Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1072/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XLVIII/323/13 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3. zasądza od Rady Miejskiej Trzcianki na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 08 października 2013 r. Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda, Organ nadzoru) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę nr XLVIII/323/13 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Pana J. W. (zwane dalej odpowiednio: Rada, Organ, Uchwała, Radny) wnosząc o stwierdzenie nieważności Uchwały. Przepisom Uchwały organ zarzucił naruszenie art. 190 ust. 1 pkt 2 a oraz ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190, zwanej dalej: Ordynacja wyborcza) w zw. z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., Nr 594, zwanej dalej: Usg) poprzez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego J. W. w sytuacji, gdy nie ziściły się przesłanki zastosowania powyższych norm.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym.

Uchwałą z dnia 27 czerwca 2013 roku Rada stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J. W. w związku z niezaprzestaniem zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy Trzcianka. Uchwałę podjęto na podstawie art.190 ust. 1 pkt 2a oraz ust. 2 i 4 Ordynacji wyborczej, w zw. z art. 24f ust. 1 Usg oraz art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku - przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.). Uchwała została doręczona Wojewodzie dnia 8 lipca 2013 roku. Przedłożona organowi nadzoru Uchwała nie zawierała uzasadnienia.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2013 roku (KN-1.4100.132.2013.8) organ nadzoru, w oparciu o przepis art. 88 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z wątpliwościami co do legalności Uchwały, wezwał Przewodniczącego Rady do przedłożenia dowodów potwierdzających zasadność podjętych Uchwał pod rygorem stwierdzenia ich nieważności.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady przesłał wyjaśnienia, które – jak wskazał – uzyskał od wnioskodawczyni przedmiotowych Uchwał, tj. wniosek z dnia 17 czerwca 2013 r. o wprowadzenie do porządku obrad sesji Rady dwóch projektów Uchwał w sprawie wygaśnięcia mandatów radnych wraz z projektami Uchwał i ich uzasadnieniem; Uchwały nr L/331/13 i L/330/13 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 8 sierpnia 2013 roku w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarg radnych wraz z odpowiedzią na skargę, wniosek o opinię prawną z dnia 27 maja 2013 r., opinie prawne z dnia 24 czerwca 2013 roku w przedmiotowej sprawie sporządzone przez radcę prawnego oraz stanowisko wnioskodawczyni Uchwał z dnia 21 sierpnia 2013 r.

Wobec niewystarczającego, w ocenie Organu nadzoru, uzasadnienia podjęcia zaskarżonej Uchwały organ ten, pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r., ponownie wezwał Przewodniczącego Rady do przedłożenia stosowych dowodów potwierdzających zasadność podjętych Uchwał pod rygorem stwierdzenia ich nieważności.

W odpowiedzi na powyższe pismo przedłożone zostały dodatkowe dokumenty, które – zdaniem Rady – uzasadniały podjęcie Uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego tj.

1. wyciąg z protokołu Nr XLVIII/13 z sesji Rady z 27 czerwca 2013 r. obejmujący dyskusję i głosowanie nad projektem Uchwały;

2. kopię Statutu Gminnego Stowarzyszenia Ludowych Zespołów Sportowych;

3. kopię zaświadczenia z 7.08.2010 r. o wpisie Gminnego Stowarzyszenia Ludowych Zespołów do ewidencji stowarzyszeń;

4. kopię zaświadczenia z 1.03.2012 r. o wpisie Gminnego Stowarzyszenia Ludowych Zespołów do ewidencji stowarzyszeń;

5. Zarządzenie Nr 102/10 Burmistrza Trzcianki z 28.07.2010 r. w sprawie podziału środków na realizację zadania publicznego gminy Trzcinka z zakresu upowszechniania kultury fizycznej i sportu dla ofert złożonych poprzez stowarzyszenia oraz inne podmioty w ramach otwartego konkursu ofert na rok 2010;

6. Zarządzenie Nr 22/11 Burmistrza Trzcianki z 24.02.2011 r. w sprawie podziału środków na realizację zadania publicznego gminy Trzcianka z zakresu upowszechniania kultury fizycznej i sportu dla ofert złożonych poprzez stowarzyszenia oraz inne podmioty w ramach otwartego konkursu ofert na rok 2011;

7. Zarządzenie Nr 27/12 Burmistrza Trzcianki z 16.03.2012 r. w sprawie podziału środków na realizację zadania publicznego gminy Trzcianka z zakresu upowszechniania kultury fizycznej i sportu oraz turystyki i krajoznawstwa dla ofert złożonych przez organizacje pozarządowe oraz inne podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego w ramach otwartego konkursu ofert na rok 2012;

8. Zarządzenie Nr 30/13 Burmistrza Trzcianki z 1.03.2013 r. w sprawie podziału środków na realizację zadań publicznych gminy Trzcianka z zakresu upowszechniania kultury fizycznej i sportu oraz turystyki i krajoznawstwa w ramach otwartego konkursu ofert na 2013 rok;

9. oświadczenie radnej Jadwigi Durejko o fakcie prowadzenia działalności gastronomicznej z wykorzystaniem mienia Gminy przez Stowarzyszenie;

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda rozwijając zarzuty skargi, odwołał się do art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 Ordynacji wyborczej oraz podniósł, że z treści zaskarżonej Uchwały i przedłożonych dokumentów wynika, że przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego było naruszenie przez Radnego zakazu określonego art. 24f ust. 1 Usg, polegające na otrzymywaniu przez Gminne Stowarzyszenie Ludowych Zespołów Sportowych (zwanej dalej: Stowarzyszenie), którego Radny jest prezesem, dotacji z budżetu gminy w latach 2011-2013. Nadto wskazano, że drużyna z Siedliska, która należy do struktur Stowarzyszenia w dniu 12 czerwca 2011 r., prowadziła działalność gospodarczą na majątku gminnym poprzez wynajem powierzchni boiska w Siedlisku i prowadzenie działalności gastronomicznej polegającej na uzyskiwaniu środków na działalność statutową. Przywołując art. 24f ust. 1 Usg Wojewoda wskazał, że ustawa ta nie zawiera własnej definicji działalności gospodarczej i należy przez nią rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). W ocenie organu nadzoru z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby Stowarzyszenie, którego prezesem jest Radny, prowadziło działalność gospodarczą. Stowarzyszenie działa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 roku - Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 654 ze zm.) a ze statutu tego Stowarzyszenia nie wynika, aby przewidywało ono możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w ramach swojego funkcjonowania i pozyskiwania środków finansowych. Jednocześnie – w ocenie organu – z samej okoliczności funkcjonowania w ramach stowarzyszenia nie można wywodzić faktu prowadzenia takiej działalności. Zatem przesłanka "prowadzenia działalności gospodarczej", określona w art. 24f Usg nie została spełniona. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wywodził, że formułowanie "z wykorzystaniem", o którym mowa w art. 24f Usg należy interpretować szeroko, a o naruszeniu normy art. 24f Usg decyduje okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, bez oceny wpływu owego wykorzystania mienia gminy na tę działalność. Skoro jednak nie wykazano, że Radny prowadzi w ramach zarządzania Stowarzyszeniem działalność gospodarczą, to nie można uznać, że w ramach czynności realizowanych przez ten podmiot wykorzystywał on mienie Gminy, w sposób który wyczerpywałby dyspozycję art, 24f ust. 1 Usg.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, iż zaskarżona Uchwała została podjęta zasadnie. Odpierając zarzut braku uzasadnienia do Uchwały podniesiono, że w materiałach na sesję 27 czerwca 2013 r. radni otrzymali projekt Uchwały wraz z uzasadnieniem, dlatego też znali treść uzasadnienia. Jedynie Wojewoda, w chwili przekazania Uchwały, nie miał wglądu do tego uzasadnienia, co zostało później uzupełnione, "bo tak przesyłana jest większość Uchwał". Organ wyjaśnił, że Uchwała została podjęta wskutek powzięcia przez Radę, potwierdzonych przez samego Radnego, informacji o piastowaniu przez niego funkcji Prezesa Stowarzyszenia. Z wiadomości znanych organowi z urzędu wynikało, że Stowarzyszenie to korzysta bezpośrednio ze środków budżetu gminy Trzcianka. Nadto wywodzono, że Rada powzięła widomości o prowadzeniu działalności gospodarczej na majątku gminy przez drużynę sportową, która należy do Stowarzyszenia. Powyższe jest, zdaniem organu, bezsporne i nawet sam Radny temu nie zaprzeczył. Rada stwierdziła, że Wojewoda nie dopatrzył się żadnych uchybień formalno-prawnych, które by skutkowały stwierdzeniem nieważności Uchwały w trybie art. 90 Usg. Organ wskazał także, że przed podjęciem rozstrzygnięcia Rada zasięgnęła wyjaśnień prawnych w niezależnej Kancelarii Radcy Prawnego, która specjalizuje się w problematyce samorządowej i uzyskała stamtąd wyjaśnienie, że skoro Radny, jako członek zarządu Stowarzyszenia, wynajmował nieruchomość gminną, będącą boiskiem sportowym w Siedlisku i Klub uzyskiwał z tego tytułu dochód, znajduje zastosowanie art. 24 f. ust 1 Usg, a w konsekwencji następuje wygaśnięcie mandatu Radnego. Organ zwrócił przy tym uwagę, że nie kwestionuje, iż w dokumentach Stowarzyszenia jest zapis o nieprowadzeniu działalności gospodarczej, jednak to jedynie stawia w jeszcze gorszym świetle Stowarzyszenie, które taką działalność wykonywało. Rada wskazała, że podjęła decyzję na podstawie wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego i na postawie swojej najlepszej wiedzy, która jednoznacznie wskazała, iż okoliczności stanowiące podstawę wygaśnięcia mandatu Radnego były niewątpliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt. 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały, aktu przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej także p.p.s.a).

Podkreślić należy, że ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustalenie treści tych pojęć musi więc nastąpić poprzez wykorzystanie dorobku doktryny i orzecznictwa. Do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05 stwierdził, że kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości , jak : nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy.

Mając na względzie przytoczone kryteria kontroli legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, Sąd rozpoznając sprawę uznał, że wniesiona skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, które eliminuje ją ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej.

Według art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W świetle tej regulacji wygaśnięcie mandatu radnego następuje w razie łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami oraz wykorzystania mienia komunalnego gminy przy prowadzeniu takiej działalności.

Przytoczony przepis ustawy o samorządzie gminnym ma charakter antykorupcyjny. Stosownie do tej regulacji, osoba uczestnicząca w podejmowaniu istotnych rozstrzygnięć dotyczących gminnej wspólnoty samorządowej nie powinna prowadzić działalności gospodarczej ani zarządzać taką działalnością, z wykorzystaniem mienia komunalnego, jak również być przedstawicielem czy pełnomocnikiem takiego podmiotu. Radny jest osobą zaufania publicznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. W demokracji przedstawicielskiej zaufanie to jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społecznego (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., OTK 1993/2/44, która nie straciła swej aktualności w omawianej kwestii również pod rządem Konstytucji 1997 r.).

Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego. Eliminuje bowiem sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystywane na uprzywilejowanych zasadach. Nikt nie jest ograniczony w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ani w byciu pełnomocnikiem czy przedstawicielem podmiotu prowadzącego taką działalność, jednak w świetle obowiązujących przepisów nie może takiej działalności łączyć ze sprawowaniem mandatu radnego.

Materialnoprawną podstawę wygaśnięcia mandatu skarżącego stanowił przepis art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) oraz art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art.16 ust.3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy ( Dz.U. Nr 21 poz.113 ze zm.) wobec naruszenia przez skarżącego, jak wskazano w uchwale, ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach działalności.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a powołanej wyżej ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku nie zrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (art. 190 ust. 5 oraz ust. 6 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na okoliczność, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma specyficzny charakter. Jakkolwiek bowiem, w zasadzie samo zaistnienie okoliczności wymienionych w treści art. 190 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza stanowi podstawę wygaśnięcia mandatu radnego, to jednak stosownie do regulacji ust. 2 i 6 omawianego przepisu, okoliczność ta musi zostać stwierdzona przez radę gminy w drodze uchwały. Choć uchwała ta ma charakter deklaratoryjny, a więc sama nie tworzy nowej sytuacji prawnej, bowiem jedynie potwierdza pewien stan faktyczny z którym sama ustawa wiąże określony skutek – wygaśnięcie mandatu, to w doktrynie przyjmuje się, że uchwały takie nie stanowią wyłącznie aktów potwierdzających "poświadczeń". Składają się one, bowiem również z elementów kształtujących. Bez tejże uchwały norma prawna nie będzie znajdywała odzwierciedlenia w sytuacji skonkretyzowanego adresata. Dopiero w chwili wydania aktu o charakterze deklaratoryjnym, jego adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma więc cechy aktu administracyjnego w którym rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu (por. K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2006, s. 413-416).W związku z właśnie tą specyfiką oraz z uwagi na charakter i daleko idący skutek uchwał podejmowanych w tym zakresie, rozstrzygnięcia te winny zostać podejmowane ze szczególną ostrożnością i po dokładnej analizie stanu faktycznego wraz z wyjaśnieniem ich podstaw prawnych.

Zdaniem Sądu orzekającego kryteriów tych nie spełnia zaskarżona uchwała, gdyż brak jest uzasadnienia uchwały, a więc miejsca, gdzie dokonana winna być niezbędna analiza materiału dowodowego, argumenty mające znaczenie prawne i ewentualnie załączone dokumenty będące dowodami w sprawie.

Sąd administracyjny dokonując badania zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści uchwały muszą wynikać wykazane przez organ nie budzące wątpliwości fakty, które przesądziły o stwierdzeniu przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała taka winna wskazywać okoliczności, które rada gminy uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, czy dokumentom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń. Uchwała, która nie odnosi się do wyżej wskazanych okoliczności wymyka się spod kontroli Sądu, który nie może zweryfikować ustaleń dokonanych przez organ i dokonać ich subsumpcji pod właściwy przepis prawa. Jakkolwiek, żaden przepis prawa nie obliguje rady gminy do sporządzenia uzasadnienia uchwały stwierdzającej brak podstaw do wygaśnięcia mandatu radnego czy też uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu zgodnie z wymogami wyrażonymi w regulacji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jednakże, jak już wyżej wyjaśniono, ze względu na charakter tejże uchwały, jak również jedną z zasad, mającej charakter zasady uniwersalnej, związanej z wymogiem pogłębiania zaufania do Państwa, motywowania rozstrzygnięć organów, zasadnym jest zawrzeć w niej wyżej opisane elementy, które umożliwią dokonanie kontroli jej legalności.

W projekcie zaskarżonej uchwały znajduje się uzasadnienie, z którego wynika, że radny J. W. jest prezesem Zarządu Gminnego Stowarzyszenia Ludowych Zespołów Sportowych (dalej SLZS lub Stowarzyszenie) i reprezentując to Stowarzyszenie kilkakrotnie wynajmował boisko sportowe w Siedlisku na usługi gastronomiczne, uzyskując z tego tytułu dochód. Działania te miały zatem charakter zarobkowej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy Trzcianka, co spełniało, zdaniem projektu uchwały, przesłanki zakazu sformułowanego w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, jak była już o tym mowa, wprowadza w stosunku do radnych ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego macierzystej gminy. Jak stanowi art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, mandat radnego wygasa.

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że Sąd przyjął, iż zaistniały stan faktyczny, który można było względnie ustalić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału (tj. głównie projektu uzasadnienia uchwały i protokołu obrad Rady Miejskiej Trzcianki) nie wyczerpywał przesłanek uzasadniających wygaśnięcie mandatu radnego. Kierując się wykładnią celowościową, nie zaś wyłącznie literalną, jak uczyniła to Rada podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego, stwierdzić należy, że zawarty w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym zakaz należy oceniać przez pryzmat reguł i celów, jakim mają służyć tzw. regulacje "antykorupcyjne" wprowadzające instytucje prawne mające stanowić gwarancje prawidłowego i rzetelnego wykonywania działań przez jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wykazuje się dużym zróżnicowaniem zwłaszcza w zakresie sposobów dokonywania interpretacji przepisów antykorupcyjnych. Przeważa jednak koncepcja, iż przepisy te należy interpretować przede wszystkim przy użyciu wykładni literalnej. Uwzględniając jednak zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne nie można uznać, by wykładnia literalna okazała się wystarczająca dla dokonania pełnej oceny zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych. Należało bowiem uwzględnić również wykładnię celowościową, a zatem zważyć na cel jaki przyświecał ustawodawcy, kiedy wprowadzał powyższy przepis do ustawy samorządowej. Wskazać zatem należy, że regulacje te zostały wprowadzone dla ochrony interesu publicznego, polegającego na zapobieżeniu angażowania się radnych - jako osób piastujących stanowiska publiczne - w sytuacje mogące poddać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów, w których działają i osłabiać zaufanie wyborców do prawidłowego funkcjonowania tych organów.

Jak wynika z akt sprawy, radny J. W. twierdził, że jako Prezes Stowarzyszenia nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, bowiem SLZS nie prowadzi statutowo takiej działalności - jak wynika z zaświadczenia z dnia 17.06.2013r. (w aktach administracyjnych), Gminne SLZS w Trzciance jest wpisane do ewidencji stowarzyszeń kultury fizycznej nie prowadzących działalności gospodarczej, prowadzonej przez Starostę Czarnkowsko-Trzcianeckiego.

W ocenie Sądu w świetle tak lakonicznie brzmiącej uchwały, jak i po dokonaniu analizy materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy należy stwierdzić, że sporna uchwała została podjęta bez należytego wykazania, że istnieją okoliczności faktyczne uzasadniające zastosowanie art.24 f ust.1 u.s.g. Skoro Rada podjęła uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnemu, to należało to stanowisko należycie umotywować. Tymczasem brak uzasadnienia kontrastuje z materiałem zgromadzonym w sprawie i pytaniami, które były analizowane w toku poprzedzającym przedstawienie stanowiska w formie uchwały oraz zagadnieniami prawnymi związanymi z wygaszaniem mandatu radnego. Organ stwierdzając arbitralnie o wygaszeniu mandatu radnego nie przeprowadził analizy dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie w świetle art. 24f ust.1u.s.g., tj. zarządzania działalnością gospodarczą przez radnego oraz wykorzystania mienia gminy przy zarządzaniu taką działalnością. Nie przeprowadzono rozważenia, czy postępowanie skarżącego da się pomieścić w zakresie "zarządzania" działalnością gospodarczą Stowarzyszenia, który wykorzystywał mienie Gminy do prowadzenia takiej działalności, a także, czy korzystanie z tego mienia miało charakter incydentalny czy też stały.

Pełnienie przez radnego funkcji Prezesa zarządu Stowarzyszenia, tak jak w niniejszej sprawie, niewątpliwie oznacza zarządzanie taką działalnością w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sam jednak fakt łączenia mandatu radnego z mandatem członka stowarzyszenia nie wypełnia jeszcze dyspozycji tego przepisu. Artykuł 24f ust. 1 ustawy odnosi się jedynie do sytuacji, w których stowarzyszenie faktycznie prowadzi działalność gospodarczą.

Rada nie ustaliła istotnej okoliczności, czy działalność Stowarzyszenia polegająca na kilkukrotnym zorganizowaniu na przestrzeni ponad trzech lat działalności gastronomicznej na boisku gminnym miała charakter zarobkowy, oraz czy wykonywana była w sposób zorganizowany i ciągły. Nie ustaliła jednoznacznie czy Stowarzyszenie wiązała umowa najmu z Gminą. Przypomnienia wymaga, iż w myśl art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Dla uznania określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą konieczne jest zatem łączne zaistnienie trzech jej cech funkcjonalnych. Działalność gospodarcza, zarządzanie taką działalnością z wykorzystaniem mienia gminnego musi być nastawione na osiąganie zysku, w tym przede wszystkim zysku osiąganego z powodu bieżącego wykorzystania do celów gospodarczych składników mienia i praw majątkowych. Tym samym tylko prowadzenie tak rozumianej działalności gospodarczej podlegać będzie ograniczeniom określonym w art. 24f ust. u.s.g. Tymczasem kwestionowana uchwała podjęta została bez wykazania okoliczności odpowiadającej tym cechom. Rada Miejska Trzcianki mimo odmiennego stanowiska skarżącego przed podjęciem uchwały winna była zweryfikować, na podstawie wszelkich dostępnych jej środków czy spełnione zostały przesłanki z art.24 f ust.1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu na tyle istotnym, że uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Została bowiem podjęta bez należytego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez właściwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na możliwość stwierdzenia zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a uzasadniających podjęcie uchwały o wygaśnięcie mandatu radnego. Sąd miał na względzie okoliczność, że przy podjęciu uchwały, obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń faktycznych, jak i rozważań prawnych w sposób niebudzący wątpliwości, że podjęta uchwała jest prawidłowa. Rada Gminy dokonała w istocie nieuprawnionej interpretacji art. 24f ust.1 u.s.g., stosując drastyczną sankcję wygaszenia mandatu radnego, naruszając również konstytucyjnie chronioną zasadę proporcjonalności. W uzasadnieniu wyroku z 13.03.2007r.,sygn. K 8/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacje dotyczące wygaśnięcia mandatu ingerują w prawa wyborcze, które podlegają ochronie konstytucyjnej. Dotyczy to zarówno radnego, jak i wyborców. Automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania takich przepisów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców, a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Dlatego też, w świetle powyższego, należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 24f ust. 1, ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Orzeczenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku ma oparcie w art.152 p.p.s.a. (pkt II wyroku).

O kosztach postępowania postanowiono na mocy art. 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku).

MZ