Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1728/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...] WINB"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. i G. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako "PINB") Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., którą zatwierdzono projekt budowlany nadbudowy trzeciego piętra oraz poddasza użytkowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...] położonej przy ul. P.w [...] i udzielono T. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązano do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynikało, że w dniu 4 października 1999 r. do PINB wpłynęło pismo mieszkańców osiedla [...] z żądaniem robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. P.w [...].

Podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 6 października 1999 r. właściciel nieruchomości – W. S. oświadczył, że roboty remontowe budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P.w [...] rozpoczął na początku września 1999 r. na podstawie złożonego do Urzędu Gminy [...] zgłoszenia robót remontowych. Zgłoszenie złożone 24 sierpnia 1999 r. przewidywało wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie dachu (wykonanie wieńca, wyrównanie ścian), wykonaniu c.o., elewacji zewnętrznej, chodnika i wjazdu, wymianie kanalizacji wodnej, okien i drzwi oraz izolacji fundamentów. W dniu kontroli stwierdzono wykonanie izolacji ścian piwnicznych, rozpoczęcie robót tynkarsko-malarskich ścian wewnętrznych budynku oraz wymianę podłogi.

W dniu 22 lutego 2000 r. przeprowadzono kolejne oględziny, podczas których stwierdzono prowadzenie robót budowlanych z przekroczeniem dokonanego zgłoszenia polegających m. in. na rozebraniu dachu łącznie z pokryciem, wykonaniu stropu żelbetonowego nad częścią II piętra i podmurowaniu ścian.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał roboty budowlane uznając, iż doszło do faktycznej nadbudowy przedmiotowego budynku, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. nałożył obowiązek przedstawienia dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej.

Z uwagi na kontynuację robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, co zostało potwierdzone w protokole kontroli z dnia 25 sierpnia 2000 r. i z dnia 23 marca 2001 r., decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę samowolnie nadbudowanego trzeciego piętra i poddasza użytkowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul. P.w [...].

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylono decyzję rozbiórkową Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2001 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Nadto w dniu 16 marca 2007r. stwierdzono nieważność decyzji PINB z dnia [...] maja 2000 r. nr [...], nakładającej na T. S. i W. S. obowiązek dostarczenia dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej, oceny stanu technicznego elementów konstrukcyjnych wykonanych robót budowlanych oraz projektu zagospodarowania działki.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy samowoli budowlanej, powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu 24 sierpnia 2010 r. przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku, podczas których ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, podpiwniczony, czterokondygnacyjny z poddaszem użytkowym. W budynku wydzielono 17 lokali użytkowych. Według oświadczenia T. S. w 2000 r. zdemontowano dach i nadbudowano budynek o III piętro i poddasze użytkowe.

Wydział Architektury i Budownictwa dla [...] w toku prowadzonego postępowania poinformował PINB dla [...], że nie wydawał pozwoleń na przedmiotową nadbudowę.

Organ ustalił, że samowolnie nadbudowano trzecie piętro i poddasze użytkowe budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. P.w [...].

PINB dla [...] w toku prowadzonego postępowania stwierdził, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełnia przesłankę normy prawnej z art. 48 ust. 3 Prawo budowlane, uprawniającej do nałożenia na inwestora, obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, niezbędnych do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę.

Wobec powyższego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. PINB dla [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. P.w [...] prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazano wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz nałożono na inwestora T. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności nadbudowy budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. P.w [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto czterech egzemplarzy projektu budowlanego zrealizowanej nadbudowy zawierającego opinię w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami i warunkami technicznymi, opinię, że przedmiotowa nadbudowa nie narusza interesu osób trzecich, jest zgodna z przepisami ochrony przeciwpożarowej, uzgodnienie z inspekcją pracy, sanitarną, ocenę techniczną konstrukcji budynku oraz uzgodnienie projektu z konserwatorem zabytków oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 24 sierpnia 2011 r. T. S. złożyła w PINB dla [...] wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania do momentu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej nadbudowy trzeciego piętra i poddasza użytkowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. P.w [...] do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego.

W dniu 13 lipca 2012 r. inwestor przedłożył ostateczną decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie trzeciego piętra i poddasza użytkowego wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] z obr. [...] nieruchomości położonej przy ul. P.w [...]. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. podjęto zawieszone postępowanie administracyjne.

W dniu 15 listopada 2012r. inwestor złożył kompletny projekt zrealizowanej nadbudowy trzeciego piętra i poddasza użytkowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. P.w [...]. Przedłożył ekspertyzę stanu technicznego budynku i zestawienie obciążeń z których wynikało, że budynek jest w dobrym stanie technicznym, a warunek nośności murów został spełniony. Ponadto inwestor w dniu 11 lipca 2012r. uzyskał zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób, niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych, a [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia projektu przedmiotowej budowy. Złożono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

PINB dla [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...], na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany nadbudowy trzeciego piętra oraz poddasza użytkowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. inwestycji.

Organu pierwszej instancji wskazał, że przedłożony projekt budowlany zrealizowanej nadbudowy trzeciego piętra i poddasza użytkowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. P. w [...] wykonany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz jest kompletny i posiada wymagane opinie.

Organ wskazał również, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na datę dopuszczenia się samowoli budowlanej należało wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. (sygn. akt P 27/05) w którym wskazano, że wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw tj. przed 11 lipca 2003 r. spełniały warunki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu powinny być traktowane w ten sam sposób w zakresie legalizacji samowoli budowlanej. W przypadku samowoli budowlanej popełnionej po dniu 1 stycznia 1995 r. a przed dniem 10 lipca 2003 r. konieczne jest więc badanie, czy podmiot, który dopuścił się samowoli spełnił przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, o jakich mowa w art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.

Stosownie do regulacji art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji w 2003 r., nie można było nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 jeżeli upłynęło pięć lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Zdaniem organu powyższy wyrok umożliwia legalizację samowoli budowlanej bez obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej jeżeli upłynęło pięć lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego, wybudowanego po dniu 1 stycznia 1995 r., a przed dniem 10 lipca 2003 r., a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

PINB dla [...] wskazał, że budowa została zakończona ok. 2000 r. i zgodna jest z decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla działki nr ew. [...] z obr. [...] położonej przy ul. P.w [...]. Zdaniem organu nie było podstaw do wymierzenia opłaty legalizacyjnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. D. i B. D.Odwołujący wskazali, że na terenie objętym ochroną konserwatora zabytków w dzielnicy [...] dopuszczono do zniszczenia zabytkowej kamienicy, legalizując obiekt nie spełniający norm architektonicznych i budowlanych (niska zabudowa). Inwestor nie poniósł żadnych konsekwencji karnych dopuszczając się nadbudowy bez zezwolenia oraz sprzedania mieszkań 17 rodzinom w w/w. kamienicy bez zabezpieczenia miejsc parkingowych w garażu podziemnym, czego konsekwencje ponieśli najbliżsi sąsiedzi. Wskazali, że ich nieruchomość straciła na wartości.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie organu II instancji PINB dla [...] dokonał w toku prowadzonego postępowania administracyjnego prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego.

Organ odwoławczy zwrócił jednakże uwagę, że w następstwie powołanego przez organ I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego weszła w życie ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., nr 99, poz. 665). Powyższa ustawa na skutek wspomnianego wyroku TK wprowadziła art. 3 pkt 1, zgodnie z którym "do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1217 oraz z 2007 r., nr 88, poz. 587)".

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak było podstaw do pominięcia opłaty legalizacyjnej. Roboty budowlane polegające na nadbudowie trzeciego piętra oraz poddasza użytkowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki położonej przy ul. P.w [...] zakończone zostały w 2000 r. Ponadto postępowanie w sprawie w/w nadbudowy zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r.

W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wobec czego PINB dla [...] zobligowany był do nałożenia na inwestora w toku prowadzonego postępowania opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Dopiero wniesienie tej opłaty skutkować może zatwierdzeniem projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła T. S. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy w sprawie nie istniały żadne konieczne do wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a które nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji jako prawidłowa i zgodna z prawem powinna zostać utrzymana w mocy.

W ocenie skarżącej nie było przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne było podjemowanie decyzji kasacyjnej. Ponadto na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej zarzuciła, że nie został jasno wyjaśniony przez organ odwoławczy przymiot strony osoby odwołującej się.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.").

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd badał, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty.

Nadto rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie może przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które jest uzależnione od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w toku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego, bez uwzględnienia wszystkich przesłanek warunkujących tę legalizację. Organ nie zwrócił bowiem uwagi, że następstwem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., P 27/05 (OTK-A-2006/9/124), stwierdzającego niezgodność z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, był art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2007 r., nr 99, poz. 665).

Pierwotny tekst obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy - Prawo budowlane przewidywał w art. 49, że w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku.

Regulacje te zostały istotnie zmienione poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane w nowym brzmieniu). Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003 r., osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie - w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy - Prawo budowlane - lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego wyroku o syng. akt P 27/05 stwierdził, że wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej.

Jednakże następstwem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była regulacja zawarta w przepisie art. 3 ustawy o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, dającym możliwość preferencyjnej legalizacji obiektu budowlanego (tj. z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy Prawo budowlane), który został wybudowany po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., w przypadku, gdy do dnia 11 lipca 2003 r., nie zostało wszczęte w stosunku do niego postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Postępowanie legalizacyjne prowadzone było w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, a jego przedmiotem było wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Preferencyjna możliwość legalizacji obiektów budowlanych ograniczona była czasowo i konieczne było złożenie wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r. a dniem 31 grudnia 2007 r.

W niniejszej sprawie żaden warunek zastosowania powyższej regulacji nie został spełniony. Budowa była realizowana w 2000 r., zaś postępowanie administracyjne zostało wszczęte jeszcze przed 2003 r., ponadto inwestorzy nie złożyli stosownego wniosku.

W związku z powyższym należy zgodzić się z organem II instancji, że PINB dla [...] zobligowany był do nałożenia na inwestora w toku prowadzonego postępowania opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. – Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.

Wskazać jednocześnie należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., bowiem PINB dla [...] w pierwszej kolejności przed zatwierdzeniem projektu budowlanego winien nałożyć opłatę legalizacyjną. Uchybienie to nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Pamiętać bowiem należy, że postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzić może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 16595/12).

Odnosząc się do zarzutu podniesionego na rozprawie, że nie został jasno wyjaśniony przymiot strony osoby odwołującej się przez organ II instancji, wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. J. D. i G. D. są właścicielami nieruchomości przy ul. P., bezpośrednio graniczącej z nieruchomością strony skarżącej i zostali uznani za strony postępowania już w postępowaniu przed organem I instancji. Ponadto w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy w pkt 2 odnoszącym się do wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano, że sposób zagospodarowania i zabudowy terenu nie może naruszać interesów prawnych właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).