Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 208/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15f ust. 4, 6-10
journal: Dz.U. 2018 poz 165
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.G.L. z siedzibą w T. na M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 838/19 w sprawie ze skargi B.G.L. z siedzibą w T. na M. na decyzję Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2019 r. nr DNK10.6840.16.2019 w przedmiocie pozostawienia nazwy domen w Rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 838/19 oddalił skargę B.G.L. z siedzibą w T. na M. (Spółka, Skarżący) na decyzję Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2019 r. nr DNK10.6840.16.2019 w przedmiocie pozostawienia nazwy domen w Rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą.

Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez Skarżącego w niniejszej sprawie i uchylenie decyzji organu w całości oraz na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., zobowiązanie Ministra Finansów do wydania w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego skargę, decyzji, na mocy której nazwy domen internetowych: (i) eurocasino27.com, (ii) www.betsson9.com, (iii) betsson9,com, (iv) sportsbook.betsson9.com, (v) casino.betsson9.com, (vi) livecasino.betsson9.com, (vii) poker.betsson9.com, (viii) sportsbooklive.betsson9.com, (ix) m.betsson9.com, (x) m.betsafe44.com, (xi) betsafe43.com, (xii) betsafe44.com, (xiii) www.betsafe44.com zostaną wykreślone z Rejestru.

W razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniesiono o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

3. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;

4. zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na rzecz Skarżącego.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozpoznanie całości sprawy objętej skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organu, w szczególności poprzez nierozpoznanie zarzutu Skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ art. 123 § 1 oraz art. 192 Ordynacja podatkowa (dalej: O.p.) polegającego na zaniechanie obowiązku umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, skutkiem czego strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 240 § 1 pkt 4 O.p.;

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych (dalej: "u.g.h.", "Ustawa", "Ustawa Hazardowa") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy przepis ten jest oczywiście sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, w szczególności art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: Strona 2 z 28 /f/liS "TFUE"), jak również z art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej "KPP") oraz zasadą demokratycznego państwa prawa i jako taki nie powinien być stosowany w całości; celem zapewnienia porządku prawnego Unii Europejskiej, w szczególności swobód traktatowych;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 15f u.g.h. w zw. z art. 56 TFUE poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na:

i. przyjęciu, że ocena zgodności art. 15f u.g.h. z prawem Unii Europejskiej możliwa jest bez konieczności odwołania się do faktycznych okoliczności towarzyszących uchwaleniu określonych przepisów oraz innych źródeł odnoszących się do konieczności wprowadzenia regulacji hazardowej o określonym kształcie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 15f u.g.h. w związku z art. 56 TFUE, wynikająca z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE"), wymaga od sądu państwa członkowskiego UE, aby w trakcie oceny zgodności regulacji hazardowej przyjętej przez dane państwo członkowskie odwołał się on do wszystkich dostępnych dokumentów, w tym danych statystycznych, a to w celu ustalenia, czy przesłanki zmiany regulacji hazardowej powoływane przez państwo członkowskie rzeczywiście wystąpiły, a także uwzględnił okoliczności towarzyszące jej wprowadzeniu, co jest niezbędne dla oceny proporcjonalności uchwalonych przepisów;

ii. przyjęciu, że do oceny zgodności regulacji hazardowej przyjętej przez dane państwo członkowskie z prawem Unii Europejski wystarczające jest zbadanie orzecznictwa TSUE jedynie w zakresie dopuszczalnych sposobów regulacji hazardowych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią wspomnianego przepisu ocena zgodności danej regulacji z prawem Unii Europejskiej dokonywana jest tylko w odniesieniu do warunków panujących w danym państwie członkowskim, zaś w każdym przypadku badania takiej zgodności, niezależnie od sposobu dokonanej regulacji hazardowej, należy rozważyć:

- czy za przyjęciem danej regulacji stały nadrzędne względy interesu ogólnego państwa członkowskiego UE;

- czy przyjęta regulacja umożliwia osiągnięcie założonego przez państwo członkowskie celu i jednocześnie nie wykracza poza zakres wyłącznie niezbędny do jego osiągnięcia;

- czy przyjęta regulacja nie jest dyskryminująca dla podmiotów z innych państw członkowskich UE.

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 15f ust. 4 i 6-9 Ustawy w związku z art. 41 ust. 1 i 2 lit. a) i c) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez Sąd I Instancji, że procedura dokonania wpisu do rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z Ustawą (dalej "Rejestr") charakteryzująca się (1) brakiem jakiegokolwiek udziału strony w postępowaniu przed dokonaniem wpisu, (2) materialno-technicznym charakterem czynności wpisu, (3) brakiem kontroli sądowej przed dokonaniem wpisu oraz (4) brakiem możliwości zastosowania środków ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny po dokonaniu wpisu nie narusza prawa UE, podczas gdy postępowanie charakteryzujące się ww. cechami narusza prawo do dobrej administracji przewidziane m.in. w art. 41 ust, 2 lit. a) i c) KPP;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 oraz art. 6 Dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej "Dyrektywa 2015/1535") w zw. z art. 267 TFUE poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonanie notyfikacji przepisów nowelizujących Ustawę na podstawie Dyrektywy 2015/1535 jest równoznaczne z oceną notyfikowanych regulacji pod względem zgodności z art. 56 TFUE przez Komisję Europejską, co przesądza o zgodności Ustawy hazardowej, w tym art. 15f Ustawy, z prawem UE, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów to TSUE jest jedyną instytucją uprawnioną do dokonywania wykładni traktatów, zgodnie z art. 267 TFUE, zaś postępowanie notyfikacyjne prowadzone na podstawie Dyrektywy 2015/1535, z uwagi na jego cel i charakter, nie służy do oceny zgodności regulacji przyjętych przez państwo członkowskie żart. 56 TFUE;

5. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 291 ust. 1 TFUE oraz art. 56 TFUE w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę uchylenia decyzji z dnia 11 lutego 2019 r., nr DNKIO.6840.9,2019 ("Decyzja") przez Sąd I instancji, pomimo że art. 291 TFUE nakazuje państwom członkowskim przyjęcie wszelkich środków prawa krajowego niezbędnych do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów UE, zaś w niniejszej sprawie wprowadzenie wżycie art. 56 TFUE ustanawiającego zasadę swobody świadczenia usług wymagało uchylenia Decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a., jako sprzecznej z art. 56 TFUE.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Na podstawie art. 45 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE), Spółka wniosła o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) o wydanie w trybie prejudycjalnym orzeczenia o wykładni art. 18 TFUE, art. 56 TFUE w związku z wątpliwościami związanymi z interpretacją prawa UE mającymi bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy, które to wątpliwości związane są z następującymi zagadnieniami:

a) czy regulacja przewidziana w art. 15f u.g.h. w zw. z art. 7a u.g.h. ma charakter dyskryminacyjny wobec podmiotów nieprowadzących na terenie Polski działalności gospodarczej, a tym samym czy jest sprzeczna z art. 18 TFUE oraz art. 56 TFUE;

b) czy przepisy ustawy hazardowej, w tym przepisy dotyczące monopolu państwowego w zakresie gier oraz art. 15f u.g.h. stanowią dopuszczalne ograniczenie swobody świadczenia usług ustanowionej w art. 56 TFUE.

W związku z powyższym Spółka wniosła o wystąpienie do TSUE o wydanie orzeczenia wstępnego, stanowiącego odpowiedź na następujące pytania:

1) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że uniemożliwia stosowanie państwom członkowskim środków, takich jak przepisy art. 7a oraz 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, na mocy których działalność w zakresie urządzania gier hazardowych przez sieć Internet może być prowadzona wyłącznie przez podmioty mające siedzibę na terytorium danego państwa członkowskiego bądź przez podmioty, które na terenie tego państwa członkowskiego prowadzą działalność gospodarczą w formie oddziału albo za pomocą pełnomocnika?

2) Czy ort. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych oraz uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej ww. środki ograniczające wynika, że rzeczywistą przyczyną ich wprowadzenia było zwiększenie dochodów państwa z tytułu podatków od gier oraz wypłat dywidendy ze spółki wykonującej monopol państwa w zakresie większości gier hazardowych urządzanych przez sieć Internet?

3) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa wyłączył możliwość uzyskania przez podmioty prywatne zezwolenia lub koncesji na urządzanie gry w pokera przez sieć Internet, podczas gdy zakłady wzajemne mogą być urządzane oraz reklamowane przez podmioty prywatne po uzyskaniu przez nie zezwolenia zgodnie z prawem tego państwa, pomimo, iż zarówno poker jak i zakłady wzajemne są - w odróżnieniu od gier losowych - tzw. "grami umiejętności", których wynik uzależniony jest od posiadania przez gracza określonej wiedzy i umiejętności?

4) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa członkowskiego wyłączył możliwość uzyskania zezwolenia na urządzanie gier kasynowych przez sieć Internet, dopuszczając jednocześnie urządzanie tych gier w kasynach stacjonarnych, które mogą być prowadzone na terytorium tego państwa członkowskiego po uzyskaniu koncesji?

5) Czy art. 56 TFUE, art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tymi przepisami nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy:

a) ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające nie ustanawia procedury wysłuchania zainteresowanych osób (fizycznych lub prawnych), w szczególności operatorów hazardowych, przed umieszczeniem określonej nazwy domeny w rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą oraz zastosowaniem wobec nich sankcji w postaci zablokowania strony wykorzystującej nazwy domen wpisanych do ww. rejestru, co pozbawia takie podmioty możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie oraz udzielenia niezbędnych wyjaśnień przed dokonaniem wpisu wykorzystywanej przez nich nazwy domeny do ww. rejestru i zastosowaniem wobec nich ww. sankcji;

b) ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające przyznaje określonym kategoriom podmiotów prawo do wniesienia sprzeciwu od wpisu nazwy domeny do ww. rejestru dopiero po jego dokonaniu, co prowadzi do sytuacji, w której zainteresowane podmioty nie mają możliwości zakwestionowania decyzji o wpisie domeny do ww. rejestru przed jego dokonaniem przy jednoczesnym braku zawiadomienia takich podmiotów o dokonanym wpisie?

6) Czy art. 56 TFUE oraz art. 18 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z tymi przepisami nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez ustawodawcę państwa członkowskiego ograniczeń swobody świadczenia usług takich jak przewidziane w art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy ustawodawca tego państwa nakłada na podmioty ubiegające się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych posiadające siedzibę w innym państwie członkowskim obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności w zakresie urządzania zakładów wzajemnych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej łub państwie członkowskim Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, tj. obowiązek wykazania doświadczenia w urządzaniu zakładów wzajemnych, nie nakładając jednocześnie takiego obowiązku na podmioty ubiegające się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych posiadające siedzibę na terytorium tego państwa członkowskiego, w którym wprowadzono powyższe ograniczenia?

7) Czy ort 56 TFUE oraz zasadę demokratycznego państwa prawa należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nimi nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane w ort 15 f ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji gdy przewidziany przez ustawodawcę państwa członkowskiego okres vacatio legis wejścia w życie przepisów wprowadzających powyższe środki ograniczające jest krótszy niż okres niezbędny do uzyskania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych na terytorium tego państwa członkowskiego, co uniemożliwia podmiotom świadczącym dotychczas usługi hazardowe na rzecz usługobiorców z terytorium tego państwa członkowskiego w oparciu o licencje udzielone im w państwie ich siedziby, dostosowania prowadzonej przez nich działalności do zmian wprowadzonych w tym państwie członkowskim, przed dniem ich wejścia w życie, bez naruszania uzasadnionych interesów ekonomicznych tych podmiotów?

8) Czy Art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nimi nie jest dopuszczalne wyłączenie możliwości wystąpienia przez sąd, który ocenia zgodność środków krajowych ograniczających swobodę świadczenia usług, takich jak ort 5 ust 1 oraz powiązany z nim art. 15f ustawy hazardowej, do organu, który wydał decyzję na podstawie powołanych przepisów krajowych, o udzielenie wszelkich informacji oraz dokumentów, potwierdzających, że wprowadzone środki spełniają wymogi określone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie ort 56 TFUE?

9) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z nim nie jest dopuszczalne wyłączenie możliwości przeprowadzenia badania zgodności z prawem Unii Europejskiej przepisów, które zostały naruszone przez jednostkę, która w konsekwencji tego naruszenia została dotknięta sankcją administracyjną w formie wpisu domeny stanowiącej własność tej jednostki, mającego bezpośrednie skutki na działalności tej jednostki, w toku postępowania wszczętego sprzeciwem od wpisu do rejestru, które to postępowanie jest jedynym dostępnym jednostce w celu uchylenia ww. wpisu?

10) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on państwu członkowskiemu Unii Europejskiej na wprowadzenie monopolu w zakresie gier kasynowych oferowanych za pośrednictwem sieci Internet, który to monopol powierzono spółce Skarbu Państwa bez uzasadnienia dla wprowadzonych rozwiązań, które uzasadniałoby ograniczenie swobody działalności gospodarczej w sposób spójny i systematyczny, niezbędnego dla zapewnienia osiągnięcia celów założonych przez państwo członkowskie oraz bez wskazania powodów, dla których przyjęto, że państwowy monopol będzie bardziej skuteczny przy osiągnięciu tego celu niż operator prywatny z siedzibą w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, przy uwzględnieniu okoliczności, że tacy operatorzy mają możliwość uzyskania niewyłącznego zezwolenia na urządzanie innej gry hazardowej przez sieć Internet, tj. zakładów wzajemnych?

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Rozwoju i Finansów w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem WSA przeprowadzone przez organ administracji postępowanie było prawidłowe, a dokonane w jego wyniku ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanego na ich podstawie poglądu o braku podstaw do uwzględnienia sprzeciwu skarżącej od wpisu wskazanych domen do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą i wydanie decyzji o pozostawieniu tych domen w Rejestrze. Sąd uznał, że krajowa ustawa o grach hazardowych, która stanowiła materialnoprawną podstawę dokonania wymienionego wpisu oraz wydania - na skutek wniesionego sprzeciwu - zaskarżonej decyzji, nie narusza prawa unijnego, co pozwalało na jej stosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie dają podstaw do uchylenia kontrolowanego wyroku WSA, bowiem wyrok ten odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że kwestia wykładni art. 56 TFUE, art. 267 TFUE oraz art. 15f ust. 4 i ust. 6-10 u.g.h. na tle zagadnienia wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych, była już przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1762/18). Analogiczne problemy prawne były poruszane także w innych orzeczeniach NSA - m.in. w wyrokach z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt: II GSK 1828/18, II GSK 1829/18, II GSK 1830/18, II GSK 143/19. Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej orzeczeń NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przypomnienia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania, nawet gdyby miało być uznane za uzasadnione, może skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z potrzebą co najmniej uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a mianowicie, że następstwa zarzucanych uchybień przepisów postępowania były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Wbrew zarzutom, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób określony w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej.

Zauważyć należy, że regulując kwestię wpisu do Rejestru domen ustawodawca nie przewidział w zakresie rozpatrywania sprzeciwu od wpisów do Rejestru domen stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. W art. 15f ust. 9 u.g.h. ustawodawca wskazał, że minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję o pozostawieniu nazwy domeny, o której mowa w ust. 4 pkt 1, w Rejestrze albo o jej wykreśleniu z Rejestru, w terminie 14 dni od dnia otrzymania sprzeciwu. Jednocześnie z art. 15f ust. 10 u.g.h. wynika, że do decyzji, o której mowa w ust. 9, nie stosuje się przepisu art. 221 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. — Ordynacja podatkowa ani przepisu art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z póżn, zm.). Powyższe oznacza, że podczas załatwiania sprzeciwu organ stosuje przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie dotyczącym decyzji (formy tego dokumentu, elementów, treści), a nie wszystkie etapy i wymogi postępowania poprzedzającego jej wydanie określone w Ordynacji podatkowej. Regulacje zawarte w art. 15f u.g.h. w sposób szczególny określają tryb związany z kwestionowaniem dokonanego wpisu, wskazując formę jego zakwestionowania - sprzeciw, jego zakres, katalog podmiotów uprawnionych, termin na wniesienie sprzeciwu oraz termin na jego rozpatrzenie. Powyższe oznacza, że podczas załatwiania sprzeciwu, o którym mowa wyżej, organ stosuje przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie dotyczącym decyzji (formy tego dokumentu, elementów, treści), a nie wszystkie etapy i wymogi postępowania poprzedzającego jej wydanie. Zatem zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, że ustawodawca wyłączył stosowanie przepisów dotyczących odwołania i postępowania odwoławczego. Decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu nie ma charakteru rozstrzygnięcia organu odwoławczego, którego rolą jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny z dnia wydania przez ten organ decyzji w sprawie. Jak trafnie stwierdził WSA "...postępowanie uregulowane w art. 15f u.g.h. stanowi lex specialis wobec klasycznego postępowania odwoławczego określonego w O.p. Tym samym działając w sprawie Minister miał obowiązek wydania zaskarżonej decyzji w terminie 7 dni od dnia "otrzymania sprzeciwu'’(art 15/ust. 9 u.g.h.), a nadto nie miał obowiązku odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu odwoławczym (art. 15/ust 10 u.g.h), co wyłączyło w konsekwencji " odpowiednie " stosowanie art 200 § 1 O.p.".

Nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, które zostały oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. i na gruncie których strona skarżąca zmierza do wykazania, że w rozpatrywanej doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów krajowej ustawy o grach hazardowych oraz przepisów pierwotnych i wtórnych aktów prawa unijnego w sposób, który miałby polegać na ich błędnej wykładni lub na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu.

Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że notyfikacja przepisów technicznych jest unijną procedurą swoistej "kontroli prewencyjnej" projektów prawa krajowego przez Komisję Europejską, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza swobodnego przepływu towarów i usług – w której dochodzi do opiniowania i zgłaszania uwag przez Komisję Europejską oraz inne państwa członkowskie dotyczących przepisów technicznych, mających stanowić projekt ustawy – tym bardziej nie może pozostawać to bez wpływu na ocenę zasadności wniosków, które w tej mierze zostały sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie jest też tak, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przepisów art. 15f ust. 4 i 6-9 u.g.h. w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 lit. a) i lit. c) KPP w sposób, w jaki przedstawiono to w zarzucie z pkt II.3, petitum skargi kasacyjnej oraz w jego uzasadnieniu.

Podejście Sądu I instancji do rozumienia istoty oraz funkcji postępowania regulowanego przywołanym przepisem ustawy krajowej, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna, nie jest nieprawidłowe. Nie jest też nieprawidłowa ocena tego Sądu, że ani prowadzone na podstawie tego przepisu prawa postępowanie, ani też jego rezultat nie naruszają prawa. W tym również w ten sposób, który miałby prowadzić – zdaniem Spółki – do braku jakiegokolwiek udziału strony w postępowaniu przed dokonaniem wpisu do Rejestru, braku kontroli sądowej przed dokonaniem wpisu, a także braku możliwości zastosowania środków ochrony tymczasowej po dokonaniu wpisu.

Odpowiadając na omawiany zarzut nie można tracić z pola widzenia tego, że charakter wpisu do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą – a mianowicie charakter czynności materialno–technicznej, co samo w sobie nie oznacza jednocześnie braku zgodności z prawem unijnym – siłą rzeczy powoduje, że nie sposób byłoby uczynić zadość oczekiwaniu strony skarżącej odnośnie do jej udziału w postępowaniu przed dokonaniem tego wpisu. Dlatego, że właśnie z uwagi na taki jego charakter nie jest on (bo właśnie siłą rzeczy nie może być) dokonywany w postępowaniu jurysdykcyjnym w administracji, co należałoby uznać za aż nadto jasne i oczywiste, a przy tym nie rodzące sugerowanych skargą kasacyjną negatywnych konsekwencji. Aby bowiem działanie, o którym mowa w art. 15f ust. 4 u.g.h. – właśnie dlatego, że nie jest podejmowane w postępowaniu jurysdykcyjnym, a więc i bez udziału strony – nie nosiło cech dowolności, arbitralności, nadużycia kompetencji etc., etc., ustawodawca, nie dość, że w ust. 6 art. 15f przywołanej ustawy wprowadził rozwiązanie polegające na tym, że wpisu, zmiany wpisu lub jego wykreślenia dokonuje się z urzędu, ale dopiero po ich zatwierdzeniu przez uprawniony organ administracji – co niewątpliwie należy uznać za wewnętrzny mechanizm kontroli – to co więcej, wyposażył podmioty, o których mowa w ust. 7 art. 15f u.g.h. w prawo do wniesienia sprzeciwu od wpisu do Rejestru, w terminie 2 miesięcy od dnia umieszczenia nazwy domeny w Rejestrze, tworząc tym samym warunki oraz gwarancje wysłuchania strony w tak właśnie inicjowanym postępowaniu szczególnym, w którym strona nie jest pozbawiona przedstawienia swoich racji, a to zważywszy na treść pkt 2 ust. 8 art. 15f u.g.h. Tym samym, to siła prezentowanych w sprzeciwie argumentów – zwłaszcza, natury faktycznej – może odnieść skutek oczekiwany przez wnoszącego sprzeciw, o czym z kolei trzeba wnioskować na podstawie ust. 9 art. 15f. Postępowanie inicjowane sprzeciwem może bowiem zakończyć się decyzją – podejmowaną w terminie 14 dni od dnia otrzymania sprzeciwu – o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze albo o jej wykreśleniu z Rejestru.

Jeżeli przy tym – co w korespondencji do powyższego trzeba podkreślić – wymieniona decyzja podlega kontroli legalności inicjowanej skargą do sądu administracyjnego, to nie sposób jest twierdzić, że w postępowaniu regulowanym art. 15 f ust. 4 i ust. 6-9 u.g.h. – jakkolwiek szczególnym, bo determinowanym jego przedmiotem, funkcjami oraz celem, stąd też właśnie wpis oraz środki prawne służące skutecznemu jego wzruszeniu – strona miałaby być pozbawiona prawa do udziału w tym postępowaniu, prawa do wysłuchania i przedstawienia swoich racji, czy też wreszcie pozbawiona wiedzy odnośnie do racji i argumentów mających uzasadniać wpisanie i pozostawienie domeny w Rejestrze.

Za uzasadniony trzeba bowiem uznać wniosek, że kontur postępowania regulowanego przepisami art. 15f ust. 4 i ust. 6-9 u.g.h. – w tym zważywszy na środki ochrony przysługujące podmiotom, z których udziałem jest ono prowadzone – odpowiada standardom dobrej administracji ustanowionym w KPP.

Z przedstawionych powodów omawiany zarzut należało więc uznać za nieuzasadniony. Zwłaszcza, że wniosku przeciwnego, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie sposób byłoby podważać z pozycji podnoszonego przez stronę skarżącą argumentu o braku możliwości udziału strony oraz kontroli sądowej przed dokonaniem wpisu i uzyskania ochrony tymczasowej, skoro sądowoadministracyjna kontrola legalności działalności administracji publicznej ma charakter następczy w relacji do tejże działalności i tak jak każda kontrola zwłaszcza, gdy chodzi o jej rezultat, stanowi reakcję na uprzednie w relacji do niej działanie.

Zdaniem NSA nie są również zasadne podniesione w skardze kasacyjnej pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt II.1., 2., 4. I 5.). w ocenie NSA zawarta w art. 15f u.g.h. regulacja nie ma charakteru dyskryminującego i nie koliduje z traktatową zasadą swobody świadczenia usług w sposób wskazywany przez stronę skarżącą, w tym z zasadami proporcjonalności, spójności i skuteczności.

Podstawy aksjologiczne obowiązywania krajowego porządku konstytucyjnego, jak i porządku unijnego są tożsame (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16; pkt 5.5.). Dlatego gwarantowana konstytucyjnie wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Istnieje bowiem legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Z tego powodu ograniczeniom może podlegać działalność gospodarcza prowadzona w zakresie gier hazardowych, zwłaszcza że nie jest ona zwykłą, typową działalnością gospodarczą, lecz działalnością, która z natury rzeczy niesie za sobą poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień, których zwalczanie leży w interesie publicznym. Dlatego wolność działalności gospodarczej w dziedzinie hazardu może podlegać dalej idącym ograniczeniom, uzasadnionym ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji (por. wyrok TK w sprawie P 4/14).

W tym kontekście należy na wstępie zwrócić uwagę na art. 5 ust. 1b u.g.h., który przewiduje, że urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest objęte monopolem państwa oraz równocześnie podkreślić, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących (por. szerzej na ten temat E. Skrzydło-Tefelska, "Nowe wyroki TS w sprawie organizacji gier hazardowych", cz. I., EPS 2013, nr 1, s. 36-41). Gry hazardowe stwarzają bowiem zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych nie powstają więc dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści. Dlatego też w orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego. TSUE wielokrotnie wskazywał bowiem, że względy moralne, wyznaniowe lub kulturowe, jak też konsekwencje moralnie i finansowo szkodliwe dla jednostek i społeczeństwa, które wiążą się z grami losowymi i zakładami, mogą uzasadniać istnienie uznaniowych kompetencji władz krajowych wystarczających dla ustalenia, zgodnie z ich własną skalą wartości, wymogów w zakresie ochrony konsumentów i porządku społecznego (ww. wyrok w sprawie Stoß i in., pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok TSUE z 15 września 2011 r., C-347/09 pkt 45).

Sama zatem okoliczność, że dane państwo wybiera odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę niezbędnego i proporcjonalnego charakteru przepisów przyjętych w tej dziedzinie (zob. np. wyrok TSUE w sprawie C - 47/07, pkt 57 - 59 oraz przywołane tam orzecznictwo; zob. również np. wyroki w sprawach: C - 275/92, pkt 60; C - 124/97, pkt 13; C - 67/98, pkt 14; C - 6/01, pkt 46 i 47; C - 212/08, pkt 39 - 40).

Przepisy krajowe powinny być jedynie ocenione z uwzględnieniem celów zakładanych przez właściwe organy zainteresowanego państwa członkowskiego oraz zapewnienia zamierzonego poziomu ochrony (wyrok TSUE w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 58 oraz wyrok TSUE z 15 września 2011 r., C-347/09, Postępowanie karne przeciwko Dickingerowi i Ömerowi, ZOTSiS 2011, nr 8-9A, poz. I-8185, pkt 46. W ostatnim z przytoczonych wyroków Trybunał podkreślił, że cele przepisów krajowych w dziedzinie gier losowych i zakładów najczęściej służą całościowo ochronie usługobiorców tych usług, a bardziej ogólnie - konsumentów oraz ochronie porządku społecznego. Trybunał podkreślił również, że takie cele należą do nadrzędnych względów interesu publicznego mogących uzasadnić ograniczenia swobody świadczenia usług (ww. w pkt 74 wyrok w sprawie Stoß i in. i przytoczone tam orzecznictwo).

W związku z powyższym państwa członkowskie zasadniczo korzystają ze swobody w ustalaniu celów ich polityki w dziedzinie gier losowych i w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu ochrony, do którego dążą (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 59). Krajowe władztwo regulacyjne obejmuje zatem swoim zakresem swobodę ustalania celów ich polityki w dziedzinie gier losowych i w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu ochrony, co stanowi jednocześnie kryterium oceny przyjmowanych w tej mierze w przepisach krajowych rozwiązań prawnych, przy założeniu, że przyjmowane w tym zakresie ograniczenia muszą spełniać wskazywane w orzecznictwie TSUE przesłanki ich proporcjonalności.

Zdaniem TSUE państwo członkowskie zmierzające do zapewnienia szczególnie wysokiego poziomu ochrony może w konsekwencji w sposób zasadny uznać, że jedynie nadanie praw wyłącznych jednemu podmiotowi (monopolu), poddanemu ścisłemu nadzorowi ze strony organów władzy publicznej, może pozwolić zapanować nad ryzykiem związanym z sektorem gier losowych i realizować cel obejmujący przeciwdziałanie zachęcaniu do nadmiernych wydatków związanych z grami oraz zwalczanie uzależnienia od gier w sposób wystarczająco skuteczny (wyrok TSUE z 15 września 2011 r., C-347/09 pkt 47; także wyroki TSUE: w sprawie Stoß i in., pkt 81, 83; w sprawie Zeturf, pkt 41; w sprawach: C - 212/08, pkt 41 - 42; w sprawach połączonych C - 316/07, C - 358/07 - C-360/07, C - 409/07 i C - 410/07; w sprawie C - 42/07, pkt 64 - 70). Środkiem zaś zapewniającym wykonanie regulacji krajowej może być mechanizm blokowania (nakazu zablokowania) dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są oferowane nielegalne gry hazardowe, który służąc tym samym uniemożliwieniu korzystania z nich, jest traktowany jako nieodzowny elementem ochrony, jaką państwo członkowskie może i zamierza zapewnić na swym terytorium w dziedzinie gier losowych (wyrok TSUE w sprawie C - 258/08, pkt 42 - 47).

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że wskazane wyżej przyjęte w prawie polskim ograniczenia są dopuszczalne i że nie mają wymiaru głównie fiskalnego i finansowego. Te rozwiązania prawne korespondują z przedstawionym powyżej i akceptowanym w orzecznictwie TSUE poglądem o dopuszczalności ustanowienia w omawianym zakresie zasady wyłączności (monopolu), polegającej na przyznaniu wyłącznych praw na prowadzenie gier hazardowych przez sieć Internet jednemu podmiotowi, który jest poddany ścisłej kontroli organów publicznych.

Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw wyraźnie wynika, że działanie ustawodawcy było motywowane i podyktowane "(...) koniecznością ograniczenia występowania zjawiska "szarej strefy" w środowisku gier hazardowych, zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony graczy przed negatywnymi skutkami hazardu oraz podniesienia poziomu społecznej świadomości co do zagrożeń wynikających z korzystania z usług nielegalnych operatorów hazardowych", a osiągnięcie tak określonych celów "(...) ma zapewnić jak najdalej idące zmniejszenie występowania szkodliwych społecznych i ekonomicznych skutków hazardu." W uzasadnieniu projektu podkreślono też, że "Realizacja niniejszego celu nastąpić ma poprzez wprowadzenie narzędzi prawnych umożliwiających blokowanie stron internetowych nielegalnych operatorów, jak również utrudnianie dokonywania płatności na ich rzecz". Wskazano także, że "Kolejnym z założonych celów jest zapewnienie najwyższego możliwego poziomu ochrony obywateli, w tym osób małoletnich, przed szkodliwymi skutkami hazardu związanymi z grą na automatach do gier i grą w sieci Internet. Projektodawca w swych działaniach dąży do stworzenia środowiska prawnego, które, umożliwiając obywatelom uczestniczenie w grach hazardowych, jednocześnie zawierać będzie elementy wpływające na ich ochronę przed uzależnieniem i zapewniające prawidłowy przebieg gier. W szczególności osoby poniżej 18 roku życia narażone są na uzależnienie od hazardu (...) monopolem w sieci Internet objęte zostały gry kasynowe, posiadające o wiele wyższy współczynnik uzależnienia niż zakłady wzajemne i loterie promocyjne. (...) Wprowadzenie możliwości blokowania dostępu do nielegalnych domen spowoduje również, że gracze nie będą mieli wątpliwości co do tego, czy korzystają z usług legalnego operatora gier hazardowych.". Podkreślono też, że "Celem projektodawcy jest ograniczenie możliwości oferowania przez podmioty nieposiadające odpowiedniego zezwolenia gier hazardowych w sieci Internet. Podmioty takie nie spełniają wymogów odnoszących się do zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony gracza. Dotyczy to ochrony zarówno przed negatywnymi społecznymi i ekonomicznymi skutkami hazardu i uzależnień, jak również przed odmową wykonywania podjętych przez podmioty względem graczy zobowiązań finansowych."

Mając na uwadze wymienione argumenty należy uznać, że niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że z ustawy o grach hazardowych nie wynikają konsekwencje, które miałyby się sprzeciwiać prawidłowości wpisu spornych domen do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą, jak i decyzji o pozostawieniu tych domen w Rejestrze. Wprowadzenie monopolu na urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet nie oznacza, że służy on wyłącznie osiągnięciu celów fiskalnych, przez co miałby być nieskuteczny dla zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony konsumentów. Podnieść również należy w tym kontekście znaczenie konsekwencji wynikających z art. 5 ust. 1 i ust. 1c u.g.h. oraz określonych nią szczegółowych warunków prowadzenia działalności w zakresie kasyna gry, a także art. 88 tej ustawy.

Przewidziana zatem regulacja prawna ustawy o grach hazardowych, która w rozpoznawanej sprawie stanowiła podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie jest niezgodna z prawem unijnym. Ani z przyjętych w niej rozwiązań prawnych, ani też z praktyki jej stosowania - nie wynika, aby towarzyszył im mechanizm zachęty czy też nakłaniania konsumentów do udziału w grach podlegających jej regulacji - w tym zwłaszcza w zakresie odnoszących się do gier objętych monopolem państwa - ukierunkowany na to, aby Skarb Państwa czerpał z nich (jeszcze większe) korzyści finansowe, co naruszałoby prawo unijne (zob. pkt 66 wyroku TSUE w sprawie C - 46/08).

Nie jest również tak, że przyjęte na gruncie przywołanej regulacji rozwiązania prawne należałoby uznać za niemające uzasadnienia w warunkach polskich, z powodu marginalnego uzależnienia od gier organizowanych w sieci Internet. Ryzyka i zagrożenia związane z hazardem są powszechnie znane w Polsce, w tym w orzecznictwie sądów krajowych i Trybunału Sprawiedliwości, które dostrzegają konieczność przeciwdziałania im. Te ryzyka i zagrożenia potęguje oferowanie gier hazardowych w sieci Internet, z uwagi na łatwość i szybkość dostępu do nich, anonimowość oraz brak efektywnej kontroli, ułatwiający dostęp do gier osobom niepełnoletnim.

Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie, że o naruszeniu art. 56 TFUE można wnioskować na tej podstawie, że w zakresie oceny zgodności krajowej ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym, wadliwość działania Sąd I instancji miałaby polegać na nieodwołaniu się do wszystkich dostępnych dokumentów w celu wykazania uzasadnienia ograniczenia podstawowej swobody świadczenia usług, niezasadnego eksponowania znaczenia argumentu z notyfikacji Komisji Europejskiej projektów nowelizacji ustawy o grach hazardowych, a także nieuwzględnienia tego aspektu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w świetle którego ocena zgodności regulacji krajowej z prawem unijnym musi uwzględniać ocenę czy za jej przyjęciem przemawiały względy interesu ogólnego państwa, czy przyjęte rozwiązania prawne umożliwiają osiągnięcie założonego celu i nie wykraczają poza to co jest niezbędne dla jego osiągnięcia oraz czy nie jest ona dyskryminująca wobec podmiotów z innych państw członkowskich.

Odnosząc się do stricte jurydycznego charakteru kwestii stawianej w omawianych zarzutach kasacyjnych, Sąd I instancji nie mógł pominąć znaczenia argumentu z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw. To on bowiem stanowił zasadnicze źródło wiedzy o motywach podjęcia interwencji ustawodawczej w odniesieniu do rynku gier hazardowych, co w odniesieniu do projektowanych i następnie wprowadzanych rozwiązań prawnych mogło być dopiero zestawiane z wymogami stawianymi przez prawo unijne i stanowić następnie przedmiot oceny co do zgodności powodów i celów działania oraz środków służących ich osiągnięciu z prawem unijnym, w tym zwłaszcza z art. 56 TFUE.

Nie ma też racji Spółka zarzucając wadliwość oparcia rozstrzygnięcia WSA na argumencie dotyczącym procedury notyfikacji i zaaprobowaniu w jej wyniku polskiej regulacji przez Komisję Europejską. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, stwierdzenie Sądu o zaaprobowaniu przez Komisję Europejską ostatecznego kształtu ustawy o grach hazardowych nie było pozbawione podstaw. Notyfikacja przepisów technicznych jest unijną procedurą swoistej "kontroli prewencyjnej" projektów prawa krajowego przez Komisję Europejską, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza swobodnego przepływu towarów i usług. Dochodzi w niej do opiniowania i zgłaszania uwag przez Komisję Europejską oraz inne państwa członkowskie dotyczących przepisów technicznych, mających stanowić projekt ustawy. Sąd I instancji nie mógł więc abstrahować od przeprowadzenia oceny spornej w sprawie kwestii także z pozycji argumentów odnoszących się do procesu notyfikacji oraz jego rezultatu. Była to bowiem istotna płaszczyzna oceny zgodności z prawem unijnym powodów wprowadzanych zmian, ich celów oraz środków służących ich realizacji. Zwłaszcza, że znajdowało to swoje uzasadnienie również w motywie drugim wprowadzenia do dyrektywy (UE) 2015/1535. Pełne zaś zobrazowanie procedury notyfikacyjnej nie było zdaniem NSA niezbędne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w omawianym zakresie Sąd I instancji podważył jednocześnie w jakikolwiek sposób i w jakimkolwiek zakresie kompetencje Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i jego wyłączną jurysdykcję odnośnie do wykładni traktatów. Przeciwnie, to właśnie orzecznictwo TSUE stanowiło zasadniczy trzon argumentacji prezentowanej w zaakceptowanym przez Sąd uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podstawę wnioskowania, że ustawa o grach hazardowych, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do funkcji jej art. 15f ust. 4 oraz art. 5 ust. 1b, nie narusza prawa unijnego.

Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie uwzględnił tego aspektu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w świetle którego ocena zgodności regulacji krajowej z prawem unijnym musi uwzględniać ocenę czy za jej przyjęciem przemawiały względy interesu ogólnego państwa, czy przyjęte rozwiązania prawne umożliwiają osiągnięcie założonego celu i nie wykraczają poza to co jest niezbędne dla jego osiągnięcia oraz czy nie jest ona dyskryminująca wobec podmiotów z innych państw członkowskich.

O względach interesu publicznego przemawiających za wprowadzeniem kwestionowanych w rozpatrywanej sprawie rozwiązań prawnych, a mianowicie blokowania dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia (art. 15f ust. 4 u.g.h.) oraz objęcia monopolem państwa urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych (art. 5 ust. 1b u.g.h.), trzeba wnioskować na podstawie powodów podjęcia przez ustawodawcę interwencji ustawodawczej w omawianej sferze oraz celów regulacji. Powodami tymi były niewystarczający poziom kontroli państwa nad rynkiem gier hazardowych, czego konsekwencją był niemożliwy do wyeliminowania, przy dostępnych dotychczas narzędziach prawnych, obszar działalności nielegalnej o znacznych rozmiarach, zwłaszcza w zakresie gry na automatach oraz przez sieć Internet. Celami zaś regulacji było zmniejszenie skali występowania tzw. "szarej strefy" w zakresie gier na automatach do gier oraz gier w sieci Internet, wprowadzenie jak najskuteczniejszych narzędzi do walki ze zjawiskiem nielegalnego hazardu oraz zapewnienie najwyższego możliwego poziomu ochrony obywateli, w tym osób małoletnich, przed szkodliwymi skutkami hazardu związanymi z grą na automatach do gier i grą w sieci Internet. Te aspekty spornego w sprawie zagadnienia powinny były i zostały rozważone w rozpatrywanej sprawie, w zakresie i stopniu, który był wystarczający dla wnioskowania odnośnie do zachowania przez ustawodawcę krajowego wymogów stawianych przez prawo unijne.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, że przyjęte w krajowej ustawie o grach hazardowych, a przywołane powyżej rozwiązania prawne - których niezgodność z prawem unijnym zarzuca skarżąca - stanowiły też przedmiot oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do ich proporcjonalności i niezbędności, a także niedyskryminującego charakteru, a ewentualne deficyty argumentacji mającej uzasadniać tę ocenę oraz formułowane na jej podstawie wnioski, należy oceniać z pozycji znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. Ocena zasadności, a co za tym idzie i skuteczności zarzutów kasacyjnych, nie może bowiem pomijać tego, że przywoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia TSUE oraz fragmenty z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyjaśniają na czym miałby polegać błąd podejścia Sądu pierwszej instancji do rozumienia art. 56 TFUE, w tym zwłaszcza że blokowanie dostępu do stron internetowych oferujących gry hazardowe bez wymaganego zezwolenia oraz objęcie monopolem państwa urządzania gier hazardowych przez sieć Internet, nie jest ani nieproporcjonalne, ani też dyskryminujące.

Kwestionowane skargą kasacyjną stanowisko Sądu I instancji osadzone zostało na gruncie orzecznictwa TSUE, z którego wynika - co ponownie trzeba podkreślić - że wykładni art. 49 WE należy dokonywać w ten sposób, że przepis krajowy, który zakazuje organizacji publicznych gier losowych oraz pośrednictwa w nich za pomocą Internetu w celach przeciwdziałania zachętom do nadmiernych wydatków związanych z grami i zwalczania uzależnienia od gier, a także ochrony małoletnich, może być co do zasady uznany za odpowiedni do osiągnięcia takich zgodnych z prawem celów, nawet jeśli oferowanie takich gier jest dozwolone za pośrednictwem bardziej tradycyjnych środków (sprawa C - 46/08) oraz, że nie stoi on na przeszkodzie stosowaniu regulacji państwa członkowskiego, na podstawie której organizowanie lub promowanie gier losowych odbywa się w systemie wyłączności przysługującej jednemu podmiotowi i która zakazuje wszelkim innym podmiotom, w tym podmiotom z siedzibą w innym państwie członkowskim, oferowania za pośrednictwem Internetu usług objętych tym systemem na terytorium pierwszego państwa członkowskiego (sprawa C - 258/08; zob. również np. wyroki w sprawie C - 42/07 oraz w sprawie C - 212/08).

Wynika z niego również, że środkiem zapewniającym wykonanie regulacji krajowej ustanawiającej zasadę wyłączności (monopolu) w zakresie odnoszącym się do organizowania gier losowych - a więc tak jak na gruncie art. 5 ust. 1b u.g.h. - może być mechanizm blokowania (nakazu zablokowania) dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których są oferowane nielegalne usługi hazardowe, który służąc uniemożliwieniu korzystania z nich, jest traktowany jako nieodzowny elementem ochrony, jaką państwo członkowskie może i zamierza zapewnić na swym terytorium w dziedzinie gier losowych (wyrok w sprawie C - 258/08), a więc taki mechanizm, jak ustanowiony w art. 15f ust. 4 u.g.h. Co więcej, z przywołanego judykatu wynika (pkt 50), że w celu zastosowania regulacji państwa członkowskiego dotyczącej gier losowych, zgodnej z art. 49 WE, sąd krajowy nie ma obowiązku badania, w każdej konkretnej sprawie, czy środek wykonawczy mający zapewnić poszanowanie tej regulacji jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji celu, któremu ona służy oraz, czy jest zgodny z zasadą proporcjonalności, o ile środek ten jest elementem niezbędnym do zapewnienia skuteczności tej regulacji i nie zawiera żadnego dodatkowego ograniczenia w stosunku do ograniczenia, które wnika z niej samej.

Odwołując się w tym kontekście do uwag już przedstawionych wcześniej w niniejszym uzasadnieniu, za prawidłowy należy uznać wniosek, że wskazane zastrzeżenie, gdy chodzi o jego konsekwencje, nie ma zastosowania do przepisu art. 15f u.g.h., albowiem instytucja wpisu do Rejestru służy wyłącznie zapewnieniu realizacji celów ustawy, o których mowa była powyżej i nie niesie za sobą żadnych dodatkowych ograniczeń.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zauważyć bowiem należy, że powyższy przepis stwarza Sądowi możliwość zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie pytania prawnego, o ile w ocenie Sądu decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku w zawisłej przed nim sprawie. Przepis ten nie nakłada zaś na Sąd takiego obowiązku. W świetle przedstawionych powyżej argumentów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki wszczęcia tej procedury, albowiem nie było to obiektywnie niezbędne z punktu widzenia orzeczenia wydawanego w rozpatrywanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że ponieważ w rozpoznawanej sprawie ustalono, że Spółka organizowała w sieci Internet gry losowe, które zostały objęte monopolem państwa, nie posiadając zezwolenia, którego wymaga art. 6 ust. 3 w związku z art. 3 u.g.h., a z art. 15f ust. 4 u.g.h. wynika, że wpisowi do przewidzianego w nim Rejestru podlega nazwa domeny internetowej wykorzystywanej do organizowania i urządzania gier hazardowych niezgodnie z ustawą, uzasadniony był wniosek, że art. 15f ust. 4 u.g.h., w związku z tym, że nie jest niezgodny z prawem UE, nie sprzeciwiał się wpisowi spornych domen do Rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.