Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 765/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 296/09 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 296/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...], Starosta Zamojski zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. H. pozwolenia na budowę - rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przystosowaniem poddasza na cele mieszkalne na działce o nr ewid. [...] położonej w S. przy ul. [...].

W uzasadnieniu wskazano, iż organ ustalił że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza Szczebrzeszyna z dnia [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestor uzyskał postanowienie organu I instancji o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie dopuszczenia usytuowania w rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego obiektu – bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...] – ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Wydając powyższe postanowienie organ miał na uwadze iż rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku występuje na wąskiej działce (szerokość 13 m), zatem utrwalony charakter i struktura zabudowy na wąskich działkach wymusza usytuowanie budynków przy granicy. Jednocześnie uznano, że poszanowanie uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej o nr [...] nie zostaje naruszone, nie występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa życia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub znaczącego oddziaływania na środowisko. Nie zachodzą także okoliczności niedopuszczalnego przesłaniania dopływu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. A zacienienie terenu działki nr [...] przez przedmiotowy budynek samoistnie nie będzie stanowić naruszenia niedopuszczalnego prawem standardu zamieszkania, czy utrzymania ogródka lub sadu przydomowego w zakresie jego zacienienia. Zdaniem organu nie można uznać, że zacienienie terenu spowodowane usytuowaniem budynku na granicy działki jest prawnie niedopuszczalnym lub wymagającym zgody właściciela terenu.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez S. M. decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Wojewoda Lubelski utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa zainicjowana wnioskiem T. H. z dnia 14 sierpnia 2008 r. i zakończona zakwestionowaną decyzją Starosty Zamojskiego jest sprawą nową, a nie kontynuacją postępowania z 2004 r., albowiem postępowanie to zostało zakończone decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego. Z tego powodu ocena Sądu wyrażona w wyroku z dnia 4 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 437/04, w niniejszej sprawie nie wiąże. W dalszej części uzasadnienia wskazano także, że organ I instancji przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu uwzględnił wszystkie uwarunkowania prawne wynikające z przepisów prawa oraz faktyczne wynikające z istniejącego zagospodarowania działki inwestora i odwołującego się. Nadto zdaniem organu ochronie prawnej podlega jedynie interes prawny, tymczasem kwestia zacienienia ogródka jest interesem faktycznym, a przepisy prawa nie przewidują ochrony tego typu interesu.

W skardze na powyższą decyzję S. M. wnosząc o uchylenie wydanych decyzji powtórzył zarzuty odwołania, iż decyzja narusza przepisy Prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich oraz nie uwzględnia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podtrzymał orzeczenie Sądu I instancji. Zdaniem skarżącego zakwestionowana decyzja dokładnie odnosi się do tej samej nieruchomości, do której odnosiły się uchylone przez Sąd decyzje, a jej zakres przedmiotowy jest praktycznie identyczny i niczym się nie różni od przedmiotu uchylonej przez Sąd decyzji. W związku z tym nieuwzględnienie wydanych wyroków narusza zasadę powagi rzeczy już raz osądzonej. Ponadto powtórzył, że wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych uprawnia jedynie organ do udzielenia odstępstwa, w żadnym zaś razie tego odstępstwa nie nakazuje. Postanowienie zezwalające na odstępstwo powinno wskazywać na okoliczności uzasadniające to odstępstwo. Zdaniem skarżącego organ wyrażając zgodę nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności, które uzasadniałyby wyrażenie takiej zgody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, stąd też oddalił ją w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić legalność działania organu orzekającego. Oznacza to, iż Sąd nie może kształtować sytuacji prawnej obywatela poprzez zmianę treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto Sąd wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Zamojskiego z dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przystosowaniem poddasza na cele mieszkalne posadowionego na działce o nr ewid. [...] w S. przy ul. [...]. Następnie przytoczył przepis art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), wskazując jednocześnie, że art. 33 ust. 2 tej ustawy wymienia jakie dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku.

W ocenie Sądu wymagania formalne, określone we wskazanych wyżej przepisach i niezbędne do wydania pozwolenia na budowę zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się także uchybień w załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym, który spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Projekt zawiera również wszystkie elementy wymienione w art. 34 ust. 3 ww. ustawy. Tak więc, zdaniem Sądu, złożony przez inwestora wniosek o wydanie pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego uprawniał organy do wydania pozytywnej decyzji. W tym zakresie wskazać nadto należy, iż w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1. Użyty zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Dopiero brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 32 ustawy Prawo budowlane uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Braków takich Sąd I instancji nie dostrzegł, bowiem inwestor spełnił wymagania przewidziane przez przepisy, w tym techniczno-budowlane określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W toku postępowania Sąd ustalił, że inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów technicznych, o której mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane, co upoważniało go do nadbudowy i rozbudowy budynku usytuowanego w granicy z działką skarżącego. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Przepis ten określa również procedurę uzyskiwania zgody na dokonanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Wynika z niego, że organ administracji winien wystąpić do właściwego ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane o uzyskanie upoważnienia na dokonanie odstępstw, a po uzyskaniu takiego upoważnienia organ ten wydaje postanowienie o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zgody na dokonanie odstępstwa. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, procedura ta została zachowana. Ponadto legalność udzielonej przez organ I instancji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych uzasadnia istnienie w sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Za taką przesłankę należy bowiem bez wątpienia uznać sytuację, kiedy inwestor - pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na takie cele - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 ustawy) ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Na poparcie powyższego Sąd wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 381/06, (opubl. ONSAiWSA 2007/6/134). W ocenie Sądu I instancji sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, inwestor wykazał bowiem, iż ów szczególny przypadek miał miejsce, a to z uwagi na wymiary działki (szer. ok. 13 m) i w szczególności fakt, że planowany do rozbudowy budynek już jest usytuowany w granicy. Sąd podzielił pogląd organu I instancji, iż projektowana rozbudowa jest uwarunkowana technicznie i funkcjonalnie rozwiązaniami istniejącego budynku.

Ponadto Sąd zauważył, że podnoszone w toku całego postępowania argumenty skarżącego sprowadzają się w gruncie rzeczy do nieakceptowania przez niego planowanej inwestycji, a to z uwagi na fakt, iż zdaniem skarżącego jej realizacja doprowadzi do zacienienia jego budynku mieszkalnego oraz części terenu jego działki, co będzie wiązać się z likwidacją przydomowego ogrodu. Skarżący uważa, że jest to naruszenie zasady uwzględniania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). W kontekście tak stawianych zarzutów Sąd wskazał, że uzasadnione interesy osób trzecich mogą opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. Tak więc ochrona uzasadnionych interesów musi wynikać z przepisów prawa, które takiej ochrony danym podmiotom udzielają. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega kwestia, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, a więc i interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, jednakże wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Skoro zaś, zdaniem Sądu, wymogi przewidziane tymi przepisami zostały zachowane, względnie w prawidłowym trybie wyrażono zgodę na odstępstwo od nich (jak w sprawie niniejszej), nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty o naruszeniu interesów osób trzecich.

W tym kontekście Sąd zgodził się z organami, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów regulujących kwestię zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym posadowionym na działce skarżącego. W szczególności nie ulega wątpliwości, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro bowiem budynek przesłaniający (budynek inwestora) ma mieć wysokość w szczycie 7,58 m, a budynek skarżącego jest od niego oddalony o 10 m, to brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że obiekt ten będzie zacieniał nie tylko pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi w tym budynku, ale nawet ścianę tego budynku.

Ponadto Sąd zaznaczył, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w Prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich. W razie konfliktów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, optymalne korzystanie z ich praw z reguły wiąże się z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu. Zadaniem organu jest zatem takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nie naruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora.

Zdaniem Sądu I instancji żaden przepis prawa nie uzależnia wydania pozwolenia na budowę od zgody na inwestycję ze strony właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wyrażenie zgody przez właściciela sąsiedniej nieruchomości na budowę bądź jej brak jest w świetle przepisów prawa obojętne dla rozstrzygnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Ponadto Sąd stwierdził, że udzielona w sprawie zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie narusza interesu prawnego skarżącego. Organy w sposób należyty i wyczerpujący przedstawiły argumenty przemawiające za udzieleniem inwestorowi takiej zgody. Podkreślić bowiem należy, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w głównej mierze dotyczy rozbudowy istniejącego już budynku, co nie spowoduje zmiany odległości budynku inwestorki od granicy z działką skarżącego. Nieznacznej zmianie ulegnie jedynie długość ściany budynku inwestorki posadowionej w granicy, związana z wykonaniem przybudówki. Pozostała część prac wiązać się będzie wyłącznie z podwyższeniem istniejącego budynku.

Nadto Sąd zaznaczył, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące konieczności uwzględnienia przez organy ocen prawnych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 listopada 2004 r. (sygn. II SA/Lu 437/04) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2005 r. (sygn. II OSK 95/05). Przyjęto, iż słusznie wskazał organ odwoławczy, iż przedmiotowa sprawa jest sprawa "nową" w stosunku do poprzednio prowadzonego postępowania, w toku kontroli którego zostały wydane powyższe orzeczenia Sądów obu instancji. Rozstrzygające znaczenie w kontekście tego zarzutu ma treść art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Należy zatem dostrzec, iż związanie omawianą oceną odnosi się wyłącznie "do sprawy", w którym to pojęciu mieści się ponowne prowadzone postępowanie w zakresie konkretnego wniosku strony. Rozstrzygnięcie żądania strony zawartego we wniosku w drodze wydania ostatecznej decyzji administracyjnej skutkuje zakończeniem sprawy. Kolejne zaś wnioski strony - nawet jeśli są przedmiotowo podobne do poprzednio rozstrzygniętych - wszczynają kolejne nowe postępowanie w sprawie prowadzone od początku. Innymi słowy ocena prawna zawarta w wyroku sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku ostatecznego załatwienia sprawy, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło z chwilą "uostatecznienia" się decyzji Starosty Zamojskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. odmawiającej T. i S. H. udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę garażu, i budowę wiaty, zlokalizowanych bezpośrednio przy granicy działki skarżącego. Podniesiono, iż zarówno organ jak i sąd ponownie rozpatrujący sprawę związane są wyłącznie oceną prawną pozostającą w związku z tą samą rozpatrywaną sprawą, a nie wykładnią in abstracto.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wskazał, że powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. decyzji w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i przebudowę konstrukcji dachowej z przystosowaniem na lokal mieszkalny, budowę garażu oraz budowę wiaty było nierozważnie przez organy administracji uzasadnionych interesów osób trzecich (skarżących) w kontekście zastosowanego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a także stwierdzony brak w aktach sprawy dokumentu w postaci udzielonego przez Ministra Infrastruktury upoważnienia do wyrażenia zgody na to odstępstwo. W postępowaniu w sprawie niniejszej nie występują powyższe uchybienia.

Z tych przyczyn, zdaniem Sądu organ wydający pozwolenie na budowę nie naruszył przepisów prawa a w szczególności nie naruszył art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Przedmiotowy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który S. M. zaskarżył w całości i zarzucił mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi S. M., w sytuacji gdy decyzja Wojewody Lubelskiego wydana została bez uwzględniania wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 437/04 odmawiającego zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego dla T. i S. małżonków H. zam. w S. przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], ze względu na fakt nieuwzględnienia uzasadnionego interesu osób trzecich oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II OSK 95/05, który podtrzymywał przedmiotowe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z

2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe

zastosowanie, przez przyjęcie iż nie doszło do naruszenia zasady uwzględniania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w związku z uzyskaniem przez inwestora odstępstwa od przepisów technicznych, co upoważniało go do nadbudowy i rozbudowy budynku usytuowanego na granicy z działką skarżącego.

Mając na uwadze powyższe S. M. wniósł o uchylenie zakwestionowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, z pozostawieniem mu orzeczenia o kosztach postępowania, w tym za "instancję kasacyjną", ewentualnie o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem kosztów postępowania za "instancję kasacyjną".

W uzasadnieniu skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie rozwinął argumentację dotyczącą przytoczonych na wstępie podstaw kasacyjnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane skarżący wskazał, że organ I instancji poza literalnym powołaniem się na istnienie odstępstwa od ogólnie przyjętych norm prawnych w tym zakresie, nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności uzasadniające wyrażenie takiej zgody. Takie praktyki stanowią naruszenie procedury administracyjnej, gdyż skarżący nie mógł zapoznać się z przesłankami które kierowały Starostą Zamojskim przy wydawaniu postanowienia administracyjnego w przedmiocie udzielonego odstępstwa.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skarżący podniósł, że zaskarżony wyrok opiera się w dużej mierze na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Przykładem tego jest wydana w dniu [...] lutego 2009 r. decyzja administracyjna dotycząca tej samej nieruchomości nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką skarżącego o nr [...], tej samej osoby T. H. i tego samego zakresu przedmiotowego. Skarżący wskazał również, iż pomimo przedstawionej argumentacji jego interes choć rażąco naruszony, w żadnej mierze nie został uwzględniony, za czym przemawia kilkuletni spór sądowy przed organami administracji oraz sądami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Sprawa podlegała zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że nie doszło do naruszenia zasady uwzględniania występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich w związku z uzyskaniem przez inwestora odstępstw od przepisów technicznych, wskazać należy że zarzut ten w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje nieusprawiedliwiony.

Wyjaśnić bowiem należy, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych. Do przepisów techniczno-budowlanych - stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - zalicza się w szczególności warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, które zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Z ustawy Prawo budowlane wynika, że od obowiązku zachowania przepisów rozporządzenia inwestor może zostać zwolniony jedynie w ściśle określonych okolicznościach. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych, przy czym odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

W orzecznictwie sądowym i w nauce prawa ugruntowany jest pogląd, iż przepis ten stanowi regulację szczególną, umożliwiającą organom architektoniczno-budowlanym na dopuszczenie do zrealizowania obiektu budowlanego, mimo uchybienia wymogom określonym dla wszystkich obiektów tego rodzaju, co projektowany, jedynie w sytuacjach wyjątkowych (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2000 r., IV SA 1756/98, OSP 2002, nr 9, poz. 117 i z dnia 19 listopada 2008 r., II OSK 1406/07, niepubl.; Z. Niewiadomski i T. Asman (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 159 i 172; Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo ODDK, Gdańsk 2007, s. 40).

Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten ma obowiązek ocenić cały materiał dowodowy, w szczególności winien rozważyć takie okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie, jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji co prawidłowo zostało ocenione w zaskarżonym wyroku wykazały, że zaistniały szczególne okoliczności, z powodu których należało udzielić inwestorowi zgody na odstępstwo od konieczności zachowania § 12 ust. 1 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia. W uzasadnieniu postanowienia Starosty Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. wprawdzie nie przytoczono wprost okoliczności, które zdecydowały o wyrażeniu zgody na odstępstwo, lecz wskazano, że analiza dokumentów tej sprawy pozwala na stwierdzenie, iż odstępstwo nie naruszy słusznego interesu stron trzecich, nie nastąpi naruszenie bezpieczeństwa dla życia ludzi, bezpieczeństwa mienia, oddziaływania na środowisko. Natomiast już w decyzji Starosty Zamojskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego usytuowanego przecież w ostrej granicy działki wyraźnie podniesiono, że organ wziął pod uwagę to, iż rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku występuje w wąskiej zabudowie działki (około 13 m) oraz to, iż sąsiednie działki o szerokość około 10 i 16 m są również zabudowane. Wskazano także na rozmieszczenie istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych przy granicy z działkami sąsiednimi lub w znacznym zbliżeniu do granicy. Oceniono tę zgodę również w kontekście układu komunikacyjnego generalnie wskazując, że utrwalony charakter i struktura zabudowy na wąskich działkach w racjonalnym zagospodarowaniu tych działek wymusza usytuowanie przy granicy. Zatem organ prawidowo uznał, że sporna rozbudowa jest uwarunkowana technicznie i funkcjonalnie rozwiązaniami istniejącego budynku. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przesłanki w pełni uzasadniały udzielenie przedmiotowej zgody na odstępstwo od warunków technicznych w opisanym zakresie przy realizacji obiektu na działce nr [...]. Dodatkowo prawidowo zauważył Sąd I instancji, że za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku o jakim mowa w art. 9 Prawa budowlanego należy uznać sytuację kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu na którym położona jest ta nieruchomość, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel – nie może zrealizować swego prawa podmiotowego jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, ze względu na przepisy techniczno-budowlane. Niewątpliwie właśnie taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie w szczególności jeśli uwzględni się wymiary działki inwestorów (około 13 m) oraz to, że sporna rozbudowa odnosi się już do budynku usytuowanego w ostrej granicy działki zaś obiekt istniejący jest oddalony około 10 m od budynku skarżącego kasacyjnie i w żaden sposób nie narusza jego uzasadnionych interesów jako osoby trzeciej.

Natomiast pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przy uwzględnieniu powyższych rozważań podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia zasady uwzględniania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Trafnie bowiem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że planowana inwestycja w ostrej granicy działki (rozbudowa domu) w żaden sposób nie naruszy przepisów techniczno - budowlanych i norm dotyczących budowy a więc nie można mówić o obrazie normy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Natomiast skarga kasacyjna poza powoływaniem się na wyroki sądów administracyjnych, które dotyczą zupełnie innych stanów faktycznych niż ten w niniejszej sprawie, nie przedstawia w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji, która pozwalałaby na przyjęcie odmiennego stanowiska, niż to wyrażone w zaskarżonym wyroku. Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego a to błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 9 ustawy Prawo budowlane jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nieusprawiedliwiony jest także kolejny zarzut skargi kasacyjnej zgłoszony w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a polegający na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniesionej skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego wydana została bez uwzględniania wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 437/04 odmawiającego zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego dla T. i S. małżonków H. zam. w S. na działce o numerze ewidencyjnym [...], ze względu na fakt nieuwzględnienia uzasadnionego interesu osób trzecich oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II OSK 95/05, który podtrzymywał przedmiotowe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Niewątpliwie uwzględnienie stanowiska o jakim mowa w przywołanym wyżej zarzucie należałoby wiązać wyłącznie z obrazą art. 153 p.p.s.a., mówiącym o oddziaływaniu orzeczenia sądowego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej oraz związaniu Sądu poprzednim wyrokiem. Norma ta stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. Związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd lub organ, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze kasacji. Zatem związanie samego organu czy też sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Zwrot normatywny - "w sprawie" zamieszczony w powołanym wyżej przepisie wskazuje jednoznacznie na tożsamość a więc identyczność przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej. Natomiast nie można mówić o tożsamości sprawy zakończonej wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt IISA/Lu 437/04 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II OSK 95/05 podtrzymującym wskazane wyżej orzeczenie Sądu I instancji, a sprawą będącą przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości na co trafnie również wskazano w motywach zaskarżonego wyroku, że sprawa zakończona wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2004 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2005 r. dotyczyły przedmiotowo innego postępowania administracyjnego niż to które jest przedmiotem badania legalności w rozpoznawanej sprawie. Poprzednie postępowanie objęte wskazanymi wyżej wyrokami sądowymi dotyczyło bowiem rozbudowy budynku mieszkalnego i przebudowy konstrukcji dachowej z przystosowaniem na lokal mieszkalny, budowy garażu oraz budowy wiaty na działce nr [...] w S. Rozpoczęte wnioskiem T. i S. H. postępowanie administracyjne w powyższym zakresie zakończono ostateczną decyzją Starosty Zamojskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. o odmowie wskazanym wyżej stronom udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę garażu i budowę wiaty.

Natomiast przedmiotowe postępowanie uruchomione wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2008 r. T. H. odnosiło się wyłącznie do rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przystosowania poddasza na cele mieszkalne, zatem ograniczone zostało wyłącznie do rozbudowy istniejącego przecież w granicy z działką skarżącego kasacyjnie budynku mieszkalnego inwestorów. W niniejszym postępowaniu brak jest pozostałych elementów poprzedniego postępowania a to budowy garażu oraz wiaty projektowanych do zrealizowania w ostrej granicy działki inwestorów i skarżącego kasacyjnie. Tym samym brak jest tożsamości przedmiotowej wskazanych postępowań administracyjnych. To zaś prowadzi do wniosku, że nie można nawet teoretycznie oceniać wskazanych wyżej dwóch odrębnych postępowań administracyjnych w kontekście art. 153 p.p.s.a. niezależnie od tego, że takiego zarzutu nie uczyniono we wniesionym w tej sprawie środku zaskarżenia. Przedmiotowa konstatacja uprawnia zaś do stwierdzenia, iż stanowisko zajęte w przywołanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 2004 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2005 r. jako odnoszących się do innego postępowania, nie mogło być uwzględniane w niniejszym postępowaniu administracyjnego jak i nie mogło być brane pod uwagę przez Sąd I instancji oceniający legalność zaskarżonych decyzji. Tym samym czynienie zarzutu w skardze kasacyjnej, że doszło do naruszenia prawa bowiem zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia powołanych wyżej wyroków sądów administracyjnych z 2004 i 2005 r. nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia i jest w tej sprawie całkowicie nieusprawiedliwione. Związanie oceną prawną nie może wynikać z wykładni przepisów prawa czynionej w jakimkolwiek wyroku sądu administracyjnego, lecz pozostawać w związku z tą samą sprawą wcześniej rozpoznawaną, czego skutecznie brak w niniejszym postępowaniu.

Poza tym dodatkowo wyjaśnić należy, co prawidłowo również zaznaczono w zaskarżonym wyroku, że powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. decyzji w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i przebudowę konstrukcji dachowej z przystosowaniem na lokal mieszkalny, budowę garażu oraz budowę wiaty było nierozważnie przez organy administracji uzasadnionych interesów osób trzecich (skarżących) w kontekście zastosowanego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a także stwierdzony brak w aktach sprawy dokumentu w postaci udzielonego przez Ministra Infrastruktury upoważnienia do wyrażenia zgody na to odstępstwo. Z kolei w rozpoznawanej sprawie w zaskarżonym wyroku zasadnie uznano mając na uwadze całokształt postępowania administracyjnego w tej sprawie, że w tej sprawie uruchomionej wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2008 r. uchybienia te nie wystąpiły.

Chybiony jest tym samym zarzut naruszenia w tym zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji na tej podstawie następuje gdy naruszenie przepisów procedury mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednakże takie naruszenia prawa w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie nie wystąpiły a skoro również nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego, to Sąd I instancji zobowiązany był do oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. co też prawidłowo uczynił.

Reasumując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.