Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1043/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] Spółki z o. o. z siedzibą w K. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 2 lipca 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 104 K.p.a. oraz § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. wraz z dwoma zjazdami z dz. nr [...] (ul. [...] ) oraz dz. nr [...] oraz budowa sieci: kablowej N.N. poprzez działki nr [...] ,[...] ,[...] itd... gazowej poprzez działki nr [...] , wodociągowej poprzez działki nr [...] , kanalizacji opadowej poprzez działki nr [...] , kanalizacji sanitarnej poprzez działki nr [...] ,[...] . W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 14 marca 2007 r. wpłynął wniosek Spółki A. Sp.z.o.o. z siedzibą w K. o ustalenie warunków zabudowy. Teren określony wnioskiem nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie zgodnie z art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia 21.11.2012 r. Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez Spółkę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6.05.2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W rozstrzygnięciu wskazano, iż podstawowym problemem uniemożliwiającym uwzględnienie wniosku Spółki jest brak istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a więc warunku zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt.3 ustawy. Nie została spełniona także dopuszczona przez ustawodawcę w pkt 5 tego przepisu możliwość traktowania powyższego warunku za spełniony jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Zapis ustawowy o koniecznej przesłance "wystarczającego uzbrojenia" należy rozumieć jako dostateczną wydolność układu komunikacyjnego (i urządzeń infrastrukturalnych ) dla przyszłej inwestycji. Wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy są adresowane do inwestora w tym sensie, że przedstawiony przez niego wniosek musi spełniać określone w nim kryteria, m.in. właśnie wystarczającego uzbrojenia, a więc wyposażenia inwestycji w istniejące lub projektowane drogi, możliwość komunikacyjne tego terenu, bezpieczeństwo ruchu drogowego. W chwili obecnej ulice te bez rozbudowy nie są w stanie zapewnić planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Kolegium nie podzieliło stwierdzenia organu I instancji, które odnosi się do wyznaczenia dla projektowanej inwestycji linii zabudowy jako przedłużenia istniejącej linii zabudowy układu urbanistycznego osiedla domów w rejonie ul. [...] (zachodnie strony). Nie został wyjaśniony cel ustalenia w taki sposób tego parametru. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził, że zgodnie ze sporządzoną analizą istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy, na co wskazuje organ II instancji pomijając równocześnie fakt, że przebieg wyznaczonej linii uniemożliwia budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] . Ponadto należy wyjaśnić, iż z obowiązujących przepisów wynika, że niespełnienie któregokolwiek z wymienionych warunków określonych w art. 61 ust. 1 uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W sytuacji ustalenia, iż planowana inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 badanie spełnienia pozostałych przesłanek określonych w pkt od 2 do 5 wskazanego przepisu staje się bezprzedmiotowe. Organ w dniu 12 września 2013 r. sporządził nową analizę urbanistyczno – architektoniczną. W treści opracowania wskazano na istniejące charakterystyczne parametry zabudowy oraz cechy istniejącego układu urbanistycznego. Na podstawie sporządzonej analizy osoba uprawniona sformułowała wyniki zawarte załączniku nr 1 i 2 do decyzji. W dniu 4 listopada 2013 r. projekt decyzji przesłano do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z prośbą o uzgodnione. W dniu 12.05.2014 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu zaopiniował negatywnie planowane zamierzenie inwestycyjne. Na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji, linii zabudowy pozwalającej na realizacje wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] Działki sąsiednie do terenu inwestycji są zabudowane w sposób, uniemożliwiający kontynuowanie obowiązującej linii zabudowy na terenie inwestycji, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich zgodnie z § 4 ust. 1-3 Rozporządzenia. Dopuszczalność innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 Rozporządzenia istnieje wówczas, gdy wynika to z analizy. Tymczasem przeprowadzona analiza wykazała, iż istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa nie pozwala na określenie obowiązującej linii zabudowy o przebiegu umożliwiającym realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dokonane w toku postępowania ustalenia, szczegółowo opisane w analizie urbanistyczno-architektonicznej prowadzą do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie w oparciu o zasady o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym nie jest możliwe określenie parametrów wskazanych art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym ustalenia dają podstawę do stwierdzenia, iż dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. brak jest działki sąsiedniej, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest odpowiednie skomunikowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego z drogą publiczną. Ponadto mając na względzie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działając zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu pismem z dnia 12.05.2014 r. zaopiniował negatywnie planowane zamierzenie inwestycyjne. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w ramach swoich ustawowych kompetencji określa warunki i możliwość połączenia z drogą publiczną w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanych inwestycji, mając na uwadze przede wszystkim prawidłowe funkcjonowanie przyszłych inwestycji, zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego, a także m.in. ustalenia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest po stwierdzeniu, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uzyskaniu uzgodnień wymaganych na podstawie art. 53 ust. 4 ww. ustawy. Należy przy tym wskazać, iż w sytuacjach, w których przepis prawa materialnego, w niniejszej sprawie - art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nakazuje wydać decyzję "po uzgodnieniu", stanowisko powinno być pozytywne, wskazujące na "zgodę" organu współdziałającego na powzięcie rozstrzygnięcia określonej treści. Zwrócić w tym miejscu należy również uwagę, iż pod pojęciem "uzbrojenie terenu" należy rozumieć (zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody.

W związku z powyższym, wobec przytoczonego powyżej stanowiska zarządcy ul. [...] i [...] wskazującego jednoznacznie na brak możliwości obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji - stwierdzić należy, iż dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Od tej decyzji odwołanie złożyła A. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością w K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 pkt 1 i § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że w toku postępowania doszło do istotnej zmiany przyjmowanej dotychczas wykładni przepisów prawa. Powołano się w tym zakresie na wydaną w innej sprawie, dotyczącej tego samego wnioskodawcy i analogicznego stanu faktycznego i prawnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2014 r. Kolegium wyraziło pogląd, zgodnie z którym stan techniczny drogi publicznej nie stanowi elementu uzbrojenia terenu, które ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 61 ust. l1pkt. 3 ustawy. Według tego stanowiska wystarczającym pozostaje, by teren inwestycji zapewniony miał dostęp do drogi publicznej, zaś parametry techniczne tej drogi (jej szerokość, przepustowość) nie mają znaczenia. Strona odwołująca wskazała, że organ I instancji, nie uwzględnił wcześniejszych wskazań orzekającego w sprawie Kolegium, i nie poszerzył analizy urbanistyczno - architektonicznej w taki sposób, by możliwym było wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 21 lipca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że objęta wnioskiem inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy. Wedle tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt. 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.(pkt.4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt. 5). Dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie warunków o jakich mowa w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie ponowna analiza architektoniczno - urbanistyczna z dnia 12 września 2013 r., sporządzona przez osobę dysponującą uprawnieniami urbanistycznymi, w ocenie Kolegium odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Analizatorka dokonała szerokiej charakterystyki terenu, na którym położone są działki nr [...] i [...] . W szczególności przedstawiła powody poszerzenia obszaru analizy, wskazując na potrzebę uwzględnienia całego układu urbanistycznego do którego należy teren inwestycji, celem umożliwienia rozważenia wszelkich możliwych rozwiązań na potrzeby ustalenia parametrów nowej zabudowy. Następnie przedstawiła szerokie opracowanie, w którym rozważyła wszystkie możliwe warianty dotyczące możliwości ustalenia na przedmiotowym terenie linii zabudowy - określającej odległości budynków od pasa drogowego. Uwzględniła przede wszystkim, że ww. działki, których fragmenty zostały objęte niniejszym wnioskiem są częścią rozległego niezabudowanego obszaru, położonego pomiędzy ul. [...] i odcinkiem ulicy [...] , jak również okoliczność, że brak sąsiedniej zabudowy po północnej stronie ul. [...] oraz fakt istnienia wyraźnie zauważalnej, ukształtowanej przez cechy zabudowy sąsiedniej (przy ul. [...] ) linii rozgraniczającej tereny spójnego układu istniejącej i jak dopuszczalnej zabudowy, od terenów otwartych o dużych walorach krajobrazowych, bez możliwości zabudowy. Wnioski te znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji mapowej. Ze względu na takie uwarunkowania, nie budzi wątpliwości, że brak było podstaw do ustalenia linii nowej zabudowy w oparciu o przepisy § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie istniejącej linii na działkach sąsiednich. Zwrócić uwagę należy, że zarówno w treści analizy, jak w samej decyzji szeroko omówiono też dopuszczalne możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Poszukiwania wariantu wyznaczenia tego parametru z uwzględnieniem tego przepisu, poprzedzone zostały analizą wszelakich uwarunkowań przestrzennych tj. wynikających zarówno z istniejącej zabudowy, jak i z ukształtowanego wyraźnie ładu krajobrazowego. Wzięto pod uwagę także konieczność uwzględnienia okoliczności, że w ramach wyraźnie wyodrębnionego układu istniejącej zabudowy zauważalny jest postępujący dalszy rozrost obszarów zabudowanych, przy uwzględnieniu ww. linii rozgraniczającej dopuszczalną zabudowę, chroniącą trwale ukształtowane krajobrazowe tereny otwarte. W związku z tym nie poprzestano na ocenie dopuszczalności realizacji tej inwestycji rozumianej tylko jako samodzielny układ zespołu zabudowy, ale też jako element mogący w przyszłości stanowić urbanistyczną całość z innymi planowanymi inwestycjami, projektowanymi po północnej stronie ul. [...] na działce nr [...] , aż do granic ul. [...] . Wynikiem takiego szerokiego badania możliwości zagospodarowania terenu, było uwzględnienie ukształtowania istniejącej linii zabudowy przy ulicy [...], na działkach nr [...] i[ ...] . W następstwie tego stwierdzono, że istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy w nawiązaniu do sposobu zagospodarowania tych działek, jak też w nawiązaniu do zagospodarowania po południowej stronie ul. [...] W związku ze szczegółowymi ustaleniami, które nie wymagają ponownego powtórzenia w niniejszej decyzji, zaproponowano ustalenie linii zabudowy w odniesieniu do dróg publicznych - ul. [...] oraz ul. [...] , jak w załączniku graficznym, przy zastosowaniu parametrów zauważonych na ww. działkach przy ul. [...] . Kolegium nie neguje prawidłowości wyznaczenia w powyższy sposób tegoż parametru, a to wobec przestawienia wyczerpującej argumentacji popartej racjami urbanistycznymi. Kolegium podzieliło też pogląd, że jest to jedyny możliwy sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy w nawiązaniu do istniejącej zabudowy. Wprowadzone zaś dalsze ograniczenie wyznaczenia tego parametru w kierunku zachodnim, w głąb terenu inwestycji, w związku z wyznaczoną przez analizatora wyraźną linią rozgraniczającą terenu, na których dopuszczalna jest nowa zabudowa - od terenów otwartych pozbawionych zabudowy, (będącą przedłużeniem linii istniejącej zabudowy po zachodniej stronie ul. [...] ) pozostaje w pełni uzasadnione szeroko omówionymi w analizie, jak i decyzji uwarunkowaniami przestrzennymi i krajobrazowymi. Również z dokumentacji mapowej wynika wyraźne ukształtowanie wyjątkowo spójnego układu urbanistycznego osiedla przy ul. [...] , który uzasadnia dokonanie wyznaczenia przez organ I instancji w odniesieniu do niego nieprzekraczalnej granicy dopuszczalnej zabudowy. Kolegium wskazało nadto, że także z przyczyn prawnych, brak jest podstaw do wyznaczania na całym terenie objętym wnioskiem linii nowej zabudowy w ułożeniu równoległym do ulicy [...] tj. również w odniesieniu do projektowanego obecnie pasa drogi. Przepisy rozporządzenia w § 4, przewidują obowiązek kształtowania tego parametru w odniesieniu do istniejących dróg publicznych. Brak regulacji prawnej, zezwalającej na kształtowanie linii zabudowy (rozumianej jako odległość od krawędzi drogi) w odniesieniu do nieistniejącej drogi, a dopiero planowanej, której powstanie jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Dodatkowo w warunkach konkretnej sprawy, takie wyznaczenie linii zabudowy stanowić mogłoby niepożądane działania kreacjonistyczne i negatywny przykład ingerencji w ład przestrzenny i krajobrazowy. Ze względu na powyższe Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji zasadnie odmówił wydania pozytywnej decyzji wskazując, że brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na wyznaczenie dla nowej inwestycji linii zabudowy umożliwiającej realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Stwierdzić należy zatem, że planowana zabudowa jednorodzinna według wskazanego terenu inwestycji, nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny oraz nie spełnia warunku, o którym mowa w art 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, poprzez brak istnienia zabudowy sąsiedniej umożliwiającej kontynuację funkcji oraz ustalanie wszelkich parametrów nowej zabudowy. Już tylko wobec braku spełnienia powyższej przesłanki organ administracji obowiązany jest wydać decyzję odmowną w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie rozważenia wymagało także, czy przedmiotowa inwestycja spełnia określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy wymóg, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji było wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Z merytorycznego punktu widzenia ustalenia zawarte w opinii zarządcy drogi odgrywają istotną rolę i kształtują w tym zakresie przyszłą decyzję o warunkach zabudowy. Samo ustalenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej nie jest wystarczające, ponieważ elementem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie między innymi warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Przedmiotem działalności podstawowej wyspecjalizowanego podmiotu - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie, wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie Miejskiej K. , w szczególności zadań związanych z pełnieniem funkcji zarządu dróg publicznych. Kompetencje zarządcy drogi reguluje ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Przepis art. 35 ww. ustawy o drogach publicznych określa rolę zarządcy w postępowaniu o zmianę zagospodarowania terenu. Powołane przepisy pozwalają zatem ustalić merytoryczny zakres uzgodnienia przez zarządcę drogi, a dotyczy to kwestii związanych z wpływem inwestycji na ruch drogowy panujący na drodze będącej w jego zarządzie i możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego wywołanego ta zmianą. A w konsekwencji możliwości oceny czy dany układ komunikacyjny, zapewni należyte uzbrojenie terenu. Zdaniem Kolegium, nie ulega zatem wątpliwości, że faktycznie w kompetencjach tej jednostki pozostaje ocena, czy istniejący w danym terenie układ komunikacyjny zapewni obsługę planowanej inwestycji, tj. inaczej ujmując, czy objęte wnioskiem zamierzenie pozostaje uzbrojone w drogę. W ocenie Kolegium, materiał dowodowy dowodzi, że istniejąca w obecnych rozmiarach droga wewnętrzna - ul. [...] pozostaje nieurządzona, wymaga budowy i poszerzenia celem zabezpieczenia należytej, bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Podobnie ul. [...] ze względu na swe parametry nie stanowi dostatecznego uzbrojenia terenu oraz planowanej na nim inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Kolegium nie znalazło podstaw, aby zakwestionować prawidłowość opinii zarządcy drogi, zwłaszcza, że pochodzi ona od podmiotu - posiadającego wiadomości specjalne w zakresie warunków technicznych dróg publicznych oraz obsługi komunikacyjnej.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. Spółka z.o.o. z siedzibą w K. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 pkt 1 i § 3 ust. 1 a także § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to art. 10 § 1 K.p.a., art. 9, art. 28 K.p.a., art. 109 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. oraz art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że decyzja organu odwoławczego powinna być uchylona, gdyż wydano ją z rażącym naruszeniem zasady udziału strony w postępowaniu. W rozdzielniku zaskarżonej decyzji wskazano jako stronę Ł.Z. Syndyka Masy Upadłości [...] spółka z.o.o. w upadłości likwidacyjnej. Jak wynika zaś z treści działu II księgi wieczystej nr [...] stan na dzień 30 lipca 2015 r. na podstawie umowy sprzedaży warunkowej z dnia 16 stycznia 2015 r. i umowy przeniesienia własności nieruchomości z dnia 10 marca 2015 właścicielem owej nieruchomości stała się [...] spółka z.o.o. z siedzibą w C. Warto zauważyć, iż jako chwila wpływu wniosku wieczysto – księgowego odnotowane jest 12 marca 2015 r., a jako chwila wpisu 16 czerwca 2015 r. Wymienioną księgą wieczystą objęta jest między innymi działka nr [...] stanowiąca część terenu objętego wnioskiem skarżącej. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odpis decyzji o warunkach zabudowy doręcza się właścicielowi nieruchomości. Bezsprzecznie właściciel ten jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zarówno organ II instancji jak i organ I instancji rażąco naruszyły przepisy prawa przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona skarżąca przywołała wyroki NSA w których sąd ten orzekł, że prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że art. 61 ust. 1 pkt 3 nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Podniesiono również, że fakt, iż analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza osoba posiadająca stosowne uprawnienia nie oznacza zwolnienia organów administracji ze szczegółowego przeanalizowania takiej analizy i jej wyników.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. , którą odmówiono ustalenia ustalono warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i infrastrukturą techniczną.

Zdaniem organu II instancji wydanie warunków zabudowy nie jest możliwe z uwagi na to, że planowana inwestycja będzie stanowiła zaburzała będzie ład przestrzenny oraz nie można ustalić dla niej linii zabudowy a ponadto nie ma zapewnionej infrastruktury technicznej a postaci dostępu do drogi publicznej zapewniającej dostateczną obsługę komunikacyjną inwestycji. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1).

Analizę urbanistyczno – architektoniczna sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Nie do przyjęcia jest sytuacja, gdy wadliwe ustalenia urbanisty organ bezkrytycznie przyjmuje za swoje i na ich podstawie wydaje decyzje. Dalej wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 LEX nr 320109 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 LEX nr 322329 orzekł, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W podobnym duchu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 LEX nr 465665 wskazując, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy określone zostały wyłącznie przez przepis art. 61 ust 1 ustawy. Innymi słowy brak podstaw by odmówić wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego które spełnia kryteria z art. 61 ust 1 ustawy. Sytuację w której organ administracji odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia niespełnieniem innych niż określone w art. 61 ust 1 ustawy kryteriów, należy uznać za niedopuszczalną. Tak więc w razie stwierdzenia że istnieje działka sąsiednia dostępna do tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów i funkcji nowej zabudowy, działka objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające a inwestycja objęta postępowaniem nie narusza odrębnych przepisów, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy wskazując na przykład na to, że inwestycja naruszy ład architektonicznym, czy też nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy lub że droga publiczna do której teren inwestycji ma zapewniony dostęp jest niewystarczająca dla zapewnienia jej prawidłowego skomunikowania.

Odnośnie kwestii "niemożności ustalenia przez organ linii zabudowy" wskazać należy, iż Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określa między innymi sposób wyznaczania linii nowej zabudowy, wydane zostało w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 61 ust 6 i 7 ustawy. Przepisy te brzmią: Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (ust 6). W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy (ust 7 pkt 1). W sposób oczywisty przepisy rozporządzenia nie mogą wychodzić poza delegacje ustawową. Tym bardziej niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów rozporządzenia, która nie korespondowała by z zapisami ustawowymi. Tak więc interpretacja przepisów rozporządzenia, która w konsekwencji prowadzi do odmowy wydania warunków zabudowy pomimo, że zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria określone w art. 61 ust 1 jest interpretacją wadliwą. W sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania z art. 61 ust 1 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy z tego tylko tytułu, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna stwierdza, że brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy bo działki bezpośrednio sąsiadujące z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym czy też inne działki leżące po tej samej stronie drogi są niezabudowane. Taka analiza powinna spotkać się z krytyczna oceną organu a postępowanie w tym zakresie winno ulec ponowieniu lub uzupełnieniu. Jeżeli brak podstaw by ustalić linię zabudowy w sposób o którym mowa w § 4 pkt 1-3 to obowiązkiem urbanisty a za nim organu jest ustalenie tej linii stosownie do zapisów zawartych w § 4 pkt 4 rozporządzenia tj. w inny sposób, kierując się takimi wskazaniami jak np. zachowanie ładu przestrzennego, odległościami od drogi istniejącej zabudowy po przeciwnej stronie drogi czy w końcu zapisami ustawy o drogach która określa minimalne odległości zabudowy od strony dróg publicznych. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 maja 2013 r. II SA/Kr 186/13.

W postępowaniu będącym przedmiotem rozpoznania sądu, organy do zasad o których mowa wyżej nie zastosowały się. Omowa wydania warunków zabudowy uzasadniona została naruszeniem ładu przestrzennego, brakiem możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia, w sytuacji kiedy z analizy nie wynika możliwość ustalenia tej linii na podstawie § 4 pkt 4 rozporządzenia oraz niewystarczającą infrastrukturą techniczną w kontekście parametrów drogi publicznej do której teren inwestycji ma dostęp. Jak mowa o tym wyżej, jeżeli działka na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy a wadliwą analizę urbanistyczni-architektoniczną należy uzupełnić lub ponowić.

Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w sposób wadliwy ocenia analizę zmierzającą do wykazania, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy czy też ich nie spełnia. Mianowicie nie wskazuje, czy w obszarze analizowanym zlokalizowane są działki sąsiednie dostępne do tej samej drogi publicznej (ul. [...] ) co planowana inwestycja, które zapewnią jej zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z załącznika graficznego analizy, działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi i dostępnych do ul. [...] w obszarze analizowanym jest co najmniej kilka. Tym niemniej autor analizy a za nim organy nie przeprowadzają badania charakteru tej zabudowy, jej parametrów i funkcji w kierunku stwierdzenia czy projektowana zabudowa w związku z zabudową istniejącą spełni warunki o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy.

W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż organy nie mają prawa do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w sytuacji kiedy ta ocena mogłaby być wyłączną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy czy też lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2008 r. II SA/Gl 414/08 oraz z dnia 15 grudnia 2008 r. II SA/Gl 797/08). Pomimo tego w sprawie rozpoznawanej przez sąd, jako podstawę odmowy wydania warunków zabudowy organy wskazały sprzeczność planowanej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym, niemożliwością ustalenia linii zabudowy i brakiem dostępu do drogi publicznej o odpowiednich parametrach technicznych. Stanowisko takie nie znajduje umocowania w obowiązującym porządku prawnym. Organy swoje rozstrzygnięcia muszą opierać o normy prawne zawierające wprost uprawnia lub ograniczenia a nie o normy ogólne odwołujące się jedynie do pewnych zasad i to zamieszczonych (jak przepis art. 2 pkt 1 ustawy) w przepisie zawierającym tzw. słowniki pojęć zwrotów zamieszczonych w ustawie.

Zasadnie strona skarżąca zarzuciła, iż organ błędnie wykłada kwestie dostępu do drogi publicznej zamierzenia inwestycyjnego łącząc ten dostęp z wymogiem zapewnienia dostatecznej infrastruktury technicznej i stanowiskiem ZIKiT w tym zakresie wyrażonym w opinii. Wskazać przede wszystkim należy, iż wprawdzie Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy podlega uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust 1 ustawy) jednakże zasada ta doznaje ograniczeń w sytuacjach kiedy organem uzgadniającym i wydającym decyzję jest ten sam podmiot. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. II OSK 1608/12 gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, to ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, powinny stanowić część orzeczenia kończącego postępowanie. Spełniać zatem będą one taką samą rolę jak postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, przeprowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. Uzasadnienie decyzji w takim wypadku powinno zawierać rozważania odnoszące się do kwestii, które wymagały uzgodnienia (LEX nr 1433494). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2009 r. I OSK 1455/08 LEX 597290). Ponieważ ZIKiT Jest jednostką organizacyjną podległą Prezydentowi miasta i pełniącą rolę zarządcy drogi, jakiekolwiek uzgodnienia pomiędzy tymi podmiotami nie mogły mieć miejsca. Także opinie wyrażane przez tą jednostkę w sprawie były bez znaczenia. Dalej wskazać należy, iż co prawda ustawą z dnia z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nowe brzmienie uzyskał przepis art. 2 pkt 13 ustawy i zgodnie z nim ilekroć w ustawie jest mowa o "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tym niemniej zmianie nie uległo brzmienie art. 61 ust 1 pkt 2 oraz 4 ustawy. Przepisy te nadal stanowią, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Ustawodawca wyraźnie odróżnia zatem dostęp do drogi publicznej od uzbrojenia terenu – gdyż pojęcia te zamieszcza odrębnie w różnych punktach ust 1 art. 61 ustawy. Odrębnie też pojęcia te definiuje w art. 2 pkt 13 i 14. Gdyby zamiarem ustawodawcy nowelizującym z dniem 17 lipca 1010 r. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było odejście od dotychczasowego definiowania pojęć dostępu do drogi publicznej i uzbrojenia terenu w kontekście decyzji o warunkach zabudowy, zmiana ta musiała by pociągać także zmiany przepisów art. 61 ust 1 oraz art. 2 pkt 14 a w zasadzie jeżeli by przyjąć, iż celem ustawodawcy byłoby zaliczenie kwestii dostępności do drogi publicznej do kategorii infrastruktury technicznej to przepisy art. 61 ust 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 14 należało by z ustawy usunąć, podobnie jak art. 2 pkt 14. Fakt, iż tak się nie stało przesądza, iż aktualnie pojęcia te są pojęciami odrębnymi i w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej należy rozpatrywać oddzielnie od kwestii uzbrojenia terenu. W dalszym ciągu przez to ostatnie pojęcie należy rozumieć uzbrojenie terenu w sieci wodociągowe, elektryczne, kanalizacyjne, ciepłownicze i gazowe a przez dostęp do drogi publicznej - bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości sądu, iż teren zamierzonej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 lipca 2013 r. II SA/Kr 971/13 (sprawa dotyczyła terenu dostępnego do tej samej drogi publicznej, skarżącym był ten sam inwestor a zamierzenie inwestycyjne także dotyczyło budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych) " ... zauważyć należy, że zgodnie z art. 2 pkt 13 uzp przez "uzbrojeniu terenu" - należy przez rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ostatnio wskazany przepis stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Analiza powołanych przepisów oraz art. 61 ust. l pkt 2 upz nakazuje przyjąć, że wskazane w art. 2 pkt 13 "drogi" nie odnoszą się do dróg publicznych dostępnych z terenu inwestycji. Do tych dróg odnosi się bowiem wyłącznie art. 61 ust. l pkt 2 upz. "Drogi" zaś o których mówi przepis art. 61 ust. l pkt 3 upz (poprzez odesłanie z art. 2 pkt 13), to takie, które związane są (lub będą) z planowanym przez inwestora zamierzeniem budowlanym. Uzbrojenie więc ternu inwestycji "\v drogi" oznacza zdaniem sądu, że chodzi tylko o takie drogi, które znajdują się (lub znajdą się) na terenie inwestycji lub z terenem tej inwestycji będą związane. Nie będą to jednak drogi publiczne, których zarząd i utrzymanie w należytym stanie, należy do właściwych organów administracji publicznej, a nie inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej. (...) należy wskazać, że niezbędne uzbrojenie działki budowlanej określone zostało w § 26 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 póz. 690). Co prawda, jest to przepis, który ma zastosowanie na etapie uzyskiwania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak może on pełnić pomocniczą rolę także przy wykładni pojęcia "uzbrojenia terenu" w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z tym przepisem działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Przepis ten nawiązuje więc do powołanego wyżej art. 143 ust. 2 u.g.n. Zdaniem sądu, brzmienie tego przepisu potwierdza trafność poglądu, iż kwestia budowy lub modernizacji dróg publicznych, nie wchodzi w zakres definicji "uzbrojenia terenu" inwestycji".

Konkludując stwierdzić należy, iż ta skarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji oparte były na wadliwej analizie. Organy analizy tej nie poddały krytycznej ocenie, która powinna prowadzić do jej ponowienia lub uzupełnienia. Ponownie rozpoznając sprawę organy ponownie przeprowadzą postępowanie dowodowe z uwzględnieniem uwag o których mowa wyżej.