Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1272/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 12 i 13, art. 6 ust. 1 lit. b, art. 45 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D R i A R na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu skargę oddala


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania D. i A. R. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] nakazującej odwołującym się, w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, doprowadzenie zabytku - układu urbanistycznego ulicy [...] w [...] do poprzedniego stanu, poprzez usunięcie umieszczonego niezgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami kiosku handlowego przy ul. [...] w rejonie ulicy [...] w [...], przy prawym skrzydle [...]przy ul. [...], na działce nr ewid. [...], w obrębie [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 § 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

2. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że pismem z dnia 19 listopada 2008 r. [...] Konserwator Zabytków zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie umieszczonego niezgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami kiosku handlowego przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...], przy prawym skrzydle [...], a decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] nakazał D. R. i A. R. doprowadzenie do jak najlepszego stanu zabytek - układ urbanistyczny ul. [...] w [...] w rejonie ulicy [...] - poprzez usunięcie umieszczonego niezgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami przedmiotowego kiosku, w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od decyzji tej wnieśli D. i A. R.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego [...] Konserwator Zabytków bezspornie ustalił, że D. i A. R. - właściciele przedmiotowego kiosku, nie posiadają decyzji organu ochrony zabytków pozwalającej na usytuowanie tego kiosku na terenie zabytkowego obszaru, a decyzja taka wymagana była na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podejmowanie działań, które mogłyby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ podkreślił, że obowiązek uzyskania takiego zezwolenia nałożony jest na inwestora i powinien zostać wykonany przed wystąpieniem o pozwolenie budowlane, stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem przepisy prawa wymagają, aby sprawa dopuszczalności wykonania robót budowlanych w obiekcie zabytkowym lub na terenie objętym ochroną zabytków była rozstrzygnięta przed udzieleniem pozwolenia na budowę, w odrębnym postępowaniu administracyjnym w formie decyzji. Organ drugiej instancji wskazał, że nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie fakt, że inwestycja została zrealizowana na podstawie prawomocnych decyzji Starosty Powiatu [...].

Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i A. R. pozwolenia na wymianę istniejącego kiosku w liniach rozgraniczających ul. [...] róg ul. [...] w [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...]nastąpiło z uwagi na fakt, że decyzja ta nie została poprzedzona uzyskaniem przez inwestora pozwolenia organu ochrony zabytków wydanego w formie decyzji administracyjnej.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. R. i A. R., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. sygn. I SA/Wa 1030/11, oddalił skargę.

Od wyroku tego D. i A. R. złożyli skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. II OSK 1635/11 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. a także poprzedzającą ją decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżących, że art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje tylko dwa, rozłączne uprawnienia decyzyjne wojewódzkiego konserwatora zabytków. Może on nakazać przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności (pkt 1), albo zobowiązać do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie (pkt 2). Przy czym, wybór rozstrzygnięcia jest uzależniony od tego, czy podjęte przy zabytku wpisanym do rejestru i bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być tolerowany (biorąc pod uwagę ich zakres i charakter), czy też do stanu, który można odpowiednio dostosować do wymagań ochrony konserwatorskiej, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, robót lub czynności, wskazanych przez konserwatora. Zatem, nie można nakazać na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy przymusowego usunięcia (rozbiórki) obiektu budowlanego, albowiem nie daje on uprawnienia do wydania tak daleko idącego rozstrzygnięcia. Jest to przepis o charakterze mniej restrykcyjnym od ust. 1 pkt 1, który uprawnia organ ochrony zabytków do nałożenia dalej idącego obowiązku, tj. przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego, np. poprzez usunięcie obiektu z terenu zabytkowego.

Za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędną jego wykładnię. Zdaniem Sądu, zarówno wpisany indywidualnie budynek, jak i obszar objęty wpisanym układem lub zespołem stanowią "zabytek" w rozumieniu art. 36 cytowanej ustawy. Przesądza to o możliwości zastosowania w obu przypadkach sankcji określonych w art. 45. Oczywiście, wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami, co oznacza, że istnieje zróżnicowanie zakresu ochrony w przypadku zabytku wpisanego indywidualnie i zabytku stanowiącego układ urbanistyczny. Jednakże konieczność ochrony układu, rozumianej jako ochrona "przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg" powoduje konieczność zastosowania sankcji z art. 45 do budynków i innych budowli nie będących zabytkami "indywidualnymi", ale posadowionych na terenie układu objętego ochroną konserwatorską, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zastosowania tych sankcji, co podlega ustaleniu każdorazowo na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej.

Po otrzymaniu tego wyroku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], [...] Konserwator Zabytków nakazał D. R. oraz A. R. w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, doprowadzenie zabytku - układu urbanistycznego ulicy [...] w [...] do poprzedniego stanu, poprzez usunięcie umieszczonego niezgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami kiosku handlowego przy ul. [...] w rejonie ulicy [...] w [...], przy prawym skrzydle [...] przy ul. [...], na działce nr ewid. [...]. Jako podstawę prawną swojego działania organ pierwszej instancji wskazał art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że z analizy zebranych materiałów wynika, iż przedmiotowy kiosk istnieje od około 1985 r. Układ urbanistyczny ulicy [...] został wpisany do rejestru zabytków w roku 1965, zatem posadowienie tego kiosku wymagało, zgodnie z art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego w formie decyzji administracyjnej. Decyzji takiej nie stanowiła opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1993 r., a także umieszczenie pieczęci Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków na rysunkach przedstawiających elewacje kiosku. Organ podkreślił, że w piśmie z dnia 18 lipca 1993 r. negatywnie zaopiniowano projekt pawilonu ze względu na jego stały charakter, organ konserwatorski nie wyraził sprzeciwu tylko odnośnie pozostawienia kiosku w użytkowaniu czasowym, ze względu na jego tymczasowy charakter. [...] Konserwator Zabytków stwierdził, że "tymczasowość" w tym kontekście jest określeniem nieprecyzyjnym, jednakże od czasu wydania ww. opinii minęło 20 lat, co oznacza, zdaniem organu pierwszej instancji, że pojęcie "tymczasowości" zostało w tej sytuacji wyczerpane.

[...] Konserwator Zabytków wyjaśnił, że w sąsiedztwie lokalizacji przedmiotowego kiosku znajduje się wiele historycznych, zabytkowych obiektów. Kiosk bezpośrednio graniczy z [...] przy ul. [...], wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], znajdując się w odległości ok. 1 m od prawego skrzydła [...]. Usytuowanie tego kiosku w bezpośredniej granicy z budynkiem zabytkowym zmieniło jego wygląd, wprowadzając tym samym zmiany w ukształtowaniu tego odcinka ul. [...], na którym najważniejszym aspektem ochrony konserwatorskiej jest wyeksponowanie charakterystycznie ukształtowanego narożnika u zbiegu ulic [...] i [...]. Ponadto kiosk przesłania widok na [...], tj. jeden z najważniejszych obiektów założenia ul. [...].

Zdaniem organu pierwszej instancji, ochrona wartości układu urbanistycznego ul. [...] wymaga usunięcia kiosku, co pozwoli na przywrócenie w tym obszarze harmonijnego układu przestrzennego oraz na wyeksponowanie walorów zabytkowej architektury współtworzącej to założenie.

Odnosząc się do argumentu D. i A. R. o posiadaniu przez nich opinii naczelnika Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Naczelnego Architekta Miasta z dnia [...] stycznia 2004 r. [...] Konserwator Zabytków wyjaśnił, że opinia ta nie została wydana w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a ponadto dopuszczała możliwość funkcjonowania obiektu do dnia 24 marca 2005 r.

Od decyzji tej odwołanie złożyli D. i A. R..

3. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że w niniejszej sprawie organy ochrony konserwatorskiej związane są wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r. II OSK 1635/11.

Stwierdził również, że instytucje, o których mowa w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mają na celu zapewnienie poszanowania wartości zabytkowych obiektu przy prowadzeniu przy nim różnego rodzaju działań. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 tej ustawy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagają roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a także inne działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu takiego zabytku. Oznacza to, że oceny wpływu danych działań na zabytek oraz stanu obiektu lub jego poszczególnych elementów dokonuje wyspecjalizowany organ, nie jest to natomiast pozostawione uznaniu użytkowników zabytku, którzy muszą liczyć się z tym, że wykonywanie ich praw będzie doznawać ograniczeń.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego we wskazany sposób i w określonym terminie. Przesłanki zastosowania tego przepisu są zatem następujące: (a) zabytek został wpisany do rejestru, (b) przy zabytku podjęto działania wymagające pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, (c) działania przy zabytku podjęto bez pozwolenia konserwatorskiego.

Zdaniem organu, dokonując wykładni przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należy mieć ponadto na uwadze, że jego celem jest usunięcie efektów tych działań podejmowanych bez pozwolenia, które powodują uszczerbek dla wartości obiektu lub obszarów chronionych z konserwatorskiego punktu widzenia. Nakaz wydania decyzji, o których mowa tym przepisie, w przypadku stwierdzenia dokonania przy zabytku czynności bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego lub wbrew warunkom określonym w pozwoleniu należy, w świetle powyższych rozważań, interpretować jako obowiązek wszczęcia postępowania, które powinno zostać zakończone decyzją o niewydawaniu nakazów określonych w tym przepisie, w razie stwierdzenia, że dokonane zmiany nie wywarły na zabytek negatywnego wpływu. Przyjęcie innej interpretacji art. 45 ust. 1, zdaniem organu, doprowadzi do sytuacji, w której organy ochrony zabytków będą wydawały decyzje nakazujące usunięcie skutków takich działań, na które strona mogłaby uzyskać pozwolenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działania przy zabytkach, podejmowane bez pozwolenia, mogą - lecz nie muszą - powodować negatywnych skutków dla zabytku.

Zdaniem organu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że na umieszczenie przedmiotowego kiosku organy ochrony zabytków nie wydawały zezwolenia, wymaganego w świetle przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury, obowiązującej zarówno w roku 1985 - data umieszczenia pierwszego kiosku, jak i w roku 2001 - data wymiany kwiaciarni na nowy kiosk. W ocenie organu odwoławczego, [...] Konserwator Zabytków dokonał prawidłowej oceny wpływu tego obiektu na wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny ul. [...].

Odnosząc się do argumentu dotyczącego rozumienia sformułowania "przywrócenie do stanu poprzedniego" organ wyjaśnił, iż zakres tego pojęcia sprawie jednoznacznie wynika z zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przywrócenie do stanu poprzedniego w niniejszej sprawie oznacza przywrócenie zabytkowego układu urbanistycznego do stanu "bez kiosku". Stan układu pozbawionego kiosku jest, w odróżnieniu od obecnego, stanem zgodnym z przepisami zarówno poprzedniej ustawy, jak i aktu obecnie obowiązującego. Nakazanie usunięcia tego obiektu niewątpliwie mieści się w zakresie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. R. i D. R.; zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - poprzez błędną wykładnię tego przepisu,

2) przepisów postępowania - art. 7, 77 i 107 § 3 kpa - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego przez organy obu instancji oraz zaakceptowanie przez organ odwoławczy ustaleń organu pierwszej instancji -

- wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

2. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2.1. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. II OSK 1635/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. i D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1030/10 w sprawie ze skargi A. R. i D. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu - uchylił zaskarżony wyrok, decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, m. in., że nie można nakazać na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przymusowego usunięcia (rozbiórki) obiektu budowlanego, albowiem nie daje on uprawnienia do wydania tak daleko idącego rozstrzygnięcia. Jest to przepis o charakterze mniej restrykcyjnym od ust. 1 pkt 1, który uprawnia organ ochrony zabytków do nałożenia dalej idącego obowiązku tj. przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego (np. poprzez usunięcie obiektu z terenu zabytkowego). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż należy podzielić stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że art. 36 i 45 ustawy o ochronie zabytków stanowią normę sankcjonowaną i normę sankcjonującą. Zatem pojęcie zabytku musi być w tych normach jednolicie interpretowane. Oznacza to, że zarówno wpisany indywidualnie budynek, jak i obszar objęty wpisanym układem lub zespołem stanowią "zabytek" w rozumieniu art. 36 tej ustawy. Przesądza to o możliwości zastosowania w obu przypadkach sankcji określonych w art. 45. Oczywiście, wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami, co oznacza, że istnieje zróżnicowanie zakresu ochrony w przypadku zabytku wpisanego indywidualnie i zabytku stanowiącego układ urbanistyczny. Jednakże konieczność ochrony układu, rozumianej jako ochrona "przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg" (art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków) przy uwzględnieniu definicji zespołu (art. 3 pkt 13 tej ustawy) powoduje konieczność zastosowania sankcji z art. 45 do budynków i innych budowli nie będących zabytkami "indywidualnymi", ale posadowionych na terenie układu objętego ochroną konserwatorską, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zastosowania tych sankcji, co podlega ustaleniu każdorazowo na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej. Ochrona ta nie sięga tak daleko, jak ochrona budynku wpisanego indywidualnie, w szczególności nie obejmuje wnętrza budynku oraz także takich zmian zewnętrznych budynku, które mimo, że są objęte art. 36, to nie mają wpływu na zabytkowe wartości układu.

2.2. Zgodnie z art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy zasadniczo oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednakże przepis ten może wyjątkowo stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym (v. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze 2005, Wyd. I, s. 345-347).

Tak więc w niniejszej sprawie organy administracji publicznej są związane oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. II OSK 1635/11, oceną prawną zawarta w tym wyroku związany jest również niniejszy skład orzekający.

3.1. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r. nakazującą doprowadzenie zabytku - układu urbanistycznego ulicy [...] w [...] do poprzedniego stanu, poprzez usunięcie umieszczonego niezgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami kiosku handlowego przy ul. [...] w rejonie ulicy [...] w [...], przy prawym skrzydle [...] przy ul. [...], na działce nr ewid. [...].

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodne z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie niniejszej.

3.2. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), układy urbanistyczne będące zabytkami nieruchomymi podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. Historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg, stosownie do art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

3.3. Ze znajdujących się w aktach sprawy trzech decyzji Konserwatora [...] z lipca 1965 r. wynika, że do rejestru zabytków wpisano jako dobro kultury: ulicę [...] jako założenie urbanistyczne - ze względu na wartość zabytkową i historyczną, [...] ul. [...] - ze względu na wartość zabytkową, artystyczną i historyczną, oraz oficynę [...] ul. [...] - ze względu na wartość zabytkową, artystyczną i historyczną. Wpisy te zostały dokonane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w lipcu 1965 r., ochronie prawnej przewidzianej w przepisach ustawy podlegają dobra kultury, m. in., wpisane do rejestru zabytków, a zgodnie z art. 5 pkt 1 tej ustawy, pod względem rzeczowym, przedmiotem ochrony mogą być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy, bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków burzyć, niszczyć, przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian; zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu, przepis ust. 1 stosuje się również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Udzielenie zezwolenia na roboty wymienione w ust. 1-3 wojewódzki konserwator zabytków może uzależnić od wykonania badań i dokumentacji zabytku (ust. 4).

Przedmiotowy kiosk handlowy, który istnieje od ok. 1985 r., graniczy bezpośrednio z [...] przy ul. [...] wpisanym do rejestru zabytków, znajduje się w odległości ok. 1 m od prawego skrzydła [...]. Skoro układ urbanistyczny ulicy [...] został wpisany do rejestru zabytków w 1965 r., to posadowienie tego kiosku w 1985 r. wymagało, zgodnie z art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego w formie decyzji administracyjnej, jednakże taka decyzja nie została wydana. Jak słusznie stwierdził organ, decyzji takiej nie stanowiła opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1993 r., a także umieszczenie pieczęci Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków na rysunkach przedstawiających elewacje kiosku. W piśmie z dnia 18 lipca 1993 r. negatywnie zaopiniowano projekt pawilonu ze względu na jego stały charakter, organ konserwatorski nie wyraził sprzeciwu tylko odnośnie pozostawienia kiosku w użytkowaniu czasowym, ze względu na jego tymczasowy charakter. [...] Konserwator Zabytków słusznie stwierdził, że "tymczasowość" w tym kontekście jest określeniem nieprecyzyjnym, jednakże od czasu wydania tej opinii minęło 20 lat, co oznacza, że pojęcie "tymczasowości" zostało w tej sytuacji wyczerpane. Nie budzi również wątpliwości, że usytuowanie kiosku w bezpośredniej granicy z budynkiem zabytkowym zmieniło wygląd zabytku, wprowadzając tym samym zmiany w ukształtowaniu tego odcinka ul. [...] , na którym najważniejszym aspektem ochrony konserwatorskiej jest wyeksponowanie charakterystycznie ukształtowanego narożnika u zbiegu ulic [...]i [...]. Ponadto kiosk przesłania widok na [...], tj. jeden z najważniejszych obiektów założenia ul. [...].

3.4. Słuszny zdaniem Sądu jest pogląd organu, że ochrona wartości układu urbanistycznego ul. [...] wymaga usunięcia kiosku, co pozwoli na przywrócenie w tym obszarze harmonijnego układu przestrzennego oraz na wyeksponowanie walorów zabytkowej architektury współtworzącej to założenie.

3.5. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagają roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a także inne działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu takiego zabytku. Z powyższego wynika, że oceny wpływu danych działań na zabytek oraz stanu obiektu lub jego poszczególnych elementów dokonuje wyspecjalizowany organ, nie użytkownicy zabytku, którzy muszą liczyć się z tym, że wykonywanie ich praw będzie doznawać ograniczeń.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego we wskazany sposób i w określonym terminie. Przesłanki zastosowania tego przepisu są zatem następujące: (a) zabytek został wpisany do rejestru, (b) przy zabytku podjęto działania wymagające pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, (c) działania przy zabytku podjęto bez pozwolenia konserwatorskiego.

Jak słusznie stwierdził organ, celem art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest usunięcie efektów działań podejmowanych bez pozwolenia, które powodują uszczerbek dla wartości obiektu lub obszarów chronionych z konserwatorskiego punktu widzenia.

Nie budzi wątpliwości, że na umieszczenie przedmiotowego kiosku organy ochrony zabytków nie wydawały zezwolenia wymaganego przepisami zarówno ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury, jak i ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a przez "przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego" należy rozumieć przywrócenie zabytkowego układu urbanistycznego do stanu – "bez kiosku".

4. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, art. 45 ust. 1 pkt 1 został właściwie zinterpretowany - zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w niniejszej sprawie, i na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, co Sąd kontrolował w pierwszej kolejności.

IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.