Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 196/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2, art. 174, art. 132, art. 152, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 95 ust. 3 pkt 2, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
article: § 14 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 884
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm  zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.
article: art. 16 § 1, art. 19
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA del. Ewa Dzbeńska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2352/06 w sprawie ze skargi C. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego i opróżnienia dotychczas zajmowanego służbowego lokalu zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od C. O. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2352/06, po rozpoznaniu skargi C. O., stwierdził nieważność decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2006 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, które wydane zostały w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego i opróżnienia dotychczas zajmowanego służbowego lokalu zamiennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Komendant Szkoły Policji w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], działając na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) i w związku z § 3, § 4 ust. 1, § 5, § 9 i § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), zobowiązał C. O. do opróżnienia z dniem [...] października 2006 r. dotychczas zajmowanego służbowego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] położonym w Katowicach przy ul. [...] oraz przydzielił wyżej wymienionemu z dniem [...] listopada 2006 r. lokal mieszkalny nr [...] w budynku nr [...] położonym w Katowicach przy ul. [...], a ponadto zobowiązał do opróżnienia wskazanego wcześniej lokalu przez wszystkie zamieszkujące w nim osoby. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że skarżący nabył prawo do przedmiotowego lokalu na podstawie decyzji Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Katowicach z dnia [...] maja 1990 r., nr [...], a następnie w dniu [...] lipca 1990 r. zawarto umowę o najem lokalu. W dniu wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego skarżący posiadał prawo do 6 norm zaludnienia, po zwolnieniu ze służby w dniu [...] lipca 1991 r. skarżący posiadał uprawnienia do emerytury, a tym samym miał prawo do lokalu mieszkalnego (art. 95 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy...).

Budynek, w którym skarżący zajmuje lokal decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], został określony jako zamknięty. Z dniem [...] stycznia 2003 r. wygaszony został trwały zarząd Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach w stosunku do działki nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym i z tym dniem prawo zarządu na czas nieoznaczony otrzymała Szkoła Policji w Katowicach, w marcu 2005 r. budynek został przeznaczony na cele służbowe. Pismem Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] lutego 2006 r. oddano do dyspozycji Szkoły Policji w Katowicach lokale mieszkalne z zasobu mieszkaniowego miasta Katowice i tym samym można było przydzielić m.in. skarżącemu wspomniany lokal mieszkalny, który spełnia wymagania w zakresie przysługujących norm zaludnienia i jest pełnowartościowym lokalem mieszkalnym.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania C. O., decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu dodatkowo podał, że utrata prawa do dysponowania lokalami mieszkalnymi w spornym budynku mieszkalnym w związku z przeniesieniem trwałego zarządu na rzecz Szkoły Policji w Katowicach, nie spowodowała utraty dyspozycyjności Policji nad tymi lokalami mieszkalnymi, bowiem nastąpiło wygaszenie prawa trwałego zarządu jednej jednostki organizacyjnej Policji i ustanowienie trwałego zarządu na rzecz innej jednostki organizacyjnej Policji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów odmiennych, aniżeli podnosi to skarżący. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 95 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także, gdy policjant zwolniony ze służby lub pozostali po policjancie członkowie rodziny zajmują lokal mieszkalny położony w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, a osobom tym przydzielono lokal mieszkalny w tej samej lub pobliskiej miejscowości, o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], uznał działkę, na której jest posadowiony budynek mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Katowicach, a nie samą tylko ulicę, za teren zamknięty. Bezspornym w sprawie jest również i to, że skarżący C. O., policjant zwolniony ze służby w dniu [...] lipca 1991 r., posiada prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku na podstawie decyzji Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Katowicach z dnia [...] maja 1990 r. o przydziale służbowego mieszkania. Ponadto nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Katowice nr [...], wygaszony został zarząd trwały Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach do tego budynku i z dniem [...] stycznia 2003 r. prawo do trwałego zarządu na czas nieoznaczony do powyższego budynku otrzymała Szkoła Policji w Katowicach. Zatem zostały spełnione przesłanki z wyżej cytowanego przepisu, poza jedną, do obligatoryjnego wydania decyzji w przedmiocie opróżnienia wspomnianego lokalu mieszkalnego.

W ocenie Sądu I instancji organem właściwym do wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu, o którym mowa w art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, jest zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U Nr 105, poz. 884) – Komendant Szkoły Policji w Katowicach. Jak wynika bowiem z decyzji Prezydenta Miasta Katowice nr [...] wygaszony został zarząd trwały Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach do tego budynku i z dniem [...] stycznia 2003 r. prawo do trwałego zarządu na czas nieoznaczony do powyższego budynku otrzymała Szkoła Policji w Katowicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kolejną i niezbędną przesłanką wydania decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, jest przydzielenie osobie zajmującej powyższy lokal innego lokalu mieszkalnego w tej samej miejscowości lub pobliskiej, o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia, wymóg ten pełni funkcję gwarancyjną dla osoby, wobec której zamierza się wydać decyzję w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Normę natomiast i zasady przydzielania byłym policjantom mieszkania określa się według brzmienia art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, a mianowicie funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.

Przydział zaś lokalu, zgodnie z treścią art. 97 ust. 5 ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast według § 14 ust. 3 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, decyzje w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, wydaje komendant właściwy ze względu na obecne miejsce zamieszkania emeryta. Pod warunkiem, że jest on dysponentem lokalu.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw prawnych do wywiedzenia z powołanego przepisu § 14 ust. 3, że właściwym miejscowo do wydania decyzji o przydziale lokalu skarżącemu jest Komendant Szkoły Policji w Katowicach. Ponieważ ani ustawa o Policji, ani też powyższe rozporządzenie nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", przeto należy się posługiwać normą cywilnoprawną. Stosownie zaś do treści art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem, skoro miejscem zamieszkania skarżącego są Katowice, a nie "teren zamknięty" Szkoły Policji w Katowicach, to organem właściwym do wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego dla skarżącego jest Komendant Miejski Policji w Katowicach. Mimo że dysponentem tego lokalu mieszkalnego jest Komendant Szkoły Policji w Katowicach.

Sąd podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o Policji, organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1, to jest ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, są (poza wojewodą): komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w sprawach wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią, komendant powiatowy (miejski) Policji, komendant komisariatu Policji.

Ustawa Policyjna w art. 32 ust. 1 upoważnia komendantów szkół policyjnych jedynie do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania. Powołane zaś rozporządzenie w § 14 ust. 1 uprawnia Komendanta Szkoły Policji w Katowicach, będącego dysponentem lokalu, wyłącznie do wydawania decyzji w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych wobec podległych policjantów.

W rozpoznawanej sprawie decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego wydał Komendant Szkoły Policji w Katowicach, a zatem została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś Komendant Główny Policji utrzymując tę decyzję w mocy, dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że przydział lokalu mieszkalnego pełni funkcję gwarancyjną dla osoby, wobec której wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Wskazuje na to jednoznacznie przepis art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy, bowiem użyty w tym przepisie czasownik "przydzielono" informuje o czynności, która została już zakończona (tryb dokonany). W rozumieniu prawa oznacza to z kolei, że decyzja ta musi posiadać przymiot decyzji ostatecznej, żeby móc wydać skuteczną decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, wydana wcześniej decyzja – po wszczęciu postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego – o przydziale lokalu mieszkalnego, musi być ostateczną w rozumieniu art. 16 k.p.a. Skoro zaś w rozpoznawanej sprawie wobec decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego stwierdzono nieważność, to nie może się ostać w obiegu prawnym decyzja w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2, art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, jak również art. 25 kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię pojęcia "obecne miejsce zamieszkania emeryta" w cyt. wyżej rozporządzeniu i terminu "przydzielono" użytego w art. 95 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy i wnioskowanie, że opróżnienie lokalu mieszkalnego i jego przydział nie mogą być rozstrzygnięte w jednej decyzji administracyjnej. Ponadto zarzucono zaskarżonemu wyrokowi niewłaściwe zastosowanie powołanych na wstępie przepisów.

Nadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 152 i art. 132 oraz art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe Komendant Główny Policji wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualne wydanie postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości prawne w tej sprawie do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok w całości narusza powołane na wstępie przepisy ustawy o Policji, jak również przepisy wymienionego rozporządzenia i Kodeksu cywilnego. Sąd w swoim uzasadnieniu zamiast rozstrzygnąć kwestie merytoryczne związane z zarzutami skargi strony wyszedł poza jej granice dokonując wadliwej wykładni obowiązujących przepisów prawa dotyczących przepisu art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy pragmatycznej oraz norm kompetencyjnych do wydawania rozstrzygnięć w zakresie tego przepisu.

Według organu pogląd Sądu o możliwości zastosowania przepisu § 14 ust. 3 cyt. rozporządzenia MSWiA jako normy kompetencyjnej w tej sprawie nie jest trafny z tego powodu, iż przepis art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji stanowi lex specialis, który reguluje dwie kwestie: opróżnienia i przydziału. Natomiast norma kompetencyjna zawarta w § 14 ust. 2 odnosi się wyraźnie do osób, o których mowa w art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji. W tym stanie rzeczy korzystając z zabiegu interpretacyjnego polegającego na analogii z prawa należy przyjąć, iż właściwym organem do wydania decyzji zarówno o opróżnieniu, jak przydziale jest Komendant Szkoły Policji w Katowicach jako trwały zarządca terenu obiektu zamkniętego. Takie zapatrywanie organu pozostaje w oczywistej zgodzie z regułami wykładni zarówno logicznej, jak i systemowej.

Natomiast zastosowanie przepisu § 14 ust. 3 rozporządzenia MSWiA budzi wątpliwości z uwagi na interpretację pojęcia "obecne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty". Zdaniem organu niedopuszczalne jest zapożyczanie pojęć z systemu prawa cywilnego (art. 25 Kodeksu cywilnego) na grunt systemu materialnego prawa administracyjnego, jeżeli są możliwe inne metody wykładni. Poza tym miejsce siedziby Szkoły Policji w Katowicach w pełni odpowiada miejscu zamieszkania strony na terenie obiektu zamkniętego. Podkreślenia wymaga również, iż przepis art. 6 ust. 1 dotyczy spraw administracyjnych w zakresie ochrony ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a nie spraw dotyczących lokali mieszkalnych dla policjantów, które są uregulowane w rozdziale 8 ustawy pragmatycznej i w aktach wykonawczych.

Ostatecznie zdaniem autora skargi kasacyjnej nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż przepis art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy nakazuje prowadzenie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych: jednego w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, a drugiego dotyczącego jego przydziału. Właściwa jest zatem kumulacja procesowa dwóch przedmiotów. Taka wykładnia wskazanego wyżej przepisu wynika przede wszystkim z systematyki przepisów pragmatyki. Otóż zgodnie z treścią art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, odpowiednio emerytowi i renciście policyjnemu posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej... Ustawodawca zatem wyraźnie wprowadził zakaz przydzielania jednocześnie dwóch lokali mieszkalnych. Wydanie uprzednio decyzji o przydziale bez eliminacji z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji o przydziale pozostaje w sprzeczności z powyższymi przepisami. Inna interpretacja tych przepisów prowadziłaby do wniosku, iż strona może korzystać z dwóch lokali mieszkalnych. Zakończenie sprawy w jednym postępowaniu administracyjnym stanowi gwarancję zabezpieczenia praw podmiotowych strony bez potrzeby popadania w kolizję z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy pragmatycznej. Taka interpretacja przepisów materialnych prawa prowadziłaby do wniosku, iż można przyznawać przedmiotowe świadczenie, pomimo zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 i § 6 pkt 4 rozporządzenia MSWiA. Tym bardziej iż okoliczności te są ujawniane w pewien czas od chwili ich powstania, z przyczyn niezależnych od organu.

Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że uzasadnienie Sądu pozostaje w kolizji z innymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1857/06 i z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 763/07, w których składy orzekające podzieliły zapatrywanie organu w sprawach rozstrzyganych przy analogicznym stanie faktyczno-prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., stąd w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem autora skargi kasacyjnej miały wpływ na wynik sprawy.

Za chybione uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 132 i art. 152 p.p.s.a. Skoro zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem i w taki właśnie sposób zostało zakończone postępowanie przed sądem pierwszej instancji postawienie zarzutu jest niezrozumiałe. Konsekwencją uwzględniania skargi jest wynikający z art. 152 p.p.s.a. obowiązek określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, sąd obowiązek ten wykonał, dlatego również i ten zarzut, bliżej nieuzasadniony, jest nieskuteczny.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zamiast rozstrzygnąć kwestie merytoryczne związane z zarzutami skargi, wyszedł poza jej granice dokonując wadliwej wykładni przepisów ustawy pragmatycznej i norm kompetencyjnych dotyczących wydawania rozstrzygnięć w zakresie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Zarzut ten, pozostający w związku z dalszymi zarzutami procesowymi, dotyczącymi naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a i obejmujący nie tyle wyjście poza granice skargi, które wyznaczane są przez przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia, ile bezzasadne przyjęcie z urzędu niezależnie od zarzutów skargi, że występowały w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji uznany być musiał za uzasadniony. Wiąże się to z uznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny za słuszne stanowiska zajętego w skardze kasacyjnej w odniesieniu do wykładni przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nastąpiło w wyniku błędnego uznania, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji, natomiast skoro wydany został na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. tej treści wyrok, to w jego motywach, jako podstawa orzekania nie mógł być wskazany również art. 145 § 1 lit. a/ p.p.s.a., stanowiący podstawę uchylenia decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W obydwu kwestiach, co do których Sąd I instancji, niezależnie od zarzutów skargi, dokonał wykładni przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.) i przepisów wykonawczych, i w konsekwencji stwierdził nieważność decyzji, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty są słuszne.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także gdy policjant zwolniony ze służby lub pozostali po policjancie członkowie rodziny zajmują lokal mieszkalny położony w budynku przeznaczonym na cele służbowe na terenie obiektu zamkniętego, a osobom tym przydzielono lokal mieszkalny w tej samej lub pobliskiej miejscowości, o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na funkcje gwarancyjne przydziału lokalu mieszkalnego dla osoby, wobec której wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy i podkreślając, że w przepisie tym użyto czasownika dokonanego "przydzielono" informującego o czynności, która została już zakończona stwierdził, że aby móc wydać skuteczną decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, wydana wcześniej decyzja – po wszczęciu postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego – o przydziale lokalu mieszkalnego, musi być ostateczną w rozumieniu art. 16 k.p.a.

Nie podzielając powyższego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje za słuszną interpretację omawianego przepisu przedstawioną w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą z przepisu art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy pragmatycznej nie wynika obowiązek prowadzenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych, jednego w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, a drugiego dotyczącego przydziału, właściwa jest zatem kumulacja obu przedmiotów. Niezależnie od słuszności podniesionego w skardze kasacyjnej argumentu, że taka wykładnia wskazanego przepisu wynika przede wszystkim z systematyki przepisów ustawy pragmatycznej i z wynikającego z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji zakazu przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi (odpowiednio emerytowi i renciście policyjnemu) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej zauważyć trzeba, że właśnie z uwagi na funkcję gwarancyjną dla zainteresowanej osoby celowym jest połączenie w jednym postępowaniu obu przedmiotów – opróżnienia dotychczasowego i przydziału nowego lokalu mieszkalnego. W tak prowadzonym postępowaniu nie zachodzi niebezpieczeństwo, że prawa tej osoby do przydziału lokalu mieszkalnego spełniającego warunki określone w art. 95 ust. 3 pkt 2 zostaną naruszone.

Proponowane w zaskarżonym wyroku prowadzenie dwóch odrębnych postępowań, niezależnie od uciążliwości dla stron takiej procedury, jedynie pozornie lepiej spełnia funkcję gwarancyjną dla osoby, wobec której wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu. Zauważyć trzeba, że ostateczna decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego, po wydaniu której zdaniem Sądu I instancji miałoby toczyć się zawieszone wcześniej postępowanie administracyjne w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, może być zaskarżona do sądu administracyjnego, z wszelkimi dla jej bytu konsekwencjami, a także może zostać uchylona, zmieniona czy ulec stwierdzeniu nieważności w przypadkach, o których mowa w zdaniu drugim art. 16 § 1 k.p.a. Ponadto nie zostało wskazane w jaki sposób proponowane rozwiązanie miałoby zostać przeprowadzone bez jednoczesnego naruszenia art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, którego to niebezpieczeństwa jak się wydaje w ogóle nie dostrzeżono. Z tych względów celowym i korzystnym dla osoby zainteresowanej jest przyjęcie takiego rozumienia omawianej regulacji, zgodnie z którym w przypadku wskazanym w art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji prowadzone jest jedno postępowanie zakończone decyzją zawierającą rozstrzygnięcie zarówno w przedmiocie opróżnienia, jak i przydziału lokalu.

Wobec powyższego pozostaje do rozważenia kwestia właściwości organów, której organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a.), a której brak obliguje sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Jak słusznie stwierdzono w zaskarżonym wyroku w świetle powołanych tam przepisów organem właściwym do wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w Katowicach jest Komendant Szkoły Policji w Katowicach. Nie można natomiast podzielić zajętego przez Sąd I instancji stanowiska, że organ ten nie jest właściwy w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego emerytowanemu policjantowi C. O.

Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i art. 95 ust. 2-4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), wydane na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi w § 14 ust. 3, że w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych decyzje w sprawach przydziału lokali mieszkalnych wydaje komendant właściwy ze względu na obecne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty. Zarówno w ustawie o Policji, jak i w powołanym rozporządzeniu pojęcie "obecne miejsce zamieszkania" nie zostało zdefiniowane, wobec czego Sąd I instancji odwołał się do art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Skoro w rozumieniu Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania C. O. są Katowice, a nie "teren zamknięty" Szkoły Policji w Katowicach, to zdaniem tego Sądu organem właściwym do wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego dla skarżącego nie może być Komendant Szkoły Policji w Katowicach, mimo że jest on dysponentem tego lokalu mieszkalnego. Stanowisko powyższe całkowicie pomija specyfikę przepisów regulujących sprawy mieszkaniowe policjantów i emerytów policyjnych. Dla wyjaśnienia użytego w § 14 ust. 3 powołanego rozporządzenia pojęcia "ostatnie miejsce zamieszkania" nie może być uznane za wystarczające odwołanie się do art. 25 Kodeksu cywilnego, określającego miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Charakter obiektu, w którym znajduje się zajmowany przez emerytowanego policjanta lokal mieszkalny rzutować musi na rozumienie użytego § 14 art. 3 powołanego rozporządzenia pojęcia "ostatnie miejsce zamieszkania". Skoro lokal ten znajduje się w przeznaczonym na cele służbowe budynku, położonym na terenie obiektu zamkniętego, to ostatnim miejscem zamieszkania C. O. w rozumieniu wskazanego przepisu rozporządzenia jest Szkoła Policji w Katowicach. Dlatego też Komendant tej Szkoły, który według przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń, jest dysponentem przydzielanego lokalu mieszkalnego jest organem właściwym również do wydania decyzji o przydziale, a nie jak przyjął Sąd I instancji jedynie w zakresie decyzji o opróżnieniu lokalu, co wynika z § 14 ust. 2 rozporządzenia. Jak wcześniej już stwierdzono rozstrzygnięcie obu tych kwestii w jednym postępowaniu nie narusza art. 95 ust. 3pkt 2 ustawy o Policji.

Z powyższych względów należało uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku wykładnię, winien rozpoznać skargę, ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów.

Z tych przyczyn na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 203 pkt 2 tej ustawy w związku z § 14 ust. 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.