Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1004/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.133 par.1, art.134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.15zzs4 ust.2
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art.2 pkt 5, art.6 pkt 2, art.50 ust.1, art.52 ust.1-3, art.53 ust.3, art.54 pkt 2 lit.d, art.56
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi G. S.j na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 lipca 2021 r. wydaną przez Wójta Gminy D. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8, art. 54, art. 55, art. 56, art. 57 i art. 58 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania decyzji Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania decyzji Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako: u.g.n.), po rozpoznaniu wniosku (...) S.A. Oddział w O. (dalej jako: Spółka lub inwestor), ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie projektowanej kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15 kV o długości 2800m oraz budowie stanowisk słupowych (2 sztuki), na działkach nr (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) położonych w obrębie R., gmina D., określoną w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji podano, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że planowana inwestycja ma na celu zmniejszenie ilości niezasilanych odbiorców i czasu niedostarczanej do nich energii na wypadek prac planowanych i awaryjnych. Tym samym, stanowi ona działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym). Zatem w ocenie organu I instancji jest to inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 4 u.g.n. Podniesiono, że stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wskazano również, że projekt decyzji został uzgodniony z odpowiednimi organami współdziałającymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. S. (dalej jako: strona lub skarżąca), będąca właścicielką działki nr (...), wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Przedmiotowej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 6 u.g.n. przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że projektowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji prawa własności przysługującego stronie w stosunku do działki nr (...), na której planowane jest przeprowadzenie inwestycji, a także brak uczynienia zadość potrzebie ochrony interesu prawnego strony poprzez wydanie decyzji, w której wybrano najgorszy dla strony wariant oraz naruszenie w ten sposób konstytucyjnej zasady proporcjonalności w ograniczeniu korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, a także konstytucyjnej zasady ochrony własności;

- art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego związanego z terenem, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a zatem brak podjęcia przez organy postępowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w wyniku czego nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. Prawidłowo ukształtowane postępowanie, w tym wnikliwe przeprowadzenie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, doprowadziłoby bowiem do ujawnienia okoliczności, że możliwe jest przeprowadzenie inwestycji w sposób mniej uciążliwy dla strony, a zatem w sposób odpowiadający interesowi prawnemu strony i właściwej ochronie prawa własności wynikającej z zasad określonych w Konstytucji RP; ponadto uzasadnienie decyzji powinno w sposób dogłębny i wyczerpujący opisywać przeprowadzoną analizę, jak również wyjaśniać, dlaczego wariant zaproponowany przez skarżącą został odrzucony;

- art. 10 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, brak wyznaczenia terminu na ustosunkowanie się co do zebranych dowodów i tym samym uniemożliwienie stronie wypowiedzenia o ich mocy dowodowej przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Strona podniosła, że organ I instancji ponownie wydał taką samą decyzję, nie stosując się do zaleceń organu odwoławczego wyrażonych w decyzjach kasacyjnych. Zdaniem strony inwestor nie wykazał, że planowana inwestycja nie służy zaspokojeniu interesów mieszkańców gminy, gdyż sam fakt, że mieści się ona w katalogu art. 6 ust. 2 u.g.n. nie jest wystarczający do uznania jej za inwestycję celu publicznego. Strona zaznaczyła, że obok jej działki znajduje się już sieć elektroenergetyczna 15kV. Nieprawdziwe jest zatem twierdzenie, że projektowana kablowa sieć elektroenergetyczna 15kV ma na celu zmniejszenie ilości niezasilanych odbiorców. Wskazała także, że nie dokonano niezbędnych pomiarów oddziaływania pola elektromagnetycznego na środowisko zgodnie z wymogami ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku. Ponadto organ I instancji nie zbadał sposobu zagospodarowania działek, przez które ma przebiegać inwestycja, jak również aktualnej funkcji przedmiotowego terenu.

Decyzją z 5 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny rozpoznawanej sprawy oraz przytoczył obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Wskazano, że organ I instancji dokonał należytych ustaleń oraz wyczerpująco przedstawił stan faktyczny i prawny terenu, przez który przebiegać ma inwestycja. Materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że są to głównie grunty rolne klasy IV, V, VI, a zatem nie wymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Niemniej w tym zakresie projekt decyzji został uzgodniony z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych. Organ dokonał także analizy stanu prawnego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji z uwzględnieniem m.in. przepisów o ochronie przyrody, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawy prawo geologiczne i górnicze, itp. W świetle tych regulacji wskazano m.in., że, teren ten nie jest objęty ochroną konserwatorską, inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest to obszar górniczy, czy obszar zagrożony osuwaniem się mas ziemnych. Natomiast w związku z tym, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze objętym formą ochrony przyrody (Zespół Przyrodniczo - Krajobrazowy Rzeka B. i Jezioro B.), projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W ocenie Kolegium ustalenia organu I instancji prowadzą do wniosku, że przedmiotowe zamierzenie spełnia wymogi określone przepisami u.p.z.p., co uzasadniało wydanie decyzji uwzględniającej wniosek inwestora. Podkreślono, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, zaś przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zatem możliwe jedynie wówczas, gdy organy stwierdzą, że dla terenu inwestycji obowiązują przepisy, które wprost wyłączają możliwość realizacji tam tego rodzaju zamierzenia. Podano, że rozpoznając wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie ocenia celowości i zasadności realizacji zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań; jest wnioskiem związany i może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa. Organy wydające decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają możliwości uwzględnienia żądań zainteresowanych podmiotów (właścicieli gruntów) co do np. zmiany przebiegu linii, jej przebudowy z napowietrznej na podziemną, bądź też ingerowania w projektowaną inwestycję w inny sposób niż to przewidują przepisy prawa. Dla wydania decyzji pozytywnej nie jest także konieczne uzyskanie zgody pozostałych stron postępowania, w tym właścicieli nieruchomości, przez które ewentualnie przebiegać będzie linia. Nie ma również podstaw prawnych ku temu, aby w postępowaniu badać wpływ planowanej inwestycji na komfort użytkowania lub wartość gruntów. Wskazano, że projekt decyzji uzyskał wszystkie wymagane przepisami uzgodnienia. Kolejnym etapem realizacji zamierzenia będzie przeprowadzenie postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym, który będzie badał dopuszczalność realizacji tego zamierzenia w aspekcie m.in. warunków technicznych. Natomiast decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego może rodzić konsekwencje w zakresie prawa własności (związane z ograniczeniem tego prawa, a w ostateczności nawet z jego pozbawieniem), jednakże zawsze za odszkodowaniem, o którego wysokości nie są władne wypowiadać się organy lokalizujące.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego związanego z terenem, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a zatem brak podjęcia przez organy postępowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w wyniku czego nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy;

- naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w sprawie przez organ I instancji, brak wyznaczenia terminu na ustosunkowanie się co do zebranych dowodów i tym samym uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia o ich mocy dowodowej przed wydaniem decyzji przez organ I instancji;

- naruszenie art. 6 u.g.n. przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że projektowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego;

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji prawa własności przysługującego skarżącej w stosunku do działki nr (...), na której planowane jest przeprowadzenie inwestycji, a także brak uczynienia zadość potrzebie ochrony interesu prawnego skarżącej poprzez wydanie decyzji, w której wybrano najgorszy dla skarżącej wariant, co narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności w ograniczeniu korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, a także konstytucyjną zasadę ochrony własności.

W uzasadnieniu skarżąca ponowiła zarzuty wraz z argumentacją przedstawione uprzednio w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreśliła, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie ustosunkował się do naruszenia przez organ I instancji zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, w szczególności nie zawiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie ani nie wyznaczył terminu na wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego. Nie wskazano też, czy inwestor uzupełnił przedmiotowy wniosek i przedstawił jakiekolwiek dowody na okoliczność, że planowana inwestycja ma charakter publiczny. W ocenie skarżącej inwestor nie wykazał, że realizacja planowanego przedsięwzięcia służy zaspokojeniu interesów mieszkańców całej gminy, a nie tylko zaspokojeniu interesu prywatnego, gdyż sam fakt, że inwestycja mieści się w katalogu art. 6 ust. 2 u.g.n. nie jest wystarczający do uznania danej inwestycji za inwestycję celu publicznego. Skarżąca wskazała, że obok jej działki znajduje się już sieć elektroenergetyczna 15 kV, błędne jest zatem twierdzenie inwestora, że projektowana kablowa sieć elektroenergetyczna 15 kV ma na celu zmniejszenie ilości niezasilanych odbiorców, zaś dublowanie obecne istniejącej infrastruktury narusza istotny interes mieszkańców gminy. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nadal nie wynika, że badaniu podlegała kwestia tego, czy inwestycja w zakresie, w jakim została określona we wniosku, jest w stanie realizować usługi elektroenergetyczne, choćby na poziomie lokalnym. Planowana inwestycja ma przechodzić bowiem tylko przez kilka działek, nie jest zatem jasne w jaki sposób linia energetyczna ma zasilać całą gminę. Ponadto nie uzupełniono wniosku poprzez dokonanie niezbędnych pomiarów oddziaływania pola elektromagnetycznego na środowisko zgodnie z wymogami ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Organ odwoławczy pominął również fakt, że istnieje możliwość budowy sieci elektroenergetycznej na granicy działki w sposób najmniej inwazyjny dla stron postępowania. Podniesiono także, że na organie ciąży obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z jej procesowych uprawnień, w tym czynnego udziału w postępowaniu, zaś możliwość uznania danej okoliczności za udowodnioną w postępowaniu administracyjnym uzależniona jest od umożliwienia stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, która to zasada obowiązuje także w postępowaniu odwoławczym. Przed wydaniem decyzji organ zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Pismem z 26 stycznia 2022 r. inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości, podnosząc że sprawa jest typowa, a przesłanki wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego były wielokrotnie przedmiotem wykładni w orzecznictwie.

W piśmie z 21 czerwca 2022 r. skarżąca podtrzymała wniesioną skargę zarzucając, że organy obydwu instancji nie podjęły niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w wyniku czego w szczególności nie wyjaśniono, na jakiej podstawie uznano, że projektowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. W ocenie skarżącej zdublowanie obecne istniejącej linii energetycznej w tej samej lokalizacji i o takim samym napięciu, nie spowoduje żadnej korzyści dla mieszkańców gminy, a jedynie wyrządzi dodatkowe straty związane z ograniczeniem upraw rolnych na tym terenie. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu określonego w art. 6 u.g.n. oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który nakazuje uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego. Jednocześnie skarżąca podniosła, że nie został jej zapewniony czynny udział na każdym etapie postępowania, nie informowano jej o zebranych dowodach, nie wyznaczono terminów w celu ustosunkowania co do materiałów przedstawionych przez inwestora. Ponadto pominięto właścicieli gruntów sąsiednich, którzy nie wyrazili swojego stanowiska w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie zaś do art. 15zzs⁴ ust. 3 tej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie skarżąca wprawdzie złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy, a organ podał, że posiada możliwości techniczne odbywania rozpraw zdalnie, ale w piśmie z 19 maja 2022 r. skarżąca oświadczyła, że nie posiada możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Pozostali uczestnicy postępowania nie udzielili odpowiedzi na pytanie Sądu odnośnie do możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. W tych okolicznościach, z uwagi na treść wyżej powołanych przepisów, wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość oraz w związku z koniecznością terminowego załatwienia sprawy, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne, umożliwiając jednocześnie stronom przedstawienie na piśmie swojego stanowiska.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi szczególny rodzaj decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. inwestycjami celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (zob. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 1648/15 oraz I OSK 1650/15, wyrok NSA z 25 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2967/12, dostępne w Internecie). Zatem realizowanie budowy sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Przy czym dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Podobnie nie ma znaczenia, czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy (zob. wyroki NSA z 12 października 2016 r. sygn. akt I OSK 697/15 oraz I OSK 796/16, dostępne w Internecie). Zważyć należy, że realizacja inwestycji polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej ma na celu poprawę bezpieczeństwa energetycznego, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu i tym samym, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Niewątpliwie występuje w tym przypadku zarówno interes społeczny, jak i gospodarczy, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1244/15, dostępne w Internecie). Podkreślić ponadto należy, że inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym może być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy, społeczności lokalnej (por. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 672/11, dostępny w Internecie). Przy czym inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15, dostępny w Internecie). Lokalizacja inwestycji celu publicznego jest dopuszczalna, nawet gdy nie będzie harmonizowała z otoczeniem, bez względu na oczekiwania społeczno-gospodarcze, czy kompozycyjno-estetyczne, do których nawiązuje definicja ładu przestrzennego zawarta w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jeżeli tylko lokalizacji inwestycji celu publicznego nie sprzeciwiają się przepisy odrębne.

W niniejszej sprawie kwestionowane przez skarżącą przedsięwzięcie polega na budowie kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15kV o długości 2800 m oraz budowie 2 sztuk stanowisk słupowych na wskazanych we wniosku działkach. W świetle powyższych uwag oraz biorąc pod uwagę wniosek oraz dokumentację przedłożoną przez inwestora nie ma wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja mieści się w katalogu celów publicznych, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Niewątpliwie inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowców w zakresie bezpieczeństwa energetycznego. Nie ma przy tym znaczenia – jak wskazano wyżej - że dotyczy ona jedynie określonej grupy mieszkańców gminy. Oceny co do charakteru przedmiotowego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego nie zmienia także podnoszona przez skarżącą okoliczność, że obok działki skarżącej znajduje się już sieć elektroenergetyczna 15 kV, a zatem projektowana kablowa sieć elektroenergetyczna 15 kV stanowi – w ocenie skarżącej - dublowanie obecnie istniejącej infrastruktury. Jak bowiem wskazał inwestor we wniosku, planowana inwestycja ma na celu zmniejszenie ilości niezasilonych odbiorców i czasu niedostarczonej energii na wypadek prac planowych lub awaryjnych. Jest ona zatem niezbędna z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego mieszkańców i służy rozwojowi ekonomicznemu regionu, a tym samym, ma charakter ogólnospołeczny. Ponadto wydana decyzja spełnia wymogi określone w przepisach art. 50 – 58 u.p.z.p. Stosownie do art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji w zakresie wskazanym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Przy czym w myśl art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Ponadto zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji należy poprzedzić analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza ta polega na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym, co skutkuje przywołaniem w treści decyzji stanu prawnego i sposobu zagospodarowania terenu, wskazaniem właścicieli tych działek oraz sposobu zagospodarowania każdej działki z osobna (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 832/17, dostępny w Internecie). Przeprowadzona w toku ponownego rozpoznania przez organ I instancji niniejszej sprawy analiza jest wystarczająca do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami administracyjnego prawa materialnego, kwalifikowanymi jako przepisy odrębne. Organ I instancji dokonał również wszystkich niezbędnych uzgodnień, a mianowicie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, melioracji oraz organem właściwym w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W tej sytuacji, wobec treści art. 56 u.p.z.p., organ nie mógł odmówić ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu odnośnie do przebiegu projektowanej sieci elektroenergetycznej należy podkreślić, że organ rozpoznający wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ocenia celowości i zasadności realizacji zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1654/15, dostępny w Internecie) organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice tego wniosku. Nie może zatem samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji inwestycji. Ponadto organ nie jest zobligowany do badania przedstawianych przez strony alternatywnych lokalizacji planowanej inwestycji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2437/14, dostępny w Internecie) wskazano, że stosownie do art. 56 zd. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Jednocześnie stosownie do art. 56 zd. 1 u.p.z.p., przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a to z kolei oznacza, że zasady i wartości określone w tym przepisie same w sobie nie mogą stanowić skutecznej przeszkody dla wydania decyzji pozytywnej. W przypadku inwestycji celu publicznego przewagę uzyskuje publiczny cel, jakiemu służyć ma planowana inwestycja. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przyjmuje się, że nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p. - zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 460, s. 533-534). W konsekwencji wydanie tej decyzji nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, objętej planowaną inwestycją, jest też dopuszczalne pomimo jego sprzeciwu. W decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosownie do art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., określa się jednak warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wynikające z przepisów odrębnych.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że przebieg planowanej sieci elektroenergetycznej nie narusza przepisów prawa. Natomiast odnosząc się do kwestionowania przez skarżącą przebiegu linii elektroenergetycznej przez należącą do niej działkę ze względu na naruszenie przysługującego jej prawa własności wyjaśnić należy, że brak jest stosownych regulacji nakazujących organowi uwzględnienie podniesionych zarzutów. Organ określił w zaskarżonej decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 4 decyzji organu I instancji), a zatem zabezpieczył interesy m.in. skarżącej jako jednej ze stron postępowania w zakresie określonym przepisami u.p.z.p. Organ nie miał natomiast możliwości, z wyżej podanych względów, uwzględnienia żądań skarżącej co do zmiany przebiegu planowanej linii elektroenergetycznej. Skarżącej należy przy tym wyjaśnić, że prawo własności i związane z tym uprawnienia nie mają charakteru absolutnego. Możliwość ingerencji w prawo własności zostało wprost dopuszczone w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości na realizację celów publicznych z obowiązkiem wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Z uwagi na cel publiczny art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza też ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z kolei art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jak wynika z analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, fragment działki nr (...), stanowiącej własność skarżącej, stanowią grunty orne klasy V(RV) i VI (RVI) oraz nieużytki, teren jest użytkowany rolniczo i jest niezabudowany. Należy zatem uznać, że ustalenie przebiegu linii elektroenergetycznej przez niezabudowaną, rolną działkę skarżącej nie narusza istoty prawa własności skarżącej. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 711/20, dostępny w Internecie), w którym odniesiono się do inwestycji drogowej, która także jest inwestycją celu publicznego, oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję celu publicznego działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. NSA podkreślił, że w celu wykazania naruszenia prawa własności należy wskazać, który konkretnie przepis przewidujący określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora oraz kontrola sądu odnośnie do legalności decyzji lokalizacyjnej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań.

Niezasadne jest także powoływanie się przez skarżącą na naruszenie przepisów Prawa ochrony środowiska w zakresie pomiarów oddziaływania elektromagnetycznego. Jak wskazano w decyzji – inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać środowisko. Tym samym wydanie przedmiotowej decyzji nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity na dzień wydania decyzji Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.).

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. w zakresie zapewnienia stronie udziału w sprawie wyjaśnić należy, że wprawdzie w aktach sprawy brak jest zawiadomienia o zakończeniu postępowania przez organ I instancji oraz poinformowania o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Skarżąca nie wskazała jednak, w jaki sposób mogło to wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sytuacji gdy sprawa była rozpoznawana po raz kolejny. Takiego wpływu wskazanego uchybienia na treść rozstrzygnięcia nie sposób dopatrzeć się także w odniesieniu do decyzji Kolegium, które w ogóle nie prowadziło postępowania dowodowego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zupełnie bezzasadne jest także powoływanie się przez skarżącą na okoliczności dotyczące innych stron postępowania. Legitymacja skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej decyzji ograniczona jest do jej własnego interesu prawnego, a ten odnosi się wyłączenie do ewentualnego naruszenia prawa przysługującego skarżącej, a nie innym podmiotom. W związku z tym Sąd nie może się odnieść do podniesionych zarzutów w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa.

W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.