Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1162/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37, art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. M. – M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. z dnia (...), nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy T. decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...), działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 199), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił opłatę planistyczną w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości T., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka (...) o powierzchni (...) m² oraz działka nr (...) o powierzchni (...) m² na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy T.i zobowiązał do jej zapłaty B. M. – M. po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalił przeznaczenie działek nr (...) i (...) jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową usługową (symbol 61 MN/U). W 2011 r., a więc w okresie przed dniem wejścia w życie powołanego powyżej planu na przedmiotowym terenie nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość, przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego była faktycznie użytkowana jako grunt rolniczy, niezabudowany. Równocześnie organ zwrócił uwagę, że przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości, w dniu (...) lipca 2012 r., na podstawie aktu notarialnego Repertorium A (...) nastąpiło zbycie nieruchomości stanowiących działki nr (...) i (...), obręb T.

W dalszej części uzasadnienia organ powołał treść art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując dodatkowo, że stosownie do treści art. 87 ust. 3 powołanej powyżej ustawy, jeżeli wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 01 stycznia 1995 r. jest większa niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu, to w takim przypadku wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy i uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 01 stycznia 1995 r. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zatwierdzonym uchwałą z 1992 r., który wygasł z mocy ustawy z dniem 31 grudnia 2003 r., działki nr (...) i (...) znajdowały się na terenie upraw polowych. Oznacza to, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach T. i G. spowodowało wzrost wartości nieruchomości stanowiących działki nr (...) i (...), obręb T., co potwierdziły sporządzone na potrzeby prowadzonego postępowania operaty szacunkowe rzeczoznawcy majątkowego z dnia (...) marca 2013 r.

W dalszej części uzasadnienia organ scharakteryzował przedłożone przez rzeczoznawcę majątkowego operaty, konkludując, że są one spójne, a przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Tabele obliczeniowe i inne dane operatów zostały przedstawione w sposób czytelny i umożliwiający weryfikację obliczeń.

Odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania przez pełnomocnika B. M. – M. zarzutów, iż przedłożone operaty nie uwzględniły uprzedniego przeznaczenia przedmiotowych działek - oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w miejscowości T. (uchwała z 1979 r.), obowiązującym do dnia 31 grudnia 1990 r., w którym przedmiotowe działki były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i oznaczone na rysunku planu symbolem 112MN, podniesiono, że w ramach prowadzonego postępowania, stosownie do treści art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ mógł uwzględnić jedynie plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zatwierdzony Uchwałą z 1992 r. Brak było przy tym podstaw do przyjęcia, iż ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z 1992 r., wskazywał, że działki nr (...) i (...) przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową i oznaczone na rysunku planu symbolem 112MN.

Dodatkowo Wójt wskazał, że przywołany przez stronę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy T., zatwierdzony uchwałą z 979 r., został zmieniony przez plan zagospodarowania przestrzennego gminy T., zatwierdzony uchwałą z dnia 1990 r.. Wówczas zmieniło się też przeznaczenie działek nr (...) i (...), dla których ustalono przeznaczenie - tereny intensywnych upraw ogrodniczych. Przeznaczenie rolne przedmiotowych działek nr (...) i (...) zostało utrzymane w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zatwierdzonym z 1992 r., który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i którego ustalenia zostały uwzględnione w operatach szacunkowych dla przedmiotowych nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. M. – M. reprezentowana przez adwokata J. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz błąd w ustaleniach faktycznych wskutek uznania przez organ, że w wyniku uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach T. i G. wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) sierpnia 2014 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy T..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołano treść przepisów regulujących zasady ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium wyjaśniło przy tym, że okolicznością bezsporną pozostaje, że nieruchomość będąca we władaniu odwołującej była objęta zmianami co do sposobu przeznaczenia gruntu wymienionym powyżej planem. W niniejszej sprawie zaszła okoliczność wymieniona w art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i biegły uwzględniał tą okoliczność w operatach. Następnie Kolegium scharakteryzowało przedłożone w toku postępowania operaty szacunkowe, wyjaśniając, że ich treść nie budzi wątpliwości.

Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującej i wskazanych w odwołaniu zarzutów, wyjaśniając, że Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 09 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/09 wyraźnie nakazał uwzględniać ostatnio obowiązujący akt planistyczny przed wygaśnięciem z mocy przepisu art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami tegoż aktu. Za nieuprawnione uznano tym samym stanowisko, jakoby w toku postępowania organy administracji miałyby uwzględniać akt prawny, który został uchylony właśnie na skutek podjęcia przez gminę odpowiednich działań prowadzących pierwotnie do uchwalenia w 1992 r. ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T..

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. M. – M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 K..a. w zw. z art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niewyczerpująco zebrany i niewnikliwie rozpatrzony materiał dowodowy, a w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia (...) czerwca 2013 r. w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy organ winien był wydać decyzję w przedmiocie uchylenia powyższej decyzji w całości i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości, albowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z dołączonego do operatów szacunkowych z dnia (...) marca 2013 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego rysunku planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T. wynika, że działki nr (...) i (...) były uprzednio przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i oznaczone na rysunku planu symbolem 112MN, co dodatkowo potwierdza znajdujący się w aktach sprawy i wydany w okresie obowiązywania uprzedniego planu wypis z rejestru gruntów z dnia (...) grudnia 2003 r., w którym w/w działki oznaczono jako zurbanizowane tereny niezabudowane; naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (w tym przedłożonego przez skarżącą w toku postępowania), a także oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o wybiórczą część materiału dowodowego, tj. o dowody niekorzystne dla skarżącej, przy jednoczesnym pominięciu dowodów koniecznych dla pełnego i prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym wypisu z rejestru gruntów z dnia (...) grudnia 2003 roku, w którym działki nr (...) i (...) oznaczono jako zurbanizowane tereny niezabudowane (tj. przeznaczone pod zabudowę); naruszenie art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, a w konsekwencji niepozyskanie dowodu w postaci planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T. obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. części tekstowej i graficznej, podczas gdy dowód ten był konieczny dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, albowiem stanowił podstawę do określenia przeznaczenia przedmiotowych działek w uprzednio obowiązującym planie miejscowym (uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.); naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że na skutek uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach T. i G. uległo zmianie przeznaczenie nieruchomości położonych w miejscowości T. - oznaczonych jako działki nr (...) i (...), podczas gdy przedmiotowy teren przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w oparciu o uprzednio obowiązujący plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T. obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r., w którym działki nr (...) i (...) były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i oznaczone na rysunku planu symbolem 112MN, a zatem brak było podstawy prawnej do ustalenia opłaty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 11 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do przedłożenia w terminie 7 dni części tekstowej plany zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z 1992 r. w zakresie w jakim plan ten określał symbole powiązane z przeznaczeniem gruntów objętych planem oraz dotyczący terenu, na którym znajdują się objęte postępowaniem działki nr (...) i (...), a także części graficznej planu wraz z legendą z zaznaczeniem miejsca położenia działek objętych sporem. W zakreślonym terminie organ nie zrealizował powyższego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest kwestia prawidłowości ustalenia opłaty planistycznej w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości T., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka (...) o powierzchni (...) m² oraz działka nr (...) o powierzchni (...) m² na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy T..

Stosownie do treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią art. 37 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Jak wynika z treści powyższych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości wzrosła wartość tej nieruchomości, właściwy organ uprawniony jest do naliczenia właścicielowi nieruchomości, który zbył tę nieruchomość, opłaty planistycznej. Podkreślenia jednak wymaga, że sam fakt uchwalenia planu miejscowego bądź jego zmiany nie jest jednoznaczny ze wzrostem wzrostu wartości nieruchomości, gdyż zmiana wartości powinna znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym.

Wobec powyższego kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie przeznaczenia przedmiotowych działek w starym planie miejscowym uchylonym na mocy art. 87 ust. 3 ustawy, a także ich faktyczne użytkowanie przed uchwaleniem nowego planu, w związku z którym Gmina domaga się opłaty planistycznej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwotnie działki nr (...) i (...) znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem 24 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą z 1979 r. W zgodzie z powyższym planem Naczelnik Gminy decyzją z (...) maja 1987 r. zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego, m.in. działek (...) i (...) jako działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W 1990 r. ostateczna stała się decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i utworzeniu działek o numerach m.in. (...) i (...) zgodnie z planem miejscowym przestrzennego zagospodarowania Gminy i przeznaczeniem przedmiotowych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Następnie na mocy uchwały z 1990 r. zmieniono przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki (...) i (...) na tereny intensywnych upraw ogrodniczych. Organy przyjęły, że kolejną uchwałą Rady Gminy z 1992 r. utrzymano rolne przeznaczenie terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki. Z części graficznej planu miejscowego, można by wprawdzie wnioskować, że przedmiotowe działki nie znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej 112MN, jak to podnosiła skarżąca, ale w ocenie Sądu okoliczność ta wymaga precyzyjnego wyjaśnienia. Organy winny zatem przeprowadzić dowód z części opisowej i graficznej tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem ustalenia rzeczywistej treści starego planu w części dotyczącej przeznaczenia terenów, gdzie położne są przedmiotowe działki. Należy bowiem, w sposób jednoznaczny i bezsporny ustalić przeznaczenie terenu w starym planie, na którym znajdują się działki (...) i (...). W tym zakresie zarzut skarżącej okazał się również zasadny. Powyższa uchwała utraciła moc po 31 grudnia 2003 r. z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym miejscu sąd podkreśla, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego podjęto działania, umożliwiające przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Jednakże na skutek nie zrealizowania w terminie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia zobowiązującego go do przedłożenia części tekstowej i graficznej planu miejscowego z 1992 r. niemożliwym stało się zweryfikowanie tez przyjętych przez organy administracji publicznej, a dotyczących przeznaczenia działek w planie miejscowym, który utracił swoją moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Za niewystarczające Sąd uznaje bowiem opieranie się jedynie na zaświadczeniu Urzędu Gminy T. z dnia (...) czerwca 2013 r. (k. 89 akt administracyjnych). W powyższym zakresie akta sprawy powinny umożliwić weryfikację przyjętych tez, w szczególności poprzez określenie położenia działek na mapie stanowiącej załącznik do planu miejscowego z 1992 r. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że w ewidencji gruntów z 2003 r. przedmiotowe działki opisano jako zurbanizowane tereny niezabudowane Bp-RIVa.

Równocześnie Sąd wskazuje, iż zgodnie z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sporne działki skarżącej znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zabudową usługową, podczas gdy według poprzednio obowiązującego planu miejscowego były to tereny upraw rolnych. Skoro jednak stary plan miejscowy utracił moc z końcem 2003 r., zaś nowy plan miejscowy zaczął obowiązywać dopiero od dnia (...) sierpnia 2011 r. oznacza to, że w latach 2004 – 2011 obszar nie był objęty planem miejscowym. W konsekwencji, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie, czy w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości i wzrost wartości powinno nastąpić w odniesieniu do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie poprzedzającym uchwalenie nowego planu miejscowego. W ocenie Sądu przyjęty przez organy administracji sposób ustalenia faktycznego wykorzystywania nieruchomości skarżącej nie zasługuje na aprobatę, co czyni uzasadnionym zarzut skargi naruszenia art. 7 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Nie można bowiem uznać, aby organy administracji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji w sposób wyczerpujący zebrały i należycie oceniły materiał dowodowy służący za podstawę dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy, zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, jako że organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Przy ustalaniu sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pominięty został bowiem szereg okoliczności faktycznych, które nie pozostają bez wpływu na wynik tych ustaleń.

Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1378/11, Baza NSA że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu należy rozumieć w sposób odnoszący się do rzeczywistej wartości, jaką nieruchomość ta posiadała zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający aktualne przeznaczenie tej nieruchomości wszedł w życie. Jeżeli na danym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy i w odniesieniu do znajdującej się na tym terenie konkretnej działki gruntu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, nie wyklucza to uznania, że faktyczne przeznaczenie tej nieruchomości to zabudowa mieszkaniowa. Dla określenia faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem nowego planu miejscowego istotne znaczenie ma bowiem nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać, jeśli wziąć pod uwagę choćby sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W ocenie Sądu o możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie już istnieje lub jest realizowana, czy też wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa na określonym terenie była dopuszczalna. W takiej sytuacji uprawnione byłoby twierdzenie, że przeznaczenie nieruchomości nie uległo zmianie.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, że dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było wystarczające stwierdzenie na podstawie danych z ewidencji gruntów, że działki stanowią grunty orne, co świadczy o jej rolnym użytkowaniu. Uwzględnić należy, że przedmiotowe działki po podziale nieruchomości już od 1990 r. mogły być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Należało również sprawdzić, czy na przedmiotowym terenie można było realizować zabudowę mieszkaniową, tj. czy dla sąsiednich nieruchomości wydawane były decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także decyzje o pozwoleniu na budowę. Tym bardziej, że w operacie szacunkowym w części dotyczącej stanu otoczenia wskazano zabudowę mieszkaniową, siedliskową, skupioną w centrum miejscowości oraz wzdłuż głównej drogi, do której bezpośredni dostęp mają właśnie działki skarżącej.

Ustalając wykorzystywanie działek na obszarze, na którym znajdują się sporne działki należało również wziąć pod uwagę ich powierzchnię, gdyż wielkość działek, będąca wynikiem podziałów, które miały miejsce przed wejściem w życie nowego planu miejscowego oraz cel dokonywanych podziałów, wskazywać może, że nie służą one działalności rolniczej. Brakuje szczegółowych ustaleń organu w zakresie dotyczącym faktycznego wykorzystania działek (...) i (...) w okresie od 2004 r. do 2011 r. poza powtórzeniem ustaleń biegłego rzeczoznawcy wyrażonych w operatach szacunkowych.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Sposób określania wartości nieruchomości uregulowany został w przepisach rozdziału 1 działu IV ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.). Na podstawie art. 159 powołanej powyżej ustawy rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, określiła natomiast Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą powinien być obiektywny, tzn. ustalony na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla konkretnej nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi bowiem dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia jednorazowej opłaty. Powyższe nie oznacza jednak związania organu administracji ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy jak każdy dowód w sprawie podlega bowiem ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, i z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, Baza NSA).

W warunkach niniejszej sprawy podstawą ustalenia przez organy administracji wzrostu wartości były sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego operaty szacunkowe oddzielnie dla każdej z działek skarżącej z dnia (...) marca 2013 r. Wbrew stanowisku organów oba operaty szacunkowe dotyczące przedmiotowych działek zawierały istotne braki dotyczące opisu stanu dziełek sprzed uchwalenia nowego planu miejscowego, co ma decydujące znaczenia dla prawidłowego ustalenia wartości działek sprzed uchwalenia planu, a w konsekwencji dla przyjęcia, czy doszło do wzrostu wartości działek na skutek uchwalenia nowego planu. W ocenie Sądu, organy nie mogą ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązane są sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość ustaleń faktycznych i rozumowania biegłego.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organy administracji publicznej nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, jaki był faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowych działek przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy są zobowiązane do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku, w tym do dokonania ustaleń stanu faktycznego sprawy poprzez określenie przeznaczenia działek przed wejściem w życie planu miejscowego z 2011 r.

O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.