Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1918/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 b pkt 5, art. 48 a ust. 1 pkt 1 ust. 3 pkt 1 i yst. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego R. O. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., Nr [...],[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...] PWIS"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm. zwanej dalej także "ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych"), § 4 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 1066 z późn. zm.), po zapoznaniu się z odwołaniem R. O. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej: "PPIS") z [...] lipca 2020 r., nr [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję PPIS, wymierzającą R. O. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za naruszenie w dniu [...] i [...] lipca 2020 r. obowiązku kwarantanny.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z notatek sporządzonych przez funkcjonariuszy Policji, R.O. (dalej także "skarżący") w dniach [...] i [...] lipca 2020 r. opuścił miejsce zamieszkania – ul. S. w P., naruszając tym samym obowiązek odbywania kwarantanny, która obejmowała okres od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] lipca 2020 r.

Mając to na uwadze, PPIS wskazał, że zgodnie z art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi, w rozporządzeniu Rady Ministrów, o którym mowa w art. 46a tej ustawy, można ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy, co zmaterializowało się w § 4 ust. 1 w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez obowiązek odbywania kwarantanny przez osoby wspólnie zamieszkujące lub gospodarujące z osobą poddaną obowiązkowi kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Obowiązek poddania się kwarantannie z mocy ww. rozporządzenia jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Jak wskazał organ I instancji, R. O. jest osobą zamieszkującą lub gospodarującą z osobą, która decyzją administracyjną została objęta kwarantanną, z czym związany był obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Z tych względów, PPIS wydał w dniu [...] lipca 2020 r. decyzję nr [...], na mocy której nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła m.in. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy i zarzutami odwołania, [...] PWIS przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), a także art. 46 ust. 2, art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Organ II instancji podkreślił, że Minister Zdrowia w drodze rozporządzenia z dnia 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.). W art. 46b pkt 5 ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych wskazano natomiast, że "w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie".

Tego rodzaju specjalne rozwiązania zostały zawarte w przepisach § 4 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1066), które prawidłowo przywołał w sprawie organ I instancji.

Ukarany R. O. w dniach [...] i [...] lipca 2020 r. opuścił miejsce pobytu będące jednocześnie miejscem kwarantanny, co stanowiło naruszenie nakazu, o którym mowa w ww. § 4 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r.

Biorąc pod uwagę sytuację w kraju, związaną z wprowadzeniem stanu epidemii, a także wzrost ryzyka zakażenia wirusem [...] oraz zidentyfikowane przypadki zachorowań na COVID 19, konieczne było podjęcie działań profilaktycznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się tego wirusa. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie.

W ocenie [...] PWIS, zachowanie skarżącego mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, iż cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty.

Biorąc pod uwagę okoliczności zdarzenia, w opinii [...] PWIS, organ I instancji prawidłowo zinterpretował zaistniałą sytuację i słusznie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wydał decyzję z [...] lipca 2020 r., nr [...], którą nałożył na R. O. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, w szczególności 46b pkt 5 (obowiązek poddania się kwarantannie), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 30 000 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, tj. naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, [...] PWIS powołał się na treść art. 10 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ II instancji wskazał przy tym, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązana jest uprawdopodobnić istotność wpływu tegoż uchybienia na wynik sprawy, czego w odwołaniu skarżący nie uczynił.

W kwestii argumentacji odwołania, jakoby skarżący był świadkiem próby włamania do powierzonego mu samochodu, co zmusiło go do opuszczenia miejsca pobytu, [...] PWIS stwierdził, że w takiej sytuacji R. O. powinien był natychmiast powiadomić Policję, dzwoniąc na numer alarmowy 112, a nie opuszczać miejsce odbywania kwarantanny. Ponadto dokonał tego dwukrotnie, przy czym nie wyjaśnił powodów przemieszczania się w dniu [...] lipca 2020 r.

[...] PWIS wskazał również, że zgodnie z art. 48a ust. 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.). Oznacza to m.in., że w oparciu o art. 67a Ordynacji Podatkowej organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej może podejmować ewentualne decyzje w przedmiocie umorzenia w całości lub części płatności (kary), a także rozłożenia zapłaty na raty, w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu prywatnego lub interesu publicznego. Jednak organem właściwym rzeczowo w tym przypadku jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P..

Biorąc powyższe pod uwagę, [...] PWIS orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się R. O., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji [...] PWIS zarzuca naruszenie:

1. art. 10 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów, mające wpływ na wynik sprawy,

8. art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji narażenie organu sanitarnego na utratę zaufania ze strony obywateli.

Ze względu na tak sformułowane zarzuty skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że choć organ II instancji powołuje się na możliwość zastosowania art. 10 § 2 k.p.a., to jednak PPIS nie zamieścił w aktach sprawy żadnych adnotacji o tym fakcie, do czego był zobowiązany na podstawie art. 10 § 3 k.p.a., nakazującego utrwalenie w aktach sprawy przyczyn odstąpienia od zasady określonej w § 1. [...] PWIS w żaden sposób nie wykazał też, jaka mogła powstać szkoda materialna, czy też zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego wskutek zapoznania się strony z aktami, ani tym bardziej wskutek wymierzenia kary administracyjnej o tydzień później. Fakt doręczenia decyzji przez Policję po ponad dwóch tygodniach czyni powyższą argumentację organu II instancji wątpliwą.

Odnosząc się do tezy, iż strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązana była uprawdopodobnić istotność wpływu tegoż uchybienia na wynik sprawy, czego – zdaniem [...] PWIS w ogóle w odwołaniu zabrakło, skarżący zwraca uwagę, że próbował tłumaczyć swoje zachowanie dopiero w treści odwołania, bo nie stworzono mu możliwości wcześniejszego odniesienia się do sprawy. Nie miał wglądu w treść sporządzonych notatek Policji bezpośrednio po ich sporządzeniu, zaś akt sprawy nie udostępniono mu, aby mógł się do nich odnieść.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skarżący podkreśla, że opuszczenie przez niego miejsca kwarantanny wiązało się z podejrzeniem włamania do samochodu osoby trzeciej pozostającego pod jego pieczą, wskazując, iż powyższe zdarzenie stanowiło siłę wyższą, czyli zdarzenie nagłe i niemożliwe do przewidzenia.

Według skarżącego, okolicznością leżącą u podstaw nałożenia kwarantanny na niego i jego rodziców było przekazanie w dniu [...] czerwca 2020 r. służbom sanitarnym przez Szpital [...] w P. informacji o pozytywnym wyniku testu na obecność wirusa COVID u H. G., bliskiej przyjaciółce rodziny skarżącego. Jednakże w dniu [...] lipca 2020 r. przeprowadzone dwukrotnie w innym szpitalu, przy ul. W. w W., testy na obecność koronawirusa u H. G. dały wynik negatywny, w związku z czym ww. osoba mogła zostać poddana operacji. Z informacji posiadanych przez skarżącego wynika, że wiadomość o tej okoliczności została przekazana PPIS.

Organ II instancji nie odniósł się do powyższych okoliczności stanowiących istotną część stanu faktycznego, pomimo że skarżący wskazywał na nie w odwołaniu.

Skarżący zwraca ponadto uwagę na trudną sytuację finansową oraz zdrowotną, w jakiej się znajduje. Jego stan zdrowia utrudnia mu podjęcie pracy.

W odpowiedzi na skargę [...] PWIS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Organ II instancji przedstawił szeroką argumentację wskazującą na konieczność szybkiego działania w sprawie, co wykluczało – w jego ocenie – możliwość zapewnienia skarżącemu czynnego udziału na całym etapie postępowania. Zwraca uwagę na istotę i wagę problemu, jaki stanowi zwalczanie pandemii koronawirusa, zagrożenie, jakie stworzył skarżący dla innych oraz wynikającą z tego faktu konieczność pilnego i stanowczego działania organów administracji sanitarnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja [...] PWIS, jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia, zaś skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę stwierdził, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte jest szeregiem naruszeń przepisów k.p.a.

W pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do tych zarzutów skargi, w których sygnalizowane jest niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy przez organy, a w szczególności dotyczących zasadności obowiązku kwarantanny w przypadku skarżącego.

W tym zakresie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491 ze zm.), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten ciągle obowiązuje.

Ponadto, stosownie do treści art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do treści art. 46b, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

8) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

9) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

10) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

11) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W zakresie obowiązku, o którym mowa w art. 46b pkt 5) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 19 czerwca 2020 r. ustanowiła określone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066; stan prawny na dzień stwierdzenia naruszenia przez skarżącego obowiązku odbycia kwarantanny).

Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, jako podstawę materialnoprawną swoich rozstrzygnięć wskazały przepisy § 4 ust. 1 i § 5 przywołanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1, obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Należy zauważyć, że § 2 ust. 2 pkt 2, do którego odwołuje się zacytowany § 4 ust. 1 rozporządzenia, statuuje obowiązek odbycia kwarantanny przez osoby przekraczające granicę Rzeczypospolitej Polskiej, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi, z zastrzeżeniem że kwarantanna ulega zakończeniu po 24 godzinach od zamieszczenia przez medyczne laboratorium diagnostyczne w systemie, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, ujemnego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2 finansowanego ze środków publicznych.

Z kolei przywołany przez organy § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że osoba poddana obowiązkowi kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, odbywa ją razem z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Informuje ona Policję albo organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej o imieniu i nazwisku oraz numerze PESEL i numerze telefonu tych osób, jeżeli go posiadają. Informację tę przekazuje się za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.

Jednocześnie w ust. 2 § 5 przywołanego wyżej rozporządzenia przewidziano, że do osób wspólnie zamieszkujących lub gospodarujących, o których mowa w ust. 1 oraz § 2 ust. 2 pkt 2, stosuje się przepisy § 4.

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że w myśl art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Unormowania z § 2 ust. 2 pkt 2 oraz § 5 rozporządzenia odnoszą się zatem do obowiązku kwarantanny wynikającego z dwóch różnych zdarzeń. W przypadku § 2 ust. 2 pkt 2, obowiązek kwarantanny powstaje w związku z samym tylko przekroczeniem granicy RP przy powrocie z zagranicy, natomiast w § 5 rozporządzenia mowa jest o obowiązku kwarantanny powstałym w wyniku decyzji właściwego organu, o czym stanowi art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych. W obydwu przypadkach obowiązek ten rozciąga się na osoby wspólnie zamieszkujące lub gospodarujące.

Z akt rozpoznawanej sprawy w żadnym razie nie wynika jednak, które ze zdarzeń opisanych w przywołanych przepisach stanowiło podstawę faktyczną obowiązku kwarantanny w przypadku skarżącego. Pomimo formułowanych przez skarżącego zarzutów, dotyczących wątpliwości co do zasadności objęcia obowiązkiem kwarantanny osób, z którą skarżący zamieszkuje, a tym samym i jego, w decyzji organu II instancji nie sposób doszukać się jakiegokolwiek odniesienia do powyższej kwestii. Natomiast organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w zasadzie w jednym tylko zdaniu wskazał, że "Adresat decyzji jest osobą zamieszkującą lub gospodarującą z osobą, która decyzją administracyjną została objęta kwarantanną", co może sugerować, że chodzi tu o sytuację wynikającą z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych oraz § 5 ww. rozporządzenia. Tym niemniej, organy nie wyjaśniły, z jakiej daty i wobec kogo wydana została przedmiotowa decyzja dotycząca obowiązku poddania kwarantannie. Brak jest także ustaleń w zakresie podnoszonych przez skarżącego argumentów wskazujących na negatywny test na obecność koronawirusa u ww. osoby, który według jego twierdzeń miał zostać wykonany już [...] lipca 2020 r. w Szpitalu na ul. W. w W..

W tych okolicznościach istotnego znaczenia w sprawie nabiera zagadnienie zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz prowadzenia postępowania przez organy z zachowaniem podstawowych reguł procesowych wyrażonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Trzeba przypomnieć, że z art. 10 § 1 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co prawda art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k. p. a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednak sytuacja taka w sprawie niniejszej nie wystąpiła.

Ponadto w świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

Skarżący w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zrzekł się przysługującego mu prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem Sądu załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej ex post, a więc kilka dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej nałożenie kary pieniężnej, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a jeśli nawet takie niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające z przypisanego stronie zachowania istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że z uwagi na wyjątkowy charakter przepisu art. 10 § 2 k.p.a., przesłanki odstąpienia od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dlatego też stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, który uzasadnia zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a., oznacza stan realnie istniejący, a nie prawdopodobieństwo jego wystąpienia (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak. J. Borkowski, wyd. 13, wydawnictwo C.H. Beck). Chodzi zatem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, tom I, wyd. III, LEX 2010).

Inna jest sytuacja wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia obywateli, które kreuje stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, spowodowane np. stwierdzeniem na podstawie wyniku badania, że określona osoba jest zakażona wirusem SARS-CoV-2, w związku z czym powinna być natychmiast odizolowana od reszty społeczeństwa na podstawie stosownej decyzji organu inspekcji sanitarnej. Taki stan rzeczy uzasadnia niezwłoczne załatwienie sprawy i wydanie przez organ inspekcji sanitarnej decyzji nakładającej obowiązek izolacji z pominięciem uprawnień procesowych strony wynikających z zasady czynnego udziału w postępowaniu.

Zupełnie nieadekwatne jest natomiast powoływanie się przez organ na przepis art. 10 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy prowadzi on postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zaistniałe już naruszenie przez daną osobę nakazów wynikających z przepisów sanitarnych. Nałożenie wspomnianej kary nie jest sprawą niecierpiącą zwłoki z powodu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, zaś wydanie decyzji w przedmiocie sankcji za delikt administracyjny nie niweluje w żaden sposób tego potencjalnego niebezpieczeństwa oraz nie pozwala na uniknięcie ewentualnych negatywnych skutków tego naruszenia. Szczególna szybkość nie jest zatem cechą, którą bezwzględnie musi charakteryzować się tego rodzaju postępowanie i która uzasadnia odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Za nieuprawnione należy uznać także stanowisko organów obu instancji, że zasada szybkości postępowania ma prymat nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Bez wątpienia, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko. Umknęło jednak uwadze organów, że w przywołanym przepisie ustawodawca obok szybkości postępowania nakazał organom wnikliwość działania. Dlatego też przewidział w § 2 art. 12 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Niniejsza sprawa nie jest jednak sprawą, która nie wymagała postępowania dowodowego.

Należy zauważyć, że z naruszeniem reguł opisanych w art. 7 i 77 k.p.a, organy ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatek urzędowych Policji pomijając wszelkie inne źródła dowodowe, w tym przesłuchania skarżącego w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 k.p.a.

Wskazać trzeba, że notatki służbowe Policji przekazane PPIS, nie mogły w kontrolowanej sprawie stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego mogły stanowić wyłącznie jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej ocenie. Jest tak nie tylko dlatego, że treść notatki sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a., ale przede wszystkim ze względu na fakt, iż skarżący sygnalizował wątpliwości dotyczące zasadności objęcia go obowiązkiem kwarantanny. Tymczasem z ustaleń poczynionych w postępowaniu prowadzonym przez organy nie wynika, w oparciu o jakie przesłanki i okoliczności faktyczne przyjęto, że skarżący podlegał w okresie od [...] do [...] lipca 2020 r. przedmiotowym obowiązkom.

Dlatego moc dowodowa notatki Policji i jej znaczenie w sprawie powinno było zostać potwierdzone za pomocą innych środków dowodowych, np. z dokumentów (odpowiedniej decyzji PPIS), osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatek urzędowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy. W tym miejscu podnieść trzeba, że w konsekwencji organy naruszyły też art. 81 k.p.a., a więc przepis, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Organ I instancji naruszył także art. 61 § 4 k.p.a. bowiem nie doręczył stronie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przed wydaniem decyzji kończącej to postępowanie w I instancji oraz nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a.

Należy też wskazać, że wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy naruszyły również art. 189d k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle, wymierzając karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, przesłanek wymiaru kary w odniesieniu do sytuacji strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna. W szczególności z akt sprawy w żaden sposób nie wynikało jaka jest sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa osoby, na którą nałożono karę pieniężną w decyzji administracyjnej.

Nie ma racji organ II instancji wskazując, że skoro wprowadzenie ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii miało na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie, to z tego względu organ przy określeniu wysokości nakładanej kary pieniężnej nie miał obowiązku wziąć pod uwagę przesłanek z art. 189d k.p.a. Powyższa argumentacja organu, dotycząca potrzeby ochrony zdrowia i życia innych osób, mogła zostać uwzględniona jedynie w odniesieniu do stwierdzenia braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, w kontekście przyczyn o których mowa w art. 189f k.p.a., tj. przy przyjęciu braku "znikomego charakteru naruszenia".

Należy podkreślić, że żaden przepis ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, ani też ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi nie wyłączał zastosowania powyższej regulacji z art. 189d k.p.a. przy ustalaniu wymiaru kary, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 1 tej ostatniej ustawy.

Przepis art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, za naruszenie, o którym mowa w art. 46b pkt 5, przewiduje karę pieniężną w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.

Jednocześnie jednak art. 189d k.p.a. stanowi, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Wskazać trzeba, że ww. przepis powinien mieć zastosowanie w całości, gdy przepisy szczególne nie określają żadnych dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (zob. art. 189a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a.), co niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie. Co więcej, jak przyjmuje się w nauce przedmiotu, określone w komentowanym przepisie dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej są prawnie równorzędne w tym sensie, że nie ma podstaw do konstruowania ich hierarchii, np. uznania, że naczelną dyrektywą jest "waga i okoliczności naruszenia prawa". Organ administracji publicznej stosuje wskazane dyrektywy wymiaru kary stosownie do stanu faktycznego i prawnego występującego w sprawie administracyjnej kary pieniężnej. Wymaga tego zasada indywidualizacji kary (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Opublikowano: WKP 2020).

Celem wprowadzenia ww. regulacji było m.in. zapewnienie, aby dolegliwość kary administracyjnej była proporcjonalna do rodzaju i stopnia naruszenia prawa (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Druk Sejmowy nr VIII.1183). Za istotne uznano zatem zamieszczenie w art. 189d k.p.a. dyrektywy uwzględniania przy wymiarze kary "warunków osobistych" strony postępowania. Projektodawca uzasadniając konieczność wdrożenia powyższych rozwiązań, odnośnie tej przesłanki zwrócił uwagę, że - zgodnie z poglądami doktryny - na warunki osobiste składają się warunki: materialne, mieszkalne, socjalne, zatrudnienie, stan zdrowia, sytuacja rodzinna i związane z tym obowiązki, a także stan konfliktów i zatargów oraz poziom integracji ze środowiskiem. Warunki osobiste z natury rzeczy mogą odnosić się do osób fizycznych. Pojęcie "warunki osobiste" jest znane m.in. prawu karnemu. Rozumienie tego pojęcia powinno być zatem takie samo także na gruncie odpowiedzialności administracyjnej, skutkującej nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej.

Zamiarem ustawodawcy było więc, aby wymienione okoliczności, podobnie jak przy odpowiedzialności karnej, mogły wpływać łagodząco albo obciążająco na odpowiedzialność strony, na którą ma być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W tym stanie rzeczy, organy Inspekcji Sanitarnej nakładając na skarżącego karę pieniężną z pominięciem wytycznych zamieszczonych w art. 189d k.p.a. w oczywisty sposób naruszyły reguły postępowania administracyjnego.

Nie uszło przy tym uwadze Sądu, że organy w ogóle nie wyjaśniły w uzasadnieniach swoich decyzji, dlaczego – jako podstawę wymierzenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącego – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjęły akurat przepis art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych.

Tymczasem trzeba zauważyć, że z dniem [...] marca 2020 r., mocą art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), do zmienianej ustawy z dnia 2 marca 2020r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) został dodany rozdział 2a ("Administracyjne kary pieniężne"). W rozdziale tym znalazł się m.in. art. 15zzzn, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł." (ust. 1). Stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów (ust. 2). W zakresie określonym w ust. 1 nie ma zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 oraz z 2020 r. poz. 322, 374 i 567) (ust. 3).

Powołany przepis obowiązywał zarówno w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji [...] PWIS ([...] sierpnia 2020 r.), a także w dniu wydania decyzji PPIS ([...] lipca 2020 r.) obowiązywały, zarówno (powołany w podstawach prawnych decyzji) art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, jak i art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Brak jakichkolwiek rozważań organów w tym zakresie może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ minimalny wymiar kary, jaka może zostać nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, wynosi 5 000 zł, podczas gdy takiego dolnego limitu kary nie określa art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Konkludując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy Inspekcji Sanitarnej wezmą pod uwagę ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i w sposób prawidłowy – tj. zgodny z regułami procedury administracyjnej – przeprowadzą postepowanie administracyjne.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasadzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi.