Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 1/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 15 § 1 pkt 2, art. 65 § 1, art. 83 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 13, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1529
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe.
article: art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 165 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 15 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1311
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw.
Teza: Oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego, w sprawie sądowoadministracyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529) nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie.

TEZY

Oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego, w sprawie sądowoadministracyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529) nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Robert Sawuła (sprawozdawca) Wojciech Kręcisz (współsprawozdawca) Tomasz Kolanowski Anna Robotowska Zbigniew Ślusarczyk Aleksandra Wrzesińska-Nowacka Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego po rozpoznaniu w dniu 19 października 2015 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy w przypadku oddania przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego, w sprawie sądowoadministracyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529) skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji gdy pismo dostarczono adresatowi po jego upływie?" podjął następującą uchwałę: Oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529) nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie. VS


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. Prokurator Generalny Rzeczpospolitej Polskiej działając na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały mającej na celu wyjaśnienie następującego zagadnienia:

"Czy w przypadku oddania przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego, w sprawie sądowoadministracyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529, dalej powoływanej jako "Prawo pocztowe") skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji gdy pismo dostarczono adresatowi po jego upływie?"

We wniosku Prokurator Generalny wywodzi, że na tle przedstawionego zagadnienia zarysowały się dwa odrębne nurty orzecznicze, w których w różny sposób ujmowane jest pojęcie "polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe".

W pierwszym z nich składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego stoją na stanowisku, że tylko złożenie pisma, przed upływem terminu, w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe skutkuje jego zachowaniem. W przypadku terminowego złożenia pisma u innego operatora, w sytuacji gdy zostanie ono doręczone adresatowi po jego formalnym upływie powoduje, że termin nie jest zachowany. Za reprezentatywne dla tego kierunku orzeczniczego uznano postanowienia: z dnia 5 września 2014 r., sygn. I OZ 711/14 i I OZ 710/14, z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. I OZ 571/14, z dnia 9 września 2014 r., sygn. II OZ 877/14, z dnia 22 października 2014 r., sygn. I OZ 894/14, z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. II OZ 571/14.

W postanowieniu z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. II OZ 571/14 (we wniosku omyłkowo podano sygn. I OZ 571/14) przywołując brzmienie przepisu art. 83 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") przypomniano, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 listopada 2013 r. – Prawo pocztowe, która w art. 178 ust. 1 stanowi, że Poczta Polska S.A. pełni obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy. Z tych względów oddanie pisma innemu operatorowi, niż Poczta Polska, chociaż posiadającemu uprawnienia do prowadzenia działalności pocztowej, nie oznacza zachowania terminu do dokonania czynności procesowej, jeżeli w terminie wniosek ten nie wpłynął do sądu. Tożsamą argumentację zaprezentowano w postanowieniach z dnia 9 września 2014 r., sygn. II OZ 877/14 i z dnia 22 października 2014 r., sygn. I OZ 894/14. Analogiczną argumentację przyjęto w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. II OZ 603/14, w którym dodatkowo wskazano, że nieznajomość przepisów nie stanowi przesłanki uzasadniającej brak winy strony w dochowaniu terminu. Podobnie w postanowieniach z dnia 5 września 2014 r., sygn. I OZ 710/14 i I OZ 711/14 stwierdzono, że w okresie 3 lat od wejścia w życie Prawa pocztowego, nadanie pisma wyłącznie przez Pocztę Polską S.A. jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu administracyjnego, a taka interpretacja nie narusza prawa do sądu.

W drugim nurcie orzeczniczym pogląd, wedle którego w przypadku oddania przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w sprawie sądowoadministracyjnej, w placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Prawa pocztowego nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono adresatowi po jego upływie, zajął Naczelny Sąd Administracyjny także w postanowieniach: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. I OZ 156/15, z dnia 23 września 2014 r., sygn. II GZ 371/14, z dnia 15 października 2014 r., sygn. II OZ 1088/14 oraz z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. II FZ 349/15. Zdaniem Prokuratora Generalnego argumentacja prezentowana w przywołanych orzeczeniach oparta jest na gramatycznej wykładni wskazanych w petitum pytania przepisów prawnych i opiera się na uznaniu, że z dniem 1 stycznia 2013 r. (data wejścia w życie Prawa pocztowego) obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat pełni Poczta Polska S.A., tym samym oddanie pisma innemu operatorowi posiadającemu uprawnienia do prowadzenia działalności pocztowej nie oznacza zachowania terminu, o ile pismo dostarczono adresatowi po jego upływie.

We wniosku zwrócono jednakowoż uwagę na fakty o naturze pozaprawnej. Podkreślono, że okoliczność ustalenia Poczty Polskiej S.A. jako operatora wyznaczonego nie ma charakteru notoryjnego, nie prowadzono żadnej kampanii uświadamiającej obywateli w tym względzie, nie wprowadzono również stosownych pouczeń dla stron. Otrzymywanie przez strony korespondencji sądowej za pośrednictwem innego operatora niż Poczta Polska S.A. może stanowić element upewniający ich, że ekspedycja pism za pośrednictwem tegoż samego operatora jest dopuszczalna w tym sensie, że złożenie pisma w jego placówce skutkować będzie zachowaniem terminu. Z ustawy - Prawo pocztowe nie wynikają w zakresie doręczeń korespondencji jakieś szczególne warunki różnicujące operatora wyznaczonego i pozostałych operatorów, jedynym takim czynnikiem różnicującym jest fakt, że w przypadku złożenia, w jednej dacie, przed upływem terminu, pism w placówce operatora wyznaczonego i innego operatora, zachowany zostanie jedynie termin dla pisma złożonego u operatora wyznaczonego.

Prokurator Generalny wskazał, że w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. II OZ 278/13 wyeksponowano, że z mocy art. 153 pkt 1 ustawy − Prawo pocztowe, z dniem 1 stycznia 2013 r. przepis art. 65 P.p.s.a. otrzymał brzmienie: "Sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub organy (§ 1). Do doręczania pism w postępowaniu sądowym przez operatora pocztowego, stosuje się tryb doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym, jeżeli przepisy niniejszego rozdziału nie stanowią inaczej (§ 2). W konsekwencji stwierdzono, że skoro sąd administracyjny może doręczać stronie pisma przez operatora pocztowego w rozumieniu Prawa pocztowego, to nie można tego prawa odmawiać stronie tegoż postępowania. Pogląd ten podzielono w postanowieniu z dnia 25 września 2014 r., sygn. II OSK 2547/14.

We wniosku Prokuratora Generalnego przywołano postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. II FZ 1951/14, gdzie stwierdzono, że nie jest wystarczające ograniczenie się do wykładni językowej przepisu art. 83 § 1 P.p.s.a., który reguluje instytucję procesową o charakterze gwarancyjnym dla stron postępowania, ma ponadto bezpośredni wpływ na realizację przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze sprost. i zm.) prawa do sądu. W motywach powyższego postanowienia wywiedziono, że w świetle wymogu sprawiedliwości proceduralnej nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której strona postępowania sądowoadministracyjnego, aby skorzystać z domniemania w art. 83 § 1 P.p.s.a. może doręczać pisma sądowi wyłącznie za pośrednictwem operatora wyznaczonego, sądy natomiast mogą doręczeń dokonywać przez operatorów pocztowych, przy czym strona nie jest o takim ograniczeniu w żaden sposób informowana, a znalezienie stosownych regulacji prawnych i informacji nastręcza trudności. W tym ostatnim aspekcie wskazano na konieczność odkodowania pojęcia operatora wyznaczonego z art. 3 pkt 13 Prawa pocztowego poprzez sięgnięcie do przepisu art. 178 ust. 1 cyt. ustawy oraz zweryfikowanie tej informacji w świetle terminu wejścia w życie powyższej ustawy. Tego rodzaju regulacja budzić ma poważne wątpliwości co do jej zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawa, wymogiem prawidłowej legislacji oraz prawem do sądu. Podniesiono ponadto, że wielokrotne wskazywanie w mediach wyboru innego niż Poczta Polska S. A. operatora pocztowego dla doręczeń korespondencji z sądów i prokuratur mogło wywrzeć wrażenie, że dotyczy to również sądów administracyjnych, a także iż pisma procesowe mogą być wnoszone za pośrednictwem tego samego operatora pocztowego, który doręcza pisma stronie. Eksponując rolę sądu w zakresie zapewnienia takiej wykładni przepisów procesowych, które umożliwią stronom realizację prawa do sądu, w konkluzji postanowienia wydanego w sprawie o sygn. II FZ 1951/14 opowiedziano się za tym, że w przypadku braku pouczenia stron o wynikającym z art. 83 § 1 P.p.s.a. obowiązku korzystania z usług Poczty Polskiej S.A., prokonstytucyjna wykładnia celowościowa, funkcjonalna i systemowa powołanego przepisu prowadzi do uznania, że nadanie pisma przez stronę postępowania za pośrednictwem innych operatorów pocztowych jest dopuszczalne. Tożsamą argumentację zaprezentowano w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. I OZ 343/15.

Zdaniem Prokuratora Generalnego zasygnalizowane argumenty nie mają natury stricte prawnej, a jedynie charakteryzują się raczej "sprawiedliwościowym i pro równościowym podejściem", odniesienie się do nich we wniosku było konieczne wobec posłużenia się taką argumentacją w niektórych rozstrzygnięciach sądów administracyjnych, zaś przedstawione przezeń orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dowodzą, że ziściły się przesłanki upoważniające do wystąpienia do powiększonego składu tegoż Sądu o podjęcie tzw. uchwały abstrakcyjnej. W ocenie wnioskodawcy przywołującego treść przepisów art. 83 § 3 P.p.s.a. oraz art. 3 pkt 13 i art. 178 ust. 1 Prawa pocztowego, zdaje się ona wskazywać, że cyt. przepisy są jasne w stopniu oczywistym, a do ustalenia zawartych w nich norm wystarczające są reguły wykładni językowej. Trudno przy tym dopatrzeć się takich wyników interpretacyjnych, które aktualizowałyby tak zwane reguły odstępstwa i zmuszały do poszukiwania treści norm w nich zawartych w oparciu o reguły wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Zdaniem Prokuratora Generalnego przy takim założeniu, termin, o którym mowa w art. 83 § 3 P.p.s.a. jest zachowany, jeżeli pismo procesowe złożono przed jego upływem w placówce pocztowej Poczty Polskiej S.A.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. udział w postępowaniu z wniosku Prokuratora Generalnego zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich. Rzecznik wnosi o podjęcie uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, o następującej treści: "W przypadku, gdy stronie działającej bez profesjonalnego pełnomocnika nie zostało w przewidzianym trybie udzielone pouczenie bądź wskazówki obejmujące informację o podmiocie pełniącym aktualnie obowiązki operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, oddanie przez tą stronę pisma procesowego w sprawie sądowoadministracyjnej w polskiej placówce operatora innego niż wyznaczony przed upływem terminu do wniesienia pisma, skutkuje jego zachowaniem na podstawie art. 83 § 3 P.p.s.a. nawet, jeżeli przesyłka dotrze do adresata po upływie terminu". Przyznano, że przepis art. 83 § 3 P.p.s.a. stanowi odstępstwo od ogólnej zasady, że dla zachowania terminu procesowego, niezbędne jest złożenie pisma bezpośrednio w siedzibie sądu – adresata i pozwalający stronom nie mającym miejsca zamieszkania czy siedziby w mieście będącym siedzibą sądu na pełne wykorzystanie przysługującego im terminu procesowego bez konieczności osobistej wizyty w siedzibie sądu. Rekapitulując zasadnicze elementy wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie uchwały, Rzecznik zwraca uwagę, że nowelizację przepisu art. 83 § 3 P.p.s.a. wskutek wejścia w życie Prawa pocztowego ocenić należy w kategoriach zawężenia dotychczasowego stosowania powołanego przepisu, a okoliczność ta nie jest bez znaczenia, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na wniosek Prokuratora Generalnego. Podkreślono, że ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1159 ze zm., dalej powoływana jako "Prawo pocztowe z 2003") posługiwała się określeniem "operator publiczny" (w rozumieniu art. 3 pkt 12 Prawa pocztowego z 2003 był nim "operator obowiązany do świadczenia powszechnych usług pocztowych", a funkcję tę powierzono Poczcie Polskiej S.A. − art. 46 ust. 2 Prawa pocztowego z 2003). Przepis art. 83 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 2013 r. nie posługiwał się określeniem "operatora publicznego", zaś stanowił wyłącznie, iż "Oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu". Przy braku ustawowej definicji "polskiego urzędu pocztowego" cyt. przepis był interpretowany w ten sposób, że dla osiągnięcia skutku w nim przewidzianego wystarczające było złożenie pisma w jakiejkolwiek placówce jakiegokolwiek operatora wpisanego do rejestru operatorów pocztowych (por. postanowienie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. I OSK 20/13).

W piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich przywołano kierunki wykładni przepisu art. 83 § 3 P.p.s.a. prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Pierwszy z nich sprowadza się do ścisłego, literalnego rozumienia pojęcia "operatora wyznaczonego", nawet jednak w tych przypadkach niekiedy składy orzekające posiadać miały wiedzę, że strona była świadoma rzeczywistej treści art. 83 § 3 P.p.s.a. (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. II OZ 571/14, II OZ 877/14, II OZ 1049/14, II OZ 603/14). Przeciwstawny pogląd zajęły składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. II OZ 278/13 i II OSK 2547/14 wywodząc, że strona dla zachowania skutku, o którym mowa w art. 83 § 3 P.p.s.a. może skorzystać z usług jakiegokolwiek operatora pocztowego wpisanego do rejestru operatorów pocztowych. Prezentowane jest ponadto stanowisko eksponujące konieczność uwzględniania w procesie wykładni przepisu art. 83 § 3 P.p.s.a. norm wypływających z Konstytucji RP, a w szczególności gwarantowanego przez jej art. 45 ust. 1 prawa do sądu oraz wynikającą z art. 2 zasadę demokratycznego państwa prawnego (postanowienia w sprawach o sygn. II FZ 1951/14, I OZ 343/15). Środkiem służącym zapewnieniu przez sąd, aby nie dochodziło do bezpodstawnego uchybienia powołanym normom konstytucyjnym, jest zbadanie, czy strona została należycie pouczona o wynikającym z art. 83 § 3 P.p.s.a. obowiązku korzystania z usług Poczty Polskiej S.A. W przypadku braku takiego pouczenia, prokonstytucyjna wykładnia celowościowa, funkcjonalna i systemowa powołanego przepisu prowadzić ma do uznania, że nadanie pisma przez stronę postępowania za pośrednictwem innych operatorów pocztowych jest dopuszczalne.

Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje za zbyt daleko idące poglądy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przewidujące całkowite odejście od językowej wykładni przepisu art. 83 § 3 P.p.s.a. na rzecz "sprawiedliwościowego podejścia", jak określono to we wniosku Prokuratora Generalnego. Wykładnia cyt. przepisu nie może być dokonywana w oderwaniu od norm wynikających z Konstytucji RP, a w szczególności od gwarantowanego w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej prawa do sądu. Przytaczając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (zaprezentowane w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. K 28/97, SK 19/98, P 9/01, SK 12/99) akcentowano, że powyższe prawo obejmuje ukształtowanie procedury sądowej zgodnie z wymogami jawności i sprawiedliwości. Za utrudnienie dochodzenia jednostce praw przed sądem uznać należałoby wprowadzanie regulacji procesowych, które mogą wzbudzać wątpliwości co do tego, w jaki sposób mogą one zostać zastosowane, a ponadto jakie skutki mogą się wiązać z określonym zachowaniem strony procesu. To skłoniło Rzecznika do stwierdzenia, że ścisłą wykładnię art. 83 § 3 P.p.s.a. uznać należałoby za pozostającą w kolizji z normą wynikającą z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Zwrócono uwagę ponadto na błędy legislacyjne, jakich nie ustrzec się miał ustawodawca w Prawie pocztowym. Chodzi tu, wziąwszy pod uwagę definicję "operatora wyznaczonego" (art. 3 pkt 13 cyt. ustawy), o to, że możliwa jest sugestia, iż występuje wielu "operatorów wyznaczonych". Wątpliwości nie rozwiewać ma ustanowiona w Prawie pocztowym procedura ustanawiania "operatora wyznaczonego", należy sięgnąć dopiero do przepisów końcowych tej ustawy, a konkretnie do jej art. 178 ust. 1. Nawet jednak ten przepis po dniu 1 stycznia 2016 r. nie wystarczy do ustalenia kto jest "operatorem wyznaczonym", skoro podmiot pełniący jego obowiązki może ulec zmianie w wyniku konkursu. Ustawa przewiduje ponadto możliwość utraty statusu "operatora wyznaczonego". Zdaniem Rzecznika wszystkie te okoliczności mogą u stron postępowania sądowoadministracyjnego, nie będących profesjonalistami i nie korzystających z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wywołać wątpliwości co do podmiotu, który aktualnie pełni obowiązki operatora wyznaczonego i w konsekwencji niezawinione uchybienie terminom procesowym, przez co dozna uszczerbku ich prawo do sądu. Wskazując na kierunek wykładni zaprezentowany w sprawach o sygn. II FZ 1951/14 i I OZ 343/15 Rzecznik wywodzi, że literalne stosowanie przepisu art. 83 § 3 P.p.s.a. względem strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika jest dopuszczalne, ale wyłącznie w sytuacji, gdy strona taka została w sposób pełny pouczona o rzeczywistym znaczeniu użytego w nim pojęcia "operator wyznaczony". Przywołując obowiązki sądów administracyjnych odnośnie udzielania takim stronom potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczania ich o skutkach tych czynności i skutkach zaniedbań, a także obowiązki organów administracji publicznej odnośnie czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im w tym celu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że przez wzgląd na ochronę konstytucyjnego prawa jednostki do sądu, przy braku pouczenia co do podmiotu, który pełni aktualną rolę operatora wyznaczonego, nadanie pisma przez stronę działającą bez profesjonalnego pełnomocnika w placówce innego niż wyznaczony operatora, powinno korzystać z przyjętej w art. 83 § 3 P.p.s.a. fikcji wniesienia go bezpośrednio do sądu. W konkluzji tego stanowiska wyeksponowano potrzebę współstosowania interpretacyjnego jako formy bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP, poprzez ustalenie normy prawnej zarówno na podstawie przepisów ustawy zwykłej, jak i odpowiednich przepisów ustawy zasadniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wniosek Prokuratora Generalnego inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie znajduje swe uzasadnienie, gdyż w przedstawionej kwestii do rozstrzygnięcia składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego występują rozbieżności, uzasadniające podjęcie uchwały (art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Na wstępie zaznaczyć należy, że przepis art. 83 § 3 P.p.s.a. w stosunku do daty wniesienia przez Prokuratora Generalnego wniosku o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny uległ modyfikacji na mocy przepisu art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1311), stanowiąc obecnie, że: "Oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. − Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu". Zmiana treści art. 83 § 3 P.p.s.a. nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania wywołanego złożonym wnioskiem, ani zbędności udzielenia na niego odpowiedzi. Kwestia podniesiona we wniosku o podjęcie uchwały ma ponadto istotne znaczenie dla skuteczności podjętej przez stronę czynności, skoro zgodnie z treścią art. 85 P.p.s.a. taka czynność podjęta po upływie terminu jest bezskuteczna.

Legalną definicję "operatora wyznaczonego" zawarto w art. 3 pkt 13 Prawa pocztowego, wedle którego użyte w tej ustawie określenie oznacza "operatora pocztowego obowiązanego do świadczenia usług powszechnych". Z kolei art. 178 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że "Poczta Polska S.A. pełni obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy", tj. od dnia 1 stycznia 2013 r. (art. 192 Prawa pocztowego). Trafnie we wniosku Prokuratora Generalnego stwierdzono, że wykładnia językowa powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wyłącznie oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, nie zaś innego operatora pocztowego, skutkuje zachowaniem terminu, będąc równoznaczne z wniesieniem tego pisma do sądu. Takie stanowisko prezentowane jest w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, wskazanych w szczególności w źródłowym wniosku, jak i w pisemnym stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich.

Część judykatury prezentuje pogląd, wedle którego, skoro sąd administracyjny może doręczać stronie pisma przez operatora pocztowego w rozumieniu Prawa pocztowego, to nie można tego prawa odmawiać stronie postępowania. W ramach tego kierunku orzeczniczego wyraża się zapatrywanie, że obywatel nie może ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z braku dostosowania Prawa pocztowego wprowadzającego odrębne usługi tzw. operatora publicznego świadczącego powszechne usługi pocztowe (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. I OSK 20/13). Co się tyczy przywołania przez Prokuratora Generalnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. I OSK 20/13, to zauważyć wypada, że zostało ono podjęte na gruncie stanu prawnego sprzed wprowadzenia w treści art. 83 § 3 P.p.s.a. pojęcia "operatora wyznaczonego". Podnosi się ponadto w orzecznictwie, że tego rodzaju regulacja budzi wątpliwości co do jej zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawa, wymogiem prawidłowej legislacji oraz prawem do sądu (postanowienie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. II FZ 1915/14). Dodatkowo eksponuje się potrzebę ustalenia, czy strona została w sposób należyty pouczona o wynikającym z art. 83 § 3 P.p.s.a. obowiązku korzystania z usług operatora publicznego, którym jest Poczta Polska S.A. (postanowienie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. I OZ 343/15), w przypadku braku takiego pouczenia, prokonstytucyjna wykładnia celowościowa, funkcjonalna i systemowa powołanego przepisu prowadzić ma do uznania, że nadanie pisma przez stronę za pośrednictwem innych operatorów pocztowych jest dopuszczalne.

Zarówno przywołane we wniosku Prokuratora Generalnego, jak i wskazane w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich orzeczenia dowodzą, że w najnowszej judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowanie przepisu art. 83 § 3 P.p.s.a. wywołało rozbieżności, a różnice w wykładni znajdują odzwierciedlenie w odmiennych od siebie kierunkach orzeczniczych.

Pierwszy z nich akceptuje językową wykładnię cyt. przepisu, co sprowadza się do tego, że termin w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostanie zachowany, gdy przed jego upływem pismo zostanie oddane w placówce Poczty Polskiej S.A., jako operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 w zw. z art. 178 ust. 1 Prawa pocztowego.

W drugim, akcentując przy tym potrzebę uwzględniania "prokonstytucyjnej" wykładni przepisów procesowych, zapewnienia prawa do sądu, trudności dla stron w ustaleniu znaczenia normatywnego pojęcia "operatora wyznaczonego", dopuszcza się oddanie pisma u innego operatora pocztowego, przed upływem terminu, co skutkować ma z kolei w konsekwencji jego zachowaniem. Podkreśla się także konieczność dociekania, czy strona postępowania sądowoadministracyjnego została w pełni pouczona o rzeczywistym znaczeniu pojęcia "operator wyznaczony". W szczególności − w ocenie RPO − znaczenie ma tu również ewentualne działanie strony bez profesjonalnego pełnomocnika.

Ustawodawca posługuje się odesłaniem do pojęć "operatora pocztowego" i "operatora wyznaczonego" w rozumieniu Prawa pocztowego w licznych unormowaniach proceduralnych. W ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływana jako "K.p.a.") w art. 39 przewidziano doręczanie pism organu administracji publicznej przez operatora pocztowego, zaś termin uznaje się za zachowany m. in. gdy przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego (por. art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.). Również w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) zachowanie terminu uzależnione jest m. in. od nadania pisma przed jego upływem w placówce operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego (art. 12 § 6 pkt 2 cyt. ustawy). W ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112) zachowanie terminu do wniesienia protestu przeciwko ważności wyborów do Sejmu, jak i zachowania terminu do wniesienia protestu przeciwko wyborowi Prezydenta Rzeczypospolitej związane jest z nadaniem ich w oznaczonym terminie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, jest to równoznaczne z wniesieniem powyższych środków zaskarżenia do Sądu Najwyższego (por. art. 241 § 1 i art. 321 § 1 cyt. ustawy). W ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm., dalej powoływana jako "K.p.c.") w art. 131 § 1 cyt. ustawy dopuszcza się doręczenie pism sądowych m. in. przez operatora pocztowego w rozumieniu Prawa pocztowego, z kolei w art. 165 § 1 K.p.c. za równoznaczne z wniesieniem pisma do sądu uznaje się m. in. oddanie pisma w polskiej placówce operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego. W ustawie z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r., poz. 82) dopuszczono doręczanie wezwań za pomocą operatora pocztowego (art. 42 ust. 5 cyt. ustawy), zaś zachowanie terminu uzależniono m. in. od nadania pisma przed jego upływem w placówce operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego (art. 64b ust. 3 cyt. ustawy). Za równoznaczne z przekazaniem do urzędu stanu cywilnego uznaje się nadanie przez duchownego przesyłki poleconej w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, zawierającej stosowne zaświadczenia w związku z jego obowiązkiem przekazania ich w terminie do pięciu dni od dnia zawarcia małżeństwa (por. art. 8 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz. U. z 2015 r., poz. 583). Dostrzec należy, że rozwiązanie polegające na posłużeniu się pojęciem "operatora wyznaczonego" w ujęciu konstrukcji procesowej zachowania terminu przewidywano także w przepisach ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm., dalej powoływana jako "K.p.k."). Artykuł 124 § 1 K.p.k. statuuje obecnie, że "Termin jest zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w placówce podmiotu zajmującego się doręczaniem korespondencji na terenie Unii Europejskiej, w polskim urzędzie konsularnym lub złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej albo przez osobę pozbawioną wolności w administracji odpowiedniego zakładu, a przez członka załogi polskiego statku morskiego - kapitanowi statku". Brzmienie cyt. przepisu zostało zmienione od dnia 9 listopada 2013 r. na mocy przepisów ustawy z 27 września 2013 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1247). Do tego czasu art. 124 § 1 K.p.k. przewidywał, że "Termin jest zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), w polskim urzędzie konsularnym lub złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej albo przez osobę pozbawioną wolności w administracji odpowiedniego zakładu, a przez członka załogi polskiego statku morskiego kapitanowi statku". Innymi słowy, posłużenie się w konstrukcji zachowania terminu procesowego odesłaniem do pojęcia "operator wyznaczony" w rozumieniu Prawa pocztowego lub odstąpienie od takiego desygnatu, nosi charakter celowego i zamierzonego działania ustawodawcy. Przywołane przykłady wskazują, że wraz z uchwaleniem Prawa pocztowego kwestia zachowania terminu powiązana została z nadaniem pisma w "polskiej placówce operatora wyznaczonego" w rozumieniu cyt. ustawy. Zatem rozwiązanie przewidziane dyspozycją art. 83 § 3 P.p.s.a. nie jest wyjątkiem, przeciwnie – można je określić mianem typowego rozwiązania proceduralnego.

Jak wynika z uzasadnienia projektu rządowego ustawy – Prawo pocztowe (druk nr 801) ustawa ta wdrażać ma do polskiego porządku prawnego dyrektywę 2008/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniającą dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty (Dz. Urz. UE L 52 z 27.02.2008, s. 3, z późn. zm.), zwaną dalej "III Dyrektywą". Dyrektywa ta kończy, rozpoczęty w 1997 r. w krajach członkowskich UE, proces stopniowej liberalizacji rynku usług pocztowych i określa zasady funkcjonowania rynku pocztowego po jego pełnym otwarciu na konkurencję tj. zniesieniu obszaru usług, jakie mogły być do tej pory zastrzeżone dla operatora (operatorów) świadczącego usługi powszechne w ramach nałożonego przez państwo obowiązku (obszar zastrzeżony). Obszar zastrzeżony był podstawowym źródłem finansowania tego obowiązku, toteż jego zniesienie wymagało ustalenia przez państwo nowych zasad finansowania usług powszechnych wybranych spośród mechanizmów dopuszczonych w dyrektywie. W literaturze odnosząc się do zmian wprowadzonych III Dyrektywą wskazuje się, że w myśl jej art. 4 państwa członkowskie mogą wyznaczyć jedno lub więcej przedsiębiorstw jako operatorów świadczących usługę powszechną, tak by zapewnić świadczenie usługi na całym terytorium kraju. Państwa członkowskie mogą wyznaczać różne przedsiębiorstwa do świadczenia różnych elementów usługi powszechnej lub do świadczenia tej usługi w różnych częściach terytorium kraju. W takiej sytuacji ustalają one zgodnie z prawem wspólnotowym, przypisane im prawa lub obowiązki oraz podają je do wiadomości publicznej (por. M. Krakała-Zielińska, Prawo pocztowe Unii Europejskiej, Toruń 2009, s. 160).

Kluczowymi rozwiązaniami przyjętymi w Prawie pocztowym, określającymi zasady funkcjonowania zliberalizowanego rynku pocztowego z uwzględnieniem postanowień III Dyrektywy było obok likwidacji obszaru zastrzeżonego, zagwarantowanie dostępności usług powszechnych poprzez wyznaczenie operatora zobowiązanego do świadczenia usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym, w drodze decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie wyników konkursu. Kadencja operatora wyznaczonego trwa 10 lat. Rozwiązanie to przyjęto, biorąc pod uwagę stopień rozwoju polskiego rynku pocztowego, na którym świadczenie usług powszechnych nie może być zapewnione siłami rynku. Pierwszym operatorem wyznaczonym z mocy ustawy na okres 3-letni została Poczta Polska S.A. (art. 178 ust. 1 Prawa pocztowego). Zgodnie z art. 3 Prawa pocztowego użyte w tej ustawie określenia oznaczają: "operator pocztowy" − przedsiębiorcę uprawnionego do wykonywania działalności pocztowej, na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych (pkt 12), "operator wyznaczony" − operatora pocztowego obowiązanego do świadczenia usług powszechnych (pkt 13). Wprowadzona definicja "operatora wyznaczonego" wskazuje na operatora, na którym ciąży obowiązek świadczenia usług powszechnych, jednocześnie zmieniono dotychczasowe pojęcie "operator publiczny" na "operator wyznaczony" stosownie do aparatury pojęciowej III dyrektywy. Usługi powszechne świadczone przez operatora wyznaczonego wykonywane są przezeń w ramach nałożonego obowiązku. Obowiązek ten został określony w rozdziale 4 Prawa pocztowego − "Świadczenie usług powszechnych", i dotyczy wskazanego cyt. ustawą katalogu usług pocztowych i warunków ich świadczenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy – Prawo pocztowe (vide druk nr 801) odpowiada to przyjętej koncepcji określenia zakresu usług pocztowych o podstawowym znaczeniu dla społeczeństwa, których dostępność na terytorium całego kraju i świadczenie w sposób ciągły jest gwarantowane przez państwo. Usługi powszechne świadczone są w ramach tego obowiązku w sposób jednolity w porównywalnych warunkach, przy zapewnieniu odpowiedniej dostępności (sposób rozmieszczenia placówek pocztowych operatora wyznaczonego i odpowiednie rozmieszczenie nadawczych skrzynek pocztowych), z zachowaniem wskaźników czasu przebiegu przesyłek, po przystępnych cenach i z odpowiednią częstotliwością w zakresie opróżniania skrzynek nadawczych i doręczeń przesyłek (co najmniej w każdy dzień roboczy i nie mniej niż 5 dni w tygodniu z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy) oraz w sposób umożliwiający uzyskanie przez nadawcę dokumentu potwierdzającego odbiór przesyłki rejestrowanej (por. art. 46 Prawa pocztowego). Operator wyznaczony co do zasady nie może odmówić zawarcia umowy o świadczenie usługi pocztowej dotyczącej świadczenia usługi powszechnej (por. art. 48 Prawa pocztowego).

Dodatkowo dostrzec należy, że operator wyznaczony wykonuje zadania z zakresu działalności pocztowej, określone dla zarządów pocztowych lub administracji pocztowych w międzynarodowych przepisach pocztowych (por. art. 5 Prawa pocztowego). Operator wyznaczony ma prawo do instalowania i użytkowania na terenach wiejskich lub obszarach o rozproszonej zabudowie własnych oddawczych skrzynek pocztowych, po uzgodnieniu z właściwym wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), na warunkach uzgodnionych z właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub posiadaczem samoistnym nieruchomości (art. 40 ust. 3 Prawa pocztowego). Uprawnienie to związane jest z obowiązkiem świadczenia usług powszechnych nawet na terenach, gdzie jest to nierentowne (tereny wiejskie i o rozproszonej zabudowie) i ma na celu obniżenie kosztów doręczania przesyłek na tych terenach. Jednocześnie Prawo pocztowe normuje oznaczony system kształtowania opłat za usługi powszechne przez operatora wyznaczonego (art. 53 cyt. ustawy), zapewniając ustalanie taryf na usługi powszechne w sposób przejrzysty i niedyskryminujący oraz odzwierciedlający koszty świadczenia tych usług. Podmioty wykonujące publiczną regularną komunikację lądową, lotniczą, morską lub śródlądową są zobowiązane do przewożenia odpłatnie przesyłek pocztowych będących przedmiotem usługi powszechnej (art. 61 Prawa pocztowego). Zobligowano także właściwe podmioty do zapewnienia operatorowi wyznaczonemu dostępu do tych pomieszczeń na stacjach kolejowych, lotniskach cywilnych lub portach morskich albo śródlądowych, które są niezbędne do załadunku i wyładunku przesyłek, co umożliwiać ma realizację obowiązku nałożonego na operatora wyznaczonego w zakresie świadczenia usług powszechnych. Do szczególnych obowiązków operatora wyznaczonego należy zapewnienie osobom niepełnosprawnym dostępu do usług powszechnych. Aby ułatwić dostęp do swoich nadawczych skrzynek pocztowych, operator wyznaczony ma obowiązek umieszczać je w sposób i w miejscu umożliwiającym korzystanie z nich osobie niepełnosprawnej, poruszającej się za pomocą wózka inwalidzkiego, w szczególności dotyczy to nadawczych skrzynek pocztowych instalowanych w placówce pocztowej lub na nieruchomości użytkowanej przez tę placówkę (art. 62 Prawa pocztowego). W celu umożliwienia operatorowi wyznaczonemu realizacji obowiązku świadczenia usług powszechnych, także za pośrednictwem jego nadawczych skrzynek pocztowych i automatów do pocztowej obsługi klientów – zobowiązano właścicieli, użytkowników wieczystych lub posiadaczy samoistnych nieruchomości do umożliwienia ich umieszczenia przez operatora wyznaczonego, a także ich eksploatacji i konserwacji (art. 63 Prawa pocztowego). Operator wyznaczony, który z przyczyn nie leżących po jego stronie nie będzie mógł dalej świadczyć usług powszechnych, jest obowiązany niezwłocznie poinformować Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o zamiarze zaprzestania świadczenia tych usług, a także o działaniach podjętych dla zachowania ciągłości ich świadczenia (art. 79 ust. 1 Prawa pocztowego). Podsumowując te uwagi należy stwierdzić uogólniająco, że operator wyznaczony zobowiązany jest do świadczenia powszechnych usług pocztowych w sposób ciągły, a w praktyce oznacza to m. in., że jest zobowiązany do spełnienia pewnych minimalnych wymagań w zakresie jakości świadczonych usług niezależnie od ich kosztów. Jest to zatem sytuacja nieporównywalna z warunkami prowadzenia działalności gospodarczej pocztowych operatorów komercyjnych. Zróżnicowanie form regulacji prawnych operatorów pocztowych i powierzenie jednemu lub więcej przedsiębiorstw świadczących pocztowe usługi powszechne obejmujące m. in. przesyłki polecone wynika także z art. 4 ust. 2 Dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz.U.UE.L.1998.15.14 ze zm.).

Ustawodawca dokonując zmiany art. 83 § 3 P.p.s.a. poprzez wprowadzenie do treści cyt. przepisu pojęcia "polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego", jednocześnie nadał nowe brzmienie przepisowi art. 65 § 1 P.p.s.a., wedle którego sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego w rozumieniu Prawa pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub organy. Innymi słowy wyraźnie zróżnicowano tryb dokonywania doręczeń pism przez sądy administracyjne poprzez dopuszczalność korzystania z usług operatora pocztowego od określenia sytuacji, w której następuje zachowanie terminu, gdy dochodzi do oddania pisma w polskiej placówce operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego. W doktrynie wskazuje się, że przepisy o doręczeniu mają charakter obligatoryjny, który wyłącza swobodną dyspozycję stron w zakresie sposobu doręczania pism sądowych (zasada oficjalności doręczeń) (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 5. wydanie, Warszawa 2013, s. 256). Zdaniem T. Wosia reguła wynikająca z przepisu art. 83 § 3 P.p.s.a. może znaleźć zastosowanie tylko do tych pism procesowych, które podlegają złożeniu bezpośrednio do sądu, ich adresatem bowiem jest sąd (por. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2013, s. 191-192). W konsekwencji cyt. Autor wywodzi błędność rozwiązania zawartego w powyższym przepisie na kanwie skargi wnoszonej za pośrednictwem organu administracji publicznej. Niezależnie od tego, czy podziela się to ostatnie stanowisko, dostrzec należy odmienny zakres uregulowania między przepisami art. 65 § 1 P.p.s.a., a art. 83 § 3 P.p.s.a. W pierwszym przypadku odnosi się on do doręczania pism przez sąd, drugi dotyczy zrównania oznaczonych zdarzeń z faktem wniesienia pisma do sądu. Już ta okoliczność nakazuje daleko idącą ostrożność w zrównywaniu obu konstrukcji. Tym samym nie sposób podzielić argumentacji, odnoszącej się do problematyki zachowania terminu w rozumieniu art. 83 § 3 P.p.s.a., prezentowanej w tych orzeczeniach, w których przyjmowano, że skoro sąd może doręczać korespondencję za pomocą innego, niż wyznaczony operatora pocztowego, to nie można tego samego prawa odmawiać stronie (postanowienia w sprawach o sygn. II OZ 278/13 i II OSK 2547/14).

Ustalenie faktu zachowania terminu ma istotne znaczenie dla procesu sądowoadministracyjnego, bowiem czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna (art. 85 P.p.s.a). Brak zachowania terminu procesowego determinuje kierunek orzeczenia sądu administracyjnego. Termin będzie zachowany, jeżeli strona przed jego upływem wniosła pismo do sądu. Zauważyć wypada, że w piśmiennictwie w okresie sprzed nowelizacji art. 83 § 3 P.p.s.a., kiedy zachowanie terminu wiązane było m. in. z oddaniem go w "polskim urzędzie pocztowym", eksponując obowiązek operatora publicznego do świadczenia powszechnych usług pocztowych, wyrażono pogląd, wedle którego pozostali, niepubliczni operatorzy nie mieli uprawnień do legitymizowania terminów nadania pism (por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.) H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 428). Za równoznaczne z wniesieniem do sądu ustawodawca uznaje w przepisie art. 83 § 3 P.p.s.a. oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo w polskim urzędzie konsularnym. To samo dotyczy złożenia pisma przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej albo przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego lub aresztu śledczego oraz przez członka załogi polskiego statku morskiego u kapitana statku (art. 83 § 4 P.p.s.a.). Funkcją przyjętych w cyt. przepisach rozwiązań jest jednoznaczne ustalenie faktu zachowania terminu do wniesienia pisma do sądu, także w tych sytuacjach, gdy podmiot wnoszący pismo ma ograniczoną lub wyłączoną możliwość osobistego wniesienia pisma do sądu. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera charakter podmiotu potwierdzającego datę dokonania czynności w postaci oddania lub złożenia pisma. Dostrzec należy, że zgodnie z art. 17 Prawa pocztowego "Potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego", co jest uzasadnione szczególną rolą operatora wyznaczonego, któremu państwo powierza świadczenie usługi powszechnej i który gwarantuje ciągłość i powszechną dostępność tej usługi. Oddanie pisma w sposób określony dyspozycją art. 83 § 3 P.p.s.a. jest czynnością procesową, jej dokonanie w oznaczonym czasie może stać się przedmiotem dowodzenia. Skoro zachowanie terminu ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia praw strony postępowania sądowoadministracyjnego, to nie jest obojętny prawnie określony sposób dowodzenia okoliczności zachowania terminu. Osoba nadająca pismo w polskiej placówce operatora wyznaczonego zawiera umowę o świadczenie usługi pocztowej, a potwierdzeniem zawarcia tej umowy jest wydanie nadawcy przez pracownika placówki pocztowej operatora wyznaczonego dowodu przyjęcia przesyłki rejestrowanej, jest to zarazem obowiązkiem operatora wyznaczonego (por. art. 46 ust. 2 pkt 6 Prawa pocztowego). Dowód z takiego dokumentu w razie konieczności sąd administracyjny może przeprowadzić w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Konstrukcje zawarte w Prawie pocztowym dowodzą, że w istocie nie można mówić o równości traktowania operatorów pocztowych, gdy jeden z nich jest operatorem wyznaczonym, gdyż ich sytuacja z punktu widzenia przywołanych rozwiązań jest z założenia różna. Z tej przyczyny z woli ustawodawcy w art. 65 § 1 P.p.s.a. przewidziano, że sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego, co oznacza w praktyce tylko tyle, iż wybór operatora pocztowego należy do sądu. Z kolei w przepisie art. 83 § 3 cyt. ustawy zachowanie terminu powiązano wyraźnie m. in. z faktem oddania pisma w "polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten ostatni przepis jest jasny, a jego wykładnia językowa nie nastręcza wątpliwości. Ustalenie znaczenia normatywnego "operator wyznaczony", wbrew stanowisku wyrażanemu w niektórych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie nastręcza wątpliwości. Artykuł 83 § 3 P.p.s.a. jednoznacznie odsyła do Prawa pocztowego, które w art. 178 ust. 1 za operatora wyznaczonego uznaje w okresie trzech lat od dnia wejścia w jej życie wyłącznie Polską Pocztę S.A. Nie ulega wątpliwości, że ustawowy obowiązek tej Spółki świadczenia powszechnych usług pocztowych skutkuje szczególną jej pozycją. Wykonuje ona obecnie te czynności mając prawo używania oznak z godłem Rzeczypospolitej Polskiej oraz pieczęci urzędowych z wizerunkiem orła, ustalonym dla godła, i napisem w otoku, a jej pracownikom w związku z wykonywaniem obowiązku świadczenia powszechnych usług pocztowych przysługuje ochrona prawna przewidziana w przepisach prawa karnego dla funkcjonariuszy publicznych (por. art. 4 i art. 20 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" − Dz. U. Nr 180, poz. 1109 ze zm.). Ta szczególna pozycja poczty Polskiej S. A. jako operatora wyznaczonego powoduje, że czynnościom wykonywanym za jej pośrednictwem nadawane są specjalne skutki. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. III CZP 112/13 (LEX nr 1433736) wskazano m. in., że działalność Poczty Polskiej S.A. jako operatora wyznaczonego jest traktowana i postrzegana − w odróżnieniu od innych operatorów − jak działalność noszącą znamiona urzędowe. Powszechne przekonanie o "urzędowych" funkcjach operatora wyznaczonego ma także zakorzenienie systemowe. Trzeba pamiętać, że w obrocie prawnym działają instytucje zaufania publicznego, wspierane przez państwo i pozostające pod jego szczególnym nadzorem. W związku z tym skutki niektórych czynności podejmowanych za pośrednictwem takich instytucji, a zwłaszcza czynności należących do prawa publicznego, mogą być łączone z chwilą ich dokonania, niezależnie od tego, kiedy dochodzi do ich rzeczywistej realizacji w sferze prawnej zainteresowanych podmiotów. Jako jedną z konstrukcji ujmowanych takim określeniem Sąd Najwyższy w cyt. uchwale wskazał na przepis art. 83 § 3 P.p.s.a. Aksjologicznego argumentu za szczególnym traktowaniem oznaczonych czynności Poczty Polskiej S.A. dodatkowo dostarczają te regulacje Prawa pocztowego, z których wynikają obowiązki operatora wyznaczonego w aspekcie świadczenia usług pocztowych na terytorium całego kraju: potwierdzania przesyłek rejestrowanych, niedopuszczalności odmowy zawarcia umowy na świadczenie usługi pocztowej dotyczącej usługi powszechnej, niedopuszczalności odmowy właściwego zabezpieczenia przesyłki pocztowej, obowiązku zapewnienia dostępu do usług powszechnych osobom niepełnosprawnym.

W art. 192 Prawa pocztowego wskazano, że ustawa ta wchodzi w życie od dnia 1 stycznia 2013 r. Konieczność sięgania do przepisów końcowych powyższej ustawy, aby ustalić pojęcie desygnatu "operator wyznaczony" w żaden sposób nie dezawuuje, że zostało ono jasno zdefiniowane. Przepisy końcowe żadnej z ustaw nie mają "słabszego" znaczenia, niż przepisy zamieszczone w tej ustawie wcześniej. Również z samego faktu, że przepisy P.p.s.a. odsyłają do pojęcia użytego w innej ustawie, w tym przypadku do Prawa pocztowego, nie można przekonująco uzasadniać tezy odnośnie do skomplikowanego charakteru ustalenia znaczenia "operatora wyznaczonego", co uzasadniałoby sięgnięcie do wykładni celowościowej art. 83 § 3 P.p.s.a. W przepisach P.p.s.a. obok odesłania do Prawa pocztowego znajdują się także odesłania do innych jeszcze ustaw (por. art. 5 pkt 4, art. 48 § 2, art. 205 § 3 P.p.s.a.), jest to typowa technika legislacyjna. Z treści § 4 ust. 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wynika, że w ustawie można odsyłać do przepisów tej samej lub innej ustawy. Z treści § 156 ust. 1 cyt. załącznika do "Zasad Techniki Prawodawczej" wynika, że celem posłużenia się odesłaniami jest potrzeba osiągnięcia skrótowości lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Jeżeli odesłanie służy przede wszystkim zapewnieniu spójności regulowanych w tym akcie instytucji prawnych, w przepisie odsyłającym wskazuje się zakres spraw, dla których następuje odesłanie, oraz jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła (§ 156 ust. 3 cyt. załącznika). Artykuł 83 § 3 P.p.s.a. zawiera jednoznaczne odesłanie do konkretnie wskazanej odrębnej ustawy.

Argumentu na rzecz przyjęcia tezy odnośnie do zachowania terminu w razie oddania pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym także innemu operatorowi pocztowemu, niż operator wyznaczony, nie może dostarczyć odwoływanie się do niektórych orzeczeń sądów administracyjnych, podejmowanych na tle wykładni przepisu art. 83 § 3 P.p.s.a., w których sygnalizowano o jego niezgodności z unormowaniami Konstytucji RP. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Podnoszone zaś wątpliwości natury konstytucyjnej wobec powyższego przepisu nie mogą zostać rozstrzygnięte w uruchomionym pytaniem prawnym Prokuratora Generalnego trybie na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ nie jest to postępowanie w indywidualnej sprawie, a więc od odpowiedzi na pytanie prawne nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK-A z 2008 r., nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za dopuszczalnością przedstawienia pytania prawnego przez skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w postępowaniu o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przedstawionego na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a.

Przepis art. 83 § 3 P.p.s.a. ma charakter przepisu szczególnego, wymagającego wykładni ścieśniającej, skoro oznaczone w nim, jak również w art. 83 § 4 cyt. ustawy sposoby oddania lub złożenia pisma, mają być "równoznaczne z wniesieniem go do sądu". Na taki kierunek wykładni konstrukcji odnoszącej się do zachowania terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazują przykłady z orzecznictwa. W postanowieniu z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. I FZ 273/06 (LEX nr 232903) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nie jest jednoznaczne z oddaniem pisma w urzędzie pocztowym oddanie go urzędnikowi pocztowemu (listonoszowi) przebywającemu poza siedzibą urzędu. Podobnie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2013 r., sygn. II GSK 188/13 (LEX nr 1398039) opowiadano się za takim sposobem wykładni przepisu odnoszącego się do kwestii zachowania terminu, stwierdzając że jedynie nadanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub polskim urzędzie konsularnym jest wystarczające dla uznania, że został zachowany termin do jego złożenia. Podobnie ścieśniająco wykłada się przepisy odnośnie zachowania terminu na gruncie innych rozwiązań procesowych (por. J. Jagieła, w: A. Marciniak, K. Piasecki (redaktorzy), Kodeks postępowania cywilnego, Tom I, Komentarz, art.1-366, 6. wydanie, Warszawa 2014, s. 556). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w odniesieniu do przepisu art. 165 § 2 K.p.c. wskazuje się, że ma on charakter szczególny i nie może być wykładany rozszerzająco (por. postanowienia z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. V CZ 47/10, LEX nr 1375550; z dnia 10 października 2013 r., sygn. III CZ 43/13, LEX nr 1511504). Na konieczność traktowania przepisu zrównującego w skutkach wniesienie pisma do polskiej placówki operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego jako wniesionego do sądu, wskazuje Sąd Najwyższy w odniesieniu do art. 165 § 2 K.p.c., w postanowieniu z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. II UZ 10/15 (niepubl.). Jego zdaniem ścisła wykładnia cyt. przepisu jest uzasadniona tym, że tylko potwierdzenie wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego potwierdzającego datę nadania pisma procesowego do sądu, co pozwala sądom na kontrolę dochowania przez stronę terminu do dokonania czynności procesowej. W rezultacie, w ocenie Sądu Najwyższego brak jest podstaw do takiej wykładni art. 165 § 2 K.p.c., zgodnie z którą równoznaczne z wniesieniem pisma do sądu, jest także jego oddanie w polskiej placówce pocztowej operatora nie będącego operatorem wyznaczonym w rozumieniu Prawa pocztowego.

W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualne ujemne następstwa dla strony postępowania sądowoadministracyjnego, która oddała pismo w placówce pocztowej innego operatora pocztowego niż wyznaczony, narażając się tym samym na uchybienie terminu, nie stanowią wystarczającej podstawy do przyjęcia w drodze wykładni stanowiska, że określony w art. 83 § 3 P.p.s.a. skutek wniesienia pisma do sądu także wówczas nastąpił. Wykładnia taka pozostawałaby w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem cyt. przepisu.

W piśmiennictwie wskazuje się, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas − zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) − nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takiej sytuacji wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych, a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego z możliwych znaczeń językowych. W obu przypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni. W pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. Przyjęcie takiego swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego. Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirka-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69-77). Również w judykaturze sformułowana została reguła określająca następującą kolejność różnych sposobów wykładni: wykładnia językowa, wykładnia systemowa, wykładnia funkcjonalna (celowościowa). W myśl zasady interpretatio cessat in claris (wykładnia kończy się wtedy, gdy osiągamy jasność) nie zawsze zachodzić będzie jednak konieczność użycia kolejno wszystkich tych sposobów, w szczególności nie będzie potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe, jeżeli już po zastosowaniu dyrektyw językowych, czy też językowych i systemowych, uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, to jest ustalić znaczenie interpretowanej normy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999/1/7).

Wprowadzenie w przepisie art. 83 § 3 P.p.s.a. ograniczenia dla przyjęcia zachowania terminu wniesienia pisma do sądu w przypadku oddania tego pisma przed terminem w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, nie zaś także innego operatora pocztowego, wbrew stanowisku wyrażanemu w niektórych przywołanych orzeczeniach przez Prokuratora Generalnego w źródłowym wniosku o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne, a także w pisemnym stanowisku RPO, nie stanowi takiego ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu czy też naruszenia zasady sprawiedliwości proceduralnej, które nakazywałoby odstąpić od językowej wykładni cyt. przepisu. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015, sygn. I OPS 5/14 (www.cbosa.nsa.gov.pl) dokonując wykładni przepisów prawa w aspekcie prawa do sądu zwrócono uwagę na uregulowane w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd, a także określone w art. 45 Konstytucji RP prawo do sądu, a więc prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, jak również zasadę ekonomii procesowej (art. 7 P.p.s.a.), statuującą obowiązek podejmowania przez sąd administracyjny czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy. Artykuł 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przewiduje, że "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej (...)", ustanawia wprost prawo do sądu w sprawach cywilnych i sprawach karnych. Z powyższego przepisu wyprowadza się zasady kształtujące prawa jednostki wobec władczego działania administracji publicznej: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Prawo do sądu, gwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, było przedmiotem licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w których zdefiniowano je jako: prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia postępowania przed sądem; prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej − zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; prawo do wyroku sądowego (tj. prawo uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w rozsądnym terminie) oraz prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów sądowych (por. m. in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119). Warunkiem podstawowym i koniecznym umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jest zapewnienie jej dostępu do sądu, rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej. Dopiero po przekroczeniu tego progu, doniosłości nabierają pozostałe elementy składowe prawa do sądu (tak Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108 oraz z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113, s. 1186-1187). Z kolei w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. SK 29/05, Trybunał stwierdził, że "Konstytucja nakłada na prawodawcę z jednej strony obowiązki pozytywne − utworzenia sprawnie funkcjonujących sądów i ustanowienia sprawiedliwej procedury sądowej, a z drugiej strony obowiązki negatywne, polegające na zakazie zamykania lub nadmiernego ograniczania prawa do sądu" (OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 54, s. 834). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w aspekcie prawa do sądu, wyprowadzana jest koncepcja tzw. sprawiedliwości proceduralnej. Jurysprudencja odwołując się do judykatury eksponuje zjawisko posługiwania się pojęciem sprawiedliwości proceduralnej w nader wielu znaczeniach, niekiedy w sposób intuicyjny i bez wskazania choćby zasadniczych elementów jego treści. Urasta ono wobec tego do rangi ogólnego kryterium oceny, wartości podstawowej, której sens możemy odczytać prawidłowo dopiero na tle konkretnego przypadku (por. Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 97-98). Prawo do sprawiedliwego procesu sądowego, będące elementem prawa do sądu, gwarantować ma wszystkim stronom równą możliwość korzystania z praw i gwarancji procesowych, przy czym rzetelność każdej procedury powinna być powiązana z jej funkcją i charakterem prawnym.

Rozważając kwestię prawidłowej wykładni przepisu art. 83 § 3 P.p.s.a. w aspekcie prawa do sądu nie sposób nie dostrzec, że rozwiązanie w nim zawarte wprowadza pewien element formalizmu procesowego, który traktowany winien być jako nieodzowny element sprawnego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że "Pojęcie sprawiedliwości proceduralnej nie jest wprawdzie ściśle sprecyzowane, ma jednak określony rdzeń znaczeniowy, sprowadzający się do możności bycia wysłuchanym, ujawnienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia (a więc unikania dowolności, czy wręcz arbitralności w działaniu sądu) i zapewnienia uczestnikom postępowania przewidywalności, przez odpowiednią spójność i wewnętrzną logikę mechanizmów, którym są oni poddani" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. SK 17/12, publ. OTK-A 2013/6/86, LEX nr 1354495). W sprawie o sygn. P 2/04 Trybunał Konstytucyjny zauważył z kolei, że: "swoboda ustawodawcy w kształtowaniu odpowiednich procedur nie oznacza (...) dopuszczalności wprowadzania rozwiązań arbitralnych, które ponad miarę, a więc bez wystąpienia istotnych racji, ograniczają prawa procesowe strony, których realizacja stanowi przesłankę do prawidłowego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli więc ograniczenie uprawnień procesowych strony jest zbędne, z punktu widzenia zamierzonych przez ustawodawcę celów, takich jak zapewnienie większej efektywności postępowania i jego szybkości, a jednocześnie wypacza pozycję stron, uniemożliwia właściwe zrównoważenie ich pozycji procesowej, a tym samym łamie podstawowy postulat sprawiedliwości proceduralnej, czy wreszcie prowadzi do arbitralnego rozstrzygnięcia "sprawy" − to w tego rodzaju wypadkach dochodziłoby do naruszenia gwarancji konstytucyjnych związanych z prawem do sądu" (wyrok z dnia 28 lipca 2004 r., OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 72, podobnie pełny skład Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108). Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2012 r., sygn. SK 8/12 (OTK-A 2012/9/111, Dz. U. z 2012 r., poz. 1237) ustawodawca dysponuje stosunkowo szerokim zakresem swobody kształtowania procedur sądowych, w tym ustanawiania wymogów formalnych, które zmierzają do uproszczenia czy przyspieszenia procedur. Formalizm, pomimo że może ograniczyć swobodę co do treści, formy czy terminów, jest bowiem nieodzownym elementem sprawnego i rzetelnego postępowania, koniecznym ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa. Uwzględniając przy tym uwarunkowania przynależności Polski do Unii Europejskiej, w literaturze podkreśla się, że przyjęcie właściwych przepisów proceduralnych, umożliwiających wykonanie prawa do sądu pozostawione jest państwom członkowskim, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej (Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2009, s. 24 i n., A. Wróbel, Autonomia proceduralna państw członkowskich, zasada efektywności i zasada efektywnej ochrony sądowej w prawie Unii Europejskiej, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2005, nr 1, s. 35 i n.). Przestrzeganie zasady sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązkiem nie tylko ustawodawcy, ale i organów (sądów) stosujących prawo, także w procesie jego wykładni. Wynika to z nakazu dokonywania wykładni przepisów prawa w zgodzie z Konstytucją RP, co dotyczy tych przypadków, w których dyrektywy wykładni nie pozwalają ustalić jednoznacznej treści określonego przepisu, wywołują rozbieżności, albo w przypadku których nie można mówić o istnieniu jednolitej i ustabilizowanej ich wykładni (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK 2000, nr 4, poz. 107; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2007 r., P 28/06, OTK ZU-A 2007, nr 9, poz. 109).

Problem formalizmu procesowego w P.p.s.a. i pojawiającego się wówczas pytania o ewentualną sprzeczność z zasadą prawa do sądu był przedmiotem uwagi składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 13/13 (ONSAiwsa z 2014 r., nr 3, poz. 39), roztrząsającego kwestię czy istotnie odrzucenie skargi w związku z nieuzupełnieniem braku w postaci niezłożenia przez stronę odpisu skargi jest naruszeniem konstytucyjnej zasady prawa do sądu. W cyt. uchwale stwierdzono, że sformalizowanie postępowania, co nakłada na strony obowiązek dokonywania określonych czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym w określonej formie i terminach, odgrywa pozytywną rolę, gdyż pozwala oddzielić poszczególne czynności w postępowaniu, wskazać ich kolejność i sposób podejmowania. Uporządkowana procedura gwarantuje pewność prawa i jego przewidywalność dla uczestników postępowania. Przepisy formalne zapewniają bezpieczeństwo prawne i przejrzystość postępowania. Pełnią więc one funkcję ochronną dla wszystkich uczestników postępowania, zapewniają bezstronność osiąganą przez jednakowe wymagania formalne stawiane obu stronom procesu. Obowiązek dopełnienia wymagań formalnych przez stronę, które nie są nadmierne i służą celom postępowania sądowego, nie może być postrzegany jako ograniczenie prawa do sądu.

Zagadnienie sposobu wnoszenia pism do sądów administracyjnych pojawiło się w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2014 r., sygn. I OPS 10/13 (ONSAiwsa z 2014 r., nr 5, poz. 70), w której rozważano kwestię dopuszczalności wnoszenia do sądu pism opatrzonym bezpiecznym podpisem elektronicznym. Opowiadając się za tym, że w aktualnym stanie prawnym w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalny taki tryb wnoszenia pism, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając, iż takie rozwiązanie będzie obowiązywać z dniem 10 lutego 2017 r., eksponował konieczność przyjęcia szczegółowych regulacji określających m. in. sposób wnoszenia skargi, w tym za pośrednictwem organów administracji, potwierdzenia wpływu pisma do sądu, daty wniesienia pisma, wnoszenia odpisów pism i załączników oraz wprowadzenia w sądach odpowiedniej infrastruktury technicznej. Z kierunku argumentacji zawartej w powyższej uchwale wyprowadzić należy wniosek o konieczności afirmacji literalnej wykładni tych przepisów procesowych, które określają wymogi formalne w zakresie pism wnoszonych do sądu, trybu ich wnoszenia czy sposobu potwierdzania faktu ich wniesienia.

Podzielając kierunek wykładni przepisów P.p.s.a. prezentowany w wyżej cyt. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypada opowiedzieć się za tym, że uzależnienie zachowania terminu wniesienia pisma do sądu, od oddania tego pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, zapewnia jednakowe wymagania formalne dla wszystkich uczestników procesu. Gwarantuje przy tym pewność prawa i jego przewidywalność, skoro potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego (art. 17 Prawa pocztowego). Rozwiązanie przyjęte w art. 83 § 3 P.p.s.a. spełnia zarazem wymogi określoności, jednostka może przewidzieć skutki swego działania (zaniechania) oraz konsekwencje w postaci oznaczonego działania z kolei sądu, w razie bezskutecznego upływu terminu. Cytowany przepis jest jasny, językowo zrozumiały, a wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, że nie można tu mówić o naruszeniu prawa do sądu. Ochronie praw strony służy oczywiście instytucja przywrócenia terminu, strona może zwrócić się o nie, jeżeli nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy (art. 86 § 1 P.p.s.a.). Powoływanie się na wykładnię prokonstytucyjną i celowościową nie może jednak prowadzić do zmiany jednoznacznej treści normy prawnej zawartej w przepisie art. 83 § 3 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, na pytanie Prokuratora Generalnego należy udzielić odpowiedzi, że oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529) nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 P.p.s.a. podjął uchwałę, jak w sentencji.

VS


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

SNSA Tomasza Kolanowskiego

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r., sygn. I OPS 1/15, wyrażono pogląd, zgodnie z którym oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529; dalej: Prawo pocztowe) nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie.

Nie zgadzam się ani z poglądem prawnym zaprezentowanym w uchwale, ani z popierającą go argumentacją.

Jak wynika z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie podlegają Konstytucji i ustawom. Prymat Konstytucji i zasad w niej ustanowionych nad przepisami ustawowymi nie budzi wątpliwości. Na sędziach sprawujących wymiar sprawiedliwości ciąży więc obowiązek dokonywania wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją.

W uzasadnieniu uchwały nacisk kładzie się na to, że art. 83 § 3 p.p.s.a. jest jasny, zrozumiały i że brak podstaw do odstąpienia od językowej wykładni tego przepisu. Argumentuje się, że regulacja dotycząca oddawania pism w placówkach operatora wyznaczonego przewidziana jest w innych procedurach, wskazuje się na cele wprowadzenia instytucji takiego operatora, opisuje się wymogi, jakie operator wyznaczony musi spełniać i jaką rękojmię za wypełnianie swojej funkcji daje. Podkreśla się, że inny jest cel regulacji zawartej w art. 65 § 1 (doręczanie pism przez sąd) i art. 83 § 3 p.p.s.a. Tymczasem, moim zdaniem, wszystkie te argumenty nie odnoszą się do istoty problemu, który należy w tej sprawie rozpatrzyć.

Nie budzi bowiem wątpliwości to, że określenie "operator wyznaczony" jest jednoznaczne i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jednak sam proces ustalenia normatywnego znaczenia tego pojęcia z pewnością powoduje u obywatela nieposiadającego wiedzy prawniczej, znaczne trudności. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odsyła w tym przedmiocie do ustawy - Prawo pocztowe, która w art. 3 pkt 13 stanowi, że operator wyznaczony to operator pocztowy obowiązany do świadczenia usług powszechnych. Dla odkodowania znaczenia tego pojęcia czy też ustalenia, który operator aktualnie pełni funkcję operatora wyznaczonego, niezbędne jest dalsze poszukiwanie stosownych regulacji w tym akcie prawnym. W rozdziale 6 Prawa pocztowego strona postępowania sądowoadministracyjnego może ustalić, jaka jest procedura powoływania takiego operatora. Nadal jednak nie uzyska informacji, w jaki sposób skutecznie nadać przesyłkę do sądu, by nie ponieść negatywnych tego konsekwencji. Dopiero z art. 178 ust. 1 tej ustawy strona dowie się, że obecnie operatorem wyznaczonym jest najpewniej Poczta Polska SA, która będzie nim w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy Prawo pocztowe. Najpewniej, ponieważ z uwagi na treść tego ostatniego zastrzeżenia strona musi jeszcze zweryfikować, kiedy weszła w życie ustawa Prawo pocztowe i obliczyć, zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu cywilnego, termin trzyletni.

W mojej ocenie, nie jest dla sprawy decydujące to, że pojęcie operatora wyznaczonego jest jednoznaczne, lecz to, że strona, zwłaszcza występująca w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, może nie podołać obowiązkowi ustalenia, który operator jest aktualnie takim operatorem wyznaczonym.

Jak wskazuje się w uzasadnieniu uchwały, Trybunał konstytucyjny wyjaśniał, że: "Pojęcie sprawiedliwości proceduralnej nie jest wprawdzie ściśle sprecyzowane, ma jednak określony rdzeń znaczeniowy, sprowadzający się do możności bycia wysłuchanym, ujawnienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia (a więc unikania dowolności, czy wręcz arbitralności w działaniu sądu) i zapewnienia uczestnikom postępowania przewidywalności, przez odpowiednią spójność i wewnętrzną logikę mechanizmów, którym są oni poddani" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2013 r., sygn. SK 17/12, publ. OTK-A 2013/6/86, LEX nr 1354495). W sprawie o sygn. P 2/04 Trybunał Konstytucyjny zauważył z kolei, że: "swoboda ustawodawcy w kształtowaniu odpowiednich procedur nie oznacza (...) dopuszczalności wprowadzania rozwiązań arbitralnych, które ponad miarę, a więc bez wystąpienia istotnych racji, ograniczają prawa procesowe strony, których realizacja stanowi przesłankę do prawidłowego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli więc ograniczenie uprawnień procesowych strony jest zbędne, z punktu widzenia zamierzonych przez ustawodawcę celów, takich jak zapewnienie większej efektywności postępowania i jego szybkości, a jednocześnie wypacza pozycję stron, uniemożliwia właściwe zrównoważenie ich pozycji procesowej, a tym samym łamie podstawowy postulat sprawiedliwości proceduralnej, czy wreszcie prowadzi do arbitralnego rozstrzygnięcia "sprawy" - to w tego rodzaju wypadkach dochodziłoby do naruszenia gwarancji konstytucyjnych związanych z prawem do sądu" (wyrok z 28 lipca 2004 r., OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 72, podobnie pełny skład Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108).

W świetle przytoczonych fragmentów wyroków Trybunału Konstytucyjnego, (zwłaszcza podkreślonych części), uzasadnienie znajduje teza przeciwna do tej zaprezentowanej w uchwale. W moim przekonaniu pozbawiony logiki i spójności jest mechanizm, w którym obywatel otrzymuje korespondencję z sądu za pośrednictwem operatora pocztowego innego niż Poczta Polska SA, natomiast dla jego dobra (jak zdaje się wynikać z uzasadnienia uchwały) i zapewnienia mu realizacji usług pocztowych na najwyższym poziomie odmawia mu się prawa nadania pisma procesowego skierowanego do sądu za pośrednictwem tego innego operatora pocztowego. I nie ma tu znaczenia, że art. 65 § 1 i art. 83 § 3 p.p.s.a. mają "odmienny zakres uregulowania". Zasadnicze znaczenie ma to, że:

a) strona procesu może doręczać pisma sądowi wyłącznie za pośrednictwem operatora wyznaczonego (obecnie Poczta Polska SA),

b) sądy natomiast mogą doręczeń dokonywać przez operatorów pocztowych innych niż Poczta Polska SA,

c) przy czym strona nie jest o takim ograniczeniu w żaden sposób informowana,

d) a znalezienie stosownych regulacji prawnych i informacji nastręcza trudności.

Nie chodzi przecież o stosowanie konstytucyjnej zasady równości do korelowania sytuacji prawnej sądów i obywatela (bo nie są to podmioty porównywalne), lecz o ustalenie, czy w przypadku wystąpienia łącznie okoliczności faktycznych wyżej wyliczonych procedura doręczania pism za pośrednictwem operatora pocztowego spełnia wymogi sprawiedliwości proceduralnej. Innymi słowy czy strona postępowania ma zagwarantowaną realizację prawa do sądu przy obecnym kształcie procedury doręczeń.

W moim przekonaniu, odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna, a tego rodzaju ocena wymaga wyjścia poza zakres normy wyrażonej w art. 83 § 3 p.p.s.a. i uwzględnienia także wyżej wskazanych okoliczności. Z całą pewnością do jej dokonania nie jest wystarczające stwierdzenie, że przepis ten zawiera pojęcia poddające się jednoznacznej wykładni językowej.

W tym miejscu nie sposób podzielić argumentacji obszernie zaprezentowanej w uzasadnieniu uchwały, z której wynika, że usługi świadczone przez operatora wyznaczonego dają większą rękojmię prawidłowości ich świadczenia ze względu na wymogi, jakie operator ten musi spełnić. Choć na operatora wyznaczonego nałożonych jest w Prawie pocztowym szereg obowiązków związanych z zapewnieniem: odpowiedniej infrastruktury, dostępności do usług pocztowych, odpowiedniego czasu realizacji usług i cen tychże usług, świadczenia usług na terenach gdzie jest to nierentowne i tym podobnych obostrzeń szczegółowo opisanych w uzasadnieniu uchwały, to wszystkie te okoliczności nie mają żadnego znaczenia dla problemu prawnego będącego przedmiotem rozważań. Pozostają one bowiem irrelewantne w przypadku strony postępowania, która nadaje przesyłkę do sądu za pośrednictwem innego operatora, niż operator wyznaczony.

Jedyna okoliczność istotna to taka, czy operator pocztowy, z którego usług skorzysta strona, doręczy do sądu przesyłkę poleconą w odpowiednim czasie i z zapewnieniem dostępu do informacji o dacie nadania pisma, jego nadawcy itp. W świetle faktu doręczania pism z sądów powszechnych i prokuratur, a także niektórych sądów administracyjnych (np. WSA w Łodzi czy WSA we Wrocławiu) przez innego operatora pocztowego niż Poczta Polska SA nie można twierdzić, że Poczta Polska SA, jako operator wyznaczony, daje wyłączną gwarancję należytego wypełnienia takiego zadania. Takie założenie byłoby co najmniej dyskusyjne i poddawałoby w wątpliwość racjonalność i rozsądek ustawodawcy, który doręczanie pism sądowych, stanowiące filar funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, powierzyłby podmiotowi niedającemu gwarancji należytego świadczenia usług pocztowych. W tym świetle nie jest zasadna przedstawiona w uchwale teza, jakoby formalizm (rygor formalny) przewidziany w art. 83 § 3 p.p.s.a. służył zapewnieniu sprawnego i rzetelnego postępowania sądowego.

W końcowej części uzasadnienia uchwały stwierdza się, że niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni prokonstytucyjnej w sytuacji, gdy treść przepisu jest jednoznaczna, bowiem prowadziłoby to do wkroczenia przez sądy w sferę tworzenia prawa. W moim przekonaniu, w świetle przywołanego powyżej art. 178 ust. 1 Konstytucji taki wniosek jest nieuprawniony. Rolą sądów jest zapewnienie takiej wykładni przepisów procesowych, które umożliwią stronom postępowań sądowoadministracyjnych realizację prawa do sądu. Uwaga ta poczyniona jest jednak tylko na marginesie, bo choć wykładnia prokonstytucyjna może teoretycznie powodować problem prawotwórczej działalności sądu, w tej sprawie zagrożenia takiego nie ma. Trzeba bowiem mieć na uwadze nie tylko treść art. 83 § 3 p.p.s.a., lecz również przepisy Konstytucji, a także cytowany już art. 65 § 1 p.p.s.a. i przede wszystkim art. 6 p.p.s.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań.

Dokonując wykładni łącznej art. 83 § 3 i art. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji należy uznać, że dla zapewnienia konstytucyjności instytucji doręczania pism przez strony do sądu za pośrednictwem operatora pocztowego konieczne, a zarazem wystarczające, jest informowanie strony ‒ na podstawie art. 6 p.p.s.a. ‒ o wynikającym z art. 83 § 1 p.p.s.a. obowiązku korzystania z usług obecnie Poczty Polskiej SA, dla realizacji uprawnienia przewidzianego w tym przepisie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących gwarancji procesowych stron kierował się również innymi niż językowa, dyrektywami wykładni. I tak w uchwale z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 (ONSAiWSA 2011/5/95) odchodząc od wykładni językowej przepisu art. 57 § 4 k.p.a. wyraził pogląd, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu tego przepisu. Uznał bowiem, że trudno byłoby przekonać obywatela, iż w ramach tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego ‒ różne skutki prawne przypisuje się konsekwencjom prawnym identycznych zdarzeń – przypadania końcowego dnia terminu dokonania czynności procesowej na sobotę, w zależności od tego, jakie przepisy procesowe mieć będą w sprawie zastosowanie. Tak więc traktowanie sobót w świetle art. 57 § 4 k.p.a. jako dni powszednich, godziłoby w zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa.

W rozpoznawanej sprawie trudno natomiast byłoby przekonać obywatela (przy braku stosownego pouczenia), że w ramach tego samego postępowania sądowoadministracyjnego nie może skorzystać z usług operatora pocztowego, za pośrednictwem którego otrzymał korespondencję z sądu.

Na koniec wypada dodać, że nie można się zgodzić także z tezą, jakoby art. 83 § 3 p.p.s.a. miał charakter przepisu szczególnego, wymagającego "wykładni ścieśniającej", ponieważ oznaczone w nim, jak również w art. 83 § 4 p.p.s.a., sposoby oddania lub złożenia pisma mają być "równoznaczne z wniesieniem go do sądu". Stosowanie "wykładni ścieśniającej" może być odnoszone np. do ulg podatkowych, które są niejako przywilejem obywatela, ale nie do przepisów regulujących procedurę doręczeń, o kluczowym znaczeniu dla zapewnienia realizacji prawa do sądu, które jest podstawowym prawem podmiotowym w demokratycznym państwie prawa. W szczególności w przypadku sądów administracyjnych, których siedziba znajduje się co do zasady w stolicy województwa, natomiast siedziba sądu odwoławczego wyłącznie w Warszawie, nie sposób przyjąć, że doręczanie pism przez strony za pośrednictwem placówek pocztowych jest wyjątkiem, a nie zasadą.

Nie znajduje także potwierdzenia teza, zgodnie z którą ochronie praw strony służy instytucja przywrócenia terminu. W moim przekonaniu, nie można pozostawiać dostępu do wymiaru sprawiedliwości uznaniowej decyzji sądów, które mogą uznać niewiedzę skarżącego w tym zakresie choćby za niedbalstwo, zgodnie z zasadą dura lex sed lex i ignorantia iuris nocet. W kontekście omawianego problemu instytucja przywrócenia terminu nie zapewnia odpowiedniego poziomu ochrony praw stron postępowań sądowoadministracyjnych (por. postanowienie NSA z 23 czerwca 2014 r., sygn. II OZ 603/14, dostępne w CBOIS na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym oddalono wniosek o przywrócenie terminu).

W konsekwencji teza reprezentowana w uchwale powinna zawierać zastrzeżenie o konieczności udzielenia stronie stosownego pouczenia o obowiązku korzystania z operatora pocztowego wyznaczonego – obecnie Poczty Polskiej SA.