Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 403/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z., F. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1455/17 w sprawie ze skargi D. Z.i F. Z. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] września 2017 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1455/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę D. Z. i F. Z. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] września 2017r., nr [..] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2005 r. (omyłkowo datowanym na rok 2004) F.W. (skarżący), działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Starosty I. o wydanie decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w I. przy ul. R., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [..] o pow. 293 m² i nr [..] o powierzchni 17 m², ewentualnie przyznanie zgodnie z art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami gruntu zamiennego o tej powierzchni na działce nr [..]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w roku 1995 wniosek w przedmiotowej sprawie złożyła J. Z. – poprzednik prawny skarżącego - domagając się zwrotu wskazanych nieruchomości wywłaszczonych w 1975 r. pod budowę domu młodzieży. Podniósł, że z uwagi na to, że zmieniono przeznaczenie nieruchomości, roszczenie o zwrot stało się zasadne.

Decyzją z [..]marca 2005 r. nr [..] Starosta I. odmówił zwrotu przedmiotowych nieruchomości, wskazując, że zostały one trwale zagospodarowane trawnikiem i chodnikiem wchodzącym w skład pasa drogowego. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..]maja 2005 r. rozstrzygnięcie powyższe uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [..] lipca 2005 r. nr [..]Starosta ponownie odmówił zwrotu przedmiotowych nieruchomości, podnosząc, że uzupełniony materiał dowodowy potwierdza prawidłowość przyjętego pierwotnie stanowiska. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [..] z dnia [..]października 2005 r., która z kolei uchylona została wraz z decyzją organu I instancji wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 1138/05. Sąd wskazał, że organy arbitralnie uznały, iż przedmiotowe nieruchomości wchodzi w skład pasa drogowego oraz nie wyjaśniły, czy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skargę Wojewody [..] na powyższy wyrok Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1003/06. Rozpoznając ponownie sprawę, Starosta I. decyzją z dnia [..] kwietnia 2008 r. nr [..]. odmówił zwrotu przedmiotowych działek. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] listopada 2008 r. nr [..]. Wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 39/09 WSA w Bydgoszczy uchylił obie decyzje, uznając że w sprawie nie zostały wyjaśnione wątpliwości w zakresie przeszkód do zwrotu działek. Decyzją z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..] Starosta odmówił zwrotu przedmiotowych nieruchomości, co utrzymał w mocy Wojewoda [..] decyzją z [..] lutego 2011 r. nr [..]. Decyzje te zostały ponownie uchylone przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 452/11. Sąd wskazał m.in. że skarżący zrezygnowali z roszczenia o zwrot tych części działek, które zajęte są przez chodnik, przez co rozstrzyganie o zwrocie przedmiotowych działek w całości naruszyło art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [..]października 2012 r. Starosta rozstrzygnął o zwrocie zaprojektowanych działek nr [..] i [..] oraz umorzył postępowanie w odniesieniu do projektowanych działek nr [..] i [.]. Organ przeznaczył do zwrotu działki leżące między 0,75 m od krawędzi chodnika wraz ze ścieżką rowerową drogi kategorii powiatowej a ogrodzeniem oddzielającym pas drogowy od nieruchomości sąsiedniej. Decyzję powyższą Wojewoda [..] uchylił decyzją z dnia [..] czerwca 2013 r. nr [..] i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [..] lutego 2015 r. NR [..] Starosta odmówił zwrotu nieruchomości, która to decyzja została ponownie uchylona przez Wojewodę decyzją z [..] czerwca 2015 r. Wojewoda wskazał, że brak w zgromadzonym materiale dowodowym wystarczających dowodów w kwestii zasięgu pasa drogowego i kategorii drogi.

Decyzją z dnia [..]maja 2017 r., nr [..] Starosta I. zwrócił na rzecz D. Z.i F. Z.po połowie nieruchomość będącą własnością Gminy Miasta I., położoną w I.przy al. N., oznaczoną w projekcie podziału stanowiącym załącznik do tej decyzji jako działki nr [..] o pow. 0,0098 ha i nr [..] o pow. 0,0003 ha, arkusz mapy [..], obręb [..]; odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w projekcie podziału nr [..] i pow. 0,0185 ha i nr [..] o pow. 0,0014 ha, arkusz mapy [..]; ustalił na rzecz Gminy Miasta I. należność tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 870,00 zł, obciążając nią skarżących po połowie oraz w punktach 4. i 5. sentencji ustalił termin i warunki uiszczenia powyższej należności. W uzasadnieniu decyzji organ, po przytoczeniu obszernego stanu faktycznego, wskazał, że pierwotnie nieruchomość objęta wnioskiem stanowiła działkę nr [..], która została zbyta na rzecz Skarbu Państwa przez poprzedniczkę prawną skarżącego w trybie wywłaszczenia pod budowę hotelu robotniczego. Organ wyjaśnił, że w wyniku podziału geodezyjnego dokonanego w 1989 r. wyodrębniono z powyższej działki nieruchomości o nr [..] (pow. 0,1884 ha) i nr [..] (pow. 0,0017 ha). Następnie działka nr [..] podzielona została na działki [..] (pow. 0,0771 ha), [..] (pow. 0,0830 ha) i [..] (pow. 0,0283) w celu wydzielenia ulicy i dokonania ewentualnego zwrotu pozostałych gruntów. Organ wskazał, że w przeszłości dokonano zwrotu działek nr [..] i działki [..], przez co skarżący uzyskali łącznie grunt o pow. 0,1601 ha, a wniosek w przedmiotowej sprawie dotyczy pozostałej części nieruchomości wywłaszczonej w 1975 r. Dalej organ wyjaśnił, że działki [..] i [..] przeszły w 1990 r. z mocy prawa na własność Gminy Miasta I. Brak jest możliwości odszukania archiwalnej dokumentacji budowlanej dotyczącej drogi i dla wyjaśnienia kwestii zasięgu pasa drogowego powołano w sprawie biegłego, który zakwalifikował drogę do kategorii technicznej G, zaś granicę pasa określił w odległości 70 cm od zewnętrznej krawędzi najdalej wysuniętego elementu pasa drogowego. Powołany w sprawie biegły geodeta opracował projekt podziału, w którym wyodrębniono działki nr [..], [..], [..] i [..] w celu wydzielenia gruntu trwale zagospodarowanego w postaci chodnika oraz przynależnego do pasa drogowego Al. N.. Organ wskazał, że cel, na jaki została nabyta przedmiotowa nieruchomość, nie został osiągnięty – nie rozpoczęto budowy i nie zrealizowano w określonych ustawowo terminach zaplanowanej inwestycji. Organ podniósł, że zwracane działki nr [.] i [..] wydzielone zostały zgodnie ze wskazaniami wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2011 r. oraz że ustalona kwota odszkodowania na rzecz Gminy Miasta I. określona została na podstawie operatu szacunkowego wartości przedmiotowej nieruchomości, wedle ustawowych reguł waloryzacji.

Pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, odwołali się od powyższej decyzji do Wojewody [..], wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że nie zgadzają się z określonym zasięgiem spornego pasa drogowego oraz nadanej mu klasie technicznej, albowiem w ich ocenie Al. N. jest drogą powiatową dwujezdniową o klasie technicznej Z. Skarżący zakwestionowali prawidłowość dokonania ekspertyzy biegłego geodety w sprawie zasięgu pasa drogowego i jego klasyfikacji technicznej, wskazując, że ustaleniom zawartym w opinii przeczą niewzięte pod uwagę parametry drogi, w tym usytuowanie chodników, szerokości drogi w liniach rozgraniczających i odległości od skrzyżowania ulic. Ponadto wskazali, że pojęcia pasa drogi i drogi nie są tożsame i o ile nabycie własności drogi publicznej przez osobę fizyczną nie jest możliwe, to możliwe jest nabycie elementu pasa drogi publicznej, jakim jest trawnik.

Decyzją z dnia [..] września 2017 r., nr [..], Wojewoda [..] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wykluczył możliwość merytorycznej oceny ustaleń zawartych w opinii biegłego. Wskazał, że okoliczność, iż przedmiotowa droga stanowi drogę powiatową, jest w sprawie bezsporna, a w związku z tym nieuzasadnione są zarzuty dotyczące arbitralnego zaliczenia jej przez organ do kategorii dróg powiatowych. Podkreślając, że organ I instancji uzupełnił w wymaganym zakresie materiał dowodowy, m.in. uzyskując opinię biegłego w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy zauważył, że w toku postępowania wszelkie wątpliwości skarżących względem tej opinii były wyjaśniane na bieżąco, a zarzuty dotyczące prawidłowości jego sporządzenia pojawiły się dopiero w odwołaniu. Organ potwierdził zasadność zaliczenia przez organ I instancji Al. N. do drogi klasy technicznej G, powtarzając, że wynika to ze sporządzonej w toku postępowania opinii biegłego. Zarzuty względem tej opinii organ odwoławczy uznał za bezpodstawne, wskazując, że jest ona opinią specjalistyczną, sporządzoną przez osobę uprawnioną i odpowiada ona wymogom formalnym. Przywoławszy definicje z ustawy o drogach publicznych organ podniósł, że elementy pasa drogi publicznej nie podlegają obrotowi, ponieważ są one połączone funkcjonalnie z drogą publiczną i stanowią własność publicznoprawną. Podkreślił, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej dokonuje się w takim stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, w związku z czym nie mają wpływu na rozmiar zwracanych nieruchomości okoliczności, że wybudowana jest na nich droga rowerowa o szerokości 1,6 m oraz zjazd na parking urzędu skarbowego.

Pismem z dnia 8 listopada 2017 r. F. Z. i D. Z., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że aktem notarialnym z dnia [..] lipca 1975 r. J. Z. (poprzedniczka prawna wnioskujących o zwrot nieruchomości skarżących: D. Zi. i F. Z.) sprzedała Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) działkę nr [..] położoną w I. przy ul. [..] z przeznaczeniem pod budowę hotelu robotniczego. Po wykupie działki dokonano jej podziału na działki nr [..], przy czym tę ostatnią działkę podzielono następnie w 1996 r. na działki [..], celem wyodrębnienia działki zajętej pod urządzoną drogę (działka nr [...]) oraz działek przeznaczonych do ewentualnego zwrotu (działki [..]). Działki nr [..] zwrócone zostały następcom prawnym J.Z. – D. Z. i F. Z.. Decyzją z dnia [..] lipca 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [..] października 2005 r. Wojewody [..], Starosta I. odmówił D.Z. i F.Z. zwrotu działek nr [..] trwale zagospodarowanych jako chodnik i trawnik wchodzących w skład pasa drogowego ulicy A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r., sygn. II SA/Bd 1138/05 uchylił decyzję Wojewody [..] z dnia [..] października 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty I. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wojewody wniesioną od tego wyroku. W uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy stwierdził, że jakkolwiek kluczowym w sprawie jest ustalenie, czy działki nr [..] wchodzą w skład pasa drogowego, pasa tego jako wydzielonego linami granicznymi gruntu zdefiniowanego w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie wskazano – nie porównano stanu faktycznego z ustawową definicją. Przedmiotem rozpoznania organów były działki [..] oraz działka [..]. Z działki [..] wydzielono działki [..], a z działki [..] wydzielono działki [..]. Powyższego podziału dokonano przy zastosowaniu kryterium, że działka [..] oraz [..] wchodzi w skład drogi, a działka [..] oraz [..] leży poza jej granicami.

Sąd wskazał, że aby dokonać kontroli zasadności zaskarżonej decyzji należało na wstępie stwierdzić, że bezspornym w sprawie jest, iż cel na jaki wykupiono aktem notarialnym z [..] lipca 1975 r. nieruchomość (tj. budowa hotelu robotniczego), nie został zrealizowany, co otworzyło wnioskodawcom drogę do żądania zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd stwierdził, że rozpoznając przedmiotową sprawę, zarówno organy, jak i Sąd, na mocy art. 153 p.p.s.a., były związane stanowiskiem WSA w Bydgoszczy wyrażonym w wyroku z dnia 19.10.2011, sygn. akt II SA/Bd 452/11, w którym stwierdzono, że: 1/ art. 2a ustawy o drogach publicznych wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, 2/ zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu; chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (art. 4 pkt 1,5, 6, 22 ustawy o drogach publicznych), 3/ oceny, czy wywłaszczona nieruchomość (lub jej część) znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej należy dokonać w oparciu o dokumentację, na podstawie której wybudowano ulicę, 4/ przy ocenie, czy wywłaszczona nieruchomość (lub jej część) znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej nie ma znaczenia zmiana parametrów tejże ulicy w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego. Sąd w ww. wyroku wskazał również, że do zmiany klasy drogi w postaci ulicy A.na klasę techniczną G (główna) może dojść jedynie poprzez uzyskanie pozwolenia na budowę w oparciu nie o plan zagospodarowania przestrzennego, lecz o projekt uwzględniający wymogi § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a następnie faktyczne wykonanie drogi stosownie do pozwolenia na budowę wskazującego konkretną klasę drogi publicznej. Sąd w powyższym wyroku stwierdził też, że w celu ustalenia szerokości drogi publicznej – A. konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie w oparciu o dokumentację budowy drogi, jakiej jest ona klasy technicznej, w szczególności na podstawie dokumentacji budowy parkingu, pomiędzy ulicami C. a A., która mogła obejmować także kwestię włączenia parkingu (wjazdu) do A., a tym samym dokumentacja ta mogła określać granice pasa drogowego tej ulicy. Jak wskazał sąd w ww. wyroku, w przypadku niepowodzenia w poszukiwaniach stosownej dokumentacji określającej klasę techniczną A. (a tym samym określającej jej szerokość), przy określeniu szerokości ww. ulicy należy stosować zasady określone w art. 34 ustawy o drogach publicznych, a stosownie do tego przepisu odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. W omawianym wyroku stwierdzono, że na A. brak jest wykopu, nasypu czy rowu stanowiącego urządzenie będące częścią drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, do którego odwołuje się cytowany art. 34, a w takim przypadku punktem odniesienia dla dokonania pomiaru, o którym mowa w ww. art. 34 powinna być zewnętrzna (względem środka drogi) krawędź chodnika, będącego stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 6 częścią drogi. W przedmiotowej sprawie chodnik spełnia bowiem taką samą funkcję jak wykop, nasyp czy rów, tj. oddziela drogę od jej otoczenia.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie organy powyższe wytyczne zrealizowały w sposób prawidłowy. Przede wszystkim dokonały poszukiwania dokumentacji budowy drogi, a w szczególności parkingu. Starosta I. pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w I. o nadesłanie dokumentacji, na podstawie której dokonano przebudowy drogi na odcinku przyległym do spornej nieruchomości, przytaczając stanowisko wyrażone w ww. wyroku. Nadesłana dokumentacja, tj. projekt budowlany oraz opis techniczny do projektu architektoniczno – budowlanego nie zawierała jednak informacji w zakresie określenia klasy technicznej drogi. Organ I instancji zwrócił się ponadto pismem z dnia 28 września 2012 r. do Urzędu Miasta I. o informację, czy zachowała się dokumentacja dot. budowy parkingu pomiędzy ulicami C.i Al. N. z 1989 r. Na powyższe pismo Urząd Miasta Inowrocławia udzielił odpowiedzi pismem z dnia 4 października 2012 r. o braku ww. dokumentacji.

Sąd stwierdził, że w tych warunkach, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku, należało zastosować zasady określone w art. 34 ustawy o drogach publicznych. Z przepisu tego wynika, że odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Skoro analizowana droga nie stanowi autostrady, powyższa odległość winna wynosić co najmniej 0,75 m od urządzeń w rozumieniu art. 4 pkt 1 i 2 ww. ustawy. W przytoczonym wyroku przesądzono, że punktem odniesienia dla dokonania pomiaru, o którym mowa w ww. art. 34 powinna być zewnętrzna (względem środka drogi) krawędź chodnika, będącego stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 6 częścią drogi. W przedmiotowej sprawie chodnik spełnia bowiem taką samą funkcję jak wykop, nasyp czy rów, tj. oddziela drogę od jej otoczenia. Z uwagi na powyższe Sąd zgodził z organami, że brak było warunków do zwrotu działek [..], albowiem stanowią one chodnik wraz ze ścieżką rowerową i przynależnym do pasa drogowego gruntem o szerokości 0,7 m, licząc od najdalej wysuniętego ww. elementu pasa drogowego. Wydzielenie powyższych działek nastąpiło zgodnie z wytycznymi zawartymi w przytoczonym wyżej wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2011 r. Skoro bowiem nie odnaleziono dokumentacji, na podstawie której można by było określić klasę drogi, to należało przy określeniu szerokości omawianej ulicy zastosować zasady określone w art. 34 ustawy o drogach publicznych, czego też w sprawie organy prawidłowo dokonały, opierając się na opinii biegłego sądowego nr [..]. W ww. opinii biegły wypowiedział się do klasy technicznej drogi. Wypowiedź w tym zakresie nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro zrealizowano wytyczne wyroku z dnia 19 października 2011 r., w których stwierdzono, że brak dokumentacji z której wynikałaby klasa drogi uprawnia organy do ustalenie jej szerokości w oparciu o art. 34 ww. ustawy z uwzględnieniem tego, co faktycznie na nieruchomości istnieje – a więc jaka faktycznie została wybudowana droga publiczna. Uwzględnić należało zatem zastane przez organy wszystkie elementy wybudowanej drogi, łącznie z chodnikiem i ścieżką rowerową.

Nie można było w ocenie Sądu uznać również za zasadnej zawartej w skardze argumentacji dotyczącej problematyki pojęcia drogi i pasa drogowego, skoro wiążące wytyczne w przytoczonym wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2011 r. w sposób jasny wskazały, jak należy obliczyć szerokość drogi, a więc określony pas gruntu, który nie podlega zwrotowi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli D. Z. i F. Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że mimo zaistnienia przesłanki zbędności celu wywłaszczenia, skarżącym nie przysługuje ustawowe prawo żądania zwrotu nieruchomości albowiem w dacie orzekania sporne nieruchomości stanowią drogę publiczną lub jej część, a więc zrealizowany został na nich inny cel publiczny aniżeli pierwotnie założony,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 i 2, art. 34 ustawy o drogach publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sporne nieruchomości mieszczą się w granicach pasa drogowego i będąc jego elementem z mocy prawa nie podlegają zwrotowi na rzecz skarżących, pomimo że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy przeczy tym ustaleniom

3. naruszenie prawa materialnego, tj. § 7 i 15 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. przez jego niezastosowanie przy ustalaniu kategorii drogi, jaką jest A.N., co miało wpływ na błędne przyjęcie jej kategorii technicznej, a w konsekwencji na nieprawidłowość ustaleń organów w przedmiocie szerokości pasa drogowego,

4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Miasto I. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, obie skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstawach.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej musi nastąpić przy uwzględnieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. Stosownie do jego treści organ i sąd administracyjny ponownie orzekający w tej samej sprawie są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Związanie oceną prawną i wskazaniami dotyczy również Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w danej sprawie, w której uprzednio został wydany prawomocny wyroku sądu administracyjnego. Związanie oceną prawną oznacza zakaz formułowania przez organy i sąd nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązanie do podporządkowania się im w pełnym zakresie (wyrok NSA z 19.10.2007 r., II FSK 1128/06, www.cbosa). Ocena prawna może dotyczyć m.in. stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna dotyczy tym samym całokształtu dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie. Z kolei wskazania są konsekwencją wyrażonej oceny prawnej odnośnie dotychczasowego postępowania i zawierają wytyczne co do sposobu postępowania w przyszłości (wyrok NSA z 1.4.2014 r., I GSK 1233/12). Wskazania określają czynności, które winien w sprawie podjąć organ administracyjny przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W niniejszej sprawie wydany został w dniu 19 października 2011 r. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II SA/Bd 452/11. Wyrażona została w nim ocena prawna w odniesieniu do przeprowadzonego postępowania dowodowego, zakresu poczynionych ustaleń faktycznych. Sąd dokonał wykładni przepisów prawa materialnego i wskazał na potrzebę zastosowania określonych przepisów prawa materialnego w sprawie. W ramach wskazań Sąd określił tok czynności, które winny zostać przeprowadzone w przyszłości. Ocena zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zgodnie z art. 153 p.p.s.a. musi być dokonana przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku.

W pierwszym rzędzie, co do zasady, rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. oraz zakaz rozwijania, doprecyzowywania, bądź uzupełniania stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie sformułowali zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w taki sposób, z którego nie wynika jakie czynności procesowe podjęte w sprawie naruszyły przywołane w zarzucie przepisy prawa formalnego oraz jaki wpływ miało to uchybienie na wynik postępowania. W sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na jednoznaczne określenie rodzaju naruszenia prawa i naruszonego przepisu, który wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I FSK 32/12, opubl. CBOSA).

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie wskazanych powyżej przepisów i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z treści uzasadnienia wynika, iż kwestionują oni ustalenia faktyczne poczynione przez organ w zakresie przypisania Alei N. będącej drogą powiatową do klasy technicznej G, uważając że droga ta faktycznie odpowiada warunkom technicznym drogi klasy Z. Uważają, iż opinia biegłego w tym zakresie jest niepełna i nierzetelna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i słusznie przyjął, iż nie doszło do naruszenia przepisów procesowych. Organ administracyjny prawidłowo zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 19 października 2011 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sygn. akt II SA/Bd 452/11 i poprawnie wykonał wszystkie wskazania co do dalszego postępowania.

Organ realizując wskazania sądu podjął trud ustalenia klasy technicznej Alei N. w pierwszej kolejności w oparciu o dokumentację budowy drogi, dalej na podstawie dokumentacji budowy parkingu, pomiędzy ulicami C. a Aleją N. Dokumentacja ta nie zawierała określenia klasy technicznej drogi. W związku z niepowodzeniem w ustaleniu klasy technicznej Alei N., a tym samym szerokość pasa drogowego, przy określeniu szerokości ww. ulicy zgodnie ze wskazaniem WSA zastosował zasady określone w art. 34 ustawy o drogach publicznych. Na Alei N.i brak jest wykopu, nasypu czy rowu stanowiącego urządzenie będące częścią drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, do którego odwołuje się cytowany art. 34, a w takim przypadku – zgodnie ze wskazaniem WSA - punktem odniesienia dla dokonania pomiaru, o którym mowa w ww. art. 34 powinna być zewnętrzna (względem środka drogi) krawędź chodnika, będącego stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 6 częścią drogi. W przedmiotowej sprawie chodnik spełnia bowiem taką samą funkcję jak wykop, nasyp czy rów, tj. oddziela drogę od jej otoczenia. W ocenie Sądu I instancji w sprawie organy powyższe wytyczne zrealizowały w sposób prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, co oznacza, iż zarzut naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi na powyższe prawidłowo Sąd I zgodził z organami, że brak było warunków do zwrotu działek [..], albowiem stanowią one chodnik wraz ze ścieżką rowerową i przynależnym do pasa drogowego gruntem o szerokości 0,7 m, licząc od najdalej wysuniętego ww. elementu pasa drogowego. Obie działki tym samym stanowią drogę publiczną, które zgodnie z art. 2a u.d.p. mogą stanowić własność wyłącznie Skarbu Państwa, samorządów wojewódzkiego, powiatowego i gminnego, a ewentualny obrót drogami publicznymi może dochodzić do skutku wyłącznie pomiędzy tymi podmiotami.

Z powyższych względów nie mógł okazać się zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 i 2, art. 34 ustawy o drogach publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sporne nieruchomości mieszczą się w granicach pasa drogowego i będąc jego elementem z mocy prawa nie podlegają zwrotowi na rzecz skarżących, pomimo że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy przeczy tym ustaleniom. Przeprowadzone postępowanie dowodowe zgodnie z wytycznymi WSA doprowadziło organ do słusznej decyzji o potrzebie zastosowania w sprawie przepisu art. 34 u.d.p. i ustalenia pasa drogowego zgodnie z nim. W związku z brakiem wykopu, nasypu czy rowu stanowiącego urządzenie będące częścią drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, punktem odniesienia dla dokonania pomiaru, o którym mowa w ww. art. 34, prawidłowo stała się zewnętrzna (względem środka drogi) krawędź chodnika, będącego stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 6 częścią drogi

U uwagi na powyższe brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że mimo zaistnienia przesłanki zbędności celu wywłaszczenia, skarżącym nie przysługuje ustawowe prawo żądania zwrotu nieruchomości albowiem w dacie orzekania sporne nieruchomości stanowią drogę publiczną lub jej część, a więc zrealizowany został na nich inny cel publiczny aniżeli pierwotnie założony. Przepis ten nie był stosowany w niniejszej sprawie, a tym samym nie mógł zostać zastosowany niewłaściwie. Przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną i faktyczna urządzenie drogi publicznej na tej nieruchomości uniemożliwia zwrot takiej nieruchomości, nawet jeśli wywłaszczenie zostało dokonane na inny cel niż budowa drogi publicznej. Jest to konsekwencją obowiązywania przepisów art. 2a u.d.p., który ma charakter lex specialis w stosunku do przepisów u.g.n. regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Badanie przesłanki zbędności celu wywłaszczenia możliwe jest tylko w stosunku do nieruchomości, które nie zostały zagospodarowane na potrzeby drogi publicznej.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. § 7 i 15 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. przez jego niezastosowanie przy ustalaniu kategorii drogi, jaką jest Aleja N., co miało wpływ na błędne przyjęcie jej kategorii technicznej, a w konsekwencji na nieprawidłowość ustaleń organów w przedmiocie szerokości pasa drogowego. Po pierwsze, w toku przeprowadzonego postępowania nie doszło do ustalenia kategorii technicznej drogi. Wskazanie w tym zakresie przez biegłego nie stało się częścią ustaleń faktycznych w sprawie, zaś ustalenie szerokości pasa drogowego nastąpiło na podstawie art. 34 u.d.p. Po drugie, zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego stanowiska przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego zarzut pierwszy skargi kasacyjnej nie spełnia.

Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.