Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 343/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Miasta Poznania na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 maja 2006r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Gminy Poznań kwotę 480-,zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w obu instancjach. /-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2006 r. Rada Miasta Poznania, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła uchwałę nr XCII/1032/IV/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w Poznaniu. Nastąpiło to po stwierdzeniu zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (uchwała nr XXII/276/III/99 Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. zmieniona uchwałą nr XXV/171/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 10 lipca 2003 r.). Plan objął obszar o powierzchni około 5,8 ha, położony pomiędzy południową granica działki nr ewid. [...], wschodnią granicą ulicy [...], północną granicą działki nr ewid. [...] oraz zachodnią granicą ulicy [...].

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 maja 2006 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski, na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 25 kwietnia 2006 r. ze względu na istotne naruszenie prawa. Wskazał, iż ustalenia planu miejscowego nie spełniają wymogu zgodności ze studium (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), które jest wiążące dla organów gminy. Teren objęty planem położony jest w większym obszarze określonym w studium jako rejon o przewadze funkcji strukturalnych klinów zieleni i przeznaczonym pod tereny zieleni publicznej o specjalnym sposobie zabudowy (symbol: I.sr.). Zgodnie z ustaleniami studium (str. 207) tereny oznaczone na rysunku symbolem "Sr" oznaczają lokalizacje funkcji intensywnego wypoczynku wymagającą zarówno terenów otwartych (z zielenią), jak i obiektów kubaturowych z przewagą zieleni tworzącej system (pow. 50%). Jednocześnie teren planu, jak wynika z rysunku studium (charakterystyka zabudowy – intensywność i sposób wykonania), znajduje się w strefie oznaczonej symbolem "pp." (pianissimo – rzadko występująca zabudowa). Wojewoda podniósł, iż w uchwalonym planie dominującym przeznaczeniem dla tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (symbol MW), a wymagania dotyczące potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych odnoszą się jedynie do zasad wprowadzania zieleni, lokalizacji obiektów małej architektury oraz reklam i szyldów. W planie nie przewiduje się terenów rekreacji i wypoczynku. Wskazał, iż dopuszczenie w planie zabudowy wielorodzinnej o wysokości od 12 do 15 m jest niezgodne z ustaleniami studium dotyczącymi intensywności zabudowy. Tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub mieszkaniowo-usługową określone zostały symbolem M i MU, co oznacza, że dla tego terenu kierunkiem zagospodarowania przestrzennego nie miał być kierunek mieszkaniowy.

W ocenie Wojewody, na rysunku planu użyto również graficznych oznaczeń barwnych niezgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren parkingu w zieleni (symbol KDW-P) oznaczono kolorem zielonym i białym. Tymczasem w rozporządzeniu dla tych terenów wyznaczono kolor jasnoszary. Nadto na rysunku planu wprowadzono oznaczenia uzupełniające, stanowiące ustalenia planu, między innymi jezdnie (kolor jasnoszary), wybrane chodniki i ciągi pieszo-rowerowe (kolor żółty).

Rada Miasta, po podjęciu dnia 6 czerwca 2006 r. uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, wniosła skargę domagając się jego uchylenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie art. 28 ustawy o planowaniu przestrzennym przez wadliwe jego zastosowanie. Zdaniem skarżącej, przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały określone w przyjętym jako podstawa rozstrzygnięcia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz w przepisie szczególnym – art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru powinien był oprzeć rozstrzygnięcie na jednej z trzech podstaw wskazanych w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – naruszeniu zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu albo naruszeniu właściwości organów w tym zakresie.

Zdaniem Rady Miasta Wojewoda uchybił także obowiązkowi wynikającemu z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie nie zawierało bowiem uzasadnienia prawnego. W akcie nadzoru nie wystarczy wskazanie naruszenia przepisu, a konieczne jest wykazanie na czym ono polega i w czym się wyraża. Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzające jej stanowisko. Wyjaśniła, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest podstawowych elementów uzasadnienia prawnego – w szczególności wykładni, wyjaśnienia sensu przepisów, określenia kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego, wyinterpretowania norm prawnych oraz analizy, na czym polega niezgodność planu miejscowego ze studium (art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Błędna interpretacja art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegała na przypisaniu zwrotom "wiążące" i "zgodne" znaczenia "identyczne". Tymczasem sformułowania "plan zgodny z ustaleniami studium" nie należy rozumieć jako plan powtarzający w sposób identyczny formę graficzną i tekstową studium. Byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy, który w art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza, że studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium wraz ze strategią rozwoju gminy (miasta) stanowią podstawowe instrumenty polityki przestrzennej gminy, natomiast miejscowy plan, w myśl art. 14 ust. 1 ustawy, sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Plan, jako akt prawa miejscowego, musi posiadać precyzyjne, jednoznaczne i możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie nakazów, zakazów oraz dopuszczeń. Ustalenia studium są natomiast ogólne – adekwatne do natury opracowania strategicznego i kierunkowego. Potwierdzenia powyższego stanowiska Rada upatrywała również w porównaniu skal planów miejscowych i studiów. W art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo map katastralnych (w szczególnie uzasadnionych przypadkach 1:500 lub 1:2000). Projekt rysunku Studium, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) sporządza się na kopii mapy topograficznej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5000 do 1:25000. Wynika z tego, że nakaz dotyczący zgodności miejscowych planów ze studium wyraża się w uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej gminy zawartej w dokumencie o charakterze strategicznym, czyli studium zagospodarowania. Plan jest narzędziem do realizacji celów tam określonych.

Rada Miasta wskazała również, iż Wojewoda przyjął błędną kwalifikację dla terenu objętego planem. W rozstrzygnięciu nadzorczym podano, że plan obejmuje obszar zieleni publicznej o specjalnym sposobie zabudowy, oznaczonym symbolem I.sr., natomiast w obszarze od ulicy [...] do ulicy [...] i [...] oraz Warty znajdują się tereny o zdecydowanie odmiennej strukturze. Teren oznaczony symbolem I.sr. stanowi obszar pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...]. Zdaniem Rady Miasta ustalenia zawarte w studium na stronie 207 nie dotyczą obszaru planu. Obszar opracowania znajduje się w rejonie o przewadze funkcji strukturalnych klinów zieleni i położony jest na terenie częściowo wyłączonym z zabudowy bez określonej funkcji. Wobec braku szczególnych zapisów w studium dotyczących obszaru planu, należało – zdaniem Rady Miasta – odwołać się do zapisów generalnych. W studium określono (rozdział 4.8), iż jego celem jest poprawa jakości zamieszkiwania, pracy i wypoczynku poprzez podnoszenie standardu zamieszkiwania i zapewnienie mieszkańcom codziennego, łatwego i bezpiecznego dostępu do podstawowych funkcji. Wskazano również na założenia polityki przestrzennej m.in. stopniowe wypełnianie zniszczonej tkanki miasta przez realizację wszystkich rodzajów zabudowy. W studium, poza usługami centrotwórczymi, zachowana została funkcja mieszkaniowa z możliwością uzupełnienia programu mieszkaniowego na terenach niezagospodarowanych. Plan realizuje zatem ustalenia studium poprzez uzupełnienie, jak i próbę ożywienia oraz funkcji sportu i rekreacji, poprzez wprowadzenie obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, w postaci zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz przez poddanie terenu kontroli społecznej i zwrócenie się miasta w stronę rzeki Warty.

W ocenie Rady Miasta, plan uwzględnia charakterystykę zabudowy oznaczoną symbolem pp ustalając maksymalną powierzchnię zabudowy (35%) oraz minimalną powierzchnię zieleni (50%). W kontekście strukturalnego klina zieleni proponowane tereny zabudowy wielorodzinnej zlokalizowane przy rzece Warcie to pojedyncze budynki w zieleni. Obszar objęty planem stanowi w większości teren niezagospodarowany i zdewastowany. Próbą ożywienia oraz promocji terenu jest wprowadzenie obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi. Funkcja mieszkaniowa "dopełnia" przestrzennie i funkcjonalnie fragment dzielnicy [...]. Podkreślono, że przyszłe zagospodarowanie uwzględnia utrzymanie jak największej powierzchni terenów zielonych, gwarantujących zachowanie co najmniej 50% powierzchni biologicznie czynnej oraz zachowanie alei klonów srebrzystych i wprowadzenie strefy przewietrzenia w zespole zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjętego w planie symbolu M i MU, Rada Miasta stwierdziła, iż na rysunku studium dla tego terenu nie wprowadzono żadnego symbolu oznaczającego kierunek przeznaczenia. Z tego powodu należy odwołać się w tym zakresie do zapisów generalnych. Rada Miasta uznała też, iż nie jest trafny zarzut naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Przepis § 9 ust. 4 dopuszcza stosowanie w projekcie rysunku planu uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Wprowadzenie w planie mieszanego oznaczenia barwnego (kolor biały i zielony) służy podkreśleniu funkcji terenu (parking w zieleni). W konkluzji Rada Miasta podkreśliła, że żaden z przedstawionych przez organ nadzoru zarzutów nie może być uznany za istotne naruszenie prawa.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 27 września 2006 r. podniósł dodatkowo, że nie można się zgodzić z zarzutem skargi dotyczącym błędnej interpretacji studium. Obszar studium będący podstawą oceny planu nie zawiera objaśnienia w tekście ani w legendzie studium, stąd trudno zgodzić się by był wyodrębniony z sąsiednich oznaczeń literowych. Wojewoda wskazał także, iż teren objęty planem został oznaczony w studium kolorem szarozielonym jako częściowo wyłączony z zabudowy, jednocześnie jako strukturalny klin zieleni (czerwony ukośny szraf). Tym terenom należało zatem przypisywać funkcje określone w studium. Zapis odnoszący się do strukturalnych terenów zieleni: "rodzaj wyłączenia – uzależniony od przestrzennego kontekstu" ogranicza dopuszczalne funkcje w planie. Przestrzenny kontekst – sąsiedztwo terenu objętego planem to tereny zielone, sportowo – rekreacyjne, ogródki działkowe. Nie odpowiada to formie wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem Wojewody, wybiórczo powołano również generalne zapisy studium. Oprócz poprawy jakości zamieszkiwania zakłada się bowiem również poprawę jakości wypoczynku, ożywienie i promocję sportu oraz rekreacji. Cele te plan realizuje tylko w niewielkiej części (oznaczonej symbolem U/MW).

Na rozprawie w dniu 3 października 2006 r., pełnomocnik Rady Miasta podkreślił, iż organ nadzorczy nie zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego, co w rezultacie uniemożliwiło wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości odnośnie planu.

W piśmie z dnia 4 października 2006 r. Wojewoda podniósł między innymi, iż brak zawiadomienia strony o wszczętym postępowaniu nadzorczym i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zasadny. Postępowanie nadzorcze toczy się z urzędu, a wyrażenie stanowiska przez Radę Miasta podlegało ograniczeniu z tego względu, że wszystkie wymagane prawem wymogi powinny być spełnione do chwili uchwalenia planu. Sama uchwała powinna być sformułowana w sposób, który – bez dodatkowych wyjaśnień – nie budzi żadnych wątpliwości co do jej zgodności z prawem.

W piśmie z dnia 12 października 2006 r. Rada Miasta wyjaśniła, iż z uznaniowego charakteru kompetencji wojewodów do wszczynania postępowania nadzorczego nie można wyprowadzić wniosku dalej idącego, to jest o zbędności udziału w tym postępowaniu zainteresowanego organu oraz zawiadamiania go o jego wszczęciu. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje uwzględnienie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady udziału stron oraz prawdy obiektywnej.

Wyrokiem z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt II SA/Po 478/06, Wojewódzki Sad Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jakkolwiek organ nadzoru nie zawiadomił organu gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały i nie podał podstawy prawnej rozstrzygnięcia z art. 28 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie sądu, uchwała nie była zgodna z ustaleniami studium, wobec czego organ nadzoru słusznie stwierdził jej nieważność. Objęty planem obszar nie został określony jako teren przeznaczony pod wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe. Studium zakłada przywrócenie rekreacyjnej funkcji wschodniej stronie [...], czego nie zapewnia plan miejscowy. Znaczna część terenu przeznaczona jest na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usługi z dopuszczalną funkcją mieszkaniową wielorodzinną. Sąd wskazał także, że w studium przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową oznaczono symbolem M lub MU. Na rozważanym obszarze brak takiego oznaczenia, co wskazuje, że dla tego terenu funkcją dominującą nie jest budownictwo mieszkaniowe. Według rysunku studium ("Charakterystyka zabudowy terenów"), znajduje się on w obszarze określonym symbolem pp, co również potwierdza, iż nie został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta Poznania zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez brak wyjaśnienia podstaw prawnych, na których oparto wyrok, w tym art. 9 ust. 4 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uznanie, że brak powołania art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miał wpływu na wynik sprawy oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, ze naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto zarzucono naruszenie art. 171 ust. 1 Konstytucji, art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 4 oraz art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607), art. 7 ust. 1, art. 87, art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe ich zastosowanie oraz art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię. W związku z tymi naruszeniami wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rolą studium jest związanie organu wykonawczego gminy, który sporządza projekt planu miejscowego, zaś organem kompetentnym do ostatecznego stwierdzenia, iż organ sporządzający wywiązał się z obowiązku sporządzenia planu zgodnie ze studium jest Rada miasta. Nie sposób przyznać kompetencji w tym zakresie organowi nadzoru. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie posiada waloru powszechnie obowiązującego prawa, stanowi ono jedynie akt kierownictwa wewnętrznego. Podstawą działań nadzorczych może być tylko akt prawa powszechnie obowiązującego. Nawet jeśli uznać, że ustawodawca upoważnił wojewodę do badania zgodności planu miejscowego ze studium, to nie można uznać, że organ nadzoru ma prawo zastąpić organy gminy w ocenie czy zgodność ta ma miejsce w rzeczywistości. Zastosowanie środka nadzorczego nie może bowiem doprowadzić do faktycznego przejęcia kompetencji rady przez wojewodę i ingerencji w politykę przestrzenną gminy. Podniesiono także, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało oparte na art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały powinno być naruszenie jednej z trzech podstaw tam wskazanych. Brak zastosowania art. 28 ustawy stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem skarżącej Sąd mylnie przyjął, że brak zawiadomienia organu gminy nie miał wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie takie nie jest wyłącznie wymogiem formalnym. Miało ono na celu umożliwienie gminie wzięcie udziału w postępowaniu przed organem. W skardze kasacyjnej podniesiono też, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera prawidłowego uzasadnienia wykładni przepisów prawa i ich zastosowania, a Sąd nie wyjaśnił podstaw prawnych orzeczenia i błędnie przyjął, że uchwała nie jest zgodna z ustaleniami studium. Plan nie musi i nie powinien w sposób identyczny powtarzać formy graficznej i językowej zapisu studium, jako że jest opracowaniem bardziej szczegółowym. Nie można uznać, że organ gminy w miejscowym planie jest zobowiązany powielić ustalenia studium. Jedynym obowiązkiem jest zgodność planu z ogólnie przyjętym kierunkiem rozwoju przestrzeni. W konsekwencji błędnego uznania, że zgodność planu ze studium oznacza jego identyczność, Sąd niesłusznie uznał, iż plan jest niezgodny ze studium.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podzielając argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku.

Uchylając wyrok z dnia 17 października 2006 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (wyrok z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 298/07) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż za zasadny – w stanie prawnym i faktycznym rozpoznawanej sprawy – należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Wojewoda błędnie powołał oznaczenie terenu planu na rysunku studium i między innymi z tego wyprowadzał dalsze konsekwencje prawne. Dokonał zatem ustaleń, które mogły budzić uzasadnione wątpliwości co do ich zasadności. Ustosunkowując się do zarzutu nie powiadomienia Rady Miasta o wszczętym postępowaniu nadzorczym, Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku miejscowego planu takie zawiadomienie jest zbędne, bowiem z uwagi na szczególny tryb planistyczny Rada nie będzie mogła uwzględnić zastrzeżeń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powiadamianie o wszczętym postępowaniu nadzorczym spełnia wiele funkcji. Może prowadzić do uchylenia kwestionowanej uchwały, ale może – poprzez udzielenie różnych informacji i wyjaśnień przez gminę – doprowadzić do rezygnacji organu nadzoru z wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, uznania uchybień za nieistotne lub do zmniejszenia liczby i rodzaju zarzutów naruszenia prawa. Ma to szczególne znaczenie właśnie w przypadku studium i miejscowego planu jako aktów przygotowywanych i uchwalanych w specjalnym trybie. Gdyby o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz zarzutach do planu Rada Miasta była zawiadomiona, prawdopodobnie nie doszłoby do pomyłki w oznaczeniu terenu planu i przypisanych mu funkcji w kontekście zgodności ze Studium, a inne wątpliwości obu stron w zakresie zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium mogłyby być wyjaśnione.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały uwzględnione. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych na jakich oparto wyrok, w tym art. 9 ust. 4 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznano za niezasadny. Sąd administracyjny bada jedynie czy zaskarżony akt nie narusza prawa i tylko w tym kontekście dokonuje wykładni. Naruszenie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego nie ma charakteru zarzutu procesowego. Nie ma też takiego charakteru zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uznanie, że uchybienie rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci braku powołania art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miało wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że nie powołanie pełnej podstawy prawnej – w sytuacji, gdy taka podstawa istnieje – nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa i nie ma wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji uznał, iż wskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym jedynie przepisów regulujących tryb postępowania nadzorczego i kompetencji nadzorczych Wojewody z pominięciem art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wadę prawną, ale nie mającą wpływu na wynik sprawy.

Za niezasadne uznano zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest określana w piśmiennictwie jako "samodzielność w ramach nadzoru". Oznacza to, że wykonywanie kompetencji nadzorczych, nawet gdy w ocenie podmiotu nadzorowanego konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe, samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie narusza. Nie można nie powołania pełnej podstawy prawnej czy nawet ewentualnych braków w ustaleniach faktycznych traktować jako naruszenia zasady działania organów nadzoru tylko na podstawie prawa i tylko w przypadkach określonych ustawami oraz stosowania jedynie kryterium zgodności z prawem. Zakresem kompetencji nadzorczych jest objęta cała działalność gminy, także w zakresie zadań własnych. Taki charakter zadań nie wyłącza ani nie ogranicza czynności nadzorczych. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego oraz jego przedmiot i konsekwencje prawne (kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości) sprawia, że jest to szczególnie ważny z ustrojowego punktu widzenia akt prawny. Z tego względu badanie zachowania ustawowych zasad, na których oparte jest planowanie przestrzenne oraz tryb przygotowywania i uchwalania studium oraz miejscowego planu znajduje podstawę prawną nie tylko w przepisach rozdz. 10 ustawy o samorządzie gminnym ale także w przepisach prawa materialnego – w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres uprawnień nadzorczych – co do zasady (pewne odrębności dotyczą zadań administracji rządowej przekazanych w drodze porozumienia) – jest taki sam niezależnie od tego czy chodzi o akty podjęte w ramach zadań własnych, czy w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Organ nadzoru może się mylić w ocenie zgodności z prawem badanego aktu (ochrona samodzielności gminy jest zapewniona na drodze sądowej), ale ma uprawnienia do badania zgodności z prawem także w odniesieniu do uchwał z zakresu zadań własnych, w tym uchwalonego miejscowego planu z postanowieniami studium. Takie rozumienie kompetencji nadzorczych wojewody ma ustawową podstawę prawną m.in. w przepisach art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził, iż badając zgodność postanowień uchwalonego planu z ustaleniami studium Wojewoda nie naruszał wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów: art. 171 ust. 1 Konstytucji, art. 7 ust. 1, art. 85, art. 87, art. 91 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przepisów art.3 ust. 1, art.9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ust. 4 i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 60 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji rozpoznaje zarzuty skargi w zakresie określonym w art. 134 p.p.s.a., a więc ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a.). Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Do sądu administracyjnego należy jednak każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia z 21 października 2002 r.; sygn. akt OPS 9/02, publ. ONSA 2003, nr 2, poz. 43). Pozostaje to w korelacji z treścią art. 145 ust.1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 148 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może uczynić określone naruszenie postępowania podstawą uchylenia zaskarżonego aktu, gdy ustali, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynikiem sprawy w rozumieniu art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nie tylko samo rozstrzygnięcie jako formalna części aktu, ale również otwarcie możliwości jego pełnego i bezproblemowego wykonania lub jego pełnej, przewidzianej przez prawo kontroli (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, publ. OSP 1998 Nr 2, poz. 29). Na wstępie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda błędnie powołał oznaczenie rysunku studium (I.sr) i z tego wyprowadzał dalsze konsekwencje prawne będące podstawą rozstrzygnięcia. Teren objęty planem nie został oznaczony w sposób jaki sugerował Wojewoda. Należy zatem stwierdzić, iż organ nadzoru prowadził postępowanie nadzorcze w oparciu o błędnie przyjęte ustalenie, które mogło być skorygowane w jego trakcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również składu orzekającego w tej sprawie, brak wyjaśnienia m.in. stosowanych oznaczeń na planie i studium mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mogłoby to (wyjaśnienia) doprowadzić do innej treści rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto, utrzymanie rozstrzygnięcia w obrocie, pomimo istotnego błędu w przyjętych ustaleniach, kreuje stan mogący budzić zastrzeżenia z punktu widzenia praworządności i obiektywizmu w działaniach administracji publicznej.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu oddalenia skargi, czynności, o których mowa w art. 17 ustawy ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. Projekt planu miejscowego dla obszaru "Rejon ulicy [...]" w Poznaniu mógłby nie spełniać kryteriów przyjętych dla oznaczenia studium I.sr (co może nastąpić, jako że obszar planu nie jest nim objęty). Sprzeczność między zarzutami rozstrzygnięcia nadzorczego, a późniejszymi ustaleniami ponowionego projektu planu mogłaby budzić uzasadnione zastrzeżenia w społecznym odbiorze projektu (por. art. 11 pkt 10, 11, 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Brak powiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego uniemożliwił nadto złożenie przez Radę Miasta wyjaśnień odnośnie sposobu użycia graficznych oznaczeń barwnych w rysunku stanowiącym załącznik do planu. Wojewoda zarzucił w tym zakresie naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez zastosowanie oznaczeń barwnych nie wymienionych w tym akcie. Organ nadzorczy nie rozważył możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia wymienionych przez Radę Miasta w skardze (§ 7 pkt 9 i § 9 ust. 4), które wyraźnie dopuszczają stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, a także elementów informacyjnych. Rozważenie i ewentualne uwzględnienie wyjaśnień Rady Miasta złożonych w toku postępowania mogłoby przesądzić o innym brzmieniu rozstrzygnięcia nadzorczego także w tym zakresie. Na marginesie Sąd zaznacza, iż stwierdzenie przez Wojewodę naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego powinno być poprzedzone rzetelną interpretacją teksu prawnego uwzględniającą przepis zasadniczy i wszelkie wyjątki zawarte w tekście prawnym. Ustalenie stanu prawnego oraz zastosowanie normy (prawnej) powinno znaleźć wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wynika to z zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są związane w zakresie wszelkich działań (art. 7 k.p.a.).

Niezależnie od powyższego zasługuje na uwzględnienie również zarzut wadliwego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, iż ogólnikowość uzasadnienia, a także nie odniesienie się do argumentów podnoszonych przez organ samorządu w postępowaniu wyjaśniającym zawsze jest uznawane za wadę prawną rozstrzygnięcia (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 103 i powołany tam wyrok z dnia 10 grudnia 1999 r. SA/Ka 709/97). Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest wadliwe z dwóch przyczyn. Po pierwsze, jest ono niepełne – brak bowiem dostatecznego wyjaśnienia spełnienia przesłanek zastosowania art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności także odniesienia jednej z wymienionych tam podstaw do naruszonego przepisu regulującego proces planistyczny. Po drugie, uzasadnienie nie jest powiązane z rozstrzygnięciem, bowiem zarzucane przez Wojewodę uchybienia odnoszą się do rygorów studium wynikających z oznaczenia I.sr, który nie obejmuje obszaru planu (por. Z. Kmieciak, Uzasadnienie aktu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1996, nr 3, s. 31, J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 116). Należy mieć na względzie, iż uzasadnienie faktyczne i prawne aktu stanowi jego niezbędny, integralny składnik podlegający ocenie w ramach badania legalności rozstrzygnięcia.

Uchybienie przez Wojewodę obowiązkowi z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, stąd, na podstawie art. 148 oraz art. 152, 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska