Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3093/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 553 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. - Sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz strony skarżącej C. Sp. z o.o. - Sp. k. z siedzibą w K. kwotę 1617 (jeden tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Generalny Dyrektor Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - spółka komandytowa z siedzibą w K. ("skarżąca", "spółka") o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 28 Nowy Sącz - Biecz w km 155+961 strona lewa w miejscowości G. poprzez umieszczenie w pasie drogowym reklamy o treści: "T. Zakupy-Sport-Rozrywka Rodzinne Zakupy [...]", o powierzchni 13,52 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 31 marca 2015 r. do dnia 19 kwietnia 2015 r. włącznie - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach.

W dniu [...] marca 2015 r. podczas rutynowego objazdu drogi krajowej nr 28 Nowy Sącz- Biecz w km 155+961 strona lewa w miejscowości G. stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi krajowej poprzez usytuowanie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy jednostronnej o treści: "T. Zakupy- Sport- Rozrywka Rodzinne Zakupy [...]" zlokalizowanej w pasie drogowym.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. sporządzono operat pomiarowy - zgodnie ze stanem w terenie na dzień [...] kwietnia 2015 r. - który potwierdził zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 28 poprzez ustawienie w pasie drogowym reklamy o powierzchni 13,52 m2.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w związku z zajęciem pasa drogowego drogi krajowej nr 28 (pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r.), zostało doręczone stronie postępowania, tj. firmie C. - spółka jawna, ul. [...], [...] K. (obecnie C. Sp. z o.o. sp. k., ul. [...], [...] K.) w dniu [...] kwietnia 2015 r.

W zawiadomieniu strona została poinformowana o terminie wizji w terenie, ustalonym na dzień [...] kwietnia 2015 r.

Organ wskazał także, że - zgodnie z wypisem z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] - uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. spółka C. - spółka jawna, ul. [...], [...] K., została przekształcona w spółę C. Sp. z o.o. sp. k., ul. [...], [...] K. (data rejestracji w KRS - 27 marca 2015 r., data dokonania wpisu - 23 kwietnia 2015 r.).

Dalsze więc postępowanie - zgodnie z art. 553 § 1 k.s.h. - prowadzono wobec spółki C. Sp. z o.o. sp. k.

Dnia [...] kwietnia 2015 r. służby drogowe stwierdziły usunięcie reklamy z pasa drogowego.

Okoliczność tę oraz okres pozostawania reklamy w pasie drogowym potwierdzają zapisy dokonane w książce objazdu drogi oraz dokumentacja fotograficzna.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 10.816 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 28 Nowy Sącz- Biecz w km 155+961 strona lewa w miejscowości G. poprzez umieszczenie reklamy o treści: "T. Zakupy- Sport- Rozrywka Rodzinne Zakupy [...]", o powierzchni w pasie drogowym 13,52 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Karę naliczono za okres 20 dni, tj. od dnia 31 marca 2015 r. do dnia 19 kwietnia 2015 r. włącznie. Stawki opłat ustalono na podstawie § 4 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r. poz. 1608).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka - pismem z [...] stycznia 2015 r. - złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] września 2015 r. Generalny Dyrektor Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ, powołując się na definicje ustawowe zawarte w art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.) wskazał, że dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają, że doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy. Wskazał również, że działka nr 229/4 w m. G. jest działką drogową w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział K. i jako taka stanowi pas drogowy drogi krajowej nr 28. Mapa sytuacyjna z naniesionymi granicami działek ewidencyjnych oraz informacja z rejestru gruntów w kontekście obowiązujących przepisów prawa, zdaniem organu stanowią w ww. zakresie wystarczający materiał dowodowy.

Reklama o powierzchni 13,52 m2 w całości znajdowała się na ww. działce stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr 28 Nowy Sącz - Biecz. Potwierdza to zgromadzona w trakcie postępowania dokumentacja fotograficzna, notatki i zapisy w książce objazdów i geodezyjny operat pomiarowy. Została przeprowadzona także wizja w terenie, na której strona nie stawiła się pomimo prawidłowego zawiadomienia.

Organ wskazał także, że postępowanie zostało wszczęte wobec C. - spółka jawna [...], [...] K. Dalsze zaś postępowanie prowadzone było wobec skarżącej, powstałej z przekształcenia firmy C. - spółka jawna, ul. [...], [...] K. (data rejestracji w KRS – 27 marca 2015 r., data dokonania wpisu - 23 kwietnia 2015 r.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła następujące naruszenia:

I) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 4 pkt. 1, art. 40 ust. 12 pkt. 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 5 i 6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że reklama znajdowała się w obrębie pasa drogowego, pomimo braku w aktach urzędowego dokumentu określającego granice pasa drogowego oraz przyjęcie, że usytuowanie reklamy w granicach działki nr 229/4 obręb G. figurującej w ewidencji gruntów jako działka drogowa jest równoznaczne z zajęciem pasa drogowego;

II) prawa przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a także niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie czy:

- skarżący jest podmiotem, w stosunku do którego mogła zostać wydana decyzja administracyjna,

- dokonano rzeczywiście zajęcia pasa drogowego we wskazanym miejscu.

W związku ze sformułowanymi w skardze zarzutami spółka wniosła o uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) i o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2015 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r.

Ponadto skarżącą wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

Skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, iż brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że to C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - spółka komandytowa z siedzibą w K. - bez względu w jakiej formie prawnej występowała, dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W prowadzonym postępowaniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie przeprowadził żadnego dowodu na okoliczność tego, jaki podmiot dokonał zajęcia terenu, który - zdaniem organu - stanowi pas drogowy. Dodatkowo skarżąca już w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. oświadczyła, iż nie zajęła pasa drogowego, w związku z czym postępowanie prowadzone przeciwko spółce jest bezprzedmiotowe. Z niewiadomych dla skarżącej powodów organ uznał, że takie zaprzeczenie związane jest tylko i wyłącznie z faktem, iż w dniu [...] marca 2015 r. doszło do przekształcenia spółki ze spółki jawnej w komandytową.

Poza tym spółka podniosła, że samo twierdzenie organu, że "Przedmiotowa reklama znajdowała się bezsprzecznie w wydzielonym liniami granicznymi (granicami działki nr 229/4) pasie terenu, który umożliwia zarządcy drogi efektywne zarządzanie drogami", a także twierdzenie, iż "Przebieg granicy pasa drogowego na odcinku objętym postępowaniem jest jednoznacznie ustalony jako wyodrębniona działka drogowa nr 224/9 obręb G. " bez poparcia tego dodatkowymi dokumentami jak np. książka drogi (czy wydruk odpowiednich zapisów z takiej książki prowadzonej w formie elektronicznej), a także przy istnieniu dokumentu (załącznik do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego), z którego wynika odmienny przebieg granicy pasa drogowego. Powyższe - zdaniem spółki - wyraźnie wskazuje, że organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania także w tym zakresie. Wskazała przy tym, że organ nie wskazał, na jakiej podstawie automatycznie uznał, że pas drogowy = działce drogowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ustosunkowując się do podniesionych zarzutów wskazał m.in., że po uzyskaniu informacji przez organ o możliwym zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia podjął on czynności mające na celu ustalenie podmiotu, którego reklama dotyczy. Organ ustalił, iż właścicielem reklamy jest firma C. - spółka jawna, ul. [...], [...] K., któremu to podmiotowi zostało doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W toku postepowania organ ustalił, iż skarżąca C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - spółka komandytowa na podstawie rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym z dnia 27 marca 2015 r. oraz wpisu z dnia 23 kwietnia 2015 r. jest podmiotem powstałym z przekształconej firmy będącej adresatem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. C. - spółka jawna. W niniejszej sprawie - jak wskazał organ - prawidłowo ustalono, co nie zostało zaprzeczone przez Skarżącego, iż reklama o treści: "T. Zakupy- Sport- Rozrywka Rodzinne Zakupy [...]" dotyczyła działalności prowadzonej przez spółkę C. - spółka jawna, tj. poprzednika prawnego Skarżącego.

Organ wskazał także, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nie może stanowić podstawy do określenia granic pasa drogowego, albowiem linie rozgraniczające wskazane w przedstawionym przez stronę wydruku mapki ewidencyjnej stanowiącej fragment załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w G. nr z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G., nie zawsze pokrywają się z faktyczną granicą działki drogowej m. in. ze względu na skalę mapy wynoszącą 1:2000. W przypadku mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę znajdującą się w aktach sprawy skala wynosi 1:500, a zatem jest znacznie dokładniejsza. W związku z tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - załącznika nr 1 dotyczącego przedstawienia linii rozgraniczających drogi krajowej nie mogą stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego w terenie odnośnie granic pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, wniesiona skarga - analizowana pod ww. kątem - zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - wydając przedmiotową decyzję - dopuścił się przede wszystkim mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, a podstawową kwestię sporną - prawidłowość ustaleń organów co do przebiegu pasa drogowego. Skarżąca zarzuciła także organowi niewskazanie podstaw faktycznych przypisania jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji miał na uwadze istotę kary administracyjnej, jaką jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06).

W świetle powyższego uznać trzeba, iż podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia było ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia, a także ustalenie podmiotu, który dokonał tego bezprawnego zajęcia.

W ramach sądowej kontroli należało zaś zbadać i ocenić, czy wszystkie przesłanki istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ w prowadzonym postępowaniu administracyjnym należycie wyjaśnione.

W ocenie Sądu, tak się nie stało w przedmiotowej sprawie.

Na wstępie merytorycznych rozważań wskazać należy, że według art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W tym kontekście wskazać należy, że pas drogowy jest przestrzenią korzystającą z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, niemniej jednak zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą.

Kwestia prawidłowego wyznaczenia pasa drogowego ma więc pierwszorzędne znaczenie w sprawie.

Zatem dowód na okoliczność bezprawnego zajęcia pasa drogowego nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś - kolizję umieszczonego w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu budowlanego z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1665/07, CBOSA). W celu więc wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08, CBOSA).

Co oczywiste, ustalenia organu wynikające z decyzji w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia również muszą odwoływać się do tego właśnie dowodu.

Organ zaś w swojej argumentacji w ww. zakresie wskazuje, że działka nr [...] w m. G. jest działką drogową w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. i jako taka stanowi pas drogowy drogi krajowej nr 28.

Strona zaś w całym postępowaniu administracyjnym dążyła do wyjaśnienia powodów - a zarzuty w tym zakresie podniosła także w skardze - utożsamiania przez organ przebiegu pasa drogowego z granicami działki ewidencyjnej.

Także zdaniem Sądu organ powinien wyjaśnić, dlaczego oznaczenie w rejestrze gruntów, że określona działka dla celów ewidencyjnych stanowi drogę ("dr") przesądza jednocześnie o przebiegu linii pasa drogowego. Jest to istotna kwestia w sprawie, jako że ustawa o drogach publicznych łączy obowiązek nałożenia przez organ określonej daniny publicznej z faktem zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie zaś z zajęciem w takich okolicznościach działki drogowej. Należy przy tym wskazać, że w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego dane z ewidencji nie mają charakteru wiążącego, tak jak to ma miejsce przy wymiarze podatków (por. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.)

Nie jest zaś rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Wyjaśnić przy tym również należy, że Sąd nie dokonuje oceny dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, lecz kontroluje ich ocenę dokonaną przez organ administracji publicznej, która znalazła swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z mocy bowiem art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Tak więc w ponownym postępowaniu organ - mając na względzie zasady legalizmu - organ odniesie się do ww. kwestii. Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy swojego rozstrzygnięcia. Organ powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nie rzetelnie - tj. z odwołaniem się do obowiązujących przepisów - ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10, LEX nr 674298).

Podnieść należy, iż zasady ogólne postępowania są nie tylko postulatem ustawodawcy wobec tych organów, ale także przesłanką oceny ich działania, w wyniku której może dojść do uchylenia decyzji administracyjnej, nawet jeżeli w toku postępowania nie naruszono innych przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2002 r., sygn. akt III SA 3390/00, Mon. Pod. 2002, nr 9, poz. 33).

Wyjaśnienia także wymaga kwestia przyznania skarżącej statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec tego, że na gruncie art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych ustawodawca operuje pojęciem "zajęcie pasa drogowego", nie może budzić żadnych wątpliwości, że realizacja tak określonego znamienia deliktu administracyjnego następuje w przypadku (i z momentem) faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Stanowi to więc przede wszystkim kwestię faktu, a nie prawa. Istotne jest więc przeprowadzenie niebudzących żadnych wątpliwości ustaleń odnośnie tego, kto i w jakim zakresie dokonał zajęcia pasa drogowego ( por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011r. LEX nr 952847 oraz wyrok NSA z dnia 13 marca 2012, LEX nr 1218995)

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości kto i dlaczego, tj. w związku z jakimi okolicznościami, jest stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

W zaskarżonej decyzji brak odniesienia się do ww. kwestii, organ skoncentrował się bowiem na zagadnieniach związanych ze zmianą formy prawnej (przekształceniem w spółkę handlową) spółki C. - s.j. Powołany przez organ przepis art. art. 553 § 1 k.s.h. - stanowiący, że spółce przekształconej przysługują wszelkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej - stanowi o tożsamości (kontynuacji) podmiotu przekształconego i przekształcanego w sytuacji zmiany formy prawnej tego podmiotu. Powyższe nie wyczerpuje jednak obowiązku wyjaśnienia podstaw faktycznych ustalenia, że określonemu podmiotowi przysługuje w konkretnym postępowaniu status strony. Innymi słowy organ powinien wskazać dowód, z którego wynika, że to to spółka C. - s.j. (po przekształceniu – C. z ograniczoną odpowiedzialnością - spółka komandytowa) dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia poprzez umieszczenie w pasie drogowym reklamy o treści: "T. Zakupy-Sport-Rozrywka Rodzinne Zakupy [...]".

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że naruszenie przez organ zasad postępowania - a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a nadto art. 80 k.p.a. - jest na tyle istotne, że musiało skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wobec dostrzeżenia ww. wad w działaniu organu dokonywanie przez Sąd pełnej oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. byłoby przedwczesne.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie zaś jej art. 200, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 1617 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.