Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 107/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Marek Stojanowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 510/07 w sprawie ze skargi M. P. i D. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości zabudowanej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. P. i D. P. solidarnie na rzecz Miasta Kielce kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 510/07, oddalił skargę M. P. i D. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Kielcach w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości zabudowanej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności: Rada Miejska w Kielcach uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wyraziła zgodę na sprzedaż, w drodze przetargu, nieruchomości zabudowanej, położonej w Kielcach przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m. Kielce jako działka nr [...] o pow. 1593 m2, Obr. [...], objętej księgą wieczystą KW [...], stanowiącej własność Gminy Kielce.

Uchwałę uzasadniono tym, że na nieruchomości znajduje się czterokondygnacyjny budynek murowany oraz budynki gospodarcze. Zarządzeniem nr 27/2007 z dnia 2 kwietnia 2007 r. Wojewoda Świętokrzyski wyraził zgodę na odstąpienie od odwołania darowizny wyżej wymienionej nieruchomości na rzecz Gminy Kielce, na którą wyrażona została zgoda Wojewody zarządzeniem nr 46/2004 z dnia 6 lipca 2004 r. Ponadto podniesiono konieczność pozyskania środków finansowych w celu realizacji budżetu Miasta Kielce.

Skargę na powyższą uchwałę, poprzedzoną wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, M. P. i D. P. , zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, polegające na wydaniu uchwały w sprzeczności z obowiązującą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Kielcach z dnia [...] października 2003 r. w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali użytkowych oraz przyznania pierwszeństwa w ich nabywaniu oraz zaniechaniu wskazania podstawy prawnej przedmiotowej uchwały, a ponadto naruszeniu zasady ochrony praw nabytych najemców lokalu położonego przy ul. Sienkiewicza w Kielcach.

Skarżący powołali się na § 5 uchwały z 22 października 2003r. na podstawie którego nabyli pierwszeństwo w nabyciu lokalu użytkowego, położonego przy ul. [...] w Kielcach, jako korzystający z tegoż lokalu do 1991 r. na podstawie umowy najmu i niezalegający z opłatami, ani czynszem. W dniu 4 marca 2004 r. skarżący złożyli w Urzędzie Miejskim w Kielcach wniosek o nabycie powyższego lokalu, to tym samym uzyskali prawo ekspektatywy. Mimo to nie otrzymali "żadnej odpowiedzi, ani informacji".

Skarżący zarzucili, że w zaskarżonej uchwale pominięto postanowienia uchwały nr [...] z dnia [...] października 2003 r. oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 34 tej ustawy, co uniemożliwiło "dokonanie prawnej oceny legalności podejmowanej uchwały", a tym samym pozbawiło ":prawa do obrony w sprawie naruszenia (...) słusznych praw" skarżących. Zgoda na zbycie całej nieruchomości łącznie z lokalem zajmowanym przez M. P. i D. P., w ich ocenie, naruszyła konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych i godzi w interes najemców, usankcjonowany prawnie uchwałą z [...] października 2003 r. Zaskarżona uchwała nie zawiera bowiem żadnego zapisu dotyczącego pierwszeństwa nabycia najemców, a także informacji o publikacji pozwalającej na zapoznanie się z jej treścią. Tym samym stanowi ona obejście prawa "stworzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XVII/289/2003, a zatem powinna zostać uznana za nieważną".

Nadto uchwała bezprawnie rozszerza zakres możliwości zbycia przedmiotowej nieruchomości pomijając treść zarządzenia nr 276/2007 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 2 kwietnia 2007 r., który wyraźnie określił cel dopuszczalnego zbycia lokali stwierdzając, że dotyczy on wyłącznie lokali użytkowych. Ponadto w ocenie skarżących podniesiona w uzasadnieniu uchwały "konieczność pozyskania środków finansowych w celu realizacji budżetu" nie stanowi wystarczającego powodu, aby "łamać prawo i rujnować życie obywateli poprzez pozbawienie ich jedynego źródła dochodu". Tym samym, zaskarżona uchwała rażąco naruszyła zarówno interes prawny jak i uprawnienie M. P. oraz D. P.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu pierwszego wniosku podniesiono, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być uchwala organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaś zaskarżona uchwała podjęta w tym przypadku w sferze przyznanego jej dominium, a nie imperium, co w konsekwencji uzasadnia zarzut niedopuszczalności skargi przewidzianej w art. 101 powołanej ustawy i kognicji sądu administracyjnego.

Nadto organ podniósł, że zaskarżona uchwała nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami uchwały z 22 października 2003 r., bowiem podjęcie tej ostatniej uchwały nie pozbawiło organów Miasta Kielce prawa decydowania o tym,. czy w ramach gospodarowania mieniem przeznaczyć do sprzedaży całą nieruchomość czy poszczególne lokale. Pierwszeństwo ustanowione w uchwale z 22 października 2003 r. nie jest źródłem roszczenia, co oznacza, że osoba będąca najemcą lokalu, której przyznane zostało pierwszeństwo, nie może żądać, by Miasto zbyło na jej rzecz lokal w sytuacji, gdy organy Miasto reprezentując nie zamierzają dokonywać sprzedaży lokali. W przypadku objętym niniejszym sporem, Miasto Kielce podjęło zamiar zbycia nieruchomości gruntowej zabudowanej, a nie lokali użytkowych, dlatego też zaskarżona uchwała nie narusza obowiązującego ustawodawstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając swoją kognicję ocenił skargę jako niezasadną.

W ocenie Sądu sprawa powyższa mieści się w katalogu spraw, o których stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Sąd stwierdził, iż wymieniona ustawa nie zawiera definicji legalnej "spraw z zakresu administracji publicznej", dlatego interpretacja tego pojęcia, także w aspekcie dopuszczalności wniesienia skargi trybie art. 101 ustawy, może – na tle konkretnych stanów faktycznych – budzić wątpliwości i różnice poglądów. Nie ma przy tym sporu co do tego, że nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej taki akt, czynność czy działanie organu, który ma charakter cywilnoprawny i należy do kognicji sądów powszechnych. Według Rady Miejskiej w Kielcach, zaskarżona uchwała należy do takiej właśnie kategorii czynności prawnych podejmowanych przez gminę, gdyż podjęta została "w sferze przyznanego jej dominium, a nie imperium".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, u podstaw oceny zasadności wyrażonego wyżej stanowiska organu, winien leżeć reprezentowany już w orzecznictwie pogląd opowiadający się za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, czego konsekwencją jest interpretowanie wszelkich występujących w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 ustawy, na korzyść ochrony praw obywateli i przynależnego im konstytucyjnego prawa do sądu. Skarga przewidziana w powyższym przepisie jest bowiem jedną z prawnych gwarancji realizacji zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady praworządności (por. uzasadnienie wyroku składu 7-miu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., OBNSA 1999, z. 4, poz. 109, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171, uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r., ONSA 2001//2/52).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnosi się do sprawy z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu.

Uchwała ta stanowi etap przygotowany i poprzedzający czynności cywilnoprawne, ale sama czynnością o takim charakterze nie jest. Decydowanie o tym, która nieruchomość ma pozostać własnością gminy, a co do której nieruchomości gmina ma się takiej własności wyzbyć, ma przy tym wszelkie cechy wykonywania przez gminę zadań publicznych, polegających na gospodarowaniu mieniem komunalnym, a tym samym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2003 r. Nr 4, poz. 261 ze zm.), nieruchomości stanowiące własność gminy i nie oddane w użytkowanie wieczyste, stanowią gminny zasób nieruchomości; mogą być przeznaczane na cele rozwojowe gmin i zorganizowaną działalność inwestycyjną, w szczególności na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej, a także na realizację innych celów publicznych. Podejmując uchwałę, której konsekwencją będzie wyeliminowanie danej nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości, gmina wykonuje swoje zadania publicznoprawne, a zatem podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej.

Sąd podniósł nadto, iż warunkiem skuteczności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 musi być naruszenie przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Skarżący upatrują naruszenie ich interesu prawnego w pozbawieniu ich prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu użytkowego (zajmowanego przez nich na podstawie umowy najmu i znajdującego się w budynku położonym na nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży), a przyznanego uchwałą nr XVII/2899/2003 z dnia 22 października 2003 r. Wedle autorów skargi, wyrażenie zgody na sprzedaż całej nieruchomości, łącznie z zajmowanym przez nich lokalem, stanowi obejście prawa i narusza konstytucyjną ochronę praw nabytych.

Zdaniem Sądu tak skonkretyzowany interes prawny i jego naruszenie, istnieje jednak wyłącznie w sferze subiektywnych odczuć skarżących i wyrażanego przez nich poczucia pokrzywdzenia zaskarżoną uchwałą, nie znajduje natomiast pokrycia w obiektywnym naruszeniu obowiązującego prawa.

Zakresy przedmiotowe obu uchwał Rady Miejskiej w Kielcach – zarówno zaskarżonej z dnia [...] kwietnia 2007 r., jak i uchwały nr XBVII/289/2003 – są zupełnie różne, dlatego nie można w ogóle mówić o tym, aby jedna z nich (a konkretnie uchwała objęta skargą) naruszała uregulowania drugiej. Jak wynika z treści § 1 ust. 1 uchwały z 22 października 2003 r., dotyczy ona zasad sprzedaży samodzielnych lokali użytkowych stanowiących własność Miasta Kielce, odbywającej się między innymi w oparciu o ustawę z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Nie ma przy tym wątpliwości co do tego, że chodzi o obrót prawny lokalami w rozumieniu art. 2 i 3 tej ustawy, czyli takimi lokalami, które zostały prawnie wyodrębnione i do których przynależy udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu. Z taką sytuacją w sprawie nie mamy do czynienia, gdyż przedmiotem prawa własności – co wynika z dołączonego do akt administracyjnych zawiadomienia z Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 1 marca 2004 r. – jest nieruchomość jako część powierzchni ziemskiej wraz z położonymi na niej budynkami (art. 46 § 1 k.c.). Lokal zajmowany przez skarżących nie jest samodzielnym lokalem stanowiącym odrębną nieruchomość w rozumieniu art. 2 § 1 ustawy o własności lokali, dlatego uchwała Rady Miejskiej z dnia 22 października 2003 r. nie wpływa na ich sytuację prawną, a przede wszystkim nie stwarza dla nich prawa pierwszeństwa ustanowionego w § 5 tej uchwały (a co za tym idzie nie ma zastosowania w niniejszym, przypadku zasada ochrony praw nabytych). Z tych samych względów nie można przyjąć, aby uchwała z dnia [...] kwietnia 2007 r. wyrażająca zgodę na sprzedaż nieruchomości, na której znajduje się budynek, w którym M. P. i D. P. wynajmują lokal, była w jakikolwiek sposób sprzeczna z uregulowaniami uchwały z dnia 22 października 2003 r.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza praw skarżących jako najemców lokalu użytkowego. Stanowi ona bowiem etap przygotowawczy i poprzedzający cywilnoprawną czynność zbycia przedmiotowej nieruchomości,. Dopiero zmiana właściciela decydować będzie o prawnych skutkach tego typu umowy dla najemców. Sąd powołał się nadto na art. 676 k.c., zgodnie z którym w razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania najmu, nabywca wstępuje w stosunek najmu na miejsce zbywcy; może jednak wypowiedzieć najem z zachowaniem ustawowych terminów wypowiedzenia. W hipotetycznym przypadku wypowiedzenia skarżącym umowy najmu przez przyszłego nabywcę, ich interes prawny może zostać naruszony jedynie w zakresie ustawowego terminu wypowiedzenia, który dla umowy zawartej na czas nieoznaczony i z obowiązkiem opłacania miesięcznego czynszu (jak w niniejszej sprawie) wynosi 1 miesiąc naprzód na koniec miesiąca kalendarzowego (art. 673 § 2 k.c.). Skarżący w § 15 umowy najmu z dnia 1 lipca 1991 r. mają zaś umownie określony trzymiesięczny termin wypowiedzenia. W ocenie Sądu, to ewentualne naruszenie interesu prawnego skarżących nie dotyczy jednak bezpośrednio zaskarżonej uchwały, a dopiero przyszłej czynność o charakterze cywilnoprawnym.

Nawet jeżeliby uznać inaczej i przyjąć, że naruszenie interesu prawnego M. P. i D. P. (w sposób określony wyżej) już nastąpiło – poprzez uchwałę przeznaczającą nieruchomość do sprzedaży, to i tak skarga ich podlegać musi oddaleniu, gdyż uchwała ta w żaden sposób nie narusza prawa.

Jak już wyżej wspomniano, wbrew twierdzeniom autorów skargi, nie ma sprzeczności pomiędzy uchwałą z [...] kwietnia 2007 r., a uchwałą z dnia 22 października 2003 r., czy też jakiegokolwiek naruszenia "nabytych" tą ostatnią uchwałą praw. Przeznaczenie całej nieruchomości do sprzedaży, bez zmiany jej stanu prawnego i bez wydzielenia samodzielnych lokali użytkowych mieści się – jak słusznie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę – w ramach przyznanego Gminie prawa do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości.

Zarzucany w skardze "brak informacji o publikacji pozwalającej na zapoznanie się z treścią" uchwały pozostaje w zgodzie z prawem, albowiem nie jest ona ani aktem prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 ustawy), ani innym aktem, co do którego istnieje obowiązek ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449).

Zaskarżona uchwała nie pozostaje w sprzeczności z zarządzeniem Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 2 kwietnia 2007 r. Zarządzenie to, podjęte w oparciu o art. 13 ust. 2a zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi wyrażenie zgody na odstąpienie od odwołania darowizny przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Kielce. Tego typu oświadczenie Wojewody było konieczne, albowiem Gmina zmieniła cel darowizny tej nieruchomości przeznaczając ją na lokale użytkowe (darowizna nastąpiła zaś z przeznaczeniem nieruchomości na cele mieszkaniowe). Nie chodzi tu jednak o lokale w znaczeniu prawnym, o jakim mowa w art. 2 i 3 ustawy o własności lokali – jak zdają się to rozumieć skarżący – lecz o faktyczny sposób zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie narusza zatem zarządzenia Nr 27/2007.

Za niezasadny uznał Sąd zarzut "braku uzasadnienia uchwały", które jest zwięzłe, ale nielakoniczne – jak sugerują skarżący. Ustalony w nim stan faktyczny i motywy podjęcia takiego aktu są w zupełności wystarczające dla oceny legalności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy uznając, iż zaskarżony akt odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. – oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. P. i D. P. , reprezentowani przez adwokata D. M. i opierając ją o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego, a w szczególności

-- art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), poprzez niewłaściwą jego wykładnię, a w szczególności poprzez przyjęcie, iż zakresem przedmiotowym art. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 9003 ze zm.) objęte są jedynie lokale, które są prawnie wyodrębnione i do których przynależy udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu, a w konsekwencji uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że po stronie skarżących nie zachodzi pokrzywdzenie uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.;

– art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 593 i następne k.c., poprzez przyjęcie, że w uchwale nr XVII/289/2003 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 22 października 2003 r. przyjęto prawo pierwokupu, które odnosi się wyłącznie do umowy sprzedaży,. zamiast prawidłowo prawa pierwszeństwa nabycia odnoszącego się do wszelkich form przeniesienia własności.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 133 § 1 i art. 153 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez przyjęcie, iż zakresem przedmiotowym art. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali objęte są jedynie lokale, które są prawnie wyodrębnione i do których przynależy udział w nieruchomości wspólnej, jako prawo związane z własnością lokalu, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, iż uchwała nr XVII/289/2003 z dnia 22 października 2003 r. nie narusza praw skarżących;

– art. 145 P.p.s.a. pkt 1 lit. c/, art. 133 § 1 I art. 153 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.c. poprzez przyjęcie, iż podjęcie przez Radę Miejską w Kielcach uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie stanowi obejścia prawa, gdyż w ocenie Sądu nie pozostaje ona w sprzeczności z uchwałą nr XVII/289/2003 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 22 października 2003 r.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania względnie uchylenia wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono powyższe zarzuty, przytaczając treść art. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Ponadto autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż obraza prawa materialnego dotyczyła również art. 593 i następnych k.c. przez przyjęcie w uchwale nr XVII/289/2003 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 22 października 2003 r. prawa pierwokupu, które odnosi się wyłącznie do umowy sprzedaży, zamiast prawa pierwszeństwa odnoszącego się do wszelkich form przeniesienia własności. Tym samym zaskarżona uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., która została podjęta po uprzednim przeniesieniu własności nieruchomości, w której skarżący wynajmują lokale, przez Skarb Państwa na rzecz Gminy bez uwzględnienia prawa pierwszeństwa przysługującego skarżącym stanowiła naruszenie ich praw.

Naruszenie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 153 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 2 i 3 ustawy o własności lokali – zdaniem autora skargi polega na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż jedynie lokale, które są prawnie wyodrębnione i do których przynależy udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu. Tymczasem art. 2 i 3 powołanej ustawy wskazuje jedynie, iż samodzielne lokale mieszkalne, a także lokale o innym przeznaczeniu mogą stanowić odrębne nieruchomości.

W konsekwencji Sąd dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez uznanie, iż uchwała nr XBVII/289/2003 z dnia 22 października 2003 r. nie narusza praw skarżących. Błąd w ustaleniach faktycznych dotyczył również przyjęcia przez Sąd, iż podjęcie przez Radę Miejską w Kielcach uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie stanowi obejścia prawa, gdyż w ocenie Sądu nie pozostaje ona w sprzeczności z uchwałą nr XVII/289/2003 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 22 października 2003 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Kielcach wniosła o jej oddalenie odnosząc się do postawionych w niej zarzutów, które uznała za pozbawione podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skargę kasacyjną w tej sprawie wnieśli M. P. i D. P., którzy swe prawo do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej Kielce z dnia [...] kwietnia 2007 r. wywodzą z faktu wynajmowania w budynku, na sprzedaż którego Rada udzieliła zgody, lokali użytkowych.

Badając wniesiony środek zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny oprócz stwierdzenia, czy odpowiada on wymaganiom formalnym, przewidzianym w przepisach art. 175, 176 i 177 ustawy P.p.s.a. może z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 powołanej ustawy).

Wniesienie skargi przez stronę stanowi warunek jej dopuszczalności. Niespełnienie tego warunku nie oznacza jednakże, że taka skarga podlega odrzuceniu, gdy podmiot niebędący w istocie stroną został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, brał udział w postępowaniu jako strona i skorzystał z prawa do żądania sporządzenia uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu odwoławczym uprawniony jest do badania, czy podmiot wnoszący skargę kasacyjną legitymuje się interesem prawnym. Oznacza to, że wnoszący skargę musi wywodzić swe prawo do poddania wyroku kontroli instancyjnej z normy prawa materialnego, bądź też z przepisów o postępowaniu.

Przystępując do badania zasadności skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zważyć, iż podstawę zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2007 r. stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady. Przyjęta w art. 101 ust. 1 konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację skarżącego. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.) uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Powyższy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04 (ONSAiWSA 2005 z.1, poz. 2) podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Jeśli zważyć, iż skarżący podważając legalność uchwały z dnia [...] kwietnia 2007 r. wyrażającej zgodę na sprzedaż zabudowanej nieruchomości w drodze przetargu, naruszenie swego interesu prawnego upatrywali w zajmowaniu na podstawie umowy najmu lokalu użytkowego w przeznaczonym do sprzedaży budynku i pozbawienie ich pierwszeństwa do nabycia tego lokalu, to zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż zaskarżona uchwała nie naruszała ich interesu prawnego lub uprawnienia.

W obszernych motywach Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż zakres praw skarżących wyznacza posiadany przez nich tytuł obligacyjny do lokalu. Z zawartej umowy najmu wynika, iż w przypadku zbycia przedmiotu najmu w miejsce Gminy Miasta Kielce w stosunek najmu jako wynajmujący wstąpi nabywca, na którego przejdą uprawnienia i obowiązki wynikające z umowy. Tylko w takim zakresie skarżący mogą powoływać się na swe uprawnienia, a zatem uchwała wyrażająca zgodę na sprzedaż budynku, podjęta w wyniku przysługiwania Gminie uprawnień właścicielskich nie naruszała praw skarżących.

Ta przesłanka uzasadniała oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który również trafnie odniósł się do braku legitymacji skarżących, wywodzących swe prawo do nieruchomości poprzez możliwość skorzystania z pierwszeństwa w nabyciu lokalu użytkowego na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia 22 października 2003 r. ustalającej zasady sprzedaży lokali użytkowych i przyznawania pierwszeństwa ich nabywaniu.

W świetle wywodu o szczególnej regulacji przymiotu strony w postępowaniu ze skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania nie są zasadne. W skardze kasacyjnej wielokrotnie przy zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania powołano przepis art. 153 ustawy P.p.s.a. dotyczący związania Sądu oceną prawną, mimo iż sprawa ta uprzednio nie była przedmiotem rozpoznania Sądu. W tej sytuacji zarówno zarzuty jak i ich uzasadnienie, a także wnioski skargi kasacyjnej (te ostatnie zmodyfikowane dopiero na rozprawie) nie mogły zostać uwzględnione.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.