Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 460/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 125 par. 1 pkt 1, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 51 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski, Sędziowie Sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.), Sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant Lidia Wachowska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 16 września 2009 r., sprawy ze skargi L.K. na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" przyznającą L.K. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2008 w łącznej wysokości 554.310,71 zł, w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 316.870,12 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 237.440,59 zł.

Z przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego sprawy wynikało, iż w złożonym w dniu 7 maja 2008 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wniosku o przyznanie płatności na rok 2008, producent rolny ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 965,77 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do powierzchni 883,51 ha. Następnie w dniu 15 grudnia 2008 r. złożył korektę wniosku, którą zmniejszył o 1,88 ha powierzchnię działki oznaczonej literą N. Powierzchnia stwierdzona w toku kontroli administracyjnej wyniosła bowiem 963,89 ha.

Organ I instancji, przyznając wymienione wyżej płatności, potrącił z JPO sankcję finansową w wysokości 10.187,40 zł, nałożoną na producenta rolnego decyzją z dnia "[...]" o nr "[...]". Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) kwota sankcji podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia, o którym mowa w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, lub w ramach dodatkowej kwoty pomocy ustanowionej w art. 12 tego rozporządzenia, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu L.K. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił, iż do naliczenia należnych mu jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej przyjęto kurs euro Europejskiego Banku Centralnego z dnia 30 września 2008 r. w wysokości 3,3967 zł za euro. Tymczasem, decyzja organu I instancji powinna uwzględniać kurs euro Europejskiego Banku Centralnego na dzień wydania decyzji, ewentualnie kurs euro z dnia płatności. Podkreślił, że kurs euro według Europejskiego Banku Centralnego z dnia wydania decyzji (tj. "[...]") wynosił 4,55 zł, w związku z czym kwota jednolitej płatności obszarowej powinna wynieść 438.569,95 zł, zamiast przyznanej kwoty 327.057,52 zł. Z kolei w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, przy uwzględnieniu powyższego przelicznika kwota płatności powinna wynieść 318.391,86 zł, zamiast 237.440,59 zł.

Nie zgadzając się natomiast ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie potrącenia sankcji finansowej w kwocie 10.187,40 zł, podniósł, że została ona nałożona nieprawomocną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]". Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, jednakże strona w dniu 1 grudnia 2008 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wskazał, że przyznanie płatności bezpośredniej uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051). Organ wyjaśnił, że w toku rozpatrywania wniosku strony, zostały wykryte błędy polegające m.in. na tym, że suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesionej deklarowanych na działkach ewidencyjnych Nr "[...]" i "[...]", jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków. W związku z wykryciem tego błędu w dniu 15 grudnia 2008 r. producent rolny, w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, złożył korektę, którą zmniejszył powierzchnię działek rolnych N/N1 o 1,88 ha. Zmniejszenie powierzchni działek uprawnionych do płatności spowodowało powstanie różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z tym, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 0,20%, organ I instancji, przyznał na podstawie art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 płatności do powierzchni stwierdzonych, tj. w odniesieniu do JPO - do powierzchni 963,89 ha, zaś w odniesieniu do UPO - do powierzchni 881,63 ha. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 3% powierzchni stwierdzonej, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR uznał, że zarzuty złożonego przez beneficjenta odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazał organ, zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniające niektóre rozporządzenia (Dz. U. L 365 z 21.12.2006, str. 52-63) w odniesieniu do systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 oraz dodatkowych kwot pomocy, o których mowa w art. 12 tego rozporządzenia, terminem operacyjnym dla kursu wymiany jest data określona w art. 45 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005.

W myśl zaś art. 45 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. U. L 209 z 11.8.2005, str. 1-25) jeżeli bezpośrednia płatność przewidziana rozporządzeniem (WE) nr 1782/2003 zostaje dokonana na rzecz beneficjenta w walucie innej niż euro, Państwa Członkowskie dokonują przeliczenia na walutę krajową kwoty pomocy wyrażoną w euro na podstawie ostatniego kursu wymiany walut ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana.

Organ II instancji wyjaśnił, że ostatnim dniem opublikowania kursu walut przez Europejski Bank Centralny, przypadającym przed dniem 1 października 2008 r., był dzień 30 września 2008 r. Ustalony zaś w tym dniu kurs euro wyniósł 3,3967 zł.

Ponadto organ zaakcentował, że działając na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzeniem z dnia 5 listopada 2008 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2008 r. (Dz. U. Nr 201, poz. 1242) ustalił stawkę jednolitej płatności obszarowej w roku 2008 w wysokości 339,31 zł, oraz na mocy rozporządzenia z dnia 5 listopada 2008 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2008 rok (Dz.U. Nr 201, poz. 1243) – stawkę uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w roku 2008 w wysokości 269,32 zł.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy zaaprobował przeprowadzony przez organ I instancji sposób wyliczenia w niniejszej sprawie JPO oraz UPO na rok 2008.

W odniesieniu do zarzutu strony, iż decyzja organu I instancji z dnia "[...]", nakładająca sankcję finansową w kwocie 10187,40 zł, jest nieprawomocna, organ odwoławczy podniósł, że decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy przedmiotową decyzję. Powyższe zaś oznacza, że w administracyjnym toku instancyjnym środki zaskarżenia zostały wyczerpane. Producentowi rolnemu przysługiwało prawo złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, z którego to uprawnienia skorzystał.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W ocenie organu odwoławczego, w związku z tym, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia "[...]" podlegała wykonaniu, organ I instancji, w sposób prawidłowy decyzją z dnia "[...]" potrącił sankcję finansową w wysokości 10 187,40 zł.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą decyzję, strona wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, podniosła, że w uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich stawianych przez nią zarzutów.

Rozwijając powyższe skarżący zaznaczył, organ nie wskazał wyraźnie w oparciu o jakie dowody uznał, że nie zaszły okoliczności uzasadniające możliwość odstąpienia od zastosowanych zmniejszeń powierzchni, a w konsekwencji do odstąpienia od nałożenia sankcji. Ponadto podkreślił, że organ nie wyjaśnił czy jego działanie było zawinione czy też nie. Stosownie zaś do art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obniżki i wyłączenia nie mogą mieć zastosowania wówczas, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym i nie jest winny nieprawidłowości. W dalszej kolejności przedstawił szereg zarzutów odnoszących się do kwestii nałożenia na niego decyzją organu I instancji z dnia "[...]" sankcji związanych z uprawą roślin energetycznych. Wskazał, że wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r., o sygn. akt I SA/Ol 3/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił jego skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w powyższym zakresie. Jednakże, jak wskazał, w dniu 31 marca 2009 r. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która nie została dotychczas rozpoznana.

Skarżący zakwestionował również przyjęty przez organu I i II instancji kurs euro. Podniósł, że organy zastosowały przelicznik waluty z dnia 30 września 2008 r., przy czym należności wypłaciły dopiero w marcu 2009 r., a zatem po upływie pół roku. Tymczasem kurs euro z dnia wydania decyzji ("[...]") wynosił 4,55 zł. Zatem, jak obliczył skarżący, kurs euro, w okresie pomiędzy dniem 30 września 2009 r. a wydaniem decyzji w dniu "[...]", wzrósł o 33,95%. Według skarżącego, zastosowanie przez organy zaniżonego kursu waluty naraziło go na straty na łączną kwotę 192.463,70 zł. Wyjaśnił również, iż w okresie oczekiwania na wypłatę płatności, był zobowiązany korzystać z kredytów bankowych oprocentowanych według zmiennej stopy procentowej. Ponadto, zgodnie z jego oświadczeniem, w okresie tym ceny środków do produkcji rolnej wzrosły w granicach od 50% do 60%.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego tylko z punktu widzenia jej legalności, tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd, analizując ustalenia faktyczne, w tym ocenę dowodów dokonaną przez organy, a także podstawę prawną decyzji, nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Punkt wyjścia niniejszych rozważań formułuje stanowisko ukształtowane na gruncie zasady niezwiązania sądu granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie z rozwijanymi w doktrynie i orzecznictwie sądowym poglądami, niezwiązanie granicami (zarzutami i wnioskami) skargi oznacza, że dla sądu zasadnicze znaczenie ma sam fakt wszczęcia postępowania sądowego, a nie treść wszczynającej to postępowanie skargi i jej granice określone zarzutami i wnioskami. Wynika to z ustrojowej roli sądu, który po zainicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego przez stronę skarżącą jest zobligowany do przeprowadzenia pełnego badania zgodności zaskarżonego aktu z prawem (B.Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2008 r., wyd. I, s. 270). Ponadto wskazać należy, że z omawianą zasadą wiąże się również skutek zawężenia ram postępowania sądowoadministracyjnego przez stosunek administracyjnoprawny, zbadania legalności którego strona domaga się poprzez złożenie skargi. W konsekwencji, sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej niż to, w którym wniesiono skargę. Sąd jest bowiem związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, opubl. [w:] ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Przywołanie powyższych rozważań jest niezbędne ze względu na określenie zakresu przedmiotowego kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, iż w złożonej skardze strona podnosi szereg zarzutów odnośnie nieprawidłowych, w jej ocenie, ustaleń organu dotyczących postępowania w przedmiocie płatności rolnych za 2007 r. Przedmiotem rozpoznania Sądu, na skutek wniesionej w niniejszej sprawie skargi, jest natomiast rozstrzygnięcie w zakresie płatności rolnych za 2008 r. Wskazać należy, iż ze względu na powołaną wyżej zasadę związania Sądu granicami przedmiotu zaskarżenia, Sąd nie jest władny w niniejszej sprawie odnieść się do tej części zarzutów, która kierowana jest pod adresem decyzji w sprawie płatności bezpośrednich za 2007 r. Ponadto, zaznaczyć należy, iż decyzja ta została poddana odrębnej kontroli sądowej, a na skutek złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lutego 2009 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 3/09, podlegać będzie rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, na gruncie bezspornego stanu faktycznego, formułuje zarzuty co do zasadności pomniejszenia przez organ płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2008 o kwotę sankcji nałożonej decyzją w przedmiocie płatności do upraw roślin energetycznych za 2007 rok. Spór pomiędzy stronami postępowania powstał na kanwie wyrażonej przez organ odwoławczy oceny, iż wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, nie miał on obowiązku wstrzymać się z rozstrzygnięciem niniejszej sprawy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego zainicjowanego wskutek wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie płatności bezpośrednich za 2007 r. Ponadto rozbieżności w stanowiskach stron dotyczą również ustalenia daty, według której należy przyjmować kurs wymiany euro do obliczania wysokości przyznanej beneficjentowi rolnemu płatności bezpośredniej.

Odnosząc się do przedstawionych powyżej zagadnień, Sąd dostrzegł potrzebę zaakcentowania, iż poddana kontroli sądowej w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2008, uwzględnia zapadłe uprzednio rozstrzygnięcie dotyczące nałożenia sankcji w związku ze stwierdzonymi w poprzednim roku kalendarzowym nieprawidłowościami. W tym miejscu, za organem II instancji, należy przywołać treść przepisu art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., zgodnie z którym kwota sankcji podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia, o którym mowa w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, lub w ramach dodatkowej kwoty pomocy ustanowionej w art. 12 tego rozporządzenia, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Mając na uwadze powyższe, organy I i II instancji dokonały pomniejszenia płatności za 2008 r. o ustaloną decyzją za poprzedni rok kalendarzowy kwotę sankcji. Tymczasem, w ocenie skarżącego, działanie to było nieuprawnione, gdyż decyzja w przedmiocie płatności bezpośrednich za 2007 r., wskutek uruchomienia procedury kontroli sądowoadministracyjnej, nie zyskała waloru prawomocności. Zdaniem producenta rolnego, organy nie mogły zatem orzec w niniejszej sprawie do momentu zakończenia postępowania sądowego ze skargi na decyzję dotyczącą płatności bezpośrednich za 2007 r.

W rozstrzygnięciu tak zarysowanego zagadnienia spornego, pomocna wydaje się analiza powyższych kwestii, wyprowadzona z punktu wyjścia, jakim jest charakter związku rozstrzygnięć zawartych w omawianych decyzjach za 2007 i 2008 r. oraz zakres oddziaływania decyzji dotyczącej 2007 r. na wydaną następnie decyzję w przedmiocie płatności rolnych za 2008 r. Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze skarżącym, iż byt prawny decyzji w przedmiocie płatności bezpośrednich za 2008 r. zależy od bytu prawnego decyzji w tym samym przedmiocie za bezpośrednio poprzedzający okres. Zatem przychylić się należy do oceny, iż rozstrzygnięcie w sprawie płatności za 2007 r. ma wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Powyższe wynika z założenia, że pewne określone przez prawodawcę zdarzenia z lat poprzednich rzutują na wysokość płatności rolnych w latach następnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż nie jest to sytuacja o charakterze szczególnym. Podobne rozwiązania i wiążące się z tym implikacje prawne zachodzą np. w sprawach podatkowych, gdzie rozstrzygnięcie w zakresie określenia zobowiązania podatkowego za jeden okres rozliczeniowy może wywierać wpływ na następne okresy rozliczeniowe. Właśnie tego rodzaju relacje zachodziły w niniejszej sprawie, a organy orzekające prawidłowo je dostrzegły i w swoim rozstrzygnięciu uwzględniły. Zaznaczyć należy, iż również z punktu widzenia zasady praworządności pożądane jest, by ustalenia w powiązanych ze sobą sprawach były skorelowane. Warto też w tym miejscu powołać argument, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Uznać zatem należy, iż orzekając w przedmiocie płatności bezpośrednich za 2008 r., organ miał obowiązek uwzględnić własne rozstrzygnięcie dotyczące roku 2007.

Ponadto, nie można uznać – tak jak to czyni skarżący, – iż zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Wbrew wywodom skargi, organ II instancji nie był zobligowany oczekiwać na wyczerpanie toku instancji administracyjnej i sądowej w sprawie dotyczącej 2007 r. Wskazać należy, iż wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu rozstrzygnięcia kwestii legalności decyzji wydanej za 2007 r. mogłoby przybrać proceduralną formę zawieszenia postępowania, czyli stanu spoczywania postępowania z powodu istnienia przeszkód uniemożliwiających jego prowadzenie. Jedną z takich przeszkód K.p.a. określa jako występowanie w sprawie zagadnienia wstępnego. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przystępując do omówienia instytucji zagadnienia wstępnego, wskazać w pierwszej kolejności należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się cztery elementy konstrukcyjne tej regulacji, a zarazem przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie:

1) postępowanie administracyjne jest w toku;

2) rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu lub sądu;

3) rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego poprzedza merytoryczne rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie;

4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (patrz G.Łaszczyca, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX 2007, wyd. II).

Należy przyjąć, że obowiązek wyjaśnienia danej sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu prowadzącego postępowanie. W konsekwencji trzeba uznać, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Zaznaczyć zatem należy, że z literalnej wykładni przepisu wyraźnie wynika, że nie będzie stanowiła zagadnienia wstępnego kwestia, która w danym postępowaniu wymaga rozstrzygnięcia przez organ prowadzący postępowanie główne. Nie każda bowiem kwestia prejudycjalna skutkuje zawieszeniem postępowania, ale tylko kwestia zależna od rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Stąd też, gdy ten sam organ rozpatruje dwie związane ze sobą sprawy, nie może zawiesić postępowania.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, zauważyć należy, iż zarówno w przedmiocie płatności rolnych za 2007 r., jak i za kolejny rok, orzekał ten sam organ administracji publicznej. Skoro więc w dacie wydania zaskarżonej obecnie decyzji istniała ostateczna decyzja określająca wysokość płatności bezpośrednich za 2007 r., wydana przez ten sam organ, to okoliczność, iż w stosunku do tej decyzji nie zakończyło się prawomocnie postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące kontroli jej legalności, nie może być uznana za sytuację wskazaną w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, obligującą organ do zawieszenia postępowania w sprawie.

Podkreślić jednak należy, iż aprobaty Sądu nie mógł zyskać wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia pogląd, iż o braku podstaw do wstrzymania się z wydaniem decyzji zadecydował fakt, iż stosownie do treści art. 61 p.p.s.a. nie wstrzymano wykonania decyzji, w przedmiocie której wniesiono skargę do sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, iż wykonanie decyzji polega, co do zasady na faktycznej realizacji obowiązku lub uprawnienia na jej mocy nałożonego, np. na zapłacie określonych tą decyzją należności o charakterze pieniężnym. Należy zatem odróżnić wykonanie decyzji od jej skutków prawnych, które powstają z samego faktu jej wydania, a polegają na nawiązaniu stosunku administracyjnoprawnego o określonej treści. Przywołać ponownie należy art. 110 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Innymi słowy, nawet gdyby w sprawie płatności bezpośrednich za 2007 r. wstrzymano wykonanie decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny, powyższe nie mogłoby wywrzeć skutku w postaci tamowania postępowania dotyczącego 2008 r.

Uznanie, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego przed organami administracji publicznej, wymusza konieczność rozważenia, czy taki obowiązek ciążył na Sądzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Choć w złożonej skardze nie podnoszono wprost tej kwestii, Sąd, z uwagi na czyniony przez stronę zarzut o podobnym charakterze, lecz kierowany po adresem organów I i II instancji, dostrzegł potrzebę wyjaśnienia tego zagadnienia z urzędu. Zaznaczyć należy, iż w chwili orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, wskutek złożenia przez stronę do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej, nadal brak było prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego w sprawie płatności bezpośrednich za 2007 r.

Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Podobnie, jak w przypadku omówionej wyżej przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, określona przepisem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podstawa zawieszenia postępowania sądowego skonstruowana jest na zasadzie zagadnienia wstępnego, zwanego też w doktrynie kwestią prejudycjalną. Zatem należy ponownie zaznaczyć, iż zawieszenie postępowania na tej podstawie będzie możliwe jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik postępowania sądowego, a tym samym uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, ukształtował się pogląd, że celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu administracyjnego, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (p. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 702/06, Lex nr 321527).

Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z szeroko aprobowanym w orzecznictwie sądowym poglądem, dla sądu administracyjnego kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi w zakresie, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym, albo czy przed wydaniem tej decyzji nie doszło do popełnienia takich uchybień formalnych, które mogły mieć wpływ na jej treść (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2004 r., sygn. akt I FSK 845.05).

Należy podzielić pogląd zaprezentowany w monografii autorstwa Zbigniewa Czarnika pt.: "Podstawy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego (Przemyśl 2007, str. 259), iż tak ogólnie zakreślony model zagadnienia wstępnego zdaje się sugerować, że określenie tej przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego powinno przebiegać w podobny sposób, jak ma to miejsce w procedurze administracyjnej. Powyższy wniosek wynika z językowego podobieństwa formuł zawartych w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd przychylił się do wyrażonego w powyższej publikacji stanowiska, iż powyższe założenie jest wadliwe. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że postępowanie sądowoadministracyjne, w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, nie jest postępowaniem merytorycznym. Postępowanie przed sądem administracyjnym ma bowiem inny cel niż określenie praw i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Sąd bada jedynie prawidłowość konkretyzacji przez organ stosunku administracyjnoprawnego, co wynika z roli Sądu, określonej w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 p.p.s.a..

Rozwijając powyższe, wyjaśnić należy, że istotę rozstrzygnięcia organu administracji publicznej stanowi autorytatywne orzeczenie, że abstrakcyjna norma prawna znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Wydana w nim decyzja ostateczna korzysta, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., z tzw. domniemania mocy obowiązującej decyzji do czasu pozbawienia jej mocy w przypadkach, gdy jest to prawnie dopuszczalne. Skoro zaś rola Sądu sprowadza się do zbadania legalności skonkretyzowanego przez organ stosunku administracyjnego, a ten, jak wykazano wyżej, ze względu na funkcjonowanie ostatecznej decyzji w zakresie przyznania płatności rolnych na 2007 r. miał obowiązek uwzględnić jej ustalenia w wydanej następnie decyzji dotyczącej 2008 r., uznać należy, iż kontrola Sądu w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem m.in. do oceny, czy organ wypełnił ten obowiązek. Spodziewana wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie prawidłowości sądowej kontroli decyzji rozstrzygającej o płatnościach bezpośrednich za 2007 rok, nie ma zatem wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji ze względu na fakt, iż w chwili procedowania przez organy w niniejszej sprawie, decyzja odnosząca się do 2007 r. korzystała z domniemania mocy obowiązującej.

Reasumując, stwierdzić należy, że kwestia rozstrzygnięcia sądowego w zakresie decyzji w przedmiocie płatności bezpośrednich na 2007 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym płatności bezpośrednich na 2008 r. Powyższe skutkuje uznaniem, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego, a ewentualne pozbawienie w przyszłości mocy decyzji dotyczącej przyznania płatności bezpośrednich na 2007 r. stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. stanowić może podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie płatności rolnych na 2008 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony w przedmiocie przyjęcia przez organ administracji nieprawidłowego kursu wymiany euro, podnieść należy, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie oparte zostało na brzmieniu art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 w zw. z art. 45 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005. Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów, jeżeli bezpośrednia płatność przewidziana rozporządzeniem (WE) nr 1782/2003 zostaje dokonana na rzecz beneficjenta w walucie innej niż euro, Państwa Członkowskie dokonują przeliczenia na walutę krajową kwoty pomocy wyrażoną w euro na podstawie ostatniego kursu wymiany walut ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana. Powyższa norma ma charakter bezwzględnie obowiązującej i nie pozostawia organowi administracji publicznej żadnej możliwości wyboru. Poza ochroną wynikającą z prawa pozytywnego pozostają natomiast sprecyzowane przez stronę w powyższym zakresie zarzuty, które należałoby rozumieć jako jej osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki wypłacania płatności bezpośrednich. Wskazać również należy, że prawodawca unijny powiązał kurs wymiany euro, według którego należy przeliczać płatności, z datą ostatniego kursu tej waluty, ustalonego przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana. W świetle powyższego, Sąd nie znalazł żadnego uzasadnienia dla forsowanej przez skarżącego koncepcji, by datę tę wiązać z datą faktycznej wypłaty świadczeń, która nastąpiła dopiero w roku następnym.

Skoro płatność bezpośrednia jest przydzielana na ściśle wskazany rok kalendarzowy, jej wielkość winna być zatem uzależniona od ostatniego kursu waluty ustalonego przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana, a zatem w nawiązaniu do sytuacji ekonomicznej istniejącej w tym, a nie w żadnym innym, okresie.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić z powodu jej bezzasadności.