Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 253/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K.S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. skarżąca K. S. wystąpiła o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania za część wywłaszczonej bez odszkodowania nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w N. przy ul. [...], zapisanej dawniej w księdze wieczystej KW nr [...] i jego wypłatę stosownie do wysokości udziału K. S. wraz z ustawowymi odsetkami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. [...] Starosta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), odmówił ustalenia na ww. wniosek odszkodowania za część wywłaszczonej, na podstawie zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego w N. oraz ich podziału na działki budowlane (dalej: zarządzenie nr [...]), nieruchomości oznaczonej aktualnie jako część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...] oraz część działki nr [...] położonej w N. przy ulicy [...], zapisanej na dzień wywłaszczenia w księdze wieczystej KW nr [...] jako współwłasność K. i H. S. oraz K. i W. K..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując na przeprowadzone w sprawie dodatkowe czynności i poczynione w ich ramach ustalenia w związku ze wskazaniami zawartymi w decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] uchylającej uprzednio wydaną przez organ I instancji decyzję z dnia [...] marca 2015 r. [...] o odmowie ustalenia wnioskowanego odszkodowania, w tym zwłaszcza na ustalenie jakich aktualnie nieruchomości dotyczy wniosek, na przeprowadzoną w dniu [...] maja 2017 r. rozprawę administracyjną i złożone w jej toku oświadczenia skarżącej i W. K., jak i na podjęte działania zmierzające do pozyskania dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia i odszkodowania, w postaci skierowanych zapytań co do kwestii posiadania stosownych dokumentów w tej materii do Placówki Poczty Polskiej w N. , Banku Spółdzielczego w N. , Burmistrza S., Skarbnika Miasta i Gminy N. i do Archiwum Państwowego w B.. Organ poszukiwał też dokumentów archiwalnych sprawy w [...] Urzędzie Wojewódzkim oraz zwrócił się o też z zapytaniem w tym przedmiocie do Burmistrza M. i Gminy N. . W oparciu o przeprowadzone poszukiwania nie odnaleziono decyzji ustalającej odszkodowanie oraz przekazów pocztowych i przelewów bankowych potwierdzających wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ podkreślił jednak, że udało się w sprawie pozyskać archiwalną teczkę z dokumentami dotyczącymi przedmiotowej sprawy zatytułowaną "Wykup ul. [...] – ul. [...]", w której odnaleziono notatkę służbową z dnia [...] stycznia, skierowane w związku ze sporządzonymi opiniami szacunkowymi (z dnia [...] r. i z dnia [...] r.) przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami (Wydziału G. i G. G.) do Naczelnika Miasta i Gminy w N. dyspozycje wypłat określonych kwot zawarte w pismach: z dnia [...] r. – z tytułu odszkodowania za składniki budowlane i wartość gruntów na rzecz H. i K. S. i W. K., z dnia [...] r. – z tytułu odszkodowania za składniki roślinne na rzecz H. i K. S., a także z dnia [...] września 1989 r. – w związku z pismami (wnioskami) z sierpnia [...] r. W. K., K. S., W. K. i A. K. o przesłanie przekazem pocztowym pozostałej sumy należnej za odszkodowanie za krzewy i kwiaty. Powołując się na chronologię poszczególnych pism, a także oświadczenie skarżącej złożone podczas rozprawy administracyjnej o otrzymaniu odszkodowania na przełomie stycznia i lutego [...] r., organ I stwierdził że dyspozycje wypłaty, o których mowa w pismach z dnia [...] r. oraz [...] r. zostały zrealizowane. Wskazał też na znajdujący się w aktach sprawy wniosek K. i H. S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz pismo Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 1993 r. znak: [...] informujące K. i H. S., że w przypadku zwrotu nieruchomości, zwrotowi na rzecz obecnego właściciela gruntu - w tym wypadku Gminy N. podlegałoby "wpłacone w 1988 i 1989 r." zwaloryzowane odszkodowanie. Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie daje postaw do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na postawie zarządzenia nr [...], wydanego w oparciu o unormowania art. 2 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r., Nr 21, poz. 192, dalej powoływana też jako "ustawa o terenach budownictwa" lub "utb"), gdyż wnioskowane odszkodowanie zostało już ustalone i wypłacone.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r., w którym domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzuciła organowi:

- naruszenie art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) przez przyjęcie, że według obowiązujących przepisów w przedmiotowej sprawie nie mogła być wydana osobna decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty i składniki budowlane i rośliny, drzewa owocowe i klatki dla nutrii;

- błąd w ustaleniu faktycznym przyjętym za podstawę decyzji przez ustalenie, że wnioskodawczyni oraz współwłaściciele otrzymali odszkodowanie za wszystkie składniki wywłaszczonej nieruchomości - w wyniku naruszenia art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa przez danie mocy dowodowej notatce służbowej z dnia [...] stycznia 1988 r. i pismom Kierownika Wydziału G. i G. G. kierowanym do Naczelnika Miasta i Gminy z prośbą o dyspozycję wypłaty z Funduszu Gospodarki Gruntami i Gospodarki Mieszkaniowej odszkodowań;

- niewłaściwą interpretację pisma W. K. i K. S. przez uznanie wniosku o wypłatę odszkodowania z pozostałej sumy za kwiaty i krzewy jako dowodu otrzymania odszkodowania za pozostałe składniki;

- przyjęcie, że roszczenie ma charakter cywilnoprawny a nie publicznoprawny i uległo przedawnieniu.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca stwierdziła, iż roszczenie

w niniejszej sprawie ma charakter publicznoprawny. Wskazała na brak dowodów, na to, iż otrzymała ona odszkodowanie za wywłaszczone grunty, podkreślając że nie ma w sprawie takich dowodów jak: decyzja czy polecenia wypłaty skierowanego do konkretnego banku. Zdaniem skarżącej organ I instancji wydał przedmiotową decyzję opierając się na materiale dowodowym, który nie stanowi dowodów w sprawie, tj. notatce służbowej i kserokopiach pism – niepotwierdzonych w ocenie skarżącej.

W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. zatytułowanym "Pismo odwołującej" wskazała ponadto, że analiza pism znajdujących się w aktach sprawy, na podstawie których organ I instancji ustalił stan faktyczny sprawie, prowadzi jedynie do wniosku, że w 1988 r. została wypłacone skarżącej tylko część odszkodowania za składniki roślinne z sumy [...] zł, a pozostała kwota w 1989 r. Zatem ustalenia organu I instancji - iż wnioski z sierpnia 1989 r. skarżącej oraz W. K. "o przesłanie przekazem pocztowym pozostałej sumy należnej za odszkodowanie za kwiaty i krzewy" świadczą o otrzymaniu przez skarżącą odszkodowania za wszystkie składniki, w tym grunty - są błędne. Zdaniem skarżącej organ błędnie ustalił taki stan faktyczny na podstawie pisma pełnomocnika skarżącej z dnia [...] września 2014 r. w zakresie zawartego w nim oświadczenia dotyczącego otrzymania odszkodowanie za rośliny, drzewa owocowe, klatki dla nutrii oraz szambo. Starosta [...] dokonał nadinterpretacji tego oświadczenia, w którym nie ma mowy o odszkodowaniu za grunty. Skarżąca bowiem od początku postępowania stanowczo podnosiła, że odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie otrzymała w całości. Świadczą o tym pisma złożone do akt w latach 2010 i 2011, pochodzące od W. K., M. K. i M. K., w których zawarte są oświadczenia na okoliczność nie otrzymania do tej pory odszkodowania za grunty i składniki budowlane.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powtórzył w całości stanowisko organu I instancji o braku podstaw do ustalenia wnioskowanego odszkodowania, powołując się na tożsame co organ I instancji ustalenia faktyczne i materiał dowodowy sprawy, w tym w szczególności: sporządzone opinie szacunkowe z dnia [...] listopada 1986 r. i [...] stycznia 1987 r., notatkę służbową z dnia [...] stycznia 1988 r., dyspozycje wypłaty określonych kwot zawarte w pismach z dnia [...] stycznia 1988 r., [...] lutego 1988 r. i [...] września 1989 r., wnioski poprzednich właścicieli i ich następców prawnych zawarte w pismach z sierpnia 1989 r., oświadczenie skarżącej złożone na rozprawie w dniu [...] maja 2017 r., pismo Kierownika Wydziału G. i G. G. z dnia [...] marca 1988 r. oraz wniosek skarżącej i jej męża o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i związane z nim pismo Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 1993 r. W świetle zgromadzonych dokumentów Wojewoda stwierdził, że chronologia sporządzenia poszczególnych dokumentów stanowiących materiał dowodowy sprawy oraz opisanych w nich zdarzeń układa się w logiczną całość i prowadzi do wniosku, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, obejmujące składniki budowlane, grunt i trwałe składniki roślinne występujące na działkach nr [...] położonych w N. przy ulicy [...], zostało ustalone na podstawie sporządzonych operatów szacunkowych i wypłacone w 1988 i 1989 r. Wojewoda podkreślił przy tym, że organ I instancji podjął wszelkie starania w celu zdobycia dokumentów w sprawie, niemniej na skutek tych działań udało się pozyskać tylko część dokumentacji, zaś co do pozostałej dokumentacji ustalono, że ona nie istnieje m.in. z uwagi na znaczny upływ czasu, bowiem dokumentacja jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu. Akta niniejszej sprawy posiadają kategorię archiwalną B10, co oznacza że po 10 latach od ich wytworzenia mogą być przekazane do zniszczenia. Także dokumentacja księgowa, przekazy bankowe i przelewy bankowe, z uwagi na upływ czasu i wymagany okres przechowywania, nie została zachowana. W takich okolicznościach nie można czynić organom zarzutu braku staranności w archiwizowaniu dokumentów. W sytuacji, gdy dokumentacja stanowiąca dowody bezpośrednie, z których jednoznacznie wynikałby fakt wypłacenia odszkodowania osobie uprawnionej, jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu, to nie można przyjąć, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dowód z dokumentu potwierdzającego wypłatę odszkodowania. Zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, a zatem także na podstawie dowodów pośrednich. Wojewoda podniósł, że dopuszczalne jest czynienie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów pośrednich w sytuacji, gdy przeprowadzenie dowodu bezpośredniego jest niemożliwe, a z taką sytuacją w ocenie organu mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Powołując się na przepis art. 75 § 1 kpa i otwarty w nim katalog środków dowodowych, Wojewoda wskazał na dopuszczalność poczynienia ustaleń w sprawie w świetle całokształtu materiału dowodowego na podstawie notatki urzędowej z dnia [...] stycznia 1988 r., która posiada elementy składowe protokołu, jaki i kserokopii dokumentów urzędowych (w sprawie pism stanowiących dyspozycje wypłaty), które jednak nie mogą korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Organ II instancji powołał się również na okoliczność braku podniesienia przez poprzednich właścicieli i ich następców prawnych kwestii braku wypłaty pozostałej części odszkodowania za grunt i składniki budowlane, pomimo że we wnioskach z sierpnia 1989 r. wnioskowali oni o wypłatę pozostałej sumy należnej z tytułu odszkodowania za krzewy i kwiaty (składniki roślinne). Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie daje podstaw do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, bowiem odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało już ustalone i wypłacone. Zaznaczył jednocześnie, że choć Starosta [...] był w stanie zgromadzić tylko dowody pośrednie, to nie można mu zarzucić, że nie zebrał pełnego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy został wszechstronnie rozpatrzony i na tej podstawie organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Tym samym odwołanie i zawarte w nim zarzuty skarżącej, jak stwierdził Wojewoda, nie mogły zostać uwzględnienie.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, skarżąca zarzuciła organowi II instancji rażące naruszenie:

- art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "ugn"), poprzez jego niezastosowanie;

- art. 138 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie, mimo że stan faktyczny w pełni uzasadniał uchylenie decyzji organu I instancji wydanej na tej podstawie, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niepodjęcie przez organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia sprawy, wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego, a przede wszystkim zawarcie w uzasadnieniu błędnych ocen prawnych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że organ I instancji nie poczynił w toku postępowania koniecznych ustaleń, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, że materiał dowodowy na obecnym etapie jest tak wybiórczy, iż nie daje podstaw, aby uznać, że w sprawie zostało ustalone i wypłacone przedmiotowe odszkodowanie. Podniosła, że w aktach sprawy nie ma żadnego jednoznacznego dowodu, świadczącego o tym, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone osobom uprawnionym w całości i wskazała, że złożone przez nią w toku sprawy oświadczenia, na które powołują się organy - w tym pismo skarżącej (jak też W. K.) zawierające wniosek o przesłanie pozostałej sumy należnej z odszkodowania za drzewa owocowe i kwiaty – nie stanowią dowodu na okoliczność, że całe odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone i wypłacone. W uznaniu skarżącej, wnioski wyciągnięte na tej podstawie przez organy opierają się na domniemaniu. Jednocześnie wyjaśniła, iż ww. oświadczenia dotyczyły wypłaty drugiej raty odszkodowania za składniki roślinne, które to zostało wypłacone w dwóch ratach. Skarżąca zarzuciła ponadto, pominięcie w ramach ustalania stanu faktycznego sprawy złożonych w latach 2010-2011 pism W. K., D. S., M. K. i M. K., zawierających oświadczenia tych osób na okoliczność nie otrzymania do tej pory odszkodowania za grunty i składniki budowlane, a świadczących o nieuregulowaniu sprawy odszkodowania do końca. Skarżąca wskazała również, że skoro organ I instancji powołał się na ówczesny brak praktyki odrębnego ustalania odszkodowania za składniki roślinne i budowlane oraz odrębnego za wywłaszczony grunt – to winien potwierdzić swoje stanowisko, przywołując kilka innych rozstrzygnięć z tamtego okresu, z których wynikałoby, że odszkodowanie za poszczególne składniki wywłaszczonej nieruchomości było ustalane tylko w jednej zbiorczej decyzji. W uznaniu skarżącej, nie można wykluczyć, iż w innych analogicznych postępowaniach zgromadzono dowody z dokumentów, mogące pośrednio świadczyć, np. o przeprowadzanej procedurze szacowania, wyceny, sporządzenia wykazu lub dokonania wypłat odszkodowań, co może mieć istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. A zatem, wobec niewyczerpania wszystkich możliwości dowodowych oraz oparcia się przez organ na niekompletnym materiale dowodowym, zdaniem skarżącej, organ nie miał prawnych podstaw twierdzić, iż ze zgromadzonych dowodów wynika, że przedmiotowe odszkodowanie zostało na rzecz właściciela ustalone i wypłacone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontrolowanego postępowania stanowiła kwestia ustalenie na wniosek skarżącej (stosownie do wielkości przypadającego jej udziału w nieruchomości) odszkodowania za cześć wywłaszczonej na podstawie zarządzenia nr [...] nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...] oraz część działki nr [...] położonej w N. , zapisanej na dzień wywłaszczenia w księdze wieczystej KW nr [...] jako współwłasność K. i H. S. oraz W. i K. K..

Zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym własności tych praw. Przytoczony przepis przewiduje zatem ustalenie odszkodowania w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu.

Zasadą wyrażoną w art. 129 ust. 1 ugn jest orzekanie przez właściwy organ o odszkodowaniu w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w przepisie art. 129 ust. 5 ugn, który określa enumeratywnie sytuacje, w których wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu. W art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ustawodawca przewidział wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że przewiduje on dwie obligatoryjne przesłanki warunkujące wydanie odrębnej decyzji o odszkodowanie. Po pierwsze niezbędnym wymogiem jest pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, po drugie natomiast koniecznym jest aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości. Podkreślić należy, że obecnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż wskazany przepis art. 129 ust. 5 ugn może mieć co do zasady zastosowanie także do przypadków pozbawienia prawa do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r., niemniej istotne w takim przypadku jest, aby przepisy na podstawie których nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości przewidywały ustalenie za to odszkodowania. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 233 ugn sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przez dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Aktualnie obowiązującą podstawę prawną orzekania w drodze odrębnej decyzji o odszkodowaniu w przypadku pozbawienie prawa do nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią zatem przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 oraz w zw. z art. 233 ugn, a ustalenie odszkodowania w ich trybie wymaga zaistnienia określonych w nich i wskazanych powyższej warunków.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że stanowiąca przedmiot wniosku skarżącej o ustalenie i wypłatę odszkodowania nieruchomość, stanowiła cześć nieruchomości, która wywłaszczona została w trybie przepisów ustawy o terenach budownictwa. Przepisy art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowiły, iż prezydia powiatowych rad narodowych ustalać będą w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane), oraz że uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierać będą również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane). Według zaś art. 5 ust. 2 utj nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. Stosownie natomiast do treści art. 10 ust. 1 utb za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, a więc przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Powyższe regulacje wskazują, że ustawa o terenach budownictwa dotyczyła nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa (art. 5 ust. 2 utb), za które przyznawane było odszkodowanie (art. 10 ust. 1 utb). Ta ostatnia jednak kwestia tj. kwestia przyznania odszkodowania za grunty przejmowane przez państwo na podstawie przepisów ustawy o terenach budownictwa z uwagi na niejednoznaczne w tym zakresie unormowania tej ustawy (patrz. art. 20, art. 10 ust. 1 w zakresie użycia w nim słów "wypłaca się") rodzi rozbieżności w zakresie stanowiska co do istnienia podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. To zagadnienia tego orzekające w sprawie organy się nie odniosły.

Z akt sprawy wynika, że sporna nieruchomość objęta została zarządzeniem nr [...] wydanym m.in. na podstawie art. 2 i 5 ustawy o terenach budownictwa. Zgodnie z ust. 4 tego zarządzenia nieruchomości wyszczególnione w wykazie stanowiącym załącznik do zarządzenia, wśród nich znalazła się nieruchomość (działka nr [...] o pow. [...] m2) zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia zarządzenia w Dzienniku Urzędowym WRN w B.. W myśl zaś ust. 5 odszkodowanie pieniężne za nieruchomości lub ich części, które przeszły na własność państwa dotychczasowi właściciele otrzymują na warunkach określonych w art. 10 utb i zarządzenia nr [...] Naczelnika Powiatu w W. z dnia [...] stycznia 1974 w sprawie ustalenia ceny gruntów przy wywłaszczeniu tj. [...] zł za 1 m2 powierzchni gruntów niezależnie od klasy gruntów.

Powyższe wskazuje zatem bezspornie, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została w trybie przepisów ustawy o terenach budownictwa. Nie budzi także sporu w sprawie, że decyzją z dnia [...] listopada 1981 r. nr [...] Naczelnik M. i Gminy w N. przyznał K. i H. S. oraz W. i K. K. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł (na którą składało się określone kwotowo odszkodowanie za grunt, za składniki roślinne i za składniki budowlane) z tytułu przejęcia działek nr [...] (pow. [...] m2) i [...] (pow. [...] m2) o łącznej powierzchni [...] m2 zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], że decyzja ta na skutek odwołania H. S. i K. K. została uchylona decyzją Wojewody B. z dnia [...] grudnia 1981 r. [...] ze wskazaniem na konieczność ustalenia ilości i rodzaju składników znajdujących się na nieruchomości, oraz że do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99) tj. do 1 sierpnia 1985 r. odszkodowanie nie zostało ustalone (pismo z Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] maja 1986 r. – k. 43 akt administracyjnych), w związku z czym uwzględniając treść art. 96 ust. 1 tej ustawy, to regulacje wskazanej ustawy od momentu wejścia jej w życie (do momentu wejścia w życie ustawo o gospodarce nieruchomościami – patrz art. 233 ugn) stanowiły podstawę do przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z akt sprawy wynika także, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. [...] Starosta [...], z uwagi na brak wykorzystania - części wywłaszczonej nieruchomości objętej zarządzeniem nr [...] - zgodnie z celem wywłaszczenia, orzekł o jej zwrocie na rzecz jej współwłaściciela (skarżącej) i spadkobierców poprzednich współwłaścicieli, bez dokonania zwrotu przez nich odszkodowania z uwagi na stwierdzony brak dokumentów potwierdzających ustalenie i wypłacenie im odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość we wnioskowanej do zwrotu części. Ta ostatnia okoliczność została wyeksponowane w przedmiotowym wniosku skarżącej o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za pozostałą część wywłaszczonej nieruchomości objętej zarządzeniem nr [...].

Istota sporu w sprawie dotyczyła kwestii czy prawidłowo zostało w sprawie stwierdzone, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane odszkodowanie za pozostałą część wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jego wcześniejsze ustalenie i wypłacenie. Okoliczność przyznania wnioskowanego odszkodowania była bowiem przez skarżącą konsekwentnie kwestionowana. Orzekające zaś w sprawie organy stwierdziły, że pomimo braku decyzji ustalającej odszkodowanie oraz bezpośrednich dowodów wypłaty osobom uprawionym odszkodowania w postaci przelewów bankowych czy przekazów bankowych, w sprawie – jak wynika ze zgromadzanych dokumentów stanowiących dowody pośrednie - odszkodowanie zostało ustalono na podstawie sporządzonych operatów szacunkowych i wypłacone w 1988 i 1889 r.

Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności oświadczeń skarżącej i jej pełnomocnika, wskazuje że skarżąca domagała się w sprawie przyznana odszkodowania za wywłaszczony grunt (patrz oświadczenie złożone na rozprawie w dniu [...] maja 2017 r. – k. 275 akt administracyjnych), konsekwentnie negując i nie potwierdzając w sprawie okoliczności otrzymania odszkodowania w całości (patrz pismo odwołującej z dnia [...] marca 2018 r. – k. 28-31 akt administracyjnych, oświadczenie skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r. – k. 133 akt administracyjnych, oświadczenie skarżącej z dnia [...] marca 2004 r. – k. 83 akt administracyjnych). Na rozprawie w dniu [...] maja 2017 r. skarżąca wskazała jednoznacznie, że domaga się przyznania odszkodowania za grunt, którego nigdy nie otrzymała, wyjaśniając jednocześnie, że otrzymała odszkodowanie za składniki roślinne i składniki budowlane w całości i że nie wnosi przyznania za nie odszkodowania (k. 275- 276 akt administracyjnych), choć – co należy zauważyć -stanowisko skarżącej w zakresie odszkodowania za składanki budowlane nie było w sprawie konsekwentne. Na brak dowodów w sprawie dotyczących otrzymania odszkodowania za grunt skarżąca powołała się także w odwołaniu z dnia [...] marca 2018 r. Organy natomiast oparły argumentację o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na podstawie dokumentów dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania, które to dokumenty nie przeanalizowały w kontekście zasadniczej w sprawie kwestii jaką stanowi – po wyraźnym sprecyzowaniu przez skarżącą stanowiska co do zakresu wnioskowanego odszkodowania - kwestia otrzymanie przez skarżącą odszkodowania w całości, konkretnie za wywłaszczony grunt. Wskazać należy, że w ponownie prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu udało się Staroście N. pozyskać dodatkowo w stosunku do uprzednio prowadzonego postępowania dokumenty znajdujące się w odnalezionej teczce zatytułowanej "Wykup ul. [...] – ul. [...]", na podstawie których to, oparte zostało w zasadniczym zakresie wnioskowanie organów o otrzymaniu przez skarżącą wnioskowanego odszkodowania. W teczce tej znajduje się m.in. opinia szacunkowa z dnia [...] stycznia 1987 r. biegłego ds. rolnictwa M. J. ustalająca wartość gruntu na kwotę [...]zł i składników roślinnych na kwotę [...]zł (organy odnalazły też opinię szacunkową z dnia [...] listopada 1986 r. biegłego ds. budownictwa J. W. określająca wartość składników budowlanych na kwotę [...]zł - k. 45-71 akta administracyjnych), oryginał notatki służbowej z dnia [...] stycznia 1988 r. spisanej w Urzędzie M. i Gminy w N. Wydział G. i G. G. spisanej pomiędzy Kierownikiem Wydziału G. i G. G. i H. S., a dotyczącej sposobu ustalenia rozliczeń za poszczególne elementy odszkodowania (grunt, składniki roślinne, składniki budowlane), kserokopia pisma z dnia [...] stycznia 1988 r. Kierownika Wydziału G. i G. G. do Naczelnika M. i Gminy w N. dotyczącego dyspozycji wypłaty z konta Funduszu Gospodarki Gruntami i Gospodarki Mieszkaniowej kwoty [...]zł na rzecz H. i K. S. z tytułu odszkodowania za składniki budowlane oraz kwoty [...]zł na rzecz W. K. z tytułu odszkodowania za składniki budowlane i wartość gruntów, kserokopia pisma z dnia [...] lutego 1988 r. Kierownika Wydziału G. i G. G. do Naczelnika M. i Gminy w N. dotycząca dyspozycji wypłaty z konta Funduszu Gospodarki Gruntami i Gospodarki Mieszkaniowej kwoty [...]zł na rzecz H. i K. S. z tytułu odszkodowania za składniki roślinne, a także pisma z dnia [...] i [...] sierpnia 1989 r. W. K. i A. K. do Naczelnika Miasta i Gminy w N. z prośbą o przesłanie przekazem pocztowym pozostałej sumy należnej tytułem odszkodowania za krzewy i kwiaty (organ odnalazły też kopie pism z dnia [...] i [...] sierpnia 1989 r. skarżącej i W. K. do Naczelnika M. i Gminy w N. z prośbą o przesłanie przekazem pocztowym pozostałej sumy należnej tytułem odszkodowania za krzewy i kwiaty – k. 80-81 akt administracyjnych) oraz kopia pisma z dnia [...] września 1989 r. Kierownika Wydziału G. i G. G. do Naczelnika M. i Gminy w N. z dyspozycją wypłaty z konta Funduszu Gospodarki Gruntami i Gospodarki Mieszkaniowej kwoty [...]zł – stanowiącego zdaniem organ II instancji odpowiedź na ww. wnioski z sierpnia 1989 r. Na podstawie przeprowadzonej analizy m.in. tych dokumentów organy stwierdziły, że wnioskowane odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. Zauważyć jednak należy, że żaden z wymienionych dokumentów nie potwierdza ustalenia i wypłaty skarżącej i jej mężowi odszkodowania za grunt. Należy wyraźnie podkreślić, że zawarta w powoływanym przez organy piśmie z dnia [...] stycznia 1988 r. dyspozycja wypłaty dotyczy: wypłaty kwoty [...]zł na rzecz H. i K. S. ze wskazaniem, że na kwotę tę składa się wycena składników budowlanych, a także wypłaty kwoty [...]zł na rzecz W. K. ze wskazaniem, że na kwotę tę składa się wycena składników budowlanych oraz wartość gruntów będących we współwłasności. W piśmie tym wyraźnie zatem zostały określone podmioty, które otrzymają określone w nim sumy oraz wskazane zostało jednoznacznie za co otrzymają one te kwoty. Jeżeli chodzi o osobę skarżącej i jej męża to w piśmie tym wskazuje się na dyspozycję wypłaty jedynie z tytułu wyceny składników budowlanych (a nie gruntu). Orzekające organy w żaden sposób do tego wyszczególnienia się nie odniosły, wskazując zbiorczo że pismo to dotyczy dyspozycji wypłaty na rzecz H. i K. S. oraz W. K. stosownych kwot w związku z wyceną składników budowlanych i wartości gruntów, a także że pismo to stanowi dowód ustalenia i otrzymania wnioskowanego odszkodowania przez skarżącą. Tymczasem w sprawie, jak podkreślono, skarżąca wprost określiła na rozprawie, że domaga się przyznania odszkodowania za grunt, a nie składniki roślinne czy budowlane. Pismo z dnia [...] stycznia 1988 r. wskazuje natomiast explicte, że dyspozycja wypłaty odszkodowania za grunt dotyczy jedynie W. K. (a nie również H. i K. S.). W ocenie Sądu w sprawie należało się do tej kwestii odnieść, oraz jednoznacznie wypowiedzieć się czy brak dowodu dotyczącego wypłaty odszkodowania skarżącej za grunt, ma znaczenie w sprawie i jaki ma wpływ na przyjęte stanowisko o ustaleniu i wypłacie skarżącej wnioskowanego odszkodowania. Tego jednak w sprawie zabrakło, co w ocenie Sądu stanowi istotną wadliwość decyzji.

W sprawie nie wypowiedziano się również jednoznacznie co do mogącej mieć istotne znacznie w sprawie kwestii, jaką stanowi sposób i zakres – stwierdzanego przez organy - ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Tymczasem wnioskowanie (domniemanie), że skoro przyznane zostało odszkodowanie za poszczególne składniki odszkodowanie (składniki roślinne, budowlane), to również przyznano je za grunt, znajdowałoby uzasadnienie, w sytuacji stwierdzania wydania w sprawie decyzji rozstrzygającej o odszkodowaniu w całości. Organy nie wypowiedziały się czy w sprawie nie ma tej decyzji dlatego, że została ona zniszczona lub utracona, czy dlatego że w ogóle jej wówczas nie wydawano (w szczególności na terenie na którym znajdowała się wywłaszczono nieruchomość) z uwagi na treść art. 10 ust. 1 utb i zawarte w nim odesłanie do stosowania przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie w zakresie "wypłacania" odszkodowania. Rację ma skarżąca, że znaczenie w sprawie może mieć także ustalenie czy w sprawach dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wydawane były wówczas także decyzje częściowe. Powyższe okoliczności mogą mieć istotne znacznie, gdyż spór w sprawie dotyczy kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania za poszczególny jego składnik tj. grunt, a w sprawie nie ma żadnego dowodu wprost potwierdzającego ustalenie i wypłatę skarżącej odszkodowania za grunt. Dowodu takiego, jak wykazano, nie stanowi kserokopia powoływanego przez organy pismo z dnia [...] stycznia 1988 r. Zauważyć należy, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że w związku z dokonanym wywłaszczeniem poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości od samego początku pozostawali w sporze z organami co do sposobu rozliczenia oraz ustalenia odszkodowania za poszczególne jego składniki, co potwierdza chociażby decyzja Wojewody B. z dnia [...] grudnia 1981 r. uchylająca decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] listopada 1981 r. W sytuacji braku dowodu dotyczącego wypłaty skarżącej (jej mężowi) odszkodowania za grunt oraz wynikającego z akt sprawy sporu co do sposobu rozliczania poszczególnych składników odszkodowania, dla przyjęcia wnioskowania (domniemania) że skoro przyznane zostało odszkodowanie za poszczególne składniki odszkodowanie (składniki roślinne, budowlane), to również przyznano je za grunt, celowym byłoby poczynienie ustaleń w zakresie dotyczącym kwestii decyzyjnego rozstrzygania o odszkodowaniu w całości. Takiego ustalenia w sprawie jednak nie poczyniono. W ocenie Sądu konsekwencją braku wyeksponowania w sprawie przez organy okoliczności, że przedmiotowy wniosek po jego sprecyzowaniu przez skarżącą dotyczy wypłaty odszkodowania za grunt i, że skarżąca konsekwentnie kwestionowała w sprawie okoliczność otrzymanie odszkodowania w całości, było traktowanie i uznanie przez organy oświadczeń skarżącej o otrzymaniu odszkodowania za poszczególne jego składniki (oświadczenia skarżącej z dnia [...] sierpnia 1989 r. – k. 81 akt administracyjnych, oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie w dniu z dniu [...] maja 2017 r. – k. 276 akt administracyjnych) oraz wypowiedzi innych organów o wypłaceniu odszkodowania (pismo informujące Kierownika Wydziału G. i G. G. z dnia [...] maja 1988 r. k. 12 teczki Wykup ul. [...] – ul. [...], pismo z Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 1993 r. – k. 269 akt administracyjnych), jako potwierdzenie otrzymania przez skarżącą odszkodowania w całości. W sytuacji braku wypowiedzenie się i poczynienia ustaleń co do kwestii decyzyjnego rozstrzygnięcia o odszkodowaniu oraz kwestii możliwości przyznania go w całości lub części, wnioskowanie takie należy uznać za zbyt daleko idące.

Aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi środkami, logicznie, przekonywująco i zgodnie z dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy, że nie zachodzą określone w nim przesłanki, a zatem, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości we wnioskowanym zakresie nie zostało ustalone. Tego jednak w sprawie zabrakło, co oznacza że zarzut skargi naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy zasługuje na uwzględnienie.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ II instancji oceni zatem zgromadzony materiał dowodowy w kontekście wniosku skarżącej o przyznanie odszkodowania części (a nie w całości), tj. za grunt i wypowie się w tym zakresie czy istnieją w sprawie podstawy do ustalania skarżącej odszkodowania. Ponadto organ wypowie się co do możliwej przyczyny brak decyzji ustalającej odszkodowanie – zgodnie z poczynionym przez Sąd powyżej uwagami, a także co do możliwości częściowego ustalenia i wypłacenia odszkodowania w sprawie, w tym i w oparciu o decyzję rozstrzygającą w części o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. W tym zakresie, na potrzebę poczynienia powyższych rozważań i ustaleń, organ może wykorzystać możliwości jakie stwarza przepis art. 136 ust. 1 kpa i przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Skorzystanie z instytucji określonej w art. 136 ust. 1 kpa może mieć miejsce w sytuacji braku zaistnienia potrzeby wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie należy też jednoznacznie wskazać czy skarżąca wystąpiła o ustalenie i wypłacenie odszkodowania jako poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości, czy jako następca prawny poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości czy też jednocześnie jako poprzedni właściciel i następca prawny poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącą wpis, orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.