Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1104/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi J.M. , i innych.... na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 27 października 2008 r. nr XXIV/228/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. zasądza od Rady Miejskiej w W. na rzecz skarżących J.M. i innych...., kwoty po 557 / pięćset pięćdziesiąt siedem / złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Wolbromiu w dniu 27 października 2008 r. podjęła uchwałę Nr XXIV/228/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom.

J.M. (właściciel działki nr....), M.H. (właścicielka działki nr...) i M.M. (właściciel działki nr....) wezwali w dniu 19 czerwca 2009 r., Radę Miejską w Wolbromiu do usunięcia naruszenia ich interesów prawnych spowodowanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. Naruszenie to polegało na przeznaczeniu działek skarżących – dotychczas przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną - na zieleń urządzoną i pozbawieniu możliwości jakiegokolwiek ich zainwestowania.

Wobec braku odpowiedzi na to wezwanie J.M. , M.H. i M.M. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2008r. Nr XXIV/228/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem interesu prawnego skarżących, gdyż ich działki były poprzednio przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Tymczasem obecnie obowiązujący plan objął te działki obszarem ZR – tereny zieleni nieurządzonej. Takie określenie przeznaczenia terenów stanowi naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w treści tekstowej planu nie określono precyzyjnie przeznaczenia obszarów określonych na rysunku symbolem ZR. Ponadto uchwała ta została podjęta z naruszeniem procedury opracowywania planu miejscowego, albowiem nie zaopiniowano ponownie zmienionego tekstu i rysunku planu, jak i prognozy oddziaływania na środowisko przed kolejnym drugim wyłożeniem, co zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych stanowi naruszenie art. 19 ustawy planistycznej i powoduje nieważność uchwały z powodu rażącego naruszenia prawa. Nadto uchwała sprzeczna jest ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom zarówno w zakresie obszaru określonych symbolem ZR, jak i obszarów określonych symbolem A4PU, A5PU i A7PU, co również skutkuje jej nieważnością.

Równolegle w dniu 25 sierpnia 2009 r. M.K. wezwała Radę Miejską w Wolbromiu do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego spowodowanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom.

Rada Miejska w Wolbromiu uchwałą Nr XXXVI/309/09 z dnia 15 września 2009 r., doręczoną pełnomocnikowi strony w dniu 25 września 2009r., uznała przedmiotowe wezwanie za bezzasadne i odmówiła uchylenia zaskarżonej uchwały z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu do uchwały.

W dniu 26 października 2009 r. M.K. reprezentowana przez radcę prawnego J.M. , wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2008r. Nr XXIV/228/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. Zakwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie skarżącej wcześniej uzyskanego uprawnienia, polegającego na formalnoprawnym uniemożliwieniu rozpoczęcia zamierzonego przez skarżącą procesu budowlanego na działkach nr [....] oraz [....] położonych w Z. kol. [....] , gmina W. , jak i na działkach [....] oraz [....] położonych w Z. kol. [....] , gmina W. - co stanowi zbyt daleko idące ograniczenie realizacji prawa własności skarżącej,

2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie istoty prawa własności skarżącej, polegające na wprowadzeniu niemalże całkowitego zakazu zabudowy na działkach nr [....] oraz [....] położonych w Z. kol. [....] , gmina W. ,

3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżącej uprawnienia wcześniej nabytego i zróżnicowanie jest sytuacji w sposób nierówny i niekorzystny w porównaniu do sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej,

4) art. 18 w zw. z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zupełne pominięcie przez Radę Gminy Miejskiej Wolbrom uwag do projektu planu miejscowego wniesionych przez skarżącą, a w konsekwencji nie rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia przedmiotowych uwag do projektu planu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działek nr [....] oraz [....] położonych w Z. kol. [....], gmina W. jak również - działek [....] oraz [....] położonych w Z. kol. [....] , gmina W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Skarżąca podała, że jest właścicielką działek nr [....] oraz [....] położonych w Z. kol. [....] , gmina W. oraz działek [....] oraz [....] położonych w Z. kol. [....] , gmina [....] . W dniu 4 stycznia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom wydał decyzję nr [....] – 2007 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: budynku mieszkalnego, budowy dwóch budynków mieszkalno-usługowych, budowy pawilonu handlowego, budowy hurtowni artykułów spożywczych i przemysłowych z zapleczem socjalno-administracyjnym, budowy biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków na działkach nr [....] oraz [....] oraz w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowy budynku mieszkalnego, budowy budynku usługowego na działkach nr [....] oraz [....].

Dalej skarżąca wskazała, że Starosta O. w dniu 31 marca 2009 r. wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków w postaci pawilonu handlowego artykułów spożywczych oraz hurtowni artykułów przemysłowych. Przyczyną wydania powyższej decyzji była niezgodność wniosku skarżącej z treścią § 9 ust. 2 miejscowego planu gospodarowania przestrzennego Miasta i gminy Wolbrom, która nie została przez skarżącą usunięta w zakreślonym przez organ administracyjny terminie. Niezgodność wynikała z okoliczności, że teren na którym planowana była inwestycja budowlana zgodnie z zapisami wyżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego został oznaczony symbolem ZR jako teren zieleni nieurządzonej, w obszarze której obowiązuje zakaz zabudowy.

Skarżąca wskazała, że przedmiotowa uchwała naruszyła jej interes prawny, bowiem działki nr [....] (.....), nr [....] (...) znalazły się mocą uchwały na obszarze oznaczanym symbolem ZR - tereny zieleni nie urządzonej, na której obowiązuje zakaz zabudowy, a działki nr [....] (.....), nr [....] (....) na obszarze Y2U - tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym. Skarżąca podniosła, iż powyższe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niweczą skutki decyzji Burmistrza Miasta Gminy W. z dnia 4 stycznia 2007 r. Nr [....] - 2007 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Nadto skarżąca podniosła, że niedopuszczalna jest ingerencja ustaleń miejscowego planu w istotę prawa własności. Wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy może godzić w istotę prawa własności. W związku z tym powinno być uzasadnione takim interesem publicznym, który równoważyłby dopuszczalność zanegowania praw właścicielskich. W przedmiotowej sprawie wobec okoliczności, że nieruchomości sąsiadujące z działkami skarżącej, jak i inne tereny położone w tej samej lokalizacji, nie zostały objęte całkowitym zakazem zabudowy i oznaczone symbolem ZR, należy uznać, że nie ma uzasadnionego interesu publicznego, który uzasadniałby tak daleko idące zanegowania praw właścicielskich skarżącej.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom, określonych art. 18 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zupełne pominięcie przez Radę Gminy Miejskiej Wolbrom uwag do projektu planu miejscowego wniesionych przez skarżącą w dniu 24 października 2007 r., a w konsekwencji nierozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia przedmiotowych uwag do projektu planu, co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wolbromiu wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że zarzut pozbawienia skarżącej uprzednio uzyskanego uprawnienia, polegającego na formalnoprawnym umożliwieniu rozpoczęcia zamierzonego procesu budowlanego na działkach nr [....] oraz nr [....] , położonych w [....] - jako daleko idące ograniczenie realizacji prawa własności, jest nieuzasadniony w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem zgodnie z art. 65 powołanej ustawy, wydana decyzja o warunkach zabudowy ulega wygaśnięciu, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie 15 stycznia 2009 r., czyli dwa lata po uzyskaniu przez M.K. decyzji ustalającej warunki zabudowy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę. M.K. w tym terminie nie złożyła wniosku o pozwolenie na budowę, wobec czego zaczęły obowiązywać ustalenia planu miejscowego - odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej organ podał, że stwierdzenie przez skarżącą naruszenia istoty prawa własności poprzez wprowadzenie niemalże całkowitego zakazu zabudowy na przedmiotowych działkach jest stwierdzeniem subiektywnym, ponieważ nie ma potwierdzenia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 6 ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym również nieruchomości prywatnych.

Zdaniem Rady zarzut pozbawienia skarżącej uprawnienia wcześniej nabytego i zróżnicowanie jej sytuacji w sposób nierówny i niekorzystny w porównaniu do sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej - jest nieprawdziwy i nieadekwatny do zaistniałej sytuacji w terenie, ponieważ nie znajduje odzwierciedlenia ani w zapisach planu ani na sąsiednim terenie.

Dalej wskazano, że zarzut pominięcia przez Radę Miejską w Wolbromiu uwag wniesionych do projektu planu miejscowego przez skarżącą, a w konsekwencji nie rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia przedmiotowych uwag - jest zarzutem nieprawdziwym, ponieważ uwagi wniesione przez skarżącą w dniu 24 października 2007 r. do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, zostały rozpatrzone przez Burmistrza Miasta i Gminy w dniu 18 grudnia 2007 r. Burmistrz wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie ich nieuwzględnienia. Projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z załącznikami, w tym także załącznikiem nr 2, w którym uwidoczniono uwagi nieuwzględnione przez Burmistrza, był przedmiotem obrad Komisji d/s Budżetu i Praworządności oraz Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Rekreacji w dniu 21 października 2008 r., Komisji Rolnictwa oraz Komisji d/s Pomocy Społecznej i Zdrowia w dniu 22 października 2008 r. oraz Komisji Rewizyjnej i Komisji d/s Rozwoju, Infrastruktury Komunalnej, Komunikacji i Ochrony Środowiska, w dniu 23 października 2008 r. Uwaga M.K. do projektu planu została rozpatrzona negatywnie z powodu lokalizacji przedmiotowych działek poza terenami rozwoju zabudowy wyznaczonymi w Studium, w zwartych terenach zalewowych.

Zdaniem Rady w świetle powyższych faktów plan miejscowy został uchwalony przez Radę Miejską w takim kształcie, jaki został przedłożony do publicznej wiadomości, po rozpatrzeniu uwag wniesionych podczas jego wyłożenia. Podkreślono, że procedura opracowania planu została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa, o czym świadczy fakt, że Wojewoda [....] opublikował zaskarżoną uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] z dnia 15 grudnia 2008 r., nr [....] , poz. [....] , nie stwierdzając naruszenia prawa podczas weryfikacji przedmiotowej uchwały.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. Sąd połączył sprawę ze skargi M.K. prowadzoną pod sygn. akt II SA/Kr 1694/09 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 1431/09 ze skargi J.M. , M.H. i M.M. na podstawie art. 111 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na rozprawie w dniu 17 września 2010 r., Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Stowarzyszenie [....] na zasadzie art.33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1431/09 po rozpoznaniu skarg J.M. , M.H. , M.M. i M.K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2008 r. nr XXIV/228/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Wolbromiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący zaskarżyli przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w częściach dotyczących ich działek, jednakże zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie, w przypadku stwierdzenia przez Sąd istotnego naruszenia procedury planistycznej, które z istoty dotyczy wszystkich zapisów planu miejscowego, istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności całego planu, nawet w przypadku jego zaskarżenia w części (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., II OSK 1278/06). Sąd stwierdził również zachowanie wymogów formalnych złożenia skargi oraz ich legitymację procesową.

Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę nie stwierdził naruszenia właściwości organów w zakresie sporządzania planu. Dopatrzył się natomiast naruszenia zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko skarżących wskazujące na brak zgodności pomiędzy postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego a ustaleniami studium gminnego. W szczególności brak takiej zgodności dla obszarów oznaczonych w studium jako parki i zieleńce; tereny cmentarzy, zieleni działkowej i parków; urządzeń obsługi gospodarki, a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w planie jako A 4PU, A 5PU, A 6PU i A 7PU (tereny produkcyjno-usługowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów ich przerobem oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowywaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa), R (tereny rolnicze), A 36MU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług z podstawowym przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z częścią usługową mieszcząca się w budynku mieszkalnym lub budynku wolnostojącym oraz pod zabudowę usługową. Zasadne wątpliwości w przedmiocie zgodności ze studium budzą obszary np.: A 3U, A 23U, A 34 MU, A 37 MU. W sytuacji, gdy studium przewiduje tereny istniejącej zieleni nie urządzonej do przekształcenia na tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na danym obszarze, nie może być uznane za zgodne z postanowieniami studium przeznaczenie tego obszaru w postanowieniach planu miejscowego pod zabudowę usługową realizowaną bez funkcji mieszkaniowej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Sąd wskazał, że według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego celem strategicznym jest m.in. "zwiększenie atrakcyjności gminy i zagospodarowania wartości przyrodniczych i historycznych dla potrzeb turystyki i rekreacji." Dalej zaś czytamy, że "dla zapewnienia potrzeb mieszkańców związanych ze spędzaniem wolnego czasu wnioskuje się: ukształtowanie miejskiego systemu terenów zielonych i wypoczynku przez zachowanie, rozbudowę, rewaloryzacje istniejących parków, zieleńców, zieleni osiedlowej (...) dla zapewnienia komfortu akustycznego wprowadzić zieleń izolacyjną od obiektów uciążliwych i komunikacji". Oczywiście ustalenia Studium mają charakter generalny, kierunkowy i są uszczegóławiane w planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak ustawodawca jednoznacznie wskazał w art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu na dzień uchwalania zaskarżonego planu), że projekt planu miejscowego musi być zgodny z postanowieniami studium. Z zawartej w aktach sprawy części graficznej studium wyraźnie wynika, że wokół obszaru (w planie w całości oznaczonego symbolem A 7PU) przemysłu, składów, urządzeń usuwania ścieków, usuwania i przeróbki nieczystości przewidziano obszary o charakterze parków i zieleńców. Podobnie studium nie przewidywało przeznaczenia w planie obszarów A 4PU, A 5PU i A 6PU na cele produkcyjno-usługowe. Podobne zarzuty można odnieść do innych wskazanych wyżej obszarów. Być może Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom nie przystaje do aktualnych potrzeb, rozwoju i wyzwań przed jakimi stoi Gmina. Zwłaszcza, że Studium uchwalone było w 2002 r., a więc na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy i nie w pełni odpowiada wymogom regulacji ustawowej obowiązującej od 2003 r. Tym niemniej w pierwszej kolejności należało zweryfikować aktualność obowiązującego Studium (zmienić go w stosownym zakresie lub uchwalić nowe), a dopiero później na podstawie zaktualizowanego studium przyjmować nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niezwykle ogólne zapisy studium sprawiają, że podstawowym źródłem kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolbrom jest mało czytelny załącznik graficzny do studium w skali 1:20 000. Dodatkowo nie wszystkie oznaczenia kolorystyczne obszarów wskazanych na tym załączniku graficznym do studium znajdują swoje konkretne odpowiedniki w zamieszczonym tam opisie. Wątpliwości budzi zarówno użyta kolorystyka niektórych obszarów, jak i inne użyte oznaczenia graficzne – co nie zawsze pozwala na jednoznaczne odczytanie zapisów studium.

W ocenie Sądu nie budziło wątpliwości, że nie istnieje zgodność pomiędzy ustaleniami studium gminnego dla obszarów oznaczonych w studium jako parki i zieleńce; tereny cmentarzy, zieleni działkowej i parków; urządzeń obsługi gospodarki, a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w planie jako A 4PU, A 5PU, A 6PU i A 7PU (tereny produkcyjno-usługowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów ich przerobem oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowywaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa), R (tereny rolnicze), A 36MU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług z podstawowym przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z częścią usługową mieszcząca się w budynku mieszkalnym lub budynku wolnostojącym oraz pod zabudowę usługową. Zasadne wątpliwości w przedmiocie zgodności ze studium budzą także inne obszary wskazane w planie. W konsekwencji uchwalony został plan miejscowy o wadliwie ukształtowanej treści.

Stwierdzenie powyższej niezgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium gminnego oznacza również, że organ planistyczny dopuścił się istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wolbrom przyjętego w dniu 22 sierpnia 2002r. uchwałą Nr XXXII/239/02 Rady Miejskiej w Wolbromiu, czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Podjęcie takiej uchwały – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się bowiem bezpośrednio na treść zaskarżonego planu. Należy bowiem przyjąć, że w przypadku prawidłowej oceny zgodności projektu planu z ustaleniami studium na etapie badania tej zgodności, tj. dostrzegającej wykazaną wyżej niezgodność, nie zostałby podjęta uchwała o zgodności projektu planu z ustaleniami studium, co zapobiegłoby uchwaleniu planu w obecnym kształcie. Oznacza to z kolei, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) doprowadziło do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że ugruntowane jest już stanowisko zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje bądź wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253) bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu nie budziła wątpliwości okoliczność, że ustalenia planistyczne byłyby odmienne od tych, które zostały podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu na etapie oceny zgodności projektu planu z ustaleniami studium. Stwierdzenie istotnego naruszenia procedury planistycznej dotyczy wszystkich zapisów planu miejscowego i skutkuje nieważnością całego planu (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., II OSK 1278/06).

Sąd podniósł również, że w § 38 zaskarżonej uchwały określono stawki opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (renty planistycznej) w wysokości 30% dla terenów U, PU, P, KS, RU oraz 20% dla terenów MU, MN, MW, MWU. Dla pozostałych obszarów w ogóle nie ustanowiono takiej stawki. Tymczasem nieustalenie stawki renty planistycznej dla części obszarów objętych planem miejscowym jest niedopuszczalne. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej, zaś nieustalenie stawki tej opłaty dla części obszarów, jest sprzeczne z tym obowiązkiem. Nawet gdyby przyjąć, że część z pozostałych obszarów obejmuje grunty będące własnością Gminy, to nie sposób a priori założyć, że nie będzie ustalana renta planistyczna od pozostałych gruntów - wówczas, gdy z okoliczności faktycznych wynikać będzie, że renta planistyczna z powodu wzrostu wartości nieruchomości powinna być ustalana. Obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej i wynikający z tego zakaz ustalenia tej stawki w wysokości 0% lub zaniechanie jej ustalania uznać należy za zasadę sporządzania planu miejscowego i, co za tym idzie, ustalenie stawki w wysokości 0% lub jej nieustalenie za naruszenie tej zasady skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

W ocenie Sądu, również ta dostrzeżona wada powodowałaby konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały co najmniej w tej części, dla której stawka renty planistycznej nie została uchwalona (a zastanawiając się czy braki te nie powodują dezintegracji planu – stwierdzenia jego nieważności w całości). Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednoznacznie wynika, że nie ma natomiast podstaw do uzależnienia określenia stawki renty planistycznej od przewidywanego braku wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Jak wynika z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 6 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem ustalenia renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, który jest ustalany w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem przepisów o gospodarce nieruchomościami, a więc przy użyciu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby już rada gminy w chwili uchwalania planu decydowała o tym czy uchwalenie lub zmiana planu miejscowego spowoduje wzrost wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 904/10, wyrok WSA w Krakowie 1 lutego 2010 r. wyrok NSA z sygn. akt II SA/Kr 1207/09, NSA z 22 czerwca 2010 r., sygn. akt. II OSK 545/10).

W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza zasady sporządzania planu miejscowego poprzez ukształtowanie ustaleń planistycznych niezgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także poprzez nieustalenie stawek renty planistycznej dla wszystkich obszarów określonych w zaskarżonym planie, w ocenie Sądu należało na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić jej nieważność w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt: II OSK 600/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1431/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano, że niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie powołano się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynik sprawy, skoro w motywach zaskarżonego wyroku przedstawione rozważania dla uzasadnienia wskazanych naruszeń prawa nie mogą być uznane za przekonujące.

Sąd podniósł, że przede wszystkim podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie ma kwestia wyjaśnienia zgodności uchwalonego prawa miejscowego ze studium, albowiem uchwalony w tej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być zgodny z ustaleniami zawartymi w studium zgodnie z dyspozycją art. 20 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Konsekwencją braku takiej zgodności jest naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodujące nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Oceniając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że należy zwrócić uwagę, że redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu.

Sąd II instancji stwierdził, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób "dlaczego stwierdzono w całości nieważność zaskarżonego planu, mimo tylko częściowej jego niezgodności". Dodatkowo zaznaczono, że twierdzenia Sądu I instancji co do zgodności pozostałych terenów ze studium są bardzo ogólne. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bardzo lakonicznie stwierdził, że "zasadne wątpliwości w przedmiocie zgodności ze studium budzą obszary np. A 3U, A 23U, A 34MU, A 37MU", co także będzie wymagało uzasadnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Wskazano, że zasadne jest twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że skoro Sąd I instancji stwierdził nieważność całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to powinien uzasadnić podstawy stwierdzenia jej nieważności w całości.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien rozważyć możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie tej części zaskarżonej uchwały, w której stwierdził jej wadliwość".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszyscy skarżący mają interes prawny do złożenia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podniósł również, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił kwestii rozważenia uwag skarżących, mimo sformułowania takiego zarzutu przez skarżących.

Wskazano również, że "należy przyznać rację Sądowi I instancji co do braku ustalenia stawek procentowych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. dla przeważającego obszaru objętego planem. Stwierdzić bowiem należy, iż rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 w/w ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Wzrost wartości nieruchomości nie następuje najczęściej na terenach mających charakter publiczny (np. drogi, cmentarze) oraz na terenach, których przeznaczenie w planie nie ulega zmianie. Podkreślenia jednak wymaga, że organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów. Takiego uzasadnienia w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł. W tym miejscu należy również przypomnieć, iż brak jest podstaw w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalenia stawki procentowej "0"".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tym, jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, związanie to nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. wraz z cytowaną tam literaturą). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że "pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165).

Należy zatem stwierdzić, że niezależnie od tego, czy Sąd pierwszej instancji podziela stanowisko NSA wiążąca jest dokonana na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy przez NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt: II OSK 600/12 wykładnia:

- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "wszyscy skarżący mają interes prawny do złożenia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym",

- art. 20 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą "uchwalony w tej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być zgodny z ustaleniami zawartymi w studium", "konsekwencją braku takiej zgodności jest naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodujące nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.)", "wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu". Jednocześnie NSA nie zakwestionował braku zgodności zaskarżonego planu ze studium w części wskazanej w wyroku WSA z dnia 11 czerwca 2012 r., II OSK 600/12 jednoznacznie stwierdzając na gruncie stanu faktycznego sprawy, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien rozważyć możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie tej części zaskarżonej uchwały, w której stwierdził jej wadliwość", a także podnosząc, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób "dlaczego stwierdzono w całości nieważność zaskarżonego planu, mimo tylko częściowej jego niezgodności",

- art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą "rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 w/w ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Wzrost wartości nieruchomości nie następuje najczęściej na terenach mających charakter publiczny (np. drogi, cmentarze) oraz na terenach, których przeznaczenie w planie nie ulega zmianie. (...) Organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów. (...) Brak jest podstaw w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalenia stawki procentowej "0"",

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też konieczność uzasadnienia wątpliwości w przedmiocie zgodności ze studium obszarów A 3U, A 23U, A 34MU, A 37MU" oraz wyjaśnienia "kwestii rozważenia uwag skarżących".

W tym stanie rzeczy Sąd mając na uwadze treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części" uznał za zasadne zbadanie w pierwszej kolejności kwestii zachowania zasad sporządzania planu przyjmując, że w przypadku tej przesłanki każde naruszenie zasad, a nie tylko istotne naruszenie uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W konsekwencji w pierwszej kolejności kontroli powinna podlegać treść zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z zachowaniem zasad jego sporządzania rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, czyni zasadnym dokonywanie oceny wpływu czynności proceduralnych na treść rozstrzygnięcia planistycznego.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

W przedmiotowym planie miejscowym w § 38 Rada Gminy Wolbrom postanowiła, że "zgodnie z art. 36 ust. 4 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się następujące stawki opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonaną zmianą przeznaczenia terenu, z wyłączeniem terenów będących własnością Gminy: 1) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami U, PU, P, KS, RU w wysokości 30%, 2) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MU, MN, MW, MWU w wysokości 20%". Oznacza to, że dla pozostałych obszarów objętych ustaleniami planu (w tym m.in. dla terenów UI, US, ZP, ZD, R, KP) stawki takiej nie ustalono.

Zasadnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z powyższego sformułowania można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza odstąpienie od ustalenia stawki lub określenie zerowej stawki procentowej. W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2004) zaprezentowane zostało stanowisko, iż nadal zachowuje aktualność pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty pobranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu, wyłącza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty (str. 285 komentarza). Pogląd taki wyraził również NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r., II OSK 600/12.

W ocenie Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę opłata tzw. opłata planistyczna to jednorazowa opłata określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pobierana decyzyjnie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku zbycia przez właściciela lub użytkowania wieczystego tejże nieruchomości. W ustawie zastrzeżona została jedynie maksymalna wysokość stawki procentowej jako 30% wzrostu wartości nieruchomości. Określenie stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2006 r., II SA/Bk 100/06, LEX nr 194598). Mając na uwadze prezentowane wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% bądź nie określenie w ogóle tej stawki stanowi naruszenie zasad sporządzania planu.

Na gruncie niniejszej sprawy należy dodatkowo zauważyć, iż poza tym że art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż obowiązkowym elementem planu jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 – opłatę planistyczną, to dodatkowo § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003 Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. W badanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w § 38 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Miejska w Wolbromiu zróżnicowała stawki procentowe, co jak wskazano jest dopuszczalne, jednakże dla części terenów nie uchwaliła w ogóle stawki procentowej. Takie uregulowanie oznacza, że dla terenów innych niż U, PU, P, KS, RU, MU, MN, MW, MWU nie określono stawki procentowej umożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest związany wykładnią, zgodnie z którą "rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 w/w ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu". Niezależnie zatem od stanowiska prezentowanego w tym zakresie przez Sąd w składzie rozpoznającym ponownie niniejszą sprawę, konieczne było zbadanie motywów organu planistycznego odstąpienia od uchwalania stawki procentowej dla terenów nie wymienionych w § 38 zaskarżonej uchwały. Jak wskazał NSA to organ powinien "szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów". Niewątpliwie nie zawiera takiego uzasadnienia ani dokumentacja planistyczna ani skarga kasacyjna, skoro NSA rozpoznając tę skargę stwierdził, że "takiego uzasadnienia w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł". Uzasadnienia takiego nie znalazł również Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, a organ planistyczny reprezentowany przez fachowego pełnomocnika znając stanowisko NSA w żaden sposób "szczegółowo nie uzasadnił z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie" mimo, że od dnia wydania wyroku przez NSA w dniu 11 czerwca 2012 r. do dnia rozprawy w dniu 9 października 2012 r. minęły prawie cztery miesiące. Organ planistyczny reprezentowany przez fachowego pełnomocnika nie podjął żadnych działań zmierzających do wykazania, z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie.

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej wyłącznie dla obszarów U, PU, P, KS, RU, MU, MN, MW, MWU z pominięciem pozostałych obszarów planu i nie wyjaśnienie motywów takiego działania stanowi naruszenie tych zasad. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to nieuzasadniony brak określenia stawki procentowej opłaty planistycznej nawet dla niektórych tylko obszarów przedmiotowego planu musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. W wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r., II OSK 600/12 NSA podzielił stanowisko WSA w Krakowie, zgodnie z którym w zaskarżonym planie brak ustalenia stawek procentowych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. "dla przeważającego obszaru objętego planem". Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w takim zakresie ("przeważającego obszaru objętego planem") i pozostawienie w obrocie planu w części dotyczącej wyłącznie obszarów U, PU, P, KS, RU, MU, MN, MW, MWU byłoby w ocenie Sądu działaniem powodującym istotną dezintegrację planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem integralną całość tworzoną z uwzględnieniem szeregu wartości określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza kształt obszarów mieszkalnictwa i usług komercyjnych oraz ich przeznaczenie skorelowane są z granicami terenów innych usług, w tym usług publicznych oraz infrastruktury technicznej, parkingów i dróg, dla których w zaskarżonym planie nie uchwalono stawki procentowej. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 29 maja 2009 r., II OSK 1865/08 "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak samo zresztą jak każdy akt prawa powszechnie obowiązującego, jest integralnym źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nie można doprowadzać - nawet wyrokiem sądu - do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość jego stosowania w całości czy części".

W tym stanie rzeczy drugorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia zgodności ustaleń zaskarżonego planu ze studium gminnym. Sąd w całości podziela stanowisko i jego argumentację – nie zakwestionowane przez NSA w niniejszej sprawie – o częściowej niezgodności ustaleń planu ze studium w zakresie wskazanym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1431/09, tj. w zakresie obszarów A 4PU, A 5PU, A 6PU i A 7PU. Niewątpliwie w tej części zaskarżony plan podlegałby stwierdzeniu nieważności, gdyby nie zachodziła wskazana wyżej wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności tego planu w całości. Należy przy tym zauważyć, że niezgodność ze studium dotyczy terenów PU, dla których w planie ustalono stawkę procentową, a zatem konieczność stwierdzenia nieważności planu i w tym zakresie ze względu na brak zgodności ze studium uzasadnia wniosek o takiej dezintegracji planu, która uzasadnia konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości. Sąd w składzie rozpoznającym ponownie sprawę nie powziął wątpliwości "w przedmiocie zgodności ze studium obszarów np. A 3U, A 23U, A 34MU, A 37MU", a zatem nie mógł uzasadnić ich istnienia.

Mając na uwadze okoliczność, że zaskarżona uchwała nie spełniła ustawowego wymogu ustalenia w sposób prawidłowy stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, a tym samym narusza zasady sporządzania planu miejscowego, należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność tej uchwały w całości ze wskazanych wyżej powodów. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W tym stanie rzeczy tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej zarzuty podnoszone przez skarżących w ich skargach. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Należy jednak podkreślić w związku ze stanowiskiem NSA, zgodnie z którym Sąd pierwszej powinien wyjaśnić kwestię rozważenia uwag skarżących, że nie można skutecznie zarzucać organowi naruszenia granic władztwa planistycznego, a tym samym nieuzasadnionego faworyzowania interesu publicznego i naruszania zasady równości poprzez różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli różnych nieruchomości w sytuacji, gdy skarżąca M.K. nie korzystała z form uczestnictwa w postępowaniu, jakimi jest możliwość zgłaszania wniosków do planu lub uczestnictwa w dyskusji publicznej, a w złożonej uwadze powołuje się wyłącznie na ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 stycznia 2007 r. Należy podkreślić, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący może zarzucać naruszenie władztwa planistycznego w sytuacji, gdy uczestniczył w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą one bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 123/10). Skarżący wprawdzie brali częściowo udział w procedurze planistycznej poprzedzającej przyjęcie zaskarżonej uchwały poprzez złożenie uwagi do projektu planu, jednakże argumentacja, którą podnosili zasadnie została oceniana przez organ planistyczny jako niezasadna. Również kwestia braku ponownego zaopiniowania projektu planu miejscowego nie ma w tym stanie sprawy rozstrzygającego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.