Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 653/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 355/19 w sprawie ze skargi A. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 30 listopada 2017 r. nr XXXIX/276/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 355/19 oddalił skargę A. D. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z 30 listopada 2017 r. nr XXXIX/276/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Dąbrówka, Góry, Wylągi, Jeziorszczyzna (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2018 r., poz. 227, dalej: plan miejscowy).

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: upzp) dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W szczególności za prawidłowe uznano stanowisko organu, że nie jest możliwe przeznaczenie działki skarżącego o nr ewid. [...] pod zabudowę ze względu na przeznaczenie tego terenu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny, jako terenu zieleni nieurządzonej bez prawa zabudowy.

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z postanowieniami rozdziału VII Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta gminy Kazimierz Dolny uchwalonego przez Radę Miejską w Kazimierzu Dolnym uchwałą nr VI/20/15 z 19 marca 2015 r., w zw. z § 3 ust 4 uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego z 28 kwietnia 2017 r. nr XXXIX/407/2017 (Dz. Urz. Woj. Lub z 16 maja 2017 r. poz. 2324, dalej uchwała Sejmiku), rozporządzenia Wojewody Lubelskiego z 23 marca 2005 r. nr 4 w sprawie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2005 r. Nr 73, poz. 1525, dalej rozporządzenie Wojewody Lubelskiego) oraz w zw. z art. 1 ust. 4 pkt 4 upzp polegające na:

- błędnej wykładni treści Studium poprzez uznanie, że przy interpretacji zawartych w studium ograniczeń w korzystaniu z trenów oznaczonych w wykazie zawartym rozdziale VII, zatytułowanym Analiza i wytyczne dla nowych terenów inwestycyjnych na tle uwarunkowań wynikających z ich lokalizacji (str. 263), jako treny [...] i [...] zawsze należy odwoływać się do treści rozporządzenia Wojewody Lubelskiego nawet jeśli rozporządzenie to utraciło moc (odwołanie się do wykładni literalnej zamiast wykładni celowościowej i systemowej, pomimo uzasadnionych przesłanek od zastosowania takiego sposobu interpretacji),

- w konsekwencji ww. wykładni niewłaściwe odniesienie się do przepisów zawartych w rozporządzeniu Wojewody Lubelskiego zamiast § 3 ust. 4 uchwały Sejmiku,

- błędnej wykładni treści § 3 ust 4 uchwały Sejmiku poprzez przyjęcie, że przepis wyłącza zakaz zabudowy terenów położonych w odległości 50 metrów od linii brzegowej wyłącznie, jeśli takie przeznaczenie zostało ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego już wydanych w dacie wejścia w życie tego przepisu zamiast uznania, że przepis ten zezwala na odejście od zakazu zabudowy, jeśli takie przeznaczenie zostanie wyraźnie wskazane także w wydawanych po wejściu w życie uchwały miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Sądu Wojewódzkiego, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego nierównego traktowania oraz nieuzasadnionego ingerowania w jego prawo własności.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego w części dotyczącej opisu sposobu zagospodarowania terenu, w obrębie którego znajduje się działka skarżącego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

3.2. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji.

3.4. Istota pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania legalności ustaleń Studium, a nie planu miejscowego. Ocena legalności Studium jako odrębnej uchwały wykracza jednak poza granice niniejszej sprawy dotyczącej oceny legalności planu miejscowego. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano natomiast w ogóle legalności statusu planistycznego nieruchomości skarżącego wynikającej z § 35 ust. 1 i ust. 4 planu miejscowego. Zakaz zabudowy nie wynika bowiem z zapisów Studium, ale z treści § 35 ust. 4 planu miejscowego. Przy tym Sąd I instancji wykazał, że ustalenia planu w odniesieniu do nieruchomości skarżącego pozostają w zgodności z zapisami Studium, które wyraźnie odnosi się do rozporządzenia Wojewody Lubelskiego. Natomiast cała argumentacja skarżącego dotyczy tego, jak powinno być obecnie odczytywane Studium po uchyleniu ww. rozporządzenia.

3.5. Jak natomiast zasadnie wskazał Sąd I instancji, art. 9 ust. 4 upzp wymaga zgodności postanowień planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i nie pozostawia organowi gminy możliwości ustalenia przeznaczenia nieruchomości sprzecznego ze studium. Wobec wyznaczenia w Studium działki skarżącego jako terenów zieleni nieurządzonej, organ gminy zobligowany był to takiego samego przeznaczenia obecnie tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście nie mają zatem żadnego znaczenia zarzuty dotyczące błędnej wykładni rozporządzenia Wojewody Lubelskiego - w konsekwencji ww. wykładni niewłaściwe odniesienie się do przepisów zawartych w rozporządzeniu Wojewody Lubelskiego czy § 3 ust. 4 uchwały Sejmiku. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Bez względu na interpretację zapisów Studium to zapis planu miejscowego zakazuje zabudowy, a w skardze kasacyjnej nie została zakwestionowana zgodność planu miejscowego z ustaleniami Studium.

3.6. Nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Sądu Wojewódzkiego, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego nierównego traktowania oraz nieuzasadnionego ingerowania w jego prawo własności. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy dokonał oceny istotnych dla niniejszej sprawy zarzutów. Istota uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadza się do niezwykle klarowanego wyjaśnienia dlaczego Sąd Wojewódzki uznał, że plan miejscowy - badany w granicach interesu prawnego skarżącego - nie narusza art. 28 upzp w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności. W szczególności została szczegółowo wyjaśniona relacja pomiędzy ustaleniami planu a treścią Studium. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Nie miał też znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy brak odniesienia się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zasada ta nie oznacza, że gmina abstrahując od wymogów ładu przestrzennego, zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska dopuści zabudowę na wskazanym terenie z uwagi na to, że inne nieruchomości o innym statusie planistycznym uzyskały prawo do zabudowy.

3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne.

3.8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.