Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 753/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 538/12 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 538/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia

[...] lipca 2012 r., nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego od pisma Sekretarza Gminy C. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...].

Pismo to zawierało stanowisko odnośnie do żądania M. W. zawartego w jego piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., w którym zwrócił się on m.in.

o udzielenie informacji na temat obecności w pracy P. G. (wnioskodawca oraz Sąd w uzasadnieniu określili nazwisko tej osoby jako G.), pracownika Urzędu Gminy C., w okresie od 24 do 31 października 2011 r., poprzez udostępnienie odpowiedniego fragmentu listy obecności, potwierdzonego za zgodność z oryginałem. W wymienionym na wstępie piśmie z dnia [...] listopada

2011 r. (Sąd w kilku miejscach uzasadnienia błędnie wspomina o piśmie z dnia [...] października 2011 r.) Sekretarz Gminy C., powołując się na upoważnienie Wójta tej Gminy, wyjaśnił, że lista obecności pracowników nie jest dokumentem urzędowym, lecz wewnętrznym, wobec czego informacje w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej. Wskazał również, że ze względu na "prywatność osoby fizycznej" dane te nie podlegają udostępnieniu.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., określonym jako odwołanie od decyzji

z dnia [...] listopada 2011 r., M. W. wniósł o jej uchylenie w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W piśmie sformułowane zostały zarzuty naruszenia art. 10 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "K.p.a.") poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zdaniem M. W. organ naruszył również art. 13 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

(Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa") bezpodstawnie odmawiając udostępnienia informacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w uzasadnieniu przywołanego wyżej postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. podkreśliło, że nie każda wypowiedź organu negatywnie odnosząca się do wniosku o udzielenie informacji publicznej może być uznana za decyzję administracyjną. W ocenie Kolegium wniosek pozornie umocowany w ustawie załatwia się zawiadomieniem informującym o tym, że nie dotyczy on w ogóle informacji publicznej. Forma ta znajduje również zastosowanie w sytuacji, gdy adresat żądania nie posiada informacji, o którą się do niego zwrócono. Kolegium wyraziło pogląd, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poza przypadkiem umorzenia postępowania, może być załatwiony na trzy sposoby. Można mianowicie bądź udzielić informacji, bądź odmówić jej udzielenia, bądź wreszcie wystosować wspomniane zawiadomienie. Tylko odmowa następuje

w formie decyzji administracyjnej, udostępnienie informacji oraz zawiadomienie stanowią czynność materialno-techniczną. W konsekwencji jedynie w przypadku odmowy stronie przysługuje odwołanie, gdyż w świetle art. 127 § 1 K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 2 ustawy przedmiotem odwołania może być wyłącznie decyzja.

W tym kontekście organ zwrócił uwagę, że pismo z dnia [...] listopada 2011 r. – niezależnie od jego zasadności – było zawiadomieniem, że strona zwróciła się

o udostępnienie informacji nie będącej informacją publiczną, toteż odwołanie wniesione od tego pisma, jako niedotyczące decyzji administracyjnej, nie mogło być merytorycznie rozpatrzone i należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Nie doszło wszak "do imperatywnego załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej,

a jedynie do powiadomienia wnioskodawcy o tym, że wniosek z dnia [...] listopada 2011 r. nie dotyczy informacji publicznej".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło, że pismo

z dnia [...] listopada 2011 r., choć nie wchodzi w rachubę jego kwestionowanie

w administracyjnym toku instancji, może być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."). Zwróciło też uwagę, że informacja na temat obecności P. G. w pracy

w dniach 24-31 października 2011 r., została jednak wnioskodawcy udzielona pismem z dnia [...] lutego 2012 r.

M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie z dnia 2 lipca 2012 r., domagając się jego uchylenia i zarzucając mu naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 134 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podniósł w szczególności, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, wbrew wymogom wynikającym z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., nie uzasadniło swojej tezy, iż informacja o obecności P. G. w pracy nie jest informacją publiczną, wobec czego wniosek o jej udzielenie powinien być załatwiony zawiadomieniem. Tymczasem P. G., jako podpisujący w imieniu Wójta Gminy C. decyzje i inne rozstrzygnięcia, jest osobą publiczną i działa w imieniu organu, dlatego informacje na jego temat są informacjami publicznymi. Odmowa udzielenia takiej informacji powinna zatem przybrać formę decyzji.

W związku z tym skarżący uznał, że pismo z dnia [...] listopada 2011 r., choć nie zostało zatytułowane jako "decyzja", w świetle zarówno orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i doktryny stanowi właśnie tego rodzaju akt administracyjny, tym bardziej że spełnia najważniejsze warunki określone w art. 107 K.p.a. Nie było więc podstaw prawnych do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od takiego aktu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko co do charakteru prawnego pisma z dnia [...] listopada 2011 r. Podzieliło wprawdzie pogląd, że o klasyfikacji pisma jako decyzji administracyjnej nie przesądza jego nazwa, lecz to, czy zawiera ono elementy konstytutywne decyzji wymienione w art. 107 § 1 K.p.a., ale uznało, iż pismo z dnia [...] listopada 2011 r. nie spełnia tego kryterium. Nie można bowiem w jego treści wyodrębnić najistotniejszego elementu, czyli rozstrzygnięcia, podjętego

w indywidualnej sprawie, w szczególności odmowy udostępnienia informacji publicznej czy też umorzenia postępowania w tej sprawie. Jest to wyłącznie pismo informujące, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Kolegium powtórzyło, że pismo z dnia [...] listopada 2011 r. stanowi czynność materialno-techniczną, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyło, że jeżeli skarżący utrzymuje, iż organ powinien wydać decyzję administracyjną, to powinien do tego sądu wnieść skargę na bezczynność Wójta Gminy C. w tym zakresie. Zwracając zaś uwagę na procesowy charakter zaskarżonego postanowienia, Kolegium nie zgodziło się

z zarzutem podnoszącym brak w jego uzasadnieniu merytorycznych rozważań odnośnie do żądania wnioskodawcy, a nadto wskazało, że nie zajmowało stanowiska co do tego, czy informacja objęta wnioskiem jest informacją publiczną, gdyż jedynie odnotowano pogląd, jaki w tej materii wyraził Sekretarz Gminy C..

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu najpierw określił istotę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zarazem przedmiot sporu w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania stanowi konsekwencję stanowiska, że pismo z dnia [...] listopada 2011 r. nie jest decyzją,

z czym strona skarżąca się nie zgadza. Stąd odpowiedź na pytanie o charakter prawny tego pisma przesądza o zasadności skargi, ponieważ bezspornie w myśl art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie przysługuje tylko od decyzji.

Rozważając powyższy problem Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że pojęcie "decyzja administracyjna" nie zostało nigdzie zdefiniowane, choć wedle art. 104 K.p.a. stanowi ona podstawową formę załatwiania spraw administracyjnych. Zauważył jednak, że nie jest ona formą jedyną, nadto musi być uznana za akt administracyjny kwalifikowany. Decyzja powinna mianowicie odznaczać się cechami, do których Sąd zaliczył jej zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójną konkretność, polegającą na tym, iż ma ona konkretnego adresata i rozstrzyga konkretną sytuację, orzekając o prawach lub obowiązkach tego adresata. Decyzjami są więc tylko te akty, które wydawane są w trybie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 K.p.a. Podsumowując te spostrzeżenia Sąd sformułował definicję decyzji w ujęciu materialnym. Według niej decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (finansowego), o charakterze władczym

i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Sąd dostrzegł także pojęcie decyzji w ujęciu procesowym, zgodnie z którym decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie

i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Przywołał jednocześnie stanowisko orzecznictwa i doktryny, że dla uznania danego aktu za decyzję znaczenie ma nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę.

Sąd podzielił zapatrywanie, że decyzja musi zawierać "niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej", tj. oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Podniósł jednak, że decyzja musi mieć podstawę w przepisach prawa materialnego, co oznacza, iż podjęte nią rozstrzygnięcie musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skonstatował, że w świetle powyższych spostrzeżeń pismo z dnia [...] listopada 2011 r. nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie zawiera najistotniejszego elementu tego aktu administracyjnego, tj. rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Analogicznie jak organ stwierdził bowiem, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wyłącznie dwie sytuacje, gdy wydaje się decyzje administracyjne, mianowicie odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym zgodził się z poglądem Kolegium, że pismo informujące, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej nie dotyczy informacji tego typu, niezależnie od jego zasadności, jest jedynie czynnością materialno – techniczną i przybiera formę zawiadomienia. Podzielił też zapatrywanie, że stanowisko wyrażone w tym piśmie skarżący mógł kwestionować w trybie innym niż odwołanie.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga podlega oddaleniu, zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

M. W., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2012 r., zaskarżając go w całości. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną sformułował w niej trzy zarzuty.

Najpierw zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy, choć stwierdził jednocześnie, że drugi z tych przepisów, ograniczający dostęp do informacji publicznej ze względu na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej, był podstawą rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie. Jak podkreślił, "zastosowanie wskazanych wyżej przepisów (...) prowadzi do wniosku, że pismo Wójta Gminy C. z [...].11.2011 r. stanowiło załatwienie sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem strony skarżącej o udzielenie informacji stanowiącej informację publiczną". W konsekwencji "negatywne załatwienie wniosku strony – odmowa udzielenia informacji publicznej – oznacza, że jest to decyzja administracyjna, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy." Skarżącemu służyło zatem prawo do wniesienia odwołania.

Kolejne dwa zarzuty zostały postawione w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania.

Pierwszy z nich odniesiony został do art. 141 § 4 P.p.s.a. Według pełnomocnika skarżącego naruszenie tego przepisu polegało przede wszystkim na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, którego organ nie ustalił

w sposób wyczerpujący, w szczególności nie dokonując analizy i właściwej oceny pisma Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada 2011 r. Pełnomocnik podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do dwóch krótkich konkluzji, tj. że pismo z dnia [...] listopada 2011 r. nie jest decyzją, bo nie zawiera rozstrzygnięcia, oraz że ma ono charakter informacyjny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uznania, iż postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od tego pisma było zgodne z prawem.

Drugi zarzut dotyczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. Pełnomocnik wyraził pogląd, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie tego ostatniego przepisu, podczas gdy zgodnie z treścią pierwszego z nich powinien był uchylić zaskarżone postanowienie, ponieważ naruszało ono art. 107 § 1 i art. 134 K.p.a. Także w tym przypadku zaznaczył, iż pismo z dnia [...] listopada 2011 r. należało uznać za decyzję administracyjną. Jego zdaniem zawierało ono bowiem wszystkie elementy konstytutywne tego aktu administracyjnego, w tym rozstrzygnięcie, skoro w istocie odmawiało udzielenia informacji publicznej ze względu na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej.

Z tych powodów pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia przez radcę prawnego skargi kasacyjnej według norm przepisanych oraz wpisu od skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor odnosząc się do zarzutu materialnoprawnego w pierwszej kolejności przytoczył art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy. W jego ocenie z przepisów tych wynika po pierwsze, że wszelkie informacje o sprawach publicznych są informacjami publicznymi, i po drugie, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek

z pełnieniem tych funkcji. Rozwijając tę myśl autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na regulację art. 6 ust. 1 ustawy, przewidującą otwarty katalog informacji stanowiących informację publiczną. Stwierdził, że informacja taka dotyczy sfery faktów związanych z władzami publicznymi, w tym treści dokumentów, tak tych wytworzonych przez organ, jak i tych wykorzystywanych przy realizacji jego zadań. Przywołał wskazane w orzecznictwie przykłady tego typu dokumentów, m.in. dokumenty odnoszące się do struktury zatrudnienia pracowników urzędu, wydatków na płace oraz wysokości zarobków. Na tej podstawie doszedł do wniosku, że informacja na temat obecności w pracy P. G. jest informacją publiczną, ze względu na czynności wykonywane przez tę osobę w imieniu organu, tj. podpisywanie pism z upoważnienia Wójta Gminy C.. W konsekwencji skoro wniosek złożony przez skarżącego dotyczył informacji publicznej, to organ powinien się do niego ustosunkować w przewidzianej prawem formie, czyli w razie odmowy udzielenia informacji, wydać decyzję, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej pismem z dnia [...] listopada 2011 r. bezspornie dokonano właśnie takiej odmowy. Zamieszczono w nim bowiem stwierdzenie, że informacja nie podlega udostępnieniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pismo to, choć nie zostało zatytułowane jako "decyzja", zawiera przy tym wszystkie konstytutywne elementy tego aktu administracyjnego, mianowicie oznaczenie organu, strony, rozstrzygnięcie w postaci wspomnianego stwierdzenia, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, a także "zdawkowe" uzasadnienie polegające na wskazaniu przyczyny rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik wytknął Sądowi pierwszej instancji, że nie rozważył tych wszystkich okoliczności, nie badając w ogóle ani charakteru informacji objętej wnioskiem, ani treści pisma z dnia [...] listopada 2011 r., pomijając w szczególności zupełnie kwestię, o czym to pismo rozstrzyga. Tymczasem skutkiem tego pisma było nieudostępnienie informacji publicznej, toteż należy je kwalifikować jako decyzję,

o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. Pełnomocnik podkreślić zarazem, że to, czy dana informacja stanowi informację publiczną, czy też nie, jest okolicznością obiektywną, wynikającą z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej,

i w efekcie niezależną od woli organu. Jeżeli więc organ stwierdza, że informacja taka nie podlega udostępnieniu, to podejmuje decyzję administracyjną. Wniosek, iż stwierdzenie to ma wyłącznie walor informacyjny, jest zatem błędne.

Podobne argumenty przywołał autor skargi kasacyjnej, uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Spostrzeżenia w tym zakresie rozpoczął jednak od nawiązania m.in. do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, zwłaszcza do poglądu, że sąd administracyjny

w uzasadnieniu wyroku powinien przedstawić nie tylko przebieg postępowania, ale też przyjęty przez siebie stan faktyczny sprawy i dokonać oceny ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego. W tym kontekście ponownie podkreślił, że Sąd pierwszej instancji powinien poddać analizie treść pisma z dnia [...] listopada 2011 r., a nie ograniczać się do generalnej konkluzji, iż ma ono charakter informacyjny. Z tego powodu przesłanki, które doprowadziły Sąd do tej konkluzji, pozostają dla strony nieznane

i można jedynie domniemywać, że przesądzające znaczenie w tym zakresie Sąd przypisał użytemu w piśmie słowu "informuję". Zdaniem pełnomocnika formuła zastosowana przez organ nie jest jednak istotna, gdyż na klasyfikację pisma wpływa wola nieudostępnienia żądanej informacji, którą organ w omawianym piśmie wyraził dostatecznie jasno. W związku z tym Sąd pierwszej instancji powinien również odpowiedzieć na pytanie, czy informacja objęta wnioskiem jest informacją publiczną.

Pełnomocnik skarżącego powtórzył, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera tych wszystkich rozważań, ograniczając się do przytoczenia przepisów prawa oraz do wspomnianych konkluzji ogólnych.

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jego autor zauważył, że art. 107 § 1 K.p.a. wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, które tym samym rozstrzygają, iż dany akt, niezależnie od jego nazwy, powinien być uznany za decyzję. W tych ramach ponownie przywołał swoje wcześniejsze argumenty mające przemawiać na rzecz tezy, że w treści pisma z dnia [...] listopada 2011 r. można wyodrębnić wszystkie te elementy, w szczególności rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, czyli odmowę udzielenia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w punkcie wyjścia odnotować wypada, że wszystkie one w istocie kwestionują jeden zasadniczy element rozstrzygnięcia podjętego zaskarżonym wyrokiem, tj. sposób, w jaki Sąd pierwszej instancji zakwalifikował pismo Sekretarza Gminy C. z dnia [...] listopada 2011 r. w części dotyczącej przyczyn nieudostępnienia niektórych informacji, których udzielenia wnioskodawca domagał się we wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. Zdaniem pełnomocnika skarżącego Sąd – akceptując stanowisko wyrażone

w zaskarżonym postanowieniu, że nie było ono decyzją odmawiającą udzielenia informacji publicznej, lecz jedynie pismem informującym, iż żądane dane takiej informacji nie stanowią – naruszył powołane w skardze kasacyjnej przepisy tak prawa materialnego, jak i procesowe. W jego ocenie wszak w świetle art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy dane te powinny być uznane za informację publiczną, co Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a., powinien należycie rozważyć w uzasadnieniu wyroku, i w konsekwencji nie oddalać skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., lecz, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylić zaskarżone postanowienie, wskazując organowi, że w myśl art. 16 ustawy i art. 107

§ 1 K.p.a. pismo z dnia [...] listopada 2011 r. było decyzją administracyjną

i zobowiązując go w efekcie do rozpoznania odwołania wywiedzionego od tej decyzji.

Przedstawione rozumowanie strony skarżącej nie podważa przy tym co do zasady zapatrywań Sądu pierwszej instancji w pozostałym zakresie, dotyczącym trybów, jakie powinny znaleźć zastosowanie odnośnie do wniosku strony o udzielenie informacji. Pełnomocnik nie polemizuje z poglądem, że decyzję administracyjną

w takich sprawach wydaje się tylko wówczas, gdy organ odmawia udzielenia informacji publicznej z powodów wymienionych w ustawie lub umarza postępowanie, natomiast w pozostałych przypadkach podejmuje jedynie tzw. czynności materialno-techniczne, za które należy uznać także pismo informujące wnioskodawcę o tym, iż informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej. Sprowadza to kwestię poddaną osądowi Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu kasacyjnym do rozstrzygnięcia charakteru prawnego pisma z dnia [...] listopada

2011 r., a ściślej do zaliczenia go do jednej z dwóch ostatnio wspomnianych form działania administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę, jaką w tej materii wyraził Sąd pierwszej instancji, choć dostrzega, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera pogłębionej analizy treści pisma z dnia [...] listopada 2011 r. Wbrew przekonaniu pełnomocnika skarżącego interpretacja tego pisma przeprowadzona

w jego całokształcie nie pozwala bowiem przyjąć, że Sekretarz Gminy C. wydał z upoważnienia Wójta tej Gminy decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przyznać jednak trzeba, że wniosek ten nie wynika jasno z treści pisma, które – pomimo lakoniczności czy wręcz zdawkowości podnoszonej w skardze kasacyjnej – nie zostało zredagowane w sposób jednoznaczny i wolny od wewnętrznych sprzeczności. Najpoważniejsze wątpliwości budzi pierwsze z trzech zdań poświęconych wyjaśnieniu przyczyn, dla których nie uwzględniono wniosku

z dnia [...] listopada 2011 r. o udzielenie informacji na temat obecności w pracy P. G. Sekretarz Gminy C. poinformował w nim wszak wnioskodawcę, "iż ze względu na prywatność osoby fizycznej dane te nie podlegają udostępnieniu". Formuła ta, co akcentuje pełnomocnik skarżącego, może sugerować, że organ nawiązał do przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej przewidzianej w art. 5 ust. 2 ustawy, lecz jest tak tylko wtedy, gdy odczytuje się ją w oderwaniu od dwóch pozostałych zdań. Zestawienie jej z dalszą częścią wypowiedzi dowodzi, że intencje organu były inne. Oto już w drugim zdaniu postawił on tezę, że "lista obecności pracowników nie jest dokumentem urzędowym", która doprowadziła go

w trzecim zdaniu do podsumowującej cały wywód konkluzji, mającej kluczowe znaczenie dla kwalifikacji pisma z dnia [...] listopada 2011 r. Według niej "informacje w tym zakresie w ogóle nie stanowią informacji publicznej". W świetle całej treści pisma z dnia [...] listopada 2011 r. wzmianki o prywatności i o nieurzędowym charakterze dokumentu były więc jedynie argumentem mającym przemawiać na rzecz oceny, że wniosek z dnia [...] listopada 2011 r. nie dotyczy informacji publicznej, co z kolei miało uzasadniać niemożność pozytywnego załatwienia wniosku. Było więc to wyłącznie pismo informacyjne.

Dalsze znaczenie miało to, czy stanowisko zawarte w tym piśmie było trafne. Sąd pierwszej instancji, tak jak wcześniej uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, słusznie pozostawił ten aspekt zagadnienia poza zakresem swoich rozważań, gdyż nie mieści się on w granicach sprawy, w której orzekał, ograniczających się do omówionych wyżej kwestii natury formalnej. Zasadnie odwołał się przy tym do utrwalonej linii orzeczniczej, przyjmującej, że jeżeli strona nie zgadza się z zapatrywaniem organu, iż żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej, może dochodzić swoich praw wnosząc skargę na bezczynność organu i tylko w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym można dokonać kwalifikacji żądanych informacji. Linię tę reprezentują np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1864/11, LEX nr 1149262 i postanowienia tego Sądu z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, LEX nr 606370, z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2592/12, LEX nr 1247152 i z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2437/12, LEX nr 1269651. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 marca 2010 r. Sąd, nawiązując do orzecznictwa i literatury, podkreślił, że skarga na bezczynność może być wykorzystana nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także po to, by podważyć stanowisko organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych, czyli w istocie by poddać ocenie sądu administracyjnego spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego. Z kolei w uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 października 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie

z którym przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie sąd powinien ocenić charakter prawny działań podjętych przez organ i dokonać ich kwalifikacji

z punktu widzenia swojego zakresu właściwości. W konsekwencji w przypadku, gdy skarga dotyczyła pisma informującego o tym, że informacja, której udzielenia strona się domaga, nie stanowi informacji publicznej, sąd, przestrzegając swojej kognicji, nie może tego stanowiska weryfikować. Identycznie było w niniejszej sprawie,

w której przedmiotem skargi było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...] listopada 2011 r. Ocena, czy postanowienie to było zgodne z prawem, sprowadza się przecież tylko do rozważenia tego, czy pismo to może być uznane za decyzję. Wykluczenie tej możliwości i wykazanie, że stanowi ono innego rodzaju formę działania administracji publicznej, prowadzi do oczywistego wniosku, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, niezależnie od tego, czy stanowisko wypowiedziane w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. jest zasadne. Nie pozbawia to przy tym strony gwarancji procesowych, tak samo jak nie ogranicza ich załatwienie jej wniosku przez organ w drodze czynności materialnotechnicznej, czyli bez wydawania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, lecz strona powinna skorzystać z właściwego instrumentu prawnego dochodzenia swych praw, jakim w omawianej sytuacji jest skarga na bezczynność (por. P. Brzozowski, glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 19/10, Gdańskie Studia Prawnicze Przegląd Orzecznictwa z 2011 r. nr 2 s. 73-81). Skądinąd skarżący powinien być świadomy trybu, jaki winien znaleźć zastosowanie w rozpatrywanym przypadku, ponieważ wielokrotnie składał skargi na bezczynność organu. Poza takimi skargami związanymi z postępowaniem w przedmiocie innych informacji, których udostępnienia domagał się on w piśmie z dnia 17 listopada

2011 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 45/12 i IV SAB/Wr 44/13, a nadto IV SAB/Wr 66/12 i akt IV SAB/Wr 71/12), odnotować przede wszystkim wypada skargę na bezczynność Wójta Gminy C. w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] września 2011 r., uwzględnioną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11.

Podsumowując, nie można przychylić się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, sprowadzającego się w istocie do próby wykazania, że wniosek z dnia [...] listopada 2011 r. dotyczył informacji publicznej, a także zarzutu procesowego odniesionego do art. 141 § 4 P.p.s.a., podnoszącego, iż Sąd pierwszej instancji nie rozważył tej okoliczności i przez to błędnie ocenił charakter prawny pisma z dnia [...] listopada 2011 r. Dowiedziono bowiem wyżej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku – pomimo dostrzeżonych mankamentów, jeżeli chodzi o analizę treści pisma – jest w tym zakresie wystarczające i zawiera prawidłowe wnioski co do charakteru tego pisma, które zostały przekonująco i jasno uargumentowane. W konsekwencji chybiony jest również drugi zarzut procesowy, mający za podstawę przekonanie, iż rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd powinno być odmienne.

Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.