Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 637/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48  art. 15, art. 19 ust. 1
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487  art. 22 ust. 2, 3
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
article: art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej i odmowie wypłaty premii zalesieniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga R. A. (dalej zwanego: "skarżącym") dotyczy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego: "Dyrektorem ARiMR") z "[...]" utrzymującej w mocy decyzję z "[...]" Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej zwany "organem I instancji") w przedmiocie zmiany wysokości premii zalesieniowej począwszy od 2015 r., przyznanej na podstawie decyzji z dnia "[...]" i odmowie wypłaty premii zalesieniowej za rok 2015.

Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że wnioskiem z 30 września 2008 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2008 do działki rolnej A o łącznej powierzchni 4,73 ha, położonej w gminie G., obręb K., nr działki ewidencyjnej "[...]" (1,13 ha), "[...]" (2,76 ha) oraz "[...]" (0,84) ha (zgodnie ze zmianami gruntowymi działka ewidencyjna nr "[...]" po podziale uzyskała nr "[...]", zaś działka ewidencyjna nr "[...]" uzyskała nr "[...]").

Decyzją z "[...]" organ I instancji przyznał skarżącemu płatność na zalesienie z tytułu:

- wsparcia na zalesienie w wysokości 35.926,10 zł - płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia,

- premii pielęgnacyjnej w wysokości 4.588,10 zł - płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia,

- premii zalesieniowej w wysokości 7.473,40 zł- płatne corocznie przez okres 15 łat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Wnioskiem z 30 kwietnia 2015 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o przyznanie płatności na rok 2015, w którym wnioskował m.in. o pomoc na zalesianie (PROW 2007-2013) - wniosek o wypłatę do działek rolnych K, M, L o łącznej powierzchni 6,55 ha (położonych na działkach ewidencyjnych: "[...]").

Decyzją z "[...]" organ I instancji zmienił skarżącemu wysokość premii zalesieniowej począwszy od 2015 r., przyznanej na podstawie ww. decyzji z "[...]" i ustalił nową kwotę premii zalesieniowej w wysokości 4.950,40 zł. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z "[...]", która jednak została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z 19 października 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 559/17, a orzeczenie to jest prawomocne wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od tego wyroku (wyrokiem z 26 czerwca 2018 r. sygn. akt I GSK 1735/18).

Kontynuując postępowanie odwoławcze, decyzją z "[...]" Dyrektor ARiMR uchylił w całości decyzję organu I instancji z "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po wydaniu tej decyzji, organ I instancji wystąpił do Biura Kontroli na Miejscu właściwego Oddziału ARiMR (dalej "BKM") z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na miejscu. W dniu 16 kwietnia 2019 r. przeprowadzono oględzin działki referencyjnej nr "[...]" (powstałej ze scalenia działek ewidencyjnych nr "[...]") w zakresie weryfikacji powierzchni MKO, zaś w dniach 16-17 kwietnia 2019 r. BKM przeprowadził w gospodarstwie rolnym skarżącego, położonym na obszarze działania ARiMR, kontrolę na miejscu w ramach działania: Zalesianie gruntów rolnych i innych niż rolne. Skarżący złożył zastrzeżenia do ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych, do których w odrębnym piśmie ustosunkowało się BKM stwierdzając brak podstaw do zmiany wyników kontroli.

Decyzją z "[...]" organ I instancji zmienił skarżącemu wysokość premii zalesieniowej począwszy od 2015 r., przyznanej na podstawie ww. decyzji z "[...]" i ustalił nową kwotę premii zalesieniowej w wysokości 4.129,30 zł oraz odmówił wypłaty premii zalesieniowej za rok 2015. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że dokonując zmiany wysokości dotychczasowej premii zalesieniowej uwzględnił brzmienie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne'’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2015, poz. 346), a także stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym tym rozporządzeniem.

Powołując się na wyniki kontroli na miejscu ocenił, że w niniejszej sprawie doszło do przedeklarowania powierzchni do pomocy na zalesienie o 1,26 ha (4,73 ha powierzchnia deklarowana – 3,47 ha powierzchnia stwierdzona), co stanowi 36,31% wartości zawyżenia. Uznał, że stwierdzenie tej okoliczności, w świetle art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48); dalej jako "rozporządzenie nr 1306/2013," skutkuje odmową przyznania pomocy na zalesianie w zakresie premii zalesieniowej na rok 2015.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1, a także art. 8, 11 i art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."). Wskazał na nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w tym rzeczywistej powierzchni zalesienia, co doprowadziło do uznania, że doszło do przedeklarowania powierzchni. Podał, że na gruntach znajduje się obszar o powierzchni 1,97 ha, gdzie stwierdzono nasadzenia świerka, a więc obszar zalesiony. Zakwestionował także sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji przez organ I instancji.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia oceniono, że nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie pomniejszenie płatności wynikające wprost z przepisów prawa. Jako sporną uznano natomiast kwestię związaną z powierzchnią obszaru rolnego zalesionego przez skarżącego. Odnosząc się do tej kwestii Dyrektor ARMiR podkreślił, że jednym z warunków uzyskania płatności jest oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku, działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Wyjaśnił, że zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej i ewentualnie kontroli na miejscu, i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.

Dyrektor ARMiR zauważył, że w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego w dniach 16-17 kwietnia 2019 r. ponownej kontroli na miejscu ustalono, że deklaracje działek rolnych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 nie odpowiadały deklaracjom kompleksów wskazanych w pierwszych wnioskach o przyznanie pomocy na zalesianie z 2008 r. Wyjaśnił przy tym, że pierwotna działka rolna A, do której została przyznana pomoc na zalesienie usytuowana była na działkach o konkretnych numerach, które to działki zostały następnie scalone jako działka nr "[...]"i zadeklarowane w 2015 r. w ramach działek rolnych K, L, M o łącznej powierzchni 6,55 ha. Podał, że pomoc na zalesienie w odniesieniu do pierwotnej działki rolnej A przyznana została w dwóch sprawach, tj. "[...]". Wskazał, że na potrzeby ustalenia powierzchni zalesionej w ramach sprawy "[...]" wzięto pod uwagę wskazaną w raporcie z czynności kontrolnych powierzchnię zmierzoną działki nr "[...]" zawierającą kompleksy zalesieniowe nr 2 (powierzchnia deklarowana 0,60 ha) i nr 4 (powierzchnia deklarowana 1,40 ha) objęte sprawą o numerze "[...]" oraz kompleks zalesieniowy nr 1 (powierzchnia deklarowana 4,73 ha) objęty sprawą "[...]". Zrelacjonował, że łączna powierzchnia deklarowana wynosi 6,73 ha, zaś powierzchnia stwierdzona 5,47 ha, przy czym do rozliczenia przyjęto powierzchnię deklarowaną kompleksów nr 2 i 4 (sprawa: "[...]"), a pozostałą powierzchnię zalesienia przypisano kompleksowi nr 1 (sprawa "[...]"). Mając na uwadze powyższe ustalił, że powierzchnia stwierdzona zalesienia w sprawie "[...]" wynosi 3,47 ha (5,47 ha - 0,60 ha - 1,40 ha).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Dyrektor ARMiR wyjaśnił, że organ kontrolny stwierdza (nie neguje) powierzchnię 1,97 ha nasadzonej świerkiem, jednakże ten teren nie był objęty żadnym dostępnym planem zalesieniowym. Ocenił, że skoro plan zalesienia w niniejszej sprawie nie obejmował ww. zasadzonej świerkami powierzchni, to nie jest możliwe przyznanie płatności z tytułu tego zalesienia. Dyrektor ARMiR stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 15 rozporządzenia (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., który stanowi o wyjątkach od stosowania kar administracyjnych, gdyż skarżący w toku postępowania nie poinformował organów o nieprawidłowościach we wniosku i nie przedstawił dowodów na potwierdzenie prawidłowości deklaracji zawartej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015. Dodał, że przedstawiony przez skarżącego plan urządzenia lasu wraz z mapą nie stanowi dowodu powierzchni na jakiej wykonane zostało zalesienie na dzień kontroli, albowiem nie ma w nich danych o sposobie i metodzie pomiarów zalesionych gruntów rolnych. Zwrócił przy tym uwagę, że ww. dokument jest tylko planem urządzenia lasu, a nie wskazuje stanu faktycznego powierzchni zalesieniowej zastanego przez inspektorów terenowych podczas kontroli na miejscu.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący zarzucił Dyrektorowi ARMiR naruszenie art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1, k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w tym: wyjaśnienia w jaki sposób ustalona została wyłączona z pomocy powierzchnia, ustalenia rzeczywistej powierzchni zalesienia. Wskazał także na pominięcie, że na działce znajduje się obszar o powierzchni 1,97 ha, gdzie stwierdzono nasadzenie świerka, a więc obszar został zalesiony oraz nie wyjaśnienie, w oparciu o jakie dowody organ przyjął, że - mimo upływu znacznego okresu czasu - w 2011 r. na tym terenie znajdowała się mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Skarżący podniósł ponadto brak wyjaśnienia, z powołaniem na określone przepisy, jak i zacytowania tych przepisów, dlaczego mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zarzucił również naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważenia, czy w przypadku gdyby nawet doszło do przedeklarowania powierzchni, to czy można w tym przypadku mówić o zawinieniu skarżącego w tym zakresie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istotny sprawy poprzez przyznanie skarżącemu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej i wypłaty premii zalesieniowej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko organów co do przedeklarowania obszaru rolnego zalesionego przez skarżącego. Wskazano na pominięcie, że na gruntach znajdował się obszar o powierzchni 1,97 ha nasadzony świerkiem. Podano, że teren ten został zalesiony jak zadeklarowano w planie zalesieniowym. Wyjaśniono, że zalesienia dokonano wiosną 2009 r., jednak w 2012 r. wobec stwierdzenia przez skarżącego, że uprawa nie rokuje wzrostu, dokonano ponownego nasadzenia. Zauważono, że w trakcie kontroli prowadzonej w 2015 r. widoczne były sadzonki z 2009 r. i odsadzane z 2012 r. Podkreślono, że przedmiotowy teren został dolesiony w 2012 r. wraz z odsadzaniem sadzonek z 2009 r. (1,57 ha) przy planowanym miejscu sadzenia malin. Oceniono, że organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, świadczących o istnieniu na spornych działkach uprawy leśnej o zadeklarowanej powierzchni, o zalesieniu świerkiem powierzchni 1,97 ha, przez co nie wykazał w sposób przekonywujący, aby taka sytuacja nie miała miejsca. W wątpliwość poddano także poprawność pomiarów kompleksów zalesionych, których dokonano po znacznym upływie czasu, a ponadto łącznie, gdyż ich granice były trudne do identyfikacji w terenie. Końcowo przyjęto, że kary administracyjne należy stosować tylko w razie zaniedbania lub winy umyślnej rolnika, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARMiR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374,576, 568 i 695) oraz pkt 10 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1829), z uwagi na stan epidemii, a także intensyfikację jej rozwoju i zaliczenie miasta na prawach powiatu Olsztyn do strefy czerwonej, uznając rozpoznanie niniejszej sprawy za konieczne i przyjmując jednocześnie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnych bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, co zostało poprzedzone poinformowaniem stron postępowania o możliwości składania, do dnia wyznaczonego posiedzenia niejawnego, pism procesowych w sprawie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym zakresie kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2325, dalej zwanej: p.p.s.a.) Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga podlega natomiast oddaleniu w przypadku braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia (art. 151 p.p.s.a.)

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zmiana wysokości premii zalesieniowej począwszy od 2015 r. przyznanej skarżącemu na mocy decyzji z dnia "[...]" i odmowa wypłaty premii zalesieniowej za rok 2015 do zawnioskowanych działek rolnych K, L, M. Podkreślić należy, że kwestia pomniejszenia płatności nie była kwestią sporną w zawisłej już przed tut Sądem sprawie o sygn. akt I SA/Ol 559/19, który wyrokiem z dnia 19.10.2017 r. uchylił decyzję Dyrektora ARiMR ( od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z dnia 26.06.2018 r.) jak i w rozpoznawanej ponownie sprawie. Wynika ona wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie budzi wątpliwości i nadal nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania.

Spór dotyczy natomiast powierzchni obszaru rolnego zalesionego przez wnioskodawcę. Wnioskodawca zadeklarował obszar o powierzchni 4,73 ha, natomiast organ w wyniku przeprowadzonych kontroli na miejscu stwierdził, iż obszar uprawniający do przyznania premii zalesieniowej wynosi 3,47 ha.

Zasady i tryb przyznawania pomocy finansowej na zalesienie uregulowane zostały w art. 22 ust.2 i 3 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, z późn. zm.), dotyczącego zalesiania i tworzenia terenów zalesionych wynika, że:

1. Wsparcia na mocy art. 21 ust. 1 lit.a udziela się publicznym i prywatnym posiadaczom gruntów i ich stowarzyszeniom; (...) 2. Kwalifikują się tu zarówno grunty rolne, jak i nierolne. Sadzone gatunki muszą być dostosowane do warunków środowiskowych i klimatycznych danego obszaru i spełniać minimalne wymogi w zakresie środowiska. Nie udziela się wsparcia na sadzenie drzew w zagajnikach o krótkiej rotacji, choinek świątecznych ani drzew szybko rosnących z przeznaczeniem na produkcję energii. Na obszarach, gdzie zalesianie jest utrudnione ze względu na surowe warunki glebowe i klimatyczne, wsparcia można udzielać na sadzenie innych wieloletnich gatunków drzewiastych, takich jak krzewy i krzaki odpowiednie do warunków lokalnych. 3. W celu zapewnienia zgodności zalesiania gruntów rolnych z celami polityki środowiskowej Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 83 dotyczących definicji minimalnych wymagań w zakresie środowiska, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu.

Na podstawie ust.3 art.22 ww. rozporządzenia wydane zostało rozporządzenie Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzające przepisy przejściowe (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 807/2014"). Zalesiania i tworzenia terenów zalesionych dotyczy art. 6 tego aktu, który mówi, że w odniesieniu do środka dotyczącego zalesiania i tworzenia terenów zalesionych, o którym mowa w art. 22 rozporządzenia nr 1305/2013, stosuje się wymienione w pkt d) minimalne wymagania w zakresie zalesiania.

Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1463) nie pozwala właścicielowi lasu na całkowitą swobodę w zakresie powiększania zasobów leśnych poprzez zalesienie gruntów (art.14), wprowadzając szereg ograniczeń i uwarunkowań, w tym obowiązek powiększania zasobów leśnych zgodnie z planem urządzenia lasu oraz uzyskania przez właściciela lasu od nadleśniczego planu zalesienia gruntu przeznaczonego do zalesienia oraz potwierdzenia przez nadleśniczego wykonania zalesienia zgodnie z tym planem, jeżeli zalesienie będzie wykonywane zgodnie z przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (art.35 ust.5 ustawy o lasach).

Zasady weryfikacji wniosku o przyznanie płatności określają przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które w art. 74 przewidują, że zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu.

Szczegóły przeprowadzania tych kontroli precyzuje rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z 2014 r. poz. 227, s. 69).

W trakcie kontroli administracyjnej na mocy art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014, właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu.

Z przedstawionych przepisów wynika zatem, że w trakcie kontroli administracyjnej wniosku organ może korzystać z narzędzi informatycznych, a także innych dowodów pozwalających na weryfikację wniosku, a w przypadkach kiedy jest to niezbędne i niemożliwe jest dokonanie stosownych ustaleń bez tej czynności, może przeprowadzić inspekcję terenową.

Rolnik domagający się przyznania płatności musi spełniać określone przesłanki. Sąd zgadza się zatem w pełni ze stanowiskiem organu co do tego, że wnioskodawca musi legitymować się spełnieniem wymaganych w przepisach prawa warunków, w tym złożeniem wniosku w wymaganym terminie i posiadaniem określonej powierzchni działek rolnych, na których zostało wykonane zalesienie zgodnie z planem zalesienia.

Ustanowienie programów finansowanych w ramach przyznanych środków z budżetu Unii oraz ustanowienie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy beneficjentom, zgodnie z rozporządzeniami unijnymi, leży w gestii organu krajowego. Stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r., poz. 346) zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.). Ustawa ta w art. 3 przyznaje ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi kompetencję do opracowywania programu rozwoju obszarów wiejskich, współpracy z Komisją Europejską w zakresie przeglądu i realizacji zatwierdzonego programu, a także jego zmiany. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem odpowiedzialnym za zgodność programu oraz zgodność realizacji poszczególnych zadań i projektów w nim zawartych, z zasadami określonymi w prawie unijnym.

Należy zauważyć, że do 2015 r. przepisy unijne nie zezwalały na wypłacanie płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym. Jednak od 2015 r. płatności bezpośrednie przysługują także do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, o ile dany obszar zapewniał rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Ta zmiana doprowadziła do konieczności weryfikacji wysokości pomocy przyznanej na podstawie przepisów krajowych, w zakresie, w jakim stanowiła ona rekompensatę z tytułu utraconych dochodów.

Działając zatem w oparciu o przysługujące mu uprawnienia organ administracji dokonał weryfikacji wniosku skarżącego z dnia 30.04.2015 r. w zakresie przysługującego wsparcia z tytułu dokonanego zalesienia w oparciu o decyzję z dnia "[...]"r. W kwestii ustalenia wielkości obszaru zalesienia działek rolnych, do których skarżący wnioskował o przyznanie premii za zalesienie należy podkreślić, że przeprowadzona ponownie kontrola na miejscu w dniach 16-17 kwietnia 2019 r., wykazała, że deklaracje działek rolnych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 nie odpowiadały deklaracjom kompleksów wskazanych w pierwszych wnioskach o przyznanie pomocy na zalesianie z 2008 r. Niepodważalne jest ustalenie, że działka rolna A, do której została przyznana pomoc w sprawie "[...]" usytuowana była na działkach o numerach: "[...]", zaś działka rolna A, do której została przyznana pomoc na zalesienie w sprawie o numerze "[...]" usytuowana była na działkach o numerach: "[...]", które to działki w ramach działek rolnych K,L,M o łącznej powierzchni 6,55 ha (po scaleniu działka nr "[...]") zadeklarowane zostały we wniosku z 2015 r. Zasadnie organy w celu ustalenia powierzchni zalesionej w ramach sprawy o nr "[...]" wzięły pod uwagę powierzchnię zmierzoną działki nr "[...]" zawierającą kompleksy zalesieniowe nr 2 – powierzchnia deklarowana 0,60 ha i nr 4 – powierzchnia deklarowaną 1,40 ha oraz kompleks zalesieniowy nr 1 – powierzchnia deklarowana 4,73 ha. Z porównania tych danych wynikało, że łączna powierzchnia deklarowana wynosiła 6,73 ha, zaś stwierdzona 5,47 ha. Tym samym do rozliczenia organ przyjął powierzchnię deklarowaną kompleksów nr 2 i nr 4 natomiast pozostałą powierzchnię kompleksów przypisano działce nr 1. Na tej podstawie organ zasadnie przyjął, że powierzchnia zalesienia sprawie "[...]" wyniosła 3,47, w przeciwieństwie do deklarowanej przez skarżącego 4,73 ha. Zauważyć przy tym należy, że na podlegających kontroli działkach znajdował się obszar o powierzchni 1,97 ha nasadzony świerkiem. Jednakże, czego nie neguje również skarżący, nie był on objęty żadnym dostępnym planem zalesienia. Tak jak wskazano to już wyżej, warunkiem niezbędnym do otrzymania pomocy na zalesienie jest także poinformowanie przez rolnika o założeniu uprawy leśnej nadleśniczego właściwego ze względu na miejsce położenia gruntów, na których została założona ta uprawa, w terminie 7 dni od dnia jej założenia (§ 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r.), a w dalszej kolejności złożenie przez rolnika kierownikowi biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o pomoc, oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia i dołączenie do niego zaświadczenia nadleśniczego potwierdzającego ten fakt, w terminie 21 dni od dnia wydania przez nadleśniczego tego zaświadczenia, jednakże nie później niż do dnia 31 maja 1) roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, albo 2) roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią (§ 9 ust. 2 ww. rozporządzenia). W niniejszej sprawie wykonane zasadzenia świerkiem na obszarze 1,97 ha nie zostały wykonanie zgodnie z planem zalesienia co jest warunkiem niezbędnym do otrzymania wnioskowanego wsparcia. Okoliczność podnoszona przez skarżącego dotycząca konieczności wykonania ponownego zalesienia w 2012 na części działek objętych planem zalesienia nie stanowi dowodu, że wykazany obszar o powierzchni 1,97 ha nasadzeń świerkiem spełnia warunki do przyznania premii na zalesienie w 2015 r.

Zatem w tej sprawie organ na podstawie danych zebranych w toku postępowania administracyjnego, zweryfikowanych poprzez kontrolę na miejscu w dniach 16-17 kwietnia 2019 r. zasadnie ustalił, że skarżący zawyżył powierzchnię zalesienia, o powierzchnię 1,97 ha stanowiącą obszar nasadzeń świerkiem, nie objętą planem zalesienia, co też skutkowało tym, że nie mógł zostać uznany za grunty będące "kwalifikującymi się hektarami" w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, a tym samym nie została spełniona przesłanka przyznania płatności, określona w art.8 ust.1 pkt 1 ustawy o systemach płatności. Ustalenia te, udokumentowane protokołem z dokonanych czynności wraz z załączoną do niego dokumentacją fotograficzną, nie zostały przez skarżącego w żaden sposób podważone, a wnioski z nich płynące są logiczne i spójne. Argumentem służącym podważeniu wyżej wymienionych ustaleń nie może być bowiem sam fakt, że na działce znajduje się obszar o powierzchni 1,97 ha obsadzony świerkiem.

Powyższe świadczyło o zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej o 36,31% w stosunku do powierzchni uprawniającej do uzyskania przedmiotowej pomocy na zalesienie. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (4,73 ha) a kwalifikowaną (3,47 ha) w świetle obowiązujących przepisów (art. 19 rozporządzenia UE nr 640/2014 w zw. z art. 70 rozporządzenia WE 817/2004) przekroczyła 20 %, przez co pomoc na zalesienie zasadnie została odmówiona za rok 2015.

Podkreślić należy, że kontrola ma niezwykle doniosłe znaczenie dla skutecznego funkcjonowania systemu płatności w całej Unii Europejskiej. Stanowi ona gwarancję rzetelnego wydatkowania wspólnotowych środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie tego instrumentu wsparcia dochodowego producentów rolnych. Dopiero po zakończeniu procedury kontrolnej można wydawać decyzje dotyczące płatności (ich przyznania lub odmowy przyznania).

Należy przypomnieć, że jednym z warunków uzyskania płatności jest oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku, działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej i ewentualnie kontroli na miejscu, i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Należy nadto pamiętać, że postępowanie w sprawie przyznania płatności ma charakter procedury wnioskowej, co oznacza, że za ostateczny kształt deklaracji odpowiada producent rolny i to jego obarcza powinność zgłoszenia do płatności jedynie tych gruntów, które kwalifikują się do płatności. Gdyby przyjąć odmienną koncepcję, zbędnym stałoby się składanie wniosków o płatności, bowiem wtedy organy Agencji musiałyby niejako "automatycznie" dokonać naliczenia płatności. Na tym tle należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy, skarżący ubiegając się o przyznanie płatności we wniosku z dnia 30 września 2008 r. złożył oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych, a także zobowiązał się m.in. do prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych objętych wnioskiem przez okres 15 lat od otrzymania pierwszej płatności na zalesianie, a przede wszystkim do niezwłocznego poinformowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, objętych wnioskiem, powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań. Zatem skarżący, jak każdy beneficjent występując o przyznanie wsparcia finansowego ze środków publicznych, jednocześnie nałożył na siebie obowiązki, których niedochowanie obwarowane jest negatywnymi konsekwencjami. Niewątpliwym jest, że z obowiązków tych się nie wywiązał.

Zważyć trzeba, jak trafnie podkreślił organ odwoławczy, że obowiązki prawne wnioskodawcy zostały wprost wyartykułowane w treści formularza wniosku. Są wyrażone jasno, w sposób nie budzący wątpliwości co do ich zakresu nawet dla osoby nie posiadającej doświadczenia, w tym rolnika nieobeznanego z prawem, a ich znajomość skarżący poświadczył własnoręcznym podpisem. Zatem wbrew zarzutowi skarżącego nie można uznać, że składając wniosek o przyznanie płatności za 2015 r. był w dobrej wierze, bowiem nie ulega wątpliwości, że zadeklarowany do płatności obszar 1,97 ha pokryty nasadzeniem świerka, nie był objęty planem zalesienia, czego też sam skarżący nie kwestionuje. Powyższe nie stanowi również podstawy do zastosowania art. 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 640/2014 poprzez odstąpienie od stosowania kar administracyjnych. Udział w programach rolnych jest fakultatywny i wnioskodawca ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niepełnych lub nieprawdziwych oraz złożenie wymaganych oświadczeń. Skarżący nie wykazał, że wypełnianie wniosku było wynikiem okoliczności przez niego niezawinionych. Z tych względów nie istniały podstawy do zastosowania odstępstwa, określonego art. 15 rozporządzenia 640/2014, do odstąpienia od zastosowania kar. Kar administracyjnych nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Tymczasem beneficjent nie poinformował organu, że wniosek jest nieprawidłowy i nie złożył zmiany do wniosku w czasie, kiedy nie została jeszcze przeprowadzona kontrola na miejscu. Tym samym nie było możliwości nie zastosowania sankcji z uwagi na zawyżenie obszaru uprawnionego do uzyskania wsparcia z tytułu zalesienia w postaci pomniejszeń określonych w bezwzględnie obowiązujący przepisach wspólnotowych.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów K.p.a., wyjaśnić należy, że przepisy art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemach płatności określają obowiązki organu zastępując zasady ogólne zawarte w art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. Organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że w art. 3 ww. ustawy obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Niemniej jednak prowadząc mniejsze postępowanie organ dopełnił zasad zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie ograniczając się wyłącznie do wniosku skarżącego i innych przedłożonych przez niego materiałów. Tak jak wskazano wyżej, jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie w nim przez beneficjenta działek i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego ma być przyznana płatność. Na tej podstawie organ dokonuje weryfikacji organu deklarowanej powierzchni, w drodze kontroli administracyjnej albo kontroli na miejscu. Zatem to na skarżącym spoczywał obowiązek zweryfikowania powierzchni deklarowanej, przed złożeniem wniosku o płatność.

Wniosek skarżącego warunku tego nie spełnił, co wykazało przeprowadzone postępowanie, w tym przeprowadzona na miejscu ponowna kontrola w dniach 16-17 kwietnia 2019 r., a także pośrednio załączone do akt wyniki z kontroli przeprowadzonych na miejscu w 2011 i 2017 roku. Przedstawiony przez skarżącego plan urządzenia lasu wraz z mapą nie stanowi wystarczającego dowodu do przyjęcia powierzchni, na której wykonane zostało zalesienie, bowiem nie ma w nim danych o sposobie i metodzie pomiarów zalesionych gruntów rolnych.

Sąd nie zgadza się z zarzutem niedopełnienia przez organy ARiMR obowiązku sporządzenia uzasadnienia zgodnie z art. 107 3 K.p.a. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że w świetle art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. W przedmiotowej Dyrektor ARiMR szczegółowo odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, wskazując na fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Także uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa Sąd uznaje za pełne. Uzasadnienie to oparte jest na zebranym materiale dowodowym i zawiera jego ocenę oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym, w tym w tak istotnej dla sprawy kwestii nieuwzględnienia przez organ obszaru odsadzonego świerkiem o powierzchni 1,97 ha przy ustalaniu powierzchni uprawniającej do wsparcia z tytułu zalesienia za rok 2015.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.