Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 529/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 42
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 2 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Nagłowicach z dnia 28 października 2010 r., nr LI/326/2010 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia 28 października 2010 r., Rada Gminy w Nagłowicach działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr LI/326/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Nagłowicach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 5 cyt. uchwały, jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Nagłowice, zaś w § 6 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest:

- art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 6 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;

- art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez określenie w § 2 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, a dodatkowo zmodyfikowanie treści przepisu ustawy poprzez pominięcie możliwości udziału przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3 art. 9a u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez sformułowanie w § 3 pkt 4 uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka zespołu przed upływem kadencji tj. skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu jego odwoływania;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 5 uchwały, iż szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i sekretarza Zespołu oraz tryb ich odwoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Nagłowice w drodze zarządzenia, podczas gdy zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 u.p.p.r. to Rada Gminy określa, w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania;

- art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (j.t.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 4 ust. 8 uchwały wskazującego częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 10 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 4 ust. 11 uchwały dot. możliwości powoływania przez zespół grup roboczych treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15, art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 4 ust. 15 uchwały wskazującym, iż członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.

W odpowiedzi na skargę organ w całości podzielił stanowisko skarżącego Prokuratora wskazując, że Gmina w najbliższym możliwym terminie na sesji Rady przystępuje do wycofania z obrotu prawnego powyższej uchwały, zastępując ją poprzez jej wygaszenie, uchwałą wolną od wad prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach zasługuje na uwzględnienie.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 II SA/Ke 1143/19). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11 pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne.

Podjęcie uchwały przez Radę Gminy Nagłowice Nr LI/326/2010 z dnia 28 października 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Nagłowicach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania należy zatem do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g.

Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.).

Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 6 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skutkującym w całości jej nieważnością.

Bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, odnośnie podjęcia przez organ działań w celu wygaszenia uchwały poprzez jej zastąpienie inną uchwałą, wolną od wad. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że jedynie stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc (z mocą wsteczną) por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1194/19. Zaskarżona uchwała od daty jej podjęcia przez cały okres obowiązywania (do czasu ewentualnego podjęcia kolejnej uchwały) wywołała skutki prawne stanowiąc podstawę dla ukształtowania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, którego zadaniem była realizacja spoczywającego na Gminie ustawowego obowiązku podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Z uwagi na skutki jakie wywołuje stwierdzenie nieważności uchwały istnieje konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego z datą jej podjęcia.

Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art 147 § 1, art. 119 pkt 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.