Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 133/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powszechny obowiązek obrony
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11. art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 208, art. 210
journal: Dz.U. 2015 poz 827
law: Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 16 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2016 r., działając na podstawie art. 208 i art. 210 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r. poz. 827, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2016 r. poz. 1534, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, Wojskowy Komendant Uzupełnień w [...] wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o przeznaczenie rzeczy ruchomych w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie doraźnych potrzeb Jednostki Wojskowej [...] Wojskowego Oddziału Gospodarczego, planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. We wniosku, jako miejsce dostarczenia przedmiotu świadczenia wskazał Jednostkę Wojskową [...] przy ul. [...] w [...], a termin dostarczenia określił jako "natychmiast po otrzymaniu wezwania", zaznaczając, że bez odrębnego wezwania nie należy wykonywać świadczenia. Jednocześnie, osobnym pismem z tej samej daty, przedstawił propozycję przeznaczenia sprzętu od określonych posiadaczy, w tym samochodu osobowego (9-miejscowego) marki [...], nr rej. [...], należący do A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej też Spółką).

Na podstawie wniosku, w dniu 15 czerwca 2016 r., Prezydent Miasta Opola wszczął postępowanie w sprawie przeznaczenia wskazanego pojazdu do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony, o czym zawiadomił jego posiadacza.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. A Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta Opola o uchylenie obowiązku wskazanego w zawiadomieniu podnosząc, że przedmiotowy pojazd wykorzystywany jest na cele prowadzonej przez Spółkę działalności poza granicami kraju i nie jest możliwe jego dostarczenie natychmiast po otrzymaniu wezwania do wykonania świadczenia rzeczowego.

Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta Opola poinformował stronę, że prośba o uchylenie obowiązku nie może zostać załatwiona pozytywnie.

Następnie, dnia 6 lipca 2016 r. Prezydent Miasta Opola wydał decyzję o przeznaczeniu samochodu osobowego (9- miejscowego) marki [...], nr rej. [...], będącego w posiadaniu A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], do oddania w użytkowanie na rzecz Jednostki Wojskowej [...] WOG, w ramach wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Spółkę, decyzją z dnia 17 sierpnia 2016 r. Wojewoda Opolski uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę Prezydentowi Miasta Opola do ponownego rozpatrzenia.

W ponownym postępowaniu, pismem z dnia 1 września 2016 r. organ pierwszej instancji wystąpił do wnioskodawcy o zajęcie stanowiska co do dalszego postępowania w sprawie.

W odpowiedzi Wojskowy Komendant Uzupełnień w [...] ponownie zaproponował przeznaczyć do wykonania świadczeń ten sam samochód, będący w posiadaniu A Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Pismem z dnia 26 września 2016 r. Prezydent Miasta Opola zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji oraz możliwości składania, w terminie 7 dni, wyjaśnień i zastrzeżeń odnośnie do okoliczności wskazanych w art. 208 ust. 4 ustawy.

Odpowiadając na zawiadomienie, pismem z dnia 4 października 2016 r. Spółka powtórzyła argumenty przedstawione w piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. i wskazała na konieczność uwzględnienia realności wykonania obowiązku przez podmiot zobowiązany, w terminie określonym w decyzji.

W dniu 11 października 2016 r. Prezydent Miasta Opola wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych powyższego pisma przez dostarczenie dokumentów uwiarygodniających sposób wykorzystywania pojazdu za okres od stycznia do 11 października 2016 r. i planowanego wykorzystania samochodu od 12 października do 31 grudnia 2016 r.

W odpowiedzi na wezwanie, przy piśmie z dnia 20 października 2016 r. Spółka przesłała raporty z transakcji tankowania pojazdu na terytorium [...], gdzie - jak wyjaśniła - pojazd jest wykorzystywany w prowadzonej działalności gospodarczej. Wskazała ponadto, że pojazd realizował transport osób we [...] w okresie od stycznia do października 2016 r. i będzie tam wykorzystywany również do końca 2016 r. oraz przez cały następny rok. Na początku października pojazd zjechał na bazę autokarową Spółki jedynie w celach naprawczych, których realizacja, podobnie jak przeglądy techniczne, trwa od jednego do dwóch tygodni.

Powyższe pismo wraz z nadesłanymi dokumentami organ przesłał do Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...], wnosząc o zajęcie stanowiska i wypowiedzenie się co do przedstawionych przez Spółkę dowodów w kwestii realności wykonania planowanego do nałożenia obowiązku, przy uwzględnieniu uznaniowego charakteru decyzji.

Wojskowy Komendant Uzupełnień w [...] podtrzymał żądanie nałożenia obowiązku. Wskazał na konieczność synchronizacji kierowcy z pojazdem (tj. aby kierowca w ramach realizacji świadczenia osobistego był pracownikiem posiadacza pojazdu) i znaczył, że ze względu na stan zasobów na administrowanym terenie i realizowane zadania w zakresie mobilizacji Sił Zbrojnych na wypadek wojny, ma bardzo ograniczone możliwości realizacji zapotrzebowania jednostki wojskowej. Planowany w ramach świadczenia osobistego kierowca wskazanego pojazdu jest natomiast pracownikiem Spółki i nie jest obciążony żadnymi innymi zadaniami na rzecz obrony. Dalej wnioskodawca wyjaśnił, że typując pojazd uwzględniono § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz. U. nr 181, poz. 1872, z późn. zm. - zwane rozporządzeniem) oraz możliwość kierowania się przede wszystkim potrzebami operacyjnymi jednostek wojskowych. Określony we wniosku termin realizacji - natychmiast po otrzymaniu wezwania, jest zgodny z prawem, a ewentualne uruchomienie świadczenia najprawdopodobniej miałoby miejsce w trakcie trwania mobilizacji państwa, w związku z czym świadczeniodawca winien wiedzieć o zaistniałej sytuacji i utrzymywać gotowość do realizacji nałożonego zobowiązania. W odniesieniu do ewentualnych trudności w realizacji obowiązku wnioskodawca wskazał na § 25 ust. 2 rozporządzenia, a co do zasadności postępowania w stosunku do przywołanego przedmiotu i podmiotu świadczenia także na § 11 ust. 4 rozporządzenia.

W dniu 22 listopada 2016 r., na podstawie art. 208 ust. 1 i art. 210 ust. 1 ustawy, Prezydent Miasta Opola wydał decyzję o numerze [...] w przedmiocie przeznaczenia do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony, którą orzekł o przeznaczeniu - będącego w posiadaniu A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - samochodu osobowego (dziewięciomiejscowego) marki [...], nr rej. [...], do oddania na rzecz Jednostki Wojskowej [...] WOG. Jako miejsce dostarczenia pojazdu oznaczył Jednostkę Wojskową [...] przy ul. [...] w [...], a ustalając okres świadczenia wskazał: potrzeby doraźne i zaznaczył, że zwrot nastąpi po ustaniu potrzeby używania, zaś w uwagach podał, aby bez odrębnego wezwania nie wykonywać świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 208 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 210 ust. 1 ustawy, przedstawił przebieg postępowania oraz przytoczył stanowiska i wyjaśnienia stron prezentowane w toku postępowania wyjaśniającego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że ustawodawca nie uzależnia terminu stawiennictwa do wykonania świadczenia od realizowanych zadań gospodarczych przez zobowiązany podmiot. Ponadto wywodził, że w okresie pokoju na etapie planowania operacyjnego nie da się określić terminu ogłoszenia powszechnej mobilizacji państwa, a w razie wojny i mobilizacji działalność podmiotów zostanie i tak w pewien sposób ograniczona oraz uzależniona od podejmowanych przez Siły Zbrojne działań. Planowane do nałożenia na posiadacza świadczenie to świadczenie doraźne, uruchamiane tylko w przypadku wystąpienia takiej konieczności i tylko po otrzymaniu wezwania, najprawdopodobniej już w trakcie mobilizacji państwa, a więc świadczeniodawca będzie wiedział o jej wprowadzeniu. Winien zatem utrzymywać gotowość do realizacji nałożonego na niego obowiązku, natomiast w przypadku braku możliwości realizacji świadczenia musi podjąć działanie określone w § 25 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem organu, wnioskodawca jako podmiot odpowiedzialny za zabezpieczenie i przygotowanie obrony Państwa jest najlepiej zorientowany co jest istotne i w jakim zakresie do realizacji jego obowiązków. Z tego względu Prezydent Miasta Opola jako organ wykonawczy, zgodnie z § 11 ust. 4 rozporządzenia, nie jest uprawniony do weryfikacji złożonego wniosku pod kątem jego celowości i zasadności. Wskazał też organ, że decyzję wydał po wnikliwej analizie zebranych dowodów, kierując się celem nadrzędnym zabezpieczenia bezpieczeństwa Państwa w sytuacji zagrożenia konfliktem zbrojnym, a także realizując wniosek oraz dyspozycję § 12 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia, stwierdzając brak przeszkód określonych w art. 208 ust. 4 ustawy i stosownie do potrzeb wnioskodawcy.

Od powyższej decyzji A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła odwołanie, w którym - wskazując na naruszenie art. 11, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej K.p.a. - zarzuciła organowi nieuwzględnienie sposobu wykorzystania pojazdu w prowadzonej działalności gospodarczej oraz braku realnej możliwości wykonania obowiązku.

Decyzją z dnia 16 stycznia 2017 r., nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, powołując przepis art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji spełniono wymóg właściwości miejscowej (art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a.), wskazana została właściwa podstawa prawna, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Uznał, że organ pierwszej instancji wskazał przedmiot świadczenia w sposób prawidłowy, zaś rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej zostało sformułowane w sposób umożliwiający jej wykonanie dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych (art. 11 K.p.a.). Zasada przekonywania została zrealizowana, gdyż organ odniósł się do faktów istotnych dla danej sprawy, w szczególności do tych, które stanowią element rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a.). Obowiązki określone zostały w decyzji w sposób jednoznaczny, precyzyjny i czytelny, bez możliwości swobodnej interpretacji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a., wskazując na obowiązki wynikające dla organów z tej regulacji oraz ustalone w art. 7 K.p.a., Wojewoda ustalił, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonał pełnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a prowadząc postępowanie administracyjne zgromadził cały materiał dowodowy potrzebny do wydania decyzji administracyjnej. Wyjaśniając, że decyzja o nałożeniu świadczeń rzeczowych ma charakter uznaniowy, Wojewoda przyjął, że organ pierwszej instancji zbadał sprawę pod kątem wyjaśnień strony dotyczących ciągłego przemieszczania się przedmiotowego pojazdu poza granicami kraju i wykonał obowiązek skompletowania materiału dowodowego oraz prawidłowo go ocenił, przeprowadzając postępowanie dowodowe na tę okoliczność. Dalej organ odwoławczy odnotował czynności organu pierwszej instancji podejmowane w tym zakresie, przytoczył wyjaśnienia złożone przez Spółkę oraz wnioskodawcę, a następnie wskazując, że nie podziela stanowiska strony odwołującej wyjaśnił, iż w przypadku braku możliwości wykonania świadczenia rzeczowego na rzecz wnioskodawcy zastosowanie znajduje § 25 ust. 2 rozporządzenia, a konsekwencje wynikające z nieoddania przedmiotu świadczeń zapisane są w § 25 ust. 3 rozporządzenia. Zgodził się Wojewoda z argumentacją organu pierwszej instancji dotyczącą ograniczenia działalności podmiotów w razie wystąpienia wojny i w czasie mobilizacji, zaznaczając, że ograniczenia zapisane są m.in. w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzję odwoławczą Spółka A zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 140 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji i przyjęcie za wiążące stanowisko Komendanta Uzupełnień, a w ślad za tym przyjęcie, że wniosek Komendanta Uzupełnień ma charakter wiążący dla organów orzekających w sprawie;

- art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez rozpatrywanie sprawy z pominięciem stanu faktycznego co do aktualnego i w przyszłości sposobu wykorzystania pojazdu;

- naruszenie art. 208 w zw. z art. 210 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony i przyznanie prymatu interesowi społecznemu.

W uzasadnieniu skargi Spółka wywodziła, że rola organów ograniczona była w sprawie do formalnego przeprowadzenia postępowania, zaś stanowisko wyrażone w decyzji administracyjnej jest powtórzeniem stanowiska Wojskowego Komendanta Uzupełnień. Tymczasem stanowisko wnioskodawcy nie jest stanowiskiem wiążącym, a organy nie są zwolnione z obowiązku ustalenia, czy w określonym stanie faktycznym podmiot obarczony świadczeniem rzeczowym będzie miał realną możliwość wykonania obowiązku bez narażania się na stosowanie środków przymusu. Ustawodawca pozostawia bowiem organom pewien luz decyzyjny i w związku z tym ciąży na nich obowiązek rozważenia wszystkich aspektów sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, oraz przekonującego uzasadnienia decyzji. W niniejszej sprawie pojazd obciążony świadczeniem rzeczowym wykorzystywany jest w działalności gospodarczej poza granicami kraju, co wymagało zbadania realności zrealizowania przez skarżącą Spółkę nałożonego obowiązku.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Opolski stwierdził, że brak jest podstaw do jej uwzględnienia i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że postępowanie przeprowadzone zostało w sprawie wnikliwie. Podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. są nieuzasadnione, gdyż organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę odniósł się do sposobu wykorzystania pojazdu w czasie faktycznym oraz na przyszłość. Ponadto dokonał pełnej oceny okoliczności na podstawie analizy całego materiału dowodowego, które to ustalenia organ odwoławczy podziela. Rozważając słuszny interes strony i analizując decyzję organu pierwszej instancji w nawiązaniu do art. 1 ustawy, wzięto pod uwagę również realizację zadań na rzecz obronności.

Na rozprawie pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Opolskiego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, na mocy której orzeczono o przeznaczeniu pojazdu, będącego w posiadaniu strony skarżącej, na cele obrony, do oddania w używanie jednostce wojskowej.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z porządku prawnego.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy art. 208 ust. 1 i art. 210 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, nadal zwanej w skrócie ustawą. Wskazać w związku z tym trzeba, że zgodnie z art. 208 ust. 1 ustawy, na urzędy i instytucje państwowe oraz przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, a także osoby fizyczne może być nałożony obowiązek świadczeń rzeczowych, polegających na oddaniu do używania posiadanych nieruchomości i rzeczy ruchomych na cele przygotowania obrony Państwa. Jak wynika z art. 208 ust. 2 ustawy, wspomniane świadczenia rzeczowe mogą być wykonywane na rzecz Sił Zbrojnych, jednostek organizacyjnych stanowiących bazy formowania specjalnie tworzonych jednostek zmilitaryzowanych, jednostek organizacyjnych obrony cywilnej oraz jednostek organizacyjnych wykonujących zadania na potrzeby obrony państwa albo zwalczania klęsk żywiołowych i likwidacji ich skutków. Według natomiast art. 210 ust. 1 ustawy, wójt lub burmistrz (prezydent miasta) wydaje decyzję administracyjną o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, na wniosek organów i kierowników jednostek organizacyjnych, o jakich mowa w art. 202 ust. 1 ustawy. Na podstawie art. 210 ust. 2 ustawy, decyzję taką doręcza się posiadaczowi nieruchomości lub rzeczy ruchomej i wnioskodawcy na piśmie wraz z uzasadnieniem. Z kolei zgodnie z art. 202 ust. 1 ustawy, jednym z podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przeznaczenie nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych jest wojskowy komendant uzupełnień. Natomiast tryb oraz zakres planowania i nakładania obowiązku świadczeń rzeczowych, przeznaczania do tych świadczeń i zwalniania z nich oraz ich wykonywania, a także inne kwestie związane z nakładaniem obowiązku na podstawie art. 208 ust. 1 ustawy, uregulowane zostały w cyt. wcześniej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju, zwanym w dalszym ciągu rozporządzeniem.

Analizując wskazane regulacje stwierdzić trzeba, że zarówno ustawa, jak i rozporządzenie nie formułują wprost żadnych wyraźnych wytycznych, jakimi należy kierować się przy orzekaniu o przeznaczeniu danej rzeczy jako świadczenia rzeczowego na rzecz obrony kraju. Przepis § 11 ust. 2 w związku z art. 10 rozporządzenia stanowi w tym zakresie jedynie, że przy wydaniu decyzji o przeznaczeniu do wykonania świadczeń, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, organ powinien mieć na względzie, w miarę możliwości, równomierne obciążenie obowiązkiem świadczeń wszystkich posiadaczy zamieszkujących lub mających siedzibę na obszarze gminy. Regulacja ta nie dotyczy przeznaczenia rzeczy ruchomych na cele potrzeb etatowych Sił Zbrojnych (§ 11 ust. 3 rozporządzenia). Zgodzie zaś z § 11 ust. 4 rozporządzenia, wnioski wojskowych komendantów uzupełnień o przeznaczenie nieruchomości lub rzeczy ruchomych na cele świadczeń wykonywanych na rzecz Sił Zbrojnych realizuje się w pierwszej kolejności, zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym, z uwzględnieniem propozycji zawartych w tych wnioskach.

W świetle ostatnio powołanego przepisu zauważyć przyjdzie, że wnioskodawca -wojskowy komendant uzupełnień, jako podmiot zobligowany do odpowiedniego zabezpieczenia i przygotowania realizacji celów na rzecz obrony Państwa, jest najlepiej zorientowany w kwestii istotnych potrzeb, których zabezpieczenie jest konieczne dla realizacji obowiązków w zakresie obrony. Dlatego przyjąć należy, że organ administracji rozpoznając wniosek nie jest uprawniony do pełnej weryfikacji wniosku pod kątem jego celowości i zasadności. Nie powoduje to jednak, że w zakresie rozstrzygania o nałożeniu obowiązku w przedmiocie świadczenia rzeczowego organ administracji wnioskiem tym jest bezwzględnie związany. Wniosek inicjuje bowiem jedynie postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku na cele obrony, w którym zapada decyzja o charakterze uznaniowym, o czym świadczy użyty w art. 208 ust. 1 ustawy zwrot "może być nałożony obowiązek świadczeń rzeczowych". Takie sformułowanie oznacza, że nałożenie obowiązku pozostawiono uznaniu organu administracji. Ponadto dostrzec trzeba, że przepis § 11 ust. 4 rozporządzenia wyraźnie precyzuje, iż we wniosku zawarte są "propozycje" organu wojskowego. Organ "może" zatem podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma obowiązku ustalenia jego treści każdorazowo w sposób tożsamy z wnioskiem, który nie jest bezwzględnie wiążący w tym sensie, że nie powoduje konieczności nałożenia obowiązku zgodnie z treścią żądania wnioskodawcy o przeznaczeniu danej rzeczy na świadczenie rzeczowe na cele obrony. Skutkiem tego może być więc również odmowa realizacji wniosku. Przyjęcie automatyzmu działania organu administracji publicznej i bezwarunkowego związania treścią wniosku wojskowego komendanta uzupełnień, powodowałoby zbędność wydawania przez organ administracji rozważanej decyzji, skoro miałaby ona znaczenie wyłącznie formalne, powtarzając treść wniosku organu administracji wojskowej.

Zastrzec jednak należy, że omówiony element uznaniowości nie świadczy o dowolności działania organu. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza wprawdzie, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym wybór taki musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Na gruncie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej nie jest wyłączone ani ograniczone zastosowanie przepisów K.p.a. w odniesieniu do postępowania w sprawie przeznaczenia rzeczy ruchomych w ramach świadczeń rzeczowych. Oznacza to obowiązek stosowania przez organy procedury administracyjnej w pełnym zakresie, w tym przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które obligują do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej (art. 9 K.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Z kolei, uchybienia w postaci pominięcia w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz sformułowanie w pewnych kwestiach jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., a także z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., uzasadnienie nabiera szczególnego znaczenia w przypadku decyzji uznaniowej. W sytuacji, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, czyli umożliwia wybór rodzaju rozstrzygnięcia, działanie organu musi polegać na wykazaniu w sposób szczegółowy i przekonujący, że w sprawie należało wydać takie, a nie inne rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, w przypadku decyzji wydawanych w przedmiocie przeznaczenia do wykonania świadczeń rzeczowych na cele obrony, oznacza to m.in. obowiązek uwzględniania również realności świadczenia w określonej przez wnioskodawcę formie, tj. przeznaczenia określonej co do tożsamości rzeczy na cele obrony poprzez zbadanie, czy podmiot, na który ma zostać nałożony obowiązek, jest w ogóle w stanie świadczenie to zrealizować.

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Dodać ponadto trzeba, że wskazane wyżej zasady procedury administracyjnej znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. To oznacza z kolei, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji i zobowiązany jest do dokonania samodzielnej analizy co do okoliczności faktycznych. W szczególności zobowiązany jest ocenić te z nich, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Postępowanie odwoławcze, przez ponowne rozpoznanie sprawy, ma bowiem na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Wymaga to dokonania ponownej oceny, przy czym organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy podkreślić też przyjdzie, że decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie jest jedynie decyzją formalną, zatwierdzającą kontrolowaną decyzję. Dlatego, w uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji powinny zostać wskazane, w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, tak aby możliwe było ustalenie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że orzekając w zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 138 § 2 K.p.a., który dotyczy decyzji kasacyjnej. Ta wadliwość nie rzutowała jednak w istotny sposób na dokonaną przez Sąd ocenę zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia natomiast omówionych wyżej wymogów, w tym w stopniu służącym realizacji zasad procedury administracyjnej określonych w art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a. oraz wskazującym na zrealizowanie przy wydaniu decyzji obowiązków z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a w rezultacie także z art. 107 § 3 K.p.a.

Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia, jakimi przesłankami kierował się organ odwoławczy orzekając o nałożeniu na skarżącą Spółkę obowiązku w przedmiocie świadczenia rzeczowego na cele obrony. Wydając w niniejszej sprawie decyzję uznaniową, istotne było wskazanie w uzasadnieniu konkretnych powodów, dla których nałożono na Spółkę obowiązek, w tym co do konkretnie oznaczonego w decyzji pojazdu. Tymczasem w decyzji nie podano przyczyn i argumentów przemawiających, według organu, za podjętym rozstrzygnięciem. Zaskarżona decyzja, która celowo została omówiona w sposób szczegółowy w niniejszym uzasadnieniu, zasadniczo sprowadza się natomiast do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, w tym wskazania podejmowanych przez ten organ czynności i ogólnych sformułowań dotyczących braku naruszenia przepisów procedury w postępowaniu prowadzonym przez ten organ. Uzasadnienie nie odnosi się do okoliczności faktycznych związanych z argumentacją Spółki dotyczącą podstawy nałożenia obowiązku. Wobec konsekwentnie podnoszonych przez stronę w toku całego postępowania, w tym również w odwołaniu, twierdzeń, że pojazd objęty obowiązkiem wykorzystywany jest do prowadzenia działalności gospodarczej poza granicami kraju i kwestionowania w związku z tym realnej możliwości wykonania nałożonego obowiązku, nieodzowne było rozważenie przede wszystkim tej kwestii i dokonanie oceny w kontekście podawanych przez stronę okoliczności faktycznych. Takiej analizy i oceny zaskarżona decyzja w ogóle nie zawiera. Pomimo tego, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące ustalenia okoliczności wykorzystywania przez Spółkę pojazdu w działalności poza granicami kraju, to jednak pominął ocenę zebranych w tym zakresie dowodów i uchybienie to nie zostało usunięte na etapie postępowania odwoławczego. Wprawdzie organ odwoławczy przytoczył argumenty strony, jednak w tej kwestii nie wyraził swojego stanowiska na gruncie prawa materialnego, w tym w kontekście przesłanek określonych w § 11 ust. 2 rozporządzenia, czyli równomiernego obciążenia Spółki obowiązkiem świadczeń na cele obrony. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że samochód, którego dotyczy wniosek rozpoznawany w niniejszej sprawie, nie jest jedynym pojazdem objętym żądaniem przeznaczenia na rzecz jednostki wojskowej. Nadto organ nie przeanalizował sprawy pod kątem możliwości zrealizowania przez Spółkę nałożonego obowiązku. Stanowisko tego organu sprowadzało się jedynie do stwierdzenia, że nie podziela poglądu Spółki, wskazania za organem pierwszej instancji na przepisy § 25 ust. 2 i 3 rozporządzenia, dotyczące braku możliwości wykonania świadczenia i określające konsekwencje nieoddania przedmiotu świadczenia, a nadto zaakceptowania argumentacji organu pierwszej instancji co do ograniczenia działalności podmiotów w razie wystąpienia wojny i w czasie mobilizacji. Tak skonstruowane uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na wyczerpujące rozpoznanie sprawy w jej całokształcie i prowadzi do postawienia organowi odwoławczemu zarzutu dowolności rozstrzygnięcia.

Reasumując, należało zgodzić się z zarzutami skargi, że organ odwoławczy nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, nie odnosząc się przy tym do zarzutów odwołania, co skutkowało naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia, w przekonaniu Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i nie uzasadnia wystarczająco podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W świetle wskazanych w odwołaniu okoliczności i argumentów skarżącej Spółki, ocena dokonana przez organ drugiej instancji jest niepełna i prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest dowolna i wymyka się spod oceny Sądu. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Jak wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Z uwagi na kasacyjny charakter rozstrzygnięcia, rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.