Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1690/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 460/21 o odrzuceniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez dzielnicę – gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 460/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy (dalej "skarżący", "Miasto") na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez dzielnicę – gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości oraz zwrócił skarżącemu 100 zł tytułem wpisu od skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Miasto Stołeczne Warszawa przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniło bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez dzielnicę – gminę [...] z mocy prawa, na podstawie art. 17a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.) prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. Miasto zarzuciło organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 17a ust. 3 w zw. z art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.; art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 12 § 1 w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. i wniosło o: zobowiązanie Wojewody do wydania w określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie terminie decyzji administracyjnej rozpatrującej wniosek; stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie dopuścił się on bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej przez sąd; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismami z [...] lipca 2019 r., [...] września 2019 r. i [...] listopada 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o przekazanie, w terminie miesiąca od dnia otrzymania pisma, wykazów postępowań administracyjnych wszczętych z urzędu, i niezakończonych do dnia dzisiejszego, na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 kwietnia 2020 r. Miało to na celu pozyskanie informacji, czy postępowanie takie prowadzone jest m.in. w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...]. Przy ww. piśmie z [...] września 2019 r. przekazano również wykaz [...] działek ewidencyjnych, w stosunku do których Wojewoda powinien prowadzić z urzędu postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie, czy działki wskazane w wykazie stały się z dniem 27 maja 1990 r. własnością właściwej gminy, której mienie, w wyniku zmian ustrojowych m.st. Warszawy, stało się mieniem m.st. Warszawy. Podkreślono, że pomimo wielokrotnych wezwań Wojewoda nie przekazał ww. wykazów postępowań administracyjnych. To natomiast, że Wojewoda do chwili obecnej nie zakończył postępowań administracyjnych, które był zobowiązany wszcząć z urzędu po 31 grudnia 2005 r. i nie wydał w nich decyzji, uniemożliwia uregulowanie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, a także stanowi poważne utrudnienie w realizacji przez Prezydenta m.st. Warszawy ustawowego obowiązku wynikającego z art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wnioski o wydanie decyzji w trybie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. były składane do Wojewody przez Komisje Inwentaryzacyjne Rady Gminy, potem przez właściwe Gminy. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. poz. 1492) został wprowadzony do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - art. 17a. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., Wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Zatem od 1 stycznia 2006 r. do 16 kwietnia 2020 r. postępowania w trybie art. 5 ust. 1 i 2 wszczynane były z urzędu. Organ podkreślił, że w związku z powyższym ustawodawca wprowadził regulacje obligujące gminy do przygotowania spisów inwentaryzacyjnych z określeniem terminu do 31 grudnia 2005 r., przy czym upływ tego terminu nie oznaczał jednak braku możliwości uzyskania decyzji komunalizacyjnej. Jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy było przejście inicjatywy wydania decyzji komunalizacyjnej w gestię Wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwentaryzacyjnych, a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie Wojewoda, dysponując taką wiedzą był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowną decyzję.

Wskazał także, że wszystkie zawiadomienia o wszczęciu przez Wojewodę postępowań w trybie art. 17a ust. 3 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jak również decyzje komunalizacyjne z terenu m.st. Warszawy otrzymywali Prezydent m.st. Warszawy, Prezydent m.st. Warszawy (wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej) oraz Burmistrz właściwej Dzielnicy m.st. Warszawy. Korespondencja adresowana do Prezydenta m.st. Warszawy (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) trafiała do Biura Gospodarki Nieruchomościami, a potem Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy. Wobec powyższego Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa było w posiadaniu informacji na temat wszystkich wszczętych, prowadzonych i zakończonych przez Wojewodę postępowań komunalizacyjnych. Podkreślił, że Wojewoda nie prowadził rejestru zawiadomień o wszczęciu z urzędu postępowań w trybie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., natomiast rejestry wydanych decyzji komunalizacyjnych wykazują oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów na dzień wydania decyzji i nie uwzględniają zmian jakie zaszły w ewidencji po tej dacie. Organem prowadzącym ewidencję gruntów na terenie m.st. Warszawy jest Prezydent m.st. Warszawy.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."). W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w świetle art. 3 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności oraz na stan faktyczny, tj. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. W powołanym przepisie ustawodawca uznał, że istotne znaczenie ma przedmiot zaskarżenia istniejącego aktu, czynności lub stanu faktycznego w chwili mającej dokonać się kontroli przez sąd administracyjny. Sąd powołał treść uzasadnienia uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 7 marca 2022 r. sygn. II OPS 1/21 wskazując, że przedmiotowy zakres kognicji sądu administracyjnego, określony w powołanym wyżej art. 3 § 2 P.p.s.a., determinuje jeden z istotnych elementów konstrukcji dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, podlegającej ocenie w ramach art. 58 § 1 P.p.s.a. Dopuszczalność ta obejmuje przy tym zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe, które łącznie determinują w sposób bezpośredni możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty. Każde zatem merytoryczne rozpatrzenie skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Sąd wyjaśnił, odwołując się do poglądów doktryny, że "jedna z przesłanek dopuszczalności skargi odnosi się do przedmiotu skargi i obejmuje wymaganie, by – z jednej strony – zaskarżana forma działania administracji należała do katalogu form działania administracji, co do których ustawa przewiduje możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego (forma działania administracji musi być przez ustawę objęta właściwością sądu administracyjnego), z drugiej zaś – by zaskarżana forma działania administracji istniała w sensie prawnym (wymóg istnienia przedmiotu zaskarżenia). Oba wymagania muszą być przy tym spełnione łącznie – niespełnienie chociażby jednego z nich jest równoznaczne z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji nie należy do katalogu form objętych właściwością sądu administracyjnego) lub w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji w sensie prawnym nie istnieje, tj. jeżeli w momencie wniesienia skargi nie istnieje przedmiot zaskarżenia) i w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi".

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie skarżona jest bezczynność Wojewody Mazowieckiego, która miała się przejawiać w braku wydania decyzji w przedmiocie komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. położonej w Warszawie przy ul. Siedmiogordzkiej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której to sprawie organ wojewódzki winien, zdaniem skarżącego Miasta, wszcząć z urzędu postępowanie - stosownie do art. 17a ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Sąd zauważył, że samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak ma to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji (obowiązującej w okresie od 22 września 2004 r. do 16 kwietnia 2020 r.), nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacji z urzędu należała zatem do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie sposób bowiem założyć, że w stosunku do setek nieruchomości zlokalizowanych w danym województwie - w tym takich, które na dzień komunalizacji oraz w okresie obowiązywania unormowania z art. 17a ust. 3 nie miały założonej księgi wieczystej, co uniemożliwiało proste przypisanie jej własności Skarbowi Państwa - organy wojewódzkie zobligowane były do wszczynania z urzędu postępowań komunalizacyjnych.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie istnieje stan faktyczny, który można byłoby zakwalifikować jako bezczynność lub przewlekłość. Aby można bowiem mówić o opieszałości organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, musi istnieć zawisłe przed tym organem postępowanie administracyjne. Skoro zaś taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła, to nie istnieje także przedmiot zaskarżenia, a to czyniło, w ocenie Sądu, wniesioną w tych uwarunkowaniach skargę Miasta niedopuszczalną.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez pełnomocnika – r.pr. G.K. Zaskarżając je w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 17a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990, nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ Wojewoda Mazowiecki nie dopuścił się bezczynności co do wszczęcia postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez dzielnicę - gminę [...] z mocy prawa działki nr [...] z obrębu [...], na podstawie art. 17a ust. 3 ww. ustawy, podczas gdy na podstawie przedmiotowego przepisu wojewoda zobowiązany był do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nabycia przez gminy prawa własności nieruchomości;

2. art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki nie wykazał się bezczynnością w prowadzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez dzielnicę - gminę [...] z mocy prawa działki nr [...] z obrębu [...], podczas gdy ww. organ nie dokonał analizy przedmiotowego stanu faktycznego ani nie zbadał przesłanek komunalizacji nieruchomości, ani nie podjął w tym celu postępowania wyjaśniającego;

3. art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 17a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki nie wykazał się bezczynnością i brakiem jakiegokolwiek działania, mimo dyspozycji art. 17a ust. 3 ww. ustawy, która obligowała organ do wszczynania postępowań w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez dzielnicę gminę - [...] z mocy prawa własności nieruchomości, m.in. działki nr [...] z obrębu [...].

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że brzmienie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowiło, że: "w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio.". W świetle powyższego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Wojewoda Mazowiecki nie tylko mógł, tylko był zobowiązany do wszczynania przedmiotowych postępowań. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pominął powyższe, pisząc, że organ miał wyłącznie kompetencję do wszczęcia postępowania. W konsekwencji Sąd ten błędnie wywiódł, że brak jest normy prawnej, z której można wysnuwać ewentualną bezczynność organu, ponieważ jak stwierdza "samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak ma to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji [...] nie prowadziło do automatycznego, dorozumianego, jego wszczęcia. Wskazano, że aby uzyskać wiedzę o choćby potencjalnym podleganiu danej nieruchomości pod działanie ustawy, Wojewoda Mazowiecki powinien podjąć konkretne działania, czego nie uczynił i w związku z czym pozostawał w bezczynności. Wojewoda Mazowiecki mógł pozyskać dane o nieruchomościach Skarbu Państwa z ewidencji gruntów albo od Prezydenta m.st. Warszawy, gospodarującego zasobem nieruchomości Skarbu Państwa na terenie Miasta Stołecznego Warszawy. Powyższe informacje umożliwiłyby wszczęcie postępowania administracyjnego, celem wydania decyzji w przedmiocie komunalizacji nieruchomości m.in. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...].

Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istotą skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, bowiem nie istnieje stan faktyczny, który można by zakwalifikować jako bezczynność Wojewody Mazowieckiego.

Na wstępie podnieść należy, że Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., wedle którego przepisu sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej ograniczają się do zarzucenia Sądowi I instancji wadliwego stwierdzenia, że Wojewoda Mazowiecki nie dopuścił się bezczynności, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a., w prowadzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez dzielnicę [...] z mocy prawa działki nr [...] z obrębu [...], pomimo istnienia dyspozycji wynikającej z art. 17a ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

W pierwszej kolejności należy więc ocenić charakter prawny czynności, jakiej domaga się strona skarżąca od organu. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem skargi jest niepodjęcie przez Wojewodę Mazowieckiego czynności, o której mowa w art. 17a ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu (obowiązującego od 22 września 2004 do 16 kwietnia 2020 r.) "w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio". Podnieść należy, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia maja 1990 r. gminy sporządzają spisy inwentaryzacyjne mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Natomiast art. 17a został dodany do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) i wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. (art. 19 tej ustawy). Zgodnie z art. 17a ust. 1 i 2 gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, a termin przekazywania upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził regulacje obligujące gminy do przygotowania spisów inwentaryzacyjnych, z zakreśleniem terminu (do 31 grudnia 2005 r.), przy czym upływ tego terminu nie oznaczał braku możliwości uzyskania decyzji komunalizacyjnęj. Jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy było przejście inicjatywy wydania decyzji w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą.

Tym samym zgodzić się należy z Sądem I instancji, że samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak ma to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacji z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie sposób założyć, że w stosunku do setek nieruchomości zlokalizowanych w danym województwie - w tym takich, które na dzień komunalizacji oraz w okresie obowiązywania unormowania z art. 17a ust. 3 nie miały założonej księgi wieczystej, co uniemożliwiało proste przypisanie jej własności Skarbowi Państwa (a taka sytuacja miała miejsce w przypadku nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], dla której księgę założono dopiero w roku 2021) - organy wojewódzkie zobligowane były do wszczynania z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Z powyższych względów w przedmiotowej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym nie istniał stan faktyczny, który można by zakwalifikować jako bezczynność lub przewlekłość Wojewody Mazowieckiego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji nie stosował bowiem wskazanych tam przepisów, w szczególności art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a., stanowiącym o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., który to przepis stanowi o niedopuszczalności złożonej skargi w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.