Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1686/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Zarządu Miejskiego w Świątnikach Górnych z dnia 19 grudnia 2000 r., Nr 467/2000 w sprawie ustalenia opłaty za korzystanie z wodociągu gminnego i urządzeń kanalizacyjnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr 467/2000 Zarządu Miejskiego w Świątnikach Górnych z 19.12.2000 r. w sprawie ustalenia opłaty za korzystanie z wodociągu gminnego i urządzeń kanalizacyjnych. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie z ostrożności procesowej o orzeczenie o jej niezgodności z prawem. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności przywołanego jako jej podstawę prawną art. 30 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, póz. 74, z późn. zm.) i art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Na uzasadnienie skargi organ nadzoru wskazał następujące okoliczności: W dniu 29.09.1995 r. Rada Gminy Świątniki Górne podjęła uchwałę Nr XIII/103/95 w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z wodociągu gminnego. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały przywołano art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. W przedmiotowej uchwale ustanowiono m.in. obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z wodociągu gminnego w przypadku, gdy mieszkańcy wyrażający chęć przyłączenia nie uczestniczyli w inicjatywie społecznej budowy sieci wodociągowej (komitet społeczny). W § 5 przedmiotowej uchwały postanowiono, iż: "1. Mieszkańcy, którzy nie uczestniczyli z inicjatywie społecznej budowy sieci wodociągowej (komitet społeczny) mogą korzystać z wodociągu gminnego pod warunkiem, że: a) wpłacą na rzecz modernizacji i rozbudowy ZGK kwotę 1250 zł, b) wyrażą zgodę na dokonanie przyłącza do wodociągu gminnego, c) zawrą umowę z ZGK o dostawę wody. 2. Rada Gminy upoważnia Zarząd Gminy do corocznej waloryzacji kwoty określonej w § 5 pkt 1, nie więcej jednak niż o wskaźnik wzrostu cen ogłoszony przez GUS za III kwartał roku poprzedniego.

Na podstawie przywołanej uchwały - Zarząd Miejski w Świątnikach podjął m. in. uchwałę Nr 467/2000 z 19.12.2000 r. w sprawie ustalenia opłaty za korzystanie z wodociągu gminnego i urządzeń kanalizacyjnych. Uchwała zawierała następujące postanowienia:

"§ 1. Mieszkańcy, którzy nie uczestniczyli w inicjatywie społecznej budowy sieci wodociągowej (komitet społeczny), mogą korzystać z wodociągu gminnego pod warunkiem, że: a) wpłacą na rzecz modernizacji i rozbudowy ZGK kwotę 2.000 zł, b) zawrą umowę z ZGK o dostawę wody. § 2. Mieszkańcy, którzy nie uczestniczyli w inicjatywie społecznej budowy sieci kanalizacyjnej (komitet społeczny), mogą korzystać z urządzeń kanalizacyjnych pod warunkiem, że: a) wpłacą na rzecz modernizacji i rozbudowy ZGK kwotę 2.000 zł, b) zawrą umowę z ZGK o korzystanie z urządzeń kanalizacyjnych. § 3. Mieszkańcy innych gmin mogą korzystać z wodociągu gminnego pod warunkiem, że nie będą wykonywać sieci rozdzielczej a tylko przyłącz do sieci głównej oraz uiszczą opłatę powiększoną o 100% kwoty podanej w § 1 nin. uchwały."

W ocenie Wojewody Małopolskiego zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Po pierwsze adresatami tej uchwały byli wszyscy mieszkańcy, którzy nie uczestniczyli w inicjatywie społecznej budowy sieci wodociągowej (komitecie społecznym) i budowy sieci wodociągowej (komitet społeczny), a chcieliby korzystać z wodociągu gminnego, czy też urządzeń kanalizacyjnych (przy czym kwestionowana uchwała odnosiła się także do mieszkańców innych gminy, stosownie do jej § 3 co dodatkowo było sprzeczne z art. 40. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i 87 ust. 2 Konstytucji:). Po drugie uchwała nakazywała ww. podmiotom określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty - jako jeden z warunków przyłączenia do wodociągu gminnego czy możliwości skorzystania z urządzeń kanalizacyjnych. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Po trzecie uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Nadto przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał - czyli uchwał w sprawie odpłatności za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej (z zastrzeżeniem, że wyroki te odnosiły się do uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego) - do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa tj. bez wystarczającej podstawy prawnej i na podstawie delegacji zawartej w uchwale, także podjętej z rażącym naruszeniem prawa, w dodatku przez organ wykonawczy, który nie miał kompetencji do podejmowania tego typu uchwał o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jako podstawę prawną uchwały Zarząd Miejski w Świątnikach Górnych przywołał art. 30 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74, z późn. zm.) i uchwałę Rady Gminy Nr XIII/103/95 z 29.09.1995 r. Tymczasem jak wynika z brzmienia tego przepisu organ wykonawczy jakim był zarząd gminy ma z zasady jedynie kompetencje wykonawcze, a nie stanowiące i jeżeli nie istnieje przepis prawa, który wprost stanowi o możliwości regulowania danej kwestii normatywnej przez organ wykonawczy, czy też o możliwości scedowania danej kompetencji prawodawczej przysługującej organowi stanowiącemu na organ wykonawczy, organ wykonawczy nie może jedynie na podstawie delegacji wynikającej z uchwały organu stanowiącego i jak w tym przypadku postanowień art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podejmować uchwał o charakterze przepisów gminnych (aktów prawa miejscowego). Strona skarżąca wskazała, że w ściśle określonych sytuacjach, tj. np. w przypadku gdy koniecznym było wydanie przepisów porządkowych - zarząd gminy mógł wydać przepisy gminne w formie zarządzenia, które dodatkowo dla swoje skuteczności musiały być zatwierdzone na najbliższej sesji rady (art. 41). Pomimo zatem, że Zarząd Miejski w Świątnikach nie miał kompetencji do wydania przepisu gminnego (aktu prawa miejscowego) - wydał taki akt, w dodatku na jego podstawie pobierana była opłata za korzystanie z wodociągu gminnego i urządzeń kanalizacyjnych. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł stanowić podstawy do podjęcia uchwały określającej wysokość opłaty za korzystanie z wodociągu gminnego jak i urządzeń kanalizacyjnych.

Zakwestionowana uchwała Zarządu Miejskiego nie mogła być wydana na podstawie m.in. delegacji zawartej w uchwale Rady Gminy. Po pierwsze sama Rada Gminy nie miała kompetencji do ustalenia wysokości opłat określonych w przedmiotowej uchwale, po drugie nie mogła tej kompetencji, do określania (czy waloryzacji) tej opłaty - jak to zostało określone w treści uchwały, cedować na organ wykonawczy. Co więcej przywołana uchwała Rady Gminy Świątniki Górne określała wysokość opłaty jaką mieszkańcy musieli wnieść za możliwość korzystania z wodociągu gminnego z delegacją dla Zarządu Miejskiego co corocznej waloryzacji tej kwoty, tymczasem kwestionowana uchwała Zarządu określa wysokość opłat za możliwość korzystania z wodociągu gminnego i urządzeń kanalizacyjnych. Cedowanie bez wyraźniej podstawy prawnej kompetencji do decydowania o tak istotnych dla ogółu mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego kwestiach, narusza również przepis 7 i 2 Konstytucji RP.

Na mocy zakwestionowanej uchwały nastąpiło nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób, które zostały podzielone na grupy, pierwsza grupa obejmowała osoby, które dobrowolnie uczestniczyły w komitetach społecznych budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i partycypowały w przysporzeniu majątkowym na rzecz gminy, druga obejmowała osoby, które co prawda nie uczestniczyły dobrowolnie w komitetach społecznych, lecz zostały obciążone obowiązkiem zapłaty za możliwość korzystania z ww. urządzeń.

W ocenie strony skarżącej zakwestionowana opłata na rzecz modernizacji i rozbudowy ZGK, której obowiązek zapłaty stanowi podstawowy warunek możliwości korzystania z gminnego wodociągu czy też urządzeń kanalizacyjnych ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z przepisów prawnych nie uprawniał organy jednostek samorządu terytorialnego do nakładania takich opłat. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładania na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Także z przepisy art. 84 Konstytucji wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą.

Postawy takiej nie można doszukiwać się w zapisach przywołanej ustawy o samorządzie gminnym, jak też ustawy z 24.10.1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, z późn. zm.), czy też art. 5 ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 662 z późn. zm.) , czy wreszcie art. 4 ust. 1 ustawy z 2012.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43, z późn. zm.).

Skoro kwestionowana uchwała spełnia cechy aktu prawa miejscowego, tak więc możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały nie wygasła, pomimo tego, że została ona podjęta 19.12.2000 r. Jednocześnie strona skarżąca podniosła - na wypadek gdyby Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej odnośnie możliwości zakwalifikowania przedmiotowej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego - że uchwała wpłynęła do organu nadzoru dopiero w dniu 7.12.2010 r. na skutek interwencji organu nadzoru. Mając powyższe na uwadze stwierdził się że, gdyby Sąd nie uznał, ze kwestionowana uchwała spełnia cechy przepisu gminnego (aktu prawa miejscowego), to i tak w ocenie strony skarżącej roczny termin w ciągu którego można żądać stwierdzenia nieważności w tym przypadku uchwały Zarządu Miejskiego jeszcze nie minął.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta i Gminy Świątniki Górne wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz oddalenie skargi w całości. Wskazał, że przychyla się do stanowiska Wojewody, iż kwestionowana uchwała ze względu na materię, którą normuje oraz zawarte w niej normy winna zostać zaliczona do aktów prawa miejscowego. Jednakże skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a przedstawiony w niej stan faktyczny nie jest pełny. Zaskarżona uchwała Zarządu Miejskiego w Świątnikach Górnych nr 467/2000 z 19.12.2000 r. utraciła bowiem moc prawną w związku z uchyleniem uchwałą nr XXXIV/187/2005 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z 31.03.2005 r. w sprawie utraty mocy obowiązującej Uchwały Nr XIII/103/95 Rady Gminy Świątniki Górne z 29.09.1995 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z wodociągu gminnego uchwały Nr Xlll/103/95 Rady Gminy Świątniki Górne z dnia 29 września 1995 r. na podstawie której podjęta została zaskarżona uchwała. Przyczynami dla których należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała utraciła moc prawną, pomimo braku jej wyraźnego uchylenia jest fakt, iż uchwała ta została wydana na podstawie upoważnienia wynikającego właśnie z uchwały Nr XIII/103/95 Rady Gminy Świątniki Górne z dnia 29 września 1995 r., która to wyznaczała zakres uchwały Zarządu Miejskiego w Świątnikach Górnych i która jak zostało wskazane powyżej już nie obowiązuje.

Z gramatycznej analizy art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu rocznego terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały, a w konsekwencji brzmienia art. 94 ust. 2 powołanej ustawy również przesłanki stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały, stanowiącej przepis gminny, istnieją tylko do chwili utraty jej mocy obowiązującej.

W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały, jak i stwierdzenie jej niezgodności z prawem może być orzekane wyłącznie wobec aktów normatywnych, które do chwili wydania wyroku nie utraciły jeszcze swojej mocy prawnej. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 24.03.1992 r., sygn. akt SA/Wr 96/92.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Sprawa została rozpatrzona w postępowaniu uproszczonym. Stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd może rozpoznać sprawę w tym trybie (na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego- art. 120 p.p.s.a.) w sytuacji gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Świątniki Górne wniósł skierowanie sprawy do rozstrzygnięcia w trybie uproszczonym. Wojewoda Małopolski w piśmie z 16.11.2011 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w tym trybie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy się stwierdzić, że nie jest wyłączona możliwość kontroli zaskarżonej uchwały z uwagi na fakt, że uchwała ta utraciła moc prawną w związku z uchyleniem przez uchwałę Rady Gminy Świątniki Górne z 31.03.2005 r. uchwały Rady Gminy Świątniki Górne z dnia 29.09.1995 r., która zawierała upoważnienie dla Zarządu Miejskiego do wydania zaskarżonej niniejszą skargą uchwały. Ewentualne uchylenie uchwały nie może mieć znaczenia dla dopuszczalności dokonania jej kontroli sądowoadministracyjnej. Konieczne jest bowiem rozróżnienie skutków prawnych uchylenia aktu od skutków jakie wiążą się ze stwierdzeniem jego nieważności. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Inne będą zatem konsekwencje dla czynności prawnych podjętych na podstawie uchwały uchylonej, a inne dla uchwały co do której stwierdzono nieważność. Konkludując należy stwierdzić, że fakt, że dana uchwała nie obowiązuje już na danym terenie nie wyłącza możliwości jej skontrolowania pod względem zgodności z prawem i stwierdzenia jej nieważności.

Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powszechnie wskazuje się, że akty prawa miejscowego charakteryzują następujące cechy:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, (por. wyrok WSA w Krakowie z 21.02.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1453/10)

Zaskarżona uchwała posiada więc wszystkie wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby nazwane w uchwale "mieszkańcami" i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty w zamian na możliwość korzystania z wodociągu gminnego, czy też urządzeń kanalizacyjnych. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Wypada przy tym wskazać, że zaliczenie zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego stanowiło okoliczność bezsporną między stronami.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a do tego przez organ wykonawczy gminy, któremu co do zasady ustawodawca nie przyznał uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego. Ani bowiem w dacie wydania tej uchwały ani obecnie organy gmin nie mają kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego (aktów powszechnie obowiązujących) w sprawie opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, należącej do mienia komunalnego. Podstawy takiej nie ma zarówno w ustawie o samorządzie gminnym ani w ustawach szczegółowych, a stanowi zasadę konstytucyjną to, że akt prawa miejscowego może być wydany wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego. Sąd w całej rozciągłości podziela zatem rozważania prawne przedstawione w tym zakresie w skardze. Takie stanowisko jest również konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r, sygn. akt II SA/Lu 965/06, opub. w LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt ł SA 2793/01).

Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, mając na uwadze art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego.

Mając na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.