Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 823/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargi
Połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1; art. 6a ust. 1; art. 7 ust. 1; art. 10 ust. 5, 5a, 5c i 5e;
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: § 4 ust. 1, ust. 2;
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 9; art. 82 ust. 1, ust. 5; art. 90 ust. 1;
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Fita Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. spraw ze skarg P. W. i P. P. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] nr [...] Sejmik Województwa pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczył do kategorii dróg powiatowych drogę wojewódzką nr [...] na odcinku od km 0+000 do km 40+598 (od drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi krajowej nr [...]).

W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.) do kategorii dróg wojewódzkich zaliczono 91,267 km dawnych dróg krajowych nr [...] i [...], a pozbawiono kategorii dróg wojewódzkich kilka odcinków dróg o łącznej długości 18,587 km.

Droga wojewódzka nr [...] jest drogą klasy Z. Stanowi połączenie drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...]. W sieci dróg wojewódzkich nie ma kluczowego znaczenia. Służy przede wszystkim obsłudze ruchu lokalnego. Średni dobowy ruch na tej drodze wynosi od 758 do 1160 pojazdów na dobę. Droga nr [...] spełnia wymagania dla dróg powiatowych określone w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, natomiast nie spełnia definicji z art. 6 ust 1 ustawy o drogach publicznych, to jest nie ma charakteru drogi wojewódzkiej.

W Programie Strategicznego Rozwoju Transportu Województwa L. – dokumencie przyjętym przez Zarząd Województwa L. w drodze uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz uchwałą nr [...] [...] z dnia [...] listopada 2019 r., zostały wyznaczone kierunki rozwoju transportu na poziomie regionu. Dokument określa zadania Województwa w zakresie rozbudowy dróg wojewódzkich w okresie do 2020 r. z perspektywą do roku 2030. W dokumencie tym jako kluczowe dla Województwa L. uznane zostały drogi wojewódzkie o numerach: [...]

Jednocześnie w Planie rozwoju sieci dróg wojewódzkich Województwa L. na lata 2012 – 2020", który został przyjęty przez Zarząd Województwa L. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., a następnie zmieniony uchwałami nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] września 2017 r. oraz nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., droga wojewódzka nr [...] nie została uwzględniona do gruntownej przebudowy w perspektywie do roku 2030.

W uzasadnieniu projektu uchwały przywołano stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13 oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie ustawy o drogach publicznych nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przesłankami zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie ustawy o drogach publicznych jest możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

Kierując się opisanymi wyżej przesłankami, na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych zdecydowano o pozbawieniu drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii drogi wojewódzkiej od km 0+000 do km 40+589, o długości 40,589 km. Przedmiotowa droga nr [...] jest drogą klasy Z, co przemawia za zaliczeniem jej do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z póżn. zm.) droga zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe dla klasy GP lub G. Drogi klasy Z powinny być zaliczane do kategorii dróg powiatowych lub gminnych.

Stosownie do art. 10 ust. 5b ustawy o drogach publicznych Zarząd P. P. oraz Zarząd P. W. zostały w dniu [...] r. powiadomione o zamiarze podjęcia uchwały.

Na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych do kategorii dróg wojewódzkich zostały zaliczone odcinki dawnych dróg krajowych nr [...] i 74 o łącznej długości 91,267 km. W ramach procedury, o której mowa w art. 10 ust. 5a i 5b ustawy, Sejmik Województwa dotychczas pozbawił kategorii dróg wojewódzkich kilka odcinków dróg o łącznej długości 18,587 km i zamierza pozbawić kategorii dróg wojewódzkich 40,589 km. Zatem zasada proporcjonalności zostaje zachowana.

P. W. oraz P. P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] lipca 2020, nr [...], zarejestrowane odpowiednio pod sygnaturami III SA/Lu 823/20 oraz III SA/Lu 824/20.

Zarówno P. W., jak i P. P. zarzuciły zaskarżonej uchwale:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczenie do kategorii dróg powiatowych drogi nr [...] na odcinku od km 0+000 do km 40+598, podczas, gdy przedmiotowy odcinek wypełnia kryteria drogi wojewódzkiej zawarte w wymienionym przepisie;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5, 5a i 5b ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej oraz zaliczenie do kategorii dróg powiatowych drogi nr [...] na odcinku od km 0+000 do km 40+598, podczas gdy przedmiotowy odcinek wypełnia kryteria drogi wojewódzkiej;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i brak wskazania motywów, jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną uchwałę;

- naruszenie prawa procesowego, tj. § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie obowiązku uzasadnienia uchwały mimo obowiązku jego sporządzenia.

Powołując się na powyższe zarzuty P. W. i P. P. wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wniesionej skargi P. W. podniósł, że na mocy zaskarżonej uchwały droga wojewódzka nr [...] na odcinku od km 0+00 do km 15+539 stanie się drogą powiatową należącą do właściwości P. P., zaś w części od km 15+539 do km 40+598 - drogą powiatową należącą do właściwości P. W.. Podjęcie przedmiotowej uchwały wiąże się dla skarżącego Powiatu z poważnymi konsekwencjami z uwagi na ogromne obciążenie budżetowe wiążące się z przejęciem obowiązków zarządcy drogi. Powiat nie jest w stanie ponieść odpowiedzialności finansowej związanej z utrzymaniem dodatkowego odcinka 25 km drogi. P. W. zarządza drogami publicznymi o łącznej długości 374,101 km. Na podstawie przeprowadzonych szczegółowych przeglądów dróg powiatowych i ocen nawierzchni w P. W. wynika, że tylko 45,207 km dróg twardych posiada nawierzchnie w stanie dobrym i zadowalającym, natomiast w stanie niezadowalającym i złym pozostaje 239,814 km nawierzchni asfaltowych. Wobec ogromnych potrzeb, środki jakie może przeznaczyć Powiat na utrzymanie dróg, są daleko niewystarczające i pozwalają jedynie na wykonanie niezbędnych remontów i prac mających na celu utrzymanie dróg. Wejście w życie przedmiotowej uchwały spowoduje przejście na P. W. zarządu nad odcinkiem 25,059 km drogi będącej w złym stanie, co w konsekwencji spowoduje konieczność przeznaczenia środków finansowych na przejęty odcinek nawierzchni. Powołane następstwa wprowadzenia przedmiotowej uchwały do porządku prawnego determinują istnienie po stronie P. W. interesu prawnego do zaskarżenia uchwały.

Jednocześnie skarżący P. W. wskazał, że organy samorządu terytorialnego w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 10 ust. 5 a i 5c ustawy o drogach publicznych powinny stosować kryteria, jakim powinny odpowiadać poszczególne kategorie dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych zawarte w definicjach ustawowych ustawy o drogach publicznych. Natomiast droga wojewódzka nr [...] stanowi połączenie drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...]. Ma kluczowe znaczenie dla województwa z uwagi na fakt, iż łączy ze sobą dwa powiaty. Zgodnie z definicją ustawową drogą wojewódzką jest droga, która łączy ze sobą dwa miasta, w tym przypadku są to dwa miasta powiatowe - P. i W..

Ponadto zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, które w przypadku uchwał stanowiących akt prawa miejscowego jest elementem koniecznym. Wprawdzie projekt zaskarżonej uchwały zawierał uzasadnienie, jednak uzasadnienie projektu nie jest uzasadnieniem uchwały. Z treści samego art. 10 ust. 5 a ustawy o drogach publicznych nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja tego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające Sejmikowi Województwa prawo do arbitralnego przerzucania na powiaty zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi. Uzasadnienie uchwały winno zawierać szczegółowe wykazanie braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę wojewódzką bądź drogę wyższej kategorii, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania. W ocenie skarżącego faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Sejmiku Województwa pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały.

P. P. w uzasadnieniu wniesionej skargi wskazał, że podjęcie przedmiotowej uchwały wiąże się dla skarżącego z poważnymi konsekwencjami. Przez wzgląd na ogromne obciążenie budżetowe wiążące się z przejęciem obowiązków zarządcy drogi, skarżący nie jest w stanie ponieść odpowiedzialności finansowej związanej z utrzymaniem dodatkowego odcinka 15,539 km drogi. P. P. administruje drogami publicznymi o łącznej długości 338.766 km, z czego 299,241 km posiada nawierzchnię bitumiczną. Na podstawie przeprowadzonych szczegółowych przeglądów dróg powiatowych i ocen nawierzchni w P. P. wynika że tylko 25,16% nawierzchni utwardzonych tj. 75,301 km dróg twardych posiada nawierzchnie w stanie dobrym i zadowalającym, natomiast w stanie niezadowalającym i złym pozostaje 223,940 km nawierzchni asfaltowych. Wejście w życie przedmiotowej uchwały spowoduje przejście na P. P. zarządu nad odcinkiem 15,539 km drogi będącej w złym stanie, Spowoduje to konieczność przeznaczenia środków finansowych na przejęty odcinek nawierzchni. Powyższe konsekwencje przedmiotowej uchwały stanowią o istnieniu interesu prawnego skarżącego uprawniającego do zaskarżenia uchwały.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała nie spełnia ustawowych przesłanek, które powinny być spełnione przy jej podjęciu. Droga wojewódzka nr [...] stanowi połączenie drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...]. Ma kluczowe znaczenie dla województwa z uwagi na fakt, iż łączy ze sobą dwa powiaty. Zgodnie z definicją ustawową drogą wojewódzką jest droga, która łączy ze sobą dwa miasta, w tym przypadku są to dwa miasta powiatowe - P. i W..

Skarżący P. P. zarzucił brak koniecznego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, które winno zawierać szczegółowe rozważenie niespełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę wojewódzką. Skarżący podniósł, że wymogu uzasadnienia uchwały nie wypełnia uzasadnienie projektu uchwały. Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające dokonanie oceny prawidłowości stanowiska Sejmiku Województwa pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedziach na skargi Sejmik Województwa wniósł o ich oddalenie. Organ podniósł, że zaskarżona uchwała została uzasadniona zgodnie z zasadami techniki prawodawczej. Uzasadnienie zostało dołączone do projektu uchwały. Uzasadnienie do projektu uchwały Sejmiku Województwa, która została podjęta w dniu [...] r., nie jest formalnie jej integralną częścią, w związku z czym nie podlegało publikowaniu. Skarżący nie skorzystali natomiast z możliwości uzyskania przedmiotowego uzasadnienia np. w trybie dostępu do informacji publicznej, co spowodowało błędne przyjęcie, iż uchwała nie została prawidłowo uzasadniona.

Według organu chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ podkreślił, że na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872) oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071) droga krajowa nr [...] stała się drogą wojewódzką. Przyjęta zasada, że byłe drogi krajowe oznaczone trzema cyframi stały się drogami wojewódzkimi, nie oddaje ich rzeczywistej funkcji i znaczenia w sieci dróg wojewódzkich. Zgodnie z założeniami Programu Strategicznego Rozwoju Transportu Województwa L. głównym zadaniem dróg wojewódzkich jest zapewnienie połączenia L. z miastami powiatowymi. W wielu miejscach jest to również alternatywa wobec dróg krajowych. Drogi wojewódzkie stanowią również istotną część tras wykorzystywanych w transporcie międzynarodowym jako element dróg dojazdowych do przejść granicznych, część dróg ma też duże znaczenie dla ruchu zidentyfikowanego jako turystyczny. Przedmiotowa droga nr [...] nie została wymieniona jako kluczowa czy istotna dla ruchu turystycznego w Programie Strategicznego Rozwoju Transportu Województwa L..

W ocenie organu nietrafny jest argument wskazujący, że droga nr [...] ma kluczowe znaczenie dla województwa, ponieważ łączy dwa powiaty. Droga wojewódzka 818 stanowi połączenie drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...]. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie stanowi bezpośredniego połączenia siedzib P. W. i [...], ponieważ droga ta kończy się w miejscowości P., w odległości 7 km od P.. Pozbawienie drogi nr [...] kategorii drogi wojewódzkiej nie spowoduje utraty relacji P. - W., a jedynie sprawi że będzie ona utrzymana za pomocą równoległej drogi wojewódzkiej nr [...] czy nr [...], która rzeczywiście posiada istotne znaczenie dla województwa, ponieważ stanowi połączenie B. P. z C. poprzez W. i ciągnie się aż do K. . Dla miasta i P. W. to ta droga wojewódzka ma kluczowe znaczenie, ponieważ komunikuje z największymi sąsiadującymi ośrodkami miejskimi. Podobnie droga wojewódzka nr [...], która biegnie wzdłuż wschodniej granicy RP i prowadzi do przejść granicznych z [...] w [...] oraz z [...] w Sławatyczach i T.. Dostęp P. do drogi nr [...] zapewniony jest 30 kilometrowym odcinkiem drogi wojewódzkiej nr [...]. Droga wojewódzka nr [...] nie spełnia żadnej z tych ról. W sieci dróg wojewódzkich droga nr [...] nie ma kluczowego znaczenia. Służy ona przede wszystkim obsłudze ruchu lokalnego. W wyniku przeprowadzonych pomiarów ruchu na drogach wojewódzkich w latach 2010 i 2015 ustalony został średni dobowy ruch na drodze nr [...], który wynosił w roku 2010 - 1020 pojazdów na dobę, a w roku 2015 - 960 pojazdów na dobę. Średni dobowy ruch na tej drodze jest jednym z najniższych na terenie województwa [...]. Jednocześnie tylko 35 przejeżdżających pojazdów stanowią pojazdy ciężarowe i ciężarowe z przyczepami, co stanowi niespełna 4% wszystkich pojazdów przejeżdżających po tej drodze i potwierdza, że obsługuje ona głównie ruch lokalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kierując się przepisem art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) postanowił połączyć sprawy o sygnaturach akt III SA/Lu 823/20 i III SA/Lu 824/20 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygnaturą akt III SA/Lu 823/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargi, jako niezasadne, podlegały oddaleniu.

Przedmiot skarg w niniejszej sprawie stanowi uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] lipca 2020, nr [...] o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczeniu do kategorii dróg powiatowych drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 0+000 do km 40+598 (od drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi krajowej nr [...]).

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1668 z poźn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przepis art. 82 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy stanowi, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednocześnie treść art. 82 ust.5 ustawy o samorządzie województwa uzasadnia stwierdzenie, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią naruszenia prawa mające charakter istotny.

W ramach oceny formalnej dopuszczalności skarg wskazać należy na przepis art. 53 § 2a p.p.s.a., z którego wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę na wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego można wnieść w każdym czasie.

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 9 ustawy o samorządzie województwa, gdyż jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Jest ona aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne – pozbawienie drogi określonej kategorii i skutkuje nadaniem tejże drodze z mocy prawa kategorii drogi powiatowej. Zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.

Nie budzi też wątpliwości, że P. W. i P. P. przysługuje legitymacja do wniesienia skarg, gdyż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących. Zmiana kategorii drogi z wojewódzkiej na powiatową oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności powiatu (zwiększenie jego majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 10 ust. 5, ust. 5a i ust. 5b z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych).

Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b ustawy o drogach publicznych).

Przepisy ustawy o drogach publicznych w wyżej wymienionym brzmieniu obowiązują od dnia 9 lipca 2015 r. Zostały wprowadzone na mocy ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870).

Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie Kp 2/13 orzekł o zgodności z powyższych przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym przesądził jednocześnie, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a - 5d i ust. 5e ustawy o drogach publicznych, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnia treść tych przepisów. Pomimo zatem braku w art. 10 ust. 5a - 5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1, przepisy te należy wykładać tak, jakby takie odesłanie zawierały, co oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Pozbawienie kategorii uzależnione jest od wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi – odpowiednio wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg jednostkom samorządu terytorialnego niższego szczebla celem unikania wydatków związanych z ich utrzymaniem.

W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 (przepis ten dotyczy zaliczenia drogi do kategorii dróg krajowych), stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa.

Z kolei w myśl art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą.

Zaskarżoną uchwałą pozbawiano kategorii drogi wojewódzkiej drogę wojewódzką nr [...] na odcinku od km 0+000 do km 40+598 (od drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi krajowej nr [...]).

Prawidłowo zatem jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały powołano art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych.

Nie budzi także wątpliwości, że przed podjęciem uchwały organ dokonał oceny czy droga będąca przedmiotem uchwały spełnia przewidziane w przepisach ustawy o drogach publicznych przesłanki zaliczenia jej nie do dróg wojewódzkich, ale do dróg powiatowych.

W odniesieniu do podniesionych w skargach argumentów o wymogu uzasadnienia uchwały wskazać należy, że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak w doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, a takiego obowiązku brak w przepisach art. 10 ust. 5 i następne ustawy o drogach publicznych) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2019 r., I OSK 1348/17 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09; z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1431/09; z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 2401/13; z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17). Podkreśla się, że "żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP). Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały (...) wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2019 r., I OSK 1348/17 i powołany tam wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 1154/12).

Zarazem jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13; z dnia 20 marca 2019 r., II OSK 3043/18; z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16; z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 23/17).

Natomiast w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom podniesionym w skargach, w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały przedstawiono wszystkie istotne okoliczności oraz podano przyczynę jej podjęcia.

Wskazano mianowicie, że droga wojewódzka nr [...] stanowi połączenie drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...]. Ś. dobowy ruch na tej drodze wynosi od 758 do 1160 pojazdów na dobę. Droga nr [...] jest drogą klasy Z. W sieci dróg wojewódzkich droga ta nie ma kluczowego znaczenia. Służy przede wszystkim obsłudze ruchu lokalnego. Droga nr [...] nie została wymieniona jako kluczowa dla Województwa L. w przyjętym przez Zarząd Województwa L. w dniu 28 czerwca 2016 r. Programie Strategicznego Rozwoju Transportu Województwa L., wyznaczającym kierunki rozwoju transportu na poziomie regionu i określającym zadania Województwa w zakresie rozbudowy dróg wojewódzkich w okresie do 2020 r. z perspektywą do roku 2030. Droga stanowiąca przedmiot uchwały nie została także uwzględniona do gruntownej przebudowy w perspektywie do roku 2030 zgodnie z przyjętym przez Zarząd Województwa L. Planem rozwoju sieci dróg wojewódzkich Województwa L. na lata 2012 – 2020.

W świetle powyższego zgodzić się należy z organem, że wymieniona w uchwale droga nr [...] nie spełnia wymagań zaliczenia do drogi wojewódzkiej, gdyż droga ta obsługuje ruch lokalny i nie ma kluczowego znaczenia w układzie komunikacyjnym województwa. Przejawem takiego charakteru jest niezaliczenie drogi nr [...] w przyjętym przez Zarząd Województwa L. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Programie Strategicznego Rozwoju Transportu Województwa L., do dróg kluczowych lub dróg mających znaczenie dla ruchu turystycznego, jak i niezaliczenie jej do dróg przewidzianych do gruntownej przebudowy w okresie do 2030 r. Wyłącznie lokalne znaczenie drogi znajduje potwierdzenie w natężeniu ruchu. Jak wynika z zawartych w aktach administracyjnych danych z pomiarów ruchu na drogach wojewódzkich w 2010 i 2015 r., średni dobowy ruch na przedmiotowej drodze jest jednym z najniższych na terenie województwa l. i wynosi od 758 do 1160 pojazdów na dobę, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu projektu uchwały.

Wskazać także należy, że w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z póżn. zm.) w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadzono następujące klasy dróg oraz ich hierarchię, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach:

1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A";

2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S";

3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP";

4) główne, oznaczone dalej symbolem "G";

5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z";

6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L";

7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D".

W § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia przewidziano, że droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas:

1) krajowa - klasy A, S lub GP;

2) wojewódzka - klasy GP lub G;

3) powiatowa - klasy GP, G lub Z;

4) gminna - klasy GP, G, Z, L lub D.

Droga nr [...] ma klasę Z, to jest taką, która zgodnie z przytoczonym ostatnio przepisem nie jest przewidziana dla drogi wojewódzkiej, natomiast jest właściwa dla drogi powiatowej.

W ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko skarżących, iż droga nr [...] stanowi połączenie między miastami stanowiącymi siedziby powiatów. Jak wynika z map znajdujących się w aktach sprawy, a także innych powszechnie dostępnych map, przedmiotowa droga stanowi połączenie drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...]. Droga nr [...] rozpoczyna się na wysokości miejscowości P., 7 kilometrów na wschód od P.. Jednocześnie połączenie drogą o kategorii drogi wojewódzkiej między P., a W. zapewniają drogi nr [...] i nr [...], wraz z odcinkiem drogi nr [...]. Drogi te są wymienione w Programie Strategicznego Rozwoju Transportu Województwa L.. Drogi nr [...] i nr [...] są zaliczone w tym Programie do dróg kluczowych dla Województwa L., zaś droga nr [...] ma znaczenie dla ruchu turystycznego.

Omówione względy przemawiają za prawidłowością oceny organu, że wymieniona w uchwale droga nr [...] na odcinku od km 0+000 do km 40+598 (od drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi krajowej nr [...]) nie spełnia przewidzianych w art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymagań zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich.

Nie budzi także wątpliwości zagadnienie zachowania proporcjonalności, o której mowa w art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu projektu do zaskarżonej uchwały podano długość dróg przekazanych Województwu L. w trybie określonym w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (91,267 km dawnych dróg krajowych nr [...] i [...]) oraz długość dróg przekazanych przez Województwo L. (18,587 km). Porównanie długości wskazanych odcinków świadczy o zachowaniu zasady proporcjonalności.

W konsekwencji stwierdzić należy, że Sejmik Województwa zgodnie z prawem skorzystał z kompetencji przysługującej mu na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych i pozbawił wyżej wymieniony odcinek drogi kategorii drogi wojewódzkiej. Zaskarżona uchwała nie narusza powołanych w skargach przepisów prawa materialnego w postaci art. 6 ust. 1 oraz art. 10 ust. 5 i ust. 5a ustawy o drogach publicznych. Zarząd P. W. i Zarząd P. P. zostały także poinformowane o zamiarze podjęcia uchwały zgodnie z wymaganiami art. 10 ust. 5b ustawy o drogach publicznych i w przewidzianym w tym przepisie terminie.

Z tych wszystkich przyczyn i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi.