Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3034/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 16
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 605/13 w sprawie ze skargi E. M.-K. na decyzję Wojewody M. z dnia 23 maja 2013 r. nr ... w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r., VIII SA/Wa 605/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M.-K. na decyzję Wojewody M. z dnia 23 maja 2013 r. nr ... w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych - oddalił skargę.

Wyżej wymienioną decyzją Wojewody M. utrzymana została w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "K.p.a.") decyzja Starosty B., z dnia 22 marca 2013 r., ... Z kolei tą ostatnią decyzją Starosta B. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych w ilości 1.584 sztuk o łącznej powierzchni 2.590 m2 na działce nr ... położonej w S. gmina S.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym

W dniu 25 lutego 2013 r. E. M.-K., działająca pod Firmą "E." złożyła wniosek, zgłaszający zamiar montażu wolnostojących kolektorów słonecznych w ilości 1.584 sztuk, o łącznej powierzchni systemu 2.590 m2, na działce położonej w S. Gmina S.. Był to powtórny wniosek, albowiem wniosek złożony uprzednio, dotyczący zgłoszenia zamiaru montażu wolno stojących kolektorów słonecznych na tej samej działce, zakończył się decyzją Starosty B. z dnia 15 stycznia 2013 r., ..., zgłaszającą sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych w dniu 20 grudnia 2012 r. robót.

Ponownie złożony przez skarżącą wniosek z dnia 25 lutego 2013 r., dotyczy tego samego terenu i podobnej inwestycji. W toku postępowania, zgodnie z zobowiązaniem Starosty skarżąca wyjaśniła wątpliwości tego organu co do treści oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz złożyła poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię umowy dzierżawy z dnia 14 grudnia 2012 r., z której wynika prawo do dysponowania nieruchomością "z przeznaczeniem na instalację wolnostojących kolektorów słonecznych i/lub kolektorów energetycznych (fotowoltaika)".

Uzasadniając motywy swego rozstrzygnięcia o sprzeciwie Starosta B. wskazał na art. 28 Prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obecnie tekst tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej zwana "P.b."), zaznaczając, że ustawodawca w art. 29-31 tej ustawy przewidział wyjątki od zasady wynikającej z tego przepisu. Zostały one wymienione enumeratywnie i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Starosta dodał, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjnoprawnej, albowiem budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Powołując się na treść art. 30 ust. 6 P.b. organ wskazał, iż przysługuje mu uprawnienie do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu – po pierwsze, zgodnie z art. 30 ust. 2 P.b. z powodu niedopełnienia przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem oraz po drugie wtedy, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego zgłoszonego przez wnioskodawcę jest niedopuszczalna z powodów merytorycznych - co wypełnia przesłanki do zastosowania art. 30 ust. 6 (niezgodność zamierzonej inwestycji z ustaleniami planu). Analizując złożone w dniu 25 lutego 2013 r. zgłoszenie Starosta uznał, iż z obowiązującego na danym terenie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr ... Rady Gminy S. z dnia 11 grudnia 2003 r. wynika, że teren, na którym inwestycja ma powstać został określony jako teren rolny. Powstanie na tym terenie inwestycji, która nie będzie pozwalała na rolnicze użytkowanie działki sprawia, iż teren ten zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych podlega wyłączeniu. Brak wyłączenia gruntów z produkcji rolnej z racji ewidentnej zmiany sposobu użytkowania terenu, pociąga za sobą konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja inwestycji związanej z gruntem nie może być uznawana za inwestycję, na którą nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym samym Starosta doszedł do przekonania, że brak jest prawnych możliwości dopuszczenia realizacji tego typu inwestycji na zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 P.b., w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 16 tej ustawy.

Starosta dodał też, że P.b. zawiera katalog robót budowlanych, do których rozpoczęcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a rozpoczęcie prac budowlanych powinno być poprzedzone jedynie zawiadomieniem organu. Jako budowle tego rodzaju art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. wymienia wolno stojące kolektory słoneczne. W ustawie brak jest wskazań dotyczących robót, polegających na "montażu paneli słonecznych". W ocenie Starosty wykonanie elektrowni fotowoltaicznej o tak dużej ilości paneli fotowoltaicznych (1.584 sztuki) nie może być traktowane jak wolnostojący panel słoneczny służący zapewnieniu energii do celów gospodarstwa domowego w jednorodzinnym budynku mieszkalnym. Jednocześnie wskazano, iż elektrownie fotowoltaiczne budowane w celu dalszej sprzedaży energii należy traktować jako działalność produkcyjną, która powinna odbywać się na terenach do tego przeznaczonych. Zgłoszone roboty budowlane, polegające na realizacji farmy fotowoltaicznej o łącznej powierzchni systemu 2.590 m2 nie pozwalają na zakwalifikowanie tych robót do robót montażowych wolno stojących kolektorów słonecznych. Jednocześnie wskazano, iż plan miejscowy nie dopuszcza lokalizacji inwestycji wskazanej w zgłoszeniu, nie jest to również teren, który w założeniach planu stanowiłby teren produkcyjny czy przemysłowy. Wskazanie przez inwestora, iż kotwienie stołów do montażu paneli będzie następowało bezpośrednio w gruncie na głębokości 1 m pozwala na stwierdzenie, że będzie to konstrukcja związana bezpośrednio z gruntem. Przy tak dużym jej obszarze budzi obawy, co do stabilności jej samej, szczególnie, że samo kotwienie w gruncie bez wskazania jego sposobu i zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji nie pozwala na skatalogowanie zgłoszonej inwestycji jako tej, która zgodnie z art. 29 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę. Wskazano ponadto, iż teren, na którym ma powstać inwestycja według mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów dla działki ... położonej we wsi Sielce gmina S. jest terenem rolnym sklasyfikowanym jako grunt RIVa, jest to grunt, który zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga wyłączenia z produkcji rolnej. Wskazano w tym miejscu treść art. 11 ust. 1 tej ustawy.

Odwołanie od tej decyzji wniosła E. M.-K. zarzucając naruszenie

1) art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę podczas, gdy art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. wskazuje wprost, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych;

2) naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 16 w związku z art. 30 ust. 1 P.b., polegające na niezastosowaniu tych przepisów poprzez uznanie, że montaż systemu wolno stojących kolektorów słonecznych stanowi wykonywanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę

3) naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, oparcie decyzji na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i przekroczenie reguł swobodnej oceny dowodów, czego konsekwencją było wydanie wadliwego orzeczenia,

4) naruszenie wyrażonej w art. 6 i 7 K.p.a. zasady praworządności,

5) naruszenie wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

6) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

Wobec powyższego w oparciu o art. 138 K.p.a. E. M.-K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wojewoda M. decyzją z dnia 23 maja 2013 r. nr ... utrzymał w mocy decyzję Starosty B.. Po przypomnieniu przebiegu dotychczas prowadzonego postępowania i poczynionych ustaleniach organ odwoławczy przywołał treść art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 12 P.b., zgodnie z którymi roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na treść art. 29-31 P.b. podniósł, iż ustawodawca przewidział wyjątki od powyższej zasady, które są określone enumeratywnie tj. mają formę listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Podniósł, iż niektóre obiekty budowlane oraz roboty budowlane, mimo że nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak wymagają zgłoszenia. W zgłoszeniu, jakie dokonuje inwestor właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, a także termin ich rozpoczęcia, dołączając także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wymagane przepisami odrębnymi pozwolenia, uzgodnienia i opinie oraz ewentualnie odpowiednie szkice lub rysunki (art. 30 ust. 2). Wskazano, iż w myśl art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga montaż wolno stojących kolektorów słonecznych. Zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b. robotami budowlanymi są roboty polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Powołując się na słownikową definicję organ odwoławczy wskazał, iż przez montaż należy rozumieć zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych. Powołując się na użyty w art. 29 ust. 2 pkt 14 i pkt 15 P.b. zwrot "instalowanie" w odniesieniu do robót, wykonywanych na obiektach budowlanych, organ odwoławczy wskazał, iż podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż ustawodawca nie mógł tego samego zwrotu użyć w innym znaczeniu. Wskazano jednocześnie, iż kolektory słoneczne - w zależności od tego, czy są one trwale związane z gruntem i mają charakter wolno stojący, czy też nie - należy uznać za obiekty budowlane, odpowiednio jako budowlę lub obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 3 i pkt 4 P.b. Tym samym skoro zamierzenie nie stanowi montażu na jakiejś istniejącej już podstawie, ale polega również na wzniesieniu tej podstawy w postaci "stalowo-aluminiowej konstrukcji stołów", to nie ma do niego zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. Okoliczność, że jest to obiekt przestawny i zawiera fundament powierzchniowy nie oznacza, że nie można przyjąć, iż jest on trwale związany z gruntem wobec tego, że w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Istotne w ocenie czy urządzenie jest trwale związane z gruntem jest to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie inwestycji w określonym miejscu na gruncie posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Kierując się przywołanymi rozważaniami organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie inwestycja polegająca na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych w ilości 1584 sztuk o łącznej powierzchni 2.590 m2 na działce ... położonej w S. gmina S., nie stanowi montażu wolno stojących kolektorów słonecznych, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. Tym samym organ ten nie dostrzegł wadliwości interpretacji i zastosowania przepisów P.b. dokonanych przez organ pierwszej instancji.

Zarzuty odwołania organ odwoławczy uznał za niezasadne, podnosząc, iż wbrew stanowisku skarżącej w sprawie zachodziły przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Jedynie odnośnie okoliczności dotyczących konieczności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej organ odwoławczy podniósł, że decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej wymagają tereny wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczone do klas I, II, III, IlIa, Illb oraz użytki rolne klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzone z gleb pochodzenia organicznego. Oznacza to, że obecnie nie jest wymagane wyłączenie z produkcji rolnej gleb pochodzenia mineralnego klas IV, IVa, IVb, V i VI i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe bez potrzeby dostarczania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej.

Skargę od decyzji Wojewody M. złożyła E. M.-K. Domagając się uchylenia decyzji zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 16 w zw. z art. 30 ust. 1 P.b., polegające na niezastosowaniu tych przepisów poprzez uznanie, że montaż systemu wolno stojących kolektorów słonecznych stanowi wykonywanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. oraz art. 6, 7 i 8 K.p.a.

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r., VIII SA/Wa 605/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd podkreślił, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., który obliguje organ do wniesienia sprzeciwu, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom skargi dokonana przez organy ocena, iż do wskazanego w zgłoszeniu zamierzenia nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. okazała się – w ocenie Sądu – prawidłowa. Z art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. wynika bowiem, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych.

Sąd zauważył, że wskazane w zgłoszeniu zamierzenie określone jako montaż wolno stojących kolektorów słonecznych w ilości 1584 sztuk, o łącznej powierzchni systemu 2.590 m2 nie stanowi robót budowlanych, o których mowa we wskazanej wyżej regulacji.

Sąd zgodził się, że nie należy utożsamiać pojęć "instalacja" i "montaż". Pojęcie "instalacja" zostało przez ustawodawcę użyte w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 i 17 P.b. W pkt 6 art. 29 ust. 2 P.b. zawarto regulację dotyczącą instalowania tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym; w punkcie 14 mowa jest o instalowaniu krat na obiektach budowlanych, zaś w punkcie 15 – instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. W ocenie Sądu jak wynika z powyższego użycie tego zwrotu "instalowanie" w treści art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 tej ustawy wskazuje, że odnosi się ono do robót budowlanych, polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych. W art. 29 ust. 2 pkt 17 P.b. jest mowa o instalowaniu kabli telekomunikacyjnych w kanalizacji kablowej. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, aby pojęcie instalowania odnosiło się do wykonywania odrębnego obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu odmiennie należy rozumieć pojęcie "montażu" w znaczeniu wskazanym w art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. W tym miejscu ustawodawca terminu tego użył mówiąc o montażu wolno stojących kolektorów słonecznych. Użycie terminu "montaż", jako terminu odmiennego od użytego w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 i 17 tej ustawy – "instalowanie", jak również definicja słownikowa tego terminu: "składanie, zespalanie części jakiegoś przedmiotu, urządzenia" ("Wielki słownik poprawnej polszczyzny" pod red. Andrzeja Markowskiego, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 557) wskazują na zamiar rozróżnienia omawianych robót budowlanych w odniesieniu do odrębnego obiektu budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, iż użycie terminu "montaż" w treści art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. wskazuje na odniesienie do odrębnego obiektu budowlanego.

Przechodząc dalej Sądy wyjaśnił, że roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, jeśli stanowić mają wolno stojący zestaw. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 16 nie wymagają także zgłoszenia, albowiem nie zostały wymienione w tym punkcie jako wymagające takiego zgłoszenia. Przepis ten bowiem wymienia, jako wymagające zgłoszenia, roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13.

Sąd wyjaśnił dalej, że zasadą, jaka została zawarta w art. 28 ust. 1 P.b. jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. O ile w art. 29-31 nie znajdujemy wyraźnej odmiennej regulacji w tej mierze, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 P.b.

Zdaniem Sądu analiza przepisów wskazujących na wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wymagania jedynie dokonania zgłoszenia prowadzi do wniosku, iż jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę wymagają mniejsze zamierzenia, nieskomplikowane technicznie. Tym samym zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych w ilości 1584 sztuk, o łącznej powierzchni 2590 m2, których moc całkowita, jak wynika z dołączonych do zgłoszenia dokumentów wynosić będzie 412 kWp i stanowić będzie instalację fotowoltaiczną podłączoną do sieci elektrycznej, nie można potraktować jako spełniającego przesłanki z art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b., co do którego jak wskazano wyżej ustawodawca nie przewidział konieczności dokonania chociażby zgłoszenia. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, iż wskazane w zgłoszeniu zamierzenie spełnia wszelkie przesłanki budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 P.b.

W myśl art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b P.b., budowla jest obiektem budowlanym stanowiącym całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, nie będącym budynkiem lub obiektem małej architektury. Art. 3 pkt 3 P.b., określający negatywną definicję budowli nie stanowi wyczerpującego katalogu obiektów budowlanych stanowiących budowle. Wskazuje na przykłady obiektów zróżnicowanych konstrukcyjnie, gabarytowo oraz funkcjonalnie. Brak wskazania kolektora słonecznego wśród wymienionych przykładów nie oznacza, że nie jest on budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Cechy podobieństwa w tej mierze do pojedynczych kolektorów słonecznych noszą niewątpliwie wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymienione w treści art. 3 pkt 3 P.b.

W dalszej części wyroku Sąd wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z systemem kolektorów słonecznych, tworzących instalację fotowoltaiczną, co z uwagi na tworzenie całości techniczno-użytkowej spełnia przesłanki z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 1 lit. b P.b.

Zdaniem Sądu nie było też podstaw do uznania, że cechą budowli jest trwałe związanie z gruntem, podczas, gdy kolektory fotowoltaiczne objęte zgłoszeniem nie są posadowione na jakimkolwiek fundamencie, a jedynie umieszczone na prostym systemie profili metalowych wbitych w ziemię. Z treści art. 3 pkt 3 P.b. nie wynika, że trwałe związanie z gruntem jest decydujące dla oceny spełniania definicji budowli. Przykład takiej budowli stanowią tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Jako nie będące ani budynkami wobec braku cechy trwałego związania z gruntem, o której mowa w art. 3 pkt 2 P.b., ani obiektami małej architektury podlegają zakwalifikowaniu do budowli.

W ocenie Sądu zgłoszony przez skarżącą system kolektorów słonecznych stanowi jednak trwale związaną z gruntem budowlę. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma bowiem znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, żeby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.

Wobec powyższego Sąd nie podzielił zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 16 w związku z art. 30 ust. 1 P.b. polegającego na niezastosowaniu tych przepisów i uznanie, że montaż systemu wolno stojących kolektorów słonecznych stanowi wykonywanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę

Sąd dodał też, że w związku z powyższym na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie ma wpływu uchybienie organu odwoławczego polegające na braku odniesienia się do zawartych w decyzji Starosty wywodów dotyczących zamiaru realizowania inwestycji w kontekście planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z zaskarżonej decyzji podstawą wniesienia sprzeciwu było ustalenie konieczności uzyskania przed przystąpieniem do zamierzonych robót budowlanych pozwolenia na budowę, to jest art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b.

Skargę kasacyjną złożyła E. M.-K. zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 16 w związku z art. 30 ust. 1 P.b. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję mimo naruszenia przez organy powołanych wyżej przepisów materialnych (polegającego na ich niezastosowaniu i uznaniu, że montaż systemu wolno stojących kolektorów słonecznych stanowi wykonywanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy należy on do kategorii robót budowlanych wymienionych wprost w art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b., przez co taki montaż nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi);

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi mimo naruszenia przez organy wskazanych przepisów postępowania w postaci braku dokładnego wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, oparciu decyzji na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, zaniechaniu całkowitej i wnikliwej oceny materiału dowodowego, braku odniesienia się do licznych zarzutów stawianych przez skarżącą w odwołaniu. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł też naruszenia przez organy art. 6, 7 i 8 K.p.a. (wydano decyzję bez przeprowadzenia rzetelnego i kompleksowego postępowania).

Wskazując na powyższe E. M.-K. wystąpiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej E. M.-K. zauważyła, że Sąd zaaprobował rozstrzygnięcia organów, jednak nie dokonał ich analizy. Tymczasem te – pomimo zbieżnego końcowego rozstrzygnięcia – miały zupełnie odmienną argumentację. Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku uznał, że ocena dokonana przez organy jest prawidłowa, ale nie wskazał, które argumenty, którego organu podziela. Sąd przyjął takie stanowisko pomimo wskazania wprost, że nie wszystkie argumenty wskazane w uzasadnieniach wydanych decyzji zasługują na uznanie, tym samym przyznał, że decyzje te były błędne oraz że organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanych przez skarżącą uchybień (str. 13 uzasadnienia). Pomimo uznania wielu błędów w postępowaniu organów Sąd uznał, że decyzje nie naruszają prawa.

Zdaniem skarżącej uchybienia organów obejmujące nie rozpoznanie w sposób dostateczny sprawy, nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie odniesienie się do zarzutów stawianych w odwołaniu, nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i przekroczenie reguł swobodnej oceny dowodów, uzasadniają uchylenie obydwu decyzji.

Zdaniem E. M.-K. rozstrzygnięcie Sądu opiera się w gruncie rzeczy na jednym stwierdzeniu, a mianowicie na tym, że wskazane przez skarżącą zamierzenie określone jako montaż wolno stojących kolektorów słonecznych nie stanowi robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. Wniosek taki formułuje Sąd na podstawie dwóch stwierdzeń. Pierwszego mówiącego, że zdaniem Sądu zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę wymagają jedynie mniejsze zamierzenia, nieskomplikowane technicznie. Drugiego mówiącego, że zamierzenie wskazane przez skarżącą spełnia przesłanki budowli. Obydwa twierdzenia są w ocenie E. M.-K. nieuzasadnione.

Skarżąca wskazała dalej, że to co zdaniem Sądu wyłącza przedsięwzięcie z katalogu art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. jest rozmiar przedsięwzięcia. Skarżąca się z tym nie zgodziła. Podniosła, że żadne przepisy P.b. nie wskazują takiego rozróżnienia. Ponadto analiza samego art. 29 P.b. wymieniającego przedsięwzięcia nie wymagające pozwolenia na budowę wskazuje, że niektóre z wymienionych tam zamierzeń wcale nie są małe i nieskomplikowane technicznie a z pewnością są bardziej skomplikowane niż zamierzenie skarżącej. Wystarczy wymienić chociażby budynki gospodarcze, przydomowe oczyszczalnie ścieków, przebudowę dróg, torów i urządzeń kolejowych.

E. M.-K. wywiodła dalej, że twierdzenie Sądu sprowadza się do przyjęcia, że choć przedsięwzięcie jest wprost wymienione w przepisie wyłączającym od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale jest większe i bardziej skomplikowane technicznie, to konieczne jest tym samym uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z ogólną zasadą przewidzianą w art. 28 ust. 1 P.b. W ocenie skarżącej taki pogląd jest nie do zaakceptowania.

Niezależnie skarżąca dodała, że konstrukcja jej zamierzenia zakłada montaż stalowo-aluminiowych stołów, osadzonych bezpośrednio w gruncie rodzimym (wbita w ziemię) bez zdejmowania i naruszania wierzchniej warstwy humusu, na głębokość 1 m, bez fundamentów. Nie jest to zatem szczególnie skomplikowane technicznie przedsięwzięcie.

Skarżąca nie zgodziła się też z Sądem, że projektowane przez nią zamierzenie można uznać za budowlę. Jej zdaniem oczywiste jest, że w świetle art. 3 pkt 1 P.b. kolektor fotowoltaiczny nie jest ani budynkiem, ani obiektem małej architektury. Żaden z wymienionych w art. 3 pkt 3 P.b. przykładów budowli nie jest tożsamy, ani nawet nie nosi cech podobieństwa do kolektora fotowoltaicznego, który rozumieć należy jako element półprzewodnikowy, w którym następuje przemiana (konwersja) energii promieniowania słonecznego (światła) w energię elektryczną. W orzecznictwie i doktrynie panuje pogląd, iż cechą budowli jest trwałe związanie z gruntem, tymczasem kolektory (moduły) objęte zgłoszeniem nie będą związane trwale z gruntem, ani posadowione na jakimkolwiek fundamencie. Kolektory (moduły) umieszczone będą na prostym systemie profili metalowych wbitych w ziemię, zgodnie z metodą szczegółowo przedstawioną w załącznikach do zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe, kolektorów (modułów) nie sposób uznać za budowle. Zatem dla dokonania montażu kolektorów (modułów) z pewnością nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę.

Wreszcie E. M.-K. zaznaczyła, że w Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania, do których doszło w trakcie postępowania administracyjnego. Uchybiono zasadzie praworządności (art. 6 K.p.a.), zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i czy zasadzie pogłębiania zaufania (art. 8 K.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczym zarzut skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 16 w związku z art. 30 ust. 1 P.b. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję pomimo naruszenia przez organy powołanych wyżej przepisów materialnych. Zdaniem skarżącej Sąd nieprawidłowo uznał, że montaż systemu wolno stojących kolektorów słonecznych stanowi wykonywanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy należy on do kategorii robót budowlanych wymienionych wprost w art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b., przez co taki montaż nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.

Powyższego zarzutu nie można podzielić.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie całkowicie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego, że projektowana inwestycja stanowi zespół (system) połączonych ze sobą kolektorów fotowoltaicznych – jest to zatem inne zamierzenie, aniżeli obiekt wolnostojący. Podkreślić i uzupełnić przy tym należy, że system fotowoltaiczny składa się z ogniw, modułów, paneli i kolektorów fotowoltaicznych, oraz elementów dostosowujących wytwarzany w ogniwach prąd stały do potrzeb zasilanych urządzeń.

Ze zgłoszenia robót budowlanych wynika, że polegać mają one na "montażu systemu wolno stojących kolektorów słonecznych w ilości 1584 szt. o łącznej powierzchni systemu 2.590 m2". Według opisu technicznego załączonego do zgłoszenia wynika, że konstrukcja systemu oparta będzie na stalowo-aluminiowej konstrukcji stołów do montażu paneli, osadzona bezpośrednio w gruncie rodzinnym bez zdejmowania i naruszania wierzchniej warstwy humusu, na głębokości ok. 1 m. Moduły polikrystaliczne (kolektory) będą połączone w łańcuchy – szeregowo składające się z 22 modułów, ustawionych równolegle w 72 pasmach. System składać się będzie także z falowników w liczbie 23 sztuk. Łączna moc systemu wyniesie 412 kWp.

Zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa, co prawda w znacznej mierze dotyczącego "wolno stojącego" budynku, ale zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdującego w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie, obiekt wolno stojący charakteryzuje: samodzielność i suwerenność jego konstrukcji, fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych, brak połączenia z innymi obiektami budowlanymi i brak wykorzystania w swej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego (patrz np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 728/11). Tymczasem w niniejszej sprawie zgłoszenie dotyczy systemu kolektorów słonecznych (fotowoltaicznych), to jest zespołu połączonych ze sobą kolektorów, ustawionych w kilkudziesięciu szeregach. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, pojedynczy kolektor (fotowoltaiczny) jest budowlą. Skoro objęta zgłoszeniem w niniejszej sprawie inwestycja stanowi zespół połączonych ze sobą budowli – kolektorów fotowoltaicznych, to nie można uznać, że stanowią one grupę obiektów wolno stojących – jak zdaje się sugerować E. M.-K. w skardze kasacyjnej.

O wzajemnym konstrukcyjnym i funkcjonalnym połączeniu kolektorów świadczy chociażby wskazana wyżej treść opisu technicznego dołączona do zgłoszenia. Z powyższego opisu wynika, że inwestycja nie polega na budowie wolno stojących kolektorów, lecz połączonych w system kolektorów fotowoltaicznych. Nie jest tak jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, że kolektory te stanowią całkowicie samodzielne konstrukcje. Również użycie w art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. liczby mnogiej ("montaż wolno stojących kolektorów słonecznych") nie świadczy o tym, że zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są systemy (zespoły) kolektorów słonecznych. Należy bowiem zauważyć, że wymieniając w art. 29 ust. 1 i 2 pozostałe obiekty budowlane, ustawodawca również użył liczby mnogiej. Zatem już z treści art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b., w którym jest mowa o kolektorach wolno stojących, wynika, że nie obejmuje on zespołu kolektorów połączonych ze sobą.

Do takiego wniosku prowadzi również wykładnia systemowa i celowościowa art. 29 ust. 1 i 2 P.b., którą przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nie ma bowiem wątpliwości, że uzyskania pozwolenia na budowę nie wymagają jedynie wymienione w tych przepisach obiekty zajmujące niewielką powierzchnię, o niewielkich wymiarach i nieskomplikowanej konstrukcji oraz roboty budowlane, które nie stanowią istotnej ingerencji w ukształtowanie przestrzeni na danym obszarze. Tych cech z pewnością nie posiada ponad tysiąc pięćset modułów fotowoltaicznych, połączonych ze sobą w system kolektorów ustawionych na specjalnej konstrukcji i w kilkudziesięciu szeregach. Niewątpliwie takiego systemu kolektorów nie sposób uznać za zbiór samodzielnie funkcjonujących obiektów budowlanych. Zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako kolektorów wolno stojących, skutkowałoby uznaniem, że na wykonanie planowanych robót zbędnym byłoby także zgłoszenie, co w przedstawionych okolicznościach niniejszej sprawy, byłoby zaprzeczeniem wskazanej wyżej wykładni systemowej i celowościowej zastosowanych w sprawie przepisów. Z analizy przepisów art. 28, 29 i 30 P.b. wynika bowiem, że reglamentacją prawnobudowlaną objęte są roboty budowlane ingerujące w przestrzeń i środowisko człowieka w o wiele mniejszym stopniu, zatem brak jest racjonalnych argumentów aby takiej reglamentacji nie podlegała inwestycja o tak znacznych rozmiarach jak zgłoszona w kontrolowanym postępowaniu.

Konsekwencją takiego zakwalifikowania zgłoszonych robót jest niemożliwość uznania ich za roboty polegające na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji i niemożliwość zwolnienia tych robót od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymaganego stosownie do treści art. 28 ust. 1 tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że wydana przez Starostę B. decyzja o sprzeciwie względem inwestycji projektowanej przez E. M.-K. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody M. były usprawiedliwione w okolicznościach sprawy i znajdowały umocowanie w art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b.

Okoliczności powołane przez skarżącą jako argumenty na poparcie zarzutów naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nie dostrzeżenie uchybień proceduralnych (art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a.) nie mogą zatem odnieść skutku. Bezspornym jest bowiem jaka jest charakterystyka zgłoszonego przedsięwzięcia, a już sama ta charakterystyka techniczna przesądza o konieczności uzyskania na nie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.