Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 635/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 4-6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 101 ust. 1, arty. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. D. na akt Starosty [...] z dnia 14 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej J. D. 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta aktem z dnia 14 maja 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt. 3, § 8 ust. 2 pkt. 1 lit. a) i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784), zatwierdził stałą zmianę organizacji, polegającą na wprowadzeniu w ciągu dróg gminnych nr [...] ul. [...], nr [...] ul. [...] i nr [...] ul. [...] w K. zakazu zatrzymywania się, zgodnie z przedstawionym projektem. Termin wprowadzenia zatwierdzonej stałej organizacji ruchu wskazano na 15 czerwiec 2018 r.

J. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższy akt, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności.

Zarzuciła naruszenie:

- art. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez zatwierdzenie przez organ stałej organizacji ruchu w sytuacji, gdy postawienie znaków w ciągu ulicy [...] , w szczególności B-36 oraz B-1 powoduje znaczne ograniczenie skarżącej możliwości korzystania z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem;

- art. 17 ust. 2 Konwencji o ruchu drogowym z dnia 19 września 1949 r. Protokół w sprawie znaków i sygnałów drogowych oraz Akt końcowy (Dz. U. z 1959 r. Nr 54, poz. 321), polegające na rażącym naruszeniu zasady ograniczenia możliwości postawienia znaku drogowego do niezbędnej potrzeby poprzez posadowienie na ulicy [...] ciągu znaków w ilości 40 sztuk, które nie znajdują potrzeby ani też merytorycznego uzasadnienia;

- art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez brak przeprowadzenia przez organ analizy skutków, jakie zmiana organizacji ruchu powoduje dla uczestników ruchu i wyjaśnienia, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki upoważniające do dokonania zmiany organizacji ruchu na ul. [...], [...] i [...];

- art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia w zw. z art. 9 i 10 k.p.a. poprzez brak konsultacji społecznych, w tym z udziałem skarżącej, debat i spotkań poświęconych pracom projektowym nad nową organizacją ruchu;

- art. 10 ust. 5 i 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 3 ust.. 2 w/w rozporządzenia, poprzez dokonanie zmiany stałej organizacji ruchu w sposób arbitralny i w oparciu o pozaustawowe przesłanki niewymienione w powyższych przepisach;

- § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia, poprzez zatwierdzenie projektu w sytuacji, gdy nie nastąpiło żadne zlecenie bądź opracowanie projektu organizacji ruchu jak również przy braku dokonania jakichkolwiek analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, a tym samym nie uwzględnienia wniosków, mogących z tych analiz wynikać;

- § 5 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia, który wskazuje, że projekt organizacji ruchu dopuszcza plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1000, a jedynie w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali, podczas gdy w niniejszej sprawie sporządzony został plan sytuacyjny oznakowania w skali 1:750;

- § 5 ust. 1 pkt 2b w/w rozporządzenia, poprzez sporządzenie w zatwierdzonym projekcie planu sytuacyjnego oznakowania niezawierającego parametrów dróg objętych zmianą organizacji;

- § 5 ust. 5 w/w rozporządzenia, poprzez :

1. brak w zatwierdzonym projekcie wymaganej charakterystyki dróg (wskazanie wyłącznie szerokości oraz budowy nawierzchni),

2. sporządzenie w opisie technicznym zatwierdzonego projektu w pkt."Układ jezdny" opisu drogi bez wskazania, do której ulicy konkretnie odnosi się powyższy opis, albowiem zmianom podlegają trzy ulice tj. [...], [...], [...];

3. brak sporządzenia w opisie technicznym zatwierdzonego projektu charakterystyki ruchu na drogach podlegających zmianom tj. [...], [...], [...];

4. poprzez brak wskazania w rysunku "Plan orientacyjny" zakresu zmian obejmujących ulicę Letnią w sytuacji, gdy zatwierdzony wniosek o wprowadzenie zmian w organizacji ruchu w opisie technicznym wniosku i wprowadzona zmiana również dotyczą wskazanej ulicy;

- § 5 ust. 7 w/w rozporządzenia, poprzez brak nazwiska oraz podpisu projektanta pod opisem technicznym projektu;

- art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 2 w/w rozporządzenia, poprzez

1. brak odrzucenia projektu i jego zatwierdzenie w sytuacji, gdy projekt zmiany organizacji ruchu wprowadził i ustanowił znak zakazu ruchu w ciągu jezdno – pieszym, znajdującym się przy działce nr [...], gdy ów łącznik istniejący pomiędzy działkami [...] i [...] nie jest ani ulicą ani drogą, a ciągiem jezdno pieszym i jako taki nie podlegał zmianom w zakresie organizacji ruchu w ramach przedłożonego projektu;

2. zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu i ustanowienie znaku zakazu ruchu w ciągu jezdno - pieszym znajdującym się przy działce nr [...], gdy wskazany łącznik nie może być uznany za element wniosku o zmianę organizacji ruchu, albowiem nie został on objęty przedmiotowym projektem o zmianę organizacji ruchu;

3. zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu i ustanowienie znaku zakazu ruchu w ciągu jezdno - pieszym znajdującym się przy działce nr [...] w sytuacji, gdy ciąg jezdno pieszy nie zalicza się grupy dróg publicznych;

4. zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu i ustanowienie znaku zakazu ruchu w ciągu jezdno - pieszym w sytuacji, gdy wyłącznie ulica [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest zaliczona do grupy dróg publicznych;

5. brak odrzucenia projektu i jego zatwierdzenie w sytuacji, gdy projekt zmiany organizacji ruchu zawierał rażącą sprzeczność w uzasadnieniu wniosku o wprowadzenie organizacji ruchu, wskazującą na konieczność wprowadzenia wyłącznie zmiany organizacji ruchu w zakresie wprowadzenia zakazu zatrzymywania się w celu ułatwienia komunikacji na terenie ulic objętych wnioskiem, a zatwierdzony projekt zawiera zmiany dotyczące postawienia znaków: na ulicy [...]: P-10, B-36,D-6,A-7,B1,B21, B22,D-18,D-18; na ulicy [...]: P-10,B-36,D-6,A-7,D-18,D-18,B-18; na ulicy [...]: A-7, B-18, które w żaden sposób nie zostały objęte uzasadnieniem projektu oraz wnioskiem mieszkańców, który odnosił się wyłącznie do posadowienia znaku zakazu zatrzymywania się i postoju;

6. brak odrzucenia projektu i zatwierdzenie wprowadzonych zmian dotyczących ulicy [...], [...] i [...] w sytuacji, gdy nie zostało sporządzone uzasadnienie odnoszące się do potrzeby posadowienia znaków, które jest niezbędnym elementem projektu i wniosku;

7. brak odrzucenia projektu i jego zatwierdzenie, mimo braku dokonania przez organ jego oceny pod względem formalnym i prawnym,

- art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez:

1. ustanowienie zakazu ruchu B-1 w ciągu jezdno pieszym , a przez to znaczne utrudnienie skarżącej możliwości wykonywania działalności gospodarczej , w szczególności poprzez brak możliwości prowadzenia wyładunku bagaży, prowadzenia dostaw do prowadzonych pensjonatów oraz wyładunku i załadunku zaopatrzenia;

2. ustanowienie zakazu ruchu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3.5 t, którym to zakazem uniemożliwiono wjazd autokarów i busów przywożących małoletnich gości do pensjonatów, w których prowadzone są zielone szkoły, obozy oraz kolonie przez skarżącą;

3. znaczne utrudnienie skarżącej możliwości wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności brak możliwości wjazdu celem wysadzenia niepełnosprawnych, dojścia do głównych wejść do budynków zlokalizowanych w ciągu jezdno pieszym;

4. znaczne utrudnienie skarżącej możliwości wykonywania działalności gospodarczej, polegające na całkowitym pozbawieniu jej możliwości wjazdu przed główne wejścia do prowadzonych pensjonatów;

5. pozbawienie wolności wykonywania działalności gospodarczej oraz brak stwarzania korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej oraz niewspieranie małych przedsiębiorców, do jakich zalicza się skarżąca;

- art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa, bowiem zakaz ruchu ustanowiony w ciągu jezdno- pieszym znacznie utrudnia wykonywanie działalności gospodarczej przez skarżącą, zawierając jednocześnie wyłączenie z zakazu ruchu posesji 18 i 20, mimo że pod wskazanymi adresami funkcjonują tożsame z prowadzoną przez skarżącą działalności gospodarcze, tj. domy wypoczynkowe;

- art. 6 i 8 oraz 81 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak i nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych z udziałem skarżącej oraz niezwrócenie się przez organ do biegłego o wydanie opinii, pomimo, że sprawa wymagała wiadomości specjalnych;

- art. 9 i 10 § 1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- art. 11 k.p.a., poprzez rażącą sprzeczność w wyjaśnieniu skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, polegającą na rozbieżności uzasadnienia wniosku, który wskazywał wprowadzenie znaku zakazu ruchu jako ułatwiającego komunikację na terenie objętych wnioskiem ulic, a odpowiedzią na prośbę skarżącej o wskazanie podstaw zmiany organizacji ruchu i wskazanie przez organ potrzeby zachowania bezpieczeństwa uczestników ruchu oraz dostępu do nieruchomości;

- art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i ograniczenia wolności działalności gospodarczej poprzez działania organu naruszające zasadę legalizmu.

Skarżąca w skardze wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie oferowania miejsc noclegowych i turystycznych oraz miejsc krótkotrwałego zakwaterowania. Miejscem prowadzenia działalności jest K., ul. [...] 16 i 22, działki nr [...] oraz [...]. Pomiędzy działkami skarżącej zlokalizowany jest ciąg jezdno-pieszy położony na działce [...], przy którym zlokalizowane są główne wejścia do obydwu pensjonatów skarżącej. Wskazany ciąg jezdno-pieszy stanowi dojazd do nieruchomości nr 20 oraz 18, na których również prowadzona jest tożsama działalność gospodarcza.

Zaprojektowane znaki całkowicie zakazują podjazd pod główne wejścia do budynków celem np. wysadzenia gości, wyładowania bagaży czy wprowadzenia osoby niepełnosprawnej jak najkrótszą drogą. Zakaz wjazdu pojazdów powyżej 3.5 t rażąco narusza jej interes prawny, uniemożliwiając dojazd gości autobusami, autokarami i busami powyżej 3.5 t. Zdaniem skarżącej postawienie znaków nie znajduje żadnego uzasadnienia merytorycznego i prawnego. Nie została przeprowadzona żadna analiza ruchu, nie wskazano jakichkolwiek parametrów drogi, jej nośności oraz natężenia ruchu pojazdów powyżej 3.5 tony. Nie zweryfikowano ruchu pieszego, zagrożeń dla pieszych, ilości i natężenia pojazdów przed sezonem oraz po sezonie letnim. Ruch turystyczny w K., będącej miejscowością typowo letniskową jest znacznie zwiększony wyłącznie w sezonie i wprowadzenie zmian organizacyjnych poprzedzone powinno być analizą dostosowaną do warunków drogowych o danej porze roku. Skarżąca podała, że posiada dwa domy wczasowe, których usytuowanie na mapie wskazuje, że główne wejścia zlokalizowane są od strony ciągu jezdno-pieszego oznaczonego jako 17.KDX. Ciąg ten stanowi jednocześnie dojazd do posesji zlokalizowany za nieruchomościami skarżącej, tj. posesji 20 i 18. Posadowiony arbitralnie i bez jakiekolwiek podstawy prawnej znak zakazu ruchu w obu kierunkach z wyłączeniem posesji 18 i 20 narusza szereg uprawnień i swobód (w tym konstytucyjnej zasady równości, zakazu dyskryminacji), albowiem w tej samej sytuacji prawnej różnicuje dostęp do ciągu jezdno — pieszego w skrajnie odmienny sposób dla podmiotów prowadzących taką samą działalność gospodarczą. W budynkach 18 i 20 funkcjonują także domy wczasowe, których goście oraz właściciele obecnie jako jedyni mają możliwość poruszania się po ciągu jezdno-pieszym. Na przedstawionej dokumentacji fotograficznej zauważyć można, iż trzy główne wejścia do budynków skarżącej, tj. do restauracji, budynku 16 i 22 zlokalizowane są tuż za znakiem zakaz ruchu z jednoczesnym wyłączeniem posesji 18 i 20. Pod główne wejście nie może podjechać nie tylko gość, ale i właściciel, czy posiadacz posesji. Skarżąca od wielu lat ma tak zaprojektowane wszystkie procedury - odbiorów śmieci, nieczystości, pościeli, dostawy i zaopatrzenia, że nagła zmiana dostępu i dojazdu do głównych wejść uniemożliwiła realizację standardowych czynności związanych z wykonywaniem działalności, nie mówiąc o dowiezieniu gości, osób niepełnosprawnych itd. W dokumentacji nie znajduje się żadne uzasadnienie dla takiego działania, wobec czego organ uczynił to dowolnie. Na żadnym etapie taka zmiana nie była zaprojektowana i nie można jej uznać za legalną. Zdaniem skarżącej nie jest dopuszczalna czynność starosty polegająca na zatwierdzeniu organizacji ruchu, która uniemożliwia jednej z konkurencyjnych firm swobodne prowadzenie działalności gospodarczej i wprowadza nierówność podmiotów. Taka czynność starosty narusza bowiem swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i odnosząc się do zarzutów skargi, w tym stwierdzając, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej została uchylona.

Skarżąca w piśmie procesowym zmodyfikowała zarzuty skargi podając, że ustawę o swobodzie działalności gospodarczej zastąpiła ustawa Prawo przedsiębiorców i zarzuciła naruszenie art.2,art. 10 i art. 12 w/w ustawy. Podała również, że wniosek o zmianę organizacji ruchu, podpisany przez 16 osób, poparły tak naprawdę przede wszystkim 4 rodziny, co wynika z podpisów na wniosku, wobec czego nie można mówić w niniejszym przypadku o rozważeniu interesu ogólnospołecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a."), sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, czyli inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie był akt Starosty ego z dnia 14 maja 2018 r., zatwierdzający stałą organizację ruchu.

Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego, wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm. – dalej jako: "p.r.d.") oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 784 – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r."), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13.

W uchwale tej zwrócono m.in. uwagę na to, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak, to także prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. – dalej jako "u.s.g.") czy też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. – dalej jako: "u.s.p.").

Zaskarżony akt stanowi "zarządzenie", o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., wydane przez organ zarządzający ruchem, jakim w niniejszej sprawie jest starosta , zgodnie bowiem z art. 10 ust. 5 p.r.d., starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych.

Z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego, przy czym – jak stwierdzono w uzasadnieniu ww. uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. - pomimo literalnego brzmienia tego przepisu (przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę) stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmie pokoi , a jej dwa pensjonaty położone są na terenie objętym zaskarżonym zarządzeniem. Skarżąca wskazała, że obecna organizacja ruchu utrudnia jej normalne prowadzenie działalności. Przyjęte rozwiązania uniemożliwiają nie tylko parkowanie, ale nawet zatrzymywanie się samochodów przywożących gości, w tym dzieci, młodzieży i osób niepełnosprawnych, wyładunek i załadunek ich bagażu, dostaw do obu pensjonatów, wyładunku zaopatrzenia, dojazd autokarów. Ponadto jej bezpośredni sąsiedzi prowadzący również działalność gospodarczą nie mają ograniczonego dojazdu do swoich nieruchomości.

W związku z tym powołała się na art. 22 i 32 Konstytucji RP wraz z art. 2, 10 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U z 2018 r., poz. 646 ) jako na przepisy, z których wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowego zarządzenia.

W ocenie Sądu zatwierdzenie przy nieruchomościach skarżącej i na ulicach pobliskich zmiany organizacji ruchu, polegającej na umieszczeniu znaków drogowych dotyczących m.in. zakazu zatrzymywania się , zakazu ruchu , zakazu wjazdu pojazdów powyżej 3,5 t, która to zmiana bez wątpienia utrudnia prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej , ma wpływ na sferę jej praw i obowiązków, co prowadzi do przyjęcia, że skarżącej przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Sam dostęp do drogi publicznej czy możliwość prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej w ogóle, na co powoływał się organ nie oznacza, że w realiach niniejszej sprawy interes prawny skarżącej nie został naruszony.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia w sprawie organizacji ruchu sąd nie jest , zgodnie z 134 § 1 p.p.s.a., związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy w pierwszej kolejności wskazać, że zaskarżone zarządzenie z dnia 14 maja 2018 r. ma wadliwą konstrukcję. Zaskarżony akt został skonstruowany przez Starostę ego w ten sposób, że zatwierdził on stałą zmianę organizacji , polegającą na wprowadzeniu w ciągu dróg gminnych ul. [...], [...], [...] w K. zakazu zatrzymywania się, zgodnie z przedstawionym projektem.

Jednak, choć literalnie akt ten dotyczy "wprowadzenia zakazu zatrzymywania się" nie budziło wątpliwości Sądu, że dotyczy on wprowadzenia kilkunastu znaków zakazu ( różnego typu) , znaków ostrzegawczych, informacyjnych i poprzecznych. Projekt organizacji ruchu dołączony do wniosku dotyczył wprowadzenia kilkunastu znaków, nie tylko znaków zakazu zatrzymywania się. Organ, mimo obszernych zarzutów skargi dotyczących posadowienia wszystkich tych znaków nie przeczył, że zatwierdzone zaskarżonym aktem zmiany dotyczą wszystkich znaków, o jakich mowa w projekcie organizacji ruchu. Nie budziło też wątpliwości, że treścią zaskarżonego aktu objęto znak "zakaz ruchu w obu kierunkach" umieszczony w bezpośrednim sąsiedztwie pensjonatów skarżącej, a organ w odpowiedzi na skargę wskazuje na prawidłowość jego posadowienia ( m.in. w kontekście statusu działki , której dotyczy ). Znak ten fizycznie posadowiono, co wynika choćby ze zdjęć przedłożonych przez skarżącą. Jest oczywiste, że znak "zakaz ruchu w obu kierunkach" nie jest znakiem zakazu zatrzymywania się. Trudno też przyjąć, że zatwierdzenie stałej organizacji ruchu dotyczy jedynie "wprowadzenia zakazu zatrzymywania się" , bowiem w zarządzeniu wskazano, że dotyczy ono "zatwierdzenia stałej zmiany organizacji" w ciągu ul. [...] , [...] i [...] - gdy tymczasem na ulicy [...] nie zaprojektowano zakazów zatrzymywania się.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., i należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W myśl bowiem § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem. Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). Elementy, jakie powinien zawierać projekt organizacji ruchu, zostały wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. i z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2, w tym wprowadzić do projektu zmiany. Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17, publ. CBOSA).

Wskazania wymaga, że organ zarządzający ruchem rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu , a także opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu ( § 3 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.).

W niniejszej sprawie w dniu 8 maja 2018 r. przedłożono Staroście, wraz z projektem organizacji ruchu, wniosek o wprowadzenie organizacji ruchu na ulicach [...], [...], [...] w K., uzasadniony wnioskiem mieszkańców K. z dnia 9 czerwca 2017 r. - w celu ułatwienia komunikacji na terenie tych ulic. Z treści przywołanego wniosku mieszkańców wynika, że zwracali się oni o wprowadzenie zakazów zatrzymywania się i postoju na ul. [...].

Przedłożony w niniejszej sprawie projekt organizacji ruchu zawiera: plan orientacyjny z zaznaczeniem ulicy [...] i [...] ( bez zaznaczenia ul. [...]), plan sytuacyjny w skali 1:750 ( rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. wskazuje skalę 1:500 lub 1:1000), opisany jako wprowadzenie zmiany stałej organizacji ruchu na ulicach [...] i [...], przy czym zawiera on lokalizację projektowanych znaków drogowych także na ulicy [...], opis techniczny ulic [...], [...], [...] wskazujący, że jezdnia jest dwukierunkowa , o szerokości 5 m, o nawierzchni z kostki brukowej betonowej , chodniki obustronne szerokości 2 m i zawierający wskazanie istniejącego oznakowania na ulicy [...] oraz projektowanego oznakowania na wszystkich trzech ulicach - zakazów zatrzymywania się, zakazu ruchu w obu kierunkach, zakazu skrętu w lewo, zakazu skrętu w prawo , zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t, a ponadto znaków ostrzegawczych, informacyjnych i poprzecznych. Plan sytuacyjny także zawiera oznakowanie dotyczące zakazów zatrzymywania się, zakazu ruchu w obu kierunkach, zakazu skrętu w lewo, zakazu skrętu w prawo , zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t, a ponadto znaków ostrzegawczych, informacyjnych i poprzecznych.

Choć, zdaniem Sądu, organ zarządzający ruchem nie jest ściśle związany zakresem wniosku o zmianę organizacji ruchu, bowiem jest on uprawniony nie tylko do rozpatrzenia projektów organizacji ruchu czy wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu, ale też do zlecenia opracowania projektów organizacji ruchu uwzględniającej wnioski czy opracowywania projektów organizacji ruchu, to jednak w niniejszej sprawie wniosek dotyczył jedynie zakazu zatrzymywania się i postoju na ul. [...] , natomiast przedłożony organowi opis techniczny przewiduje posadowienie znaków nie tylko na ulicach [...], ale i ulicach [...] i [...] - kilkunastu znaków zakazu ( różnego typu) , znaków ostrzegawczych, informacyjnych i poprzecznych.

Już tylko z pobieżnej analizy treści projektu organizacji ruchu wynika, że nie spełnia on wymogów § 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Jest on nie tylko niespójny – dokumenty zawierają różny zakres ulic, ujmują zmiany na wszystkich trzech ulicach, mimo że opis sugeruje zmiany jedynie na dwóch, plan sytuacyjny sporządzony został w skali nie przewidzianej przepisami rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. - ale również charakterystyka drogi i ruchu na drodze w opisie technicznym sprowadzona została jedynie do wskazania, że drogi są dwukierunkowe, podania ich szerokości i rodzaju oraz szerokości chodników położonych z obu stron ulic. Tymczasem charakterystyka drogi i ruchu na niej nie może jedynie określać rodzaju nawierzchni i wskazywać, że droga jest dwukierunkowa. Opis techniczny, będący elementem projektu stałej organizacji ruchu, wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczenia znaków drogowych, szczególnie znaków wprowadzających ograniczenia.

Mając to na uwadze konieczne jest wskazanie, że zgodnie z przepisami Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r."), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym – co należy podkreślić – znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu ( pkt 3.1.1.).

W punkcie 3.2.1 Załącznika nr 1 wskazano, że Znak B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" (rys. 3.2.1.1) stosuje się w celu zamknięcia odcinka drogi dla ruchu wszelkich pojazdów. Przyczynami zamknięcia ruchu na drodze są w szczególności: prowadzenie robót w pasie drogowym, zły stan techniczny drogi zagrażający bezpieczeństwu ruchu, np. uszkodzenie jezdni, obiektu mostowego itp., przeznaczenie drogi do innych celów niż ruch pojazdów, przeznaczenie drogi do ruchu tylko określonych rodzajów pojazdów, np. autobusów komunikacji miejskiej i taksówek. Jeżeli dopuszcza się odstępstwa od stosowania się do znaku B-1, to na tabliczce pod znakiem umieszcza się napis "Nie dotyczy"(...). Jeżeli zakaz ruchu nie obowiązuje całą dobę, na znaku podaje się, w jakich godzinach obowiązuje.

W punkcie 3.2.37 Załącznika nr 1 wskazano, że znak B-36 "zakaz zatrzymywania się" (rys. 3.2.37.1) stosuje się w celu wyeliminowania zatrzymania się na tych odcinkach drogi, na których nawet chwilowe unieruchomienie pojazdu może spowodować pogorszenie płynności ruchu, zmniejszenie przepustowości i wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, oraz w pobliżu obiektów specjalnych (np. banki, obiekty MON itp.), których potrzeba oznakowania znakiem B-36 wynika z odrębnych przepisów. Znak B-36 jako bardzo uciążliwy dla kierujących powinien być umieszczony jedynie w niezbędnych, uzasadnionych warunkami ruchu przypadkach. Zasadą powinien być ograniczony czas obowiązywania znaku. Ograniczenie zatrzymywania się powinno dotyczyć tylko godzin największego natężenia ruchu. Znak B-36 powinien być stosowany przede wszystkim w miastach, na ulicach układu podstawowego, prowadzących komunikację zbiorową autobusową lub trolejbusową oraz na wąskich ulicach dwukierunkowych o dużym natężeniu ruchu. Zasady umieszczania tego znaku są analogiczne jak znaku B-35 (pkt 3.2.36) oraz dotyczą tych samych elementów drogi. W tych miejscach, gdzie obowiązuje zakaz, a możliwe jest dopuszczenie postoju poza jezdnią, stosuje się te same zasady jak dla znaku B-35. Jeżeli w pobliżu miejsca, w którym obowiązuje zakaz zatrzymywania się, występują trudności z zaparkowaniem pojazdu, zaleca się stosowanie pod znakiem B-36 drogowskazu ze znakiem D-18 (rys. 6.3.4.17) informującego o dojeździe do parkingu.

W punkcie 3.2.19 Załącznika nr 1 wskazano, że znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" (rys. 3.2.19.1) stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe. O ograniczeniach wynikających ze znaków B-18 kierowcy powinni być wcześniej informowani, zgodnie z zasadami określonymi w punktach 7.2.5 i 7.2.6.

W punkcie 3.2.22 Załącznika nr 1 wskazano, że znak B-21 "zakaz skręcania w lewo" (rys. 3.2.22.1) zabraniający skręcania w lewo i zawracania na najbliższym skrzyżowaniu stosuje się przed skrzyżowaniami na tych drogach, na których przy dużym natężeniu ruchu na wprost w obu kierunkach pojazdy skręcające w lewo utrudniają ruch i zmniejszają przepustowość skrzyżowania.

W punkcie 3.2.23 Załącznika nr 1 wskazano, że znak B-22 "zakaz skręcania w prawo" (rys. 3.2.23.1) stosuje się w celu zabronienia skręcania pojazdów w prawo na najbliższym skrzyżowaniu, w szczególności ze względu na: mały promień łuku, małą szerokość jezdni drogi odgałęziającej się w prawo, warunki ruchu wynikające z bardzo intensywnego ruchu pieszych (skręcające pojazdy mogą tamować ruch na pasie drogi, którą opuszczają).

Jak wynika z w/w Załącznika nr 1 , znaki zakazu, jako ograniczające swobodę korzystania z dróg, powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. Z przedłożonego opisu technicznego nie wynika jednak w żaden sposób, by dokonano w nim jakiejkolwiek charakterystyki dróg i ruchu na nich , pozwalającej na ocenę zasadności, możliwości i celowości posadowienia znaków zakazu wymienionych w opisie technicznym jako projektowane - zakazu ruchu w obu kierunkach (w tym przypadku z uwagami - jak poniżej), zakazu zatrzymywania się , zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 tony, zakazu skręcania w lewo i zakazu skręcania w prawo - w kontekście zasad ich umieszczania, określonych przepisami Załącznika nr 1. Przykładowo można wskazać, że zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Przesłanką umieszczenia znaku jest nośność drogi, a jego lokalizacja wymaga znajomości technicznych parametrów drogi i jej rzeczywistej nośności. W opisie technicznym tego rodzaju danych brak.

Stwierdzenia wobec powyższego wymaga, że przedmiotowy opis techniczny w ogóle nie zawiera, jak już wyżej wskazano, niezbędnej i wymaganej przepisami prawa charakterystyki dróg i ruchu na drogach, i to w odniesieniu do wszystkich projektowanych znaków ( nie tylko znaków zakazu) , a – jak wynika z tegoż opisu - projektowanych znaków ( w tym znaków zakazu) było ponad czterdzieści.

W ocenie Sądu okoliczność ta powoduje, że z opisu technicznego nie można wyinterpretować motywacji organu dla wprowadzenia proponowanych zmian. Nie przesądzając, czy przedmiotowa zmiana organizacji ruchu była merytorycznie uzasadniona (bowiem nie leży to w kompetencji sądu administracyjnego) stwierdzić należy, że zawartego w dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonego aktu opisu technicznego nie sposób uznać za prawidłowy czy wystarczający, w szczególności w kontekście umieszczenia znaków drogowych zakazu. Opis techniczny nie spełnia, w ocenie Sądu, wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów.

W skardze podniesiono też zarzuty dotyczące możliwości posadowienia przy wjeździe na drogę położoną między budynkami skarżącej znaku zakazu ruchu w obu kierunkach. W opisie technicznym miejsce posadowienia tego znaku określone zostało jako ulica [...]. Skarżąca kwestionowała możliwość umieszczenia w tym miejscu znaku zakazu twierdząc, że łącznik znajdujący się przy działce [...] , między jej działkami nie jest ani ulicą, ani drogą i nie podlega zmianom w zakresie organizacji ruchu.

W odniesieniu do podniesionych zarzutów zauważyć należy, że z przedłożonych Sądowi akt wynika, że organ dopiero po wydaniu zaskarżonego aktu zaczął czynić starania o wyjaśnienie kwestii statusu omawianego "łącznika", zwracając się pismem z dnia 30 lipca 2018 r. do Burmistrza Miasta o wyjaśnienie, jaką kategorię drogi stanowi ten łącznik. Okoliczność ta potwierdza, że przedłożone organowi dokumenty nie zawierały wszelkich niezbędnych danych, koniecznych dla prawidłowej oceny złożonego projektu organizacji ruchu.

Sąd stoi na stanowisku, że wiążące przesądzenie charakteru wspomnianego "łącznika" w ramach oceny zarzutów niniejszej skargi nie jest możliwe. Okoliczność ta była - jak wyżej wskazano- wyjaśniana przez organ dopiero po wydaniu zaskarżonego aktu. Ponadto udzielona organowi w tym zakresie odpowiedź przez Kierownika Referatu w dniu 7 sierpnia 2018 r. opiera się na treści uchwał , którymi Sąd nie dysponuje. W niniejszej sprawie istotne w tej mierze jest obecnie to, że organ nie wyjaśnił w sposób niewątpliwy, czy - co do zasady - to konkretne miejsce mogło być objęte zmianą organizacji ruchu, a jeżeli tak – czy zmiana ta jest uzasadniona i konieczna.

Jak wynika z treści § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., organ zarządzający ruchem, po rozpatrzeniu złożonego projektu może: zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części – bez zmian, po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu ; odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; odrzucić projekt.

W ocenie Sądu opisane wyżej wady projektu organizacji ruchu nie uprawniały organu do zatwierdzenia organizacji ruchu, wobec czego dopuścił się on naruszenia wspomnianego przepisu.

Stwierdzenia też wymaga, że o ile zaskarżony akt miałby dotyczyć jedynie zakazu zatrzymywania się na wszystkich ulicach ( czemu przeczy choćby brak znaku zatrzymywania się na ul. [...] oraz fizyczne postawienie znaku zakazu ruchu w obu kierunkach przy wspominanym łączniku) , to i tak aktualne byłyby poczynione wyżej wywody dotyczące wadliwości przedłożonej dokumentacji i wadliwego działania organu , który na ich podstawie dokonał zatwierdzenia organizacji ruchu.

Mając powyższe na uwadze Sąd stanął na stanowisku, że opisane działanie organu stanowiło naruszenie ww. przepisów prawa, które należy ocenić jako istotne w rozumieniu art. 71 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.

W tym stanie rzeczy zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, bowiem już tylko wyżej wskazane, stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa są naruszeniami istotnymi, pociągającymi za sobą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

Projekt zmiany organizacji ruchu zawierający wprowadzenie m.in. znaków zakazu powinien jasno i przekonująco wyważyć proporcje pomiędzy interesem indywidualnym a leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu. W ocenie Sądu argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd , na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę ( pkt 1 wyroku).

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wpis w wysokości 300 zł, opłata skarbowa z tytułu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, a także wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł ( pkt 2 wyroku).