Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3972/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 175, art. 254, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. ,49 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1453/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 1453/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J. K. złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wnioski o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, 2005, 2006 i 2007. Po przeprowadzeniu postępowań, odpowiednio decyzjami z dnia [...] grudnia 2004 r., [...] maja 2006 r., [...] listopada 2006 r. i [...] grudnia 2007 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 2 624,16 zł za lata 2004-2007. Decyzje te stały się ostateczne. Płatności zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego we wniosku o wpis do ewidencji producentów odpowiednio w dniach [...] lutego 2005 r., [...] czerwca 2006 r., [...] grudnia 2006 r. i [...] stycznia 2008 r.

W dniu [...] marca 2008 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Oddział Regionalny w G. wraz z załącznikami, tj. umową dzierżawy z dnia [...] grudnia 2002 r. pomiędzy I. i J. K., a A. L., w której gospodarstwo rolne o powierzchni 11,44 ha zostało wydzierżawione na okres 10 lat, oświadczeniem I. K. z dnia [...] lutego 2008 r., oświadczeniem skarżącego z dnia [...] lutego 2008 r. oraz oświadczeniem A. L. z dnia [...] lutego 2008 r., w których potwierdzono, że gospodarstwo rolne będące własnością I. i J. K. w okresie trwania umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2002 r. użytkował w całości A. L., a dopłaty bezpośrednie za lata 2004-2007, ze względu na okresowe przyznanie renty skarżącemu, otrzymywał A. L. za pośrednictwem skarżącego.

Postanowieniami z dnia [...] stycznia 2009 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowania zakończone wyżej wymienionymi decyzjami w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2004-2007.

Organ I instancji decyzjami z dnia [...] października 2009 r. uchylił wyżej wymienione decyzje oraz odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2004-2007.

Decyzjami z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. utrzymał w mocy decyzje z dnia [...] października 2009 r.

Wyrokami z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 256/10, z 10 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 303/10, z 8 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 305/10 i z 6 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 307/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi J. K. na powyższe decyzje organu II instancji.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na lata 2004-2007.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2015 r. organ I instancji ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 10 496,64 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący utracił uprawnienie do uzyskania płatności za lata 2004, 2005, 2006 i 2007 z uwagi na uchylenie decyzji organu przyznających te płatności.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji na podstawie, których przyznano i wypłacono skarżącemu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2004-2007 skarżący utracił uprawnienie do uzyskania tych płatności. W związku z tym środki pieniężne przekazane na rachunek bankowy skarżącego zostały pobrane nienależnie. W sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12 grudnia 2001r.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 2419/2001. Płatności wypłacone na podstawie decyzji organu I instancji nie wynikały z pomyłki organu, albowiem organ przyznając płatność wydał decyzję w oparciu o materiał dowodowy, który nie wskazywał na to, że skarżący nie był faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie. Zdaniem organu II instancji nie można również uznać, że skarżący działał w dobrej wierze, co uzasadniałoby przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu przedawnienia wskazanego w art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności złożył podpis pod oświadczeniem wskazującym, że znane mu są zasady przyznawania płatności. Oznacza to, że miał świadomość tego, iż przysługują one tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. O działaniu w dobrej wierze nie może świadczyć okoliczność, że wypłacaną płatność skarżący przekazywał dzierżawcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący podniósł, że złożył wnioski o przyznanie płatności w skutek błędnego poinformowania go przez organ I instancji, iż w przypadku wydzierżawienia gruntów wnioski takie może złożyć zarówno właściciel działek jak i ich dzierżawca. W związku z czym wnioski te złożył skarżący, a otrzymane płatności przekazywał dzierżawcy gruntów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji, oddalając skargę, podkreślił, że rozstrzygnięcia Dyrektora ARiMR w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznanych płatności na lata 2004-2007, były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokami z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 256/10, z 10 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 303/10, z 8 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 305/10 i z 6 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 307/10 oddalił skargi J. K. na decyzje Dyrektora ARiMR utrzymujące w mocy decyzje organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. Tym samym Sąd potwierdził prawidłowość stanowiska organu w przedmiocie wznowienia postępowania w spawie płatności przyznanych skarżącemu do gruntów rolnych na lata 2004-2007.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że przedmiotem kontroli postępowania opartego o art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ARiMR, jest zbadanie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej i nastąpi ich wypłata, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. W takim przypadku zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy wyeliminowanie prawnie jest skuteczne i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu.

Sąd I instancji za bezsporne uznał, że skarżący otrzymał nienależnie środki publiczne – płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, które pochodziły ze środków Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej czyli z funduszu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy o ARiMR. W ocenie Sądu I instancji w tym stanie organ zobligowany był wydać decyzję w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności. Obowiązek zwrotu nienależnej płatności wynika z art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001, który stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Przepis art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001 w kolejnych ustępach wskazuje jednak na te sytuacje, kiedy obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia zostaje wyłączony. Jak stanowi ust. 4 tego przepisu, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Pomyłka organu, o jakiej mowa w przywołanym przepisie, może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych organ wyliczył kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. W takiej sytuacji rolnik byłby zwolniony z obowiązku zwrotu nienależnej płatności przekraczającej prawidłowo wyliczoną kwotę nadpłaty i to pod warunkiem, że błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, odpowiada występujący z nim rolnik. Z uwagi na powtarzalność i liczbę tych wniosków, z których korzystają wszyscy rolnicy każdego roku, skrupulatna kontrola każdego z nich w sposób odpowiadający przepisom k.p.a., nie jest możliwa. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie zasadnie przyjęto, że nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 49 ust. 4 rozporządzenia nr 2419/2001, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranej płatności. Przyznanie skarżącemu płatności nie było następstwem pomyłki organu, lecz efektem zadeklarowania przez skarżącego działek rolnych, których nie był faktycznym użytkownikiem. Organ I instancji w dacie przyznawania i wypłaty płatności kierował się danymi wskazanymi we wniosku o przyznanie płatności i w związku z tym nie można mówić o błędzie organu.

Podzielając stanowisko organu II instancji, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie przyznanej płatności, o jakich mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, Sąd I instancji wskazał, iż okres pomiędzy datą płatności, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności nie był dłuższy niż dziesięć lat. Nienależnie przyznane płatności przekazane zostały na rachunek bankowy skarżącego odpowiednio w dniach [...] lutego 2005 r., [...] czerwca 2006 r., [...] grudnia 2006 r. i [...] stycznia 2008 r. Decyzje organu I instancji z dnia [...] października 2009 r., którymi to organ uchylił decyzje o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2004-2007 oraz odmówił ich przyznania, stanowiące pierwsze powiadomienie beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, zostały skarżącemu doręczone w dniu 23 października 2009 r., a zatem przed upływem wskazywanego terminu.

Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż strona działała w dobrej wierze, co mogłoby stanowić podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o niezasadnym charakterze płatności. Sąd I instancji wyjaśnił, że jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności". W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. W tym kontekście Sąd I instancji za trafną uznał ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji, że nie sposób przyjąć, iż skarżący działał w dobrej wierze ubiegając się i przyjmując przyznaną płatność, gdyż skarżący składając wniosek o przyznanie płatności nie był faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku, co stanowiło warunek konieczny jej przyznania. Skarżący składając wniosek o płatność, złożył podpis pod oświadczeniem, że znane mu są zasady przyznawania płatności oraz zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, między innymi o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. W rezultacie skarżący potwierdził znajomość powyższych zasad w tym m. in., że płatności przysługują tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych (utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej), zaś uzyskane płatności, uznane następnie za nienależnie pobrane, podlegają zwrotowi. W świetle powyższych ustaleń, nie sposób przyjąć, że skarżący mógł działać w błędnym, ale usprawiedliwionym przekonaniu, że może być beneficjentem płatności, skoro znane mu były zasady przyznawania płatności, co skarżący potwierdził w treści wniosku o płatności. W konsekwencji, wobec tego, że w niniejszej sprawie skarżący nie działał w dobrej wierze, nie znajdował zastosowania 4-letni, lecz 10-letni okres przedawnienia wynikający z art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001. W ocenie Sądu wszystkie okoliczności niniejszej sprawy istotne w świetle powołanych przepisów prawa materialnego, w tym również okoliczności podnoszone przez skarżącego, zostały wzięte pod uwagę w zaskarżonej decyzji, przy czym – jak wykazano w przedstawionych rozważaniach – nie mogły one prowadzić do odstąpienia od ustalenia skarżącemu przypadającej do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Również, w świetle brzmienia art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001, sytuacja zdrowotna beneficjenta, nie stanowi okoliczności, która wpływałaby na uchylenie obowiązku zwrotu nienależnie przyznanej i pobranej płatności.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. K. zaskarżył go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Reprezentujący skarżącego pełnomocnik wniósł także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, z uwzględnieniem podatku VAT, oświadczając, że nie zostały one pokryte ani w całości ani w części.

Jako podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku skarżący wskazał naruszenie przez Sąd I instancji art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję mimo, że zapadła ona na skutek postępowania wszczętego po upływie 4 lat od daty pierwszej płatności.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że zgodnie z przywołanym przepisem nie jest możliwe nakazanie zwrotu dofinansowania pobranego nienależnie lub w nieprawidłowej wysokości w przypadku, gdy pomiędzy datą płatności a datą zawiadomienia o nieprawidłowości minęło ponad 4 lata w przypadku dobrej wiary beneficjenta. Całkowicie nieuprawnione i dowolne jest domniemywanie złej wiary skarżącego jedynie w oparciu o oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania środków. Nieodzowne w tym przypadku jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, dokonanie wszechstronnej oceny materiału, ze szczególnym uwzględnieniem strony podmiotowej zachowania skarżącego, tj. stanu jego umyślności i świadomości. Skarżący jest osobą nie znającą języka prawnego. Nie dysponuje wiedzą odpowiednią do interpretacji skomplikowanych przepisów. Jest osobą zaawansowaną wiekowo. Ani organ, ani Sąd I instancji nie dokonały ustaleń o czym konkretnie beneficjent został pouczony, w jakim zakresie obejmował on świadomością procedury przyznawania środków i czy rozróżniał nawet podstawowe pojęcia. W tym stanie rzeczy automatyczne domniemywanie złej wiary skarżącego jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego.

W piśmie z dnia 17 czerwca 2016 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ocenę zasadności, a tym samym i skuteczności zarzutów kasacyjnych, poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, zaś niespełnienie tego wymogu ustawowego stanowi brak elementu konstrukcyjnego skargi kasacyjnej, co uniemożliwia jej rozpoznanie w zakresie dotkniętym brakiem. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Dodatkowo, w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania niezbędne jest również uprawdopodobnienie, że takie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, nie jest natomiast uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, Lex nr 1372091).

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było niezbędne, gdyż skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymaganiom stawianym temu środkowi zaskarżenia przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak zasadności wniesionego środka zaskarżenia ma swoje źródło w jego wadach formalnych oraz merytorycznej nietrafności stawianych zarzutów.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego środek zaskarżenia został zatytułowany "Skarga", tymczasem od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję mimo, że zapadła ona na skutek postępowania wszczętego po upływie 4 lat od daty pierwszej płatności.

Zarzut ten jest i nieusprawiedliwiony i nieprawidłowo zredagowany. Odnosząc się najpierw do kwestii związanej z jego redakcją wskazać należy, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym ma polegać naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego – czy na błędnej wykładni, czy na ich niewłaściwym zastosowaniu. Obowiązek podania postaci (formy) naruszenia prawa materialnego wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaś treść zarzutu kwestii tej jednoznacznie nie wyjaśnia.

Niezależnie od powyżej stwierdzonej wadliwości skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu w żadnej formie.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 2419/ z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Natomiast w świetle art. 49 ust. 5 w/w rozporządzenia obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. W akapicie drugim tej normy prawnej stwierdzono, że jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Z przepisu tego wynika, że jako zasadę przyjmuje się dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkami sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze. W związku z powyższym uznać należy, że to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem (vide wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r. II GSK 1209/11 publ. na stronie www. orzeczenia. nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie podzielił ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji, że nie sposób przyjąć, iż skarżący działał w dobrej wierze ubiegając się i przyjmując przyznaną płatność, w sytuacji, gdy składając wniosek o przyznanie płatności nie był faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku, co stanowiło warunek konieczny jej przyznania. Skarżący składając wniosek o płatność, złożył podpis pod oświadczeniem, że znane mu są zasady przyznawania płatności oraz zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, między innymi o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. W rezultacie skarżący potwierdził znajomość powyższych zasad w tym m. in., że płatności przysługują tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych (utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej), zaś uzyskane płatności, uznane następnie za nienależnie pobrane, podlegają zwrotowi.

W tym miejscu należy podkreślić, że nigdy nie był kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie fakt, wydzierżawienia przez niego gruntów, będących przedmiotem wniosków o przyznanie płatności w latach 2004 – 2007 i fakt pobrania płatności za powyższe lata. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący kasacyjnie informował na piśmie organy Agencji o fakcie wydzierżawienia swoich gruntów, za które pobierał płatności. Z akt sprawy wynika, że o fakcie podpisania umowy dzierżawy organy Agencji dowiedziały się z pisma Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Oddziału Regionalnego w G. z dnia [...] marca 2008 r. i była to okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności na lata 2004-2007, zakończonego wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji przyznających przedmiotowe płatności. W świetle powyższych ustaleń, zasadnie Sąd I instancji uznał, że nie sposób przyjąć, że skarżący mógł działać w błędnym, ale usprawiedliwionym przekonaniu, że może być beneficjentem płatności, skoro znane mu były zasady przyznawania płatności, co skarżący potwierdził w treści wniosku o płatności .

Płatność o którą ubiegał się skarżący kasacyjnie nie przysługuje ani za sam fakt posiadania działek rolnych, ani za sam fakt deklarowania prowadzenia działalności rolniczej, ale przysługuje za prowadzenie działalności rolniczej na działkach rolnych będących w posiadaniu beneficjenta. Podpisując oświadczenie o konieczności informowania organów o każdej zmianie mającej wpływ na wypłatę wnioskowanych środków skarżący kasacyjnie winien mieć świadomość skutków prawnych związanych z faktem nieprowadzenia działalności rolniczej na działkach, które wydzierżawił, a o czym nie poinformował organów. Twierdzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, że skarżący jest osobą zaawansowaną wiekowo, nie znającą języka prawnego, nie dysponującą wiedzą odpowiednią do interpretacji skomplikowanych przepisów, nie stanowi uzasadnienia dla stawianego zarzutu naruszenia art. 49 ust. 5 w kontekście dobrej wiary. Należy bowiem podkreślić, że działalność rolnicza jest traktowana jak działalność gospodarcza i ryzyko braku znajomości lub interpretacji przepisów obciąża prowadzącego taką działalność. Dodatkowo złożenie wniosku o płatność nie jest obowiązkiem rolnika, a jego uprawnieniem, co wiąże się z koniecznością zaznajomienia się z przepisami prawa regulującymi kwestie przyznawania pomocy i przede wszystkim ich stosowania. Zauważyć należy, że każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Beneficjent pomocy ma także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne, bądź nadmierne przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, w szczególności, gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw. Skarżący kasacyjnie na formularzu wniosku podpisał stosowne oświadczenie, że zasady te zna. W momencie składania wniosku w 2004 roku skarżący kasacyjnie miał 51 lat co zupełnie niezrozumiałym czyni twierdzenie pełnomocnika, że skarżący kasacyjnie jest osobą zaawansowaną wiekowo, a organy Agencji nie ustaliły w jakim zakresie obejmował on świadomością procedury przyznawania środków i czy rozróżniał nawet podstawowe pojęcia.

W konsekwencji, słusznie uznał Sąd i instancji, że w niniejszej sprawie skarżący nie działał w dobrej wierze, nie znajdował więc zastosowania 4-letni, lecz 10-letni okres przedawnienia wynikający z art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001. Sąd I instancji wyjaśnił dodatkowo, że w świetle brzmienia art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001, sytuacja zdrowotna beneficjenta i jego żony nie stanowi okoliczności, która wpływałaby na uchylenie obowiązku zwrotu nienależnie przyznanej i pobranej płatności.

Uzasadniając postawiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 skarżący kasacyjnie stwierdził, że całkowicie nieuprawnione i dowolne jest domniemywanie złej wiary skarżącego jedynie w oparciu o oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania środków. Nieodzowne w tym przypadku jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, dokonanie wszechstronnej oceny materiału, ze szczególnym uwzględnieniem strony podmiotowej zachowania skarżącego, tj. stanu jego umyślności i świadomości. Ani organ, ani Sąd I instancji nie dokonały ustaleń o czym konkretnie beneficjent został pouczony, w jakim zakresie obejmował on świadomością procedury przyznawania środków i czy rozróżniał nawet podstawowe pojęcia. W tym stanie rzeczy automatyczne domniemywanie złej wiary skarżącego jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Przy takiej argumentacji przypomnienia więc wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ustanowiona powołanym przepisem zasada związania skargą kasacyjną oznacza, że jeżeli nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s. - a w rozpoznawanej sprawie takie nie wystąpiły - to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, nie jest władny badać, czy wyrok ten nie narusza innych przepisów niż wskazane w jednoznacznie postawionych Sądowi I instancji zarzutach, lecz zobowiązany jest ograniczyć się do oceny, czy zaskarżony wyrok uchybia przepisom wskazanym w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Konsekwencją związania zarzutami skargi kasacyjnej jest z kolei wymóg prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (procesowego, materialnego), którym zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną uchybił Sąd I instancji, przy czym nie ulega kwestii, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga, aby autor skargi kasacyjnej wskazał konkretne przepisy procedury, których naruszenia dopuściły się organy w toku postępowania administracyjnego w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej poprzez wskazanie zastosowanego przepisu p.p.s.a. naruszonego przez Sąd I instancji w trakcie kontroli legalności zaskarżonego aktu. Ogólnikowość stawianych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów uniemożliwia nie tylko identyfikację danego przepisu postępowania, którego prawidłowość stosowania przez organ została wadliwie - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - oceniona i skontrolowana przez wojewódzki sąd administracyjny, ale również nie pozwala rozpoznać rzeczywistych zamysłów strony odnośnie do zarzucanego naruszenia prawa, których – jak już powiedziano - Naczelny Sąd Administracyjny nie może, ani też nie powinien się domyślać.

Dodatkowo, w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania niezbędne jest również uprawdopodobnienie, że takie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Skarga kasacyjna tym wymogom nie odpowiada, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, bezskuteczność wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika, dotyczącego zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej J. K. w postępowaniu kasacyjnym, Sąd pragnie przypomnieć, że NSA nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym. Stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, który go rozpoznaje.