Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1629/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 121 par 4 i 5
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Teza: Jeśli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy z małożonków jest zobowiązanym w myśl art. 27 par 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), co do całego obowiązku. O ile obowiązek ten jest spełniany, na każdego zobowiązanego małżonka może być nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 par 4 i 5 tej ustawy.

TEZY

Jeśli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy z małożonków jest zobowiązanym w myśl art. 27 par 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), co do całego obowiązku. O ile obowiązek ten jest spełniany, na każdego zobowiązanego małżonka może być nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 par 4 i 5 tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. M. T. i H. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 07 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 5/11 w sprawie ze skargi C. M. T. i H. T. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 5/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę C. M. T. i H. T. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach, z dnia [...] stycznia 2008 r., nakazano M. C. T. i H. T. rozbiórkę garażu wybudowanego samowolnie przy budynku mieszkalnym.

Wobec niewykonania wskazanego obowiązku, w dniu [...] marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach, będący organem egzekucyjnym pierwszej instancji, skierował do inwestorów upomnienie, a następnie postanowieniami z dnia [...] lutego 2009 r. nadał na każdego z nich osobno tytuły wykonawcze decyzji nakazującej rozbiórkę, zaś w dniu [...] sierpnia 2009 r. wydał dwa postanowienia, osobno dla C. i osobno dla H., o numerach odpowiednio – [...] i [...] o wymierzeniu grzywien – każda po 18073,94 zł - w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki.

W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oboje zobowiązani wnieśli o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnili, że otrzymali z Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 283/08 postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę garażu, dlatego sądzili, że sprawa rozbiórki jest już zamknięta.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nie uwzględnił zażalenia, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 792/09, uchylił postanowienie organu odwoławczego, nakazując temu organowi ustalenie, czy zażalenie z dnia [...] września 2009 r. pochodzące od obojga małżonków dotyczy dwóch postanowień o nałożeniu grzywien.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ odwoławczy ustalił, że C. i H. T. wnieśli dwa zażalenia - każde na adresowane do siebie postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia - i postanowienia te utrzymał w mocy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], nakładające na C. M. T. grzywnę w wysokości 18073,94 zł. Organ odwoławczy wskazał, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter jedynie dyscyplinujący, a nie karny, bowiem z chwilą zastosowania się przez osobę zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku, grzywna podlega umorzeniu, a jeśli została ściągnięta pomimo wykonania obowiązku – podlega zwrotowi. Obowiązujące przepisy nie umożliwiają natomiast "umorzenia grzywny" przed wykonaniem obowiązku, zaś umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w art. 59 tj. w przypadku trwałej przeszkody, która powoduje, że dalsze postępowanie jest niemożliwe lub niecelowe, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, zażalenie nie mogło być również potraktowane i uwzględnione jako zarzuty w rozumieniu art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie zostało wniesione z zachowaniem trybu wskazanego w tych przepisach. Dodał, że wysokość grzywny została wyliczona prawidłowo w oparciu o art. 121 § 1 pkt 4 i 5 cyt. ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uzupełnionej następnie w piśmie z dnia 16 marca 2011 r., C. M. T. i H. T. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzucili naruszenie art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wadliwe wyliczenie wysokości grzywny i nieustalenie powierzchni podlegającego rozbiórce garażu. Podnieśli, że grzywna w łącznej wysokości 36147, 88 zł przekracza wartość obiektu podlegającego rozbiórce i dlatego nie można uznać, że jest najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym – organ powinien był więc rozważyć możliwość orzeczenia wykonania zastępczego. Ich zdaniem, organ powinien wystawić jeden tytuł wykonawczy na oboje małżonków – zgodnie z art. 27 c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - a w konsekwencji mógł nałożyć na skarżących tylko jedną grzywnę, ponieważ obowiązek rozbiórki dotyczy ich majątku wspólnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przypomniał, że obowiązek rozbiórki garażu wybudowanego samowolnie przy budynku mieszkalnym został nałożony na M. C. T. i H. T. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia [...] stycznia 2008 r. Decyzja ta wobec utrzymania jej w mocy przez organ II instancji uzyskała przymiot ostatecznej. Skarga na decyzję organu II instancji została oddalona, zatem skarżący byli zobowiązani wykonać obowiązek nałożony tą decyzją. W dalszej analizie Sąd odnotował, że organ egzekucyjny, stosownie do art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wezwał skarżących do wykonania obowiązku określonego powyższą decyzją. Wobec bezskutecznego upływu siedmiodniowego terminu wszczął egzekucję na podstawie tytułów wykonawczych przez siebie wystawionych, osobno na każde z małżonków (art. 26 § 2 ustawy), które zostały im doręczone w dniu 9 lutego 2009 r. Tytuły wykonawcze odpowiadają wymogom określonym w art. 27 tej ustawy. Zarzuty od tych tytułów nie zostały wniesione.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i 2). Obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego mógł być więc egzekwowany przy zastosowaniu tego środka. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (art.122 § 1 pkt 1 i 2), co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Sąd skonstatował, że zawarte w zażaleniu żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie mogło prowadzić do tego umorzenia, gdyż nie zachodzą przesłanki, wskazane w art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu, nie mogła być umorzona także sama grzywna, ponieważ obowiązek określony w tytule wykonawczym nie został wykonany, a tylko w takim przypadku, w myśl art. 125 § 1 ustawy, organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego wydaje postanowienie w sprawie umorzenia grzywny. Według Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy zasadnie potraktował pismo z dnia 8 września 2009 r. jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny oraz trafnie ustalił, że wydanie tego postanowienia zostało poprzedzone upomnieniem, a wysokość grzywny została wyliczona prawidłowo. Sąd podzielił również stanowisko organów obu instancji, że grzywna w celu przymuszenia, wymierzana na podstawie art. 119, jest najmniej dotkliwym środkiem egzekucyjnym przede wszystkim dlatego, że nie ma charakteru karnego, lecz jedynie dyscyplinujący, a w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (w niniejszej sprawie w razie dokonania rozbiórki garażu), nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. (art. 125 § 1), a ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części (art. 126). Nie ma natomiast możliwości zwrotu kosztów poniesionych przy wykonaniu zastępczym. W ocenie Sądu, organ egzekucyjny wymierzając skarżącej C. M. T. grzywnę, mimo iż jest ona dla skarżącej dość wysoka, nie naruszył art. 119 § 2, który stanowi, że grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Sąd wyjaśnił, że w przypadku nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w zasadzie tylko te dwa środki egzekucyjne mogą być zastosowane. (art. 1a pkt 12 b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Sąd wskazał, że wbrew zarzutom skargi, tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo tj. osobno na C. M. T. i osobno na jej męża H. T. Wskazany przez skarżących rzepis art. 27 c ustawy, zgodnie z którym tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków, dotyczy sytuacji, gdy egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, chodzi zatem wyłącznie o sytuację, gdy tylko jeden z małżonków jest osobą zobowiązaną. W przypadku, gdy obowiązek dotyczy każdego z nich, a więc także w sytuacji, gdy ich odpowiedzialność ma charakter solidarny, nie ma podstaw do zastosowania wskazanego przepisu. W przypadku nakazu rozbiórki garażu nałożonego łącznie na małżonków, wykonanie tego obowiązku przez jednego z nich, spowoduje wygaśnięcie tego obowiązku w odniesieniu do drugiego, a w konsekwencji również grzywna w celu przymuszenia wymierzona drugiemu z małżonków będzie z tej przyczyny podlegać umorzeniu.

Skargę kasacyjną złożyli H. T. i C. M. T. Zaskarżyli w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygnaturze II SA/Lu 5/11.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt c w związku z art. 135 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach, a także zaniechaniu podjęcia środków mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego dwóch oddzielnych tytułów wykonawczych wystawionych odrębnie na każdego ze skarżących pomimo tego, że w świetle obowiązków, jakie nakłada na Sąd ustaw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zauważyć, że:

a) organy I i II instancji naruszyły art. 29 § 1 w związku z art. 27 c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem wszczęły i prowadziły egzekucję w oparciu o wystawione błędnie dwa oddzielne tytuły wykonawcze, a następnie dwa oddzielne postanowienia o nałożeniu grzywny, podczas gdy obowiązek określony w decyzji o nakazie rozbiórki skierowany jest jedną decyzją łącznie do skarżących będących małżonkami i pozostających we wspólności majątkowej małżeńskiej, a to przesądza o konieczności wystawienia tylko jednego tytułu wykonawczego wspólnie na małżonków;

b) organy I i II instancji naruszyły art. 124 § 4 upea albowiem wydając dwa odrębne postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w rzeczywistości nałożyły na skarżących grzywnę dwukrotnie, wbrew temu, że przepisy przewidują, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna jest jednorazowa;

c) w celu usunięcia naruszenia prawa polegającego na wystawieniu dwóch oddzielnych tytułów wykonawczych zamiast jednego wystawionego na oboje małżonków Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia zobowiązany był także do rozszerzenia zakresu swojej kontroli o czynność w postaci wystawienia tytułów wykonawczych, a w konsekwencji do uchylenia na podstawie art. 135 P.p.s.a. czynności w postaci wystawienia tytułu wykonawczego oddzielnie na każdego ze skarżących;

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj.

1. art. 153 P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku do wiążącej ten sąd oceny prawnej wyrażonej uprzednio w wyroku WSA z dnia 15 czerwca 2010 r. w sprawie II SA/Lu 792/09, a dotyczącej wskazań co do rozważenia czy zasadne było w tej sprawie nałożenie grzywny w celu przymuszenia odrębnie w stosunku do każdego z zobowiązanych, skoro obowiązek rozbiórki garażu został nałożony na obydwoje zobowiązanych jedną decyzją i w konsekwencji przyjęcie odmiennej oceny prawnej wyrażającej się w stanowisku, że wbrew zarzutom skargi tytuły wykonawcze zostały wystawione prawidłowo, tj. osobno na H. T. i osobno na C. M. T. oraz prawidłowo zostały wydane odrębne postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oddzielnie na każdego z małżonków.

W zakresie rozstrzygnięcia w pkt II zaskarżonego wyroku w przedmiocie przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 250 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1a w związku z § 6 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) polegające na przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kwoty w wysokości 240 zł powiększonej o należny podatek od towarów i usług, podczas gdy minimalna stawka w postępowaniu przed sądem I instancji w sprawie, której przedmiotem jest należność pieniężna w wysokości 18 073,94 zł powinna wynieść 2 400 zł powiększona o należny podatek VAT.

Na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w podstawach kasacji, stwierdzić należy ich bezzasadność co do meritum sprawy, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia punktu I zaskarżonego wyroku. Uwzględnić należało natomiast skargę kasacyjną skierowaną wobec postanowienia zawartego w punkcie II wyroku Sądu pierwszej instancji. Od razu warto skonstatować, że kwestia przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi wyznaczonemu po przyznaniu skarżącym prawa pomocy, co do zasady jest rozstrzygana w drodze odrębnego postanowienia, które może być zaskarżone w drodze zażalenia. Zamieszczenie tego postanowienia w wyroku spowodowało jednak, że możliwe było zaskarżenie tego postanowienia środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko całemu wyrokowi (por. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 6 do art. 160). Zarzut naruszenia art. 250 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) jest zasadny. Grzywna w celu przymuszenia wymierzona na podstawie art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) jest należnością pieniężną. Rozpoznając wniosek pełnomocnika skarżących o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd pierwszej instancji powinien zatem zastosować przepisy regulujące wysokość wynagrodzenia w sprawach w których przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna (por. postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OZ 40/10, niepublikowane, treść [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił postanowienia w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu, a wysokość przyznanego wynagrodzenia nie odpowiada stawce obliczonej na podstawie § 6 powołanego rozporządzenia, konieczne jest ponowne rozpoznanie wniosku pełnomocnika.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa procesowa kasacji opierająca się na zarzucie naruszenia art. 153 P.p.s.a. Przede wszystkim, wbrew zarzutom skarżących, Sąd pierwszej instancji zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 792/09. Wskazanie to sprowadzało się do rozważenia, czy celowe było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a następnie nałożenie grzywny w celu przymuszenia, odrębnie w stosunku do każdego z zobowiązanych, skoro obowiązek rozbiórki garażu został nałożony na obydwoje zobowiązanych jedną decyzją. Zagadnienie to zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznający sprawę rozważone, a wynik tego rozważenia został wyartykułowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ocena ta nie była sprzeczna z oceną wyrażona w poprzednim wyroku, gdyż formułując wskazania co do dalszego postępowania, w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 792/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie wyraził merytorycznej wiążącej oceny prawnej w omawianej kwestii, zalecając jedynie jej rozważenie.

Wystawienie dwóch odrębnych tytułów wykonawczych nie naruszało przepisów art. 29 § 1 w związku z art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wydanie dwóch odrębnych postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie naruszało przepisu art. 121 § 4 i 5 tej ustawy.

Z dwóch względów w niniejszej sprawie nie ma zastosowania zasada ustanowiona w art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po pierwsze, hipoteza normy zawartej w art. 27c nie obejmuje sytuacji, gdy zobowiązani są oboje małżonkowie. Po drugie, wystawienie tytułu wykonawczego na oboje małżonków, w warunkach tego przepisu może nastąpić jeśli egzekucja ma być prowadzona z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych. Oznacza to, że mimo zamieszczenia art. 27c w dziale I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie jest to regulacja dotycząca egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Egzekucja z majątku jest bowiem, jak wynika z art. 1a pkt 12 lit. a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz z treści norm Działu II i Działu III tej ustawy, środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych. Możliwość nałożenia, w toku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, grzywny w celu przymuszenia nie oznacza zaś, że jest to egzekucja należności pieniężnej, w której stosować należy art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. Zbigniew Leoński [w:] "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, C.H. Beck 2012, s. 607). Dopiero nałożona grzywna w celu przymuszenia, nieuiszczona w terminie, podlega ściągnięciu w trybie należności pieniężnych (art. 124 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Przed dalszą analizą przypomnieć trzeba, że decyzja o nakazaniu rozbiórki nakłada obowiązek administracyjny, a grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Solidarność jest natomiast instytucją materialnego prawa cywilnego. W myśl art. 366 § 1 K.c., solidarność dłużników (bierna) polega na tym, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Dla przyjęcia solidarności biernej (jak i czynnej), konieczne jest stwierdzenie szczególnego dla niej tytułu. Zgodnie z art. 369 K.c., zobowiązanie jest solidarne jedynie wówczas, gdy to wynika z ustawy lub z czynności prawnej (por. Witold Czachórski "Zobowiązania. Zarys wykładu", Wydawnictwo Naukowe PWN 1994 r., s. 94). Prawo wierzyciela i obowiązek dłużników związane są ze świadczeniem. Świadczenie jest przedmiotem stosunku zobowiązaniowego. W myśl art. 353 § 2 K.c., świadczenie może polegać na działaniu albo na zaniechaniu, czyli na powstrzymaniu się od działania. Dodać jeszcze można, iż w niektórych sytuacjach, nie naruszając unormowania art. 353 § 2 K.c., można posługiwać się klasyfikacją wywodzącą się z rzymskiego prawa prywatnego: dare, facere, non facere, pati (patrz: W. Czachórski, op. cit. s. 52). Do podziału tego nawiązuje treść przepisu art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przewidującego egzekucję obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności. Nie są to jednak świadczenia w rozumieniu cywilnoprawnym. Nakaz wykonania czynności jest instytucją administracyjnego prawa materialnego, obowiązkiem wynikającym z norm prawa administracyjnego, a więc takich, które są podstawą powstania stosunku administracyjnoprawnego. Tego rodzaju stosunek może powstać w związku z kształtowaniem treści nakazu przez właściwy do tego organ administracji w drodze konkretyzacji obowiązku ustawowego przez akt administracyjny. Obowiązek prawny jest kierowany do określonego podmiotu, który podlega z tego tytułu odpowiedzialności prawnej. Adresat nakazu, będący stroną stosunku administracyjnoprawnego podlega bowiem ocenie z punktu widzenia wykonania obowiązku (patrz: Marek Górski [w:] "System prawa administracyjnego. Tom 7. Prawo administracyjne materialne", pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2012, s. 222, 227). Uwagi te odnoszą się także do obowiązku w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Przepis art. 27 § 1 pkt 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji normuje treść tytułu wykonawczego w zakresie tożsamości zobowiązanego i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Z przepisu tego nie wynika, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego. Możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, jeśli zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (por. Andrzej Skoczylas, Wojciech Piątek [w:] "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, s. 179). Podkreślić jednak trzeba, że taka tożsamość nie oznacza "solidarnego nałożenia obowiązku". Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 573/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597701). W myśl art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Bez względu więc na to, czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano dwa podmioty zobowiązane (w tym przypadku małżonków), czy też zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze, odrębnie na każdego zobowiązanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu.

Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego, obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów. Do takiego rezultatu doprowadza nie tylko wykładnia językowa powołanych w tym miejscu norm ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pogląd o możliwości nałożenia grzywny, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na każdego zobowiązanego, umacnia cel wymierzenia grzywny. Jest nim przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna straciłaby swój przymuszający charakter (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597305). Nawiązując do interpretacji celowościowej podkreślić trzeba, iż jest to proces ustalania abstrakcyjnej normy prawnej. Nie zawsze zaś wielość podmiotów zobowiązanych oznacza, iż są to, tak jak w niniejszej sprawie, małżonkowie.

Nadto, tak jak w przypadku obowiązku administracyjnego, nie ma podstaw do uznania grzywny w celu przymuszenia, za zobowiązanie solidarne. Również więc z tego powodu nieuprawniony jest pogląd o dopuszczalności wymierzenia zobowiązanym małżonkom jednej grzywny, w wysokości ustalonej na podstawie art. 124 § 4 i 5 ustawy, na warunkach świadczenia solidarnego. W związku z tym zauważyć należy, że wykonanie obowiązku przez któregokolwiek zobowiązanego ma wpływ na dalsze trwanie nakazu wykonania czynności i na egzekucję grzywny. Wykonanie obowiązku przez jednego z kilku zobowiązanych skutkuje, wobec wszystkich zobowiązanych, brakiem podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jest podstawą zarzutu (art. 33 pkt 1) oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1). W tym sensie można mówić o podobnym, do wykonania świadczenia solidarnego, skutku wykonania obowiązku administracyjnego przez jednego z zobowiązanych. Grzywna w celu przymuszenia nie jest natomiast, nawet w znaczeniu potocznym, świadczeniem solidarnym. Nie jest także sankcją karną, ani administracyjna karą pieniężną. Wykonanie obowiązku pociąga za sobą określone skutki dla egzekucji grzywny. Mimo, iż nałożone grzywny w celu przymuszenia podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych (art. 124 § 1 ustawy), w razie wykonania obowiązku, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1), zaś grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone (art. 126).

Podsumowując można stwierdzić, że jeśli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy z małżonków jest zobowiązanym w myśl art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co do całego obowiązku. O ile obowiązek ten nie jest spełniany, na każdego zobowiązanego małżonka może być nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok w części odnoszącej się do punktu II i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W pozostałej części Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na zasadzie art. 184 P.p.s.a.