Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 431/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

J. K. (dalej też: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. nr [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości S., M., T., W., P.i, W. położonych na terenie gminy B. (dalej jako: "plan").

Przedmiotową uchwałę skarżący zaskarżył w części dotyczącej § 6 pkt. 1, § 21, § 31 zaskarżonej uchwały i zarzucił naruszenie:

1. naruszenie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego, przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej poprzez zmianę jej przeznaczenia wyłącznie na cele rolne z zakazem zabudowy;

2. naruszenie interesu prawnego skarżącego przejawiające się w zmianie przeznaczenia działki nr [...] i pozbawienie możliwości realizacji planowanej inwestycji, w sytuacji, podjęcia przez niego wielu czynności w tym kierunku, w szczególności uzyskania prawomocnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków realizacji tego przedsięwzięcia wydanej w sprawie o sygn. akt [...];

3. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."), polegające na podjęciu uchwały w sprawie m.p.z.p., która w stopniu rażącym narusza prawo własności skarżącego, co nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem nie realizuje żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów u.p.z.p. mógłby być uznany za istotny dla społeczności lokalnej, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny skarżącego;

4. naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu interesu skarżącego przy ustalaniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5. naruszenie art. 15 ust 1 u.p.z.p., polegającym na uchwaleniu postanowień planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru sprzecznie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w B. z [...] października 2000 r. nr [...] w zakresie zakazu zabudowy nieruchomości przeznaczonych na cele rolnicze.

Mając za podstawę powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 pkt. 1, § 21, § 31 przedmiotowej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], położonej w obrębie miejscowości S. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi przytoczono argumentację uzasadniającą postawione zarzuty. Skarżący wyjaśnił, że nieruchomość, będąca jego własnością, postanowieniem zawartym w § 6 pkt. 1, § 21 została przeznaczona wyłącznie na cele rolnicze, z wyłączeniem lokalizacji zabudowy. To narusza jego interes, bowiem uniemożliwia mu realizację inwestycji, tj. polegającej na budowie budynku inwentarskiego - kurnika o obsadzie 14000 szt. nioski na jajko wylęgowe w kierunku mięsnym utrzymywanej w systemie chowu ściółkowego t.j. ( 56,0 DJP) wraz z obiektami towarzyszącymi np. 2 silosami paszowymi o pojemności do 30 ton każdy posadowionych na płycie żelbetonowej, dwóch zbiorników na gaz ciekły propan o pojemności 4850 m3 każdy lub jeden do 6700 m3 posadowionych na płycie żelbetonowej oraz zbiornik na nieczystości bytowe, studnie głębinową oraz przyłącza elektryczne na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. oraz przedsięwzięcia polegającego na budowie 6 budynków inwentarskich - kurników o obsadzie łącznej 288 DJP, w tym czterech budynków o obsadzie 10000 sztuk kur niosek reprodukcyjnych kierunku mięsnego i 2000 sztuk kogutów każdy (łącznie 48 DJP każdy) w systemie chowu ściółkowego, jednego budynku odchowalni kurek o obsadzie 20000 sztuk kurek (80 DJP) w systemie chowu ściółkowego, jednego budynku odchowalni kogutów o obsadzie 4000 sztuk kogutów (16 DJP) w systemie chowu ściółkowego, na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości S. Zaskarżona uchwała arbitralnie pozbawi skarżącego możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji i pełnego korzystania ze swojej własności. Skarżący zaznaczył, że na realizację planowanej inwestycji uzyskał już decyzję ustalającą warunku zabudowy. Organ w chwili uchwalania przedmiotowej uchwały miał świadomości i informację na temat toczącego się w stosunku do działki nr [...] postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Winien był zatem, zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, szczegółowo rozważyć interesu skarżącego. Zdaniem skarżącego, organ nie wskazał żadnych racjonalnych przyczyn, które uzasadniałyby tak radykalną zmianę przeznaczenia nieruchomości należącej do skarżącego. Zdaniem skarżącego, gmina pospiesznie przystąpiła do procedury zmiany przeznaczenia działki nr [...], aby uniemożliwić mu zrealizowanie ww. inwestycji. Rada Miejska nadużyła zatem przysługującego jej władztwa planistycznego. Gmina nie może bowiem wykorzystywać uprawnień, przyznanych jest do prowadzenia polityki przestrzennej, przeciwko danym inwestycjom, czy inwestorom.

Wskazując na sprzeczność ustaleń zaskarżonej uchwały ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w B. z [...] października 2000 r. nr [...], skarżący podał że w studium brak jest wskazań co do zakazów zabudowy nieruchomości przeznaczonych na cele rolne budynkami inwentarskimi.

Skarżący także podniósł, że postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie jakim ustalają przeznaczenie jego nieruchomości na cele rolnicze z wyłączeniem przeznaczenia pod budowę, są sprzeczne z głównymi założeniami polityki przestrzennej Gminy B., która jako wiodącą wskazała funkcję rolniczą w rozwoju społeczno - gospodarczym gminy.

Rada Miejska w B. – w odpowiedzi na skargę – wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie gminy bowiem w stosunku do skarżącego nie nastąpiła zmiana przeznaczenia jego nieruchomości, a tym samym skarżącemu nie przysługuje interes prawny. Gmina przypomniała, że skarżący nie tylko musi posiadać interes prawny, ale też musi wykazać że ów interes został naruszony. W przypadku nieuwzględnienia przez sąd wniosku o odrzucenie skargi, gmina wniosła o jej oddalenie w całości. Gmina wyjaśniła, że przeznaczenie terenu objętego zaskarżoną uchwałą na cele rolnicze z wyłączeniem lokalizacji zabudowy, było podyktowane zgodnością z polityką przestrzenną Gminy B. Zakaz zabudowy nie ma charakteru dowolności, gdyż jego wprowadzenie miało na celu uporządkowanie ładu przestrzennego na terenie gminy. Powstanie w międzyczasie inwestycji, którą chce zrealizować właściciel ww. działki spowodowałaby poważne zaburzenie ładu przestrzennego i naruszałoby zasadę zrównoważonego rozwoju. Rada Miejska w B., przyjmując zaskarżoną uchwałę, kierowała się dobrem ogółu społeczeństwa. Rada Miejska w B. świadoma różnych interesów w przedmiotowej sferze, tj. właściciela działki oraz interesu publicznego, dokonała właściwego wyważenia tych interesów oraz uznała, że interes publiczny w postaci interesu ogółu społeczeństwa daje racjonalną i zgodną z prawem podstawę do ingerencji w prawo własności właścicieli działek. Nadto Gmina wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom skarżącego, plan uchwalony został dla całości gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności jest akt prawa miejscowego, tj. uchwała Rady Miejskiej w B. nr [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości S., M., T., W., P., W. położonych na terenie gminy B.

Dokonując takiej kontroli, Sąd w pierwszej kolejności musiał ocenić, czy skarżący posiada interes prawny dający legitymację do wniesienia skargi. Wynik tej oceny jest pozytywny. Z akt sprawy, w szczególności ze znajdujących się w aktach wypisów z rejestru gruntów, wynika bowiem że skarżący jest właścicielem objętych skargą działki, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości S. Skarżący, kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w stanie sprawy wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności, wskazując przy tym na treść art. 140 Kodeksu cywilnego. Nadto uprawnienie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. 2020, poz. 713). Norma ta stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz posiadania interesu prawnego, jest jeszcze jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie przywoływana jako CBOSA). Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami uchwały (planu). Niewątpliwie zakwestionowane w niniejszej sprawie przez skarżącego ustalenia planu, obejmujące swoim zakresem jego działki, ukształtowały na przyszłość sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawo własności. Zaskarżona uchwała w ramach dotychczas wykonywanego przez skarżącego prawa własności ustaliła przeznaczenie rolne, wyłącznie ograniczone do możliwości rolniczego zagospodarowania (użytkowania) terenu, z wyłączeniem lokalizacji zabudowy (§ 21 pk t 1-3 planu). W efekcie zatem doszło do zmiany powodującej pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, co warunkowało przyznanie mu legitymacji w niniejszej sprawie. Przed uchwaleniem planu, taki zakaz nie obowiązywał, o czym dobitnie świadczy ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. W tym sensie plan miejscowy narusza interes prawny skarżącego jako właściciela ww. działki.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów postawionych przez skarżącego, Sąd wyjaśnia, że do uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego postanowieniami planu miejscowego nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten zyskuje miano sprzecznego z określonymi przepisami obowiązującego prawa czy wydanego z przekroczeniem uprawnień związanych z władztwem planistycznym gminy.

Oceniając zaskarżoną uchwałę w ww. zakresie należy wskazać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując za podstawę tych działań: ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 1) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 – 13 u.p.z.p. – uwzględnia się zwłaszcza m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Z kolei w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. – ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. natomiast, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów [...], zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pierwszy z zacytowanych przepisów statuuje zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego. Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał). Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się w prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który – jak już wyżej wskazano – nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności – wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. – prawo własności i w punkcie 9 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. – potrzeby interesu publicznego.

Jednocześnie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustala jakim celom, zgodnie z wolą ustawodawcy, ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi zawsze odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw.

Nadto w sądownictwie administracyjnym przyjmuje się, że w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Natomiast w przypadku gdy w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego (wyrok WSA w Olsztynie z 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12, CBOSA oraz w K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. LexisNexis 2014).

Nie ulega zatem wątpliwości, że uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie ,,władztwem planistycznym", czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane.

W kontekście powyższych rozważań, wskazać trzeba, że prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012r. (II OSK 1575/12, CBOSA) podkreślił, że "kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej".

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (II OSK 135/08, CBOSA) – nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem jak Rada zauważyła nie jest prawem absolutnym i nawet ustawa zasadnicza jaką jest Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie przez uregulowania ustawowe. Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/081, CBOSA).

Oceniając zaskarżoną uchwałę w zakresie zakwestionowanym przez skarżącego, tj. w zakresie sprzeczności postanowień uchwały ze studium oraz naruszenia władztwa planistycznego, przypomnieć ustalenia studium i planu odnoszące się do działki objętej skargą. I tak działka o numerze ewidencyjnym [...] (obręb S.) według ustaleń studium, w przeważającej części znajduje się na terenach oznaczonych na części graficznej studium kolorem piaskowym (jasno żółtym), w części jasno zielonym, a w części pomarańczowym. Stosownie do opisu zawartego w legendzie studium, jest to obszar użytkowania terenów z zakresu Rolnictwo i środowisko przyrodnicze, które studium określa jako grunty orne o III i IV klasie bonitacyjnej (kolor pomarańczowy), grunty orne o niższych klasach bonitacyjnych (kolor piaskowy czy jasno żółty), użytki zielone o niższych klasach bonitacyjnych. Według planu omawiana działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem R1.

.

Z ustaleń planu, w tym dotyczących przeznaczenia terenów, wynika że w obrębie obszaru objętego planem ustala się m. in. przeznaczenie terenów: tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolem – R 1-2 (§ 4 pkt 9 planu). Zgodnie z § 5 planu na obszarze objętym planem kształtowanie i ochronę ładu przestrzennego należy realizować poprzez przestrzeganie zasad zabudowy określonych uchwałą, w tym usytuowanie budynków jedynie w obrębie linii zabudowy z uwzględnieniem szczegółowych parametrów określonych w § 13-29. Z kolei stosownie do § 6 ust. 1 planu – na obszarze objętym planem ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego należy realizować poprzez zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem elementów infrastruktury technicznej.

Działka o nr ewidencyjnym [...] (obręb S.) zlokalizowana jest właśnie na terenach oznaczonych w planie symbolem R1, czyli tereny rolnicze. Tereny te objęte są postanowieniami określonymi w § 21 zaskarżonej uchwały.

W myśl postanowień § 21 planu dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R1 ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze, 2) zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych z uwzględnieniem pkt 3 i 4, 3) dopuszcza się lokalizację dla terenów R1: budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy (lit. a), dojazdów rolniczych (lit. b), sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem nieograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia, z zachowaniem przepisów odrębnych (lit. c), 5) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: a) minimalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,001, b) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,01, c) maksymalna powierzchnia zabudowy dla działki budowlanej – 1 %, d) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej – 80 %.

Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała wprowadza dla terenów rolniczych oznaczonych symbolem R1 przeznaczenie podstawowe jako tereny rolnicze z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych, z wyjątkiem, który dopuszcza lokalizację budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy. Jednocześnie, z rysunku planu (rys. planu skala 1:2000, etap I-IV) wynika, że tereny rolnicze z wyznaczonymi liniami zabudowy, obejmują tereny na których już znajduje się zabudowa i gdzie po prostu dopuszcza się uzupełnienie zabudowy już istniejącej. Przyjęcie takiego rozwiązania, było podyktowane dążeniem do skomasowania zabudowy rolniczej pośród terenów zabudowy zagrodowej już istniejącej. Jak wynika z ww. rysunku planu, gmina przewidziała linie zabudowy w obszarze R1 tylko dla działek znajdujących się bezpośrednio obok istniejącej zabudowy, jako jej uzupełnienie. To zaś stanowi wypełnienie zapisów studium. Według studium działka skarżącego położona jest w strefie B, stanowiącej strefę rozwoju funkcji rolniczej, w której należy dążyć do wykorzystania potencjału rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Z zapisów studium wynika, że tereny użytkowane rolniczo tylko w ograniczonym zakresie mogą być przeznaczane pod zabudowę nierolniczą jedynie jeżeli są położone w bezpośrednim zapleczu terenów zabudowanych. Działka skarżącego w części stanowi grunty orne o wysokich klasach bonitacyjnych, tj. III-IV. W części zaś stanowi grunty o niższych klasach bonitacyjnych, jednak fakt oddalenia tej działki od zwartej zabudowy, uzasadnia pozostawienie jej rolniczego charakteru. Jakkolwiek niewątpliwie takie uregulowanie stanowi ograniczenie skarżących w wykonywaniu ich prawa własności, to jednak w ocenie Sądu, ograniczenie to nie stanowi o nadużyciu uprawnień planistycznych gminy. Kwestionowane ustalenia mają bowiem służyć wartości nadrzędnej jaką jest ochrona gruntów rolnych i w ocenie Sądu zostały one dokonane z poszanowanie zasady proporcjonalności. Ograniczenia wynikające z planu nie stanowią bowiem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do chronionej wartości, szczególnie jeśli się zważy, że grunty rolne podlegają szczególnej ochronie, a zmiana ich przeznaczenia należy do sytuacji wyjątkowej.

Takie rozwiązanie planistyczne, pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jaki jest człowiek. Z tego wynika również , że zamiarem uchwałodawcy było podjęcie działań prewencyjnych zapobiegających lokalizowaniu na obszarze objętym planem ferm hodowli zwierząt i uchronienie społeczności lokalnej, a także krajobrazu przed negatywnym oddziaływaniem tych przedsięwzięć. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a nadto przepisami szczególnymi, są bez wątpienia wskazane i uprawnione (pod. wyrok NSA z 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/17). Powyższe uzasadnia, zdaniem Sądu, wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności skarżącego. Uzasadnione było przekonanie, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony ładu przestrzennego, środowiska, życia i zdrowia ludzi oraz walorów krajobrazowych należało – w tym konkretnym przypadku – przedłożyć nad interes jednostki umotywowany racjami indywidualnymi związanymi z prawem własności oraz wolą posadowienia budynków związanych z hodowlą. Mimo wprowadzenia ograniczenia w postaci zakazu zabudowy budynków inwentarskich, magazynowych, pomocniczych na terenie jednostek oznaczonych symbolami R1, w tym na obszarze działki skarżącego, jako funkcję podstawową wprowadzono odpowiednio przeznaczenie podstawowe tereny rolnicze. Nie pozbawiono tym samym skarżącego jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, przez wykorzystanie gruntów do produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych. Wszystko to, ogólnie ujmując, musiało ostatecznie prowadzić do stwierdzenia, że stanowisko Rady Gminy – w okolicznościach niniejszej sprawy – dało się obronić i to zarówno, jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działki skarżącego nie zostały zatem wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7, ust. 3, art. 15 ust. 1 u.p.z.p., ani z art. 140 K.c. oraz art. 64 Konstytucji RP.

Powyższe rozważania odnieść również należy do zakazu wprowadzone w § 6 zaskarżonego planu. Z wyżej wskazanych względów Sąd uznał zarzuty w zakresie nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego jak również arbitralnego wyłączenia możliwości lokowania na całym obszarze objętym zaskarżonym planem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za niezasadne.

Sąd uznał za bezzasadny także zarzut skargi dotyczący ustalenia treści planu w sposób sprzeczny z ustaleniami studium.

Odpierając zarzut skarżących postawiony w tym przedmiocie, należy wyjść od regulacji art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tą normą, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Procedura planistyczna przewiduje, że w pierwszej kolejności – stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m. in. z zapisami studium. Następnie, według art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, m. in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tak określony warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium. Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści ustaleń studium (pod. wyroki NSA: z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11, CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2019 r. (sygn. III OSK 1155/17, CBOSA) "związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się przestrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16)".

Mając za podstawę powyższe, wbrew stanowisku skarżącego należało uznać, że zaskarżony plan w zakresie ustaleń obejmujących swoim zakresem jego działkę o nr ewid. [...] mieści się w ramach zasad zagospodarowania terenu ustalonych w studium. Zgodnie z zapisami studium, zawartymi w Kierunkami zagospodarowania przestrzennego, rozdziale II pt.: "Możliwości i szanse rozwoju miasta i gminy" i rozdziale III pt.: "Cele rozwoju" – przewiduje się możliwość wykorzystania walorów przyrodniczo – krajobrazowych doliny rzeki [...] i jej dopływów dla rozwoju funkcji rekreacyjnej wzbogaconej wartościami kulturowymi, warunki sprzyjające specjalizacji gospodarstw rolnych w dziedzinie hodowli bydła mlecznego (ok. 46% pow. użytków rolnych zajmują łąki i pastwiska, wobec 33% w powiecie [...]), korzystne warunki środowiskowe w zakresie czystości gleb dające możliwość rozwoju produkcji żywności o wysokich parametrach jakościowych tzw. "zdrowej żywności", stosunkowo czyste i mało przekształcone środowisko naturalne umożliwiające sprzężenie układu ekologicznego z agroturystyką, dogodne warunki dla tworzenia małych zakładów przetwórstwa rolno-spożywczego powiązanych bezpośrednio z gospodarstwem rolnym, możliwość uzupełnienia dochodów gospodarstw rolnych przez rozwój agroturystyki na bazie istniejących siedlisk rolniczych; rozwój miasta i gminy powinien polegać na możliwie pełnym zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej, przy jednoczesnym zrównoważonym zagospodarowaniu terenów.

Jako wiodące cele rozwoju miasta i gminy B. w studium przyjęto rozwój funkcji rekreacyjnej, rozwój małych zakładów produkcyjnych, rozwój lokalnego rynku pracy, a ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska przyrodniczego i kulturowego poprzez zachowanie istniejących walorów środowiska, wprowadzenie zalesień i zadrzewień, utrzymanie i rewaloryzację zasobów materialnych dziedzictwa kulturowego.

Z kolei kształtowanie ładu przestrzennego poprzez uporządkowanie zabudowy miasta i wiejskich jednostek osadniczych i wyeliminowanie konfliktów wynikających z różnych sposobów użytkowania terenów.

W rozdziale IV studium pt.: "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w strukturze wewnętrznej miasta i gminy B. wyodrębniono trzy strefy funkcjonalno-przestrzenne, w tym Strefę B, jako strefę – o czym była mowa powyżej – rozwoju funkcji rolniczej, obejmującą wschodnią część gminy z jednostkami osadniczymi, m. in. S. W tejże strefie, czyli strefie o funkcji rolniczej, znalazła się działka skarżącego objęte skargą. Zamierzeniem tej strefy miało zaś być wykorzystanie potencjału rolniczej przestrzeni produkcyjnej dla intensywnego rolnictwa.

Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego w tej strefie wskazano m. in. rozwój rolnictwa z uwzględnieniem utrzymania istniejącej specjalizacji gospodarstw, tradycji upraw i wykształconej produkcji rolnej, tworzenie warunków dla wprowadzenia rolnictwa z zastosowanie zasad ekologicznych. Uzupełninie zabudowy w tej strefie może zaś następować w nawiązaniu do istniejącej linii zabudowy.

W Ustaleniach w zakresie zagospodarowania przestrzennego, podrozdziale 2.3 "Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wskazano, że rolnictwo pełnić będzie wiodącą funkcję w rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym gminy B. Tereny użytkowane rolniczo zajmują obecnie ok. 78 % (ok. 9,6 tys. ha) powierzchni miasta i gminy. Przemiany w strukturze rolnictwa gminy dotyczyć będą wzrostu przeciętnego obszaru użytków rolnych indywidualnego gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym spadku ogólnej liczby gospodarstw. Przewiduje się zmniejszenie ogólnej powierzchni użytków rolnych, co wynikać będzie z zalesienia gruntów najsłabszych jakościowo oraz wzrostu powierzchni terenów zabudowanych. Co warto podkreślić, tereny użytkowane rolniczo o wysokiej wartości produkcyjnej powinny pozostać w użytkowaniu rolniczym i tylko w ograniczonym zakresie mogą być przeznaczone pod zabudowę nierolniczą (jedynie położone w bezpośrednim zapleczu terenów zabudowanych). Zasada ta dotyczy przede wszystkim obszarów gleb chronionych (zaliczanych do III-IV kl. bonitacyjnej), które zajmują 3889 ha, tj. ok. 40 % ogółu użytków rolnych gminy. Pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie które uzyskały zgodę dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Obszary specjalistycznej produkcji zwierzęcej przeznacza się pod lokalizację głownie kurników, których funkcjonowanie związane jest z uciążliwościami dla środowiska jak i okolicznych mieszkańców. Na terenach wiejskich lokalizacja winna również uwzględniać uciążliwość tego typu obiektów i każdorazowo uzyskać pozytywną opinię władz sanitarnych.

Studium stało się wyrazem dążenia Gminy do zrównoważonego i trwałego rozwoju, tworzenia warunków zagospodarowania przestrzennego, które miały pozwolić na poprawę jakości życia mieszkańców z równoczesną ochroną zasobów lokalnych zasobów środowiska przyrodniczego i kulturowego. W studium przedstawiono strukturę funkcjonalno-przestrzenną terenu, wskazując m. in. na problemy występujące w sferze ekologicznej oraz przedstawiając główne kierunki zagospodarowania wydzielonych stref, w tym omówionej wyżej strefy B (położenia działki skarżącego).

Podsumowując, z zaprezentowanych według studium priorytetowych założeń i kierunków polityki przestrzennej miasta i gminy B., wyłania się w ocenie Sądu wiodący cel jakim jest ochrona i racjonalne kształtowanie środowiska oraz kształtowanie ładu przestrzennego przez likwidację konfliktów wynikających z różnych sposobów użytkowania terenów. Według wskazań studium, tereny użytkowane rolniczo o wysokiej wartości produkcyjnej (obszary gleb chronionych zaliczanych do III-IV klasy bonitacyjnej) powinny co do zasady pozostać w użytkowaniu rolniczym. Z kolei pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie które uzyskały zgodę dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Pod lokalizację głównie kurników, których funkcjonowanie związane jest z uciążliwościami dla środowiska jak i okolicznych mieszkańców wyznaczono obszary specjalistycznej produkcji zwierzęcej. Ta lokalizacja winna uwzględniać uciążliwość tego typu obiektów i każdorazowo uzyskać pozytywną opinię władz sanitarnych. W studium określono zarówno istniejące, jak i projektowane (preferowane) tereny pod specjalistyczną produkcję zwierzęcą. W studium przewidziano także zmniejszenie ogólnej powierzchni użytków rolnych poprzez dążenie do zalesienia gruntów najsłabszych jakościowo.

Powyższe regulacje w ocenie Sądu jasno wskazują, że ustalenia planu wprowadziły na działce skarżących, jako znajdujących się według studium na gruntach ornych i użytkach zielonych, kontynuację zagospodarowania w ramach terenów rolniczych. Przedmiotowe zapisy nie dowodzą sprzeczności ustaleń studium z ustaleniami planu, stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w studium i wynikają z przyjętej przez gminę polityki i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie można mówić o niezgodności planu ze studium.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.