Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 725/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1 i 7, art. 89c, art. 72, art. 73, lp. 1.6 zał. nr 3 do ustawy
journal: Dz.U. 2022 poz 180
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
article: art. 50 ust. 1 i 3, art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 sierpnia 2021r. nr [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 4.017,- zł (słownie: cztery tysiące siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20 lipca 2022 r. (nr jak w rubrum wyroku) Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) - po rozpatrzeniu odwołania M.K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą M.K. [...] od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z 11 sierpnia 2021 r. (nr jak sentencji decyzji) o nałożeniu kary pieniężnej w wys. 12.000 zł - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa,

- art. 4 pkt 22, art. 72, art. 73, art. 92a, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 180 ze zm.), dalej: utd,

- lp. 1. 6 załącznika nr 3 do utd,

- art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.), dalej: Pp.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

WITD podjął próbę przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy M.K. przy ul. P. [...],[...] -[...] M.. Dnia 8.06.2021 r. sporządzono protokół z czynności.

W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego WITD decyzją z 11 sierpnia 2021 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wys. 12.000 zł za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli.

W odwołaniu strona podniosła, że organ I instancji nie dążył do właściwego wyjaśnienia przyczyn naruszenia, w związku ze zwolnieniami lekarskimi strona nie mogła wyznaczyć osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy. Nadto kontrolujący używali niewłaściwej formy komunikowania się z przedsiębiorcą, a także dopuścili się naruszenia przepisów postępowania – art. 6-10, art., 61, art. 77, art. 80, art. 84 i art. 107 Kpa.

GITD utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) powołał treść art. 92a ust. 1 i 7, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1, art. 4 pkt 22 utd. Następnie wskazał, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 Kpa, bowiem kary są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 utd. Treść zaś art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z zał. nr 3 do utd określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów zał. nr 3 do utd. Organ nie ma wic możliwości miarkowania kar pieniężnych, a więc regulacja wynikająca z art. 189d Kpa, na mocy art. 189a § 2 pkt 1 Kpa nie ma zastosowania. Podobnie rzecz się ma z art. 189e i art. 189f Kpa, które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenie pouczenia. Kwestie te regulują odrębnie przepisy utd w art. 92c ust. 1 pkt 1, a w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 utd. Reguła kolizyjna w art. 189a § 2 Kpa daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym.

Odnośnie naruszenia polegającego na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli (lp. nr 1.6 zał. nr 3 do utd) GITD przedstawił materialnoprawną podstawę obowiązku umożliwienia przez przewoźnika drogowego poddania się czynności kontrolnych - art. 72 i art. 73 utd oraz art. 50 ust. 1 i 3 Pp. Następnie wyjaśnił, że pismem z 5.03.2021 r. WITD zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli 22.03.2021 r. W trakcie rozmowy telefonicznej 19.03.2021 r. ustalono z p. D. upoważnionym do reprezentowania strony w trakcie kontroli, że kontrola zostanie przeprowadzona 29.03.2021 r. Strona 28.03.2021 r. przesłała drogą elektroniczną zwolnienia lekarskie M.K. i D.K., z których wynikała niezdolność do pracy do 2.04.2021 r. Z uwagi na to pismem z 16.04.2021 r. zawiadomiono stronę o zamiarze wszczęcia kontroli 6.05.2021 r. M.K. podjęła przesyłkę 29.04.2021 r. Kontrolujący 5.05.2021 r. podjęli nieudaną próbę skontaktowania się telefonicznie z D.K. w celu potwierdzenia planowanej na kolejny dzień kontroli. Pismem z 6.05.2021 r. zawiadomiono stronę o kolejnej dacie kontroli tj. 10.05.2021 r. Kontrolujący 10.05.2021 r. udali się do siedziby przedsiębiorcy, gdzie nie zastali żadnego pracownika. Wiadomością e-mail z 14.05.2021 r. zawiadomiono stronę o ostatecznym terminie kontroli na 18.05.2021 r. Kontrolujący 18.05.2021 r. ponownie udali się do siedziby strony, gdzie ponownie nie zostali przedsiębiorcy ani żadnego pracownika.

Następnie 8.06.2021 r. WITD zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w zakresie naruszenia lp. 1.6 zał. nr 3 do utd, informując o prawie wniesienia w ciągu 7 dni wyjaśnień w zakresie wskazanego naruszenia.

GITD rozpatrując ponownie sprawę stwierdził brak możliwości zastosowania podstaw egzoneracyjnych z art. 92c utd podkreślając, że strona nie wskazała żadnych faktów, które w jej ocenie uzasadniałyby zastosowanie ww. przepisu.

Zdaniem GITD karę pieniężną w wys. 12.000 zł nałożono na stronę zasadnie. Odnosząc się do zarzutów strony wskazano, że organ I instancji nie wystosował do strony 6.11.2019 r. żadnego zawiadomienia. Zawiadomienie z 8.06.2021 r. zawierało zaś dokładny opis naruszenia oraz wszelkie podstawy prawne oraz pouczenia dla strony. Tym samym organ nie naruszył art. 61 Kpa. Co do braku możliwości uczestniczenia w kontroli przez przedsiębiorcę i osobę wyznaczoną do reprezentowania organ odwoławczy wskazał, że strona przedstawiła zwolnienia lekarskie M.K. i D.K.za okresy: 19.03.2021 r. – 02.04.2021 r. oraz 10-19.05.2021 r. Oznacza to, że przedsiębiorca przez okres ponad miesiąca nie znajdował się na zwolnieniu lekarskim i mógł skontaktować się z organem kontrolującym w celu ustalenia dogodnej daty kontroli, bądź wyznaczyć w tym czasie inną niż D.K. osobę do reprezentowania w trakcie kontroli. Stronie wyznaczono wiele terminów rozpoczęcia kontroli, z czego tylko jeden zmienili kontrolujący. Przepisy Pp nie przewidują możliwości odstąpienia od kontroli przedsiębiorcy na podstawie zwolnień lekarskich, bowiem nie powodują one zawieszenia lub przerwania prowadzenia działalności gospodarczej. Nadto w okresie przed kontrolą strona wielokrotnie kontaktowała się z WITD za pomocą środków telekomunikacji oraz e-mail. Pierwsze i drugie zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli przesłano stronie listownie za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Za bezzasadny uznano więc zarzut braku pisemnego zawiadomienia strony o terminie kontroli. Stwierdzono, że skoro strona przygotowała na pierwszy termin całą dokumentację, mogła na późniejszy termin wyznaczyć inną osobę do reprezentowania i przekazania dokumentacji organowi kontrolnemu.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania GITD stwierdził, że organ I instancji działał prawidłowo, kompleksowo zebrał materiał dowodowy i na tej podstawie wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy, a następnie ocenił całokształt zebranego materiału dowodowego. Strona nie wskazała zaś na czym miałoby polegać naruszenie art. 8 Kpa polegające na podważeniu zaufaniu uczestników do władzy publicznej. Nadto co do naruszenia art. 9 Kpa wskazano, że strona była właściwie informowana o wszystkich okolicznościach stanu faktycznego. Również uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie wymagane elementy.

M.K. wnosząc do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję zarzuciła GITD naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa poprzez brak jednoznacznych ustaleń faktycznych,

- art. 7, art. 77 i art. 107 Kpa w zw. z art. 50 ust. 1 i 5 Pp poprzez uznanie, że działanie strony stanowiło niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli,

- art. 72, art. 73, art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1 utd i lp. 1. 6 zał. nr 3 do utd poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że działanie skarżącej stanowiło niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, podczas gdy z usprawiedliwionych przyczyn strona nie była obecna w siedzibie przedsiębiorstwa, co usprawiedliwiła,

- art. 14 Kpa poprzez przyjęcie, że wysłanie wiadomości,

- art. 39 Kpa poprzez niedoręczenie stronie zawiadomienia o ostatecznym terminie kontroli wyznaczonym na 18.05.2021 r.,

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi podniosła, iż GITD w sposób niepełny opisał stan faktyczny sprawy. Podał bowiem, że zarówno przedsiębiorca, jak i osoba przezeń upoważniona – D.K. przedstawili zwolnienia lekarskie za okres 19.03.2021 r. do 2.04.2021 r., gdy tymczasem zwolnienia obejmowały dwa okresy: 19.03.2021 r. – 2.04.2021 r. i 10-19.05.2021 r. Wysłanie więc wiadomości e-mail dnia 14.05.2021 r. i podjęcie czynności kontrolnych 18.05.2021 r. nastąpiło w okresie niezdolności do pracy przedsiębiorcy i osoby upoważnionej, o czym organ został zawiadomiony. Doszło więc do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak jednoznacznych ustaleń faktycznych oraz wyjaśnienia przyczyn zaniechania przez WITRD przeprowadzenia czynności kontrolnych w innym terminie, tj. po upływie terminu wskazanego w zwolnieniu lekarskim jako okresie niezdolności do pracy D.K.. Inspektor WITD pomimo powziętej w okresie poprzedzającym kontrolę informacji o niezdolności do pracy osoby upoważnionej przedsiębiorcę, podjął czynności kontrolne 18.05.2021 r. Przedsiębiorca dopełnił zaś obowiązku wynikającego z art. 50 ust. 3 Pp wskazując osobę upoważnioną do działania w jego imieniu podczas czynności kontrolnych. Nie można pominąć faktu ówcześnie obowiązującego stanu epidemii i zwiększonej zachorowalności. Skarżąca nie kwestionuje, że choroba i zwolnienie lekarskie osoby upoważnionej nie zwalniały przedsiębiorcy z obowiązku poddania się kontroli. Niemniej nie można zaprzeczyć, ażeby przedsiębiorca zorganizował pracę firmy tak, aby kontrola mogła się odbyć w określonym ustawą terminie. Wyznaczył osobę upoważnioną, a przed podjęciem czynności kontrolnych poinformował organ o okresie niezdolności do pracy osoby upoważnionej i miał możliwość wyznaczenia kolejnego terminu podjęcia czynności kontrolnych w siedzibie przedsiębiorcy. Pomimo tego inspektorzy się do siedziby skarżącej celem rozpoczęcia kontroli. W konsekwencji organ nałożył na skarżącą karę tytułem niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, choć miał świadomość, że w siedzibie przedsiębiorstwa nikogo nie zastaną.

Skarżąca dodała, że jeżeli zwolnienia lekarskie od pracy są wykorzystywane niezgodnie z ich celem, ubezpieczony zostaje pozbawiony prawa do zasiłku chorobowego. Takim zachowaniem jest m.in. wykonywanie pracy zarobkowej, a w niniejszej sprawie byłoby uczestniczenie przez M.K. czy D.K. w czynnościach kontrolnych.

W rezultacie zdaniem skarżącej organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 92a utd w zw. z lp. 16 zał. nr 3 do utd uznając, że skarżąca nie poddała się lub uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli. Przepisy te nie znajdują zastosowania do sytuacji, w których osoba działająca w imieniu skarżącego objęta jest okresową niezdolnością do pracy, o czym informuje organ przed podjęciem przez niego czynności, wskazując jednocześnie okres tej niezdolności. Działania inspektorów WITD mające na celu przymuszenie przedsiębiorcy do ustnego upoważnienia osoby trzeciej (z którą nie łączy go umowa o pracę i żadna forma umowy cywilnoprawnej) umożliwiającego w dniu 18.05.2021 r. dokonanie czynności kontrolnych skutkować mogło naruszeniem przez stronę przepisów w zakresie zwalczania nieuczciwej konkurencji (tajemnica przedsiębiorstwa i handlowa) oraz przepisów o ochronie danych osobowych. Skarżąca podkreśliła brak możliwości ustnego upoważnienia osoby trzeciej w okresie niezdolności do pracy. Nadto ustne, doraźne umocowanie osoby trzeciej, niezatrudnionej w przedsiębiorstwie jest niedopuszczalne ze względu na specyfikę działalności, ochronę danych osobowych i prawnie chronione tajemnice przedsiębiorstwa. Skarżąca zawarła z D.K. umowę powierzenia przetwarzania danych osobowych, zaś nieprawidłowości z tym związane mogą skutkować zarówno nałożeniem kar administracyjnych jak i odpowiedzialnością cywilnoprawną.

Skarżąca cytując rozważania GITD dotyczące doręczenia zawiadomień o wszczęciu kontroli i podjęcia czynności kontrolnych zarzuciła WITD naruszenie art. 39 w zw. z art. 14 Kpa poprzez zawiadomienie o ostatecznym terminie kontroli poprzez email, która to forma nie spełnia wymogów formy pisemnej. Wiadomość nie została bowiem nadana na adres do doręczeń elektronicznych zgodnie z ustawą z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, ani opatrzona kwalifikowanym podpisem podmiotu uprawnionego. Wobec tego wysłanie przez organ stronie wiadomości na adres email nieopatrzoną kwalifikowanym podpisem, której odbioru strona nie potwierdziła, nie może skutkować domniemaniem doręczenia stronie zawiadomienia o ostatecznym terminie kontroli. Ponadto organ wysłał email do strony w okresie jej niezdolności do pracy, a strona nie potwierdziła otrzymania wiadomości.

W odpowiedzi GITD wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Nadto wskazano, że skarżąca otrzymała zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa, a kontrola nie rozpoczęła się uwagi na fakt, iż przedsiębiorca i osoba przezeń upoważniona nie stawili się. Zgodnie zaś z art. 72 utd kontrolowany jest obowiązany umożliwić dokonanie czynności kontrolnych. Stosownie zaś do art. 50 ust. 3 Pp przedsiębiorca wskazuje na piśmie osobę upoważnioną do jego reprezentowani, w szczególności w czasie swojej nieobecności. Inspektorzy pod adresem siedziby przedsiębiorstwa nie zastali nikogo, a w aktach brak jest prośby skarżącej o zmianę terminu kontroli zaplanowanej na maj 2021 r. Skarżąca więc bezsprzecznie uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa.

Pismem z 19 września 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, o czym został zawiadomiony pełnomocnik organu, który dowiadując się o powyższym – nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na wniosek skarżącej, przy braku żądania organu przeprowadzenia rozprawy. Uprawniają do tego Sąd przepisy art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: Ppsa). Pierwszy z przepisów określa, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie zaś z art. 120 Ppsa w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Skargę jako zasadną należało uwzględnić, albowiem organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie organy Inspekcji Transportu Drogowego nałożyły na skarżącą jako przedsiębiorcę karę pieniężną w wys. 12.000 zł uznając, że niepoddała się lub uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli.

Zasadniczy spór pomiędzy organami orzekającymi a skarżącą dotyczy sposobu prowadzenia postępowania kontrolnego przez inspektorów WITD, w szczególności prawidłowości zawiadomienia skarżącej o wszczęciu tegoż postępowania i zamierzonych czynnościach kontrolnych w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącej, a rezultacie trafności uznania, czy skarżąca jako przedsiębiorca faktycznie nie poddała się lub uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli. Kontrolując więc prawidłowość wydanych w sprawie decyzji należy ocenić, czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem w zakresie ustalenia stanu faktycznego – niepoddania się kontroli lub uniemożliwienia jej przeprowadzenia. Niezbędne jest ustalenie, czy owa stwierdzona przez organy ITD niemożliwość wywołana była działaniem przedsiębiorcy – skarżącej.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym i Prawa przedsiębiorców (publikatory podano wyżej).

Zgodnie z art. 92a ust. 1 utd podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. W myśl art. 92a ust. 7 utd Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:

1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,

2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10

- załącznika nr 3 do ustawy.

Stosownie do lp. 1.6 załącznika nr 3 do utd na przewoźnika drogowego nakłada się karę pieniężną w wys. 12.000 zł za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.

Bezspornie skarżąca jako prowadząca działalność gospodarczą pod firmą M.K. [...] na podstawie przepisów utd podlega kontroli organów Inspekcji Transportu Drogowego na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b utd w zakresie wynikającym z art. 50 pkt 1 lit. a-j i art. 87 utd.

W myśl art. 72 utd kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności:

1) udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli;

2) udostępnić pojazd, a w uzasadnionych przypadkach wynikających z przeprowadzonej kontroli pojazdu na drodze, obiekt, siedzibę przedsiębiorcy oraz wszystkie pomieszczenia, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa;

3) umożliwić sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego;

4) umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli;

5) umożliwić przekazanie, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli.

Przepis art. 73 utd określa natomiast, że w toku kontroli inspektor może:

1) legitymować kierowców i inne osoby w celu ustalenia tożsamości, jeżeli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli;

2) badać dokumenty i inne nośniki informacji objęte zakresem kontroli;

3) dokonywać oględzin i zabezpieczać zebrane dowody;

3a) zatrzymać kartę kierowcy w przypadkach, o których mowa w art. 26 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 165/2014, oraz w przypadkach, o których mowa w art. 11 ust. 4 lit. c załącznika do Umowy AETR, kartę przedsiębiorstwa lub tachograf, inny przedmiot lub urządzenie mające niedozwolony wpływ na funkcjonowanie tachografu;

3b) sprawdzać status karty, korzystając z ewidencji karty połączonej z systemem Tachonet, prowadzonej przez podmiot wydający karty, o którym mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o tachografach, lub bezpośrednio w systemie Tachonet;

4) przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych;

5) przesłuchiwać kontrolowanego w charakterze strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla ustaleń kontroli.

Przy czym stosownie do art. 73 ust. 2 utd w przypadku nieusprawiedliwionego niestawienia się kontrolowanego, świadka lub biegłego na wezwanie inspektora stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Co istotne, zgodnie z art. 89c utd, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. W rozdziale 5 Pp ustawodawca zawarł regulację art. 48 ust. 1, wedle której organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Przepis art. 48 ust. 2 Pp stanowi zaś, że kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia. W myśl art. 48 ust. 4 pp na wniosek przedsiębiorcy kontrola może być wszczęta przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż niezbędną czynnością poprzedzającą kontrolę przedsiębiorcy i wszelkie czynności prowadzone w jej ramach jest zawiadomienie doręczone przedsiębiorcy (w stosownym, ściśle określonym czasie) o zamiarze wszczęcia kontroli. Jedynie na wyraźny wniosek przedsiębiorcy dopuszczalne jest wszczęcie kontroli przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

Na tle powyższych regulacji aktualne pozostaje stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie uprzednio obowiązującego, jednakowo brzmiącego art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (ustawa uchylona z dniem 31.08.2018 r., dalej: usdg), zgodnie z którym warunkiem uznania, że mamy do czynienia z niepoddaniem się lub uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli w całości lub w części przez kontrolowanego skutkującym karą pieniężną, jest niewątpliwie wcześniejsze i nie budzące wątpliwości zawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze podjęcia kontroli (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 291/17 – powołane orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2060/14 przepis art. 79 ust.1 usdg (uw. Sądu: aktualnie art. 48 ust. 1 Pp) ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia ochrony praw przedsiębiorcy w postępowaniu kontrolnym, a nawet szerzej - z punktu widzenia skuteczności ochrony działalności gospodarczej w procesie kontroli przedsiębiorców. Ochronie uprawnień kontrolowanego służy uprzedzenie go o zamierzonej kontroli i wskazanie jej zakresu (przedmiot kontroli oraz okres objęty kontrolą). Określenie zakresu kontroli powinno być identyczne również w późniejszym upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli (art. 79a ust. 6 pkt 6 usdg, aktualnie art. 49 ust. 7 Pp) i nie może wykraczać poza zakres wskazany w zawiadomieniu (art. 79a ust. 8 usdg, aktualnie art. 49 ust. 9 Pp). Dhoć przepisy o zawiadomieniu nie nakładają obowiązku podania, kiedy organ przystąpi do czynności kontrolnych, to zawierają ogólne wskazanie terminu, w którym można wszcząć kontrolę. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 4 usdg (aktualniee art. 48 ust. 2 Pp) wszczęcie kontroli może nastąpić w okresie od ósmego do trzydziestego dnia od doręczenia zawiadomienia, a jeśli organ nie zdąży rozpocząć kontroli w ciągu 30 dni, wówczas zobligowany jest do ponownego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej przeprowadzenia. Brak jednoznacznego ustalenia, w jakiej dacie doręczono przedsiębiorcy zawiadomienie o zamierzonej kontroli nie pozwala na ustalenie daty wszczęcia kontroli a w konsekwencji nie pozwala na ustalenie ram czasowych tejże kontroli, w toku której można przeprowadzać dowody mogące następnie stanowić dowody w innym postępowaniu dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy (art. 77 ust. 6 usdg, aktualnie art. 46 ust. 3 Pp). Podstawy do takiej interpretacji daje również analiza przepisów dotyczących czasu trwania kontroli (art. 83 usdg, aktualnie art. 55 Pp). Limity czasu trwania kontroli z oczywistych względów odnoszą się w pierwszej kolejności do jej początkowego terminu (daty wszczęcia kontroli). Bez ustalenia tej daty (co można uczynić, jak już powiedziano, wyłącznie w oparciu o ustalenie daty doręczenia zawiadomienia o kontroli), nie ma możliwości przedłużenia czasu trwania kontroli, choć ustawodawca dopuścił taką możliwość (art. 83 ust. 3 i 3a usdg, aktualnie art. 55 ust. 3 i n. Pp). Również strona kontrolowana byłaby pozbawiona możliwości wykazywania, które z dowodów zostały zebrane poza ramami kontroli i wywodzenia na tej podstawie określonych skutków.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy orzekające wydając decyzje o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej z tytułu niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części nie wykazały, by faktycznie WITD jako organ kontroli prawidłowo zawiadomił przedsiębiorcę - M.K. o zamiarze wszczęcia kontroli, a także z tytułu niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia której kontroli stwierdzono popełnienie przez skarżącą deliktu administracyjnego.

Organy obu instancji w uzasadnieniach swych decyzji, abstrahując od unormować art. 48 i art. 55 Pp, które na mocy art. 89c utd znajdowały zastosowanie do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełnienia obowiązków lub warunków przewozu drogowego na gruncie przepisów utd, ograniczyły się do przedstawienia chronologicznie czynności podejmowanych tak przez inspektorów WITD, jak i przez skarżącą. Nie wyjaśniły zaś w szczególności, odnośnie której z wszczynanych przez WITD kontroli zarzucają stronie naruszenie art. 92a ust. 1 i 7 utd w zw. z lp. 1.6 zał. nr 3 do utd.

Wskazały w pierwszej kolejności, że pismem z 5.03.2021 r. WITD zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli w dniu 22.03.2021 r., lecz na skutek rozmowy telefonicznej w dniu 19.03.2021 r. przeprowadzonej z D.K. ustalono nowy termin kontroli (29.03.2021 r.). W ocenie Sądu, powyższe zawiadomienie skutecznie, bowiem zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 Pp, doręczono stronie przed upływem 7 dni od planowanego na dzień 22.03.2021 r. terminu rozpoczęcia kontroli tj. 10.03.2021 r. Niemniej organy nie wzięły pod uwagę, że do wszczęcia tejże kontroli nie doszło. Organ kontroli nowy termin rozpoczęcia kontroli ustalił w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej z D.K. (osobą upoważnioną do reprezentowania skarżącej w postępowaniu kontrolnym) na dzień 29.03.2021 r. Czynności tej nie poprzedziło jednak zawiadomienie w trybie przepisów art. 48 ust. 1 i 2 Pp. Również i tej kontroli nie rozpoczęto. Organ uwzględnił bowiem przedłożone przez M.K. i D.K. zaświadczenia lekarskie obejmujące swym zakresem czasowym dzień rozpoczęcia kontroli datowany na 29.03.2021 r.

Powyższa okoliczność spowodowała, jak można przypuszczać biorąc pod uwagę dalsze czynności WITD, że WITD nowym zawiadomieniem z 16.04.2021 r. zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli, wyznaczając termin jej rozpoczęcia na dzień 6.05.2021 r. W zawiadomieniu tym organ zastrzegł, zgodnie z art. 48 ust. 2 Pp, iż w przypadku odebrania zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli po 28.04.2021 r. kontrola w wyznaczonym przez organ terminie tj. 6.05.2021 r. może się odbyć wyłącznie na wniosek kontrolowanego. W przeciwnym wypadku kontrola zostanie przeprowadzona w terminach wynikających z art. 48 ust. 2 Pp.

Organ orzekające nie uwzględniły, a tym samym nie oceniły wpływu na wynik postępowania okoliczności, że powyższe zawiadomienie zostało odebrane przez M.K. w dniu 29.04.2021 r., a niedopuszczalne było - zważywszy na wyznaczony w zawiadomieniu na 6.05.2021 r. termin rozpoczęcia kontroli oraz brzmienie art. 48 ust. 2 Pp, rozpoczęcie kontroli wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. W ocenie Sądu nie sposób uznać, by powyższe uchybienia organu mogły konwalidowały następczo dokonane, bez uzyskania dowodu doręczenia, czynności organu I instancji polegające na dwukrotnym 28.04.2021 r. i 5.06.2021 r. zwróceniu się na podany przez stronę adres emailowy z informacją o planowanym na 6.05.2021 r. terminie rozpoczęcia kontroli. Również sporządzone przez pracowników WITD dnia 5.05.2021 r. notatki służbowe na okoliczność podjęcia próby telefonicznego skontaktowania się z M.K. i D.K. nie świadczą o prawidłowości zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli na dzień 6.05.2021 r. Zawiadomienie to w ocenie Sądu dokonano z naruszeniem art. 48 ust. 1 i 2 Pp.

W ocenie Sądu w żaden sposób nie przystają również do norm określonych w ww. przepisach podejmowane następnie przez WITD w dniach 6 i 14.05.2021 r. próby pisemnego i emailowego poinformowania strony o wyznaczeniu nowych terminów rozpoczęcia kontroli – najpierw na 10.05.2021 r. (pismo z 6.05.2021 r.), a następnie na 18.05.2021 r. (email z 14.05.2021 r.). Forma powyższych zawiadomień, jak i brak zachowania terminu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Pp, w kontekście uprzedniego (z 16.04.2021 r.) nieprawidłowego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli w dniu 6.05.2021 r., jawią się Sądowi jako niepoddające sanowaniu uprzednich uchybień. W rzeczywistości bowiem organ zamiast prawidłowo zawiadomić stronę o zamiarze wszczęcia kontroli z wyznaczeniem kolejnego, zgodnego z normą określoną w art. 48 ust. 2 Pp, terminu jej wszczęcia, podjął nieformalne, bowiem nieprzewidziane prawem, działania (brak dowodu doręczenia pisma z 6.05.2021 r., email i próby kontaktu telefonicznego) zmierzające do wykazania, że skarżąca jako przedsiębiorca nie poddaje się kontroli, względnie uniemożliwia jej przeprowadzenie.

W rezultacie zgodzić należy się ze skarżącą, że organy orzekające z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa) nie podjęły próby rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie kwestii, czy skarżąca nie poddała się lub uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli. Wskazane przepisy postępowania obligowały organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i na podstawie jego całokształtu oceny, czy stronie należało przypisać powyższe naruszenie, surowo karane administracyjną karą pieniężną w wys. 12.000 zł. Sąd nie mógł uznać za wystarczających wyjaśnień organów obu instancji zawartych w uzasadnieniach wydanych decyzji, cechujących się lakonicznością oraz brakiem oceny postępowania organu kontrolnego wobec skarżącej w kontekście unormowań zawartych w ustawie Prawo przedsiębiorców stanowiących ramy prowadzenia kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców, w tym przewoźników drogowych. Nie można przyznać cechy rzetelności wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy rozważaniom GITD w zakresie stwierdzenia ziszczenia się przesłanki niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli przez skarżącą w sytuacji, gdy organ ten przedstawiając przebieg postępowania kontrolnego (tj. poszczególne czynności strony i WITD), faktycznie nie dostrzega uwarunkowań wynikających z art. 48 ust. 2 Pp. Dodatkowo zważyć należy, iż organ II instancji nie odniósł się do zapisów sporządzonego 8.06.2021 r. przez organ kontrolujący protokołu z czynności kontrolnych. Te zaś wskazują, że w sprawie przyjęto, iż stronę dwukrotnie zawiadomiono o zamiarze wszczęcia kontroli – zawiadomieniem z 5.03.2021 r. (doręczonym 10.03.2021 r.), a następnie zawiadomieniem z 16.04.2021 r. (doręczonym 29.04.2021 r.), by następnie przyjąć jako datę rozpoczęcia czynności w związku z zamiarem przeprowadzenia kontroli czynności podjęte 18.05.2021 r. Te zaś, jak wynika z akt, nie nastąpiły na skutek wystosowanego na podstawie art. 48 ust. 2 Pp zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli skierowanego do strony, lecz po uprzednim wadliwym zawiadomieniu z 16.04.2021 r. (o czym wyżej) oraz nieformalnych próbach (telefonicznie, emailowo i pisemnie bez zachowania terminu) konwalidowania wcześniejszych wadliwych czynności mających na celu zainicjowanie kontroli.

Z uwagi zatem na fakt nierzetelnego zbadania przez organy orzekające kwestii niepoddania się przez skarżącą kontroli, w szczególności z uwagi na niewyjaśnienie prawidłowości zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, Sąd stwierdza, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego – art. 92a ust. 1 utd w zw. z lp. 1.6 zał. nr 3 do utd i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 12.000 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu I instancji – związanym normą określoną w art. 153 Ppsa - będzie dokonanie na tle przepisów Pp rzetelnej i wyczerpującej oceny podjętych w postępowaniu kontrolnym działań organu, w tym czynności zmierzających do wszczęcia kontroli wobec skarżącej, a dopiero w tym kontekście wyjaśnienie, czy zachowania bądź zaniechania skarżącej należy kwalifikować jako niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli.

Jednocześnie Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dopuszczenia się przez organy orzekające naruszenia przepisów art. 14 i art. 39 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że wysłanie wiadomości email wyczerpuje zasadę pisemności i oznacza skuteczne doręczenie stronie zawiadomienia o ostatecznym terminie kontroli wyznaczonym na dzień 18.05.2021 r. Zważyć należy, iż przepisy Kpa znajdują zastosowanie w postępowaniu kontrolnym uregulowanym przepisami rozdziału 5 "Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej" ustawy Prawo przedsiębiorców jedynie wówczas, gdy ustawa ta wyraźnie tak stanowi. Przykładowo, zgodnie z art. 49 ust. 5 Pp do pracowników organu kontroli oraz osób, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z kolei wedle art. 59 ust. 16 w zw. z art. 59 ust. 6, 7 i 9 Pp w zakresie nieuregulowanym tą ustawą przepisy Kpa stosuje się do postępowań dotyczących wydania postanowienia o dokonaniu zabezpieczenia dowodów mających związek z przedmiotem i zakresem kontroli, na czas rozpatrzenia sprzeciwu, do rozpatrzenia sprzeciwu przedsiębiorcy wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58 i wydania w tym przedmiocie postanowienia, a także w postępowaniu zażaleniowym od postanowienia organu o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydanego wskutek rozpatrzenia sprzeciwu. W pozostałym zakresie pierwszeństwo zastosowania znajdują przepisy Pp. Skoro zatem zagadnienie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli zostało w sposób wyczerpująco ujęte w przepisie art. 48 ust. 2 Pp, w ocenie Sądu nie miały zastosowania w omawianym zakresie przepisy art. 14 Kpa (wyrażający zasadę pisemności) i art. 39 Kpa (dot. sposobów doręczeń).

Reasumując, Sąd uznawszy, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I. sentencji wyroku).

Kierując się zaś przepisami art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 Ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 265) Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 4.017 zł jako sumę uiszczonego stosunkowego wpisu od skargi (400 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz minimalnej stawki wynagrodzenia pełnomocnika liczonej od wartości przedmiotu sporu (3600 zł).