Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 805/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig –Maciszewska sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. "D." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1975/05 w sprawie ze skargi A. W. "D." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1975/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. "D." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Główny Inspektor Transport Drogowego decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 114 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 oraz Lp. 1.4.1., Lp. 1.11.4 Lp. 1.11.5 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r., Nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz. WE L370 z 1.12.1985 P.0001–0007), po rozpatrzeniu odwołania Pani A. W. (skarżącej) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3900 zł (trzech tysięcy dziewięciuset złotych), utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego ustalił, że kontrola przeprowadzona w dniu 7 lutego 2005 r. pojazdu marki Volvo o nr rejestracyjnym [...] wykazała, że poruszający się po drodze krajowej nr 8 pojazd służył skarżącej do wykonywania transportu drogowego. Zdaniem organu nie uiszczono opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz naruszono przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu. Organ I instancji wskazał, że z protokołu kontroli oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż kierowca okazał w chwili kontroli sześciomiesięczną kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych o nr i serii DH 0078671, która nie zawierała wpisu numeru rejestracyjnego pojazdu. Zdaniem organu I instancji karta opłaty drogowej nie może stanowić ważnego dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż nie można jej przyporządkować do kontrolowanego pojazdu, a ponadto stanowi to naruszenie § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych.

Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny organ I instancji działając na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w związku z postanowieniem Lp. 1.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wymierzył karę w wysokości 3000 zł.

Ponadto w dniu kontroli, po przeprowadzonej analizie wykresówki z dnia 4 lutego 2005 r. stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy. Zdaniem organu analiza tej wykresówki wskazuje, że kierujący pojazdem Pan G. K. przekroczył czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o łączny czas wynoszący 3 godziny i 38 minut. W związku z powyższym naruszeniem, organ I instancji nałożył karę pieniężną w wysokości 450 złotych. Ponadto organ I instancji stwierdził, iż w dniu 7 lutego 2005 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 1 godzinę i 30 minut, za co nałożono karę pieniężną w wysokości 200 złotych. W tym samym miejscu i czasie organ pierwszej instancji stwierdził również przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia: – na podstawie wykresówki Pana G. K. z dnia 4 lutego 2005 r. – przekroczenie normy nastąpiło o 2 godziny i 38 minut i zostało sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 250 złotych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż przedstawiona do kontroli karta opłaty drogowej nie może stanowić ważnego dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż nie można jej przyporządkować do kontrolowanego pojazdu, a ponadto narusza postanowienie § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Biorąc pod uwagę powyższe organ powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4308/03) uznał, że okazana w dniu kontroli karta nie stanowiła dowodu na wniesienie opłaty za przejazd po drodze krajowej nr 8 w dniu 7 lutego 2005 r. na kontrolowany pojazd, i w związku z tym utrzymał nałożoną karę pieniężną. Ponadto organ podtrzymał stanowisko w zakresie nałożenia kar za naruszenia związane z czasem prowadzenia pojazdu. Wskazał, że w dniu kontroli, po analizie wykresówki z dnia 4 lutego 2005 r. stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy. Stosownie do brzmienia art. 7 ust. 1 sekcji V rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego – po czterech godzinach i trzydziestu minutach prowadzenia pojazdu kierowcy przysługuje przerwa, co najmniej 45 – minutowa, chyba że zaczyna się okres odpoczynku. Lp. 1.11.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym przewiduje za powyższe naruszenie sankcję w wysokości: a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut – 100 złotych, b) za każde następne rozpoczęte 30 minut – 50 złotych. Zdaniem organu analiza wykresówki z dnia 4 lutego 2005 r., wskazuje, że kierujący pojazdem G. K. przekroczył czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o łączny czas wynoszący 3 godziny i 38 minut. W związku z powyższym naruszeniem, organ II instancji utrzymuje decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 450 złotych. Ponadto organ I instancji stwierdził, iż w dniu 7 lutego 2005 r. kierowca Pan G. K. przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 1 godzinę i 30 minut, co jest zagrożone karą pieniężną w wysokości 200 złotych.

W tym samym miejscu i czasie organ pierwszej instancji stwierdził również przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia: – na podstawie wykresówki Pana G. K. z dnia 4 lutego 2005 r. – przekroczenie normy nastąpiło o 2 godziny i 38 minut i zostało sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 250 złotych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 sekcji IV rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego – okres prowadzenia pojazdu pomiędzy każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku, zwanego dziennym okresem prowadzenia pojazdu – nie może przekraczać dziewięciu godzin. Może być przedłużony dwukrotnie w każdym tygodniu do 10 godzin. Naruszenie powyższego przepisu skutkuje nałożeniem sankcji wynikającej z Lp. 1.11.5. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, odpowiednio: a) o czas do jednej godziny – 50 złotych, b) za każdą następną rozpoczętą godzinę – 100 złotych.

Skargę na powyższą decyzję w zakresie nałożenia kary w kwocie 3000 zł. wniosła skarżąca wnosząc o jej uchylenie i wywodząc jak w odwołaniu. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz Lp. 1.4.1. i załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że nie została uiszczona opłata za wykonywanie przewozów towarowych na potrzeby własne. Podniosła naruszenie przez organ przepisów art. 8, 10, 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 1, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) poprzez nieustalenie w tym konkretnym wypadku, czy posiadana przez skarżąca karta opłaty drogowej dotyczy pojazdu kontrolowanego. Zarzuciła, iż przepis § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych ustala wprawdzie domniemanie faktyczne ale został wydany z przekroczeniem umocowania ustawowego o którym mowa w art. 42 ust. 7, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Nadto wskazała, że organ administracji uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazała na błędną wykładnię § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych w związku z Lp. 1.4.1., Lp. 1.4.2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Podnosząc powyższe zarzuciła organowi, że brak dowodu uiszczenia opłaty, o którym mowa w przepisie rozporządzenia jest nieobjęty przepisem Lp. 1.4.1. załącznika dotyczącym braku opłaty, natomiast jest to brak dowodu uiszczenia opłaty administracyjnej, o którym mowa w Lp. 1.4.2. załącznika. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 8 i 9 K.p.a. w związku z § 5 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych w związku z art. 42 ust. 3 i ust. 7, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez nieuwzględnienie prawnej niemożności wypełnienia półrocznej karty opłaty drogowej samodzielnie przez jej nabywcę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zważył, iż w jego ocenie skutecznym dowodem na okoliczność uiszczenia opłaty drogowej jest wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty. Wniosek taki należy wysnuć z przepisu § 4 ust. 2 i 5 § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), w którym stwierdzono, że "wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty". Celem tych przepisów jest m.in. zapobieżenie wielokrotnemu wykorzystywaniu tej samej karty opłaty drogowej przez więcej niż jeden pojazd samochodowy. Z tego też powodu niezasadne są twierdzenia strony, że organ winien badać czy karta może być wykorzystywana przy przejeździe innym pojazdem. Tak wypełniona karta, tj. bez wpisania danych identyfikujących pojazdu może być użyta wielokrotnie do realizowania przewozów przy innych przejazdach i to nie tylko w ramach przedsiębiorstwa skarżącej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, kierowca wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu m.in. dowód uiszczenia opłaty drogowej. Zgodnie z art. 87 ust. 3 tej ustawy przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za wyposażenie kierowcy w ten dokument Z przepisów tych wynika, że ciężar dowodu na okoliczność uiszczenia opłaty drogowej ciąży na samym przedsiębiorcy, w tym w zakresie wypełnienia karty. Przepis § 5 ust. 6 ww. rozporządzenia stanowi, że karta opłaty nie wypełniona lub wypełniona w inny sposób niż wskazany w m.in. w § 5 ust. 3 i 4 nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Przepis ten w ocenie Sądu mieści w delegacji ustawowej w oparciu o który został wydany. Posługiwanie się niewypełnioną w istotnej części kartą opłaty drogowej, nie mogło stanowić skutecznego dowodu co do uiszczenia opłaty.

Obowiązek wypełnienia kart długoterminowych (w tym półrocznej) ciąży na wystawcy dokumentu. Jednak okoliczność, ta nie zwalnia w ocenie Sądu skarżącej -profesjonalnego uczestnika obrotu gospodarczego od weryfikacji prawidłowości podejmowanej w jej interesie czynności. Zarówno Sąd jak i organ kontrolny nie jest upoważniony do dociekania przyczyn niewłaściwego wypełnienia karty przez jednostkę wydającą kartę. Rozpatrując sprawę administracyjną związany jest obowiązującymi przepisami, które przewidują obowiązek nałożenia sankcji administracyjnej za brak należnej opłaty. Wskazać przy tym trzeba, że skarżący mógł żądać od jednostki wydającej kartę opłaty jej uzupełnienia lub wymiany albo podjąć inne stosowne działania.

Skarżący słusznie podnosi, że w świetle art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z brzmieniem Lp 1.4.1., Lp 1.4.2. i Lp 1.4.4. załącznika do tej ustawy przewidziano trzy różne podstawy faktyczne nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej:

1) Lp 1.4.1. – sankcja w kwocie 3 000 pln za przewóz towarów po drogach krajowych na potrzeby własne, bez uiszczenia opłaty,

2) Lp 1.4.2. – sankcja w kwocie 200 pln za brak karty opłaty drogowej w pojeździe w chwili kontroli,

3) Lp 1.4.4. – sankcja w kwocie 500 pln za wykonywanie transportu z źle wypełnioną kartą opłaty drogowej.

Ustawodawca ustalił sankcje administracyjnokarne za trzy odmienne stany faktyczne. Niemniej jednak zakwalifikowanie opisanego wyżej stanu faktycznego do stanu sankcjonowanego karą inną niż opisana w Lp 1.4.1. – za przewóz towarów po drogach krajowych na potrzeby własne, bez uiszczenia opłaty nie było możliwe. Jak wskazano wyżej karta nie identyfikowała tego przejazdu i wbrew twierdzeniom skarżącej w tym stanie faktycznym nie było możliwe przeprowadzenie dowodów, które by potwierdziły racje skarżącego a przynajmniej skarżąca takich okoliczności nie wykazała.

Przepis Lp 1.4.2. – sankcja za brak karty opłaty drogowej w pojeździe w chwili kontroli, oraz Lp 1.4.4. sankcja za wykonywanie transportu z źle wypełnioną kartą opłaty drogowej znajduje zastosowanie do innych wypadków. Przepis Lp. 1.4.2. reguluje inny stan faktyczny, gdy opłata została uiszczona, w sposób wskazany powyżej, tj. karta jest w całości i we właściwym czasie wypełniona już przez właściwy podmiot ale w chwili kontroli nie znajduje się w pojeździe. W trakcie postępowania administracyjnego zostanie wykazane, że opłata została uiszczona przed rozpoczęciem przejazdu. Przepis Lp 1.4.4. reguluje kwestie wypełnienia karty w sposób nieprawidłowy, pozwalający jednak stwierdzić uiszczenie opłaty wyłącznie za przejazd objęty kontrolą lub też, że nie może ona być wykorzystana wielokrotnie. W sprawie niniejszej takie sytuacje nie zachodzą. Niewypełnienie "obligatoryjnych" pól karty powoduje, że mogła ona być wykorzystana dla pojazdów innych, niż ten którym wykonywano przewóz. Nie można zatem uznać, że karta była nieprawidłowo wypełniona, skoro w istotnej części w ogóle jej nie wypełniono. Uzasadniało to uznanie, iż z tego powodu opłaty nie uiszczono, a ściślej nie przeprowadzono skutecznego dowodu na okoliczność jej uiszczenia. Przyjęcie wykładni, że jakikolwiek wpis na karcie opłaty drogowej oznacza nieprawidłowe wypełnienie karty opłaty, gdy z jej treści nie można wyczytać co właściwie ona dokumentuje, prowadziłby do trudnych do akceptacji skutków. W takim wypadku wpisanie choćby jednej cyfry, czy litery w miejscu na numer rejestracyjny pojazdu, na karcie opłaty drogowej oznaczałoby uiszczenie opłaty drogowej za bliżej nieokreślony czas, z poglądem takim nie sposób się zgodzić. Skarżąca nie kwestionuje zasadności pozostałych sankcji pieniężnych. Organ wprawdzie bez wyraźnego żądania ze strony skarżącej rozpoznał sprawę w całości ale to uchybienie organu w ocenie Sądu nie miało wpływu na wynik.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2006 r. złożyła A. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Pełnomocnik skarżącej wydanemu wyrokowi zarzucił, tj. jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:

1) rażące naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i Lp. 1.4.1. załącznika w związku z Lp. 1.4.2. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i w związku z art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który wprowadza istotne domniemanie prawne, że brak wpisania numeru rejestracyjnego w karcie opłaty drogowej oznacza brak opłaty, w sytuacji gdy to istotne domniemanie dla zastosowania surowej represji karnoadministracyjnej zostało wprowadzone bez upoważnienia ustawowego dla Ministra Infrastruktury, gdyż takowego brak jest w art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

2) naruszenie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz Lp. 1.4.1. załącznika w związku z Lp. 1.4.2. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przez błędną jego wykładnię, iż przepis ten może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy opłatę uiszczono, ale zgodnie z informacją prawną udzieloną przez Państwo, posiadacz nie wypełnił karty opłaty drogowej, co powinno być traktowane nie jako brak opłaty, ale brak prawidłowego dowodu opłaty o którym mowa w Lp. 1.4.2. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 i art. 113 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, przez nieprzeprowadzenie żadnych dowodów związanych z istotą stanu faktycznego sprawy, tj. czy dowód uiszczenia opłaty drogowej dotyczył samochodu skarżącej i poprzestanie wyłącznie na wadliwym domniemaniu prawnym.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzone postępowanie jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, czy też będąc bardziej precyzyjnym w charakterystyce obecnego etapu, postępowaniem sądowo-administracyjnym. Jest to jednak postępowanie bardzo specyficzne, gdyż dotyczy ono skorzystania przez organy administracji państwowej z uprawnień o charakterze represyjnym, które w przedmiotowej sprawie polegały na wymierzeniu kar pieniężnych. Tego rodzaju uprawnienia organów administracyjnych, nie należą z pewnością do szeroko rozumianej odpowiedzialności karnej o której mowa w art. 42 ust. 2 Konstytucji RP, z którym wiąże się prawo do obrony i domniemanie niewinności. Jednak charakter tego postępowania, zakres uprawnień, które z mocy prawa zostały nadane organom administracji oraz istota administracyjnych rozstrzygnięć (dotkliwe sankcje finansowe), powinna nakładać na organy administracji i sądy administracyjne szczególną staranność w prowadzeniu tego rodzaju postępowania (specyfikę tego rodzaju postępowań akcentował Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 27 lutego 2001 r., K 22/00 oraz z 4 lipca 2002 r. P 12/01). Zdaniem skarżącej, tego samego rodzaju uchybienie popełnia WSA w Warszawie, podchodząc do sprawy bardzo pobieżnie i nie wnikając w żaden sposób w istotę problemu prawnego. Skarżąca pragnie zwrócić uwagę, że stan faktyczny spornej sprawy jest banalny i polega na okazaniu karty drogowej związanej z uiszczeniem sześciomiesięcznej opłaty za korzystanie z dróg na potrzeby własne przedsiębiorcy, przy czym zgodnie z instrukcją jasno wskazanej w treści wydanej karty, wypełnia ją organ wydający, a nie jej posiadacz. Dowód: kopia karły drogowej skarżącej – w aktach sprawy.

Sąd tą kwestię pomija, puentując ją iż przedsiębiorca nie jest zwolniony od weryfikacji prawidłowości czynności organu działającego na jego rzecz. Po pierwsze, każdy podatnik w tym kraju może oczekiwać od organów profesjonalnego działania, a nie zakładać, że każdy organ musi być na bieżąco kontrolowany. Po drugie, takie stanowisko WSA prowadzi do tego, że skarżąca ponosi dwie opłaty: płaci za kartę drogową i płaci wysoką sankcję za brak tej karty, którą przecież nabyła. Co więcej, sankcja o której mowa w Lp. 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie może mieć zastosowania, jeśli oplata ta została uiszczona i jest możliwe do ustalenia w toku postępowania karnoadministracyjnego, że okazana podczas kontroli karta opłaty drogowej, dotyczy tego właśnie pojazdu wykorzystywanego do przewozu towarów na potrzeby własne. WSA przyjmuje drogę "na skróty" w tym rozumowaniu prawniczym akcentując, że inna wykładnia może się wiązać z trudnościami dowodowymi organów wymierzających represję (sic !). A przecież jutro np. minister sprawiedliwości może dla ułatwienia stosowania prawa wprowadzić w rozporządzeniu domniemanie faktyczne, że każdy kto nie ma przy sobie dowodu osobistego jest recydywistą. Zdaniem skarżącej, nie można przy postępowaniu karnoadministracyjnym opierać się na dyskusyjnym domniemaniu prawnym i to jeszcze w sytuacji, gdy nie zostaje ono ujęte w akcie rangi ustawowej, ale w akcie wykonawczym, a sam minister właściwy do spraw transportu nie ma upoważnienia ustawowego do uchwalenia tak istotnych przepisów de facto o charakterze procesowym. Treść upoważnienia ustawowego ujęta w art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym jest w tej materii jasna i nie dotyczy ona możliwości uchwalenia przez Ministra przepisów tworzących domniemania prawne, jakże istotne przy stosowaniu norm o charakterze karnoadministracyjnym. Sądy powszechne oraz sądy administracyjne, zgodnie z treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, nie są związane treścią wadliwych przepisów wykonawczych co powoduje, że przepis § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych powinien był być przez WSA odrzucony, a tym samym powinno to doprowadzić do odmiennej wykładni pkt 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (w zakresie tego rodzaju uprawnień sądów, orzecznictwo wypowiadało się już wielokrotnie: NSA w wyrokach z 1 lipca 2004, FSK 2034/04 i z 25 maja 2004 r., FSK 26/04; SN w wyrokach z 7 marca 2003 r., III RN 33/02 i z 9 czerwca 2005 r., V KK 41/05).

Podsumowując, zdaniem skarżącej tego rodzaju postępowanie, gdzie bez wielkich trudności można ustalić w tej sprawie, czy karta opłaty drogowej dotyczyła pojazdu, którym poruszano się w dniu kontroli (jedyny pojazd ciężarowy skarżącej), a nawet co więcej, można było ten numer wpisać podczas kontroli, a zamiast tego stosuje się surową represję bez jakiegokolwiek postępowania dowodowego, nie jest postępowaniem, które może być akceptowane w tzw. demokratycznym państwie prawa. W szczególności jeśli uwzględnimy przy tym fakt, że WSA także opiera się na wykładni Lp. 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, wynikającej tak naprawdę nie z treści samej normy sankcjonującej, lecz przepisu wykonawczego, wydanego bez upoważnienia ustawowego, który tą normę prawną swoiście "uzupełnia". Zdaniem skarżącej, odrzucenie "uzupełnienia" normy ujętej w Lp. 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym powoduje, że w myśl wykładni językowej i logicznej nie ma możliwości utożsamiania braku opłaty za przejazd po drogach krajowych z uiszczeniem tej opłaty, ale bez wpisania numeru pojazdu. Trudności dowodowe przy ewentualnym stosowaniu represji administracyjnej, nie mogą prowadzić do całkowitego obciążania odpowiedzialnością osób, które nie naruszyły żadnej normy prawnej, a tylko jak chce WSA, nie zweryfikowały wadliwych działań organów Państwa przy wydaniu karty. I wreszcie na końcu wskazać należy, że tego rodzaju postępowanie, tj. opieranie się przy utrzymaniu w mocy bardzo represyjnych sankcji pieniężnych na dyskusyjnym domniemaniu prawnym, skutkiem czego nawet sąd administracyjny nie widzi żadnych podstaw w ustaleniu stanu rzeczywistego sprawy (np. jedna karta drogowa i jeden samochód ciężarowy u danego przedsiębiorcy), ewidentnie narusza zasadę proporcjonalności sankcji administracyjnych, akcentowaną w orzecznictwie ETS.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2006 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Art. 42 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 204, poz. 1088 ze zm.) wprowadza zasadę – z wyjątkami przewidzianymi w tym przepisie – obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych przez przedsiębiorców wykonujących transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujących przewozy na potrzeby własne. Pociąga to za sobą obowiązek wyposażenia przez przedsiębiorcę – zgodnie z postanowieniami art. 87 ust. 3 tej ustawy – kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne, w wymagane prawem dokumenty, do których zalicza się też dokument potwierdzający wniesienie opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych – karta opłaty. Dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, kierowca pojazdu jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli (art. 87 ust. 1 ustawy). Dowodem potwierdzającym wniesienie przedmiotowej opłaty jest – zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) – nabyta przez przedsiębiorcę karta opłaty, wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu. Karta przy tym dla swej ważności musi być wypełniona zgodnie ze wskazaniami zawartymi w § 5 ust. 1 i ust. 3–5 powołanego rozporządzenia. Karta opłaty niewypełniona i przez to nieodpowaiadająca wymogom określonym w cyt. § 5 rozporządzenia nie będzie mogła stanowić dowodu potwierdzającego wniesienie opłaty, czyli przedsiębiorca w świetle przepisów powołanego rozporządzenia, traktowany będzie tak jakby karty opłaty nie wykupił – a co za tym idzie – wymaganej opłaty nie uiścił.

Analiza przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym związanych z opłatami za korzystanie z dróg krajowych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych wskazuje, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek posiadania właściwie wypełnionej przed rozpoczęciem przejazdu – karty opłaty. Zatem fakt, że kartę opłaty – jak w tej sprawie – półrocznej wypełnić miała jednostka, w której opłata była wnoszona w tym przypadku Urząd Pocztowy w Nowej Wsi Wielkiej nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku czuwania nad tym, by karta ta została należycie wypełniona. Tym bardziej, że na odwrocie karty znajduje się pouczenie jednoznacznie wskazujące, że niewypełniona lub nienależycie wypełniona karta nie stanowi dowodu opłaty. W tej sytuacji, niezwrócenie przez przedsiębiorcę uwagi – po blisko trzech miesiącach korzystania z karty opłaty – na to, że w karcie opłaty nie został wpisany przez sprzedającego ją numer rejestracyjny pojazdu, świadczy o braku należytej staranności ze strony przedsiębiorcy. Przepisy ustawy o transporcie drogowym wyraźnie wskazują, że przedsiębiorca obowiązany jest w trakcie przejazdu po drogach krajowych legitymować się dokumentem potwierdzającym wniesienie wymaganej opłaty – karty stosownej opłaty rocznej, półrocznej, miesięcznej, siedmiodniowej lub dobowej. W przypadku wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorca podlega stosownie do postanowień art. 92 tej ustawy – karze pieniężnej.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w trakcie dokonanej w dniu 7 lutego 2005 r. kontroli skarżąca wykonująca transport drogowy nie legitymowała się dowodem uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Jak zaznaczono zgodnie z § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. tylko wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty. W niniejszej sprawie przedmiotowa karta opłaty DH 00 78671 nie została wypełniona w istotnej części. Nie wpisano w niej bowiem numeru rejestracyjnego pojazdu umożliwiającego identyfikację pojazdu, na który karta opłaty została wykupiona. Bez numeru rejestracyjnego pojazdu w karcie opłaty nie można stwierdzić jakiego pojazdu a co za tym idzie przewoźnika karta ta dotyczy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno niewypełnienie karty opłaty w całości jak i niewypełnienie jej w istotnej części pozwalającej na identyfikację pojazdu z nią związanego sprawia, że karta taka nie może stanowić dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty (§ 4 ust. 2).

Wskazać należy, że przesłanki z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury – określające sposób wypełnienia karty opłaty – należy traktować łącznie a brak wpisania numeru rejestracyjnego samochodu uważać za istotną wadę wpływającą na ocenę ważności dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia. Tylko pełne wypełnienie wspomnianej karty pozwala na stwierdzenie, że transport wykonywany jest właściwym pojazdem, a tym samym wysokość pobranej opłaty jest prawidłowa i odpowiada przesłankom z art. 42 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego stawki opłaty uzależnione są od czasu przejazdu po drogach krajowych, rodzaju pojazdu samochodowego, dopuszczalnej masy całkowitej oraz liczby osi i emisji spalin pojazdu samochodowego, co oznacza, iż uiszczona przez przedsiębiorcę opłata przewidziana jest dla konkretnego pojazdu, którym chce on wykonywać transport. Posługiwanie się zatem niewypełnioną w istotnej części kartą opłaty drogowej – brak wpisanego numeru rejestracyjnego pojazdu, który umożliwia właściwą jego identyfikację – nie mogło w tej sprawie stanowić prawidłowego dowodu potwierdzającego uiszczenie wzmiankowanej opłaty. Podzielić przy tym należy stanowisko Sądu I instancji, że przepis § 5 ust. 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.

Istniała więc w zaistniałej sytuacji podstawa w ww. art. 92 ustawy o transporcie drogowym do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej określonej w załączniku Lp. 1.4.1. Stąd za chybione uznać należy zarzuty postawione zaskarżonemu wyrokowi w podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną wniesioną przez A. W. jako niezasadną należało oddalić.