Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 301/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta W. Zastępca Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W. stosując przepis art. 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wznowienia postępowania na wniosek E. Ch., S. K. oraz M. Sz. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr[...]) stwierdzającą nabycie z mocy prawa, prawa współwłasności nieruchomości położonej we W. przy u. K.[...], róg ulicy L. [...] i [...] przez współużytkowników wieczystych: J. A. K., E. K-P., K. K. oraz A. M.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...]r. wniosek "w sprawie wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji o zmianie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności działki położonej we W. przy ul. K." złożył E.Ch., zarzucając że kwestionowana przez niego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wynikającym z wyłączenia go z postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją i nie powiadomienia o nim. Precyzując zarzut wnioskodawca w piśmie z dnia [...] r. podał, że domaga się wznowienia postępowania i uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa.

W dalszej części uzasadnienia Prezydent W. motywując podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że przy wznowieniu postępowania należy przede wszystkim ustalić, czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej tzn. strony postępowania. W ocenie tego organu E.Ch. nie posiadał statusu strony, dlatego też nie miał legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Wskazana powyżej decyzja Prezydenta W. została w toku instancyjnym zaskarżona przez E. Ch., który w odwołaniu zarzucił, że decyzja ta wydana została bez rozpoznania istoty sprawy.

W ocenie odwołującego się organ pierwszej instancji pominął zarzuty merytoryczne, ograniczając się do wskazania formalnych przeszkód wznowienia postępowania, a ponadto nie uwzględnił znaczenia decyzji Prezydium Rady Narodowej dla W. – K. z dnia[...]r. (sygn. akt[...]) w wyniku której ustanowiono dla J. K. i W. K. wieczyste użytkowanie tego gruntu.

Zdaniem E. Ch. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono art. 19 kpa "poprzez nie przekazanie sprawy właściwemu organowi administracji publicznej w momencie stwierdzenia braku swojej właściwości rzeczowej do rozpoznania tej sprawy". Ponadto odwołujący się podniósł zarzut naruszenia art. 23 kpa poprzez błędną interpretację pojęcia strony, za którą nie został uznany. Wnoszący odwołanie podkreślił także, że wszystkie poprzednie decyzje co do spornej działki zapadły w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, zgodnie z którym grunty te są niezabudowane. Zdaniem odwołującego się jest to nieprawda, gdyż nieruchomości te były zabudowane legalnie, na podstawie stosownych orzeczeń organów państwowych już pod koniec lat sześćdziesiątych. Mając na uwadze powyższe zarzuty E. Ch. wniósł o zmianę decyzji poprzez wznowienie postępowania, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje orzeczenie Kolegium podało, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a kpa, następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania, musi w pierwszej kolejności ustalić, czy został on złożony w terminie oraz czy pochodzi od strony postępowania. Stroną postępowania jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu podjętej decyzji podkreśliło, że odwołujący się nie był stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zakwestionowanej decyzji, ponieważ postępowanie, którego wznowienia żąda, nie dotyczyło jego interesu prawnego. W ocenie organu odwoławczego decyzja kończąca postępowanie, którego wznowienia żąda odwołujący się, nie konkretyzuje żadnego przepisu prawa, który przyznawałby jemu jakiekolwiek prawa, bądź stwierdzałby jego obowiązek. Odwołujący się bowiem nie posiada tytułu prawnego do gruntu zabudowanego budynkami gospodarczymi, którego przekształcenia dotyczy decyzja z dnia [...] r, a same zabudowania gospodarcze zostały wzniesione niezgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę, bo poza granicami nieruchomości których pozwolenia dotyczyły. Organ odwoławczy podniósł argument, że odwołujący się jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, której nie dotyczy postępowanie zakończone decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr[...]). Kolegium podkreśliło, że brak jest przepisu prawa, którego konkretyzacja spowodowałaby uzyskanie przez E. Ch. konkretnych korzyści lub obowiązków w postępowaniu, którego wznowienia żąda. Ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, zastosowana w tym przypadku, nie przyznaje bowiem właścicielom ani użytkownikom wieczystych nieruchomości sąsiednich statusu strony w postępowaniu przekształceniowym, dotyczącym innej nieruchomości, chociażby nawet była ona nieruchomością sąsiednią. W celu uzasadnienia swoich racji organ II instancji przywołał poglądy tak nauki, jak i judykatury, z których wynika, że "prawo materialne decyduje o tym, kiedy dany interes prawny powstanie, czyli decyduje o tym, kiedy i komu przyznać prawo do postępowania".

Uzasadniając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało, że budynki gospodarcze zostały wybudowane przez poprzednika prawnego odwołującego się - niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, albowiem wykraczają poza granice geodezyjne działki, co do której wnioskodawca posiada tytuł prawny. Wybudowanie części budynków poza granicami nieruchomości, na cudzym terenie, niewymienionym w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest bezprawne.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że fakt istnienia zabudowań na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste, o których nie wspominano w umowie użytkowania wieczystego z dnia [...] r. i jego wpływ na ocenę ważności

umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste, nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, ponieważ jest to sprawa cywilna, rozpoznawana przez sąd powszechny. Podobnie - organ administracyjny nie jest także właściwy w przedmiocie badania ważności umowy cywilnoprawnej, stanowiącej podstawę wpisu do księgi wieczystej nieruchomości, w wyniku którego powstaje prawo użytkowania wieczystego.

Kolegium w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia ustosunkowało się ponadto, do zarzutu naruszenia art. 19 kpa poprzez zaniechanie przekazania sprawy organowi właściwemu. Organ odwoławczy zauważył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. toczyło się przed właściwym organem, tj. zgodnie z art. 156 kpa – przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W., jako organem wyższego stopnia nad organem, który wydał tę decyzję. Organ I instancji nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji, natomiast pismem z dnia [...]r. - przekazał organowi właściwemu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył E.Ch. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania w sprawie. Skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego rażące naruszenie art. 147 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz rażące naruszenie art. 207 ustawy z 21 sierpnia 2007r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2006r. Zdaniem strony skarżącej powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego "daje pełne uprawnienie do dochodzenia roszczenia". Stwierdził ponadto, że zmiana zaskarżonej decyzji umożliwi mu uregulowanie sytuacji prawnej gruntu. E.Ch. nie zgodził także z argumentem Kolegium, że budynek został wybudowany poza granicami nieruchomości, gdyż "w istocie cała wówczas nieruchomość należała do Skarbu Państwa, niezależnie od lokalizacji budynku".

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podnosząc w uzasadnieniu tego wniosku, że w przedmiotowej sprawię w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami sporny grunt stanowił część nieruchomości, która już od 1973r. była przedmiotem użytkowania wieczystego J. K. i jej męża W.K.

Zatem postanowienia art. 207 powyższej ustawy, w jego pierwotnym brzmieniu - "posiadaczom nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu [...] r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu im tych nieruchomości, wydanymi w formie przewidzianej prawem i nie legitymują się nimi w dniu wejścia w życie ustawy, oddaje się odpowiednio w użytkowanie wieczyste, w drodze umowy lub w trwały zarząd, w drodze decyzji; jeżeli oddaniu w użytkowanie wieczyste podlega nieruchomość gruntowa zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą, stosuje się odpowiednio przepis art. 200 ust. 1 pkt 1" - nie mogły mieć zastosowania w niniejszym stanie faktycznym. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2006r. wynika, że przepis art. 1 pkt 81 lit.a, w związku z art. 9 ustawy z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, zmieniającej art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim odnosi się do wszczętych, a niezakończonych przed jego wejściem w życie spraw dotyczących nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, niezabudowanych przez ich posiadaczy. W dalszej części odpowiedzi na złożoną skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 marca 2009r. (sygn. akt II SA/Wr 518/08) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, uznając że decyzje te podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wyjaśniając przesłanki podjętego wyroku Sąd wskazał, że w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać – oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu (art. 148 kpa). Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Biorąc pod uwagę normatywne uregulowania instytucji wznowienia postępowania Sąd zauważył, że procedura ta odbywa się niejako w dwóch stadiach. Etap pierwszy polega przede wszystkim na ocenie dopuszczalności zainicjowania postępowania wznowieniowego. Rezultat takiego postępowania właściwy organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 kpa albo w trybie art. 149 § 3 kpa. Organ wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania stwierdza niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo też, z powodu uchybienia ustawowemu terminowi do złożenia wniosku w sprawie. Nie jest dopuszczalne na tym etapie postępowania, przyjęcie za podstawę takiego negatywnego orzeczenia, wyniku ustaleń, co do przyczyny wznowienia wskazanej we wniosku. Jeśli wskazane wyżej przeszkody nie zaistnieją właściwy organ zobligowany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i dalej prowadzić postępowanie, które zmierzać winno do ustalenia, czy zaistniały przesłanki wznowieniowe, enumeratywnie wymienione w przepisach art. 145 i 145a kpa. W zależności od wyników tego postępowania powinna zostać wydana jedna z decyzji opisanych w przepisie art. 151 kpa. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku w zakresie wydania postanowienia, o którym mowa powyżej i orzekł w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a zatem wskazanej w art. 151 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych regulujących tryb wznawiania postępowania administracyjnego. Konstrukcja instytucji wznowienia postępowania administracyjnego wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony ocenić wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym, a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania jedynie dopuszczalności wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania :

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia -wewnętrzną sprzeczność i brak wyjaśnienia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu oraz brak wytycznych, co do dalszego postępowania organów obu instancji;

2) art. 145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 4 i art.149 kpa poprzez błędną wykładnię art.145 §1 pkt 4 i art.149 kpa polegającą na niezasadnym przyjęciu, że każde podanie z żądaniem wznowienia postępowania obliguje organ do wznowienia postępowania niezależnie, czy wnioskodawca jest stroną postępowania.

Powołując się na powyższe podstawy autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe, gdyż nie wskazuje motywów, jakie legły u podstaw uchylenia decyzji obu instancji. Sąd nie wyjaśnił jednoznacznie, że w razie wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa organy nie są uprawnione do badania interesu prawnego podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania. Ponadto pełnomocnik Kolegium zarzucił, że uzasadnienie wyroku jest niespójne i zawiera wewnętrzne sprzeczności.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2010r. (sygn. akt I OSK 938/09) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądził na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. koszty postępowania. Orzekając kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 kpa poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że każde podanie o wznowienie postępowania obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu bez względu na to, czy zgłaszający podanie ma przymiot strony.

W uzasadnieniu wyroku Sąd drugiej instancji przypomniał, że wznowienie postępowania jest odrębną sprawą administracyjną, załatwianą zgodnie z regułami procesowymi określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na wniosek strony (art. 147 kpa), zgłoszony w terminie wskazanym w art. 148 kpa, z tym że wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa może nastąpić tylko na żądanie strony.

Sąd wskazał, że zgodnie z art.149 § 2 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia następuje w formie decyzji (art.149 § 3 kpa). Wszczęcie postępowania wyznacza zespół norm postępowania określających czynności wstępne organu, a czynności te polegają na zbadaniu przez organ administracji, czy występują przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność przeprowadzenia postępowania. Z wymienionych powyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego uzależniona jest od spełnienia wymagań ustawowych dla wznowienia postępowania tj. czy żądanie zostało zgłoszone przez stronę ( art.147 kpa), czy powołuje ona podstawy wznowienia określone w art.145 i art.145 a §1 kpa oraz czy został zachowany, określony w art.145 a §1 i art.148 kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania.

W literaturze powyższe przesłanki dzieli się na przedmiotowe i podmiotowe Te ostatnie dotyczą organu właściwego w sprawie wznowienia oraz podmiotu będącego stroną, zaś przedmiotowe dotyczą istnienia ostatecznego rozstrzygnięcia oraz dopuszczalności tego trybu postępowania (wystąpienie jednej z wad wymienionych w art.145 lub w art.145a §1 kpa). Z brzmienia art.147 kpa wynika, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Może ono nastąpić wyłącznie na wniosek osoby mającej interes prawny w rozumieniu art.28 kpa. Gdy z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wynika, że brak jest ustawowej przyczyny wznowienia lub gdy oczywiste jest, że osoba wnosząca podanie nie ma przymiotu strony albo termin do złożenia podania upłynął, to organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa).

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie podanie o wznowienie dotyczyło postępowania zakończonego decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydaną na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Krąg uczestników tego postępowania wyznaczają przepisy prawa materialnego, czyli wskazanej wyżej ustawy. Z literalnego brzmienia art.1 ust.1 i 2 ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości jednoznacznie wynika, że w postępowaniu, którego celem jest przejście prawa własności nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego na określoną osobę fizyczną, stronami są osoby fizyczne, które w dniu [...]r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości. Tylko posiadanie takiego tytułu jest podstawą do uznania, że określona osoba fizyczna ma interes prawny w rozumieniu art.28 kpa. Poza sporem jest, że E. Ch., co sam przyznaje w podaniu o wznowienie postępowania nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy kwestionowana przez niego ostateczna decyzja administracyjna. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że E.Ch. jest właścicielem nieruchomości składającej się z zabudowanej działki położonej przy ul. L. we W., graniczącej z nieruchomością, której dotyczy, kwestionowana przez niego, decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie budzi także żadnych wątpliwości, że W. Ch., poprzednik prawny E. Ch., decyzją Architekta Dzielnicowego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.- K. z dnia [...] r., nr [...] uzyskał "pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej we W. przy ul. L. pod nr [...]". Z akt administracyjnych wynika też, że w latach 60 -tych ojciec skarżącego zbudował budynek gospodarczy na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa a graniczącym z działką przy ul. L. [...] we W., czyli na gruncie cudzym. W latach 90 -tych E. Ch. dokonał rozbudowy budynku gospodarczego do celów garażowo- warsztatowych, przy czym w aktach brak jest na to pozwoleń budowlanych. Ten wybudowany bez pozwoleń budynek gospodarczy w większej części jest usytuowany na działce oddanej w [...] r. w użytkowanie wieczyste J. i W. K. E. Ch. nie legitymuje się zatem żadnym j tytułem prawnym do nieruchomości, której dotyczy kwestionowana przez niego decyzja. Rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art.147 kpa i art.149 § 3 kpa przyjmując, że odmowa wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art.145 §1 pkt 4 kpa może nastąpić wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyroki NSA z dnia: 27 listopada 2007r., sygn. akt I OSK 1648/06; 27 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 23/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając po ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że zgodnie z art. 190 wskazywanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykonania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 – 8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa i stanowiącym szczególną formę czynności wszczęcia postępowania wymaganą przepisami procesowymi, odmiennie od innych administracyjnych postępowań zwykłych czy nadzwyczajnych.

Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie. (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1996).

Podanie (wniosek) o wznowienie stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 kpa albo w trybie art. 149 § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) właściwy organ stwierdza poprzez to wyłącznie niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Z uzasadnienia decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. wynika, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym uznały, że E.Ch. nie jest legitymowany do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez współużytkowniczki wieczyste: J. A.K., E. K.-P., K. K. i A.M. prawa współwłasności nieruchomości położonej we W. przy ul. K. [...] i przy ul. L. [...] i [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], [...] , [...],[...] o łącznej powierzchni 6746m2.

Ocena organów właściwych instancyjnie wynikała z ustalenia w sposób niewątpliwy, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją i nie spełnia kryteriów z art. 28 kpa, bowiem i żaden przepis prawa, stanowiący podstawę prawną tej decyzji nie przyznaje mu jakiegokolwiek uprawnienia ani nie stwierdza obowiązku. Zważyć bowiem należy, że E. Ch. nie posiada tytułu prawnego do gruntu, objętego kwestionowaną przez niego decyzją, a zabudowania gospodarcze zostały wzniesione niezgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę, poza granicami nieruchomości, których pozwolenia dotyczyły. Interesu prawnego, będącego wyznacznikiem przymiotu strony postępowania administracyjnego nie można – w warunkach prawnych istotnych w przedmiotowej sprawie – wyprowadzić ze statusu właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością, której dotyczy kwestionowana przez niego decyzja. Podstawą jej wydania były przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, wcześniej powoływanej, z których wynika, że stronami postępowania, którego celem jest przejęcie prawa własności nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego na określoną osobę fizyczną, są osoby fizyczne, które w dniu [...] r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami lub współużytkownikami tej nieruchomości. Tylko posiadanie takiego statusu było podstawą do uznania, że określona jednostka ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa ze wszystkimi tego konsekwencjami w sferze materialno- i formalnoprawnej, w tym m.in. z możliwością przyznania jej legitymacji procesowej strony postępowania prowadzonego w opisanych powyżej warunkach ustawowych. Należy zatem zwrócić uwagę, że E. Ch. nie spełnia wymogu, od którego ustawodawca uzależnił możliwość uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i przyznaje ten fakt w treści podania o wznowienie postępowania w opisywanej wcześniej sprawie.

Oczywistość tej okoliczności – wykazana w orzeczeniach wydanych w sprawie przez organy właściwe instancyjnie – skutkowała niedopuszczalnością przedmiotowego wniosku ze względów podmiotowych i obligowała do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.