Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 461/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 33  ust. 1,  art. 34  ust. 4,  art. 36
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

C. sp. z o.o. w B. dnia 12 października 2010 r. złożyła wniosek w sprawie pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku przy ul. M. F. (dz. nr 168/2, 168/1, 166, obr. 128) w B. na hotel wraz z wykonaniem drenażu opaskowego, zewnętrznej instalacji wod-kan, elektrycznej, oświetlenia terenu, abonenckiej stacji transformatorowej oraz wewnętrznych dróg, parkingów i chodników.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 71, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę C. Sp. z o. o. z siedzibą w B. polegającą na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku przy ul. M. F. (dz. nr 168/2, 168/1, 166) w B. na hotel wraz z wykonaniem drenażu opaskowego, zewnętrznej instalacji wod.-kan., elektrycznej, oświetlenia terenu, abonenckiej stacji transformatorowej oraz wewnętrznych dróg, parkingów i chodników oraz wewnętrznych instalacji gazowej, wod.-kan., c.o., wentylacji i elektrycznej.

Organ wskazał również m.in., że:

- przed rozpoczęciem robót budowlanych należy wykonać ekspertyzę stanu obiektów istniejących na działce nr 169, stwierdzającego ich aktualny stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowego budynku zgodnie z § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm.),

- komunikacja od ulicy M. F. przez istniejący zjazd w budynku przy ul. M. F (działka nr 167) jest rozwiązaniem tymczasowym, a docelowym rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej jest komunikacja poprzez teren oznaczony symbolem 19KW i 18KXa do ulicy W. - zgodnie z wymogami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr L/1621/02 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 maja 2002 r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 93, poz. 1911 z dnia 6 sierpnia 2002 r.),

- odtworzony przejazd bramowy przez budynek przy ul. M. F. nie stanowi obsługi komunikacyjnej od ul. M. F. i zgodnie z postanowieniem z dnia [...] r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej stanowi wyłącznie dojazd pożarowy jako uzupełnienie tymczasowego rozwiązania komunikacji przez działkę nr 167,

- obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art.28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości:

1) działki nr 168/2, 168/1, 166, na których zlokalizowany jest budynek objęty

projektowaną rozbudową, przebudową i zmianą sposobu użytkowania

2) działki nr 167, 164, 172/4, 172/3, 170/3, 169 - działki sąsiednie w rejonie inwestycji, przy czym działka nr 167 stanowi obsługę komunikacyjną zapisaną w KW 10215 dla działki nr 166 jako prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomość o nr KW 7223.

Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. pismem z dnia 4.11.2010 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania i możliwości dokonania wglądu w akta sprawy. W następstwie zawiadomienia o wszczęciu postępowania M. i M. S. (współwłaściciele działki nr 167) wnieśli uwagi co wiarygodności dokumentu określającego prawo dowolnego korzystania przez użytkowników nieruchomości objętych zamierzeniem inwestycyjnym, tj. działek nr 168/2, 168/1 i 166 z prawa przejścia i przejazdu przez działkę nr 167 z uwagi na zapis w KW nr 7223 o treści "służebność przejścia i przejazdu przez nieruchomość objętą niniejsza księgą wieczystą oraz konserwacji tego przejazdu bliżej określoną w par. 7 umowy sprzedaży i przeniesienia własności z dnia 10 maja 1958 r. na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości". Według ich oceny zapis nie określa, komu służebność ta przysługuje, ponadto brakuje konserwacji tego przejazdu. Jednocześnie zwrócono uwagę na parametry techniczne przejazdu przez działkę nr 167, które nie mogą spełniać funkcji obsługi dla projektowanej działalności hotelu oraz realizacji inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do zarzutów małż. S. dotyczących ustanowionej na ich nieruchomości służebności wskazał, że służebnością została obciążona nieruchomość stanowiąca działkę nr 167, a dokonany w księdze wieczystej wpis pozwala właścicielowi działki nr 166 na korzystanie z przedmiotowej służebności drogowej. Natomiast brak numeru księgi wieczystej nieruchomości władnącej stanowić może błąd powstały np. przy przenoszeniu treści księgi wieczystej do struktury księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym.

Projekt budowlany dla wnioskowanej inwestycji został opracowany przez projektantów, którzy złożyli oświadczenie o zgodności wykonania projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a projektowana zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z obowiązującym miejscowymi planem zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zaświadczeniem z dnia 29 października 2010 r.

Załączono pismo autora "Dokumentacji geotechnicznej", w którym zawarta została informacja, iż dla projektowanej inwestycji nie zachodzi konieczność przeprowadzenia robót geologicznych, a jej parametry zostały oparte na w/w dokumentacji. Ponadto w części konstrukcyjnej projektu budowlanego, oprócz załączenia odrębnej opinii technicznej, załączono ocenę techniczną, z której wynika, że projekt przebudowy budynku nie powoduje zmian w jego konstrukcji, natomiast rozbudowa budynku została zaprojektowana, aby nowy budynek był posadowiony w bezpiecznej odległości od fundamentów zewnętrznych ścian budynków sąsiednich.

Zamierzenie obejmujące rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku zostało zaprojektowane w sposób, który uzyskał pozytywne opinie rzeczoznawców: sanit-hig, zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. Przedstawione rozwiązania uzyskały pozytywne opinie Miejskiego Konserwatora Zabytków i Architekta Miasta. Ponadto postanowieniem Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. została udzielona zgoda na odstępstwo od wymogów wynikającego odpowiednio z § 19 ust. 23 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt. 1 oraz § 57 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie umożliwiająca usytuowanie miejsc parkingowych na działce nr 166 bezpośrednio przy granicy z działką nr 164 i 132/2, wykonanie ścian z otworami w odległości 3 m od granicy z działką nr 167 oraz umożliwiające zmniejszenie dostępu światła dziennego w pomieszczeniach biurowych.

Z kolei na dojazd pożarowy przez działki nr 167 i 168/2 uzyskano zgodę [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oraz przedłożono uzgodnienia Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej. Zgodnie z wymogami art. 35 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązany jest do sprawdzenia m.in. kompletności projektu i posiadanych opinii, uzgodnień oraz wykonania projektu budowlanego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i M. S. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w tym ich praw właścicielskich pomimo zgłoszonych wniosków i zastrzeżeń do ww. zamierzenia inwestycyjnego zawartych w ich pismach. Ustalenie obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji istotnie zmieniającej sposób użytkowania nieruchomości przy ul. M. F. (która to nieruchomość - właściciel nieruchomości - nigdy nie miał i nie ma służebności przejazdu przez nieruchomość skarżących) przez istniejący wjazd na ich nieruchomość przy ul. M. F. dla inwestora (nie będącego właścicielem) na działkach nr 168/1,168/2 bez ich zgody w świetle aktualnego stanu zapisów w księdze wieczystej nieruchomości KW 7223 oraz ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu - jest bezprawne pomimo zawartej uwagi, że jest to rozwiązanie tymczasowe.

W sprawie dotyczącej obsługi komunikacyjnej w decyzji stwierdza się "przy czym działka nr 167 stanowi obsługę komunikacyjną zapisaną w KW 10215 (nie jest to KW obejmująca nieruchomość F. i działki 168/1 i 168/2) dla działki nr 166 - jako prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomość o nr KW 7223", przy czym w jaki sposób ma się to odbywać, na jakie cele określa paragraf 7 umowy sprzedaży i przeniesienia własności z 1958 r. Taki wpis w KW władnącej nie stanowi podstawy do korzystania z innej nieruchomości obciążonej, a jedynie pełni funkcję informacyjną (gdzie szukać wpisu tego prawa). Przy wydaniu decyzji oparto się o fen wpis nie potwierdzony wpisem do KW ich nieruchomości, a ponadto w ogóle pominięto fakt, iż nie jest to zgoda bezwarunkowa, a warunki korzystania określa paragraf 7 umowy z dnia 10.05.1958 r. i nie ma tam zgody na obsługę takiej inwestycji, jaka obecnie określa wydane pozwolenie na budowę, dotyczy jedynie prawa dojazdu do nowo założonej KW, tj. KW 10215, dz. 166, nie ma w całym paragrafie mowy o nieruchomości F. i działkach nr 168/1 i 168/2, dodatkowo jest to służebność odpłatna (za wynagrodzeniem) i obciążana wieloma kosztami, m.in. konserwacja, sprzątanie.

Dalej odwołujący się wywodzili, że w uzasadnieniu do decyzji powołując się na ww. wpis w KW dz. nr 166 stwierdza się: "oznacza, że wskazaną służebnością została obciążona nieruchomość stanowiąca działkę nr 167", natomiast w jej KW 7223 nie ma wpisu określającego jako nieruchomość władnącą nieruchomość o nr KW 10215 i dalej wskazano, iż "brak numeru księgi stanowić może błąd powstały np. przy przenoszeniu treści księgi wieczystej." Zdaniem odwołujących się do poprawienia w KW ewentualnych błędów uprawniony jest jedynie Sąd i właściciel nieruchomości władnącej ma prawo zwrócić się do Sądu o ewentualne sprostowanie tego wpisu.

Ponadto inwestor musi wykazać się prawem korzystania z ich nieruchomości, jego oświadczenie w odniesieniu do ich nieruchomości jest niewystarczające.

W uzasadnieniu organ wydający decyzję stwierdza, że "w tej sytuacji organ nie ma prawa weryfikacji przedłożonych dokumentów i oświadczeń". W zaistniałej sytuacji organ wręcz ma obowiązek zweryfikować oświadczenia, dokumenty, przed wydaniem decyzji. Ponadto, nawet jeżeli Sąd wpisałby służebność na rzecz właścicieli nieruchomości KW 10215, to inwestycja obejmuje nie tylko działkę 166, ale również 168/1 i 168/2, również do obsługi tych działek wskazano ich nieruchomość, co jest naruszeniem prawa własności (natężenie ruchu do obsługi jednej działki jest duże niższe i mniej uciążliwe niż do trzech, z których dwie nigdy nie miały żadnych powiązań z ich nieruchomością).

C. Sp. z o.o. nie jest właścicielem nieruchomości, ul .M. F. i nie posiada żadnych praw do roszczeń wobec skarżących z tytułu ewentualnego ustalenia służebności przejazdu przez ich nieruchomość.

Ustalony w pozwoleniu na budowę dojazd przez działkę nr 167 pod budynkiem mieszkalnym w przejeździe szer. 2,60 m i wys. 3,5-4,5 m i przez podwórze w odległości ok.1,0 m od wejść do mieszkań zagrażałoby bezpieczeństwu mieszkańców oraz stwarzałoby uciążliwe warunki dla użytkowników w przypadku obsługi obiektów hotelowych z kilkunastoma miejscami parkingowymi oraz w trakcie budowy, narusza to również zasady społeczno gospodarcze. Nie spełnia on również obowiązujących wymogów w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego dla wszystkich nowych obiektów, a już na pewno obiektów hotelowych.

Wykonywanie robót budowlanych wymagających zastosowania ciężkiego sprzętu i transportu oraz głębokich wykopów w pobliżu istniejących budynków stanowi zagrożenie dla ich bezpieczeństwa i stabilności. Powyższe zagrożenie zostało przez organ wydający decyzję uwzględnione jedynie w stosunku do obiektów istniejących na działce sąsiedniej nr 169, dla których postanowiono wykonać ekspertyzę ich stanu przed rozpoczęciem inwestycji objętej pozwoleniem. Z tych samych powodów ww. ocena stanu technicznego istniejących obiektów winna być również z urzędu wymagana dla obiektów skarżących graniczących z działkami nr 166,168/1 i 168/2, na których mają być wykonywane ww. roboty budowlane mogące zagrażać ich bezpieczeństwu.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z załączoną oceną techniczną projekt przebudowy budynku nie powoduje zmian w jego konstrukcji, co w świetle określonego w pozwoleniu wykonania przejazdu bramowego przez ww. budynek (nazwanego odtworzeniem ) nie jest możliwe.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wywodził, że po rozpatrzeniu sprawy stwierdził, iż organ I instancji zgodnie z prawem zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę inwestycji.

W pierwszej kolejności organ odniósł się do kwestii dostępu do drogi publicznej nieruchomości objętych planowaną inwestycją. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. dostęp do drogi publicznej. Zatem dostęp do drogi publicznej jest warunkiem niezbędnym i koniecznym umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Posługując się pojęciem "dostępu do drogi publicznej" warto wyjaśnić, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji ustawowej odnoszącej się do tej kwestii. Nie oznacza to jednak, że pojęcie to nie zostało sprecyzowane. Mianowicie definicja tego pojęcia została zamieszczona w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z treści tego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że ustawodawca uznał, iż w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej albo poprzez drogę wewnętrzną.

Odnosząc powyższe do zaistniałego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego wskazać należy, że nie pozostawia wątpliwości kwestia, iż dostęp do drogi publicznej posiada położona bezpośrednio przy ul. F. nieruchomość obejmująca działkę nr 168/2. W związku z planowanym odtworzeniem istniejącego ówcześnie wjazdu bramowego w kamienicy przy ul. M. F. oraz projektowanym dziedzińcem pośredni dostęp do drogi publicznej zapewniony będzie również dla działki nr 168/1. Przy rozpatrywaniu tej kwestii nie bez znaczenia jest tu fakt, iż wszystkie działki objęte inwestycją stanowią własność tych samych osób, tj. A. C. oraz J. Ł., a inwestor na podstawie łączącego go z właścicielkami stosunku zobowiązaniowego posiada prawo do dysponowania wszystkimi tymi nieruchomościami. Pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność drogową na działce nr 167 zapewniony jest także dla działki nr 166.

W kwestii treści wpisów dotyczących służebności drogi koniecznej stwierdzić należy, iż w związku z dokonanym przez Sąd Rejonowy w B. sprostowaniem błędu polegającym na dopisaniu numeru księgi wieczystej nieruchomości władnącej w księdze wieczystej nieruchomości obciążonej, nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa służebność istnieje. Natomiast zasady wykonywania tej służebności (m.in. kwestia częstotliwości przejazdów, wynagrodzenie, konserwacja, sprzątanie) pozostają poza ustaleniami organu administracji architektoniczno-budowlanej i należą do kwestii, które winny zostać uregulowane na drodze cywilnoprawnej. Służebność drogi koniecznej to prawo rzeczowe ograniczone związane z nieruchomością, nie jest to prawo osobiste. Zatem inwestor prawo do przejazdu przez działkę nr 167 wywodzi z łączącego go z właścicielkami nieruchomości stosunku zobowiązaniowego.

Organ I instancji w sposób nieuprawniony zajął stanowisko w przedmiocie tego, że brak nr KW władnącej w KW obciążonej jest błędem wynikającym z migracji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do czynienia takich ustaleń czy przypuszczeń. Działanie organu powinno sprowadzać się jedynie do zbadania treści istniejących w księdze wieczystej zapisów. Nie może czynić ustaleń co do zgodności treści księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym.

W decyzji udzielającej pozwolenia na budowę organ I instancji wskazywał, iż obecne rozwiązanie komunikacyjne jest tymczasowe, a docelowo dojazd do hotelu będzie odbywał się projektowaną drogą 18 KXa oraz 19 KW. W tej kwestii należy podzielić powołaną tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r. (II OSK 239/06), według której pojęcie dostępu do drogi publicznej należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Jeżeli zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje określone powiązania komunikacyjne przedmiotowej działki, to nie jest to równoznaczne z zapewnieniem jej faktycznego dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się do zarzutu braku bezpieczeństwa przeciwpożarowego planowanej inwestycji wskazać należy, iż inwestor przedłożył stosowne postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. uzgadniające drogi dojazdowe dla służb przeciwpożarowych zapewniające bezpieczeństwo w projektowanym obiekcie.

W odniesieniu do podnoszonej kwestii wykonania ekspertyzy stanu technicznego budynku przy ul. F. wskazać należy, iż kwestie te reguluje § 206 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami w przypadku, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego może powodować zagrożenia dla bezpieczeństwa tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania, wówczas budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Wskazać należy, iż na etapie projektowania wykonane zostały badania geotechniczne, w oparciu o które zaprojektowana została przedmiotowa inwestycja. Organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek wykonania ekspertyzy stanu technicznego budynków znajdujących się na działce nr 169, bowiem projektowany budynek wznoszony będzie tuż przy granicy tej działki, a zatem prace budowlane mogą stwarzać bezpośrednio realne zagrożenie dla stabilności tych obiektów (np. podczas dokonywania wykopów przy fundamentach) Na etapie projektowania nie ma podstaw do dokonywania ekspertyzy stanu technicznego nieruchomości skarżących. Jak wynika z dokonanej przez mgr inż. T. S. oceny technicznej budynku przy ul. F. oraz budynków sąsiednich, projektowana rozbudowa w części oficyny została tak zaprojektowana, aby nowy budynek posadowiony był w bezpiecznej odległości od fundamentów zewnętrznych ścian sąsiednich. Również w istniejącym budynku nr 20 planowane zmiany układu użytkowego nie będą powodowały zmian w głównym układzie konstrukcyjnym tego budynku, zatem nie będzie bezpośredniego oddziaływania planowanej przebudowy na budynki nr 18 i 22 (Projekt budowlany, Konstrukcja, str. 97). Podkreślić należy, iż na etapie wykonywania prac budowlanych osoby sprawujące nadzór obowiązane są czuwać także nad bezpieczeństwem nieruchomości sąsiednich. Niewykluczone jest zatem, iż na etapie wykonawstwa zaistnieje konieczność wykonania ekspertyzy stanu technicznego budynków sąsiednich.

Wskazać również należy, iż wystąpiła omyłka polegająca na błędnym wskazaniu adresu nieruchomości stanowiącej działkę nr 166. Zgodnie z informacją zawartą w księdze wieczystej nr [...] nieruchomość ta znajduje się przy ul. F, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wskazać tu również należy, iż nie jest to błąd istotny, rzutujący na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, bowiem nie budzi wątpliwości, iż pomimo wskazania błędnego adresu, nadal jest to ta sama nieruchomość. Określenie numeru działki oraz obrębu, w którym ta działka się znajduje, dookreśla jej położenie w sposób nie budzący wątpliwości, że to właśnie na tej nieruchomości ma powstać planowana inwestycja.

Skarżący M. i M. S. złożyli od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli zarzuty, które powołali odwołując się od decyzji organu I instancji, tj. zarzucali, że:

- służebność nie obejmuje działek 168/1 oraz 168/2 i w związku z tym nie mają one dostępu do drogi publicznej, a ponadto nie wyrazili oni zgody na przejazd przez ich nieruchomość do w/w działek,

- niezgodność projektu w zakresie obsługi komunikacyjnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- projektowany przejazd nie spełnia wymogów przepisów p.poż.,

- nie ustalono zagrożenia dla bezpieczeństwa i stabilności dla obiektów, których są właścicielami sąsiadujących z inwestycją.

Ponadto skarżący zarzucili, że nie doręczono decyzji I instancji wszystkim stronom oraz nie powiadomiono wszystkich stron o postępowaniu odwoławczym.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania administracyjnego.

Na początek należy poczynić ogólne uwagi dotyczące ochrony prawa własności w kontekście ustawy Prawo budowlane i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rzeczpospolita Polska jako demokratyczne państwo prawne realizuje dwa fundamentalne priorytety: poszanowanie praw i wolności obywateli oraz poszanowanie prymatu prawa, oznaczającego pierwszeństwo reguł prawnych przed innymi regułami postępowania. Prawom i wolnościom obywateli Konstytucja gwarantuje ochronę oraz restytucję w razie ich naruszenia. Zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Na podstawie art. 64 Konstytucji własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Ustrojodawca w art. 64 ust. 3 Konstytucji statuuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności. Przepis ten wskazuje przesłankę formalną ograniczenia prawa własności - wymóg ustawy oraz zakreśla maksymalną granicę ingerencji - zakaz naruszania istoty prawa własności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających ograniczenie prawa własności nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.". W orzeczeniu z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98 (za J. Oniszczuk, Konstytucja w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 441) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji spełnia funkcję podstawową dla ochrony prawa własności. W sposób w pełni samodzielny i całkowity statuuje bowiem zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Wskazuje ponadto wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, w tym w prawa właściciela (por. wyrok TK z 25 maja 1999 r., SK 9/98). Treść prawa własności ustawodawca wyłożył w art. 140 Kodeksu cywilnego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Wymienione trzy elementy stanowią wyznaczniki granic prawa własności (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, s. 53). Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane. Ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo, ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jako publiczne prawo podmiotowe ustawodawca wprowadził także do przepisów ustawy Prawo budowlane, stanowiąc w art. 4 owej ustawy, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W literaturze podkreśla się, że istota publicznego prawa podmiotowego polega na możliwości żądania od organu administracji publicznej określonego zachowania i przyznaje jednostce roszczenie wobec właściwego podmiotu władzy publicznej o zagwarantowanie możliwości korzystania z przysługujących jej uprawnień (por. J. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 231).

Przechodząc od tych ogólnych rozważań do analizy niniejszej sprawy i odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że:

1) Wbrew twierdzeniom skarżących organ I instancji doręczył swoją decyzję z dnia [...] r. wszystkim stronom postępowania. Część stron odebrała decyzję osobiście, natomiast osobom, które nie odebrały przesyłki osobiście, została ona im skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a., tzw. doręczenie zastępcze (awizo). Również organ II instancji doręczył swoją decyzję wszystkim stronom postępowania w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 39 i nast. k.p.a.).

2) Nie był zasadny zarzut związany z brakiem dostępu działek nr 168/1 i 168/2 do drogi publicznej, chociaż uzasadnienie organu II instancji w tym zakresie należy uznać za błędne. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Działki nr 168/1 i 168/2 mają dostęp do drogi publicznej przez działkę nr 166 stanowiącą własność A. C. i J. Ł. (które są również właścicielkami działek 168/1 i 168/2), więc nie ma potrzeby ustanawiania kolejnej służebności drogi koniecznej przez działkę 166, albowiem stanowią one własność tych samych osób. Inwestor nie mógł zatem uzyskać dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustanowienie służebności drogi koniecznej bądź innej służebności gruntowej możliwe jest bowiem jedynie wówczas, gdy właścicielami nieruchomości władnącej i obciążonej są różne podmioty W art. 145 Kodeksu cywilnego, dalej jako k.c., mowa jest wprost, że ustanowienia drogi koniecznej można żądać od "właścicieli gruntów sąsiednich". Podobnie w art. 285 k.c. stwierdza się, że "nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości". Istota służebności sprowadza się wszak do tego, że ogranicza się prawo własności nieruchomości jednego podmiotu na rzecz każdoczesnego właściciela innej nieruchomości, gdyż bez tego ograniczenia korzystanie z niej nie jest możliwe. Jeżeli właścicielem obu nieruchomości jest ten sam podmiot, ustanawianie służebności jest bezprzedmiotowe. Ingerencja w cudzą sferę prawną w celu umożliwienia właściwego korzystania z własnej nieruchomości nie ma sensu, ponieważ prawo własności nieruchomości władnącej i obciążonej skupione zostało w jednym podmiocie. Oznacza to, że służebność gruntowa nie może obciążać nieruchomości na rzecz tego samego właściciela innej nieruchomości - tak również S. Rudnicki (w:) Kodeks Cywilny. Komentarz, Lex Polonica Maxima CD, uwaga 1 do art. 285). Potwierdzeniem dla zaprezentowanych poglądów jest również art. 247 k.c., gdzie stwierdza się, że ograniczone prawo rzeczowe wygasa, jeżeli przejdzie na właściciela rzeczy obciążonej albo jeżeli ten, komu prawo takie przysługuje, nabędzie własność rzeczy obciążonej.

O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie decydują wyłącznie kategorie faktyczne, takie jak położenie terenu przy samej drodze. Kluczowa w tej kwestii jest sfera legalna, a więc to, z jakiego prawa ten dostęp wynika (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1505/2005, publ. Elektroniczny System Informacji Prawnej Lex Polonica Maxima CD, nr 1254356). W art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posłużono się zwrotem "bezpośrednio położona", lecz posiadająca "bezpośredni dostęp". Pozwala to przyjąć, iż chodzi tu nie tyle o kategorie faktyczne, lecz także/głównie prawne. Sąd podziela zatem stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. (II OSK 239/06), zgodnie z którym pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Legalność dostępu, tj. prawo do korzystania z niego wynikać musi wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego.

Reasumując, działka nr 166 posiada dostęp do drogi publicznej poprzez służebność ustanowioną na stanowiącej własność skarżących działce nr 167, natomiast działki nr 168/1 i 168/2 poprzez działkę nr 167 i ustanowioną na jej rzecz służebność przejścia i przejazdu. Kwestie związane z treścią tej służebności, a w szczególności konserwacji i odpłatności nie mogą stanowić przedmiotu rozważań organów administracyjnych, ponieważ są to zagadnienia, które mogą być analizowane na gruncie prawa cywilnego, łącznie z możliwością rozstrzygnięcia ewentualnego sporu przez sąd powszechny.

Wracając do kwestii uzasadnienia w tym zakresie organu II instancji stwierdzić należy, że nieprawidłowe było rozumowanie organu polegające na przyjęciu, że sam fakt, iż dana nieruchomość przylega do drogi publicznej jest równoznaczny z dostępem do tej drogi rozumianym jako możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości od strony tej drogi. Dostęp do danej drogi publicznej, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winien być rozumiany jako możliwość wjazdu na nieruchomość od strony analizowanej przez organ drogi publicznej, czego organ nie uwzględnił.

Na koniec rozważań dotyczących dostępu do drogi publicznej i związanej z tym służebności należy podkreślić, że Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia [...] r. sprostował błąd powstały podczas migracji ksiąg i jednoznacznie jest określone, że prawo to zostało ustanowione "na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości KW 10215". Zatem kwestia nieruchomości władnącej przestała być sporna i niewątpliwie działkę nr 167 obciąża służebność drogi koniecznej na rzecz działki nr 166.

Skarżący w skardze podnosili również kwestie związane z brakiem zgody na przedmiotową inwestycję zarówno po ich stronie, jak również brak zgody właścicieli działek, na których ta inwestycja ma być posadowiona. Brak ich zgody dotyczy braku zgody na przejazd przez ich działkę nr 167 i ta kwestia została wyjaśniona powyżej. Natomiast w kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w tym zakresie obowiązuje art. 32 ust. 4 pkt ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor takie oświadczenie złożył (k. 62 akt organu I instancji), zatem zarzut skarżących jest niezasadny.

3) Nieprawdą jest to, iż planowana inwestycja jest niezgodna w zakresie obsługi komunikacyjnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały Nr L/1621/02 Rady Miasta w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Dworcową, Gdańską, Marszałka Focha, Dr Emila Warmińskiego, w obszarze Śródmieścia Bydgoszczy (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 93, poz. 1911), w granicach obszaru objętego planem ustala się utrzymanie istniejących przejazdów bramowych, a takim przejazdem jest przejazd przez działkę nr 167. Dojazd do nieruchomości z drogi oznaczonej jako 18KXa będzie możliwy po jej wydzieleniu, co wynika z pism Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. (k. 46, 112 Dokumentacji technicznej – Projektu zagospodarowania terenu, architektury). W pismach tych ZDMiKP pozytywnie zaopiniował koncepcję obsługi komunikacyjnej projektowanego budynku przez działkę nr 167 (czyli od strony ul. M. Focha). Dopóki zatem nie zostanie wydzielona droga 18KXa, nie jest możliwy dojazd do przedmiotowej nieruchomości przez tę drogę i w konsekwencji przez wewnętrzną drogę przejazdową w obszarze 19KW (§ 23 ust. 2 pkt 5e uchwały). Dojazd do tego obszaru możliwy jest jedynie przez działkę nr 167.

4) Niezasadny był również zarzut, iż planowany przejazd jest niezgodny z przepisami przeciwpożarowymi. Pozostaje to w sprzeczności z postanowieniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r., w którym wyrażono zgodę na dojazd pożarowy do obiektu przez projektowany w budynku przy ul. M. F. przejazd oraz dodatkowy przejazd przez działkę nr 167.

5) Nie można podzielić poglądu skarżących, iż nie ustalono zagrożenia dla bezpieczeństwa i stabilności ich budynku sąsiadującego z inwestycją. Nie przytaczają oni w tym zakresie żadnych konkretnych zarzutów, jest to jedynie polemika z ustaleniami poczynionymi w ocenie technicznej mgr inż. T. S.. Bierze on pod uwagę zalecenia wynikające z dokumentacji geotechnicznej autorstwa mgr W. A.. Poddając analizie w/w dokumentację techniczną należy stwierdzić, iż jasno wynika z niej, iż dla budynku skarżących nie ma realnego niebezpieczeństwa w kontekście planowanej inwestycji. Z uwagi na treść tych opracowań nie można podzielić zarzutu skarżących, iż projekt budowlany nie zawierał ekspertyz odnoszących się do stanu ich budynku w celu wyeliminowania zagrożenia dla jego bezpieczeństwa.

Ponadto należy mieć na uwadze to, że przepis § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, został zamieszczony w dziale V, który odnosi się do bezpieczeństwa konstrukcji w fazie projektowania i wykonywania budynków, a wobec tego wykonanie ekspertyzy w tym zakresie może okazać się konieczne także po wydaniu pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem budowy, jak i w toku budowy w celu zapobieżenia zagrożeniom dla bezpieczeństwa budynków istniejących. Oznacza to, że należy odróżnić sporządzenie takiej ekspertyzy w zakresie koniecznym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę od ekspertyz, które należy sporządzić przed rozpoczęciem budowy i w toku budowy, a wobec tego nie stanowi naruszenia § 206 ust. 1 w związku z § 204 ust. 5 rozporządzenia nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia dodatkowej ekspertyzy, w tym inwentaryzacji budynków sąsiednich, po zatwierdzeniu projektu budowlanego, przed rozpoczęciem budowy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r., II OSK 1230/07, LEX nr 510759) lub po jej rozpoczęciu, gdyby okazało się, że w tym czasie zaistniały okoliczności mogące świadczyć o zagrożeniu bezpieczeństwa dla nieruchomości skarżących.

Sąd nie dopatrzył się, nie będąc związany granicami skargi, naruszenia przez organ innych niż wymienione w skardze przepisów prawa materialnego lub procesowego. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić jako bezzasadną.