Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 70/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 14 ust. 2.
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2016 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu do wydania aktu lub do dokonania czynności załatwiających żądanie zawarte w punkcie 4 wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2016 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu na rzecz T. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 lipca 2016 r., adresowanym do Sądu Rejowego w Opolu, T. H., powołując się na art. 61 Konstytucji RP, wystąpił o udzielenie informacji publicznej. Określając zakres żądanych informacji, w punkcie 4 wnioskodawca wystąpił o udostępnienie kopii treści umów zawartych w 2015 i 2016 r. z Kancelarią A oraz radcą prawnym K. K. w dowolnym zakresie.

Prezes Sądu Rejowego w Opolu pismem z dnia 27 lipca 2016 r. poinformował T. H., że Sąd Rejonowy w Opolu, który jest trzecim co do wielkości sądem rejonowym na terenie apelacji wrocławskiej, podobnie jak i inne sądy powszechne, korzysta z fachowej obsługi prawnej Kancelarii A., która obejmuje między innymi reprezentowanie Skarbu Państwa - Sądu Rejonowego w Opolu, wydawanie opinii prawnych etc., na podstawie umów cywilnoprawnych, w których wynagrodzenie określane jest ryczałtowo. Treść umów Sądu Rejonowego w Opolu z kancelarią prawną nie stanowi jednak informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Wskazał też, że w latach [...]-[...] K. K. zajmował stanowisko sędziego w Sądzie Rejonowym w [...] i orzekał w [...] Wydziale [...] oraz pełnił m.in. funkcję przewodniczącego wydziału. Ww. od [...] r. jest radcą prawnym z listy Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Współpraca z ww. Kancelarią trwa od 2006 r. i wynika z możliwości, kompetencji oraz doświadczenia ww. Kancelarii, w tym zwłaszcza w sprawach z zakresu prawa pracy. Okoliczność ta jest nie bez znaczenia, gdy wziąć pod uwagę, że Sąd Rejonowy w Opolu zatrudnia około 250 osób w ramach stosunku pracy, powołania, mianowania.

Pismem z dnia 1 września 2016 r. T. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w udostępnieniu informacji z pkt 4 wniosku, tj. dotyczącej kopii umów zawartych w 2015 i 2016 r. z Kancelarią A oraz radcą prawnym K. K. w dowolnym zakresie. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a także art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, przez brak udostępnienia informacji publicznej wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Europejskiego Trybunału Praw Człowiek, Trybunału Konstytucyjnego i poglądy literatury przedmiotu skarżący wywodził, że prawo do informacji publicznej jest prawem człowiek i jednocześnie podstawowym prawem w społeczeństwie demokratycznym, a treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego oraz wszelkich faktur, czy rachunków związanych z takimi umowami, w świetle art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej też ustawą), jest informacją publiczną. Wskazywał, że przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej, która oznacza swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym, w tym w odniesieniu do gospodarowania środkami publicznymi. Co więcej, jawność w sferze finansów publicznych ma szczególny charakter, gdyż staje się narzędziem oceny systemu sprawowania władzy publicznej oraz ma znaczenie wychowawcze. Stanowisko organu co do złożonego w sprawie wniosku narusza zatem standardy demokratyczne, gdyż jawność wydatków ze środków publicznych to fundament demokracji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w Opolu, reprezentowany przez pełnomocnika, zakwestionował stanowisko skarżącego i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że za oddaleniem skargi przemawia to, iż w jej części wstępnej jako organ wskazano Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu, podczas gdy w uzasadnieniu wskazano na Burmistrza Nysy jako tego, do którego skierowano wniosek o udostępnienie żądanej informacji. Dalej organ wywodził, że dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, iż organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy natomiast do czynienia, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji. W przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się strona nie ma charakteru informacji publicznej, organ powiadamia jedynie zainteresowanego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Pismem z dnia 27 lipca 2016 r. skarżący został powiadomiony o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną stąd zarzut o bezczynności jest chybiony. Organ zaznaczył, że w jego ocenie, żądanie określone w pkt 4 wniosku nie dotyczy informacji publicznej, gdyż w istocie odnosi się do informacji o wynagrodzeniu radcy prawnego. Radca prawny "zatrudniony" nie jest zaś funkcjonariuszem publicznym, czy też osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu przepisu art. 115 § 13 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 552 ze zm.), by mógł mieć zastosowanie przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, żądanie dotyczyło informacji ad personam, która nie mieści się w pojęciu informacji publicznej.

Pismem procesowym z dnia 26 września 2016 r. skarżący ustosunkowując się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę podniósł, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Poinformował, że w uzasadnieniu skargi doszło do omyłki pisarskiej w zakresie wskazania, iż wniosek o informację publiczną został skierowany do Burmistrza Nysy, zamiast do Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu. W petitum skargi podał, prawidłowo oznaczony organ, którego bezczynność skarży. Powołując poglądy z orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego skarżący wywodził, iż brak wydania decyzji lub udzielenia informacji to bezczynność, natomiast kwestią wtórna jest możliwość udostępnienia informacji. Wskazał, że umowy cywilnoprawne między radcą prawnym, a organem władzy publicznej dotyczące majątku publicznego są informacją publiczną, gdyż umowa taka stanowi zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy - informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. b ustawy, dostarczając wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Zaznaczył, że w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) została uregulowana zasada jawności finansów publicznych, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki tj. w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych. Dalej skarżący zakwestionował stanowisko organu, że radca prawny nie jest osobą publiczną, ani pełniącą funkcje publiczne, wskazując, że pojęcie funkcjonariusza publicznego jako osoby pełniącej funkcje publiczne, na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy należy rozumieć znacznie szerzej, niż stanowi o tym art. 115 § 13 K.k. Na podstawie ustawy osobą pełniącą funkcje publiczne będzie bowiem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzeniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przywołując przepis art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 14 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, ze zm.), stwierdził, że mając je na uwadze należy przyjąć, że czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywane w ramach umowy o pracę przez radcę prawnego zatrudnionego w jednostce samorządu terytorialnego trzeba zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych. Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) pracownicy samorządowi mogą być zatrudnieni na stanowiskach: urzędniczych, doradców i asystentów oraz pomocniczych i obsługi. Wydane na podstawie art. 37 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. 2013 r., poz. 1050) wskazuje zaś, że stanowisko radcy prawnego jest stanowiskiem urzędniczym, we wszystkich urzędach. Jest to przy tym stanowisko wyraźnie odrębne od stanowisk pomocniczych i obsługi. Jednocześnie też wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm.), zwanej nadal ustawą, a dotyczącego udostępnienia umów zawartych w 2015 i 2016 r. z Kancelarią A oraz radcą prawnym K. K. w dowolnym zakresie.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalności skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej podkreślić trzeba, że wniesienie skargi w tym przedmiocie nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Dlatego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała natomiast, że skarga jest zasadna, gdyż istnieją prawne podstawy do stwierdzenia bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w udostępnieniu informacji publicznej.

Podkreślić trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lewis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Determinuje to również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona.

W odniesieniu do udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Jej zaistnienie związane jest z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ odpowiednich czynności, ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku, określonych w ustawie.

W świetle art. 4 ust. 1 ustawy, nie budzi żadnych wątpliwości, co zresztą nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że prezes sądu rejonowego jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie ze wskazaną regulacją do udostępniania informacji publicznej obowiązane są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w tym m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, czy też podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Sąd jest jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych, a strukturę organów sądów jako jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa reguluje ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 133, z późn. zm.). Stosownie do art. 21 § 1 pkt 1 i art. 22 § 1 pkt 1 tej ustawy organem, który kieruje sądem i reprezentuje go na zewnątrz, jest prezes tego sądu. Niewątpliwie zatem przyjąć należy, że jest on podmiotem, na który art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada obowiązek udostępnia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy było jednak to, czy wnioskowana przez skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej, czy też jak twierdzi organ nie jest informacją publiczną podlegająca udostępnieniu w trybie omawianej ustawy. Konieczne było zatem dokonanie przez Sąd oceny co do tego, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej.

Rozstrzygając tę kwestię dostrzec w pierwszej kolejności trzeba, że ogólna zasada dostępu do informacji publicznej sformułowana została wprost w art. 61 Konstytucji RP i jest ona związana z zasadą jawności życia publicznego. Stanowi ona prawo konstytucyjne i odnosi się do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie informacji odnoszących się do gospodarowania mieniem publicznym koresponduje ona z zasadą jawności finansów publicznych wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), która stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna i przewiduje wyłączenie tej jawności jedynie w odniesieniu do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub gdy wynika to z umów międzynarodowych. Ponadto na zasadzie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje ona m.in. dostęp do dokumentów, co oznacza, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Na podstawie art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb realizacji prawa dostępu do informacji publicznej oraz udzielania takiej informacji reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 definiuje samo pojęcie informacji publicznej określając, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Ponadto, art. 61 Konstytucji ustalając zasadę prawa do informacji, wyznacza reguły wykładni uprawnienia dotyczącego dostępu do informacji publicznej w trybie ustawy. Skoro bowiem Konstytucja jest najwyższym źródłem prawa, nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy, która ograniczałaby prawo ustanowione konstytucyjnie. Dlatego przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podkreśla się też, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. W art. 6 ust. 1 ustawy ustawodawca wymienia jedynie przykładowe sfery działalności, o których informacja podlega udostępnieniu, jako informacja publiczna. Zgodnie z jego treścią za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy).

Zdaniem Sądu, w świetle powyższego przyjąć należy, że treść umów cywilnoprawnych, dotyczących obsługi prawnej sądu, w tym do reprezentowania sądu jako jednostki sektora finansów publicznych i jej organów, ma charakter informacji publicznej. Umowy te dotyczą bowiem zakresu działania i kompetencji podmiotu realizującego obsługę prawną w sferze zadań realizowanych przez podmioty publiczne. Odnoszą się zatem do kwestii, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, a związanych z działalnością i funkcjonowaniem władzy publicznej, w tym sposobu działania władzy publicznej, Ponadto, z uwagi na odpłatny charakter tego typu umów, stanowią one istotną informację o wydatkowaniu majątku publicznego, do którego odnosi się zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi. W zakresie zawierania umów dotyczących obsługi prawnej i ich realizowania sąd powszechny, jako jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, dysponuje bowiem majątkiem publicznym, ponosząc wydatki na sfinansowanie takiej umowy. Sposób dysponowania tym majątkiem jest natomiast informacją publiczną, co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że linia orzecznicza, zgodnie z którą treść umów związanych z wydatkowaniem środków publicznych, w tym umów cywilnoprawnych na obsługę prawną, stanowi informację publiczną, jest utrwalona i w ocenie Sądu brak postaw do jej kwestionowania ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 59/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 161/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Po 6/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/GL 391/16, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, skoro objęta wnioskiem skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej, to Prezes Sądu Rejonowego w Opolu zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie kopii umów zawartych z w 2015 i 2016 r. z Kancelarią A oraz radcą prawnym K. K., zgodnie z przepisami ustawy. Odrębną kwestią wymagającą oceny przy udostępnieniu takiej informacji jest natomiast to, czy jej udostępnienie podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, stosownie do art. 5 ustawy. Na etapie oceny bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej brak jest podstaw do rozstrzygania tej kwestii przez Sąd.

Oceniając bezczynność organu wskazać natomiast trzeba, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sytuacji z kolei, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, w myśl art. 15 ust. 2 ustawy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku i następnie udostępnienia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Podkreślić należy, że ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Jednocześnie, w art. 16 ust. 1 ustawy przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Na tej też podstawie przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy. Związana jest ona przy tym nie tylko z całkowitą biernością i milczeniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale także z sytuacją, gdy podmiot ten będąc w błędnym przekonaniu, poinformuje jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie zostanie rozpoznany. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają bowiem znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, organ (podmiot) zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, który jej nie udziela, ani nie wydaje decyzji w tej materii, nawet jeśli czyni to w przekonaniu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub wprawdzie ma taki charakter, ale jest ona udostępniana na podstawie przepisów innych ustaw, określonych w art. 1 ust. 2 ustawy i w związku z tym informuje o tym wnioskodawcę - pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3279/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe dostrzec należy, że w badanej sprawie w wymaganym terminie Prezes Sądu Rejonowego w Opolu nie podjął przewidzianych przez ustawodawcę działań w przedmiocie udostępnienia skarżącemu kopii treści umów zawartych w 2015 i 2016 r. z Kancelarią A oraz radcą prawnym K. K. Do dnia wniesienia skargi, a nawet do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, tj. do dnia 10 października 2016 r., nie udostępnił bowiem skarżącemu żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy jej udostępnienia, czy umorzenia postępowania. Stąd w ocenie Sądu należało stwierdzić bezczynności organu w tym przedmiocie, o czym stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.

Oceny tej nie mógł zmieć fakt, że pozostając w błędnym przekonaniu co do charakteru żądanej informacji, pismem z dnia 27 lipca 2016 r., organ poinformował skarżącego o braku podstaw do uznania, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Pismo takie miałoby bowiem znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby faktycznie żądana informacja nie była informacją publiczną. Pogląd organu wyrażony w tym przedmiocie należało jednak zakwestionować, gdyż jak wskazano powyżej sporna informacja ma charakter informacji publicznej. Od zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie nie mogło zwalniać organu to, że żądanie wniosku dotyczyło informacji o osobie, która w ocenie organu, nie jest funkcjonariuszem publicznym, czy też osobą pełniącą funkcję publiczną. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prywatność osoby fizycznej lub tajemnica przedsiębiorcy stanowi podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej. Jednakże w przypadku uznania, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ustawy organ, winien wydać decyzję administracyjną (art. 16 ust. 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie decyzja taka nie została wydana i stąd też argumenty organu w tym zakresie nie mogły mieć znaczenia prawnego.

Konsekwencją stwierdzenia przez Sąd, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej oraz bezczynności organu w jej udostępnieniu było zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających żądanie zawarte w pkt 4 wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2014 r., o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku

Podkreślić w tym miejscu należy, że uwzględnienie skargi na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego może polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ustawy. Sąd nie może natomiast na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej i nakazać udostępnienie informacji publicznej, gdyż to organ uprawniony jest do oceny czy będąca w jego posiadaniu informacja publiczna może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, wynikające np. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd zobowiązany był do orzeczenia czy stwierdzona bezczynności miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pkt 3 sentencji wyroku, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób natomiast dopatrzyć się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy, polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Sąd uwzględnił również fakt, że po otrzymaniu wniosku organ, w terminie 14 dni, poinformował skarżącego o swoim stanowisku, co do braku podstaw udostępnienia żądanej informacji. W sprawie nie zachodził zatem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego.

Jednocześnie skoro bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, to zbędnym i niecelowym było orzekanie o wymierzeniu organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone skarżącemu koszty postępowania składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, który został ustalony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.).