Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 895/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 20 ust. 1 pkt 1, 2, art. 24 ust. 1, art. 24a ust. 9, 10, 12
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 35, par. 36, par. 37, par. 39 ust. 1, 2, 3, 5, par. 44 pkt 2, 6, 8, par. 45 ust. 2, 3, par. 46 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów do danych zawartych w modernizowanej ewidencji gruntów i budynków 1. oddala skargę; 2. oddala wniosek uczestniczki postępowania N. M. o zasądzenie na jej rzecz od skarżącej E. P. kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o uwzględnieniu zarzutów E. P. w zakresie położenia linii granicznej działki nr 174 na odcinku z działką nr 173 poprzez przyjęcie punktów granicznych wyznaczających przebieg granicy na podstawie zgodnych wskazań właścicieli z protokołu z dnia 30 maja 2014r. oraz o odrzuceniu zarzutów E. P. w zakresie położenia linii granicznych działek nr 174 i 235 na odcinku z działkami nr 175 i 236 położonymi w obrębie W. gmina R.

W uzasadnieniu tej decyzji podniósł, że operat opisowo – kartograficzny powstały w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu W. gm. R. stał się obowiązujący z dniem 16 grudnia 2013r., a informację o tym fakcie Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego poz. 1179 z dnia 10 marca 2014r. E. P. pismem z dnia 9 kwietnia 2014r. wniosła zarzuty do przeprowadzonej modernizacji w zakresie położenia linii granicznych działek oznaczonych numerami nr 174 i 235 z działkami numer nr 173, 175 i 236. Starosta [...] decyzją z dnia [...] uwzględnił zarzut w zakresie położenia linii granicznej działki nr 174 na odcinku z działką nr 173 poprzez przyjęcie punktów granicznych wyznaczających przebieg granicy na podstawie zgodnych wskazań właścicieli z protokołu z dnia 30 maja 2014r. oraz odrzucił zarzut w zakresie położenia linii granicznych działek nr 174 i 235 na odcinku z działkami nr 175 i 236.

Po rozpoznaniu wniesionego przez E. P. odwołania od tej decyzji organ drugiej instancji podniósł, że zmian w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dotyczy to także zmiany przebiegu granicy, co wymaga przedstawienia odpowiednich dokumentów. Ewidencja gruntów i budynków rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów co do gruntów, budynków i lokali. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Wprowadzane zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Nie można, bowiem na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany, będące wynikiem innej procedury, przerzucać kompetencji innych organów czy sądów. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. Dlatego w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzono analizę znajdujących się w posiadaniu starosty dokumentów i operatów geodezyjnych, a także sprawdzenia danych w nich zawartych. W wyniku tych działań powstał operat z modernizacji, w którym wykazano granice i powierzchnie działek z nich wynikające w tym z operatu z założenia ewidencji gruntów i budynków. Następnie, po rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych zgodnie z art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej p.g.k., i po spisaniu protokołu w dniu 30 maja 2014 r. granice pomiędzy działkami nr 174 i 173 ustalono na podstawie zgodnych oświadczeń ich właścicieli. Granice pomiędzy działkami nr 174 i 175 pozostawiono w stanie dotychczasowym, tzn. w stanie sprzed modernizacji, granice pomiędzy działkami nr 235 i 236 pozostawiono w stanie dotychczasowym, tzn. w stanie sprzed modernizacji, gdyż w czasie ustalania granic w terenie właściciele nie byli w stanie złożyć zgodnego oświadczenia, co do przebiegu tej granicy. Ponieważ nie doszło do złożenia zgodnych oświadczeń woli w zakresie przebiegu granic innego niż istniejący w ewidencji gruntów, nie doszło do tzw. ustalenia granicy. Ustalenia te zostały potwierdzone podpisami w protokole z dnia 30 maja 2014r. przez wszystkie zainteresowane strony w tym także przez E. P. Zarzut zmniejszenia się powierzchni nieruchomości po wykonaniu tych czynności należy uznać za niesłuszny i pozbawiony podstaw. Istotą sprawy jest różnica w powierzchni działki nr 174 wykazanej w operacie ewidencji gruntów i budynków przed i po modernizacji, a nie sam przebieg granic, który został ustalony pomiędzy stronami i potwierdzony zgodnymi podpisami w protokole ustalenia granic w dniu 30 maja 2014r. Istnieje natomiast spór, co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 235 i 236. Granice działek nr 174 i 235 nie były jak dotąd ustalane w taki sposób, aby były usankcjonowane przez inne organy lub sądy poprzez wydanie decyzji, czy orzeczeń. Do czasu, kiedy Starosta takich dokumentów powstałych, np. m.in. w postępowaniu rozgraniczeniowym nie ma w posiadaniu z urzędu, a strony ich nie dostarczą, to w ewidencji gruntów będą ujawniane jedynie granice wynikające z faktycznego użytkowania, ustalonego w taki sposób, jak zostało to dokonane 30 maja 2014r. Powierzchnia nieruchomości jest rzeczą wtórną do ustalonego przebiegu granic. W pierwszej kolejności ustala się położenie punktów załamania linii granicznych, następnie oblicza się współrzędne tych punktów, a dopiero wtedy na podstawie tych danych oblicza się powierzchnie. Nie ma możliwości w postępowaniu o ustalenie granic, dopasować tak granic, aby uzyskać szukaną bądź żądaną powierzchnię. Prawidłowa procedura jest dokładnie odwrotna. Właściciel nie przedstawił dokumentów potwierdzających inny przebieg granic niż wykazany w ewidencji. Sam fakt jednostronnego wskazania tylko przez jednego właściciela przy sprzeciwie drugiego właściciela, innego użytkowania gruntu, nie stanowi podstawy do zmiany granic nieruchomości. Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków, lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W przypadku, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole. W związku z tym, że strony nie są zgodne, co do ustalenia granic, uznano je w toku modernizacji za sporne i pozostawiono w ewidencji gruntów zgodnie z dotychczasowym stanem. Organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów o postępowaniu administracyjnym, skoro na skutek złożenia zarzutów starał się wyjaśnić przebieg granic w ramach procedury modernizacyjnej, organizując spotkanie na gruncie. Jednakże wobec wyraźnie rozbieżnych wskazań stron, nie było możliwości ustalenia granic. Wobec zaistniałego sporu granicznego i braku miarodajnych dokumentów wyszczególnionych w § 36 rozporządzenia przebieg granicy przyjęto do zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków na podstawie informacji istniejących w państwowym zasobie geodezyjnym, tj. na podstawie operatu z założenia ewidencji gruntów 605.18-456/98, wskazując na spór, co do przebiegu granicy. Organ pierwszej instancji nie mógł postąpić w odmienny sposób, gdyż nie należy do jego zadań rozstrzyganie sporów granicznych, a tym samym ustalanie granic przestrzennych prawa własności. Zaakceptowanie tylko jednej wersji przebiegu granicy działek spowodowałoby naruszenie § 39 rozporządzenia. Wobec stwierdzonych rozbieżności, w operacie powstałym na skutek prac modernizacyjnych zaznaczono, że wykazane granice są sporne. Modernizacja ewidencji nie może zastępować rozgraniczenia nieruchomości. Przedmiotem modernizacji ewidencji nie jest rozstrzyganie o spornych interesach stron. Przebieg granicy jest kwestią, którą można ustalać w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie w ramach modernizacji. Nie ma również podstaw prawnych do żądania przeprowadzenia w toku postępowania modernizacyjnego działań zmierzających do odszukania i ustalenia położenia punktów granicznych. Prawo dopuszcza korektę niektórych danych ewidencyjnych, ale tyko pod warunkiem, że nie budzą one wątpliwości u stron objętych takim działaniem i są przez prawo dopuszczone. W rozpoznawanej sprawie takim działaniem było podjęcie próby ustalenia przebiegu granic działek. Procedura ta nie została jednak dokończona ze względu na brak zgodnego oświadczenia woli osób będących właścicielami graniczących działek. Starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, jak również właścicielka działek nr 174 i 235, nie są w posiadaniu żadnych dokumentów mogących stanowić podstawę do dokonania zmiany w operacie ewidencyjnym powierzchni tych działek. Obecnie granice działki nr 174 zostały ustalone protokolarnie w dniu 30 maja 2014r. przez strony i nie są granicami spornymi. Istnieje jedynie spór, co do granicy między działkami nr 235 i 236. W przypadku działek nr 174 i 235 skarżąca kwestionuje wykazaną w ewidencji gruntów i budynków wartość powierzchni tych działek. Powierzchnia nieruchomości wynika wprost z ustalonego położenia punktów granicznych. Te natomiast zostały ustalone na podstawie zgodnych oświadczeń stron w przypadku działki nr 174 bądź ich położenie jest sporne, jak w przypadku działki nr 235 i dlatego obecnie w operacie ewidencyjnym są ujawnione na podstawie materiałów znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym do czasu aż strona nie przedstawi innych dokumentów w tym zakresie. Przebiegu granic nie kształtuje się w taki sposób, aby uzyskać konkretną powierzchnie, lecz najpierw ustala się przebieg granicy, a dopiero następnie oblicza się powierzchnię. Przebieg granic natomiast wynika bądź z dokumentów prawnych, bądź z faktycznego użytkowania. W przypadku działek nr 174 i 235 brak jest dokumentów prawnych odnośnie przebiegu granic np. z rozgraniczenia. Dokumenty takie nie znajdują się w zasobie geodezyjnym. Strona nie przedstawiła ich w toku powstępowania modernizacyjnego, jak i późniejszych.

W skardze na tę decyzję E. P. wniosła o jej zmianę wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, uwzględnienie złożonych przez nią zarzutów, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, mając na uwadze obowiązek organu administracji ustalenia prawdy obiektywnej, w szczególności:

a. nie zbadanie całości dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej zgromadzonej w powiatowych zasobach geodezyjnych i kartograficznych dotyczących usytuowania granic działek, co w konsekwencji pozwoliłoby na rzeczywiste ustalenie przebiegu granicy pomiędzy spornymi działkami;

b. nie uwzględnienie istniejącego przez wiele lat przebiegu granicy, który to przebieg nie był kwestionowany (a dopiero czynności modernizacyjne zaburzyły istniejący od lat porządek) zwłaszcza, że dotychczasowe mapki ewidencyjne odzwierciedlały istniejące granice;

c. nie uwzględnienie usytuowania budynków i pozostałości płotu ogrodzeniowego, które bezspornie wskazują na inny przebieg granicy niż w zmodernizowanej formie;

d. brak odniesienia się do zgody sąsiedzkiej, który to dokument złożyła w toku postępowania;

2. naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dlaczego przedstawionym dowodom organ drugiej instancji nie dał wiary i odmówił mocy dowodowej;

3. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów;

4. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie oraz utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

5. naruszenie art. 24a ust. 9 i 10 p.g.k w zw. z § 36 i 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego istniejącego na gruncie;

6. naruszenie art. 24a ust. 9 p.g.k. w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez zmiany w ewidencji gruntów, które w istocie prowadzą do zmian w stanie prawnym nieruchomości, gdyż nie tyle zmieniają samą powierzchnię działki, ale przede wszystkim tworzą nową linię graniczną.

Zdaniem skarżącej organ drugiej instancji dopuścił się szeregu uchybień, naruszając ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i nie wyjaśnił wszystkich spornych okoliczności sprawy. Działanie organu sprowadziło się w istocie do bezkrytycznego przyjęcia stanowiska organu pierwszej instancji i zatwierdzenia zmodernizowanego operatu ewidencyjnego. Nie zbadano i nie oceniono należycie całokształtu dokumentacji geodezyjnej. Nie uwzględniono położenia budynków i pozostałości płotu. Całkowicie pominięto złożoną przez skarżącą zgodę sąsiedzką z 1983r., z której można wyciągnąć wniosek, co do rzeczywistego przebiegu granic. Dowód ten nie został w ogóle oceniony, czym został naruszony art. 80 k.p.a. Przebieg granicy został określony błędnie bez uwzględnienia zastrzeżeń zgłoszonych w zarzutach i odwołaniu z pominięciem usytuowania budynków, zwłaszcza budynku sąsiada, któremu ojciec skarżącej wyraził zgodę na budowę w granicy. Niemniej jednak zabudowa obu działek wskazuje na istnienie granicy w dotychczasowej postaci, a nie w formie zaproponowanej przez nowy operat. Poza tym z przepisów art. 24a ust. 9 p.g.k. w zw. z § 36 i 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że w przypadku gdy brak jest dokumentów, o których mowa w § 36 rozporządzenia, to dane konieczne do ustalenia przebiegu granic pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych. Pomiary tego rodzaju winny odzwierciedlać rzeczywisty przebieg granicy. Tymczasem takich pomiarów nie dokonano. Wykonana odnowa ewidencji gruntów stworzyła nowy stan odbiegający zarówno od ostatniego spokojnego posiadania, jak i od stanu prawnego. Nie jest prawdą, że granice, jako sporne, pozostały zgodnie z dotychczasowym stanem, bowiem już po wszczęciu rozgraniczenia wydano uczestniczce postępowania nową mapę z nowymi granicami. Jest rzeczą oczywistą, że w toku modernizacji ewidencji gruntów nie można dokonywać rozgraniczenia. Niemniej jednak nie można także ustalać nowych granic nieruchomości, zaburzając istniejący od bardzo dawna stan rzeczy. Organ administracji dokonał zmian w ewidencji gruntów z naruszeniem art. 24a ust. 9 p.g.k. w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, albowiem wprowadzając zmiany w ewidencji gruntów w taki sposób, jak to uczyniono, doprowadził do zmiany stanu prawego nieruchomości skarżącej. Nie chodzi bowiem tylko o samą zmianę powierzchni gruntu, gdyż ta może być wynikiem zastosowania innych nowszych metod pomiaru powierzchni nieruchomości, ale faktycznie zmieniono dotychczasową granicę działek skarżącej, ustalając granice w nowym miejscu na jej niekorzyść bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W istocie ukształtowano nowy stan prawny, co jest niedopuszczalne w toku takiego postępowania. Pozostawienie danych zawartych w odnowionej ewidencji gruntów w sposób bezsprzeczny narusza prawa skarżącej i stawia ją w gorszej sytuacji w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wobec przyjętych zasad prowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wyznaczonych przez art. 24a p.g.k. oraz według reguł wynikających z rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym § 36 i 37 tego aktu, należy przyjąć, że gdy chodzi o potrzebę usunięcia niedokładności, czy nieprawidłowości co do danych ewidencyjnych dotyczących granic działek na znaczniejszych obszarach (obrębów), prawodawca ustanowił administracyjny tryb rozstrzygania sporów co do odzwierciedlenia przebiegu granic, także gdy nie da się ich odtworzyć na podstawie uprzedniej dokumentacji, zawartej w zasobach geodezyjnych. Spory takie są rozstrzygane w drodze rozpatrzenia zarzutów, składanych w myśl art. 24a ust. 9 p.g.k. Oznacza to, że wyłączona jest w takim przypadku procedura rozgraniczania nieruchomości wskazana w art. 29 i nast. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. ustrojową funkcją sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres rozstrzygnięcia sądu administracyjnego kształtuje zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny bada legalność aktu organu administracji publicznej w sprawie w jej całokształcie, nawet jeżeli skarżący zakwestionował jedynie jego część, pod kątem wykrycia wszelkich naruszeń prawa, jakimi może być on dotknięty, a więc nie tylko tych podniesionych przez stronę. Zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi jest przy tym traktowana jako obowiązek (a nie uprawnienie) sądu administracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09; wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r., OSK 628/04). Z zasadą tą koresponduje art. 145 p.p.s.a., który wyznacza zakres kontroli decyzji lub postanowień przez sąd administracyjny. I tak, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3). W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w k.p.a. i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie (art. 145 § 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd nie jest zatem uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne w odniesieniu do postanowień, przy wydawaniu których doszło do naruszenia prawa. Natomiast na mocy art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest więc niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej p.g.k., i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena prawidłowości rozpoznania przez organ zarzutów skarżącej wniesionych w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a źródłem sporu jest – wobec zaskarżenia decyzji w całości - przyjęta w operacie przez organ granica pomiędzy działkami nr 174 a nr 173 i nr 175 oraz nr 235 i nr 236, położonymi w obrębie W., gm. R., oraz wielkość powierzchni tych działek, przy czym działki o nr 174 i nr 235 są we władaniu skarżącej, zaś działki nr 175, nr 173 i nr 235 – we władaniu uczestników postępowania. Skarżąca uważa, że przebieg granicy został określony błędnie z pominięciem usytuowania budynków, zwłaszcza budynku uczestniczki postępowania, bowiem zabudowa na obu działkach wskazuje na istnienie granicy w dotychczasowej postaci, a nie w formie zaproponowanej w nowym operacie. Pomiary działek powinny odzwierciedlać rzeczywisty przebieg, pomiarów takich jednak nie było. Wykonana odnowa ewidencji gruntów stworzyła nowy stan odbiegający zarówno od ostatniego spokojnego posiadania, jak i od stanu prawnego. Nowe granice ustalono w nowym miejscu na jej niekorzyść bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Pozostawienie tych danych w ewidencji narusza jej prawa i stawia ją w gorszej sytuacji w postępowaniu rozgraniczającym. W skardze podkreśla, że nie chodzi jej tylko o zmianę powierzchni. Organy nie uwzględniły położenia budynków i pozostałości dawnego płotu oraz dokumentu z 1983r. – zgody na budowę budynku w granicy, który pozwala na prawidłowy wniosek co do rzeczywistego przebiegu granicy. Z uzasadnienia zarzutów wynika dodatkowo, że skarżąca przyznaje, iż pomiędzy działkami brak ustabilizowanych punktów granicznych, niemniej jednak – zdaniem skarżącej – granica ta jest ukształtowana na gruncie już od bardzo dawna (co najmniej od 50 lat) i nie jest w istocie sporna między stronami, a odnowione granice na skutek pomiarów w całym obrębie są całkowicie zburzone. W tym skarżąca upatruje błędów w ustaleniu przebiegu granicy, a w konsekwencji i zmniejszenie powierzchni jej działki nr 235 o 7 ar, zaś działki nr 174 o 8 ar w porównaniu z aktem notarialnym. Zdaniem skarżącej granica działki nr 174 z działką nr 175 powinna przebiegać po linii słupów energetycznych, zaś działki nr 235 i 236 powinna uwzględniać areał jej nieruchomości. Wykonawca operatu nie powinien naruszać istniejących od dawna stanów prawnych sygnalizując uczestnikom inny przebieg granicy i inną powierzchnię poszczególnych działek skoro jest to od lat bezsporne. Dowodem na poparcie tych twierdzeń ma być – zdaniem skarżącej – załączona do zarzutów, a pominięta przez organ, zgoda z dnia 20 października 1983r., na mocy której jej ojciec wyraził S. S. zgodę na usytuowanie w granicy budynku gospodarczego (w zabudowie zagrodowej).

Wobec tego, że skarżąca skargę oparła na obu zarzutach naruszenia prawa, tj. naruszeniu prawa procesowego i naruszeniu prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych pierwszych, gdyż dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne pozwalają na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Oceniając zaskarżoną decyzję wedle normatywnego wzorca postępowania administracji publicznej, a więc także poza zarzutami skargi, przede wszystkim podnieść należy, że zarzuty skarżąca złożyła do operatu opisowo-kartograficznego, powstałego w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu W., g. R. Zarzuty te skarżąca wniosła z zachowaniem terminu. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych ogłoszenie Starosty [...] o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego, wyłożony do wglądu w okresie od 21 października 2013r. do 12 listopada 2013r. stał się z dniem 16 grudnia 2013r. operatem ewidencji gruntów i budynków, zostało opublikowane w Dz. Urz. Województwa Łódzkiego w dniu 10 marca 2014r. (Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z dnia 10 marca 2014r., poz. 1179) Tymczasem zarzuty skarżąca złożyła w dniu 9 kwietnia 2014r. (w ostatnim dniu terminu). Zauważyć również należy, iż skarżąca czynnie uczestniczyła w postępowaniu modernizacyjnym, bowiem wniosła zastrzeżenia/uwagi do projektu operatu. Uwagi te nie zostały uwzględnione, o czym poinformowano skarżącą pismem z dnia 6 marca 2014r., doręczonym w dniu 17 marca 2014r. Już w tym piśmie poinformowano skarżącą o możliwości wniesienia zarzutów w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia informacji, że projekt operatu stał się operatem, jak i o trybie rozpoznania tychże zarzutów. Z tego względu organ uprawniony był merytorycznie rozpoznać zarzuty skarżącej, co też uczynił w skarżonych skargą decyzjach. Oceniając postępowanie poprzedzające te decyzje, Sąd uważa, iż analiza akt nie daje podstaw do tego by postawić organom administracji publicznej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A tylko tego rodzaju naruszenia obligowałyby Sąd do uwzględnienia skargi. Z naruszeniami prawa procesowego w takim stopniu mamy bowiem do czynienia wówczas gdy można przypuszczać, że gdyby nie doszło do naruszenia prawdopodobnie mogłaby zapaść decyzja innej treści niż ta która jest przedmiotem skargi. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie nie mogła zapaść decyzja innej treści niż zaskarżona, a organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność przebiegu granicy między działkami nr 174 i 175 oraz nr 235 i nr 236, tj. postępowanie spełniające wymogi art. 7 i 77 k.p.a., a zakres tego postępowania jest prawidłowy. W sprawie organy przeprowadziły wszelkie niezbędne i konieczne dla ustalenia (wyjaśnienia) istotnych okoliczności faktycznych, a dopuszczone (zgodne z prawem) w art. 75 k.p.a., dowody, jakie w świetle normy prawa materialnego mogły być biorąc pod uwagę przedmiot postępowania przeprowadzone, jak i dowody nieprzekraczające fizycznych możliwości dowodzenia przez organy. Uwzględniając istotę postępowania modernizacyjnego sprowadzającą się li tylko do aktualizacji danych w dotychczasowej ewidencji, organy nie mogły czynić ustaleń i przeprowadzać dowodów, jakich oczekiwała skarżąca. W tym postępowaniu dopuszczalne były pomiary gruntu i ich weryfikacja z dokumentami przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego, w tej sprawie w 1998r. (z operatu założenia ewidencji). Wniesione przez skarżącą zarzuty stały się podstawą do ponownego ustalenia przebiegu kwestionowanej przez skarżącą granicy między spornymi działkami. W tym celu – jak wynika z akt – zostały dokonane oględziny spornych działek z udziałem właścicieli poszczególnych z nich. Uczestniczyła w nich – co potwierdza protokół oględzin z dnia 30 maja 2014r. – skarżąca wraz ze swoim pełnomocnikiem – radcą prawnym, uczestnicy postępowania oraz geodeta. Z protokołu tego wynika nadto, iż geodeta podjął czynności związane z ustaleniem granic między działkami skarżącej nr 174 i nr 235 a działkami uczestników o nr. 173, nr 174 i nr. 136 w obrębie W., gm. R., a także sporządził dokumentację. W zakresie granic działki nr 174 z działkami nr 173 i nr 175 ustalono je zgodnie z protokołem, natomiast w zakresie granicy działki nr 235 i nr 236 odstąpiono od ustalenia granicy, a to dlatego, że choć uczestniczka N. M. przystała na granicę przyjęta w toku modernizacji, to jednak skarżącą zakwestionowała ją. Do tegoż protokołu zanotowano również, iż w terenie nie można ustalić stanu ostatniego posiadania, w odniesieniu do granicy działek nr 235 i nr 236 wszczęte zostało w dniu 29 kwietnia 2014r. postępowanie rozgraniczające, skarżąca – prostując wniosek swojego pełnomocnika - zawnioskowała przebieg granicy, którą stanowi dom i ogrodzenie do budynku gospodarczego N. M., a nadto oświadczyła, że słupki, które zostały zamienione na wniosek jej pełnomocnika były posadowione w jej działce. Z kolei N. M. oświadczyła, że słupki te zostały posadowione na życzenie Pana P. Skarżąca ten protokół podpisała, zaś N.M. odmówiła podpisania protokołu. Natomiast z korekty dokumentacji technicznej – wykazu zmian gruntowych, sporządzonej przez geodetę wraz ze szkicami i protokołem okazania przebiegu granic działek dla celów ewidencji gruntów i budynków, zawartych w innym miejscu akt administracyjnych wynika, że granica między działkami nr 174 i nr 175 została wznowiona na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, na co skarżąca i N.M. przystały, składając swoje podpisy; granica między działkami nr 174 i nr 174 została ustalona wedle zgodnego oświadczenia stron, co skarżąca i uczestnik S. B. potwierdzili; natomiast granicę między działkami nr 235 i nr 236 wznowiono na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, na co nie wyraziła zgody skarżąca, a którą zaakceptowała N.M. W konsekwencji – jak wynika z tej dokumentacji – odstąpiono od ustalenia granicy pomiędzy działkami nr 235 i nr 236 i odnotowano, że co do przebiegu tej granicy toczy się postępowanie rozgraniczające, a granica została ustalona na podstawie miar z zarysu pomiarowego. Do dokumentacji technicznej załączony został raport pomiarowy z pomiarów dokonanych w dniu 30 maja 2014r. Tak przeprowadzone czynności postępowania mogły stanowić wystarczającą, kompletną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia zarzutów skarżącej. Skarżąca zresztą nie zarzucała tym czynnościom jakichkolwiek nieprawidłowości, w skardze jedynie twierdzi, że nie dokonano pomiarów. Temu ostatniemu twierdzeniu przeczy jednak treść dokumentacji technicznej, z której wynika, że jednak takie pomiary były dokonywane, a ich dokonanie potwierdziła własnoręcznym podpisem do protokołu. Z kolei zarzut skargi nieuwzględnienia całokształtu dokumentacji geodezyjnej, położenia budynków i pozostałości płotu oraz zgody z 1983r. na okoliczność rzeczywistego przebiegu granicy po obrysie budynku gospodarczego i wzdłuż płotu nie zasługuje na uwzględnienie. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne znaczenie mogła mieć jedynie dokumentacja geodezyjna. Jednakże skarżąca nie sprecyzowała nawet w skardze jaką dokumentację geodezyjną miała na myśli i którą jej zdaniem pominięto przy rozpoznawaniu tej sprawy. Z tak gołosłownym twierdzeniem skarżącej nie sposób w żaden sposób polemizować. Byłoby to możliwe dopiero po przedłożeniu a co najmniej wskazaniu danych takiej dokumentacji. Tymczasem jak wynika z ustaleń organu w tej sprawie organ nie posiada dokumentacji geodezyjnej, która potwierdzałaby przebieg granicy proponowany przez skarżącą, jedyny dokument to operat z założenia ewidencji z 1998r. Nie odnaleziono też w terenie znaków granicznych z uwagi na ich zniszczenie, co też przyznaje skarżąca w skardze, podnosząc, że nie ma ustabilizowanych znaków granicznych. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania ustalonego w toku modernizacji przebiegu spornej granicy. Wobec tego, że granica między działkami nr 235 i nr 236 jest sporna, granice przyjęto na podstawie miar z zarysu pomiarowego. Trudno polemizować z wynikami dokonanych pomiarów w sytuacji braku jakiegokolwiek dowodu geodezyjnego przeciwnego. Nie zmienia to jednakże faktu, że granica między tymi działkami jest sporna, czego dowodem jest też wszczęte postępowanie rozgraniczające. Również etap tego postępowania przed organami nie rozstrzygnął sporu granicznego. Sprawa została bowiem przekazana sądowi cywilnemu do rozstrzygnięcia. Z kolei położenie budynków i pozostałości płotu, a nawet udzielona przez ojca skarżącej sąsiadowi w 1983r. zgoda nie stanowią dowodu na okoliczność rzeczywistego przebiegu granicy, tj. po obrysie budynku gospodarczego i wzdłuż płotu. Przede wszystkim zauważyć należy, iż zgoda ta – jak potwierdza jej analiza – nie wskazuje działek, których ona dotyczy. Wątpliwości w tym aspekcie są tym bardziej uzasadnione, że zgoda ta została udzielona S. S., który nie jest właścicielem działki nr 236, a działka skarżącej sąsiaduje również z działką nr 234, na której również w granicy znajduje się budynek gospodarczy. Ale gdyby nawet był on poprzednim właścicielem działki nr 236, to okoliczność ta i tak byłaby bez znaczenia, bowiem zgoda sąsiedzka na budowę budynku w granicy stanowi prywatny dokument i nie mieści się w pojęciu dokumentacji, o jakiej stanowi § 45 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 35, § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, o czym dalej będzie odrębnie szczegółowo. Podstawą zmian w ewidencji nie mogą być bowiem stanowić dokumenty o charakterze projektowo – budowlanym, lecz tylko, wskazane w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2014r., III SA/Kr 910/13, LEX nr 1502725). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż zgodna na budowę w granicy oznacza jedynie tyle, że sąsiad pozwolił na usytuowanie budynku w granicy z jego działką, nie jest to jednakże równoznaczne z wybudowaniem budynku w granicy, bowiem właściciel budynku i jego inwestor mógł jednak na etapie realizacji obiektu odsunąć jego położenie od granicy. Poza tym – jak dowodzi doświadczenie Sądu – częstokroć usytuowanie budynku ulega przesunięciu, co może być spowodowane wieloma czynnikami, tj. np. niedokładność pomiarów przy wytyczaniu budynku, jak i niedokładność pomiarów granic działek, czego sama skarżąca już nie kwestionuje, skoro przyznaje, że poprzednie pomiary mogły być niedokładne. Te wszystkie czynniki mogły wpłynąć na ostateczne usytuowanie spornego budynku w niego innym miejscu niż nawet zamierzano, ale też w odczuciu (opartym np. na błędnych pomiarach powierzchni działki) budującego w dacie budowy mógł on też być sytuowany w granicy. Jest więc bardzo prawdopodobne, że obecne pomiary – dokonywane przecież za pomocą dokładniejszych urządzeń pomiarowych – uchwyciły te poprzednie przekłamania pomiarów, tym bardziej, że jak sama skarżąca twierdzi, przesunięcie granicy nastąpiło zaledwie o 1 m. Okoliczność, iż w toku modernizacji organ uwzględnia stan faktyczny zastany na gruncie nie oznacza jeszcze, że granica między spornymi działkami (nr 235 i nr 236) winna uwzględniać usytuowanie budynków na działce nr 236 i przebiegać po ich obrysie, tak jak tego oczekuje skarżąca, zwłaszcza jeśli pozostaje to w oczywistej kolizji z pomiarami geodezyjnymi i dokumentami przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego. Obiekty budowlane nie są też wskazanym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym "kryterium" wyznaczania przebiegu granicy. Także sposób, w jaki właściciele dotychczas korzystali z działek, w tym o rozdzieleniu ich działek ogrodzeniem, nie musi mieć odzwierciedlenia w stanie prawnym. Częstokroć się zdarza, że wskutek wadliwych pomiarów ogrodzenie nie jest usytuowane w granicy prawnej działek. Powyższe oznacza, że skarżąca nie przedłożyła żadnej dokumentacji geodezyjnej, która potwierdzałaby jej twierdzenia, co z kolei prowadzi, iż jej zarzuty nie mogą być uwzględnione. Zaskarżenie decyzji w całości zdaje się wskazywać niezrozumienia istoty modernizacji i ewidencji przez skarżącą. W zakresie przebiegu granicy między działkami nr 174 i nr 175 oraz w zakresie między działkami nr 174 i nr 173 doszło – jak wyżej wskazano – do jej ustalenia, w pierwszym przypadku strony nie wniosły żadnych zastrzeżeń w trakcie okazania granic działek, w drugim zaś nie wyraziły zgody na okazany przebieg granicy, zamiast tego zgodnie wskazały inny przebieg granic, który został przyjęty do operatu. Kwestionowanie zatem zaskarżonej decyzji w tym zakresie stanowi wyraz niekonsekwencji skarżącej. W sytuacji gdy skarżąca wyraziła zgodę na określony przebieg granicy, to nie sposób na etapie postępowania sądowego podzielić jej zarzut wadliwego określenia przebiegu granicy i między tymi działkami. W ocenie Sądu w tej sytuacji sporne w postępowaniu przed sądem administracyjnym mogą być granice między działkami nr 235 i nr 236. Wbrew przekonaniu skarżącej – dokonana przez organ ocena dowodów w zakresie tych działek jest zgodna z art. 80 k.p.a. Ocena ta została dokonana na podstawie dokumentacji geodezyjnej, zgromadzonej z udziałem zainteresowanych stron i przy ich czynnym udziale. Przede wszystkim na obecnym etapie nie ma żadnych podstaw do tego, by przyjąć przebieg granicy między tymi działkami zgodnie z żądaniami skarżącej, gdyż byłoby to sprzeczne z § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do tej granicy organy oparły się na dokonanych przez uprawnionego geodetę pomiarach i sporządzonej przez niego dokumentacji geodezyjnej, tak w toku modernizacji, jak i w toku rozpoznawania zarzutów skarżącej. Zresztą wobec sporu co do przebiegu tej granicy nie były – na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w stanie określić przebiegu granicy, gdyż wykracza to poza kompetencje organu ewidencyjnego. Do rozpoznawania sporów granicznych służy postępowanie rozgraniczeniowe. W toku modernizacji organ może ustalić przebieg granicy tylko wówczas, gdy przebieg tej granicy ustalony przez geodetę zostanie zaakceptowany przez właścicieli działek lub gdy zgodnie ustalą oni inny przebieg granicy. Tak jednak w tej sprawie się nie stało. Z tego względu przebieg tej granicy został ustalony według dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, tj. na podstawie operatu założenia gruntów z 1998r., jednocześnie w ewidencji wskazano na spór co do przebiegu granicy, obecnie zawisły przed sądem, któremu organ przekazał sprawę rozgraniczenia. Takie działanie jest zgodne z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skoro tak, to obecnie jedynym organem, który ma kompetencje do ustalenia przebiegu spornej granicy, jest sąd, przed którym zawisła sprawa rozgraniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast modyfikowanie przebiegu granicy jednocześnie przez dwa różne organy państwa. I ta okoliczność nie pozostaje więc bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Niezależnie od tego podnieść należy, że akceptowany przez skarżącą przebieg granicy między działkami nr 235 i nr 236 zgodnie z załączonymi do akt sądowych mapami z postępowania rozgraniczeniowego prowadziły do tego, że granica ta ma miałaby kształt owalny o nieregularnym kształcie, tj. przyjmując za punkt odniesienia analizy granicę przyjętą podczas modernizacji w pkt D – 0,62 m, w pkt F – 0,80m, przed pkt D – 0,84m, a w pkt H – już 1,0m. Taki kształt granicy między tymi działkami byłby ewenementem w całym obrębie, co np. uwidacznia załączona do akt sądowych mapa całego obrębu, na której granice pomiędzy poszczególnymi działkami mają kształt regularnej linii prostej bez jakichkolwiek załamań czy uskoków. Ale byłby też ewenementem w ogóle, co potwierdza doświadczenie życiowe i logika. Ocena organów znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie to – wbrew zarzutom skargi - spełnia wymogi art. 107 k.p.a., zamieszczono w nim mające zastosowanie przepisy prawne, wskazano okoliczności faktyczne, jak również rozważono i podano przyczyny odrzucenia zarzutu skarżącej w zakresie przebiegu granicy między działkami nr 235 i nr 236. Organ szczegółowo omówił istotę modernizacji, jak i rolę organów ewidencyjnych. Wskazał tryb właściwy do rozstrzygania sporów granicznych, jak i wskazał przypadki i przesłanki ustalania przebiegu granicy w toku modernizacji. Wyjaśnił szczegółowo powody nieustalenia przebiegu granicy w toku modernizacji. Wynikająca z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. zasada informowania o motywach rozstrzygnięcia organu i przekonywania o zasadności tego rozstrzygnięcia, została więc w niniejszej sprawie zrealizowana. Okoliczność, iż strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni. O uchybieniu tych zasad nie stanowi podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę postępowania, w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał i wyjaśnił zastosowaną podstawę prawną. Nie sposób zatem postawić organom zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania od organów państwa (art. 8 k.p.a.). Bez znaczenia w tym zakresie jest okoliczność, iż organ nie odniósł się do złożonej przez skarżącą zgody z 1983r., gdyż nie jest to dokument przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego.

Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organy rozpoznające zarzuty skarżącej materialnoprawnego wzorca. Stosownie do art. 24a ust. 9 i ust. 10 p.g.k. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Ocena zasadności bądź niezasadności zarzutów wymaga oczywiście analizy przepisów regulujących prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, w tym przede wszystkim dokonywania w ewidencji zmian i jej aktualizacji. Jak wynika z art. 20 ust. 1 pkt. 1 i 2 p.g.k. w zakresie istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (pkt 1); budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (pkt. 2). Informacje te zawiera – jak stanowi art. 24 ust. 1 p.g.k. – operat ewidencyjny. Sposób prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, jej zakładania, jak i szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych określa rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a ściślej rozdział 3. Na mocy § 44 pkt 2, 6 i 8 tegoż rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (pkt 2), okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych (pkt 6) oraz modernizacja ewidencji (pkt 8). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje zaś zgodnie z § 45 ust. 1 tegoż rozporządzenia poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi (pkt 1), ujawnienia nowych danych ewidencyjnych (pkt 2), oraz wyeliminowania danych błędnych (pkt 3). Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy § 35 i § 36, zaś przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego - przepisy § 37-39 (ust. 2 i ust. 3 § 45 ust. 1 tegoż rozporządzenia). Źródłami danych wprowadzanych i aktualizowanych w ewidencji są na mocy odpowiednio stosowanego § 35 tegoż rozporządzenia: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych, 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 7) wynik oględzin. Z urzędu na mocy § 46 ust. 2 tego rozporządzenia wprowadza się jednakże dane wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Stosownie do § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków postawę aktualizacji danych operatu ewidencyjnego w spornym w tej sprawie zakresie przebiegu granic stanowi dokumentacja geodezyjna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzona: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Jeśli brak takiej dokumentacji lub dane takie nie są wiarygodne dokumentację określającą przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego sporządza się na podstawie odpowiednio stosowanego § 37 tego rozporządzenia. Stosownie do § 37 tego rozporządzenia jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (ust. 1). Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic (ust. 2). Z kolei stosownie do § 39 tego rozporządzenia ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (ust. 1). W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (ust. 2). W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (ust. 3). Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia (ust. 5).

Analiza powołanych przepisów prowadzi do kilku wniosków. Przede wszystkim zauważyć należy, iż istotą zarzutu składanego w toku modernizacji jest weryfikacja prawidłowości modernizacji ewidencji, a celem żądanie dokonania w ewidencji określonej zmiany (por. treść art. 24a ust. 10 i 12 p.g.k.). Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest z kolei zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a więc jego zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Utrzymanie ewidencji w stanie aktualności następuje przez wprowadzenie do operatu zmian, jakie zaszły w danych objętych ewidencją gruntów, m.in. zmianę granic działek wchodzących w skład jednostki rejestrowej i ich powierzchni. Zmiany w operacie ewidencji gruntów wprowadza się z urzędu lub w wyniku zgłoszenia osób zainteresowanych, na podstawie ściśle określonych przez ustawodawcę dokumentów urzędowych (prawomocny wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 kwietnia 2010r., II SA/Ke 136/10). Istotą ewidencji gruntów i budynków jest, jak sama nazwa wskazuje, spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Wpis do ewidencji gruntów i budynków stanowi potwierdzenie istniejącego stanu prawnego nieruchomości (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., II SA 1283/97, Wokanda 1998/9 str. 40). Organy ewidencyjne są tylko rejestratorem, tych zmian prawnych, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a mogą tego dokonać wyłącznie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, akty notarialne, w których zwarte są dane objęte ewidencją gruntów. Zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Organy ewidencyjne są uprawnione jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie aktualizacji istniejących w ewidencji wpisów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2014r., III SA/Kr 910/13). W żadnym razie rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii jak to, komu przysługuje prawo własności, jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2014r., III SA/Kr 910/13, LEX nr 1502725). Wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczące między innymi przebiegu granic, własności oraz przedmiotu własności nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu z zakresu ewidencji gruntów (tak wyrok NSA z dnia 14 listopada 1996r., USA 1824/95, nie publ.). Kwestionowanie dokumentów, stanowiących podstawę wpisów w ewidencji, może odbyć się jedynie w przepisanym trybie.

Co prawda ustawodawca dopuszcza w toku modernizacji ustalenie przebiegu granicy, jednakże w zakresie wskazanym w odpowiednio stosowanych przepisach § 36-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Odpowiednie stosowanie w postępowaniu modernizacyjnym tychże przepisów ma tę konsekwencję, iż konieczne jest uwzględnienie istoty i celu aktualizacji danych w toku modernizacji przy stosowaniu tychże przepisów. Stosowanie tychże przepisów będzie zatem niekiedy wymagało modyfikacji tych przepisów, a niekiedy wyłączenia ich stosowania, gdyż ich bezpośrednie stosowanie nie będzie uwzględniało wskazanej istoty aktualizacji danych. Przy odpowiednim stosowaniu tychże przepisów nie można o tej ważnej kwestii zapominać. Przebieg granicy ustala się w pierwszej kolejności na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w razie jej braku dane pozyskuje się z pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych, następnie na podstawie zgodnych oświadczeń dysponentów nieruchomości, w razie braku zgodnych oświadczeń według ostatniego spokojnego posiadania, jeśli nie jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach. Stąd też w toku modernizacji może dojść do rozstrzygnięcia sporu co przebiegu granicy o ile przebieg ten nie jest sporny między stronami, dokumenty nie budzą wątpliwości, znaki graniczne pozwalają na ustalenie tego przebiegu. W przeciwnym razie jest to niedopuszczalne. Nie sposób zatem przyjąć, że dopuszczalne jest dokonywanie zmiany przebiegu granicy przy istniejącym sporze granicznym w ramach prowadzonego czy to na wniosek, czy też z urzędu postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2012r., II SA/Po 705/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Ke 264/12, LEX nr 1316122). Analizowane przepisy nie stanowią podstawy rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o przebiegu granicy nieruchomości w razie sporu rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym, regulowanym odrębnie w rozdziale 6 Rozgraniczenie nieruchomości. Nie ma więc racji skarżąca twierdząc, że w razie zaistnienia sporu granicznego w toku modernizacji wyłączony jest tryb rozgraniczenia nieruchomości, bowiem spór ten podlega rozpoznaniu w drodze zarzutów. To stanowisko skarżącej pomija istotną, podnoszoną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, okoliczność że przedmiotem ochrony są granice nieruchomości, nie zaś jej powierzchnia. Najpierw bowiem ustala się granicę, a następnie na tej podstawie dokonuje się wyliczenia powierzchni nieruchomości. Jest to konsekwencją tego, że granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania do niej prawa własności, nie zaś odwrotnie. Spór o tę granicę jest więc w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i n. p.g.k. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2011r., I OSK 1347/10, LEX nr 950515). Kwestia przebiegu granic może być rozstrzygnięta jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dopiero uzyskanie korzystnego orzeczenia w sprawie o rozgraniczenie stanowi podstawę do uwzględnienia wniosku skarżących. Zmiana wpisu w ewidencji gruntów co do przebiegu granic nie może być wprowadzona bez zmian w dokumentach źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji. Swoistego argumentu dostarcza tu § przepis 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wedle którego informacje o spornych granicach działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej. Wynika z tego wprost, że w razie sporu organ ewidencyjny nie rozstrzygają ich, lecz jedynie odnotowują fakt sporu. Regulacja ta ma na celu uniezależnienie założenia (modernizacji) ewidencji gruntów, obejmującej z natury rzeczy kompleksy gruntów w ramach obrębów czy większych jednostek, od rozpatrzenia sporów o zasięg prawa własności konkretnych działek, dla rozpatrzenia których właściwy jest tryb postępowania rozgraniczeniowego lub tryb postępowań sądowych (tak: wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2005 r., II SA/Kr 3051/02). Granice nieruchomości wykazane w ewidencji gruntów nie przesadzają zatem jeszcze o ich bezsporności. Jednakże zmian w tym zakresie nie można dochodzić w postępowaniu ewidencyjnym, ale w postępowaniu rozgraniczeniowym (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., I OSK 2088/12). Innego istotnego argumentu dostarcza sam ustawodawca, który wprowadza dwa konkurujące ze sobą tryby. Zasady prowadzenia ewidencji, a także jej modernizacji, mającej na celu aktualizację, uzupełnianie i zmiany danych w operacie, reguluje w rozdziale 4 p.g.k., zaś postępowanie rozgraniczające, mające na celu jedynie ustalenie przebiegu granicy przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów reguluje w rozdziale 6 p.g.k. Kompetencje do zarządzenia i przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków posiada starosta (art. 24a ust. 1 p.g.k.), zaś rozgraniczenie przeprowadza wójt (burmistrz, prezydent miasta). Odmiennie też uregulowany jest tryb modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz przeprowadzenia rozgraniczenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca – składając zarzuty w toku modernizacji, obejmującej m.in. obręb W. gm. R. - nie zgodziła się z przebiegiem granicy między działkami nr 235 i nr 236 dokonanym przez uprawnionego geodetę na podstawie dokonanych przez niego pomiarów nieruchomości. Zamiast tego zażądała rozstrzygnięcia sporu granicznego w toku tego postępowania i uwzględnienia przy ustalaniu przebiegu tej granicy położenia budynku gospodarczego na działce nr 236 oraz położenia pozostałości płotu, powołała się również na akt notarialny wskazujący powierzchnię jej działek oraz zgodę na budowę budynku w granicy. Nie zgodziła się z pomniejszeniem tej powierzchni wskutek przesunięcia granic między działkami. Jednakże skarżąca – pomimo wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istoty postępowania modernizacyjnego – nie chce przyjąć do wiadomości, że organ ewidencyjny nie był władny we własnym zakresie rozstrzygać o spornych granicach, a więc w istocie o prawie własności skarżącej do gruntu o określonej powierzchni i musiał w pierwszej kolejności wykorzystać istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To właśnie one musiały być przez organ wykorzystane, a nie prywatne dokumenty, tj. zgoda na budowę w granicy. A skoro możliwy do ustalenia w toku modernizacji przebieg granicy nie zakończył się sukcesem, bowiem skarżąca – pomimo ponownego pomiaru działek – nie wyraziła zgody na zaproponowany przez geodetę przebieg tej granicy, ani też nie doszła do porozumienia z właścicielką działki nr 236 co do tego przebiegu tej granicy, nie odnaleziono punktów granicznych, które uległy zniszczeniu, jak i nie można było ustalić stanu ostatniego spokojnego posiadania, to zasadnie organy sprawę przebiegu tej granicy przekazały do rozstrzygnięcia w postępowaniu rozgraniczającym, zaś w ewidencji uczyniły wzmiankę, że granica między tymi działkami jest sporna. Wbrew przekonaniu skarżącej w sprawie nie doszło do naruszenia spokojnego posiadania, jak bowiem wynika z akt, w tym z wyjaśnień N. M., spór graniczny istnieje od co najmniej dwu pokoleń. Świadczy o tym również podnoszona przez samą skarżącą argumentacja.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

d.j.