Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 444/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 49b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 roku sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanego bez zgłoszenia zamiaru budowy zjazdu indywidualnego z drogi oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał B.S., zam. K., ul. A 12c/54, jako właścicielce działki nr 165, rozbiórkę wykonanego bez wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru budowy zjazdu indywidulanego, zwanego zjazdem "B", usytuowanego w zbliżeniu do działki nr 166 (będącej własnością Gminy K.) z drogi gminnej na działkę nr 165 w miejscowości G., gm. K.

W odwołaniu od powyższej decyzji B.S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, ograniczenie się w zasadzie do przytoczenia przepisów prawa oraz własnych zapatrywań organu, co może prowadzić do naruszenia naczelnych zasad postępowania,

- naruszenie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do jej wydania.

Z tych względów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nadto w uzupełnieniu odwołania strona dodatkowo zarzuciła organowi:

- naruszenie art. 61 § 4 w związku z art. 10 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie stron postępowania o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, a tym samym uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, co może stanowić przyczynę wznowienia niniejszego postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego;

- naruszenie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, iż adresatem decyzji powinna być skarżąca, podczas gdy zjazdy znajdują się na nieruchomości należącej do Gminy K., przeprowadzającej uprzednio budowę lub przebudowę drogi gminnej, która w postępowaniu, jako właściciel nieruchomości, na której znajdują się zjazdy, została pominięta, w konsekwencji czego decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu i była trwale niewykonalna w chwili jej wydania, co może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego, a także przyczynę wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 tego kodeksu oraz przez uznanie, iż W. D. i A.D. posiadają interes prawny do bycia stroną w niniejszym postępowaniu, podczas gdy brak jest legitymacji prawnej do takiego uznania;

- brak ustalenia, iż przedmiotowe zjazdy (zjazd "A" i zjazd "B") znajdują się na nieruchomości będącej własnością Gminy K., która uprzednio przeprowadziła budowę lub też przebudowę drogi gminnej nr 381, a tym samym to Gmina K. powinna być stroną niniejszego postępowania oraz jedynym adresatem zaskarżonej decyzji, a ustalenie skarżącej jako adresata decyzji było wadliwe, gdyż skarżąca nie wykonała przedsięwzięć budowlanych na nieruchomości będącej własnością podmiotu trzeciego, co stanowi, iż zaistniały podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, jako że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa oraz była niewykonalna już w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały;

- wadliwe ustalenie, iż skarżąca wykonała zjazdy, podczas gdy zjazdy istniały;

- błędne odczytywanie treści dokumentu, jakim jest koncesja Starosty [...] na wydobywanie kruszywa naturalnego;

- zaniechanie obowiązku formalnego zakończenia uprzednio prowadzonego łącznie postępowania dotyczącego zjazdów "A" i "B" poprzez jednie poinformowanie skarżącej o rozdzieleniu postępowań dotyczących zjazdów "A" i "B" oraz przyjęciu do odrębnego rozpoznania, bez wydania przy tym stosownego postanowienia o zakończeniu uprzednio prowadzonego postępowania oraz bez wydania postanowienia o wszczęciu dwóch odrębnych postępowań; samowolnej i nierzetelnej ocenie stanu faktycznego sprawy, niepopartej rzetelnymi dowodami ani stosownym postępowaniem dowodowym;

- naruszenie art. 24 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania i wydanie skarżonej decyzji przez pracownika organu, który na podstawie przepisów postępowania administracyjnego podlega wyłączeniu oraz co, do którego bezstronności zaistniały niepodważalne dowody i dokumenty w postaci: wszczęcia i przeprowadzenia w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. J.B. przez Prokuraturę Rejonową w K. postępowania karnego, między innymi na szkodę B.S.; w związku z czym decyzje powinny zostać uchylone, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. J.B. odsunięty od prowadzenia postępowania. Organ odwoławczy z urzędu powinien odsunąć Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego od czynności i wszelkich postępowań w stosunku do skarżącej, celem zapewnienia bezstronnego i obiektywnego procedowania w sprawie;

- naruszenie art. 25 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rozpatrzenia potrzeby wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w osobie J.B. z niniejszego postępowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję powołanego artykułu, gdyż sprawa dotyczy jego interesów majątkowych, z uwagi na prowadzone postępowanie karne z oskarżenia publicznego wniesionego przez Prokuraturę Rejonową.

Ponadto strona wniosła o wystąpienie do:

1) właściciela działki drogowej drogi gminnej nr 381 w G. o wykaz wszystkich zinwentaryzowanych zjazdów w tej miejscowości z drogi gminnej nr 381 - stan na 2007 rok oraz stan na 1970 i 1980 rok;

2) Starosty [...] z zapytaniem i ustaleniem, czy przed wskazaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. datą 2008 roku, jako daty rzekomego wykonania zjazdów, istniało wyrobisko górnicze na działce nr 165 w G. oraz jakie były jego gabaryty, czy może powstało ono na skutek eksploatacji kruszywa z terenu działki nr 165 z jednoczesnym określeniem przez ten organ daty jego powstania i orientacyjnej ilości wywiezionego kruszywa z tego wyrobiska oraz wskazania przez ten organ możliwej drogi wywozu tego kruszywa.

Z kolei W. D. w odwołaniu podniósł, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o nieodpowiednie przepisy.

Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu powyższych odwołań, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie jest zjazd indywidualny "B" z drogi gminnej na działkę prywatną nr ewid. 165 położoną w miejscowości G., gm. K. Wskazał przy tym, że w dniu 27 października 2015 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a następnie w dniu 17 listopada 2015 r. przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził, iż zjazd "B" znajduje się bliżej działki, której właścicielem jest Gmina K. (teren szkoły). Ustalił także, iż zjazd posiada nawierzchnię z płyt betonowych o wym. 1,5 m x 3,00 m ułożonych pomiędzy bramą wjazdową na działkę nr 165 w G. a drogą gminną. Zjazd zakończony jest betonowym obrzeżem. Szerokość bramy wjazdowej wynosi 7,05 m. Brama znajduje się w linii ogrodzenia, które jest oddalone od krawędzi jezdni 3,15 m.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na B.S. jako właścicielkę działki nr ewid. 165, do której został wykonany bez wymaganego prawem zamiaru budowy, przedmiotowy zjazd indywidulany, zwany zjazdem B", obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni następujących dokumentów: odpowiednich rysunków wraz z opisem rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, uzgodnienia lokalizacji budowy zjazdu indywidualnego na działkę w pasie drogi gminnej z zarządcą drogi, tj. Urzędu Gminy K. przy uwzględnieniu braku przepustu, projektu zagospodarowania terenu, zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Biorąc po uwagę powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Podkreślił przy tym, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do konkluzji, iż niewątpliwie budowa zjazdu indywidualnego z drogi gminnej miała miejsce po 2007 r., świadczą o tym mapy geodezyjne znajdujące się w aktach sprawy oraz zeznania świadków. Z protokołu przesłuchania świadka P.J. wynika bowiem, że zjazd w obecnej formie powstał pomiędzy rokiem 2010-2012. Natomiast W.D. w piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r., stanowiącym załącznik do notatki służbowej z dnia 15 listopada 2016 r., oświadczył, że zjazdy powstawały etapowo łącznie w okresie od marca 2011r. do czerwca 2013 r. Inwestorem obiektu jest zaś B.S. Nadto W.D. przekazał do organu I instancji pismo Starostwa Powiatowego w K., z którego wynika, że od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia wydania pisma Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w K. nie przyjął zgłoszenia ani nie udzielał pozwolenia na budowę zjazdu na działkę nr 165.

Organ odwoławczy zauważył przy tym, że ustawa Prawo budowlane nie wyjaśnia pojęcia "zjazdu" i posiłkując się definicją zjazdu zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1310 z późn. zm.), wskazał, że pod tym pojęciem należy rozumieć "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Dodał, że zgodnie z regulacją zawartą w ustawie Prawo budowlane indywidualny zjazd z drogi publicznej należy zakwalifikować jako budowlę (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), szerzej jako obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W myśl zaś art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego".

Jednocześnie organ II instancji przyjął, że w niniejszej sprawie, stosownie do regulacji art. 6 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz.443), zastosowanie mają przepisy w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz.443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. Dokonując następnie analizy treści art. 28-30 ustawy Prawo budowlane organ ten stwierdził, że budowa zjazdu indywidualnego z drogi publicznej wymagała uzyskania zgłoszenia, którym B.S. się nie legitymuje. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wdrożył tryb postępowania uregulowany w art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Działając w tym trybie organ I instancji umożliwił bowiem B.S. legalizację przedmiotowego zjazdu z drogi gminnej. Z uwagi jednak na fakt, że strona skarżąca nie wywiązała się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] organ I instancji zasadnie wydał, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane w dniu [...], decyzję Nr [...], która stanowi konsekwencję prawną nieprzedłożenia przez inwestora w terminie wskazanym w ww. postanowieniu określonych, kompletnych, dokumentów celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, iż organ zobowiązany był ją wydać, gdyż samowola budowlana wyczerpuje dyspozycję art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił położenie przedmiotowego obiektu i nałożył obowiązek rozbiórki na jego inwestora, tj. B.S., gdyż zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 i oznacza to, iż w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki kierowany jest do inwestora, który posiada uprawnienia do władania obiektem budowlanym.

W konkluzji, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że wbrew stanowiskom stron nie dopatrzono się okoliczności mogących podważyć zasadność merytoryczną decyzji i odwołania należało uznać za nieuzasadnione. Wbrew zarzutom odwołania organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, a zgłoszone w odwołaniu wnioski nie zasługują na uwzględnienie. Ich realizacja spowodowałaby jedynie niezasadne przedłużenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B.S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:

1. art. 10 § 1 (w skardze błędnie podano: "ust. 1") kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie stron o zakończeniu postępowania przed organem II instancji, zaniechanie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2. art. 61 § 4 w związku z art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie stron postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ I instancji, którego dotyczy zaskarżona decyzja, a tym samym uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, co może stanowić podstawę wznowienia niniejszego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego;

3. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organy nie ustaliły okresu powstania zjazdu, a tym samym nie ustaliły, jakie przepisy winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności z uwagi na fakt, iż skarżąca otrzymała gospodarstwo rolne z przedmiotową działkę w drodze spadku po zmarłej matce w latach 80-tych ubiegłego wieku, wraz ze zjazdem. Jej poprzednicy korzystali ze zjazdu na posesję od 1934 roku, to jest od daty nabycia tego gospodarstwa przez dziadka skarżącej, w konsekwencji organy nie wyjaśniły, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego;

4. art. 49b Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, podczas gdy w sprawie tej skarżąca nie wykonała żadnej budowy zjazdu, gdyż istniał on w tym miejscu nieprzerwanie co najmniej od lat 80-tych, wobec powyższego nie można uznać, że konieczne było zastosowanie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego;

5. art. 52 Prawa budowlanego w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania, tym samym pominięcie w postępowaniu właściciela nieruchomości, tj. Gminę K., na której znajduje się zjazd będący przedmiotem niniejszego postępowania i przeprowadzenie postępowania bez jego udziału oraz uznanie, że adresatem decyzji o nakazie rozbiórki powinna być skarżąca;

6. art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że W. i A.D. posiadają interes prawny do występowania w niniejszej sprawie jako strona postępowania, podczas gdy są oni właścicielami nieruchomości sąsiedniej, działki o nr 164/2 w G., wobec której w zbliżeniu usytuowany jest zjazd "A", nie będący nawet przedmiotem zaskarżonej decyzji, natomiast sama decyzja dotycząca zjazdu "B" Nr [...] nie ma żadnego wpływu na interes prawny, czy obowiązek A. i W.D.. Zaskarżane decyzje nie nakładają na Państwa D. żadnego obowiązku, nie wpływają na ich uprawnienia ani interesy;

7. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, ograniczające się w zasadzie do ogólnego przytoczenia przepisów prawa oraz własnych zapatrywań organu, jak i całkowitego powielenia ustaleń organu I instancji poprzez:

i. brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym w szczególności ustalenia okresu powstania zjazdu, ustalenia szerokości zjazdu w linii rozgraniczającej, sporządzenia oceny technicznej zjazdu przez organ lub przez biegłego lub inny uprawniony podmiot, niedokonania oględzin zjazdu, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny zgodności zjazdu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa;

ii. wadliwe ustalenie, iż skarżąca wykonała zjazdy, podczas gdy zjazdy istniały;

iii. dokonanie samowolnej i nierzetelnej oceny stanu faktycznego sprawy, niepopartej rzetelnymi dowodami ani stosownym postępowaniem dowodowym;

iv. nierozpoznanie wszystkich okoliczności wskazanych w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.;

v. brak ustalenia, iż przedmiotowy zjazd znajduje się na nieruchomości będącej własnością Gminy K., a tym samym to Gmina K. powinna być stroną niniejszego postępowania oraz jedynym adresatem zaskarżonej decyzji, a uznanie skarżącej jako adresata decyzji było wadliwe, gdyż skarżąca nie może wykonać żadnych robót budowlanych na nieruchomości będącej własnością podmiotu trzeciego;

8. art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do jej wydania, w szczególności, iż skarżąca nie wykonała żadnej budowy zjazdu w okolicach 2007 roku, gdyż zjazd ten nieprzerwanie istniał co najmniej od lat 80-tych;

9. art. 24 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania i wydanie skarżonych decyzji przez pracownika organu, który na podstawie przepisów postępowania administracyjnego podlega wyłączeniu oraz co, do którego bezstronności zaistniały niepodważalne dowody i dokumenty w postaci:

i. wszczęcia i przeprowadzenia w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. J.B. przez Prokuraturę Rejonową w K. postępowania karnego, między innymi na szkodę B.S.;

ii. złożonego przez Prokuraturę Rejonową w K. aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w K. przeciwko J. B. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. na szkodę B.S.;

iii. zawiadomienia B.S. jako oskarżyciela posiłkowego przez Sąd Rejonowy w K. II Wydział Karny o terminie rozprawy w sprawie J.B. z dnia 18 października 2017 r. (sygnatura akt [...]);

- w związku z powyższym decyzje powinny zostać uchylone, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. J.B. odsunięty od prowadzenia postępowania. Organ odwoławczy z urzędu powinien odsunąć Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego od czynności i wszelkich postępowań w stosunku do skarżącej, celem zapewnienia bezstronnego i obiektywnego procedowania w sprawie;

10. art. 25 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rozpatrzenia potrzeby wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w osobie J.B. z niniejszego postępowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję powołanego artykułu, gdyż sprawa dotyczy jego interesów majątkowych, z uwagi na prowadzone postępowanie karne z oskarżenia publicznego wniesionego przez Prokuraturę Rejonową w K. przed Sądem Rejonowym w K. (sygnatura akt [...]).

Z powyższych względów pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia [...], gdyż obie decyzje obarczone są analogicznymi rażącymi naruszeniami prawa i jako takie winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, ewentualnie o ich uchlenie w całości, gdyż obie obarczone są analogicznymi rażącymi naruszeniami prawa i jako takie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi i załączonych do niej na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi i o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz B.S., w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o wystąpienie do: 1) właściciela działki drogowej drogi gminnej nr 381 w G. o wykaz wszystkich zinwentaryzowanych zjazdów w tej miejscowości z drogi gminnej nr 381 - stan na 2007 rok oraz stan na 1970 i 1980 rok; 2) właściciela działki drogowej drogi gminnej nr 381 w G. o wskazanie podmiotów wykonujących zjazdy na zlecenie i za zgodą właściciela działki drogowej ze wskazaniem dat ich wykonywania; 3) Starosty [...] z zapytaniem i ustaleniem, czy przed wskazaną przez PINB datą 2008, istniało wyrobisko górnicze na działce nr 165 w G. oraz jakie były jego gabaryty, w momencie kiedy ono powstało i czy może powstało na skutek eksploatacji kruszywa z terenu działki nr 165 z jednoczesnym określeniem przez ten organ orientacyjnej ilości wywiezionego kruszywa z tego wyrobiska oraz wskazania przez ten organ możliwej drogi wywozu kruszywa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, prezentowane uprzednio na etapie składania odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto pismem z dnia 21 maja 2018 r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi" pełnomocnik skarżącej, powielając w większości dotychczasową argumetację w sprawie, dodatkowo podniósł kwestię braku uwzględnienia przez organy, iż działka skarżącej o nr 165 w G. stanowi teren górniczy i w związku z tym jedynym organem właściwym w sprawie był Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K., co skutkowało naruszeniem art. 80 ust. 4 Prawa budowalnego w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 19 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 164 ust. 1 pkt 2 i art. 169 ust. 2 Prawa górniczego, powodującym, iż zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Do pisma załączono szereg załączników szczegółowo opisanych w pkt 1-29.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jednocześnie wskazać należy, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Jednocześnie sąd, rozstrzygając daną sprawę, co zasady, stosownie do art.134 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co tym samym skutkuje oddaleniem skargi w całości.

W tym kontekście przede wszystkim należy zauważyć, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny, co do zasady, orzeka na podstawie akt sprawy, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania sądu jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżoną decyzją. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest, jak wspomniano, ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu administracyjnego jest więc ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający dla wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. Zakres badania stanu faktycznego wyznaczają więc normy prawne, określające determinantę faktyczną rozstrzygnięcia, a nie wnioski procesowe skarżącego lub innych stron postępowania administracyjnego (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 424).

Biorąc pod uwagę zgromadzony przez organy materiał dowodowy i zarazem dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonego przez te organy w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, Sąd stwierdził, że materiał ten – wbrew zarzutom skargi - potwierdza prawidłwość zajętego przez organy stanowiska w sprawie o wykonaniu przez skarżącą spornego zjazdu bez wymaganego zgłoszenia. Wskazać przy tym należy, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), powoływanej także jako: "Prawo budowalne", roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy. W art. 29 Prawa budowlanego ustawodawca określił katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Artykuł 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak trafnie podkreślił organ odwoławczy, wskazuje zaś na sytuacje, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia budowy lub robót budowalnych. Z analizy tych przepisów bezspornie wynika, że budowa zjazdu indywidualnego z drogi publicznej wymagała uzyskania zgłoszenia, tymczasem skarżąca takim zgłoszeniem się nie legitymuje.

Zasadniczy przy tym zarzut skarżącej, iż nie wykonała ona spornego zjazdu, gdyż istniał on już dużo wcześniej, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodym, w tym mapach załączonych do akt sprawy i zeznaniach świadków. Zdaniem Sądu w oparciu o tenże materał dowodowy organ – wbrew zarzutom skargi - zdołał w sposób spójny i logiczny wykazać, że sporny zjazd powstał po 2007 roku i nie może stanowić obiektu, który znajdował się na tym terenie wcześniej – jak podaje skarżąca - od 1934 roku.

Skoro zatem w toku postępowania organy zasadnie ustaliły, że skarżąca dokonała budowy spornego zjazdu bez wymaganego zgłoszenia, to zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, zaś organ nadzoru budowlanego miał prawo wydać postanowienie na podstawie ust. 2 ww. artykułu, nakładające na inwestora określone obowiązki, w tym również obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazywała jakiegokolwiek zainteresowania legalizacją spornego zjazdu, nie podjęła bowiem żadnych działań w celu realizacji postanowienia z dnia 9 grudnia 2016 r., którym nałożono na nią - stosownie do treści art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni wymaganych dokumentów, w tym: odpowiednich rysunków wraz z opisem rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, uzgodnienia lokalizacji budowy zjazdu indywidualnego na działkę w pasie drogi gminnej z zarządcą drogi, tj. Urzędu Gminy K. przy uwzględnieniu braku przepustu, projektu zagospodarowania terenu, zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza sporem jest, że skarżąca postanowienie nakładające powyższy obowiązek odebrała w dniu 16 grudnia 2016 r., a więc 30 dniowy termin do dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji spornego obiektu upływał dnia 15 stycznia 2017 roku. Skarżąca z powyższej możliwości nie skorzystała i nie przedłożyła we wskazanym terminie wymaganych dokumentów. Przy czym niewątpliwie było to jej uprawnienie, a nie jej obowiązek.

Mając na względzie powyższe ustalenia oraz wobec treści art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, który zobowiązuje właściwy organ, by w drodze decyzji, nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, należało uznać, że wydana w sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę spornego zjadu znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne, a przy tym sporządzono ją z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie nie ulega wątpliwości, iż kontrolowana decyzja została prawidłowo skierowana do skarżącej, bowiem nakaz rozbiórki nałożony na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego może być skierowany - zgodnie z treścią art. 52 powołanej ustawy - na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie art. 49b Prawa budowlanego powinny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora. Pojęcie inwestora w rozumieniu przytoczonego przepisu oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że inwestorem spornego obiektu była skarżąca, a więc w sposób zasadny określony został adresat obowiązku objętego zaskarżoną decyzją.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się zasadności zarzutów wskazujących na kwalifikowaną wadliwość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W szczególności Sąd nie podzielił stanowiska w kwestii obarczenia decyzji wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Niewątpliwie sporny zjazd został wybudowany na działce stanowiącej własność Gminy K., a wskazany obszar górniczy obejmuje zgodnie z załączoną koncesją jedynie obszar nieruchmości stanowiącej własność skarżącej. Do kwestii tych odnosił się organ I instancji w drodze powołanego wyżej postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...], podkreślając, iż nie można uznać, że przedmiotowy zjazd ustytuowany jest na terenie podlegającym kontroli Urzędu Górniczego, bowiem zarówno teren górniczy, jak i obszar górniczy zostały ściśle określone w udzielonej koncesji i nie pokrywają się z usytuowaniem zjazdu, który w całości wychodzi poza teren, jak i obszar górniczy. Konstatacja ta czyniła uprawnionym stanowisko organu, iż zjazd jest obiektem budowlanym i jego wykonanie podlega rygorom ustawy Prawo budowalne.

Sąd nie podzielił także zapatrywania skarżącej w kwestii zasadności zarzutu dotyczącego konieczności wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – J.B. od orzekania w sprawie. Te kwestie stanowiły przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia organu I instancji i niewątpliwie stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w kwestii braku podstaw do wyłączenia tego organu zasługuje w pełni na aprobatę w niniejszej sprawie.

Jako niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że W. i A.D. posiadają interes prawny do występowania w niniejszej sprawie jako strona postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż jako właściciele nieruchomości sąsiedniej, działki o nr 164/2 w G., posiadają oni przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Co zaś do zarzutu pominięcia Gminy K. w niniejszym postępowaniu, to niewątpliwie zgodzić się należy, iż w istocie sytuacja ta miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Tym niemniej Sąd pragnie zwrócić uwagę, że tego rodzaju zarzut może skutecznie podnosić jedynie strona, której dotyczy ów brak udziału w postępowaniu. A z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Ponadto Sąd nie znalazł podstaw dla uwzględnienia wniosków skargi dotyczących wystąpienia do wskazanych w niej podmiotów (właściciela działki drogowej drogi gminnej nr 381 w G. czy Starosty [...]. W tym kontekście Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest orzekanie na podstawie akt sprawy. Możliwość zaś przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów jest warunkowana łącznym spełnieniem przesłanek określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Te zaś przesłanki w sprawie nie wystąpiły.

Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy wskazanych przepisów prawa materialnego. Nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie ustalenia organów orzekających w sprawie znajdują potwierdzenie w zgromadzonym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym sprawy, a zaskarżona decyzja, jak już wyżej wskazano, spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

k.ż.