Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3112/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1640/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1640/14 oddalił skargę J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J. K. jest funkcjonariuszem Policji od dnia 20 sierpnia 1996 r. Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] przyznał J. K. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Następnie Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] cofnął J. K. z dniem 12 lutego 2014 r. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja została wydana na podstawie art. 89, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm. - dalej jako "ustawa o Policji") w związku z § 6 ust. 1 i § 9 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 – dalej jako "rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r."). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. K. wraz z rodziną mieszka w [...] w mieszkaniu, które zajmuje na podstawie umowy użyczenia. Mieszkanie to odpowiada normom zaludnienia przysługującym funkcjonariuszowi i jego rodzinie. Oznacza to, że policjant posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, a zatem nie przysługuje mu prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania J. K., decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej daty cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i orzekł o cofnięciu tego równoważnika z dniem 12 maja 2014 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W myśl art. 336 k.c. posiadaczem jest zarówno posiadacz samoistny, jak i posiadacz zależny (między innymi użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca). J. K. od 2006 r. zajmuje lokal mieszkalny, który stanowi własność jego teściów. Funkcjonariusz, zgodnie z oświadczeniem, ponosi wydatki związane z utrzymaniem lokalu, ale nie opłaca za mieszkanie czynszu wolnego. J. K. nie jest właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego, ale jako posiadacz zależny włada mieszkaniem jak jego właściciel. Uprawnia to do przyjęcia, iż policjant posiada odpowiednie mieszkanie w miejscu pełnienia służby, a tym samym nie ma on uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Komendant Główny Policji stwierdził ponadto, że decyzja przyznająca równoważnik pieniężny za brak lokalu ma charakter decyzji konstytutywnej. Zatem utrata prawa do świadczenia przyznanego taką decyzją również musi nastąpić w formie decyzji konstytutywnej. Z tego względu konieczne jest uchylenie decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] nr [...] w części dotyczącej daty cofnięcia prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i orzeczenie, że policjant utracił prawo do wskazanego świadczenia z dniem wydania decyzji przez organ I instancji.

Powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji J. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. oraz błędną wykładnię art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę J. K. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie policjantowi pokrycie kosztów wynajmu lokalu, bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, jeżeli niezbędnego mieszkania nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający. Szczegółowe kwestie związane z przedmiotowym równoważnikiem zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia określa przypadki, w których policjantowi w służbie stałej przyznaje się równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei § 6 rozporządzenia stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się stan jego rodziny, albo funkcjonariusz: 1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów; 2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1; 3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym; 4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

J. K. wraz z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 60,90 m2. Mieszkanie zakupili rodzice żony policjanta, którzy pozwolili mu na zamieszkanie w tym lokalu, jak to określił skarżący, na zasadzie "odstąpienia". Teściowie funkcjonariusza nie zamieszkują w tym lokalu. J. K., zgodnie ze swym oświadczeniem, ponosi jedynie wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, takie jak: fundusz remontowy oraz opłaty za wodę, ogrzewanie i energię elektryczną. W ocenie Sądu, organ zasadnie zatem przyjął, iż skarżący zajmuje lokal na podstawie użyczenia. Umowa łącząca skarżącego z jego teściami ma charakter nieodpłatny. Oceny tej nie zmienia okoliczność pokrywania przez skarżącego kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego, bowiem takie koszty uiszczane są na rzecz innych podmiotów a nie na rzecz właścicieli lokalu.

Definicję posiadacza zawiera przepis art. 336 k.c. Przepis ten wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym jest natomiast ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.). Posiadacz samoistny może władać rzeczą również na podstawie użyczenia. Skoro organy Policji ustaliły, że J. K. jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby oraz spełniającego kryterium przysługujących policjantowi norm zaludnienia, to trafnie przyjęły, że zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., bowiem policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1. W konsekwencji organy uprawnione były do wydania decyzji o cofnięciu funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego mu decyzją Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

WSA w Warszawie stwierdził ponadto, że niezasadne są zarzuty J. K. dotyczące nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej. W niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie "rewidował" decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., a jedynie badał uprawnienia strony do przedmiotowego świadczenia na dzień orzekania w sprawie. Wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania omawianego równoważnika, organ miał prawo do cofnięcia funkcjonariuszowi uprawnienia przyznanego mu powyższą decyzją.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożył J. K., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżając wyrok w całości, wniósł o uchylenie tego orzeczenia i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi. Jednocześnie wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi J. K. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez przyjęcie, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia i przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie oraz poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy, że decyzja o cofnięciu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, a w związku z tym data, od której następuje cofnięcie tego świadczenia, winna przypadać w dacie, w której decyzja w tym przedmiocie staje się ostateczna. Ostateczna decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana w dniu [...] lipca 2014 r. i dopiero od tego czasu, a nie od dnia 12 maja 2014 r., można było cofnąć prawo do równoważnika.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. określa przypadki, w których wydaje się decyzję o cofnięciu równoważnika. Katalog przesłanek zawartych w § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia jest zamknięty z uwagi na enumeratywne ich wyliczenie, a nie przykładowe. Zatem WSA w Warszawie dokonał wykładni rozszerzającej powyższych przepisów, uznając, że została spełniona przesłanka do cofnięcia równoważnika, bowiem skarżący korzysta z lokalu na podstawie umowy użyczenia.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd l instancji błędnie przyjął, że nie została naruszona zasada trwałości decyzji zawarta w art. 16 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W myśl § 5 rozporządzenia policjant jest zobowiązany niezwłocznie powiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego. Według zaś § 3 ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokość dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. W niniejszej sprawie od chwili złożenia oświadczenia mieszkaniowego z dnia 31 maja 2012 r., skarżący, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, nie powiadamiał o jakiejkolwiek zmianie mającej wpływ na jego uprawnienia do otrzymania równoważnika. Tym samym została naruszona zasada trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W podstawie decyzji organu I instancji powołano się na § 6 oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W istocie nie wiadomo, o jaką przesłankę organowi chodziło, bowiem § 6 zawiera cztery przesłanki, a § 1 ust. 1 sześć. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd I instancji skargę oddalił, mimo że nie miał możliwości skontrolowania w oparciu, o jaką z tych przesłanek wydano zaskarżoną decyzję.

Stosownie do art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a w myśl § 2 art. 130 k.p.a., wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Decyzja dotycząca cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny i w związku tym data, od której następuje cofnięcie tego świadczenia, winna przypadać w dacie, w której decyzja w tym przedmiocie staje się ostateczna. Decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana w dniu [...] lipca 2014 r. i dopiero od tego dnia, a nie od dnia 12 maja 2014 r., mogłoby nastąpić cofnięcie równoważnika, oczywiście przy założeniu, że zaistniały przesłanki wymienione w § 6 i § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie występują takie przesłanki nieważności postępowania sądowego, co oznacza konieczność badania zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w powyższych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Jest to prawo do lokalu powierzchni zgodnej z normami zaludnienia, uwzględniającej liczbę członków rodziny funkcjonariusza oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Przedmiotowe uprawnienie w pierwszej kolejności realizowane jest przez przydzielenie odpowiedniego lokalu z zasobów, o których mowa w art. 90 ust.1 ustawy o Policji. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano i funkcjonariusz nie posiada lokalu, to policjantowi przysługują określone w ustawie świadczenia pieniężne, w tym równoważnik za brak lokalu.

Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wiąże uprawnienia do przedmiotowego równoważnika z tym, że policjant lub jego członkowie rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z zestawienia treści powyższego przepisu z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że omawiany równoważnik jest zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Jedną z takich negatywnych przesłanek jest między innymi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego. Oznacza to, że ustawa o Policji ukształtowała uprawnienie do omawianego równoważnika nie jako prawo podmiotowe z tytułu samego pełnienia służby w charakterze policjanta, lecz jako surogat zasadniczego uprawnienia, jakim jest prawo do przydziału lokalu w naturze. Jeżeli więc policjant zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie i posiada we wskazanych miejscowościach lokal (dom) mieszkalny, to równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego już mu nie przysługuje.

Ustawa o Policji odwołuje się do "posiadania" lokalu (domu), ale pojęcia tego nie definiuje. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że skoro "posiadanie" jest instytucją prawa cywilnego, to należy je rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa, właściwymi do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. WSA w Warszawie oraz organy administracji orzekające w niniejszej sprawie trafnie zatem przyjęły, że zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie użyczenia jest także posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jako umowę użyczenia można przy tym kwalifikować również długotrwałe udostępnienie lokalu (domu) mieszkalnego do wyłącznego korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Do zawarcia takiej umowy zazwyczaj dochodzi w sposób dorozumiany. Dla ważności umowy użyczenia nie jest bowiem wymagane zachowanie formy pisemnej. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 295/14, Lex 1964365). Znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II PZP 6/12 (OSNP 2013/9-10/102, Lex 1281361) Sąd Najwyższy stwierdził, że "posiadanie lokalu mieszkalnego" wyłączające prawo do równoważnika może wynikać nie tylko z tytułów prawnych mających swe źródło w prawie rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.) ale też ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. umów cywilnoprawnych - takich jak np. najem, użyczenie). W wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt I K 1/00 (OTK 2001/4/84) Trybunał Konstytucyjny zwrócił natomiast uwagę, że zastępcze formy realizacji prawa do lokalu mieszkalnego nie stanowią dodatkowego przywileju z racji jedynie posiadania statusu policjanta, a w związku z tym ich uruchomienie nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu do niego. Z tych względów przyjąć należy, że jeżeli zajmowany na podstawie umowy użyczenia lokal odpowiada normie powierzchniowej przysługującej funkcjonariuszowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W konsekwencji nie spełnia on niezbędnego warunku do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego także do zastępczych form pomocy, w tym prawa do przedmiotowego równoważnika.

Trafności powyższego stanowiska, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie podważa regulacja zawarta w § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W § 1 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia prawodawca wskazując przypadki, w których policjantowi nie przysługuje omawiany równoważnik, rzeczywiście nie wymienił sytuacji zajmowania lokalu (domu) mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia. Należy jednak mieć na uwadze, że prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu określa ustawa o Policji. Uprawnienia funkcjonariusza do takiego świadczenia należy zatem oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe. Rozszerzenie czy zawężenie regulacji ustawowych za pomocą rozwiązań wynikających wyłącznie z aktu wykonawczego nie jest dopuszczalne. Rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 92 ust. 2, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych został upoważniony nie do określenia prawa do omawianego równoważnika, lecz jedynie do wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania tego równoważnika. Skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki "posiadania mieszkania" nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. W konsekwencji, jeżeli w świetle przepisów ustawy o Policji nabycie oraz zachowanie prawa do równoważnika wyklucza posiadanie lokalu, a w pojęciu tym – o czym była już wyżej mowa – mieści się też zajmowanie lokalu na podstawie umowy użyczenia, to nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że posiadanie lokalu na podstawie wskazanego tytułu prawnego nie pozbawia policjanta prawa do nabycia czy zachowania prawa do przedmiotowego świadczenia.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że J. K. w 2012 r. przyznano równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Po wydaniu decyzji w tym zakresie organ uzyskał nowe informacje mające wpływ na ocenę sytuacji mieszkaniowej policjanta. Ustalił bowiem, że J. K. z rodziną zajmuje na podstawie umowy użyczenia lokal mieszkalny stanowiący własność teściów. Właściciele mieszkania nie mieszkają w nim. Za korzystanie z lokalu policjant nie uiszcza żadnych opłat na rzecz właścicieli mieszkania. Ponosi jedynie zwykłe koszty utrzymania użyczonego mieszkania. Takie ustalenia nie zostały skutecznie zakwestionowane w złożonej skardze kasacyjnej. Należy je zatem uznać za całkowicie miarodajne w sprawie.

Po uzyskaniu powyższych danych Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu J. K. przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję...wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1- 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko WSA w Warszawie, a wcześniej organów orzekających, w tym zakresie odpowiada prawu. Dlatego, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sądowi I instancji nie można zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Zgodnie z § 3 i § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego funkcjonariusza. Policjant zobowiązany jest - składając nowe oświadczenie mieszkaniowe - niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na przedmiotowe uprawnienia. Decyzję o cofnięciu uprawnień do omawianego świadczenia - co do zasady - wydaje się zatem po złożeniu przez policjanta nowego oświadczenia mieszkaniowego, zawierającego zawiadomienie o zmianie swojej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji przewidzianej w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. jest możliwe tylko wówczas, gdy policjant dopełni wskazanego obowiązku i w prawem przewidziany sposób zawiadomi o takich zmianach. Uprawnienie do omawianego świadczenia cofa się, gdy funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika. Zastosowanie takich sankcji jest dopuszczalne w każdym czasie. Zatem przedmiotową decyzję wydaje się także wówczas, gdy policjant nie złoży wymaganego zawiadomienia, a o jego aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej organ powziął informacje z innych źródeł.

Jeżeli policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio przedmiotowego uprawnienia, lecz powoduje, że decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne. Decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje ona skutki na przyszłość, nie wcześniej jak od chwili jej wydania. Stanowisko w tym zakresie od wielu lat utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i podziela je również Naczelny Sad Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Komendant Główny Policji nie naruszył więc prawa, zmieniając decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia [...] maja 2014 r. i ustalając, że cofnięcie J. K. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nastąpiło z dniem wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W sprawie nie doszło ani do naruszenia przez organy art. 16 i art.130 k.p.a., ani przez Sąd I instancji art. 133 i art. 134 P.p.s.a. Zatem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej również należy uznać za całkowicie chybione.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.