Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 319/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. oraz pismem z dnia 25 maja 2018 r. R. K. i J. K. wystąpili do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego o łącznej obsadzie do 39,9 DJP (maksymalnie 9975 sztuk brojlerów) z pomieszczeniem socjalno-gospodarczym oraz 2 silosów paszowych z urządzeniami budowlanymi, na działce nr [..], obręb G., gmina S.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. Wójt zwrócił się do Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Gminy o stwierdzenie, czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko. Pismem z dnia 9 maja 2018 r. Kierownik Referatu Ochrony Środowiska poinformował o piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska– Wydział Ocen Oddziaływania na Środowisko – z dnia 7 maja 2018 r., w którym przedstawiono wytyczne Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, w zakresie kwalifikowania przedsięwzięć dotyczących chowu i hodowli zwierząt jako przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z pisma tego wynika, że podstawą takiej kwalifikacji powinna być maksymalna możliwa obsada danego obiektu, obliczona poprzez podzielenie projektowanej powierzchni przeznaczonej do chowu i hodowli zwierząt przez minimalną powierzchnię utrzymania określonego rodzaju zwierząt, a otrzymany wynik należy pomnożyć przez współczynnik DJP. Jeżeli zadeklarowana przez inwestora obsada zwierząt nie przekracza progów określonych w rozporządzeniu, a wyliczona w opisany sposób liczba DJP osiąga wartości wskazane w tym rozporządzeniu, wówczas konieczne będzie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym przypadku za wielkość obsady należy przyjąć maksymalną możliwą obsadę inwentarza obliczoną za pomocą przedstawionej metody.

W związku z tym pismem z dnia 14 maja 2018 r. Kierownik Referatu Ochrony Środowiska wezwał do uzupełnienia wniosku o informacje niezbędne do określenia możliwej obsady planowanego obiektu. W konsekwencji, pismem z dnia 18 maja 2018 r. Wójt wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o wskazane w piśmie informacje, a w piśmie z dnia 25 maja 2018 r. wnioskodawczyni uzupełniła wniosek o żądane dane jednocześnie modyfikując parametry budynku.

Pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. Wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Na podstawie danych ujawnionych przez strony Kierownik Referatu Ochrony Środowiska poinformował, że maksymalna możliwa obsada dla planowanego obiektu wyniesie 39,86 DJP. Zatem planowana inwestycja nie osiąga progów określonych w rozporządzeniu.

Pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. swój sprzeciw wobec budowy projektowanego budynku inwentarskiego wnieśli Państwo A. oraz M. K. zaznaczając, że ich stanowisko jest niezmienne od 2009 r., kiedy to uzyskali decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] położonej w sąsiedztwie terenu objętego decyzją.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r. Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie ochrony gruntów rolnych na części działki nr [..] oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako teren zabudowany (B) (pkt 1) oraz uzgodnił projekt w zakresie ochrony gruntów rolnych na pozostałej części działki nr [..]. Wójt skierował projekt decyzji do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni, który to organ nie zajął stanowiska w terminie, wobec czego projekt decyzji traktuje się jako uzgodniony.

Decyzją z dnia 14 września 2018 r. Wójt Gminy ustalił następujące warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego o łącznej obsadzie do 39,9 DJP z pomieszczeniem socjalno-gospodarczym oraz 2 silosów paszowych z urządzeniami budowlanymi, na działce nr [..]: funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu – zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (pkt 2); wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: nie więcej niż 0,138 (pkt 3 ppkt 2); udział terenu biologicznie czynnego: nie mniej niż 60% (pkt 3 ppkt 3); szerokość elewacji frontowej: nie więcej niż 17 m (pkt 3 ppkt 4); wysokość zabudowy: nie więcej niż 10 m. Dopuszcza się podpiwniczenie /wysokość mierzona od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do najwyższego punktu głównej kalenicy/; poziom posadowienia posadzki parteru nie więcej niż 0,5m; (pkt 3 ppkt 5); geometria dachu: a) dla głównych połaci dachu budynku: dach symetryczny dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 20-30 stopni; b) kierunek głównej kalenicy dachu: prostopadle do granicy z drogą wewnętrzną gminną (dz. nr [..]) (pkt 3 ppkt 6); pojemność dwóch silosów: nie więcej niż 44 tony (pkt 3 ppkt 7).

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. B. od całej decyzji z dnia 14 września 2018 r., decyzją z dnia 28 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Kolegium, rozpoznawana sprawa jest tożsama ze sprawą z wniosku inwestorów z 2015 r. zakończoną decyzją Wójta Gminy z dnia 5 maja 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – kurnika (o łącznej obsadzie do 76,72 DJP) z pomieszczeniem socjalno-gospodarczym oraz 2 silosów wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [..]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2017 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 208/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił obie zaskarżone decyzje. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, Wójt był związany wykładnią dokonaną przez Sąd w powołanym wyroku.

Po rozpatrzeniu skargi inwestorów prawomocnym wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 347/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 28 marca 2019 r. W uzasadnieniu Sąd przede wszystkim wskazał, że sprawa z wniosku inwestorów z dnia 12 kwietnia 2018 r. (dotycząca budowy budynku inwentarskiego o łącznej obsadzie do 39,9 DJP) nie jest tożsama ze sprawą z wniosku inwestorów z 2015 r. (dotyczącą budowy kurnika o łącznej obsadzie do 76,72 DJP). Ze względu na odmienny kształt inwestycji, jej lokalizację w terenie wówczas niezabudowanym oraz zakończenie postępowania w sprawie z wcześniejszego wniosku poprzez jego umorzenie, w ocenie Sądu, nie można było przyjąć tożsamości spraw. Wobec tego organy nie były związane oceną prawną oraz wytycznymi Sądu sformułowanymi w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 208/17. W okolicznościach niniejszej sprawy, z których wynika, że planowana inwestycja ma powstać na terenach rolnych, na których jeszcze nie jest prowadzona gospodarka rolna ale inwestorzy deklarują jej rozpoczęcie, a na pozostałej części znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowiąca miejsce zamieszkania rolnika, Sąd polecił ocenić, czy budowa budynku inwentarskiego oraz silosów paszowych może zostać uznana za zabudowę zagrodową bądź inną, która spełnia wymóg kontynuacji funkcji zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 24 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 3 podpunkt 5 i 7 i w tym zakresie orzekło: "5) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: nie więcej niż 10 m". Kolegium podkreślając związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 347/19, Kolegium odniosło się do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie wskazano, że na sąsiednich działkach znajduje się zabudowa zagrodowa, a planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Przy czym Kolegium podkreśliło, że kwestię pojęcia "zabudowa zagrodowa" wyjaśnił Sąd w uzasadnieniu wiążącego wyroku z dnia 20 listopada 2019 r.

Kolegium wyjaśniło, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją organu I instancji ma być zlokalizowane na działce nr [..] oznaczonej w ewidencji gruntów jako tereny RV, RVI, Ł1V, ŁV i B w części oznaczonej symbolem RV. Teren ten - jak deklarują inwestorzy - ma być wykorzystywany na prowadzenie produkcji rolniczej. Na części działki oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem B znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która ma stanowić miejsce zamieszkania rolnika. W ocenie Kolegium, budowa budynku inwentarskiego o łącznej obsadzie do 39,9 DJP z pomieszczeniem socjalno-gospodarczym oraz 2 silosów paszowych wraz z urządzeniami budowlanymi na działce, która w części planowanej inwestycji przeznaczona jest na cele rolnicze, a w części zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym przeznaczonym na miejsce zamieszkania rolnika, stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Z tego względu należało dla niej ustalić warunki zabudowy.

W odniesieniu do poszczególnych parametrów Kolegium wskazało, że ustalona wielkości powierzchni zabudowy (nie więcej niż 0,138) przekracza średnią wielkość wskaźnika na terenie analizowanym. Jednak z wyjaśnień autora analizy wynika, że w obszarze tym występują budynki o dużej powierzchni przez co zamierzenie inwestycyjne nie wpłynie negatywnie na kształtowanie struktury zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, spełniony został warunek, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia przewidujący możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Następnie, szerokość elewacji frontowej ustalono na nie więcej niż 17 m. W obszarze analizowanym występują dwa budynki inwentarskie o szerokości elewacji frontowej około 12 m i 49 m, co daje średnią wielkość wskaźnika na poziomie 30,5 m. Wniosek inwestorów dotyczył szerokości elewacji frontowej 14 m z tolerancją do 20%. Skoro w obszarze analizowanym jest budynek o znacznie większej szerokości elewacji frontowej, to przemawia to za ustaleniem tego wskaźnika odmiennie od średniej. Ponadto, organ odwoławczy podziela stanowisko wyrażone w opinii, że zamierzona inwestycja nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny okolicy. Co do wysokości zabudowy, ustalono ją na nie więcej niż 10 m. Wniosek inwestorów obejmował budynek o wysokości maksymalnie 11 m, podczas gdy wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi od ok. 7 m do ok. 10 m. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w treści decyzji posłużono się pojęciem wysokości zabudowy, w analizie pojęciem "wysokość kalenicy" (s. 3 analizy), podczas gdy w rozporządzeniu mowa jest o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którą wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Kolegium wyjaśniło, że powszechnie obowiązujące przepisy wykluczają możliwość określania parametrów zabudowy nie przewidzianych w rozporządzeniu, a z treści decyzji wynika, że organ I instancji zamierzał ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, więc organ odwoławczy dokonał w tym zakresie korekty decyzji. Ponadto, wyeliminowano także dopuszczalność podpiwniczenia jako elementu nieprzewidzianego w rozporządzeniu i nie wynikającego z przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Odnośnie geometrii dachu Kolegium uznało, że ustalone parametry odpowiadają zabudowie w obszarze analizowanym. Natomiast w kwestii pojemności dwóch silosów organ odwoławczy nie dopatrzył się podstawy prawnej do określania w decyzji o warunkach zabudowy pojemności silosów. Przypomniano, że organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), co oznacza m.in. działanie wyłącznie na podstawie normy kompetencyjnej. Brak odpowiedniej normy oznacza niedopuszczalność działania, co w rozpatrywanej sprawie jest równoznaczne z zakazem wprowadzania do treści decyzji elementów nieprzewidzianych w przepisach prawa. Z tego względu. działając na podstawie kompetencji reformatoryjnych, organ odwoławczy uchylił punkt 3 podpunkt 7 decyzji organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję P. B. zawnioskował o jej uchylenie zarzucając nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia jedynie w ograniczonym zakresie i zaniechanie rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie. Zdaniem skarżącego, skoro odwołał się on od decyzji organu I instancji, a Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 3 podpunkt 5 i 7 i w tym zakresie orzekło, to organ odwoławczy nie odniosło się do pozostałego zakresu odwołania i nie rozstrzygnęło sprawy co do istoty. W szczególności nie uchyliło decyzji w pozostałej części ani też nie utrzymało jej w mocy. Skarżący powołał się na art. 104 k.p.a. i wskazał, że zasadą jest, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zdaniem skarżącego, zasadą powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty jedną decyzją. Decyzję częściową można wydać tylko wtedy, gdy sprawa jest podzielna i można z niej wyodrębnić część nadającą się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji częściowej jest zasadne w sytuacji, gdy sprawa jest podzielna, a zarazem tylko jej część została dostatecznie wyjaśniona i nadaje się do rozstrzygnięcia. Chociaż k.p.a. przewiduje wydanie decyzji częściowej, to jednocześnie nie określa żadnych przesłanek dopuszczalności jej wydania. Należy w związku z tym przyjąć, że dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania. Skarżący wskazał, że sprawa zakończona decyzją ustalającą warunki zabudowy ma charakter niepodzielny, a więc organ nie może orzec w tym przypadku o części żądania. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie rozstrzygnięte zostały jedynie kwestie, o których mowa w pkt 3 ppkt 5 i 7 decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaniechano rozstrzygnięcia sprawy w pozostałym, zaskarżonym zakresie. Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącego, uznać należy, że zaskarżona decyzja Kolegium jest wadliwa i winna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja organu II instancji obarczona jest naruszeniami prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2021 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 14 września 2018 r. w części dotyczącej punktu 3 ppkt 5 i 7 tej decyzji i orzeczono w tym zakresie, że parametr górnej krawędzi elewacji frontowej ma mieć nie więcej niż 10 m. Zakwestionowaną decyzją zakończono postępowanie w sprawie z wniosku R. K. i J. K. z 12 kwietnia 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (o łącznej obsadzie do 39,90 DJP) z pomieszczeniem socjalno-gospodarczym oraz 2 silosów wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr [..] w G.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego na działce nr [..] zostało zainicjowane przez inwestorów ponownie, albowiem pierwotny wniosek z 2015 r. dotyczył obsady kurnika do 76,72 DJP. Wydane wobec tak przedstawionej inwestycji decyzje Wójta Gminy i Kolegium ustalające warunki zabudowy zostały jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 208/17, w którym wskazano, że planowana inwestycja godzi w zastaną w obszarze analizowanym funkcję, gdyż ma ona służyć realizacji na terenie przeznaczonym pod siedlisko rolnicze funkcji produkcyjnej, co narusza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. W konsekwencji też organy wadliwie ustaliły warunki i wymagania ochrony kształtowania ładu przestrzennego – parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że po wydaniu powyższego wyroku inwestorzy złożyli wniosek o umorzenie postępowania, do czego przychylił się organ w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2018 r. Inwestorzy natomiast złożyli kolejny wniosek z dnia 12 kwietnia 2018 r., stanowiący przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego.

W postępowaniu tym wydane zostały decyzje Wójta Gminy z dnia 14 września 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji o obsadzie do 39,90 DJP i Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2019 r. uchylająca tę decyzję. Organ odwoławczy uznał bowiem, że organ I instancji związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 208/17, natomiast obecnie rozpoznawany wniosek, zdaniem Kolegium, jest tożsamy z wnioskiem z 2015 r., a więc inwestycja nadal ma służyć realizacji funkcji produkcyjnej, co jest sprzeczne z funkcją zastaną w obszarze analizowanym.

Z oceną tą nie zgodził się tutejszy Sąd w wyroku z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 347/19, którym uchylono decyzję Kolegium z dnia 28 marca 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że organy nie były związane wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 208/17 jako wydanym w odmiennej, a nie tożsamej, sprawie. Wyjaśniono też, że w postępowaniu z wniosku z 2015 r. nie ujawniono znajdującej się na działce inwestycyjnej nr [..] zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tymczasem obecnie taka budowa na działce znajduje się. Zdaniem Sądu, budowa budynku inwentarskiego i silosów ma służyć hodowli brojlerów w ramach prowadzonej działalności rolniczej wnioskodawców. Tym samym zmianie uległy istotne parametry inwestycji, co miało znaczenie dla określenia, czy inwestycja spełnia funkcję zabudowy zagrodowej. W związku z tym, w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zobowiązane zostało do zbadania, czy budowa budynku inwentarskiego oraz silosów paszowych, na działce, która w części, na której ma być realizowana inwestycja, przeznaczona jest rolniczo, a w części zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym ma mieszkać rolnik – może zostać uznana za zabudowę zagrodową bądź inną, która spełnia wymóg kontynuacji funkcji zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym.

Z powyższej chronologii orzeczeń wynika więc, że obecnie rozpoznawany wniosek, dotyczący budowy kurnika o obsadzie do 39,90 DJP, nie jest tożsamy z wnioskiem dotyczącym obsady do 79,72 DJP, a ocena prawna w zakresie sprzeczności planowanej funkcji z funkcją zastaną w obszarze analizowanym, wyrażona w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 208/17 nie była wiążąca dla orzekających w niniejszej sprawie organów. Natomiast dla orzekającego ponownie Kolegium wiążący był wyrok tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 347/19 na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a.

W tym miejscu, dla kompletności wywodu przypomnieć należy, że wniosek inwestorów procedowany był w oparciu o art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., i jego celem było uzyskanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej inwestycji. Decyzja w tym przedmiocie jest wydawana w oparciu o wyniki analizy przygotowanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanej dalej rozporządzeniem, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z treścią § 2 pkt 3 rozporządzenia, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu to w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). W trakcie analizy organ określa obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem (§ 4 rozporządzenia), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia) oraz geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia).

Jak wynika z treści decyzji organu I instancji i przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi około 104 m, zatem do analizy przyjęto obszar o szerokości 312 m. Jak ustalił organ, na przedmiotowej działce znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś w wyznaczonym obszarze występują tereny rolnicze oraz lasy, a także zabudowa zagrodowa. W ocenie organu, planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w związku z tym istniała możliwość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ustalenia w zakresie spełnienia warunku kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym podzieliło też Kolegium, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 347/19, którym przesądzono, że na działce nr [..] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, z którym ma być związana planowana inwestycja w ramach działalności rolniczej inwestorów. Kolegium zbadało ów związek i stwierdziło jego istnienie, wobec czego uznało, że planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, która kontynuuje funkcję zastaną w obszarze analizowanym.

Odnośnie zaś ustalonych przez Wójta parametrów nowej zabudowy organ odwoławczy zakwestionował wyznaczony parametr wysokości zabudowy "nie więcej niż 10 m z dopuszczeniem podpiwniczenia" oraz "pojemność silosów mającą wynosić nie więcej niż 44 tony". Z uwagi na stwierdzenie uchybień co do tych wskaźników, Kolegium za zasadne uznało uchylenie kontrolowanej decyzji organu I instancji w tym zakresie i adekwatnie orzeczenie na nowo co do istoty.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Przepis ten przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Orzeczenie takie nazywane jest merytoryczno-reformatoryjnym, zaś w doktrynie wskazuje się, że w razie gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest jedna sprawa, rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne musi zawierać rozstrzygnięcie całej sprawy. Jeżeli organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w części odmiennie od rozstrzygnięcia organu I instancji, a w pozostałym zakresie jego rozstrzygnięcie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji w decyzji obowiązany jest zamieścić dwa rozstrzygnięcia: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w części i rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie, 2) utrzymanie w mocy w pozostałym zakresie decyzji organu I instancji.

Rozstrzygnięcie merytoryczno-reformatoryjne w swej treści obligatoryjnie wymaga określenia zakresu przedmiotowego. Wyznaczenie takiego zakresu rozstrzygnięcia ma podstawową wagę dla wyznaczenia sytuacji prawnej strony co do źródła decyzji ją kształtującej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, Legalis/el.2021). Badając więc zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozstrzygnąć, czy organ rozpoznający odwołanie od całości decyzji pierwszoinstancyjnej, decydując się na rozstrzygnięcie częściowo reformatoryjne, może ograniczyć swą wypowiedź (w sentencji) tylko do orzeczenia o części zmienianej, a więc zaniechać "dopełnienia" zakresu rozstrzygnięcia "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie jest dopuszczalna.

Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest bowiem rozstrzygnięciem niepełnym i niezgodnym z intencją podmiotu składającego odwołanie. Zgodnie z zasadą dyspozycyjności to strona skarżąca określa przedmiot, ale i zakres zaskarżenia. Organ wydający zaskarżoną decyzję powinien więc rozpatrzyć całość odwołania, co z kolei powinno przekładać się na wydanie rozstrzygnięcia co do całego przedmiotu zaskarżenia. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tym zakresie brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie można bowiem przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, Legalis/el.2021). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do zakresu i przedmiotu sprawy musi być więc jednoznaczne. Brak precyzji w tej mierze może powodować chaos w sferze stosowania prawa, zwłaszcza na etapie ewentualnej egzekucji obowiązków wynikających z wydanej decyzji administracyjnej. W konsekwencji, jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu I instancji, to konieczne jest również orzeczenie odnośnie pozostałej, nieuchylonej części decyzji, bowiem tylko wtedy sprawa odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2020 r., I OSK 1756/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Opisanego wyżej uchybienia nie może usprawiedliwić fakt, że organ odwoławczy odniósł się do całego odwołania w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu. Wynika to z faktu, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia (osnowy, sentencji) oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby zaś do obejścia wymogu przewidzianego w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stanowi bowiem jej istotę, wyrażającą rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., II SA/Po 1040/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Kolegium, uchylając decyzję organu I instancji w części, orzekło merytorycznie jedynie w tym zakresie. Pomimo zaskarżenia w odwołaniu decyzji Wójta w całości, Kolegium nie wypowiedziało się odnośnie pozostałej, nieuchylonej części decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie rozstrzygnięto zatem całości sprawy, która wskutek odwołania wniesionego od całości orzeczenia pierwszoinstancyjnego, w całokształcie przekazana została do rozpoznania i rozstrzygnięcia organowi odwoławczemu. Brak jest zatem orzeczenia, które tę pozostałą część utrzymywałoby w mocy bądź też na nowo merytorycznie ustalało zawarte w tej części warunki. Oznacza to, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. W tej zaś sytuacji zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Dla kompletności wywodu Sąd uznał również za konieczne zwrócenie uwagi na uchybienia, jakie dostrzegł w kontrolowanym rozstrzygnięciu, w zakresie braku ustalenia okoliczności mających wpływ na stwierdzenie potrzeby zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do zabudowy zagrodowej.

Należy bowiem wskazać, że w niniejszej sprawie organy uznały, że planowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową, albowiem planowane zabudowania inwentarskie mają uzupełniać zabudowę mieszkaniową wykorzystywaną już przez rolnika, służyć prowadzeniu przez niego działalności rolniczej. Zatem planowana zabudowa gospodarcza ma składać się na siedlisko rolnicze inwestora. Zdaniem Sądu, ustalenia w powyższym zakresie, są zgodne z wiążącą oceną wyrażoną w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 347/19.

Po dokonaniu powyższych ustaleń organ I instancji, co zaakceptował organ odwoławczy, zweryfikował, czy taka funkcja wpisuje się w funkcję występującą w obszarze analizowanym. W ramach wyznaczonego obszaru analizowanego przeprowadzono analizę urbanistyczną, której wyniki legły u podstaw określenia parametrów i wskaźników planowanej zabudowy w decyzji organu I instancji.

Tymczasem, w sytuacji, gdy ustalono, że planowana inwestycja ma się wpisywać w zabudowę zagrodową gospodarstwa rolnego inwestora, przed zastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zweryfikowaniem spełnienia przez nową zabudowę zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i ustaleniem jej parametrów, należało w pierwszej kolejności wykluczyć możliwość zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Pomimo tego, że uzasadnieniach obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie organy nawiązywały do przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., żaden z nich nie ustalił okoliczności mających wpływ na jego zastosowanie.

Dyspozycja art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oznacza, że ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej winno odbywać się z pominięciem wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. W takiej sytuacji nie ma podstaw do sporządzania analizy urbanistycznej i określania parametrów zabudowy w oparciu o jej wyniki w celu kontynuacji przez nową zabudowę funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejących już w obszarze analizowanym. Niezależnie bowiem od wyników takiej analizy zabudowę zagrodową należałoby uznać za dopuszczalną.

Zastosowanie wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Natomiast w niniejszej sprawie, o ile organy obu instancji odniosły się do kwestii charakteru planowanej inwestycji jako zabudowy zagrodowej, o tyle żaden z organów nie wypowiedział się co do wielkości gospodarstwa rolnego związanego z tą inwestycją w kontekście średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie S. Natomiast ustalenie, że gospodarstwo, z którym związana jest budowa kurnika, przekracza średnią wielkość gospodarstwa w gminie, zwalniałoby organy z obowiązku przeprowadzania analizy urbanistycznej w rozumieniu wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i weryfikacji proponowanych przez inwestora parametrów zabudowy na tle wskaźników i parametrów występujących w obszarze analizowanym. W konsekwencji też brak byłoby podstaw do określenia w decyzji administracyjnej takich parametrów, jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu. W przypadku zabudowy zagrodowej w warunkach art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jej usytuowanie na działce powinno być zdeterminowane wyłącznie przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego - stosowane na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, a zawarte w szczególności w ustawie o drogach publicznych (jeśli idzie o odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej; ale już nie drogi wewnętrznej), a także rozporządzeń: Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz. 81). Przesądza o tym treść art. 54 pkt 2 u.p.z.p., stosowana odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na zasadzie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., która wskazuje, że treść decyzji w zakresie warunków i szczegółowych wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinna spełniać wymagania wynikające z przepisów odrębnych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r., II SA/Gd 333/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy istnieje potrzeba usunięcia powyższych niedoskonałości postępowania wyjaśniającego, albowiem będzie to miało wpływ na zakres ustaleń organu odwoławczego w zakresie parametrów nowej zabudowy. W razie potwierdzenia przesłanek zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie zaktualizuje się potrzeba weryfikacji parametrów nowej zabudowy ustalonych przez organ I instancji. Przede wszystkim z tego powodu, że nie kwestionuje ich inwestor, jako jedyny, któremu wskutek ustalenia warunków zabudowy ograniczono uprawnienia. A po drugie dlatego, że rozstrzygnięcie Kolegium uwarunkowane będzie zakazem orzekania na niekorzyść odwołującego – P. B., wynikającym z art. 139 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W sytuacji zasadniczej dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, ingerencja w uprawnienia właścicielskie inwestora poprzez określenie warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji należy potraktować jako działanie korzystne dla właściciela działki sąsiedniej – odwołującego (skarżącego) w przeciwieństwie do pozbawienia inwestycji tych ograniczeń.

Natomiast w sytuacji wykluczenia zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zaktualizuje się potrzeba ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie w zakresie wskaźników i parametrów nowej zabudowy realizujących zasadę kontynuacji i adekwatne do ustaleń rozstrzygniecie, przyjmujące postać zgodną z art. 138 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 24 marca 2021 r. narusza zarówno przepisy proceduralne (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), jak i materialne (art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.), które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzenie uchybień w tym zakresie uprawniało Sąd do uchylenia tej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania co dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organ winien ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wobec przyjęcia, że planowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową, czyli ustalić jaka jest średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie S. i czy gospodarstwo rolne, z którym wiąże się procedowana zabudowa, jest większe lub mniejsze i stosownie do tych ustaleń podjąć dalsze decyzje procesowe ograniczone zakazem orzekania na niekorzyść odwołującego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.