Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2896/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 206/19 w sprawie ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., w sprawie ustalenia wynagrodzenia Marszałka Województwa [...] w części tj. § 1 ust. 2 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Województwa [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 206/19, oddalił skargę Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Marszałka Województwa [...] w części, tj. § 1 ust. 2.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo [...]. Zaskarżając go w całości, zarzuciło naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 36 ust. 5 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1260 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię opartej jedynie na niewystarczająco uzasadnionej wykładni porównawczej skutkującej stwierdzeniem, że Marszałkowi Województwa [...] nie przysługuje dodatek specjalny, o którym mowa w tym przepisie,

2) § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. 2018, poz. 936 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że dotyczy on również dodatków specjalnych wynikających z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych.

3) art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 18 pkt 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 913 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie skutkujące naruszeniem samodzielności skarżącego tj. Sejmiku Województwa [...] w wykonywaniu jego zadania jakim jest m.in. ustawowe uprawienie do określenia wysokości wynagrodzenia Marszałka Województwa.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że dodatek specjalny o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych nie jest dodatkiem tożsamym z dodatkiem wskazanym w art. 36 ust. 5 tej ustawy. Dodatek specjalny wskazany w art. 36 ust. 3 jest dodatkiem przyznawanym obligatoryjnie z kolei dodatek specjalny wskazany w art. 36 ust. 5 tej ustawy jest dodatkiem fakultatywnym dla każdego pracownika samorządowego, zależnym od zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Nie ma więc racji Sąd pierwszej instancji twierdząc, że art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych nie może mieć zastosowania do Marszalka Województwa, ponieważ "nie ma określonego zakresu zadań". Zakres tych zadań wynika zarówno z ustawy o samorządzie województwa (art. 43) jak i § 5 załącznika do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...]. Powyższe oznacza, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że skoro istnieje określony zakres obowiązków Marszałka to oczywiście może powstać stan tymczasowego zwiększenia tych obowiązków i związanego z tym wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Wojewody niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Wojewody [...] skarżący kasacyjnie Sejmik Województwa [...] wykroczył poza zakreślone prawem granice w kwestii wynagrodzenia marszałka województwa, w konsekwencji czego zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy i zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Przepisy art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych regulują składniki wynagrodzenia pracowników samorządowych. Jeżeli chodzi o świadczenia periodyczne to poza wynagrodzeniem zasadniczym i dodatkiem za wieloletnią pracę (ust. 2) oraz dodatkiem funkcyjnym (ust. 4) jako dodatkowy składnik wynagrodzenia ustawodawca przewidział dodatek specjalny (ust. 3 i 5). Zgodnie z ust. 3 art. 36 omawianej ustawy dodatek specjalny przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa. Stosownie zaś do ust. 5 art. 36 tej ustawy dodatek specjalny może zostać przyznany pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z omawianych przepisów wynika, że dodatek specjalny jest jednolitym rodzajowo składnikiem wynagrodzenia pracowników samorządowych, wobec tego na podstawie obowiązujących przepisów nie można uznać, że istnieją różne dodatki specjalne. Prawo do dodatku specjalnego zostało natomiast zróżnicowane podmiotowo. Pracownikom samorządowym, pochodzącym z wyboru i pełniącym funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa dodatek ten przysługuje obligatoryjnie, natomiast co do pozostałych pracowników samorządowych jest świadczeniem fakultatywnym. Ustawodawca uznał bowiem, że osoby piastujące stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa już tylko z tego tytułu mają zwiększony zakres obowiązków służbowych, zarówno takich, które z racji pełnionej funkcji są immanentnie z nią związane, jak i takich, które mogą się w przyszłości zaktualizować. W stosunku do pozostałych prawników samorządowych dopiero zwiększenie obowiązków służbowych lub powierzenie dodatkowych zadań uzasadnia przyznanie dodatku specjalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby w obowiązującym stanie prawnym z przepisów ust. 3 i ust. 5 art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych wyprowadzać normę, z której wynika prawo do kilku niezależnych od siebie dodatków specjalnych dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela wykładnię omawianych przepisów dokonaną w wyrokach NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 633/19 oraz z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 917/19 (CBOSA). Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, że wskazane rozumienie art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych jest sprzeczne z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Na marginesie powyższych rozważań godzi się zauważyć, że skarżące kasacyjnie Województwo nie powinno utożsamiać zagwarantowanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielności jednostki samorządu terytorialnego z niczym nie ograniczoną dowolnością w wydatkowaniu środków publicznych.

Natomiast przepis § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych nie ma większego znaczenia dla ustalenia zakresu normatywnego regulacji ustawowej, dotyczącej dodatku specjalnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.