Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 439/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 1, art. 87
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 68, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 199 poz 1671
law: Ustawa z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi "T." Sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 42, art. 87, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), art. 4 lit. q, art. 6, art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE LI02/1 z 11 kwietnia 2006 r.), rozporządzenia Rady (EWG) NR 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (nr 3821/85) z dnia 20 grudnia 1985 r. (Dz. Urz. UE. L 1985 Nr 370, str. 8), oraz lp. 10. 2 lit. a) i b), lp.10.3 lit. a) i b), lp. 1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania "T." Sp. j. z siedzibą w O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.500 (trzy tysiące pięćset) złotych, utrzymał ww. decyzję w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] stycznia 2009 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości M. inspektorzy transportu drogowego zatrzymali do kontroli drogowej pojazd silnikowy - ciągnik marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował D. P., który wykonywał transport drogowy rzeczy z miejscowości O. do miejscowości K. na rzecz przedsiębiorstwa "T." Sp. j.

Stwierdzone naruszenia w postaci: wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty; skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę; przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut, oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut, zostały stwierdzone w protokole kontroli o nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na spółkę "T." Sp. j. (nazywanej dalej skarżącym) karę pieniężną w kwocie 3.500 złotych.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 oraz ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874, nazywanej dalej u.t.d.) oraz lp. 1.7., lp. 10.2 lit. a) i lit. b), lp. 10.3 lit. a) i lit. b) załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, podnosząc zarzut naruszenia art. 7, 9, 10 i 81 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podał, że decyzja organu I instancji nie zawierała uzasadnienia faktycznego. Skarżący wskazał, że organ powołał się jedynie na sygnaturę protokołu kontroli, który nie został skarżącemu prawidłowo doręczony, nie wskazując żadnego innego dowodu w sprawie oraz okoliczności, które uznał za udowodnione. W ocenie skarżącego, protokół kontroli stanowi część decyzji i podlega doręczeniu na tych samych zasadach co doręczenie decyzji. W związku z tym, iż tylko część decyzji została doręczona skarżącemu, natomiast druga cześć decyzji w postaci protokołu kontroli została wręczona kierowcy, który nie był upoważniony do odbioru pism w imieniu strony, strona zakwestionowała prawidłowość doręczenia decyzji przez organ I instancji.

Skarżący podkreślił, że nie ponosi winy za działanie kierowcy, gdyż za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców ponosi winę wyłącznie osoba prowadząca pojazd. Skarżący zauważył, że przesłał oświadczenie kierowcy, z którego wynika, iż nie był ani nakłaniany ani zmuszany do przekraczania norm czasu pracy kierowców, wraz z pismem informującym, że kierowca za nieprzestrzeganie czasu pracy kierowcy został ukarany karą nagany.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując się na treść art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 oraz ust. 2 u.t.d., wskazał, że konsekwencją wystąpienia naruszeń obowiązków lub warunków wskazanych w ww. przepisie zastosowanie znalazły:

- lp. 1.7 załącznika do u.t.d., który karą pieniężną w wysokości 500 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty,

- lp. 10.2. lit. a) załącznika do u.t.d., który karą pieniężną w wysokości 100 złotych sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny,

- lp. 10.2. lit. b) załącznika do u.t.d., który karą pieniężną w wysokości 200 złotych sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą rozpoczętą godzinę,

- lp. 10.3. a) załącznika do u.t.d., który karą pieniężną w wysokości 150 złotych sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut,

- lp. 10.3. b) załącznika do u.t.d., który karą pieniężną w wysokości 200 złotych sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde następne rozpoczęte 30 minut.

Mając na uwadze treść art. 87 u.t.d. oraz art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, organ odwoławczy wskazał, że w dniu kontroli kierowca D. P. nie okazał do kontroli wykresówek lub zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu za okres od dnia [...] grudnia 2008 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. Kierowca okazał do kontroli kartę kierowcy, na której brak było danych dokumentujących aktywność kierowcy w powyższym okresie.

Organ II instancji, po analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie uznał, iż w przyjętym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 4 lit. f) i g) oraz art. 8 ust. 1 -5 i ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w oparciu o analizę danych zapisanych na karcie kierowcy należących do D. P. stwierdził, iż kierowca kilkakrotnie skrócił dzienny czas odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Organ odwoławczy odwołał się do:

- analizy danych z karty kierowcy z dni [...]/[...] stycznia 2009 r., która wykazała, iż w 24 – godzinnym okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się o godz. 8:38 dnia [...]stycznia 2009 r. kierowca wykorzystał jedynie 5 godzin i 25 minut nieprzerwanego odpoczynku, co miało miejsce w godzinach od 2:32 do 7:57 dnia [...] stycznia 2009 r., a zatem nastąpiło skrócenie dziennego czasu odpoczynku o 3 godziny i 35 minut, w związku z tym kara pieniężna za powyższe naruszenia wynosi:

lp. 10.2 lit. a) - 100 złotych,

lp. 10.2 lit. b) - 600 złotych (3 x 200 złotych),

- analizy danych z karty kierowcy z dni [...]/[...] stycznia 2009 r., która wykazała, iż w 24 – godzinnym okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się o godz. 5:20 dnia [...] stycznia 2009 r. kierowca wykorzystał jedynie 7 godzin i 39 minut nieprzerwanego odpoczynku, co miało miejsce w godzinach od 21:41 dnia [...] stycznia 2009 r. do godziny 5:20 dnia [...] stycznia 2009 r., a zatem nastąpiło skrócenie dziennego czasu odpoczynku o 1 godzinę i 21 minut,

lp. 10.2 lit. a) - 100 złotych,

lp. 10.2 lit. b) – 200 złotych,

- analizy danych z karty kierowcy z dni [...]/[...] stycznia 2009 r., która wykazała, iż w 24 – godzinnym okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się o godz. 5:52 dnia [...] stycznia 2009 r. kierowca wykorzystał jedynie 8 godzin i 38 minut nieprzerwanego odpoczynku, co miało miejsce w godzinach od 21:14 dnia [...] stycznia 2009 r. do godziny 5:52 dnia [...] stycznia 2009 r., a zatem nastąpiło skrócenie dziennego czasu odpoczynku o 2 godziny i 22 minuty. W tym miejscu Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że organ I instancji błędnie przyjął, iż skrócenie dziennego czasu odpoczynku wyniosło 22 minuty, gdyż z danych zawartych na karcie kierowcy wynika, że kierowca wcześniej wykonał trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku. Kierowca powinien zatem wykorzystać nieprzerwany dzienny odpoczynek w wymiarze 11 godzin. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy uznał, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 2 godziny i 22 minuty, a zatem kara pieniężna za powyższe naruszenie powinna wynieść,

lp. 10.2 lit. a) - 100 złotych,

lp. 10.2 lit. b) - 400 złotych.

Jednakże z uwagi na wyrażony w art. 139 k.p.a. zakaz orzekania w postępowaniu odwoławczym na niekorzyść strony organ II instancji utrzymał w tym zakresie karę pieniężną w kwocie 100 złotych.

Powołując się na treść art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, organ odwoławczy wskazał, że konsekwencją naruszenia ww. przepisu jest treść lp. 10.3 lit. a) i b) załącznika do u.t.d., która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut, karą pieniężną w wysokości 150 złotych oraz karą w wysokości 200 złotych za każde następne rozpoczęte 30 minut.

W oparciu o analizę danych zapisanych na karcie kierowcy należących do D. P. organ potwierdził, iż kierowca kilkakrotnie przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Podstawą powyższych ustaleń była:

- analiza danych z karty kierowcy z dnia [...] stycznia 2009 r., która wykazała, iż kierowca prowadził pojazd przez 7 godzin i 33 minuty w okresie od godziny 5:58 do godziny 15:09, przekraczając maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 godziny i 3 minuty; w związku z tym kara pieniężna za powyższe naruszenia wynosi:

lp. 10.3 lit. a) - 150 złotych,

lp. 10.3 lit. b) - 1200 złotych,

- analiza danych z karty kierowcy z dnia [...] stycznia 2009 r., która wykazała, iż kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 50 minut w okresie od godziny 12:14 do godziny 20:00 i przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 20 minut; w związku z tym kara pieniężna za powyższe naruszenia wynosi:

lp. 10.3 lit. a) - 150 złotych,

lp. 10.3 lit. b) - 400 złotych.

Jednocześnie Główny Inspektor Transportu Drogowego za niezasadne uznał twierdzenie strony, iż protokół kontroli stanowi integralną część decyzji, w związku z czym powinien być doręczony łącznie z nią. Organ wyjaśnił, iż sporządzenie protokołu jest czynnością procesowo-techniczną, w której organ utrwala treść ustaleń dokonanych w postępowaniu, w tym wypadku czynności dokonanych w toku kontroli pojazdu. Protokół nie stanowi formy nałożenia na stronę uprawnień lub obowiązków, tym samym nie ma on charakteru aktu prawnego (decyzji), a jedynie jest dowodem stanowiącym podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Protokół kontroli został stronie doręczony wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w dniu [...] stycznia 2009 r., a zatem za bezpodstawne, w ocenie organu, należało uznać twierdzenia strony, iż treść protokołu nie była jej znana.

Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wszelkim wymogom określonym w art. 107 k.p.a., w szczególności zawiera pełną analizę i ocenę istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wskazuje dowody, na podstawie których organ poczynił ustalenia faktyczne, jak również zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

Nawiązując do podanych w odwołaniu okoliczności, tj. ukarania kierowcy karą nagany w związku z otrzymaniem decyzji o nałożeniu na stronę kary oraz przedstawienia oświadczenia kierowcy, że nie był on nakłaniany ani zmuszany do przekraczania norm czasu pracy kierowców, organ odwoławczy wskazał, iż nie zwalniają one przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia i nie stanowią podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż przepisy prawa nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń. Wyrazem tego obowiązku jest m.in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Organ II instancji wskazał również, iż w rozpatrywanej sprawie nie może mieć zastosowania art. 92a ust. 4 u.t.d., gdyż takie rozwiązanie wyklucza ust. 5 wskazanego przepisu.

Powołując się na treść art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, organ odwoławczy przyjął, że na wydrukach z tachografu brak było jakichkolwiek adnotacji, w związku z czym odstąpienie od obowiązujących norm czasu pracy byłoby nieuzasadnione.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego:

- art. 87 u.t.d. - w zakresie w jakim organy administracji wskazują przedmiotowy przepis prawa jako podstawę swego rozstrzygnięcia, nie wskazując, jakie brzmienie uważają za obowiązujące (w świetle dwukrotnej zmiany tego przepisu od czasu uchwalenia do chwili orzekania),

- art. 7 ustawy z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 Nr 192, poz. 1381) - w zakresie w jakim organy administracji pomimo wyraźnej treści tego przepisu stosowały akty wykonawcze do nieobowiązującej już treści ustawy,

- rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. (Dz. U. z 2008 Nr 76, poz. 454), w szczególności § 8 ust. 1 pkt 1 i § 11 ust. 1 - w zakresie w jakim organy administracji nie zastosowały w sprawie tego aktu prawnego i przeprowadziły kontrolę skarżącego i utrwaliły stan faktyczny sprawy w formie niezgodnej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a następnie na podstawie bezprawnego protokołu kontroli nałożyły na skarżącego karę,

- rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. (Dz. U. z 2006, Nr 19, poz. 153), w szczególności § 7 oraz § 10 ww. rozporządzenia - w zakresie w jakim organy administracji zastosowały w sprawie wskazane przepisy prawa i przeprowadziły na ich podstawie kontrolę skarżącego, utrwaliły stan faktyczny sprawy w formie niezgodnej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a następnie na podstawie bezprawnego protokołu kontroli nałożyły na skarżącego karę,

II. prawa procesowego:

- art. 6, 7 ab initio, 8, 9, 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś przede wszystkim art. 75 i 76 k.p.a., w zakresie w jakim organy administracji ustaliły w oparciu o bezprawne dowody okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i na ich podstawie nałożyły na skarżącego karę; w zakresie w jakim organy administracji wykazały się nie znajomością przepisów prawa oraz nadto w zakresie wskazanym w uzasadnieniu.

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego poinformował, że protokół kontroli został doręczony stronie w odpowiednim czasie, a uprzednie twierdzenie zaprzeczające tej okoliczności było błędne. Podniósł, iż analiza wspomnianego protokołu wskazuje, iż podczas kontroli, a następnie sporządzania protokołu doszło do szeregu istotnych uchybień obowiązujących przepisów prawa.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że kontrola miała miejsce w dniu [...] stycznia 2009 r. W tej dacie obowiązywała już ustawa z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 Nr 192, poz. 1381), która zmieniła przepisy stanowiące podstawę do prowadzenia kontroli drogowej w zakresie przestrzegania ustawy o transporcie drogowym. Skarżący zauważył, że art. 7 ww. ustawy zmieniającej pozbawił mocy obowiązującej przepisy wykonawcze o warunkach i trybie wykonywania kontroli (odkładając utratę mocy obowiązującej o 6 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy). Pomimo wyraźnego sformułowania zapisu ustawowego organy administracji, podczas kontroli, która miała miejsce w dniu [...] stycznia 2009 r., zastosowały przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. (Dz. U. z 2006 Nr 19, poz. 153), zamiast właściwe przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. (Dz. U. z 2008 Nr 76, poz. 454). Skarżący wskazał, że przepisy wymienionych rozporządzeń wprowadzają normatywne wzory protokołu kontroli i wzory decyzji administracyjnej nakładającej karę w odpowiednich załącznikach. Załączniki te stanowią integralny element aktu normatywnego. Rozporządzenie zaś jest źródłem prawa powszechnie obowiązującym. W przedmiotowej sprawie protokół kontroli jak i decyzja organu I instancji nie zostały sporządzone na obowiązującym we właściwym czasie wzorze formularzy.

Skarżący odwołał się do definicji "dokumentu urzędowego" zawartej w k.p.a., podając, że dokumentem urzędowym jest dokument sporządzony w przepisanej formie. W przedmiotowej sprawie inspektorzy nie zastosowali się do regulacji prawnej i sporządzili protokół, który nie odpowiadał obowiązującemu wzorowi. Dokument ten nie mógł zatem stanowić dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a konsekwencji dowodu, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a.

Skarżący podkreślił, że przedmiotowa kontrola została przeprowadzona na podstawie nieistniejącej (nieobowiązującej) podstawy prawnej - co stanowi o jej nielegalności. Pouczenie wskazane w treści protokołu wskazuje wyraźnie podstawę działania inspektorów nieistniejącą w dacie kontroli, czego nie mógł zweryfikować kierowca skarżącego. Skarżący zauważył, że utrata mocy obowiązującej stosowanych przez inspektorów przepisów prawa nastąpiła w dniu 4 maja 2008 r., zaś przedmiotowa kontrola miała miejsce w dniu [...] stycznia 2009 r.

W związku z powyższym, skarżący wskazał na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasady legalności działania (art. 6 k.p.a.), zasady praworządności (art. 7 ab initio k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 9 k.p.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 87 u.t.d., skarżący podał, że organy obu instancji nie odwołały się do brzmienia ww. przepisu obowiązującego w dniu wydawanego rozstrzygnięcia, co jest istotne z uwagi na kilkukrotną nowelizację podanego przepisu. W ocenie skarżącego, powyższe uchybienie miało bezpośredni wpływ na zastosowanie przez organy administracji niewłaściwych wzorów do sporządzenia decyzji. Tym samym organy dopuściły się naruszenia zasady praworządności (art. 7 ab initio k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 9 k.p.a.) oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Na poparcie swojej argumentacji skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt: II OSK 1369/06, w którym Sąd wskazał, że "decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną, nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy prawnej stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.".

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutu skargi o sporządzeniu przez inspektorów transportu drogowego protokołu kontroli i decyzji w oparciu o wzory załącznika do nieobowiązującego w dniu kontroli rozporządzenia w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego, organ podał, że w dniu [...] stycznia 2009 r., tj. w dniu przeprowadzonej kontroli, szczegółowe warunki, tryb i sposób przeprowadzania kontroli w zakresie przewozu drogowego, wzory dokumentów stosowane przez osoby uprawnione do tej kontroli, sposób przeprowadzania kontroli w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, podczas kontroli drogowych i kontroli w przedsiębiorstwie, a także wymagane standardowe wyposażenie osób dokonujących tej kontroli i wykaz podstawowych elementów, które jej podlegają, rodzaj danych statystycznych gromadzonych w wyniku kontroli i rejestrowanych przez organy kontrolne, a także tryb, sposób i wzory dokumentów do ich przekazywania do Głównego Inspektora Transportu Drogowego regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z 2008 r. Nr 76, poz. 454), obowiązujące do dnia 7 września 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego przyznał, że organ kontrolny jako podstawę prawną sporządzenia protokołu kontroli wskazał przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z 2006 r. Nr 19, poz. 153), jednakże w ocenie organu, nieprawidłowość polegająca na niezastosowaniu obowiązującego wzoru protokołu kontroli i decyzji, w tym przywołanie ww. protokole kontroli nieobowiązującej podstawy prawnej, nie mają wpływu na prawidłowość dokonanych czynności kontrolnych i w konsekwencji na wynik sprawy. Organ, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1880/07, wskazał, że protokół kontroli potwierdza stan faktyczny zastany w momencie kontroli, a nie stan prawny.

Nadto, organ odwoławczy potwierdził, że organy obu instancji rzeczywiście nie powołały dosłownego brzmienia art. 87 ust. 1 u.t.d., jednakże przywołany fragment przepisu został ograniczony do części mającej znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, tj. w zakresie dotyczącym obowiązku okazywania do kontroli kart kierowcy, zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie lub oświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców.

W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. zatytułowanym "replika na odpowiedź na skargę" skarżący podważył zasadność argumentów podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest bezpodstawna z następujących przyczyn.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie w postaci ustalenia podlegających penalizacji administracyjnej następujących naruszeń prawa2: wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty; skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę; przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut, oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut, został stwierdzony w protokole kontroli o nr [...], a następnie był podstawą rozstrzygnięć organów I oraz II instancji.

Na mocy art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz., 874 ze zm. (dalej: Utd) – "1. z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu.

2. Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia.

3. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole."

W niniejszej sprawie z treści protokołu wynika, że kierowcy D. P., który wykonywał transport drogowy rzeczy w imieniu przedsiębiorstwa "T." Sp. j., zapewniono możliwość udziału w kontroli. Kierowca podpisał się pod protokołem, nie zgłaszając żadnych uwag i zastrzeżeń dotyczących przebiegu czynności kontrolnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, miarodajne dla nałożenia kar za naruszenia poszczególnych norm prawa będących przedmiotem kontroli drogowych, są ustalenia poczynione w trakcie czynności kontrolnych. Zgodnie z poglądami zawartymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stanowisko takie jest uzasadnione przede wszystkim niepowtarzalnym charakterem czynności kontrolnych, zaś badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym każdorazowo podlega przede wszystkim prawidłowość przeprowadzenia kontroli, spełnienie niezbędnych wymogów proceduralnych wynikających z przepisów prawa, w tym – prawidłowość odzwierciedlenia wyników kontroli w protokole kontroli.

Przestrzeganie szczegółowych zasad proceduralnych związanych z kontrolą równoznaczne jest bowiem z poszanowaniem uprawnień podmiotu kontrolowanego, który na tym, jak i na późniejszych etapach postępowania administracyjnego ma prawo aktywnego w nim uczestnictwa i obrony swoich praw. Na wagę protokołu kontroli jako dokumentu stanowiącego podstawę ustaleń faktycznych w tego rodzaju postępowaniach wskazują m.in. następujące orzeczenia: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1224/04 - LEX nr 205475, potwierdza, iż "dowodem na okoliczność naruszenia przez przewoźnika przepisów umowy ADR jest dokumentacja sporządzona w trakcie kontroli, a więc protokół z kontroli, o którym mowa w art. 74 ustawy o transporcie drogowym, a także tzw. lista kontrolna, której sporządzenie jest wymagane przepisem art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.), a która stanowi załącznik do protokołu kontroli. Dokumenty, o których wyżej mowa, powinny być sporządzone z odpowiednią starannością, gdyż przynajmniej zasadniczo nie ma już możliwości późniejszego odtworzenia wcześniej stwierdzonego stanu faktycznego. Toteż podpisanie bez zastrzeżeń protokołu kontroli przez przedstawiciela przewoźnika (kierowcę), albo odmowa podpisania protokołu bez jednoczesnego wniesienia własnych uwag ze strony tej osoby, wywiera ten skutek, iż dla oceny stanu faktycznego przesyłki miarodajne są ustalenia stwierdzone w protokole z kontroli i liście kontrolnej. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2008 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 291/08 wyraził pogląd o zasadniczym znaczeniu dokumentu, jakim jest protokół kontroli, przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli drogowej.

W niniejszej sprawie skarżący sformułował zarzut sprowadzający się do kwestionowania wartości dowodowej protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2009 r. z uwagi na fakt, iż w tej dacie obowiązywała już ustawa z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 Nr 192, poz. 1381), która zmieniła przepisy stanowiące podstawę do prowadzenia kontroli drogowej w zakresie przestrzegania ustawy o transporcie drogowym, przy czym art. 7 ustawy zmieniającej pozbawił mocy obowiązującej przepisy wykonawcze o warunkach i trybie wykonywania kontroli (utrata mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów prawa nastąpiła w dniu 4 maja 2008 r.).

Protokół kontroli sporządzony był stosownie do przepisów nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. (Dz. U. z 2006 Nr 19, poz. 153), zamiast właściwych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. (Dz. U. z 2008 Nr 76, poz. 454). Skarżący zarzucił, że protokół kontroli jak również decyzja organu I instancji nie zostały sporządzone na obowiązującym w czasie kontroli wzorze.

Zdaniem skarżącego, protokół kontroli nie stanowił zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a konsekwencji dowodu, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a.

Sąd uznał powyższą argumentację za bezzasadną. GITD w odpowiedzi na skargę przyznał fakt powołania w protokole kontroli nieobowiązującej podstawy prawnej. W konsekwencji wzór (forma zewnętrzna) protokołu był również nieaktualny. Okoliczność powyższa nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, jako, że nie zmienia faktu, iż treść protokołu jest zgodna z wymogami k.p.a. w zakresie obowiązkowej zawartości oraz minimalnych wymogów formalnych. W myśl art. 68 § 1 k.p.a.: "Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby". Powyższy zapis koreluje z treścią art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którą: "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone." Zdaniem Sądu protokół kontroli drogowej nie traci cech dokumentu urzędowego poprzez sam fakt sporządzenia go według nieaktualnego wzoru, jeżeli odpowiada wymaganiom z art. 68 k.p.a. – o ile został sporządzony przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania – co nie jest w sprawie kwestionowane. Nie zmienia tej sytuacji nawet fakt powołania w jego treści aktu prawnego, który w dacie kontroli utracił moc obowiązującą. Protokół stwierdza bowiem określony stan faktyczny istniejący w momencie kontroli. Nie jest miarodajny do ustalenia stanu prawnego, jakkolwiek winien ten stan prawny prawidłowo odzwierciedlać. W takich okolicznościach – wbrew poglądowi prezentowanemu w skardze – protokół z dnia [...] stycznia 2009 r. stanowi dowód na okoliczność utrwalonego w nim stanu faktycznego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. LEX nr 505272; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1880/07).

Także w odniesieniu do zarzutu nie wskazania przez organ aktualnej w dacie kontroli treści przepisu art. 87 u.t.d. w decyzjach obydwu instancji – trudno byłoby przyjąć, aby możliwym było zakwalifikowanie tego faktu jako uchybienia mogącego mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, skoro samo oznaczenie przepisu zostało powołane prawidłowo, a zasadność jego zastosowania w sprawie nie budzi wątpliwości.

Reasumując, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.