Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 487/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Protokolant Starszy Referent Marta Went po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 26 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K. i E. G., I. i J. Ż. oraz L. i J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2004 r., nr [...], 2. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2003 r., nr [...] oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2003 r., nr [...], 3. określa, że opisane w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 4. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. i E. G. kwotę 500 (pięćset) złotych, I. i J. Ż. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz L. i J. B. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 kwietnia 2004 r., powołując się na przepisy art. 51 ust. 1a i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił A. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, prowadzonych przy budowie domu jednorodzinnego z pokojami na wynajęcie w U. przy ulicy [...] 14A, na działkach nr 112, 113, 106/1 i 111/1.

W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 marca 2004 r. uchylił poprzednią decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2003 r. dotyczącą udzielania A. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postępowanie administracyjne, którego konsekwencjami było wydanie tej decyzji przez organ pierwszej instancji związane było z ustaleniami dokonanymi podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 17 stycznia 2002 r., która wykazała, że inwestor, w sposób istoty odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 28 stycznia 2000 r.

Odstępstwa te polegały między innymi na powiększeniu gabarytów budynku oraz posadowieniu płyty fundamentowej na rzędnej 4,96 zamiast 4,38 i wykonaniu stropu nad piwnicą 0,37 m wyżej niż wynikało to z projektu.

Konsekwencją tych istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę było wstrzymanie dalszego prowadzenia robót przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 29 stycznia 2003 r., wydanym w trybie art. 50 ustawy – Prawo budowlane.

W dniu 6 czerwca 2003 r. wydana została przez organ pierwszej instancji kolejna decyzja, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazano A. W. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

Decyzja ta utrzymana została w mocy przez PWINB w dniu 4 sierpnia 2003 r.

Organ odwoławczy wskazał, że skoro inwestor - A. W. – wykonując obowiązek nałożony na niego decyzją z dnia 6 czerwca 2003 r., przedłożył w dniu 10 października 2003 r. wymagane dokumenty, w tym poprawiony zgodnie z uwagami PINB z dnia 10 września 2003 r. projekt budowlany wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, to spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania mu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. i J. Ż., J. B., K. G. i Z. S..

PWINB odwołując się do motywów własnej decyzji uchylających poprzednio zaskarżoną decyzję PINB, wyjaśnił, że w projekcie dokończenia robót pominięto sprawę przesłaniania przez projektowany obiekt istniejących na sąsiednich działkach okien budynków mieszkalnych, wskazując na przepisy § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz.U. Nr 75, poz. 690).

"Zauważono również, iż brak jest prawidłowego wyprowadzenia kanałów wentylacyjnych z garażu znajdującego się w piwnicy".

W dniu 19 marca 2004 r. inwestor złożył ponownie wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, dołączając:

• inwentaryzację budowlaną wykonanych robót

• orzeczenie techniczne

• projekt dokończenia robót budowlanych

• dokumenty potwierdzające prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane

• ekspertyzę techniczną nasłonecznienia i przesłaniania budynków

"W przedłożonej dokumentacji, w ocenie organu, jednoznacznie wyjaśniono kwestię przesłaniania i nasłonecznienia budynków. Przeprojektowano kształt dachu, wprowadzając naczółek w połaci od strony zachodniej, co umożliwiło spełnienie wymagań technicznych zawartych w ww. rozporządzeniu. Prawidłowo przyjęto do analizy okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, pomijając okno wysokiej piwnicy budynku położonego na działce nr 118 (własność K. G.). Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w zasobach Starostwa Powiatowego (akta nr [...]) przyziemie tego budynku stanowi wysoka piwnica, w której nie mogą znajdować się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, w myśl zapisów § 135 i 136 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 z 1980 r.)"

W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji PINB wyjaśnił również, że zaprojektowano dodatkowy kanał wentylacji grawitacyjnej w garażu, zapewniając jego prawidłowe wyprowadzenie.

Ponadto projekt zawiera orzeczenie techniczne, wyjaśniające kwestie charakteru, wysokości, kubatury i rzędnej posadowienia zabudowy, zgodności zachowania odległości obiektu od granic działki, nieprzekraczalnych linii zabudowy i odległości od budynków stron skarżących, jak również dopuszczalności przyjętych w projekcie rozwiązań architektonicznych i ich zgodności z obowiązującymi przepisami. Przedłożony projekt posiada również wymagane uzgodnienia, w tym pozytywną opinię rzeczoznawcy do spraw BHP i zabezpieczeń do spraw pożarowych inż. J. K., która stwierdza zgodność przyjętych rozwiązań z wymogami ochrony przeciwpożarowej, a także uzgodnienie bez uwag w zakresie spraw higieniczno – sanitarnych, dokonane przez inż. S. M..

W dniu 31 marca 2004 r. strony, po uprzednim zawiadomieniu w dniu 29 marca 2004 r., zapoznały się z dokumentacją, a następnie wniosły pisemne uwagi do projektu.

Analizując treść przedłożonych pism organ stwierdził, że "poruszone kwestie rozpatrzone i wyjaśnione zostały już w toku postępowania, natomiast nie odnoszą się w swej treści do wykonanej analizy nasłonecznienia i przesłaniania, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. arch. M. P., jak również nie wnoszą nowych dla sprawy faktów.

Organ pierwszej instancji wskazał również, że ponieważ do spraw wszczętych i nie zakończonych ostateczną decyzją stosuje się przepisy dotychczasowe oraz biorąc pod uwagę fakt wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją organu pierwszej instancji z 6 czerwca 2003 r., to należało orzec jak w sentencji decyzji.

PINB wyjaśnił również, że załączniki nr 1, 2 i 3, opieczętowane jego pieczęcią, stanowią integralną część decyzji oraz wskazał, że stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego inwestor będzie zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.

Odwołania od tej decyzji wnieśli właściciele sąsiedniej nieruchomości, to jest K. i E. G., J. B., I. i J. Ż. oraz A. W..

1. K. i E. G. w swoim odwołaniu wskazali, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza obowiązujące Prawo budowlane, gdyż zatwierdza niezgodną z prawem dokumentację i jest w istocie próbą zalegalizowania zrealizowanej samowoli budowlanej, polegającej na:

• wybudowaniu, bez projektu, kamiennego muru oporowego wokół działki

• wykonaniu robót ziemnych podnoszących poziom gruntu na około 75% powierzchni działki

• zwiększeniu powierzchni obrysu budynku, który nie jest już kondygnacja podziemną, tylko naziemną, w związku z czym zmieniły się zasadniczo odległości od granic.

Skarżący powoływali się również na to, że organy administracji w ponownym badaniu sprawy nie dostosowały się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu tego odwołania K. i E. G. zarzucili, że decyzja organu pierwszej instancji nie odnosi się do samowoli budowlanej i co za tym idzie nie analizuje przedłożonej dokumentacji zamiennej, zadowalając się stwierdzeniem PINB "że w ocenie organu pierwszej instancji dostarczona dokumentacja jest kompletna i zgodna z prawem". Odnosząc się do stanowiska organu pierwszej instancji, iż dostarczona przez inwestora dokumentacja jest "kompletna i zgodna z prawem" małżonkowie G. wskazali, iż organ pierwszej instancji dopuścił się kolejnego naruszenia prawa przez to, że jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął "orzeczenie techniczne oraz ekspertyzę techniczną, wykonane przez autorów zaskarżonego projektu, tj. inż. mgr arch. E. M. i mgr. inż. L., jednocześnie inspektora i kierownika wstrzymanej budowy". Dyskwalifikuje to te dokumenty i podważa wiarygodność organu pierwszej instancji.

Skarżący akcentowali następujące naruszenia prawa przez inwestora, zaakceptowane przez organ pierwszej instancji:

• kondygnacja piwniczna została wyniesiona ponad poziom projektowany, całkowicie odsłonięta, a z innej strony w całości sztucznie obsypana dodatkowo gruntem, co miało na celu zafałszowanie właściwych poziomów. Umożliwiło to inwestorowi sztuczne podniesienie terenu.

• sprzeczność wykonanych robót oraz projektów z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którą powierzchnia zabudowy na przedmiotowych działkach nie miała przekraczać 33 %, natomiast faktycznie wynosi 41,29 %.

• sprzeczność zatwierdzonej dokumentacji ze stanem faktycznym, z uwagi na pominięcie przekroczonej wysokości kalenicy oraz wieży.

• naruszenie przepisów warunków technicznych poprzez wykonanie galerii komunikacyjnych.

• błędność opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, która nie uwzględnia konieczności zachowania drogi dojazdu operacyjnymi samochodami straży pożarnej.

W odwołaniu wskazano również szereg innych naruszeń przepisów prawa podczas sporządzania dokumentacji zamiennej wykonanych przez osoby, które były projektantami tego obiektu budowlanego.

2. W odwołaniu J. B. ponowiono część zarzutów zawartych w opisanym wyżej odwołaniu małżonków G., wskazując, że organ pierwszej instancji naruszył jego interes prawny, nie uwzględniając w toku przedmiotowego postępowania obowiązku ochrony interesów osób trzecich, w szczególności w odniesieniu do inwestora, który realizował swoją inwestycję, z rażącymi odstępstwami od warunków określonych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, akceptował odstępstwa od przepisów w prawie warunków technicznych oraz nierzetelnie przedstawiał stan faktyczny dotyczący charakteru obiektu, wysokości piwnic, usytuowania galerii.

3. I. i J. Ż. zarzucili, że inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem ustaleń wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co akceptowane było we wszystkich postępowaniach, również po wydaniu wyroku przez Sąd. Wywodzili, że w sprawie tej pominięto budowę wieży, a generalnie całe postępowanie jest zatwierdzeniem samowoli budowlanej inwestora.

4. W odwołaniu inwestora A. W. wskazano "odwołuję się od decyzji PINB [...]. Proszę o jak najszybsze wydanie decyzji ostatecznej."

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu opisanych wyżej odwołań, decyzją z dnia 14 czerwca 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1a, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718)

1. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej udzielenia A. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy budowie domu jednorodzinnego z pokojami na wynajem, na działkach nr 112, 113, 106/1, 111/1 w U. przy ul [...] 14A oraz

2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i w tym zakresie umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że postanowieniem PINB z dnia 29 stycznia 2003 r. wstrzymano roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami na wynajem, na działkach nr 113 i 112 przy ul. [...] w U., jako wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, wydanym przez Starostę w dniu 28 stycznia 2000 r.

Odstępstwa te polegały między innymi na zmianie rzędnej posadowienia płyty fundamentowej, powiększeniu zewnętrznych wymiarów piwnic budynku.

Decyzją organu pierwszej instancji z 6 czerwca 2003 r. nakazano inwestorowi A. W. przedłożenie w terminie do dnia 31 grudnia 2003 r. określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia powołano przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego.

Następnie decyzją organu pierwszej instancji z 12 listopada 2003 r. udzielono inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W dniu 12 marca 2004 r. PWINB, w wyniku uwzględnienia odwołań właścicieli sąsiednich nieruchomości, tj. J. B., małżonków G. i małżonków Ż., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przedłożeniu przez inwestora zmienionej i uzupełnionej dokumentacji technicznej, dotyczącej przedmiotowego obiektu zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji zatwierdził zamienny projekt budowlany i po raz kolejny udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie wyżej opisanej budowy.

Na podstawie powyższych ustaleń organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 7 ust 1 cytowanej wyżej ustawy z 27 marca 2003 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

W tej sytuacji w niniejszym postępowaniu ma zastosowaniu art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego (w brzmieniu przed nowelizacją), zgodnie z którym, po wykonaniu obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W konsekwencji PWINB uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odpowiadało obowiązującemu wówczas prawu.

Organ odwoławczy ustalił, że inwestor przedłożył wszystkie wymagane decyzją z 6 czerwca 2003 r. dokumenty, tj. inwentaryzację wykonanych robót, orzeczenie techniczne, projekt dokończenia oraz dowód potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Projekt ten zmieniono w części dotyczącej dachu, wprowadzając naczółek od strony zachodniej, a ponadto został on uzupełniony o ekspertyzę nasłonecznienia i przesłaniania budynków, z której wynika, że spełnia on wymogi określone w przepisach warunków technicznych.

W ocenie organu odwoławczego jedynym błędem w tej sprawie było zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, do czego nie upoważniały obowiązujące wówczas przepisy art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy wskazał, że:

1. bezzasadny jest zarzut dotyczący przekroczenia linii zabudowy, gdyż inwestor zastosował podniesienie poziomu gruntu do wysokości rzędnej stropu, przez co piwnica stała się w całości częścią przyziemną. W wyniku tego podniesienia spełnione zostały przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki

2. decyzja o warunkach zabudowy utraciła swą ważność wraz z wygaśnięciem planu dotyczącego omawianego terenu, "w tej sytuacji parametry w niej określone nie są obligatoryjną wykładnią dla organu nadzoru budowlanego". Projektowana zabudowa winna natomiast wykazywać zgodność z przepisami oraz warunkami technicznymi. "Organ nadzoru budowlanego nie stwierdził w tym zakresie nieprawidłowości".

3. W ocenie organu odwoławczego galerie komunikacyjne nie naruszają przepisów warunków technicznych, gdyż okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać wymaganych w ust. 6 i 7 odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m.

4. "Z uwagi na podniesienie poziomu gruntu wokół budynku nie została również przekroczona wysokość budynku – 10 m liczona od poziomu terenu do kalenicy".

5. "Projekt dokończenia robót został uzgodniony przez właściwego rzeczoznawcę, jako dom jednorodzinny z pokojami na wynajem, nie zaś jako budynek zamieszkania zbiorowego, co sugerują w odwołaniach skarżący."

W świetle przedstawionych wyżej wywodów organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji.

K. i E. G., J. i L. B. oraz I. i J. Ż. wnieśli skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję, w której zarzucając rażące naruszenie prawa domagali się stwierdzenia nieważności decyzji organów obydwu instancji.

Rażącego naruszenia prawa skarżący dopatrywali się w:

• wybudowaniu bez projektu kamiennego muru oporowego wokół działki

• wykonaniu robót ziemnych podnoszących poziom gruntu o ok. 75 % powierzchni działki i w bezpośredniej styczności z sąsiadami

• niesporządzeniu i niezałączeniu do akt sprawy inwentaryzacji geodezyjnej – wysokościowej budowy

• zwiększeniu powierzchni obrysu budynku, który nie jest już kondygnacją podziemną, tylko naziemną, w związku z czym w sposób zasadniczy zmieniły się odległości realizowanej przez inwestora budowy od granic ich nieruchomości

W uzasadnieniu i rozwinięciu skargi zarzucono, że:

• organy administracji z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego prowadziły postępowanie przy uwzględnieniu interesów inwestora, który w toku realizacji inwestycji naruszał szereg przepisów Prawa budowlanego, akceptowanych następnie w decyzjach legalizujących

• organy nadzoru budowlanego nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA OZ w Gdańsku II SA/Gd 1240/01

• zatwierdzona zaskarżoną decyzją dokumentacja techniczna narusza nie tylko ich interesy, ale obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, a organy w toku postępowania nie dokonały jej analizy, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń, iż jest ona zgodna z decyzją nakładającą na inwestora określone obowiązki

• niedopuszczalne było powierzenie opracowania ekspertyzy i projektu dokończenia robót autorom pierwotnego projektu budowlanego, tj. mgr inż. arch. E. M. oraz mgr inż. arch. L. L., którzy pełnili jednocześnie funkcję inspektora i kierownika wstrzymanej budowy. Ekspertyzy te są w istocie nieudolną próbą obrony własnych projektów.

• oględziny przeprowadzone na terenie budowy w dniu 17 stycznia 2002 r. wykazały i określiły przekroczenie wymiarów zewnętrznych budowli przy samowolnym podwyższeniu poziomu stropu o ponad 0,5 m, czego konsekwencja opisana została w wyroku sądu. Tymczasem przedłożona ekspertyza poprawia ustalone podczas oględzin pomiary z 19,98 x 9 m na 20,79 x 9,17 m na nowe wymiary znacznie przekroczone, tj. 20,77 x 9,18 m. zafałszowanie właściwych pomiarów ma zasadniczy wpływ na ocenę odległości oraz wysokość posadowienia budynku

• powierzchnia zabudowy inwestycji nie miała przekraczać 33%, a w wyniku samowoli inwestora zajmuje 41,29 % powierzchni wykorzystanej pod tą inwestycję

• jawną próbą zalegalizowania naruszenia prawa jest akceptacja obejścia prawa przez inwestora, który dla zafałszowania przekroczenia linii zabudowy na poziomie piwnic zastosował podniesienie (poziomu gruntu) do wysokości rzędnej stropu nad piwnicą, przez co piwnica stała się częścią podziemną;

W skardze wskazano również na szereg innych naruszeń prawa związanych z oceną charakteru przedmiotowego budynku, powiększania inwestycji w toku procedury legalizującej, akcentując tę okoliczność, że budynek wzniesiony przez inwestora nie ma charakteru domu jednorodzinnego z pokojami do wynajęcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi PWINB stwierdził, że prawidłowo oparto rozstrzygnięcie w tej sprawie na przepisie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego przed nowelizacją, który to przepis zobowiązuje organ do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, w sytuacji, gdy przedłożył on wszystkie wymagane decyzją z 6 czerwca 2003 r. dokumenty

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za uzasadnioną, a jej zarzuty za oczywiście słuszne.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa, której dotyczy skarga była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 października 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 1240/01, po rozpoznaniu skarg K. i E. G., J.a B., Z. S. oraz I. i J. Ż. od decyzji Wojewody ego z dnia 6 marca 2001 r., dotyczącej zmiany przez Starostę własnej decyzji o udzieleniu A. W. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z pokojami do wynajęcia na działkach nr 112, 113, 106/1 i 111/1, położonych w U. przy ul. [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie, negatywnie ocenił wydawane przez organy administracji decyzje zmieniające pierwotne pozwolenie na budowę z naruszeniem prawa oraz pozbawieniem właścicieli sąsiednich nieruchomości udziału w tym postępowaniu. W końcowym fragmencie uzasadnienia wskazał, że "przy ponownym rozpatrywaniu sprawy właściwy organ nadzoru budowlanego winien szczegółowo rozważyć wszystkie zarzuty skarżących dotyczące naruszania decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów warunków technicznych i innych przepisów szczególnych, zarówno w odniesieniu do charakteru, wysokości rzędnej posadowienia, kubatury przedmiotowego obiektu, dopuszczalności i możliwości realizacji garażu podziemnego oraz zachowania odległości od budynków skarżących, w tym realizacji galerii, jako ciągów komunikacyjnych na wysokości okien budynku skarżących.

Sąd wskazał ponadto, że Starosta Powiatowy winien zakończyć postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu faktu, że inwestor samowolnie dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd wreszcie pouczył organy administracji, że w obydwu tych postępowaniach należy zapewnić udział skarżącym oraz ewentualnie innym właścicielom budynków sąsiednich, którym przysługiwałby przymiot strony w tym postępowaniu.

Powyższa ocena prawna, zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Rozpoznając ponownie tą sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu oględzin w dniu 17 stycznia 2003 r., postanowieniem z dnia 29 stycznia 2003 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 83 Prawa budowlanego wstrzymał z urzędu prowadzenie robót przy budowie domu jednorodzinnego z pokojami na wynajem, przy ul. [...] w U., stwierdzając, że zostały one zrealizowane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 28 stycznia 2000 r. oraz w przepisach szczególnych.

W postanowieniu tym opisano szczegółowo odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę.

Z materiału dowodowego zebranego w aktach Starosty Powiatowego dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, po uprzednim zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji zmieniającej załączniki do projektu, jako formy istotnej zmiany pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w aktach organów nadzoru budowlanego obydwu instancji (por. k 1-10 akta organy pierwszej instancji) wynika, że jedyną czynność, jaką wykonały w tej sprawie samodzielnie organy administracji było przeprowadzenie oględzin oraz wydanie opisanego wyżej postanowienia z dnia 29 stycznia 2003 r. W dalszym postępowaniu organ pierwszej instancji ograniczał się do wydawania decyzji administracyjnych, którymi faktycznie przekazywał dalsze prowadzenie postępowania inwestorowi (a konkretnie zatrudnianym przez niego projektantom oraz innym osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia budowlane).

Świadczy o tym przede wszystkim treść, powołanej jako podstawa rozstrzygnięcia i wiążącej organy obydwu instancji, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2003 r. PINB [...] (por. karta 70 akt organu pierwszej instancji).

Decyzją tą, z powołaniem się na art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) nakazano A. W. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z budową domu jednorodzinnego z pokojami na wynajem na działkach nr 112 i 113 przy ul. [...] w U., do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie:

1) opracowanie przez uprawnioną osobę inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót

2) przedłożenie orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych już robót, sporządzonego przez osobę uprawnioną, określającego zakres czynności do wykonania w celu doprowadzenia realizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym szczególnie z przepisami techniczno – budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami, zasadami wiedzy technicznej oraz ustaleniami wynikającymi z zapisów w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ustki

3) przedmiotowe orzeczenie wyjaśnić powinno w sposób jednoznaczny kwestię:

✓ charakteru, wysokości i rzędnej posadowienia zabudowy

✓ zgodności zachowania odległości obiektu od granic działki

✓ nieprzekraczalnych linii zabudowy i budynków stron skarżących

✓ dopuszczalność realizacji galerii jako ciągów komunikacyjnych na wysokości okien budynków stron skarżących

✓ maksymalnej powierzchni zabudowy działki nr 112 i 113 przeznaczonej pod inwestycję

4) przedłożenie wykonanego przez osobę uprawnioną projektu budowlanego dokończenia robót budowlanych, który winien uwzględniać zalecenia orzeczenia technicznego oraz posiadać niezbędne opinie i uzgodnienia wymagane obowiązującymi przepisami (w szczególności chodzi o uzgodnienia rzeczoznawców do spraw ppoż i sanitarnych)

5) przedstawienie dowodu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

W rozstrzygnięciu określono również termin wykonania tych czynności na koniec grudnia 2003 r.

Przytoczona wyżej treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji z 6 czerwca 2003 r. oparta została na obowiązującym wówczas przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiącym, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

Z przepisu powyższego wynika wprost, że to organ administracji prowadzący postępowanie ma wydać decyzję nakładającą na stronę obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem po dokładnym i wszechstronnym rozpatrzeniu okoliczności sprawy. Oznacza to, że organ najpierw dokonuje ustaleń faktycznych, następnie ocenia zakres odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, analizuje je w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego, warunków technicznych i Polskich Norm, a następnie precyzyjnie określa, które z tych odstępstw mogą być zaakceptowane, a które wymagają wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

Taką interpretację tego przepisu przyjmuje się w orzecznictwie NSA, wskazując, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje organowi nadzoru budowlanego kompetencji do nakładania na stronę obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, gdyż dokumenty te stanowią element postępowania dowodowego i zależnie od ich treści mogą dopiero stanowić podstawę do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego decyzji opartej na art. 51 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.06.2004 r., sygn. akt IV S.A. 74/03, LEX nr 148875).

Przytoczony wyżej przepis prawa materialnego uzupełnia tylko podstawowe zasady prowadzenia tego postępowania, które zawarte są w kodeksie postępowania administracyjnego. Chodzi tutaj o zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7, a stanowiącym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada ta rozwinięta jest w art. 77 § 1 k.p.a., przewidującym, że organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Inna zasada ogólna k.p.a., wyrażona w art. 8, określana jako zasada pogłębiania zaufania nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa. Zasada ta w niniejszej sprawie została rażąco naruszona przy akceptacji bezprawnej działalności inwestora, który samowolnie odstępując w sposób istotny od ustalonej rzędnej posadowienia budynku starał się ukryć to naruszenie dokonując sztucznego podwyższenia gruntu.

Natomiast organ odwoławczy nie zadał sobie nawet trudu, aby przytoczyć w uzasadnieniu swej decyzji poszczególnych argumentów i zarzutów zawartych w wielostronicowych i opartych na przepisach prawa odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie ustosunkowania się do nich zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego stosownie do art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 140 k.p.a. powinno zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne, składające się z wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Warunków tych nie spełnia zarówno uzasadnienie decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji, gdyż nie odnosi się do poszczególnych zarzutów właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie zawiera własnej oceny prawnej, odwołując się do dokumentów przedłożonych przez inwestora.

W świetle przedstawionych wyżej przepisów postępowania oraz treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie ulega wątpliwości, że organ administracji nie był upoważniony do przekazania tych kompetencji stronie postępowania, tj. inwestorowi.

Konsekwencją opisanego wyżej naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego było zatrudnienie przez inwestora częściowo tych samych osób, które opracowały dla niego projekt budowlany, zamienny projekt budowlany do rozstrzygnięcia kluczowej sprawy, dotyczącej zarówno tego, jakich naruszeń prawa się on dopuścił, jak i oceny jakim warunkom powinien odpowiadać sporządzony przez te same osoby projekt budowlany dokończenia robót.

Jeżeli uwzględnić dodatkowo tą okoliczność, że inwestor od samego początku czynił odstępstwa od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] oraz naruszał ustalenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to stwierdzić należy, że organy administracji obydwu instancji prowadziły postępowanie w niniejszej sprawie z naruszeniem opisanych wyżej przepisów k.p.a., a nade wszystko z naruszeniem wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

Błędne jest również samo rozstrzygniecie organu odwoławczego, który wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej udzielenia inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a jednocześnie uchylił ją w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i w tym zakresie umorzył postępowanie. W konsekwencji brak jest możliwości oceny, czy inwestor wznawiając roboty budowlane dostosował się do obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności i rozważań Sąd uznał za konieczne, na wskazanej wyżej podstawie prawnej, uchylenie również opisanych w pkt. 2 sentencji wyroku ostatecznych decyzji organów nadzoru budowlanego wydanych w granicach danej sprawy, co jest niezbędne dla możliwości dalszego prowadzenia od początku postępowania, którego przedmiotem są w istocie liczne odstępstwa inwestora od warunków pozwolenia na budowę oraz ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przypomnieć należy również organom administracji, orzekającym w niniejszej sprawie, że wyrażona w Konstytucji zasada praworządności oznacza stosowanie się do obowiązującego prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a nie poszukiwania możliwości legalizacji samowoli budowlanej, którą systematycznie popełniał inwestor, mający przekonanie, że metoda faktów dokonanych jest właściwą drogą do pominięcia interesów prawnych właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Dlatego też w dalszym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego będą zobowiązane do dokonania od początku szczegółowych ustaleń faktycznych, dotyczących przebiegu postępowania, dokonanych przez inwestora odstępstw zarówno od ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, pozwoleń na budowę oraz innych rozstrzygnięć, a następnie własnej oceny tych odstępstw w świetle obowiązujących przepisów prawa w odniesieniu do każdego naruszenia warunków wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych, Prawa budowlanego, warunków technicznych i Polskich Norm.

Sprawa niniejsza jest skomplikowana tylko dlatego, że w dotychczasowych postępowaniach organy administracji tolerowały liczne odstępstwa inwestora od warunków określonych w ostatecznych decyzjach administracyjnych, przekazując w istocie A. W. własne kompetencje w zakresie zbierania dowodów oraz ich oceny.

Celowym wydaje się być przeprowadzenie w tej sprawie rozprawy administracyjnej, o jakiej mowa w art. 89 § 1 i 2 k.p.a., co pozwoli na uściślenie stanowisk stron i jednoznaczne wyjaśnienie wszystkich kwestii spornych.

Konieczne jest również wskazanie, że błędny jest pogląd organu odwoławczego, co do tego, że ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji nie ma charakteru wiążącego. Poza wyrażeniem tego poglądu PWINB nie wskazał podstawy prawnej takiej oceny. Przypomnieć należy więc, że zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w toku instancji są ostateczne, co oznacza, że do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego korzystają z domniemania zgodności z prawem i wiążą organy administracji publicznej.

Wskazać należy również organom orzekającym w tej sprawie, że kwestie dotyczące utraty mocy ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uregulowane są w przepisach art. 34, 65 i 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.