Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1718/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr sprawy [...] w przedmiocie odmowy pozbawienia charakteru lasów ochronnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. S. (dalej: Skarżąca, Strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] września 2021 r., numer [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], odmawiającej pozbawienia lasów statusu lasów ochronnych położonych na terenie gminy [...], obręb [...], na działce oznaczonej nr [...] o pow. 3,0923 ha.

W dniu 3 sierpnia 2020 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o pozbawienie charakteru lasów ochronnych lasów położonych na działce oznaczonej nr [...].

Pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. Skarżąca została wezwana do złożenia pisemnych wyjaśnień do ww. wniosku.

Skarżąca odpowiedziała na wezwanie pismem z dnia 2 września 2020 r. (data wpływu do Starosty) wskazując, że: powierzchnia działki wynosi 3,0923 ha, na działce zgodnie z planem urządzenia lasu w pododdziale 03-a występują niskiej klasy bonitacyjnej lasy-klasa II typ lasu – bór mieszany świeży, rosną tam tylko sosny w wieku 70 lat, które nie są potencjalnym drzewostanem do produkcji leśnej; sosna SO udział 10, wiek 70 lat, klasa II. Lasy nie pełnią funkcji ochronnej, glebochronnej, ochronność prawdopodobnie wynika tylko z odległości od [...], natomiast teren bezpośrednio sąsiaduje z terenami zabudowanymi, przylega do drogi, co pozwoli na zaprojektowanie działek pod niewielkie budynki, przyniesie pozytywne skutki społeczne, jak czystość na zagospodarowanych działkach. Dzięki zachowaniu wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, część lasu zostanie zachowana na każdej działce. Stworzona obecnie infrastruktura drogi, sieci zostanie zachowana na każdej działce. Dołączono kopię mapy przeglądowej z zaznaczonymi granicami lasu. Wniosła o zmianę klasyfikacji lasu na użytek rolny. Z mapy wynika, że działka położona jest na terenie gminy [...], obręb [...].

Pismem z 22 września 2020 r. wezwano Skarżącą do uzupełnienia braków wniosku: szczegółowego uzasadnienia celów pozbawienia lasu charakteru ochronnego, w tym skutki ekonomiczne; uzgodnienia lub opinie rady gminy, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach; opłaty skarbowej za wydanie decyzji.

Skarżąca wniosła o przedłużenie do końca listopada 2020 r. terminu wyznaczonego przez Starostę do uzupełnienia braków wniosku.

Przy piśmie z dnia 30 października 2020 r. (data wpływu do organu) Skarżąca wskazała m. in., że działka częściowo jest porośnięta lasem, który wyrósł na nieużytkach, a częściowo stanowi nieużytki; cały teren z powodu niemożności zagospodarowania go według obecnych ustaleń, jako las ochronny powoli przekształca się w publiczne wysypisko śmieci i podlega stopniowej degradacji; dochodzi do nielegalnej wywózki rozmaitych odpadów oraz niekontrolowanej wycinki drzew i krzewów. W ocenie Skarżącej jedynym sposobem, aby zahamować to zjawisko jest umożliwienie zagospodarowania terenu poprzez dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co nie zmieniłoby charakteru tego terenu, ale pozwoliłoby na zachowanie walorów leśnych. Dopuszczenie takiej zabudowy pozwoliłoby na zaprowadzenie porządku i czystości, co w obecnym stanie jest niemożliwe. Wskazała, że Rada Gminy [...] podjęła uchwałę numer [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] gmina [...] (rejon ul. [...]), obejmującego m. in. działkę o nr ewid. [...] (jak zaznaczyła skarżąca obecnie nr [...]).

Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. w sprawie opinii dotyczącej pozbawienia charakteru ochronnego lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa, położonego we Wsi [...], gmina [...] Rada Gminy zaopiniowała negatywnie wniosek o pozbawienie charakteru ochronnego lasu stanowiącego część działki o nr ew. [...] położonej we Wsi [...], gm. [...] pow. 3,0923 ha – zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały.

Pismem z dnia 30 listopada 2020 r. Skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku o pozbawienia charakteru ochronnego lasu na działce ew. nr [...] obręb [...], Gmina [...].

Na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1463 z późn. zm.), dalej: ustawa o lasach, oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej K.p.a., art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (t. j. Dz. U. z 1992 r., poz. 67, nr 337), decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Starosta [...] odmówił pozbawienia statusu lasów ochronnych lasów położonych na terenie gminy [...], obręb [...], na działce oznaczonej nr [...] o pow. 3,0923 ha.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła Skarżąca.

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO w [...] powołało się na przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. 2015 r., poz. 2100), w tym: art. 15 (lasy szczególnie chronione) i art. 77 (lasy, zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy), a także art. 11 ust 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U 1982 r Nr 11, poz. 79 ze zm.), zgodnie z którym do lasów ochronnych zalicza się ponadto grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców lub w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tys. osób, w uzasadnionych wypadkach lasy ochronne można wyznaczać wokół mniejszych miast. Ponadto organ odwoławczy wskazał regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. Nr 67, poz. 337).

Organ stwierdził, że działka objęta wnioskiem położona jest w odległości mniejszej niż 10 km od [...], a zatem lasy na tej działce są lasami ochronnymi w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza stanu faktycznego gruntów wykazała, że w ewidencji gruntów działki te oznaczone są symbolem Ls, co oznacza, że są to działki leśne, na których znajduje się las. Las ten jest fragmentem większego, cennego przyrodniczo i krajobrazowo kompleksu leśnego.

Ustalenia Starosty [...] nie budziły jakichkolwiek zastrzeżeń Składu Orzekającego SKO w [...], więc organ odwoławczy uznał, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony.

Organ II instancji zaznaczył, że stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia we wniosku o pozbawienie lasu charakteru ochronnego należy załączyć szczegółowe uzasadnienie dotyczące celów uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, w tym również skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne.

Tymczasem ani wniosek, ani też odwołanie nie zawierają szczegółowego uzasadnienia dotyczącego celów pozbawienia lasów charakteru ochronnego, za wyjątkiem celów ekonomicznych związanych z polityką przestrzenną gminy. Nie przedstawiono żadnych ważkich skutków społecznych, a w szczególności przyrodniczych.

W skardze do Sądu Skarżąca skazała, że: wnosi sprawę do WSA w warszawie ponieważ, nie zgadza się z opinią wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Sprawa jej działki [...] w [...] była rozpatrywana negatywnie przez ostatnie organy Państwowe. Odwołanie do Sądu Administracyjnego w Warszawie jest ostatnim jej organem w Polsce, który prosi o jeszcze raz rozpatrzenie sprawy, bo w ostatecznej sprawie, jeżeli nie uzyska sprawiedliwości, to sprawę skieruje do Trybunału w Sztrasburgu. Strona prosi Sąd, stwierdza, że jej sprawa między urzędami Państwowymi toczy się już bardzo długo, wszystkie urzędy czyli Starostwo Powiatowe w [...], Strona i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uzasadniają jej sprawę jako cele: EKONOMICZNE- a dlaczego miały by być inne? przecież to jest własność Skarżącej i nie można narzucać jej jako właścicielowi działki prywatnej, że ten las ma pełnić funkcje ochronne całemu społeczeństwu, to wobec powyższego prosi o zapłatę jej wynagrodzenia za jej własność i decydować w jakim celu ma ona przynieść komu korzyści, bo w obecnej chwili to jest jej działka, zablokowana przez organy Państwowe, czyli formalnie jest ona pozbawiona własności bez wynagrodzenia, a to się nazywai dlatego Strona będzie walczyć o swoją własność choćby w samym Strasburgu. Skarżąca bardzo prosi o dokładną opinię w jej sprawie

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r., numer [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., odmawiającą pozbawienia lasów statusu lasów ochronnych położonych na terenie gminy [...], obręb [...], na działce oznaczonej nr [...] o pow. 3,0923 ha.

Sąd w niniejszej sprawie nie dopatrzył się w działaniu organów ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Przypomnieć należy że godnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463, z późn. zm.) minister właściwy do spraw środowiska, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru, na wniosek Dyrektora Generalnego, zaopiniowany przez radę gminy - w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. Z kolei art. 16 ust. 1a ustawy o lasach stanowi, że starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do pozostałych lasów.

W toku postępowania administracyjnego organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że działka o nr ew. [...] stanowiąca własność Skarżącej, jest działką leśną, stanowiącą las ochrony, znajdujący się w odległości 10 km od granic administracyjnych miasta liczącego ponad 50 tys. mieszkańców ([...]); są to lasy znajdujące się granicach administracyjnych gminy [...] przylegające bezpośrednio do granic Miasta [...]. Okoliczności te nie były kwestionowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec powyższego dla pozbawienia przedmiotowego lasu charakteru ochronnego zastosowanie znajduje art. 16 ust. 1a ustawy o lasach, a organem właściwym do wydania decyzji był Starosta Powiatu [...].

W myśl art. 15 ustawy o lasach za lasy szczególnie chronione, zwane dalej "lasami ochronnymi", mogą być uznane lasy, które:

1) chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin;

2) chronią zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulują stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów;

3) ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków;

4) są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu;

5) stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej;

6) mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa;

7) są położone:

a) w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców,

b) w strefach ochronnych uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej w rozumieniu ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1301),

c) w strefie górnej granicy lasów.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, organy administracji publicznej kierowały się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami pozbawienia lasu statusu ochronnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska właściciela nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, wykonując nałożony na nie ustawowy obowiązek uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go takiego charakteru. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy wyjaśniły stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy. Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie doszło do wyjaśnienia przesłanek jakimi kierowały się organy przy wydawaniu decyzji, w szczególności uzasadnienie zawarte w decyzji organu odwoławczego wskazuje na przyczyny uznania, że pozbawienie wnioskowanych terenów charakteru lasów ochronnych, nie jest zasadne. Zatem organy zadośćuczyniły wskazanemu obowiązkowi uzasadnienia podjętego w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcia. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły wystąpienie co najmniej jednej przesłanki do uznania lasu za las ochronny, tj. jego położenia w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców (art. 15 pkt 7 lit. a ustawy o lasach). Organy wskazały na rolę lasów ochronnych pełniących istotne funkcje przyrodnicze i mogących być w efektowny sposób wkomponowane w założenia urbanistyczne, wzbogacających przestrzeń funkcjonalną i podnoszących jej, jakość. Lasy są cennymi obiektami ekologicznymi, rekreacyjnymi kształtującymi mikroklimat oraz poprawiającymi warunki retencji wody i natleniania obszaru gminy. Tak kształtowana przestrzeń urbanistyczna zyskuje unikalną wartość - nie jest jednolitym skupiskiem zabudowy mieszkaniowej, pozbawionej niezbędnych funkcji rekreacyjnych, lecz obszarem przyjaznym mieszkańcom i środowisku.

Sąd podziela stanowisko organów co do braku zasadności pozbawienia wnioskowanego terenu charakteru lasów ochronnych, tym bardziej, że pozbawienie charakteru ochronnego lasu może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy las utracił charakter ze względu na który ustanowiony został jako ochronny. W rozpoznanej sprawie taka sytuacja jednak nie nastąpiła. Grunty, o których mowa w decyzjach zostały ustanowione lasami ochronnymi z uwagi na ich odległość do 10 km od granic [...], ale także z uwagi na położenie na terenie objętym podtopieniami. Las na przedmiotowej działce stanowi fragment cennego przyrodniczo i krajobrazowo kompleksu leśnego, który jest szlakiem migracyjnym dla zwierząt. Ponadto ten las może pełnić funkcje ochronne przed hałasem, ponieważ znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powiatowej przy ul. [...] w [...]. Powyższe pozwala stwierdzić, że las położony na działce o nr ew. [...] obręb [...] nie utracił swojego charakteru ochronnego, a co za tym idzie nie było podstaw do pozbawienia tego lasu funkcji ochronnej.

Organy zasadnie jednak uznały, że wystąpienie tej przesłanki (odległość lasu ochronnego od granic administracyjnych miasta powyżej 50 tysięcy mieszkańców) jest wystarczające do odmowy uwzględnienia wniosku strony.

Z wydanego na podstawie art. 17 ustawy o lasach rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. Nr 67, poz. 337) wynika, że za ochronne mogą być uznane lasy, które: chronią glebę (lasy glebochronne), w tym lasy na wydmach śródlądowych, obejmujących obszary piasków wydmowych wykazujących, po odsłonięciu, skłonność do przemieszczania się, oraz na terenach bezpośrednio do nich przylegających oraz chronią środowisko przyrodnicze, w tym lasy położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców (§ 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 7 lit. b rozporządzenia).

Przeprowadzona przez organ I instancji analiza stanu faktycznego gruntów wykazała, że w ewidencji gruntów działka ta oznaczona jest symbolem Ls, co oznacza, że są to działki leśne, na których znajduje się las. Las ten jest fragmentem większego, cennego przyrodniczo i krajobrazowo kompleksu leśnego.

Dostrzec też trzeba, że stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia we wniosku o pozbawienie lasu charakteru ochronnego należy załączyć szczegółowe uzasadnienie dotyczące celów uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, w tym również skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne.

Tymczasem ani wniosek, ani też odwołanie nie zawierają szczegółowego uzasadnienia dotyczącego celów pozbawienia lasów charakteru ochronnego, za wyjątkiem celów ekonomicznych. Nie przedstawiono żadnych ważkich skutków społecznych, a w szczególności przyrodniczych.

Na koniec należy zauważyć, że w art 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ustawa określa zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową.

Cel ustawy został zatem przedstawiony jasno i konkretnie - zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych. W powiązaniu z funkcją jaką pełnią lasy ochronne cel ten nabiera szczególnego znaczenia, co powoduje, że pozbawienie lasów statusu lasów ochronnych musi być szczegółowo uzasadnione.

Przy pozbawieniu lasu tego charakteru, organ ocenia zatem czy doszło do utraty cech, które kazały las uznać ochronnym i - jak wyżej była o tym mowa - w rozpoznanej sprawie organy prawidłowo uznały że nie.

Reasumując, zarzuty skargi należało ocenić jako niezasadne. Skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.