Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 141/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postanawia: I. odrzucić skargę, I. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. C., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2009 r. T. K. (nazywana dalej "skarżącą")

złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie obiektów budowlanych

posadowionych na nieruchomości położonej przy ul. C. oraz w

sprawie samowoli ogrodzenia na nieruchomości położonej przy ul. [...]. w W. Zarzuty skarżącej zostały odnotowane w Protokole Nr

[...] z przyjęcia interesantów przez Zastępcę Głównego Inspektora Nadzoru

Budowlanego w sprawie skarg i wniosków w dniu [...] czerwca 2009 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. zawiadomiono strony, w tym skarżącą, o

wszczęciu postępowania w sprawie samowoli ogrodzenia nieruchomości przy ul.

C. w W.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]listopada 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 81 c ust. 2, ust. 3, ust. 4 i art.

83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156,

poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy

dotyczącej ogrodzenia działki o nr ewid. [...] położonej przy ul. C.

w W. postanowił nałożyć na M. P. obowiązek

przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie

ogrodzenia działki o nr ewid. [...], położonej przy ul. C. w

W. zawierającej inwentaryzację geodezyjną ogrodzenia z naniesionymi

liniami rozgraniczającymi ulicy oraz opinią o zgodności lokalizacji z ustaleniami

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ostateczną decyzję o

warunkach zabudowy dla tego ogrodzenia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. skarżąca wniosła zażalenie na

postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada

2009 r.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, że w dniu [...] czerwca 2009 r.

wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę dotyczącą uchylania

się od 2001 r. przez organ nadzoru budowlanego podjęcia postępowania

administracyjnego w sprawie braku dojazdu do domu przy ul. W. na

skutek powstającej w najbliższym sąsiedztwie zabudowy.

Skarżąca podkreśliła w zażaleniu, że składała bezpośrednio do Powiatowego

Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o podjęcie postępowania w sprawie

istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, dokonanych przy budowie domu

przy ul. C.

Strona przyznała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku

złożonego przez nią wniosku, wszczął postępowanie administracyjne, zaś w dniu [...]

listopada 2009 r. wydał postanowienie.

Zdaniem skarżącej, czynności podjęte przez organ i wydane rozstrzygnięcie

nie miały związku z istotą sprawy, tj. pozbawieniem domu przy ul. W.

dostępu do drogi publicznej.

Skarżąca podkreśliła, że powodem wystąpień, w tym do Wojewody

[...] w 2001 r., nie była jakość i trwałość wykonanego ogrodzenia, lecz

miejsce jego usytuowania, zabierające dostęp do drogi publicznej domu przy ul.

W.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z

dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. po

rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru

Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...]

umorzył postępowanie zażaleniowe.

Organ za niedopuszczalne uznał rozpatrzenie zażalenia wniesionego przez

podmiot niebędący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo

budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest

ono wydawane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania

przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia

przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania.

Stroną postępowania prowadzonego w w/w trybie jest wyłącznie uczestnik procesu

budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Organ uznał więc, że skarżąca nie posiadała legitymacji procesowej do

skutecznego wniesienia zażalenie na postanowienie organu I instancji.

Pismem z dnia 22 lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

[...] poinformował skarżącą, że postępowanie będzie się toczyło bez

udziału skarżącej, z uwagi na brak przymiotu strony w tym postępowaniu.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora

Nadzoru Budowlanego, który od kilku lat uchyla się od zakończenia postępowania

dotyczącego ogrodzenia nieruchomości znajdującej się na ul. C. zarówno od strony C., jak i od strony P., która

zgodnie z decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] marca 1986 r.

oraz Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. miała stanowić

ciąg pieszo-jezdny na odcinku W.-C., zapewniający dojazd

do domu przy ul. W.

Skarżąca podała, że uchylanie się przez organ Nadzoru Budowlanego od

obowiązku przeprowadzenia postępowania nadzorczego powoduje, że dom przy ul.

W., w którym skarżąca mieszka od 1968 r. na skutek decyzji

administracyjno-budowlanych wydanych z rażącym naruszeniem prawa bądź

samowoli budowlanych od połowy lat 80-tych pozostaje bez dojazdu.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o

oddalenie skargi, wskazując jednocześnie, że skarżąca nie wyczerpała wszystkich

środków zaskarżenia, tj. nie wniosła w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego

stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Po wniesieniu skargi do Sądu, skarżąca zarządzeniem Sędziego z dnia 25

sierpnia 2011 r. została wezwana do nadesłania, w terminie 7 dni, odpisu zażalenia

złożonego do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, pod

rygorem odrzucenia skargi z dnia [...] lipca 2011 r. na bezczynność Powiatowego

inspektora Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 58 § 1 pkt 3

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.").

W odpowiedzi skarżąca przy piśmie z dnia 17 września 2011 r. przesłała plik

kserokopii dokumentów: postanowienie [...] WINB z dnia [...] grudnia

2009 r. Nr [...], postanowienie Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r.,

zawiadomienie z dnia [...] lipca 2009 r., postanowienie [...] WINB z dnia [...]

lipca 2009 r. Nr [...], pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Departamentu Skarg i wniosków z dnia [...] czerwca 2009 r., protokół Nr [...] z

przyjęcia interesantów przez Zastępcę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w sprawie skarg i wniosków z dnia [...] czerwca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd zauważa, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ

nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu

faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Wszak w zakresie

działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności

wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru

budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie

winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania

administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu

administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby,

bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już

robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich

czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji

administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis

prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania

skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna,

która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków.

Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne,

prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z

wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo

budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa

2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11

grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ

nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest

wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego

aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania

kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu

administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo

budowlane).

Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych

organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej

do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem

interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne.

Zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu

środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem

właściwym w sprawie. Inaczej mówiąc, jednym z ustawowych wymogów skutecznego

wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia,

które przysługują stronie w postępowaniu administracyjnym. Przez wyczerpanie

środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której

stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub

wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Art. 52 § 1 p.p.s.a. określa związek, sekwencję między postępowaniami

administracyjnymi, w których podejmowane są akty lub czynności, które mogą być

zaskarżone do sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym,

i wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować

postępowania administracyjnego, a więc nie może zostać wszczęte, dopóki to

postępowanie się toczy, jak również zasadę, że postępowanie

sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały

wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów i czynności dostępne

podmiotowi, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne, w

postępowaniu administracyjnym (por. T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi - Komentarz" Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2011 r., str. 341-342).

W odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niezakończeniu w

terminie postępowania poprzez wydanie żądanego przez stronę rozstrzygnięcia

skarżący obowiązany jest przed wniesieniem skargi wyczerpać środek prawny

przewidziany w art. 37 k.p.a.

Należy podkreślić, że wobec braku przepisów przejściowych art. 37 k.p.a.,

stosownie do art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks

postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. z dnia 10 stycznia 2011 r.), zaczął obowiązywać po

upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. od dnia 11 kwietnia 2011 r. Należy

zauważyć, że skarga została wniesiona w dniu [...] lipca 2011 r.

Przepis art. 37 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.

przewiduje, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w

przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie

postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma

takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Nowela, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. uzupełniła treść art.

37 § 1 k.p.a. przez przyznanie stronie uprawnienia do złożenia zażalenia na

bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania do organu

administracji publicznej wyższego stopnia, a w wypadku braku takiego organu -

wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Inaczej mówiąc, wniesienie skargi na bezczynność lub na przewlekłe

prowadzenie postępowania będzie dopuszczalne po złożeniu zażalenia, o którym

mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a w wypadku braku organu wyższego stopnia - po

wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (tak: A. Kabat, Komentarz do art. 52

ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter, B.

Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi Komentarz, opubl. LEX, 2011).

Na gruncie niniejszej sprawy, w świetle przepisu art. 80 ust. 2 ustawy - Prawo

budowlane, organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora

nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Oznacza to,

iż stosownie do art. 37 k.p.a., skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu

administracyjnego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

[...] zobowiązana była wnieść zażalenie do wojewódzkiego

inspektora nadzoru budowlanego jako organu wyższego stopnia. Wniesienie do

organu takiego zażalenia stanowiło w sprawie przesłankę dopuszczalności skargi, o

której mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że ustawodawca nie przewidział szczególnej formy

odnośnie składania pism tego rodzaju. Sąd stanął jednak na stanowisku, że

zwolnienie z określonej formy nie zwalnia składającego pismo z jasnego

sprecyzowania zakresu swoich żądań, tj. nie pozostawiając wątpliwości co do intencji

strony.

Przedmiotem oceny Sądu były jedynie dokumenty składane do organów po

złożeniu wniosku o wszczęcie postępowanie, co zostało odnotowane w Protokole Nr

[...] z przyjęcia interesantów przez Zastępcę Głównego Inspektora Nadzoru

Budowlanego w sprawie skarg i wniosków w dniu [...] czerwca 2009 r.

Z akt administracyjnych sprawy, jak również dokumentów nadesłanych w

związku z wezwaniem Sądu z dnia 5 września 2011 r. (k. 9-15 akt sądowych) oraz z

treści samej skargi i odpowiedzi na skargę, nie wynika, aby skarżąca z zażaleniem

wystąpiła. Tym samym nie został spełniony warunek konieczny do skutecznego

wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił.

Odnośnie pkt 2 sentencji wyroku Sąd postanowił na podstawie § 14 ust. 2 pkt

1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w

sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa

kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu

(Dz. U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349 ze zm).