Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 803/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit. c), art 174 pkt 2, art 176;
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 6, art 7, art 77 par 1, art 80;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 53 ust 1;
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 165/08 w sprawie ze skargi Z. D. H. i A. R. w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. w pomniejszonej wysokości po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz Z. D. H. i A. R. w B. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 29 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 165/08 uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. z [...] marca 2008 r. nr [...], w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. po wznowieniu postępowania, oraz orzekł, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Z. D. H. i A. R. w B. wystąpił [...] czerwca 2004 r. z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2004 r.

Decyzją z [...] grudnia 2004 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał Z. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2004 r. w łącznej wysokości [...] zł.

W dniach [...] sierpnia 2006 r., [...] kwietnia 2007 r. oraz [...] lipca 2007 r. Biuro Kontroli [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. przeprowadziło kontrole w Z. D. H. i A. R. w B., na podstawie których wykluczono z powierzchni deklarowanej do przyznania płatności grunty o powierzchni [...] ha (działki: ZH – [...] ha, ZG – [...] ha, ZN – [...] ha, ZW – [...] ha, ZZ – [...] ha). Jako przyczynę wykluczenia działek Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wskazał, iż grunty nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Stwierdzono, że powierzchnia, co do której winna być naliczona Jednolita Płatność Obszarowa (JPO) wynosiła [...] ha, zaś producent rolny we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich wykazał powierzchnię [...] ha. Powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawcę do objęcia Uzupełniającą Płatnością Obszarową (UPO) wynosiła [...] ha, zaś powierzchnia, co do której winna być naliczona płatność UPO, po uwzględnieniu sankcji, wynosiła [....] ha.

Postanowieniem z [...] maja 2007 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 oraz art. 150 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w związku z pojawieniem się nowych istotnych dla sprawy okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji z [...] grudnia 2004 r. (tj. sporządzenia protokołu z czynności kontrolnych).

Decyzją z [...] października 2007 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. uchylił decyzję z [...] grudnia 2004 r. oraz przyznał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości [...] zł (w tym z tytułu JPO w wysokości [...] zł, a z tytułu UPO w wysokości [...] zł). Organ wskazał, iż z powierzchni deklarowanej do przyznania płatności bezpośrednich na rok 2004 należało wykluczyć grunty o powierzchni [...] ha, jako że nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.

Po rozpatrzeniu odwołania Z., decyzją z [...] marca 2008 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wznowienie postępowania podkreślono, że w niniejszej sprawie wyszły na jaw nowe dowody oraz okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Jedną z tych okoliczności było stwierdzenie przez kontrolujących w sierpniu 2006 r., iż deklarowane przez producenta działki rolne, nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. W oparciu o wynik trzech kontroli w Z., zastosowano kod DR10 (skutkujący, trwałym wykluczeniem całej działki rolniczej z płatności) wobec działek o łącznej powierzchni [...] ha oznaczonych jako:

1. ZG (trwałe łąki i pastwiska o pow. [...] ha) położona w działce ewidencyjnej nr [...];

2. ZH (trwałe łąki i pastwiska o pow. [...] ha) położona na działce ewidencyjnej nr [...];

3. ZN (trwałe łąki i pastwiska o pow. [...] ha) położona na działce ewidencyjnej nr [...];

4. ZW (trwałe łąki i pastwiska o pow. [...] ha) położona na działce ewidencyjnej nr [...];

5. ZZ (trwałe łąki i pastwiska o pow. [...] ha) położona na działce ewidencyjnej nr [...].

Wobec powyższego z płatności na 2004 rok wykluczono powierzchnię [...] ha, odpowiadającą ww. działkom rolnym oznaczonym we wniosku za 2004 jako:

1.część działki H (łąka o pow. [...] ha) położona na działce ewidencyjnej nr [...];

2.część działki H (łąka o pow. [...] ha) położona na działce ewidencyjnej nr [...]; 3.część działki I (pastwisko trwałe o pow. [...] ha) położona na działce ewidencyjnej nr [...];

4.część działki I (pastwisko trwałe o pow. [...] ha) położona na działce ewidencyjnej nr [...];

5.część działki I (pastwisko trwałe o pow. [...] ha) położona na działce ewidencyjnej nr [...].

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wskazał, iż stosownie do art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. UE seria L, Nr 141, z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Kontrola na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych ma na celu określenie sumy powierzchni działek rolnych w ramach poszczególnych grup płatności, oraz określenie, czy deklarowane działki utrzymane były w dobrej kulturze rolnej zgodnej z wymaganiami ochrony środowiska. Wobec stwierdzenia, że w dniu kontroli na działce rolnej nie była prowadzona działalność rolnicza, oraz że cała działka rolna nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r., organ uznał, iż grunty te nie były użytkowane rolniczo w okresie pomiędzy wskazaną datą, a dniem realizacji kontroli, tj. na przestrzeni 2004 r. i 2005 r.

Odnosząc się do zarzutów Z., że zdjęcia przedstawiające stan gruntów w 2006 r. nie odzwierciedlały stanu tych działek w 2005 r., organ wyjaśnił, iż fotografie poszczególnych działek wykonane zostały podczas kontroli na miejscu i dowodzą, że na przedmiotowych działkach nie wykonywano czynności uprawowych. Ponadto w protokole z czynności kontrolnych każda działka posiada dokładny opis zaistniałej sytuacji, jak również szkic z miejscem i kierunkiem wykonania fotografii, co umożliwia identyfikację w terenie. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, iż obraz przedstawiony na fotografiach (wieloletnie chwasty, zakrzaczenia, dorodne siewki drzew), dotyczący spornych działek, świadczy o niewykonywaniu zabiegów agrotechnicznych od kilku lat wstecz.

Ustosunkowując się do zarzutów Z. przedstawionych w piśmie z [...] lutego 2008 r., co do niemożności zmiany rozstrzygnięcia za 2004 r. i 2005 r., organ wskazał, że zmiana wyników z kontroli na miejscu, zawartych w protokole, możliwa jest w przypadku stwierdzenia podstaw do uchylenia poprzednich zapisów. W wyniku kilkukrotnej weryfikacji treści protokołów z czynności kontrolnych przeprowadzonych w Z. uznano, że taka zmiana możliwa była jedynie w przypadku dwóch działek, co do których podczas kontroli przeprowadzonej w sierpniu 2006 r. stwierdzono występowanie wieloletnich trzcin. Uznanie tych działek możliwe było z uwagi na okoliczność, że grunty z dominacją trzciny pospolitej, wykorzystywane rolniczo, mogły zostać objęte płatnościami bezpośrednimi, pod warunkiem spełnienia minimalnych wymogów utrzymania tych gruntów zgodnie z normami (dobra kultura rolna).

Organ II instancji stwierdził, stosownie do art. 143b pkt 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L Nr 270 z 21 października 2003, str. 1, ze zm.), obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r., niezależnie od tego, czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. W ocenie organu, działki, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r., nie powinny być wykazywane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Powyższe potwierdza art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), zgodnie z którym osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi".

Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest: uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie, co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca - w przypadku łąk; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie, co najmniej raz w roku w terminie do dnia 30 września - w przypadku łąk trzęślicowych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt; wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie, co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk. Ponadto grunty rolne, o których mowa wyżej, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem drzew i krzewów: niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb i niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Dopuszczalne jest wyłącznie występowanie na danych gruntach drzew i krzewów niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną.

Uwzględniając skargę Z. D. H. i A. R. w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że organ jako podstawę wznowienia niniejszej sprawy wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i stwierdził, że w sprawie wyszły na jaw nowe dowody oraz nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jednocześnie organ nie wskazał żadnych nowych dowodów istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi.

Podkreślił, że istotną okolicznością faktyczną, stanowiącą w ocenie organu podstawę wznowienia postępowania, było stwierdzenie podczas kontroli, iż działki rolne (oznaczone we wniosku z 2006 r., jako: AC, ZD, ZG, ZH, ZK, ZL, ZO, ZW, ZZ) nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W wyniku weryfikacji protokołu z kontroli stwierdzono, iż nie uwzględniał on podziału działek rolnych zawartych w zmianie z [...] czerwca 2006 r.

W Z. przeprowadzono [...] kwietnia 2007 r. obszarową kontrolę na miejscu. W jej wyniku stwierdzono, że jedna z wyłączonych działek (o symbolu ZO) była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, zaś wobec innej (o symbolu ZN) zastosowano kod pokontrolny DR10 sankcjonujący, skutkujący trwałym wykluczeniem działki rolnej z płatności. W dniu 31 lipca 2007 r., przeprowadzona została kolejna kontrola na miejscu. Na jej podstawie stwierdzono, iż kolejne dwie działki rolne (o symbolach: AC i ZD), będące przedmiotem odwołania, były użytkowane rolniczo na deklarowanej powierzchni. W oparciu o wyniki opisanych trzech kontroli oraz treść wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich organ wyłączył z płatności za 2004 r. powierzchnię siedmiu działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Opis ww. działek rolnych wykluczonych z płatności przez organ dokonany został na podstawie fotografii wykonanych podczas kontroli z sierpnia 2006 r. Ponadto organ powołał się na opinię z [...] stycznia 2008 r. przedstawiającą ocenę zdjęć wykonanych na spornych działkach rolnych podczas ww. kontroli. Wniosek końcowy tejże opinii jest jednoznaczny i odnosi się wyłącznie do 2006 r. W opinii tej stwierdzono, iż "obraz przedstawiony na fotografiach (wieloletnie chwasty, zakrzaczenia, drobne siewki drzew), świadczą o tym, iż działki te w roku wykonywania kontroli nie były użytkowane rolniczo". Zdaniem Sądu, wszystkie trzy kontrole przeprowadzone były w związku z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich, przy czym pierwsza kontrola (z sierpnia 2006 r.) nie była przeprowadzona prawidłowo, na co wskazują wyniki następnych kontroli (z kwietnia i lipca 2007 r.). Wobec powyższego nietrafny jest pogląd organu, że kontrola z sierpnia 2006 r. została przeprowadzona z należytą starannością i w sposób szczegółowy. Następne dwie kontrole odbywały się po upływie roku, co ma znaczenie w przypadku kontroli dotyczących stanu działek rolnych, a ponadto nie obejmowały wszystkich spornych działek.

W ocenie Sądu organ nie wykazał, aby sporne grunty nie były użytkowane rolniczo w 2004 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest pełny, a wobec upływu czasu i związanego z tym braku możliwości jednoznacznego ustalenia - jedynie na podstawie fotografii i oględzin - stanu spornych działek w 2004 r., organ winien przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na poczynienie pełnych ustaleń faktycznych. Mogą to być dowody z zeznań świadków, którzy w 2004 r. byli zatrudnieni w gospodarstwie na stanowiskach związanych z pracami rolnymi na spornych działkach, czy też wykonywali dla Zakładu usługi związane z pracami rolnymi, ponadto dowody z opinii biegłych lub dowody z dokumentów (np. umów z wykonawcami prac rolnych na spornych działkach), które pozwolą na stwierdzenie, czy skarżący w 2004 r. utrzymywał sporne działki w dobrej kulturze rolnej.

Sąd wskazał, że zawężenie zakresu kontroli przeprowadzonej w 2007 r. uniemożliwiło Zakładowi wykazanie, że również pozostałe zakwestionowane w toku kontroli w sierpniu 2006 r. działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Skoro w czasie kontroli z lipca 2007 r. nie można było jednoznacznie stwierdzić, że w 2006 r. nie wykoszono spornych działek, to tym bardziej w oparciu o sporządzony w 2006 r. materiał fotograficzny oraz opinię inspektora terenowego zatrudnionego w Biurze Kontroli na Miejscu w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR nie można było przyjąć sposób niebudzący wątpliwości, iż działki te nie były koszone w 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ winien odnieść go do pojęć utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami oraz uznania gruntów ornych za ugorowane, określonych w § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 46, poz. 306 ze zm.) oraz wyjątków przewidzianych w § 4 cyt. rozporządzenia. Samo porastanie gruntów rolnych krzewami i drzewami nie jest jednoznaczne z wykluczeniem tych gruntów z płatności bezpośrednich.

Zauważył, że decyzja z [...] grudnia 2004 r. stała się ostateczna, natomiast postanowieniem z 28 maja 2007 r. organ I instancji wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Przy tym stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego Sad za trafny uznał zarzut Zakładu odnośnie nie zastosowania przez organ przepisów ww. ustawy.

Konkludując Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne nie doprowadziło do zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy. Nie rozważono wszystkich faktów i dowodów, które mają znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, nie wyjaśniono okoliczności spornych, a część ustaleń faktycznych nie ma oparcia w dowodach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany został do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i do dokonania oceny stanu udowodnienia okoliczności na podstawie całego zebranego materiału.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł o uchylenie orzeczenia Sądu I instancji w całości i oddalenie skargi Z. D. H. i A. R. w B.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie prawa procesowego tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, iż organy dopuściły się:

- naruszeń prawa procesowego w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającego na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i co się z tym wiąże nie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- naruszeń prawa procesowego w postaci art. 6 Kpa, polegającego na niezastosowaniu art. 53 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w niniejszej sprawie przeprowadzono 3 kontrole na miejscu celem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, wobec powyższego organ rzetelnie i starannie zebrał materiał dowodowy. Kolejne kontrole miały na celu wyjaśnienie wszelkich wątpliwości w sprawie, a z zebranego materiału dowodowego wyciągnięto wnioski, iż sporne działki nie były użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r.

Podniósł, że wskazane przez Sąd I instancji dowody, które winien przeprowadzić organ, należy zaliczyć do kategorii środków dowodowych, które w toku postępowania powinien zgłosić Z., albowiem to pracownicy Z. mogli dysponować wiedzą o stanie działek na dzień 30 czerwca 2003 r. Od organu administracji nie można wymagać, aby tylko i wyłącznie we własnym zakresie poszukiwał dowodów na poparcie twierdzeń strony prezentującej odmienne stanowisko niż organ.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. D. H. i A. R. w B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Przepis art. 176 p.p.s.a. nakazuje z kolei, aby skarga kasacyjna czyniła zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierała oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymagane określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie obejmuje wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi zatem przytoczenia podstawy kasacyjnej ogólne zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania bez wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony.

Ponadto istotne jest, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy bowiem wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, iż skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega natomiast regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (v. wyrok NSA z 8 lipca 2008 r., sygn. akt I GSK 923/07).

Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, skoro przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ten środek zaskarżenia rodził istotne przy ocenie jego skuteczności, zastrzeżenia.

Środek prawny został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a kontroli kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Powyższy przepis stanowi, że uwzględniając skargę na decyzję Sąd ją uchyla w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie miał zatem obowiązku wykazania, że wytknięte naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczające było uznanie, że uchybienie mogło mieć taki wpływ. W sprawie, Sąd ten przekonywująco wykazał, że takie prawdopodobieństwo zaistniało, a uchylając decyzję przedstawił w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną sprawy oraz dał wskazania, co do dalszego postępowania.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał, że wedle jego oceny postępowanie administracyjne nie doprowadziło do zrekonstruowania konkretnego stanu faktycznego. Wskazał, że nie rozważono wszystkich faktów i dowodów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie wyjaśniono okoliczności spornych, a część ustaleń faktycznych nie znajduje oparcia w dowodach. Tym samym organ naruszył zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a jego stanowisko nie zostało przedstawione w czytelnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

W postępowaniu kasacyjnym skuteczne kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest uzależnione od wykazania, iż bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, w sytuacji, gdy doszło do uchybień proceduralnych, do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania mógłby być uznany za zasadny, gdyby autor skargi kasacyjnej wykazał, iż Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny zgodności z przepisami decyzji organów administracji. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji wykazał jednak w sposób niebudzący wątpliwości, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota problemu w sprawie sprowadza się do stwierdzenia, iż organ nie wykazał jednoznacznie, że sporne grunty rolne w 2004 r. nie były użytkowane rolniczo. Przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie zarzucił organowi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Powołany wyżej przepis art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, nakładając na organ obowiązek podjęcia wszelkich możliwych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalony stan faktyczny sprawy był zgodny z rzeczywistością. Ze wskazaną regulacją prawną pozostaje w ścisłym związku art. 77 § 1 k.p.a., który to przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Dokonując takiej oceny organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Precyzując uchybienia organu w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego Sąd I instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia konkretnych, dodatkowych dowodów niezbędnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, które organ winien przeprowadzić z urzędu. Prawidłową ocenę, czy sporne działki rolne były przez Z. D. H. i A. R. w B. utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w 2004 r., i w konsekwencji, czy producentowi rolnemu przysługiwała płatność bezpośrednia do tych gruntów, uzależnił dopiero od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Kolejnym przepisem podniesionym w ramach procesowego zarzutu kasacyjnego jest art. 80 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wobec czego jest adresowany do organu administracji publicznej, a nie do sądu administracyjnego. Ponieważ nie był stosowany przez Sąd I instancji, to nie mógł być w żaden sposób naruszony przez ten Sąd. W tej sytuacji - wobec powoływanego związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - zarzut naruszenia przez Sąd art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego oraz niezebrania całego materiału dowodowego, nie mógł zostać uwzględniony.

Konkludując, argumentacja przytoczona w skardze kasacyjnej nie daje podstaw do uznania, aby zasadnym był zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, iż organy dopuściły się naruszeń prawa procesowego w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Z kolei zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. sprowadzający się do niezastosowania art. 53 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej jest nietrafny, albowiem Sąd I instancji nie stosował art. 6 k.p.a. i to nawet pośrednio, zatem nie mógł dopuścić się jego naruszenia.

Powołany przepis stanowi, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Natomiast stosownie do art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. przez organy administracji publicznej rozumie się: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a.

Na marginesie powyższego zarzutu należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej do postępowań w sprawach przyznania płatności, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe tj. ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.). Jak wynika z akt sprawy, decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu Z. D. H. i A. R. w B. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. stała się ostateczna, albowiem w terminie 14 dni od jej doręczenia Z. (tj. [...] stycznia 2005 r. - k. [...] akt administracyjnych) nie wniesiono od niej odwołania.

Postanowieniem z [...] maja 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wznowił z urzędu postępowanie sprawie. Winien zatem stosować już przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej, a nie jak uczynił to w decyzji z [...] października 2007 r. przepisy ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).