Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2330/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 125, art. 145, art. 151, art. 182, art. 183, art. 184, art. 187
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1, art. 6, art. 26, art. 32, art. 33, art. 34, art. 121, art. 125, art. 126, art. 119, art. 130
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 144/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 7 lipca 2021 r., VII SA/Wa 144/21, oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z 1 października 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB), na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.) nałożył na m.st. Warszawa jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25.000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązków wynikających z decyzji PINB z 29 maja 2015 r. nr [...] nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] poprzez wykonane robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez: wykonanie remontu dachu obejmującego wymianę i odtwarzanie więźby dachowej wraz z elementami wykończenia, lukarnami obróbkami blacharskimi, rynnami i rurami spustowymi; wykonanie remontu kominów; wykonanie remontu przewodów spalinowych - należy wprowadzić preizolowane przewody z Kwasówki; wykonanie warstwy izolacyjno-posadzkowej na górnym stropie; zabezpieczenie poddasza przed dostępem ptaków; naprawę ciągu pieszego przed budynkiem; naprawę tynków poprzez skucie i uzupełnienie odspojonych tynków elewacji i balkonów - które to roboty należało wykonać w terminie sześciu miesięcy od dnia w którym decyzja stałą się ostateczna. Wobec stwierdzenia niewykonania w całości nałożonych obowiązków, PINB wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do m.st. Warszawy, z zachowaniem obowiązków przewidzianych w art. 1, art. 26 § 5 oraz art. 32 u.p.e.a., skutecznie doręczając w dniu 3 stycznia 2018 r. upomnienie nr [...]z 27 grudnia 2017 r., a następnie skutecznie doręczając 8 lutego 2018 r. tytuł wykonawczy [...]nr [...]z 2 lutego 2018 r. Określenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę zastosowania ww. środka egzekucyjnego przewidzianego w art. 119 u.p.e.a. nastąpiło w rezultacie wcześniejszych kontroli wykonania ww. obowiązków, przeprowadzonych na podstawie art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) przez upoważnionych pracowników PINB oraz na podstawie informacji przekazanych przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] w piśmie z 24 września 2020 r.

Postanowieniem z 25 listopada 2020 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Miasta st. Warszawy-Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] m.st. Warszawy, utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia MWINB wskazał, że podmiot zobowiązany m.st. Warszawa uchyla się od całkowitego wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB nr z 29 maja 2015 r. nr [...]. Jest to przy tym okoliczność niekwestionowana, przez co PINB miał obowiązek nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem organu odwoławczego PINB zasadnie zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się ustalając jej wysokość. Jednocześnie organ podkreślił, że nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego ww. decyzją, a organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku. Wskazał, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym - dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja organu powiatowego organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Adresat decyzji m.st. Warszawa, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków.

MWINB zaznaczył, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Skargą Miasto Stołeczne Warszawa- Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] m.st. Warszawy zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie, że stroną, na którą został nałożony obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...], jest osoba prawna gospodarująca mieniem publicznym przy pomocy statio municipi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] m.st. Warszawy, który statutowo zajmuje się zarządzaniem nieruchomościami położonymi na obszarze [...], które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie niecelowego obarczenia skarżącego obowiązkiem zapłaty kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".

W ocenie Sądu słusznie wskazano w kwestionowanych postanowieniach, że to właśnie grzywna jest pierwszym celowym środkiem jaki winien zostać zastosowany względem zobowiązanego, jako środek najmniej dolegliwy. Zasadą egzekucji administracyjnej jest właśnie stosowanie środków, które z jednej strony zapewnią wykonanie obowiązku, z drugiej zaś w jak najmniejszym stopniu będą odczuwalne dla zobowiązanego. Sąd nie miał zatem jakichkolwiek zastrzeżeń co do wyboru środka. Jest to najłagodniejszy sposób egzekwowania należności niepieniężnych, przy czym jeżeli skarżący wykona swój obowiązek to może liczyć na umorzenie grzywny lub jej częściowy zwrot w razie wyegzekwowania. Zgodnie z kolei z art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. W § 4 tego przepisu ustawodawca wskazał, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W związku z tym, że obowiązki nałożone na m.st. Warszawa są obowiązkami z zakresu Prawa budowlanego, grzywnę można było nałożyć jednokrotnie.

Sąd podniósł, że warunkiem wszczęcia egzekucji i zastosowania środków przewidzianych w u.p.e.a. jest uchylanie się podmiotu zobowiązanego od wykonania obowiązku, co w niniejszej sprawie ma niewątpliwie miejsce. Jakkolwiek wobec budynku podejmowane są przez skarżącego działania mające na celu zrealizowanie obowiązku, ale nie są one ani wystarczające ani w pełni wypełniające wszystkie nałożone obowiązki. Wobec więc tego, że pomimo skutecznego doręczenia upomnienia, zobowiązany nadal nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku, mamy do czynienia ze zwłoką występującą po jego stronie, wymagającą reakcji państwa.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny Sąd podzielił uwagi organów, że nie stanowi ona kary, lecz formę prawnego nacisku, mającą na celu skuteczne skłonienie zobowiązanego do realizacji obowiązku nałożonego aktem administracyjnym. Grzywnę w wysokości 25.000 zł należy, zdaniem Sądu, uznać za celową oraz adekwatną do sytuacji, w której skarżący uchyla się od wykonania obowiązku powołując się na niepewną sytuację prawną nieruchomości. Grzywna w takiej właśnie kwocie oddaje w pełni zarówno zachowanie strony, która bez uzasadnienia, będąc do tego zobowiązana, nie realizuje nałożonego na nią obowiązku, a także daje dużą szansę na zakończenie egzekucji już na tym etapie postępowania. Trafnie przy tym w ocenie Sądu w postanowieniu I instancji wskazano, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie powinien się kierować takimi okolicznościami jak: możliwości finansowe, sytuacja rodzinna czy życiowa zobowiązanego - liczy się wpływ jaki wywrze grzywna. Sąd nie podzielił tym samym zarzutu skargi, wskazującego na naruszenie art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. w związku z art. 9 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie, że stroną, na którą został nałożony obowiązek wykonania robót budowlanych, jest osoba prawna gospodarująca mieniem publicznym przy pomocy statio municipi, a zatem niecelowo obarczono skarżącego obowiązkiem zapłaty grzywny. Pomimo "zawirowań" prawnych dotyczących kwestii własnościowych m.st. Warszawa nadal figuruje jako właściciel a przez to zobowiązany do wykonania decyzji PINB. Sąd zwrócił uwagę, że jako zobowiązane figurują również dwie osoby fizyczne, które aktualnie zostały wykreślone z księgi wieczystej i wobec których nie toczy się obecnie postępowanie egzekucyjne. Nie zmienia to jednak tego, że obowiązek należy wykonać. To zaś, że jest on wymagalny pozostaje poza jakimkolwiek sporem. Jeżeli strona uważała, że na tym etapie wystarczające było poprzestanie na wykonanych już pracach, powinna była starać się o zmianę terminu decyzji nakazowej nie zaś samowolne powstrzymywanie się od realizacji obowiązku w pełni.

Zdaniem Sądu bez znaczenia dla wykonania decyzji PINB z 2015 r. pozostają sygnalizowane przez skarżącego ewentualne trudności z wyegzekwowaniem środków poniesionych na przedmiotowy budynek wskutek realizacji obowiązków. Z punktu widzenia tych ostatnich jest to okoliczność całkowicie drugorzędna, należąca do sfery wzajemnych rozliczeń nakładów na nieruchomość.

Sąd podkreślił, iż dostrzegł charakter prawno-organizacyjny skarżącego, jego skomplikowaną strukturę oraz związanie normami prawnymi np. zamówień publicznych. Nie jest to jednak w stanie podważyć ciążącego na nim obowiązku prawnego, który jest od wskazanych kwestii niezależny. M.st. Warszawa po wykonaniu obowiązku będzie mogło domagać się odpowiedniego rozliczenia kosztów z tego tytułu poniesionych, co jednak stanowi zupełnie odmienną sprawę, przynależną prawu cywilnemu.

Skargą kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 6 § 1 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie i brak zbadania horyzontalnych i wertykalnych przesłanek jakie legły u podstaw zaniechania przez skarżącego kasacyjnie realizacji robót budowlanych wskazanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 29 maja 2015 r., co nie jest tożsame z uchylaniem się przez skarżącego kasacyjnie od wykonania obowiązku nią nałożonego, albowiem faktycznym, a w konsekwencji także prawnym źródłem odmowy jej realizacji przez skarżącego kasacyjnie jest fakt, że nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny,

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. i art. 9 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za obojętny dla powstania ciężaru finansowego miasta stołecznego Warszawy fakt, że stroną, na którą został nałożony obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...], jest osoba prawna gospodarująca mieniem publicznym przy pomocy statio municipi - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] m.st. Warszawy, który statutowo zajmuje się zarządzaniem nieruchomościami położonymi na obszarze [...], a w konsekwencji oddalenie skargi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie niecelowego obarczenia skarżącego kasacyjnie obowiązkiem zapłaty kary pieniężnej.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o: - wstrzymanie przez NSA wykonania postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2020 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 1 października 2020 r.; - zawieszenie postępowania, na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu rozstrzygnięcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 29 maja 2015 r., nr [...], wszczętego na skutek podania z dnia 21 stycznia 2021 r. opartego na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 289) oraz art. 231 § 1 i art. 296 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. 2020 r. poz. 1444) (zawiadomienie o wszczęciu postępowania w aktach sprawy) ewentualnie do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego zawisłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sygn. akt: I OSK 1711/20; - rozpoznanie wniosku sformułowanego przez skarżącego kasacyjnie - na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w zażaleniu z dnia 26 kwietnia 2021 r. o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, tj.: "Czy dopuszczalne jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia na jednostkę sektora finansów publicznych w przypadku, gdy brak jest po stronie tej jednostki możliwości faktycznej i prawnej realizacji obowiązku, którego niewykonanie jest źródłem tej grzywny, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy grzywna taka bez względu na jej wysokość stanowi o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.)?".

Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że strona wnosząca kasację zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Stąd też należało rozpoznać wniesiony środek odwoławczy zgodnie z podniesionymi w nim zarzutami.

Podkreślić należy, że przedmiotem oceny NSA w tej sprawie jest wyrok WSA w Warszawie, w którym oddalono skargę na ostateczne postanowienie MWINB z 25 listopada 2020 r. o nałożeniu grzywny na Miasto Stołeczne Warszawa w wysokości 25 000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji PINB z 29 maja 2015 r. nr [...]nakazującej P.J., B. M. oraz Miastu Stołecznemu Warszawa usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] poprzez wykonane określonych tym rozstrzygnięciem robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się tej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, stąd też oddalając skargę Sąd ten zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Skarga kasacyjna kwestionuje ten wyrok zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania domagając się eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Jednakże skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim na wstępie należy zaznaczyć, iż decyzją PINB z 29 maja 2015r. nr [...] nakazano P.J., B. M. oraz Miastu Stołecznemu Warszawa usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] poprzez wykonane określonych tym rozstrzygnięciem robót budowlanych w postaci: przeprowadzenia remontu dachu obejmującego wymianę i odtwarzanie więźby dachowej wraz z elementami wykończenia, lukarnami obróbkami blacharskimi, rynnami i rurami spustowymi; wykonania remontu kominów; wykonania remontu przewodów spalinowych - należy wprowadzić preizolowane przewody z kwasówki; wykonania warstwy izolacyjno-posadzkowej na górnym stropie; zabezpieczenia poddasza przed dostępem ptaków; naprawy ciągu pieszego przed budynkiem; naprawy tynków poprzez skucie i uzupełnienie odspojonych tynków elewacji i balkonów - które to roboty należało wykonać w terminie sześciu miesięcy od dnia w którym decyzja stałą się ostateczna.

Nie jest kwestionowane w sprawie, iż wskazywane wyżej prace remontowe nie zostały przez zobowiązanych wykonane, tym samym PINB wszczął postępowanie egzekucyjne z zachowaniem obowiązków przewidzianych w art. 1, art. 26 § 5 oraz art. 32 u.p.e.a., skutecznie doręczając w dniu 3 stycznia 2018 r. upomnienie nr [...] z 27 grudnia 2017 r., a następnie skutecznie doręczając 8 lutego 2018 r. tytuł wykonawczy [...]nr [...]z 2 lutego 2018 r.

W stanie faktycznym tej sprawy istotne jest również i to, że wobec dwóch osób fizycznych P.J. oraz B.M. zobowiązanych do wykonania decyzji PINB z 29 maja 2015 r. nr [...] postępowanie egzekucyjne w administracji wszczęte i prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego [...] Nr [...] z 2 lutego 2018 r. zostało umorzone ostatecznym postanowieniem PINB z 20 maja 2019 r. nr [...] wobec pozbawienia ww. tytułu prawnego do nieruchomości co nastąpiło na podstawie decyzji Komisji ds. reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 7 czerwca 2018 r. nr [...] sygn. akt [...].

Przeprowadzone przez uprawnionych pracowników PINB kontrole potwierdziły fakt nie wykonania ww. obowiązku, stąd też w tak określonym stanie faktycznym organ egzekucyjny pierwszej instancji w celu wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nałożył na zobowiązane Miasto Stołeczne Warszawa w trybie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25 000 zł. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego - patrz wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r. II OSK 98/20.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - niewłaściwego zastosowania art. 6 § 1 u.p.e.a. w sposób opisany w zarzucie nr 1 zamieszczonym w petitum skargi kasacyjnej. Przepis ten dotyczy zasady obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji i stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Przyjmuje się w orzecznictwie, że zasadą wynikającą wprost z art. 6 § 1 u.p.e.a. jest zasada obligatoryjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej (inaczej zasada prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji). Zgodnie z nią wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, iż w sytuacji niewykonania określonych obowiązków przez zobowiązanego wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. (wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r., II FSK 629/20).

Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli obowiązek stał się wymagalny, a zobowiązany nie podjął działań do jego wykonania. Wskazać należy, że choć u.p.e.a. nie zawiera definicji pojęcia "uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku", to jednakże na podstawie całokształtu przepisów regulujących instytucje administracyjnego postępowania egzekucyjnego można uznać, że organ przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Przy czym za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje bowiem wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny (zob. wyroki NSA z: 18 listopada 2009 r., II OSK 1820/08; z 20 lutego 2018 r., I OSK 1988/17).

Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie egzekucyjne ma charakter wykonawczy względem uprzednio powstałego obowiązku. Jego celem jest doprowadzenie do realizacji obowiązku, a nie samo w sobie wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu. Z racji na stricte wykonawczy charakter tego postępowania, spodziewanego rezultatu nie mogły odnieść przywoływane tak w skardze, jak i w skardze kasacyjnej okoliczności natury faktycznej, łączące się z trudnościami w realizacji obowiązku. Innymi słowy, dopóki w obrocie prawnym istnieje skonkretyzowany obowiązek, który nie jest wykonywany w sposób dobrowolny przez podmiot zobowiązany, dopóty prowadzenie postępowania egzekucyjnego z mocy art. 6 § 1 u.p.e.a. jest obowiązkowe (podobnie w wyroku NSA z 20 maja 2020 r. II OSK 3198/19).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a. uzasadniany jest stanowiskiem, że źródłem odmowy realizacji decyzji PINB z 29 maja 2015 r. nr [...] jest nieuregulowany stan prawny nieruchomości a więc jest to w istocie zarzut niewykonalności decyzji o charakterze prawnym. Natomiast zarzut o niewykonalności obowiązku nie może być aktualnie podstawą do zaskarżenia i kwestionowania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W stanie prawnym do dnia 30 lipca 2020 r. mógł stanowić podstawę zarzutu z art. 33 § 1 u.p.e.a., który był odrębnym środkiem prawnym obrony przed egzekucją administracyjną i strona skarżąca nie skorzystała z tej instytucji. Zarzut, co do zasady, służy wyłącznie w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podlega szczególnemu trybowi rozpoznania z udziałem wierzyciela (art. 34 § 1 u.p.e.a.). W toku postępowania egzekucyjnego zarzut nie przysługuje. Należy zaznaczyć, iż nowelizacja ustawy u.p.e.a. dokonana ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070) spowodowała, iż poza zakresem dopuszczalnych zarzutów w postępowaniu administracyjnym od 30 lipca 2020 r. znalazł się wskazywany przez skarżącego zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tym samym w ocenie Sądu odwoławczego, nie można oprzeć zaskarżalności postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego na twierdzeniach prezentowanych w skardze kasacyjnej o trudnościach dotyczących wykonania przedmiotowej decyzji z 29 maja 2015 r., gdyż te i tak nie mogłyby doprowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Nadto okoliczności przywoływane w kasacji jak zaskarżenie do Sądu administracyjnego decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 7 czerwca 2018 r. i wydanie przez WSA w Warszawie dnia 19 września 2019 r. w sprawie I SA/Wa 1422/18 w tym zakresie wyroku, który został następnie zaskarżony skargą kasacyjną do NSA (I OSK 1711/20), nie mają wpływu na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, albowiem tylko prawomocny wyrok w odniesieniu do ww. decyzji Komisji może stanowić podstawę działań organów egzekucyjnych w tej sprawie a takiego wyroku brak. Jak już wyżej wskazano podstawą działań organów egzekucyjnych jest w dalszym ciągu istniejący obowiązek wynikający z decyzji z 29 maja 2015 r. i jest on wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Nawet toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 29 maja 2015 r. wszczęte na wniosek skarżącej podaniem z 21 stycznia 2021 r. nie stanowiło kwestii prejudycjalnej i nie uzasadniało zawieszenia postępowania sądowo-administracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o co wniesiono w skardze kasacyjnej.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie nałożenia grzywny uznał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny przedmiotowej sprawy i orzekły o nałożeniu na zobowiązane m.st. Warszawa grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25 000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując oceny zaskarżonego wyroku pod kątem przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej, w stanie prawnym i faktycznym z daty wydania zaskarżonego postanowienia uznał, iż wyrok Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu.

Co do zasady, jak wyżej już zaznaczono, grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z 11 października 2016 r. II OSK 3318/14). Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze, powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Doprowadzenie do wyegzekwowania obowiązku poprzez wykonanie zastępcze oznaczałoby konieczność poniesienia przez stronę zobowiązaną kosztów działań wyspecjalizowanego przedsiębiorcy, na którego wybór nie miałaby ona wpływu, gdyż dokonałby tego organ egzekucyjny (art. 130 u.p.e.a.). Ponadto uiszczenie grzywny w celu przymuszenia nie jest nieodzowne, albowiem wykonanie obowiązku powoduje umorzenie grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a.) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126).

W tej sprawie grzywnę nałożono na m.st. Warszawa a więc prawidłowo określono podmiot zobowiązany. Skargę złożył Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] m.st. Warszawy – gospodarująca mieniem publicznym przy pomocy statio municipi. Skarżąca niewątpliwie właściwie reprezentuje w tej sprawie jednostkę samorządu terytorialnego – m.st. Warszawa. Procesowe pojęcie statio municipi (jednostka organizacyjna gminy), należy utożsamiać - podobnie jak w przypadku pojęcia statio fisci (jednostka organizacyjna Skarbu Państwa) - z jednostką organizacyjną gminy, która, nie mając osobowości prawnej, podejmuje czynności procesowe za gminę jako osobę prawną w sprawach, w których będące ich przedmiotem roszczenia wiążą się z działalnością tej jednostki. Zgodnie z art. 9 u.s.g. - w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym zwrot "jednostki organizacyjne" należy rozumieć szeroko, mieszcząc w nim jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną, w tym spółki i inne osoby prawne, które gmina może tworzyć. Zdaniem NSA Zakład Gospodarki Nieruchomościami w [...] m.st. Warszawy – jako jednostka budżetowa - może skutecznie reprezentować m.st. Warszawa i podejmować w jej imieniu działania. W tej sprawie liczy się to czy sporny obowiązek został wykonany i kto jest aktualnie zobowiązany, a jest nim m.st. Warszawa. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż pomimo zawirowań prawnych dot. kwestii własnościowych m.st. Warszawa nadal figuruje jako właściciel a przez to zobowiązane jest do wykonania decyzji.

Poza tym jedynie informacyjnie zauważyć należ, mając na uwadze motywy skargi kasacyjnej, iż ewentualne rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, gdyby teoretycznie miało do nich dojść, nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. Obciążający współwłaścicieli nieruchomości obowiązek wykonania określonych robót budowlanych dotyczy świadczenia niepodzielnego. Spory związane z rozliczeniem kosztów poniesionych w związku z wykonaniem tych robót, gdyby do nich miało dojść, mogą być rozwiązywane na drodze postępowania cywilnego. Rozłożenie ciężaru kosztów remontów i napraw, a także przeprowadzenia poszczególnych prac jest sprawą współwłaścicieli budynku, a w razie sporu - sprawą cywilną, a więc nienależącą do kompetencji organów nadzoru budowlanego – patrz wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r. II OSK 2042/18.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w realiach niniejszego postępowania, nie doszło do naruszenia art. 121 § 1,2 i 4 u.p.e.a. Zgodnie z art. 121 u.p.e.a., w przypadku egzekucji spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, z wyjątkiem dotyczącym obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4), a jej wysokość, z zastrzeżeniem § 5, nie może przekraczać w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2). W przekonaniu NSA, nakładając na m.st. Warszawa (osobę prawną) na podstawie art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. grzywnę w wysokości 25 000 zł, organ egzekucyjny zachował tryb, jak i zasady ustalania wysokości tego środka egzekucyjnego. Zastosowanie grzywny w takiej wysokości zostało odpowiednio umotywowane. Należy w tym miejscu wskazać, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku analizowanej grzywny o jej wysokości organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że sąd bada jedynie, czy organ nie przekroczył granic uznania, nie ingerując bezpośrednio w wysokość grzywny. Przyznany luz decyzyjny nie oznacza jednak dowolności wykorzystania tego środka egzekucyjnego. Podkreśla się też, że ze względu na treść art. 121 § 4 u.p.e.a., wymierzając grzywnę w sprawie egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, organ musi uwzględnić, że środek ten może być stosowany jednokrotnie, a co za tym idzie - musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3345/17). Wymierzona w tej sprawie grzywna w tak oznaczonej wysokości winna zatem zapewnić wymaganą skuteczność realizacji obowiązku.

Reasumując powyższe zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tym samym nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przywołanego we wniesionym środku odwoławczym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jednocześnie przywołane w motywach skargi kasacyjnej przesłanki nie wskazują, aby w okolicznościach tej sprawy ujawniono zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w zakresie przepisów u.p.e.a. Również skład rozpoznający niniejszą sprawę nie doszedł do wniosku, aby wyłoniły się takie wątpliwości, które uzasadniałyby, w myśl art. 187 § 1 p.p.s.a., przedstawienie budzącego wątpliwości zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art.182 § 2 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.