Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 679/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Grażyna Firek Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r, sprawy ze skargi Z. U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 lutego 2003 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz art. 138 § l pkt 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania Z. U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2000 r. znak [...] nakazującej Z. U. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanej po jego zachodniej stronie na działce ewidencyjnej gruntu nr [...] położonej w miejscowości S. przy ul. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej, iż nakaz rozbiórki obejmuje całą część, o którą rozbudowany został istniejący budynek mieszkalny i w tym zakresie orzekł, że nakaz rozbiórki obejmuje rozbudowaną część budynku mieszkalnego z wyłączeniem ścian fundamentowych, wykonanych z bloczków betonowych do wysokości 20 cm powyżej poziomu terenu, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, co następuje:

W wyniku działań kontrolnych organ I instancji podjął postępowanie wyjaśniające, podczas którego przeprowadził w dniu [...] września 2002 r. oględziny na działce nr ewid gr, [...] przy ul. [...] w S. Na podstawie oględzin ustalono, że na działce tej istnieje budynek mieszkalny, do którego dobudowana została część o wymiarach 9,75 x 4,40 m, stanowiąca rozbudowę budynku o część stanowiącą garaż. Ściany przyziemia rozbudowanej części wykonane są z bloczków z betonu komórkowego gr 24 cm, dach konstrukcji drewnianej jest jednospadowy, pokryty blachą dachówkową. W dniu oględzin stwierdzono, że w rozbudowanej części wykonane zostały tynki wewnętrzne i nie zamontowana była stolarka okienna i drzwiowa. Z. U. oświadczył, że rozbudowa została wykonana w 2002 r., on jest jedynym inwestorem budowy i nie posiada pozwolenia na budowę. W wyniku tych ustaleń organ I instancji wydał na podstawie art. 48, art. 52 i art. 81 ust. l ustawy Prawo budowlane decyzję, którą nakazał Z. U. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego na działce opisanej powyżej. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. U. podnosząc, że przed rozpoczęciem budowy dobudowanej części - garażu, zwrócił się do Urzędu Gminy w S. z prośbą o wydanie stosownych dokumentów potrzebnych do rozpoczęcia budowy. Otrzymał wówczas decyzję znak [...] z dnia [...] maja 2002 r. wraz z załącznikiem graficznym oraz mapkę geodezyjną z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], a ponadto poinformował, że wykonał także projekt budowy. Rozpoczynając budowę przekonany był o kompletności dokumentacji, a o tym, że popełnił samowolę budowlaną dowiedział się od inspektorów nadzoru budowlanego. Już następnego dnia zwrócił się o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący poinformował także w odwołaniu, iż "budowę garażu" czyli rozbudowę budynku mieszkalnego wykonał na starych istniejących fundamentach. Z uwagi na tę kwestię akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji celem dokonania dodatkowych ustaleń, W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2003 r. Z. U. oświadczył, że fundamenty pod rozbudowaną częścią wykonane były w 1978 r. Informacja ta została potwierdzona przez projektanta, który opracował na zlecenie Z. U. dokumentację projektową dla zamierzonego wystąpienia o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy wskazał na przepisy art. 3 pkt 6 i pkt 7 oraz art. 28 Prawa budowlanego, według których realizacja przedmiotowej części budynku mieszkalnego, stanowiącej jego rozbudowę, wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonywanie tej rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. organ administracji nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Orzeczony przez organ I instancji na podstawie tego przepisu nakaz rozbiórki tych części rozbudowanego budynku, które zrealizowane zostały pod rządami obecnego Prawa budowlanego jest zasadny i zgodny z prawem. Wobec ujawnienia, że fundamenty pod budową istniały od 1978 r., nakazanie ich rozbiórki nie może nastąpić na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i dlatego decyzja I instancji została stosownie zreformowana.

Powyższą decyzję zaskarżył do sądu administracyjnego Z. U. wnosząc o jej uchylenie w całości z powodu naruszenia przepisów prawa proceduralnego.

W uzasadnieniu skargi podał, że po otrzymaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu był przekonany, że dopełnił wszelkich obowiązków wobec organów administracji. Nie został wówczas pouczony o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, co jego zdaniem jaskrawo narusza zasadę udzielania informacji prawnej stronom, zawartą w art. 9 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy administracji obowiązek czuwania nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i obowiązek udzielania im niezbędnych wyjaśnień i pouczeń. Skarżący wskazał, że organ nadzoru budowlanego pominął podnoszoną przez niego kwestię istniejącego wcześniej drewnianego garażu pokrytego blachą trapezową, wybudowanego w 1980 r. Posadowiony był on na fundamentach wykonanych w 1978 r., a jego zły stan techniczny spowodował konieczność demontażu i wybudowania na jego miejscu nowego, pasującego do zabudowy otoczenia garażu. Skarżący podnosił tę okoliczność zarówno w czasie pierwszych, jak i drugich oględzin, przeprowadzonych w sprawie na etapie postępowania w pierwszej i w drugiej instancji. Organ prowadzący postępowanie nie zbadał tej kwestii, przez co nie dopełnił obowiązku zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie. Ponadto w skardze zarzucono, że podczas pierwszych oględzin nie dopuszczono dowodu z zeznań świadków, którzy uczestniczyli w oględzinach. Zaskarżona decyzja została więc wydana na podstawie niedostatecznych ustaleń stanu faktycznego. Organ administracji najpierw przeprowadził czynności dowodowe - oględziny, a dopiero potem wszczął postępowanie z urzędu. Skarżący wyraził wątpliwość, czy przeprowadzanie czynności postępowania przed wszczęciem postępowania jest prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniósł, że w czasie całego postępowania organów obydwu instancji nie pojawiła się jakakolwiek wzmianka ze strony skarżącego o istnieniu drewnianego garażu. Wprowadzenie tej kwestii obecnie do skargi jest jedynie próbą obejścia prawa. Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia oględzin przed wszczęciem postępowania organ administracji wyjaśnił, że oględziny były konieczne, by przekonać się, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania. Przyznane przepisami Prawa budowlanego uprawnienie organu nadzoru budowlanego do wstępu na teren budowy i obiektu budowlanego nie jest uwarunkowane wcześniejszym wszczęciem postępowania administracyjnego.

Sąd zważył co następuje:

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ prawidłowo zastosował przepisy art. 3 pkt 6 i 7 oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) klasyfikując dokonaną przez skarżącego rozbudowę jako roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Skoro decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący nie posiadał, to należało orzec o nakazie rozbiórki powstałego garażu zgodnie z art. 48 prawa budowlanego. Przepis ten bezwzględnie nakazuje wydać nakaz rozbiórki w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. W przypadku skarżącego nie zachodzą okoliczności, które umożliwiałyby legalizację dokonanej przez niego rozbudowy. Słusznie również zmieniono decyzję I instancji w części dotyczącej fundamentów rozbudowanej części, które powstały wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy. W tej sytuacji nakazanie ich rozbiórki nie może nastąpić na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Oznacza to, że nakazem rozbiórki może być objęta tylko ta część obiektu budowlanego, która powstała w warunkach samowoli budowlanej, co nie dotyczy fundamentów i dlatego należało wyłączyć je z wydanego nakazu rozbiórki.

Argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu art. 9 kp.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2003 r. (sygn. akt I SA 1520/02, LEX nr 156509) obowiązek organu informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych nie może być utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2000 r. (sygn, akt SA/Gd 2072/97, LEX nr 41534) podkreślając, że nie można uznać, iż niepoinformowanie strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych stanowi naruszenie art. 9 k.p.a, Z kolei w wyroku z dnia 20 stycznia 2000 r. (sygn. akt I SA/Kr 1512/97 LEX nr 39789) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji państwowej określone obowiązki w tym zakresie, aby strony z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody i w tym celu nakazuje udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jednak zasada ta nie może być rozumiana jako obowiązek świadczenia pomocy prawnej. Z orzeczeń powyższych wynika, iż Wójt Gminy S. wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie miał obowiązku pouczyć skarżącego o treści art. 28 Prawa budowlanego. Równocześnie należy podkreślić, że przepis art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie bez względu na dobrą lub złą wiarę inwestora lub jego subiektywne przekonanie. Świadomość osoby dokonującej rozbudowy bez pozwolenia na budowę nie ma wpływu na obowiązek organu wydania nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez organ prowadzący postępowanie zgłaszanego przez skarżącego faktu istnienia drewnianego garażu w miejscu, gdzie dokonał dobudowy należy stwierdzić, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. W ramach postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki ustalenia wymagało jedynie, czy i kiedy doszło do wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Okoliczności te organy obu instancji ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości. Zarzucanie organom prowadzącym sprawę niedopełnienia obowiązku zebrania pełnego materiału dowodowego i niedostatecznych ustaleń stanu faktycznego jest więc bezzasadne. Obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego, o którym mowa w art, 7 k.p.a. dotyczy bowiem jedynie okoliczności dla sprawy istotnych. Skoro sam skarżący w czasie oględzin przyznał, że rozbudowy dokonał w 2002 r. nie posiadając pozwolenia na budowę, to nie było konieczności prowadzenia dalszych dowodów w sprawie. Podniesiona w odwołaniu okoliczność wcześniejszego istnienia fundamentów została potwierdzona przez projektanta przygotowującego na zlecenie skarżącego dokumentację projektową i w tym zakresie decyzja I instancji została stosownie zmieniona. W ten sposób doszło do ustalenia wszelkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, Z tego względu przy wyrokowaniu nie uwzględniono zarzutu niedopuszczenia dowodu z zeznań świadków, którzy uczestniczyli w oględzinach. Z tego samego powodu Sąd nie wziął pod uwagę pisemnych oświadczeń A. M., S. G., Z. S. i R. R., które stwierdzały okoliczności w sprawie nieistotne.

Nie stanowiło też naruszenia prawa przeprowadzenie oględzin przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego. Słusznie w odpowiedzi na skargę podniesiono, że czynność ta była konieczna do ustalenia, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Wątpliwości skarżącego w tej kwestii są nieuzasadnione, zwłaszcza, że żaden przepis nie uzależnia uprawnienia organu nadzoru budowlanego do wstępu na teren budowy i obiektu budowlanego od wcześniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i dlatego skargę w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.