Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 346/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 174 ust. 3, art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1270/15 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. N. kwotę 2961 (dwa tysiące dziewięćset sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1270/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r.), na wniosek właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki ewidencyjne nr [...] , [...] i [...] z obrębu [...].

W związku z dokonanym podziałem decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.) Prezydent [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 7.875,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i zobowiązał do jej wniesienia T.N. (dalej skarżący). W uzasadnieniu wyjaśnił, że ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R.T. (dalej rzeczoznawca) operatu szacunkowego sporządzonego dla ww. nieruchomości wynika, że nastąpił wzrost wartości działek nr [...] , [...] i [...]. Operat szacunkowy, w ocenie organu, sporządzony został rzetelnie, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Prezydent wskazał, że zgodnie z powołają uchwałą Rady [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...] stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości - w niniejszej sprawie opłata wynosi 7.875,90 zł. Zgodnie ze stanem prawnym, z daty podziału właścicielem ww. nieruchomości był T.N. zatem opłata w przedmiotowej sprawie ustalona została w stosunku do jego osoby.

Pismem z 19 lutego 2015 r. skarżący złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2015 r. w całości lub w części odnoszącej się do opłaty adiacenckiej.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO) decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2015 r.) po rozpatrzeniu odwołania T.N., utrzymało zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2015 r. w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że analiza akt sprawy potwierdza jej prawidłowość. Kolegium przytoczyło treść art. "98s" [winno być "98a"] ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej ugn) wskazując, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może ustalić opłatę adiacencką. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W ocenie Kolegium, organ I instancji miał prawo skorzystać z przysługującego prawa i wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Analiza akt sprawy potwierdziła prawidłowość przeprowadzonego postępowania. Co prawda rzeczoznawca majątkowy powołał się w operacie szacunkowym na inne dane dotyczące działki nr [...] przyjętej do porównania parami, jednak różnica w cenie 1 m2 wyniosła ok. 30,00 zł. Zawarty w odwołaniu zarzut nieprawidłowości operatu dotyczył kwestii materialnej niepodlegającej kontroli organu, jedynie mogącej być ocenioną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

T.N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji z [...] maja 2015 r. naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w wyniku czego organ przyjął, że operat szacunkowy spełnia kryteria do ustalenia na jego podstawie wzrostu wartości nieruchomości;

2. art. 98a ugn przez stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości;

3. art. 4 pkt 16 ugn w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) przez bezpodstawne przyjęcie, że nieruchomości podobne można uznać nieruchomości ponad szesnasto i ośmio krotnie mniejsze od nieruchomości podlegającej wycenie;

4. art. 175 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3 ugn przez bezpodstawne przyjęcie, że operat z 15 grudnia 2014 r. został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, podczas gdy narusza on m.in. Powszechne Krajowe Zasady Wyceny.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ugn, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Opłata adiacencka w niniejszej sprawie została ustalona w związku z podziałem nieruchomości położonej w W., dzielnicy [...] przy ul. [...] dokonanym na wniosek jej właściciela T.N. Operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 z 2004 r. poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Rzeczoznawca majątkowy wskazał podstawy operatu i przeznaczenie wycenianej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (s. 4-5 operatu); szczegółowo opisał procedurę szacowania oraz oszacowanie wartości nieruchomości dla stanu przed podziałem i po podziale, wykonując obliczenia dla poszczególnych działek. W związku z zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji uwagami skarżącego, rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 5 marca 2015 r. ustosunkował się do zarzutów strony i wyjaśnił, że operat sporządzony został w oparciu o wszystkie dane dostępne na datę wyceny i został wykonany zgodnie z zasadami sporządzania operatów szacunkowych. Organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie uznały, że sporządzony operat szacunkowy jest prawidłowy. W związku z powyższym za niezasadny uznać należy podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 175 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3 i art. 4 pkt 16 ugn w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Wysokość opłaty ustalona została na podstawie uchwały Rady [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Stawka ta w dniu uprawomocnienia się decyzji podziałowej wynosiła 30%. Jak wynika z operatu szacunkowego wartość przedmiotowego gruntu po podziale wzrosła o 26,253 zł; 30% tej kwoty wynosi 7.875,90 zł. Opłata została ustalona prawidłowo.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że również one nie są uzasadnione. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone bowiem zostało w sposób prawidłowy a materiał dowodowy skompletowany i oceniony w sposób rzetelny (art. 7, 77, 80 kpa).

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1270/15 wywiódł T.N., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. K. W., który zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania - art. 141 § 4 ppsa przez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w wyniku czego nieznane jest stanowisko Sądu I instancji w stosunku do poszczególnych zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w skardze, dotyczących naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Skarżący wskazuje, że podnosząc niniejszy zarzut ma na myśli głównie niewyrażenie przez Sąd I instancji stanowiska co do zgłaszanego zarzutu dotyczącego odmowy przez organy dokonania oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, pod kątem analizy, czy dokument ten nie zawiera sprzeczności, jest logiczny itp., a przez to czy organ zawsze musi być związany treścią takiego dokumentu;

2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez jego niezastosowanie i zastosowanie art. 151 ppsa, co było efektem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na:

a. niepoddaniu operatu z 15 grudnia 2014 r. ocenie tak jak każdego innego dowodu m. in. pod względem poprawności jego sporządzenia, braku wewnętrznych sprzeczności etc.;

b. pominięciu, że w operacie szacunkowym zostały dopuszczone do porównania parami transakcje przeprowadzone w dacie, która nie mieściła się w zakresie dat wyznaczonych przez rzeczoznawcę majątkowego (a także w zakresie jaki wyznaczają standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych);

c. uznaniu, że istnienie różnicy między rzeczywistą ceną transakcyjną nieruchomości przyjętej do porównania parami, a ceną przywołaną w operacie szacunkowym w cenie 1 m2 wynoszącej ok. 30 zł pozwala na przyjęcie takiego operatu jako podstawy do wyceny nieruchomości podlegającej podziałowi. Jednocześnie niedostrzeżenie, że błędnie ustalona cena 1 m2 nieruchomości przyjętej do porównania ma finalnie wpływ na wysokość opłaty adiacenkiej;

3. mimo niezamieszczenia wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni podanych niżej przepisów skarżący przyjmuje założenie, że Sąd I instancji musiał dokonać ich wykładni, gdyż inaczej nie mógłby dokonać rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący zarzuca naruszenie w zaskarżonym wyroku prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni:

a. art. 4 pkt 16 ugn w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia przez bezpodstawne przyjęcie, że za nieruchomości podobne, o jakich mowa w tych przepisach, do nieruchomości poddanej wycenie można uznać nieruchomości ponad 16-to i 8-mio krotnie mniejsze od nieruchomości podlegającej wycenie;

b. art. 175 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3 ugn w zw. z pkt 3.3. Noty interpretacyjnej zastosowania podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny wydanych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (dalej Nota interpretacyjna) przez bezpodstawne przyjęcie, że operat szacunkowy, w którym przyjęto do porównania nieruchomości będące przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, gdy jednocześnie operat ten nie zawiera szczegółowego uzasadnienia przyjęcia do porównania takiej nieruchomości, jest sporządzony zgodnie ze standardami zawodowymi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego w całości; zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postepowania z wyodrębnieniem kosztów zastepstwa procesowego przewidzianych dla radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła ustalenia opłaty adiacenckiej od T.N., należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] , [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 26.253 m2, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości, ostateczną decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezydenta [...]. W związku z powyższym w postępowaniu tym konieczny był udział rzeczoznawcy majątkowego, którego zadaniem było sporządzenie operatu szacunkowego, w celu prawidłowego wyliczenia tej opłaty.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest zagadnienie aprobowania przez Sąd I instancji odmowy przez organy dokonania oceny operatu szacunkowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie istnieją różne poglądy co do zakresu kontroli operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu administracji publicznej przez rzeczoznawcę majątkowego, dokonywanej przez organ administracji publicznej i przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r., II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r., I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 903-904, nb 5).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z art. 4 pkt 16 ugn w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia oraz art. 175 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3 ugn w zw. z pkt 3.3. Noty interpretacyjnej i czy trafnie został przez Prezydenta [...] uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 473-476 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r., I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r., II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r., II SA/Kr 19/10, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski – op. cit., s. 1068-1069, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski – op. cit., s. 1056, nb 7).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09). "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 ugn stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z 10.7.2015 r. I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z 5.2. 2015 r., I OSK 1224/13); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z: 17.10.2014 r. I OSK 446/13; 16.10.2014 r. I OSK 611/13).

Zgodnie z art. 175 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwa dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 174 ust. 3 ugn rzeczoznawca majątkowy dokonuje określenia wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością. Kwalifikacji nieruchomości podobnych dokonuje biegły rzeczoznawca, przy czym w przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości przyjętych do porównania wycena, określająca wartość, podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Jeżeli kwalifikacja ta i ewentualna korekta jest uzasadniona przez biegłego rzeczoznawcę z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej i jest logiczna, wówczas nie ma podstaw do skutecznego kwestionowania poprawności operatu szacunkowego. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Ustawowo dopuszczalne uwzględnienie "upływu czasu" może być interpretowane w kontekście art. 156 ust. 3 ugn, zgodnie z którym "Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154" oraz w kontekście Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny opracowanych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, zwłaszcza punktu 3.3. Noty Interpretacyjnej wchodzącej w skład tych zasad, zgodnie z którą "do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata, od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia". Standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych stanowią normy zawodowe w dziedzinie wyceny nieruchomości, wiążące w procesie wyceny na podstawie art. 175 ust. 1 ugn. Z przytoczonego fragmentu Noty Interpretacyjnej, będącej częścią tych standardów wynika, że standardy zawodowe dopuszczają możliwość wykorzystania w procesie wyceny transakcji zawartych w okresie dłuższym niż 2 lata poprzedzające wycenę. Jednak w uzasadnieniu swojego wyboru rzeczoznawca musi wskazać przesłanki warunkujące odejście od zasady ogólnej, którą stanowią 2 lata. W przypadku braku takiego uzasadnienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wykorzystanie cen z dłuższego okresu niż 2 lata, od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, jest nieuzasadnione w świetle zastosowanej metody. W niniejszej sprawie do określenia wartości rynkowej nieruchomości przyjęto podejście porównawcze. Podejście to polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, w przypadku, gdy znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ugn). Definicję legalną "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 ugn, pojęcie to oznacza nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W podejściu porównawczym w omawianej sprawie przyjęto metodę porównywania parami. Jednak nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że przedmiotowa działka o powierzchni 26.253 m2, jest działką podobną do działek o powierzchni odpowiednio 1.794 m2, 3.077 m2 i 15.336 m2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona argumentacja daje podstawy do kwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę. W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 175 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3 ugn w zw. pkt 3.3. Noty Interpretacyjnej i art. 4 pkt 16 ugn.

Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, stanowiący główny dowód w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości podlega ocenie opartej na przepisach art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, podobnie jak dowód z opinii biegłego (art. 84 kpa). Organ administracji, oceniając operat jako dowód nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować założenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. Ocena dokonana przez organ administracji podlega kontroli sądu administracyjnego. Mając na uwadze poczynione w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważania, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa okazał się usprawiedliwiony.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten zawiera wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku, stanowiąc że należy w nim zamieścić: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych, wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których stanowi art. 141 § 4 ppsa. Co prawda przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy oraz zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty, jednak nie wskazano i nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 ppsa (wyrok NSA z 22.3.2013 r. II OSK 2259/11). W niniejszej sprawie takich właśnie okoliczności dopatrzył się skład orzekający. Na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, tak jak w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Wobec naruszenia art. 4 pkt 16 i art. 175 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3

ugn, i § 4 ust. 3 rozporządzenia oraz art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 ppsa orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.