Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 213/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] Wójt Gminy ustalił dla P. sp. z o.o. (dalej jako Spółka, skarżąca) środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa i montaż farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 67 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, z etapowaniem, zlokalizowanego w przeważającej w gminie [...] na działkach ewidencyjnych nr: [...] oraz w gminie [...] na działce ewidencyjnej nr [...] i jednocześnie wskazał na konieczność uwzględnienia podczas realizacji przedsięwzięcia wskazanych w decyzji warunków.

Pismem z dnia [...] października 2021 r. Spółka zwróciła się do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji w zakresie rozumienia całkowitej powierzchni planowanej farmy fotowoltaicznej, biorąc pod uwagę wskazanie na str. 8 uzasadnienia oraz na str. 1 charakterystyki przedsięwzięcia ww. decyzji, iż planowane przedsięwzięcie polega na budowie elektrowni słonecznej o mocy do 67 MW, której: "całkowita powierzchnia działek wynosi 140,1932 ha, z czego planowana powierzchnia przekształcenia wyniesie do 53,4 ha".

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] Wójt Gminy – działając na podstawie art. 113 § 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej jako k.p.a.) – wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji własnej z dnia [...] września 2021 r. wskazując, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji należy rozumieć, iż powierzchnia określona jako zajęta przez farmy fotowoltaiczne i równa 53,6 ha oznacza obszar pod modułami i stacjami transformatorowymi bez uwzględnienia odstępów pomiędzy rzędami paneli oraz powierzchni przeznaczonej na pozostałe elementy infrastruktury technicznej, co powoduje, że wskazany obszar 53,6 ha nie stanowi całkowitej powierzchni terenu planowanej farmy fotowoltaicznej, która może być większa i wynieść do 89 ha.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z charakterystyką przedsięwzięcia, stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji Wójta z dnia [...] września 2021 r. oraz stroną ósmą uzasadnienia decyzji: "całkowita powierzchnia działek wynosi 140,1932 ha, z czego planowane powierzchnia do przekształcenia wyniesie do 53,6 ha". Zgodnie z informacją zamieszczoną na stronie jedenastej raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, całkowita powierzchnia nieruchomości (działki nr ew. [...]) stanowi 1401 932 m2, a powierzchnia zajęta przez farmy fotowoltaiczne wyniesie 53,6 ha. Powierzchnia określona jako zajęta przez farmy fotowoltaiczne i równa 53,6 ha oznacza obszar pod modułami i stacjami transformatorowymi bez uwzględnienia odstępów pomiędzy rzędami paneli oraz powierzchni przeznaczonej na pozostałe elementy infrastruktury technicznej. Zakres i rozmieszczenie poszczególnych elementów farmy był analizowany na etapie procedury oceny oddziaływania na środowisko oraz przedstawiony na załącznikach graficznych raportu, z których wynikało, że powierzchnia terenu farmy nie ogranicza się tylko do powierzchni modułów i stacji. Całkowita docelowa powierzchnia przekształcona i ogrodzona farmy fotowoltaicznej zgodnie z informacją przedstawioną przez inwestora wyniesie do 89 ha.

Wójt wyjaśnił, że powierzchnia określona jako zajęta przez farmy fotowoltaiczne i równa 53,6 ha oznacza obszar pod modułami i stacjami transformatorowymi bez uwzględnienia odstępów pomiędzy rzędami paneli oraz powierzchni przeznaczonej na pozostałe elementy infrastruktury technicznej, co powoduje, że wskazany obszar 53,6 ha nie stanowi całkowitej powierzchni terenu planowanej farmy fotowoltaicznej, która może być większa i wynieść do 89 ha, co nie zmienia uwarunkowań środowiskowych całego przedsięwzięcia objętego postępowaniem.

Na skutek zażaleń wniesionych od powyższego orzeczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2021 r.

W ocenie Kolegium spór w sprawie wynika z nieprecyzyjności pojęć, jednak nie można uznać zażaleń, gdyż:

1. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. wskazał, że całkowita powierzchnia przekształcona w wyniku inwestycji wyniesie do 53,6 ha;

2. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2021 r. wskazał w:

a) wymaganiach dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska m.in. 2.1. wykonać instalacje fotowoltaiczne o łącznej mocy do 67 MW i powierzchni do 53,6 ha oraz 2.3. wykonać stacje transformatorowe w ilości do 67 sztuk o poziomie mocy akustycznej do 70 dB każda,

b) uzasadnieniu, że inwestor dopuszcza możliwość realizacji inwestycji maksymalnie w 67 etapach, w wyniku których powstanie do 67 instalacji o mocy do 1 MW każda i łącznej powierzchni do 53,6 ha;

3. Wójt Gminy w decyzji z dnia [...] września 2021 r. w:

a) wymaganiach dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska m.in. 2.1. wykonać instalacje fotowoltaiczne o łącznej mocy do 67 MW i powierzchni do 53,6 ha oraz 2.3. wykonać stacje transformatorowe w ilości do 67 sztuk o poziomie mocy akustycznej do 70 dB każda,

b) uzasadnieniu, że całkowita powierzchnia działek wynosi 140,1932 ha, z czego planowana powierzchnia do przekształcenia wyniesie do 53,6 ha,

c) charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej załącznik nr 1 do wymienionej wyżej decyzji, że inwestor dopuszcza możliwość realizacji inwestycji maksymalnie w 67 etapach, w wyniku których powstanie do 67 instalacji o mocy do 1 MW każda i łącznej powierzchni do 53,6 ha;

4. zgodnie z planem zabudowy obiektu na mapie ewidencyjnej największą powierzchnię zajmują nieruchomości, których granice wykreślono linią czerwoną, w ich ramach zawierają się powierzchnie przeznaczone pod zabudowę instalacjami fotowoltaicznymi a w nich jeszcze stoły montażowe wraz z panelami fotowoltaicznymi (dokładne powierzchnie wynikają z obliczeń znajdujących się w aktach sprawy);

5. zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) powierzchnia zabudowy to powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z treści powołanych pism wynika, że instalacje fotowoltaiczne o łącznej mocy do 67 MW mają zająć powierzchnię do 53,6 ha, a odrębnie od nich wskazano na wykonanie stacji transformatorowych, które w przyjętym ukształtowaniu rozstrzygnięcia sprawia, że nie mogły one zostać uwzględnione w powierzchni 53,6 ha. Zważywszy na treść § 1 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia powierzchnia przeznaczona do przekształcenia stanowi jedną ze składowych powierzchni zabudowy. W ocenie Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2021 r. Wójt Gminy przyjął, że powierzchnia przeznaczona do przekształcenia wyniesie do 53,6 ha, czyli tylko powierzchnię pionowego rzutu paneli na systemie montażowym. Należy mieć jednak na względzie, że nie tylko ten teren wyznacza powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia. Trzeba bowiem uwzględniać również odstępy pomiędzy rzędami paneli, czy też ogrodzenie, bramę oraz odległość od granicy sąsiednich działek. Farma fotowoltaiczna to cały kompleks elementów montażowych wraz z infrastrukturą niezbędną do jej obsługi, odstępami pomiędzy poszczególnymi elementami oraz niezbędnym terenem wokół. Skoro zarówno w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] czerwca 2021 r., jak też decyzji Wójta z dnia [...] września 2021 r. wskazano na wymaganie wykonania instalacji fotowoltaicznych o łącznej mocy do 67 MW i powierzchni do 53,6 ha, to nie może być mowy, że powierzchnia ta stanowi powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia. Farma fotowoltaiczna to kompleks różnych elementów - zatem nie tylko samych stelaży z zamontowanymi panelami fotowoltaicznymi.

Pismem z dnia [...] marca 2022 r. M.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego mające znaczący wpływ na zapadłe orzeczenie, polegające na:

a) naruszeniu przepisu art. 113 § 2 k.p.a. poprzez:

- wyjście przez organ poza ustawowe kompetencje przewidziane w tym przepisie i dokonanie w rzeczywistości zmiany merytorycznej decyzji z dnia [...] września 2021 r. poprzez dokonanie ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego i wskazanie, iż pomimo że w sentencji pierwotnej decyzji obszar objęty decyzją dotyczył powierzchni 53,4 ha, w zaskarżonej stanowił już obszar objęty środowiskowymi uwarunkowaniami niemal dwukrotnie większy,

- rozstrzygnięcie postanowieniem ponownie merytorycznie decyzji, w sytuacji gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie jest ponownym merytorycznym załatwianiem sprawy administracyjnej, a tym samym nie może być alternatywą dla merytorycznego określania praw czy obowiązków strony na podstawie prawa materialnego;

b) naruszeniu zasad postępowania wyrażonych w przepisach art. 6 w zw. z art. 7 - tj. zasady praworządności oraz działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz w ich granicy poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia ponad przyznane organowi kompetencje (art. 113 § 2 k.p.a.), co w rezultacie doprowadziło do przekroczenia uprawnień organu, jak również;

2) wydanie postanowienia wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu w postaci postanowienia RDOŚ z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] i raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, i stwierdzenie iż całkowita powierzchnia terenu planowanej farmy fotowoltaicznej może być większa i wynieść do 89 ha, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wskazuje, iż wielkość farmy fotowoltaicznej wynosić ma nie więcej niż 53,6 ha, a ponadto uznaniu, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej obejmuje obszar większy aniżeli wnioskował o to sam inwestor.

W świetle powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, ewentualnie o uchylenie tych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 3p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], w którym wyjaśniono wątpliwości co do treści decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2021 r., nr [...]. Postępowanie w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości zainicjowane zostało przez inwestora – Spółkę, na rzecz którego wydana została decyzja z dnia [...] września 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie i montażu farm fotowoltaicznych, a dotyczyło kwestii co należy rozumieć przez całkowitą powierzchnię planowanej farmy fotowoltaicznej. Według bowiem wnioskodawcy powierzchnia zajęta przez farmy fotowoltaiczne to obszar pod modułami i stacjami transformatorowymi bez uwzględnienia odstępów pomiędzy rzędami paneli oraz powierzchni przeznaczonej na pozostałe elementy infrastruktury technicznej, co powoduje, że całkowita powierzchnia terenu planowanej farmy fotowoltaicznej może wynieść do 89 ha. Taką interpretację zaakceptował organ i w taki też sposób wyjaśnił zapisy decyzji z dnia [...] września 2021 r. w zaskarżonym postanowieniu.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 113 § 2 k.p.a. według którego organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (wyroki NSA z 24 czerwca 2008 r., II GSK 195/08, LEX nr 491268 oraz II GSK 211/08, LEX nr 493163).

Sąd uznał, iż postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2021 r. zmierza do zmiany treści decyzji z dnia [...] września 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a.

Po pierwsze wskazuje na to zestawienie treści sentencji postanowienia z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz decyzji z dnia [...] września 2021 r. W zaskarżonym postanowieniu Wójt Gminy wyjaśniając wątpliwości co do treści decyzji własnej z dnia [...] września 2021 r. wskazał, że powierzchnia określona jako zajęta przez farmy fotowoltaiczne i równa 53,6 ha oznacza obszar pod modułami i stacjami transformatorowymi bez uwzględnienia odstępów pomiędzy rzędami paneli oraz powierzchni przeznaczonej na pozostałe elementy infrastruktury technicznej, co powoduje, że wskazany obszar 53,6 ha nie stanowi całkowitej powierzchni terenu planowanej farmy fotowoltaicznej, która może być większa i wynieść do 89 ha.

Tymczasem w pkt 2.1 sentencji decyzji z dnia [...] września 2021 r., określającego wymogi dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ustawy o ochronie środowiska, mowa jest o wykonaniu instalacji fotowoltaicznych o łącznej mocy do 67 MW i powierzchni do 53,6 ha. O ile zatem w decyzji z dnia [...] września 2021 r. określono powierzchnię dotyczącą farmy fotowoltaicznej posługując się wielkością ,,do 53,6 ha", to w zaskarżonym postanowieniu podano, że powierzchnia zajęta przez farmy fotowoltaiczne jest ,,równa 53,6 ha", co prowadzi do istotnej i jednocześnie nieuprawnionej modyfikacji treści decyzji z [...] września 2021 r.

Ponadto wyjaśniając wątpliwości co do treści decyzji, organ podał, że wskazany obszar 53,6 ha (a nie ,,do 53,6 ha" jak wskazuje treść decyzji) nie stanowi całkowitej powierzchni terenu planowanej farmy fotowoltaicznej, która może być większa i wynieść do 89 ha, co także wskazuje na dokonanie zaskarżonym postanowieniem zmiany w decyzji z dnia [...] września 2021 r. Zauważyć należy bowiem, iż podana w sentencji postanowienia wielkość powierzchni - ,,do 89 ha", wprowadzona została dopiero po raz pierwszy w treści postanowienia z [...] grudnia 2021r. Uprzednio w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] września 2021 r. powierzchnia taka nigdzie nie została przywołana.

Art. 113 § 2 k.p.a. nie pozwala na zmianę decyzji ani jej uzupełnienie o nowe elementy. Jak stwierdził NSA w wyroku z 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 211/08, opub. w LEX nr 493163, w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym. Taki pogląd zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 5 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1892/14, opub. w LEX nr 2082477; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1460/14, opub. w LEX nr 2112971).

Jak wynika z akt sprawy, powierzchnia ,,do 89 ha", mająca stanowić według Spółki całkowitą powierzchnię planowanej farmy fotowoltaicznej, wskazana została przez Spółkę we wniosku z dnia [...] października 2021 r. o dokonanie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. W tym zakresie Spółka załączyła do w/w wniosku zestawienie w postaci tabeli z bilansem powierzchni (zał. Nr 1), w której podano, że: powierzchnia do przekształcenia/ogrodzoną to 884 200 m2, planowana powierzchnia pod stołami z modułami i stacjami transformatorowymi to 536 000 m2. Dodatkowo Spółka załączyła także do wniosku plan zabudowy obiektu na mapie ewidencyjnej z zaznaczeniem powierzchni pod zabudowę instalacjami.

Powyższe wskazuje zatem, iż organ dokonał wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w oparciu o dokument, który nie był elementem akt administracyjnych sprawy na podstawie, których wydana została decyzja, a na podstawie nowego dokumentu, złożonego po wydaniu decyzji z [...] września 2021 r., co jest niedopuszczalne w trybie wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji.

W orzecznictwie podkreśla się, że jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przy wydawaniu postanowienia na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. jest treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie. Skoro bowiem w ramach postępowania kończącego się postanowieniem wyjaśniającym nie można dokonywać ponownej oceny stanu faktycznego, to tym bardziej nie można brać pod uwagę nowych dowodów (zob. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2372/10, LEX nr 1219107). W tych okolicznościach zatem powołanie się przez organ w zaskarżonym postanowieniu na wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji i załączone do niego dokumenty, uznać należy za nieprawidłowe.

Podkreślić należy także, iż w orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, iż wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji służy wyjaśnieniu jak określoną kwestię rozumiał organ wydając decyzję. W wyroku z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 73/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż organ nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia jak rozumiał własną decyzję (por także wyrok NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1529/10). Kluczowe jest bowiem, aby w postępowaniu mającym na celu sprecyzowanie treści wydanej decyzji, organ nie dokonywał ponownej oceny w sprawie i weryfikacji swojego stanowiska, gdyż to jest możliwe tylko w postępowaniu merytorycznym, zwykłym lub nadzwyczajnym.

Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje natomiast, iż organ wydając decyzję z [...] września 2021 r. nie rozumiał jej w sposób jaki opisany został w postanowieniu z [...] grudnia 2021 r. Na powyższe wskazuje treść pisma Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2021 r. skierowana do wnioskodawcy, w którym organ zwrócił się do Spółki o szczegółowe wyjaśnienie zapisu odnoszącego się do całkowitej docelowej powierzchni przekształcenia 89 ha. Wójt podał w piśmie, iż według jego oceny istnieją rozbieżności co do powierzchni zajętej przez farmę fotowoltaiczną i że zapisu tego (powierzchnia 89 ha) nie ma w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (jest powierzchnia 53,6 ha), jak również nie uwzględniono tego w karcie informacyjnej przedsięwzięcia.

Zauważyć należy także, iż organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał, iż dokonując interpretacji kierował się poza wnioskiem Spółki (o czym mowa była powyżej) także raportem o oddziaływaniu na środowisko. Wyjaśnić należy, iż raportowi oddziaływania na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa (wyrok NSA z 12 listopada 2019 r., II OSK 3179/17, wyrok WSA w Gliwicach z 30 maja 2018 r., II SA/Gl 158/18), jednak nie ma podstaw do tego, aby w postanowieniu wyjaśniającym wątpliwości co do treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia modyfikować decyzję poprzez powoływanie się na zapisy w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Choć w przedmiotowej sprawie zapisy zawarte w decyzji z [...] września 2021 r. co do powierzchni farm fotowoltaicznych, nie odbiegają od tych zawartych w Raporcie.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż zaskarżonym postanowieniem organ doprowadził do zmiany treści z dnia [...] września 2021 r., co skutkowało naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a. Z kolei zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie usunęło tego uchybienia poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego postanowienia Wójta Gminy.

Przy czym postanowienie organu odwoławczego budzi dodatkowe zastrzeżenia. Z uzasadnienia postanowienia SKO wynika, że utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji wziął pod uwagę z kolei postanowienie RDOŚ z [...] czerwca 2021 r., decyzję z dnia [...] września 2021 r. oraz plan zabudowy obiektu na mapie ewidencyjnej i obliczenia powierzchni (domniemywać należy, iż ostatnie z wymienionych dokumentów to te załączone do wniosku Spółki). Oznacza to, że SKO, podobnie jak organ I instancji, rozstrzygając sprawę także uwzględniło dokumenty, które nie były elementem postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2021 r.

Należy zwrócić uwagę, iż Kolegium w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2022 r. stwierdziło, iż Wójt Gminy w decyzji z [...] września 2021 r. przyjął z nieuwzględnieniem danych wynikających z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (nie precyzując o jakie dokumenty chodzi), że powierzchnia przeznaczona do przekształcenia wyniesie do 53,6 ha, czyli powierzchnię pionowego rzutu paneli na systemie montażowym, a trzeba jeszcze uwzględnić odstępy pomiędzy rzędami paneli, czy też ogrodzenie, bramę oraz odległość od granicy sąsiednich działek. Powyższe sugeruje, iż SKO w istocie dokonało oceny i interpretacji decyzji z [...] września 2021 r. w w/w zakresie.

Dalej zaś SKO stwierdziło, iż skoro w decyzji z [...] września 2021 r. i postanowieniu RDOŚ z [...] czerwca 2021 r. wskazano na wymaganie wykonania instalacji fotowoltaicznych o powierzchni do 53,6 ha to nie może być mowy, że powierzchnia ta stanowi powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, gdyż farma fotowoltaiczna nie składa się z samych stelaży z panelami. Powyższe jednak stoi w sprzeczności z treścią samej decyzji z [...] września 2021 r., gdzie w uzasadnieniu na str. 8 organ podał, iż planowana powierzchnia do przekształcenia wyniesie do 53,6 ha.

Należy także zwrócić uwagę, iż organy w przedmiotowym postępowaniu, odnosząc się do powierzchni farm fotowoltaicznych, posługują się różnymi pojęciami. W postanowieniu wyjaśniającym wątpliwości co do treści decyzji organ I instancji użył pojęcia ,,całkowitej powierzchni terenu planowanej farmy fotowoltaicznej" pomimo, że uprzednio w decyzji z dnia [...] września 2021 r. pojęcie takie nie zostało użyte, gdyż w pkt 2.1 sentencji mowa jest o,, powierzchni’’, a na stronie 8 uzasadnienia decyzji mowa jest o ,,planowanej powierzchni do przekształcenia", która wyniesie do 53,6 ha. Z kolei SKO w zaskarżonym postanowieniu posługuje się pojęciem powierzchni przeznaczonej do przekształcenia, odwołując się przy tym do definicji ,,powierzchni zabudowy" zawartej w w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z tą definicją jest to powierzchnia trenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Kierując się powyższym SKO uznało, iż powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w niniejszej sprawie, mimo wskazania w decyzji z [...] września 2021 r., że odnośnie wykonania instalacji fotowoltaicznych wynosi do 53,6 ha, nie może stanowić powierzchni przeznaczonej do przekształcenia, gdyż farma fotowoltaiczna to nie tylko stelaże z panelami. Przywołane stanowisko organu odwoławczego, tak sformułowane, stoi jednak w sprzeczności z treścią decyzji z [...] września 2021 r., gdzie określono, że powierzchnia przeznaczona do przekształcenia wynosi do 53,6 ha.

Na marginesie dodać należy, iż SKO wydało zaskarżone postanowienie w oparciu o niekompletne akta administracyjne, gdyż brak było prognozy oddziaływania na środowisko i karty informacyjnej (w tym zakresie na wezwanie Sądu akta administracyjne zostały uzupełnione).

Rozpoznając ponownie wniosek o rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści decyzji organ pierwszej instancji powinien stosując się do obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim zaś organ powinien wziąć pod uwagę, że określona w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powierzchnia dotycząca wykonania instalacji fotowoltaicznych nie budziła zastrzeżeń co do zgodności z prawem, natomiast brak jest podstaw do tego, aby modyfikować treść decyzji, kierując się nowymi - w stosunku do już zakończonego decyzją postępowania – dowodami i dokumentami.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W świetle okoliczności sprawy oraz w związku z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał za uzasadnione uchylenie zarówno postanowienia organu I, jak i organu II instancji. W zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

-----------------------

#

2