Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 7/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

31 marca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia NSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2010r. sprawy ze skargi K.T i Z.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2009r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] lipca 2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Miasta R., po rozpatrzeniu wniosku spółki A w T., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w R. przy ul. C. (dawnej ul. T.), dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z miejscami parkingowymi oraz infrastrukturą towarzyszącą, wśród których zastrzegł m.in. rodzaj zabudowy terenu jako zabudowę usługową, dopuszczalne gabaryty planowanej inwestycji jako łączną powierzchnię zabudowy nie więcej niż 2800 m², kubaturę do 20000 m³, budynek jedno-kondygnacyjny, nadziemny, niepodpiwniczony o wysokości do górnej krawędzi attyki lub najwyższego elementu budynku nie większej niż 8,0 m, o dachu płaskim z attyką lub dwuspadowym o spadkach połaci dachu nie więcej niż 12°, o kalenicy równoległej do dłuższego boku budynku, o elementach wystroju wynikających z inspiracji z sąsiadującą zabudową przykościelną, a także linię zabudowy nieprzekraczalną i obowiązującą: frontową - zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji, jako linię będącą przedłużeniem i równoległą do południowej ściany zewnętrznej budynku na działce przy ul. J. nr [...], pozostałe - zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), pierwszy tiret, oraz szerokość frontu zabudowy - nie więcej niż 35 m, powierzchnię terenu biologicznie czynnego jako co najmniej 50% powierzchni działki i warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej odnośnie miejsc parkingowych jako obowiązek zapewnienia parkingu w ilości nie mniejszej niż 1 stanowisko na 20 m² powierzchni sprzedażowej oraz dodatkowo przynajmniej 1 stanowisko na 5 osób zatrudnionych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, powołując się na treść art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie jednak takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jako "rozporządzenie"). Zdaniem organu, analiza terenu obejmującego działkę [...] oraz działki sąsiednie, uzasadnia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jako spełniającej kumulatywnie przesłanki z art. 61 ust. 1 w/w ustawy w zw. z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W szczególności organ wyjaśnił, badając wystąpienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż szczegółowa charakterystyka terenu obejmującego obszar sąsiadujący z terenem inwestycji pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, wykazała że na nieruchomościach sąsiednich dostępnych z tych samych dróg publicznych - ulic C. i J., znajdują się obiekty o funkcji zarówno mieszkaniowej jak i biurowej, usługowej i handlowej, a zatem zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Obiekty o funkcji handlowej znajdują się m.in. na działkach nr [...], [...], [..], [;..] i [...], obiekty o funkcji biurowej m.in. na działkach nr [...] i [..]. W obszarze analizy, jak wskazał, znajduje się ścisłe centrum starego miasta R., które z tej racji zawiera i powinno zawierać funkcje centrotwórcze, w tym handlowe podstawowe i ponadpodstawowe. Podkreślił, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, uznać należy, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z uwagi na okoliczność, jak wyjaśnił, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż parametry i cechy zabudowy należy rozpatrywać w obszarach tworzących urbanistyczną całość, to ustalanie parametrów i cech zabudowy na podstawie zabudowy znajdującej się w innym i odległym obszarze urbanistycznym byłoby niezasadne. Dlatego też działki nr [...] i [...], jako znajdujące się w obszarze analizowanym i zabudowane budynkami handlowymi były przedmiotem analizy w zakresie kontynuacji funkcji, natomiast nie były rozpatrywane w trakcie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem obie działki położone są w znacznych odległościach od terenu inwestycji i znajdują się w innych oddzielonych drogami publicznymi obszarach urbanistycznych (przylegają do innych dróg publicznych - dróg wojewódzkich). Badając linię zabudowy, organ wskazał, iż budynki znajdujące się w obszarze analizy usytuowane są w większości przypadków bezpośrednio przy granicy frontowej oraz w odległości ok. 2 do 5 m od granic frontowych, a także w większych odległościach. Zaznaczył, iż w rejonie działki, zabudowa ulicy T. staje się rozluźniona, przeważają bowiem tam budynki gospodarcze nie wytwarzające wyraźnej pierzei od południa oraz występuje tam otwarta przestrzeń działki nr [...], w świadomości społecznej funkcjonująca jako teren placu lub parku. Planowana inwestycja powinna więc, zdaniem organu, utrzymać w tym miejscu element wolnej przestrzeni parku, również w celu zachowania ekspozycji zabudowy starego miasta. W tym celu organ ustalił obowiązujące, nieprzekraczalne linie zabudowy w sposób następujący: frontowa jako linia będąca przedłużeniem i równoległa do południowej ściany zewnętrznej budynku na działce przy ul. J. nr [...], zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z uwagi na okoliczność, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi 26,97%, zatem – jak wskazał organ - wielkość powierzchni zabudowy planowanej inwestycji w stosunku do powierzchni nieruchomości równej 1,0424 ha, stosownie do treści § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wynosi w zaokrągleniu 2800 m², i taka też wielkość została określona jako maksymalna w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto organ podkreślił, iż szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizy kształtuje się od 5,0 m do 61,5 m. Średnia szerokość działek wynosi zatem 17,39 m. Dla przedmiotowej inwestycji, biorąc pod uwagę parametry geometryczne działki, jej kształt oraz możliwości zabudowy, a przede wszystkim w związku z potrzebą dostosowania się do wielkości powierzchni zabudowy wynikającej z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przyjęto jako dopuszczalną podwójną szerokość frontu zabudowy równą 35,0 m, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizy kształtuje się zaś od ok. 5 m do 15 m, przy czym przeważają budynki dwu-kondygnacyjne o wysokości nie przekraczającej 8 m w najwyższym punkcie, także znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji budynki parafialne zespołu kościelnego o wysokości zabudowy dwóch kondygnacji z użytkowym poddaszem nie przekraczają wysokości 8,0 m. Wyznaczona więc dla przedmiotowej inwestycji maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest zgodna z § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Wyjaśniając natomiast geometrię dachów budynków usytuowanych w obszarze analizy, organ wskazał, iż jest ona znacznie zróżnicowana, występują bowiem dachy dwu i wielospadowe oraz płaskie, niemniej dominują budynki o dachach dwu i wielospadowych. Dla projektowanej inwestycji jednak, ze względu na jej szczególny charakter oraz położenie w zagłębieniu terenu ustalono układ dachu jako płaski z attyką lub dwuspadowy o spadkach połaci dachu nie więcej niż 12°, o kalenicy równoległej do dłuższego boku budynku, o elementach wystroju wynikających z inspiracji sąsiadującą zabudową przykościelną, stosowne do § 8 rozporządzenia. Ponadto organ zaznaczył, iż teren planowanej inwestycji, zgodnie z ewidencją gruntów miasta R., jest zakwalifikowany jako tereny różne i nieużytki (Tr i N) o łącznej powierzchni 1,0424 ha. Planowana inwestycja nie wymaga zatem uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Od powyższej decyzji K. i Z. T. wnieśli odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przywrócenia przez władze miasta R. pierwotnego ukształtowania powierzchni działki nr [...] oraz podjęcia prac planistycznych obejmujących obszar starego miasta i jego najbliższe otoczenie, w tym działkę nr [...], celem ustalenia optymalnych warunków zagospodarowania tego terenu.

W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucili, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, jaką powierzchnię sprzedażową dopuszcza się do realizacji, tymczasem z art. 64 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że parametr ten powinien być elementem wniosku inwestora, a tym samym znaleźć odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Wskazując, że organ powołuje się na zezwolenie na utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego oraz fakt, że wyznaczono parametr powierzchni zabudowy wynoszący 2800 m², a na podstawie decyzji nie może powstać obiekt o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², zarzucili naruszenie prawa albowiem w stosunku do budowy obiektów handlowych wielkopowierzchniowych ustawodawca stworzył wymóg sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnieśli, że brak wskazania parametrów powierzchni sprzedaży nie pozwala stwierdzić, jaka liczba miejsc postojowych może powstać na działce, tymczasem liczba miejsc parkingowych została odniesiona do powierzchni sprzedaży. Zdaniem odwołujących, także z uwagi na wielkość działki, rodzaj inwestycji oraz jej funkcje, lokalizacja zamierzonego obiektu może nastąpić tylko w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący zarzucili, iż w zaskarżonej decyzji zastała wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy, co jest niezgodne z przepisami wykonawczymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przepisy te wymagają ustalenia obowiązującej linii zabudowy, zaś pojęcia te są różne. W ocenie odwołujących, w tym zakresie, nie ma spójności pomiędzy tekstem decyzji, a załącznikiem graficznym, co umożliwia dowolną lokalizację inwestycji, a przebieg linii zabudowy pod kątem osi drogi uniemożliwia jednoznaczną interpretację położenia frontowej ściany budynku w odniesieniu do frontów sąsiednich budynków. Ponadto organ pierwszej instancji nie wskazał na podstawie jakich przesłanek wynikających z analizy obszaru wyznaczono właśnie taki przebieg linii zabudowy oraz czy ściana frontowa ma być równoległa, czy prostopadła do wyznaczonej linii zabudowy. Ponadto wskazali, iż powstanie na działce, sąsiadującej z obszarem ujętym w rejestrze zabytków, tak dużego obiektu, może spowodować zamazanie śladów rozwoju urbanistycznego miasta R. i utratę możliwości zachowania lub odtworzenia śladów historycznego rozwoju miasta. Zdaniem odwołujących uzasadniony jest także zarzut nieprawidłowego wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego, stanowiącego podstawę do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, albowiem w jego granicach znalazły się działki nie dostępne z tej samej drogi publicznej co działka [...] (działki: [..], [...], [...]), która znajduje się przy ul. C., stąd zakres obszaru analizowanego powinien obejmować wyłącznie działki z tej ulicy, zaś analizą objęto również działki położone przy ul. G., ul. P. oraz ul. J.

Ponadto odwołujący zarzucili naruszenie przez organ I instancji art. 54 pkt 2 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na brak określenia w zaskarżonej decyzja wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W ich ocenie organ powinien ocenić negatywne skutki realizacji planowanej inwestycji związane z ukształtowania terenu, stosunkami wodno-gruntowymi oraz innymi imisjami, i w decyzji określić warunki zapobiegania takim skutkom. Zdaniem odwołujących budowa planowanego obiektu spowoduje, że występująca już zmiana ukształtowania terenu powiększy się, celem zaś organu powinno być doprowadzenie do dawnego ukształtowania terenu oraz jego faktycznej rekultywacji. Wskazali, iż różnica w wysokości terenu wynosząca minimum 4 m spowoduje, że od strony ich posesji dach budynku znajdzie się na wysokości 12 m licząc od obecnej powierzchni terenu.

Po rozpatrzeniu odwołania K. i Z. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji, analizując spełnienie przez planowaną inwestycję warunków z art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał iż pierwszy z niech konstytuujący zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa stwarza wymagania, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowe warunki określania wymagań nowej zabudowy reguluje zaś rozporządzenie, które w § 3 ust. 1 wskazuje, że w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ zobligowany jest wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza ta jest następnie podstawą do ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zapewnia kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 1) wprowadziła bowiem, jak wskazał organ, zasadę dobrego sąsiedztwa, która oznacza, że warunki zabudowy można ustalić jedynie w sytuacji, gdy m.in. zapewniona jest kontynuacja istniejącej zabudowy we wskazanym zakresie. Jednocześnie organ zaznaczył, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, za działki sąsiednie przyjmuje się wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, a więc nie tylko działki sąsiednie sensu stricte czyli graniczące z działką inwestora, lecz także działki mieszczące się w szerokim sąsiedztwie, w okolicy przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, uwzględniając treść przytoczonych przepisów i orzecznictwo sądów administracyjnych, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim właściwą analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym, wbrew odmiennemu przekonaniu odwołujących, trafnie analizą przeprowadzoną pod kątem realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, organ I instancji objął nie tylko zabudowę na działkach przy ul. T., ale również na działkach w całym obszarze analizowanym. Organ wskazał, iż prawidłowość ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji, potwierdzają załączone do akt sprawy zdjęcia obiektów handlowych znajdujących się na działkach usytuowanych w obszarze analizowanym, w tym na działkach nr [...], [...], [...]. Ponadto stwierdzając, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji także z uwagi na okoliczność, że w obszarze analizy znajduje się ścisłe centrum starego miasta R., które z tej racji zawiera i powinno zawierać funkcje centrotwórcze, w tym handlowe podstawowe i ponadpodstawowe, wyjaśnił iż nowa zabudowa jest dopuszczalna, o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją, niemniej jednak nie wolno kwestii funkcji zabudowy interpretować zawężająco np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Nie można zatem uznać, że brak tożsamości planowanego obiektu z zastanym zabudowaniem terenu dawałby podstawę do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ podkreślił także, że sporządzona analiza zawiera również pozostałe parametry wymagane przepisami rozporządzenia, w tym szerokość elewacji frontowej, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu.

W ocenie organu odwoławcze chybiony jest również zarzut błędnego ustalenie linii zabudowy dla planowanego obiektu. Ustalona linii zabudowy wynika bowiem z analizy wyznaczonego obszaru, co jest dopuszczalne w świetle § 4 rozporządzenia, a ponadto linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust.1 i 3 rozporządzenia jest zaledwie granicą obszaru, ale niekoniecznie linią, do której budynki muszą przylegać.

Odnosząc się do zarzutu braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na wielkość powierzchni sprzedaży planowanej inwestycji, wskazał iż w myśl art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie w stosunku do budowy obiektów handlowych wielkopowierzchniowych na określonym terenie istniej obligatoryjny wymóg sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowany obiekt zaś dotyczy budowy pawilonu handlowego o parametrach określonych wnioskiem inwestora, które nie mieszczą się w pojęciu wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Pozostałe zarzuty odwołujących dotyczące negatywnych oddziaływań obiektu, ukształtowania terenu czy hipotetycznego zalewania gruntów sąsiednich, jak wskazał organ, nie mogą przesądzać o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy, albowiem kwestii tych nie rozstrzyga decyzja o warunkach zabudowy. Zarzuty te mogą być więc ewentualnie podnoszone i rozpoznane na etapie postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę. Organ zaakcentował, iż decyzja o warunkach zabudowy wytycza jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Na powyższą decyzję K. i Z. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że organ I instancji wydając decyzję prawidłowo uwzględnił i zastosował zasadę dobrego sąsiedztwa, § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia oraz § 2 pkt 6, 7 i § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących naruszenie w/w przepisów spowodowało niewłaściwe przyjęcie przez organ odwoławczy, że w decyzji Burmistrza Miasta R., prawidłowo przeprowadzono analizę urbanistyczną niezbędną dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w szczególności w sytuacji braku uzasadnienia dla określenia gabarytów i linii zabudowy innych niż wynika to ze sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich, prawidłowo wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy, zamiast obowiązującej linii zabudowy oraz prawidłowo nie określono zarówno wymaganej ilości miejsc parkingowych jak i warunków ochrony interesów osób trzecich w związku z dokonaną zmianą ukształtowania terenu i zagrożeniem spływem wód opadowych i roztopowych na nieruchomość skarżących. W uzasadnieniu skargi, podtrzymując zarzuty oraz argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo wskazali, umotywowując naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, iż przy ul. C. poza działką nr [...], położone są jeszcze tylko dwie działki o porównywalnej powierzchni, jednakże tylko działka nr [...] ma przy tym porównywalną szerokość frontu, który dla działki nr [....] wynosi około 82 m, zaś dla zabudowanej budynkiem kościelnym i obiektami parafialnymi działki nr [....] (od ul. C.) około 135 m. Druga z działek o porównywalnej powierzchni – działka nr [...] styka się z ul. C. na odcinku zaledwie ok. 10 m. Działka ta nie jest zabudowana i użytkowana jest jako teren zieleni miejskiej ze stawem. Fronty pozostałych działek położonych przy ul. C., jak wskazali skarżący, mają szerokość maksymalną do ok. 69 m. Działka nr [...] o takiej szerokości, jest jednak narożna i w zasadzie jej zabudowa zdaniem skarżących nie wpływa bezpośrednio na kształtowanie zabudowy na działce nr [...]. Natomiast szerokość frontu działek w 17 najbliższych nieruchomościach położonych przy ul. C. wynosi od 6 m do 16 m. Reasumując skarżący wskazali, iż przy ul. C. położonych jest 28 działek, przy czym nie wszystkie mają fronty (główne wjazdy) od tej ulicy. Niemniej jednak większość z tych działek ma nie tylko nieporównywalne mniejsze powierzchnie z działką nr [...], ale również mniejsze szerokości działek frontowych. Kubatura planowanego obiektu może być zatem jedynie porównywalna do kubatury budynku kościoła lub zabudowy wielorodzinnej. Jednak są to budynki o całkowicie innej funkcji oraz gabarytach, a przede wszystkim innych formach architektoniczno-urbanistycznych. W związku z tym, w ocenie skarżących, w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podkreślili, iż zaskarżona decyzja narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej ani też zabudowa wszystkich łącznie, nie daje podstaw do określenia gabarytów oraz linii zabudowy w sposób jaki został określony w zaskarżonej decyzji, natomiast naruszenie przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia uzasadnili okolicznością, że decyzja w zawartej analizie nie zawiera uzasadnienia dla określenia gabarytów i linii zabudowy innych niż wynika to ze sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich. Zaznaczyli także, że w ich ocenie planowania inwestycja nie stanowi nawet kontynuacji funkcji, ponieważ kontynuacją funkcji w niniejszej sprawie mógłby być ewentualnie budynek mieszkalno-usługowy, zachowujący odpowiednie gabaryty zabudowy i usytuowany w pierzei ulicznej i uwzględniający aspekty historyczne oraz kulturalno-krajobrazowy, w szczególności zważywszy na bliskie sąsiedztwo centrum starego miasta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zaznaczając, że kwestie zastrzeżone dla postępowania o pozwoleniu na budowę nie mogą być przedmiotem postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowana terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, w świetle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili wydawania decyzji. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiada kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania.

Dokonują kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, oceniając legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, iż narusza ona prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), co czyni zasadnym i koniecznym jej uchylenie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W planowaniu przestrzennym uwzględnia się zatem zwłaszcza zasadę zachowania ładu przestrzennego jako, obok zasady zrównoważonego rozwoju, podstawę i zarazem fundament podejmowanych działań planistycznych. W myśl art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie jednak takiej decyzji możliwe jest, stosownie do treści art. art. 61 ust. 1 w/w ustawy, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 w/w ustawy). Ponieważ celem tej zasady jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam gdzie nie ma planu miejscowego, podzielić należy pogląd, prezentowany w orzecznictwie sądowym, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. wyrok NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1533/07, niepublikowany, wyrok WSA w Poznaniu z 4.12.2007 r., II SA/Po 437/07, niepublikowany). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cytowane na wstępie, powoływane jako "rozporządzenie". W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wskazanych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy, w skali 1:1500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 w/w rozporządzenia). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działach sąsiednich (rozumianych jako działki mieszczące się w szerokim sąsiedztwie, okolicy, a nie działki sąsiednie sensu stricte tj. graniczące z działką inwestora) w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany zgonie z wymogami jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 rozporządzenia, a następnie ustalić cechy i funkcje nowej zabudowy, zgodnie z szczegółowymi warunkami jakie tworzy w/w rozporządzenie i w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy we wskazanym zakresie.

Uwzględniając treść wskazanych przepisów, należy wskazać, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych rozporządzeniem w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz przeprowadzenia na nim analizy cech zabudowy pod kątem ustalenia wymagań, o których mowa w § 1 rozporządzenia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zarówno w stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy analizie, jaki i w samej decyzji nie wskazano szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tymczasem § 3 ust. 2 rozporządzeniem wyraźnie wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznaczy się na kopii mapy, w skali 1:1500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji swobodę w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna odległość to 50 m). Zatem przy określaniu granic obszaru analizowanego minimalne odległości przewidziane prawem muszą być dochowane, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile zachodzi taka konieczność. W przedmiotowej sprawie zaś, ani skarżący, ani Sąd nie są w stanie zweryfikować, nie znając szerokości frontu działki objętej wnioskiem, czy organy administracyjne wyznaczając granice obszaru analizowanego zachowały tą minimalną odległość od każdej strony działki, do której wyznaczenia obliguje ich ustawodawca. Wprawdzie w części graficznej analizy zarysowany został okrąg wokół działki, stanowiący – zgodnie z treścią mapki - granice obszaru analizowanego, niemniej jednak nie podano żadnych bliższych danych opisowych (technicznych) dotyczących jego rozmiarów, w szczególności nie wskazano jego odległości od każdej strony działki, nie podano czy stanowi on minimalną odległość tj. trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, czy też większą odległość, ani nie określono jak już Sąd wcześniej wskazał szerokości frontu przedmiotowej działki. Nadto w ocenie Sądu część graficzna analizy nie pokrywa się z częścią opisową analizy. W tej ostatniej bowiem, wskazano iż obszar analizy obejmuje nieruchomości sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej oraz ulice pobliskie stanowiące tzw. sąsiedztwo urbanistyczne, zawierające się w granicach analizy urbanistycznej wyznaczonej na podstawie rozporządzenia, a więc ulice: T., J., R., G., P. Obszar analizy o którym mowa w części opisowej analizy nie pokrywa się więc, w ocenie Sądu, z granicami obszaru analizowanego wskazanymi w części graficznej analizy. Jest on bowiem w stosunku do granic obszaru analizowanego zawężony, ta okoliczność jednak nie została wyjaśniona ani uzasadniona w części opisowej analizy. Nadto również, ani w części opisowej analizy, ani w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie wskazano czy przyjęty obszar analizy, którego cechy zabudowy poddano analizie, obejmuje wszystkie znajdujące się w nim nieruchomości zabudowane, czy też tylko niektóre z nich, a jeżeli tak to dlaczego nie objęto analizą pozostałych występujących w nim nieruchomości. W ocenie Sądu wskazane uchybienia, nieścisłości i niejasności mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania (np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/2006, publ. System Informacji Prawnej LEX nr 322329). Dlatego też wyznaczając taki, a nie inny obszar analizowany oraz dokonując takiego, a nie innego wyboru występujących w nim nieruchomości, stanowiących następnie podstawę analizy funkcji oraz cech zabudowy, należy uzasadnić przyczyny podjętych w tym zakresie wyborów, popierając swoje stanowisko w tym zakresie rozważną i przekonywującą argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach, czy też objęcie wszystkich bądź tylko niektórych nieruchomości zabudowanych analizą cech zabudowy, może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To, że organ posiada w tym zakresie pewien luz decyzyjny, nie może oznaczać dowolności jego działania. Brak zatem jasnego i przekonywującego uzasadnienia stanowiska organu w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz nieruchomości poddanych analizie, po pierwsze powoduje iż nie możliwa jest weryfikacja stanowiska organu odnośnie dokonanych wyborów zarówno przez inne strony postępowania, jaki i organ odwoławczy w ramach administracyjnej kontroli instancyjnej oraz sąd administracyjny w ramach kontroli sądowej, po drugie zaś prowadzi do wniosku, iż w sprawie organy podjęły rozstrzygniecie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Przytoczone uwagi należy również w pełni odnieść do wyznaczonych w decyzji parametrów i wskaźników zabudowy. I tak na przykład organ ustalając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie wyjaśnił czy wskazane w analizie nieruchomości w oparciu o które obliczono średni wskaźnik tej powierzchni stanowią wszystkie nieruchomości zabudowane w obszarze analizy, czy też tylko niektóre z nich, a jeżeli tak do dlaczego nie wzięto pod uwagę wszystkich nieruchomości. Ta sama sytuacja odnosi się do ustalonej przez organ średniej szerokości elewacji frontowych. W tym ostatnim wypadku jednak, podobnie jak w przypadku ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz obowiązującej linii nowej zabudowy, dodatkowo nie wyjaśnia się, ani w analizie, ani w decyzji ustalającej warunki zabudowy, sposobu ustalania tych wskaźników według innych parametrów wynikających z analizy, a więc reguł określonych w § 4 ust. 4, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Tym samym nie możliwa jest weryfikacja ustalonych w decyzji wskaźników. Ponadto w przypadku wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, nie podaje się nawet jaki jest konkretnie wskaźnik tej wysokości na działkach sąsiednich, lecz podaje się jedynie że kształtuje się on od ok. 5 m do 15 m, nie określając przy tym jakie nieruchomości przy tym ustaleniu wzięto pod uwagę. Konstatując, w ocenie Sądu, sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poza nieprawidłościami w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, nie odpowiada również innym wymogom dotyczącym sporządzenia tej analizy wynikającym z rozporządzenia, a określonym w § 4 - § 7 tegoż aktu. W niniejszej sprawie bowiem zarówno w decyzji ustalającej warunki zabudowy, jaki w stanowiącej jej załącznik analizie, brak jest odpowiednich danych potwierdzających zasadność ustalonych wskaźników oraz brak jest stosownego uzasadniania odnoszącego się do przyjętego sposobu ich wyznaczenia. Tymczasem wykładnia § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, iż wyniki te muszą znaleźć swoje odbicie wprost w treści analizy, natomiast zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy powinien gwarantować wystarczające wsparcie dla tych wyników (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 458/08, publ. System Informacji Prawnej LEX nr 550308). Sporządzona z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów analiza, nie mogła zaś stanowić podstawy do dokonania przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności, należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji, których podstawę stanowiła analiza nie zawierająca wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa. Analiza bowiem funkcji oraz cech zabudowy stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji w tym przedmiocie na błędnie sporządzonej analizie oznacza, że organy - rozstrzygając - nie zebrały całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. W ocenie Sądu naruszenie wskazanych dyrektyw proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rzetelne zbadanie wszystkich okoliczności mogłoby doprowadzić organ do odmiennych ustaleń końcowych. Uchybienie wskazanym przepisom, jak też art. 107 § 3 kpa, spowodowało, że Sąd nie był w stanie zweryfikować prawidłowości dokonanych w zaskarżonych rozstrzygnięciach ustaleń, i de facto spowodowało, iż niemożliwym była subsumcja niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego do normy prawa materialnego, określonej w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z czym naruszenie w/w przepisów proceduralnych spowodowało naruszenie normy prawa materialnego tj. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z treścią rozporządzenia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wyznaczyć granice obszaru analizowanego zgodnie z wymogami wskazanymi w § 3 rozporządzenia, precyzyjnie wyjaśniając i uzasadniając zarówno granice jaki i rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy, wskazując jednoznacznie nieruchomości które wzięto pod uwagę przy dokonywaniu analizy we wskazanym zakresie, i ewentualnie przyczyny dla których nie wzięto pod uwagę innych nieruchomości, oraz wyznaczając precyzyjnie parametry i wskaźniki zabudowy, które będą znajdować potwierdzenie w stanowiących załączniki do decyzji wynikach analizy, a wiec we wzajemnie się uzupełniających i kompatybilnych: części graficznej analizy i części opisowej analizy. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób ustalania tych wskaźników.

Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż organ administracyjny wskazując w decyzji o warunkach zabudowy, w ramach warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, wymóg zapewnienia miejsc parkingu w ilości nie mniejszej niż 1 stanowisko na 20 m² powierzchni sprzedażowej oraz dodatkowo przynajmniej 1 stanowisko na 5 osób zatrudnionych, zobligowany był określić parametry powierzchni sprzedaży planowanej inwestycji, skoro liczba miejsc parkingowych została odniesiona do powierzchni sprzedaży.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, należy podzielić stanowisko organów obu instancji, iż linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 rozporządzenia jest zaledwie granicą obszaru, ale niekoniecznie linią, do której budynki muszą przylegać oraz, że co do zasady kwestii dotyczących negatywnych oddziaływań obiektu ze względu na ukształtowania terenu, zmianę stosunków wodnych, czy też natężenie hałasu w związku z charakterem inwestycji, nie rozstrzyga decyzja o warunkach zabudowy, bowiem decyzja ta wytycza jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem zarzuty dotyczącej tej problematyki, szczegółowych warunków technicznych mogą być więc ewentualnie podnoszone i rozpoznane na etapie postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, orzekł jak w sentencji.