Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2353/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 174, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 207
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 41, art. 98 ust. 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art. 26 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 404/15 w sprawie ze skargi Miasta [B.] na decyzję Zarządu Województwa [A.] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Miasta [B.] na rzecz Zarządu Województwa [A.] 20.260 (dwadzieścia tysięcy dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015r. sygn. akt II SA/Gl 404/15 w pkt 1 uchylił decyzję Zarządu Województwa [A.] z dnia [...] marca 2014r., w pkt 2 zasądził od Zarządu Województwa [A.] na rzecz Miasta [B.] zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że Zarząd Województwa [A.] jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [A.] (IZRPO WS) decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. zobowiązała Miasto [B.] do zwrotu dofinansowania w kwocie 2 971 970,97 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, udzielonego na projekt pn. "[...]" realizowanego w oparciu o umowę z dnia [...] września 2010r. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [A.] na lata 2007-2013, Priorytet VI. Zrównoważony rozwój miast, Działanie 6.1. Wzmacnianie regionalnych ośrodków wzrostu, współfinansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Projekt ten został warunkowo wybrany do dofinansowania uchwałą Zarządu Województwa [A.] z dnia [...] sierpnia 2010r., gdyż zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (ówcześnie obowiązujący: Dz. U. UE. L Nr 210, poz. 25 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem nr 1083/2006, był traktowany jako tzw. "duży projekt" wymagający zatwierdzenia wkładu finansowego przez Komisję Europejską. W konsekwencji tej uchwały w dniu [...] września 2010r. Zarząd Województwa [A.], jeszcze przed uzyskaniem decyzji KE, zawarł z Miastem [B.] umowę warunkową o dofinansowanie tego projektu (§ 2 umowy). Na podstawie tej umowy przyznano beneficjentowi dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 141 574 456,00 zł. W okresie trwania umowy beneficjentowi zostały wypłacone środki w łącznej kwocie 3 109 685,72 zł tytułem refundacji wydatków.

Następnie instytucja wskazała, że Komisja Europejska pismem z dnia [...] maja 2012r. odmówiła akceptacji projektu do jego finansowania ze środków europejskich, uznając projekt za niemożliwy do zrealizowana w przedstawionym kształcie. Jednocześnie zaleciła rozważenie zredukowania projektu dla zapewnienia trwałości finansowej oraz wskazała, że zmodyfikowany projekt mógłby ponownie podlegać ocenie, po jego uprzedniej analizie z udziałem ekspertów Inicjatywy JASPERS (Wspólna Pomoc we Wspieraniu Projektów dla Europejskich Regionów). Jednakże JASPERS – po dokonaniu analizy wykonalności skierowanego na wniosek beneficjenta w dotychczasowym kształcie projektu - zwrócił uwagę na bardzo poważne zagrożenie realizacji projektu w obecnej perspektywie finansowej i zalecił IZ RPO WSL rozważenie zamieszczenia projektu na liście priorytetów w następnym okresie programowania.

Ponadto – co podkreśliła instytucja - beneficjent do dnia [...] września 2010r. (będącego równocześnie zadeklarowanym terminem rozpoczęcia rzeczowej realizacji projektu), wykonał Wstępne Studium Wykonalności (od [...] sierpnia 2007r. do [...] marca 2008r.); dokumentację budowlaną (od [...] maja 2007r. do [...] listopada 2008r.); Studium Wykonalności (od [...] września 2008r. do [...] marca 2009r.); oraz wycinkę drzew i krzewów (od [...] lutego 2009r. do [...] kwietnia 2009r.). Z dokumentu pn. Karta ewidencji poniesionych nakładów dla zadania "[...]" od [...]/01/2007 do [...]/09/2010 wynika, że beneficjent w okresie od roku 2007 do dnia [...] września 2010r., nie poniósł wydatków związanych z rzeczową realizacją projektu. Jedyny wydatek, jaki poniósł beneficjent po tym czasie (w dniu [...] listopada 2010r.) to wydatek związany z pełnieniem funkcji inżyniera kontraktu w okresie od dnia [...] października 2010r. do dnia [...] października 2010r. W terminie do dnia [...] września 2010r. beneficjent nie rozpoczął natomiast rzeczowej realizacji projektu, tzn. nie przystąpił do prac budowlanych. Umowę z wykonawcą prac inwestycyjnych - Spółką M. S.A. ze S. na budowę nowoczesnej hali widowiskowo-sportowej [...] zawarł dopiero w dniu [...] kwietnia 2013r., czym naruszył § 4 umowy. Beneficjent zobowiązany był do rzeczowego rozpoczęcia realizacji inwestycji do dnia [...] września 2010r., a rzeczowe rozpoczęcie realizacji inwestycji zostało zdefiniowane w § 1 ust. 23 umowy jako data podpisania pierwszej umowy z wykonawcą na realizację projektu. Beneficjent informował instytucję o podejmowanych już po zawarciu umowy działaniach zmierzających do wyłonienia wykonawcy robót budowlanych w trybie przetargowym, a następnie o zawarciu umowy z wykonawcą (kontrakt z dnia [...] kwietnia 2013r.). Dopiero w tym dniu doszło do rozpoczęcia rzeczowej realizacji projektu przez beneficjenta, a środki wydatkowane przez beneficjenta zostały wykorzystane wbrew obowiązującym w tym zakresie procedurom dotyczącym kwalifikowalności wydatków. Beneficjent naruszył przepis art. 56 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006, jak i również art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013r. poz. 885, z późn. zm.), zwanej u.f.p., co oznacza niekwalifikowalność poniesionych już i zrefundowanych przez instytucje wydatków.

Instytucja podkreśliła, że umowa miała charakter warunkowy (warunek rozwiązujący), bowiem strony ustaliły, że w przypadku braku akceptacji dofinansowania dla projektu ze strony KE umowa ulegnie rozwiązaniu (§ 2 ust. 4 i 5 umowy). Zgodnie z art. 89 k.c. warunek rozwiązujący uzależnia ustalenie skutków czynności prawnej od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Ponadto realizacja projektu związana była w szczególności z rzeczowym rozpoczęciem inwestycji, tj. podpisaniem umowy z wykonawcą prac inwestycyjnych (budowlanych), a wskazane w umowie terminy realizacji projektu nie były w żaden sposób uzależnione od stanowiska KE. To sam beneficjent wskazał okresy realizacji projektu już na etapie złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. W tym zakresie miał pełną swobodę, uwzględniając jedynie terminy określone przez instytucję w dokumentach programowych i według swojej oceny określał terminy rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektu. Wskazane przez beneficjenta terminy we wniosku o dofinansowanie projektu zostały odpowiednio wprowadzane do umowy i obowiązują od momentu jej zawarcia. Fakt nierozpoczęcia realizacji inwestycji zgodnie z terminem wskazanym w umowie, w ocenie instytucji, stanowi naruszenie umowy. Beneficjent zobowiązany był zgodnie z umową do rzeczowego rozpoczęcia realizacji inwestycji do dnia [...] września 2010r., a dopiero w dniu [...] kwietnia 2013r. zawarł kontrakt z wykonawcą robót budowlanych (Spółka M. S.A.), co wskazuje na rozpoczęcie rzeczowej realizacji projektu z tym dniem.

Zdaniem instytucji, negatywna decyzja KE z dnia [...] maja 2012r. dla projektu ze wskazaniem zastrzeżeń co do zasadności realizacji projektu w kształcie przedstawionym przez beneficjenta, jak również wątpliwości JASPERS podczas oceny projektu, mogły wpłynąć na decyzję beneficjenta w zakresie dalszej realizacji projektu. Beneficjent pomimo tego kontynuował realizację projektu m.in. podpisując umowę z wykonawcą robót budowalnych. Wobec tego zarząd podjął uchwałę w dniu [...] listopada 2012r. w sprawie rozwiązania umowy na zasadzie porozumienia, zaś w dniu [...] grudnia 2012r. uchwałę w sprawie rozwiązania umowy za wypowiedzeniem na podstawie jej § 21 ust. 1 pkt 1. Wyjaśnił, iż zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO WSL (nie dotyczy Działań/Poddziałań: 1.1.1 (typ 7), 1.2, 3.1.1, 3.2.1) w punkcie E.l (Harmonogram rzeczowy - zadań/etapów projektu) harmonogram wymaga podania podstawowych danych odnoszących się do przebiegu realizacji projektu i należy dokonać podziału realizacji projektu na poszczególne etapy, czyli należy wskazać najważniejsze etapy realizacji projektu wraz z planowanymi terminami ich realizacji w tabeli "Kluczowe etapy realizacji inwestycji" określając planowane daty dla: 1. terminu rozpoczęcia prac przygotowawczych (termin poniesienia pierwszego wydatku na przygotowanie inwestycji); 2. planowanego terminu wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego; 3. planowanego terminu rzeczowego rozpoczęcia realizacji (np. w przypadku prac budowlanych zgodnie z pierwszym wpisem do dziennika budowy); 4. planowanego terminu rzeczowego zakończenia realizacji inwestycji; 5. planowanego terminu finansowego zakończenia inwestycji (poniesienia ostatniego wydatku); 6. planowanego rozliczenia projektu (przedstawienie ostatniego wniosku o płatność).

Instytucja stwierdziła, że środki publiczne zostały wykorzystane przez beneficjenta wbrew obowiązującym w tym zakresie procedurom, dotyczącym kwalifikowalności. Beneficjent w piśmie z dnia [...] maja 2009r. wskazał, że planowany termin rzeczowego rozpoczęcia realizacji inwestycji to data, w której zamierza podpisać umowę z wykonawcą prac budowlanych stanowiących rzeczową realizację projektu. Beneficjent zawierając umowę, potwierdził że rzeczowa realizacja projektu nie obejmuje wycinki drzew i krzewów, bo zgodnie ze stanem faktycznym została już zrealizowana, a rzeczowym rozpoczęciem będzie zawarcie umowy z wykonawcą robót budowlanych. Treść projektu umowy znana była beneficjentowi już w momencie aplikowania o środki unijne w ramach konkursu, a beneficjent na etapie podpisywania umowy nie wnosił zastrzeżeń do jej treści.

Zdaniem instytucji, w sprawie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 a szkoda ma charakter realnej ze względu na wypłatę środków beneficjentowi. Sfinansowane wydatki stały się wydatkami nieuzasadnionymi, o których mowa art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, z uwagi na brak realizacji zasadniczej części projektu przez beneficjenta. Każdy wydatek publiczny powinien być dokonywany w sposób, o którym mowa w art. 44 ust. 3 u.f.p., w tym w sposób umożliwiający terminową realizację zadań. Środki te mają być wydatkowane w sposób umożliwiający terminową realizację wyznaczonych celów - zatem rozpoczęcie rzeczowej realizacji projektu w terminie zgodnym z umową.

Zdaniem organu, KE w piśmie z dnia [...] maja 2012r. w sposób jednoznaczny odmówiła zatwierdzenia projektu celem jego finansowania ze środków EFRR (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego) w oparciu o złożony do Komisji wniosek. KE uznając projekt za niemożliwy do zrealizowania w przedstawionym kształcie i zaleciła rozważenie zredukowania projektu dla zapewnienia trwałości finansowej. Umowa zawarta z beneficjentem została rozwiązana wskutek ziszczenia się warunku w niej przewidzianego (odmowa KE dla dofinansowania projektu), po drugie zaś umowa została skutecznie rozwiązana przez zarząd poprzez złożenie w dniu [...] marca 2013r. stanowczego oświadczenia woli o jej rozwiązaniu.

Rozpoznając skargę Miasta [B.] - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję. Podkreślił, że zawartej z beneficjentem umowie nadano warunkowy charakter (§ 2 ust. 1 umowy), co oznacza, że w momencie braku akceptacji dofinansowania dla projektu ze strony Komisji Europejskiej umowa ulegnie rozwiązaniu. Postanowienia umowy, które odnoszą się do decyzji Komisji Europejskiej, obowiązują do dnia wydania decyzji Komisji Europejskiej (§ 2 ust. 3 i § 23 ust. 2 umowy). Natomiast § 23 ust. 3 umowy wyraźnie i jednoznacznie stanowi, że w przypadku, gdy Komisja Europejska odmówi wniesienia do projektu wkładu finansowego z Funduszy umowa ulega rozwiązaniu z dniem doręczenia decyzji Komisji Europejskiej beneficjentowi; § 21 ust. 1 umowy określa przypadki fakultatywnego rozwiązania umowy z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia, w tym w przypadku naruszenia przez beneficjenta postanowień umowy; zaś § 21 ust. 2 przewiduje możliwość rozwiązania umowy przez IZ RPO WSL bez wypowiedzenia.

W ocenie Sądu I instancji, organy błędnie ustaliły, że spełnił się warunek rozwiązujący umowę przez wydanie decyzji odmawiającej wniesienia do projektu wkładu z Funduszy przez Komisję Europejską. Za taką decyzję organ uznał jedno z pism Komisji Europejskiej, a w szczególności pismo z dnia [...] maja 2012r. Zdaniem Sądu, Komisja Europejska wyraziła w nim jedynie swoją opinię i zalecenia a adresatem tego pisma był Marszałek Województwa [A.]. Powołując przepis art. 41 rozporządzenia nr 1083/2006 - uznał, że w tej sprawie nie została wydana decyzja Komisji Europejskiej, odmawiająca wniesienia wkładu finansowego w projekt objęty wnioskiem Miasta [B.]. Pismo z dnia [...] maja 2012r., jakie Komisja Europejska skierowała do Marszałka Województwa [A. zawierało jedynie informację, że projekt w obecnej formie uważa za nierentowny i z tej przyczyny nie może go zatwierdzić, przy czym wyraziła gotowość zorganizowania specjalnego spotkania z beneficjentem, przedstawicielami z biura JASPERS i ewentualnie z niezależnym konsultantem, aby przekształcić ten projekt, celem ponownego złożenia zrewidowanego wniosku o dofinansowanie projektu. Wyznaczyła Marszałkowi dwumiesięczny termin na udzielenie odpowiedzi zaznaczając, że dopóki uwagi Komisji nie zostaną uwzględnione, procedura wyceny oraz zwłoka określone w art. 41 rozporządzenia nr 1083/2006 pozostają wstrzymane. Z akt administracyjnych nie wynika, czy i jaka odpowiedź została przez Marszałka udzielona Komisji Europejskiej, wiadomo natomiast, że zwrócono się do Ministra Rozwoju Regionalnego o objęcie projektu inicjatywą JASPERS celem sprawnego wydatkowania środków. A zatem kontynuowano ocenę projektu z przedstawicielami z biura JASPERS.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2012r. JASPERS sporządził ocenę stopnia gotowości projektu do realizacji, wyrażając w zaleceniach swoje obawy co do realizacji projektu. Zakończenie realizacji działań JASPERS nastąpiło natomiast w dniu [...] grudnia 2012r. z wnioskami, w których podtrzymano obawy dotyczące rozmiaru obiektu i jego finansowej trwałości. W tym czasie nadal Komisja Europejska nie wydała decyzji, o której mowa w art. 41 rozporządzenia nr 1083/2006 i w § 23 ust. 3 umowy, której doręczenie Miastu [B.] skutkowałoby rozwiązaniem umowy z dniem jej doręczenia. Powołując art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C z 14 grudnia 2007 r. 303.1) Sąd stwierdził, że jeżeli działania JASPERS ostatecznie zakończyły się w dniu [...] grudnia 2012r., to wówczas proces oceny tego projektu powinien zostać zakończony decyzją Komisji Europejskiej w przedmiocie jego dofinansowania. W interesie organu jako instytucji zarządzającej leżało żądanie końcowej oceny złożonej dokumentacji (wniosku) przez Komisję Europejską. Organ błędnie zatem ustalił, że umowa została rozwiązana wskutek ziszczenia się warunku w niej przewidzianego, tj. odmowy KE dla dofinansowania projektu. W tym czasie ocena projektu przez Komisję Europejską nie była zakończona.

Wskazując na uchwałę Zarządu z dnia [...] listopada 2012r. w sprawie rozwiązania umowy na zasadzie porozumienia stron oraz § 21 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 2 i § 4 ust. 1 pkt b umowy – Sąd I instancji wskazał, że organ skorzystał z fakultatywnego sposobu rozwiązania umowy z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia, bowiem w jego ocenie beneficjent nie rozpoczął realizacji projektu w terminie do dnia [...] grudnia 2010r. Nie wskazał jednak na zawinione przyczyny opóźnienia. Co więcej w 2011r. akceptował i realizował wnioski beneficjenta o płatności i wypłacił na jego rzecz w sumie kwotę 3 109 685,72 zł. Ten tryb rozwiązania umowy z dnia [...] września 2010r. nadal pozostaje między stronami sporny. Beneficjent kwestionuje skuteczność wypowiedzenia umowy, czemu dał wyraz najpierw w prowadzonej korespondencji, następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dalej w pozwie skierowanym do sądu powszechnego i następnie w zarzutach skargi.

Miasto [B.] wytaczając przed wydaniem zaskarżonej decyzji powództwo cywilne przed Sądem Okręgowym w K., domagało się – jak wskazał Sąd I instancji - zapłaty dalszych płatności zgodnie z zawartą umową zarzucając przy tym bezskuteczność wypowiedzenia umowy. Sprawa ta prowadzona pod sygn. II C 8/14 nie została dotychczas prawomocnie zakończona. Jednakże Zarząd Województwa [A.] postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r., na podstawie art. 98 § 1 w zw. z art. 123, art. 141 § 1 i art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013r. poz. 267), zwanej k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii skuteczności wypowiedzenia umowy. Postanowienie to podlega ocenie w ramach kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji uznał, że skuteczność wypowiedzenia beneficjentowi umowy w trybie art. § 21 ust. 1 pkt 1 umowy jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem determinuje ustalenie zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków finansowych wypłaconych beneficjentowi w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości podczas realizacji projektu. Sąd I instancji wskazał, że strony zawarły umowę o charakterze cywilnoprawnym mimo, że przyznane i wypłacone środki pozostają środkami publicznymi, które mogą być wykorzystane wyłącznie w celu i na warunkach określonych w umowie. Warunki te zostały jasno i wyraźnie sprecyzowane w treści zawartej umowy. Sąd zauważył ponadto, że skarżąca wystąpiła ze stosownym powództwem na drogę postępowania sądowego przed sądem powszechnym z żądaniem zapłaty, a w tym ustalenia bezskuteczności wypowiedzenia umowy. Zgodnie zaś z § 26 ust. 3 umowy w przypadku braku porozumienia stron umowy, spory wynikające z jej realizacji poddano rozstrzygnięciu przez sąd powszechny właściwy według siedziby instytucji zarządzającej. Skoro zatem taki spór zawisł pomiędzy stronami przed wydaniem zaskarżonej decyzji, to organ miał obowiązek zawiesić postępowanie do czasu jego prawomocnego zakończenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Zarząd Województwa [A.], zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, podczas gdy zagadnienie takie nie występuje;

w przypadku uznania, że podnoszony zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niezasadny, zarzucił Sądowi, że zastosował ten przepis wybiórczo, uznając że skuteczność rozwiązania umowy za wypowiedzeniem ocenić może tylko sąd powszechny i w tym zakresie nakazał zawieszenie postępowania administracyjnego, natomiast w odniesieniu do braku decyzji Komisji Europejskiej jako przesłanki wygaśnięcia umowy sam dokonał oceny, wobec czego organ zarzuca Sądowi brak konsekwencji;

art. 41 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie Komisja Europejska miała obowiązek wydać decyzję odmawiającą wniesienia wkładu finansowego w projekt Miasta [B.], podczas gdy te przepisy wymagają zgody Komisji Europejskiej na dofinansowanie projektu, a takiej zgody Komisja Europejska nie wydała;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, poprzez przyjęcie że przedmiot sprawy dotyczył rozwiązania umowy o dofinansowanie, podczas gdy przedmiotem sprawy było zobowiązanie do zwrotu dofinansowania w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków unijnych, tym samym Sąd w konsekwencji zaniechał ustalenia, czy skarżona decyzja była prawidłowa;

art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie będące konsekwencją uznania, że organ naruszył przepis z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zawieszając postępowania administracyjnego, podczas gdy organ prawidłowo nie zastosował tego przepisu, a tym samym nie naruszył przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na przebieg sprawy;

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nie zgodny z tym przepisem, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Miasta [B.], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2016r. skarżąca kasacyjnie podała informację o wydaniu przez SA w K. wyroku w dniu [...] grudnia 2015r. w sprawie o sygn. akt [...], oddalającym apelację Miasta [B.] o zapłatę refundacji części wydatków w związku z realizacją spornego projektu. Do pisma załączyła kserokopię tego wyroku.

Miasto [B.] w piśmie z dnia[...] kwietnia 2017r. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz "skarżącego" kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Ponadto zawarła wniosek o skierowanie przez NSA, w trybie art. 267 TFUE, pytań prejudycjalnych co do wykładni art. 41 rozporządzenia nr 1083/2006 w zakresie, czy wskazane w tym przepisie rozstrzygnięcie Komisji o odmowie wniesienia wkładu finansowego funduszy w tzw. duży projekt, w rozumieniu art. 39 tego rozporządzenia, wymaga formy decyzji w rozumieniu art. 288 TFUE, a w przypadku odpowiedzi, że rozstrzygnięcie to nie wymaga formy decyzji, czy pismo pochodzące od Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej KE, podpisane przez urzędnika Komisji, stanowić może dokonane przez Komisję powiadomienie, o którym mowa w art. 41 ust. 3 tego rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez Zarząd Województwa [A.] skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna – oparta na obu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a. – zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzuty kasacyjne są zasadne, choć nie wszystkie w pełnym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do zasadności stanowiska Sądu I instancji, który uznał, iż rozstrzygnięcie o zwrocie udzielonej ze środków UE pomocy uzależnione jest od uprzedniej oceny skuteczności wypowiedzenia zawartej między skarżącą kasacyjnie a Miastem [B.] umowy o dofinansowanie, która to ocena należy do wyłącznej kompetencji właściwego sądu powszechnego. Przy tak zakreślonym sporze zarzuty kasacyjne sprowadzają się do trzech zasadniczych kwestii. Po pierwsze, skarżąca kasacyjnie podnosi, iż ocena przez sąd powszechny skuteczności wypowiedzenia umowy nie uzasadnia obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie, Komisja Europejska nie ma też obowiązku wydania decyzji negatywnej, a jedynie obowiązek poinformowania o braku zgody na dofinansowanie projektu i podania przyczyn tego stanowiska, a Sąd I instancji – nakazując zawieszenie postępowania - dokonał wybiórczej oceny okoliczności tego zawieszenia skoro we własnym zakresie ocenił kwestię warunku rozwiązującego umowę podczas gdy ocenę wypowiedzenia umowy uzależnił od rozstrzygnięcia sądu powszechnego (zarzut kasacyjny pkt I ppkt 1, 2 i 3 oraz pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Po drugie, skarżąca kasacyjnie kwestionuje poczynione przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne, co doprowadziło do rozpoznania przez ten Sąd sprawy rozwiązania umowy o dofinansowanie w sytuacji, gdy przedmiotem skargi była decyzja podjęta w sprawie zwrotu dofinansowania z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków unijnych (pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Po trzecie, skarżąca kasacyjnie podnosi, że lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na kontrolę dokonanej przez Sąd I instancji oceny wszystkich okoliczności faktycznych, ocenę prawidłowości przyjętej przez Sąd interpretacji zagadnienia wstępnego oraz ocenę zasadności przyjętych przez Sąd granic rozpoznania tej sprawy (zarzut pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają - jak zgodnie przyjmuje orzecznictwo i piśmiennictwo - zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny niezasadnie został zakwestionowany w zaskarżonym wyroku (lub uznany za prawidłowy), można przejść do oceny prawidłowości dokonanej przez organy administracji publicznej subsumcji przyjętego przez nie stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 425). Natomiast przyjmowana w orzecznictwie sądowym możliwość zmiany tej kolejności rozpoznania zarzutów nie zachodzi w tej sprawie, gdyż w skardze kasacyjnej nie został sformułowany zarzut wadliwej wykładni prawa materialnego a zarzucane tą skargą naruszenie prawa obejmuje jego wadliwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadniony w skardze kasacyjnej zasadniczo poprzez przywołanie poglądów judykatury formułowanych na gruncie tego przepisu. Zarzut ten w zakresie, w jakim zmierza do podważenia poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych i ich oceny nie mógł odnieść skutku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie kwestionuje - na co wskazuje argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej – stanowisko Sądu I instancji, który za podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i uzależnił rozpoznanie sprawy zwrotu nienależnie pobranej pomocy ze środków unijnych od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – oceny przez sąd powszechny skuteczności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie. Jednakże za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie sposób podważać dokonaną przez Sąd I instancji ocenę poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, a następnie ocenę zastosowania normy prawa materialnego w ustalonych przez Sąd I instancji w sprawie okolicznościach, a w konsekwencji prawidłowość przeprowadzonej kontroli zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji. Jak bowiem przyjmuje judykatura przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko Sądu nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w ostatnim przypadku można mówić o naruszeniu tego przepisu (tak np. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013r., I GSK 1064/11, Lex nr 1331481). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem służyć do skutecznego zwalczania prawidłowości przyjętego stanu faktycznego czy stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (tak np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015r., I OSK 2338/13, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012r., II GSK 1061/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku – sporządzone adekwatnie do przyjętej przez Sąd I instancji podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonego wyroku (pomijając zasadność takiego sposobu rozpoznania sprawy) - spełnia określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogi formalne, pozwalające na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w zarzucanym skargą kasacyjną zakresie, tj. w zakresie wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego i braku negatywnej decyzji Komisji Europejskiej jako warunku rozwiązującego umowę o dofinansowanie. Z uzasadnienia kontrolowanego w postępowaniu instancyjnym wyroku wynikają wprost motywy z powodu, których Sąd I instancji uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, z powodu którego organ obowiązany był zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych. Natomiast okoliczność, czy zajęte przez Sąd I instancji stanowisko w tym zakresie, odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie, jest prawidłowe merytorycznie stanowi odrębną kwestię i nie może prowadzić do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne a wyrok z tego względu nie poddaje się – jak podnosi skarżąca kasacyjnie - kontroli instancyjnej. Rację ma natomiast skarżąca kasacyjnie instytucja, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera odniesienia do zasadniczej spornej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym kwestii, jaką są stwierdzone w sprawie nieprawidłowości, skutkujące dokonaniem przez instytucję zarządzającą korekty finansowej. Zauważyć jednak należy, że brak ten z uwagi na przyjętą w zaskarżonym wyroku podstawę prawną był konsekwencją przyjętej przez Sąd I instancji koncepcji rozpoznania sprawy legalności decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania, co oznacza, iż ta wadliwość uzasadnienia nie uniemożliwiała kontroli instancyjnej tego wyroku i nie miała wpływu na dopuszczalność merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku.

Natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zasadny, bowiem Sąd I instancji ocenę legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu pomocy unijnej z programu regionalnego ograniczył do okoliczności faktycznej ziszczenia się warunku rozwiązującego umowę o dofinansowanie - wydania przez Komisję Europejską decyzji w sprawie współfinansowania projektu oraz skuteczności rozwiązania umowy o dofinansowanie. W konsekwencji doprowadziło to do tego, że w istocie Sąd I instancji w sposób nieuprawniony zaniechał merytorycznej oceny zasadności żądania przez instytucję zwrotu dofinansowania do projektu, a rozpoznał występującą w sprawie uboczną kwestię zawieszenia postępowania w sprawie, uznając w zaskarżonym wyroku za konieczne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, należącego do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego. Co istotne, rozpoznając tę "sprawę", Sąd uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję, podnosząc w uzasadnieniu poddanego kontroli instancyjnej wyroku, iż w ramach kontroli tej decyzji ocenie podlega postanowienie instytucji zarządzającej o odmowie zawieszenia postępowania, podjęte w wyniku rozpoznania wniosku beneficjenta – Miasta [B.]. Jednakże ani z sentencji wyroku, ani z jego uzasadnienia nie wynika, że Sąd zamierzał wyeliminować z obrotu prawnego to postanowienie. Rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku, jak i stanowisko uzasadnienia tego wyroku są więc niekonsekwentne, jak i niezrozumiałe. Co więcej skuteczność rozwiązania umowy o dofinansowanie wbrew stanowisku Sąd I instancji nie stanowi – co wynika przede wszystkim z art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i co jest przedmiotem oceny w ramach pozostałych zarzutów kasacyjnych - relewantnej prawnie okoliczności faktycznej.

Zasadne są również sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych, pozostające jednakże w funkcjonalnym związku, zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. sprowadzające się do oceny znaczenia w sprawie zwrotu pomocy unijnej zagadnienia skuteczności rozwiązania umowy o dofinansowanie, a także pozostający w związku z tym zagadnieniem zarzut naruszenia art. 41 rozporządzenia nr 1083/2006 odwołujący się do formy prawnej działania Komisji Europejskiej w razie odmowy udzielenia pomocy unijnej na realizację wnioskowanego przez Miasto [B.] projektu jako warunku rozwiązującego umowę. Rację ma bowiem skarżąca kasacyjnie, że rozwiązanie umowy o dofinansowanie za wypowiedzeniem nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie zwrotu pomocy unijnej a Komisja Europejska - odmawiając współfinansowania/finansowania projektu - nie podejmuje decyzji a jedynie powiadamia państwo członkowskie o tej odmowie, podając przyczyny odmowy.

Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest rozumiane w judykaturze jako okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, zaś ocena tej okoliczności, gdyby ona sama w sobie mogła być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jej przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2001r., III SA 32/00, LEX nr 47487). Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi więc zajść związek przyczynowy (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001r., II SA 1982/00, LEX nr 54554). Z zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym mamy więc do czynienia wtedy, gdy organ administracji publicznej nie jest uprawniony do jego rozstrzygnięcia w tym postępowaniu i dlatego dalsze postępowanie administracyjne musi wstrzymać (zawiesić) do czasu rozstrzygnięcia takiego zagadnienia w innym postępowaniu. Ma to miejsce tylko wówczas, gdy z przepisów prawa wynika wyraźnie, że rozstrzygnięcie danej sprawy uzależnione jest od uprzedniego jego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd pozostaje w takim związku z postępowaniem administracyjnym, że bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozstrzygnięcie danej sprawy. Chodzi tu przy tym o rozstrzygnięcie zagadnienia materialnoprawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, ZNUŁ, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92), a które należą do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie były wcześniej prawomocnie przesądzone, ale również o sytuację, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, ocena zaś tego zagadnienia (w oderwaniu od sprawy na tle, której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Aby zatem można było mówić o zagadnieniu wstępnym musi ono poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a także musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W takim przypadku zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest obligatoryjne (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2003r., V SA 2826/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2004 r., III SA 1137/03 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2006r., I SA/Sz 14/06, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2009r., I SA/Bk 608/08, LEX nr 491860 czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2008r., I SA/Go 529/08, LEX nr 480321). Zależność między zagadnieniem wstępnym a przedmiotem danego postępowania ma charakter związku bezpośredniego, co oznacza, że chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55). Od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego winno w ogóle zależeć rozpatrzenie sprawy (por. G. Łaszczyca, op.cit., str. 100-101; wyrok WSA z dnia 18 września 2009r., III SA/Gl 798/09). Z samej istoty zagadnienia wstępnego wynika też, że musi ono mieć charakter prawny, a nie faktyczny (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 573). Za zagadnienie wstępne nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd (tak wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015r., II GSK 2699/14, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008r., II OSK 1559/07). W pojęciu tym nie mieści się ustalenie stanu faktycznego sprawy, to należy bowiem zawsze do organu prowadzącego postępowanie w danej sprawie. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstawy do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie orzeczenia bez rozpoznania owej sprawy. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia nie mają też wpływu względy natury celowościowej oraz ekonomiki postępowania (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" nr 10 z 2003r.). Zasada szybkości i ciągłości (integralności, szybkości) postępowania, jak i wyjątkowy charakter instytucji zawieszenia postępowania uzasadnia nader ostrożną wykładnię przesłanki zagadnienia wstępnego. Przesłankę zagadnienia wstępnego należy zatem interpretować w sposób ścisły, choćby nawet przemawiały przeciwko temu tak racjonalne argumenty jak względy ekonomiki procesowej. Zawieszenie postępowania zawsze wiąże się z nieuchronną zwłoką w załatwieniu sprawy, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania. Zasady te sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania z przyczyn celowościowych, gdy brak ku temu rzeczywistej podstawy prawnej (por. uchwałę NSA z dnia 24 listopada 2008r., II FPS 4/08).

Tak rozumiane zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Rozstrzygnięcie sprawy zwrotu pomocy unijnej nie jest uzależnione od uprzedniego rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu, ani tym bardziej od rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu między stronami umowy co do skuteczności rozwiązania umowy. Rozwiązanie umowy o dofinansowanie, towarzyszące niekiedy okolicznościom żądania zwrotu pomocy, stanowi jedynie jeden z elementów stanu faktycznego sprawy zwrotu dofinansowania projektu, podlegający ocenie instytucji zarządzającej z punktu widzenia jej znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów sprawy. Regulacje unijne i krajowe, w tym dokumentacja składająca się na regionalne programy operacyjne, nie uzależniają obowiązku beneficjenta zwrotu wypłaconych kwot pomocy finansowej od pozostawania w obrocie prawnym umowy o dofinansowanie. Przesłanką żądania zwrotu środków publicznych stanowi, co wynika przede wszystkim z art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, nieprawidłowość przy wdrażaniu programu operacyjnego w rozumieniu prawa unijnego, charakter i waga naruszenia procedur oraz powstanie szkody w budżecie UE, przy czym naruszenie procedur jest rozumiane szeroko jako każde działanie lub zaniechanie, których konsekwencją jest lub może być finansowanie z budżetu UE nieuzasadnionego wydatku, powodujące szkodę w budżecie unijnym niezależnie od jej rzeczywistego czy potencjalnego charakteru. Tak rozumiane naruszenie procedur obejmuje również naruszenia warunków umowy o dofinansowanie, umowa ta wraz z załącznikami stanowi bowiem element dokumentacji konkursowej (tak np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014r., II GSK 1546/12, czy wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2016r., I SA/Rz 572/15). Naruszenie warunków umowy o dofinansowanie, mogące stanowić z uwagi na jego charakter i wagę oraz stratę w funduszu unijnym podstawę zwrotu dofinansowania, nie może być utożsamiane z rozwiązaniem tej umowy (wobec naruszenia przez beneficjenta warunków tej umowy) jako warunkiem żądania zwrotu pomocy unijnej. Naruszenie warunków umowy może skutkować zarówno żądaniem zwrotu przyznanej pomocy, jak i rozwiązaniem umowy. Są to jednakże dwa odrębne i niezależne od siebie zagadnienia. Naruszenie warunków umowy w pewnych warunkach może w ogóle nie skutkować rozwiązaniem umowy. W judykaturze podnosi się wręcz, że samo rozwiązanie umowy o dofinansowanie z powodu okoliczności naruszenia warunków udzielenia dofinansowania nie jest i nie może być uznane za okoliczność uzasadniającą zwrot udzielonego dofinansowania, ponieważ nie mieści się w pojęciu wykorzystania środków unijnym niezgodnie z przeznaczeniem a okoliczności stanowiące podstawę zwrotu środków mogące stanowić również podstawę rozwiązania umowy o dofinansowanie, a więc występujące w dwu obszarach: administracyjnym i cywilnym, nie pozostają w żadnej zależności ani relacji. Okoliczności związane z rozwiązaniem nie będą miały prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o zwrocie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014r., II GSK 1086/13).

Wobec treści kontrolowanej przez Sąd I instancji nie budzi wątpliwości, że podstawą podjęcia przez skarżącą kasacyjnie – instytucję zarządzającą decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania była okoliczność faktyczna stwierdzenia nieprawidłowości w toku wdrożenia przez Miasto [B.] programu operacyjnego. Nieprawidłowość ta polegała – jak wynika z zaskarżonej decyzji – na naruszeniu przez Miasto harmonogramu realizacji rzeczowego projektu, zaś zasadniczą sporną między beneficjentem a instytucją zarządzającą kwestią w tym zakresie było rozumienie pojęcia rozpoczęcie realizacji rzeczowego projektu. Natomiast kwestia rozwiązania umowy o dofinansowanie, w tym w kontekście ziszczenia się warunku rozwiązującego, była – jak wskazuje treść zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji - przedmiotem oceny organów z uwagi na zgłaszane przez beneficjenta – Miasto [B.] zastrzeżenia co do projektu umowy o dofinansowanie i skuteczności rozwiązania umowy, a także jako element stanu faktycznego sprawy. Nie stanowi ona jednakże okoliczności, bez której uprzedniego rozstrzygnięcia niemożliwym jest prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy zwrotu dofinansowania. A zatem to okoliczności stwierdzonej przez instytucję zarządzającą nieprawidłowości – naruszenia procedur i warunków przyznania pomocy winny być przedmiotem oceny Sądu I instancji, gdyż to one stanowiły relewantną prawnie okoliczność w sprawie. Sąd – błędnie oceniając okoliczności faktyczne sprawy w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa – uznał natomiast, że kluczową kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zwrotu spornej pomocy finansowej była skuteczność rozwiązania umowy o dofinansowanie a ocena tej okoliczności nie należy do kompetencji instytucji zarządzającej, lecz sądu powszechnego. Argumentacja Sądu I instancji w tym zakresie nie jest jednak – na co zasadnie zwraca uwagę skarga kasacyjna - konsekwentna, bowiem wiążąca się z bytem umowy inna sporna między stronami kwestia rozwiązania umowy o dofinansowanie, tj. okoliczność odmowy współfinansowania projektu przez Komisję Europejską i formy prawnej tej odmowy, została w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceniona przez Sąd I instancji. Ta okoliczność nie stanowiła więc w ocenie Sądu I instancji przeszkody dla merytorycznego rozpoznania sprawy zwrotu dofinansowania, chociaż miała ona istotne znaczenie dla bytu umowy o dofinansowanie, od którego przecież Sąd I instancji uzależnił prawidłowość kontrolowanej decyzji. Co istotne dokonana przez Sąd ocena tej okoliczności – pomijając jej prawidłowość - pozostaje w sprzeczności z oceną dokonaną przez SO w K. w wyroku z dnia [...] kwietnia 2015r. sygn. akt [...], od którego wniesiona przez Miasto [B.] apelacja została oddalona wyrokiem SA w K. z dnia [...] grudnia 2015r. sygn. akt [...].

Wbrew prezentowanemu w zaskarżonym wyroku stanowisku instytucja zarządzająca uprawniona była do dokonania oceny obu tych okoliczności faktycznych, bowiem przeprowadzenie ustaleń faktycznych oraz dokonanie ich oceny z punktu widzenia adekwatnych norm prawnych (kwalifikacyjnych i konsekwencyjnych) i wydanie na tej podstawie właściwego rozstrzygnięcia stanowi wyłączną domenę organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2015r., II GSK 1011/14). Do kompetencji tych organów należy ocena znaczenia prawnego danej okoliczności faktycznej dla rozstrzygnięcia sprawy. Z przywołanego przez skarżącą kasacyjnie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i art. 207 u.f.p. wynika istotnie, że instytucja zarządzającą jest umocowana do stwierdzenia nieprawidłowości i nakładania korekt finansowych, z czym integralnie wiąże się dokonanie oceny faktów relewantnych prawnie, w tym czy doszło do naruszenia procedur dotyczących realizacji rzeczowego rozpoczęcia realizacji projektu. Jest to tym bardziej usprawnione, że kwestia rozwiązania umowy o dofinansowanie, niezależnie od przyczyny, stanowi w sprawie zwrotu dofinansowania jedynie element stanu faktycznego i to uboczny, nie zaś prawnie wiążącą i determinującą rozstrzygnięcie sprawy okoliczność. Zależność (uprzedniego) rozstrzygnięcia skuteczności rozwiązania umowy i rozpoznania sprawy administracyjnej zwrotu środków nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji, bowiem od rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2015r., II GSK 1011/14).

Chybione jest także stanowisko Sądu I instancji, że pismo Komisji Europejskiej z dnia [...] maja 2012r. nie jest decyzją o odmowie współfinansowania projektu, o której stanowi art. 41 rozporządzenia nr 1083/2006 i § 23 ust. 3 umowy o dofinansowanie, lecz jedynie wyraża ono opinię i zalecenia Komisji Europejskiej, zawiera informację, że projekt w obecnej formie jest nierentowny i z tej przyczyny nie może być zatwierdzony. Pomimo, że sporna w sprawie "decyzja" Komisji istotna z punktu widzenia ziszczenia się skutku rozwiązującego stanowi jedynie uboczną kwestię, to jednakże Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że na gruncie art. 41 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 nie sposób przyjąć, iż odmowa współfinansowania projektu przez Komisję Europejską winna mieć formę "procesową" decyzji. Komisja podejmuje decyzję jedynie wówczas gdy uwzględnia wniosek beneficjenta o współfinansowanie projektu, o czym stanowi art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. W decyzji tej określa przy tym aspekt fizyczny, kwotę, do której stosuje się poziom współfinansowania, roczny harmonogram lub roczne harmonogramy dla wkładu finansowego. W sytuacji zaś gdy Komisja odmawia wniesienia wkładu finansowego w projekt jedynie powiadamia (informuje) państwo członkowskie o powodach tej decyzji (art. 41 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006). Ustawodawca unijny nie nakłada zatem na Komisję, co błędnie przyjął Sąd I instancji, obowiązku wydania decyzji o charakterze negatywnym (formalnej decyzji o odmowie finansowania). Wobec takiej regulacji niezrozumiała jest uwaga zaskarżonego wyroku, że "w interesie organu jako instytucji zarządzającej leżało żądanie końcowej oceny złożonej dokumentacji (wniosku) przez Komisję Europejską"; a dokonana przez Sąd I instancji ocena charakteru i treści pisma Komisji Europejskiej z dnia [...] maja 2012r. nie jest prawidłowa. Wbrew temu instytucja zarządzająca nie była uprawniona do domagania się dokonania przez Komisję Europejską kolejnej oceny przedstawionego przez Miasto [B.] projektu, zaś z pisma Komisji z dnia [...] maja 2012r. wynika w sposób jednoznaczny, że Komisja uznała, iż nie będzie współfinansowała tego projektu z przyczyn szczegółowo wskazanych, w tym dlatego, że projekt (budowy hali widowiskowo-sportowej "[...]") w obecnym kształcie jest niewykonalny i nie spełniający kryterium stabilności finansowej, a zatem niemożliwym było jego przyjęcie. Powyższe spowodowało, że instytucja zarządzająca została wezwana do wycofania projektu z uwagi na zagrożenie realizacji programu operacyjnego na lata 2007-2013. Sąd I instancji – dokonując oceny tej okoliczności faktycznej - nie wziął pod uwagę tego, że zgodnie z sugestią Komisji projekt został poddany ocenie zespołu doradczego JASPERS, co miało na celu wspólne opracowanie nowego wniosku formalnego, tak aby zyskał on akceptację Komisji i mógł być w nowym okresie programowym zgłoszony do dofinansowania. Zespół ten kilkakrotnie – co szczegółowo zostało opisane w decyzjach - zgłaszał krytyczne uwagi co do projektu w obecnym kształcie (przede wszystkim w zakresie wielkości obiektu i jego stabilności finansowej, przeszacowania, a także z uwagi na ograniczenia czasowe nie pozwalające zakończyć realizacji projektu do końca 2015r.), jednakże Miasto [B.] odmówiło uwzględnienia zasadniczych uwag. W tych okolicznościach nie ma wątpliwości, iż przedłożony do dofinansowania projekt nie zyskał akceptacji Komisji Europejskiej, co czyni bezzasadnym stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie.

Zważywszy na powyższe rozważania podnieść trzeba, iż w sprawie nie zachodziła – odmiennie niż o to wnosiło Miasto [B.] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017r. - konieczność zwrócenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Przede wszystkim podnieść trzeba, że warunkiem obligującym Naczelny Sąd Administracyjny do wystąpienia z tym pytaniem jest stosownie do art. 267 TFUE wątpliwość co do wykładni wtórnego prawa unijnego i niezbędność ustalenia tej wykładni do wydania wyroku. Oznacza to, że musi istnieć zależność pomiędzy pytaniem sądu krajowego a przedmiotem postępowania przed sądem krajowym. Wykładnia konkretnej normy prawa unijnego, stosowanej w sprawie, musi być niezbędna do wydania rozstrzygnięcia. TSUE nie ma więc kompetencji do udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie, jeżeli wspomniana zależność nie zachodzi. Przesłanki wystąpienia z pytaniem do TSUE w tej sprawie nie zostały spełnione - przepis art. 41 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 jest jednoznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych a okoliczność podjęcia "decyzji" przez Komisję Europejską w sprawie odmowy finansowania projektu, a tym bardziej formalna jej prawidłowość, nie stanowi relewantnej prawnie okoliczności.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną, obowiązany będzie zbadać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w kontekście relewantnych prawnie okoliczności faktycznych, jakimi są w tej sprawie nieprawidłowości przy realizacji projektu w rozumieniu prawa unijnego. To zaś wymaga dokonania przez Sąd oceny, czy w sprawie rzeczywiście doszło – jak wykazuje instytucja w zaskarżonej decyzji - do naruszenia warunków umowy w zakresie procedur przy realizacji projektu, co stanowiło podstawę faktyczną do żądania zwrotu udzielonego dofinansowania do projektu. W tym zakresie niezbędne będzie w szczególności rozważenie kwestii rozpoczęcia rzeczowej realizacji projektu zgodnie z harmonogramem i przy uwzględnieniu zawartej w umowie definicji rozpoczęcia rzeczowej realizacji projektu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.