Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 160/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,  art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7, art. 9-11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi P.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P.C. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania inwestora P.C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w sprawie ustalenia dla P.C. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z częścią usługową (filia firmy internetowej) wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] (dz. nr ewid. [...]).

1.1. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano, między innymi art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

1.2. Z akt sprawy wynika następujący przebieg postępowania: wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. P.C. (po sprecyzowaniu strony) zwrócił się o wydanie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Po wszczęciu postępowania i wskazanych uzupełniniach organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. ustalił warunki zabudowy. Od tej decyzji odwołanie złożył inwestor kwestionując część ustaleń organu, w szczególności dotyczących przyjętych wskaźników i parametrów zabudowy. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że wniosek inwestora jest niekompletny i należało wezwać do jego uzupełnienia. W szczególności Kolegium podniosło jednak, że w decyzji brak jest uzasadnienia do wyznaczenia obszaru analizowanego, w wynikach analizy brak jest sposobu wyliczenia średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, brak jest również odniesienia do wskazanych przez wnioskodawcę parametrów planowanego budynku.

1.3. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. ustalił ponownie warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor ponownie kwestionując część ustaleń i parametrów zabudowy ustalonej w decyzji. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] ponownie uchyliło w całości zaskarżona decyzję i przekazało sprawę po raz drugi do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną uchylenia, były w ocenie Kolegium, wady postępowania dowodowego, dotyczące w szczególności takich parametrów zabudowy, jak linia zabudowy i wysokość górnej elewacji frontowej budynku. Kolegium wskazało również, że organ I instancji nie odniósł się do wszystkich twierdzeń i wniosków strony, w tym murów oporowych koniecznych ze względu na ukształtowanie terenu.

1.4. Rozpatrując po raz trzeci sprawę organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku i wyjaśnienia zmian parametrów planowanej zabudowy w zakresie szerokości i wysokości elewacji frontowej i wskaźnika zabudowy. Następnie po przeprowadzeniu dalszych wyjaśnień wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2021 r. ustalił inwestorowi warunki zabudowy. W punkcie 1 tej decyzji określono jej rodzaj, a w punkcie 2 – warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie przepisów odrębnych, w tym najbardziej sporną kwestię, czyli linię zabudowy (pkt 2 lit. a tiret 6).

2. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł szereg zarzutów, w tym wiele wykraczających poza meritum sprawy i kwestię prawidłowego ustalenia parametrów inwestycji. W zakresie wiążącym się ze sprawą skarżący wskazał, że składając wniosek o wydanie decyzji o warunki wnioskował o zlokalizowanie linii zabudowy domu jednorodzinnego w granicy działki [...] od strony działki [...], tj. ulicy [...]. W ocenie skarżącego organ "usilnie eksponował linię zabudowy do budynku zlokalizowanego na działce [...] przynależnej do ul. [...] z wjazdem i wejściem. Do tego budynku organ odnosił się dla niego linią zabudowy w dwóch pierwszych decyzjach po 4m od ul. [...] mimo, że udowadniał, iż przeciągając linie zabudowy w odległości 4 m równolegle do jego granicy nie styka się w żaden sposób z budynkiem na działce [...]. Ww. sytuacja lokalizacyjna była kilkadziesiąt lat, aż organ postanowił rozszerzyć bardzo wąski 4 metrowy wjazd z ul. [...] na ul. [...] i dlatego z działki nr ewid. [...] niedawno w wyniku jej podziału powstała działka poszerzająca wjazd o numerze nr ewid. [...] a obok działka nr ewid. [...] budowlana. W wyniku tego podziału obecnie działka nr ewid. [...] styka się na długości nie całe 3 m z działką nr ewid. [...], czyli inaczej ul. [...], choć jej przynależność i adres jak i wjazdy dalej są od ul. [...]". Zdaniem skarżącego organ powinien przyjąć linię zabudowy "biorąc pod uwagę, że w ul. [...] po tej stronie tj. północnej nikt nie będzie się budował prócz skarżącego i jego ojca R.C. Organ powinien wziąć pod uwagę również to, że od strony północnej bezpośredni jego sąsiedzi mają zlokalizowane domy na działkach [...] w granicy ul. [...]. Sugerując się takim posadowieniem budynków gdyby skarżący miał linię zabudowy w granicy to i tak przed jego działką jest jeszcze pas drogowy o szerokości 2 m. W zaskarżonej decyzji organ podał, że budynki na przeciw jego działki były zlokalizowane bez linii zabudowy z różnie skierowanymi frontami do ul. [...] a przede wszystkim o różnej odległości od ulicy tj. 1,5 m i 3 m. Biorąc pod uwagę powyższe i to, że budynki te, to realizowane niedawno mogły być zbliżone do ulicy a jego sugerowany w dużej odległości od granicy działki."

Nadto skarżący zarzucił, że "w decyzji brak jest sposobu wyliczenia średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, brak jest odniesienia do wskazanych przez wnioskodawcę parametrów planowanego budynku i "nie podtrzymano parametru budowy murów oporowych w drugiej decyzji, choć w pierwszej były one wyeksponowane".

Podniósł również, że organ I instancji nie zrealizował wytycznych Kolegium zawartych w dwóch poprzednich decyzjach kasacyjnych.

3. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu zgodnym z art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3.1. Kolegium wskazało, że dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., umożliwia procedowanie wniosku w trybie ustalenia warunków zabudowy. Dalej Kolegium, przytoczyło przepisy określające warunki wydania takiej decyzji czyli art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Następnie Kolegium opisało treść wniosku oraz jego modyfikacje dokonywane przez inwestora w toku postępowania (w szczególności z dnia [...] listopada 2021 r.) wskazując, między innymi, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z podpiwniczeniem - przyziemiem i wskazując także, że w zakres inwestycji wchodzą mury oporowe ze względu na różnice terenu.

Dalej Kolegium wskazało, że na moment wydania trzeciej z kolei decyzji przez organ I instancji wniosek inwestora był już kompletny i spełniał wymogi z art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Następnie Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowiących co określać ma decyzja o warunkach zabudowy oraz treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p zawierającą przesłanki (warunki) wydania pozytywnej decyzji.

3.2. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że z analizy urbanistycznej przeprowadzonej we właściwym trybie i zgodnie z przepisami prawa wynika, iż spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż działka nr ewid. [...], na której ma być realizowana inwestycja jest zlokalizowana w obrębie dużego osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Obszar analizowany stanowią działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolno stojącymi lub w zabudowie bliźniaczej: m.in. na dz. nr [...] przy ul. [...], dz. nr ewid. [...] przy ul. [...], dz. nr [...] przy ul. [...]. Budynki w obszarze analizowanym charakteryzują się głównie jedną kondygnacją nadziemną z poddaszem użytkowym lub nieużytkowym, rzadziej są to budynki o dwóch pełnych kondygnacjach – zarówno z dachami płaskimi jak i z dachami stromymi. Z analizy urbanistycznej wynika nadto, że dodatkową funkcję usługową (biurową) w budynku mieszkalnym, jako nieuciążliwą dla funkcji mieszkalnej można dopuścić

W ocenie Kolegium spełniony został również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem zarówno z zaskarżonej decyzji jak i z analizy urbanistycznej wynika, że skomunikowanie planowanej inwestycji z działki nr ewid. [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] (droga gminna) nastąpi przez działkę nr ewid. [...] stanowiącą pas drogowy drogi wewnętrznej, na podstawie ponownego uzgodnienia z zarządcą dróg, tj. Wydziałem Dróg.

Podobnie, za zgodne z przepisami i wystarczające dla zamierzenia budowlanego, uznano uzbrojenie terenu w zakresie infrastruktury technicznej i wymaganych sieci.

3.3. Dalej Kolegium odniosło się do przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej w perspektywie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399), wprowadzających zmiany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślając, że zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli poprzednio obowiązujące.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany (w minimalnym zakresie) wskazując, że wyznaczenie większego obszaru analizowanego nie ma uzasadnienia, bowiem teren poza wyznaczonym obszarem analizowanym cechuje się takimi samymi lub bardzo podobnymi elementami zabudowy i zagospodarowania terenu co obszar analizowany. W ocenie Kolegium, organ prawidłowo przyjął za front działki tę jej część, która przylega do ul. [...] i w konsekwencji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany w sprawie.

3.4. Kolegium wskazało, że przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym a Prezydentem Miasta są parametry planowanej inwestycji, w szczególności linia zabudowy i wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Dalej Kolegium przytoczyło treść § 1 rozporządzenia wykonawczego oraz wymogi wynikające z jego § 4 do § 8. Następnie przytoczyło pojęcie linii zabudowy i jego orzeczniczą charakterystykę. Dalej wskazało, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji oraz w analizie urbanistycznej stwierdził, że od strony ul. [...] (dz. nr ewid. [...]) dla dwóch kondygnacji piwnicznych planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy 5 m od granicy działki, z działką nr ewid [...] stanowiącą pas drogi wewnętrznej, natomiast pozostałe kondygnacje powinny być cofnięte w stosunku do wyznaczonej linii zabudowy o minimum 2 m. Organ podał, że na działkach sąsiednich brak jest ukształtowanej linii zabudowy, jednak po drugiej stronie pasa drogowego ul. [...] (dz. nr ewid. [...]) zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna, m.in. na działce nr ewid. [...], która usytuowana jest w odległości 3 m i 1,5 m od drogi. W ocenie Kolegium wyznaczenie powyższego parametru było prawidłowe i zgodne z analizą.

Kolegium podkreśliło tu, że "zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowanym powinny być sytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna wykazała, w jaki sposób kształtuje się linia zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Organ zarówno w analizie jak i w zaskarżonej decyzji stwierdził bowiem, że zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna, m.in. na działce nr ewid. [...], która usytuowana jest w odległości 3 m i 1,5 m od drogi. Zauważyć należy, że jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej decyzji, działka nr ewid. [...] znajduje się po drugiej stronie drogi wewnętrznej nr ewid [...]. Z działką nr ewid. sąsiaduje z kolei działka nr ewid. [...]. Tym samym w ocenie Kolegium nie było podstaw do zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia i uwzględnienia w tym zakresie żądania inwestora".

3.5. Następnie Kolegium odniosło się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, podając, za decyzją I instancji, szczegółowe dane takie jak, między innymi, średni wskaźnik wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego wynoszący 21,3 %, podkreślając, że wnioskodawcy wyznaczono go na maksymalnie do 30%, tj. na poziomie górnych wartości w obszarze analizowanym. Takie wyznaczenie parametru Kolegium uznało za prawidłowe i zgodne z ustaleniami zawartymi w analizie urbanistycznej.

Podobnie Kolegium uznało za zgodne z prawem i znajdujące oparcie w analizie wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na 23 m skoro średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 12,8 m.

Za zgodne z przepisami i znajdujące oparcie w analizie Kolegium uznało również wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu wskazując, że licząc od poziomu terenu przed budynkiem od strony drogi ul. [...] (dz. nr ewid. [...]) wyznaczono ją maksymalnie do 11 m do najwyższego okapu. Taka wysokość uwzględnia ukształtowanie terenu z wysoką skarpą (znaczna różnica wysokości pomiędzy poziomem ul. [...] a ul. [...]). Również geometria dachu znajdowała oparcie w ustaleniach analizy jako odpowiednia do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym (dachy wielospadowe m. in. ul. [...] na dz. nr [...], ul. [...] na dz. nr [...]).

3.6. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie uchybiono przepisom prawa procesowego i materialnego. Zaskarżona decyzja i analiza urbanistyczna sporządzone zostały zgodnie z przepisami prawa, w tym rozporządzenia wykonawczego. Wydanie zaskarżonej decyzji organ I instancji poprzedził dokładnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). W decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne.

4. Skargę na decyzję Kolegium, a pośrednio na decyzję organu I instancji, złożył w terminie inwestor P.C. domagając się, w sposób dorozumiany, ich zmiany i ustalenia parametrów zabudowy zgodnie z wnioskiem i w korelacji z poprzednio wydanymi przez organ I instancji decyzjami. W rozbudowanym uzasadnieniu skarżący podniósł szereg wątków wykraczających poza meritum sprawy, podkreślając jednak, że głównym elementem sporu pozostaje wyznaczenie linii zabudowy projektowanej inwestycji.

Występujący na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. skarżący sprecyzował skargę wskazując, że kwestionuje ustalenie dotyczące linii zabudowy, w szczególności zaś wyznaczenie odległości od drogi i "cofnięcie" o 2 m wyższych kondygnacji budynku w stosunku do kondygnacji piwnicznych. Wskazał, że akceptuje pozostałe parametry i chciałby ustalenia linii zabudowy na warunkach określonych w poprzednich decyzjach organu I instancji.

5. W pisemnej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

7. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej stanowiły powołane wyżej przepisy u.p.z.p. Regulują one zarówno warunki, jak i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, których funkcją jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie objętego ustaleniami m.p.z.p. (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia jednego z tych warunków uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji

8. W sprawie podstawą ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie spełnienia przez inwestora wskazanych wyżej przesłanek w odniesieniu do zmodyfikowanego wniosku. Specyfiką sprawy jest to, że generalnie decyzja jest pozytywna dla inwestora i tylko niektóre kwestie pozostają sporne. Wobec stwierdzenia przez sąd, że co do zasady przesłanki wydania tej decyzji oraz tryb procedowania w sprawie były prawidłowe nie ma potrzeby powtarzania tej argumentacji, w tym analizy przepisów prawnych i ich odniesienia do stanu faktycznego, która wyczerpująco została przedstawiona w decyzji Kolegium.

Elementem, który wymaga rozważenie jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, stosownie do § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej mierze sąd podziela stanowisko Kolegium, że obszar analizowany został wyznaczony w sprawie prawidłowo – co do wielkości i odniesienia do prawidłowo określonego frontu budynku. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem, że nie było potrzeby zwiększania zakresu obszaru analizy ponad jej standardową wielkość. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Pod pojęciem "frontu działki" należy rozumieć, zgodnie z definicją tego określenia zawartą w słowniczku pojęć w § 2 pkt 5 rozporządzenia, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Prawidłowe zatem zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego wokół, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, tak by granica wyznaczonego obszaru, z każdej strony tej działki nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki (rozumianego jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę), nie mniej jednak niż 50 metrów, przy czym odległość tę liczy się od granic działki inwestora.

9. O ile jednak sama analiza i podane tam ustalenia i wyniki nie budzą wątpliwości nie można tego powiedzieć o wnioskach w zakresie dotyczącym linii zabudowy. Z treści decyzji organu I instancji oraz decyzji Kolegium nie da się wywieść z jakich powodów i na jakiej podstawie linia ta została wyznaczona w sposób opisany w pkt 2 lit. a tiret 6 decyzji Prezydenta Miasta. Znamienne jest, że najbardziej sporny element decyzji i kwestię najbardziej akcentowaną w pismach inwestora (lub jego ojca) nie jest wytłumaczony w uzasadnieniach obu decyzji, w których jest wiele treści i wątków zbędnych lub mogących być mniej rozbudowanymi. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, który po raz trzeci prowadził tę samą sprawę, na ten temat nie ma nic. Jest tylko stwierdzenie parametru w pkt 2 lit. a tiret 6 i ani słowa wytłumaczenia dlaczego. Są omówione inne kwestie, ale dlaczego organ przyjął taką a nie inną linię zabudowy, a tym bardziej nakazał "cofnąć" o 2 m wyższe kondygnacje budynku, nie wiadomo (tym bardziej nie ma wyjaśnienia, czemu w poprzednich (uchylonych) decyzjach było inaczej).

Z decyzji Kolegium to również nie wynika, bo na s. 12 decyzji znajduje się tylko stan faktyczny ustalony przez organ I instancji, z którego, co interesujące, wynika jedynie, że brak jest po tej stronie drogi ukształtowanej linii zabudowy, a po przeciwnej sytuuje się ona w odległości 3 m i 1, 5 m od drogi. Dalej Kolegium podaje (s.12 i 13 decyzji) treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i rozważa szeroko charakterystykę prawną pojęcia drogi publicznej. Z czego jednak konkretnie wynika zaakceptowany przez Kolegium parametr, w szczególności zaś ustalone w pkt 2 lit. a tiret 6 decyzji organu I instancji "cofnięcie" o 2 m wyższych kondygnacje budynku, nadal nie wiadomo. W takiej sytuacji nie można uznać tego elementu za prawidłowo ustalony, bowiem nie wynika on ani bezpośrednio z przepisów prawa, ani też z analizy, gdyż w terenie analizowanym nigdzie taki parametr, ani tak specyficznie wyznaczona lina zabudowy nie występuje. Nie trzeba przy tym tłumaczyć jak jest to istotny dla inwestycji parametr i na ile głęboko zmienia warunki inwestycji.

10. Ta właśnie okoliczność decyduje o tym, że wynik sądowej kontroli zaskarżonych decyzji prowadzić musi do ich uchylenia, bowiem obie nie zawierają i nie tłumaczą podstaw do wyznaczenia takiego parametru. Jest to przy tym jedyna zasadnicza wada kontrolowanego postępowania, gdyż sąd podziela pozostałe ustalenia, wnioski i kwalifikacje zawarte w decyzji organu I instancji, dotyczące w szczególności takich kwestii jak prawidłowość trybu przeprowadzenia analizy, ustalenie wielkości obszaru analizowanego, opis tego obszaru i wyznaczenie go na mapie, wyznaczenie parametrów dla frontu, geometrii dachu i intensywności zabudowy. Te bowiem elementy nie dość, że są jasno wytłumaczone, to jeszcze wyznaczono je skarżącemu na poziomie wyższym, niż średnie w obszarze analizowanym. Inne zarzuty, które podnoszono wcześniej (skarżący na rozprawie ograniczył się tylko do linii zabudowy), są więc niezasadne.

11. Bez tego kluczowego parametru, czyli linii zabudowy decyzja nie może jednak pozostać w obrocie, dlatego konieczne jest uchylenie jej w całości. Sąd administracyjny nie ma bowiem kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, w tym budowalnych i nie może zastępować w tym organów administracji. Nie może zatem sam dokonywać ustaleń, pomiarów, analiz, itp. i korygować decyzji. W przypadku takiej wady, która polega na przyjęciu w decyzji kwalifikacji prawnej nie znajdującej oparcia w ustaleniach i rozważaniach organów, jeśli ma lub mogło to mieć wpływ na wynik, sąd uchyla zaskarżoną decyzję i ewentualnie także decyzję ją poprzedzającą. Jeśli taki wyrok się uprawomocni zadaniem organów będzie naprawienie wskazanego w niniejszym uzasadnieniu uchybienia w ponowionym postępowaniu.

Tym uchybieniem jest, co wyżej wskazano, brak ustalenia i wytłumaczenia przyjętego w pkt 2 lit. a tiret 6 decyzji organu I instancji parametru. Jego naprawienie wymaga w sprawie ponownego poczynienia dodatkowych ustaleń, jak też właściwego, pełnego i odnoszącego się do istoty spornego problemu wyjaśnienia (w uzasadnieniu decyzji) dlaczego taki, a nie inny, parametr ma w sprawie być zastosowany. W szczególności wymaga wytłumaczenia z czego wynika tak specyficzne i rzadko występujące rozwiązanie nakazujące inwestorowi "cofnięcie" wyższych kondygnacji w stosunku do dwóch "piwnicznych", jak również odniesienia się do tego, z jakich przyczyn parametr ten został "pogorszony" w stosunku do wskazań zawartych w dwóch poprzednich decyzjach organu I instancji.

W tej mierze stronom tego sporu, zwłaszcza organowi I instancji, warto postulować skupienie na kwestiach merytorycznych, a nie innych wątkach pism kierowanych w toku sprawy przez skarżącego do organów. Tym bardziej, że jak wynika ze stanowiska skarżącego przedstawionego na rozprawie generalnie akceptuje on pozostałą treść decyzji.

12. Stwierdzając naruszenie prawa procesowego w odniesieniu do rozważanego wyżej parametru sprowadzające się do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w stopniu co najmniej mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. należało uchylić obie wydane w sprawie decyzje.

W ponowionym postępowaniu zadaniem organów, związanych treścią wyroku i jego uzasadnienia, będzie zrealizowanie wskazań, o których mowa w pkt. 9, 10 i 11 bez potrzeby powielania tego, co zostało już prawidłowo ustalone i ocenione, tym bardziej, że jak wynika ze stanowiska skarżącego przedstawionego na rozprawie generalnie akceptuje on pozostałą treść decyzji. Pozwoli to organowi, w szczególności bezpośrednio prowadzącemu sprawę, w ramach właściwie realizowanego instruktażu i współdziałania (art. 9, 10 i 11 k.p.a.) na wydanie takiego rozstrzygnięcia, które znajdując oparcie w prawie, zrealizuje też słuszny interes strony, wywodzony przecież z jej konstytucyjnego prawa własności.