Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3029/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Z. W. i T. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2001r., NR [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji,, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących T. i Z. W. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 13 września 2001 r, znak: [....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania T.W. i Z.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 24 lipca 2001 r., znak. [....] nakazującej T.W. i Z.W. zamurowanie w istniejącym budynku mieszkalnym dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej usytuowanej od strony wschodniej w odległości 1m od granicy działki i 4,40m od budynku mieszkalnego sąsiada, celem doprowadzenia budynku w powyższym zakresie do stanu technicznego odpowiadającego obowiązującym przepisom, z poinformowaniem, że decyzja podlega wykonaniu z chwilą uprawomocnienia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia 24 lipca 2001 r, znak: [....] nakazał T.W. i Z.W. zamurowanie w istniejącym budynku mieszkalnym dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej usytuowanej od strony wschodniej w odległości 1m od granicy działki i 4,40m od budynku mieszkalnego sąsiada, doprowadzenia budynku w powyższym zakresie do stanu technicznego odpowiadającego obowiązującym przepisom. Powyższą decyzję organ pierwszej instancji podjął na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126). Od decyzji tej odwołali się T.W. i Z.W. , którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że budynek wybudowano 30 lat temu, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę przy zachowaniu nakreślonych warunków technicznych, tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w świetle obowiązujących przepisów budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Odwołujący się podkreślali, że wydanie w/w decyzji po tylu latach użytkowania budynku i braku projektu (który zaginął) jest krzywdzące ze względu na poniesione koszty związane z wymianą okien. Podnieśli też, że wprawdzie popełniono błąd w trakcie wydawania pozwolenia na budowę, nie oznacza to jednak, że odwołujący się mają ponosić jego konsekwencje.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że na skutek interwencji R.S. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny w dniu [....] czerwca 2001 r. na działce w S. przy ul. [....]. W wyniku tych oględzin ustalono, że w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego T.W. i Z.W. usytuowanej w odległości 1m od ogrodzenia z działką sąsiada i 4,40m od budynku mieszkalnego R.S. znajdują się 2 otwory okienne o wymiarach 1,40 x 1,20 i 2,60 x 1,20 m doświetlające klatkę schodową. W/w budynek mieszkalny jest murowany, dwukondygnacyjny, z więźbą dachową o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą płaską wybudowany w latach 1965-1970. Powyższe otwory okienne istnieją od czasu budowy budynku, a inwestorzy nie zachowali pozwolenia na budowę i projektu budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że sprawa powyższych otworów okiennych była rozpatrywana w 1993 r. przez Urząd Rejonowy w S. , który odstąpił od nakazania inwestorom likwidacji przedmiotowych otworów. Podniesiono także, że organ pierwszej instancji w dniu [....] 2001 r. przeprowadził rozprawę administracyjną w sprawie dotyczącej w/w otworów okiennych w konsekwencji czego wydano decyzję z dnia 24 lipca 2001 r. nakazującą T.W. i Z.W. zamurowanie w istniejącym budynku mieszkalnym 2 otworów okiennych w ścianie szczytowej usytuowanej od strony wschodniej w odległości 1m od granicy działki, która jest przedmiotem rozpatrywania.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest zasadna. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał przepisy techniczne obowiązujące w dacie budowy przedmiotowego budynku oraz pozostałe przepisy obowiązujące aż do dnia wydania decyzji. Stwierdzono na tej podstawie, że budynek mieszkalny nie spełnia przepisów rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196) obowiązującego w dacie jej budowy, a więc w stosunku do budynku tego mają zastosowanie przepisy wykonawcze do Prawa budowlanego obowiązującego w dacie podejmowania decyzji. Wskazano, że zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, póz. 46) "dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należy zachować odległość 4 m". Oznacza to, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie spełnia przepisów w dacie jego budowy, ani też obowiązujących w dacie podejmowania decyzji.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że słusznie organ pierwszej instancji nakazał zamurować otwory okienne znajdujące się w ścianie odległej 1 m od granicy działki. Nie zaakceptowano przy tym stanowiska Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 6 sierpnia 1993 r., że po upływie 30 lat zgodność budynku z obowiązującymi w czasie budowy przepisami nie powinna być badana.

Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji wadliwie powołał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 66 pkt 1 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., gdyż w przedmiotowym przypadku winien być powołany art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. mający zastosowanie w przypadkach stwierdzonych niezgodności z przepisami. Przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane dotyczy m.in. obiektów budowlanych znajdujących się w nieodpowiednim stanie technicznym.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 września 2001 r., znak: [....] złożyli Z.W. i T.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący podnoszą że skoro pozwolenie budowlane dla zostało wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., to nie ma ono zastosowania do sytuacji, w jakiej znaleźli się obecnie skarżący. Decyzja budowlana była wydana ponad 30 lat temu i skarżący zbudowali dom w takim stenie, w jakim jest on w dniu dzisiejszym, a zarzuty R.S. nie są spowodowane względami merytorycznymi, lecz jego chęcią dokuczenia skarżącym.

Skarżący kwestionują także podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Podnoszą że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy innej sytuacji niż ta, która ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ budowlany mógłby wydać decyzję o obowiązku zamurowania okien w sytuacji, kiedy upłynie termin przewidziany w art. 50 Prawa budowlanego. Art. 50 dotyczy tymczasem sytuacji tzw. wstrzymania budowy, a nikt nie wydał decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych Z.W. i T.W. Nie można zatem zastosować przepisów art. 51 Prawa budowlanego, gdyż nie dotyczą one budynków już zrealizowanych.

Skarżący powołali się przy tym po raz kolejny na stanowisko Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 6 sierpnia 1993 r., że po upływie 30 lat zgodność budynku z obowiązującymi w czasie budowy przepisami nie powinna być badana.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i jego argumentację.

Na rozprawie w dniu [....] 2005 r. stawiła się skarżąca T.W. podtrzymując skargę. Stawił się również J.H. - pełnomocnik [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi Z.W. i T.W. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia z dnia 13 września 2001 r., znak: [....] została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, iż na mocy art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przepisy ust. 1-3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Brak prawidłowego wyjaśnienia stronom podstaw prawnych decyzji - co stanowi naruszenie art. 7 i 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - spowodowało, że skarżący łączą wydanie zaskarżonej decyzji z kwestią wstrzymania robót budowlanych. Skoro wstrzymanie robót budowlanych nie miało miejsca, to w przekonaniu skarżących organ wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego działał niezgodnie z prawem.

Cytowany art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepisy ust. 1-3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pozwala jednak orzec o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia już wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ może jednak nałożyć tego rodzaju obowiązek wtedy, gdy robót budowlanych dokonano w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

W przedmiotowej sprawie - jak wykazuje analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy - podstawę nałożenia powyższego obowiązku może stanowić okoliczność wskazana w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. dokonanie robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach". Z regulacji tej wynika, że nie każde odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa uzasadnia nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podstawą nałożenia takiego obowiązku może być wyłącznie istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa. Skoro ustawodawca dopuścił "zalegalizowanie" efektów robót budowlanych przeprowadzonych w sposób, który nie odbiega istotnie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, to znaczy, że zobowiązał organy administracji do dokonywania ocen stopnia naruszenia prawa na gruncie każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż nie badano kwestii istotności odstępstwa od obowiązujących przepisów wykonania dwóch otworów okiennych przez T.W. i Z.W. w budynku położnym w S. przy ul. [....] , a zatem zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego, który nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie), a zatem uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 września 2001 r, znak: [....] oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 24 lipca 2001 r., znak: [....].

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).