Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1919/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 36a ust 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...], E. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1129/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. umarza postępowanie ze skargi kasacyjnej E. B. i M. B., 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 3. nakazuje zwrócić E. B. i M. B. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 ( sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1129/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi [...] w Warszawie (inwestor, Spółdzielnia) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt III. zasądził koszty postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to w swym wyroku sąd pierwszej instancji GINB rozpoznając odwołanie Spółdzielni utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego, który z kolei decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. Tą ostatnią decyzją organ zmienił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę I etapu budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-biurową oraz garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu przy ul. [...] na działce nr ewid. [...], obr. 6-01-07 w Warszawie, w ten sposób, że zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany zamienny. Postępowanie nadzwyczajne zainicjował pismem z dnia 26 marca 2012 r. M. B., który złożył do Wojewody Mazowieckiego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę (źródłowa decyzja).

Jak to wskazano w wyroku GINB powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 "ust." 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r.

Organ odwoławczy podniósł, że analiza dokumentacji projektowej wykazała, iż w ścianie południowo-wschodniej spornego budynku Sekcja A oddalonej o 3,0 m od granicy z działką nr ewid. [...] zaprojektowano otwór drzwiowy (wyjście ewakuacyjne) oraz otwory okienne z oknami w miejsce luksferów zaplanowanych w projekcie pierwotnym. Zdaniem tego organu kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. została zatem wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., "rozporządzenie MI 2002"), w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb. Jednocześnie organ wskazał, że naruszone przepisy są przepisami, których stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś same naruszenia są rażące i bezsprzeczne. Stwierdził, że skutki analizowanych uchybień są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa.

Skargę na powyższą decyzję GINB złożył inwestor, podnosząc że organ ten wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. dwie decyzje: decyzję znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...], oraz decyzję znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

Inwestor zarzucił, że organy naruszyły przepisy art. 7 i art. 77, a także art. 16 K.p.a. Wskazał, że Wojewoda Mazowiecki zaniechał nawet ustalenia kręgu stron postępowania, to jest właścicieli lokali w budynku i współużytkowników wieczystych działki nr [...] przy ul. [...]. Do dostarczenia informacji na temat stron Wojewoda wezwał inwestora, po czym nie dokonał sprawdzenia, czy są one aktualne.

Zdaniem Spółdzielni powołany przez organy zarzut rażącego naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia MI z 2002 nie znajduje potwierdzenia w projekcie budowlanym. Dalej wskazano, że organy oceniły, iż po wykonaniu okien z matowymi szybami ściana budynku nie może zostać uznana za ścianę oddzielenia pożarowego, tak jak ściana z otworami wypełnionymi pustakami szklanymi. Zdaniem organów usytuowano ścianę z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, co rażąco narusza prawo. Wobec powyższego inwestor, na podstawie art. 78 § 1 K.p.a., zgłosił wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego - opinii technicznej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. rzeczoznawców budowlanych mgr inż. J. K. i mgr inż. W. M., na okoliczność zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie usytuowania ściany budynku w odpowiedniej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Inwestor wskazał, że przedstawiony przez niego dokument nie został w postępowaniu wzięty pod uwagę, jako powstały już po wydaniu kontrolowanej decyzji, chociaż dotyczy okoliczności istniejących przed jej wydaniem.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że organy nie mogły ograniczyć się wyłącznie do wskazania naruszonych w kwestionowanym postępowaniu przepisów i lakonicznego stwierdzenia, iż kontrolowane w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie w istocie narusza prawo w sposób rażący. W istocie bowiem mając na względzie konieczność udokumentowania łącznego wystąpienia przesłanek nieważnościowych organy winny były w uzasadnieniu swoich decyzji poczynić wyczerpujące rozważania w zakresie ich istnienia w badanym przypadku. Wskazania wymaga nie tylko oczywistość naruszenia, ale także charakter naruszonej normy oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, z powodu których uznać należało, że wywołane przezeń skutki są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, a zatem, iż niemożliwe jest zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Sąd wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie takich rozważań brak było w decyzji GINB.

Sąd wojewódzki wyeksponował, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została zmieniona w trybie art. 36a ust. 1 uPb, co uwzględniającej jej charakter powoduje, że funkcjonuje obecnie jedna decyzja jako integralna całość, tymczasem organy prowadziły dwa odrębne postępowania nieważnościowe, których przedmiotem była decyzja pierwotna o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny. W ocenie sądu a quo należało prowadzić jedno postępowanie nadzwyczajne.

Dalej wyeksponowano obowiązki organu prowadzącego postępowanie w kwestii ustalenia wady kwalifikowanej decyzji administracyjnej, podkreślając znaczenie skutków, jakie wywołuje przedmiot takiego postępowania w aspekcie skutków społeczno-ekonomicznych, co determinuje zaistnienie tzw. "rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie sądu zabrakło oceny w tym zakresie dokonanej przez organy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wniosku o stwierdzenie nieważności udzielonego pozwolenia, organy ocenią w pierwszej kolejności stan prawny nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjną na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Sąd wojewódzki zauważył, że w dokumentacji projektowej używa się terminu "wzdłuż ul. [...]", co sugeruje, iż przy projektowaniu nie było wiedzy, że między działką inwestycyjną, a ul. [...] znajduje się jeszcze działka nr [...] albo terminu tego użyto w znaczeniu potocznym. Ma to – zdaniem tegoż sądu – istotne znaczenie przy ocenie ew. naruszenia przepisów rozporządzenia MI z 2002 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Spółdzielnia oraz E. i M. B.

W skardze kasacyjnej Spółdzielni zaskarżono w całości ww. wyrok i sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie zasad postępowania, określonymi w ustawie z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), tj.:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym udzieleniu wskazań do dalszego postępowania, w zakresie odpowiedzialności organu za ustalenie stron postępowania, trybu prowadzenia postępowania wobec dwóch decyzji ostatecznych równocześnie oraz nieuwzględnienia materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik postępowania, gdyż wiąże organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,

2. zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy nie podjęły żadnej czynności sprawdzającej czy lista osób podanych przez skarżącą w lipcu 2013 r. jest zgodna ze stanem faktycznym w lutym 2014 r. oraz w kwietniu 2014 r., kiedy wydawały decyzje stwierdzające nieważność pozwolenia na budowę.

Inwestor uważa, że w niniejszej sprawie złożono odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego, który został rozpatrzony decyzją o zmianie pozwolenia na budowę w części obejmującej m. in. oznaczenie balkonów na wysokości ponad 25 m, jako balkonów technologicznych oraz oznaczeniu otworów na klatce schodowej, jako otworów wypełnionych materiałem oznaczonym w projekcie. Po wydaniu tej decyzji, zmienione elementy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pierwotną już nie obowiązywały. Jeśli zatem wobec tej decyzji został zgłoszony wniosek o stwierdzenie nieważności, należało go rozpatrzyć niezależnie od decyzji pierwotnej. Następnie, po ewentualnym usunięciu z obrotu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego ostateczną decyzją o stwierdzeniu jej nieważności, można byłoby podjąć postępowanie wobec decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę – gdyby istniały jakieś zarzuty wobec tego aktu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielni podniesiono, że wprawdzie słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, że organom administracji nie wolno było oceniać zgodności z prawem decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę, dopóki obowiązywała decyzja zmieniająca, to jednak – zdaniem inwestora – ustalenia decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę mogły być poddane decyzji o stwierdzeniu nieważności dopiero po prawomocnym stwierdzeniu nieważności decyzji zamiennej. Nietrafne mają być wywody sądu wojewódzkiego odnośnie niedopuszczalności prowadzenia tylko jednego postępowania nieważnościowego, skoro zgłoszono odrębnie wnioski o stwierdzenie nieważności zarówno pierwotnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, jak i decyzji zmieniającej pozwolenie w części. W ocenie Spółdzielni w postępowaniu powinny brać udział wszystkie osoby mające nim interes prawny, a uczestnictwo tych osób winno być zapewnione z urzędu. To Spółdzielnia przejęła na siebie ciężar wyjaśniania istotnych okoliczności w sprawie.

Natomiast w skardze kasacyjnej E. i M. B., działający w ich imieniu pełnomocnik zaskarżył ww. orzeczenie w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzucił naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie ze względu na niewyjaśnienie w jej uzasadnieniu dlaczego organ wydający decyzję nieważnościową uznał stwierdzone w toku postępowania i nie zakwestionowane przez sąd wojewódzki naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i art. 153 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8 K.p.a., art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. - poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nieprzydatnych wytycznych wskazujących na konieczność ponownego ustalenia okoliczności, które nie były kwestionowane w skardze, tj. wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjną na dzień wydania kwestionowanej decyzji, ze wskazaniem na działkę nr [...];

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i art. 153 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 61 ust. 1 K.p.a. i art. 36a ust. 1 uPb - poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nieprzydatnych wytycznych wskazujących na konieczność połączenia spraw związanych ze stwierdzeniem nieważności pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji ją zmieniającej do jednego postępowania zmierzającego do zbadania ich ewentualnej nieważności;

4. art. 135 Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa poprzez uchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję - bez oznaczenia w treści wyroku danych uchylanej decyzji organu I instancji, a więc organu ją wydającego, daty wydania, numeru decyzji, bez wykazania, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy - na skutek czego sąd pierwszej instancji błędnie przyjmując wadliwość zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa E. B. i M. B. zarzucili naruszenie przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1-4, ust. 3 i 4 uPb na skutek czego sąd pierwszej instancji nie dostrzegając wadliwości zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa oddalił skargę.

Na podstawie art. 185 § 1 Ppsa pełnomocnik uczestników postępowania wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wnosi o zasądzenie od [...] w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz – w razie rozpoznania sprawy co do jej istoty również o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji.

W ocenie pełnomocnika uczestników postępowania organy prawidłowo rozpatrzyły kwestię rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu obu samodzielnych decyzji, prowadząc dwa postępowania w tym zakresie. Gdyby jednak sąd pierwszej instancji uznał taki tryb procedowania za dostatecznie uzasadniający uchylenie decyzji, winien był wyjaśnić, w jaki sposób taki tryb postępowania przełożył się na wynik sprawy, co wymagane jest zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

W odpowiedzi pełnomocnika E. i M. B. na skargę kasacyjną Spółdzielni wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska podniesiono, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 147 K.p.a. wznowić postępowanie z powodu braku udziału strony można jedynie na wniosek tej strony. Inwestor brał udział w postępowaniu, zatem zarzutu takiego złożyć nie może, również sąd nie może wziąć pod uwagę takiej przesłanki z urzędu.

W dniu 6 kwietnia 2016 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo M. B., działającego w imieniu własnym oraz jego żony, w którym oświadcza, że wycofuje wniesioną przez nich skargę kasacyjną i wnosi o umorzenie postępowania w tej sprawie.

Pełnomocnik inwestora zajmując stanowisko w tej kwestii oświadczył, że popiera wniosek E. B. i M. B. o umorzenie postępowania z ich skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa, dlatego stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej Spółdzielni, albowiem postępowanie ze skargi kasacyjnej E. B. i M. B. wobec cofnięcia tego środka odwoławczego podlegało umorzeniu.

Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 60 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa, skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Sąd jest związany żądaniem strony, jeżeli stwierdzi jego dopuszczalność, tj. jeżeli cofnięcie skargi kasacyjnej nie zmierza do obejścia prawa lub nie spowodowałoby utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby istniały przesłanki negatywne, określone w powołanym wyżej przepisie.

Stąd też, mając na uwadze skuteczny wniosek E. B. i M. B. o cofnięciu wniesionej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa, umorzono postępowanie kasacyjne ze skargi tej strony postępowania, a o zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.

B. Przystępując zaś do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółdzielnię podnieść należy, że oparta jest ona na usprawiedliwionej podstawie.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji polegające na błędnym udzieleniu wskazań do dalszego postępowania. Związanie sądu kasacyjnego podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa) nie stoi na przeszkodzie, aby sąd ten uwzględnił wspomnianą skargę kasacyjną w ramach powołanej podstawy, ale z odmiennym uzasadnieniem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r., II FSK 774/05, LEX nr 187561). Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wszystkich przesłanek ustawowych, określonych w art. 141 § 4 Ppsa.

C. Uznając wniesioną skargę za uzasadnioną WSA w Warszawie powołał się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, który stanowi jedną z podstaw uwzględniania skargi na decyzję administracyjną (postanowienie). Z treści cyt. przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji) wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne – niż dające podstawę do wznowienia postępowania – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując zatem cyt. przepis jako podstawę prawną wyroku należało wyjaśnić, którym przepisom – nie stanowiącym zarazem podstawy do przyjęcia, iż ziściła się przesłanka wznowienia postępowania – uchybiono w postępowaniu, a ponadto wykazać, że uchybienie to – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie kwestionowanego wyroku nie zawiera takiego wyjaśnienia.

W motywach kwestionowanego wyroku sąd wojewódzki dostrzegając, że w stanie faktycznym sprawy administracyjnej doszło do zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę w części na podstawie art. 36a ust. 1 uPb – w postaci zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego – wyraził pogląd, że decyzja pierwotna o pozwoleniu i decyzja zmieniająca to pozwolenie w części są integralnie związane, zatem niedopuszczalne było prowadzenie odrębnych postępowań, których przedmiotem było ustalanie wady kwalifikowanej w trybie nieważnościowym w obu tych decyzjach. Następnie sąd wojewódzki wypowiedział się w kwestii zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. stwierdzając, że organy nie miały podstaw do uwzględnienia przedłożonej w toku postępowania przez Spółdzielnię opinii technicznej w kwestii odległości ściany budynku objętego pozwoleniem od granicy działki sąsiedniej.

W dalszej części sąd a quo przywołując wybrane tezy orzeczeń sądowych skupił się na sposobie rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" eksponując konieczność oceny skutków społeczno-ekonomicznych, dochodząc do przekonania, że w zaskarżonej decyzji takiej oceny zabrakło. W motywach wyroku ograniczono się do wskazania, że ocena odnośnie rażącego naruszenia prawa dokonana przez organy była lakoniczna.

Z tak skonstruowanego uzasadnienia kwestionowanego wyroku w istocie nie wynika, jakie przepisy postępowania zostały przez skarżony organ naruszone i że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie w judykaturze wywodzi się, że ogólnikowe stwierdzenie, że postępowanie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego bez skonkretyzowania, jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone, obraża art. 141 § 4 Ppsa w zakresie, w jakim nakazuje on sądowi administracyjnemu wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Obowiązku wskazania i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia nie może zastąpić bowiem powołanie się wyłącznie na procesową podstawę umożliwiającą wydanie wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1688/13, LEX nr 1665660). Zastosowanie przez sąd wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wymagało powiązania go z innymi przepisami, samo w sobie nie stanowiąc kompletnej informacji na temat stwierdzonych uchybień, których miały się dopuścić orzekające w trybie nieważnościowym organy. Jeśli z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika, jakie przepisy postępowania zostały w ocenie sądu naruszone, nie jest czytelne, z jakich przyczyn uznał on, że ma podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Braku powyższego w żadnym stopniu nie rekompensują wywody odnośnie zakwestionowania podstawy do prowadzenia odrębnych postępowań nadzwyczajnych wobec dwóch różnych decyzji, ani przywołanie poglądów sądu pierwszej instancji jak należy rozumieć "rażące naruszenie prawa". Jedynymi przepisami, które w swych motywach przywoływał sąd pierwszej instancji były art. 36a ust. 1 Upb oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oba te przepisy mają jednak charakter materialnoprawny, naruszenia zaś tego typu przepisów w kwestionowanym obecnie skargą kasacyjną wyroku, nie dopatrzono się.

D. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominięto wyjaśnienie, z jakich to względów sąd wojewódzki uznał za konieczne uchylenie także decyzji organu I instancji. WSA w Warszawie zastosował w pkt. I swego wyroku konstrukcję z art. 135 Ppsa, wedle którego "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Próżno jednak w motywach kwestionowanego wyroku poszukiwać wyjaśnienia zastosowania cyt. konstrukcji, brak nawet najmniejszej wzmianki, że sąd wojewódzki rozważał tę kwestię.

E. Brak wyjaśnienia podstawy prawnej uwzględnienia skargi oraz zasadności uchylenia nie tylko zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, powoduje, że pozbawione są doniosłości prawnej wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku, którymi miałyby być związane organy ponownie rozpoznające sprawę nieważności źródłowej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych względów przedwczesne jest wypowiadanie się w kwestii trafności tych wytycznych, w aspekcie przepisu art. 153 Ppsa. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

F. Skoro podniesiony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 okazał się zasadny, skarga kasacyjna musiała zostać uznana za opartą na usprawiedliwionej podstawie. W konsekwencji WSA w Warszawie raz jeszcze rozpozna wniesioną skargę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 185 § 1 Ppsa, orzekł jak w sentencji.

G. Wniosek skarżącej kasacyjnie Spółdzielni o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 203 pkt 2 Ppsa, skoro uchylono wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę, a wnoszącym skargę kasacyjną jest skarżąca, koszty te należałyby się od tego samego podmiotu.