Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2889/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. K.-S. i P. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. K.-S. i P. S. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez D. K.-S. oraz P. S. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w sprawie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. M. [...] w W.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. (oznaczonym jako: "odwołanie") skarżący wnieśli o uchylenie ww. decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że organ administracji publicznej nie podjął wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przez co naruszył słuszny interes obywateli, naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postepowania w taki sposób, ze nie budzi ono zaufania jego uczestników do władzy publicznej, tj. niedokonanie kontroli ze strony przedstawiciela PINB, który by sprawdził czy w mieszkaniu nr [...] przy ul. K. M. [...] w W. faktycznie została zlikwidowana instalacja gazowa w kuchni, łącznie z poziomymi przewodami gazowymi w podłodze, a także stwierdzenie, że remont nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa w sytuacji, gdy po jego dokonaniu w mieszkaniu skarżących pękają sufity i ściany i widnieją dziury w stropie oraz naruszenie art. 11 k.p.a., polegające na tym, że organ nie wyjaśnił przesłanek, którymi się kierował przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a także nie dowiódł, że wydanie decyzji odmiennej od podjętej jest niemożliwe.

W dniu [...] maja 2018 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo skarżących z dnia [...] maja 2018 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie organu z dnia [...] maja 2018 r., w którym sprecyzowano, iż złożone w niniejszej sprawie odwołanie z dnia [...] stycznia 2017 r. traktować należy jako wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia sprawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., wskazując, iż skarżący nie wykazali, iż należy przyznać im uprawnienia stron postępowania. Podnoszone przez skarżących kwestie, które w ich ocenie świadczą o przysługującym im interesie prawnym nie znajdują swojego uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Od ww. postanowienia skarżący wnieśli w dniu [...] lipca 2018 r. zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając mu naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mianowicie nieprzeprowadzenie kontroli robót wykonanych w lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. K. M. [...] w W., a w szczególności niedokonanie kontroli wpływu przeprowadzonych robót na mieszkanie skarżących, co ma istotne znaczenie w odniesieniu do posiadania przez nich interesu prawnego, lecz przyjęcie ustaleń wynikających z prywatnego dowodu, jakim jest ocena techniczna sporządzona przez mgr inż. arch. A. N.-W. oraz naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony postepowania, podczas gdy przebudowa mająca miejsce w lokalu nr [...] przy ul. K. M. [...] w W. miała bezsprzecznie bezpośredni wpływ na mieszkanie zajmowane przez skarżących, a także doprowadziła do zniszczeń, które stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia.

Postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Kwestię przymiotu strony postępowania administracyjnego reguluje art. 28 k.p.a., stanowiący, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ.

Organ podniósł, iż po dokonaniu analizy akt sprawy oraz zarzutów zawartych przez skarżących w zażaleniu stwierdził, iż nie wykazano przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby uprawnienia skarżących do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., orzekającej o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w sprawie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. M. [...] w W. Skarżący mogą mieć interes faktyczny w sprawie, jednakże wskazane okoliczności nie mogą stanowić przesłanek do uznania ich za strony postępowania. W przedmiotowej sprawie U. B. w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. M. [...] w W. wykonała roboty budowlane związane z przebudową i remontem. Wykonano wykucie otworu w ścianie nośnej 1,50 m; wyburzono część ścianek działowych, wykonano część ścianek działowych w nowych miejscach, skuto część szlicht betonowych, wymieniono instalację gazową i elektryczną, skuto całość tynków i wykonano nowe. Po przeprowadzonym postępowaniu biorąc pod uwagę przedłożone oceny techniczne, z których wynika, że wszystkie prace w ww. lokalu zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa, PINB dla [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. M. [...] w W.

Organ wskazał, iż członkom spółdzielni mieszkaniowej, w tym dysponującym własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu, co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną tą jest zwykle spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, natomiast reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz odbywa się przez jej organy (zarząd). Uznanie członka spółdzielni za stronę postępowania administracyjnego wymaga zatem istnienia indywidualnego interesu prawnego w odniesieniu do konkretnego lokalu spółdzielcy. Oznacza to, że interes ten musi przejawiać się w indywidualnym zagrożeniu prawa spółdzielcy przez oddziaływanie inwestycji na przysługujące mu indywidualnie prawo rzeczowe. Musi to być interes skonkretyzowany do tego prawa, nie zaś wywodzony z interesu ogółu członków spółdzielni (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 874/13). W sytuacji gdy roboty budowlane obejmują elementy instalacji oraz ingerują w elementy konstrukcyjne budynku (stropy, ściany nośne), które niewątpliwie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej oznacza, że wykonywane przez inwestora prace budowlane niewątpliwie ingerowały w nieruchomość wspólną w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.). To z kolei uzasadnia przymiot strony dla Spółdzielni Mieszkaniowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali oraz art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 845 ze zm.), uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej są wykonywane przez Spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych współwłaścicieli. W ocenie GINB w sytuacji, w której jeden ze współwłaścicieli wykonuje roboty budowlane ingerujące w część wspólną budynku, stroną postępowania powinna być właśnie osoba będąca inwestorem robót - jako podmiot odpowiedzialny za nie oraz spółdzielnia mieszkaniowa broniąca interesu pozostałych właścicieli mieszkań.

Organ podniósł ponadto, iż skarżący wskazują, że posiadają interes prawny do udziału w postępowaniu, ponieważ ich mieszkanie znajduje się bezpośrednio pod lokalem, w którym prowadzone były roboty budowlane, które w ich ocenie oddziaływały bezpośrednio na ich lokal, zwracają uwagę m. in. na to że "usunięto warstwę wygłuszającą i zabezpieczającą ją betonową szlichtą (...), które wyciszały hałas z mieszkania bezpośrednio znajdującego się nad nimi". Bezspornym jest w ocenie organu, że roboty budowlane wykonywane w lokalu nr [...] ingerowały w elementy konstrukcyjne budynku, co wskazują skarżący, dlatego też S. M. "O. W." występowała w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Nie ma jednak podstaw, aby uznać, że stronami postępowania powinni być też inni - oprócz inwestora - właściciele lokali. Ponadto w przedmiotowej sprawie inwestor przedłożył oceny techniczne sporządzone przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym i posiadające stosowne uprawnienia dlatego też nie było podstaw do kwestionowania ich wiarygodności i rzetelności. Natomiast skarżący nie przedstawili, żadnych dokumentów świadczących o przekroczeniu parametrów akustycznych oraz wskazujących, że pęknięcia w ich lokalu powstały w związku z wykonanymi robotami budowlanymi w lokalu nr [...], co potwierdziłoby negatywny wpływ przeprowadzonych robót na lokal nr [...]. Należy wskazać, że zgodnie z oceną techniczną sporządzoną przez A. N.-W. "nie zmieniły się wewnętrzne ani zewnętrzne warunki akustyczne mieszkania. Zarówno przegrody pionowe jak i poziome w mieszkaniu nie zmieniły swojej izolacyjności akustycznej". Jakkolwiek skarżący kwestionują wartość dowodową przedstawionych ocen technicznych to jednak na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób uznać, aby dokumentacja ta była wykonana nierzetelnie, a informacje w niej zawarte były nieprawdziwe.

W dniu [...] listopada 2018 roku skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 roku, znak: [...], zarzucając mu naruszenie:

1. przepisu art. 28 k.p.a, poprzez nieprzyznanie przez organ skarżącym przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, co w sposób bezpośredni przełożyło się na brak merytorycznego zbadania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2017 roku;

2. przepisu art. 61a § 1 kodeku postępowania administracyjnego, poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy organ winien był je wszcząć, bowiem skarżący posiadali przymiot strony w toczącym się postępowaniu;

3. przepisu art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że S. M. "O. W." sprawując zarząd powierzony nieruchomością wspólną może reprezentować interesy skarżących w sprawach indywidualnych dotyczących lokalu należącego do skarżących, w sytuacji gdy skarżący nie są członkami spółdzielni mieszkaniowej, albowiem ich lokal nie ma statusu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, lecz stanowi odrębną własność.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu I instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. skarżący wskazali, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że krąg stron prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., nie zaś art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W tych postępowaniach poza inwestorem może występować każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a w szczególności taką osobą jest właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora. W sytuacji złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przez podmiot powołujący się na własny interes prawny, organ jest obowiązany wszcząć postępowanie, a następnie w jego toku ustalić czy ma on interes prawny do występowania w niniejszej sprawie. Ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy nie mogą być dokonywane poza formami postępowania administracyjnego.

W tej zaś sprawie strona skarżąca, jako wnioskodawca, właściwie wskazywała na swoje konkretne uprawnienia wynikające z przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący kwestionując legalność przeprowadzanych robót budowlanych, mają nadzieję na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem - żądają nałożenia na inwestora konkretnych obowiązków, co by przyczyniło się do osiągnięcia zamierzonego przez nich celu. Skarżący przedstawiali również, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane winni być oni postrzegani jako osoby trzecie, których interesy zostały naruszone. Oprócz powyższego przepisu skarżący również wywodzą swoje konkretne uprawnienia z przepisów dotyczących ochrony prawa własności, tj. przepisu art. 222 § 2 kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżących ich interes prawny wynika z treści powyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, dlatego też organ niezasadnie odmówił przyznania im przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym mającym na celu stwierdzenie nieważności decyzji PINB.

Skarżący wskazali, iż mają interes prawny w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla [...] z dnia [...] stycznia 2017 roku znak: [...], bowiem wszystko co się dzieje ponad mieszkaniem skarżących, w szczególności w zakresie prowadzonych w nim robót budowlanych, nie pozostaje bez wpływu na konstrukcje znajdujące się poniżej. Roboty budowlane, których wykonywanie miało miejsce w lokalu nr [...] przy ul. K. M. [...] w W. miały i nadal mają bezsprzecznie wpływ na mieszkanie skarżących, znajdujące się bezpośrednio pod lokalem nr [...]. W związku z przebudową w/w lokalu w mieszkaniu skarżących doszło do rozlicznych, wielokierunkowych pęknięć sufitów i ścian, zostały także wykute dziury w suficie. W lokalu nr [...] całkowicie usunięto warstwę wygłuszającą i zabezpieczającą betonową szlichtę, które są własnością skarżących, a które wyciszały hałasy z lokalu nr [...]. W efekcie zmian przeznaczeń pomieszczeń w lokalu nr [...] w mieszkaniu skarżących nieustannie panują hałasy odgłosów kuchennych oraz odgłosy z drugiej łazienko-toalety, a także hałasy wodnokanalizacyjne.

Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony." W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Organy winny wszcząć w tej sytuacji postępowanie wyjaśniające i dopiero w jego toku sprawdzić interes prawny, na który powołują się skarżący, co jest z kolei niemożliwe po wstępnej przeprowadzonej pobieżnie ocenie wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania przez organ w oparciu o brak interesu prawnego wnioskodawcy może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak tego interesu można uznać za oczywisty, co w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, skarżący wskazali, iż nie dysponują własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu, bowiem lokal skarżących o nr [...] stanowi odrębną własność lokalu, dlatego też zarzut zaprezentowany przez organ w zaskarżonej decyzji nie powinien mieć znaczenia. Jednakże nawet gdyby uznać, że skarżący są członkami spółdzielni mieszkaniowej, to zgodnie z orzecznictwem taki członek może być jednak stroną takiego postępowania, niezależnie od uczestnictwa w nim spółdzielni mieszkaniowej, jeżeli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na jego prawa co do korzystania z lokalu. Niezależnie od powyższego, nawet jeśli powoływane okoliczności dotyczą również budynku jako całości, to nie może to odbierać skarżącym ich indywidualnego interesu prawnego przejawiającego się we współwłasności we wszystkich częściach wspólnych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ją za niezasadną i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. , odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. , na wniosek D. K.-S. oraz P. S.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Co przy tym istotne, ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym przepis ten - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi więc prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W piśmiennictwie wskazuje się, że "oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, iż dla ustalenia interesu prawnego skarżących konieczne było odwołanie się do zakresu robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] przy ul. K. M. [...] w W., ale również do ocen technicznych sporządzonych przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym i posiadające stosowne uprawnienia, z których ma wynikać zgodność wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego , a więc - poczynienie koniecznych w tej kwestii ustaleń i analiz. To zaś oznacza, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania wskazanego art. 61a § 1 Kodeksu, i orzeczenia na jego podstawie. Dlatego też postanowienia wydane w sprawie w oparciu o ten przepis, należało ocenić jako wadliwe, naruszające tę normę prawną.

Rozwijając powyższą ocenę zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (czy postanowienia) jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m. in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym, w ocenie Sądu, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, na podstawie ww. art. 61a § 1 Kodeksu, może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Jeżeli zaś po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy.

Taki sposób procedowania jest ugruntowany już w orzecznictwie. Przy czym, w ocenie Sądu, w zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, aktualne nadal pozostaje także orzecznictwo dotyczące nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Warto wskazać w tym miejscu choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym Sąd stwierdził, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sąd kasacyjny wskazał też, że nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. NSA zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również przez NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12, wydanym już na tle ww. art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd kasacyjny zauważył, iż "Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Przyjąć należy, że oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84)." Za trafny w konsekwencji NSA uznał kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., a następnie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zwrócił uwagę także na to, iż wstępne badanie wniosku nie może polegać na arbitralnym rozstrzyganiu przez organ administracji o tym, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Dochodzi bowiem do sytuacji, w której wnioskodawca, pozbawiony dostępu do materiału dowodowego (z uwagi na nie uczestniczenie w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją, jak i brak interesu prawnego), nie ma możliwości sprawdzenia prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracji oraz wykazywania okoliczności ważnych dla ochrony własnego interesu prawnego.

Podzielając w całości przedstawione powyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdza zatem raz jeszcze, iż odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie.

W ocenie Sądu, taka oczywista sytuacja, niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Świadczy o tym wniosek skarżących, treść jej skargi, ale też uzasadnienie zaskarżonego i poprzedzającego jego wydanie postanowienia, które to orzeczenia zawierają obszerną analizę stanu faktycznego i prawnego w celu ustalenia interesu prawnego skarżącej.

Sąd oczywiście podziela rozważania organów co do art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali oraz art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 845 ze zm.),jednak jak słusznie zaznaczył organ odwoławczy, nie wyklucza to posiadania przez członka spółdzielni zindywidualizowanego interesu prawnego, odrębnego od interesu prawnego spółdzielni, związanego nie z częścią wspólną budynku a odrębną własnością lokalu nr [...] należącego do skarżących. Na taki właśnie interes prawny powołują się skarżący a jego weryfikacja może nastąpić wyłącznie w toku wszczętego postępowania w trakcie którego skarżący będą mogli przedstawić dowody na potwierdzenie interesu prawnego w tym ewentualnie ekspertyzę akustyczną.

Należy także podkreślić, że zakres robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 59 został zakwalifikowany jako przebudowa i remont co ma znaczenie dla przyjęcia, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1422 z późn. zm.).

Z tego względu istnieje ewentualność poszukiwania interesu prawnego skarżących w § 326 ust 3 rozporządzenia z 2002r., zgodnie z którym w budynku wielorodzinnym izolacja akustyczna stropów międzymieszkaniowych powinna zapewniać zachowanie przez te stropy właściwości akustycznych, o których mowa w ustępie drugim tego paragrafu.

Kwestia ta winna być jednak wyjaśniona we wszczętym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

Ponownie orzekając w sprawie organy winny uwzględnić powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu i przeprowadzić postępowanie w pierwszej kolejności ustalające czy skarżący posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a a co za tym idzie interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2017r.

Wobec powyższego, uznając, że organy naruszyły art. 61 a § 1 k.p.a, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.