Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 615/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. K. i M. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...]- po rozpatrzeniu wniosku T. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1953 r., nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], nieruchomości o pow. 1 ha

[...] m2, z hip. majątku [...] dz. [...], położonej we wsi [...], grom. [...], pow. [...], stanowiącej własność H. K. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1953 r., nr [...], o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomość - odmówił stwierdzenia nieważności

ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1953 r., nr [...], o wywłaszczeniu oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1953 r., nr [...], o przyznaniu odszkodowania.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem:

- z [...] sierpnia 1953 r., nr [...], orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], opisanej wyżej nieruchomości;

- z [...] września 1953 r., nr [...], orzekło o przyznaniu odszkodowania H. K. za tę wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...]zł.

Następnie - po rozpoznaniu wniosku H. K. o zwrot nieruchomości - Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] września 1993 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r., nr [...], odmówił H. K. zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa ww. orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1953 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele wojskowe pod [...] "[...]". Działka położona jest w obrębie [...] "[...]" i wchodzi w skład [...]. Jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem i jest niezbędna dla wojska.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 1995 r., sygn. akt IV SA 98/94, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1993 r., nr [...] o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi [...], gm. [...].

Sąd uznał, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, na jaki cel została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość. Cel ten nie został określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie wynika on również z innych dokumentów.

Wykonując zalecenia Sądu organ uzupełnił akta, a następnie Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] lutego 1996 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 1996 r., nr [...], ponownie odmówił H. K. zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1953 r., nr [...].

T. K. (następca prawny H. K.) wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń: z [...] sierpnia 1953 r. o wywłaszczeniu oraz z [...] września 1953 r. o odszkodowaniu - wskazując, że w treści orzeczenia wywłaszczeniowego nie określono celu, na który wywłaszczono wskazaną w nim nieruchomość.

Minister Gospodarki postanowieniem z [...] lutego 2009 r. przekazał wniosek T. K. według właściwości Ministrowi Infrastruktury, który decyzjami

z [...] czerwca 2011 r. umorzył postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń z [...] sierpnia 1953 r. o wywłaszczeniu oraz z [...] września 1953 r.

o odszkodowaniu.

Kolejnym wnioskiem z [...] lutego 2012 r. (data prezentaty) T. K., M. K. i T. W. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1953 r. o wywłaszczeniu oraz orzeczenia z [...] września 1953 r. o odszkodowaniu.

Pismem z [...] lipca 2012 r. Minister Transportu, Infrastruktury i Budownictwa przekazał wniosek T. K. o stwierdzenie nieważności według właściwości Wojewodzie [...] - na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.,

Zaś Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie z wniosku T. K., M. K. i T. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1953 r. o wywłaszczeniu oraz z [...] września 1953 r. o odszkodowaniu.

W rezultacie powyższych działań organem właściwym do rozpoznania wniosku T. K. o stwierdzenie nieważności przedmiotowych orzeczeń został Minister Inwestycji i Rozwoju, który decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1953 r., nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], nieruchomości o pow. [...]m2, z hip. majątku [...] dz. [...], położonej we wsi [...], grom. [...], pow. [...], stanowiącej własność H. K. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1953 r., nr [...], o przyznaniu odszkodowania za tę nieruchomość.

Minister ustalił, że wywłaszczona nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek nr [...] i [...], obręb [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], zaś stronami niniejszego postępowania są:

1) T. K., M. K. i T. W. (następcy prawni byłej współwłaścicieli nieruchomości H. K.),

2) Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne - Nadleśnictwo [...], właściciel nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...],

3) Starosta [...] - wykonujący czynności z zakresu administracji rządowej (jako organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania).

Wskazał też, iż wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1953 r. o wywłaszczeniu oraz z [...] września 1953 r. o odszkodowaniu, został złożony przez osobę uprawnioną, tj. następcę prawnego byłej właścicielki.

Minister wskazał również, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1953 r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne - albowiem stanowi ono podstawę ujawnienia Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej nr [...].

Również orzeczenie z [...] września 1953 r., nr [...], o przyznaniu odszkodowania, weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne - albowiem zostało ono doręczone do rąk S. K. (męża właścicielki nieruchomości - H. K.), co potwierdza podpis złożony na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu orzeczenia odszkodowawczego.

Okoliczność ostateczności orzeczeń dotyczących nieruchomości H. K. potwierdzają dodatkowo klauzule "prawomocności" widniejące na ww. orzeczeniach. Tym samym przedmiotowe rozstrzygnięcia mogą stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa.

Dodał, iż rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz w doktrynie poglądami stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.2015 r. sygn. akt II OSK 2573/13, wyrok NSA z dnia 07.03.2012 r. sygn. akt I OSK 1337/11).

Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.

Organ wskazał, że orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] sierpnia 1953 r. oraz orzeczenie z [...] września 1953 r. o przyznaniu odszkodowania zostały wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych

(tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej jako "dekret".

Wyjaśnił, że dekret z 26 kwietnia 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, iż przewidziane były środki na jej nabycie.

Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zaś zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości objętej wnioskiem jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu).

Minister wskazał, że dokumentacja archiwalna dotycząca przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego nadesłana m.in. przy piśmie Archiwum Państwowego w [...] z [...] lipca 2010 r. oraz przy piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z [...] września 2009 r. ma charakter szczątkowy i nie zawiera wniosku wywłaszczeniowego i załączników do wniosku.

Jednocześnie zauważył, iż z akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych przy piśmie z [...] czerwca 2010 r. wynika, że Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie z [...] lutego 1953 r.,

nr [...], na nabycie przedmiotowej nieruchomości. W ww. aktach archiwalnych nie zachował się jednak wniosek o wydanie zezwolenia ani załączniki do tego wniosku.

Nie można zatem ustalić, czy do wniosku dołączono opinię Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej stwierdzająca niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji).

Jednakże zdaniem Ministra - mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz niezachowanie się materiału dowodowego po 65 latach od wstawienia dokumentu - nie można uznać, aby w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 5 dekretu.

Dodał, że wniosek inwestora - jak wynika z treści orzeczenia z [...] sierpnia 1953 r. - został złożony przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] lutego 1953 r. Wniosek ten nie zachował się (w aktach archiwalnych zachowało się jedynie pismo Urzędu Rady Ministrów z [...] lutego 1953 r., nr [...] skierowane do organu wojewódzkiego, stanowiące ponaglenie w przedmiocie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego), zaś w pozyskanych aktach archiwalnych znajduje się jedynie zezwolenie z [...] lutego 1953 r., nr [...] oraz rejestr pomiarowy, zaś pozostałe wymagane załączniki w tym. m.in. dowód wezwania właściciela w trybie art. 8 dekretu, plan sytuacyjny nieruchomości nie zachowały się.

Pomimo jednak dołożenia należytej staranności przy gromadzeniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, nie było możliwe odnalezienie wniosku wywłaszczeniowego i załączników do tego wniosku, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 18 dekretu), oraz dowodu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej (ewentualnie rozprawy wywłaszczeniowo -odszkodowawczej) - o której mowa w art. 20 ust. 1 oraz w art. 21 ust. 1 dekretu. Należy przy tym zauważyć, że rozprawa wywłaszczeniowa nie była obligatoryjna w przypadku braku wniosków i sprzeciwów (art. 21 ust. 3 dekretu).

Zatem w tych warunkach nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia art. 17 dekretu, art. 18 dekretu oraz art. 20 dekretu.

W ocenie organu nadzoru nie budzi wątpliwości fakt, iż orzeczenie z [...] sierpnia 1953 r., nr [...], zawiera wszystkie wymagane elementy - albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, a także wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa.

Niemożność pozyskania kompletnych akt archiwalnych uniemożliwia ustalenie, czy została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa. Z akt sprawy nie wynika, aby w rozważanym przypadku zaistniał obowiązek przeprowadzenia rozprawy, gdyż w zachowanym materiale dowodowym brak jest sprzeciwów i wniosków, o których mowa w art. 21 ust. 3 dekretu.

W związku z powyższym w tej sytuacji nie można przyjąć, iż doszło do rażącego naruszenia art. 21 dekretu.

W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że w orzeczeniu z [...] września 1953 r., nr [...] ustalono wysokość odszkodowania w kwocie [...] zł, które przyznano na rzecz H. K..

Wyjaśnił, że w myśl art. 27 dekretu obowiązek odszkodowania ciążył na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie. Stosownie do art. 33 ust. 1 dekretu wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron mogła złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Wskazał, że z akt archiwalnych sprawy wynika, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] - wnioskodawca wywłaszczenia (jak wynika z treści orzeczenia z 18 sierpnia 1953 r.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 27 dekretu.

Minister wyjaśnił, że pomimo zachowania staranności przy gromadzeniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, nie odnaleziono wniosku o przyznanie odszkodowania, dowodu przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej oraz operatu szacunkowego, ani żadnej innej dokumentacji dotyczącej postępowania odszkodowawczego, w tym dokumentacji zawierającej obliczenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zatem nie jest możliwe skontrolowanie orzeczenia z [...] września 1953 r. zarówno w zakresie prawidłowości przeprowadzenia procedury odszkodowawczej, jak i w zakresie wysokości przyznanego odszkodowania.

Przy czym na podstawie treści orzeczenia odszkodowawczego z [...] września 1953 r. można jedynie ustalić, że rozprawa odszkodowawcza się odbyła, zaś wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o właściwe obowiązujące ówcześnie przepisy prawa.

W ocenie Ministra, w tych warunkach nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 30 i art. 33 dekretu oraz przepisów rozporządzenia z dnia 28 listopada 1952 r.

Podsumowując Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że brak jest możliwości uznania, że orzeczenie z [...] sierpnia 1953 r. o wywłaszczeniu oraz orzeczenie z [...] września 1953 r. o odszkodowaniu zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, nie można również stwierdzić wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 6 i 7 k.p.a.

Nie zgadzając się z decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. K., M. K. i T. W. podnosząc, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie określono celu, na który wywłaszczono wskazaną w nim nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 26 kwietnia 2019 r. odrzucono skargę T. W..

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. skarżący T. K. oświadczył,

iż jego mama H. K. nie otrzymała odszkodowania, gdyż ojciec zawiadomienie o odszkodowaniu podarł i powiedział, że nie opłaca mu się jechać po to odszkodowanie do [...], bo za dużo by stracił. Mama w tym czasie chorowała. Oświadczył też, że to odszkodowanie należy się jemu i rodzeństwu jako spadek po matce. Stwierdził także, iż potem gdzieś w 1994 r. pieniądze z odszkodowania zostały przekazane do depozytu sądowego w [...]. Był u prezesa, który powiedział, że nie było pieniędzy. Skarżący oświadczył, iż rażące naruszenie prawa polega na tym, że mama nie dostała pieniędzy z odszkodowania. Brak jest również celu wywłaszczenia, dlatego działka powinna wrócić do nas albo powinniśmy dostać działkę zastępczą. Dodał, że nadal jest tam teren wojskowy, ale las został wycięty.

Skarżąca M. K. przyłączyła się do stanowiska brata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycja

i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1953 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] ha [...] m2, z hip. majątku [...] dz. [...], położonej we wsi [...], grom. [...], pow. [...], stanowiącej własność H. K. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1953 r., nr [...] o przyznaniu odszkodowania za tę nieruchomość.

Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, iż odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są enumeratywnie określone

w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 k.p.a. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 roku, sygn. akt II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281). Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., może mieć miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1953 r.

o wywłaszczeniu nieruchomości oraz orzeczenie z [...] września 1953 r. o odszkodowaniu za tę nieruchomość zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Kwestionowane orzeczenia zostały wydane na podstawie przepisów dekretu

z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej jako dekret.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 dekretu prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie dekretu służy wykonawcom narodowych planów gospodarczych, w szczególności władzom i urzędom państwowym.

W myśl art. 5 ust. 1 i 2 dekretu zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek składa się do prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Zgodnie z art. 17 ust. 3 dekretu do wniosku należy dołączyć:

1) zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego,

2) dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8,

3) plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia,

4) poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo - jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzającego prawo własności nieruchomości, poświadczony przez właściwy sąd powiatowy z zaznaczeniem, że stwierdza on prawo własności nieruchomości według stanu zbioru dokumentów na dzień wydania odpisu,

5) jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej i nie jest dla niej prowadzony zbiór dokumentów - zaświadczenie właściwego sądu powiatowego, stwierdzające tę okoliczność.

Jak stanowi art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzeka o wywłaszczeniu albo odmawia wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Natomiast w myśl art. 21 ust. 2 dekretu orzeczenie powinno w szczególności zawierać:

1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia,

2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło,

3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia.

Zaś z ust. 3 tego art. dekretu wynika, że w przypadku gdy wniosków lub sprzeciwów nie zgłoszono, orzeczenie może zapaść bez rozprawy.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym Minister wskazał, że dokumentacja archiwalna dotycząca niniejszej sprawy ma charakter szczątkowy i że przy zachowaniu należytej staranności w zakresie gromadzenia materiału dowodowego wielu dokumentów nie udało się odnaleźć - z uwagi na znaczny upływ czasu (65 lat od wystawienia dokumentów).

Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy nie można zarzucić organowi braku podejmowania działań zmierzających do zgromadzenia stosownych dokumentów. Należy mieć na uwadze fakt, iż wywłaszczenie było dokonane w 1953 roku na obiekt wojskowy ([...]), a więc obiekt o charakterze strategicznym i większość dokumentacji z zasady była tajna. Niewątpliwie brak kompletnych akt postępowania wywłaszczeniowego dokonanego kilkadziesiąt lat temu utrudnia dokonanie oceny prawidłowości tego postępowania, również w zakresie istnienia przesłanek nieważności postępowania - jednakże fakt ten nie może wywoływać negatywnych skutków odnośnie oceny tej decyzji.

Skarżący podnosi w skardze, że w orzeczeniu z [...] sierpnia 1953 r. o wywłaszczeniu nieruchomości nie wskazano celu, na który wywłaszczono tę nieruchomość.

W tym zakresie należy przyznać mu rację - rzeczywiście w treści powołanego orzeczenia nie wskazano wprost celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona.

Jednak cel ten można ustalać na podstawie innych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy.

Organowi udało się odnaleźć następujące dokumenty:

- uchwałę nr [...] Prezydium Rządu z [...] lutego 1953 r. w sprawie nabycia i przekazania nieruchomości na rzecz wojska, w której stwierdzono, że w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb Sił Zbrojnych zleca się prezydium wojewódzkich rad narodowych przeprowadzenia postępowania o nabycie gruntów wraz ze znajdującymi się na nich budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi o obszarze [...] ha i ok [...] ha lasów położonych w miejscowościach wyszczególnionych w załączniku nr 1.

Z załącznika tego wynika, że na obiekt [...] przeznacza się do wywłaszczenia tereny i gospodarstwa prywatne położone w

gminie [...],[...] i [...],

pow. [...] i [...],

- pismo Urzędu Rady Ministrów (Zespół II) z [...] lutego 1953 r., nr [...], skierowane do Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej

w [...], z którego wynika, że nieruchomość położona w gromadach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] w gminach [...],[...] w pow. [...] i [...] miała zostać nabyta na rzecz Skarbu Państwa

i przekazana następnie władzom wojskowym,

- zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego

z [...] lutego 1953 r., nr [...] na nabycie nieruchomości położonej

w m. [...], w gminach [...],[...],[...], pow. [...] i [...];

- protokół zdawczo-odbiorczy gruntów obiektu [...] na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej z [...] sierpnia 1953 r., z którego wynika, że przekazaniu podlega w zarząd i użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej teren obiektu [...] o pow. [...] ha [...] m2 gruntów prywatnych chłopskich wymienionych w zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] lutego

1953 r.

- Rejestr Pomiarowy gruntów wywłaszczonych gromady [...], w którym pod

poz. [...] wskazano - H. K., jako właścicielkę działki nr [...] o pow. [...] m2.

Dodatkowo podkreślić należy, że w ostatecznej i prawomocnej - nie zaskarżonej do sądu administracyjnego - decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1996 r.,

nr [...] (utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego

w [...] z [...] lutego 1996 r., nr [...], o odmowie zwrotu H. K. przedmiotowej działki nr [...]), wskazuje się, że działka ta weszła w skład terenu przeznaczonego pod [...] "[...]". Ze względu na militarny, utajniony charakter obiektu, cel wywłaszczenia w orzeczeniu z [...] sierpnia 1953 r. o wywłaszczeniu nieruchomości nie został dostatecznie jasno określony. Stwierdzono również, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa z równoczesnym przekazaniem obiektu Wojsku Polskiemu - co potwierdza m.in. uchwała Prezydium Rządu z [...] lutego 1953 r. w sprawie nabycia i przekazania nieruchomości na rzecz wojska. Zatem cel wywłaszczenia został ustalony. Ponadto ustalono - w rezultacie przeprowadzonej wizji lokalnej w terenie - że przedmiotowa działka położona jest w kompleksie gruntów [...], który nadal znajduje się w użytkowaniu resortu Obrony Narodowej.

Z powyższych dokumentów - wbrew zarzutom skargi - wyraźnie wynika, że wywłaszczona orzeczeniem z [...] sierpnia 1953 r. nieruchomości oznaczona jako działka [...] o pow. [...] ha [...] m2, wywłaszczona została w celu zaspokojenia potrzeb Sił Zbrojnych - w celu utworzenia [...].

W tych okolicznościach zarzut skargi okazał się bezzasadny. Podkreślić bowiem należy, że pomimo tego, iż w kwestionowanym orzeczeniu z [...] sierpnia 1953 r.

o wywłaszczeniu nie wskazano wprost celu wywłaszczenia, to na podstawie innych zebranych dokumentów można ten cel jasno ustalić - potrzeby wojska.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, iż dokumentacja archiwalna dotycząca tej sprawy ma charakter szczątkowy.

Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (por. wyroki NSA z 4 stycznia 1999 roku., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z 24 sierpnia 2010 roku., sygn. akt I OSK 1415/09). Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi (por. wyrok NSA z 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 470/08).

Brak pewnych dokumentów będący konsekwencją znacznego upływu czasu, nie zwalnia organu od dokonania oceny istniejących dowodów pod kątem ich rzetelności i spójności. Inaczej mówiąc, organ w takiej sytuacji ma obowiązek wywiedzenia na podstawie dostępnych materiałów określonych i istotnych z punktu widzenia możliwości podważenia orzeczenia wywłaszczeniowego faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3530/15).

W przedmiotowej sprawie Minister na podstawie akt archiwalnych ustalił, że:

- Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie

z [...] lutego 1953 r., nr [...] na nabycie przedmiotowej nieruchomości;

- wniosek inwestora został złożony przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej

w [...] w dniu [...] lutego 1953 r. - co wynika z treści orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r., nr [...];

- zachował się Rejestr Pomiarowy gruntów wywłaszczonych gromady [...], w którym pod pozycją nr [...] wskazano H. K. - jako właścicielkę działki nr [...] o pow. [...] m2.

Wskazał również, że w aktach archiwalnych nie zachował się wniosek o wydanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości ani załączniki do tego wniosku. Nie wiadomo, czy do wniosku dołączono opinię Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej stwierdzającej niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Brak jest również wniosku wywłaszczeniowego i załączników do tego wniosku, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Nie zachowały się też dokumenty, czy została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa. Przy czym trudno ustalić, czy powstała konieczność przeprowadzenia rozprawy, z uwagi na to, że nie odnaleziono sprzeciwów i wniosków określonych w art. 21 ust. 3 dekretu.

Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy, na podstawie tych nielicznych zebranych dokumentów, Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo uznał, iż orzeczenie z [...] sierpnia 1953 r. o wywłaszczeniu nieruchomości zawiera wszystkie wymagane przez przepisy elementy oraz, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia - nie można bowiem stwierdzić, że wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem przepisów dekretu.

Przechodząc do oceny odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] września 1953 r., nr [...] o przyznaniu odszkodowania wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 27 dekretu obowiązek odszkodowania ciąży na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie. Stosownie do art. 33 ust. 1 i 2 dekretu wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron może złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych może zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W razie sporu co do tytułu własności nieruchomości (art. 26 ust. 3) wniosek o ustalenie odszkodowania będzie rozpatrzony po prawomocnym rozstrzygnięciu sporu. Orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapada po przeprowadzeniu rozprawy.

Do kwestionowanego orzeczenia o odszkodowaniu należy odnieść wyżej powołane rozważania dotyczące skutków braku jednoznacznych dowodów

w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych.

Wskazać należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w toku postępowania organ poszukiwał i gromadził materiał dowodowy niezbędny do oceny orzeczenia o odszkodowaniu. Z zaskarżonej decyzji wynika, że Minister oparł się na treści badanego orzeczenia z [...] września 1953 r. i dokonał dokładnej jego analizy. Dodatkowych dokumentów dotyczących tego orzeczenia nie udało się odnaleźć.

Działania podjęte przez organ, przy jednoczesnym braku kompletnych akt postępowania, w celu wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie orzeczenia o odszkodowaniu powodują, że nie można uczynić organowi zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Tym samym należało podzielić stanowisko Ministra, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie można stwierdzić, że orzeczenie z [...] września 1953 r. o przyznaniu odszkodowania wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów dekretu.

Ponadto sam skarżący na rozprawie sądowej przyznał, że jego mama H. K. otrzymała zawiadomienie o przyznaniu odszkodowania - jednakże nie doszło do jego odebrania.

Podsumowując Sąd uznał, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. odpowiada prawu, a organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.