Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 566/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 58 ust. 2, art. 59 ust. 1, art.74 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 24, art. 28
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. spraw ze skarg D.K. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2019 r. – nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, – nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2018 rok 1) uchyla zaskarżone decyzje, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej D.K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg D. K. (dalej: wnioskodawczyni/skarżąca) są decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie Agencji) z dnia [...] czerwca 2019r.: nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2018 r., oraz nr 9009-2019-009757 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.

Postępowania administracyjne zostały wszczęte w w/w sprawach na skutek złożenia przez skarżącą wniosku z datą wpływu do Agencji w dniu 4 czerwca 2018 r. w kampanii 2018 o przyznanie płatności bezpośrednich: jednolitej płatności obszarowej (jpo), płatności za zazielenienie (płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do młodych rolników oraz płatności do krów i bydła deklarując do płatności czternaście działek rolnych o łącznej powierzchni 19,22 ha oraz o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), deklarując działki rolne o łącznej powierzchni 13,25 ha.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Kierownik Biura Powiatowego Agencji w [.] , po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, stwierdził, że powierzchnia uprawniona do w/w płatności jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku.

W zakresie płatności jpo, na podstawie przeprowadzonych pomiarów, stwierdził organ, że przypadku:

- działki rolnej A (dz.ew. nr 6/80) o zadeklarowanej powierzchni 5,97 ha nie kwalifikuje się do płatności powierzchnia 0,55 ha,

- działki rolnej B (dz.ew. nr 726/1) o zadeklarowanej powierzchni 0,22 ha nie kwalifikuje się powierzchnia 0,02 ha,

- działki rolnej C (dz. ew. nr 76/2) o zadeklarowanej powierzchni 1,29 ha nie kwalifikuje się powierzchnia 0,10 ha,

- działki rolnej E (dz. ew. nr 315/12) o zadeklarowanej powierzchni 0,35 ha nie kwalifikuje się powierzchnia 0,21 ha,

- działki rolnej F (dz. ew. nr 313) o zadeklarowanej powierzchni 1,52 ha nie kwalifikuje się powierzchnia 0,11 ha,

- działki rolnej G (dz. ew. nr 30) o zadeklarowanej powierzchni 1,19 ha nie kwalifikuje się powierzchnia 0,07 ha,

- działki rolnej H (dz. ew. nr 59) o zadeklarowanej powierzchni 1,42 ha nie kwalifikuje się powierzchnia 0,05 ha.

Po wykluczeniu niekwalifikującej się do przyznania płatności powierzchni łącznie 1,11 ha, powierzchnia kwalifikująca się do przyznania jpo wyniosła 18,11 ha. (19,22 ha - 1,11 ha).

Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2019 roku nr [...] (doręczona stronie w dniu 22 marca 2019 r.) przyznał wnioskodawczyni płatności bezpośrednie na 2018 rok w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie współczynnika korygującego:

- jpo w wysokości 7 473,76 zł,

- za zazielenienie w wysokości 5 523,77 zł,

- redystrybucyjną w wysokości 2 368,74 zł,

- dla młodych rolników w wysokości 2 858,38 zł,

- do bydła w wysokości 5 510,53 zł,

- do krów w wysokości 7 397,17 zł,

a ponadto przyznał kwotę w wysokości 308,79 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

Z kolei w zakresie płatności ONW na podstawie przeprowadzonych pomiarów, stwierdził organ, że przypadku:

- działki rolnej B (dz.ew. nr 726/1) o zadeklarowanej powierzchni 0,22 ha nie kwalifikuje się do płatności powierzchnia 0,02 ha,

- działki rolnej C (dz. ew. nr 76/2) o zadeklarowanej powierzchni 1,29 ha nie kwalifikuje się powierzchnia 0,10 ha,

- działki rolnej E (dz. ew. nr 315/12) o zadeklarowanej powierzchni 0,35 ha nie kwalifikuje się powierzchnia 0,21 ha,

- działki rolnej F (dz. ew. nr 313) o zadeklarowanej powierzchni 1,52 ha nie kwalifikuje się powierzchnia 0,11 ha,

- działki rolnej G (dz. ew. nr 30) o zadeklarowanej powierzchni 1,19 ha nie kwalifikuje się powierzchnia 0,07 ha,

- działki rolnej H (dz. ew. nr 59) o zadeklarowanej powierzchni 1,42 ha nie kwalifikuje się powierzchnia 0,05 ha.

Po wykluczeniu niekwalifikującej się do przyznania płatności ONW powierzchni łącznie 0,56 ha, powierzchnia kwalifikująca się wyniosła 12,69 ha (13,25 ha – 0,56 ha).

Decyzją z dnia [...] marca 2019 roku, nr [...] (doręczona w dniu 22 marca 2019r.) Kierownik Biura Powiatowego Agencji w [...] przyznał wnioskodawczyni płatność ONW na 2018 w wysokości 3 239,28 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 110,88 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia.

We wniesionych odwołaniach od w/w decyzji organu I instancji zakwestionowano stanowisko organu o nie kwalifikowalności części powierzchni działek.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek wniesionych odwołań Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wymienionymi na wstępie decyzjami z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone decyzje.

Organ odwoławczy na wstępie skarżonych decyzji wskazał oraz omówił mające zastosowanie w sprawi przepisy prawa.

W odniesieniu do płatności bezpośrednich, podkreślił organ odwoławczy, że zasady i tryb ich przyznawania określa ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013). W myśl art. 8 ust. 1 wyżej powołanej ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami", będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z kolei w zakresie płatności ONW powołał się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2015 r" poz. 364 z późn. zm., dalej: rozporządzeniem ONW) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm., dalej: Rozporządzeniem nr 1305/2013), a zwłaszcza § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym, płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych na których jest położona działka rolna o powierzchni co najmniej 0,10 ha, prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 oaz położonych na obszarach ONW. Jednocześnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW wynika, że przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit, b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych o których mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Podkreślono dalej, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm. dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), które stanowią iż państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy.

Zwrócił także uwagę organ, że każde z państw członkowskich w myśl art. 67 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 korzysta ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, który stanowi, iż sprawdzenie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne uzupełniane o kontrole na miejscu. Również z treści art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z późn. zm., dalej: Rozporządzenie Komisji nr 809/2014) wynika, iż kontrole administracyjne są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji, zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków oraz przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Wskazał też, że Agencja dysponuje systemem zintegrowanym, będącym jednym z podstawowych narzędzi służących do wykonywania przedmiotowych kontroli. W myśl art. 70 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki.

Podsumowując stwierdził organ odwoławczy, że maksymalny kwalifikowany obszar wyznaczany jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.). Powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza jest wyliczana na podstawie danych wektorowych i będąca odpowiednikiem powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach działki ewidencyjnej, która powstaje z przecięcia pól zagospodarowania i granic odniesienia. Maksymalny kwalifikowany obszar określany jest do każdej działki referencyjnej na potrzeby płatności, zaś weryfikacja powierzchni uprawnionych do płatności powinna nastąpić przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej.

Organ II instancji w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdził, że w przypadku powierzchni (18,11 ha) stwierdzonej w trakcie kontroli administracyjnej danych sprawy wnioskodawczyni rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i nie budzi żadnych wątpliwości. Stan faktyczny organ I instancji prawidłowo ustalił w oparciu o wyniki z przeprowadzonej kontroli administracyjnej ustalając powierzchnie do płatności przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji. Twierdzenie wnioskodawczyni zawarte w odwołaniu, że pracownicy Agencji "całkowicie zza biurka najlepiej wiedzą jaki jest zasięg upraw" jest o tyle słuszne, gdyż pracownicy obsługujący wniosek o przyznanie płatności na dany rok (zobligowani przepisami Unii Europejskiej), wyposażeni są w skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych oraz zintegrowany system kontroli by w kontroli administracyjnej zweryfikować wniosek według kryterium kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Podkreślił, że do zakwestionowania powierzchni podanej przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności nie jest konieczna kontrola na miejscu (w terenie), co potwierdza stanowisko NSA (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 721/18).

Podkreślił organ odwoławczy, że przy ustalaniu MKO w niniejszej sprawie dla poszczególnych zadeklarowanych we wniosku działek wzięto pod uwagę wyniki pomiarów działek wykonanych podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie wnioskodawczym na potrzeby weryfikacji wniosku o przyznanie płatności na 2017 r. Sporządzony protokół z kontroli na miejscu nr 9009-00000010242/18 zawiera pomiary poszczególnych działek wykonanych w dniach 6-12 czerwca 2018 r. Z uwagi na to, że kontrola przeprowadzona była w roku 2018 organ uznał, że będzie ona rzetelnie oddawać stan działek zadeklarowanych do wniosku o przyznanie płatności na 2018 rok i wykluczenia dokonane na podstawie tej kontroli również można przypisać do roku 2018.

Wskazał organ, że wnioskodawczyni twierdzi, że podczas ustalania powierzchni kwalifikowanej działek zignorowano jej zapisy i wyrysy w złożonym wniosku. Nie zgodził się z tym twierdzeniem, gdyż wniosek o przyznanie płatności wraz z załącznikami na 2018 rok został złożony w dniu 4 czerwca 2018 r. a kontrola na działkach została przeprowadzona w dniach 6-12 czerwca 2018 r., czyli już po złożeniu wniosku na kampanię 2018, więc adnotacje na załącznikach graficznych poczynione przez Stronę zostały wzięte pod uwagę, lecz w zestawieniu ich z wykonanymi pomiarami należy dojść do wniosku, że faktyczne użytkowanie z nimi się nie pokrywa.

Organ odwoławczy podzielił więc ustalenia organu I instancji wskazując, że w przypadku działki rolnej A po weryfikacji została wykluczona powierzchnia 0,55 ha ze względu na widoczne na ortofotomapie zakrzaczenia i zadrzewienia, na działce rolnej B została wykluczona powierzchnia 0,02 ha ze względu na widoczne na ortofotomapie zakrzaczenia i zadrzewienia w części zachodniej działki (w zachodnim rogu działki), na działce rolnej F została wykluczona powierzchnia 0,11 ha ze względu na widoczne na ortofotomapie zakrzaczenia i zadrzewienia w części wschodniej działki, na działce rolnej G została wykluczona powierzchnia 0,07 ha ze względu na widoczne na ortofotomapie zakrzaczenia i zadrzewienia w części wschodniej działki od strony lasu, na działce rolnej H została wykluczona powierzchnia 0,05 ha ze względu na widoczne na ortofotomapie zakrzaczenia i zadrzewienia w części południowej i wschodniej działki, na działce rolnej E została wykluczona powierzchnia 0,21 ha ze względu na stwierdzenie na części działki 315/12 inwazyjnej rośliny tj. barszczu Sosnowskiego, na działce rolnej C została wykluczona powierzchnia 0,10 ha ze względu na widoczne na ortofotomapie zakrzaczenia i zadrzewienia w części wschodniej działki, gdzie działka sąsiaduje z terenem leśnym.

Podsumowując wskazał organ, że w przypadku JPO, po wykluczeniu powierzchni 1,11 ha łączna powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania tej płatności wyniosła 18,11 ha i ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 a dodatkowo posiłkowano się ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w czerwcu 2018 r.. Natomiast w przypadku płatności ONW po wykluczeniu powierzchni 0,56 ha łączna powierzchnia działek kwalifikująca się do tej płatności wyniosła 12,69 ha.

Następnie organ dokonał analizy poprawności wyliczeń i zastosowanych przez organ I instancji reguł naliczania sankcji w związku ze stwierdzonym przedeklarowaniem, przede wszystkim wynikających z art. art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48 z późn. zm., dalej: rozporządzenie Komisji nr 640/2014), dochodząc do wniosku, że kwoty przyznane wnioskodawczyni do poszczególnych płatności przez organ I instancji zostały wyliczone prawidłowo.

Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu wskazał organ, że zanegowanie przez rolnika ustalonych powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) nie oznacza, iż muszą one zostać uznane za zgodne ze stanem faktycznym. To na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie. Zatem każda rozbieżność między wartością MKO wyznaczoną przez organ Agencji a deklaracją rolnika poddawana jest gruntownej analizie, a jej rozstrzygnięcie oparte jest na zgromadzonym materiale dowodowym. Podczas prowadzonego postępowania odwoławczego poddano ponownej analizie cały materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy m.in. sporządzoną przez pracownika wydziału GIS "Informację na temat wartości PEG dla działek wskazanych w odwołaniu" i stwierdził, że powierzchnia MKO dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez wnioskodawczynię została ustalona prawidłowo. Jak wynika z materiału dowodowego obszary wykluczone z płatności na powyższych działkach ewidencyjnych należały do obszarów nieuprawnionych do płatności.

Podkreślił nadto organ, że choć to na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, to jednak jak stanowi art. 27 ust. 1 u.w.r.o.w. i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich w tego rodzajach postępowaniach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawda i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził zaś, że oprócz negowania ustaleń organów Agencji w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności wnioskodawczyni w ramach prowadzonego postępowania dowodowego nie przedstawiła wiarygodnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, ani w zakresie ustaleń organu odnośnie powierzchni i granic działek rolnych, ani stanu tych działek.

W zbieżnych co do treści skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie datowanych na dzień 22 lipca 2019 r. (26 lipca 2019 r. data nadania w Urzędzie Pocztowym) D. K. zarzuciła przede wszystkim, uporczywe, a jednocześnie nieuzasadnione i bezpodstawne nanoszenie przez organy Agencji zmian w odniesieniu do powierzchni poszczególnych działek rolnych. Podkreśliła, że skarżone decyzje całkowicie pomijają wyniki kontroli wykonanej przez uprawnioną komórkę Agencji w dniach 7-12 czerwiec 2018 roku - nr dokumentu: [...], podważając tym samym jej wiarygodność i celowość. Zauważyła, że pomimo przytoczenia w uzasadnieniu decyzji wyników tejże kontroli na miejscu, powierzchnie stwierdzone przez organ kontrolny Agencji (w terenie dokonując pomiarów poszczególnych działek) jest zmieniany przez pracowników biurowych, i to właśnie te powierzchnie są ostateczną wyrocznią do naliczania płatności.

Skarżąca podkreśliła, że przyjęta przez Agencję metoda zaniżania powierzchni poszczególnych działek rolnych skutkuje dla niej niewypłaceniem i należnych środków finansowych pomimo właściwego użytkowania rolniczego posiadanych użytków rolnych nękaniem wyszukiwaniem błędów, których nie popełniła.

Wywodząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie na rozprawie dowodów dołączonych do skarg bądź w nich wskazanych.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o ich oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018, poz. 1302, ze zm.; dalej: ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a..

W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli przedmiotowych skarg w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że są one uzasadnione, gdyż Sąd dopatrzył się w związku z wydaniem skarżonych decyzji uchybień procesowych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu pomiędzy Skarżącą a organami Agencji obu instancji rozpoznającymi wnioski o przyznanie w/w płatności była kwestia dotycząca prawidłowości ustaleń, na podstawie których organy te doszły do wniosku, że powierzchnia działek rolnych, kwalifikująca się do przyznania zadeklarowanych przez Skarżącego płatności była mniejsza niż zadeklarowana we wniosku.

Należy przede wszystkim wskazać na treść przepisów § 2 ust 2 i § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia ONW, z których wynika, że płatność ONW jest przyznawana do działek rolnych położonych na obszarach ONW, na których prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, a przy ustalaniu wysokości tej płatności uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit, b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych o których mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z kolei w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Jak z powyższego wynika, co słusznie wywiódł organ, na potrzeby płatności do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar (MKO). Organ także wskazał na przepisy z których wynika obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie w ramach skutecznych systemów zarządzania i kontroli (vide art. 58 ust 2, art. 59 ust 1, art. 74 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 1306/2013). Z treści art. 24 rozporządzenia Komisji nr 809/2014 wynika, że kontrole administracyjne są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji, zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków oraz przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. W myśl zaś art. 28 w/w rozporządzenia, kontrole administracyjne, o których mowa w art. 74 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013, łącznie z kontrolami krzyżowymi, pozwalają na wykrycie niezgodności, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Mając na uwadze powyższe regulacje oraz wskazania z art. 67 i 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 Agencja prowadzi kontrole w oparciu o system zintegrowany w którego skład wchodzą m.in. takie elementy jak skomputeryzowana baza danych, system identyfikacji działek rolnych oraz zintegrowany system kontroli.

Weryfikacja powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych we wniosku, powinna nastąpić przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej, której celem jest stwierdzenie powierzchni uprawnionej do płatności i porównanie jej z deklaracją rolnika. Wprawdzie organ mógł oprzeć swoje ustalenia o dane czy wnioski płynące z analizy danych ze skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym wypadku z ortoobrazów lotniczych wizualizujących sporne działki, niemniej jednak, w okolicznościach badanych spraw, ważką jest okoliczność, że organ dysponował dowodem obrazującym rzeczywisty stan działek w roku kalendarzowym, w którym został złożony wniosek o przyznanie przedmiotowych płatności. O ile więc ortofotomapy w bazie danych LPIS są relewantne dla ustalenia powierzchni PEG poszczególnych działek referencyjnych, to przecież dopuszczalna jest ich aktualizacja, choćby na podstawie informacji o zmianach w sposobie użytkowania gruntu zasygnalizowane przez rolnika na spersonalizowanym materiale graficznym załączonym do wniosku, czy właśnie informacji pochodzącej z wyników kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metodą kontroli FOTO (vide art. 9a ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności [tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 86]).

Organ odwoławczy, który podzielił w tym względzie ustalenia organu I instancji, wskazał, że wykluczenie z płatności określonych powierzchni, w przypadku działek rolnych: A (6/80), B (726/1), C (76/2), F (313), G (30), H (59), nastąpiło z powodu zaniechania użytkowania rolniczego określonych ich części o czym świadczą widoczne na ortofotomapach zakrzaczenia i zadrzewienia, a w przypadku działki rolnej E (315/12) z powodu stwierdzenia na jej części inwazyjnej rośliny tj. barszczu Sosnowskiego. Niemniej jednak Sad zauważa, że do akt administracyjnych, nie są dołączone wszystkie zrzuty ortobrazów, w oparciu o które organ poczynił powyższe ustalenia. Nie dołączone zostały: zrzut ortobrazu (zdjęcia) działki rolnej G (dz. ew. nr 30) oraz A (6/80), a zamiast tego jest wizualizacja działki o nr ew. nr 6/78, co do której organ odwoławczy w uzasadnieniu swoich decyzji (w zasadzie dot. płatności bezpośrednich) nie czynił żadnych ustaleń. Nie jest to jedyny mankament materiału dowodowego, gdyż nawet te zdjęcia dołączone do akt nie są dostatecznie jasno opisane, w szczególności nie wiadomo z jakiej daty pochodzą, a także, który konkretnie obszar danej działki został zakwestionowany i uznany za niekwalifikowalny (poza wizualizacją działki 313, gdzie precyzyjnie wskazano granice obszaru zakwestionowanego).

Dokładne wyjaśnienie tych okoliczności jest o tyle istotne, że organ i instancji zajmując stanowisko w kwestii wniesionych odwołań wskazał, że opierał się na ortofotomapach z 2017 r., a organ odwoławczy w kwestii aktualności ortofotomap, w oparciu o które dokonywał ponownego rozpoznania obu spraw już się nie wypowiadał. Tymczasem, co już zasygnalizowano organ dysponował dowodem, który obrazował rzeczywisty stan spornych działek na czerwiec 2018 r.

Istotną w realiach rozpoznawanych spraw jest okoliczność, że organ I instancji we wzmiankowanych pismach procesowych potwierdzał, że swoje ustalenia opierał także na wynikach kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej, która to kontrola wprawdzie dotyczyła 2017 r., ale odbyła się w czerwcu 2018 r. W ocenie Sadu, należy się spodziewać, że kontrola na miejscu w sposób najbardziej rzetelny odzwierciedli stan spornych gruntów, toteż dziwi stanowisko organu odwoławczego, który jej fakt bagatelizuje. Popada przy tym organ w pewną sprzeczność, bo z jednej strony wywodzi, że wyniki kontroli na miejscu z czerwca 2018 r. zostały uwzględnione przy rozpoznawaniu spraw o przyznanie płatności na 2018 r., ale jednocześnie twierdzi, że wystarczające do podjęcia istotnych ustaleń faktycznych w tych sprawach była kontrola administracyjna w oparciu o narzędzia informatyczne. Nie jest więc jasne czy kontrola administracyjna w niniejszych sprawach, obejmowała także wyniki i ustalenia z kontroli na miejscu dotyczącej kampanii za 2017 r., ale przeprowadzonej na spornych gruntach już w 2018 r. i obrazującej stan tych gruntów w 2018 r. a więc na który złożono przedmiotowe wnioski aplikacyjne. Nie jest też jasne czy skomputeryzowana baza danych pozwalała na ustalenie określonej, niepożądanej roślinności (barszcz Sosnowskiego – dz. rolna E), czy też te dane zostały zaciągnięte z rzeczonego protokołu kontroli na miejscu. Organ do tej kwestii w ogóle się nie odniósł. Gdyby się okazało, że ta okoliczność została ustalona w oparciu o w/w protokół (którego brak w aktach administracyjnych), znaczyłoby to, że organy dowolnie i wybiórczo wykorzystują ten dowód, to jest wtedy gdy chcą przypisać większy zakres uchybień wnioskodawcy.

Pomimo, że skarżąca powoływała się na korzystniejsze dla niej ustalenia z kontroli na miejscu, która odbyła się w tym samym roku, na który ubiegała się o przedmiotowe płatności, organ jednak do tej kwestii się nie ustosunkował, a Sąd został pozbawiony oceny zasadności podnoszonej przez skarżącą argumentacji, gdyż do akt sprawy nie dołączono wzmiankowanego protokołu z kontroli, który, przynajmniej według twierdzeń organu I instancji, a nawet niejasnych wywodów organu odwoławczego, był elementem materiału dowodowego kształtującego podstawę faktyczną kontrolowanych spraw.

W tych okolicznościach skonstatować więc należy, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, a który został przedłożony sądowi administracyjnemu, nie obrazował w pełni stanu faktycznego sprawy a organy nie dowiodły w sposób dostatecznie jasny i przekonywujący, że kwestionowane obszary części działek rolnych nie były użytkowane rolniczo.

Wprawdzie zgodzić się przychodzi z organem odwoławczym, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.w.r.o.w. (art. 27 ust 1 i 2 ) czy ustawy o płatnościach bezpośrednich (art. 2 ust 2 i 3) ustawodawca w sposób szczególny określił zasady prowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności, względem zasad ogólnych wynikających z k.p.a. W świetle powyższych regulacji organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nie mają zaś obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Niemniej jednak organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku dokonywania ustaleń zgodnych z prawdą. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w tym szczególnym trybie organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego rozumieć należy uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Obowiązkiem organu jest także ustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń stron, tak, żeby rolnik wiedział, z jakiego powodu odmawia się mu płatności do deklarowanych gruntów bądź ich części. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a..

Jako niedopuszczalny należy ocenić taki sposób postępowania organu, który prymat przyznaje jednemu dowodowi, w tym wypadku narzędziom kontroli informatycznej i analizie danych z systemu zinformatyzowanego pod kątem wartości PEG dla spornych działek i nie rozpoznaje tego dowodu w łączności z pozostałym materiałem dowodowym, w tym wypadku z wynikami wizji na miejscu, przy konsekwentnym utrzymywaniu beneficjentki, że sporne grunty były użytkowane w sposób odmienny, aniżeli wynikałoby to z analiz danych systemu zintegrowanego. Sąd nie podważa stanowiska organu, że kontrola administracyjna oparta o dane z systemu identyfikacji działek rolnych i zintegrowany system kontroli jest skutecznym narzędziem kontroli kwalifikowalności działek rolnych do płatności obszarowych i nie ma organ obowiązku w każdym wypadku przeprowadzać wizji stanu tych działek w ramach kontroli na miejscu. Niemniej w sytuacji kiedy dysponuje, względnie gdy strona powoła się na wyniki takiej wizji relewantnej dla kampanii w której ubiega się o przyznanie płatności, organ nie może zignorować takiego dowodu i pominąć przy ocenie wniosku. Ustalenia faktyczne przyjęte w wyniku takiej oceny materiału dowodowego jaką zaprezentował organ odwoławczy w niniejszych sprawach należy uznać za dowolne i nie poddające się kontroli Sądu.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że organ odwoławczy w skarżonej decyzji nie odniósł się w sposób rzetelny do argumentacji prezentowanej w odwołaniu, że wyniki z wizji na miejscu odbiegały od ustaleń poczynionych, jak to określiła skarżąca, "zza biurka" i nie wyjaśnił dlaczego nie przyjął za wiążące ustaleń z kontroli na miejscu, która odbyła się w roku, na który zostały złożony przedmiotowy wniosek, będących, jak należy oczekiwać, korzystniejszymi dla skarżącej. Tymczasem decyzja wydana przez organ II instancji winna ustosunkować się przede wszystkim do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. W przeciwnym bowiem razie nie można przyjąć, że orzeczenie pozwoli stronie zrozumieć i zaakceptować takie a nie inne rozstrzygnięcie sprawy - np. faktu, iż organ nie zaakceptował stanowiska jakie strona prezentuje (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1032/16).

Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Stwierdzić więc przychodzi, że organ odwoławczy nie gromadząc niezbędnego do oceny i rozstrzygnięcia niniejszych spraw materiału dowodowego i nie dokonując następczego jego rozpatrzenia w powiązaniu z wszystkimi wynikającymi z niego okolicznościami oraz twierdzeniami skarżącej dopuścił się w prowadzonych postępowaniach naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, które uzasadniało uchylenie skarżonej decyzji.

W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. a w konsekwencji o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a..

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy dołączy do akt administracyjnych protokół z kontroli z czerwca 2018 r. dotyczący spornych działek deklarowanych do kampanii za 2017 r. oraz precyzyjnie opisane wizualizacje spornych działek rolnych na podstawie adekwatnych ortofotomap, a następnie ponownie, wszechstronnie rozpatrzy zgromadzony materiał dowodowy, uwzględniając uwagi i wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, czemu da wyraz w części sprawozdawczej decyzji w przedmiocie obu płatności.