Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 139/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4, art. 207 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 64 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 843/12 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 843/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...]; 2. zasadził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. L. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 25 listopada 2011 r. J. L. (dalej skarżący bądź wnioskujący) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO bądź Kolegium) o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] (dalej Burmistrz) z [...] 2009 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce położonej w [...] na działce o nr ewid. [...] obręb [...]. Wnioskodawca zarzucił rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), polegające na nieustaleniu faktycznego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko; nieuwzględnieniu wszystkich stron postępowania, w tym również nieuznaniu wnioskodawcy za stronę postępowania; błędnym oznaczeniu siedzib ludzkich w pobliżu planowanego przedsięwzięcia; braku charakterystyki przedsięwzięcia; nieuwzględnieniu wpływu na środowisko wszystkich elektrowni działających łącznie; negatywnym oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza na wysokospecjalistyczne gospodarstwo wnioskodawcy, położone w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiesiło postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem J. L. o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] uchyliło własne postanowienie z [...] 2012 r. o zawieszeniu postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO) decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) utrzymało w mocy decyzję z [...] 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ w takiej sytuacji orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, który legł u podstaw wydania decyzji. Nie gromadzi sam nowych dowodów, lecz dokonuje oceny decyzji wyłącznie w aspekcie przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. W tym kontekście ustalenie istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej winno być oparte przede wszystkim na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się strona. Dokonywanie nowych ustaleń może dotyczyć okoliczności bezpośrednio odnoszących się do oceny interesu prawnego wnioskodawcy, nie może natomiast prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Kolegium, żądania zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zwłaszcza żądanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków i wnioskodawcy, zmierzają w istocie do weryfikacji ustaleń dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie, co w rezultacie prowadziłoby do ponownego rozpatrzenia sprawy, które może mieć miejsce w postępowaniu odwoławczym. Z tej przyczyny wniosek dowodowy zgłoszony przez stronę nie mógł być uwzględniony.

Jak wskazał organ odwoławczy, podstawę do działania właściwego organu administracji publicznej w trakcie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej udiś), przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ([j.t.] Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm., dalej poś) i przepisy wykonawcze do tej ustawy. Na podstawie tych przepisów dokonano oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej należy oceniać, w stosunku do podmiotów postępowania, w kontekście ewentualnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, wynikających z konkretnego przepisu prawa administracyjnego. Interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej ma podmiot, który wykaże, że wydanie decyzji stworzy po jego stronie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wynikające z konkretnych przepisów administracyjnego prawa materialnego. Jeżeli planowane przez inwestora przedsięwzięcie powodować będzie emisje substancji lub energii, to kryterium oceny, czy podmiotowi będącemu właścicielem nieruchomości sąsiedniej przysługuje przymiot strony, będzie zakres oddziaływania tych emisji oraz ich szkodliwość dla środowiska, a oceny zakresu oddziaływania tych emisji na nieruchomości sąsiednie należy dokonywać na gruncie prawa administracyjnego, w oparciu o przepisy prawa materialnego kształtujące dopuszczalne normy emisji do środowiska. Badaniu podlega zachowanie normatywnie przyjętych standardów jakości środowiska. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (up. normy hałasu, normy stężenia substancji wprowadzanych do powietrza i ziemi) stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania.

Przedmiotem kwestionowanej decyzji jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW. Źródłem uciążliwości w przypadku tego rodzaju przedsięwzięcia może być hałas emitowany przez pracę generatora i szum obracających się skrzydeł wiatraka. Teren, na którym przewidziana została realizacja elektrowni wiatrowej jest terenem rolnym niezabudowanym (działka nr ewid. [...] o gruntach rolnych klasy Rlllb i RIVa). W promieniu około 650 m wokół terenu inwestycji znajdują się wyłącznie grunty rolne niezabudowane, które nie podlegają ochronie akustycznej. Zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a–f poś, do obszarów akustycznie chronionych zaliczane są tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno–wypoczynkowe oraz na cele mieszkaniowo–usługowe. Dla wskazanych terenów ustawodawca określił dopuszczalne poziomy hałasu dla pory dziennej i dla pory nocnej, których wielkości wskazane zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826, dalej rozporządzenie z 2007 r.). Na kopii mapy ewidencyjnej załączonej do wniosku o wydanie decyzji inwestor wskazał izolinie poziomu dźwięku w otoczeniu planowanej elektrowni wiatrowej, z której wynika, że przewidziany przez postanowienia rozporządzenia z 2007 r. najbardziej restrykcyjny dopuszczalny poziom hałasu dla pory nocnej (40 dB), tj. dla terenów strefy ochronnej "A" w uzdrowiskach, terenów szpitali w miastach i poza miastem, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenów związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży oraz terenów domów opieki społecznej, rozciąga się na tereny rolne niezabudowane. W zasięgu oddziaływania hałasu o takim natężeniu emitowanego przez wiatrak nie ma żadnej zabudowy, a w jego bliższym i dalszym otoczeniu nie występują tereny o wskazanym przeznaczeniu. Działki o nr ewid.: [...], stanowiące własność wnioskodawcy, znajdują się w dalszym sąsiedztwie planowanej zabudowy (nie graniczącym, ani bezpośrednio, ani pośrednio z terenem działki objętej zabudową), poza zasięgiem oddziaływania hałasu emitowanego przez planowany wiatrak, co wynika z mapy przedstawiającej izolinie poziomu dźwięku. Skoro działki stanowiące własność strony położone są poza granicami terenu chronionego akustycznie to nie można mówić, że są one narażone na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia.

Za błędne należy uznać stanowisko wnioskodawcy, że organ administracji winien był zbadać uprawnienie strony do kwestionowania decyzji środowiskowej w kontekście norm art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Wskazane przepisy prawa cywilnego nie mogą stanowić podstawy działania organu administracji w sprawie, ponieważ odnoszą się do stosunków cywilnoprawnych. Oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko poddawane jest – jak wskazał organ – ocenie na podstawie norm prawa administracyjnego określających szczegółowe warunki jakie winno spełniać planowane przedsięwzięcie, by jego realizacja była dopuszczalna z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. Skoro wpływ planowanego przedsięwzięcia, w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej, oceniany jest przez pryzmat określonych w przepisach prawa administracyjnego dopuszczalnych norm emisji substancji i energii, to w oparciu o te same normy prawne winien być oceniany interes prawny podmiotów postępowania, w którym dokonywana jest ta ocena. Ograniczenia w zakresie emisji substancji i energii do środowiska wynikające z przepisów szczególnych ustanawiających normy emisji znajdują symetryczne odbicie w zakresie ochrony prawnej osób trzecich przed skutkami tych emisji. Zastosowanie art. 140 i 144 kc do oceny istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego prowadzić będzie do naruszenia owej symetrii, ponieważ zakres ochrony własności przewidziany w powołanych przepisach prawa cywilnego jest znacznie szerszy, niż ochrona wynikająca z odpowiednich przepisów prawa administracyjnego. Jest oczywiste, że działania inwestora dotyczące planowanego przedsięwzięcia i ewentualne ograniczenia w ich zakresie nie mogą być oceniane przez pryzmat wymagań określonych w art. 140 i 144 kc, a wyłącznie w oparciu o odpowiednie przepisy z zakresu ochrony środowiska. Te same przepisy z zakresu ochrony środowiska stanowią podstawę do oceny interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Kolegium, orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które powołał wnioskodawca, dotyczą kwestii związanych z pozwoleniem budowlanym, wobec czego nie mogą stanowić punktu odniesienia w sprawie.

W świetle powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że strona nie ma interesu prawnego związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, ponieważ nie jest właścicielem nieruchomości położonych w przewidywanym zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawca nie wykazał, w sposób przekonujący, by planowane przedsięwzięcie mogło mieć wpływ na sferę jego praw lub obowiązków regulowanych przepisami prawa. Przesłanki istnienia interesu prawnego nie może stanowić subiektywne przekonanie strony o negatywnym wpływie planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności na prowadzoną hodowlę trzody chlewnej. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że wpływ planowanego przedsięwzięcia należy oceniać również w zakresie normatywnego oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji należałoby przyznać prymat subiektywnemu pojęciu interesu prawnego, co w istocie niweczyłoby wypracowaną przez doktrynę i orzecznictwo koncepcję interesu prawnego jako kategorii obiektywnej, rozumianej jako rzeczywista potrzeba ochrony interesu prawnego, dająca się obiektywnie stwierdzić.

Przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochronne zostały określone zgodnie z przepisami Unii Europejskiej (Dz. U. nr 56, poz. 344, dalej rozporządzenie z 2010 r.), których naruszenie zarzucił wnioskodawca, adresowane są do osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, wobec czego organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej nie mógł dopuścić się ich naruszenia.

Wbrew twierdzeniom strony za źródło interesu prawnego w sprawie nie można uznać art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego prawną gwarancję ochrony własności, ponieważ wnioskodawca nie wykazał, by jego prawo własności doznało ograniczeń na skutek realizacji przedsięwzięcia, a argumenty przytoczone we wniosku nie przemawiają za jego naruszeniem.

W konkluzji motywów rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że skoro wnioskodawca nie jest stroną postępowania, to nie przysługuje mu legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności a postępowanie wywołane jego wnioskiem podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W skardze na decyzję z [...] 2012 r. J. L. wniósł o jej uchylenie w całości. W motywach skargi jej autor powtórzył argumentację zaprezentowaną w toku postępowania administracyjnego w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności skarżący wskazał na naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa, przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, tj. kwestii interesu prawnego skarżącego, a co za tym idzie jego pozycji jako strony postępowania, brak poczynienia własnych ustaleń i oparcie się w rozstrzygnięciu wyłącznie na dokumentach złożonych przez inwestora i decyzji innego organu bez ustalenia, jaki faktycznie zasięg mogą mieć oddziaływania planowanych inwestycji ze względu na ich rodzaj, położenie i ukształtowanie terenu oraz nieruchomości pozostające pod wpływem pochodzących z niej emisji, jak również kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego wszystkich usytuowanych wokół nich elektrowni wiatrowych, co miało wpływ na wynik postępowania. Skarżący wskazał na uchybienie art. 28 kpa przez uznanie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu i art. 105 § 1 kpa przez umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji bez rzeczywistego istnienia podstawy umorzenia, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi jej autor powołując orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, że organ administracji wskazał na podstawie map ewidencyjnych, w jakiej odległości znajdują się elektrownie wiatrowe od nieruchomości skarżącego i na tej podstawie uznał, że znajdują się one poza ich oddziaływaniem. Nie uwzględnił kumulatywnego oddziaływania czterech elektrowni, przez co nie zachował należytej dbałości i staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ administracji nie udzielił żadnych wyjaśnień i wskazówek, w jaki sposób skarżący ma wykazać swój interes prawny. Działki stanowiące własność skarżącego o nr ewid. [...], na których znajduje się jego siedlisko i gospodarstwo rolne, oddalone są o około 600 m od elektrowni usytuowanej na działce o nr ewid. [...], a działka o nr ewid. [...] około 400 m, wobec czego położone są w zasięgu ich oddziaływania. W ocenie skarżącego, za oddziaływanie należy również uważać uciążliwości mieszczące się w granicach norm określonych w przepisach prawa lub w decyzjach wydanych na ich podstawie. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do przekraczającego określone normy, to należałoby dla takiego terenu wyznaczyć obszar ograniczonego oddziaływania na podstawie art. 135–136 poś. W związku z tym skarżący winien być uznany za stronę postępowania nawet gdyby emisja hałasu emitowanego przez elektrownie wiatrowe na jego nieruchomości nie przekraczała dopuszczalnych norm, a uciążliwości akustyczne występowały wyłącznie na terenach upraw rolnych. Kwestia wielkości narażenia jest zagadnieniem wtórnym, nie mającym znaczenia przy ustalaniu kręgu stron postępowania, a zatem nie ma tylko i wyłącznie znaczenia to, czy emisja mieści się w przewidzianej prawem normie, lecz czy wpływa na zdrowie i warunki życia ludzi.

Skarżący podniósł, że prowadzi wysoko wyspecjalizowaną hodowlę zarodową trzody chlewnej, dlatego oddziaływanie monotonnego hałasu jaki emitują turbiny wiatrowe będzie miało wpływ na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Budowa elektrowni wiatrowej uniemożliwi skarżącemu prowadzenie hodowli trzody chlewnej zgodnie ze standardami określonymi w rozporządzeniu z 2010 r. Skarżący wskazał również, że jego interes prawny wynika z art. 140 i 144 kc, co potwierdza powołane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konkluzji skarżący podniósł, że ochronę jego praw gwarantuje również art. 64 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), uznając skargę za zasadną, orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, dopatrzył się w zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień przepisom prawa procesowego, które obligują do wyeliminowania ich z obrotu prawnego w myśl 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Kolegium z [...] 2012 r., utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję własną z [...] 2012 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej, wydaną w oparciu o art. 105 § 1 w związku z art. 157 § 2 kpa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu w składzie orzekającym, wadliwość zakwestionowanych decyzji przejawia się w kontekście prawidłowości zastosowanej w sprawie podstawy prawnej a także jej interpretacji, w powiązaniu z brakiem należytego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia, z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Umorzenie wszczętego na wniosek postępowania w przedmiotowej sprawie, nastąpiło w istocie w oparciu o art. 105 § 1 kpa, jako że art. 157 § 2 kpa stanowi o sposobie wszczęcia postępowania nieważnościowego, które wszczyna się z urzędu lub na wniosek. W myśl art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W orzecznictwie i w piśmiennictwie podkreśla się, że ogólnie rzecz ujmując, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialno prawnego, co powoduje, że nie można załatwić sprawy merytorycznie przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Takie umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym sprawę bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Czym innym jest jednak bezzasadność żądania strony, która nie może prowadzić do umorzenia postępowania (wyrok NSA z: 24.4.2003 r., III SA 2225/01; 22.5.2001 r., II SA 1223/00; 17.2.1999 r., IV SA 2249/96, cbosa).

Z uzasadnienia Kolegium wynika, że podstawą umorzenia niniejszego postępowania stało się uznanie, że skarżącemu nie służy przymiot strony, jako że nie przysługiwał mu on w postępowaniu zwykłym, a organ w postępowaniu nadzwyczajnym orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, który legł u podstaw wydania decyzji. Organ ten nie gromadzi sam nowych dowodów, lecz dokonuje oceny decyzji wyłącznie w aspekcie przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. W tym kontekście, zdaniem Kolegium, ustalenie istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej winno być oparte przede wszystkim na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się strona. Dalej organ wskazywał i omawiał okoliczności, które przemawiają za brakiem przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. W konkluzji organ wskazał, że skoro wnioskodawca nie jest stroną postępowania zwykłego, to nie przysługuje mu legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, a postępowanie wywołane jego wnioskiem podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej z powodu rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa – przez pozbawienie go przymiotu strony w tymże postępowaniu. Akta sprawy wskazują, że skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wyżej wymienionej decyzji, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa, który to przepis stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Oba te tryby nie są konkurencyjne i nie budzi wątpliwości, że zasadność żądania strony w każdym z wymienionych trybów odbywa się w oparciu o podstawy prawne osobno w przepisach dla każdego z nich wymienione (art. 156 § 1, art. 145 § 1 kpa), po spełnieniu wymogów formalnych.

Nie budzi wątpliwości, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie wszczęto na skutek wniosku skarżącego z 25 listopada 2011 r. (choć formalnie nie wydano postanowienia w tym przedmiocie) i było ono prowadzone, o czym świadczą podejmowane przez organ działania – postanowienie o zawieszeniu postępowania z [...] 2012 r.; postanowienie z [...] 2012 r. o uchyleniu tegoż postanowienia, które to czynności niewątpliwie dotyczyły toczącego się postępowania, co w powiązaniu z argumentami uzasadnienia kwestionowanej decyzji wskazuje, że organ rozpatrywał kwestię interesu strony w aspekcie przesłanek art. 156 § 1 kpa, co dało asumpt do umorzenia postępowania, bez zbadania pozostałych przesłanek wskazanego przepisu. Takie działanie konsekwentnie należałoby określić jako przedwczesne.

Kolegium pominęło całkowicie uregulowanie art. 61a § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, aprobuje pogląd prezentowany w orzecznictwie sadów administracyjnych, że dostrzeżenie przez organ braku legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez określony podmiot wnoszący żądanie, a nie mający przymiotu strony w tym postępowaniu w ujęciu art. 157 § 2 kpa uzasadnia zastosowanie art. 61a kpa, a więc wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok "NSA" [winno być "SN"] z 13.4.2012 r., I CSK 402/11, Lex nr 1169138; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 7.3. 2012 r., II SA/Go 13/12, Lex nr 1125556; wyrok WSA w Poznaniu z 6.9.2012 r., IV SA/Po 332/12, Lex nr 1216728 ).

Przymiot strony należy badać w kontekście ogólnej reguły wymienionej w art. 28 kpa. W myśl tego przepisu, stroną postępowania administracyjnego, w tym również nieważnościowego, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes ten winien być obiektywny, indywidualny i realny. Stronami postępowania nadzwyczajnego są zawsze strony postępowania zwykłego, ale także inne podmioty, które wykażą oddziaływanie stwierdzenia nieważności na ich interes prawny (wyrok WSA w Warszawie z: 19.1.2011 r., VII SA/Wa 1857/10; 23.9.2010 r., I SA/Wa 622/10, cbosa). Oznacza to, że również osoby, które nie były uczestnikami postępowania zwykłego, a które zarzucają, że dotknięte ono było kwalifikowaną wadą, stanowiącą rażące naruszenie prawa, mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji. Rzeczą organu jest zweryfikowanie formalnych uprawnień podmiotu do takiego twierdzenia, a instrumentem do tego jest właśnie art. 61a kpa. Jeżeli istnieje podejrzenie występowania w zakwestionowanej decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, organ ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom (wyrok SN z 13.4. 2012 r., I "OSK" [winno być "CSK"] 402/11).

W sytuacji, gdy organ uruchomił postępowanie nieważnościowe i umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa) , jedynie w kontekście braku przymiotu strony, z pominięciem art. 61a kpa, a z kolei bez zbadania wszystkich przesłanek art. 156 § 1 kpa, to uchybił nie tylko wskazanym wyżej przepisom, ale również ogólnym regułom postępowania administracyjnego wymienionym w art. 7, 8, 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, co skutkowało również naruszeniem art. 107 § kpa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić rozważania wynikające ze wskazanych wyżej motywów, co pozwoli na prawidłowe wyjaśnienie sprawy i wydanie zgodnego z prawem, należycie umotywowanego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], reprezentowane przez radcę prawnego M. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że:

a. wszczynając postępowanie w sprawie i umarzając je jako bezprzedmiotowe (na podstawie art. 105 § 1 kpa), jedynie w kontekście braku przymiotu strony, z pominięciem art. 61a kpa, bez zbadania wszystkich przesłanek art. 156 § 1, Kolegium uchybiło wskazanym wyżej przepisom, podczas gdy do uchybienia tym przepisom nie doszło;

b. wszczynając postępowanie w sprawie i umarzając je jako bezprzedmiotowe, jedynie na podstawie braku przymiotu strony, Kolegium naruszyło art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 kpa, podczas gdy do naruszenia tym przepisów nie doszło;

c. Kolegium rozpatrzyło kwestię interesu strony w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, co dało asumpt do umorzenia postępowania, bez badania pozostałych przesłanek wskazanego przepisu, gdy tymczasem nie wynika to ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie art. 141 § 4 ppsa przez nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakie okoliczności faktyczne wymagały wyjaśnienia w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 kpa) i na czym polegało naruszenie art. 107 kpa;

3. naruszenie art. 151 ppsa przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

J. L., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 r., z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotem kontroli sądowej były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Przyczyną wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa było stwierdzenie przez organ wyższego stopnia, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony.

Sąd I instancji, kwestionując podjęte w sprawie rozstrzygnięcia wskazał, że Kolegium pominęło całkowicie uregulowanie art. 61a § 1 kpa. Również osoby, które nie były uczestnikami postępowania zwykłego, zarzucające, że było ono dotknięte rażącym naruszeniem prawa, mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji. Rzeczą organu jest zweryfikowanie formalnych uprawnień podmiotu do takiego twierdzenia w oparciu o art. 61a § 1 kpa. Jeżeli istnieje podejrzenie występowania w zakwestionowanej decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, organ może z urzędu wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. Gdy organ uruchomił postępowanie nieważnościowe i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa), jedynie w kontekście braku przymiotu strony, z pominięciem art. 61a § 1 kpa, bez zbadania wszystkich przesłanek art. 156 § 1 kpa, to uchybił wskazanym przepisom, i art. 7, 8, 77 § 1, art. 107 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Ocenę Sądu Wojewódzkiego w powyższym zakresie podważyło Kolegium, podnosząc trafnie zarzut kasacyjny, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa następuje wówczas, gdy oczywisty jest brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Natomiast w innych przypadkach należy tego dokonać w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego i wówczas, w razie stwierdzenia braku legitymacji wnioskodawcy, postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Już na tle art. 157 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., ukształtowany został w orzecznictwie pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania winna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17.6.2005 r., OSK 1534/04; 5.4.2006 r., I OSK 725/05; 2.10. 2009 r., II OSK 1501/08; 10.3.2010 r., II GSK 433/09; 28.3.2013 r., II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z 7.3.2013 r., VII SA/Wa 1771/12). Na podstawie art. 157 § 3 kpa orzekano co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; decyzja wydawana na podstawie tego przepisu była wynikiem oceny zdolności do działania osoby wnoszącej żądanie czy legitymacji strony (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2009, s. 610, nb 7). Aktualnie należy przyjąć, że zastosowanie art. 61a § 1 kpa winno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy złożonego procesu wykładni prawa (wyrok NSA z: 9.6.2014 r., II OSK 46/13; 25.2.2014 r., II OSK 2271/12 i powołane tam orzeczenia). W doktrynie wskazuje się, że nadal prawidłową pozostaje sytuacja, odpowiadająca standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu (obowiązku) prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, dalej Kpa. Komentarz 2014, s. 316, nb 6).

W przypadku gdy brak legitymacji wnioskodawcy nie zostanie stwierdzony na etapie wstępnym, dochodzi do wszczęcia postępowania, które może zakończyć się wydaniem decyzji umarzającej na podstawie art. 105 § 1 kpa z przyczyn podmiotowych.

Dopuszczając ewentualność umorzenia postępowania wskutek stwierdzenia braku legitymacji procesowej wnioskodawcy, jednocześnie zastrzec należy, że winno to wystąpić w sytuacjach wyjątkowych. Zasadniczo bowiem sprawdzenie interesu prawnego wnioskodawcy, warunkującego w myśl art. 28 kpa nabycie statusu strony, musi być dokonane na etapie wstępnym postępowania, natomiast w dalszym toku czynności wyjaśniające organu administracji winny służyć załatwieniu sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Podkreślenia wymaga, że umorzenie postępowania będące tylko formalnym zakończeniem sprawy winno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wypaczeniem sensu unormowań procesowych jest takie prowadzenie postępowania przez organ administracji, kiedy to szereg czasochłonnych czynności wyjaśniających, połączonych ze złożoną niekiedy analizą prawa materialnego nie kończy się merytorycznym rozstrzygnięciem istoty sprawy, lecz tylko weryfikacją legitymacji procesowej wnioskodawcy.

Właśnie z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie i chociaż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie zawarł w pełni prawidłowej oceny, to podjęte rozstrzygnięcie o uchyleniu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa było właściwe.

Wbrew temu co stwierdził Sąd Wojewódzki, wadliwość umorzenia przedmiotowego postępowania nie polegała na tym, że Kolegium przedwcześnie stwierdziło brak legitymacji procesowej wnioskodawcy, lecz na tym, że wyraziło błędną ocenę co do jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Autor skargi kasacyjnej ma rację, że tylko pozytywne ustalenie przymiotu strony u wnioskodawcy pozwala na podjęcie dalszych czynności procesowych, zmierzających do dokonania oceny decyzji pod względem wad nieważnościowych określonych w art. 156 § kpa. Dlatego za nietrafny należało uznać wywód Sądu I instancji, że wszczęcie postępowania determinowało konieczność merytorycznego zbadania przesłanek nieważności decyzji, a tym samym wykluczone było umorzenie postępowania z przyczyn podmiotowych.

Na akceptację zasługiwało wnioskowanie Sądu I instancji co do potrzeby uchylenia decyzji podjętych przez Kolegium celem ponownego rozpoznania sprawy.

Jak bowiem wynika z ustalonego przez organ stanu sprawy, wnioskodawca przedstawił okoliczności w wystarczającym stopniu potwierdzające jego interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Tymczasem Kolegium podjęło decyzję o umorzeniu postępowania wychodząc z błędnych założeń w zakresie wykładni art. 28 kpa.

W zaskarżonej decyzji prawidłowo powołano przepisy prawa administracyjnego, w kontekście którego należało badać legitymację procesową wnioskodawcy. Zasadniczo Kolegium trafnie też wskazało, że skoro wpływ planowanego przedsięwzięcia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej oceniany jest przez pryzmat określonych w przepisach prawa administracyjnego dopuszczalnych norm emisji substancji i energii, to w oparciu o te same normy prawne winien być oceniany interes prawny podmiotów tego postępowania. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (np. normy hałasu) stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania.

O ile przytoczone wyżej uwagi ogólne były poprawne, to dokonana przez Kolegium analiza stanu faktycznego konkretnej sprawy budzi zastrzeżenia w kontekście wnioskowania co do braku legitymacji procesowej skarżącego. SKO błędnie uznało, że skoro działki gruntu stanowiące własność skarżącego położone są poza granicami terenu chronionego akustycznie (poza zasięgiem oddziaływania hałasu o natężeniu 40 dB) to nie można przyjąć, że są narażone na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia.

Tymczasem dla uznania interesu prawnego wnioskodawcy wystarczające było ustalenie, że nieruchomości stanowiące jego własność położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji, niezależnie od tego czy określone normy hałasu zostały zachowane lub przekroczone. Istotne było samo ustalenie, że planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości wnioskodawcy w stopniu przewidującym określone uciążliwości. Nie mogła być też decydująca okoliczność różnej ochrony akustycznej terenów zabudowanych i terenów rolnych niezabudowanych. Rozróżnienie takie mogłoby mieć znaczenie przy merytorycznej ocenie sprawy, a nie przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje. W przeciwieństwie do regulacji szczególnych (np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (wyrok NSA z 29.1.2014 r., II OSK 2064/12). Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczyć się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. W kontrolowanej sprawie Kolegium błędnie przyjęło, że ocena interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości może być dokonywana wyłącznie na podstawie przepisów prawa z zakresu ochrony środowiska, a więc bez uwzględnienia norm art. 140 i 144 kc. Takie podejście organu niezasadnie pomija fakt, że decyzja środowiskowa musi poprzedzać szereg decyzji związanych z szeroko pojętym procesem inwestycyjno-badawczym. W rezultacie mimo odrębności postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań oraz innych postępowań inwestycyjnych, istotna jest występująca między nimi współzależność. Dlatego podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji lub pozwolenia na budowę, mają niewątpliwie interes prawny by brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Skoro w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) zawarty jest wymóg uwzględniania w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 pb), to taki też wzorzec powinien być stosowany w ramach postępowań dotyczących środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia budowlanego. Oznacza to, że interes prawny nie może być ustalany wyłącznie na podstawie przepisów ochrony środowiska, lecz także przy zastosowaniu przepisów regulujących proces inwestycyjny oraz unormowań prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej sąsiedniej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 29.1.2014 r., II OSK 2064/12 stwierdził, że w postępowaniu ustalającym uwarunkowania środowiskowe przedsięwzięcia mogą istnieć podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z prawa własności nieruchomości sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym. Już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora.

Już w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że jednostka występująca jako podmiot praw rzeczowych jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa (wyrok NSA z 2.7.1998 r., IV SA1306/96 Lex 45158; podobnie uchwała 7 Sędziów NSA z 3.2.1997 r., OPS 6/96, ONSA 1997/3/102). Osoba fizyczna, będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska – [j.t.] Dz.U. z 1994 r., nr 49, poz. 196 ze zm.) ... W zakresie dotyczącym ochrony środowiska przed uciążliwościami powodowanymi działaniem różnego rodzaju urządzeń należy stwierdzić, że czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania nieruchomości sąsiedniej. Na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska. Nie byłby racjonalny pogląd, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości (lokalizacja określonych obiektów i urządzeń), także z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności, natomiast postępowanie dotyczące funkcjonowania powodujących uciążliwości dla środowiska nie oddziałuje na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości (uchwała 7 Sędziów NSA z 11.10. 1999 r., OPS 11/99, ONSA 2000/1/6). W doktrynie trafnie wskazuje się, że owe poglądy nie straciły na aktualności, bowiem obecnym stanie prawnym nowością są jedynie rozwiązania z art. 375 poś (K. Gruszecki, "Pojęcie "strony" w sprawach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska, Casus 2009/2/8). Gdy z przepisów prawa wynikają ograniczenia w oddziaływaniu na środowisko, które mają być konkretyzowane decyzją administracyjną, organ administracji, prócz oddziaływania zamierzenia na środowisko, winien brać pod uwagę jego wpływ na prawa o charakterze materialnym (również podmioty, którym one przysługują). W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, może być prawo cywilne – w tym rzeczowe (zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste). Elementem istotnym dla określenia, kto jest stroną postępowania (poza sytuacjami, gdy ustawodawca wprost określił, komu takie przymioty przysługują – co nie zachodzi w przypadku art. 362 poś), będzie ustalenie, co należy rozumieć pod pojęciem oddziaływania i czy winno być ono interpretowane wąsko (ograniczać się tylko do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której ma miejsce korzystanie ze środowiska), bądź szeroko. Oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia na środowisko nie zna granic wynikających z prawa własności bądź innych rozwiązań administracyjnych. Nie można zatem ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której znajduje się lub ma się znajdować źródło oddziaływania, ale należy brać pod uwagę rzeczywisty zasięg oddziaływania (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 01.9.2004 r., Kol.Odw. 2434/04/A, OWSS 2005, z. 2, poz. 20, akceptowana przez K. Gruszeckiego- Casus 2009/2/10). Wobec braku przepisów szczególnych, o tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ochrony środowiska, decyduje interes prawny, ustalony zgodnie z regułami wypracowanymi przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 28 kpa. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.4.1998 r. IV SA 1106/97).

W rozpoznawanej sprawie Kolegium, ustalając legitymację procesową wnioskodawcy wbrew przedstawionym wyżej wymogom, błędnie zawęziło ocenę do przepisów ochrony środowiska, ignorując jednocześnie przedstawione przez stronę okoliczności wskazujące na potrzebę uwzględnienia szerszego kontekstu prawnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia interesu prawnego skarżącego, jako podmiotu występującego o zbadanie ważności decyzji środowiskowej.

W konsekwencji stanowisko Kolegium prowadzące do umorzenia postępowania okazało się wadliwe, co oznacza, że sprawa będzie wymagała merytorycznego rozpoznania na podstawie art. 156 § 1 kpa. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 kpa okazał się niezasadny.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 kpa. Skoro Kolegium błędnie przyjęło, że skarżącemu nie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 kpa i błędnie umorzyło postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa, to z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 kpa nie przeprowadziło postępowania dowodowego dla ustalenia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo – wyrok NSA z: 25.2.2011 r., II OSK 1645/10; 5.4.2013 r., II OSK 2344/11; 13.9.2013 r., I OSK 2895/12, cbosa). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, 2014, s. 680, nb 1).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 kpa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20). Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, 2014, s. 369 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Skoro Kolegium w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęło, że organ orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, który legł u podstaw wydania kwestionowanej decyzji; nie gromadzi sam nowych dowodów (s. 3 uzasadnienia decyzji z [...] 2012 r.) i takich dowodów nie prowadził, to trudno wymagać od Sądu I instancji, by w sposób wiążący wskazał, jakie dowody winien prowadzić organ wyższego stopnia, by ustalić, czy zachodziły przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Kolegium ponownie prowadząc postępowanie winno w szczególności rozważyć konieczność przeprowadzenia dowodów dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy – w tym co do łącznego wpływu na środowisko wszystkich czterech elektrowni wiatrowych, objętych wnioskiem z 25 listopada 2011 r.

Skoro zachodziły przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) i decyzji ją poprzedzającej, to nie mogło dojść do naruszenia art. 151 ppsa.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia (art. 184 in fine ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zaistniały szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 ppsa.