Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 370/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Właściwość sądu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 32, art. 48
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 17, art. 127 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 477[8]
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej a do postępowania przed nimi mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok postępowania administracyjnego określony w Kodeksie postępowania administracyjnego.

2. Brak regulacji szczególnej wyłącza prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

3. Art. 477[8] Kpc nie może stanowić podstawy wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych, wydawane przez organy administracji publicznej.

TEZY

1. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej a do postępowania przed nimi mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok postępowania administracyjnego określony w Kodeksie postępowania administracyjnego.

2. Brak regulacji szczególnej wyłącza prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

3. Art. 477[8] Kpc nie może stanowić podstawy wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych, wydawane przez organy administracji publicznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Zygmunt Zgierski, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 654/04 w sprawie ze skargi Ewy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 9 sierpnia 2004 r. (...) w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od Ewy K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 4 stycznia 2005 r. II SA/Lu 654/04 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 9 sierpnia 2004 r. (...) w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z 9 sierpnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 3 pkt 16 i 17, art. 4, art. 5 ust. 2, art. 8 pkt 4 i art. 12 ust. 1 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, utrzymało w mocy decyzję z 9.06.2004 r. wydaną z upoważnienia Wójta przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. dotyczącą odmowy przyznania Ewie K. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci.

W wyniku skargi Ewy K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., o której wyżej mowa.

Zdaniem Sądu - zaskarżona decyzja organu II instancji - została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w świetle dyspozycji art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Wynika to z tego, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, które jako organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych wskazują wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne /art. 20 ust. 2, art. 3 ust. 11/ uprawniając go do upoważnienia w formie pisemnej innych wskazanych w ustawie osób - do wydania decyzji /art. 20 ust. 3/. Nie ulega jednak - według Sądu - wątpliwości, że organ właściwy określony w ustawie - to organ uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, od których przysługuje odwołanie.

Właściwym do rozpoznania odwołania nie jest jednak organ administracji publicznej wyższego stopnia - lecz inny organ wskazany w ustawie /art. 127 par. 2 Kpa/.

Organem tym jest jednak Sąd rejonowy, co wynika z dyspozycji art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego, który to przepis w brzmieniu aktualnie obowiązującym wszedł w życie na podstawie art. 34 ust. 2 lit. "a" powołanej wyżej ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Dlatego też powyższe przepisy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji jest sąd powszechny. Sądy powszechne są organami właściwymi w sprawach o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Przepisy Kpc w tym względzie formułują również konkretne odrębności postępowania odwoławczego, co przekonuje o zasadności wyżej formułowanych wniosków odnoszących się do zakresu stosowania przepisów Kpa.

Organem odwoławczym, innym niż organ administracji publicznej może być sąd powszechny, którego zadaniem, jako organu rozpatrującego sprawę administracyjną, jest bowiem merytoryczne załatwienie sprawy, nie zaś ocena prawidłowości działania organu administracji publicznej.

Z tych względów, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie jako organ niewłaściwy od decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, zaskarżona decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą nieważności, określoną w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku z 12.05.1995 r. /IV SA 217/94 - ONSA 1996 Nr 2 poz. 91/.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. reprezentowane przez radcę prawnego Elżbietę B., zaskarżając wyrok ten w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 32 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ a w konsekwencji art. 127 par. 2 Kpa, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione do rozpoznania odwołania od decyzji organu właściwego w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, lecz sąd powszechny,

2. naruszenie prawa materialnego, wyrażonego w treści art. 56 ust. 1 w związku z art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w wyniku wprowadzenia zmian do art. 477[8] Kpc została ustanowiona kompetencja wyłączna sądu powszechnego do rozstrzygania odwołań od wszystkich decyzji w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 5 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, poprzez przyjęcie, że organem odwoławczym od decyzji wójta, burmistrza, lub prezydenta miasta w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych jest sąd powszechny pomimo, że właściwość sądu nie wynika wprost i wyraźnie z przepisów prawa materialnego tj. ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych,

4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych podniesiono, że zaskarżone orzeczenie jest wynikiem błędnej interpretacji normy prawnej zawartej w treści art. 32 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach nieuregulowanych w ww. ustawie stosuje się przepisy ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Poza sporem jest, że organem pierwszej instancji w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta i postępowanie przed tym organem toczy się w trybie postępowania administracyjnego. Odmienna sytuacja zachodzi - zdaniem Sądu - w przypadku postępowania odwoławczego, gdyż z mocy przepisu szczególnego, jakim jest art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, który odsyła do art. 477[8] par. 2 Kpc, należy ono do kompetencji sądu powszechnego.

Wykładnia dokonana przez Sąd jest błędna, gdyż brak jest uzasadnienia dla uznania, że przepis art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, odsyła do stosowania przepisów Kpc odnośnie postępowania odwoławczego w zakresie świadczeń rodzinnych, co do zasady.

Gramatyczna wykładnia art. 34 ustawy nie wskazuje, aby taki był cel tego przepisu, a jego umieszczenie w rozdziale 8 ustawy pn. "Zmiany w przepisach obowiązujących" także wskazuje na porządkujący charakter tej regulacji.

Analiza innych przepisów, a w szczególności art. 56 ust. 1 ustawy, do którego Sąd nie odniósł się wcale przekonuje, że rzeczywistym celem wprowadzenia zmiany do art. 477[8] Kpc było dostosowanie tego przepisu do zmienionej regulacji /odnośnie dodatków do zasiłków rodzinnych/ i to dokonane tylko na okres przejściowy. Interpretacja, że z mocy art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołanie rozpatruje sąd powszechny, oparta jest na wybiórczej wykładni art. 477[8] Kpc, tylko w oparciu o treść tego jednego przepisu, z pominięciem jego kontekstu i miejsca w całej systematyce działu III Kpc p.t. "Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych". Zgodnie z art. 477[8] par. 1 Kpc do właściwości sądów okręgowych należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych.

Natomiast do właściwości sądów rejonowych należą sprawy wymienione w par. 2 tegoż artykułu /między innymi sprawy o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz o dodatki do zasiłku rodzinnego - art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc/. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w par. 2 tego artykułu nie chodzi o inne sprawy niż sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdyż przepis ten jest uzupełnieniem par. 1. Należy mieć na uwadze, że kategoria spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych stanowi zamknięty katalog i została precyzyjnie określona w słowniku zawartym w art. 476 par. 2 Kpc. Zgodnie z tym przepisem przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołania od decyzji organów rentowych dotyczące spraw enumeratywnie wymienionych w tym przepisie w pkt 1-5 oraz w par. 3 tego artykułu.

Kategoria podmiotów nazwanych organami rentowymi została precyzyjnie określona i stanowi katalog zamknięty.

Zgodnie z art. 476 par. 4 Kpc przez organy rentowe rozumie się: 1/ Oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Biuro Rent Zagranicznych tego Zakładu, 2/ kolejowe jednostki organizacyjne, 3/ wojskowe i resortowe organy emerytalne - właściwe do wydania decyzji, o których mowa w par. 2, a także Prezesa KRUS.

W powyższym katalogu brak jest organów gminy uprawnionych do orzekania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, aby sprawa mogła być zaliczona do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, w rozumieniu Kpc i poddana kompetencji sądu powszechnego, musi łącznie spełniać dwie przesłanki: przedmiotową /ściśle określona kategoria spraw/ i podmiotową /ściśle określona kategoria organów wydających decyzje, od których odwołanie może rozpatrywać sąd powszechny/. W tym stanie rzeczy, omawiane tutaj świadczenia rodzinne nie mogą być traktowane jako świadczenia z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Po pierwsze nie mieszczą się w katalogu spraw określonych w art. 476 par. 2 i 4 Kpc, ale także nie zostały wymienione w przepisach ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Rozpatrywana sprawa nie jest zatem sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, a w konsekwencji odwołanie od takiej decyzji nie powinno być rozpatrywane przez sąd powszechny - dyspozycja art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc nie obejmuje takiej kategorii spraw. Nie jest wystarczające, jak uważa Sąd w niniejszej sprawie, że przepis ten obejmuje materię ubezpieczeń społecznych poprzez wymienienie tych świadczeń w art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc. Fakt dokonania nowelizacji art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc właśnie w ustawie z 28.09.2003 r. o świadczeniach rodzinnych /art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy/, nie przeczy poprawności dokonanej wyżej wykładni. Potrzeby i cel wprowadzenia zmian w Kodeksie postępowania cywilnego należy rozpatrywać w kontekście docelowego modelu systemu świadczeń rodzinnych i konieczności stopniowego przejmowania zadań w tym zakresie. W rozpatrywanej sprawie szczególnie istotny jest przepis art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. wprowadzając nowy system świadczeń rodzinnych. Docelowo prawo do świadczeń rodzinnych określonych w ustawie będzie ustalał oraz świadczenia te wypłacał organ właściwy - jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Organem tym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne /art. 3 pkt 11 ustawy/.

Ustawa przewiduje stopniowe przejmowanie zadań przez organ właściwy /art. 52, art. 54, art. 55 i 56 ustawy/.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do dnia przekazania organowi właściwemu zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych, od decyzji ZUS, Prezesa KRUS oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego, przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego określonych w Kpc.

Tak więc kognicja sądu powszechnego w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych została ustalona na czas określony. Jeżeli zatem, odnosząc się do stanowiska Sądu w tej sprawie, sądy powszechne są właściwymi do rozpatrywania odwołań od wszystkich decyzji z tego zakresu, to zawarcie przepisu art. 56 ust. 1 cyt. ustawy należałoby uznać za zbędne, a nawet wprowadzające w błąd, poprzez użycie słów "do czasu". Racjonalna interpretacja wskazuje zatem, że Sąd powszechny jest właściwy w tych sprawach tylko w okresie przejściowym i tylko w przypadku decyzji wydanych przez wskazane w tym przepisie organy. Natomiast celem nowelizacji art. 477[8] Kpc było właśnie umożliwienie sądowi rejonowemu rozpatrywanie spraw w tym ograniczonym zakresie. Bez tej nowelizacji sądy powszechne nie miałyby podstaw do rozpatrywania /w okresie przejściowym/ odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach dodatków do zasiłków rodzinnych. Jak wykazano wyżej, wbrew stanowisku Sądu, art. 477[8] par. 2 Kpc nie stanowi normy kompetencyjnej dla sądu powszechnego do rozpatrywania odwołań od decyzji organu właściwego /wójta, burmistrza, prezydenta miasta/. Przepis ten nie wyłącza drogi administracyjnej dla realizowania trybu odwoławczego w tych sprawach i nadawanie mu rangi kompleksowej regulacji w zakresie świadczeń rodzinnych jest nieuzasadnione.

Analiza przepisów ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nie prowadzi do wskazania w treści tej ustawy, żadnego przepisu, który regulowałby tryb odwoławczy od decyzji organów właściwych. Takim przepisem nie jest z pewnością art. 34 pkt 2 lit. "a" tej ustawy, gdyż dokonuje on tylko nowelizacji jednego przepisu Kpc, który - jak wykazano - znajduje zastosowanie tylko w okresie przejściowym i tylko do ściśle określonych przypadków. Zgodnie z treścią art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy Kpa. Stosownie zatem do art. 127 par. 2 Kpa w związku z art. 17 Kpa - odwołanie od decyzji organu właściwego w sprawach dotyczących zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych - podlega rozpatrzeniu przez samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia.

Interpretacja dokonana przez Sąd nie jest także trafna z innego powodu, a mianowicie narusza zasadę dwuinstancyjności. W polskim systemie prawnym obowiązuje dwuinstancyjny model postępowania sądowego i administracyjnego zagwarantowany przepisem art. 78 Konstytucji RP.

Powołany przepis ustanawia zasadę, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, dopuszczając ustawowe wyjątki od tej zasady. Temu konstytucyjnemu ustaleniu odpowiada zapisana w art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a jej konkretyzację zawiera art. 127 Kpa. Według tego przepisu właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji państwowej wyższego stopnia chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W myśl art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Również przepis art. 39 ust. 5 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym wskazuje na Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy od decyzji wydanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej.

Brak było zatem - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjna - podstaw do zastosowania przez Sąd art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzenia nieważności decyzji SKO w L. z 9.08.2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4.01.2005 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy.

Błędny jest pogląd Sądu I instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji organu wykonawczego gminy wydanej w sprawie świadczeń rodzinnych o jakich stanowi ustawa z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ jest sąd powszechny. Wniosek o wyłączenie właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w tego rodzaju sprawach jako organu odwoławczego, nie może być według Naczelnego Sądu Administracyjnego wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ww. ustawie z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która przyjmuje jako regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej.

Realizacja zatem zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że "Postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy".

Pojęcie organu właściwego wyjaśnia ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11 stanowiąc: "Ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego - zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych - stosuje się w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie przepisy ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48 i art. 49 ustawy o świadczeniach rodzinnych/. Przyznanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego - ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji.

Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygnięcia odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z zasadami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kpa. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, polegającej na przyjęciu rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wprowadza reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak jest przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy zatytułowanym "Zmiany w przepisach obowiązujących" nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kpc. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji Oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rodzinnego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego, przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z 17.11.1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Ustawa z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kpa. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od decyzji wydanych w tego rodzaju sprawach do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kpa. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] par. 2 Kpc nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że właściwym w tej sprawie do rozpoznania odwołania Ewy K. od decyzji z 9.06.2004 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., dotyczącej odmowy przyznania zainteresowanej dodatku do zasiłku rodzinnego - jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., a nie - jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny - Sąd powszechny.

Z tego względu na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.