Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 548/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a, art. 33 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 27
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2016 r. D. K. (dalej zwana również skarżącą) wystąpiła o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o schody zewnętrzne oraz pion kominowy dla potrzeb lokalu mieszkalnego nr [...] w [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a, k.m. [...]. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego; zaświadczenia projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu budowlanego; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kserokopie uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] nieruchomości położonej w [...], dotyczące wyrażenia zgody na przedmiotową inwestycję.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Starosta Nyski, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290; w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, decyzją z dnia 30 maja 2016 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanej przez skarżącą inwestycji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżąca posiada prawo do dysponowania lokalem nr [...] na cele budowlane, wynikające z tytułu własności, zaś do nieruchomości nr a - z tytułu współwłasności. Organ ustalił też, na podstawie wyjaśnień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (dalej w skrócie PINB), że prowadzone przez niego postępowanie w sprawie oceny zgodności z prawem samowolnie wykonanych przez skarżącą robót budowalnych w lokalu nr [...] nie obejmuje dobudowy pionu kominowego oraz wykonania schodów zewnętrznych. Dalej organ podał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obejmuje działkę oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...], położoną w jednostce ewidencyjnej [...] - obszar wiejski, obręb [...]. Starosta odstąpił natomiast od szczegółowego uzasadnienia decyzji, stosownie do art. 107 K.p.a., ponieważ w całości uwzględnił wniosek inwestorki.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D. D., wskazując, że zgodnie ze stanem prawnym na dzień składania przez skarżącą wniosku o pozwolenie na budowę była i nadal jest współwłaścicielką nieruchomości nr [...], położonej w [...]. Podniosła, że nigdy nie udzielała skarżącej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Natomiast powołana przez skarżącą w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uchwała z 2013 r., podjęta została w nieaktualnym stanie prawno-własnościowym. Odwołanie wniosła również K. P., reprezentowana przez pełnomocnika A. D., wyjaśniając, że w dniu 15 listopada 2013 r. współwłaściciele budynku wielorodzinnego nr [...] w [...] podpisali uchwały nr [...] i nr [...], dotyczące remontu lokalu mieszkalnego nr [...], którego właścicielem jest skarżąca. W związku z faktem, że skarżąca nie wywiązała się ze swoich zobowiązań nałożonych w tych uchwałach, w lutym 2016 r. odwołująca złożyła w Starostwie Powiatowym w Nysie oświadczenie o wycofaniu zgody na realizację inwestycji. Podniosła, że błędne jest stwierdzenie Starosty Nyskiego, jakoby postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej nie obejmowało przedmiotu objętego zaskarżoną decyzją. Postępowanie tych organów dotyczy m.in. wykonania bez pozwolenia robót polegających na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania wraz z otworem kominowym. Dodała, że otwór kominowy wraz z kominem został już częściowo wykonany i był w czasie zimy użytkowany (obecnie go zdemontowano) - na dowód czego przesyłała materiał zdjęciowy oraz protokół OSP w [...].

W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 24 sierpnia 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, podając, że w dniu 26 lipca 2016 r. przeprowadził oględziny dotyczące ustalenia stanu przedmiotowego obiektu budowlanego, podczas których stwierdzono, że roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku o schody zewnętrzne nie zostały wykonane, natomiast w zakresie robót polegających na budowie pionu kominowego stwierdzono, że w ścianie zewnętrznej w miejscu, gdzie powstać ma ww. pion kominowy, znajduje się otwór o średnicy 14 cm, w odległości 80 cm od krawędzi budynku. Na dzień przeprowadzenia oględzin, do otworu nie był podłączony ani przewód spalinowy, ani dymowy, a od strony wewnętrznej (w piwnicy) zamontowano kratkę wentylacyjną. W pomieszczeniu piwnicznym tuż przy ścianie z przedmiotowym otworem znajdował się zamontowany kocioł na olej opałowy wraz ze zbiornikiem, trwale połączony z instalacją centralnego ogrzewania. W trakcie oględzin pełnomocnik K. P. przedłożyła dodatkowe oświadczenia na piśmie, z których wynika, że przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, skarżąca samowolnie rozpoczęła roboty budowlane polegające na budowie instalacji centralnego ogrzewania, tj. w szczególności budowie komina spalinowego i montażu kotła na olej opałowy, które to roboty stanowią zagrożenie dla wszystkich mieszkańców budynku. Z kolei skarżąca przedłożyła opinię [...] Zakładu Usług Kominiarskich A z dnia 3 marca 2016 r., pismo inwestora do B Sp. z o.o. z dnia 18 stycznia 2016 r. z prośbą o wyegzekwowanie wymienionych w piśmie czynności o charakterze porządkowym oraz z prośbą o przeprowadzenie kontroli w kotłowni należącej do K. P. oraz odpowiedź B Sp. z o.o. z dnia 18 lutego 2016 r. wraz załącznikami. Ponadto oświadczyła, że nie wykonywała żadnych prac związanych z niniejszym postępowaniem oraz wydaną decyzją Starosty Nyskiego, jak również, że istniejący w ścianie zewnętrznej otwór jest otworem wentylacyjnym, istniejącym w ww. ścianie jeszcze przed zakupem lokalu mieszkalnego nr [...]. Odwołujące się oświadczyły, że z ww. otworu wystawała rura spalinowa, która została obcięta i zabezpieczona dla potrzeb kontroli przedstawicieli PINB w powiecie nyskim w 2015 r. Po czym komin ponownie został uruchomiony w 2015 r. Następnie rura została całkowicie zdemontowana przed oględzinami organu odwoławczego. Skarżąca zaprzeczyła tym twierdzeniom. Organ ustalił też, na podstawie protokołu kontroli PINB w powiecie nyskim, że w ścianie zewnętrznej na poziomie piwnic wykonano otwór oraz umieszczono w nim rurę stalową, wystającą poza lico muru. Analizując zgromadzony materiał dowodowy, organ stwierdził, że w pomieszczeniu piwnicy zlokalizowanej pod lokalem mieszkalnym nr [...] inwestor rozpoczął roboty budowlane związane z urządzeniem kotłowni. W pomieszczeniu tym zamontowano bowiem kocioł na olej opałowy wraz ze zbiornikiem, wykonano wewnętrzną instalację c.o. oraz rozpoczęto roboty budowlane związane z budową pionu kominowego służącego do odprowadzenia spalin z tego kotła. Odprowadzenie spalin z kotła na olej opałowy odbywało się poprzez przewód spalinowy, tj. rurę stalową umieszczoną w otworze. Powyższe miało zaś miejsce przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ argumentował, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in. instalacji cieplnych wewnątrz budynku. Niemniej jednak urządzenie kotłowni z kotłem na olej opałowy w pomieszczeniu piwnicy, w którym wcześniej takiej kotłowni nie było, winno być zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego), stosownie do art. 71 ust 1 Prawa budowlanego. Ponadto wnioskowane roboty budowlane, w części dotyczącej pionu kominowego, są bezpośrednio związane z robotami budowlanymi polegającymi na budowie instalacji centralnego ogrzewania oraz montażu kotła na olej opałowy. Zdaniem organu, zrealizowana instalacja centralnego ogrzewania oraz kocioł na olej opałowy - w świetle przepisów prawa - nie mogą funkcjonować w oderwaniu od projektowanego pionu kominowego, a pion kominowy nie może funkcjonować samodzielnie w oderwaniu od powyższych elementów. Organ podkreślił, że zrealizowana przez skarżącą wewnętrzna instalacja centralnego ogrzewania oraz kocioł na olej opałowy nie zostały uwzględnione w projekcie budowlanym, nie zostały oznaczone jako elementy istniejące. Dalej organ wyjaśnił, powołując treść art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, że w przypadku, gdy budowa (roboty budowlane) zostały już rozpoczęte, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest już zbędne, co z kolei prowadzi do wniosku, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., podlega umorzeniu. Na poparcie swojego stanowiska organ odwołał się do orzeczenia NSA z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1936/10. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że sporny otwór jest istniejącym, organ argumentował, że w projekcie budowlanym brak jest jakiejkolwiek informacji, iż w dolnej części ściany zewnętrznej (na poziomie piwnic) znajduje się istniejący kanał wentylacyjny. Z projektu wynika natomiast, że w odległości 80 cm od krawędzi budynku projektuje się włączenie pionu kominowego do pomieszczenia piwnicy zlokalizowanej pod lokalem mieszkalnym nr [...], celem połączenia z kotłem olejowym. Twierdzeń skarżącej nie potwierdzają również dokumenty przez nią przedłożone, a stanowiące załącznik do protokołu z oględzin, tj. w szczególności opinia Zakładu Usług Kominiarskich z dnia 3 marca 2016 r. Co do rury spalinowej wystającej z budynku, organ powołał się na dokumentację fotograficzną, materiał filmowy oraz kopię protokołu Ochotniczej Straży Pożarnej w [...], z którego wprost wynika, że w dniu 4 stycznia 2016 r. podczas oględzin wokół budynku nr [...] w [...] w obecności jego mieszkańców stwierdzono, iż z rury spalinowej wychodzącej ze ściany nośnej budynku wydobywa się dym spalinowy. Natomiast unoszący się dym i rura spalinowa niczym nie zabezpieczona stwarza niebezpieczeństwo dla mieszańców. W kwestii wykonania odrębnego wejścia do lokalu skarżącej oraz schodów zewnętrznych, Wojewoda stwierdził, że na dzień przeprowadzenia oględzin wejście do lokalu mieszkalnego nr [...] odbywało się już bezpośrednio z działki nr a, w miejscu, gdzie zaprojektowano schody wraz ze spocznikiem. Z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wynika, że roboty budowlane polegające na wykuciu części otworu okiennego w części poniżej parapetu do posadzki w celu obsadzenia skrzydła drzwiowego, inwestor zamierza realizować według odrębnego opracowania. Ponadto organ ustalił, że skarżąca dokonała dnia 20 lipca 2015 r. zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania otworu drzwiowego w miejscu istniejącego otworu okiennego - wyjście na zewnątrz budynku oraz zamurowanie istniejących drzwi wejściowych z klatki schodowej do lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym usytuowanym w [...] nr [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a. Zgłoszenie zostało przyjęte przez Starostę Nyskiego bez sprzeciwu dnia 25 sierpnia 2015 r. Niemniej jednak - zdaniem Wojewody - zgłoszone roboty stanowiły przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a ustawa ta nie przewiduje zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Ponadto, w opinii Wojewody, roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w miejscu istniejącego otworu okiennego są bezpośrednio związane z robotami polegającymi na rozbudowie przedmiotowego budynku o schody zewnętrzne ze spocznikiem, celem stworzenia indywidualnego wejścia bezpośrednio z działki nr a do lokalu mieszkalnego nr [...]. Tym samym Wojewoda uznał, że etapowanie tych robót nie jest możliwe, stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Organ podkreślił, że jedynie w sytuacji kiedy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takiej sytuacji inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. W dalszej kolejności, odwołując się do zawartej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego definicji obiektu budowlanego, organ stwierdził, że otwór drzwiowy oraz schody zewnętrzne wraz ze spocznikiem, stanowiące wejście do budynku, są częścią obiektu budowlanego jakim jest budynek, a nie odrębnym obiektem, który może samodzielnie funkcjonować. Ponadto, w ocenie Wojewody, za nieprawidłowe uznać należy przyjęcie przez Starostę Nyskiego tzw. milczącą zgodą zgłoszenia robót budowlanych, obejmujących wykonanie otworu drzwiowego w miejscu istniejącego otworu okiennego oraz wstawienie skrzydła drzwiowego na wysokości 95 cm powyżej gruntu bez jakiegokolwiek zabezpieczenia, przy jednoczesnym zamurowaniu istniejącego wejścia do lokalu mieszkalnego nr [...] z ogólnodostępnego korytarza. Końcowo organ odnotował, że w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z zamurowaniem częściowym okna, wstawieniem drzwi wejściowych zewnętrznych i zamurowaniem drzwi wewnętrznych wejściowych do lokalu oraz rozpoczęciem robót związanych z wykonaniem instalacji ogrzewania olejowego toczyły się postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję D. K. zarzuciła naruszenie art. 8 K.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego oraz naruszenie polegające na wydaniu decyzji na podstawie błędnie ustalonego przez organ stanu faktycznego. Na podstawie tych zarzutów domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W motywach skargi podniosła, że zgłosiła Staroście Nyskiemu zamiar wykonania robót polegających na wykonaniu otworu drzwiowego w miejscu istniejącego otworu okiennego, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zakwestionował tego zgłoszenia i milcząco wyraził zgodę na wykonanie powyższych robót. Starosta nie zawiadomił wówczas skarżącej, że roboty będące przedmiotem zgłoszenia (polegające na wstawieniu drzwi zewnętrznych do mieszkania w miejscu dotychczasowego otworu okiennego) mogą być wykonane tylko łącznie z wybudowaniem schodów zewnętrznych ze spocznikiem, i że wszystkie te roboty wymagają uzyskania jednej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca uważa, że nie może ponosić ujemnych skutków błędu popełnionego przez ten organ. Poza tym wadliwe jest stanowisko Wojewody, że zrealizowana instalacja centralnego ogrzewania oraz kocioł na olej opałowy nie mogą - w świetle przepisów prawa - funkcjonować w oderwaniu od projektowanego pionu kominowego, a pion kominowy nie może funkcjonować samodzielnie w oderwaniu od ww. elementów. Zgodnie bowiem treścią art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji cieplnych, a do takich należy niewątpliwie instalacja centralnego ogrzewania. Skoro tak, to pozwolenia na budowę wymaga jedynie budowa pionu kominowego, zaś wykonanie instalacji centralnego ogrzewania nie może być uznane za rozpoczęcie robót wymagających uzyskania takiego pozwolenia. Dalej skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń, ponieważ w piwnicy jedynie ustawiono piec c.o. na olej opałowy, który jednak nie posiadał palnika i nie miał rury do odprowadzania spalin ze względu na brak przewodu kominowego. Poza tym zbiornik na olej był pusty, a w rogu piwnicy koło pieca znajdował się otwór, w którym była zamontowana wywiewna kratka wentylacyjna zasilana z gniazda elektrycznego 230 V. Wojewoda przypisał więc skarżącej wykonanie robót, których faktycznie nie wykonała (montaż pieca i przewodów spalinowych). Do skargi skarżąca dołączyła oświadczenia wykonawców robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa.

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 24 sierpnia 2016 r. którą uchylono decyzję Starosty Nyskiego z dnia 30 maja 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę oraz umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. in fine, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając zaskarżoną decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega zatem na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do istoty). Przy czym umorzenie postępowania ograniczone jest tylko do przypadków, gdy postępowanie pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. Z kolei przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, 14 wydanie, s. 618-619). Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania, którym zazwyczaj jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

W niniejszej sprawie z prawidłowych ustaleń faktycznych organu odwoławczego wynika, że prowadzone postępowanie dotyczyło dwóch zamierzeń inwestycyjnych skarżącej, a każde z nich - jak trafnie przyjął Wojewoda - należało traktować jako całość. Pierwsza inwestycja dotyczyła realizacji centralnego ogrzewania na olej opałowy w mieszkaniu skarżącej przez wykonanie instalacji, a także kotłowni (w piwnicy) oraz komina na zewnątrz budynku. Druga natomiast obejmowała wykonanie odrębnego wejścia do lokalu przez wstawienie drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] w miejsce istniejącego otworu okiennego oraz wykonanie schodów zewnętrznych ze spocznikiem, prowadzących przez nowoutworzone wejście do mieszkania, przy jednoczesnym zamurowaniu wejścia dotychczasowego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W powołanym przepisie zawarta została jedna z podstawowych zasad prawa budowlanego, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Zabezpieczenie tej ogólnej zasady stanowi natomiast art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Stosownie zaś do art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Na tle interpretacji powyższych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie ukształtował się pogląd, który w pełni podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, że realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, a organ zobligowany jest do umorzenia tego postępowania, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Decyzja o pozwoleniu na budowę może bowiem dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest natomiast legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15; wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2075/12; J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wydanie 7, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 378-380).

Stosownie do powyżej powiedzianego, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że organ odwoławczy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo uznał, iż zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, objętego wnioskiem skarżącej o pozwolenie na budowę, co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do pierwszego zamierzenia budowlanego skarżącej, wskazać trzeba, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych przez organ w dniu 26 lipca 2016 r. oględzin, treści protokołu PINB z przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2015 r. kontroli oraz dokumentacji fotograficznej, jak również z dokumentacji załączonej do odwołania, niewątpliwie wynika, że skarżąca rozpoczęła roboty budowlane związane z urządzeniem kotłowni dla potrzeb centralnego ogrzewania lokalu nr [...]. Zamontowała bowiem w piwnicy zlokalizowanej pod lokalem mieszkalnym nr [...] kocioł na olej opałowy wraz ze zbiornikiem oraz zrealizowała wewnętrzną instalację c.o. Przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie wyjaśniające potwierdziło również, że skarżąca rozpoczęła prace związane z budową pionu kominowego, o czym świadczy wykonanie przez nią otworu w dolnej części ściany zewnętrznej na poziomie piwnicy, w której umieszczona była rura stalowa wystająca poza lico ściany. Przez wskazaną rurę odbywało się odprowadzanie spalin z kotła na olej opałowy. Zasadnie przyjął Wojewoda, że powyższe wynika z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, kontroli przeprowadzonej przez PINB, jak też z dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez odwołującą A. D. Ustalenia te potwierdza dodatkowo protokół Ochotniczej Straży Pożarnej sporządzony na okoliczność, dokonanych w dniu 4 stycznia 2016 r., oględzin budynku nr [...] w [...], w którym to protokole stwierdzono, że z rury spalinowej wychodzącej ze ściany budynku wydobywa się dym spalinowy stwarzający zagrożenie dla mieszkańców. W tym stanie rzeczy słusznie przyjął organ odwoławczy, że rozpoczęcie opisanych robót budowlanych przy omawianym obecnie zamierzeniu uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na ich budowę i stanowi o bezprzedmiotowości tego postępowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, wyjaśnić przyjdzie, że art. 33 ust. 1 zd. pierwsze Prawa budowlanego wyraża zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Przez pojęcie zamierzenia budowlanego należy rozumieć zarówno inwestycję obejmującą jeden obiekt budowlany, jak również więcej niż jeden obiekt budowlany. W przypadku inwestycji obejmującej jeden obiekt zasada ta oznacza, iż inwestor nie może dzielić zamierzenia na części i np. w stosunku do jednej z wyodrębnionych przez siebie części wnioskować o pozwolenie na budowę, a w stosunku do innych - dokonywać zgłoszenia. Rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części prowadzi bowiem do obejścia prawa. W przypadku wniosku obejmującego jeden obiekt pozwolenie musi zatem obejmować całość zamierzenia budowlanego, w tym jego części składowe i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem (por. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. 1, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 305 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie organ odwoławczy trafnie stwierdził, że zrealizowana instalacja centralnego ogrzewania oraz kocioł na olej opałowy, nie mogą funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem bez wykonania zewnętrznego pionu kominowego. Tym samym, skoro analizowane zamierzenie budowlane należy traktować jaką jedną inwestycję, skarżąca - wbrew jej oczekiwaniom - nie mogła skorzystać z ustanowionego w art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym wykonania instalacji cieplnych wewnątrz budynku. W przypadku jednej inwestycji, realizacja której zależy od udzielenia stosownego pozwolenia, bez znaczenia jest bowiem to, że niektóre roboty budowlane (traktowane oddzielnie) mogłyby korzystać z ustawowego zwolnienia z uzyskania takiego pozwolenia.

Odnośnie do drugiego zamierzenia budowlanego przypomnienia wymaga, że w dniu 20 lipca 2015 r. skarżąca zgłosiła zamiar przystąpienia do wykonania otworu drzwiowego w miejscu istniejącego otworu okiennego - wyjście na zewnątrz budynku oraz zamiar zamurowania istniejących drzwi wejściowych z klatki schodowej do lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym usytuowanym w [...] nr [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a. W dokonanym zgłoszeniu skarżąca nie ujawniła jednak, że planuje również wykonać schody zewnętrzne. Trafnie przyjął Wojewoda, że zgłoszone roboty budowlane są bezpośrednio związane z robotami polegającymi na wykonaniu schodów zewnętrznych ze spocznikiem, w celu stworzenia wejścia do lokalu z działki nr a. Niewątpliwie natomiast roboty budowalne objęte zgłoszeniem należy zakwalifikować jako przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, ponieważ prowadzą one do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego i na ich wykonanie skarżąca była zobligowana uzyskać pozwolenie na budowę. Nie jest też możliwe, jak prawidłowo uznał organ, etapowanie powyższych robót, ponieważ stanowią one całe zmierzenie budowlane, na które zgodnie z art. 33 ust. 1 zd. pierwsze Prawa budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Tak więc wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku skarżącej, obejmującego jedynie część niemogącego samodzielnie funkcjonować zamierzenia budowlanego, byłoby sprzeczne ze wskazaną regulacją. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi też przypadek określony w art. 33 ust. 1 zd. drugie Prawa budowlanego, który dopuszcza możliwość uzyskania, na wniosek inwestora, pozwolenia na budowę dotyczącego wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, ale tylko w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt. Skoro zatem skarżąca, jak wynika z przeprowadzonych oględzin, zrealizowała już część omawianej inwestycji, wykonując m.in. otwór drzwiowy w miejscu istniejącego otworu okiennego, stanowiący bezpośrednie wejście do lokalu nr [...] z działki nr a, to brak jest podstaw prawnych do skutecznego ubiegania się o pozwolenie na budowę jedynie w zakresie rozbudowy budynku o schody zewnętrzne.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy - wbrew zarzutom skargi - dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do uchylenia decyzji Starosty Nyskiego i umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania organu pierwszej instancji. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organu znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.