Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1099/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 141 par 3, art 187 par 2, art 145 par 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 34 par 1 i 4
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 199/10 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od J. J. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej we W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 199/10, w sprawie ze skargi J. J.

na, uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu zgłoszonego w sprawie postępowania egzekucyjnego.

Sąd pierwszej instancji za postawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. działając na podstawie art. 34 § 1 i § 4 oraz art. 33 pkt 1 w związku z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) w sprawie wniesionego przez [...] zarzutu na prowadzone postępowanie egzekucyjne (tytuły wykonawcze z [...] sierpnia 2009 r. numery od: [...] ) odnośnie nieistnienia obowiązku, uznał zgłoszony zarzut za nieuzasadniony.

Dyrektor podał, że w oparciu o wystawione przez Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. tytuły wykonawcze wszczął przeciwko [...] postępowanie egzekucyjne poprzez zajęcie świadczenia rentowego. Strona zgłosiła zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku, gdyż wystąpiła do ZUS z wnioskiem o świadczenie rentowe, więc nie ma obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia w związku z prowadzeniem działalności pozarolniczej.

Organ ocenił, że podniesiony zarzut nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, ponieważ strona w dniu [...] grudnia 2004 r. dokonała zgłoszenia w związku z rozpoczęciem działalności gospodarczej, natomiast w dniu [...] sierpnia 2006 r. wyrejestrowała się z ubezpieczeń i jednocześnie dokonała zgłoszenia do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego oznaczonego kodem [...] świadczącym o pobieraniu renty z tytułu niezdolności do pracy.

Organ pierwszej instancji ustalił, że z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej strona złożyła zeznanie podatkowe PIT-36 za lata 2004-2006, w którym wykazała przychód oraz deklaracje miesięczne VAT-7,

w których wykazała obrót z działalności. Od dnia [...] września 2001 r. do dnia [...] października 2003 r. oraz od dnia [...] sierpnia 2006 r. strona pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy. W okresach pobierania renty strona nie miała obowiązku podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, ale miała obowiązek opłacania składki zdrowotnej.

Wobec powyższego organ stwierdził, że [...] jest zobowiązany

do uregulowania składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy za okres: czerwiec i lipiec 2006 r., gdyż w tym okresie nie pobierał świadczenia rentowego. Zaległość z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne obejmuje okres: czerwiec, lipiec, sierpień i wrzesień 2006 r., a więc także okres pobierania świadczenia.

Po rozpatrzeniu zażalenia, w którym strona nie ponowiła pierwotnego zarzutu, lecz zgłosiła nowy – zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego – postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]Dyrektor Izby Skarbowej we W. utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie.

Uzasadniając postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej w pierwszej kolejności podkreślił powinność uzyskania stanowiska wierzyciela, przy czym stanowisko to jest dla niego wiążące co do zarzutów określonych w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a. W sprawie Dyrektor ZUS jest jednocześnie wierzycielem strony i organem egzekucyjnym. W takiej sytuacji bezprzedmiotowe jest wydawanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela. Odnosząc się do argumentacji strony, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o niezasadności zarzutu nieistnienia obowiązku oraz podkreślił niedopuszczalność podniesienia (i rozpatrzenia przez ten organ) nowego zarzutu zgłoszonego na etapie zażalenia, a zatem po upływie ustawowo określonego terminu przewidzianego w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu [...] nie zgodził się z postanowieniami wydanymi w sprawie. W szczególności uznał za bardzo płytką analizę okoliczności faktycznych i powołał się na swój stan zdrowia, który uniemożliwił terminową zapłatę składek ZUS.

W odpowiedzi Dyrektor Izby Skarbowej we W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko dotychczas wyrażone w sprawie.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2010 r. reprezentowany przez pełnomocnika Dyrektor Izby Skarbowej we W. zwrócił uwagę, że jako organ drugiej instancji był związany stanowiskiem wierzyciela odnośnie zarzutu zgłoszonego przez stronę pierwotnie, natomiast zarzut zgłoszony w zażaleniu nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ był spóźniony.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zarzut zgłoszony przez stronę dopiero w zażaleniu na postanowienie Dyrektora ZUS Oddział we W. nie mógł, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., mieć wypływu na kierunek rozstrzygnięcia sprawy przez Dyrektora Izby Skarbowej we W., ponieważ zgodnie z tym przepisem zarzuty powinny być zgłoszone w terminie 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego. Niemniej jednak Dyrektor ZUS Oddział we W. powołał aż dwie podstawy normatywne swojego rozstrzygnięcia: zarówno § 1, jak i § 4 art. 34 u.p.e.a. Organ pierwszej instancji zastosował w ten sposób nietypową konstrukcję, skoro wydane przez niego rozstrzygnięcie należałoby traktować jednocześnie jako stanowisko wierzyciela w zakresie pierwotnego zarzutu zgłoszonego przez stronę (w rozumieniu art. 34 § 1 u.p.e.a.), a zarazem jako władcze rozstrzygnięcie wydane w sprawie tego zarzutu przez organ egzekucyjny (na postawie art. 34 § 4 u.p.e.a.). W ocenie Sądu taka konstrukcja nie zasługuje na aprobatę, ponieważ zarówno wypowiedź wierzyciela (o której traktuje pierwszy przepis), jak i postanowienie w sprawie zarzutów wydawane w oparciu o drugi przepis, podlegają osobnemu zaskarżeniu. Pierwsze – w trybie zażalenia z art. 34 § 2 u.p.e.a., drugie – poprzez zażalenie z art. 34 § 5 tej ustawy. Koncepcja zawarcia w jednym orzeczeniu zarówno stanowiska wierzyciela, jak i rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego pozbawia w istocie zainteresowanego jednego z ustawowych środków odwoławczych.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że każdy z wyżej wymienionych środków odwoławczych podlega kognicji innego organu, co przyznał sam Dyrektor Izby Skarbowej na stronach [...]uzasadnienia postanowienia. W przedstawionej sytuacji, rzeczą tego organu było definitywne wyjaśnienie charakteru orzeczenia pierwszej instancji (czy jest to jedynie wypowiedź wierzyciela, czy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego), skoro od tego zależała kompetencja co do rozpatrzenia wniesionego zażalenia. W związku z tym Sąd przypomniał, że organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości miejscowej i rzeczowej (art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Organ nie dokonał wyjaśnień, o których mowa. Jak wynika

z zaskarżonego postanowienia – chodzi w tym przypadku o postanowienie pierwszej instancji (art. 34 § 4 u.p.e.a.) – organ uznał się właściwym do rozpatrzenia zażalenia. W trakcie tej czynności doszło jednak do kolejnego naruszenia prawa. Skoro bowiem postanowienie Dyrektora ZUS Oddział we W. z dnia [...] stycznia 2010 r. zostało już potraktowane jako rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego, a nie jako stanowisko wierzyciela to pogląd przedstawiony w tym postanowieniu nie mógł wiązać organu odwoławczego, ponieważ przepis art. 34 § 1 u.p.e.a. nie mógł mieć w takiej sytuacji zastosowania. Należało zatem dokonać merytorycznej oceny argumentacji organu pierwszej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.), a nie poprzestać na podzieleniu jego stanowiska w związku z rzekomym związaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Dyrektor Izby Skarbowej we W. reprezentowany przez pełnomocnika przyznał na rozprawie, iż organ nie dokonywał merytorycznej oceny postanowienia Dyrektora ZUS Oddział

we W. z dnia [...] stycznia 2010 r., na które strona wniosła zażalenie, gdyż czuł

się związany jego treścią.

Dyrektor Izby Skarbowej we W. w drodze skargi kasacyjnej zaskarżył w całości powyższy wyrok. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy prawa procesowego utrzymując w mocy postanowienie podjęte na podstawie obu tych przepisów bez wyjaśnienia,

czy kontrolowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest rozstrzygnięciem wierzyciela, czy organu egzekucyjnego, podczas gdy organ nie był zobligowany do ustaleń w tym zakresie w sytuacji, w której stwierdził, że Dyrektor ZUS jest zarówno organem egzekucyjnym, jak i wierzycielem egzekwowanego obowiązku prawidłowo wydającym jedno rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów

na postępowanie egzekucyjne;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 34 § 1 i 4 oraz art. 23 § 4 i art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy prawa procesowego utrzymując w mocy postanowienie Dyrektora ZUS bez merytorycznej oceny argumentacji organu pierwszej instancji w zakresie zarzutu przedawnienia

z uwagi na niezwiązanie organu nadzoru niebędącego organem wyższego stopnia stanowiskiem wierzyciela, podczas gdy organ nie był uprawniony

do badania istnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym i był związany

w tym zakresie stanowiskiem organu pierwszej instancji jako wierzyciela;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 34 § 2 u.p.e.a. oraz "art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej u.s.u.s." poprzez przyjęcie, że stanowisko wierzyciela podlega osobnemu zaskarżeniu od wypowiedzi organu egzekucyjnego, a organ pozbawił zobowiązanego możliwości zaskarżenia odrębnego stanowiska wierzyciela nie badając merytorycznie zasadności tego stanowiska, podczas gdy od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Dyrektora ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje i organ nie mógł uprawnienia strony we wskazanym zakresie naruszyć;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz "art. 1 § 2 p.u.s.a." poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu w wyniku błędnego uznania, że organ naruszył przepisy postępowania, podczas gdy należało orzec

o oddaleniu skargi, bowiem postępowanie nie było dotknięte wadą;

– art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez podważenie poglądu prawnego wyrażonego

w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06, bez wyczerpania stosownego trybu wskazanego

w tym przepisie;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań

co do dalszego postępowania, bowiem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku ograniczył się do ogólnego stwierdzenia obowiązku organu merytorycznej oceny argumentacji organu pierwszej instancji;

przy czym zarzucane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w przypadku ich niewystąpienia nie doszłoby

do rozstrzygnięcia o kwestionowanej treści, a skarga zostałaby oddalona.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zastosowana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja, zgodnie z którą rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ w charakterze wierzyciela na podstawie art. 34 ust. 1 u.p.e.a. nie można łączyć w jednym postanowieniu z rozstrzygnięciem wydanym przez ten organ w charakterze organu egzekucyjnego na podstawie art. 43 ust. 2 u.p.e.a., stosowana niegdyś przez organy administracyjne przy załatwianiu spraw z zarzutów na postępowanie egzekucyjne, nie jest poprawna (wykazał to NSA w uchwale o sygn. akt I FPS 4/06).

Wnoszący skargę kasacyjną organ podniósł również, że nie był uprawniony do badania istnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym i w tym zakresie był związany stanowiskiem organu pierwszej instancji jako wierzyciela. Jego zdaniem istotą art. 33 pkt 1, art. 34 § 1 i art. 23 § 4 pkt 1 u.p.e.a., a w szczególności art. 29 § 1 u.p.e.a. jest, aby organ egzekucyjny nie wkraczał w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku i nie podejmował się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej.

Dalej wnoszący skargę kasacyjną powołał treść "art. 83c ust. 2 u.s.u.s.",

gdzie jest mowa o tym, że od postanowienia ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela nie przysługuje zażalenie.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jeżeli Dyrektor ZUS Oddział

we W. występuje w sprawie w podwójnej roli (jednocześnie wierzyciela

i organu egzekucyjnego), to jego postanowienie wydane po rozpoznaniu zarzutów nie może być niczym innym, jak postanowieniem organu egzekucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i dlatego zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

Skarga kasacyjna została oparta jedynie na jednej podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego utrzymując w mocy postanowienie podjęte na podstawie przepisów art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a., bez wyjaśnienia, czy kontrolowane rozstrzygnięcie organu I instancji jest rozstrzygnięciem wierzyciela czy organu egzekucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjnym w tym składzie w pełni podziela stanowisko zajęte przez tenże Sąd w uchwale siedmiu sędziów z 25 czerwca 2007 r., I FPS 4/06 (ONSAiWSA 2007, nr 5, poz. 112), na które słusznie powołuje się autor skargi kasacyjnej, w której NSA stwierdził, że jest oczywistym, że potrzeba uzyskania stanowiska wierzyciela przed rozpatrzeniem przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji nie występuje w sytuacji, gdy egzekucja została wszczęta z urzędu przez organ egzekucyjny będący zarazem wierzycielem, na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, a więc przez jeden i ten sam podmiot. To też oznacza, iż nie zachodzą podstawy prawne do oddzielnego wypowiadania się przez ten podmiot o zasadności zgłoszonego zarzutu - najpierw jako wierzyciel i oddzielnie - jako organ egzekucyjny. Przyjmowanie stanowiska odmiennego, a więc przyjmowanie, że stanowisko w formie podlegającego zaskarżeniu postanowienia wierzyciel obowiązany jest zajmować także wtedy, gdy jest on równocześnie organem egzekucyjnym, wskazywać musiałoby na to, że ustawodawca jest nieracjonalny, skoro temu samemu podmiotowi (wierzycielowi będącemu zarazem organem egzekucyjnym) w tejże samej kwestii (zasadność zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego) nakazuje wypowiadać się dwukrotnie, przyjmując przy tym zasadę, że jako organ egzekucyjny podmiot ten związany jest swoją wypowiedzią wyrażoną w odpowiedniej formie w roli wierzyciela i że każde z tych stanowisk, wyrażone przez ten sam podmiot występujący w różnej roli, podlega odrębnej kontroli instancyjnej i sądowo-administracyjnej. Przeciwnie, za w pełni racjonalne uznać należy takie stanowisko w rozpatrywanej kwestii, które kierując się z jednej strony potrzebą sprawnego funkcjonowania organu egzekucyjnego, z drugiej zaś strony w niczym nie ograniczając prawa zobowiązanego do obrony jego interesu prawnego, przyjmuje brak podstawy prawnej do wydawania postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji wówczas, gdy tym wierzycielem jest sam organ prowadzący tę egzekucję". NSA w tejże uchwale postanowił, że wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 u.p.e.a, w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez kierownika statio fisci - naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe. Analogiczne stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 21 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 400/08; wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 333/08).

Stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale ma pełne zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, a zatem nie można podzielić wywodów w tej kwestii Sądu pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że organ egzekucyjny, będący równocześnie wierzycielem, wyraża swoje stanowisko co do zgłoszonych zarzutów w postanowieniu wydanym na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., czyli w postanowieniu w sprawie zgłoszonych zarzutów, nie zaś w postanowieniu w sprawie stanowiska wierzyciela. Samo wystawienie tytułu wykonawczego implikuje twierdzenie, że wierzyciel uznaje istnienie egzekwowanego obowiązku.

Wydanie postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela będącego zarazem organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe. Prowadzenie postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że w zakresie zarzutów występujących w rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny jest związany wypowiedzią wierzyciela (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a. jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Zatem merytoryczna kontrola obejmuje w zasadzie stanowisko wierzyciela (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 maja 2008 r., I SA/Wr 1735/07, LEX nr 491982).

Sąd pierwszej instancji – pomimo, że organ odwoławczy szeroko przytaczał w treści uzasadnienia powyższą uchwalę siedmiu sędziów NSA – nie odniósł się do niej i nie przyjął stanowiska w niej zawartego. Uchwała ta znajduje w rozstrzyganej sprawie zastosowanie, gdyż pomimo tego, iż dotyczy naczelnika Urzędu Skarbowego, to odnosi się do tego samego przypadku, gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam organ. Stosownie zaś do art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała siedmiu sędziów NSA jest w danej sprawie wiążąca.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 34 § 1 i 4 oraz art. 23 § 4 i art. 29 § 1 u.p.e.a. Wprawdzie odnośnie kompetencji organu odwoławczego autor skargi kasacyjnej niewłaściwie wskazał przepis art. 29 § 1 u.p.e.a., gdyż wynikają one z art. 34 u.p.e.a.

Nie ma racji Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej oceny będącego przedmiotem zażalenia postanowienia organu I instancji, tj. postanowienia Dyrektora ZUS Oddział we W.. Należy zwrócić uwagę, że konstrukcja przyjęta w zmodyfikowanym, nowelą z 2001 r., art. 34 u.p.e.a. przy rozstrzyganiu w przedmiocie zarzutów zobowiązanego znacznie odbiega od modelu rozpoznawania środków odwoławczych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozpoznawanie zarzutów odbywa się dwufazowo:

1) rozpatrzenie zarzutów i wydanie postanowienia oraz

2) wniesienie zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutu.

Pierwszy etap odbywa się przed organem egzekucyjnym, natomiast drugi etap prowadzony jest przed organem wyższego stopnia w stosunku do organu egzekucyjnego. O ile zarzuty wnieść może tylko zobowiązany, o tyle zażalenie na postanowienie w przedmiocie zarzutów może wnieść zobowiązany oraz wierzyciel nie będący jednocześnie organem egzekucyjnym .

Do podstawowych różnic przy rozpatrywaniu zarzutów i odwołań należy zaliczyć to, że postępowanie w trybie art. 34 u.p.e.a. ogranicza się przede wszystkim do rozpatrzenia samego zarzutu ("w zakresie zgłoszonych zarzutów") i nie obejmuje rozpoznania - tak jak w odwołaniach - całej sprawy. Ewentualne wyjście poza granice zgłoszonych zarzutów jest niedopuszczalne, pozbawione podstawy prawnej i, czyniąc to, i wierzyciel, i organ egzekucyjny oraz ich organy wyższego stopnia działałyby bez podstawy prawnej - czyli postanowienia ich kwalifikowałyby się do uznania za nieważne (oczywiście w odpowiednich częściach).

Organ odwoławczy - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - odniósł się zarówno do zarzutu zobowiązanego dotyczącego nieistnienia obowiązków wymienionych w tytułach wykonawczych uznając, że rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za prawidłowe i powołując się na stosowne przepisy uzasadnił swoje stanowisko (str. [...] uzasadnienia postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we W.). Ponadto – co również podkreślił WSA - organ odwoławczy zasadnie rozpatrzył dodatkowy zarzut wniesiony przez zobowiązanego (rzekomego zastosowania przez organ zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego). Organ odwoławczy słusznie stwierdził – podobnie jak Sąd pierwszej instancji – że zarzut ten, który został podniesiony dopiero w zażaleniu - jako spóźniony (stosownie do art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zarzuty powinny być zgłoszone w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego) – nie mógł mieć wpływu na kierunek rozstrzygnięcia organu odwoławczego (str. 4 uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego).

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 34 § 2 u.p.e.a. oraz art. 83c ust. 2 u.s.u.s., poprzez przyjęcie, że stanowisko wierzyciela podlega osobnemu zaskarżeniu od wypowiedzi organu egzekucyjnego, a organ pozbawił zobowiązanego możliwości zaskarżenia odrębnego stanowiska wierzyciela, nie badając merytorycznie zasadności tego stanowiska. Ustawodawca w art. 83c ust. 2 u.s.u.s. wprowadza wyjątek od dwuinstancyjnego postępowania prowadzonego w sprawie stanowiska wierzyciela co do zarzutów podniesionych przez dłużnika, uniemożliwiając mu w istocie kwestionowanie stanowiska wierzyciela co do zarzutów przedawnienia obowiązku zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, wyeliminowanie z postępowania egzekucyjnego etapu uzyskiwania stanowiska w zakresie złożonych zarzutów od wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, nie ogranicza uprawnień strony. Takie same bowiem środki zaskarżenia, jak na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela, przysługują zobowiązanemu w zakresie zgłoszonych zarzutów (art. 34 § 5 u.p.e.a.).

Rację ma autor skargi kasacyjnej wskazując na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku WSA wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił, jaki wpływ miały stwierdzone uchybienia procesowe na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny postanowienia organu odwoławczego i niezasadnie je uchylił, podczas gdy odpowiada ono prawu. A tym samym Sąd uznaje za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. podniesiony w skardze kasacyjnej.

Nie można również podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji co do określenia właściwości rzeczowej organu odwoławczego, gdyż nie wynika ona z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Właściwość rzeczową organu odwoławczego w niniejszej sprawie określa bowiem art. 83c ust. 1 u.s.u.s., który stanowi, że dla postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez kierownika terenowej jednostki organizacyjnej ZUS działającego jako organ egzekucyjny na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem odwoławczym jest dyrektor izby skarbowej.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji dokona jeszcze raz kontroli legalności zaskarżonego aktu, z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).