Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2987/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania W. M., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami na poziomie parteru z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] W.

Organ odwoławczy wywiódł, że w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ odwoławczy wskazał, że ocena jego spełnienia powinna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie).

W § 2 ust. 3 rozporządzenia podana jest definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania.

Zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę.

Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że teren posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), istniejące lub projektowane uzbrojenie ternu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, nawiązując do funkcji budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...].

Organ odwoławczy ustalił dalej, że w odniesieniu do pozostałych wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Zarząd Dzielnicy [...] W. uznał, że planowana inwestycja naruszałaby na obszarze objętym analizą zasadę kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz linii zabudowy. Przedmiotowe ustalenia skutkowały odmową ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło następnie, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wykładnia językowa sformułowania "przedłużenie", o którym mówi § 4 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Logicznym jest więc, że kontynuowanie czegoś to robienie tego dalej - bez przerwy. Za działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie działka, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja sąsiaduje z działką nr ew. [...] i działką nr ew. [...]. Zlokalizowane na przedmiotowych działkach budynki znajdują się w różnej odległości od pasa drogowego. Tym samym, jak wskazał organ drugiej instancji, mając na uwadze brzmienie § 4 ust. 3 rozporządzenia, obowiązującą linią nowej zabudowy dla planowanej inwestycji powinna być linia będąca kontynuacją linii budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ponieważ na działce nr ew. [...] znajduje się budynek, który w części jest położony bliżej pasa drogowego, a w części w większej odległości, zasadne byłoby wyznaczenie linii zabudowy w odległości dalszej od pasa drogowego. Takie rozwiązanie, jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., nie koreluje jednak z potrzebami inwestora. Tym samym zasadnie organ pierwszej instancji, odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że § 4 ust. 1-3 rozporządzenia wskazuje ogólne zasady sposobu wyznaczenia linii zabudowy. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczając inne wyznaczenie nowej linii zabudowy, jest natomiast przepisem szczególnym i możliwym do zastosowania w sytuacji, gdy taka konieczność wynika z przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Okoliczności sprawy nie wskazują jednak, aby w sprawie konieczność taka wystąpiła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że za zastosowaniem § 4 ust. 4 nie może przemawiać wyłącznie intencja stworzenia inwestorowi jak najkorzystniejszych warunków inwestowania na danym terenie, a ustalenie w procesie analizy, że odstępstwa znajdują swoje uzasadnienie w ukształtowaniu ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Tymczasem w rozpatrzone sprawie organ ustalił, że planowana inwestycja naruszy ład przestrzenny.

Organ odwoławczy wywiódł dalej, że zgromadzony materiał dowodowy precyzyjnie wskazuje, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze "skończonej" kompozycji urbanistycznej - obszar ten nie powinien podlegać "dogęszczaniu". Istniejąca zabudowa została ukształtowana podczas powojennej odbudowy. Elewacja zachodnia odbudowanego przez S. P. na potrzeby Uniwersytetu [...] gmachu przy ul. [...] posiada obecnie otwory okienne. Od strony zachodniej działki nr ew. [...] przedwojenne kamienice zostały zastąpione mniej intensywną zabudową Hotelu [...]. Jego wschodnia elewacja, która zamyka perspektywę ulicy [...], została ukształtowana w bardzo reprezentacyjny, klasycystyczny sposób, z mocno zaakcentowanym i bogato dekorowanym ryzalitem środkowym i symetrycznie zakomponowaną elewacją, której osiowy układ zaburza tylko parterowa dobudówka. Jak skonstatował organ drugiej instancji, stanowi to podstawę do stwierdzenia, że pozostawienie przedmiotowej działki wolnej od zabudowy ma na celu utrzymanie dziedzińca wjazdowego do hotelu. Planowana inwestycja, o parametrach wnioskowanych przez inwestora, przesłoniłaby budynek hotelu i zaburzyła istniejącą uporządkowaną przestrzeń w tym rejonie miasta w aspekcie kompozycyjno-estetycznym.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. analiza urbanistyczna w zakresie dopuszczalnej linii nowej zabudowy została przeprowadzona prawidłowo. Wbrew twierdzeniom odwołującego się wyjaśniono też, z jakich powodów nie ma możliwości sięgnięcia do rozwiązań § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Organ drugiej instancji nie podzielił natomiast stanowiska Zarządu Dzielnicy [...] W. co do tego, że planowana inwestycja szerokością elewacji frontowej nie nawiązuje do zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z literalnym brzmieniem § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Oznacza to, że przy ustalaniu "średniej" szerokości elewacji frontowej organ powinien uwzględnić parametry wszystkich budynków występujących w wyznaczonym obszarze. Tymczasem z nieuzasadnionych przyczyn organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wyłącznie zabudowę występująca na trzech działkach. Takie zawężenie analizy nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Skutkuje też wadliwością wyliczonej średniej. W konsekwencji średnia ta nie może stanowić odniesienia dla uznania, czy w zakresie gabarytów planowana inwestycja spełnia zasadę kontynuacji.

Organu odwoławczy nie podzielił też stanowiska Zarządu Dzielnicy [...] W., co do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z § 7 rozporządzenia organ powinien wyznaczyć wysokość górnej krawędzi elewacji nowej zabudowy jako przedłużenie zabudowy istniejącej i jest to zasada działania. Jeżeli jest to niemożliwe lub z innych względów nieuzasadnione, organ może przyjąć średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, ale tylko wówczas, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich, przebiega tworząc uskok (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Jak wywiódł organ drugiej instancji, w warunkach rozpatrzonej sprawy ustalono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na działce nr ew. [...] wynosi 14,98 m n.p.t., natomiast na działce nr ew. [...] - 9,98 m n.p.t. Zatem, wobec faktu, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków sąsiadujących z planowaną inwestycją tworzy uskok, organ pierwszej instancji powinien był ustalić, jaka jest wartość średnia analizowanego parametru. Do wyliczenia średniej należałoby przyjąć wszystkie budynki z wyznaczonego obszaru, a nie tylko budynki na działkach przylegających do inwestycji. Dopiero tak ustalona średnia dałaby możliwość konfrontacji wyników analizy z potrzebami inwestora sprecyzowanymi we wniosku.

Tymczasem, jak ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., organ pierwszej instancji z nieuzasadnionych przyczyn zaniechał wyliczenia średniej. Tym samym nie sposób ustalić, czy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowana inwestycja spełnia, czy nie spełnia, zasadę kontynuacji. W konsekwencji odmowa ustalenia warunków zabudowy wyłącznie z powodu niezgodności wnioskowanego parametru z wynikami analizy, była co najmniej przedwczesna.

Niemniej, odnosząc się do wątpliwości odwołującego się, dotyczących konieczności rozważenia przez organ pierwszej instancji możliwości zastosowania rozwiązań przewidzianych w § 7 ust. 4 rozporządzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wyjaśniło, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza przeprowadzenie takich rozważań. Stwierdziło też, że z dokonanej analizy wynika, że z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego, ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia byłoby nieuzasadnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało też ubocznie, że z akt postępowania, w tym z analizy urbanistycznej, nie wynika, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że planowana inwestycja, w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, realizuje zasadę kontynuacji. Brak jest jakichkolwiek szczegółowych danych, na podstawie których ustalono wskaźnik średni.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że pomimo opisanych wyżej wad postępowania przed organem pierwszej instancji, zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał bowiem, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., co do kontynuacji linii zabudowy. Przeszkoda ta uniemożliwiła określenie warunków zabudowy, a w konsekwencji skutkowała odmową ich ustalenia.

A. M., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez akceptację błędnego założenia organu pierwszej instancji, że brak jest możliwości przedłużenia linii zabudowy wyznaczonych przez istniejącą zabudowę, na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], podczas gdy zaproponowana we wniosku o wydanie warunków zabudowy linia zabudowy kontynuuje charakter linii zabudowy kamienic położonych przy ulicy [...], bowiem każda kolejna kamienica przy ulicy [...] ma elewację usytułowaną w uskoku do kamienicy poprzedniej, nadto taka zabudowa jest możliwa z uwagi na przebieg ulicy [...], która nie jest ulicą o przebiegu w linii prostej, czy nawet regularnym łuku;

2. pominięcie § 4 ust. 4 rozporządzenia, który umożliwia wyznaczenie innej linii zabudowy niż w ust. 1-3, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia i odstąpienie od jednoznacznych i dotychczas stosowanych przez organy zasad wyznaczania linii zabudowy;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

4. naruszenie art. 11 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, zwłaszcza przyjmując, że planowana inwestycja naruszy ład przestrzenny;

5. naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy oraz materiału dowodowego w niej zgromadzonego, a także dokonywanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy w sposób dowolny (z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów) oraz poprzez wybiórcze traktowanie materiału dowodowego;

6. naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez niezgodne z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego, a więc dowolne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny dowodów ustalenie, że w sprawie istnieją przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy;

7. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz nie uwzględnienie słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.) i odmowę ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, takie jak prawo własności.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r.:

1. pełnomocnik skarżącej poparł skargę;

2. pełnomocnik uczestnika postępowania (P. z siedzibą w W.) wniósł o oddalanie skargi;

3. uczestnik postępowania (W. P.) poparł skargę;

4. uczestnik postępowania (W. M.) poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W świetle art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej powoływanego jako rozporządzenie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Organ dokonuje ustaleń w zakresie: 1) linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), 3) szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) (§ 8 rozporządzenia).

Zamierzona funkcja oraz parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu determinują zakres postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji przesądzają o tym, w jakim zakresie właściwy organ administracji wyda władcze i jednostronne rozstrzygnięcie w postaci decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy.

Warunkiem prawidłowego zastosowania przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego, jest uprzednie należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi zatem kierować się, określonymi w K.p.a., ogólnymi zasadami postępowania. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek storn wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2016 r., zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kluczowym ustaleniem, które według organu odwoławczego zdecydowało o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, było stwierdzenie braku możliwości wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy w zgodzie z warunkami określonymi w § 4 rozporządzenia.

W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie natomiast do treści § 4 ust. 2 rozporządzenia w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Wedle zaś § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jak natomiast stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W świetle materiału dowodowego rozpoznanej sprawy nie ulega wątpliwości, że organy administracji obu instancji prawidłowo stwierdziły, że działka, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, sąsiaduje z działką nr ew. [...] i działką nr ew. [...]. Trafnie też ustaliły, że budynki zlokalizowane na tych działkach znajdują się w różnej odległości od pasa drogowego. Dlatego należy zgodzić się z twierdzeniem, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można było wyznaczyć obowiązującej linii nowej zabudowy, jako przedłużenia linii istniejącej na działkach sąsiednich – w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Co do możliwości wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia organy administracji stwierdziły natomiast – również prawidłowo – że budynek znajdujący się na działce nr ew. [...] znajduje się bliżej pasa drogowego niż budynek zlokalizowany na działce nr ew. [...], który z kolej w części położony jest bliżej pasa drogowego, a w części - w większej odległości. W tej sytuacji obowiązującą linię nowej zabudowy należałoby ustalić, jako kontynuację linii zabudowy tej części budynku na działce nr ew. [...], która znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Załącznik graficzny do wniosku inwestora nie pozostawia jednak wątpliwości co do tego, że planowana przez niego zabudowa usytuowana ma być w mniejszej odległości od pasa drogowego niż bardziej oddalona od niego część budynku znajdującego się na działce nr ew. [...]. Dlatego prawidłowe było ustalenie organów administracji o braku możliwości wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Organy administracji nie rozważyły jednak należycie, z poszanowaniem powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, czy z przeprowadzonej analizy wyniknęła możliwość innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, na co zezwala § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2016 r. nie wyjaśniono, z jakich powodów nie było możliwości sięgnięcia do rozwiązania przewidzianego w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Co więcej, decyzja organu pierwszej instancji, nie tylko ze względu na lakoniczne uzasadnienie, ale także z uwagi na brak niezbędnych załączników, wymyka się spod kontroli Sądu.

Otóż, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).

Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać dwa integralne załączniki; jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i graficzna (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Jak wynika z akt sprawy, do decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2016 r. dołączono tylko jeden załącznik – mapę z określeniem granic terenu objętego wnioskiem. Do decyzji nie dołączono zatem wyników analizy – ani części tekstowej, ani części graficznej. Niewątpliwie doszło więc do naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Naruszenie wskazanego przepisu nie musiałoby jednak skutkować uchyleniem decyzji, gdyby wyniki analizy, które doprowadziły organ pierwszej instancji do wniosku o braku możliwości ustalenia wymagań dotyczących obowiązującej linii nowej zabudowy, były możliwe do weryfikacji na podstawie treści samej decyzji lub innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W uzasadnieniu decyzji znalazło się jednak tylko - niepoparte żadną argumentacją - stwierdzenie, że nie jest możliwe dopuszczenie do innego sposobu wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Stwierdzenie to zostało zresztą przepisane ze znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez architekta L. P. Nie wiadomo jednak, dlaczego – zdaniem organu pierwszej instancji – wyniki przeprowadzonej analizy nie pozwoliły na inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, niż przewidziane w § 4 ust. 1 lub ust. 3 rozporządzenia.

Prawidłowych rozważań w zakresie wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy zabrakło także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Za takie bynajmniej nie może być uznane przepisanie przez Kolegium fragmentów pisma [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2014 r. ([...]).

Okoliczności, podniesione w tym piśmie i bezrefleksyjnie powtórzone w analizie, a następnie przepisane do decyzji organu odwoławczego, nie odnoszą się bowiem w istocie do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W piśmie tym przedstawiono argumentację, która podawać ma w wątpliwość możliwość realizacji zamierzonej inwestycji, ze względu na to, że miałaby ona zaburzyć istniejącą, uporządkowaną przestrzeń w tym rejonie miasta w aspekcie kompozycyjno-estetycznym. Dopuszczalność lub niedopuszczalność wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy w inny sposób niż przewidziano w § 4 ust. 1 lub ust. 3 rozporządzenia, ma być natomiast ustalona na podstawie wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Argumentacja zaczerpnięta z rzeczonego pisma [...] Konserwatora Zabytków – bez jakiegokolwiek nawiązania do wyników analizy, które powinny odnosić się do całości obszaru analizowanego - doprowadziła tymczasem organy administracji do stwierdzenia, że w celu utrzymania dziedzińca wjazdowego do hotelu usytuowanego na działce nr ew. [...], należy pozostawić działkę nr [...] wolną od zabudowy. Konstatacja ta nie dotyczy więc dopuszczalności wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy w kontekście ustaleń przeprowadzonej analizy, lecz stanowi powtórzenie stanowiska organu konserwatorskiego, którego zdaniem walory kompozycyjno-estetyczne zabudowań znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, przemawiają za niezabudowywaniem nieruchomości objętej wnioskiem.

Należy przy tym zaznaczyć, że [...] Konserwator Zabytków nie brał udziału w postępowaniu, jako organ współdziałający. We wzmiankowanym piśmie udzielił odpowiedzi inwestorowi na pismo w sprawie wydania zaleceń konserwatorskich w trybie art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.). Pismo to nie jest skierowane do organu administracji. Przepisując jego fragmenty, jako uzasadnienie odmowy ustalenia warunków zabudowy, organ odwoławczy bezpodstawnie wkroczył w kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków, który – na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp w zw. z art. 7 pkt 2 w zw. z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - jest właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na działce o nr ew. [...]. Działka ta znajduje się bowiem na terenie pomnika historii "[...]", utworzonego na podstawie zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej polskiej z dnia [...] września 1994 r. (M.P. z 1994 r. Nr [...], poz. [...]).

Należy też zwrócić uwagę, że we wzmiankowanym piśmie [...] Konserwatora Zabytków stwierdzono wprawdzie, że pozostawienie przedmiotowej działki wolnej od zabudowy miało na celu stworzenie dziedzińca wjazdowego dla budynku hotelu, a także że ukształtowanie sąsiedniej zabudowy w okresie powojennym wklucza zabudowę działki w formie przedwojennego zagospodarowania. Niemniej jednak w końcowej części pisma wskazano, że możliwe byłoby jedynie wprowadzenie zabudowy przy południowej granicy działki, przylegającej do ul. [...], jednak – jak nadmieniono – możliwość takiej zabudowy jest uwarunkowana przepisami odrębnymi, nie dotyczącymi ochrony zabytków.

Wspomniane przez [...] Konserwatora Zabytków przepisy odrębne, to m.in. przepisy upzp i rozporządzenia, w oparciu o które, należało przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i na podstawie jej wyników ustalić, czy realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna – także w zakresie wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy.

Podsumowując tę część rozważań, trzeba podkreślić, że niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, uzasadniająca odmowę ustalenia warunków zabudowy, może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona, tak w decyzji organu administracji, jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem poważnym administracyjnym ograniczeniem prawa własności (prawa do zabudowy nieruchomości), a niekiedy korzystanie z tego prawa praktycznie uniemożliwia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07, z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1311/09, z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1311/10, z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1218/11, z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1854/11, z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 222/14 i z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1867/13).

W decyzji organu pierwszej instancji, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, nie dokonano też prawidłowych ustaleń w celu określenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 6 i § 7 rozporządzenia).

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Stosownie natomiast do treści § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W świetle powyższego nieprawidłowe było dokonanie w rozpoznawanej sprawie ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej wyłącznie na podstawie analizy zabudowy występującej na trzech działkach ewidencyjnych, a nie na całym obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie natomiast do treści § 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W świetle powyższego, wobec tego, że w realiach przedmiotowej sprawy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków znajdujących się na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok, obowiązkiem organu administracji było ustalenie średniej wielkości tego parametru zabudowy na obszarze analizowanym. Lakoniczne stwierdzenie, zaczerpnięte z analizy, że planowana inwestycja nie wypełnia wymagań § 1 pkt 4 rozporządzenia odnośnie do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jest niewystarczające.

Opisane zaniechania Zarządu Dzielnicy [...] W., podobnie, jak w przypadku ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy, stanowiły naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W nowo przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji dokona zatem samodzielnych ustaleń, w oparciu o wyniki ponownie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, czy uzasadnione jest wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w sposób odbiegających od zasad określonych w § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia. Ustalenia te znajdą odzwierciedlenie w szczegółowym i odnoszącym się do wyników analizy uzasadnieniu wydanej decyzji. Zgodnie z prawidłowym stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej, zostaną dokonane w oparciu o ponowną analizę zabudowy na wszystkich nieruchomościach objętych obszarem analizowanym, a nie tylko na trzech działkach ewidencyjnych. Organ rozważy też, czy nie zachodzą podstawy do określenia innej, niż średnia w obszarze analizowanym, szerokości elewacji frontowej, na co pozwala § 6 ust. 2 rozporządzenia. W odniesieniu zaś do wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, organ, dokonawszy analizy zabudowań znajdujących się na całym obszarze analizowanym, ustali – zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia - średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym i określi wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z tym przepisem, bądź rozważy zasadność zastosowania odstępstwa na postawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgromadzony materiał dowodowy sprawy nie potwierdza przeprowadzenia rozważań w tym zakresie, a z dokonanej analizy nie wynika, że z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4 byłoby nieuzasadnione.

Projekt decyzji będzie podlegać uzgodnieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Nowo podjęta decyzja zawierać będzie załączniki wymagane przez § 9 ust. 2 rozporządzenia, tj. część tekstową i graficzną wyników analizy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), należało orzec jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Zasądzono: 1) koszty wynagrodzenia adwokata według stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), czyli kwotę 480 zł; 2) koszty wpisu od skargi (500 zł) oraz 3) wydatek w postaci opłaty skarbowej poniesionej za złożenie odpisu dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa radcy prawnemu (17 zł).