Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1715/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Sp. Jawna w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 989/17 w sprawie ze skargi R. Sp. Jawna w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 989/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. Sp. Jawna w [...] (skarżąca) na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to:

1. art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej "u.p.z.p." w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na uznaniu, iż władztwo planistyczne gminy w toku procedury planistycznej umożliwia ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia całkowicie odmiennego od przewidzianego w studium dla tego samego terenu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to:

2. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji błędne uznanie, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżącej, podczas gdy obowiązujące Studium ustala dla działek [...], [...], [...] kierunek zagospodarowania oznaczony symbolem "MN", który przewiduje jako podstawowe przeznaczenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową ukształtowaną i projektowaną, jednocześnie nie przewidując wprost przeznaczenia rolniczego zarówno w zakresie przeznaczenia podstawowego jak i dopuszczalnego, zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w jednostce "C" [...] są one przeznaczone na tereny rolnicze oznaczone literą "R" oraz tereny lasów 11 "Zld", które to przeznaczenie wyklucza możliwość zabudowy na tej nieruchomości (z wyjątkiem obiektów służących produkcji rolnej),

3. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i bezpodstawnego ograniczenia prawa własności skarżącej poprzez ustalenie przeznaczenia nieruchomości skarżącej pod działalnością rolniczą, podczas gdy obowiązujące Studium ustala dla działek [...], [...], [...] całkowicie odmienny kierunek zagospodarowania oznaczony symbolem "MN", a ponadto mimo, iż nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby takie przeznaczenie nieruchomości skarżącej oraz wyłącznie możliwości zabudowy,

4. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędne uznanie, że w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa, podczas gdy właściciele nieruchomości o podobnych uwarunkowaniach w stosunku do nieruchomości skarżącej uzyskali w "Miejscowym planie" możliwość zabudowy swoich nieruchomości,

co w konsekwencji, doprowadziło do

III. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

5. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Gliwicach, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w jednostce "C" [...] w części tekstowej i graficznej dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], numery ewidencyjne [...], [...], [...], stanowiącej własność skarżącej,

6. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. z 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] w zaskarżonej części "Miejscowego planu", pomimo zachodzących ku temu podstaw wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a to naruszenia przez organ gminy zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażonych w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

7. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, polegające w szczególności na powieleniu argumentów podnoszonych przez organ poprzez ich wyszczególnienie jako okoliczności uniemożliwiających przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod zabudowę z pominięciem jakiejkolwiek analizy ich zasadności, braku wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

b) brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze do WSA i kolejnych pismach procesowych, podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny, natomiast właściwe rozważenie wszystkich argumentów skarżącej pozwoliłoby na ustalenie, iż Gmina nie wykazała niezbędności rozwiązań planistycznych,

c) niewłaściwe, nieodpowiadające rygorom określonym w tym przepisie uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji,

8. art 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącej o zwrócenie się przez Sąd do Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w [...] o udzielenie informacji odnośnie uzbrojenia w sieć wodociągową i kanalizacyjną nieruchomości położonych w [...] o numerach ewidencyjnych: [...] (przy ul. [...]) oraz [...], [...], [...], [...] (przy ul. [...]) oraz zaniechanie inicjatywy dowodowej przez Sąd I instancji w zakresie koniecznym do zobowiązania organu do odniesienia się do okoliczności wynikających z przedłożonej przez skarżącą dokumentacji w postaci zdjęć satelitarnych, podczas gdy przeprowadzenie dowodów w tym zakresie było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących legalności działań organu oraz prawdziwości podnoszonych przez organ przyczyn nieuwzględnienia postulatów skarżącej oraz dla ustalenia naruszenia przez organ konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa,

a przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy i prawidłowo przeprowadziłby postępowanie, to doszedłby do wniosku, iż Gmina nie wykazała niezbędności rozwiązań planistycznych uzasadniających odstąpienie od przyjętego w Studium przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości, jak również nie wykazała istnienia interesu publicznego, którego uwzględnienie umożliwiałoby ograniczenie prawa własności skarżącej oraz zauważyłby, iż organ wiele kwestii wszechstronnie nie rozważył zgodnie z podstawowymi zasadami uregulowanymi w u.p.z.p., wobec czego nie przyjąłby ustaleń Rady Gminy [...], co przełożyłoby się na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jak domagała się tego skarżąca.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w jednostce "C" [...] w części tekstowej i graficznej dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], numery ewidencyjne [...], [...], [...], stanowiącej własność skarżącej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W przypadku natomiast uznania, że orzeczenie reformatoryjne nie może być wydane, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację, która w jej ocenie przesądza o słuszności podniesionych zarzutów. Wskazała, że uchwalając plan Rada Gminy [...] dla spornej nieruchomości przyjęła przeznaczanie, które stoi w całkowitej sprzeczności z zapisami Studium, i to, pomimo że w Studium w precyzyjny sposób wskazano przeznaczenie podstawowe oraz dopuszczalne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie akceptując taki stan rzeczy i powołując się na możliwość całkowitego odstąpienia od rozwiązań przyjętych w Studium z uwagi na wykazanie "niezbędności rozwiązań planistycznych" przez organ, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów poprzez ich błędną wykładnię. Wyjaśniła, że niezbędność rozwiązań planistycznych nie uzasadnia odstąpienia od precyzyjnie określonego przeznaczenia terenu w Studium, którego ustalenia są wiążące dla organu, co wynika wprost z art 9 ust.4 u.p.z.p.

Wskazując na orzecznictwo podniosła, że trudno zgodzić się z interpretacją Sądu I instancji, iż przewidziana w Studium korekta granic umożliwia całkowicie odmienne określenie przeznaczenia terenu w "Miejscowym planie".

W jej ocenie, Studium zakłada intensywny rozwój gminy, określony jako przekształcenie "z wsi rolniczej w gminę zurbanizowaną podmiejską", natomiast mimo tego oraz mimo okoliczności, iż aktualnie znaczną część powierzchni Gminy stanowią tereny otwarte (rolnicze, zieleni, nieużytków, lasów, wód powierzchniowych) Rada Gminy ustaliła rolnicze przeznaczenie nieruchomości skarżącej.

Spółka stanęła na stanowisku, iż Rada Gminy nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady równości. Wskazał, że ustalenia "Miejscowego planu" są dowolne i dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego oraz z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa, zaś Sąd I instancji choć wskazał, iż "w ramach procedury planistycznej podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej, mają prawo, aby oczekiwać zapewnienia im takiej samej możliwości zagospodarowania terenu", to jednak nie podzielił stanowiska skarżącej i nie stwierdził nieważności planu.

Wskazując na orzecznictwo wyjaśniła, że dla sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości znaczenie ma nie tylko zapis Studium, ale także treść studium. Podniosła, że orzecznictwo podkreśla na moc wiążącą studium, relacje studium i planu oraz następstwa naruszenia mocy obowiązującego studium, zatem można twierdzić, iż skarżąca mogła zasadnie oczekiwać, iż ustalenia Studium zostaną przeniesione do planu.

Zdaniem Spółki Sąd dopuścił się również szeregu naruszeń prawa procesowego, nie odniósł się w wystarczającym stopniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz argumentów podniesionych w piśmie procesowym skarżącej.

W piśmie procesowym z [...] października 2020 r. organ wskazał, że w dacie uchwalenia zaskarżonego planu, kompleks działek stanowił gospodarstwo rodzinne o profilu rolniczym, nie był przedsiębiorstwem lub jego częścią, stanowiącą zespół składników niematerialnych i materialnych służących prowadzeniu działalności gospodarczej, co wynika z załączonego aktu notarialnego Rep. A [...] z dnia [...] lutego 2015 r., w którym strony oświadczają, że nabywają nieruchomości na powiększenie ich gospodarstwa rodzinnego w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

W odpowiedzi na zawiadomienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię tych przepisów, przy czym skarżący nie wskazali jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów prawa niewłaściwie, w ocenie strony, zinterpretowanych przez Sąd pierwszej instancji. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Przed wszystkim jednak zauważyć należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie.

Chybiony jest także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i 28 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność skarżącej kasacyjnie, podczas, gdy w studium dla powyższych działek przewidziano kierunek zagospodarowania przestrzennego oznaczony symbolem "MN", to jest zabudowę mieszkaniową jednorodzoną i mieszkaniowo usługową, zaś w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego działki te zostały przeznaczone jako tereny rolnicze "R" oraz tereny lasów 11 "Zld".

Przechodząc do oceny tego zarzutu w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przestrzeganie zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad ich sporządzania. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie.

Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07 (publ. CBOSA), zaznaczył, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium.

W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę i pod warunkiem - w przypadku gruntów rolnych klas I-III - uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a), na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze - art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jak już wyżej wskazano, ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium, a studium jest aktem elastycznym zakreślającym ramy dla swobody planowania przestrzennego.

Przy czym nie można odczytywać zapisów zawartych w studium w sposób wyrywkowy. Zasadnie więc Sąd I instancji zauważył, że postanowienia studium dopuszczały korektę granic dla terenów MN po spełnieniu określonych warunków. Zgodnie z treścią studium: "W celu uniknięcia obciążenia budżetu gminy nieefektywnymi ekonomicznie wydatkami związanymi z realizacją dróg publicznych i infrastruktury technicznej przyjmuje się warunki uruchamiania projektowanych terenów mieszkaniowych i mieszkaniowo usługowych MN w planach miejscowych:

1. dopuszcza się korektę zasięgu granic wyznaczonych terenów mieszkaniowych po rozpoznaniu lokalnych uwarunkowań i potrzeb gminy, w tym:

a) możliwości ekonomicznych gminy zapewnienia dla projektowanej zabudowy obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej,

b) charakteru istniejącej zabudowy i stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkańców w zakresie usług, dostępu do terenów sportu i rekreacji,

c) ograniczeń ekofizjograficznych i przewidywanych wpływów eksploatacji górniczej,

2. realizację zabudowy mieszkaniowej sąsiadującej z istniejącą zabudową oraz uzupełnienia istniejących luk budowlanych, kierując się zasadą koncentracji zabudowy i przeciwdziałając jej rozproszeniu,

3. zdyscyplinowane i ograniczone uruchamianie przewidzianych do uruchomienia w pierwszej kolejności terenów, które:

a) mają opracowane plany miejscowe

b) posiadają zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne

c) nie powodują rozproszenia zabudowy

d) mają zapewnione uzbrojenie w sieci wodociągowe i kanalizacyjne (studium cz. B, pkt I.4.2, str. 52).

Powyższe wskazuje jednoznacznie, że sam fakt określenia w studium kierunków zagospodarowania dla nieruchomości stanowiących własność skarżącej jako tereny zabudowy mieszkaniowej, a następnie określnie w planie ich przeznaczenia jako tereny rolnicze i leśne, nie oznacza, że w sposób automatyczny doszło do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób naruszający ustalenia studium. Studium dopuszczało bowiem korektę zasięgu granic wyznaczonych terenów mieszkaniowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, co prawda w sposób bardzo skrótowy, dokonał oceny czy warunki, o których mowa w studium zostały spełnione, lecz zasadnie uznał, że korekta granic trenów mieszkaniowych, o których mowa w ustaleniach studium była dopuszczalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Bezspornym jest, że działki skarżącej kasacyjnie nie przylegają do drogi publicznej. Ponadto działki te nie są uzbrojone w sieci wodociągowe i kanalizacyjne. W bilansie zabudowy terenów Gminy [...] wskazano na potrzebę uwzględnienia możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy. Przypomnieć należy, że korekta granic terenów mieszkalnych zgodnie ze studium może nastąpić przy uwzględnieniu możliwości ekonomicznych gminy w zapewnieniu dla projektowanej zabudowy obsługi komunikacyjnej i obsługi technicznej. Przy czym z bilansu terenów Gminy [...] wynika, że nie posiada ona deficytu terenów pod zabudowę. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie zapewnienie tego rodzaju infrastruktury należy do zadań własnych gminy, a co za tym idzie ma także znaczenie dla jej budżetu.

Kolejną okolicznością, był fakt, że przez nieruchomości tej przepływa ciek wodny, a więc ograniczenia ekofizjograficzne, o których mowa w studium cz. B pkt I.4.2. ppk 1 lit. c. Ponadto Gmina kierowała się opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. (akta planistyczne k. 314), w której zwrócono uwagę na konieczność zachowania przestrzennej ciągłości ekosystemów w formie pasma terenów niezabudowanych i czynnych biologicznie. W opinii tej wskazano, że tereny w bezpośrednim sąsiedztwie cieków powinny być wyłączone spod zabudowy oraz pełnić funkcje hydrologiczne i przyrodnicze, co zapewni im trwałość i zabezpieczanie przed degradacją.

Ponadto jako zasadny należy uznać argument Gminy, że za takim przeznaczeniem tych nieruchomości przemawiał nie tylko ich dotychczasowy rolniczy charakter, ale fakt, że działki te wraz z przylegającymi do nich nieruchomościami stanowią zwarty kompleks gruntów rolnych.

Zwrócić należy uwagę, że skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała okoliczności, na którą uwagę zwrócił Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno nieruchomości skarżącej jak i działki sąsiednie nie są zabudowane. Skarżąca Spółka wywodzi zaś, że w niedalekiej odległości (ok. 50 m) znajdują się działki zabudowane w tym działki o nr ew. [...] i [...]. Podkreślić jednak należy, że działki te oddziela od działek skarżącej ciek wodny. Natomiast działka nr [...] oddzielona jest od nieruchomości skarżącej drogą oraz linią kolejową. Działki sąsiadujące bezpośrednio z nieruchomościami skarżącej kasacyjnie, w tym działki o nr [...], [...], [...] zostały w miejscowym planie przeznaczonej jako tereny rolne. Z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 312 akt planistycznych) wynika, że nieruchomości skarżącej kasacyjnie z jednej strony graniczą z ciekiem wodnym, z następnej ograniczone są linią kolejową, a z kolejnej strony graniczą z terenami o przeznaczeniu rolnym i częściowo z terenami obiektów produkcyjnych, składów magazynów i usług. W związku z powyższym twierdzenia skarżącej kasacyjnie o niezasadności stanowiska Gminy co do rozproszenia zabudowy w przypadku przeznaczenia w planie miejscowym nieruchomości stanowiącej własność Spółki na cele mieszkaniowe nie może zostać uznane za uzasadnione.

Ponadto decydując o przeznaczeniu tych terenów Gmina [...] miała na względzie także okoliczność, że nieruchomości skarżącej kasacyjnie położone są wzdłuż linii kolejowej.

Nie można, jak to czyni w skardze kasacyjnie skarżąca Spółka, rozpatrywać powyższych okoliczności w oderwaniu od siebie, lecz należy mieć na względzie całokształt ich wpływu na decyzję Gminy w kwestii ich zagospodarowania.

Powyższa argumentacja przemawia za przyjęciem, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i 28 u.p.z.p.

Jednocześnie w oparciu o powyższą argumentację nie sposób przyjąć, że Gmina [...] przekroczyła granice władztwa planistycznego i bezpodstawnie ograniczyła prawo własności skarżącej poprzez ustalenia przeznaczenia nieruchomości o nr [...], [...], [...]w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod działalność rolniczą, a nie jako teren oznaczony symbolem MN, jak było to ustalone w studium. Z uzasadnienia skargi kasacyjnie wynika bowiem, że naruszenia treści art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. i w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżącej na cele rolnicze, a nie jako tereny zabudowy mieszkaniowej, co jej zdaniem stanowi o niezgodności planu miejscowego z postanowieniami studium. Okoliczność ta była przedmiotem rozważań odnoszących się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i 28 u.p.z.p.

Dodać jedynie należy, że niewątpliwie poprzez zamieszczone w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 595/11). W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego czy potrzeby szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Nie oznacza to jednak dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11).

Przeprowadzona przez Sąd I instancji analiza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do nieruchomości skarżącej kasacyjnie, nie potwierdza stawianej w skardze kasacyjnej tezy o naruszeniu prawa skarżącej do zagospodarowania należącego do niego terenu. Jak zauważył Sąd I instancji, skarżąca kasacyjnie może korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy, a nieruchomości te mogą być zabudowane obiektami produkcji rolniczej.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa, podczas, gdy właściciele nieruchomości i podobnych uwarunkowaniach w stosunku do nieruchomości skarżącej uzyskali możliwość zabudowy swoich nieruchomości.

Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Podkreślić należy, że sama skarżąca kasacyjnie powołując się na naruszenie zasady równości, wskazuje w skardze kasacyjnej, że nieruchomości objęte planem, których jest właścicielką i przedstawione do porównania nieruchomości nie znajdują się w identycznej sytuacji faktycznej. Ponadto podkreślić należy, że nieruchomości przedstawione do porównania w skardze kasacyjnej nie są nieruchomościami sąsiednim dla działek o nr [...], [...] i [...]. Przy czym, jak zasadnie zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny, że tereny przy ul. [...] (działka nr [...], a obecnie [...] i [...]) w poprzednio obowiązującym planie miejscowym były przeznaczone pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, gastronomii i handlu. Ponadto, na co sama wskazała skarżąca kasacyjnie, działki te położone są w pierwszej linii zabudowy. Podobnie należy ocenić kwestię dotyczącą powoływania się przez skarżącą Spółkę na podobieństwo sytuacji faktycznej działek stanowiących jej własność z działkami położonymi przy ul. [...]. Zwrócić należy uwagę, że pomimo podobieństw w postaci braku sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że mają one dostęp do drogi publicznej, a ponadto nie są położone przy linii kolejowej ani nie sąsiadują z ciekiem wodnym.

W konsekwencji powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

W związku z powyższym nie jest zasadny także zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zauważyć należy, że przepis ten stwarza sądowi administracyjnemu jedynie możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentu, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a nie nakłada na niego takiego obowiązku. Ponadto zasadnie Sąd I instancji zauważył, że okoliczność czy działki położone przy ul. [...] są uzbrojone w sieci wodociągowe i kanalizacyjne nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na ich położenia. Dodać przy tym należy, że stan faktyczny działek stanowiących własność skarżącej kasacyjnie i nieruchomości położonych przy ul. [...] jest zróżnicowany, także z innych względów przytoczonych powyżej.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., I GSK 379/20).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod rozwagę okoliczność, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotne elementy, które miały wpływ na rozstrzygnięcie zostały przez Sąd I instancji przedstawione. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera niezbędną argumentację pozwalającą do dokonanie kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia.

W konsekwencji jako niezasadne należało uznać także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.