Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 351/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego adwokat A. M. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć) 20/100 złotych, obejmującą należny VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z dnia 25 czerwca 2008 r. K. K. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należnych odsetek za zwłokę, pochodnych od składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, obejmujące okres od maja 2002 r. do czerwca 2003 r.

Wnioskodawca podał, że nie ma dochodów, ani majątku, z którego można spłacić zaległości. Jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.

Decyzją z dnia 19 listopada 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust 1 w zw. z art. 28, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11, poz. 74 ze zm.) – dalej jako "u.s.u.s.", odmówił K. K. umorzenia należności z tytułu odsetek od zaległych składek liczonych na dzień 30 czerwca 2008 r., za okres od maja 2002 r. do czerwca

2003 r. z powodu braku stanu całkowitej nieściągalności.

Na skutek wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 29 kwietnia 2009 r. utrzymał

w mocy decyzję z dnia 19 listopada 2008 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że sytuacja materialna K. K. umożliwia mu opłacenie należności z tytułu składek. Podał, że egzekucja z należącej do wnioskodawcy nieruchomości daje możliwość zaspokojenia części roszczeń ZUS z tytułu składek. Nie występuje zatem stan całkowitej nieściągalności, bowiem komornik sądowy nie stwierdził dotychczas braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

W ocenie Prezesa ZUS brak było podstaw do zastosowania art. 28 u.s.u.s., bowiem do czasu ostatecznego zakończenia postępowania egzekucyjnego z należącej do K. K. nieruchomości, nie można orzec, czy w sprawie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności przedmiotowego roszczenia.

Organ administracji wskazał również, że u.s.u.s. przewiduje możliwość umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3a i 3b

i dotyczy jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społecznie ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, które w przypadku K. K. dotyczą jedynie części zadłużenia. Przywołując treść § 3 ust. 1 pkt 1–3, wydanego na podstawie art. 3b u.s.u.s. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – dalej jako "rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.", Prezes ZUS podkreślił, że Zakład może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli wystąpią przesłanki wyszczególnione w tymże przepisie. W rozważanej sprawie wskazane wyżej przesłanki również nie zostały spełnione.

W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł, że w 2002 r. wraz z żoną został aresztowany na okres kilku miesięcy. W tym czasie dokumenty firmy zaginęły, firma upadła, sam zaś stracił zdrowie. Obecnie jako osoba niepełnosprawna pobiera zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł i nie ma możliwości spłaty zadłużenia.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 441/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 28 u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. i podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności, bowiem K. K. jest właścicielem nieruchomości, na której ZUS dokonał zabezpieczenia należności z tytułu składek przez wpis hipoteki przymusowej. WSA w Gdańsku podał, że z nieruchomości tej prowadzona jest egzekucja komornicza i istnieje możliwość zaspokojenia należności składkowych. Z tego względu ZUS w sposób uprawniony odmówił K. K. umorzenia należnych od niego odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu administracji, że skarżący nie wykazał ani całkowitej nieściągalności należności, ani nie wykazał żadnej z przesłanek umorzenia wymaganych przepisami rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.

Zdaniem WSA w Gdańsku skoro wniosek skarżącego o umorzenie zaległych składek i odsetek został rozpatrzony w świetle prawidłowo przywołanego stanu prawnego organy odmawiając umorzenia tychże działając w ramach uznania administracyjnego nie naruszyły prawa.

Z wyrokiem WSA w Gdańsku nie zgodził się skarżący K. K. i w złożonej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie tego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwy organ administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", zarzucono zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a

w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie oceny postępowania organów administracyjnych w kontekście podejmowanych przez nie czynności dowodowych mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego – możliwości skorzystania przez skarżącego z ulgi opisanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia

z 31 lipca 2003 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dokonał jedynie wybiórczej kontroli w części stanu faktycznego oraz pobieżnej weryfikacji reguł postępowania, jakimi kierowały się organy przy ocenie wszystkich zdarzeń stanowiących podstawę wydania decyzji, przez co wadliwie wykonał funkcje kontrolną naruszając art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej jako "P.u.s.a.".

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie był w stanie bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania siebie

i najbliżej rodziny opłacić zaległych zobowiązań. Okoliczność ta nie została przez organ prawidłowo ustalona i oceniona, a to nie zostało następnie przez WSA w Gdańsku zweryfikowane w toku kontroli sądowej zaskarżonej decyzji. Organ administracji ustalił jedynie aktualne stałe dochody skarżącego, jak i jego żony. Zaniechał natomiast szczegółowego wyliczenia wszystkich bieżących kosztów utrzymania K. K. i jego żony, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, mimo otrzymania kompletu dokumentów w postaci rachunków za media i opłaty ponoszone na konieczne i niezbędne leczenie, a co niewątpliwe jest obowiązkiem organu wynikającym z powinności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Wskazano również, że z materiału dowodowego wynika ponadto, iż skarżący jest osobą przewlekle chorą, uznaną za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Okoliczność ta była istotna w świetle wypełnienia przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należnych składek (tu odsetek od nich) w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., co zostało pominięte przez organ i Sąd pierwszej instancji, przez co naruszony został art. 80 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej do dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niniejszego stanu faktycznego konieczna była także ocena przyczyn powstania zaległości po stronie skarżącego – przyczyn niezawinionych przez K. K., które stały się wynikiem jego zatrzymania, osadzenia w areszcie i zabezpieczenia dokumentacji finansowej prowadzonej działalności.

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 188/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana m.in. na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Powołany przepis przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Następnie NSA podał, że w § 3 ust. 1 wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. przewidziano możliwość umarzania składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą przypadki określone w pkt 1–3 tego przepisu. Wśród nich wymieniona została sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1). Zdaniem NSA z przytoczonych unormowań wynika, że warunkiem wstępnym umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest wykazanie (udowodnienie) przez zobowiązanego jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, uzasadniających przyjęcie wystąpienia materialnoprawnej przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. W związku z takim ukształtowaniem obowiązków zobowiązanego zadania ZUS w zakresie gromadzenia materiału dowodowego są ograniczone, jednakże organ ma za zadanie ocenę, czy dowody przedstawione przez zobowiązanego są wystarczające, a w wypadku dostrzeżenia braków w tym zakresie powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia materiału dowodowego.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy NSA stanął na stanowisku, że WSA w Gdańsku dokonał jedynie wybiórczej kontroli działań organu

w odniesieniu do całokształtu ustaleń faktycznych oraz dokonał pobieżnej weryfikacji reguł postępowania, jakimi kierował się organ przy ocenie zdarzeń stanowiących podstawę wydania decyzji. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji w toku kontroli działań organów administracji pominął możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego. Nie rozważył przy tym ustalenia stanu zdrowia K. K. Tymczasem – jak wynika z akt sprawy – skarżący nie był w stanie bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania siebie i najbliżej rodziny opłacić zaległych zobowiązań. Okoliczność ta nie została przez organ prawidłowo ustalona i oceniona. Również WSA w Gdańsku w toku kontroli sądowej zaskarżonej decyzji nie odniósł się do powyższego. ZUS ustalił jedynie aktualne stałe dochody skarżącego, jak i jego żony. Zaniechał natomiast szczegółowego wyliczenia wszystkich bieżących kosztów utrzymania K. K. i jego żony, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. NSA zwrócił uwagę, że organ posiadał, otrzymane od skarżącego w toku postępowania administracyjnego dokumenty w postaci rachunków za media i opłaty ponoszone na konieczne i niezbędne leczenie, a przede wszystkim załączoną przez skarżącego decyzją Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 3 kwietnia 2008 r., z której jednoznacznie wynika, że wobec K. K. orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność ta istniała od 2003 r. W decyzji tej wyraźnie stwierdzono, że skarżący wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zdaniem NSA ocena nadesłanych dokumentów była niewątpliwie obowiązkiem organu wynikającym z powinności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczność ta była istotna w świetle wypełnienia przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należnych składek (tu odsetek od nich) w oparciu

o § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., co zostało pominięte przez organ i Sąd pierwszej instancji.

W opinii NSA na gruncie niniejszej sprawy organy nie oceniły należycie sytuacji materialnej skarżącego, a na takową wpływa niewątpliwie stan jego zdrowia. Okoliczność ta jest istotna w świetle przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności składek.

NSA podkreślił, że przy rozpoznawaniu wniosku o umarzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W zaskarżonej decyzji ocena taka nie została przeprowadzona, zatem stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że jest ona zgodna

z prawem było nieprawidłowe. ZUS odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny

i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż organ wadliwie uznał, że sytuacja majątkowa skarżącego nie stanowi przesłanki umorzenia należności z tytułu składek.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji

w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącego K. K. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 8 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 188/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W związku z powyższym w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Jednakże w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie.

W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie

w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony

w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999,

nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak – Molczyk [w:] H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Warto wskazać, że na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r.

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) akceptowany był podobny pogląd. W orzecznictwie sądowym dopuszczano możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1480/99, niepubl.; wyrok NSA z dnia

18 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3348/01, niepubl.).

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy WSA w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku NSA. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu

o stanowisko Sądu wyższej instancji.

W związku z powyższym tutejszy Sąd stwierdził, że skarga K. K. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ponowna ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 1 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 kwietnia 2009 r. narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11, poz. 74 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2–4.

W ust. 2 ww. artykułu przewidziano, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Wyjątek sformułowany w tym przepisie stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w dniu 31 lipca 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), gdzie w § 3 ust. 1 postanowiono, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące

i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające

z zobowiązanym w faktycznym związku (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Użyte przez ustawodawcę w cytowanych wyżej przepisach sformułowanie "może" oraz sformułowanie nieostre "w przypadkach uzasadnionych" oznacza, że mamy do czynienia z sytuacją tzw. uznania administracyjnego, która upoważnia organ administracji przy ustalonym stanie faktycznym do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie

z celami w ustawie określonym (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270–271). W wyroku z dnia 3 listopada 2000 r. NSA wskazał, że uznanie administracyjne wyraża się nie w swobodzie oceny istnienia w stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale

w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet w sytuacji istnienia jego ważnego interesu (sygn. akt III SA 8065/98, LEX nr 47102). Należy jednak podkreślić, że przyznana organom administracji swoboda w rozstrzygnięciu nie oznacza dowolności.

W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji tzw. uznania administracyjnego organ administracji obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach sprawy wyniki tego badania.

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny

i słuszny interes obywateli.

W doktrynie podkreśla się, że stosowanie wynikającej z ww. artykułu zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się nie tylko do prawa procesowego, gdyż wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 s. 56). W wyroku z dnia

11 czerwca 1981 r. (sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981/1/57) NSA przyjął, że wyrażona

w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu

i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął m.in. NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 1995 r. (sygn. akt SA/Wr 2744/94, LEX nr 26845) wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może

i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000, s. 139).

Należy również podkreślić, że sąd administracyjny nie jest kolejnym organem

w postępowaniu o udzielenie ulgi i nie dokonuje badania merytorycznej zasadności podjętej decyzji administracyjnej. Sąd bada natomiast, czy podjęta decyzja jest zgodna

z przepisami postępowania i czy dokonanej przez organ podatkowy ocenie występowania przesłanek zastosowania ulgi nie można przypisać cech dowolności.

Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego jest więc ograniczona do badania prawidłowości postępowania organów, których wynikiem jest podjęcie decyzji administracyjnej.

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania teoretyczne do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w ramach przeprowadzonego postępowania organy administracji nie podjęły wszelkich działań mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, jak również nie zebrały kompletnego materiału dowodowego potrzebnego do oceny przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia

z 31 lipca 2003 r.

Należy wskazać, że ZUS dysponował określonym materiałem dowodowym zaoferowanym przez skarżącego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ administracji podał następujące wyniki ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym: skarżący nie pracował, zaś jego żona podbierała świadczenie emerytalne w wysokości 876,12 zł. Należy również zwrócić uwagę, że sam organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 19 listopada 2008 r. wyraźnie stwierdził, iż nie dokonano żadnych ustaleń na temat wydatków wnioskodawcy związanych z kosztami utrzymania oraz ewentualnych innych obciążeń finansowych (k. 44v akt administracyjnych).

Zdaniem tutejszego Sądu organ administracji nie ocenił należycie sytuacji materialnej skarżącego, a na takową wpływa niewątpliwie stan jego zdrowia. Okoliczność ta jest istotna w świetle przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności składek.

W ślad za NSA należy podkreślić, że przy rozpoznawaniu wniosku o umarzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy

w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny.

W zaskarżonej decyzji ocena taka nie została przeprowadzona. ZUS odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Jak już wyżej zasygnalizowano działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Należy zaakcentować, że podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny.

W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż organ wadliwie uznał, że sytuacja majątkowa skarżącego nie stanowi przesłanki umorzenia należności

z tytułu składek.

Zdaniem tutejszego Sądu organy administracji pominęły kwestię możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych przez skarżącego, nie rozważając przy tym zależności pomiędzy stanem zdrowia K. K. a jego możliwościami zarobkowymi. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie był w stanie bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania siebie i najbliżej rodziny opłacić zaległych zobowiązań. Okoliczność ta nie została przez organ prawidłowo ustalona i oceniona. ZUS ustalił jedynie aktualne stałe dochody skarżącego i jego żony, zaniechał natomiast szczegółowego wyliczenia wszystkich bieżących kosztów utrzymania małżonków. Należy zwrócić uwagę, że organ posiadał, otrzymane od skarżącego (przy piśmie z dnia 5 stycznia 2009 r.) dokumenty w postaci rachunków za media i opłaty ponoszone na konieczne

i niezbędne leczenie, a przede wszystkim załączoną przez skarżącego decyzję Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 3 kwietnia 2008 r.,

z której jednoznacznie wynika, że wobec K. K. orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Niepełnosprawność skarżącego istniała od 2003 r. W decyzji tej wyraźnie stwierdzono, że skarżący wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ocena nadesłanych dokumentów była niewątpliwie obowiązkiem organu wynikającym z powinności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczność ta była istotna w świetle wypełnienia przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należnych składek (tu odsetek od nich) w oparciu o § 3 ust 1 rozporządzenia

z 31 lipca 2003 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji przeprowadzi analizę sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny, uwzględniając przy tym konieczność zaspokajania podstawowych potrzeb. Dokonując tej analizy organ musi mieć na względzie istotę ubezpieczenia społecznego. Jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.[pic]