Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 343/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 1, ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 3, art. 148b, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 54 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 4 ust. 1 - ust. 3, par. 56
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2022 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2022 roku sprawy ze skargi A. A. i J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 22 lutego 2022 r. nr KO.430.64.2021 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia 22 lutego 2022 r., nr KO.430.64.2021, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania A.A. i J.A., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 4 listopada 2021 r., nr 182/2021 w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 0,1063 ha, na skutek stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

Jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego decyzją z dnia 4 listopada 2021 r., nr 182/2021 ustalił opłatę adiacencką z tytułu budowy kanalizacji sanitarnej w ul. [...] dla A. i J.A., właścicieli nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...], obręb [...] o powierzchni 0,1063 ha w wysokości 3 054 zł oraz zobowiązał ww. do wniesienia kwoty 3 054 zł tytułem opłaty adiacenckiej po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 145 ust. 1 i art. 148 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść przepisów u.g.n. regulujących zasady ustalania opłaty adiacenckiej oraz przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż zgodnie zobowiązującym na dzień 23 października 2018 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w P., obejmującym obszar ograniczony:

- od północy: terenem ogrodów działkowych "[...]" i linią regulacyjną ulicy [...],

- od wschodu: ulicą [...],

- od południa: ul. [...] i południową granicą terenu ujęcia wody "[...]",

- od zachodu: ul. [...] oraz jej przedłużeniem do ul. [...] oraz ul. [...].

W planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Nr XVJ7239/04 Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 8 marca 2004 r. Nr 48, poz. 457), zmienionym uchwałą Nr XXW492/12 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 31 października 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 14 grudnia 2012 r., poz. 4521), zmienionym uchwałą Nr XXX/592/13 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 27 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 18 kwietnia 2013 r., poz. 2187), przedmiotowa nieruchomość gruntowa położona jest w podjednostce urbanistycznej 19MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, tj.:

- decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego pełniącego funkcję Starosty Miasta Piotrkowa Trybunalskiego Nr 166/2013 z dnia 14 maja 2013 r. znak: IMA.6740.132.2013 zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączeniami w granicach pasa drogowego w ulicach: [...], [...], [...], [...], [...] na terenie os. [...] w P.;

- geodezyjną inwentaryzację kanalizacji sanitarnej z przyłączami;

- zaświadczenie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 23 października 2018 r. znak: [...]. WGr, stwierdzono że zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanej kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] poprzez wykonany do nieruchomości wylot służący do wprowadzania ścieków. Miasto Piotrków Trybunalski, stosownie do art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), złożyło w dniu 19 października 2018 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego zawiadomienie o zakończeniu inwestycji zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę. Pismem z dnia 23 października 2018 r. znak: [...] organ nadzoru budowlanego poinformował Miasto Piotrków Trybunalski o nie wnoszeniu uwag ani sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego zaświadczenia o przyjęciu złożonego przez gminę zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, z jednoczesnym stwierdzeniem, że organ nadzoru budowlanego nie zgłasza sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania inwestycji, stanowi spełnienie warunków do - zgodnego z prawem - korzystania z wybudowanego urządzenia. Za dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej w ul. [...] wraz z wylotem do nieruchomości, organ uznał dzień 23 października 2018 r.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. zawiadomiono właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W operacie szacunkowym z dnia 25 września 2021 r. rzeczoznawca majątkowy E.K. określiła wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na kwotę 98 100 zł oraz po jej wybudowaniu na kwotę 108 280 zł. Na potrzeby wyceny biegła przyjęła powierzchnię minimalnej działki budowlanej pod zabudowę mieszkaniową, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, równą 0,1000 ha. Wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Metoda ta polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., pismem z dnia 15 października 2021 r., organ poinformował właścicieli nieruchomości, że został zgromadzony materiał dowodowy dający podstawę do wydania decyzji w sprawie. Umożliwiono stronom zgłaszanie żądań oraz wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Poinformowano również strony, że zgodnie z art. 147 u.g.n. ustalona opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Właściciele nieruchomości nie wnieśli uwag i zastrzeżeń co do istoty sprawy, ani nie wystąpili o rozłożenie należności na raty roczne, jak również nie przedstawili dowodów przeciwnych do zebranych przez organ.

W konkluzji organ wskazał, iż wydanie decyzji ustalającej obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzenia infrastruktury technicznej uwarunkowane jest podjęciem uchwały przez Radę Miasta w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (uchwała Nr XXXV/601/2001 z dnia 25 kwietnia 2001 r., Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 98, poz. 1031), wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej ze środków własnych Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] oraz wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzenia infrastruktury technicznej. W sprawie zaistniała podstawa do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Opłata wynosi 3 054 zł i stanowi 30% różnicy wartości prawa własności nieruchomości gruntowej przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej (oszacowanej na kwotę 98 100 zł) i po wybudowaniu urządzenia (oszacowanej na kwotę 108 280 zł).

W odwołaniu od powyższej decyzji A.A. i J.A. wskazali na naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] po upływie 3 letniego terminu;

2) zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności obrazę przepisów art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z "nadużyciem prawa".

Opierając się na ww. zarzutach odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, a ponadto o:

1) zaliczenie w poczet materiału dowodowego decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nr 13/2021 z dnia 22 lutego 2021 r. w przedmiocie ustalenia dla odwołujących opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi - ul. [...], w wysokości 2 832 zł i zobowiązania ich do wniesienia tej kwoty oraz dokumentów z tego postępowania administracyjnego na okoliczność stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej w ul. [...] wraz z wylotem do nieruchomości w grudniu 2017 r.;

2) wystąpienie do Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego celem udzielenia odpowiedzi, czy po grudniu 2017 r. na ul. [...] były prowadzone prace budowlane w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 14 maja 2013 r., znak: [...], a nadto kiedy zakończono prace budowlane prowadzone na podstawie ww. pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym ul. [...];

3) wystąpienie do Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego o udzielenie informacji wobec kogo zostały wszczęte postępowania, wydane decyzje w sprawie opłat adiacenckich z ww. tytułu.

W motywach odwołania jego autorzy wskazali, iż warunki do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej wraz z wylotem do nieruchomości zostały stworzone już w grudniu 2017 r., a co za tym idzie wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowanej kanalizacji sanitarnej w ulicy, winno nastąpić do grudnia 2020 r. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte wbrew obowiązującym przepisom prawa w tym zakresie. Tymczasem stosownie do treści przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 143 u.g.n. wskazał, iż działka nr [...] stanowiąca własność A. i J. małż. A., oznaczone są symbolem użytku B - tereny mieszkaniowe. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XVT/239/04 Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 stycznia 2004 r. z późniejszymi zmianami, nieruchomość położona jest w podjednostce urbanistycznej 19MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Następnie Kolegium cytując treść art. 143 ust. 2 i art. 144 u.g.n. podkreśliło, iż dla powstania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej konieczne jest wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej (lub drogi) z udziałem środków publicznych, stwierdzenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia, obowiązywanie w dniu stworzenia tych warunków uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty oraz stwierdzenie, że na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Jednocześnie wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej musi nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do danego urządzenia.

W sprawie - jak wskazało Kolegium - kwestią sporną jest to, czy w dacie wszczęcia postępowania, tj. w dniu 28 kwietnia 2021 r. (data doręczenia stronom zawiadomienia z dnia 23 kwietnia 2021 r. o wszczęciu postępowania), nie upłynął trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzyletni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zaczyna się następnego dnia po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, dlatego ważne jest, w jaki sposób ustala się ten dzień. Stosownie do art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi należy uznać datę wynikającą z możliwości przystąpienia do użytkowania tych urządzeń lub drogi, ustaloną według przepisów prawa budowlanego (art. 148b u.g.n.). Wspomnianymi przepisami odrębnymi będą wszystkie akty normatywne dotyczące urządzeń infrastruktury, które pozwalają na legalne (zgodne z prawem) korzystanie z tych urządzeń, a więc przepisy prawa budowlanego, prawa wodnego i wszelkie inne przepisy obejmujące warunki techniczne dopuszczające możliwość korzystania z danych urządzeń infrastruktury. Najczęściej będzie tu chodziło o protokoły technicznych odbiorów, dopuszczenia do eksploatacji, a niejednokrotnie, jeśli takie wymogi przewidują przepisy prawa, będzie chodziło o decyzje pozwalające na użytkowanie obiektów lub urządzeń. Ustalenie czy zostały spełnione warunki podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury lub warunki do korzystania z drogi, musi być oparte na uprzednim wyjaśnieniu, że doszło do zgodnego z prawem dopuszczenia urządzeń do eksploatacji. Dla stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku sieci kanalizacji sanitarnej), w rozumieniu art. 148b u.g.n., konieczna jest prawna (legalna, zgodna z przepisami prawa), a nie jedynie faktyczna możliwość korzystania z wybudowanej infrastruktury. Stworzenie warunków jest nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie powinny być spełnione. Ustalenie, czy zostały spełnione warunki podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury musi być oparte na uprzednim wyjaśnieniu, że doszło do zgodnego z prawem dopuszczenia urządzeń do eksploatacji. O zakończeniu budowy świadczy dopiero spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych, datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego.

Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w sprawie realizowana była na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 14 maja 2013 r. W dniu 19 października 2018 r. złożone zostało do organu nadzoru budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami. W myśl art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym w 2018 r., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem ww. terminu wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1 (art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego).

Jak wskazało Kolegium, o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, w rozumieniu art. 148b u.g.n., można mówić wówczas, gdy do użytkowania sieci, w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie wniósł sprzeciwu właściwy organ nadzoru budowlanego, bądź uzyskano zaświadczenie, które uprawniało inwestora, do zgodnego z prawem, rozpoczęcia użytkowania obiektu.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego w dniu 23 października 2018 r. wydał zaświadczenie, że nie wnosi uwag ani sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami. Dopiero powyższe ww. zaświadczenie stanowi spełnienie warunków do zgodnego z prawem korzystania z wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Z tego powodu, w ocenie Kolegium, Prezydent Miasta prawidłowo przyjął, że za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości odwołujących do kanalizacji sanitarnej należy uznać dzień 23 października 2018 r. Od następnego dnia zaczął biec trzyletni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W świetle regulacji art. 148b ug.n., momentem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej) nie będzie faktyczne wykonanie przyłącza, czy podłączenie się do sieci kanalizacji sanitarnej, co podkreślają odwołujący zaznaczając, że warunki do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] wraz z wylotem do nieruchomości zostały stworzone już w grudniu 2017 r. Przedstawiane okoliczności wskazują jedynie, że zaistniały faktyczne, a nie prawne, możliwości korzystania z wybudowanej infrastruktury kanalizacyjnej. W ocenie Kolegium, data stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości odwołujących do urządzeń infrastruktury technicznej została prawidłowo określona przez organ I instancji i ma potwierdzenie w aktach sprawy. Tym samym nie ma podstaw do przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego, o co wnioskują odwołujący. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Następnie organ wskazując na treść art. 146 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.g.n. wyjaśnił, iż wartości nieruchomości (przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej) organ I instancji przyjął zgodnie z danymi zawartymi w operacie szacunkowym z dnia 25 września 2021 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E.K. Do wyceny rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze metodę porównywania nieruchomości parami. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca wykorzystała transakcje dotyczące niezabudowanych nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dostępem do kanalizacji sanitarnej i bez tego dostępu. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca, jako obszar rynku, przyjęła teren miasta Piotrkowa Trybunalskiego - dzielnice jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, z wyjątkiem dzielnicy centralnej. Uzyskane w przyjętych do analizy transakcjach ceny rzeczoznawca skorygowała z uwagi na cechy różniące nieruchomości porównawcze od nieruchomości wycenianej. Według rzeczoznawcy cechami mającymi wpływ na ceny gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne są: lokalizacja wraz z sąsiedztwem (30%), otoczenie (20%), dostępność do infrastruktury technicznej (10%), dostępność komunikacyjna (10%), kształt (10%), powierzchnia (10%), utrudnienia i ograniczenia w zagospodarowaniu (10%). Dla wycenianej nieruchomości rzeczoznawca przyjęła powierzchnię w oparciu o zapisy w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego osiedla mieszkaniowego, tj. 1 000 m2. Wynikające z wyceny wartości nieruchomości Kolegium uznało za dające podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Operat zawiera wszystkie wynikające z przepisu § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555) wymagane elementy, jest spójny i logiczny i może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Celem dokonanej wyceny nieruchomości było wykazanie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Ze sporządzonego operatu wynika, że wartość nieruchomości (działka nr [...] o powierzchni 0,1063 ha) wzrosła z tego tytułu o 10 180 zł (108 280 zł wartość rynkowa gruntu po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej – 98 100 zł wartość rynkowa gruntu przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej), co przy 30% stawce daje opłatę adiacencką w wysokości 3 054 zł (10 180 zł x 30%).

W ocenie Kolegium, w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, od których zależy ustalenie opłaty adiacenckiej. Postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla ustalenia opłaty adiacenckiej okoliczności. Faktyczne podłączenie nie przesądza, iż warunki do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej zostały stworzone, bowiem przy ustalaniu tej okoliczności nie można pomijać regulacji przepisów innych ustaw, o czym stanowi art. 148b ust. 1 u.g.n., w tym mających znaczenie w sprawie przepisów Prawa budowlanego określających, kiedy można przystąpić do użytkowania wybudowanego obiektu. Kolegium nie dostrzegło żadnego uzasadnienia, aby występować do Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego o udzielenie informacji wobec kogo zostały wszczęte postępowania i wydane decyzje w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania kanalizacji sanitarnej w ulicy [...], o co wnioskowali odwołujący. Te okoliczności nie mają żadnego znaczenia dla sprawy.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze A. i J.A. wskazali na naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 145 u.g.n., poprzez wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w P. po upływie trzyletniego terminu, o którym mowa w tym przepisie,

- art. 148b u.g.n., poprzez przyjęcie w wydanych decyzjach obu instancji daty 23 października 2018 r. za dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy wraz z wylotem do nieruchomości na podstawie pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 23 października 2018 r., znak: [...], w którym poinformowano Miasto Piotrków Trybunalski o nie wnoszeniu uwag ani sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączeniami, podczas gdy zakończenie budowy kanalizacji sanitarnej i korzystanie z sieci kanalizacyjnej na podstawie umów o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nastąpiło przed końcem 2017 r., a tym samym błędną wykładnię ww. przepisu zawierającego zwrot "następuje na podstawie odrębnych przepisów" polegającą na przyjęciu, że właściwymi przepisami do ustalenia, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do infrastruktury są wyłącznie przypisy Prawa budowlanego w zakresie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i niezgłoszenia przez niego sprzeciwu, podczas gdy przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. nie zawiera odwołania wyłącznie do przepisów Prawa budowlanego, ale obejmuje również przepisy ustawy z dnia 2 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Ponadto skarżący wskazali na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz na jego dowolnej ocenie z pominięciem faktów znanych organowi I instancji z urzędu, a wynikających z dokumentacji posiadanej przez ten organ, oraz z pominięciem wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu, wskazujących na wcześniejszy moment niż 2018 r. stworzenia warunków do podłączenią nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej;

- art. 8, art. 9 i art. 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także naruszenia zasady prowadzenia przez organy postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Opierając się na wskazanych zarzutach autorzy skargi wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto skarżący wnieśli o uwzględnienie dowodów uzupełniających z dokumentów na potwierdzenie, że zakończenie budowy i rozpoczęcie korzystania z kanalizacji sanitarnej nastąpiło przed końcem 2017 r., stanowiących załącznik do skargi, w postaci:

- pisma Urzędu Miasta Piotrków Trybunalski podpisanego przez Dyrektora Biura Inwestycji i Remontów z dnia 16 października 2018 r., nr [...] wskazującego na zakończenie budowy kanalizacji sanitarnej w październiku 2014 r.,

- umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawartej przez odbiorcę usług dla nieruchomości w P. przy ulicy [...] i faktury za usługi wykonywane przez Piotrkowskie Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o., w tym odbiór ścieków w 2016 r.,

- decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego Nr 13/2021 z dnia 22 lutego 2021 r., w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi - ulicy [...] dla skarżących będących właścicielami nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] na okoliczność zakończenia budowy drogi i ich rozpoczęcia jej użytkowania w 2017 r., w związku z pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. Powiatowego Inspektoratu Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego informującym Miasto Piotrków Trybunalski o nie wnoszeniu uwag ani sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania ulicy [...] wraz z infrastrukturą techniczną, wybudowanej na terenie wymienionych w niej działek, a tym samym na okoliczność konieczności wcześniejszego stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy wraz z wylotem do nieruchomości, jako że sieć kanalizacyjna znajduje się w gruncie pod nawierzchnią ulicy, oraz

3) przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów poprzez wystąpienie przez Sąd rozpoznający sprawę do Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego o udzielenie informacji: czy po grudniu 2017 r., na ulicy [...] w P. były prowadzone pracę budowlane w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 14 maja 2013 r., znak [...], oraz kiedy zakończono prace budowlane prowadzone na podstawie ww. pozwolenia na budowę.

Skarżący wnieśli jednocześnie o wstrzymanie wykonania decyzji do ostatecznego rozstrzygnięcia sporu co do zasadności ich wydania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotowa sprawa – wobec zgodnych wniosków obu stron - została rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w ramach wyżej wskazanego zakresu kognicji sądów administracyjnych wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja co do zasady odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest wyjaśnienie, czy spełnione zostały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 3 054 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] o powierzchni 0,1063 ha na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej w ulicy [...], do której uiszczenia zobowiązani zostali skarżący A.A. oraz J.A.

Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie stanowić winny przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z zm.), zamieszczone w Rozdziale 7 zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Przepisy niniejszego rozdziału zgodnie z art. 143 ust. 1 u.g.n. stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144 ust. 1 u.g.n.).

Pod pojęciem "opłaty adiacenckiej" ustawodawca rozumie opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 u.g.n.).

Jak stanowi art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2).

Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ( art. 146 ust. 3).

Jak stanowi art. 148b u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (ust. 1). Właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty (ust. 2).

Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że dla ustalenia w drodze decyzji administracyjnej opłaty adiacenckiej muszą zostać spełnione łącznie następujące przesłanki. Po pierwsze, została wybudowana infrastruktura techniczna, z udziałem środków publicznych. Po drugie, organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Po trzecie, w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Po czwarte, na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Lektura akt sprawy w świetle poczynionych wyżej uwag i przywołanych przepisów obowiązującego prawa pozwala w całości zaaprobować stanowisko organów obu instancji o spełnieniu przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Po pierwsze, niespornym jest, że decyzją z 14 maja 2013 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego pełniący funkcję Starosty Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu Piotrków Trybunalski pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w granicach pasa drogowego w ulicach: [...], [...], [...], [...], [...] na terenie os. [...] w P. Inwestycję, co nie jest kwestionowane przez którąkolwiek ze stron postępowania, zrealizowano w oparciu o wspomniane pozwolenie na budowę, przy udziale środków publicznych. Inwestor korzystał z dofinansowania Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł., w wielkości 48% kosztów całej inwestycji. W dniu 19 października 2018 r. inwestor złożył do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego zawiadomienie o zakończeniu inwestycji zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę z 14 maja 2013 r. W dniu 23 października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego wydał zaświadczenie nr [...], z którego wynika, że nie wnosi uwag ani sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej.

Na podstawie geodezyjnej inwentaryzacji kanalizacji sanitarnej z przyłączami oraz wspomnianego wyżej zaświadczenia z 23 października 2018 r. organy prawidłowo oceniły, że z dniem 23 października 2018 r. zostały stworzone warunki do zgodnego z prawem korzystania z nowo wybudowanej kanalizacji sanitarnej w ulicy [...].

Mając w tym miejscu na uwadze fakt, że skarżący prezentują w tym zakresie stanowisko skrajnie odmienne aniżeli organy obu instancji, podkreślić należy, że przepis art. 148b u.g.n., został dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (vide: druk nr V.1468) ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. Nr 220, poz. 1600) uchylono art. 148a, w którym zawarta została delegacja do wydania rozporządzenia, w którym zawarte będą kryteria uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej. Autorzy projektu podkreślali, że w tym zakresie nie jest możliwe ujednolicenie warunków technicznych, w odniesieniu do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, czyli takie ich sparametryzowanie, które pozwoliłoby na określenie ich w przepisach prawa. Warunki te bowiem są często uzależnione od indywidualnych cech konkretnego urządzenia, a w pewnych sytuacjach przyłączenie kolejnych odbiorców nie jest wręcz możliwe z przyczyn technicznych. Ponadto warunki przyłączeń do poszczególnych sieci są każdorazowo, indywidualnie ustalane przez właściwy branżowo podmiot, w umowie o przyłączenie do danej sieci. Analiza tematu doprowadziła zatem do wniosku, że nie jest możliwe ustalenie w drodze rozporządzenia technicznie jednolitych, obiektywnych i sparametryzowanych, uwzględniających w szczególności maksymalną odległość sieci od nieruchomości czy dostępność tej sieci do podłączenia nieruchomości, kryteriów uznawania, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci oraz warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Przepisy ww. rozporządzenia byłyby zatem powtórzeniem przepisów określonych w innych ustawach oraz rozporządzeniach branżowych, a zatem w tym zakresie rozporządzenie byłoby niezgodne z przepisem § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym w rozporządzeniu nie należy powtarzać przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W związku z powyższym w art. 148b zaproponowano, aby ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następowało na podstawie odrębnych przepisów regulujących ww. zagadnienia, do których należą m.in.:

- ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.),

- ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 208, z późn. zm.),

- ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, z późn. zm.),

- ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858),

- ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 800, z późn. zm.),

- przepisy wykonawcze do ww. ustaw.

Wobec powyższego dla ustalenia, czy w realiach rozpatrywanej sprawy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w odniesieniu do urządzeń kanalizacji sanitarnej przepisami odrębnymi będą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zgodnie art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) w brzmieniu obowiązującym 23 października 2018 r., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1. Zgodnie z art. 15 ust. 4 z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1152- w skrócie "u.z.z.w.") przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń wodociągowych - kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w., będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia wodociągowego (kanalizacyjnego). Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowalnego (vide: wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., I OSK 716/15 oraz powołane w nim wyroki: WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 700/13; WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 128/14; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2014 r., II SA/Go 564/14; WSA w Lublinie z 13 maja 2014 r., II SA/Lu 747/13). W rozumieniu art. 148b u.g.n. stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną, i obie winny być spełnione (vide: wyroki NSA z: 18 listopada 2014 r. I OSK 692/13 i I OSK 691/13, 20 listopada 2018 r. I OSK 224/17, 18 grudnia 2020 r. I OSK 1416/19, 9 lutego 2021 r. I OSK 1856/19).

W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zaświadczenie organ nadzoru budowlanego o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu zostało wydane 23 października 2018 r., co oznacza, że z tym dniem zostały stworzone warunki do zgodnego z prawem korzystania z wybudowanej nieruchomości. Tym samym 3-letni termin, w trakcie którego organ był uprawniony do wszczęcia spornego postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej został bez wątpienia zachowany. Organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania pismem z 23 kwietnia 2021 r., które doręczono skutecznie skarżącym 28 kwietnia 2021 r. Spełnienie drugiej z przywołanych na wstępie rozważań przesłanek nie budzi tym samym jakichkolwiek zastrzeżeń.

Wobec powyższego za błędne należało uznać stanowisko skarżących, jakoby zawarcie w 2016 r. umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzania ścieków, czyli eksploatacji wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej, świadczyło o wcześniejszym, aniżeli przyjęły to organy obu instancji, stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Ani protokół odbioru technicznego sieci kanalizacji sanitarnej z dnia 8 października 2014r., ani oświadczenie geodety z dnia 5 sierpnia 2014r. o wykonaniu sieci zgodnie z projektem nie potwierdzają że korzystanie z sieci było zgodne z prawem. Powyższe okoliczności, należy rozpatrywać wyłącznie w aspekcie technicznym, czy też mówiąc inaczej jako techniczne stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej.

W kontrolowanej sprawie niesporne jest również spełnienie trzeciej z przywołanych na wstępie rozważań przesłanek, koniecznych do ustalenia opłaty adiacenckiej, a mianowicie fakt, że w dniu, w którym stworzono warunki do przyłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (w tym wypadku kanalizacji sanitarnej), czyli 23 października 2018 r., obowiązywała uchwała nr XXXV/601/2001 Rady Miejskiej w Piotrkowie Trybunalskim z 25 kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, w kosztach budowy sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych, telekomunikacyjnych oraz urządzenia lub modernizacji dróg, która w § 1 przewidywała 30% stawkę opłaty adiacenckiej.

Również sporządzony dla potrzeb rozpatrywanej sprawy operat szacunkowy dowiódł, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości przy ul. [...] w P. spowodowany wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. W operacie szacunkowym z 25 września 2021 r. rzeczoznawca majątkowy E.K. w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami określiła wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na kwotę 98.100,00 zł, natomiast po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej na kwotę 108.280,00 zł. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jak wynika z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 555 – dalej w skrócie "rozporządzenie") przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Z zebranego materiał dowodowego wynika, że skarżący nie podważali dotychczas wartości dowodowej operatu szacunkowego, który bez wątpienia posiada wszystkie elementy wymagane przepisami prawa (§ 56 rozporządzenia), jest przy tym jasny, klarowny i spójny. Biegła rzetelnie przedstawiła w nim krok po kroku poszczególne etapy szacowania wartości nieruchomości, szczegółowo omówiła zastosowane podejście i metodykę wyceny, wyjaśniła przesłanki doboru nieruchomości porównawczych, określiła cechy rynkowe nieruchomości gruntowych rzutujące na wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej i po jej wybudowaniu oraz cechy rynkowe wycenianej nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Nieruchomość przy ul. [...] porównywana była w parach z trzema nieruchomościami, które zdaniem biegłej posiadają poszczególne cechy podobne lub zbliżone do nieruchomości wycenianej. Syntetyczne wyniki analizy biegła przedstawiła w formie tabelarycznej. Ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych zostały skorygowane z tytułu występujących różnic pomiędzy każdą z nich a nieruchomością wycenianą. Na tej podstawie biegła określiła wartość 1m2 nieruchomości gruntowej przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na kwotę 98,10 zł, natomiast po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej na kwotę 108,28 zł. Rzeczony operat szacunkowy, co wynika z motywów podjętych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji, został poddany ocenie organów orzekających z punktu widzenia jego wartości dowodowej oraz wymogów stawianych przez przepisy obowiązującego prawa i na tej podstawie uznany za wiarygodny dowód w sprawie, mogący stanowić podstawę wydania spornej decyzji. W toku kontrolowanego postępowania skarżący nie skorzystali z możliwości przedłożenia kontroperatu, sporządzonego na własne zlecenie ani też z możliwości poddania go ocenie przewidzianej w art. 157 u.g.n.

Sąd odnosząc się na zakończenie rozważań do zarzutów skargi za nieistotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej uznał podniesione w niej argumenty dotyczące podłączenia nieruchomości skarżącego do kanalizacji sanitarnej, czy też zakończenia budowy drogi.

Chybiony w świetle zgromadzonego materiał dowodowego i poczynionych wyżej rozważań jest również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Organy obu instancji przed wydaniem kontrolowanych decyzji zgromadziły kompletny materiał dowodowy, który poddały wnikliwej i rzetelnej ocenie, zgodnie z wymogami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy należy więc uznać na niewadliwy. W sprawie o czym była już wyżej mowa nie doszło do naruszenia norm prawa materialnego, wydane w sprawie decyzje pozostają w zgodzie z art. 145 u.g.n., art. 146 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz art. 148b ust 1 u.g.n.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 8, art. 9 i art. 11 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji obszernie i szczegółowo wyjaśnił dlaczego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, w motywach zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. ustosunkowało się do wszystkich zarzutów odwołania oraz szczegółowo przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy.

Subiektywne przekonanie skarżących o wadliwości wydanych na gruncie rozpatrywanej sprawy rozstrzygnięć nie oznacza automatycznie, że decyzje organów obu instancji podjęto z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego. Skarżący zdają się bagatelizować fakt, że proces inwestycyjny związany z budową kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, obejmujący tak jak w tym wypadku kilka ulic i znaczną liczbę nieruchomości podłączanych do tej kanalizacji jest czasochłonny, wieloetapowy, a co za tym idzie może, tak jak to miało miejsce w realiach kontrolowanej sprawy, trwać nawet kilka lat. Nie kończy się on jednak, jak błędnie przyjmują skarżący, z momentem technicznego podłączenia nieruchomości stanowiącej ich własność do kanalizacji sanitarnej i rozpoczęciem przezeń użytkowania tej kanalizacji. Dla zakończenia inwestycji konieczne jest łączne spełnienie przesłanek natury technicznej i prawnej, co w okolicznościach kontrolowanej sprawy miało miejsce dopiero w październiku 2018 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

is