Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1168/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 161, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 113, art. 133
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 12, art. 23
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 182/14 w sprawie ze skargi B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod budowę drogi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 182/14 w sprawie ze skargi B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod budowę drogi w pkt 1. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 2. zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej B. M. kwotę100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi wskazał, że:

B. M. zaskarżyła do sądu administracyjnego przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod budowę drogi publicznej, wnosząc o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie Trasy Górna w ciągu drogi krajowej nr 1, część nieruchomości położona w obrębie [...] m. Łodzi, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0534 ha (będąca współwłasnością skarżącej) stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wymagalności. W związku z powyższym zdaniem skarżącej wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za zajęte nieruchomości powinno nastąpić w terminie 60 dni od dnia wydania decyzji nr [...], zgodnie z art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 687 ze zm.) - zwana dalej: "specustawą",

Skarżąca podniosła, że w dniu 10 lutego 2012r. Wojewoda Łódzki powiadomił ją o wszczętym postępowaniu w sprawie odszkodowania. W dniu 28 lutego 2012r. M. S., kolejna ze współwłaścicielek nieruchomości przekazała Wojewodzie Łódzkiemu postanowienie sądu o nabyciu spadku i poinformowała, że po zmarłej pani M. nie zostało przeprowadzone postępowanie sądowe. Informacje w tym zakresie były również przekazane Wojewodzie Łódzkiemu przez skarżącą. Od tego dnia Łódzki Urząd Wojewódzki dysponował informacją na temat stanu prawnego działki przekazaną przez współwłaścicieli jak i informacją z Sądu Rejonowego o tym, że dla nieruchomości prowadzony jest zbiór dokumentów nr [...].

Skarżąca podkreśliła, że w zakresie ustalenia wartości nieruchomości do dnia 1 października 2012r. Wojewoda Łódzki nie podjął żadnych czynności. Dopiero w tym dniu zlecił sporządzenie operatu tj. 8 miesięcy po terminie na wydanie decyzji ustalającej wartość nieruchomości przewidzianej w specustawie. W tym zakresie Wojewoda nie poczynił żadnych czynności umożliwiających mu dotrzymanie ww. terminu. Przedłużał termin rozpatrzenia sprawy przyczyniając się do opóźnienia w wypłacie odszkodowania o 2 lata.

Dalej skarżąca wskazała, że opracowanie rzeczoznawcy operatu zajęło kolejne 5 miesięcy, złożył go bowiem w dniu 12 marca 2013r. Informacja o operacie nie dotarła do stron. Dopiero w dniu 1 października 2013r. (po upływie kolejnych 6 miesięcy) Wojewoda Łódzki poinformował strony o operacie rzeczoznawcy. Zweryfikowany operat został złożony w dniu 12 grudnia 2013r. rzeczoznawca poprawił wycenę. W tym czasie organ prosił strony ponownie o złożenie informacji w przedmiocie przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej współwłaścicielce nieruchomości i ponownie wystąpił do Sądu o informacje w przedmiotowej sprawie. Skarżąca podkreśliła, że dopiero po ustanowieniu pełnomocnika Wojewoda Łódzki zaczął analizować wpisy dokonane w zbiorze dokumentów dotyczących owej nieruchomości. Decyzję merytoryczną Wojewoda Łódzki wydał w dniu [...] lutego 2014r.

W ocenie skarżącej organ, zwlekając ze zleceniem wyceny nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu o rok, a następnie przedłużając procedurę jej zatwierdzenia o kolejny rok, dokonując analizy stanu prawnego działki z co najmniej dwuletnim opóźnieniem, bezsprzecznie pozostawał w zwłoce. Owszem na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. organ informował strony o przedłużeniu postępowania, wskazując kolejne terminy załatwienia sprawy. Zważywszy, jednak że art. 11c specustawy, który pozwala stosować przepisy K.p.a. do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynie w kwestiach nierozstrzygniętych w specustawie, było to postępowanie nieprawidłowe.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nic nie stało na przeszkodzie, aby w tym samym czasie organ wyjaśniał stan prawny działki i zlecał operat szacunkowy nieruchomości. Przyjęcie odmiennej procedury postępowania doprowadziło do tego, że pewne czynności organ musiał powtarzać - np. zbierać informacje o przeprowadzonym postępowaniu spadkowym.

Zdaniem skarżącej w sprawie nie wyjaśniono, w jakiej dacie rzeczoznawca złożył wycenę do Wojewody i jak długo przebiegała jej weryfikacja przez organ oraz kiedy przesłano ją do akceptacji Prezydentowi Miasta Łodzi. Nie wyjaśniono również, czemu dopiero w 2013r. Wojewoda Łódzki dopatrzył się wpisu o wywłaszczeniu w zbiorze dokumentów prowadzonych dla tej nieruchomości. W końcu nie wyjaśniono również powodów, dla których sprawa ta była załatwiana przez 2 lata.

Skarżąca podkreśliła, że zarządca drogi na 90 dni przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa do Wojewody Łódzkiego dokumenty potrzebne do wydania decyzji. Kolejne 60 dni specustawa przeznacza dla organu na wydanie decyzji określającej wartość odszkodowania dla właścicieli nieruchomości, które na mocy decyzji stają się własnością Skarbu Państwa czy samorządu w sytuacji, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadaje się rygor natychmiastowej wymagalności. W ocenie skarżącej organ w trakcie tego czasu powinien przygotować się do podjęcia czynności umożliwiających dotrzymanie terminu przewidzianego w ustawie, m.in. mieć zawartą umowę z rzeczoznawcą majątkowym na sporządzenie operatu. Tylko takie zachowanie organu prowadziło do pogłębiania zaufania do urzędu. Pomimo dostarczenia inwentaryzacji sporządzonej przez Zarząd Dróg i Transportu, Wojewoda Łódzki nie zlecił rzeczoznawcy wyceny. Zlecenie wyceny nie było uzależnione od jakichkolwiek czynności dodatkowych, dokonywać ją należało na podstawie protokołu opisującego stan nieruchomości przed przejęciem go na własność Skarbu Państwa - w tym wypadku na dzień 20 grudnia 2011r. Opieszałość organu, brak decyzji spowodowały, że Prezydent Miasta, w imieniu którego działa Zarząd Dróg i Transportu nie był w stanie wypłacić odszkodowania, Współwłaścicieli pozbawiono prawa dysponowania własną nieruchomością jeszcze w 2011r. a postępowanie związane z określeniem wysokości odszkodowania Wojewoda Łódzki kończy w dniu [...] lutym 2014r. Brak decyzji ustalającej wartość odszkodowania pozbawił skarżącą możliwości żądania waloryzacji na wypadek, gdyby decyzja ta była wydana w terminie, a Prezydent Miasta Łodzi pozostawał w zwłoce z wypłatą odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zwrócił się do Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi, XVI Wydziału Ksiąg Wieczystych o wydanie zaświadczenia ze zbioru dokumentów dotyczącego nieruchomości odebranej w trybie specustawy. Jednocześnie materiał dowodowy w niniejszej sprawie został uzupełniony o postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia, II Wydziału Cywilnego z dnia 18 marca 2010r, sygn. akt II Ns 297/10, z którego wynikało, że spadek po zmarłym w dniu 19 października 2007r. S. K. S. nabyła M. K. S.

W związku z faktem, iż M. S. pismem z dnia 28 lutego 2012r., poinformowała, iż N. M. nie żyje, organ prowadzący postępowanie wystąpił do Urzędu Miasta Łodzi i do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o dane dotyczące zmarłej. Pismem z dnia 31 października 2013r., Urząd Miasta Łodzi poinformował, iż N. M. zmarła w dniu 3 marca 1977r. oraz, że nie wyodrębniono danych zstępnych, wstępnych ww. osoby, zaś rodzeństwo nie żyje. Natomiast Minister Spraw Wewnętrznych w dniu 7 listopada 2013r. poinformował, iż personalia N. M. nie figurują w rejestrze pesel. Ponadto organ ustalał, czy przeprowadzono postępowanie po zmarłej H. S. Brak postępowania spadkowego i oświadczeń o przyjęciu bądź odrzuceniu spadku po tej współwłaścicielce potwierdził pismem z dnia 21 października 2013r. Sąd Rejonowy dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi. Nadto piśmie z dnia 6 września 2013r., Łódzki Ośrodek Geodezji wskazał, że działka numer [...] odpowiada części nieruchomości położonej w Łodzi przy ulicy C., dla której prowadzony jest zbiór dokumentów.

Wojewoda Łódzki sprawę ustalenia odszkodowania i przyznania go na rzecz spadkobierców H. S. i N. M. postanowił rozstrzygnąć w odrębnym postępowaniu pod sygnaturą [...].

Wojewoda przyznał, że w dniu 1 października 2012r. zlecono biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej działki. Operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego wpłynął do siedziby Urzędu w dniu 17 grudnia 2012r. Wojewoda Łódzki, pismem z dnia 12 marca 2013r. wystąpił do biegłego o weryfikację opinii. W wyniku uwag rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 12 grudnia 2013r. nową wycenę, która po weryfikacji została przyjęta jako dowód w prowadzonym postępowaniu. Powodem skierowania uwag do rzeczoznawcy majątkowego dopiero w marcu 2013r. była duża ilość zleconych wycen (około 1500 operatów szacunkowych), które wpłynęły do siedziby Urzędu w ciągu ostatnich miesięcy w 2012r. Wojewoda Łódzki, pismem z dnia 1 października 2013r. poinformował strony o sporządzeniu opinii.

W związku z zastrzeżeniami Prezydenta Miasta Łodzi biegły złożył w dniu 12 grudnia 2013 roku skorygowany operat. Następnie organ pismem z dnia 31 stycznia 2014r. poinformował strony o sporządzeniu nowej opinii oraz o zgromadzeniu materiału dowodowego. Do pisma załączono wyciąg z operatu szacunkowego, do którego strony nie wniosły zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda Łódzki zakończył postępowanie wydaniem w dniu [...] lutego 2014r. decyzji administracyjnej, od której wniesione zostało odwołanie przez M. S. i B. M. Tym samym postępowanie przed organem I instancji zostało zakończone, obecnie zaś prowadzone jest przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Wojewody Łódzkiego.

Wojewoda podniósł także, że postanowieniem z dnia [...] września 2014r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał zażalenie B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji za nieuzasadnione. W związku z powyższym Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie przed sądem I instancji w dniu 23 stycznia 2015 roku pełnomocnik organu wniósł alternatywnie o oddalenie skargi bądź o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. W ocenie pełnomocnika zasadność zarzutu przewlekłości można rozpatrywać jedynie do wydania aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że nietrafny jest pogląd pełnomocnika organu, iż wobec wydania decyzji w sprawie upada zarzut przewlekłości postępowania. Ustawodawca wprowadził w art. 149 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. dwa odmienne stany, podlegające ocenie sądu – stan bezczynności i stan przewlekłości postępowania. Wydanie decyzji przed datą wyrokowania z pewnością ma elementarne znaczenie dla oceny zarzutu bezczynności - niewątpliwie wydanie aktu, decyzji likwiduje stan bezczynności. Natomiast czym innym jest przewlekłość postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Sąd I instancji wskazał, że za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania kontroli sądu poddany zostaje przede wszystkim sposób procedowania przez organ. Zatem dla stwierdzenia przewlekłości znaczenie ma rytmiczność, sprawność w podejmowaniu czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy. Tym samym wydanie decyzji nie wyklucza skuteczności zarzutu przewlekłości postępowania, chodzi bowiem o ocenę przebiegu całego postępowania. Gdyby przyjąć, jak chce organ, że wydanie decyzji niweczy skuteczność zarzutu przewlekłości postępowania, zbędne byłoby zdaniem Sądu I instancji wprowadzenie rozróżnienia między stanem bezczynności a przewlekłością postępowania. Z pewnością takie rozróżnienie ustawodawca wprowadził świadomie i celowo. Przewlekłość i bezczynność to wprawdzie pojęcia bardzo zbliżone znaczeniowo, każda bezczynność zawiera w sobie przewlekłość, nie zawsze jednak przewlekłość jest tożsama z bezczynnością. Bezczynność organu kończy się z chwilą wydania aktu. Natomiast jako przewlekłe można ocenić także postępowanie, które się zakończyło. Mimo niefortunnie sformułowanego art. 149 § 1 p.p.s.a. (sugerującego konieczność zobowiązania organu do wydania aktu także w przypadku skargi na przewlekłość), wykładnia celowościowa nakazuje przyjąć takie rozróżnienie między stanem przewlekłości a bezczynności, które pozwala przyjąć, że możliwe jest skuteczne postawienie zarzutu przewlekłości postępowania nawet po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia. Wówczas rolą sądu administracyjnego będzie ocena, czy postępowanie prowadzone było przewlekle, bezprzedmiotowe natomiast byłoby zobowiązywanie do wydania aktu. W takiej sytuacji rolą sądu jest orzeczenie, czy postępowanie w sprawie prowadzone było przewlekle i czy przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, stosownie do art. 149 § 1 zd 2 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe niezasadny okazał się w ocenie Sądu I instancji wniosek pełnomocnika organu o umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości wskutek wydania decyzji. Zakończenie sprawy decyzją nie zwalniało sądu od zbadania przesłanek przewlekłości.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4b specustawy, organ zobowiązany był wydać decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Sąd I instancji zaznaczył, że niezasadnie skarżąca podniosła zarzut przekroczenia terminu określonego w art. 12 ust.4g specustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 25 stycznia 2013 r., poz. 118). Zgodnie z art. 3 ustawy zmieniającej, weszła ona w życie 30 dni od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 25 lutego 2013 roku. Przepis art. 12 ust.4g specustawy nie miał w ocenie Sądu I instancji zastosowania do decyzji nr [...], wydanej [...] grudnia 2011 roku, bowiem w dacie wydawania powyższej decyzji nie istniał przepis, zakreślający termin 60 dni do ustalenia odszkodowania za nieruchomość, liczony od dnia decyzji przenoszącej własność nieruchomości. Tak więc zarzut naruszenia art. 12 ust. 4g specustawy nie mógł odnieść skutku.

Sąd I instancji zaznaczył, że powyższa konstatacja nie miała znaczenia dla zasadności skargi, gdy decyzja Wojewody nr [...] stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2013 roku, zaś do ustalenia odszkodowania doszło w decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2014 roku. Bezsprzecznie zatem nie został zachowany termin do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 12 ust.4b specustawy.

Samo przekroczenie terminu nie przesądza jeszcze o przewlekłości postępowania, ale okoliczności związane z procedowaniem w niniejszej sprawie wyraźnie wskazywały zdaniem sądu na przewlekłość postępowania.

Kontrolowany Sąd wskazał, że od momentu uzyskania przez decyzję w sprawie realizacji inwestycji drogowej przymiotu ostateczności w dniu – [...] czerwca 2013 roku - do dnia ustalenia odszkodowania – [...] luty 2014 roku – upłynęło ponad osiem miesięcy. W sytuacji, gdy ustawodawca zakreśla organowi na załatwienie sprawy 30 dni od uostatecznienia innego rozstrzygnięcia, jej zakończenie po upływie 8 miesięcy od tej daty nie może w ocenie Sądu I instancji spotkać się z aprobatą.

Zdaniem kontrolowanego sądu w związku ze skargą na przewlekłość badaniu podlegało całe postępowanie, a więc poczynając od dnia wszczęcia w lutym 2012 roku. Ponadto dla oceny działań organu ważne jest, że decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co powoduje, że już samo wszczęcie postępowania dopiero 10 lutego 2012 roku, a więc po upływie 50 dni od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiło niczym nieusprawiedliwioną zwłokę.

W ocenie sądu I instancji nie jest przeszkodą do ustalenia odszkodowania niewyjaśniony stan prawny nieruchomości, w tym brak informacji na temat wszystkich jej współwłaścicieli. W myśl art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n. odszkodowanie wypłaca się do depozytu sądowego, gdy wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, o których mowa w art. 113 ust. 6 u.g.n., przy czym zgodnie z art. 113 ust. 7 u.g.n. za takie uważa się również nieruchomości, których właściciel nie żyje i nie przeprowadzono postępowania spadkowego lub nie zostało ono zakończone. Wobec powyższego zupełnie nieuprawnione, zdaniem Sądu I instancji było zwlekanie do dnia 1 października 2012 roku z czynnościami, zmierzającymi do ustalenia wartości odebranej nieruchomości. Dopiero zaś w tym dniu skierowano akta sprawy do biegłego rzeczoznawcy. Biorąc zatem pod uwagę ten fakt oraz treść cytowanego wcześniej art. 133 u.g.n., zwlekanie ze skierowaniem sprawy do biegłego dopiero w dniu 1 października 2012 roku stanowiło nieusprawiedliwioną opieszałość. Trafnie też zauważyła skarżąca, że Wojewoda prowadząc postępowanie w sprawie realizacji inwestycji posiadł już wiedzę o konieczności wypłat odszkodowania, powinien zatem poczynić kroki pozwalające na przyspieszenie drugiego z postępowań, jak chociażby pozyskanie biegłych do wyceny nieruchomości.

Sąd I instancji zaznaczył, że od początku postępowania niekwestionowana była legitymacja skarżącej do otrzymania odszkodowania. Nie było zatem przeszkód, aby już wówczas organ podjął czynności, zmierzające do ustalenia odszkodowania. W świetle regulacji art. 133 u.g.n. nie usprawiedliwiały organu czynności podejmowane przed 1 października, skupiające się na ustaleniu następców prawnych właścicieli nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżąca już w dniu 28 lutego 2012 roku informowała o nieprzeprowadzonych postępowaniach spadkowych po niektórych poprzednich właścicielach. Organ tymczasem dopiero w dniu 23 kwietnia 2012 roku zwrócił się do Sądu Rejonowego w Łodzi o udzielenie informacji o ewentualnych postępowaniach spadkowych. Organ przytoczył datę 16 lutego 2012 roku, ale wówczas zwrócił się do sądu w niewłaściwym trybie. Jak wynikało z wyjaśnienia sądu, które do akt wpłynęło w dniu 1 marca 2012 roku, od 2004 roku istniał wymóg składania zapytań w powyższej kwestii na stosownym formularzu, dostępnym na stronach internetowych MS i sądu. Złożenie formularza dopiero w dniu 23 kwietnia było zaprzeczeniem sprawnego postępowania. Ani nieznajomość obowiązującego od 2004 roku trybu zapytań w sprawach spadkowych, który prowadzącemu postępowanie winien być znany z urzędu, ani czas, jaki upłynął tylko od wyjaśnienia sądu do wysłania formularza (prawie dwa miesiące), nie podważyły zasadności zarzutu przewlekłości postępowania.

Nieakceptowalne jest również, w ocenie Sądu I instancji opóźnienie w ustalaniu wysokości wartości nieruchomości, poczynając od 1 października do 12 grudnia 2013 roku. Organ przyznaje, że pierwsza opinia wpłynęła w dniu 17 grudnia 2012, a więc po dwóch i pół miesiąca od przekazania biegłemu akt. Jednakże organ zażądał jej uzupełnienia dopiero w marcu 2013 roku. Co więcej, nie poinformował uczestników postępowania o złożeniu opinii, co znacznie opóźniło zgłoszenie przez nich uwag. W rzeczywistości strony mogły się zapoznać z opinią rzeczoznawcy dopiero w październiku 2013 roku, a więc 10 miesięcy po wpłynięciu opinii do akt. Nie wyjaśniono też, kiedy po weryfikacji zażądanej przez organ w marcu 2013r, biegły złożył pierwszą korektę.

Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącej o stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania był w pełni uzasadniony. Organ powinien był wydać decyzję w stosunku do tych osób, co do których prawa i wielkości udziału nie miał wątpliwości, czyli w stosunku do skarżącej i M. S. Natomiast w stosunku do spadkobierców N. M. i H. S. organ powinien był wpłacić kwotę odszkodowania do depozytu sądowego, stosownie do art. 133 u.g.n., a nie przekazać sprawę tych osób do odrębnego postępowania. Zamiast to uczynić organ prowadził postępowanie w zakresie ustalenia spadkobierców ww. osób oraz badał czy nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości. Jak się zresztą okazało, zapis o wywłaszczeniu był nieaktualny, gdyż odstąpiono od realizacji budowy drogi a postępowanie wywłaszczeniowe umorzono. Pominięcie instytucji przewidzianej w art. 133 u.g.n., jako niczym nieusprawiedliwione stanowi o rażącym charakterze naruszenia.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie w zakresie ustalenia wartości nieruchomości aż trzykrotnie sporządzano operat i to w odstępach kilku miesięcy. Takie działanie organu z pewnością sprzeciwiało się zasadzie szybkości postępowania i zdecydowanie i rażąco naruszyło treść art. 12 ust. 4g specustawy. Nie mógł tego zmienić fakt wielokrotnego informowania stron postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie w trybie art. 36 K.p.a. Postępowanie w sprawie trwało ponad 2 lata.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł organ i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie :

1/ art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 punkt 3 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego mimo nieistnienia sprawy sądowoadministracyjnej w związku z zakończeniem przez Wojewodę Łódzkiego postępowania o ustalenie odszkodowania kilka miesięcy przed wniesieniem skargi na przewlekle prowadzone postępowanie ewentualnie nie orzeczenie o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do wydania decyzji w sprawie o ustalenie odszkodowania dla skarżącej.

2/ art. 3 § 2.punkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli działalności organu polegające na wnikaniu w procesową poprawność podejmowanych przez organ czynności gdy przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod budowę drogi publicznej o nieuregulowanym stanie prawnym i przyjęcie, że prowadzone postępowanie z pominięciem tego unormowania było przewlekłe i miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3/ art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 12 kpa oraz art. 7 kpa i art. 77 kpa polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu i nadaniu prymatu zasadzie szybkości postępowania przed zasadą dążenia do prawdy obiektywnej, przy jednoczesnym pominięciu właściwego zastosowania tych artykułów przez organ poprzez prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego kierując się również interesem strony o którym w art. 7 kpa i przeprowadzenie z urzędu dowodów służących ustaleniu wszystkich okoliczności w sprawie, celem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego,

4/ art. 149 p.p.s.a w związku z art. 9 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie czynności organu orzekającego mających na celu należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, za czynności bez znaczenia,

5/ art. 149 p.p.s.a w związku z art. 75 kpa i art. 80 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że czas przeznaczony przez organ orzekający na ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie na podstawie którego organ rozstrzygał o jednym z obligatoryjnych elementów decyzji, świadczy o przewlekłości i stanowi rażące naruszenie prawa,

6/ art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 kpa, art. 61 § 4 kpa poprzez ich niezastosowanie i art. 35 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowane i orzeczenie przewlekłości prowadzonego postępowania w sytuacji, gdy organ stosownie do ich treści zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyjaśniał przyczynę braku możliwości wydania decyzji i wyznaczał kolejny termin załatwienia sprawy wykonując w tym czasie z należytą starannością czynności procesowe zmierzające do rozpoznania sprawy a przedmiotowe postępowanie prowadzone na podstawie art. 12 specustawy drogowej miało charakter skomplikowany, wymagało sporządzenia operatu szacunkowego i jego weryfikacji, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego z uwagi na niezałożenie przez właścicieli nieruchomości księgi wieczystej, ustalenia kręgu stron postępowania, w tym ustalania spadkobierców niektórych z nich, biorąc pod uwagę zapis art. 61 § 4 kpa stanowiący o obowiązku zawiadomienia wszystkich osób będących stronami postępowania.

Zarzucono w trybie art. 174 punkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie :

1/ art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją tej ustawy, dokonaną ustawą z dnia 4 stycznia 2013r. (Dz. U. z 2013r. Poz. 118), przez błędne przyjęcie, że przepis ten stanowił normę materialnoprawną, która uzasadniała wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan prawny nie jest do końca wyjaśniony, podczas gdy stanowi normę prawa procesowego i wydanie decyzji w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna jest postulatem i jego przekroczenie nie stanowi naruszenia prawa oraz błędne twierdzenie, że rygor natychmiastowej wykonalności oznacza, że decyzja z chwilą wydania podlega wykonaniu jako podstawa wszczęcia postępowania odszkodowawczego.

Wskazując na powyższe na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, powołując się na wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2172/12, że skarżący kasacyjnie nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Łodzi, iż właściwą formą załatwienia sprawy wobec spadkobierców N. M. i M. S. przewidzianą przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami było wpłacenie odszkodowania do depozytu sądowego, a nie zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania, w tym spadkobiercom właścicieli. Wskazano, że Wojewoda Łódzki podjął szereg czynności urzędowych zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy, ale wobec ustalenia, że niektórzy współwłaściciele nieruchomości nie żyją oraz wobec zapisu o wywłaszczeniu nieruchomości, będąc zobligowany do prowadzenia postępowanie z udziałem wszystkich właścicieli nieruchomości podejmował czynności w celu ich ustalenia. Wojewoda Łódzki wskazał, że z zachowaniem wymogów określonych w art. 36 kpa, wyznaczył termin załatwienia sprawy, podejmując jednocześnie niezbędne czynności w sprawie zmierzające do jej załatwienia w wyznaczonym czasie. Następnie powołując się na niemożność załatwienia sprawy w poprzednio określonym terminie, wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy. W międzyczasie podejmował szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy (opisanych wyżej) oraz ustalenia stron postępowania, co było niezbędne do wydania orzeczenia kończącego postępowanie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca i wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazała, że zgodnie z art. 133 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym organ ma obowiązek, w terminach przewidzianych w ustawie o zrid, złożyć wartość nieruchomości do depozytu, co oznacza, że wartość nieruchomości określa się w oderwaniu od spraw dotyczących wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości. Bez znaczenia dla rzeczoznawcy majątkowego jest bowiem, czy jest jeden czy kilka osób, którym należy się odszkodowanie za nieruchomość. Zatem wartość nieruchomości mogła być określona w ciągu nawet 30 dni od dnia kiedy decyzja zrid stała się ostateczna (poprzednie brzmienie ustawy zrid) bądź jak w chwili obecnej w ciągu 60 dni od dnia nadania zrid rygoru natychmiastowej wykonalności. Kwestia aktualności wydanego operatu szacunkowego została uregulowana w art. 156 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zwanej dalej ugn. Wobec przyjęcia przez ustawodawcę takiego rozwiązania, które z pewnością służy zachowaniu zasady sprawności i szybkości postępowania, należy uznać, że nie było przyczyny dla której czynność zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego mogła być odkładana do czasu wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości. Skorzystanie z tego unormowania winno miejsce również w prowadzonym postępowaniu odwoławczym od decyzji ustalającej odszkodowanie, bowiem od daty sporządzenia operatu szacunkowego minął już rok a Minister Infrastruktury i Rozwoju nadal nie rozstrzygnął złożonego odwołania od decyzji ustalającej wartość odszkodowania wydanej przez Wojewodę Łódzkiego. Za możliwością zastosowania instytucji oddania pieniędzy do depozytu (art. 133 pkt 2 ugn) przemawiał również zapis art. 113 ust. 7 ugn, który w sporządzonej przez Wojewodę Łódzkiego skardze kasacyjnej został zupełnie pominięty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia, bowiem zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 p.ps.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i zaniechanie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego mimo zakończenia sprawy prowadzonej przez Wojewodę Łódzkiego na kilka miesięcy przed wniesieniem skargi do sądu.

Ma rację bowiem kontrolowany sąd , iż nietrafne jest stanowisko, iż wobec wydania decyzji upada zarzut przewlekłości poprzedzającego ją postępowania.

Zakres przedmiotowy postępowania w sprawie skargi na bezczynność i skargi na przewlekłość postępowania nie jest tożsamy. Są to autonomiczne środki prawne, które mimo podobnych celów, mają zastosowanie do różniących się od siebie sytuacji procesowych. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Natomiast bezczynność to stan, w którym organ mimo upływu ustawowych terminów nie wydaje decyzji czy postanowienia lub innego aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 Nr 69, s. 10 i nast.). Nie są wykluczone takie sytuacje, jak w niniejszej sprawie, kiedy organowi, któremu nie można zarzucić bezczynności można będzie przypisać opieszałość postępowania charakteryzującą się m. in. podejmowaniem czynności procesowych pozornych i nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy bądź czynności podejmowanych w dużych odstępach czasu. Oznacza to, że wydanie aktu w każdym wypadku likwiduje stan bezczynności, co jednak nie ma wpływu na bieg postępowania zmierzającego do ustalenie, czy czynności w jego trakcie podejmowane były przewlekle.

W tej sytuacji za nie znajdujący podstaw prawnych uznać należało wniosek o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wobec braku jego bezprzedmiotowości.

W trakcie postępowania ze skargi na przewlekłość podjęte przez organ czynności podlegały kontroli sądu. Przed zarzutem przewlekłości nie będą chroniły czynności pozorne, nieistotne dla merytorycznego załatwienia sprawy bądź też czynności podejmowane nieregularnie, w dużym, niczym nieuzasadnionym odstępie czasu.

W tej sytuacji za bezzasadny uznać należało kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 3§2pkt.8 p.p.s.a. i art. 149§1 p.p.s.a.

Wbrew skarżącemu kasacyjnie zaprezentowane przez sąd I instancji stanowisko wcale nie skutkowało nadaniem prymatu zasadzie szybkości postępowania przed zasadą dążenia do prawdy obiektywnej.

W istocie bowiem stwierdzenie przewlekłości postępowania nie nastąpiło z uwagi na czas potrzebny do sporządzenia operatu szacunkowego, a w dużej mierze dlatego, że Wojewoda Łódzki podejmował czynności, które były nieistotne, zbędne w postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną pod inwestycję drogową nieruchomość, a z kolei te, które zmierzały do załatwienia sprawy były podejmowane w dużych , niczym nieuzasadnionych odstępstwach czasowych, trwających nierzadko po kilka miesięcy.

Podkreślić w tym miejscu należało, że Wojewoda Łódzki winien mieć na względzie, iż postępowanie o odszkodowanie było prowadzone na podstawie specustawy. Oznaczało to konieczność respektowania zawartych w niej regulacji.

Zacytowana ustawa stanowiąc podstawy do wywłaszczenia, w niektórych przypadkach odsyłała do odpowiedniego stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierała również regulacje odmienne. Nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w okolicznościach niniejszej sprawy skoro niektórzy ze współwłaścicieli nieruchomości nie żyją, i brak było jakichkolwiek danych odnośnie przeprowadzenia po nich postępowania spadkowego, a występujące w sprawie strony nie posiadały informacji co do ich spadkobierców, zastosowanie miał z mocy odesłania w art. 23 specustawy przepis art. 133 w związku z art. 113 ust.6 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznaczało to w konsekwencji konieczność złożenia dla tych osób( spadkobierców) ustalonego odszkodowania w depozycie. Specustawa nie stanowiła odrębnej systemowo regulacji danej sfery poddanej reglamentacji prawnej, lecz zawierała jedynie szczególne regulacje dotyczące niektórych kwestii, zasadniczo uregulowanych w ustawie mającej w zakresie gospodarki nieruchomościami charakter rozwiązań systemowych. Stosowanie przepisów u.g.n. z mocy wskazanego przepisu będzie polegało także na poszukiwaniu w niej definicji pojęć, którymi posłużono się w specustawie, ale ich nie zdefiniowano. Takim pojęciem jest. m. in. pojęcie "nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości", którego definicja znajduje się w art. 113 ust. 6 u.g.n. (zob. powołany w wyroku wskazanym w skardze kasacyjnej - M. Wolanin, "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz", 2010, s. 314). Wskazać należało, że odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidziane w art. 23 specustawy odnosiło się zarówno do nabywania nieruchomości, ograniczania praw, jak i ustalania odszkodowania. Ponadto, specustawa drogowa zawierała dodatkowo w art. 12 ust. 5 odesłanie odnoszące się wprost do ustalania odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy.

W tej sytuacji prowadzenie szeroko zakrojonego postępowania celem ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłych współwłaścicielach nie mogło spotkać się z aprobatą sądu, tak I jak i II instancji, a także usprawiedliwić ustalenia odszkodowania dopiero po ośmiu miesiącach od uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. W istocie bowiem organ przez ten czas skoncentrował się przede wszystkim na poszukiwaniach spadkobierców, tylko dwukrotnie podjęte zostały w tym czasie czynności odnoszące się do operatu rzeczoznawcy. I tak dnia 15 października 2013r. wystosowano pismo do występujących w sprawie stron informujące o sporządzeniu w dniu 14 marca 2013r. operatu przez rzeczoznawcę, wskutek złożonych dnia 22 listopada 2013r, zarzutów przez Gminę, dnia 23 grudnia 2013r do akt został złożony uzupełniony operat, przy czym decyzja na nim oparta zapadła dopiero po dwóch miesiącach od uzyskania opinii tj. 25 lutego 2014r., w aktach brak jakichkolwiek informacji o podjętych w tym czasie czynnościach. W piśmie informującym o konieczności przedłużenia postępowania z dnia 31 stycznia 2014 po raz kolejny powołano się na konieczność gromadzenia materiału dowodowego w zakresie uprawnień współwłaścicielskich.

W tej sytuacji nie sposób było przyjąć, by sporządzenie operatu było czynnością, z powodu której postępowanie toczyło się tak długo. Rację przyznać należało sądowi I instancji, iż brak było jakiegokolwiek wytłumaczenia dlaczego operat sporządzony w marcu 2013r. stronom przesłano dopiero w październiku 2013r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także podejmowane przez Wojewodę czynności zmierzające do wykreślenia wzmianki o wywłaszczeniu w księdze wieczystej nie mogły stanowić usprawiedliwienia dla tak długotrwałego ustalania odszkodowania, w sytuacji gdy decyzja o wpisie wzmianki o wywłaszczeniu dotarła do Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi dnia 20 listopada 2012r. W tym stanie rzeczy za niezasadne uznać należało pozostałe wskazywane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia norm procesowych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należało, że nie mogły one skutecznie podważyć wyroku Sądu I instancji.

Skarżący kasacyjnie w trybie art., 174 p.p.s.a. zarzucił sądowi naruszenie przepisu art.12 ust.4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 lutego 2002r. poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowił normę materialnoprawną, która uzasadniała wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji gdy stan prawny nie był do końca wyjaśniony, podczas gdy stanowił on normę prawa procesowego i wydanie decyzji w terminie 30 dni od dnia uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności traktować należało jako postulat, a jego przekroczenie nie stanowiło naruszenia prawa. Błędne było także w ocenie skarżącego kasacyjnie stanowisko, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w stanie prawnym obowiązującym do dnia 24 lutego 2013r. skutkować winno natychmiastowym wszczęciem postępowania o odszkodowanie.

W myśl art. 12 ust. 4 b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu sprzed 25 lutego 2013r. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydawało się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, miał charakter ściśle procesowy i stanowił uzupełnienie ogólnych regulacji k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw. Mógł więc być przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. i nie można go było interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa.

Podkreślenia jednak wymagało, że podejmowane w trakcie postępowania czynności musiały być konieczne tj prowadzić do wyjaśnienia istoty sprawy, nie mogły być zbędne, mieć charakteru pozornego, podejmować je należało bez zbędnej zwłoki.

Charakter tego terminu nie oznaczał, by organ mógł podejmować czynności w dowolnym czasie, bez narażenia się na zarzut przewlekłości.

W myśl powyżej przestawionych uregulowań dopiero po dacie ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji organ był zobligowany ustalić odszkodowanie.

Na ocenę przewlekłości postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu sprzed 25 lutego 2013r. decydujące znaczenie miały czynności podejmowane po uzyskaniu przez ww decyzję przymiotu ostateczności, choć bez wątpienia gdyby organ podejmował czynności prowadzące do ustalenia odszkodowania przed tą datą, w przewidzianych ustawowo terminach, w ramach postępowania wszczętego już dnia 10 lutego 2012r. mogłoby to zapobiec stwierdzonej ośmiomiesięcznej opieszałości, jaka nastąpiła w czynnościach Wojewody po dacie 18 czerwca 2013r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena chronologii oraz zasadności podejmowanych czynności w sposób nie budzący wątpliwości skutkować musiała przyjęciem istnienia rażącej przewlekłości ich prowadzenia przez Wojewodę Łódzkiego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.