Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3358/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3872/14 w sprawie ze skargi [A.] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz [A.] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3872/14 w sprawie ze skargi Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego [...] (dalej: Skarżący lub Strona) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 21 marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: DNFZ lub organ) ogłosił postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert, w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologicznego na obszarze [...], dotyczące zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. Wartość postępowania wynosiła 688.500 zł. Do postępowania zostało złożonych 7 ofert.

Skarżący złożył ofertę w dniu 3 kwietnia 2014 r. z zachowaniem terminu określonego w ogłoszeniu.

W dniu 6 kwietnia 2014 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie nastąpiło otwarcie złożonych w postępowaniu ofert. Komisja konkursowa dokonała analizy złożonych ofert pod względem spełnienia przez oferentów warunków formalnych.

W dniu 24 kwietnia 2014 r. oferta Strony została odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), w związku z niespełnieniem wymaganych warunków formalnych wskazanych w przepisach prawa, w tym określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Skarżący wniósł protest na rozstrzygnięcie Komisji konkursowej. Zarzucił brak uzasadnienia odrzucenia jego oferty. Podkreślił, że posiada potencjał w postaci wykwalifikowanego personelu oraz bazę techniczną i lokalową pozwalającą na realizację kontraktu.

Komisja konkursowa nie podzieliła argumentacji Strony i postanowiła nie uwzględnić protestu.

Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 6 czerwca 2014 r. W jego wyniku do udzielania świadczeń wybrano 5 oferentów. Skarżący nie został wybrany do udzielania świadczeń.

Skarżący złożył odwołanie, które decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. organ oddalił. Następnie Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy DNFZ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 czerwca 2014 r.

Organ wskazał, że oferta Strony została odrzucona, ponieważ w ocenie Komisji konkursowej nie spełniła wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Oferta złożona została na 17.334 punktów miesięcznie, co stanowi 1,15 etatu przeliczeniowego, podczas gdy wymagany czas pracy określony w pkt 1.2. załącznika nr 4 do Zarządzenia nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. "Wymagania określające dostępność do świadczeń leczenia stomatologicznego", powinien być proporcjonalny do liczby etatów przeliczeniowych tj. 34,6 godzin tygodniowo, a nie jak wskazano w ofercie na poziomie 31 godzin. Wymagania dla świadczeniodawców oraz warunki i zasady udzielania świadczeń w rodzaju leczenie stomatologiczne zostały określone w zarządzeniu nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne.

DNFZ podniósł również, że Skarżący w proteście złożonym do Komisji konkursowej zawarł żądanie dotyczące zastosowania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego odstępstwa od stosowania § 8 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ, w kwestii połączonego czasu pracy lekarzy w poradni, proporcjonalnego do liczby etatów przeliczeniowych określonego w załączniku nr 4. Wyjaśnił, że wskazane odstępstwo od kryterium etatu przeliczeniowego może zostać zastosowane na podstawie indywidualnej zgody dyrektora oddziału, co z kolei nie wchodzi w zakres kompetencji Komisji konkursowej, która nie podejmuje rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

W ocenie organu w toku prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia jego zasad, a w szczególności naruszenia zasady równego traktowania oferentów, ponieważ Komisja konkursowa dokonała porównania ofert świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu konkursowym zgodnie z kryteriami oceny określonymi w przepisach obowiązującego prawa. DNFZ uznał również, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej: k.p.a.), podjęte bowiem zostały wszelkie niezbędne działania dla zbadania dokumentacji przedmiotowego postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Na decyzję DNFZ Strona wniosła skargę do Sądu.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia 30 czerwca 2014 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich usunięcie z obrotu prawnego.

Sąd uznał, że organ wydając decyzje dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów Skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji DNFZ nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego - naruszenia interesu prawnego Strony. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organ nie ustalił również, czy w toku spornego postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Według Sądu w obu spornych decyzjach organ odnosząc się do zarzutów Strony ograniczył się do przedstawienia zasad oceny ofert na jej różnych płaszczyznach (kryteriach), nie próbując w istocie wyjaśnić, dlaczego w przypadku Skarżącego jego oferta nie mogła zostać oceniona z uwzględnieniem trybu, o którym mowa w § 8 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ. Działanie takie jest bowiem niewątpliwie wadliwe, ponieważ dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię, dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że to organ rozstrzygając zarzuty Strony, powinien szczegółowo wyjaśnić, jakie były podstawy braku rozpoznania jej wniosku o zastosowanie szczególnego trybu odstąpienia od ogólnej zasady ustalania wartości etatu przeliczeniowego lekarza, w ramach przeprowadzonego postępowania konkursowego.

Powołując się na ust. 2 § 8 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ, Sąd I instancji uznał, że podmiotem władnym zastosowania odstępstwa od zasad określonych w ust. 1, czyli dotyczących wymiaru czasu określonego w załączniku nr 4 do zarządzenia jest dyrektor oddziału. Tymczasem w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, aby jakikolwiek podmiot poza Komisją konkursową miał wpływ na podjęcie w tym przedmiocie rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji wniesienia protestu wraz z zawartym w nim wnioskiem o zastosowanie ww. odstępstwa, w pierwszej kolejności wniosek ten winien zostać rozstrzygnięty przez dyrektora oddziału NFZ, a dopiero w następnej kolejności sam protest. Wątpliwości Sądu zbudziło także działanie Komisji konkursowej polegające na zastosowaniu kryteriów odstępstwa, o którym mowa w ust. 2 § 8 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ, do niektórych podmiotów, które złożyły oferty, przy czym kryterium to nie było uprzednio ujawnione do wiadomości wszystkich oferentów. Według Sądu takie działanie nosiło znamiona arbitralnego, albowiem trudno jest odeprzeć zarzut, że kryterium mogło być "dopasowane" ex post, w celu poprawienia sytuacji jednego podmiotu względem innych, znajdujących się w podobnej sytuacji. Z pewnością ujawnienie kryterium odstępstwa ex post, nie jest działaniem przejrzystym i nie budzi zaufania do organów NFZ (art. 8 k.p.a.). Skoro w ww. zarządzeniu przewidziano szczególny tryb odstąpienia od ogólnych zasad ustalania wartości etatu przeliczeniowego lekarza, to był on dostępny dla wszystkich uczestników postępowania konkursowego.

Powyższy wyrok w całości zaskarżył organ skargą kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 7 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- art. 8 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

- art. 80 § 1 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że organ nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy i nieprawidłowo ustalił fakty istotne dla rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy nie spełniają wymagań określonych tym przepisem;

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, mogło dojść do nierównego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zwarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

- art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy ubezpieczeniowej, w związku z § 8 ust. 2 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że organ zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku Skarżącego — wypowiedzenia się w przedmiocie tego wniosku w formie procesowej;

- art. 148 pkt 1 ustawy ubezpieczeniowej w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy mogło dojść do porównania ofert z pominięciem lub wbrew dyrektywom określonym tym przepisem;

- art. 148 pkt 2 ustawy ubezpieczeniowej w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy mogło dojść do porównania ofert z pominięciem lub wbrew dyrektywom określonym tym przepisem;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy podlegała ona oddaleniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Podnieść w tym miejscu należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienionych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - sąd uchybił, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna organu została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, w części odnoszącej się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie przytacza w sposób należyty podstaw kasacyjnych, bowiem - poza oparciem się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - nie wskazuje przepisu, bądź przepisów, które zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zostały naruszone przez Sąd I instancji, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w wypadku niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, ograniczającego się do wskazania naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie ma przeszkód, by Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny.

Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów zakwalifikowanych przez autora skargi kasacyjnej jako przepisy prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Uwzględniając zatem istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Wreszcie nie sposób pominąć tego, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy o oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, regulujące przebieg postępowania konkursowego, których naruszenie przez Sąd I instancji zarzucił autor skargi kasacyjnej są w istocie przepisami prawa procesowego. Zatem autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z postanowień art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. Tego jednak w treści skargi kasacyjnej nie uczyniono.

Pomimo wskazanych wyżej nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

W pierwszej kolejności za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji dopatrzył się bezczynności organu, to nie można sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy i zobowiązującemu organ do rozpoznania wniosku w wyznaczonym terminie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14; z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14; z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14; z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14; z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14).

Niemniej istotne jest spostrzeżenie, że wskazany art. 149 § 1 p.p.s.a. w tej sprawie nie miał zastosowania, ale też nie mógł mieć zastosowania. Oznacza to, że Sąd I instancji nawet teoretycznie tego przepisu nie miał szans naruszyć. Otóż art. 149 § 1 p.p.s.a. reguluje rozstrzygnięcie sądu pierwszoinstancyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. W tej sprawie Sąd I instancji kontrolował natomiast decyzję administracyjną.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 oraz art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszył zasadę pogłębiania zaufania, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz błędnie ocenił okoliczności przedmiotowej sprawy, należy podkreślić, że zarzut ten nie jest zasadny.

Podzielając stanowisko Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że DNFZ jako organ administracji powinien kierować się zasadami obowiązującymi przy rozpoznawaniu spraw administracyjnych, wynikającymi z przepisów k.p.a. Powoduje to, że rozpatrując materiał dowodowy nie może ograniczać się jedynie do przedstawienia zasad oceny ofert, nie odnosząc się w żaden sposób w treści rozstrzygnięcia do argumentacji odwołującego się. Trafna jest bowiem konstatacja Sądu I instancji, iż organ odnosząc się do zarzutów Strony w zaskarżonej decyzji ograniczył się do przedstawienia zasad oceny ofert, nie wyjaśniając jednak, dlaczego w przypadku Skarżącego jego oferta nie mogła zostać oceniona z uwzględnieniem trybu, o którym mowa w § 8 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w przeciwieństwie do oferty innego podmiotu.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się również z oceną Sądu I instancji w zakresie, wątpliwości co do zgodności z określoną w art. 134 ustawy o świadczeniach zasadą równości oferentów, takiego działania Komisji konkursowej, które polega na zastosowaniu kryteriów odstępstwa, o którym mowa w § 8 ust. 2 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ, do niektórych podmiotów, które złożyły oferty, gdy kryterium to nie było uprzednio ujawnione do wiadomości oferentów.

Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że przedmiotem badania przez organ Funduszu jest okoliczność, czy dany przypadek (wniosek o zastosowanie tego trybu) należy uznać za zasadny, czy też nie. Ocena ta, z uwagi na brak wskazania w cytowanym zarządzeniu Prezesa NFZ obiektywnych kryteriów, ma charakter uznaniowy.

W związku z tym, prawidłowa jest konstatacja Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy omawiany tryb ma zastosowane w ramach procedury konkursowej, to powinien być dostępny dla wszystkich oferentów. Powoduje to, że zasadnie podkreślono w zaskarżonym wyroku, iż ze względu na zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w przypadku złożenia wniosku o zastosowanie tego trybu musi podlegać rozpoznaniu, celem ustalenia czy ma miejsce przypadek uzasadniający zmianę jednego z kryteriów konkursu ofert w zakresie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 oraz 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach w związku z § 8 ust. 2 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela również pogląd Sądu I instancji, że organ rozstrzygając zarzuty Skarżącego, powinien szczegółowo wyjaśnić, jakie były podstawy braku rozpoznania jego wniosku o zastosowanie szczególnego trybu odstąpienia od ogólnej zasady ustalania wartości etatu przeliczeniowego lekarza, w ramach przeprowadzonego postępowania konkursowego określonego w § 8 ust. 2 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ.

Dodatkowo w tym miejscu trzeba podkreślić, iż w konsekwencji niewykazania przez organ należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., DNFZ nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można temu Sądowi - wskazującemu na konieczność wyjaśnienia kwestii zachowania zasad przeprowadzenia kontrolowanego postępowania konkursowego, w tym także należytego wyjaśnienia tego zagadnienia w decyzjach - postawić zarzutu naruszenia (poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji) przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych postaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

W zakresie orzeczenia w przedmiocie kosztów z punktu drugiego sentencji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490, z późn. zm.). Na koszty postępowania kasacyjnego zasądzone w punkcie 2 sentencji składa się kwota 120 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika za udział w rozprawie.