Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4729/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 156 § 2, art. 157
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej; oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2006 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "skarżąca", "spółka" lub "strona") złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. (dalej: "Kierownik Biura") wydał w dniu [...] lipca 2007 r. decyzję nr [...] o przyznaniu spółce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006 w pomniejszonej wysokości.

Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. (dalej: "Dyrektor Oddziału"), w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, wydał w dniu [...] listopada 2007 r. decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i zaskarżyła ww. decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem o sygn. akt I SA/Sz 142/08 z dnia 25 czerwca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Od powyższego wyroku nie została złożona skarga kasacyjna.

Po zwrocie akt z sądu Dyrektor Oddziału wydał w dniu [...] stycznia 2009 r. decyzję nr [...], na mocy której uchylił decyzję Kierownika Biura z dnia [...] lipca 2007 r. o przyznaniu spółce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006 w pomniejszonej wysokości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. Kierownik Biura wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania spółce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od ww. decyzji. Dyrektor Oddziału wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Strona zaskarżyła ww. decyzję Dyrektora Oddziału do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 551/09. oddalił skargę strony. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 186/10 oddalił skargę kasacyjną Spółki od ww. wyroku WSA w Szczecinie.

W dniu [...] maja 2015 r. do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ I instancji") wpłynął wniosek spółki, o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Kierownika Biura z dnia [...] lipca 2007 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] stycznia 2009 r. wskazując, że nie jest ona dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.". W dniu [...] września 2015 r. skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji Prezesa ARiMR wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] stycznia 2009 r. bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie minister wskazał, że strona zarzuca decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] stycznia 2009 r. rażące naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji mającej doprowadzić do obejścia zasady reformationis in peius, tj. zaistnienie przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. W toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola dotyczy wyłącznie oceny stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem.

Dalej minister stwierdził, że instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Tworzy swobodę realizowania przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji. Jednakże zakaz ten nie ma zastosowania do decyzji kasatoryjnych, a więc ogranicza się jego zastosowanie wyłącznie do decyzji przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do decyzji, w której organ uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. "Niekorzyść" w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy bowiem interpretować w rozumieniu materialnoprawnym. Dotyczy ona zmiany treści decyzji i polega na tym, że treść rozstrzygnięcia drugiej instancji jest niekorzystna w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza zatem uszczerbek w zakresie praw nabytych przez stronę odwołującą się. Jakkolwiek wydanie decyzji kasatoryjnej może być przez stronę przyjmowane jako niekorzystne (poprzez przedłużenie postępowania, czy też stratę uprawnienia, którym strona już dysponowała do czasu wydania decyzji odwoławczej i pewności, że organ I instancji orzekając ponownie przywróci to uprawnienie), to brak jest podstaw aby przyjąć, że decyzja taka narusza art. 139 k.p.a. w stopniu rażącym.

Minister stwierdził, że stosownie do art. 138 § 2 kpa w brzmieniu wydawanym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy powinien również wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału wydając w dniu [...] stycznia 2009 r. decyzję nr [...] wskazał, że na skutek szeregu błędów w ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, których dopuścił się Kierownik Biura, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a także wskazał jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ewentualne wadliwości w ocenie materiału dowodowego, jakich dopuścił się organ przy wydawaniu decyzji uchylającej decyzję Kierownika Biura, mogły stanowić podstawę zarzutu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który nie będąc związany zarzutami dokonałby pełnej (zarówno pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń taktycznych, jak pod kątem prawidłowości wykładni zastosowanych przepisów prawa) oceny kontrolowanej decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych spółka nie skorzystała jednak z przysługujących jej uprawnień i nie zaskarżyła decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. do WSA w Szczecinie.

Zdaniem ministra w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne badanie, czy Dyrektor Oddziału w sposób prawidłowy uznał, że decyzja Kierownika Biura z dnia [...] lipca 2007 r. wypełnia przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku błędów w ustaleniach faktycznych, które powodują, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części sprowadzałaby się bowiem do niedopuszczalnej w postępowaniu nadzorczym (nieważnościowym) polemiki z oceną materiału dowodowego przeprowadzoną przez Dyrektora Oddziału. W konsekwencji brak jest podstaw, aby uznać, że decyzja Dyrektora Oddziału z dnia [...] stycznia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 136 i w zw. z art. 139 k.p.a, czy też art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji odniósł się do zarzutów odwołania.

Zaskarżając ww. decyzję ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka wniosła o jej uchylenie w i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu stron,

2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie tylko nie pogłębia zaufania do organów państwa i nie podnosi świadomości i kultury prawnej, ale prowadzi do ograniczenia tego zaufania,

3) art. 12 k.p.a. poprzez działanie w sprawie bez należytej wnikliwości,

4) art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w związku z art. 140 k.p.a.

5) art. 16 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez przyjęcie za organem I instancji: że

a) decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. o uchyleniu w całości decyzji Kierownika Biura z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych na rok 2006 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie dotyczyła decyzji ostatecznej oraz

b) wydający decyzje nie orzekał bez podstawy prawnej w sytuacji gdy strony zakreśliła granica kompetencji organu odwoławczego i domagała się kontroli tej decyzji w części,

6) art. 156 §1 pkt 2 i 7 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. pomimo, że została ona wydana w rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i art. 138 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie.

Skarżąca podniosła, że w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura z dnia [...] lipca 2007 r. wyraźnie wskazała, że zaskarża ją w części dotyczącej pomniejszenia wysokości płatności. Decyzja ta została tak skonstruowana, że zaskarżenie częściowe było prawidłowe i możliwe. Strona przejrzyście określiła przedmiot zaskarżenia, a rozpatrzenie odwołania w tej części było możliwe bez jakiegokolwiek wpływu na możliwość funkcjonowania w obrocie wyodrębnionej, niezaskarżonej części decyzji. Mimo to, Dyrektor Oddziału decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił ww. decyzję Kierownika Biura w całości. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. dotknięta jest nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie był uprawniony do wychodzenia poza zakres odwołania, zatem działał więc bez podstawy prawnej, gdyż doszło do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. W części niezaskarżonej decyzja Kierownika Biura dnia [...] lipca 2007 r. była bowiem ostateczna, a organ nie mógł z własnej inicjatywy orzekać w tym zakresie.

Dalej Spółka wyjaśniła, że pierwotnym źródłem nieważności decyzji nie jest zarzut złamania wprost zasady reformationis in peius lecz orzeczenie w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie decyzji ostatecznej wbrew treści przepisu art. 16 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. nie otworzyła drogi do naruszenia tej zasady. W postępowaniu, które toczyło się po jej wydaniu otworzyła się dla Kierownika Biura możliwość ponownego prowadzenia postępowania w pełnym zakresie, co było wykluczone w sytuacji gdyby decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. była prawidłowa. Fakt, że późniejsze decyzje organów były poddane kontroli sądowoadministracyjnej ze skutkiem negatywnym dla skarżącej, nie może sankcjonować ani konwalidować wadliwości decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Ponadto nie zaskarżenie tej decyzji do sądu administracyjnego takiego skutku również przynieść nie mogło.

Zdaniem Strony minister w żaden sposób nie odniósł się do przedłożonych mu opinii wyspecjalizowanych jednostek w których wskazywano na naruszenie prawa materialnego. Podniosła, że żaden z przepisów nie wykluczyła gromadzenia dowodów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedłożone przez spółkę opinie Centralnego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w B. powinny być potraktowane jako dowód na ewentualne naruszenie prawa materialnego, które mogło wpłynąć na nieważność decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz.718 j.t. ze zm., dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ są prawidłowe i podzielane przez sąd. Zaś zarzuty i argumentacja skarżącej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Wskazać też należy, że zarzuty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze złożonej do sądu dotyczyły rażącego naruszenia prawa ( art.156 § 1 pkt.2 k.p.a.). jako podstawy prawnej wskazanej do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Mianowicie we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia [...] maja 2015r. skarżąca wskazywała na rażące naruszenie prawa z § 4 pkt.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że plan rolnośrodowiskowy nie został opracowany przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego niezbicie wynikało, ze to doradca [...] sporządził plan rolnośrodowiskowy. Nadto wskazywała na rażące naruszenie prawa z art. 7, art.77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego z rażącym naruszeniem zasady obiektywizmu i niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wskazywała na rażące naruszenie prawa w postaci art. 138 § 2 w zw. z art. 139 i w zw. z art. 16 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji mającej doprowadzić do obejścia zasady reformationis in peius. a także orzekania w zakresie objętym decyzją ostateczną. W skardze do sądu poszerzyła zakres zarzutów z odwołania od decyzji I instancji o naruszenie art. 8, art. 12, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. wskazując jednoczesnie, że było to rażące naruszenia prawa, a wada ta powoduje nieważność decyzji z mocy prawa ( art. 156 § 1 pkt.2 i pkt.7 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze przede wszystkim wskazać należy, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności innej decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym i korzystającej z przymiotu decyzji ostatecznej. Weryfikacja takiej decyzji może być dokonana w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych i gwarantowania pewności obrotu prawnego, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a.", a nie zachodzą przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że -postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95, OSNP 1996X18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.(m.in. orzeczenia OSK 1134\04 Lex 165717; II OSK 513/09, II OSK 1694/09, II OSK 2226/10, I OSK 170/10 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną ( II GSK 902/09). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

I wreszcie prawidłowe i znajdujące oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest stanowisko, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

Przede wszystkim w postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.

Słusznie zatem organ uznał, że nie może w tym postępowaniu prowadzić ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Analiza akt wykazuje, że weryfikowana przez organ decyzja ostateczna z dnia [...] stycznia 2009r. uchyla decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2007r. i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przyznanie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2006r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w toku długotrwałego postępowania skarżąca składała zmiany dotyczące planu działalności rolnośrodowiskowej, w tym niepodpisane załączniki do niego. Zmiany planu były składane również po upływie terminu przewidzianego do ich modyfikacji, nie miały stosownych podpisów. Nadto stwierdzono, że istnieje dokumentacja dotycząca prowadzonego równolegle postępowania w sprawie wniosku rolnośrodowiskowego na rok 2007r., gdzie m.in. skarżąca złożyła kopię zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2005 – 2010, a w odniesieniu do tego dokumentu zachodzi prawdopodobieństwo, iż nie jest to samoistny dokument, ale dokument powstały przez zszycie ze sobą części kserokopii dwóch odrębnych dokumentów, z naniesionymi odręcznie skreśleniami mającymi na celu uspójnienie treści. Zatem organ uznał, iż zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zarówno w zakresie okoliczności wynikających z obsługi wniosku na rok 2007 i ich wpływu na sytuację skarżącej w zakresie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2006, jak również w zakresie naruszenia przepisów odnoszących się do dokumentacji rolnośrodowiskowej. Dalej organ wskazał, że w zależności od powyższych ustaleń i potrzeby dalszego prowadzenia sprawy należy również wyjaśnić czy datowane na [...] marca 2008r. zmiany przepisów dotyczących przestrzegania minimalnych norm, regulujących m. in. koszenie łąk zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego, mają wpływ na sytuację skarżącej w odniesieniu do nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli na miejscu w dniach [...] – [...] sierpnia 2006 r. Organ nakazał również organowi I instancji dokonanie analizy rejestru działalności rolnośrodowiskowej skarżącej pod kątem prawidłowości jego prowadzenia. Powyższe zalecenia wskazują na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla rozstrzygania. Zatem uchylenie weryfikowaną decyzją kontrolowanej nią decyzji z dnia [...] lipca 2007r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie nosi cech rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2. k.p.a. w wersji obowiązującej organ na datę jego orzekania: " Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Natomiast rażące naruszenie przepisu to ten rodzaj oczywistości naruszenia prawa, którego skutki niemożliwe są do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zatem o rażącym naruszeniu prawa może ewentualnie przesądzić okoliczność, iż w ogóle nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast nie będzie o rażącym naruszeniu prawa decydować okoliczność odnosząca się do wielkości postępowania wyjaśniającego zaleconego do przeprowadzenia. W tym zakresie możemy ewentualnie mówić o błędzie ale nie o rażącym błędzie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a.

Słusznie też organ uznał, iż decyzja kasacyjna, a taką była weryfikowana decyzja, nie jest objęta zakazem reformationis in peius. Zakaz ten wynikający z treści art 139 k.p.a. (" Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny."), odnosi się do decyzji rozstrzygających meritum sprawy. Decyzja kasacyjna do takich nie należy. W judykaturze przyjęto pogląd, a sąd orzekający go podziela, że decyzja uchylająca decyzję organu I instancji wydaną bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawioną pełnych ustaleń, nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego się. Zatem decyzja kasacyjna nie może spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony.

Nie zachodzi też w sprawie przesłanka orzekania, przez organ wydający weryfikowana decyzję, w warunkach przekroczenia granic zaskarżenia decyzji i rozstrzygania w kwestiach ostatecznie przesądzonych inną decyzją. Wskazać należy, że decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2007r., kontrolowana weryfikowaną decyzją, przyznawała płatność z tytułu realizacji pakietów rolnośrodowiskowych wyliczoną w określonej wysokości stosownie do przyjętego stanu faktycznego sprawy i przywołanych, stosowanych przepisów prawa materialnego. Jej rozstrzygnięcie nie zawiera żadnej odmowy przyznania płatności. Okoliczność, że przy wyliczaniu wysokości należnej płatności rolnośrodowiskowej dokonano pomniejszenia tej płatności, jest okolicznością stanu faktycznego sprawy, a nie odrębnym roszczeniem rozstrzyganym w sposób samodzielny.

W tych warunkach zarzut skarżącej o naruszeniu, przez organ wydający weryfikowaną decyzję, przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 139 i w zw. z art. 16 k.p.a. i to w sposób rażący, nie znajduje usprawiedliwienia. Nie ma też podstawy do uznania, że organ naruszył przepis art.156 § 1 pkt. 3 k.p.a. ( decyzja "dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną").

Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie zawiera ani naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy, w tym zarzucanych przez skarżącą przepisów z art. 7, 8, 12, 16, 80 i 140 k.p.a., ani nie zawiera naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 , art. 139 i art. 16 k.p.a. w sposób wpływający na wynik sprawy.

Należy również wskazać, że sprawa była kontynuowana po wydaniu weryfikowanej decyzji, że w następstwie weryfikowanej decyzji zapadły decyzje merytoryczne w obu instancjach ( niekorzystne dla strony), decyzje kontrolowane orzeczeniami sądów –w I instancji wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 listopada 2009r., sygn. akt I SA/Sz 551/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt II GSK 186/10. Oba orzeczenia sądowe były niekorzystne dla skarżącej. Oddalały skargę i skargę kasacyjną. Przy czym zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd I instancji rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a sąd ten był uprawniony do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, jeżeli było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając takie uprawnienia sąd orzekający w sprawie I SA/Sz 551/09 nie stwierdził nieważności weryfikowanej w niniejszej sprawie decyzji. Zatem również nie stwierdził naruszenia prawa zarzucanego w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.