Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1322/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Grażyna Firek Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 września 2006 roku nr CXVI/ 1225/06 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski złożył skargę na uchwałę Nr CXVI/1225/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 września 2006r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Organ nadzoru podniósł, że w dniu 13 września 2006 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr CXVI/1225/06, na mocy której została dokonana zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Uchwała ta została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.).

Przedmiotowa uchwała Rady Miasta Krakowa wraz ze stanowiącymi jej integralną część załącznikami, a także przekazana w dniu 5 października 2006 r. dokumentacja formalnoprawna przeprowadzonych prac planistycznych zostały poddane ocenie nadzorczej. W jej ramach strona skarżąca sprawdziła przedłożone dokumenty planistyczne pod względem spełnienia wymogów przepisów prawa w zakresie dotyczącym zawartości i treści przedmiotowej uchwały, kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych, a także prawidłowości wykonania czynności procedury sporządzania zmiany studium (przeprowadzonej celem uchwalenia zmiany studium), określonej w art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku dokonanych czynności nadzorczych stwierdzono uchybienia zarówno w zakresie zawartości i treści kwestionowanej uchwały, jak i przeprowadzonej procedurze planistycznej.

W ocenie Wojewody Małopolskiego uchwała Nr CXVI/1225/06 Rady Miasta Krakowa pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. O powyższym przesądza zarówno naruszenie zasad sporządzania zmiany ww. studium, jak i istotne naruszenie trybu sporządzania tej zmiany. Te zaś uchybienia wedle normy art. 28 wyżej wymienionej ustawy stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy.

Strona skarżąca podkreśliła, że prawidłowo przeprowadzony proces planistyczny rozumiany jako całokształt działań merytorycznych winien obejmować inwentaryzację urbanistyczną, monitoring zmian i przekształceń zachodzących w przestrzeni, analizę uwarunkowań i zauważalnych tendencji kierunków zagospodarowania danego obszaru, wreszcie stosowne wnioski i sporządzenie projektu dokumentu planistycznego przez uprawnionego urbanistę. Winien on jednocześnie spełniać wymagania wynikające z przepisów obowiązującego prawa, a to dotyczy zarówno sporządzanego dokumentu planistycznego jak i wymogów formalno-prawnych związanych z procedurą jego sporządzania, mające na celu zapewnienie prawidłowego udziału wszystkim uczestnikom tego procesu, stosownie do posiadanych przez nich właściwości, zagwarantowanych ustawowo. Wskazanym wymogom nie czyni jednak zadość kwestionowana uchwała Rady Miasta Krakowa.

Wojewoda Małopolski wyjaśnił także, że wobec upływu ustawowego 30-dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia uchwały do legalizacji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (co przy tego typu sprawach jest rzeczą nader częstą i co wynika z częstego braku możliwości dokonania w miarę całościowej oceny w tak krótkim okresie czasu, który to okres nie podlega ani zawieszeniu ani też przedłużeniu, chociażby ze względu na celową lub konieczną korespondencję z jednostką samorządu terytorialnego i co miało również miejsce w przypadku niniejszym), organ nadzoru utracił możliwość zastosowania środka nadzorczego w ramach nadzoru bieżącego w postaci stwierdzenia nieważności, a kompetencję w tym zakresie uzyskał sąd administracyjny.

W odpowiedzi na skargę złożonej przez pełnomocnika Rady Miasta Krakowa, strona przeciwna do skarżącej wniosła o oddalenie skargi ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów organu nadzoru. W generalnej ocenie organu planistycznego brak jest przesłanek z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały albowiem nie nastąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania zmiany studium, trybu jego sporządzania bądź naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Poszczególne zarzuty organu nadzoru i ich argumentacja oraz stanowisko organu planistycznego przedstawiają się następująco:

1. Wojewoda Małopolski w pierwszej kolejności podniósł, że przedmiotowa uchwała w sprawie zmiany studium w zakresie swej kompletności i treści regulacji została podjęta z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego.

Wskazano, że przedmiotem kwestionowanej uchwały jest zmiana studium, mająca na celu określenie obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Ewentualność określenia obszarów rozmieszczenia tego typu obiektów wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasady obowiązującego prawa urbanistycznego obejmujące normy regulujące zawartość projektu studium, jego przedmiot, wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium oraz wymogi dotyczące stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu rysunku projektu studium, a także normy wskazujące na standardy dokumentacji zostały określone w cytowanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Normy te odnoszą się także do zmian studium.

Zgodnie z normami wyżej cytowanego rozporządzenia, a konkretnie zgodnie z jego przepisem § 8 ust. 2 zmiana studium winna obejmować obligatoryjnie załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium, ujednoliconą formę tekstu studium i ujednoliconą formę rysunku tego zmienionego aktu. Część graficzna zmiany studium winna zatem składać się z dwóch części: rysunku zmiany studium oraz ujednoliconego rysunku studium. Organ nadzoru wskazał, że również zgodnie z normą ujętą art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy powinna składać się z tekstu i rysunku studium oraz rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Ponadto, stosownie do wymogów § 8 ust. 3 cytowanego wyżej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. załącznik do uchwały stanowi także ujednolicona forma studium.

Organ nadzoru zarzucił, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Krakowa nie zawiera ujednoliconego rysunku studium. Podkreślono, że w § 2 kwestionowanej uchwały Rada Miasta Krakowa postanowiła, że "przyjmuje się ujednolicony tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, stanowiący załącznik Nr 4 do uchwały". Natomiast zgodnie z ww. przepisami załącznik do uchwały powinna stanowić ujednolicona forma studium, a zatem zarówno tekst jak i rysunek zmiany studium - a nie tylko sama ujednolicona część tekstowa, jak to uczyniła Rada Miasta Krakowa. Zapis Rozporządzenia wyraźnie bowiem wskazuje na konieczność ujednolicenia studium jako dokumentu planistycznego w całości, tak więc wymóg ujednolicenia dotyczy także rysunku studium, a nie tylko jego tekstu.

W odpowiedzi na powyższy zarzut organ planistyczny podał, że określony w uchwale Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do zmiany Studium tak wąski przedmiotowy zakres zmiany Studium, dla przedstawienia go na rysunku wymagał naniesienia zmiany wyłącznie w obrębie arkusza K1 - Struktura przestrzenna kierunki i zasady rozwoju. Przyjęte zmiany nie powodowały konieczności zmian pozostałych elementów ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zatem rysunek zmiany Studium (obejmujący jedynie planszę K1) jest tożsamy z rysunkiem jednolitym zmiany Studium.

2. Wojewoda Małopolski wskazał, że zgodnie z § 7 pkt 1 lit. a cytowanego wyżej Rozporządzenia rysunek zmiany studium winien określać granice obszarów, których zmiany studium dotyczą. Tymczasem na rysunku graficznym do kwestionowanej uchwały granice te nie zostały wyrysowane i opisane jako granice obszarów objętych zmianą studium.

W odpowiedzi na powyższy zarzut organ planistyczny podał, że zgodnie z § 7 pkt 1 lit. a Rozporządzenia rysunek projektu studium powinien zawierać granice obszaru objętego Studium lub jego zmianą. Zmiana Studium dotyczyła obszaru całej Gminy Miejskiej Kraków, wobec czego granice obszaru objętego zmianą stanowi granica administracyjna Miasta Krakowa. W chwili przystąpienia do zmiany Studium nie były znane poszczególne fragmenty miasta, dla których wskazane byłoby określenie ich jako obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a więc dla których złożone zostały wnioski o lokalizację tego typu obiektów. Jedynym możliwym w tym przypadku założeniem było stwierdzenie, że dopuszcza się zmiany na całym terytorium Miasta (i tam mogły być składane wnioski), a pracami nad zmianą Studium objęty był obszar całego Miasta, stąd też granicą zmian były granice administracyjne Miasta Krakowa.

3. Wojewoda Małopolski wskazał, że w świetle § 7 pkt 1 lit.d cyt. rozporządzenia rysunek zmiany studium winien określać granice obszarów, m.in. rozmieszczenia obiektów wielkopowierzchniowych, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów. Tymczasem rysunek do przedmiotowej uchwały nie określa granic obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Można jedynie uznać, że zostały oznaczone kolorem obszary rozmieszczenia handlowych obiektów wielkopowierzchniowych.

Wskazano również na brak na rysunku zmiany studium numerów i oznaczeń literowych umożliwiających identyfikację i wyróżnienie obszarów rozmieszczenia obiektów wielkopowierzchniowych spośród obszarów o odmiennej kategorii przeznaczenia, wobec czego nie można ich powiązać z odpowiednimi obszarami w części tekstowej zmiany Studium.

Organ nadzoru zasygnalizował ponadto, że z mocy § 7 pkt 3 cyt. rozporządzenia rysunek zmian studium powinien posługiwać się oznaczeniami, nazewnictwem i standardami, umożliwiającymi jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu zmiany studium z rysunkiem projektu tej zmiany. Wymóg ten nie został dopełniony na załączniku graficznym do przedmiotowej uchwały i nie mógł być spełniony ze względów opisanych powyżej wobec braku oznaczenia i wytyczenia granic obszarów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, którym przypisano jednocześnie funkcję miejskich centrów wielofunkcyjnych.

Podniesiono, że w oparciu o mapę kolorową możliwe było zidentyfikowanie (choć tylko częściowo) obszarów, w których ostatecznie została przewidziana lokalizacja obiektów wielkopowierzchniowych. Niemniej jednak wobec tego, że zostały one oznaczone na rysunku jedynie za pomocą żółtych kropek, nie można uznać, iż w ten sposób spełniony został wymóg wyodrębnienia ich spośród innych obszarów za pomocą wyraźnie wyznaczonych granic. To, że takie jak wyżej zdekodowane przez stronę skarżącą zmiany studium zostały w uchwale zamieszczone, wynika nie tyle z samego załącznika graficznego do zmiany studium, ale z załącznika tekstowego do uchwały obejmującego ujednoliconą część tekstową uchwały.

W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ planistyczny podał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjęte Uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku sporządzone było w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zastosowana w zmianie Studium grafika zdaniem strony przeciwnej nie nasuwa żadnych wątpliwości co do jednoznaczności rozstrzygnięć tam zawartych i jest kontynuacją przyjętego w podstawowym dokumencie Studium sposobu ich zapisu, który nigdy nie budził wątpliwości i nie był kwestionowany.

Wskazano, że zastosowana w rysunku zmiany Studium konwencja graficzna oznaczenia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, polegająca na zastosowaniu rastru punktowego w kolorze żółtym, została przyjęta w pełni świadomie. Zastosowanie rastru punktowego o tak dużej gęstości w sposób wystarczająco jednoznaczny określa obszar objęty takim ustaleniem. Z drugiej strony zastosowanie dodatkowo obwiedni dla tegoż rastru (czego brak wskazuje strona skarżąca) nie było możliwe, gdyż przy zastosowaniu oznaczenia liniami obwiedni dla poszczególnych obszarów w przypadku konieczności oznaczenia tego samego obszarowo terenu rysunek zmiany Studium byłby nieczytelny, a informacja w nim zawarta byłaby mylna i niejednoznaczna. Z przepisów rozporządzenia nie wynika konieczność oznaczania obszarów liniami rozgraniczającymi (jak w przypadku planu), a jedynie jednoznaczne ich oznaczenie.

Organ planistyczny podkreślił też, że dwa oznaczenia zawarte w legendzie arkusza K1 - Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju (miejskie centra wielofunkcyjne oraz obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2) są kategoriami od siebie wzajemnie niezależnymi, choć w konkretnych przypadkach obszarowych zachodzą one równocześnie. W tego rodzaju przypadkach oznaczenie postulowane przez stronę skarżącą byłoby niejednoznaczne i niemożliwe do odczytania, a tym samym dla interpretujących zapis zmiany Studium mylące.

Tereny o dotychczasowym zapisie "miejskie centra wielofunkcyjne" stanowią kategorię wyodrębnioną, opisaną nazwami poszczególnych centrów i bardzo nieliczną w skali Miasta (6 centrów wyznaczonych w Studium uchwalonym w 2003 roku). Opisy tych obszarów zawarte są zarówno w rysunku, jak i w tekście dotychczasowego Studium jak i zmiany Studium. Zdaniem strony przeciwnej opisy i oznaczenia tak w tekście jak i w rysunku zmiany Studium w sposób wystarczająco jednoznaczny identyfikują poszczególne obszary, tak więc zarzut strony skarżącej w tym zakresie jest nieuzasadniony.

Zdaniem organu sporządzającego zmianę Studium Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w § 7 pkt 1 lit.d podaje paletę środków, których zastosowanie ma na celu ujednolicenie zapisów studium (intencją ustawodawcy było, aby zapis studium był jednoznaczny, a tereny w ten sposób wskazane - łatwo i jednoznacznie identyfikowane). Wobec takich założeń strona przeciwna stoi na stanowisku, że przyjęty w trakcie sporządzania zmiany Studium sposób oznaczeń jest wystarczający i spełnia wymogi rozporządzenia.

4. Organ nadzoru podniósł, że ujednolicona część tekstowa kwestionowanej uchwały budzi wątpliwości ze względu na to, że już karta tytułowa stanowiąca pierwszą stronę załącznika tekstowego (w tym przypadku Załącznik Nr 4 do uchwały) zawiera dwie sprzeczne ze sobą daty: tytuł podaje jako datę przyjęcia zmienionego Studium rok 2006, natomiast na dole strony został wskazany rok 2003 jako data tej części uchwały. Strona skarżąca potraktowała tę sprzeczność za uchybienie o drugorzędnym charakterze.

W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ planistyczny podał, że uchwała Nr CXVI/1225/06 z dnia 13 września 2006 r. dotyczy zmiany Studium w zakresie określenia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, przyjętego przez Radę Miasta Krakowa Uchwałą nr XII/87/03 z dnia 16. kwietnia 2003 r. Stąd też strona tytułowa Studium zawiera w stopce rok uchwalenia pierwotnego dokumentu Studium, natomiast tekst zamieszczony bezpośrednio pod tytułem zawiera pełną informację o obu uchwałach Rady Miasta Krakowa - przyjmującej Studium w 2003 r. i zmieniającej ją w 2006 r. Strona przeciwna stoi na stanowisku, że właśnie taki zapis zapewnia pełną informację i jednoznacznie wyklucza możliwość zaistnienia pomyłek przy korzystaniu z tego dokumentu.

5. Wojewoda Małopolski podniósł, że zgodnie z pkt 3 tekstu zmiany studium przedmiotową uchwałą dokonano zmiany podrozdziału "4.2 Kształtowanie struktury przestrzennej" w rozdziale 4 Studium w części zatytułowanej "Miejskie centra wielofunkcyjne". Zmiana polegała na tym, że nadano nowe brzmienie w stosunku do tego określonego w Studium tylko pierwszemu zdaniu tego podrozdziału pozostawiając w formie niezmienionej dalsze jego ustalenia. Wskazano, że nałożenie tej zmiany na dotychczasowe zapisy Studium winno doprowadzić do sytuacji, w której w ujednoliconym tekście studium winny być utrzymane jako miejskie centra wielofunkcyjne także obszary Bronowice Wielkie - Wschód oraz Czyżyny.

Tymczasem ujednolicony tekst studium nie wymienia wskazanych obszarów wśród miejskich centrów wielofunkcyjnych. Co więcej obszary Bronowice Wielkie – Wschód oraz Czyżyny zostały wykreślone również z rysunku zmiany studium obrazującego rozmieszczenie miejskich centrów wielofunkcyjnych. W ten sposób powstała sytuacja, w której nie korespondują ze sobą tekst i rysunek zmiany studium z jednej strony z ujednoliconym tekstem studium z drugiej strony. Organ nadzoru podkreśla, że nie sposób wyjaśnić tego braku korelacji pomiędzy poszczególnymi częściami zmiany studium w oparciu o ujednolicony załącznik graficzny wobec jego braku. To wszystko zaś narusza wymóg zgodności ze sobą wszystkich części zmiany studium określony w § 7 pkt 3 cyt. rozporządzenia.

W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ planistyczny podał, że intencją organu sporządzającego była jedynie zmiana polegająca na zamianie w pierwszym zdaniu słowa "zlokalizowane" na "lokalizowane" i taka zmiana została zaproponowana Radzie Miasta Krakowa. Zmiana w postaci wykreślenia obszaru Bronowice Wielkie Wschód i Czyżyny została wprowadzona w tekście jednolitym w związku z faktem, iż Rada Miasta uwzględniła złożone do planu uwagi nieuwzględnione w trakcie procedury planistycznej przez Prezydenta Miasta Krakowa. Natomiast w tekście zmiany Studium, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, w wyniku błędu edytorskiego nie wprowadzono powyższej zmiany polegającej na wykreśleniu dwóch z sześciu miejskich centrów wielofunkcyjnych, jednak błąd ten może być skorygowany w drodze uchwały zmieniającej skarżoną uchwałę bez konieczności stwierdzania nieważności tej uchwały, ponieważ nie ma wpływu na faktyczną treść zmiany Studium.

6. W ocenie organu nadzoru załącznik Nr 1 do uchwały - część tekstowa zmiany studium - nie spełnia wymogów § 6 cyt. rozporządzenia, dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium, m.in. nie zawiera wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które w szczególności powinny określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne.

W odpowiedzi na powyższy zarzut organ planistyczny podał, że zmiana Studium, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczyła wyłącznie określenia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Taki zakres zmian nie powodował potrzeby ustalenia innych wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenu niż te, które dotyczyły wszystkich terenów objętych ustaleniem miejskie centra wielofunkcyjne, posiadających stosowne ustalenia określające parametry przestrzenne.

7. Wojewoda Małopolski stwierdził również, że przeprowadzona przez Radę Gminy procedura planistyczna, w wyniku której została uchwalona uchwała Nr CXVI/1225/06 nie odpowiada kształtowi postępowania planistycznego wyznaczonego wymogami obowiązującego prawa.

Wskazano, że normy ujęte w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyznaczają zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu studium, które wójt, burmistrz albo prezydent jest obowiązany wykonać. Sformalizowana procedura sporządzania i uchwalania studium obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, etap składania wniosków do studium i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający studium, uzgodnienie projektu studium z organami wymienionymi w ustawie, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu studium, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag.

Rygorystycznie unormowana procedura sporządzania studium, w tym sekwencja koniecznych działań i włączenie do procesu kształtowania treści studium udziału podmiotów zewnętrznych, znajduje swe uzasadnienie w skutkach prawnych, jakie akt ten wywołuje w systemie planowania przestrzennego. Skutki te zasadzają się na mocy wiążącej studium w stosunku do planów miejscowych stosownie do przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w rezultacie w istotny sposób wpływa na sytuację prawną wszystkich podmiotów na obszarze gminy. W konsekwencji wpływ studium na kształt zagospodarowania przestrzennego gminy przejawia się w ten sposób, że jego ustalenia determinują regulacje planów miejscowych w zakresie lokalnych zasad zagospodarowania, wskazania obszarów wyłączonych spod zabudowy, wstępnych lokalizacji infrastruktury technicznej i wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, form ochrony przewidzianych prawem oraz obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Jest tak pomimo tego, że studium nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego, o czym przesądza art. 9 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy.

Strona skarżąca podnosi, że nie wszystkie obligatoryjne czynności proceduralne zostały przy sporządzaniu i podejmowaniu uchwały w sprawie zmiany studium przeprowadzone w należyty sposób. Co więcej nie wszystkie czynności zostały udokumentowane w dokumentacji planistycznej w sposób odpowiadający wymogom § 9 cytowanego wyżej Rozporządzenia.

Wskazano, że przedłożona do oceny nadzorczej dokumentacja formalno-prawna zawiera jedynie rysunek projektu zmiany Studium jako ten, który został wyłożony do publicznego wglądu, podczas gdy przedmiotem wyłożenia powinien być projekt zmiany studium (zarówno tekst jak i rysunek) oraz jego ujednolicona forma. Wobec stwierdzonej nieprawidłowości zachodzi obawa niekompletności projektu studium, który podlegał wyłożeniu. Pojawia się także wątpliwość, co de facto stanowiło przedmiot dokonanego wyłożenia. Dokumentacja planistyczna zawiera jako udokumentowanie etapu uzgodnień i opiniowania projektu zmiany studium jedynie rysunek projektu tej zmiany. W takiej sytuacji pojawia się obawa, że przedmiotem uzgodnień i opinii był jedynie rysunek zmiany studium bez części tekstowej zmiany.

W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ planistyczny podał, że w wyniku niedopatrzenia do dokumentacji planistycznej przedłożonej Wojewodzie Małopolskiemu nie został załączony projekt uchwały RMK, który był poddawany opiniowaniu, uzgadnianiu i wyłożeniu, a jedynie rysunek projektu zmiany Studium. Niniejszy projekt został dołączony do przedłożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokumentacji planistycznej.

8. Wojewoda Małopolski zarzucił, że ostatecznie uchwalona przez Radę Miasta Krakowa zmiana Studium w znaczący sposób odbiega od projektu, który był przedmiotem przeprowadzonego postępowania. Istotne zmiany zostały wprowadzone na sesji uchwalającej ww. zmianę studium w wyniku: a) uwzględnienia przez Radę Miasta uwag do projektu studium nr 3, od nr 13 do 33, nr 36, Nr 38 do nr 62, nr 64 do nr 74 nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa, b) przyjęcia przez Radę Miasta poprawek radnych polegających na rezygnacji z rozmieszczenia obiektów handlowych w obszarach Bronowice Wielkie Wschód oraz Czyżyny.

Podniesiono, że powyższe zmiany w projekcie Studium zostały dokonane bez wcześniejszej analizy uwarunkowań i zachowania wymaganej przepisami prawa procedury sporządzania projektu studium, w tym etapu jego uzgadniania i opiniowania oraz wyłożenia do publicznego wglądu. Wobec takiego działania Rady Miasta Krakowa doszło do naruszenia przepisu art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo określającego wszystkie czynności oraz kolejność ich wykonania. Dodatkowo naruszona została także dyspozycja przepisu § 9 pkt 15 Rozporządzenia stanowiącego o konieczności przedstawienia w dokumentacji planistycznej dowodów, potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium.

Tym samym w ocenie - organu nadzoru - zaistniała sytuacja, w której nie dość, że w odniesieniu do ww. obszarów (Bronowice Wielkie-Wschód oraz Czyżyny) nie ponowiono czynności wymaganych prawem, ze względu na uwzględnienie złożonych podczas wyłożenia uwag do projektu zmiany studium, to całkowicie wbrew obowiązującym przepisom w sposób nieuzasadniony wprowadzono dodatkowy obszar pn. "Opatkowice - Sidzina w południowej części", nie poddany w żaden sposób czynnościom proceduralnym, w tym uzgodnieniom i opiniom organów współdziałających w opracowywaniu zmiany Studium ani tym bardziej ocenie czynnika społecznego. Brak ponowienia czynności w sytuacji wprowadzenia nowych obszarów lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych nieprzewidzianych w projekcie oraz wykreślenia dwóch obszarów takiej lokalizacji z projektu Studium prowadzi zatem w istocie do sprzeczności pomiędzy wyłożoną do publicznego wglądu uzgodnioną i zaopiniowaną wersją projektu uchwały a wersją uchwały przyjętą przez Radę Miasta Krakowa. Niedopełnienie zaś wymogów proceduralnych określonych przepisami ww. ustawy i Rozporządzenia stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium.

W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ planistyczny podał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje sformalizowaną procedurę sporządzenia i uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, która obejmuje szereg czynności enumeratywnie wskazanych w art. 11 ustawy. Po przeprowadzeniu wszystkich kolejnych czynności proceduralnych prezydent przedkłada radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy towarzyszy czynność polegająca na równoczesnym z uchwaleniem studium, rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium. (art.12 ust. 1 ustawy). Rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona.

Wskazano w odpowiedzi na skargę, że ustawa nie zawiera w swej treści, odnośnie studium takiego przepisu, tak jak ma to miejsce w przypadku przedstawionego do uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania miejscowego, który nakładałby na prezydenta obowiązek powtarzania czynności proceduralnych określonych w art. 11, w razie zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia przez radę uwag wcześniej nieuwzględnionych przez prezydenta. Zgodnie z art. 27 ustawy zmiana studium następuje w takim trybie w jakim jest ona uchwalana.

Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy oraz literalne brzmienie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w sposób niezwykle sformalizowany reguluje przedmiot, charakter prawny oraz tryb uchwalania aktów planistycznych, jakimi są studium oraz plany miejscowe, należy przyjąć, iż brak przepisu o konieczności ponawiania procedury sporządzania studium w przypadku zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia przez radę uwag, jest świadomym działaniem ustawodawcy w stosunku do tego typu aktu planistycznego. U podstaw tak przyjętych rozwiązań prawnych, leży zapewne fakt, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi prawa miejscowego i ma jedynie charakter aktu kierownictwa wewnętrznego.

Zmiany w projekcie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, dotyczące m.in. rezygnacji z rozmieszczenia obiektów handlowych w obszarach Bronowice Wielkie - Wschód oraz Czyżyny jak również wprowadzenie nowego obszaru "Opatkowice - Sidzina w południowej części" dokonane na sesji Rady Miasta wynikały w sposób bezpośredni lub pośredni z uwzględnienia przez Radę Miasta uwag nieuwzględnionych wcześniej przez Prezydenta Miasta Krakowa, były to uwagi od nr 13 do nr 33, nr 36, nr 38 do nr 62, nr 64 do nr 80 oraz uwaga nr 3.

Skoro zatem jak podniesiono wyżej, w takim wypadku ustawa nie przewiduje ani obowiązku ani możliwości ponawiania czynności proceduralnych określonych w art. 11 ustawy, Rada Miasta mogła uchwalić zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uwzględniające w swej treści przyjęte przez Radę Miasta uwagi.

Organ planistyczny podnosi także, że cytowany przez stronę skarżącą przepis § 9 ust. 15 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie ustanawia pod stronie organów gminy obowiązku ponowienia czynności wynikających z art. 11 ustawy w sytuacji uwzględnienia przez radę miasta uwag nieuwzględnionych wcześniej przez prezydenta miasta. Z literalnego brzmienia tego przepisu oraz jego umiejscowienia w treści Rozporządzenia wynika, że przepis ten odnosi się do ewentualnego obowiązku ponowienia czynności przez organ sporządzający projekt studium tj. prezydenta miasta, jeżeli na skutek rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt studium w sprawie rozpatrzenia uwag (§ 9 ust. 14 Rozporządzenia), uwzględnienie uwag spowoduje taką zmianę projektu studium, która będzie uzasadniać konieczność ponowienia czynności wymaganych prawem.

9. Wojewoda Małopolski zarzucił także, że załącznik Nr 3 do przedmiotowej uchwały, który obejmuje rozstrzygnięcie Rady Miasta Krakowa o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu zmiany Studium, nie zawiera rozstrzygnięcia Rady w przedmiocie nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag od nr 75 do nr 80 dotyczących lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych w obszarze Bronowice Wielkie - Wschód. Pozostaje to w sprzeczności z dyspozycją art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na powyższy zarzut organ planistyczny podał, że załącznik Nr 3 do uchwały, który obejmuje rozstrzygnięcie Rady Miasta Krakowa o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu zmiany Studium zawiera pełny wykaz rozstrzygnięć Rady w przedmiocie nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa, łącznie z wymienionymi w niniejszej skardze uwagami od nr 75 do nr 80, co zostało wykazane w przedłożonej do WSA dokumentacji planistycznej.

10. Strona skarżąca zasygnalizowała także, iż zauważyła następujące nieprawidłowości:

- na obwieszczeniu Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia zmiany ww. studium brakuje potwierdzenia daty i czasu trwania jego umieszczenia na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Miasta Krakowa, czyli brakuje udokumentowania faktu podania do publicznej wiadomości (naruszenie § 9 pkt 2 Rozporządzenia),

- art. 11 pkt 2 ustawy stanowi, iż prezydent zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium; jednakże przy zawiadamianiu o zmianie studium właściwych organów został pominięty Państwowy Inspektor Sanitarny (organ uzgadniający projekt studium na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej); stwierdzono brak wymienionej instytucji w rozdzielniku zawiadomienia, nie ma także indywidualnego zawiadomienia,

- w dokumentacji planistycznej brakuje pisma (wystąpienia wraz z rozdzielnikiem) do organów opiniujących i uzgadniających projekt zmiany ww. studium, są jedynie dowody doręczenia przypuszczalnie ww. pisma w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz zbiór opinii i uzgodnień świadczący, że takie wystąpienie rzeczywiście miało miejsce (§ 9 pkt 8 Rozporządzenia),

- brakuje w dokumentacji planistycznej projektu studium przedstawionego radzie gminy do uchwalenia (tzw. druk 1374).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr CXVI/1225/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 września 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 cyt. ustawy. Art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.

Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425).

W niniejszej sprawie pełnomocnik organu planistycznego oświadczył na rozprawie przed sądem administracyjnym, że dokumentacja przekazana łącznie z odpowiedzią na skargę wraz z protokołami sesji Rady Miasta Krakowa przedłożonymi na rozprawie stanowią komplet dokumentacji planistycznej. Oznacza to, że dokumentacja ta stanowi "akta sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium ustawodawca nie wymaga, aby naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 254).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem planistycznym uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania aktu planistycznego rozumieć należy jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do studium jego zawartość (część tekstowa i graficzna) określa art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot (a więc wprowadzone ustalenia) określa art. 10 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 4 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253).

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. poprzez określenie obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Treść uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXXVIII/791/05 z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wskazuje, że Rada Miasta Krakowa nie wyznaczyła obszaru zmiany studium węższego od granic administracyjnych Miasta Krakowa. Obszarem objętym zmianą jest cały teren Miasta Krakowa z motywacją m.in. ochrony zabytkowej substancji miasta i wyłączeniem lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 poza "szeroko rozumianym centrum miasta" (§ 2 uchwały). Dopuszczalne było również sprecyzowanie zakresu przedmiotowego zmiany studium poprzez określenie obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane. Redakcja tego przepisu oznacza konieczność stosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania studium (art. 9-13 ustawy), przy czym regulacja ta odnosi się do trybu, a nie do przedmiotu rozstrzygnięcia rady gminy. Zmiana studium ma charakter nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Oznacza to, że rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. W konsekwencji zmiana studium nie musi oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści studium określonych przedmiotowo w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Z tego punktu widzenia nie można uznać zasadności zarzutu strony skarżącej w zakresie wątpliwości, jakie – w ocenie organu nadzoru - budzi treść karty tytułowej stanowiącej pierwszą stronę załącznika tekstowego (załącznika nr 4 uchwały) i zawierającej dwie sprzeczne ze sobą daty – "tytuł podaje jako datę przyjęcia zmienionego Studium rok 2006, natomiast na dole strony został wskazany rok 2003 jako data tej części uchwały". Mając bowiem na uwadze, że zaskarżona uchwała zmierzała do znowelizowania wcześniejszej uchwały Rady Miasta Krakowa Uchwałą nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, należy stwierdzić, że w na stronie tytułowej ujednoliconego tekstu Studium zasadnie wskazano rok uchwalenia tego Studium, tj. rok 2003 r. z jednoczesną adnotacją o dacie i numerze uchwały nowelizującej Studium w 2006 r. Zasadne jest stanowisko organu planistycznego, że właśnie taki zapis zapewnia pełną informację i jednoznacznie wyklucza możliwość zaistnienia pomyłek przy korzystaniu z przedmiotowego dokumentu.

Art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12, a tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej, 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Mając dodatkowo na uwadze treść § 8 ust. 1 - 3 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą, a projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, przy czym ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, należy stwierdzić, że zasadne jest stanowisko strony skarżącej – niekwestionowane przez organ planistyczny – że zmiana studium winna obejmować obligatoryjnie załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium, ujednoliconą formę tekstu studium i ujednoliconą formę rysunku tego zmienionego aktu, a zatem część graficzna zmiany studium winna składać się z dwóch części: rysunku zmiany studium oraz ujednoliconego rysunku studium a także z rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag.

Z treści części tekstowej zaskarżonej uchwały, jak i z przedłożonej dokumentacji planistycznej wynika, że uchwała ta zawiera tylko jeden załącznik graficzny (załącznik nr 2) – "rysunek Struktura przestrzenna kierunki i zasady rozwoju K1". Zaskarżona uchwała zawiera ujednolicony tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (załącznik nr 4), nie zawiera natomiast ujednoliconego rysunku studium, przez co doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów, zwłaszcza § 8 ust. 3 cyt. rozporządzenia.

Fakt istnienia tylko jednego załącznika graficznego zaskarżonej uchwały nie jest w sprawie kwestionowany przez organ planistyczny. Nie można jednak przyjąć – ku czemu zmierza argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, że jeden załącznik graficzny może obejmować zarówno rysunek zmiany studium, jak i ujednolicony rysunek studium. Prawodawca nie uzależnił ilości załączników do uchwały zmieniającej studium od szerokości przedmiotowego zakresu zmiany studium. Nie wskazał tym bardziej, że wąski przedmiotowy zakres zmiany studium uzasadnia odstąpienie od sporządzenia ujednoliconego rysunku studium. W odniesieniu do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, iż rysunek zmiany Studium (obejmujący jedynie planszę K1) jest tożsamy z rysunkiem jednolitym zmiany Studium, należy stwierdzić, że do twierdzenia takiego nie uprawnia również treść załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały. Załącznik ten nosi tytuł "Zmiana Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa" i nie zawiera żadnej adnotacji urzędowej pozwalającej uznać go za ujednolicony rysunek Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa.

Naruszenie prawa w zakresie zawartości aktu planistycznego, tj. w zakresie istnienia jak i poprawności jego obligatoryjnych części – czyli części tekstowej i części graficznej stanowi – jak wyżej podkreślono – naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego. Stwierdzenie takiego naruszenia obliguje sąd do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Mając na uwadze, że naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego w niniejszej sprawie polegało na niesporządzeniu załącznika graficznego uchwały zawierającego ujednolicony rysunek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, stwierdzeniu nieważności podlegała cała zaskarżona uchwała.

Analizując ustawowe wymogi dotyczące formy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy zwrócić uwagę, że z treści art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jedynie, aby studium składało się z części tekstowej i graficznej, a zakres upoważnienia ustawowego określony w art. 10 ust. 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych, wskazuje, że organy planistyczne sporządzające studium mają dużą swobodę w kształtowaniu konstrukcji formalnej studium. Studium będące aktem kierownictwa wewnętrznego nie mającego charakteru aktu prawa miejscowego nie może nie tylko ingerować w zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie może również posługiwać się środkami zastrzeżonymi dla planu miejscowego, takimi np. jak określanie linii rozgraniczających (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 99-102). W piśmiennictwie zasadnie sygnalizuje się, że w procesie kontrolowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy mieć na uwadze wskazany wyżej charakter prawny tego aktu planistycznego. Zasadne jest w związku z tym – w ocenie sądu – stanowisko, zgodnie z którym szeroka ocena, pod kątem wypełnienia wszystkich "zadań" stawianych studium w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może prowadzić do zbyt daleko idącej ingerencji nadzorczej, w postaci merytorycznej oceny studium, a tym samym do przekroczenia uprawnień nadzorczych (Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 129).

W świetle powyższych uwag należy ocenić zasadność zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w stosunku do załącznika nr 1 i nr 2 zaskarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że – jak wyżej wskazano – treść części tekstowej zaskarżonej uchwały, jak i dokumentacja planistyczna uprawniają do wniosku, że obszarem objętym zmianą jest cały teren Gminy Miejskiej Kraków. Skoro więc załącznik nr 2 zaskarżonej uchwały obejmuje cały teren Gminy Miejskiej Kraków, to nie ma podstaw do twierdzenia, że naruszony został § 7 pkt 1 lit. a cytowanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym rysunek projektu studium powinien zawierać granice obszaru objętego studium lub jego zmianą. Zaznaczone na załączniku granice administracyjne Miasta Krakowa stanowią granice obszaru objętego zmianą studium.

Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, że przedmiotem nowelizacji było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjęte Uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. sporządzone w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które zachowuje moc obowiązującą na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie organ sporządzający zmiany studium jest obowiązany stosować standardy wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to jednak – jak zasadnie podkreśla doktryna – zmiana studium bez konieczności wprowadzania obecnych standardów planistycznych jest dopuszczalna, gdy ze względu na zakres wprowadzanych zmian nie naruszają one standardów wynikających z obecnego stanu prawnego (Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 241). Analiza systemowa § 7 cyt. rozporządzenia wykazuje, że istotą tego uregulowania jest zapewnienie jednoznaczności i czytelności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie można w analizie tego przepisu pomijać treści art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc oraz faktu, że studia uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. również mogą być przedmiotem nowelizacji.

§ 7 pkt 1 lit.d cyt. rozporządzenia stanowi, że rysunek projektu studium powinien zawierać określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów. Mając na uwadze, że studium nie może posługiwać się środkami zastrzeżonymi dla planu miejscowego, takimi np. jak określanie linii rozgraniczających i wymogu takiego nie przewidują przepisy prawa, jako nieuzasadniony należy ocenić zarzut strony skarżącej naruszenia § 7 pkt 1 lit.d cyt. rozporządzenia w związku z faktem, że rysunek do przedmiotowej uchwały nie określa granic obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Granice obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 zostały określone w sposób graficzny poprzez zastosowanie na rysunku zmiany studium rastru punktowego w kolorze żółtym. Należy zauważyć, że oznaczenie takie jest czytelne i pozwala zidentyfikować przedmiotowe obszary. W sytuacji, gdy dotychczasowe obszary "miejskich centrów wielofunkcyjnych" oraz wprowadzone zmianą studium "obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2" są kategoriami od siebie wzajemnie niezależnymi, ale – jak wskazują zasady logiki - mogącymi w konkretnych przypadkach obszarowych zachodzić na siebie równocześnie, przyjętą przez organ planistyczny technikę oznaczenia tych obszarów na rysunku zmiany studium należy ocenić jako prawidłową i nie naruszającą prawa. Nie oznacza to jednak dopuszczalności całkowitego ignorowania wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium, o jakich mowa w § 6 cyt. rozporządzenia. Zasadne jest twierdzenie organu nadzoru, że załącznik nr 1 do uchwały - część tekstowa zmiany studium - nie spełnia wymogów § 6 cyt. rozporządzenia, dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium, m.in. nie zawiera wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które w szczególności powinny określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Niezrealizowanie tych standardów nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zwłaszcza jako niekonsekwentne należy ocenić stanowisko organu planistycznego, że skoro zmiana Studium, dotyczyła wyłącznie określenia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, to taki zakres zmian nie powodował potrzeby ustalenia innych wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenu niż te, które dotyczyły wszystkich terenów objętych ustaleniem "miejskie centra wielofunkcyjne", posiadających stosowne ustalenia określające parametry przestrzenne. Organ planistyczny w innym miejscu odpowiedzi na skargę sam bowiem podkreślił – zasadnie, jak wyżej wskazano - że obszary "miejskich centrów wielofunkcyjnych" oraz wprowadzone zmianą studium "obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2" są kategoriami od siebie wzajemnie niezależnymi i mogącymi w konkretnych przypadkach obszarowych zachodzić na siebie równocześnie. W takiej sytuacji, gdy mamy do czynienia z dwoma różnymi obszarami, które tym samym nie są tożsame, a jedynie mogą w konkretnych przypadkach obszarowych zachodzić na siebie równocześnie, nie ma podstaw do twierdzenia, że wskaźniki dotyczące terenów objętych ustaleniem "miejskie centra wielofunkcyjne" należy traktować również jako wskaźniki dotyczące wprowadzonych zmianą studium "obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2". Pominięcie wszelkich standardów, o jakich mowa w § 6 cyt. rozporządzenia wypełnia znamiona naruszenia zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niewątpliwie rysunek zmiany studium nie zawiera numerów i oznaczeń literowych obszarów rozmieszczenia obiektów wielkopowierzchniowych. Brak ten stanowi naruszenie § 7 pkt 1 lit.d cyt. rozporządzenia. Mając jednakże na uwadze okoliczność, iż przedmiotowa uchwała nowelizowała studium uchwalone w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zakres wprowadzonych zmian jest znacznie ograniczony, a określenia zawarte w złączniku graficznym – "obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2" oraz "miejskie centra wielofunkcyjne" korespondują z analogicznymi określeniami w tekście zmiany studium (załącznik nr 1), nie można traktować niedopełnienia wszystkich wymogów § 7 pkt 1 lit.d oraz § 7 pkt 3 cyt. rozporządzenia w kategorii naruszenia zasad sporządzania studium. Zasadny jest – w ocenie sądu – pogląd, zgodnie z którym nie należy utożsamiać zakazu naruszania zasad sporządzania studium z bezwzględną koniecznością zawarcie w studium wszystkich ustaleń przewidzianych w przepisach prawa. Zakaz ten nie jest absolutny i musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 254).

§ 7 pkt 3 cyt. rozporządzenia został jednak naruszony w zakresie, w jakim stanowi o konieczności jednoznacznego powiązania części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Zgodnie z pkt 3 tekstu zmiany studium przedmiotową uchwałą dokonano zmiany podrozdziału "4.2 Kształtowanie struktury przestrzennej" w rozdziale 4 Studium w części zatytułowanej "Miejskie centra wielofunkcyjne" poprzez nadanie nowego brzmienia w stosunku do brzmienia określonego w Studium tylko pierwszemu zdaniu tego podrozdziału pozostawiając w formie niezmienionej dalsze jego ustalenia. W konsekwencji wprowadzenie tej zmiany powinno doprowadzić do sytuacji, w której w ujednoliconym tekście studium powinny być utrzymane jako miejskie centra wielofunkcyjne także obszary Bronowice Wielkie - Wschód oraz Czyżyny. Ma zatem rację organ nadzoru zarzucając naruszenie prawa polegające na tym, że ujednolicony tekst studium nie wymienia wskazanych obszarów wśród miejskich centrów wielofunkcyjnych, a obszary te (Bronowice Wielkie - Wschód oraz Czyżyny) znajdowały się w tekście Studium przed jego nowelizacją zaskarżoną uchwałą. Okoliczność, iż redakcja tekstu zmiany Studium, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nie zawierająca zmiany polegającej na wykreśleniu obszaru Bronowice Wielkie Wschód i Czyżyny nastąpiła w wyniku błędu edytorskiego, a wykreślenie powyższych obszarów z tekstu ujednoliconego studium i części graficznej zmiany Studium nastąpiło w wyniku uwzględnienia przez Radę Miasta Krakowa złożonych uwag nieuwzględnionych w trakcie procedury planistycznej przez Prezydenta Miasta Krakowa, nie zmienia faktu, że tekst zmiany studium we wskazanym zakresie nie koresponduje ani z częścią graficzną zmiany Studium ani z z ujednoliconym tekstem Studium. Wbrew ocenie organu planistycznego wewnętrznej niespójności załączników zaskarżonej uchwały nie można traktować jako uchybienia nie mającego wpływu na faktyczną treść zmiany Studium. Wręcz przeciwnie wewnętrzna niespójność załączników zaskarżonej uchwały nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić rzeczywistego kształtu dokonanej nowelizacji i ma tym samym znamiona naruszenia zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy przy tym odnotować, że do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym organ planistyczny nie podjął stosownych działań – deklarowanych w odpowiedzi na skargę – zmierzających do zmiany zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie.

Szereg wątpliwości organu nadzoru w zakresie prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej nie znajduje potwierdzenia w przedłożonej sądowi dokumentacji planistycznej. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prezydent miasta obowiązany był przedstawić wojewodzie uchwałę o uchwaleniu studium wraz ze wszystkimi wymaganymi załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Brak przedstawienia kompletnej dokumentacji planistycznej należy kwalifikować jako działanie niezgodne z powyższą regulacją prawną uniemożliwiające wykonywanie kompetencji nadzorczych organu nadzoru.

Na podstawie przedłożonej dokumentacji planistycznej stwierdzić należy, że do publicznego wglądu wyłożony został projekt studium obejmujący zarówno tekst zmiany Studium, jak i część graficzną zmiany Studium. Treść uzgodnień i opinii właściwych organów wskazuje także, że przedmiotem tych uzgodnień i opinii był projekt studium obejmujący zarówno tekst zmiany Studium, jak i część graficzną zmiany Studium. Również załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały zawiera rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia wszystkich uwag dotyczących projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w tym uwag od nr 75 do nr 80 dotyczących lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych w obszarze Bronowice Wielkie - Wschód.

Przedmiotem uzgodnień i opinii nie była jednak ujednolicona forma projektu zmiany studium. Ujednolicona forma projektu zmiany studium nie została również wyłożona do publicznego wglądu. Konstatacja ta jest uzasadniona ponad wszelką wątpliwość w stosunku do ujednoliconego rysunku studium, który nie został sporządzony. Z kolei na podstawie chronologicznie ułożonej dokumentacji planistycznej można oprzeć wniosek, że również ujednolicony tekst studium nie podlegał wyłożeniu do publicznego wglądu, a wcześniej nie był poddany procedurze opiniowania i uzgodnień. Wątpliwości organu nadzoru są w powyższym zakresie uzasadnione i nie jest możliwe ich zweryfikowanie na podstawie dokumentacji planistycznej. Uzasadniony jest również zarzut naruszenia § 9 pkt 2 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym dokumentacja prac planistycznych powinna obejmować m.in. dowody ogłoszenia prasowego i obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dowodów takich akta planistyczne nie zawierają.

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

W niniejszej sprawie brak wyłożenia do publicznego wglądu pełnej ujednoliconej formy projektu zmiany Studium oraz brak poddania jej procedurze opiniowania i uzgodnień należy zakwalifikować jako istotne naruszenie trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba bowiem raz jeszcze zasygnalizować, że w zakresie ustaleń dotyczących obszarów Bronowice Wielkie - Wschód oraz Czyżyny tekst zmiany studium nie koresponduje ani z częścią graficzną zmiany Studium ani z z ujednoliconym tekstem Studium. Wewnętrzna niespójność załączników zaskarżonej uchwały nie pozwalająca w sposób jednoznaczny ustalić rzeczywistego kształtu dokonanej nowelizacji przy dodatkowym braku ujednoliconego tekstu studium nie pozwala na ustalenie, treść którego złącznika została uwzględniona w uzgodnieniach, opiniach i uwagach do projektu studium i co w konsekwencji zostało uzgodnione i pozytywnie zaopiniowane. Jest to tym bardziej istotne, że opinie i uzgodnienia wielu organów sprowadzają się do lapidarnego stwierdzenia o "pozytywnym zaopiniowaniu projektu zmian studium". W tym stanie rzeczy nie bez podstaw jest twierdzenie, że ustalenia planistyczne mogłyby mieć inną treść, gdyby wyłożono do publicznego wglądu pełną ujednoliconą formę projektu zmiany Studium i taką formę poddano procedurze opiniowania i uzgodnień.

Istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium jest również brak pisemnego powiadomienia przez Prezydenta Miasta Krakowa – zgodnie z treścią art. 11 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium Państwowego Inspektora Sanitarnego, będącego organem uzgadniającym projekt studium na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn: Dz.U. z 2006 r., nr 12, poz. 851 z późn. zm.). Brak stosownego powiadomienia uniemożliwia wyrażenie przez kompetentny organ stanowiska w kwestii uzgodnienia projektu planu co pozostaje w bezpośrednim związku z treścią tego aktu planistycznego.

Rozważenia wymaga również kwestia skutków uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu studium w kontekście potrzeby ponowienia określonych czynności planistycznych. Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych ustawodawca uregulował tylko w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowiąc w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie wypowiedział się na temat skutków uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu studium w kontekście potrzeby ponowienia określonych czynności planistycznych.

W ocenie sądu potrzeby ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu studium wykluczyć nie można. Wykładnia językowa przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza jej art. 11 nie pozwala poczynić stosownych ustaleń, albowiem przepisy ustawy milczą w kwestii ponawiania określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu studium. Jednakże wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy i cytowanego wyżej rozporządzenia uzasadnia wniosek, że możliwe są sytuacje, w których zasadne będzie ponowienie czynności planistycznych przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu studium. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna uregulowana wyżej wskazanymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu studium i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, etap składania wniosków do studium i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający studium, uzgodnienie projektu studium z organami wymienionymi w ustawie, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu studium, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania studium prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego studium powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem studium, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie studium. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie w istotny sposób wpływała w przyszłości na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść studium. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego studium nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności, a tym samym nie można wykluczyć potrzeby ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu studium. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy). Na potrzebę ponawiania czynności w związku z uwzględnieniem uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium wskazuje także § 9 pkt 15 cyt. rozporządzenia wymagający sporządzenia dokumentacji obejmującej dowody potwierdzające czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, iż skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed uwzględnienia uwag.

Na gruncie niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w znaczący sposób odbiega od projektu, który był przedmiotem przeprowadzonego postępowania. Należy wskazać, że zmiany zostały wprowadzone na sesji uchwalającej ww. zmianę studium w wyniku uwzględnienia przez Radę Miasta uwag do projektu studium nr 3, od nr 13 do 33, nr 36, Nr 38 do nr 62, nr 64 do nr 80 nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa oraz przyjęcia przez Radę Miasta poprawek radnych polegających na rezygnacji z rozmieszczenia obiektów handlowych w obszarach Bronowice Wielkie Wschód oraz Czyżyny. O ile samo wykreślenie dwóch obszarów lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych, mające w istocie rzeczy charakter zawężenia proponowanej nowelizacji Studium, nie skutkowałoby w ocenie sądu koniecznością ponawiania czynności planistycznych, o tyle wprowadzenie na ostatnim etapie procedury planistycznej dodatkowego obszaru lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych "Opatkowice - Sidzina w południowej części" wymagało powtórzenia procedury planistycznej w zakresie uzupełnienia o stosowne uzgodnienia i opinie organów współdziałających w opracowywaniu zmiany studium oraz wyłożenia do publicznego wglądu w celu zapewnienia możliwości skłdania uwag do projektu studium. Wprowadzenie na ostatnim etapie procedury planistycznej dodatkowego obszaru lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych stanowi bowiem znaczną modyfikację treści projektu uchwały w stosunku do projektu uzgodnionej i zaopiniowanej uchwały sprzed uwzględnienia uwag. W ten sposób cele sformalizowanej procedury planistycznej nie zostały zrealizowane, a w konsekwencji należy stwierdzić, że brak ponowienia wskazanych wyżej czynności planistycznych ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie tego trybu pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Nr CXVI/1225/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 września 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest sprzeczna ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z przytaczanymi wyżej regulacjami wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Naruszając powyższe przepisy organ planistyczny naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszył w sposób istotny tryb postępowania planistycznego.

Dlatego też – na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały Nr CXVI/1225/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 września 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.