Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1105/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 709/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzje Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium dla najlepszych doktorantów z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego oraz z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 listopada 2015 r., III SA/Kr 709/15 uchylił decyzje Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w K. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania stypendium dla najlepszych doktorantów, z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania stypendium doktoranckiego i z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania środków z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji, a także zasądził od Rektora na rzecz skarżącej J. M. kwotę 1071,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, stan faktyczny spraw nie został wyjaśniony. Organ administracyjny wskazał, co prawda, że J. M. korzysta z przedłużenia studiów doktoranckich, ale nie wskazał, ani akta administracyjne nie zawierają dokumentów w tym zakresie, kiedy to przedłużenie nastąpiło i na jakich zasadach. Nie wiadomo też dlaczego fakt "przedłużenia okresu odbywania studiów" ma negatywny wpływ na wszystkie trzy wydane przez Rektora decyzje, skoro np. jedna z nich została wydana w wyniku wniosku J. M. złożonym na druku stanowiącym Załącznik nr 2 do Regulaminu przyznawania stypendium doktoranckiego oraz zwiększenia stypendium doktoranckiego w Uniwersytecie Ekonomicznym w K. zatytułowanym "Wniosek o przyznanie stypendium doktoranckiego dla doktorantów drugiego i kolejnych lat studiów oraz doktorantów przedłużających okres odbywania studiów", co wskazuje wprost, że przyznanie stypendium doktorantowi przedłużającemu okres odbywania studiów jest możliwe.

O ile każda wyższa uczelnia w ramach swej autonomii przekazanej ustawowo może regulować aktami wewnętrznymi, w tym regulaminami, różne sfery i dziedziny swej działalności, to jednak żaden akt wewnętrzny nie może kolidować z podstawowymi zasadami ustalonymi Konstytucją czy ustawami, w tym wypadku Prawem o szkolnictwie wyższym, czy Kodeksem postępowania administracyjnego. Granice autonomii uczelni są wyznaczone przez normy prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym wewnętrzne akty normatywne organów uczelni nie mogą naruszać przepisów rangi ustawowej, bo dochodzi do czynienia złamania wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP – zasady praworządności.

Także akt wewnętrzny uczelni nie może pozostawać w sprzeczności z rozporządzeniem, albowiem zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji: "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia". Sąd zauważył, że na podstawie art. 201 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym zostało wydane rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 24 października 2014 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich, które w § 1 pkt 1 lit. a i lit. c określa warunki i tryb: a) organizowania i prowadzenia studiów doktoranckich w jednostkach organizacyjnych uczelni i w jednostkach naukowych, w tym możliwość przedłużania czasu trwania studiów doktoranckich, (...), c) przyznawania stypendiów doktoranckich oraz okresy, na jakie są one przyznawane. Zaś § 14 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w przypadku przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich rektor uczelni albo dyrektor jednostki naukowej może przyznać doktorantowi stypendium doktoranckie w tym okresie". Wynika z tego, że nie jest możliwe stosowanie przesłanki "przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich" do uzasadnienia odmowy przyznania doktorantowi stypendium doktoranckiego w tym okresie.

Rektor Uniwersytetu Ekonomicznego w K. stwierdzając, że skarżąca nie miała możliwości uzyskania jakiejkolwiek oceny w roku akademickim poprzedzającym przyznanie stypendium nie ujawnił, z jakich względów J. M. nie miała tej możliwości. Czy powody te leżały w takim ukształtowaniu przez uczelnię programu studiów doktoranckich, jak sugeruje to skarżąca, czy też skarżąca nie dochowała terminu ukończenia studiów doktoranckich przewidzianych na konkretną ilość lat, na co zdaje się wskazywać Rektor w zaskarżonych decyzjach. Podstawowe zasady organizacji studiów doktoranckich reguluje ustawa z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), która w art. 199 ust. 5 pkt 2 lit. a wymienia jako obowiązkową przesłankę stanowiącą podstawę prawną przyznawania stypendium dla najlepszych doktorantów "uzyskanie w roku akademickim poprzedzającym przyznanie stypendium bardzo dobrych lub dobrych wyników egzaminów objętych programem studiów". Miałby więc rację Rektor Uniwersytetu Ekonomicznego wskazując na podstawę odmowy przyznania skarżącej tego stypendium z powodu braku uzyskania przez nią w roku akademickim poprzedzającym przyznanie stypendium bardzo dobrych lub dobrych wyników egzaminów objętych programem studiów, pod warunkiem, że żadnych tego rodzaju egzaminów skarżąca nie zdawała z przyczyn leżących po jej stronie, pomimo obowiązku ich zdawania. Skoro z przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 24 października 2014 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich wynika, że do organów uczelni – rady jednostki organizacyjnej uczelni (§ 2 ust. 1 pkt 5, § 4) i rektora (§ 2 ust. 2) należy ustalanie programu studiów doktoranckich, odrębnego dla każdej z form studiów, to uczelnia organizując studia doktoranckie lub zatwierdzając indywidualny program tych studiów zaprojektowany przez doktoranta ma obowiązek takiego ich zorganizowania, aby umożliwić doktorantowi uzyskanie w roku akademickim poprzedzającym przyznanie stypendium bardzo dobrych lub dobrych wyników egzaminów objętych programem studiów, przy czym pojęcie "dobrych" lub "bardzo dobrych" wyników nie musi być określone w formie oceny z egzaminu, ale może być dokonane np. w sposób opisowy, czy punktowy. Chodzi więc o takie uregulowanie programu studiów doktoranckich, aby np. faktyczne zdanie przez doktoranta w pierwszym roku akademickim wszystkich egzaminów objętych programem studiów z bardzo dobrymi (lub dobrymi) wynikami nie stanowiło "kary" dla tego doktoranta w postaci braku możliwości uzyskania przez niego wsparcia materialnego na dalszych latach tych studiów. Sytuacja taka bowiem wskazuje wprost na pewnego rodzaju "pułapkę", której żaden organ administracyjny nie może stosować w stosunku do żadnego obywatela w państwie prawa.

To do Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w K. należy więc takie uregulowanie kwestii programu studiów i szczegółowych zasad przyznawania stypendiów doktoranckich, aby akty wewnętrzne w sposób przejrzysty wskazywały na zachowanie podstawowych zasad konstytucyjnych i zasad postępowania administracyjnego, do których należy art. 8 k.p.a. stanowiący, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasady ogólne postępowania administracyjnego organ powinien zawsze stosować jako minimum ochrony obywatela w każdym postępowaniu administracyjnym, nawet w przypadku, gdy ustawy szczególne nakazują stosowanie przepisów k.p.a. odpowiednio, a nie wprost.

Być może pewnym wyjściem z sytuacji, w której dopuszczono do takiego programu studiów, który uniemożliwia wypełnienie przez doktoranta przesłanki uzyskania w roku akademickim poprzedzającym przyznanie stypendium bardzo dobrych lub dobrych wyników egzaminów objętych programem studiów, jest możliwość przyznania tego stypendium na zasadzie "indywidualnego rozpatrzenia wniosku doktoranta, którego sytuacja nie znajduje bezpośredniego rozwiązania przepisami regulaminu", o czym wspomniał organ w uzasadnieniach swych decyzji, jednak po pierwsze: organ nie wspomniał o faktycznym zaistnieniu takiej sytuacji będącej wynikiem niezachowania przez Uczelnię podstawowych standardów państwa prawa, a po drugie: stypendium nie przyznano. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że w zakresie "indywidualnego rozpatrzenia wniosku doktoranta, którego sytuacja nie znajduje bezpośredniego rozwiązania przepisami regulaminu" proceduje w ramach swego uznania, jednak w żaden sposób nie wyjaśnił, jakie przesłanki zdecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy. Wskazuje to na procedowanie organu w ramach niedopuszczalnej w państwie prawa dowolności, a nie w ramach uznania, które zawsze musi być wykazane konkretnymi okolicznościami i warunkami, ze względu na które dokonano konkretnego rozstrzygnięcia.

Rektor, jako podstawę odmowy przyznania skarżącej stypendium doktoranckiego wskazał m.in. art. 200a p.s.w. stanowiący m.in., że "uprawnienie do otrzymywania tego stypendium przysługuje nie więcej niż 30% najlepszych doktorantów na poszczególnych latach studiów doktoranckich" i w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że "liczba złożonych wniosków na rok akademicki 2014/2015 przekroczyła możliwości przyznania przedmiotowego stypendium". Jednakże, organ po pierwsze: nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że skarżąca nie mieści się w gronie 30% najlepszych doktorantów, a po drugie: nie wiadomo, jak organ rozumie pojęcie "30% najlepszych doktorantów na danym roku studiów".

W uzasadnieniu dwóch decyzji – nr [...] i nr [...] organ wskazał także, jako przesłankę wydania decyzji odmawiających przyznanie skarżącej pomocy materialnej, na brak rekomendacji komisji do spraw stypendium doktoranckiego. Istotnie, w aktach sprawy na drukach stanowiących załączniki do regulaminu znajdują się adnotacje o nie rekomendowaniu skarżącej do przyznania stypendium, jednakże po pierwsze: z uwagi na treść skrótowej adnotacji opinie te nie poddają się kontroli, a po drugie: brak rekomendacji nie przesądza o odmowie przyznania przez organ pomocy materialnej doktorantowi. Ma więc rację skarżąca wskazując na niewyjaśnienie stanu faktycznego wszystkich trzech spraw oraz na wewnętrzną sprzeczność uzasadnień wydanych decyzji, a więc na naruszenie przez organ administracyjny art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co powoduje uznanie skarg J. M. za uzasadnione. Brak wyjaśnienia stanu faktycznego spraw powoduje także niemożność wskazania bardziej precyzyjnie przepisów Prawa o szkolnictwie wyższym, które organ naruszył.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Rektor Uniwersytetu Ekonomicznego w K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi w zakresie, w jakim dotyczy decyzji Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w K. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium dla najlepszych doktorantów zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 199 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 pkt 2 lit. a p.s.w. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż obowiązkiem Rektora jako organu jest zapewnienie w decyzji doktorantom wszystkich lat prawa do stypendium dla najlepszych doktorantów, nawet jeśli brak uprawnienia do uzyskania stypendium wynika z programu studiów i wymogu ustawowego, że wnioskodawca winien się legitymować średnią ocen ze studiów – Rektor ma prawo ustalania zasad przyznawania stypendiów dla najlepszych doktorantów, a zgodnie z art. 199 ust. 1 pkt 3 p.s.w. nie są one obligatoryjnym świadczeniem – wręcz przeciwnie, ustawa wskazuje, że stypendia te są fakultatywne i mogą być przyznane, ale nie muszą,

2. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 199 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 pkt 2 lit. a p.s.w. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest dopuszczalną odmowa przyznania stypendium dla najlepszych doktorantów w okresie przedłużenia studiów doktoranckich w sytuacji, gdy zgodnie z programem studiów doktoranckich doktorant nie może już realizować żadnych przedmiotów, a do uzyskania stypendium zgodnie z regulaminem jego przyznawania niezbędna jest średnia ocen z zajęć,

3. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 199 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 pkt 2 lit. a p.s.w. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Rektor w swej decyzji naruszył prawo, stosując zapisy regulaminu przyznawania stypendium dla najlepszych doktorantów, przez co sąd dokonał błędnej oceny prawnej samego regulaminu, który nie jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie i jego zgodność z prawem nie została zakwestionowana we właściwym trybie nadzorczym zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 p.s.w. – przy czym zaznaczyć należy, iż regulamin ten jest zgodny z prawem, a ponadto wymóg uzyskania określonej średniej ocen ze studiów ma charakter ustawowy i brak jest wskazania, że wymóg ten nie obowiązuje w trakcie przedłużenia studiów doktoranckich.

Ponadto, zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 199 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 pkt 2 lit. a p.s.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię i przyjęcie, iż w decyzji zostało naruszone prawo materialne w związku z odmową przyznania stypendium dla najlepszych doktorantów z uwagi na niespełnienie ustawowego i regulaminowego wymogu legitymowania się średnią ocen ze studiów, podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nie ustalił należycie całokształtu materiału dowodowego, bo nie wiadomo, na jakiej podstawie i na jakich zasadach zostało przedłużone doktorantce odbywanie studiów doktoranckich,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 199 ust. 1 pkt 3 p.s.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż Rektor, działając na podstawie regulaminu przyznawania stypendium w zakresie uznania, przekroczył jego granice, nie uzasadniając swojej decyzji należycie, podczas gdy uzasadnieniem dla przedmiotowej decyzji była w istocie potrzeba zastosowania jednolicie i sprawiedliwie zasad przyznawania stypendiów wobec wszystkich doktorantów.

Zaskarżony wyrok, w zakresie, w jakim dotyczy decyzji Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w K. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego, narusza prawo materialne, a to:

1. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 200 ust. 1 w zw. z art. 200a ust. 2 w zw. z art. 201 ust. 1 pkt 1 i 6 w zw. z § 14 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 24 października 2014 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (dalej: Rozporządzenie) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż obowiązkiem Rektora jako organu jest zapewnienie w decyzji doktorantom wszystkich lat prawa do stypendium doktoranckiego, nawet jeśli brak uprawnienia do uzyskania stypendium wynika z regulaminu przyznawania stypendium, podczas gdy Rektor ma prawo ustalania zasad przyznawania stypendiów doktoranckich, a zgodnie z § 14 ust. 3 ww. Rozporządzenia stypendia te nie są obligatoryjnym świadczeniem – wręcz przeciwnie, ustawa jak i rozporządzenie wskazują, że w okresie przedłużenia studiów doktoranckich Rektor może przyznać takie stypendium, a zatem jest ono fakultatywne – a zatem tym bardziej Rektor ma prawo określić szczegółowe zasady przyznawania stypendiów, uwzględniając na przedłużeniu studiów doktoranckich konieczność uzyskania określonej, wysokiej średniej ocen ze studiów,

2. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 200 ust. 1 w zw. z art. 200a ust. 2 w zw. z art. 201 ust. 1 pkt 1 i 6 w zw. z § 14 ust. 3 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest dopuszczalną odmowa przyznania stypendium doktoranckiego w okresie przedłużenia studiów doktoranckich w sytuacji, gdy zgodnie z programem studiów doktoranckich doktorant nie może już realizować żadnych przedmiotów,

3. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 w zw. z art. 200a ust. 2 w zw. z art. 201 ust. 1 pkt 1 i 6 p.s.w. w zw. z § 14 ust. 3 Rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Rektor w swej decyzji naruszył prawo, stosując zapisy regulaminu przyznawania stypendium doktoranckiego, przez co sąd dokonał błędnej oceny prawnej samego regulaminu, który nie jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie i jego zgodność z prawem nie została zakwestionowana we właściwym trybie nadzorczym zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 p.s.w. – przy czym zaznaczyć należy, iż regulamin ten jest zgodny z prawem, albowiem ustawa udziela uczelni wyższej autonomii w zakresie regulowania zasad przyznawania stypendiów dla doktorantów, co polega na tym, iż uczelnia może nawet odstąpić w pełnym wymiarze od ich przyznawania w okresie przedłużenia studiów.

Ponadto, zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 w zw. z art. 200a ust. 2 w zw. z art. 201 ust. 1 pkt 1 i 6 p.s.w. w zw. z § 14 ust. 3 Rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię i przyjęcie, iż w decyzji zostało naruszone prawo materialne w związku z odmową przyznania stypendium doktoranckiego z uwagi na niespełnienie regulaminowego wymogu legitymowania się średnią ocen ze studiów, podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nie ustalił należycie całokształtu materiału dowodowego, bo nie wiadomo, na jakiej podstawie i na jakich zasadach zostało przedłużone doktorantce odbywanie studiów doktoranckich, a ponadto z jakiej przyczyny nie mogła ona uzyskać średniej ocen ze studiów, podczas gdy z decyzji jasno wynika, że organ ustalił, że doszło do przedłużenia odbywania studiów, co jest okolicznością znaną organowi z urzędu, a instytucja przedłużenia studiów jest uregulowana w Prawie o szkolnictwie wyższym, jednakże program studiów był tak skonstruowany, że nie dopuszczał zdawania jakichkolwiek egzaminów, ani zaliczeń przedmiotów na przedłużonym toku studiów,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 200 ust. 1 p.s.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż Rektor przekroczył jego granice uznania, nie uzasadniając swojej decyzji należycie, podczas gdy uzasadnieniem dla przedmiotowej decyzji była w istocie potrzeba zastosowania jednolicie i sprawiedliwie zasad przyznawania stypendiów wobec wszystkich doktorantów.

Zaskarżony wyrok, w zakresie, w jakim dotyczy decyzji Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w K. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków na zwiększenie stypendium doktoranckiego narusza prawo materialne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 200 ust. 1 w zw. z art. 200a ust. 1 p.s.w. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż obowiązkiem Rektora jako organu jest zapewnienie w decyzji doktorantom wszystkich lat prawa przyznania środków z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych, nawet jeśli brak uprawnienia do uzyskania zwiększenia stypendium doktoranckiego wynika z regulaminu przyznawania tego zwiększenia,

2. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 200 ust. 1 w zw. z art. 200a ust. 1 p.s.w. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest dopuszczalną odmowa przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego w okresie przedłużenia studiów doktoranckich w sytuacji, gdy zgodnie z programem studiów doktoranckich doktorant nie może już realizować żadnych przedmiotów, a do uzyskania zwiększenia stypendium zgodnie z regulaminem jego przyznawania niezbędna jest średnia ocen z zajęć,

3. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 w zw. z art. 200a ust. 1 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Rektor w swej decyzji naruszył prawo, stosując zapisy regulaminu przyznawania zwiększenia stypendium doktoranckiego, przez co sąd dokonał błędnej oceny prawnej samego regulaminu, który nie jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie i jego zgodność z prawem nie została zakwestionowana we właściwym trybie nadzorczym zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 p.s.w. – przy czym zaznaczyć należy, iż regulamin ten jest zgodny z prawem.

Ponadto, zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 w zw. z art. 200a ust. 1 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię i przyjęcie, iż w decyzji zostało naruszone prawo materialne w związku z odmową przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego z uwagi na niespełnienie regulaminowego wymogu legitymowania się średnią ocen ze studiów, podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca, albowiem zarówno regulamin przyznawania zwiększenia stypendium doktoranckiego obowiązujący na Uniwersytecie jest zgodny z prawem,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nie ustalił należycie całokształtu materiału dowodowego, bo nie wiadomo, na jakiej podstawie i na jakich zasadach zostało przedłużone doktorantce odbywanie studiów doktoranckich, a ponadto z jakiej przyczyny nie mogła ona uzyskać średniej ocen ze studiów, podczas gdy z decyzji jasno wynika, że organ ustalił, że doszło do przedłużenia odbywania studiów, a instytucja przedłużenia studiów jest uregulowana w Prawie o szkolnictwie wyższym, zaś program studiów był tak skonstruowany, że nie dopuszczał zdawania egzaminów, ani zaliczeń przedmiotów na przedłużonym roku studiów.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 200a ust. 1 p.s.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż Rektor, działając na podstawie regulaminu przyznawania stypendium w zakresie uznania, przekroczył jego granice, nie uzasadniając swojej decyzji należycie, podczas gdy uzasadnieniem dla przedmiotowej decyzji była w istocie potrzeba zastosowania jednolicie i sprawiedliwie zasad przyznawania stypendiów wobec wszystkich doktorantów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że szczegółowy program studiów powodował, iż w roku poprzedzającym rok akademickim, na który miały być przyznane stypendia, nie było możliwości realizowania jakichkolwiek przedmiotów, a więc uzyskiwania ocen i średniej z danego roku. To skutkowało wykluczeniem wnioskodawczyni z kręgu uprawnionych do pobierania stypendiów. Przedmiotowe regulaminy przyznawania środków, zgodnie z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym, mają charakter ogólny, niezależny od poszczególnych programów na konkretnych studiach doktoranckich. Rektor nie ma narzędzi różnicowania zasad w zależności od treści konkretnego programu. Jeśli doktorant zrealizuje wszelkie przedmioty przewidziane programem na pierwszym lub drugim roku, albo program w ogóle nie będzie przewidywał przedmiotów, to uzyskanie stypendiów zostanie wyłączone z uwagi na brak uzyskania średniej ocen. W szczególności dotyczy to stypendium dla najlepszych doktorantów, którego wymogiem ustawowym jest legitymowanie się stosowną średnią ze studiów i brak jest wskazania, jakoby w toku przedłużenia studiów doktoranckich ta zasada miała nie obowiązywać – nawet jeśli program określonych studiów nie przewiduje zdawania przedmiotów w danym roku. Ponadto, w zakresie stypendium doktoranckiego i zwiększenia stypendium doktoranckiego Rektor ma pewną autonomię w określaniu kryteriów wskazywania odsetka najlepszych doktorantów, a najbardziej obiektywnym kryterium jest średnia ocen.

Jednocześnie wskazać należy, iż organ przeprowadził całokształt postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, część okoliczności ustalając na podstawie wiedzy posiadanej z urzędu, jako Rektor uczelni wyższej, a które to okoliczności nie wymagają dowodu. Do tych okoliczności należy fakt przedłużenia studiów doktoranckich oraz fakt, iż program studiów nie przewidywał zdawania przedmiotów na roku poprzedzającym rok akademicki, na który ma być przyznane stypendium.

Rektor nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji. Jakkolwiek bowiem regulaminy przewidywały, iż "w zakresie indywidualnego wniosku doktoranta, którego sytuacja nie znajduje bezpośredniego rozwiązania przepisami regulaminu" Rektor proceduje samodzielnie, to uznanie Rektora zostało oparte na przepisach obowiązujących regulaminów przyznawania środków. Rektor zastosował ich przepisy ze względu na konieczność równego traktowania wszystkich doktorantów, nie dokonując odstępstwa w przedmiotowej sprawie w związku z faktem, że program nie przewidywał możliwości uzyskania średniej ocen na danym roku.

Stwierdzić należy, iż Sąd de facto dokonał zakwestionowania nie samych decyzji, lecz regulaminów przyznawania poszczególnych środków (a nawet być może, programu studiów doktoranckich). Należy jednak stwierdzić, iż brak jest podstaw do kwestionowania tychże aktów w niniejszym postępowaniu, albowiem nie są przedmiotem zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, nie wszystkie podniesione zarzuty są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po drugie zaś, nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zaś zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., którego to przepisu Sąd w ogóle nie zastosował, świadczy o braku profesjonalizmu sporządzającego skargę kasacyjną. Niemniej jednak uznać należy, że wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

3. Wszystkie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są oczywiście bezzasadne. Po pierwsze, dlatego że zaskarżone decyzje zostały uchylone przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc z powodu uchybienia przez Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w K. innym niż przyczyny wznowienia postępowania przepisom postępowania, ponieważ mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie zaś, Sąd I instancji wyraźnie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie może precyzyjnie wskazać naruszeń przepisów Prawa o szkolnictwie wyższym, bo nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy.

4. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 77 § 1 i 4 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rektor nie dopełnił tego obowiązku, bo między innymi nie wyjaśnił następujących okoliczności stanu faktycznego: a) dlaczego fakt "przedłużenia okresu odbywania studiów" ma negatywny wpływ na wszystkie trzy wydane przez Rektora decyzje, b) czy powody braku możliwości zdawania egzaminów leżały w takim ukształtowaniu przez uczelnię programu studiów doktoranckich, jak sugeruje to skarżąca, czy też były przez nią zawinione, c) Rektor w żaden sposób nie wyjaśnił, jakie przesłanki zdecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy, d) Rektor też nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że skarżąca nie mieści się w gronie 30% najlepszych doktorantów, co zasadnie wykazał Sąd I instancji, i co znajduje jednoznaczne potwierdzenie w aktach sprawy (por. art. 133 § 1 p.p.s.a.). Bez wyjaśnienia tych okoliczności stanu faktycznego sprawy, a także pozostałych wskazanych przez Sąd I instancji, nie można dokonać oceny, czy odmowa żądanych przez J. M. świadczeń znajdowała uzasadnienie w przepisach prawa materialnego.

Z kolei art. 77 § 4 k.p.a. stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Niemniej fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby organ szkoły dopełnił tego obowiązku, co wziąwszy pod uwagę treść art. 133 § 1 p.p.s.a., uprawniało Sąd I instancji do przyjęcia oceny prawnej, że w następstwie tego uchybienia, doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5. Zarzuty naruszenia poniższych przepisów p.s.w.: art. 4 ust. 1 (Uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie), art. 36 ust. 1 pkt 1 (Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność: 1) uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej - w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, 2) decyzji założyciela uczelni niepublicznej w sprawie nadania statutu - w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa), art. 199 ust. 1 pkt 3 (Doktorant może otrzymać pomoc materialną w formie stypendium dla najlepszych doktorantów) i ust. 5 pkt 2 lit. a (Stypendium, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, może być przyznane na drugim roku i kolejnych latach studiów doktoranckich - doktorantowi, który w roku akademickim poprzedzającym przyznanie stypendium spełnił łącznie następujące warunki: a) uzyskał bardzo dobre lub dobre wyniki egzaminów objętych programem studiów doktoranckich), art. 200 ust. 1 (Uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie), art. 200a ust. 1 (Zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, o której mowa w art. 94b ust. 1 pkt 5, przysługuje doktorantom wyróżniającym się w pracy naukowej i dydaktycznej. Tryb przyznawania zwiększenia stypendium doktoranckiego określa regulamin określony przez rektora po uzyskaniu opinii właściwego organu samorządu doktorantów, z uwzględnieniem zasady, że uprawnienie do otrzymywania tego stypendium przysługuje nie więcej niż 30% najlepszych doktorantów na poszczególnych latach studiów doktoranckich) i 2 (Doktorantowi znajdującemu się w grupie liczącej nie więcej niż 30% najlepszych doktorantów, któremu nie przyznano stypendium doktoranckiego, mogą zostać przyznane środki finansowe w wysokości kwoty zwiększenia stypendium, o którym mowa w ust. 1. Kwota zwiększenia stypendium staje się stypendium doktoranckim), art. 201 ust. 1 pkt 1 i 6 (delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do uregulowania wskazanych kwestii w drodze rozporządzenia), a także § 14 ust. 3 rozporządzenia są nieuzasadnione, ponieważ wskazane przepisy są przepisami prawa materialnego, a nie przepisami postępowania, jak twierdzi skarżący kasacyjnie. W konsekwencji zarzut ten nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co nie pozwala na jego uwzględnienie.

6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.