Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1189/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 95 ust. 1, art. 134 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 30 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1012/19 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1012/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] września 2019 r., Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...].

W przedmiotowej sprawie organy uznały, że przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", bowiem skarżąca jako opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do emerytury.

Z kolei WSA wyraził pogląd odwołując się do jednej z linii orzeczniczych, zgodnie z którą skarżąca ma możliwość wyboru otrzymywanego świadczenia jako opiekun niepełnosprawnego dziecka (w przypadku zawieszenia otrzymywanej przez nią emerytury), przy czym nie została o tym fakcie poinformowana przez organ. WSA uznał więc, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia była przedwczesna i uzasadniała uchylenie decyzji organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.K., wskazując, że zaskarża go w całości. Jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowała, że nie zgadza się jedynie z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przez jego błędna wykładnię zawartą w uzasadnieniu skarżonego wyroku, dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 67 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych polegającą "na uznaniu, że skarżąca nie jest uprawniona w żadnym zakresie do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką w stopniu znacznym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, w tym wykładnia funkcjonalna i celowościowa prowadzi do wniosku, że prawidłowe stosowanie tego przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale wyłącznie do wysokości otrzymywanej emerytury".

W oparciu o tak zakreślony zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej; ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku zawartego w pkt 1 – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego WSA w Poznaniu. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że prawidłowa wykładania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Zaakcentowała przy tym , że taki pogląd jest już ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie. Wskazała też, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do emerytury w sytuacji, gdy ta emerytura jest niższa niż świadczenie pielęgnacyjne. Dalej podniosła, w oparciu o uzasadnienie wyroku WSA, że nieuzasadnione jest twierdzenie, iż w przypadku zawieszenia wypłaty emerytury nabędzie ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Powołała się w tej mierze na stwierdzenie, że emerytura jest prawem, które uznaje się za niezbywalne, zatem nie pomogłoby samo zawieszenie emerytury. Stanowiłoby to również naruszenia zasad konstytucyjnych. Podkreśliła, że za właściwszą należy uznać sytuację, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury. Ponadto zdaniem skarżącej "przeszkody dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o uzyskiwaną przez nią emeryturę, nie może stanowić potencjalna możliwość uzyskania przez nią tzw. "trzynastej emerytury", ani też "trudności w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe". Skarżąca podniosło też, że argumentem przemawiającym na rzecz zaprezentowanej wykładni jest również to, że w projekcie rządowym z dnia 13 marca 2015 r. oraz w projekcie poselskim z dnia 4 listopada 2016 r., proponowano zmianę art. 17 polegającą na tym, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać miało w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą pobieranych świadczeń wymienionych obecnie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pomniejszonych o zaliczkę na podatek dochodowy oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne. W ocenie Skarżącej kasacyjnie jedynym sensownym wytłumaczeniem zaniechania wprowadzenia noweli powołanego przepisu jest przyjęcie, że nie wymaga on nowelizacji, albowiem możliwa jest jego taka interpretacja, która nie będzie naruszać konstytucyjnych zasad.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw

Na wstępie należy wskazać, że wydanemu w sprawie wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego. Wskazać też trzeba, że związanie podstawami kasacyjnymi, na mocy art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. oznacza, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania modyfikacji podstaw kasacyjnych, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11).

Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwego podstawienia tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Nie można za to w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 646/16).

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie okazała się wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że osoba mająca ustalone prawo do emerytury jako opiekun osoby niepełnosprawnej jest uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli przekracza ono wysokość emerytury, w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia a wysokością emerytury. Innymi słowy osoba, która otrzymuje emeryturę jako opiekun niepełnosprawnego powinna mieć również prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli jest ono wyższe niż pobierana emerytura. Świadczenie to powinno być pobierane w wysokości pomniejszonej o pobieraną emeryturę. Z kolei WSA stanął na stanowisku, że prawidłowa jest wykładnia zgodnie z którą skarżąca ma możliwość wyboru otrzymywanego świadczenia (jako opiekun niepełnosprawnego dziecka), a jednoczesne pobieranie emerytury i pomniejszonego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest dopuszczalne.

Zgodnie z treścią spornego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego, renty socjalnej,

zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Wykładnia tego przepisu podlega ewolucji w orzecznictwie. Początkowo opowiadano się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Podkreślano przy tym odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno – rentowych i świadczeń rodzinnych.

Następnie wypracowano stanowisko opierające się na potrzebie uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej (co Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym aprobuje) które początkowo doprowadziło do konkluzji, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury (z czym już Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym się nie zgadza). Zgodnie z tym stanowiskiem, (tak jak życzyłaby sobie tego skarżąca kasacyjnie) osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym – czego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela.

Takie założenie jest bowiem sprzeczne z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który jednoznacznie (tj. kwotowo) określa wysokość świadczenia pielęgnacyjnego i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto wskazuje się, że takie założenie spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., IV SA/Po 824/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., II SA/Rz 1265/19).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela zatem ostatnio wypracowane stanowisko w tej kwestii, zgodnie z którym osoba uprawniona powinna mieć możliwość wyboru jednego ze świadczeń tj. pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, wyroku NSA z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 650/20. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przedstawioną w nich argumentację i przyjmuje za własną, jednocześnie wskazując, że jest ona zgodna ze stanowiskiem WSA zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku z 23 stycznia 2020 r.

Wyjaśnienia wymaga, że zarówno w u.ś.r., jak i w ustawie z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2018 poz. 1270), dalej jako "u.e.r.f.u.s." ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. z kolei zgodnie z art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Natomiast jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy.

Należy jednak stanąć na stanowisku, mając na uwadze zasady konstytucyjne, na które powołuje się również skarżąca kasacyjnie, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie niższa jest wysokość pobieranej przez skarżącą emerytury). Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Mimo więc, że emerytura jest prawem niezbywalnym, to uznać należy, że zawieszenie tego prawa, w oparciu o art. 134 u.e.r.f.u.s. eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Idąc dalej zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami – zatem w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury – od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Słusznie zatem uznał WSA, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien poinformować skarżącą kasacyjnie (o ile zachodzą pozostałe przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury).

Odnosząc się do argumentu skargi kasacyjnej dotyczącego zaniechania przez prawodawcę inicjatywy w zakresie zmiany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., bowiem możliwa jest wykładnia prokonstytucyjna tego przepisu bez potrzeby wprowadzania zmian legislacyjnych, a którą to wykładnię prezentuje skarżąca kasacyjnie, skład orzekający w niniejszej sprawie podtrzymuje stanowisko, że nie podziela tego poglądu. Przyjęcie jego za poprawny prowadziłoby bowiem do przyznania dwóch świadczeń, co stoi w oczywistej sprzeczności z wykładnią literalną u.ś.r., i stanowiłoby naruszenie podstawowej dyrektywy interpretacyjnej tej wykładni, to jest wyjście poza dopuszczalne znaczenie językowe zwrotu: "przysługuje jedno z tych świadczeń" (art. 27 ust. 5 u.ś.r.). Zatem wbrew nakazowi ustawowemu nastąpiłaby wypłata dwóch świadczeń. Jeśli chodzi natomiast o podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaniechanie legislacyjne, to wskazać należy, że nie jest rolą NSA dociekanie jego przyczyn.

Reasumując w przedmiotowej sprawie WSA dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.. Wykładnia ta nie narusza art. 32, art. 67 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, jest zgodna z zasadami konstytucyjnymi, zrównuje sytuację podmiotów sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem i zapewnia ich sprawiedliwe i równe traktowanie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalono skargę kasacyjną.