Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1977/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: "Prezes ZUS" lub "organ") - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M.T. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") z dnia [...] czerwca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Prezesa ZUS decyzji z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] odmawiającej przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] maja 2019 r.

Zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została wydana w następującym stanie faktycznym.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej M.T. z dnia [...] maja 2019 r. o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, określonego szczegółowo w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] odmówił stronie skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS, powołując się na brzmienie przepisu art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, zauważył, że wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

Prezes ZUS wskazał, że zgodnie z ustawą z o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.

Ponadto, Prezes ZUS podniósł, że proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Organ stwierdził, że zasadą jest, iż proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Według organu, długotrwałość wychowania należy rozumieć, jako proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka.

Prezes ZUS zauważył, że skarżąca urodziła czworo dzieci, lecz jedno z nich zmarło w wieku 2 lat i 9 miesięcy, a więc - zdaniem organu - skarżąca faktycznie wychowała troje dzieci.

W związku z powyższym, Prezes ZUS uznał, że w przedstawionym w sprawie stanie faktycznym i prawnym, brak jest podstaw do przyznania stronie skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego na podstawie wyżej wymienionej ustawy.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżąca wystąpiła do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zarzucając organowi niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przepisu art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, strona skarżąca stwierdziła przede wszystkim, że - wbrew sugestiom organu - proces wychowawczy nie jest związany z jakimkolwiek dzieckiem. W ocenie strony skarżącej, proces ten może zatem zakończyć się wcześniej, niż z upływem 18 lat, ponieważ ani Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ani ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym żadnej cenzury wiekowej nie określają. Skarżąca zauważyła, że przepis art. 3 cyt. ustawy, jako przesłankę przyznania świadczenia przewiduje urodzenie i wychowywanie lub wychowanie co najmniej czworo dzieci, bez wskazania wieku, jaki mają osiągnąć dzieci. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, śmierć jednego z czworga dzieci w wieku 2 lat i 9 miesięcy nie może stać się przyczyną odmowy przyznania świadczenia. Skarżąca uznała, że gdyby ustawodawca zamierzał określić wiek, do którego wychowanie dzieci miałoby przez rodzica trwać, to wskazałby to wprost w ustawie, a zatem taka interpretacja przepisu art. 3 cyt. ustawy, który taki dodatkowy warunek wprowadza, jest błędna i powoduje wadliwość wydanej decyzji odmownej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS, powołując się na brzmienie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, stwierdził, że - w ocenie organu - skarżąca nie spełniła warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy (urodzenie i wychowanie lub wychowanie co najmniej czworo dzieci). Organ wskazał bowiem, że skarżąca urodziła czworo dzieci, ale wskutek śmierci jednego z nich nie można uznać, że wychowała troje dzieci.

Prezes ZUS stwierdził, że ma obowiązek ocenić, czy w sprawie spełniona jest przesłanka wychowania dzieci, a także, czy nie wystąpiła okoliczność zaprzestania wychowania dzieci. Jednocześnie, organ wskazał, że przesłanka wychowania dzieci podlega uznaniu administracyjnemu.

Organ zauważył, że w świetle art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może odmówić przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci.

Organ wskazał, że pojęcie wychowania jest zdefiniowane w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w art. 2 pkt 9. Organ zauważył, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci, w celu należytego wykonywania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.

Mając powyższe na uwadze, organ zauważył, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca urodziła czworo dzieci, lecz syn W., urodzony [...] lipca 1967 r., zmarł [...] kwietnia 1970 r. W tej sytuacji, organ uznał, że okres, w którym skarżąca poświęciła się wychowaniu syna W. wyniósł 2 lata i 9 miesięcy. Zdaniem organu, nie można zatem uznać, że skarżąca wychowała czworo dzieci, bowiem wraz ze śmiercią dziecka zakończył się okres jego wychowywania, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.

Prezes ZUS stwierdził, że długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością działań mających na celu zachęcenie do naśladowania sposobu działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczenie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych mających zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. Organ wskazał, że wychowanie to proces długofalowy i ciągły, który ma na celu kształtowanie osobowości dziecka według społecznie zaakceptowanego wzoru. W konsekwencji, Prezes ZUS uznał, że w sprawie skarżącej - w związku ze śmiercią dziecka - nastąpiła przerwanie realizacji procesu wychowawczego, a sam proces obejmował okres od dnia [...] lipca 1967 r. do dnia [...] kwietnia 1970 r.

Prezes ZUS uznał, że bezspornym jest fakt, iż skarżąca uczestniczyła w procesie wychowawczym syna W., liczonym od urodzenia dziecka do osiągnięcia pełnoletności w sposób stały, bezpośredni i ciągły, w tym skutkujący koniecznością rezygnacji z kontynuacji lub podjęcia zatrudnienia w celu należytego wykonywania pieczy nad dzieckiem. Według organu, z chwilą śmierci dziecka nastąpiło zaprzestanie jego wychowywania, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.

Mając powyższe na względzie, Prezes ZUS uznał, że skarżąca nie spełnia warunku wychowania co najmniej czworga dzieci.

W konsekwencji, po ponownej szczegółowej analizie sprawy, Prezes ZUS stwierdził, że przedłożone dowody i zgromadzony materiał w sprawie nie dają podstaw do przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżąca - działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2019 r.

Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2019 r., strona skarżąca zarzuciła Prezesowi ZUS naruszenie przepisów prawa, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym - poprzez błędną interpretację poprzez uznanie, że skarżąca nie wychowywała czworga dzieci ze względu na śmierć jednego z nich przed osiągnięciem wieku 18 lat.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że niewłaściwa jest interpretacja dokonana przez organ, jakoby przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego wymagało wychowywania dziecka przez okres od urodzenia do pełnoletności. Według skarżącej, powyższe stanowisko Prezesa ZUS wynika z dowolnej interpretacji przepisów ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Strona skarżąca stwierdziła, że - wbrew stanowisku organu - art. 3 ust. 5 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym nie przewiduje warunku osiągnięcia przez dziecko pełnoletności, zgodnie bowiem z tym przepisem cyt. ustawy organ, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2, może odmówić przyznania świadczenia: osobie, którą sąd pozbawił władzy rodzicielskiej lub której sąd ograniczył władzę rodzicielską przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej, a także w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci.

Strona skarżąca uznała, że w obu spornych decyzjach Prezes ZUS błędnie zinterpretował wspomniany przepis ustawy, a więc tym samym niesłusznie odmówił stronie skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.

Skarżąca zarzuciła, że organ błędnie zinterpretował art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, twierdząc, że ustawa nakazuje wychowywać dziecko od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Tymczasem, zdaniem skarżącej, taka interpretacja jest dowolna, albowiem art. 3 ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy daje możliwość odmowy przyznania świadczenia w przypadku zaprzestania długotrwałego wychowywania dzieci, więc wszystkich dzieci.

W konsekwencji, skarżąca uznała, że - wbrew stanowisku organu - ustawa nie przewiduje odmowy prawa do świadczenia w przypadku śmierci któregokolwiek z dzieci przed osiągnięciem pełnoletności.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do argumentów przedstawionych w skardze, organ stwierdził, że ustawodawca w art. 3 cyt. ustawy enumeratywnie wskazał przesłanki, jakie należy spełnić by uzyskać rodzicielskie świadczenie uzupełniające. Organ zauważył, że w pkt 1 wskazano warunek urodzenia i wychowania lub wychowania co najmniej czworo dzieci. W tej sytuacji, organ uznał, że o ile nie jest konieczne spełnienie warunku urodzenia (bowiem ustawodawca dopuszcza możliwość m. in. przysposobienia dziecka, czy też przyjęcia na wychowanie w ramach rodziny zastępczej), to warunek wychowania co najmniej czworga dzieci jest obligatoryjny.

Prezes ZUS wskazał, że w art. 2 pkt 9 cyt. ustawy ustawodawca zawarł definicję pojęcia wychowania, uznając, iż przez wychowanie rozumie się osobistą opiekę sprawowaną nad dziećmi jako stałe, bezpośrednie i ciągłe sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka, w celu należytego wykonywania pieczy nad jego osobą i majątkiem. Organ zauważył, że zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r., wychowanie "Jest to (...) proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej(...)". W tej sytuacji, jak stwierdził organ, zwrot "wychowanie dziecka" odnosi się zatem do sytuacji, gdy proces ten został zakończony i spełniona została jego pierwszoplanowa funkcja, tj. socjalizacyjna, polegająca na: przekazywaniu języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych.

Prezes ZUS stwierdził, że skarżąca urodziła czworo dzieci, jednak nie można uznać, że je wychowała, bowiem proces wychowania syna W. nie zakończył się, bowiem zmarł mając 2 lata i 9 miesięcy.

Organ uznał, że indywidualnie potraktował sprawę skarżącej, zaś wydając sporne rozstrzygnięcia, w sposób wyczerpujący i jasny uzasadnił wydane decyzje, zarówno co do faktów, jak i co do zastosowanych przepisów prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga M.T. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Prezes ZUS, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] maja 2019 r. oraz wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2019 r. - dopuścił się przede wszystkim istotnego naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie zmarłego dziecka nie miało charakteru długotrwałego, nie badając innych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Ponadto, organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 5 pkt 2 oraz art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Tym samym, Sąd uznał, że organ, wydając zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy przyznania stronie skarżącej wnioskowanego rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, bez jednoznacznego uzasadnienia przyjętej interpretacji ustalonego stanu faktycznego - dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności spornej decyzji administracyjnej, na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Tymczasem, uznać należy, że nie ulega jakichkolwiek wątpliwości, iż Prezes ZUS, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] maja 2019 r. o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, a następnie wydając obie sporne decyzje administracyjne, zobowiązany był w sposób dokładny i jednoznaczny wyjaśnić, dlaczego przyjmując ustalone okoliczności faktyczne sprawy - uznał, że skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania wspomnianego świadczenia.

Obowiązek ten nie budzi wątpliwości, jeśli zważy się, iż w dotychczasowych poglądach zarówno nauki, jak i judykatury, zgodnie przyjmuje się, iż przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku następuje w postępowaniu administracyjnym, a więc prezes ZUS związany jest wszystkimi regułami tego postępowania dotyczącymi obowiązków w zakresie jego prowadzenia oraz orzekania (por. m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i powołane tam m.in.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/WA 618/07, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/WA 149/07).

W tej sytuacji, uznać należy, iż Prezes ZUS, rozstrzygając sprawę zainicjowaną wnioskiem strony skarżącej, był zobligowany do przedstawienia jasnych kryteriów, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (tak również /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/WA 230/07).

W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji przyjął, że skarżąca, która uchodziła czworo dzieci i której jedno z dzieci zmarło w wieku 2 lat i 9 miesięcy, nie spełnia przesłanki przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, gdyż strona skarżąca od dnia [...] kwietnia 1970 r. zaprzestała wychowywania jednego z dzieci. Zdaniem Prezesa ZUS wraz ze śmiercią jednego z czwórki dzieci nastąpiło długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania - uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Prezes ZUS stwierdził też, że proces wychowawczy zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności.

Sąd nie podziela tego stanowiska Prezesa ZUS, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w przepisach prawa będących podstawą wydania obu spornych decyzji.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowi, że świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (forma dokonana czasownika).

W art. 2 pkt 9 cyt. ustawy zdefiniowano pojęcie wychowania, przyjmując, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.

W art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym użyto czasownika w formie dokonanej (wychować), definiując to pojęcie przez określenie, na czym wychowanie polega - na sprawowaniu osobistej opieki nad dziećmi.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1064/19, z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/19, z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1432/19, z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 840/19, a także z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1014/19 - dostępne na www.nsa.gov.pl), że formy dokonanej czasownika "wychowywać" użyto celowo. Warto zauważyć bowiem, że ustawodawca w innym miejscu cyt. ustawy - w art. 3 ust. 5 pkt 2 - posłużył się pojęciem "wychowywania". Jednocześnie, nie sposób pominąć tego, iż ustawodawca nie odwołał się ponadto do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania. Ponadto, co również bardzo istotne, ustawodawca nie wskazał też czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania.

Zdaniem Sądu, ze względu na tę niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne jest poszukiwanie innych wskazówek, które mogłyby dać podstawę do przyjęcia, że matka wychowała dziecko, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Należy sięgnąć więc do ustawowej definicji wychowania, zawartej w art. 2 pkt 9 cyt. ustawy, w której za wychowanie uznano stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci.

Według Sądu, w świetle tej definicji, nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS wyrażone w zaskarżonej decyzji, że proces wychowania ma być procesem długotrwałym. Długotrwałość nie jest bowiem synonimem stałości, ani ciągłości. Pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się w niedługim okresie czasu. Ta sama uwaga dotyczy pojęcia "ciągłości". Ciągłość nie oznacza długotrwałości. Stanowisko to wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym wyżej wyroku z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1432/19, a skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni aprobuje, uznając za własny.

Wymagania długotrwałości wychowania nie można również wyprowadzać z użytego w ustawowej definicji wychowania określenia "w ramach praw im przysługującym względem dzieci". Wynika z niego, że wychowanie, na użytek ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, powinno trwać tak długo, jak długo dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską. W typowych przypadkach ta władza trwa do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Kwestie te reguluje ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 - dalej także: "k.r.i.o.").

Przepis art. 92 k.r.i.o. stanowi, że dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską aż do pełnoletności. Przepis ten nie daje jednak podstawy do stwierdzenia, że przesłanka wychowania, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, została spełniona dopiero wtedy, gdy wychowywanie trwało aż do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Pełnoletność wyznacza jedynie górną czasową granicę władzy rodzicielskiej.

W wyjątkowych przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od rodziców, władza rodzicielska może ustać przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności (np. wskutek pozbawienia władzy rodzicielskiej przez sąd, przysposobienia dziecka przez inną osobę albo śmierci małoletniego). Wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej automatycznie ustaje prawo i obowiązek wychowania, bez względu na wiek dziecka. Jeżeli wychowanie dziecka, które rozpoczęło się i trwało przez określony czas, choć nie przerodziło się w proces długotrwały, ale obejmowało czas trwania władzy rodzicielskiej i spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości, należy uznać, że matka wychowała dziecko w rozumieniu, jakie ustawa nadała temu pojęciu.

Warto zauważyć, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1 k.r.i.o.). Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletności, z powodów przez nią niejako "zawinionych" (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej).

Zdaniem Sądu, tego rodzaju wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego potwierdzają tezę, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności. Wskazane wyżej wyłączenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego byłyby bowiem zbędne, przy założeniu, że o wychowaniu, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, można mówić jedynie wówczas, gdy trwało ono do chwili, gdy dziecko stało się pełnoletnie.

Sąd podkreśla ponadto, że z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 cyt. ustawy) wynika, że określone tam działania składające się na proces wychowania odnoszą się do dziecka w każdym wieku. Nie ma zatem przeszkód, aby przyjąć, że matka wychowała dziecko nawet wtedy, gdy zaczęła je wychowywać i zostało ono przerwane (zakończyło się) wskutek śmierci dziecka.

W tej sytuacji, wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka, pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie jest uprawione prezentowane przez Prezesa ZUS w zaskarżonej decyzji stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci przez okres "znaczący", czy z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Takie stanowisko organu wskazuje na "uzupełnienie" w ten sposób definicji ustawowej wychowania, przez dodanie, że chodzi wyłącznie o długotrwałość wychowania. Tymczasem, w art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym mowa jest natomiast jedynie o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania. Wymagania te mogą by również spełnione, jeżeli dziecko żyło kilka miesięcy, czy też, jak w rozpoznawanej sprawie przez prawie 3 lata.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, uznać należy, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, jest spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 tej ustawy przez okres przysługującej jej władzy rodzicielskiej nad zmarłym przedwcześnie dzieckiem.

Zdaniem Sądu, nie można więc uznać - tak, jak uczynił to Prezes ZUS w uzasadnieniu obu spornych decyzji - że śmierć dziecka przed ukończeniem 18 roku życia sama w sobie stanowi wypełnienie przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W ocenie Sądu, o "zaprzestaniu wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy) można mówić wówczas, gdy matka posiada władzę rodzicielską, ale dziecka nie wychowuje (nie wykonuje władzy rodzicielskiej), a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek śmierci dziecka.

Wobec normatywnej niedoskonałości ustawowej definicji wychowania zawartej w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym należałoby mieć również na uwadze względy celowościowe. Warto zwrócić więc uwagę na fakt, iż w uzasadnianiu do projektu tej ustawy podniesiono na stronie 3, że "trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie". W uzasadnieniu tym, na stronie 1, przyjęto ponadto, że podstawowym celem tej regulacji jest "zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych".

W tej sytuacji, wzięcie pod rozwagę ww. sformułowań zawartych w uzasadnieniu projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym oraz definicji "wychowania" zawartej w tej ustawie, powoduje, że Prezes ZUS przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego powinien brać pod uwagę nie tylko okres wychowania dziecka (także ten krótkotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia, czy też kontynuowania zatrudniania przez osobę wskazaną w art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, także w kontekście przeżyć, jakie wiążą się ze stratą dziecka, jak również potrzebą zapewnienia opieki pozostałym dzieciom. Prezes ZUS powinien więc ocenić, czy czwarte macierzyństwo skarżącej, w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Nie da się bowiem wykluczyć, że urodzenie i wychowanie czwartego dziecka przez prawie 3 lata, które zmarło tragicznie, wywołało zmiany np. dotyczące bezpośrednio stanu fizycznego lub psychicznego skarżącej, które przeszkodziły dalszemu zatrudnieniu, czy też podjęciu zatrudnienia.

Skoro Prezes ZUS ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie nie miało charakteru długotrwałego, nie badając innych - zdaniem Sądu - istotnych okoliczności przy rozstrzyganiu rozpoznawanej sprawy, uznać należy, że w ten sposób doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Prezes ZUS w okolicznościach faktycznych sprawy nie wziął też pod rozwagę w sposób należyty treści przepisów prawa materialnego: art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 2 i art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Tym samym, Sąd uznał ponadto, że Prezes ZUS dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisu art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, nie wyjaśnił wszechstronnie wszelkich istotnych okoliczności dotyczących analizowanej sprawy, jak również nie wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle wskazanego przepisu cyt. ustawy - nie zachodzą podstawy do przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W konsekwencji, uznać należy także, że Prezes ZUS, wydając niniejszej sprawie obie sporne decyzje, dopuścił się - poza naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów - istotnej obrazy zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione wyżej rozważania i ocenę prawną Sądu, wydając należycie uzasadnioną decyzję administracyjną w przedmiocie przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Mając powyższe okoliczności na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

14