Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 213/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 10, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 49b
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi A S.A. w C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 740 złotych (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 marca 2011 r. R. B. zwrócił się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego wybudowania czterech ujęć wód podziemnych przez "A" S.A. z siedzibą w C., w bezpośrednim sąsiedztwie jego działek położonych w J.

Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych przez "A" S.A. odwiertów. Ustalono, że "A" S.A. wykonał na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz nr [...], za zgodą ich właścicieli, cztery odwierty próbne w utworach trzeciorzędowych i czwartorzędowych w celu poszukiwania wody podziemnej. Prace te zostały wykonane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Spółka po zbadaniu jakości wody i wielkości jej zasobów uzyskała od Starosty [...] pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych z wykonanych odwiertów, które stanowić będzie podstawę do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę ujęć wody na opisanych wyżej działkach. Wykonane wokół odwiertów ogrodzenie nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, ponadto organ udzielił pozwolenia na użytkowanie wybudowanego przez inwestora wodociągu przemysłowego wraz z kablem technicznym (budowę tę "A" S.A. ukończył w dniu 8 kwietnia 2011 r.). Organ ten poinformował także, że organem właściwym w sprawie zabezpieczenia otworów wiertniczych i zgodności realizacji tych robót z projektem prac geologicznych jest właściwy urząd górniczy, a nie organ nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ([...]WINB) po rozpoznaniu zażalenia R. B. na powyższe postanowienie uchylił je w całości. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji nie ustalił, czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od strony oraz oparł się jedynie na przedłożonych mu kopiach dokumentów, nie ustalając, czy pozostają one w dalszym ciągu w obrocie prawnym.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 735/11 tutejszy Sąd po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez "A" S.A. uchylił powyższe postanowienie, wskazując, że organ odwoławczy nie ustalił, czy wnoszący zażalenie od postanowienia PINB R. B. posiadał przymiot strony postępowania. WSA w Gliwicach uznał, że zrealizowane przez "A" S.A. roboty i obiekty mogły odpowiadać treści art. 3 pkt 1 i pkt 7 Prawo budowlane, jednak istotne znaczenie winno mieć ustalenie, czy otwory te zostały obudowane jako ujęcia wód podziemnych. Roboty takie stanowiłyby bowiem wówczas roboty budowlane o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 10 p.b., a zatem wymagałyby zgłoszenia. W przypadku braku takiego zgłoszenia, PINB winien zaś wszcząć postępowanie legalizacyjne oparte na przepisie art. 49b Prawa budowlanego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...]WINB postanowieniem z dnia [...] r. ponownie uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB, podając w podstawie prawnej art. 61a § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. Organ podał, że uzyskał odpisy decyzji wydanych w sprawach pozostających w związku z pracami podjętymi przez "A" S.A., które dotyczyły wykonania odwiertów oraz zagospodarowania wód podziemnych na nieruchomościach położonych w J. Organ ten otrzymał także odpis wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1739/11, którym uchylona został decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] r. Nr [...], uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazująca temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawę udzielenia "A" S.A. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych do produkcji naturalnych wód źródlanych i napojów oraz na wykonanie urządzeń służących do poboru wód podziemnych ze studni [...],[...],[...],[...]. W wyroku tym WSA w Krakowie stwierdził, że stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego są władający powierzchnią ziemi w obrębie lejów depresyjnych, czyli działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania podziemnych studni. W oparciu o ten wyrok oraz wypisy z ewidencji gruntów i budynków [...] WINB stwierdził, że nieruchomość R. B. znajduje się w zasięgu leja depresji, a co zatem idzie w zasięgu oddziaływania zrealizowanych studni i na tej podstawie uznał, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej legalności wybudowanych studni. [...]WINB nakazał także PINB przeprowadzenie kolejnych oględzin terenów w J., na których wykonane zostały przez "A" S.A. przedmiotowe odwierty. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 17 sierpnia 2012 r. ustalono, że wszystkie wykonane odwierty zostały obudowane kręgami betonowymi o średnicy 120 cm i nakryte pokrywą betonową z zamykanym włazem metalowym. Wewnątrz obudów umieszczono głowice zamykające rury osłonowe z wyprowadzonym przewodem PE oraz przewody elektryczne. Według przedstawicieli inwestora wewnątrz rury osłonowej zlokalizowane zostały pompy wodne, które jednak są nieużytkowane. Na działce nr [...] (ujęcie [...]) znajduje się także przyłącze elektryczne oraz studzienka telekomunikacyjna służąca do sterowania pompą, instalacją alarmową oraz telewizją przemysłową. W sąsiedztwie trzech pozostałych studni zainstalowane zostały kamery monitorujące, kierunkowe umieszczone na drewnianych słupach. W oparciu o te ustalenia [...]WINB doszedł do przekonania, że otwory wiertnicze wykonane przez "A" S.A. zostały zrealizowane w celu wydobywania wód podziemnych, a inwestor faktycznie zrealizował ujęcie wód podziemnych. Powołując się na przeprowadzoną przez WSA w Gliwicach wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 10 p.b. organ stwierdził następnie, że ustawodawca nie uzależnia zastosowania tego przepisu od kwestii, czy wykonane ujęcie wód podziemnych jest aktualnie wykorzystywane oraz czy ma ono charakter stały, a nie tymczasowy. W związku z wejściem w życie nowej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) nie można także odwoływać się do definicji "ujęcia wód podziemnych" zamieszczonej w poprzednio obowiązującej ustawie (art. 6 pkt 5a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r.). Także sposób oznakowania zrealizowanych studni ("ujęcie wodne [...]) oraz udzielone pozwolenie wodnoprawne na pobór wód wskazują, że wykonane otwory wiertnicze są konstrukcyjnie przygotowane do poboru wód podziemnych. W ocenie organu II instancji w sprawie wybudowanych ujęć wód podziemnych nie są właściwe organy nadzoru górniczego. Wedle art. 5 ust.1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, kopalinami nie są bowiem wody, z wyjątkiem wód leczniczych, wód termalnych i solanek. Ponadto, stosownie do jej art. 3 pkt 1, przepisów tej ustawy nie stosuje się do korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami. Spółki "A" S.A. nie można zatem traktować jako zakładu górniczego. Wreszcie organ uznał, że skoro istnieją w przedmiotowej sprawie podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego ze względu na zaistniałą samowolę budowlaną to należało jedynie uchylić postanowienie PINB odmawiające wszczęcia postępowania, celem wdrożenia przez ten organ postępowania legalizacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1431/12 oddalił skargę "A" S.A. na powyższe postanowienie. Sąd przyjął, że skarżąca spółka niewątpliwie zrealizowała obudowy czterech ujęć wód podziemnych oraz uznał że wyłączenie stosowania przepisów prawa budowlanego i zastosowanie w ich miejsce przepisów prawa geologicznego i górniczego - stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1 p.b. - ma miejsce w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych, a do takiej kategorii nie można zaliczyć obiektów wybudowanych przez "A" S.A. tj. 4 studni: [...] do [...]. Sąd uznał za nieuprawnione stanowisko, że skoro przepis § 2 ust. 3 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia, nakazuje odpowiednie stosownie jego regulacji do robót geologicznych wykonanych techniką wiertniczą, w tym także do zabezpieczenia wykonanych odwiertów, to inwestor był zwolniony z obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej robót budowlanych polegających na wykonaniu obudów ujęć wód podziemnych zlokalizowanych za pomocą wykonanych odwiertów. Sąd powołał się także na pismo Dyrektora Wydziału Ochrony środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], które dowodzi, że zrealizowane obudowy czterech ujęć wody nie służą wyłącznie do zabezpieczenia wykonanych odwiertów. Z pisma tego bowiem wynika, że z przedmiotowych ujęć wody od pierwszego półrocza 2011 r. pobierana jest woda i to w dużych ilościach. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na to, że wnioskującemu o wszczęcie postępowania w sprawie legalności wybudowania obudów ujęć wód podziemnych [...] nie przysługiwał przymiot strony postępowania, które winno mieć na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powołany przepis art. 61 a § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem "żądanie strony", przez które należy rozumieć inicjatywę podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli podmiotu którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie R. B. wraz z żoną J. B. są we wspólności majątkowej małżeńskiej właścicielami nieruchomości składającej się m.in. z trzech działek nr [...],[...],[...], które sąsiadują bezpośrednio trzema działkami, na których zrealizowano ujęcia wody [...] (działka nr [...],[...] (działki [...] i [...]) i [...] (działka nr [...]). Bez wątpienia posiada on zatem jako właściciel sąsiednich nieruchomości interes prawny w doprowadzeniu do zgodności z prawem samowolnie zrealizowanych przez skarżącą spółkę robót budowlanych. Organ odwoławczy ustalając posiadanie interesu prawnego przez R. B. do jego udziału w kontrolowanym postępowaniu w charakterze strony, błędnie posłużył się pojęciem obszaru oddziaływania spornych ujęć wód podziemnych, nawiązując do ustaleń zawartych w nieprawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2012r., II SA/Kr 1739/11. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W wyroku tym skład orzekający uznał, że działki skarżącego obok innych działek znajdujących się w obrębie leja depresyjnego, znalazły się w obszarze oddziaływania wykonanych studni, przez co ich właścicielom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z tych studni. Odnosząc się do tej argumentacji Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że legitymacja strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie musi być tożsama z legitymacją strony w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 49 b p.b.. Wskazał, że mając na uwadze niefortunne posłużenie się przez organ II instancji pojęciem obszaru oddziaływania obiektu trzeba przyjąć, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 p.b.). Pojęciem tym następnie ustawodawca posłużył się w art. 28 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazane unormowanie wyznacza krąg stron postępowania jednak tylko w sprawach o pozwolenie na budowę i nie można go stosować ustalając status stron w postępowaniach legalizacyjnych toczących się w oparciu o przepisy art. 48, art. 49b, czy w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 Prawo budowlane. W postępowaniach tych krąg stron postępowania wyznaczony jest bowiem wyłącznie przepisem art. 28 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że właściciel działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji realizowanej bądź wykonanej z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, ma co do zasady przymiot strony w tych postępowaniach. Ma on bowiem prawo do ustalenia, czy w wyniku takich robót budowlanych nie zostały naruszone jego prawa chronione przysługującym mu prawem własności.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd I instancji uznał, że R. B. przysługiwał przymiot strony kontrolowanego postępowania i mógł on skutecznie wnieść zażalenie od postanowienia PINB opartego na przepisie art. 61 a ust. 1 k.p.a. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia, że [...]WINB naruszył art. 153 p.p.s.a. Z powołanych względów także wskazane przez skarżącą spółkę naruszenia przez [...]WINB przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a. nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2436/13 oddalił skargę kasacyjną "A" SA, uznając w szczególności, że R. B. przysługuje przymiot strony. W sytuacji bowiem, gdy podnosił on zarzut niekorzystnego oddziaływania inwestycji na sposób korzystania z jego nieruchomości, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika z przepisów kodeksu cywilnego (które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z nieruchomości). Wybudowanie czterech ujęć wodnych, które znajdują się na działkach bezpośrednio graniczących z nieruchomością R. B. i które otaczają jego działki, wpłynie na sposób korzystania z jego działek m.in. poprzez zagrożenie obniżenia się poziomu wód podziemnych i wymuszenie sposobu zabudowy dostosowanego do znajdujących się obok ujęć wód podziemnych. Oceniając natomiast zasadniczy zarzut prawa materialnego tj. art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w myśl powołanego przepisu studnia głębinowa wraz z obudową stanowi urządzenie budowlane, a w związku z tym, iż ma do niej zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 10 powołanej ustawy, dotyczący obowiązku zgłoszenia robót budowlanych w postaci obudowy studni, Sąd drugiej instancji zaakceptował stanowisko, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. Z ustalonych okoliczności wynika, że spółka wykonała roboty budowlane polegające na wykonaniu czterech obudów ujęć wód podziemnych. Tym samym nie można się zgodzić ze stanowiskiem Spółki, że wykonała jedynie odwierty i zabezpieczyła je zgodnie z przepisami wykonawczymi do Prawa geologicznego i górniczego, a ocena prawidłowości wykonania tych prac nie podlega właściwości organów nadzoru budowlanego. W sprawie nie budzi wątpliwości legalność wykonania samych odwiertów poszukiwawczo-rozpoznawczych, gdyż te zostały zrealizowane w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Zagadnieniem do rozstrzygnięcia pozostawało jednak to, czy Spółka przekroczyła zakres prac wyznaczony w tej decyzji i wykonała dodatkowe roboty budowlane polegające na wykonaniu obudów ujęć wód podziemnych. Z punktu widzenia zastosowania jako podstawy orzekania Prawa budowlanego, istotne znaczenie miało zatem ustalenie, czy odwierty te zostały obudowane jako ujęcia wód podziemnych. Wówczas bowiem takie roboty stanowią roboty budowlane o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, co skutkowałoby w dalszej kolejności przyjęciem, że wymagały one zgłoszenia a zrealizowane bez zgłoszenia powinny być objęte postępowaniem legalizacyjnym na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, który to przepis jako podstawę działania organów wskazywał również uczestnik postępowania R. B.. W świetle treści art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego w rozpoznawanej sprawie należało zatem ustalić, czy objęte nią odwierty zostały konstrukcyjnie przygotowane do korzystania z wód podziemnych oraz czy zostały obudowane w celu takiego z nich korzystania. Z ustaleń dokonanych dla potrzeb niniejszej sprawy wynika, że wszystkie wykonane odwierty zostały obudowane kręgami betonowymi o średnicy 120 cm i nakryte pokrywą betonową z zamykanym włazem metalowym. Wewnątrz obudów umieszczono głowice zamykające rury osłonowe z wyprowadzonym przewodem PE oraz przewody elektryczne, wewnątrz rury osłonowej zlokalizowane zostały pompy wodne, na działce nr [...] (ujęcie [...]) znajduje się także przyłącze elektryczne oraz studzienka telekomunikacyjna służąca do sterowania pompami, instalacją alarmową oraz telewizją przemysłową. W sąsiedztwie trzech pozostałych studni zainstalowane zostały kamery monitorujące, kierunkowe umieszczone na drewnianych słupach. Teren obiektów jest ogrodzony i oznakowany. Ponadto z pisma Dyrektora Wydziału Ochrony środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] dnia [...] r., wynika, że zrealizowane obudowy czterech ujęć wody nie służą wyłącznie do zabezpieczenia wykonanych odwiertów. Z pisma tego bowiem wynika, że z przedmiotowych ujęć wód od pierwszego półrocza 2011 r. pobierana była woda i to w dużych ilościach, w drugim półroczu 2012 r. pobór sięgnął 38363 m3. Za pobór tych wód spółka odprowadzała pokaźne opłaty. Powyższe okoliczności wskazują, że wykonane obiekty nie są zabezpieczonymi odwiertami badawczo-rozpoznawczymi. Spółka na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód rozpoczęła eksploatację wybudowanych obiektów przygotowanych już wcześniej do poboru wód na dużą skalę. Gdyby Spółka na podstawie pozwolenia na wykonanie próbnych odwiertów jedynie je wykonała i zabezpieczyła, to niemożliwym byłaby ich późniejsza eksploatacja poprzez pobór tak dużej ilości wód, byłoby bowiem niezbędne wykonanie nowych robót umożliwiających taki pobór. Tymczasem spółka wykonała dotychczas na te potrzeby jedynie wodociąg, nie wykonując żądnych dodatkowych prac przy ujęciach wód. Jak twierdzi wykona je dopiero na podstawie stosownego pozwolenia. Zatem wybudowane obiekty należało zakwalifikować jako obudowy ujęć wodnych, których realizacja wymaga stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego zgłoszenia. Bez znaczenia dla takiej oceny są zamierzenia Spółki, dotyczące zastąpienia dotychczasowych obudów innymi, jak twierdzi, stałymi obudowami odpowiadającymi standardom Spółki, bowiem na ich kwalifikację jako obiektów budowlanych, w sytuacji gdy nie ma legalnej definicji obudów ujęć wód podziemnych wskazuje, zarówno ich funkcja i sposób wykorzystania, jak i wygląd oraz konstrukcja przedstawiona na obszernej dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy PINB w Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności wykonania obudowy ujęcia wód podziemnych ([...]) na terenie działki nr [...] w J. Organ uznał, że inwestor z własnej inicjatywy rozebrał obudowę ujęcia wód podziemnych, natomiast istniejące aktualnie zabezpieczenia otworów hydrogeologicznych, w postaci drewnianych skrzyń pełnią funkcje tymczasową i nie są przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Odwołanie w ustawowo przewidzianym terminie złożył R. B. podnosząc, iż organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż nie istnieje przedmiot postępowania, ponieważ, betonowe kręgi zostały usunięte wyłącznie powierzchniowo, zaś istniejące drewniane zabezpieczenie, również jest obudową ujęcia wód podziemnych i również powinno zostać wykonane na podstawie zgłoszenia. Odwołanie wniosła również G. K., powielając argumentację R. B.. Pismem z dnia 29 grudnia 2015 roku pełnomocnik R. B., uzupełnił powyższe odwołanie, wskazując, iż decyzja z dnia [...] r. Starosty [...], znak [...] nie dotyczy robót budowlanych, tylko geologicznych i nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie obudowy ujęcia wód podziemnych.

[...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...] r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania R. B. oraz G. K. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu nie ulegało wątpliwości, że budowa obudowy ujęć wodnych wymagała zgłoszenia, a jej zrealizowanie bez takiego zgłoszenia stanowiło samowolę budowlaną, w stosunku do której należało przeprowadzić postępowanie w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Tymczasem organ pierwszej instancji przedmiotowe postępowanie umorzył, uznając, iż nastąpiła zmiana stanu faktycznego. Z przeprowadzonych w dniu 30 października 2015 roku oględziny wywnioskował, że obudowa wykonana z kręgów betonowych została rozebrana, a w jej miejsce została wykonana "prowizoryczna", "tymczasowa" obudowa z desek. Zdaniem organu pierwszej instancji świadczy to o bezprzedmiotowości postępowania. Organ odwoławczy nie zgodził się z takim stanowiskiem, a umorzenie przedmiotowego postępowania uznał za niezasadne. Przychylił się natomiast do zarzutu skarżącego, że w miejsce rozebranych wcześniej czterech zewnętrznych części nadziemnych inwestor wykonał cztery nowe zewnętrzne części nadziemne, wobec czego stan faktyczny nie uległ zmianie, a zmiana dotyczy jedynie materiału, z którego przedmiotowe zewnętrzne części nadziemne zostały wykonane. Organ odwoławczy wskazał, iż co prawda inwestor rozebrał obudowę ujęcia wód podziemnych wykonaną z kręgów betonowych ale w tym samym miejscu wykonał, bez zgłoszenia, nową obudowę z desek. W związku z tym organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 49 b Prawa budowlanego. Ponadto PINB w Z. zbadał wyłącznie kwestię obudowy w części nadziemnej. Z przeprowadzonych w dniu 30 października 2015 roku oględzin nie wynika natomiast, czy inwestor rozebrał obudowę wykonaną z kręgów betonowych, znajdującą się pod powierzchnią ziemi. Organ odwoławczy zauważył, iż działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką o numerze ewidencyjnym [...], której współwłaścicielami są J. i R. B.. Tymczasem organ pierwszej instancji nie zapewnił udziału w postępowaniu oraz nie doręczył zaskarżonej decyzji J. B.

W skardze do sądu administracyjnego “A" S.A. w C. domagała się uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz zobowiązania tego organu do utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzucała zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postepowania poprzez naruszenie:

- art. 40 §2 k.p.a., poprzez zaniechanie doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, podczas gdy pełnomocnik i zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym i działał za stronę już od 2012 r., a pełnomocnictwo znajdowało się w aktach sprawy;

- art. 105 § 1 k.p.a., samowoli budowlanej, podczas gdy organ I instancji prawidłowo ustalił, iż obiekt budowlany, którego miałby zostać postawiony bez wymaganego prawem zgłoszenia, nie istnieje, a co za tym idzie postępowanie powinno zostać umorzone;

- art. 153 ppsa, poprzez uznanie, iż organ związany jest oceną prawną wyrażoną przez sądy administracyjne orzekające w sprawie niezależnie od stanu okoliczności faktycznych, podczas gdy w związku ze zmianą stanu faktycznego sprawy, ocena prawna przedstawiona przez sądy administracyjne nie mogła znaleźć odniesienia w niniejszym postępowaniu, które zostało umorzone z uwagi na wystąpienie zupełnie innych okolczności nieistniejących w chwili orzekania przez sądy administracyjne;

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i wyciągnięcie na tej podstawie błędnych wniosków co doprowadziło do przyjęcia, iż wymiana zabezpieczeń otworów geologicznych z kręgów betonowych na deski, nie powoduje zmiany okoliczności faktycznych sprawy, gdyż osiągnięty efekt jest analogiczny, podczas gdy jest to istotna zmiana okoliczności faktycznych, mająca znaczenie w szczególności w związku ze zmianą stanu prawnego (art. 29 ust. 2 pkt 10 w zw. ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane);

- art. 10 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o zebraniu wszystkich materiałów w postępowaniu i uniemożliwienie tym samym wypowiedzenia się co do tych materiałów, co w efekcie doprowadziło do tego, iż strona nie miała możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji w sprawie, a odpowiedź strony na odwołania została wystosowana po wydaniu decyzji w sprawie (a przed jej doręczeniem Skarżącemu);

- art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak dostatecznego uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przyjęcie, iż należy rozróżniać część nadziemną i podziemną ujęcia, podczas gdy za obiekt budowlany może być uznana co najwyżej obudowa ujęcia, a nie jego część wewnętrzna. Skarżący wskazywał, że kierując się językową wykładnią pojęcia użytego na gruncie ustawy Prawo Budowlane, należy uznać, iż obudową jest wyłącznie jego zewnętrzna część, służąca ochronie ujęcia - która bezspornie została zlikwidowana. Za takim przyjęciem, w ocenie skarżącego, przemawiają również zasady logiki, gdyż obudowa nie jest tożsama z tym co obudowuje. Obudowuje się zasadniczo przedmiot, który wymaga ochrony. Obudowa nie jest jednak tym przedmiotem. Uznając, jak sugeruje to organ, iż obudową ujęcia jest zarówno część nadziemna jak i podziemna, trudno stwierdzić co ma być przedmiotem obudowywanym. Zdaniem skarżącego, ustawa prawo budowlane nie zawiera definicji obudowy ujęcia, a jego językowa wykładnia prowadzi do jednoznacznych wniosków, zmierzających do uznania, iż obudową jest tylko i wyłącznie zewnętrzna część chroniąca wewnętrzną zawartość urządzenia.

Skarżący wskazał wreszcie, że spółka nie wykonała obudowy ujęcia a jedynie tymczasowo zabezpieczyła otwory geologiczne służące prowadzonym badaniom, w postaci umieszczenia niezwiązanych z gruntem i usuniętych już betonowych kręgów.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącej spółki podał, że obecnie powtórnie zamontowano betonowe kręgi. Dokonano również stosownego zgłoszenia, jednak Starosta poinformował pismnie, że w aktualnym stanie prawnym takie zgłoszenie nie jest wymagane. Pełnomocnik oświadczył również, że nie doręczono mu ponownej decyzji organu I instancji i nie ma wiedzy aby decyzja ta zapadła. Wyjaśnił rówież, że dopiero trzy dni przed upływem terminu do wniesienia skargi Spółka przekazała pełnomocnikowi trzy dalsze, wydane w tej sprawie decyzje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje :

Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Z mocy art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organom I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tymczasem w niniejszej sprawie wprawdzie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, jednak zdaniem sądu administracyjnego częściowo wadliwe są wytyczne organu odwoławczego co do dalszego postępowania, będące skutkiem błędnej wykładni prawa materialnego. Uchybienie wymogom z art. 138 § 2 zd. 2 kpa, może zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem bez wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji nie jest możliwe nadanie postępowaniu administracyjnemu dalszego prawidłowego biegu.

W niniejszej sprawie z mocy przywołanych wyżej prawomocnych wyroków tut. Sądu oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 2436/13, przesądzony został przymiot strony R. B., jako inicjatora postępowania w sprawie legalności wybudowania czterech ujęć wód podziemnych przez skarżącą Spółkę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że skarżąca wykonała nie tylko odwierty i ich zabezpieczenie, które podlegają przepisom rozp. z 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy..., wyżej powołanego, ale obudowy ujęć wód podziemnych, których wykonanie reguluje art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego.

Z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Tymczasem po wydaniu poprzednich wyroków zmianie uległy częściowo zarówno okoliczności faktyczne sprawy, jak i regulacja, zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), wykonanie obudowy ujęć wód podziemnych, nie wymaga pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Niniejsze postępowanie zostało co prawda wszczęte przed dniem 28 czerwca 2015 r., jednak dotyczyło robót budowlanych, wykonanych przed tą datą. Zasadą jest, że ocena legalności wykonanych robót budowlanych podlega reżimowi z daty ich wykonania (rozpoczęcia). Zatem dla stwierdzenia, czy roboty takie wymagały pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, miarodajny jest stan prawny, obowiązujący w okresie podjęcia procesu inwestycyjnego. Późniejsza zmiana stanu prawnego nie powoduje skutków prawnych z punktu widzenia oceny legalności robót. Zatem w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, jaki zakres robót został wykonany przez skarżącą Spółkę do dnia 28 czerwca 2015 r. i czy po tej dacie dokonano rozbiórki (likwidacji) całości lub części obudowy ujęcia wód podziemnych, a następnie roboty te ponownie zrealizowano już po zmianie stanu prawnego.

Jest poza sporem, że skarżąca jako inwestor rozebrała po tej dacie zewnętrzne kręgi betonowe, a w ich miejsce wykonano osłonę zbitą z desek, zamykaną na kłódkę. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej wskazała na kolejną zmianę stanu faktycznego, polegającą na ponownym wykonaniu kręgów betonowych z włazem metalowym. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, nowa obudowa z desek jako wykonana już po zmianie stanu prawnego, nie wymagała zgłoszenia. Brak zatem podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 49 b Prawa budowlanego, co do robót polegających na obudowie ujęcia wód podziemnych, zrealizowanych po dniu 28 czerwca 2015 r. po uprzedniej rozbiórce poprzedniej obudowy (jej części). W takim zakresie, w jakim dokonano rozbiórki przedmiotowej obudowy, a następnie realizacji nowej części obiektu po zmianie stanu prawnego, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa – w całości lub w części. Jednak sedno sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy przez obudowę ujęcia wód podziemnych, należy rozumieć jedynie część nadziemną, która niewątpliwie została usunięta przez inwestora.

Zdaniem składu orzekającego, kwestia ta nie została przesądzona w toku dotychczasowego postępowania. Przedmiotem kontroli sądowej była poprzednio ocena postanowień o odmowie wszczęcia postępowania. W przywołanych wyżej orzeczeniach sądowych nie zawarto oceny prawnej, jaki zakres wykonanych prac polegał na obudowie ujęcia wód podziemnych, a więc, czy chodzi jedynie o same kręgi betonowe (w części nadziemnej i podziemnej), czy też również o rury osłonowe, wewnątrz których zlokalizowane zostały pompy wodne. Żadnych istotnych wniosków w tym zakresie nie sposób wyprowadzić z treści uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] r. Przywołana przez organ definicja słownikowa wyrazu "obudowa", na którą powołuje się skarżąca, nie pozwala na wyprowadzenie wniosku, że obudowę ujęcia wód podziemnych stanowią jedynie części nadziemne.

W ocenie składu orzekającego, zasadnie wnioskodawca podniósł w odwołaniu, że przez obudowę w rozumieniu Prawa budowlanego należy rozumieć także część podziemną, powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2713/12 (dostępny w internecie). Studnia głębinowa jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stanowi ona ujęcie wód podziemnych. Obudowa takiego ujęcia musi znajdować się poniżej poziomu terenu. Samo wywiercenie otworu w gruncie bez jego obudowy nie spełniałoby funkcji. Gdyby więc uznać, że obudowa ujęcia wód podziemnych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, dotyczy jedynie części nadziemnej, to konsekwencją byłoby przyjęcie, że część podziemna studni jako obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budową zgodnie z regułą ogólną z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Zatem postępowanie w niniejszej sprawie winno toczyć się odrębnie do części nadziemnej w trybie art. 49 b Prawa budowlanego, a co do części podziemnej w trybie art. 48 tej ustawy.

Stąd też skład orzekający nie podzielił stanowiska skarżącej, że obudowę ujęcia wód podziemnych stanowi jedynie część nadziemna, przychylając się do poglądu, wyrażonego w przywołanym wyroku NSA. Fakt, że skarżąca wykonała odwierty przy użyciu rur stalowych, zakończonych kryzą stalową umożliwiającą pompowanie wody z odwiertów, legitymując się ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu prac geodezyjnych, wydaną w oparciu o przepisy Prawa geodezyjnego i górniczego, nie oznacza zatem, że orurowanie nie wymagało w ówczesnym stanie prawnym zgłoszenia robót organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Proces inwestycyjny wymagał bowiem spełnienia szeregu wymogów, zarówno na gruncie Prawa geologicznego i górniczego, jak i Prawa budowlanego.

Dla wyniku niniejszej sprawy nieistotny jest też fakt, że w dniu [...] r. została wydana kolejna decyzja, zezwalająca na wykonanie otworów zastępczych z likwidacją otworów pierwotnych. Dopiero usunięcie części podziemnej obudowy studni, w tym rur osłonowych zrealizowanych przed dniem 28 czerwca 2015 r., doprowadzić może do skutku prawnego w postaci umorzenia w całości postępowania w sprawie legalności wykonania obudowy ujęcia wód podziemnych jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Stąd też w sprawie niezbędne jest ustalenie, jaka część obudowy wykonanej przed dniem 28 czerwca 2015 r. została rozebrana (usunięta). Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego winno się toczyć w trybie art. 49 b Prawa budowlanego, jedynie do nierozebranej części obudowy, lecz zrealizowanej przed tą datą, a to z uwagi na przeoczoną przez organ odwoławczy zmianę stanu prawnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wyjaśnić przyjdzie, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, zawartym w odpowiedzi na skargę, fachowy pełnomocnik skarżącej Spółki został umocowany do działania także przed organami administracji i na jego adres uprzednio doręczana była korespondencja, co wynika z akt sprawy (k. 5 akt adm.). Doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika, nastąpiło zatem z naruszeniem art. 40 § 2 kpa, a spowodowane było prawdopodobnie przez fakt wadliwego doręczenia decyzji organu I instancji, co doprowadziło również do spóźnionego przedstawienia przez Spółkę odpowiedzi na odwołanie. Jednak sąd administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącej, aby doszło do naruszenia art. 10 kpa przez organ odwoławczy, bowiem organ ten przed wydaniem decyzji nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, a pominięcie pełnomocnika i wadliwe doręczenie zaskarżonej decyzji nie spowodowało ujemnych konsekwencji w postaci pozbawienia możliwości wniesienia skargi do sądu, która została wniesiona w ustawowym terminie, zaś po jej wniesieniu możliwe było w każdym czasie uzupełnienie jej zarzutów. Taki stan rzeczy nie podpada też pod przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Jednak skarga podlegała uwzględnieniu wobec wyżej stwierdzonego naruszenia art. 138 § 2 kpa w wyniku błędnej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z powodu przeoczenia zmiany stanu prawnego i pominięcia zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Z tych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 240 zł jako połowę stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozp. Min. Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 ustawy. Miarkując wysokość wynagrodzenia fachowego pełnomocnika, sąd administracyjny miał na uwadze fakt jednorodzajowości czterech spraw i wniesienia jednobrzmiących skarg w sprawach tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 211/16, II SA/Gl 212/16, II SA/Gl 213/16, II SA/Gl 214/16.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem uwzględnić zmianę okoliczności faktycznych oraz stanu prawnego zgodnie z powyższymi rozważaniami sądu. O ile w dalszym ciągu nie została rozebrana (usunięta) w całości obudowa ujęcia wód podziemnych (część nadziemna i podziemna), zrealizowana przed dniem 28 czerwca 2015 r., postępowanie administracyjny winno być prowadzone co do tej części obiektu budowlanego w trybie art. 49b Prawa budowlanego (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Wówczas uzasadnione będzie wydanie decyzji z art. 138 § 2 kpa, zawierającej prawidłowe wskazania co do dalszego toku postępowania. Celowe jest jednak uprzednie rozważenie zastosowania art. 136 kpa, aby ustalić, czy i jaka część obudowy podlegającej zgłoszeniu w ówczesnym stanie prawnym (w dacie jej realizacji), nie została jeszcze rozebrana. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie rozpoznanie sprawy.