Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 561/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1, art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 57, art. 58 ust. 3, art. 61 ust. 1 i ust. 8 pkt 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 125 ust. 3
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2884/16 w sprawie ze skargi U. W. na informację N. C. B. i R. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od U. W. na rzecz N. C. B. i R. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 28 listopada 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2884/16 oddalił skargę U (dalej: U lub skarżący) na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR) z dnia [...] października 2016 r. nr [...],[...] o nieuwzględnieniu protestu w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 31 marca 2016 r. do Instytucji Wdrażającej, tj. Ośrodka Przetwarzania Informacji - Państwowego Instytutu Badawczego (dalej: IW) wpłynął wniosek o dofinansowanie projektu pt. E-infrastruktura Otwartej Nauki i Innowacji złożony w konkursie Działania 4.2 POIR pn. Rozwój nowoczesnej infrastruktury badawczej sektora nauki. W dniu 1 lipca 2016 r. IW poinformowała wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny merytorycznej projektu i niezakwalifikowaniu projektu do dofinansowania. W ocenie IW projekt nie spełnił kryteriów dostępu nr 4, 9 i 11. Ponadto, projekt nie uzyskał wymaganej minimalnej liczby punktów koniecznej dla uzyskania dofinansowana.

Skarżący U złożył protest. NCBiR pismem z dnia [...] października 2016 r. nr [...]poinformował skarżącego o nieuwzględnieniu protestu. Organ wyjaśnił przyczyny niespełnienia przez skarżącego wskazanych kryteriów dostępu. W zakresie kryterium nr 4 stwierdził, że zaplanowane koszty wynagrodzeń odbiegają od realiów rynkowych i nie można zaakceptować tak wysokiego ich poziomu. Za słuszny organ uznał zarzut ekspertów dotyczący braku uzasadnienia ulokowania wszystkich kosztów dotyczący WNP w kosztach osobowych. Organ uznał również za słuszny zarzut ekspertów co do braku analizy porównawczej finansowej dotyczącej planowanej przebudowy oraz wybudowy nowego budynku. W zakresie kryterium nr 9 organ stwierdził, że w analizie popytu brak jest konkretów, a z opisu nie wiadomo, co może zainteresować przedsiębiorstwa małe, duże czy średnie, żeby chciały zapłacić za oferowaną usługę. Wskazał również, że w materiale brakuje wskazania odmienności potrzeb rynkowych dużych, małych i średnich podmiotów gospodarczych oraz administracji. Zdaniem organu eksperci prawidłowo stwierdzili, że we wniosku brak jest analiz rynku krajowego, analiz mikroekonomicznych oraz ilościowych, a przedstawiona przez wnioskodawcę analiza posługuje się danymi zagregowanym z rynków (zagranicznych). We wniosku brakuje także analizy mikroekonomicznej dotyczącej popytu, podaży i identyfikacji odbiorców. Nie uwzględniono również sytuacji rynkowej z uwzględnieniem istniejącej konkurencji, w tym podmiotów z zagranicy i ich potencjału rynkowego, a także płynących stąd zagrożeń dla możliwości zrealizowania przychodów na zakładanym poziomie. W odniesieniu do kryterium nr 11 organ podniósł, że wnioskodawca zaniechał przeprowadzenia wstępnej, przedprojektowej analizy, co w sumie zwiększyłoby wiarygodność oszacowań przychodów. Ponadto, wnioskodawca nie podał informacji ilościowych dotyczących kontaktów i dotychczasowej współpracy z odbiorcami swych usług lub komercyjnych i instytucjonalnych partnerów wspólnych projektów. Za mało danych zostało podanych we wniosku świadczących o dobrym rozeznaniu krajowego rynku potencjalnych odbiorców planowanych usług, by oceniający mogli zostać przekonani o wysokim poziomie wiarygodności przyjętych do analizy oszacowań. Następnie organ wyjaśnił powody odmowy przyznania punktów za poszczególne kryteria. Ostatecznie punktację podwyższono przez co projekt przekroczył próg minimum 12 punktów.

Sąd I instancji oceniając legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej stwierdził, że została przeprowadzona zgodnie z zasadami określonymi w przepisach prawnych. WSA wskazał w szczególności, że rozpoznanie protestu jest uprawnieniem instytucji pośredniczącej (lub zarządzającej), a eksperci pełnią rolę pomocniczą dostarczając IP wiadomości specjalnych, w oparciu o które protest jest oceniany.

Sąd I instancji za nietrafne uznał zarzuty nieprzejrzystego wypełnienia kart procedury odwoławczej oraz wyjścia IP w rozpoznaniu protestu poza jego granice. Sąd I instancji wskazał na zakres kwestionowanych przez skarżącego kryteriów oraz przedstawił ogólny cel instytucji protestu, podkreślając, że jest on ponownym sprawdzeniem wniosku o dofinansowanie w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów. Za bezzasadne uznał również WSA zarzuty dotyczące nieujawnienia nazwisk ekspertów i utrudnianiu dostępu do dokumentacji konkursowej zawartej w innych wnioskach o dofinansowanie. Sąd I instancji wskazał na brak podstaw prawnych do ujawniania danych osobowych wnioskowanych przez skarżącego. Sąd I instancji zaznaczył, że on nie dokonuje kontroli legalności pracy ekspertów i ich ocen, lecz kontroluje czynności procesowe podejmowane przez właściwą instytucję. Sądowej kontroli podlega więc zachowanie przez organ obowiązujących procedur w przeprowadzeniu konkursu i zakwalifikowaniu wniosku do dofinansowania. To obowiązkiem organu jest poinformowanie strony o wynikach oceny jej wniosku, dokonanej przez ekspertów.

WSA wskazał, że ocena postępowania instytucji pośredniczącej, czy też wdrażającej w sprawie innego projektu nie może w żaden sposób wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie, a przede wszystkim wykracza poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że dokumentacja konkursowa innego podmiotu może zawierać informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa i nie mogą być one ujawniane osobom postronnym.

Sąd I instancji uznał, że subiektywne są wszelkie zarzuty związane z przebiegiem panelu ekspertów dotyczące nierównego traktowania, co do ilości osób reprezentujących poszczególnych wnioskodawców oraz ilości czasu na zaprezentowanie swoich projektów. W ocenie WSA oba panele przebiegały w sposób prawidłowy. Sąd I instancji wskazał również na zmiany warunków konkursu zaznaczając, że nie wpłynęły one na końcową ocenę i dotyczyły wszystkich biorących w nim udział. Miały one znaczenie na etapie oceny formalnej, którą projekt przeszedł pomyślnie.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzona ocena nie jest obarczona ewidentnymi błędami logicznymi, zawiera spójne i logiczne wyjaśnienie stanowiska oceniających, jak również argumenty na jego poparcie. WSA zaznaczył, że wniosek nie spełnił trzech merytorycznych kryteriów dostępu, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza projekt z możliwości otrzymania dofinansowania, nawet jeśli w wyniku oceny zostało przekroczone minimum punktów uprawniające do otrzymania dofinansowania.

U zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa.

Skarżący zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. 2016, poz. 217 ze zm. - dalej: ustawa o realizacji programów) w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:

a) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 8 pkt 1 a) ustawy o realizacji programów w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione zawężenie kognicji WSA przy rozpoznaniu skargi na rozstrzygnięcie właściwej instytucji, odmawiające wnioskodawcy przyznania dofinansowania do badania wyłącznie kompletności dokonanej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów, podczas gdy ocena WSA powinna obejmować badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia, co oznacza konieczność rozważenia ewentualnych naruszeń prawa materialnego, przepisów procedury, jak i prawa ustrojowego (kryterium legalności). W ocenie skarżącego naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spowodowało, że pomimo błędnej oceny merytorycznej wniosku, rozstrzygnięcie instytucji pośredniczącej nie zostało uchylone przez Sąd I instancji,

b) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 37 ust. 1 ustawy o realizacji programów poprzez:

- oparcie rozstrzygnięcia Sądu I instancji na projekcie dokumentu pn. Procedura: Procedura odwoławcza, który to projekt został złożony przez instytucję pośredniczącą dopiero podczas rozprawy przed WSA, nie jest dokumentem i nie był znany i udostępniony wnioskodawcy przed posiedzeniem Sądu I instancji i uznanie, pomimo wskazanych okoliczności i na podstawie projektu dokumentu, że wybór projektów do dofinansowania odbywał się w sposób przejrzysty i rzetelny. W ocenie skarżącego naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spowodowało, że Sąd I instancji uznał, że instytucja pośrednicząca działała rzetelnie i w sposób przejrzysty, podczas gdy oparcie rozstrzygnięcia na nieznanym projekcie dokumentu przeczy wskazanym zasadom,

- uznanie, że powołanie ekspertów zewnętrznych odbyło się zgodnie z procedurą opisaną w projekcie dokumentu Procedura: Procedura odwoławcza, złożonego dopiero na rozprawie przed WSA, podczas gdy sięgnięcie do opinii dodatkowego, jednego eksperta zewnętrznego w sytuacji otrzymania dwóch skrajnie odmiennych w swej treści opinii, było zupełnie dowolnym działaniem instytucji pośredniczącej. W ocenie skarżącego naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do oddalenia skargi, pomimo oparcia rozstrzygnięcia właściwej instytucji de facto na opinii tylko jednego eksperta zewnętrznego,

c) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 37 ust. 1 ustawy o realizacji programów w zw. z § 8 ust. 12 Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji faktu, że merytoryczna ocena projektu przez co najmniej jednego eksperta zewnętrznego została dokonana na podstawie niepełnej dokumentacji. W ocenie skarżącego naruszenie to miało to wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do nieuzasadnionego oddalenia skargi pomimo, że instytucja pośrednicząca dopuściła się rażącego naruszenia regulaminu,

d) naruszenie przepisów postępowania, tj. 57 i art. 58 ust. 3 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o realizacji programów poprzez odmowę uchylenia decyzji instytucji pośredniczącej, pomimo że podniesienia nowych zarzutów i nowych argumentów w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o niespełnieniu przez wnioskodawcę kryteriów konkursowych, w sytuacji gdy instytucja pośrednicząca i wdrażająca były związane granicami protestu. W ocenie skarżącego miało to wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem z jednej strony do niezastosowania przez instytucję wdrażającą trybu autokontroli, pomimo, że instytucja wdrażająca podzieliła argumenty wnioskodawcy zawarte w proteście, z drugiej zaś do nieuwzględnienia protestu przez instytucję pośredniczącą,

e) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 125 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz.U.UE.L.2013.347.320 – dalej: rozporządzenie nr 1303/2013) i art. 37 ustawy o realizacji programów w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez uznanie, że niemożliwe jest badanie przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia zasady równości przy rozpoznaniu poszczególnych wniosków, w sytuacji gdy takie samo uzasadnienie poszczególnych wniosków raz było uznane przez instytucję pośredniczącą jako wystarczające do zakwalifikowania wniosku jako spełniającego określone kryterium, a innym razem jako dyskwalifikujące wniosek. W ocenie skarżącego miało to wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do oddalenia skargi, pomimo wykazania przez wnioskodawcę, że podczas oceny wniosku została naruszona zasada równości,

f) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu lakonicznego uzasadnienia uniemożliwiającego

sprawdzenie, czy Sąd I instancji dokonał kontroli legalności działalności instytucji pośredniczącej i wydanego rozstrzygnięcia co do protestu wnioskodawcy, którą to ocenę WSA miał obowiązek przeprowadzić, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w praktyce uniemożliwia wnioskodawcy ocenę i kontrolę toku rozumowania WSA, a co za tym idzie pozbawia wnioskodawcę możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, uniemożliwiając również kontrolę instancyjną wydanego rozstrzygnięcia.

Ponadto, skarżący na zasadzie art. 64 ustawy o realizacji programów i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dodatkowo zarzucił:

g) naruszenie prawa materialnego, tj. § 11 ust. 1 pkt 1 ppkt IV Regulaminu Konkursu nr 1 w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 Priorytet IV: Zwiększenie potencjału naukowo-badawczego, Działanie 4.2: Rozwój nowoczesnej infrastruktury badawczej sektora nauki organizowanym przez Ośrodek Przetwarzania Informacji - Państwowy Instytut Badawczy (Konkurs 1/4.2/2015; dalej: Regulamin) poprzez błędną wykładnię, w wyniku której Sąd I instancji uznał, że wniosek wnioskodawcy nie spełnia kryterium dostępu nr 4, podczas gdy w rzeczywistości wniosek kryterium to spełnia, a w szczególności planowane przez wnioskodawcę wydatki są zasadne w stosunku do przedmiotu i zakresy projektu, w tym nie zawyżono kosztów osobowych, wnioskodawca przedstawił zasadne argumenty odnośnie wykorzystania w projekcie gotowego, dostępnego na rynku oprogramowania i licencji na oprogramowanie innych firm, wniosek przewiduje możliwość wykorzystania w projekcie gotowych rozwiązań istniejących na rynku, a brak analizy finansowej porównawczej planowanej przebudowy istniejącego obiektu w odniesieniu do wybudowania nowego budynku nie jest naruszeniem Wytycznych do Przygotowania "Studium Wykonalności",

h) naruszenie prawa materialnego, tj. § 11 ust. 1 pkt 1 ppkt IX Regulaminu poprzez błędną wykładnię, w wyniku której Sąd I instancji uznał, że wniosek wnioskodawcy nie spełnia kryterium dostępu nr 9, podczas gdy w rzeczywistości wniosek kryterium to spełnia, a w szczególności wnioskodawca przedstawił realny plan pokrywania kosztów utrzymania infrastruktury z przychodów innych niż dotacja celowa lub dotacja podmiotowa z budżetu państwa, co wynika wprost z treści wniosku, w tym wnioskodawca przeanalizował popyt (metodą prognozowania przez analogię), przeanalizował użyteczność dla administracji publicznej (prowadząc bezpośrednie rozmowy) i oszacował możliwości rynku polskiego (lokalnego) bazując na metodach analogowych, a brak przedstawienia analizy konkurencji wynika wyłącznie z treści wytycznych, a zatem nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu,

i) naruszenie prawa materialnego, tj. § 11 ust. 1 pkt 1 ppkt XI Regulaminu poprzez błędną wykładnię, w wyniku której Sąd I instancji uznał, że wniosek wnioskodawcy nie spełnia kryterium dostępu nr 11, podczas gdy w rzeczywistości wniosek kryterium to spełnia, a w szczególności w projekcie zaplanowano finansowanie kosztów utrzymania i użytkowania przedmiotu inwestycji z udziałem środków własnych i środków pochodzących od przedsiębiorstw.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i art. 64 u.z.r.p. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna U oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenie przepisów postępowania, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Kolejność zachowania takiego porządku rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowa ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna U nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zostały one ujęte w 6 punktach, przy czym zarzutem najdalej idącym w tej grupie jest ten, który podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienie skarżonego wyroku jest lakoniczne, a przez to nie daje podstaw do dokonania kontroli sposobu i zakresu argumentacji, która legła u podstaw rozstrzygnięcia, gdyż w oparciu o treść uzasadnienia nie można przedstawić toku rozumowania, który stał się przyczyną oddalenia skargi na nieuwzględnienie protestu. Zarzut tak postawiony jest nietrafny. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jednoznacznie wskazuje jakie jest stanowisko tego Sądu w zakresie zarzutów podnoszonych w skardze. To, że w treści uzasadnienia Sąd I instancji posłużył się kilkoma kolokwializmami nie jest równoznaczne z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć należy, że ten przepis określa wymogi formalne uzasadnienia, wskazując jakie elementy musi ono zawierać. Uzasadnienie skarżonego wyroku składa się ze wszystkich części o jakich stanowi dyspozycja art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach treści art. 141 § 4 p.p.s.a. należy oceniać aspekt formalny uzasadnienia, a nie trafność twierdzeń tam formułowanych. Merytoryczna warstwa uzasadnienia może być kwestionowana, jednak nie poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale właściwych przepisów materialnych lub procesowych.

Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 61 ust. 1 w związku z ust. 8 pkt 1a u.z.r.p. W ramach tego zarzutu U twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo, bo zwęża kognicję sądu administracyjnego w sprawach z zakresu realizacji programów w ramach polityki spójności. Treść powołanego w zarzucie przepisu stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu wnioskodawca może wystąpić ze skargą, a sąd rozpoznając ten środek prawny może stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W ujęciu strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji ograniczył swoją kontrolę tylko do aspektu formalnego sprawy objętej skargą, w sytuacji gdy powinien ocenić nieuwzględnienie protestu w każdym zakresie, także merytorycznym. Analiza uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że tak sformułowany zarzut jest chybiony. Sąd I instancji dokonał oceny stanowiska organu także pod kątem naruszenia prawa materialnego. NSA podkreśla, że Sąd dokonał takiej oceny, co nie oznacza, a tak wydaje się ujmować strona, że w miejsce organu powinien wypowiedzieć się w zakresie treści wniosku i sposobu jego oceny. Sąd II instancji zauważa, że sądy administracyjne nie sprawują administracji, a tylko kontrolują sposób w jaki swoje funkcje realizuje administracja. Brak szczegółowego odniesienia się Sądu I instancji do szczegółowych kwestii nie może być równoznaczny z niedokonanie oceny merytorycznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wprost odnosi się do poprawności merytorycznej dokonanej oceny i słusznie zauważa, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ta ocena jest ograniczona, ze względu na kontrolny charakter tego postępowania. W ostateczności, co czyni Sąd I instancji, taka ocena musi być formalna w tym znaczeniu, że jej przedmiotem mogą być ustalenia dokonane przez organ. Jeżeli mieszczą się one w granicach wyznaczonych przez prawo, a to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to uznać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny przedmiotu zaskarżenia.

Za niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.p.r. W ich ramach U twierdzi, że wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem zasady przejrzystości i rzetelności, bo akceptował dokument określający procedurę odwoławczą, przedstawiony dopiero na rozprawie. Zdaniem NSA to uchybienie nie daje podstaw do kwestionowania przejrzystości i rzetelności wyboru projektów do dofinansowania, skoro z treści dokumentu nie wynika sposób oceny projektów, a procedura odwoławcza została przeprowadzona zgodnie z zasadami przyjętymi dla POIR 2014-2020 wynikającymi z ustawy. Sąd II instancji nie uznaje, że nieprzesłanie pełnej wydrukowanej dokumentacji ekspertowi zewnętrznemu jest naruszeniem zasad z art. 37 ust. 1, skoro dokumentacja taka była dostępna w formie elektronicznej.

Podkreślenia wymaga również, że procedura odwoławcza dla projektu, w którym uczestniczył U jest uregulowana przepisami ustawy, a dokument przedłożony na rozprawie jest tylko opisem technicznego sposobu realizacji tej procedury, więc nie ma on charakteru normatywnego w tym znaczeniu, że ustala odmienne od ustawowych zasady postępowania odwoławczego. Przepisy u.z.r.p. zawarte w rozdziale 15, odnoszące się do procedury odwoławczej, nie stwarzają podstaw do odmiennego regulowania przez IP lub IŻ reguł obowiązujących w postępowaniu odwoławczym, tym samym nie można zasadnie twierdzić, że rozpoznanie protestu jaki złożył U nastąpiło z naruszeniem prawa, skoro nastąpiło na podstawie przepisów ustawy. Poza tym kwestionowany dokument, co wynika z jego treści, jest dostępny w formie elektronicznej dla wszystkich zainteresowanych składających wnioski.

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.ִ 57 i art. 58 ust. 3 w związku z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.r.p. Skarga kasacyjna podnosząc naruszenie tych przepisów wskazuje na przekroczenie przez organ związania granicami protestu, które nastąpiło na etapie nieuwzględnienia tego środka poprzez powołanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nowych argumentów. Posłużenie się przez NCBiR inną argumentacją niż przyjęta przez instytucję wdrażającą: Ośrodek Przetwarzania Informacji – Państwowego Instytutu Badawczego nie jest wyjściem poza granice protestu.

Stosownie do treści art. 54 ust. 2 pkt 4 u.z.r.p., to wnioskodawca wskazuje zarzuty i podaje ich uzasadnienie. Zatem to ten podmiot wyznacza granice rozpoznania tego środka. Organ rozpoznając protest w tych granicach, więc co do zarzutów, może odwołać się do innej argumentacji niż przyjęta w ocenie, o ile odnosi się do kwestii objętych zarzutami. Odmienne, a więc prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, jest nietrafne. Z faktu, że od rozstrzygnięcia protestu nie można wnieść środka odwoławczego nie wynika, że organ rozpoznający protest ma powtarzać argumentację będącą podstawą oceny. Wynika tylko, że jeśli doszło w tym zakresie do naruszenia, to istnieje podstawa do uwzględnienia skargi.

Jako niezasadny należało także uznać zarzut podnoszący naruszenie zasady równości, a więc art. 37 u.z.r.p. i art. 125 ust. 3 rozporządzenia nr 1303/2013 w związku z art. 134 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia tej zasady poprzez odwołanie do pozytywnego rozpoznania innego wniosku o dofinansowanie według tych samych kryteriów, które w przypadku Uu skutkowały rozstrzygnięciem negatywnym. NSA zauważa, że zasada równości może być rozpatrywana w ramach tego samego postępowania, zatem słusznie Sąd I instancji wskazał, że prawidłowości działania organu w tym zakresie nie można wiązać z innymi postępowaniami, nawet jeżeli były stosowane w nich takie same kryteria oceny projektów i reguł prowadzenia postępowania.

Zdaniem NSA nietrafne są również zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenia prawa materialnego. U ujmuje te naruszenia w trzech grupach, twierdząc, że Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę przyjmując, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia § 11 ust. 1 pkt 1 w ppkt IV, IX i XI regulaminu konkursu, w sytuacji gdy organy dokonały wadliwej wykładni tych przepisów i bezpodstawnie przyjęły, że planowane przez wnioskodawcę wydatki są niezasadne (kryterium 4), a wnioskodawca nie przedstawił realnego planu pokrywania kosztów (kryterium 9) oraz że nie zaplanowano w projekcie finansowania kosztów utrzymania i użytkowania inwestycji. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że w tej materii trafny jest pogląd Sądu I instancji. Analiza uzasadnienia wyroku i akt sprawy prowadzi do wniosku, że wskazane wcześniej parametry nie zostały zrealizowane przez wnioskodawcę.

Odnosząc się do tych zarzutów Sąd II instancji podkreśla, że trafnie Sąd I instancji przyjął, że niespełnienie choćby jednego z kryteriów dostępu musiało skutkować negatywną oceną wniosku, a w konsekwencji nieuwzględnieniem protestu. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w tym zakresie sądowa kontrola nie może odnosić się do meritum oceny. Ocena dokonywana jest w trybie określonym przepisami, w tym zgodnie z warunkami określonymi w regulaminie. Z jego treści jednoznacznie wynika, że niespełnienie choćby jednego z tych kryteriów musi prowadzić do negatywnej oceny wniosku. Takie warunki przyjął U, zatem wykazanie w postępowaniu oceniającym wniosek, że takie kryteria nie zostały spełnione czyni bezprzedmiotowymi te zarzuty, które zostały skierowane przeciw warunkom formalnym (procesowym) podnoszonym w skardze kasacyjnej. Zarówno Sąd I instancji, ale także NSA nie mogą w tym zakresie kontrolować sposobu oceny projektu, jeżeli ta ocena została dokonana w prawem określonej procedurze.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.