Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2011/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 18b,  art. 20 ust. 1, art. 20a, art. 92
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 , art 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w B. S.A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 333/11 w sprawie ze skargi P. w B. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 333/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nakładającą na P. (skarżąca) karę pieniężną w kwocie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym wyznaczonych przystanków. Organ wskazał, że w dniu 17 listopada 2010 r. w B. na ul. K. policjanci z Komendy Powiatowej Policji w B. przeprowadzili kontrolę drogową autobusu należącego do P., którym kierował G.D. Autobusem tym wykonywany był przewóz regularny zarobkowy osób na trasie B. – O. Organ stwierdził, że przewoźnik podjeżdżając na przystanek autobusowy przy ul. K. w celu zabrania pasażerów naruszył art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874), dalej jako u.t.d., gdyż z rozkładu jazdy, stanowiącego w myśl art. 20 ust. 1a u.t.d. załącznik do zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, wynika, że kierujący pojazdem nie powinien zabierać pasażerów z przystanku zlokalizowanego przy ul. K. w B. Wobec powyższego organ stwierdził, że zostały naruszone przepisy art. 18b ust. 2 pkt 3 i 5 u.t.d., poprzez zabieranie i wysadzanie pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy oraz niespełnienie warunków zawartych w zezwoleniu.

Organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 20a ust. 1 u.t.d., dopuszczający w pewnych sytuacjach – niezależnych od przedsiębiorcy (awaria sieci, roboty drogowe, blokada drogi) – wykonywanie przewozu z odstępstwem od warunków określonych w zezwoleniu. Wyjaśnił, że przystanek przy ul. P. zlikwidowano z dniem 17 sierpnia 2010 r., a utworzono przystanek przy ul. K. Jednakże o zamiarze likwidacji przystanku przy ul. K. skarżąca została poinformowana pismem Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 27 kwietnia 2010 r., którym wezwano przewoźników do dokonania odpowiednich zmian w zezwoleniach i rozkładach jazdy. Obowiązku tego P. nie dopełnił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalając skargę stwierdził, że przewóz realizowany przez skarżącego w dniu 17 listopada 2010 r. na trasie B. – O. odbywał się na zasadzie regularnego przewozu osób w ramach krajowego transportu drogowego. Z przepisów regulujących krajowy transport osób w ramach przewozów regularnych wynika, że wykonywanie usług przewozowych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności przebieg trasy przewozów i miejscowości, w których znajdują się przystanki, a załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a u.t.d.). Wśród wielu zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym ustawodawca wymienia m.in. to, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywać się ma tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 3 u.t.d.). Sankcje za naruszenie tych zasad określone zostały w rozdziale 11 omawianej ustawy dotyczącym kar pieniężnych. W art. 92 ust. 1 wskazano mianowicie, że kto wykonuje przewóz drogowy naruszając warunki określone w ustawie podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł, którą nakłada się w drodze decyzji administracyjnej (art. 93 ust. 1). W załączniku do ww. ustawy wymienione zostały naruszenia ze wskazaniem konkretnych wysokości kar za poszczególne naruszenia. W punkcie 2.2.3. wskazano, że wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem określonych w zezwoleniu warunków dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków podlega karze w wysokości 3.000 zł.

Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne, że w dniu 17 listopada 2010 r. skarżąca nie dysponowała dokumentem uprawniającym do zatrzymywania się na przystanku przy ul. K. Wobec tego Sąd podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 20a ust. 1 u.t.d. Z akt sprawy wynika, że tymczasowe przeniesienie przystanku z ul. P. na ul. K. wynikało z konieczności przebudowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Były to zatem okoliczności niezależne od przewoźnika, uniemożliwiające mu wykonywanie przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Sąd wskazał, że przebudowa sieci wodociągowej i kanalizacji mieści się w katalogu okoliczności określonych w art. 20a ust. 1 u.t.d. Jednakże prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga powiązania go z ust. 2. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że określone w art. 20a ust. 1 u.t.d. odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu, bez konieczności dokonywania zmian w odniesieniu do zezwolenia, dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy okoliczności niezależne od przewoźnika trwają nie dłużej niż 14 dni. W przypadku, gdy okoliczności te trwają dłużej przewoźnik powinien wystąpić do organu o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu.

W rozpoznawanej sprawie przeszkoda polegająca na niemożności korzystania z przystanku przy ul. P. trwała od 17 sierpnia 2010 r., a przewoźnik korzystał z przystanku przy ul. K. w dniu 17 listopada 2010 r., a więc w trzecim miesiącu od zamknięcia przystanku przy ul. P. Wobec tego obowiązkiem skarżącej było wystąpienie do odpowiedniego organu, o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Skarżący w dniu kontroli mógł bowiem korzystać z przystanku przy ul. K. dysponując wyłącznie decyzją o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu. Innej możliwości ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje. W szczególności nie przewiduje instytucji "przystanku zastępczego". Sąd nie zgodził się ze skarżącą, iż tymczasowa zmiana lokalizacji przystanku nie narusza istotnych warunków zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że nie miała wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, okoliczność uchylenia przez Sąd niektórych przepisów uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] w sprawie zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych. Sąd stwierdził nieważność uchwały tylko w tej części, w jakiej nakazywała ona przewoźnikom zaczynanie kursów i ich kończenie na dworcu PKS.

Zdaniem Sądu realizowanie przez skarżącą przewozu niezgodnie z zezwoleniem nie było również wynikiem nadzwyczajnych okoliczności lub zdarzeń, o których mowa w art. 93 ust. 7 u.t.d. W sprawie bowiem naruszenie przepisów nie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Albowiem jak już zostało wskazane skarżąca od dnia otrzymania pisma Burmistrza z dnia 27 kwietnia 2010 r. wiedziała, że nie będzie mogła korzystać z przystanku przy ul. P.

W skardze kasacyjnej P. w B. S.A. wniosło o uchylenie w całości powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego:

- art. 18b ust. 1 pkt 3 i 7 , art. 18 ust. 2 pkt 3 i pkt 5 w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy zatrzymanie się kierowcy poza przystankiem wyznaczonym rozkładem jazdy, było podyktowane wyjątkowymi okolicznościami;

- art. 20a u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący mógł w dniu kontroli korzystać z przystanku przy ul. K. wyłącznie na podstawie decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy administracyjne w toku postępowania naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; dalej jako K.p.a.), poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieliczący się z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącej w szczególności nieuwzględniając okoliczności, że skarżąca dołożyła wszelkich starań, aby uzyskać uzgodnienie warunków korzystania z przystanku, na którym zatrzymała się w dniu kontroli, zaś nieuzyskanie zezwolenia było następstwem nieuprawnionej odmowy uzgodnienia zasad korzystania z przystanku przez Gminę B.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że podstawą oddalenia skargi było błędne założenie Sądu, że mogła ona w dniu kontroli korzystać z przystanku przy ul. K. dysponując wyłącznie decyzją o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu, o którą nie wystąpiła. Spółce przysługiwała bowiem inna możliwość, a mianowicie wystąpienie o zmianę zezwolenia, po uprzednim dokonaniu uzgodnienia warunków korzystania z przystanku. Na takie rozwiązanie skarżącej wskazano w informacji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zgodnie z tym zaleceniem skarżąca wystąpiła z wnioskiem o nowe uzgodnienie, jednak spotkała się z odmową. Skarżąca nie uzyskała akceptacji rozkładu jazdy, ponieważ nie spełniał on wymogów określonych uchwałą Rady Miasta i Gminy B. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] w części dotyczącej § 5 ust. 3, którego nieważność w części ustalającej miejsce rozpoczęcia i zakończenia wykonywania przewozu oraz oczekiwania na rozpoczęcie przewozu w przerwach międzykursowych, stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 436/10. Wyrok ten był prawomocny na dzień wydania decyzji – 17 stycznia 2011 r., jak również na dzień zdarzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, co sprawia, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W orzecznictwie przyjmuje się, że rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego może nastąpić dopiero wówczas, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi uzasadnionych wątpliwości.

Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania spółka podniosła, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie został uwzględniony interes społeczny i słuszny interes strony w szczególności przez nieuwzględnienie faktu, że dołożyła ona wszelkich starań, aby uzyskać uzgodnienie warunków korzystania z przystanku, na którym zatrzymał się należący do niej pojazd w dniu kontroli, zaś nieuzyskanie zezwolenia było następstwem nieuprawnionej odmowy uzgodnienia zasad korzystania z przystanku przez Gminę B.

W związku z tym wypada zauważyć, iż w świetle szczegółowych uregulowań przewozu regularnego do obowiązków przewoźnika należy wykonywanie przewozu zgodnie z zezwoleniem, o którym mowa w art. 18 u.t.d., w tym według przebiegu trasy przewozu (art. 20 ust. 1 pkt 2 u.t.d.). Z woli ustawodawcy pojazd wykonujący transport regularny osób może zatrzymać się tylko na przystankach określonych w rozkładach jazdy i tylko tam może zabierać i wysadzać pasażerów, zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do tego zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Wsiadanie i wysiadanie pasażerów może odbywać się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 3 u.t.d.). Nadto, jest zabronione zabieranie i wysadzanie pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 2 pkt 3 u.t.d.).

Ze względu na treść art. 20a u.t.d. warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych (ust. 1). W przypadku, gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawie zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu (ust. 2).

W stanie sprawy przeszkoda w korzystaniu z przestanku przy ul. P., ujętego w rozkładzie jazdy dołączonego do zezwolenia udzielonego przewoźnikowi, trwała od dnia zlikwidowania przystanku, tj. od 17 sierpnia 2010 r. aż do dnia jego przywrócenia, tj. do 24 stycznia 2011 r. Z akt sprawy wynika również, iż wnosząca skargę kasacyjną korzystała z przystanku przy ul. K., który nie był ujęty w rozkładzie jazdy. Kontrola na przystanku przy ul. K. miała miejsce w dniu 17 listopada 2010 r., a więc po 3 miesiącach od momentu zlikwidowania przystanku przy ul. P.

Nadto, jak wynika z treści oświadczenia Prezesa Zarządu Spółki, złożonego na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji, spółka nie złożyła ani wniosku o uzgodnienie korzystania z przystanku przy ul. K. do jego zarządcy (do czego była wezwana pismem Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 27 kwietnia 2010 r.), ani nie wniosła wniosku do Marszałka Województwa o wydanie decyzji w trybie art. 20a ust. 2 u.t.d.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, świadczy o tym, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nie doszło do narusza przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Jak zostało wywiedzione wcześniej, organy obu instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe z poszanowaniem zasady prawdy materialnej, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a jego ocena nie narusza granic swobodnej oceny dowodów. Organy wykazały, iż spółka korzystała z zastępczego przystanku niezgodnie z warunkami udzielonego jej zezwolenia w okresie powyżej 14 dni. Zatem, skoro wnosząca skargę kasacyjną nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku (nie wystąpiła z wnioskiem o uzgodnienie korzystania z przystanku przy ul. K., ani o wydanie decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu) nie może w chwili obecnej na tej podstawie kwestionować prawidłowości podjętych w sprawie decyzji i próbować wywodzić z tego tytułu korzystnych dla siebie skutków prawnych. W zaistniałej sytuacji bez znaczenia pozostaje więc fakt stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy B. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...].

Podsumowując, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Przystępując do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18b ust. 1 pkt 3 i 7, art. 18 ust. 2 pkt 3 i pkt 5 w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d., przez jego niewłaściwe zastosowanie, należy wskazać, iż zastosowanie prawa materialnego to prawidłowe odniesienie normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Zatem z niewłaściwym zastosowaniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy wystąpi, tzw. błąd w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie został uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej lub też, gdy błędnie nie "podciągnięto" ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę określonej normy prawnej. W każdym jednak przypadku ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Tymczasem autor skargi kasacyjnej stawiając przedmiotowy zarzut próbuje podważyć stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, o czym świadczy nie tylko sam sposób jego sformułowania (odwołuje się do istnienia wyjątkowych okoliczności uzasadniających zatrzymanie się na przystanku przy ul. K.), ale także argumentacja mu towarzysząca, z której wynika jednoznacznie, że wnosząca skargę kasacyjną nie zaakceptowała dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Taki zabieg należy uznać za niedopuszczalny. Ewentualna niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego, polegająca na uznaniu bądź braku uznania istnienia określonych okoliczności, nie stanowi naruszenia prawa materialnego i jako taka nie stanowi podstawy kasacyjnej, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W takim wypadku spór nie dotyczy bowiem prawidłowego zastosowania prawa materialnego, czy też błędnej jego wykładni, ale jest sporem o fakty. Podstawą prawną kwestionowania uchybień natury procesowej jest natomiast art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Podsumowując, skoro w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów postępowania nie podlega uwzględnieniu, to tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc się natomiast do drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20a u.t.d., przez jego błędną wykładnię, należy wskazać, iż błędna wykładnia przepisów prawa materialnego polega w istocie na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, innymi słowy na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa. Wynik podjętych w sprawie zabiegów interpretacyjnych może być uznany za błędny wówczas, gdy w efekcie przeprowadzonej wykładni treść normy prawnej ustalona została wadliwie, a także wtedy, gdy z wyjaśnianego przepisu wyprowadzono treści w nim nie zawarte.

Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że wykładnię art. 20a ust. 1 u.t.d. należy dokonać łącznie z ust. 2 tego przepisu, bowiem tylko w ten sposób można jedynie zagwarantować prawidłowość odczytania norm prawnych ujętych w poddanym interpretacji przepisie.

Analiza obu tych jednostek redakcyjnych, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, prowadzi do wniosku, że określone w ust. 1 art. 20a u.t.d. odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu, bez konieczności dokonywania zmian w odniesieniu do zezwolenia, dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy niezależne od przewoźnika okoliczności trwają nie dłużej niż 14 dni. Natomiast, jeśli przeszkody te trwają dłużej, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie (blisko pół roku), przewoźnik powinien wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 20a u.t.d.

W konsekwencji, skorzystanie z przystanku, z naruszeniem przepisów u.t.d., stanowi delikt administracyjny, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w stanie sprawy), sankcjonowany karą pieniężną w kwocie 3.000 zł, stosownie do pkt 2.2.3. załącznika do u.t.d.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.