Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 260/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 135, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant sekretarz sądowy Anna Tuczek-Podczaska, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. S. i D. B.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału działki oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu wniosku I.S. i D.B– S. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], Nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki stanowiącej współwłasność J.K. i I.S., położonej w obrębie geodezyjnym D., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 892 m2, działając na podstawie przepisu art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], Nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki stanowiącej współwłasność J.K. i I.S., położonej w obrębie geodezyjnym D., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 892 m2.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzją z dnia [...], Nr [...] Wójt Gminy D., działając na wniosek J.K. i I.S., zatwierdził podział działki będącej przedmiotem ich współwłasności, położonej w obrębie geodezyjnym D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 892 m2, na dwie działki nr [...] i [...] o powierzchni po 446 m2 każda.

W dniu 6 sierpnia 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynął wniosek D.B–S. i I.S. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy D. Wnioskodawcy wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział wskazując na wady postępowania prowadzonego przez geodetę przed sporządzeniem mapy z projektem podziału, to jest na fakt, że protokół czynności przebiegu granic nie został podpisany przez J.K. Ponadto w protokole tym nie ujawniono, że właścicielka działki sąsiedniej nr [...] D.B.–S. nie zgadzała się na ustaloną granicę. Zdaniem wnioskodawców kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem powierzchnia działki nr [...] (podlegającej podziałowi) oraz działki sąsiedniej nr [...] jest mniejsza niż to wynika z pomiaru naprawczego, zarejestrowanego w zasobie pod numerem [...]. Pomiar ten wykonano w 1983 r., a jego wyniki nigdy nie zostały ujawnione w ewidencji gruntów oraz w księgach wieczystych. Wnioskodawcy podnieśli także, że podział działki nr [...] wykonany w 2004 r. spowodował "częściowe nałożenie się na siebie dwu ksiąg wieczystych KW [...] i KW [...]". W wyniku tego w spadku po rodzicach zainteresowanym przypadłaby w rzeczywistości powierzchnia 360 m2, nie zaś, jak wynika z decyzji, powierzchnia 446 m2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], Nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału przedmiotowej działki. Powołując się na obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ stwierdził, że dokumenty wykorzystane przez geodetę przy sporządzaniu mapy z projektem podziału jednoznacznie wskazywały zarówno powierzchnię, przebieg granic, jak również stan własności dzielonej nieruchomości gruntowej. W tym stanie rzeczy organ administracji, po rozpatrzeniu wniosku właścicieli nieruchomości, do którego załączono niezbędne dokumenty wymienione w przepisie art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz po uzyskaniu postanowienia pozytywnie opiniującego projekt podziału, nie miał podstaw do odmowy czy też kwestionowania przebiegu przedstawionej granicy podziału działki nr [...]. W przekonaniu Kolegium decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] jest zgodna z prawem, a wyjaśnienie kwestii podnoszonych przez strony nie może nastąpić w drodze wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

W dniu 12 grudnia 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynął wniosek I.S. i D.B–S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...], Nr [...]. We wniosku wskazano, że decyzją zatwierdzającą podział Wójt Gminy D. dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co nakłada obowiązek stwierdzenia jej nieważności na podstawie przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.. Podstawę zaś wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stanowią przepis art. 21 Konstytucji R.P., art. 211 k.c., art. 28 k.p.a., art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, art. 97 i art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z przepisem par. 6 ust 1 pkt 1 i ust 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Wnioskodawcy podnieśli, że czynności geodezyjne przeprowadzone na gruncie przed wydaniem kwestionowanej decyzji dokonane zostały z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na ich podstawie rozporządzenia Rady Ministrów i przepisu art. 28 k.p.a.. Powołując się na treść par. 6 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu podziału nieruchomości, strony wskazały, że dla przyjęcia granic nieruchomości decydujące znaczenie ma księga wieczysta nieruchomości podlegającej podziałowi oraz inne dokumenty określające stan prawny nieruchomości. Ten przepis rozporządzenia podporządkowany jest przepisowi art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece stwarzającemu rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Taki więc decydujące znaczenie ma wpis w księdze wieczystej oraz akta tej księgi stanowiące podstawę wpisu. Zdaniem wnioskodawców nie jest prawdą, iż geodeta kierował się wpisami w księdze wieczystej i mapą do tej księgi dołączoną.

Wnioskodawcy wskazali, iż wszystkie trzy nieruchomości, a więc działki nr [...] (o pow. 896m2), nr [...] (o pow. 892m2) i nr [...] (o pow. 1128m2) nabyte zostały aktami notarialnymi w tym samym dniu, to jest [...] od tego samego podmiotu – Skarbu Państwa. Linię graniczną działki nr [...] od strony wschodniej stanowiło ogrodzenie oddzielające ją od działki nr [...]. Ogrodzenie to istnieje od 1975 r.. Do dzisiaj zachował się ślad po kołku rozgraniczającym działki nr [...] i nr [...] – był to podział dokonany przez Skarb Państwa dla potrzeb sprzedaży poszczególnych parceli odrębnym nabywcom. Dalej skarżący podnieśli, iż tym faktom odpowiada mapa podziałowa nr [...] załączona do księgi wieczystej, na którą powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. Zdaniem wnioskodawców geodeta R. S. dokonując czynności związanych z podziałem działki nr [...] respektował jedynie powierzchnię tej działki w oparciu o dane z działu I księgi wieczystej KW [...]. Zdaniem skarżących w sytuacji gdy geodeta nie czuł się związany dokumentami, o których mowa w ust 1 pkt 1, to winien zastosować się do wymogów ust 4 par. 6 wskazanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Ponadto miał on obowiązek o czynnościach przyjęcia granic zawiadomić D.B–S., jako współwłaścicielkę działki sąsiedniej nr [...]. Nie robiąc tego dopuścił się również rażącego naruszenia przepisu art. 28 k.p.a.. Zdaniem wnioskodawców udział D.B–S., dobrze zorientowanej w niniejszej sprawie, wykluczyłby błędy i dalsze naruszenia prawa popełnione przez Wójta przy wydawaniu decyzji. W wyniku tych błędów powierzchnia, stanowiącej współwłasność działki [...], została w znacznym stopniu ograniczona, a podział działki nr [...] na dwie równe części jest tylko pozorny.

Składający we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podali, że aby się przekonać o tym, że pomiary i podział działki nr [...] wykonane w 2004 r. przez geodetę R.S. były dalece nierzetelne, zlecili geodecie R.S. wznowienie punktów granicznych działki nr [...]. Pomiary te zostały wykonane w czerwcu 2008 r. Protokół z czynności wznowienia punktów granicznych, zarejestrowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. pod nr [...] został załączony do wniosku z dnia 5 sierpnia 2008 r. Z protokołu tego wynika, że działki nr [...] i nr [...] nałożyły się częściowo na siebie, a tym samym księgi wieczyste odpowiednio KW [...] i KW [...] dotyczące tych działek również się nakładają. Odwołujący się wskazali, iż na str. 4 tego protokołu geodeta wpisał uwagę: "Granica pomiędzy C i D obowiązuje od roku 1980. Granice pomiędzy punktami 556 i 558 błędnie wprowadzono w roku 2004 ". Z wymiarów działki nr [...], podanych w tym załączniku, można obliczyć o ile ulega zmniejszeniu powierzchnia działki nr [...] w stosunku do zapisu w akcie notarialnym. Wnioskodawcy wskazali, że w wyniku tego podziału utracili około 90m2 gruntu. Przede wszystkim zaś zostali narażeni na jego dewastację, wobec konieczności zburzenia, istniejącego od 2003 r., zbudowanego wspólnie z J. K., przegrodzenia i budowy nowego.

We wniosku wskazano także, że w decyzji z dnia 24 listopada 2008 r. organ nie zwrócił uwagi na liczne błędy formalne, popełnione przez geodetę R. S. przy sporządzaniu "Protokołu z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości", który jest integralną częścią operatu technicznego z podziału działki nr [...] i który został przyjęty do zasobów geodezyjnych w P. w dniu 24 grudnia 2004 r. (nr ewidencyjny 042-81/2004). Zdaniem wnioskodawców w protokóle tym przede wszystkim brakuje podpisu D. B. – S. oraz jej uwag dotyczących nieprawidłowego wytyczenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...].

W ocenie wnioskodawców takie rozstrzygnięcie narusza nie tylko przepis art. 211 k.c. i pozostałe uregulowania dotyczące zniesienia współwłasności, ale także stanowi pogwałcenie art. 21 pkt 1 Konstytucji R.P. i zawartej w nim gwarancji ochrony własności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę wskazało, że podziela pogląd wyrażony w kwestionowanej decyzji z dnia [...], Nr [...], zgodnie z którym decyzja Wójta Gminy D. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem organu podkreślenia wymaga fakt, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona we wsi D., w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] znajdowała się na obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stąd też podstawę do zatwierdzenia podziału tej nieruchomości, stanowił przepis art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W przypadku nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej we wsi D. zgodność podziału z przepisami odrębnymi została zaopiniowana pozytywnie postanowieniem Wójta Gminy D. z dnia [...], Nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ponownie badając sprawę wskazało, że w sprawie podziału działki nr [...] postępowanie zostało wszczęte na wniosek osób uprawnionych – współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku dołączono niezbędne dokumenty, w tym odpis z księgi wieczystej KW [...], postanowienia spadkowe o nabyciu praw do spadku po Z.S. i B.S., wypis z rejestru gruntów oraz wstępny projekt podziału nieruchomości sporządzony przez geodetę uprawnionego. Ostateczne postanowienie pozytywnie opiniujące przedstawiony wstępny projekt podziału stanowiło podstawę do sporządzenia mapy z projektem podziału nieruchomości.

Kolegium zwróciło też uwagę na treść par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663 ze zm.), zgodnie z którym do opracowania mapy z projektem podziału, przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje w wyniku badania: księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości; danych wykazanych w katastrze nieruchomości. W przypadku stwierdzenia niezgodności danych w księdze wieczystej z danymi w katastrze nieruchomości, granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się na podstawie danych zawartych w księdze wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentach określających stan prawny nieruchomości. W przypadku zaś braku dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 1, a więc księgi wieczystej oraz dokumentów określających stan prawny nieruchomości, granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się na podstawie danych z katastru nieruchomości (ewidencji gruntów).

W oparciu o powyższe przytoczenie Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie geodeta sporządzający mapę z projektem podziału posiadał dostęp do dokumentów, o których mowa w przepisie par. 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a więc do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości podlegającej podziałowi. W wyniku badania tej księgi ustalił, że istnieje rozbieżność między powierzchnią dzielonego gruntu ujawnioną w jej dziale I (892 m2), a stanem w ewidencji gruntów (900 m2). Tym samym działając na podstawie przepisu par. 6 ust. 2 tegoż rozporządzenia zasadnie przyjął granice nieruchomości podlegającej podziałowi na podstawie danych z księgi wieczystej.

Dalej organ wskazał, iż przed sporządzeniem mapy geodeta dokonał czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości. Z czynności tych sporządzono protokół, w którym wskazano, że granice działki nr [...] wznowiono i przyjęto zgodnie z operatem nr [...] i stanem prawnym wykazanym w księdze wieczystej KW [...]. Zgodnie z treścią przepisu par. 6 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy brak jest księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, o czynnościach przyjęcia granic zawiadamia się właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi oraz właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, a w przypadku braku danych o tych osobach – osoby władające tymi nieruchomościami. Organ wskazał, że w przypadku podziału działki nr [...] nie zachodziła sytuacja, o której mowa w przepisie par. 6 ust. 3 rozporządzenia, a zatem geodeta nie był zobowiązany do zawiadamiania o czynnościach przyjęcia granic właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi. Tym samym – zdaniem organu administracji – zarzut dotyczący nie zawiadomienia D.B–S. o czynnościach przyjęcia granic nie znajduje uzasadnienia, bowiem działanie geodety nie naruszało obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Reasumując organ wskazał, że dokumenty wykorzystane przez geodetę przy sporządzaniu mapy podziału nieruchomości jednoznacznie wskazywały zarówno powierzchnię, przebieg granic, jak również stan własności dzielonej nieruchomości gruntowej. Organ po rozpatrzeniu wniosku właścicieli nieruchomości, do którego załączono niezbędne dokumenty wymienione w przepisie art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz po uzyskaniu postanowienia pozytywnie opiniującego projekt podziału, nie miał podstaw do odmowy czy też kwestionowania przebiegu przedstawionej granicy podziału działki nr [...].

W przekonaniu organu decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] jest zgodna z prawem, a wyjaśnienie kwestii podnoszonych przez strony, tyczących przesunięcia granic działek nr [...] i nr [...], nie może nastąpić w drodze wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

W dniu 24 lutego 2009 r. I.S. i D.B–S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Skarżący zarzucili temu rozstrzygnięciu:

1) obrazę prawa materialnego:

a) par. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) przez nieuwzględnienie treści księgi wieczystej Sądu Rejonowego w Ł. nr KW [...], w której uregulowane są prawa do nieruchomości – działki nr [...], stanowiącej ich współwłasność,

b) par. 6 ust. 2 tegoż rozporządzenia przez nie przypisanie właściwej rangi danym zawartym w wyżej podanej księdze wieczystej i nie danie im pierwszeństwa wobec ich sprzeczności z informacjami z katastru nieruchomości (dane z katastru mają znaczenie drugorzędne - winny odzwierciedlać stan faktyczny i prawny wynikający z księgi wieczystej),

c) art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez dokonanie podziału nieruchomości w sposób niezgodny z przepisem art. 140 k.c., naruszający prawo własności do działki nr [...], w wyniku czego skarżący pozbawieni zostali własności części tej działki.

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 77 par. 1 k.p.a. przez nie rozpatrzenie w sposób wszechstronny i dogłębny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nie przypisanie właściwej wagi sprzecznościom między danymi zawartymi w katastrze gruntów a księgą wieczystą,

b) art.156 par. 1 ust. 1 i 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. Nr [...], z dnia [...] pomimo, iż została ona wydana w oparciu o geodezyjną dokumentację podziałową działki [...] wykonaną z rażącym naruszeniem przepisów praw i narusza prawo własności skarżących.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, a następnie stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. Nr [...], z dnia [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obydwie decyzje Kolegium zostały wydane z naruszeniem zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, bowiem pomijają one to, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oparta została na dokumentacji geodezyjnej, przy której wykonaniu geodeta dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Skutkować to winno stwierdzeniem nieważności decyzji podziałowej na podstawie przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a..

Skarżący podnieśli, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] poprzedzona była dwoma etapami działań geodezyjnych, wykonanych w 2004 r. Pierwszy etap stanowiło ustalenie przebiegu granic przedmiotowej działki w stosunku do działek sąsiednich – nr [...] należącej do M.M. (obecnie K. i nr [...] stanowiącej współwłasność D.B–S. i I.S. Drugim etapem było podzielenie działki nr [...] na dwie równe części, gdyż udziały współspadkobierców I.S. i J.K. były równe oraz wytyczenie granicy podziału na gruncie. Zarzuty skargi dotyczą pierwszego etapu tych działań. Czynności te dokonane zostały z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 28 k.p.a. oraz art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ustanawiającego rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Skarżący podnieśli, że w sprawie niniejszej nie jest prawdą, iż geodeta kierował się wpisami w księdze wieczystej i mapą do tej księgi dołączonej, gdyż ustalając przebieg granic działki nr [...], w terenie spowodował częściowe nałożenie się na siebie działek nr [...] i nr [...], a tym samym doprowadził do nałożenia się na siebie odpowiednich ksiąg wieczystych nr KW [...] (dla działki nr [...]) i nr KW [...] (dla działki nr [...]).

Dalej skarżący podali, iż geodeta dokonując w 2004 r. czynności związanych z podziałem respektował jedynie powierzchnię działki nr [...], natomiast robiąc pomiary w terenie, nie uszanował jej dotychczasowych granic, lecz wyznaczył jej nowe granice oraz linię podziałową pomiędzy połówkami tej działki. Gdy przedstawił skarżącym wynik pomiarów, skarżący zdecydowanie zaprotestowali, oburzeni tym, że granice wytyczone przez geodetę naruszały granice ich działki nr [...], istniejące od 1980 r.. Skarżący wskazali wówczas geodecie granice oraz punkty narożne działki nr [...], które były im znane od momentu przekazania działki w 1980 r. przez pracownika Gminy D.. Niestety geodeta odmówił uwzględnienia ich wskazań oświadczając, że go to nie obchodzi, ponieważ pomiar i podział wykonuje według współrzędnych. Skarżący zwracali uwagę geodecie, że w wyniku jego pomiarów i wskazań ich działka nr [...] ulega zmniejszeniu o około 90m2, że granica ta nie jest zgodna z zapisami w księdze wieczystej oraz w akcie notarialnym. Geodeta utrzymywał, że granice wznowił prawidłowo i innego wyjścia nie ma, a brakującej powierzchni należy szukać pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Twierdził również, że współrzędne, którymi dysponuje są wiarygodne, gdyż pochodzą z zasobów geodezyjnych i nie podlegają żadnej dyskusji.

Skarżący aby unaocznić jak sprzeczne ze sobą są materiały znajdujące się w zasobach w Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P., dotyczące dokumentacji podziałowej tego terenu, wykonali zestawienie współrzędnych geodezyjnych dla działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Po analizie tego zestawienia stwierdzili, że geodeta R.S. wykorzystał do swych pomiarów dane, które są sprzeczne z zapisami na mapie sytuacyjnej, akcie notarialnym i w księdze wieczystej. Zdaniem skarżących w zasobach geodezyjnych brakuje współrzędnych geodezyjnych, które byłyby zgodne z nadrzędnymi w niniejszej sprawie dokumentami, to jest z mapą podziałowa tego terenu, aktami notarialnymi oraz księgami wieczystymi. W tej sytuacji skarżącym nasunęło się pytanie, dlaczego państwowy urząd geodezyjny, który powinien strzec wiarygodności danych zawartych w jego zasobach, wiedział o tym i dopuścił do tego, że takie różnice przetrwały w jego zasobach przez długie lata i były wydawane wielu właścicielom i geodetom do tworzenia nowych aktów prawnych.

Dalej skarżący podali, że geodeta R.S. wykonując pomiary w 2004 r. doskonale wiedział o tym, że współrzędne, które wykorzystywał są niewiarygodne, gdyż działka nr [...] według tych danych miała powierzchnię 893m2, a więc niezgodną z podstawowymi dokumentami notarialnymi, a zatem świadomie wprowadził skarżących w błąd twierdząc, że nie ma innego rozwiązania. Skarżący podkreślili, iż ich wiedza w tym czasie była za skąpa aby podjąć skuteczną dyskusję z fachowcem, do którego wtedy jeszcze mięli zaufanie. Aby się przekonać i upewnić, że pomiary i podział działki nr [...] wykonane w 2004 r. były dalece nierzetelne, jeszcze przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości zlecili innemu geodecie, R.S. wznowienie punktów granicznych działki nr [...], w zgodności z księgą wieczystą nr KW [...], aktem notarialnym nabycia tejże działki i mapą sytuacyjną (podziałową) nr [...]. Pomiary te zostały wykonane w czerwcu 2008 r. Skarżący wskazali, że z protokołu czynności wznowienia punktów granicznych wynika, iż działki nr [...] i nr [...] nałożyły się częściowo na siebie, a tym samym księgi wieczyste założone dla tych nieruchomości również się nakładają. Z zapisu na stronie 4 – tej tego protokołu wynika, że "granica pomiędzy C i D obowiązuje od roku 1980. Granicę pomiędzy punktami 556 i 558 błędnie wprowadzono w roku 2004". Z wymiarów działki nr [...] można obliczyć, że działka ta w stosunku do zapisu w akcie notarialnym ulega zmniejszeniu o około 90m2. Aby zobrazować jakiego "zamieszania" narobiły pomiary geodety R.S. skarżący wykonali orientacyjny szkic usytuowania działek, który przedstawia mechanizm powstania błędu pomiarowego popełnionego w 2004 r.

Dalej skarżący wskazali, iż z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. uzyskali odbitki operatu technicznego Nr [...], dotyczącego podziału geodezyjnego działki nr [...], sporządzonego przez geodetę R.S. Na operat ten składa się między innymi protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości. Protokół ten jest istotnym dokumentem tego operatu, a podpisy tam złożone zaważyły na całym konflikcie związanym z podziałem działki nr [...]. Po wnikliwej analizie tego operatu skarżący stwierdzili szereg poważnych błędów proceduralnych, popełnionych przez geodetę przy jego sporządzaniu. Zdaniem skarżących błędy te dyskwalifikują protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości, a tym samym, oprócz błędów pomiarowych popełnionych przy wyznaczaniu granic działki nr [...], mogą być podstawą do uznania nieważności całego operatu technicznego nr [...].

Konkludując skarżący wskazali, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości narusza nie tylko przepis art. 211 k.c. i pozostałe uregulowania dotyczące zniesienia współwłasności, ale także stanowi pogwałcenie przepisu art. 21 pkt 1 Konstytucji R.P. i zawartej w nim gwarancji ochrony własności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na postanowienie

1. uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z trybów nadzwyczajnych. Skarżący bowiem wnieśli o to, aby organ nadrzędny stwierdził nieważność ostatecznej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, której przedmiotem było zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Mając na uwadze tak określony zakres niniejszego postępowania należy wskazać, że przepisem miarodajnym dla oceny prawidłowości działań organów administracji w niniejszej sprawie jest art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Rozważania na temat możliwości zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania do tego aby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną należy rozpocząć od wskazania, że fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego statuuje przepis art. 16 par. 1 k.p.a. ustanawiając ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stosunków prawnych opartych na decyzji administracyjnej, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego (vide: W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, str. 123). Zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa i zaufanie do prawa (vide: M. Zdyb i J. Stelmasiak; Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem. Lublin 1992, str. 116). Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, iż nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach k.p.a. i ustaw szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznych i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Przy czym ową bezsporność i oczywistość organ przełamujący zasadę trwałości decyzji ma obowiązek wykazać. (vide wyrok NSA z dnia 19. maja 1989 r. w sprawie sygn. akt IV SA 90/89, PiŻ 1989, Nr 35, oraz wyrok NSA z dnia 22. października 1999 r. w sprawie sygn. akt I SA 8/98, niepublikowany).

Powodem, dla którego w ocenie skarżących organ administracji publicznej winien zdecydować się na stwierdzenie nieważność decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości było "rażące naruszenie prawa", w rozumieniu przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 in fine k.p.a.. Prześledzenia wymaga zatem w jakich sytuacjach przepis ten może być podstawą do przełamania zasady trwałości decyzji administracyjnej.

W doktrynie prawa administracyjnego ukształtowało się kilka stanowisk na temat wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Dla porządku jedynie wypada wspomnieć, iż autorami takiego rozumienia tego pojęcia, które spotkało się z aprobatą orzecznictwa sądów administracyjnych są J. Jędrośka, B Adamiak i J. Borkowski. Autorzy ci wskazują, iż z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem nie budzący wątpliwości stan prawny. Tym samym "rażące naruszenie prawa" to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne (vide: J. Jędrośka i B Adamiak, Zagadnienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1). Innymi słowy naruszenie prawa ma charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Tym samym załatwienie sprawy następuje nie w odniesieniu do stanu prawnego sprawy lecz w odniesieniu do kontratypów tego stanu i prowadzi do zanegowania treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (vide: J. Borkowski (w) B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004r. str. 730).

Potwierdzenie powyższego zapatrywania doktryny znajdujemy w orzecznictwie sądów administracyjnych, które podaje, że "o rażącym naruszeniu prawa" możemy mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność, bądź też gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, albo też gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki bądź też ich odmówiono (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r. w sprawie sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2 str. 26, oraz wyrok NSA z dnia 26. maja 1989 r. w sprawie sygn. akt IV SA 339/89, ONSA 1989. Nr 1 poz. 50).

Wspólną cechą powyższego – ugruntowanego zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie – rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" jest jasność, klarowność (przejrzystość) stanu prawnego, który ma być zastosowany w sprawie. Owa klarowność stanu prawnego wyklucza konieczność stosowania reguł interpretacyjnych dla rozumienia tekstu prawa. Co więcej uniemożliwia stosowanie reguł interpretacyjnych, których skutkiem byłoby rozbieżne rozumienie stanu prawnego. Drugim elementem analizowanego pojęcia jest rodzaj, a w istocie jakość dokonanego naruszenia prawa, która winna być oczywista, wyraźna i bezsporna. Owo błędne zastosowanie prawa musi być tak jakościowo istotne, aby prowadzić do zanegowania treści przepisów regulujących stan prawny sprawy.

Mając na uwadze powyższe wskazania nie można podzielić poglądu skarżących, iż wydanie przez Wójta Gminy D. decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z przepisem art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w jego brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania podziału nieruchomości, w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Analiza powyższej regulacji prawnej stanowi jednoznacznie, że w niniejszej sprawie dokonanie podziału nieruchomości możliwe było pod jednym tylko warunkiem, a mianowicie gdy proponowany podział byłby zgodny z przepisami odrębnymi.

W takiej sytuacji prawnej zasadnie organ administracji konkludował, że zgodność podziału przedmiotowej nieruchomości z przepisami odrębnymi została zaopiniowana pozytywnie postanowieniem Wójta Gminy D. z dnia [...], Nr [...]. Tym samym spełniony został jedyny warunek stawiany przez przepis art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący podstawą dla wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Co więcej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. badając dwukrotnie sprawę legalności podziału działki nr [...] zasadnie zwróciło uwagę na to, że postępowanie w przedmiocie podziału tej nieruchomości zostało wszczęte na wniosek osób uprawnionych – współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, do wniosku dołączono niezbędne dokumenty, w tym odpis z księgi wieczystej nr KW [...] urządzonej dla tej nieruchomości i postanowienia spadkowe o nabyciu praw do spadku po Z.S. i B.S., a także wypis z rejestru gruntów oraz wstępny projekt podziału nieruchomości sporządzony przez geodetę uprawnionego. Jeśli do tego dodamy, że organ zatwierdzający projekt podziału przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem swej decyzji dysponował również ostatecznym postanowieniem pozytywnie opiniującym przedstawiony, wstępny projekt podziału, to trudno dopatrzyć się w działaniach Wójta Gminy D. jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa, a co dopiero mówić o rażącym, a więc kwalifikowanym jego naruszeniu.

Z analizy stanowiska skarżących prezentowanego tak w toku postępowania administracyjnego, jak i przed sądem widać jasno, że skarżący nie formułują zarzutów bezpośrednio wobec organu zatwierdzającego projekt podziału. Zarzuty tyczą jedynie samego projektu podziału nieruchomości opracowanego przez uprawnionego geodetę, a w istocie pierwszej części tej czynności, to jest ustalenia przebiegu granic przedmiotowej nieruchomości. Analiza stanowiska skarżących prowadzi do wniosku, iż zarzucając organowi zatwierdzającemu projekt podziału rażące naruszenie prawa popełniają błąd metodologiczny. Wszak podział przedmiotowej nieruchomości dokonany został na wniosek współwłaścicieli tejże nieruchomości, których obowiązkiem było wskazanie proponowanego podziału nieruchomości. Jest to przecież istota tego postępowania. Organ zatwierdzający ten podział nie wskazywał uczestnikom tamtego postępowania w jaki sposób należąca do nich nieruchomość ma być podzielona. Tak inicjatywa samego podziału, jak i sposób jego przeprowadzenia był wewnętrzną sprawą wnioskodawców. Organ jedynie – zgadnie ze swymi kompetencjami przewidzianymi w ustawie – w początkowej fazie tego postępowania ograniczył się do stwierdzenia, że proponowany podział nieruchomości jest zgodny z przepisami odrębnymi, a następnie zatwierdził zaproponowany przez wnioskodawców podział tej nieruchomości. Rolą organu administracji w tamtym postępowaniu nie mogło być badanie tego jakimi motywami i kryteriami kierowali się wnioskodawcy przedstawiając proponowany podział nieruchomości. Niezrozumiałe są zatem zarzuty skarżących formułowane w oparciu o przepisy należące do szeroko rozumianego prawa cywilnego.

Ponadto nie można zgodzić się ze skarżącymi, że tryb i sposób opracowania projektu podziału nieruchomości, określony w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663 ze zm.), stanowił wewnętrzny element postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości i tym samym w tym właśnie postępowaniu winien być analizowany z punktu widzenia kryteriów legalności. Co prawda postępowanie prowadzone przez geodetę uprawnionego w oparciu o powyższą regulację jest funkcjonalnie związane z postępowaniem opartym na przepisie art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednak nie jest jego wewnętrzną częścią składową. Tym samym organ zatwierdzający projekt podziału nie odpowiada za to, w jaki sposób w projekcie podziału nieruchomości wyznaczono linię dzielącą nieruchomość. Jest to wewnętrzna sprawa podmiotu bądź podmiotów wnioskujących o podział, a rola organu administracji – w tym czasie gdy zatwierdzany był przedmiotowy podział nieruchomości – ograniczała się jedynie do zbadania czy proponowany podział zgodny jest z przepisami odrębnymi.

Zasadnie zatem Kolegium wskazało, że istota zarzutów formułowanych przez skarżących w toku niniejszego postępowania nie nadaje się do merytorycznej analizy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Skoro przyczyną wadliwego – zdaniem skarżących – podziału nieruchomości było niewłaściwe określenie granic nieruchomości, to wydaje się, iż naprawienie wad obecnej sytuacji rozpocząć wypada od prawidłowego określenia granic tych nieruchomości. Aktualnie wszczęte postępowanie administracyjne bez wątpienia się do tego celu nie nadaje.

Nie pretendując do oceny w niniejszym postępowaniu prawidłowości opracowania przez uprawnionego geodetę projektu podziału przedmiotowej nieruchomości wypada wskazać, iż nawet gdyby się okazało, że przygotowany przez geodetę projekt podziału narusza prawo, to naruszenie to nie ma charakteru oczywistego, a więc elementarnej przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.. Skarżący bowiem sami przyznają, że odnalezienie błędu w działaniu geodety R.S. wymagało od nich wnikliwej i szczegółowej analizy dokumentów. Przeczy to temu, że ewentualne naruszenie prawa, którego miałby się dopuścić ów geodeta miało charakter oczywisty.

Z tych wszystkich względów skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.)

A.G.