Wyrok NSA, sygn. akt II SA 676-678/95
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Administracyjne postępowanie
Koncesje
Powołane przepisy: article: art. 34
journal: Dz.U. 1993 nr 7 poz. 34
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji.
Teza: Związanie organu koncesyjnego jego publiczną ofertą rozdysponowania określonych częstotliwości pomiędzy określonych wnioskodawców /art. 34 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - Dz.U. 1993 nr 7 poz. 34 ze zm./ co do zasady eliminuje możliwość dokonywania zmian w tym zakresie w toku postępowania koncesyjnego.

TEZY

Związanie organu koncesyjnego jego publiczną ofertą rozdysponowania określonych częstotliwości pomiędzy określonych wnioskodawców /art. 34 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - Dz.U. 1993 nr 7 poz. 34 ze zm./ co do zasady eliminuje możliwość dokonywania zmian w tym zakresie w toku postępowania koncesyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego (...) spółka z o.o. w Ł. na trzy decyzje Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 2 grudnia 1994 r. i z dnia 22 grudnia 1994 r. w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i na podstawie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ stwierdził nieważność jednej z zaskarżonych decyzji z dnia 22 grudnia 1994 r. w części odmawiającej skarżącemu i innym podmiotom przyznania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych, a także na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił decyzję z dnia 2 grudnia 1994 r. i drugą decyzję z dnia 22 grudnia 1994 r. w zakresie udzielenia koncesji Mirosławowi K. i (...) Centrum (...) spółce z o.o. w Ł. oraz - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji tysiąc złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe (...) spółka z o.o. w Ł. zaskarżyło trzy decyzje koncesyjne Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (...). Wszystkie te decyzje koncesyjne zostały wydane w jednym postępowaniu koncesyjnym, obejmującym dziewięć wniosków. W zaskarżonych koncesjach, oprócz rozstrzygnięć pozytywnych, zawarto też rozstrzygnięcia odmowne w odniesieniu do skarżącego i (...). Rozstrzygnięcia odmowne były łącznie uzasadnione. W uzasadnieniach dwóch koncesji (...) stwierdzono, że wnioski trzech podmiotów spełniały warunki koncesyjne w mniejszym stopniu, a Krajowa Rada nie dysponuje obecnie częstotliwościami niezbędnymi do zaspokojenia wszystkich zgłoszonych potrzeb. W uzasadnieniu jednej z decyzji (...) zawarte jest ponadto stwierdzenie, że w ramach postępowania koncesyjnego nie rozdysponowano wszystkich częstotliwości. W uzasadnieniu koncesji trzeciej (...) rozstrzygnięcie odmowne umotywowano jednym ogólnym stwierdzeniem, iż wnioski te spełniały warunki w niedostatecznym stopniu.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo (...) domagało się uchylenia decyzji odmownych oraz ich zmiany przez udzielenie koncesji skarżącemu. Podniosło, że decyzje nie zawierają uzasadnienia faktycznego, nie podają faktów, na których oparto rozstrzygnięcie. Również rozstrzygnięcia pozytywne są uzasadnione zbyt ogólnikowo. Skarżący zarzucił też, że informacje podane przez wnioskodawców, którzy otrzymali koncesje, budzą wątpliwości pod względem wiarygodności, zwłaszcza informacje w kwestiach materialno-finansowych. Ponadto odmawiano skarżącemu dostępu do akt postępowania koncesyjnego, powołując się na ich poufny charakter.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniósł o jej oddalenie. Podał, że decyzje odmowne mają uzasadnienie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Wymienił kryteria, jakimi kierował się organ koncesyjny przy wydawaniu decyzji, charakteryzując skrótowo wnioski koncesyjne, które zostały załatwione pozytywnie. Podkreślił, że koncesjonariusze przed otrzymaniem koncesji nie naruszali prawa. Dodał, że art. 73 par. 1 Kpa, mówiący o prawie do przeglądania akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, został wyłączony w postępowaniu koncesyjnym przez par. 3 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych /Dz.U. nr 52 poz. 244/, wydanego na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Koncesjonowanie działalności polegającej na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych przez jednostki niepublicznej radiofonii i telewizji oznacza administracyjną ingerencję w sferę konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności obywatelskich: prawa do swobodnej działalności gospodarczej /art. 6 Konstytucji/ i prawa swobodnego dostępu do informacji, wynikającego z deklarowanej wolności słowa, druku, zgromadzeń itd. /art. 83 Konstytucji/. Rozstrzygnięcia administracyjne w tej materii zatem wymagają stosowania procedur prawnych, które sprowadzałyby udział organu administracyjnego do roli bezstronnego realizatora polityki państwa w dziedzinie tzw. środków masowej komunikacji.

Udzielanie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych jest niewątpliwie sprawą publiczną. Powinno zatem podlegać regułom rządzącym działaniami o charakterze publicznym. Należą do nich m.in. jawność podejmowania decyzji i równe traktowanie wszystkich zainteresowanych, dające im równe szanse w ubieganiu się o dobra reglamentowane. Tym założeniom zdaje się odpowiadać procedura udzielania koncesji, przewidziana w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji /Dz.U. 1993 nr 7 poz. 34 ze zm./. Uwzględnioną w niej jawność prawodawca dostrzega zresztą w kilku aspektach. Według art. 34 ust. 1 tej ustawy Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, w porozumieniu z Ministrem Łączności, ogłasza w drukowanych dziennikach prasowych informacje o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz ustala termin, nie krótszy niż 3 miesiące od dnia ogłoszenia, składania wniosków o udzielenie koncesji. Następnie Przewodniczący Krajowej Rady podaje do publicznej wiadomości listę wnioskodawców uczestniczących w postępowaniu o udzielenie koncesji. W przypadku złożenia większej liczby wniosków, przekraczających istniejące możliwości rozpowszechniania programów, są one rozpatrywane w ramach jednego postępowania /art. 34 ust. 2 ustawy/. Z przepisu tego wynika, że obowiązkowemu ujawnieniu podlega przedmiot postępowania koncesyjnego, a więc liczba i rodzaj częstotliwości lub kanałów przeznaczonych do rozdysponowania oraz ich lokalizacja. Znani muszą być też wszyscy konkurenci biorący udział w postępowaniu. Jest to bowiem ważny element wpływający na zachowanie "taktyczne" starających się o koncesje. Jawne, bo wynikające z przepisów prawa, są ogólne kryteria udzielania koncesji. Jawności służy również podporządkowanie postępowania koncesyjnego przepisom procedury administracyjnej, zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności istotne znaczenie ma uznanie rozstrzygnięcia koncesyjnego za decyzję administracyjną. Związany z nią warunek uzasadnienia faktycznego i prawnego zmusza organ koncesyjny do ujawnienia motywów, którymi się kierował w swych wyborach.

Przepis art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji zawiera poza tym gwarancje równych szans dla wszystkich uczestników postępowania koncesyjnego. Przewodniczący Krajowej Rady publicznie ogłasza termin składania wniosków koncesyjnych i rozpatruje je w ramach jednego postępowania, jeżeli ich liczba przekracza istniejące możliwości rozdziału koncesji. Obowiązek rozpatrywania wniosków w jednym postępowaniu oznacza - zdaniem Sądu - obowiązek rozstrzygnięcia wszystkich spraw dotyczących tego samego rodzaju koncesji jedną decyzją administracyjną. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym art. 62 Kpa /wyrok z dnia 8 kwietnia 1981 r. SA 337/81, ONSA 1981 Nr 1 poz. 30; wyrok z dnia 24 lutego 1987 r. IV SA 1021/86, ONSA 1987 Nr 2 poz. 51/. Rozpatrywanie wniosków w jednym postępowaniu zakończonym jedną decyzją administracyjną ma zapewnić możliwość ich wzajemnego porównania i tym samym ułatwić prawidłową ich ocenę i wybór najlepszego. Zapobiega ponadto stosowaniu niedozwolonych preferencji, polegających na udzielaniu koncesji w różnym czasie podmiotom biorącym udział w tym samym postępowaniu.

Ratio legis przepisu art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji nakazuje traktować zawarte w nim wymagania proceduralne jako sposób związania organu koncesyjnego ustaleniami zawartymi w ogłoszeniach o możliwościach uzyskania koncesji i o wnioskodawcach uczestniczących w postępowaniu koncesyjnym. Inaczej mówiąc, przepis ten zachowuje sens tylko wtedy, gdy w postępowaniu koncesyjnym organ rozdysponuje koncesje, o których wcześniej publicznie informował, pomiędzy wnioskodawców, którzy złożyli swe wnioski w odpowiednim terminie i zostali umieszczeni na liście podanej do publicznej wiadomości. Sąd administracyjny podziela przy tym pogląd, że ogłoszenie o możliwościach rozdysponowania koncesji powinno wyraźnie i jednoznacznie określać przedmiot rozdysponowania, czyli liczbę i charakterystykę częstotliwości /kanałów/ oraz rodzaje programów przeznaczonych do rozpowszechniania za ich pomocą /J. Sobczak: Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz, Poznań 1994, str. 169/.

Związanie organu koncesyjnego jego publiczną ofertą rozdysponowania określonych częstotliwości pomiędzy określonych wnioskodawców co do zasady eliminuje możliwość dokonywania zmian w tym zakresie w toku postępowania koncesyjnego. Pogląd ten wspierają przepisy rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych /Dz.U. nr 52 poz. 244/. Według par. 6 rozporządzenia wnioski złożone po terminie wyznaczonym w ogłoszeniu pozostawia się bez rozpoznania. Przepis par. 9 ust. 2 rozporządzenia zaś stanowi, że w czasie postępowania koncesyjnego nie mogą być zmieniane wnioski w części dotyczącej m.in. określenia przedmiotu działalności i rodzaju programu. Przepisy ustawy o radiofonii i telewizji oraz wspomnianego rozporządzenia nie dają podstaw do stwierdzenia, iż w czasie postępowania koncesyjnego jest dopuszczalna zmiana oferty koncesyjnej, nie przewidziana w ogłoszeniu o możliwościach udzielenia koncesji. Dopuszczając natomiast możliwość modyfikowania wniosku koncesyjnego w zakresie odpowiadającym zakresowi ogłoszenia, a nie naruszającym wspomnianych zakazów, nie można pozwolić na wyłączenie jawności tych działań, wyrażającej się co najmniej w obowiązku poinformowania o zmianach wszystkich zainteresowanych nimi wnioskodawców. Prowadziłoby to bowiem do zakwestionowania celowości regulacji zawartej w art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji.

Rozważania szczegółowe należy rozpocząć od ogłoszenia z dnia 28 czerwca 1993 r. o możliwościach udzielenia koncesji. Wynika z niego, że dla województwa (...) przewidziano do rozdysponowania w celu rozpowszechniania lokalnych programów radiofonicznych za pomocą stacji małej mocy 18 częstotliwości: 6 w zakresie niskiego pasma fal ultrakrótkich i 12 w zakresie wysokiego pasma UKF. Ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 22 października 1993 r., zawierające listę wnioskodawców ubiegających się o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych za pomocą stacji małej mocy, informuje, że w województwie (...) o ten rodzaj koncesji ubiega się: w zakresie dolnego pasma UKF - 7 podmiotów, a w zakresie górnego pasma UKF - 8 podmiotów; 5 podmiotów ubiegało się jednocześnie o dwie częstotliwości /w dolnym i górnym paśmie/, a 5 tylko o jedną częstotliwość. Razem więc w tej konkurencji występowało 10 wnioskodawców. Ze względu na to, że liczba częstotliwości w dolnym paśmie UKF /6/ nie pozwalała na uwzględnienie wszystkich wniosków /7/, rozstrzygnięcia ich dotyczące powinny się znaleźć w jednej decyzji administracyjnej /art. 34 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji/.

Z treści zaskarżonych trzech decyzji wynika, że zawierają one po jednym pozytywnym rozstrzygnięciu i po trzy odmowy przyznania koncesji, dotyczące zresztą tych samych podmiotów. W uzasadnieniu tych decyzji natomiast organ koncesyjny, odwołując się do ogłoszenia z dnia 22 października 1993 r. zawierającego listę wnioskodawców, podał, że w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie lokalnego programu radiofonicznego na terenie województwa (...) ubiegało się 9 podmiotów /a nie 10 wymienionych w tym ogłoszeniu/. Uzasadnienia informują ponadto, że w ramach tego postępowania przewidziano do rozdysponowania 15 częstotliwości /wobec 18 zadeklarowanych w ogłoszeniu z dnia 28 czerwca 1993 r./.

Na żądanie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ koncesyjny wyjaśnił te rozbieżności, przyznając w piśmie procesowym z dnia 13 lutego 1996 r. (...), iż z puli województwa (...) 3 częstotliwości /2 w dolnym i 1 w górnym paśmie UKF/ zostały wykorzystane (...) na rozpowszechnianie programów ogólnopolskich.

Z ogłoszenia z dnia 22 października 1993 r., zawierającego listę wnioskodawców, i z treści zaskarżonych decyzji nie wynika, iżby dwa z tych podmiotów wnioskowały o przyznanie im częstotliwości dla stacji małych mocy zlokalizowanych na terenie województwa (...) i brały udział w postępowaniu obejmującym wnioski z tego województwa. Natomiast Radio (...) złożyło wniosek w ramach wniosków składanych w terminie do dnia 30 września 1993 r. na podstawie ogłoszenia z dnia 28 czerwca 1993 r., które wyznaczało ten termin na składanie wniosków o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów lokalnych. Wspomniane wyjaśnienie Przewodniczącego Krajowej Rady zaś podaje, że Radiu (...) przyznano z tej puli częstotliwość na rozpowszechnianie programu ogólnokrajowego.

Z udostępnionego Sądowi materiału dowodowego ani z wyjaśnienia Przewodniczącego Krajowej Rady nie wynika, kiedy, na jakiej podstawie i w jakim trybie dokonano zmiany oferty koncesyjnej zawartej w ogłoszeniu z dnia 28 czerwca 1993 r. czy też od niej odstąpiono, udzielając koncesji niektórym podmiotom w sposób odbiegający od ustaleń zawartych w obu ogłoszeniach. W szczególności nie wynika, iżby informowano o tym pozostałych wnioskodawców. Organ koncesyjny więc naruszył obowiązki wynikające z art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji. Uszczuplając w toku postępowania koncesyjnego pulę częstotliwości przeznaczonych dla województwa (...) oraz dopuszczając do zmodyfikowania niektórych wniosków koncesyjnych (...), organ ten spowodował ograniczenie szans na uzyskanie koncesji pozostałym wnioskodawcom, w tym skarżącemu.

W uzasadnieniach trzech zaskarżonych decyzji organ koncesyjny posłużył się identyczną lapidarną formułą, stwierdzającą, że wnioski trzech koncesjonariuszy spełniały poszczególne kryteria w wyróżniającym się lub w najwyższym stopniu, a łącznie spełniały wszystkie kryteria w stopniu pełniejszym niż wnioski podmiotów, którym odmówiono koncesji. Są one oparte na realnych podstawach finansowych i zawierają prawidłowo skonstruowany plan działalności w części programowej i technicznej. Jednocześnie Przewodniczący Krajowej Rady nie stwierdził przesłanek negatywnych, przemawiających przeciwko udzieleniu koncesji tym podmiotom. Uzasadnienia jednak nie wskazują faktów i dowodów, na których oparł się Przewodniczący dochodząc do takich ustaleń. Konfrontacja tych ustaleń z zawartością materiału dowodowego przedstawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wypada dlań pozytywnie.

Zaczynając od stwierdzenia braku przesłanek negatywnych udzielenia koncesji, należy przypomnieć, że cytowane rozporządzenie z dnia 2 czerwca 1993 r. wymaga, aby wniosek o koncesję zawierał oświadczenie o działalności wnioskodawcy w dziedzinie radiokomunikacji oraz środków masowego przekazu od dnia 1 stycznia 1990 r. oraz oświadczenie o ewentualnych postępowaniach prawnych przeciwko wnioskodawcy w związku z działalnością nadawczą /par. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia/. Nie można założyć, że żądając informacji o ewentualnych naruszeniach prawa przez wnioskodawcę w dziedzinie objętej wnioskiem koncesyjnym, Krajowa Rada miała zamiar traktować je inaczej jak negatywne przesłanki udzielenia koncesji.

Według opinii prawnej z dnia 15 lutego 1994 r., sporządzonej przez organ koncesyjny, a dotyczącej wniosku koncesyjnego jednego z podmiotów, wnioskodawca prowadził działalność nadawczą od dnia 2 stycznia 1993 r. bez zezwolenia, w związku z czym nakazem administracyjnym zamknięto mu stację oraz ukarano karą grzywny w postępowaniu karno-administracyjnym. W aktach sprawy znajduje się również pismo Przewodniczącego Krajowej Rady z dnia 6 września 1993 r., skierowane do I Zastępcy Prokuratora Generalnego RP, z doniesieniem, że Radio (...) naruszyło ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, reklamując w swoich programach napoje alkoholowe /piwo/. W piśmie (...) z dnia 10 września 1993 r., adresowanym do Przewodniczącego Krajowej Rady, poinformowano, że Radio (...) natychmiast zaprzestało tej reklamy. Wnioskodawca więc przyznał się do naruszenia art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, stanowiącego w myśl art. 45 tej ustawy wykroczenie zagrożone karą grzywny. Te oczywiste fakty nie stały na przeszkodzie sformułowaniu przez organ koncesyjny stanowiska, że brak jest negatywnych przesłanek przemawiających przeciwko udzieleniu koncesji temu podmiotowi. Co więcej, organ koncesyjny w odpowiedzi na skargę powtarza, że zarzut skarżącego co do naruszenia przez wnioskodawców art. 13 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy.

W aktach sprawy z wniosku innego podmiotu znajduje się opinia techniczna organu koncesyjnego z dnia 8 lutego 1993 r., w której zawarte jest stwierdzenie, że stan bazy i sposób przygotowania wniosku wskazują na funkcjonującą rozgłośnię piracką. W opinii prawnej sporządzonej przez inną osobę działającą w imieniu organu koncesyjnego stwierdzono, że wnioskodawca nie prowadził działalności nadawczej po 1989 r. Tej istotnej i oczywistej rozbieżności nie wyjaśniono, przyjmując, że nie ma negatywnych przesłanek udzielenia koncesji.

W par. 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia z dnia 2 czerwca 1993 r. zobowiązano wnioskodawcę do zgłaszania Przewodniczącemu Krajowej Rady zmian stanu faktycznego i prawnego objętego wnioskiem, jakie następują w toku postępowania koncesyjnego. Mirosław K. złożył wniosek o udzielenie mu koncesji, występując jako osoba fizyczna zamierzająca prowadzić działalność nadawczą. Koncesja została wydana na rzecz Mirosława K. W toku postępowania koncesyjnego Mirosław K. poszukuje różnych form prawno-organizacyjnych dla zamierzonego przedsięwzięcia radiowego. Zawiązuje spółkę cywilną prowadzącą przedsiębiorstwo pod nazwą (...). Później zostaje jednym z trzech wspólników spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą "K." Wspólnicy podwyższają kapitał zakładowy spółki, wnosząc doń "przedsiębiorstwo w rozumieniu kodeksu cywilnego prowadzone dotąd jako spółka cywilna pod nazwą /(...)/, w tym m.in. stację nadawczą i jako składniki niematerialne znak towarowy /Radio (...)/ oraz promesę koncesji KRRiT". Jednocześnie z podwyższeniem kapitału zakładowego wspólnicy zmienili nazwę spółki na "(...)". Informacje te są zawarte w wypisach aktów notarialnych znajdujących się w aktach sprawy Radia (...). Są to akty notarialne z dnia 8 sierpnia 1994 r. rep. A (...) i z dnia 22 sierpnia 1994 r. rep. A (...), wszystkie sporządzone w Kancelarii Notarialnej (...) w Ł. Wnioskodawca Mirosław K. w piśmie z dnia 4 lipca 1995 r. skierowanym do Przewodniczącego Krajowej Rady ogólnie informuje o przekształceniach własnościowych dotyczących Radia (...), następujących w toku postępowania koncesyjnego, i przyznaje, że nie zgłaszał o tym wcześniej organowi koncesyjnemu. Organ koncesyjny wiedział o tych zmianach już w czasie postępowania koncesyjnego. Świadczą o tym dwa pisma Ewy K., właścicielki Radia (...), skierowane do Krajowej Rady i znajdujące się w aktach sprawy z wniosku Mirosława K. W pismach z dnia 14 czerwca 1994 r. i z dnia 28 czerwca 1996 r. Ewa K. informuje, że współwłaścicielem Radia (...) jest K.K. Ponadto Mirosław K. i K.K. zwracają się dnia 25 maja 1994 r., każdy osobno, do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z wnioskiem o dopisanie K.K. do koncesji na emisję programu radiowego Radia (...). W aktach sprawy jest wreszcie odpis wniosku zarządu (...) spółki z o.o. z dnia 22 sierpnia 1994 r., skierowanego do sądu rejestrowego, o dokonanie zmian w rejestrze handlowym spółki. Na wniosku widnieje pieczęć potwierdzająca jego wpływ w dniu 24 sierpnia 1994 r. do sekretariatu Biura Krajowej Rady. Tak więc Mirosław K. nie dopełnił obowiązku wynikającego z par. 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia i sam to później przyznał. Organ koncesyjny natomiast był informowany inną drogą o zmianach faktycznych i prawnych dotyczących Radia (...), następujących w toku postępowania koncesyjnego. Przyznał jednak decyzją nr (...) Mirosławowi K. jako osobie fizycznej koncesję na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "Radio (...)", chociaż w tym czasie "Radio (...)" jako stacja nadawcza i znak firmowy należało do innego podmiotu prawnego, to jest spółki z o.o. (...).

Oceniając te fakty, można by powiedzieć, że organ koncesyjny nie dopatrzył się niczego nagannego w naruszeniu przez Mirosława K. obowiązku, o którym mowa w par. 9 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Przyczyniło się to do udzielenia koncesji podmiotowi nie mogącemu osobiście jej realizować; Mirosław K. jako osoba fizyczna nie mógł rozpowszechniać programu radiowego pod nazwą "Radio (...)", ponieważ w chwili wydania decyzji koncesyjnej nie miał tytułu prawnego do rozporządzania tym Radiem. Nawet jeżeli Mirosław K. jest jedynym udziałowcem spółki (...), to jest innym, odrębnym od spółki podmiotem prawnym. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością ma własną osobowość prawną i jest tworem autonomicznym w stosunku do wspólników. Wspólnik-udziałowiec ma z tytułu udziałów pewne prawa organizacyjno-majątkowe. Może rozporządzać udziałami, czerpać zyski z tytułu tych udziałów, podejmować jako organy spółki decyzje dotyczące jej działalności. Nie ma natomiast prawa korzystania z przedsiębiorstwa spółki, a więc prowadzenia za jego pomocą działalności gospodarczej we własnym imieniu.

Jak już wspomniano, organ koncesyjny ocenił wnioski trzech koncesjonariuszy, którzy otrzymali koncesje na mocy zaskarżonych decyzji, jako spełniające w najwyższym stopniu poszczególne kryteria udzielenia koncesji i oparte na realnych podstawach finansowych. Przepisy omawianego rozporządzenia z dnia 2 czerwca 1993 r. wymagają dołączenia do wniosku o koncesję m.in. udokumentowanych informacji o posiadanych środkach finansowych, nieruchomościach związanych z przedmiotem wniosku i udziałach kapitałowych w innych podmiotach gospodarczych, bilansu i rachunku wyników za ostatni rok kalendarzowy, a w wypadku podmiotów nie zobowiązanych do sporządzania bilansu - rachunku wyników działalności gospodarczej za ostatni rok, a także zaświadczenia banku, w którym prowadzony jest główny rachunek bieżący wnioskodawcy, określającego wielkość posiadanych środków finansowych oraz zdolność kredytową wnioskodawcy /par. 3 pkt 4, 7 i 8 rozporządzenia/.

Jeden z podmiotów jest spółką z o.o. z kapitałem założycielskim 40 mln zł. W załączniku do wniosku koncesyjnego podał, że środki na finansowanie przedsięwzięcia pochodzą ze środków własnych wspólników, nie dokumentując jednak tych środków. Do wniosku nie załączono dokumentów potwierdzających posiadanie zasobów finansowych przez wspólników albo przez spółkę. W aktach sprawy znajdują się jedynie oświadczenia wspólników A.W. i T.K. z dnia 28 września 1994 r., że dysponują środkami niezbędnymi do prowadzenia stacji nadawczej. Towarzyszą im kopie szacunków nieruchomości nie związanych z działalnością nadawczą, należących do wspólników. Rzecz w tym jednak, że podmiotem wnioskującym o koncesję jest spółka z o.o., a nie jej udziałowcy. Przepis zobowiązuje wnioskodawcę, a więc spółkę z o.o., do złożenia udokumentowanych informacji o posiadanych środkach finansowych. Nie zastąpią tego nie udokumentowane oświadczenia wspólników, że posiadają oni wystarczające środki finansowe. Wspólnicy nie wyjaśniają, w jaki sposób te ich bliżej nie zidentyfikowane zasoby finansowe oraz nieruchomości mogłyby służyć jako źródło finansowania działalności nadawczej odrębnego podmiotu prawnego. W aktach sprawy brakuje potwierdzonego bilansu i rachunku wyników spółki za ostatni rok kalendarzowy /1993/. W opinii ekonomicznej sporządzonej przez organ koncesyjny dnia 22 lutego 1994 r. podniesiono, że wnioskodawca nie dołączył tego dokumentu i nie udokumentował informacji o posiadanych środkach finansowych. W uzupełnieniu tej opinii z dnia 9 kwietnia 1994 r. odnotowano fakt zaciągnięcia przez wspólników 3 mld zł kredytu. Użycie liczby mnogiej budzi wątpliwości co do tego, kto ten kredyt zaciągnął - wspólnicy czy spółka, zwłaszcza że dalej stwierdzono, iż wnioskodawca będzie ponosił dodatkowo znaczne koszty obsługi kredytu. W opinii tej zauważono, że po zaciągnięciu kredytu nie został zmieniony rachunek dochodów i kosztów, chociaż zmieniło się zasadniczo źródło finansowania i zmieniły się znacznie koszty przez wysokie koszty obsługi kredytu. Dlatego w pierwszym okresie funkcjonowania radio może nie być dochodowe. Mimo tych braków dokumentacyjnych i niejasności co do źródła finansowania spodziewanego deficytu uznano, że przedsięwzięcie ma realne podstawy funkcjonowania.

Opinia ekonomiczna w sprawie z wniosku Mirosława K. /"Radio ..."/ z dnia 15 lutego 1994 r. ogranicza się do stwierdzenia, że wniosek ma według dostarczonych danych potwierdzony potencjał ekonomiczny. Realistyczne założenia ekonomiczno-finansowe są dostosowane do skali projektu. Opiniujący jednak nie przytacza żadnych z tych dostarczonych danych, na których podstawie sformułował opinię. W znanych Sądowi aktach sprawy nie ma dowodów-dokumentów, które by tę opinię dostatecznie uwiarygodniły. Wnioskodawca nie załączył do wniosku podstawowych informacji dotyczących strony ekonomiczno-finansowej przedsięwzięcia, wymaganych przez wspomniane rozporządzenie. Nie ma w szczególności odpowiedniego zaświadczenia banku, w którym prowadzony jest główny rachunek bieżący wnioskodawcy, określającego wielkość posiadanych środków finansowych oraz zdolność kredytową wnioskodawcy /par. 3 pkt 8 rozporządzenia/. Wnioskodawca przedstawił jedynie zaświadczenie Banku (...) - Oddział w Ł. z dnia 17 września 1993 r. potwierdzające, że w tym dniu na koncie Mirosława K. znajduje się 100 tys. USD. Sąd nie podziela poglądu, iż legitymowanie się zaświadczeniem, z którego wynika, że w określonym dniu na koncie wnioskodawcy znajduje się określona kwota pieniężna, stanowi wystarczające udokumentowanie realnych podstaw finansowych prowadzenia stałej działalności nadawczej. Na dostarczone dane, o których ogólnie wspomniano w opinii ekonomicznej mogą się jeszcze składać oświadczenia Mirosława K. i K.K. z dnia 22 września 1993 r., deklarujące, że po uzyskaniu koncesji powołają oni spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, do której K.K. wniesie jako aport zabudowaną nieruchomość, położoną w Ł. przy ul. R. nr 115.

W opinii technicznej dotyczącej wniosku Mirosława K., pochodzącej z 7 lutego 1994 r., stwierdzono, że wniosek nie zawiera informacji na temat bazy produkcyjnej, emisyjnej i reporterskiej. W celu uzupełnienia tego braku przedstawiono plany inwestycyjne w tym zakresie, a nie informacje o posiadanej przez wnioskodawcę bazie nadawczej, czego wymaga par. 3 pkt 5 omawianego rozporządzenia.

Uzasadnienie pozytywnej decyzji koncesyjnej dla innego podmiotu /Radia .../ również nie znajduje dostatecznego oparcia w przedstawionych Sądowi aktach sprawy. Już z samej opinii ekonomicznej z dnia 16 lutego 1994 r., sporządzonej przez organ koncesyjny na podstawie wniosku złożonego przez ten podmiot, wynika, że wnioskodawca - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zadeklarowała kapitał założycielski w wysokości 40 mln zł, nie potwierdzając, czy został on wpłacony. Opinia stwierdza, że brak jest informacji o tym, czy wnioskodawca ma sprzęt i wyposażenie, czy też będzie zmuszony je zakupić. Do wniosku nie dołączono dokumentów, które potwierdzałyby posiadanie kapitałów własnych i informowały o zamierzeniach inwestycyjnych. W uzupełnieniu z dnia 13 kwietnia 1994 r. tej opinii stwierdzono, że wnioskodawca nie udokumentował źródeł finansowania przedsięwzięcia. Przedstawił jedynie pismo skierowane do 52 udziałowców, zobowiązujące do wniesienia dopłat do kapitału zakładowego w wysokości po 3 mln zł w terminie do 15 kwietnia 1994 r. i po 20 mln zł po uzyskaniu koncesji, a także dwie przedwstępne umowy pożyczki na łączną kwotę 750 mln zł. Opinia stwierdza również, że brak jest informacji o stanie finansowym przyszłych pożyczkodawców. Tak przedstawiają się ustalenia organu koncesyjnego dotyczące realnych podstaw finansowych przedsięwzięcia Radia (...).

Odmawiając w trzech zaskarżonych decyzjach udzielenia koncesji tym samym trzem podmiotom, organ koncesyjny dwukrotnie rozstrzygnął sprawę poprzednio rozstrzygniętą inną ostateczną decyzją, wypełniając w ten sposób przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa. Uzasadnił te decyzje stwierdzeniem, że odmowa została spowodowana tym, iż ich wnioski spełniały wymagania koncesyjne w mniejszym stopniu, a Krajowa Rada nie dysponuje w obecnym stanie częstotliwościami niezbędnymi do zaspokojenia wszystkich zgłoszonych potrzeb. Druga część tego bardzo lakonicznego uzasadnienia rozmija się z prawdą. Przedsiębiorstwo skarżące, któremu odmówiono koncesji, wnioskowało o udzielenie częstotliwości w dolnym i górnym paśmie UKF, jednakże Przewodniczący Krajowej Rady w piśmie z dnia 13 lutego 1996 r. przyznaje, że z puli częstotliwości w górnym paśmie UKF, przeznaczonych do rozdzielenia pomiędzy wnioskodawców z województwa (...), pozostało wolnych 6 częstotliwości. Z pierwszej części zdania - uzasadnienia odmowy zawartej w decyzji nr (...) wynika, że skarżący spełniał warunki koncesyjne, jednakże w mniejszym stopniu niż koncesjonariusz.

Trzeba przypomnieć, że art. 107 par. 3 Kpa czyni uzasadnienie decyzji administracyjnej obligatoryjnym jej składnikiem, podkreślając, co powinno ono zawierać. W ramach uzasadnienia faktycznego organ administracji jest zobowiązany do wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, iż dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji przyznaje pewne uprawnienia niektórym spośród wielu ubiegających się, kierując się przy tym własną oceną, podejmowaną na podstawie bardzo ogólnych kryteriów prawnych /wyrok z dnia 22 października 1981 r. I SA 2147/81, ONSA 1981 Nr 2 poz. 104/. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie wywiązał się z tak rozumianego obowiązku uzasadnienia decyzji. Nie wskazał faktów ani kryteriów, których zastosowanie doprowadziło do ustalenia, iż skarżący spełnia wymagania w mniejszym stopniu. Budzi to szczególne wątpliwości wobec wcześniejszych ustaleń Sądu, konfrontujących oceny organu koncesyjnego z materiałem dowodowym. Braków uzasadnienia nie sanuje dodatkowe uzasadnienie zaskarżonych decyzji, podane w odpowiedzi na skargę. Zawiera ono pozorne tylko porównanie wniosków koncesjonariuszy i wniosku skarżącego, polegające na zestawieniu niektórych i różnych względem siebie ich aspektów. (...)

Na zakończenie Sąd uznaje za uzasadniony zarzut skargi dotyczący ograniczenia stronie prawa dostępu do akt postępowania koncesyjnego /np. odmowy udostępnienia uchwał Krajowej Rady, stanowiących podstawę decyzji koncesyjnych/. Kontrargumentacja organu koncesyjnego zawarta w odpowiedzi na skargę jest - zdaniem Sądu - pozbawiona dostatecznych podstaw prawnych. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji /Dz.U. 1993 nr 7 poz. 34/ upoważnia Krajową Radę do ustalenia szczegółowego, a nie szczególnego - jak chce Przewodniczący Krajowej Rady - trybu postępowania w sprawach o udzielenie koncesji. Przepis ten więc nie daje podstaw do wprowadzania aktem wykonawczym odstępstw od regulacji wyższego rzędu, zawartej w art. 73 Kpa, która ma dodatkowe umocowanie w podstawowych zasadach procedury administracyjnej: zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu /art. 10 Kpa/ i zasadzie pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa /art. 8 Kpa/. Wobec tego przepisu par. 8 omawianego rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, mówiącego o udostępnieniu stronom uczestniczącym w postępowaniu informacji zawartych we wnioskach koncesyjnych, nie można interpretować jako wyłączającego uprawnienia wynikające z podstawowych norm - zasad postępowania administracyjnego.

W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził na podstawie przedstawionych wyżej ustaleń, że zaskarżone decyzje koncesyjne w istotny sposób naruszają przepisy prawa określające przesłanki udzielania koncesji oraz przepisy regulujące postępowanie koncesyjne. Nie będąc w myśl art. 206 Kpa związany granicami skargi, na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 i par. 3 oraz art. 208 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji.