Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 2045/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 2045/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 stycznia 2011r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Bogusław Wolas, Protokolant: Daniel Marzec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2011r., sprawy ze skargi G. T. – P., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 21 września 2010r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 21 września 2010r. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku G. T.-P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 9 czerwca 2010r. nr [...]

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

G.T.-P. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres od marca 2007r. do maja 2009r. w łącznej kwocie 10.806,63 zł ( w tym odsetki 1.342,00 zł). W wyniku rozpatrzenia wniosku, organ wydał w dniu 9 czerwca 2010r. decyzję w której uznał, że nie zachodzą przesłanki zezwalające na umorzenie należności gdyż brak jest podstaw do stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Organ uznał, że opłacenie zaległych składek nie pociągnęłoby zbyt ciężkich skutków dla Skarżącej i jej rodziny.

Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając nieścisłość przeprowadzonego toku rozumowania w trakcie postępowania wyjaśniającego, naruszenie przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego a to błędną analizę zaistniałych dowodów oraz zastosowanie wadliwych kryteriów oceny faktów oraz nie uznanie istotnych wg Skarżącej dowodów i odmówienie im wiarygodności i mocy dowodowej.

Na skutek rozpoznania powyższego wniosku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z 9 czerwca 2010r. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą od 1 stycznia 2007r., od 8 maja 2009r. zawiesiła jej prowadzenie a 16 czerwca 2010r. została wykreślona z ewidencji działalności. Od 6 lipca 2010r. jest osobą bezrobotną. Skarżąca dołączyła do wniosku decyzję Prezydenta Miasta K. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy od 1 września 2010r. do 28 lutego 2011r. w wysokości 138,57 zł . Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe razem mężem ale nie przedłożyła żadnych informacji o osobach, które mogą pozostawać we wspólnym gospodarstwie domowym ani jakichkolwiek dokumentów, że korzysta z pomocy społecznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Skarżąca podniosła, że leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego. Organ ustalił także, że Skarżąca nie posiada zaległości podatkowych, nie jest właścicielem, współwłaścicielem ani użytkownikiem nieruchomości, nie przyznano Jej świadczeń emerytalno-rentowych. Skarżąca nie płaci za gaz (281, 02 zł), za energię elektryczną (1.639,93 zł) za czynsz (11.200,98 zł). Mąż Skarżącej osiągnął w 2008r. dochód w wysokości 3.056,00 zł.

Organ przeanalizował również treść art.28 ust. 2 i 3a u.s.u.s., wskazując, że podejmowane rozstrzygnięcie następuje w drodze ,,uznania administracyjnego". Wskazał, że nie zostały spełnione ani przesłanki określone w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. jak również i te określone w art. 28 ust. 3a i § 3ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła Skarżąca G.T.-P. w noszą o jej uchylenie. Dodatkowo w piśmie z 12 stycznia 2011r. wskazała, iż prowadzone w stosunku do niej postępowanie egzekucyjne zostało umorzone a także przedłożyła zaświadczenie z Poradni Zdrowia Psychicznego z którego wynikało, że z uwagi na stany depresyjne winna prowadzić oszczędny tryb życia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż Sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze. zm. dalej-p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia, przy czym -zgodnie z art. 133§1 p.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54§2 p.p.s.a. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (vide T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd oceniając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przepis ten nie służy zatem do zwalczania wniosków jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego, lecz nakazuje Sądowi konkretne zachowanie przy podejmowaniu orzeczenia. Zatem Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (vide wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt: II OSK 1533/07, LEX nr 488467).

Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić legalność działania organu orzekającego. Oznacza to, iż Sąd nie może kształtować sytuacji prawnej obywatela poprzez zmianę treści zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134§1 p.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (vide wyrok NSA z dnia 11 października 2005r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016).

Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku Skarżącej z 11 września 2010r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami.

Artykuł 28 ust. 1-3 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umarzania należności z tytułu składek w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, wyczerpująco określonych w jego ust. 3 pkt 1-6. Wyjątek od tego unormowania jest przewidziany w art. 28 ust. 3a - należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo ich całkowitej nieściągalności. Jednocześnie w art. 28 ust. 3b upoważniono ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad ich umarzania z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przy wykonywaniu tego upoważnienia w § 3ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) przewidziano możliwość umorzenia składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują więc one, ale jako przykładowe, następujące sytuacje:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przypomniane unormowania dotyczące umarzania należności z tytułu składek - obejmujące w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę wymierzoną do wysokości 100% nieopłaconych składek - są precyzyjnie wyodrębnione co do podmiotu, rodzaju zobowiązania i przesłanek umorzenia tych należności.

Przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Do nich zalicza się również przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Do takich zagrożeń zaliczono w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy, a nie - jak w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. - badanie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności. Na tym właśnie polega istota i wyraźna rozdzielność obu unormowań, dokonana w celu zapewnienia nieodzownej ochrony przedsiębiorców, którym w razie niemożności opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne, nie zalicza się do okresu ubezpieczenia przerw w ich opłacaniu.

Powyższe stanowisko co do wyodrębnienia na gruncie art. 28 u.s.u.s. dwóch reżimów prawnych, na podstawie których można prowadzić postępowanie o umorzenie nieopłaconych składek zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt: II GSK 650/08 (LEX nr 484039) i Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie w pełni je akceptuje. Jak wynika natomiast z zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, organ powołał się zarówno na przepis art. 28 ust. 2 i 3, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Z treści uzasadnienia tych decyzji jednoznacznie też wynika, że rozpatrując wniosek Skarżącej badał przesłanki umorzenia należności ustanowione w obu wymienionych przepisach. Takie postępowanie organu należy postrzegać w kategoriach naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie (np. cyt. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009r. oraz wyrok NSA z dnia 12 marca 2008r., sygn. akt: II GSK 451/07 (strona internetowa cbois.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 grudnia 2008r. sygn. akt: II SA/Go 711/08 LEX nr 533333, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 listopada 2009r. sygn. akt: II SA/Go 667/09 LEX nr 589114), ukształtował się pogląd, że w świetle poprawnej wykładni art. 28 u.s.u.s. jest oczywiście błędne powoływanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji jednocześnie na art. 28 ust. 2 i 3 oraz ust. 3a, bowiem są to przepisy normujące odmienne i wykluczające się sytuacje. Inne są bowiem podstawy prawne i motywy działania organu, który umarza należności z tytułu składek, gdy są one całkowicie nieściągalne, a inne wtedy, gdy należności te są ściągalne, ale ich ściągnięcie byłoby nadmiernie uciążliwe dla zobowiązanego i jego rodziny. Za cytowanymi orzeczeniami należy też stwierdzić, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Do nich zalicza się również przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienie precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej.

Omówione różnice obu reżimów prawnych nie zostały dostrzeżone w postępowaniu administracyjnym z pominięciem faktycznej i prawnej identyfikacji zadłużenia Skarżącej oraz przesłanek ocenianych przy umarzaniu należności z tytułu składek.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku a następnie zastosuje prawidłowo właściwe normy prawne.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) – uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1§2 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.)-ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również decyzję z dnia 9 czerwca 2010r. wydaną przez organ I instancji gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. Art. 135 uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej.

Stwierdzenie przez Sąd, że na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.

Mając na uwadze powyższe Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.