Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 947/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9n, art. 9c, art. 9x ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania kwartalnego z odbierania odpadów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...]r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 3347 (trzy tysiące trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Jak dokumentują akta sprawy, w dniu 11 lutego 2013 r. Wójt Gminy P. wpisał do prowadzonego przez siebie rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości "A" Spółkę z o.o. w C. W dniu 20 listopada 2013 r. do siedziby Urzędu Gminy P. wpłynęły sprawozdania Spółki sporządzone na formularzach sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I i II kwartał 20113 r., w sprawozdaniach tych wykazano zerowe wartości zarówno w zakresie ilości odebranych odpadów, jak i liczby właścicieli nieruchomości. Pismem z 31 grudnia 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za I i II kwartał 2013 r. W reakcji na zawiadomienie Spółka podała, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania, albowiem nie prowadzi na terenie gminy działalności w zakresie odbierania odpadów, wobec czego nie ma obowiązku składania sprawozdania.

Decyzją z [...] r., nr [...] Wójt Gminy P. wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 30.400 zł za przekazanie po terminie sprawozdań, o których mowa w art. 9n ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, dalej u.p.c.). W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 9zb ust. 1 w związku z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.p.c. W uzasadnieniu przedstawiono sposób wyliczenia wysokości kary, przyjmując 203 dni zwłoki dla sprawozdania za I kwartał i 111 dni dla sprawozdania za II kwartał 2013 r. oraz stawkę 100 zł za każdy dzień opóźnienia, w oparciu o co wyliczono w uzasadnieniu wysokość kary na 31. 400 zł (a nie 30.400, jak podano w sentencji decyzji). Wyjaśniono, że wpisanie Spółki do rejestru działalności regulowanej rodzi dla przedsiębiorcy obowiązek składania sprawozdań w terminie ustawowo określonym. Wymagane sprawozdania za I i II kwartał 2013 r. zostały złożone z opóźnieniem, co uzasadnia zastosowanie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.

W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji, art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 64 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9n ust. 1 i art. 9c ust. 1 u.c.p., a także art. 6,7,8,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że jednym z warunków zorganizowanego przez gminę przetargu na świadczenie usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości było posiadanie aktualnego wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów. Potwierdza to Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia. Spółka wpis taki uzyskała, jednak nie zdecydowała się na prowadzenie działalności na terenie gminy P. i w konsekwencji nie odbiera i nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wpis do ewidencji nie jest tożsamy z faktem prowadzenia działalności i nie powoduje, że Spółka jest podmiotem odbierającym odpady. Jedynie podmioty faktycznie odbierające odpady mają obowiązek składania sprawozdań. Praktyka składania sprawozdań "zerowych" nie znajduje oparcia w przepisach i nie podlega reżimowi kar. Natomiast wpis do ewidencji uprawnia do prowadzenia działalności reglamentowanej, ale do niej nie zobowiązuje, nadto w przypadku odbierania odpadów komunalnych działalność uzależniona jest od innych warunków, należy do nich zawarcie umowy z gminą, co w sprawie nie miało miejsca. Zwrócono uwagę na paradoksalną sytuację, gdy kara jest nakładana na podmiot składający z opóźnieniem sprawozdanie "zerowe", podczas gdy ustawa nie przewiduje żadnych środków sankcjonujących brak takiego sprawozdania ze strony podmiotu wpisanego do rejestru, ale nie świadczącego usług.

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej wysokości kary i w tym zakresie orzekło o wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie 31.000 zł. W uzasadnieniu stwierdziło, że będąc wpisaną do rejestru działalności regulowanej Spółka jest podmiotem odbierającym odpady komunalne w rozumieniu ustawy i podlega obowiązkom w niej określonym, w tym obowiązkowi z art. 9n ust. 1 i 2 ustawy. Nie zmienia tego fakt, że w I i II kwartale 2013 r. nie wykonywała faktycznie działalności i ilość odebranych odpadów wynosi zero. Przedsiębiorca odbierający odpady w rozumieniu ustawy to nie tylko podmiot faktycznie dokonujący odbioru odpadów, takim mianem ustawa określa również podmiot, który jeszcze nie wykonuje czynności, ale zamierza je wykonywać i ubiega się o wpis. Świadczy o tym brzmienie art. 9c ust. 1 ustawy. Wykładnia systemowa potwierdza prawidłowość przyjętej przez organ I instancji praktyki, podziela to stanowisko także część judykatury. Obowiązek sprawozdawczy ciążący na przedsiębiorcach nie tylko umożliwia wójtom wywiązanie się z ich obowiązku sprawozdawczego, ale także pozwala weryfikować przesłanki do wykreślenia z rejestru podmiotów, które działalności zaprzestały. Deklaracje "zerowe" nie są w tym świetle bezcelowe, stanowią sygnał o zaniechaniu prowadzenia działalności regulowanej.

Ponieważ obowiązek sprawozdawczy spełniono dopiero 18 listopada 2013 r., kiedy zostały nadane za pośrednictwem poczty sprawozdania kwartalne, z tytułu opóźnienia Spółka podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Kolegium stwierdziło przy tym, że organ I instancji wadliwie obliczył ilość dni opóźnienia. Za datę spełnienia obowiązku należy uznać dzień nadania sprawozdania na poczcie, a nie dzień wpływu do organu, zastosowanie w tym zakresie znajduje bowiem art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W ten sposób liczony okres opóźnienia wynosi 310 dni, a nie 314, co w konsekwencji skutkuje karą w wysokości 31.000 zł. Kolegium stwierdziło przy tym, że ma świadomość ograniczeń wynikających z art. 139 k.p.a., zachodzą jednak okoliczności uzasadniające zmianę decyzji na niekorzyść odwołującego się, albowiem utrzymanie wysokości kary orzeczonej przez organ I instancji rażąco naruszałoby prawo w świetle ustalonego przez Kolegium stanu faktycznego. Wysokość kary jest bowiem pochodną iloczynu ilości dni opóźnienia i wysokości stawki kary. Nadto utrzymanie orzeczenia organu I instancji rażąco naruszyłoby interes społeczny poprzez uszczuplenie dochodów gminy.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła alternatywnie o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji lub o ich uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymała zarzuty i argumenty zgłoszone uprzednio w odwołaniu. Stanowisko swoje powtórzyła w piśmie procesowym z 22 sierpnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 9n u.c.p., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości był obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Adresatem tych sprawozdań jest organ wykonawczy gminy, na terenie której prowadzona jest działalność, a samo sprawozdanie winno być złożone w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczyło. Szczegóły reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. poz. 630). Nie budzi przy tym wątpliwości, że legalne prowadzenie działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zgodnie z art. 9c u.c.p. związane jest z uprzednim uzyskaniem przez przedsiębiorcę wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza on odbierać odpady komunalne. Brak w tym zakresie sankcjonowany jest karą pieniężną, o jakiej mowa w art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p., w wysokości 5.000 za pierwszy miesiąc oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc.

Natomiast sankcją za niezłożenie w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n u.c.p. jest kara pieniężna, o jakiej stanowi przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 u.p.c. - przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Przepis ten, w ocenie Sądu, może dotyczyć tylko przedsiębiorcy prowadzącego działalność regulowaną legalnie, zatem na podstawie wpisu do rejestru, skoro prowadzenie takiej działalności bez wpisu sankcjonowane jest odrębną karą.

W dotychczasowej praktyce stosowania wskazanych przepisów wątpliwości wzbudziła kwestia składania sprawozdań przez podmioty, wprawdzie wpisane do rejestru, ale nie prowadzące faktycznie działalności polegającej na odbiorze odpadów komunalnych. Dotyczy to przedsiębiorców, którzy nie działają na podstawie umowy, o jakiej mowa w art. 6f ust. 1, nie świadczą takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2 i którzy nie odbierają odpadów komunalnych w oparciu o umowy z właścicielami nieruchomości, a zatem nie wystawili rachunku, o jakim mowa w art. 9h u.p.c.

Warunkiem nałożenia kary pieniężnej jest uprzednie stwierdzenie, że podmiot karany miał obowiązek, któremu uchybił, karze za nieterminowe złożenia sprawozdania może zatem podlegać tylko podmiot zobowiązany do złożenia takiego sprawozdania. Z tego powodu ciężar zagadnienia w sprawie sprowadza się do ustalenia zakresu przepisu art. 9n ust. 1 u.c.p., który stanowi o obowiązkach "podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości". Skoro zaś mowa o obowiązkach, sankcjonowanych karami pieniężnymi, nie budzi wątpliwości, że przepis ten musi być interpretowany z zachowaniem reguł dotyczących wykładni przepisów o charakterze zobowiązującym i represyjnym, czyli z pierwszeństwem rozumienia językowego, weryfikowanego względami systemowymi, umożliwiającym w konsekwencji funkcjonowanie instytucji ustawowych przy poszanowaniu bezpieczeństwa prawnego jednostki.

Organy orzekające w sprawie stanęły na stanowisku, że podmiotem zobowiązanym do składania sprawozdań jest każdy przedsiębiorca wpisany do rejestru, co prowadzi do wniosku, że wpis do rejestru skutkuje automatycznym uznaniem przedsiębiorcy za podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Gl 55/14, że taka wykładnia w sposób nieuzasadniony rozszerza zakres stosowania przepisów o charakterze sankcyjnym, a w konsekwencji nie jest prawidłowa.

Przepisy ustawy nie definiują pojęcia "podmiotu odbierającego odpady komunalne". Użyty w przepisie art. 9n ust. 1 u.c.p. imiesłów przymiotnikowy czynny od słowa "odbierać" określa podmiot zdania jako wykonawcę innej czynności, równoczesnej z czynnością orzeczenia zdania. Zatem jest on równoważny z określeniem "ten, który odbiera". W aspekcie językowym zasadny jest wobec tego wniosek, że użyte w ustawie określenie "podmiot odbierający" jest równoważne z określeniem "podmiot, który odbiera" odpady komunalne, co daje podstawę do przyjęcia, że art. 9n ustawy odnosi się do podmiotów, które faktycznie odbierają odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Stanowisku temu nie przeczy dokonana nowelizacja art. 9n u.c.p., polegająca na dodaniu z dniem 1 lutego 2015 r. przepisu ustępu 6, zgodnie z którym podmiot, który w danym półroczu (będącym aktualnie okresem sprawozdawczym) nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta sprawozdanie zerowe. Po pierwsze, tego rodzaju zmiana nie świadczy, że obowiązek tego rodzaju istniał w poprzednim stanie prawnym, mającym zastosowanie w sprawie. Wręcz przeciwnie, w poprzednim brzmieniu ustawy nie było mowy o sprawozdaniach zerowych. Natomiast treść sprawozdania określał art. 9n ust. 3, 4 i 5 u.c.p. W szczególności zaś w ust. 5 przewidziano, że podmiot, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1, i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, dołącza do sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. Wymogi dotyczące treści sprawozdania i brak przewidzianych sprawozdań zerowych wskazują, że obowiązek sprawozdawczy powstawał dla przedsiębiorcy z chwilą faktycznego podjęcia działalności, tylko wówczas był on bowiem zdolny wskazać dane objęte sprawozdaniem oraz ich zmiany. Taka interpretacja nie niweczy również, w przekonaniu Sądu, skuteczności instytucji wprowadzonych ustawą. Czym innym jest bowiem prowadzenie działalności z naruszeniem przepisów, a czym innym w ogóle nie podjęcie takiej działalności przez formalnie uprawnionego. W pierwszym przypadku zastosowanie znajdują sankcje przewidziane w art. 9x u.c.p., w drugim zaś skutkiem może być wykreślenie z rejestru w drodze decyzji. W razie zakwestionowania takiej decyzji i wykazania faktu prowadzenia działalności, w grę wchodzi zastosowanie przepisów karzących za niedopełnienie obowiązków ustawowych, ciążących na wykonującym działalność. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że wpis do rejestru, o którym mowa w art. 9c u.c.p. nie może skutkować uznaniem wpisanego tam podmiotu za "odbierającego odpady". Wpis do niego skutkuje tym, że zbędne jest przeprowadzanie przez organy administracji postępowania wyjaśniającego, podczas którego ustalana jest zdolność przedsiębiorcy do prowadzenia zamierzonej działalności (por. D. Wałkowski: 10 problemów prawnych związanych z nowym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. (w:) "Prawo i środowisko" 2011 r., nr 4, s. 72-80).

Reasumując Sąd uznał, że obowiązek składania sprawozdań kwartalnych, o których mowa w art. 9n u.c.p. dotyczy tylko tych podmiotów, które faktycznie podjęły działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i tylko na takie podmioty może być nałożona kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.

W niniejszej sprawie wymaga zatem weryfikacji, czy Spółka podjęła działalność na terenie gminy. Okoliczność ta nie była przedmiotem zainteresowania organów, które ograniczyły się do stwierdzenia faktu wpisu do ewidencji. Jeżeli mimo wpisu, działalność nie została podjęta, postępowanie w sprawie nałożenia kary za nieterminowe sprawozdanie powinno podlegać umorzeniu, co nie wyklucza rozważenia potrzeby zastosowania innych środków przewidzianych ustawą, związanych z potrzebą utrzymania rejestru w stanie aktualności.

Sąd nie podziela także stanowiska Kolegium w sprawie dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się, ze wskazaniem na przesłanki rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, o jakich mowa w art. 139 k.p.a. Zmiana wysokości kary została dokonana ze względu na odmienny stan faktyczny ustalony w sprawie, po przyjęciu innej daty złożenia sprawozdania. Stosowanie art. 57 § 5 k.p.a. było przy tym przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, co również wyklucza przyjęcie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Te kwestie nie miały jednak zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie Sądu.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 i 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U.. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.