Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2415/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 479/12 w sprawie ze skargi Z. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Z. L. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 400 zł (czterysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. L., uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz B., w toku prowadzonego z wniosku M. i Z. L. postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego na działce nr [...], wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ uzgadniający, powołując art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 § 5 i 124 kpa, odmówił uzgodnienia. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że teren inwestycji położony jest na obszarze chronionego krajobrazu objętym uregulowaniami rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warmi. z 2008 r., Nr 201, poz. 3152) zwanego dalej rozporządzeniem. Planowana inwestycja narusza ustanowiony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych", albowiem ma być zrealizowana w odległości mniejszej niż wskazana w tym przepisie od linii brzegu starorzecza rzeki Pisy, oznaczonego na mapach jako nieużytek. Organ wyjaśnił, że starorzecza stanowią charakterystyczny element środowiska w rozwoju każdej rzeki i są pozostałościami po jej dawnym korycie. W przedmiotowym przypadku starorzecze stanowi niewielki płytki akwen porośnięty typową roślinnością wodną, połączony z uregulowanym odcinkiem rzeki Pisy. Organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi wyjątek od zakazu zabudowy przewidziany w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia dotyczący budowy urządzeń wodnych i obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki wodnej, leśnej lub rybackiej. Nie występują też okoliczności uzasadniające zwolnienie od tego zakazu określone w § 4 ust. 5 rozporządzenia, a odnoszące się do: 1/ obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, 2/ siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu, 3/ wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych – w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. L. zarzucił naruszenie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Wskazał, że organ dokonał jego "nadinterpretacji", albowiem przewidziany w nim zakaz zabudowy obejmuje strefę 100 m od linii brzegu rzeki, a nie od linii brzegu starorzecza. Planowana zabudowa jego działki przewidziana jest natomiast do realizacji w całości w odległości większej od linii brzegowej rzeki Pisy.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa postanowienie organu I instancji, w uzasadnieniu swojego postanowienia stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, iż działka skarżącego o numerze geodezyjnym [...] położona jest w całości w pasie 100 m od linii brzegu rzeki Pisy, a także w pasie 100 m od linii brzegu starorzecza rzeki Pisy, stanowiącego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia "inny zbiornik wodny". Wskazał, że przez "inne zbiorniki wodne", którym posługuje się ten przepis, a także art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627) należy rozumieć inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne. Zdaniem organu, za wskazanym sposobem rozumienia przedmiotowego pojęcia przemawiają reguły wykładni językowo-logicznej, w szczególności reguła lege non distinguente nec nostrum est distinguente - tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi. Zgodnie z "regułą języka potocznego" zbiornik wodny w przeciwieństwie do cieku, jest wodą stojącą, zajmującą naturalnie lub sztucznie wytworzone zagłębienia terenu. Wyróżnia się tzw. małe formy zbiornikowe: stawy, sadzawki, osadniki, baseny, wyrobiska i zapadliska z wodą oraz tzw. duże formy zbiornikowe: jeziora naturalne i sztuczne (tzw. zbiorniki retencyjne lub zbiorniki zaporowe).Odwołując się do literatury z dziedziny hydrologii Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że starorzecza to pozostałości po dawnym korycie rzeki. Powstają naturalnie, jak i dzięki regulacjom prowadzonym na rzekach i tworzą całkiem odmienny typ biotypu wodnego w porównaniu z korytem rzeki. Są to zbiorniki stałe lub okresowo zasilane wodą z rzeki albo też tracą z nią połączenie i ulegają zamuleniu. Starorzecza mogą charakteryzować się znacznymi wartościami przyrodniczymi. W konkluzji powyższych wywodów organ odwoławczy stwierdził, że z tych względów argumenty podniesione w zażaleniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Podzielił też stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zachodzi wyjątek od zakazu zabudowy przewidziany w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia i nie występują okoliczności pozwalające na realizację inwestycji, o których mowa w jego ustępie 5 pkt 1,2 i 3 rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. L., zarzucając naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody oraz § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a także art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 7 i 77 kpa podniósł, że wbrew stanowisku organu, z map sytuacyjno – wysokościowych znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, iż teren jego działki położony jest w całości poza pasem 100 m od linii brzegowej rzeki Pisy. Starorzecze zaś nie wchodzi w zakres pojęć użytych w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Nie jest to jezioro, rzeka, ani inny zbiornik wodny w rozumieniu tego przepisu. Przepis ten przewiduje zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być ustanowione na terenie obszaru chronionego krajobrazu i nie mogą one być ani modyfikowane, ani rozszerzane. Zakaz zabudowy w odległości 100 m od obszaru starorzecza nie wynika z treści tego unormowania i w związku z tym w sposób nieuzasadniony ingeruje w jego prawo własności, a to narusza wskazaną normę konstytucyjną.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Uchylając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., wydane w sprawie postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kwestionowane przez skarżącego ustalenie organów, iż działka nr [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu rzeki Pisy wymaga wyjaśnienia przez zaznaczenie na mapie linii obrazującej tę odległość. Weryfikując natomiast prawidłowość przyjęcia, że starorzecze jest "innym zbiornikiem wodnym" w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, Sąd I instancji wskazał na ewidencyjne oznaczenie tego terenu na znajdującej się w aktach sprawy mapie sytuacyjno – wysokościowej symbolem N. Następnie, odwołując się do przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) i cytując jego § 67, a także postanowienia punktu 4 i 5 załącznika nr 6 do tego rozporządzenia zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie organy nie podnosiły, iż starorzecze rzeki Pisy jest użytkiem ekologicznym, czyli formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody i do której miałyby zastosowanie art. 44 i art. 45 tej ustawy, a zatem należy uznać, że starorzecze rzeki Pisy jest nieużytkiem, a nieużytek nie jest zbiornikiem wodnym. Dalej, wskazując na przewidziany w pkt 6 załącznika nr 6 ewidencyjny podział gruntów pod wodami i przypisane nim zgodnie z § 68 ust. 4 powyższego rozporządzenia symbole Wm, Wp i Ws oznaczające kolejno grunty pod morskimi wodami wewnętrznymi, grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi i grunty pod wodami wewnętrznymi stojącymi Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli starorzecze rzeki Pisy miałoby być innym zbiornikiem wodnym, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, to na mapach stanowiących załączniki do projektu decyzji byłoby oznaczone symbolem Wp, lub Ws. Odnosząc się natomiast do ustalenia organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie starorzecze stanowi niewielki płytki akwen porośnięty typową roślinnością wodną Sąd wskazał, iż są to elementy charakterystyczne dla nieużytku.

W konkluzji przyjął, że organy nie miały podstaw do zastosowania § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w odniesieniu do "starorzecza będącego nieużytkiem" i zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględnił tę ocenę i dokonał ustaleń w zakresie odległości działki skarżącego od linii brzegu rzeki Pisy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które sformułowano, jak poniżej.

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucono:

a) błędną wykładnię § 67 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z punktem 5 załącznika nr 6 tego rozporządzenia oraz w powiązaniu z § 68 ust. 4, co doprowadziło Sąd do uznania, iż nieużytek nie może stanowić zbiornika wodnego,

b) błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w zw. z § 67 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z pkt 5 załącznika nr 6 oraz w powiązaniu z § 68 ust. 4 na skutek czego Sąd I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ww § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia bowiem zbiornik wodny na nieużytku nie stanowi innego zbiornika wodnego w myśl wspomnianego przepisu prawa,

c) niezastosowanie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w istniejącym stanie faktycznym, a zatem błędną ocenę, że w sprawie nie ma zastosowania ww przepis prawa.

Natomiast w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a wskazano na naruszenie:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy ustaleń nie wynikających z tych akt w zakresie stanu faktycznego tj. błędne ustalenie, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli, nie zachodzą przesłanki określone w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia tj. nie ma zastosowania zakaz przewidziany w tym przepisie, mimo iż z akt sprawy wynika bezsprzecznie, iż w miejscu planowanej inwestycji zlokalizowany jest zbiornik wodny w stosunku do którego zastosowanie ma wspomniany zakaz, co w efekcie poskutkowało zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

b) art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie przez Sąd ustaleń wykraczających poza zakres orzekania tj. poczynienie oceny merytorycznej należącej do kompetencji organu ochrony przyrody w odniesieniu do roślinności wodnej występującej w granicach omawianego zbiornika wodnego i przyjęcie, iż jest to typ roślinności charakterystyczny dla nieużytku, choć powyższe nie wynika w żaden sposób z dowodów zgromadzonych przez organy administracji w trakcie postępowań uzgodnieniowego i odwoławczego,

c) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez zawarcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku niespójnej oceny prawnej oraz uzasadnienia, z uwagi na wskazanie, iż płytki akwen porośnięty roślinnością wodną oznaczony w ewidencji jako nieużytek nie stanowi zbiornika wodnego w myśl cyt. § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, mimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (protokół z oględzin, załączniki graficzne do przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz mapy: topograficzna, sytuacyjno – wysokościowa i ortofotomapa dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl potwierdza stan faktyczny w niniejszej sprawie tj. występowanie w sąsiedztwie planowanej inwestycji zbiornika wodnego (akwenu),

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy właściwym było zastosowanie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, co do braku podstaw do zastosowania w sprawie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Wywodził, że o istnieniu innego zbiornika wodnego w rozumieniu tego przepisu nie przesądza oznaczenie gruntu symbolem Ws przypisanym dla gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi dla potrzeb prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Zakwalifikowanie gruntu do nieużytków i oznaczenie go symbolem N nie oznacza, tak jak przyjął Sąd, że na jego terenie nie występuje zbiornik wodny. Przyznanie zapisom w ewidencji gruntów charakteru rozstrzygającego o rzeczywistym zagospodarowaniu terenów organ uznał za sprzeczne z celami ochrony przyrody. Podkreślił, że ich realizacja nie miałaby racji bytu w sytuacji, gdyby w trakcie postępowania uzgodnieniowego organy dokonywały ustaleń tylko w oparciu o stan, jaki wynika z ewidencji, albowiem stan ten nie musi odpowiadać stanowi faktycznemu, chociażby z uwagi na brak aktualizacji danych. Argumentował, że w ochronie przyrody chodzi o ochronę występujących rzeczywiście walorów przyrodniczych danego terenu, a nie o ochronę stanu przyrody, jaki wynika z ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwołując się do literatury z dziedziny hydrologii przedstawił dość szczegółowo charakterystykę obszaru starorzecza. Wyjaśnił, że określane mianem jezior przyrzecznych, jezior rzecznych, paleomeandrów lub stawów starorzecza zazwyczaj są zbiornikami wodnymi płytkimi o maksymalnej głębokości nieprzekraczającej 3 metrów, co powoduje że z czasem zarastają roślinnością, a to może prowadzić do ich zaniku. Podkreślając wyjątkowość i cenność tych terenów z punktu widzenia wartości przyrodniczych i funkcji, jaką pełnią dla różnorodnych organizmów żywych stwierdził, że "niezaliczenie starorzecza (jeziora przyrzecznego) w poczet innych zbiorników wodnych w myśl w/w zakazu, byłoby działaniem nieracjonalnym oraz stałoby w sprzeczności z celami ochrony wynikającymi z ustawy o ochronie przyrody". Wobec tego, że materiał zgromadzony w sprawie, w ocenie organu, potwierdza istnienie starorzecza na terenie oznaczonym na mapie jako nieużytek, a starorzecze to jest innym zbiornikiem wodnym w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, Sąd I instancji naruszył powyższy przepis, jak również pozostałe przywołane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także przepisy postępowania w sposób podany w zarzutach.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy skutkujące jej uwzględnieniem.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymieniona w art. 189 § 2 p.p.s.a, jak również nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 189 p.p.s.a uprawniające Naczelny Sąd Administracyjny do działania z urzędu. Z tych względów sprawa podlegała rozpoznaniu wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej.

Z zarzutów skargi kasacyjnej zasadny okazał się zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w powiązaniu z przywołanymi w nim przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Paragraf 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny wprowadza przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody zakaz lokalizowania obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że o istnieniu "innego zbiornika wodnego" w rozumieniu powyższego przepisu przesądza wyłącznie oznaczenie gruntu symbolem Wp lub Ws, który w ewidencji gruntów i budynków przypisany jest dla gruntów pod wodami, natomiast oznaczenie symbolem N oznaczającym w ewidencji nieużytek wyklucza istnienie zbiornika wodnego i nie uprawnia organu do zastosowania zakazu. Stanowiska tego nie można zaakceptować. Oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków określonym symbolem i zakwalifikowanie go do określonej kategorii użytków gruntowych nie przesądza o zastosowaniu powyższego zakazu, a w szczególności nie oznacza, że na obszarze oznaczonym symbolem N nie może istnieć zbiornik wodny. Należy wskazać, że interpretacja przepisów prawa z zakresu ochrony przyrody musi uwzględniać cel ich ustanowienia i zasady przyjęte w ustawie o ochronie przyrody.

Stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, a celem ochrony jest m. in. utrzymywanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody. Obowiązkiem organów administracji publicznej, a także innych podmiotów jest stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Z powyższych unormowań wynika, że ochronie podlega rzeczywiście istniejący stan walorów przyrodniczych. Stan ten, na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie musi pokrywać się z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stanowią, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Natomiast, jeżeli chodzi o ochronę przyrody dane te, oczywiście mogą być również wykorzystywane, ale nie można przypisać im charakteru wyłącznie rozstrzygającego, tak jak uczynił to Sąd I instancji.

Wyjaśnić należy, że wprawdzie w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznawanie zarzutów odnoszących się do przepisów postępowania, a nie prawa materialnego, jednakże nie odnosi się to do przypadku, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów postępowania w istocie nie dotyczą stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania, a ich postawienie w skardze kasacyjnej jest konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji przepisu o charakterze materialnym. W rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosek o braku podstaw do zastosowania § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wywiódł wyłącznie z danych zawartych w ewidencji, dodatkowo wyjaśniając, że płytki akwen porośnięty roślinnością wodną to elementy charakterystyczne dla nieużytku. W związku z tym należy wskazać, że aczkolwiek słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uprawniał Sądu do takiej oceny, to jednak nie miała ona charakteru przesądzającego. Należy też zauważyć, że koncentrując uwagę na ewidencyjnym oznaczeniu obszaru położonego w sąsiedztwie działki skarżącego symbolem N Sąd przyjął, że teren ten w ogóle nie stanowi starorzecza, lecz nieużytek, a w związku z tym nie oceniał też stanowiska organu, że starorzecze jest innym zbiornikiem wodnym w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Na takim natomiast twierdzeniu oparte zostały wszystkie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dowodzi tego ich uzasadnienie, z którego jednoznacznie wynika, że wnoszący skargę kasacyjną organ formułując zarzuty i posługując się w nich terminem "zbiornik wodny" utożsamia to pojęcie z terminem "starorzecza". Twierdząc, że starorzecze jest innym zbiornikiem wodnym w rozumieniu i przywoływanego przepisu rozporządzenia i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody organ terminów tych używa zamiennie. Wobec tego, że stanowisko to nie jest prawidłowe, to też oparte na nim zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być zasadne. Wskazanych pojęć bowiem nie można utożsamiać, ani używać zamiennie. Na ich różne znaczenie wskazuje chociażby treść innego zakazu wprowadzonego na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny przewidzianego w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia "likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno – błotnych. Gdyby pojęcie starorzecza mieściło się już w pojęciu zbiornika wodnego, jak twierdzi organ, to takie sformułowanie tego zakazu nie byłoby właściwe. Także sama charakterystyka starorzecza przedstawiona szczegółowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o możliwości "zamulenia" i w efekcie zaniknięcia jeziora przyrzecznego wskazuje na odmienność terminów "zbiornik wodny" i "starorzecze". Należy wskazać, że Sąd I instancji, analizując przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków trafnie dostrzegł, że gdyby sam obszar starorzecza miał podlegać ochronie, to tylko w tej formie, jaką dla użytku ekologicznego przewidziano w art. 44 i 45 ustawy o ochronie przyrody. Przypisując jednak danym z ewidencji gruntów znaczenie rozstrzygające dla wykładni terminu "inny zbiornik wodny" zawartego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie dostrzegł, że o ile sam obszar starorzecza znajdujący się na terenie oznaczonym w ewidencji jako nieużytek nie podlega tej formie ochrony, jaka przewidziana jest w w/w przepisach ustawy o ochronie przyrody, to na takim obszarze może rzeczywiście występować zbiornik wodny nie oznaczony w ewidencji symbolem Ws lub Wp, do którego będzie odnosił się zakaz zabudowy ustanowiony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżoną decyzję oceni, czy materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego potwierdza, że na obszarze starorzecza rzeki Pisy oznaczonego na mapach symbolem przypisanym dla nieużytku występuje "inny zbiornik wodny" w rozumieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu.

Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.