Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 408/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut – Orłowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1500/15 w sprawie ze skargi Województwa Śląskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 16 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 1500/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Województwa Śląskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 16 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż wnioskiem z dnia 19 lutego 2013 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach wystąpił do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Śląskie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb 0002 [...], zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] relacji: [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0118 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...].

Decyzją z dnia 12 marca 2014 r., znak: [...], Wojewoda Śląski, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Śląskie własności w/w nieruchomości.

W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia Wojewoda przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazał że, jak wynika z materiału dowodowego, w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiąc skarpę oraz zjazd, w całości położona była w pasie drogi publicznej DW [...], czego dowód stanowi oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich załączone do wniosku z dnia 19 lutego 2013 r. oraz mapa własnościowa z naniesioną adnotacją, że uwidoczniony na niej stan zajęcia nieruchomości pasem drogi publicznej zgodny jest ze stanem istniejącym w dacie 31 grudnia 1998 r.

Organ podniósł ponadto, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. ww. działka stanowiła część drogi krajowej [...] o przebiegu [...] wymienionej w uchwale nr 192 Rady Ministrów z 2 grudnia 1985r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP Nr 3, poz. 16 z 14 lutego 1986r), a z dniem 1 stycznia 1999 r. zgodnie z art. 103 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy, stanowiła część drogi wojewódzkiej nr [...] o tym samym przebiegu.

W ocenie Wojewody, dowodem wykonywania przez Skarb Państwa faktycznego władztwa nad przedmiotową nieruchomością, wobec braku innych dokumentów, jest oświadczenie Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach, w którym wskazano, że do dnia 31 grudnia 1998 r. droga nr [...], w tym przedmiotowa nieruchomość, była utrzymywana i remontowana przez zarządcę tej drogi tj. Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w Katowicach - poprzednika prawnego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach. Zatem, w ocenie organu, zarządca drogi wykonywał dla przedmiotowego odcinka drogi wszelkie obowiązki szczegółowo opisane w art. 20 ustawy z 31 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ podniósł, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r. (sygn. I OSK 460/11) przyjęto, iż oświadczenie zarządcy drogi jest niekwestionowanym dowodem potwierdzającym sprawowanie władztwa publicznoprawnego W ocenie organu, publiczny charakter ww. nieruchomości zajętej pod drogę, potwierdza też znajdująca się w aktach sprawy mapa, która wskazuje, że droga DW nr [...] w [...] jest drogą powszechnie dostępną, z której korzystać mogą wszyscy w sposób odpowiadający korzystaniu z drogi publicznej.

Wojewoda Śląski podniósł ponadto, iż prawo własności przedmiotowej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. przysługiwało Z.G., który zmarł w dniu 26 sierpnia 2011 r. Organ wskazał, że Z.G. przed śmiercią rozporządził przysługującym mu prawem własności do przedmiotowej nieruchomości w formie aktu notarialnego z dnia 14 lipca 2011 r. Rep A Nr [...] na rzecz córki J.G., która z kolei aktem notarialnym dnia 14 maja 2012 r. Rep A Nr [...] zbyła ją na rzecz swojej córki E.K.. Organ wskazał, iż w toku postępowania pozyskał z Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny informację, iż postępowanie spadkowe po Z.G. nie było prowadzone. W tej sytuacji, zdaniem organu pierwszej instancji, bezprzedmiotowe jest poszukiwanie innych osób, które mogłyby jako strony uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu w miejsce Z.G.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Śląskiego wniosła E.K. nie wyrażając zgody na bezpłatne przejęcie przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ wskazał, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Z.G. na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 26 maja 1976 r. Umową darowizny i ustalenia prawa użytkowania z dnia 14 lipca 2011 r., Rep. A nr [...], własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na J.U.G., a następnie na podstawie umowy darowizny z dnia 14 maja 2012 r. Rep. A Nr [...] właścicielem działki nr [...] stała się E.K.

Organ wskazał, iż stronami postępowania w trybie art. 73 ww. ustawy są: były właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni, jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego, jako beneficjenci przewłaszczenia. Z akt sprawy wynika, że Z.G. zmarł w dniu 26 sierpnia 2011 r. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, konieczne jest ustalenie jego następców prawnych. Z tego względu, ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien ustalić spadkobierców tej osoby bądź wezwać domniemanych spadkobierców do przeprowadzenia takiego postępowania, a postępowanie w sprawie nabycia nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. zawiesić do czasu rozstrzygnięcia ww. kwestii stanowiącej zagadnienie wstępne według przepisów kpa.

Minister wskazał również, iż zgodnie z uchwałą Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986r. nr 3, poz. 16) droga nr [...][...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z dnia 28 grudnia 1998 r., Nr 160, poz. 1071), droga nr [...][...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich.

Organ odwoławczy ustalił, że w materiale dowodowym znajduje się "Mapa własnościowa" przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 grudnia 2012 r. pod numerem ewidencyjnym 1-322/2011, sporządzona przez geodetę uprawnionego J.P. Z ww. mapy wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną. Znajduje się na niej adnotacja, że przebieg pasa drogowego uwidoczniony na mapie jest zgodny ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1998 r. W ocenie organu odwoławczego, z porównania tego egzemplarza ww. mapy z egzemplarzem dołączonym do wniosku Zarządu Województwa Śląskiego z 19 lutego 2013 r. wynika, że adnotacja ta została sporządzona przez inspektora B.S. (pracownika zarządcy drogi), która nie posiada uprawnień geodety uprawnionego. Zatem, ww. mapa nie dowodzi zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., a jedynie przedstawia stan z listopada 2012 r.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu powinien wyjaśnić jaki jest stan faktyczny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a poczynione przez organ ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, potwierdzonej przez biegłego geodetę, przedstawiającej przebieg przedmiotowej drogi przez ww. działkę zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., co potwierdza orzecznictwo sądowe. W ocenie Ministra, dowodzić zajętości nieruchomości pod drogę może również dokonane przez geodetę uprawnionego porównanie map sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi, bądź aktualnym stanem faktycznym i stwierdzenie, że stan przedstawiony na mapach sprzed 31 grudnia 1998 r. nie uległ zmianie w czasie późniejszym. Trwały charakter obiektów jakimi są drogi pozwoliłby w tym przypadku uznać, że stan taki istniał również w rzeczonej dacie.

Następnie Minister podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowym dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Organ wskazał, iż do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władania publicznego, zaliczyć można, w szczególności: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury), dokumentację powykonawczą, metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r., umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Powołując się na powyższe, organ wskazał, iż poza oświadczeniem dołączonym do wniosku Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach z dnia 19 lutego 2013 r., z którego wynika, że droga nr [...], w tym przedmiotowa nieruchomość, była utrzymywana i remontowana do dnia 31 grudnia 1998 r. przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, brakuje jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wykonywanie wymienionych w nim czynności. Biorąc zaś pod uwagę, że ww. oświadczenie pochodzi od bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia i nie jest poparte żadnymi dowodami nie można uznać, w ocenie organu, przesłanki sprawowaniu władania za udowodnioną.

Podsumowując, w ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stron, zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. należało uchylić decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 marca 2014 r. a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo Śląskie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa działka nr [...] o pow. 0,0118 ha stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Z.G.. Oznacza to, że jedna z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. została spełniona, gdyż właścicielem nieruchomości w powołanej dacie nie był ani Skarb Państwa ani też jednostka samorządu terytorialnego.

Badając kolejną przesłankę, to jest zajętość przedmiotowej nieruchomości pod drogę, Sąd podkreślił, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z powyższym, należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W rozumieniu art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zdaniem Sądu - organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Śląskie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wojewódzką nr [...] relacji [...].

Zgodnie z uchwałą nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986r. nr 3, poz.16) ww. droga nr [...] stanowiła drogę krajową, która na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. nr 160, poz. 1071) i załącznika nr 2 do rozporządzenia została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Przedmiotowa działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogi publicznej, co potwierdza mapa własnościowa z naniesioną adnotacją, iż uwidoczniony na niej przebieg pasa drogowego jest zgodny ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1998 r. Mapę tę wykonano, jak wynika z jej treści, w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak trafnie zauważyło skarżące Województwo, mapa ta została sporządzona przez uprawnionego geodetę, na podstawie dostępnej dokumentacji. Zatem, w ocenie Sądu nie ma żadnych powodów dla odmowy dania jej wiary. Jak ponadto trafnie zauważa skarżący, w aktach sprawy brak jest innych dokumentów urzędowych lub innych dowodów mogących podważyć ustalenia dokonane przez geodetę w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedmiotowa mapa przedstawia linię przebiegu pasa drogowego wraz z linią przebiegu granic działki ewidencyjnej zajętej pod drogę publiczną nr [...]. Sąd podkreślił, iż pomimo tego, że przedmiotowa mapa własnościowa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 grudnia 2012 r., to jednak miała ona na celu odzwierciedlenie granic drogi publicznej istniejące w dniu 31 grudnia 1998 r. w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem, twierdzenie organu drugiej instancji o niewystarczalności przedmiotowego dowodu do wykazania faktu zajęcia działki pod drogę publiczną Sąd uznał za niezasadne.

W ocenie Sądu I instancji, nie do zaakceptowania jest przy tym stanowisko organu odwoławczego, że skoro adnotacja o zgodności przebiegu pasa drogowego ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. została sporządzona przez pracownika zarządcy drogi nie posiadającego uprawnień geodety, to ww. mapa nie dowodzi okoliczności zajęcia działki przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, a jedynie przedstawia stan z listopada 2012 r. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania ww. mapy. Sąd zauważył, iż zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie musi być - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice. W ocenie Sądu, można to czynić korzystając także z innych źródeł dowodowych niż dokumenty geodezyjne. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administarcyjnych, przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" były wyznaczane w sposób faktyczny (a nie prawny), przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2911/12).

Odnosząc się z kolei do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej działce, Sąd wskazał, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania.

Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. istotne jest jedynie to aby jednostka samorządu terytorialnego, przez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Z tego powodu, czynności dokonywane na drodze przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew jego woli, nie wyłączały również aktywności właściciela nieruchomości.

Przy czym, co należy podkreślić w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi rzeczywiście wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Nie można mieć zatem wątpliwości, iż władztwo publicznoprawne nad działką nr [...] zostało wykazane. Skoro bowiem działka ta znajdowała się w pasie drogi publicznej, pozostającej we władaniu województwa, nie sposób jest uznać, aby władztwo publicznoprawne nie rozciągało się również na tę działkę.

Sąd stwierdził, iż fakt sprawowania przez Województwo Śląskie władztwa nad drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdza oświadczenie Zastępcy Dyrektora ds. inwestycji kluczowych Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach, z którego wynika, że poprzednik prawny Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach - Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Katowicach - pełniąc funkcję zarządu drogi krajowej nr [...] do dnia 31 grudnia 1998 r. utrzymywała i remontowała drogę nr [...] relacji [...], w tym nieruchomość położoną w [...], oznaczoną numerem działki [...] leżącą w pasie drogi wojewódzkiej nr [...]. W oświadczeniu tym wskazano, iż Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych wykonywała w stosunku do drogi nr [...] wszelkie obowiązki wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jednocześnie, w ww. oświadczeniu zawarto informację, że drogę przejęto jako obiekt budowlany, nie przejęto dokumentów dotyczących ponoszonych nakładów i kosztów, które zgodnie z właściwymi przepisami pozostały u inwestora (poprzednika prawnego - zarządcy drogi krajowej) a po upływie określonego czasu zostały zlikwidowane.

W ocenie Sądu, choć przedmiotowe oświadczenie Zastępcy Dyrektora ds. inwestycji kluczowych Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach nie jest szczególnym środkiem dowodowym, to jednak okoliczności faktyczne w nim stwierdzone mogą być przedmiotem dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych itd., dopiero wówczas, jeżeli prawdziwość tego oświadczenia budzi wątpliwości. Oświadczenie składane w postępowaniu administracyjnym korzysta bowiem z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Innymi słowy mówiąc, organ może poprzestać na odebraniu oświadczenia, jeżeli to oświadczenie "nie budzi w ocenie organu wątpliwości, co do jego zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2014 r., I OSK 2742/12). Tymczasem organ drugiej instancji - nie wykazując występowania uzasadnionych wątpliwości co do zgodności ww. oświadczenia Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach z rzeczywistym stanem rzeczy - zakwestionował je jako dowód w istocie jedynie na tej podstawie, że oświadczenie to stanowiło jedyny dowód istnienia wskazanych w nim okoliczności.

W tej sytuacji zupełnie bezzasadne jest, w ocenie Sądu, domaganie się przez organ drugiej instancji wskazania konkretnych czynności i dat ich wykonania w odniesieniu do ww. nieruchomości, popartego stosownymi dokumentami, takimi jak np. umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., czy też rachunki i faktury za wykonanie prac dotyczących urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi zlecanych przez zarządcę drogi. Zważyć trzeba bowiem na okoliczność, że od dnia 31 grudnia 1998 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło ponad szesnaście lat. Upływ czasu uniemożliwia w praktyce odtworzenie wskazanych przez organ okoliczności, a poza tym okres przechowywania wymienionych dokumentów księgowych wynosi pięć lat. Przy czym – jak trafnie wskazało skarżące Województwo - żaden przepis prawa nie wymaga aby faktyczne władztwo nad przejmowaną w trybie art. art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomością dokumentowane było w taki sposób jak wskazał to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Z tych też powodów, brak jest podstaw do konieczności przeprowadzania dowodów z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczący usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, czy też oświadczeń właściciela nieruchomości zajętej pod drogę czy właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Sąd I instancji nie zaakceptował również stanowiska organu odwoławczego odnośnie konieczności ustalenia następców prawnych po zmarłym Z.G., właścicielu nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, stronami postępowania w trybie art. 73 ww. ustawy są były właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni, jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego, jako beneficjenci przewłaszczenia. Zatem, stronami postępowania prowadzonego w ww. trybie są również następcy prawni byłego właściciela jako osoby wywłaszczone z prawa. W rozpoznawanej jednak sprawie, jak wynika z akt, były właściciel przedmiotowej nieruchomości jeszcze przed śmiercią rozporządził przysługującym mu do niej tytułem własności. Z powyższego wynika, iż w dacie śmierci tytułem własności do spornej nieruchomości już nie dysponował. W konsekwencji, tytuł własności nieruchomości nie mógł przejść na jego spadkobierców. Zatem, wbrew stanowisku organu odwoławczego, ewentualnym następcom prawnym po Z.G. nie będzie przysługiwać przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną decyzją naruszył art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., jak również art. 138 § 2 kpa, przekazując do ponownego rozpatrzenia sprawę, w sytuacji gdy powinien był, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymać w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 marca 2014 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako "Kpa") poprzez ich wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że spadkobiercom po Z.G. nie przysługuje przymiot strony na gruncie niniejszego postępowania.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, poprzez przyjęcie, iż Wojewoda Śląski zgromadził w postępowaniu dowody potwierdzające łączne spełnienie w stosunku do działki nr [...] przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania uzasadniających zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zobowiązaniu organu odwoławczego do utrzymania w mocy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 24 grudnia 2015 r., podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do łącznego potwierdzenia zaistnienia w stosunku do działki nr [...] wszystkich przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej jako: P.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., kontroli zaskarżonego wyroku należało zatem dokonać wyłącznie w zakresie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Należy wyjaśnić że, jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1, może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2015 r. I OSK 1060/14, z dnia 13 stycznia 2016 r. I GSK 1021/14, z dnia 17 listopada 2015r.

Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie zawartym w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zależy więc od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, z których wynika że działka ewid. nr [...] położona w jednostce ewidencyjnej [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła część drogi publicznej i znajdowała się we władaniu publicznoprawnym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał Wojewodzie Śląskiemu na wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Województwo Śląskie w/wym działki na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr. 133, poz. 872 ze zm. ).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem skarga kasacyjna dotknięta jest brakiem formalnym w postaci nie wykazania przez jej autora istotnego wpływu wytkniętych nieprawidłowości na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreśla, że mapa własnościowa nie stanowi dowodu na zajęcie przedmiotowej działki pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998r., zaś oświadczenie Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach z dnia 19 lutego 2013r. nie stanowi dowodu na sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad powyższą nieruchomością, jednak w żadnym fragmencie uzasadnienia nie podejmuje próby wykazania ( a jest to warunek sine qua non ) dlaczego wskazywane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie przedstawia też żadnych dowodów pozwalających podważyć ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji.

Trzeba też podkreślić, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). W niniejszej sprawie kluczowy jest zatem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Tym samym organ, dla zastosowania wskazanego przepisu, musi ustalić, czy dana nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czyją własność stanowiła, oraz czy była zajęta pod drogą publiczną i w jakim zakresie. Podkreślić należy, że wskazany przepis nie ustanawia odmiennych reguł dowodowych niż wynikające z K.p.a. W konsekwencji wolno organowi, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednocześnie zaznaczyć wypada, że w świetle art. 80 K.p.a. organ cieszy się prawem tzw. swobodnej oceny dowodów (zob. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 579; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 353). Polega ono na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny (por. E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1964, s. 115). Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom (por. A. Wiktorowska, w: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2012, s. 122).

Skarga kasacyjna kwestionując moc dowodową mapy własnościowej zupełnie pomija fakt, że mapa własnościowa została sporządzona na użytek niniejszego postępowania ( a wiec ma obrazować stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998r. ), została wykonana przez uprawnionego geodetę i nawet nie uwzględniając adnotacji poczynionej prawdopodobnie przez inspektora B.S., z mapy tej można wyczytać że działka nr. [...] znajdowała się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...]. Odnosząc się z kolei do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na działce nr. [...], to należy zgodzić się z Sądem I instancji że oświadczenie złożone przez Zastępcę Dyrektora M.K. w imieniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach nie budzi wątpliwości co do jego wiarygodności. Stanowi ono dowód w sprawie, którego wiarygodność nie została w przekonujący sposób podważona. Kodeks postępowania administracyjnego nie wyklucza zaś oświadczenia jako dowodu w sprawie, który to dowód funkcjonuje obok dowodu z zeznań świadka.

Wobec niepodważenia ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego należy dokonać oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Naruszenie tego przepisu w zw. z art. 28 K.p.a. skarga kasacyjna upatruje w zakwestionowaniu przez Sąd I instancji stanowiska organu odwoławczego co do konieczności ustalenia następców prawnych ( spadkobierców ) po dawnym właścicielu nieruchomości Z.G..

Pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji nie narusza obowiązującego prawa.

W chwili śmierci ( 26 sierpień 2011r.) Z.G. nie był już właścicielem działki nr. [...]. Właścicielem działki była jego córka J.G., a następnie E.K. Zgodnie z art. 922 § 1 K.C. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Skoro w momencie śmierci Z.G. przedmiotowa działka nie stanowiła jego własności ( prawo własności działki darował swojej córce ), to nie mogła ona wejść do spadku po Z.G.. Pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej w tym zakresie jest nieuprawniony i niezgodny z przepisami prawa cywilnego regulującymi spadki. Okoliczność kto i w jakim zakresie dziedziczy majątek po zmarłym nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż jak powiedziano to wcześniej prawo własności do działki nr. [...] nie może być elementem majątku spadkowego.

Oznacza to że ustalanie spadkobierców w rozpoznawanej sprawie jest bezprzedmiotowe.

Jak wynika z akt sprawy aktualna właścicielka działki uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

.