Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 294/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 35 ust. 2, art. 33-34
journal: Dz.U. 2003 nr 118 poz 1112
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Asesor WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Dorota Hurman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu przyznawania i wypłacania niektórych składników wynagrodzenia oraz nagród z funduszu specjalnego i dodatku mieszkaniowego nauczycielom poszczególnych stopni awansu zawodowego zatrudnionym w szkołach i placówkach oświatowych Gminy L. na [...] r. oddala skargę


UZASADNIENIE

W skardze do Sądu administracyjnego Gmina L. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. z dn. [...] r. Nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności §1 ust. 27, ust. 28, ust. 29, ust. 36 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dn. [...] r. w sprawie uchwalenia Regulaminu przyznawania i wypłacania niektórych składników wynagrodzenia oraz nagród z funduszu specjalnego i dodatku mieszkaniowego nauczycielom poszczególnych stopni awansu zawodowego zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych Gminy L. na [...] r. W § 1 rozdziale 5 ust. 27 uchwały przyjęto, że wynagrodzenia przysługujące za godziny ponadwymiarowe przypadające w dniach, w których nauczyciel nie mógł ich zrealizować z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, w szczególności w związku z zawieszeniem zajęć z powodu epidemii lub mrozów, wyjazdem dzieci na wycieczki lub imprezy, chorobą dziecka nauczanego indywidualnie, trwającą dłużej niż tydzień, traktuje się jako godziny faktycznie odbyte.

W ust. 28 przyjęto, że dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia – za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się obowiązkowy tygodniowy wymiar zajęć, określony w art. 42 Karty Nauczyciela, pomniejszony o 1/5 wymiaru /lub 1/4 gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy/ za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy. Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu nie może być jednakże większa, niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym.

W ust. 29 stwierdza się, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw przysługuje za godziny faktycznie odbyte,.

W ust. 36 pkt 1 uchwały przyjęto, że dodatek za pracę w trudnych warunkach przysługuje nauczycielom szkół prowadzącym zajęcia w klasach łączonych – w wysokości 10 % stawki godzinowej za każdą przeprowadzoną w tych klasach godzinę nauczania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie art. 30 ust. 6 ustawy z dn. 26.01.1984 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.) i § 8 pkt 10 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dn. 31.01.2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2005 r. nr 22 poz. 181).

W motywach uzasadnienia stwierdzono, że wprowadzając uregulowania § 1 ust. 27, 28 i 29 Rada Gminy L. wypełniała dyspozycję art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy z dn. 26.01.1984 r. Karta Nauczyciela, która radzie gminy przekazuje kompetencje do określenia w drodze regulaminu szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3 ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda D. wskazał, że we wskazanej normie kompetencyjnej mieści się wyłącznie ustalenie, jakie są warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za ww. godziny, a więc zdaniem Wojewody wydawania należnych pieniędzy. W normie tej nie mieści się upoważnienie do decydowania w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane, są to warunki przyznawania. Zdaniem Wojewody w ust. 27 i 29 rada gminy uregulowała przyznanie prawa do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw przekraczając ustawowe upoważnienie.

Wojewoda podkreślił również, że przyznanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw następuje w oparciu o zasady określone w Karcie Nauczyciela i Kodeksie pracy, czyli za pracę wykonaną, natomiast za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. W przypadku ust. 28 wadą dotknięty jest tylko fragment tego przepisu "w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia." Jednak stwierdzenie nieważności tego fragmentu pozbawia logicznego sensu cały ust. 28.

Powyższe stanowisko Wojewody nie jest zasadne. Karta Nauczyciela w art. 35 zawiera uregulowania dotyczące godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw. Na szczególną uwagę zasługuje ust. 3 art. 35 zgodnie, z którym wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się wg stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Ponadto Karta Nauczyciela w art. 39 ust. 4 przewiduje, że składniki wynagrodzenia , których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca.

W ust. 28 rada gminy, wbrew stwierdzeniom Wojewody nie uregulowała zasad przyznawania, ale warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za powyższe godziny w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności nauczyciela w pracy lub dni ustawowo wolne, oraz w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia. Należy podkreślić, iż przepis ten zaczyna się "dla ustalenia wynagrodzenia", co wyraźnie podkreśla, że wolą rady gminy było ustalenie zasad obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw w wyszczególnionych w tym ustępie tygodniach.

Również Minister Edukacji Narodowej i Sportu w § 7 ust. 5 Rozporządzenia z dn. 02.02.2005.r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz.U. Nr 22, poz. 182) w identyczny sposób jak w § 1 ust. 28 zaskarżonej uchwały, uregulował zasady obliczania wynagrodzenia za ww. godziny. Takie zasady obowiązywały również we wcześniejszych uregulowaniach prawnych - § 6 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dn. 29.09.2000 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 83 poz. 943).

Brak zapisu § 1 ust. 28 spowoduje, że nie będzie wiadomo jak obliczyć wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub w dni ustawowo wolne od pracy, a także w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia.

W zakresie ust. 27, 28 i 29 wolą rady było ustalenie zasad obliczania i wypłacania wynagrodzenia za wymienione tam godziny. W ust. 27 rada uznała, że należy nauczycielowi wypłacić wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe, których nie mógł on zrealizować nie z własnej winy , a był gotowy do świadczenia pracy.

Trudno również zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody w zakresie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 36 pkt 1 uchwały, ponieważ w tym zapisie rada wypełniając dyspozycję art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela określiła wysokość stawek dodatku za warunki pracy. Rada nie przyznała tego dodatku, a jedynie określiła jego wysokość.

Na podstawie tego zapisu dodatek za prowadzenie zajęć dydaktycznych w klasach łączonych będzie wypłacany jedynie nauczycielom u szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę L. , gdyż gmina L. nie prowadzi gimnazjum, dzieci z terenu gminy L. uczęszczają do gimnazjów prowadzonych przez miasto L. . Nie ma zatem sprzeczności na które powołuje się Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wątpliwości te należało wcześniej wyjaśnić.

Ponadto należy zauważyć, że skarżący nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, co następuje.

Zgodnie z podstawą prawną przedmiotowej uchwały organ prowadzący w ramach regulaminu ustala jedynie szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W porównaniu ze sformułowaniem zawartym w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, gdzie mowa jest o szczegółowych warunkach przyznawania dodatków do wynagrodzenia, wyraźne jest zróżnicowanie przyznanych organowi prowadzącemu kompetencji. Przyznanie dodatku polega na udzieleniu dodatku, wyrażeniu zgody na jego wypłacenie. Ustawodawca posługuje się wyraźnie dwoma sformułowaniami: "warunki przyznawania" oraz "warunki obliczania i wypłacania". Racjonalność działania prawodawcy nie pozwala zatem utożsamiać "warunków przyznawania" z "warunkami wypłacania".

Przyznawanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw następuje w oparciu o zasady określone w Karcie Nauczyciela i Kodeksie pracy, do którego odsyła art. 91 c ust. 1 Karty Nauczyciela. Do organu prowadzącego należy wyłącznie ustalenie, jakie są warunki ich obliczania i wypłacania, a więc wydania należnych pieniędzy. W normie kompetencyjnej nie mieści się natomiast upoważnienie do decydowania w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane, są to bowiem warunki przyznawania (zachowania prawa do) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe faktycznie niezrealizowane. Ustalenie przez Radę Gminy, w jakich przypadkach przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe nie można uznać za warunek obliczania czy wypłacania tego wynagrodzenia.

Brzmienie § 1 ust. 27 i ust. 29 uchwały wskazuje wyraźnie, za jakie godziny ponadwymiarowe nie zrealizowane nauczycielowi przysługuje prawo do wynagrodzenia. Przepisy te przyznają wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw faktycznie zrealizowane (ust. 29) z wyłączeniem określonych przypadków, kiedy to nauczyciel nie mógł zrealizować godzin ponadwymiarowych z przyczyn leżących po stronie pracodawcy (ust. 27). Stanowi to przekroczenie upoważnień ustawowych, ponieważ Rada Gminy nie ma kompetencji do ustalenia, kiedy nastąpi wypłata wynagrodzenia za "godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw, a więc ustalenia, jakie godziny należy traktować jako fatycznie odbyte. Może ona jedynie ustalić warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia, a więc wskazywania na jakiej podstawie ustalane jest wynagrodzenie za takie godziny, wysokość tego wynagrodzenia, i sposób, w jaki jest wypłacane.

Na prawidłowość powyższego rozumowania wskazuje również fakt, że kwestia ta została już uregulowana przez ustawodawcę. Zgodnie bowiem z art. 80 Kodeksu pracy wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną, a za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Uchwalony regulamin nie może być przepisem szczególnym w rozumieniu art. 80 Kodeksu pracy, co do określania warunków zachowania lub utraty prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe lub doraźnych zastępstw. Wyklucza taką możliwość brzmienie normy kompetencyjnej do jego wydania, która upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalenia warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za takie godziny. Tak więc to, czy nastąpi wypłata wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, zrealizowane lub nie, wynika wprost z poszczególnych przepisów ustawy i rada nie ma kompetencji wskazywać, w jakich przypadkach pracownik nie świadcząc pracy zachowuje prawo do wynagrodzenia. Jednym choćby z takich przepisów jest art. 81 § 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 91 c ust. 1 Karty Nauczyciela.

Tym samym należało stwierdzić nieważność § 1 ust. 27 i § 1 ust. 29 uchwały. W ocenie organu nadzoru uregulowania zawarte w § 1 ust. 27 uchwały tworzą w określonych przypadkach faktycznych rozwiązania okrajające prawo nauczyciela do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Zwrócić należy uwagę na aktualne wciąż stanowisko Sądu Najwyższego, zgodnie z którym nauczyciel szkoły muzycznej, prowadzący indywidualne lekcje w ramach godzin ponadwymiarowych przydzielonych mu w planie organizacyjnym szkoły, zachowuje prawo do wynagrodzenia za "nieodbyte godziny ponadwymiarowe z powodu choroby ucznia także wtedy, gdy zostanie poinformowany o przyczynie uniemożliwiającej odbycie lekcji" (uchwała SN z 06.08.87, III PZP 29/87 OSNC 1989/1/9). W uchwale tej Sąd Najwyższy wywiódł, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe należy się za cały okres choroby dziecka.

W ocenie organu nadzoru powyższa argumentacja, dotycząca przekroczenia uprawnień przez Radę Gminy, odnosi się także dc § 1 ust. 28 uchwały. Wprowadzony w tym przepisie sposób ustalania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy, a także w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia, w indywidualnych przypadkach może stworzyć rozwiązania mniej korzystne dla nauczycieli, niż wynika to z przepisów prawa pracy. W niektórych tygodniach nauczyciel nie otrzymałby wynagrodzenia za przydzielone mu i niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, chociaż prawo do takiego wynagrodzenia wynika z przepisów prawa pracy.

Przykładowo obowiązkowy tygodniowy wymiar czasu pracy nauczyciela wynosi 18 godzin. Przydzielono mu 4 godziny ponadwymiarowe, co daje łącznie 22 godziny. Realizacja planu jest następująca: poniedziałek- 2 godz., wtorek- 5 godz., środa- 3 godz., czwartek- 5 godz., piątek- 7 godzin. W piątek przypadła usprawiedliwiona nieobecność w pracy nauczyciela. Zmniejszenie o 1/5 obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć nauczyciela daje 14,4 godziny obowiązkowe. Z reguły wynikającej z ust. 28 uchwały wynika zatem, że nauczyciel wypracował 15 godzin, w tym 0,6 godziny ponadwymiarowej, co po zaokrągleniu daje godzinę i za tę godzinę nauczyciel otrzyma wynagrodzenie, choć w planie ma przydzielone 4 godziny ponadwymiarowe, a usprawiedliwiona nieobecność nauczyciela mogła wiązać się z zachowaniem prawa do wynagrodzenia. Taka sytuacja zachodzi przykładowo w przypadku urlopu wypoczynkowego. Nieobecność spowodowana urlopem wypoczynkowym nauczyciela jest bez wątpienia nieobecnością usprawiedliwioną, a zatem stosowałoby się regułę wprowadzoną w § 1 ust. 28 uchwały. Tymczasem zgodnie z art. 67 ust. 1 Karty Nauczyciela za czas urlopu wypoczynkowego nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i zajęcia dodatkowe oblicza się na podstawie przeciętnego wynagrodzenia z okresu wszystkich miesięcy danego roku szkolnego, poprzedzających miesiąc rozpoczęcia urlopu, a jeżeli okres zatrudnienia jest krótszy od roku szkolnego - z tego okresu. A zatem w przedstawionej powyżej sytuacji nauczyciel, który był nieobecny w piątek z uwagi na urlop wypoczynkowy, nie otrzymałby wynagrodzenia za niezrealizowane w związku z tym godziny ponadwymiarowe, choć z mocy ustawy takie wynagrodzenie mu się należy. Ponadto wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe wprost wynika z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 czerwca 2001r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wynagrodzenia oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy nauczycieli (Dz. U. nr 71, poz. 737 ze zm.).

Należy również odnieść się do zapłaty wynagrodzenia nauczycielowi w przypadku choroby nauczyciela (za okres pierwszych 33 dni), spowodowanej na przykład wypadkiem w drodze do pracy. Stosownie do treści art. 92 § 1 pkt 2 Kodeksu Pracy za czas niezdolności pracownika do pracy wskutek: wypadku w drodze do pracy lub z pracy albo choroby przypadającej w czasie ciąży - w okresie wskazanym w pkt 1 - pracownik zachowuje prawo do 100% wynagrodzenia. W tym przypadku, mimo usprawiedliwionej nieobecności nauczyciel otrzymuje pełne wynagrodzenie o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela.

Podobna sytuacja zachodzi w przypadku urlopu szkoleniowego oraz płatnego zwolnienia od pracy w związku z dalszym kształceniem się. W § 14 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania nauczycielom urlopów dla dalszego kształcenia się, dla celów naukowych, artystycznych, oświatowych i z innych ważnych przyczyn oraz ulg i świadczeń związanych z tym kształceniem, a także organów uprawnionych do ich udzielania (Dz.U. z 2001 r. nr 1 poz. 5), wydanym na podstawie art. 68 ust. 2 Karty Nauczyciela, stwierdza się, że za czas urlopu szkoleniowego oraz płatnego zwolnienia od pracy nauczyciel zachowuje prawo do wynagrodzenia. Godziny ponadwymiarowe, przydzielone nauczycielowi w planie organizacyjnym szkoły i przypadające do realizacji w okresie urlopu szkoleniowego, traktuje się jak godziny faktycznie przepracowane. Jest to więc kolejna sytuacja, kiedy akt wyższego rzędu, w tym przypadku wskazane rozporządzenie, zapewnia nauczycielom wynagrodzenie w sytuacji usprawiedliwionej nieobecności nauczyciela, podczas gdy uchwała Rady Gminy takiego wynagrodzenia pozbawiłaby go.

Jako przykład można wskazać również art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 854), zgodnie z którym pracownik ma prawo do zwolnienia od pracy zawodowej z zachowaniem prawa do wynagrodzenia na czas niezbędny do wykonania doraźnej czynności wynikającej z jego funkcji związkowej poza zakładem pracy, jeżeli czynność ta nie może być wykonana w czasie wolnym od pracy.

Innym jeszcze przykładem jest art. 84 Karty Nauczyciela, który rozstrzyga o wynagrodzeniu za godziny ponadwymiarowe w przypadku zawieszenia nauczyciela w pełnionych obowiązkach oraz tymczasowego aresztowania. Zgodnie z art. 84 wynagrodzenie zasadnicze nauczyciela w okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków może ulec ograniczeniu, a tymczasowo aresztowanego ulega ograniczeniu najwyżej do połowy, w zależności od stanu rodzinnego nauczyciela, począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym nastąpiło zawieszenie (ust. 1), a w okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków nie przysługują dodatki oraz wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe (ust. 2).

Istnienie w całokształcie obowiązującego prawa powyższych regulacji wskazuje wyraźnie, że ustawodawca nie przewidział kompetencji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalania zasad przyznawania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Gdyby był to jedynie przepisy uszczegółowiające ogólną kompetencję Rady Gminy w tym zakresie, to zastrzeżenie, wskazujące na konieczność ich uwzględnienia, musiałoby niewątpliwie znaleźć się w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, podobnie jak to uczyniono w art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Należy więc stwierdzić, że o ile ustawodawca był zainteresowany przyznaniem czy pozbawieniem nauczycieli wynagrodzenia na niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, to uczynił to w drodze stosownych regulacji i w żadnym przypadku nie można przyjąć, że pozostawiono swobodę organom stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do przyjęcia odmiennych uregulowań.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że jeżeli nauczyciel zgodnie z przepisami Karty Nauczyciela i przepisami prawa pracy zachowuje prawo do wynagrodzenia, to przysługuje mu ono za każdą przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć (...) powyżej obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych (art. 35 ust. 2 Karty Nauczyciela), a nie tylko za liczbę godzin przypadającą ponad obliczaną - zgodnie z formułą określoną w ust. 28 uchwały - podstawę obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć, pomniejszonego odpowiednio o 1/5 lub 1/4 tego wymiaru za każdy dzień nieobecności lub dzień ustawowy wolny od pracy. Stąd zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całego ust. 28 uchwały.

Brak powyższego zapisu nie spowoduje braku regulacji, w oparciu o które można będzie ustalić, jak obliczyć wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy, a także w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia, co podnosi strona skarżąca. Skoro ustawodawca nie przyznał kompetencji do wprowadzenia szczegółowej regulacji w drodze uchwały Rady Gminy, to należy uznać, że mają tu zastosowanie przepisy Karty Nauczyciela oraz odpowiednio Kodeksu pracy. Zasadą jest wskazany wyżej art. 80 Kodeksu pracy oraz wydane na podstawie Kodeksu poszczególne rozporządzenia, w tym rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz. U. z 1996 r. nr 60 poz. 281), wydane w oparciu o art. 2982 Kodeksu pracy, oraz z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 1996 r. nr 62 poz. 289 ze zm.), wydane w oparciu o art. 297 Kodeksu pracy. W § 5 rozporządzenia z 29 maja 1996 r. stwierdza się, że przy ustalaniu wynagrodzenia za czas zwolnienia od pracy oraz za czas niewykonywania pracy, gdy przepisy przewidują zachowanie przez pracownika prawa do wynagrodzenia, stosuje się zasady obowiązujące przy ustalaniu wynagrodzenia za urlop, z tym że składniki wynagrodzenia ustalane w wysokości przeciętnej oblicza się z miesiąca, w którym przypadło zwolnienie od pracy lub okres niewykonywania pracy.

Także Sąd Najwyższy zajął stanowisko w kwestii ustalania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane z uwagi na dni ustawowo wolne od pracy stwierdzając w wyroku z dnia 29 marca 1989 r. (sygn. III PZP 53/88, OSNC 1989/7-8/109), że zamieszczenie w planie organizacyjnym szkoły godzin ponadwymiarowych przypadających w dniach ustawowo wolnych od pracy oraz w dniach wolnych od pracy i w okresach przerw w pracy szkoły ustalonych w przepisach o organizacji roku szkolnego, w których nie odbywają się zajęcia dydaktyczne lub wychowawcze, nie uprawnia do wynagrodzenia za nieodbyte godziny ponadwymiarowe, wywód swój opierając na art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela oraz przepisach Kodeksu pracy w związku z wydanym wcześniej wyrokiem z dnia 24 marca 1987 r. (sygn. III PZP 3/87, OSNC 1987/11/165).

W oparciu o powyższe przepisy należy stwierdzić, że nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie za każdą zrealizowaną godzinę ponadwymiarową, natomiast w przypadku godzin niezrealizowanych wynagrodzenie przysługuje wyłącznie na mocy przepisów prawa pracy, do których nie należy jednak regulamin uchwalony przez Radę Gminy. Trudności w stosowaniu zasad prawa pracy nie mogą tłumaczyć wprowadzenia ogólnej formuły, mającej ułatwić to zadanie, która jednak dopuszcza naruszenie praw pracowniczych poprzez pozbawienie należnego wynagrodzenia.

Stąd organ nadzoru uznał za konieczne wyeliminowanie zapisu § 1 ust. 27, 28 i 29 przedmiotowej uchwały.

Już tylko marginalnie zauważyć można, że zapis §1 ust. 27 może istnieć w obrocie prawnym w następującym kształcie: "Dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni, za które nauczyciel zgodnie z odrębnymi przepisami nie otrzymuje wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe - za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się obowiązkowy tygodniowy wymiar zajęć określony w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela pomniejszony o 1/5 tego wymiaru (lub 1/4 gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy) za każdy dzień za który nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponad wymiarowe".

W ocenie organu nadzoru nieuzasadniony jest zarzut strony skarżącej, że przepis § 1 ust. 28 dotyczy zasad obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, ponieważ zaczyna się od słów "Dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe...".

Decydujące znaczenie dla oceny legalności przepisu ma jego faktyczne znaczenie i konsekwencje, jakie wiążą się z jego stosowaniem. Być może wolą Rady Gminy było wypełnienie przyznanych jej kompetencji, jednak stosowanie wprowadzonej zasady obliczania prowadzi w poszczególnych przypadkach do pozbawienia nauczyciela należnego mu wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe. Sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w sytuacji przewidzianej w ust. 28 uchwały Rady Gminy, jest więc równoznaczny z określeniem, kiedy nauczyciel otrzyma wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, co z kolei niewątpliwie stanowi naruszenie kompetencji ustawowych przez Radę Gminy.

Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy, realizując przysługującą jej kompetencję, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, tak wynika z art. 7 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy również wskazać na naczelną zasadę prawa administracyjnego jaką jest zakaz domniemania kompetencji (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K25/99, OTK 2000/5/141).

Za podstawę uznania legalności przyjętych przez Radę Gminy rozwiązań w żaden sposób nie można uznać faktu zamieszczenia podobnych regulacji w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 2 lutego 2005 r., dotyczącym dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz. U. nr 22 poz. 182). Jedynym kryterium, jakie jest brane pod uwagę przez organ nadzoru w trakcie badania uchwały jest jej zgodność z prawem. Wspomniane rozporządzenie dotyczy jedynie pewnej grupy nauczycieli i jest wydawane w oparciu o tę samą podstawę, w oparciu o którą Rada Gminy podjęła swoją uchwałę. Nie jest to więc akt nadrzędny wobec uchwały Rady Gminy L. . Tym samym rozwiązania tam przyjęte w żaden sposób nie mogą zostać uznane za wiążący wzorzec postępowania.

Podobnie trudno uzasadnić konieczność wprowadzenia w uchwale wskazanych przepisów faktem, że podobny zapis był zamieszczony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 maja 2000 r. w sprawie dodatków oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej, a także w sprawie dodatku motywacyjnego i służbowego dla nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych w urzędach organów administracji rządowej, Centralnej Komisji Egzaminacyjnej, okręgowych komisjach egzaminacyjnych oraz w jednostkach organizacyjnych , sprawujących nadzór pedagogiczny (Dz. U. z 2000 r. nr 83 poz. 943). Organ nadzoru nie jest powołany do oceny legalności rozporządzeń, ale uchwał organów samorządu terytorialnego. Organy samorządu mają własną kompetencję i nie mogą wzorować się na rozporządzeniach. Słusznie w tym zakresie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że rozporządzenie regulujące te same kwestie związane z funkcjami administracji rządowej nie ma żadnego znaczenia przy ocenie aktów prawa miejscowego (wyrok WSA we Wrocławiu IV SA/Wr 510/04).

Organ nadzoru podtrzymuje także stanowisko zajęte w rozstrzygnięciu nadzorczym odnośnie istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy poprzez przyjęcie w § 1 rozdziale 7 ust. 36 pkt 1 uchwały, że dodatek za pracę w trudnych warunkach przysługuje nauczycielom szkół prowadzącym zajęcia w klasach łączonych - wy wysokości 10 % stawki godzinowej za każdą przeprowadzoną w tych klasach godzinę nauczania.

Zgodnie z normą kompetencyjną, wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela organ prowadzący ustala w regulaminie wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatku za warunki pracy, jednak z uwzględnieniem art. 33 i 34 Karty Nauczyciela. W art. 34 natomiast ustawodawca przewidział, że nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy (ust. 1), a ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, przyznał uprawnienie do określenia, w drodze rozporządzenia, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy, stanowiących podstawę do przyznania z tego tytułu dodatku, o którym mowa w ust. 1. Realizacją tej kompetencji jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2005 r. nr 22 poz. 181). W wydanym rozporządzeniu nie uznaje się za pracę w trudnych warunkach prowadzenia wszystkich zajęć w klasach łączonych wszystkich szkół. Na podstawie § 8 pkt 10 rozporządzenia za pracę w trudnych warunkach uznaje się jedynie prowadzenie zajęć dydaktycznych w szkołach podstawowych. Przepis § 1 ust. 36 pkt 1 badanej uchwały w brzmieniu nadanym przez Radę Gminy L. zbyt szeroko zakreśla uprawnienie do przyznania dodatku za warunki pracy. Ustawodawca zastrzegł, że wyłącznie minister ma prawo do ustalenia wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy, stanowiących podstawę do przyznania z tego tytułu dodatku i nie przewidział możliwości poszerzenia tego katalogu przez organy prowadzące. Rada Gminy jest zobowiązana, wprowadzając niniejszy regulamin, do przestrzegania art. 34 Karty Nauczyciela, a tym samym wskazanego wyżej rozporządzenia. Rada Gminy jest uprawniona do wskazania wysokości dodatku, jednak nie może modyfikować brzmienia rozporządzenia.

Według art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wszelka działalność takich podmiotów, zarówno ta o charakterze faktycznym jak i prawotwórczym, musi mieć wyraźne umocowanie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego i mieścić się w granicach takiego upoważnienia. Upoważnienie do podjęcia prawnie przewidzianych czynności musi być jednak realizowane z uwzględnieniem hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Oznacza to, że wykonanie delegacji do regulowania oznaczonego zagadnienia musi się mieścić w jej granicach, a tym samym nie może dotyczyć zagadnień, które zostały unormowane w drodze aktu prawnego wyższego rzędu. W przeciwnym razie oznaczałoby to bowiem podważanie mocy regulacji zamieszczonej w akcie wyższego rzędu (wyrok NSA z 05.09.2003 r., II SA/Wr 1174/03). Ponadto nie sposób wykluczyć, że proces interpretacji tych samych przepisów zawartych w kilku aktach prawnych może prowadzić do odmiennej interpretacji i związanych z tym nieporozumień. W ocenie organu nadzoru za nieprawidłowe należy uznać modyfikowanie przepisów rozporządzenia, skoro obowiązują one w sposób bezwzględny i są stosowane wprost.

Należy podkreślić, że fakt, że Gmina L. nie prowadzi żadnego gimnazjum nie ma znaczenia dla oceny legalności wskazanego przepisu uchwały. Warto zauważyć, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały ilekroć w regulaminie jest mowa o szkole, należy przez to rozumieć szkoły i placówki oświatowe prowadzone przez Gminę L. . Brak więc bliższego określenia, że chodzi w uchwale wyłącznie o szkoły podstawowe. Nawet gdyby jednak przyjąć, że pod tym względem nie dojdzie do naruszenia prawa w trakcie stosowania przepisów uchwały, gdyż wspomnianego dodatku nie otrzymają nauczyciele gimnazjum, to jednak nadal jest on zbyt szeroko sformułowany, gdyż prawodawca przewidział jedynie możliwość wypłacenia dodatku za zajęcia dydaktyczne, zaś § 1 ust. 36 pkt 1 uchwały mówi tylko o zajęciach w klasach łączonych. Naruszenie prawa w tym przypadku polega jednak na modyfikacji normy wynikającej z rozporządzenia, a tym samym na przekroczeniu kompetencyjnej. Ustawodawca zastrzegł dla odpowiedniego ministra uprawnienie do określenia, w drodze rozporządzenia, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy, stanowiących podstawę do przyznania z tego tytułu dodatku. Rada Gminy może posługiwać się wyłącznie tym wykazem i sama nie może wprowadzać nowych sformułowań, dostosowując je do swoich potrzeb. Organ nadzoru wskazał jedynie na konsekwencje wprowadzenia przepisu w takim brzmieniu.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego należy przywołać uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądy Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2002 r. OPS 9/02 (publ. Wokanda 2002/12/29). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organami jednostek samorządu terytorialnego oraz organami nadzoru, czego przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego. Udział Gminy L. był konieczny do stwierdzenia istnienia naruszeń prawa w powyższych wypadkach, nie miał zatem wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym fakt braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie stanowi przesłanki do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zarzuty podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym wobec zakwestionowanych postanowień uchwały Rady Gminy L. zostały szeroko i wszechstronnie umotywowane, respektując obowiązujące rozwiązania prawne.

W § 1 rozdziale 5 ust. 27 uchwały przyjęto, że wynagrodzenia przysługujące za godziny ponadwymiarowe przypadające w dniach, w których nauczyciel nie mógł ich zrealizować z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, w szczególności w związku z zawieszeniem zajęć z powodu epidemii lub mrozów, wyjazdem dzieci na wycieczki lub imprezy, chorobą dziecka nauczanego indywidualnie, trwającą dłużej niż tydzień, traktuje się jako godziny faktycznie odbyte.

Z kolei w ust. 28 przyjęto co następuje:

Dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia - za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się obowiązkowy tygodniowy wymiar zajęć, określony w art. 42 Karty Nauczyciela, pomniejszony o 1/5 wymiaru (lub 1/4 gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy. Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu nie może być jednakże większa, niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym.

W ust. 29 stwierdza się, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw przysługuje za godziny faktycznie odbyte.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru trafnie skonstatował, że zgodnie ze wskazaną wyżej podstawą prawną przedmiotowej uchwały organ prowadzący w ramach regulaminu ustala jedynie szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny, ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W porównaniu ze sformułowaniem zawartym w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, gdzie mowa jest o szczegółowych warunkach przyznawania dodatków do wynagrodzenia, wyraźne jest zróżnicowanie przyznanych organowi prowadzącemu kompetencji. Przyznanie dodatku polega na udzieleniu dodatku, wyrażeniu zgody na jego wypłacenie. Ustawodawca posługuje się wyraźnie dwoma sformułowaniami: "warunki przyznawania" oraz "warunki obliczania i wypłacania". Racjonalność działania prawodawcy nie pozwala zatem utożsamiać "warunków przyznawania" z "warunkami wypłacania". Natomiast przyznawanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw następuje w oparciu o zasady określone w Karcie Nauczyciela i Kodeksie pracy, do którego odsyła art. 91 c ust. 1 Karty Nauczyciela. Do organu prowadzącego należy wyłącznie ustalenie, jakie są warunki ich obliczania i wypłacania, a więc wydania należnych pieniędzy. W normie kompetencyjnej nie mieści się natomiast upoważnienie do decydowania w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane, są to bowiem warunki przyznawania (zachowania prawa) do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowo faktycznie niezrealizowane. Ustalenie przez Radę Gminy, w jakich przypadkach przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe nie można uznać za warunek obliczania czy wypłacania tego wynagrodzenia. Rada Gminy w ust. 27 i ust. 29 uchwały decyduje o przyznaniu prawa do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, czy też o jego pozbawianiu, co stanowi przekroczenie upoważnień ustawowych.

Analizując postanowienie § 1 ust. 28 przedmiotowej uchwały, organ nadzoru zasadnie podkreślił, że pozostaje ono w sprzeczności z obowiązującym prawem. Podniesiono, że regulacje zawarte w Karcie Nauczyciela nie naruszają zasady wyrażonej w art. 80 Kodeksu pracy, iż wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną, zaś za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wtedy, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Regulacja zawarta w ust. 28 badanej uchwały w indywidualnym przypadku może stworzyć rozwiązanie mniej korzystne dla nauczycieli niż przepisy prawa pracy. Przykładem takiego niekorzystnego rozwiązania jest przewidziany w ust. 28 uchwały brak wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe za dni usprawiedliwionej nieobecności spowodowanej chorobą nauczyciela. Zastosowanie reguły wynikającej z ust. 28 może doprowadzić do sytuacji, gdy nauczyciel będzie pozbawiony części wynagrodzenia, należnego mu w świetle przepisów prawa pracy. Trafnie podkreślono, że uchwalony regulamin nie może być przepisem szczególnym w rozumieniu art. 80 Kodeksu pracy, co do określania warunków zachowania lub utraty prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe lub doraźnych zastępstw. Wyklucza taką możliwość analizowane wyżej brzmienie normy kompetencyjnej do jego wydania, która upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalenia warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za takie godziny.

Organ nadzoru posługując się wieloma przykładami trafnie wykazał, że sposób wyliczenia unormowany w tym postanowieniu spowodowałby, iż w niektórych tygodniach nauczyciel nie otrzymałby wynagrodzenia za przydzielone mu i niewykonane godziny ponadwymiarowe, chociaż prawo do takiego wynagrodzenia wynika z przepisów prawa pracy. Zwrócono uwagę, że jeżeli nauczyciel zgodnie z przepisami Karty Nauczyciela i przepisami prawa pracy zachowuje prawo do wynagrodzenia, to przysługuje mu ono za każdą przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć (...) powyżej obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych (art. 35 ust. 2 Karty Nauczyciela), a nie tylko za liczbę godzin przypadającą ponad obliczaną – zgodnie z formułą określoną w ust. 28 uchwały – podstawę obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć, pomniejszonego odpowiednio o 1/5 lub 1/4 tego wymiaru za każdy dzień nieobecności lub dzień ustawowy wolny od pracy. Stąd zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całego ust. 28 uchwały.

W związku z powyższym, do obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w sytuacjach objętych analizowanym postanowieniem uchwały znajdą zastosowanie przepisy Karty Nauczyciela oraz stosowne odpowiednio przepisy kodeksu pracy i przepisy doń wykonawcze.

Należy zgodzić się z argumentem organu nadzoru, że za podstawę uznania legalności rozwiązań zaskarżonej uchwały nie można uznać faktu zamieszczenia podobnych regulacji w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 2 lutego 2005r. dotyczącym dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw to dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz.U nr 22, poz. 182). Rozporządzenie to dotyczy określonej grupy nauczycieli, jest aktem równoległym, ale nie nadrzędnym wobec uchwały i brak jest podstaw do rozciągania jego mocy obowiązującej na zasadzie analogii na nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

W § 1 rozdziale 7 ust. 36 pkt 1 uchwały przyjęto, że dodatek za pracę w trudnych warunkach przysługuje nauczycielom szkół prowadzącym zajęcia w klasach łączonych – w wysokości 10% stawki godzinowej za każdą przeprowadzoną w tych klasach godzinę nauczania.

Analizując treść tego postanowienia organ nadzoru trafnie uznał, że zgodnie z normą kompetencyjną, wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela organ prowadzący ustala w regulaminie wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatku za warunki pracy, jednak z uwzględnieniem art. 33 i 34 Karty Nauczyciela. W art. 34 natomiast ustawodawca przewidział, że nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy (ust. 1), a ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, przyznał uprawnienie do określenia, w drodze rozporządzenia, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy, stanowiących podstawą do przyznania z tego tytułu dodatku, o którym mowa w ust. 1. Realizacją tej kompetencji jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. W wydanym rozporządzeniu nie uznaje się za prace w trudnych warunkach prowadzenia zajęć w klasach łączonych wszystkich szkół. Na podstawie § 8 pkt 10 rozporządzenia za pracę w trudnych warunkach uznaje się jedynie prowadzenie zajęć dydaktycznych w szkołach podstawowych. Przepis ust. 36 pkt 1 badanej uchwały w brzmieniu nadanym przez Radę Gminy L. zbyt szeroko zakreśla uprawnienie do przyznania dodatku. Ustawodawca zastrzegł, że wyłącznie minister ma prawo do ustalenia wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy, stanowiących podstawę do przyznania z tego tytułu dodatku i nie przewidział możliwości poszerzenia tego katalogu przez organy prowadzące. A zatem Rada Gminy L. nie może przyznawać dodatku za warunki pracy nauczycielom, którzy prowadzą zajęcia wychowawcze w klasach łączonych szkoły podstawowej czy też zajęcia dydaktyczne i wychowawcze w klasach łączonych w gimnazjum. Rada Gminy jest zobowiązana, wprowadzając niniejszy regulamin, do przestrzegania art. 34 Karty Nauczyciela, a tym samym wskazanego wyżej rozporządzenia.

Organ prawidłowo zakwalifikował zarzut skargi w przedmiocie braku zawiadomienia strony skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego. W uchwale NSA z dnia 21 października 2002r., OPS 9/02, ONSA 2003, nr 2, poz. 43 podkreślono, że sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Pomijanie tego uwarunkowania (...) jest wadliwą oceną następstw braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Za jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutkach należy uznać uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania. W rezultacie takiego orzeczenia sprzeczna z prawem uchwała podlegałaby wykonaniu, ponieważ uchylenie rozstrzygnięcia unicestwia wstrzymanie z mocy prawa jej wykonania, a organ nadzoru nie mógłby już orzekać o nieważności uchwały (po upływie 30 dni od jej doręczenia), lecz tylko zaskarżyć ją do sądu administracyjnego Sąd zaś mógłby orzec o nieważności uchwały tylko przed upływem roku od jej podjęcia (z wyjątkiem uchwały będącej aktem prawa miejscowego lub przedłożonej organowi nadzoru z opóźnieniem) lub o jej niezgodności z prawem, a do tego czasu nawet uchwała naruszająca w sposób istotny prawo pozostawałaby w obiegu prawnym. W takich sytuacjach likwidacja i uporządkowanie skutków prawnych wywołanych wadliwą uchwałą a także dodatkowo aktem wydanym na jej podstawie, byłaby ceną nieużytecznego nadania nadmiernej wartości czynności proceduralnej wszczęcia postępowania nadzorczego.

Zdaniem Sądu, wskazane przez Gminę uchybienie proceduralne nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia nadzorczego.

Z podanych wyżej względów Sąd nie podzielił argumentacji przedstawionej przez Gminę L. , wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.