Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1473/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 967
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - teskt jedn.
article: art. 68 ust. 1 pkt 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Nisku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 października 2019 r. nr P.II.4131.2.354.2019 w przedmiocie stwierdzenia w części nieważności uchwały w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego oraz za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzeń I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Nisku nr XV/117/2019 z dnia 25 września 2019 r.; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Rady Miejskiej w Nisku kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Nisku dnia 25 września 2019 r. podjęła uchwałę Nr XV/117/19 w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz doraźnych zastępstw, a także wysokość nagród.

Po przekazaniu tej uchwały Wojewodzie Podkarpackiemu, organ ten 10 października 2019 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności.

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 października 2019 r. nr P.II 4131.2.354.2019 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, 86 i art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. - zwana dalej w skrócie u.s.g.), art. 30 ust. 6, art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r., poz. 967 ze zm.) stwierdził nieważność § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 11, 12, 14, § 5 ust. 6, ust. 7 wskazanej wyżej uchwały z 25 września 2019 r.

W uzasadnieniu wskazano, że uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Na mocy tego przepisu ustawodawca określił jakie zadania powierza radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały, jednocześnie ustalając granice kompetencji prawotwórczej.

Organ nadzoru wyjaśnił, że z § 4 ust. 1 uchwały wynika, że został utworzony fundusz środków przeznaczonych na wypłatę dodatków motywacyjnych dla nauczycieli w wysokości nie niższej niż 8% koty bazowej. W ocenie organu regulacja ta wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Zapis określający pewną pulę środków przeznaczonych na dodatki motywacyjne dla nauczycieli stanowiąc normę planistyczną dotyczącą budżetu, wykracza poza dopuszczalne ramy materii mogących stanowić przedmiot regulacji regulaminowej stanowionej na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela.

W upoważnieniu tym nie mieści się kompetencja organu do zabezpieczania puli środków na potrzeby wypłaty dodatku motywacyjnego, gdyż czynność ta winna zostać uregulowana w uchwale budżetowej.

W dalszej kolejności organ wskazał, że w ust. 2 § 4 uchwały Rada określiła, że dodatek motywacyjny nie może być wyższy niż 20% otrzymanego przez nauczyciela wynagrodzenia zasadniczego wg stawki osobistego zaszeregowania. Zdaniem organu nadzoru tak sformułowane regulacje nie ustalają wysokości dodatku motywacyjnego w zależności od stopnia spełnienia kryteriów, nie wypełniają upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zapis, że kwota dodatku motywacyjnego nie może być wyższa niż 20% otrzymanego przez nauczyciela wynagrodzenia zasadniczego wg stawki osobistego zaszeregowania nie odzwierciedla wymogu ustawodawcy określenia wysokości dodatku motywacyjnego. Postanowienie to nie jest wystarczająco precyzyjne, wskazuje jedynie górną granicę wymiaru tego dodatku. Tymczasem z zapisów uchwały musi wynikać jasność regulacji prawnej określającej wysokość dodatków dla nauczycieli, tak ażeby organ przyznający dodatek jak i sami nauczyciele wiedzieli, jaka jest wysokość stawki dodatku. Przy czym uchwałodawca ma określić wysokość stawek dodatku dla nauczycieli, co wpływa na wysokość ich wynagrodzenia. Zdaniem organu nadzoru, rada gminy nie może ograniczyć się w uchwale regulującej dodatek motywacyjny tylko do podania maksymalnej wysokości tego dodatku. Takiej formy nie można uznać za szczegółowe określenie wysokości stawki dodatku motywacyjnego, który może zostać przyznany zatrudnionym nauczycielom.

Stwierdzono zatem, że Rada Gminy nie określiła w sposób prawidłowy wysokości dodatku motywacyjnego, a tym samym przyjęty regulamin nie wyczerpuje w pełni dyspozycji art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

W dalszej części wskazano, że w § 4 ust. 4 pkt 1-16 uchwały Rada określiła warunki przyznawania nauczycielowi dodatku motywacyjnego. W tym zakresie przepisami doprecyzowującymi regulacje zawarte w Karcie Nauczyciela jest rozporządzenie Ministra Edukacji i Sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 416 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem"). Rozporządzenie to stanowi rozwinięcie przepisów ustawowych w odniesieniu do dodatku motywacyjnego i wyznacza radzie gminy obszar swobody, poza który nie może wykroczyć. Rada gminy w kwestii dodatku motywacyjnego ma uszczegółowić ogólne warunki określone w § 6 rozporządzenia, a które dotyczą zagadnień związanych z procesem dydaktycznym, edukacją oraz kwestiami wychowawczo-opiekuńczymi. Wszelkie warunki określone przez organ stanowiący, które wykraczają poza ww. ramy należy uznać za podjęte bez podstawy prawnej,

a tym samym naruszające prawo w sposób istotny. Jak zaznaczył organ z przepisów tych wynika, że dopiero osiągnięcia, zaangażowanie lub szczególnie efektywne wypełnianie zadań uprawnia do otrzymania dodatku motywacyjnego. Warunkiem przyznania dodatku motywacyjnego nie może być zatem poprawne wypełnianie obowiązków wynikających z przepisów prawa i stosunku pracy.

W ocenie organ nadzoru warunki określone przez Radę Gminy w § 4 ust. 4 pkt 11, 12, 14 uchwały nie mieszczą się w katalogu ogólnych warunków przyznania dodatku motywacyjnego określonym w § 6 rozporządzenia i nie mogły zostać uznane za uszczegółowianie warunków określonych w tym rozporządzeniu, a tym samym naruszają prawo w sposób istotny.

Odnośnie zapisów § 4 ust. 6 uchwały Wojewoda wskazał, że dodatek motywacyjny, jako składnik wynagrodzenia za pracę, jest przyznawany w ramach stosunku pracy przez pracodawcę (jest to czynność z zakresu prawa pracy).

W świetle art. 31 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U.

z 2019 r. poz. 1040) za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną, do jakich zalicza się szkoły (przedszkola), czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. Stosownie do art. 68 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148) dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Natomiast czynności te wobec dyrektorów szkół wykonuje wójt gminy (art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych).

Zdaniem Wojewody Rada Gminy w ramach delegacji art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela nie była uprawniona do unormowania ww. kwestii.

Te same uwagi Wojewoda podniósł odnośnie zapisów zawartych w § 5 ust. 6 uchwały, dotyczących dodatku funkcyjnego. Podkreślając nadto, że zapis § 5 ust. 7 wskazujący, że dodatek funkcyjny dla dyrektora i wicedyrektora szkoły przyznaje się na czas określony jest błędny, gdyż dodatek ten związany jest z pełnioną funkcją

i należny jest w przypadku jej sprawowania.

W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że z powyższych przyczyn zasadne jest podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Rada Miejska w Nisku – imieniem której działa Burmistrz Gminy i Miasta Nisko wniosła

o uchylenie aktu nadzoru w zaskarżonej części, tj. w zakresie stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2 i § 5 ust. 6 i 7 uchwały. Zawnioskowała także o obciążenie Wojewody Podkarpackiego kosztami postępowania.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela poprzez jego wadliwe zastosowanie

i uznanie, że rada gminy nie posiada uprawnienia do określenia zasad przyznawania dodatku motywacyjnego poprzez wskazanie maksymalnej wysokości procentowej dodatku (zapis nie jest wystarczająco precyzyjny) oraz, że tak sformułowana regulacja nie ustala wysokości dodatku. W ocenie skarżącej zapis uchwały nie narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, na jego podstawie można wyliczyć wysokość wynagrodzenia konkretnego nauczyciela, a rada nie dopuściła się niewłaściwego zastosowania ustawowego określenia "szczegółowych warunków przyznawania dodatków" – materię tę określiła wyczerpująco w § 4 ust. 4 uchwały;

- art. 31 § 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 68 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe poprzez przyjęcie, że rada przekroczyła delegację ustawową i naruszyła ww. przepis,

w sytuacji gdy § 5 ust. 6 uchwały jest zgodny z tymi przepisami i stanowi ich konsekwencję i wykonanie;

- § 5 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że przyznanie dodatku dla dyrektora

i wicedyrektora szkoły na czas określony narusza prawo, podczas gdy dodatek ten nie ogranicza uprawnienia do dodatku funkcyjnego osób pełniących funkcje dyrektora i wicedyrektora szkoły, a jedynie umożliwia organowi prowadzącemu, ewentualną bieżącą weryfikację wysokości tego dodatku w granicach "widełek" określonych w uchwale;

- art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała posiada istotną wadę prawną, skutkującą jej nieważnością.

W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty podnosząc, że wbrew stanowisku Wojewody, zapis § 4 ust. 2 uchwały jest prawidłowy. Forma określenia stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego, może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od-do, czy też uzależnienia przyznania dodatku od poszczególnych okoliczności związanych z uzyskaniem do niego prawa. Uchwałodawca jest zobligowany określić kryteria na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionych do dodatku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że ustalenie tylko górnej granicy procentowej wysokości stawki dodatku motywacyjnego spełnia wymóg określenia wysokości stawki tego dodatku, a ponadto podobny zapis znalazł się w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 3 kwietnia 2009 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe

i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej - § 2 ust. 3. To rozporządzenie wydane zostało w oparciu o tożsamą w brzmieniu delegację ustawową z delegacją na podstawie której działała Rada Miejska w Nisku.

Odnośnie zapisów § 5 ust. 6 uchwały skarżąca wywiodła, że Rada uprawniona była do sprecyzowania w uchwale jaki podmiot uprawniony jest do przyznawania dodatków funkcyjnych co wynika z art. 31 § 1 Kodeksu pracy i art. 68 ust. 1 pkt 1

i ust. 5 ustawy Prawo oświatowe. Również i w tym zakresie skarżąca wywiodła, że taki zapis uchwały jest tożsamy w brzmieniu z § 3 ust. 7 rozporządzenia z 3 kwietnia 2009 r.

Odnośnie zapisu § 5 ust. 7 uchwały skarżąca stwierdziła, że nie ogranicza on w żaden sposób uprawnienia do dodatku funkcyjnego osób pełniących funkcję dyrektora i wicedyrektora szkoły, a jedynie umożliwia organowi prowadzącemu bieżącą jego weryfikacje wysokości w granicach widełek określonych w uchwale, bez konieczności "uciekania się" do trybu określonego w art. 42 Kodeksu pracy. Powołując się na wyrok sądu administracyjnego (II SA/Ol 238/13) strona wywiodła, że art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nie wskazuje okresu na jaki dodatek winien być uchwalany. Organ prowadzący szkołę ma kompetencje do ustalania okresu obowiązywania dodatku w sposób dowolny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazał, że regulacje podjęte na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela w zakresie warunków przyznawania dodatków przez organ uchwałodawczy mają na celu wyeliminowanie, względnie maksymalne ograniczenie luzu decyzyjnego w tym zakresie na podmiocie realizującym zapisy aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin wynagradzania. Wysokość dodatku motywacyjnego nie może być uzależniona od arbitralnej

i nieuzasadnionej prawnie oceny organu prowadzącego szkołę. Regulacja § 4 ust. 2 nie spełnia tego wymogu, nie normuje szczegółowych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego. Podanie jedynie górnej granicy procentowej, przy braku czytelnych i konkretnych kryteriów przyznawania dodatku motywacyjnego, różnicujących wysokość stawki tego dodatku od spełnienia określonej ilości kryteriów i nakładu pracy związanego z jej wykonywaniem, nie może w ocenie Wojewody zostać uznane za prawidłowe ustalenie stawek dodatku. Z zapisów § 4 ust. 6 uchwały wynika, że dodatek ten przyznawany jest przez dyrektora dla nauczyciela lub burmistrza dla dyrektora uwzględniając liczbę spełnionych warunków o których mowa w ust. 4. Wojewoda zauważył, że przy tak skonstruowanych zapisach nie jest wiadomo jakiej wysokości dodatku motywacyjnego może spodziewać się nauczyciel. Tym bardziej, że ustawodawca lokalny wskazał 16 warunków w § 4 ust. 4. Takie unormowania obarczone są dużą dozą uznaniowości, arbitralności i uzależnione od niczym nie weryfikowalnej swobody pracodawcy. Może zdarzyć się tak, że nauczyciel, który spełni 12 warunków otrzyma taki sam dodatek motywacyjny jak nauczyciel który spełni 6 warunków. Przyjęte regulacje nie precyzują jakiej wysokości dodatku motywacyjnego może spodziewać się beneficjent tego dodatku przy wypełnieniu określonej liczby kryteriów zawartych w § 4 ust. 4 uchwały.

Odnośnie kwestii przyznania dodatku funkcyjnego na określony czas Wojewoda zauważył, że Rada Miejska nie posiada w tym przedmiocie kompetencji,

z uwagi na zakres delegacji określonej w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Dodatek funkcyjny to stały składnik wynagrodzenia nauczyciela na stanowisku kierowniczym, stanowi ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, za zwiększony zakres odpowiedzialności za działania własne i pracowników, czy stopień trudności pracy. Brak podstaw prawnych do ograniczenia w czasie prawa do dodatku funkcyjnego dla osób, które zostały powołane do pełnienia funkcji kierowniczych. Obowiązek określenia w uchwale czasookresu jego obowiązywania nie ma uzasadnienia. Jako stały składnik wynagrodzenia związany jest bezpośrednio z zajmowanym stanowiskiem i ograniczenie okresu jego przyznania nie ma racjonalnego uzasadnienia. Dodatek ten przyznany raz przysługuje przez cały okres pełnienia funkcji kierowniczej, ewentualnie ulec może zmianie jego wysokość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - zwana dalej p.p.s.a.), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu skarga jest częściowo uzasadniona.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Nie budzi także wątpliwości pogląd, że chociaż art. 148 p.p.s.a. wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w części, jak i w całości (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 465; wyrok NSA

z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 235/05, LEX nr 196688).

Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności

z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały

z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy /nakazy i zakazy/ - (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, publ. ONSA z.3/2001, poz. 117).

Powołany art. 148 p.p.s.a. nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Również z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynikają przesłanki uchylenia takiego aktu. Jednakże podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś (red.), "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 870).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano

z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 101-102, także m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest kwestia legalności rozstrzygnięcia nadzorczego podjętego przez Wojewodę Podkarpackiego w dniu 29 października 2019 r., mocą którego stwierdzona została nieważność § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 11, 12, 14, § 5 ust. 6 i ust. 7 uchwały Rady Miejskiej w Nisku z 25 września 2019 r. Nr XV/117/2019 w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz doraźnych zastępstw, a także wysokość nagród.

Strona skarżąca zakwestionowała ww. rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie

w części stwierdzającej nieważność § 4 ust. 2 i § 5 ust. 6 i 7 uchwały. Nie budzi zatem zastrzeżeń, że w pozostałej części skarżąca aprobuje stanowisko organu nadzoru, że § 4 ust. 1, ust. 4 pkt 11, 12, 14 uchwały w sposób istotny narusza prawo.

Wyjaśnienia wymaga, że uchwała Rada Miejskiej w Nisku z dnia 25 września 2019 r. Nr XV/117/19 podjęta została na postawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Regulaminy wydane na podstawie tego unormowania stanowią akt prawa miejscowego.

Wskazany powyżej art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami Karty Nauczyciela (art. 30 ust. 1) wynagrodzenie nauczycieli składa się z: 1) wynagrodzenia zasadniczego; 2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, oraz za warunki pracy, 3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; 4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, świadczenia, o którym mowa w art. 53a, i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5.

Ustawodawca ustala kwotę bazową (stanowi podstawę ustalenia średniego wynagrodzenia nauczyciela), która podlega corocznemu określeniu w ustawie budżetowej. Art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela zawiera natomiast szczegółową wytyczną, w myśl której organ prowadzący szkołę ustala wysokość składników wynagrodzeń, które ma określić w takiej wysokości, by średnie wynagrodzenie nauczycieli, składające się z wynagrodzenia zasadniczego oraz innych składników, określonych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, odpowiadało na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela.

Racje ma Wojewoda wskazując, że ustawodawca w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela określił, jakie zadania powierzył organowi prowadzącemu szkołę (tu: Radzie Miejskiej w Nisku) do uregulowania w drodze uchwały, jednocześnie zakreślając granice upoważnienia. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ administracji publicznej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą

w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi wyraźnie poza wytyczne zawarte w stosownym upoważnieniu, to dopuszcza się naruszenia prawa, które skutkują stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1518/09).

W niniejszej sprawie słusznie Wojewoda zauważył, że zapis § 4 ust. 1 rażąco narusza prawo. W przepisie tym Rada postanowiła, że tworzy się fundusz środków przeznaczonych na wypłatę dodatków motywacyjnych dla nauczycieli w wysokości nie niższej niż 8% kwoty bazowej. W ocenie Sadu prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że regulacja ta wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 30 ust. 6 karty Nauczyciela. Trudno bowiem zaakceptować, że rozwiązanie przyjęte w § 4 ust. 1 uchwały stanowi określenie wysokości stawek dodatków czy szczegółowych warunków przyznawania dodatków motywacyjnych. Nie można określać w Regulaminie, wydanym na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, wysokości środków jakie z kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze nauczycieli mają być przeznaczone na dodatki motywacyjne w danej szkole. Nie można pominąć, że środki niezbędne na średnie wynagrodzenia nauczycieli wraz z pochodnymi od wynagrodzeń zagwarantowane są przez państwo w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Organ prowadzący szkołę ma generalną kompetencję do określania wysokości środków przeznaczonych na poszczególne składniki wynagrodzenia pracowników szkół z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi. Jednakże postanowień takich nie można zamieszczać w regulaminie wynagradzania nauczycieli, mającym charakter aktu prawa miejscowego, podejmowanego na podstawie delegacji ustawowej, która w sposób ścisły określa co powinno być uregulowane w tego typu akcie.

Zaaprobować należy zatem stanowisko organu nadzoru stwierdzające nieważność zapisu § 4 ust. 1 uchwały.

Jako zasadną należało także ocenić argumentację Wojewody stwierdzającą, że zapisy § 4 ust. 4 pkt 11, 12, 14 uchwały nie mieszczą się w katalogu ogólnych warunków przyznania dodatku motywacyjnego, określonym w § 6 rozporządzenia. Nie stanowią uszczegółowienia warunków określonych w tym rozporządzeniu, a tym samym naruszają prawo w sposób istotny. Słusznie zauważył Wojewoda, że określone w pkt 11, 12 i 14 warunki przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego, wykraczają poza ramy określone zapisami ustawowymi i uszczegóławiającymi je warunkami określonymi § 6 rozporządzenia. Pamiętać należy, że dodatek motywacyjny jest dodatkiem związanym z jakością świadczonej pracy, wykonywaniem dodatkowych zajęć lub zadań przez nauczyciela. Analizowane przez Wojewodę zapisy Regulaminu stanowiły w istocie wprowadzenie dodatkowego – pozaustawowego warunku do spełnienia przez nauczyciela, nie stanowiły uszczegółowienia warunków określonych w rozporządzeniu.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zapisu § 5 ust. 6 i ust. 7 uchwały Sąd jako prawidłowe ocenił stanowisko Wojewody. Nie zgodził się natomiast z argumentacją zaprezentowaną przez stronę skarżącą i uznał ją jako niezasadną.

Słusznie podnosi zarówno strona skarżąca, jak i organ nadzoru, że kwestie dotyczące podmiotu uprawnionego do przyznania dodatku funkcyjnego uregulowane zostały art. 31 § 1 Kodeksu pracy i art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy Prawo oświatowe. Stosownie do treści przywołanych przepisów za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. Zgodnie natomiast z art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, działalnością szkoły lub placówki kieruje dyrektor tej szkoły lub placówki, jak również reprezentuje ją na zewnątrz. Dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: zatrudnienia

i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki, przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki i występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród, i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.

Natomiast czynności powyższe wobec dyrektorów szkół wykonuje wójt gminy (art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych).

Prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że dodatek funkcyjny to stały składnik wynagrodzenia nauczyciela na stanowisku kierowniczym, stanowi ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, za zwiększony zakres odpowiedzialności za działania własne i pracowników, czy stopień trudności pracy. Jeśli więc, przepisy przewidują dla danego stanowiska pracy dodatek funkcyjny, to już samo zdarzenie powierzenia pełnienia określonej funkcji kierowniczej uzasadnia jego prawo do tego rodzaju dodatku. W § 5 rozporządzenia wyraźnie sprecyzowano jacy nauczyciele uprawnieni są do uzyskania dodatku funkcyjnego. Przywołane zaś powyżej przepisy rangi ustawowej rozstrzygają, który podmiot uprawniony jest do przyznania tego rodzaju dodatków. Skład orzekający w pełni zgadza się ze stanowiskiem Wojewody zaprezentowanym w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę, że brak jest podstaw prawnych do ograniczenia w czasie prawa do dodatku funkcyjnego dla osób, które zostały powołane do pełnienia funkcji kierowniczych. Obowiązek określenia w uchwale czasookresu jego obowiązywania nie ma uzasadnienia. Jako stały składnik wynagrodzenia związany jest bezpośrednio z zajmowanym stanowiskiem i ograniczenie okresu jego przyznania nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Dodatek ten przyznany raz przysługuje przez cały okres pełnienia funkcji kierowniczej, ewentualnie ulec może zmianie jego wysokość.

Stwierdzić należy, że uchwalany regulamin dodatków do wynagrodzenia ma jedynie charakter wykonawczy i nie może wkraczać w materię uregulowaną w aktach prawnych wyższego rzędu. Realizacja zaś kompetencji powierzonych do szczegółowego opracowania musi ściśle przestrzegać wytyczne zawarte

w upoważnieniu, literalnie interpretując normy kompetencyjne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 czerwca 2008 r., sygn. IV SA/Wr 169/08).

Na marginesie odnosząc się do stanowiska strony skarżącej w tym zakresie Sąd zauważa, że przywołany wyrok NSA z 22 maja 2013 r. I OSK 203/13

i argumentacja tam zawarta odnosi się do kwestii, jaki podmiot jest uprawniony do przyznania dodatku motywacyjnego. Stanowisko zawarte w tym wyroku, choć prawidłowe, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie w kwestii określenia podmiotu uprawnionego do przyznania dodatku funkcyjnego

Sąd nie podziela natomiast przywołanego w skardze poglądu zawartego

w wyroku WSA w Olsztynie z 30 lipca 2013 r., sygn. II SA/Ol 238/13 i staje na stanowisku, że sam fakt powierzenia nauczycielowi stanowiska lub funkcji (wymienionych w § 5 rozporządzenia) uprawnia do uzyskania dodatku funkcyjnego. Jest to stały składnik wynagrodzenia pracownika na stanowisku kierowniczym

i przysługuje przez cały okres powierzonej funkcji.

Natomiast przechodząc do rozważań w zakresie zapisów § 4 ust. 2 uchwały z 25 września 2019 r., zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności ww. przepisu przez Wojewodę, było nieuzasadnione. Skład orzekający nie podziela poglądu organu nadzoru, że określenie przez Radę, że "dodatek motywacyjny dla nauczyciela nie może być wyższy niż 20% otrzymywanego przez nauczyciela wynagrodzenia zasadniczego wg stawki osobistego zaszeregowania", nie spełnia wymogu określenia wysokości dodatku motywacyjnego, gdyż wskazuje jedynie górną granicę procentową. Zdaniem Wojewody taki zapis nie odzwierciedla wymogu ustawodawcy określenia wysokości dodatku motywacyjnego.

Tymczasem w ocenie tut. Sądu prawidłowe jest stanowisko strony skarżącej

w tym zakresie i przywołana na jego poparcie argumentacja, dodatkowo wsparta poglądami wyrażonymi w wyrokach sądów administracyjnych. W judykaturze przyjmuje się, że forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego - może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od poszczególnych okoliczności związanych

z uzyskaniem do niego prawa (por. wyroki WSA w Olsztynie z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 209/08, LEX nr 424627; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 439/09, LEX nr 511791). Uchwałodawca musi zatem określić kryteria przyznawania dodatku na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą

i czytelna dla uprawnionych do dodatku. Dodatek ten stanowi bowiem składnik wynagrodzenia, w konkretnej, dającej się wyliczyć postaci (wyrok NSA z 22 maja 2013 r., sygn. I OSK 203/13). Zdaniem Sądu jako prawidłowy należało ocenić zapis w uchwale określający wysokość dodatku motywacyjnego dla nauczyciela w formie "nie wyższej niż 20% otrzymywanego przez nauczyciela wynagrodzenia zasadniczego wg stawki osobistego zaszeregowania". Zapis ten nie narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karty Nauczyciela. Na jego podstawie można wyliczyć wysokość wynagrodzenia konkretnego nauczyciela.

Z tej przyczyny niezasadnie Wojewoda zakwestionował § 4 ust. 2 uchwały. Nie narusza on art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela.

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. uznał, że konieczne jest uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie

w części stwierdzającej nieważność § 4 ust. 2 uchwały.

W pozostałej części skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W pkt III wyroku orzeczono o kosztach postępowania na postawie art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.

z 2018 r., poz. 265 ze zm.).