Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1547/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6109 Inne o symbolu podstawowym 610
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 § 2, art. 73 § 1 w zw. z 52
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Rzeszowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2757/14 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu Rzeszowskiego na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [..] lipca 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania odpisów wniosków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2757/14 oddalił skargę Zarządu Powiatu Rzeszowskiego na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [..] lipca 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania odpisów wniosków.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Na wniosek Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [..] kwietnia 2014 r., znak: [..] Prezes Rady Ministrów wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przekazania na rzecz Gminy Miasta Rzeszowa nieruchomości należącej do Powiatu Rzeszowskiego, położonej na terenie byłego sołectwa M., obejmującej działki ewidencyjne nr [..] i nr [..], o czym poinformowano zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. Zarząd Powiatu Rzeszowskiego.

Pismem z dnia [..] maja 2014 r., znak: [..] Zarząd Powiatu Rzeszowskiego wystąpił do Prezesa Rady Ministrów w oparciu o art. 73 § 2 k.p.a. o wydanie poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów wniosku Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [..] października 2010 r., znak: [..] skierowanego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz późniejszej korespondencji prowadzonej pomiędzy tymi organami, poprzedzającej skierowanie do Prezesa Rady Ministrów wniosku Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [..] kwietnia 2014 r., podnosząc, że dokumenty te są niezbędne w celu zapoznania się z treścią korespondencji oraz zajęciem stanowiska w przedmiocie wniosku Ministra Administracji i Cyfryzacji.

Prezes Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej postanowieniem z dnia [..] czerwca 2014 r., znak: [..] na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 123 k.p.a. odmówił wydania poświadczonych za zgodność z oryginałem w/w dokumentów wskazując, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Natomiast uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów może żądać, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Intencją Zarządu, jak wynika z uzasadnienia wniosku z dnia [..] maja 2014 r., jest możliwość zapoznania się z aktami sprawy w jego siedzibie, co nie wskazuje ważnego interesu strony. Ważny interes strony odnosi się bowiem do tych przypadków, gdy strona nie może sama zapoznać się z aktami sprawy i samodzielnie sporządzić z nich odpowiednich notatek lub kopii, a sama chęć posiadania uwierzytelnionych odpisów dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy czy też chęć ich weryfikacji z zebranymi przez siebie dowodami nie jest wystarczająca do uwzględnienia żądania.

Pismem z dnia [..] czerwca 2014 r. Zarząd Powiatu Rzeszowskiego wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8 i 10 § 1 oraz art. 73 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową ich interpretację.

Postanowieniem z dnia [..] lipca 2014 r., znak: [..] Prezes Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej utrzymał w mocy postanowienie z dnia [..] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ ponownie wyjaśnił, że wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy musi być poparte ważnym interesem strony i wykazaniem, że nie ma się możliwości samodzielnego sporządzenia odpisów, co potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt: I OSK 1319/06. Organ stwierdził, że nie naruszono powołanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przepisów. Wnioskujący sam wskazał, że może uzyskać odpisy za pośrednictwem oddelegowanego pracownika (a podstawę wniosku stanowiło uniknięcie kosztów z tym związanych), a powołując wyrok sądu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 1507/12) stwierdził, że okoliczność, iż w celu uzyskania zwykłego odpisu skarżący musiałby udać się do siedziby organu, naraziłaby go na koszty. Okoliczność ta jednak nie uzasadnia wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy.

Zarząd Powiatu Rzeszowskiego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [..] czerwca 2014 r. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu: art. 73 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną zawężającą wykładnię, przepisów art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przy ocenie, czy istnieje ważny interes skarżącego w żądaniu wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów i pominięcie obiektywnych okoliczności, przepisu art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 52 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie wykorzystania instytucji pomocy prawnej poprzez udostępnienie skarżącemu akt sprawy i umożliwienie sporządzenia ich odpisów we właściwym ze względu na jego siedzibę organie administracji rządowej lub organie samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wynikającym z art. 73 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy, sporządzenia notatek i odpisów dokumentów, także z uwzględnieniem możliwości technicznych, jakimi dysponuje organ. Powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że odstępstwo od powyższej zasady jest możliwe w sytuacjach szczególnych, wyjątkowych: ze względu na stan zdrowia, ograniczone możliwości finansowe i związane z tym trudności w dotarciu do siedziby organu. Natomiast prawo żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, musi być uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, że przedstawiona argumentacja jest niewystarczająca do przyjęcia istnienia po stronie skarżącego ważnego interesu w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. Zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu nie może następować poprzez nałożenie na organ obowiązku sporządzania i wydawania stronie postępowania administracyjnego uwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt postępowania i doręczania ich stronie postępowania.

Za ewentualną możliwością potraktowania powyższej przyczyny jako uzasadnienia ważnego interesu strony, o jakim mowa w art. 73 § 2 k.p.a., mogłaby przykładowo przemawiać okoliczność bardzo złej sytuacji materialnej strony - sytuacji, która realnie uniemożliwiałaby stronie dotarcie do siedziby organu. Zarząd Powiatu Rzeszowskiego nie wykazał, aby jego sytuacja finansowa uniemożliwiała delegowanie pracownika do Warszawy.

Odmawiając zasadności zarzutowi naruszenia przepisu art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 52 k.p.a. przez jego niezastosowanie, Sąd stwierdził, że zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 52 k.p.a. wiązałoby się z zastosowaniem swoistego przymusu w celu przymuszenia strony do realizowania przez nią uprawnień w postępowaniu administracyjnym. Nie można stosować tego przepisu do "przymuszenia" strony do zapoznania się w określony sposób z aktami sprawy, jeżeli strona sama, względnie jej pełnomocnik, nie wystąpi o zastosowanie tego trybu. Skoro organ nie przeprowadzał w niniejszej sprawie czynności dowodowych wymagających osobistego stawiennictwa osoby wzywanej, to prawidłowo nie zastosował art. 52 k.p.a. i nie skorzystał z instytucji w nim ustanowionej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Powiatu Rzeszowskiego zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 73 § 2 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, skarżący nie wykazał, aby po jego stronie zmaterializowała się przesłanka "ważnego interesu" skutkiem czego odmówiono mu wydania poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów wniosku Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [..] października 2010 r. oraz późniejszej korespondencji prowadzonej pomiędzy organami;

- art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 52 k.p.a. polegające na niezastosowaniu powyższych przepisów pomimo zaistnienia ku temu przesłanek, a mianowicie pomimo wykazania obiektywnych trudności w samodzielnym sporządzeniu odpisów z akt sprawy w siedzibie organu. Trudności te w głównej mierze wynikały z uwagi na znaczną odległość siedziby skarżącego od siedziby organu prowadzącego postępowanie. Zasady ekonomiki procesowej przemawiały za tym, aby umożliwić skarżącemu wykonanie wnioskowanych czynności w ramach pomocy prawnej we właściwym ze względu na jego siedzibę organie administracji rządowej lub samorządowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że u podstaw zaskarżonego wyroku legło dokonanie przez Sąd nieprawidłowej i zawężającej wykładni przepisu art. 73 § 2 k.p.a. Zgodnie z powyższym "strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony". Przepis ten zawiera w swej treści tzw. znamię nieostre, którego interpretacja wynika z analizy konkretnych stanów faktycznych, a także doktryny i judykatury. Porównanie treści art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 73 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepisy te nakładają na organy administracji różne obowiązki. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, odpisów i kopii. Umożliwienia tego stronie nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem sporządzania tych kopii przez organ administracji. A zatem, ewentualne sporządzenie w takim przypadku kopii (kserokopii) nie wynika z realizacji ustawowego obowiązku ciążącego na organie administracji - gospodarzu postępowania, lecz jest raczej następstwem porozumienia zawartego poza stosunkiem prawnoprocesowym. W myśl art. 73 § 1 k.p.a. strona postępowania może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów i kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. W takim przypadku sporządzanie odpisu (nie dotyczy to kopii) wynika niewątpliwie z obowiązku ustawowego, określonego w art. 73 § 2 k.p.a. i organ nie ma podstaw do odmowy spełnienia żądania strony.

Ponadto uprawnienie strony do przeglądania akt sprawy, o jakim mowa w art. 73 § 1 k.p.a. obejmuje zapoznanie się z treścią wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych danej sprawy, jak też utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach sprawy przez ich notowanie lub wykonanie odpisów. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń z wyjątkiem tego, że prawo to przysługuje stronie. Uzyskanie natomiast uwierzytelnionych odpisów, a uwzględniając nowe techniki, potwierdzonych kopii kserograficznych - pozostaje pod kontrolą organu administracyjnego. Z tego względu przepis art. 73 § 2 k.p.a. odnośnie do uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy wymaga wykazania przez stronę ważnego interesu w uzyskaniu tego dokumentu. W postępowaniu administracyjnym strona nie może być traktowana jako jeden z elementów (podmiotowych i przedmiotowych) postępowania, ale zasadniczy jego podmiot. Przepisy postępowania administracyjnego z reguły powinny być interpretowane raczej jako gwarancja zapewnienia stronie prawa w postępowaniu administracyjnym i obrony przed silniejszym w tym postępowaniu organem, gdyż w naturze postępowania administracyjnego jest to, że organ ma z założenia pozycję władczą. Nie powinny więc być przepisy postępowania traktowane i interpretowane w taki sposób, jakby miały służyć wygodzie organu. Oczywiście należy tez mieć na uwadze i to, że przepisy postępowania służą i innym celom ogólnym, takim jak chociażby sprawność tego postępowania, jego praworządność. Mając na uwadze wskazane cele przyjąć raczej należy szeroką wykładnię "ważnego interesu" w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. Interesem tym może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych. Pojęcie "ważnego interesu" wymaga indywidualizacji i skonkretyzowania w każdym wypadku. W przedmiotowej sprawie skarżący jednoznacznie wskazał w piśmie z dnia [..] maja 2014 r., że dokumenty, o które wnioskuje są "niezbędne dla Zarządu Powiatowego w Rzeszowie celem zapoznania się z treścią korespondencji oraz zajęciem stanowiska w przedmiocie wniosku Ministra Administracji i Cyfryzacji" dodatkowo wskazując, że ustanowienie pełnomocnika wygeneruje znaczne koszty, które poniósłby Skarb Państwa, wykazując tym samym, że uzyskanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów jest podyktowane ważnym interesem.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ w ogóle nie rozważył możliwości udzielenia skarżącemu pomocy prawnej w oparciu o przepis art. 52 k.p.a. Tymczasem w sytuacji, gdy wnioskujący o wydanie odpisów z akt sprawy posiada siedzibę lub miejsce zamieszkania znacznie oddaloną od siedziby organu, w pierwszej kolejności należy rozważyć udostępnienie akt sprawy i umożliwienie sporządzenia odpisów we właściwym ze względu na miejsce zamieszkania strony organie administracji rządowej lub organie samorządu terytorialnego. Kwestię tę podkreślał niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując np. w wyroku z dnia 11 maja 2010 r., I OSK 693/10 - "co do zasady przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza, że na organie spoczywa obowiązek przesłania akt sprawy do miejscowości, w której mieszka strona i tam zapoznania się z nimi. Nie oznacza to jednak, że nie mogą zaistnieć sytuacje wyjątkowe, które poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami postępowania ograniczą jej czynny udział w postępowaniu. Za sytuację wyjątkową można uznać sytuację, w której ze względu na brak możliwości osobistego zapoznania się z aktami sprawy, powodowany obiektywnie istniejącymi przeszkodami, strona będzie pozbawiona możności obrony swych praw w postępowaniu. W takiej sytuacji organ administracji publicznej może skorzystać z możliwości, jakie daje mu art. 52 k.p.a. i umożliwić stronie we właściwym organie administracji rządowej lub organie samorządu terytorialnego przeglądanie akt sprawy" (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2009 r., I OSK 224/09). Gdyby więc już na początku Prezes Rady Ministrów zdecydował się na skorzystanie z instytucji pomocy prawnej, to postępowanie nie tylko nie przedłużyłoby się znacząco, ale prowadziłoby do oszczędności publicznych środków finansowych. Jeśli bowiem skarżący miałby możliwość sporządzenia odpisów z akt sprawy w mieście, w którym znajduje się jego siedziba, żądanie wydania poświadczonych odpisów stałoby się bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niewłaściwą konstrukcję zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej z jednoczesnym podkreśleniem, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na przepisy postępowania administracyjnego, tj. przepisy art. 73 § 1 i 2 oraz art. 52 k.p.a. nie wiążąc ich z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowanymi przez Sąd I instancji. Tymczasem skarga kasacyjna jest środkiem prawnym bezpośrednio służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organ administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Brak jednakże powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem I instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musiał do uznania tego zarzutu za niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14). Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że w istocie skarżący zarzuca niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej oceny poprawności zastosowania w sprawie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, co pozwala na zrekonstruowanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 73 § 1 k.p.a. i art. 52 k.p.a. oraz art. 73 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 73 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony". Przepis ten odnosi się do stron postępowania, czyli osób których legitymacja oparta jest na materialnoprawnej konstrukcji interesu prawnego lub obowiązku oraz dotyczy ich praw procesowych w postępowaniu administracyjnym, czyli postępowaniu, które toczy się w określonej indywidualnej sprawie administracyjnej, czyli sprawie wyznaczonej przez splot normy materialnego prawa administracyjnego i określonego stanu faktycznego. Oznacza to, że przepis art. 73 § 2 k.p.a. będąc regulacją procesową ma jednocześnie aspekty materialnoprawne. Stanowi podstawę konstruowania tzw. sprawy "procesowej", czyli sprawy zaistniałej na tle sprawy administracyjnej (materialnej) lub w związku z nią, której załatwienie w ramach kompetencji administracyjnej nie jest wprawdzie bezpośrednio związane z zastosowaniem normy prawa materialnego, a co najwyżej z zastosowaniem normy prawa procesowego, jednakże na tle konkretnej sprawy administracyjnej (materialnej). Z perspektywy postępowania jurysdykcyjnego jest to "kwestia" pojawiająca się w jego toku (zob. na temat kategorii sprawy w znaczeniu procesowym np.: J. Zimmermann: Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 104-105; B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP z 2001 r., z. 8, s. 29; G. Łaszczyca: Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 181; uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 137), która nie ma charakteru autonomicznego w stosunku do kontekstu materialnoprawnego. Rozstrzygnięcie oparte na normie procesowej może być wyrazem autorytatywnego stwierdzenia m.in. o pewnych kwestiach pojawiających się w związku z rozpatrywaniem sprawy administracyjnej, a istotnych z jej punktu widzenia, tj. mogących wpływać na rozstrzygnięcie tej sprawy.

W związku z powyższym nie jest wadliwe podnoszenie zarzutu naruszenia art. 73 § 2 k.p.a. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, jednakże specyfika tego przepisu prowadzi do wniosku, że może być on naruszony w sposób analogiczny do sposobów naruszeń prawa materialnego, tj. przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 73 § 2 k.p.a. w bezpodstawnym przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, skarżący nie wykazał, aby po jego stronie zmaterializowała się przesłanka "ważnego interesu" uzasadniająca wydanie jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów wniosku Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [..] października 2010 r. oraz późniejszej korespondencji prowadzonej pomiędzy Prezydentem Miasta Rzeszowa a Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jednocześnie z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji niewłaściwie zastosował powyższy przepis w wyniku dokonania jego nieprawidłowej, bo zawężającej wykładni. Nie zmienia to faktu, że w ramach podniesionego zarzutu skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość ustaleń w zakresie oceny stanu faktycznego, tj. oceny okoliczności faktycznych podawanych przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnienie jego "ważnego interesu" w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. Ustalenia te można było poprawnie kwestionować podnosząc zarzuty naruszenia przepisów regulujących sposób postępowania wyjaśniającego, w tym – w realiach niniejszej sprawy – sposób oceny zebranego materiału dowodowego i zawartych w nim oświadczeń wnioskodawcy (art. 80 k.p.a.), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Nie jest dopuszczalne zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania regulujących sposób postępowania wyjaśniającego, zarzutami błędnej wykładni lub niewłaściwego zastopowania przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia i za pomocą takich zarzutów kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie wskazywać na niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137), tj. w realiach niniejszej sprawy art. 73 § 2 k.p.a. mającego również aspekt materialny i stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu I instancji. Ocena naruszenia tego przepisu może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia art. 73 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, bowiem kwestionuje te okoliczności kierując zarzuty w stronę podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a nie wobec przepisów wyznaczających standardy postępowania wyjaśniającego, to zarzut naruszenia art. 73 § 2 k.p.a. nie mógł osiągnąć skutku w realiach niniejszej sprawy.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 52 k.p.a. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w ich niezastosowaniu "pomimo zaistnienia ku temu przesłanek". Podnosi również, że organ w ogóle nie rozważył możliwości udzielenia skarżącemu pomocy prawnej.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., "Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania". Przepis ten nie jest naruszony poprzez odmowę – na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. - uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Odmowa taka nie uniemożliwia bowiem stronie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. W realiach niniejszej sprawy – której istota koncentruje się na poprawności odmowy wydania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów – zarzut naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. okazał się zatem nieuzasadniony. Z kolei art. 52 k.p.a. stanowi, że "W toku postępowania organ administracji publicznej zwraca się do właściwego terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby zamieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień lub zeznań albo do dokonania innych czynności, związanych z toczącym się postępowaniem. Organ prowadzący postępowanie oznaczy zarazem okoliczności będące przedmiotem wyjaśnień lub zeznań albo czynności, jakie mają być dokonane". Trafne jest stanowisko Sądu I instancji akceptujące pogląd organu, że w realiach niniejszej sprawy, gdy wnioskodawca w żaden sposób w korespondencji kierowanej do organu nie wskazuje na wolę zaznajomienia się z dokumentacją sprawy w ramach pomocy prawnej, a wyraźnie wnioskuje o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, nieskorzystanie z możliwości, jakie daje art. 52 k.p.a. nie stanowiło naruszenia tego przepisu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy wnioskodawca jest organem administracji publicznej i nie występują po jego stronie takie okoliczności, które mogłyby być rozważane w stosunku do innych adresatów działań administracji (jak kwestie nieporadności działania, przeszkody zdrowotne, rodzinne itp.), a on sam nie wskazuje jakichkolwiek wyjątkowych powodów uzasadniających zastosowanie art. 52 k.p.a.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania zarówno wyroku Sądu I instancji, jak i kwestionowanych postanowień Prezesa Rady Ministrów został rozpoznany postanowieniem NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt: I OSK 1547/15. Niezależnie od tego należy podkreślić, że ustawie p.p.s.a. nie jest znane pojęcie wstrzymania wykonania wyroku Sądu. Instytucja wstrzymania wykonania zawarta w ustawie odnosi się do aktów i czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli zaś chodzi o orzeczenia sądów administracyjnych to korzystają one z przymiotu prawomocności, o ile nie przysługuje od nich środek odwoławczy. W sprawie niniejszej wniesiono skargę kasacyjną, co skutkowało brakiem możliwości stwierdzenia prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r. do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.