Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 935/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 56, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 ust. 2, 3, 4, par. 4 ust. 4, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 8, art. 10 par. 1, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 roku sprawy ze skargi T. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm., powoływana także jako ustawa, bądź u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku biurowego oraz budowie garażu, przewidzianej do realizacji na działkach nr 172/1, 172/4, 172/10 i 188/12 przy ul. A 22/26 w Ł.

W toku postępowania ustalono, iż w dniu 9 grudnia 2010r. pełnomocnik A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., ul. A 22/26 (dawniej B w Ł. Sp. z o.o.) złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku biurowego oraz budowie garażu, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. A 22/26, na działkach o numerach ewidencyjnych 172/1, 172/4, 172/10, 188/12 w obrębie [...].

Po przeanalizowaniu ww. wniosku z uwzględnieniem jego zmiany i uzupełnienia organ I instancji uznał, iż spełnia on wymogi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ stwierdził, iż teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast jest on objęty jest uchwałą Nr XCIII/1704/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 8 września 2010r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi, położonej w rejonie ulic: Prezydenta Gabriela Narutowicza, Williama Lindleya, Wodnej, Juliana Tuwima i Henryka Sienkiewicza.

Następnie organ I instancji dokonał analizy, zgodnie z art. 61 ust. 1-5

ustawy oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), na podstawie której stwierdzono, że budynek znajdujący się na terenie objętym wnioskiem pełni obecnie funkcje usługowo – biurowe. Jego najwyższa część ma wysokość 14 kondygnacji (48m). Sąsiednie nieruchomości (np. działka nr 169/5 przy ul. A 28, gdzie znajduje się siedemnastokondygnacyjny budynek biurowo - usługowy o wysokości 62m) są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ I instancji stwierdził, iż z uwagi na charakter zabudowy śródmieścia Ł., gdzie dominującą formą zabudowy jest układ pierzejowy, korzystne jest nawiązanie frontowej części planowanego obiektu - m.in. wysokością - do. obiektów sąsiadujących z terenem inwestycji - kamienic, bezpośrednio przylegających do ulicy, zlokalizowanych na nieruchomościach przy ul. A 20 i 30. Z uwagi na poszerzenie pasa ulicy na odcinku wnioskowanej inwestycji, dopuszcza się usytuowanie obiektu głębiej, niż linia wyznaczona przez istniejącą pierzeję ulicy. Warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" należy zdaniem organu I instancji uznać za spełniony. Ponadto teren inwestycji przylega do pasa drogowego drogi publicznej - ul. A. Obsługa komunikacyjna obiektu zapewniona jest poprzez zjazd z pasa drogowego tej ulicy. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, o czym świadczą przedłożone przez inwestora opinie, umowy, warunki techniczne gestorów sieci. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowany teren inwestycji nie wymaga konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dalej organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy projekt decyzji uzgodniony został postanowieniem Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z dnia [...], znak [...], natomiast postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji - zgodnie z ustawą z dnia 3 lipca 2002r. - Prawo lotnicze (Dz.U. Nr 100 z 2006r., poz. 696 ze zm.) - jako bezprzedmiotowe - zostało umorzone postanowieniem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...].

Mając powyższe na uwadze organ I instancji decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł T. Ż. (współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej nr dz. 170 przy ul. B 34), który zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" na skutek zawężenia analizy architektonicznej do części zabudowy sąsiedniej z pominięciem w szczególności nieruchomości położonej przy ul. B 34, a także naruszenie prawa procesowego art. 7, 77 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu właścicieli działek sąsiednich oraz ograniczenie postępowania dowodowego poprzez niedokonanie wizji lokalnej oraz dokumentacji fotograficznej, brak pełnej analizy architektonicznej nieuwzględniającej nieruchomości przy ul. B 34, pominięcie kwestii sposobu zagospodarowania sąsiedniej działki ( B 34) i konsekwencji inwestycji dla tej nieruchomości także z punktu widzenia prawidłowego oświetlenia budynku.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na wstępie, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, jeżeli zatem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie Kolegium podniosło, iż sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, co skutkowało ustaleniem dla niej warunków zabudowy. Dla oceny spełnienia ww. warunków nie mają znaczenia takie okoliczności jak dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, czy brak zgody ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości, oparty na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości przyszłej inwestycji lub subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie. Organ odwoławczy wskazał, iż z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Przez działkę sąsiednią należy rozumieć każdą działkę wchodzącą w skład obszaru analizowanego. Okoliczność natomiast, iż analizą objęto także wielokondygnacyjne budynki położone dalej od działki będącej współwłasnością T. Ż., wynika z faktu, iż znajdują się one w obszarze analizowanym, co oznacza, iż również stanowić powinny podstawę do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał więc prawidłowej wykładni pojęcia "działka sąsiednia", które zawiera art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej wskazują bowiem, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję jak i zachowuje cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi bowiem zawsze oznaczać, iż dojdzie do realizacji planowanej inwestycji, gdyż decyzja ta nie zawiera nakazu realizacji zamierzenia. Szczegółowe okoliczności planowanej zabudowy (w tym odległość od innych obiektów czy granic działki) konkretyzują się w następnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do wymogów ustawy Prawo budowlane, której przepisy mają zastosowanie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, która obejmuje przede wszystkim: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed możliwością korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także dopływem światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Dlatego też wszelkie argumenty dotyczące kwestii technicznych, takich jak podnoszona w odwołaniu kwestia naświetlenia sąsiednich budynków, czy innych jak natężenie hałasu, budowy zjazdów, ich parametrów technicznych itp. nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanych decyzji.

Następnie organ II instancji wskazał, iż ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji organ, z jednej strony jest ograniczony zasadą "dobrego sąsiedztwa", która zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, z drugiej zaś strony prawem do wolności zagospodarowania nieruchomości. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Skoro zatem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości na której planuje się inwestycję czy nieruchomości sąsiednich. Nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Z tego względu, że zagrożenie cudzych praw na tym etapie procesu inwestycyjnego ma charakter jedynie potencjalny, ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak jak w kolejnym etapie inwestycyjnym t.j postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego należy bowiem, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Z kolei organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo zatem, zdaniem Kolegium, organ I instancji określił wymogi, co do ochrony interesów osób trzecich, nakazując ich uwzględnienie i szczególne przestrzeganie w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych jak np. obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak również rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także przepisami ustawy o drogach publicznych i ustawą Prawo lotnicze oraz przepisami wykonawczymi do tych ustaw.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] skargę do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik T. Ż., zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" na skutek zawężenia analizy architektonicznej do części zabudowy sąsiedniej z pominięciem w szczególności nieruchomości położonej przy ul. B 34 i przyjęcie, iż określenie "działka sąsiednia" oznacza jakakolwiek działkę w obszarze analizowanym. Po drugie pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 K.p.a poprzez nieuwzględnienie interesu właścicieli działek sąsiednich oraz ograniczenie postępowania dowodowego poprzez niedokonanie wizji lokalnej oraz dokumentacji fotograficznej, brak pełnej analizy architektonicznej nieuwzględniającej nieruchomości przy ul. B 34, pominięcie kwestii sposobu zagospodarowania sąsiedniej działki (B 34) i konsekwencji inwestycji dla tej nieruchomości także z punktu widzenia prawidłowego oświetlenia budynku, jak również niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu odwoławczym wobec braku wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów.

Pełnomocnik skarżącego uznał, iż w okolicznościach sprawy zaskarżona decyzja powinna być uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania organ I instancji powinien natomiast przeprowadzić pełną analizę "dobrego sąsiedztwa", w tym z uwagi na projektowaną znaczną wysokość budynku, analizę oświetlenia zgodnie z § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75 , poz. 690).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu niezapewnienie skarżącemu udziału w postępowaniu odwoławczym wobec braku możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów Kolegium wskazało, iż odstąpiło od wezwania stron w trybie powołanego przepisu, do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, gdyż nie prowadziło w przedmiotowej sprawie dodatkowego postępowania dowodowego. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był bowiem wystarczający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zakres dotychczas zebranego materiału dowodowego pokrywał się z materiałem zebranym przez organ I instancji, z którym strony, w tym Skarżący, prawidłowo powiadomione, mogły zapoznać się w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.

Pismem z dnia 10 stycznia 2013r. pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi przychylając się do stanowiska organów administracji, zarówno w zakresie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy, jak również w zakresie zapewnienia ochrony interesów osób trzecich na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny Sądu jest w niniejszej sprawie legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Skarżący zarzucił, iż ww. inwestycja sprzeciwia się przede wszystkim zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa". Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zatem to, czy organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalił spełnienie przez inwestora wszystkich wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm., powoływana także jako u.p.z.p.). Zweryfikować należy także, czy prowadzone postępowanie odpowiadało wymogom określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 k.p.a.

Stosownie zatem do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej powoływane jako rozporządzenie MI. Definiuje ono pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu to w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 rozporządzenia.). Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, czy organ administracji dokonał prawidłowej analizy urbanistycznej i trafnie ustalił, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy należy dość do wniosku, iż organ administracji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, która stanowiła podstawę do ustalenia, że wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 ustawy. Przede wszystkim organ administracji w sposób wyczerpujący ustalił istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu. Bezspornym jest, że na sąsiedniej działce nr 169/5, dostępnej z ulicy A stoi wielopiętrowy budynek, do którego nawiązuje planowana inwestycja zarówno gabarytami, formą architektoniczną, intensywnością wykorzystania terenu, jak również sposobem użytkowania. Innymi słowy sposób zagospodarowania terenu działki, o której mowa jest zbliżony do planowanego zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. Już ten fakt przesądza o zasadności akceptacji projektu wnioskodawcy i to niezależnie od gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zabudowy istniejącej na pozostałych działkach sąsiednich. Wnioski organów w tym zakresie zasługują na akceptację.

Nie jest trafny zarzut skarżącego, iż organ pominął w analizie zabudowę nieruchomości przy ul. B 24. Nie jest to nieruchomość dostępna z tej samej drogi publicznej. Niewątpliwie natomiast znajduje się w obszarze analizowanym. Organ nie odniósł parametrów części zamierzenia inwestycyjnego bezpośrednio do tej nieruchomości, z którą rzeczywiście istniejąca już na terenie objętego wnioskiem zabudowa nie tworzy harmonijnej całości. Jednakże badanie nieruchomości położonych w kręgu obszaru analizowanego zmierza do poszukiwania nieruchomości zabudowanych w sposób podobny do projektowanej inwestycji. Taką nieruchomością zaś jest przyjęta do porównań i analizy parametrów nieruchomość także bezpośrednio sąsiadująca z terenem wskazanym we wniosku, ale z jego drugiej strony. Należy pamiętać, że wniosek dotyczy m.in. rozbudowy i nadbudowy również wielopiętrowego budynku, a więc już istniejącej inwestycji, o określonych parametrach, odmiennych od budynku wskazywanego przez skarżącego. Jednak, jak trafnie wskazał organ, nieruchomość zabudowana w zbliżony sposób istnieje na nieruchomości sąsiedniej.

Celem zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zasada "dobrego sąsiedztwa" uzależnia zmianę sposobu zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jednakże mówiąc o zasadzie "dobrego sąsiedztwa" należy odnieść się do istniejącej zabudowy obiektów na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Za działki sąsiednie należy w związku z tym uznać wszystkie działki, które znajdują się w obszarze analizowanym. Przy tym wystarczającym dla przyjęcia kontynuacji funkcji jest ustalenie, że chociażby jedna z tych działek sąsiednich jest zabudowana w sposób podobny do planowanego przedsięwzięcia. Nie ma natomiast podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy tylko dlatego, że inne działki sąsiednie jest zagospodarowana w inny sposób. Przy takim założeniu zróżnicowana istniejąca zabudowa, tak jak ma to miejsce w zabudowie śródmiejskiej, wykluczałaby powstanie nowej zabudowy na terenach jeszcze niezagospodarowanych.

Reasumując, z "dobrym sąsiedztwem" będziemy mieli zatem do czynienia także wtedy, gdy na terenie objętym analizą istnieje już co najmniej jeden obiekt zbliżony w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, do obiektu będącego przedmiotem wydanej w sprawie decyzji, a wyniki analizy urbanistycznej będą pozwalały na dostosowanie projektowanej zabudowy do istniejącego obiektu, jako elementu zastanego na danym terenie ładu przestrzennego. Przeciwne rozumienie pojęcia "dobrego sąsiedztwa" będzie sprzeciwiało się określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadzie swobodnego zagospodarowania własnego terenu w granicach obowiązującego prawa.

Z wyników analizy urbanistycznej, stanowiących załącznik do decyzji wprost wynika, że nie pomija ona zabudowy w terenie najbliższym planowanego przedsięwzięcia. Odwołuje się do cech charakterystycznych zabudowy. Nie budzi wątpliwości uzasadnienie przyjęcia dla planowanej inwestycji odstępstw od średnich wielkości zabudowy analizowanej. Przesłankami tym są z jednej strony znaczne zróżnicowanie parametrów (np. wskaźnika powierzchni zabudowy, linii zabudowy) z uwagi na to, że badany teren to intensywnie zabudowany obszar centrum miasta. Takie umotywowanie rozwiązań dotyczących linii zabudowy, wskaźnika powierzchni, geometrii dachu itp. Znajduje uzasadnienie w przepisach rozporządzenia MI (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia).

Za niezasadne, gdyż przedwczesne należy również uznać zarzuty niedokonania przez organ administracji analizy wpływu projektowanej inwestycji na ewentualne ograniczenie dostępu naturalnego oświetlenia na sąsiedniej nieruchomości, zgodnie z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spełnienie tej przesłanki podlega badaniu dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 488/08 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podzielić należy w tym zakresie stanowisko Kolegium, iż skoro decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiącą jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być zatem oceniana tak, jak w kolejnym etapie inwestycyjnym tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy bowiem, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Z kolei organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę. Zauważyć też wypada, że organ I instancji w punkcie 4.3. decyzji zawarł warunki, jakie będą musiały zostać spełnione przed realizacją części w głębi nieruchomości, który będzie graniczył z nieruchomością przy ul. B 34. Zarzut naruszenia interesów osób trzecich nie może zatem odnieść skutku.

Nie można natomiast podzielić stanowiska organu odwoławczego, że odstąpienie od zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów nie oznacza braku zapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu odwoławczym i naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stanowisko Kolegium, iż nie informowało strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, gdyż nie prowadzono w postępowaniu odwoławczym dodatkowego postępowania dowodowego, a zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Nie ma bowiem znaczenia, że zakres dotychczas zebranego materiału dowodowego pokrywał się z materiałem zebranym przez organ I instancji, z którym strony, w tym skarżący, prawidłowo powiadomione, mogły zapoznać się w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Skoro organ odwoławczy, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. miał obowiązek zawiadomić skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, to powinien to bezwzględnie uczynić nawet wtedy, gdy Kolegium orzekało na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. To czy strona zechce zapoznać się z materiałem dowodowym należy wyłącznie do niej, a nie do organu, który nie powinien tego uprawnienia strony w żaden sposób ograniczać. Jednakże uchybienie to w niniejszej sprawie nie miało wpływu na wynik postępowania. Kolegium bowiem nie prowadziło własnego postępowania wyjaśniającego, nie zgromadziło materiału dowodowego innego niż przedstawiony przez organ I instancji. Skarżący zaś przez organ I instancji został powiadomiony w Co za tym idzie wskazane uchybienie nie uprawniało Sądu do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., jak również innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy.

W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

a.tp.