Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 562/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [...] i [...] w G., rejonu ul. [...] od ronda im. [...] do al. [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, - § 6 ust. 2 co do słów: "ogrodzeń pełnych oraz", - § 13 pkt 1, - § 14 ust. 1 pkt 3 lit. c co do słów: "pełnych ogrodzeń", - § 14 ust. 11 pkt 3 lit. a co do słów: "pełnych ogrodzeń", 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Rady Miasta na rzecz Wojewody kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2018 r., nr XLIV/1272/18, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [..], domagając się stwierdzenia jej nieważności.

W ocenie Wojewody uchwała ta istotnie narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez określenie sposobu obliczania wysokości zabudowy w sposób sprzeczny w wyżej wymienionym rozporządzeniem i w konsekwencji wadliwym określeniem parametru wysokości zabudowy w odniesieniu do budynków.

Uzasadniając postawiony zarzut Wojewoda wskazał, że rada gminy nie jest uprawniona do definiowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęcia wysokości zabudowy w sposób prowadzący do odmiennego obliczania sposobu wysokości budynków niż wskazany w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalenie bowiem w planie innych niż w tym rozporządzeniu zasad pomiaru wysokości budynku będzie skutkować tym, że ten sam budynek będzie miał różną wysokość, tj. jedną ustaloną zgodnie z ustaleniami planu i drugą określoną zgodnie z dyspozycją zawartą w rozporządzeniu. Rada Miasta w § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadziła zaś definicję wysokości zabudowy, która modyfikuje sposób pomiaru budynku określony w § 6 powołanego rozporządzenia i w konsekwencji prowadzi do wadliwego określenia parametru wysokości w odniesieniu do budynków w poszczególnych kartach terenu oraz powoduje wątpliwości interpretacyjne przy stosowaniu przepisów planu zagospodarowania przestrzennego związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Co więcej, w związku z definicją wysokości zabudowy podaną w § 13 pkt 1 lit. b planu, według której można liczyć wysokość budynku od projektowanej ulicy (a nie od terenu istniejącego, tak jak w przepisach rozporządzenia), podane w planie wysokości budynku mogą być w rzeczywistości inne. Nie wyjaśniono bowiem co należy rozumieć pod pojęciem "projektowanej" ulicy, co w praktyce znacznie utrudnia zastosowanie określonej w planie definicji, a tym samym uniemożliwia określenie wysokości budynku w konkretnych kartach terenu.

Ponadto, w ocenie Wojewody uchwała ta istotnie narusza również art. 37a i art. 37b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez zawarcie w uchwale ustaleń dotyczących zasad sytuowania ogrodzeń oraz obiektów małej architektury.

Uzasadniając podniesiony zarzut, Wojewoda wskazał, że od dnia 11 września 2015 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, rada gminy nie posiada upoważnienia do wprowadzenia w miejscowym planie postanowień dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Mimo to, w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, § 6 ust. 2, § 14 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz w § 14 ust. 11 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały Rada Miasta zawarła takie ustalenia, a tym samym wykroczyła poza przyznanie jej kompetencje.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wniosła o uwzględnienie skargi w części i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 6 ust. 1 pkt 2 lit. d "w liniach rozgraniczających dróg i placów publicznych dopuszcza się lokalizowanie wiat przystankowych, kiosków z prasą lub kwiatami, toalet, automatów telefonicznych, słupów ogłoszeniowych i innych tradycyjnych stałych elementów wyposażenia przestrzeni publicznych; forma i lokalizacja elementów wyposażenia przestrzeni publicznych powinna być zgodna z przyjętym systemem informacji miejskiej"; część zdania zawartego w § 6 ust. 2 "ogrodzeń pełnych oraz" a także część zdania zawartego w § 14 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz ust. 11 pkt 3 lit. a "pełnych ogrodzeń". Rada przychyliła się bowiem do stanowiska zawartego w skardze, że zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a także ogrodzeń – ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, zostaną ustalone w formie odrębnej uchwały z uwagi na to, że ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu z zakresu ustaleń planu miejscowego usunięto "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane".

Jednocześnie, Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Rada wskazała bowiem, że na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została zobowiązana do określenia w planie miejscowym m.in. maksymalnej wysokości zabudowy. Również, zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać m.in. gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy. W sprawach, do których zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy, w ocenie organu, pod pojęciem zabudowy należy rozumieć jedynie budynki a nie wszystkie obiekty budowlane wskazane w Prawie budowlanym. Mimo to, w § 13 zdefiniowano sposób pomiaru wysokości w odniesieniu do wszystkich obiektów budowlanych. Definicja ta, jak wskazał organ, została zaś sformułowana zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonym w wyroku z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 542/12, zgodnie z którym wobec braku definicji wysokości zabudowy a jednocześnie obowiązkowego jej ustalenia w planie, Rada uprawniona jest do ustalenia tej definicji, która powinna być na tyle uniwersalna, by umożliwić ustalenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości wszystkich obiektów tworzących zabudowę na terenie objętym planem. Rada podkreśliła, że nie można twierdzić, aby określony w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie sposób pomiaru wysokości budynku, należało traktować jako normę wiążącą przy definiowaniu i ustalenia wysokości zabudowy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Sposób pomiaru wysokości budynku zawarty w obecnym § 6 rozporządzenia, nie nadaje się do bezpośredniego wykorzystania w zapisach regulujących dopuszczalne gabaryty zabudowy w planie miejscowym, gdyż pomija szereg elementów kubatury budynku, które mają wpływ na jego wygląd, postrzeganie wielkości budynku a zatem na widoczny ład przestrzenny. Ponadto, pomiar wysokości budynku w sposób określony w § 6 rozporządzenia nie uwzględnia wyniesionych ponad ostatnią kondygnację użytkową maszynowi, dźwigów i innych pomieszczeń technicznych a także nie uwzględnia takich elementów jak poddasze nieużytkowe – konstrukcji przykrycia budynku znajdujących się nad pomieszczeniami nieprzeznaczonymi na pobyt ludzi. Elementy te mogą zaś znacznie wpływać na wygląd obiektów budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2018 r., nr XLIV/1272/18, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [..] spełnia warunki formalne umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.

Skarga ta wniesiona została na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy wynika, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2018 r., nr XLIV/1272/18, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [..], została przedłożona Wojewodzie na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.g. w dniu 2 lipca 2018 r. Tym samym, 30 – dniowy termin, w którym Wojewoda mógł orzec o nieważności tej uchwały upłynął w dniu 1 sierpnia 2018 r. Skarga w niniejszej sprawie została zaś wniesiona przez Wojewodę do Sądu w dniu 9 sierpnia 2018 r. a więc spełnia warunek dopuszczający możliwość jej rozpoznania przez sąd, o którym mowa w art. 93 ust. 1 u.s.g.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania, wskazać należy na wstępie, że Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę Rady Miasta w całości, zarzucając, że określa ona sposób obliczania wysokości zabudowy w sposób niezgodny z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie i w konsekwencji w sposób wadliwy określa parametr wysokości zabudowy w odniesieniu do budynków. Nadto, zaskarżył konkretnie wskazane przepisy: § 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, § 6 ust. 2, § 14 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz w § 14 ust. 11 pkt 3 lit. a, zarzucając niezasadne zawarcie w nich ustaleń dotyczących zasad sytuowania ogrodzeń oraz obiektów małej architektury.

Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd wziął pod uwagę, że przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd uwzględnił przy tym, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym, tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń) a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaś zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1557/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast, istotne naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 323/17, Lex nr 2394001).

Niewątpliwie, w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa przy tym, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu.

Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z u.p.z.p. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, Lex nr 46367), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie, przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to zachowuje aktualność w obowiązującym obecnie stanie prawnym, wynikającym z u.p.z.p. Z powyższego wynika, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Nie można także zamieszczać w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami (por. § 116 w związku z § 143 oraz § 136 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908).

Akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi być zatem uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Ustalenia te powinny być przy tym precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2645/11, LEX nr 1329821). W związku z tym niedopuszczalne jest zamieszczanie w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (por. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod. red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 155-156). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma za zadanie określać jasne zasady. Plan miejscowy powinien być tworzony z zachowaniem reguł dobrej legislacji, racjonalności i przejrzystości, a poszczególne jego zapisy powinny wraz z pozostałymi tworzyć spójną oraz logiczną systemową całość. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury np. co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidulanych (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest co do zasady niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz, a w szczególności w sposób odmienny, tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola legalności zaskarżonej przez Wojewodę uchwały w powyższym zakresie doprowadziła Sąd do przekonania, że zaskarżone przepisy tej uchwały zawarte w: § 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, § 6 ust. 2 co do słów "ogrodzeń pełnych oraz", § 14 ust. 1 pkt 3 lit. c co do słów "pełnych ogrodzeń", § 14 ust. 11 pkt 3 lit. a co do słów "pełnych ogrodzeń" – istotnie naruszają zasady sporządzania planu miejscowego. W kwestii tej stanowiska obu stron są zgodne. Organ wniósł bowiem również o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części.

Rada Miasta umieszczając w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, w § 6 ust. 2 a także w § 14 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz w § 14 ust. 11 pkt 3 lit. a kontrolowanego planu postanowienia dotyczące lokalizacji obiektów małej architektury, tj. wiat przystankowych, kiosków z prasą lub kwiatami, toalet, automatów telefonicznych, słupów ogłoszeniowych i innych tradycyjnych stałych elementów wyposażenia przestrzeni publicznych oraz pełnych ogrodzeń wyszła poza materię, która zgodnie z przepisami u.p.z.p. mogła być objęta ustaleniami planu miejscowego.

W dniu 11 września 2015 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774), która z tym dniem uchyliła, określoną w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., kompetencję do określania w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń i ich gabarytów. Ustawa ta, po art. 37 u.p.z.p., dodała przepisy art. 37a – art. 37e, zawierające fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia, w formie uchwały, zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, szczególny, rozbudowany tryb przygotowania i podejmowania takiej uchwały oraz sankcje administracyjne (kary pieniężne) za jej nieprzestrzeganie. Uchwała ta, zgodnie z art. 37a ust. 4 u.p.z.p., potocznie zwana uchwałą reklamową, jest aktem prawa miejscowego i dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 u.p.z.p.), z tym że może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy (art. 37a ust. 6 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 37a ust. 9 i 10 u.p.z.p. uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. Z przepisów przejściowych zawartych w art. 12 ust. 1 - 2 ustawy krajobrazowej wynika, że wejście w życie tej ustawy nie wpływało na obowiązywanie uprzednio uchwalonych planów miejscowych, a wejście w życie uchwały reklamowej powoduje jedynie uchylenie tych regulacji tych planów miejscowych, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Ponadto, art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej przesądza, że w przypadku postępowań planistycznych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. Do planów miejscowych, do których sporządzenia przystąpiono po 11 września 2015 r., mają zaś zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową (zob. A. Fogel (red.) Ustawa krajobrazowa, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12).

Na tym tle w doktrynie wskazuje się, że ponieważ ustalenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. mają charakter fakultatywny, to w sytuacji określonej w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej od gminy zależy, czy regulacje w tym zakresie wprowadzi w planie miejscowym, czy też przystąpi do sporządzania uchwały reklamowej zgodnie z art. 37a u.p.z.p. (tak A. Fogel [w:] Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12). Wybór miejsca regulacji nie istnieje jednak w przypadkach nieobjętych zakresem art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, a więc gdy procedura planistyczna została zainicjowana już po wejściu w życie tej ustawy.

Co do zasady więc rada gminy nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba, że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 56/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie do wszczęcia procedury planistycznej doszło na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt XXI/496/16, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [..] a zatem już po wejściu w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu. Tym samym, Rada Miasta, uchwalając kontrolowany plan, nie miała podstaw prawnych do uregulowania w nim zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń i ich gabarytów.

Dlatego też, stwierdzić należy, że Rada Miasta, zamieszczając w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, w § 6 ust. 2 a także w § 14 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz w § 14 ust. 11 pkt 3 lit. a kontrolowanego planu regulacje dotyczące lokalizacji wiat przystankowych, kiosków z prasą lub kwiatami, toalet, automatów telefonicznych, słupów ogłoszeniowych i innych tradycyjnych stałych elementów wyposażenia przestrzeni publicznych oraz pełnych ogrodzeń, wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia m.p.z.p. a tym samym dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto, Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia zasad w zakresie dotyczącym § 13 pkt 1 uchwały. W ocenie Sądu, zawarta w § 13 pkt 1 kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definicja "wysokości zabudowy" jest niezgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) a ponadto skonstruowana została nieprecyzyjnie i jej interpretacja może budzić wątpliwości.

W § 13 pkt 1 zaskarżonego planu ustalono bowiem, że ilekroć w uchwale jest mowa o wysokości zabudowy należy przez to rozumieć zewnętrzny, pionowy gabaryt obiektu budowlanego (budynku, budowli lub obiektu małej architektury) przy czym:

a) wysokość wyrażona w metrach to wymiar mierzony ze wszystkich stron obiektu, od poziomu przylegającego do niego terenu, do wierzchołka obiektu; w przypadku budynku, od poziomu przylegającego terenu, położonego poza obrysem kondygnacji podziemnych lub murów oporowych związanych z budynkiem, do kalenicy, punktu zbiegu połaci dachowych, górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki, z zastrzeżeniem lit. b;

b) wysokość wyrażona w metrach od poziomu ulicy to wymiar mierzony od poziomu przyległej, istniejącej lub projektowanej ulicy tj. od rzędnej najbliżej położonego krawężnika, a w przypadku jego braku od rzędnej najbliżej położonej nawierzchni ulicy; spełnienie wymagań należy wykazać w projekcie budowlanym, pokazując na elewacji frontowej linię przekroju terenu na wysokości krawężnika lub nawierzchni ulicy;

c) wysokość wyrażona w licznie kondygnacji to liczba wszelkich kondygnacji, które nie są zagłębione we wszystkich stron budynku poniżej poziomu przylegającego terenu co najmniej w połowie wysokości w świetle, powiększona o liczbę antresol, których powierzchnia przekracza 50% powierzchni kondygnacji lub pomieszczeń, z których są wydzielone; wysokości wyrażona w liczbie kondygnacji od poziomu ulicy, to liczba kondygnacji i antresol, o których mowa powyżej, położona w całości ponad poziomem przyległej ulicy.

Zapis ten, w zakresie dotyczącym wysokości budynku, nie jest zgodny z treścią § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zgodnie z którym wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przykrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Niewątpliwie zaś, jak słusznie wskazuje Rada Miasta, w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określenie maksymalnej wysokości zabudowy jest obligatoryjnym elementem konstrukcyjnym planu miejscowego. Wynika to również z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1587), w którym zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego a z którego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że ustalenia dotyczące określenia maksymalnej wysokości zabudowy należą do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 577/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym brak jest przeszkód prawnych aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organy planistyczne przyjęły własną definicję wysokości zabudowy. Zawarta bowiem w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) definicja dotyczy obliczania wysokości budynku. Pojęcie "zabudowy" jest zaś pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku" (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2196/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei, z art. 4 tej ustawy, który wskazuje, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, wywieść należy, że określenie użyte w tym przepisie trzeba rozumieć szeroko tj. w odniesieniu do wszystkich funkcjonujących w obrocie prawnym rodzajów nieruchomości (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, str. 108 - 109 oraz Prawo budowalne. Komentarz pod red. A Glinieckiego, str. 102.). Tym samym, obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże, z uwagi na zawartą w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), definicję wysokości budynku, przyjąć należy, że w planie miejscowym rada gminy może samodzielnie zdefiniować pojęcie wysokości zabudowy, ale definicja ta nie może odnosić się wyłącznie do budynków oraz nie może doprowadzić do tego, że wysokość budynków będzie określana w inny sposób w oparciu o przepisy planu a w inny sposób w oparciu o przepisy techniczno – budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza, m.in., zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. W związku z tym, że na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza się projekt budowlany, to ustalenia te nie mogą pozostawać w sprzeczności z normami prawnymi zawartymi w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane. Uwzględniając te powiązania podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym ustanowienie w planie miejscowym innych zasad pomiaru budynku niż przyjęte w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, może powodować wątpliwości interpretacyjne wśród adresatów norm i organów stosujących prawo budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2196/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miasta, która wywodzi, że § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, definiujący wysokość budynku, ma charakter definicji operacyjnej stworzonej wyłącznie na potrzeby tego konkretnego aktu prawnego, która nie może być odnoszona do innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2008/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmując taką interpretację art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. skarżący pomija całkowicie treść § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazuje się, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w odniesieniu do projektowanej zabudowy powinny określać w szczególności jej gabaryty oraz wysokość. Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatem prowadzi do wniosku, że zdefiniowanie w planie miejscowym wysokości zabudowy polega na przyjęciu ustaleń określających gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, nie zaś dotyczących określenia sposobu pomiaru wysokości budynków, który w sposób wiążący określony został w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W związku z tym, że na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza się projekt budowlany, to ustalenia te nie mogą pozostawać w sprzeczności z normami prawnymi zawartymi w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane. Uwzględniając te powiązania podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż ustanowienie w planie miejscowym innych zasad pomiaru budynku niż przyjęte w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, może powodować wątpliwości interpretacyjne wśród adresatów norm i organów stosujących prawo budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2196/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, ustalenie w zaskarżonym planie definicji wysokości zabudowy w zakresie dotyczącym wysokości budynku, sprzecznie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mogło zostać zaakceptowane przez Sąd.

Ponadto, zawarte w § 13 pkt 1 lit. b zaskarżonego planu wskazanie, że: wysokość wyrażona w metrach od poziomu ulicy to wymiar mierzony od poziomu przyległej istniejącej lub projektowanej ulicy tj. od rzędnej najbliżej położonego krawężnika a w przypadku jego braku od rzędnej najbliżej położnej nawierzchni ulicy, jest nieprecyzyjny i może powodować różnoraką jego interpretację. Zapis ten zezwala bowiem na mierzenie wysokości od "projektowanej ulicy", której dokładne położenie nie jest konkretne i dookreślone, lub "od rzędnej położonego krawężnika a w przypadku jego braku od rzędnej najbliżej położonej nawierzchni ulicy", co również umożliwia wyprowadzenie różnych wielkości. Zapis taki, jako umożliwiający zbyt szeroką jego interpretację i powodujący zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, także nie mógł zostać zaakceptowany przez Sąd.

Co więcej, zawarta w § 13 pkt 1 lit. c zaskarżonego planu możliwość liczenia wysokości zabudowy poprzez wyrażenie liczby kondygnacji wskazuje, że: to liczba wszelkich kondygnacji, które nie są zagłębione we wszystkich stron budynku poniżej poziomu przylegającego terenu co najmniej w połowie wysokości w świetle, powiększona o liczbę antresol, których powierzchnia przekracza 50% powierzchni kondygnacji lub pomieszczeń, z których są wydzielone; wysokości wyrażona w liczbie kondygnacji od poziomu ulicy, to liczba kondygnacji i antresol, o których mowa powyżej, położona w całości ponad poziomem przyległej ulicy. Zapis ten wprowadza inną definicję kondygnacji, niż ta, która zawarta jest w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zgodnie z którą przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Ponadto, zapis ten nakazuje zaliczyć do kondygnacji antresole, których powierzchnia przekracza 50% powierzchni kondygnacji lub pomieszczeń, z których są wydzielone. Nakaz ten pozostaje w sprzeczności z definicją antresoli zawartą w § 3 pkt 19 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którą przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Na tym tle w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że antresola nie jest zaliczana do kondygnacji (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1719/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Końcowo, wyjaśnić należy, że powoływane przez organ stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 542/12, nie zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który po rozpoznaniu sprawy na skutek skargi kasacyjnej wyraził odmienny pogląd w kwestii dotyczącej sposobu ustalenia definicji wysokości zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w cytowanym wyżej wyroku z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13.

Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały Rady Miasta w części dotyczącej: § 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, § 6 ust. 2 co do słów "ogrodzeń pełnych oraz", § 14 ust. 1 pkt 3 lit. c co do słów "pełnych ogrodzeń" oraz § 14 ust. 11 pkt 3 lit. a co do słów "pełnych ogrodzeń" oraz w części dotyczącej § 13 pkt 1, o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku.

Sąd uznał jednocześnie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości tylko z powodu wyeliminowanie § 13 pkt 1. Pozostałe regulacje zawarte w planie, pomimo wyeliminowania § 13 pkt 1, mogą pozostać w obrocie prawnym, gdyż na ich podstawie możliwe jest ustalenie wymaganej wysokości zabudowy, przy uwzględnieniu wymagań wynikających w szczególności z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dlatego też, Sąd oddalił skargę Wojewody w pozostałym zakresie, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.