Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 952/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Karol Pawlicki WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2011 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji umarzającej postępowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 201o r. nr [...] 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej D. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. D. P. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) o udzielenie informacji "w sprawie uzyskania pozwolenia na prowadzenie przez O. hodowli w budynku, znajdującym się w odległości 4 metrów od mojej granicy, a 8 metrów od otworów okiennych i drzwi mojego budynku mieszkalnego". Następnie pismem z dnia [...] października 2007 r. złożyła pismo do PINB zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", tj. do załatwienia podania z dnia [...] sierpnia 2007 r. poprzez wydanie stosownego orzeczenia.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie wniosku D. P. z dnia 13 sierpnia 2007 r. w przedmiocie samowolnej zmiany przez E. i J. O. sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski, zlokalizowanego w S. przy ul. [...].

Od powyższej decyzji D. P. wniosła odwołanie podnosząc, iż o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. PINB do tej pory z obowiązku tego się nie wywiązał.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WWINB) uchylił decyzję PINB z dnia [...] września 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego umorzonego zaskarżoną decyzją. W kontroli (oględzinach) przedmiotowej nieruchomości E. i J. O. nie brała udziału, która również nie została zawiadomiona zgodnie z art. 10 § 1 kpa o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. W dniu 16 października 2008 r. Odwołująca przekazała WWINB odpis wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w [...] r., którym J. O. uznano winnym popełnienia wykroczenia z art. 93 pkt 9b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) tj. samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku o przeznaczeniu magazynowym na budynek inwentarski. Zmiana ta nastąpiła już przed wydaniem w dniu 26 października 2007 r. decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z powyższego wyroku.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem D. P. z dnia 25 października 2007 r. w przedmiocie żądania przeprowadzenia kontroli pod kątem dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski. ze względu na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak przesłanek do prowadzenia postępowania, ponieważ w wyniku kontroli nie stwierdzono naruszeń przepisów Prawa budowlanego. Jednocześnie tego samego dnia PINB decyzją nr [...] umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem D. P. z dnia [...] października 2007 r. wskazując, iż Wnioskodawczyni nie posiada legitymacji procesowej strony w przedmiotowej sprawie.

Pismami z dnia [...] listopada 2008 r. oraz [...] listopada 2008 r. D. P. wniosła odwołania od wyżej wymienionych decyzji PINB z dnia [...] listopada 2008 r. oznaczonych takimi samymi numerami.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] WWINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] listopada 2008 r. umarzającą postępowanie ze względu na bezprzedmiotowość jego dalszego prowadzenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] listopada 2008 r. umarzającą postępowanie z powodu braku legitymacji procesowej Skarżącej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniach tych decyzji organ odwoławczy zwrócił między innymi uwagę na to, że zostały w tym samym dniu i o takich samych numerach wydane dwie sprzeczne z sobą decyzje.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] PINB ponownie stwierdził, iż D. P. nie posiadała legitymacji procesowej strony, i z tego powodu umorzył postępowania administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 25 października 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że D. P. nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, pomimo dwukrotnego wezwania. Sporny budynek inwentarski na sąsiedniej nieruchomości jest zbudowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. i jest usytuowany w odległości 5,50-8,80 m od granicy i ok. 16 m od budynku mieszkalnego Skarżącej. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji organ odwołał się do przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2009 r. oględzin, z których wynika, że budynek gospodarczy użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem, na co inwestor posiada decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nie stwierdzono więc żadnych naruszeń Prawa budowlanego. Powyższa decyzja nie została doręczona D. P.

Od decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], którą doręczono D. P., wniosła ona odwołanie zarzucając naruszenie art. 104 § 1 kpa przez jego nieprawidłowe zastosowanie, art. 10 kpa przez uniemożliwienie jego wykonania, art. 28 kpa przez błędną jego wykładnię, art. 105 § 1 kpa przez jego wadliwe zastosowanie. Skoro postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu to organ I instancji winien rutynowo zbadać, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa, traktując to jako czynność warunkującą dalsze działania Zamiast tego organ pismem z dnia [...] października 2007 r. obarczył obowiązkiem udokumentowania faktu posiadania przymiotu strony D. P.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. WWINB po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] wskazując, iż zaskarżone rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania w stosunku do osoby nie będącej strona w sprawie uznać należy za prawidłowe. PINB prawidłowo uzasadnił w sposób wyczerpujący brak przymiotu strony odwołującej. Lokalizacja przedmiotowego obiektu w odległości od 5,5 do 8,00 m. od granicy działki odwołującej i w odległości 16 m od jej budynku mieszkalnego nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jakkolwiek zatem opisywane przez odwołującą uciążliwości związane z użytkowaniem obiektu stwarzać mogą po jej stronie interes faktyczny , to słusznie stwierdził organ I instancji, iż podstawa interesu prawnego są przepisy prawa materialnego, które stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową postępowania. W przedmiotowej sprawie brak jest takich przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić podstawę do uznania interesu prawnego odwołującej.

Powyższa decyzję D. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA). W wyniku rozpoznania skargi WSA wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. uchylił ww. decyzję WWINB oraz decyzję PINB z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. D. P. wystąpiła do PINB o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. PINB wznowił postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. PINB zawiadomił o połączeniu dwu postępowań, w których w dniu [...] marca 2009 r. zostały wydane dwie decyzje: [...] i [...] i dalsze postępowanie będzie prowadzone pod numerem: [...].

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa PINB odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. ([...]) w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. W uzasadnieniu wskazano, iż w przedmiotowym sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ podniósł, iż D. P. ma interes prawny, gdyż cytat: "Budynek gospodarczy, a tym bardziej inwentarski wybudowany w bezpośrednim sąsiedztwie skarżącej może oddziaływać na jej prawa". Dalej organ wyjaśnił, iż na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, przedmiotowa decyzja tutejszego organu z dnia [...] marca 2009 r.. (znak: [...]), wydana została zgodnie z przepisami prawnymi obowiązującymi w dacie jej wydania oraz uwzględnia stan faktyczny istniejący w tejże dacie. Art. 105 § 1 Kpa stanowi .. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania'". Organ podniósł, iż skoro w przedmiotowej sprawie ustalono, iż inwestor użytkował obiekt zgodnie z przeznaczeniem, to mając na uwadze taki stan faktyczny, organ powiatowy obowiązany był umorzyć postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Organ podniósł, iż w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu wznowieniowym, organ ustalił, iż decyzja z dnia [...] marca 2009r. "umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania", została wydana z naruszeniem art.145 § I pkt 4 Kpa ponieważ D. P. bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Organ wskazał, iż w oparciu o przepisy prawa materialnego, w przedmiotowej sprawie może zapaść wyłącznie tożsama decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji. Organ wyjaśnił, iż pomimo nie uznania przez organ D. P. za stronę w poprzednim postępowaniu, to nie wpłynęło to na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Organ wskazał, iż stosownie do treści art. 146 § 2 Kpa mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art.145 § 1 Kpa nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ podniósł, iż PINB w [...] prowadząc poprzednie postępowanie naruszył prawo procesowe w zakresie nie uznania Pani D. P. za stronę postępowania. Jednakże naruszenia te nie maja wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. D. P. złożyła odwołanie od decyzji PINB z dnia 14 czerwca 2010 r. wskazując, iż w sentencji zaskarżonej decyzji brak jest pełnego rozstrzygnięcia, o którym mowa jest w przywołanym w podstawie prawnej przepisie prawa – art. 151 § 2 kpa tzn. brak jest stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] marca 2009 r. wydana została z naruszeniem prawa. Ponadto wskazano, iż wyroki karne są wiążące dla organów administracyjnych (art. 8 kpk). Tymczasem rozstrzygnięcie PINB jest sprzeczne z wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. D. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 marca 2009 r. [...] umarzającej postępowanie administracyjne. WWIN decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] WWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 i art. 151 § 2 k.p.a. uchylił decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2010 r. w całości i stwierdził, że decyzja tego organu z dnia [...] marca 2009 r. (nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że D. P. wniosła o wznowienie postępowania powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W podaniu tym wskazała także, że o istnieniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r. (znak: [...]) dowiedziała się z pisma – zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi WWINB z dnia [...] maja 2009 r., doręczonej w dniu [...] czerwca 2009 r. Dodatkowo podniesiono, że PINB uznał, że D. P. ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski. Organ prowadząc postępowanie naruszył prawo procesowe w zakresie nie uznania Odwołującej za stronę. Weryfikowana decyzja z dnia [...] marca 2009 r. ([...]) nie została jej bowiem doręczona. Organ wyjaśnił, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a jak ustalił PINB E. i J. O. dokonali przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. sygn. [...]. Ponadto jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2009 r., sporządzonego przez pracowników organu, pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. inwestor zawiadomił organ powiatowy o rozpoczęciu robót budowlanych, a następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawiadomił o zakończeniu budowy ww. obiektu budowlanego, przedstawiając stosowne dokumenty zgodnie z wymogami ustawy – Prawo budowlane. Zmiana sposobu ubytkowania powyższego budynku nastąpiła więc legalnie, co powoduje, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski jest bezprzedmiotowe. Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi zatem okoliczność określona w art. 146 § 2 kpa.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję WWIN z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. ([...]).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. D. P. wniosła do WSA skargę na decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2010 r. uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i stwierdzającą, że decyzja PINB z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. została wydana z naruszeniem prawa. W skardze zarzuciła naruszenie art. 7 – 10 kpa, art.61 § 4 kpa, art.80 kpa przez jego nie zastosowanie, tj błędną ocenę stanu faktycznego, art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa – poprzez przyjęcie, że po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść taka sama decyzja, wbrew faktowi, że zmiana użytkowania przedmiotowego budynku nastąpiła nielegalnie, a ponadto naruszenie art. 107 § 3 kpa i art. 32 ust. 4a oraz art. 71 ust. 4 i 7 Prawa budowlanego.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 756/10 oddalono skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Skarżąca winna być stroną postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09 wydanym na kanwie, co prawda innej sprawy, ale dotyczącej tej samej zabudowy. W wyroku tym, Sąd, wypowiadając się na temat interesu prawnego Skarżącej wskazał, iż zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się, co do interesu prawnego właściciela działki sąsiadującej, szczególnie w sprawie inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia. Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski było dotknięte wadą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ Skarżąca jako właścicielka nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji nie brała bez własnej winy udziału w tym postępowaniu. Podstawę prawną wydania decyzji z dnia 25 marca 2009 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego). Jednakże według ust. 6 pkt 1 tego artykułu, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Pod pojęciem robót budowlanych w rozumieniu tej ustawy należy z kolei rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego, a z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w rozpatrywanej sprawie, wymagają zatem przed ich rozpoczęciem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu obowiązkiem organu w toku prowadzonego postępowania było ponowne sprawdzenie czy inwestor legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Jak wynika z akt niniejszej sprawy inwestor legitymował się decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]. Ponadto inwestor zawiadomił organ o rozpoczęciu i zakończeniu robót budowlanych. Dlatego też, skoro zmiana sposobu użytkowania nastąpiła na podstawie decyzji, to uznać należy, iż nastąpiło to legalnie. Wobec powyższego zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Sąd wskazał, że skoro we wznowionym postępowaniu zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia 25 marca 2009 r. organ zasadnie, pomimo zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania, nie uchylił decyzji z dnia 25 marca 2009 r. i zasadnie stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu zarzut Skarżącej naruszenia art. 32 ust. 4a oraz art. 71 ust. 4 i 7 Prawa budowlanego uznać należało za niezasadny. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była kwestia legalności zmiany sposobu użytkowania, a nie kwestia prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych i zmianę sposobu użytkowania. Zarzut ten mógł zostać skierowany co najwyżej do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Dodatkowo Sąd podniósł, iż zarzut naruszania art. 10 kpa polegający na nie umożliwieniu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w II instancji był zasadny aczkolwiek nie uzasadniający uchylenia zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym i wszystkich zarzutów podniesionych w skardze; 2) art. 11 ppsa polegające na zignorowaniu przez WSA prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] r.; 3) art. 145 i art. 151 ppsa polegające na nieuwzględnieniu skargi; 4) art. 134 § 1 ppsa polegające na tym, że WSA nie dostrzegł, iż organ prowadząc postępowanie wznowieniowe winien był je zawiesić do czasu rozstrzygnięcia prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę; 5) art. 141 § 4 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 202 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej pusa). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również, na postawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie: art. 32 ust. 4a oraz art. 71 ust. 4 i 7 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r. sygn.. II OSK 290/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż podstawowym błędem było, że Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę swego rozstrzygnięcia to, iż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, przyjmując za organami, że inwestor legitymował się decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Zatem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zdaniem Sądu, nastąpiła legalnie, wobec powyższego zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie legalności zmiany sposoby użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Przyjęcie takiego stanowiska budzi poważne wątpliwości, jeśli dokładnie przeanalizuje się akta sprawy. Powyższy pogląd wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia decyzji ją poprzedzającej, nie jest to jednak pełen obraz sprawy, która ma swój początek w 2007 r. Sąd dokonując kontroli legalności działalności administracji publicznej, powinien wydać orzeczenie – wyrok stosownie do art. 133 § 1ppsa., na podstawie akt sprawy, co obliguje do zapoznania się dokładnego z całością akt administracyjnych, a nie tylko z ostatnimi decyzjami, aby zrozumieć istotę sprawy i co jest źródłem sporu sądowego pomiędzy stroną i organami administracji publicznej. O tym, że Sąd nie zapoznał się z całością akt sprawy, przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, świadczy chociażby treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którego części historycznej nie odnotowano ani jednym zdaniem, decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego przed wydaniem zaskarżonej decyzji co wskazuje na trafność zarzutu skargi kasacyjnej, naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Tymczasem analiza działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w tym okresie, a raczej brak tych działań bądź podejmowanie działań pozornych, pozwala na rekonstrukcję stanu faktycznego sprawy oraz zrozumienie istoty sprawy. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie a następnie bezkrytycznie przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku, nie ma nic wspólnego z rzeczywistością, bowiem już z pisma skarżącej z dnia [...] sierpnia 2007 r. skierowanego do PINB wynikało, że na sąsiedniej działce należącej do E. i J. O. w budynku gospodarczym faktycznie w/w prowadzą hodowlę świń. Po tym zawiadomieniu organ nadzoru budowlanego formalnie przeprowadził dwie kontrole ([...] września 2007 r. i [...] stycznia 2008 r.) jednak ich prawidłowość została później podważona przez WWINB w decyzji z dnia [...] października 2008 r. Pismem z dnia [...] października 2008 r. (po upływie ponad 1 roku od pisma Skarżącej) PINB zawiadamia o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski. Należy jednak zauważyć, że PINB po piśmie Skarżącej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nigdy formalnie nie wszczął postępowania na jej żądanie w sprawie samowolnej zmiany sposoby użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski przez [...], chociaż później wielokrotnie umarzał takie postępowanie ([...]), na co zwrócił uwagę WWINB już w decyzji z dnia [...] października 2008 r. – bezskutecznie. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, powinien wyjaśnić to, jak można umorzyć postępowanie administracyjne, które nigdy nie zostało wszczęte. Poza tym, jak wynika z pisma PINB z dnia [...] kwietnia 2010 r. (k. 115), do tej daty organ ten prowadził równolegle dwa postępowania w tej samej sprawie i zostały wydane w tym "trybie" dwie decyzje z dnia 20 listopada 2008 r. o identycznych numerach wzajemnie się wykluczające, które zostały uchylone decyzjami WWINB z dnia [...] stycznia 2009 r. Następnie PINB kontynuując tę dziwną procedurę wydał koleje dwie decyzje z dnia [...] marca 2009 r. umarzające postępowanie ([...] i [...]). Pierwszą z powyższych decyzji utrzymał w mocy WWINB decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Jednak uchylił ją wraz z decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2009 r., WSA wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09, w którym przesądził o tym, że Skarżąca miała przymiot strony w tym postępowaniu. Druga z decyzji z dnia [...] marca 2009 r. ([...]) nie została w ogóle doręczona Skarżącej, w związku z czym wniosła ona o wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie (wniosek z dnia 12 czerwca 2009 r., k-93). W powyższej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, ewidentnie przedstawiono nieprawdziwy stan faktyczny sprawy, tak jakby zapomniano, że Skarżąca już [...] sierpnia 2007 r. sygnalizowała o samowoli w tym zakresie. Uzasadnieniem bezprzedmiotowości postępowania zdaniem PINB jak przedstawił w decyzji miało być to, że E. i J. O. w dniu [...] lipca 2008 r. decyzją Starosty [...] uzyskali pozwolenie na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania obiektu i inwestorzy w dniu [...] sierpnia 2008 r. zawiadomili już organ o zakończeniu przebudowy, a PINB zaraz następnego dnia (29 sierpnia 2008 r.) przeprowadził kontrolę. Z porównania chociażby dat wynika, że powyższa decyzja została wydana najprawdopodobniej w rok po faktycznej przebudowie i zmianie sposobu użytkowania obiektu o czym od sierpnia 2007 r. sygnalizowała Skarżąca. Taki stan faktyczny sprawy przyjął również w swym wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. Sąd Rejonowy w [...] którym to wyrokiem WSA w ogóle się nie zainteresował, jak wynika z zaskarżonego wyroku, czym naruszył art. 11 ppsa (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2127/10. Zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę, w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast stosownie do art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie wywołuje skutków prawnych, na co również zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Jakkolwiek jest to problem do rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Powyżej przedstawione okoliczności sprawy zupełnie nie zostały wzięte pod uwagę przez Sąd w zaskarżonym wyroku, tymczasem one legły u podstaw wznowienia postępowania administracyjnego z wniosku Skarżącej z dnia [...] czerwca 2009 r. Postępowanie zostało dopiero wznowione postanowieniem PINB z dnia [...] kwietnia 2010 r. (po upływie 10 miesięcy od złożenia wniosku), po wielokrotnym składaniu przez D. P. skarg i zażaleń na bezczynność PINB i o czym właściwie przesądził wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09. Jak z powyższego wynika Skarżąca przez prawie trzy lata nie było uważana za stronę w postępowaniu, a w tym czasie w trybie niedozwolonym przez prawo, organy legalizowały samowolną przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na sąsiedniej nieruchomości, co wynika z wcześniej powołanego wyroku karnego. W tych okolicznościach sprawy, która przez prawie trzy lata była przez organy nadzoru budowlanego prowadzona z pogwałceniem wszelkich możliwych norm postępowania administracyjnego i łamaniem przepisów Prawa budowlanego, została wydana decyzja WWINB z dnia [...] lipca 2010 r., która w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, ani też z naruszeniem przepisów postępowania. Zaskarżonej decyzji WWINB z dnia [...] lipca 2010 r., dokonując jej kontroli sądowej nie można oceniać nie uwzględniając wszystkich wcześniejszych okoliczności sprawy i wydanych wcześniej decyzji administracyjnych, gdyż narusza to art. 1 pusa. We wznowionym postępowaniu administracyjnym nie można było podjąć rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa, tak jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., skoro umorzenie postępowania administracyjnego (decyzjami z dnia [...] marca 2009 r.) w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, było całkowicie bezpodstawne. Nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09), ani też z przyczyn przedmiotowych. Rodzi się zasadnicza wątpliwość, jak można było zakończyć postępowanie wznowieniowe rozstrzygnięciem na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa, skoro dotyczyło to decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, które to postępowanie nie zostało wszczęte, faktycznie się nie toczyło merytorycznie bowiem trzykrotnie było umarzane przez organy nadzoru budowlanego. Postępowanie w sprawie legalności przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie mogło stać się bezprzedmiotowe przez fakt późniejszego (po co najmniej upływie 1 roku od złożenia wniosku przez Skarżącą), uzyskania przez inwestora pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania obiektu, gdyż to nie jest właściwy tryb legalizacji samowoli budowlanej. Pojęcie samowoli budowlanej w tym przypadku, jak wskazują materiały sprawy polegało na tym, że przed uzyskaniem decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., inwestor samowolnie dokonał przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, co wynika z ustaleń prawomocnego wyroku karnego, które wiążą sąd administracyjny (art. 11 ppsa). A ponieważ zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego zastosowanie powinien mieć tu art. 48 Prawa budowlanego i do czego powinno zmierzać postępowanie wszczęte pismem Skarżącej z dnia [...] sierpnia 2007 r., gdyby było prowadzone zgodnie z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje:

Kierując się zasadą, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem podejmowanych przez nią działań, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej a także przepisem art. 190 p.p.s.a., tj związaniem wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i zawartymi w uzasadnieniu wyroku wytycznymi - należało uznać, że skarga jest zasadna.

Decyzją, co do której postępowanie zostało postanowieniem z dnia [...] .04.2010r., wznowione, tj decyzja z dnia [...] marca 2009r., nr [...] - umorzono postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.

W myśl art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca; nie zachodziła bowiem bezprzedmiotowość z przyczyn podmiotowych, co przesądził wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009r., sygn. akt IV SA/Po 449/09, ani z przyczyn przedmiotowych, ponieważ istniała sprawa dotycząca zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącej – zainicjowana jej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007r., a następnie z dnia [...] października 2007r. O tym, że pisma skarżącej w tej sprawie były zasadne świadczyły choćby kontrola przeprowadzona w dniu [...] września 2007r., podczas której stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako inwentarski (przechowywane były tam świnie). Świadczy o tym także wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w [...] którym J. O. uznano winnym popełnienia wykroczenia z art. 93 pkt 9b Prawa budowlanego. W wyroku tym Sąd ustalił, że "obwiniony w okresie od sierpnia 2007r. do [...] sierpnia 2008r., będąc właścicielem budynku o przeznaczeniu magazynowym zmienił sposób użytkowania tego obiektu na budynek inwentarski bez wymaganego prawem zgłoszenia". Wyrok ten jest prawomocny i zarówno organy orzekające w sprawie jak i sąd nie może nie wziąć go pod uwagę rozpoznając sprawę. Organ zatem winien był wszcząć postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski i prowadzić merytoryczne postępowanie w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 6 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. W dalszym postępowaniu należałoby też zwrócić uwagę na przepis art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, w myśl którego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust 1 Prawa budowlanego (tj. bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę), a także art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, według którego dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych. To ostatnie oznacza, że takie zgłoszenie jest traktowane jako zgłoszenie samowolnego dokonania zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i w tej sytuacji nie może zostać przeprowadzone postępowanie naprawcze na podstawie ustaleń ust. 1 – 6 tego artykułu, tj uzyskanie zgody organu na dokonaną zmianę. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu, dokonane po uprzednim wprowadzeniu zmian w obiekcie, podlega regulacjom art. 71a, dla którego właściwymi są organy nadzoru budowlanego.

Po przeprowadzeniu powyższego, merytorycznego postępowania i wydania odpowiedniej decyzji, z udziałem skarżącej jako strony, właściwy organ winien również odpowiednio postąpić względem decyzji wydanych już po złożeniu pisma z dnia [...] sierpnia 2007r. i z dnia [...] października 2007r., a odnoszących się do sposobu użytkowania przedmiotowego budynku Zaskarżona decyzja uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2010r., która odmówiła uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania tj. decyzji z dnia [...] marca 2009r., nr [...] umarzającej postępowanie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania – jest w tej sytuacji niezgodna z prawem w świetle przytoczonych wyżej przepisów i dlatego należało wyeliminować je z obiegu prawnego. Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa po wznowieniu postępowania, było pozbawione podstaw prawnych, skoro umorzenie postępowania w decyzji z dnia [...] marca 2009r. było bezpodstawne. Nie można bowiem umorzyć postępowania, które nie zostało wszczęte i nie toczyło się merytorycznie pomimo istnienia podmiotu i przedmiotu postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania i przeprowadzi postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski zgodnie z właściwymi przepisami, biorąc również pod uwagę konieczność odpowiedniego, zgodnego z prawem, postępowania w sprawie wydanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008r., na mocy której E. i J. O., dokonali zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w wyniku zgłoszenia właściwemu organowi. Niewątpliwie bowiem zgłoszenie to i wydana powyższa decyzja nastąpiła już po zmianie sposobu użytkowania, która zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] .04.2009r. w sprawie [...] miała miejsce od sierpnia 2007r.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 p.p.s.a, o kosztach orzekając na podstawie art. 200p.p.s.a.