Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1686/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 223 ust. 1 i 5, art. 223 ust. 3 pkt. 2, art. 222 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 138 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 559/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2011r., sygn. akt II SA/Wa 559/11, oddalił skargę M. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, iż:

zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy w zakresie określenia korpusu decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009r., wydana na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 323), mocą której mianował on M. S. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. strona wniosła odwołanie od powyższego aktu mianowania, domagając się jego uchylenia oraz nadania stopnia służbowego podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", oraz art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, a także art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, iż odwołująca się w trakcie pełnienia służby zajmowała stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zatem spełniała przesłanki określone w art. 223 ust. 3 pkt 2 przywołanej ustawy. Jej zdaniem zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć zgodnie z wykładnią językową, czyli jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy, nie zaś jako dzień poprzedzający dzień wejścia w życie ustawy.

Szef Służby Celnej nie uwzględnił odwołania, gdyż doszedł do przekonania, że w przypadku M. S. przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania. Dotyczy on bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie tej ustawy, tj. dzień 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej M. S. zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadała stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego. Stanowisko to nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Również posiadany stopień służbowy nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych. Organ nie zakwestionował faktu zajmowania w przeszłości przez stronę stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w ww. korpusie uzależnia od zajmowania takiego stanowiska bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem, zgodnie z którym użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany, jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Przepis ten umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Oznacza to, że jest to przepis regulujący wyłącznie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań, a więc okresu przejściowego, niejako na styku obu ustaw – nowej i poprzedniej. Powyższe znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Skoro zatem przepis art. 223 został zamieszczony wśród przepisów przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do nowej regulacji w tym zakresie. Nie chodziło w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż nie oznaczałoby to dostosowania, czy transponowania stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie funkcjonariuszy. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 omawianej ustawy generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. Na takie rozumienie wyrażenia "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje również wykładnia językowa. Gdyby bowiem uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, winien odnosić się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem jej wejścia w życie, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, a jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. W związku z powyższym organ II instancji nie podzielił twierdzeń odwołującej się, iż mianowanie na stopień należący do korpusu podoficerów nastąpiło z naruszeniem art. 6 k.p.a. oraz przepisów Konstytucji RP. Wreszcie Szef Służby Celnej podniósł, że na dzień wydania tego aktu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany był pogląd, iż mianowanie na stopień służbowy, jako niemieszczące się w katalogu spraw objętych art.188 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, nie następowało w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym brak było podstaw prawnych do nadania aktom mianowania na stopnie służbowe na podstawie art. 223 powołanej ustawy, formy decyzji administracyjnej. Dlatego na zasadzie art. 138 § 1 k.p.a. orzekł jak w osnowie.

Decyzja ta spotkała się ze skargą M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyeksponowano w niej zarzuty naruszenia: art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy"; art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej bez spełnienia wymogów określonych w tym przepisie; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe, bo niezgodne z ww. przepisem, sformułowanie osnowy decyzji. Na tej podstawie postulowano jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zapadłe w sprawie decyzje są wadliwe w zakresie prawa materialnego, gdyż błędnie organy odmówiły zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Z uwagi na zajmowanie stanowisk kierowniczych, które skarżąca wskazała, związanych z podporządkowaniem służbowym, winna ona zostać mianowana na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych. Jej zdaniem interpretacja spornego zwrotu "przed dniem wejścia w życie" ustawy dokonana przez organy jest błędna. Stanowisko to poparła analizą sformułowań zawartych w innych przepisach przejściowych omawianej ustawy. Powołując się na reguły językowej wykładni prawa, podtrzymała stanowisko, wedle którego, jeżeli przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę. Końcowo skarżąca stwierdziła, iż zaskarżona decyzja jest nieważna, bo utrzymała mocy decyzję nieodpowiadającą wymogom z art. 107 k.p.a., czyli decyzję nieważną. Nadto zaakcentowała naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jedynie w zakresie określenia korpusu, a zatem sprzecznie z jego brzmieniem.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz nie podzielając zarzutów skarżącej, podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto dodał, iż zastosowanie wyłącznie wykładni językowej przy interpretacji spornego przepisu jest niewystarczające. Dlatego należy odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Prowadzą one do konkluzji o spełnieniu przesłanek w nim ujętych przez tylko tych funkcjonariuszy, którzy zajmowali wymienione tam stanowiska w dniu bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ustawy. Inaczej przepis byłby wewnętrznie sprzeczny, nielogiczny i niespójny z pozostałymi przepisami przejściowymi. Odnosząc się do kwestii poprawności rozstrzygnięcia w kontekście art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ ten wskazał, iż uprawnienie do orzekania w formie decyzyjnej istnieje tylko w odniesieniu do korpusu, toteż tylko w tej materii organ władny był się wypowiadać na skutek wniesionego odwołania.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2011 r. odniosła się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, nie zgadzając się z zawartymi w niej wywodami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Analizując zarzut naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) zważył, że przy wykładni użytego w tym nim pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i celowościowej, gdyż wykładnia językowa nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Jak wynika z projektu, ustawa o Służbie Cywilnej miała m.in. uporządkować stanowiska i stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, zaś jej przepisy przejściowe płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą. Przypisania funkcjonariuszy do nowoutworzonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia, w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy". Chodziło zatem nie o awansowanie funkcjonariuszy, ale o ich płynne przeniesienie w realia nowej regulacji. Analizując brzmienie pozostałych przepisów przejściowych tej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie sposób podzielić poglądu skarżącej. Dostrzegł również, że prowadziłby on do niepożądanych skutków, w których funkcjonariusz celny incydentalnie zajmujący stanowisko dające prawo do zliczenia do wyższego korpusu, i to wiele lat wstecz, musiałby do tego korpusu być mianowanym. Wreszcie zważył, iż decyzja organu I instancji zawiera minimum elementów wymaganych dla tej formy załatwienia sprawy, a decyzja odwoławcza słusznie została ograniczona do kwestii korpusu, gdyż tylko w tym zakresie podlega zaskarżeniu odwołaniem. Jedynie bowiem określenie korpusu Służby Celnej ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. – oddalił skargę.

Wyrok ten skargą kasacyjną zaskarżyła M. S., domagając się uchylenia go w całości i rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię zawartego w nim pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zdaniem kasatorki winno ono być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Takie bowiem znaczenie językowe ma słowo "przed". Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie nim stanu istniejącego wyłącznie do dnia (w dniu) wejścia ustawy, to dałby temu wyraz posługując się zwrotami "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia ustawy". Wskazała na odmienne znaczenie nadane przez organy zwrotom "w dniu wejścia w życie ustawy" i "przed dniem wejścia w życie ustawy" zawartym odpowiednio w art. 222 i art. 223 przywołanej ustawy, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy. Odwołując się do metod wykładni i ich kolejności zarzuciła Sądowi I instancji dokonanie interpretacji contra legem. Niejako z ostrożności procesowej wywody te wzmocniła argumentacją celowościową eksponując pominięcie, w razie przyjęcia wersji organów, doświadczenia zawodowego funkcjonariuszy, którzy mimo długoletniego pełnienia służby na kierowniczych stanowiskach na krótko przed wejściem w życie ustawy zostali przeniesieni na niższe stanowiska. Na poparcie prezentowanego poglądu przytoczyła brzmienie przepisów przejściowych zawartych w innych aktach prawnych, orzecznictwo sądowe w tej materii, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005r., sygn. OSK 1134/04, w którym Sąd ten stwierdził, że wykładnia rozszerzająca pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" stwarza pozaustawowe kryterium, sprowadzające się do tego, że okres przed dniem wejścia w życie ustawy jest traktowany wyłącznie, jako okres trwający co najmniej do dnia wejścia w życie; tymczasem zakreślenie kryteriów czasowych powinno być jednoznacznie wskazane w ustawie, zatem jeśli przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę, istniejący przed wejściem ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia ustawy. Nadto uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1995 r., sygn. akt III CZP 174/94. Wreszcie wskazała na wyroki sądów powszechnych (Sądu Rejonowego w Toruniu z 28 stycznia 2010 r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt [...]), które zostały uchylone, lecz jedynie z przyczyn proceduralnych.

W obszernym piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2012 r. M. S. szczegółowo przedstawiła stanowisko Szefa Służby Celnej, który w trakcie prac parlamentarnych nad projektem ustawy występował również jako przedstawiciel rządu, a który twierdził, że termin "przed dniem wejścia w życie ustawy" będzie przezeń rozumiany jako każdy okres przed wejściem w życie ustawy. W jej ocenie wypowiedź ta stanowi element wykładni autentycznej przepisu. Podtrzymując argumentację dotyczącą wykładni gramatycznej wskazała na reguły języka polskiego, z których wynika, że gdyby intencją ustawodawcy było zawężenie zakresu czasowego omawianego przepisu, wówczas użyłby on jednego ze zwrotów: "w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy", "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy", "do dnia wejścia w życie ustawy". W tej materii powołała się na wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2011 r., sygn. [...], w którym Sąd ten stwierdził, iż niejednoznaczność i nieprecyzyjność sformułowania zawartego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie może w żaden sposób obciążać funkcjonariusza celnego. Takie bowiem przerzucanie na obywatela konsekwencji, nawet niezamierzonego przez ustawodawcę, braku precyzji stosowanych przez niego sformułowań, godzi w jedną z fundamentalnych zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej - wywodzącą się z art. 2 Konstytucji RP - zasadę zaufania obywatela do Państwa. Do jednoznacznego ustalenia treści normy prawnej zawartej w art. 223 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy wykładnia językowa jest wystarczająca i nieuzasadnionym jest stosowanie innych sposobów wykładni prawa. Skoro ustawa odwołuje się do okresu "przed wejściem w życie ustawy" nie zakreślając jednocześnie jakichkolwiek ram czasowych, to należy przyjąć, iż ustawodawcy chodziło o potoczne, powszechnie przyjęte rozumienie tego zwrotu. Nadto, odwołując się do wykładni celowościowej skarżąca wskazała, iż ratio legis ustawy o Służbie Celnej było utworzenie nowej, konkurencyjnej na rynku pracy struktury administracyjnej, która zapewnić ma funkcjonariuszom nowej tworzonej służby warunki sprzyjające rozwojowi kariery zawodowej oraz zagwarantuje, że wysiłek włożony w rozwój tej kariery znajdzie odzwierciedlenie w stopniu i stanowisku funkcjonariusza. Jej zdaniem oczywistym jest, że ocena osiągnięć danego funkcjonariusza, jak i jego predyspozycji do wykonywania zadań w nowo tworzonej strukturze, może być przeprowadzona wyłącznie z wzięciem pod uwagę całej dotychczasowej służby funkcjonariusza, w tym uwzględniając zajmowane przez niego stanowiska i posiadane stopnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna wskazała, jako jedyny zarzut naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię. Problemem wymagającym oceny jest więc w istocie klasyczna ("czysta") kwestia interpretacji wskazanej wyżej normy prawnej. Norma ta zawarta została w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, który stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W rzeczy samej nie ma większego znaczenia dla oceny tego zagadnienia fakt, że nie ten przepis był podstawą zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych, lecz art. 223 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy, wedle których w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe, a funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Bowiem skarżąca zarzuca, że nie ten przepis, a przepis wskazany jako naruszony, winien znaleźć zastosowanie w sprawie. W istocie zatem, jak słusznie dostrzegły wypowiadające się w sprawie organy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i strony, sporne zagadnienie sprowadza się do ustalenia znaczenia użytego w obu przywołanych przepisach zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Rozumienie go stanowi przejaw (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia bowiem to nic innego jak określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego. Odbywa się on zawsze wówczas, gdy zachodzi konieczność zastosowania danego przepisu. Procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu zrozumienia go (ustalenia jego treści), niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Nie jest więc tak, że dokonanie wykładni jest zbędne wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), bowiem należy opowiedzieć się za twierdzeniem, że samo tylko ustalenie tego faktu (jednoznaczności przepisu) następuje w procesie interpretacyjnym. Chodzi wszak nie o to, aby rozumieć tekst czy przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit., str. 61). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł. Jakkolwiek obecnie nadal przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej, to jednak coraz częściej dochodzą do głosu pozostałe sposoby interpretacji, jak też wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, szczególnie wtedy, gdy reguły językowe nie doprowadziły do uzyskania jednoznaczności danego zwrotu (op. cit., str. 60 i 244).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej da się zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka, i tylko wówczas, gdy ta metoda wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Toteż tylko w takiej sytuacji wywody skargi kasacyjnej odnoszące się do wskazanych wyżej przepisów mogłyby zostać uznane za trafne. Przeto tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu byłoby uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym byłoby dla wszystkich jednoznaczne. Jednakowoż jak dowodzi już tylko stan niniejszej sprawy tak nie jest. Na jej gruncie pojawiły się bowiem różne wersje rozumienia opisanego powyżej zwrotu użytego w przytoczonych wyżej przepisach. Przede wszystkim jest tak z powodu tego, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o czas bezpośrednio (który to zwrot także nie jest pojęciem "ostrym", zatem oznaczać może zarówno praktycznie dzień wejścia w życie ustawy, jak i dni bardziej odległe w przeszłości) poprzedzający dzień, w którym wchodzi ona w życie, jak też wcześniejszy - dzień, dwa i dalej, przedtem. Na marginesie proponowane przez skarżącą sformułowania "do dnia wejścia w życie ustawy" czy "w dniu poprzedzającym wejście w życie ustawy" mogą nasuwać wątpliwości choćby z uwagi na możliwość zajmowania określonego stanowiska do tego tylko dnia. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej prowadzi do konkluzji, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa jest niewystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego zasadnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni, tym bardziej, że wyniki zastosowania kilku metod nie są spójne. Stąd argumentacja skarżącej kasacyjnie odnosząca się do zagadnień natury językoznawczej nie wymaga szerszego omówienia. W tym miejscu należy uczynić zastrzeżenie, że oczywistość twierdzenia o racjonalności i logice ustawodawcy oraz dyrektywie stanowienia przezeń jasnych przepisów, nie zwalnia od dokonania ich wykładni, zwłaszcza że w praktyce przepisy nie zawsze są formułowane poprawnie językowo, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądowe i Trybunału Konstytucyjnego. Występujące w niniejszej sprawie rozbieżności nie należą zatem do odosobnionych. Dlatego rolą sądów jest ustalenie znaczenia normy prawnej stosownie do woli ustawodawcy w świetle przepisów Konstytucji, w zgodzie z regulacjami prawa międzynarodowego i adekwatnie do istniejących w dacie jej dokonywania warunków (wykładnia dynamiczna). Doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowiska na wypadek niedających się usunąć wątpliwości co do językowego znaczenia normy prawnej.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że z uwagi na brak wykładni autentycznej (dokonywanej przez podmiot, który przepis prawny stworzył), jak i wykładni oficjalnej (dokonywanej przez organ powołany do określenia wiążącej interpretacji prawa), należy zastosować inne metody. Przy czym pewną wskazówkę wstępną stanowić może uzasadnienie projektu danego aktu prawnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w projekcie ustawy o Służbie Cywilnej zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów w zakresie stopnia służbowego funkcjonariuszy celnych pod uregulowania nowej ustawy, odmienne od regulacji dotychczasowej. Przeto interpretując zamieszczone w nich zwroty odwołać się wypada do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W tej materii godzi się zważyć, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowego prawa i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego oraz nowego prawa, jak też określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (tak Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Ich rolą generalnie jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (p. § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak wiążących reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się postulat do ustawodawcy rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem brak uczynienia tego skutkuje rozwiązaniem problemu przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza orzecznictwo sądowe (tak Sławomira Wronkowska w: Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str. 81). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporną materię należy mieć na względzie systematykę i przepisy danej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Co więcej, trzeba uwzględnić indywidualizację danego stosunku prawnego – tu administracyjnoprawnego, do której to kategorii zaliczane są stosunki służbowe celników – rządzącego się nieco innymi prawami niż stosunki cywilnoprawne. W niniejszej sprawie nie ma jednak potrzeby sięgania poza ramy rozdziału, w jakim zamieszczono oceniane przepisy, gdyż przemawia za tym pewna autonomiczność przepisów przejściowych (tym bardziej nie ma potrzeby sięgania do całego systemu prawa czy tylko systematyki danej gałęzi prawa).

Operację interpretacji trzeba rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej. Wyraża ona regułę przypisania funkcjonariuszom celnym pełniącym w dniu wejścia w życie ustawy służbę przymiotu funkcjonariuszy w rozumieniu nowej ustawy. Jest to w tym zakresie przepis nadrzędny w tej części owego aktu prawnego, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie przesądza o celowym znaczeniowym rozróżnieniu go od zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanym w dalszych przepisach. Bowiem po pierwsze niepodobna w tym przepisie było zastosować innego sformułowania, gdyż tylko funkcjonariusz pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. mógł być nadal tym funkcjonariuszem pod rządami nowej ustawy. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro w tej dacie wykreowany już został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy, rozwijając tę kwestię, powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Zagadnienia te nie są tożsame ze stopniem i korpusem, toteż nie może być poczytane a priori za wadę użycie innego sformułowania w przepisach dotyczących obu tych materii o tym samym znaczeniu. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Przy czym określony stopień generalnie implikuje przydział do danego korpusu. Wszak pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Ustalając treść stosunku służbowego w tym przedmiocie niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniających do zaliczenia do określonego korpusu. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji.

Ustosunkowując się do wywodów skargi kasacyjnej, w szczególności do obaw przed pokrzywdzeniem i pominięciem w awansach funkcjonariuszy, którzy przez dłuższy okres czasu pełnili służbę na stanowisku dającym prawo do zaliczenia do wyższego korpusu, a więc legitymują się dużym doświadczeniem zawodowym, lecz krótko przed wejściem w życie ustawy zostali zeń odwołani, godzi się wskazać, że można przeciwstawić im obawy przed mianowaniem funkcjonariuszy, którzy w przeszłości piastowali funkcje dające im prawo do zaliczenia do korpusu wyższego, lecz choćby ze względu na nieprzydatność zostali z nich odwołani na długo przed wejściem w życie ustawy. Przeto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dbałość o brak pokrzywdzenia czy wykorzystania doświadczenia funkcjonariuszy nie może przemawiać za przyjęciem wykładni prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podobnie rzecz się ma z argumentami natury faktycznej (chodzi tu o kwestie uposażeniowe, szkoleniowe i inne wymogi, od których zależny jest przydział do wyższego korpusu). Indywidualne efekty oddziaływania decyzji o mianowaniu nie mogą wszak przesądzać kierunku interpretacji przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w tym zakresie obciążania skutkami wadliwej legislacji obywatela, bo ta niewątpliwie nieprecyzyjna regulacja pozwala na wydobycie sensu normy prawnej zgodnego z wolą ustawodawcy. Wreszcie godzi się wskazać, że na przyjętą przez sądy administracyjne obu instancji w tej sprawie interpretację spornych przepisów nie mogły mieć wpływu wcześniejsze, odmiennie wykładające sporne normy orzeczenia sądów powszechnych, gdyż sądy w Polsce są niezawisłe i mają prawo do odmiennej oceny faktów i prawa. Stan taki nie jest oczywiście pożądany, aczkolwiek w sytuacji stanowienia prawa wymagającego szczególnych zabiegów interpretacyjnych, taki skutek jest łatwy do przewidzenia. Orzeczenia sądów powszechnych nie mają w sprawie niniejszej przesądzającego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych wyżej powodów nie podziela zajętego przez sądy powszechne odmiennego stanowiska w tym przedmiocie. Tym bardziej, gdy przykładowo Sąd Okręgowy w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt [...], wskazując na prymat wykładni językowej, sam stwierdza niejasność regulacji i brak sprecyzowania co należy rozumieć pod pojęciem "przed dniem wejścia w życie ustawy", dopuszczając więc możliwość różnorodnego jego rozumienia, lecz nie poddając go dogłębnej ocenie. Na koniec trzeba wskazać, że publiczne wypowiedzi Szefa Służby Celnej nie mają znaczenia dla wyniku sprawy, aczkolwiek w świetle zapadłych decyzji o odmiennej treści podważają zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Są to w każdym razie wypowiedzi, które nie wiążą sądów w zakresie wykładni prawa i nie wpływają nawet na ocenę legalności decyzji.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, bo jej zarzut okazał się nietrafny, skoro zaskarżony wyrok zapadł na skutek prawidłowej wykładni podważonego w niej przepisu.

Co mając na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.