Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 800/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz(spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 11/09 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 11/09 oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2008 r. wydaną w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wójt Gminy Zielona Góra ostateczną decyzją z dnia [...] października 2007 r. zatwierdził projekt podziału, należącej do R. K., działki nr [...] położonej w Z., gmina Zielona Góra na działki o numerach [...]-[...].

W dniu [...] kwietnia 2008 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości wyżej wskazanej działki na skutek jej podziału, a decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Wójt Gminy Zielona Góra ustalił opłatę adiacencką w wysokości 7.840,00 złotych.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekło o uchyleniu decyzji Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, iż skoro aktualnie obowiązujący art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze. zm.) – zwanej dalej również ustawą, przewiduje, że stawka procentowa nie może być większa niż 30% to decyzja organu ustalająca opłatę z zastosowaniem 40% jest wadliwa.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r. Wójt Gminy Zielona Góra, na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 1 uchwały Nr VI/65/2007 Rady Gminy Zielona Góra z dnia 30 marca 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału (Dz. Urz. Województwa Lubuskiego Nr 40, poz. 682) oraz art. 104 k.p.a., ustalił R. K. opłatę adiacencką w wysokości 7.840,00 zł.

Wójt Gminy podał, że z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 88.800 zł, natomiast po podziale wartości nieruchomości wynosi 108.400 zł, w związku z czym podział nieruchomości spowodował, że jej wartość wzrosła o 19.600 zł.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Zatem do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W sprawie decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu [...] października 2007 r. Obowiązywała wtedy uchwała Nr VI/65/2007 Rady Gminy Zielona Góra z dnia 30 marca 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, która przewidywała stawkę opłaty w wysokości 40% różnicy wartości nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji złożył R. K.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, przy czym zaznaczyło, że przy wydawaniu decyzji nie podzieliło swego stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Tym razem organ odwoławczy zaakceptował i podzielił argumentację organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim R. K. zakwestionował rozstrzygnięcie Kolegium jako sprzeczne z przepisami prawa oraz z wcześniejszą decyzją tego Kolegium z dnia [...] czerwca 2008 r. Podkreślił, że uchwała Rady Gminy Zielona Góra z dnia [...] marca 2007r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, od dnia [...] października 2007 r. stała się sprzeczna z ustawą, zatem przestała obowiązywać. Tym samym nie było możliwe wydanie decyzji o ustaleniu opłaty z zastosowaniem stawki 40%.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło o jej oddalenie.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że istota obowiązku uregulowanego w art. 98a ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) sprowadzała się do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.:

1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela,

2) obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale stało się prawomocne, uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

W przekonaniu Sądu, ocena organów, że w sprawie zostały spełnione te przesłanki była trafna. Fakt zmiany wartości nieruchomości został wykazany dowodem w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność wzrostu wartości nieruchomości oraz ustalone przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, pozostają w sprawie bezsporne.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzuty odwołania i skargi koncentrowały się wyłącznie na kwestii związanej z obowiązywaniem na dzień wszczęcia postępowania (kwiecień 2008 r.) oraz wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej, tj. [...] września 2008 r. - uchwały Rady Gminy Zielona Góra z dnia 30 marca 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, ustalającej 40% stawkę opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Sądu, zarzuty podnoszone przeciwko wskazanej uchwale są chybione. Została ona bowiem uchwalona na podstawie obowiązującego w dniu jej podjęcia art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Co istotne uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, który wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2007 r.

Stosownie do art. 98 a ust. 1 zdanie 2 ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały - wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Uchwała z 30 marca 2007 r. została zatem podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Ustalona nią stawka opłaty adiacenckiej w wysokości 40% różnicy wartości nieruchomości, obowiązywała zarówno w dacie dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości, jak i w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. W ocenie Sądu, nie można przyjąć, iż zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), w wyniku której z dniem 22 października 2007 r. zmianie ulegała treść przepisu art. 98a ustawy, spowodowała "automatycznie" utratę mocy obowiązującej wskazanej uchwały Rady Gminy Zielona Góra. Należy uwzględnić również charakter tej nowelizacji. Zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. a ustawy nowelizującej, art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzymał brzmienie: "opłacie adiacenckiej - należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości". Na mocy art. 1 pkt 38 ustawy nowelizującej art. 98a ust. 1 ustawy otrzymał brzmienie: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie do art. 98a dodano ust. 1a w brzmieniu: "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne".

W ocenie Sądu, ustawodawca dokonując zmiany wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej uwzględnił fakt obowiązywania wcześniej uchwalonych przez właściwe rady gminy aktów prawa miejscowego, przewidujących wyższe stawki procentowe i stan taki zaakceptował. Nie można bowiem kwestionować okoliczności, iż w sytuacji, gdy w dacie decyzji o podziale obowiązywała uchwalona uchwałą rady właściwej gminy konkretna dla obszaru danej gminy stawka procentowa, to była ona znana właścicielowi nieruchomości. Miał on zatem pełną świadomość co do konsekwencji finansowych związanych z dokonaniem podziału nieruchomości. Późniejsza zatem nowelizacja przepisów ustawy, która ograniczyła maksymalny pułap wysokości opłaty nie wpływa ujemnie na jego sytuację, nie stawia go w gorszej sytuacji prawnej niż w dacie kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna.

Sąd powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r. SK 19/2006, stwierdzający niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP). Trybunał uznał, że zasada równości nie powinna być rozumiana w sposób, który uniemożliwiałby ustawodawcy wprowadzanie rozwiązań korzystniejszych dla podmiotów stosunków prawnych z uwagi na to, że wcześniej pewna kategoria osób dostosowała swoje działania do regulacji mniej korzystnych lub poniosła pewne negatywne konsekwencje tej regulacji. Założenie takie prowadziłoby do nadmiernej petryfikacji porządku prawnego, konieczności utrzymywania pewnych regulacji prawnych, bardziej ingerujących w prawa i wolności obywatelskie, które nie byłyby już uzasadnione, tylko z uwagi na rzekomą konieczność analogicznego traktowania w nieograniczonej czasowo przyszłości osób w podobnej sytuacji faktycznej.

Tym samym wskazana nowelizacja nie zmieniała dotychczasowej treści normatywnej dotyczącej kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Nie odpadła zatem podstawa materialnoprawna dająca kompetencję radzie gminy do ustalania stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, a jedynie zmienił się od dnia 22 października 2007 r. dopuszczalny górny poziom wysokości stawki procentowej. Ustawodawca w art. 98a ust. 1a, jednoznacznie uregulował przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej i zasady jej naliczania w stosunku do nieruchomości, których podziału dokonano przed wejściem w życie ustawowo obniżonej stawki. Dla oceny praw i obowiązków właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi istotny jest stan prawny obowiązujący w dacie dokonania podziału, a nie w dniu orzekania o opłacie adiacenckiej.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

R. K., reprezentowany przez adwokata M. S., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i uznanie, że do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową wynikającą z uchwały rady gminy, obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie stało się prawomocne, bez względu na to, czy stawka ta nie przekracza maksymalnego pułapu 30% wprowadzonego przez ustawodawcę w znowelizowanej ustawie o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że opłata adiacencka nie powinna być wyższa niż 30% różnicy wartości nieruchomości;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się Sądu pierwszej instancji do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.;

- art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zarzuty odwołania koncentrowały się jedynie na kwestii związanej z obowiązywaniem na dzień wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji o opłacie adiacenckiej uchwały Rady Gminy Zielona Góra z dnia 30 marca 2007 r., gdy faktycznie skarżący kwestionował wysokości naliczonej opłaty adiacenckiej.

Argumentując zarzuty skarżący kasacyjnie podniósł, że po nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 22 października 2007 r. do ustalenia opłaty należy stosować stawkę w maksymalnej wysokości 30%, nawet na podstawie uchwały ustalającej wcześniej wyższą stawkę. Za takim odczytaniem spornych przepisów ustawy przemawia wykładnia językowa i celowościowa. Za taką interpretacją przemawia też uzasadnienie projektu przedmiotowej nowelizacji.

Co istotne ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, pozwalających na stosowanie stawek opłat wyższych niż 30 % do stanów faktycznych powstałych przed dniem jej wejścia w życie.

Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, że od 22 października 2007 r. obowiązuje uchwała Rady Gminy Zielona Góra przewidująca, że stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30%.

W ramach uzasadnienia drugiego zarzutu skargi kasacyjnej skarżący podał, że Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach pominął stanowisko wyrażone przez SKO w Zielonej Górze w decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2008 r. W szczególności Sąd nie wyjaśnił, dlaczego wykładnia art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana w tej decyzji nie zasługuje na aprobatę.

Uzasadniając trzeci zarzut skargi kasacyjnej skarżący zauważył, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zarzuty odwołania, a następnie skargi, koncentrowały się wyłącznie na kwestii obowiązywania w dniu wszczęcia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchwały Nr VI/65/2007 Rady Gminy Zielona Góra z dnia 30 marca 2007 r. ustalającej wysokość tej opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. ( a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

W związku z tym, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena prawidłowości zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego możliwa jest po przesądzeniu, czy postępowanie sądu było obarczone wadami proceduralnymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji, że zarzuty odwołania a następnie skargi koncentrowały się wyłącznie na kwestii związanej z obowiązywaniem na dzień wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej uchwały Rady Gminy Zielna Góra z dnia 30 marca 2007 r., podczas, gdy skarżący kwestionował przede wszystkim wysokość naliczonej opłaty adiacenckiej konsekwentnie argumentując, że powinna ona wynosić 30% różnicy wartości nieruchomości po podziale, a nie 40%.

W pewnym aspekcie zarzut niniejszy jest trafny, co jeszcze nie oznacza, że zasadny w znaczeniu takim, iż może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku. Mianowicie istota rozpoznawanej sprawy nie sprowadza się do obowiązywania uchwały Rady Gminy Zielona Góra z dnia 30 marca 2007 r. w dacie wszczęcia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz głównym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia czy w dacie orzekania o opłacie adiacenckiej zgodnym z prawem było przyjęcie do ustalenia tej opłaty stawki procentowej określonej tą uchwałą. Niniejsza uchwała określała bowiem stawkę procentową na 40%, zaś obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidywał maksymalną wysokość stawki procentowej na 30%.

Poza sporem pozostaje kwestia, że od dnia 22 października 2007 r., w związku ze zmianą treści art. 98a ust. 1 omawianej ustawy, obowiązuje uchwała Rady Gminy Zielna Góra, przewidująca 30% wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Zatem oczywistym jest, że w kwietniu 2008 r. nie obowiązywała na terenie Gminy Zielona Góra uchwała przewidująca stawkę w wysokości 40%. Jednakże, jaki już wyżej zaznaczono nie tego zagadnienia dotyczy istota sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął jednak istotę sprawy. W związku z tym należy uznać, że posłużenie się pojęciem obowiązywania uchwały Rady Gminy Zielona Góra z dnia 30 marca 2007r. stanowi pewne uproszczeniem myślowe nie wpływające w żaden sposób na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej, rozstrzygając w granicach sprawy i tym samym nie naruszył art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Kwestia zasadności rozstrzygnięcia merytorycznego stanowi zaś przedmiot podlegający kontroli w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, 8 i 11 k.p.a. przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja SKO w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2008 r. Podzielając stanowisko organu wyrażone w kontrolowanej decyzji Sąd jednocześnie dał wyraz temu z jakich względów podziela określony pogląd, co automatycznie oznacza, że z tych samych względów nie podziela poglądu przeciwnego. Tym samym zbędnym było oddzielne odnoszenie się do stanowiska SKO w Zielonej Górze wyrażonego w decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2008 r., która nie była aktem zaskarżonym. Z tych względów omawiany zarzut nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sprowadza się on do tezy, że skoro ustawodawca nowelizując przepis art. 98a ust. 1 cytowanej ustawy określił maksymalną wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na 30%, to do ustalenia opłaty należy stosować stawkę wynikającą z uchwały rady gminy obowiązującej w dacie, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczne, jednakże stawka ta nie może być wyższa niż 30%.

Niniejszego poglądu nie można podzielić. Przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami został znowelizowany ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustawy (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Tą samą ustawą został dodany ust. 1a do art. 98a. Niniejsza ustawa nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się w jakikolwiek sposób do wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej określonych w uchwałach rad gmin przed jej wejściem w życie. Jednocześnie w art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarto regulację, w myśl której: "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne." Z niniejszego przepisu wyraźnie wynika, że dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej znaczenie prawne ma stawka procentowa obowiązująca w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Stawka procentowa obowiązująca w dniu ustalania opłaty adiacenckiej nie ma zaznaczenia prawnego dla określenia wysokości niniejszej opłaty. Bez znaczenia przy tym jest, czy do zmiany stawki doszło na skutek działań legislacyjnych gminy, czy też ustawodawcy, jeżeli ustawodawca nie rozstrzygnął wyraźnie, że zmiana wysokości stawki procentowej dotyczy również podziałów nieruchomości dokonanych ostatecznymi decyzjami przed jej wejściem w życie. Zgodnie bowiem z zasadą lex retro non agit prawo nie działa wstecz.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06. W tym wyroku Trybunał uznał za błędną wykładnię art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, "(...) zgodnie z którą wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu jej ustalenia. Art. 98 ust. 4 powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna." Zmiana brzmienia przepisów regulujących opłatę adiacencką i dodanie ust. 1a do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami potwierdza prawidłowość zaprezentowanego wyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.

Reasumując, skoro w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości skarżącego kasacyjnie stała się ostateczna ([...].10.2007 r.) obowiązywała uchwała Rady Gminy Zielona Góra z dnia 30 marca 2007 r. ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 40%, zgodnej z obowiązującym wówczas prawem powszechnym, to zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał za odpowiadające prawu przyjęcie tej stawki do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.