Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 411/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1468
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w  związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 152/20 w sprawie ze skargi J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 152/20 po rozpoznaniu skargi J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] lipca 2019 r., nr 31/CE/SN-DOW/2019/ARiMR.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 2 listopada 2015 r. do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Ł. wpłynęło powiadomienie dotyczące zamiaru wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu dalsze tymczasowe wsparcie producenta owoców i warzyw (Dow III) złożone przez J. Strona zaznaczyła, że powiadomienie składane jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Z kolei w dniu 17 marca 2016 r. wpłynął wniosek strony o przyznanie wsparcia za przeprowadzenie w okresie od 12 lutego 2016 r. do 8 marca 2016 r. czterech operacji wycofania z rynku jabłek w ramach ww. mechanizmu. We wniosku ponownie zaznaczono, że jest on składany przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw.

Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Ł. decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] udzielił stronie wsparcia w łącznej kwocie 29 471,44 EUR tj. 130 741,20 PLN za operacje wycofania z rynku jabłek. Płatność została zrealizowana w dniu 13 września 2016 r.

Następnie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji w sprawie udzielenia wsparcia. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał między innymi następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W przedmiotowej sprawie zastosowanie miały następujące przepisy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Ł., tj. na dzień z [...] sierpnia 2016 r.:

1. Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiające dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 284, z 30.09.2014, str. 22, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1031/2014)

2. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z UE do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 23 października 2014 r.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1031/2014 ustanowiono przepisy dotyczące tymczasowych nadzwyczajnych unijnych środków wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów w sektorze owoców i warzyw, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji.

W świetle art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1031/2014 pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów na operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, o których mowa w art. 34 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 oraz na operacje wycofania do przeznaczeń innych niż bezpłatna dystrybucja. Producenci, zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1031/2014, zawierają umowę z uznaną organizacją producentów w odniesieniu do całkowitej ilości produktów, które mają zostać dostarczone na mocy niniejszego artykułu.

Stosownie do przepisów § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. wsparcie przysługuje:

1. Organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 92272, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (DZ. Urz. UE L 347, z 20.12.2013r., str. 671 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1308/2013 r.

2. producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów o której mowa w pkt 1 będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. (Dz. U. z 2012 r. poz. 86 oraz z 2013 r. poz. 1537, który:

a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców lub warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych, oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na której prowadzi daną uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha, lub

b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Zdaniem organu z ww. przepisu jasno wynika, że jedynie podmioty w nim wymienione są uprawnione do korzystania ze wsparcia dla producentów na rynku owoców i warzyw w związku z rosyjskim embargo.

W przypadku producenta indywidualnego wsparcie w ramach przedmiotowego mechanizmu przysługuje pod warunkiem, że nie jest on członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, która realizuje program operacyjny. Spełniający ten warunek producent indywidualny, który zamierza ubiegać się o wsparcie powinien stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. złożyć do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania z rynku kwalifikującej się do wsparcia. Organ odwoławczy podkreślił, iż strona w dniu 2 listopada 2015 r. skierowała do organu powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow III) jako producent owoców i warzyw niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. W dacie składania powiadomienia strona była członkiem organizacji producentów E. sp. z o.o., która nie spełniała wymogów § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. bowiem nie realizowała programu operacyjnego. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy w Warszawie, XIV wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, z 17 grudnia 2015 r. nastąpiło połączenie spółki E. sp. z o.o. i spółki R. sp. z o.o. realizującej program operacyjny. W kolejnym etapie realizacji mechanizmu wycofania, strona w okresie od 12 lutego 2016 r. do 8 marca 2016 r. dokonała operacji wycofania z rynku na podstawie powiadomienia dokonanego jako producent indywidualny niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Ostatnim etapem realizacji mechanizmu było złożenie w dniu 17 marca 2016 r. wniosku o przyznanie wsparcia. Strona deklarowała, że wniosek jest wnoszony przez producenta indywidualnego niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Organ wskazał, że po połączeniu organizacji producentów E. sp. z o.o. z organizacją producentów R. sp. z o.o. wszyscy członkowie organizacji E. sp. z. o.o. stali się członkami organizacji producentów R. sp. z o.o.

J. przeprowadzając w dniach od 12 lutego 2016 r. do 8 marca 2016 r. operacje wycofania produktów z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, deklarując swój udział jako producent indywidualny niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, złożył do Agencji Rynku Rolnego wniosek z oświadczeniem niezgodnym ze stanem faktycznym, bowiem był w dacie dokonania wycofania jabłek członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw R. sp. z o.o., a tym samym jej udziałowcem.

W okolicznościach sprawy uzasadnione zatem jest stwierdzenie rażącego naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. jako, że organ w nadzorowanej decyzji udzielił wsparcia podmiotowi, który w dniu składania wniosku o wsparcie oraz w momencie przeprowadzenia operacji wycofania produktów z rynku, nie był producentem niebędącym członkiem organizacji producentów realizującej program operacyjny, lecz był członkiem takiej właśnie organizacji – R. sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że warunkiem otrzymania pomocy jest złożenie najpierw powiadomienia, a następnie wniosku – w myśl § 7w/w rozporządzenia.

Wsparcie w omawianym mechanizmie przysługuje wyłącznie organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny (§ 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia) lub producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem takiej organizacji (§ 4 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia). Strona, składając powiadomienie była członkiem organizacji producentów E. sp. z o.o., która nie realizowała programu operacyjnego, a więc spełniała przesłankę podmiotową udziału w mechanizmie wsparcia, co było w sprawie decydujące. W dniu 17 grudnia 2015 r. nastąpiło połączenie ww. organizacji E. sp. z o.o. z organizacją R. sp. z o.o., która realizowała program operacyjny, tym samym członkowie organizacji producentów E. sp. z o.o stali się członkami R. sp. z o.o. Wnioskiem z dnia 16 marca 2016 r. (data wpływu 17 marca 2016 r.) strona wystąpiła o wsparcie za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku jabłek. Strona przez cały okres realizacji mechanizmu wycofania z rynku jabłek deklarowała, iż jest producentem niebędącym członkiem organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny (w rzeczywistości była nim tylko na początku – na etapie składania powiadomienia o zamiarze wycofania jabłek z rynku). Na etapie wycofywania z rynku jabłek i składania wniosku o wsparcie była już natomiast członkiem organizacji producentów R. sp. z o.o., która realizowała program operacyjne oraz, która również brała udział w mechanizmie "Dalsze tymczasowe wsparcie dla producentów owoców i warzyw" (Dow III). Jako powód stwierdzenia nieważności decyzji, organy wskazały rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na przyznaniu skarżącemu płatności pomimo, że był członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, która otrzymała dofinansowanie w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie dla producentów owoców i warzyw" (Dow III). Jednocześnie organy ustaliły i podniosły, że R. sp. z o.o. dwukrotnie przyznano wsparcie w ramach ww. mechanizmu na podstawie decyzji z [...] września 2016 r. i decyzji z [...] września 2016 r. Zdaniem organów w tej sytuacji skarżący jako wspólnik organizacji producentów owoców i warzyw R. sp. z o.o., mając wiedzę o zasadach uczestnictwa w mechanizmie wycofania owoców na bezpłatną dystrybucję, nie był uprawniony do udziału w tym programie operacyjnym jako indywidualny producent i w konsekwencji otrzymane przez niego wsparcie należy uznać za niezasadne.

Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy brak było jednak podstaw do uznania, iż decyzja, której nieważność stwierdzono wydana została z rażącym naruszeniem § 4 ust 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r., oraz art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014, albowiem skarżący złożył powiadomienie o zamiarze przystąpienia do operacji wycofania z rynku jabłek na bezpłatną dystrybucję mając status IP (indywidualnego producenta). Organizacja producentów E. sp. z o.o., której był wówczas wspólnikiem nie uczestniczyła w ww. programie operacyjnym. Wniosek o przyznanie wsparcia skarżący złożył po połączeniu OP E. z OP R. OP R. sp. z o.o. w swoich powiadomieniach i wnioskach o udzielenie wsparcia nie uwzględniła gospodarstwa skarżącego. Jednocześnie brak jest przepisów prawa dotyczących wsparcia dla IP, oraz OP w sytuacji, kiedy oba te podmioty bądź jeden z nich zmienił swój status prawny i faktyczny po tym jak zgłosił powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek. Skorzystanie przez skarżącego z oczywistej luki prawnej w tym zakresie nie może być utożsamiane z rażącym naruszeniem przez niego jakiegokolwiek przepisu prawa. Składając powiadomienie w dniu 2 listopada 2015 r. skarżący spełnił warunki udzielania wsparcia i nie otrzymał podwójnego dofinansowania unijnego bądź krajowego. Z kolei OP R. sp. z o.o. otrzymała wsparcie, którego nie dotyczyły grunty wchodzące w skład gospodarstwa skarżącego i które było realizowane niezależnie od członkostwa skarżącego w OP R. sp. z o.o.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie zasad postępowania, mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakimi działaniami lub brakiem jakich działań organ naruszył przepisy regulujące zasady postępowania administracyjnego określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), oraz nie zawarcie w wytycznych dla organu ponownie rozpatrującego skargę, żadnych wskazówek, co do tego w jaki sposób uchybienia w postępowaniu administracyjnym należy usunąć, co uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się Sąd, a tym samym właściwe wykonanie przez organ wyroku lub merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu i dokonanie kontroli instancyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy;

2. na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego polegające na:

- § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że w zakresie w jakim przepis ten określa podmioty uprawnione do uzyskania wsparcia, nie zachodzi rażące naruszenie prawa wobec luki prawnej, która miałaby polegać na braku unormowania sytuacji dotyczącej zmiany statusu faktycznego lub prawnego podmiotu, co doprowadziło do błędnego zastosowania przez Sąd ww. przepisu, tj. uznania, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie został on naruszony w sposób rażący, podczas gdy § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. w sposób jednoznaczny określa podmioty uprawnione do uzyskania wsparcia, może być stosowany bezpośrednio, a jego naruszenie przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Ł. w decyzji nr [...] miało charakter naruszenia "rażącego", zaś luka prawna nie występuje, bowiem podmiot ubiegający się o wsparcie powinien spełniać wymogi wynikające z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. na każdym etapie, tj. składania powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania z rynku owoców i warzyw, przeprowadzenia tej operacji oraz wnioskowania o wsparcie z tego tytułu - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zamiast do oddalenia skargi w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia. W ramach tych zarzutów organ podniósł, że Sąd nie wskazał, w jaki sposób doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne oraz nie dał wytycznych dla organu co do dalszego postępowania, a także to, że Sąd błędnie przyjął, iż w sprawie z powodu luki prawnej nie doszło do rażącego naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów kasacyjnych wypada zauważyć, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była decyzja stwierdzająca nieważności decyzji, na podstawie której organ przyznał producentowi wsparcie z tytułu operacji wycofania z rynku jabłek.

Jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd wskazał naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotne znaczenia dla załatwienia sprawy, a także – istnienie luki prawnej w przepisach regulujących przedmiot sprawy. Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest co najmniej przedwczesne. Jak słusznie zauważył wnoszący skargę kasacyjną Sąd I instancji odniósł się do sprawy w sposób ogólny, bez wykazania, na czym konkretnie polega wadliwość poddanego kontroli sądowej postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołał się wprawdzie na art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 16 i art. 75 § 1 k.p.a., lecz nie wyjaśnił, w jaki sposób w realiach tej sprawy doszło do ich naruszenia, a tym samym nie wykazał wpływu na podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Uzasadnienie to nie zawiera też wskazań co do dalszego postępowania, jakie organ powinien podjąć w celu zakończenia sprawy. Sąd I instancji nie przedstawił też przekonywującej argumentacji prawnej na istnienie luki prawnej.

Podsumowując, za zasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów kasacyjnych należy zauważać, że ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego jest dokonywana co do zasady na podstawie stanu faktycznego sprawy, który nie podlega wzruszeniu oraz gdy dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa nie budzi uzasadnionych wątpliwości, co w sprawie nie miało miejsca.

Jako podstawę naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną wskazał § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zarzut ten nie odpowiada w pełni wymogom ustawowym. Stosownie do art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany wskazać nie tylko przepis z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej (artykułu, ustępu, punktu i.t.d.), ale także – wyjaśnić na czym polega błędna jego wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Omawiany zarzut nie spełnia tego wymogu – nie precyzuje czy wnoszący skargę kasacyjną zarzuca naruszenie § 4 ust. 1 pkt 1 czy też § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a także nie przedstawia właściwej argumentacji prawnej na okoliczność nieistnienia luki prawnej.

Podsumowując, za bezskuteczny należało uznać zarzut ujętego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny mając jednak na względzie ekonomikę postępowania oraz to, że Sąd I instancji wadliwie zinterpretował zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego, czego wyrazem jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, uznał za właściwe odniesienie się do kilku kwestii mogących mieć znaczenie dla końcowego załatwienia sprawy.

Jak wskazano wcześniej jedną z podstaw uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd I instancji istnienia luki prawnej w przepisach, na podstawie których organ stwierdził nieważność decyzji z dnia 25 sierpnia 2016 r. przyznającej producentowi wsparcie z tytułu wycofania z rynku jabłek.

Powołanie się na lukę prawną, tak jak to uczynił Sąd I instancji, wymaga przede wszystkim gruntownego przeanalizowania przepisów regulujących określoną materię, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czego jednak brak.

Luka prawna wiąże się ściśle z obowiązującą w polskim porządku prawnym zasadą zupełności systemu prawa, oznaczającą, że powinien on być zupełny i nie zawierać luk, a więc regulować wszystkie kwestie uznane za istotne. W myśl tej zasady przyjmuje się, że prawodawca przewidział unormowanie dla każdej sytuacji wymagającej rozstrzygnięcia na gruncie prawa. W sferze stosowania prawa zupełność systemu prawa oznacza, że dla każdego zagadnienia prawnego podmiot stosujący prawo musi znaleźć normę. Natomiast w sferze wykładni prawa zupełność systemu prawa oznacza, że dla każdego stanu faktycznego rozpatrywanego na gruncie przepisów prawa, przepisy te przewidują pozytywne lub negatywne skutki prawne. Nie każdy jednak brak przepisów może być uznawany za lukę prawną, czasami pewne dziedziny (zagadnienia) są celowo pomijane przez prawodawcę. Z tego względu o luce prawnej można mówić jedynie wówczas, gdy z całokształtu obowiązujących norm prawnych można wywieść konieczność uregulowania danego zagadnienia.

Przyczyny wystąpienia luk w prawie jak wskazuje piśmiennictwo są rozmaite.

Z tego względu wyróżniamy:

• lukę extra legem – występuje, gdy dla danego stanu faktycznego (kwestii prawnej) brak jest normy prawnej (przepisu prawa)

• lukę intra legem – występuje, gdy dla danego stanu faktycznego (kwestii prawnej) obowiązuje norma prawna (przepis prawny), jest ona jednak nazbyt ogólny (niedookreślony)

• lukę contra legem – występuje, gdy dla danego stanu faktycznego (kwestii prawnej) obowiązuje norma prawna (przepis prawny), ale nie jest ona taka jak być powinna

• lukę techniczną – oznacza brak norm (przepisów) prawnych regulujących procedurę, w jakiej ma dojść do podjęcia jakiejś decyzji, wydania jakiegoś aktu prawnego albo dokonania jakiejś innej jeszcze czynności

• lukę swoistą (konstrukcyjną) – oznacza brak norm (przepisów) prawnych, których ustanowienie nakazują inne normy (przepisy prawne)

• lukę kolizyjną (logiczną) – oznacza sprzeczności dwóch obowiązujących norm (przepisów) prawnych

• lukę de lege ferenda (postulatywną) – oznacza lukę, extra, intra czy contra legem, czy też innego jeszcze rodzaju (techniczną, swoistą, kolizyjną), której mimo zachodzącej potrzeby jej wypełnienia, nie można usunąć w inny sposób aniżeli na drodze przyjęcia odpowiedniej ustawy (rozporządzenia, uchwały, itd.)

• lukę zamierzoną i niezamierzoną – luki celowo przewidziane przez ustawodawcę lub będące wynikiem jego pomyłki (nieprzewidzenia możliwości wystąpienia danego typu sytuacji, będącej często skutkiem niestaranności (nieprzestrzeganie zasad oceny skutków regulacji).

W stanie sprawy Sąd I instancji stwierdził istnienie luki prawnej, co jednak wymagało pogłębionej analizy przepisów prawa, które potencjalnie mogły mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Na poziomie krajowym podstawowym aktem prawnym regulującym przyznawanie wsparcia z tytułu wycofania z rynku owoców i warzyw jest rozporządzenie z dnia 23 października 2014 r. Z regulacji tej wynika m.in., że wsparcie przysługuje: 1) organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 671, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1308/2013"; 2) producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 86 oraz z 2013 r. poz. 1537), który: a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców lub warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na której prowadzi daną uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha, lub b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (§ 4 ust. 1). Wsparcie jest udzielane za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku produktów w okresie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 lit. c rozporządzenia nr 1031/2014, jeżeli zostały spełnione warunki w nim określone (§ 4 ust. 2). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, zamierzający ubiegać się o wsparcie składa do dyrektora oddziału terenowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę powiadomienie o zamiarze dokonania operacji, z tytułu której przysługuje wsparcie, zwane dalej "powiadomieniem", nie później niż 7 dni przed dniem planowanego przeprowadzenia operacji (§ 4 ust. 3). Powiadomienie zawiera: 1) imię i nazwisko albo nazwę podmiotu, o którym mowa w ust. 1, zamierzającego ubiegać się o wsparcie; 2) numer rejestracyjny, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, jeżeli został nadany; 3) informacje dotyczące: a) ilości produktów objętych planowaną operacją z podziałem na poszczególne rodzaje produktów, b) rodzaju operacji i sposobu produkcji, w tym sposobu prowadzenia upraw w gruncie lub pod osłonami; 4) datę planowanego przeprowadzenia operacji; 5) oznaczenie działek ewidencyjnych, na których jest lub była prowadzona uprawa, wraz z podaniem powierzchni uprawy z podziałem na poszczególne rodzaje produktów; 6) inne informacje niezbędne do udzielenia wsparcia i przeprowadzenia kontroli, o których mowa w art. 8 rozporządzenia nr 1031/2014 (§ 4 ust. 4). Powiadomienie składa się na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję (§ 4 ust. 5). Jeżeli łączna ilość produktów wynikająca z powiadomienia przekracza limit: 1) 20 000 ton - w przypadku podmiotu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, albo 2) 500 ton - w przypadku podmiotu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2; – uznaje się, że łączna ilość produktów wynikająca z tego powiadomienia jest równa odpowiedniemu limitowi, a ilość danego rodzaju produktu wynikająca z tego powiadomienia jest równa iloczynowi ilości tego produktu oraz stosunku odpowiedniego limitu do łącznej ilości produktów wynikającej z tego powiadomienia (§ 4 ust. 6). Jeżeli ten sam podmiot złożył więcej niż jedno powiadomienie, przepis ust. 6 stosuje się odpowiednio do powiadomienia, którego złożenie spowodowało przekroczenie odpowiedniego limitu określonego w ust. 6, z tym że obliczając łączną ilość produktów oraz ilość danego rodzaju produktu, które uznaje się za wynikające z tego powiadomienia, zamiast odpowiedniego limitu określonego w ust. 6 uwzględnia się różnicę między tym limitem a łączną ilością produktów wynikającą z poprzednio złożonych przez ten podmiot powiadomień (§ 4 ust. 7). Powiadomienia złożone przez ten sam podmiot po złożeniu powiadomienia, o którym mowa w ust. 7, nie podlegają rozpatrzeniu i nie są uwzględniane przy udzielaniu wsparcia (§ 4 ust. 8). Jeżeli ilość danego rodzaju produktu wynikająca z powiadomienia w przeliczeniu na powierzchnię uprawy, z której pochodzi ten produkt, jest większa od odpowiedniego dla tego produktu maksymalnego plonu określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia, uznaje się, że ilość ta jest równa iloczynowi powierzchni uprawy, z której pochodzi ten produkt, i odpowiedniego dla tego produktu maksymalnego plonu określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia (§ 4 ust. 9).

Wsparcie jest udzielane na wniosek podmiotu, o którym mowa w § 4 ust. 1, w drodze decyzji administracyjnej, przez dyrektora oddziału terenowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę tego podmiotu (§ 7 ust. 1). W decyzji, o której mowa w ust. 1, na wniosek podmiotu, o którym mowa w § 4 ust. 1, udziela się również wsparcia, o którym mowa w art. 81 i art. 82 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 543/2011" (§ 7 ust. 2). Wniosek o udzielenie wsparcia składa się w terminie, o którym mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1031/2014 (§ 7 ust. 3). Wniosek o udzielenie wsparcia składa się na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję (§ 7 ust. 4). Wniosek o udzielenie wsparcia zawiera informacje niezbędne do ustalenia wysokości wsparcia, w szczególności: 1) imię i nazwisko albo nazwę wnioskodawcy; 2) numer rejestracyjny, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, jeżeli został nadany; 3) numer rachunku bankowego wnioskodawcy, na który ma być wypłacone wsparcie; 4) informacje dotyczące: a) ilości produktów objętych operacją z podziałem na poszczególne rodzaje produktów, b) rodzaju operacji i sposobu produkcji; 5) oznaczenie działek ewidencyjnych, na których była prowadzona uprawa, wraz z podaniem powierzchni uprawy, podane z podziałem na poszczególne rodzaje produktów; 6) informacje dotyczące: a) miejsca, z którego produkt został wysłany do odbiorcy, b) numeru partii dostarczonego produktu wraz z ilością produktu, c) środka transportu wraz z jego numerem rejestracyjnym. (§ 7 ust. 5). Oprócz dokumentów, o których mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014, do wniosku o udzielenie wsparcia dołącza się: 1) świadectwo zgodności z normami handlowymi Unii Europejskiej dla świeżych owoców i warzyw wydane przez właściwy organ Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych; 2) dokument, o którym mowa w § 6 ust. 2 (§ 7 ust. 6). Oświadczenie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014, składa się na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję (§ 7 ust. 7).

Natomiast na poziomie unijnym podstawowym aktem prawnym regulującym przyznawanie przedmiotowego wsparcia jest rozporządzenie nr 1031/2014. Stosownie do jego postanowień pomoc finansową Unii (dla organizacji producentów) przyznaje się w odniesieniu do operacji wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, o której mowa w art. 34 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, i do przeznaczeń innych niż bezpłatna dystrybucja, przeprowadzanych w odniesieniu do produktów, o których mowa w art. 1 ust. 2 niniejszego rozporządzenia, oraz w okresie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 niniejszego rozporządzenia (art. 4 ust. 1). Jeżeli produkty, o których mowa w art. 1 ust. 2 niniejszego rozporządzenia, są wycofane w okresie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 niniejszego rozporządzenia, nie stosuje się do nich pułapu 5 %, o którym mowa w art. 34 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 oraz w art. 79 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 (art. 4 ust. 2 ). W przypadku produktów, o których mowa w art. 1 ust. 2 niniejszego rozporządzenia, ale niewymienionych w załączniku XI do rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011, maksymalne kwoty wsparcia są określone w załączniku II do niniejszego rozporządzenia (art. 4 ust. 3). W przypadku pomidorów maksymalna kwota jest kwotą określoną w załączniku XI do rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 maja (art. 4 ust. 4). Na zasadzie odstępstwa od art. 34 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 pomoc finansowa Unii na operacje wycofania z rynku do przeznaczeń innych niż bezpłatna dystrybucja jest równa 75 % maksymalnych kwot wsparcia dla innych przeznaczeń, o których mowa w załączniku XI do rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 oraz w załączniku II do niniejszego rozporządzenia (art. 4 ust. 5). Pomoc finansowa Unii, o której mowa w ust. 1, jest dostępna dla organizacji producentów, nawet jeżeli nie przewidują one w swoich programach operacyjnych i krajowych strategiach państw członkowskich takich operacji wycofania z rynku. Artykuł 32 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 oraz art. 55 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 nie mają zastosowania do pomocy finansowej Unii na podstawie niniejszego artykułu (art. 4 ust. 6). Pomoc finansowa Unii, o której mowa w ust. 1, nie jest uwzględniana do celów obliczenia pułapów, o których mowa w art. 34 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 (art. 4 ust. 7). Pułap jednej trzeciej wydatków, o którym mowa w art. 33 ust. 3 akapit czwarty rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oraz pułap przewidujący zwiększenie kwoty funduszu operacyjnego o maksymalnie 25 %, o którym mowa w art. 66 ust. 3 lit. c) rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011, nie mają zastosowania w odniesieniu do wydatków poniesionych na operacje wycofania produktów, o których mowa w art. 1 ust. 2 niniejszego rozporządzenia, jeżeli produkty te są wycofane w okresie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 niniejszego rozporządzenia (art. 4 ust. 8). Wydatki poniesione na podstawie niniejszego artykułu stanowią część funduszu operacyjnego organizacji producentów (art. 4 ust. 9). W myśl tego rozporządzenia pomoc finansową Unii przyznaje się (również) producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów, zgodnie z niniejszym artykułem na: a) operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, o których mowa w art. 34 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013; b) operacje wycofania do przeznaczeń innych niż bezpłatna dystrybucja. W odniesieniu do operacji wycofania z rynku, o których mowa w akapicie pierwszym lit. a), maksymalne kwoty pomocy finansowej to kwoty określone w załączniku XI do rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 oraz w załączniku II do niniejszego rozporządzenia. W przypadku pomidorów maksymalna kwota jest kwotą określoną w załączniku XI do rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 maja. W odniesieniu do operacji wycofania z rynku, o których mowa w akapicie pierwszym lit. b), maksymalne kwoty pomocy finansowej są równe 50 % kwot określonych w załączniku XI do rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 oraz w załączniku II do niniejszego rozporządzenia. W przypadku pomidorów ta maksymalna kwota jest równa 50 % kwoty określonej w załączniku XI do rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 maja (art. 5 ust. 1). Pomoc finansowa, o której mowa w ust. 1, jest dostępna na wycofanie produktów, o których mowa w art. 1 ust. 2, jeżeli produkty te są wycofane w okresie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 (art. 5 ust. 2). Producenci zawierają umowę z uznaną organizacją producentów w odniesieniu do całkowitej ilości produktów, które mają zostać dostarczone na mocy niniejszego artykułu. Organizacje producentów przyjmują wszystkie uzasadnione wnioski producentów, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów. Ilości dostarczone przez producentów, którzy nie są członkami organizacji, są zgodne z wielkością regionalnych plonów i odnośną powierzchnią (art. 5 ust. 3). Pomoc finansowa jest wypłacana producentom, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów, przez organizację producentów, z którą podpisali oni umowę. Kwoty, które odpowiadają kosztom faktycznie poniesionym przez organizację producentów na wycofanie odnośnych produktów, zatrzymuje organizacja producentów. Przedmiotowe koszty należy udokumentować, przedstawiając odpowiednie faktury (art. 5 ust. 4). W należycie uzasadnionych przypadkach, na przykład przy niskim stopniu zorganizowania producentów w danym państwie członkowskim, oraz w niedyskryminacyjny sposób, państwa członkowskie mogą umożliwić producentom, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów, zastąpienie zawarcia umowy, o której mowa w ust. 3, powiadomieniem właściwego organu danego państwa członkowskiego. Na potrzeby takiego powiadomienia stosuje się odpowiednio art. 78 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011. Ilości dostarczone przez producentów, którzy nie są członkami organizacji, są zgodne z wielkością regionalnych plonów i odnośną powierzchnią. W takich przypadkach właściwy organ państwa członkowskiego wypłaca pomoc finansową Unii bezpośrednio producentom. W tym celu państwa członkowskie przyjmują nowe lub stosują obowiązujące przepisy lub procedury krajowe (art. 5 ust. 5). W przypadku gdy uznanie organizacji producentów zostało zawieszone na podstawie art. 114 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011, jej członków uznaje się za producentów niebędących członkami uznanej organizacji producentów do celów niniejszego artykułu (art. 5 ust. 6). Rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 i rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011, jak również art. 4 ust. 6-9 niniejszego rozporządzenia stosuje się odpowiednio w odniesieniu do niniejszego artykułu (art. 5 ust. 7).

Organizacje producentów składają wnioski o wypłatę pomocy finansowej Unii, o której mowa w art. 4, 5 i 6, do dnia 31 stycznia 2015 r. w odniesieniu do działań przeprowadzonych w okresie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 lit. a), do dnia 31 lipca 2015 r. w odniesieniu do działań przeprowadzonych w okresie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 lit. b) oraz do dnia 31 lipca 2016 r. w odniesieniu do działań przeprowadzonych w okresie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 lit. c) (art. 9 ust. 1). Organizacje producentów wnioskują o płatność całości pomocy finansowej Unii, o której mowa w art. 4 i 6 niniejszego rozporządzenia, zgodnie z procedurą określoną w art. 72 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 do dnia 31 stycznia 2015 r. w odniesieniu do działań przeprowadzonych w okresie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 lit. a) niniejszego rozporządzenia, do dnia 31 lipca 2015 r. w odniesieniu do działań przeprowadzonych w okresie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 lit. b) niniejszego rozporządzenia oraz do dnia 31 lipca 2016 r. w odniesieniu do działań przeprowadzonych w okresie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 lit. c) niniejszego rozporządzenia (art. 9 ust. 2). Producenci, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów i nie podpisali umowy z uznaną organizacją producentów, przed upływem terminów, o których mowa w ust. 1, o którym mowa w ust. 1, zwracają się do właściwych organów wyznaczonych przez państwa członkowskie w celu otrzymania pomocy finansowej Unii dla celów art. 5 i 7 (art. 9 ust. 3). Do wniosków, o których mowa w ust. 1, 2 i 3, dołącza się dokumentację dodatkową uzasadniającą kwotę pomocy finansowej Unii, której dotyczy wniosek, i pisemne oświadczenie, że w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej (art. 9 ust. 4).

Z powołanej powyższej regulacji wynika, że z unijnych środków jest udzielane wsparcia finansowe z tytułu wycofania z rynku owoców i warzyw. Regulacja ta wskazuje na dwie grupy podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie przedmiotowego wsparcia finansowego, są nimi uznane organizacje producentów w sektorze owoców i warzyw oraz producenci, którzy nie są członkami takich organizacji. Pomoc ta jest przyznawana po spełnieniu określonych prawem warunków, których spełnienie dzieli się na kilka etapów stanowiących pewną całość (złożenie powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania z rynku owoców i warzyw; przeprowadzenie tej operacji, a także wystąpienie z wnioskiem o udzielenie przedmiotowego wsparcia). W przypadku producentów jednym z warunków przyznania pomocy jest to, aby nie byli oni jednocześnie członkami uznanej organizacji producentów.

W okolicznościach sprawy organ ustalił, że po złożeniu przez producenta powiadomienia (przed wycofaniem z rynku jabłek oraz przed złożeniem wniosku o wsparcie) nastąpiło połączenie dwóch organizacji producentów, z których jedna (E. sp. z o.o., której członkiem był producent J.), nie realizowała operacji wycofania z rynku owoców i warzyw, natomiast druga (R. sp. z o.o.) była uznaną organizacją producentów owoców i warzyw uczestniczącą w mechanizmie Embargo DOW III i z tego tytułu otrzymała dwukrotnie wsparcie finansowe (6 września 2016 r. na kwotę 83 401,83 EUR oraz 8 września 2016 r., na kwotę 1 572 711,92 EUR). W wyniku połączenia tych spółek od 17 grudnia 2015 r. członkowie organizacji producentów E. sp. z o.o., w tym J., stali się członkami i współudziałowcami uznanej organizacji producentów owoców i warzyw R. sp. z o.o.

Przepisy rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. oraz rozporządzenia nr 1031/2014 nie regulują zagadnienia następstwa prawnego w sytuacji dokonywanych przekształceń podmiotowych. Powstaje jednak wątpliwość czy w świetle powołanego wcześniej unormowania jest to niezbędne. Dodatkowo wypada też zauważyć, że rozporządzenie nr 1031/2014 odsyła do rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, wprost – w przypadku organizacji producentów oraz odpowiednio – w przypadku producentów (art. 5 ust. 7 rozporządzenia nr 1031/2014). Ma to o tyle istotne znaczenie, ponieważ stosownie do art. 29 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, w wersji obowiązującej do 31 maja 2017 r., jeżeli organizacje producentów połączyły się, organizacja producentów powstała w wyniku połączenia zastępuje organizacje producentów, które się połączyły. Nowy podmiot przyjmuje prawa i obowiązki organizacji producentów, które się połączyły. Nowo powstały podmiot może realizować programy jednocześnie i oddzielnie do dnia 1 stycznia roku następującego po połączeniu lub może połączyć programy operacyjne z chwilą połączenia. Programy operacyjne są łączone zgodnie z art. 66 i 67 (ust. 1). W drodze odstępstwa od przepisów ust. 1 akapit drugi państwa członkowskie mogą zezwalać organizacjom producentów występującym z właściwie uzasadnionymi wnioskami na kontynuację jednoczesnego wdrażania oddzielnych programów operacyjnych do czasu zakończenia realizacji tych programów (ust. 2).

Wskazany przepis nie był przedmiotem rozważań Sądu I instancji, stąd też dokonując ponownej oceny zaskarżonej decyzji Sąd powinien zastanowić się, czy zastosowane w sprawie przepisy faktycznie zawierają lukę prawną i czy brak jest podstaw prawnych do uznania, że producent będący członkiem organizacji producentów, która połączyła się z inną organizacją producentów realizującą program operacyjny, utracił prawa do wsparcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy jednym z wymogów prawnych uzyskania wsparcia jest to, aby producent nie przynależał do żadnej organizacji producentów realizującej program operacyjny, a także to, aby nie dochodziło do podwójnego finansowania z tytułu wycofania z rynku owoców i warzyw. Nadto, Sąd powinien zastanowić się, jakie znaczenie dla sprawy ma w tej sytuacji brak zgłoszenia przez organizację producentów gruntów wchodzących w skład gospodarstwa producenta, a także fakt rozłożenia w czasie (na kilka etapów) realizacji wycofania z rynku jabłek. Dopiero udzielenie odpowiedzi w powyższym zakresie pozwoli na stwierdzenie czy w okolicznościach sprawy było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).