Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 145/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
658
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 2, art. 70, art. 207 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 572
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jednolity.
article: art. 107, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1 i 2, art. 58 par. 1 pkt 3, art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi M.[...]K. na bezczynność Rektora uczelni A w przedmiocie przedłużenia studiów doktoranckich; I. zobowiązuje Rektora uczelni A do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 7 stycznia 2013 r. w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Rektora uczelni A na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M.[...]K. (dalej również: doktorant) - doktorant IV roku studiów doktoranckich na Wydziale [...] (dalej również: [...]) Uczelni A (dalej również: Uczelnia) w piśmie datowanym na dzień 7 stycznia 2013 r., które wpłynęło do siedziby Uczelni w dniu 17 czerwca 2013 r., zwróciła się do Rektora Uczelni A (dalej również: Rektor) o przedłużenie studiów doktoranckich o rok na podstawie § 11 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich (Dz.U. z 2011 r. nr 225, poz.1351). We wniosku jako podstawę udzielenia przedmiotowej instytucji podała fakt urodzenia dziecka w [...] 2011 r. oraz sprawowania opieki nad dzieckiem, a także stan zdrowia i sytuację losową (rezygnacja opiekuna naukowego), jako przyczyny opóźnienia w pisaniu pracy doktorskiej.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] Prorektor ds. [...] "w związku z [...] pismem datowanym na 7.01.2013 r., które wpłynęło do sekretariatu Rektora 17.06.2013 r." poinformował doktoranta, że "zgodnie z regulaminem Studiów Doktoranckich Uczelni A, wnioski doktorantów o przedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich opiniuje Kierownik Studiów Doktoranckich (§ 26, ust. 2, p. 6) a decyzję w tej sprawie podejmuje Dziekan (§ 11, ust. 1)".

W skierowanym do W. H. piśmie datowanym następująco: "[...]2013r." organ określony jako "Kierownik Studiów Doktoranckich [...] T. Ł. [...]" z dopiskiem "dot. przedłużenia studiów doktoranckich" poinformował, że "w związku z pismem z dnia 15.07.2013, otrzymanym 22.07.2013 roku [...] stwierdza, że wniosek [...] jest niewiarygodny i zawiera stwierdzenia niezgodne ze stanem faktycznym. Ponadto w [...] piśmie zawarto błędną interpretację przepisów prawnych".

Następnie doktorant (reprezentowany przez W. H. określonego jako pełnomocnik, który powołał się na "pełnomocnictwo w aktach sprawy") skierował do Rektora Uczelni pismo datowane na dzień 7 sierpnia 2013 r. i zatytułowane "ODWOŁANIE OD DECYZJI prof. T. Ł.", w którym strona podniosła, że "pismem z dnia [...] 2013 r. [...] prof. T. Ł. – kierownik Studiów Doktoranckich [...], w odpowiedzi na pismo [...] z dnia 15.07.2013 r. [...]" [odmówił] doktorantowi prawa do przedłużenia okresu studiów doktoranckich. Wskazując na nieprawidłowości związane z rozpatrzeniem wniosku, strona domagała się "pozytywnej [...] decyzji [...] Rektora w sprawie przedłużenia okresu studiów doktoranckich".

Wobec braku odpowiedzi Rektora na pismo z dnia 7 sierpnia 2013 r. doktorant, działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, skierował do Rektora pismo z dnia 24 września 2013 r., "w nawiązaniu do [...] odwołania (z dnia 07.08.2013 r.) od decyzji [...] Kierownik Studiów Doktoranckich [...] - prof. T. Ł. z dnia [...]2013 r.", wskazując na błąd daty w tym ostatnim piśmie, którą w rzeczywistości jest "[...]2013 r.", domagając się przedłużenia studiów doktoranckich z uwagi na sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem. Ponadto zaś uzupełniająco przedstawił dodatkowe motywy wystąpienia z wnioskiem o przedłużenie tych studiów.

W dniu 3 października 2013 r. zostało wystawione świadectwo ukończenia studiów doktoranckich przez M.[...]K. na Wydziale [...] w Uczelni A (świadectwo nr [...] podpisane przez Rektora - Prorektora ds. [...] i właściwego kierownika studiów).

W piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r. znak [...], skierowanym do profesjonalnego pełnomocnika strony, Rektor Uczelni "w odpowiedzi na pismo z dnia 04 marca 2014 r. dotyczące nieprzedłużenia studiów doktoranckich o rok" poinformował, że "na podstawie paragrafu 11 pkt 2 Regulaminu Studiów Doktoranckich właściwym organem jednoosobowym do podjęcia decyzji w sprawie przedłużenia studiów doktoranckich jest dziekan Wydziału [...]". "Wobec powyższego" Rektor stwierdził, że "nie jest właściwym organem jednoosobowym do wydania rozstrzygnięcia w powyższej sprawie".

W dniu 20 sierpnia 2014 r. (data wpływu do siedziby Uczelni: 22 sierpnia 2014 r.) doktorant, działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika procesowego, wezwała Rektora "jako organ II instancji" do usunięcia naruszenia prawa poprzez "rozpoznanie odwołania [...] z 7 sierpnia 2013 roku, od decyzji "[...] Kierownik Studiów Doktoranckich [...] - prof. T. Ł. [...] z dnia [...] 2013 roku (data na piśmie [...]2013r.)" oraz wydanie decyzji w sprawie. W piśmie tym został przedawniony dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazane naruszenie przepisów art. 35 § 3 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Następnie doktorant, działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, w dniu 20 października 2014 r. (data nadania pocztowego na adres siedziby skarżonego organu) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Rektora Uczelni A w rozpoznaniu odwołania z dnia 7 sierpnia 2013 r., zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów oraz niezałatwienie sprawy "w toku postępowania" i domagając się zobowiązania skarżonego organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, a także wymierzenia grzywny, jak również orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto zasądzenia od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, po przedawnieniu "przebiegu zdarzeń", strona podniosła, że pomimo przedstawienia kolejnych pism w sprawie, w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Rektor nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia ani nie poinformował strony skarżącej o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy. Ponadto zaprzeczyła, że Rektor jako organ II instancji nie był uprawniony do rozpoznania odwołania z dnia 7 sierpnia 2013 r., bowiem jego kompetencja w tym zakresie wynika z art. 207 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 164, poz. 1365 [aktualnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 572, z późn. zm.]) i Rektor nie ma prawa uchylać się od rozpoznania jej odwołania, twierdząc, że do rozpoznania wniosku o przedłużenie studiów uprawniony jest inny organ. Strona skarżąca podniosła, że bez znaczenia dla oceny zasadności przedmiotowej skargi na bezczynność Rektora pozostaje to, czy decyzja o odmowie przedłużenia studiów została wydana przez właściwy organ I instancji, bowiem "odwołanie od tej decyzji zostało wniesione do organu II stopnia – Rektora Uczelni A, który był zobowiązany do weryfikacji zaskarżonej decyzji", a "z mocy oprawa jest organem II stopnia dla wszystkich organów/podmiotów uczelni" i mimo to "dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego".

Nadto, "informacyjnie" strona wskazała na sprzeczność regulacji w zakresie organu uprawnionego do wydawania decyzji w sprawie przedłużenia studiów doktoranckich, jaka zachodzi pomiędzy rozporządzeniem w sprawie studiów doktoranckich z 2011 r., z którego § 11 ust. 1 i 2 wynika, że organem uprawnionym do rozpoznania wniosku przedłużenie studiów doktoranckich jest w pierwszej instancji kierownik studiów doktoranckich, jednak z § 11 regulaminu studiów doktoranckich Uczelni A [uchwała nr [...] z dnia [...] 2012 r. Senatu Akademickiego Uczelni A, zmiany wprowadzone uchwałą nr [...] z dnia [...] 2014 r] wynika, że decyzje w tym przedmiocie podejmuje dziekan, a kierownik studiów doktoranckich wydaje jedynie opinie na temat wniosku o przedłużenie studiów.

W odpowiedzi na skargę Rektor, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o oddalenie skargi, względnie o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniósł, że w przedmiotowej sprawie można co najwyżej mówić o akcie władczym w postaci udzielenia odpowiedzi na złożone pismo w sprawie, co organ uczynił zarówno w piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r., jak i w pismach z dnia 2 lipca i 6 czerwca 2013 r., nie miało zaś miejsca wydanie decyzji administracyjnej. Powołując się na treść art. 37 § 1 k.p.a. i "art. 52 § 1 p.p.s.a.", organ podniósł, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie dopełniła wymogu w postaci wyczerpania środków zaskarżenia i z tej przyczyny skarga również powinna zostać oddalona.

Na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. pełnomocnicy procesowi stron (w przypadku skarżącej - pełnomocnik substytucyjny) podtrzymali dotychczasowe stanowiska, przy czym Sąd zobowiązał pełnomocnika substytucyjnego skarżącej do złożenia w terminie 3 dni upoważnienia do reprezentowania skarżącej - pod rygorem pominięcia dokonanych przez niego czynności. W wyznaczonym terminie pełnomocnictwo substytucyjne nie zostało przedstawiono Sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych lub czynności poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. A to z tej przyczyny, że art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) stanowi, skarga niedopuszczalna [z innych przyczyn niż wymienione w pkt. 1-5] podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie, ze względu na zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę, że sprawa była już przedmiotem postępowania przed tutejszym Sądem pod sygn. akt II SAB/Po 48/14, istotne było rozważenie przesłanki z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., tj. czy ta sama sprawa nie jest w toku (zawisłość sprawy - lis pendens) lub nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata).

W tym zakresie najpierw należy stwierdzić, że tutejszy Sąd w dniu 7 lipca 2014 r., po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.[...]K. na bezczynność Rektora Uczelni A przedmiocie przedłużenia studiów doktoranckich, prawomocnym postanowieniem w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 48/14 odrzucił skargę. Rozstrzygnięcie w postaci odrzucenia skargi nie korzysta zaś z przymiotu powagi rzeczy osądzonej i nie stanowi przyczyny, która uniemożliwiałaby stronie wniesienie skargi powtórnie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 208/11, LEX nr 786107). Z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną, a wynika to z samej istoty tej instytucji. Res iudicata stanowi bowiem rozstrzygnięcie (osądzenie) sporu będącego przedmiotem procesu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi o rozstrzygnięcie sporu co do legalności działania administracji, sporu pomiędzy osobą kwestionującą to działanie a organem, którego działania (niedziałania) skarga dotyczy. Orzeczenie proceduralne nie rozstrzyga tego sporu. W przypadku odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, a jedynie stwierdza okoliczność uzasadniającą to odrzucenie. Niedopuszczalne jest też wniesienie kolejnej skargi na ten sam akt administracyjny bądź to samo działanie lub bezczynność (odpowiednio bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) organu w toku postępowania w tej samej materii. Pamiętać jednakże należy, że postępowanie jest w toku, jeżeli skarga została wniesiona skutecznie (patrz: przywołane postanowienie NSA i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

W sprawie o sygn. akt II SAB/Po 48/14 skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. z uwagi na braki formalne skargi, a skoro nie została wniesiona skutecznie, nie sposób odnosić jej okoliczności do niniejsze sprawy.

Idąc dalej, trzeba zaznaczyć, że jednym z ustawowych wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wniesienie skargi na bezczynność organu nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem (skarga nie jest ograniczona czasowo regulacją zawartą w art. 53 § 1 p.p.s.a.), jednakże korzystanie ze środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym jest warunkiem koniecznym wniesienia skargi do sądu administracyjnego stosownie do art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., przy czym doręczenie stronie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie rozpoczyna biegu terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być bowiem skutecznie wniesiona aż do chwili ustania tych stanów, to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Przedmiotem skargi jest w takiej sytuacji bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie np. odpowiedź organu (jeżeli brak jest organu wyższego stopnia) na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 60/11, LEX nr 1153834 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SAB/Wr 5/14, LEX nr 1510332).

W niniejszej sprawie warunek ten uznać należało za spełniony, gdyż Rektor nie zakwestionował faktu, że zostało do niego skutecznie skierowane na podstawie art. 207 Prawa o szkolnictwie wyższym i art. 37 § 1 k.p.a. wezwanie z dnia 20 sierpnia 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa poprzez "rozpoznanie odwołania [...] z 7 sierpnia 2013 roku, od decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich [...] z dnia [...] 2013 r., które to wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 22 sierpnia 2014 r. W istocie skarżony organ nie zaprzeczył faktowi otrzymania żadnego z pism, na które powołała się strona skarżąca w niniejszej sprawie.

W przypadku skargi na bezczynność konieczne jest również ustalenie, czy istnieje podstawa prawna do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Ustalenie to determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności, bowiem w myśl art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Oceniając kwestię podnoszonej w odpowiedzi na skargę bezprzedmiotowości postępowania i ustosunkowując się do podniesionych w tym zakresie zarzutów Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie ponad wszelką wątpliwość skarżąca dysponuje interesem prawnym, wyrażającym się w sprawie do żądania od organu odwoławczego rozpoznania wniesionego przez nią odwołania i załatwienia wszczętego w ten sposób postępowania odwoławczego. W tym zakresie podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedstawione w wyroku z 29 stycznia 2015r IV SA/Wr 340/14, (publ. na stronie internetowej www.nsa.gov.pl) Oceniając tę kwestię szerzej Sąd zważył, iż zgodnie z art. 207 ustawy o szkolnictwie wyższym do decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że nie wydaje się w drodze decyzji administracyjnych aktów organów uczelni ze sfery aktów administracyjnych wewnętrznych. Do zdarzeń niepodlegających reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego zaliczono na przykład ocenę egzaminatora, będącą jego wyłącznym atrybutem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że przepis art. 207 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym nie wymienia expressis verbis zdarzeń, które - jako indywidualne sprawy studentów - winny być załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, do których należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak niewątpliwie chodzi w nim o takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i - co ważne - wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. Do takich zalicza się w szczególności: decyzje odmawiające przyjęcia na studia wyższe, decyzje o skreśleniu z listy studentów, rozstrzygnięcia w kwestii zwolnienia z opłaty za studia, rozstrzygnięcia stwierdzające złożenie egzaminu magisterskiego i postanawiające o nadaniu tytułu magistra (np. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2001 r., I SA 2521/00, LEX nr 54756; wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2009 r., III SA/Lu 462/08, LEX nr 554846; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., I OSK 673/10, LEX nr 612172).

Zdaniem Sądu takim rozstrzygnięciem byłaby również decyzja rozstrzygająca wniosek o przedłużenie studiów doktoranckich - w stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie. Wywierałaby ona skutek "na zewnątrz uczelni". Rozstrzygnięcie to bowiem przesądziłoby czy doktorant, który przedmiotowy wniosek składa będzie w dalszym ciągu studentem, czy też nim być przestanie. Z rozstrzygnięciem tym związana jest również formalna możliwość uzyskania tytułu doktora w ramach studiów doktoranckich.

Zatem decyzja o przedłużeniu studiów doktoranckich nie wywołuje jedynie skutku wewnętrznego (zakładowego), jak na przykład w przypadku sprawy wyrażenia zgody na egzamin komisyjny, będąc natomiast wyrazem władztwa państwowego (organu uczelni), kreuje stosunek administracyjnoprawny w ramach procesu realizacji zadań publicznych (oświatowych), którego bezpośredni skutek wypływa na zewnątrz i dotyczy, względnie ingeruje w sferę praw i obowiązków studenta, a więc z jednej strony polega na akceptacji organu uczelni argumentów wskazanych we wniosku o przedłużenie studiów, co jest równoznaczne z oświadczeniem woli organu o wyrażeniu zgody na kontynuowanie edukacji, z drugiej zaś strony - ów skutek, materializując się, daje studentowi m.in. prawo do kontynuowania nauki, przy jednoczesnej konieczności respektowania obowiązków, jakie z tego faktu dla niego wynikają.

Podzielić w końcu należy stanowisko przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., (sygn. akt II SA/Bk 320/08, LEX nr 566519), iż "zaskarżeniu podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego".

Rozpoznając przedmiotową skargę w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy właściwość rzeczową organu w zakresie rozpoznania wniosku o przedłużenie studiów doktoranckich. Od tego bowiem zależy w jakim trybie możliwe jest zakwestionowanie ewentualnie wydanego rozstrzygnięcia wydanego w tym postępowaniu przez organ uczelni.

Zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U.2012.572 j.t.), działalnością uczelni kieruje rektor, który reprezentuje ją również na zewnątrz, jest przełożonym pracowników, studentów i doktorantów uczelni. Rektor uczelni publicznej podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów uczelni lub kanclerza. Na podstawie art. 70 tej ustawy kompetencje kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni określa statut. Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej służy odwołanie do rektora. Rektor uchyla decyzję kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej sprzeczną z ustawą, statutem, uchwałą senatu lub najwyższego organu kolegialnego uczelni niepublicznej, uchwałą rady tej jednostki organizacyjnej, regulaminami lub innymi przepisami wewnętrznymi uczelni lub naruszającą ważny interes uczelni.

Zauważyć należy, iż żadne z postanowień Statutu Uczelni A (publ. na stronie internetowe [...]) nie przewiduje aby kompetencja w zakresie podjęcia decyzji administracyjnej w przedmiocie przedłużenia studiów doktoranckich została przeniesiona na inny – aniżeli Rektor tej uczelni – organ. Dodatkowo Statut wskazuje, iż przeniesienie kompetencji przysługującej Rektorowi na inny organ musi wynikać z ustawy lub ze Statutu przedmiotowej Uczelni, (§ 25 ust. 2). Mimo to w "Regulaminie studiów doktoranckich" z [...] 2012r. w § 11 istnieje zapis, iż kompetencja ta przysługuje dziekanowi. Zdaniem Sądu zapis ten jest niezgodny nie tylko ze wskazanym już § 25 ust. 2 Statutu, lecz również z § 96 ust. 9, który przewidział uchwalenie przedmiotowego regulaminu ale w zakresie organizacji toku studiów a nie w zakresie modyfikacji uprawnień Rektora uczelni i przekazania części jego uprawnień innym organom. Ww. punkt regulaminu jest także sprzeczny z art. 66 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym rektor uczelni publicznej podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów uczelni lub kanclerza. Skoro statut nie zawiera takiego zastrzeżenia tylko ustawa, lub wydany na jej podstawie akt wykonawczy mógłby przenieść kompetencję w zakresie wydania decyzji o przedłużeniu studiów doktoranckich z rektora uczelni na inny organ. Takim aktem wykonawczym było na dzień złożenia wniosku z 7 stycznia 2013r. (data wpływu do Uczelni 18 czerwca 2013r.) było rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 października 2011 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich (Dz. U. z 2011, nr 225 poz.1351).

Przepis § 11 tego rozporządzenia przewidywał, iż decyzja o przedłużeniu studiów doktoranckich leży w gestii kierownika studiów doktoranckich. Przepis ten obowiązywał do 17 grudnia 2013r. i został uchylony przez art. 36 ustawy z dnia 28 maja 2013r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw Dz.U.2013 poz. 675). Z dniem 18 grudnia 2013r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz.U.2013, poz. 1581), które w § 11 ponownie przewidziało kompetencję do podjęcia decyzji o przedłużeniu studiów doktoranckich dla kierownika studiów doktoranckich. Przepis ten obowiązywał do 30 października 2014r. i został uchylony przez art. Art. 56 pkt. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw Dz.U.2014.1198. Z dniem 31 października 2014r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 24 października 2014 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz.U.2014.1480), które w § 11 i tym razem przewidziało kompetencję do podjęcia decyzji o przedłużeniu studiów doktoranckich dla kierownika studiów doktoranckich.

W opisanej powyżej sytuacji w zakresie funkcjonowania Uczelni A w istocie powstał konflikt opisanych powyżej norm: "Regulaminu studiów doktoranckich" oraz opisanych powyżej przepisów trzech rozporządzeń Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich. Jak już wskazano w niniejszym uzasadnieniu, w toku postępowania wypowiedział się w tej kwestii Prorektor ds. [...], który niezgodnie z przepisami wyżej cytowanych rozporządzeń, dając prymat Regulaminowi Studiów Doktoranckich uznał, że wnioski doktorantów o przedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich opiniuje Kierownik Studiów Doktoranckich a decyzję w tej sprawie podejmuje Dziekan, (pismo z [...] czerwca 2013 r. znak [...]).

Z nadesłanych przez organ dokumentów wynika, iż pismem z [...] 2013r. Kierownik Studiów Doktoranckich poinformował M.[...]K., iż jej wniosek o przedłużenie studiów doktoranckich "jest niewiarygodny i zawiera stwierdzenia niezgodne ze stanem faktycznym". Sąd zważył, że pismo to nie zawiera przejawu woli organu administracyjnego i nie posiada niezbędnego minimum elementów wymaganych przepisami prawa dla decyzji. Wskazać bowiem należy, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum wymogów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich niezbędnych elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Ta minimalna liczba elementów pisma organu administracyjnego w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego i procesowego odnoszącego się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich składników materialnego pojęcia decyzji. Treść pisma Kierownika Studiów Doktoranckich z [...] 2013r. wskazuje, iż nie zawiera ono stanowiska co do kategorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie wyrażenie oceny stanowiska skarżącej, polemikę z argumentami, wyrażoną w toku załatwienia sprawy. W istocie też odnosi się nie do istoty sprawy, a jedynie co do stanu faktycznego. Nie wskazuje jak ten stan faktyczny zdaniem Kierownika Studiów Doktoranckich wygląda i jakie jest – w tym stanie faktycznym -stanowisko (rozstrzygnięcie) organu.

Zauważyć należy, iż również skarżąca wyraziła stanowisko co do braku w tym piśmie rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Mimo to wniosła od tego pisma odwołanie. Wniesienie odwołania wymagało od Rektora Uczelni A:

- rozpoznania odwołania i wydania decyzji merytorycznej, gdyby organ uznał, że pismo Kierownika Studium Doktoranckiego jest decyzją administracyjną;

- stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sytuacji gdy czynność Kierownika Studium Doktoranckiego nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a.

Stwierdzając bezczynność Rektora Sąd wskazuje, iż organ ten winien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć odwołanie skarżącej z 7 sierpnia 2013r. Jakkolwiek w toku postępowania o stwierdzenie bezczynności, Sąd nie ma kompetencji do wskazywania organowi merytorycznego sposobu załatwienia sprawy, Rektor wydając w toku dalszego postępowania w tym zakresie winien uwzględnić przedstawione w niniejszym uzasadnieniu wnioski Sądu co do charakteru czynności, od której wniesiono przedmiotowe odwołanie. Sąd podkreśla przy tym, iż w przedmiotowej sprawie przede wszystkim zaistniała bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku z 7 stycznia 2013r. o przedłużenie studiów doktoranckich.

Stwierdzając bezczynność Sąd zobligowany jest do zobowiązania organu do wykonania czynności co do której w zwłoce pozostaje organ. W tym miejscu stwierdzić należy, iż do decyzji podjętych przez organ uczelni w indywidualnych sprawach studenckich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko odpowiednio.

Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma zapewnić tylko minimum procedury, niezbędne dla załatwienia spraw i zachowania uprawnień strony, przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej i przyjętych w niej zasad komunikowania o rozstrzygnięciach organów uczelni. Jest to spowodowane tym, iż nie sposób oczekiwać, aby niezależnie od kierunku nauczania, szkoła wyższa działała tak, jak organ administracji publicznej, będąc przecież powołana do wykonywania zupełnie innych zadań. Odpowiednie stosowanie pozwala zatem na odstępstwa, chociaż nie może to się odbywać kosztem prawidłowej obrony strony postępowania.

W tym kontekście Sąd powinien wydać takie rozstrzygnięcie, które w najkrótszym terminie doprowadzi do załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie to winno również uwzględniać powstanie w zakresie funkcjonowania Uczelni A opisanego już powyżej konfliktu norm rozstrzygających właściwość organu Uczelni do rozstrzygnięcia wniosku o przedłużenie studiów doktoranckich: "Regulaminu studiów doktoranckich" oraz rozporządzeń Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich. W tej sytuacji to właśnie Rektor [...] w oparciu o § 25 ust. 1 i 2 Statutu [...], winien rozpatrzyć wniosek skarżącej z 7 stycznia 2013r. o przedłużenie studiów doktoranckich i zadecydować czy do jego rozpoznania właściwy jest Rektor, czy dziekan, czy też kierownik studium doktoranckiego.

Biorąc pod uwagę omówioną powyżej specyfikę postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu winno to być zobowiązanie Rektora do załatwienia nie tyle odwołania z dnia 7 sierpnia 2013r. ile załatwienia wniosku skarżącej z dnia z 7 stycznia 2013r. Biorąc pod uwagę specyfikę prowadzonego przez Uczelnie postępowania, takie rozstrzygnięcie zapobiegnie popełnieniu kolejnych błędów przez organy uczelni.

Rozstrzygając sprawę w ten sposób Sąd nie wykroczył poza granice skargi, skoro skarżąca zakwestionowała bezczynność Rektora w postępowaniu dotyczącym przedłużenia studiów doktoranckich [...] i zażądała wydania przez "Sąd orzeczenia o zobowiązaniu Rektora do wydania "odpowiedniego aktu administracyjnego". Rektor nie rozstrzygając właściwości rzeczowej do rozpoznania wniosku o przedłużenie studiów doktoranckich (mimo że wniosek ten do Rektora trafił) pozostawał niewątpliwie w bezczynności w załatwieniu sprawy dotyczącej wniosku o przedłużenie studiów doktoranckich. Wtórną bezczynnością był brak rozpoznania formalnie wniesionego "odwołania" z 7 sierpnia 2013r. Reasumując biorąc pod uwagę, iż orzeczenie Sądu stwierdzającego bezczynność organu winno być tak skonstruowane aby w jak najkrótszym czasie doprowadzić do zlikwidowania stanu bezczynności i załatwienia sprawy, Sąd zobowiązał Rektora do załatwienia wniosku skarżącej z 7 stycznia 2013r. Ponownie powtórzyć należy, iż Sąd nie posiada w niniejszym postępowaniu kompetencji co do wskazania organowi treści merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednak Rektor rozstrzygając, który organ będzie władny do rozpoznania wniosku z 7 stycznia 2013r. winien uwzględnić fakt, iż statut uczelni wyższej musi uwzględniać obowiązujące przepisy - w tym przepisy rangi ustawowej oraz te zawarte w wydanych na ich podstawie rozporządzeniach - także w kwestii właściwości organu do załatwienia danej sprawy.

W toku dalszego postępowania organ, który ostatecznie rozpatrzy przedmiotowy wniosek z 7 stycznia 2013r. będzie musiał również rozważyć stanowisko, które pojawiło się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazujące, iż prawo do przedłużenia studiów odnosi się jedynie do doktoranta i z żądaniem takim może wystąpić osoba, która posiada status doktoranta. Utrata statusu doktoranta, w związku z ukończeniem studiów doktoranckich, powoduje, iż wcześniejsze żądanie doktoranta, dotyczące przedłużenia studiów doktoranckich stało się bezprzedmiotowe, bo niecelowe, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Wa 1102/12, publ. na stronie internetowej www.nsa.gov.pl).

Mając na względzie omówioną już specyfikę postępowania prowadzonego przez Uczelnię A, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie "odpowiednio", Sąd uznał, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie też na zaistniałą sytuację miała wpływ sprzeczność opisanych powyżej norm regulujących właściwość organu do rozpatrzenia wniosku o przedłużenie studiów doktoranckich. Z tych samych powodów sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).