Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SAB/Lu 23/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
658
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1-4, art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8 pkt 4, art. 11, art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1946
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 pkt 5 i 8
journal: Dz.U. 2017 poz 2183
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 3 i ust. 3a, art. 14 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 2, art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 8, art. 12, art. 35 § 3, art. 37 § 1, art. 64 § 1-2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 3 ust. 7 pkt 1 i pkt 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 15 i ust. 4, § 6
journal: Dz.U. 2014 poz 1278
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie WSA Robert Hałabis WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Protokolant referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczpospolitej Polskiej w przedmiocie postępowania kwalifikacyjnego i nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej I. zobowiązuje Okręgową Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczpospolitej Polskiej do rozpoznania wniosku R. B. z [...] lutego 2018 r. dotyczącego nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie - w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczpospolitej Polskiej na rzecz skarżącego R. B. kwotę [...]zł [...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lutego 2018 r. R. B. (dalej jako "skarżący" lub "wnioskodawca") zwrócił się do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów RP (dalej jako "okręgowa komisja kwalifikacyjna" lub "organ") o nadanie uprawnień w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie. W dniu [...] marca 2018 r. okręgowa komisja kwalifikacyjna wydała postanowienie, w którym zobowiązała skarżącego do uzupełnienia braków w dokumentacji poprzez złożenie: 1) odpisu dyplomu ukończenia studiów pierwszego stopnia na kierunku budownictwo, 2) suplementu do dyplomu ukończenia studiów pierwszego stopnia na kierunku budownictwo albo wypisu z przebiegu studiów potwierdzonego przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, 3) dokumentu potwierdzającego odbycie praktyki zawodowej na budowie po ukończeniu trzeciego roku studiów wyższych, potwierdzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane – w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu w sposób prawem przewidziany [...] marca 2018 r. W wyznaczonym przez organ terminie skarżący nie złożył żądanych dokumentów. W związku z bezskutecznym upływem terminu wskazanego w postanowieniu, organ [...] maja 2018 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, pozostawiając o powyższym stosowną adnotację w aktach sprawy.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. wnioskodawca złożył do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów RP ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...], Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów RP uznała, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się bezczynności, ani nie doprowadził do przewlekłego postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie i uznała, że ponaglenie z [...] sierpnia 2018 r. nie jest uzasadnione. Komisja Krajowa podtrzymała w uzasadnieniu swojego postanowienia argumentację organu pierwszej instancji.

W dniu [...] października 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący wniósł skargę na bezczynność Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów RP w sprawie nierozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego i nadanie uprawnień w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 35 w związku z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego;

2) art. 14 ust. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi okręgowa komisja kwalifikacyjna nie wydała stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że jego wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a. określający maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasady ogólne postępowania administracyjnego – zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 § 1 k.p.a. i zasadę zaufania do organów administracji zwartą w art. 8 k.p.a. W ocenie skarżącego złożony przez niego wniosek wraz z dokumentacją jest kompletny, zaś organ żądając przedstawienia dodatkowych dokumentów naruszył art. 14 ust. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane i § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

W konsekwencji skarżący wniósł o zobowiązanie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej do nadania dalszego biegu postępowaniu kwalifikacyjnemu w związku ze złożonym przez niego wnioskiem z [...] lutego 2018 r. i zakwalifikowanie go do drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego, tj. egzaminu ze znajomości procesu budowlanego i praktycznego stosowania wiedzy technicznej oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2018 r. poz. 1302 z późn.zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Niekwestionowane jest w sprawie, że skarżący spełnił warunki formalne wniesienia skargi, bowiem przed złożeniem skargi, działając w trybie art. 37 § 1 k.p.a., wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia – Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej.

Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie akceptowany jest pogląd, że stan bezczynności oznacza sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych działań w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył tego postępowania podjęciem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zatem wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne nie tylko wtedy, gdy organ nie dotrzymuje terminu wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, lecz także wtedy, gdy organ odmawia wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., sygn. SA/Wr 6/83, niepublik.; wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., sygn. IV SAB 23/87 ONSA 1988, Nr 1, poz.13, wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. I OSK 26/11 Legalis). W konsekwencji dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został wydany lub czynność nie została dokonana.

Wniesiona przez R. B. skarga dotyczy bezczynności Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów RP polegającej na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] lutego 2018 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego i nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie. Okręgowa komisja kwalifikacyjna uznała, że wniosek skarżącego należy pozostawić bez rozpoznania z powodu bezskutecznego upływu terminu do wykonania wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, określonych w postanowieniu z [...] marca 2018 r. Pozostawienie wniosku skarżącego z [...] lutego 2018 r. bez rozpoznania spowodowało zatem niedopuszczenie wniosku skarżącego do postępowania kwalifikacyjnego, kończącego się decyzją rozstrzygającą o nadaniu albo odmowie nadania uprawnień. Wymaga zatem ustalenia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa, brak dokumentów wymienionych w przedmiotowym postanowieniu stanowił brak formalny wniosku i czy wobec tego istniały podstawy do zobowiązania skarżącego do ich uzupełnienia.

Problematyka prawna w zakresie nadawania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej uregulowana jest w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), dalej jako "ustawa - Prawo budowlane" lub "ustawa", rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1278), dalej jako "rozporządzenie" oraz Regulaminie postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej stanowiącym załącznik do uchwały Krajowej Rady Izby Architektów RP z dnia 16 października 2014 r. nr O-38-IV-2014 – (tekst jednolity ze zm. O-42-IV2014, zm. O-05-IV-2015, zm.O-09-IV-2015, zm. O-42-IV-2015, zm. O-56-IV-2016), dalej zwanym "Regulaminem" oraz w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1725 z późn.zm.), dalej jako "ustawa o samorządzie zawodowym architektów".

Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane uprawnienia budowlane są udzielane m.in. w specjalności architektonicznej. W myśl art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy, uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie (uzyskania właśnie takich uprawnień domagał się skarżący) wymaga: a) ukończenia studiów pierwszego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności lub studiów drugiego stopnia na kierunku pokrewnym dla danej specjalności, b) odbycia rocznej praktyki przy sporządzaniu projektów, c) odbycia rocznej praktyki na budowie. Jednocześnie ustawa określa, że warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej (art. 12 ust. 3). Ponadto ustawa w art. 12 ust. 3a określa, że właściwa izba samorządu zawodowego prowadzi postępowanie kwalifikacyjne składające się z dwóch etapów: pierwszego, w którym następuje kwalifikowanie wykształcenia i praktyki zawodowej jako odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności uprawnień budowlanych, zwanego "kwalifikowaniem" i drugiego, na który składa się egzamin ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej. Natomiast z ustawy o samorządzie zawodowym architektów wynika, że do izby samorządów zawodowych, należy m.in. nadawanie i pozbawianie uprawnień budowlanych w specjalnościach, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (art. 8 pkt 4), a do zadań okręgowej komisji kwalifikacyjnej - m.in. prowadzenie postępowań kwalifikacyjnych w sprawach nadawania uprawnień budowlanych oraz przeprowadzanie egzaminów w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i wydawanie decyzji o nadaniu tych uprawnień (art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2). Ponadto z art. 11 ustawy o samorządzie zawodowym architektów wynika, że do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej jako "k.p.a."

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ustawy - Prawo budowlane, wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Określa ono warunki odnośnie do rodzaju i zakresu przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (w tym kierunki studiów wyższych odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności, wykaz zawodów związanych z budownictwem i wykaz specjalizacji wyodrębnionych w ramach poszczególnych specjalności), a także sposób stwierdzania posiadania przygotowania zawodowego i jego weryfikacji (w tym sposób dokumentowania i weryfikacji posiadanego wykształcenia, a także kwalifikowania, stwierdzania przygotowania zawodowego oraz jego dokumentowania do uzyskania specjalizacji techniczno-budowlanej, dokumentowania i odbywania praktyki, a także kryteria uznawania praktyki, przeprowadzania egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej).

Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 1 - 5 rozporządzenia, do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych należy dołączyć: odpis dyplomu ukończenia studiów wyższych albo dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu zawodowego technika lub mistrza, albo dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe w zawodzie nauczanym na poziomie technika, suplement do dyplomu albo wypis z przebiegu studiów potwierdzony przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, dokumenty, o których mowa w § 3 ust. 7 pkt 1 lub pkt 2 lub w § 4 ust. 1, zaświadczenie z uczelni – w przypadku ukończenia studiów wyższych prowadzonych na podstawie umowy zawartej z izbą architektów oraz prace projektowe wykonane w ramach odbytej praktyki zawodowej. W przypadku stwierdzenia braków w dokumentach, o których mowa w § 5 izba wzywa, w drodze postanowienia, osobę ubiegającą się o nadanie uprawnień budowlanych do uzupełnienia braków w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania (§ 6 rozporządzenia).

Szczegółowe warunki i zasady postępowania w sprawach nadawania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej określa Regulamin postępowania kwalifikacyjnego, stanowiący załącznik do uchwały Krajowej Rady Izby Architektów RP z dnia 16 października 2014 r., nr O-38-IV-2014. W myśl § 2 ust. 4 Regulaminu, do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych należy dołączyć wymienione w pkt 1 - 10 dokumenty, w tym: odpis dyplomu ukończenia studiów wyższych albo kopię dyplomu poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza lub przez pracownika biura okręgowej izby architektów RP przyjmującego wniosek, suplement do dyplomu albo wypis z przebiegu studiów potwierdzony przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, dokumenty potwierdzające odbycie praktyki zawodowej, maksimum trzy wybrane przez kandydata prace projektowe wykonane w ramach odbytej praktyki zawodowej, zaświadczenie z uczelni – w przypadku gdy studia były prowadzone w oparciu o umowę zawartą z Izbą Architektów RP, życiorys zawodowy, kopię dowodu tożsamości, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez przyjmującego wniosek pracownika biura okręgowej izby architektów RP, zaświadczenie o przynależności do izby samorządu zawodowego kierownika/patrona praktyk, w całym okresie kierowania praktyką lub patronowania jej, wraz z kopią uprawnień budowlanych kierownika/patrona praktyk, decyzję o nadaniu uprawnień budowlanych – jeśli osoba posiada inne uprawnienia budowlane niż objęte wnioskiem oraz dowód uiszczenia raty opłaty za postępowanie kwalifikacyjne, tj. opłaty z tytułu kwalifikowania.

Jednocześnie § 3 ust. 8 Regulaminu stanowi, że w przypadku stwierdzenia braków w dokumentach załączonych do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych, okręgowa komisja kwalifikacyjna wzywa wnioskodawcę do ich uzupełnienia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Wzór postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia braków wniosku o przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego oraz nadanie uprawnień budowlanych został określony w załączniku nr 7 do Regulaminu.

Z analizy przytoczonych regulacji wynika, że wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków w dokumentacji jest możliwe tylko w sytuacji wystąpienia braków formalnych, tj. gdy osoba wnioskująca o nadanie uprawnień budowlanych nie załączyła dokumentów wymaganych rozporządzeniem określonych § 5 ust. 1 pkt 1 - 5, bądź Regulaminem wymienionych w § 2 ust. 4 pkt 1 - 10.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący złożył wszystkie wymagane powołanymi wyżej przepisami dokumenty niezbędne do dopuszczenia do postępowania kwalifikacyjnego. Należały do nich: odpis dyplomu nr [...] ukończenia studiów wyższych drugiego stopnia na kierunku budownictwo wydany przez Politechnikę [...], suplement do dyplomu ukończenia studiów wyższych drugiego stopnia, potwierdzony przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, zaświadczenie o odbyciu praktyki zawodowej przed dniem 1 stycznia 1995 r., oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki wraz ze zbiorczym zestawieniem odbytej praktyki zawodowej potwierdzonym przez kierownika/patrona praktyk, dwie prace wykonane w ramach odbytej praktyki zawodowej, życiorys zawodowy, kopię dowodu osobistego potwierdzoną za zgodność z oryginałem, zaświadczenie o przynależności kierownika/patrona praktyk do izby samorządu zawodowego, decyzję o nadaniu uprawnień budowlanych kierownikowi/patronowi praktyk, decyzję o nadaniu uprawnień budowlanych wnioskodawcy innych, niż objęte wnioskiem, dowód uiszczenia pierwszej raty za postępowanie kwalifikacyjne. Złożenie tych dokumentów potwierdzają również protokoły z kwalifikowania wykształcenia i praktyki zawodowej z [...] marca 2018 r. i [...] maja 2018 r.

Okręgowa komisja kwalifikacyjna wbrew unormowaniom wynikającym z rozporządzenia i Regulaminu uznała, że złożone dokumenty nie spełniają wymogów określonych w tych przepisach. Komisja postanowieniem z [...] marca 2018 r. wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia braków w dokumentach dołączonych do wniosku o przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego i nadanie uprawnień budowlanych poprzez złożenie następujących dokumentów: 1) odpisu ukończenia studiów I stopnia na kierunku budownictwo, 2) suplementu do dyplomu ukończenia studiów I stopnia na kierunku budownictwo albo wypisu z przebiegu studiów potwierdzonego przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, 3) dokumentu potwierdzającego odbycie praktyki zawodowej na budowie po ukończeniu trzeciego roku studiów wyższych, potwierdzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i wpisaną na listę członków izby.

Podnieść należy, że ani z przepisów ustawy, ani rozporządzenia, jak również z Regulaminu nie wynika obowiązek dołączenia do wniosku dokumentów, do których złożenia skarżący został zobowiązany. Ustawa Prawo budowlane w art. 14 ust. 3 lit. a stanowi, że do uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie konieczne jest m.in. ukończenie studiów pierwszego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności lub studiów drugiego stopnia na kierunku pokrewnym dla danej specjalności. Z kolei § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że wśród dokumentów wymaganych do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych znajduje się odpis dyplomu ukończenia studiów wyższych albo dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu zawodowego technika lub mistrza, albo dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe w zawodzie nauczanym na poziomie technika. Kwalifikowania i weryfikacji wykształcenia za odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności oraz zakresu uprawnień budowlanych dokonuje właściwa izba samorządu zawodowego architektów (art. 3a ustawy Prawo budowlane). Czynności tej dokonuje się poprzez stwierdzenie zgodności ukończonego kierunku studiów z kierunkiem studiów odpowiednim lub pokrewnym dla specjalności uprawnień budowlanych określonym w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia, na podstawie dyplomu ukończenia studiów i suplementu do dyplomu albo wypisu z przebiegu studiów potwierdzonego przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W załączniku nr 2 do rozporządzenia stanowiącym wykaz kierunków studiów wyższych odpowiednich i pokrewnych dla danej specjalności określono (Lp. 2), że kierunkiem studiów wyższych odpowiednim dla uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie jest architektura lub architektura i urbanistyka, zaś kierunkiem pokrewnym dla tej specjalności jest kierunek studiów w zakresie budownictwa. W odniesieniu do wymaganego wykształcenia również Regulamin precyzuje, że do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych należy dołączyć odpis dyplomu ukończenia studiów wyższych albo kopię dyplomu poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza lub przez pracownika biura okręgowej izby architektów RP przyjmującego wniosek.

Analiza całokształtu regulacji odnoszących się do nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie prowadzi do wniosku, że dokumentem potwierdzającymi wymagane wykształcenie jest odpis dyplomu ukończenia studiów wyższych. W rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 z późn. zm.), obowiązującej w dacie zgłoszenia przez skarżącego wniosku, pod pojęciem studia wyższe należy rozumieć studia pierwszego stopnia, studia drugiego stopnia lub jednolite studia magisterskie, prowadzone przez uczelnię uprawnioną do ich prowadzenia. Zatem dla udokumentowania odpowiedniego wykształcenia wystarczający jest odpis dyplomu ukończenia studiów wyższych pierwszego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności lub studiów drugiego stopnia na kierunku pokrewnym dla danej specjalności (art. 14 ust. 3 lit. a ustawy - Prawo budowlane).

W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący ukończył studia drugiego stopnia na kierunku budownictwo na Politechnice [...], czego dowodem jest złożony odpis dyplomu nr [...]. Studia drugiego stopnia są zaliczane do studiów wyższych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 i 8 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Ponadto odpis złożonego dyplomu ukończenia studiów drugiego stopnia potwierdza ukończenie przez skarżącego kierunku studiów pokrewnego dla specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie. Skarżący załączył również do wniosku suplement do dyplomu ukończenia studiów wyższych drugiego stopnia, potwierdzony przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, jak i odpowiednie dokumenty potwierdzające odbycie praktyki zawodowej. Spełnił zatem wymogi odnoszące się do złożenia odpowiednich dokumentów dotyczących wykształcenia i odbycia praktyki zawodowej, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia i § 3 ust. 4 pkt 1-3 Regulaminu.

W konsekwencji należało za błędne uznać ustalenia okręgowej komisji kwalifikacyjnej z [...] marca 2018 r., że dokumentacja załączona do wniosku skarżącego o nadanie uprawnień budowlanych zawiera braki formalne. Ustalenia te doprowadziły do podjęcia przez komisję niewłaściwych działań, polegających na wydaniu postanowienia z [...] marca 2018 r. wzywającego skarżącego do uzupełnienia braków formalnych w dokumentach. Żądanie dodatkowych dokumentów w postaci odpisu dyplomu ukończenia studiów pierwszego stopnia na kierunku budownictwo i suplementu do tego dyplomu oraz dokumentu potwierdzającego odbycie praktyki zawodowej po ukończeniu trzeciego roku studiów wyższych, nie znajdowało oparcia w przepisach prawa. Brak jest bowiem unormowania nakazującego złożenie takich dokumentów. Powierzenie ustawą samorządom zawodowym architektów załatwiania określonych spraw z dziedziny administracji publicznej (nadawania uprawnień budowlanych), daje organom tych samorządów tylko takie uprawnienia, jakie ściśle określa ustawa i wydane na jej podstawie regulacje normatywne. Przy czym nie jest możliwe dokonywanie wykładni rozszerzającej tych przepisów, co miało miejsce w niniejszej sprawie poprzez zażądanie od skarżącego dokumentów niewymaganych ani ustawą - Prawo budowlane, ani wydanym na jej podstawie rozporządzeniem, ani Regulaminem postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej.

W myśl art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Zgodnie natomiast z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy takich braków podania, które uniemożliwiają nadanie mu biegu. Powołanie się przez organ administracji na treść art. 64 § 2 powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Przepis ten nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Wezwanie skarżącego do złożenia dodatkowych dokumentów wskazuje, że organ dokonał merytorycznej oceny załączników do wniosku, mimo że wprost tego nie wyraził. Takie działanie stanowiło natomiast naruszenie art. 64 § k.p.a., wezwanie nie dotyczyło bowiem w istocie braków formalnych wniosku, lecz zmierzało do merytorycznej oceny wniosku pod kątem spełnienia warunku określonego w § 5 ust. 4 rozporządzenia. Skutkiem błędnego postępowania organu było pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącego o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie, podczas gdy pozostawienie wniosku bez rozpoznania nastąpić mogło jedynie w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych wniosku.

Mimo złożonego przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) ponaglenia, organ nadal nie rozpoznał jego wniosku z [...] lutego 2018 r. Stanowisko Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów RP z dnia [...] maja 2018 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania poparła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów RP w postanowieniu nr [...] wydanym [...] września 2018 r., podnosząc tą samą błędną argumentację.

Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego.

Słuszny jest zatem zarzut skargi, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z [...] lutego 2018 r. Nie wydając w tym zakresie rozstrzygnięcia (pozytywnego bądź negatywnego), organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a, który określa maksymalny miesięczny termin załatwienia sprawy (sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania). Tym samym naruszył zasadę szybkości postępowania, określoną w art. 12 k.p.a., nakazującą organom działać wnikliwie i szybko, a także zasadę zawartą w art. 8 k.p.a., nakazującą prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W ocenie sądu złożenie przez skarżącego wraz z wnioskiem wszystkich wymaganych dokumentów zobowiązywało organ do dopuszczenia wniosku do pierwszego etapu postępowania polegającego na kwalifikowaniu wykształcenia jako odpowiedniego lub pokrewnego do specjalności architektonicznej oraz oceny praktyki zawodowej na podstawie złożonych dokumentów, stosownie do art. 12 ust. 3a pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Zgodnie ze schematem postępowania kwalifikacyjnego i egzaminu na uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej (załącznik nr 1 do Regulaminu), w przypadku pozytywnego wyniku kwalifikacji skarżący powinien zostać dopuszczony do egzaminu ze znajomości procesu budowlanego i praktycznego zastosowania wiedzy technicznej, zaś pozytywny wynik egzaminu pisemnego i ustnego winien skutkować decyzją o nadaniu uprawnień budowlanych. Natomiast skutkiem negatywnego dla skarżącego wyniku kwalifikacji wykształcenia i oceny praktyki zawodowej będzie decyzja o odmowie nadania uprawnień budowlanych bez przeprowadzania egzaminu.

Odnosząc się do żądania skarżącego co do zobowiązania organu do zakwalifikowania go do drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego, a mianowicie dopuszczenia do egzaminu ze znajomości procesu budowlanego i praktycznego stosowania wiedzy technicznej, podnieść należy, że w sprawie skargi na bezczynność organu, sąd administracyjny ocenia jedynie, czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki polegające na podjęciu czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Orzekając w przedmiocie bezczynności sąd administracyjny stwierdzając bezczynność organu nie może nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygania, ani też odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść rozstrzygnięcia.

W konsekwencji, sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] lutego 2018 r. dotyczącego nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie, w terminie 30 dni, od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. We wskazanym terminie organ zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionego wyżej wywodu prawnego i dokonania stosownego rozstrzygnięcia w zakresie wniosku skarżącego z [...] lutego 2018 r.

Ponownie podkreślić należy, że czym innym są braki formalne wniosku, polegające na niedołączeniu dokumentów wymaganych przepisami, uniemożliwiające nadanie wnioskowi biegu i przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego, a czym innym jest merytoryczna ocena złożonych dokumentów, mająca na celu stwierdzenie, czy spełniony został wymóg ukończenia studiów na kierunku pokrewnym, zgodnie z przesłankami określonymi w § 5 ust. 4 rozporządzenia oraz wymóg odbycia wskazanych w przepisach praktyk, szczegółowo określonych w rozporządzeniu. Oceniając spełnienie tych wymogów organ uprawniony jest do żądania dalszych dokumentów lub wyjaśnień. Na tym etapie postępowania nie jest jednak uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, bowiem merytoryczna ocena wniosku nie uzasadnia zastosowania art. 64 § 2 k.p.a.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu nie była bowiem wynikiem lekceważenia obowiązków nałożonych przepisami regulującymi nadawanie uprawnień budowlanych, ale ich błędną wykładnią. Należało również uwzględnić złożony stan prawny omawianych regulacji, umiejscowiony w różnych aktach prawnych, co mogło utrudnić podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, chociaż czynności podjęte przez organ były błędne, to jednak świadczyły, że celem organu było przeprowadzenie i zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego o nadanie uprawnień budowlanych.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.