Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1296/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 15, art. 19, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej spawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 28/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 28/16, stwierdził w całości nieważność uchwały [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego:[...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr [...][...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego:[...], zarzucając naruszenie procedury planistycznej, dotyczące terenów zajmujących większość obszaru objętego planem.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości stwierdzając, że naruszenia procedury planistycznej, jakich dopuścił się organ planistyczny mają na tyle istotny charakter i dotyczą terenów zajmujących większość obszaru objętego planem, że zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej powoływana jako: u.p.z.p., powodują konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, inaczej pozostawiono by w mocy zdezintegrowany plan miejscowy. W ocenie organu nadzoru naruszenia procedury uchwalenia planu są na tyle istotne i dotyczą ustaleń zarówno odnoszących się do wszystkich terenów objętych planem (chociażby zmiany wskazane dla § 4, 6, 7, 10 uchwały), jak też dotyczą one ustaleń odnoszących się do przeważającej ilości terenów, dla których obowiązuje kwestionowany plan miejscowy. Nie było więc możliwym wyeliminowanie samych przepisów, które zostały podjęte z istotnym naruszeniem procedury planistycznej, tak aby pozostawić w obrocie prawnym spójny i kompletny plan miejscowy dla tak newralgicznych i znajdujących się pod tak ścisłą ochroną terenów.

Strona skarżąca wskazała na trzy grupy przypadków naruszenia przez organ planistyczny procedury uchwalania zakwestionowanej uchwały.

Pierwsza grupa obejmie przypadki naruszenia procedury polegające na zmianach projektu dokonanych po etapie uzgodnień, przed etapem wyłożenia, jednakże nie wynikających z tych uzgodnień. Druga grupa dotyczy zmian wprowadzonych przez organ planistyczny wynikających z uwzględnionej uwagi złożonej do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, jednakże wprowadzonej do projektu planu bez zachowania procedury planistycznej. Trzecia najszersza grupa naruszeń procedury planistycznej obejmuje zmiany w projekcie planu miejscowego wprowadzone do projektu planu po etapie wyłożenia, dokonane z naruszeniem procedury planistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała obarczona jest wadami istotnymi, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności w całości. Wywiódł, że uzasadniony jest zarzut istotnego naruszenia wymogów proceduralnych wynikających z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. co do przepisów planu wskazanych w skardze. Cały obszar objęty planem miejscowym położony jest w granicach[...] , która to granica stanowi jednocześnie granice obszaru Natura 2000[...]. Uzgodnienia z Dyrekcją Parku musiały być przeprowadzone dla wszystkich obszarów które obejmował zakwestionowany plan miejscowy. Z dokumentacji planistycznej wynika, że Burmistrz [...] zgodnie z brzmieniem art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p., pismem z dnia 18 maja 2009 r. wystąpił o uzgodnienie projektu planu miejscowego do Dyrektora[...] , który w dniu [...] czerwca 2009 r. wydał postanowienie, w którym uzgodnił przedłożony projekt planu na warunkach wymienionych postanowieniu. Realizując wymogi określone w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Burmistrz [...] wprowadził zmiany wynikające z ww. postanowienia Dyrektora [...] i pismem z dnia 25 sierpnia 2009 r. ponownie wystąpił do Dyrektora Parku o uzgodnienie projektu planu. W dniu [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor TPN wydał postanowienie, którym uzgodnił projekt przedmiotowego planu miejscowego bez zastrzeżeń. Następnie, po dwukrotnym uzgodnieniu projektu planu miejscowego z[...], do planu zostały wprowadzone kolejne zmiany nie wynikające z dokonanych uzgodnień, a wersja planu zarówno wyłożonego do publicznego wglądu, jak i zresztą uchwalonego różni się od wersji uzgodnionej z Dyrektorem Parku. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowi to istotne naruszenie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. W § 7 pkt 2 wersji planu do opiniowania i uzgodnień dotyczącym zasad ochrony przyrody lit. f: wskazano, że "ustala się ochronę szaty roślinnej, w szczególności w miejscach wskazanych na rysunku planu jako biocentra ze stanowiskami gatunków roślin chronionych, w szczególności poprzez ograniczenie wykorzystania turystycznego oraz zakaz sztucznego zalesiania i zadrzewiania". Ta regulacja nie wystąpiła jednak w dalszych wersjach projektu planu. Jeżeli organ planistyczny zdecydował się na usunięcie z projektu planu już uzgodnionego z Dyrektorem [...] tego przepisu, to w ocenie Sądu, bezwzględnie musiał uzgodnić tę zmianę z Dyrektorem Parku. Biocentra roślin chronionych o których mowa w usuniętym fragmencie projektu uchwały wyznaczone były w przeważającej części terenów objętych planem miejscowym, tzn. w terenach: ZR-L ZR-2, ZR-7, ZL-8, ZL-9, ZL-12, ZL-R ZL-16. Wraz z usunięciem przepisów w tekście projektu uchwały również z rysunku planu, zniknęły oznaczenia wskazujące na występowanie tychże biocentr. Sąd ocenił, że nie jest dopuszczane dokonywanie dowolnych, nie wynikających z uzgodnień zmian w projekcie planu, a które w sposób istotny wpływają na sposób realizacji zasad ochrony przyrody tak szczególnego terenu jakim jest[...].

W § 25 pkt 2 projektu planu wersji do (ponownego) opiniowania i uzgodnień, dot. zasad kształtowania i zabudowy terenów OT-1 i OT-2 (tereny stacji dolnej kolejki linowej) lit. g: wskazano: - minimalna powierzchnia biologicznie w liniach rozgraniczających poszczególnych terenów - 40% powierzchni terenu; lit. h: maksymalna powierzchnia zabudowy w liniach rozgraniczających poszczególnych terenów - 40% powierzchni terenu. Natomiast w § 25 pkt 2 projektu planu wersji do wyłożenia do publicznego wglądu, (podobnie wersja uchwalona): lit. g: minimalna powierzchnia biologicznie w liniach rozgraniczających poszczególnych terenów - 50% powierzchni terenu; lit. h: maksymalna powierzchnia zabudowy w liniach rozgraniczających poszczególnych terenów - 20% powierzchni terenu. Działanie organu gminy polegające na wprowadzeniu niezgodnej z procedurą planistyczną zmiany uchwały polegającej na zmianie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania uchwały planistycznej, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w zakresie całego terenu, którego dotyczy zmiana powyższego wskaźnika, tj. terenów OT-1 i OT-2, zarówno w części tekstowej jak i graficznej uchwały. Podobne uchybienia dotyczą zmian dokonanych przez organ planistyczny w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy dla terenów OT-1 i OT-2.

W wersji projektu planu do opiniowania i uzgodnień: zmieniono przepisy § 28 pkt 2 lit e - odpowiednika § 29 ust. 2 lit e - wersji do wyłożenia, dot. ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem: ZR-1 do 10, tereny łąk, pastwisk i nieużytków, dotyczące warunków dopuszczalności odbudowy w przypadku uszkodzenia lub zniszczenia istniejących budynków dopuszczonych do zachowania w wyniku klęsk żywiołowych lub katastrof budowlanych w zakresie maksymalnej liczby kondygnacji na poddaszu z dwóch na jedną oraz maksymalnej wysokości budynku mieszkalnego do kalenicy dachu z 11 m na 9 m nad poziom terenu od strony przystokowej. Zmiany wprowadzone przez organ planistyczny powinny być dokonane zgodnie z procedurą planistyczną, jeżeli Burmistrz [...] wprowadził tak istotne zmiany, bo dotyczące zarówno maksymalnej liczby kondygnacji budynku i wartości maksymalnej wysokości budynków już po etapie wyłożenia, to powiem poddać projekt planu miejscowego ponownie właściwym organom do uzgodnienia i powtórzyć co najmniej od tego momentu procedurę planistyczną. Brak powyższego skutkuje nieważnością postanowień planu w zakresie w jakim wprowadzono zmiany, czyli dla terenów ZR - zarówno w części tekstowej jak i graficznej.

W załączniku graficznym do uchwały dla terenów oznaczonych symbolem UP-2 i UP-3 - przed wyłożeniem projektu do publicznego wglądu - usunięto nieprzekraczalne linie zabudowy, które były wyznaczone dla ww. terenów w projektach planu przedłożonych do uzgodnienia. Tereny UP-2 i UP-3 w wersji przedłożonej do uzgodnień były oznaczone jako jeden teren UT-2 - czyli teren zabudowy usług turystyki, na którym zaznaczona była nieprzekraczalna linia zabudowy. Opisane zatem zmiany wprowadzone przez organ planistyczny powinny być dokonane zgodnie z procedurą planistyczną.

W zakresie opisanych powyżej uchybień Sąd stwierdził, że organ planistyczny nie ponawiając procedury planistycznej w zakresie wprowadzonych zmian, poprzez pozbawianie właściwego organu do uzgodnień możliwości wypowiedzenia się co do wprowadzonych zmian, nie przeprowadził wszystkich wymaganych przepisami prawa czynności, a przeprowadzona przez niego procedura planistyczna w zakresie wyżej wymienionych terenów, nie odpowiada kształtowi postępowania planistycznego wyznaczonego wymogami obowiązującego prawa, w tym przepisu art. 17 u.p.z.p.

Sąd pierwszej instancji za uzasadnione uznał zarzuty istotnego naruszenia wymogów proceduralnych co zmian jakich dokonał organ planistyczny w projekcie planu miejscowego niezgodnie z procedurą planistyczną, tj. wbrew postanowieniom art. 17 pkt 13 u.p.z.p. - zmian projektu wynikających z rozpatrzenia uwag, wobec braku ponowienia uzgodnienia. Z dokumentacji formalno-prawnej do kwestionowanej uchwały nie wynika, aby Burmistrz [...] w niezbędnym zakresie ponowił uzgodnienia. Dotyczy to zmian wynikających z uwagi S. P. o dodanie funkcji mieszkalnej dla terenu oznaczonego UP-1, zgodnie z obecnym użytkowaniem budynku, na działce nr[...]. W § 19 pkt 1 lit b jako przeznaczenie terenu dopisano: uzupełniające przeznaczenie terenu - lokale mieszkalne. Zatem dotyczą one zmiany przeznaczenia podstawowego terenu, czyli kwestii zasadniczej, stanowiącej zakres przedmiotowy kwestionowanej uchwały. Dodatkowo jednak oprócz zmian odnoszących się do terenu UP-1, jak zasadnie wskazano w skardze, dokonano także innych zmian po etapie wyłożenia do publicznego wglądu. Dotyczyło to: § 19 pkt 2) - wersji do wyłożenia dot. ustaleń dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UP- 1 teren zabudowy użyteczności publicznej, gdzie lit. a: ustala się lokalizację pomieszczeń gospodarczych wyłącznie w budynku usługowym, zamieniono na lit. a: dopuszcza się budynki garażowe i gospodarcze dobudowane do budynku usługowo – mieszkalnego. Z kolei w § 19 pkt 2 lit c: minimalna powierzchnia biologicznie czynna w granicach działki budowlanej - 60% powierzchni działki budowlanej, zamieniono na § 19 pkt 2 lit c: minimalny teren biologicznie czynny w granicach działki budowlanej - 55% powierzchni działki budowlanej. W § 19 dot. ustaleń dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UP-1 teren zabudowy użyteczności publicznej, a konkretnie w § 19 pkt 2 lit d: maksymalna powierzchnia zabudowy w granicach działki budowlanej - 25% powierzchni działki budowlanej, zamieniono na § 19 pkt 2 lit d: maksymalna powierzchnia zabudowy w granicach działki budowlanej - 30% powierzchni działki budowlanej. Działanie organu gminy polegające na niezgodnej z procedurą planistyczną zmianą uchwały polegającą na zmniejszeniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, dokonaną wbrew wymogom procedury planistycznej, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania uchwały planistycznej, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w zakresie całego terenu, którego dotyczy zmiana powyższego wskaźnika, tj. całego terenu UP-1 (terenu zabudowy użyteczności publicznej). Podobnie jest w przypadku § 19 pkt 2 lit f: maksymalna wysokość budynku usługowego do kalenicy dachu 9m nad poziom terenu od strony przy stokowej, zamienionego z wyżej opisanym naruszeniem procedury na § 19 pkt 2 lit f: maksymalna wysokość budynku usługowo - mieszkalnego do kalenicy dachu 9m nad poziom terenu od strony przy stokowej, oraz dodaniem § 19 pkt 2 lit g: maksymalna wysokość budynku gospodarczego lub garażowego do kalenicy dachu 7m nad poziom terenu od strony przystokowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji brzmienie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. oznacza, że ustawodawca nie wprowadził dla organu planistycznego uznaniowości w zakresie ponawiania lub też nieponawiania w niezbędnym zakresie procedury planistycznej od momentu uzgodnień, gdy zmiany wprowadzone przez organ planistyczny są na tyle istotne, że niezbędne jest powtórzenie procedury planistycznej.

Za zasadne Sąd pierwszej instancji uznał również zarzuty w trzeciej grupie dotyczące dokonania zmian w projekcie planu na etapie wyłożenia, a przed etapem uchwalenia. Organ planistyczny dokonał modyfikacji tzw. słowniczka dotyczącego interpretacji pojęć użytych w uchwale, zatem zmiany odnoszą się do wszystkich obszarów objętych planem miejscowym. Organ planistyczny modyfikując tak kluczowe zagadnienie jak nadawanie poszczególnym definicjom istotnym dla interpretacji całej uchwały planistycznej nowego brzmienia, bez możliwości wypowiedzenia się przez organy właściwe do uzgodnień co do tych zmian, naruszył w sposób istotny procedurę planistyczną, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Sąd zwrócił uwagę na zmiany dokonane w § 6 uchwały dotyczącym kształtowania przestrzeni publicznej, w tym do wprowadzania w miejsce zakazów lokalizowania nowych napowietrznych i naziemnych sieci i urządzeń infrastruktury, (jak w wersji wyłożonej) - jedynie ograniczeń ich lokalizowania (wersja uchwalona) i do wskazywania innych niż w pierwotnej (uzgodnionej i wyłożonej wersji) innych terenów, na których dopuszcza się lokalizację szyldów i nośników informacyjnych, niż w uzgodnionym z właściwymi organami zakresie, powinien ponowić procedurę planistyczną w tym zakresie, tak by właściwe organy mogły wypowiedzieć się co do tych zmian. Dlatego zasadne są także zarzuty w zakresie stwierdzenia nieważności przepisów § 6 pkt 4 lit a w zakresie słów: "ZP" i "turystycznej", § 6 pkt 4 lit b w zakresie słów: "OT, U", § 6 pkt 4 lit c w zakresie słów: "U" - czyli regulacji wprowadzonych poza procedurą planistyczną, które zmodyfikowały przepisy planu, już uzgodnione z właściwymi organami i wyłożone do publicznego wglądu, przepisy dotyczące obligatoryjnego elementu uchwały planistycznej - tj. ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego.

W § 7 pkt 1 wersja do wyłożenia została zmieniona poprzez dodanie w zakresie zakazu lokalizowania wyjątku w postaci parkingów samochodowych. Jeżeli organ planistyczny stwierdził konieczność zmian w postanowieniach projektu planu miejscowego, ustanawiających wyjątki od zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w postaci możliwości lokalizowania parkingów samochodowych, powinien uzgodnić tą zmianę z właściwymi do uzgodnień organami, w tym z Dyrektorem[...]. Sąd zacytował postanowienia §10 pkt 2 i 4 planu miejscowego dotyczące zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując, że zmiany dotyczące całego planu powinny zostać uzgodnione z właściwymi organami. Wskazał, że w projekcie planu, który był uzgodniony i następnie wyłożony mowa jest o obiektach zabytkowych (§ 10 pkt 2), istniejących budynkach (§ 10 pkt 3 i 4); a w planie uchwalonym o istniejących budynkach w obszarze planu niespełniających warunków określonych niniejszym planem. Brak jest tożsamości tych pojęć. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w § 15 pkt 2 wersji wyłożonej w stosunku do uchwalonej zmieniono w lit. i tiret pierwsze ustalenia geometrii dachu dla terenu E1, analogiczne zmiany wprowadzono dla innych terenów, tj. U-1, U-2, UP-1, UP-2, UP-3, UP/UT-1, UP/UT-2, UT-1, OT-1 i OT-2, ZR-1 do 10, co nastąpiło bez powtórzenia procedury planistycznej. Dodatkowo § 17 wersji uchwalonej — dot. ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem U-1 - tereny zabudowy usługowej w pkt 2) dot. zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dopisano lit b); zabrania się realizacji budynków garażowej - nie ma ona odpowiednika w wersji poddanej uzgodnieniom i wyłożonej do publicznego wglądu. W § 18 wersji uchwalonej dot. ustaleń dla terenu oznaczonego na rysunku planu (symbolem U-2 tereny zabudowy usługowej w pkt 2) dot. zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dopisano lit b): zabrania się realizacji budynków garażowej - nie ma ona odpowiednika w wersji poddanej uzgodnieniom i wyłożonej do publicznego wglądu. Określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów wymaga uzgodnienia z właściwymi organami, w tym z Dyrektorem[...]. Organ planistyczny poza procedurą uzgodnienia dokonał zmian dla terenów UP/UT-2 i UP-3 dotyczący §23 i § 21 pkt 3 lit. a w zakresie zmniejszenia minimalnej powierzchni nowowydzielanej działki budowlanej. Również w zakresie § 28 pkt 2 lit. e projektu planu (wersja do wyłożenia) dotyczącego ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem: ZP-1, ZP-2, ZP-3, ZP-4 i ZP-5 - tereny zieleni parkowej oraz § 30 pkt 2 lit. e, które zostały usunięte z wersji uchwalonej, dokonano modyfikacji obligatoryjnego elementu uchwały planistycznej jakim są zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zadnia 26 sierpnia 2003 r.), bez możliwości wypowiedzenia się przez organy właściwe do uzgodnień co do tych zmian, naruszył w sposób istotny procedurę planistyczną.

W ocenie Sądu pierwszej instancji o ile zatem istnieje możliwość dokonania zmian w projekcie uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego już po zakończonym etapie uzgodnień z właściwymi organami i po etapie wyłożenia do publicznego wglądu, jednakże powinna zostać powtórzona procedura planistyczna co najmniej od momentu ponownych uzgodnień, co nie zostało w kontrolowanym postępowaniu dochowane. Dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art. 17 pkt 13 i art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 tejże ustawy. Ze względu na okoliczność, iż przedstawione powyżej naruszenia procedury planistycznej, jakich dopuścił się organ planistyczny mają na tyle istotny charakter i dotyczą terenów zajmujących większość obszaru objętego planem, to zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, inaczej pozostawiono by w mocy zdezintegrowany plan miejscowy. Naruszenia procedury uchwalenia planu są na tyle istotne i dotyczą ustaleń zarówno odnoszących się do wszystkich terenów objętych planem (chociażby zmiany wskazane dla § 4, 6, 7, 10 uchwały), jak też dotyczą one ustaleń odnoszących się do przeważającej ilości terenów, dla których obowiązuje kwestionowany plan miejscowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło[...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi Wojewody[...], a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

[...], na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) – dalej powoływana jako: P.p.s.a., zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 i art. 17 pkt 7 lit. c, pkt 9 i pkt 13 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 3, i ust. 2 pkt 2, 5 i 6, art. 19 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) przez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że do planu zostały wprowadzone zmiany bez ich uzgodnienia z właściwymi organami, a w szczególności z Dyrektorem[...], co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujące stwierdzeniem jego nieważności,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, polegające na pominięciu okoliczności, że zmiany wprowadzone do projektu planu wynikały przede wszystkim z dwóch kolejnych uzgodnień z Dyrektorem [...] i w konsekwencji błędnym uznaniu, że nie ponowiono uzgodnienia oraz niezbadanie zakresu i charakteru pozostałych zmian w planie, czego wynikiem było uznanie, że wymagały one ponowienia procedury planistycznej;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez błędne ustalenie, że zmiany wprowadzone do planu wymagały ponowienia uzgodnienia z Dyrektorem[...], oraz przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku analizy, czy ponowne wystąpienie do Dyrektora Parku o uzgodnienie projektu planu oraz ponowienie procedury planistycznej zmieniłoby którykolwiek z zapisów planu,

c) art. 147 § 1 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały w całości mimo, że [...] nie naruszyła procedury sporządzenia planu w sposób istotny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Organ w pełni podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 28 ust. 1 u.p.z.p., których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji legalności zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia, co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie: "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 dostępny, [w:] CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby przesłanką stwierdzenia nieważności planu było istotne naruszenie trybu jego sporządzenia. Natomiast w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 266-269). W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że sądy administracyjne oceniając uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają na względzie, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą, procedury planistycznej. Żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Sąd nie może zastępować organu planistycznego w działaniach należących do jego kompetencji.

W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że Sąd Wojewódzki rozpoznawał sprawę ze skargi wojewody[...]. Z postanowień art. 93 ust. 1 u.s.g. wynika, że jeżeli wojewoda w terminie 30 dni od doręczenia mu uchwały (zarządzenia) nie stwierdził we własnym zakresie jej nieważności, może tego dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez ten organ. Ustawodawca łączy kwestię wniesienia skargi przez organ nadzoru po upływie 30 dni do stwierdzenia nieważności, z jego przekonaniem, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. W takiej sytuacji ocena legalności aktu należeć będzie do sądu administracyjnego, który – gdy stwierdzi istotne naruszenie prawa wyda wyrok stwierdzający nieważność aktu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 93 ust. 1 nie zawiera żadnych postanowień dotyczących przesłanek wniesienia skargi do sądu, poza jednym warunkiem, który odnosi się do upływu trzydziestodniowego terminu pozwalającego organowi nadzoru na samodzielne wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego. W orzecznictwie podkreśla się, że dorozumianym elementem wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 jest pozostawanie uchwały organu gminy w obrocie oraz trwająca stale - w przekonaniu organu nadzoru - jej sprzeczność z prawem (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. OPS 5/99, ONSA 2000/2/46).

Sąd pierwszej instancji uznał za zasadną w całości skargę Wojewody[...]. Ocenił, że doszło do istotnego naruszenia procedury, jak również zasad uchwalenia planu miejscowego dla obszaru[...]. Pomimo dwukrotnego uzgodnienia projektu planu z Dyrektorem[...], do planu zostały wprowadzone kolejne zmiany nie wynikające z dokonanych uzgodnień, a wersja planu zarówno wyłożonego do publicznego wglądu, jak i uchwalonego różni się od wersji uzgodnionej z Dyrektorem Parku.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie gminą[...], że Sąd Wojewódzki przeoczył uwagi zawarte w uzgodnieniu Dyrektora [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i nie porównał ich z ustaleniami uchwalonego planu. Z akt planistycznych wynika, że zaskarżony plan był dwukrotnie uzgadniany z Dyrektorem[...]: postanowieniem [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i postanowieniem [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor [...] przedstawił w uzgodnieniu projektu planu uwagi i zasadnicza część zmian wprowadzonych w przedmiotowym planie wynikała z ich uwzględnienia, bądź uwzględnienia potrzeb mających ułatwić funkcjonowanie [...] - będącego właścicielem większości terenu objętego planem. Do takich należało usunięcie, po uzgodnieniu projektu planu (zmiany dokonano przed wyłożeniem planu do publicznego wglądu), postanowień § 7 pkt 2 lit. f: "ustala się ochronę szaty roślinnej, w szczególności w miejscach wskazanych na rysunku planu jako biocentra ze stanowiskami gatunków roślin chronionych, w szczególności poprzez ograniczenie wykorzystania turystycznego oraz zakaz sztucznego zalesiania i zadrzewiania.". Brak tej regulacji stanowił konsekwencję usunięcia oznaczenia "biocentra roślin chronionych", zgodnie z pkt 14 uzgodnienia z dnia [...] czerwca 2009 r.

Zmiana, po uzgodnieniu projektu planu (zmiany dokonano przed wyłożeniem planu do publicznego wglądu), przepisów § 28 pkt 2 lit e - odpowiednika § 29 ust. 2 lit e - wersji do wyłożenia, dotyczących ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem: ZR-1 do 10, tereny łąk, pastwisk i nieużytków, a dotyczących warunków dopuszczalności odbudowy w przypadku uszkodzenia lub zniszczenia istniejących budynków dopuszczonych do zachowania wyniku klęsk żywiołowych lub katastrof budowlanych.

Maksymalną ilość kondygnacji w poddaszu zmniejszono z dwóch na jedną i maksymalną wysokość budynku mieszkalnego do kalenicy dachu z 11 m do 9. Zmiana parametrów zabudowy została wprowadzona zgodnie z warunkiem uzgodnienia zawartym w punkcie 12 postanowienia Dyrektora [...] w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2009 r. Ograniczono też gabaryty budynków zawartego w ww. postanowieniu Dyrektora[...].

Zmiana po uzgodnieniu projektu planu (zmiany dokonano przed wyłożeniem planu do publicznego wglądu) dotycząca zasad kształtowania i zabudowy terenów O T-1 i OT-2 (tereny stacji dolnej kolejki linowej) § 25 pkt 2 projektu planu, polegająca na zmniejszeniu maksymalnej powierzchni zabudowy z 40 % na 20 % i zwiększenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej z 40 % na 50 %, pozostaje w zgodzie z zasadami ochrony przedmiotowego obszaru przed nadmierną ingerencją zabudowy w strukturę przyrodniczą[...], co wykazała prognoza oddziaływania na środowisko. Nie narusza też w żaden sposób warunków uzgodnienia przez [...].

Zmiana postanowień § 6 dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: odnoszące się do wszystkich terenów objętych miejscowym planem. W pkt 1 lit a i pkt 2 lit a zmieniono "zakaz" na "ograniczenie" w zakresie lokalizowania nowych, napowietrznych i naziemnych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej mogących mieć negatywny wpływ na odbiór wizualny krajobrazu, w szczególności napowietrznych sieci telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych oraz masztów radiokomunikacyjnych i radiolokacyjnych. Poprzez normy planistyczne - stanowiące prawo miejscowe - wprowadzono ograniczenie lokalizowania nowych napowietrznych i naziemnych sieci i urządzeń oraz naziemnych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej mogących mieć negatywny wpływ na odbiór wizualny krajobrazu. Wprowadzona zamiana uwzględniała faktyczne zagospodarowanie terenu i umożliwiała modernizowanie istniejących sieci napowietrznych. Trafnie argumentuje strona skarżąca, że w przypadku klęsk żywiołowych, naprawa istniejących sieci, w świetle Prawa budowlanego, może nie być możliwa w drodze remontu, lecz zostanie zakwalifikowana jako budowa nowej sieci. Jednocześnie jednak może wystąpić brak możliwości szybkiego zbudowania nowej sieci kablowej. Zatem wprowadzono ograniczenie, pozostawiając ostateczną decyzję co do formy realizowania sieci[...], jako właścicielowi większości terenów.

Z kolei wprowadzona zmiana w zakresie pojęcia wiat w lit. c ma charakter porządkowy i techniczny. Trzeba mieć na uwadze, że cały obszar objęty planem znajduje się w granicach[...], zatem dopuszczenie w planie miejscowym lokalizacji znaków informacji turystycznej miało umożliwić realizację zadań przez Park.

Sąd Wojewódzki nie dostrzegł także tego, że niektóre zmiany miały na celu skorygowanie oczywistych omyłek co do powierzchni terenu. Zmiana § 23 ust. 3 dotycząca ustaleń dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem: UP/UT-2 teren zabudowy usług użyteczności publicznej oraz usług turystyki. Poprzez zmianę § 23 ust. 3: zasady i warunki podziału nieruchomości, zmniejszono - minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej z 4500 m2 na 2500m2. Zmieniając § 21 pkt 3 - zasady i warunki podziału nieruchomości lit a: zmniejszono: "minimalną powierzchnię nowo wydzielanej dziatki budowlanej z 2500 m2 na 1500 m2.".

Tereny będące własnością [...] oznaczone symbolem: UP/UT-2 mają powierzchnię ok. 2800 m2, symbolem UP-3 ma powierzchnię 1507 m2. Powierzchnia działki na poziomie 4500 m2 jak i 2500 m2 dla terenu UP/UP-2 oraz powierzchnia 1400 m2 i 1500 m2 dla terenu UP-3, nie dają możliwości wtórnego podziału na dwie działki budowlane. Zmiana parametru stanowi korektę oczywistej omyłki, jak i odzwierciedlenie rzeczywistych wielkości terenu. Ponadto, zmiana miała na celu skorelowanie tych powierzchni z możliwością stosowania § 14 pkt 3 uchwały. Celem korekty była spójność tegoż parametru z pozostałymi ustaleniami planu. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji zmieniony przepis nie umożliwiał wtórnego podziału terenów na kolejne działki budowlane. Umożliwiał natomiast[...], który jest właścicielem tych terenów, wydzielenia nieruchomości na cele obiektów infrastruktury technicznej, wydzielenia dróg oraz dojazdów i dojść koniecznych, podziałów na powiększenie działki sąsiedniej.

W § 28 projektu planu (wersja do wyłożenia) dot. ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem ZP-1, ZP-2, ZP-3, ZP-4 i ZP-5 tereny zieleni parkowej § 28 pkt 2 - zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania powyższych terenów: lit e: dopuszcza się grodzenie terenów lasów, o ile konieczność wygrodzenia terenu wynika z planowanej gospodarki leśnej lub ochrony przyrody lub grodzenie przynależy do działki budowlanej stykającej się z linią rozgraniczającą lasu. Także w tym przypadku usunięto przepis stanowiący oczywistą omyłkę. Dopuszczenie dotyczy terenów lasów, a przedmiotowe tereny są przeznaczony pod zieleń parkową.

Zmiany wynikające ze złożonej uwagi podczas wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu, uwzględniały stanu faktyczny w terenie. Do takich należały:

- zmiana § 19 dot. ustaleń dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UP-1 teren zabudowy użyteczności publicznej;

- w lit. a zmieniono przepis, że ustala się lokalizację pomieszczeń gospodarczych wyłącznie w budynku usługowym, na dopuszcza się budynki garażowe i gospodarcze dobudowane do budynku usługowo-mieszkalnego;

- w lit. c: minimalny teren biologicznie czynny w granicach działki budowlanej z 60% zmieniono na 55% powierzchni działki budowlanej;

- w lit. d: maksymalna powierzchnia zabudowy w granicach działki budowlanej z 25% zmieniono na 30 % powierzchni działki budowlanej.

W lit. g: ustalono maksymalną wysokość budynku gospodarczego lub garażowego lub gospodarczo-garażowego do kalenicy dachu 7 m nad poziom terenu od strony przystokowej. Zmiana została wprowadzona na wniosek użytkownika przedmiotowego lokalu w ramach wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Uwzględnienie złożonej uwagi stanowiło usankcjonowanie faktycznego sposobu użytkowania budynku. Tym samym, na przedmiotowym terenie nie wprowadzono nowej funkcji zabudowy, a jedynie uwzględniono dotychczasowym sposób użytkowania i to tylko w zakresie funkcji uzupełniającej. Ponadto, w ramach analiz aktualnego sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości, zweryfikowano obszar zajmowany przez istniejący budynek oraz parametry budynków. Wynikiem analizy była korekta wskaźników zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz gabarytów. Zmiana +/- 5% w obu parametrach powierzchniowych stanowi odzwierciedlenie stanu faktycznego zagospodarowania przedmiotowej działki. Budynek zajmuje 30% terenu oznaczonego symbolem UP-1. Linie zabudowy powielają obrys istniejącego budynku. Tym samym określone parametry uwzględniają stan istniejący bez możliwości powiększenia powierzchni zabudowy. Ponadto, zróżnicowano (ograniczono) parametry dla istniejącej zabudowy garażowo-gospodarczej zgodnie ze stanem faktycznym. Celem zmian było uwzględnienie stanu faktycznego, tak aby ustalenia planu umożliwiały wykorzystanie nieruchomości na dotychczasowych zasadach, ale zarazem chroniło przed nieuzasadnioną zmianą formy zabudowy, co mogłoby mieć wpływ na walory krajobrazowe obszaru.

Należy podzielić argumentację strony skarżącej kasacyjnie, że niektóre zmiany nie mogły zostać zakwalifikowane jako prowadzące do istotnego naruszenia procedury uchwalenia planu ze względu na ich charakter. Obejmowały one bowiem korekty, zmiany redakcyjne i przesunięcia pojęć w ramach legalnych definicji, nie zmieniając jednak zasad i możliwości zagospodarowania terenu, nie dając dodatkowych uprawnień podmiotom prowadzącym inwestycje i nie zmieniając sposobu zagospodarowania w obszarze planu. Do takich należały:

- § 4 pkt 1 i 2, wprowadzona zmiana wynikała z konieczności prawidłowego zdefiniowania istniejącej zabudowy, która zlokalizowana jest na obszarach określonych

w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] jako tereny otwarte. Dopisanie budynków, które nie zostały zewidencjonowane na mapach zasadniczych stanowiących podkłady mapowe planu, a realizowane na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych, do definicji w pkt 1 stanowiło jedynie stwierdzenie obowiązującego stanu prawnego tych inwestycji. Zmiany w obu punktach doprowadziły do uporządkowania tych pojęć i właściwego ich umiejscowienia wobec obowiązującego stanu prawnego regulowanego przepisami prawa, w szczególności z dziedziny prawa budowlanego. Korekty i przesunięcia pojęć w ramach dwóch definicji nie zmieniają zasad i możliwości zagospodarowania terenu, nie dają dodatkowych uprawnień podmiotom prowadzącym inwestycje i nie zmieniają sposobu zagospodarowania w obszarze planu.

- § 4 pkt 19 i pkt 3 zmiana redakcyjna, która stanowi o powiązaniu dwóch korespondujących ze sobą definicji. Zamiast odnoszenia się w definicji zawartej w pkt 19 do kalenicy dachu, które to pojęcie nie było definiowane w planie, przywołano odpowiadający temu elementowi punkt budynku określony w pkt 3 tego paragrafu. Zmiana redakcyjna nie zmieniająca zakresu pojęciowego definiowanych zagadnień.

- § 4 pkt 6 i 7, wprowadzone pojęcia stanowiły jedynie odzwierciedlenie powszechne rozumienie tych sformułowań. Definicja otwarcia dachowego, które zostało użyte w tekście planu, stanowi odzwierciedlenie powszechnego rozumienia tego sformułowania i ogranicza konieczność używania wykładni językowej w celu właściwego rozumienia ustaleń planu. Natomiast definicja powierzchni zabudowy stanowi powiązanie użytego sformułowania z nieobligatoryjną w dacie sporządzania planu definicją zawartą w Polskiej Normie, a powszechnie stosowaną przy określaniu parametrów zabudowy w projekcie budowlanym. Mając na względzie powyższe należy podnieść, że wprowadzone definicje nie ograniczały w żaden sposób możliwości zagospodarowania, nie określały innych parametrów niż ustalone w planie i tym samym nie zmieniały zasad zagospodarowania.

- § 10 pkt 2, 3 i 4; postanowienia pkt 2 miały jedynie charakter informacyjny. Prace budowlane dla obiektów zabytkowych regulują przepisy odrębne. Wprowadzone przepisy w uchwalonym planie w pkt 2, 3 i 4 zawierały jedynie doprecyzowanie wcześniejszych zapisów pkt 3 i 4, dotyczących istniejących budynków w obszarze planu, niespełniających warunków określonych niniejszym planem miejscowym. W pkt 2 dopuszczono remonty i przebudowy budynków, które nie spełniały pozostałych warunków w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. W pkt 3 dopuszczono nadbudowę budynków, które nie spełniały pozostałych warunków w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. W pkt 4 dopuszczono rozbudowę budynków, które nie spełniały pozostałych warunków w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Powyższe zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu) wynikały z ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów, uzgodnionych z właściwymi organami w tym [...] i wyłożone były do wglądu publicznego. Wprowadzone zmiany miały charakter jedynie techniczny i porządkujący. Nie ograniczały w żaden sposób możliwości zagospodarowania, nie określały innych parametrów niż ustalone wcześniej w planie i tym samym nie zmieniały wydatnie zasad zagospodarowania.

Zmiana w § 15 ma charakter redakcyjny, albowiem doprecyzowała nazewnictwo (dwuspadowe - dwupołaciowe, itp.).

W § 17 i 18 nie było określonych parametrów zabudowy dla budynków garażowych, ponieważ nie przewidywano tej funkcji w formie wolnostojącej. Przepis jedynie dookreśla zasadę obowiązującą na terenach U-1 i U-2.

Zmiana § 7 pkt 1 dotyczy ochrony środowiska. Zgodnie z rysunkiem planu w jego granicach znajduje się teren przeznaczony pod plac publiczny z parkingiem podziemnym oznaczony symbolem KPP/KP-1. Biorąc pod uwagę powierzchnię terenu dostosowano regulacje planu do skali przedsięwzięcia. Nie uległa zmianie pojemność terenu, ani nie wprowadzono nowego przedsięwzięcia.

Teren oznaczony symbolami KPP/KP - 1 obejmuje działkę nr [...] będącą własnością[...].[...] zrezygnowała z realizacji kolei linowej i szynowej na terenie będącym w całości jej własnością, pozostawiając pozostałe zasady kształtowania i zabudowy terenu uzgodnione i wyłożone do wglądu publicznego.

W świetle powyższego należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie gminą, że Sąd pierwszej instancji, oceniając materiał dowodowy, pominął to, że zmiany wprowadzone do projektu planu wynikały przede wszystkim z dwóch kolejnych uzgodnień z Dyrektorem[...] , czym naruszył art. 133 P.p.s.a. Zaś ten błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził go do błędnego zastosowania art. 28 w związku z art. art. 17 pkt 7 lit. c, pkt 9 i pkt 13 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2, 5 i 6, art. 19 u.p.z.p. Skoro zmiany planu wynikały z wniosku organu uzgadniającego, to gmina nie naruszyła art. 17 pkt 7 lit. c i pkt 13, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zinterpretował i niewłaściwie zastosował te przepisy i w konsekwencji bezzasadnie stwierdził nieważność uchwały w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., uwzględnił pismo Dyrektora [...] z dnia 23 maja 2016 r., z którego wyraźnie wynika, że zmiany wprowadzone do projektu planu były zgodne z oczekiwaniami[...] , w znacznej mierze miały charakter techniczny i nie pociągały za sobą negatywnego oddziaływania na przyrodę Parku. Gdyby wystąpiono do Dyrektora Parku z wnioskiem o uzgodnienie dokumentu po wprowadzeniu zmian, to "dokument zostałby uzgodniony bez zastrzeżeń".

"Skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1718/11, LEX nr 1107628).

Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, gdyż Sąd pierwszej instancji uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymóg szczegółowej analizy sprawy, wyjaśnienia podstawy prawnej i argumentów przemawiających za jej zastosowaniem. Rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące legalności zaskarżonej uchwały sprawiają, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać za odpowiadające normie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Trzeba natomiast zgodzić się z konstatację skarżącej gminy, że skargę w tej sprawie złożył Wojewoda [...] w długim czasie po uchwaleniu planu. Skargą z dnia 30 listopada 2015 r., zaskarżył bowiem po 6 latach od uchwalenia, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego[...]. Wprawdzie, organ nadzoru wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 zdanie drugie u.s.g., nie jest związany żadnym terminem zaskarżenia, jednak należy zwrócić uwagę, że tak długo prowadzony proces nadzoru nad legalnością uchwały w przedmiocie planu miejscowego, skutkujący jej zaskarżeniem i niosący ryzyko jej unieważnienia, podważa zaufanie obywateli do gminy i jej władztwa planistycznego, jak również godzi w zasadę pewności prawa powszechnie obowiązującego. Obywatele i inne podmioty - adresaci norm prawa miejscowego, nie powinni być zaskakiwani nagłymi i "drastycznymi" zmianami prawa, które nie są konieczne, ani uzasadnione interesem publicznym, a w dodatku są podejmowane z naruszeniem zasady zrównoważonego rozwoju, zasady proporcjonalności (wywodzonej m.in. z art. 2 Konstytucji), czy zasady ważenia interesów w toku. Trzeba mieć świadomość, że wyeliminowanie z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc planu miejscowego wywołuje negatywne skutki w sferze prawnej, społecznej i gospodarczej. Z tych względów ten środek prawny powinien być zastosowany rzeczywiście tylko w przypadku istotnego i oczywistego naruszenia procedury uchwalenia planu, a także jednoznacznego naruszenia zasad jego sporządzenia.

Z uwagi na zasadność zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.