Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1495/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 24 ust 1 , 17 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2014 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej GDDKiA, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r, Nr. 98, poz.1071 ze zm. dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Burmistrza Miasta C., dalej skarżący, nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia nr [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego część terenu M. i B. dla terenu dawnego przejścia granicznego [...], dalej postanowienie organu I instancji, , postanowił uchylić to postanowienie w całości i odmówić uzgodnienia przedłożonego przy wniosku z dnia 18 marca 2014 r. projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych.

Burmistrz miasta C. wystąpił do GDDKiA o uzgodnienie projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego część terenu M. i B., dla terenu dawnego przejścia granicznego [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. GDDKiA odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu, ponieważ nie zawierał on rezerwy w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi ekspresowej [...] dla realizacji celów o jakich mowa w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (t.j. D.U. 2009, poz. 67), tj. rezerwy terenu umożliwiającą lokalizację elementów pozwalających na hipotetyczne przeprowadzanie kontroli granicznej, w przypadku jej przywrócenia. Organ określił ten pas na min. 30 m od istniejącej krawędzi drogi ekspresowej [...] a nieprzekraczalną linię zabudowy na min. 20 m. od wyznaczonej linii rozgraniczającej.

Burmistrza Miasta C. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. GDDKiA, postanowieniem z [...] maja 2014 r. uchylił swe wcześniejsze postanowienie i ponownie odmówił uzgodnienia przedłożonego wniosku.

W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że:

1. Projektowany plan, w art. 8 ust. 1 pkt 1b w brzmieniu "...dróg publicznych: ul K. i ul. G., zlokalizowanych poza granicą obszaru objętego planem" jest niezgodny z przepisami odnoszącymi się do dróg publicznych, ponieważ dopuszcza skomunikowanie terenu o symbolu 1 UC z drogi ekspresowej [...] (ul. G.). W takim wypadku obsługa komunikacyjna winna być zaplanowana wyłącznie poprzez układ dróg lokalnych bez możliwości włączenia do drogi ekspresowej [...] (ul. G.) – zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 in fine rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), dalej rozporządzenie. Uzgodnienie będzie możliwe wtedy gdy obsługa komunikacyjna tego terenu będzie zapewniona z lokalnego układu drogowego.

2. GDDKiA planuje przebudowę drogi ekspresowej [...], która leży w korytarzu drogi międzynarodowej [...] i znajduje się w miejscu dawnego przejścia granicznego. Odcinek bezpośrednio przed granicą, w tym na wysokości terenu objętego planem zagospodarowania o symbolu 1 UC, w stanie obecnym posiada przekrój jednojezdniowy. Przebudowa ma nastąpić do przekroju dwujezdniowego w celu ujednolicenia parametrów tej drogi.

3. Zgodnie z art. 17 ab ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, zarządca drogi przecinającej granicę państwową, zobowiązany jest do uwzględnienia przy jej budowie lub przebudowie, warunków umożliwiających prowadzenie kontroli granicznej w przypadku jej tymczasowego przywrócenia. Wobec tego plan powinien uwzględniać rezerwę terenu pod rozbudowę drogi ekspresowej [...], w tym teren dla lokalizacji elementów umożliwiających prowadzenie kontroli granicznej w przypadku jej tymczasowego przywrócenia.

4. Zagospodarowanie terenu objętego symbolem 1 UC ma wpływ na samą drogę, ponieważ brak rezerwy terenu uniemożliwi przyszłą i planowaną rozbudowę przedmiotowej drogi ekspresowej.

5. Brak potwierdzenia w Planie Zagospodarowana Przestrzennego Województwa [...] rozbudowy drogi ekspresowej nie wyklucza jej realizacji i zasadności zabezpieczenia terenu pod jej budowę, tym bardziej że plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] nie określa szczegółów tj. parametrów technicznych danej drogi lecz wyłącznie kierunki jej rozwoju. Kwestia określenia potrzeby rezerwy pozostawiona jest zarządcy drogi, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustaw z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2013, poz. 260), dalej ustawa o d.p. Kwestia dotycząca wyznaczenia rezerwy była przedmiotem wcześniejszych uwag GDDKiA do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C.

6. W ocenie organu uzgodnienie mogłoby być dokonane pod warunkiem zabezpieczenia terenu w następujący sposób:

-na terenie o symbolu 1 UC należy wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy dla obiektów budowlanych stałych w odległości min. 50,0 m od istniejącej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...];

-na terenie o symbolu 1 UC należy wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy dla obiektów budowlanych tymczasowych w odległości min. 20 m od istniejącej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...];

-pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy określoną w tiret 1, a tiret 2 dopuszcza się lokalizację obiektów tymczasowych. Przesłanką do wprowadzenia powyższych rozwiązań jest m.in. art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy o d.p.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Burmistrz miasta C.

Zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 7, 77 i 107 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia i wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy, niewskazanie w uzasadnieniu faktów i dowodów, które uzasadniałby ustalony przez organ stan faktyczny, co doprowadziło go do błędnego i nieuprawnionego ustalenia że zagospodarowanie terenu o symbolu 1 UC ma wpływ na samą drogę, ponieważ brak jest odpowiedniej rezerwy terenu, co uniemożliwi przyszłą rozbudowę drogi [...], podczas gdy tego rodzaju inwestycja na obszarze objętym planem nie jest przewidziana w żadnym dokumencie.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 pkt 6 lit b tiret 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr. 80, poz. 717 ze zm.), dalej p.z.p. poprzez niewskazanie podstawy prawnej do odmowy uzgodnienia projektu planu, dowolne i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że może zgłaszać dodatkowe propozycje zmian w zakresie ustaleń planu miejscowego, ponad zmiany proponowane przez Radę Miejską w C., od nich uzależniać uzgodnienie, podczas gdy przepis ten nie uprawnia organu uzgadniającego do zgłaszania w ramach uzgodnienia dodatkowych propozycji zmian.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Burmistrz miasta C. wskazał, że zakres uzgodnień ograniczony jest do zakresu właściwości organów uzgadniających przy uwzględnieniu właściwości miejscowej i rzeczowej, co wynika z art. 24 ustawy p.z.p. Tym samym organ powinien rozważyć czy planowana zmiana planu miejscowego może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę znajdującą się na obszarze objętym planem – co wynika z art. 17 pkt 6 tiret 3 p.z.p. Ustalenia organu odnośnie wpływu nowego zagospodarowania terenu na drogę z powodu braku rezerwy terenu, w sytuacji gdy w żadnym akcie planistycznym nie ma mowy o rozbudowie tej drogi, nie stanowi wymaganego przepisami ustalenia. Organ powinien wykazać, że analizowana inwestycja wynika z aktu polityki przestrzennej lub innego dokumentu – co nie ma miejsca w tej sprawie. Ewentualna rozbudowa drogi ekspresowej [...] do przekroju dwujezdniowego stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, która powinna mieć odzwierciedlenie w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] – co nie ma miejsca w tej sprawie. Zarząd Województwa [...], po przeprowadzeniu analizy projektu planu, dokonał jego uzgodnienia wskazując, że ustalenia tego planu nie są sprzeczne z zadaniami określonymi w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] przyjętego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2004r. (Dz. U.Woj. [...] nr [...], poz. [...]), co czyni nieskutecznymi twierdzenia organu o konieczności dostosowania planu do parametrów, które nie są wymagane aktami planistycznymi wyższego rzędu. Mimo, że plan województwa nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego to jako wewnętrzny akt planistyczny wpływa na politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu studium. Zapisy studium mają być konsekwencją zapisów planów województwa. Postanowieniem z [...] lutego 2013 r. Zarząd Województwa [...] uzgodnił projekt zmiany Studium przedłożony pismem Burmistrza Miasta C. z [...] stycznia 2013 r., stwierdzając, że jego zapisy są zgodne z wyżej powołanym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]. Wszystkie opisane wyżej akty są więc ze sobą zgodne.

Założenia przyjęte w projekcie zmiany planu są też zgodne z założeniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] czerwca 2013 r., dalej Studium. Prowadzi to do wniosku, że zmiana przeznaczenia przedmiotowych terenów w planie miejscowym nie może być rozumiana jako uniemożliwiająca realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (rozbudowa drogi [...]), ponieważ ani w Studium ani w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] nie jest przewidziana rozbudowa drogi ekspresowej [...]. W związku z tym, zdaniem skarżącego, GDDKiA wbrew dyspozycji art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 p.z.p. przyjął, że zagospodarowanie terenu objętego planem o symbolu 1 UC ma wpływ na samą drogę z uwagi na brak odpowiedniej rezerwy terenu.

Zdaniem skarżącego przepis art. 35 ust. 1 ustawy d.p. nie może stanowić materialnej podstawy do odmowy uzgodnienia projektu planu, ponieważ nie związany jest z zakresem projektowanych zmian planu miejscowego. Przepis ten odnosi się do planów skonkretyzowanych, sporządzanych przez zarządcę drogi i przekazanych przez nich organom planistycznym, czego organ nie uczynił w niniejszej sprawie. Poza tym z art. 35 ustawy o d.p. nie można wyprowadzić wniosku o normatywnym charakterze planów rozwoju opracowywanych przez zarządcę dróg. Plany te, dla procedury planistycznej, mają znaczenie pomocnicze a organy planistyczne mogą w sposób odmienny rozwiązywać kwestie położenia dróg w stosunku do propozycji wynikających z planu rozwoju sieci.

W ramach uzgodnień o jakich mowa w art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 p.z.p. organ uzgadniający nie może zgłaszać dodatkowych propozycji zmian w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może od tych zmian uzależniać od pozytywnego uzgodnienia. Takie działanie stanowi o naruszeniu przez organ uzgadniający wyżej powołanego przepisu p.z.p.

Procedura zmiany planu odnosi się w istocie do zmiany pojedynczego parametru przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości, bez zmiany podstawowego przeznaczenia terenu, która nadal przewiduje lokalizację na przedmiotowym terenie obiektów handlowych. Nie jest przedmiotem uzgodnienia uchwalenie nowego planu ale dokonanie zmiany w planie obowiązującym czyli takim, który został wcześniej pozytywnie uzgodniony z GDDKiA. Sposób zagospodarowania dla przedmiotowego terenu nie zmienił się, dalej obejmuje funkcję usługową. Także granice opracowania oraz linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania nie uległy zmianie w stosunku do obowiązującego planu. Obowiązkiem organu było zatem pozytywne uzgodnienie zmian.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymujący argumenty jak w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z 15 października 2014 r. organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Organ podał, że Burmistrz Miasta C. 1 sierpnia 2014 r. złożył kolejny wniosek w sprawie uzgodnienia projektu zmiany wyżej opisanego planu. Stanowiący przedmiot wniosku projekt zmiany różnił się od wcześniejszego wniosku. Organ dokonał milczącego uzgodnienia a więc postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ uzgodniony wniosek dotyczy tego samego obszaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Z kolei z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą.

Oceniając trafność a tym samym zgodność z prawem postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zawiera ona wad o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. których istnienie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia. Sąd nie stwierdził także naruszeń prawa dających podstawę do stwierdzenia nieważności, które powinien brać pod rozwagę z urzędu – art. 145 § 2 P.p.s.a. Stwierdzone uchybienia dotyczą przede wszystkim treści uzasadnienia ale nie skutkują konieczności uchylenia kwestionowanego aktu.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdzić należy, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania tego przepisu, ponieważ milczące uzgodnienie organu, na który to fakt powołuje się organ, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia gdy "w toku postępowania wystąpią zdarzenia, które powodują trwałą niemożność dalszego jej prowadzenia" (v. postanowienie NSA w Warszawie z 19 grudnia 2011 r., sygn. akt. II FZ 812/11 w LEX nr 1151500). Nie jest zatem takim powodem sytuacja w której organ, na skutek nowego, innego wniosku, dokonał milczącego uzgodnienia projektu planu miejscowego. W regulacji art. 161 P.p.s.a. chodzi bowiem o faktyczną, trwałą niemożność dalszego prowadzenia danego postępowania czy to z powodu cofnięcia skargi (art. 161 § 1 pkt 1), czy śmierci strony (art. 161 § 1 pkt 2) czy np. wyeliminowania zaskarżonego aktu w trybie nadzoru przez organ.

Postawę prawną wydanego postanowienia stanowiły przepisy art. 24 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 17 pkt 6 lit b tiret 3 w związku z art. 106 K.p.a. Przepisy te nakładają na projektodawców miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązek uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli "sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę".

W ocenie Sądu, GDDKiA, jako zarządca drogi ekspresowej [...], prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu planu z powodów niezgodnego z prawem rozwiązania kwestii komunikacyjnych terenu o symbolu 1 UC (teren pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 z drogi ekspresowej [...]).

Zgodnie z treścią § 9 ust. 1 pkt 2 in fine rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zabronione jest stosowanie zjazdów na drodze klasy S. Tym samym obsługa komunikacyjna tych terenów powinna być zaplanowana poprzez układ dróg lokalnych bez możliwości bezpośredniego włączania się do drogi ekspresowej [...] (ulicy G.). Tymczasem, jak wynika z projektu planu, art. 8 pkt 1 ppkt 1 b., jako rozwiązanie komunikacyjne przyjęto obsługę obszaru objętego planem w zakresie dróg publicznych: ulica K. i ulica G., zlokalizowanych poza granicą obszaru objętego planem. Ulica G. stanowi część drogi ekspresowej [...]. Ta niezgodność projektu planu z przepisami prawa była wystarczającym powodem do odmowy jego uzgodnienia.

Sąd natomiast nie podziela stanowiska organu, że z uwagi na bliżej nie określone w czasie projekty poszerzenia drogi ekspresowej do drogi o przekroju dwujezdniowym, mogłoby stanowić powód do odmowy uzgodnienia projektu planu. Ustalenia organu II instancji w tym zakresie nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Organ w odpowiedzi na skargę wywodził, że zagospodarowanie terenu 1UC ma wpływ na samą drogę (niezależnie o kwestii zjazdów), ponieważ na terenie tym nie wyznaczono rezerwy terenu pod przyszłą rozbudowę drogi [...]. Organ wskazał, że z art. 17 ab ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz.U. 2009.12.67), wynika, że organ planistyczny zobowiązany jest do uwzględnienia przy budowie i przebudowie drogi przecinającej granicę państwową, warunków umożliwiających prowadzenie kontroli granicznej w przypadku jej tymczasowego przywrócenia. W związku z tym projekt powinien uwzględniać rezerwę terenu pod rozbudowę drogi ekspresowej [...] w tym dla lokalizacji elementów umożliwiających prowadzenie kontroli granicznej. Ponadto w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] z [...] lipca 2004 r., poz. [...]), dalej PZPW[...] wpisano przebieg drogi ekspresowej [...] [...], jako kierunek realizowany poprzez działania rozwoju tj. budowę i rozbudowę infrastruktury drogowej – obejmujący między innymi zagadnienia kształtujące system autostrad i drób ekspresowych. Zdaniem organu, powoduje to zasadne twierdzenie o wpływie na ruch drogowy i drogę przyjętego w projekcie planu sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do drogi ekspresowej [...].

Odnosząc się do tych argumentów należy przyznać rację skarżącemu, że skoro Zarząd Województwa [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] uzgodnił projekt zmiany planu to tym samym uznał, iż jego ustalenia nie są sprzeczne z zadaniami i założeniami określonymi w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], co zresztą wynika z treści uzasadnienia tego postanowienia. Tym samym twierdzenia organu o niezgodności projektu planu miejscowego w PTPWM nie są trafne. Jak wynika ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej C. z [...] czerwca 2013 r., którego postanowienia wiążą z mocy art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 ), przy uchwalaniu planu miejscowego, nie przewidziano w nim rozbudowy drogi ekspresowej [...] do przekroju dwujezdniowego jako inwestycji o znaczeniu ponad lokalnym na obszarze objętym planem. Cele te nie są także zapisane w Planie Województwa S. Potwierdza to także, wskazywane przez skarżącego pismo zarządu Województwa S. z 9 stycznia 2014 r. z którego wynika, że jedynym zadaniem przyjętym w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], wynikającym z inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jest zadanie pn. "Budowle regulacyjne na O. swobodnie płynącej i w dorzeczu W. Naprawa i modernizacja wałów w dorzeczu O. wraz z W.", Tym samym, powoływanie się przez organ na zamiar rozbudowy drogi krajowej [...] i konieczność zapewnienia rezerwy terenu na potrzeby przejścia granicznego nie może być powodem odmowy uzgodnienia.

Nietrafny jest zarzut skargi o braku wskazania podstawy prawnej postanowienia. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że podstawą prawną były przepisy art. 17 pkt 6 lit b tiret 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 in fine Rozporządzenia MTi GM z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, choć ten ostatni powołany tylko w uzasadnieniu.

Rację ma jednak skarżący, że wskazywany in fine uzasadnienia postanowienia, art. 35 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, istotnie nie mógł być podstawą do odmowy uzgodnienia.

Art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa obowiązki zarządcy drogi dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego w zakresie dróg publicznych. Jest to obowiązek sporządzania i okresowego sprawdzania planów rozwoju sieci drogowej i niezwłocznego ich przekazywania właściwym organom odpowiedzialnym za sporządzenie planów zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie w planach miejscowych rezerwy na budowę przyszłych dróg jest obligatoryjne, co wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wymogi dotyczące pasa terenu przeznaczonego pod drogę wynikają z art. 35 ust. 2 in fine oraz ust. 3 i 4 u.d.p.

Przepis art. 35 ust. 2 u.d.p. nie precyzuje, w jakich przypadkach gmina, która przystępuje do sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego jest zobowiązana uwzględnić rezerwę terenu na drogi publiczne. (por. IV SA/Wa 1620/09, LEX nr 583437).

Należy zgodzić się z poglądem, że "dyspozycja art. 35 ust. 3 u.d.p. wprowadza obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Uzgodnienie z zarządcą drogi wymagane jest w tym przypadku tylko wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą." ( Renata Strachowska, Komentarz do art. 35 ustawy o drogach publicznych, wyd. Lex). W tym wypadku proponowana zmiana polegająca na bezpośrednim skomunikowaniu terenów o symbolu 1 UC z ulicy G. skutkowałaby włączeniem ruchu drogowego z tego terenu do ruchu na ulicy G. A zatem istniała w takim wypadku konieczność dokonania uzgodnienia. Z drugiej jednak strony skoro przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zakazują lokalizacji zjazdów na drodze klasy S, to bezprzedmiotowe są wywody organu o konieczności stosowania art. 35 ust 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Trafnie zatem skarżący wskazał na brak podstawy prawnej do zastosowania tych przepisów. Ma także rację skarżący, że przepis art. 35 odnosi się do sporządzonych i weryfikowanych okresowo planów rozwoju sieci drogowej (art. 35 pkt 1 u.d.p.). Plany rozwoju sieci tj. drogi [...] do drogi o przekroju dwujezdniowym nie znajdują potwierdzenia w powoływanych przez organ aktach planistycznych. Nie bez znaczenia ma fakt, że obecna procedura jest procedurą zmiany planu i dotyczy zmiany parametru przeznaczenia obszaru objętego wcześniej planem. Nadal teren ten przeznaczony jest pod lokalizację obiektów handlowych. Nie zmieniły się linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie zagospodarowania. GDDKiA postanowieniem z [...] listopada 2007 r. GDDKiA-[...] uzgodnił poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu M. i B. (postanowienie k 13-14 akt sądowych). Jak wynikało z treści postanowienia organ rozważał kwestię drogi ekspresowej [...], linie rozgraniczające, odległości budynków od pasa drogowego. Organ obecnie rozpoznając sprawę nie wykazał aby stan faktyczny w zakresie sieci drogi [...], w przebiegu na terenie objętym planem, uległ zmianie. Konieczność uzgodnienia wynika więc przede wszystkim ze stopnia szczegółowości planu i zaprojektowania nowego sposobu skomunikowania terenu objętego tym planem.

Pogląd o tym, że organ uzgadniający nie ma kompetencji do zgłaszania propozycji zmian w planie miejscowym, bowiem zakres przedmiotowy planu zastrzeżony jest wyłącznie dla organu planistycznego jest poglądem trafnym. Organ uzgadniający związany jest treścią projektu planu. Z drugiej jednak strony wydają się za zbyt daleko idące twierdzenia, że organ uzgadniający nie może wskazywać na potencjalnie możliwe rozwiązania ogólne. Procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, uzgodnienia z różnymi podmiotami są dla organów planistycznych wiążące co oznacza, że ich brak uniemożliwia kontynuowanie procesu planowania. (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2010 r II OSK 1312/09, Lex nr.746465, wyrok WSA w Olsztynie z 7 września 2010 r II SA/OL 687/10, LEX nr 707459, wyrok WSA w Gdańsku II SA/GD 813/10 z 2 marca 2011 r.,LEX nr 1096876) Racjonalnym wydaje się w takich okolicznościach danie organowi uzgadniającemu możliwość sugerowania rozwiązań planistycznych pozwalających na spełnienie warunków dla dokonania konkretnego uzgodnienia. Sugestie te nie mogą być jednak warunkiem sine qua non pozytywnego uzgodnienia. W istocie bowiem wskazywanie przez organ uzgadniający wad planu (w tym wypadku wskazywanie na konieczność stworzenia systemu dróg lokalnych), jest swego rodzaju wskazywaniem propozycji rozwiązań planistycznych.

Ostatecznie sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zapadło częściowym naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. jednakże stwierdzone uchybienia nie miały wpływ na trafność rozstrzygnięcia, którymi organ planistyczny w żadnym razie nie jest związany.

Jak się przyjmuje w orzecznictwie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. obejmuje wyłącznie przypadku w których gdyby nie naruszono przepisów prawa to z dużym prawdopodobniej zapadłaby decyzja/postanowienie innej treści (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11,LEX nr 1126266). W niniejszej sprawie taka hipoteza nie jest wypełniona ponieważ organ ostatecznie prawidłowo jako jedną z przesłanek do odmowy uzgodnienia przyjął fakt braku możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej z ulicy G.

Sąd nie stwierdziła także aby doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 p.z.p. mające wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a.). Naruszenie prawa materialnego musi mieć wpływ na wynik sprawy a więc należałoby przeprowadzić rozumowanie, że gdyby nie to naruszenie to decyzja byłaby innej treści. W niniejszej sprawie organ miał kompetencję do dokonania uzgodnienia. Fakt zamieszczenia w uzasadnieniu postanowienia wskazań co do przyszłego zakresu ustaleń planu nie ma wpływu na ostateczną trafność rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) skargę oddalił.