Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1230/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 34 ust. 1, art. 35 ust.1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 293/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. oraz E. Z. i Z. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2007 r., nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. w zakresie zamierzenia budowlanego pn: "Budowa obiektu usługowego (budynku biurowo-komercyjnego) wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi tzn.: z przyłączami do sieci wodociągowej, ciepłowniczej, gazowej, teletechnicznej TP S.A., teletechnicznej Netia, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, energetycznej SN wraz z wbudowaną stacją transformatorową, z przebudową istniejących sieci teletechnicznej i ciepłowniczej, z przebudową istniejącego zjazdu z ul. P, z wewnętrznym układem dróg, placów i chodników, z oświetleniem zewnętrznym – na działkach ewidencyjnych nr: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, Ł, M, N oraz O obręb [...], położonych w Krakowie przy ul. P". Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 8, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę z [...] października 2007 r. został złożony w terminie ważności ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z [...] sierpnia 1999 r. znak: [...] (zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...] i decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...]) i nr [...] (rozszerzenie decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 nr [...]) z [...] listopada 1999 r., znak: [...] (zmienionej decyzją nr [...] z [...] listopada 2001 r. znak [...] i decyzją nr [...] z [...] lipca 2006r. znak [...]). Organ podał, iż inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził, iż projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami w/w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, przepisami techniczno-budowlanymi. Posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego dołączył stosowne oświadczenie.

W trakcie postępowania strony wniosły zastrzeżenia do planowanej inwestycji dotyczące: przesłaniania i nasłonecznienia sąsiednich budynków z powodu gabarytów planowanej inwestycji, zachowania powierzchni zielonej, niezapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, możliwości naruszenia konstrukcji sąsiedniego budynku na działce nr R z powodu głębokich wykopów pod podziemne garaże.

Po zacytowaniu stanowiska inwestora przedstawionego w piśmie z [...] listopada 2007 r., organ odniósł się do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów. Podał, że inwestycja jest zgodna z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, co zostało potwierdzone "opinią urbanistyczną w sprawie zgodności zamierzenia inwestycyjnego..." sporządzoną przez arch. R. K.. Spełnienie warunków w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy zarówno gabarytów obiektu, jak warunków obsługi komunikacyjnej (określających m.in. wskaźniki do zapewnienia miejsc parkingowych) czy też ochrony i kształtowania terenów zieleni i in. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie wydane zostały w okresie obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (zatwierdzonego uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z 16 listopada 1994 r.), a zatem nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Projektowany budynek spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), m.in. dotyczące naturalnego oświetlenia, określone w § 13 oraz czasu nasłonecznienia określonego w § 60, w projekcie budowlanym przedstawiono analizę dotyczącą zacieniania i przesłaniania wraz z wnioskami. Co do naruszenia konstrukcji budynków na działkach sąsiednich organ podał, że dokonano rozpoznania warunków hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich, wydane zostało wymagane przepisami "zawiadomienie o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologiczno-inżynierskiej" (pismo znak: [...] z [...] sierpnia 2007 r.), a w opracowaniu projektu budowlanego brały udział osoby posiadające odpowiednie uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i ponoszące za to odpowiedzialność. Wskazano jednocześnie, że prawidłowość rozwiązań konstrukcyjnych czy technologii wykonawstwa nie jest przedmiotem badania i rozstrzygania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] lutego 2008 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wywodził, że inwestycja jest zgodna z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestycją nie został objęty inny teren niż podany w decyzji o warunkach zabudowy. Co do realizacji zjazdu z drogi publicznej na działce nr O w aktach sprawy znajduje się postanowienie z [...] maja 2007 r., z którego wynika, że zjazd z ul. P został określony w warunkach dotyczących obsługi komunikacyjnej (pkt 5 załącznika nr 2 decyzji o warunkach zabudowy).

Organ podniósł, iż zaprojektowana została wymagana ilość miejsc postojowych na samochody osobowe zgodnie z warunkami decyzji o warunkach zabudowy - wg wskaźników do 25 miejsc na 10 zatrudnionych i do 12 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej usług (pkt 5 załącznika 2 decyzji). W projekcie przewidziano 124 miejsca parkingowe w podziemnym garażu i 14 miejsc postojowych zewnętrznych przed projektowanym budynkiem od strony ul. P co oznacza spełnienie tych warunków. Projektowany obiekt zlokalizowany został w prawidłowych odległościach od dróg, z zachowaniem linii rozgraniczającej ulicę, nie przekraczając wyznaczonej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu linii zabudowy. Kwestia dotycząca niezgodności funkcji usługowej projektowanego obiektu z funkcją określoną w decyzji o warunkach zabudowy (również usługową) została wyjaśniona postanowieniem z [...] listopada 2007 r. znak: [...], poprzez stwierdzenie organu, że "... realizacja obiektu usługowego biurowo-komercyjnego bez funkcji hotelowej jest zgodna z warunkami decyzji o warunkach zabudowy ... funkcja usługowa obiektu pozostaje zachowana".

Odnosząc się do kwestii gabarytów projektowanej inwestycji organ podał, że decyzja o warunkach zabudowy dla zharmonizowania obiektów sąsiadujących określiła gabaryt obiektu w nawiązaniu do tych wysokości. Projektowany budynek posiada 12 kondygnacji nadziemnych oraz 2 poziomy podziemnych garaży. W projekcie budowlanym wykazano, iż wysokość projektowanego obiektu zharmonizowana jest z otaczającą istniejącą w terenie zabudową (karta 11-15, tom I projektu budowlanego). Zarzuty odwołania odnoszące się do niespełnienia wymogów określonych dla obszaru [...] nie mogą być uwzględnione w tym postępowaniu ponieważ powołany miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z 16 listopada 1994 r. (Uchwała Nr VIl/58/94 Rady Miasta Krakowa) utracił ważność.

Organ odwoławczy podniósł, że w załączonym do projektu budowlanego opracowaniu wykazano, iż umożliwione jest naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), ponieważ odległości od istniejących budynków na działkach sąsiednich, są większe od wysokości najwyżej usytuowanych przesłaniających części projektowanego obiektu. Projektowany budynek wg przeprowadzonej analizy nasłonecznienia liczonej w dniach równonocy (21 marca i 21 września) nie ogranicza wymaganego czasu nasłonecznienia 3 godzin w godzinach od 700 do 1700 mieszkań w budynkach sąsiednich co oznacza, że zapewniony został wymagany czas nasłonecznienia określony § 60 ww. rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. § 13 zostały spełnione.

Nie stwierdzono aby projektowany obiekt wprowadzał ograniczenia w istniejącym zagospodarowaniu, zarówno w odniesieniu do działki nr S odwołującej się Spółdzielni Mieszkaniowej [...], jak również w odniesieniu do działki pozostałych odwołujących się, tj. działki nr T. Spełnienie wymogów powołanych wyżej przepisów nie zostało uzależnione od bliżej nieokreślonej przyszłej zabudowy na działce sąsiedniej. Realizacja przedmiotowego obiektu biurowo-komercyjnego nie uniemożliwi przyszłej zabudowy działki skarżących nr T zgodnie z wyżej powołanymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże projektowany obiekt może wprowadzić ograniczenia w przyszłym zagospodarowaniu.

Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zieleni, a ponadto inwestor uzyskał decyzję z [...] kwietnia 2007 r. znak: [...], którą zezwolono na usunięcie kolidującej z inwestycją zieleni.

Wyrokiem z 21 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 345/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2008 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że wydanie pozwolenia na budowę zostało oparte na decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z [...] sierpnia 1999 r. (zmienianą kolejnymi decyzjami w zakresie jej terminu ważności) oraz decyzji z [...] listopada 1999 r., nr [...], rozszerzającej decyzję z [...] sierpnia 1999 r. (również zmienianej w zakresie obejmującym termin jej ważności). Decyzje ustalające warunki zabudowy były oparte na Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonym uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z 16 listopada 1994 r., zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz.Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24, poz. 108). Powyższy plan miejscowy utracił moc z dniem 2 stycznia 2003 r.

Sąd stanął na stanowisku, iż po dniu 1 stycznia 2003 r. decyzje ustalające w sprawie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, należy uznać za odwołujące się do nieaktualnych już przepisów prawa miejscowego. W tej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odzwierciedlającej nieaktualny stan prawny, należy uznać za istotne naruszenie prawa materialnego.

Sąd uznał również, że organ orzekający w sprawie naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 k.p.a., nie doręczając U. i K. K. oraz M. B. decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji w wydanym wyroku naruszył szereg przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie. Sąd podniósł, iż z art. 34 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odnoszącego się do skutków wejścia w życie planu miejscowego, w szczególności z ust. 2 tej regulacji, wynika, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie tego planu. Norma ta wprowadza zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych.

Sąd wskazał, że skoro w rozpoznawanej sprawie nie wydano decyzji stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji o ustaleniu dla inwestorów warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji to wywoływała ona w okresie swej ważności skutki prawne w niniejszym postępowaniu. Przyjęcie zatem wbrew powyższemu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie doprowadziło w efekcie do przedstawienia również wadliwej wykładni art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2003 r. zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ bezpodstawnie uznał, że inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto art. 47 mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowił, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. A skoro tak to stosownie do tej regulacji przedmiotowa decyzja wiązała organ wydający pozwolenie na budowę, zobowiązując na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo budowlane do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z tą decyzją.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, by ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę dokonał oceny legalności zaskarżonych decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych, a jednocześnie ocenił przesłanki ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie w świetle materiału dowodowego, jako że sam fakt braku w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru przedmiotowej decyzji przez strony postępowania U. i K. K., przy założeniu, że doręczenie decyzji nastąpiło, nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, że doszło w postępowaniu do naruszenia art. 10 k.p.a. w takim stopniu, który uzasadniałby wznowienie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 293/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Krakowie oraz E. Z. i Z. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wywodził co do zakresu związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, według art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Związanie to nie obejmuje ocen dotyczących stanu faktycznego.

Na gruncie przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że wiążąca jest dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1598/08 wykładnia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 11 26 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), zgodnie z którą dopuszczalne jest odwoływanie się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w sytuacji utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego podstawą wydania tej decyzji, a w konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie takiej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza z tego powodu prawa.

Sąd nie jest natomiast związany ustaleniami w zakresie ustaleń stanu faktycznego, a zwłaszcza nie jest wiążące z mocy art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "ustalonym i niekwestionowanym faktem w tej sprawie jest to, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu", tym bardziej że analiza uzasadnienia wyroku z 26 stycznia 2009 r. sygn. akt: II OSK 1598/08 wykazuje, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd o charakterze ogólnym używając w liczbie pojedynczej określenia: decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wydane zostały trzy decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] sierpnia 1999 r., nr [...], znak: [...], decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 1999 r., nr [...], znak: [...] oraz utrzymująca tę decyzję w mocy ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2000 r., sygn. akt: [...].

Okoliczność wydania trzech decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o które zostało wydane późniejsze pozwolenie na budowę, ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie w kontekście ustalenia, czy wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.).

Wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. U o wydanie pozwolenia na budowę dla obiektu usługowego, biurowo-komercyjnego wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi, tzn.: z przyłączami do sieci wodociągowej, ciepłowniczej, gazowej, teletechnicznej TP S.A., teletechnicznej Netia, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, energetycznej SN wraz z wbudowaną stacją transformatorową, z przebudową istniejących sieci teletechnicznej i ciepłowniczej, z przebudową istniejącego zjazdu z ul. P, z wewnętrznym układem dróg, placów i chodników, z oświetleniem zewnętrznym – na działkach ewidencyjnych nr: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, Ł, M, N oraz O [...], położonych w Krakowie przy ul. P wpłynął na dziennik podawczy Urzędu Miasta Krakowa w dniu [...] października 2007 r.

Mając na uwadze okoliczność, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...], znak: [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą obiekt usługowy (hotelowo-biurowo-komercyjny) wraz z infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K [...], położonych w Krakowie przy ul. P zachowywała termin ważności do dnia [...] grudnia 2007 r. (na skutek zmian dokonanych decyzjami Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2001 r., nr [...] i z [...] lipca 2006 r., nr [...]), należy stwierdzić, iż inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności tej decyzji.

W stosunku do kolejnych działek stanowiących teren inwestycji wskazanych we wniosku z dnia [...] października 2007 r., tj. działek nr L, Ł, M, N oraz O obręb [...], położonych w Krakowie przy ul. P, inwestor nie złożył wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą obiekt usługowy (hotelowo-biurowo-komercyjny) wraz z infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr: L, Ł, M, N, U, W [...], położonych w Krakowie przy ul. P zostały ustalone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2000 r. sygn. akt [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 1999 r., nr [...], znak: [...]. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 1999 r., nr [...], znak: [...] nigdy nie uzyskała waloru decyzji ostatecznej, gdyż w związku z wniesionym od niej odwołaniem została zastąpiona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2000 r. sygn. akt [...]. Okoliczność ta ma w sprawie istotne znaczenie, albowiem ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2000 r. sygn. akt [...] nigdy nie została zmieniona w żadnym zakresie, w tym zwłaszcza w zakresie terminu jej ważności.

Znajdujące się w aktach sprawy decyzje Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2001 r., nr [...] i z [...] lipca 2006 r., nr [...] wydane w oparciu o art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego dotyczą nieostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 1999 r., nr [...], znak: [...]. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 1999 r., nr [...], znak: [...] – jako decyzja nieostateczna, gdyż zaskarżona w drodze odwołania przez strony ją kwestionujące – nie podlegała wykonaniu (art. 130 k.p.a.). Wykonaniu podlegała ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2000 r. sygn. akt [...].

Decyzje zmieniające decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 1999 r., nr [...], znak: [...] stały się wprawdzie decyzjami ostatecznymi i pozostają w obrocie prawnym, nie oznacza to jednak, że nie podlegają one ocenie z punktu widzenia ich wpływu na postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, a z całą pewnością nie zmienia to faktu, iż ostateczna decyzja SKO w Krakowie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie została zmieniona. Konieczne jest w tym miejscu podkreślenie, że w trybie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest zmiana wyłącznie decyzji ostatecznych. Zgodnie bowiem z jego treścią "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Decyzja, od której złożono odwołanie, co spowodowało wydanie decyzji drugiej instancji, jest decyzją nieostateczną i nie jest dopuszczalna jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. Dla zmiany okresu obowiązywania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą obiekt usługowy (hotelowo-biurowo-komercyjny) wraz z infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr: L, Ł, M, N, U, W obręb [...], położonych w Krakowie przy ul. P konieczna była zmiana ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2000 r. sygn. akt [...]. Jak wynika z treści art. 155 k.p.a. zmiana taka mogłaby być dokonana w tym trybie "przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia", tj. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nigdy nie zmieniło swojej ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2000 r. sygn. akt [...], co oznacza, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą obiekt usługowy (hotelowo-biurowo-komercyjny) wraz z infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr: L, Ł, M, N, U, W obręb [...] zachowywały ważność do dnia 31 grudnia 2001 r.

Sąd wskazał, że żadna z decyzji zmieniających decyzje Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie została – poza inwestorem – doręczona żadnej innej stronie postępowania, co w niniejszej sprawie nie jest bez znaczenia w kontekście zarzutów skargi E. Z. i Z. Z. wskazujących już w toku postępowania administracyjnego, iż przedmiotowa inwestycja – jako objęta wcześniejszymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wpływa niekorzystnie na planowany przez skarżących sposób zagospodarowania ich nieruchomości również objęty decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Strony, którym nie doręczano decyzji zmieniających wydawanych w trybie art. 155 k.p.a. były w istocie każdorazowo zaskakiwane faktem istnienia decyzji ostatecznych przedłużających termin ważności decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących inwestycji, której zgodność z prawem była przez strony kwestionowana. Pogląd o tym, że na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymagana jest zgoda wszystkich stron postępowania jest od dawna ugruntowany w orzecznictwie, znajduje również potwierdzenie w najnowszych orzeczeniach NSA. Tym bardziej zaskakujące jest stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniach decyzji zmieniających traktujące jako zasadę odosobniony pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym zgoda powyższa wymagana jest wyłącznie od inwestora. Brak zgody wszystkich stron na wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. kwalifikowany jest jako rażące naruszenie prawa.

Sąd podkreślił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2000 r. sygn. akt: [...], mimo że miała charakter ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie była przedmiotem analizy również przez organ odwoławczy, co potwierdziła pełnomocnik Wojewody Małopolskiego na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. Wynikający z akt sprawy fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2000 r. sygn. akt [...] potwierdzili na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. pełnomocnicy inwestora, nie zakwestionowały tego faktu również strony skarżące.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę nie został złożony w okresie ważności ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy chodzi o inwestycję planowaną na działkach nr: L, Ł, M, N obręb [...], położonych w Krakowie przy ul. P. W orzecznictwie NSA zasadnie wskazuje się, że "sformułowanie "okres ważności decyzji" w art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Wyjątek od tej zasady został wyraźnie określony w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z którego wynika, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powoduje ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności tej decyzji, decyzja ta zachowuje swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Warunkiem jednak dla tego wyjątku jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli warunek ten nie został spełniony, to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na upływ czasu traci swoją ważność i w żadnym postępowaniu nie jest możliwe przywrócenie ważności tej decyzji. Nie chodzi więc o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci moc prawna i przestaje obowiązywać. Pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji w stosunku do wszystkich działek objętych wnioskiem, tj. działek nr: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, Ł, M, N oraz O obręb [...], położonych w Krakowie przy ul. P było niedopuszczalne w świetle art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Wydając zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną organy naruszyły prawo materialne, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wydając pozwolenie na budowę, pomimo iż wniosek w tej sprawie został złożony po upływie okresu ważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, którym bezpodstawnie udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę. Okoliczność ta stanowi podstawę uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dodatkowo należy wskazać, że ciążący na organach architektoniczno-budowlanych obowiązek określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagał zachowania szczególnej uwagi w ocenie prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na które powoływał się wnioskodawca. W orzecznictwie NSA na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i Prawa budowlanego prezentowano nawet stanowisko, zgodnie z którym dostrzeżone wady decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinny obligować organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę do zainicjowania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż ocena prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała w tym postępowaniu charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podkreślił, że uwagi te mają znaczenie w przedmiotowej sprawie ze względu na okoliczność, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] sierpnia 1999 r., nr [...], znak: [...] nie spełnia w zakresie załącznika graficznego jednego z konstytutywnych elementów aktu administracyjnego określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Załącznik graficzny do tej decyzji nie został bowiem podpisany przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Okoliczność ta ma w przedmiotowej sprawie znaczenie również dlatego, że na załączniki decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako jedno z kryteriów ustalenia granic terenu inwestycji przyjętych w tych decyzjach powołuje się wprost Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu było wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część – musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 690/07 wyraził wprost pogląd, że "skoro załącznik graficzny do decyzji ma stanowić jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien być opatrzony podpisem osoby upoważnionej do podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazywać datę i numer decyzji, której integralną część stanowi". Załącznik graficzny decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] sierpnia 1999 r., nr [...], znak: [...] nie został podpisany przez organ wydający decyzję, a zatem nie może być traktowany jako dokument określający treść decyzji. W związku z tym nie można przyjąć, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa – zgodnie z wymogiem ustawowym – linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. W sprawie uchybienie to – przemilczane przez organy obydwu instancji – nabiera szczególnego znaczenia w kontekście podnoszonego w postępowaniu zarzutu szerszego zakresu terenu inwestycji wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. faktu objęcia pozwoleniem na budowę również działki nr O obręb [...].

Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie wykazuje, że – niezależnie od wyżej wskazanych powodów – organy architektoniczno-budowlane nie miały podstaw do wydawania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji w stosunku do działki nr O obręb [...].

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w tej decyzji – wg art. 47 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Z kolei projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego), powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego), do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu obiektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi m.in. w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu m.in. z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Powyższe regulacje prawne oznaczają, że organ wydający pozwolenie na budowę jest związany nie tylko wnioskiem inwestora, ale również treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie ma kompetencji do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne i wydawać decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, której charakter wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a warunków takich nie określono.

Nie budzi wątpliwości, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] sierpnia 1999 r., nr [...], znak: [...], nieostateczna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 1999 r., nr [...], znak: [...], a następnie utrzymująca tę decyzję w mocy ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2000 r., sygn. akt [...] nie ustalały warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do działki nr O obręb [...], na której projekt budowlany przewiduje budowę zjazdu z ulicy P na teren inwestycji. Nie zmienia tego faktu okoliczność wydania przez Prezydenta Miasta Krakowa postanowienia z [...] maja 2007 r., znak: [...] na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśniającego wątpliwości co do treści ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] sierpnia 1999 r., nr [...], znak: [...] i nieostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 1999 r., nr [...], znak: [...]. Niewątpliwie postanowienie wyjaśniające nie ma charakteru decyzji administracyjnej, w tym również decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji" nie stanowi instrumentu, który mógłby prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, bądź powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się także, że nie może również pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalne zastąpienie bądź uzupełnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowanie terenu. Nie można również na podstawie postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. przyjąć, iż doszło do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nieobjętej rozstrzygnięciem decyzji "wyjaśnianej". Walor tego postanowienia polega wyłącznie na wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenia rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podkreślił, że wydane w sprawie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzą żadnych wątpliwości co do oznaczenia wskazanego w nich terenu inwestycji. Decyzje te nie wskazują działki nr O obręb [...] jako terenu inwestycji. W ich uzasadnieniach zawarto jedynie stwierdzenie, że "dojazd do projektowanego obiektu należy rozwiązać w oparciu o ul. P". Stosowny tryb uzupełnienia decyzji m.in. co do rozstrzygnięcia został przewidziany w art. 111 §1 k.p.a., jednakże żadne rozstrzygnięcie w tym trybie dotyczące działki nr O obręb [...] nie zapadło. Postanowienie wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie jest zdolne do "rozszerzenia" terenu inwestycji wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stąd też nie może w tym zakresie stanowić podstawy ustaleń w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Powoływanie się w tym postępowaniu na postanowienie wyjaśniające treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest chronione również zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w tym zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) w sytuacji, gdy ma to służyć zastąpieniu przewidzianego prawem wymogu uzyskania decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji obiektu budowlanego na określonym terenie. Sąd podkreślił, że postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2007 r., znak: [...] w żadnej jego części nie stanowi o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr O obręb [...].

Budowa zjazdu z ulicy P na teren inwestycji niewątpliwie stanowi zmianę zagospodarowania terenu, która wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jak i obecnie warunków zabudowy pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Zjazd lub wyjazd na drogę stanowi część obiektu budowlanego, jakim jest sama droga. Budowa takiego zjazdu, jak i innych obiektów budowlanych lub ich części, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W sytuacji zatem, gdy warunków zabudowy dla zjazdu z ul. P w Krakowie (działka nr O) nie ustalono w drodze decyzji administracyjnej niedopuszczalne było wydanie pozwolenia budowlanego dotyczącego realizacji tego rodzaju inwestycji na działce nr O obręb [...]. Dołączony do akt sprawy i zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany wykracza w tym zakresie poza treść wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż obejmuje on również budowę zjazdu z ulicy P, tj. z działki nr O obręb [...], co do której nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w treści decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wskazuje się jako teren inwestycji objęty pozwoleniem również działkę nr O obręb [...].

W tym stanie rzeczy organy obydwu instancji zatwierdzając powyższy projekt budowlany i wydając pozwolenie na budowę również w stosunku do działki nr O obręb [...] naruszyły wskazane wyżej przepisy Prawa budowlanego, co również przesądza o nielegalności obydwu decyzji. Wydając w tym stanie rzeczy – pomimo niezgodności projektu budowlanego we wskazanym zakresie z decyzjami w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organy naruszyły prawo materialne, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a także art. 34 ust. 1 wydając pozwolenie na budowę i zatwierdzając projekt budowlany w stosunku do inwestycji zlokalizowanej na terenie nieobjętym ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która to decyzja była również w tym zakresie wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia obejmującego również pozwolenie na budowę na działce nr O obręb [...]. Okoliczność ta stanowi podstawę uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu błędne jest również stanowisko organów administracji dotyczące tożsamości funkcji przedmiotowego obiektu wskazanej w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wniosku inwestora z [...] października 2007 r., a w konsekwencji również w zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było zamierzenie inwestycyjne określone jako "obiekt usługowy (hotelowo-biurowo-komercyjny) wraz z infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami towarzyszącymi", natomiast wniosek inwestora i wydane pozwolenie na budowę odnosi się do "obiektu usługowego (budynku biurowo-komercyjnego) wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi". Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może dotyczyć obiektu, na który wcześniej inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w odniesieniu do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy). Zmiana zamierzonej funkcji obiektu budowlanego wymaga precyzyjnej analizy wykazującej, że funkcja określona we wniosku o pozwolenie na budowę, a potem w samej decyzji o pozwoleniu na budowę, mieści się w funkcji obiektu analizowanej na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Poprzestanie przez organy administracji w tym zakresie wyłącznie na powołaniu się na postanowienie wyjaśniające wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest – z przyczyn wyżej wskazanych wynikających z charakteru tego rodzaju postanowienia – niewystarczające.

W kontekście powyższych uwag tracą zasadnicze znaczenie podnoszone w skargach zarzuty dotyczące niezapewnienia zaskarżoną decyzją należytej obsługi obiektu w zakresie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, naruszenia konstrukcji budynków na działkach sąsiednich oraz związane z ograniczeniem nasłonecznienia obiektów sąsiednich przez projektowaną inwestycję. Niemniej jednak, należy zauważyć, że w decyzjach ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (niezależnie od omówionych wyżej skutków, jakich decyzje te nie mogły wywrzeć w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę) wskazano wskaźniki miejsc parkingowych "na własnym terenie" wynoszące do 25 miejsc na 100 zatrudnionych i do 12 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej usług. Analiza projektu budowlanego w kontekście przewidzianej w nim powierzchni użytkowej usług i planowanej ilości zatrudnionych w przyszłości osób wykazuje, że wskaźniki powyższe zostały spełnione. Również spełniony został wymóg zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach sąsiednich w granicach wyznaczonych § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Przekonuje o tym analiza opinii biegłych (analiza dotycząca zacieniania i przesłaniania), również opinii dołączonej przez skarżących. Niewątpliwy fakt ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach sąsiednich może stanowi uciążliwość, która jednak mieści się w granicach wyznaczonych prawem, a zatem nie mogłaby samoistnie przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji. Projekt budowlany zawiera również dokumentację powoływaną przez organy administracji w uzasadnieniach decyzji, a wskazującą na brak zagrożenia konstrukcji budynków na działkach sąsiednich. Ogólne i elastyczne określenie w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycznych urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanej inwestycji, zgodnie z którymi "zaleca się zaprojektowanie obiektu o wysokości maksymalnej ok. 254 m n.p.m.", nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu o niezgodności inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę i projektem budowlanym z wcześniejszymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Również okoliczność braku dowodu doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej U. K. i K. K. oraz M. B. nie stanowi w rozpatrywanej sprawie takiego naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, która samoistnie skutkowałaby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, iż uchybienie to wypełnia przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że U. K., K. K. oraz M. B. zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją i decyzja ta została im doręczona. Zagwarantowano im zatem udział w postępowaniu administracyjnym w stopniu, który nie pozwala na stwierdzenie, iż faktyczny brak ich udziału w postępowaniu wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak dowodu doręczenia tym osobom decyzji organu pierwszej instancji stanowi na gruncie sprawy naruszenie przepisów postępowania, które nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, zważywszy, że organ drugiej instancji rozstrzygnął sprawę administracyjną tak samo, jak organ pierwszej instancji, a ostateczna decyzja organu drugiej instancji została doręczona wyżej wskazanym osobom. Nie wystąpiła zatem podstawa do uchylenia z powyższego powodu zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Problem doręczenia zaskarżonej decyzji skłania jednak do szerszej refleksji związanej z prawidłowością ustalenia przez organy obydwu instancji katalogu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Regulacja ta odnosząca się do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" rodzi wątpliwości interpretacyjne. Tym bardziej więc organy administracji były zobowiązane wskazać, jakimi kryteriami kierowały się ustalając katalog stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Podkreślić należy, że z istoty zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika znajdujący potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązek organów administracji ustalenia z urzędu kto ma przymiot strony konkretnego postępowania administracyjnego i komu w związku z tym należy zapewnić czynny udział w każdym stadium tego postępowania. Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do oświadczenia, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje działki nr: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, Ł, M, N, O, X, Y, Z, AA, T, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH, II, JJ, KK, LL, ŁŁ, MM, W i U obręb [...]. Nie uzasadniono jednak w żaden sposób, w jaki sposób ustalono, iż działki powyższe znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Tym samym nie budzi wątpliwości, że w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające znajdujące swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organy administracji obydwu instancji nie dokonały żadnej wykładni ustawowego określenia "obszar oddziaływania obiektu", co sprawia, że wskazany wyżej katalog nieruchomości, których właścicieli zakwalifikowano jako strony postępowania, jest nieweryfikowalny w procesie kontroli sądowoadministracyjnej. Obszar oddziaływania obiektu – stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przyjmuje się w orzecznictwie, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, w tym przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyrok NSA z 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 75/06). Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Dla oceny, że dana nieruchomość, gruntowa lub zabudowana, pozostaje w obszarze lub poza obszarem, o którym mowa wyżej, trzeba byłoby w otoczeniu planowanego obiektu budowlanego wytyczyć odpowiedni teren, z uwzględnieniem takich przepisów, regulujących między innymi warunki techniczne, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które stanowią o ograniczeniu w zagospodarowaniu terenu, w tym zmiany sposobu zagospodarowania terenu, z uwagi na istnienie w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera bowiem odesłanie także do innych regulacji poza rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wynikających przykładowo z zagospodarowania przestrzennego lub ochrony środowiska, lecz dopiero w sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należałoby przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeżeli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich chronione interesy przepisami prawa budowlanego.

Organy obydwu instancji nie poczyniły – jak wynika z akt sprawy i treści uzasadnień decyzji obydwu instancji – żadnych wskazanych wyżej czynności zmierzających do ustalenia prawidłowego katalogu stron postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że katalog nieruchomości potraktowanych przez organy jako znajdujące się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu odbiega od katalogu nieruchomości wskazanych w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym (tom I, s. 4-5 projektu zagospodarowania terenu) oraz piśmie inwestora z [...] października 2007 r. (k. 69 akt administracyjnych). W piśmie tym inwestor dodatkowo uzasadnił swoje stanowisko w kwestii ustalenia obszaru oddziaływania obiektu odwołując się do uregulowań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Z kolei w decyzji organu pierwszej instancji zawarto ogólne stwierdzenie, że nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588)". Tym bardziej zatem konieczne było wyjaśnienie przez organy obydwu instancji kryteriów, jakimi posłużyły się ustalając obszar oddziaływania budynku, a w konsekwencji wykazanie zasadności przyjęcia wskazanego w pozwoleniu na budowę katalogu nieruchomości determinującego ustalony przez organy katalog stron postępowania. Należy zauważyć, że sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu uzasadnia wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), natomiast skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uchybienia w zakresie poprawności ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego mają zatem charakter kwalifikowanych wad postępowania administracyjnego. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd podkreślił, że poprzez wskazanie obszaru oddziaływania obiektu na poszczególne działki sprecyzowane w treści rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, katalog stron postępowania określono już w samej decyzji (chociaż nie bezpośrednio). Stąd też należy przyjąć w tej konkretnej sprawie, że doręczenie decyzji osobom mającym tytuł prawny do powyższych nieruchomości stanowi skierowanie decyzji do tych osób.

Niezależnie od powyższych okoliczności Sąd podkreślił, że organ odwoławczy – naruszając art. 107 § 1 k.p.a. – nie wskazał przepisów prawnych zawierających materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Mając na uwadze scharakteryzowaną wyżej istotę decyzji organu drugiej instancji jako ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w administracyjnym toku instancji należy stwierdzić, że wskazanie podstawy rozstrzygnięcia jest równie istotne w decyzji organu tak pierwszej, jak i drugiej instancji. Powołanie się wyłącznie na treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest w tym stanie rzeczy niewystarczające. Zwłaszcza w sprawach takich jak niniejsza – gdzie podejmowane rozstrzygnięcie musi być wynikiem analizy uregulowań zawartych w różnych aktach prawnych, w tym także w aktach które utraciły już moc obowiązującą, ale które mają wpływ na podejmowane decyzje - brak wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia należy kwalifikować jako naruszenie postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy jest to szczególnie widoczne w kontekście wykładni art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Wykładnia tego przepisu determinuje bowiem w sposób bezpośredni merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Wskazane wyżej uchybienia w zakresie braku postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego, braku umotywowania w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji przyjętego przez organy katalogu stron postępowania oraz braku wskazania materialnoprawnej podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. w zakresie statuującym zasadę prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym oraz art. 107 § 1 i § 3 w zakresie wskazującym na obligatoryjne elementy decyzji administracyjnych i sposobu redagowania ich uzasadnień. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiają weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia poprawności poprzedzającego je postępowania administracyjnego, a zatem nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że będąca wynikiem sprawy zaskarżona decyzja miałaby taką samą treść, gdyby do wymienionych wyżej uchybień organy nie dopuściły. Okoliczność ta stanowi podstawę uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy – mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270). Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa.

Spółka z o.o. [...] wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

– przepisu art. 34 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez przyjęcie, że inwestor nie legitymował się decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do objętej zatwierdzonym projektem budowlanym działki nr O obręb [...], wobec czego niedopuszczalne było wydanie pozwolenia budowlanego dotyczącego realizacji zjazdu z drogi do przedmiotowej inwestycji na terenie tej działki,

– przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji;

2) naruszeniu przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– przepisu art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez wykroczenie poza granice przedmiotowej sprawy i orzeczenie co do prawidłowości decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie których wydano kontrolowane pozwolenie na budowę, a które nie podlegały kontroli w toku przedmiotowego pozwolenia,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia tego przepisu oraz brak wykazania, że ewentualne naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy,

– przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 ust. 1 oraz art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji, pomimo braku naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy oraz wykazania, że ewentualne naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

– naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, co skutkuje brakiem możliwości poznania motywów podjętego rozstrzygnięcia i uniemożliwia kontrolę orzeczenia w toku instancji.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2009 r. zawierającym uzupełnienie skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 190 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie wykładni prawa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1598/08 w zakresie stanowiska, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej i uzupełnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd przekroczył granice rozpoznania sprawy. Powołując się na orzecznictwo wywodzono, że "granice sprawy" o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny. W zaskarżonym wyroku Sąd nie tylko dokonał wykładni sprzecznej z wykładnią przeprowadzoną w wyroku uchylającym przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale także orzekł z przekroczeniem granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucono wadliwą wykładnię co do elementów konstytutywnych załącznika do decyzji w zakresie podpisu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do braku podpisu wskazano, że można wywodzić następstwa tylko gdy załącznik jest wadliwy, a nie gdy tylko brak jest podpisu. Wywodzono wadliwą wykładnię art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że właściwym do zmiany decyzji co do terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 1998 r. OPK 9/98, w której przyjęto, iż "Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej przez to kolegium w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." Zarzucono naruszenie w zaskarżonym wyroku art. 107 § 1 w związku z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, co do konsekwencji braku podania podstawy materialnoprawnej w decyzji organu odwoławczego, co do wpływu na wynik sprawy. Zarzucono naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z art. 28 ustawy prawo budowlane. Wywodzono o prawidłowym wyznaczeniu przy rozpoznaniu sprawy obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, a sam brak szczegółowego opisu w decyzjach nie może być uznany za naruszenie art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy. Wywodzono o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 113 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 47 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wywodzono, że decyzje wprawdzie nie wskazują wprost działki nr O jako terenu inwestycji, to wyraźnie stanowią "dojazd do projektowanego obiektu należy rozwiązywać w oparciu o ul. P", czyli właśnie działkę O. Dotyczyło to też działki O. Oznacza, że wadliwe jest stanowisko Sądu o niedopuszczalności wydania w tym zakresie postanowienia o wykładni co do treści decyzji, na podstawie art. 113 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie to wiąże organy jak i Sąd. Zarzucono naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 47 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie dopuszczalności badania legalności decyzji w zakresie w jakim określa termin jej ważności. Zgodnie z art. 47 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ związany jest zatem też terminem. Wywodzono, że dopóki obowiązuje w obrocie prawnym decyzja, jak i postanowienie, organ jak i Sąd jest nimi związany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Krakowie wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z. Z. na rozprawie wnosił też o oddalenie skargi kasacyjnej.

[...] Spółka z o.o. w piśmie procesowym z [...] listopada 2009 r. podtrzymała w pełni stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej i piśmie procesowym z [...] sierpnia 2009 r. Wywodzono, że inwestycja jest zaawansowana w 85%, wskazywano na poniesione koszty inwestycji oraz odpowiedzialność odszkodowawczą Gminy Miejskiej Kraków.

[...] Spółka z o.o. w piśmie procesowym z [...] listopada 2009 r. ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodziła, że w odpowiedzi powtórzone jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzut skargi kasacyjnej, zarzut najdalej idący, to naruszenie w zaskarżonym wyroku art. 190 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...)". Rozważając ten zarzut skargi kasacyjnej należy podkreślić, że związania wykładnią prawa nie można zastosować do ustalenia stanu faktycznego. Związanie wykładnią prawa co do ustaleń stanu faktycznego należy ograniczyć do dokonania wykładni przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa. Nie można rozciągać na dokonanie kontroli prowadzonej przez sąd administracyjny pierwszej instancji ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy administracji publicznej w zaskarżonych decyzjach administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1598/08 dokonał wykładni w zakresie utraty mocy obowiązującej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ten zakres wykładni związany był z przeprowadzoną wykładnią przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 21 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 345/08, w którym to przyjął, że decyzja o pozwolenie na budowę Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2007 r. nr [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2008 r. znak: [...] zostały oparte o decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1999 r. (zmieniona kolejnymi decyzjami w zakresie jej terminu ważności) oraz decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] rozszerzającej decyzję z dnia [...] sierpnia 1999 r. (zmieniona również w zakresie obowiązującego terminu jej ważności). Decyzje ustalające warunki zabudowy oparte na Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, uchylonego uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz.Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24, poz. 108). Powyższy plan miejscowy utracił moc z dniem 2 stycznia 2003 r. W wyroku ww. Sąd zajął stanowisko, że po dniu 1 stycznia 2003 r. decyzje ustalające w sprawie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, należy uznać za odwołujące się do nieaktualnych już przepisów prawa miejscowego. W tej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odzwierciedlając nieaktualny stan prawny należy uznać za istotne naruszenie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej dokonał wykładni "(...) z art. 34 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odnoszącego się do skutków wejścia w życie planu miejscowego, w szczególności z ust. 2 tej regulacji, wynika, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie tego planu". Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Przyjęcie zatem wbrew powyższemu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie doprowadziło w efekcie (...), do przedstawienia również wadliwej wykładni art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2003 r. zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ bezpodstawnie uznał, że inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Przyjmując taką wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził "Ponadto dodać należy, że art. 47 mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowił, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. A skoro tak to stosownie do tej regulacji przedmiotowa decyzja wiązała organ wydający pozwolenie na budowę, zobowiązując na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy Prawo budowlane do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z tą decyzją". Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...] grudnia 2007 r. znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmuje pozwoleniem działkę nr O obręb [...]. Wojewoda Małopolski decyzją z [...] lutego 2008 r. nr [...] rozpoznał i rozstrzygnął sprawę obejmując też działkę nr [...] obręb [...].

Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził i nie wyraził oceny prawnej co do prawidłowości zaskarżonej do sądu decyzji o pozwoleniu na budowę, wypowiadając się wyłącznie w zakresie przeprowadzenia wykładni przepisów regulujących zachowanie mocy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po uchyleniu miejscowego planu, na podstawie którego została wydana. Wskazał, że te decyzje Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest uwzględnić jako obowiązujące i z tego punktu widzenia przeprowadzić kontrolę decyzji o pozwoleniu na budowę.

Według art. 47 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę". Konsekwentnie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...)". Prowadząc w tym zakresie kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 47 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane. Przyjęta w art. 47 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym reguła związania warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu ma te następstwa prawne, że w decyzji o pozwoleniu budowlanym nie jest dopuszczalna zmiana funkcji określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani przez jej rozszerzenie, jak i przez ograniczenie. Ograniczenie funkcji oznacza rozszerzenie funkcji w pozostałym zakresie co prowadzi do zmiany warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ten bezwzględnie obowiązujący związek rozstrzygnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z rozstrzygnięciem w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga tożsamości przedmiotowej rozstrzygnięcia też co do działek objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozstrzygnięcia nie można domniemywać z ogólnego stwierdzenia w załączniku 2 pkt 5.

W decyzji z [...] sierpnia 1999 r. nr [...], znak [...] wyliczono enumeratywnie działki: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K przy ul. P. W załączniku nr 2 pkt 5 stwierdzono "Dojazd do projektowanego obiektu należy rozwiązać w oparciu o ul. P".

W decyzji z [...] listopada 1999 r. nr [...] znak [...] wyliczono enumeratywnie działki nr: L, Ł, M, N, U, W obręb [...] przy ul. P. W załączniku nr 2 pkt 5 stwierdzono "Dojazd do projektowanego obiektu rozwiązać w oparciu o ul. P". W decyzjach nie została objęta warunkami działka o nr O obręb [...].

W postanowieniu Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2007 r. znak: [...] nie została wyliczona działka nr O. Z ogólnego twierdzenia o zamyśle budowy zjazdu z ul. P nie można wyprowadzić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...].

Naruszenia przepisów prawa w zakresie zgodności pozwolenia budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu zasadnie wywiedzione w zaskarżonym, wyroku są w pełni prawidłowe co do wykładni przepisów prawa i ich zastosowania do stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmowały działki nr O obr. [...] oraz określały funkcje odmiennie od przyjętej w pozwoleniu budowlanym.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo budowlane, to należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną co do mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wykładni, którą przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 21 lipca 208 r. sygn. akt II SA/Kr 345/08. Nie można jednak w pełni podzielić wykładni przeprowadzonej w zaskarżonym wyroku. Z art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wynika zasada domniemania prawidłowości decyzji administracyjnej, której istotą jest obowiązywanie decyzji w obrocie prawnym dopóki nie zostanie podważona moc prawna decyzji we właściwym trybie. W pełni zasadnie Sąd wywodził co do naruszenia art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonana wykładnia ma pełne oparcie w zasadzie ogólnej dwuinstancyjności postępowania, która oparta jest na konstrukcji prawnej prawa strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo strony do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji (organ wyższego stopnia). Wniesienie przez stronę odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie. W razie gdy organ drugiej instancji rozstrzyga sprawę merytorycznie – utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji ma to tę konsekwencję, że w obrocie prawnym obowiązuje decyzja organu drugiej instancji, której treść rozstrzygnięcia pozostaje w związku z treścią decyzji organu pierwszej instancji. Dokonanie wykładni art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, że dopuszczalna jest w tym trybie zmiana decyzji przez organ pierwszej instancji prowadzi do takich konsekwencji, że w obrocie prawnym obowiązują dwie decyzje różne co do treści rozstrzygnięcia. Decyzja ostateczna organu drugiej instancji, utrzymująca w mocy treść rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzja organu pierwszej instancji wydana na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzja ta nie ma mocy prawnej zmiany treści rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Artykuły 154 i 155 kodeksu postępowania administracyjnego przyznają właściwość organom samorządu terytorialnego tylko gdy decyzja nie przeszła toku instancji. W obrocie prawnym nie mogą obowiązywać różne rozstrzygnięcia tożsamej sprawy.

Na podstawie akt należy stwierdzić, że w dniu rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązywały. Dopóki obowiązują, to nawet ciężkie, kwalifikowane naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, nie podważa ich mocy obowiązującej. Należy podzielić stanowisko Sądu, że organy administracji publicznej wydając decyzję administracyjną na podstawie decyzji wydanej w innej sprawie, związane zasadą praworządności (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), powinny podjąć kroki w celu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a w sprawie zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). To jednak naruszenie przepisów prawa nie obaliło mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dotyczy to też mocy obowiązującej postanowień, w tym wydanych na podstawie art. 113 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem, że z wykładni nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rozstrzygnięcia sprawy, jak i zmiany treści rozstrzygnięcia. Należy wskazać, że przeprowadzona wykładnia w postanowieniu Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2007 r. znak [...] ogranicza się do wyjaśnienia co do treści w części usługowej nie dotyczy znaczenia dla części hotelowej. Nie ma w tym zakresie wykładni dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego rozstrzygnięcie pozostaje w obrocie prawnym. Wykładni tego rozstrzygnięcia co do funkcji hotelowo-biurowo-komercyjnej nie był władny przeprowadzić Prezydent Miasta Krakowa. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2000 r. nr [...] obowiązuje w obrocie prawnym. Prezydent Miasta Krakowa w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego zmienił wyłącznie termin obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli obowiązuje rozstrzygnięcie organu drugiej instancji to zgodność pozwolenia budowlanego należy badać z tą decyzją, a nie z postanowieniem o wyjaśnieniu treści decyzji wydanym w trybie art. 113 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada domniemania obowiązywania decyzji ostatecznej obowiązuje również co do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności podważania mocy obowiązującej decyzji przez postanowienie co do wykładni treści decyzji organu pierwszej instancji. I to z tą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2000 r. nr [...] w związku z decyzjami Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a nie postanowienia o wykładni treści decyzji organ wydający pozwolenie obowiązany był zbadać zgodność pozwolenia z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej kontroli zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Ustalenie zakresu podmiotowego stron w postępowaniu w sprawie o pozwolenie budowlane musi wynikać z uzasadnienia tej decyzji. Zapewnienie udziału stron jest związane z podstawowymi standardami przyjętymi w prawie wspólnotowym, które przyjmuje jako wartość podstawową: prawo do obrony, prawo do wysłuchania jednostki mającej interes prawy. Jest to wartość wypływająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Gwarancją realizacji tego prawa jest przyjęcie zasady ogólnej udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), zabezpieczoną sankcją wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest poddać kontroli przestrzeganie w tym zakresie przepisów prawa procesowego i w razie naruszenia wyprowadzić konsekwencje prawne. Zasadnie Sąd wywodził, że brak ustaleń zakresu podmiotowego przez brak wywiedzenia ustaleń faktycznych co do oddziaływania obiektu, pozbawia możliwości przeprowadzenia kontroli.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 190 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy Prawo budowlane. W zaskarżonym wyroku Sąd przekroczył granice rozpoznania sprawy poddając kontroli decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Nie ma to jednak w okolicznościach sprawy znaczenia prawnego z uwagi, że przeprowadzona kontrola zgodności pozwolenia budowlanego z decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dała podstawy do wyprowadzenia naruszenia przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna w części nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, a wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.