Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 719/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. G. i H. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność paragrafu 5 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Miejskiej w [...] solidarnie na rzecz skarżących M. G. i H. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącej H. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska [...] działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęła w dniu [...] grudnia 2018 r. Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru środkowej i południowo - wschodniej części miasta [...] - etap I.

M. G. i H. M. (dalej "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na § 5 ust. 5 pkt 1 ww. uchwały.

Skarżący zarzucili naruszenie:

- artykułu 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej u.p.z.p. w zakresie, w jakim zakazuje lokalizacji obiektów z lokalami handlowymi przeznaczonymi do sprzedaży detalicznej o powierzchni sprzedaży wydzielonego lokalu handlowego w obiekcie przekraczającej 250 m2, z przekroczeniem przez Radę Miejską [...] granic upoważnienia ustawowego podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- artykułu 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim ogranicza korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (w tym prawa własności) zakazując lokalizacji obiektów z lokalami handlowymi przeznaczonymi do sprzedaży detalicznej o powierzchni sprzedaży wydzielonego lokalu handlowego w obiekcie przekraczającej 250 m2, pomimo braku ustawowego upoważnienia do wprowadzenia takich ograniczeń przez Radę Miejską [...] podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- artykułu 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim ogranicza korzystanie z prawa własności zakazując lokalizacji obiektów z lokalami handlowymi przeznaczonymi do sprzedaży detalicznej o powierzchni sprzedaży wydzielonego lokalu handlowego w obiekcie przekraczającej 250 m2, pomimo braku ustawowego upoważnienia do wprowadzenia takich ograniczeń przez Radę Miejską [...] podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ograniczeń zawartych w § 5 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. zakazu lokalizacji obiektów z lokalami handlowymi przeznaczonymi do sprzedaży detalicznej o powierzchni sprzedaży wydzielonego lokalu handlowego w obiekcie przekraczającej 250 m2, jako podjętej z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego;

- zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że są współwłaścicielami działki o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w mieście [...], która jest objęta ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają interes prawny skarżących poprzez wprowadzenie nieuzasadnionych prawnie i bezcelowych ograniczeń zabudowy w zakresie maksymalnej powierzchni sprzedaży wydzielonych lokali handlowych lokalizowanych w obiektach handlowych. Zgodnie z planem miejscowym powyższa działka zlokalizowana jest na terenie zabudowy usługowej oznaczonej symbolem [...] na Załączniku Nr 1 do Uchwały. W rozdziale 2 Ustalenia ogólne dla całego obszaru w § 5 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego zakazano lokalizacji w obszarze obiektów z lokalami handlowymi przeznaczonymi do sprzedaży detalicznej, o ile w ustaleniach szczegółowych nie ustalono inaczej, o powierzchni sprzedaży wydzielonego lokalu handlowego w obiekcie przekraczającej 250 m2.

Skarżący wskazali, że w § 22 Uchwały zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenów zabudowy usługowej oznaczonych symbolami [...] nie zawarto natomiast żadnych regulacji szczególnych dotyczących powierzchni poszczególnych lokali handlowych w obiekcie, zatem należy przyjąć, że na terenie będącym współwłasnością skarżących obowiązuje zakaz lokalizacji w obszarze obiektów z lokalami handlowymi przeznaczonymi do sprzedaży detalicznej o powierzchni sprzedaży wydzielonego lokalu handlowego w obiekcie przekraczającej 250 m2.

W ocenie strony skarżącej ustalenia takie są niezgodne z art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Skarżący podkreślili, że ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym różnicuje jedynie możliwość lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m i powyżej 2000 m, natomiast nigdzie w ustawie nie zawarto ograniczeń dotyczących poszczególnych lokali handlowych, a nawet nie zdefiniowano powierzchni sprzedaży wydzielonego lokalu handlowego. Skoro więc w § 5 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej Uchwały, zakazano lokalizowania obiektów z lokalami handlowymi przeznaczonymi do sprzedaży detalicznej o łącznej powierzchni sprzedaży lokali handlowych w obiekcie przekraczającej 2000 m2, to należy przyjąć, że dopuszczalna jest lokalizacja wszystkich obiektów z lokalami handlowymi przeznaczonymi do sprzedaży detalicznej o łącznej powierzchni sprzedaży lokali handlowych w obiekcie nieprzekraczającej 2000 m2, bez względu na wielkość poszczególnych lokali handlowych. W rezultacie obecnie nie ma możliwości ograniczania powierzchni sprzedaży do 250 m2 dla poszczególnych, wydzielonych lokali handlowych przeznaczonych do sprzedaży detalicznej, co wynika z § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały. Zakaz określny w § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały, świadczy zdaniem skarżących o naruszeniu art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a więc zasad sporządzania aktów prawa miejscowego.

Obowiązujące aktualnie ustalenia § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały są również niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącym, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności praw (w tym prawa własności) mogą być ustanawiane w ustawie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W przypadku zaskarżonych ustaleń planu miejscowego zawarto ograniczenia konstytucyjnego prawa własności, obejmującego prawo wolności zabudowy, pomimo braku wyraźnych upoważnień ustawowych.

Ponadto zaskarżone ograniczenia nie są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Skarżący podkreślili, że na podstawie art. 21 Konstytucji RP ochrona własności stała się jedną z zasad ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi natomiast, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego. W planie miejscowym na podstawie art. 4 ust. 1 ww. ustawy następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Władztwo planistyczne przysługujące gminie nie może być jednak nadużywane. Ustawodawca dając gminie upoważnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie zabronił wprowadzania ograniczeń jako takich, jednak kwestie zakazu nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki wynikają z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przypadku zaskarżonych ograniczeń trudno jest dopatrywać się zasadności, a przede wszystkim celowości wprowadzonych zakazów. Skoro Rada Miejska [...] dopuściła możliwość lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, to bezzasadne, bezcelowe, a przede wszystkim pozbawione ustawowych podstaw jest ograniczenie powierzchni sprzedaży do 250 m2 poszczególnych wydzielonych lokali handlowych. W ocenie skarżących Rada Miejska [...] wprowadzając zaskarżone ograniczenia nie kierowała się zasadami planowania przestrzennego wyrażonymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a jedynie partykularnymi interesami pobliskich handlowców, którzy obawiają się wprowadzenia konkurencji, co z kolei stoi w sprzeczności z potrzebami interesu publicznego, o czym mowa w art. 1 ust 2 pkt 9 ww. ustawy.

Ustanowiony w toku postępowania pełnomocnik skarżącej H. M. na rozprawie w dniu [...] czerwca 2019 r. rozszerzył podstawę prawną skargi o art. 20, 21 i 22 Konstytucji RP, wskazując, że plan wykorzystywany jest do ograniczenia swobody gospodarczej oraz konkurencji między podmiotami gospodarczymi.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do naruszenia przez organ administracji art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez zakaz lokalizacji obiektów z lokalami handlowymi przeznaczonymi do sprzedaży detalicznej o powierzchni sprzedaży wydzielonego lokalu handlowego w obiekcie przekraczającej 250 m2 wskazano, że stosownie do zapisów art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Organ powołując się na art. 94 Konstytucji RP wskazał, że w przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z dyspozycji art. 3 ust. 1 5 wspomnianej ustawy wynika zaś, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań I kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Zapisy uchwalonego miejscowego planu nie mogą pozostawać w sprzeczności z postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Postanowienia studium obowiązującego na terenie Gminy Miasta [...] posługują się zaś terminem obiektu handlowego. Wprawdzie przepisy u.p.z.p. nie zawierają wprost definicji "obiektu handlowego", to jednak definicję taką można wywieść z definicji "powierzchni sprzedaży" zawartej w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem przez "powierzchnię sprzedaży" należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość technicznoużytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Z przepisu tego wynika zatem, że "obiekt handlowy" - dla potrzeb ustalania "powierzchni sprzedaży", o której mowa w tej ustawie - rozumiany jest przez ustawodawcę nie jako budynek, lecz jako całość techniczno - użytkowa, przeznaczona do sprzedaży detalicznej. Z kolei o całości techniczno - użytkowej można mówić wówczas, gdy jej elementy są ze sobą powiązane konstrukcyjnie bądź funkcjonalnie w takim stopniu, że brak jednego z nich uniemożliwia funkcjonowanie pozostałych zgodnie z ich podstawowym przeznaczeniem.

Przepis Uchwały, które kwestionują Skarżący w treści § 5 ust. 5 nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uchwałodawca nie wykluczył bowiem istnienia obiektów o powierzchni sprzedaży większej niż 250 m2. Wskazał jednak, iż w ramach takiego obiektu wydzielony lokal handlowy nie może mieć więcej niż 250 m2. Warto jednocześnie podkreślić, iż u.p.z.p. nie posługuje się terminem lokalu handlowego w obiekcie, nie określa jego wielkości pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy. Jednocześnie organ administracji publicznej podkreślił, iż brzmienie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje w sprzeczności z u.p.z.p. We wskazanym akcie prawnym ustawodawca tylko w jednym miejscu posłużył się terminem 2000 m2, tj. w art. 10 ust. 3a, który stanowi, iż "Jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane". Z brzmienie cytowanego przepisu nie wynika jednak jakoby gmina nie mogła określić obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, których powierzchnia zabudowy będzie mniejsza niż 2000 m2. Gmina jest władna to uczynić albowiem mieści się to w jej upoważnieniu kształtowania polityki przestrzennej gminy.

Organ administracji nie podziela stanowiska skarżących, twierdzących, że uchwalając miejscowy plan naruszył konstytucyjne prawa i wolności bądź ograniczał korzystanie z prawa własności właścicieli nieruchomości. Rada Miejska wskazała, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem, który wyznacza ramy i przesądza o gospodarce przestrzennej gminy. Poza obowiązkowymi elementami, wynikającymi z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w zapisach planu miejscowego mogą znaleźć się również inne elementy takie jak, np. wielkości lokali handlowych, jeżeli ich uwzględnienie jest konieczne w danych okolicznościach. Organ administracji stoi na stanowisku, iż dla obszaru oznaczonego w miejscowym planie literą 21U Rada Miejska była uprawniona określić wielkości powierzchni w sposób opisany miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm. - dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie wskazać należy, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia przysługującej podmiotowi ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki.

W niniejszej sprawie Sąd przyjął, że skarżący wykazali, iż posiadają legitymację do wniesienia skargi na przedmiotowy akt prawa miejscowego, czego strona przeciwna też nie kwestionowała.

W skardze do Sądu Skarżący zakwestionowały zgodność z prawem § 5 ust. 5 pkt 1 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru środkowej i południowo - wschodniej części miasta [...] - etap I.

Zgodnie z tym przepisem: "Zakazuje się lokalizacji w obszarze obiektów z lokalami handlowymi przeznaczonymi do sprzedaży detalicznej, o ile w ustaleniach szczegółowych nie ustalono inaczej:

1) o powierzchni sprzedaży wydzielonego lokalu handlowego w obiekcie przekraczającej 250 m2;

2) o łącznej powierzchni sprzedaży lokali handlowych w obiekcie przekraczającej 2000 m2".

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu, jak i uwzględniając argumentację Organu, który taką regulację wprowadził Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Ponadto w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się też z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W ocenie Sądu, analiza treści zaskarżonej Uchwały, jak i uzasadnienia odpowiedzi na skargę wskazuje na to, że nie zostały zachowane przywołane aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu. W zaskarżonej uchwale niewątpliwie naruszono art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przede wszystkim dlatego, iż Uchwała w kwestionowanym zakresie znacznie ograniczyła zagospodarowanie działki skarżących, nie mając ku temu - a w każdym razie nie wskazując - jakichkolwiek zasadnych przesłanek interesu publicznego, które by wskazywały na konieczność wprowadzenia takiego zapisu w życie. Jak i nie wskazano, że ewentualnie przeanalizowano możliwość wprowadzenia innych rozwiązań, mniej uciążliwych, które miały by ograniczać prawo jednostki. Rada podejmując uchwałę w spornym zakresie dokonała tego w sposób w pełni arbitralny i bez poszanowania elementarnych zasad państwa prawnego.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należy zatem uznać, że w tym wypadku doszło do istotnego przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego.

Nie budzi bowiem wątpliwości, że władztwo to podlega ograniczeniom wynikającym – na co wskazano wyżej - z Konstytucji RP, ale także z regulacji ustawowych, w szczególności z postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podstawowy zakres tegoż władztwa wyznacza art. 15 u.p.z.p., przy czym analiza jego postanowień prowadzi do wniosku, że w treści planu miejscowego obligatoryjnie powinny zostać uregulowane kwestie, o których mowa w art. 15 ust. 2, natomiast materie wskazane w ust. 3 tego przepisu określa się w planie miejscowym "w zależności od potrzeb". Oznacza to nie tyle uznaniowość rady gminy co do regulowania materii tam wymienionych, ale pewną dyskrecjonalność, wynikającą z konieczności dostosowania rozwiązań planistycznych do rzeczywistych potrzeb gminy.

W ocenie Sądu, Rada Gminy podejmując przedmiotową Uchwałę, wykroczyła poza zakres przyznanego jej władztwa planistycznego w stosunku do skarżących, wprowadzając ograniczenie dotyczące minimalnej powierzchni lokalu przeznaczonego do sprzedaży detalicznej znajdującego się w obiekcie z lokalami handlowymi na ich działce.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r. II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności wprawdzie też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy działka skarżących znajduje się w całości na terenie usługowym. W efekcie uchwalenia zaskarżonego zapisu planu miejscowego, skarżący zostali pozbawieni uprawnienia do swobodnego zagospodarowania wnętrza lokalu usługowego na terenie usługowym, a co najmniej w istotny sposób ograniczono ich prawo własności w tym zakresie. W ocenie Sądu aranżacja wielkości lokali usługowych w obiekcie Skarżących stanowi zbyt dużą ingerencję organu w zagospodarowanie przez Stronę swojej własności, zwłaszcza gdy nie została uzasadniona merytorycznie.

W ocenie Sądu – na co słusznie zwrócili uwagę Skarżący – Organ wprowadzając sporny zakaz, racjonalnie go nie uzasadnił. Nie można bowiem ograniczać prawo własności w żaden sposób tego nie argumentując merytorycznie. Wprowadzenie takiego zakazu jest wyjątkiem. Zakaz ten bowiem nie wynika wprost z przepisów prawa. W sytuacji zatem, gdy ustawodawca nie przewidział potrzeby wprowadzenia takiej regulacji, to trzeba mieć na uwadze, że ograniczenie to wprowadzone przez organ uchwałodawczy musi być poparte przesłankami znajdującymi uzasadnienie w ładzie przestrzennym, w interesie społecznym, czy innym celu publicznym.

Stwierdzenie organu, że przepis prawa tego nie zabrania i że przesłanki określone w art. 15 u.p.z.p. wskazujące co powinien zawierać plan miejscowy, nie stanowią wyliczenia enumeratywnego i w związku z tym w planie mogą znaleźć się także inne elementy jak np. wielość lokali w obiekcie handlowym – jest w ocenie Sądu niewystarczające do wprowadzenia analizowanego zakazu. Art. 15 u.p.z.p., na który organ się powołał nie zawiera bowiem wprost upoważnienia do wprowadzania limitów poszczególnych lokali handlowych w obiekcie. Słusznie zwrócili uwagę Skarżący, że u.p.z.p. różnicuje jedynie możliwość lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2, nigdzie natomiast nie wprowadzano ograniczeń powierzchni poszczególnych lokali znajdujących się wewnątrz obiektu handlowym.

Należy także zwrócić uwagę, na co wskazała także pełnomocnik Skarżącej na rozprawie, że zaskarżona Uchwała w kwestionowanej części narusza także art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym i bez spełnienia niezbędnej przesłanki dla takiego ograniczenia w postaci ważnego interesu publicznego. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Tego interesu publicznego organ w niniejszej sprawie nie wykazał, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu Rada podejmując uchwałę w przedmiocie kwestionowanego § 5 ust. 5 pkt 1 dopuściła się naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., jak i przepisów Konstytucji RP, tj. dotyczących zasad proporcjonalności i swobody gospodarczej, które doprowadziło do stwierdzenia nieważności spornego przepisu planu.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji, zasądzając od organu: solidarnie na rzecz skarżących kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów wpisu od skargi oraz na rzecz skarżącej kwotę 497 zł, obejmującą wynagrodzenie dla radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.