Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 845/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 64, art. 107 par. 1, art. 128, art. 134, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 roku sprawy ze skargi H. S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego H. S. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca skarżącemu H. S. W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 14 sierpnia 2007 roku pod pozycją [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 64 § 2, art. 140 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołań S.W., Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i J.S..

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przez Kierownika Oddziału Urbanistyki Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł., ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie drogi publicznej – gminnej stanowiącej przebicie ul. A do ul. B, przewidzianej do realizacji w Ł. na działkach nr [...]. W decyzji tej pouczono strony, iż odwołanie winno zawierać zarzuty do niej się odnoszące, określać istotę i zakres żądania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. W odwołaniu od tej decyzji S.W. zarzucił organowi I instancji naruszenie wszystkich zasad postępowania administracyjnego, jak i błędną wykładnię norm prawa materialnego zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 2 kwietnia 2007r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wezwało S. W. do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez wskazanie dowodów uzasadniających żądanie. Wezwanie zostało doręczone stronie i ustanowionemu pełnomocnikowi w dniu 10 kwietnia 2007r. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2007r., nadanym listem poleconym w tym dniu, a więc wniesionym z zachowaniem terminu określonego prawem, S. W. obszernie przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. do złożenia do akt postępowania administracyjnego dowodów potwierdzających, że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jest zgodna z wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a jej wydanie zostało poprzedzone dokonaniem oceny skutków realizacji planowanej inwestycji w sferze interesów właścicieli nieruchomości objętych planowana inwestycją, postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. wymaganego przez art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność realizacji planowanej inwestycji w sferze jej interesów ekonomicznych i dowodu z akt postępowania administracyjnego toczącego się przed Prezydentem Miasta Ł. na okoliczność popełnionych przez ten organ uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w odwołaniu od wskazanej decyzji podniosła, że ul. A jest drogą wewnętrzną, a więc jej przedłużenie również nie ma statusu drogi publicznej. Nie będzie spełniony najprawdopodobniej warunek minimalnej odległości krawędzi jezdni (6,00 m) od budynku przy ul. C, a o potrzebie budowy powinien przesądzić plan miejscowy kwartału, który nie został opracowany. Pismem z dnia 2 kwietnia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wezwało Spółdzielnię do usunięcia braków formalnych odwołania przez określenie zarzutów, istoty i zakresu żądania oraz wskazania dowodów uzasadniających żądanie odwołania. Powyższe wezwanie zostało doręczone Spółdzielni w dniu 10 kwietnia 2007r., lecz było bezskuteczne. W ustawowym terminie nie zostały bowiem usunięte braki formalne odwołania. Z kolei J. S. w odwołaniu od decyzji organu I instancji stwierdził, iż wyraża zgodę na przebieg i lokalizację zamierzenia pod warunkiem otrzymania za przyjęty teren i rozebrany budynek innej nieruchomości oraz poniesienia kosztów związanych z likwidacją stacji elektrycznej. Dodał również, iż prosi o udzielanie w przyszłości większej ilości czasu na udzielanie odpowiedzi na pisma i dołączanie załączników w postaci mapy, bowiem jest osobą, której praca jest związana z częstymi podróżami po świecie i tym samym czas potrzebny na zapoznanie się z korespondencją, jak i odpowiedzią na nią się wydłuża. Z uwagi na wątpliwości, co do charakteru tego pisma, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wezwało J. S. do złożenia jednoznacznego oświadczenia, czy pismo z dnia 10 lutego 2007r. jest odwołaniem od decyzji organu I instancji, czy też nie, oraz usunięcia braków formalnych tego odwołania przez określenie zarzutów, istoty i zakresu żądania oraz wskazania dowodów uzasadniających odwołanie i jego podpisania. W dniu 18 czerwca 2007r. wpłynęło pismo, w którym stwierdzono, że pismo z dnia 10 lutego 2007r. jest odwołaniem od decyzji organu I instancji, bowiem projekt miasta nie zawiera terminu realizacji inwestycji. Plan inwestycyjny, który otrzymał jest nieprecyzyjny i brak jest możliwości uzyskania informacji dotyczącej powierzchni jaką miałaby zająć oraz jej przebiegu. Nadto poniesione zostały już znaczne koszty dotyczące realizacji własnych zamierzeń, projektu architektonicznego i związane z opiniami ekspertów dotyczącymi badania gruntów, budynków oraz wiele innych. Pod pismem tym podpisała się "z upoważnienia właściciela" inna osoba, której nazwisko nie jest czytelne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. następnie wskazało, iż art. 128 k.p.a. stanowi, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy jeżeli z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustanowić inne, wyjątkowe wymogi, co do treści odwołania. Jako przykład takiego przepisu szczególnego wskazało art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołało się na względy celowościowe przyjęcia takiego unormowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zauważyło również, iż zarzuty odnoszące się do decyzji powinny określać elementy decyzji, z których wnoszący jest niezadowolony wraz ze wskazaniem przepisów. Zarzuty te mogą dotyczyć rozstrzygnięć merytorycznych, jak i uchybień proceduralnych, a odwołujący się musi wskazać istotę swego żądania, czyli jakich zmian odnośnie treści decyzji albo przeprowadzonego postępowania oczekuje. Wnoszący odwołanie jest zobowiązany także wskazać dowody uzasadniające żądanie. Przez dowód należy rozumieć wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie S.W. zawierało wszystkie elementy formalne określone w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poza wskazaniem dowodów uzasadniających żądanie odwołania. Odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej, poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji wydanej przez organ I instancji, nie zawierało żadnych elementów określonych powołaną powyżej normą. Pismo J. S., poza wyrażeniem niezadowolenia w związku z decyzją organu I instancji, a właściwie warunków, pod którymi wyraża zgodę na planowaną inwestycję, nie zawierało żadnych elementów określonych we wskazanym przepisie, a nadto nie spełniało wymogu określonego w art. 63 § 1 i 3 k.p.a., bowiem nie zostało podpisane oraz nie wiadomo, czy w istocie było odwołaniem. Braki wskazanych odwołań nie zostały usunięte wcale bądź w koniecznym zakresie, zaś udzielony termin do ich usunięcia upłynął bezskutecznie. Ustawodawca określając wymogi formalne odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyraźnie stwierdził, iż winno ono określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie, a zatem odnosić się do zakresu żądania zawartego w odwołaniu. S. W. winien wskazać dowody, które w jego ocenie uzasadniają żądanie uchylenia decyzji organu I instancji oraz odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również żądanie uchylenia decyzji. Organ administracji stwierdził także, iż sformułowanie żądania w odwołaniu S. W. świadczy o pewnej sprzeczności, bowiem skoro strona wywodzi, że nie ma najmniejszych podstaw do ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego z określonych w odwołaniu powodów (naruszenia prawa materialnego), a więc należy decyzję organu I instancji uchylić w całości i orzec co do istoty, odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to żądanie uchylenia decyzji tego organu i przekazania sprawy temu organowi celem ponownego rozpatrzenia, co może zakończyć się wydaniem decyzji o identycznym rozstrzygnięciu, po chociażby konwalidowaniu uchybień proceduralnych, wydaje się jeżeli nie zbędne to chybione. Wskazanie przez S. W. dowodów nie stanowi realizacji normy zawartej w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powodując konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2007r. zasadniczo nie wskazuje dowodów, lecz wnosi o zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł., aby ten złożył "dowód" (dowody) mające potwierdzać słuszność poglądu strony. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pogląd taki aczkolwiek dopuszczalny w postępowaniu cywilnym, nie wydaje się słuszny w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy ustawodawca nakłada na stronę postępowania szczególne obowiązki, co do formy odwołania. Ustawodawca świadomie i celowo użył zwrotu "wskazywać dowody uzasadniające to żądanie", co uzasadnia twierdzenie, że muszą one wprost korespondować z żądaniami odwołania. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż oczywistym jest, że nie należy interpretować normy zawartej w art. 53 ust. 6 powołanej ustawy w tej części w ten sposób, że strona musi dołączyć te dowody do odwołania, bowiem byłoby to wadliwe, lecz nie sposób przyjmować, że strona "powołuje się" na dowody, które nie istnieją. Przyjęcie inne wykładni wskazanej normy prawnej przy założeniu, że ma ona na celu ograniczenie liczby składanych, bezzasadnych odwołań prowadziłoby do niemożności jej skutecznego zastosowania. Odnośnie wniosku S. W. o zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. do złożenia postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków organ administracji stwierdził, że nie ma dowodu w postaci postanowienia tego organu, jak również nie ma żadnego dowodu potwierdzającego twierdzenie o ochronie konserwatorskiej "centrum Ł." mimo, że strona powołuje się na notoryjność tej ochrony. Można by się zgodzić ze S. W., iż ma miejsce usunięcie braków formalnych odwołania, gdyby strona wskazała, np. na pismo, zaświadczenie bądź inny dokument wydany obecnie, czy też przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, niezależnie nawet w jakim terminie, czy to znajdujący się w aktach sprawy, czy to będący w posiadaniu strony, Miejskiego Konserwatora Zabytków bądź Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z którego wynikałoby, że "centrum Ł." podlega ochronie konserwatorskiej i to w takim zakresie, lecz sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Powyższe odnosi się również chociażby do kwestii charakteru planowanej inwestycji zwłaszcza, że z wykazu dróg publicznych w Ł. umieszczonego na ogólnodostępnych stronach internetowych Zarządu Dróg i Transportu w Ł. wprost wynika, iż ul. A jest zaliczona do kategorii dróg gminnych. Przepis art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity – Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) definiując cel publiczny natomiast stwierdza, że jest nim wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku żądania dołączenia przez Prezydenta Miasta Ł. dowodów potwierdzających dokonanie oceny skutków realizacji planowanej inwestycji w sferze interesów właścicieli nieruchomości oraz dopuszczenia dowodu z zeznań strony na tę okoliczność. Jeżeli Prezydent Miasta Ł., niezależnie czy słusznie, czy też nie, ustalił swą decyzją lokalizację inwestycji celu publicznego, to uznał, że spełnione są przesłanki warunkujące wydanie takiej decyzji, a zatem w takim przypadku, to strona podnosząca w odwołaniu zarzut winna wskazać dowód, np. w postaci opinii niezależnego biegłego, z której wynikałaby niezgodność planowanej inwestycji z wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Przepis art. 50 i n. ustawy nie zawierają przesłanki uzależniającej wydanie decyzji od oceny skutków ekonomicznych inwestycji dla inwestora, czy też właścicieli nieruchomości sąsiednich i trudno przyjmować, iż dowód w tym zakresie winien przedłożyć organ administracji wydający decyzję dla potrzeb odwołania danej strony. Podniosło także, iż S. W. wnosi o dopuszczenie dowodu z akt sprawy prowadzonej przez organ I instancji jako całości, lecz zasadnym byłoby wskazanie konkretnych dokumentów w nich się znajdujących (np. karta nr, pismo z dnia, wniosek z dnia itp.), które byłyby dowodami wskazującymi na słuszność żądania zawartego w odwołaniu. Przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dodało, iż jeżeli nawet zgodzić się z poglądem, że całość akt jest dowodem, to jego wskazanie dotyczy wyłącznie jednego z zarzutów odwołania – naruszenia zasad postępowania, co odnosi się wyłącznie do żądania uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Żądania odwołania nie ograniczały się do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a strona winna, skoro tak sformułowała granice swych żądań wskazać dowody uzasadniające słuszność swych wszystkich twierdzeń – wykazania, że bezzasadnym było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dowody korespondujące z żądaniami odwołania nie zostały jednak wskazane, pomimo wezwania do usunięcia braków formalnych. Organ administracji zauważył także, iż istotą normy zawartej w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nałożenie przez ustawodawcę obowiązku wskazania dowodów uzasadniających żądanie odwołania, które istnieją w chwili jego złożenia i odróżnić należy wskazanie dowodów w rozumieniu tego przepisu od złożenia wniosków dowodowych, czego w oczywisty sposób nie można wykluczyć w postępowaniu prowadzonym przed organem II instancji. Decydujące znaczenie ma jednakże spełnienie wymogów formalnych – wskazanie dowodów potwierdzających słuszność tego żądania. Niedopuszczalność odwołań jest spowodowana bezskutecznym upływem terminu do usunięcia braków formalnych, a zatem nie spełniają one wymogów określonych prawem. Koniecznym zatem było odpowiednie zastosowanie art. 64 § 2 w związku z art. 134 k.p.a. Powołując się na zasadę określoną w art. 9 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zauważyło nadto, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie daje podstaw do rozpoczęcia prac budowlanych, które mogą zostać rozpoczęte wyłącznie, gdy inwestor, w tym przypadku Gmina Miasto Łódź uzyska pozwolenie na budowę po uzyskaniu prawo do dysponowania terenem na cele budowlane. Relacje między właścicielem danej nieruchomości, a inwestorem pozostają poza oceną organów administracji, zaś Prezydent Miasta Ł., wydając zaskarżoną decyzję, nie dysponował którąkolwiek z nieruchomości, a jedynie stwierdził zgodność planowanej inwestycji z przepisami oraz brak podstaw do wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepis art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Zatem właściciel lub użytkownik wieczysty będzie mógł w sytuacji, gdy inwestycja spowoduje, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe lub istotnie ograniczone wystąpić do gminy z żądaniem odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części bądź w przypadku zbycia nieruchomości wystąpienia z żądaniem odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

W skardze na powyższe postanowienie H. S. W. wniósł o jego uchylenie w części stwierdzającej niedopuszczalność jego odwołania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a. skarżący zobowiązany jest do zgłoszenia dowodów nie tylko na okoliczności faktyczne, ale także na okoliczność naruszenia prawa, jak również zgłaszania nowych dowodów w sytuacji, gdy dowody te wynikają z akt sprawy i zostały zebrane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego;

b. wskazanie dowodów naruszenia przepisów postępowania, które mają charakter ogólny i odnoszący się do całego postępowania nie może polegać na wskazaniu jako dowodu akt sprawy z postępowania przed organem I instancji, lecz jedynie konkretnych kart z w/w akt, nawet w sytuacji, gdy bądź z uwagi na ogólność naruszeń nie istnieje racjonalna możliwość przyporządkowania ich do konkretnych, wybranych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, bądź też dokument, w którym naruszenie się uwidacznia (dowód) wynika z treści samego zarzutu (np. braki formalne w treści decyzji);

c. wskazanie dowodów nie może polegać na wskazaniu przez skarżącego, iż dowody uzasadniające żądanie odwołania znajdują się w posiadaniu organu wydającego decyzję oraz wniesieniu o zobowiązanie tego organu do ich przedłożenia, w sytuacji niewykonania przez organ obowiązków nałożonych na niego przez przepisy prawa i braku wiedzy skarżącego, co do ich wykonania.

2. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 134 w związku z art. 64 § 2 i art. 140 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na skutek nie usunięcia przez stronę braków formalnych odwołania w ustawowym terminie w sytuacji, gdy braki te zostały, co najmniej w części usunięte przez skarżącego;

b. naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 oraz 126 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do przyczyn nie uznania za dowód dowodu z przesłuchania strony, w sytuacji dopuszczalności takiego dowodu na podstawie art. 86 k.p.a.;

c. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z zeznań strony w sytuacji niezakwestionowania takiego dowodu.

W uzasadnieniu skargi wskazano na brak zamkniętego katalogu dowodów w art. 75 k.p.a. oraz obowiązek skarżącego powołania dowodów dla wykazania zaistnienia określonych faktów, nie zaś naruszeń prawa. Podniesiono, że nieuzasadnione jest żądanie przedstawienia przez skarżącego dowodów uzasadniających żądanie odwołania w odniesieniu do zarzutów dotyczących braku zawarcia w zaskarżonej decyzji elementów wymaganych przez przepisy prawa – art. 54 ust. 2 lit. a i c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z materiału zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji i nie wymaga powoływania dodatkowych, nowych dowodów. Za niezasadne uznano twierdzenie, że skarżący nie wskazał dowodów uzasadniających żądanie odwołania podnosząc, iż w istocie przedstawił on dowody uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ i instancji. Zarzucono także, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ani nie zdecydowało się uznać za dowód dowodu z przesłuchania strony, ani też nie zdecydowało się na jego przeprowadzenie, co doprowadziło do naruszenia art. 134 w związku z art. 64 § 2 i art. 140 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Za nieuzasadnione uznano również przyjęcie, że zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania wymaga powołania dla swojego uzasadnienia konkretnych dokumentów z akt sprawy zauważając przy tym, że z uwagi na ogólność większości zarzutów dotyczących przeprowadzonego postępowania, ze względów racjonalnych ich przyporządkowanie do konkretnych kart sprawy jest niemożliwe. Dowód naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez nie zawarcie w decyzji organu I instancji wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wynika natomiast z treści samego zarzutu i jest to kolejny przypadek, gdy organ administracji żąda od skarżącego wykazania naruszenia prawa pomimo tego, iż przedmiotem dowodzenia mogą być jedynie fakty. W świetle zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia twierdzeń, że dowodami powoływanymi przez skarżącego mogą być dokumenty znajdujące się nie tylko w posiadaniu skarżącego i załączone do odwołania, ale także dokumenty znajdujące się w posiadaniu innych osób, czy też organów, nieuzasadnione jest kwestionowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosków skarżącego o wystąpienie do organu wydającego decyzję o przedstawienie dokumentów potwierdzających wykonanie obowiązków wynikających z przepisów prawa, których wykonanie nie wynika z akt sprawy, a fakt, że skarżący ma ograniczoną możliwość dostępu oraz żądania wydania dokumentów będących w posiadaniu organów nie ulega wątpliwości. Skoro więc strona nie ma możliwości sprawdzenia, czy organ wydający decyzję nie dysponuje postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, czy też dokumentacją przedstawioną przez inwestora, która potwierdziłaby istnienie celu publicznego uzasadniającego wydanie zaskarżonej decyzji – przyświecającego interesom całej lokalnej zbiorowości (gminy, powiatu, województwa), a nie tylko interesom prywatnym, które to dokumenty powinien posiadać przed wydaniem decyzji, to oczywistym jest ze względów ostrożności, że na wypadek gdyby dokumenty takie istniały, wnosi o zwrócenie się do w/w organu o ich przedstawienie. Jednocześnie zaś podkreślono, że z art. 136 k.p.a. wynika możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, choć mógłby przyjąć w drodze domniemania, iż brak wskazanych dowodów w aktach sprawy oznacza ich brak w rzeczywistości. Słuszność zarzutów skarżącego powinna być natomiast badana dopiero w postępowaniu merytorycznym, zatem uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., co do słuszności stanowiska skarżącego wydają się przedwczesne. Ponadto zarzucono, iż całkowicie niezrozumiałe wydaje się przyjęcie przez organ administracji, że w sytuacji, gdy nie całość, lecz jedynie część zgłoszonych dowodów posiada przymiot dowodu z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadnione jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W konkluzji natomiast stwierdzono, iż podążanie za wykładnią celowościową przysłoniło organowi administracji powszechnie przyjęty priorytet w dokonywaniu wykładni norm prawnych, a więc poprzedzenie wykładni celowościowej wykładnią literalną oraz systemową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Jednakże ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie zawierają definicja pojęcia "zarzutu odnoszącego się do decyzji". Wskazać w związku z tym należy, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pod pojęciem zarzutu należy rozumieć wskazanie w odwołaniu uchybienia, które uzasadnia żądanie zawarte w odwołaniu. Uchybienie to stanowi podstawę odwołania, które uprawnia do żądania zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Z kolei sformułowanie istoty i zakresu żądania polega na określeniu przez wnoszącego odwołanie, w jaki sposób i w jakim zakresie powinna zostać zweryfikowana decyzja wydana przez organ I instancji. Odwołujący powinien przytoczyć również dowody, które dają możliwość zweryfikowania prawdziwości twierdzeń zawartych w odwołaniu oraz uzasadniających żądanie sformułowane w odwołaniu. Nie oznacza to jednak obowiązku powołania się na nowe dowody; mogą to być dowody zgromadzone w postępowaniu pierwszej instancji (por. np. wyroki NSA z dnia 8 maja 2003r., III SA 2278/01 – Lex nr 166399 i z dnia 22 marca 2000r., I SA/Ka 1729/98 – nie publ.). Omawiany przepis jako stanowiący wyjątek od zasady określonej w art. 128 k.p.a., iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z decyzji, powinien być jednak interpretowany w ścisły sposób. Wymogi formalne stawiane odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji nie mogą więc prowadzić do ograniczenia jednego z podstawowych praw strony w postępowaniu administracyjnym, jakim jest prawo do instancyjnej kontroli decyzji. Tym bardziej, iż ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują przymusu adwokacko – radcowskiego, a strona postępowania administracyjnego nie zawsze korzysta z fachowej pomocy prawnej, co również wyklucza nadmierny formalizm przy badaniu, czy środek zaskarżenia – odwołanie spełnia warunki określone przez przepisy prawa.

Przechodząc jednak do oceny zastosowania omawianego unormowania na tle rozpatrywanej sprawy zauważyć jednakże należy, iż wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie może budzić jednak wątpliwości, że skarżący domaga się zweryfikowania decyzji organu I instancji w kierunku jej zgodności z przepisami normującymi zarówno postępowanie administracyjne, jak i z przepisami prawa materialnego, na podstawie których została wydana. Wątpliwości w tym zakresie nie pozostawia również uzupełnienie odwołania, złożone na skutek wezwania organu administracji do wskazania dowodów uzasadniających żądanie (żądania) odwołania. To zaś nie może stanowić o jego niedopuszczalności z tej przyczyny, a na co zdaje się również wskazywać uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w którym, m. in. starano się wykazać sprzeczność żądań strony odnośnie żądanego kierunku rozstrzygnięcia.

Za całkowicie nieuzasadniony uznać również należy pogląd organu odwoławczego, że skarżący nie wskazał dowodów uzasadniających żądanie. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2007r. zgłoszone bowiem zostały ponad wszelką wątpliwość skonkretyzowane wnioski dowodowe, w tym o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania przed organem I instancji oraz dowodu z przesłuchania skarżącego – strony tego postępowania. Tym samym uznać należy, iż nie może budzić wątpliwości, że skarżący wskazał dowody mające uzasadniać jego odwołanie oraz zawarte w nim żądania. Nie można więc podzielić stanowiska organu administracji, iż w wypadku zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania przed organem I instancji, na okoliczność popełnionych przez ten organ uchybień proceduralnych, w tym naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, na stronie ciąży obowiązek wskazywania konkretnych nr kart tych akt, czy też pism i wniosków w nich się znajdujących, tym bardziej, że przedstawione Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akta administracyjne, są w znacznej części nieponumerowane albo noszą ślady zmiany numeracji poszczególnych kart za pomocą korektora, zaś zawartość tych akt niewątpliwie dokumentuje przebieg postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz świadczy o tym, czy zostało ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, czy też nie. Dotyczy to w szczególności zaskarżonej decyzji organu I instancji przeciwko, której skierowany został zarzuty braku uzasadnienia faktycznego i prawnego, a która ponad wszelką wątpliwość znajduje się w tych aktach.

Inną natomiast kwestią jest ocena zasadności zarzutów odwołania skarżącego oraz faktów wynikających ze wskazanych na ich poparcie dowodów, które może ocenić wyłącznie organ odwoławczy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, a nie w formie uwag w uzasadnieniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Zaskarżone postanowienie jest zresztą pod tym względem wewnętrznie sprzeczne, gdyż uznając odwołanie za niedopuszczalne z uwagi na brak wskazania dowodów, a więc z przyczyn procesowych, jednocześnie dokonuje jego merytorycznej oceny ustosunkowując się do zawartych w nim zarzutów, o czym świadczą chociażby wywody zawarte w końcowej części jego uzasadnienia oraz wyrażony w nim pogląd, iż strona podnosząca w odwołaniu zarzut nie spełnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winna wskazać dowód, np. "w postaci opinii niezależnego biegłego, z której wynikałaby niezgodność inwestycji z wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego".

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. niedopuszczalności odwołania H. S. W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w oparciu o art. 134 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 140 k.p.a. oraz art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., uznając rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. za naruszające wskazane przepisy normujące postępowanie administracyjne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), zaś o zwrocie kwoty 400 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi na mocy art. 225 p.p.s.a.

J.S.