Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3566/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1pkt 1 lit. c), art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 894/17 ze skargi E. G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz E. G. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 894/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę E. G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Starosta [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) dalej zwanej "u.g.n.", umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek E. G. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,03 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...], której ujawnionym właścicielem jest L. B. Po rozpoznaniu odwołania E. G., Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z [...] sierpnia 2016 r. utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że poprzednik prawny wnioskodawczyni I. S. nie był właścicielem nieruchomości, która od chwili jej przejęcia przez Skarb Państwa w 1947 r. do chwili jej sprzedaży w postępowaniu przetargowym w 2015 r. pozostawała własnością Skarbu Państwa, a następnie Gminy G. Wobec tego postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż wniosek dotyczy działki, która nie została wywłaszczona.

W skardze do Sądu wojewódzkiego E. G. podniosła, że organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nie ustaliły wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem uznano, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ, nie naruszając przepisów prawa, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., ustalił, że nieruchomość, o której zwrot wniosła skarżąca, nie była własnością jej poprzednika prawnego I. S., lecz Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu o przysługującym I. S. prawie własności nie świadczy w szczególności decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z [...] września 1962 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Nie przyznawała I. S. własności działek nr [...], [...], [...] i [...] (z działek nr [...] i [...] została utworzona działka nr [...], która została z kolei została podzielona na działki nr [...] i [...]), lecz jedynie ustalała go jako kandydata na nabywcę nieruchomości. Wskazano, że z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 3 tej ustawy wynika, że przejście własności ze Skarbu Państwa na I. S. mogło dokonać się tylko przez sporządzenie aktu notarialnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji dowodem własności przedmiotowej nieruchomości nie jest też sam zapis w ewidencji gruntów o przysługującym ojcu skarżącej prawie własności i władaniu nieruchomością. Treść obowiązującego w momencie dokonywania wpisów w ewidencji gruntów i budynków dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 r. Nr 6 poz. 32) nie daje bowiem podstaw do uznania, że zapis w ewidencji gruntów przesądza o prawie własności danej osoby do danej nieruchomości.

Sąd wojewódzki uznał, że skoro poprzednik prawny skarżącej nie był właścicielem spornej nieruchomości, to nie mógł zostać tej własności pozbawiony w drodze wywłaszczenia, a co za tym idzie brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Podkreślono, że decyzję merytoryczną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości można wydać dopiero po zbadaniu przesłanki zwrotu nieruchomości, tj. kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Natomiast to, czy objęta wnioskiem działka jest "nieruchomością wywłaszczoną" jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie zwrotu w ogóle posiada przedmiot, czy może się toczyć.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła E. G., zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedostrzeżenie braku rzetelnego i wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz wyczerpującego wyjaśnienia sprawy o zwrot nieruchomości przez organy administracji publicznej, a także poczynienia przez nie w oparciu o ten materiał dowodowy niezgodnych z rzeczywistością ustaleń faktycznych w zakresie stanu prawnego spornej nieruchomości oraz daty i podstawy nabycia przez poprzednika prawnego skarżącej państwowych nieruchomości rolnych w ramach tzw. reformy rolnej, a w konsekwencji także naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie przez Sąd środków prawnych przewidzianych w tych przepisach;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania tych przepisów przez organy administracji publicznej polegającego na wadliwym przyjęciu, że brak jest przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie (nieruchomości wywłaszczonej), a tym samym, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o jego umorzeniu jako bezprzedmiotowego, podczas gdy I. S., którego spadkobierczynią jest skarżąca, był właścicielem spornej nieruchomości, a tym samym organy powinny rozstrzygnąć o żądaniu skarżącej merytorycznie, po przeprowadzeniu postępowania (art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. 1 u.g.n.), w którym zbadane zostaną przesłanki materialnoprawne zwrotu nieruchomości (art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.), a w konsekwencji naruszenie także art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezastosowanie przez Sąd środków prawnych przewidzianych w tych przepisach;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni pojęcia "bezprzedmiotowości postępowania" o zwrot nieruchomości dokonanej przez organ administracji publicznej, a polegającej na uznaniu, że brak przesłanki w postaci wywłaszczenia nieruchomości powoduje bezprzedmiotowość postępowania o jej zwrot, podczas gdy nie jest to przesłanka procesowa, a przesłanka o charakterze materialnoprawnym, której brak powoduje konieczność negatywnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (odmowy zwrotu nieruchomości), a w konsekwencji naruszenie także art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie przez Sąd środków prawnych przewidzianych w tych przepisach.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów:

- załączonych do skargi kasacyjnej: orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej z [...] czerwca 1957 r. nr sprawy [...], skryptu dłużnego z [...] maja 1959 r. nr [...]; postanowienia Sądu Powiatowego w T. z [...] maja 1959 r.; matrykuły z katastru pruskiego dotyczącej M. W.; wyciągu z wykazu zmian gruntowych w ewidencji gruntów w latach 1964-1985 dotyczącego I. S.; kopii pierworysu mapy ewidencyjnej z [...] lutego 1964 r.; wypisu z aktu notarialnego z [...] kwietnia 1962 r. nr [...] oraz postanowienia Sądu Powiatowego w T. z [...] maja 1962 r.;

- znajdujących się w zbiorach dokumentów i aktach ksiąg wieczystych KW nr [...] oraz KW nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w T. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, dotyczących I. S. i poświadczających przysługujące mu prawo własności działek nr [...] i [...] (późniejszej działki nr [...], a po rozgraniczeniu [...] i [...]) położonych w P. w gminie G.; wniesiono o zażądanie tych dokumentów przez Naczelny Sąd Administracyjny od Sądu Rejonowego w T. - na okoliczność niekompletności materiału dowodowego zebranego przez organy w toku postępowania administracyjnego oraz nieprawidłowości opartych na nim ustaleń faktycznych w zakresie stanu prawnego spornej nieruchomości, a także daty i podstawy nabycia przez I. S. państwowych nieruchomości rolnych w ramach tzw. reformy rolnej, a które to ustalenia następnie zostały błędnie zaaprobowane przez Sąd wojewódzki w ramach kontroli działalności organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy, mając na uwadze rozbieżności w treści dokumentów ewidencyjnych, powinny były zwrócić się do Sądu Rejonowego w T. IV Wydział Ksiąg Wieczystych o dostarczenie im stosownej dokumentacji dotyczącej spornej działki. W zbiorach dokumentów oraz w aktach ksiąg wieczystych znajdują się bowiem dowody wykazujące prawo własności poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie.

Odnosząc się do charakteru prawnego wpisów do ewidencji gruntów i budynków, strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że były dokonywane w oparciu o stosowną podstawę oraz dokumenty źródłowe - mapy, rejestry czy dokumenty uzasadniające wpisy w rejestrach. Mapa ewidencyjna pokazuje natomiast obszar działki nr [...] oraz jej granice, które pokrywają się z granicami wcześniejszych działek nr [...] i [...], a według danych ewidencyjnych właścicielem gruntu stanowiącego działkę nr [...] w 1964 r. był I. S. Zatem w ocenie skarżącej kasacyjnie za nieprawidłowe należy uznać automatyczne pozbawienie przez Sąd wojewódzki tych dokumentów wartości dowodowej dla ustalenia stanu prawnego spornej nieruchomości w sytuacji, gdy jest to jeden z wielu dowodów potwierdzających prawo własności jej poprzednika prawnego.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nadanie własności spornej nieruchomości jej poprzednikowi prawnemu nastąpiło w trybie przewidzianym przez dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który nie wymagał zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego dla przeniesienia prawa własności. Tytuł własności nadanych działek stanowiło orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w T. z dnia [...] czerwca 1957 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię pojęcia bezprzedmiotowości postępowania o zwrot nieruchomości i uznanie, że brak przesłanki w postaci wywłaszczenia nieruchomości powoduje bezprzedmiotowość postępowania o jej zwrot, podczas gdy zdaniem skarżącej brak ten powinien prowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy tj. do odmowy zwrotu nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy i Sąd pierwszej instancji, prawidłowo wyłożyły art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., że w sytuacji ustalenia, że nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości, postępowanie zwrotowe co do zasady staje się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przyznać trzeba, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ administracji, że nieruchomość nie była przedmiotem wywłaszczenia lub niewystąpienia przesłanek określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z jednej strony przyjmuje się bowiem, że w takiej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 266/16 (publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), w wyroku z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1698/13, LEX nr 1665689, w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, LEX nr 745124, w wyroku z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1539/99, LEX nr 75555, wyroku z dnia 27 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Ka 60/91, OSP 1993/7/147 oraz wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 - OSP 2001/5/80; tak też M. Wolanin, w "Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej", Przegląd Sądowy 2000/7-8/18). Prezentowany jest także pogląd, że stwierdzenie tej przesłanki powoduje, iż organy powinny orzec o bezzasadności żądania strony a nie o bezprzedmiotowości postępowania. Według tego poglądu prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 765/04, LEX nr 179226, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 500/07, wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1740/10, wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I OSK 697/11 i wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 224/11 (publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl) a także Tadeusz Woś - Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, str. 228-229, wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 oraz glosa Ludwika Żukowskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 - OSP 2001/5/80).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za pierwszym z tych stanowisk. Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji gdy organ uznaje, że nieruchomość nie była wywłaszczona, to brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Przedmiotem analizy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów art. 136 i 137 u.g.n. jest kwestia zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Taka jest przesłanka zwrotu nieruchomości i to po jej zbadaniu można wydać decyzję merytoryczną, tj. decyzję o zwrocie albo o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. To, czy objęta wnioskiem działka jest "nieruchomością wywłaszczoną" jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie zwrotu w ogóle posiada przedmiot i czy może się toczyć. Jeżeli wniosek o zwrot nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, to postępowanie administracyjne w tej sprawie powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości, która nie była przedmiotem wywłaszczenia, organ zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, bowiem brak jest w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia.

Niemniej jednak należy zauważyć, że sądy administracyjne kontrolując decyzje wydawane po stwierdzeniu, że nieruchomość nie była przedmiotem wywłaszczenia lub wystąpienia negatywnych przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, często uznają, że zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, akcentując skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Z reguły bowiem, zarówno umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, LEX nr 745124, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2010 r., IV SA/Po 710/10, LEX nr 758595). Niemniej jednak oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. z uwagi na to, że uchybienie przepisom postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, powinno mieć indywidualne uzasadnienie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W konkretnych okolicznościach sprawy jej wynik w postaci odmowy zwrotu nieruchomości lub umorzenia postępowania administracyjnego, może nie pozostawać bez wpływu na skuteczność dalszych działań wnioskodawcy żądającego zwrotu nieruchomości zmierzających do odzyskania nieruchomości w naturze lub uzyskania odszkodowania.

Zasadne są natomiast zrzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ponieważ Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organy administracji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem wniosku zwrotowego, a Wojewoda niezasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

Skarżąca kasacyjnie słusznie zarzuca, że przeprowadzone przez organy administracji publicznej w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe a także jego wyniki, naruszają obwiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek aktywnego dążenia do wyjaśnienia sprawy poprzez zebranie i rozpatrzenie dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 77 § 1 k.p.a.). Ma to szczególnie istotne znaczenie w sytuacji gdy wnioskodawca nie jest reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast stosownie do treści art. 80 k.p.a. organ jest zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien je rozpatrzyć we wzajemnej łączności.

W niniejszej sprawie organy administracji poczyniły swoje ustalenia, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, szczególnie w oparciu o dowody z dokumentów znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków, państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz przedstawionych przez Wójta Gminy G. Starosta [...] wystąpił również do Sądu Rejonowego w T. o uwierzytelnioną kopię aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1968 r., wedle którego I. S., spadkobiercą którego jest skarżąca, nabył od Skarbu Państwa grunty o łącznej powierzchni 0,5 ha, w tym działkę nr [...], ale już nie działkę objętą wnioskiem zwrotowym nr [...] o powierzchni 0,03 ha. Działka ta zatem w ocenie organów administracji i Sądu pierwszej instancji, nigdy nie stanowiła własności I. S., bowiem od 1947 r. tj. od chwili przejęcia jej na cele reformy rolnej należała do zasobów Skarbu Państwa a później została skomunalizowana.

W toku postępowania administracyjnego wnioskodawczyni wskazywała organom administracji na braki w materiale dowodowym powodujące konieczność jego uzupełnienia, w szczególności celem wyjaśnienia wątpliwości związanych z rozbieżnością pomiędzy treścią dokumentów ewidencyjnych, co zauważył również Wojewoda i Sąd. Z wykazu zmian gruntowych na przestrzeni lat 1964 – 1985, a także z mapy ewidencyjnej wykonanej w 1964 r. wynika bowiem, że właścicielem działki nr [...] o łącznej powierzchni 0.39 ha w 1964 r., a zatem jeszcze przed jej podziałem na działki [...] i [...] był I. S.. W tych okolicznościach organy administracji powinny zwrócić się do Sądu Rejonowego w T. Wydziału Ksiąg Wieczystych o stosowną dokumentację dotycząca tej działki. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organy administracji i Sąd słusznie uznały, że brak jest podstaw do uznania, iż I. S. nabył działkę nr [...] na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] września 1962 r. i sporządzonej w jej wykonaniu notarialnej umowy z dnia [...] stycznia 1968 r. sprzedaży przez Skarb Państwa nieruchomości I. S., ponieważ co prawda, w tej decyzji przeznaczono do sprzedaży także działkę nr [...], to jednak ostatecznie umowa tej działki nie obejmowała. Tego stanowiska nie neguje się też w skardze kasacyjnej.

Słusznie jednak zarzuca skarżąca kasacyjnie, że organy administracji pomimo zauważonych wątpliwości co stanu prawnego działki [...] z początku lat 60 - tych XX wieku, wynikających z części dowodów i podnoszonego przez skarżącą faktycznego użytkowania tej działki w tamtym okresie przez I. S., nie dokonały analizy okoliczności, które miały miejsce w latach 50 - tych XX wieku. Jak twierdzi skarżąca I. S. w latach 1957 – 1960 wybudował dom mieszkalny na działce nr [...] położonej po przeciwległej stronie drogi od działki nr [...]. W 1960 r. do tego domu wprowadziła się rodzina skarżącej. W 1962 r. I. S. nabył od J. D. prawo własności nieruchomości – niezabudowanej działki nr [...] o powierzchni 1,0040 ha, położonej w P.. Działka ta została przyłączona do księgi wieczystej KW nr [...], w której zapisana była również działka nr [...] (przyłączona w 1967 r. do KW Nr [...]). Jak podaje skarżąca członkowie jej rodziny, w tym I. S., kosili trawę na spornej działce (obecnie nr [...], usuwali zbędną roślinność, a także łowili ryby w zbiorniku wodnym (basenie) znajdującym się na tej działce.

Skarżąca nie kwestionuje, że działka objęta wnioskiem zwrotowym nie została nabyta w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Jednak słusznie zarzuca, że organy administracji i Sąd nie zbadały faktu nabycia działki nr [...] w trybie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.) i aktów wykonawczych do niego. Nie można bowiem nie zauważyć, że orzeczeniem Powiatowej Komisji Ziemskiej w T. z dnia [...] czerwca 1957 r., nr sprawy [...] przyznano I. S. na własność nieruchomość poniemiecką po M. W., położoną w P. o obszarze 0,63 ha. W treści orzeczenia wskazano także, iż I. S. jest użytkownikiem tego gospodarstwa. Z pruskiego katastru gruntowego wynika natomiast, że taka powierzchnia odpowiadała parcelom hipotecznym nr [...] i [...] (późniejszej działce nr [...]) i nr [...] (późniejszej działce nr [...]), których właścicielem była M. W. Kolejnym dokumentem poddającym w wątpliwość stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji jest "Skrypt dłużny" Nr [...] z dnia [...] maja 1959 r. Na jego podstawie miała zostać udzielona pożyczka I. S. przez Bank Rolny przy Oddziale NBP w T. w wysokości 30.000 zł z przeznaczeniem na budowę domu. Sąd Powiatowy w T. wydał w dniu [...] maja 1959 r. postanowienie o złożeniu do zbioru dokumentów wniosku banku Rolnego (który występował za I. S.) z dnia [...] maja 1959 r. o wpis hipoteki pożyczkowej w kwocie 30.000 zł na rzecz tegoż banku na nieruchomości o obszarze 0,63 ha położonej w P., niemającej urządzonej księgi wieczystej, a także oświadczenia pełnomocnika Banku Rolnego z tego samego dnia. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (art. LVII i nast.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 1946 r. o urządzeniu i prowadzeniu zbioru dokumentów oraz o postępowaniu w przedmiocie składania dokumentów. Należy tu zauważyć, że w tamtym okresie przedmiotem hipoteki mogła być nieruchomość (prawo własności) oraz wierzytelność zabezpieczona hipotecznie (art. 190 i 191 dekretu z dnia 11 października Prawo rzeczowe). Przedstawione wyżej okoliczności nie były przedmiotem analizy przez organy i Sąd pierwszej instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bowiem (nie kwestionując powoływanego przez Sąd pierwszej instancji techniczno – deklaratoryjnego charakteru wpisów do ewidencji gruntów i budynków), łącznie z wykazem z ewidencji gruntów i budynków oraz kopią pierworysu mapy ewidencyjnej z dnia [...] lutego 1964 r., mogą przemawiać za słusznością twierdzeń skarżącej o przysługującym wówczas I. S. prawie własności działki nr [...]. Ustalony przez organy brak przysługiwania mu prawa własności do tej działki, spowodował umorzenie postępowania przez Starostę. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji niezasadnie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę zamiast ją uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zasadność zarzutu naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a w konsekwencji wadliwego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania administracyjnego - skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a., a że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę.

Wyżej przedstawione okoliczności wskazują na istotne braki w przeprowadzonym przez organy administracji postępowaniu dowodowym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i poprzedzająca ją decyzję Starosty.

Starosta ponownie rozpoznając wniosek zwrotowy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania poczynione wyżej przez Sąd kasacyjny. Celem ustalenia stanu prawnego działki nr [...] przed wskazywanym przez skarżącą ale jeszcze niewykazanym wywłaszczeniem, należy też rozważyć dokonanie kwerendy w księgach wieczystych i zbiorach dokumentów dotyczących przedmiotowej działki (dawnych [...], [...] i [...]) i analizy znajdujących się tam dokumentów związanych z prawem własności tej działki. Wydaje się to niezbędne, szczególnie w związku ze złożonym przez skarżącą orzeczeniem Powiatowej Komisji Ziemskiej w T. z dnia [...] czerwca 1957 r., nr sprawy [...], w którym przyznano I. S. na własność nieruchomość poniemiecką po M. W., położoną w P. o obszarze 0,63 ha. Celem uporządkowania przebiegu wydarzeń i potwierdzenia okoliczności wskazywanych w skardze kasacyjnej, należy również rozważyć przesłuchanie wnioskodawczyni, które powinno usprawnić poszukiwane dowodów pozwalających wyjaśnić stan prawny działki [...].

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.