Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 95/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 156 par. 1, art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 386/06 w sprawie ze skargi Z. L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz Z. L. J. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 386/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją, decyzję Kolegium oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. umorzyło postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 1993 r., Nr [...], wyłączającej z produkcji rolnej grunty orne kI. IVb o pow. [...] m2 oraz użytki zielone (pastwisko) kI. IV o pow. [...] m2 z działki nr [...] położonej we wsi l., z przeznaczeniem na działalność gospodarczą, polegającą na wytwarzaniu opakowań jednostkowych i artykułów chemii gospodarczej, oraz ustalającej z tego tytułu jednorazową należność i stałą opłatę roczną płatną przez 20 lat. W uzasadnieniu podniosło, iż skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji przedłożył jedynie jej kserokopię niepoświadczoną za zgodność z oryginałem. Przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego szczegółowe postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do uzyskania ani oryginału tej decyzji ani jej uwierzytelnionej kserokopii. Z korespondencji prowadzonej zarówno z Wójtem Gminy P., jak i ze Starostą P., wynika, iż teczka o symbolu [...], kategorii [...]– "Zmiany rodzaju użytkowania nieruchomości", obejmująca m.in. akta sprawy, zakończonej tą decyzją, na podstawie jednorazowego zezwolenia Nr [...] Archiwum Państwowego miasta [...] W. w M., została przeznaczona na wybrakowanie i przekazanie na makulaturę lub zniszczenie. Akt przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza decyzji, nie posiada zarówno skarżący, jak i Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w P., prowadzący przeciwko niemu egzekucję na jej podstawie. W świetle powyższego, Kolegium stwierdziło, że ze względu na to, iż nie dysponuje sporną decyzją jako dokumentem stanowiącym dowód w sprawie należało umorzyć przedmiotowe postępowanie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2005 r. W jej uzasadnieniu wskazało, iż bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie wynika z faktu braku wiarygodnego dowodu w postaci oryginału lub uwierzytelnionej kserokopii decyzji objętej postępowaniem nadzorczym. Organ podkreślił, iż dysponując jedynie kserokopią spornej decyzji nie mógł stwierdzić, czy jest to dokument prawdziwy, tj. czy został istotnie sporządzony przez Wójta Gminy, czy jego treść odpowiada rzeczywistości i czy treść tego dokumentu nie została zmieniona w stosunku do treści nadanej mu przez wystawcę.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Kolegium wskazało natomiast, iż w stosunku do spornej decyzji prowadzone było postępowanie o stwierdzenie nieważności, a nie postępowanie o "wycofanie bezprawnych tytułów wykonawczych za rzekomą należność z tytułu wyłączenia gruntów rolnych". Egzekucję na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela – Starostwo Powiatowe w P. prowadzi bowiem Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w P.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 r., skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją, decyzji. W uzasadnieniu podniósł, iż pismem z dnia [...] marca 2005 r. wystąpił o uchylenie spornej decyzji z dnia [...] lipca 1993 r. Zauważył, iż Urząd Gminy w P. nie dokonał prawnego wyłączenia gruntów wskazanych w tej decyzji, mimo iż uiścił opłatę w kwocie 2.000 zł na konto byłego Urzędu Wojewódzkiego w C.. Do dnia dzisiejszego działka nr [...] o pow. [...] ha figuruje tym samym jako gospodarstwo rolne. Z uwagi na zmianę z dniem [...] stycznia 2003 r. planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. nie już natomiast możliwe wyłączenie przedmiotowej działki na działalność przemysłową. W tej sytuacji, wniosek o uchylenie spornej decyzji, zgodnie z art. 154 § 2 kpa, jest w ocenie skarżącego w pełni uzasadniony. Skarżący zauważył jednocześnie, iż brak oryginału tej decyzji nie był przeszkodą do wystawienia tytułu egzekucyjnego na jej podstawie i prowadzenia przeciwko niemu egzekucji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Podniosło, iż niniejsza sprawa rozpatrywana była, zgodnie z wnioskiem skarżącego, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Wniosek o zastosowanie art. 154 kpa jest natomiast nowym żądaniem przedstawionym przez skarżącego dopiero w skardze. Dodało ponadto, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało skarżącemu, że z wnioskiem o wycofanie bezprawnych tytułów wykonawczych powinien zwrócić się do organu prowadzącego egzekucję, tj. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P.

Na rozprawie przed Sądem I instancji, pełnomocnik skarżącego wskazał, iż we wniosku skarżący wystąpił o uchylenie spornej decyzji lub ewentualne o stwierdzenie jej nieważności. W tej natomiast sytuacji, rzeczą organu było ustalenie, czego w istocie dotyczy ten wniosek.

W wyniku rozpoznania niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, uznając, że decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew rządzącej postępowaniem administracyjnym zasadzie oficjalności, w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wykorzystało wszystkich środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania decyzji bez dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

Sąd I instancji uznał za trafne stanowisko organu, zgodnie z którym sama kserokopia decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 1993 r. bez uprzedniego porównania jej treści z oryginałem nie może być traktowana jako dowód z dokumentu. Dokument urzędowy musi być bowiem, stosownie do art. 76 § 1 kpa, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy w ich zakresie działania. Tylko wtedy stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Kserokopia decyzji nie jest dokumentem, może być jednak traktowana jako inny środek dowodowy wymagający oceny w świetle całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (art. 77 § 1 kpa). W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał, że znajdująca się w aktach niniejszej sprawy kserokopia spornej decyzji powinna być oceniona wespół z dokumentacją postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącemu, którego podstawowym dokumentem jest tytuł wykonawczy. Ze znajdujących się w aktach sprawy nieuwierzytelnionych kserokopii tytułów wykonawczych wystawionych przez Starostę P. wynika jednak, iż wierzyciel, wbrew art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie wskazał wymaganej prawem podstawy prawnej obowiązku nałożonego na skarżącego, czyli ani konkretnego przepisu prawa (poza wskazaniem roku, numeru i pozycji Dziennika Ustaw) ani decyzji organu, stanowiących podstawę egzekwowanego obowiązku. W takiej natomiast sytuacji, rzeczą organu było wyjaśnić przy zastosowaniu środków dowodnych przewidzianych w kpa w oparciu o jaką podstawę prawną Starosta wystawił te tytuły wykonawcze i czy w jego posiadaniu znajduje się oryginał spornej decyzji lub też uwierzytelniona jej kserokopia.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, iż Kolegium nie wyczerpało wszystkich możliwości odnalezienia tej decyzji. Zauważył, iż z doręczonej organowi przez skarżącego jej kserokopii wynika, iż jeden jej egzemplarz przekazany został Wydziałowi Geodezji i Gospodarki Ziemią Urzędu Wojewódzkiego w C., co może oznaczać, że znajduje się on w archiwach obecnego [...] Urzędu Wojewódzkiego, który powinien był przejąć wszystkie agendy po likwidacji województwa c.

Sąd I instancji zauważył również, iż na rozprawie pełnomocnik skarżącego trafnie podniósł, że we wniosku z dnia [...] marca 2005 r. wniósł on alternatywnie o uchylenie spornej decyzji lub ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. W takim natomiast przypadku, jak to wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, organ obowiązany był zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie żądania przy zastosowaniu przepisu art. 64 § 2 kpa. O tym, jaki ma charakter pismo strony, decyduje bowiem sama strona. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, ma natomiast obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, a przy tym spoczywa na nim na podstawie art. 9 kpa obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpatrywanej sprawie organ, wbrew powyższym zasadom, nie tylko nie zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie żądania, ale również nie udzielił skarżącemu żadnych informacji odnośnie pozostałych żądań zwartych w jego wniosku, a odnoszących się do prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego. Wbrew temu, co twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest bowiem wskazówek co do wycofania tytułów wykonawczych. Dopiero w tej odpowiedzi organ zawarł informację, iż skarżący z wnioskiem w tym przedmiocie powinien zwrócić się do komornika sądowego prowadzącego egzekucję.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz wystąpić do skarżącego o sprecyzowanie żądania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawy skargi kasacyjnej Kolegium wskazało:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 64 § 2 i art. 156 § 1 kpa, art. 773 kpc oraz art. 23 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ponadto

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Kolegium podniosło, iż w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż art. 64 § 2 kpa powinien znaleźć zastosowanie w sytuacji, gdy charakter wniesionego przez stronę pisma budzi wątpliwości. W takim przypadku organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, tj. na podstawie tego przepisu, wezwać wnoszącego podanie do jednoznacznego, precyzyjnego określenia treści żądania. Kolegium przyznało, iż istotnie we wniosku z dnia [...] marca 2005 r. skarżący zawarł kilka żądań, ale stwierdziło, iż nie ulega wątpliwości, że jednym z nich było stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Skoro natomiast strona zawarła w swoim wniosku żądanie o uchylenie decyzji lub ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności, to Kolegium przyjęło, że niewątpliwie dalej idącym i skuteczniejszym dla strony od wniosku o uchylenie decyzji (art. 155 kpa) jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Postąpiło tym samym zgodnie z zasadą słusznego interesu obywatela, ustanowioną art. 7 kpa. W świetle powyższego, Kolegium zauważyło, iż jeśli już stawiać organowi zarzut naruszenia przepisów postępowania, które i tak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, to w jego ocenie nie przepisu art. 64 § 2, ale art. 66 § 1 kpa. Sąd I instancji nie wskazał bowiem w jaki sposób skierowanie do skarżącego zapytania o sprecyzowanie żądania w trybie art. 64 § 2 kpa może wpłynąć na wydanie przez organ odmiennego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Za błędne Kolegium uznało ponadto stwierdzenie Sądu I instancji, zgodnie z którym kserokopia spornej decyzji powinna być oceniona wespół z dokumentacją postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącemu. Zauważyło, iż nie jest władne badać wystawionych przez Starostę tytułów wykonawczych. Wprawdzie, stosownie do art. 23 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nadzór nad egzekucją należności pieniężnych w stosunku do organów egzekucyjnych będących organami samorządu terytorialnego sprawują samorządowe kolegia odwoławcze, jednakże w niniejszej sprawie Starosta nie występował jako organ egzekucyjny, ale jako wierzyciel. Egzekucja prowadzona była natomiast przez Komornika Sądu Rejonowego w P., wyznaczonego zgodnie z przepisem art. 773 § 1 i nast. kpc w związku ze zbiegiem egzekucji administracyjnej i sądowej.

Kolegium podważyło ponadto twierdzenie Sądu I instancji, zgodnie z którym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazówek co do postępowania skarżącego w sprawie wycofania tytułów wykonawczych. Zauważyło, iż już w zaskarżonej decyzji wyjaśniło stronie, że egzekucję w jej sprawie prowadzi Komornik. Poza tym, podkreśliło, że w niniejszej sprawie prowadzone było postępowanie o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. W postępowaniu tym organ nadzoru działa natomiast jak organ kasacyjny, tj. albo stwierdza jej nieważność, gdy zaistniała jakaś z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa, albo odmawia stwierdzenia jej nieważności. W niniejszej sprawie, z uwagi na to, że Kolegium nie dysponowało decyzją, stanowiącą jej przedmiot, musiało jednak umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Tym samym, zdaniem Kolegium, wskazane przez Sąd przepisy kpa nie zostały naruszone przez organ nadzoru. Wszystkie przytoczone powyżej argumenty mają natomiast odniesienie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kolegium dodało ponadto, iż jeżeli w posiadaniu skarżącego znajduje się oryginał spornej decyzji lub jej uwierzytelniona kopia, to będzie on mógł skutecznie zwrócić się z ponownym wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, gdyż dotychczasowe decyzje Kolegium nie uniemożliwiają stronie złożenia ponownego wniosku w tej sprawie. Zdaniem Kolegium, nie można przerzucić tylko na organ ciężaru udowodnienia tego, że sporna decyzja istniała w takiej formie, w jakiej przedstawia ją skarżący.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik skarżącego, wskazując w jej uzasadnieniu na zasadność podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie, skarga kasacyjna wniesiona została na rozstrzygnięcie, którego podstawę prawną stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku kontroli legalności decyzji, wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd I instancji dostrzegł bowiem naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, tj. art. 64 § 2 kpa oraz art. 7, 9, 75 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 1993 r., Kolegium nie wyjaśniło przede wszystkim zakresu żądania skarżącego, w oparciu o którego wniosek wszczęte zostało to postępowanie, a ponadto nie podjęło wszelkich możliwych kroków zmierzających do uzyskania oryginału lub uwierzytelnionej kopii spornej decyzji.

Przechodząc do oceny zasadności podstaw, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż aby podstawy kasacyjne mogły okazać się skuteczne wnoszący skargę powinien zarzucić Sądowi I instancji naruszenie tych przepisów prawa, które mogły lub powinny mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, za nieuzasadnione uznać należy tym samym podniesione w ramach tych podstaw zarzuty naruszenia art. 773 kpc oraz art. 23 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W warunkach niniejszej sprawy, wskazane przepisy, z których pierwszy reguluje kwestie związane ze zbiegiem egzekucji administracyjnej i sądowej co do tej samej rzeczy lub prawa majątkowego, a drugi – określa organ właściwy do sprawowania nadzoru nad egzekucją należności pieniężnych prowadzoną przez organ egzekucyjny będący organem samorządu terytorialnego, nie mają bowiem zastosowania. Sąd I instancji nie mógł tym samym dopuścić się ich naruszenia. Mając jednak na uwadze treść uzasadnienia wskazanych zarzutów, z którego wynika, że ich podniesienie stanowi w istocie konsekwencję braku zrozumienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wskazań Sądu I instancji co do dalszego postępowania, wyjaśnić należy, iż nakazane przez ten Sąd wyjaśnienie w toku ponownego rozpoznawania sprawy, w oparciu o jaką podstawę prawną Starosta wystawił tytuły wykonawcze, nie oznacza, jak wydaje się to rozumieć Kolegium, konieczności oceny zasadności wystawienia tych tytułów, lecz konieczność ustalenia, czy ich podstawą była sporna decyzja. Zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, ze znajdujących się w aktach sprawy nieuwierzytelnionych kserokopii tytułów wykonawczych wystawionych przez Starostę wynika bowiem, iż wierzyciel nie wskazał w nich wymaganej prawem podstawy prawnej obowiązku nałożonego na zobowiązanego, czyli ani konkretnego przepisu prawa (poza wskazaniem roku, numeru i pozycji Dziennika Ustaw) ani decyzji organu, stanowiących podstawę egzekwowanego obowiązku. W takiej natomiast sytuacji, Sąd I instancji słusznie uznał, iż w pierwszej kolejności ustalić należy, czy podstawę tych tytułów stanowiła w rzeczywistości sporna decyzja. Potwierdzenie się tej okoliczności oznaczałoby natomiast, że Starosta, z inicjatywy którego prowadzona była egzekucja przeciwko skarżącemu, powinien dysponować oryginałem lub uwierzytelnioną kopią tej decyzji. W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, Kolegium powinno bowiem, zgodnie ze wskazaniami Sądu I instancji, podjąć wszelkie kroki mające na celu ustalenie, czy sporną decyzją dysponują, czy to organy zaangażowane w egzekucję, czy też inne, mogące być w jej posiadaniu.

Odnosząc się w dalszej kolejności do pozostałych zarzutów podniesionych w ramach dwóch ustawowych podstaw kasacyjnych, mając na uwadze ich uzasadnienie, na wstępie stwierdzić należy, że podstawą tych zarzutów jest w istocie naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi, pomimo braku naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 64 § 2 kpa, a ponadto w wyniku nieuwzględnienia specyfiki postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w toku którego ustaleniu podlega wyłącznie istnienie w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Zarzuty te opierają się zatem w rzeczywistości na podstawie z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy.

Mając to na uwadze, wskazać należy, iż zgodnie z art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W niniejszej sprawie, zgodnie ze stanem faktycznym, przyjętym do wyrokowania przez Sąd I instancji, a którego w skardze kasacyjnej Kolegium nie kwestionuje, we wniosku z dnia 11 marca 2005 r. skarżący zawarł żądanie o uchylenie spornej decyzji lub ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. Bezsporne jest zatem, że skarżący nie wskazał precyzyjnie zakresu swojego żądania, a konkretnie trybu w jakim kwestionuje przedmiotową decyzję. Skoro zaś z treści jego wniosku nie wynika w sposób jednoznaczny jaki jest jego charakter to powinien być wezwany, na podstawie art. 64 § 2 kpa, do sprecyzowania jak należy zakwalifikować jego pismo. Jak słusznie zauważył przy tym Sąd I instancji, organ powinien w tej sytuacji czuwać jednocześnie nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). W sytuacji gdy postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek strony to od jej woli zależy bowiem w jakim trybie ma być przeprowadzone to postępowanie. Organ nie jest zatem uprawiony do decydowania w tym zakresie, nawet jeśli w jego ocenie dokonany przez niego wybór trybu postępowania jest najbardziej dla strony korzystny. Zauważyć jednocześnie należy, iż wynikający z art. 9 kpa, obowiązek organu administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie obejmuje tych praw i obowiązków, które podlegają ustaleniu w innym postępowaniu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ może pozostawać bierny wobec żądań strony, których rozpoznanie nie należy do jego właściwości, a które zawarte zostały w adresowanym do niego podaniu. W tej sytuacji, co zauważyło samo Kolegium w skardze kasacyjnej, powinien bowiem podjąć działania zgodne z art. 66 kpa.

Mając na uwadze powyższe, stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii uznać należy za słuszne, a podstawę skargi kasacyjnej opartą na tym zarzucie za nieusprawiedliwioną. Za nieusprawiedliwioną uznać należy również podstawę kasacyjną opartą na drugim z przytoczonych wyżej zarzutów. Wskazać należy, iż w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa ustawodawca przytacza podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej jednak sprawie Kolegium nie ustalało, czy w sprawie istniały, czy też nie istniały, podstawy do stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była bowiem decyzja utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu braku dysponowania przez organ oryginałem lub uwierzytelnioną jej kopią. W tej natomiast sytuacji, zarzut naruszenia art. 156 § 1 kpa nie może być uznany za skuteczny, gdyż Sąd I instancji nie mógł dopuścić się jego naruszenia w niniejszej sprawie.

Na marginesie zauważyć jednocześnie należy, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia w każdym przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego. Brak ten może występować od początku postępowania i ujawnić się dopiero w jego trakcie, może również powstać w trakcie postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, które powstają bądź na skutek faktów naturalnych bądź zdarzeń prawnych.

Bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nie można tym samym upatrywać w fakcie braku dysponowania przez organ oryginałem lub uwierzytelnioną kopią, kwestionowanej przez skarżącego, decyzji. Dopiero ustalenie, że sporna decyzja wyeliminowana została z obrotu prawnego, czy też w wersji przedstawionej przez skarżącego nigdy się w obrocie prawnym nie znalazła, rodziłoby konieczność wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, a w sytuacji jego uprzedniego wszczęcia – decyzji o umorzeniu tego postępowania.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, za nieusprawiedliwione i stosownie do art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.