Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 18/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2010-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1 i 3, art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16 par. 1, art. 37, art. 135
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie zwrotu kary pieniężnej I. zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w do zwrotu na rzecz A .Sp. z o.o. w K. uiszczonej kary pieniężnej w kwocie 14.050,00 (czternaście tysięcy pięćdziesiąt) złotych w terminie 14 (czternaście) dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w na rzecz A. Sp. z o.o. w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 5.03.2010r. A. Sp. z o.o. w K. (dalej jako Spółka) skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako ŚWITD) polegającą na niezwróceniu na rachunek bankowy Spółki kwoty 14.050 zł przetrzymywanej przez ten organ bezprawnie, tj. bez ostatecznej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o zobowiązanie ŚWITD do zwrotu żądanej kwoty w terminie 14 dni od doręczenia mu akt sprawy.

Z akt sprawy wynika, że za stwierdzone uchybienia dotyczące wykonywania przewozów drogowych decyzją z dnia [...] nr [...] ŚWITD nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w kwocie 30.000 zł. Na mocy art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego wstrzymał do czasu wydania rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji natychmiastową wykonalność ww. decyzji. W dniu 29.06.2009r. Spółka wpłaciła na rachunek bankowy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego kwotę 30.008,80 zł tytułem kary pieniężnej i kosztów upomnienia.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania uchylił decyzję z dnia [...] zakresie stwierdzenia niektórych uchybień i nałożenia za nie kary pieniężnej w kwocie 15.950 zł i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W pozostałej części tj. dotyczącym nałożenia kary pieniężnej w kwocie 14.050 zł, decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Wobec powyższego decyzją z dnia 30 września 2009r. nr 37/zw/09 ŚWITD zwrócił skarżącej część kary, tj. 15.950 zł.

W związku z wniesieniem przez Spółkę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, w ramach autokontroli , na podstawie art. 54 § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.), decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...] sygn. VI SA/Wa 1990/09 WSA w Warszawie z uwagi z uwagi na wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].

W dniu 26.11.2009r. Spółka wezwała ŚWITD do zwrotu kwoty 14.050 zł. Pismem z dnia 28.12.2009r. organ odmówił podnosząc, że w obrocie prawnym istnieje decyzja o nałożeniu kary z dnia [...]. Pismem z dnia 11.01.2010r. Spółka ponownie wezwała ŚWITD do bezzwłocznego zwrotu kwoty 14.050 zł wskazując, że decyzja o nałożeniu kary z dnia [...]. jest nieostateczna i nie podlega wykonaniu. Wobec niezałatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony, Spółka pismem z dnia 15.02.2010r. wniosła do Głównego Inspektora Transportu Drogowego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez ŚWITD . Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec powyższego Spółka wniosła do tut. Sądu opisaną na wstępie skargę na bezczynność ŚWITD . Powołując się na bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała, że wydana w trybie autokontroli decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego narusza art. 54 § 3 p.p.s.a., albowiem zawiera jedynie uchylenie decyzji drugoinstancyjnej bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Prawidłowo wydana decyzja w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. musiałaby uchylić również decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...]. i umorzyć postępowanie w sprawie. Decyzja autokontrolna polega bowiem na uwzględnieniu skargi w całości, nie może zaś spowodować powrotu sprawy na drogę postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej decyzja o nałożeniu kary z dnia [...]. jako nieostateczna nie podlega wykonaniu. Nie istnieje bowiem w obrocie prawnym ważna decyzja organu drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że w myśl art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary jedynie w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Organ wskazał, że decyzją autokontrolną z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił jedynie własną decyzję z dnia [...], nie zaś decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]. W ocenie ŚWITD jedynie w przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji istniałaby podstawa do zwrotu należności w kwocie 14.050 zł. Organ wskazał, że decyzja autokontrolna z dnia [...]. została usankcjonowana przez WSA w Warszawie, który postanowieniem z dnia 9 grudnia 2009r. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. Poza tym podniósł, że w chwili obecnej sprawa jest w toku, albowiem ŚWITD oczekuje na rozstrzygnięcie przez organ drugiej instancji odwołania od decyzji z dnia [...]. Ponadto w ocenie organu skarga na bezczynność w niniejszej sprawie nie należy do właściwości sądu administracyjnego, lecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność jej organów. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku skargi na bezczynność Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.

Skarżąca spełniła wymóg formalny wniesienia skargi zgodnie z art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. Skoro przedmiotem bezczynności organu było niezwrócenie uiszczonej kary pieniężnej, a więc czynność materialno-techniczna (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia), a skarżąca wezwała organ pismem z dnia 26.11.2009r. do zwrotu kwoty 14.050 zł, to tym samym należy przyjąć, że wyczerpała w niniejszej sprawie przysługujący jej środek zaskarżenia zgodnie z art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. i skarga na bezczynność podlegała rozpoznaniu. Poza tym skarżąca wniosła do Głównego Inspektora Transportu Drogowego zażalenie na bezczynność w trybie art. 37 k.p.a., które to organ wyższego stopnia merytorycznie rozpatrzył.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN , Warszawa 1996, s. 62-63).

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki z art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), a więc czy Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ma obowiązek zwrotu spółce A. kwotę 14.050 zł uiszczonej tytułem kary pieniężnej nałożonej decyzją z dnia [...]., w sytuacji gdy decyzja ta jest nieostateczna i której natychmiastowa wykonalność została wstrzymana na podstawie art.135 k.p.a. Chodzi zatem o ustalenie, czy organ pierwszej instancji, po uchyleniu w trybie autokontroli decyzji drugoinstancyjnej, miał obowiązek zwrócić skarżącej Spółce uiszczoną przez nią karę pieniężną, a skoro tego nie uczynił – czy pozostaje w bezczynności?

Bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., występuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, tj. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004r., OSK 247/04).

Zgodnie z art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004r., Nr 204, poz. 2088 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary. Literalne brzmienie tego przepisu wskazywałoby, że po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, organ powinien wydać decyzję o zwrocie tej kary, po czym w terminie 14 dni od dnia wydania tej decyzji, w formie czynności materialno-technicznej, fizycznie zwrócić uiszczona kwotę pieniężną. Dopiero więc decyzja o zwrocie stanowiłaby podstawę do zwrotu kary pieniężnej, choć już wcześniej wydana została decyzja (orzeczenie sądu) stwierdzająca wadliwość decyzji o nałożeniu tej kary. Taki tok rozumowania stoi w sprzeczności z domniemaniem racjonalności ustawodawcy. W ocenie Sądu nie sposób przyjąć, że celem działania racjonalnego ustawodawcy było mnożenie decyzji administracyjnych, a nie dokonanie fizycznego zwrotu uiszczonej kary, której podstawa prawna odpadła. Celem przepisu art. 94 ust. 5 ustawy jest zwrot kar pieniężnych uiszczonych na podstawie decyzji, które następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Analizowany przepis w ocenie Sądu zobowiązuje zatem organ do fizycznego zwrotu uiszczonych kar w terminie 14 dni od dnia wyeliminowania z obrotu decyzji nakładających te kary. budżet państwa utracił bowiem tytuł do dysponowania tymi kwotami.

Przedstawiony powyżej tok rozumowania upoważnia do przyjęcia, że zwrot uiszczonej kary pieniężnej jest czynnością o charakterze materialno-technicznym, do której organ jest zobowiązany w wyniku wyeliminowania z obrotu jego decyzji nakładającej karę pieniężną. Jest to czynność z zakresu administracji publicznej, albowiem podejmowana jest przez organ administracji publicznej w sprawie dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Utrata przez organ administracji publicznej tytułu prawnego do dysponowania kwotą uiszczonej kary pieniężnej oznacza, że organ nie ma innej możliwości, jak tylko zwrócić kwotę tej kary podmiotowi, który ją uiścił. Przepis art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie przewiduje w sposób jednoznaczny, że uiszczona kara pieniężna "podlega zwrotowi." Niezwrócenie przez organ kary pieniężnej należ więc traktować jako bezczynność organu.

Celem analizowanego przepisu jest wyeliminowanie sytuacji, w których organ administracji publicznej dysponowałby kwotą kary pieniężnej nie posiadając ku temu uprawnień, a taka sytuacja w ocenie Sądu ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

ŚWITD dysponuje w chwili obecnej uiszczoną przez skarżącą karą pieniężną w kwocie 14.050 zł nie posiadając ku temu uprawnień. Decyzja z dnia [...]. którą kara ta została nałożona jest nieostateczna, ponieważ nie rozpatrzono od niej odwołania. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Walor ostateczności miała decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 sierpnia 2009r., która jednak została wyeliminowana z obrotu prawnego, wskutek jej uchylenia w trybie autokontroli. Aktualny stan prawny wygląda więc w ten sposób, że istnieje w obrocie nieostateczna decyzja ŚWITD z dnia [...]., od której strona wniosła nie rozpatrzone do chwili obecnej odwołanie, natomiast ustawowy rygor natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji został wstrzymany postanowieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].

Wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności ma ten skutek, że skarżąca nie jest zobowiązana do uiszczania nałożonej kary pieniężnej na podstawie nieostatecznej decyzji organu I instancji do czasu wydania rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kara ta została uiszczona w dniu 29.06.2009r., co jednak nie oznacza, że skutek w postaci wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności przez organ II instancji został zniweczony. Uprawnienie do wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji ma służyć ochronie interesów strony. Racjonalność działań podejmowanych przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie implikowałaby zatem podjęcie czynności polegającej na zwrocie Spółce uiszczonej kary, w sytuacji gdy mimo wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji kara została uiszczona. Również obecnie nie ma podstaw, aby organ dysponował kwotą uiszczonej kary. Bezsporne jest, że w obrocie prawnym istnieje tylko nieostateczna decyzja organu pierwszej instancji, której natychmiastowa wykonalność została wstrzymana. W związku z tym, w ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pozostaje w bezczynności nie zwracając Spółce kary pieniężnej w kwocie 14.050 zł., mimo iż spełnione zostały przesłanki z art. 94 ust. 5 powoływanej ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym.

Odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii usankcjonowania przez WSA w Warszawie decyzji autokontrolnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wskazać należy, że wydane przez ten Sąd postanowienie o umorzeniu postępowania sądowadministracyjnego dotyczy skargi na decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] a nie decyzji autokontrolnej. Wobec uchylenia w trybie autokontroli decyzji drugoinstancyjnej Sąd uznał postępowanie w tej sprawie za bezprzedmiotowe i jako takie podlegające umorzeniu. Nie przesądza to wcale o prawidłowości wydanej w trybie autokontroli decyzji z dnia [...], na którą nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, wobec bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.