Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1781/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
article: art. 153, art. 170, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "Minister SWiA", "organ") decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec J. C. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

J. C. wnioskiem z [...] września 2017 r. wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby. Podkreślił, że orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z [...] października 2006 r. nr [...] stwierdzono u niego zaburzenia [...] o charakterze [...] upośledzającym sprawność ustroju, a także całkowitą niezdolność do służby w Policji oraz ustalono, że schorzenie powstało w związku ze służbą i zaliczono go do [...] grupy inwalidzkiej. Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w O. orzeczeniem z [...] maja 2016 r. podtrzymała powyższe rozstrzygnięcie. Zaznaczył, że spełnia obie przesłanki zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na krótkotrwałą służbę, o której mowa w art. 13b ustawy oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków, z narażeniem zdrowia i życia, o czym świadczy przyznanie wielu nagród w toku służby. Ponadto został odznaczony odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Brązowym Krzyżem Zasługi , jak również nie był karany dyscyplinarnie.

W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w I. [...] maja 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym jest mu wypłacana emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma z [...] maja 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa,

o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] kwietnia 1982 r. do [...] września 1983 r., tj. 1 rok i 6 miesięcy. Całkowity okres służby wynosi 25 lat, 10 miesięcy i 1 dzień (od [...] lipca 1980 r. do [...] maja 2006 r.), do służby zaliczono także okres pełnienia służby wojskowej, wynoszący 2 miesiące i 17 dni (od [...] kwietnia 1980 r. do [...] lipca 1980 r.).

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby J. C. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji przy piśmie z [...] października 2018 r. wynika, że J. C. w toku pełnionej służby po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. W trakcie służby w Policji zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy i funkcyjny, awansowano go w stopniu służbowym, a także pozytywnie opiniowano. Był wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz odznaczeniami: Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Brązowym Krzyżem Zasługi. Nie odnotowano także żadnych kar dyscyplinarnych wymierzonych wnioskodawcy. Brak jest również dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie życia lub zdrowia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Minister SWiA odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu organ dokonał analizy przesłanek formalnych – tj. “krótkotrwałości" oraz

"rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". W ocenie organu krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Następnie wskazał, że całkowity okres służby pełnionej przez skarżącego wynosi 25 lat, 10 miesięcy i 1 dzień, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 1 roku i 6 miesięcy. Uznał, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa nie może być oceniany jako krótkotrwały. Jednocześnie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Zdaniem organu zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. C. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia. Skarżący zarzucił organowi również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez uznanie, że służba przez okres 1 roku i 6 miesięcy w rozumieniu art. 13b tej ustawy nie miała przymiotu krótkotrwałości oraz art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez uznanie, że nie wypełnił przesłanki rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2184/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję. Wyrok stał się prawomocny od dnia 5 marca 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, tymczasem w niniejszej sprawie Minister nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba J. C. przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Nie stwierdził, czy w sprawie ziściła się przesłanka z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zdaniem Sądu okres 1 roku i 6 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w tym ok. 2 i pół miesiąca pełnionej jako służba stała, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 25 lat, 10 miesięcy i 1 dzień, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Sąd wskazał również, że organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] kwietnia 1982 r. do [...] września 1983 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. W ocenie Sądu nie było również jasne stanowisko, co do oceny rzetelności służby skarżącego, jak również pominięto kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ miał za zadanie dokonać wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musiał również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, ale też i charakter pełnionej służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Wymienioną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu organ powtórzył ustalenia przytoczone w uprzednio wydanej decyzji. Wyjaśnił, że po dokonaniu kwerendy dokumentacji archiwalnej oraz analizie informacji i materiałów znajdujących się w dyspozycji Komendanta Głównego Policji pismem z dnia [...] maja 2019 r. ([...]) Komendant Główny Policji stwierdził, że aktualne jest jego stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] października 2018 r. (L. dz. [...]).

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Powołał się na wykładnię językową, wyprowadzoną na podstawie słownika wyrazów bliskoznacznych, która pozwoliła Ministrowi stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama ze słowami "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Organ podkreślił wynikające z orzecznictwa i doktryny pierwszeństwo wykładni językowej, a także odwołał się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Analizując drugą z przesłanek formalnych wskazać należy, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Powołując się na wykładnię językową, wyjaśnił, że ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" {Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Organ zaznaczył, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Należy jednak wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister powtórzył, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. W ocenie Ministra samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością.

Organ wyjaśnił, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Tym samym uznał, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Nie mniej świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Skarżący w ocenie Ministra był bardzo zaangażowany w realizację powierzonych obowiązków w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa, nie traktował ich jako konieczności, lecz identyfikował się z ówczesnym systemem, a także w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa był awansowany w stopniu służbowym. Wskazano nadto, że skarżący ukończył szkolenie w Szkole [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w L., uzyskując stopień [...] Milicji Obywatelskiej. W ocenie Ministra skarżący był całkowicie samodzielnym wyróżniającym się i w pełni zaangażowanym funkcjonariuszem operacyjnym Służby Bezpieczeństwa, który kształcił się, awansował w strukturach Służby Bezpieczeństwa.

Konkludując, organ stwierdził, że całokształt służby skarżącego., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., oraz przyjęta przez zainteresowanego określona postawa wobec ówczesnego sytemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz Służby Bezpieczeństwa, przesądzają o tym, że w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających żart. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. C., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 153 p.p.s.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2184/19, wydanym w niniejszej sprawie, naruszając zasadę związania organów administracji oceną prawną i wskazaniami Sądu zaprezentowanymi w przedmiotowym wyroku przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jednocześnie nie przeprowadzając w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji w szczególności poprzez:

- nie dokonanie wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa Skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a dokonanie jedynie oceny wybiórczej z pominięciem wielu okoliczności korzystnych dla Skarżącego, co doprowadziło organ do błędnej oceny, iż Skarżący był w pełni samodzielnym, wyróżniającym się i w pełni zaangażowanym funkcjonariuszem SB i utożsamiał się z ustrojem totalitarnym,

- dokonanie oceny przesłanki krótkotrwałości służby Skarżącego przed dniem 12 września 1989 r. jedynie w ujęciu bezwzględnym, z pominięciem stosunku okresu służby państwa i charakteru tej służby do całkowitego okresu służby, co może stanowić rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

Skarżący zarzucił organowi ponadto naruszenie przy wydaniu decyzji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 8a ust. 1 pkt 1 Ustawy zaopatrzeniowej, poprzez:

a) brak ustalenia, że służba przez okres 1 roku i 6 miesięcy w odniesieniu do całkowitego okresu służby Skarżącego, który wynosi 25 lat 10 miesięcy i 1 dzień w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej ma przymiotu krótkotrwałości,

b) ustalenie, że w sytuacji Skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie jej w całości, o zasądzenie kosztów postępowania, a nadto na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania decyzji, w przedmiocie uchylenia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury wobec skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej wobec skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę, nie zastosował się do powyższych wskazań zarówno w zakresie dokonania wyczerpującej oceny co do tego, czy niniejsza sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, jak i co do oceny przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa. Wskazał, że organ nie odwołał się od wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku, do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co mogło wskazywać, iż organ zgadza się z wydanym orzeczeniem i jego uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W sprawie niniejszej znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 598/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2184/19.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r.

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2184/19 przesądził, że okres 1 roku i 6 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w tym ok. 2 i pół miesiąca pełnionej jako służba stała, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 25 lat, 10 miesięcy i 1 dzień, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Pozostałe wytyczne zawarte w powyżej wskazanym orzeczeniu, nakładały na organ obowiązek wnikliwej oceny przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia.

Przechodząc natomiast do wykładni art. 8a ust.1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art. 8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Nie stanowi ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową okoliczność ("wartość dodana"), nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi przepis. Artykuł 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy zatem tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy, które stanowią jedynie swoiste wyróżnienie dla funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w najbardziej niebezpiecznych warunkach.

W związku z dokonaną wykładnią art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Pierwsza z nich została przesądzona w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2184/19. W zakresie drugiej z nich. W aktach postępowania, nie znajdowały się dowody świadczące, by skarżącemu nie można było przypisać rzetelnego wykonywania służby po 31 lipca 1990 r., zaś jego awanse, odznaczenia oraz pozytywne opinie przełożonych świadczą natomiast o spełnieniu kolejnej przesłanki ustawowej. Biorąc pod uwagę powyższe, jak też wyjaśnioną we wcześniejszej części uzasadnienia okoliczność, iż narażenie zdrowia i życia nie jest elementem niezbędnym dla istnienia omawianej rzetelności, przesłankę oznaczoną w art. 8a ust.1 pkt 2 również uznać należało za spełnioną.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie występuje po stronie skarżącego "szczególny przypadek". Zestawiając bowiem charakter służby oraz pełnione funkcje, dobre opinie, awanse w stopniach oraz odznaczenia, nie można mieć wątpliwości, iż skarżący kwalifikuje się do przyjęcia, iż spełnia wymóg ustawowy określony jako "szczególny przypadek". Aksjologiczne rozważania organu, dotyczące charakteru służby przed 1989 r. nie może w ocenie Sądu przekreślać uznania skarżącego za szczególnie uzasadniony przypadek, jeżeli spełnia on obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie odpowiedział zatem na pytanie, czy w zestawieniu z materiałem dowodowym odzwierciedlającym przebieg i charakter służby w przedmiotowej sprawie występuje "szczególny przypadek" (art. 8a ust. 1), skoro przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 zostały spełnione. Tego typu zaniechania organu naruszają dyspozycję art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, została wydana bowiem z naruszeniem z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Powyższy przepis organ wadliwie zinterpretował i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.