Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2660/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej: k.p.a.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1998 r. - prawa jazdy nr [...] na druku seria G nr [...] kat. ABC,C+E,B+C wydanego B. Z. w związku z uzyskaniem uprawnień kategorii C+E/C, z datą ważności bezterminowo.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 3 grudnia 2012 r. wpłynął wniosek Starosty Powiatu [...] o stwierdzenie nieważności prawa jazdy kat. ABCE nr [...] na druku G0991452 z dnia 13 lipca 1998 r. wydanego B. Z. przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. We wniosku organ wskazał, że B. Z. na mocy orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1990 r. Kolegium ds. Wykroczeń [...] przy Sądzie Rejonowym dla [...] miał orzeczoną karę dodatkową zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych przez okres 24 miesięcy tj. od 25 grudnia 1990 r. do 25 grudnia 1992 r. Decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...] w związku z uzyskaniem przez B. Z. uprawnień kategorii C+E/C, wydał mu prawo jazdy nr [...] na druku seria G nr 0991452 z datą ważności bezterminowo, pomimo, iż jako osoba pozbawiona prawa jazdy na okres 2 lat winien był zdać egzamin sprawdzający kwalifikacje po wykonaniu kary dodatkowej.

Po dokonaniu analizy akt sprawy, organ uznał, iż w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ podniósł, iż zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997 r. nr 98, poz. 602) - w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 lipca 1998 r. tj. na dzień wydania inkryminowanej decyzji - Prawo jazdy nie może być wydane osobie: 2) w stosunku do której orzeczony został - prawomocnym wyrokiem sądu, orzeczeniem kolegium do spraw wykroczeń lub orzeczeniem innego organu uprawnionego do orzekania w sprawach o wykroczenia w trybie dyscyplinarnym - zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie obowiązywania tego zakazu. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż stosownie do art. 114 pkt 2 lit. b rzeczonej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 lipca 1998 r. "kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega: osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazd)' lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok". We wstępnej części rozważań organ powołał się także na § 14-17 rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. z 1998 r. Nr 72, poz. 462) określające warunki i tryb uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami, szkolenia i egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami lub podlegających sprawdzeniu kwalifikacji.

Organ podkreślił również, iż zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym może uzyskać osoba, która: 1) spełnia warunki ustalone dla osób ubiegających się o prawo jazdy lub pozwolenie albo osób podlegających sprawdzeniu kwalifikacji: a) w ustawie z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1992 r. nr 11, poz. 41 i nr 26, poz. 114 oraz z 1995 r. nr 104, poz. 515), jeżeli złożyła egzamin państwowy przed dniem 1 lipca 1999 r., b) w ustawie, jeżeli złożyła egzamin państwowy po dniu 30 czerwca 1999 r., 2) odbyła szkolenie, o którym mowa w § 6, dla danej kategorii prawa jazdy lub pozwolenia, 3) złożyła z wynikiem pozytywnym wymagany dla określonej kategorii prawa jazdy lub pozwolenia egzamin państwowy. Ponadto warunkiem uzyskania: 1) prawa jazdy kategorii C, C1, D, D1 jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, 2) prawa jazdy kategorii B+E, C+E, C1+E, D+E lub D1+E jest posiadanie odpowiednio prawa jazdy kategorii B, C, C1, D lub D1.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego ratio legis przepisu art. 114 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym sprowadza się do stwierdzenia, że pozbawienie ponad rok możliwości prowadzenia pojazdu jest już wystarczającą podstawą do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Taki długi okres przerwy w prowadzeniu pojazdów mechanicznych wymaga niewątpliwie sprawdzenia kwalifikacji kierowcy. Z użytego w omawianym (przepisie sformułowania "podlega" wynika, że decyzje podejmowane na jego podstawie nie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego. Z kolei przez pojęcie "pozbawiony prawa jazdy" należy rozumieć kategorie prawne przewidziane w kodeksach karnym i wykroczeń oraz we wskazanej wyżej ustawie (jak zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, zatrzymanie i cofnięcie prawa jazdy), a nie stan faktyczny, jak na przykład niepobranie prawa jazdy od organu administracji, zagubienie, czy kradzież. Co oznacza, że przesłanką do orzeczenia obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 pkt 2 lit. b ustawy z 1997 r. Prawo o ruchu drogowym jest fakt pozbawienia prawa jazdy na wskazany w powołanym przepisie okres przekraczający jeden rok, niezależnie od formy prawnej tego pozbawienia.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, iż z akt spraw wynika, że B. Z. uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii AB uzyskał w dniu 16 marca 1974 r. nr [...] na druku seria G nr 202148, bezterminowo. Odbiór prawa jazdy wydanego przez Wydział Komunikacji Urzędu Miejskiego w [...] pokwitował w dniu 26 kwietnia I974 r. W dniu 16 lipca 1987 r. B. Z. wystąpił do Wydziału Komunikacji Urzędu [...] o wymianę prawa jazdy. W dniu 16 lipca 1987 r. B. Z. potwierdził odbiór prawa jazdy kategorii AB nr [...] na druku ścisłego zarachowania seria A nr 878382.

Z kolei w dniu 25 grudnia 1989 r. B. Z. spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym kierując pojazdem pod wpływem alkoholu oraz bez wymaganych dokumentów prawa jazdy i dowodu rejestracyjnego. Ponieważ B. Z. nie posiadał przy sobie prawa jazdy nie doszło do jego zatrzymania przez Policję w trybie art. 84 ust. 1 pkt 1) i ust. 3 i ust. 4 pkt 2), ust. 6 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu na dzień zdarzenia 25.12.1989 r.) i wydania decyzji przez naczelnika gminy o zatrzymaniu prawa w trybie art. 84 ust. 6 tej ustawy.

W dniu 16 stycznia 1990 r. B. Z. z kolei zgłosił do Urzędu Dzielnicy [...] kradzież prawa jazdy kategorii AB nr [...] wydanego na druku ścisłego zarachowania seria A nr 878382. Natomiast w dniu 23 stycznia 1990 r. Wydział Komunikacji Urzędu [...] wydal wtórnik prawa jazdy kategorii AB nr [...] na druku ścisłego zarachowania seria C nr 0409263. W dniu 13 lipca 1998 r. B. Z. wystąpił do Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w [...] o rozszerzenie posiadanego prawa jazdy kategorii AB wydanego w dniu 27 lutego 1990 r. (wtórnik prawa jazdy nr [...] na druku ścisłego zarachowania seria C nr 0409884), o kategorię C, C+E. W dniu 3 sierpnia 1998 r. B. Z. pokwitował odbiór prawa jazdy o nr [...] na druku seria G nr 0991452.

Rozważając przedstawione wyżej fakty organ podkreślił, iż pomimo braku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na czas kary dodatkowej przez właściwy organ, B. Z. był pozbawiony prawa jazdy na skutek prawomocnego orzeczenia Kolegium ds. Wykroczeń [...] przy Sądzie Rejonowym dla [...], na okres 24 miesięcy od 25 grudnia 1990 r. do 25 grudnia 1992 r., a więc na okres przekraczający jeden rok. A zatem, aby uzyskać po ustaniu orzeczonego zakazu ponownie uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. AB winien był zostać skierowany przez kierownika rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej, na egzamin sprawdzający posiadane dotychczas kwalifikacje na mocy § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów w związku z art. 114 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu 13 lipca 1998 r. wydania prawa jazdy ABC,C+E,B+C przez Burmistrza Miasta i Gminy [...].

Ponieważ jak wynika z akt skarżący na kontrolny egzamin sprawdzający posiadane dotychczas kwalifikacje kategorii AB po ustaniu zakazu nie był formalnie skierowany i go nie zdawał, wydanie mu prawa jazdy kat. ABC,C+E,B+C w dniu 13 lipca 1998 r. w związku z rozszerzeniem uprawnień o kategorię C,C+E, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 114 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania tj. 13 lipca 1998 r. oraz § 29 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. Powyższe skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Opisana wyżej decyzja została zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez B. Z.. Skarżący podniósł, iż niedopełnienie obowiązków przez pracowników organów państwowych i samorządowych w postaci niepodjęcia działań prawem przewidzianych po zdarzeniu drogowym w dniu 25 grudnia 1989 r. zostało po 24 latach przerzucone na barki skarżącego. Podkreślono, że jeżeli przez 24 lata skarżący wykonywał bez zarzutu i bez zdarzeń podważających jego kwalifikacje - zawód kierowcy tirów, to nie można zgodzić się z tezą, iż 2-letnia przerwa formalna nie faktyczna w latach od grudnia 1990 do grudnia 1992 w korzystaniu z prawa jazdy mogła spowodować utratę kwalifikacji kierowcy. Tym bardziej, iż żaden organ zobowiązany, nie wezwał go do przedłożenia dokumentu potwierdzającego kontrolny egzamin. Ponadto skarżący zakwestionował prawidłowość zawiadomienia go o toczącym postępowaniu oraz pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Zdaniem skarżącego nie sposób dostrzec zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa w działaniu Burmistrza Miasta i Gminy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 127 § 3, art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...].

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, iż argumenty strony nie mogą zostać uwzględnione. Przede wszystkim organ zauważył, że pouczenie o możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. było prawidłowe i zgodne z art. 127 § 3 k.p.a., zaś skarga do sądu administracyjnego służy dopiero na obecną decyzję.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał argument o niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu. Kolegium otrzymało do Starosty Powiatu [...] całość akt sprawy. B. Z. w trakcie postępowania przed Kolegium dwukrotnie był powiadomiony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, nie skorzystał z tej możliwości, nie zgłaszał żadnych wniosków dowodowych.

Organ podkreślił, że już w grudniu 1990 r. Kolegium do Spraw Wykroczeń przesłało Wydziałowi Komunikacji [...] odpis orzeczenia z dnia 18 kwietnia 1990 r. celem wykonania kary dodatkowej w postaci utraty prawa do prowadzenia pojazdów mechanicznych. W następstwie tego w marcu 1991 r. do B. Z. zostało wysłane przez organ wydający prawo jazdy zawiadomienie, że został prawomocnie orzeczony zakaz pojazdów mechanicznych na 24 miesiące, że w wykonaniu prawomocnego orzeczenia Kolegium, którym orzeczony został zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych zatrzymano dokument uprawniający do kierowania pojazdami i że po odbyciu kary dodatkowej, której koniec upływa z dniem 25 grudnia 1992 r. B. Z. może ubiegać się o przywrócenie uprawnienia. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami o ruchu drogowym, sprawdzeniu kwalifikacji podlegały osoby ubiegające się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym cofniętego na okres dłuższy niż rok (art. 82 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym w brzemieniu do stycznia 1992 r., art. 88 ust. 1 pkt 2 lit a tejże ustawy w okresie późniejszym).

Podkreślono, iż zwolnienie na podstawie art. 89 k.k. od reszty kary dodatkowej zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczonej na okres dłuższy niż rok, nie oznacza automatycznego odzyskania przez skazanego uprawnień do prowadzenia tychże pojazdów, albowiem zwrot prawa jazdy uzależniony jest w takim wypadku od pozytywnego wyniku sprawdzenia kwalifikacji (art. 82 ust. 2 prawa o ruchu drogowym - Dz. U. z 1983 r. nr 6, poz. 35 ze zm.).

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego już w końcu roku 1992 skarżący winien był zostać wezwany do sprawdzenia kwalifikacji. Brak jest informacji, iżby skarżący zdał wymagany egzamin sprawdzający kwalifikacje. Skoro zatem w odwołaniu skarżący oświadcza, że "Jeżeli przez 24 lata od popełnienia wykroczenia drogowego, skutkującego orzeczeniem czasowego 2-letniego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych skarżący korzystał bez żadnych ograniczeń z prawa jazdy (...)" a 2-letnia przerwa w wykonywaniu zawodu kierowcy była przerwą formalna a nie faktyczną, to jeżeli twierdzi tym samym, że kierował pojazdami w czasie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych to przyznaje się do wykroczenia określonego w art. 94 Kodeksu wykroczeń. Słuszne było zatem stanowisko składu orzekającego, że skarżący powinien być skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a nie otrzymać uprawnienia do kierowania nowymi kategoriami pojazdów.

W konkluzji organ stwierdził, iż sprzeczność decyzji z powszechnie obowiązującymi przepisami jest oczywista. Rażące skutki naruszenia prawa polegają w analizowanej sprawie na niedopuszczalności wynagradzania zachowań osób stwarzających zagrożenie dla wszystkich uczestników ruchu drogowego, to jest przyznawania im prawa jazdy w poprzednio posiadanych kategoriach, a nawet w innych kategoriach bez sprawdzenia, czy potrafią przestrzegać porządku prawnego, w tym przepisów ruchu drogowego, które uprzednio naruszyli. Istnienie w ruchu drogowym pojazdów prowadzonych przez takie osoby powodowałoby naruszenie zasad praworządności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], złożył B. Z., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 6, 7, 8, 9, 16 § 1, 107 § 1 i 3, 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało przesłanek rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] wydającego decyzję - prawo jazdy. Nie zweryfikowało i nie wykazało czy Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydając decyzję, która rozszerzała posiadane przez skarżącego od 1974 r. prawo jazdy o dodatkowe uprawnienia kategorii C+E/C (w sytuacji, gdy już wcześniej w dniu 16.01.1990 r. i 27.02.1990 r. Wydział Komunikacji [...] wydawał wtórnik prawa jazdy) - miał obowiązek sprawdzać, czy 8 lat wcześniej skarżący winien dopełnić jakieś wymogi formalne po orzeczeniu kolegium ds. wykroczeń z grudnia 1990 r. i czy je dopełnił, a jeżeli nie dopełnił to z jakich przyczyn.

Zdaniem skarżącego skoro Kolegium nie ustaliło tych faktów, to chybionym jest zarzut rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało i nie udowodniło również, czy skarżący miał w ogóle zatrzymane prawo jazdy, czy organy administracji samorządowej i państwowej wzywały skarżącego do oddania prawa jazdy i czy był wzywany do zdania kontrolnego egzaminu, potwierdzającego posiadanie kwalifikacji. Brak jest wykazania przesłanek rażącego naruszenia prawa przez organ wydający zaskarżoną decyzję jak i przesłanek rażącego naruszenia prawa przez samą decyzję. Zdaniem skarżącego jest faktem bezspornym, przeciwnych dowodów bowiem organ nie wskazał, że skarżący posiadał i posiada nieprzerwanie prawo jazdy od 1974 r. i cały czas wykonuje zawód kierowcy ciężkich wielotonowych samochodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, iż miał przerwę w wykonywaniu uprawnień kierowcy oraz że był wzywany do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Nie istnieją również żadne dowody, które potwierdzałyby istnienie przesłanek uniemożliwiających Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] wydanie prawa jazdy.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Natomiast nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu prezentowanym w zaskarżonej decyzji, iż brak dowodu potwierdzającego fakt zdania egzaminu sprawdzającego po orzeczeniu kolegium ds. wykroczeń wydanym w grudniu 1990 r , ma większe znaczenie aniżeli stabilność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [ rozszerzającej zakres uprawnień prawa jazdy skarżącego, posiadanego od 1974 r.

W ocenie skarżącego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest sprzeczna z duchem oraz ideą stabilności prawa, tym bardziej, iż skutki uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [ są nieobliczalne zarówno w aspekcie ogólnym jak i subiektywnym dla samego skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą więc tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowo organ nadzoru przeanalizował i ocenił weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1998 r. - prawa jazdy nr [...] na druku seria G nr 0991452 kat. ABC,C+E,B+C wydanego B. Z. w związku z uzyskaniem uprawnień kategorii C+E/C, z datą ważności bezterminowo, uznając, iż dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997 r. nr 98, poz. 602 - w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 lipca 1998 r.), "Prawo jazdy nie może być wydane osobie: 1) u której w wyniku badania lekarskiego stwierdzono aktywną formę uzależnienia od alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, 2) w stosunku do której orzeczony został - prawomocnym wyrokiem sądu, orzeczeniem kolegium do spraw wykroczeń lub orzeczeniem innego organu uprawnionego do orzekania w sprawach o wykroczenia w trybie dyscyplinarnym - zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie obowiązywania tego zakazu.

Z kolei stosownie do art. 114 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym "kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega: 1) osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją kierownika rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej (od 01.01.1999 r. - starosty), a) w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji, b) na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1, 2) osoba ubiegająca się o: a) przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji, b) zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok".

Warunki i tryb uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami, szkolenia i egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami lub podlegających sprawdzeniu kwalifikacji oraz wzory dokumentów z tym związanych określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. z 1998 r. nr 72, poz. 462).

Stosownie do § 16 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia "kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ustawy, przeprowadzane jest w formie egzaminu państwowego, o którym mowa w § 14 i 15. Egzamin państwowy składający się z egzaminu: 1) teoretycznego i praktycznego - przeprowadzany jest w stosunku do osoby podlegającej sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 pkt 2 ustawy, 2) teoretycznego - przeprowadzany jest w stosunku do osoby podlegającej sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 pkt 1 lit. b) ustawy, 3) teoretycznego i praktycznego lub jednego z nich - przeprowadzany jest w stosunku do osoby podlegającej sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 pkt 1 lit. a) ustawy.

Zgodnie z § 17 ust. 5 ww. rozporządzenia "osoba podlegająca kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 pkt 1 lit. b) i pkt 2 ustawy składa do ośrodka egzaminowania: 1) podanie na druku według wzoru określonego w załączniku nr 9 do rozporządzenia, 2) skierowanie wydane przez kierownika rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej, 3) dowód uiszczenia opłaty za egzamin.

Stosownie do § 29 ust. 1 ww. rozporządzenia "uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym lub tramwajem może uzyskać osoba, która:

1) spełnia warunki ustalone dla osób ubiegających się o prawo jazdy lub pozwolenie albo osób podlegających sprawdzeniu kwalifikacji: a) w ustawie z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1992 r. nr 11, poz. 41 i nr 26, poz. 114 oraz z 1995 r. nr 104, poz. 515), jeżeli złożyła egzamin państwowy przed dniem 1 lipca 1999 r., 2) w ustawie, jeżeli złożyła egzamin państwowy po dniu 30 czerwca 1999 r., 2) odbyła szkolenie, o którym mowa w § 6, dla danej kategorii prawa jazdy lub pozwolenia,

złożyła z wynikiem pozytywnym wymagany dla określonej kategorii prawa jazdy lub pozwolenia egzamin państwowy.

Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 ww. rozporządzenia "warunkiem uzyskania: 1) prawa jazdy kategorii C, C1, D, D1 lub trolejbusowej jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, 2) prawa jazdy kategorii B+E, C+E, C1+E, D+E lub D1+E jest posiadanie odpowiednio prawa jazdy kategorii B, C, C1, D lub D1, 3) prawa jazdy lub pozwolenia jest uiszczenie opłaty za wydanie tych dokumentów.

Zaznaczyć należy, że stosownie do § 32 ust. 1 ww. rozporządzenia "osoby ubiegające się o prawo jazdy lub pozwolenie, które ukończyły przed dniem 1 lipca 1998 r. odpowiednie szkolenie określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 marca 1992 r. w sprawie uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami i uprawnień instruktorów, wykładowców, egzaminatorów oraz w sprawie szkolenia i egzaminowania (Dz. U. z 1996 r. nr 134, poz. 626), uważa się za spełniające wymagania określone w § 29 w stosunku do odpowiedniego rodzaju uprawnień".

Jak wskazał organ nadzoru, ustalenia te Sąd przyjmuje za swoje, B.Z. uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii AB uzyskał w dniu 16 marca 1974 r., nr [...] na druku seria G nr 202148, bezterminowo. Odbiór prawa jazdy wydanego przez Wydział Komunikacji Urzędu Miejskiego w [...] pokwitował w dniu 26 kwietnia 1974 r. W dniu 16 lipca 1987 r. B. Z. wystąpił do Wydziału Komunikacji [...] o wymianę prawa jazdy. W dniu 16 lipca 1987 r. B. Z. potwierdził odbiór prawa jazdy kategorii AB nr [...] na druku ścisłego zarachowania seria A nr 878382. Z kolei w dniu 25 grudnia 1989 r. B. Z. spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym kierując pojazdem pod wpływem alkoholu oraz bez wymaganych dokumentów prawa jazdy i dowodu rejestracyjnego. Ponieważ B. Z. nie posiadał przy sobie prawa jazdy nie doszło do jego zatrzymania przez Policję w trybie art. 84 ust. 1 pkt 1) i ust. 3 i ust. 4 pkt 2), ust. 6 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu na dzień zdarzenia 25 grudnia 1989 r.) i wydania decyzji przez naczelnika gminy o zatrzymaniu prawa w trybie art. 84 ust. 6 tej ustawy. W dniu 16 stycznia 1990 r. B. Z. z kolei zgłosił do Urzędu [...] kradzież prawa jazdy kategorii AB nr [...] wydanego na druku ścisłego zarachowania seria A nr 878382. W dniu 23 stycznia 1990r. Wydział Komunikacji Urzędu [...] wydał wtórnik prawa jazdy kategorii AB nr [...] na druku ścisłego zarachowania seria C nr seria C nr 0409884. W dniu 13 lipca 1998 r. B. Z. wystąpił do Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w [...] o rozszerzenie posiadanego prawa jazdy kategorii AB wydanego w dniu 27 lutego 1990 r. (wtórnik prawa jazdy nr [...] na druku ścisłego zarachowania seria C nr 0409884), o kategorię C, C+E. W dniu 3 sierpnia 1998 r. B. Z. pokwitował odbiór prawa jazdy o nr [...] na druku seria G nr 0991452.

Biorąc pod uwagę przedstawiony stan faktyczny, stwierdzić należy, że pomimo braku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na czas kary dodatkowej przez właściwy organ, B. Z. był pozbawiony prawa jazdy na skutek prawomocnego orzeczenia Kolegium ds. Wykroczeń [...] przy Sądzie Rejonowym [...], na okres 24 miesięcy od 25 grudnia 1990 r. do 25 grudnia 1992 r., a więc na okres przekraczający jeden rok.

Zatem, na co zasadnie wskazał uwagę organ nadzoru, aby uzyskać po ustaniu orzeczonego zakazu ponownie uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. AB winien był zostać skierowany przez kierownika rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej, na egzamin sprawdzający posiadane dotychczas kwalifikacje na mocy § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów w związku z art. 114 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dniu 13 lipca 1998 r.).

Słusznie także, wskazał organ, że ratio legis przepisu art. 114 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym sprowadza się do stwierdzenia, że pozbawienie ponad rok możliwości prowadzenia pojazdu jest już wystarczającą podstawą do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Taki długi okres przerwy w prowadzeniu pojazdów mechanicznych wymaga niewątpliwie sprawdzenia kwalifikacji kierowcy. Z użytego w omawianym przepisie sformułowania "podlega" wynika, że decyzje podejmowane na jego podstawie nie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego. Z kolei przez pojęcie "pozbawiony prawa jazdy" należy rozumieć kategorie prawne przewidziane w kodeksach karnym i wykroczeń oraz we wskazanej wyżej ustawie (jak zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, zatrzymanie i cofnięcie prawa jazdy), a nie stan faktyczny, jak na przykład niepobranie prawa jazdy od organu administracji, zagubienie, czy kradzież. Co oznacza, że przesłanką do orzeczenia obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 pkt 2 lit. b ustawy z 1997 r. Prawo o ruchu drogowym jest fakt pozbawienia prawa jazdy na wskazany w powołanym przepisie okres przekraczający jeden rok, niezależnie od formy prawnej tego pozbawienia.

Skoro więc B. Z. nie został formalnie skierowany na kontrolny egzamin sprawdzający posiadane dotychczas kwalifikacje kategorii AB po ustaniu zakazu i go nie zdawał, wydanie mu prawa jazdy kat. ABC,C+E,B+C w dniu 13 lipca 1998 r. w związku z rozszerzeniem uprawnień o kategorię C,C+E, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 114 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym oraz § 29 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów.

Jak wyżej wskazano, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W ocenie Sądu, powyższe przesłanki zostały spełnione. Po pierwsze, przepisy art. 114 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym oraz § 29 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, na dzień 13 lipca 1998 r., były przepisami powszechnie obowiązującymi, jasnymi, których treść nie podlegała wykładni. Po drugie, oczywistość naruszenia przepisu była ewidentna. Zgodnie z powołanym art. 29 ust. 2 ww. rozporządzenia warunkiem uzyskania: 1) prawa jazdy kategorii C, C1, D, D1 lub trolejbusowej było posiadanie prawa jazdy kategorii B, 2) prawa jazdy kategorii B+E, C+E, C1+E, D+E lub D1+E było posiadanie odpowiednio prawa jazdy kategorii B, C, C1, D lub D1. Skoro, w niniejszej sprawie, B. Z. pozbawiony był prawa jazdy kategorii AB na skutek prawomocnego orzeczenia Kolegium ds. Wykroczeń [...] przy Sądzie Rejonowym [...], na okres 24 miesięcy od 25 grudnia 1990 r. do 25 grudnia 1992 r., a więc na okres przekraczający jeden rok, a warunkiem przywrócenia uprawnień, stosownie do art. 114 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym, było poddanie się obowiązku kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, co się nie ziściło, to należy uznać, iż rozszerzenie uprawnień do kierowania pojazdami, nastąpiło z naruszeniem ww. przepisów. Po trzecie, niemożliwym do zaakceptowania w praworządnym państwie, jest aprobata zachowań osób łamiących prawo, ani udzielenia uprawnień do kierowania pojazdami w określonych kategoriach osobom, które zgodnie z przepisami nie powinny je otrzymać, nie spełniając warunków do ich uzyskania. Skoro ustawodawca nałożył na potencjalnych kierowców ściśle określone wymogi niezbędne do uzyskania uprawnień, to brak jest podstaw do uznania aby jego celem było udzielanie pozwoleń osobom niespełniających ustawowych wymogów. Nie pogłębiałoby to kultury prawnej obywateli. Słusznie zaznaczył organ nadzoru, że niedopuszczalne jest także wynagradzanie zachowań osób stwarzających zagrożenie dla wszystkich uczestników ruchu drogowego, to jest przyznawania im prawa jazdy w poprzednio posiadanych kategoriach, a nawet w innych kategoriach bez sprawdzenia, czy potrafią przestrzegać porządku prawnego, w tym przepisów ruchu drogowego, które uprzednio naruszyli. Istnienie w ruchu drogowym pojazdów prowadzonych przez takie osoby powodowałoby naruszenie zasad praworządności.

B. Z. nie może poszukiwać usprawiedliwienia w okoliczności, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie dokonał sprawdzenia, czy 8 lat wcześniej skarżący winien był dopełnić jakieś wymogi formalne po orzeczeniu kolegium ds. wykroczeń i czy je dopełnił. Nie zmienia to bowiem faktu, że wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji nastąpiło, z naruszeniem prawa, które oceniono jako rażące, a ponadto okoliczność ta stanowić może jedynie potwierdzenie naruszenia prawa, które nawet można zakwalifikować, jako rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Sam skarżący zresztą nie kwestionuje faktu, że nie przystąpił do kontrolnego egzaminu sprawdzającego posiadane dotychczas kwalifikacje kategorii AB po ustaniu zakazu. O możliwości ubiegania się o przywrócenie uprawnień B. Z. został poinformowany w marcu 1991 r., kiedy to przesłano mu zawiadomienie, że został prawomocnie orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na 24 miesiące, że w wykonaniu prawomocnego orzeczenia Kolegium zatrzymano dokument uprawniający do kierowania pojazdami, oraz że po odbyciu kary dodatkowej, której koniec upływa z dniem 25 grudnia 1992 r. może ubiegać się o przywrócenie uprawnień.

Wprawdzie, ciężaru dowodów nie można przerzucać na stronę postępowania, bowiem rzeczą organu jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, jednakże skarżący wiedząc, iż powinien poddać się ponownemu sprawdzeniu kwalifikacji, o tym fakcie na etapie postępowania o udzielenie uprawnień w kolejnych kategoriach, winien poinformować organ. Strona winna brać bowiem czynny udział w zbieraniu materiału dowodowego. Zaniechanie tego, można na gruncie niniejszej sprawy uznać za obejście prawa, albowiem, jak wskazał sam skarżący, pomimo zakazu, jak przyznał, wykonywał on przez cały czas zawód kierowcy.

Reasumując, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uznało, że kontrolowana przez niego decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.