Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 60/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Oddalono skargę w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 4 i art. 120, art. 151, art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu w postepowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi A. L. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. A. L. (zwany dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach.

Zarzucono organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP.

Z uwagi na powyższe naruszenia Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej;

2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa);

5. przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 Ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł;

6. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym oraz

7. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wywodził, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do W. Urzędu Wojewódzkiego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, w związku z koniecznością umożliwienia mu dalszego legalnego pobytu na terenie kraju. W ocenie Skarżącego wniosek był kompletny i nie stwierdzono żadnych braków formalnych. Pomimo tego organ do dnia złożenia skargi nie wydał decyzji w sprawie.

Podkreślono, że Skarżący wielokrotnie, osobiście, zwracał się do organu o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Ze względu bowiem na przedłużanie się postępowania i wynikające z tego znaczne trudności w kwestii podjęcia pracy oraz brak możliwości swobodnego wyjazdu strona narażona jest na liczne utrudnienia w życiu codziennym.

Wskazano również, że pełnomocnik strony skierował do organu, w dniu [...] maja 2020 r., ponaglenie, na które organ w żaden sposób nie zareagował. Od dnia wszczęcia postępowania w sprawie minęły natomiast ponad 4 miesiące,

Zdaniem Skarżącego w związku z faktem, iż obowiązująca ustawa o cudzoziemcach nie wskazuje terminu załatwienia sprawy, w przypadku złożenia przez cudzoziemca wniosku pobytowego, zgodnie z art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Przy czym, według Skarżącego, momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia wniosku organowi administracji, co nastąpiło w styczniu 2020 r. Powołując się na orzecznictwo sądowe strona wywodziła, że postępowanie prowadzone jest przewlekle z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania (Art. 12 Kpa). Przy czym charakter sprawy nie jest skomplikowany, w szczególności zaś nie występują w niej okoliczności, które uzasadniałyby tak długie jej procedowanie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Akcentowano, że opóźnienia wynikają wyłącznie z postawy i zaniechań organu oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się Skarżący.

Zdaniem Skarżącego całokształt okoliczności niewątpliwie wskazuje, że doszło do rażącego naruszenia prawą, w szczególności art, 7, art. 8, art, 9, art, 10 § 1, art. 12 i art, 35 § 1 Kpa oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP.

Według strony zasadny jest również wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie Skarżącemu od organu sumy pieniężnej [przypis Sądu – w tym miejscu mylnie nazwanej grzywną] w wysokości [...] zł.

Zwrócono uwagę na trudną sytuację, w jakiej znalazł się Skarżący, spowodowaną tak długą zwłoką w załatwieniu jego sprawy, uzasadniającą zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej od organu. Podkreślono, że Skarżący obecnie mieszka z rodziną na terenie Polski, a zaistniała sytuacja uniemożliwia mu planowanie życia oraz normalne prowadzenie spraw w kraju. Wobec zaistniałej sytuacji, strona pozbawiona jest faktycznej możliwości wyjazdu z terytorium RP oraz do pozostałych krajów Unii Europejskiej, jak również do ojczyzny w celu odwiedzin rodziny, z gwarancją możliwości powrotu. W opisanych okolicznościach, zdaniem Skarżącego, suma pieniężna w wysokości [...] zł stanowić będzie adekwatną rekompensatę za naruszenie przysługujących mu praw w postępowaniu administracyjnym oraz dóbr osobistych Skarżącego, takich jak prawo swobodnego poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim oraz posługiwania się dokumentami potwierdzającymi legalność pobytu, a także pozbawienie możliwości bezpośredniego kontaktu z rodziną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku wszczęcia postępowania o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż cudzoziemiec nie złożył wniosku osobiście ani nie okazał ważnego dokumentu podróży. W dniu [...] maja 2020 r. Skarżącego wezwano więc do przybycia do siedziby Urzędu w P. i złożenia odcisków linii papilarnych, dostarczenia ważnego dokumentu podróży (kopia i oryginał do wglądu), złożenia ponownie oryginału formularza wniosku wypełnionego we wszystkich wymaganych polach oraz złożenie czytelnego podpisu pod wnioskiem. We wniosku nie zostały wypełnione pola: C III a (poprzednie pobyty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) oraz IV (podróże i pobyty zagraniczne cudzoziemca poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej).

Tego samego dnia organ przekazał złożone wcześniej przez stronę ponaglenie do organu II instancji - Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców.

Odnosząc się skargi Wojewoda wskazał, że nie podziela zarzutów Skarżącego. W szczególności wskazał, że brak jest jakichkolwiek zapisów o kontakcie w systemie informatycznym powiadamiającym o stanie sprawy, które świadczyłyby o tym, że Skarżący wielokrotnie zwracał się do organu o przyspieszenie rozpoznania sprawy, udając się osobiście do Urzędu. Do organu nie zostało również skierowane pismo lub e-mail z prośbą o przyspieszenie.

Wojewoda zapewnił również, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w Urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewoda podkreślił te okoliczności w korespondencji kierowanej do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Uważa również, że ponoszone okoliczności nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Ponad to samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy nie jest, według Wojewody, wystarczające dla uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ argumentował, że przy ocenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy wziąć pod uwagę okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika, jako że okoliczności te mogą powodować opóźnienia w pracy organu i w pewnym stopniu są to okoliczności niezależne od organu.

Na tym tle podkreślono, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 Kpa, nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, przy czym przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do Urzędu.

Odnosząc się do żądania skargi w zakresie sumy pieniężnej Wojewoda podkreślił, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W ocenie organu należy mieć przy tym na uwadze obiektywne uwarunkowania związane z działalnością organu oraz uwzględnić, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Suma pieniężna nie może również służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

Zdaniem organu, uzasadnienie przez Skarżącego rozmiaru krzywdy, polegającej na uniemożliwieniu normalnego życia przez brak możliwości wyjazdu z terytorium RP, nie stanowi podstawy do uwzględnienia przedmiotowego wniosku o przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej. Cudzoziemiec może zawsze opuścić terytorium RP. W celu ponownego wjazdu musi ubiegać się o nową wizę za granicą.

Podkreślono również, że bezspornie Wojewoda prawidłowo wezwał wnioskodawcę, w trybie art. 64 § 2 Kpa, do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wezwanie to zostało wysłane na adres wskazany we wniosku i skutecznie doręczone w dniu [...] czerwca 2020 r. Skarżący w dniu [...] czerwca 2020 r. stawił się w siedzibie Urzędu, przedłożył oryginał ważnego dokumentu podróży oraz złożył odciski linii papilarnych. Odebrał również pismo z informacją o wszczęciu postępowania administracyjnego zawierające informację o zmianie terminu załatwienia sprawy do [...] grudnia 2020 r. W dniu [...] czerwca 2020 r. Wojewoda zwrócił się natomiast do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji na temat cudzoziemca, czy jego wjazd i pobyt na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Końcowo wskazano, że zgodnie z art. 15 zzs ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, od [...] marca 2020

roku do [...] maja 2020 roku wyłączony był bieg terminów administracyjnych. Zatem w powyższym okresie nie można zarzucać organowi przewlekłości postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga w części zasługiwała na uwzględnienia, a to ze względów wskazanych poniżej.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a Ppsa. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Zgodnie z art. 52 § 1 Ppsa skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 Ppsa).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Ppsa), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 Ppsa. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z [...] maja 2020 r., przed wniesieniem skargi.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 Kpa bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu - w myśl art. 37 § 1 pkt 2 Kpa przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 Kpa, a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; z dnia 3 września 2013 r., II OSK 891/13 i z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ działa przewlekle nie musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu przewlekłości, chociażby nawet skutecznie zawiadamiał o nowych terminach załatwienia

sprawy (a więc formalnie nie był bezczynny). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje sprawność podejmowania przez organy czynności, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35 - 36 Kpa. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.

Strona skarżąca zarzuca Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. W ocenie Sądu należy podzielić ten generalny zarzuty. Zgodzić się bowiem trzeba, że Wojewoda prowadził przedmiotowe postępowania w sposób nieefektywny. W szczególności zauważyć należy, iż pierwszych czynności w sprawie dokonał po upływie długiego okresu od złożenia wniosku. Jak wskazano wyżej, wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2020 r., a dopiero [...] maja 2020 r. organ podjął pierwsze czynności w sprawie – wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Odnosząc się do uwagi Wojewody, iż dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku zostało skuteczne wszczęte postępowanie administracyjne podzielić należy stanowisko wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 Kpa, jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 Kpa, co w tym przypadku oznacza również, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Trzeba też zauważyć, że do terminu załatwienia sprawy nie wlicza

się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności ( art. 35 § 5 Kpa). Terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania. Niemniej istotne dla określenia początku stanu bezczynności (względnie przewlekłości) nie jest data skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu Kpa, lecz punkt czasowy, od którego rozpoczyna się okres obligujący organ do podjęcia stosownych czynności procesowych, wywołany działaniem podmiotu trzeciego - np. złożenie wniosku z brakami formalnymi (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. o sygn. akt I OSK 208/20 – dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 64 § 2 Kpa jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem Sądu organ nie może uwolnić się od zarzuty bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jeżeli, zaniechiwał lub zwlekł, jak to miało miejsce w rozpoznanej sprawie, z dokonaniem czynności wynikających z art. 64 § 2 Kpa oraz art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35). Zgodne z tym drugim przepisem jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Po złożeniu w dniu [...] stycznia 2020 r. wniosku z brakami formalnymi Wojewoda winien był zatem wystosować wezwanie do uzupełniania tych braków. Uczynił to dopiero w dniu [...] maja 2020 r.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z przywołanym, także w odpowiedzi na skargę, przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; zwanej dalej: ustawa COVID-19) – dodanym z dniem [...] marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu choroby zakaźnej zwanej COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. Zwrócić należy jeszcze uwagę na przywołany przez Organ w odpowiedzi na skargę przepis art. 15zzs ust. 10 ustawy COVID-19, w którym wyraźnie przesądzono, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2).

Przywołany art. 15zzs ustawy COVID1-9 został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa [...] (Dz.U. z 2020 r. poz. 875; ), z dniem [...] maja 2020 r. (art. 76), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło [...] maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r.

Z powyższego wynika, iż za ww. okres tj. od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. nie można skutecznie stawiać organowi zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Niemniej mimo zawieszenia biegu terminów, wynikającego z ww. opisanych regulacji, stwierdzić należy, iż w okresie od 20 stycznia do 13 marca i następnie od 25 maja do 27 maja 2020 r. Wojewoda pozostawał w przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony z [...] stycznia 2020 r. Jakkolwiek nie minął wówczas, z uwagi na zwieszenie biegu terminów, maksymalny dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy, to organ w tym okresie nie podejmował żadnych czynności w sprawie – postępowanie było prowadzone przewlekle. Zdaniem Sądu dopiero po uzupełnieniu braków formalnych skargi postępowanie przed organem prowadzone było bez istotnych przestojów. Strona pismem z [...] czerwca 2020 r. została powiadomiona o terminie załatwienia sprawy. Natomiast w dniu [...] czerwca 2020 r. organ zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym miejscu zauważyć należy, iż ww. Komendanci, i Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przekazują ww. informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach), a w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Tym samym na dzień wniesienia skargi termin ten nie upłynął. Terminy określone w ww. przepisach mają wypływ na ocenę bezczynności (przewlekłości) organu, co jest zgodne z art. 35 § 3 Kpa.

Reasumując stwierdzić należy, iż skarga jest zasadna bowiem Wojewoda prowadził postępowania w sposób, który okresami (tj. na początkowym etapie), charakteryzował się przewlekłością. Z tych też przyczyn Sąd orzekł jak w pkt II sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa.

Jako, iż na dzień wyrokowania organ zakończył postępowanie decyzją z [...] sierpnia 2020 r. o nr [...], Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie udzielania zezwolenia na pobyt czasowy (punkt I sentencji wyroku).

Zgodzić się należy ze stroną skarżąca, iż powoływane w odpowiedzi na skargę braki kadrowe, trudności organizacyjne i lokalowe organu związane ze znaczną ilością wpływających i oczekujących na rozpoznanie spraw nie stanowi okoliczności tłumaczących przewlekły sposób prowadzenia postępowania przez organ. Obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. Sąd dostrzega, że istniejący, a niedopuszczalny stan rzeczy, nie jest zapewne zawiniony przez poszczególnych pracowników organu, lecz jest skutkiem braku adekwatnego wzmocnienia komórek organizacyjnych zajmujących się rozpatrywaniem wniosków cudzoziemców o udzielenie im prawa pobytu na terytorium RP. To zadanie ciąży na Wojewodzie, a ewentualnie także na organach decydujących o wysokości budżetu W. Urzędu Wojewódzkiego. Strona postępowania administracyjnego nie może jednak ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwowych.

Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że przewlekłość miała charakter rażący. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa, jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 – dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji ma wpływ.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ.

Jak wskazano wyżej, trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle. Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z danych przedstawionych przez organ, znaczący wzrost ilości spraw do załatwienia niewątpliwe mógł skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Wojewoda wykazał, iż przezwyciężenie takich obiektywnych trudności wymaga zmian prawnych i organizacyjnych, jak też istotnych nakładów finansowych, które wymagają również czasu i nie są wyłącznie zależne od organu administracji.

Stwierdzenie, że bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa służyć ma przede wszystkim osądzaniu działań organu wynikających z nieudolności i niestaranności, a za takie nie można uznać działań uwarunkowanych obiektywną trudnością jaką jest znaczne zwiększenie ilość spraw, które należy rozpoznać.

Stąd też, mimo stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu sprawy, nie można uznać, iż miała ona charakter jednoznaczne rażący, o czym na podstawie art. 149 § 1a Ppsa orzeczono w punkcie III sentencji wyroku.

Z przyczyn powyższych Sąd uznał, iż brak jest zasadności wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Środki wskazane w art. 149 § 2 Ppsa są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (patrz: wyrok wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2002 r. o sygn. akt II GSK 127/20, 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15 – dostępne jw.). Nadto stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa jednak stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi celowego i rażącego przedłużania czasu prowadzonego postępowania. Ponadto z uwagi na wydanie decyzji przed datą rozpoznani skargi funkcja dyscyplinująca omawianej sankcji finansowej straciła na znaczeniu. Skarżący nie przedstawił też okoliczności uzasadniających przyznania żadnej sumy pieniężnej z uwzględnieniem jej funkcji kompensacyjnej. Podniósł brak możliwości podróżowania w okresie oczekiwania na załatwienie sprawy, co m.in. ograniczyło mu możliwość kontaktu z rodziną. Z akt sprawy wynika, iż najbliższa rodzina skarżącego (żona i dwaj synowie) zamieszkują w Polsce. Skarżący nie wyjaśnił jakich innych członków rodzinny nie mógł odwiedzić, i dlaczego nie było możliwe spotkanie w innej formie lub w graniach RP. Ponadto zauważyć trzeba, iż okres oczekiwania na załatwienie sprawy nie był na tyle znaczny, aby można uznać, iż za okres oczekiwania na rozstrzygniecie należy się stronie kompensacja. Tym bardziej, że akt sprawy wynika, iż skarżący w oczekiwaniu na rozstrzygniecie miał zapewnione miejsce zamieszkania i środki utrzymania na terenie RP.

Z powyższych względów, w opisanym zakresie skargę oddalono, na podstawie art. 151 Ppsa (pkt IV wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 Ppsa oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018, poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 597,- zł w tym: 100,- zł – wpis stały, 480,- zł – opłata za czynności adwokata oraz 17,- zł – opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (pkt V sentencji wyroku).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 Ppsa.