Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 281/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 254 pkt 4.
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka, sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Jakub Gosk, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012r. sprawy ze skargi Powiatu A na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przekazania środków finansowych 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) określa, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz skarżącego 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/OI 281/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" Nr "[...]", w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przekazania środków finansowych, określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości i zasądził od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz Powiatu kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Za podstawę swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: Rada Powiatu podjęła w dniu "[...]" uchwałę Nr "[...]" w sprawie przekazania środków finansowych Uniwersytetowi.

Stwierdzając nieważność ww. uchwały Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, że w § 1 Rada Powiatu postanowiła o przekazaniu Uniwersytetowi środków finansowych z przeznaczeniem na zadanie naukowo - techniczne pn. "Rewitalizacja rzeki "[...]" w powiecie "[...]"". W § 2 i 3 badanej uchwały zapisano, że środki finansowe, o których mowa w § 1 zostaną udzielone w formie dotacji celowej ze środków budżetu powiatu na rok 2010 w wysokości 10.000 zł, a szczegółowe warunki udzielenia dotacji celowej oraz przeznaczenie i zasady rozliczenia środków określone zostaną w umowie zawartej pomiędzy Zarządem Powiatu a Uniwersytetem. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 4 ust. 1 pkt 12 i 13 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142 poz. 1592, ze zm.) oraz art. 400a ust. 1 pkt 2, pkt 32, pkt 42 oraz art. 403 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a także art. 94 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.).

RIO podkreśliło, że uregulowania cytowanych artykułów ustawy o samorządzie powiatowym wyraźnie wskazują, że to powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o znaczeniu ponadgminnym, m.in. związane z gospodarką wodną oraz ochroną środowiska. Z kolei wskazane przepisy ustawy o ochronie środowiska uszczegóławiają zadania publiczne wykonywane przez powiat.

Zdaniem RIO w badanej uchwale to Powiat przekazywałby środki finansowe innej osobie prawnej (Uniwersytet) na zadania realizowane przez tę osobę prawną, a nie sam realizowałby wskazane zadanie, zgodnie z przywołanymi przepisami. Zadanie, na które Rada Powiatu postanowiła przekazać środki finansowe z budżetu powiatu jest zadaniem realizowanym przez Uniwersytet i dotyczy projektu naukowo-technicznego pomimo tego, że w swojej treści pokrywa się z zadaniami powiatu. Przywołany w podstawie prawnej przepis art. 94 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym stanowi, że uczelnia może otrzymać inne środki finansowe z budżetu państwa lub z budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Nie oznacza to jednak dowolności w przekazywaniu takich środków z budżetu, w tym przypadku z budżetu powiatu, na dowolne zadania realizowane przez inne podmioty. Przekazanie takich środków powinno się odbywać zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), tj. zgodnie z art. 254 pkt 4 tej ustawy, który stanowi, że zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do organizacji pozarządowych - z odpowiednim zastosowaniem art. 43 i art. 221 tej ustawy. Ponadto przekazywane środki finansowe powinny dotyczyć wyłącznie zadań zbieżnych z zadaniami powiatu.

W ocenie RIO żaden przepis prawa nie uprawnia organu stanowiącego Powiatu do podejmowania uchwał w sprawie przekazania środków finansowych dla Uniwersytetu na zadanie stanowiące projekt naukowo-techniczny, realizowany przez uczelnię wyższą, a nie przez Powiat.

Na powyższą uchwałę Rada Powiatu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 403 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska oraz art. 94 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez niewłaściwą ich wykładnię, przyjmującą, że mają one zastosowanie do powiatu wyłącznie wtedy, gdy realizuje on zadanie własne sam, a nie za pomocą innej osoby prawnej oraz

2. art. 254 pkt 4 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie w sytuacji gdy powiat nie zlecał zadania, natomiast wartość usług, których przedmiotem są badania naukowe i prace rozwojowe, nie przekroczyła 14.000 euro.

Zdaniem skarżącego ustawa o samorządzie powiatowym nie przesądza o formie wykonywania przez powiat zadań publicznych, która jest różnorodna, jak choćby poprzez ich zlecanie organizacjom pozarządowym. Skarżący z treści art. 403 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska wywodzi, że powiat ma możliwość wydatkowania środków budżetowych na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Według skarżącego przepis ten nie określa, w jaki sposób odbywa się to finansowanie, czy tylko na zadania realizowane przez sam powiat, czy też przez inną osobę prawną. Ważne jest, żeby finansowanie to dotyczyło ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Skarżący potwierdził, że powiat nie zlecał wykonania zadania własnego, lecz dofinansowywał projekt naukowo-badawczy Uniwersytetu.

Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ nie rozważył sytuacji, że realizowany przez Uniwersytet projekt naukowo – badawczy pod nazwą "Rewitalizacja rzeki "[...]"" mieści się w zadaniach powiatu jako jednostki samorządowej. Z art. 4 ust.1 pkt 12 – 13 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie gospodarki wodnej (pkt 12); ochrony środowiska i przyrody (pkt 13). W myśl art. 400a ust. 1 pkt 2 i 42 ustawy o ochronie środowiska finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmuje przedsięwzięcia z ochrony wód i inne zadania służące ochronie środowiska i gospodarce wodnej wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju i polityki ekologicznej państwa. Z przepisu art. 403 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że do zadań powiatu należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a, w wyszczególnionych w tym przepisie punktach. Sąd I instancji podniósł, że niewątpliwie zadanie naukowo – techniczne Uniwersytetu pod nazwą "Rewitalizacja rzeki "[...]"" dotyczy gospodarki wodnej środowiska. Powiat zatem mógłby realizować takie zadanie w ramach zadań własnych. Uniwersytet mógł – realizując zadania własne – otrzymać środki finansowe z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z przepisu art. 94 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. W tej sytuacji Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej dla stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu winno wykazać dlaczego jednostka samorządu terytorialnego nie mogła przekazać środków finansowych Uniwersytetowi. To prawda, że Uniwersytet realizuje własne zadania. Realizowane zadanie Uniwersytetu mieści się wszakże w kręgu zadań własnych Powiatu. Stąd ocena ważności uchwały będącej przedmiotem postępowania nadzorczego winna zawierać także rozważania w przedmiocie czy Powiat zlecał Uniwersytetowi wykonanie zadania należącego do jego właściwości, czy tylko przekazał środki Uniwersytetowi na realizację jego zadania. Zastosowanie trybu przewidzianego w art. 254 ust. 4 ustawy o finansach publicznych ma zastosowanie przy zlecaniu zadań. Tego aspektu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie rozważyło. Dodatkowo zauważyć należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa Regionalnej Izby Obrachunkowej obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego.

Rozpoznając sprawę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej winno było przede wszystkim zbadać i wyrazić swoje stanowisko co do tego, czy uchwała Rady Powiatu jest uchwałą, o jakiej traktuje ww. przepis ustawy. Tego problemu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie rozważyło.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Regionalna Izba Obrachunkowa zarzucając Sądowi I instancji - w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

1. art. 94 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę prawną udzielenia Uniwersytetowi dotacji celowej z przeznaczeniem na zadanie naukowo-techniczne pod nazwą "Rewitalizacja rzeki "[...]" w powiecie "[...]"",

2. art. 403 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten dopuszcza możliwość finansowania z budżetu Powiatu zadania własnego Uniwersytetu (badania naukowo-technicznego ) z tego względu, że zadanie Uniwersytetu mieści się "w kręgu zadań własnych Powiatu",

3. art. 43, art. 216 ust. 2 pkt 1, art. 254 pkt 4 ustawy o finansach publicznych ze względu na ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie nie podciągnięto pod hipotezę określoną w normach prawnych zawartych w ww. przepisach,

4. art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten - będący przepisem określającym kompetencje regionalnych izb obrachunkowych w przedmiocie działalności nadzorczej nad uchwałami i zarządzeniami podejmowanymi przez organy samorządu terytorialnego i ustalającym właściwość rzeczową izb w sprawach uchwał dotyczących zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego - powinien być rozważony przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej pod kątem jego wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy badania zgodności z prawem uchwały Rady Powiatu.

II. postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na przyjęciu w uzasadnieniu wyroku wadliwych ustaleń stanu faktycznego poprzez stwierdzenie, że skarżąca przy badaniu zgodności z prawem uchwały Rady Powiatu nie dokonała rozważań "czy Powiat zlecał Uniwersytetowi wykonanie zadania należącego do jego właściwości, czy tylko przekazał środki Uniwersytetowi na realizację jego zadania".

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - w razie nieuznania podstawy skargi kasacyjnej określonej w pkt II sformułowanej w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ww. ustawy t.j. oddalenie skargi Powiatu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odnosząc się w uzasadnieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, skarżący podniósł, że stwierdzenie Sądu I instancji, iż organ nie dokonał rozważań na temat: "czy Powiat zlecał Uniwersytetowi wykonanie zadania należącego do jego właściwości, czy tylko przekazał środki Uniwersytetowi na realizację jego zadania" nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. W posiedzeniu Kolegium Izby w dniu "[...]", na którym rozpatrywana była uchwała Rady Powiatu w sprawie przekazania środków finansowych dla Uniwersytetu, uczestniczył przewodniczący Rady Powiatu oraz skarbnik, który wyjaśnił, że projekt naukowo-techniczny jest zadaniem własnym uczelni, a nie zadaniem Powiatu. Powiat nie zlecał Uczelni realizacji tego zadania, tylko pozytywnie zaopiniował prośbę Uniwersytetu o przekazanie środków ze względu na fakt pokrywania się zadania własnego Uniwersytetu z zadaniami Powiatu. W związku z powyższym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej badało uchwałę Rady Powiatu przy założeniu, że dotyczy ona przekazania Uniwersytetowi środków na realizację jego własnego zadania, a nie zadania zleconego do realizacji przez powiat i była to okoliczność niesporna między stronami. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że Sąd I instancji przyjął przy wyrokowaniu błędny stan faktyczny, a kwestionowanie przyjętego przez Sąd stanu faktycznego uzasadnia oparcie skargi kasacyjnej na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ponieważ zarzut niedokonania przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej rozważań, czy projekt naukowo-techniczny realizowany był przez Uniwersytet jako zadanie własne, czy też jako zadanie zlecone przez Powiat, był jednym z argumentów Sądu przemawiającym za uwzględnieniem skargi Rady Powiatu, dlatego też należy uznać, że naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa wyżej miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeśli chodzi o naruszenie art. 94 ust. 6 ustawy o szkolnictwie wyższym, art. 403 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 43, art. 216 ust. 2 pkt 1, art. 254 pkt 4 ustawy o finansach publicznych skarżąca podkreśliła, że przepisy te nie dają podstaw jednostkom samorządu terytorialnego do dowolności w przyznawaniu i przekazywaniu środków budżetowych i należy je interpretować w nawiązaniu do przepisów dotyczących zasad gospodarki finansowej jednostek samorządu, a w szczególności ustawy o finansach publicznych. Wedle przepisów tam zawartych jednostka samorządu terytorialnego może dokonywać ze swego budżetu wydatków na zadania własne, a więc zadania, których obowiązek realizacji wynika wprost z przepisów ustaw, zadania zlecone jednostce samorządu terytorialnego lub przyjęte przez nią do realizacji na podstawie umowy lub porozumienia. Wydatki te mogą być dokonywane w formie zapłaty za usługę lub towary bądź w formie przekazania środków na realizację zadań innemu podmiotowi - czyli w formie dotacji. Dotacje udzielane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są wydatkiem o szczególnym charakterze. Szczególny charakter dotacji wynika m.in. z faktu, że podstawą udzielenia dotacji musi być wyraźnie sformułowany przepis prawa w randze ustawy lub przepis umów międzynarodowych oraz z faktu, że udzielona dotacja służy realizacji zadań publicznych tj. może być udzielona na finansowanie lub dofinansowanie zadań publicznych (art. 126 ustawy o finansach publicznych).

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że treść realizowanego przez Uniwersytet projektu można odnieść do szeroko pojętej ochrony środowiska i gospodarki wodnej, a więc można uznać, że pokrywa się on w pewnym stopniu z zadaniami własnymi powiatu. Z art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że powiat w celu wykonywania zadań może tworzyć jednostki organizacyjne lub może powierzyć (zlecić) realizację zadań innemu podmiotowi. Ustawodawca nie narzuca i nie preferuje żadnego rozwiązania, ale w razie podjęcia przez powiat decyzji o powierzeniu realizacji zadania innemu podmiotowi musi liczyć się on z obowiązkiem zachowania określonych procedur wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku z ustawy o finansach publicznych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych skarżąca podniosła, że ponieważ uchwała podjęta przez Radę Powiatu dotyczyła udzielenia dotacji celowej z budżetu Powiatu, przepis ten stanowił podstawę do tego, by Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uznało się organem właściwym do zbadania tejże uchwały pod kątem zgodności z prawem. Przepis ten służy do ustalania organu właściwego do zbadania w trybie działalności nadzorczej określonej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, a nie do oceny zgodności jej treści z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat wniósł o oddalenie ewentualnie o odrzucenie tej skargi. Podniesiono, że przekazane środki finansowe w formie dotacji celowej przez Powiat na rzecz Uniwersytetu, który realizuje projekt naukowo - techniczny pod nazwą "Rewitalizacji rzeki "[...]" w powiecie "[...]"", zostały w istocie przeznaczone na cele określone w art. 403 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wspólnie z art. 94 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym jest on właściwą podstawą prawną do uchylonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową uchwały Rady Powiatu.

Zgodnie z art. 250 ustawy o finansach publicznych udzielenie dotacji celowej przez jednostkę samorządu terytorialnego powinno nastąpić na podstawie zawartej umowy o przekazanie tej dotacji, która określi w szczególności wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania na realizację którego będą przekazane środki finansowe, termin wykorzystania dotacji do 31 grudnia danego roku budżetowego. O udzieleniu powyższej dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego decyduje organ stanowiący w drodze stosownej uchwały, będącej formalnym upoważnieniem dla organu wykonawczego tej jednostki do podjęcia czynności prawnych realizujących przekazanie środków finansowych dla beneficjenta. W taki też sposób zostały przekazane pieniądze na rzecz Uniwersytetu przez Powiat.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Dokonując oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zauważył, iż nawiązują one do obydwu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. zarówno naruszenia prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenia przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady nakazuje w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a dopiero następnie (w razie stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia), zarzutu naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego (a to: art. 94 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 403 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 43, art. 216 ust. 2 pkt 1, art. 254 pkt 4 ustawy o finansach publicznych) poprzez błędną ich wykładnię, niemniej jednak z treści tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wynika, że faktycznie – w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – kasator zarzuca niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sprawie. Sąd odwoławczy podkreślił, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego miałyby zastosowanie w sytuacji, gdyby zadanie pod nazwą "Rewitalizacja rzeki "[...]" w powiecie "[...]"", na które Rada Powiatu przekazała środki finansowe w ramach dotacji celowej, zostało zlecone Uniwersytetowi. Możliwość zlecenia przez powiat zadań własnych przewiduje art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Nie ma także sporu co do tego, że zadanie objęte ww. projektem jest zbieżne z zadaniami powiatu, do których należy między innymi ochrona środowiska i przyrody oraz gospodarka wodna (art. 4 ust. 1 pkt 12 i 13 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 403 ust. 1 oraz art. 400a ust. 1 pkt 2 i 42 ustawy o ochronie środowiska).

NSA wskazał, że stanowisko Sądu I instancji, które legło u podstaw uchylenia zaskarżonej uchwały RIO, zasadzało się na założeniu konieczności zbadania przez organ nadzorczy, czy zlecenie zadania Uniwersytetowi miało faktycznie miejsce. Tymczasem z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Powiat nie zlecał Uniwersytetowi takiego zadania. Była to okoliczność między stronami bezsporna, przyznana przez Powiat chociażby w samej skardze (łącznie z wyjaśnieniem, że Powiat "dofinansowywał projekt naukowo-badawczy uczelni"), co zresztą zauważa Sąd I instancji przedstawiając w motywach zaskarżonego wyroku zarzuty i uzasadnienie tej skargi (str. 4). Tym bardziej niezrozumiała jest konstatacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że "ocena ważności uchwały będącej przedmiotem postępowania nadzorczego winna zawierać (...) rozważania w przedmiocie czy Powiat zlecał Uniwersytetowi wykonanie zadania należącego do jego właściwości, czy tylko przekazał środki Uniwersytetowi na realizację jego zadania".

NSA uznał, że wadliwe było przyjęte przez Sąd I instancji założenie, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga dokonania ustaleń i "rozważań" w tym zakresie, a co za tym idzie za wadliwe uznał sformułowane przez Sąd wskazania co do dalszego postępowania, skierowane do Regionalnej Izby Obrachunkowej. Już z tego tylko powodu zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, to w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z jego treścią właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu tych jednostek. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ był właściwy do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem uchwały Powiatu podjętej w przedmiocie przekazania środków finansowych w formie dotacji celowej. Z końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zaś, że Kolegium RIO "winno było przede wszystkim zbadać i wyrazić swoje stanowisko co do tego, czy uchwała Rady Powiatu jest uchwałą, o jakiej traktuje ww. przepis (...) czego nie rozważyło". Oprócz tego stwierdzenia pisemne motywy wyroku nie zawierają jednak żadnych argumentów, które pozwalałyby ustalić, czy Sąd I instancji dostrzegł naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a jeżeli tak – na czym to naruszenie miałoby polegać. W tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – z uwagi na brak jego uzasadnienia – nie poddaje się merytorycznej weryfikacji, naruszając tym samym przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. – wskazywany w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego opartego o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a. NSA wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi dokona powtórnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały RiO, przyjmując jako podstawę rozważań bezsporną w sprawie okoliczność, że zadanie naukowo-techniczne pod nazwą "Rewitalizacja rzeki "[...]" w powiecie "[...]"", na które Rada Powiatu przekazała środki finansowe w ramach dotacji celowej, nie stanowi zadania zleconego przez ten Powiat Uniwersytetowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 j.t.) cytowanej dalej jako p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga Powiatu zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA w Warszawie z dnia 21 marca 2012r. , sygn. akt. II GSK 254/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie miał na względzie fakt, że zadanie naukowo-techniczne pod nazwą "Rewitalizacja rzeki "[...]" w powiecie "[...]"", na które Rada Powiatu przekazała środki finansowe w ramach dotacji celowej, nie stanowił zadania zleconego przez ten Powiat Uniwersytetowi. Zadanie, na które Rada Powiatu postanowiła przekazać środki finansowe z budżetu powiatu jest zadaniem realizowanym przez Uniwersytet i dotyczy projektu naukowo-technicznego. W związku z tym jako wadliwe należy ocenić stanowisko RIO zawarte w zaskarżonej uchwale, że przekazanie takich środków powinno się odbywać zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), tj. zgodnie z art. 254 pkt 4 tej ustawy, który stanowi, że zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniej oferty, z , uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do organizacji pozarządowych - z odpowiednim zastosowaniem art. 43 i art. 221 tej ustawy.

W związku z tym uzasadniony należy uznać zarzut skargi w przedmiocie naruszenia art. 254 pkt 4 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie. W stanie faktycznym sprawy powołany przez RIO przepis prawny nie miał zastosowania. W związku z tym nie mógł on stanowić podstawy prawnej do unieważnienia uchwały Rady Powiatu.

Sąd uznaje również za uzasadniony zarzut skargi w przedmiocie naruszenia przez RIO art. 403 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska oraz art. 94 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez niewłaściwą ich wykładnię, przyjmującą, że mają one zastosowanie do powiatu wyłącznie wtedy, gdy realizuje on zadanie własne sam, a nie za pomocą innej osoby prawnej. Rada Powiatu postanowiła o przekazaniu Uniwersytetowi środków finansowych z przeznaczeniem na zadanie naukowo - techniczne pn. "Rewitalizacja rzeki "[...]" w powiecie "[...]"". Zadanie objęte ww. projektem jest zbieżne z zadaniami powiatu, do których należy między innymi ochrona środowiska i przyrody oraz gospodarka wodna (art. 4 ust. 1 pkt 12 i 13 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 403 ust. 1 oraz art. 400a ust. 1 pkt 2 i 42 ustawy o ochronie środowiska). Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in.: gospodarki wodnej, ochrony środowiska i przyrody. Do zadań powiatów należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 18, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6, stanowiących dochody budżetów powiatów, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. Uczelnia może otrzymywać inne środki finansowe z budżetu państwa oraz z budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Art. 94 ust. 6 został zmieniony przez art. 1 pkt 70 lit. e) ustawy z dnia 18 marca 2011 r. (Dz.U.2011.84.455) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2012r. "Uczelnia może otrzymywać inne środki finansowe z budżetu państwa oraz z budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, przy czym z budżetów tych jednostek i ich związków może otrzymywać także dotacje celowe na zadania, o których mowa w ust. 1, jeżeli dotowane zadanie jest związane z zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego".

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem RIO, że treść cytowanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały przez Radę Powiatu, nie pozwalał na przekazaniu uczelni środków z budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Ten przepis prawny był niejasny, gdyż nie określał o jakie środki chodzi ani na jakie cele mogą one być przekazane. Te wątpliwości zostały usunięte w powoływanej noweli, że chodzi o dotacje celowe na zadania, o których mowa w ust. 1, jeżeli dotowane zadanie jest związane z zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego". Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wynika to wprost z podstawy prawnej kwestionowanej uchwały Rady Powiatu. Przepis art. 94 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały przez Rade Powiatu, nie mógł stanowić samoistnej podstawy prawnej o przekazaniu dotacji celowej. Dopiero łączne odczytanie przepisów kompetencyjnych, art. 94 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie tego przepisu i przepisów zawartych w ustawie szczególnej daje podstawę do stwierdzenia, że chodzi o dotacje celowe na zadania związane z zadaniami własnym powiatu (art. 4 ust. 1 pkt 12 i 13 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 403 ust. 1 oraz art. 400a ust. 1 pkt 2 i 42 ustawy o ochronie środowiska i art. 94 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym). Nie ulega również wątpliwości, że przekazane dotacje celowe na rzecz Uniwersytetu są związane z kształceniem studentów studiów stacjonarnych. Z treści art. 94 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wynika, że uczelnia publiczna otrzymuje dotacje na zadania związane z kształceniem studentów studiów stacjonarnych, w tym studentów, o których mowa w art. 99 ust. 1a, z wyłączeniem kształcenia, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 1a, kształceniem uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich i kadr naukowych oraz utrzymaniem uczelni, w tym na remonty. RIO nie podważyła w zaskarżonej uchwale, że zadanie naukowo - techniczne pn. "Rewitalizacja rzeki "[...]" w powiecie "[...]"" jest zbieżne z zadaniem powiatu. Nie podważyła również, że realizacja tego zadania ma związek z kształceniem studentów studiów stacjonarnych.

W związku z tym Sąd nie podzielił stanowiska RIO, że żaden przepis prawa nie uprawnia organu stanowiącego Powiatu do podejmowania uchwał w sprawie przekazania środków finansowych dla Uniwersytetu na zadanie stanowiące projekt naukowo-techniczny, realizowany przez uczelnię wyższą. Przeciwnie dofinansowanie badań naukowych, dotyczących konkretnego projektu, związane jest z zadaniami powiatu, do których należy między innymi ochrona środowiska i przyrody oraz gospodarka wodna. A zatem Rada Powiatu w sposób prawidłowy wskazała podstawę prawną kwestionowanej przez RIO uchwały. Rewitalizacja rzeki "[...]" w powiecie jest niewątpliwie zagadnieniem z zakresu ochrony środowiska. Natomiast RIO nie wskazywała, w zaskarżonej uchwale, że zadanie naukowo - techniczne pn. "Rewitalizacja rzeki "[...]" w powiecie "[...]"", nie ma związku z kształceniem studentów studiów stacjonarnych.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U.2001.55.577 j.t. ) w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach m.in. zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ był właściwy do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Powiatu podjętej w przedmiocie przekazania środków finansowych w formie dotacji celowej. RIO był uprawniony do oceny legalności przedmiotowej uchwały Rady Powiatu. Przy czym ocena ta polega na tym, czy przy podjęciu przedmiotowej uchwały nie naruszono przepisów postępowania ( proceduralnych) i norm prawa materialnego. Nie była natomiast RIO uprawniona do badania celowości przekazania środków finansowych w formie dotacji celowej. To uprawnienie należy do wyłącznej kompetencji właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego.

W zaskarżonej Uchwale Regionalna Izba Obrachunkowa, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu podjętej w przedmiocie przekazania środków finansowych w formie dotacji celowej, wykazała w sposób wadliwy naruszenia przez Radę Powiatu przepisów postępowania. Wskazywane przez RIO w Olsztynie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie miały zastosowania. W związku z tym nie mogły one stanowić podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały. Niezasadne okazało się również stanowisko RIO o braku podstaw prawnych do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o przekazaniu dotacji celowej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną uchwałę. O niepodleganiu wykonaniu zaskarżonej uchwały orzeczono po myśli art. 152, zaś o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy.