Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2130/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. S. i T. G.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. S. i T. G. ("skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. ("SKO", "Kolegium") znak: [...] z [...] sierpnia 2021 r., wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 13 grudnia 2019 r. A. M. i A. B. ("inwestorzy") zwrócili się do Wójta Gminy L. ("Wójt") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości G., gmina L., polegającej na budowie naziemnego zbiornika gazu płynnego o poj. 2700 I wraz z instalacją do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na tej samej działce.

Organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i zwrócił się o sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W toku tak uruchomionego postępowania zastrzeżenia do wydania decyzji o warunkach zabudowy wniósł T. S. Następnie pismami z 27 stycznia 2020 r. Wójt zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego W., Starostwa Powiatowego w M. oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem znak: [...] z [...] lutego 2020 r. Starosta M. uzgodnił projekt w zakresie ochrony gruntów rolnych. Pozostałe organy, w ustawowym terminie, nie zajęły pisemnego stanowiska w sprawie uzgodnienia.

Decyzją znak: [...] z [...] marca 2020 r. Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości G., gmina L. dla inwestycji polegającej na budowie naziemnego zbiornika gazu płynnego o poj. 2700 I wraz z instalacją do budynku mieszkalnego na rzecz A. M. i A. B. Na skutek odwołania skarżącego decyzją znak: [...] z [...] maja 2020 r. SKO uchyliło w całości decyzję Wójta z [...] marca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało przede wszystkim na uchybienie proceduralne – brak podpisów pod wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z 19 maja 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał A. M. do uzupełnienia braku formalnego wniosku, inicjującego postępowanie, poprzez jego podpisanie. Natomiast pismem z 25 maja 2020 r. organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Pismami z tej samej daty Wójt Gminy L. zwrócił się ponownie do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Starostwa Powiatowego w M. oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego W.– Nadzór Wodny w M. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej, decyzją znak: [...] z [...] lipca 2020 r. Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości G., gmina L. dla inwestycji polegającej na budowie naziemnego zbiornika gazu płynnego o poj. 2700 I wraz z instalacją do budynku mieszkalnego na rzecz A. M. i A. B. Na skutek jednak odwołania skarżącego decyzją znak: [...] z [...] października 2020 r., SKO uchyliło w całości decyzję Wójta z [...] lipca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji ponownie wskazało na uchybienie proceduralne – brak wymaganych uzgodnień. SKO uznało bowiem, że Wójt nie dokonał uzgodnienia z właściwym organem w zakresie stosunków wodnoprawnych.

Wójt Gminy L. pismami z 13 października 2020 r. ponowie zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Starostwa Powiatowego w M., a także do Państwowego Gospodarstwa Wodnego W. – Zarządu Zlewni w W. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Starosta Powiatowy w M. pismem z 16 października 2020 r. poinformował, że w sprawie zastosowana będzie miała zasada milczącej zgody. Pozostałe organy nie zajęły stanowiska.

Skarżący pismem z 6 listopada 2020 r. złożył wniosek do Wójta Gminy L. o wyłączenie pracownika Urzędu Gminy L. od prowadzenia sprawy.

Decyzją znak: [...] z [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy na rzecz A. M. oraz A. B. dla inwestycji polegającej na budowie naziemnego zbiornika gazu płynnego o poj. 2700 I wraz z instalacją do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości G., gmina L.. Postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2020 r. Wójt odrzucił zaś wniosek o wyłączenie pracownika od prowadzenia sprawy. Decyzją znak: [...] z [...] stycznia 2021 r. SKO uchyliło w całości decyzję Wójta z [...] grudnia 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał wniosku o wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, przed wydaniem decyzji.

Postanowieniem znak: [...] z [...] lutego 2021 r. Wójt Gminy L. odmówił wyłączenia pracownika. Pismem z 12 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Wójt Gminy L. decyzją znak: [...] z [...] maja 2021 r., podjętą na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4 i art. 61 ust. 1, ust. 3, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."), ustalił warunki zabudowy na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości G., gmina L. dla inwestycji polegającej na budowie naziemnego zbiornika gazu płynnego o poj. 2700 l wraz z instalacją do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na rzecz A. M. i A. B.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że budowę naziemnego zbiornika gazu płynnego o pojemności 2700 l wraz z instalacją do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy zakwalifikować jako urządzenie infrastruktury technicznej. Wobec tego podniósł, że do urządzeń infrastruktury technicznej ma zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z racji wskazanego zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia Wójt uznał w efekcie, że nie musi ono spełniać wymogu dobrego sąsiedztwa oraz nie jest wymagane w takim przypadku wykazanie dostępu do drogi publicznej, jak i wymagań dotyczących nowej zabudowy (parametrów takich jak dla budynków, realizacja z zachowaniem przepisów odrębnych). Z tego też względu analizą nie objął spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Dalej organ uznał, że istniejące uzbrojenie terenu, tj. energia elektryczna, wodociąg, telefon – jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co pozwala uznać, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. został spełniony. Nieruchomość objęta wnioskiem, zdaniem organu, spełnia również warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Inwestycja nie dotyczy również zabudowy zagrodowej.

Według Wójta Gminy L. teren inwestycji nie jest objęty formą ochrony przyrody, nie występują na nim również obiekty wpisane do rejestru zabytków i do wykazu Gminnej Ewidencji Zabytków oraz obiekty określone mianem dóbr kultury współczesnej. Planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ podał także, że projekt decyzji został uzgodniony z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego z 20 maja 2021 r., SKO decyzją znak: [...] z [...] sierpnia 2021 r., podjętą na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy L. z [...] maja 2021 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO podzieliło stanowisko Wójta Gminy L., że naziemny zbiornik na gaz płynny stanowi urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna". Bazując na wykładni systemowej wskazało, że art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 1990 – dalej: "u.g.n.") stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei, jak wskazało również SKO, z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 716) wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Po myśli art. 3 ust. 7 Prawa energetycznego procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Z powyższych względów Kolegium uznało, że inwestycja objęta wnioskiem może być uznana za urządzenie infrastruktury technicznej.

W konsekwencji SKO przyjęło, że skoro stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. SKO podkreśliło, że organ pierwszej instancji badał jedynie spełnienie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.; stwierdziło, że ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji w powyższym zakresie, tj. przeprowadzenie analizy w ograniczonym zakresie właściwym dla urządzeń infrastruktury technicznej, należy uznać za wystarczające dla stwierdzenia, że zostały spełnione wymogi przewidziane przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

Dalej SKO wskazało, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, spełniony zatem został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wskazało przy tym, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęty jest naziemny zbiornik na gaz, który w celu funkcjonowania nie potrzebuje ani dostępu do uzbrojenia terenu w postaci, wody, prądu, czy też nie wymaga obsługi na przykład w zakresie wywozu nieczystości. W zasadzie ma on stanowić uzupełnienie istniejącej już na działce inwestycyjnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i to zbiornik na gaz będzie częścią uzbrojenia dla tej inwestycji.

Kolegium uznało również, że Wójt Gminy L. prawidłowo ustalił, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż działka o nr ew. [...], położona w miejscowości G. to tereny mieszkalne, oznaczone symbolem B, zatem został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ponadto SKO oceniło, że organ pierwszej instancji w pełni zasadnie ustalił też, że w sprawie spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W sprawie zostały również przeprowadzone wszystkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że organ pierwszej instancji zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do Państwowego Gospodarstwa Wodnego W.– Zarządu Zlewni w W., który to organ jest właściwy do zajęcia stanowiska w zakresie ochrony wód, gruntów znajdujących się pod wodami, czy też szeroko rozumianych urządzeń wodnych. Organ ten w ustawowym terminie nie zajął jednakże stanowiska w sprawie, co oznacza, w ocenie SKO, że dokonał pozytywnego milczącego uzgodnienia projektu decyzji w zakresie swojej właściwości (nie zakwestionował możliwości zlokalizowania inwestycji na terenie działki [...]).

SKO wskazało poza tym, że przedmiotu oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowią zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, nie podlegają badaniu również kwestie spadku atrakcyjności lub wartości działki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję SKO z [...] sierpnia 2021 r., złożyli skarżący, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla naziemnego zbiornika gazu ziemnego na terenie podmokłym, wyłączonym spod takich inwestycji. Dalej podnieśli, że organ na etapie wydawania warunków zabudowy powinien ustalić czy zmiana ogrzewania posadowionego na nieruchomości budynku jest dopuszczalna, a w gruncie rzeczy czy dopuszczalna jest instalacja zbiornika na gaz płynny. W ich ocenie zaskarżona decyzja, jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Wójta Gminy L. stanowią obejście prawa, gdyż inwestor chce zrealizować planowaną inwestycję bez pozwolenia na budowę.

W skardze podniesiono także, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy L. z [...] maja 2021 r. zostały wydane w wyniku przestępstwa i na podstawie sfałszowanych dowodów.

W odpowiedzi na skargę z 14 października 2021 r. SKO wniosło o jej oddalenie. Organ szczegółowo przeanalizował zarzuty podniesione przez skarżących i stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, a tym samym nie wpływają na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO znak: [...] z [...] sierpnia 2021 r, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. znak: [...] z [...] maja 2021 r. ustalającą warunki zabudowy na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości G., gmina L. dla inwestycji polegającej na budowie naziemnego zbiornika gazu płynnego o poj. 2700 l wraz z instalacją do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na rzecz A. M. i A. B. Podstawę prawną wskazanych decyzji stanowi art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4 i art. 61 ust. 1, ust. 3, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Stosując ww. przepisy, organy obu instancji zgodnie przyjęły, że planowana inwestycja – budowa naziemnego zbiornika gazu płynnego – wpisuje się w definicję pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Konsekwencją dokonania takiej oceny było uznanie przez organy obu instancji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia nie wymaga spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, dostępu do drogi publicznej, w efekcie - analizy urbanistycznej w pełnym zakresie. Dalej organy uznały – co kwestionuje skarżący – że planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami odrębnymi, a w toku postępowania inwestycję uzgodniono w niezbędnym zakresie z właściwymi organami.

Biorąc pod uwagę zakres i przebieg postępowania administracyjnego, zgromadzone dowody oraz dokonaną wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd nie znalazł przyczyn, dla których rozstrzygnięcia wydane w sprawie należałoby wyeliminować z obrotu prawnego.

I tak, rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (obowiązującego w dniu podjęcia decyzji przez Wójta), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia). Kolejnym natomiast warunkiem determinującym możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej z terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

Powyższe dwie przesłanki, stosowanie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie podlegają jednak rozważaniu przez organ prowadzący postępowanie z wniosku o wydanie warunków zabudowy, gdy wnioskiem objęta jest inwestycja polegająca na budowie linii kolejowej, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej lub odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. SKO, powtarzając za organem pierwszej instancji, uznało, że planowana inwestycja - budowa naziemnego zbiornika gazu płynnego o poj. 2700 l wraz z instalacją do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, a Sąd w pełni ten pogląd podziela i wskazuje, że pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej nie zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniowane. To pozwala uznać, że pojęcie to należy rozumieć systemowo; jednakże przy interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy się bezwzględnie i bezrefleksyjnie opierać wyłącznie na definicjach z innych ustaw, zwłaszcza, że mogą one dotyczyć nieco innej problematyki. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt: II OSK 794/16, wykładnia pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może opierać się na wykorzystaniu wprost pojęć funkcjonujących w systemie prawa, ale poza przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły. Kierując się powyższym Sąd zwraca jednak uwagę, że zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 pkt 9 Prawa energetycznego wynika, że przez urządzenia te należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7 Prawa energetycznego, procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Pojęcie infrastruktury nie ogranicza się zatem jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej czy paliw, ale także obejmuje urządzenia, które służą do ich magazynowania. Mając na uwadze powyższe rozwiązania prawne przyjąć należy, że urządzenia infrastruktury technicznej, to urządzenia techniczne stosowane także do magazynowania paliw. W konsekwencji - w ocenie Sądu - przedstawione regulacje skłaniają do przyjęcia, że zaliczenie zbiornika gazu płynnego do urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. co najmniej nie będzie prowadzić do kolizji pojęciowej w systemie prawa. Podkreślić bowiem należy, że urządzenia infrastruktury technicznej w większości (to jest pomijając dużą, samodzielną infrastrukturę przemysłową) mają tę cechę, że towarzyszą dotychczasowemu przeznaczeniu terenów, pełniąc rolę służebną, a same nowych funkcji nie tworzą. Ma to zasadnicze znaczenie dla regulacji z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Łatwo bowiem w takich okolicznościach odtworzyć racje, którymi kierował się ustawodawca wprowadzając ten przepis, a mianowicie: niewątpliwie chodziło o zwolnienie z obowiązku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa przez infrastrukturę techniczną, która ze względu na swoją charakterystykę nie tworzy urbanistycznego otoczenia (stanowiąc budowle o ściśle technicznym przeznaczeniu), a ponadto pełni właśnie rolę służebną względem zabudowy składającej się najczęściej z budynków różnych funkcji, które to dopiero otoczenie urbanistyczne kreują.

Zatem, stosownie do powyższego dla przedmiotowej inwestycji nie było obowiązku sporządzenia analizy urbanistycznej w pełnym zakresie, a więc w zakresie przepisów § 4-8 ww. rozporządzenia, będących uszczegółowieniem zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie oznacza to, że z punktu widzenia formalnego w sprawie nie należało sporządzać analizy urbanistycznej. Ta jednak została przygotowana na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji i zawiera wszystkie – stosowne do inwestycji – elementy. Warto przy tym dodać, że analizę wraz z jej wnioskami, a także następnie projekt decyzji sporządził uprawniony urbanista, dopełniając wymogu z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że SKO prawidłowo wywiodło spełnienie pozostałych przesłanek, tj. wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Przede wszystkim wskazać należy, za organem drugiej instancji, że wnioskiem objęte jest zmierzenie budowlane, które w istocie będzie stanowiło element uzbrojenia terenu istniejącego już uzbrojenia terenu. Przy czym charakter i funkcjonalność przedmiotowego przedsięwzięcia nie wymaga specjalnego uzbrojenia terenu, gdyż nie potrzebuje dostępu do wody, prądu, a także nie wymaga m.in. wywozu nieczystości. Należy przy tym dostrzec, że zbiornik naziemny gazu płynnego nie jest samodzielnym i odrębnym obiektem budowalnym, który do funkcjonowania potrzebuje choćby standardowych elementów uzbrojenia terenu, ale sam będzie stanowił uzupełnienie istniejącej już na działce inwestycyjnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wątpliwości Sądu nie budzi także ocena organów dotycząca spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wójt Gminy L. ustalił (i nie jest to sporne), że nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jak trafnie zauważył zaś w tej materii organ drugiej instancji, z akt sprawy (tj. wypisu z rejestru gruntów) wynika, że działka o nr ewid. [...], położona w miejscowości G., gmina L., to teren mieszkalny oznaczony symbolem B.

Zadaniem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie także czy decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Ustawa nie precyzuje jednak w jakim zakresie organ ma badać tę zgodność. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., stanowią wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. Pojęcie to obejmuje w szczególności przepisy dotyczące zabytków, przyrody, środowiska, wód, dróg itp. Zgodność z przepisami odrębnymi powinna być przy tym rozumiana jako osiągnięcie stanu niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, a nawet niedostateczną spójność z normami prawa. Niemniej jednak przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy nie są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak też przepisy wykonawcze do tej ustawy, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, bo te mają znaczenie dopiero na innym etapie realizacji danej inwestycji. Rozwijając to stanowisko można jedynie dodać, że organ planistyczny nie dysponuje projektem budowlanym, nie może więc analizować wniosku inwestora pod kątem spełnienia przez zamierzenie budowlane warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 304//18; wyrok WSA w Szczecinie z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 626/19)

W zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi mieści się natomiast ustalenie przez organ prowadzący postępowanie czy dla planowanej inwestycji inwestor miał obowiązek uzyskać decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog przedsięwzięć, których realizacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). I tak Sąd stwierdza, że SKO prawidłowo zinterpretowało powyższe przepisy i stwierdziło, że planowana inwestycja – budowa naziemnego zbiornika gazu płynnego o poj. 2700 l, nie zalicza się do przedsięwzięć mogąco znacząco oddziaływać na środowisko wyszczególnionych we wskazanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 37 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do naziemnego magazynowania: a) ropy naftowej; b) produktów naftowych; c) substancji lub mieszanin, w rozumieniu odpowiednio art. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady 1907/2006 z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz. Urz. UE. L 2006, Nr 396, s. 1), niebędących produktami spożywczymi; d) gazów łatwopalnych, e) kopalnych surowców energetycznych innych niż wymienione w lit. a-d; - inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 10 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3, a także niezwiązanych z dystrybucją instalacji do magazynowania stałych surowców energetycznych. Wnioskiem inwestorów w niniejszej sprawie objęty jest zbiornik na gaz płynny o łącznej pojemności 2700 l, czyli 2,7 m3. Zbiornik o tej pojemności służący do magazynowania gazu płynnego nie spełnia wymagań określonych w ww. przepisie, a także rozporządzeniu. Tym samym, organ drugiej instancji, zasadne stwierdził, że zamierzenie budowlane nie generowało konieczności przeprowadzenia postępowania środowiskowego.

Wobec powyższego Sąd uznał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nie ustalono żadnego przepisu odrębnego, z którym sprzeczna byłaby decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie naziemnego zbiornika gazu płynnego o poj. 2700 l wraz z instalacją do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem SKO prawidłowo wykazało spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Oceniając decyzje wydane w sprawie Sąd miał także na uwadze, że organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. ma obowiązek uzgodnić zamierzenie budowlane z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Jak wynika z akt administracyjnych organ pierwszej instancji pismami z 13 października 2020 r. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do: [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków), Starosty M. (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne) oraz Regionalnego Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] ("art. 53 ust. 4 pkt 11b" u.p.z.p. – w sprawach ochrony melioracji wodnych i gospodarki wodnej). W piśmie z 16 października 2020 r. Starosta M. wskazał jedynie, że do uzgodnienia zastosowanie będzie miała milcząca zgoda. Pozostałe organy, do dnia podjęcia rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy L., a także na późniejszym etapie postępowania – nie zajęły stanowiska. Z tego też względu SKO uznało, że w sprawie zostały prawidłowo przeprowadzone wszelkie uzgodnienia z właściwymi organami. Sąd dostrzega natomiast, że w sprawie nie było konieczne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem konserwatorskim czy z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych; w tym drugim przypadku - stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. uzgodnienie jest potrzebne wyłącznie w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, a za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo gruntu leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków i zagospodarowania terenu – art. 92 ust. 2 u.g.n.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi Sąd podkreśla, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, wnioskodawca (inwestor) może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna i to głównie z punktu widzenia zachowania istniejącego ładu przestrzennego (urbanistycznego). Jednocześnie decyzja ta nie stanowi – wbrew twierdzeniom skarżących – samodzielnej podstawy do realizacji planowanej inwestycji. Z tego też względu organy orzekające w tym przedmiocie nie mogą wykraczać poza badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podzielić zatem należy stanowisko SKO, że mimo korelacji między postępowaniem w przedmiocie wydania warunków zabudowy i w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę są to jednak dwa odrębne postępowania administracyjne i w każdym z nich organy podejmują działania, do których są ustawowo zobligowane. Organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zatem właściwy do oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami prawa budowlanego, albowiem na etapie ustalania warunków zabudowy przesądza się jedynie o możliwej lokalizacji inwestycji (w granicach terenu inwestycji, z uwzględnieniem wyznaczonej linii zabudowy), a także o jej podstawowych parametrach. Przepisy techniczno-budowlane wiążą przy sporządzaniu projektu budowlanego i na tym etapie przesądza się ostatecznie o lokalizacji obiektu, w którym zastosowano konkretne rozwiązania techniczne. Na tym etapie inwestor może również ubiegać się o odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Podsumowując powyższe Sąd zaznacza więc, że Wójt Gminy L., prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie naziemnego zbiornika gazu płynnego nie mógł badać istniejącego na terenie inwestycji jednorodzinnego budynku mieszkalnego pod kątem zgodności z przepisami budowalnymi. W szczególnie nie był władny do stwierdzenia czy inwestor może zmienić sposób ogrzewania ww. budynku, gdyż takie uprawnienie nie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organy administracji publicznej ustalają zdolność prawną do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Skoro zaś żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organ obowiązku lub nie daje organowi uprawnienia, podczas rozpoznawania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, do kontrolowania zgodności istniejącej już budowli na działce objętej wnioskiem pod względem zgodności z przepisami prawa budowalnego, to organ takich czynności podjąć nie może. W przeciwnym wypadku podjąłby czynności wykraczające poza przypisane mu kompetencje, co skutkowałoby naruszeniem zasady praworządności, w szczególności art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Ponadto Sąd podkreśla, że wbrew zarzutom skarżących, z akt sprawy nie wynika, aby zaskarżona decyzji oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy L. z [...] maja 2021 r. zostały wydane w wyniku przestępstwa i były oparte na fałszywych dowodach. Tak sformułowany zarzut nie znajduje żadnego odzwierciedlania w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów na poparcie swoich twierdzeń.

Oceniając całokształt przeprowadzonego postępowania administracyjnego i podjętych rozstrzygnięć Sąd nie stwierdził zaś naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a także innego naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. Organy podjęły w postepowaniu wszystkie niezbędne czynności w ramach prawnego upoważnienia, w zakresie swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Postępowanie administracyjne było natomiast prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a., a rozstrzygnięcia zostały podjęte na podstawie właściwych przepisów materialnych w formie decyzji odpowiadającej wymogom określonym w art. 107 k.p.a.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.