Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1037/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ar. 51 us. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 391/13 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 391/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę M. C. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego (dalej: PINB) w Toruniu, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w podstawie prawnej tej decyzji powołano się na t.j. Dz. U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w Toruniu tj. H. C., D. H. i M. C. doprowadzić budynek do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanego ocieplenia trzech ścian budynku - od strony ul. [...] oraz podwórza budynku.

W uzasadnieniu decyzji PINB w Toruniu wyjaśnił, że w dniu 29 października 2012 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie wykonanych w lipcu 2012 r. robót budowlanych na elewacji ww. budynku mieszkalnego, polegających na wykonaniu ocieplenia trzech ścian budynku mieszkalnego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz bez uzgodnienia z Biurem Miejskiego Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta Torunia, a także że w związku tym, iż przedmiotowy budynek jest współwłasnością H. C., D. H. i M. C., obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego ciąży solidarnie na tych wszystkich podmiotach, jako jego właścicielach. Podniósł również, że w przedmiotowym przypadku, uzasadnienie dla wydanego nakazu stanowi treść § 12 pkt 4h planu miejscowego o zakazie stosowania dociepleń zewnętrznych budynków. Nadto jest nim również odpowiedź Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Torunia na skierowane przez PINB w Toruniu zapytanie z dnia 10 września 2012 r. do Przewodniczącego Rady Miasta Torunia dotyczące ustaleń planu miejscowego o zakazie dociepleń obiektów, potwierdzająca iż budynek przy ul. [...] usytuowany jest na obszarze oznaczonym symbolem 31.05 - MN/MW2, dla którego obowiązuje zakaz stosowania dociepleń zewnętrznych budynków i obowiązek uzgadniania z właściwymi służbami ochrony konserwatorskiej wszelkich prac budowlanych mających wpływ na wygląd zewnętrzny.

Od powyższej decyzji M. C., za pośrednictwem pełnomocnika, wniósł odwołanie, domagając się uchylenia decyzji PINB w Toruniu i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie, że przeprowadzony remont elewacji poprzez jej ocieplenie i odnowienie nie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego planu miejscowego.

Po rozpatrzenie ww. odwołania, WINB w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przytaczając przepisy art. 28, art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stwierdził że choć zasadą jest, iż na prowadzenie robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę, to jednak wyjątki od tej zasady określają przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego, wśród których wymienione zostały m. in. roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m, na których wykonanie nie wymaga się pozwolenia na budowę. Niemniej zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego roboty takie objęte są obowiązkiem zgłoszenia do właściwego organu, którego w przedmiotowej sprawie współwłaściciele (inwestorzy) spornego budynku nie dokonali. Wobec tego oraz faktu, że z obowiązującego planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Torunia z dnia 12 maja 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2011 r., Nr 173, poz. 1470) wynika, że sporny budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w której obowiązuje zakaz stosowania dociepleń zewnętrznych budynków oraz, że na tym obszarze należy dokonywać uzgodnień z właściwymi służbami ochrony konserwatorskiej wszelkich prac budowlanych mających wpływ na wygląd zewnętrzny obiektów, w tym również dotyczących kolorystyki elewacji, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, zasadnie w sprawie organ I instancji zastosował przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Bezspornie bowiem przeprowadzone roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Toruniu zrealizowano bez wymaganego prawem zgłoszenia, a przy tym współwłaściciele naruszyli wskazany wyżej zapis planu miejscowego zakazujący stosowania dociepleń zewnętrznych budynku oraz nie wystąpili w celu uzyskania uzgodnień co do planowanych robót do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Toruniu.

Na powyższą decyzję M. C., działając przez pełnomocnika, złożył skargę do WSA w Bydgoszczy. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB w Bydgoszczy i przekazania sprawy PINB w Toruniu do ponownego rozpoznania, skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji (poza zarzutem określonym w pkt 2 odwołania), dodatkowo zarzucając naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez sprzeczne z literalną dyspozycją tego przepisu przyjęcie, że dla robót budowlanych polegających na dociepleniu przedmiotowego budynku wymagane jest pozwolenie na budowę.

Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania decyzji PINB z dnia [...] listopada 2012 r. do czasu rozpatrzenia skargi oraz o zawieszenie postępowania do czasu wydania "decyzji" przez Radę Miasta Toruniu w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem planu miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Bydgoszczy stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie zrealizowane zostało na spornym budynku, oznaczonym na rysunku planu jako obiekt o wartości historyczno-kulturowej, jego zewnętrzne docieplenie i skoro realizacja tego typu robót budowanych objęta jest według regulacji planu miejscowego całkowitym zakazem, to tym samym z uwagi na niezgodność wykonanych robót z ustaleniami planu, nie było możliwości w niniejszej sprawie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem, a tym samym do zalegalizowania wykonanych samowolnie robót. W ocenie tegoż sądu należało zatem zastosować w sprawie sposób przywrócenia stanu zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb), a więc jak zasadnie uczyniły to organy nadzoru, nakazać współwłaścicielom budynku doprowadzić budynku do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanego ocieplenia trzech ścian budynku. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że w tym wypadku, rodzaj podjętego rozstrzygnięcia przez organy nadzoru nie zależał w żaden sposób od ich uznaniowości, lecz zdeterminowany był wyłącznie kwestią możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Zdaniem sądu wojewódzkiego z uwagi więc na fakt, że w przedmiotowym wypadku, ze względu na zakaz ustanowiony w akcie prawa miejscowego, stan zgodności z prawem można było osiągnąć jedynie poprzez przywrócenie stanu poprzedniego, orzekające organy nie miały innej możliwości, niż wydać rozstrzygnięcie na podstawie dyspozycji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb.

Skargą kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika, M. C. zaskarżył ww. wyrok w całości, jednocześnie zarzucając mu:

1. obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wydane orzeczenie, poprzez naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) przez niezrozumiałe odstąpienie od konieczności wskazania merytorycznych przesłanek zastosowania aktu prawa powszechnie obowiązującego i należytego uzasadnienia wyroku, oraz wydanej w sprawie decyzji organu przez jedynie lakoniczne i niepoparte zasadną oraz faktycznie i prawnie uzasadnioną analizą konkretnych przesłanek decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki, jak i niepełną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego analizowanego przede wszystkim w oparciu o wskazania wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego, w szczególności poprzez sprzeczne z podstawowymi prawami jednostki bezwzględne stosowanie aktu prawa miejscowego, który jest co prawda normą powszechnie obowiązującą, jednakże w analizowanym przypadku ma formę decyzji opartej de facto na swobodnym uznaniu organu i w konsekwencji zaskarżalnej administracyjnym trybem instancyjnym;

naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez uchybienie bezwzględnie obowiązującej normie dotyczącej obligatoryjnych części składowych ważnej decyzji administracyjnej przez nie podanie podstawy prawnej i systemowego miejsca promulgowania aktu prawa miejscowego, a jedynie lakoniczne opisanie delegacji ustawowej w postaci § 12 pkt 4h miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji uniemożliwienie stronie poznania dyspozycji normy prawnej, na podstawie której wydana została decyzja administracyjna;

naruszenie art. 11 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie skarżącemu podstawy tak prawnej, jak i faktycznej decyzji, "a przede wszystkim celowościowej motywacji organu, podyktowanej przepisem prawa rażąco sprzecznym z interesem prywatnym, a także de facto publicznym przez zastosowanie przepisu, który w istocie nie był w należyty sposób promulgowany";

4. naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 4 uPb przez sprzeczne z literalną dyspozycją cyt. przepisu przyjęcie, że dla robót polegających na dociepleniu budynku położonego w Toruniu przy ul. [...] wymagane jest pozwolenie na budowę, podczas gdy z zebranych w sprawie akt postępowania jednoznacznie wynika, że reżim powołanego przepisu nie dotyczy przedmiotowego budynku, albowiem nie przewyższa on wysokości 12 metrów; w związku z powyższym dla wykonania tego typu inwestycji wymagane jest jedynie zgłoszenie do właściwego organu faktu planowanego rozpoczęcia wykonywania robót, które – w związku z faktem, że nie wymaga wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę − może być w każdej chwili "konwalidowane"; w tej sytuacji jedyną w zasadzie przesłanką uniemożliwiającą skuteczne legitymizowanie wykonanych robót jest oparta na uznaniowości decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w Toruniu, która administracyjnym tokiem postępowania może być dowolnie weryfikowana, albowiem nie wiążą organu żadne przepisy prawa, a jedynie subiektywne poczucie estetyki budynku i zachowania jego walorów zgodnych z koncepcją Konserwatora;

5. naruszenie art. 48 § 1 oraz art. 48 ust. 2 pkt 1 uPb poprzez ustalenie, że przedmiotowa inwestycja stanowi istotne odstępstwo od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi naruszenie uPb, będąc w jego rozumieniu istotnym odstępstwem od planu zagospodarowania przestrzennego, podczas "gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego powinna prowadzić do przekonania, że prace polegające na dociepleniu elewacji budynku nie należą do istotnego odstępstwa od planu zagospodarowania przestrzennego i stosownym postanowieniem mogą zostać zatwierdzone";

6. naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony polegające na naruszeniu praw podmiotowych inwestora poprzez ewidentne naruszenie prawa własności w kontekście obowiązującego obecnie planu zagospodarowania przestrzegło - jako prawa miejscowego niezgodnego z prawem (dowód: Pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej), co w konsekwencji narusza interes Skarżącego, gdyż opieranie orzeczeń sądów administracyjnych na podstawie prawa miejscowego - co do którego istnieje uzasadniona wątpliwość co do jego celowości oraz jako jakości (vide pisma jw.) powodowałoby trudne do odwrócenia skutki cyt. orzeczenia sądu tj. WSA w Bydgoszczy, postanowienia z dnia 7 czerwca 2013 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji "niewątpliwie wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki a ponowne docieplenie ścian budynku będzie wymagać zaangażowania ponownych sił i środków – wobec czego lepszym rozwiązaniem dla strony jest ustalenie zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia nowego planu i uchylenia planu dotychczas obowiązującego wraz z jednoczesnym unieważnieniem - uchyleniem skutków prawnych obowiązującego dotychczas planu zagospodarowania przestrzennego od daty jego uchwalenia zgodnie z datą braku jego obowiązywania";

7. rażące naruszenie art. 141 ustawy ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej Ppsa) "polegające na nieprawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku tj. polegające na nieodniesieniu się przez WSA w żadnym stopniu - nawet marginalnym - co do naruszenia praw podmiotowych skarżących oraz zasad celowości w wykonywaniu prawa tj. nie uwzględnieniu kryterium społecznego czy też kryterium interesu osobistego, albowiem wyjaśnienie tego zarzutu znajdującego się w skardze od decyzji organu II stopnia poprzez wskazanie, iż brak jest kryteriów niewyważenia odpowiednich proporcji między interesem Państwa a interesem społecznym - indywidualnym nie może się ostać, albowiem sąd nie wyjaśnia w sposób wystarczający dlaczego nie udzielono ochrony albo też dlaczego nie można udzielić ochrony interesowi indywidualnemu- społecznemu - tj. słusznemu interesowi obywatela co pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej - przedmiotowej decyzji".

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono "niespełnienie wymogów przesłanek z art. 144 Ppsa". Regulacja prawna z art. 141 § 4 zd. 2 Ppsa nie nakłada na WSA obowiązku podania w uzasadnieniu wyroku wskazań zawierających wytyczne dotyczące podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy nie został dokładnie ustalony, podobnie vide: wyrok NSA z 21 grudnia 2004, GSK 1135/04, Legalis, w kontekście szczególnie uzasadnienia zawartego na stronie 7, w której to części sąd nie odnosi się do zarzutów skarżącego złożonych na rozprawie w przedmiocie stosowania przepisów intertemporalnych, przy czym WSA w Bydgoszczy wskazuje na to, iż stosuje się prawo materialne obowiązujące w chwili wydania decyzji organu I i II stopnia, natomiast nie to, które obowiązuje już w chwili wydawania wyroku. By odnieść się do tak wskazanych argumentów stronie przysługuje prawo do podania przez sąd podstaw prawnych, czego sąd nie uczynił, wobec czego "jak skarżący ma się odnieść skoro nie podano przepisów prawa na który skarżący powołuje się". Skarżący w tym momencie nie może skutecznie sformułować zarzutów kasacyjnych, albowiem "WSA nie podaje podstaw prawnych". Po pierwsze "czyni to uzasadnienie niewłaściwym, albowiem brak podania podstaw prawnych przesądza o ogólnikowości uzasadnienia i stanowi istotne uchybienie mogących mieć wpływ na wynik sprawy bowiem w praktyce uniemożliwi stronie zrozumienie toku rozumowania sądu, a co za tym idzie pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy i to nawet wtedy, gdy strona jak deklaruje - mogła przypuszczać czym sąd się kierował" (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 550/05 Legalis).

Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. zawieszenie toczącego się postępowania do czasu uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchylenia planu dotychczas obowiązującego wraz z jednoczesnym unieważnieniem - uchyleniem skutków prawnych obowiązującego dotychczas planu zagospodarowania przestrzennego od daty jego uchwalenia "zgodnie z datą braku jego obowiązywania",

alternatywnie:

2. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji,

ewentualnie o:

3. zmianę oceny prawnej wyroku lub na podstawie art. 188 Ppsa o uchylenie wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji,

4. zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej Autor rozwijając zarzuty sformułowane w jej petitum wywodzi, że decyzja o nakazie rozbiórki elewacji ściany budynku nie jest prawnie i faktycznie uzasadniona, opiera się o uznaniowe stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków. Organy miały nie uwzględnić interesu strony i interesu społecznego. Istnieć ma możliwość konwalidacji braku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Za zagadnienie wstępne potraktowano w skardze kasacyjnej kwestię treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który cechuje się w odniesieniu do zakazu dociepleń automatyzmem. Powołując się na argumentację celowościową zarzucono wadliwość uzasadnienia wyroku, który miał nie wyważyć słusznego interesu strony w zestawieniu z interesem społecznym.

Postanowieniem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1037/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek M. C. o zawieszenie postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 4 uPb dot. kwestii dopuszczalności wykonania robót budowlanych, wskazać należy, że w art. 29 ust. 1 i 2 cyt. ustawy enumeratywnie wymieniono roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, w tym wymieniono roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków o wysokości do 25 m, natomiast art. 30 ust. 1 ww. ustawy określa roboty budowlane, które objęte są obowiązkiem zgłoszenia do właściwego organu. W art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wskazano, że wykonywanie robót polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, którego w sprawie brak. Bezsporne jest, że współwłaściciele spornego budynku, w tym i skarżący takiego zgłoszenia nie dokonali. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb, organ w drodze decyzji − nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego również, gdy zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ponadto prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 uPb organ ma obowiązek badania ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest także sporne, że z § 12 pkt 4 lit. a i h miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowy budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w którym obowiązuje zakaz stosowania dociepleń zewnętrznych budynków.

W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom skarżącego, sąd I instancji słusznie zaakceptował, przyjęty przez orzekające w tej sprawie organy nadzoru budowlanego, tryb przewidziany przepisami art. 50-51 uPb. Przeprowadzone roboty budowlane polegające na dociepleniu przedmiotowego budynku wykonano bowiem bez wymaganego prawem zgłoszenia, a przy tym naruszono wskazany w uzasadnieniu ww. przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazujący stosowania dociepleń zewnętrznych budynku oraz nie wystąpiono w celu uzyskania uzgodnień co do planowanych robót do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Toruniu.

Tym samym należy uznać, że ustalony przez sąd I instancji oraz organy nadzoru budowlanego stan faktyczny w niniejszej sprawie wykluczał zastosowanie art. 48 uPb, co mylnie także w skardze kasacyjnej podnosi pełnomocnik skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy powołały prawidłową podstawę prawną wydania decyzji (art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 7 uPb), a sąd I instancji słusznie tego nie podważył (bez znaczenia jest powoływany przez organy wadliwie publikator uPb). Pominięcie przy wskazywaniu miejsca publikacji aktu prawa miejscowego także nie może być uznane za uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż powołany przepis (§ 12 pkt 4 lit. h miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) istnieje i ma zastosowanie w sprawie. Takie działanie organu nie daje także podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, które mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, pozostałe przepisy prawa w niniejszej sprawie zostały zastosowane w prawidłowym brzmieniu.

Słusznie również sąd I instancji uznał, że wydanie innego niż na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb rozstrzygnięcia w sprawie, podyktowanego jak to chce skarżący jego indywidualnym interesem, byłoby niezgodne z prawem i naruszałoby bezwzględny zakaz ustanowiony w akcie prawa miejscowego, tj. w źródle prawa powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który go ustanowił. W przypadku przepisu prawa, który nie ma charakteru uznaniowego, a więc gdy norma prawa przewiduje obowiązek określonego zachowania, tak jak ma to miejsce w przepisie § 12 pkt 4 lit. h miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie miał prawnej możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy z uwzględnieniem kryteriów, o których mowa w art. 7 K.p.a., tj. kryterium interesu społecznego czy słusznego interesu obywatela. Nie ma zatem podstaw, wbrew stanowisku skarżącego wyrażonemu także w skardze kasacyjnej, do postawienia mu skutecznego zarzutu naruszenia tych kryteriów.

Odnosząc się natomiast do wniosku w przedmiocie zawieszenia postępowania i sformułowanego w tym aspekcie zarzutu, słusznie przyjęły organy nadzoru budowlanego, a w ślad za nimi sąd I instancji, że okoliczności w nich wskazane nie stanowią przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zarówno na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jak i na podstawie art. 98 § 1 Kodeksu. Sąd I instancji trafnie uznał, że sam fakt złożenia wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też skargi o jego uchylenie, nie będzie zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a to z tej przyczyny, że w momencie orzekania przez organy przepis ten obowiązywał i stanowił źródło prawa.

W skardze kasacyjnej M. C. podniesiono również zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa (w uzasadnieniu całkowicie wadliwie powołano się na naruszenie art. 144 Ppsa) poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku w żadnym stopniu do naruszenia praw podmiotowych skarżących oraz zasad celowości w wykonywaniu prawa, tj. nieuwzględnieniu kryterium społecznego czy też kryterium interesu osobistego. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Powyższy przepis jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia orzeczenia sądowego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W zakresie oceny decyzji organu nadzoru budowlanego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów tegoż sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do wydania zgodnego z prawem decyzji w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego. Sąd I instancji ocenił stanowisko organu nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności jej stanowiska, niemniej jednak – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej − sąd I instancji odniósł się do kwestii naruszenia praw podmiotowych skarżących oraz zasad celowości w wykonywaniu prawa wskazując na stronie 14 i 15 uzasadnienia wyroku, że "organ nie ma prawnej możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy z uwzględnieniem kryteriów, o których mowa w art. 7 K.p.a., tj. kryterium interesu społecznego czy słusznego interesu obywatela". Zauważyć również należy, że decyzja nakładającą na współwłaścicieli budynku obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem ma na celu nie tylko ochronę ich interesów, ale również właścicieli nieruchomości sąsiednich. Co do natomiast podnoszonego również przy tym zarzucie postanowienia wydanego przez sąd I instancji z dnia 7 czerwca 2013 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wskazać należy, że służy ono zapewnieniu ochrony przed określonymi w art. 61 § 3 Ppsa skutkami wykonania zaskarżonego aktu i ma charakter tymczasowy, obowiązując jedynie do czasu uprawomocnienia się wyroku, czyli do dnia wydania niniejszego wyroku. Również zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zakresie wskazanym przez M. C. okazał się zarzutem niezasadnym.

Wbrew zatem stanowisku skarżącego w niniejszej sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności dla wyniku postępowania, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 107 § 1 K.p.a., a także art. 141 Ppsa pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną.