Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 116/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1648/07 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt IVSA/Wa 1648/07, po rozpoznaniu skargi G. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

T. P. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy w M. z dnia [...] marca 1996 r., orzekającej o zmianie konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działek nr [...] i [...] położonych w obrębie W., gdyż jej wykonanie w części opisowo-kartograficznej operatu ewidencyjnego spowodowało również zmianę w zakresie oznaczenia i przebiegu granicy działki nr [...]stanowiącej jej własność.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego, decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdził nieważność wyżej opisanej decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podał, że Wójt Gminy w M. na podstawie art. 20, 21, 22, 23, 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) § 64 pkt 2, § 67 pkt 6 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98) w oparciu o dokumentację geodezyjno-prawną wprowadził w operacie ewidencji gruntów i budynków zmianę oznaczenia, powierzchni i konfiguracji działki nr [...] o pow. [...] ha na działkę nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] na działkę nr [...] o pow. [...] ha, także zmianę w części kartograficznej przebiegu granicy i oznaczenia działki nr [...] o pow. [...] ha na działkę nr [...], czym została naruszona spójność pomiędzy częściami operatu ewidencyjnego.

Podstawą zmiany oznaczenia, powierzchni i konfiguracji ww. działek, był faktyczny stan użytkowania w terenie i jego niezgodność z mapą ewidencyjną.

Po złożeniu przez G. K. wniosku o wydanie decyzji zatwierdzających zmianę powierzchni i konfiguracji działki nr [...] nabytej w dniu [...] stycznia 1993 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] organ rozpatrując ten wniosek, przed wydaniem decyzji nie dokonał oceny dokumentacji, z której wynikało, że dla działek nr [...] i [...] wydano akty własności ziemi, lecz w oparciu o § 64 pkt 2 i § 67 pkt 6 cyt. załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r., z powołaniem faktycznego użytkowania na gruncie (dokumentacja geodezyjno - prawna [...]) wydał decyzję o zmianie konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działki nr [...] na działkę nr [...] i działki nr [...] na działkę nr [...]

W ocenie organu, w dniu wydania weryfikowanej decyzji, zmiany granic mogły być wprowadzone jedynie w oparciu o dokumenty sporządzone w wyniku postępowań określonych w § 58 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, zgodnie z którym za zmianę granic i powierzchni działki uważa się:

1) podział działki (nieruchomości) w przypadkach określonych w § 55,

2) zmianę granic w postępowaniu rozgraniczeniowym,

3) wywłaszczenie części nieruchomości,

4) zmianę granic z innych przyczyn, a w szczególności w wyniku działania sił przyrody (erozyjne działanie wód płynących),

5) stwierdzenie, że granice i powierzchnia działki, wykazane w operacie ewidencyjnym według faktycznego stanu władania (§ 10 pkt 1) są niezgodne ze stanem prawnym nieruchomości.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego w rozpatrywanej sprawie żadna z ww. okoliczności nie wystąpiła, jak również nie miało miejsca sprostowanie błędów, o którym mowa w § 67 pkt 6 powołanego załącznika do zarządzenia, zatem podstawa wydania tej decyzji nie znajduje uzasadnienia i stanowi rażące naruszenie prawa.

Ponadto wskazał on, że organ powołując w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 1996 r. opracowanie geodezyjno-kartograficzne KERG i zmieniając działkom nr [...] i [...] granice, oznaczenie i powierzchnie ustalone aktami własności ziemi samodzielnie ustalił i rozstrzygnął o prawidłowości tytułów własności, do czego nie posiadał ustawowych uprawnień. Korygowanie danych zawartych w operacie ewidencji gruntów nie może podważać ostatecznych decyzji – aktów własności ziemi.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził również, że rękojmię ksiąg wieczystych stanowi tylko treść wpisów obejmujących prawa, zaś nie chroni wpisów ujawnionych w dziale I-0 "oznaczenie nieruchomości", zatem zarejestrowane w księdze wieczystej nr [...] działki nr [...], nr [...] i nr [...] powstałe z podziału działki nr [...], tj. w granicach określonych po zmianie, nie będą stanowiły przypadku nieodwracalnych skutków prawnych.

Odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego złożyli K. i G. małż. K. oraz M. B.

Po rozpoznaniu odwołania Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podzielił argumentację organu pierwszej instancji i dodatkowo podał, że wprawdzie decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego nie zawierała rozstrzygnięcia w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność T. P. to jednak zmiany w operacie ewidencyjnym dotyczyły również tej działki. Zasadne jest zatem uznanie, iż posiada ona interes prawny w stwierdzeniu nieważności cyt. decyzji Wójta Gminy w M.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G. K., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono zarzut naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7,77 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 oraz 156 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy w M. z dnia [...] marca 1996 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa skutkującym jego nieważność oraz, że nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że podstawą prawną tej decyzji był przepis § 67 pkt 6 obowiązującego w dacie jej wydania zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej, z którego wynika, że wprowadzenie zmiany do operatu ewidencyjnego mogło nastąpić z urzędu dla sprostowania ujawnionych błędów, których przykładowe wyliczenie zawierał § 72 ust. 1 ww. załącznika. W tym zakresie organy nadzoru nie wykazały, aby przepisy te zostały naruszone, a naruszenie to miało charakter rażący.

Zdaniem skarżącego nie została również należycie wyjaśniona kwestia, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do dokonania zmiany w drodze sprostowania błędów ujawnionych na mapie ewidencyjnej.

Dodatkowo skarżący podniósł, że działki [...] i [...], które powstały w wyniku dalszych podziałów działki [...], zostały faktycznie przejęte pod drogi publiczne. Ponadto w efekcie decyzji Wójta Gminy w M. działka nr [...] została od 1997 roku zabudowana przez skarżącego budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, wykonano przyłącza energetyczne, wodne i kanalizacyjne, ogrodzono siatką na podmurówce betonowej. Prace te wykonano zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi opartymi na aktualności operatu ewidencji.

Skarżący wskazał także, iż w postępowaniu nadzorczym pominięto aktualnego współwłaściciela działki nr [...],[...] oraz [...] P. K., który stał się współwłaścicielem nieruchomości w trakcie postępowania.

Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy w M. z dnia [...] marca 1996 r. o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów dla obrębu W. poprzez zmianę konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...] ha na działkę nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] na działkę nr [...] o pow. [...] ha było prowadzone na wniosek T. P., właścicielki działki nr [...], która we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe wskazała, że "wymieniona decyzja w żaden sposób nie dotyczy mojej własności".

Z akt sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy w M. została podjęta po rozpatrzeniu wniosku G. K., a jej podstawę prawną stanowiły art. 20, 21, 22, 23, 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) oraz § 64 pkt 2 i § 67 pkt 6 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98).

Stosownie do treści § 54 ust. 1 obowiązującego wówczas i powołanego wyżej zarządzenia, prowadzenie ewidencji gruntów polega na utrzymaniu operatu ewidencji w stałej aktualności, tj. zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. W myśl § 64 ust. 1 tego zarządzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wprowadza się w wyniku zgłoszenia osób zainteresowanych lub z urzędu. Z wnioskiem o wprowadzenie zmian może wystąpić właściciel bądź władający – im bowiem przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia tego rodzaju zmian w ewidencji gruntów.

W świetle art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to podać przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Natomiast interes faktyczny do stan, w którym obywatel jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to jednak tego zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa dającego mu podstawę skutecznego żądania od organu administracji publicznej stosownych czynności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni postępowania nieważnościowego T. P., nie będąc ani właścicielem, ani władającym sporną działką nie była uznana za stronę postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, objętych decyzją Wójta Gminy w M.

Natomiast interes faktyczny, na który się powołuje w niniejszej sprawie, nie jest podstawą do uznania jej za stronę postępowania administracyjnego. Nie mogła zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej w tej sprawie decyzji.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro wniosek nie został zgłoszony przez stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a., to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy w M. z dnia [...] marca 1996 r. w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów dla obrębu W.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), obie decyzje uchylił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Geodeta Kraju i zaskarżając go w całości podniósł zarzut:

1) naruszenia przepisów postępowania, to jest:

* art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], mimo, że nie istniały przesłanki do jej uchylenia,

* art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oparcie wyroku na odmiennych od organów ustaleniach faktycznych,

2) naruszenia prawa materialnego tj.:

- art. 28 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 zd. 1, art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027), § 46 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu ww. przepisów do ustalonego stanu faktycznego i w konsekwencji odmówienie statusu strony postępowania administracyjnego T. P., pomimo, że była stroną,

- art. 28 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku § 64 ust. 1 Załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98, ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu § 64 ust. 1 ww. zarządzenia do ustalonego stanu faktycznego mimo braku ku temu podstaw w związku z utratą mocy tego przepisu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że według Sądu rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 1996 r. nie odnosiło się do działki nr [...] stanowiącej własność T. P. Tymczasem Główny Geodeta Kraju oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego orzekając w niniejszej sprawie uznali, że decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 1996 r. wprowadzono w ewidencji gruntów i budynków zmiany dotyczące również działki stanowiącej własność T. P. W decyzji tej nie wymieniono wprawdzie działki nr [...], a po zmianach [...] stanowiącej własność Pani T. P., Pani T. P. nie brała również udziału w tym postępowaniu. Jednak wprowadzone zmiany granicy działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność G. i K. K., a obecnie G. i P. K. spowodowały automatycznie zmianę granic sąsiedniej działki nr [...], a po zmianach [...] stanowiącej własność Pani T. P. Zmiana przebiegu granicy działki nr [...], a po zmianach [...] wynika z dokumentacji geodezyjno -kartograficznej nr [...], w skład której wchodziła m. in. mapa uzupełniająca obejmująca zmiany konfiguracji działek [...],[...] oraz [...], w oparciu o którą wydana została ww. decyzja Wójta Gminy M., a w konsekwencji nowy przebieg granicy powierzchni działki nr ewid. nr [...] stanowiącej własność Pani T. P..

W ocenie organu, Sąd oparł więc swoje rozstrzygnięcie na odmiennych od organów ustaleniach faktycznych, co miało w konsekwencji decydujący wpływ na ocenę interesu prawnego T. P. w postępowaniu nieważnościowym. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że Sąd nie jest uprawniony do odmiennego od organów ustalania stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnego stosowania prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji z powodu odmiennego od organu ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę jedynie pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 287/06 oraz z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 96/06, wskazał, iż zakres kognicji sądu administracyjnego ograniczony do kontroli legalności decyzji wyłącza możliwość czynienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją.

Ponadto, w skardze wskazano, że zaprezentowana przez Sąd ogólnie przyjęta i utrwalona zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wykładnia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa jest właściwa, jednakże treść uzasadnienia Sądu przeczy podjętemu rozstrzygnięciu. Jeśli bowiem zdaniem Sądu, z wnioskiem o wprowadzenie zmian w ewidencji może wystąpić właściciel bądź władający - im bowiem przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia tego rodzaju zmian w ewidencji gruntów, to T. P., jako właścicielka działki nr ewid. [...], której granice i powierzchnia uległy zmianie na skutek wprowadzenia w ewidencji zmian decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 1996 r., nr [...], niewątpliwie posiadała interes prawny w przywróceniu stanu sprzed wydania decyzji. Zmiany dokonane decyzją dotykały bezpośrednio prawa własności tejże strony. Wprowadzone zmiany granicy działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność G. i K. K., a obecnie G. i P. K. spowodowały bowiem automatycznie zmianę granic działki nr [...], a po zmianach [...] stanowiącej własność T. P.

Przyznano, iż pominięcie udziału T. P. w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wójta Gminy M. decyzji z dnia [...] marca 1996 r., nr [...] stanowiło niewątpliwie kolejne istotne uchybienie tego organu, nie może to jednak wpływać na obiektywnie istniejący interes prawny tejże strony.

Wskazano dodatkowo przepisy prawa, które zdaniem organu, uzasadniają interes prawny T. P. tj. art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027), oraz § 46 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), zgodnie z którym dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli nieruchomości.

Zaznaczono, że powołanie przepisu § 64 ust. 1 Załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98, ze zm.) jako uzasadniającego interes prawny w żądaniu ujawnienia zmian w ewidencji jest błędne, gdyż żądanie T. P. zostało zgłoszone w 2006 r., kiedy to przepis ten od dawna nie obowiązywał. Niemniej również z treści tego przepisu interes prawny wnioskodawczyni T. P. wynikał w sposób oczywisty.

G. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują, stąd sprawa podlega rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez autora skargi kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do jakiegokolwiek konkretyzowania, uściślania czy też korygowania zarzutów kasatora (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r. GSK 10/04, Lex nr 103145). Oznacza to konieczność prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 P.p.s.a., a więc powołanie konkretnych przepisów, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienie ich naruszenia (art. 176 P.p.s.a.), a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazanie dodatkowo wpływu zarzucanej wadliwości na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach kasacyjnych. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Przepisami procesowymi, których naruszenie zarzucono Sądowi pierwszej instancji są art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – litera a), naruszenie dające podstawę do wniesienia postępowania administracyjnego – litera b) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – litera c).

Podnosząc ten zarzut pełnomocnik skarżącego, zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu, nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który jego zdaniem naruszył Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę.

Punkt 1 paragrafu 1 art. 145 P.p.s.a. składa się bowiem z trzech jednostek redakcyjnych lit. a, b i c, obejmujących różne stany naruszenia prawa.

Brak wskazania przez skarżącego konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać przez Sąd pierwszej instancji naruszony, skutkuje niemożliwością oceny zasadności tego zarzutu.

Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienie nie jest bowiem spełniony, gdy zmusza on Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa miał na uwadze skarżący podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt III CKN 760/00, Lex nr 53138, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9.

Jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 1 § 2 cyt. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w świetle którego dokonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dodatkowo wskazać należy, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż wymienione w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przepisy postępowania nie obejmują swym zakresem art. 145 (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. FSK 1471/04, LEX 164057). Zarzut naruszenia powołanego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, można podnieść jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej, gdyż "inne naruszenie przepisów postępowania" o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, dotyczy oceny przez Sąd pierwszej instancji konkretnych przepisów postępowania administracyjnego. Przepis ten określa tylko sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie poprzedzający je proces dochodzenia przez Sąd do tego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2005 r., FSK 2396/04, Lex 187531, z dnia 24 września 2008 r. IOSK 1509/07, niepubl.)

W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy nastąpiło w wyniku przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji odmiennych ustaleń faktycznych. Zauważyć należy, iż przepis ten jest przepisem prawa ustrojowego, a jego treść wyjaśnia rodzaj kontroli. Nie jest to zatem przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Nie mieści się on więc w zakresie podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być zatem przez Sąd drugiej instancji rozważany.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Przypomnieć należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym.

Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego art. 28 K.p.a.

W sytuacji, gdy żądanie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, odmawia wszczęcia postępowania art. 157 § 3 K.p.a.

Przechodząc do rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż w pierwszej kolejności w sprawie należało wyjaśnić, czy T. P. przysługiwał przymiot strony, a więc, czy była ona uprawniona do zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji wójta Gminy w M.

Definicję tego pojęcia zawiera przepis art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu z względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r. sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994, nr 10, poz. 199). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przy tym przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego, realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r. II GSK 163/2006).

W postępowaniu administracyjnym statusu strony nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Podkreślić należy, iż o tym, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Wskazać należy, iż zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz uprzednio zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), a obecnie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Z przepisów tych wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał przepisy powołanych aktów prawnych, z których wynika, że stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną.

Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi sąsiedniej nieruchomości. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej z powołanych przez niego przepisów, ani żadnych innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynikają uprawnienia właściciela nieruchomości do skutecznego żądania od organu prowadzącego ewidencję gruntów dokonania lub zaniechania czynności związanych ze zmianą wpisu dotyczącego sąsiedniej działki ewidencyjnej.

Z tych względów uznać należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzające, że T. P. właścicielka działki nr [...], po zmianie nr [...], sąsiadująca z działkami obecnie G. K. i P. K., która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy w M. z dnia [...] marca 1996 r., nie ma w omawianym znaczeniu własnego interesu prawnego i nie będąc stroną postępowania nie była uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.