Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2289/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: 64 ust 1 art 60 art 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 92/14 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R.; 2) zasądza od J. C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 92/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi J. C.(dalej: wnioskodawczyni, strona, zobowiązana) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) z dnia 8 października 2013 r. w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 19 sierpnia 2013 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W wyniku przeprowadzonej przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego kontroli przedsiębiorstwa J. C.-.obejmującej przestrzeganie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, przestrzeganie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz regulacji z zakresu wykonywania przewozów, zostało wszczęte postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem przez ten organ w dniu 13 lipca 2012 r. decyzji nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz.874 z późn. zm.), dalej: u.t.d.

J. C. w dniu 10 czerwca 2013 r. złożyła do GITD wniosek o umorzenie nałożonej kary pieniężnej. Podała w nim, że jej rodzina korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w J., nie posiada żadnego majątku, posiada zaległości w Urzędzie Skarbowym w S. W., jej mąż jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, jej dzieci uczęszczają do szkoły oraz że ma roszczenia wobec Radko sp. z o.o. będącej w upadłości. Wskazała także, że prowadzona działalność gospodarcza została zawieszona z uwagi na brak środków na jej prowadzenie. Do wniosku dołączyła szereg dokumentów mających potwierdzać podnoszone okoliczności.

Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 1 lipca 2013 r., wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W odpowiedzi strona przesłała dalsze dokumenty potwierdzające jej sytuację majątkową i rodzinną.

Po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego, GITD decyzją z dnia 19 sierpnia 2013 r. odmówił umorzenia w całości nałożonej kary pieniężnej.

Pismem z dnia 3 września 2013 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie podniosła w nim, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Równocześnie wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i analizę dokumentów przesłanych wraz z wnioskiem: karty leczenia szpitalnego syna, zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w N. potwierdzającego, że jej mąż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zaświadczenia z Urzędu Gminy J. potwierdzającego fakt dofinansowania zakupu podręczników szkolnych, dwóch kserokopii faktur na zakup podręczników. Podkreśliła, że ciężar utrzymania 5 - osobowej rodziny spoczywa wyłącznie na niej i w związku z tym nie jest w stanie uiścić tak wysokiej kary. Średni miesięczny dochód brutto jaki uzyskała z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w 2012 r. wyniósł 519,00 zł, zaś w 2013 r. wyniósł 966,78 zł, co jest skrajnie niskim dochodem i powoduje, że rodzina żyje niemalże w ubóstwie.

Ponownie rozpatrując sprawę GITD decyzją z dnia 8 października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Wyjaśnił, że w sprawie miały zastosowanie art. 55, art. 56 oraz art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), dalej: u.f.p.

Organ nie znalazł podstaw do umorzenia w całości wymierzonej kary. Wyjaśnił, że wydając niniejsze rozstrzygnięcie, oparł się na dokumentacji finansowej przedstawionej przez stronę, nie gromadząc z urzędu żadnej innej dokumentacji. Podniósł też, że rozważając możliwość umorzenia lub rozłożenia na raty należności pieniężnej organ musi mieć na względzie zarówno interes strony, jak i interes Skarbu Państwa, szczególnie że powstanie należności nie jest wynikiem dobrowolnego zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym, lecz wynikającym z nałożenia kary pieniężnej zobowiązaniem publicznoprawnym powstałym w związku z naruszeniem przez stronę przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zasadą w polskim porządku prawnym jest obowiązek regulowania należności wobec Skarbu Państwa, a umorzenie należności pieniężnej lub rozłożenie jej na raty stanowi wyjątek. Zatem przepisy o finansach publicznych regulujące omawiane kwestie mają charakter norm szczególnych i w związku z tym winny być interpretowane w sposób zwężający.

Jednocześnie wyjaśnił, że sposób rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie umorzenia w całości bądź rozłożenia na raty kary pieniężnej ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu właściwego organu przy spełnieniu jednej z przesłanek zawartych w przepisach ustawy o finansach publicznych, w tym sytuacji finansowej strony.

Odnosząc się do kwestii ważnego interesu dłużnika, GITD wskazał, że trudna sytuacja materialna musi mieć charakter wyjątkowy i niezależny od strony, aby mogła być uznana za przesłankę umożliwiającą zastosowanie ulgi w postaci umorzenia w całości należności pieniężnej wynikającej z nałożonej kary pieniężnej. W ocenie organu strona nie wykazała, aby sytuacja, w której się znalazła była nadzwyczajna, nie dająca się przewidzieć. Za zastosowaniem ulgi zwykle nie przemawiają niepowodzenia w działalności gospodarczej przedsiębiorcy, która to działalność ma charakter rynkowy i oparta jest na ryzyku gospodarczym i konkurencji z innymi podmiotami działającymi w podobnych warunkach.

Podobnie wysokość wymierzonej kary jest dotkliwą sankcją za nieprzestrzeganie przepisów prawa, ale mimo to jest dostateczną podstawą do uwzględnienia wniosku. Kara taka spowodowana jest niewypełnieniem nałożonych przez ustawodawcę wymogów, ważnych dla właściwego funkcjonowania życia społecznego, a jej uiszczenie ma spełniać funkcję represyjno - prewencyjną.

Zdaniem GITD w sprawie nie zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny przemawiający za całkowitym umorzeniem nałożonej kary pieniężnej, stanowiący na mocy art. 56 u.f.p. podstawę do udzielenia ulgi w postaci całkowitego umorzenia nałożonej kary pieniężnej.

J. C. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., przekazaną według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. postanowieniem z dnia 30 grudnia 2013 r. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji GITD. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji poprzez nieodniesienie się do całokształtu zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a w szczególności do zobowiązań firmy Rsp. z o. o wobec jej firmy, przez co znalazła się w trudnej sytuacji życiowej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kopii weksla dołączonego do skargi organ wskazał, że potwierdza on zobowiązanie finansowe skarżącej zaciągnięte już po nałożeniu kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., uchylił obie kwestionowane decyzje GITD.

Sąd I instancji przypomniał, że w ustawie o finansach publicznych ustawodawca przewidział możliwość m.in. umarzania w całości albo w części spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 pkt 7 ustawy ), a w art. 56 tego aktu wymienione zostały sytuacje, w których należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, a z kolei w art. 57 tej samej ustawy – m.in. sytuacje, w których należności mogą być umarzane w części.

Sąd także podkreślił, że organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności, zarówno całości jak i części należności działa w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności takich decyzji jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Nie oznacza to jednak dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją takiego stanowiska jest obowiązek organu szczególnie starannego prowadzenia postępowania, według reguł określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Kontrola Sądu zaś obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwiej i rzetelnej ocenie. Przy tym, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, Sąd I instancji uznał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję, przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co spowodowało, że decyzja ta nosi znamiona dowolności. Organ bowiem nie przeprowadził analizy finansowej sytuacji skarżącej oraz nie ocenił rzetelnie i wnikliwie jej faktycznych aktualnych możliwości płatniczych. Organ w swoich rozważaniach odnośnie dochodów uzyskiwanych przez skarżącą z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej całkowicie pominął powoływaną okoliczność, że w dacie składania wniosku prowadzenie działalności zostało zawieszone i z tego tytułu strona obecnie nie uzyskuje żadnych dochodów. Powoływanie się na wysokość dochodów uzyskiwanych z prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącą we wcześniejszym okresie uznał za niezrozumiałe, a zatem w tej części ustalenia organów przyjął jako niepełne. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji organ nie ocenił obiektywnie sytuacji finansowej skarżącej, w kontekście jej aktualnych możliwości płatniczych i ciążących na niej zobowiązań. Zdaniem WSA organ nie odniósł się do kwestii związanych z zadłużeniem, jakie ciąży na mężu skarżącej, tj. do dokumentów, z których wynika, że ma on niespłacone zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów wobec A. i G..

Sąd podniósł, że pięcioosobowa rodzina, w tym troje małoletnich dzieci, utrzymuje się ze środków publicznych pochodzących z pomocy społecznej. Skarżąca nie prowadzi już działalności gospodarczej, nie pracuje, nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych, jej małżonek również jest zarejestrowany jako bezrobotny, w chwili obecnej bez prawa do zasiłku. Zdaniem Sądu, wskazywało to jednoznacznie, że potrzeby życiowe rodziny strony zaspokajane są poniżej poziomu minimum socjalnego, czego organ nie uwzględnił. Sąd powziął istotne wątpliwości, czy środki jakie otrzymuje rodzina z pomocy społecznej są w ogóle wystarczające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W decyzji nie określono, z jakich składników majątkowych jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, skoro nawet według ustaleń organu, skarżąca nie posiada żadnego majątku.

Sąd uznał, że brak interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem kary pieniężnej nie został w sprawie w sposób dostateczny wykazany. Interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązaną i jej rodzinę, pozbawionych możliwości zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb życiowych, do innej formy pomocy państwa, powodującej również konieczność korzystania z publicznych środków finansowych, w ocenie WSA nie jest zgodna ani z interesem tego obywatela, ani z interesem publicznym.

W ocenie Sądu, z materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że sytuacja finansowa rodziny skarżącej jest szczególnie trudna i uzasadnia stwierdzenie, że spłata zadłużenia pociągnęłaby za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny. Skoro skarżąca i jej rodzina (mąż i troje dzieci) obecnie utrzymują się z publicznych środków pomocowych, to trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od strony należności jest realne, a w szczególności, że może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela.

Sąd nie podzielił stanowiska, że "interes publiczny" ma wyższą rangę niż "ważny interes dłużnika". W przeciwnym razie przepis, który dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, wobec bezustannie niezadowalającego stanu finansów publicznych nie znalazłby w praktyce w ogóle zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, zabrakło szczegółowego rozważenia i indywidualnego podejścia do szczególnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej z punktu widzenia skutków dla zobowiązanej i jej rodziny, co oznaczało, że zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności. Ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego okazał się niepełne i także niewyczerpująco rozpatrzone. Doprowadziło to do wydania decyzji o nieprzekonującej treści i tym samym krzywdzącej skarżącą, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego - art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p.

Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważył, czy w stosunku do skarżącej zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie kary pieniężnej. W tym celu winien poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną wnioskodawczyni oraz jej rodziny, ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji oraz uwzględniając obciążenia wynikające z innych tytułów. W przypadku zaś zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, Sąd nakazał organowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, kwestionując orzeczenie w całości. Opierając się na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnej ocenie sprawy przez pryzmat własnych – odmiennych od dokonanych przez organ – ustaleń, nie znajdujących oparcia w aktach sprawy, w wyniku których Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie pięcioosobowa rodzina, w tym troje małoletnich dzieci utrzymuje się ze środków publicznych pochodzących z pomocy społecznej, skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej, nie pracuje, nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych, a jej małżonek również zarejestrowany jest jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, co zdaniem Sądu przesądza, że potrzeby rodziny zaspokajane są poniżej poziomu socjalnego, podczas gdy analiza przedstawionych przez stronę dowodów w żadnej mierze nie dawała podstaw do stwierdzenia tych okoliczności, wręcz przeciwnie z dowodów przedstawionych przez skarżącą wynikało, że źródłem jej dochodów jest działalność gospodarcza, z której skarżąca uzyskuje stałe przychody, a w żadnym razie nie są to środki pochodzące z pomocy społecznej, wobec czego organ właściwie ocenił, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 56 u.f.p., w tym nie zaistniał interes publiczny ani ważny interes strony przemawiający za umorzeniem należności w całości;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. poprzez przyjęcie, że organ błędnie zastosował ten przepis, podczas gdy organ właściwie ocenił, że wykazana przez skarżącą sytuacja finansowa nie uzasadnia przyjęcia, iż w sprawie zaistniały określone w tym przepisie przesłanki umorzenia należności pieniężnej w całości oraz prawidłowo wskazał, że art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. może znaleźć zastosowanie w sytuacji, gdy strona znalazła się w ciężkiej sytuacji materialnej na skutek okoliczności szczególnych mających charakter nadzwyczajny niezależny od postępowania strony, co jednak w niniejszej sprawie nie zostało wykazane.

We wnioskach GITD wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Transportu Drogowego zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei według art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy czym bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej GITD opierają się na podstawie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym w ramach podstawy z pkt 2 zarzucono wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w ramach podstawy z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego wskutek niewłaściwego zastosowania art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną zawartej w zarzucie 1) petitum skargi kasacyjnej, Sąd błędnie ocenił zebrany materiał dowodowy i dokonał odmiennych aniżeli organ ustaleń, nie znajdujących oparcia w aktach sprawy co do sytuacji majątkowej zobowiązanej i jej rodziny, iż potrzeby tej rodziny są zaspokajane poniżej minimum socjalnego. Skutkowało to błędnym stanowiskiem WSA, iż organ nieprawidłowo odmówił zastosowania art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p.

Przede wszystkim należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe określenie ram prawnych decyduje o zakresie postępowania. Zarówno Sąd I instancji, a wcześniej GITD przyjęli, że oceny kwestii umorzenia w całości kary pieniężnej nałożonej na J. C. należy dokonywać na podstawie przesłanek określonych w art. 56 w zw. z art. 55 u.f.p. Nie zwrócono jednakże uwagi na to, że przepisy te dotyczą wyłącznie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny i że art. 64 ust. 1 u.f.p. odnoszący się do należności publicznoprawnych odsyła wyłącznie do art. 55 u.f.p., czyli do przepisu, który stanowi o dopuszczalnych ulgach w spłacie należności cywilnoprawnych. Wynika z tego, że art. 56 ust. 1 i art. 57 u.f.p. nie mają zastosowania do należności publicznoprawnych. Zatem kierując się treścią art. 67 u.f.p., prawnych przesłanek udzielania ulg w spłacie należności publicznoprawnych (odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub umorzenia) należałoby szukać w przepisach działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.).

Należności z tytułu kar za naruszenie przepisów o transporcie drogowym są niewątpliwie środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. Niemniej jednak te kary podlegają również przepisom ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. stanowi zaś, że do kar pieniężnych, przewidzianych tą ustawą nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa.

Występuje więc kolizja dwóch norm ustawowych: art. 67 u.f.p., który odsyła w kwestii udzielania ulg w spłacie tych kar do Ordynacji podatkowej i art. 93 ust. 7 u.t.d., wyłączającym stosowanie Ordynacji podatkowej do tych kar. Porównując zakresy zastosowania tych dwóch przepisów do kar z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym, można przyjąć, że zakres zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. jest szerszy, ponieważ generalnie wyłącza zastosowanie do tych kar Ordynacji podatkowej. Natomiast art. 67 u.f.p. tę zasadę przełamuje (czyni od niej wyjątek), w pewnym tylko zakresie, obejmującym udzielanie ulg i umorzeń należności z tytułu takich kar. Zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali należałoby zatem oceniać dopuszczalność udzielania ulg i umarzania należności z tytułu omawianych kar na podstawie odesłania zawartego w art. 67 u.f.p., w konsekwencji według przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2011/14, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może: rozłożyć zapłatę podatku na raty (pkt 1) lub umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną (pkt 3).

Zatem podstawowy błąd polegał na powołaniu nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zarówno przez Sąd I instancji, jak i organ administracji. W oparciu o art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 u.f.p. powinien być rozpatrywany wniosek strony o umorzenie w całości kary pieniężnej. Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien ocenić czy naruszenie prawa materialnego w postaci powołania podstawy prawnej z innego aktu miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy uznać go za uzasadniony. Mając na uwadze przepisy powołane przez skarżący kasacyjnie organ w ramach tego zarzutu warto przypomnieć, że w toku postępowania organy stoją na straży praworządności i zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jest to jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Reguła ta została rozwinięta w Dziale I Rozdziale 4 k.p.a., zawierającym przepisy o postępowaniu dowodowym. Z jej treści wynika, że obowiązkiem organu podatkowego jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Zasada ta została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym samym organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zebrać materiał dowodowy dotyczący wszystkich okoliczności, z którymi - na podstawie obowiązujących przepisów - wiążą się skutki prawne. Z kolei zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenie powołanych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W kontekście powołanych zasad, Sąd I instancji nie ocenił prawidłowo materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez GITD, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i toczącym się na skutek wniosku zobowiązanej o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie uzupełnionego oświadczeniami strony zawartej w skardze do WSA i dalszymi oświadczeniami składanymi w tekcie postepowania sądowoadminstracyjnego. Jak już wskazano, z mocy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 67 u.f.p. postępowanie o udzielenie ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. toczy się na wniosek zobowiązanego, w którym powinien wykazać okoliczności pozwalające na udzielenie wnioskowanych ulg/ulgi.

Jak stwierdzono, Sąd I instancji nie dokonał kompleksowej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Słusznie zauważył organ, że zobowiązana we wniosku z dnia 10 czerwca 2013 r. podała, że ma zawieszoną działalność gospodarczą, ale tego faktu nie udokumentowała. Natomiast w oświadczeniu o majątku z dnia 11 lipca 2013 r. podała, że osiągnęła dochody z działalności gospodarczej w okresie ostatnich trzech miesięcy. W skardze do WSA w kontrolowanej sprawie wskazała zaś, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie handlu materiałami budowlanymi i robotami, w ramach której ponosi wydatki ok. 10.000 zł miesięcznie na paliwo, a ponadto na wynagrodzenia pracowników (s. 5 skargi), a w nagłówku skargi określiła siebie jako prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe. Przedstawiając, że prowadzi działalność w segmentach wymagających przemieszczania się, nie wykazała jednocześnie posiadania jakichkolwiek pojazdów do użytku w ramach prowadzonej działalności (w oświadczeniu o majątku podała, ze nie posiada środków transportu). Umknęła uwadze WSA także okoliczność, że skarżąca w dniu 24 grudnia 2012 r. wystawiła weksel na kwotę 30.000 zł, nie podając powodów jego wystawienia.

Jak też słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej, Sąd nie rozważył sytuacji męża strony, który zaciągnął prywatne zobowiązania cywilnoprawne w dwóch bankach, miał być osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, a czego także nie udokumentowano. W kontekście chociażby tych argumentów trudno byłoby przyjąć, że J. C. z rodziną zostali pozbawieni możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a w konsekwencji, aby wystąpił ważny interes dłużnika pozwalający na umorzenie należności, jak przedwcześnie przyjął Sąd I instancji.

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy stanowiło również naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie tych przepisów sąd administracyjny wydaje bowiem wyrok na podstawie akt sprawy, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a wszystkie istotne elementy stanowiska sądu winny znaleźć się w uzasadnieniu, aby można było m.in. skontrolować prawidłowość rozumowania sądu. Sąd i instancji nie rozpatrzył wystarczająco wnikliwie materiałów i twierdzeń strony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzekł natomiast stosownie do treści art. 203 pkt 1 p.p.s.a.