Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 277/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Daniela Kozłowska Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K.R., I.D., M.R., T.T. i K.R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz skarżących K.R., I.D. M.R., T.T. i K.R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku I.R., w miejsce której wstąpili K.R., K.R., M.R., I.D. i T.R., o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1948 r. nr [...] odmówił przyznania I.R. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż "zgodnie z prawomocnym uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] został przeznaczony na cele użyteczności publicznej, współżycia publicznego i przedstawicielstw dyplomatycznych", co powodowało, że korzystanie z gruntu przez dotychczasową właścicielkę nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji stwierdzono, iż na podstawie art. 8 powołanego dekretu wszystkie budynki położone na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Gminy W. Jednocześnie natychmiastową wykonalność orzeczenia uzasadniono koniecznością niezwłocznego rozpoczęcia budowy gmachu K.

W dniu 18 marca 1996 r. do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wpłynął wniosek I.R., reprezentowanej przez adwokata W.S., o stwierdzenie nieważności powyżej wskazanego orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Minister Infrastruktury wskazał, że ze znajdującego się w aktach aktu darowizny sporządzonego w dniu [...] marca 1948 r. w L., I.R. darowała córce – I.R. nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] (róg [...]) ze wszystkim co się na niej znajduje. I.R. aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] marca 1996 r. rep. [...] nr [...] potwierdziła przyjęcie wszystkich praw i roszczeń wynikających obecnie i mogących powstać w przyszłości z oferty darowizny objętej treścią w/w aktu notarialnego.

I.R. zmarła w dniu [...] września 1996 r. a spadek po niej nabyli: K.R., K.R., M.R., I.D. i T.R. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...].04.1997r., sygn. akt [...]).

Obecnie nieruchomość [...] położona przy [...] (d. ul. [...]), ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i stanowi część działki ew. nr [...] będącej własnością K. oraz część działki ew. nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu Ambasady [...].

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2000 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. nr L.dz. [...] z dnia [...] października 1948 r., wskazując, że nie uwzględniono tego, iż wniosek dekretowy został złożony po terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2002 r. sygn. akt I SA 1863/02 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2000 r. wskazując jednocześnie, iż organ winien ocenić jedynie czy przedmiotowe orzeczenie administracyjne dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto organ nadzoru powinien odnieść się do wszystkich przesłanek opisanych w art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz do daty złożenia wniosku dekretowego.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 806/04 uchylił powyższe decyzje Ministra Infrastruktury w uzasadnieniu wyroku wskazując, iż organ nadzoru nie dokonał należytej oceny orzeczenia administracyjnego dekretowego z dnia [...] października 1948 r. pod kątem art. 156 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, bowiem organ przywołał jedynie treść planu nr [...] obejmującego przedmiotową nieruchomość i ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że przy tak sformułowanym przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w powołanym planie jej oddanie we własność czasową nie dawało możliwości pogodzenia celów indywidualnych, które realizowałby dotychczasowy właściciel z celami publicznymi, które wynikały z przeznaczenia nieruchomości w planie. Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że korzystanie z przedmiotowej nieruchomości byłoby niezgodne z tym planem.

Minister Infrastruktury ponownie rozpoznając sprawę ustalił, że w dacie wydania badanego w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy W. z dnia [...] lipca 1948 r. opublikowany obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia [...] lipca 1948 r. (M.P. z 1948 r. Nr [...], poz. [...]), który przewidywał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na "cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych", a w ramach tego celu część nieruchomości hip. [...] "wyłączona była z zabudowy, przeznaczona na urządzenie ogrodów do użytku prywatnego", część przeznaczona była "pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkalne. Zabudowa wolnostojąca max i min 2 kondygnacje". Jednocześnie część nieruchomości przeznaczona była również "pod budynki na cele biurowe i mieszkalne. Wysokość budynków max i min. 2 kondygnacje". Ponadto część nieruchomości była przeznaczona "pod zabudowę wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce". Natomiast część terenu przedmiotowej nieruchomości przeznaczona była "na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego". Część terenu, "na którym istnieją budynki, ich zarysy pozostaje bez zmian i mogą być odbudowane wg ich pierwotnych kształtów. Przeznaczenie budynków - cele biurowe i mieszkalne". Część nieruchomości przeznaczona była "na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi".

Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju obowiązującego w dacie sporządzenia w/w planu nr [...] uchwalonego w dniu [...] lipca 1948 r. plany miejscowe ustalają przeznaczenie terenów na: zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe oraz inne. Cele współżycia społecznego, a także przeznaczenie dla przedstawicielstw dyplomatycznych został w istocie sprowadzone do pojęcia "użyteczności publicznej", którego realizację pozostawiono swobodnej dyspozycji Państwa.

Organ wyjaśnił, że według powyższego planu nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] znajdowała się w granicach zakreślonych na tym planie linią żółtą przerywaną z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych, a dopiero w ramach tego przeznaczenia w części pod zabudowę wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce, w części pod tereny działek budowlanych przeznaczonych na urządzanie ogrodów i dziedzińców, a w pozostałej części pod budynki na cele biurowe, handlowe

i mieszkalne.

W ocenie Ministra, takie przeznaczenie na urządzenia ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego, przeznaczenie budynków na cele biurowe, handlowe i mieszkalne, czy też zabudowa wolnostojąca nie stanowiły odrębnej kategorii, czy też niezależnej funkcji, zgodnie z którą można było zagospodarować niniejszą nieruchomość, a jedynie akcesoryjną i służebną wobec ogólnego przeznaczeniu tego terenu na "cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych" (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 502/06).

W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, teren przeznaczony na ogrody i dziedzińce do użytku prywatnego, przeznaczenie budynków na cele biurowe, handlowe i mieszkalne, czy też zabudowę wolnostojącą, stanowiąc infrastrukturę otaczającą przedstawicielstwo dyplomatyczne, był funkcjonalnie związany z pozostałą częścią zabudowanej nieruchomości nie podlegając w świetle postanowień planu odrębnemu, samodzielnemu zagospodarowaniu. Zdaniem organu, całość przedmiotowej nieruchomości miała być przedmiotem swobodnego korzystania przez przedstawiciela państwa obcego, co tym samym wyłączało możliwość korzystania z tego gruntu przez jego dotychczasowego właściciela (art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.).

Minister Infrastruktury dodatkowo wskazał, że w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr 11 z 1947 r. ukazało się ogłoszenie, iż ,,W opracowywanych planach zagospodarowania przestrzennego dzielnica położona w W., ograniczona osiami ulic: [...], [...], [...], [...], (...) jest przeznaczona na potrzeby przedstawicielstw dyplomatycznych państw obcych. Grunty położone w tej dzielnicy są obejmowane przez Gminę W. W związku z tym na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu z dn. 26.10.1945 r. o właściwości i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 50/45, poz. 279), podaje się do wiadomości, że wnioski dotychczasowych właścicieli gruntów położonych w tej dzielnicy o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym nie będą mogły być uwzględnione. Również nabywcy praw dotychczasowych właścicieli nie będą mogli liczyć na uzyskanie prawa własności czasowej(...)".

W świetle dokonanych ustaleń Minister Infrastruktury przyjął, iż orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], nie narusza przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w sposób, który mógłby skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Zdaniem organu, oddanie nieruchomości we własność czasową byłej właścicielce oznaczało by, iż teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych. Przeznaczenie zaś nieruchomości na cele publiczne oznacza możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób. Oddanie tego terenu byłym właścicielom byłoby zatem sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i w tych okolicznościach odmowa przyznania własności czasowej była prawnie uzasadniona.

Stanowisko powyższe Minister Infrastruktury podtrzymał decyzją z dnia

[...] czerwca 2008 r. nr [...].

Skargę na powyższą decyzję wnieśli K.R., M.R., I.D., T.R. i K.R. działający przez pełnomocnika adwokata W.S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w związku z art. 6 Kpa, poprzez naruszenie zasady praworządności i proporcjonalności wobec wybiórczego stosowania prawa; 2) art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela było niezgodne z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego; 3) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez bezzasadne przyjęcie, że zaskarżone orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa; 4) art. 75, art. 76 i art. 78 Kpa w związku z art. 136 k.p.a. przez nierozpoznanie wniosków dowodowych strony, zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 4 stycznia 2008 r.; 5) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony; 6) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego w sposób sprzeczny z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. o sygn. akt I SA/Wa 806/04,

7) art. 20, 21 i 22 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 o Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego orzeczenia dekretowego. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., odmawiających stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ administracji pominął fakt, że uzasadnienie orzeczenia dekretowego z [...] października 1948 r. nie spełnia wymogów zupełności i konkretności, wymaganych dla aktów administracyjnych. Skoro według planu miejscowego nieruchomość była przeznaczona "na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych", a w ramach tych celów ogólnych - "w części pod budynki na cele biurowe i mieszkalne, w części na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego, w części pod zabudową wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce'", to stwierdzenie w orzeczeniu, że przyczyną odmowy jest przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w planie "na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych", należy uznać za zdecydowanie zbyt ogólne. Skoro plan miejscowy bardzo szeroko zakreślił możliwość wykorzystania tego terenu, organ orzekający powinien konkretnie wykazać brak możliwości pogodzenia możliwości korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu z planem, szczególnie że plan dopuszczał prywatną własność (także w postaci budynków mieszkalnych) na tym terenie.

Skarżący dodali, że korzystanie z gruntu w rozumieniu dekretu to nie tylko faktyczne posiadanie go, ale możliwość jego posiadania, z której właściciel może, ale nie musi korzystać. Wykonywanie prawa własności może więc polegać także na oddaniu przedmiotu własności w posiadanie zależne, aby sposób korzystania był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Taki sposób korzystania z nieruchomości przez poprzedniego właściciela dałby się więc pogodzić z przeznaczeniem terenu dla przedstawicielstw dyplomatycznych. W skardze zauważono, że w okresie międzywojennym budynek znajdujący się na tej nieruchomości był wynajmowany przez Ministerstwo [...] i pełnił funkcję rezydencji wiceministra J.S.

W ocenie skarżących, dla prawidłowej oceny przez Sąd zaskarżonej decyzji, wykorzystywanie gruntu na cele przedstawicielstw dyplomatycznych było tylko jednym z możliwych sposobów korzystania z gruntu. Świadczy o tym użycie funktora "lub", czyli alternatywy prostej, w planie miejscowym. Równoprawnymi sposobami było korzystanie z niego na cele użyteczności publicznej lub współżycia społecznego. Żaden przepis wówczas obowiązującego prawa nie stanowił, że cele użyteczności publicznej lub współżycia społecznego mogą być realizowane wyłącznie na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Co więcej, samo przeznaczenie terenu w planie pod obiekty użyteczności publicznej nie oznaczało wprost, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela byłoby niezgodne z planem. W dacie rozpoznawania wniosku dekretowego obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), regulujące zasady budowy wszelkich budynków przeznaczonych do użytku publicznego (art. 320 ust. 1), a więc także placówek dyplomatycznych obok hoteli, świątyń, szkół, cyrków itp. Ówczesny ustawodawca wyraźnie odróżniał więc funkcję budynku użyteczności publicznej od funkcji właścicielskiej. Obie funkcje nie musiały być zbieżne, cele użytku publicznego mogły być realizowane w obiektach prywatnych. Użyteczność publiczna nie zależy od stosunków własnościowych i nie odnosi się tylko do obiektów stanowiących własność publiczną.

Skarżący przywołali na poparcie powyższej tezy przykład nieruchomości przy ul. [...] w W., wynajmowanej przez poprzedniego właściciela przed wojną i po jej zakończeniu na potrzeby Ambasady [...]. Co więcej, teren tej nieruchomości objęty był tym samym planem zagospodarowania co nieruchomość przy [...], a mimo to organ nadzoru wydał dwa odmienne rozstrzygnięcia - stwierdził nieważność orzeczenia dekretowego w sprawie nieruchomości przy ul. [...] (decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]). Skarżący wskazali, że sytuacja taka miała miejsce także w odniesieniu do niektórych innych nieruchomości znajdujących się w obszarze działania tego samego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] lipca 1948 r.

Skarżący zarzucili, iż organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do możliwości korzystania przez byłą właścicielkę z alternatywnego przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele współżycia społecznego.

Skarżący wskazali, że zwrócili się do Ministra Infrastruktury, w trybie art. 136 Kpa, o uzupełnienie postępowania dowodowego przez dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów: 1) z akt własnościowych nieruchomości [...] nr hip. [...] o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...], znajdujących się w Biurze Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W., [....], na okoliczność niezłożenia przez K. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości, a w konsekwencji nieważności umowy przeniesienia na rzecz K. prawa własności czasowej (z prawem powrotu) nieruchomości [...] nr hip. [...], położonej przy ul. [...]) z akt księgi hipotecznej nr hip. [...], prowadzonej dla nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], znajdujących się w Sądzie Rejonowym dla W., [...], na okoliczność niewydania przez Prezydium Rady Narodowej W. decyzji administracyjnej w trybie art. 7 ust. 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a w konsekwencji nieważności umowy przeniesienia na rzecz K. prawa własności czasowej (z prawem powrotu) nieruchomości [...] nr hip. [...], położonej przy ul. [...]) z poświadczonej za zgodność z oryginałem przez Archiwum Państwowe W., ul. [...] kopii Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy W. z dnia [...] lipca 1948 r., na okoliczność zgodności korzystania z gruntu przez prywatnego właściciela z przeznaczeniem terenu w planie zagospodarowania przestrzennego; 4) z dokumentacji znajdującej się w Archiwum Państwowym W., ul. [...], dotyczącej trybu uchwalania i publikacji Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy W. z dnia [...] lipca 1948 r., opublikowanego obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia [...] lipca 1948 r., w tym przystąpienia do jego sporządzenia wraz z ogłoszeniem, konsultacji z innymi organami, rozpatrywania zarzutów itp., na okoliczność prawidłowości uchwalenia tego planu i jego ważności.

Skarżący wskazali, że organ nie rozpoznał powyższych wniosków dowodowych ani nie odniósł się do ich zasadności. Skarżący podnieśli także, że złożyli do akt sprawy informację, z której wynika, że "w związku z nie zatwierdzeniem planów zagospodarowania przestrzennego (opracowywanych w okresie 1948 - 1949) w latach pięćdziesiątych W. nie miała obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja urbanistyczna opierała się więc na szczegółowych planach urbanistycznych i architektonicznych opracowywanych dla fragmentów miasta i była uzależniona od doraźnych decyzji Kierownictwa politycznego (A. Poczobut - Odlanicki, Gospodarka terenami w Warszawie, Warszawa 1979, s. 74-75)".

Ponadto skarżący zarzucili, że, mimo złożonego wniosku dowodowego, organ nie wyjaśnił w sposób należyty stanu prawnego i faktycznego nieruchomości w dacie orzeczenia dekretowego. W dniu [...] marca 1948 r. na przedmiotowym gruncie znajdował się budynek pałacowy, dwukondygnacyjny, zachowany w 23,7%. Budynek ten został odbudowany w 1950 r. przez K. Skarżący zauważyli, że plan miejscowy z [...] lipca 1948 r. nakazywał zachowanie istniejących budynków i ich odbudowę w dotychczasowych granicach. W ich ocenie zatem, uzasadnione jest twierdzenie, że istniejący do czasów obecnych budynek zajmowany przez K. stanowił w dacie wydania orzeczenia dekretowego własność byłej właścicielki. Jego odbudowa, dokonana przez K., stanowiła w istocie nakłady poczynione przez użytkownika na cudzą nieruchomość. W ocenie skarżących akt notarialny z dnia [...] października 1951 r., sporządzony w W. przez notariusza S.B. (rep. Nr [...]), przenoszący na rzecz K., w zamian za prawa do nieruchomości przy ul. [...] w W., nr hip.[...], stanowiącej byłą własność K., prawo własności czasowej (wraz z prawem powrotu), m.in. przedmiotowej nieruchomości, był nieważny. K. nie przysługiwały żadne prawa z dekretu wobec niezłożenia w odpowiednim terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Do sprawy wpłynęło też pismo procesowe pełnomocnika skarżących z dnia 5 stycznia 2009 r. podtrzymujące zarzuty skargi oraz pismo procesowe pełnomocnika Ambasady K. z dnia 26 stycznia 2009 r. zawierające stanowisko w sprawie z wnioskiem o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1182/08 oddalił skargę K.R., M.R., I.D., T.R. (S.), obecnie noszącej nazwisko T. i K.R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. Sąd oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Całokształt okoliczności niniejszej sprawy potwierdzają dołączone do odpowiedzi na skargę akta sprawy zawierające w szczególności akta archiwalne nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i ekspertyzę biegłego geodety (k-39 teczka nr 3 akt administracyjnych) na okoliczność twierdzenia o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Z przekazanych przy piśmie Archiwum Państwowego W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] (k - 56-60 akt własnościowych) barwnych wydruków dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. ozn. nr hip. [...] wykonanych na bazie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] (zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy W. [...] lipca 1948 r.) wraz z częścią opisową - legendą - wynika, że nieruchomość znajduje się w granicach zakreślonych na tym planie linią żółtą przerywaną z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. W ramach tego obszaru część terenu oznaczona kolorem jasnozielonym wyłączona była z zabudowy, przeznaczona na urządzenie ogrodów do użytku prywatnego, część przeznaczona była pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkalne, inna część nieruchomości przeznaczona była pod zabudowę wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce do użytku prywatnego. Część terenu, na którym istniały budynki, ich zarysy pozostawały bez zmian i mogły być odbudowane wg ich pierwotnych kształtów z przeznaczeniem cele biurowe i mieszkalne. Część nieruchomości przeznaczona była na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Sąd stwierdził, że nie jest to, wbrew twierdzeniom podnoszonym w skardze, dla terenu położonego przy ul. [...] funkcja wyznaczona w planie "obok" przeznaczenia go na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Funkcja ta bowiem może być realizowana w granicach obszaru przeznaczonego na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Na przedmiotowej nieruchomości część jej przeznaczona na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego znajduje się przy zlokalizowanych na niej budynkach. Zdaniem Sądu, pewną wskazówką interpretacyjną zapisów planu wskazującą kto może realizować postanowienia planu odnośnie do urządzania ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego może stanowić zamieszczona w części opisowej planu uwaga nr 6 do zapisu pkt 21 (tereny działek przeznaczonych na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego) dotycząca lokalizacji na tych terenach garaży i dojazdów do nich. Wynika z treści tej uwagi, że omawiane tereny przeznaczone na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego mają służyć użytkownikom budynków znajdujących się na nieruchomości. Zatem zarówno przeznaczenie budynku na spornej nieruchomości na cele biurowe, mieszkalne i handlowe, jak i przeznaczenie części terenu tej nieruchomości na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego może być realizowane w ramach podstawowej funkcji wyznaczonej dla omawianego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. przeznaczenia na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Inaczej mówiąc, omawiane tereny przeznaczone na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego, służyć mają użytkownikom budynków znajdujących się na nieruchomości. Tak więc zarówno przeznaczenie budynków na spornej nieruchomości na cele biurowe, mieszkalne i handlowe, jak i przeznaczenie części terenu tej nieruchomości na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego może być realizowane w ramach podstawowej funkcji wyznaczonej dla omawianego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. przeznaczenia na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych (stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 502/06).

Sąd zauważył, że Minister Infrastruktury w uzasadnieniu obu swych decyzji wypowiedział się wyraźnie i jednoznacznie w tej kwestii stwierdzając, że przeznaczenie spornej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych, nawet jeśli w ramach tego przeznaczenia realizowane były funkcje mieszkalna, biurowa i handlowa, uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z tej nieruchomości. Tym samym Minister podzielił stanowisko, jakie w tej materii zawiera orzeczenie administracyjne z dnia [...] października 1948 r. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie jest zasadny zarzut skargi, iż Minister Infrastruktury, wbrew wiążącej go ocenie prawnej i zaleceniom zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 806/04, nie wyjaśnił dlaczego uznał, że korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela byłoby niezgodne z planem, szczególnie, że plan dopuszczał prywatną własność na tym terenie.

Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżących wyrażonym w piśmie z dnia 5 stycznia 2009 r., że w rozpoznawanej sprawie należy mieć również na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, w której stwierdzono, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich. Jednakże w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę istotne pozostaje wskazanie wyrażone w tej samej uchwale, iż przyjęcie takiego stanowiska, co do wykładni przepisu art. 7 ust. 2 tego dekretu nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenie prawa. Przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie można zapominać, że podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 Kpa. Analizując orzecznictwo sądów administracyjnych należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Przyjęte przez organ dekretowy rozumienie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r., co do braku przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasową właścicielkę zgodnie z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy "teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] został przeznaczony na cele użyteczności publicznej, współżycia publicznego i przedstawicielstw dyplomatycznych", w ocenie Sądu, nie stanowiło naruszenia prawa o charakterze rażącym, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę panującą wówczas gospodarkę nakazowo-rozdzielczą i związaną z tym dominację własności państwowej.

Ponadto Sąd zauważył, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy W. z dnia [...] lipca 1948 r. opublikowany obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia [...] lipca 1948 r. (M.P. z 1948 r. Nr A-68, poz. 533) konkretnie ustalał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej (wskazując funkcję jaka mogła być realizowana oraz obiekty, jakie mogły być na tym terenie realizowane), co oznacza, że orzeczeniu administracyjnemu wydanemu w oparciu o ten plan nie można zarzucić arbitralności.

Od powyższego wyroku K.R., M.R., I.D., T.R. i K.R. wnieśli skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 656/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1182/08 i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA zauważył, że w uchwale NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 18) przyjęto: "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłącza możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.)". NSA podał, że w uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono m.in., iż cele użyteczności publicznej były w czasie uchwalania dekretu określane bardzo szeroko, gdyby więc "ówczesny ustawodawca chciał całkowicie wyłączyć możliwość przyznania prawa wieczystej dzierżawy (prawa własności czasowej) gruntu, który został przeznaczony w planie pod użyteczność publiczną, zrobiłby to w sposób jednoznaczny, odpowiednio redagując ten przepis". To zaś powoduje, że nie można z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej gruntu przeznaczonego w planie pod cele użyteczności publicznej. W ocenie powiększonego składu Sądu także art. 37 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109) w brzmieniu pierwotnym świadczy za trafnością podjętej uchwały. W myśl tego przepisu, jeżeli po upływie roku od rozpoczęcia realizacji planu nie przystąpiono do użytkowania gruntu lub nie podjęto inwestycji na cele określone w planie, to Skarbowi Państwa, samorządom terytorialnemu, zawodowemu i gospodarczemu przysługiwało prawo nabycie tego gruntu na powyższe cele w drodze wywłaszczenia. Tak więc ówczesny prawodawca dopuszczał możliwość realizacji tych celów nie tylko przez podmioty publiczne.

W pełni aprobując stanowisko przyjęte w powołanej uchwale Sąd uznał racje podniesione w zarzucie skargi kasacyjnej odnoszącym się do art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1946 r. W ocenie NSA nie są trafne rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnoszące się do niemożliwości wykorzystania przedmiotowych gruntów na cele użyteczności publicznej przez dotychczasowych właścicieli. W wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2009 r., I OSK 1971/06, Sąd stanął na stanowisku, iż: "W postępowaniu nadzorczym dotyczącym odmowy przyznania prawa z art. 7 ust. 2 dekretu organ nadzoru ma obowiązek zbadania czy w postępowaniu zwykłym organ wykazał, że dotychczasowy właściciel nie spełnił przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Jeżeli żadne postępowanie wyjaśniające nie było prowadzone wobec z góry przyjętego założenia, nie można dojść do wniosku, że przesłanki uzasadniające odmowę tego prawa zostały udowodnione. Wszelkie teoretyczne rozważania tak w postępowaniu nadzorczym jak i sądowoadministracyjnym, co do charakteru użyteczności publicznej i ewentualnej niemożności pogodzenia korzystania z gruntu właśnie z uwagi na ten charakter są niezasadne, bowiem udowodnionych przesłanek nie mogą zastąpić". Aprobując powołany pogląd NSA wskazał, że zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji przyjmując założenie, że postanowienia planu uniemożliwiają przyznanie gruntu byłym właścicielom rażąco naruszył art. 7 ust. 2 dekretu.

Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie rażące naruszenie prawa - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. sprowadziło się do tego, iż organ administracji nie podjął nawet w swojej decyzji z [...] października 1948 r. próby ustalenia czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu, a kwestii tych nie rozważono w sposób dostatecznie wnikliwy ani w postępowaniu nadzorczym, ani w postępowaniu przed Sądem I instancji.

NSA uznał nietrafność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 20, 21 i 22 w zw. z art. 64 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności. Jeżeli chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej Ppsa. Sąd zauważył, że jest on trafny. NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dokonał szczegółowej analizy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy W. z dnia [...] lipca 1948 r. Analiza ta doprowadziła Sąd do przyjęcia, że korzystanie z nieruchomości gruntowych - ogrodów, dziedzińców, a także garaży przez dotychczasowych właścicieli byłoby niezgodne z planem, gdyż mogło być realizowane w ramach podstawowej funkcji wyznaczonej dla tego obszaru - przeznaczenia na cele użyteczności publicznej lub przedstawicielstw dyplomatycznych. Zdaniem NSA Sąd nie dokonał jednak wyczerpującej analizy pod kątem zbadania czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli uniemożliwiałoby wykorzystanie z grunt według celów określonych w planie. W powołanej już uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. wskazano zaś wiele przypadków wykorzystania nieruchomości należących do podmiotów prywatnych na cele użyteczności publicznej. Kwestie te Sąd I instancji w swych rozważaniach całkowicie pominął. W konsekwencji powyższych rozważań NSA przyjął, że także zarzut naruszenia art. 151 Ppsa. przez oddalenie skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. Ppsa okazał się trafny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 656/09 stwierdził, że w niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy sprowadziło się do tego, że organ administracji (Prezydent W.) w kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1948 r. nie podjął próby ustalenia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego (Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] zatwierdzonym przez Naczelną Radę Odbudowy W. z dnia [...] lipca 1948 r. opublikowanym obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia [...] lipca 1948 r. -M. P. z 1948 r. Nr A-68, poz. 533), który przewidywał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na "cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych", a w ramach tego celu przeznaczenie części nieruchomości nr hip. [...] wyłączonej z zabudowy na urządzenie ogrodów do użytku prywatnego, a także pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkalne, zabudowę wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce do użytku prywatnego, urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Stanowisko NSA zawarte w powyższym orzeczeniu potwierdza analiza akt administracyjnych sprawy, z której wynika, że Prezydent W. wydał negatywne dla I.R. rozstrzygnięcie bez dokonania szczegółowej analizy przepisów oraz części graficznej Planu zabudowy Nr [...] z 1948 r. odnoszących się do terenu, na którym położony był grunt przy ul. [...], oznaczony nr hip. [...]. Organ dekretowy nie ocenił, czy funkcje podstawowe w zestawieniu z funkcjami szczegółowymi jakie dla przedmiotowego gruntu przewidywał plan uniemożliwiają dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z całości lub choćby części gruntu (grunt ten właściciel miał zamiar odbudować – pismo pełnomocnika właściciela z dnia [...] lipca 1947 r.). Z lektury akt administracyjnych wynika, że Prezydent W. z góry założył, że nie można uwzględnić wniosku I.R. o przyznanie prawa własności czasowej, skoro przedmiotowy grunt został przeznaczony na cele użyteczności publicznej współżycia społecznego i przedstawicielstw dyplomatycznych (pod budowę gmachu placówki dyplomatycznej K.). Wydaje się, że Prezydent W. rozstrzygając wniosek I.R. oparł się na stanowisku Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. przedstawionym w Dzienniku Urzędowym Nr 11 z dnia 22 czerwca 1947 r., z którego wynika, że grunty położone przy [...] są przeznaczone na potrzeby przedstawicielstw dyplomatycznych państw obcych, co uniemożliwia uwzględnienie wniosków o przyznanie prawa własności czasowej. Potwierdza to adnotacja dokonana na piśmie J.S. z dnia [...] lipca 1947 r., z której wynika że ówczesna władza już w dniu [...] października 1948 r. zawarła umowę z K., planując przeznaczenie części gruntu oznaczonego jako nr hip. [...] na potrzeby przedstawicielstwa dyplomatycznego.

Prezydent W. pominął to, że zgodnie z art. 28 w zw. z art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319) właściciel czasowy był uprawniony do korzystania z rzeczy (np. używania rzeczy i pobierania z niej pożytków cywilnych) w granicach określonych przez ustawy. Ów właściciel – co do zasady – sam rozstrzygał o przeznaczeniu nieruchomości, o ile sposób korzystania z niej nie został określony w umowie (art. 7 ust. 3 dekretu). Organ błędnie przyjął, że przeznaczenie gruntu pod placówkę dyplomatyczną – już samo z siebie – uniemożliwiało przyznanie prawa własności czasowej. Organ nie dokonał przy tym przeglądu ówczesnego ustawodawstwa odnoszącego się do kategorii funkcji przewidzianych w planie dla gruntu i nie ustalił, czy w momencie wydawania negatywnej dla strony decyzji istniał przepis prawa rangi ustawowej, który zabraniał by właścicielowi prywatnemu korzystania z gruntu.

Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 dotychczasowy właściciel w ówczesnym stanie prawnym mógł realizować na gruncie niektóre cele publiczne, ponieważ nie było generalnej normy zakazującej tego typu działań. Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) ograniczał prawa właścicielskie jedynie poprzez to, że wymagał, aby wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu i rozmieszczenia ludności były dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego – art. 1 dekretu).

Odnosząc się do podstaw odmowy przyznania I.R. prawa własności czasowej trzeba wskazać, że w ówczesnym stanie prawnym przedstawicielstwo dyplomatyczne mogło być zorganizowane na gruncie oddanym w najem lub dzierżawę, a członkowie personelu dyplomatycznego mogli korzystać z nieruchomości i lokali jako ich najemcy, czy dzierżawcy (art. 2 ust. 1 pkt 2 dekretu z dnia 3 lutego 1947 r. o podatku od nabycia praw majątkowych - Dz. U. Nr 27, poz. 106 ze zm.). Sąd zauważa, że prywatny właściciel mógł podjąć działania mające na celu ponowną zabudowę gruntu przeznaczonego na cele użyteczności publicznej (art. 384 ust. 1 lit. a rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli - Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.). Państwo – jeżeli chodzi np. o przewidziane w planie cele mieszkalne - stworzyło bowiem ku temu odpowiednie mechanizmy prawne (dekret z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181), ustawa z dnia 2 lipca 1947 r. o Planie Odbudowy Gospodarczej (Dz. U. Nr 53, poz. 285) i ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270 ze zm.).

W ocenie Sądu, nie było też przeszkód prawnych, aby poprzednik prawny skarżących wynajął grunt państwu obcemu (art. 55 i 370 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań – Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm.), zwłaszcza, że pomieszczenia zajmowane przez przedstawicielstwo dyplomatyczne nie podlegały publicznej gospodarce lokalami (art. 2 ust. 1 i art. 3 lit. a dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu – Dz. U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27).

W tej sytuacji należało uznać, że Prezydent W. w sposób rażący naruszył art. 7 ust. 2 dekretu, ponieważ nie przeprowadził z urzędu postępowania wyjaśniającego w sprawie (art. 44, art. 50 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), nie dokonał wszechstronnej i dokładnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy przez pryzmat przesłanek materialnoprawnych zawartych w tym przepisie, lecz przyjął, że przeznaczenie gruntu na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego i przedstawicielstw dyplomatycznych wyklucza, niejako "z automatu", przyznanie prawa własności czasowej I.R.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że Minister Infrastruktury w istotny sposób naruszył art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a jako organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, ponieważ przy ocenie legalności orzeczenia z 1948 r. pominął brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organ dekretowy przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu oraz błędnie przyjął, że skoro nieruchomość oznaczona nr hip. [...] będzie służyła ogółowi, to na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu – nie było możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dawnego właściciela z jego przeznaczeniem według planu miejscowego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister zastosuje się do oceny prawnej dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 656/09 oraz zawartej w niniejszym wyroku, a następnie oceni sprawę w oparciu o przepis art. 156 § 2 Kpa i w zależności od okoliczności wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 Ppsa orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie należnych skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).