancji wskazał, że projekt budowlany stanowiący przedmiot decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. (decyzji zmieniającej) wyraźnie wskazuje, że warunek wynikający z § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2002 r. został spełniony. Łączna liczba miejsc parkingowych na działce inwestycyjnej jest co prawda wyższa niż 50, jednak poszczególne grupy miejsc są zlokalizowane w różnych częściach placu przed i obok budynku handlowo-usługowego. W bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki nr ewid. [...] zaprojektowano jedynie 56 miejsc parkingowych. Organ drugiej instancji ustalił przy tym, że zostały one zaprojektowane co najmniej 6,65 m od granicy działki skarżących.

Ustosunkowując się z kolei do wyrażonego w skardze zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego Sąd wskazał, że rzeczywiście ekonomiczna wartość nieruchomości mieści się w ustawowym pojęciu "uzasadnionych interesów osób trzecich". Niemniej jednak Sąd nie stwierdza, a i skarżący nie wykazali, takiego bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między zaprojektowana inwestycją, a wartością nieruchomości skarżących, aby można było stwierdzić, że wydanie kwestionowanych decyzji o pozwoleniu na budowę doprowadziło do naruszenia "uzasadnionych interesów" skarżących. Być może nawet mamy do czynienia z odwrotnym procesem, który był obserwowany w podobnych inwestycjach na terenach i w pobliżu dużych miast: wartość ekonomiczna nieruchomości należącej do skarżących może rosnąć, a nie maleć. Powstanie dużego centrum handlowego i przyciąganie przez nie wielu osób (klientów, konsumentów) powoduje zwykle zainteresowanie nieruchomościami sąsiednimi jako miejscem możliwej lokalizacji usług i innej działalności handlowej. W tym kontekście, i generalnie w świetle powołanego art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego Sąd nie dopatrzył się ewidentnego naruszenia prawa przez inwestora, które uzasadniałoby żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących odnoszącego się do podziału działki o nr ewid. [...]. Fakt, że decyzja WZiZT została wydana dla działki nr ewid. [...], nie stanowi przeszkody dla dokonywania w późniejszym terminie zmian geodezyjnych. Z punktu widzenia organów nadzoru budowlanego istotne jest, czy zmiany geodezyjne, w tym podział lub łączenie działek ma wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli takiego bezpośredniego powiązania nie ma, nie można w podziale działek upatrywać naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z.K., B.M.P. i E.S.G.. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

(I) Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez nierozpoznanie lub niepełne rozpoznanie części zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji poprzez oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy decyzja GINB z dnia [...] września 2015 r. uchylająca w części decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r. jest niezgodna z prawem i jej utrzymanie w mocy powoduje istnienie w obrocie prawnym decyzji częściowo nieważnej;

(II) Naruszenie prawa materialnego tj. art. 19 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2003 r., nr 33, poz. 270 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż wyżej wymieniony przepis dotyczy nie ogólnej liczby miejsc parkingowych znajdujących się po stronie granicy z działką budowlaną, a jedynie grup/zespołów miejsc parkingowych znajdujących się najbliżej granicznej działki budowlanej, podczas gdy z literalnej i funkcjonalnej wykładni przedmiotowego przepisu możliwość przyjętego przez Sąd rozumienia przedmiotowego przepisu nie wynika;

(III) Naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w zw. z art. 140 i 144 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 94) poprzez uznanie, iż wydanie pozwolenia na budowę obejmującego budowę m.in. parkingu na wcześniej znacznie podwyższonym terenie w stosunku do działki skarżących, a także na budowie muru oporowego niemalże w granicy między działkami inwestora a działką skarżących, nie powoduje rażącego naruszenia interesu skarżących poprzez znaczną degradację możliwości zagospodarowania ich działki, a także poprzez rzeczywistą utratę wartości ekonomicznej działki i jej walorów estetyczno -architektonicznych,

W konsekwencji, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji z dnia [...] września 2015 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]) i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] znak [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że przy ocenie zgodności projektu budowlanego i późniejszej decyzji o pozwolenie na budowę pod kątem spełnienia wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wlicza się jedynie liczbę miejsc postojowych w danym zespole miejsce postojowych i to niezależnie od tego, czy te zespoły są po stronie graniczącej z działką skarżących.

Podniesiono również, że w uzasadnieniu skargi w zakresie zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia interesu skarżących (art. naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane), skarżący podnosili również, że poza degradacją wartości ekonomicznej działki [...], utracili oni również w sposób rażący faktyczną możliwość rozsądnej jej zabudowy. Z samego planu dołączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a także późniejszego projektu zamiennego wynika wprost jakiego kształtu jest działka skarżących – jest wąska i długa. W związku z tym również ten aspekt powinien być zbadany pod kątem zgodności planowanej inwestycji z ochroną interesu osób trzecich.

Zdaniem skarżących kasacyjnie rażące naruszenie prawa polega na tym, że w samej decyzji o warunkach zabudowy brak jest wzmianki, że teren graniczny z działką [...] będzie tak znacznie podniesiony, a także, że w związku z budową parkingu i koniecznością podniesienia terenu pod jego budowę, konieczne będzie wybudowanie muru oporowego wraz z barierką, którego gabaryty całkowicie niweczą wartość ekonomiczną i architektoniczną działki skarżących. Pomijając opisaną szczegółowo kwestię miejsc parkingowych (ich liczby i odległości od granicy), nie do zaakceptowania jest okoliczność, iż decyzja ostateczna pozwala na zbudowanie muru oporowego praktycznie na całej długości granicy z działką [...]. Trudno jest sobie nawet wyobrazić w jaki sposób skarżący mogliby rozsądnie zabudować ich działkę - z dużym prawdopodobieństwem musieliby podnieść poziom swojej działki do poziomu działki inwestycyjnej, bądź wykonać ponadnormatywnie wysokie ogrodzenie, aby móc odgrodzić się od betonowego muru oporowego. Jeśli np. chcieliby zbudować dom parterowy, to ich okna po jednej stronie wychodziłyby na betonową ścianę, nad którą w niedalekiej odległości parkować może ponad 100 samochodów. Trudno taki stan rzeczy zaakceptować zarówno z punktu widzenia zasad współżycia społecznego, prawa własności jak i przepisów prawa budowlanego, które przecież w jasny i klarowny sposób przekazują narzędzia do zapobiegania takim sytuacjom.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W związku z oparciem skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W zarzucie opartym o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie lub niepełne rozpoznanie części zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, a w konsekwencji oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i jej utrzymanie w mocy powoduje istnienie w obrocie prawnym decyzji częściowo nieważnej.

Zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobligowany jest dokonywać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu, czyniąc to w granicach sprawy, bez względu na podniesione w skardze zarzuty. Sąd pierwszej instancji dopełnił tego obowiązku, dokonując wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej czynności i wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów. Sąd wypowiedział się bowiem w kwestii wykładni § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2002 r., zajął stanowisko odnośnie zarzucanej niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, w kwestii podziału działki o nr. ewid. [...], a także – co w szczególności podważał autor skargi kasacyjnej – w zakresie zarzutu naruszenia przez organ art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Pr. bud. Natomiast odmienna od oczekiwań skarżących kasacyjnie ocena przez sąd zarzutów skargi nie stanowi uzasadnionej podstawy kasacyjnej naruszenia przepisu 134 § 1 P.p.s.a., albowiem w ramach tego zarzutu nie można skutecznie zakwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za niezasadne należało również uznać podniesione w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuty naruszenia prawa materialnego, albowiem sformułowano je wadliwie, całkowicie pomijając specyfikę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w ramach którego wydana została kwestionowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem ograniczone jedynie do weryfikacji decyzji administracyjnej pod kątem przesłanek jej ewentualnej wadliwości określonych w kolejnych punktach 1-7 zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem to właśnie te przepisy są materialnoprawną podstawą decyzji wydanej w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Oznacza to w szczególności, że ocena, czy przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania decyzji zostały rażąco naruszone następować może jedynie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powiązanego z tymi przepisami, których naruszenie zarzuca strona (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1441/17). Tymczasem ani w podstawach kasacyjnych, ani w uzasadnieniu skargi, strona skarżąca kasacyjnie nie powołała się na naruszenie – choćby samodzielnie – przepisu art. 156 § 1 K.p.a. Brak takiego odniesienia oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 19 § 2 pkt 3 rozporządzenia z 2002 r. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym i właśnie z tego względu ustawodawca przewidział przymus adwokacko-radcowski dla jej sporządzenia, co wynika z konieczności zachowania wymogów staranności i profesjonalizmu w sformułowaniu podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony.

W ramach zarzutu naruszenia art. 19 § 2 pkt 3 rozporządzenia z 2002 r. jedynie ubocznie wyjaśnić można, że jest to przepis, który w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] lipca 2018 r. był na tyle niejasno sformułowany, że na tle jego wykładni powstały istotne rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie. Ostatecznie doprowadziło to do znaczącej zmiany przez ustawodawcę brzmienia wskazanego przepisu na podstawie § 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285). Tymczasem o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić wtedy, gdy sposób rozumienia danego przepisu, jego wykładnia, jest źródłem rozbieżności w orzecznictwie. Skoro bowiem treść danego przepisu może być podstawą do kilku, możliwych do uzasadnienia stanowisk, to nie można przyjąć, że zaakceptowanie jednego z tych stanowisk rażąco narusza prawo.

Co zaś się tyczy drugiego ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że oprócz braku powiązania go z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest on wadliwie skonstruowany również i z tej przyczyny, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego dla swojej skuteczności musi być każdorazowo powiązany z naruszeniem konkretnego przepisu prawa budowlanego. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest bowiem zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków techniczno-budowlanych. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Powiązanie wskazanego zarzutu z przepisami Kodeksu cywilnego jest przy tym niewystarczające, albowiem uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, to nie interesy prywatne, będące pod ochroną prawa prywatnego (cywilnego), lecz publiczno-prywatne, leżące również w sferze prawa publicznego.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.