Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1334/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzja z dnia [...] maja2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Stowarzyszenia [...]z siedzibą w [...] od decyzji [...] WINB z dnia [...].03.2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, iż PINB dla Miasta [...] decyzją z dnia [...].05.2012 r. znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu istniejącego budynku dydaktycznego, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...]obr. [...], położonych w [...] przy ul. [...].

Pismem z dnia [...].03.2014 r., [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], złożyło wniosek o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...].05.2012 r.

[...] WINB pismem z dnia [...].04.2014 r., znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta [...]z dnia [...].05.2012 r., a następnie decyzją z dnia [...].03.2015 r., znak: [...]. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...].05.2012 r.

Z powyższym rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego z dnia [...].03.2015 r., nie zgodziło się [...]Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], składając w ustawowym terminie odwołanie.

Dalej organ II instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji, skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 Kpa.

Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Podkreślono, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji.

Z treści wniosku Stowarzyszenia z dnia [...].03.2014 r. wynika, że wnosi o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...].05.2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz 31 § 1 pkt 1 oraz 2 Kpa.

Zgodnie z art. 31 § 1 Kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 11.06.2013 r., sygn. akt II OSK 376/12, organizacja społeczna może być stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 i 29 Kpa) i wówczas sytuacja prawna organizacji jest analogiczna jak każdego innego podmiotu będącego stroną postępowania. Nadto zgodnie z przepisem art. 31 § 1 Kpa organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w (toczącym się) postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W tym przypadku postępowanie administracyjne nie dotyczy interesu organizacji, lecz interesu innej osoby. I tylko w takich przypadkach zgodnie z art. 31 § 2 Kpa organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.

Wskazano, że [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], do wniosku z dnia [...].03.2014 r., załączyło informację z KRS-u oraz statut Stowarzyszenia.

Z dokumentów przedłożonych przy wniosku Stowarzyszenia wynika, że zakres działalności statutowej (m.in. ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania) oraz interes społeczny uzasadniał żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...].05.2012 r.

W związku z powyższym oraz żądaniem zawartym we wniosku Stowarzyszenia, organ wojewódzki powinien, zdaniem organu odwoławczego, wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...].05.2012 r., w związku z podaniem Stowarzyszenia oraz ze względu na cele statutowe tej organizacji i interes społeczny.

W niniejszej sprawie, organ wojewódzki pismem z dnia [...].04.2014 r., znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...].

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na przebieg postępowania w sprawie oraz treść rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena, pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...].05.2012 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Z akt sprawy wynika, że organ powiatowy przeprowadził w dniu [...].10.2009 r. kontrolę, z której ustaleń m.in. wynika, że na dachu istniejącego budynku przy ul. [...] w [...], zamontowano maszt antenowy o konstrukcji stalowej i wys. ok. 10 m, na którym zamontowano sześć anten sektorowych i trzy anteny mikrofalowe oraz wykonano urządzenia radiowe umieszczone w szafach technicznych zlokalizowanych na ruszcie na dachu budynku wraz z okablowaniem łączącym anteny z tymi urządzeniami. Ponadto, z zebranego materiału dowodowego wynika, że [...] S.A. (obecnie: [...] Sp. z o.o.) dokonał w Urzędzie Miasta [...] w dniu [...].07.2008 r., skutecznego zgłoszenia (brak sprzeciwu ze strony właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej) robót budowlanych polegających na wykonaniu na dachu istniejącego budynku dydaktycznego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...] obr. [...], położonych w [...] przy ul. [...], montażu masztu kratowego o wysokości ok. 10 m. Wskazano również, że w treści zgłoszenia inwestor wskazuje, że na rysunkach stanowiących załącznik do ww. zgłoszenia znajdują się również anteny (sześć anten sektorowych oraz trzy anteny mikrofalowe - nie objęte zgłoszeniem), które zgodnie z wydaną dla inwestora decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.2008 r., znak: [...] (umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej), nie zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W przedmiotowej sprawie organ powiatowy uznał, że roboty budowlane polegające na montażu masztu kratowego na obiekcie budowlanym, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ II instancji stwierdził, że jeśli roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe np. organ przyjął na zgłoszenie budowę obiektu, który w istocie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z. 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.)

Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 25.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1688/10, wskazując, że: (...) organ przyjmujący zgłoszenie powinien ewentualnie wezwać inwestora do ściślejszego przedstawienia zamierzenia budowlanego lub wnieść sprzeciw, jeżeli roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. W razie braku takiej reakcji organu zastosowanie powinny znaleźć w razie potrzeby art. 50 i 51 Prawa budowlanego, lecz nie art. 48 Prawa budowlanego.

Ponownie wskazano, że w trakcie postępowania ustalono, że sporne roboty wykonane zostały na podstawie dokonanego w dniu [...].07.2008 r. zgłoszenia inwestora, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowalnej nie wniósł sprzeciwu.

Jednakże samo stwierdzenie, że inwestor skutecznie zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych nie uprawnia organu do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kontekście zgodności z prawem zrealizowanego zamierzenia budowlanego.

Z akt sprawy wynika, że organ powiatowy postanowieniem z dnia [...].07.2010r., znak: [...]. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej.

Z powyższego obowiązku inwestor wywiązał się, przedkładając stosowna ekspertyzę z której treści (pkt 4 Ocena techniczna wykonanych prac) m.in. wynika, że (...) prace związane z budowa stacji bazowej zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodny ze sztuką budowlana, zasadami wiedzy technicznej i przepisami. Zastosowane materiały i wyroby zostały dopuszczone do stosowania w budownictwie i posiadają odpowiednie atesty i świadectwa jakości. Wykonanie prac nie wpłynęło negatywnie na budynek i nie stworzyło zagrożenia jego bezpieczeństwa konstrukcyjnego i eksploatacyjnego. (...) wykonanie prac związanych z budowa stacji bazowej nie spowodowało zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Wskazano również , że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm.) dla powyższego przedsięwzięcia konieczne było uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (ze względu na brak planu miejscowego), jednakże organ nadzoru budowlanego nie ma legitymacji prawnej do żądania przedłożenia tych dokumentów w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Potwierdza to również NSA w wyroku z dnia 27.09.2012r, sygn. akt II OSK 1009/11, w którym wskazuje, że: (...) tryb naprawczy przewidziany w przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje możliwości nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji warunkach zabudowy i to dla inwestycji już zrealizowanej.

W związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brakiem legitymacji prawnej do żądania od inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, nie można nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki w trybie art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, może być zastosowany dopiero w sytuacji, gdy nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 07.03.2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1094/12).

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ powiatowy nie miał podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków.

Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, stanowiącym podstawę prawną decyzji organu powiatowego z dnia [...].05.2012 r. - Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części.

Dalej organ II instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dopuszcza się umorzenie postępowania administracyjnego, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty nie wymagają dostosowania do standardów prawa. Warunkiem wydania decyzji o umorzeniu postępowania jest jednak stwierdzenie, że roboty nie naruszają prawa (por. wyroki: WSA w Opolu z dnia 22.05.2009 r., sygn. akt II SA/Op 585/08, WSA w Kielcach z dnia 20.01.2011 r" sygn. akt II SA/Ke 689/10, WSA we Wrocławiu z dnia 23.11.2010 r., sygn. akt II SA/Wr 542/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24.02.2011 r., sygn. akt II SA/G1 901/10). Powyższe stanowisko zaaprobował NSA w wyrokach z dnia 21.04.2011 r" sygn. akt II OSK 759/10 oraz z dnia 19.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2083/10.

Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 03.04.2014 r. sygn. akt II OSK 2644/12 - W przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 Kpa, gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora.

Z tych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że PINB dla Miasta [...] decyzją z dnia [...].05.2012 r., znak: [...], prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne.

W związku z powyższymi ustaleniami, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (na który wskazuje Stowarzyszenie).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Jednakże utożsamianie pojęcia "rażące naruszenie prawa" z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący. NSA w wyroku z dnia 25.09.2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06 zauważył, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jaki dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad; praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że decyzja PINB dla Miasta [...] decyzją z dnia [...].05.2012 r., znak: [...], umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu istniejącego budynku dydaktycznego, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...] obr. [...], położonych w [...]przy ul. [...], nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Należy podkreślić, że badana decyzja organu powiatowego z dnia [...].05.2012 r., została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia wskazano, że tryb nadzwyczajny jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w trybie nadzorczym, działa jako organ kasacyjny, nie może więc w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

W rezultacie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...].03.2015 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...].05.2012 r., jest zgodna z prawem, wobec czego koniecznym było utrzymanie jej w mocy.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art 156 § 1 pkt. 2 kpa w związku z;

- Art. 6 kpa w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przy legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie zgłoszenia, pomimo że winien inwestor posiadać decyzję o pozwoleniu na budowę przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu podlegają wyłączeniu z mocy ustawy czy też z innych przyczyn w tym art. 50 ust 1 w/w ustawy.

- Art. 7,8, 9, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez nie podanie, jakie wymogi musiał inwestor spełnić, aby legalnie wybudować inwestycję z jednoczesnym uznaniem, że zostały one spełnione.

Art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, iż wybudowanie obiektu na podstawie zgłoszenia pomimo konieczności posiadania przez inwestora decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania tożsama z brakiem sprawy administracyjnej podlegającej merytorycznemu rozstrzygnięciu.

Art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez nie podanie czy ilości anten, ich moce, pochylenia istniejące w dniu wydawania decyzji odpowiadały tym określonym w decyzji umarzającej postępowanie środowiskowe (różnica 4 lat). Powyższe naruszenie jest istotne i było podnoszone w odwołaniu, lecz zostało zignorowane przez organ z nieznanych przyczyn.

Art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie, że organ nie można na jego podstawie nałożyć obowiązku dołączenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i to bez dokonania jego literalnej oraz co najważniejsze logicznej interpretacji.

Podnosząc te zarzuty Stowarzyszenie wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowana w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga jest bezzasadna.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Jak trafnie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. a jego przedmiotem była ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...]decyzją z dnia [...].05.2012 r. znak: [...], którą organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu istniejącego budynku dydaktycznego, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...], [...]obr. [...], położonych w [...] przy ul. [...].

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Jednocześnie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić li tylko w sytuacji gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, iż decyzja taka dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Jednocześnie w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r. (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA.86/92,publ. NSA 1993 r., Nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd iż: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156. § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa".

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa

Skoro rozumienie przepisu powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszenie tego przepisu, a - co za tym idzie - naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W orzecznictwie podkreśla się również, że jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że obszarami, które wymagały wyjaśnienia w niniejszej sprawie były kwestie formy uzyskania zgody na realizację inwestycji, trybu postępowania naprawczego, jego zakres oraz forma końcowego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do pierwszego problemu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że charakter inwestycji wskazuje na to, iż inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych winien uzyskać pozwolenie na budowę. Pogląd ten organ poparł licznym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko to nie jest też kwestionowane przez skarżące Stowarzyszenie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielając te zapatrywania, pragnie uzupełniająco wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zbliżonego zamierzenia inwestycyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1429/14 "...W tym zakresie uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, iż wykonanie takich robót budowlanych wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. I o ile można podzielić argumentację skarżącego organu, iż na tym tle istotnie pojawiały się rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o tyle nie można pominąć tego, iż w późniejszym okresie nastąpiło ustabilizowanie orzecznictwa w tym zakresie. Rację miał, zatem Sąd pierwszej instancji, iż w momencie orzekania przez organy prowadzące niniejsze postępowanie nadzwyczajne, a co istotne w momencie wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., oraz w dacie dokonywania przedmiotowych zgłoszeń, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było rozbieżności odnośnie kwalifikacji takich obiektów jak przedmiotowe..."

Niesporne w sprawie jest też to w jakim trybie powinno toczyć się postępowanie w przypadku realizacji inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, w oparciu o dokonane zgłoszenie.

Sąd orzekający w sprawie podziela w tym zakresie powołane przez organ orzecznictwo sądowe wskazujące jako właściwy w tych przypadkach tryb określony w art. 51 Prawa budowlanego.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, że sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego może budzić wątpliwości.

Niemniej jednak podkreślić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytaczając liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

Stanowisko to, chociaż nie do końca przekonywujące, jest jednak odzwierciedleniem rozbieżności poglądów w tym zakresie. Rozbieżność ta, w świetle przytoczonych na wstępie rozważań, wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Największe kontrowersje w sprawie budziła kwestia oceny zrealizowanej inwestycji z przepisami planistycznymi, a w szczególności możliwość nałożenia na inwestora w toku postępowania naprawczego obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na objętym inwestycją obszarze nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, w powyższej kwestii nie można stwierdzić, że poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego były jednolite i ugruntowane, chociażby w stopniu o jakim była mowa w wyroku NSA sygn. akt II OSK 1429/14.

Słusznie skarżące Stowarzyszenie powołuje w skardze orzeczenia NSA wskazujące na konieczność uzyskania decyzji lokalizacyjnej. W szczególności w wyroku z dnia 22.10. 2014 r. sygn. akt II OSK 956/13 stwierdzono, że "W konsekwencji powyższej konstatacji nie jest również pozbawiony zasadności zarzut skargi kasacyjnej dotyczący pominięcia przez organ administracji badania oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. naruszenia art. 50 ust. 1 oraz 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym."

Nie można jednak nie zauważyć, że pojawiają się również inne poglądy. W wyroku z dnia 27.09.2012r, sygn. akt II OSK 1009/11. Stwierdzono "...Ponadto w przypadku dopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane - po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - wbrew stanowisku Sądu I instancji nie można na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane żądać przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu – porównaj wyrok z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1451/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl – decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane."

Stanowiska te w sposób oczywisty świadczą o rozbieżnej wykładni art. 51 Prawa budowlanego w kontekście możliwości nakładania na inwestora obowiązku uzyskana decyzji lokalizacyjnej. Szczególnie jeśli zauważy się fakt, iż sprawozdawcą w obu przytoczonych orzeczeniach był ten sam Sędzia.

Podsumowując tę część stwierdzić należy, że skoro dokonywano różnej wykładni przepisów, prowadzącej do odmiennych wniosków, to nie można uczynić organowi zarzutu - w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - że zastosowanie jednej z wykładni stanowi rażące naruszenie przepisu.

Uzupełniająco należy wskazać, że inwestycja nie była całkowicie pozbawiona oceny pod względem planistycznym, bowiem ocenę taka dokonuje organ przyjmujący zgłoszenie w oparciu o art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do podniesionej przez skarżące Stowarzyszenie kwestii badania zrealizowanej inwestycji z zamierzeniem inwestora przedstawionym organowi w postępowaniu środowiskowym wskazać należy, że z porównania obiektu zrealizowanego z projektem przedstawionym organowi wynika, iż zrealizowano inwestycję ocenianą przez Prezydenta Miasta [...] w postepowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7,8, 9, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez nie podanie, jakie wymogi musiał inwestor spełnić, aby legalnie wybudować inwestycję z jednoczesnym uznaniem, że zostały one spełnione, podkreślić należy, iż postępowanie toczyło się w trybie nieważności. Oznacza to, że kontrolujący organ oceniał jedynie wystąpienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa a nie dokonywał merytorycznej kontroli decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).