Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 313/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 , art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 78, art. 75 par. 1 i par. 2, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2021 r., nr 533/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na nadbudowie o balkon przynależny do lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

J. D. (dalej jako: skarżąca, strona skarżąca) wniosła w dniu 15 czerwca 2021 r. skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako: organ II instancji, DWINB) z dnia 17 maja 2021 r., nr 533/2021 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu (dalej jako: organ I instancji, PINB) z dnia 26 marca 2021 r., nr 38/2021 umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na "nadbudowie o balkon przynależny do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w S.

W dniu 29 lipca 2020 r. do siedziby PINB wpłynęło pismo skarżącej zawiadamiające o dokonanej samowolnej rozbudowie budynku nr [...] przy ul. [...] w S. o balkon na poziomie pierwszego piętra. W wyniku powyższego, pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zawiadamiając strony o oględzinach w zakresie wykonanych robót budowlanych polegających na nadbudowie balkonu.

Postanowieniem nr 91/2020 z dnia 18 września 2020 r., wydanym na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane PINB nałożył na I. B. oraz E. K. obowiązek przedłożenia kompletu dokumentów, celem doprowadzenia budynku w zakresie rozbudowy o balkon na pierwszym piętrze, do stanu zgodnego z prawem, tj: 1/ oświadczenia inwestora oraz dwóch świadków złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania ("art. 75 §" K.p.a.) o terminie wybudowania "w/w garażu"; 2/ inwentaryzację budowlaną wraz opinią techniczną w w/w zakresie, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowalne oraz będącą członkiem odpowiedniej izby zawodowej; 3/ zaświadczenie Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego obecnie (w czasie orzekania) planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu.

W dniu 6 października 2020 r. Wójt Gminy S. wydał zaświadczenie potwierdzające zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W siedzibie PINB została złożona także inwentaryzacja budowlana wraz z oceną techniczną dotyczącą ww. robót w której uznano, że przyjęte rozwiązania zapewniają bezpieczne użytkowanie dla wykonanej lekkiej zabudowy tarasu.

W dniu 26 marca 2021 r. PINB decyzją nr 38/2021, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na nadbudowie o balkon przynależny do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w S. Organ I instancji w uzasadnieniu opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazał, że zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 poz. 1333) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których, przed tym dniem, zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Podniesiono, że do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Zdaniem organu, przepisy powyższe znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie, gdyż wskazują na to zeznania świadków złożone w dniu 4 marca 2021r. w siedzibie organu, pod rygorem odpowiedzialności karnej. PINB przywołał także treść art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia.

W dniu 12 kwietnia 2021 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że brak było podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenia. Jej zdaniem, decyzja oparta została na dowodach sprzecznych ze stanem faktycznym a samo postępowanie prowadzone było nierzetelnie. Pomimo, że termin do złożenia oświadczeń wyznaczony został na dzień 31 grudnia 2020 r., to zostały one złożone dopiero w dniu 4 marca 2021 r. Ponadto oświadczenia te, co do wykonania nadbudowy w latach 1992-1994 podważa dowód w postaci zdjęcia z 2002 r., na którym widać, że nadbudowa jeszcze nie powstała. W odniesieniu do ustaleń w zakresie oceny technicznej skarżąca stwierdziła, że balkon powoduje uszkodzenia należącej do niej przybudówki nad którą został posadowiony. Wskazała także na brak zgody na sporną nadbudowę, gdyż nikt oprócz niej, nie posiada tytułu prawnego do tej przybudówki.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 maja 2021 r., nr 533/2021 wyjaśnił, że w związku z ustaleniem, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przed 1994 r., zgodnie z normą prawną art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2020 poz. 1333) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, zgodnie z ustawą Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., która wskazywała, że: "przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dziel plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego". Według art. 28 pkt 1 ww. ustawy z 1974 r. "roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę". W niniejszej sprawie, jak wywiódł z akt administracyjnych DWINB, właściciele lokalu do którego przynależny jest balkon nie posiadają dokumentów związanych z pozwoleniem na jego budowę. Wskazał także, że przy legalizacji istotne jest, aby wykonana samowola nie naruszała obowiązującego ładu przestrzennego. Wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego obecnie planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego ma sens, gdy jednoznacznie określono nielegalne roboty budowlane które zostaną poddane ocenie w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy S. wydał zaświadczenie o zgodności budowy balkonu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika więc, że sporna budowa zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył również, że w toku postępowania przed PINB, przedłożone zostały dokumenty do których zobowiązane zostały I. B. oraz E. K. w postanowieniu z dnia 18 września 2020r. W szczególności złożono inwentaryzację obiektu zawierającą opis techniczny wraz z opinią techniczną sporządzoną przez osobę uprawnioną do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, będącą członkiem Dolnośląskiej Okręgowej Izby Inżynierów i Budownictwa o nr ew. [...]. Według DWINB, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, czego wyrazem są pisemne motywy zapadłego rozstrzygnięcia w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację, a więc odpowiadające warunkom opisanym w art. 107 § 3 k.p.a. Podzielając ocenę dokonaną przez PINB o bezprzedmiotowości postępowania, organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo przyjęto, że brak materialno-prawnych podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia z uwagi na brak naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a w konsekwencji umorzono postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Na podstawie oświadczeń złożonych zgodnie z art. 75 § k.p.a., przez M. S. oraz K. S. pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania wywiedziono, że przedmiotowy balkon został wykonany w latach 1992-1994. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej odnośnie nieprawdziwych informacji zawartych w oświadczeniach, organ odwoławczy zaznaczył, że PINB prawidłowo poinformował świadków o odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 233 k.k. za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy. Podkreślił także, że zgodnie z niezamkniętym katalogiem środków dowodowych wynikającym z art. 75 § 1 k.p.a. oświadczenie strony jest dopuszczalnym i istotnym środkiem dowodowym. Co do zarzutu braku obiektywizmu PINB stwierdził, że w niniejszej sprawie nie uchybiono przepisom prawa. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zgromadzony materiał dowodowy okazał się wystarczający do wydania ww. decyzji, która zawiera wszystkie niezbędne elementy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła DWINB naruszenie przepisów postępowania które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 k.p.a. poprzez zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego, na skutek błędnego uznania, że nie było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy ze względu na to, że nie miała ona w toczącym się postępowaniu przymiotu strony. Jednocześnie wniosła o uwzględnienie skargi, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przede wszystkim wskazano, że organ I instancji nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącą dowodów, w czym upatruje ona braku obiektywizmu i wyklucza swobodną ocenę dowodów, prowadzącą do przyjęcia, że dana okoliczność została udowodniona. Co więcej podniesiono, że zarówno organ pierwszej instancji jak i drugiej, nie wyjaśnili w uzasadnieniu decyzji powodu odmowy wiarygodności i mocy dowodowej dla dowodu przedstawionego przez skarżącą. W związku z tym, przytoczona została argumentacja odwołania dotycząca zdjęcia które miałoby stanowić dowód na okoliczność, że balkon nie został wykonany w latach 1992-1994.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Skarżąca pismem procesowym z dnia 10 września 2021 r. podniosła, że organ w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przyjął odmienną postawę niż w postępowaniu w przedmiocie złego stanu technicznego dachu na przybudówce budynku przy ul. [...] w S. Do pisma załączona została decyzja z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr 103/2021 nakazująca skarżącej remont dachu przybudówki, odpowiedź skarżącej na powyższą decyzję oraz kopię zezwolenia na inwestycję polegającą na przybudowaniu łazienki do budynku.

Postanowieniem z dnia 8 października 2021 r. Referendarz przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych.

W dniu 25 października 2021 r. uczestnik postępowania I. B. złożyła pismo procesowe, w którym oświadczyła, że wnosi o oddalenie skargi i przychyla się do stanowiska DWINB zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W treści pisma procesowego uczestniczka poprała w całości stanowisko organu podkreślając, że posiada wszelką dokumentację, że nadbudówka nie narusza przepisów Prawa budowlanego. Polemicznie odniosła się do zarzutu skargi wskazującej na pominięcie skarżącej w postępowaniu.

W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2022 r. zatytułowanym "sprostowanie danych zawartych w odpowiedzi na skargę" strona skarżąca ustosunkowała się do pisma uczestniczki postępowania z dnia 25 października 2021 r. Wskazała, że I. B. zamieszkuje w lokalu nr [...], a nie nr [...], opiera się na nieprawdziwej dacie wykonania nadbudowy balkonu oraz niezasadnie przypisuje czynny udział skarżącej na każdym etapie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonego orzeczenia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2022, poz. 329 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonego aktu ale także - na zasadzie art. 135 p.p.s.a – orzeczenia organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robot budowlanych polegających na "nadbudowie o balkon przynależny do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w S.".

Podstawą wydania opisanych wyżej decyzji jest przepis art.105 § 1 k.p.a. stanowiący, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w tym przepisie oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. Bezprzedmiotowość powstaje gdy nie występuje stan prawny czy stan faktyczny, który wymagałby uzasadnionej przepisami prawa reakcji organu w przepisanej formie np. decyzji administracyjnej. W efekcie, decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony ale wywiera inny skutek, a mianowicie przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 523/17, CBOSA).

Na gruncie ustawy - Prawo budowlane postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do rozstrzygania o prawach lub obowiązkach, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów tej ustawy. Takie ustalenia uprawniają zatem organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

W świetle przedstawionej regulacji prawnej nie budzi wątpliwości, że wydając decyzję o umorzeniu postępowania organy nadzoru budowlanego muszą uprzednio przeprowadzić postępowanie i dysponować wystarczającymi dowodami pozwalającymi jednoznacznie stwierdzić, że poddane kontroli roboty budowalne wyłączone są od władczej ingerencji tych organów. Jakkolwiek bowiem decyzja umarzająca postępowanie ma charakter procesowy gdyż nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, to jednak charakter takiego rozstrzygnięcia nie zwalnia właściwych instancyjnie organów od przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zgodny z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przypomnieć bowiem należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania wszystkich orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem trafnego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a jego stanowisko – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Omówione wymagania – w świetle brzmienia art. 15 k.p.a. - aktualne pozostają także na etapie postępowania odwoławczego. Przepis ten wprowadza bowiem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Tym samym organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu, gdyż zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji. Podobnie więc jak organ I instancji zobligowany jest dążyć z urzędu do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy powyższym wymogom nie sprostały. Zdecydowanie przedwczesne i nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym jest stwierdzenie organu odwoławczego o braku materialno – prawnych podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia z uwagi na brak naruszenia przepisów Prawa budowlanego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane bowiem zostały bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych w oparciu o niekompletny materiał dowodowy oraz bez przeprowadzenia w sposób należyty oceny dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W tym kontekście przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że oceniając prawidłowość wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego o balkon usytuowany na poziomie pierwszego piętra, organy zaniechały ustalenia kluczowych okoliczności stanu faktycznego. W przypadku spraw dotyczących samowoli budowlanej taką okolicznością wymagającą wszechstronnego wyjaśnienia jest ustalenie zakresu wykonanych robót, określenie okresu w jakim zostały one wykonane oraz dokonanie ich kwalifikacji. Od daty w jakiej wykonano roboty uzależnione bowiem jest ustalenie według jakiego reżimu prawnego przeprowadzona zostanie ocena ich zgodności z prawem i ewentualna legalizacja.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporny zakres wykonanych robót budowlanych w wyniku których powstał balkon na poziomie pierwszego piętra budynku mieszkalnego. Nie jest także sporne, że nie uzyskano pozwolenia na budowę jak też nie dokonano zgłoszenia przed wykonaniem tych robót. Sporne jednak pozostaje w jakim okresie czasu przedmiotowe roboty zostały wykonane. Okoliczność ta ma zaś istotne znaczenie dla ustalenia normy prawa materialnego według której należy ocenić ich legalność (także dokonać kwalifikacji) a następnie, w przypadku ustalenia samowoli budowlanej, przeprowadzić legalizację. Samowola polegające na budowie budynku, co do zasady podlega bowiem likwidacji w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jednak zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy, przepisu tego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. Do takich obiektów stosuje się natomiast przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.

Na gruncie niniejszej sprawy organy zakwalifikowały wykonane roboty jako rozbudowę budynku mieszkalnego o balkon, ustalając, że dla ich wykonania niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Przyjęły także, że przedmiotowy balkon wykonany został w latach 1992-1994, przy czym, jedynym dowodem w oparciu o który poczynione zostały powyższe ustalenia, były oświadczenia M. S. i K. S. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Warto w tym miejscu wspomnieć, że K. S., podobnie jak skarżąca i uczestniczki postępowania (I. B. oraz E. K.), także uznany został za stronę niniejszego postępowania. Tym samym złożonego przez niego oświadczenia nie można uznać za zeznanie świadka (jak wskazuje w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy). Powyższe dowody kwestionowane są przez skarżącą, która podważa wskazywany w nich okres wykonania robót. Skarżąca twierdzi bowiem – podobnie jak czyniła to w toku całego postępowania przed organami - że balkon wykonany został po 2002 r. Na potwierdzenie powyższego stanowiska przedstawia zdjęcie na którym widnieje fragment budynku mieszkalnego jeszcze bez przedmiotowego balkonu.

Do oświadczenia skarżącej, jak też do przedłożonego przez nią dowodu, żaden z organów się jednak nie ustosunkował. W szczególności nie odniósł się do nich organ II instancji, pomimo, że stanowiły one zasadniczy zarzut podniesiony w odwołaniu. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że zgodnie z niezamkniętym katalogiem środków dowodowych wynikającym z art. 75 § 1 k.p.a. oświadczenie strony jest dopuszczalnym i istotnym środkiem dowodowym, nie zastosował jednak tej tezy wobec oświadczenia (a także dowodu w postaci zdjęcia) przedstawianego przez skarżącą. Poza oceną organu odwoławczego pozostało, że skarżąca już w postępowaniu przed organem I instancji kwestionowała przyjęte jako dowód oświadczenia, wskazując inną datę wykonania spornych robót i przedstawiając na tę okoliczność dowód. Uzupełniająco Sąd zauważa, że nie jest jasne z jakich względów oświadczenie złożone przez M. S. organ II instancji zakwalifikował jako oświadczenie złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a. skoro z akt nie wynika, aby była ona stroną postępowania. Już tylko powyższe uchybienia wskazują, na naruszenie przywołanych wcześniej zasad postępowania administracyjnego mających istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji dla prawidłowości umorzenia postępowania.

W odniesieniu do dowodu zgłoszonego przez skarżąca wskazać należy, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Według art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Z powyższej regulacji wynika, że organ nie jest związany wnioskiem dowodowym strony, jednak wniosek ten powinien ocenić badając, czy okoliczność będąca przedmiotem dowodu ma znaczenie dla sprawy. Wynik tej oceny powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 991/09, publ. Lex 597988). Zwłaszcza, jest to niezbędne, gdy chodzi o dowód zgłoszony na tezę dowodową odmienną niż wynikającą z zaskarżonej decyzji. Odmowa uwzględnienia wniosku powinna być poparta twierdzeniami wskazującymi na to, że jego przedmiotem w istocie są okoliczności stwierdzone innymi dowodami i nie mają znaczenia dla sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 89/19, publ. Lex nr 2694902). W świetle art. 78 § 1 k.p.a., gdy strona żąda przeprowadzenia dowodu, obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustosunkowanie się do zgłoszonego żądania i dokonanie oceny, czy przeprowadzenie dowodu jest okolicznością mającą znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA z 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 343/06, publ. Lex nr 366305).

Analiza przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania dowodowego wskazuje, że zarówno organ rozpatrujący odwołanie, jak też organ I instancji postąpiły wbrew powyższym regułom. PINB w żaden sposób nie odniósł się do złożonego przez skarżącą oświadczenia co do daty wykonania balkonu i przedłożonego przez nią dowodu a uchybienie to całkowicie zaakceptował organ odwoławczy utrzymując w mocy przedwczesne rozstrzygnięcie. Tymczasem zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a., w myśl którego organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, nie daje podstaw do całkowitego pomijania wniosków dowodowych. Odmowa uwzględnienia takiego wniosku powinna być poparta twierdzeniami wskazującymi na to, że jego przedmiotem w istocie są okoliczności stwierdzone innymi dowodami i nie mają znaczenia dla sprawy. Temu obowiązkowi organy bezsprzecznie uchybiły. Wobec braku uzasadnienia co do wniosku dowodowego skarżącej (jego uwzględnienia lub nieuwzględnienia) zarówno PINB jak i DWINB przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów. Swoboda nie oznacza bowiem arbitralności, a brak zajęcia stanowiska w kwestii wniosku dowodowego uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną słuszności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy oraz organ I instancji.

W świetle powyższego uznać należy, że w omawianym zakresie organy dopuściły się naruszenia art. 78 § 2 k.p.a., a wobec braku uzasadnienia nieuwzględniania wniosków i dowodu skarżącej przekroczyły również granice swobodnej oceny dowodów, wynikające z art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu powyżej wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie natomiast oświadczeń które przyjęte zostały przez organy jako kluczowe dowody w sprawie wskazać należy, że skoro zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co nie jest sprzeczne z prawem, to niewątpliwie powyższe oświadczenia także mogą być uznane za dowód. W ocenie Sądu brak jednak podstaw aby oświadczenia te traktować jako oświadczenia o których stanowi art. 75 § 2 k.p.a. Wynika z niego bowiem, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio. Omawiana regulacja odnosi się zatem do oświadczenia strony dotyczącego potwierdzenia pewnych faktów (nie wymagających urzędowego potwierdzenia) odbieranego od organu na jej wniosek. Oświadczeń złożonych przez K. S. i M. S. nie można uznać za tego rodzaju oświadczenia. Po pierwsze z akt sprawy nie wynika aby M. S. uznana została za stronę postępowania, przepis ten nie znajduje zatem wobec niej zastosowania. Stroną jest natomiast K. S. jako współwłaściciel budynku, jednak nie występował on do organu z wnioskiem o przyjęcie od niego oświadczenia. Zostało ono bowiem złożone w wykonaniu postanowienia PINB z dnia 18 września 2020 r. zobowiązującego inne strony do przedstawienia dowodu w postaci oświadczenia inwestora oraz dwóch świadków o terminie wybudowania "garażu". Niezależnie jednak od prawidłowości zastosowanej podstawy prawnej złożenia tych oświadczeń oraz ich kwalifikacji nie ulega wątpliwości, że podlegają one ocenie organu, nawet jeżeli uznały one (wadliwie), że podstawą ich złożenia był art. 75 § 2 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju oświadczenia nie mają jakiejś szczególnej mocy dowodowej i jak każdy inny dowód winne być poddane ocenie organu w kontekście całokształtu materiału dowodowego i sprzecznych interesów stron. Oznacza to, że okoliczność faktyczna stwierdzona w takim oświadczeniu może być przedmiotem innych dowodów np. zeznań świadków, czy dowodów z dokumentów (w niniejszej sprawie taki inny dowód złożyła skarżąca). Zasadniczo bowiem, oświadczenie o którym stanowi art. 75 § 2 k.p.a. nie jest przeznaczone do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które między stronami postępowania administracyjnego są sporne. W żadnym zaś razie, oświadczenie takie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy nie dokonały żadnej oceny wiarygodności i mocy dowodowej przedmiotowych oświadczeń. Świadczy o tym choćby fakt, że oparto na nich rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania pomimo, że wskazany w nich czas wykonania samowoli dotyczył balkonu/tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...]. Tymczasem postępowanie prowadzone jest w związku z rozbudową polegającą na wykonaniu balkonu przynależnego do lokalu nr [...].

Poprzestanie przy ustaleniu daty wykonania robót tylko na oświadczeniach złożonych przez osoby trzecie, bez poddania ich ocenie organów i dalszej weryfikacji stanowi naruszenie przywołanych wyżej przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca je podważała przedstawiając na okoliczność daty wykonania robót inny dowód.

Brak należytej oceny dowodów w postaci pisemnych oświadczeń osób trzecich prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została bez zgromadzenia wszelkich możliwych dowodów i bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w szczególności co do okoliczności mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala bowiem w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości na ustalenie w jakim czasie doszło do wykonania przedmiotowych robót. Jak bowiem wskazano, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania oświadczenia stron i osób trzecich mogą stanowić środek dowodowy, jednakże w przypadku wątpliwości i rozbieżności co do wskazanych w nich faktów – co miało właśnie miejsce w niniejszej sprawie – celem ich wyjaśnienia, organ powinien przeprowadzić także inne dowody, w tym rozważyć przeprowadzenie rozprawy, przesłuchania świadków i umożliwienia im zadania pytań przez strony postępowania.

W zaistniałej sytuacji oparcie się wyłącznie na budzących zastrzeżenia oświadczeniach stron i osób trzecich, bez przeprowadzenia innych dowodów odnoszących do kwestionowanej materii, zupełne pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego dowodu przedłożonego przez skarżącą bez podania przyczyn braku uznania jej znaczenia dowodowego i bez jakiejkolwiek oceny tego dowodu stanowi naruszenie nie tylko art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 ale także art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala także na ustalenie jaki jest status własnościowy spornego balkonu i kto był inwestorem wykonanych robót. Organy uznały, że balkon przynależy do lokalu nr [...] - tak też określono przedmiot postepowania - podczas, gdy w oświadczeniach przyjętych jako dowód w sprawie mowa jest o balkonie/tarasie przyległym do lokalu nr [...]. Nadto z oświadczenia K. S. wnika, że to on był wykonawcą balkonu. Wskazuje to fragment oświadczenia: "Na wykonanie w/w balkonu otrzymałem zgodę ustną od pani J. D.. Będąc w Gminie uzyskałem informację, że na tego rodzaju konstrukcję nie jest wymagane żadne pozwolenie". Powyższe stwierdzenie budzi zatem uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wskazania osób na które w toku postępowania organ nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych dla legalizacji. Postanowienie z dnia 18 września 2020 r. skierowane bowiem zostało do I. B. i E. K., które organ uznał za właścicielki – aczkolwiek nie sprecyzował bliżej, czy chodzi o własność budynku, czy własność lokalu do którego przynależy balkon. Tymczasem z zalegającego w aktach uproszczonego wypisu z ewidencji gruntów sporządzonego na dzień 10 sierpnia 2020 r. wynika, że działka i posadowiony na niej budynek, są przedmiotem współwłasności Gminy S., K. S. - jako właściciela lokalu nr [...], J. D. – właścicielki lokalu nr [...] oraz I. B., E. K.(1) i A. S. – jako współwłaścicielek lokalu nr [...]. W związku z powyższym uznać należy, że organy nie wyjaśniły także okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla prawidłowego określenia stron niniejszego postępowania i adresatów decyzji. Na podstawie akt nie sposób bowiem ustalić dlaczego nakaz przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowoli organ skierował do I. B. i E. K.(1) w szczególności zaś jakie przypisał im role - inwestorów, współwłaścicieli lokalu czy współwłaścicieli budynku. Okoliczność ta ma natomiast znaczenie w kontekście art. 52 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym należy, że według ww. wypisu z ewidencji, lokal nr [...] pozostaje przedmiotem współwłasności także A. S. a sam budynek innych podmiotów.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że ustalenia organów obu instancji co do reżimu prawnego według którego winna nastąpić legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, ustalenie podmiotów do których powinny być kierowane ewentualne nakazy – co w toku postępowania miało miejsce (patrz postanowienie z dnia 18 września 2020 r.) dokonane zostało przedwcześnie bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bez zgromadzenia wszelkich możliwych dowodów.

Organy powinny były zgromadzić w sposób wyczerpujący materiał dowodowy z wykorzystaniem wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych, dokonać następnie ich prawidłowej oceny a nie umarzać postępowania jako bezprzedmiotowego na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku. W sprawie konieczne jest podjęcie czynności dowodowych - w tym także odniesienie się do dowodu zgłoszonego przez skarżącą - celem ustalenia w sposób wszechstronny i prawidłowy stanu faktycznego sprawy. W pierwszym rzędzie ustalenia wymaga w jakim czasie doszło do wykonania samowoli budowlanej, co pozwoli na ocenę przyjętej w sprawie kwalifikacji oraz ustalenie czy jej ewentualna likwidacja samowoli winna nastąpić przy uwzględnieniu przepisów ustawy - Prawo budowalne z 1974, czy też z 1994 r. Rolą organu będzie także ustalenie adresatów ewentualnych obowiązków likwidacji samowoli budowlanej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.