Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 783/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 , art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na rok 2015 uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 poz. 23), art. 2, art. 4, art. 6, art. 26 ust. 1 i 2 pkt. 2, 311. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349, ze zm.), § 2, § 9, § 12 oraz § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015r., poz. 370, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w Ł. w sprawie o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2015 rok, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020).

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 15 czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P., strona złożyła wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na 2015 rok w ramach PROW 2014-2020, w tym przyznanie kosztów transakcyjnych, w ramach:

- pakietu / wariantu 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji,

- pakietu / wariantu 2.1 Uprawy warzywne w okresie konwersji.

W dniu 21 lipca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w której odmówił przyznania płatności ekologicznej w ramach:

- wariantu 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji,

- wariantu 2.1 Uprawy warzywne w okresie konwersji,

oraz ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym od dnia 15.03.2015 r. w ramach wariantu 2.1 Uprawy warzywne w okresie konwersji na powierzchni 12,61 ha.

W odwołaniu spółka nie zgodziła się z ustaloną w trakcie postępowania powierzchnią która została zakwalifikowana do płatności w ramach wariantu 2.1. Z pierwotnie deklarowanej powierzchni 9,29 ha w ramach działki rolnej A1 organ zakwalifikował tylko powierzchnie 5,81 ha. Strona nie zgodziła się również z odmową przyznania płatności do wariantu 1.1 na działce E1a ze względu na niespełnienie wymogu przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych. Do odwołania strona dołączyła dokument "Opinia geodezyjna dotycząca określenia powierzchni uprawianej na działkach 92 i 93 położonych w obrębie W., Gmina J., województwo [...]" sporządzony dnia [...]

W dniu 16 września 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 23 listopada 2016 r. w wyniku ponownego rozpatrzenia, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w której:

- przyznał płatności w ramach wariantu 2.1 Uprawy warzywnicze w okresie konwersji, w kwocie 22 177,90 zł w tym kwotę 1100,00 zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego,

- odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji,

- ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym od dnia 15.03.2015 r. na powierzchni 16,09 ha w ramach wariantu 2.1 Uprawy warzywne w okresie konwersji.

W złożonym odwołaniu strona zakwestionowała odmowę przyznania płatności dla działki rolnej E1a o powierzchni 7,80 ha w wariancie 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji, którą organ uzasadnił treścią pisma Jednostki Certyfikującej, w którym stwierdzono, że produkt uzyskany z działki E1a o powierzchni 7,80 ha nie spełnia wymogów przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzeni (EWG) nr 2092/91. Skarżąca wskazując na treść § 10 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym , art. 2 lit. c rozporządzenia nr 834/2007 uzasadniała, że produkt uzyskany z działki E1a jest produktem pochodzącym z produkcji ekologicznej lub z nią związany, a zastosowanie konwencjonalnego materiału siewnego jest traktowane jako naruszenie bądź nieprawidłowość która nie eliminuje podmiotu z systemu rolnictwa ekologicznego, a produkcja dalej toczy się zgodnie z zasadami systemu rolnictwa ekologicznego. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie płatności do działki E1a.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor OR ARiMR w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że płatności ekologiczne o które wnioskowała strona, realizowane są w oparciu o ustawę PROW 2014-2020 w której zostały określone zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 - zwany dalej "programem", jak też warunki i tryb przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej. Program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i między innymi, zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 11 obejmuje działanie rolnictwo ekologiczne, wraz z poddziałaniami płatność na rzecz konwersji na ekologiczne praktyki i metody w rolnictwie, płatność na rzecz utrzymania ekologicznych praktyk i metod w rolnictwie.

Organ wyjaśnił, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowe] w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 370 z późno zm.) w brzmieniu nadanym sprzed nowelizacji w 2017 roku, tj. uwzgledniające zmiany odnoszące się do wniosków z kampanii 2015.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 1 w/w rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanej dalej "płatnością ekologiczną ".

W ramach płatności ekologicznej w ramach PROW 2014-2020, zgodnie z § 4 rozporządzenia ekologicznego, możliwa jest realizacja programu w m.in. następujących pakietach i ich wariantach:

1) Pakiet 1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji;

2) Pakiet 2. Uprawy warzywne w okresie konwersji;

Jak wyjaśnił organ zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia oraz w myśl ust. 2 płatność ekologiczna w ramach pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt I, 2, 3, 4, 7, 8, 9 i 10 jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik wytworzył produkty rolnictwa ekologicznego w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 497), a w przypadku uprawy roślin dwuletnich wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli rolnik wytworzył te produkty w drugim roku uprawy rośliny dwuletniej. "

Dyrektor podniósł, że w świetle § 12 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego "wysokość płatności ekologicznej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności, a hektar gruntu i powierzchni gruntów, do których przysługuje płatność ekologiczna, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidlowości lub niezgodności, gdzie w myśl ust. 3 ,.przy ustalaniu wysokości płatności ekologicznej uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio wart. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Organ wyjaśnił także, że zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego rolnikowi może corocznie zostać przyznana kwota przeznaczona na refundacje kosztów transakcyjnych w rozumieniu art. 2 ust. / akapit drugi lit. e rozporządzenia nr 1305/20/3, zwanych dalej "kosztami transakcyjnymi", poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, jeżeli są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub wariantu ", natomiast wysokość kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego ustala się zgodnie z załącznikiem nr 9 do rozporządzenia, w którym są określone koszty transakcyjne, z tym że nie może ona przekraczać 20% wysokości płatności ekologicznej.

Rolnikowi, nie przyznaje się kosztów transakcyjnych, (zgodnie z § 16 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego) jeżeli koszty te, poniesione z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego przeprowadzonej w roku złożenia wniosku o przyznanie płatności ekologicznej są jednocześnie objęte pomocą przyznaną rolnikowi w ramach:

1) działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 oraz z 2015 r. poz. 349);

2) działania, o którym mowa wart. 3 ust. l pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanej dalej "ustawą", w części dotyczącej rolnictwa ekologicznego

Zgodnie z powyższym, organ I instancji przyznał stronie kwotę 1.100,00 zł przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, których wysokość zgodnie z załącznikiem nr 9 rozporządzenia ekologicznego, dla powierzchni powyżej 10 ha do 20 ha zostały ustalone w wysokości 1100 zł, przy czym ich wysokość nie może wynosić więcej niż 20% płatności ekologicznej. Zdaniem organu odwoławczego wysokość kosztów transakcyjnych została określona w prawidłowej wysokości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że strona w złożonej skardze, wskazuje na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia13 marca 20 13 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w finansowej w ramach działania "Program rolnosrodowiskowy " objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które w tej sprawie nie mają zastosowania, a tym samym skarga w tym zakresie nie może być uznana za trafną. Podstawą odmowy przyznania płatności, jak wskazał organ l instancji, jest prowadzenie produkcji niezgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 834/2007", oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia.

Dodatkowo płatności w ramach, między innymi deklarowanych pakietów 1 i 2, jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik wytworzył produkty rolnictwa ekologicznego w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym, a w przypadku uprawy roślin dwuletnich wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli rolnik wytworzył te produkty w drugim roku uprawy rośliny dwuletniej.

Skarżący w odwołaniu podniósł, że produkt uzyskany z działki rolnej E1a jest produktem pochodzącym z produkcji ekologicznej lub z nią związanym, a zastosowanie konwencjonalnego materiału siewnego jest traktowane jako naruszenie bądź nieprawidłowość która nie eliminuje podmiotu z systemu rolnictwa ekologicznego, a produkcja dalej toczy się zgodnie z zasadami systemu rolnictwa ekologicznego.

Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, można stosować nasiona oraz materiał siewny i wegetatywny materiał rozmnożeniowy kwalifikowany wyprodukowany metodami ekologicznymi przez zatwierdzonych dostawców oraz wpisany do wykazu prowadzonego przez Państwową Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa (PIORiN). W przypadku braku w wykazie PlORiN dostępnego ekologicznego materiału siewnego, nasion lub wegetatywnego materiału nasadzeniowego, którym zainteresowany jest rolnik prowadzący produkcję ekologiczną, może on wystąpić z wnioskiem do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa (właściwego ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania wnioskodawcy) o pozwolenie na zastosowanie materiału (konwencjonalnego) niewyprodukowanego metodami ekologicznymi. Strona w przedmiotowej sprawie, takiego pozwolenia nie przedstawiła.

W ocenie organu odwoławczego, jak i też organu I instancji, a co najważniejsze w ocenie Jednostki Certyfikującej dokonującej oceny prowadzonej produkcji, uprawa na działce rolnej E 1a nie spełnia wymogów przepisów Rady (WE) 834/2007, a tym samym wywodzone wnioski przez skarżącego nie znajdują poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie mogą stanowić podstawy do przyznania płatności do działki rolnej E 1a gdzie uprawa nie była prowadzona zgodnie z przypisami o rolnictwie ekologicznym oraz nie miała stosownego pozwolenia WIORiN.

Dyrektor podniósł również, że z przepisu art. 27 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020, wynika, że postępowanie przed organami ARiMR w celu ułatwienia realizacji nałożonych na nią zadań, uzyskało szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Istnieje tu odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej wart. 7 k.p.a., tj. organy ARiMR są zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści, tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym zmuszono stronę do większej aktywności. Ograniczone również są takie zasady jak: zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zasada udzielania informacji poprzez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji oraz stwierdził, że postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało przeprowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ odwoławczy nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszeń prawa, podnoszonych przez skarżącego, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W skardze A sp. z o.o. w Ł. podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wyjaśniła, że produkt uzyskany z działki rolnej E1a jest produktem pochodzącym z produkcji rolniczej lub z nią związanym. Zgodnie z art. 2 lit. c rozporządzenia nr 834/2007 "ekologiczny" oznacza pochodzący z produkcji ekologicznej lub z nią związany, a zastosowanie konwencjonalnego materiału siewnego jest traktowane jako naruszenie bądź nieprawidłowość która nie eliminuje podmiotu z systemu rolnictwa ekologicznego, a produkcja dalej toczy się zgodnie z jego zasadami. Skarżąca wniosła o wydanie decyzji uwzględniającej płatność dla dziłaki E1a użytkowanej zgodnie z systemem rolnictwa ekologicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym zakresie kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U.2017 r. poz. 1369, dalej zwanej: P.p.s.a.) Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sąd może wiec wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Skarga podlega oddaleniu w przypadku braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia (art. 151 P.p.s.a.)

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349, ze zm.):

1. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

2. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Racje więc należy przyznać organowi odwoławczemu, że z powyższego przepisu wynika, że co do zasady, postępowanie przed organami ARiMR w celu ułatwienia realizacji nałożonych na nią zadań, uzyskało szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a., zezwalające na odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że organy ARiMR są zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści, tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym zmuszono stronę do większej aktywności. Ograniczone również są takie zasady jak: zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zasada udzielania informacji poprzez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać.

Zdaniem Sądu wskazany przepis nie wyklucza jednak w postępowaniu przed organami ARiMR fundamentalnej zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a , zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a oraz obowiązku sporządzenia uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Ocena przesłanek materialnoprawnych podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest możliwa dopiero po uprzednim zweryfikowaniu prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie. W tym kontekście należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza, iż organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. Podkreśla się także zasadnie, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Oznacza to, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Podnieść przy tym również należy, że z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a., nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Strona ma zatem prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak również ograniczyć środek zaskarżenia do jej części, jeżeli ta część nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a). Jeżeli więc z treści odwołania jednoznacznie wynika, że strona nie zgadza się tylko z częścią rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie może zatem poddać kontroli niezaskarżonej decyzji lub jej części, albowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu (por.m.in. wyroki NSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06; z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1198/06 publ. na str. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; por. wyrok NSA z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, ONSA 1984, Nr 1, poz. 51).

Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji. Z powyższego wynika, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być akt woli strony postępowania urzeczywistniony złożonym przez nią środkiem zaskarżenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że w dniu 23 listopada 2016 r. w wyniku ponownego rozpatrzenia, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w której:

- przyznał płatności w ramach wariantu 2.1 Uprawy warzywnicze w okresie konwersji, w kwocie 22 177,90 zł w tym kwotę 1100,00 zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego,

- odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji,

- ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym od dnia 15.03.2015 r. na powierzchni 16,09 ha w ramach wariantu 2.1 Uprawy warzywne w okresie konwersji.

W złożonym odwołaniu strona zakwestionowała tylko odmowę przyznania płatności dla działki rolnej E1a o powierzchni 7,80 ha w wariancie 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji. Wniosła o uchylenie decyzji i wydanie decyzji uwzględniającej płatność do działki rolnej E1a.

Zaskarżona decyzja z dnia [...] nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy ponownie zajmował się prawidłowością przyznania płatności na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpoznawał sprawę w części niezaskarżonej przez stronę z naruszeniem kompetencji wynikających z art. 15 k.p.a.

Przy rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy nie zachował również zasady przekonywania. W świetle art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.

Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego, jak i prawnego, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Szczególną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą odmowy przyznania skarżącej płatności do działki E1a była informacja wynikająca z pisma Jednostki Certyfikującej z dnia 18 marca 2016 r.(karta 18 akt administracyjnych). W piśmie tym Jednostka Certyfikująca stwierdziła, że produkt uzyskany z działki E1a o powierzchni 7,80 ha nie spełnia wymogów przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzeni (EWG) nr 2092/91. Organ pierwszej instancji odmówił więc płatności powołując się li tylko na taką informację. Organ odwoławczy dodał, że "zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, można stosować nasiona oraz materiał siewny i wegetatywny materiał rozmnożeniowy kwalifikowany wyprodukowany metodami ekologicznymi przez zatwierdzonych dostawców oraz wpisany do wykazu prowadzonego przez Państwową Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa (PIORiN). W przypadku braku w wykazie PlORiN dostępnego ekologicznego materiału siewnego, nasion lub wegetatywnego materiału nasadzeniowego, którym zainteresowany jest rolnik prowadzący produkcję ekologiczną, może on wystąpić z wnioskiem do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa (właściwego ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania wnioskodawcy) o pozwolenie na zastosowanie materiału (konwencjonalnego) niewyprodukowanego metodami ekologicznymi. Strona w przedmiotowej sprawie, takiego pozwolenia nie przedstawiła. W ocenie organu odwoławczego, jak i też organu I instancji, a co najważniejsze w ocenie Jednostki Certyfikującej dokonującej oceny prowadzonej produkcji, uprawa na działce rolnej E 1a nie spełnia wymogów przepisów Rady (WE) 834/2007, a tym samym wywodzone wnioski przez skarżącego nie znajdują poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i nie mogą stanowić podstawy do przyznania płatności do działki rolnej E 1a gdzie uprawa nie była prowadzona zgodnie z przypisami o rolnictwie ekologicznym oraz nie miała stosownego pozwolenia WIORiN"

Dla takiego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego brak jest wskazania podstawy prawnej. Dyrektor nie wskazał bowiem konkretnie jakie/które to "przepisy o rolnictwie ekologicznym" statuują powyższy obowiązek stosowania kwalifikowanego materiał siewnego w celu wyprodukowania produktu ekologicznego, ewentualnie uzyskanie stosownego pozwolenia, a zatem nie wykazał, że strona naruszyła przepisy sankcjonujące pozbawieniem jej płatności. Stanowisko organu nie jest również w żaden sposób spójne z treścią pisma Jednostki Certyfikującej, z którego w ogóle nie wynika dlaczego produkt uzyskany z działki E1a o powierzchni 7,80 ha nie spełnia wymogów przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzeni (EWG) nr 2092/91. W piśmie tym bowiem również nie wskazano których przepisów powyższego rozporządzenia produkt nie spełnia. Nie wiadomo więc nawet czy Jednostka Certyfikująca miała na względzie te same przepisy co organy. W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów/korespondencji wyjaśniających tę kwestię. Wprawdzie zgodnie z zasadą wynikającą z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 organ zobowiązany jest tylko do rozpatrzenia (a nie zgromadzenia) materiału dowodowego nie oznacza to jednak zdaniem Sądu, że może to być materiał, który mając istotne znaczenia dla rozpoznania sprawy nie zawiera treści mających wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazane w podstawie prawnej decyzji akty prawne i przepisy również tej kwestii nie wyjaśniają. Pełnomocnik organu zapytany na rozprawie o wskazanie ewentualnych przepisów prawa uzasadniających stanowisko Dyrektora wyjaśnił, że "w ramach ustawy o rolnictwie ekologicznym naruszony został art. 12 ust. 3 i 4, a w ramach rozporządzenia WE834/2017 naruszony został art. 12 ust. 1 pkt c albo e". Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego w kwestii będącej przedmiotem sporu między stronami i tym samym uchyla się spod kontroli Sądu. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że organ nie wskazując przepisów prawa, których naruszenia dopuściła się strona, którą w związku z tym pozbawiono płatności, istotnie naruszył art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW 2014-2020 a w konsekwencji dopuścił się również istotnego naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 2 ww ustawy. Ocena legalności decyzji jaką przeprowadza Sąd sprowadza się do analizy zgodności wydanego aktu z obowiązującymi i mającymi zastosowanie przepisami prawa na tle ustalonego stanu faktycznego. Przyjęcie przez organ odwoławczy za wystarczające lakonicznego stwierdzenia Jednostki Certyfikującej, że "(...) produkt uzyskany z działki E1a o powierzchni 7,80 ha nie spełnia wymogów przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007" oraz powoływanie się na nieokreślone przepisy o rolnictwie ekologicznym, powoduje, że w takim kształcie zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli Sądu.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazane wyżej uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Nie można bowiem uznać, że organ w sposób prawidłowy rozpoznał i rozstrzygnął ponownie sprawę. Stwierdzone wadliwości proceduralne przy jej wydaniu mogły mieć bowiem wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie też skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny organu dotyczącej zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście wskazanych obowiązujących przepisów prawa oraz podnoszonych przez skarżącą zarzutów, w tym w szczególności tych dotyczących niespełnienia przez produkt uzyskany z działki E1a o powierzchni 7,80 ha, wymogów przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzeni (EWG) nr 2092/91. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wskazanych wyżej standardów.

Mając wszystko to na uwadze, sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

a.l.