Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1124/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. J. kwotę 460 zł. ( czterysta sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania M. S. oraz A. J. od decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej "[...]" u zbiegu ulic [...] na terenie działek o nr ewid. [...] oraz na części działek o nr ew. [...] w obrębie [...] w W. wraz z przebudową oświetlenia ulicznego wzdłuż ul [...] na części działek o nr ew. [...] w obrębie [...] w W. na terenie oznaczonym na planie zagospodarowania numerami od nr [...] do [...] - uchylił decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę od ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora – M. S.A., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego została wydana po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] lipca 2010 r., które zostało wszczęte w związku z odwołaniami wniesionymi przez A. J. oraz M. S., którzy w ocenie organu nie mieli przymiotu strony.

Organ podał, iż uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania, co wynika z treści art. 127 § 1 k.p.a.

Organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa, dają prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, obejmuje ona swym zakresem realizację zabudowy mieszkalno-usługowej u zbiegu ulic [...] na terenie działek o numerach ew. [...] oraz na części działek o numerach ew. [...], obr. [...] w W. wraz z przebudową oświetlenia ulicznego wzdłuż ul. [...] na części działek o numerach ew. [...], obr. [...] w W.

Odwołujący się od decyzji organu I instancji: A. J. jest właścicielem działek o numerach ew. [...] oraz [...], natomiast M. S. przysługuje prawo własności działek o numerach ew. [...].

Spośród wymienionych wyżej dziatek najbliżej położone względem nieruchomości inwestycyjnej są działki o numerach ew. [...] (należąca do A. J.) oraz [...] i [...] (należące do M. S.).

Dokonana przez organ analiza projektu budowlanego spornego przedsięwzięcia wykazała, że najbliżej usytuowane względem nieruchomości A. J. oraz M. S. będą budynki mieszkalne czterokondygnacyjne o wysokości 13,56 m (licząc od poziomu terenu), zaprojektowane na działce o numerze ew. [...], oznaczone na projekcie zagospodarowania terenu symbolami [...] oraz [...]. Organ ustalił, że :

budynek [...] jest oddalony - od działki nr ew. [...] o ok. 30,00 m; od działki nr ew. [...] o ok. 50,00 m; od działki nr ew. [...] o ok. 60,00 m; od działki nr ew. [...] o ok. 74,00 m;

budynek [...] jest oddalony - od działki nr ew. [...] o ok. 24,00 m; od działki nr ew. [...] o ok. 29,00 m; od działki nr ew. [...] o ok. 36,00 m; od działki nr ew. [...] o ok. 49,00 m;

budynek [...] jest oddalony - od działki nr ew. [...] o ok. 25,00 m; od działki nr ew. [...] o ok. 25,00 m; od działki nr ew. [...] o ok. 27,00 m; od działki nr ew. [...] o ok. 30,50 m;

budynek [...] jest oddalony - od działki nr ew. [...] o ok. 38,50 m; od działki nr ew. [...] o ok. 30,50 m; od działki nr ew. [...] o ok. 25,00 m; od działki nr ew. [...] o ok. 25,00 m.

Ponadto organ wskazał, że działki o nr ew. [...] (należąca do A. J.) oraz [...] i [...] (należące do M. S.) oddzielone są od nieruchomości nr ew. [...] działką o nr ew. [...] (działka drogowa - ul. [...]) o szerokości ok. 8,50 m oraz działką o nr ew. [...] (betonowy chodnik) o szerokości od ok. 1,50 m (przy granicy z działką nr ew. [...]) do ok. 2,50 m (przy granicy z działką nr ew. [...]).

Zatem najbliżej położony względem nieruchomości A. J. będzie projektowany budynek [...] (wys. 13,56 m), oddalony o ok. 24,00 m od działki nr ew. [...].

Z kolei najbliżej położonymi względem nieruchomości M. S. będą projektowane: budynek [...] (wys. 13,56 m) oddalony o ok. 25,00 m od działki nr ew. [...] oraz budynek [...] (wys. 13,56 m) oddalony o ok. 25,00 m od dziatek o nr ew. [...] i [...].

Mając na uwadze usytuowanie projektowanych budynków, jak również ich gabaryty (zwłaszcza wysokość -13,56 m) oraz przeznaczenie (budynki mieszkalne), organ stwierdził, że nieruchomości należące do A. J. oraz M. S. nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W ocenie organu, sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek odwołujących się.

A. J. oraz M. S. mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością, gdyż sąsiedztwo zaplanowanej inwestycji nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania wyznaczony przepisami prawa.

W szczególności projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działkach odwołujących się.

Zdaniem organu nieruchomości należące do A. J. oraz M. S. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), to jest: § 12 (odległość budynku od granicy z sąsiednia działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 36 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3) oraz § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi).

Dokumentacja projektowa nie przewiduje też zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do A. J. lub M. S. (przepis § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

Sporna inwestycja nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, stosownie do § 314 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

W ocenie organu, źródłem interesu prawnego przysługującego A. J. oraz M. S. nie mogą być również projektowane roboty budowlane zaplanowane wzdłuż ul. [...], tj. na działkach o nr ew. [...] oraz [...]. Powyższe prace polegają bowiem wyłącznie na przebudowie oświetlenia, realizacji chodników wzdłuż ulicy oraz zjazdów z ul. [...] na potrzeby obsługi komunikacyjnej projektowanego zespołu zabudowy, a zakres tych prac nie powoduje ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości.

Ponadto organ wskazał, iż źródłem interesu prawnego nie mogą być immisje pośrednie (hałas). Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich powoduje wyłącznie roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu Prawa budowlanego.

Organ zauważył, że interesu prawnego A. J. oraz M. S. do udziału w przedmiotowej sprawie nie można wywodzić również z samego faktu doręczenia im decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] lipca 2010 r.

Z tych przyczyn, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ wojewódzki wydając decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...] rażąco naruszył art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wnieśli A. J. oraz M. S.

A. J. zarzuciła kwestionowanej decyzji: - rażące naruszenie podstawy prawnej decyzji przez stwierdzenie naruszenia przepisów formalnych, w sytuacji gdy przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. powinny mieć charakter materialno-prawny,

- rażące naruszenie art. 127 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na błędne przyjęcie przez organ tzw. materialnej koncepcji strony,

- rażące naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że przepis Prawa budowlanego ogranicza kategorię strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wobec pojęcia strony na gruncie k.p.a.,

- rażące naruszenie prawa przez udział w przedmiotowym postępowaniu N. K., który powinien być wyłączony z uwagi na zbieżność nazwisk z M. K. będącym właścicielem ponad 80 % akcji M. S.A.

M. S. zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że M. S. nie jest stroną postępowania administracyjnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosków A. J. i M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podtrzymał stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji, zgodnie z którym nieruchomości należące do A. J. oraz M. S. nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Potwierdził, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, w zakresie możliwości zagospodarowania działek A. J. i M. S.

Stwierdził, że wysokość projektowanych obiektów (tj. poniżej 35 m), jak również odległość dzieląca je od nieruchomości skarżących (tj. odległość większa, niż wysokość projektowanych obiektów "przesłaniających"), a także spełnienie wymagań, o których mowa w przepisach § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) sprawiają, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 cytowanego rozporządzenia.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez strony organ wyjaśnił, iż w materiale dowodowym sprawy znajduje się analiza nasłonecznienia (projekt zagospodarowania terenu - analiza nasłonecznienia, rys. nr 9), z której wynika, że projektowane obiekty nie zacieniają nieruchomości należących do skarżących co najmniej w godzinach od 11:00 do 14:00.

Zgodnie natomiast z treścią § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8:00-16:00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7:00-17:00.

Tym samym, zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy wykazuje, że zarówno M. S., jak i A. J. nie posiadają ograniczeń w zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości, także z punktu widzenia dyspozycji § 60 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Skarżący mogą bowiem bez przeszkód zagospodarować swoje nieruchomości, niezależnie od faktu zrealizowania spornej inwestycji.

Organ nie uwzględnił również argumentu M. S. dotyczącego podwyższenia poziomu emisji bliżej nieokreślonych "nieczystości". Podał, iż dokumentacja projektowa nie przewiduje, aby z użytkowaniem spornego przedsięwzięcia związane było wytwarzanie nieczystości innych, aniżeli typowych dla zabudowy mieszkaniowej z nieuciążliwymi usługami - tj. ścieków deszczowych, ścieków bytowo-gospodarczych, odpadów komunalnych. Te zaś mają być odprowadzane (ścieki - projekt zagospodarowania terenu, s. 20) bądź gromadzone (odpady komunalne - projekt zagospodarowania terenu, s. 16) bez jakiejkolwiek ingerencji w nieruchomości należące do skarżących.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że legitymacji procesowej skarżących nie można wywodzić również z treści art. 3 pkt 11 w związku z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm., dalej Poś). Wyjaśnił, iż przepis art. 3 pkt 11 Poś definiuje pojęcie "oddziaływania na środowisko", natomiast przepis art. 135 Poś określa zasady, na jakich tworzy się tzw. "obszary ograniczonego użytkowania". Organ zauważył, że wokół spornej inwestycji nie wyznaczono "obszaru ograniczonego użytkowania", zatem powyższe unormowanie nie znajduje zastosowania w analizowanym przypadku.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ wojewódzki wydając badaną w trybie nieważności decyzję z dnia [...] października 2010 r. naruszył rażąco przepis art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a skutki tego uchybienia są niemożliwie do zaakceptowania ze względu na merytoryczne rozpatrzenie odwołania pochodzącego od podmiotu niebędącego stroną postępowania.

Zdaniem organu, nie ma podstaw (art. 24 § 1-3 k.p.a.) uzasadniających wyłączenie N. K. od udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Wskazana w skardze zbieżność nazwisk jest całkowicie przypadkowa, gdyż brak jest jakiegokolwiek związku - zwłaszcza wynikającego z więzów rodzinnych lub z tytułu powinowactwa, jak również innego stosunku prawnego lub osobistego - pomiędzy wskazanymi wyżej osobami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła A. J., zarzucając:

- naruszenie przepisu prawa materialnego, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm), poprzez jego błędną interpretację,

- naruszenie przepisu proceduralnego, art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r.

Zdaniem skarżącej, organ nieprawidłowo zawęził pojęcie interesu prawnego i pojęcie strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca zauważyła, że dla Prezydenta m.W., jak i Wojewody [...] nie ulegało wątpliwości, iż skarżąca była stroną postępowania także w znaczeniu materialno- prawnym.

Zarzuciła, iż w celu prawidłowej oceny legitymacji procesowej skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wskazać obszar oddziaływania obiektu, a następnie ocenić, czy Wojewoda [...] i Prezydent m.W. prawidłowo ustalili katalog stron postępowania. Zdaniem skarżącej, jeśli nawet przyjąć jakiś stopień naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to na pewno nie było to naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności, w szczególności nie odniósł się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., mimo że istota argumentacji organu dowodziła naruszenia tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia.

Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję własną, stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., uchylającej decyzję Prezydenta m.W. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości takich rozstrzygnięć, określonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Z tego względu stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. choć nie pozbawiona wad, nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przede wszystkim ze względu na to, iż brak interesu prawnego A. J. i M. S. odwołujących się od decyzji Prezydenta m. W. nie był ewidentny, jednoznaczny i niewątpliwy.

W ocenie Sądu do rażącego naruszenia prawa w przypadku rozpoznania odwołania osoby nie będącej stroną mogłoby dojść gdyby podmiot ten nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji ( odmiennie niż jest w tej sprawie) i wówczas gdyby brak interesu prawnego osoby odwołującej się był ewidentny, nie wymagający przeprowadzania analizy prawnej w odniesieniu do stanu faktycznego, który w konkretnej sprawie taką analizę wymusza.

Nie kwestionując ustaleń organu nadzoru, co do braku interesu prawnego A. J. i M. S. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wskazać należy, iż został on ustalony po szczegółowej analizie stanu faktycznego związanego z wpływem projektowanej zabudowy na nieruchomości odwołujących się, pozostające niewątpliwie w bliskości z terenem podlegającym zagospodarowaniu przez inwestora instytucjonalnego.

Takiej analizy niewątpliwe zabrakło w kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Jednakże wadliwość taka nie może być uznana za rażące naruszenie prawa, w szczególności wskazanych przez organ nadzoru przepisów art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Kwestionowana w trybie nieważności decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i ma w istocie charakter formalnoprawny, uchyla decyzję organu I instancji o pozwoleniu na budowę i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Wojewoda uznał za konieczne wyjaśnienie m.in. rozbieżności w dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora. Organ zauważył, iż decyzja o pozwoleniu na budowę Prezydent m.W. z dnia [...] lipca 2010 r. zawiera wady i niespójności z przedłożoną dokumentacją techniczno- budowlaną.

Wojewoda wskazał ponadto, że w decyzji tej błędnie podano numerację działek, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu - wykluczył działki nr [...] - gdyż z akt sprawy nie wynikało, aby znajdowały się one w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zatem organ wojewódzki dokonał analizy oddziaływania projektowanej zabudowy na sąsiednie nieruchomości, choć analiza ta musiała być szczątkowa albowiem nie uwzględniała wszystkich działek należących do A. J. i M. S.

Brak staranności w ustalaniu obszaru oddziaływania projektowanej zabudowy na działki odwołujących się, wynikać mógł również z faktu, iż organ odwoławczy zasadniczo nie podzielił argumentacji zawartej w odwołaniu jako przyczyny uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, mając jednocześnie świadomość uczestnictwa skarżących jako strony w postępowaniu przed organem I instancji ( nie tylko poprzez doręczenie im decyzji, ale przede wszystkim poprzez wskazanie ich działek jako znajdujących się w obszarze oddziaływania).

W ocenie Sądu skutek uchylenia decyzji organu I instancji, z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania, nie stanowił o konieczności wyeliminowania decyzji Wojewody, jako aktu niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Stosownie do treści kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, wniosek inwestora o pozwolenie na budowę zostałby ponownie rozpatrzony przez organ I instancji, z uwzględnieniem wskazań zawartych w decyzji organu odwoławczego, dotyczących również określenia obszaru oddziaływania obiektu i możliwością zajęcia w tym względzie stanowiska przez inwestora.

Skoro zgodnie z decyzją Wojewody, zaistniała konieczność ponownego określenia przez Prezydenta m.W. działek, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektów, to zarzut rażącego naruszenia przez Wojewodę [...] art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez rozpatrzenie odwołania osób, których brak statusu strony nie był wówczas oczywisty, należy uznać za pochopny.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r.

Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy.