Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2100/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 2a i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 65 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 845/13 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia usług publicznego transportu zbiorowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Powiatu [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 845/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały powierzającej świadczenie usług publicznego transportu zbiorowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Rada Powiatu [...], działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6, art. 5 ust. 2 i art. 12 pkt 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. – powoływanej dalej jako u.s.p.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (Dz. U. Nr 5, poz. 13 ze zm.) powierzyła A. prowadzenie zadania własnego powiatu polegającego na organizowaniu usług publicznego transportu zbiorowego na linii komunikacyjnej zbiorowej kursującej na trasie C. – L. – C.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. stwierdził nieważność powyższej uchwały - jako niezgodnej z art. 73 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że art. 73 ust. 1 u.s.p. przewiduje możliwość zawierania przez powiat porozumień w sprawie powierzenia innemu powiatowi realizacji zadań publicznych. Przepis ten nie dopuszcza jednak możliwości powierzenia zadań powiatu związkowi międzygminnemu, tak jak uczyniono to w spornej uchwale. Organ zwrócił również uwagę, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym, organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest powiat lub związek powiatów.

Powiat [...] zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., zarzucając mu naruszenie art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – powoływanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 5 u.s.p.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zgodnie z art. 5 u.s.p. powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych. Do kategorii zadań publicznych zalicza się również organizowanie publicznego transportu zbiorowego – zgodnie z ustawą o publicznym transporcie zbiorowym. Możliwość powierzenia zadań przez powiat związkowi międzygminnemu wynika, zdaniem strony skarżącej, z treści art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2a u.s.g. W myśl powołanych przepisów, gmina może wykonywać zadania należące do właściwości powiatu lub województwa, jeżeli nastąpiło ich przekazanie w drodze porozumienia, zaś przepis ten stosuje się odpowiednio do związków międzygminnych. W ocenie strony skarżącej art. 73 ust. 1 u.s.p. jest tylko jedną z kilku podstaw prawnych, na której mogą opierać się porozumienia komunalne z udziałem powiatu i co do zasady dotyczy porozumień zawieranych pomiędzy powiatami, które przekazują zadania na szczeblu jednostek o tych samych kompetencjach. Wbrew stanowisku organu nadzorczego podstawą zawarcia porozumienia pomiędzy powiatem a związkiem międzygminnym nie jest przywołany wyżej art. 73 ust. 1 u.s.p. lecz art. 64 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 2a u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 6, art. 5 ust. 2 i art. 12 pkt 8a u.s.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.s.p., powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wyjątkiem od tej reguły jest możliwość przekazania uprawnień do wykonywania określonych zadań jednemu z podmiotów wymienionych w przepisie art. 5 ust. 1 i 2 u.s.p., innemu powiatowi (art. 73 ust. 1), związkowi powiatów (art. 65 i nast.), bądź też stowarzyszeniu, o którym mowa w art. 75 ust. 1 ustawy. Przywołane przepisy maja charakter ustrojowo – kompetencyjny, co oznacza, że nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca.

Treść art. 5 ust. 2 u.s.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że powiat może zawrzeć porozumienie z gminą, z innym powiatem lub z województwem, przekazując im swoje zadania do realizacji. Zasadniczym warunkiem determinującym dopuszczalność zawarcia porozumienia przez powiat jest kryterium podmiotowe, które sprowadza się do stwierdzenia, że stroną porozumienia może być inna jednostka samorządu terytorialnego, a więc gmina, powiat lub województwo, co wprost wynika z treści art. 5 ust. 2 u.s.p. Zdaniem Sądu I instancji, żaden przepis ustawy o samorządzie powiatowym nie daje podstaw do przyjęcia, że dopuszczalne byłoby zawarcie przez powiat porozumienia ze związkiem komunalnym. Zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 i 2 u.s.g., tego rodzaju związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a ponadto został przez ustawodawcę wyposażony w osobowość prawną. Jest to więc byt prawny niezależny od gmin go tworzących, który ich nie reprezentuje i który jest niezależnym podmiotem praw i obowiązków związanych z realizacją przypisanych mu zadań. Tego rodzaju osoba prawna, jakkolwiek tworzą ją gminy, nie zalicza się jednak do jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że należy ją wykluczyć z kręgu podmiotów, wymienionych w art. 5 ust. 2 u.s.p., z którymi powiat może zawrzeć porozumienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji wykluczył możliwość zawarcia przez powiat porozumienia ze związkiem międzygminnym. Brak jest przy tym dostatecznych podstaw do sformułowania prezentowanego w skardze twierdzenia, że do związku międzygminnego automatycznie stosuje się reguły dotyczące gminy określone w art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g. Akceptacja stanowiska wyrażonego przez stronę skarżącą prowadziłaby bowiem do poszerzenia katalogu podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2 u.s.p., a w konsekwencji do zaliczenia związku międzygminnego do kategorii jednostek lokalnego samorządu terytorialnego, do czego brak jest normatywnych podstaw i co stałoby w sprzeczności z treścią art. 164 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd I instancji podkreślił, że związki komunalne są powoływane pomiędzy podmiotami o równorzędnej pozycji w hierarchii jednostek samorządu terytorialnego co wynika wprost z art. 64 ust. 1 u.s.g. oraz art. 73 ust. 1 u.s.p. Wyrazem tego jest § 3 statutu A. [...], z którego treści wynika, że zadaniem Związku jest wspólne zaspokajanie potrzeb gmin w zakresie lokalnego transportu zbiorowego oraz skorelowanych z nim innych usług publicznych. A. nie może zatem przejąć na siebie obowiązku realizacji zadania publicznego należącego do zadań własnych powiatu, gdyż wykraczałoby to poza zakres jego ustawowych kompetencji oraz byłoby niezgodne z postanowieniami statutu.

Powiat [...] zaskarżył wyrok WSA w G. z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 845/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

1. naruszenie art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2a u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że powiat nie może powierzyć zadania w drodze porozumienia związkowi międzygminnemu,

2. naruszenie art. 73 oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.s.p., poprzez dokonanie zawężającej wykładni tych przepisów polegającej na uznaniu, że są to jedyne przepisy dające podstawę do powierzania przez powiat swoich zadań w drodze porozumienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca stwierdziła, że kompetencja gminy (bądź związku międzygminnego) do wykonywania zadań z zakresu właściwości powiatu wypływa z art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2a u.s.g. Skoro zatem gmina (w odpowiednim stosowaniu art. 64 ust. 5 - związek międzygminny) może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu, to tym samym powiat posiada kompetencje do powierzenia tych zadań gminie bądź związkowi międzygminnemu.

Strona powołała się na stanowisko doktryny prawa administracyjnego, zgodnie z którym do związków międzygminnych należy stosować odpowiednio przepisy art. 8 ust. 2-5 u.s.g., zaś związek międzygminny na podstawie porozumień z powiatami i województwami może wykonywać zadania z zakresu właściwości tych jednostek samorządu terytorialnego.

Skarżący powiat podkreślił ponownie, że podstawą prawną zawarcia porozumienia komunalnego pomiędzy powiatem i związkiem międzygminnym nie jest art. 73 ust. 1 u.s.p., lecz podstawę tę stanowi art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2a u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 6, art. 5 ust. 2, art. 12 pkt 8a u.s.p.

Przekazywanie zadań w trybie art. 73 u.s.p. nie pozostaje w żadnym związku z przekazywaniem zadań w trybie art. 5 u.s.p., który przewiduje przekazywanie zadań między jednostkami innego szczebla administracji, w odróżnieniu do art. 73 u.s.p. Jeżeli zaś na określonym terytorium funkcjonuje związek międzygminny powołany w celu wykonywania zadania publicznego, np. świadczenia usług publicznego transportu zbiorowego, wówczas powiat traci możliwość powierzenia tego zadania gminie i zawarcia z nią stosownego porozumienia na postawie art. 5 ust. 2 u.s.p., lecz wówczas koniecznym jest odpowiednie zastosowanie przepisu art. 64 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 2a u.s.g. i powierzenie realizacji danego zadania właśnie związkowi międzygminnemu. Zdaniem strony skarżącej, celem ustawodawcy nie mogło być i na pewno nie było ograniczenie możliwości przekazywania zadań między jednostkami samorządu terytorialnego, w przypadku wejścia gminy do związku, a rozumowanie i argumentacja przedstawiona zarówno przez organ nadzoru, jak i Sąd I instancji mogłaby prowadzić do takiego wniosku.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona. W szczególności uzasadnione są te jej zarzuty, które podnoszą, że rozstrzygnięcie organu nadzoru, a także Sądu I instancji są oparte głównie na podstawie przepisów dotyczących powiatu samorządowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalność zawarcia porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych przez powiat i związek międzygminny należy oceniać łącznie – uwzględniając zarówno przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, jak i ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym związek międzygminny zastępuje gminy uczestniczące w tym związku w podejmowaniu gminnych zadań publicznych, które z różnych względów, ekonomicznych lub organizacyjnych, mogą lub powinny być wykonywane w skali ponadgminnej, a więc wymagają trwałego, zinstytucjonalizowanego współdziałania zainteresowanych gmin. Uwagi te dotyczą również wykonywania publicznego transportu zbiorowego. Ustawa z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym przewiduje bowiem organizowanie przez związek międzygminny gminnych przewozów pasażerskich, na obszarze gmin tworzących ten związek (art. 7 ust. 1 pkt 2). Związek międzygminny może więc zajmować się transportem międzygminnym w ramach gminnych przewozów pasażerskich.

Ustawa o samorządzie powiatowym, ani ustawa o publicznym transporcie drogowym nie przewidują wprost organizowania przez związek międzygminny przewozów na skalę międzygminną w ramach przewozów powiatowych. Nie ma jednakże żadnych racjonalnych przesłanek, które przemawiałyby przeciwko dopuszczalności organizowania przez związek międzygminny, w granicach jednego powiatu, takich przewozów w ramach przewozów powiatowych. W świetle art. 8 ust. 2a i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, przepisów art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie można traktować jako ustanawiających wyłączność powiatu na organizowanie przewozów powiatowych w niewielkim zakresie, obejmującym np. jedynie dwie gminy tego powiatu. Skoro art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym dopuszcza zawieranie przez powiat porozumień z gminą w sprawie powierzenia jej prowadzenia zadań publicznych powiatu i jednocześnie ustawa o samorządzie gminnym przewiduje możliwość zawierania takich porozumień pomiędzy tymi jednostkami samorządowymi, to na podstawie art. 8 ust. 5 w związku z ust. 2a tej ustawy całkowicie uzasadnione wydaje się "zastąpienie" gminy przez związek międzygminny jako strony porozumienia zawartego z powiatem w celu przejęcia zadań powiatu o zasięgu terytorialnym obejmującym jedynie część powiatu. Trudno bowiem wymagać, aby powiat angażował się bezpośrednio w wykonywanie przypisanych mu zadań w każdym przypadku, niezależnie od zasięgu terytorialnego tej działalności.

Przeciwko dopuszczalności zawierania takich porozumień pomiędzy powiatem i związkiem międzygminnym nie przemawiają argumenty – wywody poczynione przez Sąd I instancji, dotyczące "natury" związku międzygminnego. W szczególności nie ma, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia spornej w tej sprawie kwestii to, że związek międzygminny wykonuje, zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a ponadto został przez ustawodawcę wyposażony w osobowość prawną. Jest to więc byt prawny niezależny od gmin go tworzących, który ich nie reprezentuje i który jest niezależnym podmiotem praw i obowiązków związanych z realizacją przypisanych mu zadań. Powiedziano już, że fakt, że tego rodzaju osoba prawna, utworzona przez gminy, nie zalicza się do jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, nie uzasadnia wniosku, że na podstawie tego tylko przepisu należy ją wykluczyć z kręgu podmiotów, z którymi powiat może zawrzeć porozumienie. Oczywiste jest, że związek międzygminny reprezentuje gminy, które go utworzyły, bo zastępuje je w wykonywaniu zadań gminnych. Związek nie ma więc żadnych "własnych" zadań i interesów, nie objętych porozumieniem gmin o jego utworzeniu.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego za uzasadnione.

Dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.