Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 456/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 180 w zw. z art. 181 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

7 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 304/14 w sprawie ze skargi B.J., A.I. i M.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: odrzucić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 304/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] października 2013 r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), w zw. z art. 4 pkt 9b1 i art. 129 ust. 1 oraz art. 130, art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej jako u.g.n.), art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. J. oraz A. I., działającej w imieniu własnym i jako pełnomocnik M. J., z dnia 30 stycznia 2003 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt o powierzchni 393 m2, zajęty pod drogę publiczną - ulicę C., uregulowany w księdze wieczystej KW nr [...] orzekł o:

1. ustaleniu odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 393 m2, stanowiący własność Miasta Stołecznego Warszawy, uregulowany obecnie w księdze wieczystej KW nr [...], zajęty pod drogę publiczną (gminną) - ulicę C. w wysokości 143.838,00 zł,

2. przyznaniu ustalonego w punkcie pierwszym odszkodowania za udział wynoszący 1500/11081 części tj. w kwocie 19.470,90 zł na rzecz :

a) A. J. I. (c. T. i S.) w udziale 500/11081 części, tj. w kwocie 6.490,30 zł,

b) B. U. J. (c. T. i S.) w udziale 500/11081 części, tj. w kwocie 6.490,30 zł,

c) M. W. J. (c. T. i S.) w udziale 500/11081 części, tj. w kwocie 6.490,30.

Organ orzekający wskazał, że wypłaty ustalonego odszkodowania zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dokona Prezydent m.st. Warszawy jako organ m.st. Warszawy i wypłata nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na konto wskazane w oświadczeniach z dnia 26 września 2011 r. i z dnia 4 września 2012r.

Od ww. decyzji B. J. oraz A. I., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. J., wniosły odwołanie, w którym zakwestionowały wysokość wskazanych przez organ wysokości udziałów w nieruchomości. Odwołujące się stwierdziły, że z zapisu aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1959 r., wynika, że T. Z. - ich ojciec, był właścicielem gruntu o powierzchni 15 arów. Przynależna do zakupionego gruntu w ul. C. z całości gruntu jest powierzchnia 195 m². Zdaniem odwołujących się odszkodowanie powinno zatem wynosić 195 m² x 366 zł/m² = 71.370 zł, a nie jak organ I Instancji wyliczył 19.470,90 zł stosując jako przelicznik pierwotny udział w nieruchomości ogólnej wynoszący 1500/11081 części. W związku z powyższym B. J. oraz A. I. wniosły o ponowne przeanalizowanie złożonych w aktach sprawy dokumentów i rozpatrzenie ich odwołania.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę wydania decyzji organu I instancji i na ich podstawie wskazał, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest dwuetapowe. Etap pierwszy to uzyskanie deklaratoryjnej decyzji wojewody potwierdzającej przejście prawa własności do nieruchomości na konkretny podmiot. W drugim zaś etapie właściwy starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), na wniosek strony orzeka o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Wydanie zatem decyzji deklaratoryjnej jest w stosunku do sprawy odszkodowania za przejęty grunt zagadnieniem wstępnym. Dopiero, po uzyskaniu ostatecznej decyzji wojewody możliwe jest rozpatrzenie przez właściwy organ wniosku o odszkodowanie, które będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Przenosząc rozważania na stan sprawy organ odwoławczy zaznaczył, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa - [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (droga gminna ulica C.) i oznaczonej w ewidencji gruntów obrębie ewidencyjnym [...] ([...]) jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 393 m², stanowiąca część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...]. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji jednoznacznie wynika, że Wojewoda Mazowiecki wszczął postępowanie o stwierdzenie nabycia w trybie art. 73 ww. ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną na wniosek A. I.. W tej sytuacji Prezydent m. st. Warszawy orzekając o odszkodowaniu był związany ustaleniem przyjętym w ostatecznej i pozostającej w obiegu prawnym decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2004 r.

W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, iż zarzuty podniesione przez skarżące, a dotyczące uznania, że odszkodowanie winno wynosić 195 m² x 366 zł/m² = 71.370 zł, nie mogło być uwzględnione w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym albowiem organy orzekające w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną nie były kompetentne do ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność istniejącego na przedmiotowym gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. stanu prawnego. Decyzja deklaratoryjna Wojewody Mazowieckiego może być wydana wyłącznie po uprzednim przekazaniu kompletnej dokumentacji sprawy przez właściwego zarządcę drogi publicznej oraz określa jednoznacznie powierzchnię gruntu i jego położenie, a więc elementy niezbędne przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji był związany ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego. Organ nadto podniósł, iż w decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewoda Mazowiecki jednoznacznie wskazał powierzchnie działki ewidencyjnej zajętej pod ulicę C. tj. 393 m² i tym samym za tą powierzchnię działki zajętej pod drogę publiczną powinno zostać wypłacone odszkodowanie. W ww. decyzji wskazano właścicieli przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. tj. A. J. I., B. U. J. oraz M. W. J., zaś na skutek umowy o dział spadku oraz umowy darowizny z dnia [...] września 2003 r. repertorium [...] nr [...] M. W. J. przypada udział do 1500/11081 części nieruchomości, położonej w Warszawie przy ulicy C. [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...].

Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi - Południe w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt I C 179/07 ustalił treść ww. księgi wieczystej w ten sposób, że w dziale II pozostawił jedynie M. J. jako wyłącznego właściciela nieruchomości. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której obecnie jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], została odłączona z księgi wieczystej KW nr [...] na podstawie wniosku nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. Na podstawie ww. dokumentów ustalono, że na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości była A. J. I. w udziale 500/11081 części, B. U. J. w udziale 500/11081 części oraz W. J. w udziale 500/11081 części.

Z powyższych względów organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. nie narusza art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły B. J., M. J. i A. I. reprezentowane przez r.pr. T. W.

Skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły naruszenie :

- art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżące,

- art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez przyjęcie, iż decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogi publiczne ustala krąg podmiotów w postępowaniu o odszkodowanie oraz wysokość udziału poszczególnych współwłaścicieli w zajętej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną, wyrokiem z dnia 3 listopada 2014 r., na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), orzekł jak na wstępie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podniósł, iż organ orzekający o odszkodowaniu za grunt nabyty pod drogę publiczną w trybie art. 73 ust. 1 ustawy nie jest związany ustaleniami, zawartymi w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Odszkodowanie przysługuje z zasady właścicielowi nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., który złożył wniosek o odszkodowanie w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Wynika to z przepisu art. 73 ust. 4 ustawy. Stąd też, organ orzekający o odszkodowaniu musi we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy wnioskodawca jest uprawniony do odszkodowania. Takie postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone, jednakże bardzo pobieżnie bez przeanalizowania zgromadzonych dowodów i finalnie jedynie w oparciu o dawne zapisy w księdze wieczystej całej nieruchomości. Z akt sprawy jednoznacznie zaś wynika, że organ I instancji nie wykazał stosownej wnikliwości i nie przeprowadził koniecznej analizy zgromadzonego materiału dowodowego a dotyczącego istotnego zagadnienia jakim było i jest ustalenie, przysługującym skarżącym, wysokości udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną o nr [...] o powierzchni 393 m², stanowiącej część pierwotnej nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], z której została odłączona do księgi wieczystej do KW nr [...].

Organy, zarówno I jak i II instancji, całkowicie pominęły lub zignorowały powoływane przez skarżące dokumenty, wskazując, iż skarżące uprawnione są do otrzymania udziału w odszkodowaniu w łącznej wysokości 1500/11081, czyli w proporcji w jakiej posiadali ich poprzednicy prawni – rodzice w nieruchomości przed późniejszymi jej podziałami. Natomiast zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, to na organach ciąży obowiązek ustalenia wielkości nieruchomości jaką utracił właściciel pod drogę. Organy orzekające w sprawie nie podjęły jednak czynności zmierzających do dokonania wszechstronnej oceny wartości dowodowej zgromadzonego materiału. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne dla sprawy okoliczności niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie przedmiotowej okoliczności stanowi naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I Instancji wskazał, aby ponownie rozpoznając sprawę organ podjął czynności mające na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności wyjaśnił wysokości przysługujących skarżącym udziałów. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii możliwe będzie prawidłowe przeprowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości i przyznania stosownego odszkodowania za odebrany grunt.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 304/14 stał się przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ orzekający o odszkodowaniu za grunt zajęty pod drogę nie jest związany ustaleniami zawartymi w decyzji stwierdzającej nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi podczas, gdy organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy;

b) art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 136 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, ze organy obu instancji całkowicie pominęły lub zignorowały powoływane przez skarżące dokumenty, w sytuacji, gdy organ odwoławczy jak i organ I instancji wyczerpująco zebrały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia;

c) naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, niepozwalający na dokonanie przez skarżącego kasacyjnie weryfikacji procesu rozumowania Sądu podczas wydawania zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestników postępowania – B. J., A. I., M. J. wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej przez organ do tego nieuprawniony, ewentualnie jej oddalenie z powodu niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Mając na względzie treść art. 173 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bada, czy skarga kasacyjna wniesiona została przez stronę, ponieważ jest to jedna z przesłanek jej dopuszczalności (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04). W konsekwencji wniesienie skargi kasacyjnej przez podmiot nieuprawniony skutkuje jej odrzuceniem.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W powołanej powyżej uchwale (OPS 1/03) NSA podkreślił, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Wskazano również, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości – stosownie do art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Z kolei zgodnie z ust. 2 wspomnianego przepisu prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę (patrz postanowienia NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 605/16 i sygn. akt I OSK 622/16).

Natomiast zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). W powołanej uchwale (I OPS 2/15) podkreślono, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. W treści powołanej uchwały wskazano również na art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tych sprawach przyjęto rozwiązanie, że jeżeli organem właściwym jest prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, to gmina lub powiat jest stroną postępowania w tych sprawach, z tym że prezydent miasta podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Istota tego rozwiązania polega na tym, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu (gminy), stroną postępowania jest to miasto (gmina), jednakże prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu z uwagi na to, że reprezentowana przez niego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną w tym postępowaniu. Przepis art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza wyjątek od zasady, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania w sprawie należącej do właściwości powiatu, którą rozstrzyga, w drodze decyzji administracyjnej, starosta.

Podgląd wyrażony w powyższych uchwałach ma w pełni zastosowanie do straw o ustalenie przez Prezydenta m.st. Warszawy odszkodowania za grunt przejęty na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w sprawach dotyczących odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. (patrz postanowienia: z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 622/16, z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1962/14 i z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 605/16).

Skoro w niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy nie wyłączył się od udziału w postępowaniu, co uczynić powinien, to gmina m.st. Warszawa nie ma legitymacji procesowej strony w tej sprawie, albowiem jej organ wydał decyzję w I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 w zw. z art. 181 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.