Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1004/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 28, art. 136, art. 138 par 2, art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant pomocnik sekretarza Agata Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. P., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pozwolenia na budowę wieży stacji bazowej sieci [...] o wysokości 27,43 m na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 5, działka nr 589, obręb [...].

Pismem z dnia 2 listopada 2009 roku A. P., współwłaścicielka nieruchomości oznaczonej nr 514/1 zlokalizowanej przy ul. B 51C m. 1/3, wniosła o wznowienie postępowania powołując się na to, iż jako strona nie brała udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę (art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] roku. Po rozpoznaniu odwołania A. P., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 maja 2010 roku, sygn. akt: II SA/Łd 270/10, po rozpoznaniu skargi A. P., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Następnie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia własnej wcześniejszej decyzji z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ze względu na brak podstaw do jej uchylenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w trakcie postępowania wznowieniowego organ ustala przede wszystkim czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w sprawie, bowiem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W postępowaniu o pozwolenie na budowę strony ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zawarte w tym przepisie pojęcie obszaru oddziaływania obiektu sprecyzowane zostało w art. 3 pkt 20 tej ustawy, który stanowi, iż obszarem oddziaływania jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

W sprawie krąg stron postępowania obejmuje nieruchomość, na której realizowana będzie inwestycja oraz działki znajdujące w obszarze oddziaływania anten sektorowych stacji bazowej telefonii komórkowej. W projekcie określono obszary oddziaływania anten sektorowych, a więc obszary, dla których są przekroczone dopuszczalne natężenia pól elektromagnetycznych określone dla miejsc dostępnych dla ludności, zgodnie rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), znajdujące się w odległości do 30,9 m od środka elektrycznego anten na wysokości powyżej 20,5 m ponad poziomem terenu i obejmujące działki znajdujące się poniżej. Są to działki o nr 589, 588/1, 586/1, 590/1, 591, 592, 590/2 i 593. Oznacza to, że na tych działkach nie mogą być budowane budynki o wysokości większej niż 20,5 m z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, które znalazłyby się w zasięgu pól elektromagnetycznych.

Na ustalenie stron postępowania nie miała wpływu sama konstrukcja obiektu. Konstrukcja wieży nie spowoduje jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu terenu sąsiednich działek w świetle przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego, a w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.).

W tej sytuacji, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są, oprócz inwestora, właściciele i użytkownicy wieczyści wymienionych działek. Wobec tego, A. P. nie jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Zasięg obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych nie obejmuje działki, należącej do A. P., zatem promieniowanie anten nie może powodować ograniczeń w zagospodarowaniu terenu jej działki. Zdaniem Prezydenta Miasta w sprawie nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. opisując dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniła, że na jej wniosek zostały wykonane pomiary pola elektromagnetycznego przez Wojewódzką Stację Sanitarno – Epidemiologiczną w Ł.

Z załączonego do odwołania sprawozdania wynika, ze w pomieszczeniach mieszkalnych stanowiących własność odwołującej się wystąpiły maksymalne dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludzi. Maszt zlokalizowany jest na osiedlu mieszkalnym zabudowanym domami jednorodzinnymi i stanowi dysonans przestrzenny. Zdaniem odwołującej się, brakiem staranności ze strony organu było to, iż żądał od inwestora analizy wyłącznie w wymiarze budowy, a nie po uruchomieniu anten. Pełna analiza powinna obejmować sumaryczne pole elektromagnetyczne wytwarzane przez istniejące maszty telefonii przy ul. B 66 i ul. A 5. Dopiero analiza pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez 3 anteny byłaby miarodajna dla oceny stanu faktycznego. Stanowisko nauki wobec oddziaływania pól elektromagnetycznych o częstotliwościach występujących w radiofonie nie jest jednomyślne, dlatego tym bardziej konieczne jest zachowania daleko idącej ostrożności w sprawach związanych z lokalizacją urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne i włączenie społeczeństwa w podejmowanie decyzji o lokowaniu takich urządzeń.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż tryb wznowienia postępowania to ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie w którym zapadła było dotknięte wadą określoną w art. 145 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami oraz ustalenie, czy i w jakim zakresie ewentualne wady postępowania zwykłego wpłynęły na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w tym postępowaniu oraz w razie stwierdzenia określonej wady w decyzji dotychczasowej – doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy lub stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do stadium zwykłego postępowania instancyjnego, dlatego dla sprawy znaczenie ma okoliczność związana z charakterystyką inwestycji, w tym uciążliwością wpływającą na środowisko i nieruchomość odwołującej się, nawet przy założeniu, że przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Podstawową kwestią w sprawie jest ustalenie zakresu oddziaływania przedmiotowej stacji na działkę A. P. i ustalenie czy przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu.

Jak wskazał Wojewoda, organ pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym ponownie, jako podstawowy dowód w sprawie przyjął tzw. dokumentację techniczną szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia, bez poddania tego opracowania właściwej ocenie. W postępowaniu wznowieniowym należy tymczasem wziąć pod uwagę stan fatyczny oddziaływania istniejącej inwestycji.

Zgodnie z projektem budowlanym i załączoną dokumentacją techniczną szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia, działka strony znajduje się poza zasięgiem ponadnormatywnego oddziaływania promieniowania pól elektromagnetycznych, które mogą wytwarzać anteny stacji bazowej. Do odwołania jego autorka załączyła sprawozdanie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Ł. z pomiarów pola elektromagnetycznego, które zostało przeprowadzone po uruchomieniu stacji. Z powyższych badań wynika, że jeden z pomiarów wykonanych wewnątrz budynku przy ul. B 51C wykazał graniczną wartość natężenia pola. Wykonane badania wskazują, że oddziaływanie pola elektromagnetycznego jest inne niż wskazane w opracowaniu złożonym wraz z projektem budowlanym.

Przy ponownym postępowaniu zatem, jak wskazał Wojewoda, organ pierwszej instancji winien zobowiązać inwestora do przedstawienia aktualnych pomiarów oddziaływania użytkowanej stacji bazowej, co pozwoli na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji w postępowaniu wznowieniowym. Tak wyznaczony obszar oddziaływania pozwoli na właściwe ustalenie stron wznowionego postępowania.

Po myśli przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W sprawie te odrębne przepisy to obowiązujące w dacie orzekania przez organ odwoławczy regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397). Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mogą występować gdy w miejscach dostępnych dla ludności przekroczona jest normatywna gęstość mocy promieniowania tj. powyżej 0,1 W/m2.

W konkluzji uzasadnienia Wojewoda wskazał, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji winien ponownie ustalić obszar oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na budowę, biorąc pod uwagę stan faktyczny, a następnie właściwie określić krąg stron i zapewnić im udział na podstawie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze do sądu administracyjnego inwestor – "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła o uchylenie decyzji drugiej instancji wskazując na naruszenie art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego prowadzące do błędnego ustalenia, że zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji uchylającej rozstrzygnięcie pierwszej instancji. Zdaniem strony skarżącej, w sprawie doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest uzasadnienia dla wydania decyzji w swej istocie innej niż decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. W motywach skargi jej autor wskazał, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na treści załączonych do odwołania badań, ale nie porównał wyników tych badań z dokumentami przedstawionymi przez inwestora na etapie wnioskowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, nawet zakładając zmianę natężenia pola elektromagnetycznego, organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że zmiana natężenia wynika z faktu uruchomienia stacji bazowej. Organ naruszył zasadę określoną w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego szczególnie, że do odwołania zostały załączone nowe dowody. Organ odwoławczy powołał się na to, że w jednym miejscu w domu odwołującej się pomiar wykazał wartość graniczną natężenia pola. Niemniej jednak jest to wartość graniczna, zatem dopuszczalna. Jak wskazał skarżący, budowa stacji została już zakończona, co wyklucza możliwość zmian w takim obiekcie poprzez np. zamontowanie dodatkowych urządzeń na mocy obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa

i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prowadząc postępowanie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji,

w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.

Zdaniem składu orzekającego, w stanie faktycznym sprawy, Wojewoda nie naruszył regulacji art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Bezspornym jest w sprawie to, że organ pierwszej instancji, po wznowieniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, odmówił jej uchylenia. Organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie właścicieli sąsiedniej nieruchomości, a w toku postępowania sądowego uczestniczki postępowania stwierdził, że organ pierwszej instancji winien zobowiązać inwestora do złożenia aktualnych pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego, co pozwoli na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. Tak wyznaczony obszar oddziaływania inwestycji pozwoli na właściwe ustalenie stron postępowania.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że kwestię przymiotu strony w postępowaniu reguluje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przytoczony przepis formułuje generalną zasadę, w oparciu o którą, dla potrzeb postępowania administracyjnego, ustalany jest krąg stron postępowania. Pojęcie strony, o jakim mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku.

Wykształcone na kanwie przywołanej normy prawnej orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 roku, sygn. akt: IV SA 1285/98, Lex Nr 47898).

Niemniej jednak w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.) ustawodawca zamieścił przepis art. 28 ust. 2, który stanowi lex specialis do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definiuje pojęcie "obszaru oddziaływania", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem.

Wprowadzenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz legalnej definicji "obszaru oddziaływania" miało na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające w przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.

Celem tej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2006, str. 325 – 326).

Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 roku, sygn. akt: II OSK 75/06; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 18 listopada 2005 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 786/05 i z dnia 4 lipca 2006 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 121/06, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powracając na grunt niniejszej sprawy Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji powinien zlecić inwestorowi przeprowadzenie dodatkowych pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego. Stanowisko takie jest tym bardziej uzasadnione, iż z jednej strony Prezydent Miasta orzekając w sprawie oparł się wyłącznie na projekcie budowlanym i załączonej do niej przez inwestora dokumentacji technicznej, a z drugiej strony, do odwołania współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości dołączyła dokument w postaci pomiaru natężenia pola elektromagnetycznego wskazujący, iż w pomieszczeniach mieszkalnych na terenie jej nieruchomości występują wartości graniczne natężenia pola. Dodatkowo strona odwołująca się w treści swojego odwołania wskazała, że w pobliżu znajdują się 3 maszty telefonii komórkowej. W tej sytuacji Sąd uznał, że wskazanym było przy planowaniu kolejnego masztu przedstawić i uwzględniać powstające natężenie pola elektromagnetycznego z uwzględnieniem obiektu bądź obiektów już istniejących. W tej sytuacji stanowisko Prezydenta Miasta, iż odwołującej się nie przysługuje przymiot strony, wobec argumentów podniesionych w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji i zarzutów odwołania, należy uznać przynajmniej za przedwczesne. Dopiero uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na ustalenie właściwego kręgu stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pełen bowiem obraz natężenia pola elekromagnetycznego będzie przekładał się na zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), które pozwolą w dalszej kolejności stwierdzić na jakie działki rozciąga się obszar oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Właściciele, zarządcy, jak i użytkownicy wieczyści tych działek będą mieli interes prawny w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a zatem będą mieli przymiot strony w tymże postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Sąd, po analizie materiału dowodowego załączonego do akt administracyjnych, nie dopatrzył się naruszenia art. 77 § 1, art. 80, ani art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony, organ odwoławczy nienależycie i niewyczerpująco zebrał materiał dowodowy by mieć podstawy do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Niewątpliwie do odwołania strona je wnosząca dołączyła sprawozdanie z pomiarów pola elektromagnetycznego przeprowadzonych w pomieszczeniach mieszkalnych zlokalizowanych na jej nieruchomości. Z treści rzeczonego dokumentu niewątpliwie wynika, że wartość natężenia pola w jednym z pomieszczeń jest na poziomie granicznym. Uwzględniając treść tegoż dokumentu i wskaźniki natężenia pola wynikające z dokumentów złożonych przez inwestora na etapie wnioskowania o wydanie pozwolenia na budowę, niewątpliwie dostrzec należy sprzeczność w obrazie pola natężenia. Niewątpliwie z dokumentów złożonych przez inwestora wynika, że nieruchomość stanowiąca współwłasność uczestniczki postępowania nie była objęta zasięgiem pola. Tymczasem dokument złożony przez nią wraz z odwołaniem wskazuje, że na tej nieruchomości występuje pole elektryczne związane z funkcjonowaniem anten telefonii komórkowej. W tej sytuacji ustalenie obszaru oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wymaga podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających. Jednocześnie od razu w tym miejscu wyjaśnić należy, że zakres niezbędnych do wyjaśnienia czynności wykraczał poza unormowanie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zacytowany przepis posługuje się sformułowaniem "uzupełnienie dowodów", co wskazuje, że w ramach tego postępowania ma być przeprowadzony tylko dowód o charakterze uściślającym, dodatkowym, czy dopełniającym materiał zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania. Niewątpliwie w tym miejscu zauważyć również należy, iż treść art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zyskuje tym bardziej na znaczeniu, że na obecnym etapie postępowania nie można przewidzieć jakie rozstrzygnięcie wyda organ pierwszej instancji ponownie orzekając w sprawie. Katalog rozstrzygnięć określony przepisem art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, a właściwość organu przepisem art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu ustosunkowując się do drugiego zarzutu – dotyczącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – wskazać należy, iż podejmowanie przez organ odwoławczy dalszych czynności wyjaśniających w świetle powyższych uwag stanowiłoby naruszenie art. 136, jak i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi stanowiącego o naruszeniu zasady określonej w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnić należy, iż Sąd podzielił ten zarzut. Z analizy dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że strony nie zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami. Zaniechanie dokonania takiego zawiadomienia niewątpliwie stanowi naruszenie wymienionego przepisu postępowania administracyjnego. Nie mniej jednak Sąd uznał, że naruszenie to nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie i jako takie nie może prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca, w szczególności, nie dowiodła, że takowe naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jedynym dokumentem, który wzbogacił akta administracyjne, poza odwołaniem było sprawozdanie z pomiarów pola elektromagnetycznego, które dołączyła do odwołania jego autorka. Dowód ten niewątpliwie stanowił asumpt do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, ale na skutek takiego rozstrzygnięcia zasadnicza część postępowania dowodowego będzie ponownie prowadzona przez organ pierwszej instancji, który będzie zobligowany zawiadomić strony w trybie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie został również podzielony argument skargi, iż wartość graniczna natężenia jest nadal wartością mieszczącą się w ramach dozwolonego oddziaływania. Niemniej jednak analizując treść dokumentu dołączonego do odwołania dostrzec należy, iż wynik podany w tymże dokumencie może ulec zmianie po uwzględnieniu granicy błędu. Dopuszczalny poziom natężenia może się zwiększyć i wówczas dopuszczalne poziomy będą przekroczone lub zmniejszyć i wtedy wartość ta będzie mieściła się w ramach norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska.

Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

LS