Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 895/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88, art. 92, art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 710
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: z § 1 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity
article: § 4 ust. 1 , § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 884
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm  zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 88 ust.1, art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. Nr 287 z 2019r. poz. 161 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji z dnia [...] wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w sprawie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że A. B. pełni służbę w Policji od dnia 8 listopada 2011 r. Funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany w dniu 8 listopada 2014 r. W dniu 27 marca 2019 r. (data wpływu) zwrócił się o ocenę uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji dokonał analizy złożonego oświadczenia, a po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, decyzją Nr 5/2019/B, postanowił odmówić wnioskodawcy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uzasadniając to w następujący sposób. Ze złożonego oświadczenia mieszkaniowego oraz załączonych do niego: dodatkowego oświadczenia funkcjonariusza, oświadczenia D. E. wynikało, że zajmuje on wraz z żoną i synem jeden pokój o powierzchni 15,90m2 w lokalu mieszkalnym będącym własnością D. E. - teściowej zainteresowanego w miejscowości [...]. W dniu 4 kwietnia 2019 r. przesłuchano stronę w celu weryfikacji danych zawartych we wniosku i ustalono, że funkcjonariusz wraz z rodziną zajmuje jeden pokój w przedmiotowym lokalu na podstawie nieodpłatnej umowy użyczenia. Lokal ten składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki, garderoby oraz przedpokoju. Powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 35,40 m2, z czego do wyłącznego korzystania przez zainteresowanego jest pokój o powierzchni 15,90 m2, drugi pokój o powierzchni 19,50 m2 jest zamknięty na klucz i użytkowany wyłącznie przez teściową zainteresowanego, kuchnia o powierzchni 8,10 m2, łazienka o powierzchni 3,80 m2, garderoba oraz przedpokój są do jego dyspozycji. Opłaty o charakterze czynszu zainteresowany nie odprowadza na ręce właścicielki lokalu. Organ I instancji w celu właściwego rozpoznania sprawy powołał komisję, która w dniu 16 kwietnia 2019 r. dokonała oględzin i pomiaru lokalu mieszkalnego zajmowanego przez funkcjonariusza. Z wykonanych czynności sporządzono protokół z oględzin i pomiaru powierzchni mieszkalnej. Wynika z niego, iż powyższy lokal usytuowany jest na parterze bloku. Posiada 3 pokoje, kuchnię, łazienkę, przedpokój oraz garderobę, przy czym pokój nr 1 o powierzchni 9,52 m2, pokój nr 2 o powierzchni 8,10 m2, pokój (salon) o powierzchni 11,60 m2, kuchnia otwarta na salon o powierzchni 9,52 m2. Łączna powierzchnia mieszkalna wynosi 31,25 m2. Wszystkie pokoje są umeblowane. W pokoju nr 1 widoczne były zabawki dziecka, które znajdowały się też w salonie. Kuchnia otwarta na salon, w którym ustawione były: kanapa i meble. W pokoju nr 2, który nie był zamknięty, ustawione były meblościanka, komoda oraz rozłożona w tym czasie kanapa. Wszystkie pomieszczenia (pokoje, salon, kuchnia, łazienka, garderoba) według członków komisji są dostępne i użytkowane przez wnioskodawcę oraz jego żonę i syna. Organ ustalił dalej, że zainteresowany posiada wraz z żoną i synem do wyłącznej dyspozycji lokal mieszkalny o łącznej powierzchni użytkowej 51,70 m2 (mieszkalnej 31,25 m2) położony w [...] będący własnością D. E. - teściowej. Ponosi opłaty w postaci czynszu, tj. 178 zł, oraz zwykłe koszty utrzymania lokalu, tj. opłata za prąd, gaz, wodę. Nie opłaca jednak właścicielce lokalu czynszu najmu. A. B. w dniu 4 kwietnia 2019 r. na przesłuchaniu strony poinformował, iż nie zawierał z właścicielką żadnej umowy dotyczącej mieszkania i zamieszkuje w nim na podstawie "ustnego bezpłatnego użyczenia".

Odwołując się do przepisów art. 88 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy o Policji organ I instancji stwierdził, że ich celem jest doprowadzenie do sytuacji, w której policjant i członkowie jego rodziny posiadają w miejscu pełnienia służby przez funkcjonariusza lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny zgodny z przysługującymi im normami. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego pełni zaś funkcję rekompensaty za część wydatków poniesionych przez policjanta, który angażuje własne środki finansowe w celu zapewnienia sobie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. W przedmiotowej sprawie zainteresowany, chociaż formalnie nie jest właścicielem lokalu ani stroną umowy jego najmu, to jednak posiada i zajmuje zgodny z normami lokal będący własnością teściowej o powierzchni mieszkalnej wynoszącej 31,25 m2. Zainteresowany zajmuje lokal na podstawie użyczenia, tj. umowy uregulowanej w art. 710 kc, w myśl którego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Tego, że omawiana umowa pomiędzy zainteresowanym a jego teściową ma charakter nieodpłatny, nie zmienia okoliczność pokrywania przez stronę kosztów związanych z utrzymywaniem zajmowanego lokalu. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane we własnym zakresie i potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone, a zatem równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje.

Odnosząc się do zarzutów odwołania A. B. złożonego od tak uzasadnionej decyzji organu I instancji Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Może to być zatem także protokół z oględzin. Powoływanie się zaś na fakt, że właścicielka mieszkania, które było przedmiotem oględzin, czyli D. E. - teściowa zainteresowanego - nie była obecna przy czynnościach nie ma znaczenia, ponieważ przepis art. 85 kpa mówi wprost o posiadaniu ("znajduje się"), a nie o własności. Z kolei zdaniem organu treść art. 79 kpa ma charakter instrukcyjny i celowościowy. Celem tego przepisu jest umożliwienie przeprowadzenia dowodu i zapewnienie stronie czynnego udziału w czynnościach. Jak wynika z akt sprawy strona była obecna i wzięła udział w czynnościach, które zostały przeprowadzone w dniu 16 kwietnia 2019 r. Z czynności tych został sporządzony protokół podpisany następnie przez wszystkich członków komisji powołanej decyzją Komendanta Powiatowego z dnia 10 kwietnia 2019r., która znajduje się w aktach sprawy. Decyzja dotyczy powołania komisji do przeprowadzenia określonych czynności i strona nie musi być z nią zapoznawana, ponieważ nie jest członkiem takiej komisji, a z przedmiotowej decyzji nie wynikają dla strony postępowania żadne obowiązki czy też uprawnienia.

Zdaniem organu II instancji fakt, że zainteresowany z nieznanych przyczyn odmówił podpisania protokołu sporządzonego z wykonania oględzin, nie ma wpływu na wartość dowodową okoliczności ustalonych w wyniku przeprowadzonych czynności. Zainteresowany w żadnym fragmencie swojego odwołania nie neguje faktów odnotowanych przez komisję w dniu 16 kwietnia 2019 r., chociaż ustalenia te są sprzeczne z informacjami, które podał w momencie składania oświadczenia mieszkaniowego oraz w oświadczeniach swoim i teściowej załączonych do przedmiotowego dokumentu, a także w zeznaniach, które zainteresowany złożył w dniu 4 kwietnia 2019r. do protokołu przesłuchania strony. Zdaniem organu nie doszło także w toku postępowania do naruszenia dyspozycji przepisów art. 6 i art. 9 kpa. Faktem jest, że pismo z dnia 16 kwietnia 2019 r. z informacją o przedłużeniu postępowania nie zawiera informacji o możliwości wniesienia ponaglenia, co jest niewątpliwie uchybieniem proceduralnym, jednak zdaniem organu odwoławczego uchylenie decyzji z tego dowodu kłóci się z postulatem ekonomiki postępowania oraz doprowadziłoby do dalszego opóźnienia w wydaniu orzeczenia. Mając na uwadze całokształt dokumentacji zgromadzonej w sprawie należy zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach stwierdzić, że postępowanie organu I instancji było prawidłowe. Oświadczenie złożone przez zainteresowanego w dniu 27 marca 2019 r. zawierało informacje znacznie odbiegające od informacji o sytuacji mieszkaniowej zainteresowanego znane organowi z postępowania, które zakończyło się w drugiej instancji decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji Nr 1/B/2019 z dnia 10 stycznia 2019 r. Wnioskodawca oświadczył wprawdzie, że w dalszym ciągu zajmuje lokal mieszkalny będący własnością teściowej znajdujący się w Opatowie, przy ul. 1 Maja 64D/9, jednakże jego posiadanie ogranicza się obecnie do jednego pokoju o pow. ok. 15 m2 oraz kuchni i łazienki stanowiących część przedmiotowego lokalu. Nie dziwi zatem inicjatywa organu I instancji, który postanowił sprawdzić czy cała trzyosobowa rodzina zainteresowanego zajmuje jedynie jeden pokój, zwłaszcza w sytuacji gdy właścicielka lokalu przebywa stale za granicą. Słuszności podjęcia tej inicjatywy dowodzą fakty ustalone w toku przeprowadzonej wizji lokalnej. Ustalono zatem, że zainteresowany wraz z rodziną zajmują cały lokal mieszkalny położony w Opatowie, przy ul. 1 Maja 64D/9, a także to, że przedmiotowe mieszkanie nie składa się, jak twierdził skarżący, z dwóch pokoi i kuchni, ale trzech pokoi z aneksem kuchennym. Dowodzi to, że organ I instancji słusznie podjął inicjatywę dowodową, gdyż doprowadziło to do ustalenia stanu faktycznego odmiennego od informacji podawanych przez stronę na wcześniejszych etapach postępowania. Informacje uzyskane przez pracowników i funkcjonariuszy KPP w Ostrowcu Św. są wiarygodne, ponieważ sam skarżący w żadnym fragmencie wniesionego odwołania nie stwierdza, że zgromadzone dowody nie są oparte na faktach, a zarzuca jedynie uchybienia proceduralne przy ich uzyskaniu.

W odpowiedzi na zarzuty zainteresowanego, że w poprzednich miejscach pełnienia służby otrzymywał przedmiotowy równoważnik znajdując się w takiej samej sytuacji mieszkaniowej jak obecnie, organ odwołał się do literalnego brzmienia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, a także do orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie. Podkreślił, że każde postępowanie administracyjne jest odrębną sprawą i to organ wydający decyzję decyduje jak szeroko zakrojone postępowanie dowodowe musi przeprowadzić by ustalić fakty niezbędne do wydania decyzji, która wywołuje konsekwencje zarówno dla organu wydającego jak i dla strony postępowania. Zdaniem organu rozpatrującego odwołanie przy załatwianiu przedmiotowej sprawy Komendant Powiatowy Policji nie naruszył prawa i podjął, poprzez powołanie komisji i przesłuchanie strony, kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla określenia uprawień zainteresowanego.

Wskazywane przez wnioskodawcę naruszenia procedury administracyjnej albo nie miały miejsca, albo ich "ciężar gatunkowy" jest zbyt niski, by z ich powodu uchylić wskazaną wyżej decyzję. Pomimo ogólnego stwierdzenia zainteresowanego, że zostały naruszone również przepisy prawa materialnego, organ II instancji się ich nie dopatrzył. Zdaniem organu odwoławczego skarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową subsumcję ustalonego w postępowaniu przygotowawczym stanu faktycznego i materiału dowodowego do przepisów prawa materialnego i aktualnie obowiązującej w judykaturze interpretacji tychże przepisów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. B. zarzucił naruszenie przez Komendę Powiatową Policji prawa materialnego oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w treści następujących artykułów: art. 6 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 7, 8, 9, 10, 14 kpa w zw. z art. 79 kpa, art. 35, 66a, 67, 68, 72, 75, 77, 78, 79, 85 kpa, a także niezasadne podtrzymanie tej decyzji przez Komendę Wojewódzką Policji i wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, ewentualnie o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając swe stanowisko skarżący wskazał, że w jego ocenie organ I instancji dopuścił się szeregu uchybień w sposób świadomy i celowy, a jego założeniem i celem było wydanie decyzji odmownej dla strony, co potwierdza analiza całości akt sprawy.

Przede wszystkim zdaniem skarżącego samo stwierdzenie "nie posiada" nie powinno być rozpatrywane w kontekście art. 336 kc, ponieważ w oświadczeniu mieszkaniowym nie wyszczególniono rodzajów stanu posiadania, a samo oświadczenie mieszkaniowe czy ustawa o Policji nie formułuje wprost definicji stanu posiadania, więc takich dodatkowych warunków co do kwestii posiadania nie można wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych oraz stosować przepisów innej ustawy, jeżeli akt prawny w formie ustawy tego nie określa. Forma użyczenia nie została ujęta w art. 336 kc.

W dniu 16 kwietnia 2019 r. został dokonany pomiar powierzchni mieszkalnej lokalu usytuowanego pod w/w adresem, jednak protokół z tej czynności nie został sporządzony w dniu, kiedy miała miejsce. Zaniechanie sporządzenia protokołu oględzin jest uznawane w orzecznictwie sądowym i doktrynie za istotną wadliwość tej czynności dowodowej, albowiem przez zaniechanie tego rodzaju strona zostaje pozbawiona możliwości wypowiedzenia się do protokołu odnośnie przebiegu i wyniku tej czynności dowodowej. Czynność oględzin nie została ponadto wykonana zgodnie z art. 79 § 1 kpa albowiem skarżący nie został poinformowany o czynnościach i nie miał możliwości aby się przygotować. W konsekwencji dowód z oględzin nie może stanowić dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Poza tym w ocenie skarżącego fakt, iż komisja weszła do pokoju, który zajmuje teściowa - D. E. i dokonywała pomiarów powierzchni bez jej zgody, wiedzy czy udziału, stanowi poważne naruszenie prawa materialnego oraz dóbr osobistych. Zachowanie komisji wyczerpało znamiona określone w art. 23 kc w zw. z art. 31 pkt 2 oraz art. 64 Konstytucji RP. Organ I instancji nie dokonał ponownego przesłuchania skarżącego, w którym odniósłby się do czynności jakie miały miejsce w dniu 16 kwietnia 2019 r. Skarżący zarzucił także, że decyzja Nr 30/2019 Komendanta Powiatowego Policji w sprawie powołania Komisji do zebrania materiału dowodowego umożliwiającego podjęcie decyzji w sprawie przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu oraz jego wysokości w niewyjaśniony sposób znalazła się w aktach sprawy. Nie było jej bowiem w materiałach sprawy podczas zapoznania się przez stronę z aktami sprawy w dniu 14 maja 2019 r. Zdaniem skarżącego organ naruszył przepisy art. 6, 7, 8, 77 § 1 kpa, mógł bowiem m.in. mógł przesłuchać nowych świadków, w tym jego małżonkę. Organ I instancji nie dochował ponadto terminu określonego w art. 35 § 3 kpa, celowo naruszył zasadę bezstronności (art. 8 kpa), stronniczo podejmując działania niezgodne z prawem w dniu 16 kwietnia 2019 r. podczas "oględzin", kierując się motywami pozaprawnymi, nachodząc stronę w w/w dniu bez uprzedzenia, wykonując czynności z zaskoczenia, bazując na niewiedzy strony odnośnie takiej sytuacji, co według kpa nie jest dopuszczalne i uchybia zasadom w określonym w tej ustawie. Niezrozumiałym jest dlaczego organ II instancji nawiązuje do pierwszego prowadzonego postępowania, które zostało zakończone wydaniem decyzji, niezaskarżonej przez stronę. Skarżący w obecnym postępowaniu, jakie toczyło się przed organami I i II instancji, wyraźnie wskazał, że zamieszkuje pomieszczenie mieszkalne o powierzchni ok. 15,9 m² wraz z rodziną, co potwierdził w protokole przesłuchania strony oraz oświadczeniu. Dziwi zatem twierdzenie organu odwoławczego na temat prawidłowości inicjatywy organu I instancji, który postanowił sprawdzić czy cała trzyosobowa rodzina zainteresowanego zajmuje jedynie jeden pokój. Organ nie zbadał czy teściowa strony D. E. przyjeżdża do kraju, jak często, jakie wówczas pomieszczenia zamieszkuje i ile czasu wówczas przebywa w lokalu, którego jest jedynym właścicielem, czy sama płaci za media podczas pobytu, czy płaci czynsz podczas pobytu, jak często i kiedy przyjeżdża do kraju i jakie pomieszczenia użytkuje itp. D. E. może powrócić do kraju nie uprzedzając o tym skarżącego i wówczas sytuacja ulegnie jeszcze większemu pogorszeniu, tym bardziej, że teściowa może rozwiązać umowę użyczenia. Organ ponadto w sposób nieuprawniony uznał za bezzasadny wniosek dowodowy skarżącego dotyczący innych postępowań, odnoszących się do analogicznych sytuacji. Brak jest poza tym przepisu mówiącego o tym, iż strona musi dokonywać opłat o charakterze czynszu na rzecz właściciela lokalu. Jest to tylko i wyłącznie interpretacja własna i niepełna organów, która zobowiązuje niejako stronę wymogiem dokonywania opłat o charakterze czynszu. Przepisy ustawy o Policji nie określają aby strona posiadała umowę najmu, zatem nie jest zrozumiałym dlaczego organ I jak i II instancji powołuje się na stwierdzenia, których brak jest w zapisie ustawy. Natomiast jeśli chodzi o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. 2013 poz. 1130 z póżn. zmian.), jest tylko jeden zapis odnośnie umowy najmu i dotyczy wyłącznie dwóch przypadków.

Organ I instancji w celu właściwego rozpoznania sprawy (jak twierdzi organ II instancji) dokonał oględzin i pomiaru powierzchni mieszkalnej w miejscu zamieszkania strony stwierdzając, że lokal, w którym zamieszkuje posiada 3 pokoje, kuchnię, łazienkę, przedpokój oraz garderobę, określając powierzchnię pokoi: nr 1 - 9,52 m², nr 2 - 8,10 m², salon - 11,60 m². Zarówno organ I jak i II instancji policzył, że łączna powierzchnia mieszkalna wynosi 31,25 m², którą to powierzchnią strona dysponuje. Jak łatwo zauważyć suma trzech w/w powierzchni daje wynik 29,22 m². W związku z tym skąd wzięła się dodatkowa powierzchnia 2,03 m², skoro Rozporządzenie MSWiA z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów określa w § 3, że norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Pojęcie "pokoju" najlepiej określa definicja zawarta w Małym Słowniku Języka Polskiego pod redakcją Stanisława Skorupka, Haliny Anderskiej, Zofii Łempickiej (Wydawnictwo Naukowe PWN Sp. z o.o., Warszawa 1968, Wydanie IX 1993), w myśl której pokój to pomieszczenie, w którym znajduje się okno, drzwi i które jest oddzielone ścianami od innych pomieszczeń, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2011r., sygn. akt II FSK 47/11, gdzie NSA zaakceptował wykładnię pojęcia "pokój" odwołującą się do słownikowej jego definicji, w myśl której jest to pomieszczenie, w którym znajduje się okno, drzwi i które jest oddzielone ścianami od innych pomieszczeń. Mając powyższe na względzie skarżący w myśl przepisów m.in. aktu wykonawczego jakim jest Rozporządzenie MSWiA z dnia 18 maja 2005r. miał prawo otrzymać, a nawet powinien otrzymać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, spełniając przesłankę określoną w § 3 przytoczonego rozporządzenia, gdyż norma zaludnienia przypadająca na rodzinę skarżącego wynosiła 30 m², gdzie wg. wyliczeń organu I instancji jak i II instancji powierzchnia ta w niniejszym przypadku wynosi 29,22 m², a nie jak wyliczyły organy obu instancji 31.25 m². Ponadto, myśl przytoczonej definicji słowa "pokój" salon, jak ustaliła komisja o powierzchni - 11,60 m², nie powinien zostać policzony, ponieważ nie jest to pomieszczenie całkowicie oddzielone od pozostałych pomieszczeń w lokalu mieszkalnym, a prawidłowe odzwierciedlenie całkowitej powierzchni pokoi stanowi powierzchnię 17,62 m².

Skarżący za mylne uznał stwierdzenie, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane we własnym zakresie i potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone, ponieważ pomimo faktu, że strona nie odprowadza czynszu na rzecz teściowej, ponosi koszty opłat za użytkowanie lokalu w postaci czynszu w kwocie ok. 178 zł, która jest kwotą zmienną i na chwilę obecną jest kwotą wyższą niż podana w czasie przesłuchania strony. Zużycie mediów w każdym miesiącu jest bowiem zróżnicowane. Pomimo tego, że strona nie płaci czynszu ponosi inne opłaty w związku z użytkowaniem lokalu w jakim zamieszkuje. Wspomnianych opłat nie ponosi teściowa strony, lecz on sam z budżetu rodzinnego, więc jak można mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, skoro strona ponosi opłaty za użytkowanie lokalu i są to opłaty, których zaprzestanie płacenia skutkowałoby odłączeniem mediów w danym lokalu i nawet płacenie wspomnianego czynszu nie odgrywałoby wówczas żadnego znaczenia, ponieważ ponoszenie opłat za czynsz właścicielce jest kwestią drugoplanową, a opłaty miesięczne za sam lokal odprowadzane na rzecz innych instytucji zaspokajają potrzeby mieszkaniowe, gdyż inaczej nie można by było funkcjonować w mieszkaniu bez gazu, prądu czy wody.

Ponadto zdaniem skarżącego organ I jak i II instancji wydanymi decyzjami zaprzecza prawidłowości decyzji, jakie wobec skarżącego wydano uprzednio, podczas pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji oraz w jednostce podległej do Komendy Powiatowej Policji. Niezrozumiałym jest jak poprzednie jednostki Policji, w których skarżący pełnił służbę, wydały decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdzie po przeniesieniu do KPP w Ostrowcu Św. uznano, że takowy równoważnik się nie należy, pomimo obowiązujących tych samych przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodał, że nie można mu czynić zarzutu z tego powodu, że rozpatrując sprawę skarżącego brał pod uwagę obecny stan faktyczny, a nie zdarzenia przyszłe i niepewne (ewentualny powrót teściowej skarżącego do kraju). Podane przez oba organy dane dotyczące powierzchni mieszkalnej zajmowanej przez skarżącego i wynoszącej 31,25 m2 są prawidłowe. Jak łatwo zauważyć dysponując protokołem z oględzin z dnia 16 kwietnia 20119 r. organ I instancji odnotował powierzchnię wszystkich pokoi podając też ich dokładne wymiary (długość x szerokość). Powierzchnia pokoju oznaczonego numerem 1 wynosi 3,85 m na 3,00 m, co daje w sumie 11,55 m2, a nie jak organ omyłkowo wpisał do protokołu 9,52 m2. Pomimo tej oczywistej pomyłki pisarskiej łączna powierzchna pomieszczeń mieszkalnych została określona prawidłowo na 31,25 m2. Jak słusznie zauważa skarżący normy zaludnienia dla policjantów zostały określone w zacytowanym przez zainteresowanego rozporządzeniu i wynoszą od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym dla policjanta i każdego z członków jego rodziny wymienionych w art. 89 ustawy o Policji. Zatem jak wynika z powyższych przepisów dla skarżącego, jego żony i dziecka minimalna powierzchnia mieszkalna wynosi 21 m2, a nie jak pisze skarżący 30 m2, chociaż i ta powierzchnia w omawianym stanie faktycznym wchodzi w skład zajmowanego lokalu. Osobnym zagadnieniem jest zakwestionowanie przez skarżącego powierzchni salonu, który jego zdaniem nie wyczerpuje definicji pokoju, ponieważ jest pomieszczeniem otwartym na aneks kuchenny. Zdaniem organu równie ważnym w ocenie czy dane pomieszczenie jest pomieszczeniem mieszkalnym jest jego funkcjonalne zastosowanie. Ponadto, choć umowy użyczenia nie ma wśród kazuistycznie wymienionych w powołanym rozporządzeniu tytułów prawnych, których posiadanie uniemożliwia przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, trudno założyć aby racjonalny prawodawca w jednym miejscu uzależniał przyznanie świadczenia od opłacania odpowiednio wysokiego (wyższego od stawek gminnych) czynszu, a w drugim zezwalał na wypłatę równoważnika stronie umowy użyczenia, która jest umową nieodpłatną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tę decyzję lub to postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze zatem uprawnienia sądu administracyjnego ograniczone zostały – co do zasady – do orzekania o charakterze kasacyjnym. Po drugie, skutkujące uchyleniem decyzji naruszenie prawa materialnego musi mieć wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie przepisów postępowania, o ile nie daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, skutkuje takim uchyleniem tylko wówczas jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie, musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. VI, opubl. WK 2016).

Aby zatem mogło dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji należałoby wykazać, że podnoszone przez skarżącego naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba podkreślić, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego w danej sprawie determinują przepisy prawa materialnego, które określają przesłanki przyznania świadczenia. W niniejszym przypadku są to przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji", w tym zwłaszcza przepisy art. 88 i 92 tej ustawy, a także regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.", jak również w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r.".

Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, przy czym miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Stosownie natomiast do treści art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jak zaś stanowi art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy.

Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Wbrew twierdzeniu skarżącego, zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1990 r. o Policji (szczegółowo na ten temat w dalszej części uzasadnienia). Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ww. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. I OSK 53/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. III SA/Kr 74/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. III SA/Gl 1236/18, wyroki WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. II SA/Lu 63/18, z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. II SA/Lu 613/18).

Bezspornym w niniejszej sprawie był fakt, że skarżący wraz z żoną i synem zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w Opatowie, który to lokal – należący do jego teściowej – zajmuje na podstawie umowy bezpłatnego użyczenia (por. m.in. protokół przesłuchania strony z dnia 4 kwietnia 2019 r., k. 4 akt adm.), ponosząc przy tym opłaty z tytułu czynszu i mediów.

Zgodnie z art. 710 kc przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Stosownie do treści art. 336 kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Użyczenie jest jedną z form posiadania zależnego (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1977 r., sygn. II CR 304/77). W tej sytuacji prawidłowym było przyjęcie, że posiadanie lokalu na podstawie umowy nieodpłatnego użyczenia, które niewątpliwie w tym przypadku miało miejsce (niezależnie od ponoszenia opłat na rzecz innych podmiotów, pod warunkiem jednak spełnienia norm powierzchniowych, o czym dalej), wyłączało możliwość przyznania równoważnika pieniężnego. Zasadnie organ uznał również, choć nie wyraził tego wprost w uzasadnieniu decyzji (do kwestii tej odniósł się pełnomocnik organu na rozprawie sądowej), że w niniejszym przypadku zachodziła negatywna przesłanka do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynikająca z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Skoro bowiem przyznanie równoważnika wyłączone jest w przypadku posiadania lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, to przesłanka ta jest spełniona również w przypadku nieodpłatnej umowy użyczenia. Interpretacja tego przepisu wymaga bowiem zastosowania wykładni teleologicznej, pozwalającej na uznanie wszystkich osób posiadających lokale mieszkalne na warunkach korzystniejszych od tych wymienionych w rozporządzeniu o równoważniku, za osoby nieuprawnione do równoważnika za brak lokalu (M. Chrabkowski, Użyczenie lokalu mieszkalnego jako przyczyna utraty uprawnień przez policjanta. Glosa do wyroku WSA z dnia 11 grudnia 2014 r., IV SA/Gl 295/14).

Głównym punktem spornym w niniejszej sprawie była kwestia spełnienia norm powierzchniowych w przypadku lokalu zajmowanego przez skarżącego i jego rodzinę. Skarżący podważał bowiem prawidłowość przeprowadzenia postępowania w tym zakresie przez organ I instancji, odwołując się do danych wynikających z jego oświadczenia i treści przesłuchania jako strony.

W tym kontekście podnieść należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. policjantowi przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia. Stosownie do § 2 pkt 1 tego samego rozporządzenia policjantowi posiadającemu rodzinę przysługuje po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4 (zastrzeżenia te dotyczą funkcjonariuszy o stanowiskach zaszeregowania w grupie 9. i wyższych – jak zaś wyjaśnił skarżący na rozprawie należy on do 5. grupy zaszeregowania). Norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym (§ 3 rozporządzenia). W przypadku skarżącego należy brać pod uwagę oprócz jego samego dwoje członków jego rodziny (żona i jedno dziecko), co oznacza, że przysługują mu 3 normy zaludnienia, a zatem lokal o powierzchni mieszkalnej od 21 do 30 m². Także tę kwestię prawną organ poruszył dopiero w odpowiedzi na skargę reagując – prawidłowo zresztą – na zarzut skarżącego, zgodnie z którym w jego przypadku lokal poniżej 30 m² nie spełnia norm powierzchniowych. Zgodnie z tym, co podniesiono, dolna norma w rozpatrywanym przypadku jest spełniona jeśli skarżący posiada lokal o powierzchni co najmniej 21 m².

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że nawet tak określona norma rzeczywiście nie byłaby spełniona gdyby oprzeć ustalenia wyłącznie na treści oświadczenia skarżącego i treści jego przesłuchania. Wynika z nich bowiem, że powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu wynosi łącznie 35,4 m², jednak skarżący wraz z rodziną zajmuje wyłącznie pokój o powierzchni 15,9 m², zaś drugi pokój o powierzchni 19,5 m² jest użytkowany wyłącznie przez teściową, która przebywa za granicą, a pokój ten jest zamknięty na klucz. W trakcie czynności oględzin przeprowadzonej w dniu 16 kwietnia 2019 r. ustalono jednak, że w mieszkaniu znajdują się 3 pokoje – o wymiarach 11,55 m² (3,85 m x 3,00 m – w protokole dokonano mylnego obliczenia powierzchni tego pokoju przy tak ustalonych wymiarach, prawidłowo wyliczono jednak ogólną powierzchnię mieszkania dla takich właśnie wymiarów, tj. 31,25 m²), 11,6 m² (salon), 8,1 m² oraz kuchnia o wymiarach 9,52 m². Co istotne, jak wyjaśnił skarżący na rozprawie sądowej, w mieszkaniu zgodnie z przydziałem zaplanowane były następujące pomieszczenia: kuchnia, 2 pokoje, przedpokój oraz łazienka. Potem salon, to znaczy 1 pokój, został przebudowany i powstał dodatkowy mały pokój. Salon miał 19 metrów kwadratowych i właśnie z niego został wydzielony dodatkowy pokój. Ten mały pokój jest zarezerwowany dla teściowej, a im służy jako np. suszarnia. Po okazaniu protokołu z oględzin i pomiaru mieszkania z dnia 16 kwietnia 2019r. skarżący oświadczył, że dla teściowej zarezerwowano pokój nr 2 o powierzchni 8,1 m². Nie kwestionuje też obliczonej powierzchni pokoi, poza oczywistą omyłką rachunkową przy pokoju nr 1. Wobec takich wyjaśnień skarżącego niewątpliwym jest w ocenie Sądu, że powierzchnia mieszkalna (powierzchnia pokoi) zajmowana przez niego, jego żonę i dziecko, wynosi łącznie 23,15 m² (11,55 m² + 11,6 m²), a zatem – zgodnie z tym, co wyżej wyjaśniono – spełnia normę powierzchniową przewidzianą w rozporządzeniu z dnia 18 maja 2005 r. Nie sposób bowiem uznać, jak podnosi skarżący, że salon nie stanowi powierzchni mieszkalnej (pokoju). To zaś oznacza, że rozstrzygnięcie organów o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego było prawidłowe, a w konsekwencji podnoszone przez skarżącego uchybienia przepisom postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na jego wynik. Zgodnie z tym, co podniesiono na wstępie niniejszych rozważań, brak było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Trudno skutecznie zarzucić organowi, że podjął inicjatywę dowodową w postępowaniu, niewątpliwie zaś jego ustalenia faktyczne istotne dla sprawy winny być aktualne na dzień wydania decyzji.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.