Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 49/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Wojewody z dnia 21 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 21 listopada 2018 r., nr [..], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty z dnia 16 maja 2018 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za udział w prawie własności nieruchomości przejętej pod drogę.

Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 4 grudnia 1995 r., nr [...], Wójt Gminy zatwierdził podział nieruchomości położonej w K., stanowiącej działkę nr [..], będącą współwłasnością na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej B. P. i K. P. Nowopowstała działka nr [..] o pow. 392 m2 została przeznaczona pod drogę do wydzielonych działek.

Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2017 r. B. P. wystąpiła do Starosty o "ustalenie odszkodowania w łącznej kwocie nie mniejszej niż 39.2000,00 zł (...), z tytułu przejęcia przez Gminę własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W toku postępowania skarżąca poinformowała organ, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po K. P. nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Do wniosku strona załączyła m.in. pismo Wójta Gminy z dnia 25 października 2017 r., w którym wskazano, że w sprawie odszkodowania za działkę nr [..] przeprowadzono już rokowania, czego wynikiem jest oświadczenie B. P. z dnia 5 grudnia 1995 r. o rezygnacji z odszkodowania za przejęty grunt.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r. Starosta, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz B. P. odnośnie przysługującego jej udziału w prawie własności nieruchomości położonej w K., gm. L., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..], obszaru 392 m2, powstałej po podziale działki nr [..], stwierdzając, że w niniejszej sprawie doszło do uzgodnień w zakresie odszkodowania, a strona dała wyraz swej woli nieodpłatnego przekazania działki nr [..] w K., na rzecz Gminy.

We wniesionym zażaleniu B. P. zakwestionowała ustalenia w zakresie zrzeczenia się przez nią prawa do przysługującego jej i mężowi odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Na skutek rozpoznania zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że wnioskodawczyni zrzekła się odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w skutek oświadczenia złożonego w dniu 5 grudnia 1995 r. Z treści oświadczenia wynika, że wnioskodawczyni rezygnuje z odszkodowania za przejętą na rzecz Gminy działkę nr [..] o powierzchni 392 m2, jako drogę dojazdową do wydzielonych działek. Co do samych uzgodnień organ uznał, że skoro ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to organ zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, a mających wpływ na niniejsze postępowanie.

Wojewoda uznał również, że do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania doszło wprawdzie przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, lecz składając je skarżąca wiedziała już, że w wyniku podziału działki nr [..] powstanie m.in. działka nr [..], co jasno wynika z treści złożonego oświadczenia. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości. Rozważając zaś dopuszczalność skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej Wojewoda powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w którym zakwestionowano prawidłowość dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych uzależniających dopuszczalność zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną od uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział przymiotu ostateczności. W przywołanym wyroku Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością uzgodnienia wysokości odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział.

W konsekwencji organ uznał, że skoro w niniejszej sprawie doszło do zrzeczenia się prawa do odszkodowania to sprawa o odszkodowanie w ogóle nie podlegała załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n., bowiem została już zakończona w trybie cywilnym.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na to, iż postępowanie dotyczy wyłącznie odszkodowania za ½ udziału w prawie własności działki, który przysługiwał B. P., nie było konieczne przeprowadzanie dowodu z odpisu aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 13 marca 2018 r. po K. P. Konieczności takiej nie było także w odniesieniu do oryginałów decyzji podziałowej oraz oświadczenia skarżącej z dnia 5 grudnia 1995 r., albowiem do akt zostały złożone uwierzytelnione za zgodność z oryginałem kopie tych dokumentów, które korzystają z mocy dokumentu oryginalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B.P. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61a § 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżącą dowodów tj.:

- dowodu z oryginału decyzji Wójta Gminy z dnia 4 grudnia 1995 r. r., celem ustalenia treści tej decyzji,

- dowodu z oryginału dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji z dnia 4 grudnia 1995 roku stronom, na okoliczność daty uprawomocnienia się decyzji,

- dowodu z oryginału oświadczenia o rezygnacji z ustalenia i wypłacenia odszkodowania z dnia 5 grudnia 1995 roku, na okoliczność ustalenia jego treści,

- dowodu z przesłuchania w charakterze świadka J. W. celem ustalenia okoliczności wydania decyzji z dnia 4 grudnia 1995 roku, skutecznego jej doręczenia stronom oraz daty jej uprawomocnienia się, celem ustalenia okoliczności w jakich doszło do złożenia oświadczenia z dnia 5 grudnia 1995 roku, przebiegu negocjacji między Gminą, a B. i K. P., na które Wójt Gminy powoływał się w piśmie z dnia 25 października 2017 roku, motywów jakimi kierowała się B. P. składając oświadczenie z dnia 5 grudnia 1995 roku,

- dowodu z przesłuchania w charakterze świadka R. L., celem ustalenia przebiegu negocjacji między Gminą, a B. i K. P., na które Wójt Gminy powoływał się w piśmie z dnia 25 października 2017 r.,

co skutkowało naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a w dalszej kolejności dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych jakoby między skarżącą a Gminą doszło do dokonania uzgodnień, które w świetle art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (dalej jako ustawa z 1985 r.), skutkowałyby utratą należnego jej z tytułu wywłaszczenia odszkodowania;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem ugruntowanego i jednolitego dorobku orzecznictwa i doktryny, prezentującego odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie, a przy tym w oparciu o incydentalne orzeczenie Sądu Najwyższego zapadłe w całkowicie odmiennym stanie faktycznym,

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r., polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa zostanie wydana lub zanim stanie się ostateczna,

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. w zw. z art. 58 § 1 k.c. oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. polegające na uznaniu za wiążące oświadczenia złożonego przez skarżącą w dniu 5 grudnia 1995 r., mimo iż okoliczności w jakich doszło do jego sporządzenia świadczą o celowym działaniu zmierzającym do obejścia przepisów art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r., a w konsekwencji pozbawienia skarżącej prawa do uzyskania słusznej rekompensaty za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała pogląd, że postępowanie w sprawie ustalania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. można podzielić na etap cywilny i administracyjny. W jej ocenie, nawet gdyby przyjąć, że przewidziane w tym przepisie negocjacje mają pewne cechy cywilistyczne, to bez wątpienia ich źródłem jest stosunek administracyjnoprawny, ukształtowany prawomocną decyzją wywłaszczeniową. W związku z tym kwestia skuteczności uzgodnień w przedmiocie odszkodowania zawsze będzie stanowić sprawę administracyjną podlegającą rozstrzygnięciu w formie decyzji. Dalej skarżąca zakwestionowała też pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. oraz wskazała, że tezy postawionej w tym wyroku nie sposób zastosować w niniejszej sprawie ze względu na odmienny stan faktyczny. W związku z tym nadal aktualne pozostaje orzecznictwo sądów administracyjnych, które co do zasady aprobuje możliwość zrzeczenia się odszkodowania, lecz dopiero w sytuacji, gdy roszczenie to powstanie.

Niezależenie od powyższego, nawet jeśli przyjąć, iż skarżąca wyraziła wolę nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy własności wydzielonej działki, to przy ocenie skutków jakiegokolwiek ewentualnie złożonego w tym przedmiocie oświadczenia, nie można abstrahować od charakteru tego oświadczenia. Jej zdaniem oświadczenie to ma co najwyżej charakter jednostronnego oświadczenia woli, i jako takie może być w dowolnej chwili odwołane. W niniejszej sprawie natomiast doszło do takiego cofnięcia uprzednio złożonego oświadczenia woli, czego skarżąca dokonała oświadczeniem z dnia 15 czerwca 2018 r., które dotarło do organu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 31 stycznia 2019 r. Gmina wniosła o oddalenie skargi oraz o zawieszenie postępowania wobec złożenia pozwu do sądu powszechnego o ustalenie, w oparciu o art. 189 k.p.c., że Gminę i B. P. wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego, a rozstrzygnięcie w tej materii, w jej ocenie, będzie miało wpływ na wynik postępowania sądowego. W przypadku nie uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania wniosła o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków. Do przedmiotowego pisma załączono pierwszą stronę pozwu wraz z dowodem jego nadania.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 49/19 Sąd odmówił zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działalności administracji publicznej, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a także ocenić wpływ ewentualnego naruszenia na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).

Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie Wojewody, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 16 maja 2018 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania przysługującego B. P. za nieruchomość przejętą przez Gminę pod drogę, nie narusza prawa.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

Artykuł 61a § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej odmawia postanowieniem wszczęcia postępowania w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. Jeżeli w akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jej sytuację prawną, to przesłanki podmiotowe odnoszą się do zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego określonego podmiotu i w ogóle jego zdolności do bycia podmiotem obrotu prawnego, a przesłanki przedmiotowe do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane.

Ustawodawca zdecydował się w art. 61a k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny tylko jednej przesłanki podmiotowej, odwołującej się do przymiotu strony postępowania, pozostawiając pozostałe, mieszczące się w zakresie odniesienia wyrażania "uzasadnione przyczyny", wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa.

Niewątpliwie chodzi tutaj o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają samo wszczęcie postępowania lub też w ogóle sprzeciwiają się tej autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje per se o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem wymagana jest oczywistość jej występowania na wstępnym etapie procedowania.

Cecha "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania może być pojmowana z kolei jako sytuacja, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego albo jako jawność, wyrazistość, całkowita dostępność poznawcza jej istnienia. Oczywistą przeszkodą są zatem te przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, które wynikają z podstawowych zasad prawa administracyjnego lub te które, same w sobie nie wynikają z podstawnych zasad postępowania, ale pozostając przeszkodą mogą być poznane prima facie bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na sprzeczność z podstawnymi zasadami prawa administracyjnego jest na pewno cywilny charakter sprawy, leżący poza kognicją organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych.

Oczywistość poznawcza przeszkody, związana z możliwością zaniechania wszczęcia postępowania wyjaśniającego sensu stricto w sprawie musi być tego rodzaju, że nie może wymagać zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień w rozumieniu art. 12 § 2 k.p.a., a sam proces poznawczy powinien opierać się na "możliwie najprostszych środkach". Tylko spełnienie tego postulatu gwarantuje, że nie zostanie zaburzona odpowiednia proporcja i równowaga pomiędzy postulatem wnikliwości i szybkości działania organów administracji publicznej, do której odwołuje się art. 12 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że oczywistość istnienia przeszkody w aspekcie poznawczym zachodzi, jeżeli wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), ewentualnie z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ. W tym ostatnim wypadku można mówić jedynie o oczywistości istnienia przeszkody wynikającej z tego dokumentu tylko w zakresie, w jakim korzystają one z domniemania z art. 76 § 1 k.p.a. Trudno bowiem mówić o oczywistości istnienia przeszkody wynikającej z dokumentu urzędowego, jeżeli wyniknie uzasadniona potrzeba lub też zostanie zgłoszony wniosek zmierzający do obalenia domniemania dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 k.p.a.).

Niezależnie od przytoczonych wyżej źródeł powzięcia oczywistej wiedzy o przeszkodzie, podkreślić wypada, że oczywistość poznawcza przeszkody nie może być oceniana w oderwaniu od okoliczności określonej sprawy. W ocenie Sądu tylko opierając się na takich źródłach poznania negatywnej przesłanki wszczęcia postępowania możemy sensownie mówić o oczywistszości istnienia przeszkody uzasadniającej wydanie postanowienia, o którym, mowa w art. 61a k.p.a., bez ryzyka naruszenia zasady wyrażonej w art. 12 k.p.a., gdzie ustawodawca koniunkcją łączy postulat wnikliwości i szybkości działania.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że organy administracji obu instancji nie naruszyły prawa wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, albowiem akta postępowania potwierdzają w istocie istnienie innej uzasadnionej przeszkody, o której mowa w art. 61a k.p.a.

Skarżąca, żądając wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] przeznaczoną pod ulicę, a przejętą przez Gminę z mocy prawa wskutek decyzji z dnia 4 grudnia 1995 r. Wójta Gminy o zatwierdzeniu podziału działki nr [..], oparła swoje żądanie na dyspozycji art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Ten ostatni przepis wskazuje, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana, tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Zgodnie z tą regulacją tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania i na odwrót, tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tej alternatywy trybów ustalania odszkodowania nie zmieniło wejście w życie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. uchylających regulacje, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 4 grudnia 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]., a która wydana została na podstawie przepisu art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1985 r. Również na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości, a także ustalenie samego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym – konsensualnym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2007 r.(sygn. akt I OSK 958/06) trafnie stwierdzono, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań.

Składając w imieniu B. P. pismem z dnia 12 grudnia 2017 wniosek o ustalenie odszkodowania za przejętą na własność gminy nowopowstałej działki nr [..] o pow. 392 m2 przeznaczonej pod drogę do wydzielonych działek, pełnomocnik skarżącej przywołał dwie okoliczności, które stanowić mogą przeszkodę we wszczęciu postępowania w świetle art. 61a k.p.a. Pierwszą okolicznością był zakres żądania ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej w części objętej schedą spadkową po K. P. współwłaścicielu nieruchomości w chwili jej przejęcia na podstawie art. 10 ust 5 ustawy z 1985 r. i związany z nią problem posiadania przez skarżącą w tym zakresie przymiotu strony postępowania, drugą ewentualną przeszkodę sprzeciwiającą się wszczęciu stanowiła wskazana we wniosku okoliczność zrzeczenia się przez skarżącą odszkodowania za przejętą nieruchomość w czasie, w którym została wydana decyzja podziałowa.

Wobec takich twierdzeń samego wniosku o ustalenie odszkodowania zadaniem organu przed wszczęciem postępowania było wyjaśnienie istnienia tych okoliczności i ich ocena jako przeszkód do prowadzania postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a. Kwestia posiadania statusu strony postępowania przez skarżącą w zakresie dotyczącym schedy spadkowej po K. P. została wyjaśniona poprzez ograniczenie wniosku o ustalenie odszkodowania tylko do udziału samej skarżącej i nie stanowiła już przeszkody we wszczęciu postępowania administracyjnego, albowiem, w tym zakresie niewątpliwie sprawa należy do sfery prawnej skarżącej. Natomiast druga przeszkoda mogła być i powinna być wyjaśniona przed wszczęciem postępowania. Zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi bowiem dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co jak wyżej wyjaśniono, stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia. W okolicznościach niniejszej sprawy, o tyle można było kwestię tą wyjaśnić przed samym wszczęciem postępowania, że sam fakt złożenia oświadczanie o zrzeczeniu się odszkodowania przez skarżącą nie był kwestionowany, ale podważana była jego prawna skuteczność w oparciu o pogląd prawny wynikający z założenia, że niedopuszczalne było zrzeczenie się odszkodowania przed dniem, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Innymi słowy istnienie innej uzasadnionej przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego wynikającej z uprzedniego załatwienia kwestii ustalenia odszkodowania było warunkowane przyjęciem lub odrzuceniem określonego poglądu prawego co do skuteczności zrzeczenia się odszkodowania w konkretnych okolicznościach faktycznych. Na gruncie niniejszej sprawy, o możliwości prowadzania postępowania administracyjnego przesądzała odpowiedź na pytanie, czy oświadczenie skarżącej z dnia 5 grudnia 1995 r., o zrzeczeniu się odszkodowania za przejętą nieruchomość złożone następnego dnia po wydaniu decyzji z dnia 4 grudnia 1995 r. i, zgodnie ze wzmianką o ostateczności zamieszczoną na jej egzemplarzu, w dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, stanowiło skuteczną formę ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym.

Odpowiadając pozytywnie na to pytanie, wbrew zapatrywaniom prawnym wyrażanym we wniosku o wszczęcie postępowania opartym na wcześniejszych judykatach sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1223/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Sz 319/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Gd 501/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), organy obu instancji miały na względzie sposób wykładni zaprezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513). Sąd Najwyższy analizując problematykę rozporządzenia prawem do odszkodowania związaną z cywilistycznym charakterem tej czynności prawnej, uznał za dopuszczalne, w pewnych okolicznościach, wręcz za pożądane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania. Sąd Najwyższy wskazał przy tym na instytucję zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 kodeksu cywilnego) przywołując przy tym orzecznictwo sądów, w którym uznano, że zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy data zrzeczenia się roszczenia w dniu 5 grudnia 1995 r., tj. po wydaniu decyzji o podziale wskazują na dostatecznie ukształtowaną sytuację prawną w zakresie obowiązku, z którego gmina miała być zwolniona.

Wskazać nadto należy, że w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. I OSK 31/17, LEX nr 2599883) Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu prawnego wyrażonego w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego. Jednocześnie stwierdził, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego należy do drogi cywilnej.

Z powyższego wynika, że żądnie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień bądź gdy strona uprawniona dobrowolnie z niego zrezygnowała składając jednostronne oświadczenie woli o zrzeczeniu się tego roszczenia, które dotarło do adresata - Gminy i nie zostało jednocześnie z nim odwołane (art. 61 k.c.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., w sprawie I OSK 31/17, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r.

W związku z tym nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r., albowiem w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i kształtującego się na tej podstawie stanowiska sądów administracyjnych, jest możliwe zrzeczenie się odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, który z mocy prawa przechodzi na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, przy czym w odniesieniu do zrzeczenia dokonanego przed uostatecznieniem się decyzji podziałowej konieczne jest jasne sprecyzowanie przedmiotu zrzeczenia. Jak już wskazano w niniejszej sprawie oświadczenie zostało złożone w dniu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności, zatem niewątpliwie skarżąca mogła dokonać takiego zrzeczenia. Podkreślić też trzeba, że omawiany zarzut został błędnie skonstruowany, gdyż strona nieprawidłowo wiąże możliwość dokonywania uzgodnień w sprawie odszkodowania (bądź też zrzeczenia się roszczenia w tym zakresie) z datą uprawomocnienia się decyzji, a nie – jak rozważa się to w orzecznictwie – z datą uzyskania waloru ostateczności.

Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia przed dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna nie przesądza oceny, że w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, co wyklucza postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim, jest to konieczne do oceny, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego.

Poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne.

Ocena zrzeczenia się przez skarżącą odszkodowania jako formy ustalenia odszkodowania w rozumieniu art. 98 ust 3 u.g.n. wymaga sięgnięcia do odpowiednich regulacji prawa rodzinnego, z uwagi na objęcie przejętej nieruchomości ustrojem wspólności majątkowej.

W ocenie Sądu roszczenie odszkodowawcze stanowi składnik majątku wspólnego małżonków jako przedmiot majątkowy nabyty w trakcie trwania małżeństwa bądź też jako dochód z tego majątku wspólnego. Powyższe oznacza, że każdy z małżonków zarówno na gruncie stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji podziałowej, jak i obecnie miał prawo zarządu majątkiem wspólnym. O ile w obecnym stanie prawnym, w ocenie Sądu, zrzeczenie prawa do odszkodowania jako forma umownego zwolnienia z długu pozostaje poza katalogiem ustalonym w art. 37 § 1 k.r.o., to zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej, zgoda współmałżonka była konieczna na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd majątkiem wspólnym (art. 36 § 2 k.r.o. w brzmieniu z grudnia 1995 r.). W okolicznościach sprawy nie ma przesłanek wskazujących na działanie skarżącej bez zgody współmałżonka lub też wskazujących na wykroczenie skarżącej poza zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym. Zakres zrzeczenia się roszczenia nie był kwestionowany przez skarżącą, a jedynie skuteczność tej czynności związanej z faktem dokonania jej następnego dnia po wydaniu decyzji podziałowej.

Prawidłowo też przyjęto, że organy winny procedować wyłącznie w odniesieniu do udziału w prawie własności wydzielonej działki, jaki przysługiwał skarżącej. Organy administracji mają bowiem obowiązek rozstrzygać sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie orzekania oraz na podstawie zebranego w toku materiału dowodowego. W związku z tym wskazać trzeba, że na dzień złożenia wniosku o odszkodowanie skarżąca nie dysponowała poświadczeniem dziedziczenia, a z uwagi na ustanie wspólności majątkowej wskutek po śmierci męża K. P. przysługiwało jej z samego faktu wcześniejszej wspólności małżeńskiej ½ udziału w podzielnym prawie do odszkodowania za przejęcie własności działki nr [..]. Mogła więc żądać ograniczenia swojego żądania do udziału przysługującego jej z racji ustania wspólności. Zakres praw przysługujących stronie wyznaczał także granice orzekania organu, bowiem nie sposób przyjąć, że organ mógłby orzekać o prawie, które nie należy do wnioskodawcy. Stanu tego nie zmienił fakt, że na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 13 marca 2018 r. skarżąca nabyła spadek po mężu, a więc także jego udział w prawie własności nieruchomości, bowiem okoliczność ta została ujawniona już po wydaniu postanowienia przez organ pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze wątpliwości Sądu nie budzi fakt, że skarżąca mogła zrzec się odszkodowania za przysługujący jej udział w prawie własności działki nr [..], powstałej na skutek podziału, a przejętej przez Gminę z przeznaczeniem pod drogę, czego dokonała w oświadczeniu z dnia 5 grudnia 1995 r. Okoliczność ta została natomiast prawidłowo uwzględniona przez orzekające w sprawie organy.

Jednocześnie należy zauważyć, że skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Po pierwsze należy zauważyć, że kwestii cofnięcia oświadczenia woli z dnia 5 grudnia 1995 r. strona nie podnosiła na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, wobec tego procedując w sprawie Starosta nie mógł uwzględnić oświadczenia skarżącej z dnia 15 czerwca 2018 r., złożonego już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Ponadto, w ocenie Sądu ,uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., I OSK 1292/13, LEX nr 1956408). Również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Do oceny skuteczności zrzeczenia muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc skarżąca zrzekła się odszkodowania za działkę, która z mocy prawa przeszła na rzecz gminy, to ocena ważności i skuteczności tego oświadczenia, w tym warunki, jakie powinno ono spełniać, jego treść i skutki, należy do drogi cywilnej. Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaki jest zakres tego uzgodnienia.

W zaistniałej sytuacji zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i jako takie nie narusza prawa. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w przypadku, gdy doszło do zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą przy podziale pod drogę, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego przed organem administracji publicznej. W takim przypadku, kwestia odszkodowania za przejętą nieruchomość została bowiem rozstrzygnięta poprzez złożenie przez skarżącą jednostronnego oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, które to oświadczenie skierowano do organu, i którego nie można było skutecznie odwołać inaczej niż jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 § 1 k.c.).

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez skarżącą odszkodowania za udział w prawie własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Gminę, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, a która nie może być badana w drodze postępowania administracyjnego, stanowiło "inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., co prawidłowo oceniły orzekające organy.

Skoro więc już z dokumentów załączonych do wniosku (vide: pismo Wójta z dnia 25 października 2017 r. i z dnia 6 grudnia 2017 r.) wynikało, że wnioskodawczyni zrzekła się odszkodowania za objęty wnioskiem grunt, a zatem doszło do skonsumowania roszczenia odszkodowawczego w trybie cywilnym określonym w art. 98 ust. 3 u.g.n., brak było podstawy prawnej do orzekania przez organy w tej samej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Należało wobec tego uznać, że wniosek B. P. z dnia 12 grudnia 2017 r. nie mógł skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego dotyczącego odszkodowania za działkę nr [...], co obligowało organ do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, organy stosując instytucję określoną w ww. przepisie nie naruszyły zakazu gromadzenia przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego, bowiem stan ten wynikał jednoznacznie z wniosku oraz załączonej do niego dokumentacji, zaś materiał zebrany przez organ służył jedynie potwierdzeniu tych okoliczności.

Wobec tego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., jak również art. 104 § 1 k.p.a., bowiem w sytuacji zastosowania instytucji odmowy wszczęcia postępowania organ nie jest zobligowany do wydania decyzji, lecz orzeka w drodze postanowienia.

Sąd nie przychylił się do wniosku Gminy o zawieszenie postępowania sądowego, o czym orzekł w postanowieniu z dnia 22 lutego 2019 r., które jako orzeczenie niezaskarżalne nie podlegało uzasadnieniu. Należy jednak wyjaśnić, że podstawą takiego rozstrzygnięcia Sądu było stwierdzenie, że w sprawie nie zaistniało zagadnienie prejudycjalne, którego Gmina upatrywała we wniesionym, w trybie art. 189 k.p.c., do sądu powszechnego pozwie o ustalenie, że skarżącą i Gminę wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego.

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. w zw.

z art. 75 § 1 k.p.a. polegający na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Wskazać bowiem trzeba, że dowody, których przeprowadzenia domagała się skarżąca, nie miały znaczenia dla sprawy, albowiem jak już wskazano, sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego. Wskazać też trzeba, że okoliczność, iż organ gminy stosował bądź też stosuje nadal pewną praktykę związaną z podziałem nieruchomości i przejmowaniem ich na własność, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności, w związku z czym brak było podstaw do przeprowadzenia dowodów mających ujawnić ww. praktykę.

W konsekwencji uznania, że przedmiotowe postępowanie nie zawiera uchybień w zakresie obowiązku zebrania obszernego materiału dowodowego i dokonania jego wyczerpującej oceny, Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie uwzględnił wniosków dowodowych strony skarżącej, albowiem przeprowadzenie wskazanych dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Wątpliwości Sądu nie budzi także działanie organów w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że zmiana poglądu prawnego, w szczególności w sytuacji, gdy opiera się on na wyroku wydanym przez Sąd Najwyższy, nie stanowi odstępstwa od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych. Przy czym jak wyjaśniono, w niniejszej sprawie, ze względu na złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowej, nie miała kluczowego znaczenia kwestia poruszona w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., a dotycząca możliwości dokonania uzgodnień i zrzeczenia się odszkodowania przed uzyskaniem waloru prawomocności przez decyzję zatwierdzającą podział.

Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym tryb ten znajduje zastosowanie, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.