Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 222/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na bezczynność Polskiej Agencji Prasowej S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską Agencję Prasową S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku [...] z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskiej Agencji Prasowej S.A. z siedzibą w W. na rzecz [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SAB/Wa 222/19

UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] wniosło skargę na bezczynność Polskiej Agencji Prasowej Spółka Akcyjna w [...] w przedmiocie udostępniania informacji publicznej, na wniosek ww. Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2018r.

Stowarzyszenie [...] dnia [...] grudnia 2018 r, na adres Polskiej Agencji Prasowej, wysłało wniosek o udostępnienie następujących informacji: 1) łącznie wypłacone nagrody w poszczególnych latach: 2017, 2018, 2) nagrody wypłacone w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, 3) łącznie wypłacone premie w poszczególnych latach: 2017,2018, 4) premie wypłacone w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody. Zgodnie z informacjami, zamieszczonymi na stronie internetowej Poczty Polskiej, przesyłkę doręczono 10 grudnia 2018 r. Pomimo upływu terminu 14 dni od dnia złożenia wniosku, Stowarzyszenie nie otrzymało odpowiedzi.

Skarżący podnosił, iż podmiot zobowiązany w żaden sposób się do wniosku nie ustosunkował natomiast na podmiocie, którego statutowym celem jest przekazywanie odbiorcom rzetelnych, obiektywnych i wszechstronnych informacji (§ 3 ust. 2 Statutu PAP), ciąży szczególny obowiązek troski, o przejrzystość i jawność w życiu publicznym. Niezrealizowanie obowiązku informacyjnego, wynikającego z powszechnie obowiązującego prawa, stoi w sprzeczności z misją społeczną PAP i stanowi negatywny przykład dla innych podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej z uwagi na charakterystykę i rolę w społeczeństwie podmiotu zobowiązanego.

W ocenie organu - Polskiej Agencji Prasowej S.A wniesiona skarga jest nieuzasadniona, albowiem informacje, których udostępnienia domagało się Stowarzyszenie [...] nie mogą podlegać ujawnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Polska Agencja Prasowa S.A wskazuje, że w momencie otrzymania wniosku, telefonicznie poinformowała skarżącego o braku podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku. Wskazała, że przedmiotowy wniosek z dnia [...] grudnia 2018 roku dotyczy tzw. informacji przetworzonej a wnioskodawca, aby taką informację otrzymać zobligowany jest to wykazania istnienia po swojej stronie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W momencie skierowania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 roku Polska Agencja Prasowa nie dysponowała ogólnym zestawieniem o wysokości nagród i premii za lata 2017- 2018. Nie dysponowała też zestawieniami premii i naród za rok 2018 z rozbiciem na identyfikację danego pracownika, kwoty premii/nagrody oraz jej uzasadnienia. Koniecznym było sporządzenie odpowiednich tabeli/zestawień. Polska Agencja Prasowa S.A nie dysponowała w momencie skierowania wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymagało podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu m.in do dokumentacji źródłowej.

Niezależnie od powyższego organ zobowiązany wskazał, że pracownicy Polskiej Agencji Prasowej nie są funkcjonariuszami publicznymi. Jakkolwiek Polska Agencja Prasowa jest państwową osobą prawną na gruncie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 roku o zasadach zarządzania mieniem państwowym to nie sposób uznać PAP za organ administracji rządowej, inny organ państwowy lub samorządu terytorialnego, w związku, z czym wysokość wynagrodzenia, premii czy nagrody pracowników Polskiej Agencji Prasowej nie jest informacją publiczną. Wszystkie akcje w spółce Polska Agencja Prasowa posiada Skarb Państwa, lecz spółka nie jest w 100% dotowana przez Skarb Państwa, nie jest finansowana ze środków publicznych. Dochody Polskiej Agencji Prasowej tylko w niewielkim stopniu pochodzą ze środków publicznych. W związku z powyższym nie sposób uznać, że wysokość wynagrodzenia, nagród czy premii pracowników Polskiej Agencji Prasowej stanowi informację o wydatkach poczynionych ze środków publicznych. W ocenie organu udzielenie informacji wskazanej we wniosku z dnia [...] grudnia 2018 roku w postaci danych o wysokości nagród i premii osób zatrudnionych w Polskiej Agencji Prasowej wiąże się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Wnioskodawca we wniosku domagał się ujawnienia danych osobowych pracowników Polskiej Agencji Prasowej tak daleko, że domagał się nawet wskazania imienia i nazwiska danego pracownika, co jest zdaniem organu całkowicie niedopuszczalne z uwagi na potrzebę ochrony danych osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto – co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować – informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.

Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują, bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art.16 ww. ustawy. (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

Wracając do meritum sprawy należy wskazać, że błędnym było, założenie Polskiej Agencji Prasowej, iż wysokość premii czy nagrody pracowników PAP nie jest informacją publiczną. Polska Agencja Prasowa jest państwową osobą prawną na gruncie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, ponadto wszystkie akcje w Spółce posiada Skarb Państwa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 31 lipca 1997r. o Polskiej Agencji Prasowej (t.j. Dz.U. z 2017r., poz.643): Polska Agencja Prasowa, mająca charakter publicznej agencji prasowej, uzyskuje i przekazuje odbiorcom rzetelne, obiektywne i wszechstronne informacje z kraju i z zagranicy (ust.1). Polska Agencja Prasowa ma obowiązek upowszechniać stanowiska Sejmu, Senatu, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i Rady Ministrów (ust.2). Polska Agencja Prasowa umożliwia innym naczelnym organom państwa prezentowanie stanowisk w ważnych sprawach państwowych (ust.3). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd zgodnie, z którym użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; z dnia 24 września 2014 r., I OSK 655/14; z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 312/15).

Zadaniami publicznymi, w rozumieniu u.d.i.p., są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13, wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2994/13, wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., I OSK 403/14). Polska Agencja Prasowa realizuje zatem zadania określone przez ustawodawcę jako zadania publiczne (art. 1 ust. 1,2 i 3 ustawy o Polskiej Agencji Prasowej).

Należy zaznaczyć, że informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art.1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest, zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma, bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16, dostępny w CBOSA).

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy równocześnie podkreślić, że za informację prostą uznaje się taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10, LEX nr 745167).

Przyjmując powyższą wykładnie za prawidłową należy podkreślić, że wniosek skarżącego o przesłanie informacji w postaci łącznie wypłaconych nagród w poszczególnych latach 2017-2018 oraz łącznie wypłaconych premii w poszczególnych latach 2017- 2018, stanowi informację prostą. Nie wymaga, bowiem anonimizacji a co najwyżej prostego zsumowania matematycznego, co nie jest związane z podwyższonym nakładem pracy ze strony organu. W świetle przedstawionej na wstępie wykładni przepisów podmiot zobowiązany nie miał, zatem żadnych podstaw, aby w powyższym zakresie odmówić udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do informacji żądanych przez skarżącego w punkcie drugim (nagrody wypłacone w roku 2018 kaemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody) oraz w punkcie czwartym (premie wypłacone w roku 2018 każdemu pracowników poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody) należy wskazać, że powstaje tu zagadnienie ochrony prywatności pracowników Polskiej Agencji Prasowej S.A. w [...]. Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna dotyczy nagrody otrzymanej przez konkretnego pracownika wskazanego z imienia i nazwiska, dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). W niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób - funkcjonariuszy - ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe uwagi, należy, zatem wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku, do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p. Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Wobec tej grupy, rozważając możliwość udostępnienia informacji o nagrodach otrzymanych przez konkretnych pracowników, podmiot zobowiązany powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 października 2017r., II SA/Wa 369/17, LEX nr 2402195).

Podsumowując te rozważania należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie nie było żadnych podstaw do przyjęcia, iż żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej. Polska Agencja Prasowa wskazuje, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2018r. poinformował skarżącego o braku podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku. Skarżący natomiast podnosi, że pomimo upływu terminu 14 dni od dnia złożenia wniosku nie otrzymał żadnej odpowiedzi ze strony Zarządu.

Dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu wystarczająca była wiedza sądu o niezałatwieniu wniosku skarżącego. Skład orzekający w pełni podziela wyrażony w tezie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2014 r. sygn. II SAB/Bk 55/14 pogląd, iż nawet nieskonkretyzowany wniosek o udzielenie informacji publicznej, nakłada na organ obowiązek poinformowania wnioskodawcy, jakiego rodzaju dokumentami urzędowymi dysponuje i zobowiązania strony do sprecyzowania wniosku na podstawie tak udzielonej informacji. Właściwe załatwienie wniosku skarżącego wymagało aktywności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji w celu wyselekcjonowania dokumentacji, odnoszącej się do realizowanego zadania o charakterze publicznym, a dostępem, do której był zainteresowany wnioskodawca. Ponadto podmiot zobowiązany winien ocenić, czy żądania w punkcie trzecim i czwartym wniosku informacja nie narusza przepisów z zakresu ochrony danych osobowych pracowników. Ocena ta powinna zostać przedstawiona wnioskodawcy wraz z realizacją wniosku w części, która nie narusza wskazanych wyżej przepisów. Takiego działania nie wyczerpuje rozmowa telefoniczna, w której podmiot zobowiązany miał poinformować wnioskodawcę o braku podstaw do udzielenia informacji. Przy czym nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej w podejmowaniu czynności koniecznych do właściwego załatwienia wniosku. W zakresie stwierdzonej bezczynności takie działania będzie zobowiązany podjąć PAP.

Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Polska Agencja Prasowa wprawdzie pozostawała w bezczynności, ale materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że bezczynność ta nie wynikała z celowego działania a jedynie z odmiennej interpretacji omawianych wyżej regulacji prawnych.

Rozstrzygnięcie Sąd oparł na treści art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było obciążenie organu kosztami postępowania sądowego poniesionymi przez stronę skarżącą. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.