Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1016/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji,


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] 2003 r. na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust.2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo Budowlane / tekst jednolity: Dz.U. z 2000r Nr 106 poz. 1126 z późn. zmiana mi /, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie - niektórych ustaw / Dz. U. z 2003r Nr 80 póz. 718/ oraz art. 104 i 108 kpa/tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r Nr 98 póz. 1071, z późniejszymi zmianami/ nakazał B - spółce z o.o. w K., następcy prawnemu A-spółki z o.o. siedzibą w K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego tj. parkingu obejmującego działki nr: 163/1, 163/5 obr.[...] w K., będącego częścią obiektu budowlanego - budowli - parkingu, na którym prowadzona jest giełda samochodowa położonego na działkach nr 163/1; 163/5 / będących przedmiotem sprawy / oraz działkach nr 175 ; 174/2; 174/1; 153/5; 154/5; 154/8; 155/2; 155/5; 156A 156/8; 157/2; 157/5; 158/2; 158/5; 159/2; 159/1; 159/5; 160/1; 160/5; 161/1; 161/5; 162/9; 162/6; 173/10; 164/1; 164/5; 165/11; 165/13; 171/8; 172/6 obr. [...]-na terenie wokół [...] przy drodze nr [...] w rejonie stacji benzynowej [...] w K. - zrealizowanego bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji wskazano , że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki prowadzone jest z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wybudowania parkingu na terenie działek nr 163/1,163/5 obr.[...] , wokół [...] przy drodze nr [...] w rejonie stacji benzynowej [...] w K., bez uzyskania stosownej decyzji pozwolenia na budowę.

Podniesiono, iż do organu wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] 2002 r. zgłaszające nielegalną budowę giełdy samochodowej w rejonie dotychczas istniejącego obiektu w B. oraz pismo Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa SA w W. -Terenowej Jednostki Obsługi w K. z dnia [...] 2002 r. informujące, że "na obszarze orientacyjne zaznaczonym na mapie sytuacyjnej kolorem zielonym prowadzone są prace ziemne związane z utwardzeniem podłoża, na obszarze orientacyjnie zaznaczonym kolorem niebieskim w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej stacji paliw na gazociągu parkują TIR-y. Prowadzenie prac ziemnych przy pomocy sprzętu mechanicznego jak i parkowanie TIR-ów na gazociągu wysokiego ciśnienia powoduje zagrożenie uszkodzenia gazociągu. Lokalizacja na gazociągu wysokiego ciśnienia stanowisk handlowych - również tymczasowych - jest niedopuszczalna, gdyż stwarza zagrożenie dla ludzi i mienia."

W związku z powyższymi pismami organ podjął postępowanie administracyjne znak: [...], w tym dokonał kontroli w terenie-protokół z dnia[...]2002 r., następnie przeprowadził rozprawę w siedzibie organu w dniu [...] 2002 r. Organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie samowolnej budowy parkingu pod działalność giełdy samochodowej wraz z parkingiem dla klientów giełdy - na terenie wokół [...] przy drodze nr [...] w rejonie stacji benzynowej [...] w K. i dokonał kolejnej kontroli w terenie w dniu [...] 2002 r.

Powyższe czynności wykazały, że na terenie wokół [...] przy drodze nr [...]w rejonie stacji benzynowej [...] w K., podzielonym na wiele działek stanowiących własność osób fizycznych oraz prawnych, zostały wybudowane obiekty budowlane pn. parkingi, na których aktualnie prowadzona jest giełda samochodowa oraz parkingi dla klientów tejże giełdy.

Postępowanie to zostało zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] 2002 r znak: [...] nakazującą rozbiórkę parkingu.

Decyzję tę uchylił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2002 r. i orzekł rozbiórkę obiektu, na którym była prowadzona giełda samochodowa (zmieniając jej adresatów) , polecając prowadzić odrębne postępowanie w zakresie parkingów dla klientów giełdy.

W tej sytuacji organ l instancji wszczął z urzędu dwa odrębne postępowania w zakresie obszaru nie objętego powyższą decyzją organu II instancji.

Jedno postępowanie ([...]) dotyczyło budowy na działkach nr [...] i [...] parkingu samochodowego, na którym była prowadzona giełda i zakończone zostało decyzją nr [...] z dnia [...] nakazującą rozbiórkę.

Drugie postępowanie (ROA-[...]) dotyczyło budowy parkingów dla klientów giełdy i zostało zakończone decyzją z dnia [...] 2002r. nr 384/02 nakazującą właścicielom i zarządcom dziełek : 5/2 , 6/14, 7/2, ,7/11, 8/2, 159/6, 468/8, 158/7, 468/7, 157/7, 154/9, 154/10, 154/3, 155/3, 155/8, 155/7, 156/7, 156/4, 156/5 , 468/5, 153/8, 153/9, 468/3, 152/21, 152/28, 468/6, 468/4, 468/1 obr.[...] rozbiórkę parkingu.

W uzasadnieniu decyzji podano następnie, że decyzją z dnia [...] 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji WINB z dnia [...] 2002 r.

W związku z tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2003 r. uchylił w całości decyzję Nr [...] z dnia [...] 2002 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uchylone zostały także decyzją WINB z dnia [...] 2003 r. decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.-Powiat Grodzki nr [...] znak: [...] i nr [...] znak:[...].

Rozpatrując ponownie sprawę budowy obiektu budowlanego pn. parking na terenie wokół [...] przy drodze nr [...] w rejonie stacji benzynowej [...] w K., PINB ustalił w oparciu o oświadczenia wezwanych właścicieli oraz dokonaną kontrolę z dnia [...] 2003 r., iż parking na którym aktualnie prowadzona jest giełda samochodowa, obejmuje m.in. działki nr 163/1 i 163/5.

W wyniku przeprowadzonego dodatkowego postępowania dowodowego, w tym przesłuchań właścicieli w/w działek, organ ustalił, iż wybudowane parkingi są usytuowane na różnych działkach stanowiących odrębne własności osób fizycznych lub prawnych oraz, że zostały wybudowane w różnym czasokresie. To spowodowało, że organ uznał za zasadne wydzielenie odrębnych postępowań, w których stronami zobowiązanymi, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, są poszczególni właściciele działek wchodzących w skład obszaru, na którym znajduje się giełda samochodowa oraz parkingi dla jej klientów.

Niniejsze postępowanie dotyczy samowolnego wybudowania parkingu na terenie działek nr: 163/1 i 163/5 obr.[...] , wokół [...] przy drodze nr [...] na lotnisko w B. w rejonie stacji benzynowej [...] w K., na którym prowadzona jest przez B-spółkę z o.o. w K. giełda samochodowa. Parking ten stanowi część istniejącego, również samowolnie wybudowanego, parkingu w tym rejonie, obejmującego działki sąsiednie i wykorzystywanego również pod działalność tej samej giełdy samochodowej. Sprawa przedmiotowej działek winna być rozpatrywana w odniesieniu do całego obszaru objętego parkingiem, na którym prowadzona jest giełda samochodowa.

Przedmiotowy parking, został wybudowany bez uzyskania z organu architektoniczno-budowlanego wymaganej dla tego rodzaju inwestycji decyzji pozwolenia na budowę, co czyni, iż dokonana została samowola budowlana. Wybudowany parking stanowi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego część obiektu budowlanego, określonego w art. 3 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane mianem budowli, czyli każdego obiektu budowlanego nie będącego budynkiem lub obiektem małej architektury.

Nadto organ l instancji stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14.07.1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. nr 93 póz. 589 z 1998r) - parking w skład którego wchodzą przedmiotowe działki, jak również pozostałe działki nr 162/9 i 162/6175, 174/2, 174/1, 153/5, 154/5, 154/8, 155/2, 155/5, 156/2, 156/8, 157/2, 157/5, 158/2, 158/5, 159/2, 159/1, 159/5, 160/1, 160/5, 161/1, 161/5, 163/5, 173/10, 164/1, 164/5, 165/11,165/13, 171/8, 172/6 obr. [...] zaliczany jest do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, co zostało potwierdzone w pismach Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2002 r. oraz z dnia [...] 2003 r. Ponadto, zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska, parkingi winny być wybudowane na terenie utwardzonym stałą jednolitą nawierzchnią chroniącą grunt przed wsiąkaniem wód opadowych wraz z wykonaniem prawidłowego odprowadzenia ścieków do kanalizacji wyposażonej w urządzenia typu łapacze tłuszczu i oleju. Wybudowany obiekt budowlany - parking na działkach nr 163/1 i 163/5 obr. [...] nie posiada uporządkowanego systemu odprowadzania ścieków z terenu, jak również nie posiada, wymaganych przy tego typu inwestycjach, urządzeń do oczyszczania ścieków, co nie spełnia, wymagań z zakresu ochrony środowiska. W tej sytuacji istnieje duże niebezpieczeństwo zanieczyszczania gruntu, a spływy naturalne z powierzchni zanieczyszczonego terenu powodują zanieczyszczenie wód istniejącego potoku[...]. Wg. opinii WIOŚ z dnia [...] 2003 r. ,,.. Trwające nadal użytkowanie parkingu giełdy samochodowej narusza tym samym nie tylko przepisy prawa budowlanego ale także wymogi ochrony środowiska. Do najważniejszych naruszeń interesu ochrony środowiska należy brak zabezpieczenia odbiornika wód tj. Rowu [....]..." Przedmiotowy parking stanowiąc część istniejącego w tym rejonie parkingu pod działalność giełdy samochodowej i tym samym rozpatrywany w odniesieniu do całego obszaru objętego parkingiem wg opinii WIOŚ całościowo przewidziany "... na ponad 600 miejsc parkingowych należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko...".

Nadto organ podniósł, że wybudowany parking będący częścią terenu, na którym prowadzona jest giełda samochodowa stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników ruchu (tj. pieszych i pojazdów samochodowych) drogi wojewódzkiej nr [...] w tym rejonie i na łącznicach autostradowych Węzła[...], a także na drogach dojazdowych do lotniska międzynarodowego w B. i jego wjazdach awaryjnych, blokując płynność ruchu na drodze wojewódzkiej, na dojeździe do lotniska i autostrady, a tym samym dezorganizując prawidłowe wykonywanie funkcji portu lotniczego - co jest niezgodne z zapewnieniem warunków technicznych na drodze wojewódzkiej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. Stan taki został potwierdzony w postanowieniu z dnia [...] 2003 r. Zarządu Dróg Wojewódzkich znak:[...], jak również przez właściciela łącznicy Węzła [...] tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad.

Parking z giełdą samochodową, zgodnie ze stanowiskiem Międzynarodowego Portu Lotniczego w K. wyrażonym, w pismach z dnia [...] 2003 r. i [...] 2003 r. stwarza również zagrożenie bezpieczeństwa dla samego Portu Lotniczego w B., a jej usytuowanie jest niezgodne z ustawą z dnia 3.07.2002 r. Prawo Lotnicze (Dz. U. z 16.08.2002 r. Nr 130 poz. 1112).

Ze względu na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wyraził ocenę, że wybudowany parking nie spełnia wymogów określonych w przepisie art.48 ust. 2 pkt.2 prawa budowlanego bowiem narusza cały szereg ww. przepisów szczególnych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego - parkingu - do stanu zgodnego z prawem.

Dalej w uzasadnieniu decyzji podniesiono również, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2003 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą parking samochodowy wraz z infrastrukturą o funkcji otwartego obiektu handlowo-usługowego z zadaszeniem , obejmującego teren przedmiotowego parkingu na działkach nr 163/1 i 163/56 obr.[...], jak i teren pozostałego parkingu, na którym całościowo aktualnie jest prowadzona działalność giełdy samochodowej. Decyzja ta stwierdza jednoznacznie, iż na zachodniej części terenu obejmującego działki Nr 153/5 , 154/5 , 155/2 , 156/2 , 157/2, 158/2 , 159/2 , 174/2 , 175 , 176/3 obr.[...] - nadal objętej zapisem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. uchwalonego uchwałą z dnia [...] 1994 r., zmienionego uchwalą z dnia [...] 1998 r. w zakresie ustaleń dotyczących obszarów urządzeń komunikacyjnych KU "zarówno przeznaczenie podstawowe, jak i dopuszczalne w obszarze KU nie zezwala na lokalizację parkingu samochodowego wraz z infrastrukturą o funkcji otwartego obiektu handlowo-usługowego z zadaszeniem. Zgodnie bowiem z ustaleniami planu obiekty o funkcji komercyjnej, jakim jest wnioskowany obiekt mogą być lokalizowane wyłącznie w ramach parkingów wielopoziomowych. We wschodniej części tego terenu, obejmującego m.in. działki nr 163/1 i 163/5 z dniem 1.01.2003 r. przestał obowiązywać plan zagospodarowania. Zgodnie z zapisem art.40 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązują przepisy szczególne, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według tych przepisów część wschodnia terenu w przeważającej części stanowi użytek rolny - rola klasy INA, III B , który wyklucza możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji powodującej zmianę użytkowania tego terenu. Wybudowany parking obejmujący przedmiotowe działki narusza w/w przepisy szczególne, nie zezwalające na zmianę użytkowania tego terenu. W związku z powyższym, parking nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 48 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. -Prawo budowlane / tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 106 póz. 1126 z późn. zmianami, ost. zm. Dz. U. z 2003 r. Nr 80 póz. 718 / - stanowi to przesłankę do nakazania rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 powołanej ustawy, bowiem teren na którym istnieje parking ma inne przeznaczenie.

Parking obejmujący działki nr 163/1 i 163/5 obr.[...], których właścicielami są J. i A. R., został wybudowany wg oświadczenia właścicieli przez inwestora tj. B- sp. z o.o w roku 2002 cyt." W roku 2002 dzierżawca tj. B-sp. z o.o dokonała utwardzenia ww. działek poprzez nasypanie warstwy żwiru ."

Organ podniósł dalej w swym uzasadnieniu, iż dokonane przez niego kontrole wykazały, iż na terenie ww. działek, jak również w obrysie całego parkingu, na którym prowadzona jest giełda samochodowa, jest nawieziona na rodzimy grunt rolny grubsza warstwa żużla, żwiru i tłucznia i na tak rozwalcowanym i utwardzonym terenie w chwili obecnej są parkowane samochody w związku z działającą na nim giełdą samochodową. Od roku 2002 teren ten jest użytkowany na podstawie umowy dzierżawy przez B-Sp. z o.o z siedzibą w K., następcę prawnego A-Sp. z o. w K.

Zgodnie z obowiązującą doktryną i orzecznictwem sądowym, adresatem decyzji o rozbiórce powinien być w pierwszej kolejności inwestor, a właściciel lub zarządca obiektu dopiero wtedy, gdy inwestor jest niedostępny, niemożliwy do ustalenia lub utracił prawo dysponowania obiektem stanowiącym przedmiot nakazu / uchwała Sądu Najwyższego z 26.03.1993 r. (IH AZP 4/93; OSNCP 1993, Nr 12 póz. 212) / , a w tym przypadku inwestor jako dzierżawca działek nr 163/1 i 163/45 obr. 53 faktycznie zarządza wybudowanym przez siebie parkingiem. Powyższe stanowisko Sądu Najwyższego potwierdza również orzecznictwo NSA.

W powstałej sytuacji faktycznej, organ nadzoru budowlanego rozpatrujący przedmiotową sprawę, mając na uwadze, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w roku 2002, jest - zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw / Dz. U. z 2003r Nr 80 póz. 718/ - zobowiązany zastosować przepisy ustawy - Prawo Budowlane w jej aktualnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 11.07.2003 r. Obiekt został zrealizowany bez uzyskania wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w tzw. samowoli budowlanej, niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i w sposób niezgodny z przeznaczeniem terenu, powodując bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, środowiska i niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, co zobowiązuje organ do nakazania rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ww. ustawy Prawo Budowlane. Ponieważ nie zachodzą okoliczności określone w art. 48 ust. 2 ww. ustawy, brak jest podstaw do zalegalizowania wybudowanego parkingu.

W świetle powyższego zaistniały przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki parkingu na działkach nr 163/1 i 163/5 obr.[...], który jest częścią terenu, na którym prowadzona jest giełda samochodowa.

W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego, zajął stanowisko w sprawie wniosków dowodowych zgłoszonych przez właścicieli działek nr 163/1 i 163/5 obr.[...] tj. państwa J. i A. R. w postaci powołania się na prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w K. IV Wydziału Karnego Odwoławczego z dnia [...] 2003 r. sygn. akt[...] utrzymującego w mocy wyrok Sądu Rejonowego w K. Wydziału IV Grodzkiego z dnia [...] 2003 r. sygn. akt [...] uniewinniającego J. K. - obwinionego z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.1999 r. - Prawo o działalności gospodarczej ( Dz. U. z 1999 r. Nr 101, póz. 1178, z późn. zmianami ) - od zarzutu popełnienia wszystkich zarzucanych czynów zakwalifikowanych jako wykroczenia oraz ustosunkował się do zarzutów i wniosków inwestora tj. B sp. z o.o. w K. reprezentowaną przez prezesa Zarządu J. K. w sprawie wykorzystania przez organ nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dowodu w postaci zdjęć lotniczych z roku 1993 i 1997 terenu wykorzystywanego przez B-sp.z o.o. oraz w postaci prawomocnego ww. wyroku Sądu Okręgowego w K. IV Wydziału Karnego Odwoławczego z dnia [...] 2003 r.

W odniesieniu do zgłoszonego przez właścicieli działek państwa J. i A. R oraz B- sp. z o.o dowodu w postaci w/w prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K., organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przyjął do wiadomości powyższe wyroki zarówno Sądu Rejonowego w K., jak również utrzymujący go w mocy wyrok Sądu Okręgowego w K. oraz przywołane orzecznictwo NSA w zakresie związania organu administracji publicznej orzeczeniem sądu karnego. Przypomniał jednak, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrok Sądu wiąże w sprawie, w której został wydany, a przedmiotowe wyroki zostały wydane w sprawie karnej i uniewinniały pana J. K. z zarzutu popełnienia wszystkich zarzucanych mu czynów zakwalifikowanych jako i w tym zakresie wiąże wszystkich, w tym również Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki. Przedmiotem postępowania karnego i rozstrzygnięcia sądu nie była natomiast sprawa samowolnego wykonania robót budowlanych, tylko rozpatrzenie zarzutów popełnienia wykroczenia z art. 65 ust. 1 ustawy - Prawo o działalności gospodarczej, a kwestie należące do właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego, regulowane przepisami ustawy Prawo budowlane występują w uzasadnieniu obydwu wyroków i są związane z podniesieniem przez oskarżyciela publicznego w uzasadnieniu jego zarzutów wobec J. K. m.in. również problemów wynikających z ww. ustawy. Wyrażone w uzasadnieniach obydwu wyroków stanowisko sądów sprowadza się do stwierdzenia, że obwiniony J. K. zarządzając B- Sp. z o.o. w K. nie ma żadnych obowiązków wynikających z ustawy - prawo budowlane w związku z wykorzystywaniem przez kierowaną przez niego spółkę przedmiotowego terenu, uzasadniając, iż spółka nie jest ich właścicielem i nie realizowała na tym terenie żadnych inwestycji budowlanych. Wyrażoną w uzasadnieniach wyroków, ocenę wydanych w sprawie samowoli budowlanej decyzji organów nadzoru budowlanego, Sąd Okręgowy w K. oparł przede wszystkim na fakcie częściowego uchylenia powyższej decyzji przez organ II instancji, która to decyzja został następnie unieważniona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Natomiast zawartą w uzasadnieniu ocenę oparcia się przez organ nadzoru budowlanego w swojej decyzji na "faktach obiektywnie nieprawdziwych" wywiódł sąd ze stanowiska zajętego przez dysponenta gazociągu tj. PGNIG w T. Oddział w K., który uznał poczynione przez spółkę zabezpieczenia za wystarczające.

W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego stwierdził, że uważa się za związanego zawartym w uzasadnieniu wyroku stanowiskiem Sądu, że pan J. K., jak również kierowana przez niego B-Sp. z o.o. w K. nie mają w odniesieniu do użytkowanych parkingów obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem działek 163/1 i 163/5 obr [...], na których to, zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym - oświadczeniami stron tj. właścicieli działek złożonymi w trybie art. 86 Kpa, - utwardzenie terenu w celu wykonania parkingu zostało wykonane w roku 2002 przez B-sp. z o.o. i którymi to dowodami tut. organ nie dysponował wydając swoje poprzednie decyzje oraz działki nr 172/6 obr.[...], której właścicielem jest od dnia [...] 2003 r. na mocy aktu notarialnego repetytorium A Nr [...] J. K. i który - wg oświadczenia poprzedniej właścicielki pani T. O. - po zakupie powyższej działki wykonał parking poprzez utwardzenie terenu. Wykonanie ww. parkingu nie było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu ponieważ nastąpiło już po wydaniu wyroku przez Sąd Rejonowy. Powyższe związanie jednakże nie wyłącza wynikających z ustawy - Prawo budowlane kompetencji organu nadzoru budowlanego l instancji, zwłaszcza w przedmiocie oceny co jest, a co nie jest obiektem budowlanym, jakie rodzaje robót należą do zakresu robót budowlanych - a bezspornym jest, że na terenie przedmiotowych działek zostało wykonane utwardzenie terenu poprzez wysypanie warstwy żwiru i tłucznia i to w celu stworzenia stanowisk postojowych dla samochodów. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego roboty polegające na utwardzeniu terenu poprzez nasypanie i tzw. "rozplantowanie" żwiru, żużla wielkopiecowego, tłucznia i innych podobnych materiałów są robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane, zwłaszcza jeżeli służą wykonaniu placów postojowych dla samochodów. Niewątpliwym jest przecież, że przepisy powyższej ustawy regulują tylko i wyłącznie takie roboty, które mają charakter robót budowlanych, roboty innego rodzaju i charakteru, nie są przedmiotem regulacji ww. ustawy.

Bezspornym jest również, że wybudowane tzw. parkingi - place obejmujące miejsca postojowe dla samochodów są obiektami budowlanymi o charakterze budowli. Niewymienienie parkingów w przepisie art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed ostatniej nowelizacji, która weszła w życie z dniem 11.07.2003 r. nie świadczy, że nie są one budowlami, ponieważ zamieszczone w przepisie wyliczenie jest wyliczeniem przykładowym, nie obejmującym wszystkich desygnatów wchodzących w zakres tego pojęcia. Zgodnie z treścią art. 28 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 11.07.2003 r. roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 w/w ustawy. Z treści powyższego przepisu wynika, że z wyjątkiem robót polegających na rozbiórce regulowanych przepisami art. 31 w/w ustawy, wszystkie inne roboty budowlane, które nie są wymienione w przepisach art. 29 i 30 ustawy wymagały do ich rozpoczęcia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy art. 29 i 30 ustawy w jej brzmieniu sprzed 11.07.2003 r. nie wymieniały robót polegających na wykonaniu miejsc postojowych dla samochodów, co świadczy, że na tego rodzaju roboty wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Potwierdza to wprowadzona w życie w dniu 11.07.2003 r. nowelizacja ustawy, która w przepisie art. 29 ust. 1 pkt. 10 wymienia, jako niewymagające pozwolenia na budowę wykonanie miejsc postojowych dla samochodów postojowych do 10 stanowisk włącznie - dla tego rodzaju robót nowelizacja przewiduje zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 zgłoszenie właściwemu organowi. Rozwiązanie powyższe stanowi liberalizację wymagań w stosunku do poprzedniej regulacji. Również przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 1974r Nr 38 póz. 229 / obowiązującej przed dniem 01.01.1995 r. wymagały w art. 28 uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę praktycznie dla wszystkich robót budowlanych z wyjątkiem rozbiórek. Wykonanie najprostszego, prymitywnego parkingu może polegać na utwardzeniu terenu także poprzez wysypanie i rozplantowanie żwiru, żużla wielkopiecowego lub tłucznia itp. W tym zakresie przeprowadzona nowelizacja ustawy nie rozszerzała zakresu robót uznawanych za roboty budowlane o nowe desygnaty, tylko rozszerzyła zakres robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę i roboty takie były i są nadal objęte regulacją ustawy Prawo budowlane. Przedstawione wyżej zapisy ustawy wskazują, że wykonywanie miejsc parkingowych dla samochodów, również poprzez utwardzenie terenu w drodze wysypania i rozplantowania żwiru lub tłucznia, wchodzi w zakres robót budowlanych regulowanych ustawą Prawo budowlane, a ponieważ na poszczególnych działkach poprzez utwardzenie terenu wykonano parking - miejsca postojowe dla więcej niż dziesięciu samochodów - wymagały one i wymagają, również po nowelizacji, uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższym wyjaśnieniem organ nadzoru budowlanego uzasadnił swoje kompetencje do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Natomiast w odniesieniu do zgłoszonego protestu prezesa Zarządu B-Sp. z o.o. w K. J. K. / inwestora /, w sprawie wykorzystywania w postępowaniu dowodowym zdjęć lotniczych stwierdzono, że zgodnie z przepisem art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a ocena dowodów jest zgodnie z art. 80 kpa uprawnieniem przysługującym prowadzącemu postępowanie administracyjne organowi administracji publicznej, który o udowodnieniu danej okoliczności decyduje na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego stwierdza, że z powyższych zdjęć nie korzystał przy określaniu czasu wykonania utwardzenia terenu pod miejsca postojowe dla samochodów na poszczególnych działkach. W ocenie czasu wykonania powyższych robót na terenie poszczególnych działek, organ nadzoru budowlanego oparł się tylko i wyłącznie na oświadczeniach składanych przez strony postępowania - właścicieli poszczególnych działek. Powyższe zdjęcia służyły tylko porównaniu wielkości terenu utwardzonego z mapami geodezyjnymi działek objętych postępowaniem, nie miały natomiast żadnego znaczenia przy ocenie czasu wykonania przedmiotowych robót budowlanych, którego określenie miało podstawowe znaczenie dla ich kwalifikacji prawnej.

Wybudowany przedmiotowy parking, będący częścią terenu na którym prowadzona jest giełda samochodowa - zgodnie z stanowiskiem WIOŚ zajętym w piśmie z dnia [...] 2002 r oraz [...] 2003 r. - zaliczony jest do inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, mogących znacząco pogorszyć stan środowiska w rozumieniu przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14.07.1998 r, zwłaszcza z uwagi na duże niebezpieczeństwo zanieczyszczenia gruntu oraz wód potoku [...] oraz stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników drogi wojewódzkiej nr [...] / tj. pieszych i pojazdów samochodowych / blokując płynność ruchu na drodze wojewódzkiej, na dojeździe do lotniska i autostrady i dezorganizując prawidłowe wykonywanie funkcji międzynarodowego portu lotniczego. Stanowi to zagrożenie w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzkiego, a szkodliwość dla środowiska oraz niebezpieczeństwo znaczącego pogorszenia jego stanu jest zagrożeniem dla ważnego interesu społecznego w rozumieniu przepisu art. 108 K.p.a. Ponieważ powyższe zagrożenia wypełniają dyspozycję art.108 k.p.a niezbędnym było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ze względu na rygor natychmiastowej wykonalności, odstąpiono od obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. tj. zapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

W odwołaniu od tej decyzji B-spółka z o.o. w K. wniosła o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w całości i umorzenie postępowania organu l instancji. Odwołujący się zarzucili, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K:

1. błędnie przyjął, że na działkach, których dotyczy zaskarżona decyzja został wybudowany obiekt budowlany tj. parking lub były realizowane jakikolwiek roboty budowlane,

2. nie zastosował się do zapadłych w tej sprawie wyroków Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego,

3. nie odniósł się do postanowienia Prokuratury Rejonowej [....] z dnia [...] 2002 r. w sprawie umorzenia postępowania, z czego strona skarżąca wywodzi próbę manipulacji tym dowodem,

4. błędnie przyjął, że orzeczenia Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego nie odnoszą się do działek nr 163/1, 163/5 i 172/6 obr. [...],

5. błędnie ustalił, że działka, której dotyczy zaskarżona decyzja jest działką rolną,

6. bezpodstawnie przyjął, że prace polegające na rozsypaniu żwiru na działce, której dotyczy zaskarżona decyzja, spowodowały niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

7. bezpodstawnie nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności,

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że na przedmiotowych działkach nie powstał żaden obiekt budowlany, ani nie zostały zrealizowane żadne roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 7 ustawy Prawo budowlane. Dowodzą tego załączone do odwołania postanowienie Prokuratury Rejonowej w K. z dnia [...] 2002 r. w sprawie umorzenia postępowania, wyrok Sądu Rejonowego w K., IV Wydział Grodzki z dnia [...] 2003 r. sygn.[...], wyrok Sądu Okręgowego w K., IV Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] 2003 r., wyrok Sądu Rejonowego w K., IV Wydział Grodzki z dnia [...] 2003 r. sygn. akt [...]. Zdaniem odwołujących się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. bezpodstawnie wykluczył związanie wyżej wymienionymi wyrokami Sądu Rejonowego i Okręgowego w zakresie działek nr 163/1, 163/5 oraz 172/6 obr.[...]. Nie ma znaczenia to, że działki te nie były objęte dotychczas prowadzonym postępowaniem przez organy nadzoru budowlanego. Ocena Sądów odnosi się, bowiem do tego, czy prace, polegające na nasypaniu i rozplantowaniu żwiru, żużla wielkopiecowego, tłucznia i innych podobnych materiałów są robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane. Podniesiono, że na wszystkich działkach, na których prowadzi działalność B- Sp. z o.o. wykonane prace miały ten sam charakter. Nie ma zatem znaczenia to, kiedy zapadły wyroki Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego. Związanie organów nadzoru budowlanego odnosi się, zatem także do działek nr 163/1, 163/5 oraz 172/6 obr.[...]. Nadto podniesiono , że organ l instancji błędnie ustalił, że działki, której dotyczy zaskarżona decyzja są działkami rolnymi.

W dniu [...] 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którą to, że grunt stanowi użytek rolny nie stanowi żadnej przeszkody uniemożliwiającej jego zabudowanie. W świetle, bowiem z art. 61 ust. l pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana, jeżeli "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym". Działka nr 163/5 obr. [...] w K. jest objęta zgodą, o której mowa w zacytowanym przepisie, bowiem zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. z dnia [...] 1994 r. znajdowała się ona w obszarze tras komunikacyjnych KT, a więc w obszarze przeznaczonym pod zabudowę. Zapis § 35 Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. przewidywał, że podstawowym przeznaczeniem obszaru tras komunikacyjnych jest lokalizacja terenów kolejowych, wydzielonej komunikacji szynowej, autostrad, ulic ekspresowych, ulic głównych ruchu przyśpieszonego, ulic głównych, ulic zbiorczych oraz lokalnych, ulic pieszo jezdnych, ciągów dla komunikacji pieszej i rowerowej. W obszarze tym dopuszczona była nadto lokalizacja usług komercyjnych, a w szczególności obiektów handlu i gastronomii oraz rzemiosła, terenów zieleni, urządzeń komunikacyjnych, a w szczególności parkingów, pasów postojowych i stacji paliw, zaplecza administracyjno - socjalnego dla jednostek eksploatujących, urządzeń związanych z eksploatacją tras, urządzeń infrastruktury technicznej. W konsekwencji działka nr 164/5 obr.[...], jest działką przeznaczoną pod zabudowę w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie istnieją, zatem w stosunku do niej przeszkody uniemożliwiające jej zabudowę wynikające z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Działka nr 163/1 [...] na mapach ewidencyjnych jest oznaczona symbolem "dr", co jednoznacznie przesądza, że jest działką budowlaną.

Zdaniem odwołujących się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 108 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak:[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r., Dz.U. nr 207 póz. 2016 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu odwołania B-spółki z o.o. z siedzibą w K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ l instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zapewnił stronom postępowania ich gwarancje procesowe, gdyż miały one zapewnioną możliwość uczestniczenia we wszystkich fazach postępowania. Organ odwoławczy podał, że organ l instancji wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniach administracyjnych prowadzonych pod sygn.: 1) [...] dotyczącym samowolnie wybudowanych parkingów obejmujących działki nr: 175; 174/2; 174/1; 161/1; 161/5; 160/1; 160/5; 159/1; 159/2; 159/5; 158/2; 158/5; 156/2; 156/8; 155/2; 155/5; 154/5; 154/8; 153/5; 157/2; 157/5; 176/6; 176/5; 176/1 obr. [...] w K., na których prowadzona jest giełda samochodowa, oraz parkingów dla klientów w/w giełdy samochodowej obejmujących działki nr: 5/2; 6/14; 7/2; 7/11; 8/12; 159/6; 468/8; 158/7; 468/7; 157/7; 154/9; 154/10; 154/3; 155/3; 155/8; 155/7; 156/7; 156/4; 156/5; 468/5; 153/8; 153/9; 468/3; 152/21; 152/28; 468/6; 468/4; 152/1; 468/1 obr. [...] w K.; 2) [...] dotyczącym parkingu, na którym prowadzona jest giełda samochodowa obejmującego działki nr: 157/2; 157/5 obr. [...] w K.; 3) [...] dotyczącym parkingu, na którym prowadzona jest giełda samochodowa obejmującego działki nr: 5/2; 6/14; 7/2; 7/11; 8/12; 159/6; 468/8; 158/7; 468/7; 157/7; 154/9; 154/10; 154/3; 155/3; 155/8; 155/7; 156/7; 156/4; 156/5; 468/5; 153/8; 153/9; 468/3; 152/21; 152/28; 468/6; 468/4; 468/1 obr. [...] w K.; 4) [...] dotyczącym parkingu, na którym prowadzona jest giełda samochodowa obejmującego działkę nr: 162/9 i 162/6 obr. [...] w K.

Podniósł, że w przedmiotowym postępowaniu PINB oparł się również na ustaleniach poczynionych podczas kontroli robót budowlanych z dnia [...] 2002r., [...] 2002 r. i [...] 2003 r., podczas przeprowadzonej w siedzibie organu l instancji rozprawy administracyjnej z dnia [...] 2002 r., przesłuchań właścicieli działek na których wybudowano parking obsługujący klientów giełdy samochodowej, jak również właścicieli i dzierżawców działek na których wybudowano parking na którym działa giełda samochodowa, oraz na podstawie pism i opinii m.in. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K.; Międzynarodowego Portu Lotniczego K.; Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał za prawidłowe ustalenia organ l instancji, iż parking obejmujący działkę nr 163/1 i 163/5 obr.[...], został zrealizowany w 2002 r. poprzez utwardzenie terenu warstwą żużla, żwiru i tłucznia w celu stworzenia stanowisk postojowych dla samochodów w związku z działającą na nim giełdą samochodową, jak również kwalifikację prawną, iż wykonany parking stanowi część obiektu budowlanego określonego w art. pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. mianem budowli, czyli każdego obiektu budowlanego nie będącego budynkiem lub obiektem małej architektury. W ocenie MWINB, wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu - niezależnie od sposobu utwardzenia, należy kwalifikować jako wykonanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na realizację której jest wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, wykonanie przedmiotowego obiektu powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem w sytuacji braku takiej decyzji właściwego organu, istnieją przesłanki do zastosowania trybu art. 48 prawa budowlanego z 1994 r.

W niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do rozbiórki obiektu albowiem nie jest możliwe wdrożenie trybu legalizacyjnego ze względu na niespełnienie przesłanek z art. 48 ust.2 Prawa budowlanego - przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz należy mieć na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów prawa w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Wykazano również, iż działalność giełdy powoduje szkodliwość dla środowiska, oraz niebezpieczeństwo pogorszenia jego stanu, w szczególności z uwagi na duże niebezpieczeństwo zanieczyszczenia gruntu oraz wód potoku [...] (opinia WIOŚ z dnia [...] 2003 r. "Do najważniejszych naruszeń interesu ochrony środowiska należy brak zabezpieczenia zbiornika wód tj. Rowu[...]).

W świetle powyższego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uznał, iż organ l instancji prawidłowo wydał decyzję o nakazie rozbiórki.

W odniesieniu do zarzutów stron odwołujących się organ odwoławczy stwierdził, iż są one niezasadne.

W odniesieniu do dostarczonych przez strony orzeczeń sądów powszechnych i postanowienia Prokuratury Rejonowej w K. organ II instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego są związane wyrokami sądów karnych i postanowieniem Prokuratury i w weryfikowanej decyzji nie zostało podważone rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego, czy Sądu Okręgowego, oczyszczające zarządzającego B-spółkę z o.o. J. K. z zarzutów popełnienia wykroczenia z art. 65 ust. 1 ustawy - Prawo o działalności gospodarczej, jak również postanowienia Prokuratury wydane w przedmiocie umorzenia dochodzenia.

Organy nadzoru budowlanego nie są jednak związane wykładnią przepisów prawa budowlanego dokonaną przez sądy powszechne i organy prokuratury na poczet prowadzonych przez nie postępowań czy to cywilnych, czy karnych. Organ nadzoru budowlanego posiada wynikające z ustawy Prawo budowlane kompetencje do dokonywania własnej oceny przedmiotów postępowań administracyjnych, w szczególności do oceny co jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, oraz czy wykonane czynności należy zakwalifikować jako roboty budowlane w rozumieniu wyżej wskazanej ustawy. Należy zatem odrzucić zarzut, iż organ l instancji dokonując własnej kwalifikacji przedmiotu niniejszego postępowania naruszył wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę państwa prawnego. W ocenie organu II instancji organ pierwszoinstancyjny działał w sferze i w granicach zakreślonych przez ustawodawcę i miał prawo zakwalifikować zlokalizowany na przedmiotowej działce parking jako obiekt budowlany, na realizację, którego przepisy prawa wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem organu II instancji, przesłanki do zastosowania trybu art. 108 K.p.a. zostały dostatecznie wyjaśnione w uzasadnieniu skarżonej decyzji i zostało to potwierdzone przez WINB postanowieniami z dnia [...] 2004 r. i [...] 2004 r. odmawiającymi wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji PINB w K. Powiat Grodzki z dnia [...] 2003 r., znak:[...].

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. B-spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. wniosła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K., jak i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu l instancji.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2007 r., w uzupełnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że działki nr 163/1 i 163/5 nie były przedmiotem wcześniej toczących się postępowań, w szczególności postępowania o sygn.[...], a strony nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ww. działek oraz nie wszystkie strony były zawiadamiane o poszczególnych czynnościach podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w sprawie tych działek. Skarżąca podniosła, iż pismem z dnia [...] 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wezwał na podstawie art. 50 § 1 kpa J. i A. R. do osobistego zgłoszenia się w inspektoracie w celu złożenia wyjaśnień (karta 69). O czynności tej nie zostały zawiadomione pozostałe strony postępowania, co narusza wyrażoną w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Wskazano, że w wezwaniu nie został określony charakter, w jakim zostali wezwani Państwo R.

Ponadto zwrócono uwagę, iż z protokołu kontroli rutynowej dokonanej w dniu [...] 2003 r. wynika, że teren parkingu objęty postępowaniem [...] został powiększony przez utwardzenie warstwą żwiru i tłucznia kolejnych działek, w tym działek nr 163/1 i 163/5 (karta 73). O czynności tej strony postępowania nie zostały również zawiadomione, co również narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Także o kolejnej czynności dokonanej przez PINB strony nie zostały zawiadomione, tj. o przyjęciu strony - przedstawiciela GDDKiA (karta 28).

Jak wynika z uzasadnień zaskarżonych decyzji obydwu instancji ustalenia w sprawie zostały dokonane m. in. na podstawie protokołu z dnia [...] 2002 r. oraz rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] 2002 r. Czynności te nie dotyczyły jednak działek 163/1 i 163/5 Strony postępowania nie mogły zatem brać w nich czynnego udziału.

W konsekwencji powyższego, dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenie, że na działkach 163/1 i 163/5 została zrealizowana samowola budowlana dokonane zostało z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10, art. 67, art. 68, art. 69, oraz 79 kpa.

Podkreślono, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż skargę należy uznać za uzasadnioną, choć nie ze względu na wszystkie podniesione w niej zarzuty.

Rację należy, co do zasady, przyznać organowi odwoławczemu, co do oceny, iż wykonane roboty budowlane polegające na nawiezieniu na grunt warstwy żużla, żwiru i tłucznia, a następnie rozwalcowaniu tych materiałów w celu utworzenia parkingu dla samochodów, należy zakwalifikować jako budowę, w wyniku której, powstała będąca obiektem budowlanym budowla - parking, na realizację której wymagane było w 2002 r. uzyskanie pozwolenia na budowę. Pojęcie obiektu budowlanego obejmuje nie tylko pojęcie budynku i obiektu małej architektury, ale zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego każdą budowlę. Zgodnie z ogólną regułą art. 28 prawa budowlanego, roboty budowlane (a zatem stosownie do art. 3 pkt 7 i 3 - także budowę) rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 29 Prawa budowlanego wyczerpująco wymienia rodzaje robót budowlanych, do których wykonania nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, a przepis art. 30 tej ustawy określa, dla których robót budowlanych niezbędne jest dokonanie zgłoszenia o zamiarze ich rozpoczęcia.

Sąd podziela również pogląd, iż organy nadzoru budowlanego posiadają wynikające z ustawy Prawo budowlane kompetencje do dokonywania własnej oceny przedmiotów postępowań administracyjnych, w szczególności do oceny, co jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, oraz czy wykonane czynności należy zakwalifikować jako roboty budowlane w rozumieniu wyżej wskazanej ustawy. Organy nadzoru budowlanego nie są zatem związane wykładnią przepisów prawa budowlanego dokonaną przez sądy powszechne i organy prokuratury na poczet prowadzonych przez nie postępowań czy to cywilnych, czy karnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił natomiast zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów art. 10 kpa. Twierdzenie zatem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. "zapewnił stronom postępowania ich gwarancje procesowe, gdyż miały one zapewnioną możliwość uczestniczenia we wszystkich fazach postępowania" nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy.

Na wstępie podkreślić należy, że rozpatrując ponownie sprawę budowy obiektu budowlanego pn. parking na terenie wokół Zjazdu [...] przy drodze nr [...] w rejonie stacji benzynowej [...] w K., PINB ustalił w oparciu o oświadczenia wezwanych właścicieli oraz dokonaną kontrolę z dnia [...] 2003 r., iż parking na którym aktualnie prowadzona jest giełda samochodowa, obejmuje też m.in. działki nr 163/1 i 163/5, objęte nin. postępowaniem.

Przedłożone akta administracyjne rozpoczynają się od notatki służbowej z dnia [...] 2003 r., z której wynika , że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadził odrębne postępowanie w stosunku do każdej z działek wchodzących w skład "giełdy samochodowej", dołączając do każdego z nich kserokopie niezbędnego materiału dowodowego z postępowania pierwotnego toczącego się do sygnatury[...].

Ze znajdujących się w aktach kserokopii wcześniejszych decyzji wydanych w sprawie rozbiórki parkingów, na których prowadzona była działalność giełdy samochodowej wynika, że działki nr 163/1 i 163/5 nie były przedmiotem uprzednio wydanych decyzji (w szczególności w sprawie toczącej się do sygn. [...]).

Na wezwanie o nadesłanie kompletu akt sprawy, względnie oświadczenie, że akta przesłane sądowi zawierają wszystkie dokumenty w sprawie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, iż akta nin. postępowania administracyjnego, prowadzonego odrębnie od sprawy [...] zawierają 106 kart (k.51 i 52 akt sąd.), a akta pierwotne o sygn. [...] znajdują się przy sprawie o sygn. akt [...].

Po zapoznaniu się z aktami sprawy [...] nie znaleziono w nich zawiadomienia o wszczęciu (czy zakończeniu) postępowania w sprawie działek nr 163/1 i 163/5. Brak tych dokumentów także w aktach przedłożonych Sądowi do nin. sprawy.

Jedynymi dokumentami dotyczącymi przedmiotowych działek są:

- kserokopia wezwania skierowanego do J. i A. R. w sprawie do sygn. [...] z dnia [...] 2003 r., wystosowanym na podstawie art. 50 § 1 kpa, do zgłoszenia się w Inspektoracie w celu złożenia wyjaśnień (nie wiadomo w jakim charakterze),

-kserokopia protokołu z przyjęcia strony, w którym odnotowano oświadczenie J. i A. R., że są od 1995 r. właścicielami działek nr 163/1 i 163/5, które od 2002 r. są w dzierżawie i w 2002 r. dzierżawca tj. B-spółka z o.o. dokonała utwardzenia działek poprzez nasypanie warstwy żwiru;

- kserokopia umowy dzierżawy;

-kserokopia protokołu z kontroli rutynowej dokonanej [...] 2003 r.

-protokół z przyjęcia strony z [...] 2003 r.

Z protokołu kontroli rutynowej wynika, że teren parkingu objęty postępowaniem [...] został powiększony poprzez utwardzenie warstwą żwiru i tłucznia kolejnych działek , w tym działek nr 163/1 i 163/5 (k.73). W kontroli strony nie brały udziału i nie zostały o niej zawiadomione.

W protokole z przyjęcia strony z dnia [...] 2003 r., odnotowano oświadczenia przedstawiciela GDDKiA, bez zawiadomienia o tej czynności stron postępowania. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu l instancji na podstawie tego oświadczenia organ ustalił, że wybudowany parking będący częścią terenu, na którym prowadzona jest giełda samochodowa stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników ruchu (tj. pieszych i pojazdów samochodowych) drogi wojewódzkiej nr [...] w tym rejonie i na łącznicach autostrad owych Węzła[...] , a także na drogach dojazdowych do lotniska międzynarodowego w B. i jego wjazdach awaryjnych, blokując płynność ruchu na drodze wojewódzkiej, na dojeździe do lotniska i autostrady, a tym samym dezorganizując prawidłowe wykonywanie funkcji portu lotniczego. Z kolei organ odwoławczy, ustalając taki stan faktyczny, powołał się na protokół ze spotkania w sprawie wjazdu na teren giełdy w B. w rejonie portu lotniczego z dnia [...] 2003 r. (karta nr 23 akt l instancji). W dacie tej J. R. i A. R. nie byli jeszcze stronami postępowania.

Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji ustalenia w sprawie zostały dokonane na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] 2002 r., [...] 2002 r., oraz wyników rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] 2002 r, protokołu kontroli z dnia [...] 2002 r. (gdy J. R. i A. R. nie byli jeszcze stronami postępowania) , protokołu kontroli z dnia [...] 2003 r. (protokół sporządzony w formie notatki - strony o przeprowadzeniu tego dowodu nie zostały zawiadomione), oświadczeń innych osób (o przeprowadzeniu tych dowodów strony nie zostały zawiadomione) oraz pism organów i instytucji ( strony nie zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z nimi). Były to w większości dowody przeprowadzone w innej sprawie, przed wszczęciem postępowania (bez podjęcia w ogóle zawiadomienia o wszczęciu postępowania) w sprawie samowolnej budowy parkingu na działkach nr 163/1 i 162/6 obr. [...].

Jak wynika z przytoczonej na wstępie rozważań notatki służbowej akta sprawy [...] nie były dołączone do akt niniejszej sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadził odrębne postępowanie w stosunku do każdej z działek wchodzących w skład "giełdy samochodowej", dokonując i załączając do każdego z nich kserokopie "niezbędnego" materiału dowodowego z postępowania pierwotnego toczącego się do sygnatury [...]. Jednakże kserokopie te nie obejmowały wszystkich materiałów zgromadzonych w tych aktach, w szczególności tych, na podstawie, których w niniejszej sprawie organ dokonał ustaleń.

Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w tym postępowaniu, wyrażona w przepisie art.10 kpa. Stanowi on, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej chronologię postępowania nie można uznać, aby w niniejszej sprawie organ l instancji mógł od tej zasady, zgodnie z prawem, odstąpić.

Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 2.02.2001 rl SA 1479/99 LEX nr 54176).

Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok NSA z dnia 6.10.2000rVSA316/00 LEXnr50116).

Brak w aktach sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania, końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa.

Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia, którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (wyrok NSA z dnia 5.04.2001 rll SA 1095/00 LEX nr 53441).

Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę zarówno wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest data aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Szczególnie szeroki jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. W szczególności organ administracji publicznej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym na przykład z uzasadnieniem, że jej udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny. Z kolei obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego, "jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi.( Wróbel A. Zakamycze 2005 stan prawny: 2005.07.06 Komentarz do art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd.)

Ponadto o ile art. 10 § 2 kpa pozwala na odstąpienie od zasady określonej w § 1 w przypadkach , gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze wzglądu na grożąca niepowetowaną szkodę materialną to przepis ten nie zwalnia na zaniechanie zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 61 § 4 kpa.

Poczynione w sprawie ustalenia, podstawowe dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały zatem dokonane z naruszeniem art.7, art.8, art. 10, art.,61 § 4 kpa, 79 kpa.

Wyżej opisane uchybienia upoważniają do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tego powodu Sąd nie wypowiada się co do prawidłowości zastosowania przez organy prawa materialnego, gdyż subsumcja przepisu nastąpiła z naruszeniem wszelkich zasad procesowych.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie powołanego przepisu i art.200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, winno ono zostać uzupełnione w celu usunięciu wszystkich braków, o których wyżej mowa, przy pełnym zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, szczególnie wynikających z przepisów art. 10 kpa i 61 §4 kpa.