Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 642/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15zzs4, art. 15 zzzzzn2, art. 31zo, art. 31zq
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 47, art. 123
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: art. 7 , art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 6, art. 180
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Asesor WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej J. J. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J.J. 27 października 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. (dalej: Zakład, ZUS) z [...] r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu z [...] r. nr [...] o odmowie J.J. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r.

Zaskarżoną decyzję Zakład wydał przyjmując następujący stan faktyczny i prawny:

J.J. zwróciła się 8 kwietnia 2020 r. do Zakładu z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia wyłącznie za siebie należności z tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r.

Decyzją z [...] r. Zakład, na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.), odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r. W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy art. 31 zo ust. 2 i 4 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19, podkreślając, że osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s. przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres marzec 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za wnioskowany okres płatnik składek jest obowiązany przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Wskazano, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Stwierdzono, że do 30 czerwca 2020 r. J.J. nie złożyła deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za marzec 2020 r. Dlatego odmówiono jej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r.

J.J. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśniając, iż nie uchybiła żadnemu terminowi, ponieważ 10 lutego 2020 r. złożyła w formie elektronicznej deklaracje ZUS DRA oraz ZUS DRA cz. II. W związku z tym, że opłaca składki wyłącznie za siebie i w deklaracji zostały ujęte składki za styczeń 2020 r. jest z mocy prawa zwolniona z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych. Ponadto, podkreśliła, że ZUS nie wezwał jej do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia braków, a płatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z opieszałości organu w rozpatrywaniu wniosku. Przekonana była więc o prawidłowości swego postępowania.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Zakład, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] r.

W uzasadnieniu decyzji powtórzono uzasadnienie prawne z uprzednio wydanej decyzji, by następnie stwierdzić, że wnioskodawczyni dokonała zgłoszenia do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z kodem 0590 (osoba prowadząca działalność gospodarczą, dla której podstawa wymiaru składek uzależniona jest od przychodu). W 2020 r. osoby zgłoszone do ubezpieczeń z kodem 0590 obowiązują dwie podstawy wymiaru składek: ustalona za styczeń 2020 r. oraz ustalona od lutego do grudnia 2020 r. J. J. złożyła tylko komplet dokumentów rozliczeniowych za styczeń 2020 r. Brak złożonego w terminie dokumentu ZUS DRA część II oraz deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za luty 2020 r. z kodem do ubezpieczeń 0590 przyczyniło się do nieklonowania deklaracji za następne miesiące. ZUS powtórzył, że dokumenty rozliczeniowe za marzec 2020 r. nie zostały przez nią złożone do 30 czerwca 2020 r. Dlatego odmówiono jej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik J.J. zaskarżył decyzję ZUS z 25 września 2020 r. w całości, zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez ZUS podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela, poprzez brak wezwania J.J. do uzupełnienia braków formalnych, tj. przesłania deklaracji rozliczeniowych nie później niż do 30 czerwca 2020 r.,

2/ art. 9 k.p.a. poprzez niewykonanie przez ZUS obowiązku należytego i wyczerpującego informowania J.J. o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zaniechanie czuwania nad tym, aby J.J. jako strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa poprzez brak udzielenia jej wyjaśnień i wskazówek, aby przesłała ona deklaracje rozliczeniowe nie później niż do 30 czerwca 2020 r., pomimo iż wystąpiła ona o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek 8 kwietnia 2020 r., a więc prawie trzy miesiące przed upływem terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowych,

3/ art. 12 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez ZUS wnikliwego i szybkiego działania w sprawie i brak posłużenia się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, tj. wydanie decyzji dopiero 29 lipca 2020 r. i brak wezwania J.J., aby przesłała deklaracje rozliczeniowe nie później niż do 30 czerwca 2020 r., pomimo iż wystąpiła ona o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek 8 kwietnia 2020 r., a więc prawie pięć miesięcy przed wydaniem decyzji przez organ i prawie trzy miesiące przed upływem terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowych.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz rozstrzygnięcie sprawy w sposób postulowany przez skarżącą, tj. poprzez przyznanie jej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe i ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał jedynie, że termin wskazany w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 ma charakter terminu ustawowego, materialnego, nieprzywracalnego. Ustawa nie przewiduje przywrócenia terminu przez ZUS w przypadku uchybienia temu terminowi przez przedsiębiorcę, nawet z przyczyn przez niego niezawinionych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W związku z brakiem możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy ponadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca J.J. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 31zo oraz art. 31zq ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 lutego 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 stanowi natomiast, iż za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

W ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.) w art. 47 uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2a powołanej ustawy, osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1/ na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;

2/ na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, z późn. zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.

Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2e u.s.u.s., osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7.

Podkreślić również należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej powinny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).

Przede wszystkim zastosowanie w sprawie powinien znaleźć przepis art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r., dojść należy do przekonania, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu ustawą COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było przede wszystkim umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).

W ocenie Sądu, wymogom z art. 9 k.p.a. organ rozpoznający wniosek strony nie sprostał. Wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z 8 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia, m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącą do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły ponad dwa miesiące. Mimo upływu tego okresu, organ nie udzielił stronie przed 30 czerwca 2020 r. jakichkolwiek wyjaśnień, co do warunków formalnych niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku.

Zwrócić należy przy tym uwagę, że w postępowaniu przed organem strona skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika, ani innego fachowego wsparcia. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał strony do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, nie czuwał, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania, aby w porę poinformować stronę, że bez złożenia brakujących dokumentów wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania we właściwym momencie nie został stronie zasygnalizowany przez organ ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie wniosku.

Zdaniem Sądu, jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro skarżąca zwróciła się 8 kwietnia 2020 r. z wnioskiem do ZUS, było wystarczająco dużo czasu, żeby organ zweryfikował, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z przepisem art. 12 § 1 k.p.a. organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Tym samym doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Organ nie wyjaśnił należycie również w wydanej decyzji tego, czy strona była zobowiązana do złożenia deklaracji za marzec 2020 r., czy też była z tego obowiązku zwolniona. Zakład przyjął, że skarżąca nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za miesiąc podlegający zwolnieniu w terminie do 30 czerwca 2020 r. Uznał zatem, że nie przysługuje jej zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Natomiast skarżąca wywodzi, że nie miała ona obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r., gdyż w lutym 2020 r. złożyła prawidłową deklarację ZUS DRA oraz ZUS DRA cz. II za styczeń 2020 r., które miały powielać się w kolejnych miesiącach. Tym samym, w ocenie strony, jest ona zwolniona z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych. ZUS nie poinformował skarżącej o jakichkolwiek nieprawidłowościach w tym zakresie i nie zakwestionował wysokości składek za luty 2020 r. zapłaconych w marcu 2020 r. przez skarżącą.

W ocenie Sądu, organ po ponownym rozpoznaniu wniosku strony nie przeprowadził jego pełnej analizy prawnej w kontekście ww. kwestii. Organ stwierdził bowiem jedynie, iż strona dokonała zgłoszenia do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z kodem 0590 (osoba prowadząca działalność gospodarczą, dla której podstawa wymiaru składek uzależniona jest od przychodu). W 2020 r. osoby zgłoszone do ubezpieczeń z kodem 0590 obowiązują dwie podstawy wymiaru składek: ustalona za styczeń 2020 r. oraz ustalona od lutego do grudnia 2020 r. J.J. złożyła tylko komplet dokumentów rozliczeniowych za styczeń 2020 r. Brak złożonego w terminie dokumentu ZUS DRA część II oraz deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za luty 2020 r. z kodem do ubezpieczeń 0590 przyczyniło się do nieklonowania deklaracji za następne miesiące. ZUS dodał też, że dokumenty rozliczeniowe za marzec 2020 r. nie zostały przez nią złożone do 30 czerwca 2020 r. Dlatego odmówiono jej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r.

Tymczasem przepis art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 kończy się stwierdzeniem: "chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania". Organ zdawkowo odniósł się do tej kwestii, nie podając przy tym żadnej podstawy prawnej, z której miałby wynikać brak możliwości klonowania deklaracji za następne miesiące po lutym 2020 r. Strona zaś w toku postępowania podniosła, że nie miała ona obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r., gdyż złożyła prawidłowe deklaracje ZUS DRA oraz ZUS DRA cz. II za styczeń 2020 r., które podlegały klonowaniu w kolejnych miesiącach, tak jak w poprzednich latach. W ocenie Sądu, okoliczność ta powinna podlegać szczegółowemu wyjaśnieniu przez organ, zwłaszcza w kontekście podnoszonej przez skarżącą okoliczności braku informacji ze strony ZUS o jakichkolwiek nieprawidłowościach w tym zakresie oraz niekwestionowania przez ZUS wysokości składek za luty 2020 r. zapłaconych w marcu 2020 r. przez skarżącą.

Sporządzona decyzja nie spełnia zatem także wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis ten obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie. Organ, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy uchybił wynikającej z art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a organ nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2858/21, LEX nr 3111612).

Wskazane powyżej uchybienia obu decyzji wymagały ich uchylenia i ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ zgodnie z wymogami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów prawa. Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienia faktyczne i prawne, rozważając, czy skarżąca jako płatnik składek jest zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec 2020 r., a ponadto, będzie miał na uwadze, że skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu.

Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, wbrew twierdzeniom organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, ZUS rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązującym od 16 grudnia 2020 r. przepisie art. 15 zzzzzn², dodany ustawą o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.), który z założenia ma stanowić dodatkową ochronę prawną dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie określonych terminów. Zgodnie bowiem z art. 15 zzzzzn²:

1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.). Uwzględniając powyższą regulację, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie miał na względzie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu do przesłania dokumentów rozliczeniowych za marzec 2020 r. oraz wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Zdaniem Sądu, uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeżeli nie złożyła ona deklaracji w terminie. Sąd ma na uwadze dobro skarżącej w postaci prawa do zwolnienia z opłacenia składek w tym trudnym okresie pandemii. Dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych wcześniej przepisów k.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia.

W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

bg