Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 92/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania do udzielenia informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 149,  art. 163  par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia S, A i P [...] w W. na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego B. Izby Lekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r., 2. stwierdza, że Okręgowy Sąd Lekarski B. Izby Lekarskiej dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Okręgowego Sądu Lekarskiego B. Izby Lekarskiej na rzecz Stowarzyszenia S., A. i [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej "Stowarzyszenie"), reprezentowane przez radcę P. P., złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego [...] Izby Lekarskiej, polegającą na nieudostępnieniu Stowarzyszeniu informacji publicznych żądanych we wniosku z [...]2015r., zarzucając naruszenie art. 13 i 14 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznych, poprzez nieudzielenie odpowiedzi w przewidzianej prawem formie decyzji administracyjnej. Wniosek, złożony drogą elektroniczną, dotyczył udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii lub skanów orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego wydanych w latach 2011-2014.

Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Okręgowego Sądu Lekarskiego [...] Izby Lekarskiej do prawidłowego rozpoznania wniosku u udostępnienie informacji publicznej – z uwzględnieniem okoliczności, że wnioskowane dane mają charakter informacji publicznych – w terminie 14 dni, dopuszczenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem opłaty sądowej, wynagrodzenia pełnomocnika, opłaty skarbowej oraz opłaty pocztowej.

Stowarzyszenie wskazało, że Okręgowy Sąd Lekarski w piśmie z [...]2015 r. poinformował, że treść orzeczeń sądów lekarskich nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, a pismo to nie przybrało formy decyzji, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Zdaniem strony skarżącej informacje, o dostęp do których wystąpiono, są informacjami publicznymi, a Okręgowy Sąd Lekarski jest obowiązany do ich udostępniania. Przyznanie organom samorządu kompetencji do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego i wymierzania kar jest równoznaczne z przekazaniem wykonywania fragmentu funkcji władzy publicznej. Sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego stanowi formę nadzoru organów samorządu nad sposobem wykonywania danego zawodu przez jego członków. Przynależność osób wykonujących dany zawód do samorządu i związane z tym poddanie się kompetencji organów dyscyplinarnych jest obowiązkowe. Tym samym organy dyscyplinarne wykonują zastrzeżone dla władzy publicznej kompetencje nadzoru nad prawidłowością wykonywania zawodu i mają możliwość pozbawienia prawa jego wykonywania przez osoby działające wbrew prawu lub zasadom etyki. Powyższe okoliczności przesądzają o zaliczeniu informacji dotyczących postępowań dyscyplinarnych w zawodach zaufania publicznego do informacji publicznych. Obowiązek udzielenia informacji tego rodzaju został potwierdzony w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Opolu sygn. akt II SAB/Op 46/14; wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SAB/Bk 96/14, i innych). W związku z powyższym wnosi o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...]2015r. Przewodniczący Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...]2015r. o udostępnienie informacji publicznej oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Organ przyznał, że [...]2015r. pocztą elektroniczną wpłynął przedmiotowy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, na który odpowiedział bezzwłocznie pismem z [...]2015r., wyjaśniając, ze jego zdaniem treść orzeczeń sądów lekarskich sprawujących wymiar sprawiedliwości samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po wniesieniu jednak skargi i zapoznaniu się z przywołanym w niej orzecznictwem sądowym, organ podzielił pogląd skarżącego Stowarzyszenia, że żądane orzeczenia Sądu Lekarskiego wydane w latach 2011-2014 stanowią informację publiczną i w konsekwencji w dniu [...]2015r. przesłał zanonimizowane kopie tych orzeczeń na adres skarżącego. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności a sprawa podlega umorzeniu. Jednocześnie organ wskazał argumentację przemawiającą za uznaniem, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Organ administracji lub inny zobowiązany podmiot pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Na gruncie tej ustawy bezczynność zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest jednym z ograniczeń opisanych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 ustawy poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 ustawy.

Okolicznością bezsporną jest, że organy samorządu zawodowego należą do grupy podmiotów zobowiązanych w świetle art. 4 ustawy do udostępniania informacji publicznej, gdyż należą do grupy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy). Należy zauważyć, iż w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 651) członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie (art. 3 ust. 1 i 2). Natomiast w świetle art. 21 tej ustawy organami okręgowej izby lekarskiej są: okręgowy zjazd lekarzy, okręgowa rada lekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd lekarski oraz okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Okręgowy Sąd Lekarski [...] Izby Lekarskiej jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy zatem do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę dóbr zagwarantowanych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych odnoszą się do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i w ustawach regulujących działanie samorządu zawodowego.

Stanowisko, że orzeczenia sądów dyscyplinarnych różnych grup zawodowych stanowią informację publiczną jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 2.06.2015 r. sygn. I OSK 2/057/14, WSA w Warszawie z dnia 3.12.2014 sygn. II SAB/Wa 570/14).

Informacje publiczne można podzielić na dwie kategorie: podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. Ograniczenie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że została ona wyłączona z kategorii informacji podlegających ujawnieniu w tym trybie i podlega udostępnieniu w trybie określonym w ustawach szczególnych.

W razie obowiązywania odmiennych regulacji prawnych dotyczących udostępniania określonego rodzaju informacji publicznych, mają one pierwszeństwo przed u.d.i.p., która nie może naruszać szczególnych zasad dostępu do tego rodzaju informacji (vide: wyrok NSA z 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11). Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem brak jest przepisów regulujących w odmienny sposób dostęp do orzeczeń wydanych w wyniku postępowania dyscyplinarnego lekarzy. Dostęp do ich treści jako informacji publicznych w podanym wyżej rozumieniu, regulują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W sytuacji więc gdy żądane wnioskiem strony skarżącej z [...]2015r. informacje stanowiły informację publiczną, obowiązkiem organu będącego w ich posiadaniu tu – Okręgowego Sądu Lekarskiego, było ich udostępnienie w formie wskazanej we wniosku, z ewentualnymi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa np. w zakresie szczególnej ochrony pewnych kategorii danych lub informacji.

Niesporne w niniejszej sprawie pozostaje, co wynika z akt administracyjnych, skargi i odpowiedzi na skargę, że podmiot zobowiązany niezwłocznie w formie pisemnej (pismo z [...]2015r.) poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, wskazując uzasadnienie tego stanowiska.

Nie budzi również wątpliwości w okolicznościach sprawy, że w dacie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej (data wpływu do podmiotu zobowiązanego [...]2015r.) Okręgowy Sąd Lekarski w [...] pozostawał nadal w bezczynności wobec przedmiotowego wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej, ewentualna odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 u.d.i.p.

Tym samym postawiony w skardze zarzut bezczynności uznać należy za zasadny. Niemniej jednak podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, że Okręgowy Sąd Lekarski uznając argumenty skargi za zasadne, udzielił żądanej informacji zgodnie z wnioskiem niezwłocznie - [...]2015r., przesyłając zanonimizowane kopie wnioskowanych orzeczeń.

W sytuacji, gdy zobowiązany do działania organ administracji lub inny podmiot, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, stan jego bezczynności ustaje. Powyższe oznacza, że w chwili rozpoznawania skargi Stowarzyszenia, organ nie pozostawał już w bezczynności, albowiem w całości rozpatrzył wniosek z [...]2015 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (...):

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( § 2).

Skarga na bezczynność w niniejszej sprawie, wywołała oczekiwany nią skutek prawny w postaci udostępnienia żądanej informacji publicznej i jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie należało jednak umorzyć w zakresie zobowiązania podmiotu do załatwienia przedmiotowego wniosku – jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

W opinii Sądu w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ nie pozostawił wniosku bez odpowiedzi, a jedynie udzielił jej w sposób nieprawidłowy wynikający z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa i charakteru orzeczeń wydanych w postępowaniach dyscyplinarnych. Wskazać przyjdzie, iż wobec przyjętego (aczkolwiek błędnego) stanowiska, zgodnie z którym żądane orzeczenia nie stanowiły informacji publicznej, pisemna forma odpowiedzi podmiotu zobowiązanego na wniosek była zgodna z przepisami ustawy.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. orzekł, iż Okręgowy Sąd Lekarski dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Z podanych powodów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia zobowiązanemu podmiotowi grzywny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Stowarzyszenie [...] w [...], reprezentowane przez radcę prawnego P. P., będącego zgodnie z informacją z KRS prezesem zarządu stowarzyszenia, wniosło o zasądzenie na swoją rzecz opłaty sądowej (100 zł.), wynagrodzenia pełnomocnika (240 zł), opłaty skarbowej (17 zł), opłaty pocztowej (4,20 zł). Do kosztów postępowania strony skarżącej niezbędnych do dochodzenia jej praw w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, zaliczyć należało uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszt opłaty pocztowej (wysokość ewentualnego wydatku z tego tytułu nie została jednakże w sprawie udokumentowana). Jak wynika z KRS skarżącego stowarzyszenia, każdy z członków jego zarządu jest uprawniony do samodzielnej reprezentacji, w tym jego prezes P. P. będący radcą prawnym. Tym samym brak podstaw do przyjęcia, aby niezbędne do celowego dochodzenia prawa skarżącego Stowarzyszenia do udostępnienia informacji publicznej w tej sprawie, było ponoszenie dodatkowych kosztów związanych z nawiązaniem odpłatnego stosunku prawnego z Prezesem Zarządu osoby prawnej jako radcą prawnym. Dodatkowo wskazać przyjdzie, iż Sądowi z urzędu znana jest okoliczność (vide CBOSA), iż strona skarżąca z analogicznymi wnioskami w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zwracała się do właściwych organów zarówno samorządu zawodowego lekarzy w innych województwach, jak i innych samorządów zawodowych (pielęgniarek i położnych, notariuszy, architektów), a następnie ze stosownymi skargami w zakresie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej do sądów administracyjnych, co dodatkowo wskazuje na znajomość przepisów postępowania zmierzającego do udostępnienia informacji publicznej oraz ewentualnego występowania ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego wystarczającą do samodzielnego występowania przez Stowarzyszenie [...]w obronie prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie.