Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 904/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6093 Spółki wodne i związki wałowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 3 i 4, art. 173 ust. 1 pkt. 10, art. 179, art. 182 ust. 1, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 8, art. 18 ust. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: § 159 i 160
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej T.Ś. sprawy ze skargi "F" S.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy zgodnie z właściwością I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "F" S.A. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. nr [...], wydanym na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79 poz. 856 ze zm.), art. 65 § 1 w zw. z

art. 19, art. 20 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) z uwzględnieniem art. 178 i art. 179 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 200' r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało do rozpoznania Prezydentowi Miasta, jako organowi właściwemu odwołanie "F" S.A od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia czterech uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Spółka Wodna (w likwidacji) podjętych w dniu [...] kwietnia 2009r., tj.: uchwały Nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego Spółki za okres od [...] stycznia 2007r. do [...] maja 2007r., uchwały Nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania likwidacyjnego z procesu likwidacji [...] Spółki Wodnej (w likwidacji), uchwały Nr [...] w sprawie udzielenia absolutorium likwidatorowi, uchwały Nr [...] w sprawie wykreślenia Spółki z katastru wodnego.

W uzasadnieniu postanowienia SKO podało, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] orzekł o zatwierdzeniu uchwał Walnego Zgromadzenia Członków [...] Spółka Wodna w likwidacji z dnia [...] kwietnia 2009r.:

- nr [...] - w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego Spółki za okres od [...] stycznia 2007r. do [...] maja 2007r.,

- nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania likwidacyjnego z procesu likwidacji [...] spółki wodnej (w likwidacji),

- nr [...] w sprawie udzielenia absolutorium likwidatorowi,

- nr [...] w sprawie wykreślenia Spółki z katastru wodnego.

Jako podstawę prawną tej decyzji Prezydent wskazał art. 184 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne oraz Porozumienie zawarte w dniu [...] czerwca 1999r. pomiędzy Starostą Powiatu a Prezydentem Miasta w sprawie wykonywania statutowych funkcji organu nadzoru i kontroli w stosunku do Spółki Wodnej [...]. W tej samej decyzji Prezydent orzekł o wniesieniu wniosku o wykreślenie [...] Spółka Wodna w likwidacji z katastru wodnego w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej.

Od decyzji powyższej Spółka "F" złożyła odwołanie. Po przeanalizowaniu przepisów ustawy Prawo wodne dotyczących kontroli i nadzoru spółek wodnych, Kolegium uznało, że organem właściwym do jego rozpoznania jest Prezydent Miasta.

Powyższe organ wywiódł z faktu, iż organem nadzoru i kontroli nad działalnością Spółki Wodnej [...] jest Starosta Powiatu, a w związku z tym, że w dniu [...] czerwca 1999r. pomiędzy Starostą Powiatu a Prezydentem Miasta zostało zawarte porozumienie, mocą którego Starosta powierzył Prezydentowi prowadzenie niektórych spraw i działalności decyzyjnej z zakresu swojej właściwości, wymienionych w załączniku do porozumienia, a dotyczących spółki wodno - ściekowej [...] i wynikających z ustawy Prawo wodne. Porozumienie to zostało zmienione aneksem z dnia [...] października 1999r., w którym rozszerzono zakres przekazanych spraw poprzez dodanie pkt 7 w w/w załączniku do porozumienia o treści: "wykonywanie innych czynności i zadań wynikających z ustawy Prawo wodne oraz z postanowień statutu". Co prawda ani porozumienie to, ani jego zmiana nie zostały ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jednak z uwagi na jego podstawę prawną - art. 5 ust. 2 ustawy, który do dnia 22 lutego 2000r. nie wymagał, aby porozumienie było ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym dla swojej skuteczności prawnej, w ocenie Kolegium porozumienie powyższe jest prawnie skuteczne i wiążące, a to oznacza, iż organem właściwym do rozpoznania odwołania jest Prezydent Miasta. Organ omówił również przepisy ustawy prawo wodne dotyczące weryfikacji decyzji wydawanych przez organ nadzoru wskazując, że ewentualna kontrola tych decyzji dokonywana jest na ściśle określonych ustawą zasadach i trybie, tj. spółka wodna niezadowolona z decyzji organu nadzoru, przedmiotem której są uchwały jej organów, może zwrócić się do tegoż samego organu nadzoru z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się "F" S.A., która działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika, wniosła do SKO wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

We wniosku tym pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:

1. wydanie go z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj.

art.17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o

samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., art. 178, art. 179 i art. 184 Prawa wodnego oraz art. 88 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na:

- bezzasadnym, w świetle art. 179 § 4 a contrario i art. 184 Prawa

wodnego w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., art. 1

ust. 1 i art. 2 u.s.k.o., uznaniu się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia odwołania "F" S.A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009r.,

- bezzasadnym, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 140 k.p.a., art.

184 Prawa wodnego oraz art. 88 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2

Konstytucji RP, zaniechaniu uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r.,

- bezzasadnym, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 140 k.p.a., art.

184 Prawa wodnego oraz art. 88 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2

Konstytucji RP, zaniechaniu umorzenia postępowania l instancji z powodu jego bezprzedmiotowości,

- bezzasadnym, w świetle art. 140 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., art.

178 i 184 Prawa wodnego oraz art. 88 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przekazaniu sprawy Prezydentowi Miasta, podczas gdy powinna ona być przekazana Staroście, jako organowi właściwemu do jej rozpoznania,

2. naruszenie art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na przyjęciu, iż Prezydent Miasta przy swoim piśmie z dnia

[...] czerwca 2009r. uzupełnił akta sprawy o porozumienie kompetencyjne z dnia [...] czerwca 1999 r., mimo iż organ ten przesłał jedynie "potwierdzoną za zgodność z oryginałem" kserokopię tegoż porozumienia, który to dokument nie ma waloru przydatności na użytek niniejszego postępowania,

3. naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów odwołań skarżącej oraz argumentów i wniosków zawartych w jej piśmie z dnia [...] lipca 2009r.

Wskazując powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009r. nr [...] o zatwierdzeniu wskazanych uchwał w całości i umorzenie postępowania l instancji z powodu jego bezprzedmiotowości oraz o przekazanie sprawy dotyczące tych uchwał Staroście, jako organowi właściwemu do jej rozpoznania.

W uzasadnieniu pełnomocnik stwierdził, że organ dokonał błędnej analizy przepisu art. 179 § 4 i a contrario art. 184 ustawy Prawo wodne.

W ocenie skarżącego przepis art. 179 § 4 Prawa wodnego odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której uchwała organu spółki wodnej została przez starostę uchylona. Nie ustanawia on więc żadnej zasady, lecz przeciwnie - statuuje wyjątek od ogólnych zasad przewidzianych w art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 u.s.k.o. Z przepisów tych wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym starosty, jest samorządowe kolegium odwoławcze i że w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego kolegium to jest organem właściwym w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji. Skoro więc nie sposób mówić o jakiejkolwiek zasadzie odnoszącej się do wszelkich decyzji starosty dotyczących uchwał organów spółek wodnych, to należy stosować zasadę ogólną i Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem właściwym dla rozpatrzenia odwołania "F" S.A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r.

Ponadto pełnomocnik uznał, że decyzja z dnia [...] maja 2009r. została wydana na podstawie art. 184 Prawa wodnego, została tak naprawdę bez podstawy prawnej, co powoduje, że jest ona dotknięta wadą nieważności, natomiast Kolegium mając tego świadomość powinno ocenić i uchylić zaskarżoną decyzję.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale postępując zgodnie z zawartym w decyzji z [...] maja 2009r. pouczeniem, złożyła od niej odwołanie do organu wyższej instancji.

Ponadto w ocenie pełnomocnika nieuznanie się Kolegium za organ właściwy spowodowało naruszenie przepisów mające wpływ na rozstrzygnięcie. Gdyby bowiem Kolegium prawidłowo uznało się za właściwe do rozpatrzenia odwołania, to dostrzegając naruszenie przepisów o właściwości w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, uchyliłoby w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r., umorzyłoby postępowanie l instancji z powodu jego bezprzedmiotowości oraz przekazało niniejszą sprawę Staroście, jako organowi właściwemu do jej rozpoznania.

Ponadto pełnomocnik zauważył, że zaskarżone postanowienie opiera się na założeniu, że nigdzie nie ogłoszone porozumienie z dnia [...] czerwca 1999r. wraz z załącznikiem nr 1 i aneksem z dnia [...] października 1999r. obowiązuje i przenosi właściwość miejscową i rzeczową ze Starosty na Prezydenta Miasta. Założenie to jest jednak sprzeczne z prawidłową wykładnią art. 88 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 178 i art. 184 Prawa wodnego. Skoro bowiem nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta i to on po otrzymaniu uchwały walnego zgromadzenia spółki wodnej w likwidacji o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora występuje z wnioskiem o wykreślenie spółki wodnej z katastru wodnego, to dla uczynienia innego organu właściwym rzeczowo i miejscowo w tych sprawach niezbędna jest podstawa prawna, w postaci aktu prawa powszechnie obowiązującego, zmieniająca tą właściwość.

Za całkowicie mylne uznał więc stanowisko Kolegium co do obowiązywania porozumienia z dnia 1 czerwca 1999r. wraz z załącznikiem i aneksem, z uwagi na art. 88 ust. 1 Konstytucji, który wskazuje, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Tymczasem ani porozumienie, ani załącznik czy aneks do niego, nie zostały nigdy i w żaden sposób ogłoszone. Tym samym nie mogły one stanowić podstawy zmiany właściwości organu kompetentnego do wydawania decyzji dotyczących [...] Spółki Wodnej w likwidacji. Co za tym idzie, to Starosta, nie zaś Prezydent Miasta, jest organem właściwym do wydawania takich decyzji.

Pełnomocnik podważył też skuteczność zawarcia porozumienia między Prezydentem Miasta a Starostą Powiatu z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiat. Z precyzyjnego brzmienia powyższego przepisu wynika, iż to powiat - jako jednostka samorządu terytorialnego - nie zaś jakikolwiek organ powiatu, może zawierać stosowne porozumienia. Natomiast porozumienie z dnia [...] czerwca 1999r. nie wskazuje w ogóle jednostek samorządu terytorialnego, między którymi miało zostać owo porozumienie zawarte. Nie wiadomo więc czyim - jakiej jednostki samorządu terytorialnego - zadaniem, miałoby od momentu jego zawarcia być prowadzenie niektórych spraw i działalności decyzyjnej dotyczących Spółki Wodno - Ściekowej [...], w tym m. in. zatwierdzanie lub nadawanie statutu spółce oraz zatwierdzanie uchwał o rozwiązaniu spółki, a także wykonywanie innych czynności i zadań wynikających z ustawy - Prawo wodne oraz z postanowień statutu spółki. Co za tym idzie, nie sposób stwierdzić czy powołane w decyzji porozumienie znajduje oparcie w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, ten bowiem dotyczy tylko powierzenia prowadzenia zadań publicznych przez powiat innej jednostce lokalnego samorządu terytorialnego. Nie wiadomo też w czyim imieniu Starosta zawarł je z Prezydentem Miasta.

Ponadto nieprzedłożenie przez Prezydenta Miasta oryginału porozumienia, a jedynie jego kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem, nie pozwala na stwierdzenie, że zostało ono podpisane przez osoby do tego uprawnione.

Pełnomocnik zarzucił też Kolegium nierozpoznanie wszystkich wniosków i zarzutów zawartych zarówno w odwołaniach, jak i piśmie z dnia [...] lipca 2009r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium przytacza jedynie zdawkowo zarzuty odwołań, w ogóle zaś nie tłumaczy dlaczego ich nie podzielił.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało na mocy art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856. ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 65 § 1 w związku z art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z2000r. Nr 98, poz. 1071. ze zm.), z uwzględnieniem art. 178 i art. 179 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019. ze zm.) postanowieniem z dnia [...] września 2009r. nr [...] utrzymało w mocy swoje poprzednie orzeczenie.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009r. wydana została w związku z wnioskiem likwidatora [...] Spółka Wodna w likwidacji, który zwrócił się do Prezydenta Miasta jako organu kontroli i nadzoru wobec tej Spółki o stwierdzenie ważności lub nieważności uchwał podjętych przez Walne Zgromadzenie. Likwidator powołał się na § 34 pkt 3 statutu ww. Spółki Wodnej, o brzmieniu: "Uchwały organów Spółki sprzeczne z prawem, lub statutem są nieważne. O nieważności uchwał w całości lub w części orzeka w drodze decyzji organ nadzoru i kontroli w ciągu 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru i kontroli może wstrzymać wykonanie uchwały. Decyzja stwierdzająca nieważność uchwały jest ostateczna. Spółka może wystąpić do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy a po wyczerpaniu tego trybu wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego". W ocenie organu zacytowane postanowienie statutu jest odzwierciedleniem unormowań prawnych zawartych w art. 179 ust. 2. 3 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, przydającym staroście kompetencje w zakresie nadzoru i kontroli nad działalnością spółek wodnych. Prezydent Miasta wydając w dniu [...] maja 2009r. decyzję zatwierdzającą przedłożone mu przez likwidatora Spółki Wodnej [...] uchwały Walnego Zgromadzenia, niewątpliwie dał wyraz podjętym czynnościom nadzorczym (kontroli legalności uchwał), o których mowa w przepisach ustawy Prawo wodne oraz postanowieniu statutu, w powiązaniu z treścią zawartego porozumienia z dnia [...] czerwca 1999r. wraz z załącznikiem i aneksem z dnia [...] października 1999r.

W ocenie Kolegium już samo to działanie Prezydenta Miasta, jako stanowiące przejaw jego kompetencji nadzorczych w stosunku do Spółki Wodnej, a więc bez względu na jego wynik, daje podstawę i obliguje do stosowania wobec podjętej przez Prezydenta Miasta decyzji, trybu jej weryfikacji z art. 179 ust. 4 Prawa wodnego. Zatem należy przyjąć, że to Prezydent Miasta - organ, który wydał "decyzję nadzorczą" w stosunku do organu spółki wodnej (jej uchwał) a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, władny jest ponownie załatwić tę samą sprawę.

Kolegium podzieliło również swoje poprzedniego stanowisko co do tego, że właściwość Prezydenta Miasta, jako organu wykonującego funkcje nadzorcze i kontrolne wobec Spółki Wodnej [...], wynika z zawartego w dniu [...] czerwca 1999r. porozumienia pomiędzy Starostą Powiatu a Prezydentem Miasta i załącznika Nr 1 do porozumienia, zmienionego następnie aneksem z dnia [...] października 1999r.

Podstawę prawną do zawarcia porozumienia stwarzał powołany w nim przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, który z dniem 23 lutego 2000r. został zmieniony ustawą z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej w ten sposób, że w dodany został ustęp 3, wprowadzający wymóg ogłoszenia porozumienia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Tak więc organ uznał, że w chwili zawierania porozumienia nie było obowiązku ogłoszenia go, w związku z czym wchodził w życie z dniem podpisania. Przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, wymogiem ogłoszenia jako warunku wejścia w życie obejmował (obejmuje) przepisy prawa powszechnie obowiązującego, czyli m.in. akty prawa miejscowego, tymczasem owo porozumienie nie może być utożsamiane i traktowane jako akt prawa miejscowego.

Organ podniósł, że w literaturze przedmiotu porozumienie jest klasyfikowane jako odrębna forma prawna wykonywania zadań samorządu, tzw. "porozumienie administracyjne" jako mające źródło unormowania w przepisach prawa administracyjnego, co różni je od cywilnoprawnej umowy, jakkolwiek powstaje w wyniku zgodnego oświadczenia stron. Organ uznał też, że dalsze zgłaszane zastrzeżenia do porozumienia, jak: brak w nim wskazania wprost jednostek samorządu terytorialnego - stron porozumienia, przekazanie kompetencji organu odwoławczego (tu: § 4 porozumienia), brak konkretnego przepisu, by czynić kompetentnym Prezydenta Miasta do rozpoznania odwołania skarżącej, w końcu uwagi do strony redakcyjnej, a tym bardziej podejrzenia, czy w ogóle Prezydent Miasta jest w posiadaniu oryginału dokumentu, nie skutkują po stronie Kolegium, obowiązkiem szczegółowego badania legalności przedłożonego porozumienia (uwierzytelnionej kopii kserograficznej), ponieważ wykraczają znacznie poza zakres orzekania Kolegium, w niniejszej sprawie.

Istotą sporu jest przede wszystkim ocena zasadności uznania się Samorządowego Kolegium Odwoławczego organem niewłaściwym do rozpatrzenia sprawy z odwołań "F" S.A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009r., a tylko pośrednio ustalenie właściwości tego organu do wydania zaskarżonej decyzji, w związku z zawartym porozumieniem przenoszącym kompetencje Starosty Powiatu na Prezydenta Miasta w omawianej materii.

Następnie Kolegium podkreśliło, że zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym i ustawą o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością powiatu oraz nadzór nad działalnością gminną, sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda. Skoro zatem od 1999r., do chwili obecnej, kwestionowane przez skarżącą "F" S.A. "porozumienie kompetencyjne" pozostaje w obrocie prawnym i jest stosowane, to tym bardziej Kolegium nie ma podstaw i umocowania do władczego wkraczania w działalność ww. jednostek samorządu terytorialnego, na tle rozpoznawanej sprawy.

Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. "F" S.A., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości jako wydanego:

1. bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości i z

rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), tj. art. 138 § 1 pkt

1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 144 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 i 2

k.p.a., art. 65 § 1 k.p.a., art. 19 k.p.a., art. 20 k.p.a., art. 178 i art. 179 Prawa

wodnego oraz art. 7, art. 88 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na utrzymaniu w mocy, po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r., sygn. akt: [...], pomimo że postanowienie to, jako obarczone kwalifikowaną wadą, powinno być uchylone w całości, wraz z poprzedzającą je decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r., sygn. akt: [...], zaś postępowanie w l instancji winno być umorzone z powodu jego bezprzedmiotowości, a sprawa winna zostać przekazana Staroście, jako organowi właściwemu do jej rozpoznania,

2. z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na odmowie

rzeczowego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia

do zarzutów skarżącej zawartych w jej wniosku o ponowne rozpatrzenie

sprawy.

Ponadto pełnomocnik Spółki wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009r. wydanego w I instancji, powielając zarzuty pod jego adresem zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu pełnomocnik w pierwszej kolejności wskazał, iż nieprawdą jest, że od [...] czerwca 1999r. organem kontroli i nadzoru nad spółkami wodnymi jest Prezydent Miasta wskutek zawartego między nim a Starostą Powiatu, na mocy którego Starosta przekazał Prezydentowi prowadzenie niektórych spraw i działalności decyzyjnej z zakresu swojej właściwości dotyczących Spółki Wodno - Ściekowej [...], w tym m. in. zatwierdzanie lub nadawanie statutu spółce oraz zatwierdzanie uchwał o rozwiązaniu spółki, a także wykonywanie innych czynności i zadań wynikających z ustawy Prawo wodne oraz z postanowień statutu spółki. Strona skarżąca wskazała bowiem, że porozumienie powyższe wraz z załącznikiem i aneksem nie weszło nigdy w życie, albowiem nigdy nie zostało ono ogłoszone w stosowny sposób, nie wskazuje jednostek samorządu terytorialnego między którymi miało zostać zawarte, jak również w żaden sposób nie mogło przekazać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu kompetencji organu odwoławczego (wyższej instancji). Poza tym, nawet przy przyjęciu założenia, iż weszło ono w życie, to i tak nie mogłoby ono obowiązywać po dniu 1 stycznia 2002r. Następnie pełnomocnik omówił charakter prawny porozumienia twierdząc w szczególności, że jego istotą jest przekazanie kompetencji do wykonywania zadań publicznych, które mocą ustaw są zastrzeżone do właściwości konkretnego organu administracji publicznej, w tym wypadku Starosty. Zatem skoro porozumienie regulowało kwestię właściwości organu administracji publicznej, to nosiło ono znamiona materii zastrzeżonej dla aktów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności zaś - jako że miało ono obowiązywać na obszarze działania Starosty, który je ustanowił - aktu prawa miejscowego. W takiej sytuacji konieczne było stworzenie wszystkim zainteresowanym faktycznej możliwości zapoznania się z tym aktem normatywnym zanim miał on wejść w życie, czyli konieczne było jego opublikowanie, o czym stanowi również art. 88 Konstytucji RP.

Dalej pełnomocnik omówił sposoby dokonywania i rodzaje wykładni oraz wskazał na lukę konstrukcyjną polegającą na tym, że w chwili zawierania porozumienia przepisy nie nakazywały dokonywania jego publikacji. W ocenie pełnomocnika Spółki fakt wystąpienia takiej luki nie może być traktowany jako podstawa do traktowania porozumienia jako powszechnie obowiązującego.

Następnie pełnomocnik wskazał, że powołany przez strony porozumienia, jako jego podstawa prawna, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nie uległ zmianie w czasie obowiązywania powyższej ustawy.

Z jego brzmienia wynika, iż to powiat - jako jednostka samorządu terytorialnego - nie zaś jakikolwiek organ powiatu, może zawierać stosowne porozumienia. Natomiast porozumienie z dnia [...] czerwca 1999r. nie wskazuje w ogóle jednostek samorządu terytorialnego, między którymi miało zostać zawarte. Nie wiadomo więc czyim - jakiej jednostki samorządu terytorialnego - zadaniem, miałoby od momentu jego zawarcia być prowadzenie niektórych spraw i działalności decyzyjnej dotyczących Spółki Wodno - Ściekowej [...], w tym m. in. zatwierdzanie lub nadawanie statutu spółce oraz zatwierdzanie uchwał o rozwiązaniu spółki, a także wykonywanie innych czynności i zadań wynikających z ustawy - Prawo wodne oraz z postanowień statutu spółki.

Ponadto pełnomocnik uznał, że przedmiotem porozumienia uregulowanego w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie może być przekazanie kompetencji organu odwoławczego tj., wyższej instancji, w związku z czym uznał za niewłaściwe zamieszczenie w § 4 porozumienia sformułowania, iż od decyzji administracyjnych wydanych przez Prezydenta, w sprawach o których mowa w § 1, służy odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Poza tym nawet przy przyjęciu założenia, że przedmiotowe porozumienie wraz z załącznikiem i aneksem weszło kiedykolwiek w życie, to i tak nie mogłoby ono obowiązywać po dniu 1 stycznia 2002r. W tym bowiem dniu, zgodnie z treścią art. 219 w zw. z art. 220 obowiązującego obecnie Prawa wodnego utraciła moc ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne. Tymczasem z § 2 porozumienia z dnia 1 czerwca 1999r. wynika, iż wykaz powierzanych Prezydentowi przez Starostę spraw i działalności decyzyjnej określa załącznik Nr 1 do porozumienia. Zaś z załącznika tego wynika niezbicie, iż "przekazaniu podlegają wyłącznie sprawy dotyczące Spółki Wodno-Ściekowej [...] wynikające z przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38 z dnia 30 października 1974r. poz. 230 ze zm.).

Konieczne jest więc określenie - w świetle stanu prawnego z lat 1999-2002 -skutków zastąpienia ustawy będącej źródłem kompetencji przekazywanych w drodze porozumienia samorządowego dla mocy obowiązującej takiego porozumienia. Innymi słowy rozstrzygnąć należy problem intertemporalny w sytuacji zastąpienia ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne nowym Prawem wodnym.

Przytaczając poglądy doktryny pełnomocnik stwierdził, że skoro z mocy art. 219 w zw. z art. 220 obowiązującego Prawa wodnego, w dniu 1 stycznia 2002r. utraciła moc ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne, to z tym dniem także przedmiotowe porozumienie musiało przestać obowiązywać i jako sprzeczne z przepisami konstytucyjnymi i kompetencyjnymi nie mogło przenieść na Prezydenta Miasta właściwości rzeczowej i miejscowej do rozstrzygania spraw należących do zadań Starosty, a dotyczących [...] Spółka Wodna w likwidacji.

Na koniec pełnomocnik powtórzył w skardze wywody, które zawarł we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wskazał na posiadany przez skarżącą Spółkę interes prawny w zaskarżeniu zarówno postanowień SKO, jak i decyzji Prezydenta z [...] maja 2009r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz wniosło o oddalenie skargi.

Prokurator wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz go poprzedzającego, stwierdzając iż organem właściwym do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009r. o zatwierdzeniu czterech uchwał podjętych przez Walne Zgromadzenie Członków [...] Spółka Wodna w likwidacji z dnia [...] kwietnia 2009r. jest Regionalny Zakład Gospodarki Wodnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego.

Kwestią wstępną jest rozważanie uczestnictwa w sprawie sądowoadministracyjnej [...] spółka wodna. Po pierwsze z racji jej uprawnienia do udziału w sprawie, po drugie jej udziału w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli. Kwestia ta jest złożona, co wynika nie tyle ze stanu faktycznego, co przede wszystkim ułomności regulacji prawnej dalece odbiegającej od standaryzacji właściwej dla np. prawa spółek handlowych. W prawie wodnym, konstruującym osobowość prawną spółki wodnej, regulacje dotyczące jej powstania, członkostwa, likwidacji i ustania osobowości prawnej są nazbyt lakoniczne i nieprecyzyjne. Ich przejawem są wątpliwości wykładni prowadzące do zasadniczych rozbieżności między stronami i uczestnikami sporu. Świadczy o tym także treść postanowienia Sądu Rejonowego oddalającego wniosek niniejszego skarżącego od ustanowienie kuratora dla spółki wodnej.

W postępowaniu administracyjnym spółka wodna była traktowana jako strona postępowania a powołany likwidator jako podmiot uprawniony do jej reprezentacji. Zgodnie z art. 165 ust. 3 i 4 Prawa wodnego starosta właściwy miejscowo dla siedziby spółki wodnej zatwierdza statut spółki w drodze decyzji; w przypadku niezgodności statutu z prawem starosta wzywa do usunięcia niezgodności statutu z prawem w określonym terminie, a jeżeli niezgodności nie zostaną usunięte - odmawia, w drodze decyzji, jego zatwierdzenia. Spółka wodna nabywa osobowość prawną z chwilą uprawomocnienia się decyzji starosty o zatwierdzeniu statutu. Oznacza to, iż wpis do katastru wodnego ma charakter deklaratywny.

Przepisy prawa wodnego nie regulują jednak wyraźnie momentu ustania osobowości prawnej. W tej mierze art. 182 ust. 1 Prawa wodnego określa, iż rozwiązanie spółki wodnej następuje po przeprowadzeniu postępowania likwidacyjnego. Zgodnie z art. art. 184 tego prawa starosta po otrzymaniu uchwały walnego zgromadzenia spółki wodnej w likwidacji o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora występuje z wnioskiem o wykreślenie spółki wodnej z katastru wodnego.

Z pewnością jest on związany z zakończeniem postępowania likwidacyjnego. Zatem najwcześniejszym momentem, od którego można rozważać ustanie bytu tej osoby prawnej jest zatwierdzenie ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora, które z kolei stwierdzać ma zrealizowanie celów określonych w art. 182 ust. 4 oraz 183 Prawa wodnego. Z charakteru wpisu spółki wodnej do katastru wywodzony jest pogląd, że jej wykreślenie również stanowi tylko formalne (porządkowe) a więc deklaratywne potwierdzenie zakończenia likwidacji. Zaś materialnoprawne skutki likwidacji następują z chwilą zatwierdzenia przez walne zgromadzenie członków spółki uchwał, o których mowa w art. 184 Prawa wodnego (por. J. Szachułowicz, Nowe prawo wodne z komentarzem, Warszawa 2003, s. 334). Jest on uzasadniony. Wpis spółki wodnej do katastru ma charakter deklaratywny. Sam kataster wodny jest jedynie systemem informacyjnym (art. 153 Prawa wodnego). Nie jest on objęty jakimkolwiek domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Żadne dane w nim ujawnione nie noszą cech konstytutywności. Dlatego wykreślenie spółki wodnej z katastru ma charakter także deklaratywny. Prawotwórczy (kształtujący stosunek prawny) charakter ma zatem podjęcie przez uprawniony organ, to jest walne zgromadzenie uchwały o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora (art. 173 ust.1 pkt 10 w zw. z art. 184 Prawa wodnego).

Możliwość kontroli w/w uchwały w trybie art. 179 Prawa wodnego przez stwierdzanie nieważności uchwały sprzecznej z prawem lub statutem spółki nie zmienia charakteru takiej uchwały. Uprawnienie organu nadzoru do ukształtowania sytuacji prawnej przez eliminację uchwały, o której mowa w art. 173 ust.1 pkt 10 w zw. z art. 184 Prawa wodnego wywołuje skutki ex tunc. Jednakże charakter uchwały pozostaje bez zmian. Problemy kompetencji i podstawy prawnej do wydania decyzji zatwierdzającej ostateczne rachunki i sprawozdanie likwidatora oraz właściwości organu nadzoru pozostają bez wpływu na ustanie bytu prawnego przedmiotowej spółki wodnej na podstawie uchwały jej uprawnionego organu. To zaś, czy byłym członkom spółki wodnej służy, w jakimkolwiek zakresie i drodze, prawo do kwestionowania tej uchwały oraz decyzji ją zatwierdzającej oraz jakie są kompetencje organu nadzoru do jej wzruszenia, są to zagadnienia odrębne.

Ponieważ na czynności, o których mowa była wyżej składały się cztery odrębne uchwały podjęte na walnym zgromadzeniu członków przedmiotowej spółki w dniu [...] kwietnia 2009 r., w tym dwie z nich zatwierdziły ostateczne rachunki i sprawozdanie likwidatora i żadna z nich nie została z porządku prawnego dotychczas wyeliminowana należy uznać, że byt spółki wodnej z datą ich podjęcia ustał. Wpis wykreślenia z katastru dokonany w dniu [...] listopada 2009 r. (por. k. 179 akt sądowych sprawy) jest tego potwierdzeniem. Po dacie podjęcia uchwał to jest po dniu [...] kwietnia 2009 r., czyli także w dacie zaskarżania postanowienia spółka wodna nie istniała. Nie mogła zatem wystąpić od początku sprawy jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec braku następstwa prawnego będącego konsekwencją ustania bytu prawnego osoby prawnej przez likwidację nie zachodziły przeszkody do prowadzenia sprawy sądowej w zakresie zainicjowanym przez skarżącą spółkę "F" S.A. wywodzonym z jej własnego interesu prawnego, choć dotyczącego spraw związanych z likwidacją spółki wodnej.

Interes prawny skarżącej (art. 33 w zw. z art. 50 §1 p.p.s.a.), mimo ustania bytu prawnego spółki wodnej, wynika z następujących przyczyn. Legitymacja do wniesienia skargi wiązana jest z "własną sprawą administracyjną" podmiotu skarżącego. Dlatego postrzegana jest zwykle na płaszczyźnie materialnoprawnej – jako oparta na normach prawa administracyjnego materialnego, która w danym stanie faktycznym i w odniesieniu do danego podmiotu przewidują możliwość wydania aktu lub podjęcia czynności. Pojęcie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest jednak szersze od zakresu zastosowania art. 28 k.p.a., gdyż uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normami prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAIWSA 2005, nr 4, poz. 62, s. 27).

Podstawowym i pierwotnym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie o charakterze procesowym, którego treścią jest uznanie braku legitymacji skarżącej spółki akcyjnej do udziału w sprawie administracyjnej dotyczącej zakończenia likwidacji spółki wodnej. Legitymacja skargowa zawiera jednak dwa elementy: prócz rozważanego interesu prawnego opartego na normach materialnoprawnych, procesowych lub ustrojowych interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z obiektywnym porządkiem prawnym. Pierwszy element obejmuje zatem przesłanki faktyczne i prawne, jakie musi spełniać podmiot ubiegający się o uzyskanie określonego aktu lub czynności, drugi determinuje treść danego aktu lub czynności. W tym zakresie skarżącej spółce akcyjnej przysługuje, na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymacja do wniesienia skargi na postanowienie przekazujące jej odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu uchwały walnego zgromadzenia spółki wodnej [...] temu organowi jako właściwemu do jego rozpoznania, gdyż jej źródłem są normy o charakterze procesowym. Tylko bowiem skarga do sądu administracyjnego umożliwia kontrolę legalności tego postanowienia.

To zaś, że spółka wodna na dzień wniesienia skargi jako osoba prawna przestała istnieć nie pozbawia skarżącej legitymacji do wniesienia skargi, ani nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Zakończenie bytu prawnego spółki wodnej może czynić bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne, którego stroną jest ten podmiot. Z art. 179 i 184 Prawa wodnego wynika niewątpliwa kompetencja organu nadzoru do wydawania aktów lub podejmowania czynności także po zakończeniu likwidacji spółki wodnej, gdyż ustawa nie zawiera wyłączenia kompetencji nadzorach w stosunku do uchwały, o której mowa w art. 173 ust. 1 pkt 10 Prawa wodnego. Trudno byłoby zresztą zaakceptować stan prawny wyłączający możliwość kontroli tak istotnej, z punku widzenia wierzycieli spółki, jej członków oraz ewentualnej odpowiedzialności za szkodę, uchwały o zakończeniu likwidacji osoby prawnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniach dotyczących właściwości organu powołują się na art. 179 Prawa wodnego jako przepis przesądzający o wyłącznej kompetencji spółki wodnej do zaskarżania aktów nadzoru, o których mowa w tym przepisie. W tej sprawie jest to argumentacja nieprzekonywująca.

Jakkolwiek art. 179 Prawa wodnego w ust. 4 traktuje wyłącznie o spółce wodnej, to źródłowym przedmiotem sporu w sprawie administracyjnej nie jest decyzja stwierdzająca nieważność uchwały o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdaniu likwidatora, lecz decyzja zatwierdzająca uchwały o tej. O takiej zaś decyzji przepisy Prawa wodnego wyraźnie się nie wypowiadają. Ustęp 4 art. 179 Prawa wodnego, na który powołuje się organ jest wyjątkiem bowiem zakres jego zastosowania dotyczy tylko dyspozycji określonej w ust. 2 tego przepisu. Skoro decyzja z dnia [...] maja 2009 r. nie jest aktem stwierdzającym nieważność uchwały o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdaniu likwidatora to dyspozycji tej nie dotyczy.

U podstaw każdego postępowania administracyjnego leży zasada prawdy materialnej, która została określona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), dalej przywoływany jako "K.p.a." Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie do jej załatwienia. Wiąże się to z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 K.p.a., gdyż wyłącznie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego można ustalić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Niedopełnienie przez organ powyższego obowiązku rzetelnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy czyni przedwczesnym dokonywanie subsumcji normy prawa materialnego określającej prawa lub obowiązki strony stosunku administracyjnoprawnego. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie może bowiem doprowadzić do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

W ocenie Sądu, sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem ustalony przez organy, a konsekwentnie kwestionowany przez stronę stan faktyczny, będący podstawą zaskarżonej decyzji administracyjnej, budzi uzasadnione wątpliwości, co do swej poprawności.

Podkreślić trzeba, że ocena zastosowania prawa determinowana jest przyjęciem prawidłowych ustaleń faktycznych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie wystąpiły istotne uchybienia procesowe w przedmiocie tychże ustaleń, w szczególności gromadzenia i oceny dowodów.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2009r., którym organ utrzymał poprzednie swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2009r. przekazujące sprawę z odwołania "F" S.A. Prezydentowi Miasta, jako organowi właściwemu do jego rozpoznania. Odwołanie to zostało wniesione od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009r., którą organ w punkcie pierwszym zatwierdził cztery uchwały podjęte przez Walne Zgromadzenie Członków [...] Spółka Wodna w likwidacji z dnia [...] kwietnia 2009r., a w punkcie drugim postanowił złożyć wniosek o wykreślenie spółki wodnej [...] Spółka Wodna w likwidacji z katastru wodnego w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zasadniczej kwestii a mianowicie skuteczności zawartego w dniu [...] czerwca 1999r. porozumienia pomiędzy Starostą Powiatu a Prezydentem Miasta i załącznika Nr 1 do porozumienia, zmienionego następnie aneksem z dnia [...] października 1999r., czy to porozumienie kompetencyjne pozostaje w obrocie prawnym i na jego podstawie Prezydent Miasta jest umocowany do wykonywania funkcji nadzorczych w stosunku do Spółki Wodnej [...].

Aby ostatecznie rozstrzygnąć to zagadnienie, najpierw należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

Gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz z zakresu właściwości województwa. W tym przypadku jedyną podstawą wykonywania tych zadań są porozumienia z wymienionymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Należy zauważyć, że występuje wyraźny podział spraw realizowanych przez gminę na sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym i sprawy zlecone z zakresu administracji rządowej, przy czym te ostatnie mogą być zlecone drogą ustawy lub drogą porozumienia. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, po pierwsze - ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (ust. 1), po drugie - zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji (ust. 2).

Porozumienia, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie należą do porozumień administracyjnych, zawieranych w celu przekazania kompetencji pomiędzy organami administracji publicznej w różnych szczeblach (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 44). Zawarcie porozumienia wymaga upoważnienia ustawowego, gdyż przekazanie zadania bez takiego upoważnienia będzie niezgodne z prawem, a decyzja wydana na bazie takiego porozumienia będzie nieważna. Porozumienie modyfikuje treść ustaw, przekazując kompetencje do wykonywania konkretnych zadań na rzecz tych organów, którym ustawa wprost nie daje takich uprawnień. Porozumienie można zakwalifikować do szerokiego pojęcia umów publicznoprawnych (por. Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, pod red. Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2005 r., str. 99).

Nie wszystkie zadania można jednak przekazać w drodze porozumienia, czego przykładem może być zakaz przekazywania uprawnienia do wydawania w sprawach objętych porozumieniem przepisów powszechnie obowiązujących( wyrok NSA z dnia 13 lutego 1991 r., SA/Wr 7/91, ONSA 1991, nr 1, poz. 23.). Mogą to być natomiast kompetencje do wydawania decyzji lub też podejmowania czynności faktycznych ( por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego Polsce, Warszawa 2003, s. 44). Przedmiotem porozumienia nie może być też przekazanie kompetencji organu odwoławczego (wyższej instancji) ( por. K. Bandarzewski (w:) K. Bandarzewski [et al.], Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym..., s. 97).

Porozumienie powinno wskazywać m.in. przedmiot i zakres realizowanych zadań oraz istotne elementy związane z przekazywaniem zadań. Jest to istotne chociażby z tego powodu, iż jednostki samorządu terytorialnego w przypadku realizacji zadań z zakresu administracji rządowej otrzymują dotacje celowe od organów tej administracji w wysokości wynikającej z zawartego porozumienia.

Porozumienie nie jest rodzajem umowy cywilnoprawnej, chociażby ze względu na ocenę oświadczeń woli i ich skutków, równorzędność stron porozumienia oraz sporów dotyczących wypłaty środków finansowych, których można dokonać tylko opierając się na przepisach prawa cywilnego. Należy je zaliczyć do umowy publicznoprawnej a to z uwagi na przesunięcie kompetencji pomiędzy podmiotami administracji publicznej, przy czym zaznaczyć należy, że sposób realizacji porozumienia podlega kontroli organów nadrzędnych nad stronami zawartego porozumienia ( por. W. Kisiel, Ustrój samorządu..., s. 44-47; tenże (w:) K. Bandarzewski [et al.], Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym..., s. 101-103). Nie znaczy to jednak, że nie rodzą one skutków cywilnoprawnych między stronami porozumienia, a w konsekwencji także ich wzajemnej odpowiedzialności cywilnoprawnej, zwłaszcza gdy przepis szczególny wyraźnie tak stanowi.

W obecnym stanie prawnym - poczynając od 1 stycznia 1999 r. - instytucja porozumienia zawieranego przez jednostkę samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej dotyczy także powiatów (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)

i samorządowego województwa (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.).

Zgodnie z art. 33 ustawy o administracji rządowej w województwie, wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego (ust. 1), powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody z zarządem jednostki samorządu terytorialnego, porozumienie to podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 2). Przepisy ustaw o jednostkach samorządu terytorialnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie pozwalają na zawarcie porozumienia między wojewodą a jednostką samorządu terytorialnego (gminą, powiatem, samorządowym województwem) w sprawie powierzenia przez wojewodę tym jednostkom prowadzenia, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości (kompetencji). W tym przypadku organy jednostek samorządu terytorialnego wydają decyzje administracyjne - w zakresie spraw im powierzonych - niejako w imieniu wojewody, co ma ten skutek że od decyzji w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą służy odwołanie do właściwego ministra. Chociaż ustawy o samorządzie gminnym oraz o samorządzie powiatowym nie zawierają analogicznego przepisu, należy przyjąć, że w każdym wypadku powierzenia przez organy administracji rządowej prowadzenia spraw z zakresu ich właściwości organom samorządu terytorialnego, te ostatnie organy wydają decyzje w imieniu organu powierzającego, co oznacza, że jeżeli powierzenie zadań z zakresu administracji rządowej nastąpiło przez wojewodę, to organem wyższego stopnia (w tym organem rozpoznającym odwołanie od decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego) jest właściwy minister.

Tematyka odnosząca się do możliwości zwierania porozumień przez powiat z organami administracji rządowej w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej została uregulowana w ustawie o samorządzie powiatowym. I tak w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym postanowiono, że powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. Na mocy ust.2 cyt. ustawy, powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Porozumienia, o których mowa w ust. 1 i 2, podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust.3), a w myśl ust. 4, do porozumień stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591).

Jednym z warunków zawarcia porozumienia będzie podjęcie uchwały przez radę zainteresowanego powiatu. Zazwyczaj takie oświadczenie woli, na skutek którego dojdzie do zawarcia porozumienia, składa w imieniu powiatu starosta, zgodnie z zasadą reprezentacji powiatu na zewnątrz.

Starosta Powiatu może zawrzeć porozumienie tylko wtedy, gdy rada powiatu wyraziła w drodze uchwały uprzednią zgodę na porozumienie, na podstawie art.12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym stanowiącym, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej oraz w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych, o których mowa w art. 5 cyt. ustawy. Przepis ten wszedł w życie z dniem 19 października 2001r. na podstawie art. 11 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 100, poz. 1084). W stanie prawnym obowiązującym w dniu zawarcia spornego porozumienia starosta powiatu mógł zawrzeć porozumienie bez uprzedniej uchwały rady Powiatu.

Porozumienie zawarte na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16, poz. 95 z późn. zm.), na mocy którego organ administracji rządowej przekazuje oznaczone zadania gminie, ma cechy czynności dwustronnej, objętej zakresem działania administracji publicznej. Strony porozumienia są równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, niepowiązanymi więzami organizacyjnymi; w szczególności żadna z nich, zwłaszcza organ administracji rządowej, nie ma pozycji dominującej. Treść porozumienia ma charakter ustrojowy (organizacyjny), co oznacza, że nie może stanowić ono samoistnej podstawy prawnej do podejmowania przez jego strony działań w formach przewidzianych w przepisach prawnych powszechnie obowiązujących ( wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95, Sam. Teryt. 1995, nr 12, s. 116).

Względna swoboda jednostek samorządu terytorialnego zawierania między sobą porozumień (a co za tym idzie - swoboda podejmowania uchwał o wyrażeniu zgody na zawieranie porozumień) jest generalnie limitowana kompetencjami organów tych jednostek (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2007 r. III SA/Kr 736/07 LEX nr 340499)

Przejęcie przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej - tak ogólnej, jak i niezespolonej - może nastąpić tylko dobrowolnie, na warunkach określonych w porozumieniu organu wykonawczego gminy z odpowiednim organem administracji rządowej, zawartym za zgodą rady gminy wyrażoną w formie uchwały, o czym rozstrzyga art. 18 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w wersji obowiązującej w dacie zawarcia porozumienia ( por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2002r. II SA/Wr 2127/02 ).

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym ustalał jedynie, jakie organy są właściwe do zawarcia porozumienia, natomiast nie przyznał organowi wykonawczemu gminy kompetencji do decydowania o przejęciu określonych zadań od powiatu. W myśl bowiem art. 8 ust. 2 do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej.

Powyższa regulacja zawarta w cytowanym wyżej przepisie art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, pozwala na stwierdzenie, że ustawa o samorządzie gminnym przypisuje w sposób jednoznaczny radzie gminy kompetencje w sprawach przejmowania zadań z zakresu właściwości powiatu.

Innymi słowy przepis ten ustala jedynie, jakie organy są właściwe do zawarcia powyższego porozumienia, natomiast nie przyznaje kompetencji burmistrzowi gminy do przejęcia określonych zadań z powiatu.

W sprawie będącej przedmiotem oceny Sądu, organy w ogóle nie zbadały czy Rada Miasta wyraziła w formie uchwały zgodę na zawarcie przez Prezydenta Miasta porozumienia ze Starostą w zakresie prowadzenia spraw nadzoru i kontroli nad działalnością Spółki Wodnej [...]. Dowód taki powinien znajdować się w aktach sprawy.

Zdaniem Sądu, na podstawie analizy akt administracyjnych nie można przyjąć, aby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, SKO w zgodzie z wymogami postępowania administracyjnego dokonały nie budzących wątpliwości ustaleń okoliczności faktycznych mających istotne znaczenia dla sprawy. Organ ten wydając zaskarżone postanowienie de facto uznające swoją niewłaściwość do rozpoznania odwołania "F" S.A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia czterech uchwał Walnego Zgromadzenia Członków [...] Spółka Wodna (w likwidacji) podjętych w dniu [...] kwietnia 2009r., tj.: uchwały Nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego Spółki za okres od [...] stycznia 2007r. do [...] maja 2007r., uchwały Nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania likwidacyjnego z procesu likwidacji [...] Spółki Wodnej (w likwidacji), uchwały Nr [...] w sprawie udzielenia absolutorium likwidatorowi i uchwały Nr [...] w sprawie wykreślenia Spółki z katastru wodnego, nie dokonały ustaleń w bardzo ważnym zakresie, a mianowicie, czy organy zawierające porozumienie miały do tego umocowania.

Rozstrzygnięcie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie, bowiem w przypadku gdyby Rada Miasta nie wyraziła w formie uchwały zgody na zawarcie przez Prezydenta Miasta porozumienia ze Starostą w zakresie prowadzenia spraw nadzoru i kontroli nad działalnością Spółki Wodnej [...] to bezprzedmiotowe byłyby dalsze zagadnienia prawne podnoszone w skardze.

Dlatego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia należy uznać za nieprzekonywujące i odbiegający od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasady - obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia, co w efekcie przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji.

Wobec wskazanych powyżej istotnych uchybień, kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego stała się niemożliwa. Nie jest powinnością Sądu, aby wyręczać organy administracji własną oceną materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i na jej podstawie orzekać w sprawie, nie mając oparcia w analizie całości materiału, dokonanej przez SKO. Powyższe braki spowodowały, że ustalenie, że Prezydent Miasta a nie inny organ jest uprawniony do rozpoznania odwołania "F" S.A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia czterech uchwał Walnego Zgromadzenia Członków [...] Spółka Wodna (w likwidacji) podjętych w dniu [...] kwietnia 2009r musi być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie cechuje arbitralność, co z kolei powoduje, iż rozstrzygnięcie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ nie przekonuje zarówno Sądu jak i strony postępowania o prawidłowości wydanej w jej sprawie decyzji.

Na podstawie analizy przedłożonych Sądowi akt sprawy należy stwierdzić jednoznacznie, iż SKO nie dokonało, w niezbędnym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zakresie, oceny powyżej wskazanych przesłanek skutkujących uznaniem porozumienia zawartego za ważne i obowiązujące. W ocenie Sądu, niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy uniemożliwia wyjaśnienie istotnych dla jej rozstrzygnięcia wątpliwości, a w konsekwencji czyni przedwczesnymi dowolne

i nieuzasadnione stwierdzenie SKO w zakresie organu właściwościowego do nadzoru nad działalnością [...] Spółka Wodna.

Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Natomiast jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2004 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171).

Wskazane powyżej naruszenia prawa, którymi dotknięte były oba wydane w niniejszej sprawie postanowienia, czynią bezprzedmiotowym dalej idącą kontrolę zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na formalny charakter uchybienia powodujący uwzględnienie skargi oraz to że organy administracji publicznej rozpatrzą sprawę ponownie, na obecnym etapie postępowania co najmniej przedwczesnym byłoby ustosunkowanie się Sądu do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż kontrola Sądu w tym względzie może nastąpić dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym co do którego będą miały zastosowanie właściwe przepisy prawne i ich wyjaśnienie.

Nie mniej jednak, chociażby dla porządku prawnego, nie można pominąć kwestii obowiązywania porozumienia wobec zmiany podstawy prawnej obowiązującej w dacie jego podejmowania. Trafnie podkreślono w skardze, iż przedmiotowe porozumienie zostało oparte na prawie poprzednio obowiązującym to jest ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 23 ze zm.). Po dniu 1 stycznia 2002 r. zostało ono zastąpione przez ustawę nową. Poprzednio obowiązujące prawo wodne nie było podstawą prawną porozumienia, które oparte było na wskazanych w pkt 10 przepisach ustaw regulujących kompetencje poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego derogacja poprzednio obowiązującego prawa wodnego nie oznacza wyeliminowania ustawowych podstaw prawnych porozumienia. Podstawowa reguła walidacyjna dotycząca wpływu uchylenia ustawowej delegacji do stanowienia aktu prawa miejscowego lub zawarcia porozumienia jednostek samorządu terytorialnego nie znajduje w sprawie zastosowania. Rzecz leży, jak trafnie diagnozuje to strona skarżąca, w obowiązywaniu odesłania do prawa wodnego zawartego w treści porozumienia. Kategoryzacja odesłań o jakich mowa jest w skardze czyniona jest w oparciu o dyrektywy legislacyjne uporządkowane w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908, w szczególność i jego § 159 i 160). Zasady te mają jedynie charakter dyrektyw adresowanych do prawodawcy. Rygoryzm ich odróżnienia akcentowany jest w tych dziedzinach prawa, które wymagają regulacji ścisłej. W myśl orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego "odesłanie statyczne to odesłanie do przepisów, których treść została definitywnie ustalona w chwili wejścia w życie przepisu odsyłającego i nie może ulec zmianie. Natomiast odesłania dynamiczne, to odesłania do przepisów, które mogą ulegać zmianom w trakcie obowiązywania przepisu blankietowego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego – wymogi dotyczące precyzji ustawy i stopnia jej określoności mogą zależeć od dziedziny prawa represyjnego, a zwłaszcza od charakteru i stopnia surowości przewidywanych sankcji karnych. W szczególności dotyczy to prawa karnego (por. wyroki TK z 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02 oraz z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt P 50/07). Rygoryzm taki w sferze innego prawa, a co więcej skutki niezastosowania danego typu odesłania nie mogą być generalizowane. W przedmiotowym przypadku oceny skutków odesłania powinna przebiegać nie tyle wedle kategoryzacji nominalnej prawa poprzednio obowiązującego (w dacie którego zawierane było porozumienie) oraz prawa nowego (w dacie, którego podejmowane były zaskarżone akty) lecz wedle treści stosunków administracyjnoprawnych objętych treścią porozumienia oraz kształtowanych aktami będącymi przedmiotem skargi.

W odniesieniu do decyzji administracyjnych wypowiedziano w doktrynie

i judykaturze pogląd, że decyzja administracyjna jest aktem stosowania norm prawa administracyjnego i nie podlega regułom odnoszącym się do aktów generalnych, zwłaszcza normatywnych, w zakresie, w jakim akty normatywne wykonawcze dzielą los przepisów stanowiących podstawę prawną ich obowiązywania. Utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zatem zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy wynika to z całokształtu unormowania danej materii (tak. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162), PiP 1992, z. 7, s. 53, także wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r. II OSK 1598/08, LEX nr 515996). Wykorzystanie wskazanych poglądów zależy od oceny charakteru porozumienia: jako aktu administracyjnego albo aktu prawa. Dominujący jest obecnie pogląd o ich ustrojowej naturze natomiast zawarcie w ustawach materialnoprawnych podstaw do porozumień oznacza, że ustawodawca wyróżnia sferę działania administracji, w której porozumienie służy realizacji jej zadań (por. B. Jaworska – Dębska, Porozumienia komunalne a sprawność działania administracji samorządowej [w:] Sprawność działania administracji samorządowej pod red. B. Kudryckiej i E. Ury, Rzeszów 2006, s. 208-209, M. Stahl, Ugody porozumienia administracyjne, umowy publicznoprawne, publiczne, umowy cywilne [w:] Z. Łuniewska i inni, Prawo administracyjne. Pojęcia instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2004; także M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 369 i n. Wprowadzenie ustawowego obowiązku publikacji porozumień w wojewódzkim dzienniku urzędowym z dniem 23 lutego 2000 r., na podstawie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12 poz. 136 ze zm.), sprawiło, że porozumieniom zaczęto przypisywać charakter prawa miejscowego lub quasi miejscowego (por. M. Ofiarska, Formy publicznoprawne...op. cit., s. 440 i powołane tam poglądy). Po tej dacie pogląd o konieczności opublikowania treści porozumienia nie może być zakwestionowany. W dacie zawarcia porozumienia ustawowy wymóg publikowania jeszcze nie obowiązywał choć, zgodnie z obowiązującym w tej dacie art. 88 Konstytucji R.P. warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego było ich ogłoszenie. Wobec wątpliwości związanych z charakterem i istotą porozumień oraz obowiązkiem publikacji ich treści w okresie od wejścia w życie Konstytucji R.P. do ustanowienia ustawowego wymogu, zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy treść przedmiotowego porozumienia (zawarte w nim normy) mają charakter norm prawnych rozumianych jako normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz obowiązującym to jest wiążącym ich adresatów. Jeśli treść porozumienia odpowiadała klasyfikacji pojęcia "prawa" przyjmowanej we współczesnym prawodawstwie należy opowiedzieć się za obowiązkiem jego opublikowania. Podkreślenia wymaga, iż nie podjęcie zaskarżonych aktów nastąpiło już w niewątpliwym stanie prawnym i kwestia ujawnienia źródła kompetencji organu nadzoru powinna była zostać rozważona. Niemniej stanowcze wypowiedzenie się co do charakteru porozumienia oraz jego mocy obowiązującej po pierwsze wymaga przeanalizowania przez właściwy organ elementów faktycznych, które dotychczas nie zostały wyjaśnione, pod drugie zaś oparcia tego w treści uzasadnienia stanowiska tego organu.

Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie

i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009r. narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego należało orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 200i art. 152 ww. ustawy orzeczono o kosztach sądowych i wykonalności zaskarżonych decyzji.

W toku ponownego postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze kierując się powyższymi wskazaniami uzupełni akta postępowania i stosownie do treści zgromadzonych dowodów wyda ponownie postanowienie wyczerpująco motywując swe rozstrzygnięcie.

W związku z treścią wyroku za bezprzedmiotowe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał rozpoznawanie wniosku skarżącej o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2009r. odmawiającego uzupełnienia zaskarżonego postanowienia.