Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 299/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. G. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołań A. T. oraz B. G. od części decyzji Starosty [...] z dnia 28 czerwca 2019 r. znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., obj. księgą wieczystą nr [...] na rzecz: K. S., J. S., A. T., W. T., A. D., B. G., E. B., w stosunku do przysługujących im udziałów, w ww. nieruchomości.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 18 lutego 2008 r. J. S., K. T. i A. T., wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Pismo to zostało złożone w związku z zawiadomieniem wymienionych osób przez Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. dotyczącym zamiaru przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Skarb Państwa nabył m. in. działkę nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego K. - Krowodrza Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia 26 listopada 1979 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w K., gm. kat. [...] i odszkodowaniu. Nieruchomości objęte tą decyzją przeznaczone były na cele budowy Domu dla Nauczycieli Studiujących Zaocznie w WSP przy ul. [...], zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 10 maja 1977 r. nr [...], wydaną przez Zarząd Rozbudowy K., oraz promesami na nabycie nieruchomości nr [...] z dnia 28 maja 1979 r. i nr [...] z dnia 26 czerwca 1979 r., wydanymi przez Urząd Miasta K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nr GKM [...] Natomiast nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., została dodatkowo objęta wywłaszczeniem, ponieważ była ona mniejsza od najmniejszej działki normatywnej.

Poprzednimi współwłaścielami działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., byli: J. S. z d. T. , K. T. i A. T., po [...] części. Planem podziału [...] z dnia 24 września 1974 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0370 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., podzieliła się m. in. na działkę nr [...] o pow. 0,0127 ha, która z kolei podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0028 ha i nr [...] o pow. 0,0099 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Spadek po J. S. (zd. T. ) nabyli: mąż M. S. oraz synowie: K. S. i J. S., wszyscy po [...] części. Spadek po A. T. nabyły dzieci: A. T., B. G., E. B. i A. D., wszyscy po Ľ części. W dniu 10 września 2012 r. zmarł K. T.. Spadek po K. T. nabył syn W. T. w całości. Pismem z dnia 12 listopada 2016 r. B. G. przyłączyła się do postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Pismami z dnia: 9 stycznia 2018 r., 20 czerwca 2018 r. i 10 sierpnia 2018 r. A. T., W. T. i E. B. przyłączyli się do niniejszego postępowania.

Starosta [...], decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku: M. S., K. S., J. S., A. T., W. T., A. D., B. G. oraz E. B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego – orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., obj. księgą wieczystą nr [...], na rzecz: M. S., K. S., J. S., A. T., W. T., A. D., B. G. i E. B..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, iż w decyzji o wywłaszczeniu wskazano, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została dodatkowo objęta wywłaszczeniem, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwagi na to, iż: "pozostające poza wywłaszczeniem działki są mniejsze od najmniejszej działki normatywnej." Oznacza to, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z uwagi na to, iż nie nadawała się do racjonalnego gospodarowania przez dotychczasowego właściciela. Jak bowiem wynika m. in. z załącznika nr 1 do pisma Biura Projektów [...] w K. z dnia 29 sierpnia 1979 r., do realizacji inwestycji określonej jako budowa Domu dla Nauczycieli Studiujących Zaocznie na [...] w K. niezbędna była nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], natomiast będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka nr [...] miała pozostać przy właścicielach. Potwierdza to również treść wykonanego na zlecenie Wyższej Szkoły Pedagogicznej elaboratu szacunkowego z daty październik 1978 r. - styczeń 1979 r., w którym biegły wskazał, iż z uwagi na nieprzydatność do eksploatacji m. in. działki nr [...] po wywłaszczeniu, należy objąć ja wykupem. Mając na uwadze powyższe, Starosta [...] uznał nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. za nieruchomość "dowłaszczoną". Organ I instancji wskazał również na pogląd, w myśl którego zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" możliwy jest tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega również działka przejęta na rzecz Skarbu Państwa na określony cel wywłaszczenia. Jeśli w sprawie nie występują przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wówczas wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu części nieruchomości "dowłaszczonej" na wniosek właściciela. Starosta [...] podjął się ustalenia, czy w odniesieniu do działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. prowadzone było postępowanie o jej zwrot na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców, co mogłoby rzutować na ocenę zbędności objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające dało wynik negatywny.

Na skutek odwołań A. T. i B. G. Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 16 grudnia 2019 r., [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w odniesieniu do K. S., J. S., A. T., W. T., A. D., B. G., E. B. w stosunku do przysługujących im udziałów w nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że w trakcie rozpoznawania odwołań A. T. oraz B. G. powziął wiadomość o śmierci strony postępowania – M. S.. Pismem z dnia 21 listopada 2019 r. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. zwrócił się do J. S. i K. S. z prośbą o udzielenie informacji i przedłożenie dokumentów, na podstawie których możliwe będzie ustalenie spadkobierców zmarłego, jednak do chwili wydania rozstrzygnięcia nie uzyskano odpowiedzi na opisane wyżej wezwanie. Dalej Wojewoda przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., SK 26/14, oraz art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r.), w tym ust. 3a i 3b – i wskazał, że w związku z nieustaleniem spadkobierców zmarłej strony rozpatrzył odwołania A. T. oraz B. G. od części decyzji Starosty [...] z dnia 28 czerwca 2019 r. znak: [...] Natomiast postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. zawieszone zostało z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu części przedmiotowej nieruchomości, tj. w stosunku do udziału przypadającego zmarłemu M. S., do czasu ustalenia jego następców prawnych.

W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji co do statusu przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości "dowłaszczonej" oraz co do tego, że zwrot takiej nieruchomości możliwy jest tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega również działka przejęta na rzecz Skarbu Państwa na określony cel wywłaszczenia. Wojewoda zauważył też, że postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest postępowaniem wnioskowym, w którym wniosek o zwrot może być złożony albo w wyniku otrzymania zawiadomienia określonego w art. 136 ust. 2 u.g.n., przy złożeniu tego wniosku w terminie określonym w art. 136 ust. 5 u.g.n., albo też w wyniku złożenia wniosku bez takiego zawiadomienia, z własnej inicjatywy osób uprawnionych. Strony postępowania mogły zatem wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] bez zawiadomienia określonego w art. 136 ust. 2 u.g.n., jeżeli uważały, że stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość ta lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Pismem z dnia 7 lutego 2020 r. B. G. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody z dnia 16 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisu prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkujące zaistnieniem kwalifikowanej wady zaskarżonej decyzji powodującej jej nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana wobec osoby zmarłej (M. S.), i która w całości pierwotnie była obarczona kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, co doprowadziło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a.; 2) naruszenie przepisu prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ wydał decyzję opierając się na błędnych ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że byli właściciele działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K. nie wystąpili o zwrot przedmiotowej działki, podczas gdy obiektywna ocena zgromadzonego przez organ materiału dowodowego nie pozwalała na dokonanie takich ustaleń; 3) niezależnie od zarzutu sformułowanego w punkcie 2 powyżej dotyczącego błędu w ustaleniach faktycznych - naruszenie przepisu prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2019.801), polegające na dokonaniu przez organ przedwczesnych ustaleń organu w zakresie tego, czy byli właściciele złożyli wniosek o zwrot działki nr [...] pomimo, że nie minął jeszcze ustawowy termin na wniesienie wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, który upłynie dopiero z upływem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie wymienionej wyżej ustawy; 4) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu zbadania przez organ najistotniejszego warunku zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" tj. okoliczności czy działka [...] nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. na cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, w konsekwencji czego organ nie był uprawniony do wydania decyzji odmowie zwrotu nieruchomości; 5) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu ustalenia przez organ czy cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, na mocy której wywłaszczono nieruchomość stanowiącą przedmiot postępowania, został w ogóle zrealizowany, a jeżeli tak, to kiedy to nastąpiło; 6) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 136 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2019.801), polegające na niezastosowaniu się przez organ do ustawowego obowiązku prowadzenia jednego postępowania administracyjnego i w konsekwencji - wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do niektórych tylko spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości (stron postępowania), a tym samym na zakończeniu postępowania administracyjnego w części, podczas gdy wniosek o żądanie zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości w stanie faktycznym sprawy złożyli wszyscy byli właściciele nieruchomości, a zatem organ zobowiązany był do rozpatrzenia wszystkich przedmiotowych żądań w jednym postępowaniu. W konsekwencji przedmiotowego naruszenia organ doprowadził do rozpadu jednego postępowania administracyjnego na dwa odrębne postępowania administracyjne podczas gdy zobowiązany był do prowadzenia jednego postępowania, a w przedmiotowym stanie faktycznym - do zawieszenia całego postępowania administracyjnego w sprawie do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłym M. S.. W tym zakresie doszło również do naruszenia przepisu prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.; 7) naruszenie przepisu prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 9 k.p.a. polegające na braku zawarcia w zaskarżonej decyzji rzeczywistego uzasadnienia, z którego wynikałoby na jakiej podstawie organ orzekł o częściowym rozpoznaniu sprawy zwrotu nieruchomości, pomimo iż takie rozstrzygnięcie pozostaje w bezpośredniej sprzeczności ze wskazanym powyżej przepisem art. 136 ust. 3b u.g.n., który to przepis pozostawał w świadomości organu, o czym świadczy jego zacytowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 2), jednakże bez wyjaśnienia braku jego zastosowania w przedmiotowej sprawie; 8) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość nabyta na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki do zwrotu innej działki przejętej na rzecz Skarbu Państwa na określony cel wywłaszczenia; 9) naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na oparciu rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji na podstawie przywołanych w decyzji wyroków sądów administracyjnych, z których żaden nie odnosi się do stanu faktycznego objętego postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie zwrotu działki nr [...], a której wywłaszczenie nastąpiło na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie zaś na żądanie właściciela nieruchomości (art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości); 10) naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na oparciu rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. SK 26/14 r., który nie dotyczy stanu faktycznego ani prawnego sprawy będącej przedmiotem postępowania, w którym wydana została zaskarżona decyzja, a zarazem nie stanowił jakiejkolwiek podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o: a) na zasadzie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, b) w przypadku nieuznania, iż uchybienie zawarte w zarzucie nr 1 ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 §1 pkt2 k.p.a. – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. – uchylenie decyzji w całości, c) na zasadzie art. 135 p.p.s.a. – rozważenie ewentualnego stwierdzenia nieważności lub –w przypadku, o którym mowa w pkt 2 powyżej – uchylenia decyzji organu I instancji. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ odniósł się także do zarzutów sformułowanych w skardze, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n."), w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 maja 2019 r., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 136 ust. 3a u.g.n. w przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części. W myśl art. 136 ust. 3b u.g.n. w przypadku gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań.

Na początku trzeba zauważyć, że organ odwoławczy w istocie nie orzekał co do osoby zmarłej ani też nie utrzymał w mocy decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim dotyczyła ona osoby zmarłej – toteż nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak w drugiej niejako kolejności rozważenia wymagała kwestia, czy prawidłowy był zakres rozstrzygnięcia i czy organ odwoławczy uprawniony był do rozpatrzenia odwołania "od części decyzji Starosty [...]" i wydania osobnej decyzji w odniesieniu do części wnioskodawców , przy jednoczesnym zawieszeniu postępowania odwoławczego w odniesieniu do wnioskodawcy, który zmarł.

Przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., SK 26/14 i przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomości dokonaną ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. nie budziło wątpliwości to, że wskutek uruchomienia jurysdykcyjnej kompetencji organu do rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu określonej nieruchomości wywłaszczonej powstawała jedna, niepodzielna sprawa administracyjna, w którą zaangażowani byli wszyscy byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni. Ich relacje procesowe określano jako współuczestnictwo materialne i jednolite – a to dlatego, że pozostawali oni w jednakowym związku z przedmiotem postępowania; rozstrzygnięcie musiało obejmować i być identyczne w stosunku do każdego z nich (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 166). Wspomniana nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie zmusza do pewnej reasumpcji przedstawionego punktu widzenia, aczkolwiek otwarte pozostaje pytanie, jak daleko może i powinna ona sięgać. W szczególności istotne staje się pytanie, czy obecnie wciąż można mówić o sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako jednej sprawie administracyjnej (często wielopodmiotowej), która z istoty rzeczy ma być rozpatrywana w jednym postępowaniu jurysdykcyjnym, czy też mamy już do czynienia ze jednopodmiotową sprawą o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości i – jeżeli tych udziałów jest więcej i przypadają różnym osobom – może powstać w relacji do określonej nieruchomości kilka spraw, a ewentualne ich połączenie ma wymiar li tylko procesowy.

W ocenie Sądu, bacząc na całokształt obecnej regulacji zawartej w znowelizowanym art. 136 u.g.n., przyjąć należy, że na jej gruncie nadal powstaje jedna sprawa administracyjna – sprawa zwrotu nieruchomości lub jej części albo sprawa zwrotu udziałów w nieruchomości lub jej części, przy czym w tym drugim przypadku chodzi o udziały podmiotów, które w czasie właściwym zgłosiły swoje roszczenie. Obecnie już tylko pomiędzy tymi podmiotami – a nie, jak w poprzednim stanie prawnym, pomiędzy wszystkimi byłymi właścicielami nieruchomości lub ich następcami prawnym – powstaje współuczestnictwo materialne, jednolite. W szczególności ciążący na organie obowiązek zawiadomienia ogółu uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części ma służyć ukształtowaniu się sprawy administracyjnej w określonych granicach przedmiotowych i podmiotowych. Dodać należy, że w ewentualnej decyzji zwrotowej organ w pewnym sensie rozstrzyga też o wzajemnych relacjach między współuczestnikami postępowania, skoro określa przypadające im udziały w nieruchomości lub jej części.

W myśl art. 136 ust. 3b u.g.n. w przypadku gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań. Przepis ten został sformułowany kategorycznie i nie uzależnia powinności prowadzenia jednego postępowania od uznania organu ani od innych okoliczności. Jak się wydaje, wbrew pozorom, nie można go traktować jako lex specialis wobec art. 62 k.p.a., w którym mowa o proceduralnym połączeniu materialnie odrębnych spraw – ma on raczej charakter konfirmujący, potwierdzający powinność prowadzenia jednego postępowania w jednej sprawie administracyjnej. Co więcej, można w nim upatrywać wyłączenia generalnej możliwości rozstrzygania sprawy w części – wszak wydanie decyzji częściowej pośrednio powoduje ten skutek, że organ nie prowadzi już jednego, lecz kilka postępowań w sprawie (a taki stan narusza art. 136 ust. 3b u.g.n.).

Na marginesie warto zauważyć, że akceptowane w orzecznictwie i doktrynie przypadki wydawania decyzji częściowej na ogół dotyczą podziału przedmiotowego sprawy, a nie podmiotowego. Taki podmiotowy podział sprawy trudno by zaakceptować zwłaszcza w obliczu współuczestnictwa jednolitego, ilekroć wiadomo, że rozstrzygnięcie musi być co do zasady tożsame w stosunku do wszystkich. Uprzednia decyzja "częściowa" wydana w odniesieniu do niektórych uczestników po uzyskaniu waloru ostateczności lub nawet prawomocności formalnie nie tworzyłaby wprawdzie stanu rei iudicatae w stosunku do pozostałych uczestników, ale niewątpliwie silnie oddziaływałaby na następcze rozstrzygnięcie wobec nich – ich prawa procesowe doznawałyby zatem de facto istotnego ograniczenia.

W niniejszym przypadku znamienne jest też to, że organ pierwszej instancji wydał jedną decyzję o charakterze całościowym – rozstrzygnął, przynajmniej w założeniu, całą sprawę administracyjną. Dopuszczalną treść decyzji organu odwoławczego determinuje art. 138 k.p.a.; gdy idzie o rozstrzygnięcia merytoryczne, organ może albo utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (w tym ostatnim przypadku nieuchylona część decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób konkludentny pozostaje w mocy). Zakres merytorycznego rozstrzygnięcia w decyzjach obu instancji powinien być zatem taki sam. Daleko idące wątpliwości budzi zatem – co do zasady – przyjęta przez organ odwoławczy konstrukcja rozpatrzenia odwołania "od części" decyzji organu I instancji i utrzymania w mocy tej decyzji "w części".

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, przede wszystkim art. 136 ust. 3b u.g.n. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym ten pierwszy przepis ma także konotację materialnoprawną. Uchybienie to dotyczy zakresu rozstrzygnięcia, zatem ma charakter istotny i wpływa na wynik sprawy.

Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z poczynionymi tu ustaleniami. Ocena zarzutów dalej idących byłaby obecnie przedwczesna.

Rozstrzygając sprawę ponownie organ odwoławczy obowiązany będzie prowadzić jedno postępowanie i wydać jedną decyzję w odniesieniu do wszystkich zgłoszonych żądań.

Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.