Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 863/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 1 pkt 1, art. 112 ust. 3, art. 115 pkt 4;
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 31 par. 1 pkt 1, art. 144.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi O. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] października 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej O. w B. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (zwany dalej organem/GIF) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. (zwaną dalej Izbą/OIA/skarżącą) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. (zwanego dalej organem I stopnia) z dnia [...] października 2013 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy punktu aptecznego położonego w P. [...] oraz reklamy jego działalności, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Okręgowa Izba Aptekarska w B. złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie, zgodności z prawem postępowania podmiotu działającego pod firmą: C. z siedzibą w E. [...], prowadzącego punkt apteczny w P. [...] w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo Farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm.) dotyczących działalności reklamowej aptek. Izba powołując się na art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 257, ze. zm.; dalej k.p.a.) wskazała, że jest organizacją społeczną której cele statutowe uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego. Jej zdaniem określonym m.in. w art. 1 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, jest "reprezentowanie oraz występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izby aptekarskiej. Pojęcie interesów obejmuje interesy zawodowe, społeczne i gospodarcze". Ponadto wskazała, że "zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i należytego nadzoru nad wykonywaniem zawodu". W tym stanie rzeczy nie ma więc wątpliwości, że postępowanie jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim. Uznała, że skoro izba sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką, uczestniczenie apteki w niedozwolonej reklamie mieści się w zakresie czynności samorządu obejmujących nadzór nad wykonywaniem zawodu w zakresie pełnienia funkcji kierowniczej obejmującej odpowiedzialność za prawidłowe kierowanie apteką". Podniesiono także, że wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny Okręgowa Izba Aptekarska w B. wskazała, że głównym interesem chronionym przez samorząd aptekarski jest w niniejszej sprawie interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na zasadach określonych w Konstytucji, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - zawodu farmaceuty. Do wniosku dołączono materiał reklamowy nr 1/01/listopad - grudzień 2012 oznaczony logo w postaci sylwetki Św. Brunona.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w O. zwrócił się do Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. o przedłożenie statutu OIA oraz uzupełnienie wniosku o:

1. wskazanie związku przedmiotu postępowania dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi w powiązaniu z interesem społecznym;

2. skonkretyzowanie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie lub dopuszczenia Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. do toczącego się postępowania;

3. wykazanie zasadności udziału Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. w postępowaniu administracyjnym, którego domaga się wszczęcia lub wnosi o dopuszczenie jej na prawach strony do postępowań już prowadzonych;

4. uprawdopodobnienie, że OIA przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (dla interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a).

OIA pismem z dnia 16 października 2013 r. powtórzyła uzasadnienie zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia 3 października 2013 r., a także stwierdziła, że OIA w B. nie posiada statutu.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku OIA w B. w sprawie prowadzenia reklamy punktu aptecznego.

Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Jego zdaniem udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie wskazanych przepisów nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. Organ zaakcentował również, że dokonując analizy wniosku organizacji społecznej należy mieć na względzie fakt, że przepis art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie. W ocenie organu odwoławczego, argumentacja przedstawiona przez Izbę Aptekarską w żadnym miejscu nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie. Wskazał, że interes społeczny wskazywany przez Izbę jest, w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie należy utożsamiać samego faktu bycia organizacją społeczną ze spełnianiem przesłanki interesu społecznego. Uznał, że przeczy temu konstrukcja przepisu art. 31 k.p.a., gdzie ustawodawca wskazał na konieczność wskazania interesu społecznego przez organizację społeczną, a zatem nie zakłada a priori, że organizacja społeczna chroni jakiś interes społeczny. Zdaniem organu odwoławczego Izba nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Taka konstatacja jest niewystarczająca do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Główny Inspektor Farmaceutyczny zaznaczył, że nie poddaje w wątpliwość potrzeby zakazu reklamy aptek i w pełni popiera stanowisko wyrażone przez Izbę Aptekarską. Niemniej jednak argumentacja przytoczona na poparcie istnienia interesu społecznego jest de facto, uzasadnieniem dla ratio legis znowelizowanego art. 94a pf. W ocenie GIF nie jest możliwe utożsamianie wprowadzenia konkretnego przepisu z interesem społecznym.

W ocenie GIF wszczęcie (i dopuszczenie) Okręgowej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu do udziału w postępowaniu naraża interes strony. Okręgowa Izba Aptekarska to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Wszczęcie a następnie dopuszczenie Okręgowej Izby Aptekarskiej do postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. W ocenie GIF dopuszczenie Izby do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku mogłoby poważnie zagrozić interesom strony a interes społeczny przedstawiony przez Izbę nie uzasadniania podjęcia takiej decyzji. Zdaniem organu potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, w którym sąd stwierdził: "Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., tj.: jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie tych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmawia organizacji udziału w postępowaniu (...).

Interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza że interes strony przeważnie pozostaje

w sprzeczności z interesem organizacji społecznej przystępującej do postępowania. W rezultacie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje do występowania w danej konkretnej sprawie". Zdaniem organu przepis art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie.

Zdaniem organu Prezes Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. w żadnym miejscu nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego Okręgowej Izby Aptekarskiej nie może zostać zrealizowany ze względu na nie wykazanie interesu społecznego.

Ponadto Główny Inspektor Farmaceutyczny podkreśla, że również przesłanka odnosząca się do celów statutowych Okręgowej Izby Aptekarskiej w niniejszej sprawie nie została spełniona. Co prawda, OIA w B. wskazuje, że Rada Aptekarska OIA kieruje działalnością Izby pomiędzy Zjazdami poprzez współdziałanie z organami władzy i administracji państwowej, samorządu terytorialnego, związkami zawodowymi, samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego, jednakże przez "współdziałanie" należy rozumieć inne czynności np. wyrażanie opinii o rękojmi dla kierownika apteki czy opinii o udzieleniu bądź cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki.

Instytucja określona w art. 31 § 1 k.p.a. ma zdaniem organu odmienny charakter, gdyż organizacja społeczna ubiega się o prawa strony w postępowaniu. W ocenie organu, współdziałanie, o którym mowa w statucie OIA powinno być raczej realizowane przez uprawnienie, o którym mowa w art. 31 § 5 k.p.a który stanowi, że "organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego".

Powyższe doprowadziło organ do wniosku, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku OIA w B. i przyznania jej praw strony, gdyż przedstawiony interes społeczny nie uzasadnia podjęcia takiej decyzji.

Główny Inspektor Farmaceutyczny podkreśla, iż w przedmiotowej sprawie nie badano zasadności wniosku pod względem przepisów materialnych, tj. zgodności

z art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne a jedynie oceniano wymóg spełniania dwóch przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2014 roku. Okręgowa Izba Aptekarska w B. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 31 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że OIA w B. nie wykazała interesu społecznego i celu statutowego udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zakazu reklamy apteki;

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bierną postawę organu I i II instancji

i ograniczenie się jedynie do oceny czy strona udowodniła interes społeczny i cel statutowy uzasadniający jej udział w postępowaniu, przerzucając w konsekwencji ten obowiązek na skarżącą, pomijając materiał dowodowy dotyczący reklamy apteki;

3. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz całkowite pominięcie (dowodów dotyczących meritum sprawy tj.: czy apteka naruszyła zakaz reklamy produktów leczniczych tj. art. 94a pf.

Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Izby.

W uzasadnieniu skargi obszernie rozwinęła poszczególne zarzuty.

W szczególności wskazała, że Izba jest organizacją społeczną. W ocenie skarżącej głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego, w tym wskazanej Izby Aptekarskiej, jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Postępowanie administracyjne, którego wszczęcia się domaga nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania.

Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków podmiotów "innej osoby" podejmujących działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne (Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego). Zdaniem skarżącej organ nie dokonał gruntownej analizy przedstawionych argumentów i całości powołanego stanu prawnego, przez co dokonał ich błędnej oceny, odmawiając w konsekwencji uznania przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. za wykazane. Według skarżącej wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich).

Skarżąca akcentuje, że zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy

w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Wskazuje, że nie może pozostawać bierna, jeżeli otrzymuje dowody na łamanie zakazu reklamy. Wszystkie apteki winny mieć jednakowe możliwości, a klient/pacjent dokonuje sam wyboru apteki w której nabędzie lek, wówczas gdy jest mu potrzebny a nie kierując się reklamą kuszącą dobrą ceną leku, którego w danej chwili pacjent nie potrzebuje. Jej zdaniem, nie jest dopuszczalne, aby naczelny organ, któremu podlega WIF, piętnował naruszanie prawa przez łamanie przepisu art. 94a o zakazie reklamy przez apteki, eksponując nade wszystko ochronę zdrowia publicznego. Z drugiej strony, kiedy OIA składa wniosek o rozpoznanie sprawy czy apteka złamała to prawo - żąda wykazania interesu społecznego podczas, gdy ten interes został wykazany w zebranym materiale dowodowym. I nie jest to partykularny interes środowiska farmaceutycznego lecz szeroko pojęty interes społeczny - dobro pacjentów, ochrona zdrowia publicznego , ochrona zdrowia i życia pacjentów, ochrona środowiska oraz obniżenie kosztów leczenia pacjentów ponoszone solidarnie przez społeczeństwo, które odprowadza składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wskazała, że apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, a farmaceuta zawodem zaufania publicznego i dlatego ustawodawca zakazuje reklamować aptece swoją działalność. Farmaceuta ma obowiązek sprawować opiekę farmaceutyczną i czuwać nad przebiegiem farmakoterapii a nie zachęcać do wzmożonych zakupów w aptece, tak jakby to była zwykła placówka obrotu detalicznego nastawiona na generację zysku. Pozostaje to w sprzeczności z założeniem przedsiębiorstw prowadzących apteki, min. działalności dla zysku i jego maksymalizacji. W jej ocenie, wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego, a samorząd aptekarski, który jest powołany do sprawowania nadzoru nad zachowaniem właściwej jakości usług świadczonych przez farmaceutów, poprzez swoje działania ochrania jedną

z najwyższych konstytucyjnych wartości, jaką jest zdrowie publiczne. Powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach sygn. akt.: VI SA/Wa 712/13 z 20 września 2013 r.; VI SA/Wa 700/13 z 20 września 2013 r.: VI SA/Wa 707/13 z 20 września 2013 r.; VI SA/Wa 709/13 z 12 września 2013 r., wskazała, że interes społeczny należy utożsamiać z ochroną interesu zbiorowego, jakim jest przestrzeganie prawa, a wszczęcie postępowania, którego celem jest zbadanie, czy nie zostały naruszone określone normy w obszarze dystrybucji leków, chroniące zdrowie pacjentów, niewątpliwie ma taki związek z celami statutowymi izby aptekarskiej, a ponadto wynika wprost z samych przepisów ustawowych art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, iż zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty. Art. 2a ust. 1 pkt.8 ustawy o izbach aptekarskich stanowi zaś, że wykonywanie tego zawodu ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających min. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie złączone z przestrzeganiem przepisów i standardów, w tym w szczególności wynikających z ustawy prawo farmaceutyczne, w tym zakazu reklamy aptek (art. 94a pf.). Wskazała, że tym przypadku, gdy apteka reklamuje się zadania farmaceuty nie mogą być należycie realizowane, bowiem jej reklama pozostaje w kolizji z dobrem pacjentów. Z uwagi na powyższe jej zdaniem skarga zasługuje na uwzględnienie .

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie na skutek skargi wniesionej do tutejszego Sądu przez OIA w B. kontroli sądowo-administracyjnej poddano postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydane po rozpoznaniu wniosku skarżącej złożonej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

W myśl ww. przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Stosownie do § 2 art. 31 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału organizacji społecznej służy zażalenie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy doktryny dostrzegające trzy rodzaje inicjatywy procesowej organizacji społecznej chcącej wystąpić w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika na prawach strony. Zatem według Sądu, organizacja społeczna ma prawo żądania po pierwsze: wyłącznie wszczęcia postępowania; po drugie: wszczęcia postępowania wraz

z dopuszczeniem do udziału w nim; po trzecie: dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu (B. Jaworska-Dębska, Znaczenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, AUL, Folia Iuridica 1983 z. 14.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 264; G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 156).

Organizacja społeczna występująca wyłącznie z inicjatywą wszczęcia postępowania rezygnuje niejako z udziału w postępowaniu w przeciwieństwie do dwóch pozostałych możliwości, których celem jest przede wszystkim udział w czynnościach postępowania. Z chwilą wpłynięcia wniosku opartego na omawianym przepisie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do sprawdzenia, czy żądanie organizacji zostało wyraźnie wyartykułowane albowiem ocena żądania z punktu widzenia art. 31 § 1 k.p.a. jest możliwa tylko wówczas, gdy zakres tego żądania zostanie w sposób jednoznacznie określony, tak pod względem jego podmiotowego jak i przedmiotowego zakresu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1987 r., IV SA 274/87, LEX nr 9943).

W sytuacji jakichkolwiek wątpliwości organ powinien wezwać stronę do złożenia wyjaśnień, ewentualnie sprecyzowania żądania, ponieważ jego obowiązkiem jest podejmowanie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Brak reakcji ze strony organizacji będzie podstawą do pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Konieczność precyzyjnego określenia zakresu żądania sformułowanego w oparciu o art. 31 k.p.a. ma fundamentalne znaczenie, gdyż o ile w przypadku wszczęcia postępowania – działania organizacji społecznej służyć mają ochronie interesu społecznego, to w przypadku żądania wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do niego, zasadniczym celem będzie reprezentacja tego interesu na tle konkretnej sprawy (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 240).

W niniejszej sprawie skarżąca złożyła do organu wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Kwestia dopuszczenia do udziału skarżącej w ww. postępowaniu, po jego ew. wszczęciu przez organ I instancji, zakończyła się postanowień odmawiających dopuszczenia skarżącej do udziału w ww. postępowaniu i zaskarżeniem postanowienia wydanego przez GIF w II instancji. Rozważania na temat zasadność skargi w sprawie rozpatrywanej należy ograniczyć do rozstrzygnięcia na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie. Przy czym zgodnie z poglądami doktryny w takim przypadku zakres kontroli sądu powinien zostać ograniczony wyłącznie do kwestii potwierdzenia bądź nie prawidłowości decyzji organu w zakresie uznania czy działania organizacji społecznej służyć mają ochronie interesu społecznego. Nie ma natomiast potrzeby rozważania, czy wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do niego, spełnia zasadniczy cel takiego działania jakim jest reprezentacja interesu społecznego na tle konkretnej sprawy.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy możliwe jest wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki (art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne) na wniosek organizacji społecznej – że Okręgowa Izba Aptekarska w B.. Analiza przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że żądanie wszczęcia i udział organizacji społecznej w tym postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech przesłankach:

1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej,

2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi,

3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym.

Wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie, a więc gdy organ uzna brak którejkolwiek z nich, bezprzedmiotowe staje się badanie pozostałych. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09 oraz w wyroku z dnia

19 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II OSK 663/11 "Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny". W świetle art. 31 § 1 k.p.a. to, że postępowanie dotyczy innej osoby zazwyczaj nie jest problematyczne, natomiast uzasadnienie żądania organizacji społecznej o wszczęciu postępowania administracyjnego lub o przystąpieniu do toczącego się postępowania powinno być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i interesem społecznym.

Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 k.p.a. W związku z tym organizacja społeczna występująca z żądaniem dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym lub z żądaniem wszczęcia tego postępowania, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania lub udziału w postępowaniu już toczącym się, jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. II OSK 139/09, czy też koniecznym elementem stanu faktycznego uzasadniającego określone rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. nie będzie udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów prawnych. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można bowiem łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania, którego wszczęcie postuluje.

Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08 stwierdzono:

Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. LEX nr 549644. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że:

1. sprzeczną z art. 31 § 1 k.p.a. jest taka odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym, która motywowana jest konfliktem interesu strony ubiegającej się o decyzję – z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną – z drugiej strony. Przeciwnie, taka przeciwstawność interesów może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, czyli w takich sprawach za dopuszczeniem organizacji społecznej przemawia "interes społeczny" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

2. nie można "interesu społecznego" utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o znacznym zasięgu terytorialnym. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać "interesowi partykularnemu" generalnie pejoratywnego znaczenia. LEX nr 563531 (v. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08).

W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) nie kwestionuje, że Izba Aptekarska jest organizacją społeczną, lecz stwierdził, że skarżąca nie wykazała interesu społecznego uzasadniającego jej żądanie (vide: zaskarżone postanowienie). W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie została spełniona jedna z trzech obligatoryjnych przesłanek art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia.

Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia należy wskazać, że stanowisko organów obu instancji oraz przytoczona argumentacja prawna, że Izba jest organizacją społeczną, nie nasuwa zastrzeżeń Sądu co do jego prawidłowości. Izba ta jest bowiem organizacją samorządową o charakterze zawodowym (art. 5 § 2 k.p.a.). Może więc, zgodnie z dyspozycją art. 31 k.p.a., wnosić o wszczęcie postępowania (i dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu) w sprawie dotyczącej innej osoby. Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowy wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby niż wnioskujący podmiot, a mianowicie wobec przedsiębiorcy punktu aptecznego położonego w P. [...]. Z postanowienia organu I instancji zapadłego w niniejszej sprawie wynika, że organ ten odmawiając wszczęcia postępowania uznał brak spełnienia dwóch przesłanek z art. 31 § 1 W tym stanie rzeczy, uwzględniając konieczność kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., należy ocenić jedynie prawidłowość zbieżnego stanowiska organów obu instancji, co do tego, że wnioskująca organizacja nie wykazała interesu społecznego uzasadniającego żądanie. Dwie pozostałe przesłanki z art. 31 § 1 pkt k.p.a., są bowiem przez Skarżącą spełnione tj. sprawa dotyczy osoby trzeciej, a udział Skarżącej jest uzasadniony jej celami statutowymi, co ostatecznie przyznał również GIF w odpowiedzi na skargę.

W ocenie Sądu druga przesłanka - udział skarżącej jest uzasadniony jej celami statutowymi, jest oczywista i wynika wprost z samych przepisów ustawowych. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu, a art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek.

Rozważając przesłankę "interesu społecznego" wypada wskazać, że pojęcie to jest pojęciem niedookreślonym. Z uwagi na powyższe podkreślenia wymaga, że przy interpretacji przepisów prawa zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne (pomimo pewnego luzu decyzyjnego), gdyż znaczenie tych zwrotów zostaje ustalone w wyniku wykładni prawa. Tak więc organ prowadzący postępowanie powinien nadać temu pojęciu znaczenie w kontekście konkretnej sprawy administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich wyrokach podkreślał, że kontrolując zgodność z prawem decyzji, które zawierają wyrażenia niedookreślone sąd administracyjny ma obowiązek zbadać i określić, czy organ administracji prawidłowo zinterpretował pojęcia niedookreślone na tle stanu faktycznego w konkretnej sprawie, odnosząc się również do miejsca, sytuacji i czasu (v. np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., II SA 2075/82). Podobne stanowisko prezentowane jest w doktrynie prawa administracyjnego (por. L. Morawski, "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, s. 383; M. Mincer, "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, str. 55 i nast.). Dlatego zawsze tam, gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie niedookreślone organ, stosując taki przepis, powinien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre.

W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego (szerzej: E. Łętowska, “Interpretacja a subsumpcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych, Państwo i Prawo 7-8/2011).

W rozpatrywanej sprawie Izba prezentowała stanowisko, że interes społeczny to inaczej ochrona interesu zbiorowego, jakim jest "przestrzeganie prawa", a wszczęcie postępowania, "którego celem jest zbadanie przestrzegania przepisów wprowadzających normy chroniące pacjentów (...) prowadzi do realizacji jej celów statutowych".

W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest słuszne. Skarżąca zasadnie podkreślała, że w ustawie o izbach aptekarskich w art. 2a został określony przez ustawodawcę cel wykonywania zawodu farmaceuty, zgodnie z którym wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych. Samorząd, który jest powołany do sprawowania pieczy, której celem jest przestrzeganie właściwej jakości usług świadczonych przez farmaceutów, poprzez swoje działania ochrania jedną z najwyższych konstytucyjnych wartości: zdrowie publiczne. W związku z powyższym działalność samorządu aptekarskiego nie służy partykularnym interesom organizacji lub jej członków, a służy interesom całego społeczeństwa, które korzysta z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach i punktach aptecznych.

Wykonując nadzór nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, organy samorządowe czynią to w interesie społecznym. Żądanie wszczęcia postępowania w ww. zakresie jest więc zasadne. Interes społeczny wyraża się przede wszystkim w dbaniu o prawidłowe wykonywanie zawodu przez farmaceutów, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i zasadami etyki zawodowej, co ma prowadzić do osiągnięcia ważnego celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego. W sytuacji, gdy istnieją prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych uznające udział aptek w programie o charakterze lojalnościowym za naruszenia przepisów art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, spełnienie przesłanki interesu społecznego przez Skarżącą w rozstrzyganej sprawie jawi się jako oczywiste.

W szeregu wydanych wyroków, z których wiele jest już prawomocnych, sądy nie miały wątpliwości, że udział w ww. programie i działania mające na celu m.in. zwiększenie liczby pacjentów korzystających z usług apteki i tym samym intensyfikację sprzedaży produktów będących w jej ofercie, co powoduje wzrost zysku jej właściciela, co w rezultacie jest działaniem łamiącym zakaz reklamy aptek wyrażony w art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne (zob. m.in. wyrok WSA

w Warszawie z 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1660/13, czy też z 17 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 930/13). Sądy uznawały w ww. orzeczeniach, że:

"W świetle powyższego nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, iż jej udział

w reklamie nie narusza przepisu art. 94a. Promocję, stanowiącą zachętę do nabywania produktów, charakteryzuje bowiem komercyjny charakter, cel, jakim jest wola zwiększenia obrotów danej apteki. Do uznania reklamowego charakteru danych działań bez znaczenia jest to, czy reklama adresowana jest do klientów już pozyskanych czy też potencjalnych. Nie można przyjąć, że reklama adresowana jest tylko do "nowych" klientów, gdyż jej celem jest również zachęcenie do dalszego korzystania z usług apteki osób, które już się w niej zaopatrywały".

Każde więc działanie, np. poprzez wszczęcie przez uprawniony organ postępowania w sprawie, które ma na celu sprawdzenie na podstawie uzasadnionych przesłanek, czy działania danej apteki nie łamią ww. przepisów prawa jest w ocenie sądu niewątpliwie działaniem w interesie społecznym. Z dokumentów przedstawionych przez Skarżącą wynika, że w istocie powyższe zdanie podziela również sam GIF.

GIF wypowiedział się w tej sprawie w piśmie skierowanym do wojewodów,

m. in. Wojewody [...] z dnia [..] lipca 2013 r. W piśmie tym, organ zajmuje stanowisko w sprawie programu [...] prowadzonego przez niektóre apteki, w którym uznał, że jest to program lojalnościowy, który należy traktować jako zabronioną reklamę apteki i jej działalności, o której mowa w art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Dalej, GIF stwierdza, że zachęcanie pacjentów do uczestnictwa w programach lojalnościowych, a do takich należy program [...] oraz do nabywania leków objętych ofertą w tym programie (często niepotrzebnych) może skutkować zwiększeniem zakupu leków przez pacjentów, które niejednokrotnie są zbędne i nabywane jedynie ze względu na atrakcyjną cenę. W wielu przypadkach starsi pacjenci nie decydują się na konsultację z lekarzem, mając przeświadczenie, że zakup leku jest wystarczający do poprawy ich stanu zdrowia. Zwiększona, niekontrolowana przez lekarza, konsumpcja produktów leczniczych może doprowadzić do zatruć bądź powodować działania niepożądane, spowodowane kojarzeniem różnych leków, często o wykluczającym się działaniu. Opisane powyżej zjawisko samoleczenia pacjentów jest niejednokrotnie powodem hospitalizacji, która generuje dodatkowe koszty obciążające budżet państwa. Należy także pamiętać, iż przyjmowanie leków nie pozostaje obojętne dla organizmu. Ustawodawca wprowadzając całkowity zakaz reklamy aptek kierował się w głównej mierze właśnie tymi względami, tj. ochroną zdrowia i życia pacjentów oraz troską o środowisko (utylizacja przeterminowanych produktów leczniczych).

Główny Inspektor Farmaceutyczny konkluduje wreszcie, że w związku

z powyższym, należy stwierdzić, że każde działanie na rzecz respektowania wprowadzonego w ustawie Prawo farmaceutyczne zakazu reklamy aptek jest działaniem w interesie społecznym.

W powyższym kontekście niezrozumiałe jest w ocenie Sądu stanowisko GIF zaprezentowane w rozstrzyganej sprawie, który nie dostrzegł interesu społecznego we wszczęciu postępowania w sprawie. Pomimo iż skarżąca wskazuje na naruszenia prawa przez jedną z aptek w zakresie zakazu reklamy i udział właśnie w programie [...] wnioskując o wszczęcie w tym zakresie postępowania i podjęcie odpowiednich działań w celu wyjaśnienia sprawy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W.

Skarżąca zasadnie podnosi ponadto, że ustalenie w odpowiednich postępowaniach administracyjnych lub w następujących po nich postępowaniach sądowoadministracyjnych treści i zakresu zakazu reklamy aptek i ich działalności, pozwala na ewentualne uruchamianie przez właściwe organy samorządu aptekarskiego postępowań w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej farmaceutów. Bezsprzecznie kodyfikowanie, krzewienie i strzeżenie zasad etyki

i deontologii zawodowej, a więc wykonywanie jednego z podstawowych zadań samorządu aptekarskiego, zabezpiecza interes społeczny w postaci ochrony zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych. Powyższe dodatkowo uzasadnia istnienie interesu społecznego w sprawie.

W ocenie Sądu powyższe argumenty i motywy działania Skarżącej mające na celu wszczęcie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego postępowania administracyjnego w sprawie zaprzestania prowadzenia reklamy punktu aptecznego położonego w P. [...] oraz reklamy działalności, wypełniają w tej sprawie wszystkie przesłanki żądania wszczęcia postępowania przez organizację społeczną zawarte w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Trafne więc okazały się argumenty skargi o niezasadnym niezastosowaniu w sprawie art. 31 k.p.a. Organy I i II instancji bezpodstawnie uznały natomiast, że w sprawie nie są spełnione przesłanki do wszczęcia postępowania, a żądanie skarżącej w tym zakresie jest nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zaś rzeczą organu administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. Podstawę orzeczenia zawartego w pkt . sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.