Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 230/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 173,  art. 174,  art. 176,  art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138  par. 1  pkt 3,  art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1198/07 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 12 października 2007 r., VII SA/Wa 1198/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "[...]") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w I. instancji:

a) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Żory (dalej "PINB") decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania wieży kościelnej (dzwonnicy), położonej na działce nr [...], przy ul. [...] na maszt telefonii komórkowej. Wniosek o wszczęcie tego postępowania złożyli A. i A. S., W. i J. C. oraz J. K.. W ocenie organu umarzającego postępowanie, wnioskodawcy nie mieli w sprawie przymiotu strony w rozumieniu art.28 K.p.a.

b) Po rozpatrzeniu odwołania J. K., decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego wydał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB"). Za podstawę swej decyzji uznał art.138 § 1 pkt 3 K.p.a.

c) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] na wniosek J. K., stwierdził nieważność powyższej decyzji Śląskiego WINB z dnia [...] listopada 2006 r. Osobom, na wniosek których PINB wszczął postępowanie administracyjne, przysługuje przymiot strony w stosunku do decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. ŚWINB był zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia odwołania J. K., a jego decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. rażąco narusza art.138 § 1 pkt 3 K.p.a.

d) Na wniosek [...], GINB rozpatrzył ponownie sprawę, w wyniku czego wydał decyzję z dnia [...] maja 2007r. znak [...]. GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007r.

W decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. GINB nie przesądził czy A. i A. S. oraz J. K. służy przymiot strony w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania wieży (dzwonnicy). Osobom, na których wniosek PINB wszczął postępowanie administracyjne, przysługuje przymiot strony w zakresie rozstrzygniętym decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Powoływanie się na art.59 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r, nr 156, poz.1118) jest nieuzasadnione gdyż przepis ten dotyczy spraw w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2007 r., VII SA/Wa 1198/07 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rzeczywiście rażąco naruszył art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze. Art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. może mieć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy strona cofnie odwołanie (art.137 K.p.a.) lub jeżeli organ odwoławczy ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art.127 § 1 K.p.a.).

Osoba, na wniosek której PINB dla miasta Żory wszczął postępowanie administracyjne jest stroną w sprawie umorzenia postępowanie. Stronie która nie zgadza się z decyzją umarzającą postępowanie nie można odmówić uprawnienia do żądania weryfikacji stanowiska organu I instancji.

3. [...] sp. z o.o. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art.105 K.p.a. poprzez uznanie, że w toku postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Żory z dnia [...] sierpnia 2006 r., umarzającej na podstawie art.105 K.p.a. postępowanie administracyjnej doszło do jego rażącego naruszenia. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art.105 § 1 K.p.a., bowiem przepis art.105 § 2 K.p.a. regulujący umorzenie postępowania na żądanie strony nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 162; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1985 r., SA/Wr 111/85, ONSA 1985, nr 1, poz.21). Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 K.p.a. w związku z art.59 ust.7 Prawa budowlanego następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50; uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999, z. 4, poz.119).

Zdaniem Sądu I. instancji art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. może mieć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy strona cofnie odwołanie (art.137 K.p.a.) lub jeżeli organ odwoławczy ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art.127 § 1 K.p.a.). W konsekwencji, nieprawidłowo Sąd przyjął, że osoba, na której wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Żory wszczął postępowanie administracyjne jest stroną w sprawie, w której umorzono postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony osoby wszczynającej postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego (art.183 § 1 P.p.s.a.). Dlatego dla osiągnięcia przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną zamierzonego efektu, kluczowe znaczenie ma wskazanie takich podstaw kasacyjnych, które mieszczą się w zamkniętym katalogu art.174 P.p.s.a. oraz należyte ich uzasadnienie, jak tego wymaga art.176 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli przeprowadzanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest zaskarżony wyrok Sądu I instancji, dlatego do wymogów każdej skargi kasacyjnej należy wskazanie uchybień, jakich w ocenie strony dopuścił się Sąd I instancji (art.173 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna [...] nie spełnia powyższych wymogów i dlatego nie może być uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art.105 K.p.a. Tak określona podstawa skargi kasacyjnej nie mieści się w zamkniętym katalogu podstaw kasacyjnych, ustalonym przez art.174 P.p.s.a. Żaden ze wskazanych przepisów (artykuły 105 i 138 K.p.a.) nie jest przepisem materialnoprawnym (art.174 pkt 1 P.p.s.a.), ani przepisem procedury sądowoadministracyjnej (art.174 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem prowadzi postępowanie sądowoadministracyjne, regulowane przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, więc nie można prawidłowo i skutecznie zarzucić Sądowi naruszenie Kodeksu postępowania administracyjnego w oderwaniu od procedury sądowoadministracyjnej. Skarga kasacyjna mogła ewentualnie wskazać obowiązki Sądu I instancji, których naruszenie skutkowało nieprawidłową (w ocenie strony) oceną stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracyjny.

Powyższy brak skargi kasacyjnej nie jest tylko błędem technicznym, redakcyjnym – lecz brakiem merytorycznym, o czym świadczy treść uzasadnienia, którego poprawność również stanowi konieczny wymóg prawidłowości i skuteczności skargi kasacyjnej (art.176 P.p.s.a). Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, których przedmiotem byłoby ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji postępowania sądowego (a tylko to jest przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego). Charakterystyczne, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostało w całej skardze kasacyjnej powołane tylko w jednym miejscu: "zaskarżam w całości wyrok ... opierając skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Co więcej — zarzuty nie dotyczą nawet tego postępowania administracyjnego, które było przedmiotem kontroli Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej (podobnie jak wcześniej w skardze do Sądu I instancji) przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności utożsamiany jest z przedmiotem postępowania merytorycznego, dotyczącego zmiany sposobu użytkowania wieży kościelnej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Żory wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], zaś Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], ale przedmiot tych decyzji był całkowicie odmienny od przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, prowadzonego przez GINB. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2007 r., VII SA/Wa 1198/07 były dwie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] oraz z dnia [...] maja 2007r. znak [...]. Dla podważenia tych decyzji strona musiałaby wykazać przed Sądem I instancji ich nieprawidłowość, a nie poprzestać na zarzutach dotyczących postępowań prowadzonych w zupełnie innym (wcześniejszym) postępowaniu prowadzonym przez PINB i ŚWINB.

Podstawy skargi kasacyjnej, zarzuty i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie spełniają wymogów artykułów 173, 174 i 176 P.p.s.a., zaś przedmiotem skargi kasacyjnej nie jest postępowanie sądowoadministracyjne w I. instancji, ani kończący go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2007 r., VII SA/Wa 1198/07.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).