Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 437/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 1, art. 64e, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 24, art. 26 par. 3 i 2, art. 237 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2018r. sprawy ze sprzeciwu J. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz J. M. i T. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

SA/Ke 437/18

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania J. i T. M., od decyzji Burmistrza S. z [...], wymierzającej T. i J. M. administracyjną karę pieniężną w wysokości 6700 zł za zniszczenie modrzewia europejskiego, którego obwód pnia mierzony na wysokości 130cm wynosi 70cm i sosny zwyczajnej, której obwód pnia mierzony na wysokości 130cm wynosi 64cm, znajdujących się na działce nr ewid. [...] w N., gm. S., w terminie 14 dni, od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu Kolegium powołując się na ustalenia organu I instancji podało, że 15 września 2017 r. do organu wpłynął wniosek S.R. który dotyczył sprawdzenia prawidłowości przycięcia modrzewi znajdujących się na działce nr ewid. [...] stanowiącej własność T. i J. M.. Pismem z 19 września 2017 r. J. i T. M. zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania oraz miejscu i terminie oględzin. Oględziny te odbyły się 2 października 2017 r., a w ich trakcie ustalono, że na posesji znajdują się 3 modrzewie, z czego jeden jest całkowicie zniszczony (pozbawiony korony), drugi jest również zniszczony, ponieważ został obcięty jego wierzchołek i nie rokuje rozrostu w przyszłości, a trzeci jest w stanie dobrym rokującym wzrost. W trakcie oględzin zauważono również zniszczoną sosnę, która została ogołocona poprzez przycięcie połamanych prze śnieg gałęzi, a wierzchołek złamała wichura. Ponadto J. M. oświadczyła, że wierzchołek pierwszego modrzewia został usunięty około 7 lat temu, ponieważ telekomunikacja zażądała jego obcięcia, gdyż dotykał przewodów. Następnie 4 lata temu podczas interwencji, w trakcie gaszenia sadzy zapalonej w kominie, zostały usunięte przez strażaków boczne gałęzie tego modrzewia w celu łatwiejszego dostania się do komina. Pozostała zaś korona zaczęła gnić, w wyniku czego gałęzie odłamywały się i dlatego obcięto dalszą część korony. Ponadto 11 grudnia 2017 r. przeprowadzono z powołanym przez organ biegłym oględziny. W swojej decyzji organ I instancji wskazał, że w przypadku modrzewia oraz sosny doszło do zniszczenia drzew, ponieważ zostały pozbawione powyżej 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Pozostałe dwa modrzewie są żywotne i rokują rozrost. Zaznaczył, że korekta gałęzi modrzewia nastąpiła w 2010 r. i w 2013 r., i przekroczyła swoim zakresem dopuszczalne prace, co w konsekwencji doprowadziło do jego obumarcia. Dodał, że w lutym 2016 r. podejmowano działania w celu sprawdzenia, czy nie doszło do zniszczenia przedmiotowego drzewa. Stwierdzono wówczas brak korony, a strona nie informowała organu, że cięcia były dokonywane na żądanie Telekomunikacji Polskiej, czy przez Straż Pożarną. Powodem cięć korekcyjnych była choroba drzewa i konsultacja jego stanu z leśniczym, którego kompetencje obecnie strona neguje. Ponadto w czasie oględzin w 2016 r. T. M. zobowiązał się do wystąpienia o uzyskanie zezwolenia na jego usunięcie, jeżeli drzewo nie będzie rokować rozrostu. Organ przychylił się do tego zobowiązania, gdyż nie było jednoznaczne, że drzewo straciło żywotność. Zdaniem organu połamanie gałęzi sosny zwyczajnej pod wpływem ciężaru śniegu oraz złamanie wierzchołka przez wichurę powinno skutkować zawiadomieniem organu o tej sytuacji, celem przeprowadzenia oględzin, jednak strona tego obowiązku nie wykonała, jak również nie przedstawiła dowodów potwierdzających wskazaną tezę (dokumentacji fotograficznej drzewa). Organ uznał za prawdziwą wersję strony o złamaniu drzew podczas wichury, lecz za nieuprawnione uznał usunięcie całej korony, a więc wszystkich pozostałych w dolnej części pnia gałęzi. Ponadto wskazał, że powołany ekspert w swojej opinii stwierdził, że zabiegi cięcia o charakterze ogławiającym, jakich strony dokonują, są prowadzone nie odpowiednio dla cech gatunkowym przycinanych drzew.

W obszernym odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik J. i T. M. zarzuciła między innymi naruszenie prawa poprzez: wydanie decyzji przez osoby podlegające wyłączeniu od rozpoznania sprawy, co do których istnieją uzasadnione podstawy wskazujące na brak bezstronności, a które zostały przez organ zignorowane; wszczęcie postępowania na żądanie osoby, która nie może być jego stroną; brak utrwalenia oględzin z 11 grudnia 2017 r., w formie protokołu; nieprawidłowe sporządzenie protokołu oględzin z 2 października 2017 r. i nieokreślenie charakteru obecności J. B. w trakcie tych czynności; brak uwzględnienia wniosku dowodowego strony o jej przesłuchanie w warunkach rozprawy; brak uwzględnienia wniosku dowodowego o dołączenie dokumentów z akt sprawy karnej SR w Końskich, sygn. akt II K 236/16; wydanie decyzji poza granicami sprawy, tj. w zakresie sosny zwyczajnej, mimo iż brak było wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, a postępowanie wszczęto wyłącznie w zakresie trzech sztuk modrzewi; zawarcie w decyzji rozstrzygnięcia w zakresie tylko jednego modrzewia europejskiego, mimo że postępowanie wszczęto w zakresie trzech drzew tego gatunku, co czyni wydaną decyzję niekompletną; wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności (res iudicata)ł przyjęcie w rozstrzygnięciu decyzji podstawy prawnej w postaci art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 3, art. 89 ust. 1 i 2 w związku z art. 87a ust. 5 ustawy o ochronie przyrody ze wskazaniem na Dziennik Ustaw z 2018r. poz. 142, ze zmianami, a więc w brzmieniu ustalonym na dzień rozstrzygania, podczas gdy cięcia gałęzi modrzewia europejskiego i sosny zwyczajnej następowały w różnym czasie pod różnymi reżimami prawnymi; nieprawidłowe ustalenie wysokości kary pieniężnej; błędną wykładnię art. 83f ust. 3 w związku z art. 83f ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że ww. przepisy nakładały na stronę obowiązki informowania organu, podczas gdy ww. przepisy nie kreują jakiegokolwiek obowiązku, ponieważ nie dotyczą kwestii usunięcia gałęzi.

Rozpoznając powyższe odwołanie Kolegium podniosło, że niniejsze postępowanie prowadzone jest przez Burmistrza S. z urzędu, a nie na wniosek S.R.. Ponadto, ponieważ organ postępowanie w sprawie zniszczenia drzew wszczął 19 września 2017 r., to prowadził je w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu aktualnym na dzień wszczęcia postępowania, a nie jak chciałaby strona na dzień zaistnienia zdarzenia w postaci obcięcia gałęzi z drzew.

Dalej organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania zaznaczył, że przedmiotem oceny biegłego dendrologa wyłonionego przez organ pierwszej instancji nie była żywotność drzewa, lecz procentowy wymiar usuniętych gałęzi. Biegła w swojej opinii z 15 grudnia 2017 r. stwierdziła, że jeden z badanych modrzewi został pozbawiony całkowicie korony - w 100%, pozostał tylko pień, który nie rokuje przeżycia. Drugi z modrzewi europejskich nosi ślady cięć formacyjnych i nie jest drzewem uszkodzonym. Natomiast sosna zwyczajna również została pozbawiona gałęzi w 100%, pozostał z niej tylko pień, który nosi na szczycie ślad po ułamaniu fizycznym. Drzewo nie rokuje przeżycia. Jednocześnie wyliczyła, że powierzchnia korony usuniętej w wyniku cięcia wynosi 68,93%, natomiast powierzchnia korony złamanej przez wiatr/okiść śnieżną wynosi 31,07%. Biegły swoją opinią bezsprzecznie ustalił, że w przypadku dwóch drzew, tj. modrzewia i sosny, doszło do usunięcia gałęzi z powierzchni przekraczającej 50%.

Kolegium podkreśliło, że opierając się na tych ustaleniach biegłej, która nie badała okoliczności usunięcia gałęzi, organ pierwszej instancji wymierzył administracyjną karę za zniszczenie dwóch drzew, zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017r., poz. 1330). Decyzja ta jest jednak w ocenie Kolegium przedwczesna, gdyż drzewo z gatunku sosna zwyczajna miało usuwane gałęzie z powodu ich połamania przez śnieg. Następnie zaś silny wiatr ułamał wierzchołek drzewa. Dopiero po ułamaniu wierzchołka właściciele drzewa usunęli resztę gałęzi, pozostawiając jedynie pień. Fakt ułamania wierzchołka drzewa został potwierdzony przez biegłą. Biegła wyliczyła, że powierzchnia korony złamanej przez wiatr/okiść śnieżną stanowi 31,07%, jednakże nie wskazała, czy pozbawienie sosny wierzchołka nie spowodowało jej zniszczenia. Jeżeli bowiem biegła ustaliłaby, że pozbawienie górnego pędu głównego spowodowało zniszczenie drzewa, pozbawienie sosny pozostałych gałęzi nie zmieniło tego stanu. Oczywiście, wbrew twierdzeniom strony fakt ten właściciel nieruchomości winien zgłosić do organu gminy, lecz jednocześnie przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zakreślają terminu, w jakim należałoby to uczynić. Jeżeli sosna stanowiłaby złom, właściciel gruntu winien (ale nie musi) wystąpić do organu gminy o jego usunięcie, natomiast organ nie może nakładać na stronę kary administracyjnej za jej zniszczenie. Powyższe wątpliwości organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić w ponownym postępowaniu, przy zaangażowaniu biegłej z zakresu dendrologii.

Także stan modrzewia Burmistrz winien ponownie przeanalizować. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji prowadził już w lutym 2016 r. postępowanie sprawdzające dotyczące zachowania żywotności drzewa z gatunku modrzew. Stwierdzono wówczas, że drzewo to nosi ślady cięć pielęgnacyjnych, lecz zachowało swoją żywotność. Tak więc prowadząc to postępowanie organ ocenił żywotność tego drzewa i nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie jego zniszczenia. Kolegium podkreśliło, że korona drzewa była przycinana przez właścicieli nieruchomości przed 2016 r. i po oględzinach dokonanych w lutym 2016 r. w stanie drzewa nie doszło do żadnych zmian. Jeżeli bowiem przed 2016 r. procentowa ilość usuniętych konarów przekraczała 50% to właściciele dopuścili się zniszczenia drzewa, organ nie miał prawa badać jego żywotności. Jeżeli więc wówczas organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zniszczenia modrzewia, to niezrozumiałe jest ponowne prowadzenie postępowania w stosunku do tego samego drzewa, przy nie zmienionym jego stanie w 2017 r.

Zdaniem Kolegium powyżej wymienione braki w postępowaniu dowodowym powodują, że zaskarżoną decyzję należało uchylić do ponownego rozpatrzenia, celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego wynik może mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. Konieczność uzupełnienia postępowania w znacznym zakresie spowodował, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Zarzuty te, odnośnie samego postępowania winny być natomiast, według oceny Kolegium, wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie na powyższą decyzję J. M. i T. M. zarzucili, że organ odwoławczy nie odniósł się do większości zarzutów, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Dodali, że choć zgadzają się z zaskarżoną decyzją to jednak Kolegium nie dostrzegło wniesionego w odwołaniu wniosku o przekazanie sprawy innemu organowi do spraw ochrony przyrody z uwagi na brak bezstronności Burmistrza S., a także nie zajęło stanowiska, co do stronniczości organu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny, częściowo z powodów w nim wskazanych.

Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. określony jest w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z nim, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest uzasadnione wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia wystarczające jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., przy czym brak takiej możliwości powinien być przez organ odwoławczy wskazany i wykazany w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

O istnieniu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej nie może oczywiście być mowy wtedy, gdy wskazane przez organ II instancji naruszenia przepisów postępowania nie zachodzą lub wskazany, a konieczny, zdaniem organu, do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy; jeżeli okoliczności, które zdaniem organu odwoławczego są konieczne do wyjaśnienia, w rzeczywistości wyjaśnienia nie wymagają, to wydanie decyzji kasacyjnej nie jest dopuszczalne. Nie mają przy tym znaczenia powody, dla których takie wskazane przez organ II instancji okoliczności nie muszą być wyjaśnione. Brak potrzeby ich wyjaśnienia może wynikać zarówno z tego, że zostały już wyjaśnione, jak i z tego, że nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Należy jednak zastrzec, że stwierdzenie przez Sąd, w ramach nie wyłączonej w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 64a – 64e p.p.s.a. regulacji art. 134 § 1 p.p.s.a. określającej granice orzekania sądu (z zastrzeżeniem respektowania reguły, o jakiej mowa w art. 64e p.p.s.a.), że zachodzą w sprawie inne niż wskazane przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – inny niż wskazany przez organ II instancji – ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, pozwalają na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji kasacyjnej mimo tego, że błędnie wskazuje ona na okoliczności, które nie wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji.

O wadliwości decyzji kasacyjnej można jednak mówić również wtedy, gdy organ odwoławczy wydał ją naruszając przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy uwzględnieniu jej specyfiki i ograniczonego przez treść art. 64e p.p.s.a. zakresu kognicji sądu administracyjnego rozstrzygającego sprzeciw od decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji w istocie nie ma znaczenia, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował przesłanki wydania decyzji kasacyjnej określone w art. 138 § 2 kpa. Skoro bowiem naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania ma taki charakter, że uniemożliwia wydanie decyzji kasacyjnej, to nie ma znaczenia czy organ ten zastosował przesłanki wydania takiej decyzji określone w art. 138 § 2 kpa.

Sytuacja opisana w ostatnim akapicie miała miejsce w niniejszej sprawie.

W piśmie z dnia 29 stycznia 2018 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w S., pełnomocnik wnoszących sprzeciw K. M. wniosła o wyłączenie od rozpoznania sprawy organu, tj. Burmistrza S. D. Ł. i wszystkich podległych jej pracowników Urzędu Miejskiego w S. – z uwagi na brak bezstronności tych osób. Mimo tego, że wniosek ten dotyczył zarówno organu rozstrzygającego sprawę w I instancji, jak i wszystkich pracowników tego organu, działający z upoważnienia Burmistrza S. Sekretarz Gminy W. Ś. wydał w sprawie decyzję z dnia [...], w której sam ocenił wspomniany wniosek o wyłączenie jako niezasadny. Mimo podniesienia w odwołaniu od tej decyzji zarzutu naruszenia art. 24 § 3 i § 4 kpa poprzez wydanie decyzji przez osoby podlegające - według odwołujących się - wyłączeniu od rozpoznania sprawy, tj. [...] działających z upoważnienia piastuna organu D.Ł. organ II instancji ograniczył się jedynie do przytoczenia tego zarzutu w uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej. Nie odniósł się natomiast do niego w żaden sposób. O ile można się domyślać, bo nie zostało to w uzasadnieniu tej decyzji wyartykułowane, SKO prawdopodobnie uznało, że z racji stwierdzonej przez ten organ konieczności uzupełnienia postępowania w znacznym zakresie Kolegium uznało, że nie musi się odnosić do wszystkich zgłoszonych przez odwołujących się argumentów. O ile taka konkluzja zasługuje na akceptację odnośnie zarzutów odwołania dotyczących naruszenia prawa materialnego, a to ze względu na ograniczony zakres rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa, to nie można w żadnym razie jej zaakceptować co do zarzutu, który może spowodować wyłączenie organu, który rozpoznał sprawę w I instancji bądź wszystkich jego pracowników, gdyż w takiej sytuacji może okazać się konieczne wyznaczenie na podstawie art. 26 § 3 w zw. z art. 26 § 2 kpa, innego organu do rozpoznania takiej sprawy w pierwszej instancji. Ta ewentualność powoduje, że nawet przy uwzględnieniu specyfiki kontroli decyzji kasacyjnej sprawowanej przez sąd administracyjny rozstrzygający sprzeciw od takiej decyzji, która to specyfika i ograniczenia kognicji sądu administracyjnego wynikają z treści art. 64e p.p.s.a., decyzja kasacyjna ignorująca wniosek o wyłączenie organu I instancji i wszystkich jego pracowników i przekazująca sprawę do rozpoznania temu właśnie organowi, jest obarczona naruszeniem postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do omawianego zagadnienia oraz w kontekście podniesionego w skardze zarzutu nieuwzględnienia zawartego w odwołaniu żądania przekazania sprawy do ponownego rozpoznania innemu niż Burmistrz S. organowi, zauważyć należy, że jednymi z podstawowych zasad postępowania administracyjnego są uregulowane na gruncie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, których obowiązywanie ogranicza zakres swobody działania organu administracji publicznej. Jednym ze środków służących realizacji tych zasad jest instytucja wyłączenia (art. 24 k.p.a. i art. 25 k.p.a.), która ma na celu eliminowanie wszelkich przyczyn skutkujących pojawieniem się jakichkolwiek wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu sprawy.

Jak stanowi art. 24 § 3 k.p.a, bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Instytucja wyłączenia, w tym instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej na podstawie art. 24 k.p.a., jest realizowana w trybie określonym przez właściwe przepisy, co oznacza, że zgłoszenie tego rodzaju wniosku rodzi konieczność rozpoznania go według stosownej i właściwej procedury. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 383/07, Lex nr 372671, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 591/09, Lex nr 573759). Sąd podziela przy tym również wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 281/07, Lex nr 500666), że zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie. Brak podstaw prawnych do zastosowania instytucji wyłączenia w danym zakresie wnioskowanym przez stronę jest podstawą do odmowy wyłączenia. Nie można jednak pozostawić tego rodzaju wniosku bez rozpoznania z powodu sformułowania go w sposób nieodpowiadający konstrukcji dla niego przewidzianej i regulowanej przepisami prawa procesowego, czy tym bardziej z powodu uznania argumentacji wnioskujących o wyłączenia za bezzasadną. O tym, czy wniosek strony o wyłączenie pracownika organu mieści się w zakresie regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego musi rozstrzygnąć organ właściwy do jego rozpoznania. Organem takim w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na brak bezpośredniego przełożonego nad piastującą funkcję Burmistrza S. D. Ł., jest organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 kpa, którym z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy jest SKO (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2007 r., II OSK 879/06). Brak bowiem bezpośredniego przełożonego w rozumieniu przepisów prawa pracy nie może czynić martwą regulacji prawnej zawartej w art. 24 § 3 kpa. W takiej sytuacji o wyłączeniu na wniosek w sytuacji uprawdopodobnienia istnienia okoliczności wywołujących wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcję organu, orzeka organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 kpa.

Należy dodać, że ze względu na treść art. 123 kpa, rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wyłączenie powinno zapaść w formie postanowienia, które zgodnie z art. 141 § 1 kpa nie jest zaskarżalne zażaleniem, ale na podstawie art. 142 kpa można je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. W sytuacji natomiast takiej, jaka występuje w niniejszej sprawie, tj. wtedy, gdy właściwym do rozpatrzenia wniosku o wyłączenie jest organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 kpa, który zarazem jest organem II instancji, rozstrzygnięcie tego organu w przedmiocie wniosku o wyłączenie zostaje poddane kontroli sądu administracyjnego na etapie rozpatrywania skargi na rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie.

Wskazane naruszenia prawa spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej bez względu na ocenę innych podniesionych w skardze zarzutów oraz bez względu na ewentualne inne naruszenia przepisów postępowania, które na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 64e p.p.s.a., Sąd mógłby wziąć pod uwagę. Ubocznie tylko można więc zauważyć, że wskazane przez organ II instancji powody wydania decyzji kasacyjnej w sprawie nie zachodziły, ale organ I instancji dopuścił się jednak innego naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewyjaśnieniu okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przy czym okoliczności te nie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzone przez SKO w Kielcach naruszenie przepisów postępowania dotyczyło braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 kpa), dotyczył natomiast dwóch kwestii. Po pierwsze tego, że odnośnie jednego z objętych rozstrzygnięciem drzew gatunku modrzew, toczyło się już w 2016 r. postępowanie przed Burmistrzem Miasta i skoro wówczas organ ten nie dostrzegł potrzeby wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zniszczenia tego drzewa, to nie może czynić tego obecnie w sytuacji, gdy od daty tamtego postępowania nie zaszły odnośnie tego modrzewia żadne zmiany stanu faktycznego. Odnośnie takiego argumentu należy zauważyć, że postępowanie odnośnie modrzewia będącego przedmiotem niniejszego postępowania, zostało przeprowadzone w 2016 r. w trybie skargowym uregulowanym w art. 221 – 240 kpa). Jej rozpatrzenie zakończyło się pismem Burmistrza S. z dnia 24 lutego 2016 r. (k. 29 akt administracyjnych), w którym na podstawie art. 237 § 2 kpa zawiadomiono wnoszącego skargę S.R. że została ona uznana za nieuzasadnioną. Nie doszło więc w tamtej sprawie do wydania decyzji administracyjnej, ani nawet do wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie może więc być mowy o tym, aby niniejsza sprawa dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, w rozumieniu i ze skutkami określonymi w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Dlatego nie było co do zasady przeszkód, aby mimo przeprowadzenia w 2016 r. postępowania skargowego dotyczącego przedmiotowego modrzewia, dopuszczalne było obecnie wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego co do zniszczenia tego samego drzewa. Dlatego czynienie ustaleń odnośnie tamtego postępowania skargowego i wyciąganie wniosków sformułowanych przez SKO odnośnie dopuszczalności prowadzenia postępowania odnośnie tego samego modrzewia przez organ I instancji, nie zasługiwało na akceptację.

Potrzebę dokonania ustaleń dotyczących przedmiotowej sosny organ odwoławczy uzasadnił tym, że na skutek odłamania czubka tego drzewa przez wichurę i połamania jego gałęzi na skutek obciążenia śniegiem, mogło dojść do zniszczenia tego drzewa bez udziału skarżących, w związku z czym stwierdzone w sprawie zniszczenie tej sosny w rozumieniu art. 87a ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, nie mogło już wywoływać skutków określonych w art. 88 tej ustawy. Przedstawiając taki pogląd prawny SKO nie wyjaśniło, na czym go opiera. Tymczasem z dołączonej do akt sprawy opinii biegłego z zakresu ogrodnictwa, diagnostyki drzew, arborystyki wynika, że mimo odłamania czubka tej sosny przez wichurę, drastyczne cięcie tego drzewa dokonane przez skarżących, spowodowało jego zniszczenie. W tej sytuacji trudno zaakceptować pogląd organu odwoławczego, co do podanego przez niego powodu zakwestionowania decyzji organu I instancji odnośnie sosny zwyczajnej, zwłaszcza w kontekście ograniczonego zakresu rozpoznania sprawy przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Nie bardzo bowiem wiadomo, jakich podstawowych ustaleń odnośnie tej sosny, których nie mógł dokonać organ II instancji, nawet przy wykorzystaniu możliwości, o jakiej mowa w art. 136 kpa, miałby dokonać organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Oceniając wypełnienie przez organ II instancji przesłanek umożliwiających wydanie decyzji kasacyjnej, należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] brakło wskazania i tym bardziej wykazania, że do rozstrzygnięcia sprawy nie było wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., co, jak to wyżej wskazano, jest koniecznym elementem uzasadnienia decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Aczkolwiek kontrola sądu administracyjnego prowadzona w zakresie określonym w art. 64e p.p.s.a. ograniczona jest do oceny jedynie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, a więc co do zasady nie może dotyczyć istoty sprawy, to należy zauważyć, że ocena, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wymaga niekiedy analizy przepisów prawa materialnego dotyczących danego zagadnienia, a w szczególności tych przepisów, które determinują zakres i rodzaj ustaleń faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy. W tym zakresie należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrażono pogląd dotyczący przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie, z którym nie można się zgodzić. Ten błędny pogląd powoduje przy tym, że Kolegium nie uznało za konieczne dokonanie ustaleń faktycznych, które są konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, a których nie poczynił organ I instancji. Według poglądu SKO, w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w sprawie, tj. w dniu 19 września 2017 r., w którym organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 5 akt administracyjnych). Poglądu takiego nie można jednak zaakceptować w okolicznościach niniejszej sprawy.

Jej przedmiotem było bowiem nałożenie kary za zniszczenie drzew. Regulacja dotycząca takiego deliktu administracyjnego znajduje się w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ustawa ta była w ostatnich latach wielokrotnie nowelizowana, przy czym przyjmowane przez ustawodawcę kolejne rozwiązania bywały czasem zupełnie przeciwstawne jeśli chodzi zarówno o samą podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie drzewa, pozytywnych i negatywnych przesłanek takiej kary, a także sposobu jej obliczania. Chodzi o regulacje wprowadzane ustawami: z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.1045 ze zm.), z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz.U.2016.2249 ze zm.), z 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U.2017.1074 ze zm.). Błędny pogląd SKO dotyczący stosowania w sprawie przepisów ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dacie 19 września 2017 r. spowodował nie dostrzeżenie, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest precyzyjne ustalenia, kiedy dochodziło do poszczególnych, zasygnalizowanych w sprawie zdarzeń dotyczących obu objętych skargą drzew, tj. kiedy ewentualnie doszło do ich zniszczenia w rozumieniu art. 87a ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Brak takich ustaleń powoduje, że nie da się ocenić, czy rzeczywiście doszło w sprawie do zniszczenia obu przedmiotowych drzew w rozumieniu art. 87a ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, czy odpowiedzialność za to rzeczywiście obciążą skarżących i ewentualnie czy wysokość kary pieniężnej obliczonej przez organ I instancji rzeczywiście znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W Punkcie drugim wyroku Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny, sformułowany w piśmie skarżących z 12 grudnia 2018 r.

Wprowadzenie w art. 151a § 1 p.p.s.a. regulacji przewidującej możliwość wymierzenia organowi grzywny w wypadku uwzględnienia sprzeciwu wynika z faktu, że "sprzeciw jest środkiem przeciwdziałającym przewlekłości załatwienia sprawy administracyjnej, analogicznym jak skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, czy grzywna przewidziana w art. 154 § 6 p.p.s.a." (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 64). Uwzględniając takie podstawowe kryterium nałożenia na organ II instancji grzywny w trybie przywołanego przepisu należy zauważyć, że stwierdzone przez Sąd, a niedostrzeżone przez organ II instancji naruszenia przepisów postępowania popełnione również przez organ I instancji powodują, że nie można uznać rozstrzygnięcia SKO uchylającego decyzję Burmistrza S. do ponownego rozpatrzenia za jednoznacznie prowadzącą do przewlekłości postępowania. Po wyeliminowaniu przez SKO wskazanych wyżej wadliwości zaskarżonej decyzji może się bowiem okazać, że sprawa będzie jednak wymagała uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu samemu organowi. Dlatego nie było, zdaniem Sądu podstaw do uwzględnienia wniosku J. i T. M. o wymierzenie SKO grzywny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ weźmie przy tym pod uwagę wszystkie wskazane powyżej uwagi.