Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 739/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odsetek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] października 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego Z. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 203 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2005 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wniosku Z. A. z dnia 19 listopada 2004 r. o wypłatę odsetek od niesłusznie wymierzonej kary pieniężnej, w wysokości obliczonej jak od zaległości podatkowych.

Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że Z. A., w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 19 listopada 2003 r. sygn. akt III SA 1270/03 uchylającym decyzję b. Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń z dnia [...] sierpnia 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2000 r. o nałożeniu na niego kary pieniężnej w wysokości 35.000 zł. zwrócił się z żądaniem zwrotu kary pieniężnej i kosztów postępowania, a nadto, powołując się na przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa, złożył wniosek o naliczenie i przekazanie odsetek od nienależnie pobranej kary administracyjnej, naliczonej jak od zaległości podatkowych. W dniu 1 grudnia 2004 r. Urząd Komisji Nadzoru i Funduszy Emerytalnych przelał na rachunek bankowy Z. A. jedynie kwotę kary pieniężnej odpowiadającą jej wartości nominalnej oraz opłatę sądową. W związku z czym skarżący zwrócił się do Komisji Nadzoru i Funduszy Emerytalnych z żądaniem wskazania i uzasadnienia podstawy faktycznej i prawnej stanowiska Komisji w sprawie zaniechania naliczenia wnioskowanych odsetek od nałożonej kary pieniężnej oraz o ich przekazanie na jego rzecz. Uznał, że dokonany zwrot nienależycie pobranej kary pieniężnej nosi znamiona decyzji administracyjnej, gdyż rozstrzygnięcie administracyjne jako czynność jednostronna dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. W odpowiedzi Komisja wyjaśniła, że budzące wątpliwości uregulowania prawne zawarte w ustawie z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 11, poz. 62 ze zm.) dotyczące możliwości naliczania odsetek od kar pieniężnych spowodowały konieczność zasięgnięcia przez Komisję opinii Ministerstwa Finansów przed podjęciem stosownych działań. Ponadto organ ten wskazał, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego w danej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych, uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w rozumieniu art. 104 k.p.a.

W tym stanie sprawy Z. A. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. Wyrokiem dnia 21 września 2005r. sygn. akt VI SAB/Wa 16/05 Sąd zobowiązał organ w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku z dnia 19 listopada 2004 r. o wypłatę odsetek od nienależnie pobranej kary.

Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w dniu [...] października 2005 r. wydała decyzję o umorzeniu postępowania o wypłatę odsetek. Z. A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie jest rozstrzygnięciem sprawy a do wydania takiej decyzji organ był zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sprawa nie utraciła charakteru administracyjnego a więc nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych przywołała art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 60 ze zm.), w myśl którego "niepodatkowymi należnościami budżetu państwa" są niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Podzieliła pogląd prawny wyrażony przez R. Mastalskiego, iż stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej należy wykluczyć wobec grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalanie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki. Ordynacja Podatkowa. Komentarz, Wrocław 2003, II wydanie, s. 22.). Organ wskazał ponadto, iż kara pieniężna wymierzona na podstawie art. 83 ust. 5 uchylonej z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, była formą ponoszenia sankcji finansowych w związku z naruszeniem przepisów prawa publicznego. Sankcja miała na celu przymusową realizację obowiązków prawnych i odznaczała się cechami pozwalającymi zakwalifikować ją do szeroko rozumianego prawa karnego, w związku z czym nie można jej traktować jako niepodatkowej należności budżetowej, do których swe zastosowanie znajduje na podstawie art. 2 § 2 Dział III Ordynacji Podatkowej dotyczący zobowiązań podatkowych. Kary pieniężne są następstwem stwierdzenia przez organ nadzoru deliktu administracyjnego i nie wynikają z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenie pieniężne na rzecz budżetu państwa. Źródłem obowiązku uiszczenia kary pieniężnej nie jest stosunek publicznoprawny, lecz określone zachowanie, negatywnie ocenione przez ustawodawcę.

Postępowanie administracyjne może toczyć się, jeżeli istnieją przepisy prawne, na podstawie których organ może rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Jeżeli brak jest przepisów materialnoprawnych do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej sprawa jest bezprzedmiotowa. W konkluzji organ wskazał, iż zagadnienie wypłaty odsetek jak za zaległości podatkowe nie podlegają regulacji Ordynacji podatkowej ani innego aktu prawnego co uzasadnia umorzenie postępowania wszczęte wnioskiem Z. A.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania się do wyroku Sądu, organ stwierdził, iż sąd wskazał na konieczność wydania w sprawie z wniosku skarżącego decyzji administracyjnej. Powołał poglądy wyrażone w doktrynie, iż "wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności". Wskazania sądu nie mogą także z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005).

Z powyższych względów Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych uznała, iż mimo wskazanych przez sąd sformułowań nie jest związana sposobem rozstrzygnięcia a jedynie zakreślonym terminem. Nadto organ stwierdził, że od czasu wydania decyzji w dniu [...] października 2005 r. o umorzeniu postępowania do momentu wpłynięcia wniosku nie nastąpiła zmiana regulacji prawnych w tym zakresie. Nie pojawiły się również żadne oficjalne interpretacje Ministra Finansów w rozumieniu art. 14 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, Komisji nie są znane żadne nowe fakty lub dowody, w związku z tym brak jest podstaw do odmiennej oceny możliwości naliczenia i wypłacenia odsetek od zwróconej kary pieniężnej niż ta, która została zastosowana przez organ i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2005 r.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. A., zwany dalej skarżącym, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] grudnia 2005 r. z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005r. sygn. akt VI SAB/Wa 16/05 uwzględniającego skargę na bezczynność organu. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż Sąd, zobowiązując do rozstrzygnięcia kwestii wypłaty odsetek lub odmowy wypłaty w drodze decyzji administracyjnej, nie pozostawił organowi żadnego pola manewru. Zarzucił także naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej i przekroczenie granic aktywności organu władzy publicznej, które chronią jednostkę przed omnipotencją państwa i jego aparatu. Podnosił, iż organ pozostaje w bezczynności umarzając postępowanie zamiast rozstrzygnąć sprawę. Zarzucił także organowi naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z pisma Ministra Finansów z dnia 30 września 2004 r.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Z. A., podzielając pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania wobec grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego. Kara pieniężna nałożona na skarżącego miała formę sankcji finansowej za naruszenie przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Stosownie do przepisu art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej "niepodatkowymi należnościami budżetu państwa" są niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Nałożona kara pieniężna, jak trafnie wskazał organ, jest następstwem zachowania określonego podmiotu i stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego. Kara pieniężna nie wynika z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenie pieniężne na rzecz budżetu państwa. Za bezzasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 8 k.p.a., albowiem organ rozpatrzył wnikliwie jego wniosek i uzasadnił podjętą decyzję.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 223/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazując m.in., iż do kary pieniężnej nałożonej na skarżącego mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, przyjęty za podstawę decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej, odpowiada treści art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.) obowiązującej od dnia 1 stycznia 2004 r. co oznacza, że istota kary pieniężnej, jej prawny charakter i dopuszczalna wysokość (poza sposobem wyliczania kary od przeciętnego wynagrodzenia z trzech ostatnich miesięcy – jak było poprzednio – i z 12 miesięcy obecnie) nie uległy zmianie. Ma to podstawowe znaczenie w sprawie o zwrot odsetek od bezpodstawnie pobranej z tego tytułu kwoty 35 tys. zł. Przepisy działu III Ordynacji podatkowej określają tryb rozliczania nadpłaconych kwot podatku. Stosownie do jej art. 2 § 2-4, gdy odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalanych przez inne organy, którym przysługują uprawnienia organów podatkowych, z wyjątkiem świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. W art. 3 pkt 8 zdefiniowano niepodatkowe należności budżetowe jako niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.

NSA przytoczył także motywy wyroku K 2/01 Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r. (OTK-A 2002/3/27) orzekającego o zgodności z Konstytucją art. 51 i 52 w związku z art. 90 e ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, w którym znalazły się przydatne również i dla tej sprawy rozważania. Przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego był prawny charakter opłaty jako sankcji finansowej dla osób, które nie zawarły obowiązkowej umowy ubezpieczenia, zamieszczonej w rozdziale 10c o opłatach i przepisach karnych tej samej ustawy, na podstawie której wymierzono skarżącemu karę pieniężną przewidzianą w innym jej rozdziale. Odmówił on przypisywania opłacie charakteru sankcji w rozumieniu prawa karnego i podkreślił, że ustawodawca nie ma obowiązku określania charakteru prawnego poszczególnych instytucji w oparciu tylko o jedną metodę regulacji, a ich lokalizowanie w sferze prawa cywilnego, administracyjnego czy karnego należy – w razie wątpliwości interpretacyjnych – do orzecznictwa sądowego i doktryny. W motywach wyroku znalazło się też stwierdzenie, że w sprawach o objęte pytaniem opłaty nie przysługiwałaby droga sądowa "tylko wtedy, gdyby wykazano, że nie mieszczą się one w zakresie spraw przekazanych kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Nie bez znaczenia w sprawie jest także pogląd Ministra Finansów wyrażony w piśmie z dnia 6 lutego 2006 r., że do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej albowiem analizowane kary pieniężne spełniają warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej tj.- mają charakter publicznoprawny i jest wskazany organ uprawniony do ich nakładania, bez wprowadzenia dla niego odrębnych uregulowań w zakresie poboru kar stanowiących dochód budżetu państwa. Ponadto mają one charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego i nie są zamieszczane w wyodrębnionym rozdziale ustawy zawierającym przepisy karne. Z tych głównie powodów nadpłacona lub nienależnie zapłacona kara pieniężna stanowi nadpłatę i podlega zwrotowi po oprocentowaniu jak od zaległości podatkowych (art. 72 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 oraz art. 78 Ordynacji podatkowej).

W art. 2 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej są sformułowane dwie jednoznaczne zasady: jej przepisy działu III stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, natomiast druga zasada odnosi się do wyłączenia przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowanych przepisami o cenach. W ustawie o działalności ubezpieczeniowej nie ma takich wyłączeń dotyczących rozpoznawanej sprawy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił w całej rozciągłości stanowisko NSA, iż do nałożonej na skarżącego – jako wiceprezesa Z. S.A. z siedzibą w W. – kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie organowi nadzoru sprawozdania finansowego i odmowę podania informacji o wysokości uposażenia członków zarządu, mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a zatem żądanie zwrotu nienależnie pobranej kary należy potraktować jak nadpłatę w podatku zgodnie z art. 78 Ordynacji podatkowej.

Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2005 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (obecnie Komisja Nadzoru Finansowego) rozważy wskazane powyżej ustalenia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.