Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 946/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność par 4 ust. 1 pkt 3 i par 17 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, w pozostałej cześci skargę oddalono
Powołane przepisy: article: Art. 35 i 36
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 946/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 lutego 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.), WSA Maria Zawadzka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 4 lutego 2021 r. skargi, Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu, na uchwałę Rady Gminy Łabowa z dnia 28 grudnia 1990 r. Nr VII/41/90 w sprawie przyjęcia statutów sołectw w gminie Łabowa, , , stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 3 i § 17 ust. 2 i 3 Statutu Sołectwa Łabowiec stanowiącego załącznik nr 6 do zaskarżonej uchwały;, w pozostałej części skargę oddala.,


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy Łabowa z dnia 28 grudnia 1990 r. nr VII/41/1990 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Łabowiec, a także uchwałę ją poprzedzajacą.

W skargach Prokurator wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Łabowa w odniesieniu do statutu sołectwa stanowiąca załącznik do ww. uchwały, wraz z uchwałą poprzedzającą, została wydana z istotym naruszeniem prawa.

Prokurator podkreślił, że Rada Gminy nie jest prawodawcą samodzielnym i może stanowić normy prawne tylko działając w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Stwierdził, że o ile utworzenie jednostki pomocniczej ma charakter fakultatywny, to już ustalenie organizacji i zakresu działania tej jednostki jest ograniczone przepisami - obowiązującej w czasie uchwalenia zaskarżonej uchwały - ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16 poz. 95 z późń. zm.).

W skargach Prokurator zarzucił po pierwsze, istotne naruszenie art. 35 w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym poprzez przyjęcie w § 4 ust. 1 statutu Sołectwa, że Rada Sołecka jest organem sołectwa, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym organami sołectwa są Zebranie Wiejskie i Sołtys, a Rada Sołecka jest jedynie organem wspomagajacym Sołtysa. W związku z tym - jak wskazał Prokurator - postanowienie Statutów jest wydane z naruszeniem prawa poprzez odmienne zdefiniowanie charakteru prawnego Rady Sołeckiej.

Drugi zarzut skarg dotyczył istotnego naruszenie art. 35 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyznanie Radzie Gminy w § 17 ust. 2 statutu uprawnienia do odwołania Sołtysa z powodu nie wywiązywania się ze swoich obowiązków lub dopuszczenia się "czynu dyskwalifikującego go w opinii środowiska". Prokurator podkreślił, że jest to pojęcie nieostre i wieloznaczne, o charakterze klauzuli generalnej, co przy jego braku doprecyzowania może prowadzić do istotnych rozbieżności w interpretacji tego zapisu. Nadto wprowadzenie takiego nieostrego zwrotu jest niezgodne z zasadami legislacyjnymi i powinno skutkować uchyleniem tego określenia.

Następny zarzut skarg odnosił się do istotnego naruszenie art. 35 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nadanie w § 17 ust. 3 Statutów uprawnienia Radzie Gminy do odwołania Sołtysa, jeżeli dopuści się przestępstwa. Tymczasem wynikająca z wówczas obowiazującego art. 35 ustawy o samorzadzie terytorialnym kompetencja Rady Gminy do określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie obejmowała uprawnienia do odwołania organów sołectwa. Prokurator podkreślił, że Rada Gminy posiada uprawnienie do uregulowania w statucie kwestii technicznych związanych z zasadami i trybem wyborów organów jednostki pomocniczej m.in. sposobu i formy zgłaszania kandydatów czy sposobu głosowania. W ww. art. 35 ustawy nie mieściło się również kompetencja do uregulowania kwestii związanych z czynnym i biernym prawem wyborczym za wyjątkiem tych, które bezpośrednio wpływały na zakres publicznych praw podmiotowych obywateli, gdyż w tym zakresie - jak zawsze w przypadku ingerencji w sferę praw i obowiązków obywateli - konieczne było szczegółowe i wyraźne upoważnienie ustawowe. Prokurator wyjaśnił, że z uwagi na fundamentalny charakter praw wyborczych akt prawa miejscowego nie mógł wprowadzać ich ograniczeń w stopniu nieprzewidzianym w akcie rangi ustawowej. Dalej wyjaśnił, że podstawową regulacją prawną w dziedzinie wyborów samorządowych była - w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - ustawa z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (Dz.U. z 1990 r., Nr 16 poz. 96 z późn. zm.), która jednak z uwagi na zakres określony w art. 1 nie miał bezpośredniego zastosowania do wyborów organów jednostek pomocniczych gmin. Prokurator wskazał, że zaskarżony przepis uchwały wprowadzał dodatkowe, nie przewidziane Konstytucją oraz ustawami ograniczenie prawa wyborczego. Regulacja ustroju sołectwa nie dajedawał zaś podstaw do ingerencji w obywatelskie prawo wyborcze poprzez jego ograniczenie i takie działanie Rady Gminy było sprzeczne z ówczesnym porządkiem prawnym, godziło w zasadę hierarchii aktów prawnych, a Rada Gminy w istocie przejęła kompetencję ustawodawcze, co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych było rażącym i istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z 8 listopada 2016 r., III SA/Łd 638/16, wyrok WSA w Lublinie z 7 maja 2012 r., III SA/Lu 89/12).

W kolejnych zarzutach skarg Prokurator wskazał na istotne naruszenie art. 35 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym poprzez nadanie w § 17 ust. 1 Statutów organowi uchwałodawczemu - jakim jest Zebranie Wiejskie - kompetencji do odwołania Sołtysa. Dalej, istotne naruszenie art. 35 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym poprzez nadanie w § 23 ust. 1 Statutów organowi uchwałodawczemu - jakim jest Zebranie Wiejskie - kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, a także wprowadzenie w treści § 24 ust. 1 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez wprowadzenie wymogu dla ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej osobistej obecności 1/3 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Prokurator stwierdził, że z redakcji tych przepisów Statutów wynika, że organowi uchwałodawczemu - Zebraniu Wiejskiemu - nadane zostały kompetencje do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, co było niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, które nie wymieniają w żadnym wypadku Zebrania Wiejskiego jako organu elekcyjnego. Zdaniem Prokuratora nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "zebraniem" była tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, to Zebranie Wiejskie, jako organ jednostki pomocniczej nie był uprawniony do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Brak jest także upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia w § 24 ust. 1 Statutów ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru jednostki pomocniczej poprzez wprowadzenie wymogu ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej osobistej obecności określonej ilości uprawnionych mieszkańców sołectwa. Prokurator wskazał, że art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym był regulacją kompletną i nie przewidywał żadnego kworum dla ważności wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Jak stanowił art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym organem uchwałodawczym jest Zebranie Wiejskie a wykonawczym - Sołtys. Działalność Sołtysa wspomaga Rada Sołecka. W ocenie Prokuratora z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, wynikało, że prawo wybierania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych, a nadto brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia Zebrania Wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania Sołtysa czy też Rady Sołeckiej. Co więcej, w samym Statucie (§ 5 ust. 1) zawarto przepis definiujący czym jest Zebranie Wiejskie w rozumieniu uchwały - organem uchwałodawczym sołectwa - zatem przyznanie mu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 ustawy o samorzadzie terytorialnym, w którym ustawodawca nadał Zebraniu Wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone więc było, że wyboru organów sołeckich dokonują wyłącznie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, o tyle kwestionowane zapisy § 17 ust. 1, § 23 ust. 1, § 24 ust. 1 Statutów są sprzeczne z ustawą o samorzadzie terytorialnym. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej dokonywało Zebranie Wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa nie zawierała jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości Zebrania Wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (Prokurator powołał się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych). Wprowadzenie w Statutach Sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru, w tym kworum należy w ocenie Prokuratora uznać należało za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Stąd, jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego, należało przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczyły bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą, jako rażąco sprzeczne z prawem.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podkreślając że zaskarżona uchwała została podjęta kilka miesięcy od wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym i nie istniało wówczas żadne orzecznictwo sądów admistracyjnych dotyczące problematyki wskazanej w skargach, ani też komentarze do ustawy, a Rada Gminy nie miała wzoru na którym mogłaby sie wzorować. Ustrój samorządów w systemie komunistycznym był nieznany, stąd mogło dojść do błędnego rozumienia przepisów ustawy o samorzadzie terytorialnym, a nadto w społecznościach wiejskich brakowało osób z wiedzą i doświadczeniem w tym zakresie.

Organ, analizując § 4 ust. 1 Statutów w kontekście art. 35 i 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, wskazał, że można dokonywać wykładni funkcjonalnej i uznać, że Rada Sołecka nie została określona jako organ uchwałodawczy czy wykonawczy sołectwa, a autorzy Statutów mieli zapewne na myśli Radę Sołecką jako organ pomocniczy sołectwa, który zgodnie z ustawą miał wspomagać Sołtysa.

Ponadto organ wskazał, że w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym nie ma mowy o odwołaniu Sołtysa i Rady Sołeckiej, stąd należy wnioskować że Rada Gminy Łabowa nie przekroczyła delegacji ustawowej i miała prawo odwołać Sołtysa z powodu nie wywiązywania się przez niego z obowiązków lub dopuszczenia się czynu dyskwalifikującego go w opinii środowiska, czy też przestępstwa.

Dalej organ podniósł również, że za Zebranie Wiejskie w latach 90-tych uznawano ogół mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, wobec czego mogło ono odwołać Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, dokonać wyboru tych osób.

Ponadto Rada Gminy Łabowa mogła wprowadzić ograniczenie w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej, gdyż żaden przepis ustawy w ocenie organu nie zabraniał uregulowania tej problematyki w ten sposób.

Sąd wezwał Prokuratora o sprecyzowanie treści zaskarżenia, ponieważ z dokumentów przesłanych przez Wójta wynikało, że zaskarżona została uchwała nr VII/41/90. W odpowiedzi Prokurator potwierdził, że zaskarżył uchwałę nr VII/41/90.

Pełnomocniczka organu w odrębnym piśmie wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na utratę mocy wiążącej zaskarżonej uchwały w związku z uchwałą Rady Gminy Łabowa nr VII/43/03 z 1 kwietnia 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga Prokuratora zasługiwała na uwzględnienie, ale tylko w części wyraźnie wskazanych w niej §4 ust. 1 pkt 3 i §17 ust. 2 i 3 statutu do uchwały nr VII/41/90 Rady Gminy Łabowa z dnia 28 grudnia 1990 r. W pozostałej części Sąd skargę oddalił.

Na wstępie Sąd podkreśla, że w treści skargi Prokurator zaskarżył uchwałę "Rady Gminy Łabowa z dnia 28 grudnia 1990 r. nr VII/41/1990 z sprawie uchwalenie statutów sołectw Łabowa – w całości w odniesieniu do Statutu Sołectwa Składziste stanowiącego załącznik do uchwały nr VII/41/1990 z dnia 28 grudnia 1990 r. i uchwałę ją poprzedzającą" (treść zaskarżenia Sąd przytoczył po sprecyzowaniu numeru uchwały). Zaskarżona uchwała straciła moc 10 lipca 2003 r. tj. 14 dni po ogłoszeniu jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (Dz. Urz. Woj. Małp. Nr 160 poz. 2040). Powyższe jednak nie powoduje, że sąd administracyjny pozbawiony został możliwości kontroli aktu prawa miejscowego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1719/11 uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia.

Z tych to powodów Sąd przyjął skargę do rozpoznania pomimo faktu, że zaskarżona uchwała utraciła moc.

W treści skargi, jak z w dołączonych dokumentach Prokurator nie wymienił jednak, jaką to "uchwałę ją poprzedzającą" zaskarża. Z odpowiedzi na skargę, jak i z dołączonych dokumentów nie wynika, że zaskarżona uchwała w przedmiocie statutu sołectwa była "poprzedzona" jakąkolwiek inną uchwałą.

Ponadto Sąd zwraca uwagę, że również Wójt Gminy Łabowa wyjaśniając błędy w popełnionych uchwałach wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta siedem miesięcy po wejściu w życie całkowicie nowych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skoro więc nie było żadnej innej "uchwały poprzedzającej", a na dodatek w treści skargi w żaden sposób nie zostały wymienione postanowienia tej uchwały – Sąd w tej części skargę oddalił.

Wprawdzie zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (ostatni z tych przepisów nie dotyczy skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego), ale nie oznacza to, że sąd administracyjny będzie orzekał w przedmiocie uchwały, która w żaden sposób nie została skonkretyzowana w skardze.

Ponadto, zdaniem Sądu, również tylko część precyzyjnych zarzutów Prokuratora zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził przy tym całości zaskarżonej uchwały, jak tego domagał się Prokurator ponieważ pozostałe zapisy uchwały były zgodne z prawem, a dodatkowo należało wziąć pod uwagę, że statut sołectw funkcjonował w gminie do 2003 r. i stwierdzenie nieważności całości statutów byłoby niecelowe (nota bene po ok. 18 latach od ich wyeliminowania z obrotu), tym bardziej że zawierały one aż 37 jednostek redakcyjnych regulujących różne aspekty funkcjonowania sołectw.

Odnosząc się do argumentów Wójta Gminy Łabowa to Sąd wyraża zrozumienie, że zaskarżona uchwała pochodzi z 1990 r. – powyższe jednak nie umożliwia Sądowi uznania statutów za zgodne z prawem. W ocenie Sądu fakt, że w 1990 Rada Gminy nie dysponowała wglądem w orzecznictwo i poglądy doktryny, nie stanowi więc o prawidłowości zaskarżonych przez Prokuratora uregulowań statutu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi to rację miał Prokurator, że zgodnie nawet z ówczesnym brzmieniem art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada sołecka nie była "organem" sołectwa, a jedynie wspomagała sołtysa. Sąd uznał więc w tym zakresie skargę za zasadną, ale tylko w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 3 statutu. Pozostałe jednostki redakcyjne tegoż paragrafu były zgodne z prawem.

Rada Gminy przekroczyła również delegację ustawową poprzez określenie w §17 ust. 2 i 3 statutu uprawnienia do odwołania Sołtysa przez Radę Gminy.

Sąd zauważa, że zasadniczo zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym reguluje wyłącznie wybór sołtysa, a nie jego odwołanie. Sąd podziela przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 20 października 2017 r., II OSK 2591/16, że zasady odwolywania sołtysa powinny być analogiczne do jego powoływania. Skoro więc zgodnie z ww. art. 36 ust. 2 sołtys wybierany jest w głosowaniu przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania to takie same reguły powinny określać procedurę odwołania sołtysa. Sąd uznał przy tym, że wobec całkowitego milczenia ustawodawcy co do odwołania sołtysa rada gminy ma "daleko idącą swobodę" w regulowaniu tej procedury, z tym jednak zastrzeżeniem, że konkretne zapisy nie mogą być wykorzystywane do omijania podstawowej zasady tj. wyboru sołtysa w drodze glosowania wszystkich mieszkańców danego sołectwa. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, że raz powołany sołtys nie będzie mógł być odwołany przez mieszkańców sołectwa.

W tym kontekście Sąd uznał, że §17 ust. 1 nie naruszył prawa. Co prawda wskazano w nim, że odwołania dokonuje "Zebranie Wiejskie", ale też Sąd wziął pod uwagę, że w 1990 r. trudno było oczekiwać precyzji nowopowstających organów w formułowaniu aktów prawnych, zwłaszcza, że ówcześnie obowiązujące przepisy też bardzo lakonicznie regulowały te kwestie. Przykładowo dopiero 30 maja 2001 r. weszły w życie przepisy szczegółowiej określające przedmiot statutu (art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym).

Ustawodawca nie zdecydował się na zdefiniowanie w sposób wyraźny "zebrania wiejskiego", ale w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że zebranie wiejskie to zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa (por. Andrzej Szewc [w]: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. A. Szewc, wyd. 3, Warszawa 2010). Sąd uznał więc, że określenie w ten sposób osób uprawnionych do odwołania sołtysa nie naruszyło prawa.

Z tych samych powodów Sąd uznał za niezasadne zarzuty Prokuratora dotyczące treści §23 i 24 statutów poszczególnych sołectw. Jak już Sąd wcześniej argumentował wnikliwa analiza treści zaskarżonych statutów i kontekstu poszczególnych ich zapisów przekonuje Sąd, że "zebranie wiejskie" zostało użyte na określenie mieszkańców danego sołectwa, a wymóg minimalnej ilości głosujących w pierwszej turze mieszkańców podyktowany był zapewnieniem przez nowopowstający samorząd realnego wpływu na wybór organu wykonawczego w tworzącej się ówcześnie społeczności. Co więcej skarga Prokuratora w części dotyczącej wymogu "osobistej obecności" mieszkańców nie uwzględnia historycznych zaszłości – w komunistycznej rzeczywistości bardzo częste były bowiem przypadki glosowania "w zastępstwie" przez jednego z mieszkańców za wszystkich członków jego rodziny lub nawet sąsiadów (por. Michał Siedzianko, "Tak się głosowało w PRL", Polityka 3/2019). Sąd uznał więc, że zaskarżone w tej części zapisy były zgodne z prawem i ówczesnymi doświadczeniami członków społeczności lokalnych.

Z tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę w części dotyczącej §4 ust. 1 pkt 3 i §17 ust. 2 i 3 poszczególnych statutów na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w pozostałej części ją oddalił zgodnie z art. 151 powołanej ustawy.