Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2586/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia (...) listopada 2021 r. znak (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

I. Stan sprawy.

1. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r., znak [...]Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 9q ust. 5 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (dalej: "u.t.k."), po rozpoznaniu odwołania [...] (dalej: "Spółka"), reprezentowanej przez r.pr. A. Z., od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] lipca 2021 r., o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "[...]" - umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, ze wnioskiem z 2 marca 2021 r., skorygowanym w trakcie prowadzonego postępowania, [...], zwana dalej "inwestorem", wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla zadania pn.: "[...]. Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda [...] wydał 6 lipca 2021 r. decyzję Nr [...], o ustaleniu lokalizacji ww. linii kolejowej, nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniosła Spółka. Brak formalny odwołania został usunięty przy piśmie z 25 sierpnia 2021 r.

W odwołaniu i uzupełniających pismach z 3 i 11 sierpnia 2021 r. Spółka podniosła zarzuty dotyczące decyzji Wojewody [...], jak i postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji.

Minister wyjaśnił też, że przepisy u.t.k. nie zawierają definicji strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie linii kolejowych. Z przepisów u.t.k. wynika jedynie, że stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji dotyczących linii kolejowych ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a.. Zgodnie bowiem z art. 9o ust. 2 u.t.k., do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów u.t.k.. Do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć z pewnością można, mając na uwadze treść u.t.k., właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Minister wyjaśnił pojęcie interesu prawnego i wskazał na konieczność odróżniania interesu prawnego od interesu faktycznego. Samo uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym nie czyni z niej strony. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Jak wynika ze zgromadzonego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego materiału dowodowego, Spółka nie figuruje, jako właściciel ani użytkownik wieczysty nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie linii kolejowej. W aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających przysługujące jej ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie linii kolejowej.

Z akt sprawy zakończonej, jak również odwołania Spółki i jego kolejnych uzupełnień wynika, że powołuje się ona na prawo własności działki nr [...]oraz użytkowania wieczystego działek nr [...], które to działki położone są w "bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, na których zgodnie z ustaleniami M.P.Z.P. powstać powinno centrum komunikacyjno-usługowe realizowane w porozumieniu przez Spółkę oraz Inwestora". Jednakże w aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających posiadanie przez Spółkę tytułu prawnego do ww. działek. Dokumentów takich nie załączyła również Spółka przy przedkładanych pismach, wniesionym odwołaniu i jego uzupełnieniach.

Wobec powyższego, 1 września 2021 r. organ odwoławczy wezwał Spółkę do przedłożenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do ww. działek i wykazania interesu prawnego do zaskarżenia decyzji Wojewody [...]-[...].

W piśmie z 15 września 2021 r. Spółka przedłożyła dokumenty (odpisy ksiąg wieczystych) potwierdzające tytuł prawny do ww. działek. Ponadto, 15 września 2021 r. przedstawiła argumentację świadczącą - w jej ocenie - o posiadanym interesie prawnym do zaskarżenia decyzji Wojewody [...]-[...], wskazując, że:

1. realizacja inwestycji, dla której wydana została decyzja Wojewody [...], wpływa na planowaną budowę zintegrowanego centrum komunikacyjnego obejmującego dworzec autobusowy PKS (skarżąca spółka wskazała, że do utrzymania funkcji dworca autobusowego, jako obiektu użyteczności publicznej, zobowiązują ją Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego oraz umowa prywatyzacyjna, na podstawie której nabyła od Skarbu Państwa przedsiębiorstwo państwowe - PKS O. - oraz przedmiotowe grunty, jako element majątku prywatyzowanej spółki), które z uwagi na ustalenia obowiązującego na przedmiotowym terenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części [...] w rejonie Dworca Głównego w [...], zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 18 listopada 2013 r., powinno być realizowane łącznie z dworcem kolejowym, jako zintegrowane centrum komunikacyjne, w oparciu o jeden projekt zagospodarowania terenu;

2. następstwem zrealizowania inwestycji, dla której wydana została decyzja Wojewody [...], będzie objęcie całego jej obszaru terenem kolejowym, co będzie wiązało się z koniecznością uzyskiwania przez spółkę [...], odstępstw od przepisów zawartych w ustawie o transporcie kolejowym oraz uzgodnień w trybie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych;

3. w ramach inwestycji, dla której wydana została decyzja Wojewody [...] wykonane zostaną rozbiórki obiektów budowlanych usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie ww. działek nr: [...], co wpłynie na te działki, powodując znaczne uciążliwości (jak wyjaśniła skarżąca spółka, budynek istniejącego dworca kolejowego przeznaczonego do rozbiórki jest integralnie powiązany w jednej bryle konstrukcyjnej z dworcem autobusowym);

4. budynek dworca kolejowego o wysokości 12 m usytuowany ma zostać w znacznym zbliżeniu do działek nr [...], co wpłynie na sposób ich zagospodarowania i możliwą do zrealizowania zabudowę,

5. pozbawienie jej na etapie postępowania ll-instancyjnego przymiotu strony, godziłoby w zasadę reformationis in peius.

W piśmie z 6 października 2021 r. inwestor przedstawił swoje stanowisko odnośnie argumentacji Spółki; jego zdaniem nie wykazała ona interesu prawnego.

Minister, na podstawie art. 10 k.p.a., 11 października 2021 r., zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W piśmie z 26 października 2021 r. Spółka podtrzymała swoją argumentację o posiadanym interesie prawnym, nie zgadzając się ze stanowiskiem inwestora zawartym w ww. piśmie z 6 października 2021 r.

W ocenie jednak Ministra, materiał dowodowy zgromadzony w j sprawie, jak również argumentacja Spółki, nie potwierdza, aby przysługiwał jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tej sprawie. W ocenie organu odwoławczego żaden z przepisów u.t.k. nie przyznaje "automatycznego" interesu prawnego wszystkim podmiotom zainteresowanym kwestionowaniem inwestycji, w szczególności podmiotom, które posiadają uprawnienia do nieruchomości położonych w bezpośrednim lub pośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Samo prawo własności lub użytkowania wieczystego do takich działek nie daje właścicielowi przymiotu strony szczególnego postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie linii kolejowej. Zbyt szerokie określanie katalogu stron w takich postępowaniach mogłoby bowiem zagrozić sprawności tych postępowań, które dotyczą realizacji priorytetowych celów publicznych.

Poglądów doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnośnie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w kontekście ustalenia stron postępowania w procedurze zmierzającej do realizacji inwestycji celu publicznego, nie można przekładać na określanie katalogu stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie szczególnych przepisów rozdziału 2b u.t.k.

Zdaniem Ministra o interesie prawnym Spółki nie może świadczyć powoływanie się przez nią na ustalenia planu miejscowego, warunkujące zagospodarowanie jej nieruchomości od sporządzenia wraz z inwestorem publicznym wspólnego projektu zagospodarowania terenu "Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego" oraz ustalające konkretne wymogi dla inwestycji planowanej do realizacji przez Spółkę. O interesie prawnym nie może też świadczyć, że teren, na którym posadowiony ma zostać budynek dworca kolejowego oraz ww. działki ew. nr: [...], zlokalizowane są w jednej planistycznej jednostce terenowej oznaczonej symbolem 1UC, przewidującej zagospodarowanie terenu w porozumieniu między podmiotami, które na ww. terenie planują prowadzić roboty budowlane.

Zgodnie z art. 9ad ust. 3 u.t.k., w sprawach dotyczących lokalizacji linii kolejowych, realizowanych w trybie rozdziału 2b u.t.k., nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie linii kolejowej w trybie rozdziału 2b u.t.k., to organy właściwe w sprawie wydawania takiej decyzji nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższego, powoływanie się przez Spółkę na zapisy planu miejscowego, świadczy wyłącznie o jej interesie faktycznym, a nie prawnym. Treść powoływanego przez Spółkę Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nie wpływa na jej prawa i obowiązki. Niezależnie od tego, § 17 ust. 1 pkt 2 lit. a powołanego przez Spółkę planu miejscowego przewiduje realizację centrum komunikacyjno-usługowego w oparciu o kompleksowy projekt zagospodarowania terenu, co nie oznacza, aby pomiędzy podmiotami, które na ww. terenie planują prowadzić roboty budowlane musiało istnieć jakiekolwiek porozumienie.

Skoro w postępowaniu lokalizacyjnym nie wyznacza się konkretnego miejsca na działce, gdzie ma być wzniesiony planowany obiekt budowlany, przywołany wyżej zapis m.p.z.p. odwołujący się do projektu zagospodarowania terenu nie może stanowić źródła interesu prawnego. Dodatkowo - jak słusznie podkreślił inwestor - § 17 ust. 1 pkt 2 lit. a m.p.z.p. dopuszcza etapowanie realizacji zagospodarowania w granicach terenu 1UC.

Spółka swojego interesu prawnego do kwestionowania decyzji Wojewody [...] upatruje w niewywiązaniu się przez [...] z wcześniej przyjętych ustaleń odnośnie wspólnej realizacji inwestycji. Spółka wskazuje, że działając zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., podjęła rozmowy z PKP S.A. w sprawie wspólnej realizacji centrum komunikacyjno-usługowego, które początkowo zmierzały do realizacji "Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego" w oparciu o kompleksowy projekt zagospodarowania terenu, sporządzony wspólnie przez Spółkę i PKP S.A., w oparciu o przedmiotowy plan miejscowy. Z niezrozumiałych względów - jak wyjaśniła Spółka - PKP S.A. zaniechała jednak prowadzenia dalszych negocjacji.

W ocenie Ministra, zarzuty Spółki w stosunku do PKP S.A., dotyczące niewywiązywania się z wcześniej przyjętych ustaleń stanowią roszczenia o charakterze cywilnoprawnym i mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnym, ale nie mogą świadczyć o przysługującym jej interesie prawnym w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji w zakresie linii kolejowej. Organy administracyjne nie posiadają kompetencji do kontroli ustaleń o charakterze cywilnoprawnym zawartych między poszczególnymi podmiotami postępowania administracyjnego. Legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa, a nie czynności prawne między poszczególnymi podmiotami. Zatem kwestie ustaleń Spółki i PKP S.A., nie mogą oddziaływać na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie linii kolejowej, a kwestie sporne powinny być rozwiązywane pomiędzy stronami, ale przed właściwym sądem powszechnym.

Ustosunkowując się do argumentacji wskazującej, jako źródło interesu prawnego umowę przedwstępną nabycia objętej decyzją Wojewody [...] działki nr [...], z obrębu [...], Minister stwierdził, że umowa przedwstępna, jako stwarzająca wyłącznie ekspektatywę prawa rzeczowego, nie jest źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który nie może być potencjalny lub hipotetyczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1414/20). O interesie prawnym Spółki do kwestionowania decyzji Wojewody [...] nie stanowi powołana przez nią argumentacja odnosząca się do tego, że realizacja budynku dworca kolejowego w trybie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie linii kolejowej, na terenie, który dotychczas nie był uznawany za obszar kolejowy spowoduje, że stanie się on obszarem kolejowym, co wiązać się będzie z dodatkowymi wymaganiami (uzyskanie odstępstw oraz uzgodnień kolejowych), które zostaną nałożone na wszystkie podmioty, które będą realizowały zamierzenia budowlane na nieruchomościach graniczących z terenem objętym decyzją Wojewody [...].

Z analizy opracowań kartograficznych znajdujących się na stronie internetowej [...] wynika, że ww. działki Spółki obecnie już sąsiadują bezpośrednio lub pośrednio z linią kolejową i z budynkiem istniejącego dworca kolejowego [...] Główny, przeznczonego do rozbiórki, w którego miejsce będzie projektowany nowy obiekt. A zatem Spółka nabywając od Skarbu Państwa przedmiotowe grunty miała świadomość ich sąsiadowania z obiektem dworca kolejowego i linią kolejową i związanych z tym określonych reżimów prawnych dotyczące planowania i realizacji inwestycji na działkach sąsiednich. Spółka miała świadomość, że w sąsiedzie nabytych przez nią działek w przyszłości mogą być podjęte działania inwestycyjne w zakresie dotyczącym dworca kolejowego, które też chciała przeprowadzić sama Spółka w porozumieniu z inwestorem publicznym - [...], jako część większego zamierzenia inwestycyjnego pn. [...]". Co więcej, z dokumentów i wyjaśnień przedstawionych przez inwestora na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego (pismo inwestora z 28 kwietnia 2021 r.), wynika, że istniejący obiekt dworca kolejowego, znajduje się już na obszarze kolejowym.

Samo to, że Spółka przy planowaniu i realizacji swojej inwestycji będzie musiał spełnić wymagania przewidzenie przepisami prawa powszechnie obowiązującego (uzyskanie odstępstw oraz uzgodnień kolejowych), nie jest wystarczające do przyznania jej statusu strony szczególnego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów rozdziału 2b u.t.k..

Powoływane przez Spółkę przepisy u.t.k. i rozporządzenie z 7 sierpnia 2008 r., nakazujące uwzględnienie określonych uwarunkowań w procesie inwestycyjno-budowlanym, analizowane są dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, tj. na etapie procesu późniejszego niż ten wstępny, na którym podejmowana jest decyzja lokalizacyjna. A zatem dodatkowe wymagania powoływane przez Spółkę, które w jej ocenie będzie musiała spełnić i które - jak wyjaśnia - będą bezpośrednio oddziaływać na prawo własności oraz prawo do zabudowy, odnoszą nie do decyzji lokalizacyjnej, a do obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, który powinien odpowiadać również szczególnym warunkom technicznym i wymaganiom obowiązującym na terenach kolejowych, a następnie będzie podlegał weryfikacji z tego punktu widzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Nie może to zatem potwierdzać interesu prawnego Spółki do udziału w postępowaniu lokalizacyjnym, albowiem ograniczenia odnoszące się do dopuszczalności realizacji inwestycji, z uwagi na wymóg zachowania minimalnych odległości brane są pod uwagę na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, a nie na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej. Dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestycji planowanej przez Spółkę, właściwy organ będzie mógł ocenić konieczność i ewentualny zakres wymaganych odstępstw od przepisów zawartych w u.t.k. i ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r.

O interesie prawnym Spółki do kwestionowania decyzji Wojewody [...] nie stanowi także powołana przez nią argumentacja odnosząca się do tego, że rozbiórki obiektów budowlanych zlokalizowanych w bezpośredniej granicy z jej działkami, w sposób oczywisty będą oddziaływać na przysługujące jej prawo własności, a planowany do zrealizowania budynek dworca kolejowego, o wysokości 12 m, usytuowany ma zostać w znacznym zbliżeniu do granic jej działek, co wpłynie na możliwy sposób ich zagospodarowania.

Minister wskazał na odmienność ochrony interesów osób trzecich, zapewnianej w ramach postępowania lokalizacyjnego, od kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest decyzją w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji, w której następuje jedynie ustalenie niezbędnego terenu linii kolejowej. Decyzja taka nie rozstrzyga o szczegółowych rozwiązaniach projektowych, ani nie odnosi się do przyszłej realizacji inwestycji. W postępowaniu lokalizacyjnym nie wyznacza się konkretnego miejsca na działce, gdzie ma być wzniesiony planowany obiekt budowlany. Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 9n u.t.k., że istotą rozstrzygnięcia wydawanego w oparciu o tę ustawę jest określenie warunków lokalizacji inwestycji.

A zatem dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę będzie można ocenić podniesioną przez Spółkę okoliczność usytuowania planowanego dworca kolejowego, jego kubatury, odległości od działek skarżącej spółki, oraz zakresu powiązania konstrukcyjnego dworca kolejowego, przeznczonego do rozbiórki, z dworcem autobusowym. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji linii kolejowej kognicja organów orzekających jest natomiast ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Subiektywne przekonanie Spółki, że lokalizacja inwestycji oddziaływać będzie na jej nieruchomości, nie jest wystarczające dla uznania jej za stronę niniejszego postępowania lokalizacyjnego.

Według Ministra, o interesie prawnym Spółki nie świadczy także powoływanie się przez nią na zasadę zakazu reformationis in peius. Zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dla oceny czy doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius, niezbędne jest porównanie osnowy decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie decyzji Wojewody [...], nie przyznało Spółce jakiegokolwiek uprawnienia. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że możliwość dokonania reformationis in peius, a więc możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się, związana jest z decyzją organu odwoławczego, w której organ ten uchyla decyzję organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, a więc tzw. decyzją reformatoryjno -merytoryczną. Nie są natomiast co do zasady orzeczeniami na niekorzyść rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, procesowym.

Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine lub też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a., bo nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, a skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny

Zdaniem Ministra, ani materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowym postępowaniu, ani argumentacja przedstawiona przez Spółkę, nie potwierdza, aby przysługiwał jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji w zakresie linii kolejowej. Spółka nie legitymują się interesem prawnym opartym na prawie materialnym, lecz jedynie subiektywnym przekonaniem, że są stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleni lokalizacji ww. inwestycji w zakresie linii kolejowej. Interes faktyczny, który można nawet racjonalnie uzasadnić, nie powoduje po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze fakt, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieposiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., Minister stwierdził, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a..

Odnosząc się zaś do wniosku Spółki w odwołaniu o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...], Minister wskazał, że był to zarzut dotyczący jednego z elementów decyzji organu I instancji, który jest rozpoznawany po przejściu do rozpatrzenia odwołania, w decyzji merytorycznej organu odwoławczego. Wobec bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, Minister takiej kontroli nie dokonywał, a tym samym nie mógł rozpatrzeć zarówno żądania skarżącej spółki, jak i jej zarzutów względem decyzji Wojewody [...].

2. Z tą decyzją nie zgodziła się Spółka, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 23 listopada 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości, a ponadto zaskarżając "w całości Decyzję I Instancji, w tym w zakresie nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności".

Pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy.:

"a) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a."), w związku z regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Śródmieścia w rejonie Dworca Głównego w [...] (dalej "M.P.Z.P.") zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. 260, dalej "M.P.Z.P."), w szczególności z § 17 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz e M.P.Z.P., poprzez błędne uznanie, że Decyzja I Instancji nie wpływa na sferę praw i obowiązków spółki, podczas, gdy uniemożliwia ona zagospodarowanie Nieruchomości Spółki zgodnie z M.P.Z.P.;

b) art. 28 k.p.a., w związku z art. 57 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1984, dalej "u.t.k."), poprzez błędne uznanie, że działki ew. nr [...] (działki, na których obecnie zlokalizowany jest Dworzec [...] oraz działki w jego otoczeniu) stanowią obecnie obszar kolejowy, przez co Decyzja I Instancji nic w tym zakresie nie zmienia, podczas gdy działki to obecnie nie stanowią obszaru kolejowego i staną się takim obszarem dopiero w wyniku Decyzji I Instancji, przez co Spółka będzie zmuszona do uzyskiwania zgód na odstępstwo do przepisów regulujących odległości obiektów budowlanych i elementów zagospodarowania terenu od elementów infrastruktury kolejowej, stosownie do regulacji art. 57 ust. 1 u.t.k.;

c) art. 28 k.p.a. w związku z art. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "p.b.").poprzez błędne uznanie, że Decyzja I Instancji nie wpływa na możliwość zagospodarowania Nieruchomości Spółki, przez co nie narusza jej interesów, podczas gdy decyzja ta dopuszcza realizację Dworca [...] w określonym miejscu, w znacznym zbliżeniu do Nieruchomości Spółki, przez co wpływa na możliwość zabudowy tychże nieruchomości;

d) art. 28 k.p.a. w związku z regulacją u.t.k. oraz ustawy ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."), poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że norma art. 28 k.p.a. ma inną treść w stosunku do postępowań planistycznych opartych o regulację u.t.k., niż w stosunku do postępowań planistycznych opartych o u.p.z.p., podczas gdy mają one analogiczny charakter;

e) art. 139 k.p.a., poprzez orzeczenie w postępowaniu odwoławczym na niekorzyść odwołującego (Spółki)".

Pełnomocnik skarżącej zarzucił też naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 ust. 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 4 ust. 1 pkt 8 u.t.k., poprzez zaprzestanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, polegające na nie odniesieniu się w żaden sposób do 3 opinii prawnych i technicznych załączonych przez Spółkę do odwołania od Decyzji I Instancji, z których jednoznacznie wynika, że działki ew. nr [...] oraz działka [...] (działki, na których obecnie zlokalizowany jest Dworzec [...] oraz działki w jego otoczeniu) nie stanowią obecnie obszaru kolejowego, a także niewskazaniu na podstawie jakich okoliczności prawnych organ II instancji doszedł do przekonania, że stanowią one obszar kolejowy co powodowałoby, że Decyzja I Instancji nic w tym zakresie nie zmienia, podczas gdy działki te obecnie nie stanowią obszaru kolejowego i staną się takim obszarem dopiero w wyniku Decyzji I Instancji, przez co Spółka będzie zmuszona do uzyskiwania zgód na odstępstwo do przepisów regulujących odległości obiektów budowlanych i elementów zagospodarowania terenu od elementów infrastruktury kolejowej, stosownie do regulacji art. 57 ust. 1 u.t.k."

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 9n ust. 1 u.t.k. poprzez objęcie Decyzją I Instancji Dworca Kolejowego [...][...], który nie stanowi inwestycji dotyczącej linii kolejowej, a więc nie mają do niego zastosowania przepisy rozdziału 2b u.t.k.,

b) art. 9o ust. 3 pkt 4 u.t.k., poprzez wydanie Decyzji I Instancji bez wymaganych przepisami prawa opinii, które zgodnie z przepisami u.t.k. stanowią obligatoryjne załączniki do wniosku o ustalenie lokalizacji linii kolejowej;

c) naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.; dalej "o.o.ś.") poprzez wydanie Decyzji I Instancji w oparciu o decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach nieobejmującą całego zakresu Inwestycji [...] [...]".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie skargi poza kolejnością wpływu, z uwagi na regulację art. 9r ust. 1 u.t.k., uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i uchylenie w całości decyzji I Instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej przedstawił opis postępowania administracyjnego przed organami obu instancji i stwierdził, że regulacja u.t.k. zawiera normy o charakterze legis specialis wobec standardowej regulacji p.p.s.a. Ów szczególny charakter przejawia się w istotnych, a opisanych przez pełnomocnika, ograniczeniach czasowych, w ramach których może dojść do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji dotyczących linii kolejowych.

Wbrew stanowisku organu II instancji Spółka bezspornie posiada interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym dotyczącym inwestycji [...] [...], jako że przedsięwzięcie to w bardzo istotny sposób wpływa na planowaną przez Spółkę inwestycję na działkach sąsiednich, istotnie ograniczając możliwość zabudowy działek we władaniu Spółki. Naruszenie interesu prawnego Spółki wynika przede wszystkim z tej części decyzji I Instancji, w której ustalono lokalizację dworca kolejowego nazwanego budynkiem obsługi podróżnych.

Spółka posiada tytuł prawny - własność lub prawo użytkowania wieczystego - do działek ew. nr [...]z obrębu [...], co wynika z przywołanych przez pełnomocnika wpisów w działach II ksiąg wieczystych. W trakcie postępowania odwoławczego Spółka przedłożyła odpisy przedmiotowych ksiąg wieczystych.

Obszar obejmujący teren, na którym posadowiony ma zostać budynek dworca kolejowego [...] wraz z terenem obejmującym nieruchomości Spółki objęty jest ustaleniami m.p.z.p. Zgodnie z ustaleniami ww. aktu planistycznego powyższy teren powinien zostać zagospodarowany w porozumieniu między podmiotami, które na ww. teren planują prowadzić roboty budowlane, tj. w porozumieniu [...] [...] oraz skarżącej.

Powyższe tereny zlokalizowane są w jednej jednostce terenowej 1UC, dla której przewiduje się realizację tzw. [...], tj. zabudowy usługowej stanowiącej centrum komunikacyjno-usługowe tj. węzła integracyjnego - obsługującego, pasażerów komunikacji kolejowej, autobusowej i tramwajowej oraz handel wielkopowierzchniowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 jak również usługi w tym gastronomii i usługi kulturalno-rozrywkowe (§ 17 ust. 1 pkt 1 lit. a Planu miejscowego). Lokalizacja inwestycji [...] [...] wpływa na zamierzenie inwestycyjne Spółki tj. planowaną budowę wiodących elementów [...] (ZCK), obejmującego także dworzec autobusowy PKS (Spółka jest zobligowana do utrzymania funkcji dworca autobusowego, jako obiektu użyteczności publicznej tak zapisami m.p.z.p., jak i zapisami umowy prywatyzacyjnej, na podstawie której nabyła od Skarbu Państwa przedsiębiorstwo państwowe - PKS [...] - oraz przedmiotowe grunty i budynki dworca autobusowego, jako element majątku prywatyzowanej spółki).

Kluczową dla niniejszej sprawy jest regulacja m.p.z.p. nakazująca zagospodarowanie całego terenu 1UC w oparciu o kompleksowy projekt zagospodarowania terenu 1UC. Regulacja ta zawarta jest w ustaleniach m.p.z.p. dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - w tym zakresie plan ustala realizację centrum komunikacyjno-usługowego w oparciu o kompleksowy projekt zagospodarowania terenu 1UC wraz z zagospodarowaniem [...] oraz budową przejścia pieszego w formie kładki lub przedłużenia tunelu łączącego dworzec kolejowy (centrum komunikacyjno-usługowe) z dzielnicą [...] (§ 17 ust. 1 pkt 2 lit. a m.p.z.p.) i ustaleniach dotyczących obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej oraz obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji - wg. m.p.z.p. teren 1UC objęty jest granicami obszaru rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, dla którego planowane działania to wprowadzenie nowej zabudowy centrum komunikacyjno-usługowego w oparciu o kompleksowy projekt zagospodarowania terenu 1UC wraz z zagospodarowaniem Placu [...] oraz budową przejścia pieszego w formie kładki lub przedłużenia tunelu łączącego dworzec kolejowy (centrum komunikacyjno-usługowe) z dzielnicą Zatorze (§ 17 ust. 1 pkt 12 lit. a tiret drugie m.p.z.p.), a także regulacji dotyczącej zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - gdzie m.p.z.p. przewiduje budowę przejścia pieszego w formie kładki lub przedłużenia tunelu łączącego budynek dworca kolejowego lub obiekt centrum komunikacyjno-handlowego z dzielnicą [...] realizowane w oparciu o kompleksowy projekt zagospodarowania całego terenu 1UC (§ 19 ust. 2 pkt 2 lit. a m.p.z.p.).

Zrealizowanie części ww. integralnego zamierzenia inwestycyjnego, z pominięciem ustaleń m.p.z.p., niewątpliwie wpływa na tę część ww. zamierzenia, które ma być realizowana w zgodzie z ustaleniami planu. Spółka, jako zobowiązana do zrealizowania inwestycji na nieruchomościach Spółki w zgodzie z ustaleniami m.p.z.p. bezsprzecznie posiada interes prawny, aby być uznaną za stronę postępowania. Zamierzenie inwestycyjne PKP PLK i inwestycja Spółki (kilkukrotnie większa od inwestycji kolejowej) w zamyśle prawodawcy lokalnego miały być integralną inwestycją, łączącą wszystkie funkcje komunikacyjne w sposób architektonicznie i funkcjonalnie spójny, w tym szczególnie obiekty dworców kolejowego i autobusowego, oraz - leżący w gestii zamierzeń inwestycyjnych Miasta [...] - węzeł komunikacji miejskiej (przystanki autobusowe i tramwajowe). Inwestycja miejska została już w pełni zrealizowana w sposób zgodny z m.p.z.p. i pozwalający na pełną integrację z pozostałymi elementami przewidzianego w planie.

Na mocy ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 146) doszło do przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w [...] S.A. oraz do powstanie szeregu spółek kolejowych, które przejmowały część kompetencji ww. przedsiębiorstwa państwowego. Na mocy art. 15 ust. 1 wskazanej ustawy utworzono spółkę akcyjną do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, tj. [...][...]. Kompetencje w zakresie inwestycji dotyczących dworców kolejowych i zarządzania nimi pozostały natomiast przy [...]S.A.

Spółka działając zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. podjęła rozmowy z [...]S.A. w sprawie wspólnej realizacji przedmiotowego centrum komunikacyjno-usługowego, które początkowo zmierzały do realizacji [...]w oparciu o kompleksowy projekt zagospodarowania terenu (PZT) sporządzony wspólnie przez Spółkę i [...] S.A., w oparciu o m.p.z.p. Z niezrozumiałych względów [...] S.A. zaniechała jednak prowadzenia dalszych negocjacji i przygotowaniem inwestycji w zakresie budowy dworca zaczęła zajmować się formalnie [...] [...] W ocenie Spółki taki sposób działania może w konsekwencji doprowadzić do obejścia przepisów prawa, poprzez ustalenie lokalizacji dworca w procedurze ustalenia lokalizacji linii kolejowej, z pogwałceniem m.p.z.p. Tereny objęte decyzją lokalizacyjną, w myśl przepisów u.t.k., są automatycznie wyłączane z obowiązujących na nich do czasu wydania tejże decyzji zapisów planistycznych zawartych w m.p.z.p. Z faktu, że ze specjalnej regulacji u.t.k. może korzystać wyłącznie [...] [...], jako zarządca linii kolejowych, wprost wynika też wniosek, że dworzec kolejowy, który nie wchodzi w zakres pojęcia linia kolejowa, winien być realizowany przez [...] S.A. w trybie zgodności z m.p.z.p.

Wydanie decyzji I Instancji doprowadziło do sytuacji, w której Spółka nie jest w stanie zagospodarować swych nieruchomości zgodnie z m.p.z.p. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę inwestycji [...][...] toczy się ponadto przed Wojewodą [...], a nie przed Prezydentem Miasta [...], co również uniemożliwia zagospodarowanie terenu 1UC w oparciu o kompleksowy projekt zagospodarowanie tegoż terenu, jako że w odniesieniu do poszczególnych części terenu orzekał będzie niezależnie Wojewoda [...]w oparciu o decyzję I Instancji oraz Prezydent Miasta [...] w oparciu o m.p.z.p.

W ramach inwestycji [...] [...]wywłaszczona ma zostać działka ew. nr [...]z obrębu 159, która również jest objęta ustaleniami ww. planu. Spółka ustaliła wstępne warunki nabycia ww. nieruchomości, na której planowała zrealizować własną inwestycję. Zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., na ww. nieruchomości zostały ustalone obowiązujące linie zabudowy, które wymuszały opracowanie przez Spółkę określonej koncepcji zabudowy nieruchomości. Wywłaszczenie ww. działki pod inwestycję [...] [...], całkowicie niweczy dotychczasowe plany inwestycyjne Spółki w zakresie koncepcji zabudowy nieruchomości Spółki, które w dotychczasowym kształcie uwzględniały działkę ew. nr [...] z obrębu [...] oraz ustaloną na ww. działce obowiązującą linię zabudowy. Powyższe również potwierdza zatem, że Spółka posiada interes prawny w ramach postępowania obejmującego inwestycję, gdyż wywłaszczenie ww. nieruchomości niewątpliwie wpływa na sytuację Spółki związaną z jej dotychczasowymi zamierzeniami inwestycyjnymi.

Podsumowując skarżąca stwierdziła, że wydanie decyzji I Instancji wprost wpłynęło na sytuację prawną Spółki w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości Spółki, a zatem całkowicie nieprawidłowe i wręcz niezrozumiałe jest stanowisko Ministra, że nie przysługiwał jej przymiot strony postępowania, a w konsekwencji nie mogła wnieść odwołania.

W zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że działki, na których planowana jest lokalizacja dworca [...] Główny już dziś stanowią obszar kolejowy, a zatem decyzja I Instancji nic w tej materii nie zmienia, przez co nie wpływa ona na sytuację prawną Spółki. To stanowisko jest całkowicie błędne. Art. 4 ust. 1 pkt 8 u.t.k. zawiera legalną definicję obszaru kolejowego - jest nim powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Regulacja u.t.k. zawiera również definicję dworca kolejowego, z której w żaden sposób nie wynika, aby dworce kolejowe były zaliczane do ww. infrastruktury. Powyższa definicja stanowi, że dworzec kolejowy to: "obiekt budowlany lub zespół obiektów budowlanych, w którym znajdują się pomieszczenia przeznaczone do obsługi podróżnych korzystających z transportu kolejowego, położony przy linii kolejowej" (art. 4 pkt 8a u.t.k.). Z definicji tej wprost wynika, że infrastruktura kolejowa może łączyć się z dworcem, ale sam dworzec kolejowy do niej nie należy.

Na działkach nr [...] nie znajdują się żadne inne obiekty (budynki, budowle, urządzenia), które kwalifikowałyby te nieruchomości, jako obszar kolejowy. Dla potwierdzenia powyższego Spółka do uzupełnienia odwołania dołączyła 3 opinie. Wynika z nich, że działki nr [...] nie stanowią obecnie obszaru kolejowego. Ma to olbrzymie znaczenie dla niniejszej sprawy albowiem lokalizacja infrastruktury kolejowej w trybie przepisów u.t.k., na terenie, który dotychczas nie był uznawany za obszar kolejowy spowoduje, że ww. teren stanie się obszarem kolejowym.

Opinia prawna K. J. sporządzona została na zlecenie Prezydenta Miasta [...] w postępowaniu, toczącym się z wniosku Spółki, dotyczącym pozwolenia na rozbiórkę dworca autobusowego PKS w [...], który konstrukcyjnie połączony jest z dworcem kolejowym [...] [...]. W postępowaniu tym [...]S.A. podnosiło, że działki ewidencyjne nr [...]oraz [...] stanowią obszar kolejowy, co rodziłoby po stronie Spółki konieczność uzyskiwania odstępstwa w trybie art. 57 ust. 1 u.t.k. Prawomocną decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] odrzucił twierdzenia [...] S.A. i przesądził, że działki te nie stanowią obszaru kolejowego.

Objęcie ww. terenu obszarem kolejowym będzie się zatem wiązało z dodatkowymi wymaganiami, które zostaną nałożone na wszystkie podmioty, które będą realizowały zamierzenia budowlane na nieruchomościach graniczących z ww. terenami objętymi Inwestycją [...]. Przepisy u.t.k. jak również rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych określają dodatkowe wymagania w przypadku wykonywania robót ziemnych oraz usytuowania budowli i budynków w określonej w ww. przepisach odległości od granic obszaru kolejowego. Powyższe dotyczy terenu do 20 m od obszaru kolejowego, zatem będzie odnosić się do znacznego obszaru obejmującego nieruchomości Spółki. Ww. przepisy będą uzależniać możliwość uzyskania przez Spółkę pozwolenia na budowę na nieruchomościach Spółki od uprzedniego uzyskania odstępstwa od przepisów u.t.k. Stanowi to dodatkowe potwierdzenie, że realizacja Inwestycji [...] [...] oraz związane z tym poszerzenie granic obszaru kolejowego wpływać będzie na realizowane przez Spółkę inwestycje na nieruchomościach Spółki, oddziałując bezpośrednio na posiadane przez Spółkę prawo do zabudowy.

Minister w ogóle nie wskazał, na jakiej podstawie zakwalifikował przedmiotowe działki ewidencyjne, jako położone na obszarze kolejowym, poprzestając jedynie na danych [...]. Nie odniósł się do przedłożonych opinii technicznych i prawnych, jak również do stanowiska Spółki, zgodnie z którym fakt, że na danej działce ewidencyjnej znajduje się dworzec kolejowy nie oznacza, że działka taka stanowi obszar kolejowy.

Planowany do zrealizowania w ramach inwestycji [...] [...], na podstawie decyzji I Instancji, budynek dworca kolejowego, który co istotne ma osiągnąć wysokość 12 m usytuowany ma zostać w znacznym zbliżeniu do granic nieruchomości Spółki. Posadowienie ww. budynku w takiej odległości wpłynie zatem również na możliwy sposób zagospodarowania Nieruchomości Spółki.

Interes prawny Spółki aktualizuje się już na etapie procedury lokalizacyjnej, a nie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, albowiem dopuszczalność realizacji dworca wynika już z samej decyzji I Instancji i w tym zakresie nie będzie mogła być ona skutecznie kwestionowana w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Przyjęcie, że dysponenci działek sąsiednich nie posiadają przymiotu strony w postępowaniach lokalizacyjnych (takich jak decyzja o warunkach zabudowy, czy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji dotyczącej linii kolejowej) jest oczywiście wadliwe i sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, o czym szerzej w uzasadnieniu kolejnego zarzutu.

W odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym Spółka przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1196/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 318/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2860/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 819/19), z których wynika, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, ale również stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Minister wskazał, że w kontekście ustalenia stron postępowania w ogólnej (zwykłej) procedurze zmierzającej do realizacji inwestycji celu publicznego, nie można przekładać na określanie katalogu stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie szczególnych przepisów rozdziału 2b u.t.k. Z analizy całości uzasadnienia decyzji zdaję się nadto wynikać, że w ocenie Ministra stronami postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji linii kolejowej są wyłącznie inwestor oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji (podmioty wywłaszczane).

Powyższe stanowisko organu odwoławczego jest błędne. Krąg stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (na podstawie u.p.z.p.), jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji dotyczącej linii kolejowej (na podstawie u.t.k.) ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. Skoro żaden przepis szczególny nie modyfikuje zasad wyznaczania stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej, to oczywistym jest, że znajdzie w tej materii zastosowanie art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 90 ust. 6 u.t.k., wojewoda wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamia pozostałe strony o wszczęciu tego postępowania w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Stronami postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej nie są więc wyłącznie inwestor oraz podmioty wywłaszczane.

Spółka przez całe postępowania w I instancji uznawana była za stronę postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji Inwestycji [...] [...]. Powyższe potwierdza m.in. fakt, że organ I instancji w toku prowadzonego postępowania odpowiadał na wnioski procesowe Spółki, jak również w wydanej decyzji szczegółowo odniósł się do wskazywanych przez Spółkę w toku postępowania uwag odnośnie prowadzonego postępowania.

Ustalony w art. 139 k.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej wyraża się m.in. w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu I instancji, sytuacji prawnej odwołującego. Fakt posiadania przez Spółkę interesu prawnego w sprawie, a w konsekwencji uznanie jej za stronę postępowania nie budził żadnych wątpliwości organu I instancji. Uwzględniając zatem kodeksową zasadę zakazu reformationis in peius, pozbawienie Spółki, na etapie postępowania II instancji, przymiotu strony godzi wprost w ww. zasadę. Sytuacja prawna Spółki na skutek decyzji Ministra uległa istotnemu pogorszeniu, albowiem w postępowaniu I instancji organ uznając Spółkę za stronę obwiązany był do merytorycznego rozpatrywania uwag prawnych Spółki wobec Inwestycji [...] [...], zaś organ II instancji pozbawił Spółkę tego prawa (pomimo zasady dwuinstancyjności postępowania) i umarzając postępowanie odwoławcze nie odniósł się do meritum sprawy. Pozbawiono w ten sposób Spółkę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej przez organy I i II instancji.

Dlatego też zaskarżona decyzja narusza prawo we wskazanym wyżej zakresie, zaś Spółka legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji [...] [...], a organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius.

Odnosząc się do decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącej wskazał, że ustawa o transporcie kolejowym jest jedną z regulacji określanych potocznie mianem "specustaw". Regulacje tej ustawy należy zatem traktować w sposób wyjątkowy, a zawarte w niej przepisy poddawać ścisłej wykładni. Przy ocenie zakresu wniosku o ustalenie lokalizacji linii kolejowej organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonania szczegółowej oceny, czy dla danego zakresu inwestycji możliwe jest wydanie decyzji w trybie przepisów u.t.k.

W tytule rozdziału 2b u.t.k., wskazano, że przepisy w nim zawarte regulują szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych. W art. 9n ust. 1 u.t.k. został natomiast określony zakres przedmiotowy stosowania przepisów ww. rozdziału, poprzez wskazanie, że określają one szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz organy właściwe w tych sprawach.

Nazwa decyzji wydawanej w trybie przepisów rozdziału 2b u.t.k. t.j. "decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej" sugeruje, że przedmiotem tej decyzji nie może być nic więcej poza budową (ewentualnie przebudową, rozbudową) linii kolejowej. Nie można zatem przyjąć aby organy były upoważnione, na podstawie przepisów u.t.k., do wydania decyzji rozszerzającej zakres tej ustawy, w tym przypadku ustalającej lokalizację linii kolejowej w zakresie obejmującym również dworzec kolejowy znajdujący się obok przedmiotowej linii kolejowej. Działanie [...][...] polegające na złożeniu wniosku o ustalenie lokalizacji dworca kolejowego (nazwanego we wniosku budynkiem obsługi podróżnych) może stanowić próbę obejścia zapisów m.p.z.p. dla terenu obejmującego dworzec kolejowy [...], poprzez użycie do tego celu regulacji u.t.k. Wynikać to może wprost z faktu niespełniania przez planowany projekt dworca kolejowego zapisów i obowiązków m.p.z.p., a więc braku realnych szans na otrzymanie pozwolenia na budowę od Prezydenta Miasta [...] jako organu uprawnionego do orzekania na obszarach objętych planem.

Aby dokonać oceny, dla których inwestycji możliwym jest wydanie decyzji o ustaleniu linii kolejowej koniecznym jest ustalenia znaczenia zwrotu "inwestycji dotyczących linii kolejowych". Z uwagi na brak definicji legalnej ww. zwrotu odwołać się należy do pojęć zdefiniowanych w u.t.k., jakimi są mi.in: "linia kolejowa", "droga kolejowa", "odcinek linii kolejowej", "przyległy pas gruntu". Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 u.t.k. przez linię kolejową należy rozumieć wyznaczoną przez zarządcę infrastruktury drogę kolejową przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów. Odcinek linii kolejowej to część linii kolejowej zawartą między stacjami węzłowymi albo między punktem początkowym lub końcowym linii kolejowej i najbliższą stacją węzłową - art. 4 pkt 5 u.t.k.. Przyległy pas gruntu to grunty wzdłuż linii kolejowych, usytuowane po obu ich stronach, przeznaczone do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego - art. 4 pkt 3 u.t.k. Przez drogę kolejową należy natomiast rozumieć tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot (art. 4 pkt la u.t.k.). W ww. załączniku nr 1 nie zostały wyszczególnione dworce kolejowe. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na pkt 6 ww. załącznika, który wskazuje, że do infrastruktury kolejowej należy zaliczyć "perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub z dworca kolejowego. Powyższe potwierdza, że dworzec kolejowy, jako obiekt nie został uznany za element ww. infrastruktury kolejowej.

Analiza pojęcia "dworca kolejowego" również nie może stanowić podstawy do uznania, że stanowi on inwestycję dotyczącą linii kolejowej. Powyższa definicja stanowi, że dworzec kolejowy to obiekt budowlany lub zespół obiektów budowlanych, w którym znajdują się pomieszczenia przeznaczone do obsługi podróżnych korzystających z transportu kolejowego, położony przy linii kolejowej (art. 4 pkt 8a u.t.k.). Z powyższej definicji wprost wynika, że infrastruktura kolejowa może łączyć się z dworcem, ale sam dworzec kolejowy do niej nie należy.

Definicja obszaru kolejowego również nie może stanowić argumentu dla uznania, że dworzec kolejowy może zostać objęty decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.t.k. przez obszar kolejowy należy rozumieć powierzchnię gruntu określoną działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.

Z definicji "dworca kolejowego" jednoznacznie wynika, jakie jest jego przeznaczanie tj. "pomieszczenia przeznaczone do obsługi podróżnych korzystających z transportu kolejowego". Nie można tym samym uznać, że jest to budynek lub budowla przeznaczona do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej ani też budynek lub budowla przeznaczona do przewozu osób i rzeczy. Twierdzenie przeciwne, prowadziłoby do wniosku, że ustawodawca w sposób dwojaki definiuje jedno pojęcie, co byłoby całkowicie sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej

Organ niesłusznie uznał, że dworzec kolejowy, w którym co istotne zlokalizowane mają zostać m.in. lokale komercyjne, lokale gastronomiczne, pomieszczenia biurowe stanowi inwestycję dotyczącą linii kolejowej.

Nie można przyjąć za słuszną argumentacji organu, w której powołuje się na wyrok NSA, w którym to sąd wskazał, że "pojęcia "inwestycja dotycząca linii kolejowej" nie można utożsamiać z linią kolejową. Przygotowanie inwestycji dotyczącej linii kolejowej, w rozumieniu art. 9n u.t.k., może obejmować przedsięwzięcia, które są związane ściśle z linią kolejową i są konieczne. W związku z tym, problem prawny w tej przywołanej, jako casus sprawie nie tkwi w tym, co należy rozumieć pod pojęciem "linia kolejowa", ale w tym co należy rozumieć pod pojęciem "inwestycja dotycząca linii kolejowej". Ustawa o transporcie kolejowym nie definiuje określenia "inwestycja dotycząca linii kolejowej", jednakże nie powinno budzić wątpliwości, że w pojęciu tym mieści się budowa wiaduktu drogowego wraz z dojazdami do niego, jeżeli wiadukt taki jest budowany na skrzyżowaniu z torami kolejowymi, albowiem budowa skrzyżowań dróg publicznych z torami kolejowymi w różnych poziomach należy do kolei" (wyrok NSA z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1181/11).

Powyższe orzeczenie nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy dworzec kolejowy może zostać uznany za inwestycję dotyczącą linii kolejowej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że czym innym jest wiadukt nad linią kolejową, który de facto zlokalizowany jest nad gruntem ww. linii kolejowej i na pasie przyległym do ww. linii, a czym innym jest przedmiotowy dworzec kolejowy zlokalizowany przy linii kolejowej, który w znacznej części pełnić ma funkcje komercyjne. Co więcej z treści ww. orzeczenia jednoznacznie wynika, że aby uznać inwestycji za inwestycję dotyczącą linii kolejowej niezbędnym jest wystąpienie ścisłego związku z ww. linią tj. związku bardzo bliskiego, bezpośredniego. Połączenie budynku dworca kolejowego z peronami oraz zlokalizowanie w ww. budynku kas biletowych oraz poczekalni, nie stanowi podstawy do uznania obiektu za ściśle powiązanego z linią kolejową. Ostatnim argumentem przemawiającym za błędną argumentacją organu jest brak możliwości dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów rozdziału 2b u.t.k. Wskazanie przez NSA, że dany wiaduktu usytuowany nad linią kolejową może zostać uznany za inwestycję dotyczącą linii kolejowej nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że również dworzec kolejowy zlokalizowany przy linii kolejowej i niestanowiący ww. linii, stanowi inwestycję dotyczącą ww. linii.

Bez znaczenia w tym przypadku pozostaje również, fakt, że wniosek o ustalenie linii kolejowej, a następnie Decyzja I Instancji, określają przedmiotowy dworzec kolejowy, jako "budynek dla obsługi podróżnych". O ile w projektowanym budynku dworca kolejowego znajdują się pomieszczenia dla obsługi podróżnych, to budynek, jako całość pełnić ma poza funkcjami pośrednio związanymi z linią kolejową również funkcje komercyjne (lokale gastronomiczne, lokale komercyjne) i bez wątpienia jest dworcem w rozumieniu u.t.k.

Przedmiotowy budynek zarówno na etapie uzyskiwania opinii poprzedzających złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, jak i w przygotowanej na potrzeby przetargów związanych z realizacja inwestycji Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia był wprost nazywany dworcem, a nie budynkiem obsługi podróżnych. Można domniemywać, że zamiana słownictwa w kolejnych dokumentach formalnie składanych do urzędu wojewody, w tym również sam tytuł inwestycji [...] [...], z którego usunięto nazwę dworzec kolejowy, wynika z okoliczności, że inwestor zdawał sobie sprawę z faktu, że lokalizacja dworca kolejowego w trybie regulacji u.t.k. nie jest możliwa.

W konsekwencji wydanie przez organ decyzji I Instancji z oczywistym przekroczeniem zakresu przedmiotowego rozdziału 2b u.t.k. (poprzez objęcie tą regulacją budowy dworca) stanowi rażące naruszenie prawa, które powinno bezwzględnie skutkować uchyleniem podjętego rozstrzygnięcia. Sama bowiem zmiana nazwy obiektu w żadnym razie nie wpływa na jego kwalifikację prawną, zaś obiekt nazwany w Decyzji I Instancji "budynkiem obsługi podróżnych" ponad wszelką wątpliwość jest dworcem kolejowym.

Organ wszczynając postępowanie administracyjne nie dopełnił podstawowych obowiązków, jakie nakładały na niego przepisy zawarte w art. 9o ust. 3 pkt 4 u.t.k., określające w sposób szczegółowy, jakie opinie są wymagane do dołączenia do wniosku o ustalenie lokalizacji linii kolejowej. Również na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji w sposób szczegółowy nie przeanalizował dołączonych opinii i w konsekwencji nie wezwał inwestora do ich uzupełnienia.

Ww. opinie stanowiące materiał dowodowy, a jednocześnie zastępujące uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami (art. 9o ust. 5 u.t.k.) powinny obejmować taki zakres inwestycji, który jest tożsamy z zakresem inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji kolejowej. Tylko w takim przypadku można uznać, że dana opinia spełnia wymogi określone w art. 9o ust. 3 pkt 4 u.t.k. i tym samym należy przyjąć, że inwestor dołączył ww. opinię do wniosku o ustalenie lokalizacji linii kolejowej. Odmienne określenie zakresu inwestycji, tak jak ma to miejsce w przypadku załączonych opinii do wniosku zakończonego decyzją I Instancji, nie może być zatem uznane za dołączenie wymaganych dokumentów przez inwestora. Brak tożsamości zakresu Inwestycji z zakresem wskazanym w wysłanych do poszczególnych organów opiniujących wystąpieniach (dalej "Wystąpienia"), prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zarówno uzyskane opinie (dalej "Opinie") jak również brak uzyskania opinii w określonym terminie, nie mogą być traktowane, jako spełnienie wymogu dołączenia do wniosku opinii, o których mowa w art. 9o ust. 3 pkt 4 u.t.k.

Nazwa inwestycji, określona w wystąpieniach oraz w Opiniach nie jest zgodna z nazwą inwestycji wskazaną we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji kolejowej. Nazwa inwestycji we wniosku to: "[...]", natomiast w przedstawionych do ww. wniosku opiniach, wydanych na podstawie art. 9o ust. 3 pkt 4 u.t.k. nazwa inwestycji wskazana jest, jako: "Budowa i przebudowa stacji [...] Główny" wraz z "Budową dworca [...] Główny" w ramach zadania "Budowa Dworca [...] Główny wraz z modernizacją układu torowo-peronowego i infrastruktury kolejowej" w ramach projektu "[...]".

Określony w Wystąpieniach zakres inwestycji w sposób odmienny opisuje inwestycję, niż w złożonym przez [...] [...] wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji kolejowej. Powyższe różnice dotyczą zarówno zakresu planowanych robót budowlanych, jak również określonych działek inwestycyjnych. Zwrócić należy uwagę, że w ww. Wystąpieniach nie została ujęta budowa układu torowego (wskazano wyłącznie przebudowę) oraz budowa i przebudowa infrastruktury układu drogowego. Ponadto w Wystąpieniach zostały ujęte działki ewidencyjne, które nie zostały wskazane we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji kolejowej. Nie można tym samym uznać, aby uzyskane przez inwestora opinie, dotyczyły inwestycji [...] [...]. W konsekwencji, nie można ich uznawać za opinie, o których mowa w art. 9o ust. 3 pkt 4 u.t.k., które powinny zostać dołączone dla inwestycji objętej wnioskiem [...] [...]. Nie można się tym samym zgodzić ze stwierdzeniem organu, który w decyzji I Instancji wskazał, że: "różnice pomiędzy zakresem obszarowo-przedmiotowym inwestycji zaopiniowanym przez instytucje wskazane w ustawie, a objętym wnioskiem o wydanie decyzji są nieznaczne i nieistotne, a do tego w ocenie organu niemogące mieć wpływu na treść uzyskanych opinii. W związku z powyższym żądanie dostarczenia innych opinii byłoby nieuzasadnione i wydłużyłoby niepotrzebnie przedmiotowe postępowanie".

Przedmiotową inwestycję negatywnie zaopiniował [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków, co obligowało Wojewodę [...] przynajmniej do dokładnego zbadania motywów tejże opinii i zweryfikowania we własnym zakresie wpływu inwestycji na substancję zabytkową. Brak dokonania wskazanej weryfikacji świadczy natomiast o tym, że postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji dalece odbiegało do standardów k.p.a. Nie sposób również ocenić, na jakiej podstawie organ I instancji stwierdził, że po ponownym złożeniu przez [...] [...] stosownego wniosku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków milczącą zgodą zaopiniował pozytywnie wniosek, w sytuacji, w której jedynym dowodem ponownego złożenia wniosku o wydanie opinii jest potwierdzenie doręczenia przesyłki kurierskiej, z którego nie wynika nawet kto był nadawcą, a kto odbiorcą przesyłki. [...] [...] nie załączyła również zaświadczenia o pozytywnej opinii, w drodze milczącej zgody, organu konserwatorskiego. Brak również w aktach postępowania jakiejkolwiek korespondencji wskazującej na próbę bezpośredniego wyjaśnienia tej kwestii pomiędzy Wojewodą [...] a [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

W przedmiotowej sprawie wystąpiła sytuacja, w której pomimo oczywistych braków we wniosku, organ wszczął postępowanie administracyjne, a następnie na podstawie niekompletnej dokumentacji, wydał decyzję I Instancji. Takie działanie organu uznać należy za niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa jak również kategorycznie błędne, w szczególności z uwagi, że ww. opinie zastępować mają uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami, tym samym stanowią one podstawowe dokumenty niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 11 o.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Oczywistym jest, że dla uznania, że dana decyzji środowiskowa może stanowić podstawę do wydania decyzji o ustalenie lokalizacji linii kolejowej, zakres obu ww. decyzji musi być tożsamy. Dla części inwestycji została wydana decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z 21 września 2017 r. znak [...] Powyższa decyzja została wydana dla przedsięwzięcia pn.: "[...]" w ramach projektu pn. "[...]", następnie ww. organ środowiskowy wydał decyzję z [...] listopada 2020 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zmieniającą ww. decyzję dla inwestycji pn. "Budowa Dworca [...]Główmy wraz z modernizacją układu torowo-peronowego i infrastruktury kolejowej" w ramach projektu pn. "[...], w zakresie zmiany zakresu przebudowy układu torowego, zmiany zakresu prac dotyczących sieci trakcyjnej, elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej, zmiany zakresu prac branży drogowej, zmiany w ramach obiektów inżynierskich i obiektów obsługi podróżnych oraz sterowania ruchem kolejowym".

Zakres inwestycji objętej ww. decyzjami został szczegółowo opisany zarówno w samej treści decyzji jak i dołączonych charakterystykach planowanego przedsięwzięcia, nie uwzględnia on jednak zakresu inwestycji objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji linii kolejowej opisanego w pkt 2.13.2. Załącznika nr 2 do ww. wniosku. Zgodnie z ww. punktem: "[...]. Projektuje się parking wraz z drogami manewrowymi połączony z ulicą Partyzantów za pomocą istniejącego zjazdu publicznego o szerokości 6.oo m. (...). Na terenie parkingu wydzielono miejsca postojowe:

- stanowiska dla samochodów osobowych,

- stanowiska dla osób niepełnosprawnych,

- stanowiska dla autobusów,

- stanowiska [...]

- stanowiska TAXI,

- stanowiska ładowania pojazdów elektrycznych".

Zgodnie z charakterystyką przedsięwzięcia, na co powołuje się organ, wskazane zostało, że "przed budynkiem dworca został zaprojektowany plac miejski, który schodami i pochylniami zmiennymi wprowadza pasażera do przejścia podziemnego. W przestrzeni budynku przewiduje się biletomaty. Od strony zachodniej planuje się lokalizację wjazdu na parking dla samochodów osobowych oraz z tymczasowym postojem autokarów i taksówek". Taka charakterystyka przedsięwzięcia, ujęta równocześnie w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 23 listopada 2020 r. nie jest wystarczająca do uznania, że zakres przedstawionych powyżej inwestycji jest tożsamy. Powyższe w szczególności wynika z faktu, że różnice ww. zakresu dotyczą parkingu, tj. przedsięwzięcia, które już samo w sobie może w przypadku osiągnięcia danych progów stanowić przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowiska. Nie bez znaczenia w takim przypadku pozostaje zatem, jak dokładnie zorganizowany będzie projektowany plac miejski, który ma być przeznaczony pod parking. W kontekście uwarunkowań środowiskowych i wpływu na środowisko czym innym są miejsca postojowe o charakterze tymczasowym, a czym innym zorganizowany parking na placu miejskim.

Dołączana do wniosku o ustalenie lokalizacji linii kolejowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna obejmować cały zakres robót objęty ww. wnioskiem, gdyż wyłącznie taką decyzję można uznać za zgodną z zakresem wniosku [...][...], a tym samym wydaną dla danej inwestycji. Objęcie ww. decyzją wyłącznie wybiórczych elementów składających się na inwestycję, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie pozwoliło organowi środowiskowemu na dokonanie oceny inwestycji [...] [...] w sposób całościowy. Tym samym, organ z uwagi na brak formalny wniosku, nie był uprawniony do wydania decyzji I Instancji, co jednak z uwagi na błędną interpretację decyzji środowiskowych, uczynił.

Pełnomocnik skarżącej przedstawił również obszerne uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji.

3. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

4. W piśmie procesowym darowanym na 3 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że "uzupełniam przedstawione w Skardze stanowisko Skarżącego", wskazując, że "za koniecznością poszerzenia ww. argumentacji przemawia nowa okoliczność, którą stanowi podpisanie w dniu 28 stycznia 2022 r. przez [...] S.A. umowy z wykonawcą tj. poznańską spółką [...] na budowę Dworca Kolejowego [...]. Co istotne, Dworca Kolejowego, na którego ww. podmiot nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. [...] S.A. nie dysponuje zatem jakimkolwiek rozstrzygnięciem administracyjnym, które dawałoby tej spółce prawo prowadzenia robót budowlanych związanych z budową dworca kolejowego [...]".

Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że jak wynika z treści decyzji I instancji oraz uzyskanej przez [...][...]S.A. decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestycja[...] [...]obejmuje budowę budynku obsług podróżnych, a nie dworzec kolejowy. "Brak tożsamości podmiotów, o których mowa powyżej, wynika zatem z oczywistego faktu, że spółka [...] S.A. nie mogła wystąpić z wnioskiem o ustalenie lokalizacji linii kolejowej, gdyż zgodnie z art. 9o ust. 1 u.t.k., decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wydaje wojewoda, na wniosek [...] Polskich Linii Kolejowych Spółki Akcyjnej, zwanych dalej "[...] S.A.", lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Inne podmioty, w tym [...] S.A. nie mogłyby zatem uzyskać decyzji ustalającej lokalizację linii kolejowej, wydanej w trybie przepisów u.t.k. Takie uprawnienie posiadała wyłącznie [...] [...] S.A., która wystąpiła do Wojewody [...] z powyższym wnioskiem. Zakresem ww. wniosku, spółka powinna jednak wyłącznie objąć inwestycję dotyczącą linii kolejowej, wyłączając tym samym z ww. wniosku dworzec kolejowy, który - jak szeroko wskazywano w Skardze - ww. linii nie stanowi".

Realizacja Dworca Kolejowego [...] powinna być zatem realizowana w oparciu o decyzje uzyskaną przez podmiot do tego uprawniony tj. [...] S.A., który jako właściwy podpisał umowę z wykonawcą na realizację ww. dworca. W konsekwencji zatem to [...]S.A. powinna wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dworca kolejowego, który realizowany byłby w zgodzie z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tylko taki "podział" Inwestycji kolejowej (na linie kolejową i budynek dworcowy), pozwoliłby na jej realizację zgodnie z przepisami prawa, a w szczególności z uregulowaniami przepisów u.t.k., u.p.z.p. oraz ustawy Prawo budowlane.

Pełnomocnik skarżącej przedstawił obszerny wywód, którego konkluzję stanowi to, że ww. dworzec realizowany będzie przez uprawniony do tego podmiot tj.[...] S.A., który jednocześnie, zgodnie z przepisami u.t.k. nie mógłby realizować inwestycji dotyczącej linii kolejowej, a działania [...] [...] S.A. oraz [...]S.A. uznawać należy za działania pozorne.

Inwestycja kolejowa, została podzielona na dwie odrębne inwestycje, co do których toczyły się dwa odrębne przetargi, realizowane w trybie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, zorganizowane i prowadzone i rozstrzygnięte przez dwa odrębne podmioty - spółki kolejowe. W ramach powyższych przetargów wyłoniony został przypadkowo ten sam podmiot - wykonawca robót, z którym zostały podpisane dwie umowy - firma [...] obejmująca układ torowy tj. inwestycję dotycząca linii kolejowej, druga przez [...] S.A. dotycząca zakresu obejmującego wyłącznie Dworzec Kolejowy [...], na który co istotne, ww. spółka nie uzyskała ani decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ani decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że ww. procedury przetargowe powinny podlegać kontroli Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, w szczególności z uwagi na współfinansowanie robót budowlanych ze środków Unii Europejskiej.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchylenie w całości decyzji I Instancji, na zasadzie art. 135 p.p.s.a..

5. Stanowisko procesowe w sprawie zajęła również uczestniczka postępowania, [...] Polskie Linie Kolejowe S.A., która w piśmie swego pełnomocnika datowanym na 8 lutego 2022 r. wniosła o oddalenie skargi i odmowę wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 4 listopada 2021 r.

W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik uczestniczki przedstawił własną argumentację, przeczącą zarzutom skargi, stwierdzając, że treść m.p.z.p. nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącej. Jakkolwiek § 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) m.p.z.p. przewiduje realizację centrum komunikacyjno - usługowego w oparciu o kompleksowy projekt zagospodarowania terenu, tym nie mniej nie oznacza to, aby pomiędzy podmiotami, które na ww. terenie planują prowadzić roboty budowlane musiało istnieć jakiekolwiek porozumienie. Akceptacja stanowiska skarżącej prowadzi do niedających się zaakceptować skutków, a mianowicie, że brak zgody lub zainteresowania jednego z podmiotów legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości usytuowanej w granicach terenu uniemożliwia realizację inwestycji innemu podmiotowi. § 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) m.p.z.p. dopuszcza etapowanie realizacji zagospodarowania w granicach terenu 1UC. Niezależnie od powyższego, skoro w postępowaniu lokalizacyjnym nie wyznacza się konkretnego miejsca na działce, gdzie ma być wzniesiony planowany obiekt budowlany, wskazać należy, że przywołany wyżej zapis m.p.z.p. odwołujący się do projektu zagospodarowania terenu nie może stanowić źródła interesu prawnego.

Ustosunkowując się do argumentacji wskazującej, jako źródło interesu prawnego umowę przedwstępną, wskazać należy, że jako stwarzająca wyłącznie ekspektatywę prawa rzeczowego, nie jest ona źródłem interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który nie może być potencjalny lub hipotetyczny.

Skarżąca błędnie odwołuje się do pojęcia infrastruktury kolejowej, albowiem art. 4 pkt 8 u.t.k. definiując obszar kolejowy pojęciem tym się nie posługuje. W świetle tego przepisu dla uznania działek ewidencyjnych za obszar kolejowy istotne jest funkcjonalne powiązanie budynków, budowli i urządzeń z zarządzeniem, eksploatacją i utrzymaniem linii kolejowej oraz przewozem osób i rzeczy. Działki, na których określona została lokalizacja budynku dla obsługi podróżnych wraz z infrastrukturą, już obecnie stanowią obszar kolejowy albowiem w istniejącym obecnie budynku dworca [...] Główny znajdują się poczekalnia, kasy oraz lokale usługowe, a także pomieszczenia do obsługi podróżnych oraz pociągów, między innymi zaplecze WARS, czy pomieszczenia dla służące [...]Polskie Linie Kolejowe S.A. do realizacji obowiązków eksploatacyjno utrzymaniowych oraz związanych z obsługą przewozu osób i rzeczy. W budynku dworca zlokalizowane są również pomieszczenia ochrony z systemem monitorującym całą stację, a także pomieszczenia dla Straży Ochrony Kolei. W istniejącym obecnie obiekcie znajdują się instalacje techniczne oraz urządzenia obsługujące stację, zapewniające integralność funkcjonowania łączności stacji, a także instalacje służące do wytwarzania, przetwarzania i dystrybucji prądu elektrycznego do celów sygnalizacji i łączności, a także dynamicznej informacji pasażerskiej. Istniejący budynek dworca kolejowego, zlokalizowany na obszarze kolejowym połączony jest z obiektem infrastruktury kolejowej tj. peronem 1, wiatą sektorową peronu nr 1 oraz tunelem.

W świetle powyższego argumentacja skarżącej, jakoby na skutek lokalizacji zamierzenia budowlanego pogorszeniu uległa jej sytuacja w związku z koniecznością uwzględnienia art. 57 ust. 1 u.t.k. przy projektowaniu inwestycji skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.

Jednocześnie, w ocenie pełnomocnika Inwestora, wbrew twierdzeniu Skarżącej art. 4 pkt 8 oraz art. 4 pkt 8a UTK nie naruszają techniki prawodawczej. Dodany, na mocy art. 1 pkt 1 lit. f) ustawy z 16 listopada 2016r. o zmianie u.t.k. oraz niektórych innych ustaw4 pkt 8a wyłączył, jako warunek uznania obiektu budowlanego za dworzec kolejowy jego usytuowanie na obszarze kolejowym5 co nie wyklucza takiego rozwiązania.

Pełnomocnik uczestniczki przedstawił swoje spostrzeżenia odnośnie wykładni art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w kontekście art. 28 k.p.a.

Mając na względzie, że skarżąca nie wskazała normy prawa materialnego mogącej mieć wpływ na jej sytuację w zakresie prawa materialnego, argumentacja przywołana dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Pełnomocnik uczestniczki stwierdził tez, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego nie przyznało [...]. jakiegokolwiek uprawnienia, a więc nie może być mowy o naruszeniu zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się.

Pełnomocnik uczestniczki przedstawił również stanowisko, w którym uzasadniał bezpodstawność pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, jak również brak podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

II. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga była niezasadna.

Z uwagi na specyfikę prawną sprawy i znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy argumentacji stricte prawnej, podnoszonej zarówno przez Ministra, jak i pełnomocnika skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w części uzasadnienia przedstawiającego stan sprawy uznał za stosowne i niezbędne przytoczenie stanowiska zarówno organu, jak i skarżącej w sposób możliwie pełny i odzwierciedlający zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i starannie opracowaną skargę.

Istotą sprawy zawisłej przed tut. Sądem jest to, czy organ II instancji prawidłowo ustalił podmiotową bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego (wobec braku przymiotu strony [...]) i poprawnie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., umarzając postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] lipca 2021 r., o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "[...]".

Wskazać należy, że skarżąca ani w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani w piśmie procesowym z 3 i 11 sierpnia 2021 r. w żaden sposób nie wykazywała swego interesu prawnego w sposób uzasadniający zastosowanie art. 28 k.p.a. przez organ odwoławczy. Pismem datowanym na 1 września 2021 r. Minister zobowiązał więc pełnomocnika skarżącej do wykazania tytułu władania nieruchomościami i wykazania interesu prawnego. Pełnomocnik skarżącej doręczył organowi odpisy z ksiąg wieczystych nieruchomości stanowiących własność lub będących w użytkowaniu wieczystym przy piśmie z 15 września 2021 r., w którym też przedstawił stanowisko odnośnie posiadania przez Spółkę interesu prawnego w tym postępowaniu. Stanowisko to pełnomocnik uzupełnił – w nawiązaniu do pisma [...]. z 6 października 2021 r., kwestionującego przymiot strony skarżącej – w piśmie datowanym na 26 października 2021 r.

Wyjaśnić na wstępie należy, ze ustawa o transporcie kolejowym zaliczana jest do katalogu tzw. specustaw, regulujących procedurę lokalizacji inwestycji o charakterze publicznym, istotnych dla rozwoju państwa. Wszystkie te "specustawy" charakteryzują się wysokim stopniem odformalizowania procedury uzyskiwania pozwoleń na realizację ujętych w nich inwestycji w stosunku do zwykłego postępowania uregulowanego w innych ustawach (np. w Prawie budowlanym, Kodeksie postępowania administracyjnego itp.). Takimi specustawami są m.in.:

1. ustawa z 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 491), w zakresie inwestycji dotyczących infrastruktury portowej oraz infrastruktury zapewniającej dostęp do portów lub przystani morskich,

2. ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 oraz z 2021 r. poz. 784),

3. ustawa z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1043, 1378 i 1778 oraz z 2021 r. poz. 780 i 784),

4. ustawa z 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1079),

5. ustawa z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (Dz. U. z 2020 r. poz. 1866 oraz z 2021 r. poz. 234, 784 i 922),

6. ustawa z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 i 784),

7. ustawa z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 484 i 784),

8. ustawa z 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1537, z 2019 r. poz. 2020 oraz z 2021 r. poz. 784),

9. ustawa z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922),

10. ustawa z 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej [...] (Dz. U. z 2019 r. poz. 1073 i 2020 oraz z 2021 r. poz. 784),

11. ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy lub przebudowy toru wodnego [...]do głębokości 12,5 metra (Dz. U. poz. 990),

12. ustawa z 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 234 i 1378 oraz z 2021 r. poz. 784) i

13. ustawa z 22 lutego 2019 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w sektorze naftowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 2309 oraz z 2021 r. poz. 234, 784 i 922).

Jednym z najistotniejszych odstępstw większości ww. "specustaw" od ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest dokonanie podziału podmiotów czynnie biorących udział w postępowaniu na dwie grupy: 1. podmiotów, których interes prawny jest oczywisty z uwagi na przedmiot postępowania i przez ustawodawcę uznane zostają za strony już w chwili wszczęcia postępowania (z reguły jest to inwestor i wnioskodawca), jak i 2. "pozostałych stron" – a więc podmiotów, które potencjalnie mogą być stronami postępowania, ale których co do tożsamości ani ustawodawca, ani organ nie ustala w dacie wszczęcia tego postępowania.

Przykładem powyższego podziału jest art. 11d ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 176), zgodnie z którym wojewoda albo starosta wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Ww. ustawa nie zawiera żadnej innej szczególnej regulacji, dotyczącej katalogu stron w postępowaniu z zakresu inwestycji drogowych.

Podobnie, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz.1836) wojewoda zawiadamia o wszczęciu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem i pozostałe strony (te ostatnie w drodze obwieszczenia). Również ta ustawa nie zawiera enumeratywnego określenia stron postępowania.

Podobna do powyższej regulacja znajduje się w art. 7 ust. 1 ustawy z 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1079), zgodnie z którym wojewoda wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji oraz zawiadamia pozostałe strony o wszczęciu tego postępowania (w drodze obwieszczenia). I ta ustawa nie zawiera enumeratywnego określenia stron postępowania.

Zgodnie z art. 9o ust. 7 mającej w niniejszej sprawie zastosowanie u.t.k. wojewoda również wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji oraz zawiadamia pozostałe strony o wszczęciu tego postępowania w drodze obwieszczeń.

Orzecznictwo sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje na to, że przymiot tych "pozostałych stron" w postępowaniu prowadzonym w trybie ww. specustaw ustala się na podstawie przepisu ogólnego – art. 28 k.p.a. Specustawy z reguły nie zawierają bowiem w tym zakresie żadnych uregulowań specjalnych, zaś zgodnie z nimi, do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. celów publicznych stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów specustaw.

Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Dlatego też – słusznie – Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje (w cytowanym fragmencie w odniesieniu do tzw. specustawy drogowej), że "skoro przepisy art. 11d ust. 5 oraz 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych posługują się pojęciem "pozostałe strony", to należy to pojęcie wykładać zgodnie z normą art. 28 k.p.a. Tym samym na gruncie regulacji tej ustawy brak jest podstaw, do zawężania pojęcia "strony" tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a "pozostałych stron" tylko do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją. (...) Właściciel działki znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy inwestycja drogowa wpływa na jego sytuację prawną. Należy przyjąć, że jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym (np. warunkach technicznych), to ci właściciele są stroną postępowania" (wyrok z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2600/13, CBOSA).

Argumentacja podniesiona przez pełnomocnika skarżącej w skardze (w tym i część zarzutów) i w piśmie procesowym w toku postępowania sądowego, a dotycząca zwalczenia poglądu organu odwoławczego o braku u skarżącej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym w zasadzie w całości dotyczy wykładni art. 28 k.p.a. i faktu oddziaływania zezwalanej inwestycji na prawo do zabudowy nieruchomości stanowiących własność lub przedmiot użytkowania wieczystego Spółki. Stanowisko skarżącej w tej sprawie uzasadniane jest również utrudnieniem lub uniemożliwieniem tej Spółce takiej zabudowy nieruchomości, do których ma tytuł prawny przesądzający o prawie zabudowy, jaki wynika z ustaleń prawa miejscowego.

Z twierdzeń podnoszonych przez pełnomocnika skarżącej wnioskować można, że upatruje on w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie (w tym w postępowaniu odwoławczym od decyzji organu I instancji) źródła interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a. w możliwości negatywnego wpływu zezwalanej inwestycji na strefę jej materialnoprawnych uprawnień do: po pierwsze korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa - art. 140 Kodeksu cywilnego (w zakresie prawa własności działki nr ewid. 23 z obrębu 159 w Olsztynie), a po drugie korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób w sposób określony w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste - art. 233 w zw. z art. 239 § 1 k.c. (w zakresie użytkowania wieczystego działek nr ewid. 1/22, 22/3, 22/9, 22/7, 24, z obrębu 159 w [...]). Kolejnym aspektem, uzasadniającym w ocenie pełnomocnika skarżącej, jej interes prawny mają być zapisy prawa miejscowego.

Iunctim prawnym, wiążącym ww. uprawnienia o charakterze stricte cywilnym lub planistycznym z interesem prawnym w rozumieniu ogólnych przepisów prawa administracyjnego – jak należy rozumieć – jest więc art. 4 Pr. bud., normujący zasadę swobody budowlanej.

Takie stanowisko jest – co do zasady – prawidłowe teoretycznie. Rozważenia jednakże w tej sprawie wymagało, czy rzeczywiście przedmiotowa inwestycja mogła potencjalnie wpływać na sytuację prawną skarżącej w sposób nakazujący organowi uznanie jej za stronę postępowania. W związku jednakże z tym, że użytkowanie wieczyste i prawo własności nie są prawami tożsamymi, należy w tym zakresie odnieść ocenę prawną do każdego z tych praw osobno, jak również odnieść się do potencjalnych uprawnień skarżącej z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

1. wpływ decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji "[...]" na prawo własności skarżącej.

Jak wynika ze skargi, wpływu ww. inwestycji na prawa właścicielskie skarżącej do nieruchomości nr ewid. 23 w kontekście prawa do zabudowy upatruje pełnomocnik w tym, że "objęcie terenu inwestycji obszarem kolejowym będzie się wiązało z dodatkowymi wymaganiami, które zostaną nałożone na wszystkie podmioty, które będą realizowały zamierzenia budowlane na nieruchomościach graniczących z ww. terenami objętymi inwestycją [...]". Dlatego też – zdaniem pełnomocnika Spółki - fakt, że skarżącą znajdzie się w związku z tym w mniej korzystnej sytuacji prawnej, warunkującej inwestycje na jej nieruchomościach od dodatkowych wymagań w przypadku wykonywania robót ziemnych oraz usytuowania budowli i budynków w określonej w przepisach odrębnych odległości od granic obszaru kolejowego powoduje powstanie jej interesu prawnego w sprawie.

Jak wyjaśnił w tym zakresie pełnomocnik skarżącej, "Przepisy u.t.k. jak również rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych określają dodatkowe wymagania w przypadku wykonywania robót ziemnych oraz usytuowania budowli i budynków w określonej w ww. przepisach odległości od granic obszaru kolejowego. Powyższe dotyczy terenu do 20 m od obszaru kolejowego, zatem będzie odnosić się do znacznego obszaru obejmującego nieruchomości Spółki. Ww. przepisy będą uzależniać możliwość uzyskania przez Spółkę pozwolenia na budowę na nieruchomościach Spółki od uprzedniego uzyskania odstępstwa od przepisów u.t.k. Stanowi to dodatkowe potwierdzenie, że realizacja Inwestycji [...] [...] oraz związane z tym poszerzenie granic obszaru kolejowego wpływać będzie na realizowane przez Spółkę inwestycje na nieruchomościach Spółki, oddziałując bezpośrednio na posiadane przez Spółkę prawo do zabudowy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że powyższa argumentacja skarżącej wymagała dla uznania jej skuteczności wykazania przez Spółkę, że tak określany interes prawny był aktualny zarówno w dniu orzekania zaskarżoną decyzją przez Ministra, jak i 6 lipca 2021 r., a więc w dniu wydania decyzji Wojewody [...] Nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "[...]".

Art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2773/18, CBOSA). Należy pamiętać więc, że z dyspozycji art. 28 k.p.a. nie wynika przymiot strony; przepis ten określa wyłącznie przesłanki uznania danego podmiotu za stronę postępowania, wymagając jednakże wskazania przepisu prawa materialnego, z którego podmiot ten wywodzi uprawnienia, na które decyzja administracyjna może wpłynąć. Nie jest jednakże takim wykazaniem stwierdzenie, że zaskarżana decyzja może kiedyś wpływać na hipotetyczne i jeszcze nieskonkretyzowane czasowo i przedmiotowo zamierzania; w tym wypadku na potencjalne uprawnienia Spółki do zabudowy stanowiącej własność skarżącej nieruchomości.

Trzeba bowiem mieć na względzie, że taka sytuacja – nieskonkretyzowanego czasowo i przedmiotowo, przyszłego i ewentualnego uprawnienia – nie może uniemożliwiać innej osobie, której zamierzenie budowlane jest zezwalane kwestionowana decyzją, realizacji jej prawa, którego podstawą jest również art. 4 Pr. bud. w zw. z art. 140 k.c. Udzielanie ochrony potencjalnemu tylko zamierzeniu nie może mieć pierwszeństwa przed zezwoleniem odpowiedniego organu administracji na realizację konkretnej budowy, zwłaszcza, jeżeli w dacie orzekania o takim zezwoleniu jest ona prawnie dopuszczalna.

Powyższą kwestię brał pod uwagę NSA, stwierdzając w wyroku z 23 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OSK 3700/19, CBOSA), że interes prawny, z którego wywodzi się przymiot strony w postępowaniu administracyjnych musi być aktualny. Sąd wyjaśnił też, że "Aktualność interesu prawnego oznacza, że daje się on urzeczywistnić w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która dotyczy praw i obowiązków tego podmiotu, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływające na prawa i obowiązki innego podmiotu". NSA zwrócił w ww. wyroku ponadto uwagę na to, że "interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Aktualność interesu prawnego oznacza, że daje się on urzeczywistnić w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny" (patrz też A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 258).

Takie rozumienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie i nie jest kwestionowane w doktrynie. Przyjmuje się, że nie jest wystraczające ustalenie lub nawet wykazanie przez zainteresowanego, że legitymuje się jakimkolwiek interesem, lecz interes ten musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego w konkretnej sprawie administracyjnej (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2358/19, CBOSA).

Ponadto, nie na organie administracji publicznej ciąży obowiązek ustalania, czy podmiot chcący procesowo uczestniczyć w postępowaniu (o ile wprost nie wynika to z przedmiotu danej sprawy lub z ustawy) ma tak rozumiany interes prawny i może być stroną. Obowiązek wykazania takiej okoliczności spoczywa bowiem na podmiocie chcącym być stroną postępowania. Dlatego też nie jest procesowo wystarczające powołanie się przez zainteresowanego udziałem w sprawie ani na art. 28 k.p.a., ani nawet na przepis prawa materialnego, z którego wywodzi ona uprawnienia, na które decyzja ma mieć wpływ. Podmiot taki powinien wykazać, że wpływ ten nie dotyczy wyłącznie przyszłych, potencjalnych i ewentualnych (a więc teoretycznie tylko możliwych, ale jeszcze niepewnych) czynności podejmowanych w ramach przysługującego mu prawa (np. własności), ale musi wykazać, że te działania mają aktualny i obiektywnie sprawdzalny charakter, a wynik sprawy - w której chce uczestniczyć w charakterze strony - może mieć wpływ na te konkretnie określone i rzeczywiście mające być zrealizowanymi działania (patrz również wyrok WSA w Warszawie z 30 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1223/20, CBOSA).

Jak słusznie zauważył WSA w Gdańsku, "co do zasady podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego ma obowiązek wykazać posiadanie interesu prawnego, rozumianego, jako istnienie związku pomiędzy jego sytuacją prawną, a treścią normy prawa materialnego administracyjnego. Powoływanie się na prawa lub obowiązki wynikające z norm prawa materialnego cywilnego, w tym na uprawnienia właścicielskie, jest możliwe wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez właściciela nieruchomości prawa własności (wyroki z 25 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1085/20 i z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd - 30/21CBOSA).

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet, jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, że osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest zezwolenie na realizację inwestycji na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma własny, konkretny, aktualny i zindywidualizowany interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu (por. np. wyroki NSA z 23 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1813/21, z 26 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3724/18 - CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca wykazała w sposób należyty interes prawny wywodzony z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., z którego wynikałoby jej procesowe uprawnienie (jako przysługujące wyłącznie stronie postępowania) do odwołania od decyzji organu I instancji do Ministra.

2. wpływ decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji "Prace na linii kolejowej nr [...]na odcinku D. – O." na prawo użytkowania wieczystego skarżącej.

W zakresie omawianym w niniejszym punkcie uzasadnienia skarżąca wywodziła swój interes prawny z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 233 k.c., nawiązując do zarzucanego naruszenia jej uprawnień z przysługującego Spółce prawa użytkowania wieczystego działek nr ewid. [...]– również dotyczącego utrudnień dla przyszłej, potencjalnej budowy na ww. działkach, spowodowanych wydaniem decyzji Wojewody [...][...]o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "[...] i zaskarżoną decyzją Ministra. Zakres tychże utrudnień pokrywa się z omówionym w pkt 1 powyżej.

Należy więc wyjaśnić, że choć prawo użytkowania wieczystego porównywane jest w doktrynie z prawem własności (zwraca się przy tym uwagę na hipotezę art. 140 i art. 233 k.c.), to jednak wieczyste użytkowanie jest prawem na rzeczy cudzej, w związku z czym użytkownik wieczysty jest posiadaczem zależnym nieruchomości i w tym charakterze może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób (por. komentarz do art. 233 k.c. w: G. Rudnicki, J. Rudnicka, St. Rudnicki (red. J. Gudowski) Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II Wolters Kluwer 2016). W doktrynie wskazuje się, że podobnie jak przy określaniu swobody właściciela w korzystaniu z prawa własności, tak samo można ogólnie stwierdzić, że - z zastrzeżeniem odmienności wynikającej z różnicy obu praw - wieczysty użytkownik jest uprawniony do takiego korzystania z nieruchomości, które nie narusza uprawnień właściciela i nie przekracza zakresu prawa wieczystego użytkowania, jako prawa na rzeczy cudzej. W zasadzie jest to korzystanie takie jak właściciela, z tym zastrzeżeniem, że nigdy nie może uszczuplać prawa własności właściciela gruntu - dlatego powinno być wykonywane cum salva rei substantiae (ibidem).

Powyższe uwagi maja prawne znaczenie w sprawie niniejszej. Podmiot, który powołuje się na prawo użytkowania wieczystego nieruchomości i z niego wywodzi interes prawny w postępowaniu administracyjnym powinien w sposób bardziej rygorystyczny – niż ma to miejsce w wypadku własności – wykazać, które z uprawnień z prawa tego wynikające mogły być naruszone rozstrzyganiem konkretnej sprawy administracyjnej. Wynika to między innymi z faktu prawnego, że granice użytkowania wieczystego (w tym katalog uprawnień quasi właścicielskich) określają nie tylko ustawy i zasady współżycia społecznego, co ma miejsce w wypadku prawa własności), ale przede wszystkim umowa o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste (art. 233 zd. 1 k.c.). Uprawnienie do korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste polegać, rzecz jasna, może także na prawie jego zabudowy.

Zgodnie z art. 239 § 1 k.c. sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być jednak określony w umowie. Jak wynika z § 2 pkt 1 – 2 ww. artykułu, jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń, umowa powinna określać m.in. termin rozpoczęcia i zakończenia robót i rodzaj budynków lub urządzeń.

Korzystanie z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste obejmuje prawo wznoszenia budynków i innych urządzeń na gruncie stanowiącym przedmiot wieczystego użytkowania. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane powstaje na podstawie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (nawet, jeśli prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej), jeżeli z treści umowy wynika, iż jej przedmiot został wydany użytkownikowi wieczystemu, a właściciel gruntu jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę wyraził zgodę na dysponowanie gruntem na cele budowlane (wyrok SN z dnia 6 listopada 1997 r., III RN 32/97, OSNAPiUS 1998, nr 13, poz. 386).

Tym samym, samo tylko wykazanie przysługiwania prawa wieczystego użytkowania do gruntu przez powołanie się na wpis w księdze wieczystym nie stanowi jeszcze o wykazaniu, na jaki cel budowlany grunt został oddany w takie użytkowanie. Zauważyć zaś należy, że – jak wynika z odpisów z ksiąg wieczystych – działka nr ewid. [...] jest już zabudowana budynkiem administracyjno biurowym, stanowiącym odrębny przedmiot własności, ale z odpisu nie wynika, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym gruntu. Odpis z księgi wieczystej Nr [...] potwierdza, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...], której sposobem korzystania są "inne tereny komunikacyjne". Skarżąca jest też użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...] ("tereny komunikacyjne") i 22/3 ("inne tereny zabudowane"), przy czym działka ta zabudowana jest stanowiącym odrębną od gruntu własność budynkiem dworca. Jest także użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...] ("nieruchomość miejska") o pow. 0,0541 ha.

Jak wynika z powyższych wpisów w dziale I i II ksiąg wieczystych przedłożonych w odpisie przez skarżącą, wykazała ona prawo użytkowania wieczystego działek nr ewid. [...]. O ile jednak wpisy w dziale II ksiąg wieczystych (zgodnie z zasadą rękojmi wiary publicznej) są dowodem na przysługiwanie prawa, o tyle z ksiąg wieczystych nie wynika umówiony z właścicielem (Skarbem Państwa) sposób dopuszczalnej zabudowy gruntu. Taki sposób wynikać może wyłącznie z umów (lub – jeżeli były wydane uprzednio – decyzji) o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste albo np. aktu przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego lub umowy prywatyzacyjnej (na co powołuje się skarżąca w odniesieniu do nabycia jednej z działek przez nabycie od Skarbu Państwa przedsiębiorstwa państwowego PKS O.). Takich dokumentów – pomimo żądania organu – Spółka nie przedłożyła; dlatego też twierdzenia pełnomocnika skarżącej o interesie prawnym są rozważaniami hipotetycznymi, ale w żaden sposób niewykazanymi.

Innymi słowy – skarżąca, na żądanie Ministra, wykazała wyłącznie tytuł prawnorzeczowy do gruntu, ale w żaden sposób nie wykazała do jakiej zabudowy nieruchomości jest uprawniona, jako użytkownik wieczysty. To zaś nie pozwala na dokonanie oceny, czy rzeczywiście zezwolona kwestionowaną decyzją inwestycja kolejowa w jakikolwiek sposób oddziaływać mogła na uprawnienia skarżącej do związanej z ustanowionym prawem zabudowy nieruchomości, którymi wieczyście włada.

3. Prawo miejscowe, a interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem, o którym mowa w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc ustawą mogącą wprowadzić ograniczenie w zakresie wykonania prawa (własności, użytkowania wieczystego). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich i ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zgodnie z przywołanym w zarzutach skargi przez pełnomocnika skarżącej § 17 ust. 1 pkt 2 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Śródmieścia w rejonie Dworca Głównego w [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 18 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. 260 ustalał "realizację centrum komunikacyjno-usługowego w oparciu o kompleksowy projekt zagospodarowania terenu 1UC wraz z zagospodarowaniem Placu Konstytucji 3 Maja oraz budową przejścia pieszego w formie kładki lub przedłużenia tunelu łączącego dworzec kolejowy (centrum komunikacyjno-usługowe) z dzielnicą Zatorze. Dopuszcza się etapowanie realizacji zagospodarowania w granicach terenu 1UC".

Natomiast § 17 ust. 1 pkt 2 lit. e tego planu (powołany w zarzucie 1a skargi) przewidywał rozmieszczenie reklam, zgodnie z § 5 m.p.z.p.

Z kolei – wskazywany tym razem w uzasadnieniu skargi - § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a m.p.z.p. przewidywał podstawowe przeznaczenie terenu – zabudowa usługowa - centrum komunikacyjno-usługowe tj. węzeł integracyjny – obsługa pasażerów komunikacji kolejowej, autobusowej i tramwajowej, handel wielkopowierzchniowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, usługi w tym gastronomia i usługi kulturalno-rozrywkowe.

Ustalenia planistyczne przewidywały więc dopuszczalne przeznaczenie terenu (§ 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz zawierały ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (§ 17 ust. 1 pkt 2 lit a oraz e).

Tym samym stwierdzić należy, że właściciel (wieczysty użytkownik) nieruchomości znajdujących się w tak opisanej jednostce planistycznej ma prawo do określonego planem zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w m.p.z.p. (o ile nie naruszałoby to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich) i do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W tym ostatnim jednak wypadku ochrona taka przysługiwałaby mu wówczas, gdyby zagospodarowanie terenu innych osób odbywało się z uwzględnieniem m.p.z.p., a nie w trybie szczególnym (w tym wypadku zastosowanie ma bowiem art. 9ad u.t.k., zgodnie z którym w sprawach dotyczących lokalizacji linii kolejowych, realizowanych w trybie rozdziału 2b u.t.k. "Szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych", nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zastrzeżeniem art. 9n ust. 2 i art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. g, a tym samym art. 6 u.t.k.).

Wykazanie, że inwestycja zezwolona osobie trzeciej narusza uprawnienie właściciela (użytkownika wieczystego) do zagospodarowania terenu zgodnie z planem wymagałoby jednak nie tyle odniesienia się do wynikającego z m.p.z.p. ogólnego i niezindywidualizowanego uprawnienia do określonego zagospodarowania pewnego terenu, ale do rzeczywiście i realnie zamierzonego przez skarżącą. W tym zakresie zastosowania mają bowiem te reguły wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., które tut. Sąd omówił w pkt. 1 i 2 powyżej.

Skarżąca nie wykazała natomiast, jakie zamierzenie budowlane chce wykonać – w sposób nie potencjalny, hipotetyczny, ale rzeczywisty. Oprócz ogólnikowych stwierdzeń, że zezwolona inwestycja uniemożliwi jej w przyszłości takie zagospodarowanie nieruchomości, do których ma tytuł prawny, jakie jest dopuszczalne prawem miejscowym, skarżąca w żaden sposób nie przedstawiła okoliczności, pozwalających na obiektywną ocenę, że konkretne zamierzenie budowlane o określonych parametrach (np. ujęte we wstępnych założeniach projektowych), które miałoby być w przewidywalnym czasie podjęte będzie utrudnione zezwoloną inwestycją.

Również i w tym wypadku podkreślenia wymaga, że to na osobie żądającej od organu działania (a więc pragnącej być stroną postępowania, w tym i odwoławczego) spoczywa obowiązek wykazania interesu prawnego. Prawidłowo pojmował to Minister, wzywając skarżącą nie tylko do wykazania tytułu prawnego do nieruchomości, ale właśnie wykazania interesu prawnego.

Podobnie, jak we wcześniejszej ocenie prawnej tut. Sądu wyjaśnić należy, że takie wykazanie nie polega na przedstawieniu poglądu pełnomocnika lub samej strony. Wymaga natomiast wykazania w sposób obiektywnie sprawdzalny, że utrudnienie w wykonywaniu uprawnień płynących z własności lub użytkowania wieczystego do takiego zagospodarowania nieruchomości, jakie dozwolone jest prawem miejscowym, z których podmiot wywodzi interes prawny, mają aktualny i rzeczywisty charakter, a wynik sprawy - w której chce uczestniczyć w charakterze strony - może mieć wpływ na te konkretnie określone i rzeczywiście mające być zrealizowanymi w określonym czasie działania

4. Umowa przedwstępna, jako źródło interesu prawnego.

W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego powoływał się w swej skardze na uprawnienia, jakie przysługiwały mu w związku z zawartą umową przedwstępną nabycia objętej decyzją Wojewody [...] działki nr [...], wyjaśnić należy, że Minister w zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśnił skarżącej, że umowa przedwstępna, jako stwarzająca wyłącznie ekspektatywę prawa rzeczowego, nie jest źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który nie może być potencjalny lub hipotetyczny (por. też wyrok NSA z 29 września 2020 r., sygn.. akt II OSK 1414/20, CBOSA).

III. W związku z powyżej dokonaną oceną prawną niezasadnie były zarzuty podniesione w pkt. 1 a – d petitum skargi w takim zakresie, w jakim dotyczyły istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i odwoławczym.

Zasadnie Minister zastosował więc art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., odnosząc treść rozstrzygnięcia do podmiotowej bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (art. 105 § 1 k.p.a.). Tym samym na uznanie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., gdyż odnosi się on do zakazu rozstrzygania sprawy na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie.

Rozstrzygnięcie Ministra podjęte zostało po należytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego kwestię przymiotu strony odwołującej się Spółki. Organ należycie prawnie wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego. Wobec braku wykazania tego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznego zbadania materialnoprawnych zarzutów odwołania, gdyż nie pochodziły one od strony postępowania. Organ nie miał w takim wypadku obowiązku odniesienia się do opinii prawnych, przedstawionych przez skarżącą, jako niedotyczących istoty podejmowanej w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzji.

Tym samym Minister nie naruszył w postępowaniu art. 7, 77 § 1, ani art. 107 § 3 k.p.a., sporządzając poprawne i odnoszące się do treści rozstrzygnięcia uzasadnienie faktyczne i prawne.

W kontekście tego, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do uznania jej za stronę postępowania administracyjnego wyjaśnić należy, że po pierwsze uznanie przez tut. Sąd prawidłowości zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia, jakie jest wymagane w wypadku bezprzedmiotowości z przyczyn podmiotowych postępowania odwoławczego, również powoduje niemożność (i brak procesowej konieczności) ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego (zarzuty 3 a – c skargi).

Po drugie, wprawdzie skarżąca miała legitymację procesową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, będąc adresatem zaskarżonej decyzji, tym niemniej nie miała legitymacji materialnoprawnej. Stwierdzenie braku interesu materialnoprawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnia tut. Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Również w postępowaniu sądowoadministracyjnym interes prawny jest kategorią prawa materialnego, a zatem negatywny wynik ustaleń i rozważań w tym kierunku nakazuje sądowi administracyjnemu oddalenie skargi, nie zaś jej odrzucenia.

Jeśli bowiem przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja administracyjna, wydawana w ogólnym postępowaniu administracyjnym, interes prawny - w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. - jest w zasadzie tożsamy z tym, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1553/20, CBOSA). Skoro ponadto istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej wyłącznie przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, to skarga osoby, która takiego interesu nie ma i nie wykazała podlega oddaleniu przez sąd (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2020 r., sygn.. akt VII SA/Wa 796/19, CBOSA).

IV. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) – t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.