Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 117/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 141, art. 145, art. 182, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4, art. 5, art. 9, art. 32, art. 33, art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 124
journal: Dz.U. 2014 poz 1853
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje  paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. i D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 531/21 w sprawie ze skargi E. P. i D. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 531/21, oddalił skargę E. P. i D. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Miński decyzją z 7 czerwca 2019 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę parkingu i dróg wewnętrznych, wiat pomocniczych, pylonu reklamowego, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-przepływowym na wody deszczowe, linii kablowej oświetlenia terenu i zasilającej oraz kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] w m. [...], gm. [...].

Odwołanie od wyżej wymienionego rozstrzygnięcia złożyli Z. P. oraz E. P. i D. P..

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 9 sierpnia 2019 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję Starosty Mińskiego z 7 czerwca 2019 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Starosta Miński decyzją z 13 listopada 2019 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 25 lutego 2020 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję Starosty Mińskiego z 13 listopada 2019 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2020 r., VII SA/Wa 690/20, uchylił powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego. Sąd stwierdził bowiem, że braki jakimi dotknięte były ustalenia postępowania przed organem I instancji mogą zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 29 lipca 2020 r., nr [...] zlecił Staroście Mińskiemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie dokumentacji projektowej. Organ odwoławczy wezwał również inwestora do usunięcia występujących braków. Postępowanie odwoławcze w stosunku do Z. P. zostało następnie umorzone decyzją Wojewody Mazowieckiego z 1 grudnia 2020 r., nr [...], albowiem organ II instancji uznał, że ww. osobie nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Rozpoznając natomiast odwołanie wniesione przez E. P. i D. P., organ II instancji decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j, Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Mińskiego z 13 listopada 2019 r. Wojewoda stwierdził, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust. 4 oraz w art. 33 ust. 2 P.b., a przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa spełnia wymogi art. 35 ust. 1 tej ustawy. Wojewoda Mazowiecki wskazał m.in., że działka inwestycyjna położona jest na obszarze, na którym obowiązuje uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 6 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...] w gminie [...] (dalej: m.p.z.p.) i została oznaczona symbolem A.3 U(MN). Oznacza to, że teren ten jest przeznaczony pod zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a obowiązujące na tym terenie ustalenia szczegółowe zostały spełnione przez planowaną inwestycję w następujący sposób: na obszarze inwestycyjnym został zaprojektowany budynek handlowy (§ 20 pkt 1 i pkt 3 lit. a tiret 1 m.p.z.p.), wysokość projektowanego budynku wynosi w najwyższym punkcie 8,06 m, w części II kondygnacje (§ 20 pkt 3 lit. e planu), nieprzekraczalna linia zabudowy została zachowana, projektowany dach jest płaski o spadku 2° (§ 9 pkt 10 lit. c tiret 2, w związku z § 20 pkt 3 lit. i m.p.z.p.). Następnie organ wyjaśnił, że postanowieniem z 4 czerwca 2019 r., znak: [...] Starosta Miński udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia Ministra Energii (pismo z dnia 29 maja 2019r.) od przepisu § 124 ust. 1 pkt 4, z zastrzeżeniem § 124 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1853, dalej: r.w.t.b.), polegające na zmniejszeniu wymaganej odległości pomiędzy projektowanym budynkiem handlowym na działce o nr ewid. [...] z nie mniejszej niż 30 m, na nie mniejszą niż 23,2 m od istniejącego podziemnego zbiornika gazu płynnego LPG usytuowanego na sąsiedniej działce o nr ewid. [...], z zastrzeżeniem zastosowania rozwiązania zamiennego, polegającego na ociepleniu budynku od strony zbiornika podziemnego materiałem niepalnym. Organ odwoławczy zauważył, że do projektu budowlanego inwestor dołączył opracowanie: "Opinia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w związku ze zbliżeniem projektowego pawilonu handlowego do zbiornika podziemnego z gazem płynnym LPG", które zostało sporządzone przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W dalszej kolejności organ II instancji przyjął, że projektowany budynek został usytuowany zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - elewacje posiadające otwory okienne lub drzwiowe zostały zaprojektowane w odległości większej niż 4 m od granicy z działkami sąsiednimi. Projektowana inwestycja nie narusza § 271-273 tego rozporządzenia w stosunku do sąsiednich budynków. Zgodnie z omawianym przepisem odległość między budynkami należącymi do klasy ZL (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie) powinna wynosić przynajmniej 8 m. Nie doszło też do naruszenia przepisu § 18, § 19, § 23, § 57, § 60 ust. 1, § 13 ww. rozporządzenia, zachowane zostało 28,19% powierzchni biologicznie czynnej (§ 20 pkt 3 lit. f m.p.z.p.) oraz zaprojektowano miejsca postojowe w stosownej liczbie, pamiętając o miejscu dla osób niepełnosprawnych, jak i dla samochodów dostawczych. W ocenie Wojewody Mazowieckiego projekt budowlany wykonany został zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Dokumentacja projektowa jest kompletna - zawiera oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 P.b. oraz po uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, aktualne w stosunku do projektu zaświadczenia, o których mowa wart. 12 ust. 7 tej ustawy. Dokumentacja projektowa posiada też wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia. Projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Budynek należy do I kategorii geotechnicznej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. 2012, poz. 463 ze zm.), zatem przedłożono stosowną opinię geotechniczną. Wojewoda Mazowiecki nie dopatrzył się również naruszenia interesów osób trzecich (art 5 ust. 1 pkt 9 P.b.). Inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W konkluzji organ II instancji stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p., innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa ochrony zdrowia oraz zaświadczenia o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego z określonym w nim terminem ważności. Projekt został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego Inwestor przedłożył także oświadczenie projektanta, złożone na podstawie art. 20 ust. 4 P.b. o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Dlatego w ocenie Wojewody Mazowieckiego inwestor spełnił wszelkie wymagania określone w art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 P.b., co stosownie do treści art. 35 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, musiało skutkować wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda przypomniał, że za prawidłowe sporządzenie projektu architektoniczno-budowlanego odpowiada projektant. Organ uprawniony jest jedynie do zbadania zgodności z prawem projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego z planem miejscowym – dalsza ingerencja stanowiłaby przekroczenie zakresu oceny dokonywanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i niejako przejęcie ustawowych obowiązków projektanta.

S. E. i D. P. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., naruszenie przepisów postępowania skutkującego nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 15 k.p.a. i wyrażonej tam zasady dwuinstancyjności; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., m.in. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego polegające na zaniechaniu pełnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji; art. 9 ust. 1 P.b. oraz § 124 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. § 124 ust. 2 pkt 3 r.w.t.b. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki umożliwiające udzielenie odstępstwa od przepisów ww. rozporządzenia w zakresie zmniejszenia odległości planowanej inwestycji od zbiornika gazu płynnego; art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 4 P.b. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi; § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez brak jego zastosowania; § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 4 P.b., § 10 ust. 1 pkt 3) lit. c) m.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie; § 152 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto skarżący wskazali na niekompletność projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności stwierdził, że ustalenie kręgu stron postępowania dokonywane przez organ merytorycznie rozpoznający sprawę nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza tym, organ ten wydał w tym przedmiocie ostateczne rozstrzygnięcie, orzekając w drodze decyzji z dnia 1 grudnia 2020 r., nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec Z. P. z uwagi na stwierdzony brak przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Natomiast wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję nawet rozstrzygającą zagadnienie wstępne nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie, w której pojawiło się takowe zagadnienie. W przypadku ewentualnego uchylenia w przyszłości decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w stosunku do ww. osoby i uznania jej statusu strony w zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu administracyjnym, strona ta może żądać wznowienia postępowania w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Sąd stwierdził, że skarżący formułując powyższy zarzut zdaje się nie dostrzegać, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2020 r., VII SA/Wa 690/20. W przywołanym orzeczeniu WSA w Warszawie jednoznacznie przesądził, że zakres okoliczności, jakie wymagały wyjaśnienia w sprawie mieścił się w zakresie czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego, który wyznacza art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu sądu wiązały Wojewodę. Z tych przyczyn zgłaszany w skardze zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności nie mógł zostać uwzględniony.

Sąd podniósł następnie, że w pozostałym zakresie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w istocie rzeczy pozostają w ścisłym związku z niektórymi zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego i dotyczą dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie odstępstwa od warunków technicznych, jakim powinna odpowiadać inwestycja objęta wydanym pozwoleniem na budowę. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd podkreślił, że art. 9 ust. 1 P.b. nie wyklucza dopuszczalności udzielenia odstępstwa od norm techniczno-budowlanych dotyczących wymagań przeciwpożarowych. Wbrew zarzutom skargi, ograniczenie takie nie wynika także z treści § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niewątpliwie zagrożenie pożarowe mieści się w pojęciu "zagrożeń", których dotyczy ten przepis, niemniej nie oznacza to jeszcze, że budynki nie mogą być wznoszone z odstępstwem od norm technicznych określonych w przepisach odrębnych, jeśli zostanie wykazane, że znajdują się poza zasięgiem tych zagrożeń i uciążliwości. Brak jest również przesłanek uzasadniających przyjęcie, że nie jest dopuszczalne – na podstawie ww. przepisu – udzielenie odstępstwa od warunków określonych np. w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych. Z treści § 124 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia wynika, że zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 60 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego. Jednocześnie jednak § 124 ust. 2 pkt 3 dopuszcza zmniejszenie wskazanej odległości o połowę w przypadku zbiorników podziemnych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że dla zbiorników podziemnych zasadniczo wymagane jest zachowanie odległości wynoszącej minimum 30 m, przy czym nie jest wykluczone zastosowanie odstępstwa od tak ustalonej normy, na warunkach określonych w art. 9 ust. 1 P.b. oraz z uwzględnieniem pozostawania projektowanych w ich otoczeniu budynków poza zasięgiem związanego z tym zagrożenia. Z art. 9 ust. 1 P.b. wynika natomiast, że odstępstwo od norm techniczno-budowlanych może zostać udzielone jedynie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych", oraz nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych i nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Postanowieniem z 4 czerwca 2019 r., [...]upoważnienia Ministra Energii, udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisu § 124 ust. 1 pkt 4 r.w.t.b. z zastrzeżeniem § 124 ust. 2 pkt 3 tegoż rozporządzenia, polegające na zmniejszeniu wymaganej odległości pomiędzy projektowanym budynkiem handlowym na działce nr ew. [...], z nie mniejszej niż 30 m na nie mniejszą niż 23,2 m od istniejącego podziemnego zbiornika gazu płynnego LPG usytuowanego na sąsiedniej działce nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], z zastrzeżeniem zastosowania rozwiązania zamiennego, polegającego na ociepleniu budynku od strony zbiornika podziemnego materiałem niepalnym, zaprojektowanego w ekspertyzie bezpieczeństwa pożarowego przygotowanej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stanowiącej załącznik do wniosku o odstępstwo. Z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do projektu budowlanego wynika, że planowany budynek handlowy został usytuowany w odległości wynoszącej 24 m od istniejącego zbiornika na gaz płynny, a więc z zachowaniem wymogów określonych w udzielonym odstępstwie. Inwestor załączył dodatkowo do wniosku o pozwolenie na budowę pismo projektanta przedmiotowego budynku handlowego podpisane także przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgadniającego przedmiotowy projekt budowlany wraz z mapką wskazującą odległości przedmiotowego zbiornika od granicy działki opracowaną przez uprawnionego geodetę, odnoszące się do kwestii sposobu mierzenia odległości zbiornika od granicy działki, co bezzasadnie kwestionują skarżący. W projekcie budowlanym przewidziano ponadto rozwiązanie zamienne polegające na ociepleniu ściany projektowanego budynku handlowego od strony ww. zbiornika podziemnego izolacją niepalną z wełny mineralnej. Do projektu budowlanego inwestor załączył stanowisko Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 9 października 2018 r., znak [...], w którym organ ten, powołując się na stanowisko Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że jeżeli nie jest możliwe spełnienie wymagań zawartych w § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla baz i stacji paliw płynnych, to możliwe jest określenie bezpiecznych odległości na podstawie obliczeń inżynierskich, które wykażą, że przyjęta odległość budowanego budynku, spowoduje, że będzie on poza zasięgiem zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego lub fali nadciśnienia spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika z gazem. Jak trafnie zauważył organ I instancji, w powyższym piśmie Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP potwierdził zarazem, że dopuszczalne jest wznoszenie budynków nawet w zasięgu przedmiotowych zagrożeń, pod warunkiem zastosowania środków technicznych zwiększających odporność budynku na te zagrożenia. Istotne jest zatem zdaniem Sądu wskazanie, że zgodnie z informacjami zawartymi w projekcie budowlanym dla przedmiotowego budynku zostały wykonane obliczenia inżynierskie potwierdzające bezpieczną lokalizację tego budynku w strefie poza zasięgiem zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego lub fali nadciśnieniowej spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika. Sąd stwierdził, że powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w załączonej do projektu budowlanego "Opinii w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w związku ze zbliżeniem projektowanego pawilonu handlowego do zbiornika podziemnego z gazem płynnym LPG", sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. Ł. K., w którym rozważono wystąpienie zdarzeń awaryjnych ze skutkiem zarówno nadciśnienia jak i promieniowania cieplnego. Autor ww. opinii stwierdził m.in., że "wynik oceny ryzyka wskazuje, że nie ma konieczności wprowadzenia rozwiązań technicznych poprawiających bezpieczeństwo. Uznaje się jednak, pomimo wyników przeprowadzonej analizy ryzyka, że ocieplenie budynku od strony zbiornika podziemnego powinno być wykonane z materiałów niepalnych." W projekcie budowlanym zostało przewidziane zastosowanie środka technicznego zwiększającego odporność budynku na ww. zagrożenia w postaci ocieplenia z niepalnej wełny mineralnej. W ocenie Sądu dokonane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej ustalenia zdają się wobec tego jednoznacznie wskazywać na spełnienie dwóch z trzech przesłanek wymienionych w art. 9 ust. 1 P.b., warunkujących możliwość udzielenia odstępstwa, tj. że jego usytuowanie nie będzie powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia i nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Co więcej, projekt budowlany jest zgodny z warunkami wynikającymi z przywołanego wcześniej § 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem projektowany budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi zaprojektowany został poza zasięgiem zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego lub fali nadciśnieniowej spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organy wyczerpująco wyjaśniły przyczyny, dla których uznano, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dopuszczający odstępstwo. Starosta Miński wskazał, że z uwagi na parametry (kształt i wymiary) działki inwestycji oraz linie zabudowy ustalone w ww. obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest możliwości usytuowania przedmiotowego budynku o projektowanej funkcji i gabarytach, które są zgodne z ustaleniami tego planu, w odległości co najmniej 30 m od zbiornika podziemnego gazu płynnego LPG znajdującego się na działce nr ew. [...]. Usytuowanie budynku podyktowane zostało koniecznością uwzględnienia nieprzekraczalnej linii zabudowy przewidzianej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można natomiast oczekiwać od inwestora rezygnacji z zamierzonej inwestycji o projektowanych wymiarach w sytuacji, gdy istnieje możliwość jednoczesnego spełnienia wymagania przewidzianych w m.p.z.p., jak i zachowania warunków bezpieczeństwa, w tym przeciwpożarowego, przy zastosowaniu odstępstwa od norm techniczno-budowlanych określonych w przepisach odrębnych. W ocenie Sądu, skoro z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niewątpliwie wynika, że projektowany obiekt został usytuowany poza zasięgiem zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego lub fali nadciśnieniowej spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika z gazem płynnym znajdującym się na sąsiedniej działce, a przy tym w projekcie budowlanym przewidziano zastosowanie dodatkowych rozwiązań zastępczych, w postaci ściany obłożonej materiałem niepalnym, zasadne było skorzystanie z odstępstwa wskazanego w art. 9 ust. 1 P.b. W tych okolicznościach nie sposób również zdaniem Sądu przyjąć, ażeby doszło do naruszenia interesów osób trzecich, które podlegają ochronie na mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze zauważono, że wymóg zachowania odległości wskazanej w § 124 ust. 1 pkt 4 r.w.t.b. dotyczy tylko odmierzaczy gazu płynnego na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych, nie zaś odmierzaczy innego rodzaju paliwa dla pojazdów samochodowych lub gazu płynnego zasilającego budynki. Akceptując powyższe w ocenie Sądu nie sposób uznać, ażeby decyzja o pozwoleniu na budowę naruszała prawo, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.b. z przyczyn wskazywanych w skardze. W sprawie nie jest sporne, że teren objęty projektowaną inwestycją oznaczony symbolem A.3 U(MN) zgodnie z § 20 pkt 1 i pkt 3 lit a m.p.z.p. przeznaczony został przede wszystkim pod zabudowę usługową o wielofunkcyjnym profilu działalności, w tym: związaną m.in. z handlem hurtowym i detalicznym. Projektowane przedsięwzięcie obejmujące realizację budynku handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą jest zatem zgodne z podstawowym przeznaczeniem tego terenu. Z ustaleń organów wynika ponadto, że projekt spełnia obowiązujące na tym terenie ustalenia szczegółowe m.p.z.p., m.in. w zakresie wysokości zaplanowanego budynku, która wynosi w najwyższym punkcie 8,06 m, w części II kondygnacje (§ 20 pkt 3 lit. e m.p.z.p.), nieprzekraczalnych linii zabudowy, płaskiego dachu o spadku 2° (§ 9 pkt 10 lit. c tiret 2, w związku z § 20 pkt 3 lit. i m.p.z.p.). Według projektu budowlanego budynek został usytuowany zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a projektowana inwestycja nie narusza § 271-273 tego rozporządzenia w stosunku do budynków sąsiednich. Zachowane zostały wymagania określone w § 18, § 19, § 23, § 57, § 60, § 13, zachowane zostało 28,19% powierzchni biologicznie czynnej (§ 20 pkt 3 lit. f m.p.z.p.) oraz zaprojektowano miejsca postojowe w stosownej liczbie, w tym miejsca dla osób niepełnosprawnych, jak i dla samochodów dostawczych. Organy stwierdziły, że dokumentacja projektowa jest kompletna i zawiera wymagane oświadczenie projektanta, który ponosi odpowiedzialność za jej zgodność przepisami prawa. Sąd wyjaśnił w tym miejscu, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej bada zgodność z przepisami prawa przedłożonego projektu budowlanego. Sąd nie podzielił zatem także tych zarzutów skargi, w których sygnalizowane jest naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Skarżący zauważają, że pomiędzy drogą pożarową a ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu, podczas gdy w trakcie wizji lokalnej w terenie stwierdzono istniejące w tym miejscu słupy oświetleniowe. Tymczasem, co przyznają sami skarżący, występowanie tych elementów nie zostało przewidziane w projekcie oraz w ekspertyzie przeciwpożarowej, a zatem nie mogło to być przedmiotem oceny organów. Realizacja inwestycji, która wskutek powyższego prowadziłaby do ewentualnego naruszenia ww. przepisów może być natomiast przedmiotem kontroli właściwych organów nadzoru budowlanego i stanowić podstawę do wszczęcia przez nie odpowiednich postępowań.

Nie znajduje natomiast zdaniem Sądu oparcia w materiale dowodowym sprawy zarzut skargi, jakoby w projekcie nie określono strefy oddziaływania inwestycji, zaś na mapie do celów projektowych brak było wskazania linii zabudowy oraz przeznaczenia terenu. Wszystkie te elementy zostały bowiem naniesione bądź to na załącznikach graficznych , bądź wynikają z części opisowej projektu.

Odnośnie pozostałych zarzutów wyartykułowanych w skardze Sąd zauważył, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu pylon reklamowy został zaprojektowany w odległości ok. 32,8 m od innej najbliżej położonej tablicy lub urządzenia reklamowego. Tymczasem minimalna odległość wg. m.p.z.p. to 30 m - § 10 ust. 1 pkt 3 lit. a. Ponadto sporny pylon został usytuowany w odległości ok. 21,4 m od najbliższego znaku drogowego po tej samej stronie drogi, podczas gdy minimalna odległość wg. m.p.z.p. wynosi 20 m - § 10 ust. 1 pkt 3 lit. c. Z m.p.z.p. nie wynika natomiast, ażeby w odległości mniejszej niż 10 m od zaprojektowanej lokalizacji ww. pylonu znajdowała się krawędź przejścia dla pieszych (§ 10 ust. 1 pkt 3 lit. d m.p.z.p.) lub obiekty wpisane do rejestru zabytków albo objęte tego rodzaju ochroną (§ 10 ust. 1 pkt 3 lit. e m.p.z.p.) bądź też, by w odległości mniejszej niż 5 m znajdował się pień drzewa (§ 10 ust. 1 pkt 3 lit. f m.p.z.p.). Usytuowanie ww. pylonu na działce inwestycyjnej pozostaje zatem w zgodzie z postanowieniami przepisów prawa miejscowego dotyczącymi zasad zagospodarowania terenu. Z ww. dokumentacji projektowej wynika ponadto, że sporny pylon reklamowy oddalony jest o 22,7 m i 24,30 m od granicy jezdni na sąsiednich działkach drogowych, po których przebiega droga krajowa nr [...] Taka jego lokalizacja niewątpliwie nie narusza art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068), zgodnie z którym, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej co najmniej 10 m w przypadku dróg krajowych w ich przebiegu w terenie zabudowanym.

Poza powyższym Sąd zauważył, że jak przyznają sami skarżący, choć nastąpiło to dopiero na etapie postępowania odwoławczego, to jednak docelowe zagospodarowanie terenu, obejmujące m.in. zmiany usytuowania ww. pylonu reklamowego, zostało ostatecznie uzgodnione z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Brak jest również przesłanek wskazujących na naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b., w sytuacji gdy inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym wobec oceny prawnej wyrażonej w powołanym wcześniej wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2020r., sygn. akt VII SA/Wa 690/20, za w pełni dopuszczalne uznać należało uzupełnienie braków w tym zakresie na etapie postępowania przed organem II instancji.

W świetle dyspozycji art. 35 ust. 4 P.b., który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przyczyn takiej odmowy nie mogły w ocenie Sądu stanowić pozostałe podnoszone przez skarżących argumenty, w tym np. nieuwzględnienie w projekcie budowlanym programu "Drogi zaufania" wdrożonego przez GDDKiA. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia przez organ przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej "p.p.s.a." oddalił skargę.

Skargą kasacyjną E. P. i D. P. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd w treści uzasadnienia do wszelkich podnoszonych przez skarżących zarzutów oraz sporządzenie niepełnego i nierzetelnego uzasadnienia, które nie uzasadnia w wystarczającym stopniu podstaw jakimi kierował się Sąd oddalając skargę w przedmiotowej sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz nieuwzględnienie zarzutów skargi, podczas gdy skarżący wykazał, iż w wydanej przez organ II instancji decyzji doszło do istotnego naruszenia przepisów o charakterze budowlano-technicznym, a także nie dokonano pełnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w tym w szczególności w zakresie braku uzasadnionego udzielenia zgody na zastosowane odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie zachowania odległości planowanej inwestycji od istniejących już obiektów magazynujących paliwa ciekłe, co w sposób istotny wpłynęło na wydaną decyzję oraz doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o który Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżone orzeczenie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz nieuwzględnienie zarzutów skargi, podczas gdy z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestora nastąpi z istotnym naruszeniem prawa własności skarżących kasacyjnie z uwagi na istotne ograniczenie przysługującego im prawa do rozbudowy i zabudowy nieruchomości, bowiem zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w stosunku do inwestora pozbawi możliwości skorzystania przez skarżących kasacyjnie z analogicznego prawa do skorzystania z odstępstwa, a zatem wpływie w sposób istotny i wymierny na posiadane przez nich prawo własności nieruchomości, co miało istotny wpływ na wadliwość wydanego przez WSA orzeczenia;

4) art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. prawa do własności poprzez jego nienależyte zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka umożliwiająca ograniczenie prawa podmiotowego właścicieli nieruchomości sąsiednich poprzez prymat prawa podmiotowego inwestora oraz nie zwrócenie przez Sąd uwagi na fakt, iż planowana zabudowa w sposób istotny będzie ingerowała w zabudowę nieruchomości już znajdujących się w sąsiedztwie, a zatem organ II instancji dokonał błędnej oceny przedmiotowej sprawy, co w sposób istotny wpłynęło na wydaną w przedmiotowej sprawie decyzję;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 9 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w przedmiotowym przypadku zachodzi przesłanka umożliwiająca udzielenie odstępstwa z uwagi na prawo podmiotowe inwestora, a zatem iż organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu w oparciu o ustalony przez Sąd prawidłowy stan faktyczny i w sposób prawidłowy wydał zaskarżoną decyzję, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu doprowadziłaby do stwierdzenia, iż prawo podmiotowe inwestora nie może być realizowane z pokrzywdzeniem interesu publicznego, a inwestycja mogłaby być realizowana w sposób zmieniony, tj. pomniejszony bądź w inny sposób zmieniony, tak aby odpowiadać przepisom prawa, co doprowadziło do błędnego uznania, iż z uwagi na prawo podmiotowe inwestora i charakter realizowanej przez niego inwestycji, nie ma on możliwości do zabudowy działki, podczas gdy bez udzielenia odstępstwa miał on możliwość do zabudowy działki, jednak w zmienionym kształcie, co miało istotny wpływ na wadliwość wydanego orzeczenia;

2) art. 9 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowym stanie faktycznym możliwe było udzielenie odstępstwa od norm techniczno-budowlanych z uwagi na spełnienie się przesłanek wskazanych enumeratywnie w ww. przepisie, podczas gdy udzielenie odstępstwa od przepisów i norm o charakterze techniczno-budowlanym możliwa jest wyłącznie po łącznym spełnieniu ustawowych przesłanek oraz wykazaniu zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym podstaw, iż w danym przypadku mamy do czynienia z wystąpieniem przesłanek szczególnie uzasadniających zastosowanie danego odstępstwa, co Sąd całkowicie pominął i w przedmiotowym zakresie powielił argumentację organu II instancji, co doprowadziło do wadliwości wydanego orzeczenia.

W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów zastępstwa przed NSA dla radcy prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. sp.k. w [...] wniosła o jej oddalenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnosząca kasację zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Stąd też należało rozpoznać wniesiony środek odwoławczy zgodnie z podniesionymi w nim zarzutami.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Nie jest sporne w realiach tej sprawy, dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] spółce z o.o. sp.k. pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę parkingu i dróg wewnętrznych, wiat pomocniczych, pylonu reklamowego, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-przepływowym na wody deszczowe, linii kablowej oświetlenia terenu i zasilającej oraz kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] w m. [...], gm. [...], iż zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego podjęto na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2020 r., VII SA/Wa 690/20, wobec uchylenia uprzedniej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 25 lutego 2020 r. W tym orzeczeniu WSA w Warszawie jednoznacznie przesądził, że zakres okoliczności, jakie wymagały wyjaśnienia w sprawie mieścił się w zakresie czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego, który wyznacza art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu sądu wiązały Wojewodę, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji w kwestionowanym wyroku. Na etapie postępowania odwoławczego zgodnie z ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. postanowieniem z 29 lipca 2020 r. a następnie pismem z 15 października 2020 r. zobowiązał organ pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w precyzyjnie określonym zakresie. Wezwał również inwestora w trybie art. 50 k.p.a. pismem z 16 października do uzupełnienia materiału dowodowego w określonym zakresie. Wszystkie zlecone czynności wykonano a ujawnione braki zostały uzupełnione. Zatem po uzupełnieniu postępowania dowodowego i ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 i 35 ust. 1 P.b. stąd też wydano zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wbrew stanowisku skarżących, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2020 r., VII SA/Wa 690/20, zostało przeprowadzone nie tylko zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ww. wyroku ale także zgodnie z regułami procedury administracyjnej. Natomiast zarzuty naruszenia tych przepisów powiązano we wniesionym środku odwoławczym przede wszystkim z faktem udzielenia inwestorowi zgody na zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie zachowania odległości planowanej inwestycji od istniejących już obiektów magazynujących paliwa ciekłe. Wskazano w tym zakresie, iż udzielenie zgody na takie odstępstwo, pozbawia skarżących możliwości skorzystania przez nich z analogicznego prawa do odstępstwa. Również przywołane w kasacji zarzuty naruszenia prawa materialnego odnoszą się do błędnej wykładni art. 9 ust. 1 P.b. poprzez uznanie, iż w przedmiotowym przypadku zachodzi przesłanka umożliwiająca udzielenie odstępstwa z uwagi na prawo podmiotowe inwestora, gdy tymczasem zdaniem skarżących w realiach tej sprawy nie doszło do łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w ww. normie prawa materialnego skoro nie ma szczególnie uzasadnionych przesłanek zastosowania tego odstępstwa.

Zatem skarga kasacyjna wadliwość zaskarżonego wyroku wiążę z naruszeniem art. 9 ust. 1 P.b. w zw. z § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (choć norma ta nie została precyzyjnie przywołana w kasacji), wobec zmniejszenia wymaganej odległości (60 m- przypomnienie NSA) pomiędzy projektowanym budynkiem handlowym a istniejącym podziemnym zbiornikiem gazu płynnego LPG na działce sąsiedniej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie zarzuty wniesionego środka odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie.

Nie jest kwestionowany w okolicznościach tej sprawy stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowieniem z 4 czerwca 2019 r. Starosta Miński, po uzyskaniu pismem z 29 maja 2019 r. upoważnienia Ministra Energii, udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisu § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla baz i stacji paliw płynnych, z zastrzeżeniem § 124 ust. 2 pkt 3 tegoż rozporządzenia, polegające na zmniejszeniu wymaganej odległości pomiędzy projektowanym budynkiem handlowym na działce nr ew. [...] z nie mniejszej niż 30 m na nie mniejszą niż 23,2 m od istniejącego podziemnego zbiornika gazu płynnego LPG usytuowanego na sąsiedniej działce nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], z zastrzeżeniem zastosowania rozwiązania zamiennego, polegającego na ociepleniu budynku od strony zbiornika podziemnego materiałem niepalnym, zaprojektowanego w ekspertyzie bezpieczeństwa pożarowego przygotowanej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stanowiącej załącznik do wniosku o odstępstwo.

Z kolei z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do projektu budowlanego wynika, że planowany budynek handlowy został usytuowany w odległości wynoszącej 24 m od istniejącego zbiornika na gaz płynny, a więc z zachowaniem wymogów określonych w udzielonym odstępstwie. Inwestor załączył dodatkowo do wniosku o pozwolenie na budowę pismo projektanta przedmiotowego budynku handlowego podpisane także przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgadniającego przedmiotowy projekt budowlany wraz z mapką wskazującą odległości przedmiotowego zbiornika od granicy działki opracowaną przez uprawnionego geodetę, odnoszące się do kwestii sposobu mierzenia odległości zbiornika od granicy działki. Dodatkowo należy zaznaczyć, że w projekcie budowlanym przewidziano ponadto rozwiązanie zamienne polegające na ociepleniu ściany projektowanego budynku handlowego od strony ww. zbiornika podziemnego izolacją niepalną z wełny mineralnej (patrz np. str. 136 projektu budowlanego). Do projektu budowlanego inwestor załączył stanowisko Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 9 października 2018 r., w którym organ ten, powołując się na stanowisko Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że jeżeli nie jest możliwe spełnienie wymagań zawartych w § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla baz i stacji paliw płynnych, to możliwe jest określenie bezpiecznych odległości na podstawie obliczeń inżynierskich, które wykażą, że przyjęta odległość budowanego budynku spowoduje, że będzie on poza zasięgiem zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego lub fali nadciśnienia spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika z gazem. Zatem ww. piśmie potwierdzono zarazem, że dopuszczalne jest wznoszenie budynków nawet w zasięgu przedmiotowych zagrożeń, pod warunkiem zastosowania środków technicznych zwiększających odporność budynku na te zagrożenia. Mając zaś na uwadze informacje zawarte w projekcie budowlanym (m.in. str. 136 i 158) dla przedmiotowego budynku zostały wykonane obliczenia inżynierskie potwierdzające bezpieczną lokalizację tego budynku w strefie poza zasięgiem zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego lub fali nadciśnieniowej spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w załączonej do projektu budowlanego "Opinii w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w związku ze zbliżeniem projektowanego pawilonu handlowego do zbiornika podziemnego z gazem płynnym LPG", sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. Ł. K., w której rozważono wystąpienie zdarzeń awaryjnych ze skutkiem zarówno nadciśnienia jak i promieniowania cieplnego. Autor ww. opinii stwierdził m.in., że "wynik oceny ryzyka wskazuje, że nie ma konieczności wprowadzenia rozwiązań technicznych poprawiających bezpieczeństwo. Uznaje się jednak, pomimo wyników przeprowadzonej analizy ryzyka, że ocieplenie budynku od strony zbiornika podziemnego powinno być wykonane z materiałów niepalnych."

Z powyższego wynika zatem, że w projekcie budowlanym zostało przewidziane zastosowanie środka technicznego zwiększającego odporność budynku na ww. zagrożenia w postaci ocieplenia z niepalnej wełny mineralnej.

W tych okolicznościach faktycznych sprawy nie można więc skutecznie zarzucić naruszenia art. 9 ust. 1 P.b. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Stosownie do treści art. 9 ust. 1 P.b. w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7, przy czym odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 2 P.b.). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przywołany przepis stanowi regulację szczególną, umożliwiającą organom architektoniczno-budowlanym na dopuszczenie do zrealizowania obiektu budowlanego, mimo uchybienia wymogom określonym dla wszystkich obiektów tego rodzaju co projektowany, jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki, należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który ma obowiązek rozważyć okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, takie jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., II OSK 1835/16). Celem omawianej regulacji jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich, z uwagi na różnego rodzaju okoliczności (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1353/17).

Dokonane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej ustalenia, przywołane wyżej, pozwalają uznać, że doszło do spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 9 ust. 1 P.b. warunkujących możliwość udzielenia odstępstwa, tj. że jego usytuowanie nie będzie powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia i nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na to, iż projekt budowlany jest zgodny z warunkami wynikającymi z przywołanego wcześniej § 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem projektowany budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi zaprojektowany został poza zasięgiem zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego lub fali nadciśnieniowej spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika (patrz str. 136, str. 158 projektu budowlanego).

Nadto wbrew zarzutom skarżących należy podzielić stanowisko zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że w kontrolowanej sprawie organy wyczerpująco wyjaśniły przyczyny, dla których uznano, że zachodzi w realiach tego postępowania szczególnie uzasadniony przypadek. Starosta Miński przede wszystkim w tym zakresie wskazał, że z uwagi na parametry (kształt i wymiary) działki inwestycji oraz linie zabudowy ustalone w ww. obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest możliwości usytuowania przedmiotowego budynku o projektowanej funkcji i gabarytach, które są zgodne z ustaleniami tego planu, w odległości co najmniej 30 m od zbiornika podziemnego gazu płynnego LPG znajdującego się na działce nr ew. [...]. Usytuowanie budynku podyktowane zostało koniecznością uwzględnienia nieprzekraczalnej linii zabudowy przewidzianej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można natomiast oczekiwać od inwestora rezygnacji z zamierzonej inwestycji o projektowanych wymiarach w sytuacji, gdy istnieje możliwość jednoczesnego spełnienia wymagania przewidzianych w m.p.z.p., jak i zachowania warunków bezpieczeństwa, w tym przeciwpożarowego, przy zastosowaniu odstępstwa od norm techniczno-budowlanych określonych w przepisach odrębnych.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, do zastosowania trybu z art. 9 P.b. wymagane jest wykazanie, że mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym, a za taki uznawana jest sytuacja, kiedy inwestor, pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość, na takie cele, nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 P.b.) ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane - patrz wyrok z dnia 16 grudnia 2022 r. II OSK 2203/21. Właśnie z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie, albowiem inwestor pomimo wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na terenie do tego przeznaczonym nie mógłby zrealizować spornej inwestycji w proponowanym kształcie gdyby nie uzyskał zgody na przedmiotowe odstępstwo.

W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, organy przedstawiły argumentację, która w sposób niewątpliwy uzasadniałaby zastosowanie względem inwestora art. 9 ust. 1 P.b. Zatem przy uwzględnieniu całości argumentacji przyjętej w tym postępowaniu należy uznać, że organy architektoniczno-budowlane skutecznie wykazały, że przy zastosowaniu art. 9 ust. 1 P.b. mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym. Okoliczność hipotetyczna podnoszona w kasacji, iż skarżący nie będą już mogli skorzystać z analogicznego prawa do udzielenia im odstępstwa, nie może skutecznie wskazywać na naruszenie ww. art. 9 ust. 1 P.b., gdyż każda taka sytuacja oceniana jest indywidualnie, natomiast skarżący nie precyzując swoich planów inwestycyjnych nie mogą wprost zakładać na przyszłość negatywnego stanowiska organu w tym zakresie.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż sporna inwestycja wbrew tezom skargi kasacyjnej nie ingeruje w zabudowę nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie. Niezależnie, iż przepis ten ustawy zasadniczej wskazany został bardzo ogólnie (norma ta zawiera bowiem aż 3 ustępy), to zaznaczyć należy, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. To właśnie stosowne przepisy ustawowe regulujące zachowanie ładu przestrzennego wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym wraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczają granice prawa własności nieruchomości, w tym związane z tym prawem prawo zabudowy. Nie sposób zatem przyjmować, że decyzje właściwych organów wydane w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy Prawa budowlanego, prowadzą do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W tej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazali by planowana inwestycja ingerowała w zabudowę ich nieruchomości. Twierdzenia skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zostały poparte jakimikolwiek argumentami merytorycznymi.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i zasadnie oddalił wniesioną skargę, gdyż nie ujawniono przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. pozwalających na wyeliminowanie z obrotu prawnego skarżonych decyzji. Odmienne stanowisko skarżących stanowi jedynie nieuprawioną polemikę z prawidłowym wyrokiem Sądu pierwszej instancji .

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd w treści uzasadnienia do wszelkich podnoszonych przez skarżących zarzutów oraz sporządzenie niepełnego i nierzetelnego uzasadnienia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r. II OSK 1620/10). Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej.

W niniejszej sprawie nie może być wątpliwości, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji sporządzone jest w sposób prawidłowy, zawiera odniesienie się do istotnych elementów stanu faktycznego oraz ocenę prawną, wymaganą tym przepisem. Uzasadnienie to zawiera wszystkie niezbędne elementy o jakich stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. a przede wszystkim pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Poza tym, dodać trzeba, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je bowiem oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Takie właśnie argumenty wskazane zostały w motywach zaskarżonego wyroku uznającego niezasadność wniesionej skargi jako całości, których zbadanie i rozpatrzenie było niezbędne i konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają przyjęcie tezy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.- orzekł o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.