Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2293/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Tarno, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 marca 2005r. H.R. , działając w imieniu swojego syna J.R. , zwróciła się do Rzecznika Praw Obywatelskich "z prośbą o pomoc w odwołaniu od krzywdzącej decyzji wydanej przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, dalej "Prezes Kasy", dotyczącej ukarania odsetkami z tytułu podwójnego ubezpieczenia w ZUS z tytułu umowy o pracę oraz ubezpieczenia rolników. W uzasadnieniu podniosła, iż jej syn od października 2003r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Zwrócił się do KRUS o ponowienie rolniczego ubezpieczenia społecznego. Po złożeniu wymaganych dokumentów organ naliczył mu zaległość w kwocie ok. 7.000 zł, z czego połowę stanowią odsetki. Pełnomocnik wnioskodawcy oświadczyła, iż zgadza się on na spłatę całości zadłużenia z tytułu zaległych składek, jednak bez odsetek za zwłokę, gdyż nie pozwalają mu na to możliwości finansowe. Stwierdziła ponadto, iż pomaga ona synowi w opłacaniu podatku rolnego, podatku od nieruchomości oraz ubezpieczenia budynków. Jednak jej możliwości finansowe są również bardzo skromne. Jest ona również osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a renta męża wystarcza na minimum egzystencji. Z powodu dużego bezrobocia brak jest także możliwości na jakiekolwiek zatrudnienie.

Prezes Kasy, po przekazaniu przedmiotowego wniosku przez Rzecznika Praw Obywatelskich, decyzją z dnia [...] maja 2005r., znak[...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. l pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), dalej zwaną "u.u.s.r.", odmówił umorzenia odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu stwierdził, iż podnoszone przez wnioskodawcę argumenty oraz wyniki dokonanego rozeznania nie dają podstawy do umorzenie należności. Poza gospodarstwem rolnym małżonka wnioskodawcy uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia w Zakładzie Energetycznym w B. . Ponadto odnosząc się do poruszonych w podaniu spraw dotyczących ubezpieczenia społecznego rolników i zasadności objęcia tym ubezpieczeniem wnioskodawcę w okresach przerw w zatrudnieniu podniósł, iż osoba, której gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego zgodnie z art. 7 i 16 u.u.s.r. podlega z mocy ustawy, a więc niezależnie od własnej woli, ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu oraz emerytalno - rentowemu, jeżeli nie podlega innemu z ubezpieczeń społecznych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, datowanym na dzień 9 maja 2005r. J. R. podniósł, iż Prezes Kasy, powołując się w uzasadnieniu na art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., próbuje ratować stan finansów funduszów emerytalno - rentowych "drenażem kieszeni ludzi najuboższych czyli bezrobotnych, nie zważając na możliwości płatnicze odwołującego się". W ocenie wnioskodawcy powoływanie się na dochody małżonki przy analizie jego sytuacji finansowej jest niczym nieuzasadnione, gdyż dług powstał w znacznej wysokości przed rokiem 2001r., tj. przed zawarciem małżeństwa. Ponadto z treści wniosku o umorzenie odsetek wynika, iż to rodzice, a nie małżonka pokrywają zaległości wnioskodawcy. Wnioskodawca podniósł ponadto, iż nieterminowe zgłoszenie do ponownego ubezpieczenia wyniknęło wyłącznie z nieznajomości przepisów obowiązujących w tym zakresie. W obecnej sytuacji nie jest również w stanie realizować swoich poprzednich planów życiowych ze względów finansowych, gdyż spłata zadłużenia ciągnąć się będzie jeszcze przez kilka lat.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Kasy decyzją z dnia [...] czerwca 2005r., znak[...], postanowił nie umarzać wnioskowanej należności, powołując się w całości na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2005r. J. R., opisując dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdził, iż w odwołaniach wskazał na swoją ciężką sytuację finansową i życiową spowodowaną brakiem zatrudnienia oraz koniecznością odbudowy części spalonego domu. W ocenie skarżącego KRUS w odmownych decyzjach, powołując się na art. 41 ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., broni stanu finansów funduszów emerytalno - rentowych, nie zważając całkowicie na możliwości spłaty tak dużej kwoty przez zainteresowanego. Z powodu skomplikowanej sytuacji rodzinnej powstałej w związku z pożarem budynku, w czasie którego zginął brat ojca skarżącego, skarżący często przebywa w miejscu zamieszkania żony. Jednak jego zdaniem włączanie do sprawy małżonki jest niczym nieuzasadnione, tym bardziej, że zadłużenie skarżącego w dużej mierze dotyczy wcześniejszego okresu przed zawarciem małżeństwa. Skarżący w spłacie zadłużenia liczyć może jednie na pomoc rodziców. Pomimo stałego kontaktu z urzędem pracy nie może znaleźć zatrudnienia, z powodu istnienia dużego bezrobocia w regionie, w którym mieszka. Reasumując zwrócił się do Sądu o pomoc w umorzeniu odsetek.

W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że stosownie do postanowień art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o umorzeniu należności z tytułu odsetek od zaległych składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji wydanej przez Prezesa Kasy w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a."). W przepisie tym przewidziano tryb zaskarżania decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na pozycję organu I instancji nie jest możliwe zastosowanie zwykłego trybu odwoławczego, uregulowanego w art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Stronie służy w tym przypadku nie odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do tego wniosku stosuje się jednakże przepisy dotyczące odwołań od decyzji, w tym także przepisy określające rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą być podjęte przez organ odwoławczy.

Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została przez Prezesa Kasy z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją tą, wydaną na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Kasy odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne rolników, formułując sentencję decyzji analogicznie jak w decyzji wydanej w I instancji, tj. "nie umarzam wnioskowanej należności". Sentencja ta zawiera w sobie rozstrzygnięcie co do meritum sprawy, a pamiętać należy, iż w oparciu zaś o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazany w podstawie prawnej tej decyzji, organ odwoławczy, uznając prawidłowość kontrolowanej decyzji, może jedynie utrzymać ją w mocy. Jeżeli zatem Prezes Kasy uznał decyzję wydaną w I instancji za prawidłową, obowiązany był utrzymać ją w mocy, a nie orzekać o istocie sprawy poprzez odmowę umorzenia odsetek. Pamiętać także należy, iż orzeczenie o istocie sprawy możliwe jest wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., kiedy to organ odwoławczy uchyla w całości lub w części zaskarżoną decyzję, a zatem stwierdza, iż jest ona nieprawidłowa, w związku z czym zawarte w niej rozstrzygnięcie wymaga korekty. Zauważyć należy, że w takim przypadku z oczywistych względów orzeczenie co do istoty sprawy nie może być takie samo, jak podjęte przez organ I instancji. Ewidentna sprzeczność rozstrzygnięcia podjętego przez Prezesa Kasy z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie, iż zapadło ono z rażącym naruszeniem tego przepisu.

Niezależnie od powyższego, w celu zapobieżenia powielenia innych wad jakimi dotknięta jest zaskarżona decyzja, Sąd zauważa, iż narusza ona art. 107 §3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżonej decyzji Prezes Kasy praktycznie w ogóle nie uzasadnił, podając jedynie, że "po ponownym rozpatrzeniu wniosku, biorąc po uwagę podnoszone w podaniu argumenty, wyniki dokonanego rozeznania przez Kasę oraz fakt uzyskiwania stałych dochodów z tytułu zatrudnienia małżonki brak jest podstaw do umorzenia należności". Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla wnioskodawcy. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003r., sygn. akt III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003r., sygn. akt I SA 1320/01 (Lex nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny.

Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Uchybił on bowiem treści art. 10 § 1 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W rozpatrywanej sprawie skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w I jak i II instancji, nie zapewniono także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. i postępowanie czynią wadliwym.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono, nie podlega wykonaniu Sąd określił w oparciu o art. 152 u.p.p.s.a.