Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1216/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 52 pa.r 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi Rady Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radną powiatu rawskiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. z. U. z 2015 r. poz. 1445) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] w R z dnia [...] r. w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radną powiatu[...].

Jak wynika z akt sprawy,[...] Towarzystwo Budownictwo Społecznego sp. z o.o. w R pismem z dnia 8 czerwca 2015 r. zwróciło się do Rady Powiatu [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z T P – radną Rady Powiatu [...]. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że wnosi o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy w trybie art. 30 § 1 pkt 3 oraz art. 52 § 1 pkt 1 k.p. (Dz. U. z 2014 r. poz,. 1502) z T P bez wypowiedzenia przez pracodawcę z powodu ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych polegającego na rażącym naruszeniu prawa przez T P, którego dopuściła się pełniąc funkcję Prezesa Zarządu [...] sp. z o. o. poprzez zaniechanie stosowania przy udzielanych zamówieniach ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, wbrew oczywistemu obowiązkowi zastosowania tego aktu prawnego, czym naraziła Spółkę na szkodę w związku z naruszeniem przepisów wskazanej ustawy.

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Powiatu [...] w R na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnej T P nawiązanego z pracodawcą [...] [...] sp. z o.o. w R z powodu ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że we wniosku z dnia 8 czerwca 2015 r. pracodawca wskazał okoliczności, które stanowią podstawę rozwiązania stosunku pracy oraz wyjaśnił, że wiedzę o tych okolicznościach podjął w dniu 8 maja 2015 r. po posiedzeniu rady nadzorczej. W ocenie Rady od dnia powzięcia wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę rozwiązania stosunku pracy do dnia złożenia wniosku do Rady Powiatu [...] upłynął 1-miesięczny okres dający możliwość rozwiązania stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. W ocenie Rady upływ terminu uprawniającego pracodawcę do rozwiązania stosunku pracy jest wystarczającą podstawą do odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 pkt 1 k.p.

Zawiadomieniem z dnia 22 września 2015 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie określone w rozdziale 8 ustawy o samorządzie powiatowym w celu kontroli legalności uchwały Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że powziął wątpliwość czy Rada Powiatu miała prawo do podjęcia uchwały w takim kształcie.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że stosownie do treści art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Na skutek wszczętego postępowania nadzorczego, wyjaśnień udzieliła Przewodnicząca Rady Powiatu [...], wskazując, że Rada odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną T P w trybie art. 52 k.p., gdyż powyższe wskazuje na szykanę związaną z przynależnością do innej opcji politycznej i tym samym wiąże się z wykonywaniem mandatu przez radną. Wyjaśniła, że powody odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę, bez wypowiedzenia przez pracodawcę, zostały wskazane w uzasadnieniu do uchwały. Rada nie dokonała odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę w ogólności, a jedynie odmówiła rozwiązania w trybie art. 52 KP, gdyż sama naruszyłaby przepisy prawa dotyczące terminów rozwiązania umowy w trybie wnioskowanym przez pracodawcę.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr[...] Rady Powiatu[...] w R z dnia [...] r. w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radną powiatu [...]. W uzasadnieniu wskazał, że złożone przez Radę wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie. Kompetencja rady powiatu do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie daje radzie prawa do odmowy w każdej sytuacji. Wadliwa jest taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 roku sygn. akt II OSK 1884/11). Przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wprowadza dodatkową ochronę stosunku pracy radnego. Ochrona ta ma na celu zapewnienie swobodnego sprawowania funkcji radnego, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy. Dlatego rada, podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie radnego nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania się" z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem mandatu radnego. Wojewoda [...] stwierdził, że uchwała rady powinna być uzasadniona, a więc musi być wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i nie może być wydana bez odniesienia do norm powszechnie obowiązujących w porządku prawnym. Organ wskazał, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną jest uzasadniona jedynie terminem wynikającym z art. 52 § 2 k.p., tj. terminem rozwiązania stosunku pracy z radną, co oznacza, że Rada Powiatu [...] weszła w kompetencje sądu pracy, który jako jedyny ma uprawnienie do rozstrzygania kwestii spornych pomiędzy pracownikiem T P a pracodawcą [...] Sp. z o.o.

W ocenie organu nadzoru Rada Powiatu [...] podejmując przedmiotową uchwałę, naruszyła w sposób istotny prawo, a zwłaszcza art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

W skardze Powiat [...] zarzucił naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez niedopuszczalne ingerowanie w uprawnienia Rady Powiatu [...] oraz nieuprawnione przyjęcie, iż rada powiatu jest ograniczona w ocenie stanowiska pracodawcy zarówno co do rozwiązania stosunku pracy z radnym jak i sposobu rozwiązania tego stosunku pracy. Strona wniosła

uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru

obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi Powiat [...] wskazał, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną powiatu w trybie bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 k.p., pomimo upływu terminów określonych przepisami prawa, prowadziłoby do sankcjonowania przez uchwałodawczy organ powiatu zachowań pracodawcy niezgodnych z prawem, a zatem do działań nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego.

Zdaniem Rady Powiatu wystąpienie przez Prezesa [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. w dniu 8 czerwca 2015 r. po upływie miesiąca od powzięcia wiadomości o stwierdzonych uchybieniach pracownika, dających zdaniem pracodawcy, podstawę do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia, było szykaną w stosunku do radnej i miało na celu jej zdyskredytowanie w oczach społeczeństwa. Popełnione przez radną wykroczenia dotychczas nie zostały przez nikogo potwierdzone, nie została też za "popełnione przestępstwa" oskarżona a tym bardziej prawomocnie osądzona i skazana. Dlatego też uznano, iż mając świadomość naruszenia przez pracodawcę przepisów prawa pracy - art. 52 § 2 k.p. Rada Powiatu (jako organ zobowiązany do przestrzegania prawa) nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną, ze względu na zaproponowany przez pracodawcę sposób rozwiązania stosunku pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że uzasadnienie uchwały było lakoniczne i odnosiło się jedynie do kwestii terminu, którego badaniem zajmuje się sąd pracy, a nie rada powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonych aktów administracyjnych, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości i legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody[...] z dnia[...] r. nr [...], który na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. z. U. z 2015 r. poz. 1445, zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.p.,) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] w R z dnia [...] r. w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radną powiatu [...].

W myśl art. 171 ust.1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie.

Z treści art. 77 u.s.p., wynika zaś, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 79 u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Uchwała Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] r. została doręczone Wojewodzie [...] w dniu 7 września 2015 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] r., wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu.

W myśl art. 85 ust. 1 u.s.p., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd stwierdza, że wniesiona w terminie skarga Rady Powiatu[...] została poprzedzona uchwałą Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...]r., w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] z dnia[...]r. Nr[...].

Skarga jako dopuszczalna podlegała więc rozpatrzeniu przez sąd.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego lub zarządzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały lub zarządzenia (por. J. Zimmerman: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, Nr 10, s.48 ).

Podstawy nieważności aktu organu powiatu określa art. 79 ust. 1 u.s.p., według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.p. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustalenie treści tych pojęć musi więc nastąpić poprzez wykorzystanie dorobku doktryny i orzecznictwa, gdyż podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego może być tylko istotne naruszenie prawa. Do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały.

W niniejszej sprawie [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. (dalej pracodawca) wniosło o wyrażenie zgody na rozwiązanie bez wypowiedzenia stosunku pracy z radną T P. Jako podstawę złożonego wniosku Pracodawca wskazał rażące naruszenie prawa, którego T P dopuściła się pełniąc funkcje Prezesa Zarządu TBS Sp. z o.o., poprzez zaniechanie stosowania przy udzielaniu zamówień publicznych ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych wbrew oczywistemu obowiązkowi zastosowania tego aktu prawnego, czym naraziła spółkę [...] na szkodę w związku z naruszeniem wskazanej ustawy. W uzasadnieniu wniosku podano szczegółowe jego motywy.

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Powiatu[...] w R na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnej T P nawiązanego z pracodawcą [...] TBS sp. z o.o. w R z powodu ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że we wniosku z dnia 8 czerwca 2015 r. pracodawca wskazał okoliczności, które stanowią podstawę rozwiązania stosunku pracy oraz wyjaśnił, że wiedzę o tych okolicznościach podjął w dniu 8 maja 2015 r. po posiedzeniu rady nadzorczej. W ocenie Rady od dnia powzięcia wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę rozwiązania stosunku pracy do dnia złożenia wniosku do Rady Powiatu [...] upłynął 1-miesięczny okres dający możliwość rozwiązania stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. W ocenie Rady upływ terminu uprawniającego pracodawcę do rozwiązania stosunku pracy jest wystarczającą podstawą do odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 pkt 1 k.p.

Organ wskazał, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną jest uzasadniona jedynie terminem wynikającym z art. 52 § 2 k.p., tj. terminem rozwiązania stosunku pracy z radną. Oznacza to, że Rada Powiatu [...] weszła w kompetencje sądu pracy, który jako jedyny ma uprawnienie do rozstrzygania kwestii spornych pomiędzy pracownikiem T P a pracodawcą [...] Sp. zo.o., tym samym w ocenie organu nadzoru Rada Powiatu[...] podejmując przedmiotową uchwałę, naruszyła w sposób istotny prawo, a zwłaszcza art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Punkt wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie stanowi art. 22 ust. 2 u.s.p.

Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p., rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Podkreślenia wymaga, że w sytuacji pracownika-radnego, ustawodawca zobowiązał pracodawcę nie do zasięgnięcia opinii, czy poinformowania rady powiatu, ale do uzyskania zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Tym samym powierzył organowi stanowiącemu samorządu powiatowego funkcję kontrolną, uprawniającą w tym zakresie do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem. Ponadto, ustawodawca przyznał pracownikom-radnym specyficzną ochronę, która ma dwojaki charakter: względny i bezwzględny. Celem tej ochrony jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (por. uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116). Treść normatywna art. 22 ust. 2 u.s.p., wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady powiatu z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada powiatu zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. Nie można, więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. A zatem nie można inaczej odczytać treści art. 22 ust. 2 cyt. ustawy niż dokonał tego organ nadzoru, który wskazał, że z lakonicznego uzasadnienia załączonego do uchwały rady, nie wynika, z jakich powodów, w rozumieniu art. 22 ust. 2 u.s.p. Rada Powiatu [...] odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Brak jest ustaleń na temat merytorycznych przyczyn zwrócenia się Pracodawcy do organu z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, tj. na temat faktów i okoliczności podanych w tym wniosku. Trafnie zatem organ nadzoru zwrócił uwagę, że w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, Rada [...] ograniczyła się tylko do analizy art. 52 § 2 k.p., wkraczając tym samym w kompetencje sądu pracy. Tymczasem podjęcie przez radę uchwały na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy jest działaniem administracyjnoprawnym; uchwała ta podejmowana jest w sferze administracji publicznej. W konsekwencji, ocena tej czynności powinna odbywać się według standardów określonych w przepisach prawa administracyjnego. Zwrócić należy ponadto uwagę, że w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym sąd administracyjny nie przeprowadza oceny wykonywania obowiązków pracowniczych przez radnego. Kwestie te, związane z zasadnością wypowiedzenia dokonanego przez pracodawcę na gruncie przepisów prawa pracy, należą do kognicji sądu powszechnego - sądu pracy. Dotyczy to także badania ewentualnych naruszeń prawa, które wystąpiły przy odwołaniu pracownika, co może być podstawą roszczeń odszkodowawczych. Sąd administracyjny bada natomiast jedynie, czy kwestionowana uchwała nie narusza prawa materialnego i czy odpowiada warunkom formalnym. Ocena ta przeprowadzana jest w kontekście art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stosownie do którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zasadniczą kwestią podlegającą tej ocenie jest w szczególności, czy uchwała została wystarczająco umotywowana oraz czy opiera się na obiektywnym, rzetelnym i merytorycznym ustaleniu stanu faktycznego.

Bezspornym jest, co wynika z orzecznictwa, że każda uchwała podjęta na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy powinna być uzasadniona - w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, przemawiających za określonym rozstrzygnięciem, a uzasadnienie powinno obejmować elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie tych faktów, które rada uznała za decydujące dla podjęcia uchwały określonej treści, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Ustalenia rady powinny mieć przy tym oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który pozwoli na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń i samego rozstrzygnięcia w toku przeprowadzenia kontroli podjętej uchwały. Rada winna przede wszystkim ocenić, czy stawiane radnemu- pracownikowi zarzuty znajdują potwierdzenie w przedłożonym materiale dowodowym, a ponadto - z uwagi na charakter analizowanego przepisu i wynikające z niego kompetencje rady - nie jest ona zwolniona z obowiązku zwrócenia uwagi, aby jej stanowisko było podyktowane wyłącznie względami merytorycznymi.

W związku z powyższym należy przyjąć, że stanowisko rady odnośnie oceny faktycznych motywów pracodawcy występującego z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być precyzyjne i jednoznacznie wskazywać, czy zachodzą okoliczności obligujące radę do odmowy wyrażenia zgody i w jakich udokumentowanych faktach rada upatruje związek przyczyn rozwiązania umowy z wykonywaniem przez radnego mandatu. W przeciwnym razie taka uchwała jest sprzeczna z prawem i wymyka się spod kontroli sądu. Jak zasadnie wskazano w wyroku WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Op 446/13, uchwała, w której rada nie wyklucza, że postawione radnemu zarzuty miały związek z wykonywaniem przez niego mandatu, jednak kategorycznie swojego stanowiska nie precyzuje, jest sprzeczna z przepisem art. 22 ust. 2 ustawy.

W tym miejscu należy podkreślić, że z wyjaśnień z dnia 29 września 2015 r. podpisanych przez Przewodniczącą Rady Powiatu [...] wynika, że "Rada odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną T P w trybie art. 52 k.p., gdyż powyższe wskazuje na szykanę związaną z przynależnością do innej opcji politycznej i tym samym wiąże się z wykonywaniem mandatu przez radną. Wyjaśniła, że powody odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę, bez wypowiedzenia przez pracodawcę, zostały wskazane w uzasadnieniu do uchwały. Rada nie dokonała odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę w ogólności, a jedynie odmówiła rozwiązania w trybie art. 52 k.p., gdyż sama naruszyłaby przepisy prawa dotyczące terminów rozwiązania umowy w trybie wnioskowanym przez pracodawcę". Jednak zapis wskazujący na polityczny charakter decyzji pracodawcy nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu uchwały, która została podjęta tylko z uwagi na naruszenie terminu z art. 52 § 2 k.p., co jak uzasadniono wyżej nie należało do kompetencji Rady. W tym miejscu wskazać należy, że z akt sprawy tj. Protokołu Nr [...] z sesji Rady z dnia [...] r. wynika, że niektórzy radni wyrazili swoje oburzenie wobec tak sformułowanych wyjaśnień z dnia 29 września 2015r., podkreślając, że Przewodnicząca nie została upoważniona do wyrażenia takiego stanowiska przez Radę ( k. 59 akt sądowych).

Brak zatem ustaleń co do zasadności motywów, jakimi kierował się Pracodawca zamierzający rozwiązać z radną T P stosunek pracy, uniemożliwia ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 22 ust. 2, w której organ powinien obligatoryjnie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy też taka sytuacja nie miała miejsca, co oznacza dla rady możliwość swobodnego decydowania w tym zakresie. W konsekwencji nie można jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowa uchwała nie stanowi nadużycia prawa. Powyższe okoliczności wskazują na podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 22 ust. 2 u.s.p. Godzi się w tym miejscy podkreślić, że Pracodawca zastosował się do treści analizowanego art. 22 ust. 2 u.s.p., bowiem wystąpił do Rady z wnioskiem przed rozwiązaniem stosunku pracy z radną. Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016r., pełnomocnik Rady potwierdził, że do dnia rozprawy radna T P nie została zwolniona. Abstrahując więc od braku kompetencji Rady do oceny zachowania przez Pracodawcę warunków formalnych rozwiązania stosunku pracy w trybie art. 52 k.p., dodać należy , że zdaniem Sądu, nieuprawniona była ocena Rady niezachowania tego terminu. To, że we wniosku o wyrażenie zgodny na rozwiązanie stosunku pracy z radną T P Pracodawca wskazał, iż o faktach mających znaczenie w sprawie dowiedział się w dniu 8 maja 2015r. nie oznaczało, że w tym dniu powziął informacje o ciężkim naruszeniu obowiązków pracowniczych przez T P, uzasadniającego rozwiązanie stosunku pracy w trybie art. 52 k.p. Jak bowiem wynika z pisma Pracodawcy z dnia 4 września 2015 r., skierowanego do Wojewody [...], po tej dacie tj. po 8 maja 2015 r., zwrócono się o ekspertyzy prawne w przedmiocie oceny charakteru naruszenia obowiązków pracowniczych. Teza o spóźnionym w kontekście art. 52 § 2 k.p., wniesieniu wniosku była więc nieuprawniona nie tylko z powodu braku kompetencji Rady w tej kwestii, ale również z powodu bezpodstawnego (niesprawdzonego) twierdzenia, że Pracodawca nie zachował terminu wskazanego w art. 52 § 2 kp.

Dodatkowo należy wskazać, że występując w trybie art. 22 ust. 2 u.s.p., z wnioskiem o wyrażenie zgody przez Radę na rozwiązanie stosunku pracy z radną Pracodawca nie miał obowiązku wskazania terminu, o którym mowa w art. 52 § 2 kp. W kontekście rozpoznawanej sprawy konieczne jest również zwrócenie uwagi, że przepis art. 22 ust. 2 u.s.p. zobowiązuje radę do podjęcia uchwały, bez względu na sposób (formę) wnioskowanego przez pracodawcę rozwiązania stosunku pracy i nie wskazuje terminu w jakim rada ma obowiązek podjąć uchwałę. Rolą rady w rozumieniu art. 22 ust. 2 u.s.p. nie jest bowiem kontrola formalnej prawidłowości postępowania pracodawcy pod kątem spełnienia warunków formalnych wypowiedzenia (rozwiązania) stosunku pracy, ale ustalenie czy argumenty pracodawcy w sferze zarzutów w stosunku do pracownika-radnego są uzasadnione i czy mogą stanowić podstawę rozwiązania stosunku pracy z uwzględnieniem związku z wykonywaniem mandatu radnego. Rada nie ma prawa do zastępowania sądu pracy w zakresie oceny prawidłowości rozwiązania stosunku pracy. Rada nie jest bowiem stroną umowy o pracę. Zgoda na rozwiązanie stosunku pracy nie jest zatem wykonywaniem prawa podmiotowego lecz realizacją szczególnego uprawnienia rady wynikającego z art. 22 ust. 2 u.s.p. W tym miejscu należy również podkreślić, że Rada, która jako przyczynę odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną T P wskazała jedynie niezachowanie przez Pracodawcę miesięcznego terminu z art. 52 § 2 k.p., sama po wpłynięciu wniosku Pracodawcy w dniu 8 czerwca 2015r., rozpoznała go dopiero na sesji w dniu [...] r!

Reasumując należy podkreślić, że rzeczą Rady w niniejszej sprawie było ustalenie, czy podawane przez Pracodawcę zarzuty stanowią racjonalne i obiektywne przesłanki usprawiedliwiające prawo Pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem i czy nie zachodzą przesłanki obligatoryjnej odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Tym samym odmowa udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, bez ustosunkowania się merytorycznie do przedstawionych przez Pracodawcę przyczyn rozwiązania stosunku pracy, stanowi istotne naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p.

Uznając zatem, że uchwała Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] r. została podjęta bez merytorycznego wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii powodów odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy w kontekście art. 22 ust. 2 u.s.p, należało stwierdzić że przedmiotowa uchwała, jako sprzeczna z prawem jest nieważna w świetle art. 79 ust. 1 tej ustawy, co w konsekwencji oznacza, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały nie narusza prawa.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

k.p.