Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 131/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy skargi ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Instytutu A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Instytutu A w Ł. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. zobowiązuje Dyrektora Instytutu A w Ł. do załatwienia wniosku skarżącej A. Z. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Instytutu A w Ł. na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.A.


UZASADNIENIE

19 marca 2021 r. A.Z. wystąpiła za pośrednictwem operatora pocztowego do Dyrektora Instytutu Medycyny Pracy im. A w Ł. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie "czy na świecie wykonano badania (stricte – częstotliwość, modulacja i inne cechy fizyczne ściśle 5G) nad 5G, które potwierdzają bezpieczeństwo lub niebezpieczeństwo tej technologii wobec ludzi?" oraz o udostępnienie tych badań, jeżeli są.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazał, że technologia 5G jest obecnie w Polsce dostępna w każdym mieście wojewódzkim i innych miejscowościach. Eksponowanymi na 5G są miliony Polaków. Wobec tego niniejsza sprawa jest niezwykle istotna. Prosi o merytoryczną odpowiedź w tym zakresie, która przedstawi problem bezpieczeństwa biologicznego 5G.

24 marca 2021 r. wniosek ten wpłynął do Instytutu Medycyny Pracy im. A w Ł.

31 maja 2021 r. A.Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu Medycyny Pracy im. A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżąca zarzuciła organowi administracji naruszenie wskutek bezczynności art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.", poprzez nieudzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu administracji do udostępnienia wnioskowanych informacji we wniosku z 19 marca 2021 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez organ administracji odpisu prawomocnego wyroku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że 19 marca 2021 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do IMP. Organ pismo otrzymał 24 marca 2021 r., co wynika z informacji zawartych w eMonitoringu Poczty Polskiej. We wniosku domagała się udzielenia przez IMP informacji publicznej w postaci udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na świecie wykonano badania stricte dotyczące technologii łączności komórkowej 5G, które potwierdzają bezpieczeństwo lub niebezpieczeństwo tej technologii wobec ludzi. Zaznaczyła, że jeśli odpowiedź jest twierdząca, to prosi o udostępnienie tych badań (poprzez np. podanie do nich odnośników). W piśmie podkreśliła istotę sprawy i poprosiła o merytoryczną odpowiedź. IMP jest państwową jednostką naukowo-badawczą, która jest kompetentna w zakresie oddziaływań biologicznych sztucznych pól elektromagnetycznych z zakresu mikrofalowego (np. 5G) na ludzi. Wskazują na to liczne publikacje naukowe, wypowiedzi i wykłady naukowców tego organu na temat zagadnień dotyczących sztucznych pól elektromagnetycznych. Takimi materiałami są, np.: raport "Oddziaływanie elektromagnetycznych fal milimetrowych na zdrowie pracowników projektowanych sieci 5G i populacji generalnej" autorstwa IMP, wykład na "IV Międzynarodowym Forum Ochrony Środowiska Przed Zanieczyszczeniem Polami Elektromagnetycznymi" specjalisty ds. wpływu pól elektromagnetycznych na organizmy żywe kierownika Kolegium [...] IMP prof. dr hab. med. A.B., wykład na "IV Międzynarodowym Forum Ochrony Środowiska Przed Zanieczyszczeniem Polami Elektromagnetycznymi" i wykład na konferencji "Pole elektromagnetyczne i przyszłość telekomunikacji. Badania. Monitoring. Doświadczenia krajowe i zagraniczne" specjalisty ds. wpływu pól elektromagnetycznych na organizmy żywe prof. dr hab. med. M.Z., liczne artykuły naukowe wymienionych osób oraz dr Piotra Politańskiego (eksperta ds. pól elektromagnetycznych, kierownika Zakładu Zagrożeń Elektromagnetycznych IMP), prof. dr hab. med. K. R. (eksperta ds. toksykologii i rakotwórczości, dyrektora IMP) na temat wpływu biologicznego na organizmy żywe sztucznych pól elektromagnetycznych (w tym 5G). Wniosek o udostępnieniu informacji publicznej został wniesiony do organu, który ma kompetencje do udzielenia informacji określonych w piśmie. Informacje te stanowią informację publiczną, ponieważ dotyczą spraw publicznych i zadań publicznych IMP. IMP to państwowa jednostka naukowo-badawcza, która zajmuje się problematyką zdrowia publicznego, zdrowia środowiskowego oraz wszelkimi dziedzinami powiązanymi z szeroko rozumianą medycyną pracy. Informacje, o udostepnienie, których wniosła, dotyczą zdrowia i życia większości Polaków (większość z obywateli Polski jest eksponowana na promieniowanie pochodzące od 5G). Według skarżącej, potrzebna jest konkretna opinia kompetentnych podmiotów, aby móc podjąć ewentualne prawne działania mające na celu ochronić Polaków przed 5G. Informacja dotyczy zadań publicznych IMP i ich skutków. Monitorowanie ogólnoświatowych badań naukowych na temat 5G wchodzi w zakres zadań publicznych IMP. Wniosek ma na celu uzyskanie informacji, czy 5G jest bezpieczne/niebezpieczne/eksperymentalne. Organ administracji nie załatwił wniosku w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu Medycyny Pracy im. A w Ł. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że nie udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek w terminie. Instytut jest co do zasady podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w oparciu o przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże obowiązek udostępnienia informacji publicznej aktualizuje się wówczas, gdy podmiot obowiązany jest w posiadaniu informacji objętych wnioskiem. Instytut jako jednostka naukowo-badawcza ma w swoich zadaniach upowszechnianie wyników badań naukowych i prac rozwojowych, również w obszarze badań nad 5G. W ramach zadania z zakresu zdrowia publicznego, realizowanego w ramach Narodowego Programu Zdrowia na lata 2016-2020 powstała w IMP "EKSPERTYZA DOTYCZĄCA POTENCJALNYCH EFEKTÓW BIOLOGICZNYCH DZIAŁANIA ELEKTROMAGNETYCZNYCH FAL MILIMETROWYCH (EFM) EMITOWANYCH PRZEZ URZĄDZENIA SYSTEMU 5G NA ORGANIZM CZŁOWIEKA". W dokumencie tym, znanym również skarżącej, gdyż wymienionym w skardze, wykorzystana jest kompleksowa wiedza naukowców na temat badań nad 5G, jeśli takie zostały przeprowadzone bądź w Polsce, bądź na świecie. Według organu administracji, celem wniosku skarżącej nie było jednak uzyskanie dostępu do tych takich badań, gdyż źródło wiedzy o nich zostało udostępnione przez IMP m. in. stronie internetowej, a potrzeba uzyskania "konkretnej opinii kompetentnych podmiotów w sprawie", aby móc podjąć ewentualne prawne działania, mające na celu chronić Polaków przed 5G. Żądane przez skarżącą informacje, ponad te przywołane w powołanym raporcie, nie były w posiadaniu organu, zatem organ nie miał prawnego obowiązku ich udostępnienia. Z tego powodu skarga, jako niezasadna, winna podlegać oddaleniu. Organ administracji wyjaśniając okoliczności nieudzielenia skarżącej odpowiedzi na wniosek wskazał, że rozpatrywanie wniosków o dostęp do informacji publicznej przekazane jest do załatwiania bezpośrednio przez komórki merytoryczne, z których działalnością związany jest przedmiot wniosku. W tym przypadku wniosek skarżącej przekazano do Zespołu Zagrożeń Fizycznych. Kierownikiem tej komórki organizacyjnej jest emerytowany już prof. dr hab. med. M.Z., który na przełomie roku 2020/2021 "przeszedł Covid-19". Jak wynika z jego oświadczenia, jego zdrowie z tego powodu znacząco się pogorszyło. Ma to wpływ na wypełnianie przez niego obowiązków zarówno naukowych, jak i bezpośrednio związanych z organizacją i kierowaniem podległą mu komórką organizacyjną. Z tego powodu nie dopełnił całego szeregu postawionych przed nim zadań, a wśród nich, m. in. nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Interes skarżącej mógł być zaspokojony przez nią samą z uwagi na okoliczność, że żądane informacje, o ile są w posiadaniu instytutu są również publicznie dostępne, na co wskazuje sama skarżąca w swojej skardze, wymieniając miejsca publikacji raportu, opinii, artykułów i wykładów naukowców IMP, do których dotarła sama bez stosownych wniosków o dostęp do informacji publicznej. Organ administracji stwierdził, że w przypadku uwzględnienia skargi, wnosi o odstąpienie od zastosowania art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", i niewymierzanie grzywny, jak również o odstąpienie od zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej z uwagi na bardzo trudną sytuację finansową instytutu oraz osiągnięcie skutku prewencyjnego skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

W kontrolowanej sprawie skarżąca we wniosku z 19 marca 2021 r. domagała się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, według art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Poza sporem jest, że Instytut Medycyny Pracy im. A w Ł. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępniania informacji posiadającej walor publicznej będącej w jego posiadaniu. Instytut ten działa na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1383 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy instytutem badawczym w rozumieniu ustawy jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce. Do podstawowej działalności instytutu należy: prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych; przystosowywanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki; wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych (art. 2 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o instytutach badawczych). W związku z prowadzoną działalnością podstawową instytut może: upowszechniać wyniki badań naukowych i prac rozwojowych; wykonywać badania i analizy oraz opracowywać opinie i ekspertyzy w zakresie prowadzonych badań naukowych i prac rozwojowych; opracowywać oceny dotyczące stanu i rozwoju poszczególnych dziedzin nauki i techniki oraz sektorów gospodarki, które wykorzystują wyniki badań naukowych i prac rozwojowych oraz w zakresie wykorzystywania w kraju osiągnięć światowej nauki i techniki; prowadzić działalność normalizacyjną, certyfikacyjną i aprobacyjną; prowadzić i rozwijać bazy danych związane z przedmiotem działania instytutu; prowadzić działalność w zakresie informacji naukowej, technicznej i ekonomicznej, wynalazczości oraz ochrony własności przemysłowej i intelektualnej, a także wspierającej innowacyjność przedsiębiorstw; wytwarzać w związku z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi aparaturę, urządzenia, materiały i inne wyroby oraz prowadzić walidację metod badawczych, pomiarowych oraz kalibrację aparatury; prowadzić działalność wydawniczą związaną z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi (art. 2 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o instytutach badawczych). Zgodnie z art. 22 ustawy o instytutach badawczych do zadań państwowego instytutu badawczego należy wykonywanie: 1) zadań określonych w art. 2; 2) zadań szczególnie ważnych dla planowania i realizacji polityki państwa, których wykonanie jest niezbędne dla zapewnienia obronności i bezpieczeństwa publicznego, działania wymiaru sprawiedliwości, ochrony dziedzictwa narodowego, rozwoju edukacji i kultury, kultury fizycznej i sportu oraz poprawy jakości życia obywateli, dotyczących: a) opracowywania i opiniowania standardów w zakresie rynku pracy, ochrony pracy i zabezpieczenia społecznego, ochrony zdrowia, ochrony środowiska, gospodarki żywnościowej, gospodarki przestrzennej, gospodarki bogactwami i zasobami naturalnymi, rozwoju społeczeństwa informacyjnego, bezpieczeństwa technicznego, energetycznego i bezpieczeństwa transportu oraz standardów produktów, procesów i usług, a także warunków przestrzegania tych standardów, b) monitoringu i zapobiegania skutkom zjawisk i wydarzeń mogących stwarzać zagrożenie publiczne, w tym zapobiegania skutkom katastrof naturalnych lub technicznych, noszących znamiona klęski żywiołowej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyroki NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 2223/14; z 7 lipca 2016 r., I OSK 39/15). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Co do zasady informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, a więc nie tylko dokumenty urzędowe. Jest to kryterium podmiotowe, które nie pozwala na uzależnienie publicznego charakteru informacji od tego, na czyje żądanie została ona wytworzona. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacją publiczną jest więc posiadana przez organ dokumentacja, której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2008 r., II SA/Wa 111/08; wyrok WSA w Opolu z 10 sierpnia 2020 r., II SAB/Op 40/20). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać, m. in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Wa 505/17, zaakceptowany przez NSA w wyroku z 22 listopada 2019 r., I OSK 1343/18). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe – wykonywanie zadań publicznych (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1897/15).

Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, przy czym ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w przepisach okoliczności. W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast według art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z kolei przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym (por. wyroki NSA z 24 sierpnia 2005 r., OSK 1931/04 i z 19 stycznia 2021 r., III OSK 2649/21; wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2020 r., II SAB/Wa 15/20).

Wskazać także trzeba, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu na wniosek podlega informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium.

Nie ma w rozpoznawanej sprawie sporu, co do tego, że zadaniem instytutu jest upowszechnianie wyników badań naukowych i prac rozwojowych również w obszarze badań nad 5G. Jednakże według organu, nie jest on w posiadaniu żądanych przez skarżącą informacji innych niż zawarte w raporcie udostępnionym na stronie internetowej i dlatego nie miał ich obowiązku udostępnienia (odpowiedź na skargę).

Wobec tego wyjaśnić należy, że jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia i jest w ich posiadaniu, to powinien zakończyć postępowanie albo udostępniając informację (czynność materialno-techniczna) albo jeżeli zaistniały ku temu odpowiednie warunki wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go, że: 1) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji, gdyż nie jest to informacji publiczna; 2) nie jest w posiadaniu danej informacji; 3) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanych informacji, np. brak jest podstaw do stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej (wówczas należy podać precyzyjny adres internetowy, pod którym się ona znajduje). Przy czym stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Termin ten ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia oraz czynności polegającej na poinformowaniu wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, adresat wniosku nią nie dysponuje lub o istnieniu odrębnego trybu dostępu do żądanych informacji (por. np. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 286-287).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela jednolite i ugruntowane stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na otrzymany wniosek, a ponadto, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a także, gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji lub o istnieniu odrębnego trybu dostępu do żądanych informacji. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania. Jednak nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy podmiot określony w art. 4 u.d.i.p., po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie reaguje na niego w żaden sposób uzewnętrzniony wnioskodawcy. Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Dopiero bowiem dopełnienie tego obowiązku zwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności, kończąc swoiste postępowanie przed nim z tego wniosku o informację publiczną. W przeciwnym razie podmiot z art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. znajdzie się w bezczynności w rozpoznaniu wniosku (a nie w udzieleniu informacji), co w sytuacji wniesienia skargi przez wnioskodawcę na tą bezczynność, spowoduje, że sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązuje ten podmiot do rozpoznania tegoż wniosku (do dokonania określonej czynności) w określonym terminie (por. wyroki NSA z 4 kwietnia 2018 r., I OSK 2458/17; z 29 sierpnia 2018 r., I OSK 680/18; z 19 stycznia 2019 r., III OSK 2649/21; wyrok WSA we Wrocławiu z 3 lipca 2020 r., IV SAB/Wr 189/20). Co więcej, w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu informacji, których udostępnienia żąda, należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać wskazanie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, a także inne dane, które mogą mieć w tym zakresie wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Oświadczenie organu powinno być przy tym jednoznaczne w swej treści, a ponadto zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności zawartego w nim twierdzenia. Sąd administracyjny musi mieć bowiem możliwość oceny, czy prawdopodobne jest, że organ rzeczywiście nie posiada żądanej informacji (por. wyroki NSA z 4 kwietnia 2018 r., I OSK 2458/17; z 29 sierpnia 2018 r., I OSK 680/18).

Zaznaczyć trzeba, że w razie braku obowiązku odpowiedniego powiadomienia wnioskodawcy o tym, że organ nie dysponuje żądaną przez niego informacją (np. dlatego, że informacja nie istnieje), osoby korzystające z przysługującego im prawa do informacji publicznej zostałyby pozbawione należnej im ochrony prawnej. Nie byłyby zabezpieczone przed arbitralnymi działaniami podmiotów zobowiązanych, które z różnych przyczyn mogą dążyć do nieujawnienia posiadanych informacji publicznych (por. wyroki NSA: z 14 lutego 2017 r., I OSK 1237/15; z 20 kwietnia 2016 r., I OSK 2583/15; z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15; z 9 stycznia 2015 r., 638/14; z 12 marca 2014 r., I OSK 444/14; z 27 marca 2012 r., I OSK 156/12; z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1557/09 i z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09).

Końcowo wyjaśnić należy, że sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu administracji publicznej na gruncie u.d.i.p. nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd administracyjny ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ (podmiot wykonujący zadania publiczne) pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08; z 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09; z 29 września 2010 r., II GSK 827/09; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 585).

Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie adresat wniosku pozostaje w bezczynności, gdyż nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania, nie zawiadomił skarżącej pismem spełniającym określone wyżej wymogi o jej nieposiadaniu, ewentualnie o odrębnym trybie dostępu. Nie można uznać, że odpowiedź na skargę, w której organ stwierdził, że nie jest w posiadaniu informacji ponad przywołane w raporcie z 2012 r., udostępnionym na stronie internetowej, stanowi załatwienie wniosku i stan bezczynności usuwa. Odpowiedź na skargę stanowi wyłącznie pismo w postępowaniu sądowoadministracyjnym umożliwiające organowi zajęcie stanowiska w tym postępowaniu. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej z 19 marca 2021 r. niewątpliwie już upłynął (w środę 7 kwietnia 2021 r.). Skoro organ nie załatwił wniosku skarżącej w tym terminie i nie skorzystał z możliwości jego przedłużenia na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., to uznać należy, że nie ustał stan bezczynności.

Biorąc pod uwagę powyższe sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz odpisem prawomocnego wyroku (pkt 2 sentencji). Termin ten sąd uznał za wystarczający do właściwego załatwienia wniosku skarżącej. Odpowiada on określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminowi i nie ma podstaw, aby zakreślić organowi krótszy (siedmiodniowy) termin, o co w skardze wnosiła skarżąca.

Jednocześnie sąd uznał, że bezczynność w załatwieniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności oraz oczywistość naruszenia (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; z 21 lipca 2017 r., I OSK 2808/15; z 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., II SAB/Wa 58/18). Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli czy opieszałości organu. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że skoro nie dysponuje informacją, o którą wnosi skarżąca, a te którymi dysponował zostały udostępnione na stronie internetowej w raporcie z 2012 r., to nie musi odpowiadać na jej wniosek nawet pismem. Nadto organ wskazał na problemy organizacyjne związane ze stanem zdrowia osoby odpowiedzialnej za załatwienie wniosku.

Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wnosiła o nałożenie na organ grzywny lub przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej.

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł.

dc