Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 135/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 64e par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Organiściak, Bożena Pindel, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Pełnomocnik Burmistrza Miasta K. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych.

2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na gruncie następującego stanu sprawy.

2.1. Skarżący Burmistrz w kontrolowanej sprawie ma status wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jako wierzyciel w dniu [...] wystawił tytuł wykonawczy, który obejmował należność w kwocie [...]zł z tytułu opłaty eksploatacyjnej za okres V-X/2010.

Z kolei Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. - jako organ egzekucyjny - prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko zobowiązanemu R. H. Umorzył je postanowieniem z dnia [...]. Na to postanowienie Burmistrz złożył zażalenie, jednak Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...] utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie zostało umorzone, ponieważ środki egzekucji administracyjnej przewidziane w art. 1a pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) okazały się bezskuteczne.

2.2. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...]zł. Na skutek zażalenia Burmistrza Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

2.3. W piśmie z dnia 15 maja 2015 r. wierzyciel złożył wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego niezwłocznie po otrzymaniu przez Burmistrza decyzji Starosty R. w przedmiocie naliczonej opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji w kwocie [...]zł.

W dalszej części wniosku opisał sytuację Gminy K. i konsekwencje jakie jej budżet poniesie na skutek uregulowania naliczonych kosztów egzekucyjnych.

Podniósł, że Gmina jako wierzyciel miała obowiązek zainicjowania postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie podjęte przez organ egzekucyjny działania nie doprowadziły do ujawnienia majątku zobowiązanego, co skutkowało umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Dłużnik nie poniósł żadnych konsekwencji finansowych, pomimo tego, że z nielegalnego wydobycia kopaliny czerpał korzyści finansowe. Wysokość kosztów, którymi obciążony został wierzyciel jest całkowicie nieadekwatna do poniesionych kosztów przez organ egzekucyjny. Za zajęcie rachunku bankowego naliczono koszty w kwocie [...]zł; na tym rachunku nie było środków, zaś czynności temu towarzyszące pozostają w rażącej dysproporcji do nakładu pracy oraz poniesionych przez organ kosztów egzekucyjnych. W tym przypadku za umorzeniem kosztów przemawia interes publiczny, stosownie do art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a.

Burmistrz wskazał, że naliczone koszty są bardzo krzywdzące i niesprawiedliwe wobec Gminy oraz stanowią duży wydatek, na który Gmina nie miała żadnego wpływu, a który spowoduje zaniechanie wielu zaplanowanych działań realizowanych w interesie i dla dobra publicznego obywateli. Uwzględniając powyższe a w szczególności powołując się na brak jakichkolwiek przychodów Gminy z działalności zobowiązanego na jej terenie, a także wskazując na trudną sytuację ekonomiczną Gminy, strona skarżąca wniosła o umorzenie kosztów egzekucyjnych w całości. Dodała, że sytuacja ekonomiczna Gminy nie pozwala nawet na częściowe pokrycie kosztów bez szkody dla realizacji zadań własnych Gminy w ramach budżetu na rok 2015.

2.4. Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych.

W uzasadnieniu wskazał, że umorzenie kosztów egzekucyjnych jest oparte na uznaniu administracyjnym. Jest możliwe, jeśli zostaną stwierdzone przesłanki, od których przepis uzależnia wydanie rozstrzygnięcia korzystnego dla strony. W tym kontekście i w odniesieniu do zestawienia interesu indywidualnego wnioskodawcy oraz interesu publicznego, organ wskazał, że istotnym elementem jest aktualna sytuacja ekonomiczno–finansowa Gminy. Z analizy wynika, że sytuacja ta nie odbiega od sytuacji większości gmin w kraju. Kwota kosztów dla Gminy nie jest znacząca i nie spowoduje załamania finansowego lub zaniechania inwestycji. Gmina powinna liczyć się z koniecznością poniesienia kosztów w razie ich nieściągnięcia od dłużnika i powinna zabezpieczyć na ten cel stosowne środki. W uchwale budżetowej za 2015 r. przewidziano nadwyżkę w kwocie [...]zł i może ona stanowić źródło finansowania przedmiotowych kosztów egzekucyjnych. Organ stwierdził też, że analiza sytuacji finansowej Gminy świadczy o tym, że nie zachodzi przesłanka umorzenia o której mowa w art. 64e § 3 u.p.e.a.

2.5. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K.utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C.

W uzasadnieniu wskazał, że poza sporem pozostaje, iż skutkiem umorzenia postępowania egzekucyjnego było to, że koszty egzekucyjne nie mogły być ściągnięte od zobowiązanego. Wobec umorzenia postępowania w stosunku do dłużnika, na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a. - zgodnie z którym wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeśli nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego – organ pierwszej instancji obciążył nimi wierzyciela. Wskazana regulacja oznacza, że jeśli prowadzona egzekucja jest skuteczna, tzn. zobowiązany posiada składniki majątku, do których można skierować egzekucję, ciężar kosztów egzekucyjnych ponosi zobowiązany i są one zaspokajane w pierwszej kolejności, o czym stanowi przepis art. 115 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Jeśli natomiast w wyniku czynności podjętych przez organ egzekucyjny okaże się, iż zobowiązany nie posiada mienia, które pozwoliłoby na pokrycie kosztów egzekucyjnych, koszty te ponosi wierzyciel.

Dalej organ wskazał, że na podstawie art. 64e § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny może w całości lub w części umorzyć przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Wyliczenie przesłanek umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego jest zawarte w art. 64e § 2 u.p.e.a. i jest ono wyczerpujące. Treść tych przepisów wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanych przez organ postanowień w tym przedmiocie. Niemniej nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może lecz nie musi, prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy.

W odniesieniu do przesłanki interesu publicznego – zawartej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. organ przyznał, że powinna być ona interpretowana z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, czy wyeliminowanie sytuacji, w której rezultatem zapłaty należności będzie poniesienie przez Państwo kosztów pomocy. Jednak z drugiej strony, interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o konieczności umorzenia należności. Interes publiczny musi być też "ważny". Poza tym, ta przesłanka umorzenia nie odnosi się do statusu przysługującego wierzycielom, którymi w analizowanej sytuacji prawnej są podmioty wykonujące zadania publiczne.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 64c § 9 i 10 u.p.e.a. środki pieniężne stanowiące koszty egzekucyjne przypadają organowi, który je uzyskał, natomiast jeśli zostały pokryte przez wierzyciela przypadają organowi, który dokonał czynności egzekucyjnych powodujących powstanie tych kosztów.

Organ dodał, że skarżąca powinna w trakcie projektowania budżetu przewidzieć konieczność ponoszenia ewentualnych wydatków związanych m.in. z prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi przeciwko swoim dłużnikom. Przekazując tytuły wykonawcze organowi egzekucyjnemu wierzyciel nie może przewidzieć przebiegu, efektywności i sposobu zakończenia postępowania egzekucyjnego, zatem Gmina powinna liczyć się z możliwością powstania kosztów oraz faktem, że w przypadku ich nieściągnięcia od dłużnika, obciążą wierzyciela. Wobec powyższego celowe byłoby zarezerwowanie środków na ten cel w projektowanym budżecie gminy. Organ odwoławczy nadmienił, że organ egzekucyjny poinformował wierzyciela o zbiegu egzekucji komorniczej z administracyjną.

Wobec powyższego w sprawie nie wystąpiła przesłanka interesu publicznego określona w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a.

W odniesieniu do art. 64e § 3 u.p.e.a. organ stwierdził, że odnosi się ona do sytuacji finansowej wierzyciela. Następnie biorąc pod uwagę zapisy uchwały budżetowej Gminy na 2015 r. skonstatował, że argument o trudnej sytuacji finansowej Gminy nie znajduje uzasadnienia.

Wreszcie odnosząc się do zarzutu niewspółmierności naliczonych kosztów egzekucyjnych stwierdził, że kwesta ta została już przeanalizowana przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. w postanowieniu z dnia [...] (w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi) i uznał za zbędne zawarcie rozważań w tej materii w kolejnym postanowieniu.

3.1. W skardze pełnomocnik wierzyciela zarzucił naruszenie:

- art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie brak okoliczności, które wskazywałyby na istnienie ważnego interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem przedmiotowych kosztów egzekucyjnych;

- art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu stanu prawnego sprawy istotnej okoliczności prawnej, że wierzyciel miał oparty na normie prawnej, wynikającej ze wskazanego przepisu, bezwzględny obowiązek podjęcia czynności zmierzającej do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zagrożony na wypadek niedopełnienia tego obowiązku zarzutem naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, jak też o zasądzenie od organów kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że koszty egzekucyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania powstały w wyniku doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, dokonania zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego oraz spisania protokołu o stanie majątkowym. Podstawę naliczenia kosztów stanowiły przepisy art. 64e § 1 pkt 4, pkt 14 i art. 64e § 6 u.p.e.a. Poza wskazanymi czynnościami organ egzekucyjny nie podjął innych czynności, ani nie zastosował innych środków egzekucyjnych. Pomimo, że kwota 1.086.704 zł nie została wyegzekwowana, to wierzyciel jest zmuszony ponieść bardzo wysokie koszty postępowania egzekucyjnego. Wysokość tych kosztów jest nieproporcjonalna do kosztów faktycznie poniesionych przez organ. Wierzyciel nie przyczynił się do powstania kosztów. Wierzyciel nie tylko nie uzyskał należności, ale też został obciążony kosztami bezskutecznej egzekucji, a celem egzekucji jest powiększenie, a nie pomniejszenie majątku wierzyciela. Ponadto w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny powinien stosować się do zasad tego postępowania, czyli zasady stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie, zasady środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, zasady celowości postępowania, zasady stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zasady niezbędności egzekucji (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 687112).

Pełnomocnik strony skarżącej odniósł się także do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. wskazując, że według niego organ drugiej instancji nie dokonał należytej interpretacji "ważnego interesu publicznego", tj. przesłanki wymienionej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy. Wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi ważny interes publiczny, gdyż Gmina pozostaje w trudnej sytuacji ekonomicznej i obciążenie budżetu Gminy kosztami egzekucyjnymi nie pozostanie bez wpływu na realizowane przez nią zadania własne. Pełnomocnik podkreślił także, że wbrew twierdzeniu organu nie ma podstaw do tworzenia przez wierzyciela rezerw na zabezpieczenie kosztów egzekucyjnych. Dodał, że wierzyciel był zobowiązany do podjęcia działań mających na celu egzekwowanie należnych wierzytelności, z uwagi na to, że jako jednostka sektora finansów publicznych zobowiązany jest również do przestrzegania dyscypliny finansów publicznych. Nie można zatem twierdzić o jakiejkolwiek uznaniowości po stronie skarżącej w tej kwestii, gdyż obowiązek przekazania tytułu wykonawczego do egzekucji wynikał z przepisów prawa.

3.2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) a zatem podlegało uchyleniu. Sąd uznał bowiem za nieprawidłowe i niepełne, wyjaśnienie kwestii istnienia przesłanki ważnego interesu publicznego (nie przesądzając zarazem czy w odniesieniu do strony skarżącej została ona ziszczona).

5. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej o umorzenie kosztów egzekucyjnych, stanowi m.in. art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Z treści tego przepisu wynika, że organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny.

Podkreślić należy, że instytucja umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy w sensie dopuszczalności wyboru konsekwencji prawnych sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej. Stąd też w przypadku stwierdzenia, że w sprawie występuje którakolwiek z przesłanek określonych w art. 64e § 2 u.p.e.a. (w tym ważny interes publiczny) - organ w sposób uznaniowy podejmuje decyzję o wyborze alternatywy: czy przyznać wnioskującemu ulgę w spłacie kosztów egzekucyjnych, czy też nie.

Treść przywołanego przepisu wyznacza zatem niejako dwie fazy postępowania administracyjnego.

W pierwszej, organ obowiązany jest dokonać ustalenia czy zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek zastosowania ulgi, co wymaga zgromadzenia niezbędnego dla tych ustaleń materiału dowodowego oraz przeprowadzenia jego właściwej oceny. Organ zobligowany jest również wskazać, jak (zwłaszcza w kontekście istniejącego stanu faktycznego) należy postrzegać rozumienie danej przesłanki, w tym pojęcia "ważny interes publiczny". W tym zakresie granice obowiązków organu - poprzez art. 18 u.p.e.a. - wyznaczają normy prawne zawarte w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a. (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego), art. 77 § 1 k.p.a. (zgromadzenie i wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego), czy też art. 80 k.p.a. (dokonanie oceny na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) oraz oczywiście właściwa wykładnia art. 64e § 2 u.p.e.a. Rzecz jasna w interesie podmiotu inicjującego postępowanie w sprawie regulowanej art. 64e § 2 u.p.e.a. powinno być wskazanie okoliczności uzasadniających uwzględnienie jego żądania. Jednakże braki argumentacyjne wniosku o zastosowanie ulgi lub ograniczenie się przez podmiot wnioskujący tylko do pewnych okoliczności (jego zdaniem wystarczających) nie zwalnia organu z obowiązków wymienionych w art. 7, czy też art. 77 § 1 k.p.a., tj. samodzielnego dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych i ich oceny.

W przypadku natomiast uznania, że spełniona została choć jedna z przesłanek, postępowanie administracyjne wkracza w kolejną fazę, w której organ dokonuje wyboru opcji decyzyjnej: zastosuje ulgę albo odmówi jej udzielenia. Art. 64e § 1 i nast. u.p.e.a. nie określa przy tym kryteriów wyboru rozwiązania decyzyjnego, w przypadku ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych. Użyte w tym przepisie określenie "może" oznacza, że to organ samodzielnie dokonuje wyboru alternatywnego rozwiązania, co jednakże nie świadczy, że dysponuje w tym zakresie zupełną dowolnością. Organu administracyjnego nie może w tym zakresie zastąpić sąd administracyjny.

Z kolei stwierdzenie przez organ, że nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych, w tym przesłanka ważnego interesu publicznego powoduje, że nie będzie on dysponował wyborem rozstrzygnięcia, a postanowienie będzie miało charakter związany. Brak przesłanek oznacza wobec tego konieczność wydania aktu administracyjnego o odmowie zastosowania ulgi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2016 r., II FSK 2474/16, CBOSA).

6. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji o niewystępowaniu przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych, w tym przesłanki ważnego interesu publicznego, w konsekwencji czego należało wydać postanowienie odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych. W ocenie natomiast Sądu konstatację taką uznać należy za co najmniej przedwczesną. O stwierdzeniu przez Dyrektora Izby Skarbowej braku przesłanki zastosowania ulgi opartej na art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a., zadecydowała błędna, bo niepełna wykładnia tego przepisu.

Organ odwoławczy stwierdził wprawdzie, że przesłankę ważnego interesu publicznego interpretuje się zazwyczaj jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, itp., to jednak – w kontekście nakreślonych przez wierzyciela we wniosku oraz zażaleniu (także skardze) okoliczności – ujęcie to nie jest pełne.

Dyrektor Izby Skarbowej analizując sporne zagadnienie ograniczył się do zbyt wąskiego spektrum argumentów, które zdaniem Sądu w realiach tej konkretnej sprawy powinny determinować rozumienie zawartej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. klauzuli ważnego interesu publicznego. Organ zauważył, że wyegzekwowane lub pokryte przez wierzyciela koszty egzekucyjne służą zapewnieniu funkcjonowania aparatu egzekucyjnego (art. 64c § 9-11 u.p.e.a.). Dodał również, że skarżąca powinna w trakcie projektowania budżetu przewidzieć konieczność ponoszenia ewentualnych wydatków związanych m.in. z prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi przeciwko swoim dłużnikom, jak też, że analizowana przesłanka umorzenia nie faworyzuje wierzycieli, jako podmiotów wykonujących zadania publiczne.

W odniesieniu do takiego zestawu argumentów należy postawić uzasadniony zarzut, że podejście organu jest niepełne, nienawiązujące do realiów sprawy oraz wszystkich afirmowanych przez stronę skarżącą argumentów. Skarżąca w toku postępowania podnosiła bowiem, że koszty egzekucyjne, których umorzenia się domaga powstały w wyniku niewielu czynności, które nie rodziły po stronie organu wysokich wydatków (np. doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego oraz spisanie protokołu o stanie majątkowym). Wysokość kosztów egzekucyjnych ([...]zł) jest wysoce nieproporcjonalna do kosztów faktycznie poniesionych przez organ. Wierzyciel nie przyczynił się do powstania kosztów. Wierzyciel nie tylko nie uzyskał należności, ale też został obciążony kosztami bezskutecznej egzekucji. Jednocześnie miał obowiązek zainicjowania postępowania egzekucyjnego. Z kolei zobowiązany pomimo, że nielegalnie korzystał z kopaliny zlokalizowanej na terenie Gminy i odniósł z tego tytułu korzyści, nie poniósł konsekwencji finansowych.

7. W ocenie Sądu zagadnienie interpretacji analizowanej klauzuli generalnej jest o wiele bardziej skomplikowane niż zaprezentował to organ i wymaga odniesienia się do okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą.

Po pierwsze, obecnie dominuje pogląd, że elementem interesu publicznego jest ochrona jednostki (podmiotu administrowanego, podatnika) i "bez jakościowego wartościowania (oceny) interesów indywidualnych właściwa determinacja dobra publicznego może sprawić poważne trudności" (A. Żurawik /w:/ System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 8A, Publiczne prawo gospodarcze, red. J. Grabowski, L. Kieres, A. Walaszek-Pyzioł, Warszawa 2013, s. 424). W tym kontekście można mówić o trzech podejściach do zagadnienia relacji pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostki, przy czym aktualnie nie budzi wątpliwości, że nie można arbitralnie przypisywać wyższości interesu publicznego nad indywidualnym (A. Żurawik, op. cit., s. 425; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2015 r., II SA/Gl 1612/14, CBOSA).

Po drugie, w kontekście wykładni pojęcia interes publiczny należy mieć na uwadze szeroki wachlarz wartości, adekwatny do realiów danej sprawy i jej podstawy prawnej. Może to być np.: porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, zdrowie publiczne, ochrona konsumentów, usługobiorców, pracowników, uczciwość w transakcjach handlowych, zwalczanie nadużyć, cele polityki społecznej i kulturalnej, równowaga finansowa systemu zabezpieczenia społecznego. Może to być również zaufanie do państwa i stanowionego przezeń prawa, zaufanie do organów państwa, w tym organów aparatu egzekucyjnego, realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznych, a także - co zauważa organ – sprawiedliwość. Ponadto należy w tym miejscu wyeksponować taką wartość jak zawarty w regule demokratycznego państwa prawa zakaz nadmiernej ingerencji, w tym w prawa majątkowe oraz w obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych.

Zatem dokonując "ważenia": z jednej strony obowiązku poniesienia kosztów egzekucyjnych, a z drugiej interesu indywidualnego Gminy – jako wierzyciela, organ powinien uwzględnić te właśnie inne dyrektywy, wspólne dla całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, itp.

W konsekwencji ustalenie przez organ administracyjny kwestii istnienia przesłanki "ważnego interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości przede wszystkim w dwóch płaszczyznach.

Jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest ponoszenie przez wierzyciela kosztów egzekucyjnych, które nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego (art. 64c § 4 u.p.e.a.) i mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego (art. 64c § 9-11 u.p.e.a.).

Drugą tworzą – w realiach tej sprawy - komponenty zawartej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, w szczególności sprawiedliwość i zakaz nadmiernej ingerencji w prawa majątkowe (art. 64 ust. 1 Konstytucji) oraz w obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych (art. 84 Konstytucji), jak też możliwość realizacji przez Gminę zadań publicznych (art. 166 Konstytucji). Ustawodawca tworząc prawo zobowiązany jest bowiem do miarkowania zakresu swojej ingerencji, przy uwzględnieniu zasad adekwatności i proporcjonalności, wyrażonych już w art. 2 Konstytucji. Skoro tak, to interpretacja pojęcia "ważny interes publiczny" musi to zagadnienie uwzględnić. Rozumienie interesu publicznego musi bowiem harmonizować z fundamentalnymi zasadami ustroju Państwa wyrażonymi w ustawie zasadniczej.

Uwzględnienie wniosku podmiotu postulującego ulgę w realizacji obowiązku publicznego, w tym przypadku obciążonego kosztami egzekucyjnymi, nie będzie więc żadnym "aktem łaski", ale efektem rzetelnej oceny, co w ustalonych realiach stanu faktycznego będzie z punktu widzenia interesu publicznego korzystniejsze: zastosowanie ulgi, czy też odmowa uwzględnienia żądania strony, względnie częściowe jego uwzględnienie.

8. Na gruncie tej sprawy, jak już sygnalizowano, skarżąca domagała się uwzględnienia m.in. tego, że podjęte przez organ czynności egzekucyjne okazały się bezskuteczne, czynności te nie spowodowały po stronie organu wysokich kosztów, zaś koszty, które na ponieść Gmina – jako wierzyciel, w dodatku mający obowiązek zainicjowania postępowania egzekucyjnego (art. 6 u.p.e.a.) – są wysokie i nie proporcjonalne do poniesionych przez organ wydatków.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, że te argumenty powinny zostać uwzględnione przez organ w toku wykładni pojęcia "ważny interes publiczny", czego jednak zaniechano w poddanym kontroli postanowieniu.

Zasadnie wywodzi organ, że koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Jednakże zdaniem Sądu, z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego, a tym samym "ważnego interesu publicznego", istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością tych kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych kosztów sprowadzi się do swoistej kary. Na ten problem zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie o sygnaturze SK 31/14. Na gruncie tej sprawy jest to tym bardziej wyraziste, że ta "kara" dotyczy wierzyciela, który w dodatku ma obowiązek podjąć działania zmierzające do wszczęcia egzekucji.

Zdaniem Sądu brak uwzględnienia tego aspektu sprawy, także w ramach wykładni pojęcia "ważny interes publiczny", stanowi naruszenie art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Pominięcie tej problematyki powoduje bowiem, że wykładnia omawianej klauzuli jest niepełna, jako pomijająca tak ważkie wartości, jak zawarte w art. 2 Konstytucji - sprawiedliwość i zakaz nadmiernej ingerencji w prawa majątkowe oraz w obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, a ponadto zakotwiczoną w innych regulacjach - możliwość realizacji przez Gminę zadań publicznych.

9.1. W postępowaniu ponownym organ dokona pogłębionej analizy art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. w naszkicowanym wyżej kierunku.

Jeżeli w jej wyniku potwierdzone zostanie stanowisko wierzyciela o istnieniu przesłanki "ważnego interesu publicznego" organ dokona wyboru jednej z możliwych konsekwencji decyzyjnych: udzieli wnioskowanej ulgi albo odmówi umorzenia zaległości podatkowej.

Może w tym wybrać wariant pośredni i tylko częściowo umorzyć przypadającą mu należność, jeśli "ważenie" argumentów, o których była mowa, doprowadzi go do konkluzji, że takie załatwienie sprawy uwzględni indywidualny interes wierzyciela i jednocześnie będzie zgodne z ważnym interesem publicznym. Szczególnie w kontekście: a) z jednej strony konieczności zapewnienia środków na funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego, b) z drugiej zaś sprawiedliwej oraz proporcjonalnej i adekwatnej ingerencji w prawa majątkowe oraz obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Zasada wynikająca z art. 7 k.p.a. (w związku z art. 18 u.p.e.a.) nakazuje bowiem organowi administracji publicznej kierować się nie tylko interesem społecznym, ale i słusznym interesem strony. W świetle powyższej zasady można zatem uznać, że obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, Lex nr 9626; podkreślenie WSA).

Niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia organ powinien wskazać motywy wyboru alternatywy decyzyjnej w uzasadnieniu postanowienia i to w odniesieniu do wszystkich relewantnych okoliczności sprawy, szczególnie jeśli są podnoszone przez stronę. Obowiązek taki wynika chociażby z wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w związku z art. 18 u.p.e.a.) zasad informacji (art. 11), czy też zaufania do organów (art. 8).

9.2. Opierając się na stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 2 marca 2016 r., II FSK 2474/16, Sąd orzekający dodaje, że w judykaturze w zasadzie jednolicie uznaje się, że sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt II FSK 1821/13; z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 660/07; z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 671/11, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1496/10). Z drugiej strony zauważa się, że przyznanie organowi dyskrecjonalnych uprawnień nie oznacza zupełnej dowolności w podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego.

W ocenie Sądu z istoty art. 64e § 2 u.p.e.a. wynika, że sąd administracyjny nie może zobowiązać organu administracyjnego do wydania orzeczenia o umorzeniu albo odmowie umorzenia należności (w przypadku stwierdzenia istnienia co najmniej jednej z przesłanek).

Poza zakresem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli administracji publicznej nie mogą jednakże pozostawać przypadki korzystania przez organy z przyznanej im kompetencji w sposób woluntarystyczny, zupełnie nieracjonalny lub sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Można zatem mówić, że są pewne granice uznania administracyjnego, w obrębie których może poruszać się organ administracyjny, podejmując decyzję w następstwie wystąpienia stosownej przesłanki, w tym "ważnego interesu publicznego", o której mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Przekroczenie tych granic ma m.in. miejsce wówczas, gdy wybór alternatywy decyzyjnej dokonany został: a) z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości, b) wskutek uwzględnienia kryteriów oczywiście nieistotnych (bagatelnych) lub nieracjonalnych; c) na podstawie fałszywych przesłanek (argumentów, które są nieprawdziwe). Wyłączenie z zakresu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji uznaniowych obarczonych takimi wadami, stanowiłoby realne ograniczenie drogi sądowej, która umożliwiać ma przecież również podmiotom administrowanym dochodzenie naruszonych w sposób oczywisty praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji).

Zbieżne w tej materii stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 17 maja 2016 r., II FSK 1542/14 (CBOSA), stwierdzając, że odwołująca się do utrwalonych przed laty – gdyż jeszcze w okresie międzywojennym – stereotypów, formuła kontroli uznania administracyjnego (nazywanego w tamtych czasach "swobodnym uznaniem"), w żadnym wypadku nie wyczerpuje standardów "prawa do sądu" w demokratycznym państwie prawnym wyprowadzanego z treści art. 45 Konstytucji.

10. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (597 zł), obejmujących wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) oraz opłatę od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł).