Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 76/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 1 , art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. e, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi D. H. na bezczynność Samorządowego Kolegium odwoławczego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia (...) r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 1 miesiąca od zwrotu organowi akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia (...) marca 2013 r., zatytułowanym "Wniosek o informację publiczną", przesłanym za pomocą poczty elektronicznej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na adres: (...), D. H., powołując się na art. 61 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; zwanej w dalszej części również: "u.d.i.p."), wniósł o udzielenie informacji dotyczącej:

1) postanowień, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w których utrzymano w mocy zaskarżone decyzje Wójta Gminy K. o odmowie dostępu do informacji publicznej,

2) ilości spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej, które wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w roku 2012,

3) ilości spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej, które wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w roku 2013 do dnia (...) marca.

Jednocześnie Wnioskodawca poprosił o przesłanie powyższych informacji na adres mailowy: (...). Wyraził zgodę, aby w treści dokumentów zostały "zabiałkowane" informacje podlegające ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej. Natomiast w przypadku wydania decyzji odmownej, powołując się na art. 391 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; zwanej w dalszej części również: "K.p.a."), wniósł o doręczanie pism wyłącznie za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. oświadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2002 r. Nr 144, poz. 1204 z późn. zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia (...) kwietnia 2013 r., znak: (...), poinformowało Wnioskodawcę, iż w jego korespondencji brak jest podpisu kwalifikowanego, koniecznego do udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi. W sytuacji, w której Wnioskodawca nie dysponowałby takim podpisem, konieczny jest podpis ręczny. Ponadto Kolegium uznało, że aby uzyskać wnioskowane informacje D. H. musi wykazać interes prawny do ich udzielenia. Kolegium wskazało również, że informacje te są informacjami przetworzonymi, koszt ich udzielenia wyniesie około 100,00 zł. Reasumując Kolegium stwierdziło, że dla uzyskania wnioskowanych informacji niezbędny jest: podpis, wykazanie interesu prawnego oraz zgoda na ich opłacenie. W przypadku niespełnienia tych warunków Kolegium nie udzieli żądanych informacji.

Powyższe pismo z dnia (...) kwietnia 2013 r. zostało przesłane w dniu (...) kwietnia 2013 r. do D. H. za pośrednictwem poczty elektronicznej, na adres e-mail wskazany we wniosku.

Pismem z dnia 7 maja 2013 r. D. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego, polegającą na nieudzielaniu informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wnosząc o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia (...) marca 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga została wniesiona dnia (...) maja 2013 r. za pośrednictwem skarżonego podmiotu, z wykorzystaniem poczty elektronicznej, tj. na adres e-mail: (...) oraz (...). W uzasadnieniu skargi wskazano, iż do dnia jej wniesienia nie została ani udostępniona wnioskowana informacja publiczna, ani też doręczona decyzja odmawiająca jej udostępnienia bądź umarzająca postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia (...) czerwca 2013 r., wniosło o odrzucenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że Skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie z dnia (...) kwietnia 2013 r., składając skargę na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie Kolegium przedmiotowa skarga jest przedwczesna bowiem Skarżący przed jej złożeniem nie wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto za jej odrzuceniem przemawia niewłaściwe określenie strony przeciwnej. Błędnie jako organ wskazano w niej Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tymczasem w myśl art. 5 § 2 pkt. 6 K.p.a. organem administracji publicznej jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wreszcie jako kolejną przesłankę do odrzucenia skargi Kolegium wskazało jej niepodpisanie, podobnie jak to miało miejsce w przypadku pism kierowanych do Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej w dalszej części również: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny kontrolowanej sprawy Sąd postanowił odnieść się do zarzutów Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniesionych w odpowiedzi na skargę, a które to zarzuty zmierzają do wykazania konieczności odrzucenia skargi wniesionej w niniejszym postępowaniu. Odrzucenie skargi z uwagi na zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a. czyniłoby bowiem niedopuszczalną merytoryczną kontrolę przedmiotu zaskarżenia. W tym zakresie przywołane przez organ zarzuty okazały się jednakże bezzasadne.

W pierwszym rzędzie konieczne stało się określenie podmiotu posiadającego legitymację bierną do występowania w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. W celu wskazania konkretnego podmiotu, który w niniejszej sprawie występuje po stronie organu niezbędne jest odwołanie się do norm prawnych stanowiący podstawę stosunku proceduralnoprawnego, w ramach którego podmiot ten pozostaje w stanie bezczynności. Należy zatem sięgnąć do stosownych regulacji zawartych w u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. Niewątpliwie zatem organem, przenosząc powyższe uwagi do realiów kontrolowanej sprawy, któremu powinno przypisywać się bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej jest samorządowe kolegium odwoławcze. Skoro organ taki niewątpliwie w niniejszej sprawie występuje nie zachodzi przesłanka odrzucenia skargi określona w art. 58 § 1 pkt. 5 P.p.s.a. W tym kontekście bez znaczenia pozostaje natomiast wewnętrzna organizacja samorządowego kolegium odwoławczego.

Zauważyć należy, iż w sprawach o udostępnienie informacji publicznej przez samorządowe kolegium odwoławcze uprawnionym zarówno do rozstrzygnięcia o udostępnieniu informacji, jak i do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, względnie umorzeniu postępowania będzie prezes tego kolegium, jako podmiot kierujący pracą kolegium i reprezentujący je na zewnątrz, co wynika wprost z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) stanowiącego, iż to prezes kolegium wykonuje czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego, którymi to czynnościami są niewątpliwie działania organów władzy publicznej określone w u.d.i.p.

Prezes samorządowego kolegium odwoławczego jest zatem jedynie organem kolegium i występuje jako osoba uprawniona do działania w imieniu kolegium, a nie jako samodzielny organ władzy publicznej.

Ewentualna bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do samorządowego kolegium odwoławczego każdorazowo będzie zatem bezczynnością tego organu, a nie bezczynnością podmiotu reprezentującego go na zewnątrz.

W tym stanie rzeczy skargę D. H. uznać należało za skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a nieprawidłowe określenie tego organu przez skarżącego za brak formalny skargi. Brak ten nie uniemożliwiał jednakże nadania skardze prawidłowego biegu i co za tym idzie nie mógł prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 3 P.p.s.a.

Istotny brak formalny uniemożliwiający nadanie skardze prawidłowego biegu stanowił natomiast brak własnoręcznego podpisu skarżącego pod skargą, co zostało słusznie zasygnalizowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, lecz brak ten został skutecznie uzupełniony przez skarżącego na wezwanie Sądu z dnia (...) czerwca 2013 r.

W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem K.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom Kolegium także w powyższym zakresie brak jest zatem przesłanki do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.).

Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, że jej przedmiotem jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie udostępnienia stronie skarżącej informacji określonych w jej wniosku z dnia (...) marca 2013 r.

Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/GL 28/07 – dostępny jak wyżej). W myśl art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Konsekwentnie należałoby uznać, że w tym zakresie udostępnieniu podlega również informacja publiczna o sprawach już załatwionych lub rozstrzygniętych.

Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa stwierdzić należy, że żądane przez Skarżącego informacje, których udostępnienia Skarżący żąda we wniosku z dnia (...) marca 2013 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie.

Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci:

1) postanowień oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego gdzie utrzymano w mocy zaskarżone decyzje Wójta Gminy K. o odmowie dostępu do informacji publicznej;

2) ilości spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej, które wpłynęły do SKO w P. w roku 2012;

3) ilości spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej, które wpłynęły do SKO w P. w roku 2013, do (...) marca tego roku. Kwestia zakwalifikowania żądanych przez Skarżącego informacji do informacji publicznych nie była zresztą sporna pomiędzy stronami.

Zasadą przyjętą w piśmiennictwie jest, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Zasadniczą kwestią w sprawie ze skargi na bezczynność jest zatem ustalenie, czy po stronie określonego organu administracji publicznej istniał prawny obowiązek rozpatrzenia konkretnego wniosku w przewidzianej prawem formie, a więc zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p. – albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo w formie decyzji w razie odmowy jej udzielenia. Podkreślenia wymaga jednakże, że ocena taka może zostać dokonana tylko wówczas, gdy do organu wpłynął lub został przedstawiony ustnie, wniosek z określonym żądaniem.

Analizując kontrolowaną sprawę w pierwszej kolejności należało ocenić, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony przez Skarżącego spełniał warunki formalne umożliwiające nadanie mu biegu. Okolicznością niesporną jest przy tym to, że przedmiotowy wniosek został przesłany do organu drogą elektroniczną w dniu (...) marca 2013 r. W ocenie Sądu nie ulega również wątpliwości, że wniosek ten nie został przez Skarżącego podpisany, w tym – z uwagi na formę jego złożenia – nie został opatrzony przez Skarżącego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzależniło natomiast jego rozpatrzenie właśnie m.in. od jego uprzedniego własnoręcznego podpisania przez Skarżącego bądź zaopatrzenia go w bezpieczny podpis elektroniczny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że w u.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wnioskuj. Wniosek taki może zatem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. W tym kontekście za wniosek pisemny uznać należy m.in. przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Także cel u.d.i.p. oraz regulacja zawarta w jej art. 10 ust. 2, przewidująca że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia wywód, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12; oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 166/12; w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 450/12 – dostępne jak wyżej).

Wniosek spełniający powyżej wskazane wymogi wszczyna postępowanie w sprawie, jednakże na tym etapie w postępowaniu tym nie znajdują jeszcze zastosowania przepisy K.p.a. Wniosek ten jest zatem złożony skutecznie i wywołuje określone w u.d.i.p. skutki prawne, czyli powinien podlegać rozpatrzeniu.

Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne staje się jednakże wyróżnienie dwóch postępowań o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. Ważny przy tym jest fakt, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w ogóle zamierza informacji tej udzielić, czy w grę wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy podmiot zobowiązany zamierza obciążyć wnioskodawcę kosztami jej udostępnienia oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które znajdą wówczas zastosowanie.

Jeżeli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy K.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.

Sytuacja wygląda inaczej gdy:

1. udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów, gdzie wezwanie do ich uiszczenia, jako akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., do którego nie stosuje się bezpośrednio przepisów K.p.a. – regulujących m.in. formę wniosku, wymaga zindywidualizowania wnioskodawcy, a w konsekwencji jego pisemnego podpisu, bądź ewentualnie bezpiecznego podpisu elektronicznego. Wówczas z uwagi na potrzebę nałożenia na wnioskodawcę określonego obowiązku - zapłaty kosztów – wniosek nie może być anonimowy;

2. okazuje się, że informacja, której udostępnienia żąda wnioskodawca, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, bowiem wówczas dodatkową kwestią wymagającą wykazania jest to, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

3. istnieją bezpośrednie powody do odmowy udzielenia informacji publicznej przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione.

Wszystkie wskazane powyżej przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna – odmowna bądź o umorzeniu postępowania, bezwzględnie wymagają własnoręcznego podpisu wnioskodawcy, bądź ewentualnie bezpiecznego podpisu elektronicznego, na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, którego brak winien zostać usunięty w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza że K.p.a. znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 – dostępny jak wyżej).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe poglądy, szeroko reprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przenosząc te uwagi o charakterze ogólnym na grunt kontrolowanej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że wniosek z dnia (...) marca 2013 r. złożony przez Skarżącego, pomimo jego niepodpisania bądź opatrzenia bezpiecznym podpisem elektronicznym, skutecznie – wbrew stanowisku wynikającemu z postawy Kolegium – wszczął postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i powinien podlegać rozpatrzeniu przez Kolegium. W konsekwencji Kolegium było zobowiązane załatwić sprawę na gruncie przepisów u.d.i.p. poprzez zastosowanie jednej ze wskazanych w tych przepisach form, w szczególności – mając na względzie realia kontrolowanej sprawy - poprzez:

1) dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej lub

2) wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei wezwanie do podpisania wniosku bądź opatrzenia go bezpiecznym podpisem elektronicznym byłoby dopuszczalne wyłącznie w konkretnych i uzasadnionych przez Kolegium okolicznościach prowadzących do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, a nadto – co istotne – wezwanie to powinno co do zasady nastąpić w przewidzianej prawem formie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze do dnia wyrokowania nie podjęło żadnych z przywołanych powyżej czynności. Jedyną reakcją SKO na wniosek złożony przez Skarżącego było wystosowanie do niego pisma z dnia (...) kwietnia 2013 r., w którym Kolegium uzależniło udzielenie Skarżącemu żądanej przez niego informacji od podpisania wniosku, wykazania interesu prawnego oraz wyrażenia zgody na opłacenie przedmiotowych informacji.

Pismo to nie może być uznane za żadną z przywołanych powyżej czynności, do której podjęcia Kolegium było zobowiązane na gruncie regulacji u.d.i.p. Należy wręcz uznać, że warunki w nim zawarte pozostają w sprzeczności z tymi regulacjami. Problematyka niedopuszczalności uzależniania rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej od jego uprzedniego podpisania była już przedmiotem szczegółowych rozważań powyżej. W tym miejscu warto jeszcze zasygnalizować, że w ocenie Sądu Kolegium w żaden sposób nie uargumentowało - chociażby pośrednio - konieczności podpisania wniosku przez Skarżącego. W szczególności z pisma Kolegium nie wynika zamiar podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, ani też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z koniecznością podpisania wniosku. Znamienne w tym względzie jest również to, że żaden akt administracyjny nie został wydany do dnia wyrokowania.

Pismo z dnia (...) kwietnia 2013 r. nie może być uznane za wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Zauważyć bowiem należy, iż wprawdzie żaden przepis nie określa w jakiej formie wezwanie takowe, będące szczególną czynnością procesową ma być wydane, to jednak winno ono zawierać elementy przewidziane w art. 64 § 2 K.p.a., w tym w szczególności wyznaczenie terminu do uzupełnienia wskazanych braków z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Powyższych wymogów nie spełnia analizowane pismo Kolegium.

Przechodząc do dalszych rozważań należy zauważyć, że bezpodstawne na tle art. 15 ust. 2 u.d.i.p. jest uzależnianie udostępnienia żądanej informacji od uprzedniego wyrażenia zgody przez wnioskodawcę na opłacenie tych informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 166/12 – dostępne jak wyżej). Informacji o kosztach zawartą przez Kolegium w piśmie z dnia 19 kwietnia 2013 r., ze względu na jej nieskonkretyzowanie, nie można również uznać za powiadomienie, o którym stanowi ostatnio przywołany przepis. Zatem w kontrolowanej sprawie nie doszło do przedłużenia terminu na rozpatrzenie wniosku Skarżącego (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Warto przy tym zasygnalizować, że wysokość tej opłaty powinna odpowiadać rzeczywistym kosztom, jakie organ ma ponieść, związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Zdaniem Sądu nie jest przy tym uprawnione twierdzenie o konieczności poniesienia tych kosztów tylko z uwagi na przetworzony charakter informacji. Wreszcie niedopuszczalne na gruncie u.d.i.p. jest żądanie wykazania przez skarżącego interesu prawnego, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z jednoznacznym w swym brzmieniu art. 2 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

W ocenie Sądu zważywszy na charakter pisma z dnia (...) kwietnia 2013 r., w tym z uwagi na jego konstrukcję, w której jako główny element wyeksponowane jest wskazanie braku podpisu pod wnioskiem, należy uznać, że Kolegium nie przeprowadziło merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Ze stanowiska wyrażonego w analizowanym piśmie wynika, że w ocenie Kolegium nieusunięcie wskazanego braku formalnego wniosku uniemożliwia jego rozpoznanie. Stanowisko to potwierdza dalsze niepodejmowanie przez Kolegium jakichkolwiek czynności w kontrolowanej sprawie. O przeprowadzeniu merytorycznej oceny wniosku nie świadczy fakt zasygnalizowania przez Kolegium - w sposób zdawkowy - przetworzonego charakteru żądanych informacji, co zresztą nastąpiło wyłącznie w związku z podniesieniem kwestii konieczności uiszczenia opłaty. Przesądzanie charakteru informacji publicznych żądanych przez Skarżącego byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne i prowadziłoby w istocie do zastępowania Kolegium w administrowaniu. Sąd pragnie jednakże zwrócić uwagę Kolegium na konieczność wnikliwego rozważenia powyższej kwestii. Poczynienie konkretnych ustaleń w tym zakresie konieczne jest już na początkowym etapie merytorycznego rozpatrzenia wniosku, bowiem uznanie przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja ma charakter przetworzony determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji publicznej. Kwestia kosztów związanych z udostępnieniem tej informacji i uiszczenia odpowiadającej tym kosztom opłaty nabiera przy tym charakteru drugorzędnego. Na marginesie, celem doprecyzowania dotychczasowych rozważań, warto zauważyć, że w przypadku stwierdzenia przetworzonego charakteru żądanej informacji podpisanie wniosku o jej udostępnienie powinno nastąpić albo z inicjatywy wnioskodawcy, który będzie dążył do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), albo z inicjatywy organu poprzez wezwanie w trybie naprawczym określonym w art. 64 § 2 K.p.a. przed wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej z powodu braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Mając na względzie treść wniosku z dnia (...) marca 2013 r. należy zwrócić szczególną uwagę na różnicę rodzajową pomiędzy żądanymi przez skarżącego informacjami. Kwestia ta została zbagatelizowana przez Kolegium, co potwierdza wniesiona w niniejszej sprawie odpowiedź na skargę, w której Kolegium podniosło iż skarżący żąda udzielenia wyłącznie informacji o charakterze statystycznym (liczba postanowień oraz decyzji, liczba spraw). Tymczasem z wniosku skarżącego jednoznacznie wynika, że po pierwsze, wnioskuje on o informację publiczną w postaci dokumentów urzędowych - postanowień i decyzji w zakresie szczegółowo tam wskazanym, a nadto wnioskuje o informację publiczną o charakterze statystycznym - ile spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej wpłynęło do Kolegium we wskazanych we wniosku okresach.

Sąd pragnie podkreślić, że zakwalifikowanie jakiejkolwiek z tych informacji do informacji o charakterze prostym bądź przetworzonym, nie może odbywać się w sposób automatyczny i wymaga szczegółowego rozważenia okoliczność konkretnej sprawy. Na obecnym etapie postępowania nie można wykluczyć ani sytuacji, w której powyżej wskazane informacje zostaną zakwalifikowane do informacji o charakterze prostym, ani też sytuacji w której informacje te przybiorą charakter informacji przetworzonych. Choć sama treść określonych orzeczeń administracyjnych niewątpliwie ma charakter informacji publicznej prostej (nieprzetworzonej), to jednak o ile jej udostępnienie wiązać się będzie z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, czy też wykazów spraw, może to skutkować uznaniem takich informacji za informację przetworzoną. Organy administracji prowadzą bowiem ewidencję zawisłych spraw w formie odpowiednich urządzeń biurowych, w których zapisuje się dane dotyczące rozpatrywanych spraw, to jednak każdorazowej indywidualnej oceny w ramach rozpoznawania danego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga czy analiza samego wykazu spraw pozwala na pełne wyselekcjonowanie spraw spełniających kryteria opisane w danym wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Taka sytuacja ma miejsce przede wszystkim, gdy wnioskowana informacja publiczna jest określona poprzez kilka opisowych kryteriów określających orzeczenia, których dotyczy. Należy zatem przyjąć, że mogą się zdarzać sytuacje, w których wnioskowana informacja publiczna w postaci orzeczeń organów administracji może mieć postać informacji przetworzonej.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że także w zakresie informacji przywołanych w pkt 2 i 3 wniosku, a więc informacji mających wymiar statystyczny, teoretycznie możliwa jest ich kwalifikacja zarówno jako informacji prostej, jak i przetworzonej. Precyzyjne ustalenia w tym przedmiocie uzależnione są w szczególności od tego jakie gotowe informacje są w posiadaniu Kolegium, w tym - czy Kolegium prowadzi stosowne rejestry, ewidencje lub archiwa, które pozwalają na udostępnienie żądanych informacji bez konieczności ich przygotowania "specjalnie" dla skarżącego, w tym w szczególności czy przygotowywane "z urzędu" i posiadane przez organ zestawienia statystyczne odpowiadają okresom odnośnie których informacji domaga się skarżący.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 149 P.p.s.a. w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia wniosku skarżącego z dnia (...) marca 2013 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 1 miesiąca od zwrotu organowi akt sprawy z prawomocnym wyrokiem.

Załatwienie tego wniosku powinno nastąpić w sposób przewidziany prawem, to jest poprzez udostępnienie żądanych przez skarżącego informacji publicznych, względnie poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji albo o umorzeniu postępowania, co winno być poprzedzone wezwaniem go do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie określonym w art. 64 § 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni przy tym rozważania poczynione przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności poczyni ustalenia w zakresie charakteru poszczególnych wnioskowanych przez skarżącego informacji, konieczności poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Sąd, w punkcie II sentencji, stwierdził że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć bowiem należy, że SKO nie pozostawiło wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi, a pozostawanie przez Kolegium w stanie bezczynności wynikało nie z lekceważenia przepisów prawa, lecz z błędnej ich interpretacji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącego (...) zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych (wpis od skargi).