Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 331/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 343/09 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2/ zasądza od Gminy P. na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 380 ( trzysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 343/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] i poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu D. z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w P. oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0919 ha będącą własnością Gminy P. na podstawie decyzji Starosty Powiatu D. z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] ustalającej lokalizację drogi gminnej w P. W ocenie organu odwoławczego, wysokość odszkodowania jest ustalona w oparciu o wartość wywłaszczonego prawa, co jest zgodne z art. 150 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz §36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dlatego odszkodowanie odpowiada warunkom opisanym w prawie, w związku z tym odwołanie Gminy P. uznane zostało za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpatrzeniu skargi Gminy P., uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, iż decyzje te naruszają przepisy procesowe w sposób, który może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy obu instancji dopuściły się bowiem naruszenia przepisów określających wycenę wartości nieruchomości jako podstawy ustalenia odszkodowania.

Dla nieruchomości, które mogą być przedmiotem obrotu - jak w rozpoznawanej sprawie - ustalenie wartości nieruchomości powinno nastąpić przez określenie jej wartości rynkowej, zdefiniowanej w art. 130 i art. 150 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie jest podejście porównawcze przy wykorzystaniu porównania nieruchomości parami, przy czym podejście to jest możliwe – według autora operatu - gdy są znane cechy i ceny nieruchomości podobnych. W tym kontekście, niezrozumiałe są części uzasadnienia decyzji organów obu instancji, według których wartość nieruchomości objętej ich decyzją została ustalona na podstawie §36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ta podstawa jest możliwa do zastosowania, gdy nie można porównać cen nieruchomości podobnych. W treści operatu szacunkowego nigdzie nie wskazano jednak takiej trudności oraz powołano §36 ust. 2 jako podstawę działań szacunkowych. Tym bardziej musi dziwić stanowisko samego autora wyceny, który na użytek postępowania odwoławczego w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., w ostatnim akapicie stwierdza, że zasadne jest zastosowanie przy wycenie sposobu wskazanego w §36 ust. 2 rozporządzenia. Jeżeli rzeczywiście tak by było to organy i rzeczoznawca powinni jednoznacznie wykazać, że warunki określone w tym przepisie nie zachodzą, skoro nie zwiększają wartości "wywłaszczonej" nieruchomości o 50%, jak jest to w przepisie. Wtedy należałoby wykazać wartość nieruchomości pod drogę, bo tylko przy zestawieniu tych dwóch wielkości można by sformułować stanowisko, co do konieczności podwyższenia lub jej braku, w myśl 36 ust. 2 pkt 1 lub 2 powołanego rozporządzenia. Podstawą ustalenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji odszkodowania musi być operat szacunkowy. Rozdział 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. jednoznacznie określa sposób sporządzania takiego dokumentu, jego formę i treść. Notatka wyjaśniająca przez rzeczoznawcę treść operatu, uczyniona na etapie postępowania odwoławczego nie spełnia zatem określonych przepisami prawa wymogów dla operatu, więc nie mogła być czynnością sanującą wady operatu szacunkowego, które wskazał w uzasadnieniu decyzji Wojewoda. Operat szacunkowy jest dowodem sformalizowanym, gdyż co do jego treści istnieje ograniczenie dowodowe. Polega ono na braku możności dowodzenia objętych nim faktów w innym trybie, niż sporządzenie tego dokumentu. Z tego powodu, w sposób szczególny należy podchodzić do jego formalizmu. Zgodnie z §57 ust. 1 powołanego rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć. Sposób podpisania operatu w rozpoznawanej sprawie tego wymogu nie spełnia. Zwłaszcza zamieszczenie daty sporządzenia w innej części, niż podpis osoby uprawnionej do jego opracowania. Ponadto, operat szacunkowy ma odpowiadać stanowi faktycznemu nieruchomości objętej postępowaniem, zatem powinien uwzględniać wartość nieruchomości z chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu, w rozpoznawanej sprawie z daty wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej co wynika z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści operatu wynika, że operat określa wartość przedmiotu wyceny na dzień [...].09.2008 r., zatem niezgodnie z treścią powołanego przepisu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 343/09 złożył Wojewoda Podkarpacki zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. §36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm.), polegające na stwierdzeniu, iż przepis ten może mieć zastosowanie tylko wówczas gdy nie można porównać cen nieruchomości podobnych, oraz art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), polegające na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie niewłaściwie przyjęta została data, na którą ustalono wartość nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono cały szereg przepisów normujących sposób określania wartości nieruchomości oraz ustalania wysokości odszkodowania stwierdzając, że rzeczoznawca majątkowy - dokonując wyceny nieruchomości – zastosował § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ze względu na fakt, iż na rynku brak było transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Świadczy o tym zapis w operacie szacunkowym w punkcie "Analiza i charakterystyka rynku lokalnego". Dodatkowo rzeczoznawca majątkowy rozszerzył uzasadnienie zastosowania §36 ust. 2 w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. Stosując się do zapisów §36 ust. 2 powołanego rozporządzenia biegły objął badaniem zaistniałe na rynku w 2008 r. transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi w P. tj. nieruchomościami o cechach zbliżonych do nieruchomości, z której została wydzielona działka przeznaczona pod drogę. Autor operatu wskazał, iż dokonana przez niego analiza materiałów źródłowych tj. aktów notarialnych oraz własna obserwacja ruchu na lokalnym rynku nieruchomości pod względem popytu i podaży oraz informacji uzyskanych w biurach obrotu nieruchomościami wskazuje na to, iż popyt na nieruchomości niezabudowane o przeznaczeniu rolnym utrzymuje się na niezmienionym poziomie a w roku 2008 nie zaobserwowano na lokalnym rynku zmian cen nieruchomości nie rolnych. Rzeczoznawca majątkowy zastosował do wyceny podejście porównawcze — metodę porównywania parami. W tym celu spośród kilku transakcji sprzedaży odnotowanych na wybranym lokalnym rynku w okresie badania do dalszej analizy wybrał trzy, które były najbardziej zbliżone pod względem analizowanych cech rynkowych do nieruchomości wycenianej. Zawarte w operacie szacunkowym sformułowanie "nieruchomości podobne" dotyczyło nieruchomości, które były najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej jednak w kontekście zastosowania do wyceny §36 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Zatem były to nieruchomości podobne do nieruchomości, z której wydzielono przedmiotową działkę nr [...]. Z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Z kolei w myśl art. 152 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości określa się przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego. Fakt, iż podejście dochodowe stosuje się przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód oznacza, że nieruchomości nie zakwalifikowane do tej grupy powinny być wyceniane w podejściu porównawczym. Rzeczoznawca uznał, iż do ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości konieczne będzie zastosowanie podejścia porównawczego, stąd w operacie szacunkowym znalazło się powoływane przez Sąd, a wynikające z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnienie zastosowania podejścia porównawczego. Odnosząc się do zarzutu Sądu dotyczącego braku zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości o 50%, należy stwierdzić, iż skoro rzeczoznawca wykazał, że na lokalnym rynku nieruchomościami brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, nie miał możliwości zgodnie ze wskazaniami Sądu dokonać zestawienia wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi i wartości nieruchomości, z których zostały wydzielone działki pod drogę, aby móc ustalić czy zachodzi konieczność powiększenia ustalonej zgodnie z §36 ust. 2 powołanego rozporządzenia wartości nieruchomości o 50%. Ponadto, uszło uwadze Sądu, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym do określenia daty, na którą ustala się wartość nieruchomości nie może mieć zastosowania art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie bowiem z powołanym art. 18 ust. 1, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Z treści operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania wynika, że stan przedmiotu wyceny określono na dzień [...].01.2008 r., a więc na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, natomiast wartość nieruchomości ustalono na dzień [...].09.2008 r. Skoro stosownie do art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, należało uznać, iż organ I instancji wydając decyzję w dniu [...].10.2008 r., a także organ II instancji orzekając w dniu [...].02.2009 r. prawidłowo oparły się na dokumencie, którego ustalenia były aktualne w datach podejmowanych rozstrzygnięć. Przepis §36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jednoznacznie narzuca rzeczoznawcy majątkowemu, że przy wycenie takich nieruchomości powinien zastosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W sytuacji, kiedy na rynku nie ma nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, rzeczoznawca winien zastosować §36 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok narusza wskazane w niej przepisy prawa materialnego poprzez błędne ich zastosowanie.

Przedmiotem decyzji organów obu instancji było ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Gminy P. pod projektowaną drogę publiczną, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy – mającego zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) - wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej) przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Wprawdzie z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale właśnie z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy. Oznacza to, iż przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) stosuje się do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie tylko w takim zakresie, który nie został uregulowany w art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skoro więc powołany art. 18 ust. 1 wskazuje na ustalanie wysokości odszkodowania według stanu nieruchomości na dzień wydania pierwszoinstancyjnej decyzji o lokalizacji drogi, i wartości tej nieruchomości na dzień ustalania odszkodowania, to art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy – nie miał zastosowania. Aczkolwiek, także w powołanym art. 130 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, iż w przypadku ustalania odszkodowania odrębną decyzją administracyjną, stan nieruchomości przyjmuje się z dnia pozbawiania praw do niej przysługujących, a wartość tej nieruchomości z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu.

Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji zastosował art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro przepis ten w ogóle w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. W niniejszej sprawie stosuje się bowiem art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, i w jego konsekwencji prawidłowo organy administracji orzekające w niniejszej sprawie przyjęły za rzeczoznawcą majątkowym, iż wartość nieruchomości do ustalenia odszkodowania określa się na dzień najbardziej zbliżony do dnia wydania decyzji o odszkodowaniu. Wartość wycenianej nieruchomości przyjęto bowiem na dzień [...] września 2008 r., natomiast decyzję o ustaleniu odszkodowania w pierwszej instancji wydano w dniu [...] listopada 2008 r., a decyzja organu odwoławczego wydana została w dniu [...] lutego 2009 r. Należy więc uznać przyjęcie przez organy orzekające wartości nieruchomości z dnia [...] września 2008 r., jako spełniającej ustawowy wymóg ustalania wysokości odszkodowania według wartości nieruchomości z dnia ustalania odszkodowania, zwłaszcza iż nie wynika z akt, aby na którymkolwiek etapie postępowania podważono aktualność operatu szacunkowego, którą operat ten zachowuje przez okres co najmniej do 12 miesięcy – zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jeżeli nie wystąpiły wcześniej zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników określonych w art. 154 powołanej ustawy uwzględnianych przy wycenie nieruchomości.

Niewłaściwie Sąd pierwszej instancji zastosował również §36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przepis ten stanowi, iż w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w ten sposób, iż wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%.

W zaskarżonym wyroku Sąd zarzucił organom orzekającym, jak również rzeczoznawcy majątkowemu, który sporządził opinię o wartości nieruchomości, brak wykazania dopuszczalności zastosowania do wyceny powołanego przepisu wskutek braku wykazania niemożliwości porównania nieruchomości wycenianej, jako wydzielonej pod drogę publiczną z nieruchomościami podobnymi i ich cenami w obrocie. W konsekwencji tego ustalenia, Sąd wskazał organom orzekającym na obowiązek wykazania, że warunki określone w omawianym przepisie nie zachodzą, skoro nie zwiększają wartości wywłaszczonej nieruchomości o 50%, jak określono to w tym przepisie.

Wbrew wskazaniu Sądu, przepis §36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie nadaje się jednak do wykonania w części określającej obowiązek podwyższenia wartości wycenionej nieruchomości o 50%, jeżeli wartość ta jest niższa od wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Powołany przepis należy bowiem zastosować dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe określenie wartości gruntów w sposób określony w §36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, a więc gdy brak jest cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Brak cen transakcyjnych oznacza zaś brak transakcji takimi gruntami, albo zaistniałe transakcje nie nadają się do uwzględnienia przy wycenie ze względu na szczególne okoliczności ich zaistnienia, wykluczające możliwość uznania ich za transakcje rynkowe, zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero więc, gdy nie jest możliwe określenie wartości gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną przy uwzględnieniu cen transakcyjnych gruntami podobnymi do gruntu wycenianego, to wtedy należy dokonać wyceny w sposób określony w §36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o wycenie. Nie wynika jednak z jakichkolwiek przepisów obowiązującego prawa, w jaki sposób należy określić wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne dla potrzeb wykonania dyspozycji (wynikającej z §36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o wycenie) o podwyższeniu wartości wycenianego gruntu o 50%, skoro przepis ten należy zastosować właśnie wtedy, gdy nie jest możliwe określenie wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne w sposób określony w §36 ust. 1 rozporządzenia o wycenie, tj. w podejściu porównawczym odwołującym się do określenia wartości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Przepis §36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o wycenie w części dotyczącej odwołania się do wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie jest więc możliwy do wykonania, skoro nie został normatywnie określony sposób ustalania kryterium, od zaistnienia którego uzależniono podwyższenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości wycenianego gruntu o 50%. Przepis ten, we wskazanym zakresie, nie spełnia zatem konstytucyjnego standardu – określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – wydania go w celu wykonania ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro bowiem sam przepis nie jest możliwy do wykonania, to znaczy, że jego normatywna treść w omawianym zakresie, nie służy wykonaniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak spełnienia konstytucyjnego standardu wykonawczości wskazanego przepisu wobec ustawy, dla której został wydany oznacza, iż przepis ten – w opisanym wyżej zakresie - wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw, sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia, rodzaje nakładów na nieruchomości, dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności, oraz uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu mieszanym.

Skoro więc §36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o wycenie zamieszczony został w rozdziale tego rozporządzenia zatytułowanym: "Określanie wartości nieruchomości dla różnych celów", to nieokreślenie w tym rozporządzeniu sposobu określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne dla wykonania dyspozycji §36 ust. 2 pkt 1 dotyczącej podwyższenia wartości wycenianego gruntu o 50%, uniemożliwia określenie wartości gruntu z uwzględnieniem dyspozycji ewentualnego podwyższenia tej wartości o 50%, co w konsekwencji oznacza, iż część §36 ust. 2 pkt 1 we wskazanym zakresie nie stanowi przepisu służącego określaniu wartości nieruchomości, skoro nie jest możliwe określenie na jego podstawie tej wartości.

Sąd pierwszej instancji nie mógł więc zarzucić organom orzekającym naruszenia §36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o wycenie w takiej jego części, w której przepis ten wydany został z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ponieważ Sąd pierwszej instancji powinien był dostrzec wskazaną wadliwość tego przepisu i w konsekwencji odmówić jego zastosowania w sprawie, jako przepisu aktu wykonawczego do ustawy wydanego z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Niedostrzeżenie tej wadliwości przez Sąd pierwszej instancji i zobowiązanie organów orzekających do wykonania §36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o wycenie w części, w której przepis ten nie jest możliwy do wykonania, należy więc uznać za niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w zaskarżonym wyroku.

Należy przy tym dodać, iż wbrew twierdzeniom Sądu, na stronie 7 operatu szacunkowego wskazano na brak transakcji gruntami pod drogi publiczne. Jakkolwiek więc, stwierdzenie to jest lakoniczne, to nie oznacza, aby rzeczoznawca majątkowy nie dokonał analizy rynku nieruchomości pod kątem odnalezienia transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Skoro bowiem – jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji – operat szacunkowy stanowi sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, to wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby w postępowaniu administracyjnym w jakikolwiek sposób wykazano istnienie transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, wykluczającymi zastosowanie w sprawie §36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o wycenie. Pismo zaś rzeczoznawcy majątkowego z dnia 5 stycznia 2009 r. sporządzone w postępowaniu odwoławczym, w żadnym razie nie może stanowić korekty operatu szacunkowego, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji. Należy jednak je traktować, jako ustosunkowanie się rzeczoznawcy majątkowego do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, które organ odwoławczy chciał wyjaśnić właśnie z udziałem osoby, która sporządziła operat szacunkowy kwestionowany w odwołaniu. Z tego względu, wyrażone w tym piśmie informacje dotyczące nieznalezienia przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogę publiczną należy uznać za wyjaśnienie tej okoliczności zawartej w operacie szacunkowym, na stronie 7.

Uznając zasadność zarzutów kasacyjnych, należało uchylić zaskarżony wyrok. Uwzględniając zaś okoliczność zarzucenia w skardze kasacyjnej jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego, które to zarzuty okazały się zasadne, jak również stwierdzając, iż organy orzekające prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy normujące ustalanie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej, a w szczególności ustaliły odszkodowanie po uzyskaniu opinii o wartości przejętej nieruchomości w postaci operatu szacunkowego, w którym stwierdzony stan faktyczny i przyjęte do wyceny podstawy prawne spełniają wymóg uznania tego operatu szacunkowego za wystarczający w sprawie dowód wartości nieruchomości, skargę złożoną na decyzję organu odwoławczego należało oddalić.

W związku z powyższym, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2 i art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.