Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1003/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: Art. 154 PAR. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T.B.S. [...] Sp. z o.o. w K. przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście K. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 33/11, 1. wymierza grzywnę Skarbowi Państwa Staroście K. w kwocie [...] ([...]) złotych; 2. stwierdza, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Skarbu Państwa Starosty K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1003/13

Uzasadnienie

T.B.S. [...] sp. z o.o. (zwana dalej skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej również zwanego WSA w Poznaniu) skargę na niewykonanie przez Starostę Powiatowego w K. (zwanego dalej organem) wyroku wydanego przez WSA w Poznaniu w dniu 12.04.2011r.w sprawie o sygn. II SA/Po 33/11.

Skarżąca zażądała:

1/ stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2/ wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012r.

3/ zasądzenia na jej rzecz od organu kosztów postępowania.

Skarżąca wskazała, że już pismem z dnia 25 sierpnia 2003 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przejęte pod drogi na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami działki nr [...],[...],[...] oraz [...], oraz o zobowiązanie Burmistrza Gminy Miejskiej K. do zapłaty tegoż odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Dalej skarżąca opisała przebieg postępowania, który do chwili wydania wyroku przez WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. II SA/Po 33/11 w dniu 12.04.2011r. nie był bezpośrednio istotny dla niniejszej sprawy, gdyż w niniejszym postępowaniu sądowym Sąd oceniał postępowanie organu administracji jedynie po wydaniu przez WSA w Poznaniu w dniu 12.04.2011r. wyroku w sprawie o sygn. II SA/Po 33/11.

Istotne dla niniejszej sprawy jest to, że Starosta K. decyzją z dnia [...].06.2010r. nr [...] ponownie odmówił skarżącej ustalenia odszkodowania za w/w działki gruntu. Wskutek wniesionego odwołania Wojewoda W. decyzją z dnia [...].12.2010r. nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. II SA/Po 33/11 w dniu 12.04.2011r. uchylił w/w decyzje w części dotyczącej działek nr [...],[...] oraz [...], a w pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej działki nr [...], skargę oddalił. Skarga kasacyjna na powyższy wyrok została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 07.12.2012r. wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1442/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 12.04.2011r. w sprawie o sygn. II SA/Po 33/11 wskazał m.in., iż prawomocny wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt [...], przesądza, że skoro własność działki nr [...] nie przeszła na Gminę, to brak jest podstaw do ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania. Stąd też prawidłowo Starosta i Wojewoda uznali, iż postępowanie administracyjne nie może podważać prawomocnego wyroku sądu powszechnego w zakresie powyższej działki. Jednocześnie WSA w Poznaniu podkreślił, że takie związanie wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt [...] nie występuje już w odniesieniu do działek o nr ewid. nr [...],[...] oraz [...] nie będących przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego (brak tożsamości przedmiotu rozstrzygnięcia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że jakkolwiek pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego wyrażony został w stanie faktycznym podobnym dla wszystkich działek, jednakże okoliczność ta nie zwalniała organów administracji od dokonania samodzielnych i wszechstronnych ustaleń w kwestii przejścia prawa własności pozostałych działek objętych postępowaniami na rzecz Gminy K. (tj. działek nr [...],[...] oraz [...]), a w ślad za tym przesądzenia we własnym zakresie o zasadności żądania ustalenia odszkodowania za powyższe działki. WSA w Poznaniu brak powyższych ustaleń uznał za istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 oraz art. 77 Kpa. Wskazał, że również okoliczność, iż Sąd Rejonowy w K. odmówił ujawnienia w księdze wieczystej Gminy K. jako właściciela działek objętych postępowaniem, nie ma znaczenia prejudycjalnego w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania za wydzielone pod drogi działki. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nabycie gruntu przez gminę w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z mocy prawa, a wpis w księdze wieczystej ma wyłącznie charakter deklaratoryjny (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. I OSK 195/10). Nie przesądza on o powstaniu prawa własności, tym bardziej odmowa ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej nie przesądza o tym, komu to prawo przysługuje. Organy administracji nie mogły więc zaniechać samodzielnego ustalenia, czy doszło do przejścia prawa własności spornych działek na Gminę K.

Jak wskazał WSA w Poznaniu organy administracji orzekając w niniejszej sprawie ograniczyły się do powołania na moc wiążącą wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt [...], przyjmując że nie doszło do wydzielenia działek pod drogi publiczne i zaniechały dokonania samodzielnie ustaleń jakie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały wydzielone działki i czy - jak podnosi skarżący - na działkach tych urządzono powszechnie dostępne drogi połączone z siecią komunikacyjną dróg publicznych i wreszcie, jakie znaczenie miało wydzielenie tego rodzaju dróg dla ustalenia w oparciu o przepis art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za powyższe drogi.

Reasumując dotychczasowe rozważania WSA w Poznaniu wskazał, że wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt [...], wiązał organy administracji jedynie w zakresie działki nr [...]. Stąd też wobec przesądzenia prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, że własność przedmiotowej działki nie przeszła na Gminę, brak było podstaw do orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę działkę i w tym zakresie wniesioną skargę należało na podstawie art. 151 ustawy Ppsa oddalić. Natomiast w zakresie pozostałych działek objętych postępowaniem, a więc nieruchomości oznaczonych nr [...],[...] oraz [...] dla ustalenia, czy w świetle art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowych, powstał obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości wydzielone według decyzji podziałowej pod "drogę wewnętrzną" niezbędne jest dokonanie ustaleń, o których mowa wyżej. Zaniechanie podjęcia powyższych ustaleń stanowiło naruszenie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, a więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny uwzględnić rozważania i ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu jego wyroku, a po przesądzeniu kwestii związanej z istnieniem i wielkością zbywalnej wierzytelności, dokonać oceny skuteczności zawartej umowy cesji, z której skarżący wywodzi swoje żądanie, na co już wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. II SA/Po 1/08.

Jak już wspomniano skarga kasacyjna na powyższy wyrok została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 07.12.2012r. wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1442/11. W uzasadnieniu tegoż wyroku wskazano m.in., że WSA w Poznaniu dokonał właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Podkreślono, że w zakresie pozostałych działek objętych postępowaniem (nr [...],[...] oraz [...]) dla ustalenia, czy w świetle art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowych powstał obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości wydzielone według decyzji podziałowej pod "drogę wewnętrzną" nadal niezbędne jest dokonanie przez organ orzekający w postępowaniu wyjaśniającym odpowiednich ustaleń, które do tej pory nie zostały poczynione, a są niezbędne do prawidłowego rozpatrzenia niniejszej sprawy

Dalej NSA podkreślił, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że dopiero stwierdzona okoliczność przejścia prawa własności na gminę przesądza o powstaniu prawa do odszkodowania za przejęte działki. Oznacza to, że podstawowym zadaniem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi jest przesądzenie, czy własność tych działek przeszła na gminę, czy też do takiego przejścia nie doszło. W rozpatrywanej sprawie to, kluczowe dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia ustalenie, jak zasadnie wywiódł to Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, organy dokonały w sposób wadliwy, naruszający przepisy postępowania oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z powyższych wywodów wynika niezbicie, że zasadniczym zadaniem organów administracji w toku dalszego postępowania było ustalenie czy własność działek nr [...],[...] oraz [...] przeszła na Gminę K.

Dalej skarżąca wskazała, że po zwrocie akt administracyjnych Starosta dopiero pismem z dnia 04.04.2013r. wystąpił do Burmistrza K. z pismem domagającym się podania informacji, które mógł uzyskać już wcześniej. Pismem z dnia 24.04.2013r. organ poinformował skarżącą o przedłużeniu postępowania do dnia 30.08.2013r.

K. T.B.S. sp. z o.o. (zwane dalej także Kościańskie TBS sp. z o.o.) pismem z dnia 20.05.2013r. wystąpiło na podstawie art.154 § 1 Ppsa do Starosty Powiatowego w K. z wezwaniem do wykonania wyroku wydanego w sprawie II SA/Po 33/11. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

K. TBS sp. z o.o. w dniu 28.06.2013r. wniosło skargę do tut. Sądu na niewykonanie prawomocnego wyroku wydanego w sprawie II SA/Po 33/11 z żądaniem wymierzenia grzywny. Skarga ta została odrzucona przez WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 22.08.2013r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Po 813/13 z uwagi na brak interesu prawnego wskutek przeniesienia prawa własności przedmiotowych działek przez K. TBS sp. z o.o. na rzecz skarżącej.

Pismem z dnia 14.08.2013r. skarżąca wystąpiła do Starosty z wezwaniem na podstawie art.154 § 1 Ppsa do wykonania wyroku o sygn. II SA/Po 33/11. W odpowiedzi Starosta zwrócił się z zapytaniem, czy skarżącej przysługuje prawo do odszkodowania za przedmiotowe działki, co w ocenie skarżącej miało na celu przewleczenie postępowania. Pismem z dnia 29.08.2013r. Starosta po raz kolejny przedłużył postępowanie do dnia 20.12.2013r.

Skarżąca podkreśliła, że Starosta przez 10 miesięcy nie wykonał przedmiotowego wyroku, a całe postępowanie trwa ponad 10 lat. Zdaniem skarżącej oceniając skargę Sąd winien wziąć pod uwagę również postępowanie organu przed wydaniem wyroku w sprawie II SA/Po 33/11. Skarżąca wskazała, że osobna ocena każdego z postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawie skutkuje rozmyciem problemu. W jej ocenie przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie jest rażąca. Zawieszanie postępowania w 2009r. na zgodny wniosek organu i strony jak się okazało zmierzało jedynie do przedłużenia postępowania. Starosta zwracał się do Burmistrza o podanie informacji, które posiadał. Ponadto obydwa urzędy mieszczą się w jednym budynku. W tej sytuacji informacje te można było uzyskać bezpośrednio bez długotrwałej korespondencji.

Skarżąca wskazała też, że wbrew twierdzeniom organu sprawa nie jest zawiła w świetle wyroku II SA/Po 33/11, który zdaniem skarżącej przesądził o konieczności przyznanie skarżącej odszkodowania za działki nr [...],[...] i [...].

Starosta K. (działający w imieniu Skarbu Państwa) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że na żadnym etapie postępowania nie odmawiał wykonania prawomocnych wyroków sądu. Wyrok WSA w Poznaniu wydany w sprawie II SA/Po 33/11 jest wykonywany. Dalej organ szczegółowo opisał przebieg postępowania. Między innymi wskazał, że NSA zwrócił organowi akta sprawy dopiero w dniu 04.03.2013r. Organ podjął działania zmierzające do wykonania tegoż wyroku. Zaprzeczył także, by działania organu po wydaniu przedmiotowego wyroku były pozorne. Polegały one bowiem na gromadzeniu dowodów. Długotrwałość tego postępowania wynika m.in. z dwukrotnego "przejścia" przez drogę odwoławczą z orzeczeniami NSA włącznie. Ponadto postępowanie na wniosek spółki dwukrotnie było zawieszane. Starosta po otrzymaniu akt podjął czynności zmierzające do wydania decyzji. Organ podkreślił, że sprawa ta była wyjątkowo zawiła, a orzecznictwo w tej materii jest niejednolite.

Skarżąca ustosunkowując się w piśmie z dnia 31.10.2013r. do odpowiedzi na skargę podkreśliła, że postępowanie było zawieszane na zgodny wniosek K. TBS sp. z o.o. i Burmistrza Gminy K. wobec deklaracji Burmistrza co do wypłaty odszkodowania. Zaakcentowała, że treść wyroku wydanego w sprawie I SA/Po 33/11 była organowi znana już w momencie wydania wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną, a więc w dniu 07.12.2012r. i to od tego dnia zdaniem skarżącej należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Od tego czasu organ wysłał w sprawie 6 pism, z czego 2 dotyczyły przedłużenia postępowania. W ocenie skarżącej, to że przysługuje jej prawo do odszkodowania za przedmiotowe działki wynika z uzasadnień postanowień WSA w Poznaniu wydanych w sprawach II SA/Po 812/13 i 813/13. Skarżąca wskazała, że w świetle wyroku wydanego w sprawie II SA/Po 33/11 sprawa nie jest zawiła, gdyż wynika z niego, że przysługuje skarżącej prawo do spornego odszkodowania.

Zarządzeniem z dnia 14.11.2013r. wyłączono z niniejszej sprawy o sygn. IV SA/Po 1003/13 skargę na przewlekłość postępowania(k.59 akt sądowych), którą zarejestrowano pod sygn. IV SAB/Po 117/13. W sprawie tej uiszczono wpis w kwocie 100 zł. (k.42) Po bliższej analizie Sąd doszedł do wniosku, iż powyższe wyłączenie było wadliwe w świetle treści skargi i obydwie sprawy o wskazanych wyżej sygnaturach należy prowadzić łącznie, gdyż całe roszczenie skargi oparte jest na treści art.154 PPsa. Mając to na względzie na rozprawie w dniu 22.01.2014r. wydano postanowienie, którym na podstawie art. 111 § 2 Ppsa zarządzono połączenie spraw IV SAB/Po 117/13 i IV SA/Po 1003/13 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i ich dalsze łączne prowadzenie pod sygn. IV SA/Po 1003/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a w rozpatrywanym przypadku w dacie wniesienia skargi. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było żądanie wymierzenia grzywny Staroście K. (w związku z zarzucanym przez skarżącą niewykonaniem przez Starostę K. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12.04.2011r., o sygn. II SA/Po 33/11) powiązane z zarzutem działania z rażącym naruszeniem prawa w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

Istotne dla sprawy jest to, że notarialną umową sprzedaży z dnia 12.02.2013r. K. Towarzystwo Budownictwa Społecznego sp. z o.o., na którego wniosek wszczęto kontrolowane postępowanie administracyjne, sprzedało skarżącej prawo własności przedsiębiorstwa w rozumieniu art.55 (1) kc o nazwie K. TBS sp. z o.o. w tym m.in. prawo własności działek nr [...],[...] i [...]. Z tą chwilą skarżąca wstąpiła w prawa K. TBS sp. z o.o. i uzyskała legitymację czynną do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie była skarga na bezczynność lub przewlekłość unormowana w art.149 Ppsa. Skarżąca wyraźnie bowiem wskazała w tytule, że wnosi skargę "na niewykonania prawomocnego wyroku wraz z żądaniem wymierzenia grzywny". Formułując zaś swe żądania wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Świadczy o tym również to, że skarżąca wzywała Starostę do usunięcia naruszenia prawa w postaci niewykonania prawomocnego wyroku sądu powołując się na art.154 § 1 Ppsa. (k.65 akt sądowych) Powyższe, a także treść skargi, wskazuje na to, że zamiarem skarżącej była de facto skarga o wymierzenie grzywny i stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa w trybie art.154 Ppsa.

W świetle powyższego Sąd nie miał wątpliwości, że podstawę materialnoprawną żądania skarżącej w niniejszej sprawie stanowił art. 154 § 1 Ppsa, który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego postępowania prowadzonego po wyroku uchylającym, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy strona może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z § 2 zdanie drugie art. 154 Ppsa jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie miał wątpliwości, iż w rozpatrywanym przypadku skargę wniesiono po wyczerpaniu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 Ppsa. Skarżąca bowiem -przed złożeniem do sądu rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu skargi – działając w trybie uregulowanym w art. 154 § 1 Ppsa pismem z dnia 14.08.2013r., które tego samego dnia wpłynęło do Starostwa Powiatowego w K., wezwała organ m.in. do wykonania w terminie 30 dni wyroku wydanego w sprawie II SA/Po 33/11. (k.65 akt sądowych i k.517 akt admin.) Skarżąca spełniła więc nałożony na nią przez art. 154 § 1 Ppsa obowiązek wzywając wspomnianym pismem z dnia 14.08.2013r. Starostę K. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewykonaniu wyroku sądu. Tym samym nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi wynikającego z braku w/w wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W postępowaniu wywołanym omawianą skargą zadaniem Sądu było przede wszystkim ustalenie jak przebiegało postępowanie organu po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 12.04.2011r. wyroku w sprawie o sygn. II SA/Po 33/11 i dokonanie oceny pod kątem, czy wyrok ten został wykonany. A także, czy ustalone fakty wskazują na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz czy ewentualna przewlekłość była wynikiem okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie.

Sąd orzekający nie podziela poglądu skarżącej, że bieg terminu do wykonania wyroku WSA w Poznaniu o sygn. II SA/Po 33/11 rozpoczął się w dniu 07.12.2012r, tj. w dacie oddalenia przez NSA skargi kasacyjnej od powyższego wyroku o sygn. II SA/Po 33/11. Oczywistym jest, że termin do załatwienia sprawy przez organ po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny biegnie od chwili zwrotu akt organowi, a więc w tym przypadku od dnia 04.03.2013r. Dopiero bowiem w chwili otrzymania akt organ formalnie uzyskuje wiedzę o wyniku postępowania sądowoadministracyjnego i ma możliwość podjęcia dalszych działań. Na aprobatę nie zasługuje także twierdzenie skarżącej, że w/w wyroki sądów administracyjnych przesądziły o tym, że skarżącej należne jest odszkodowanie za działki nr [...],[...] oraz [...]. Z treści uzasadnień wyroku WSA w Poznaniu wydanego w sprawie o sygn. II SA/Po 33/11, jak również z treści uzasadnienia wyroku NSA wydanego w sprawie o sygn. I OSK 1442/11, jednoznacznie wynika, że podstawowym zadaniem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi jest przesądzenie, czy własność tych działek przeszła na gminę, czy też do takiego przejścia nie doszło. Dopiero prawidłowe ewentualne ustalenie, że własność działek nr [...],[...] oraz [...] nabyła Gmina K. z przeznaczeniem na drogi publiczne przesądzi o tym, czy skarżącej należne jest przedmiotowe odszkodowanie.

Stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych był niesporny.

Z analizy akt administracyjnych wynika, że Starosta w istotnym dla niniejszej sprawy okresie czasu podjął następujące czynności:

- w dniu 04.03.2013r. do Starostwa zwrócono akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. II SA/Po 33/11 (k. 394 akt admin.),

- pismem z dnia 04.04.2013r. Starosta zwrócił się do Burmistrza Gminy K. o udzielenie informacji, czy przedmiotowe działki służą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, czy też wyłącznie mieszkańcom zamkniętego osiedla. W dniu 25.04.2013r. Starosta otrzymał odpowiedź Burmistrza,

- pismem z dnia 24.04.2013r. Starosta zawiadomił K. TBS sp. z o.o., że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego termin załatwienia wniosku przedłuża do dnia 30.08.2013r.,

- w dniu 20.05.2013r. wpłynęło do Starostwa wezwanie K. TBS sp. z o.o. do wykonania prawomocnego wyroku WSA wydanego w sprawie II SA/Po 33/11,

- pismem z dnia 03.06.2013r. Starosta zwrócił się do Burmistrza Gminy K. o dodatkową informację, czy Gmina ponosi koszty utrzymania ul. W. i Cz. oraz czy wybudowano urządzenia infrastruktury technicznej na w/w ulicach, a także o przekazanie odpisu decyzji o warunkach zabudowy z dnia 09.06.2008r. oraz o podanie przeznaczenia w m.p.z.p. wskazanych działek. Burmistrz udzielił odpowiedzi, która wpłynęła do Starosty w dniu 15.07.2013r.,

- pismem z dnia 27.08.2013r. Starosta zwrócił się z zapytaniem do K. TBS sp. z o.o., czy zbywając w dniu 12.02.2013r. prawo własności działek nr [...],[...] i [...] zbyła również prawo do żądania odszkodowania za te działki przejęte pod drogi. Analogiczne zapytanie pismem z dnia 27.08.2013r. skierowano do skarżącej, zapytując, czy nabyła w/w prawo,

- pismem z dnia 29.08.2013r. Starosta zawiadomił K. TBS sp. z o.o. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 20.12.2013r. z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, a w szczególności na konieczność powołania biegłego zakresu drogownictwa i dużą ilość innych wniosków oczekujących na załatwienie,

- w dniu 06.09.2013r. wpłynęło do Starostwa pismo skarżącej informujące, że na podstawie poświadczonej notarialnie umowy przelewu wierzytelności dnia 12.02.2013r. nabyła prawo do odszkodowania za działki gruntu nr [...],[...] i [...] wydzielone pod drogi publiczne. (w załączeniu przekazano w/w umowę) Analogiczną informację i umowę przekazało Staroście w dniu 06.09.2013r. K. TBS sp. z o.o.,

- w dniu 16.09.2013r. do organu wpłynęła przedmiotowa skarga.

- w dniu 23.01.2014r. organ wydał decyzję merytoryczną w sprawie odmawiając skarżącej żądanego przez nią odszkodowania.

Według art. 104 § 1 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jeżeli sąd nie określił terminu podjęcia czynności w sprawie mają zastosowanie terminy ustawowe. W rozpatrywanym przypadku sąd administracyjny nie wyznaczył żadnego terminu do załatwienia sprawy. Tak więc obowiązywały terminy ustawowe.

Należy podkreślić, że ogólna zasada sformułowana w art. 6 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, a określonych w art. 35 Kpa. W myśl art.12 Kpa organy administracji mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W myśl art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym zgodnie z § 3 tegoż przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Według art. 35 § 5 Kpa do wspomnianych wcześniej terminów nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub niezależnych od organu.

Ustawowe terminy załatwienia spraw określone w art. 35 § 3 Kpa mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 Kpa, a więc z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Przedłużenie terminu winno nastąpić w formie niezaskarżalnego postanowienia. Wskazać należy, że w tym przypadku organ nie wydawał formalnych postanowień, lecz jedynie zawiadamiał pisemnie strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Naruszył więc zasadę określoną w art. 36 § 1 Kpa. Naruszenie to jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Niewykonanie wyroku ma miejsce w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności lub bezskutecznego upływu terminów ustawowych.

Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć nieefektywne działania organu polegające m.in. na wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasowych, wykonywaniu czynności pozornych, dekoncentrowaniu czynności zamiast ich koncentrowaniu w czasie, mnożeniu czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Wracając na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydany w dniu 12.04.2011r. w sprawie II SA/Po 33/11 niewątpliwie nie został wykonany w rozumieniu art.154 § 1 Ppsa. Do chwili wniesienia skargi – znacznie przekraczając terminy ustawowe - nie wydano bowiem decyzji administracyjnej w postępowaniu wszczętym na wniosek poprzednika prawnego skarżącej z dnia 25 sierpnia 2003 r. o ustalenie odszkodowania za przejęte pod drogi. Sprawę załatwiono po wniesieniu skargi dopiero w dniu 23.01.2014r.

Warto przypomnieć, że przyjmuje się, iż niewykonaniem wyroku jest również pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. (vide wyrok NSA z dnia 30 maja 2001r., II SA 2015/00, Lex nr 57180 oraz wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012r., I OSK 2109/11, Lex nr 1109582). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd. W omawianym przypadku w sensie formalnym bezczynność jednak nie wystąpiła, gdyż organ I instancji podejmował różnego rodzaju czynności

Abstrahując nawet od faktu, że organ I instancji do chwili wniesienia skargi nie wydał decyzji o której wyżej, podkreślić należy, że w rozpatrywanym przypadku spełniona została inna przesłanka określona w art. 154 § 1 Ppsa na którą wskazywała skarżąca. A mianowicie przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym. I ta właśnie przewlekłość postępowania w połączeniu z faktem niewydania decyzji do chwili wniesienia skargi była zasadniczą przyczyną uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu doszło do ewidentnej przewlekłości postępowania. Sąd nie neguje, że w sprawie niniejszej konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Konsekwencją tego było zastosowanie w omawianym przypadku terminów określonych w art. 35 § 3 Kpa, których jednak organ I instancji nie dochował. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające prowadzone było nie tylko z naruszeniem zasad ekonomii postępowania i koncentracji materiału dowodowego, lecz wręcz przewlekle. Wskazują na to już choćby daty podejmowanych czynności oraz ich sekwencja.

Podkreślić należy, że pierwszą czynność w sprawie podjęto po upływie aż miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych. I to w sprawie toczącej się – jak słusznie podniosła skarżąca – od ponad 10 lat, a więc zasługującej na szczególną uwagę. Analiza akt prowadzi do wniosku, że czynności dowodowe wykonywane przez organ w postaci zapytań zawartych w pismach z dnia 04.04.2013r., 03.06.2013r. i 27.08.2013r. – pomijając kwestię ich zasadności - przy właściwej organizacji działań można było wykonać już w dacie pierwszej czynności, tj.04.04.2013r. Takie postępowanie organu doprowadziło do przewlekłości postępowania. Przy czym należy pamiętać, że już pierwsza czynność dokonana w dniu 04.04.2013r. doprowadziła do przewlekłości postępowania, gdyż pierwszą czynność w sprawie po zwrocie akt podjęto dopiero po upływie miesięcznego terminu do załatwienia sprawy określonego art.35 § 2 Kpa. Nie bez znaczenia jest fakt, że zarówno skarżąca, jak i jej poprzednik prawny, składały do organu pisma (w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa) zmierzające do zmobilizowania organu do możliwie szybkiego wydania decyzji w sprawie. Sposób prowadzenia postępowania przez organ wskazuje jednak na to, że aktywność skarżącej, jak i jej poprzednika prawnego, nie przyniosła zamierzonego efektu

Powyższe świadczy o przewlekłości prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym decyzję organu. Do chwili wniesienia niniejszej skargi sprawy nie załatwiono. Spełniona została więc przesłanka określona w art.154 § 1 Ppsa. Biorąc pod uwagę rozmiar tej przewlekłości (od chwili zwrotu akt administracyjnych do chwili wpłynięcia skargi upłynęło ponad 6 miesięcy, a więc sześciokrotnie przekroczono miesięczny termin określony w art.35 § 2 Kpa, gdyż po wydaniu orzeczenia przez WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. II SA/Po33/11 nie sposób uznać sprawy za szczególnie skomplikowaną) i rażący brak koncentracji postępowania dowodowego, a także fakt, iż pierwotny wniosek sprawie złożono już w 2003r., należało przyjąć, że przewlekłość postępowania organu ma charakter rażący w myśl art.154 § 2 Ppsa.

Jak już wspomniano art. 35 § 1 Kpa stanowi, że sprawy powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, a § 3 stanowi, że sprawy powinny być załatwiane w ciągu miesiąca, przy czym sprawy szczególnie skomplikowane w terminie 2 miesięcy. Okoliczności zwalniające (określone w art. 35 § 5 Kpa) z zarzutu bezczynności, muszą mieć charakter proceduralny, a nie faktyczny. Realizacja kompetencji organu jest jego ustawowym obowiązkiem, a nie prawem. Od obowiązku tego nie mogą zwolnić organu niczym nieuzasadnione przerwy pomiędzy dokonywanymi czynnościami, a jedynie przyczyny niezależne od organu. W rozpatrywanym przypadku występowały długie, nieuzasadnione przerwy pomiędzy czynnościami. Naruszono zasadę koncentracji materiału dowodowego. Planowano przeprowadzenie zbędnych dowodów (opinia biegłego z dziedziny drogownictwa zamiast ewentualnego biegłego z dziedziny wyceny nieruchomości w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe działki stanowią obecnie drogi). Brak natomiast było przyczyn niezależnych wpływających na przedłużenie postępowania.

Takie działanie organu nie zasługuje na ochronę prawną. Nadmierna i nieuzasadniona przewlekłość postępowania, dodatkowo nie zakończona w terminie stosownym rozstrzygnięciem skutkowała przyjęciem przez Sąd, że zaistniały przesłanki określone w art.154 § 1 i 2 Ppsa.

Reasumując, w ocenie Sądu w świetle powyższego wystąpiła ewidentna przewlekłość postępowania, którego dodatkowo nie zakończono stosownym rozstrzygnięciem w terminie. Przy właściwej organizacji - zdaniem Sądu - nie było przeszkód, by przedmiotowe postępowanie zakończyć stosowną decyzją w zdecydowanie krótszym terminie.

W konsekwencji uzasadnione okazało się żądanie przez skarżącą wymierzenia grzywny Staroście K.. Co do zasady żądanie wymierzenia grzywny zawarte w treści skargi wiąże sąd, o ile w toku postępowania sądowoadministracyjnego wykazane zostaną przesłanki określone w art. 154 § 1 Ppsa. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanym przypadku.

Podkreślić należy, że skarżąca żądała wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2012. Zgodnie z art.154 § 6 Ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Tak więc skarżąca żądała wymierzenia grzywny w wysokości maksymalnej.

Sąd stanął na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku istotny jest przede wszystkim sam fakt wymierzenia grzywny. Jej wysokość zaś ma charakter drugorzędny. W ocenie Sądu dyscyplinujący dla organu jest bowiem przede wszystkim fakt jej wymierzenia, a nie jej wysokość. Ponadto określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze fakt wymierzenia temu samemu organowi grzywny w wyroku wydanym przez tut. Sąd w dniu 22.01.2014r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 1002/13. Wspomniane postępowanie sądowoadministracyjne dotyczyło tego samego organu i postępowania administracyjnego, tyle tylko, że w zakresie niewykonania prawomocnego wyroku tut. Sądu wydanego w sprawie II SA/Po 1/08. Biorąc ten fakt pod uwagę oraz uwzględniając, że grzywna ta zostanie zapłacona ze środków publicznych, a ewentualny regres jest mało prawdopodobny, Sąd wymierzył w pkt 1 sentencji wyroku grzywnę w kwocie [...] złotych uznając, że w ten sposób spełniona zostanie jej rola dyscyplinująca. Kwota ta mieści się co do wysokości w ramach określonych w art. 154 § 6 Ppsa.

W pkt 2 sentencji wyroku stwierdzono na podstawie art. 154 § 2 Ppsa, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę K. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U z 2011, Nr 34, poz.173) przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 lub art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę K. doprowadziła do rażącego naruszenia prawa. Wystąpiła bowiem nie tylko ewidentna, lecz i nad wyraz duża przewlekłość postępowania i to z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu. Postępowania tego nie zakończono nie tylko do chwili wniesienia skargi, lecz nawet do daty rozprawy wyznaczonej w niniejszej sprawie. Można odnieść wrażenie, że decyzję tę wydano pod wpływem zapytania Sądu dotyczącego ewentualnego zakończenia kontrolowanej sprawy administracyjnej. Istotny był też fakt, że licząc od chwili złożenia wniosku wszczynającego kontrolowane postępowanie administracyjne upłynął okres ponad 10 lat, a więc niezwykle długi okres czasu.

Wobec powyższego na podstawie art.154 § 1 i 2 Ppsa orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobligowane są do uwzględnienia rozważań prawnych zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a w szczególności w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu wydanego w sprawie o sygn. II SA/Po 33/11.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.