Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 662/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 roku sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] grudnia 2015 roku Nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad korzystania z parkingu niestrzeżonego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad korzystania z parkingu niestrzeżonego na terenie Rynku Miejskiego w J. poza drogami publicznymi, wprowadzenia opłat i ich wysokości za parkowanie pojazdów samochodowych na obszarze parkingu niestrzeżonego na terenie Rynku Miejskiego w J., wysokości opłat dodatkowych i sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r. poz. 8443). Skargę tę B. K. poprzedził wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, a także o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej: u.d.p.) w zw. z art. 7 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 10 ust. 3 u.d.p. w zw. z §1 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publicznej na terenie miasta J. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 1339), poprzez udostępnienie części nieruchomości położonej na działce nr [...] w J., leżącej poza drogami publicznymi i wyłączonej z użytkowania z przeznaczeniem na zorganizowanie na niej ogólnodostępnego parkingu niestrzeżonego, podczas gdy w istocie droga ta, będąc wyłączoną z użytkowania na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] września 2012 r. nie może być użytkowana na cele związane z komunikacją drogową, co stanowi naruszenie wyrażonej w ustawie o drogach publicznych zasady pozbawiania drogi publicznej określonej kategorii tylko na rzecz innej z wymienionych ustawowo kategorii dróg publicznych.

- art. 13 u.d.p. w zw. z art. 13b u.d.p. poprzez nakładanie na skarżącego obowiązku uiszczania opłat parkingowych za parkowanie na terenie niestrzeżonego parkingu na obszarze Rynku Miejskiego w J., podczas gdy teren ten powinien być traktowany albo jako wyłączony z użytku, co wyklucza możliwość parkowania samochodów na tym terenie, albo jako droga publiczna, co powoduje konieczność stosowania wyżej wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących strefy płatnego parkowania, a więc w przypadku braku zastosowania oznakowań poziomych na przedmiotowym terenie, skutkować powinno to niemożnością nałożenia na skarżącego obowiązku uiszczenia zarówno opłat za parkowanie, jak i opłat dodatkowych.

Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w skardze na okoliczności w niej wskazane oraz zwrócenie się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. o udostępnienie akt postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...], a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, znajdujących się w aktach tych postępowań na okoliczności wskazane w skardze.

W motywach skargi podniesiono, że zaskarżoną uchwałą na terenie wcześniej wyłączonym z użytkowania ustanowiono parking niestrzeżony na działce nr [...] w J.. Zaznaczono, że jednocześnie uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, wysokości stawek za parkowanie w Strefie Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, wysokości opłat dodatkowych i sposobu ich pobierania, wyznaczono strefę płatnego parkowania niestrzeżonego na terenie miasta J.. Skarżący podał, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. wierzyciel – Burmistrz J. wystawił 28 tytułów wykonawczych, w których wniósł o wszczęcie egzekucji administracyjnej w przedmiocie nieuiszczenia opłat, za parkowanie na parkingu płatnym niestrzeżonym w J. za okres od lipca 2016 r. do kwietnia 2017 r. Podstawą prawną nałożenia wskazanych opłat za postój w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego był, jak wskazano w tytułach wykonawczych, przepis art. 40d ust. 2 u.dp. Dopiero wskutek wniesienia przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Burmistrz J. stwierdził, że w tytułach wykonawczych błędnie został wskazano podstawę prawną, bowiem powinien być powołany art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.), odsyłając jednocześnie do zaskarżonej niniejszą skargą uchwały.

Skarżący przytoczył treść art. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. wskazując, że działka nr [...] w J. do czasu pozbawienia jej na mocy art. 10 ust. 3 u.d.p. statusu drogi publicznej na skutek wyłączenia jej użytkowania stanowiła drogę gminną. Podkreślił, że po wejściu w życie zaskarżonej uchwały na terenie rynku (w tym na działce nr [...]) ruch samochodów osobowych zwiększył się kilkunastokrotnie. Zdaniem skarżącego przedmiotowa działka droga, na której zlokalizowano parking spełnia wszystkie wymagania drogi gminnej. Jest ona połączona z siecią dróg publicznych (poprzez powiązanie z wieloma ulicami odchodzącymi od Rynku w J., w szczególności ul. [...] oraz W. ), jednocześnie będąc dostępną dla wszystkich potencjalnych użytkowników, o czym świadczy brak znaków drogowych wyłączających wjazd oraz parkowanie dla określonych grup kierowców pojazdów osobowych. Droga ta posiada również lokalne znaczenie, obsługując jedynie ruch związany z komunikacją w obrębie gminy. Stanowi ona również uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom, zapewniając komunikację między ulicami M. i [...]. Nie spełnia ona przy tym roli drogi o znaczeniu powiatowym, wojewódzkim i krajowym, jak również, ze względu na poczynione w 2012 r. wyłączenie jej z użytkowania, nie może ona pełnić funkcji drogi wewnętrznej, ponieważ stanowiłoby to rażące naruszenie przepisu art. 10 ust. 3 u.p.d., poprzez obejście ustanowionego przez ustawodawcę w tej regulacji nakazu pozbawienia drogi publicznej danej kategorii jedynie na rzecz innej, wymienionej w art. 2 ust. 1 u.p.d. kategorii dróg publicznych.

Skarżący wskazał, że przedmiotowa droga traktowana jest podobnie jak inne ulice w obrębie centrum J., ze względu na fakt, że jest ona ujęta w wykazie ulic przeznaczonych do prowadzenia w pierwszej kolejności akcji zimowego utrzymania dróg i ulic na terenie miasta i gminy J.. Jest ona także de facto traktowana jako część strefy płatnego parkowania, przy czym istotny – zdaniem skarżącego - jest fakt, że uchwałę ustanawiającą strefę płatnego parkowania podjęto w tym samym dniu, co uchwałę ustanawiającą zasady parkowania niestrzeżonego na ulicy [...]2, a stawki opłat zawarte w przedmiotowych uchwałach są identyczne. Oznacza to zdaniem skarżącego, że ulica, na której zlokalizowany jest parking niestrzeżony traktowana jest podobnie jak pozostałe ulice zlokalizowane w jej pobliżu, stanowiące drogi gminne. Skarżący podniósł, że w związku z tym powinno nastąpić powtórne zaliczenie przedmiotowej drogi do kategorii drogi gminnej, jak miało to miejsce przed wyłączeniem użytkowania. Co za tym idzie, ewentualne wyznaczanie miejsc parkingowych powinno podpadać pod reżim przepisów u.d.p., w szczególności art. 13b.

Dalej skarżący wskazał, że w załączniku do uchwały – Regulaminie płatnego parkingu niestrzeżonego na terenie R. w J., w § 5 ust. 2 pkt 4 wskazano, że "parking jest strefą ruchu i na jego terenie, obowiązują przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym". Skarżący przywołał art. 2 ust. 1 pkt 16a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.) i stwierdził, że z jego treści wynika, że przedmiotowa droga nie może być w żadnym wypadku traktowana jako droga wyłączona z użytku, a uznawanie ją obecnie za drogę wewnętrzną stanowi naruszenie art. 10 ust. 3 u.p.d. Drodze tej powinien więc być przywrócony status drogi gminnej, tak jak miało to miejsce przed 2012 r. Obecna sytuacja prowadzi do stanu, w którym w systemie prawa pozostają dwie wykluczające się uchwały tego samego organu: jedna z nich wyłącza z użytkowania drogę położoną na części działki nr [...] w J. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] września 2012 r.), druga zaś dopuszcza de facto ruch samochodowy właściwy dla kategorii dróg gminnych, stwarzając przy tym mniej korzystną sytuację dla użytkownika drogi, niż przewiduje to ustawodawca w u.p.d. Jest to sytuacja niedopuszczalna, która nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa.

Zdaniem skarżącego aby zostały zachowane przesłanki pozbawienia drogi kategorii niezbędne jest wyłączenie jej z użytkowania także w sposób faktyczny. Wyłączenie z użytkowania w rozumieniu ustawy nie oznacza całkowitego pozbawienia nieruchomości jakiegokolwiek użytku. Oznacza znaczące ograniczenie na niej ruchu drogowego i dostępności dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. Droga publiczna po wyłączeniu z użytkowania może stać się zatem drogą wewnętrzną ze znacznym ograniczeniem ruchu drogowego. Nie jest możliwe zaś wykorzystywanie art. 10 ust. 3 u.p.d. do pozbawiania dróg kategorii dróg publicznych tylko w celu zmniejszenia kosztów utrzymania, oznakowania dróg, jak to miało faktycznie miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem zgodnie z przepisami ustawy każda droga publiczna ma przypisaną określoną funkcję. Taka wykładnia pojęcia "wyłączenia z użytkowania" jest zbieżna z wykładnią tego pojęcia przyjętą przez ustawodawcę.

Skarżący zarzucił, że nie jest tak, że Gminy posiadają pełną dowolność w przeznaczeniu terenu, który wcześniej stanowił drogę publiczną. Ich prawo własności jest ograniczone obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności art. 10 ust. 3 u.p.d. Rada Miejska w sytuacji, gdy wyłączyła drogę z użytkowania nie była uprawniona do wprowadzania aktów prawa miejscowego, które swoją treścią pozwalają na przypisanie nieruchomości charakteru drogi wewnętrznej, na której ruch pojazdów nie został w stosowny sposób ograniczony. Użycie przez ustawodawcę określenia, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii nie jest ani przypadkowe, ani pozostawione do uznania przez organ podejmujący uchwałę w tej kwestii. Ustawodawca wyraźnie określił wprowadzając jeden wątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. Ustawodawca nie przewiduje więc dowolnego przekształcenia drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy u.d.p. na drogę wewnętrzną.

Skarżący wskazał, że obecna sytuacja powoduje, że ten fragment rynku w zakresie stanu faktycznego i możliwości korzystania z nieruchomości niczym nie różni się od przylegającej do niego ul. [...]. Ruch na tych ulicach i ich wykorzystanie faktycznie nie odbiega od siebie. Opłaty za korzystanie w ramach postoju na obu nieruchomościach odpłatne są takie same, na obu stosowane są przepisy o ruchu drogowym. Jedyne różnice znajdują się na gruncie formalnym i wymogów względem utrzymania. Ul. [...] stanowi część strefy płatnego parkowania, jako że grunt pod nią jest drogą publiczną, Rynek zaś stanowi część nieruchomości Gminy wyłączonej z użytkowania wskutek pozbawienia drogi kategorii drogi publicznej. Skoro zatem brak jest różnic we faktycznym użytkowaniu obu ulic to nie sposób przyjąć, żeby wskutek ustanowienia na Rynku Niestrzeżonego Parkingu zachowano spójność z uchwałą o wyłączeniu tego obszaru z użytkowania, a co za tym idzie ograniczono na nim ruch pojazdów. Takie działanie stanowi – wedle skarżącego – obejście prawa, gdyż obowiązki związane z prawidłowym funkcjonowaniem drogi publicznej i jej utrzymaniem są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku dróg wewnętrznych. Wątpliwa jest zatem możliwość ustalania obszaru parkingu w formie zaskarżonej uchwały. Dodano, że obszar Rynku nie został oznakowany w sposób pozwalający na ustalenie umiejscowienia miejsc parkingowych.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżącego powołano art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Skarżący wskazał, że z przepisów tych wynika, że osoby korzystające z dróg publicznych mają obowiązek ponoszenia określonej w nich daniny pieniężnej według ściśle określonych reguł, tj. po pierwsze na wyznaczonym przestrzennie obszarze, zaś po drugie - w ramach tego obszaru (przestrzeni) wyłącznie na wyznaczonych miejscach, we wskazanych dniach roboczych, w określonych godzinach lub przez całą dobę. W niniejszej sprawie ma miejsce sytuacja, w której na skarżącego nakładane są opłaty za parkowanie na terenie parkingu niestrzeżonego na drodze wyłączonej z użytkowania, podczas gdy droga ta jest w istocie użytkowana jak droga publiczna, a co za tym idzie powinna ona odpowiadać rygorom u.d.p., co wyklucza możliwość pobierania przez gminę opłat za postój pojazdów na terenie R. w J. na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Zdaniem skarżącego w sytuacji, gdy strefa płatnego parkowania ustalona jest na obszarze niestanowiącym drogi publicznej, rozliczenia za parkowanie pojazdów regulować powinna umowa cywilnoprawna pomiędzy zarządcą parkingu, a korzystającym z niego. W takich przypadkach między prowadzącym parking, a osobą pozostawiającą pojazd dochodzi do zawarcia umowy zbliżonej do umowy przechowania (art. 835 i n. k.c.). Wówczas świadczący usługę "parkingową" obejmuje samochód w swoje władztwo i poprzez pobranie opłaty oraz wystawienie kwitu (dowodu przyjęcia pojazdu) zobowiązuje się strzec przed zniszczeniem lub utratą względnie pobiera opłatę za samo umożliwienie korzystania z wyznaczonego miejsca. Wysokość opłaty za parkowanie, katalog zobowiązanych do jej uiszczenia lub podmiotów zwolnionych z opłaty, warunki poboru opłaty, możliwe abonamenty, itp. ustalać będzie samodzielnie zarządca parkingu.

Nadto zdaniem skarżącego udostępnianie miejsc parkingowych na parkingach niestanowiących pasa drogowego za wynagrodzeniem jest odpłatnym świadczeniem usług podlegającym opodatkowaniu na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy. Parkowanie pojazdów odbywa się bowiem na podstawie umowy cywilnoprawnej i podmiot prowadzący parking świadczy usługę parkingową podlegającą opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. W konsekwencji przyjęcie przez wierzyciela trybu egzekucji administracyjnej wyrażonej w u.d.p. jasno wskazuje na fakt, że intencją jednostki samorządu terytorialnego jest objęcie parkingu niestrzeżonego na terenie Rynku w J. reżimem przedmiotowej ustawy. W żadnym wypadku nie można stwierdzić zaś, że droga ta jest drogą wewnętrzną, skoro wcześniej wyłączono ją z użytkowania - z drugiej strony fakt jej udostępnienia dla ruchu samochodowego świadczy o tym, że jest ona wykorzystywana jako droga publiczna, czyli w sposób mający miejsce przed 2012 r.

Zdaniem skarżącego Rada Miejska w J. powinna zatem albo faktyczne wyłączyć drogę z użytkowania poprzez uniemożliwienie poruszania się pojazdów po płycie Rynku, albo przywrócić tej drodze kategorii drogi gminnej i włączyć ją do strefy płatnego parkowania, a co za tym idzie - objąć ją reżimem przepisów u.p.d. Każde inne rozwiązanie prowadzi do naruszenia interesu prawnego użytkownika drogi, co objawia się szczególnie w przedmiotowym przypadku, gdzie na skarżącego nakładane są opłaty dodatkowe, pomimo braku wyznaczenia miejsc przeznaczonych do postoju na płycie parkingu.

W odpowiedzi na skargę Gmina J. reprezentowana przez Burmistrza J. wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, że zarzuty skarżącego dotyczą zagadnień jedynie pośrednio związanych z zaskarżoną uchwałą, nie mają żadnego związku z oceną ważności i prawidłowości podjęcia przez Radę miejską w J. zaskarżonej uchwały. Wyjaśniono, że teren Rynku Miejskiego w J., obejmujący m.in. działkę nr [...], jest - co do zasady - wyłączony z ruchu miejskiego i przeznaczony wyłącznie dla ruchu pieszych i rowerzystów. Działka ta została wyłączona z użytkowania jako droga publiczna (oraz jednocześnie - została pozbawiona kategorii drogi publicznej gminnej), na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] września 2012 r. Pozbawienie drogi jej dotychczasowej kategorii, przy jednoczesnym jej wyłączeniu z użytkowania (jako drogi), oznacza, że działka gruntu, która dotychczas stanowiła drogę publiczną, nie może być dalej użytkowana w tym charakterze. Nie wyklucza to zaś możliwości dysponowania tym gruntem w inny sposób, jest to bowiem własność Gminy J. i jako właściciel gruntu, Gmina ma prawo przeznaczyć tę nieruchomość na dowolne cele, niezwiązane z drogami publicznymi, określone zgodnie z zasadami gospodarki gruntami samorządowymi. Zdaniem Burmistrza okoliczność tę skarżący pomija. Działka nr [...] poprzez wyłączenie jej z użytkowania jako drogi publicznej, stała się nieruchomością, którą gmina - jako właściciel - może swobodnie rozporządzać i dysponować, zachowując oczywiście zasady gospodarowania mieniem określone w przepisach u.g.k., a także ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej: u.g.n.). Dlatego Rada Miejska J. podjęła zaskarżoną uchwałę na potrzeby prowadzenia niestrzeżonego parkingu, ustanawiając jednocześnie zasady pobierania i wysokość opłat za ten parking. W treści uchwały (§1) wyraźnie wskazano, że parking zostanie zorganizowany na terenie poza drogami publicznymi, a opłaty za korzystanie z parkingu określone będą w ustalonym przez radę regulaminie (regulamin ten stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały). Przedmiotowy parking nie jest i nigdy nie był częścią miejskiej strefy parkowania, gdyż ta jest ustanawiania na podstawie innych przepisów prawnych, niż te wskazane w zaskarżonej uchwale, a ponadto obejmuje parkowanie na drogach publicznych (art. 13 ust. 1 i 13b u.d.p.). Podstawę prawną podjęcia uchwały stanowią przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz u.g.k. Organ powołał art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wyjaśniając, że usługą komunalną, o której mowa w tym przepisie, jest - w wypadku zaskarżonej uchwały - prowadzenie niestrzeżonego parkingu na gruntach należących do gminy. Z tego tytułu gmina pobiera opłaty (tj. za korzystanie przez mieszkańców z miejsc parkingowych dostępnych na przedmiotowym parkingu). Zaznaczono, że poszczególne miejsca do parkowania nie muszą być w żaden sposób szczególnie oznakowane - jak to jest w przypadku strefy parkowania (tzn. obowiązek oznakowania miejsc nie wynika z żadnego przepisu prawa).

W ocenie Gminy wbrew zarzutom skarżącego, przedmiotowa nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele związane z komunikacją drogową (parking nie jest częścią strefy parkowania), a jedynie jest jedną z form prowadzenia gospodarki komunalnej - poprzez założenie na niej i prowadzenie przez gminę, parkingu niestrzeżonego. Równie nietrafny jest zarzut skarżącego, że nieruchomość ta powinna być traktowana albo jako wyłączona z użytku albo jako droga publiczna z ustanowioną na niej strefą parkowania. Takie założenie sprawia bowiem, że prawo własności tej nieruchomości, sprowadzałoby się wyłącznie do dwóch uprawnień: ustalenia na niej drogi publicznej lub wyłączenia nieruchomości z użytkowania. Pomijając fakt, że polskie prawo nie przewiduje "wyłączenia z użytkowania" nieruchomości w rozumieniu prawa cywilnego (możliwe jest co najwyżej zobowiązanie się przez właściciela nieruchomości do niekorzystania ze swoich praw), stwierdzono, że skarżący zdaje się rozumieć pojęcie "wyłączenia z użytkowania" jako w ogóle pozbawienie właściciela nieruchomości możliwości dokonywania jakichkolwiek czynności z posiadanym gruntem. Pogląd ten jest niezasadny wobec treści art. 140 K.c.

Burmistrz wskazał, że pojęcie "wyłączenie z użytkowania" należy rozumieć tak, jak jest to wskazane w u.d.p., tj. dotyczy wyłączenia z użytkowania drogi, a nie nieruchomości (działki gruntu), na której droga ta jest położona. Wyłączenie to jest zatem formą rezygnacji właściciela nieruchomości z dotychczasowej funkcji, jaką nieruchomość ta pełniła, oraz zmianą jej przeznaczenia - z dotychczas wykorzystywanej jako droga - na inny cel. W niniejszej sprawie celem tym jest prowadzenie parkingu niestrzeżonego.

Organ nie podzielił też stanowiska skarżącego wykazującego, jakoby w istocie wyłączenie drogi z użytkowania, a tym samym pozbawienie jej kategorii drogi gminnej, było fikcyjne, a droga ta (działka nr [...]) była nadal wykorzystywana jako droga publiczna (przez to, że istnieje na niej parking niestrzeżony). Wskazano, że Gmina - właśnie poprzez uchwałę nr [...] - wyłączyła tę nieruchomość z użytkowania jako drogę publiczną, by móc dysponować tą nieruchomością na inne cele - w tym np. na ustanowienie na tej działce gruntu niepublicznego parkingu. Parking ten nie stanowi części strefy parkowania, a opłaty za parkowanie na Rynku Miejskim są ustalone i pobierane w oparciu o przepisy prawa wskazane w uchwale z dnia [...] grudnia 2015 r., a nie w uchwale ustanawiającej strefę parkowania. Gmina J. nie traktuje tego parkingu jako drogi ani też jako części strefy parkowania. To skarżący - w sposób sprzeczny z okolicznościami faktycznymi - bezpodstawnie - łączy te dwa rodzaje opłat. Skarżący nie wykazał przy tym, by doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały.

Dodano, że uchwały tej nie zakwestionował ani Wojewoda, ani Regionalna Izba Obrachunkowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad korzystania z parkingu niestrzeżonego na terenie R. Miejskiego w J. poza drogami publicznymi, wprowadzenia opłat i ich wysokości za parkowanie pojazdów samochodowych na obszarze parkingu niestrzeżonego na terenie R. Miejskiego w J., wysokości opłat dodatkowych i sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r. poz. 8443).

W myśl art. 91 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa we wskazanym wyżej przepisie są naruszenia takie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały oraz pozostawanie przez przepisy podjętego aktu w sprzeczności z przepisami ustawowymi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 973/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W myśl zaś art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z treści art. 40 ust. 2 u.s.g. nie wynika, który z organów gminy jest uprawniony do wydania aktu prawa miejscowego. Z brzmienia zaś art. 18 ust. 1 w zw. z art. 14 u.s.g. wynika, iż do właściwości rady gminy, stanowiącej w drodze uchwały, należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Wobec tego, że brak jest regulacji, która wyłączałaby uprawnienie rady gminy do podjęcia uchwały w ustalenia zasad korzystania z parkingu niestrzeżonego na terenie Rynku Miejskiego w J. poza drogami publicznymi (...) Rada Miejska w J. była organem władnym do podjęcia zakwestionowanej w niniejszej sprawie uchwały.

W zaskarżonej uchwale Rada jako podstawę prawną uchwały wskazała w szczególności art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g., art. 41 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jak już wyżej wskazano, na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.).

W piśmiennictwie dokonuje się podziału aktów prawa miejscowego na trzy kategorie: wykonawcze, porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Potrzeba przeprowadzenia podziału aktów prawa miejscowego na podstawie tego kryterium, wynika z istniejącego między poszczególnymi ich rodzajami wyraźnego zróżnicowania. Mimo że wszystkie te akty mają charakter powszechnie obowiązujących pozaustawowych źródeł prawa, to jednak znacznie się od siebie różnią. W zależności bowiem od tego, do której z wymienionych powyżej kategorii zaliczany jest dany akt prawa miejscowego, inny będzie charakter prawny podstawy ich wydania, a co za tym idzie - zakres swobody co do kształtowania treści, inna będzie możliwość wprowadzenia sankcji za niewykonanie, inny tryb wydawania i nadzoru oraz wywoływane przez nie skutki (B. Dolnicki (red.) w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC 2010, uw. 3.V. do art. 40).

W doktrynie wskazuje się, że art. 4 u.g.k. zawiera stosowne normy kompetencyjne, kreujące określone kompetencje przysługujące organom jednostek samorządu terytorialnego - konkretnie organom stanowiącym, a jeśli dojdzie do subdelegacji, o której jest mowa w ust. 2 - organom wykonawczym tych jednostek. Kompetencje te mają charakter dodatkowy w stosunku do tych, które zostały ukształtowane przepisami ustaw ustrojowych (np. ustawą o samorządzie gminnym; M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Wolters Kluwer 2008 s. 286, uw. 1, 6). Już zatem z faktu, że ustawodawca w ust. 2 art. 4 u.g.k. dopuścił możliwość subdelegacji oraz że upoważnił organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do wyboru sposobu prowadzenia i form działalności komunalnej (pkt 1 ust. 1 art. 4 u.g.k.), w tym w oparciu o mienie którego właścicielem jest gmina, przyjąć należy, że swoboda organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wydania uchwały na podstawie art. 4 u.g.k., jest znacznie szersza niż np. swoboda rady gminy uchwalającej plan miejscowy na podstawie art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. 2017, poz. 1073 ze zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g.

W świetle powyższego argumentacja podniesiona w skardze, a odnosząca się do braku kompetencji po stronie organów gminy do ustalania zasad i pobierania opłat, w tym dodatkowych za parkowanie pojazdów samochodowych na obszarze stanowiącego mienie gminne parkingu niestrzeżonego na terenie Rynku Miejskiego w J. jest całkowicie chybiona. Istotne jest, czy rada gminy, wydając uchwałę na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zapewniła powszechny dostęp użytkowników do korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, czy określenie zasad i trybu korzystania nie wiąże się z nadmiernym obciążeniem finansowym użytkowników, czy nie prowadzi do eliminacji z rynku usług w tej dziedzinie innych podmiotów prywatnych i czy zapewnia stałość realizacji ofiarowanych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia przez Radę Miejską J. przepisów art. 13 u.d.p. w zw. z art. 13b u.d.p. stwierdzić należy, że kompetencją przysługującą organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest decydowanie o "wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Kompetencja ta ma w sensie treściowym charakter kompetencji cenotwórczej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie przyjęto, że odniesieniu do ustalania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń o charakterze użyteczności publicznej art. 4 u.g.k. tworzy samoistną podstawę prawną do działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, będąc jednocześnie rozszerzeniem kompetencji tych organów, określonych w ustawie o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1564/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA 2284/99, akceptowany przez C. Balasińskiego i M. Kuleszę, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, DW ABC 2002 s. 51-52, uw. 3, 4; wyrok NSA z dnia 29 października 1996 r., sygn. akt I SA/Łd 478/97, Prok. i Pr. 1997/9/44, akceptowany przez M. Szydło – op. cit. uw. 6 do art. 4).

Wobec powyższego nie można podzielić poglądu skarżącego, by organ stanowiący Gminy nie był uprawniony do podjęcia zaskarżonej uchwały na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. Trafnie w odpowiedzi na skargę Burmistrz J. wskazał, że Rada Miejska J. podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła dopuścić się naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 1, art. 7 ust. 1, art. 13 i art. 13b tej ustawy), albowiem przepisy te nie stanowi podstawy tejże uchwały. Działka nr [...], dla której ustanowiono ów parking niestrzeżony w obrębie Rynku Miejskiego w J., leży poza obrębem dróg publicznych, a sama została wyłączona z użytkowania jako droga publiczna oraz została pozbawiona kategorii drogi publicznej gminnej na mocy uchwały Rady Miejskiej J. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Kwestia zaś legalności tejże uchwały nie mieści się w granicach niniejszej sprawy. W związku z powyższym stan faktyczny i prawny działki nr [...] w obrębie Rynku Miejskiego w J. jest taki, że stanowi ona nieruchomość gminną, którą Gmina jako właściciel może swobodnie rozporządzać i dysponować jako mieniem gminnym, oczywiście zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce komunalnej i ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Odpowiadając na zarzut cywilnoprawnego charakteru usług objętych zaskarżoną uchwałą (usługa parkowania samochodów osobowych) Sąd pragnie wskazać, że w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mowa jest o dwóch rodzajach płatności: za korzystanie z usług użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej W drugim tylko przypadku ustawodawca dodaje, że chodzi o obiekty i urządzenia użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Można stąd wnioskować, że obiekty i urządzenia te mają należeć do określonej jednostki samorządu terytorialnego, a skoro ustawodawca nie precyzuje, o jaki tytuł prawny chodzi, trzeba uznać, że obiekty i urządzenia te powinny stanowić mienie komunalne. Poprzez zaś analogię do definicji zadań o charakterze użyteczności publicznej (art. 1 ust. 2 u.g.k.) można twierdzić, że przez pojęcie obiekty i urządzeń użyteczności publicznej należy rozumieć wszelkie obiekty i inne elementy infrastruktury mogące być przedmiotem praw jednostki samorządu terytorialnego, które są powszechnie dostępne, w sposób bieżący i nieprzerwany. Nie należy jednak ograniczać zakresu takich obiektów i urządzeń do takich, które służą wykonywaniu usług o charakterze użyteczności publicznej. Pojęcie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej rozumiane jest szerzej (C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, stan prawny: 01.02.2017, System Informacji Prawnej Lex). Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 525/04 (Lex nr 819261) stwierdzono, że "przystanek autobusowy to obiekt, który służąc do stałego i powszechnego wykorzystania, wymaga nakładów ze strony jednostki samorządu terytorialnego, której własność stanowi". W wyroku zaś z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1564/13 (dostępny j.w.) NSA stwierdził, że uregulowania zawarte w uchwale zapewniają powszechny dostęp użytkowników do korzystania z parkingów działających w systemie Parkuj i Jedź jako gminnych obiektów użyteczności publicznej, nie powodują nadmiernego obciążenia finansowego użytkowników, nie prowadzą do eliminacji z runku usług w tej dziedzinie innych podmiotów prywatnych i zapewniają stałość realizacji ofiarowanych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej.

W świetle powyższego należy uznać, że przedmiotowy parking niestrzeżony zorganizowany przez Gminę J. w obrębie działki nr [...] na R. Miejskim w J. stanowi obiekt użyteczności publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i nie znajdują do niego zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych.

W tym stanie rzeczy za chybione należy uznać zarzuty skargi naruszenia przepisów u.d.p.

W ocenie Sądu Rada Miejska w J. w granicach umocowania ustawowego, dokonała wyboru sposobu prowadzenia działalności komunalnej (art. 4 pkt 1 u.g.k.), przez wybór prowadzącego przedmiotowy obiekt użyteczności publicznej w postaci parkingu publicznego i niestrzeżonego ([...] sp. z o.o.). Rada władna była określić w regulaminie stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały opłaty parkingowe – jednorazowe i dodatkową – za przekroczenie opłaconego czasu parkowania oraz w przypadku niedokonania opłaty za parkowanie. Tego typu opłaty są należnościami za poszczególne sposoby (dozwolone bądź niedozwolone) korzystania z parkingu gminnego jako obiektu użyteczności publicznej. Regulacje w tym zakresie mają umocowanie w ustawie (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.). Sąd uznał, że uregulowania zawarte w uchwale zapewniają powszechny dostęp użytkowników do korzystania z przedmiotowego parkingu jako gminnego obiektu użyteczności publicznej, nie powodują nadmiernego obciążenia finansowego użytkowników, nie prowadzą do eliminacji z rynku usług w tej dziedzinie innych podmiotów prywatnych i zapewniają stałość realizacji ofiarowanych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. W ocenie Sądu uprawnione też było w świetle art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.) przyjęcie, że opłata dodatkowa określona w Regulaminie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają następujące obowiązki należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2 (tzn. podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, a także grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej), jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Zważywszy bowiem, że Rada Miejska w J. była na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały, która określa m.in. dodatkowe opłaty za przekroczenie opłaconego czasu parkowania, czy za niedokonania opłaty za parkowanie na płatnym parkingu niestrzeżonym na terenie Rynku Miejskiego w J., to należało uznać, że opłaty te stanowią należności, o których mowa w powyższym art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę B. K. należało oddalić jako niezasadną.