Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4400/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2010 nr 168 poz 16 art. 1 ust. 3 lit. b), pkt 3 preambuły.
law: Rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z  jednostek pojazdowych oraz kart kierowców
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 10 ust. 5 lit. a).
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
article: par. 4 ust. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2007 nr 159 poz 1128
law: Rozporzadzenie Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart  kierowców oraz warunków przechowywania tych danych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 858/15 w sprawie ze skargi G. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz G. O. 3.925 (trzy tysiące dziewięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., oddalił skargę G. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w przedsiębiorstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola za okres od dnia 1 lipca do 30 września 2013 r., której przedmiotem była kontrola przestrzegania przepisów w zakresie czasu pracy kierowców, ustawy o transporcie drogowym, regulacji z zakresu wykonywania przewozów oraz przestrzeganie przepisów ruchu drogowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Objętą skargą decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ wskazał, że przeprowadzona kontrola wykazała naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, okazanej wykresówce brak było przepisowych wpisów - miejsca lub daty końcowej użytkowania wykresówki, udostępnienie podczas kontroli niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy. Organ odwoławczy stwierdził, że nie zaistniały okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, wymienione w art. 92c z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.), mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia. Nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92b tej ustawy. Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów wskazujących na prawidłową organizację zadań przewozowych, takich jak listy przewozowe, czy plany wykonywania zadań transportowych, które wskazywałyby na wykonywanie zadań zgodnie z prawem. Takie dokumenty nie zostały przez stronę przedstawione.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu błędnie powołanego w decyzji organu II instancji rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L z dnia 28 lutego 2014 r. Nr 60, str.1). Wskazał, że organ odwoławczy zwrócił wprawdzie uwagę na zmianę stanu prawnego, że rozporządzenie nr 3821/85, obowiązujące w dacie kontroli, zostało zastąpione rozporządzeniem nr 165/2014, niemniej jednak w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał oba rozporządzenia. Również wskazując na obowiązek rejestrowania dojazdu do miejscowości innej niż ta, w której zakończono używanie wykresówki, organ odwoławczy powołał art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, przytoczył jednak treść art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85. Sąd zwrócił uwagę, że stwierdzone naruszenia, polegające na braku rejestracji aktywności kierowców: W. P., Z. P., D. K., A. O. i R. O., w postaci dojazdu do określonych miejscowości lub powrotu do miejsca zamieszkania nie zostały przez skarżącego w ogóle zakwestionowane. Wobec tego Sąd uznał je za oczywiste i bezsporne. Wobec tego błędne, dodatkowe odwołanie się przez organ odwoławczy do przepisów nowego rozporządzenia nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Za bezpodstawny Sąd uznał zarzut konieczności zastosowania przez organ Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzoną w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1087). Wskazał, że jak wynikało z protokołu kontroli, część stwierdzonych naruszeń dotyczyła postanowień Umowy AETR, jednak zaskarżoną decyzją nie zostały na stronę nałożone kary za jej naruszenie.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie kwestionował naruszeń polegających na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, braku na okazanej wykresówce wymaganych wpisów: miejsca lub daty końcowej użytkowania wykresówki oraz udostępnieniu podczas kontroli niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy i w żaden sposób nie podważa ustaleń organu w tym zakresie. Przywołując w tej materii regulacje zawarte w art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców, Sąd uznał, że nałożenie na skarżącego kary za stwierdzone naruszenia, określone w lp. 6.3.6, 6.3.7, 6.3.8 i 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym było prawidłowe.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutu dotyczącego naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, Sąd I instancji wskazał, że z ustaleń organów wynikało, iż obowiązek pobrania (wczytania) danych co najmniej raz na 28 dni, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. lub niezależnie od tego terminu, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2-5 i § 4 ust. 2, nie został przez skarżącego dopełniony w kilku przypadkach, dotyczących kierowców: K. K., Z. O., Ł. P., R. O. i A. O.. Wskazał również, że strona nie kwestionowała tych ustaleń zarzucając, iż ustalając terminy pobierania danych organ "winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie, które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy".

W ocenie Sądu organy nie naruszyły zasad dotyczących okresów pobierania danych z kart kierowców. Podkreślił, że przepis art. 10 ust. 5 lit. a) podpunkt "i" rozporządzenia nr 561/2006 przyznaje państwom członkowskim kompetencję do określenia częstotliwości pobierania danych. Prawidłowe było zatem stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały terminy pobierania danych z kart kierowców określone w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. Zarówno przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r., jak i przepisy rozporządzenia nr 581/2010 określają terminy pobierania danych w dniach, bez bliższego określenia, czy chodzi o kolejno po sobie następujące dni kalendarzowe czy też inne dni. Sąd wskazując, że skarżący podnosił, iż rozporządzenie nr 581/2010 mówi wyłącznie o dniach zarejestrowanej działalności, zauważył, że w pkt 2 preambuły rozporządzenia zawarta jest wskazówka, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Odnosi się ona do art. 1 ust. 3 rozporządzenia, który ustanawia maksymalne okresy wczytania danych, liczone w dniach. Stwierdził, że ani preambuła, ani przepisy rozporządzenia nr 581/2010 nie określają, co rozumieć należy pod pojęciem dni zarejestrowanej działalności, ani też nie wskazują sposobu obliczania maksymalnych terminów, określonych w rozporządzeniu. W pkt 1 preambuły rozporządzenia nr 581/2010 stwierdza się, że obowiązek regularnego wczytywania danych zarejestrowanych przez tachograf cyfrowy i na karcie kierowcy jest niezbędny dla skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorcę przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku, ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Chodzi zatem, w ocenie Sądu I instancji o dane dotyczące czynności podlegających obowiązkowi rejestracji, a więc nie tylko czynności polegających na prowadzeniu pojazdu, ale też wszystkich okresów, które mają wpływ na prawidłowe ustalenie czasu pracy kierowcy i należnych mu przerw w prowadzeniu pojazdu. Dla prawidłowego ustalenia okresów przerw i odpoczynków konieczne jest rejestrowanie wszystkich czynności kierowców, nie tylko samych okresów prowadzenia pojazdu. Wyłączanie niektórych dni (dni odpoczynku) przy obliczaniu maksymalnych terminów na pobieranie danych nie znajduje żadnego uzasadnienia. Okres odpoczynku, nawet trwający kilka dni jest okresem podlegającym rejestracji.

Sąd wskazał, że z ustaleń organów wynikało, że w okresie objętym kontrolą dane dotyczące kierowcy K. K. zostały pobrane trzykrotnie, z tym że od ostatniego wczytania w dniu 26 sierpnia 2013 r. (taką datę wskazano w protokole kontroli i w decyzji organu I instancji, natomiast w decyzji organu II instancji podano datę 22 sierpnia 2013 r.) do chwili zakończenia kontroli minęło ponad 28 dni. Dane dotyczące kierowcy Z. O. zostały pobrane również trzykrotnie, z tym że między wczytaniem w dniu 12 sierpnia a wczytaniem w dniu 16 września 2013 r. minęło ponad 28 dni. Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów nie wynika, aby w przypadku kierowców K. K. i Z. O. istniały podstawy do odmiennego niż przyjętego przez organy sposobu obliczenia 28 dniowego terminu na pobranie danych z kart tych kierowców. Prawidłowo, zdaniem Sądu, organ uwzględnił wszystkie dni kalendarzowe, ponieważ wskazane przez organ okresy 28 dniowe były rejestrowane.

Odnośnie danych z karty kierowcy Ł. P., to organ ustalił, że skarżący dwukrotnie nie pobrał danych z karty przed ustaniem stosunku zlecenia wiążącego go z kierowcą. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r., dane z karty kierowcy należy pobrać zawsze przed upływem terminu rozwiązania umowy, na podstawie której świadczone były przewozy na rzecz podmiotu wykonującego przewozy drogowe. Skarżący obowiązku tego nie dochował zaś tym przypadku termin 28-dniowy nie miał zastosowania. Podobnie było w przypadku kierowcy R. O.. Organ ustalił - na podstawie dokumentacji przedstawionej przez skarżącego - że mimo ustania w dniu 2 sierpnia 2013 r. stosunku zlecenia, dane z karty tego kierowcy nie zostały pobrane.

Co do kierowcy A. O., to z ustaleń organu wynikało, że kierowca ten wykonywał przewóz w dniu 15 lipca 2013 r., a w okresie objętym kontrolą skarżący nie pobrał w ogóle danych z jego karty. Nie przedstawił kontrolującym żadnego pliku potwierdzającego terminowe wczytywanie danych. Dane te zostały wczytane już po zakończeniu kontroli.

Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia przez organy przepisów postępowania.

Za prawidłowe uznał stanowisko organu co do braku podstaw do zwolnienia skarżącego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, o którym mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d., gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazywał, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący jako podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

G. O., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że błędne orzekanie przez organ odwoławczy w oparciu o przepisy, które nie miały zastosowania wobec skarżącego w dacie wydania decyzji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia;

2) przepisów prawa materialnego, tj. postanowienia pkt 3 preambuły w zw. z art. 1 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i konsekwencji przyjęcie maksymalnego okresu na wczytywanie danych na okres nie przekraczający 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy, bez uwzględnienia w tym okresie wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, zgodnie z dyspozycją tego przepisu.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ część zarzutów w niej pomieszczonych ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut z punktu 1) skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które, w ocenie kasatora, miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że błędne orzekanie przez organ odwoławczy w oparciu o przepisy, które nie miały zastosowania wobec skarżącego w dacie wydania decyzji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. W tym zakresie Sąd II instancji podzielił stanowisko Sądu I instancji, który odnosząc się do tego samego zarzutu wskazanego w skardze do WSA, zasadnie uznał, iż: "Skarżący zarzuca, że organ odwoławczy błędnie powołał rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L z dnia 28 lutego 2014 r. Nr 60, str.1). Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnie (...). Analizując naruszenia polegające na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, organ odwoławczy zwrócił wprawdzie uwagę na zmianę stanu prawnego w tym zakresie i wskazał, że rozporządzenie nr 3821/85, obowiązujące w dacie kontroli, zostało zastąpione rozporządzeniem nr 165/2014, niemniej jednak w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał oba rozporządzenia. Również wskazując na obowiązek rejestrowania dojazdu do miejscowości innej niż ta, w której zakończono używanie wykresówki, organ odwoławczy powołał art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, przytoczył jednak treść art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85. Ponadto stwierdzone naruszenia, polegające na braku rejestracji aktywności kierowców (...)., w postaci dojazdu do określonych miejscowości lub powrotu do miejsca zamieszkania nie zostały przez skarżącego w ogóle zakwestionowane. Naruszenia te są więc oczywiste i bezsporne. Błędne, dodatkowe odwołanie się przez organ odwoławczy do przepisów nowego rozporządzenia nie miało zatem wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy również zauważyć, że okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy narusza zarówno przepis art. 15 rozporządzenia nr 3821/85, jak i przepis art. 34 rozporządzenia nr 165/2014." (s. 5-6 zaskarżonego wyroku WSA). Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie uznanie tego typu uchybień organu przez WSA za niemające wpływu na rozstrzygnięcie sprawy jest słuszne i nie stanowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a.

W zakresie naruszenia sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. postanowienia pkt 3 preambuły w zw. z art. 1 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i konsekwencji przyjęcie maksymalnego okresu na wczytywanie danych na okres nie przekraczający 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy, bez uwzględnienia w tym okresie wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, zgodnie z dyspozycją tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafną uznał ocenę sprawy, jakiej dokonał Sąd I instancji uznając, że organ dostatecznie wyjaśnił i rozważył sprawę w zakresie, w jakim na stronę skarżącą nałożono karę sklasyfikowaną w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Jednak, dokonując wykładni tego przepisu, na co słusznie zwrócił uwagę już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki wskazane niżej), należy mieć na uwadze treść pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, który stanowi wyraźnie, że: "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt 1 tej preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega zatem wątpliwości, że dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły. Wbrew twierdzeniu organu i aprobującego ten pogląd Sądu I instancji, przy realizacji obowiązku wczytywania danych, podmiot obowiązany powinien uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ powinien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy (por. wyroki NSA z dnia: 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1924/16; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1260/16).

Odnosząc się do postawionej w motywach zaskarżonego wyroku tezy Sądu I instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w istocie ustanawiają krótsze terminy wczytywania danych, na co zezwala art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia (WE) 561/2006, należy stwierdzić, że o ile faktycznie ustalone w art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 581/2010 okresy do wczytania danych są okresami maksymalnymi, co oznacza, że państwo członkowskie, może ustalić okresy krótsze, to jednak ustalone krótsze okresy muszą uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Sąd I instancji, dokonując wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r., w myśl którego dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni, nie mógł pominąć treści pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji nr 581/2010 przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2677/14 oraz wyrok z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15). Do stosowania przepisów rozporządzenia Komisji zobowiązywała organ treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym. Według art. 2 rozporządzenia Komisji nr 581/2010, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postanowiono jak w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.