Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1622/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4, art. 183 § 1, art. 184, art. 174 pkt 1 i 2, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 11 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 924/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 7 października 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 roku sygn. akt IV SA/Wr 924/14, którym uwzględniono skargę M. S. i uchylono decyzję skarżącego kasacyjne organu z dnia 7 października 2014 roku nr ... wydaną w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna.

Wyrok został wydany w oparciu następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem M. S. z 16 czerwca 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką – A. P. .

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2014 r. nr ... wydaną z upoważnienia Prezydenta W. we W., Starszy Administrator w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej, powołując się na przepisy art. 2, 4 i 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r. poz. 567) odmówił przyznania wnioskodawczyni M. S. zasiłku dla opiekuna, w związku z opieką nad matką A. P. z tym uzasadnieniem ,że nie spełniła ona warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.). Zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 23 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. Z 2012r., 1548 ze zm.) z dniem 1 lipca 2013 roku. Jak wynika z art. Art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku, zasiłek dla opiekuna przysługuje:

1. za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.;

2. od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 7 grudnia 28 listopada 2003 toku o świadczeniach rodzinnych (t.J. Dz.U. 2016r., poz. 1518 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje we związku małżeńskim chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ ustalił, że A. P.- osoba wymagająca opieki- pozostaje we związku małżeńskim z W. P., któremu przyznano zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we W. z dnia 22 marca 2000 roku prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w związku z deportacją do ZSRR na okres trwały. Nie legitymuje się on jednak orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności czy też innym orzeczeniem, będącym odpowiednikiem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższych przyczyn M. S. nie spełnia warunków do przyznania jej uprawnienia do pobierania zasiłku dla opiekuna od dnia1 lipca 2013 roku.

W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia wszechstronnego materiału dowodowego. W tym zakresie odwołująca wskazała, że organ oparł się jedynie na orzeczeniu z 2000r. wskazującego na umiarkowany stopień niepełnosprawności jej ojca. Tymczasem stan jego zdrowia znacznie się pogorszył, jest osobą w wieku 92 lat, przeszedł w 2011r. zawał i sam potrzebuje pomocy, w związku z tym jako małżonek nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną.

Ponadto odwołująca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji poprzez błędną, wyłącznie literalną wykładnię tego przepisu. Tymczasem organ powinien interpretować go przy zastosowaniu wykładni celowościowej, a więc w konsekwencji zobowiązany był ustalić, czy małżonek jest w stanie sprawować opiekę, a nie wyłącznie badać, czy posiada on orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia 7 października 2014 r. nr SKO ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), ustawa ta określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. (art. 2 ust. 1 u.u.w.z.o.). Stosownie do art. 2 ust. 2 u.u.w.z.o. zasiłek dla opiekuna przysługuje:

1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.;

2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Organ odwoławczy przywołał także treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.), według którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej wskazał, że stosownie do art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.), ilekroć w akcie tym jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to:

a. niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b. całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c. stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d. posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,

e. niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników;

Z kolei przechodząc do rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż A. P. (osoba wymagająca opieki) pozostaje w związku małżeńskim z W. P., któremu przyznano prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w związku z deportacją do ZSRR, na okres trwały. W. P. nie jest zatem osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (w ww. rozumieniu).

Mając zatem na uwadze przepisy art. 2 ust. 2 u.u.w.z.o w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.), organ II instancji stwierdził, że stronie nie może być przyznany zasiłek dla opiekuna, w związku z opieką nad A. P. Podkreślił, że uwarunkowanie prawa do zasiłku dla opiekuna istnieniem obiektywnych kryteriów i zasad ich udzielania pozbawia organ administracji możliwości przyznawania tego świadczenia z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, czy słuszności, nawet w sytuacji wystąpienia trudnych sytuacji życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy. Żadne inne, niż określone w ustawie, kryteria nie mogą decydować o przyznaniu prawa do tego świadczenia, a ich niespełnienie nakłada na organ obowiązek wydania decyzji odmownej.

Odnosząc się argumentacji odwołania Kolegium stwierdziło, że podmiot dokonujący wykładni przepisów, mających zastosowanie w określonej sprawie, ma obowiązek dokonywać wykładni prokonstytucyjnej. Jednakże tego rodzaju zabieg interpretacyjny musi odpowiadać założeniu, że przyjęte jako zgodne z Konstytucją RP rozumienie określonego zwrotu mieści się w granicach tzw. możliwego znaczenia językowego (T. Spyra, Granice wykładni prawa, Kraków 2006, s. 39). Próba dokonania wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisu prawa byłaby naruszeniem zasady praworządności. Granicą bowiem wykładni prokonstytucyjnej, w ramach stosowania prawa, jest dopuszczalne znaczenie językowe interpretowanego zwrotu czy przepisu. Nie można dokonywać wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym sensem. Owa granica istnieje zarówno wówczas, gdy wykładni prawa dokonuje organ administracji, jak i sąd administracyjny. Co ważne, organem władzy publicznej powołanym do badania zgodności ustawy z Konstytucją RP jest Trybunał Konstytucyjny, a nie podmioty wskazane w zdaniu poprzednim (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). W tym kontekście Kolegium podkreśliło , że stanowisko uznające, iż stronie może być przyznany zasiłek opiekuńczy nie tylko nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach, ale też nie jest legitymowane normami prawnymi, których dekodowanie jest możliwe w warunkach prawidłowego stosowania prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przeciwne stanowisko prowadziłoby do kreowania nowej normy prawnej, z przekroczeniem granic wykładni prokonstytucyjnej. Przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można więc pominąć i odmówić jego zastosowania. Regulacja ta korzysta bowiem z domniemania konstytucyjności i dopóki nie zostanie zmieniona - przez ustawodawcę - należy stosować ją wprost, zgodnie z jej literalnym brzmieniem.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której wnosiła o:

1) zmianę zaskarżonej decyzji,

2) zasądzenie wypłaty należnego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01.07.2013 r. w kwocie po 520 zł za każdy miesiąc, na czas bezterminowy ,

3) zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości , licząc je od dnia terminu wypłaty świadczenia

4) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania ,

ewentualnie

5) uchylenie decyzji obu organów administracji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołu 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (dalej: EKPC) a także art. 6 ust. 1 EKPC (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej) w zw. z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 07.12.2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa zmieniająca) (Dz. U. 2012, poz. 1548) w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, a trzymującej świadczenie pielęgnacyjne na podstawie dotychczas (do 31.12.2012 r.) obowiązującej ustawy świadczeniowej na stałe, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia.

Skarżąca ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu, dotyczącą stanu zdrowia jej ojca, akcentując znaczne pogorszenie się jego staniu zdrowia od 2000r., świadczące o niemożności sprawowania opieki nad jego żoną A. P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że mąż A. P. powinien wystąpić o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i w przypadku, gdy będzie legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wówczas skarżąca będzie mogła wystąpić o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu skarżąca przedstawiła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 20 stycznia 2015r. wydane przez Wojewódzki Zespól do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W., z którego wynika, że u W. P. stwierdzono stopień niepełnosprawności znaczny .

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 7 października 2014 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia 12 października 2014 roku.

Po przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku przebiegu postępowania przed organami administracji publicznej Sąd wskazał, zasady i tryb przyznawania zasiłku dla opiekunów regulują przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Przedmiotowa regulacja wykonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (opubl. Dz. U. z 2013 r., poz. 1557), którym Trybunał zakwestionował zgodność z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), a którymi to przepisami z dniem 1 lipca 2013 r. wygaszono z mocy prawa decyzje przyznające opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych świadczenia pielęgnacyjne, przyznane na dotychczasowych zasadach. Założeniem ustawodawcy było objęcie wspomnianym zasiłkiem jedynie te osoby, którym decyzja o przyznaniu im prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie przywołanych przepisów z dniem 1 lipca 2013 r., na co wskazuje jednoznacznie przepis art. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz uzasadnienie projektodawcy dołączone do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2252).Zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje:

1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy ( tj. do dnia 14 maja 2014r.), w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.;

2) od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od dnia 15 maja 2014r.), jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Wobec tego w sytuacji rozpoznawania wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna za okres wsteczny, liczony od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie omawianej ustawy (tj. do dnia 14 maja 2014r.), zasiłek ten przysługuje z mocy prawa, o ile spełnione zostaną łącznie dwa warunki: po pierwsze, w obrocie prawnym znajdowała się decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r.; po drugie, zasiłek dla opiekuna przysługuje po spełnieniu warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W przypadku natomiast wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna od dnia wejścia w życie ustawy (od 15 maja 2014r.), jego przyznania uzależnione jest analogicznie od – po pierwsze - istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych , oraz jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Dodatkowe warunki przyznania zasiłku dla opiekuna, określone zostały w art. 2 ust. 5 u.u.w.z.o.

A zatem zarówno w przypadku ubiegania się o przyznanie omawianego świadczenia za okres wsteczny, jak i od dnia obowiązywania ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, decyzja korzystna dla strony uzależniona jest od spełnienia określonych powyżej przesłanek w sposób łączny. W związku z tym niespełnienie choćby jednej z przesłanek ustawowych skutkuje odmową przyznania zasiłku dla opiekuna. Określona w ten sposób konstrukcja przepisów wskazuje na to, że w tym przedmiocie organ wydaje tzw. decyzję związaną, co oznacza, że w ściśle określonym stanie faktycznym i prawnym organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję o ściśle określonej treści.

Każdorazowo więc - w przypadku ubiegania się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna osoby niepełnosprawnej za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, jak również od dnia wejścia w życie ustawy - ustawodawca wymaga istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych.

W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką A. P., przyznane na okres od 1 lipca 2011r. do bezterminowo, co wynika z decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wydanej z upoważnienia Prezydenta W. z dnia 5 października 2011r. nr ..., która na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 roku. A zatem skarżąca spełnia podstawowy warunek uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna, określony w art. 2 ust.1 u.u.w.z.o.

Bezsporny jest również fakt, że w okresie od dnia 1 lipca 2013r. do dnia dzisiejszego skarżąca nie otrzymywała specjalnego zasiłku opiekuńczego ani świadczenia pielęgnacyjnego, ustalonych na nowych zasadach. Takich świadczeń z tytułu opieki nad A. P. nie pobierała również w tym okresie żadna inna osoba.

W badanej sprawie spór między stroną i organem dotyczy zaistnienia drugiej przesłanki, od której uzależnione zostało prawo do zasiłku dla opiekuna (zarówno za okres wyrównania, jaki i wejścia w życie ustawy na przyszłość), a którą stanowi wymóg spełniania warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudniu 2012r. Zdaniem organów obu instancji skarżącej nie przysługuje zasiłek dla opiekuna z tego powodu, że osoba wymagająca opieki, a więc matka A. P. pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek W. P. – ojciec skarżącej – nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei według skarżącej pomimo, że W. P. nie posiada ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności , to jednak z uwagi na wiek (92 lata) i stan zdrowia, sam wymaga opieki i nie jest w stanie sprawować opieki się żoną. Następnie Sąd I instancji przytoczył uregulowane zawarte w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wówczas, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaistnienie negatywnej przesłanki, o której mowa w ostatnio przytoczonym przepisie stanowiło podstawę odmowy przez organy przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia. Organ ustalił bowiem, że wnioskodawczyni ubiega się o to świadczenie z tytułu niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką, która pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ oparł się więc na wykładni językowej, która jego zdaniem w sposób jednoznaczny wskazuje na przesłankę stanowiąca podstawę odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna, bez konieczności odwoływania się do pozostałych rodzajów wykładni.

Sąd I instancji w dalszych rozważaniach wskazał, że w doktrynie jak i w orzecznictwie wyraźnie zauważalna jest tendencja do odchodzenia od przyjętej do niedawna powszechnie zasady clara non sunt interpretanda (jasne nie wymaga interpretacji), która wyłączała dopuszczalność stosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej wówczas, gdy za pomocą najprostszych reguł wykładni językowej możliwe jest wykazanie jednoznaczności danego wyrażenia (zob. M. Zieliński , Wykładnia prawa. zasady , reguły , wskazówki , Warszawa 2012, s.56 ). Szczególnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowane są próby przełamania tradycyjnej koncepcji posługiwania się wyłącznie bezpośrednim rozumieniem tekstu prawnego, przy czym coraz większe znaczenie zaczynają odgrywać metody wykładni inne niż tylko wykładnia językowa danego tekstu (zob. M. Zirk-Sadowski , System prawa administracyjnego, t.4, s.143-144). Prawo dopuszcza bowiem odstąpienie od wyraźnego sensu językowego przepisu, gdy interpretacja językowa prowadzi ad absurdum lub rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia i w tego rodzaju sytuacjach odstąpienie od sensu językowego przepisu nie uważa się za wykładnię niezgodną z prawem (zob. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 202, s.18 , komentarz). Sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014r., sygn. II FSK 381/12).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wyprowadzono interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, 27 i 130 k.r.i.o.). Zgodnie z art. 23 k.r.i.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Jednocześnie stosownie do art. 27 k.r.i.o. małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Natomiast zgodnie z art. 130 k.r.i.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Mając na uwadze przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazane przepisy k.r.i.o. argumentowano w orzecznictwie, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.

Wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający o odmowie przyznania zasiłku opiekuńczego. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. A zatem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę.

W związku z tym w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Ocena ta nie może być dorozumiana i interpretowana liberalnie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że pod adresem organów obu instancji należy podnieść zarzut naruszenia art.7 i art.77 § 1 k.p.a., albowiem niedostatecznie wnikliwe ustalono i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Ma bowiem rację skarżąca, kiedy wywodzi, że czyniąc ustalenia faktyczne organy oparły się wyłącznie na orzeczeniu sądu powszechnego z 2000 roku, na podstawie którego przyznano W. P. prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w związku z deportacją do ZSRR, na okres trwały, co według organów wskazywało na umiarkowany stopień niepełnosprawności jej ojca. Nie może budzić wątpliwości fakt, że powyższe orzeczenie sądowe – z uwagi na upływ czasu (prawie 13 lat) i bardzo podeszły wiek ojca skarżącej (92 lata) - nie miało waloru aktualności na dzień 31 grudnia 2012r. Zważywszy, że skarżąca konsekwentnie podnosiła, że stan zdrowia jej ojca znacznie się pogorszył i oprócz tego, że jest osobą w wieku 92 lat , przeszedł w 2011r. zawał i sam potrzebuje pomocy, w związku z tym jako małżonek nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną. W tym zakresie w postępowaniu odwoławczym skarżąca powołała się również na wyciąg z opinii biegłych sądowych z 19 stycznia 2000r., stwierdzających nawracające zaburzenia lękowo- depresyjne i zespół psychoorganiczny (k. 28). Nie można zatem przyjąć, że wnioskodawczyni nie wykazywała, że istniały obiektywne przeszkody po stronie ojca uniemożliwiające mu wykonywanie obowiązków nałożonych przez art. 23 i 27 k.r.i.o. oraz nie przedstawiła ona żadnego miarodajnego dowodu na obiektywnie rozumianą niemożność wykonywania przez jej ojca ustawowych obowiązków wynikających z zawarcia małżeństwa. Wiek W. P. (92 lata) sam w sobie może wskazywać na niemożność sprawowania opieki nad żoną. A zatem należy uznać, że wnioskodawczyni wypełniła obowiązek wykazania obiektywnych powodów, dla których jej ojciec nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną. Z kolei organy obu instancji zaniechały wyjaśnienia tej okoliczności i w ogóle nie odniosły się do tej kwestii w uzasadnieniu odmownej decyzji, przywiązując rozstrzygające znaczenie ustaleniu o braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mając na uwadze wyniki wykładni funkcjonalnej i systemowej, w tym zwłaszcza z uwzględnieniem racji płynących z zasad konstytucyjnych (zasady równości – art.32 ust. 1 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej – art.2 Konstytucji RP, zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności – art. 18 Konstytucji RP, zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej – art. 71 ust.1 Konstytucji RP) zdaniem sądu I instancji istotne było ustalenie w niniejszej sprawie czy ojciec skarżącej z uwagi na wiek, stan zdrowia i rodzaj schorzeń, kwalifikuje się do orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności i jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad żoną. Zaniechanie poczynienia w tym zakresie stosownych ustaleń wskazuje na to, że decyzje organów obu instancji są obarczone wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nakazując przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnienie powyższych wskazań i dokonaną ocenę prawną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.. Zaskarżając wyrok w całości, Kolegium podniosło zarzuty:

1- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 roku poprzez błędną jego wykładnię, w wyniku przyjęcia, że możliwe jest przyznanie zasiłku dla opiekuna zstępnemu osoby, nad którą jest sprawowana opieka, w sytuacji, gdy osoba ta (niepełnosprawna) pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności,

2- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie [prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj,

– - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji obu organów administracji orzekających w sprawie, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego,

– - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) poprzez stwierdzenie, że organy administracji w przedmiotowej sprawie powinny ustalić, czy ojciec M. S., z uwagi na wiek, stan zdrowia i rodzaj schorzeń , kwalifikuje się do orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności i jest w stanie sprawować pełna i efektywną opiekę nad żoną, co stanowiło powód uchylenia w/w decyzji, w sytuacji gdy, po pierwsze , kwestia ta nie ma wpływu na wynik sprawy, a po drugie organy orzekające w sprawie nie mają takiej konsekwencji;

– - art. 141 par. 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ujęcia w uzasadnieniu wyroku szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie i pozostawienia ich do oceny organów administracji ,co w konsekwencji uniemożliwia realne związanie stanowiskiem Sądu zawartym w wyroku, skoro sąd nie wyjaśnił w jaki sposób organy administracji – nie posiadając wiadomości specjalnych w zakresie medycyny – mają ocenić niepełnosprawność i ogólny stan zdrowia W. P. oraz warunkowaną nimi zdolność o sprawowania opieki nad żoną A. P.

Mając powyższe na względzie Kolegium wnosiło na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Nadto organ wnosił o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaprezentowane w zaskarżonym wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osób, które utraciły prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 roku w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 roku świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest to również przesłanka przemawiająca za odmową przyznania zasiłku opiekuńczego z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W związku z powyższym M. S. nie mógł być przyznany zasiłek dla opiekuna w związku z opieka nad matka A. P., albowiem pozostawała ona w związku małżeńskim, a jej współmałżonek W. P. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko Sądu I instancji, iż pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny należy ocenić jako naruszenie prawa materialnego – art. 2 ust. 2 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podmiot dokonujący wykładni przepisów, mających zastosowanie w określonej sprawie, ma obowiązek dokonywać wykładni prokonstytucyjnej. Jednakże tego rodzaju zabieg interpretacyjny musi odpowiadać założeniu, że przyjęte jako zgodne z Konstytucją RP rozumienie określonego zwrotu mieści się w granicach tzw. możliwego znaczenia językowego. Granicą wykładni prokonstytucyjnej, w ramach stosowania prawa jest więc dopuszczalne znaczenie językowe interpretowanego zwrotu czy przepisu. Nie można dokonywać wykładni, która by była sprzeczna z językowym sensem. Przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można w przedmiotowej sprawie pominąć i odmówić jego zastosowania. Regulacja to korzysta bowiem z domniemania konstytucyjności i dopóki nie zostanie zmieniona przez ustawodawcę, należy ją stosować wprost zgodnie z jej literalnym brzmieniem. W ocenie organu wnoszącego skargę w niniejszej sprawie brak uzasadnienia do podejmowania wyroku w warunkach zakładających orzekanie w sposób charakterystyczny dla prawa sędziowskiego. Prawo sędziowskie powstaje bowiem wówczas, gdy brzmienie ustawy dla danego rozstrzygnięcia jest niewystarczające, sędzia powiedzieć musi więcej, niż wynika z brzmienia przepisu, z suchej jego treści, charakteryzującej się niedookreślonym lub niejasnym doborem słów i treści. Przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można zakwalifikować jako charakteryzujący się niedookreślonym lub niejasnym doborem słów i treści. Trudno zatem uznać, by w takich okolicznościach istniały warunki do podejmowania orzeczenia wychodzącego poza obszar, w którym ustalony dla danego orzeczenia stan faktyczny uzależniony jest jednoznacznie od brzmienia ustawy. W niniejszej sprawie Sąd uznając, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a wskazanej ustawy nie realizuje założeń w szczególności art. 71 Konstytucji RP – de facto – odmówił jego zastosowania. Żaden akt prawny rangi ustawowej nie przyznaje sądom możliwości stosowania środka w postaci odmowy zastosowania przepisów ustawy. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych będące w opozycji do stanowiska Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w których przyjęto, że z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż współmałżonkiem, który nie może podjąć się opieki jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie, nie są władne do czynienia ustaleń, czy dana osoba kwalifikuje się do orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności, jak wskazał Sąd I instancji. Do tego powołał ustawodawca inne organy. Nie są także dokonać oceny czy ojciec M. S. jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad żoną. Według powołanej regulacji stan zdrowia współmałżonka musi być potwierdzony właściwym, kwalifikowanym dokumentem - orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym brak jest podstaw do stawiania organom zarzutu naruszenia art. 7 i 77 par. 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) skargą kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych , rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną- zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 roku , sygn. akt I OPS 10/09).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. została oparta wprawdzie na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale zawarte w niej zarzuty były ze sobą ściśle powiązane i w istocie rzeczy zmierzały do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego a dotyczącego przyjęcia odmiennej niż organy administracyjne wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczenia rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 roku w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe przyznanie M. S. zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – A. P. bowiem pozostawała ona w związku małżeńskim z W. P., który nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zakładająca, że możliwe jest przyznanie zasiłku dla opiekuna zstępnemu osoby, nad która jest sprawowana opieka w sytuacji, gdy osoba ta (niepełnosprawna) pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności należy zdaniem SKO ocenić za naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w rozumieniu art. 174 pk1 p.p.s.a. Zastosowany przez Sąd zabieg interpretacyjny stanowi zdaniem skarżącego kasacyjnie przekroczenie granic legalnej wykładni, wykładni prokonstytucyjnej i doprowadził do wykreowania nowej normy prawnej.

Dokonując oceny tak określonego zarzutów należy więc wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 14 maja 2014r.) , w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Natomiast, zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje za okres od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od dnia 15 maja 2014r.), jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 roku świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9 poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmowały lub rezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczną ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy tym, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 roku, świadczenie pielęgnacyjnie nie przysługiwało, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje we związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto wskazać należy, że zarówno ustawa o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów jak i ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawierają definicji pojęcia znaczny stopień niepełnosprawności. Znaczny stopień niepełnosprawności jest natomiast pojęciem ustawowo zdefiniowanym w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011r., nr 127, poz. 721 ze zm.) Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 w/w ustawy, do osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności zalicza się osoby z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolne do pracy, albo zdolne do pracy, ale jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagające, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, cel jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzając takie rozwiązania, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. braku podstaw do przyznania zasiłku dla opiekuna zstępnemu osoby (w niniejszej sprawie córce), w sytuacji, gdy osoba nad którą opieka jest sprawowana pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności bez względu na jego faktyczny stan zdrowia.

Z uwagi na uzasadnienie powyższego zarzutu zawarte w skardze kasacyjnej na wstępie należy stwierdzić tak jak to uczynił sąd I instancji, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów aktualnie zdecydowanie przeważa tendencja do odchodzenia do niedawna powszechnej zasady clara non sunt interpretanda (jasne nie wymaga interpretacji), która wyłączała dopuszczalność stosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej wówczas, gdy za pomocą najprostszych reguł wykładni językowej możliwe jest wykazanie jednoznaczności danego wyrażenia. Akcentuje się, że zasadę clara non sunt interpretanda należy taktować jedynie jako wyznaczającą granicę wykładni, którą należy stosować z należną ostrożnością, ponieważ jasność przepisu może zależeć od wielu czynników. Prawo dopuszcza bowiem odstąpienie od wyraźnego sensu językowego przepisu, gdy interpretacja językowa prowadzi ad absurdum lub rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia i w tego rodzaju sytuacjach odstąpienie od sensu językowego przepisu nie uważa się za wykładnię niezgodną z prawem. Należy podkreślić, iż w sytuacji gdy nasuwa się podejrzenie, że kontekst systemowy lub funkcjonalny mógł wpłynąć na sens przepisu, to powinno się poddać interpretacji przy użyciu wykładni systemowej i funkcjonalnej, także taki przepis, którego sens językowy wydaje się prima facie jasny i nie budzący wątpliwości ( Lech Morawski Zasady wykładni prawa. Toruń 2012r. str.57-58). W procesie wykładni sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni pojedynczego przepisu, który wydaje się językowo jasny. Dokonując wykładni danego przepisu należy uwzględnić nie tylko jego literalne brzmienie, ale także cel dla realizacji jakiego dane rozwiązanie prawne zostało przez ustawodawcę wprowadzone. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Konieczne jest więc sięgnięcie do treści innych przepisów oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne(Lech Morawski , Wykładnia w orzecznictwie sądowy, Toruń 2002 str. 77). Należy nadto mieć na uwadze nakaz interpretacji norm prawnych w zgodzie z zasadą, iż przepisy prawne niższego rzędu muszą być interpretowane zgodnie z treścią przepisów hierarchicznie wyższych. Jest to jedna z najbardziej fundamentalnych dyrektyw systemowej wykładni prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach I OSK 722/09 i I OSK 723/09 oraz I OSK 1200/14 szczegółowo wypowiedział się na temat niezgodności z Konstytucją wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. za jaką opowiada się strona skarżąca kasacyjnie. Stwierdził on m.in., że: "nie wytrzymuje" ona krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych – "Stosownie bowiem do treści art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie z przepisu tego wywodzić można obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa. Tymczasem negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci np. rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia spornego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym".

Podsumowując, negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich.

Nadto zdaniem Sądu należy uwzględnić, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została uchwalona przez ustawodawcę w związku z wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 roku K 27/13, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 grudnia 202 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie art. 1 i 3 nowelizacji grudniowej ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania tego świadczenia na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji, czyli do dnia 30 czerwca 2013 roku. Po upływie tego okresu decyzje, na podstawie których były przyznane prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, wygasły z mocy praw. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku K 27/13 , przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucja tj. przywrócenie prawa o świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które to uprawnienie utraciły od dnia 1 lipca 2013 roku wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który winien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym. Wprowadzone rozwiązania prawne miały "przywrócić" prawo do tego świadczenia dotychczasowym świadczeniobiorcom, zwłaszcza tym, którzy mieli przyznane to świadczenie na czas trwały. Zasiłek dla opiekunów przyznawany zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne; natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Podkreślić nadto należy, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie sprawującej opiekę, która zrezygnowała z zatrudnienia, a nie osobie, która takiej opieki wymaga. Ma on na celu przynajmniej częściowe zrekompensowanie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej.

Wobec powyższego dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prokonstytucyjna wykładnię przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzemieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 roku należy uznać za trafną, dokonaną zgodnie z wyżej wskazanymi zasadami, co skutkuje uznaniem zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego za nieuzasadniony. Zasadnie Sąd I instancji podniósł w uzasadnieniu wyartykułował pod adresem obu organów administracji zarzut, iż przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zarzut poprzestania tylko na jednej metodzie wykładni z pominięciem pozostałych metod – systemowej i funkcjonalnej, które łącznie nakazywały nadanie mu innego znaczenia.

Warunek przyznania zasiłku dla opiekuna określony w powołanym przepisie nie należy ograniczać jedynie do sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o ustaleniu niepełnosprawności w stopniu znacznym. Dotyczy również sytuacji, gdy współmałżonek osoby niepełnosprawnej formalnie takim orzeczeniem się nie legitymuje, ale faktycznie z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad drugim małżonkiem. Nie pozwala na to również jego sytuacja materialna, która ewentualnie umożliwiałaby na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalająca na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Literalna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpatrywanej sprawy prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę, a zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, prawa do zasiłku opiekuńczego. Akceptacja wykładni przedstawionej w skardze kasacyjnej naruszałby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakazu ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, nakazu szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wskazać w tym miejscu należy na wyrok Trybunały Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 roku w sprawie o sygn. P 23/05. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał stwierdził, że "choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swoich ze swoich obowiązków wobec krewnego chorego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie od państwa". W dalszej części Trybunał odwołał się do wyżej powołanych zasad konstytucyjnych.

Nie są również zasadne zarzuty skargi kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania zgłoszone w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie nakazał organom administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustalić, czy ojciec M. S. z uwagi na wiek, stan zdrowia i rodzaj schorzeń kwalifikuje się do orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności. Organy winny zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalić, czy W. P. może faktycznie sprawować opiekę nad swoją żona A. P. mając na uwadze okoliczności wskazane przez Sąd (strona 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Na organy nie został nałożony obowiązek przesądzenia, czy W. P. spełnia przesłanki do orzeczenie znacznego stopnia niepełnosprawności. Orany administracji nie mają zastępować w tej mierze inne organy do tego upoważnione. Tym samym zasadnie Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez organy administracji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wobec nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy w związku z przyjętą wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z ar. 153 p.p.s.a. Sąd zawarł w wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien wyjaśnić okoliczności mające pływ na treść decyzji wskazane przez Sąd, korzystając z środków dowodowych w wskazanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w tym np. z opinii biegłego jeżeli taka konieczność wystąpi. W tym miejscu należy jednak ponownie wskazać, że są one zobowiązane do ustalenia, czy W. P., jako współmałżonek osoby wymagającej opieki może ją faktycznie sprawować według kryteriów wskazanych przez Sąd, a nie wydawać orzeczenie w przedmiocie uznania go za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, bo to nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając decyzję organów administracji obu instancji zasadnie powołał się m.in. na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenie powyższego przepisu podobnie jak pozostałe zarzuty nie jest zasadny.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny , na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.