Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 107/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 1918 nr 21 poz 67
law: Dekret w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 156 par. 1 pkt. 2 par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 979/08 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] marca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]" położonym w K. przy ul. [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zarządzeniem z dnia [...] marca 1950 r. Minister Przemysłu Rolnego i Spożywczego, działając na podstawie art. 1 pkt 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U.RP Nr 21, poz. 67 z późn. zm.), ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem "[...]", stanowiącym współwłasność G. K., S. K. i A. K.

Pismami z dnia [...] października 1993 r. oraz z dnia [...] sierpnia 1995 r. J. K. i K. F. - K., następcy prawni właścicieli browaru, wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskami o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia, podnosząc, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia[...]grudnia 1999 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1950 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Organ wskazał, iż postępowanie prowadzone przez komisję składającą się z przedstawicieli Centralnego Zarządu Przemysłu Fermentacyjnego w Warszawie wykazało, że browar już od [...] października 1949 r. był nieczynny, również 3 tygodnie po wydaniu zarządzenia pozostawał nieczynny, a całkowicie zniszczona instalacja elektryczna nie pozwalała na jego funkcjonowanie.

Powyższe decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1950 r. zostały uchylone mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2002 r. Sąd wskazał, iż organ rozpatrujący sprawę nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, czy zostały spełnione przesłanki ustanowienia przymusowego zarządu, tj. przede wszystkim, czy funkcjonowanie przedsiębiorstwa leżało w interesie Państwa. Sąd uznał również, że nie zostało wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości, czy nastąpiło unieruchomienie przedsiębiorstwa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu. Organ podkreślił, iż z protokołów zdawczo - odbiorczych wynika bezspornie, iż browar był nieczynny, o czym świadczą choćby umowy z dnia [...] grudnia 1949 r. i z dnia [...] lutego 1950 r. o wydzierżawieniu przez właścicieli lokali i magazynów wraz z niektórymi urządzeniami. W treści decyzji podano także, iż wykonawca zarządu przymusowego - [...] Zakłady Piwowarsko - Słodownicze nie otrzymały środków finansowych na uruchomienie browaru i zarządca zrezygnował z zarządu państwowego. Na jego miejsce powołany został nowy zarządca - [...] Zakłady Przemysłu Terenowego, które w magazynach uruchomiły wytwórnię win i przetwórnię owocowo - warzywną. Na tej podstawie organ uznał, iż ustanowienie przymusowego zarządu było zgodne z prawem. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] września 2003 r.

Wyrokiem z dnia 8 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września

2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ nie uwzględnił zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2002 r. i nie dokonał ustalenia, czy funkcjonowanie browaru leżało w interesie Państwa, jak tego wymagał art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Pomimo wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA organ administracji nie przeprowadził rozważań, na ile utrzymanie produkcji piwa w jednym z wielu browarów w Polsce miałoby mieć strategiczne znaczenie dla Państwa i w jakim stopniu nieobjęcie zarządem tego przedsiębiorstwa uniemożliwiłoby wykonywanie przez państwo jego podstawowych funkcji. Zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2003 r. stwierdzenie, iż browar wymagał ingerencji Państwa, gdyż przed przejęciem był nieczynny, nie może być w żadnym razie uznane jako wykazanie przesłanki istnienia interesu Państwa w ustanowieniu zarządu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia w sprawie przymusowego zarządu państwowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż zgodnie z art. 1 pkt 3 dekretu zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe i handlowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie Państwa. Jak wynika z akt sprawy produkcja browarnicza po ustanowieniu zarządu państwowego w 1950 r. nie została w tym przedsiębiorstwie wznowiona. W browarze uruchomiono natomiast przetwórstwo warzyw, co dowodzi, iż browar nie miał strategicznego znaczenia dla Państwa. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, iż do przedsiębiorstw, bez działania których Państwo nie mogłoby spełniać swoich funkcji należały przedsiębiorstwa zbrojeniowe, kopalnie, huty, kolejnictwo czy też transport. Z uwagi na sam asortyment produkcji przedsiębiorstwa - piwo - wątpliwe jest, aby przedsiębiorstwo to mogło mieć kluczowe znaczenie dla Państwa. W kwestionowanym zarządzeniu z dnia [...] marca 1950 r. nie wskazano również na istnienie takich zależności pomiędzy przedsiębiorstwem a interesem Państwa, co uznać należy za istotne naruszenie art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz.341). Wydane z urzędu zarządzenie z dnia [...] marca 1950 r. nie zostało bowiem uzasadnione. Z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 1 pkt 3 dekretu ustanowienie przymusowego zarządu nad konkretnym przedsiębiorstwem możliwe było jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, tj. zagrożenia ruchu przedsiębiorstwa oraz istnienia interesu Państwa w utrzymaniu przedsiębiorstwa w ruchu, brak jednej z tych przesłanek uniemożliwiał zastosowanie przywołanego przepisu. W konsekwencji organ uznał, iż objęcie przymusowym zarządem państwowym Browaru [...] było niezgodne z przepisami powołanego dekretu, co uzasadnia stwierdzenie nieważności wydanego w tej sprawie zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] marca 1950 r.

Minister Rolnictwa podniósł ponadto, iż decyzja stwierdzająca nieważność zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nie skutkuje nieważnością orzeczenia o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa na rzecz Państwa i nie powoduje zmiany stanu prawnego obiektu. Kwestia zasadności przejęcia przedsiębiorstwa na własność państwa - co nastąpiło orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. - jest przedmiotem odrębnego postępowania.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez użytkownika wieczystego przedsiębiorstwa [...] S.A., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. Organ podniósł, iż niemożliwym jest przyjęcie, aby utrzymanie produkcji piwa w jednym z wielu browarów w Polsce mogło mieć strategiczne znaczenie dla Państwa. Twierdzenie, iż brak zarządu nad przedsiębiorstwem mógł uniemożliwić wykonywanie przez Państwo jego podstawowych funkcji jest zatem bezzasadne. Ponadto, ustalając prawidłowość przejęcia przedsiębiorstwa pod zarząd państwowy istotne jest również zbadanie, czy było ono czynne w dacie przejęcia, czy też groził mu bezruch bądź zatrzymanie ciągłości produkcji. Zgromadzone w toku postępowania dowody wskazują, iż po ustanowieniu zarządu państwowego w 1950 r. produkcja browarnicza w przedmiotowym przedsiębiorstwie nie została wznowiona. Natomiast od 1948 roku wiele obiektów w Browarze [...] było niewykorzystanych, a następnie na części powierzchni magazynowej otworzono Powiatowy Skup Warzyw i Owoców. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem, pozostawanie zakładu lub jego części w bezruchu po ustanowieniu przymusowego zarządu również wskazuje na brak znaczenia dla interesu Państwa utrzymania tego zakładu w ruchu, a to było niezbędną przesłanką dla ustanowienia przymusowego zarządu. Ponadto, ustalając prawidłowość przejęcia przedsiębiorstwa pod zarząd państwowy, istotnym jest również zbadanie, czy było ono czynne w dacie przejęcia, czy też groził mu bezruch bądź zatrzymanie ciągłości produkcji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. podniosła zarzut naruszenia art. 1 pkt 3 dekretu poprzez przyjęcie wadliwego rozumienia przesłanki w postaci interesu państwowego, naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia w toku postępowania stanu faktycznego i prawnego warunkującego prawidłowość załatwienia sprawy, w tym w szczególności w zakresie wykładni przesłanki "interesu państwowego" w ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem oraz poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie spełnia wymagań przewidzianych ustawą, naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań przed wydaniem przedmiotowej decyzji, naruszenie art.156 § 2 w związku z art. 158 § 2 kpa poprzez brak stwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia

z 1950 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w wykonaniu - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 8 września 2004 r., Minister dokonał ponownie oceny legalności orzeczenia o ustanowieniu tymczasowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem, trafnie uznając, iż wydano je z rażącym naruszeniem art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. Za rażące naruszenie prawa uznać w ocenie Sądu należy ustanowienie przymusowego zarządu w sytuacji, w której utrzymanie w ruchu przedmiotowego przedsiębiorstwa w oczywisty sposób nie pozostawało w interesie Państwa. Zgodnie z art. 1 pkt 3 cyt. dekretu zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie Państwa. W świetle tego przepisu zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie Państwa, bez działania których Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji. Organ dokonał zatem prawidłowej wykładni pojęcia interesu Państwa zamieszczonego w art. 1 pkt 3 dekretu. Za nietrafnie Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa. Prawidłowo bowiem wywiódł organ, iż niemożliwym jest przyjęcie, aby utrzymanie produkcji piwa w jednym z wielu browarów w Polsce mogło mieć strategiczne znaczenie dla Państwa, a tym samym, iż brak ustanowienia zarządu nad przedsiębiorstwem mógł uniemożliwić wykonywanie przez Państwo podstawowych funkcji. Sąd przyznał również, że w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, jednak udział Spółki w postępowaniu został jej zapewniony w należytym stopniu. Doręczono jej obie decyzje organu, a swoje stanowisko w sprawie wyłożyła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w piśmie z dnia [...] września

2006 r., stanowiącym jego uzupełnienie. Nieustosunkowanie się przez organ do zarzutu naruszenia uprawnienia strony do udziału w postępowaniu uznać wprawdzie należy za uchybienie art. 107 § 3 kpa, lecz nie miało to wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji trafnie wskazał organ, iż w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, które w myśl art. 156 § 2 i art.158 § 2 kpa stanowiłyby przeszkodę do stwierdzenia nieważności orzeczenia o ustanowieniu zarządu nad przedsiębiorstwem. Przy ocenie tego, czy dane orzeczenie administracyjne wywołało nieodwracalne skutki prawne, konieczne jest wykazanie bezpośredniego związku skutku prawnego uznanego za nieodwracalny z tym orzeczeniem. Pośredni związek nie może być podstawą do przyjęcia tezy o wystąpieniu nieodwracalnego skutku prawnego. Orzeczenie ustanawiające zarząd nad przedsiębiorstwem wywoływało skutek w postaci przyznania Państwu tytułu prawnego do władania tym przedsiębiorstwem, nie wywoływało natomiast żadnych zmian w zakresie prawa rzeczowego, tj. nie powodowało przejścia na Państwo prawa własności. Skutek ten następował dopiero na podstawie odrębnego orzeczenia. Ponadto skutki te miały charakter tymczasowy, albowiem zarząd nad danym przedsiębiorstwem trwał tylko do momentu jego upaństwowienia. Powyższe okoliczności zdaniem Sądu I instancji wykluczały przyjęcie, iż orzeczenie o ustanowieniu tymczasowego zarządu mogło wywołać nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art.156 § 2 kpa.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] S.A., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 3 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie wadliwego rozumienia przesłanki interesu państwowego, w szczególności poprzez uznanie, że przesłanka interesu państwowego zawężała kategorie podmiotów gospodarczych, w stosunku do których Państwo miało kompetencje do ustanowienia przymusowego zarządu do podmiotów o kluczowym znaczeniu dla państwa;

2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 10 § 1 kpa oraz art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa poprzez brak stwierdzenia nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia z dnia 14 marca 1950 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął milczeniem zarzuty dotyczące naruszenia przez organ administracji podstawowych zasad postępowania administracyjnego odzwierciedlonych w art. 7, art. 11, art. 77 § 1 kpa, co koliduje ze standardami

art. 141 § 4 p.p.s.a. Organ administracji zaniechał zgromadzenia relewantnego materiału dowodowego, a motywy rozstrzygnięcia uzasadnił przede wszystkim poprzez zacytowanie orzecznictwa. W uzasadnieniu Sąd zawarł również takie twierdzenia, które noszą cechę dowolności, w szczególności poprzez zaliczenie Browaru Konińskiego do małych, lokalnych zakładów usługowych. W ocenie autora skargi kasacyjnej twierdzenie Sądu I instancji o braku nieodwracalnych skutków prawnych nie znajduje uzasadnienia. Pełnomocnik strony nie podziela poglądu, iż o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić wyłącznie w odniesieniu do orzeczenia w przedmiocie przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa. Nie ma podstaw do uzależnienia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji od wywoływania przez nią skutku o charakterze rzeczowym. Niemniej jednak ustanowienie zarządu przymusowego pociągało daleko idące konsekwencje dla sfery uprawnień właściciela, któremu odebrano prawo prowadzenia przedsiębiorstwa. W istocie swej ustanowienie przymusowego zarządu w skutkach nie różniło się od odebrania prawa własności.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik K. F. - K., wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna oparta została w pierwszej kolejności na zarzucie naruszenia art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U.Nr 21, poz. 67) poprzez błędną wykładnię przesłanki interesu państwowego, w szczególności poprzez uznanie, iż realizowana była jedynie w przypadku podmiotów gospodarczych o kluczowym znaczeniu dla Państwa.

W tym miejscu wypada zauważyć, iż rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia bądź braku przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej uruchamia to postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd I instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Rozpoznając kwestię naruszenia art. 1 pkt 3 dekretu w powyższym zakresie nie sposób uznać, aby Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepis ten nie mógł znajdować zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, a orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] marca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad Browarem [...] niewątpliwie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie Państwa. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, iż podstawową przesłanką objęcia przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym było to, aby funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa leżało w interesie Państwa. Żaden z przepisów dekretu nie wyjaśniał, co należy rozumieć pod pojęciem interesu Państwa. Podkreślenia jednak wymaga, iż jeśli idzie o wykładnię tego pojęcia na gruncie analizowanego przepisu dekretu, w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciła się jednolita linia orzecznicza. Powyższe powoduje zaś, iż uprawnione jest twierdzenie, że brzmienie przepisu, mimo posługiwania się przez ustawodawcę pojęciem nieostrym, nie dopuszcza odmiennej jego wykładni, co w konsekwencji wyłączałoby możliwość uznania rażącego jego naruszenia.

I tak, nie ulega wątpliwości, że ustawodawca dopuszczając możliwość przejęcia przedsiębiorstw państwowych w zarząd przymusowy nie wymienił konkretnych gałęzi przemysłu, w ramach których przedsiębiorstwa te miałyby funkcjonować. Stąd też ustalenie, czy konkretne przedsiębiorstwo kwalifikowało się do objęcia zarządem przymusowym wymagało indywidualnej oceny, czy jego funkcjonowanie leży w interesie Państwa.

Ustalając znaczenie interesu Państwa nie można przede wszystkim abstrahować od okoliczności historycznych. Przede wszystkim, należy mieć na uwadze fakt, że dekret w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego wydany został w roku 1918 r., natomiast stosowany był w realiach Polski powojennej, w której zmierzano do rozbudowy przemysłu opartego na uspołecznionych środkach produkcji. Co innego zatem musiał rozumieć pod pojęciem interesu Państwa organ władzy ustawodawczej w okresie rodzącej się na nowo państwowości, a co innego powojenny organ władzy wykonawczej, który zmierzał do nacjonalizacji środków produkcji. W efekcie, wobec odmiennych realiów ustrojowych towarzyszących procesowi stanowienia prawa i jego stosowania, za niedopuszczalną należy uznać taką wykładnię pojęcia interesu Państwa, która pozostawałaby w oderwaniu od zasady poszanowania własności prywatnej i umożliwiałaby przejmowanie w państwowy zarząd przymusowy wszelkich przedsiębiorstwa przemysłowych, abstrahując od ich znaczenia dla funkcjonowania Państwa.

W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie, czy objęcie zarządem przedsiębiorstwa przemysłowego leżało w interesie Państwa wypada rozważyć, czy służyło ono zaspokojeniu takich potrzeb obywateli, do których zabezpieczenia Państwo jest zobowiązane. Tym samym podzielić należy pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. o sygn. akt IV SA 2182/96 (publ. System Informacji Prawnej LEX nr 45854), zgodnie z którym przymusowym zarządem mogły być obejmowane wyłącznie przedsiębiorstwa, bez działania których Państwo nie mogłoby pełnić swoich podstawowych funkcji. I chociaż nie sposób przyjąć, iż przepis art. 1 pkt 3 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego stwarzał możliwość obejmowania tym zarządem innych przedsiębiorstw, które nie służyły zaspokajaniu podstawowych potrzeb obywateli, to jednocześnie rację ma autor skargi kasacyjnej, iż nietrafne jest odnoszenie istnienia interesu Państwa jedynie do przedsiębiorstw przemysłu ciężkiego o strategicznym (kluczowym) znaczeniu dla państwa, takich jak koleje czy kopalnie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania nieważnościowego było orzeczenie o objęciu przymusowym zarządem Browaru [...], a więc jak już sama nazwa wskazuje - zakładu, którego przedmiotem działalności była produkcja piwa. W świetle dokonanych wcześniej rozważań nie sposób zatem uznać, iż funkcjonowanie browaru i produkcja piwa stanowiło jedno z podstawowych (i koniecznych) zadań Państwa, którego realizacja miała być zapewniona poprzez objęcie zakładów w zarząd państwowy.

Nie zasługuje na akceptację pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że interes Państwa można również identyfikować z obowiązkami Państwa w zakresie zapewnienia zatrudnienia i ciągłości produkcji. Po pierwsze, jak już wcześniej wspomniano, w ocenie Sądu, nie jest dopuszczalna taka wykładnia

art. 1 pkt 3 dekretu, która pozwala na abstrahowanie od rodzaju działalności przedsiębiorstwa przemysłowego, z jednoczesnym położeniem akcentu na zapewnienie zatrudnienia. Otóż, jeśli bowiem ustawodawca wymagał, aby funkcjonowanie przedsiębiorstwa przemysłowego leżało w interesie Państwa, oznacza to, iż o pozostawaniu w kręgu zainteresowania Państwa przesądzać miał rodzaj działalności, nie zaś przedsiębiorstwo rozumiane jedynie jako suma składników majątku, która w przyszłości mogła być wykorzystana do działalności o zupełnie innych charakterze. Po wtóre zaś, nie można tracić z pola widzenia i tej okoliczności, że mimo objęcia spornego browaru zarządem państwowym, w zakładzie tym z uwagi na brak środków przez wiele lat nie była prowadzona produkcja browarnicza ani żadna inna. Uprawnione jest zatem twierdzenie, iż mimo objęcia zarządem przymusowym Państwo nie było w rzeczywistości zainteresowane uruchomieniem zakładów, co oznacza, że ich funkcjonowanie nie leżało w interesie Państwa. Tym bardziej chybiony jest argument podnoszony przez autora skargi kasacyjnej dotyczący ciągłości produkcji i zapewnienia zatrudnienia, skoro do realizacji tych niewątpliwie istotnych celów nie doszło.

Rekapitulując tę część rozważań należy stwierdzić, iż niezasadny jest zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni pojęcia interesu Państwa, o którym mowa w art. 1 pkt 3 dekretu w przedmiocie przymusowego państwowego zarządu. Tym samym uznać wypada, iż wobec niespełnienia przesłanki wystąpienia interesu państwa, brak było podstaw do objęcia Browaru [...] zarządem państwowym, zatem orzeczenie z dnia [...] marca 1950 r. dotknięte było wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa.

W tym miejscu ustosunkowania wymaga sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 kpa poprzez uznanie, iż orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] marca 1950 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, które stałyby na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności orzeczenia.

Zdaniem autora środka zaskarżenia o nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego świadczy fakt, że aktualnie nie jest już możliwe przywrócenie zarządu byłych właścicieli nad Browarem [...], gdyż browar ten nie istnieje. Nieodwracalnym skutkiem pozostawania zakładów w zarządzie państwowym było również przejście na własność Państwa. Argumentom tym nie sposób jednak przyznać racji.

Oczywistym jest, iż nie jest możliwe odwrócenie skutków orzeczenia z dnia [...] marca 1950 r. w ten sposób, że nastąpi przywrócenie zarządu nad tym samym Browarem [...] tym samym właścicielom. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przepisie art. 156 § 2 kpa mowa jest o nieodwracalności skutków prawnych (nie faktycznych), których nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji obarczonej wadą nieważności, nie jest bowiem możliwe odwrócenie skutków wynikających z upływu czasu.

Nie można natomiast uznać za nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa faktu, iż na mocy przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U.Nr 11, poz. 37 z późn. zm.) przedmiotowe zakłady przeszły z mocy prawa na własność Państwa. Skutek w postaci upaństwowienia zakładów nie był bowiem bezpośrednim skutkiem orzeczenia z dnia [...] marca 1950 r. Nie należy również do sfery skutków bezpośrednich późniejsze oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste czy jego sprzedaż wraz z prawem własności budynków, budowli i urządzeń zakładów. Celem kwestionowanego orzeczenia było bowiem jedynie objęcie zarządem państwowym, nie zaś odebranie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności. Pozbawienie prawa własności może być oczywiście rozpatrywane w kategoriach skutków pośrednich, jako że nie ulega wątpliwości, iż przejście własności na rzecz Państwa było następstwem pozostawania pod zarządem państwowym na dzień wejścia w życie wspomnianej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednak powszechnie, że wykazanie pośredniego związku nie jest wystarczające na gruncie art. 156 § 2 kpa. Przy ocenie kwestii nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu, nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samego orzeczenia. Podstawą takiego poglądu - jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 marca 2000 r. o sygn. akt OPS 14/99 (publ. ONSA 2000/3/93) - jest natomiast założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji, że nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że Spółka, którą reprezentuje, została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał jednak w żaden sposób, czy to uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Brak zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych niewątpliwie stanowi naruszenie art. 10 § 1 kpa, jednak postawienie zarzutu takiego naruszenia wiąże się dla skarżącego z obowiązkiem wskazania, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać lub jakiego dowodu nie mogła przedstawić i jak to wpłynęło na wynik sprawy. Brak wykazania przez autora skargi kasacyjnej związku między naruszeniem przepisu postępowania a rozstrzygnięciem powoduje, że zarzut ten nie może wywołać zamierzonego rezultatu. Ponadto godzi się zauważyć, iż analiza akt administracyjnych wskazuje, że na żadnym etapie postępowania Spółka nie zgłaszała zamiaru przedstawienia dowodów, nie można zatem uznać, iż brak wezwania do zapoznania się z materiałami pozbawił ją takiej możliwości.

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., którego istota sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji zaakceptował uzasadnienie decyzji organu administracyjnego, w którym ocena braku interesu Państwa dokonana została w oparciu o tezy orzeczeń sądów administracyjnych, a organ nie podjął samodzielnych ustaleń w zakresie znaczenia dla interesu Państwa Browaru Konińskiego. Można podzielić pogląd autora skargi kasacyjnej, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i skarżonych decyzji istotnie nie został przeprowadzony szczegółowy wywód o znaczeniu czy też braku znaczenia Browaru [...] dla interesu Państwa. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie powyższe nie może mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ już tylko sam rodzaj prowadzonej w Browarze [...] produkcji wyłącza możliwość uznania, iż jego funkcjonowanie służyło Państwu do realizowania jego podstawowych zadań. Posiłkowanie się natomiast zapadłymi na gruncie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego orzeczeniami sądów administracyjnych, w sytuacji posłużenia się przez ustawodawcę pojęciem nieostrym, daje możliwość wykazania stronie stanów faktycznych, w których zastosowanie mógł znajdować

art. 1 pkt 3 wspomnianego dekretu.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie zasadnie uznał Sąd I instancji, iż nie została spełniona przesłanka istnienia interesu Państwa, w wyniku czego brak było podstaw do objęcia Browaru Konińskiego zarządem państwowym, zatem orzeczenie z dnia [...] marca 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Za prawidłowe przyjąć także należy stwierdzenie, iż kwestionowane w toku postępowania nieważnościowego orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art.. 156 § 2 kpa, natomiast wskazywane przez autora środka zaskarżenia uchybienie przepisów postępowania nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.