Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 56/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Stwierdzono bezskuteczność czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Protokolant: Iga Nowik po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi G. D. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w przedmiocie nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. na rzecz skarżącej G. D. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. G. D. (dalej: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej: PPIS) polegającą na nałożeniu na stronę obowiązku poddania się kwarantannie w okresie od 16 do 23 stycznia 2022 r.

Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku kwarantanny bez uprzedniego zbadania i wyjaśnienia okoliczności czy skarżąca miała styczność z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2;

2) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069, dalej: u.z.ch.z.l.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku kwarantanny bez wydania decyzji w tym przedmiocie;

3) art. 31 ust. 1, art. 52 ust. 1-3, Konstytucji RP oraz art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r., nr 36, poz. 175/2) przez bezprawne i nieuzasadnione ograniczenie wolności poruszania się skarżącej po terytorium RP i wykonywania pracy;

4) art. 32 Konstytucji RP poprzez różnicowanie sytuacji osób zaszczepionych i niezaszczepionych oraz nakładanie kwarantanny wyłącznie na tych, którzy nie przyjęli szczepionki na COVID-19, nieznajdującej się w wykazie szczepień obowiązkowych.

Podnosząc te zarzuty strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o uznanie jej uprawnienia do swobodnego poruszania się po terytorium RP w okresie od 16 do 23 stycznia 2022 r.

Z przedstawionych w skardze okoliczności faktycznych wynika, że na skarżącą, która jest nauczycielem w zespole szkół podstawowych, została nałożona kwarantanna w związku z tym, że jeden z uczniów uzyskał pozytywny wynik testu na SARS-CoV-2. O fakcie nałożenia kwarantanny skarżąca dowiedziała się 16 stycznia 2022 r. otrzymując w tym dniu automatyczne powiadomienie z Sanepidu. Kwestionując ten obowiązek skarżąca podniosła, że wszystkie regulacje wprowadzające ograniczenia, nakazy i zakazy, w tym obowiązek poddania się kwarantannie w sytuacjach opisanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. należy uznać za wydane bez spełnienia przesłanek delegacji ustawowej, a przez to w całości bezprawne. W nawiązaniu do powyższego strona zwróciła uwagę, że stosownie do dyspozycji art. 46a u.z.ch.z.l. zakaźnych u ludzi, podstawą wydania rozporządzenia Rady Ministrów mają być dane przekazane przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów. Takich danych jednak nie zebrano, co zostało zweryfikowane w drodze zapytań realizowanych w ramach wniosków o dostęp do informacji publicznej.

Niezależnie od tej argumentacji strona zarzuciła, że zapis rozporządzenia stanowiący o niewydawaniu decyzji jest sprzeczny z art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. oraz z art. 104 § 1 k.p.a. Wskazała również, że brak jest postaw do różnicowania sytuacji osób zaszczepionych i niezaszczepionych poprzez nakładanie kwarantanny wyłącznie na tych, którzy nie przyjęli szczepionki na COVID-19 (która to choroba nie znajduje się w wykazie szczepień obowiązkowych). Zwróciła uwagę, że różnicowanie takie nie wynika w szczególności z delegacji ustawowej zawartej w art. 46a-46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

W odpowiedzi na skargę PPIS podniósł, że strona została objęta obowiązkiem odbycia kwarantanny zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami prawa. Organ wyjaśnił, że skarżąca była jedną z 12 osób wskazanych przez Dyrektora Szkoły jako te, te które miały kontakt z zakażonym uczniem szkoły. Informację o zakażeniu ucznia pracownicy PSSE uzyskali 16 stycznia 2022 r. W związku z tym, zgodnie z przepisami prawa, kwarantannę nałożono na stronę w dniach od 16 do 23 stycznia 2022 r., licząc 10 dni od ostatniego kontaktu z osobą zakażoną wirusem SARS CoV-2.

Organ przytoczył brzmienie § 7 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 ze zm.), wskazującego na przypadki powstania obowiązku kwarantanny a nadto, na § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W nawiązaniu do powyższego organ wskazał, że informację o objęciu obowiązkową kwarantanną w związku z kontaktem z osobą zakażoną wirusem SARS CoV-2 strona uzyskała w trakcie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 2022 r. z pracownikiem PSSE.

Odnosząc się do akcentowanego w skardze zróżnicowania sytuacji prawnej osób zaszczepionych przeciwko SARS CoV-2 organ wskazał na treść § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Dodał, że informację o zaszczepieniu upoważnieni pracownicy uzyskują z Systemu Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z § 2 ust. 7b wspomnianego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw".

Stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 146 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest objęcie skarżącej kwarantanną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubaniu, które zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nastąpiło z pominięciem formy decyzji administracyjnej.

Sąd w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym objęcie w takim trybie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r.; sygn. akt IV SA/Po 1022/21).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a.: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności". W kontrolowanej sprawie jest bezsporne, że skarżąca dowiedziała się o objęciu jej kwarantanną w dniu 29 stycznia 2022 r., zaś skarga została wniesiona w dniu 17 lutego 2022 r. Oznacza to, że skarga została wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu zakreślonego przez ustawodawcę w cytowanym art. 53 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając zaś niniejszą sprawę w zakresie wskazanej wyżej kognicji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nałożenie obowiązku odbycia przez skarżącą kwarantanny nastąpiło w sposób zgodny z prawem, w szczególności czy organ zastosował poprawną formę rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Sąd wskazuje, że regulacje prawne dotyczące instytucji kwarantanny zawarte zostały w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1657; dalej powoływanej w skrócie jako "u.z.ch.z.l.").

Wskazana powyżej ustawa zawiera wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny, począwszy od definicji legalnej "kwarantanny", pod którym to określeniem ustawodawca rozumie "odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych" (art. 2 pkt 12 u.z.ch.z.l.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie.

Z tak ogólnie sformułowanym obowiązkiem koresponduje bardziej szczegółowa regulacja art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l., w myśl której państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1.

Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l.).

Zatem art. 33 ust. 1 określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia ust. 3a, dodany do art. 33 u.z.ch.z.l. z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Co istotne, wskazany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od jej uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania adresatowi (doręczenie/ ogłoszenie) (zob. w tej materii: J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, L. Bosek (red.), Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Należy także wskazać, że swoiste uproszczenie wprowadzone w art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w sytuacji objęcia kwarantanną.

Przepis ten stanowi, że do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 (to jest u.z.ch.z.l.) nie stosuje się. Oznaczało to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być w ogóle doręczane na piśmie. Nie zwalniało to jednak organu administracji publicznej z utrwalenia w aktach sprawy faktu: wydania decyzji, powiadomienia o tym strony i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie bowiem do art. 14 § 2 k.p.a. sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach. W ocenie Sądu, przepis ten powinien mieć w sprawie odpowiednie zastosowanie. Umożliwiła to bowiem weryfikację, czy decyzja pochodzi od uprawnionego podmiotu i czy zagwarantowano stronie skorzystanie z uprawnień procesowych.

Kwarantanny stosowanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczy wprost art. 34 ust. 2- 4 u.z.ch.z.l., określający podstawowe elementy normatywne konstrukcji kwarantanny. Zgodnie z art. 34 wskazanej ustawy:

"1. W celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych.

2. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

3. Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego.

4. Zakazuje się opuszczania miejsca:

1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) kwarantanny

- chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

Z art. 34 ust. 5 ustawy wynika, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby,

4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji,

5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny

- mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego."

Na podstawie cytowanego art. 34 ust. 5 u.z.ch.z.l. zostało wydane m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 ze zm.), które obowiązywało w okresie objęcia skarżącej obowiązkiem kwarantanny (uchylone z dniem 28 marca 2022 r.).

W myśl regulacji zawartych w ww. rozporządzeniu - w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie - "Obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących: [...] 4) chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19); [...]" (§ 7 ust. 1).

Do dnia 11 lutego 2022 r. § 7 ust. 3 rozporządzenia stanowił, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 793/21 wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym - co należy podkreślić - obowiązek ten wynika z ustawy.

W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. - Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż decyzja ta mam charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osób, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.ch.z.l. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

W związku z powyższym § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego.

Należy przede wszystkim zauważyć, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 u.z.ch.z.l. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaju stosowanych rozwiązań

- w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.ch.z.l.). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l.).

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanym na wstępie niniejszego uzasadnienia wyroku z 25 lutego 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 1022/21) wprowadzone rozporządzeniem odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l.

Sąd podziela również stanowisko przedstawicieli doktryny prawa, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne, w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.ch.z.l., instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Niezależnie od powyższego należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że, że § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l., naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd - podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) - był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, oraz przywołane w tej publikacji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego; zob. ponadto: L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 316 i n.).

Mając na uwadze realia rozpatrywanej sprawy, uznając decyzję administracyjną za formę obligatoryjną dla objęcia strony kwarantanną, należało stwierdzić, że dokonana w tym przedmiocie zaskarżona czynność materialno-techniczna naruszała prawo, a zatem była bezskuteczna, o czym orzeczono na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, rozstrzygnięto jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.