Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 24/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. i A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nr [...] prowadzonej w przedmiocie rozbudowy obiektu budowlanego zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nr [...] prowadzonej w przedmiocie rozbudowy obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem niniejszego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności.


UZASADNIENIE

G. i A. M. dnia 4 kwietnia 2006 roku wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nr [...].

W uzasadnieniu skargi wskazali, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w marcu 2005 roku wszczął postępowanie administracyjne w opisanej wyżej sprawie, jednakże do dnia wniesienia skargi nie załatwił jej przez wydanie decyzji. Organ nie powiadomił ich ani o przyczynach zwłoki w merytorycznym zakończeniu sprawy, w stosunku do terminów opisanych w Kodeksie postępowania administracyjnego na załatwienie sprawy, ani o terminie w jakim sprawa zostanie załatwiona. W sprawie odbyły się jedynie w dniu 17 maja 2005 roku oględziny ich nieruchomości, położonej w S. przy ul. [...].

Skarżący zaznaczyli przy tym, iż w marcu 2006 roku wnieśli zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi otrzymali pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2006 roku, w którym organ II instancji stwierdził, iż udzielił już odpowiedzi na ich poprzednie skargi i powiadomił o braku podstaw do interwencji.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, iż sprawa [...] była wcześniej prowadzona jako sprawa [...]. Postępowanie w tej sprawie, dotyczącej rozbudowy i przebudowy budynku przy ul. [...], zostało wszczęte na podstawie zgłoszenia R. P. w październiku 2004 roku, o czym organ zawiadomił strony pismem z dnia

28 października 2004 roku. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu 5 listopada 2004 roku, postanowieniem nr [...] z dnia 5 listopada 2004 roku - organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Przedmiotowe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 26 stycznia 2005 roku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż decyzją nr [...] z dnia 24 stycznia 2005 roku nałożył na inwestora - A. M. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniami technicznymi. W wyniku odwołania inwestora ww. decyzja została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...] z dnia 4 marca 2005 roku. Wprawdzie organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji co do meritum sprawy, jednakże nakazał sprecyzowanie nałożonych obowiązków poprzez wskazanie konkretnych czynności jakie strona ma wykonać. Wymogi te zostały spełnione w kolejnej decyzji nr [...] z dnia 6 kwietnia 2005 roku.

Organ stwierdził także, iż powyższe działania Inspektoratu nie spowodowały zaniechania przez A. M. wykonywania kolejnych robót budowlanych bez zgłoszeń i koniecznych decyzji administracyjnych. Inwestor przystąpił do dalszej rozbudowy budynku przy ul. [...] - polegającej na wysunięciu belek oraz wykuciu otworu drzwiowego i okiennego w ścianie zewnętrznej od strony posesji [...]. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor przeprowadził wizję lokalną, która odbyła się w dniu 4 kwietnia 2005 roku, a następnie kontrolę budowy w dniu 17 maja 2005 roku, w celu ustalenia stanu faktycznego. W sporządzonych protokołach z wizji potwierdzono dalsze samowolne kontynuowanie robót przy rozbudowie budynku. Organ zaznaczył przy tym, iż w dniu 14 kwietnia 2005 roku G. i A. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję organu II instancji i sprawa dotycząca tej skargi nie została jeszcze rozstrzygnięta.

W piśmie z dnia 14 lipca 2006 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nadto, iż niniejsza sprawa została zakończona poprzez wydanie decyzji z dnia 24 maja 2006 roku, nr [...], która rozstrzygnęła sprawę co do jej istoty w całości.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 2 sierpnia 2006 roku, skarżący oświadczył, iż nadal popiera skargę, ponieważ sprawa nr [...] nie została zakończona przez wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji. Jak wyjaśnił skarżący - w jego ocenie decyzja z 24 maja 2006 roku, dotyczy innej sprawy niż ta, której dotyczy skarga. Skarżący potwierdził, iż w sprawie nr [...] została wydana decyzja z dnia 24 stycznia 2005 roku, która następnie została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

4 marca 2005 roku, jednakże po tej decyzji kasacyjnej organy wszczęły trzy następne postępowania - nr [...], nr [...] i nr [...], natomiast w sprawie nr [...] żadnych czynności, do czasu wydania decyzji z 24 maja 2006 roku, nie podejmowały. Skarżący stwierdził nadto, iż z treści decyzji z dnia 24 maja 2006 roku wynika, że dotyczy ona postępowania prowadzonego już w listopadzie 2004 roku i skarżący nie miał żadnych podstaw aby odnosić ją do postępowania nr [...]. Zaznaczył przy tym, iż fakt prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego czterech odrębnych postępowań wynika z treści pisma organu z 6 kwietnia 2006 roku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oświadczył natomiast, iż sprawy o numerach [...] i nr [...] jest to w rzeczywistości jedna i ta sama sprawa nr [...], którą wszczął 27 października 2004 roku i która została zakończona decyzją z dnia 24 maja 2006 roku. Inspektor zauważył przy tym, iż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte tylko raz, a na pytanie sądu o zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nr [...] z dnia 29 marca 2005 roku odpowiedział, iż nie zna takiego dokumentu. Organ stwierdził także, iż decyzja z 24 maja 2006 roku dotyczy wszystkich samowolnych robót wykonanych w budynku głównym, czyli również robót polegających na wysunięciu belek oraz wykuciu otworu drzwiowego i okiennego w ścianie zewnętrznej od strony posesji Chopina 26b. Oświadczył nadto, iż nie potrafi wyjaśnić dlaczego w piśmie z

6 kwietnia 2006 roku zostały wskazane cztery sprawy, ale na pewno sprawy

nr [...] i [...] zostały zakończone jedną decyzją z 24 maja 2006 roku. W sprawie [...] żadna inna decyzja, czy też inne orzeczenie nie zapadło.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów - między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

W myśl przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W sytuacji gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w ww. terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu.

Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.

W przypadku bezczynności organu Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności.

Wniesienie skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego

w art. 37 k.p.a. Z art. 52 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Z pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

28 marca 2006 roku (k. 4 akt) wynika, że skarżący - przed wniesieniem skargi - wnieśli do organu II instancji zażalenie na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego niniejszej sprawy w ustawowym terminie, a zatem należało uznać, iż wyczerpali tryb przewidziany w art. 37 k.p.a.

W niniejszej sprawie skarżący domagają się wydania rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod numerem [...].

Z akt administracyjnych opatrzonych tym numerem wynika, iż ww. sprawa dotyczy rozbudowy budynku przy ul. [...] w S. polegającej na wysunięciu belek oraz wykuciu otworu drzwiowego i okiennego w ścianie zewnętrznej od strony posesji położonej przy ul. [...].

Postępowanie w tej sprawie - zgodnie z treścią "zawiadomienia o wszczęciu postępowania" z dnia 29 marca 2005 roku (k. 18 akt administracyjnych nr [...].) zostało wszczęte w marcu 2005 roku. Wizja lokalna odbyła się 4 kwietnia 2005 roku.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2005 roku, wysłanym w sprawie nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił skarżących, iż w marcu 2005 roku wszczął postępowanie dotyczące robót prowadzonych przez skarżących - zgodnie z wytycznymi organu II instancji zawartymi w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 marca 2005 roku, nr [...], ponieważ "niedopuszczalne jest włączenie do postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego rozbudowy budynku polegającej na wykonaniu belek balkonowych i otworu drzwi balkonowych".

Następnie - pismem z dnia 14 kwietnia 2005 roku (k. 47 akt administracyjnych), powiadomił skarżących o kolejnej wizji lokalnej wyznaczonej w sprawie nr [...] na dzień 17 maja 2005 roku. Również w tym piśmie powołał się na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 29 marca 2005 roku.

W pismach z 25 kwietnia 2005 roku oraz 2 maja 2005 roku organ informował skarżących, iż postępowanie nr [...] toczy się w trybie art. 48 Prawa budowlanego (k. 53 i 58 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2005 roku - organ oddalił wniosek G. i A. M. o zawieszenie niniejszego postępowania i dnia 17 maja 2005 roku przeprowadził kolejną wizję lokalną na terenie posesji skarżących, położonej przy ul. [...] w S.

Bezspornym pozostaje, iż po tej dacie żadne rozstrzygnięcie w sprawie o numerze [...] nie zostało wydane. Organ nie podjął też żadnych innych czynności, które uzasadniałyby przedłużenie postępowania w tej sprawie. Nie zawiadomił także skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy

(art. 36 § 1 k.p.a.).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdzi jednak, iż nie pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie, ponieważ została ona załatwiona przez wydanie decyzji z dnia 24 maja 2006 roku, która zapadła w sprawie nr [...].

W ocenie Sądu to stanowisko organu nadzoru budowlanego nie jest trafne.

Jak wynika bowiem z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2006 roku, została ona wydana w sprawie nr [...], dotyczącej wykonania przez G. i A. M. robót budowlanych polegających na przebudowie budynku położonego przy ul. [...] w S. bez pozwolenia na budowę. Przy czym decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego

od października 2004 roku.

Natomiast postępowanie w sprawie nr [...], dotyczące rozbudowy budynku przy ul. [...] w S., polegającej na wysunięciu belek oraz wykuciu otworu drzwiowego i okiennego w ścianie zewnętrznej od strony posesji położonej przy ul. [...], zostało wszczęte "zawiadomieniem o wszczęciu postępowania" z dnia

29 marca 2005 roku. Gdyby postępowanie to stanowiło kontynuację sprawy nr [...] toczącej się od 2004 roku, wszczynanie odrębnego postępowania w marcu 2005 roku byłoby zbędne.

Sąd miał przy tym na uwadze, iż z treści decyzji z 24 maja 2006 roku wynika, iż została ona poprzedzona decyzją z 6 kwietnia 2005 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w której uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego powołał się na stanowisko organu II instancji stwierdzając: "Organ II instancji nadzoru budowlanego wskazał, iż niedopuszczalne jest włączenie do postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego rozbudowy omawianego, polegającej na wykonaniu belek balkonowych i otworu drzwi balkonowych, które zostały wyłączone do odrębnego postępowania".

Sąd zważył również, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoich pismach wskazywał na prowadzenie czterech odrębnych postępowań, w tym nr [...] i nr [...]. Przykładowo w piśmie z dnia 5 lipca 2005 roku zwrócił się do Urzędu Miasta o dokumenty, wskazując, iż są mu niezbędne w postępowaniach prowadzonych w sprawach o numerach [...], [...]. Również w piśmie z 6 kwietnia 2006 roku, skierowanym do skarżącego stwierdził, iż toczą się cztery postępowania, w tym nr [...].

W ocenie Sądu z treści powołanych powyżej dokumentów, w tym decyzji wydanych w dniach 6 kwietnia 2005 roku i 24 maja 2006 roku w sprawie nr [...] oraz pism kierowanych przez organ do strony skarżącej w sprawie nr [...] wynika, iż organy nadzoru budowlanego prowadziły dwa odrębne postępowania. Jedno - nr [...] w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego i drugie - nr [...] w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Przy czym jedynie jedno z nich - nr [...] - zakończone zostało poprzez wydanie decyzji przez właściwy organ. Natomiast w sprawie nr [...], prowadzonej, zgodnie z informacjami zawartymi w pismach organu kierowanych do strony, w trybie art. 48 Prawa budowlanego i dotyczącej rozbudowy budynku przy ul. [...] w S. (polegającej na wysunięciu belek oraz wykuciu otworu drzwiowego i okiennego w ścianie zewnętrznej od strony posesji położonej przy ul. [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego żadnego rozstrzygnięcia (do czasu wydania w niniejszej sprawie wyroku) nie podjął.

Bezczynność organu administracji publicznej, polegająca na uchylaniu się organu od wydania decyzji administracyjnej, bądź podjęcia innych czynności do których jest zobowiązany, oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla strony, pozbawia również stronę możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi w konstytucyjne wolności i prawa obywatela.

Również udzielanie stronie sprzecznych informacji co do liczby prowadzonych w stosunku do niej spraw i ich zakresu narusza prawa jakie strona ma w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności godzi w zasadę informowania stron przez organ administracji publicznej, zgodnie z którą organy mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).

Prowadząc postępowanie administracyjne organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy muszą prowadzić postępowanie w danej sprawie w taki sposób aby strona nie miała wątpliwości co do jego zakresu i podstaw prawnych, mają bowiem obowiązek pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.).

W sytuacji gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w marcu 2005 roku wszczął odrębne postępowanie w sprawie nr [...] i zawiadomił o tym strony postępowania zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., a następnie prowadził to odrębne postępowanie, informując o tym strony kolejnymi pismami, miał również obowiązek je zakończyć zgodnie z treścią art. 104 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.