Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1304/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 122 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.
article: art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1; art. 28 w związku z art. 105 § 1 oraz w związku z art. 322 i art. 323
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 362 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ odwoławczy) znak: [...] z [...] kwietnia 2014 r. wydana na podstawie art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst. jedn.: Dz.U. 2001, nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1) ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 3) i art. 28 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 322 i art. 323 oraz art. 362 ust. 1 pkt 2) ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.), w której SKO w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania pana S.N. zam. S., gm. Z. (dalej: skarżący) od decyzji nr [...] z [...] stycznia 2014 r. wydanej z upoważnienia Starosty [...] przez [...] Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w [...] (dalej: organ I instancji), w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej wpływu na środowisko Gminnej Z. Zwierząt zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] na gruntach we wsi S. i U., gm. Z..

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji znak: [...] z [...] stycznia 2014 r. Starosta [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej wpływu na środowisko Gminnej Z. zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] na gruntach we wsi S. i U., gm. Z.. Od powyższej decyzji organu I instancji wniósł odwołanie do SKO w [...] S.N., będący właścicielem terenu, na którym funkcjonowała Gminna Z. Padłych Zwierząt.

W decyzji znak: [...] z [...] kwietnia 2014 r. SKO w [...] orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania S.N., przedstawiając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne i prawne takiego właśnie załatwienia sprawy.

Zdaniem SKO w [...], przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego było złożenie odwołania przez osobę nie mającą przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy, na podstawie przedłożonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że taka właśnie przyczyna umorzenia postępowania odwoławczego zachodziła w rozpatrywanej sprawie dotyczącej rozpatrzenia odwołania S.N. od decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2014 r. w sprawie ustalenia wpływu na środowisko Gminnej Z. Padłych Zwierząt zlokalizowanej na gruntach wsi S. i U., gm. [...]. Zdaniem SKO w [...], ponieważ postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek S.N., to nie jest on podmiotem, na którego wniosek toczy się postępowanie w rozumieniu art. 28 k.p.a. in fine. Badając interes prawny S.N., organ odwoławczy uznał, że osoby trzecie, inne niż podmiot, na który mają być nałożone obowiązki, o których mowa w art. 362 p.o.ś., nie mają generalnie, w obecnym ustawodawstwie polskim, przymiotu strony. Zdaniem Kolegium, wprost z ustawy wynika, że podmioty prawa (osoby fizyczne, prawne lub jednostki organizacyjne), które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności z naruszeniem ochrony środowiska (ograniczone w związku z tym w prawach podmiotowych np. wykonywania prawa własności lub inaczej narażone), nie mają uprawnienia do żądania przed organami administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego. Zdaniem SKO w [...], ponieważ postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązków w trybie art. 362 ust. 1 p.o.ś. wszczynane jest wyłącznie z urzędu (art. 375 p.o.ś.), przesądza to wprost, że indywidualne prawa podmiotowe z zakresu ochrony środowiska nie mogą być chronione poprzez wszczynanie konkretnych postępowań administracyjnych służących zapewnieniu ich ochrony. Ustawodawca wyłączył możliwość ich prowadzenia w celu ochrony interesu indywidualnego podmiotów, wskazując jednocześnie sposób ochrony takiego interesu w drodze roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Potwierdza to zdaniem Kolegium, systematyzacja w ustawie p.o.ś. zagadnień związanych ze środkami odpowiedzialności cywilnej i administracyjnej.

W ocenie Kolegium, wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że środki te nie mogą być stosowane łącznie w celu ochrony tego samego interesu prawnego określonego podmiotu. W przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na podmiot określonych obowiązków, w związku z negatywnym oddziaływaniem na środowisko (art. 362 ust. 1 p.o.ś.), generalnie stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot, którego prawa lub obowiązki mogą być określone w wyniku wydania decyzji poprzez konieczność podjęcia pewnych działań, czyli w rozpatrywanej sprawie Gmina [...]. W ocenie Kolegium, inne podmioty, czyli w rozpatrywanej sprawie odwołujący S.N., narażone na uciążliwe oddziaływanie podmiotu zobowiązanego, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (brak uprawnienia do ochrony ich praw podmiotowych w tym trybie), nie mogą być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie SKO w [...], w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji "naprawczej", stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot w stosunku do, którego w wyniku wydania decyzji, mogą być nałożone określone obowiązki lub ewentualnie w wyniku umorzenia postępowania uznane zostanie, iż aktualnie brak jest przesłanek dla nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie okoliczność wniesienia odwołania przez S.N., tj. osobę wobec, której na gruncie obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego nie można przypisać statusu strony, skutkuje brakiem podstaw prawnych i faktycznych do dalszego prowadzenia postępowania odwoławczego. Jego interesy mogą być realizowane w postaci roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, dochodzonych przed właściwym sądem powszechnym.

We skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję organu odwoławczego, skarżący wnosi o merytoryczne zbadanie sprawy opisanej w swoim środku zaskarżenia. Skarżący nie artykułuje pod adresem rozstrzygnięcia organu odwoławczego żadnych zarzutów, natomiast zarzuca organowi I instancji przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez 10 lat, "fałszowanie dokumentów, potwierdzanie nieprawdy, itd". W ocenie skarżącego, umorzenie przez organ I instancji postępowania ma na celu ukrycie niezgodnej z prawem utylizacji prowadzonej przez Wójta Gminy [...] w latach 2000-2004, która polegała na zakopywaniu padłych zwierząt bezpośrednio w ziemi, skażeniu wód gruntowych, za co pozbawiono go pracy w gminie S. i w gminie Z..

Zdaniem skarżącego, Przedsiębiorstwo Geologiczne [...] z [...] na zlecenie Wójta Gminy Z. października 2004 r. wykonało trzy odwierty w celu pobrania wody, która posłużyła do wykonania badań fizyko-chemicznych, gdzie we wnioskach pokontrolnych stwierdziło degradację ziemi i wody. Według skarżącego, ziemie te zostały zakwalifikowane jako nieużytki, a woda wykazywała duże stężenie manganu, chlorków, amoniaku, azotynów oraz 930 bakterii Coli i 930 paciorkowców oraz innych rodzajów zanieczyszczeń, które znacznie przekraczają normy. Zdaniem skarżącego, Przedsiębiorstwo [...] nie wykonało [...] października 2004 r. odwiertu na działce nr [...] o powierzchni 0,77 ha rolnej, która była głównym miejscem zakopywania padłych zwierząt. Według skarżącego, w sprawozdaniu z badań wody nie wykazano działki nr [...] o powierzchni 0,30 ha rolna, na której wykonano drugi odwiert. Skarżący w skardze (s. 27) podnosi, że w przeglądzie ekologicznym ukryto fakt zakopania setek padłych zwierząt. Zdaniem skarżącego, Przedsiębiorstwo Geologiczne [...] wykonywało pracę "bez nadzoru Górniczego".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 362 ust. 1 pkt 2) p.o.ś. Przepis ten zamieszczony jest w dziale III ustawy p.o.ś. "Odpowiedzialność administracyjna". W literaturze przyjmuje się, że przez odpowiedzialność administracyjnoprawną w zakresie ochrony środowiska można rozumieć "regulowaną prawem możliwość uruchomienia wobec określonego podmiotu z powodu jego działalności naruszającej stan środowiska środków prawnych realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurze". Taki sposób rozumienia odpowiedzialności administracyjnej jest konsekwencją następujących założeń: 1) odpowiedzialność administracyjnoprawna obejmuje tylko te konsekwencje działalności naruszającej stan środowiska, które są sformułowane normatywnie, zatem ten element określenia odpowiedzialności nie ma charakteru postulatywnego; 2) odpowiedzialności podlega zawsze określony konkretnie podmiot; oznacza to po pierwsze, że ustalenie tego podmiotu następuje w toku wypowiedzi typu aktu administracyjnego, i po drugie, że z punktu widzenia tego wyróżnienia spotykane w literaturze stanowiska, według których płynący wprost z prawa i spoczywający na podmiotach zanieczyszczających obowiązek podejmowania działań służących ochronie stanowi element odpowiedzialności administracyjnej, są nietrafne; nie można bowiem nie rozróżniać podstaw odpowiedzialności, sposobów powstawania obowiązków i samej odpowiedzialności; 3) odpowiedzialność można wiązać i uruchamiać tylko z powodu naruszającej stan środowiska działalności określonego podmiotu, przez co należy rozumieć każdą działalność szkodzącą, choćby była ona dopuszczana prawnie (przez normy dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń czy decyzją administracyjną (zob. A. Jaworowicz-Rudolf, M. Górski, Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2014, s. 185-186). Należy podkreślić, że głównym celem instrumentów prawnych odpowiedzialności administracyjnej jest doprowadzenie do przestrzegania obowiązków związanych z ochroną środowiska. Tak określony cel powinien być brany pod uwagę przez organy administracji stosujące instrumenty prawne odpowiedzialności administracyjnej. Cel prewencyjny związany z doprowadzeniem do przestrzegania obowiązków składających się na ochroną środowiska powinien być główną wytyczną działania organów administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięć związanych z odpowiedzialnością administracyjną.

Zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 2) p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Decyzja wydawana na podstawie art. 362 ust. 1 ma sankcyjny charakter. Jej wydanie może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której jej potencjalny adresat narusza obowiązek polegający na zakazie powodowania negatywnego oddziaływania na środowisko. Słowo "oddziaływanie" w odniesieniu do podmiotu korzystającego ze środowiska, oznacza wywoływanie zmiany lub utrzymywanie stanu rzeczy, czyli niedopuszczenie do zmiany. Uwzględniając pozycję tego oddziaływania w łańcuchu zdarzeń w odniesieniu do danego skutku, można rozróżnić oddziaływanie pośrednie i bezpośrednie. "Oddziaływanie" jest terminem, którego znaczenie jest szersze od pojęcia "działanie", które można traktować jako pewien rodzaj wpływu na coś lub kogoś (w tym przypadku na środowisko). Termin działanie dotyczy człowieka, natomiast na człowieka lub środowisko może oddziaływać jakaś rzecz albo kompleks rzeczy (zob. T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk 1978, s. 143.). Takim kompleksem rzeczy może być np. emisja lub zanieczyszczenie. Sankcyjna decyzja zobowiązująca jest także instrumentem prawnym wynikającym z obowiązywania dwóch zasad ogólnych prawa ochrony środowiska (zasady prewencji (art. 6 ust. 1 p.o.ś. i zasady przezorności (art. 6 ust. 2 p.o.ś.). Negatywne oddziaływanie na środowisko narusza obowiązek ochrony środowiska określony w art. 86 Konstytucji RP. Analizując ogólny charakter prawny obowiązku można wskazać na następujące zależności: 1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125).

Sankcyjna decyzja zobowiązująca może być wydana w przypadku powodowania oddziaływania "negatywnego". Pojęcie to nie jest określone w ustawie. W literaturze przyjmuje się, że chodzi "o jakąkolwiek zmianę środowiska czy jego elementu na niekorzyść, ale w porównaniu ze stanem przed podjęciem danego działania, a nie w odniesieniu do hipotetycznego stanu idealnego czy określonego np. standardami jakości (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 935). Należy zatem zawsze ustalić stan wyjściowy, który następnie uległ pogorszeniu. Konsekwencje wynikające z wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowiska należy ustalić zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" (art. 7 p.o.ś.). Sankcyjna decyzja zobowiązująca ma charakter fakultatywny. Organ administracji może ją wydać, ale nie musi. Swobodne uznanie nie oznacza w tym przypadku dowolności po stronie organu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu wydanego na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. powinno się znaleźć wskazanie na jakich przesłankach organ się oparł wydając dane rozstrzygnięcie. W sprawach, których dotyczy treść art. 362 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. organ powinien uwzględnić nie tylko interes społeczny, ale również słuszny interes strony. Negatywne oddziaływanie na środowisko może naruszać zarówno interes społeczny jak również interes indywidualny strony. Zdaniem W. Katnera, "Nieskażone środowisko naturalne stanowi pewną wartość obiektywną, wspólną wszystkim ludziom, a jednocześnie bezpośrednio dotyczącą każdego człowieka. Dlatego też szkodliwe oddziaływanie na środowisko powoduje – z jednej strony – zachwianie równowagi w przyrodzie, a z drugiej – łączące się z tym naruszenie podstawowych elementów, warunkujących życie konkretnych osób" (zob. W. Katner, Ochrona własności nieruchomości przed naruszeniami pośrednimi, Warszawa 1982, s. 187).

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny poprawności niedopuszczenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony skarżącego.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, iż zgodnie z art. 375 p.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w niniejszym dziale - dział III, wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi zatem wyraźne ograniczenie postanowień art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odnosząc się do kwestii dopuszczenia do postępowania w sprawie na prawach strony skarżącego należy wskazać, że określenie sposobu wszczęcia postępowania w art. 375 p.o.ś. nie może być automatycznie utożsamiane z ograniczeniem kręgu podmiotów posiadających przymioty strony w omawianej kategorii spraw, gdyż wskazują one jedynie, że ocena w tym zakresie powinna być dokonywana przez organ właściwy do załatwienia konkretnej sprawy przy wykorzystaniu obiektywnych kryteriów. Należy podkreślić, że przepis art. 375 p.o.ś. wyraża zasadę ogólną dotyczącą postępowań, które miałyby być wszczynane dla podjęcia którejkolwiek z decyzji przewidzianych przepisami działu III w tytule VI p.o.ś. (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 961).

W orzecznictwie i doktrynie na gruncie postanowień art. 375 p.o.ś. zaprezentowano poglądy przyjmujące, że: "Przepis art. 375 ustawy (...) - Prawo ochrony środowiska (...) jest wyłącznie lex specialis wobec przepisu art. 61 § 1 k.p.a. Przepis art. 375 POŚ, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III - «Odpowiedzialność administracyjna» (art. 362 - art. 375). Podmiot, będący właścicielem nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego (art. 362 POŚ)" (zob. wyrok NSA z 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1357/08, CBOSA).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "W art. 375 POŚ wprowadzono regułę, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 362-374 POŚ, wszczyna się z urzędu. W art. 375 POŚ mowa jest jedynie o wszczęciu postępowania, nie ogranicza on jednak kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony i nie może on stanowić podstawy do oceny, komu przysługują uprawnienia strony w danym postępowaniu. W kategoriach spraw, o których mowa w art. 375 POŚ, będzie dochodziło tylko do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, a krąg stron postępowania zgodnie z obiektywną koncepcją strony, zostanie ustalony przez organ administracji prowadzący postępowanie z urzędu" (zob. wyrok NSA w Warszawie z 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1792/09, CBOSA).

W powołanych powyżej orzeczeniach, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wyrażony został jednoznacznie pogląd, że określenie sposobu wszczęcia postępowania w art. 375 p.o.ś. nie może być automatycznie utożsamiane z ograniczeniem kręgu podmiotów posiadających przymioty strony w postępowaniach, które się toczą na podstawie art. 362-374 p.o.ś.

Dlatego też, podsumowując powyższe rozważania, należy uznać, że art. 375 p.o.ś. w żadnym razie nie stanowi podstawy do ograniczenia kręgu stron w postępowaniach administracyjnych toczących się w sprawach zastosowania instrumentów odpowiedzialności administracyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że orzekający organ nie wykazał, aby skarżący nie posiadał interesu prawnego w sprawie wydania sankcyjnej decyzji zobowiązującej na podstawie art. 362 ust. 1 pkt. 2 p.o.ś. SKO w [...] wskazało przy tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący jest właścicielem terenu, na którym funkcjonowała Gminna Z. Padłych Zwierząt. Jak wynika z akt administracyjnych w niniejszej sprawie, Gminna Z. Padłych Zwierząt była położona na działkach [...]. Działki te skarżący wydzierżawiał Wójtowi Gminy (w aktach administracyjnych znajdują się kolejne umowy dzierżawy). W aktach sprawy znajduje się także wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że skarżący jest właścicielem działek [...]. Na wypisach znajduje się informacja, że zostały sporządzone według stanu rejestru z [...] października 2004 r. W aktach jest też notatka dotycząca posadowienia Zbiornicy na tych gruntach w latach siedemdziesiątych.

Organ II instancji, do którego wpłynęło odwołanie wraz z aktami postępowania był zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności czy wnoszący je jest stroną tego postępowania. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w niniejszej sprawie poczynił błędne ustalenia. Tymczasem fakt, iż zainicjowanie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło w trybie art. 375 p.o.ś. w żaden sposób nie uzasadniał jeszcze wyłączenia skarżącego "automatycznie" z kręgu stron postępowania. Uznanie skarżącego za stronę powinno wynikać z konkretnych ustaleń, których organ nie poczynił. W zakresie interesu osób trzecich do występowania w charakterze stron w tego typu postępowaniach organ przywołał wyłącznie orzecznictwo sądów administracyjnych, które potwierdzają, że stroną tego postępowania jest podmiot, na którego mogą być nałożone jakieś prawa czy obowiązki - w tym przypadku Gmina Z.. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem SKO w [...], że inne podmioty, czyli w rozpatrywanej sprawie S.N., narażone na uciążliwe oddziaływanie podmiotu zobowiązanego, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (brak uprawnienia do ochrony ich praw podmiotowych w tym trybie), nie mogą być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Przywołana przez organ odwoławczy instytucja prawa podmiotowego została przez organ błędnie zinterpretowana w kontekście ustalenia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 362 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. W pojęciu prawa podmiotowego występują takie elementy składowe, jak: "posiada prawo", "ma prawo", "dysponuje prawem" oraz "przysługuje mu prawo". Na gruncie prawa administracyjnego zwrot "A ma prawo" służy do określenia tego, że "podmiotowi A przysługuje kompetencja do dokonania jakiejś czynności konwencjonalnej". Kompetencje przypisane osobom fizycznych oznaczają możliwość dokonywania czynności konwencjonalnych aktualizujących dla innych podmiotów obowiązek określonych zachowań się w stosunku do tychże osób (S. Wronkowska, Analiza pojęcia prawa podmiotowego, Poznań 1973, s. 37).

Prawo podmiotowe w ochronie środowiska jest elementem bezpieczeństwa ekologicznego unormowanego w art. 74 ust. 1 Konstytucji RP. Bezpieczeństwo ekologiczne jest nie tylko gwarancją prawną zapewnienia przez władze publiczne samej ochrony środowiska, ale także szeroko rozumianego prawa podmiotowego do środowiska. Obowiązek ochrony środowiska wynikający z treści art. 362 p.o.ś. jest nie tylko gwarancją prawną zapewnienia przez władze publiczne samego bezpieczeństwa ekologicznego, ale także szeroko rozumianego prawa podmiotowego do środowiska o określonej przez prawo jakości. Jest to stan charakteryzujący się poszanowaniem nakazów i zakazów prawnych oraz zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. W ramach prawa podmiotowego mamy do czynienia z przeplataniem się wzajemnym praw i obowiązków organów administracji i stron postępowania. Taka sytuacja może skłaniać stronę postępowania do domagania się od organów administracji zapewnienia realizacji swego prawa podmiotowego obejmującego bezpieczeństwo ekologiczne i prawo do środowiska. W takim znaczeniu możemy mówić też o realizacji prawa do bezpieczeństwa ekologicznego i wypełnianiu obowiązków z tym związanych. Interpretacja norm prawnych chroniących środowisko powinna stymulować proces wypełniania obowiązku zapewnienia realizacji prawa podmiotowego. Z zapewnieniem bezpieczeństwa ekologicznego wiąże się obowiązek oddalania zagrożeń oraz udzielania ochrony w razie zachodzenia niebezpieczeństwa dla człowieka i środowiska. Dla zapewnienia realizacji prawa podmiotowego do środowiska szczególne znaczenie posiada ochrona czynna (prewencyjna), realizowana na podstawie art. 362 p.o.ś. Konstrukcja prawa podmiotowego jest następstwem przypisania podmiotom korzystającym ze środowiska kompleksowych obowiązków w zakresie ochrony środowiska. W ocenie istnienia prawa podmiotowego skarżącego w niniejszej sprawie organ powinien ustalić przede wszystkim czy skarżący dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości na, której funkcjonowała Gminna Z. Padłych Zwierząt i od tego uzależnić dalszą ocenę jego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Źródłem prawa podmiotowego jest też oczekiwanie zapewnienia przez organy administracji ochrony środowiska.

Za dopuszczalnością skargi osoby, mającej własny, skonkretyzowany interes prawny w postępowaniu z art. 362 ust. 1 i 2 p.o.ś. opowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 maja 2010 r. IV SA/Po 955/09, a za jej udziałem w charakterze uczestnika postępowania w sprawie w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. II SA/Po 78/08.

W niniejszej sprawie organ powinien prawidłowo ocenić czy spełnione zostały wszystkie przesłanki pozytywne dla uznania skarżącego za stronę postępowania (art. 362 p.o.ś. w zw. z art. 28 k.p.a.).

Podkreślić należy, że jednostka występująca, jako podmiot praw rzeczowych jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 1998 r., IV SA 1306/96, Lex nr 45158; podobnie uchwała 7 Sędziów NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 6/96, ONSA 1997, z. 3, poz. 102). Osoba fizyczna, będąca właścicielem nieruchomości na którym funkcjonowała Gminna Z. Padłych Zwierząt, której działanie mogło powodować uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest przywrócenie środowiska do stanu właściwego. Na prawo właściciela nieruchomości do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska. Wynik postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia wpływu na środowisko, Gminnej Z. Padłych Zwierząt zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] na gruntach wsi [...] i [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności.

W sytuacji, gdy stosowane są środki o charakterze prewencyjnym lub naprawczym bądź mieszanym, np. represyjno-naprawczym, nie można wykluczyć, że inne podmioty poza adresatem uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 362 p.o.ś., będą posiadały interes prawny w takim postępowaniu. Gdy z przepisów prawa wynikają ograniczenia w oddziaływaniu na środowisko, które mają być konkretyzowane decyzją administracyjną, organ administracji, prócz oddziaływania zamierzenia na środowisko, winien brać pod uwagę jego wpływ na prawa o charakterze materialnym (również podmioty, którym one przysługują).

W orzecznictwie wskazuje się, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne - w tym rzeczowe (zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste). Elementem istotnym dla określenia, kto jest stroną postępowania (poza sytuacjami, gdy ustawodawca wprost określił, komu takie przymioty przysługują - co nie zachodzi w przypadku art. 362 p.o.ś.), będzie ustalenie, co należy rozumieć pod pojęciem samego oddziaływania i jego zakresu na nieruchomość należącą do skarżącego (zob. wyrok NSA w Warszawie z 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1792/09). Ze skargi wynika, że skarżący mieszka na terenie, na którym funkcjonowała Gminna Z. Padłych Zwierząt.

Wobec braku przepisów szczególnych, o tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ochrony środowiska, decyduje interes prawny, ustalony zgodnie z regułami wypracowanymi przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 28 k.p.a. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 1998 r. IV SA 1106/97).

W aktach administracyjnych brak jest odpisu skróconego księgi wieczystej, z której wynika, czy skarżącemu przysługuje prawo własności do gruntu, na którym funkcjonowała Gminna Z. Padłych Zwierząt. Dla oceny, czy skarżącemu przysługuje status strony (art. 362 p.o.ś. w zw. z art. 28 k.p.a.), organ winien zobowiązać skarżącego, do złożenia dokumentów, wskazujących, czy przysługuje Mu prawo własności do nieruchomości na których funkcjonowała Gminna Z. Padłych Zwierząt.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1357/08 wskazał, że przepis art. 375 p.o.ś. ani żaden inny przepis tej ustawy, nie wyłączają stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III "Odpowiedzialność administracyjna" tytułu VI (art. 362-375 POŚ). Podmiot, będący właścicielem nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego (art. 362 POŚ). Ustawodawca w tytule VI «Odpowiedzialność w ochronie środowiska» Prawa ochrony środowiska, przewidział trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności za negatywne oddziaływanie na środowisko: odpowiedzialność cywilną, karną i administracyjną. Każdy z tych rodzajów odpowiedzialności charakteryzuje się inną rolą, innymi metodami i instrumentami prawnymi. Odpowiedzialności te nie wykluczają się wzajem, lecz uzupełniają się. To, że właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko może wystąpić do Sądu powszechnego z roszczeniem cywilnoprawnym, nie wyklucza możliwości skorzystania ze środków ochrony w postępowaniu administracyjnym. Są to środki równoległe, zmierzające do ochrony środowiska".

Podkreślić należy także, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Norma art. 9 k.p.a. przewiduje natomiast, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Należy podkreślić, że kwestia oceny oddziaływania Gminnej Z. Padłych Zwierząt na nieruchomość skarżącego nie jest bowiem związana wyłącznie z przekroczeniem dopuszczalnych prawem norm. Obowiązujące przepisy prawa nie wiążą bowiem kwestii negatywnego oddziaływania o którym mowa w art. 362 p.o.ś., wyłącznie z przekroczeniem dopuszczalnych prawem norm. Nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności oraz prawa podmiotowego skarżącego.

Wyjaśnić przy tym należy, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem podlegała jedynie zaskarżona decyzja, która ma charakter proceduralny i nie rozstrzyga sprawy, stąd też Sąd nie mógł badać zasadności merytorycznych zarzutów skarżącego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]., które winno uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.