Wyrok NSA, sygn. akt I SA 457/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1997-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: Złożenie wniosku o ustalenie granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, a więc m.in. scalenie nieruchomości podział na działki budowlane, wydzielenie gruntów pod ulice place, które przechodzą z mocy prawa na własność gminy, przekracza zakres zwykłego zarządu. W związku z tym wniosek, o którym mowa w art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, powinni złożyć w odniesieniu do nieruchomości objętej współwłasnością oboje małżonkowie lub też wszyscy współwłaściciele bądź spadkobiercy właściciela nieruchomości.

TEZY

Złożenie wniosku o ustalenie granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, a więc m.in. scalenie nieruchomości podział na działki budowlane, wydzielenie gruntów pod ulice place, które przechodzą z mocy prawa na własność gminy, przekracza zakres zwykłego zarządu. W związku z tym wniosek, o którym mowa w art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, powinni złożyć w odniesieniu do nieruchomości objętej współwłasnością oboje małżonkowie lub też wszyscy współwłaściciele bądź spadkobiercy właściciela nieruchomości.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Tadeusza K., Marii J. Marii O. na uchwałę Rady Miejskiej w O.M. z dnia 20 grudnia 1996 r. w przedmiocie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a także - zgodnie z art. 55 ust. 1 powyższej ustawy - zasądził od Rady Miejskiej w O.M. na rzecz skarżących po sto sześćdziesiąt złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w O.M. uchwałą nr XXVIII/122/96 z dnia 20 grudnia 1996 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, art. 14 ust. 1 art. 15 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, uchwaliła, co następuje:

"par. 1. Ustala się granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, określone w opracowaniu geodezyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały.

par. 2. Akceptuje się:

1/ geodezyjny projekt scalenia podziału nieruchomości na działki budowlane, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały;

2/ rejestr nieruchomości z wykazaniem stanu dotychczasowego oraz stanu nowego, w tym działek budowlanych przyznanych uczestnikom scalenia w zamian za nieruchomości będące ich własnością, stanowiący załącznik nr 2 do uchwały.

par. 3. Ustala się następujące rodzaje urządzeń technicznych planowanych do budowy:

energia elektryczna - rok 1998; wodociąg - rok 1999

W/w urządzenia będą finansowane z wpływów z tytułu dzierżaw czynszów.

par. 4. Rozstrzyga się wysokość odszkodowań za grunty, które przeszły na własność gminy, w sposób określony w załączniku nr 3 do uchwały.

par. 5. Informuje się o wysokości opłat adiacenckich obciążających poszczególne działki budowlane, wykazanych w załączniku nr 3 do uchwały.

par. 6. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Miasta.

par. 7. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia podlega ogłoszeniu w prasie lokalnej na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta."

Uchwałę tę zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Tadeusz K., Maria J. Maria O., wnosząc o jej uchylenie zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości, ich grunty bowiem zostały włączone do gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, mimo że nie wyrazili na to zgody.

W odpowiedzi na skargi przewodniczący Rady Miejskiej w O.M. podał w odniesieniu do skargi Tadeusza K., że z procesu scalenia podziału została wyłączona zabudowana część jego działki o powierzchni 559 m2. Podczas wyłożenia projektu uchwały Tadeusz K. złożył wniosek o wyłączenie jego nieruchomości z procesu scalenia, lecz wniosek ten został negatywnie zaopiniowany przez Radę Uczestników Scalenia, a następnie negatywnie rozpatrzony przez Radę Miejską na posiedzeniu w dniu 20 grudnia 1996 r.; uchwała Rady nie została uznana za niezgodną z prawem w ramach nadzoru przez Wojewodę (...). W odniesieniu do skargi Marii J. nieruchomość Kazimiery Józefa J. została włączona do procesu scalenia podziału na działki budowlane bez zgody właścicieli, ponieważ jej włączenie było niezbędne dla prawidłowego rozwiązania układu komunikacyjnego, a zabudowana część działki została wyłączona ze scalenia. Wniosek o scalenie podpisali właściciele 55,6 proc. nieruchomości objętych procesem scalenia podziału na działki budowlane. W odniesieniu do skargi Marii O.: procesem scalenia podziału została objęta działka nr 3403 o powierzchni 1916 m2, stanowiąca własność Marii i Leokadii O., działka nr 3402/1 o powierzchni 2946 m2, stanowiąca własność Jerzego i Marii małżonków O. Zabudowana działka o powierzchni 904 m2 została wyłączona z procesu scalenia podziału, natomiast w odniesieniu do działki nr 3403 Maria O. podpisała wniosek o scalenie.

W dodatkowych pismach procesowych Tadeusz K. i Maria J. podnieśli, że wniosek o "scalenie" przygotował Urząd Miejski tak, iż właściciele gruntów nie wiedzieli, o co chodzi; uważali, że jest to lista obecności na spotkaniu, przy czym nagłówek, numery działek ich powierzchnie wpisano po spotkaniu. W załączniku do uchwały mówi się, że 13 właścicieli działek złożyło wniosek o scalenie podział na działki budowlane ich grunty stanowią 55,6 procent całości gruntów przeznaczonych do scalenia; jednakże wśród tych 13 osób jest również Tadeusz K., który nigdy nie wyraził zgody na scalenie trzykrotnie przeciwko temu protestował. Ponadto z tych 13 właścicieli tylko Marianna T. jest rzeczywiście właścicielem, Edward i Franciszka Z. już nie żyli w dniu 23 lutego 1994 r., a pozostali są tylko współwłaścicielami, przy czym współwłaściciele, którzy nie podpisali wniosku, nie wyrażali nie wyrażają zgody na włączenie ich działek do scalenia, o czym świadczy złożenie protestów przez Krystynę K. i Jerzego O. We wszystkich dokumentach "scaleniowych" błędnie podano powierzchnię działki nr 3374 jako 0,6781 ha, podczas gdy według rejestru gruntów powierzchnia ta wynosi 0,6942 ha. Podział działek wykonano na nieaktualnym podkładzie geodezyjnym, nie wykonano inwentaryzacji istniejących budynków ani oceny ich stanu technicznego, a ponadto plan szczegółowy jest niezgodny z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego: według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego droga przebiega od ul. Z. do ul. P, natomiast w planie szczegółowym nie ma przejazdu do ul. P., mimo że wzdłuż tej drogi znajduje się 14 działek.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów, pełnomocnik Rady Miejskiej O.M. w piśmie z dnia 20 września 1997 r. skwitował je krótko, stwierdziwszy, że są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne następuje na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, posiadających więcej niż 50 proc. powierzchni gruntów położonych w granicach, o których mowa w ust. 1, a więc w granicach, które mogą być objęte uchwałą rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Prawidłowo złożony spełniający wyżej wymieniony warunek wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości jest podstawą wszczęcia postępowania, o którym mowa, podjęcia uchwały rady gminy w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne.

Z przytoczonego przepisu art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy wynika, że właściciele użytkownicy wieczyści sami składają propozycję ustalenia, we wskazanym przez nich zakresie, granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Wnioskodawcy powinni przy tym złożyć dokumenty potwierdzające, iż są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi, co pozwoli ocenić zasadność wniosku. Wniosek złożony przez osoby nie odpowiadające kryterium podanemu w art. 14 ust. 4 pkt 1 nie podlega rozpoznaniu, czyli w jego wyniku nie podejmuje się czynności zmierzających do opracowania założeń do projektu uchwały rady gminy /E. Drozd, Z. Truszkiewicz: Gospodarka gruntami wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, str. 90/.

W odniesieniu do majątku wspólnego małżonków /którzy mają w nim równe udziały/ do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest - w myśl art. 36 par. 2 kodeksu rodzinnego opiekuńczego - zgoda obojga małżonków, wyrażona w formie wymaganej dla danej czynności prawnej. Stosownie zaś do art. 199 kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Przepisy kodeksu cywilnego, jak również innych aktów prawnych nie mówią, co należy rozumieć przez pojęcie czynności zwykłego zarządu, pozostawiając wyjaśnienie tej kwestii doktrynie orzecznictwu. Wypracowane w tym względzie poglądy pozwalają przyjąć, że przez czynności zwykłego zarządu należy rozumieć załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy utrzymaniem jej w stanie nie pogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia; wszystko zaś, co się w tych granicach nie mieści, należy do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu /Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 1972, t. 1, str. 511 - 512/.

Poddanie się czynnościom ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, a więc m.in. takim, jak scalenie nieruchomości podział na działki budowlane, wydzielenie gruntów pod ulice place, które przechodzą z mocy prawa na własność gminy, niewątpliwie przekracza zakres zwykłego zarządu. W związku z tym wniosek, o którym mowa w art. 14 ust. 4 pkt 1 cytowanej ustawy, powinni złożyć w odniesieniu do nieruchomości objętej współwłasnością oboje małżonkowie lub też wszyscy współwłaściciele bądź spadkobiercy właściciela.

Z akt sprawy wynika, że warunek ten, przynajmniej w znacznej części, nie został spełniony w sprawie, w odniesieniu bowiem do majątku wspólnego małżonków wniosek podpisał tylko jeden z małżonków. W tej sytuacji nie został spełniony warunek zawarty w art. 14 ust. 4 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., nie było więc podstawy do wszczęcia postępowania w omawianej sprawie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Przedstawione Sądowi na rozprawach indywidualne oświadczenia właścicieli nieruchomości, którzy nie podpisali wniosku o podjęcie uchwały, iż wyrażają zgodę na objęcie ich nieruchomości scaleniem podziałem na działki budowlane, nie mogły być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy przede wszystkim dlatego, że nie było ich w aktach sprawy, a uchwała Rady Miejskiej w O.M. nr XVI/74/95 z dnia 29 sierpnia 1995 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu "K.", w załączniku nr 2 wymieniającym nazwiska właścicieli, którzy wystąpili z wnioskiem o scalenie podział gruntów, nie zawiera nazwisk osób, które podpisały wspomniane oświadczenia, nie można zatem przyjąć, że były złożone wówczas miały wpływ na wszczęcie postępowania.

W związku z powyższym na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku bez potrzeby rozważania innych kwestii, podniesionych przez skarżących czy też wynikających z akt. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 55 ust. 1 z uwzględnieniem art. 55 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uwzględniając także, iż skargi w trzech sprawach były w istocie jednorodne, a sprawy te zostały rozpoznane łącznie.