Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1405/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr/ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Mokotów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2647/12 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od B. G. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Mokotów kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2647/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. G. kwotę 760 złotych (siedemset sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta stołecznego Warszawy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. R. [...] w W.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektorat dla m.st. Warszawy nakazał Miastu Stołecznemu Warszawa na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej instalacji gazowej przedmiotowego budynku, określającej w razie stwierdzenia nieprawidłowości, zakres robót niezbędnych do wykonania celem usunięcia nieprawidłowości, w terminie dwóch miesięcy licząc od dnia doręczenia postanowienia. Rzeczona ocena techniczna została doręczona w dniu 3 lutego 2011 r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Miastu Stołecznemu Warszawa usunięcie stwierdzonych w budynku przy ul. R. [...] – oficyna w W. nieprawidłowości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Miasta Stołecznego Warszawy uchylił wskazaną powyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 62 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej: Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a. nakazał Miastu Stołecznemu Warszawa sporządzenie i przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego – oficyna przy ul. R. [...] w W., określającej zakres robót niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W dniu 16 marca 2012 r. przedłożono wymaganą ekspertyzę techniczną budynku.

Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. nakazał Miastu Stołecznemu Warszawa wykonanie remontu dachu budynku mieszkalnego – oficyna przy ul. R. [...] w W., remontu elewacji w tym wymianę zniszczonej stolarki okiennej i drzwiowej oraz wymianę instalacji elektrycznych i sanitarnych w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu, bowiem m.st. Warszawa nie jest właścicielem ani zarządcą budynku, a jedynie jego posiadaczem. W odwołaniu stwierdzono, że współwłaścicielami nieruchomości są osoby fizyczne – B. G. oraz Z. P., spadkobiercy przedwojennych właścicieli budynku. Wskazano ponadto, że okoliczność, iż współwłaściciele uchylają się od przejęcia budynku, nie może rodzić dla posiadacza m.st. Warszawy żadnych uprawnień ani obowiązków – w szczególności do działania w ich imieniu ani sprawowania zarządu budynkiem.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 142 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] r. nr [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w skutek naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. dokonał niewłaściwej analizy stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W opinii organu II instancji PINB nieprawidłowo ustalił także stan prawny przedmiotowej sprawy.

Organ drugiej instancji, przywołując treść art. 66 § 1 Prawa budowlanego oraz biorąc pod uwagę ustalenia poczynione w ekspertyzie technicznej stanu budynku z marca 2012 r., uznał natomiast, że organ powiatowy prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego.

W przekonaniu organu drugiej instancji decyzja PINB została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem procedury, polegającym na skierowaniu obowiązków do niewłaściwego podmiotu. Zgodnie bowiem z art. 61 Prawa budowlanego obowiązki związane z zapewnieniem użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska, jak również związane z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym są obowiązkami, które spoczywają na właścicielu lub zarządcy.

W przedmiotowej sprawie decyzją organu powiatowego wskazane obowiązki zostały nałożone na Miasto Stołeczne Warszawa. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że z dokumentów przekazanych przez organ powiatowy przy piśmie z dnia [...] r., w tym decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] r. nr [...] wynika, iż dotyczy ona prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. R. [...] w W., a nie obiektu budowlanego usytuowanego na jego terenie. Z treści uzasadnienia ww. decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z dniem 21 listopada 1945 r. nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. własnością Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy – Gminy Warszawa Mokotów, co potwierdził Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] r. Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] r. nr [...] zmienił ww. decyzję w ten sposób, że wyłączył z komunalizacji budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie. Zdaniem organu następcy prawni właściciela hipotecznego A. P. od dnia [...] r. (decyzja ostateczna) stali się właścicielami przedmiotowego obiektu budowlanego i pozostają nimi do chwili obecnej, pomimo uchylania się od protokolarnego przejęcia budynku. Własność obiektu nie wynika bowiem z faktycznego przejęcia nieruchomości, a z czynności prawnej, jaką w tej sprawie było podjęcie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r. nr [...].

Z uwagi na powyższe Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że należało podjąć rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 w związku z art. 142 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. G., domagając się uchylenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że mimo iż skarżąca oraz Z. P. są współwłaścicielami budynku, to nie sprawują jednak nad nim zarządu, nie uzyskując z tego tytułu żadnych przychodów, podczas gdy Miasto Stołeczne Warszawa pobiera czynsz za lokale w budynku. Jak wskazał pełnomocnik skarżącej, budynek nie jest w posiadaniu skarżącej ani Z. P., zaś za jego aktualny stan techniczny odpowiedzialne jest Miasto Stołeczne Warszawa.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2013 r., VII SA/Wa 2647/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji z dnia [...] r. właściwie przyjął, że zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. oraz konieczne jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Zastrzeżono jednak, że błąd organu odwoławczego polegał na tym, że nie przeprowadzono postępowania zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy pominął fakt, że na podstawie ekspertyzy Miasta Stołecznego Warszawy, dla doprowadzenia budynku przy ul. R. [...] koniecznym było podjęcie szeregu czynności, podczas gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Miasto Stołeczne Warszawę obowiązek wykonania jedynie części z wskazanych robót, co zdaniem Sądu obliguje organ odwoławczy do oceny, czy wskazane czynności wystarczą do tego, żeby zapewnić aby budynek został doprowadzony do odpowiedniego stanu technicznego. Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy powinien właściwie zastosować art. 61 Prawa budowlanego, ustalając podmiot, na który należy nałożyć obowiązek wykonywania określonych robót, po uprzednim rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy.

Nie przesądzając o treści rozstrzygnięcia, Sąd zwrócił uwagę, że w realiach niniejszej sprawy współwłaściciele nie dysponowali od kilkudziesięciu lat przedmiotowym budynkiem, nie posiadali go, nie byli zatem w stanie wykonywać obowiązków określonych art. 61 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji kwestia związana z ustaleniem podmiotu, na który na mocy art. 66 Prawa budowlanego nałożone zostaną wskazane obowiązki, wymaga dokładnego zbadania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi B. G. z naruszeniem kryterium legalności, wskutek tego, że w zaskarżonym wyroku, uchylając decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], określaną dalej "decyzją", błędnie przyjęto, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie tego, czy nakazane roboty wystarczą dla doprowadzenia budynku (bez wykonywania innych robót wskazanych w ekspertyzie budynku) do odpowiedniego stanu technicznego oraz dotyczącym podmiotu, na który należy nałożyć obowiązki zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego, co doprowadziło do uchylenia decyzji, w sytuacji gdy decyzja w tym zakresie odpowiadała prawu,

2) art. 145 § 2 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, art. 107 § 3 k.p.a. wskutek wadliwego przyjęcia, że organ odwoławczy:

a) nie ocenił, czy nakazane roboty wystarczą dla doprowadzenia budynku (bez wykonywania innych robót wskazanych w ekspertyzie budynku) do odpowiedniego stanu technicznego;

b) w prowadzonym postępowaniu nie dokonał wszechstronnego przeanalizowania kwestii związanych z ustaleniem podmiotu, na który zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego należy nałożyć obowiązki,

co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji chociaż postępowanie nie było obarczone żadną wadą,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia:

a) nie przedstawiając rzeczywistego stanu sprawy, w którym:

– bezpodstawnie stwierdzono, że organ odwoławczy nie ocenił, czy nakazane roboty wystarczą dla doprowadzenia budynku (bez wykonywania innych robót wskazanych w ekspertyzie budynku) do odpowiedniego stanu technicznego, gdy w rzeczywistości to nastąpiło,

– bezpodstawnie stwierdzono, że organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnego przeanalizowania kwestii związanych z ustaleniem podmiotu, na który zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego, należy nałożyć obowiązki;

b) w którym zawarto błędną ocenę prawną i będące jej konsekwencją błędne wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z nieprawidłowej oceny, że organ odwoławczy nie ocenił, czy nakazane roboty wystarczą do doprowadzenia budynku (bez wykonania innych robót wskazanych w ekspertyzie budynku) do odpowiedniego stanu oraz, że przy wskazaniu podmiotu, na który zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego należy nałożyć obowiązki; nie przestrzegał zasad określonych w art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy takie zasady były przestrzegane;

co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji,

4) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga B. G powinna zostać oddalona.

II. Naruszenie prawa materialnego – art. 61 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku, gdy znani są właściciele budynku przy ul. R. [...] w W., którymi są uczestnicy postępowania oraz w sytuacji, gdy od kilkudziesięciu lat przedmiotowym budynkiem właściciele nie dysponowali, nie posiadali go, nie byli stąd w stanie wykonywać obowiązków o jakich mowa w art. 61 Prawa budowlanego, to na skarżącego jako zarządcy tego budynku a nie na uczestników postępowania – właścicieli tego budynku, powinien być nałożony nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw wskazując w pierwszej kolejności na naruszenie przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisami sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym przypadku kontrola dotyczy decyzji administracyjnej. Mając więc na uwadze powyższe przepisy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ocenić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, czy zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania. Analizując zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu oraz jego uzasadnienie można mieć poważne wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej kontroli, a w szczególności powodują to niektóre stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Należało więc w pierwszej kolejności ocenić, czy ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy nadzoru budowlanego, dają podstawę do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jeżeli rzeczywiście materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na to, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, obligującym właściwy organ do nakazania w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, to adresatem takiej decyzji, adresatem obowiązków może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Jak wnika z akt sprawy kluczowym problemem w niniejszej sprawie jest to, na kogo powinien być nałożony obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ pierwszej instancji bez szczególnego uzasadnienia swego stanowiska, podmiotem obowiązanym do wykonania robót na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uczynił Miasto Stołeczne Warszawa, nie precyzując czy Miasto w tym przypadku jest właścicielem, czy też zarządcą budynku przy ul. R. [...] w W., co już chociażby z tego powodu uzasadniało uchylenie tej decyzji, gdyż została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję wskazując właśnie na naruszenie powyższych przepisów KPA, co doprowadziło do niewyjaśnienia kwestii, że przedmiotowy budynek ma właścicieli, którzy od lat uchylają się od protokolarnego przejęcia budynku od Zarządu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy. Ustalenie tych okoliczności organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił organowi pierwszej instancji.

W świetle powyższych ustaleń niezrozumiałe jest zaskarżone rozstrzygnięcie i ocena zaskarżonej decyzji wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ustalenie kto powinien być adresatem obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jest bez wątpienia kluczową kwestią w tej sprawie i to w pierwszym rządzie należy do podstawowego obowiązku organu pierwszej instancji. Prawidłowo zatem organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zaskarżonym wyroku (s. 4) Sąd ocenia, że "organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż zachodzą przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia" (...)

Niezrozumiała jest dalsza część tego zdania, "że organ nie przeprowadził postępowania zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.". Jest to ocena Sądu całkowicie nieuzasadniona, gdyż organ odwoławczy przed wydaniem decyzji korzystał z możliwości jakie daje art. 136 k.p.a., poza tym powodem uchylenia decyzji pierwszej instancji były właśnie naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez organ pierwszej instancji, co zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie zaakcentowane. A ponadto niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji, stanowi podstawę do podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co jak wskazano wcześniej Sąd pierwszej instancji pozytywnie ocenił.

Całkowicie nietrafne są uwagi Sądu dotyczące zakresu nakazanych robót budowlanych w decyzji pierwszej instancji i braku oceny w tym zakresie organu odwoławczego, uwaga ta byłaby słuszna gdyby decyzja była skierowana do właściwego adresata, ale póki co kwestia ta nie została jednoznacznie wyjaśniona.

Natomiast w realiach niniejszej sprawy, kiedy trzeba w pierwszej kolejności ustalić właściwego adresata decyzji, kwestia zakresu nakazanych robót budowlanych schodzi na plan dalszy. Skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, stanowi bowiem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Tak więc w pierwszej kolejności organ, który wszczął postępowanie w sprawie, powinien ustalić kto jest stroną postępowania i do kogo skierować decyzję do właścicieli budynku, czy też do Miasta Stołecznego Warszawy, w imieniu którego administruje budynkiem Zakład Gospodarowania Nieruchomościami. Należy też w tym przypadku ustalić czy mamy do czynienia z zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne podnosi się w skardze kasacyjnej naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań ustawowych. Ocena Sądu zaskarżonej decyzji jest niejednoznaczna, gdyż z jednej strony wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia się pozytywnie i jednocześnie uchyla się ją, nie bardzo wiadomo z jakiego powodu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trudno doszukać się podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co powinno stanowić nieodłączny element uzasadnienia (art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Poza tym uwzględniając skargę, Sąd powinien w uzasadnieniu wyroku zamieścić wskazania co do dalszego postępowania, w zaskarżonym wyroku brak takich jednoznacznych wskazań. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku "nie przesądzając o treści rozstrzygnięcia" jednak wskazuje, że "w sytuacji niniejszej sprawy od kilkudziesięciu lat przedmiotowym budynkiem właściciele nie dysponowali, nie posiadali go, nie byli stąd w stanie wykonywać obowiązków o jakich mowa w art. 61 Prawa budowlanego". To ostatnie stwierdzenie niewątpliwie odpowiada prawdzie, jednak można mieć wątpliwości, czy jest to wskazanie co do dalszego postępowania i czy wskazuje to właściwy kierunek rozważań w niniejszej sprawie, prowadzący do je rychłego zakończenia.

W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrolującym decyzję wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego raczej nie można oczekiwać realizacji roszczeń opartych na przepisie art. 222 § 2 k.c., tak jak to sformułował pełnomocnik skarżącej w skardze. Ustalając właściwy podmiot w niniejszej sprawie, na którego należałoby nałożyć obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, należałoby raczej odwołać się do art. 235 k.c. i innych przepisów dotyczących użytkowania wieczystego.

W ocenie sądu kasacyjnego trafny jest również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja była prawidłowa, gdyż to organ pierwszej instancji, a nie organ odwoławczy powinien jednoznacznie ustalić i uzasadnić to, kto w tej sprawie powinien być adresatem decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.