Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 216/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6r ust. 3, 3a i 3b
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12
journal: Dz.U. 2019 poz 1579
law: Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Z. L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Zgromadzenia Z. L. z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do sądu rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r., nr [...], Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku [...] z dnia

[...] r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości

i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W uzasadnieniu organ nadzoru w pierwszej kolejności zakwestionował § 15 uchwały, zgodnie z którym uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie 1 stycznia 2022 r. W ocenie Wojewody przyjmując powyższą regulację Zgromadzenie Związku faktycznie nie zrealizowało obowiązku dostosowania uchwały do aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888; dalej jako: u.c.p.g.), w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r., co stanowi działanie z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał także inne przepisy uchwały, które uznał za obarczone wadami prawnymi. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczyły:

(1) § 2 ust. 2 i 6 uchwały (w zakresie nakładającym na podmioty handlowo-usługowe i gastronomiczne prowadzące działalność poza budynkami i lokalami w formie ogródków, obowiązek codziennego przekazywania odpadów komunalnych do posiadanego pojemnika na odpady zmieszane oraz do pojemników na odpady gromadzone selektywnie) oraz § 9 ust. 4 uchwały (obowiązek opatrzenia odpadów komunalnych przekazanych do odbioru naklejką identyfikującą właściciela); regulacje te w ocenie Wojewody wykraczają poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 6r ust. 3 u.c.p.g., gdyż w jego zakresie nie mieści się nakładanie obowiązków na właścicieli nieruchomości przekazujących odpady komunalne.

(2) § 1 ust. 3 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały (umożliwiający zmianę godzin otwarcia PSZOK i PDŻ w uzasadnionych przypadkach); zdaniem Wojewody regulacja ta jest sprzeczna z art. 6r ust. 3 u.c.p.g., gdyż odwołując się do niejasnego pojęcia "uzasadnionych przypadków" nie realizuje zasady określoności, którą winny charakteryzować się postanowienia formułowane w powszechnie obowiązujących aktach prawnych, ponadto wprowadza uznaniowość podmiotów stosujących te przepisy.

(3) § 1 ust. 23 regulaminu (wskazujący, że do określenia statusu cywilnoprawnego rzeczy oddanych do PDŻ stosuje się odpowiednio art. 180 i 181 k.c.); w ocenie Wojewody regulacja ta nie znajduje uzasadnienia prawnego i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Akt niższego rzędu, w tym uchwała, nie może odsyłać do przepisów hierarchicznie wyższych, normujących kwestie własności przedmiotów przekazanych i odebranych z PDŻ.

(4) § 2 ust. 7 lit. a) regulaminu (zgodnie z którym pracownik PSZOK-u odmówi przyjęcia odpadów w przypadku gdy istnieje uzasadnione podejrzenie, że odpady nie są odpadami komunalnymi); zdaniem Wojewody regulacja ta jest niejasna

i niejednoznaczna, wprowadza nieprzewidzianą przepisami ustawy swobodę w ustalaniu ilości czy też rodzajów przyjmowanych odpadów, a tym samym dowolność w realizacji obowiązku przyjmowania selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

(5) wiersza 20 tabeli stanowiącej wykaz odpadów przyjmowanych w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych - załącznik Nr 1 do regulaminu (ograniczenie przyjmowania do PSZOK opon wyłącznie z samochodów osobowych w ilości maksymalnie 4 sztuki); Wojewoda uznał za dopuszczalne w świetle upoważnienia ustawowego ograniczenie ilościowe przyjmowanych opon, jednak w jego ocenie niezgodne z art. 6r ust. 3 w zw. art. 6r ust. 3a u.c.p.g. jest pozbawienie właścicieli nieruchomości - w ramach uiszczanej przez nich opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - możliwości przyjęcia do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych zużytych opon innego rodzaju niż pochodzące od samochodów osobowych.

(6) załącznika Nr 2 do regulaminu, stanowiącego wzór oświadczenia o dostarczeniu przedmiotów do Punktu Drugie Życie; w ocenie organu nadzoru wprowadzenie w tym przepisie wymogu złożenia przez dostarczającego odpady oświadczenia z odwołaniem się do odpowiedzialności karnej przewidzianej w Kodeksie karnym za składanie fałszywych oświadczeń wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy.

Wojewoda nie uwzględnił wyjaśnień złożonych przez Przewodniczącego Zarządu Związku, dotyczące kwestii zgodności z prawem § 15 uchwały. Organ nadzoru wyjaśnił, że zakwestionowaną uchwałą Zgromadzenie Związku dostosowało regulacje dotyczące świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 19 lipca 2019 r. Uchwała została zatem podjęta z uwzględnieniem wprowadzonego ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. i obowiązującego w dniu 3 grudnia 2020 r. stanu prawnego. Jednakże ustalenie w § 15 przedmiotowej uchwały terminu wejścia wżycie uchwały - jak wskazano w wyjaśnieniach - zgodnie z okresem obowiązywania umów, tj. od dnia

1 stycznia 2022 r. powoduje, że obowiązek wynikający z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej dotyczący dostosowania uchwał do zmienionych przepisów nie został zrealizowany zgodnie z wolą ustawodawcy.

Organ nadzoru nie godził się z argumentacją Przewodniczącego Związku, że podstawę do określenia terminu wejścia w życie uchwały z dniem [...] stycznia 2022 r. daje art. 11 i art. 12 ustawy zmieniającej. Przepisy te odnoszą się wyłącznie do kwestii postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych (wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej) oraz zawartych na ich podstawie umów. Jest to odrębna kwestia prawna od obowiązku dostosowania uchwał wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej do przepisów ustawy w nowym brzmieniu, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze pełnomocnik Związku Komunalnego [...] zarzucił naruszenie:

(1) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustany o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579) w zw. z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem są wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020, poz. 875) poprzez błędną interpretację i uznanie, że przedmiotowa uchwała Zgromadzenia Związku podjęta w dniu 3 grudnia 2020 r. w związku wprowadzeniem w jej § 15 mocy obowiązywania od dnia 1 stycznia 2022 r. nie spełnia obowiązku dostosowania uchwały do ww. ustawy nowelizującej z 2019 r., podczas gdy ustawodawca jasno wskazał, że rada gminy (Zgromadzenie Związku) jest obowiązana dostosować przedmiotową uchwałę w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r., a nie wprowadzić ją w życie z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2021 r.,

(2) art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. w zw. z art. 40 pkt 1 ustawy z 14 maja 2020 r., poprzez niezastosowanie i uznanie, że w niniejszym przypadku nie mają zastosowania dalsze przepisy intertemporalne ww. ustawy nowelizującej, w których ustawodawca ustalił, iż umowy o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie oraz na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a także umowy na prowadzenie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zawarte przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej zachowują ważność przez okres, na jaki zostały zawarte, a zatem również przez ten okres zachowują ważność przepisy przedmiotowej uchwały w brzmieniu z dnia zawarcia tych umów o udzielenie zamówienia publicznego, gdyż stanowią one podstawę do ustalenia treści tych umów, obowiązków wykonawców oraz wysokości wynagrodzenia wykonawców,

(3) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, ze zm.; dalej jako: u.s.g.), poprzez jego błędne zastosowanie

i orzeczenie przez organ nadzoru o stwierdzeniu nieważności w całości, a nie w części przedmiotowej uchwały Zgromadzenia Związku, podczas gdy naruszenia prawa wskazane przez organ jako inne wady prawne mogą ewentualnie upoważniać organ do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały wyłącznie w części, a nie w całości,

(4) art. 91 ust. 4 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie w przypadku, gdy stwierdzone przez organ nadzoru inne wady prawne przedmiotowej uchwały mogą stanowić nieistotne naruszenia prawa, wskutek czego organ nadzoru powinien ograniczyć się do wskazania, iż przedmiotową uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Związku wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części, tj. w zakresie stwierdzenia nieważności § 15 uchwały z dnia 3 grudnia 2020 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł od jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. W ocenie Sądu Wojewoda zasadnie zakwestionował zgodność z prawem uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Komunalnego [...] z dnia [...] r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Kwestią o zasadniczym znaczeniu, biorąc pod uwagę zarówno treść rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i argumenty skargi, jest zgodność z przepisami ustawowymi regulacji intertemporalnej zawartej w § 15 uchwały. Zgodnie z tym przepisem uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa i wchodzi w życie 1 stycznia 2022 r.

Należy dla porządku przypomnieć, że zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 6r ust. 3 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

W upoważnieniu ustawowym ustawodawca określił dość szczegółowe wytyczne co do kluczowych elementów regulacji na poziomie aktu prawa miejscowego, dopuszczając możliwość ograniczenia ilości niektórych frakcji odpadów komunalnych odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 3a) oraz określając zasady dopuszczalnego zróżnicowania częstotliwości odbierania odpadów (ust. 3b).

Co istotne w rozpoznawanej sprawie powyższe dyrektywy ograniczające swobodę regulacyjną prawodawcy miejscowego (art. 6r ust. 3a i 3b) zostały zmienione wspomnianą wyżej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach. Zmiany dotyczyły frakcji odpadów, których mogą dotyczyć ograniczenia (wyłączenie ograniczenia odbioru przyjmowania odpadów zielonych) oraz kryteriów różnicowania częstotliwości odbioru odpadów komunalnych (kwestie odpadów niesegregowanych, ujednolicenie zasad odbioru na terenach gmin miejskich

i wiejskich). Zmiany weszły w życie z dniem 6 września 2019 r., zatem w dacie uchwalenia zakwestionowanej uchwały (3 grudnia 2020 r.), obowiązywało już nowe brzmienie przepisu ustawowego.

Z uwagi na istotny charakter zmian, ustawodawca przewidział okres przejściowy na dostosowanie istniejących regulacji w zakresie usług odbioru odpadów komunalnych do nowych wytycznych ustawowych. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy właśnie interpretacji przepisów przejściowych, zawartych w ustawie zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, w pierwotnym brzmieniu tego przepisu, rada gminy była zobowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do 6 września 2020 r.). Z uwagi na szczególną sytuację spowodowaną rozprzestrzenianiem się epidemii Covid-19 ustawodawca przesunął termin dostosowania dotychczasowych uchwał do nowych regulacji do dnia 31 grudnia 2020 r. (art. 40 pkt 1 wspomnianej wyżej ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem są wirusa SARS-CoV-2).

Istota argumentacji Związku sprowadza się do twierdzenia, że ustawodawca zobowiązał gminy do dostosowania uchwał w sprawie usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych w terminie do 31 grudnia 2020 r., ale nie nakazał, aby uchwały dostosowujące regulacje uchwał do nowych wytycznych ustawowych wchodziły w życie już z dniem 1 stycznia 2021 r.

Argumentacja skarżącego Związku jest chybiona, opiera się na błędnej interpretacji przepisów przejściowych ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. Przytoczony wyżej przepis przejściowy (art. 9 ust. 1) należy rozumieć wyłącznie w taki sposób, że rady gmin nie musiały niezwłocznie zmieniać uchwał wydanych na podstawie poprzedniego brzmienia upoważnienia ustawowego, obowiązujących w dniu 6 września 2019 r., czyli w dacie wejścia w życie nowelizacji z 19 lipca 2019 r. Gminy miały czas na dostosowanie "starych" przepisów uchwał do nowego brzmienia art. 6r ust. 3b u.c.p.g. pierwotnie do dnia 6 września, a następnie do 31 grudnia 2020 r. Do tej daty mogły obowiązywać uchwały wprowadzające ograniczenie ilości przyjmowanych do PSZOK odpadów zielonych ("stare" brzmienie art. 6 ust. 3a u.c.p.g.), ponadto, w gminach wiejskich i częściach wiejskich gmin miejsko-wiejskich mogły obowiązywać "stare" uchwały wprowadzające rzadszą częstotliwość odbioru odpadów, stosownie do nieobowiązującego już brzmienia art. 6r ust. 3b u.c.p.g. Jeżeli jednak gmina decydowała się na zmianę stanu prawnego w okresie przejściowym (mając na to czas do 31 grudnia 2020 r.), to treść nowej uchwały, nie mogła bazować na nieobowiązującej już treści art. 6r ust. 3b u.c.p.g. Stanowiąc nowe prawo miejscowe w tym przedmiocie rady gmin musiały wprowadzać regulacje zgodne z nowym brzmieniem, nie mogły zatem wprowadzać w nowych przepisach rzadszych terminów odbioru odpadów, bo nie pozwalał już na to nowy stan prawny. Prawodawca miejscowy musi respektować aktualne dyrektywy zawarte w upoważnieniu ustawowym.

Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Zgromadzenia Związku odpowiadała tym dyrektywom, dostosowywała zasady dotyczące świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych do nowych wytycznych ustawowych.

Jednakże kluczowym problemem jest fakt, że z uwagi na brzmienie przepisu intertemporalnego (§ 15 uchwały) nowe regulacje, dostosowane do nowych wymogów ustawowych, nie weszły w życie w terminie obowiązującym dla dostosowania zasad świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych (1 stycznia 2021 r.), lecz wejdą w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2022 r.

Skarżący Związek nie ma racji wywodząc, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku wyłącznie uchwalenia nowych regulacji w terminie do 31 grudnia 2020 r., natomiast ustawodawca nie nakazał gminom, aby nowe regulacje zaczęły obowiązywać od 1 stycznia 2021 r.

Przepis przejściowy nakładał na rady gmin obowiązek dostosowania uchwał w sprawie świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych w terminie do 31 grudnia 2020 r. W ocenie Sądu nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że istota tego przepisu wyraża się w tym, iż od dnia 1 stycznia 2021 r. w porządku prawnym obowiązującym na obszarze danej gminy nie mogą istnieć regulacje sprzeczne z nowymi dyrektywami ustawowymi w zakresie ograniczeń frakcji odpadów przyjmowanych na PSZOK oraz w zakresie częstotliwości odbioru odpadów komunalnych od właścicieli. Rozwiązanie zawarte w § 15 uchwały Zgromadzenia Związku prowadzi właśnie do takiego stanu, sprzecznego z treścią art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. Należy wskazać, że w § 14 uchwały Zgromadzenie Związku postanowiło o utracie mocy obowiązującej poprzednich regulacji w tym zakresie (uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Komunalnego [...] z dnia [...] r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z późniejszymi zmianami). Skoro jednak cała nowa uchwała z [...] grudnia 2020 r. miała wejść w życie dopiero od 1 stycznia 2022 r., to dotyczyło to również przepisu § 14, a zatem w istocie do końca 2021 r. obowiązywałyby przepisy "starej" uchwały, zawierające regulacje niezgodne z nowymi wytycznymi ustawowymi (art. 6r ust. 3a i 3b u.c.p.g.), taki zaś stan naruszał ewidentnie obowiązek wynikający z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r.

Nietrafne są również argumenty skarżącego Związku powołującego się na przepisy przejściowe odnoszące się do umów o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie oraz na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i umów prowadzenie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a także postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie

i zagospodarowanie odpadów komunalnych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji z 19 lipca 2019 r. (art. 11 i art. 12 ustawy nowelizującej).

Po pierwsze, obowiązek dostosowania uchwał dotyczących odbioru odpadów komunalnych oraz kwestia umów na obieranie odpadów, stanowią przedmiot odrębnych regulacji w ustawie nowelizującej. Ustawodawca zagwarantował ważność umów zawartych przed wejściem w życie nowelizacji (z uwagi na zasadę pewności prawa), ale jednocześnie nakazał gminom dostosowanie uchwał do nowych wytycznych ustawowych. Gdyby wolą ustawodawcy było wyjątkowe przedłużenie okresu przejściowego na dostosowanie uchwał do nowych wytycznych ustawowych w przypadku gmin, które zawarły umowy na odbiór odpadów na dłuższy okres, taką regulację zawarłby w przepisach przejściowych stawy nowelizującej. Nie ma zatem sprzeczności między obowiązkiem dostosowania obowiązującego w gminach porządku prawnego w zakresie usług odbioru odpadów komunalnych i zachowaniem ważności umów zawartych przed wejściem w życie nowych wytycznych ustawowych.

Po drugie, zachowanie ważności umów nie oznacza, że musiały one pozostać w takiej samej treści co do wszystkich postanowień po 1 stycznia 2021 r. Nie jest wszak wykluczona modyfikacja postanowień obowiązujących (ważnych) umów w określonym zakresie, w okresie, na jaki zostały zawarte.

Po trzecie, w samej skardze (s. 6) pełnomocnik Związku wskazał, że postępowanie przetargowe w sprawie zamówienia publicznego na odbiór odpadów komunalnych zostało wdrożone we wrześniu 2019 r. (ogłoszenie o przetargu –

[...] września 2019 r.). Należy mieć na uwadze fakt, że ustawa nowelizująca z 19 lipca 2019 r., wprowadzająca nowe wytyczne w zakresie regulacji usług odbioru odpadów, była już wówczas opublikowana w Dzienniku Ustaw (z 22 sierpnia 2019 r.), weszła w życie następnego dnia po ogłoszeniu przetargu. Z zestawienia tych faktów i dat wynika jednoznacznie, że opracowując dokumentację przetargową, w tym kosztorys, organy Związku musiały mieć pełną świadomość, że obowiązuje już nowy stan prawny, wprowadzający m.in. nowe zasady i obowiązki w kwestii usług odbioru odpadów komunalnych. Zmiany normatywne powinny być uwzględnione w kosztorysie i musiały rzutować na treść dokumentacji przetargowej. Jeżeli organy Związku, znając treść nowych regulacji i mając świadomość ich wpływu na koszty odbioru odpadów (zmiany częstotliwości) nie wzięły pod uwagę tych okoliczności przy tworzeniu dokumentacji przetargowej, nie mogą skutecznie podnosić argumentu, że opracowując dokumentację przetargową bazowały na "starym" stanie prawnym.

Konkludując tą część rozważań należy stwierdzić, że Wojewoda prawidłowo uznał, iż § 15 uchwały Zgromadzenia Związku został wydany z istotnym naruszeniem obowiązków wynikających z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r.

Wbrew argumentom skarżącego Związku organ nadzoru prawidłowo uznał, że powyższe uchybienie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Nie było możliwe stwierdzenie nieważności uchwały Związku w węższym zakresie, niż uczynił to Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Taki zabieg powinien być stosowany tam, gdzie wady dotyczą tylko niektórych elementów aktu prawa miejscowego, a po wyeliminowaniu tych zapisów, akt będzie się nadawał do prawidłowego stosowania. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ze względu na znaczenie § 15 uchwały. Jak już wyjaśniono wyżej, kluczowym problemem w sprawie jest to, że Gmina nie wypełniła obowiązku dostosowania uchwał do nowego stanu prawnego, w terminie wskazanym w ustawie nowelizującej. Gdyby Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia nieważności wyłącznie § 15 (a także innych postanowień uchwały, wymienianych w dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego), doprowadziłoby to do sytuacji, w której nowe przepisy w ogóle nie weszłyby w życie (nie tylko w zbyt daleko określonym terminie – [...] stycznia 2022 r.), a zatem nadal obowiązywałyby przepisy uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku [...] z dnia [...] r. Innymi słowy, następstwem takiego "punktowego" usunięcia z obrotu prawnego jedynie § 15 nowej uchwały, byłoby pozbawienie mocy obowiązującej nowej uchwały z [...] grudnia 2020 r

i pozostawienie w mocy uchwały "starej" z 12 września 2017 r. W efekcie w porządku prawnym pozostałyby przepisy regulujące kwestie świadczenia usług odbioru odpadów komunalnych w sposób niedostosowany do zmian prawnych wprowadzonych ustawą nowelizującą z 2019 r., już po upływie terminu wynikającego z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Stan taki byłby ewidentnym naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Konkludując: wbrew zarzutom pełnomocnika Związku, nie było możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Związku w sposób "punktowy". Znacznie wadliwych przepisów było tak istotne, że nie było możliwości prawidłowego stosowania uchwały po usunięciu samego tylko § 15.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że Związek zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w całości, aczkolwiek podstawowy wniosek skargi zawiera żądanie uchylenia rozstrzygnięcia w części odnoszącej się do § 15 uchwały Związku (alternatywnie skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia w całości). Również zarzuty skargi i ich uzasadnienie odnosi się wyłącznie do tej kwestii. Prowadzi to do wniosku, że argumentacja Wojewody w pozostałym zakresie, w którym organ nadzoru zakwestionował również inne, merytoryczne postanowienia uchwały Związku zasadniczo nie jest przedmiotem sporu, nie jest kwestionowana przez skarżący Związek. Biorąc pod uwagę tą okoliczność, jak również fakt, że Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność uchwały w całości, ocena zastrzeżeń organu nadzoru co do pozostałych postanowień uchwały staje się w istocie drugorzędna, nie wpływa bowiem na wynik postępowania przed sądem. Tym niemniej jednak, mając na uwadze fakt, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), konieczne jest odniesienie się przynajmniej pokrótce do zasadności zastrzeżeń organu nadzoru co do pozostałych zakwestionowanych w rozstrzygnięciu postanowień uchwały Związku.

Po pierwsze, w ocenie Sądu Wojewoda zasadnie zakwestionował § 2 ust. 2 i 6 uchwały (nakładający na podmioty handlowo-usługowe i gastronomiczne prowadzące działalność poza budynkami, lokalami w formie ogródków, obowiązek codziennego przekazywania odpadów komunalnych do posiadanego pojemnika na odpady zmieszane oraz do pojemników na odpady gromadzone selektywnie) oraz § 9 ust. 4 uchwały (nakładający obowiązek opatrzenia odpadów komunalnych przekazanych do odbioru naklejką identyfikującą właściciela). Organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że tego rodzaju kwestie nie mogą być przedmiotem regulacji w uchwale w sprawie sposobu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych, której podstawą jest art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Zakwestionowane regulacje określają obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie szczegółowych zasad utrzymania czystości

i porządku w gminie. Kwestie te powinny być przedmiotem uregulowania w innej uchwale, wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 u.c.p.g., tj. w uchwale w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Obowiązujący w gminie porządek prawny w dziedzinie gospodarowania odpadami komunalnymi regulują różne uchwały, wydawane na podstawie odrębnych upoważnień ustawowych. Czym innym jest uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy, wydawana na podstawie art. 4 u.c.p.g., czym innym uchwała określająca szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, wydawana na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Skoro ustawodawca wskazał na to, że są to dwie różne uchwały, nie można łączyć elementów dwóch różnych upoważnień ustawowych.

Po drugie, zasadnie Wojewoda zakwestionował § 1 ust. 3 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, umożliwiający zmianę godzin otwarcia PSZOK

i PDŻ w uzasadnionych przypadkach. Należy zgodzić się z argumentacją organu nadzoru, że z uwagi na użycie nazbyt nieprecyzyjnego pojęcia "uzasadnionych przypadków" zakwestionowany przepis nie spełnia wymogu odpowiedniej określoności normy prawnej ustanowionej w akcie prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy. Nieprecyzyjność pojęcia stwarza nadmierny luz decyzyjny podmiotów prowadzących te punkty, świadczących istotne usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę. W takiej formule regulacja ta jest sprzeczna z art. 6r ust. 3 u.c.p.g., którego istotą jest określenie w akcie prawa miejscowego jasnych zasad w zakresie usług, jakich może oczekiwać właściciel nieruchomości w zamian za uiszczoną opłatę za odbiór odpadów.

Po trzecie, należy zgodzić się z Wojewodą, że wadliwy jest również § 1 ust. 23 regulaminu, wskazujący, że do określenia statusu cywilnoprawnego rzeczy oddanych do punktu drugie życie (PDŻ) stosuje się odpowiednio art. 180 i 181 k.c. Zapis ten jest w istocie zbędny, gdyż ewentualne spory prawne w zakresie rzeczy oddanych do PDŻ

i tak będą rozstrzygane w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, bez potrzeby zamieszczania odesłań w kwestionowanej uchwale.

Po czwarte, prawidłowo Wojewoda zakwestionował zgodność z prawem § 2 ust. 7 lit. a) regulaminu, w świetle którego pracownik PSZOK-u odmówi przyjęcia odpadów w przypadku gdy istnieje uzasadnione podejrzenie, że odpady nie są odpadami komunalnymi. Z oczywistych względów, wynikających z charakteru i celu tej instytucji, do PSZOK przyjmowane są wyłącznie odpady komunalne. Regulamin PSZOK musi zawierać regulacje pozwalające na odmowę przyjęcia do PSZOK odpadów, które nie są odpadami komunalnymi. Regulacja ta musi być jednak jednoznaczna i przejrzysta, w przeciwnym bowiem razie może być źródłem nadmiernego luzu decyzyjnego przedsiębiorcy prowadzącego PSZOK, ograniczającego w niedopuszczalny sposób jego obowiązek przyjmowania selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i tym samym prawa właścicieli nieruchomości będące konsekwencją uiszczenia przez nich opłat za odbiór odpadów komunalnych. Rację ma organ nadzoru, że regulacja wyrażona w brzmieniu przyjętym w § 2 ust. 7 lit. a) regulaminu jest nieakceptowalna z powyższych względów. Należy dodatkowo wskazać, że regulacja ta w istocie jest zbędna. Wystarczającą podstawę prawną odmowy przyjęcia do PSZOK odpadów nie będących odpadami komunalnymi daje § 1 ust. 10 regulaminu, zgodnie z którym w PSZOK-u nie będą przyjmowane odpady niebędące odpadami komunalnymi, tj. wytworzone przez podmioty w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontów obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji lub napraw. Tworzenie dodatkowej, nader nieprecyzyjnej podstawy odmowy przyjęcia odpadów do PSZOK (brak możliwości nadania jednoznacznej treści kryterium "uzasadnionego podejrzenia") jest zbędne i sprzeczne z treścią delegacji ustawowej. Należy przy tym dodać, że ewentualne spory co przyjęcia odpadów do PSZOK powinny być rozstrzygane w trybie zgłoszenia niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę prowadzącego Punkt selektywnego zbierania odpadów, uregulowanego w § 11 uchwały, zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 6r ust. 3d u.c.p.g. Na marginesie można odnotować, że podobne regulacje jak zakwestionowana przez Wojewodę były już uznawane w orzecznictwie jako niezgodne z ustawą, ze względu na to, że pozostawiają pracownikom PSZOK nazbyt swobodną ocenę czy dostarczone odpady są odpadami powstałymi w gospodarstwie domowym nie wskazując żadnych kryteriów tej oceny (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., VIII SA/Wa 214/17).

Po piąte, Wojewoda prawidłowo zakwestionował zgodność z prawem regulacji wynikającej z wiersza 20 tabeli stanowiącej wykaz odpadów przyjmowanych w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych - załącznik Nr 1 do regulaminu. Przepis ten ogranicza przyjmowanie do PSZOK opon wyłącznie z samochodów osobowych w ilości maksymalnie 4 sztuki. Prawodawca miejscowy może ograniczyć zakres usług odbioru

i przyjmowania odpadów komunalnych, ale tylko i wyłącznie w granicach przewidzianych w ustawie. W odniesieniu do zużytych opon kryterium stosowanym przy wprowadzaniu ograniczeń jest, zgodnie z art. 6r ust. 3a u.c.p.g., "ilość" opon, a nie ich rodzaj. Prawodawca miejscowy nie może zatem ograniczyć rodzaju zużytych opon, które są przyjmowane od właścicieli nieruchomości w zamian za pobieraną opłatę. Taką argumentację, bezsporną w świetle wykładni językowej, wspiera jeszcze argumentacja odwołująca się do wykładni celowościowej. Celem art. 6r ust. 3a u.c.p.g. jest możliwość przeciwdziałania przez prawodawcę miejscowego sytuacjom nadmiernego obciążania systemu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. Prawodawca miejscowy może zatem zabezpieczyć się przez sytuacjami, w których właściciele nieruchomości, w ramach tej samej opłaty, będą przekazywali nader duże ilości zużytych opon. Z punktu widzenia obciążenia systemu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych kluczowa jest więc ilość opon, a nie ich rodzaj.

Po szóste, zasadnie Wojewoda zakwestionował zgodność z prawem załącznika Nr 2 do regulaminu, stanowiącego wzór oświadczenia o dostarczeniu przedmiotów do Punktu Drugie Życie, wprowadzającego wymóg złożenia przez dostarczającego odpady oświadczenia z odwołaniem się do odpowiedzialności karnej przewidzianej w Kodeksie karnym za składanie fałszywych oświadczeń. Organ nadzoru, powołując się na poglądy orzecznictwa sądowego, trafnie wywiódł, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest to, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania takiego oświadczenia. Nie ulega wątpliwości, że przepis upoważniający (art. 6r ust. 3 u.c.p.g.) nie zawiera żadnego umocowania dla rady gminy, aby wprowadzała obowiązek składania tego rodzaju oświadczeń w uchwale dotyczącej świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Tego rodzaju zapis w oczywisty sposób wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dowodzą liczne wypowiedzi judykatury wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wobec powyższych argumentów niezasadne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z 19 lipca 2019 r. w zw. z art. 40 pkt 1 ustawy z 14 maja 2020 r. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż nie było możliwości "punktowego" stwierdzenia nieważności wyłącznie części postanowień zakwestionowanej uchwały. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym Związkiem, że wady prawne uchwały powinny być kwalifikowane co najwyżej jako nieistotne naruszenia prawa, prowadzące do wydania rozstrzygnięcia wskazującego, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wobec wyżej przedstawionych argumentów oczywistym jest, że naruszenia stwierdzone przez organ nadzoru (zwłaszcza co do § 15 uchwały) są tak poważne i dotykają tak kluczowych elementów uchwały, że nie sposób uznać ich jedynie za nieistotne naruszenia prawa. Waga naruszeń jest po prostu zbyt poważna.

Z powyższych argumentów wynika, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała jest sprzeczne z prawem (ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) w stopniu istotnym, co w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. musiało skutkować wydaniem przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w tej całości.

Mając na względzie powyższe, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.