Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 50/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153,  art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg A. M., T. M., J. M., H. M. i H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosków A. M., T. M., H. M. i J. M. oraz H. B., o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] stwierdzającą nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2013 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2516/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2348/10 oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2348/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą po wszczęciu z urzędu postępowania stwierdzono nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2009 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...][...].

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z udzielonym pozwoleniem.

Przy określaniu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, realizowanego z odstępstwami od pozwolenia na budowę, zastosowanie powinien mieć art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Skoro bowiem istotnie odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę, co prowadziło do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, to może się okazać, iż działanie inwestora narusza interesy innych osób, którym należy zapewnić procesowe gwarancje ochrony. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nowym, w którym krąg podmiotów postępowania wyznacza art. 28 k.p.a., a nie przepisy szczególne Prawa budowlanego. W postępowaniu administracyjnym, będącym przedmiotem kontroli, organ administracji publicznej nie ustalił w sposób prawidłowy stron tego postępowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił jako uczestnika postępowania kasacyjnego H. B., właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], który nie był zawiadamiany w sprawie ani przez organy administracji publicznej, ani przez Sąd administracyjny.

Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] września 2013 r., stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2009 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Zdaniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, bowiem w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, gdyż nie było już w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ wskazał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] (przypis Sądu - powinno być [...]), wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót oraz decyzja [...] WINB z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], utrzymująca w mocy ww. decyzję organu powiatowego, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1430/08, który zawierał klauzulę że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 31 marca 2009 r., a zatem przed wydaniem badanej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności polega na tym, że w każdym przypadku, gdy decyzja dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które ona wywołała. Wyjątek od tej zasady, dotyczący niestwierdzania nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, aby podważony został cel, któremu instytucja ta służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie wadliwej decyzji w obrocie prawnym i prowadzi do utrzymania skutków prawnych przez nią wywołanych.

Podkreślił nadto, że decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2007 r. (utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i pozwalającej na wznowienie robót budowlanych) nie mogła stanowić podstawy prawnej do realizacji inwestycji przy ul. [...], w sytuacji gdy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1430/08, uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu budowlanego. W związku z powyższym, pomimo tego, że decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją ostateczną, jej obowiązywanie w obrocie prawnym uzależnione było od obowiązywania decyzji pierwotnej.

Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2013 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. M., T. M., J. M., H. M. i H. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji, w szczególności w następującym zakresie:

- pominięcie, iż prawomocna i ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego była wydana w oparciu o przepis art. 163 k.p.a. w związku z art. 36a ustawy — Prawo budowlane, a nie w oparciu o art. 155 k.p.a. Ostateczne i prawomocne decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2007 r. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. (wraz z zatwierdzonym przez nie zamiennym projektem budowlanym) nigdy nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i to wyłącznie na ich podstawie została wznowiona i dokończona realizacja inwestycji budowy budynku mieszkalnego;

- pominięcie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceny czy wystąpienie w sprawie skutków prawnych, które wywołała decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, w kontekście treści art. 156 § 2 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przy orzekaniu treści ostatecznej i prawomocnej - pozostającej w obrocie prawnym - decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2007 r., z uzasadnienia której wynika, że podstawą prawną pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego był przepis art. 163 k.p.a. w związku z art. 36a Prawa budowlanego, a nie — jak przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji — art. 155 k.p.a.;

3) naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, które wywołały nieodwracalne skutki prawne, albowiem na podstawie decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku (decyzja [...] WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] marca 2009 r.), Prezydent m. [...] sporządził "Kartotekę wszystkich lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...]" oraz wydał na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali wymagane prawem zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych, które to zaświadczenia stały się podstawą do sporządzenia aktów notarialnych w przedmiocie ustanowienia odrębnej własności poszczególnych lokali mieszkalnych w oraz przeniesienia prawa własności;

4) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie może być mowy o jakimkolwiek — a tym bardziej rażącym - naruszeniu prawa przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na użytkowanie budynku, skoro inwestorzy dokończyli realizację inwestycji budowlanej wyłącznie na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2007 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2007 r., które określały jednoznacznie podstawę prawną ich wydania (art. 163 k.p.a. w związku z art. 36a ustawy — Prawo budowlane) i nigdy nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz .U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W związku z tym podkreślić należy, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie.

Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd , który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznał sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2516/11 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2348/10 oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2009 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].

Organ prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, uwzględnił wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2516/11 i prawidłowo ustalił podmioty, którym przysługuje status strony w postępowaniu nieważnościowym oraz zapewnił stronom czynny udział na każdym etapie postępowania.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2009 r. jest dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35.

Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa.

Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa| Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis , który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3763/03, lex nr 156952). Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać tez należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OS NAP 1994/3/36).

W niniejszej sprawie organ nadzoru niewadliwie uznał, że skoro decyzja [...] WINB z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót przy budynku mieszkalnym, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1430/08, to nie mogły one stanowić podstawy do wydania późniejszej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2009 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Wobec powyższego za prawidłowe uznać należy stanowisko organu, że weryfikowane w postępowaniu nadzwyczajnym decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., bowiem w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, gdyż nie było już w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obligującą do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Sąd podziela również stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym bezzasadny jest zarzut skarżących, że badana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana wyłącznie w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w związku z tym fakt uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1430/08 decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie powinien skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Należy podkreślić, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2007 r. jedynie zmieniła decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. i to wyłącznie w zakresie projektu budowlanego zamiennego, pozostawiając natomiast bez zmian pozostałe warunki zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Tym samym istotna pozostawała nadal decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. (z uwzględnieniem co oczywiste jej zmiany) dopóki nie została uchylona.

Jak słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. kończyła postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Późniejsza decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. była wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie art. 155 k.p.a. i była decyzją jedynie ją zmieniającą w określonej części.

W orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym trybu tego nie można traktować jako kolejnej instancji merytorycznej, wydanie decyzji z art. 155 k.p.a. nie powoduje utraty bytu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Nie można w związku z tym przyjąć, ze mogła stanowić samodzielną podstawę wydania pozwolenia na użytkowanie.

Dodatkowo wskazać należy, że organ II instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2007 r., co oznacza, że uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r. sygn. akt III 730/85, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiającego sprawę. O ile bowiem może być wydana decyzja bez uzasadnienia, o tyle nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia."

Z tych względów całkowicie nietrafne są wywody skargi, z których wynika, iż decyzja wydana została na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 163 k.p.a. Pomijając powyższą argumentację skarżący powinni mieć także na uwadze, ze art. 36 a Prawa budowlanego pozwala na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jedynie po uzyskaniu zmiany pozwolenia na budowę i tylko wyłącznie w tej chronologii.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. W sprawie, w ocenie Sądu, nie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji.

Nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracyjny nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (zob. uchwała skład siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP z 1999/12, poz. 211; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1995 r. IV SA 747/94, Wspólnota 1997/7/26).

Nieodwracalność skutków prawnych rozumiana jest również jako "brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organów administracyjnych podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (zob. W. Chrościelewski, J.,P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 2001).

W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony. W szczególności fakt sporządzenia przez Prezydenta m. [...] "Kartoteki" o samodzielności lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...] oraz wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Zważywszy, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd, kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie, nie dostrzegł naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.