Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 963/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 64d par. 1 art. 64e art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu S. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] oraz S. S. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...], orzekającej w pkt [...] o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za prawo własności nieruchomości położonej w Mieście [...], w dzielnicy [...], obręb: [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na odc. ul. [...] - [...], stanowiącej własność S. S., w pkt 2 o odmowie powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w pkt [...] o zobowiązaniu Prezydenta [...] do wypłaty S. S. ustalonego w punkcie [...] odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na odc. ul. [...] - [...], stanie się ostateczna jednakże nie wcześniej, niż w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna – decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona w obrębie [...] w Dzielnicy [...], w Mieście [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] została zajęta pod realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na odc. ul. [...]. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta, z dniem wydania decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. nr [...], stała się ostateczna, a nieruchomość przeszła na własność Województwa [...].

Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność S. S. Działy Ill i IV nie zawierały wpisów.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] orzekł w pkt [...] o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za prawo własności nieruchomości, położonej w Mieście [...], w dzielnicy [...], obręb: [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pn.: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na odc. ul. [...] - granica miasta, stanowiącej własność S. S., w pkt [...] o odmowie powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w pkt [...] zobowiązał Prezydenta [...] do wypłaty S. S. ustalonego w punkcie [...] odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na odc. ul. [...] - [...] stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej, niż w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. złożył Prezydent [...] oraz S. S.

Prezydent podniósł, że organ wojewódzki błędnie ustalił odszkodowanie bowiem nie odpowiada ono wartości szkody, jaką poniósł właściciel wywłaszczanej nieruchomości (analiza w ocenie skarżącego nie jest bowiem rzetelna i miarodajna). Zarzuty odnoszą się, w szczególności do braku przyjęcia nieruchomości podobnych przy wycenie przedmiotowej nieruchomości oraz braku wystarczającej analizy rynku nieruchomości w [...]. Ponadto skarżący wskazał na nieaktualne źródła prawa, na jakich rzeczoznawca się oparł formułując operat szacunkowy.

S. S. w odwołaniu, uzupełnionym pismami z [...] czerwca 2018 r., [...] czerwca 2018 r., [...] czerwca 2018 r. oraz [...] lipca 2018 r. podniósł zarzut jakoby w świetle ustaleń geodety uprawnionego K. K. istniało uzasadnione podejrzenie, że kwota odszkodowania dla działki nr [...] z obrębu [...] w [...] była nieprawidłowa bowiem do wydania ww. decyzji nie zostało uwzględnione sprawozdanie techniczne z pracy geodezyjnej. Wniesiono o ponowne wyliczenie kwoty odszkodowania w oparciu o zrealizowane rekomendacje z pracy geodezyjnej i sprostowanie zapisów dotyczących tych map bowiem powyższe skutkuje koniecznością "wydania decyzji odmownej ZRID" oraz, że prawdopodobnie mógł nie nastąpić skutek prawny wywłaszczenia, ponieważ nie ma pewności z jakiego gruntu nastąpiło wywłaszczenie.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) - dalej zwanej "specustawą" nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 specustawy.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Według art. 18 ust. 1e specustawy w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomości, opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowił operat szacunkowy z [...] lutego 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego O. S.

Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa znajdująca się we [...] części dzielnicy [...], po [...] stronie ul. [...]. Działka stanowiła fragment terenu nieużytkowanego i zakrzaczonego. Została wydzielona z nieruchomości niezabudowanej. W otoczeniu znajdowała się wielofunkcyjna zabudowa peryferyjna, a dojazd odbywał się drogą asfaltową. Działka wyposażona była w dostęp do energii elektrycznej, wodociągu, kanalizacji oraz gazu. Na nieruchomości nie znajdowały się żadne naniesienia - zarówno budowlane, jak i roślinne.

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegła podała, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniana działka, według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. uchwałą Rady m. [...], przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną na rysunku symbolem [...].

Rzeczoznawca przyjął za podstawę wartość rynkową nieruchomości (podejście porównawcze, metoda porównywania parami). Dla oszacowania wartości rynkowej gruntu biegła dokonała analizy rynku transakcji drogowych, przyjęła transakcje kupna - sprzedaży nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi lub ich poszerzenie, za obszar rynku - dzielnica [...].

Za okres badania przyjęto dwa lata wstecz od dnia wyceny. W wyniku analizy na s. [...]. operatu zanotowano 4 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (ceny od [...] zł/m2 do [...] zł/m2). Średnia cena - [...] zł/m2.

Dla oszacowania wartości rynkowej gruntu biegła dokonała także analizy rynku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Za obszar przyjęto dzielnicę [...], [...] (część [...]) i [...] (w części [...], przyległej do dzielnicy [...]).

Za okres badania przyjęto dwa lata wstecz (do chwili wyceny). W wyniku analizy na s. [...]. operatu zanotowano 8 transakcji nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ([...] zł/m2 – [...] zł/m2). Średnia cena -[...] zł/m2.

Wg biegłej brak było jest podstaw analitycznych do przyjęcia w obliczeniach trendu czasowego w analizowanym segmencie rynku i zakresie czasowym, tym bardziej, że doświadczenia i dobra praktyka zawodowa, obserwacje zachowań uczestników rynku nieruchomości na rynkach równoległych nie wskazują na istnienie takiego trendu. Przyjęto, że ceny transakcyjne są aktualne na datę wyceny.

W związku z wyższymi cenami transakcyjnymi gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ([...] złlm2 – [...] zł/m2) od cen transakcyjnych nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym (ceny od [...] zł/m2 do [...] zł/m2) biegła, stosując zasadę korzyści dla oszacowania wartości, przyjęła ceny transakcyjne gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Rzeczoznawca ustalił, że w stosunku do działek o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną głównymi czynnikami cenotwórczymi są: położenie w dzielnicy (20%), sąsiedztwo i otoczenie (30%), pole powierzchni (20%), warunki zainwestowania (30%). Opis trzech nieruchomości przyjętych do porównania zamieszczono na stronie [...]-[...] operatu.

Następnie określono, na podstawie poprawek wobec cen ww. nieruchomości, cenę za 1 m2 wycenianego gruntu na kwotę [...] zł, co pozwoliło na określenie łącznej wartości prawa własności gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł.

Wojewoda [...] odmówił powiększenia ww. kwoty o 5% ustalonego odszkodowania w związku z niewydaniem przedmiotowej nieruchomości w ustawowym terminie.

Przechodząc do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy Minister wskazał, że należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - dalej zwanego "rozporządzeniem".

Według art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Zgodnie zaś z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Z kolei według § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z [...] lutego 2018 r. Minister wskazał, że zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Biegła ustaliła cechy rynkowe wpływające w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości. Dokonała oceny wielkości wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych oraz zakresu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych: położenie w dzielnicy (20%), sąsiedztwo i otoczenie (30%), pole powierzchni (20%), warunki zainwestowania (30%). Jeśli chodzi o trzecią cechę dla wytypowanego zbioru transakcji porównawczych (niezabudowanych nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną), biegła opisała cechę "pole powierzchni" jako małe (poniżej [...] m2 - 20%), przeciętne ([...] m2 - [...] m2 - 10%) oraz duże (powyżej [...] m2 - 0%).

Analizując wagi cech Minister stwierdził, że wg rzeczoznawcy im większa powierzchnia działki na rynku, tym jej cena rynkowa powinna być mniejsza. Biegła wytypowała osiem transakcji porównawczych. Z tej grupy wybrała trzy, które wybrała do szczegółowych porównań w aspekcie cech rynkowych. Przeprowadziła porównania gruntu nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami wybranymi do wyceny i określiła wielkość poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań. Następnie wyznaczyła jednostkową wartość rynkową gruntu przedmiotu wyceny jako średnią arytmetyczną z cen jednostkowych skorygowanych wyznaczonymi poprawkami.

Biegła w Załączniku nr [...] do operatu szacunkowego, w tabeli [...]. "Wyznaczenie wartości rynkowej gruntu wg stanu z dnia wydania decyzji ZRID i poziomu cen z dnia wyceny", pod którą umieściła przypis: "w przypadku działki dzielonej oceny cech rynkowych dotyczą działki pierwotnej", błędnie określiła wagę cechy "pole powierzchni" nieruchomości wycenianej przyjmując do wyceny stan nieruchomości (a dokładniej: ocenę cechy "pole powierzchni") sprzed podziału.

Z przedstawionych danych wynika, ze w przypadku nieruchomości o polu powierzchni poniżej [...] m2 ocena nieruchomości powinna wynosić 20%. Wyceniana nieruchomość ma powierzchnię [...] m2. Nieruchomość wyceniana powinna zatem otrzymać ocenę 20%, a nie 10%, jak to jest widoczne w tabeli.

Nieprawidłowe dane w obliczeniach poczynionych przez biegłą w sposób znaczący wpływają na końcowy wynik wyceny przedmiotowej nieruchomości, zwłaszcza, że atrybutowi "pole powierzchni" przypisano 20 % udział w kształtowaniu ceny nieruchomości.

Zatem dokonanie oceny cechy "powierzchnia" przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu nieruchomości sprzed podziału bezsprzecznie wpłynęło na określoną przez biegłą wartość. Wyjaśniając powyższą kwestię należy wskazać, że w przypadku wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie jej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustawodawca dookreślił moment czasowy, na jaki rzeczoznawca majątkowy powinien ten stan uwzględnić.

Rozpatrując kwestię zasad uwzględniania stanu nieruchomości w przypadku, gdy na realizację inwestycji celu publicznego przejmowana jest wyłącznie część nieruchomości należało zauważyć, że w przepisach specustawy wskazano, że odszkodowanie przysługuje za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy, tj. nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem w przepisie, w którym określony został przedmiot odszkodowania ustawodawca zawarł odesłanie do regulacji, w której wyraźnie mówi się już o nieruchomości lub jej części, to oznacza, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania, zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, powinno uwzględniać się odpowiednio stan nieruchomości w przypadku, gdy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji celu publicznego objęta jest cala nieruchomość lub stan części tej nieruchomości, gdy tylko wydzielona jej część przechodzi z mocy prawa na własność podmiotu publicznego.

Na taką interpretację pojęcia "stanu nieruchomości" w kontekście wyceny części nieruchomości przejętej pod realizację celu publicznego wskazują również przepisy ugn odnoszące się do wywłaszczenia nieruchomości. Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje bowiem za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw.

Na podstawie powyżej przeprowadzonej analizy Minister stwierdził, że skoro według art. 18 ust. 1 specustawy chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości (zob. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1926/16; wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1659/16). Wobec powyższego nieprawidłowa była ocena cech nieruchomości w odniesieniu do jej stanu przed podziałem, ponieważ odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, odnosi się do jej stanu po podziale.

Ponadto wątpliwości organu odwoławczego budzą znaczne różnice w powierzchniach nieruchomości podobnych. W przyjętym zbiorze porównawczym znajduje się bowiem zarówno nieruchomość o pow. [...] m2 (transakcja nr [...]), jak i nieruchomość o pow. [...] m2 (transakcja nr [...]). Nieruchomość wyceniana posiada przy tym pow. [...] m2. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, rzeczoznawca majątkowy powinien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości przyjętych do porównań, w tym różniących się znacznie powierzchnią od nieruchomości wycenianej (wyrok NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt l OSK 23/10). Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok NSA z 28 marca 2017 r. sygn. akt ll OSK 1973/15).

Powyższe rozważania pozostają aktualne szczególnie w takich sytuacjach jak przedmiotowa, w której do porównania przyjęto nieruchomości o powierzchni wielokrotnie przewyższającej powierzchnię działki wycenianej. W operacie powinno znajdować się wyczerpujące i jednoznaczne uzasadnienie dla przyjęcia do porównania nieruchomości tak znacznie różniących się powierzchnią. W odróżnieniu od nieruchomości drogowych, w przypadku których, z uwagi na związanie przebiegiem planowanej trasy, powierzchnia działki nie odgrywa zazwyczaj dużego znaczenia, w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę powierzchnia działki może mieć istotny wpływ na ocenę potencjału inwestycyjnego nieruchomości.

Powyższy aspekt może mieć znamienne znaczenie w zakresie ustalenia możliwości zainwestowania przejętej działki, a co za tym idzie, może mieć zasadniczy wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnieniu powinna zatem podlegać zasadność przyjęcia nieruchomości o zróżnicowanej powierzchni bowiem przy znacznych różnicach w tym zakresie, wątpliwe jest, czy wystarczające jest ich zniwelowanie w ramach oceny cechy w przyjętej skali.

Wobec powyżej wskazanych uchybień Minister zaznaczył, że operat szacunkowy z [...] lutego 2018 r. jest wadliwy i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] dlatego nie było także możliwe odniesienie się do zarzutów skarżących odnoszących się do operatu uznanego przez tut. organ za nieprawidłowo sporządzony.

Wojewoda [...] prawidłowo odmówił powiększenia ww. kwoty o 5% ustalonego odszkodowania w związku z niewydaniem przedmiotowej nieruchomości w ustawowym terminie. Stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Wojewoda [...], na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego, słusznie uznał, że S. S. nie wypełnił przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy. Dotychczasowy właściciel otrzymał zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności [...] sierpnia 2017 r. (skan potwierdzenia odbioru, w aktach sprawy). Jak wskazał organ l instancji w decyzji pismem z [...] października 2017 r. Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych przesłał oświadczenia o wydaniu nieruchomości, wśród których nie było oświadczenia skarżącego.

Minister zaznaczył, że niewydanie nieruchomości nie jest w niniejszej sprawie kwestią sporną albowiem sam skarżący w odwołaniu przy piśmie z [...] czerwca 2018 r. stwierdził, że gruntu nie wydał wychodząc z założenia, że odmowa powiększenia odszkodowania o 5% może wynikać wyłącznie z wyraźnej odmowy wydania nieruchomości. Termin 30 dni, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy, liczony jest od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem w niniejszej sprawie termin ten upływał [...] września 2017 r. W przypadku wydania nieruchomości po upływie przepisanego terminu, wysokość odszkodowania nie powinna być powiększona o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy są spełnione także wtedy, gdy bez czynionych przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (wyrok WSA w Białymstoku z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt ll SA/Bk 768/11).

Pod pojęciem wydania nieruchomości należy rozumieć działanie dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (wyrok NSA z [...] lipca 2015 r. sygn. akt l OSK 2517/13). Do faktycznego objęcia w terminie do [...] września 2017 r. również nie doszło bowiem - jak wynika z pisma Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych z [...] stycznia 2019 r. - działka m.in. nr [...] została przekazana wykonawcy robót protokołem przekazania terenu nr [...] dopiero [...] września 2017 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących sprawozdań technicznych prac geodezyjnych, projektów podziału nieruchomości i granic działek Minister podkreślił, że wszystkie one nie dotyczą niniejszego postępowania. Zarzuty te dotyczą prawidłowości wydania decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r., na mocy której przedmiotowa nieruchomość zajęta została pod realizację inwestycji drogowej.

[...] listopada 2018 r. wydana została decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] o częściowej zmianie, a w pozostałym zakresie, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. Decyzja ta więc stała się ostateczna i jako że pozostaje w obrocie prawnym prawidłowe jest ustalanie odszkodowań za wywłaszczenia na jej podstawie, także w zakresie zatwierdzonych tą decyzją podziałów nieruchomości.

Mając na uwadze twierdzenie skarżącego, że operat szacunkowy zawiera błędy formalne, polegające na wskazaniu nieaktualnych źródeł prawa Minister zauważył, że zgodnie z art. 6 kpa obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie rozstrzygania. Sam fakt powołania nieaktualnych Dzienników Ustaw, aczkolwiek wadliwy, przy jednoczesnym zastosowaniu aktualnych przepisów prawa i wydaniu w oparciu o nie prawidłowego (zgodnego z prawem) rozstrzygnięcia, nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście powyższych rozważań Minister Inwestycji i Rozwoju dopatrzył się uchybień w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przeprowadzonym przez Wojewodę [...]. Całość postępowania nie została przeprowadzona prawidłowo. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy wziąć również pod uwagę zbiór transakcji przedstawionych w odwołaniu inwestora, jako nieruchomości możliwe do uznania za podobne, które to transakcje powinny zostać poddane analizie rzeczoznawcy majątkowego.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. S. S. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, w którym to przepisie brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zasada korzyści), - pominięcie w ustaleniach faktycznych okoliczności mającej wpływ na treść decyzji poprzez pominięcie faktu, że obszar działki nr [...], z której wydzielono decyzją zrid działkę nr [...] w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. jest obszarem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, oznaczoną symbolem [...] i nigdy nie był przeznaczony pod drogi. O tym, że działka ta ma być przejęta pod drogę zdecydował inwestor występując z wnioskiem do wojewody o wydanie ww. decyzji zrid, - bezpodstawną i gołosłowną polemikę z operatem szacunkowym z [...] lutego 2018 r. sporządzonym zgodnie z zasadą korzyści, gdzie biegła wprost wskazała, że przyjęła ceny transakcyjne dla gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, co uzasadniła, - bezpodstawne, arbitralne i bezprawne narzucenie organowi I Instancji wzięcia pod uwagę wycen działek pod drogi dla działki, która nigdy nie była przeznaczona pod drogi, co doprowadzi do zaniżenia odszkodowania, - sprzeczność niniejszej decyzji z decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju [...] z [...] lutego 2019 r. podjętą dla działki nr [...], która jest działka sąsiadującą z działką [...], co do której Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r. podjętą w tożsamych warunkach faktycznych i prawnych na podstawie operatu sporządzonego przez tego samego biegłego. W decyzji tej Minister chwalił operat szacunkowy, który był w zasadzie identyczny. Odwołanie Prezydenta [...] nazwał gołosłownym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, - zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu według norm przypisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jego oddalenie. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Minister stwierdził, że z treści sprzeciwu nie wynika, aby skarżący odniósł się do któregokolwiek z zastrzeżeń wobec operatu, jakie sformułował organ Il instancji, a wręcz przeciwnie, twierdzi, że niewłaściwe było uznanie przez organ ll instancji, że działka powinna być wyceniona na podstawie przeznaczenia pod drogi. Stanowisko, jak i argumenty skarżącego są całkowicie błędne bowiem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. nie wynika, aby były kwestionowane ustalenia dotyczące prawidłowości ustalenia przeznaczenia wycenianej działki. Organ ll instancji zaznaczył w uzasadnieniu, że w związku z wyższymi cenami gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną od cen nieruchomości drogowych biegła, stosując zasadę korzyści dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, przyjęła ceny gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, co odpowiada dotychczasowemu przeznaczeniu nieruchomości. Minister Inwestycji i Rozwoju nie kwestionował prawidłowości ustaleń biegłej w powyższym zakresie. Przyczyną uchylenia decyzji były zgoła odmienne aspekty, do których szeroko odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na zarzut wydania przez Ministra odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie o tożsamym, w ocenie skarżącego, stanie faktycznym i prawnym Minister wskazał, że w sprawie, na którą powołał się skarżący błędne podejście biegłego, z uwagi na fizyczne uwarunkowania nieruchomości w rezultacie nie wpłynęło na wartość nieruchomości. Minister zaznaczył, że każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie, z uwzględnieniem specyficznych dla niej okoliczności, a zatem rozstrzygnięcie zapadłe w danej sprawie nie może automatycznie rodzić zasadności analogicznego rozstrzygnięcia w podobnej, lecz jedynie pozornie identycznej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw jest nieuzasadniony.

Trafnie zwrócił uwagę Minister Inwestycji i Rozwoju, że w niniejszej sprawie były podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rację ma organ odwoławczy, że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy z [...] lutego 2018 r. zawiera istotne wady mogące mieć wpływ na wynik wyceny.

Po pierwsze biegły wadliwie przyjął, że przedmiotem wyceny jest pierwotna działka nr [...] o pow. [...] ha i przypisał tejże nieruchomości w zakresie cechy "pole powierzchni" wagę 10%. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji decyzji o zrid z [...] lipca 2017 r. nr [...] został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Skoro więc decyzja ta jest wykonalna z momentem jej wydania w zakresie rozstrzygnięcia zatwierdzającego podział nieruchomości (art. 12 ust. 1 specustawy) i istotny jest stan prawny nieruchomości na datę wydania tej decyzji (art. 4 pkt 17 ugn w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia), to przedmiotem wyceny winna być (wydzielona) działka nr [...] o pow. [...] ha. Działce nr [...] należało zatem przypisać wagę 20% w zakresie cechy pole powierzchni.

Po drugie Sąd podziela stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że wątpliwości budzi przyjęcie do porównań jako nieruchomości podobnych, w zakresie cechy "pole powierzchni" (art. 4 pkt 16 ugn), nieruchomości o powierzchniach wielokrotnie większych ([...] m2, [...] m2, [...] m2), niż nieruchomość wyceniana ([...] m2) w sytuacji, gdy cecha pole powierzchni - "małe", według biegłego, to nieruchomość poniżej [...] m2. Wymaga wyjaśnienia, czy przyjęta na potrzeby niniejszej sprawy gradacja cechy "pole powierzchni" małe - poniżej [...] m2, przeciętne – od [...] m2 do [...] m2, duże – powyżej [...] m2 jest adekwatna dla nieruchomości o tak małej powierzchni ([...] m2), skoro przedmiotem wyceny nie powinna być nieruchomość pierwotna o pow. [...] m2 (jak to przyjął rzeczoznawca majątkowy), dla której przyjęta gradacja tejże cechy cenotwórczej byłaby zasadna.

Po trzecie błędne jest stanowisko biegłego zawarte na str. [...] operatu (Wnioski), że do wyceny niniejszej nieruchomości należało zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten ma bowiem zastosowanie wówczas, gdy już na dzień wydania decyzji o zrid nieruchomość ma przeznaczenie drogowe. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Z Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] października 2006 r. wynika, że na dzień wydania decyzji o zrid z [...] lipca 2017 r. nieruchomość wyceniana miała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (symbol [...]).

Trafnie zwrócił uwagę Minister, że stanowisko zaprezentowane w odwołaniu Prezydenta [...] może mieć istotne znaczenie dla sprawy, jeżeli chodzi o właściwy dobór nieruchomości porównawczych spełniających wymogi z art. 4 pkt 16 ugn i możliwość zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 ugn (tzw. zasady korzyści)

Rzeczoznawca majątkowy winien odnieść się do tego, czy po [...] stronie dzielnicy [...] (gdzie znajduje się wyceniana nieruchomość) nie odnotowano transakcji nieruchomościami, które spełniałyby kryterium "podobieństwa" do nieruchomości wycenianej i mogłyby być wykorzystane w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Nie można pominąć i tego, że art. 134 ust. 3 ugn nakazuje biegłemu określenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania według aktualnego sposobu jej użytkowania. Nie negując tego, że sporna nieruchomość o pow. [...] m2 jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i że jej przeznaczenie (przesłanka formalna) jest istotną cechą wpływającą na określenie jej wartości rynkowej (art. 4 pkt 16 w zw. z art. 134 ust. 2 ugn), to jednak inną, zauważalną cechą tej nieruchomości jest aktualny sposób jej użytkowania (przesłanka faktyczna) i co istotne ta cecha może być wyznacznikiem dla określenia jej wartości na podstawie art. 134 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 ugn.

W operacie szacunkowym wskazano (str. [...] operatu), że sporna nieruchomość położona jest na terenie nieużytkowanym i zakrzaczonym. W tej sytuacji biegły winien mieć na uwadze, że S. S. nie traci po wywłaszczeniu nieruchomości na której realizowany był cel mieszkaniowy (teren nie stanowi infrastruktury osiedlowej), ale nieruchomość której aktualny sposób użytkowania był podobny do jej oznaczenia w ewidencji gruntów. Z informacji z rejestru gruntów z [...] sierpnia 2017 r. wynika, że sporny grunt w dacie wydania decyzji o zrid stanowił pastwiska trwałe – symbol [...].

Biegły nie odniósł się do tego, czy występują na rynku lokalnym nieruchomości o przeznaczeniu planistycznym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ale nieużytkowane jako mieszkaniowe, lecz o podobnej charakterystyce użytkowej - a jeżeli tak – to, czy byłyby bardziej podobne do nieruchomości szacowanej, niż te przyjęte w Tabeli nr [...] (str. [...] operatu), a także, czy byłyby droższe, niż nieruchomości nabywane pod drogi. Nie wiadomo zatem, czy w sprawie zastosowanie miałby art. 134 ust. 3 ugn, czy art. 134 ust. 4 ugn w zw. z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

Rację ma Minister twierdząc, że kwestia prawidłowości wydzielenia z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] m.in. działki nr [...] na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej miała znaczenie w sprawie zakończonej decyzją o zrid nr [...]. Decyzją tą w zakresie zatwierdzenia podziału działki nr [...] związane są organy orzekające w sprawie o odszkodowanie (art. 16 § 1 kpa).

Trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że sam fakt powołania w operacie szacunkowym nieaktualnych publikatorów źródeł prawa nie stanowi istotnego uchybienia, skoro zastosowane podstawy prawne wyceny odpowiadały prawu.

Poza sporem jest to, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 136 § 1 kpa oraz art. 136 § 2 i 3 w zw. z art. 138 § 2b kpa. Operat szacunkowy musi być przedmiotem oceny przez organy obu instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). W niniejszej sprawie odwołania złożyły strony o spornych interesach. Żadne z odwołań nie zawiera wniosku o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie nie mógł być skuteczny zarzut skargi o sprzeczności zaskarżonej decyzji z decyzją Ministra z [...] lutego 2019 r. nr [...], która dotyczyła sąsiedniej działki nr [...]. Minister wydając decyzję w konkretnej sprawie administracyjnej nie kieruje się wcześniej wydaną decyzją dotyczącą innej sprawy odszkodowawczej. W każdej ze spraw administracyjnych organ odwoławczy odrębnie wyjaśnia i ocenia stan faktyczny i prawny istotny dla sprawy i wydaje odrębną decyzję. Minister nie ocenia więc tego na ile dana sprawa, którą rozpatruje, jest mniej lub bardziej podobna do sprawy, którą wcześniej załatwił poprzez wydanie decyzji.

Wobec tego, że Wojewoda [...] nie dostrzegł wskazanych wyżej uchybień i niejasności zawartych w operacie szacunkowym z [...] lutego 2018 r. i przez to naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Minister zasadnie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2, art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.