Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 575/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 11, 12 , 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 marca 2015 r. znak: [....] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej [....] Sp. z o.o. w K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 marca 2015 r., [...] wydana na podstawie art. 28 ust. 2, art. 12 ust. 6 i ust. 7, ust. 13 i ust. 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. z 2013r., poz. 1205 ze zm.) w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Kopalni [...] sp. z o.o. w K. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Starosty K. z dnia 2 października 2014r. [...]

(I) o zezwoleniu Kopalniom [...] sp. z o.o. w K. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RIIIa i RIIIb o pow. 1,2192 ha (w tym 0,9416 ha w RIIIa, 0,2776 ha w RIIIb) na działkach nrnr: [...],[...],[...],[...] obręb [...] gmina K. , zajętego na cele działalności górniczej, tj. eksploatacji odkrywkowej złoża porfiru "[...] ";

(II) o ustaleniu Kopalniom [...] sp. z o.o. w K. należności za wyłączenie z produkcji rolnej w/w gruntu, w kwocie 138 080,77 zł, płatnej w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;

(III) o ustaleniu Kopalni [...] sp. z o.o. . w K. opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze w/w gruntu w kwocie 41 215,69 zł, płatnej przez okres 10 lat, począwszy od 2015, do 2024 r.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące okoliczności.

Decyzją [...] z dnia 22 maja 2012 r. Starosta K. orzekł w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Kolegium decyzją [...] z dnia 25 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. II SA/Kr 1319/12, uchylił zarówno decyzję Kolegium z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. [...], jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Kolejno wydana przez organ pierwszej instancji decyzja [...] z dnia 16 grudnia 2013 r. została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 10 marca 2014 r. [...]. Rozpatrując sprawę ponownie i wydając obecnie decyzję dnia 2 października 2014r. [...]. Starosta K. poczynił szereg ustaleń, w tym co do powierzchni i wartości gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolnej. Jak podał, wnioskiem z dnia 5 marca 2012 r., uzupełnionym w kolejnych datach, spółka wystąpiła o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu przeznaczonego na cele działalności górniczej, tj. eksploatacji odkrywkowej złoża porfiru " [...]". Według przedłożonej wówczas mapy sytuacyjno - wysokościowej z zagospodarowaniem nieruchomości, opracowanej przez mierniczego górniczego mgr inż. P.O. , z produkcji rolnej wyłączeniu podlega 0,9416 ha gruntu stanowiącego użytki rolne oznaczone w rejestrze ewidencji gruntów jako Rllla i 0,2776 ha gruntu stanowiącego użytki rolne oznaczone w rejestrze ewidencji gruntów jako Rlllb (łącznie grunt o pow. 1,2192 ha). Następnie pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. spółka wskazała, iż wnioskowana powierzchnia gruntu do wyłączenia z produkcji wynosi 12 192 m2. Natomiast w odwołaniu od decyzji podała, że aktualna cena rynkowa gruntu objętego zezwoleniem powinna być nie niższa niż 3 200 zł/ar, zaś pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. poinformowała, że wartość gruntu wyłączonego według cen z daty faktycznego wyłączenia wynosi 30,00 zł/m2. Sąd w niniejszej sprawie zajął stanowisko, iż wartość gruntu należy ustalić w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez osobę uprawnioną. Ponadto wyraził pogląd, iż miarodajna jest cena gruntu dotychczas rolnego lub leśnego, a nie gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zaleceniem Sądu, Starosta K. zlecił uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu J.W. sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową gruntu rolnego na dzień 15 czerwca 2012 r. dla nieruchomości składającej się z działek nr nr: [...],[...],[...] , położonych w obrębie [...], gmina K. , do postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej prowadzonego w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W sporządzonym w dniu 29 sierpnia 2013 r. operacie szacunkowym rzeczoznawca określił wartość jednostkową przedmiotowego gruntu na kwotę 22,48 zł/m2. Organ pierwszej instancji powiadomił spółkę o możliwości zapoznania, się z aktami sprawy, w szczególności ze sporządzonym operatem szacunkowym, z którego to uprawnienia Spółka skorzystała, składając następnie pismem z dnia 3 października 2013r. zarzuty do operatu szacunkowego. Zawnioskowała o nieprzeprowadzanie dowodu z przedmiotowego operatu jako nieodzwierciedlającego rzeczywistej wartości wycenianych nieruchomości. Mając na uwadze złożone przez Spółkę zarzuty do operatu szacunkowego organ pierwszej instancji wezwał rzeczoznawcę majątkowego J.W. o ustosunkowanie się do nich. Pismem z dnia 4 listopada 2013 r. rzeczoznawca majątkowy J.W. złożył obszerne wyjaśnienia odnosząc się do wszystkich błędów wskazanych przez spółkę. Kolejnym pismem, z dnia 2 grudnia 2013 r., spółka podtrzymała zarzuty do operatu oraz podała, że nie uznaje wyjaśnień zawartych w odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego, jednocześnie informując, iż dokonała zlecenia innemu rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego. Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tegoż operatu. Wraz ze złożonym odwołaniem od decyzji z dnia 16 grudnia 2013 r. do akt sprawy spółka przedłożyła operat szacunkowy, sporządzony na swoje zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego P.P. , określający wartość rynkową nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...] , położonych w obrębie [...], gmina K. do postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej prowadzonego w myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według tego operatu, całkowitą wartość rynkową nieruchomości określono w kwocie 731 511 zł (wartość jednostkowa 35,71 zł/m2).Organ pierwszej instancji uznał obecnie, że zarówno opinia biegłego zlecona przez organ, jak i opinia sporządzona na zlecenie jednej ze stron postępowania, podlegają jego ocenie z uwagi na treść art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stwierdził, że wstępna analiza załączonych operatów szacunkowych wskazuje, iż zostały one wykonane przez osoby uprawnione - rzeczoznawców majątkowych, spełniających wymagania określone w art. 177 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operaty te zostały sporządzone w podobnym okresie (druga połowa 2013 r.), a także ustalają wartość gruntu na ten sam dzień. Ponadto obydwa operaty były sporządzone w celu ustalenia wartości gruntu do postępowania w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Następnie w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych J.W. i P.P. w obszarze aspektów formalnych oraz materialnych przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych. Stwierdził, że operaty zawierają określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, określenie stanu nieruchomości oraz wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie celu oraz sposobu wyceny. Zdaniem Starosty obydwa operaty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, są spójne i logiczne. Operat sporządzony przez P.P. uwzględnia przy wycenie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie jako tereny górnicze, a także wartość złoża znajdujące się na rynku krajowym. Założenia te znacząco wpływają i podnoszą wartość wycenianej nieruchomości. Z kolei operat szacunkowy sporządzony przez J.W. opiera się na założeniu, iż grunty są przeznaczone na cele rolne, ale położone na złożach kopalin, znajdujące się na rynku lokalnym - na terenie gminy K. Zatem na różnicę w cenie wpływa przyjęty przez rzeczoznawców sposób założeń, tj. przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uwzględnienie wartości złoża kopalin. W konsekwencji, przy wyborze operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie organ pierwszej instancji przyjął za zasadne kierowanie się przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z czym stwierdził, że założenie iż należy określić wartość gruntu rolnego, jest zgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Starosty, skoro przy wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej miarodajna jest cena gruntu dotychczas rolnego lub leśnego, a nie gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie, to przyjąć należy, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę J.W. spełnia te kryteria. Rzeczoznawca w operacie nie określił wartości złoża, ale do analizy przyjął podobne nieruchomości do wycenianej położone w sąsiednich obrębach na złożach kopalin i przeznaczone w miejscowym planie na cele rolne (lub zieleń). Starosta dokonał następnie ustaleń w przedmiocie przeznaczenia przedmiotowego gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że sporne działki znajdują się w terenie oznaczonym symbolem PG1 - tereny eksploatacji złóż górniczych - złoża "[...]". Są zatem przeznaczone na cele nierolnicze. Organ pierwszej ustalił też, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji nastąpiło dnia 27 lipca 2012 r.

Do wydanej obecnie decyzji dołączono jako jej integralną część załącznik zawierający rozliczenie z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oraz załącznik mapowy określający granice obszaru górniczego "[...] ", granice własności nieruchomości spółki, zakres wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka Kopalnie [...] sp. z o.o. w K. , która domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Spółka wskazała, że organ ten przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające co do terminu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, a następnie przyjął w zaskarżonej decyzji, że każde wyłączenie przed ostatecznym zakończeniem postępowania administracyjnego jest przedwczesne. Skarżąca zakwestionowała w całości stanowisko organu w tym zakresie podnosząc, że samo stwierdzenie faktycznego wyłączenia przed wydaniem decyzji ostatecznej wystarczałoby do uznania go za przedwczesne. W takiej sytuacji wszelkie złożone oświadczenia strony co do terminu faktycznego wyłączenia gruntu oraz wszelkie ustalenia organu, w tym zapytania kierowane do Urzędu Górniczego o termin tego wyłączenia, byłyby niecelowe. Tymczasem w sprawie bezsporne jest, że do wyłączenia doszło przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a więc przed ostatecznym zakończeniem niniejszego postępowania. Zaznaczono przy tym, że wnioskodawca nigdy nie zaskarżył pierwotnej decyzji wydanej w sprawie w zakresie jej zezwolenia na wyłączenie, czyli jej punktu pierwszego. Zezwolenie na wyłączenie nastąpiło i w wyniku niezaskarżenia stało się ostateczne. Wyłączenia faktycznego dokonano po upływie terminu do zaskarżenia decyzji w zakresie zezwolenia, czyli jej punktu pierwszego. Natomiast cała przeciwna argumentacja organu pierwszej instancji oznacza, że k.p.a. zakazuje zaskarżenia decyzji tylko w części. W świetle powyższego, bezprawne jest nazywanie wnioskodawcy sprawcą wyłączenia. Bezprawne jest także podwyższenie o 10 % opłaty za wyłączenie z powodu uznania wyłączenia za przedwczesne.

Spółka podniosła także, że w przedmiotowej sprawie istota problemu tkwi również w ustaleniu wartości rynkowej odrolnianego gruntu w chwili odrolnienia, z uwzględnieniem złoża górniczego i koncesji górniczej. Zakwestionowała stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że nieruchomości przyjęte do porównań w operacie rzeczoznawcy majątkowego J.W. są podobne do nieruchomości wycenianej. Wskazano, że wykup gruntów przez Kopalnie Wapienia [...] " dotyczył skał wapiennych a nie magmowych, jak w przypadku skarżącej spółki, i tylko jedna działka była objęta koncesją. Ponadto działki wykupywane przez Kopalnię "[...]" położone są daleko od istniejącego wyrobiska górniczego. Rzeczoznawca wziął pod uwagę 23 transakcje, które nie mają nic wspólnego z podobieństwem. Strona skarżąca zaznaczyła też nawiązując do wyroku sygn. akt II SA/Kr 1319/12, że wartość gruntu uwzględniana przy wyliczeniu należności powinna być wartością sprzed zmiany przeznaczenia w planie miejscowym z pierwotnego na nowe związane z odrolnieniem. Oznacza to, że rzeczoznawca winien wziąć pod uwagę przeznaczenie tego gruntu w niniejszym przypadku jako rolne. Rzeczoznawca winien wziąć pod uwagę także inne zapisy tego planu poza przeznaczeniem głównym, a mianowicie plan przed odrolnieniem wskazywał na istnienie w odrolnianym miejscu udokumentowanego złoża geologicznego nadającego się do eksploatacji górniczej. Informacja o tym złożu również jest zapisem planu i rzeczoznawca nie może takiej informacji o szacowanej nieruchomości pomijać. Taka informacja w planie radykalnie zmienia wartość rynkową gruntu, gdyż w związku z nią w kręgu nabywców pojawiają się przedsiębiorcy górniczy, a nie tylko rolnicy. Zatem w ocenie strony skarżącej pominięcie przy wartości nieruchomości wartości istniejącego w niej złoża stanowi rażące naruszenie zasad szacowania nieruchomości, gdyż wartość gruntu z udokumentowanym złożem jest całkowicie inna, niż wartość czysto rolnego gruntu, który nie nadaje się na eksploatację górniczą. Wartość ekonomiczna gruntu dla górnictwa jest znacznie cenniejsza, niż wartość ekonomiczna tego samego gruntu dla rolnictwa, gdyż przedsiębiorca górniczy może osiągnąć znacznie lepsze efekty ekonomiczne poprzez eksploatację górniczą tego terenu, niż gdyby miał poprzestać wyłącznie na eksploatacji rolnej. Skoro bowiem oczywistym jest większa opłacalność ekonomiczna eksploatacji górniczej niż rolnej, to oczywistym winna być wyższa rynkowa wartość gruntu rolnego z udokumentowanym złożem górniczym, niż wartość gruntu rolnego bez takiego udokumentowanego złoża. W planie ujawnione zostało nie tylko samo złoże, ale i koncesja, czyli zgoda na jego eksploatację poprzez wskazanie w planie terenu górniczego i obszaru górniczego. Procedura odrolnienia ma więc w tych okolicznościach wyłącznie charakter fiskalny. Natomiast organ pierwszej instancji pomija fakt objęcia terenu wyłączanego z produkcji rolnej koncesją górniczą "[...] nr [...] z dnia 22 kwietnia 1993 r. Koncesja ta była ujawniona w miejscowym planie jeszcze przed zmianą przeznaczenia terenu z rolnego na górniczy, co nie zostało wzięte pod uwagę ani przez rzeczoznawcę, ani przez Starostę. Koncesja ta jest samoistnym prawem podmiotowym wnioskodawcy, określającym jednocześnie dwie rzeczy: fakt istnienia złoża oraz prawo wnioskodawcy do eksploatacji tego złoża. Zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, koncesja uprawnia do wykonywania działalności w oznaczonej przestrzeni, a zatem jest elementem stanu prawnego. Koncesja dokumentuje złoże w miejscu odrolnienia, co trwale wpływa na wartość tego miejsca i jest to niezależne od planu miejscowego, gdyż to koncesja jest dokumentem pierwotnym, który musi być uwzględniony w każdym kolejnym planie, a nie na odwrót. Zatem samo objęcie koncesją określonego kompleksu działek stanowi o wzroście ich wartości, gdyż potencjalnie umożliwia eksploatację złoża. Dotyczy to także złoża "[...] ", które obejmuje działki objęte niniejszą sprawą.

Skarżąca spółka zwróciła nadto uwagę na znaczenie chronologiczne następujących po sobie faktów. Usytuowanie złoża kopalin wewnątrz gruntu w górotworze jest niezależne od jakości jego powierzchni. Może się więc zdarzyć, jak w niniejszej sprawie, że wewnątrz ziemi znajduje się złoże porfiru, a na powierzchni znajdują się użytki rolne klasy III. W tej sytuacji jedna norma ustanawiająca koncesję pozwala to wnętrze ziemi eksploatować z jego powierzchni, a druga norma takiej eksploatacji zabrania w ramach ochrony gruntów rolnych. Ta kolizja jest niezależna od woli przedsiębiorcy posiadającego koncesję i będącego właścicielem powierzchni gruntu w ramach własności nieruchomości. Zatem aby zachować zasadę praworządności, należy obie te normy brać pod uwagę jednocześnie i przy realizacji normy ochronnej należy brać pod uwagę okoliczności kreowane przez normę uprawniającą. W efekcie tegoż, przy określaniu wartości gruntu z koncesją należy brać pod uwagę wartość gruntu z analogicznymi koncesjami, a nie tylko gruntu czysto rolnego.

Spółka zarzuciła również art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a., art. 79 § 1 § 2 oraz art. 80 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 151 - art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, Illb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, określa się obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1a ustawy). Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 11, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Jak stanowi art. 12 ust. 1, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Stosownie do art. 12 ust. 6, należność pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. W art. 12 ust. 7 określony został sposób obliczenia należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5, zaś w ust. 13 i 14 - terminy uiszczania należności i opłat rocznych. Należność uiszcza się w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzją stała się ostateczną (art. 12 ust. 13), zaś opłatę roczna za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku (art. 12 ust. 14). Zgodnie z art. 28 ust. 1, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Natomiast w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (art. 28 ust. 2 ustawy).

Stan i przebieg postępowania zostały dokładnie przedstawione przy opisie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem postępowania jest wniosek spółki Kopalnie [...] sp. z o.o. w K. skierowany do Starosty K. o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych klasy RIIIa i RIIIb. Zmiana sposobu użytkowania wskazanych we wniosku działek rolnych wynikała z przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na prowadzenie działalności górniczej, tj. eksploatacji odkrywkowej złoża porfiru. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporna powierzchnia gruntu podlegającego wyłączeniu, ani metoda rozliczenia z tytułu wyłączenia, za wyjątkiem jednak podwyższenia opłaty o 10 %. Sporną pozostaje nadal kwestia prawidłowości ustalenia wartości gruntu podlegającego wyłączeniu, a zatem przyjęcia wartości gruntu w oparciu o jeden ze sporządzonych w toku postępowania operatów szacunkowych i następnie podwyższenie opłaty rocznej o 10 %, oraz w aspekcie formalnym możliwość częściowego zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji i uzyskania waloru ostateczności przez niezaskarżoną część rozstrzygnięcia objętego tą decyzją.

W wiążącym po myśli art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyroku z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. 1319/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał oceny sprawy, wskazując w szczególności na podstawę prawna właściwą w przedmiotowej sprawie oraz sposób ustalenia wartości gruntu podlegającego wyłączeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji określonych rodzajów użytków rolnych (szczegółowo wskazanych w tym przepisie) oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zatem faktyczne wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego, wcześniejsze niż ostateczna decyzja zezwalająca na takie działanie, narusza przepis art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec tego Sąd zalecił zbadanie, czy na datę orzekania nie doszło już do faktycznej zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych; innymi słowy, czy inwestor bez uzyskania zezwolenia faktycznie nie dokonał przedmiotowej zmiany, co czyniłoby niedopuszczalnym pozytywne załatwienie wniosku z uwagi na brzmienie art. 11 ust. 1, 3 i 4 ustawy. Zdaniem Sądu argumentację powyższą umacnia także treść art. 11 ust. 4 ustawy, nakazującego uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z rolniczego użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Sąd zaznaczył, iż legalizacja faktycznie dokonanej zmiany użytkowania gruntu rolnego bez zezwolenia odbywa się według regulacji rozdziału 7 ustawy "Kontrola wykonywania przepisów ustawy", w szczególności art. 28 ustawy. Jest ona dopuszczalna poprzez wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie w trybie określonym w tym przepisie tylko wówczas, gdy grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (art. 28 ust. 2 ustawy). Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej Sąd jednoznacznie stwierdza, że jeżeli grunty już zostały wyłączone z produkcji rolnej bez zezwolenia, to organy obydwu instancji powinny orzekać na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - konsekwentnie przyjmując tok ich rozumowania, że działki objęte wnioskiem zostały już parę lat temu objęte eksploatacją złoża. Zaznaczono przy tym w wyroku, że uzyskanie koncesji nie jest równoznaczne z rozpoczęciem eksploatacji złoża. Nadto Sąd odniósł się do kwestii ustalania wartości gruntu podlegającego wyłączeniu. Stwierdził, że przy ustalaniu opłat należnych organy zobowiązane były do przedstawienia szczegółowego sposobu ich obliczenia w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnioną osobę - zwłaszcza, że strona skarżąca już w toku postępowania odwoławczego kwestionowała sposób i wysokość określenia wartości działek przeznaczonych do wyłączenia z produkcji rolnej. Kolejną wymagającą rozważenia, kwestią było, według jakich cen należy ustalić należność pieniężną za nieruchomości stanowiące przedmiot odrolnienia. Artykuł 12 ust. 6 ww. ustawy stanowi, że jednorazową należność za wyłączenie pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. W tej mierze Sąd nie podzielił zarzutów i argumentacji strony skarżącej zawartych w uzasadnieniu skargi. W konsekwencji wskazał, że w szczególności organy rozpatrujące sprawę winny ustalić, czy zaistniało faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, a przede wszystkim prawidłowo określić należną opłatę poprzez ustalenie wartości wyłączanych z produkcji rolnej działek na dzień faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji np. w drodze opinii biegłego.

Mając na uwadze przedstawione wyżej wskazania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji poczynił konieczne ustalenia w przedmiocie tego, czy nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Zwrócono się z zapytaniem do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. , który w odpowiedzi pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. wyjaśnił, iż prace związane z usuwaniem nadkładu na części powierzchni działek nr [...],[...],[...],[...] obręb [...], gmina K. , położonych w Kopalni [...]" prowadzone były w okresie pomiędzy 31 grudnia 2011 r. i 31 grudnia 2012 r., co wynika z analizy dokumentacji kartograficznej. W piśmie tym stwierdzono również, że w Książce uwag służby mierniczo - geologicznej i Książce obserwacji służby mierniczo - geologicznej odnotowano, iż w dniu 26 lipca 2012 r. okazano zakresy odkrywkowych robót udostępniających w części południowej korelujące z zakresami wyłączenia nieruchomości z produkcji rolnej. Zaznaczono następnie, że w dniu 27 listopada 2012 r. w części południowej wyrobiska roboty udostępniające osiągnęły lokalnie zakres wyłączenia z produkcji rolnej. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego podał także, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez OUG w dniu 7 grudnia 2012 r. zostało odnotowane, iż zakres wykonanych robót eksploatacyjnych i udostępniających był zgodny z obowiązującym wówczas planem ruchu. Przedłożony do wglądu plan ruchu Kopalni "[...]" - część szczegółowa na lata 2010 - 2013, określa zakres robót odkrywkowych obejmujących m. in. działki nr [...],[...],[...],[...], nie podając jednak czasokresu ich wykonania w okresie obowiązywania planu ruchu. Jednocześnie OUG w K. przeprowadził w dniu 13 sierpnia 2014 r. kontrolę w Kopalni [...] sp. z o.o. na terenie Zakładu Górniczego Kopalnia [...] ", z której sporządzono protokół nr [...] . W protokole tym stwierdzono, iż na podstawie analizy dokumentacji kartograficznej ustalono, że część powierzchni działek nr [...],[...],[...],[...] została objęta robotami związanymi z usuwaniem nadkładu w okresie pomiędzy 31 grudnia 2011 r. i 31 grudnia 2012 r. Poczyniono nadto ustalenia na podstawie analizy m.in. Książki obserwacji służby mierniczo - geologicznej z której wynika, iż zakresy odkrywkowych robót udostępniających w części południowej korelują z zakresami wyłączenia nieruchomości z produkcji rolnej.

Faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie jest również kwestionowane przez wnioskodawcę, gdyż w toku postępowania Prezes Zarządu Dyrektor Generalny spółki w piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r. wskazał dzień 15 czerwca 2012 r. jako dzień faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, tj. po uprawomocnieniu się decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 maja 2012 r. w zakresie zezwolenia na trwałe wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej. Nadto organ pierwszej instancji przeprowadził wizję w terenie w dniu 29 maja 2013 r., na okoliczność której sporządzono protokół, podczas której stwierdzono, iż nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu objętego postępowaniem z produkcji rolnej. Załącznikiem do protokołu są szkic pomiarowy, obliczenie z pomiaru wykonanego w trakcie wizji oraz dokumentacja zdjęciowa. Z powyższych ustaleń bezsprzecznie wynika, iż w odniesieniu do działek objętych wnioskiem o wyłączenie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej poprzez podjęcie opisanych wyżej działań faktycznych. Organ pierwszej instancji zasadnie uznał zatem, że faktyczne wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej już nastąpiło i jako datę należy przyjąć 27 lipca 2012 r. W tych okolicznościach, zgodnie z przytoczonymi wcześniej wiążącymi wskazaniami Sądu, w sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd stwierdził, że treść art. 11 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż w sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie na podstawie tego przepisu, na wniosek inwestora, decyzji zezwalającej na wyłączenie. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy. W sytuacji podjęcia przez wnioskodawcę działań faktycznych wyłączenia gruntu z produkcji rolnej przed uzyskaniem ostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 11 ust. 1 ustawy przepis ten traci już możliwość zastosowania. Zastosowanie natomiast znajduje art. 28 ustawy. W tym przypadku będzie to art. 28 ust. 2 , który stanowi iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Decyzja administracyjna, nawet rozstrzygająca o kilku kwestiach jednocześnie, jak to ma miejsce w sprawach dotyczących wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, jako jedno rozstrzygnięcie stanowi całość. W sprawach dotyczących wyłączenia gruntu z produkcji rolnej organ administracyjny musi orzec zarówno w przedmiocie samego zezwolenia na wyłączenie gruntu, jak i w przedmiocie ustalenia należności i opłat rocznych oraz terminu i sposobu ich uiszczania. Konstrukcja tej decyzji powoduje, że jednym rozstrzygnięciem, wydawanym w jednej sprawie, organ administracyjny rozstrzyga o kilku kwestiach wymagających tej formy, jaką jest decyzja, co wynika jednoznacznie z cyt. na wstępie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy w związku ze złożeniem od niej odwołania powoduje, że decyzja jako całość przestaje funkcjonować w obrocie prawnym . Jako akt administracyjny uchylony traci swój byt prawny. Spółka powołuje się na decyzję, która w wyniku postępowania odwoławczego została utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z dnia 25 lipca 2012 r. [...]. Następnie na decyzję Kolegium spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i właśnie w sprawie zakończonej tą decyzją zapadł wyrok z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1319/12. Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, orzekając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Stąd też w żadnym razie nie można przyjąć, że zaskarżenie decyzji tylko w części dotyczącej ustalonej należności i opłat rocznych, a nie podważanie jej w pozostałym zakresie, w szczególności w zakresie samego zezwolenia na wyłączenie i powierzchni wyłączonego gruntu, powoduje, że decyzja ta w części nie zaskarżonej uzyskuje walor ostateczności. Wprawdzie bezsprzecznie z przepisów k.p.a. wynika, że dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji wyłącznie w części, jednakże nie oznacza to, że tym samym decyzja w części nie zaskarżonej staje się ostateczna. W przypadku bowiem kwestionowania przez stronę odwołującą się decyzji administracyjnej tylko w części, co do części korzystnej dla strony i niezaskarżonej, obowiązuje organ odwoławczy zakaz reformationis in peius.

Samorządowe Kolegium odwoławcze odniosło się następnie do sposobu ustalenia wartości gruntu podlegającego wyłączeniu. Zaznaczyło, że z uwagi na treść art. 77 § 1 k.p.a. zobligowane jest do oceny obydwu operatów szacunkowych sporządzonych w sprawie. Operat szacunkowy przedłożony do akt postępowania spółkę został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P.P. w dniu 13 grudnia 2013 r. Przedmiotem tej wyceny jest prawo własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych do eksploatacji złoża [...] dla nieruchomości położonych we F. , działki nr [...],[...],[...],[...] Wskazano, że celem wyceny jest oszacowanie wartości rynkowej tych działek dla potrzeb ustalenia należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W operacie zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami - zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosując metodę porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przedmiotowy operat szacunkowy zawiera przedstawienie obliczeń oraz uzasadnienie dla wyceny i jej wyniku. Operat sporządzony przez P.P. uwzględnia przy wycenie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny górnicze, a nadto co istotne wartość złoża. Takie określenie wartości gruntu powoduje wyraźny wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, tj. w sposób znaczący podnosi wartość gruntu. W operacie tym oszacowano wartość rynkową nieruchomości gruntowych o nr [...],[...],[...],[...] , położonych we F. o pow. 2,0485 ha, wg stanu na dzień 15 czerwca 2012 r., na kwotę 731 511,00 zł.

Operat sporządzony przez rzeczoznawcę J.W. w dniu 29 sierpnia 2013 r. na zlecenie organu pierwszej instancji cel wyceny określa tak samo, jak operat P.P. . Jednakże w przedmiotowym operacie zastosowano przy podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, co również jest zgodne z § 4 w/w rozporządzenia. Zgodnie z § 4 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. Operat ten również zawiera przedstawienie wymaganych obliczeń oraz uzasadnienie dla wyceny i jej wyniku. Operat szacunkowy sporządzony przez J.W. przyjmuje założenie, iż grunty są przeznaczone na cele rolne, ale położone na złożach kopalin, znajdują się na rynku lokalnym, tj. na terenie gminy K. W operacie tym wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowych składających się z działek nr [...],[...],[...],[...] we F. , o pow. 2,0485 ha, wg stanu na dzień 15 czerwca 2012 r., obliczona została na 460 278,00 zł.

Wobec powyższego obydwa operaty szacunkowe zostały wykonane przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych, w zbliżonym okresie czasu i ustalają wartość gruntu na ten sam dzień, tj. wg stanu i wartości na 15 czerwca 2012 r. Obydwa operaty zostały sporządzone w tym samym celu, tj. ustalenia wartości gruntu dla postępowania w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Zatem co do zasady, biorąc pod uwagę operaty jako dowód w sprawie stwierdzić należy, że są one prawidłowe. Jednakże kluczowa różnica w ustalonej w obydwu operatach wartości wycenianego gruntu wynika z przyjętego przez rzeczoznawców majątkowych niejako wstępnego, przy sporządzanej wycenie, założenia. Tak więc w operacie P.P. uwzględniono przy wycenie wartość złoża kopalin, zaś w operacie J.W. wzięto pod uwagę przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji należy oprzeć się na wskazaniach i zaleceniach Sądu. Jednym z tych zaleceń jest, iż miarodajna jest cena gruntu dotychczas rolnego czy leśnego, a nie gruntu o nowym przeznaczeniu. Zatem skoro sposób ustalania wartości gruntu wyłączanego z produkcji rolnej został jednoznacznie wskazany w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku, to zbędne jest dalsze rozważanie, czy wartość gruntu winna być ustalana jak dla gruntu czysto rolnego, czy z uwzględnieniem wartości złoża. W konsekwencji tegoż, przy przyjęciu dla określenia wartości gruntu jednego ze sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych należy mieć na uwadze przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stąd też założenie przyjęte w operacie J.W. , iż przy wycenie należy określić wartość gruntu jako gruntu rolnego (przeznaczonego w miejscowym planie na cele rolne) odpowiada zarówno zaleceniom Sądu, jak też jest zgodna z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przedmiotem wyłączenia pozostaje bowiem grunt rolny o określonej klasie użytków rolnych, stąd też pomimo, iż grunt ten posiada udokumentowane złoże geologiczne objęte koncesją, to przepisy ustawy znajdują zastosowanie wyłącznie z uwagi na charakter gruntu jako rolnego, a nie z uwagi na znajdujące się wewnątrz złoże. Innymi słowy, przedmiotem wyłączenia z produkcji rolnej jest grunt rolny, nie zaś złoże geologiczne znajdujące się wewnątrz ziemi. W kwestii tej wypowiada się też w operacie rzeczoznawca majątkowy J.W. , wskazując na treść art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz na stanowisko prezentowane w wydanym w sprawie wyroku. Stąd też rzeczoznawca stwierdza, że należy określić wartość rynkową przedmiotowych nieruchomości przy założeniu, iż mają one przeznaczenie w planie miejscowym rolne (lub zbieżne, jak zieleń nieurządzona), a nie przeznaczenie na podstawie którego nastąpiło wyłączenie.

Określając cechy, jakie w tym konkretnym przypadku muszą spełniać nieruchomości podobne do wycenianej, rzeczoznawca podaje:

- przeznaczenie w miejscowym planie (rolne, zieleń nieurządzona i ochronna),

- podobna klasa bonitacyjna (Ula, Illb, IVa, IVb),

- usytuowanie na złożach kopalin.

Determinantą ceny oprócz lokalizacji jest fakt usytuowania gruntów o przeznaczeniu rolnym na złożach kopalin. Wskazano, iż głównym czynnikiem lokalizacyjnym kompleksu działek mającym wpływ na ich cenność, jest położenie na obrzeżach terenów kopalnianych - złoże [...] . Rzeczoznawca potwierdził, iż z jednej strony przeznaczenie rolne i zieleń ochronna w planie miejscowym obniża w sposób zdecydowany atrakcyjność cenową, z drugiej zaś usytuowanie w zasięgu złóż kopalin tę atrakcyjność znacznie podwyższa. Dokonując analizy nieruchomości podobnych rzeczoznawca odnosi się do rynku lokalnego podając, iż jedynymi transakcjami spełniającymi warunek podobieństwa jest wykup gruntów o przeznaczeniu w planie miejscowym rolnym i pod zieleń nieurządzoną przez Kopalnię Wapienia [...] . W przedmiotowym operacie uwzględnione zostały istotne cechy nieruchomości wycenianej, w tym usytuowanie na złożach kopalin, rzutujące niewątpliwie na jej wartość, a jednocześnie pozwalające na ustalenie kryterium podobieństwa w zakresie nieruchomości przyjętych do porównania. Jednocześnie, co już wcześniej zostało powiedziane, operat jest prawidłowy pod względem formalnym.

Spółka Kopalnie [...] sp. z o.o. w K. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie objętym odwołaniem, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., art. 79 § 1 § 2 oraz art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 151, art. 152, art. 153, art. 154 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z przepisami art. 21 ust. 5, art. 30, art. 35, art. 95 i art. 96 oraz art. 104 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz w związku z § 47 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie i wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Spółka wskazała na wstępie, że sprawa o analogicznym stanie faktycznym i prawnym była już rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1566/14. Obie sprawy, obecna i wskazana, oparte są na tym samym operacie rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez Starostę i dotyczą części tych samych i sąsiednich nieruchomości. Są odrębnymi sprawami, gdyż ich przedmiotem są dwa odrębne wnioski skarżącego wynikające z zamiaru sukcesywnego powiększania terenu eksploatacji górniczej. We wskazanym wyroku Sąd uznał, iż stanowiący podstawę zaskarżonych decyzji operat rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez Starostę zawiera wady na tyle istotne, iż nie może stanowić podstawy tych orzeczeń.

Skarżąca podnosiła następnie, że w zaskarżonej decyzji nie rozpatrzono istoty sprawy. Istota problemu w niniejszej sprawie tkwi w ustaleniu wartości rynkowej odrolnianego gruntu w chwili odrobienia z uwzględnieniem złoża górniczego i koncesji górniczej. Kolegium samo sobie zaprzecza na 16 i 17 stronie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Najpierw zaznacza, że należy uwzględnić wartość złoża, ale następnie akceptuje operat uwzględniony przez starostę bez wartości złoża, tylko dla tego iż biegły w tym operacie uwzględnia metodę porównawczą do kilkunastu innych transakcji. Kolegium pominęło, że w tych kilkunastu innych transakcjach nie uwzględniano wartości złoża.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkowa nieruchomości stanowi jej najbardziej prawdopodobną cena możliwa do uzyskania na rynku. Co więcej rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów. Stosownie do § 47 ust. 1 tego rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości jej wartość określa się z uwzględnieniem wartości złoża. Stosownie do ust. 2 tego paragrafu przy stosowaniu podejścia porównawczego uwzględnia się ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości położonych na złożach kopalin, a w szczególności tego samego rodzaju, o zbliżonej zasobności złóż i podobnej budowie geologicznej. Tego wszystkiego brakło w operacie zastosowanym w zaskarżonej decyzji.

Rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę przeznaczenie tego gruntu jako rolne -w niniejszym przypadku. Ale rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę także inne zapisy cechy tej nieruchomości, wskazane w tym planie, a więc znane rzeczoznawcy. Mianowicie ten plan przed odrolnieniem wskazywał na istnienie w odrolnianym miejscu udokumentowanego złoża geologicznego nadającego się do eksploatacji górniczej. Informacja o tym złożu również jest zapisem planu, a co więcej jest zapisem obowiązkowym. Rzeczoznawca nie może zatem takiej informacji o szacowanej nieruchomości pomijać. Taka informacja w planie zmienia radykalnie wartość rynkową, gdyż w związku z nią w kręgu nabywców pojawiają się przedsiębiorcy górniczy, a nie tylko rolnicy. Pominięcie faktu wartości nieruchomości z uwzględnieniem istniejącego w niej złoża stanowi rażące naruszenie zasad szacowania nieruchomości, gdyż wartość gruntu z udokumentowanym złożem jest całkowicie inna niż wartość czysto rolnego gruntu, który nie nadaje się na eksploatację górniczą. W niniejszej sprawie samo zachowanie wnioskodawcy świadczy o tym, iż wartość ekonomiczna gruntu dla górnictwa jest znacznie cenniejsza niż wartość ekonomiczna tego samego gruntu dla rolnictwa. Mianowicie przedsiębiorca górniczy może osiągnąć znacznie lepsze efekty ekonomiczne poprzez eksploatację górniczą tego terenu, niż gdyby miał poprzestać wyłącznie na eksploatacjo rolnej. Skoro prawdą oczywistą jest większa opłacalność ekonomiczna eksploatacji górniczej niż rolnej, to i prawdą oczywistą powinna być wyższa rynkowa wartość gruntu rolnego z udokumentowanym złożem górniczym, niż wartość gruntu rolnego bez takiego udokumentowanego złoża. Prawidłowość wskazanych powyżej rozważań faktycznych potwierdza ujawnienie w planie nie tylko samego złoża, ale i koncesji czyli zgody na jego eksploatację poprzez wskazanie w planie terenu górniczego i obszaru górniczego. Potwierdza to organ administracji w zaskarżonej decyzji. Procedura odrolnienia ma w tych okolicznościach jedynie charakter fiskalny.

Zdaniem skarżącej, Kolegium pominęło fakt objęcia terenu wyłączanego z produkcji rolnej koncesją górniczą "[...] Koncesja ta była ujawniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jeszcze przed zmianą przeznaczenia terenu z rolnego na górnicze, ale tego faktu nie wziął pod uwagę rzeczoznawca, a także Kolegium. Koncesja ta jest samoistnym prawem podmiotowym wnioskodawcy określającym jednocześnie dwie rzeczy: fakt istnienia złoża oraz prawo wnioskodawcy do eksploatacji tego złoża. Koncesja dokumentując złoże w miejscu odrolnienia, co trwale wpływa na wartość tego miejsca. Jest to niezależne od planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż to koncesja jest dokumentem pierwotnym, który musi być uwzględniony w każdym kolejnym planie, a nie na odwrót. Co więcej, koncesja jest wydana na podstawie przepisów geologicznych i górniczych, a nie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazują tylko uwzględnienie tej koncesji w studium oraz w planie. Z tego powodu stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji jest błędne, gdyż koncesja nie jest nowym przeznaczeniem gruntu w zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego. Jej wpływ na wartość gruntów odrolnianych nie może być zatem oceniany na podstawie orzecznictwa sądowego dotyczącego zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Koncesja na eksploatację górniczą jest jedynie dokumentem o charakterze pozwolenia i obejmuje różne działki, w tym nawet takie, które nie są w posiadaniu przedsiębiorcy uzyskującego koncesję. Samo objęcie taką koncesją określonego kompleksu działek stanowi o wzroście ich wartości, gdyż potencjalnie umożliwia eksploatację złoża, po ewentualnym uregulowaniu stosunków własnościowych i z zakresu ochrony tych gruntów. Dotyczy to także złoża o nazwie "[...] ", które obejmuje działki objęte niniejszą sprawą. Fakt istnienia koncesji został jednak pominięty przez rzeczoznawcę powołanego z urzędu oraz przez organy administracji w zaskarżonych decyzjach.

W niniejszej sprawie ani organ pierwszej instancji, ani też Kolegium nie ustaliły wartości aktualnej dla przedmiotowych działek uwzględniającej dokonaną zmianę polegającą na objęciu tych działek w 1993r. koncesją na eksploatację górniczą. Znajdujące się w aktach sprawy informacje statystyczne o aktualnych transakcjach w handlu nieruchomościami nie dotyczą działek objętych górniczymi koncesjami, a więc nie mogą być punktem odniesienia. Jedynym rozwiązaniem jest ustalenie aktualnej i adekwatnej ceny nieruchomości stanowiących przedmiot odrolnienia na podstawie przedstawionego operatu prywatnego lub innych operatów urzędowych uwzględniających istnienie złoża i wydaną koncesję , czego jednak do chwili obecnej nie uczyniono.

Zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni. Koncesja taka jest zatem elementem stanu prawnego danej nieruchomości i jako taki element trwale kształtuje stan faktyczny tej nieruchomości pozwalając na jej specyficzne wykorzystanie. W stosunku do takiej nieruchomości uwarunkowania wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych stoją w sprzeczności z uprawnieniami wynikającymi z koncesji. W takiej sytuacji istnieje zatem kolizja dwóch konkurujących między sobą norm ustawowych. Norma z prawa geologicznego i górniczego pozwala eksploatować, a norma z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zabrania eksploatować.

Ponadto istotna jest w takim przypadku chronologia następujących po sobie faktów. Usytuowanie złoża kopaliny wewnątrz gruntu w górotworze jest niezależne od jakości jego powierzchni. Może się zatem zdarzyć, jak w niniejszym przypadku, iż wewnątrz ziemi znajduje się złoże porfiru, a na powierzchni znajdują się użytki rolne III klasy. Taki stan faktycznych prowadzi do kolizji norm prawnych w niniejszej sprawie. Jedna norma ustanawiająca koncesję pozwala to wnętrze ziemi eksploatować z jej powierzchni, a druga norma takiej eksploatacji zabrania w ramach ochrony gruntów rolnych. Ta kolizja jest niezależna od woli przedsiębiorcy posiadającego koncesję i będącego właścicielem powierzchni gruntu w ramach własności nieruchomości oznaczonych konkretnymi działkami. Przedsiębiorca nie może przenieść złoża w inne miejsce, a zatem nie może także zmienić koncesji w zakresie powierzchni, której ta koncesja dotyczy. Przedsiębiorca nie może także pozbyć się ochrony gruntów rolnych, gdyż klasa gruntu jest wytworem przyrody, a nie jego woli. Tym samym istnieją dwa zdarzenia naturalne -przyrodnicze stanowiące w tym samym miejscu kuli ziemskiej podstawę do jednoczesnego zastosowania dwóch wzajemnie kolizyjnych norm prawnych. Jedna z nich wynika z art. 21 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze, a druga wynika z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Aby zachować zasady praworządnego państwa prawa należy obie te normy brać pod uwagę jednocześnie i przy realizacji normy ochronnej należy brać pod uwagę okoliczności kreowane przez normę uprawniającą. Przy określaniu wartości gruntu z koncesją należy brać pod uwagę wartość gruntu z analogicznymi koncesjami, a nie tylko gruntu czysto rolnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań trzeba podkreślić, że w niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1319/12. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Organy administracji publicznej miały zatem obowiązek zastosować się do poglądów prawnych i zaleceń, zawartych w orzeczeniu sądu. Również Sąd w składzie, rozpoznającym sprawę obecnie związany jest zapatrywaniami i wskazaniami, wynikającymi z wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1319/12.

Następnie należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1205 ze zm. – dalej u.g.r.o.l.) przewidują dwa różne tryby postępowania, dotyczące kwestii wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolnej.

Pierwszym z nich jest tryb, w którym na wniosek inwestora wydawana jest decyzja, zezwalająca na takie wyłączenie. Co do zasady w trybie tym faktyczne przystąpienie do użytkowania nierolniczego (faktyczne wyłączenie) następuje dopiero po wydaniu decyzji w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.r.o.l., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Stosownie do art. 11 ust. 1a u.g.r.o.l., w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Jak wynika z art. 11 ust. 1b u.g.r.o.l., wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Z tego przepisu a contrario wynika, że w odniesieniu do gruntów o klasie III oraz wyższych wniosek inwestora o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie jest dla organu administracji publicznej wiążący, a nadto decyzja w przedmiocie odrolnienia ma charakter konstytutywny, tzn. nie potwierdza istniejącego stanu, a tworzy nowy stan prawny.

Przepis art. 11 ust. 3 u.g.r.o.l. przewiduje, że decyzje, o których mowa w ust. 1-2 (a zatem zarówno konstytutywne, jak i deklaratoryjne), dotyczące gruntów wymienionych w art. 8, mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Artykuł 8 w ust. 1 u.g.r.o.l. wymienia grunty, które są niezbędne do podjęcia natychmiastowych działań interwencyjnych niezbędnych do zwalczania klęsk żywiołowych i ich następstw, jak również usuwania następstw wypadków losowych albo poszukiwania lub rozpoznawania węglowodorów, węgla kamiennego, węgla brunatnego, rud metali, z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych. Zatem wyłącznie w przypadku tych kategorii gruntów decyzja w trybie art. 11 ust. 1 albo ust. 2 u.g.r.o.l.może być wydana w odniesieniu do nieruchomości, której faktyczne odrolnienie już nastąpiło. W przypadku innych gruntów wydanie decyzji o odrolnieniu musi poprzedzać faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej.

Z wydaniem decyzji o odrolnieniu na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.g.r.o.l. łączy się nałożenie należności i opłat rocznych. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.g.r.o.l., właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji. Jak wynika z art. 12 ust. 3 u.g.r.o.l., w razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2, a niewyłączonych jeszcze z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączył grunt z produkcji. Zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku. Zgodnie z art. 12 ust. 6 ustawy należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Jak przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1319/12, treść art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej, nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie na podstawie tego przepisu, na wniosek inwestora, decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie. Zatem obowiązkiem organu jest zbadanie, czy na datę orzekania nie doszło już do faktycznej zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych. Innymi słowy, czy inwestor bez uzyskania zezwolenia faktycznie nie dokonał przedmiotowej zmiany, co czyniłoby niedopuszczalnym pozytywne załatwienie wniosku, z uwagi na brzmienie art. 11 ust. 1, 3 i 4 ustawy.

Drugim z trybów, jakie ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadza w odniesieniu do odrolnienia gruntów jest wszczynany z urzędu tryb ustalenia opłaty za wyłączenie z produkcji takiego gruntu niezgodnie z przepisami ustawy. W myśl art. 28 ust. 1 u.g.r.o.l., w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Natomiast w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%, co wynika z art. 28 ust. 2 u.g.r.o.l.. Postępowania, o których mowa w art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.g.r.o.l. prowadzone są z urzędu. Podobnie jak w sprawach, gdzie decyzje wydaje się wyłącznie na podstawie art. 11 i art. 12 ustawy, w tym trybie również orzeka się o wyłączeniu z produkcji oraz ustaleniu opłaty i należności. Jednak istotą tego trybu jest to, że dotyczy on gruntów, wyłączonych z produkcji bez uprzedniego uzyskania wymaganej prawem decyzji, z czym wiążą się dodatkowe sankcje finansowe.

W niniejszej sprawie należy podkreślić, że decyzja wydawana na podstawie art. 11 i 12 albo art. 28 u.g.r.o.l. musi mieć charakter kompleksowy. Wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, ewentualne nałożenie obowiązków, ustalenie należności oraz opłaty rocznej stanowi jedną sprawę administracyjną. Decyzja administracyjna, rozstrzygająca taką sprawę, również musi załatwiać wszystkie wyliczone kwestie. Nie jest dopuszczalne wydanie osobnej decyzji w przedmiocie samego wyłączenia, zaś następnie odrębnej decyzji o należności i opłatach rocznych.

Wniosek o niemożności rozdzielenia rozstrzygnięć w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji od orzeczenia obowiązkach, należności i opłatach rocznych pośrednio wypływa z uregulowań ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Treść art. 12 ust. 2 u.g.r.o.l. - w myśl którego właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji - pozwala stwierdzić, że wszystkie wskazane uprzednio elementy decyzji pozostawać ze sobą w ścisłym związku. Do podobnych wniosków prowadzi analiza przepisów, dotyczących przejścia obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych na nabywcę nieruchomości (art. 12 ust. 3 i 4).

Ustawodawca w kilku przepisach posługuje się określeniem "faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji" w odniesieniu do sytuacji, kiedy wydawana jest decyzja o zezwoleniu na takie wyłączenie. I tak, zgodnie z art. 12 ust. 1 zd. 2 u.g.r.o.l. obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Stosownie zaś do art. 12 ust. 6 u.g.r.o.l., wartość gruntu o którą pomniejsza się należność, ustalać należy na dzień faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Nie można jednak tych uregulowań interpretować w taki sposób, że dopuszczają one faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji przed wydaniem ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Jedyny wyjątek tego rodzaju został uregulowany we wskazanym już wyżej art. 11 ust. 3 u.g.r.o.l. Trzeba mieć na uwadze, że złożenie wniosku o wyłączenie z produkcji wskazuje już na realny zamiar inwestora, aby dokonać takiego wyłączenia faktycznie. Może on zatem podać termin, kiedy takiego wyłączenia chce dokonać. W braku wskazania takiego terminu albo w sytuacji, gdy termin proponowany przez inwestora przypadałby przed wydaniem decyzji w przedmiocie zgody przyjąć należy, że momentem wyłączenia gruntu z produkcji jest data wydania decyzji, która na to zezwala.

W niniejszej sprawie powyższy wniosek potwierdza również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1319/12. Należy przypomnieć, że zostały nim uchylone decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 lipca 2012r., znak [...], oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty K. z dnia 22 maja 2012r., znak [...] Starosta K. decyzją z dnia 22 maja 2012r. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o powierzchni 1, 2192 ha (w tym 0.9416 ha w klasie R lll a i 0.2776 w klasie R lll b) na działkach nr [,..],[...],[...],[...], obręb [...] gmina K. , przeznaczonego na cele działalności górniczej, tj. eksploatacji odkrywkowej złoża porfiru "[...] " oraz ustalił opłatę za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki o powierzchni 1.2192 ha w klasie R lll a i R lll b w kwocie 374 688, 12 zł pomniejszoną o wartość gruntu w kwocie 162153, 60 zł, co prowadziło do obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty w kwocie 212 534 zł 52 gr, ustalił też wysokość opłaty rocznej w wysokości 37 468,81 zł płatną przez okres 10 lat począwszy od roku 2012. Strona skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, ale zaskarżyła ją jedynie w części dotyczącej ustalenia opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Opisanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił obie te decyzje w całości, nie czyniąc różnicy pomiędzy częścią zaskarżoną w odwołaniu, a tą częścią rozstrzygnięcia, która dotyczyła wyłączenia działek z produkcji i nie została przez stronę skarżącą zaskarżona. Sąd poddał kontroli każdą z tych decyzji zarówno w zakresie nałożenia należności i opłat rocznych, jak i w zakresie odrolnienia. Taki sposób orzekania świadczy o przyjętym przez Sąd założeniu, że wszystkie te kwestie nie mogą być od siebie rozdzielone, a decyzja musi załatwiać je łącznie i kompleksowo.

Z powyższego wynika również to, że strona skarżąca – mimo zaskarżenia decyzji Starosty K, z dnia 22 maja 2012 r., znak [...] jedynie w części – nie mogła przystąpić do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, dopóki cała decyzja w tym przedmiocie nie uzyskała przymiotu ostateczności. Wniesienie odwołania, w którym kwestionowano tylko część rozstrzygnięcia skutkowało tym, że cała decyzja Starosty K. nie stała się ostateczna. Przymiot ostateczności zyskała dopiero w dniu 25 lipca 2012 r., czyli w momencie utrzymania jej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Oznacza to, że przystępując w dniu 15 czerwca 2012 r. do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej spornych działek Kopalnie [...] sp. z o.o. w K. nie posiadała decyzji, zezwalającej na odrolnienie. Wskutek wniesienia odwołania żadne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 22 maja 2012r., w tym zgodna na odrolnienie, nie stało się ostateczne. Tym samym strona nie mogła wykonywać praw, wynikających z decyzji. Przystąpienie do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji byłoby dopuszczalne wówczas, gdyby decyzji organu pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 k.p.a., do czego jednak w niniejszej sprawie nie doszło.

Słusznie zatem organy administracji publicznej doszły do wniosku, że skarżąca w dniu 15 czerwca 2012r. przystąpiła do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej spornych działek, mimo braku ostatecznej decyzji administracyjnej upoważniającej ją do tego. Tym samym zrealizowane zostały przesłanki wydania z urzędu decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 u.g.r.o.l, tj. grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2.

Jednak wobec takiej, słusznej konkluzji, należało zwrócić uwagę na to, że w zaistniałej sytuacji nie było już możliwe wydanie decyzji z wniosku inwestora w trybie art. 11 ust. 1 u.g.r.o.l., co wyraźnie wskazano już w wyroku sygn. akt II SA/Kr 1319/12. Jeżeli grunty już zostały wyłączone z produkcji rolnej bez zezwolenia, to organy obydwu instancji powinny orzekać na podstawie art. 28 u.g.r.o.l. i w trybie tego przepisu z urzędu prowadzić postępowanie.

Oba tryby postępowania nie powinny być ze sobą łączone, ponieważ pierwszy z nich oparty jest na wniosku inwestora, zaś w drugim organ administracji publicznej działa z urzędu. Jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie organy administracji były uprawnione do wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 28 u.g.r.o.l. Niemniej jest to postępowanie odrębne od wcześniej wszczętego i prowadzonego na wniosek inwestora postępowania w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 11 i art. 12 ustawy. Tymczasem organy administracji publicznej nie poinformowały inwestora, że prowadzone jest zupełnie nowe, odrębne postępowanie w inny sposób, niż wydanie decyzji uwzględniającej zmienioną podstawę prawną. Dodatkowo w żaden sposób nie zakończyły postępowania, prowadzonego uprzednio na wniosek strony skarżącej. Zgodnie zaś z jednoznacznymi wskazaniami wynikającymi z wyroku sygn. akt II SA/Kr 1319/12, skoro inwestor samowolnie wyłączył grunty z produkcji, nie było już podstaw do wydania decyzji w trybie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tak wszczęte i prowadzone postępowanie uznać należało zatem za bezprzedmiotowe i umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organy administracji nie uczyniły tego, równolegle prowadząc postępowanie z urzędu, zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 28 u.g.r.o.l.. W istocie zatem strona mogła nie posiadać wiedzy, jaka sprawa w rzeczywistości jest rozpatrywana.

Niezależnie od tego uchybienia, organy administracji publicznej w ramach prowadzonego w istocie z urzędu postępowania nie oceniły właściwie zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego określenia wartości spornych działek na dzień faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W tym zakresie dysponowały dwoma operatami szacunkowymi sporządzonymi przez rzeczoznawców J.W. oraz P.P. . W niniejszej sprawie ustalenia faktyczne oparto na pierwszym z tych operatów. W ocenie Sądu nie jest on jednak prawidłowy, ponieważ przy jego sporządzaniu nie spełniono wszystkich wymogów wynikających z przepisów prawa.

Jak już wskazano, zgodnie z art. 12 ust. 6 u.g.r.o.l. jednorazową należność za wyłączenie pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. W wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2012 r. , sygn. akt II SA/Kr 1319/12, przyjęto, że miarodajna jest cena gruntu dotychczas rolnego lub leśnego, a nie gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, że zgodnie z zapisami § 19 ust 1 i 2 pkt 2 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa F. w gminie K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 30 czerwca 2011 r (Dz. Urz. Woj.[...] ), we wskazanych na rysunku planu granicach udokumentowanego złoża "[...] ", do czasu uruchomienia eksploatacji złóż rozpoznanych i obecnie nie eksploatowanych utrzymuje się dotychczasowy sposób użytkowania terenu, pozostawiając obecne użytkowanie leśne lub jako zieleń nieurządzoną.

Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie formułują szczegółowych zasad wyceny nieruchomości. Punktem wyjścia do prawidłowego ustalenia wymaganej należności jest pojęcie ceny rynkowej stosowanej w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 782 – dalej u.g.n.) ustawa ta określa zasady wyceny nieruchomości. Oznacza to, że przepisy tej ustawy należy stosować do wymienionych czynności w każdym przypadku, który nie został wyłączony konkretnymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. W braku szczególnych przepisów w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potrzeby postępowań prowadzonych na jej podstawie należy zatem stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi jej najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku.

Artykuł 159 u.g.n. zawiera delegację ustawową dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobów sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. W wykonaniu tego przepisu wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109), zawierające zawarto m.in. sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia (§ 1 pkt 2). Zgodnie z § 47 § 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości jej wartość określa się z uwzględnieniem wartości złoża. W myśl § 47 ust. 2 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego uwzględnia się ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości położonych na złożach kopalin, w szczególności tego samego rodzaju, o zbliżonej zasobności złóż i podobnej budowie geologicznej.

Uznać zatem należy, że dla wyceny nieruchomości gruntowych składających się z działek nr [...],[...],[...],[...] stanowiących grunty orne ( RIIIb i RIIIa ) położonych we F. , gmina K. dla spraw w przedmiocie wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, miarodajna jest cena gruntu dotychczas rolnego lub leśnego a nie gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do powołanych wyżej przepisów nieruchomości podobne do wycenianych przez rzeczoznawcę majątkowego - to grunty rolne, które powinny być położone na złożach kopalin, w szczególności tego samego rodzaju, o zbliżonej zasobności złóż i podobnej budowie geologicznej. Z tego względu trafny jest pogląd wyrażony w opinii rzeczoznawcy P.P. z 13 grudnia 2013 r. odwołującego się wprost do § 47 ust 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jako określającego kryterium podobieństwa dla wycenianych nieruchomości w podejściu porównawczym.

Opinia biegłego rzeczoznawcy J.W, nie opisuje szczegółowo cech nieruchomości podobnych, a także różnic z nieruchomością porównywaną, nie poddaje ich też szczegółowej analizie. Tych różnic i podobieństw nie przedstawiono w opinii na tyle szczegółowo, by istniała możliwość weryfikacji prawidłowości ustaleń, w kontekście chociażby podnoszonych przez stronę zarzutów. Wskazana istotna wada powoduje, że opinia którą uwzględnił organ administracji publicznej już z tych względów nie mogła stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego sprawy. W szczególności chodzi o takie cechy nieruchomości jak: lokalizacja, stan formalno - prawny, uwarunkowania środowiskowe , zasoby i charakter kopaliny , wreszcie samo objęcie koncesją - bowiem te cechy mają wpływ na rynkową wartość nieruchomości.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, iż doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji, która by na to pozwalała, a zatem słusznie zastosowały tryb, o którym mowa w art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na który naprowadzała ocena prawna zawarta w wiążącym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1319/12. Nieprawidłowo jednak potraktowały to postępowanie jako kontynuację sprawy wszczętej wskutek wniosku inwestora. Nieprawidłowo też przyjęły za podstawę ustaleń faktycznych opinię biegłego rzeczoznawcy J.W. nie odpowiadającą wszystkim wymogom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej uwzględnią, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi sprawę odrębną od wcześniej wszczętego postępowania z wniosku inwestora. Przyjmą również za podstawę ustaleń faktycznych prawidłowy operat szacunkowy biegłego rzeczoznawcy P.P. .

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w punkcie II. sentencji wyroku znajduję podstawę prawna w art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.