Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 599/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, 145, 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 156, art. 15, 107 par 3, art. 138 pkt 1, art. 7,77par 1 , 80 i 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2012r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [..] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku

z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

(Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. H. L. A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...] nie wyrażającej zgody A. H. L. A. na umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: nośnik reklamowy umieszczony na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Prezydent Miasta nie wyraził zgody A. H.L. A., prowadzącemu działalność gospodarczą pn. [..] , na umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: nośnik reklamowy (lokalizacja nr [...] w formacie [..] umieszczony na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] - nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [..] , obręb [..] w [...] .

Wskutek odwołania wniesionego przez A. H.L. A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] r., znak: [...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję Kolegium A. H.L. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] , który wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt: II SA/Sz 553/11 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał między innymi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [..] rozpoznając odwołanie strony nie rozpoznało ponownie sprawy zezwolenia na umieszczenie obiektu - nośnika reklamowego - niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] lecz ograniczyło się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy powinien poddać własnej ocenie materiał dowodowy zgromadzony i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia i ponownie rozstrzygnąć sprawę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownej analizie wniesionego odwołania oraz związane na podstawie art. 153 P.p.s.a oceną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [..] co do dalszego postępowania stwierdziło, że z przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (dalej u.d.p.) wynika, iż zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zasadą jest więc zakaz umieszczania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi może zezwolić na lokalizację w pasie drogowym obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. Tylko w sytuacji przekonania zarządcy drogi o braku wskazanych powyżej zagrożeń możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Kolegium podało dalej, że możliwość usytuowania reklamy we wnioskowanej lokalizacji (w pełni podzielając przy tym stanowisko organu I instancji) oceniło negatywnie z uwagi na bezpieczeństwo i organizację ruchu. W aktach sprawy znajduje się bowiem kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz dokumentacja zdjęciowa, na których zaznaczono, na którym słupie oświetlenia ulicznego reklama zostałaby zainstalowana. Ponadto na zlecenie Kolegium zarządca drogi przeprowadził oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego opisanego we wniosku strony. Podczas oględzin przy jej udziale, przeprowadzonych w dniu [...] r., ustalono, że nośnik reklamowy umieszczony byłby na słupie oświetlenia ulicznego zlokalizowanym w pasie drogowym ul. [..] , która na przedmiotowym odcinku jest drogą o przekroju dwujezdniowym ze środkowym pasem dzielącym z dwoma pasami ruchu przeznaczonymi do jazdy w jednym kierunku i prowadzi do Ronda Uniwersyteckiego. Bezpośrednio za wskazanym słupem oświetleniowym funkcjonuje zjazd drogowy. Nośnik reklamowy usytuowany byłby więc na odcinku drogi, na którym występują dwa pasy ruchu w jednym kierunku. Funkcjonowanie nośnika reklamowego w tym miejscu, zdaniem organu, zwiększy prawdopodobieństwo wystąpienia niebezpiecznych zdarzeń drogowych w sytuacji zmiany kierunku jazdy przez kierujących, poprzez niezauważenie pojazdu znajdującego się na pasie sąsiednim.

Organ odwoławczy podkreślił, że istnienie reklamy (o wymiarach 841 mm x 1189 mm) we wnioskowanej lokalizacji negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo i organizację ruchu, bowiem stwarzałoby zagrożenie dekoncentracji kierowców. Zdaniem Kolegium obniżenie czynnika koncentracji kierowcy podczas jazdy zawsze jest niebezpieczne, zwłaszcza w miejscach - tak jak w niniejszej sprawie - o znacznym natężeniu ruchu, w rejonie przejścia dla pieszych i zatoki autobusowej, gdzie wzmożony ruch pojazdów i pieszych może prowadzić do opóźnienia reakcji obronnej na powstałe zagrożenie i spowodować powstanie kolizji lub innego zdarzenia drogowego. Konieczność realizacji obowiązku przewidywania, a co za tym idzie eliminowania wszystkich obiektów i urządzeń, które mogą wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego skutkuje odmową udzielenia zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. Ponadto obecnie zasadnicza większość reklam funkcjonuje w pasie drogowym na podstawie wcześniej udzielonych zezwoleń (na różne okresy), po wygaśnięciu których zarządca drogi nie wydaje kolejnych, zmierzając do stopniowego wyeliminowania nadmiernego nagromadzenia reklam w pasie drogowym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W sprawie zostały przeprowadzone oględziny miejsca ewentualnego umieszczenia nośnika reklamowego, podczas których została wykonana dokumentacja zdjęciowa. Reklama funkcjonowałaby w ciągu ulicy z dwoma pasami ruchu z dużym natężeniem ruchu, w bezpośredniej bliskości zjazdu drogowego - gdzie pojazdy włączają się do ruchu. Kolegium podało dalej, że organ I instancji wykazał, iż funkcjonowanie reklamy w tym miejscu miałoby negatywny wpływ na bezpieczeństwo i organizację ruchu. Ponadto organ I instancji wyjaśnił stronie, iż że względu na to, iż na terenie miasta funkcjonuje duża ilość reklam w pasie drogowym, a także z uwagi na coraz większą liczbę wpływających wniosków dotyczących lokalizacji reklam, realizując nałożone na niego obowiązki, wprowadził politykę polegającą na ograniczeniu ilości reklam na terenie miasta, a w szczególności reklam umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego.

Zdaniem organu odwoławczego, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem zarządcy drogi orzekającego w sprawie jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania Kolegium stwierdziło, że nie jest trafne twierdzenie skarżącego, iż podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Kolegium wyjaśniło, że zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony - co do zasady - obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art.39 ust. 3 u.d.p.) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.). Decyzje te nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki".

Powołane przez skarżącego przepisy stanowią więc podstawę i odnoszą się do postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast przy rozpatrywaniu sprawy w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej (co jest przedmiotem niniejszego postępowania) organ rozważa, czy zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 u.d.p., tj. czy reklama spowoduje niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz czy zagrozi bezpieczeństwu ruchu oraz czy zachodzą przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3 u.d.p., uzasadniające przyjęcie, że istnieje szczególnie uzasadniony przypadek i zezwolenie jednak powinno być udzielone. Materialnoprawną podstawę odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej powinien stanowić zatem art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.p. Organ I instancji nie wskazał przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p. w podstawie, jednak w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia wskazał zarówno na przepis art. 39 ust. 1 pkt 1, jak i ust. 3 u.d.p. oraz przytoczył ich treść.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do pisma pełnomocnika A. H.L. A. z dnia [...] r. który domagał się :

1. przesłuchania M. M. na okoliczność, czy istnieją jakiekolwiek przeciwwskazania do umieszczenia nośnika reklamowego na przedmiotowym słupie oświetlenia ulicznego, względnie zażądanie uzupełniającej opinii od tego biegłego;

2. skonfrontowania M.M. z D.K., tj. autorów opinii sporządzonych w sprawie;

3. zażądania od organu I instancji wszelkiej dokumentacji dotyczącej wyrażenia zgody na umieszczenie nośnika reklamowego na przedmiotowym słupie;

4. przeprowadzenia dowodu z 78 odpisów informacji udzielonych przez organ I instancji w [...] .

Kolegium stwierdziło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie ma potrzeby przesłuchania M. M. na okoliczność, czy istnieją przeciwwskazania do umieszczenia nośnika reklamowego na przedmiotowym słupie oświetlenia ulicznego.

Kolegium nie znalazło również podstaw do uwzględnienia wniosku

o skonfrontowanie M. M. z D.K.. Pełnomocnik nie wskazał z jakich względów taką konfrontację należałoby przeprowadzić.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt, iż na przedmiotowym słupie znajduje się już nośnik reklamowy, nie ma znaczenia, ponieważ wniosek o udzielenie zgody należy rozpatrywać indywidualnie. Z przedłożonych przez pełnomocnika skarżącego 78 kopii pism w sprawie udzielenia informacji publicznej wynika, że udzielone przez organ I instancji zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - umieszczenie reklam na słupach oświetlenia ulicznego, dotyczą innych niż wnioskowana lokalizacji. Kolegium podkreśliło także, że nie ocenia możliwości lokalizacji nośnika reklamowego przez pryzmat usytuowania innych reklam, w innych lokalizacjach, na podstawie udzielonych wcześniej zezwoleń.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [..] A. H. L. A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adw. Ł. W. złożył skargę, wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [..] jest błędne.

W ocenie skarżącego w niniejszym postępowaniu organy obu instancji naruszyły podstawowe zasady postępowania, a mianowicie zasady z art. 7 K.p.a. oraz z art. 8 K.p.a. Przywołane zasady winny być rozpoznawane w kontekście fundamentalnej zasady, której podporządkowane są wszystkie postępowania, a mianowicie równości obywateli wobec prawa, respektowania której w niniejszej sprawie zabrakło. W toku postępowania zażądano bowiem opinii z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM w [...] , Komendy Miejskiej Policji w [...] , zlecono wykonanie opinii o wpływie nośników reklamowych na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a nadto w uzasadnieniu decyzji nie wyrażającej zgody na umieszczenie nośnika reklamowego wskazano, iż na to stronie postępowania spoczywa ciężar udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżący podkreślił dalej, że organy obu instancji w innych równolegle toczących się postępowaniach, wydawały zgodę na umieszczenie nośnika reklamowego tylko na podstawie wniosku o wyrażenie zgody na umieszczenie nośnika wraz z wyrysem mapy ewidencyjnej.

Zdaniem A. H.L. A. tylko w przypadku jego wniosków stawiane są inne wymagania, niż w przypadku innych podmiotów. Stanowisko organów I i II instancji jest tym bardziej zaskakujące, gdy zauważy się, iż złożył ponad [...] wniosków

o udzielenie zgody na umieszczenie nośników reklamowych i w żadnym z postępowań nie otrzymał zgody na montaż reklamy. Należałoby dojść do wniosku, iż w żadnym miejscu na terenie nie może być umieszczony jakikolwiek nośnik reklamowy. W ocenie skarżącego tylko w przypadku postępowań zainicjowanych jego wnioskami nie są wydawane zgody na zamieszczenia nośników reklamowych.

Nadto skarżący dodał, iż kwestią sporną w niniejszej sprawie jest także, na której stronie postępowania (skarżącym, czy organie) spoczywa ciężar dowodzenia,

iż zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Bezzasadnie bowiem stwierdzono,

że to na skarżącym spoczywa ciężar udowodnienia wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym (pomimo, iż w analogicznych sprawach toczących się z na wniosek innych podmiotów, stawiane są zgoła odmienne wymagania ubiegającym się o zgodę).

Zdaniem skarżącego jako oczywiste jawi się naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 39 ust. 1 u.d.p., które polega na bezzasadnym przerzuceniu ciężaru dowodowego na skarżącego. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy administracji w zgodzie z obowiązującą w tym zakresie procedurą, powinno zmierzać co najmniej do wskazania stronie (skarżącemu), jaka dokumentacja jest niezbędna w toczącym się postępowaniu.

W ocenie skarżącego organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 i 138 K.p.a. Zadaniem organu II instancji nie jest kontrola zasadności podniesionych argumentów w odwołaniu, a istota postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego załatwienia sprawy. Natomiast tego przymiotu zabrakło postępowaniu II - instancyjnemu. Uchybieniem organu II instancji była bezzasadna odmowa dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez pełnomocnika skarżącego. Przesłuchanie M. M., oraz Jego konfrontacja z D. K. (którzy sporządzali opinie na potrzeby niniejszego postępowania), pozwoliłaby na rozstrzygniecie istotnych okoliczności, które organ II instancji z sobie tylko wiadomych względów uznał za oczywiste. Osoby te mają wiedzę wystarczającą do nakreślenia ewentualnych przeciwwskazań do umieszczenia nośnika reklamowego na słupie oświetleniowym przy ul. [..] (lokalizacja [...] ). Tym samym nie sposób uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wyczerpująco zebrany i należycie rozpatrzony materiał dowodowy, czym doszło do naruszenia przepisu art. 77 § 1 K.p.a.

W drugiej części uzasadnienia skargi wskazano, że aktualne pozostają wszystkie z podnoszonych twierdzeń z postępowania sądowego poprzedzonego uchyleniem decyzji oraz zarzuty odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , nie znajdując podstaw do zmiany wydanej decyzji, podtrzymało wydane rozstrzygnięcie

w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu protokołu z [...] r., zawiadomienia o posiedzeniu Komisji z [...] r. i r. oraz o zwrócenie się do Komisji ds. Rozwoju i Promocji i [...] Gospodarki Morskiej (UM w [...] , ul. [...] , [...] ) o przesłanie odpisów ww. protokołów komisji wraz ze wszystkimi projektami regulaminu zamieszczania nośników reklamowych. Ponadto strona wniosła o zwrócenie się do [...] [..] (ul. [...] , [...] ) o udzielenie informacji, czy powołano zespół, którego zadaniem jest opracowanie zasad umieszczania nośników reklamowych, a także poinformowanie o wynikach pracy tego zespołu, w szczególności przesłanie projektu względnie opracowanych zasad umieszczania nośników.

Na rozprawie w dniu [...] r., na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd postanowił nie uwzględniać wniosków dowodowych zawartych w piśmie skarżącego z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej "P.p.s.a.", stosownie do którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem gdy dotknięta ona jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał,

że organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i prawny.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że tym razem nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wbrew bowiem zarzutowi skargi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdują się zarówno ustalenia faktyczne dokonane przez organ, jak i ich ocena prawna. Okoliczność, że organ odwoławczy dokonał tych ustaleń i ocen w sposób zbieżny z ustaleniami i oceną organu I instancji nie narusza zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a., jak również nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest również stwierdzenie organu odwoławczego,

że udzielenie zezwolenia na lokalizację reklamy, jest wyjątkiem od reguły zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z drogą.

Definicja pasa drogowego umieszczona została w przepisie art. 4 pkt 1 ustawy

z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115

ze zm.), według którego pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz

z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zasady zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Powyższa norma poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Ustawodawca dopuścił jednak, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji

w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego – jak określił

w art. 39 ust. 3 u.d.p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi w wydanym w drodze decyzji administracyjnej".

Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą łączy się z obowiązkiem uzyskania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p.

Z powyższych uregulowań wynika zatem, że zasadą jest odmowa zgody na umieszczenie w pasie drogowym przedmiotów niezwiązanych z drogą, zaś zgoda na ich umieszczenie jest wyjątkiem od tej zasady.

Nadto wyrażenie zgody pozostawiono uznaniu organu. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992,z.10,s.32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r., SA/Sz 2548/00 kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów.

Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega na sprawdzeniu,

czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a.

Wyrażenie zgody na umieszczenie w pasie drogowym przedmiotów niezwiązanych z drogą uwarunkowane jest ustaleniem przez zarządcę drogi, że z jednej strony umieszczenie w pasie drogowym przedmiotów niezwiązanych z drogą nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu, zaś z drugiej strony, że jest ono szczególnie uzasadnione (por. wyrok. NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., II GSK 293/09).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy podjął z urzędu czynności dowodowe w celu ustalenia okoliczności, o których mowa powyżej, tj. czy umieszczenie wnioskowanego przez skarżącego nośnika reklamowego nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu oraz czy jest ono szczególnie uzasadnione. Postępowanie to, na zlecenie organu odwoławczego, uzupełnione zostało oględzinami przeprowadzonymi w dniu [...] r. Organ ustalił, że nośnik reklamowy umieszczony byłby na słupie oświetlenia ulicznego zlokalizowanym w pasie drogowym ulicy [..] , która na przedmiotowym odcinku jest drogą o przekroju dwujezdniowym ze środkowym pasem dzielącym, z dwoma pasami ruchu przeznaczonymi do jazdy w jednym kierunku i prowadzi do Ronda Uniwersyteckiego. Bezpośrednio za wskazanym słupem oświetleniowym funkcjonuje zjazd drogowy. Nośnik reklamowy usytuowany byłby więc na odcinku drogi, na którym występują dwa pasy ruchu w jednym kierunku a nadto z usytuowanym w tym miejscu zjazdem drogowym.

W odniesieniu do tak ustalonego stanu faktycznego, którego skarżący nie kwestionuje, organ odwoławczy rozważył, czy wnioskowana przez skarżącego lokalizacja nośnika reklamowego będzie zagrażała bezpieczeństwu ruchu. Rozważania swoje zawarł w obszernym uzasadnieniu decyzji, wskazując jakie okoliczności wziął pod uwagę i jakimi racjami się kierował wybierając takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Rozważania organu w tym zakresie uznać należy za przekonujące. Przy tym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że organ w swoich rozważaniach nie odniósł się do treści, rodzaju i kolorystyki nośnika reklamowego. Zarzut taki miałby znaczenie, gdyby skarżący wnioskował o umieszczenie w pasie drogowym konkretnej reklamy. Tymczasem wniosek dotyczy nośnika reklamowego bez wskazania jakichkolwiek treści, czy kolorystyki. Zasadnie zatem organ rozważył jaki wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego ma umieszczanie w pasie drogowym reklam w ogóle, a nie konkretnej reklamy.

Wskazać przy tym należy, że argumentacja przedstawiona przez skarżącego sprowadza się w istocie do kwestionowania dokonanej przez organy oceny okoliczności faktycznych i wyciągniętych wniosków, natomiast nie samych ustaleń faktycznych. Jednakże, jak już wyżej zostało podniesione, w przypadku decyzji uznaniowych kontrola Sądu nie obejmuje celowości podjętego rozstrzygnięcia, lecz ogranicza się do oceny prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji.

Skarżący, podnosząc szereg zarzutów, nie przedstawił takich racji, które

z jednej strony podważałyby decyzję wydaną na zasadzie uznania administracyjnego, z drugiej zaś nie wykazał, że złożony wniosek o umieszczenie nośnika reklamowego w ściśle określonym miejscu należałoby rozpoznać w kategorii szczególnie uzasadnionego przypadku, przemawiającego za udzieleniem zezwolenia.

Nie można zatem stwierdzić, że dokonana przez organy orzekające ocena tych okoliczności z punktu widzenia przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym razi dowolnością, a zatem, że wykracza poza granice uznania administracyjnego.

Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie wskazywano, iż nieskuteczne jest powoływanie się na rozstrzygnięcie w innej sprawie, w sytuacji braku zbieżności stanów faktycznych. Ponadto Sąd kontroluje prawidłowość zaskarżonej decyzji i jeżeli stwierdzi, że przy jej wydaniu nie naruszono prawa, to nie może uwzględnić skargi tylko z tego powodu, że w podobnej sprawie wydano odmienne rozstrzygnięcie.

Odnosząc się zarzutu skargi dotyczącego nieuwzględnienia przez organ wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania M. M., w ocenie Sądu, wydanie decyzji zgodnej z prawem w sprawie wniosku o lokalizację nośnika reklamowego w pasie drogowym, nie wymaga wiadomości specjalnych, a w szczególności posiłkowania się opinią biegłego, ponieważ rozpatrywanie tego rodzaju wniosku wymaga jedynie prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego w odniesieniu do ustalonego prawidłowo stanu faktycznego.

Jak już Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu poprzednio wydanego w sprawie wyroku opinia biegłego D. K. nie stanowiła dowodu w postępowaniu administracyjnym. Natomiast opinia M. M. przedłożona została przez stronę w toku postępowania dotyczącego umieszczenia nośnika reklamowego na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogo powiatowej al. [...] [..] (lokalizacja [...] ). W takiej sytuacji podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że nie było podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o skonfrontowanie D. K. z M. M., skoro żaden z nich nie sporządzał opinii na potrzeby niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na rozprawie w dniu [...] r. postanowił nie uwzględnić wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów wskazanych w piśmie z dnia [...] r.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] , na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.