Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4062/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 204 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3088/19 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. z siedzibą w K. (dalej: fundacja) na decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2019 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 4 grudnia 2018 r. B. S.A. z siedzibą w J. (dalej: spółka) wniosła do Marszałka Województwa Śląskiego o zmianę pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Marszałka Województwa Śląskiego z [...] listopada 2010 r. dla instalacji spalania paliw oraz instalacji do oczyszczania ścieków, powiązanej technologicznie z instalacją IPPC do spalania paliw, zlokalizowanych w Oddziale Elektrowni [...].

Decyzją z [...] maja 2019 r. Marszałek Województwa Śląskiego zmienił decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z [...] listopada 2010 r.

Fundacja wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] października 2019 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z [...] maja 2019 r.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że w decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane określono graniczne wielkości emisyjne z instalacji objętej pozwoleniem na poziomie wynikającym z decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (dalej: konkluzje BAT), przewidując odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych określonych tymi konkluzjami w zakresie chlorowodoru (HCI). Wskazano, że wprowadzone zmiany nie spowodują istotnej zmiany w funkcjonowaniu instalacji, bo nie przyczynią się do wzrostu wydajności instalacji i wzrostu emisji substancji lub energii do środowiska. Zaimplementowanie granicznych wielkości emisyjnych spowoduje ograniczenie oddziaływania na środowisko, bowiem graniczne wielkości emisyjne dla wszystkich substancji, w tym dla powietrza i wody, są zdecydowanie niższe od obecnie obowiązujących standardów emisji substancji. Jedynie w przypadku chlorowodoru zadecydowano o ustanowieniu standardu emisji z kotła fluidalnego BF 1300 w ramach odstępstwa wynikającego z art. 204 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 – dalej: p.o.ś.).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz. U. UE L 334 z 17 grudnia 2010 r., ze zm., dalej: dyrektywa IED) oraz ustawą p.o.ś., prowadzący instalację zobowiązany jest do przestrzegania BAT-AELs (poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami) wynikających z konkluzji BAT, do których wymogów powinien dostosować instalację w okresie czterech lat od publikacji decyzji wykonawczej zawierającej konkluzje BAT dla LCP (tj. dużego źródła spalania rozumianego jako instalacja spalająca paliwa o całkowitej mocy dostarczonej w paliwie wynoszącej 50 MW lub więcej) w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Dyrektywa IED i transponujące ten akt przepisy prawa krajowego przewidują w szczególnych wypadkach możliwość udzielenia prowadzącemu instalację odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Zgodnie z art. 15 ust. 4 dyrektywy IED w drodze odstępstwa od dopuszczalnych wielkości emisyjnych oraz bez uszczerbku dla norm jakości środowiska właściwy organ może, w szczególnych przypadkach, ustalić mniej restrykcyjne dopuszczalne wielkości emisji. Odstępstwo takie może mieć zastosowanie tylko w przypadku, gdy ocena pokazuje, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami opisanymi w konkluzjach dotyczących BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na: a) położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe; lub b) charakterystykę techniczną danej instalacji. Zastosowanie przez organ administracji odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych jest możliwe po przeprowadzeniu oceny, z której musi wynikać, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami zawartymi w konkluzjach BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe czy tez charakterystykę techniczną danej instalacji. Warunki te nie zostały dalej zdefiniowane ani dookreślone w dyrektywie IED. Nie istnieją wiążące przepisy prawa europejskiego określające techniczny sposób przeprowadzania przez organ administracji oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Zgodnie z art. 15 ust. 4 akapit 5 dyrektywy IED, na podstawie informacji dostarczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 72 ust. 1, w szczególności dotyczących stosowania niniejszego ustępu, Komisja może, w razie konieczności, ocenić i doprecyzować - przez wskazówki - kryteria, które należy uwzględniać w przypadku stosowania niniejszego ustępu. W dyrektywie IED przewidziano zatem możliwość opublikowania przez Komisję Europejską wskazówek, co do kryteriów, które należy uwzględnić w przypadku stosowania odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, jednak do tej pory takie wskazówki nie zostały opublikowane. Oznacza to, że ocena przesłanek zawartych w art. 15 ust. 4 dyrektywy IED jest pozostawiona dyskrecjonalnej ocenie właściwego organu krajowego, która nie może być dowolna. Dodatkowym wymogiem zawartym w art. 15 ust. 3 akapit 4 dyrektywy IED jest wymóg, żeby przy zastosowaniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych nie spowodowano znaczącego zanieczyszczenia oraz, żeby osiągnięto wysoki poziom ochrony środowiska jako całości. Implementację do polskiego porządku prawnego art. 15 ust. 4 dyrektywy IED stanowi art. 204 p.o.ś. Odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, może zostać zastosowane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, a dodatkowo, instalacja musi spełnić warunek, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz warunek, że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają zastosowanie.

Istotę sporu w tej sprawie stanowi odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych względem chlorowodoru. Spółka wniosła o udzielenie odstępstwa w zakresie emisji HCI na poziomie do 400 mg/m³ w spalinach na okres do 31 grudnia 2030 r. W zmienionym pozwoleniu zintegrowanym zezwolono na wnioskowane odstępstwo. Tę zmianę zakwestionowała fundacja. W ocenie fundacji, osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych nie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska. Fundacja podważyła metodę, za pomocą której wyliczono korzyści środowiskowe, uznając ją za błędną. Zarzuciła też uwzględnienie przy udzielaniu odstępstwa czynników nieprzewidzianych przez przepisy prawa (art. 204 ust. 3 p.o.ś.).

W ocenie Sądu I instancji, organy zasadnie zastosowały odstępstwo od granicznych wielkości emisji HCI, o którym mowa w art. 204 § 2 p.o.ś. W wyniku dokonanej analizy akt sprawy Sąd I instancji podzielił stanowisko spółki, że koszty inwestycyjne są niewspółmiernie wysokie w odniesieniu do korzyści dla środowiska, co w konsekwencji przełożyło się na udzielenie zezwolenia na odstępstwo w zakresie granicznej wielkości emisji HCI dla instalacji spalania paliw. Spółka przedstawiła stosowne dane dotyczące kosztów oczyszczania spalin z chlorowodoru w kotle K - 10 Elektrowni Łagisza. Organ ustalił, że sposoby obniżenia emisji HCl mogłyby być potencjalnie dwie. Po pierwsze, wybudowanie instalacji odsiarczania spalin (półsuchej instalacji), która w istocie nie jest potrzebna, ponieważ Elektrownia Łagisza spełnia normy w zakresie odsiarczania spalin. Po drugie, sprowadzanie węgla z niską zawartością chloru z zagranicy, w tym z odległych miejsc, co byłoby drogie i nieuzasadnione z perspektywy środowiskowej. Proces oszacowania kosztów działań dostosowania do wymagań konkluzji BAT LPC przedłożony przez spółkę został uznany za prawidłowy. Na przykład, szacunkowe koszty budowy nowej instalacji odsiarczania spalin wyniosłyby około 160 mln zł, a wzrost kosztów na przestrzeni 9-letniego okresu eksploatacji wynikającego z jej wdrożenia wyniósłby prawie 360 mln zł. Natomiast korzyść dla środowiska stanowiłby brak emisji, który wyniósłby ok. 2706,3 Mg HCl/rok – szacowany na ok. 33 mln zł.

Sąd I instancji nie podzielił argumentów fundacji kwestionujących metodologię przyjętą przez organy dla wyliczenia korzyści środowiskowych z powodu unikniętej emisji HCl. Zastosowanie przez organ administracji odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych było możliwe po przeprowadzeniu oceny, z której musiało wynikać, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami zawartymi w konkluzjach BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe czy też charakterystykę techniczną danej instalacji. Zgodnie z art. 15 ust. 4 akapit 5 dyrektywy IED, przewidziano możliwość opublikowania przez Komisję Europejską wskazówek, co do kryteriów, które należy uwzględnić w przypadku stosowania odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, jednak wskazówki nie zostały opublikowane. Ocena przesłanek z art. 15 ust. 4 dyrektywy IED, pozostaje w gestii decyzji właściwego organu krajowego, w indywidualnych sprawach.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zdaniem fundacji, powszechnie akceptowany sposób liczenia wartości ekonomicznej emisji zanieczyszczeń opiera się na metodzie opracowanej w ramach serii badań pod auspicjami Wspólnoty Europejskiej określanej mianem "podejścia ścieżki wypływów". Metodologia ta jest zgodna z aktualnym stanem wiedzy oraz pozwala w możliwie najbardziej dokładny i kompleksowy sposób wyliczyć koszty środowiskowe emisji określonych zanieczyszczeń. W ocenie fundacji, metoda ta została również zaakceptowana przez polskie organy władzy publicznej, ponieważ opiera się na niej tzw. "Podręcznik dotyczący zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP) zgodnie z art. 204 ust. 2 p.o.ś." (dalej: podręcznik). Tym samym przyjęcie w postępowaniu przez organy własnej metody dla wyliczenia korzyści środowiskowych, polegającej na ustaleniu wartości ekonomicznej unikniętej emisji HCI, było w ocenie fundacji nieuprawnione i spowodowało zaniżenie wartości korzyści środowiskowych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podręcznik został opracowany w ramach projektu dotyczącego oceny wpływu konkluzji BAT na polski system energetyczny m.in. przez firmę Ernst & Young Business Advisory na zlecenie przedstawicieli przemysłu energetycznego we współpracy z Ministerstwem Środowiska. Celem opracowania podręcznika było wsparcie organów ochrony środowiska i podmiotów prowadzących instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego w kwestii uzyskania pozwolenia z odstępstwem od granicznych wielkości emisji. Metodyka przedstawiona w podręczniku została ukierunkowana na sektor LCP (dużych obiektów spalania). W opracowaniu podkreślono, że podręcznik "nie ma ani nakazowego, ani wyczerpującego charakteru, dopuszcza stosowanie innych metod w celu uzasadnienia wniosku o odstępstwo". Ponadto, podręcznik, co najmniej w zakresie chlorowodoru nie jest oparty na rzetelnej wiedzy naukowej, co w postępowaniu administracyjnym wykazał organ. Tym samym nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie zainicjowanej przez spółkę. Minister Klimatu w odpowiedzi na skargę wskazał, że podręcznik, nie jest "podstawą prawną" i jego zastosowanie pozostawiono uznaniu organu. W efekcie organ I instancji zastosował inną metodę, zaakceptowaną przez organ odwoławczy. Ustalenie wartości ekonomicznej zanieczyszczenia HCI nastąpiło w oparciu o przepisy rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 2490, dalej: rozporządzenie). Przyjęto, że stawka określona w rozporządzeniu odpowiednio oddaje wartość ekonomiczną unikniętej emisji chlorowodoru. Za właściwe uznano zastosowanie obowiązującego w polskim systemie prawa mechanizmu kompensacji zgodnego z zasadą ogólną z art. 7 p.o.ś.

W ocenie fundacji, przy ustalaniu wartości ekonomiczniej unikniętej emisji analizuje się wyłącznie wpływ danego zanieczyszczenia na środowisko i ludzi, natomiast poza zakresem zainteresowania tej metodyki pozostają takie okoliczności jak - możliwości techniczne lub technologiczne, o których stanowi art. 290 ust. 3 pkt 4 p.o.ś. Zdaniem skarżącej, ich ujęcie w art. 290 ust. 3 pkt. 4 p.o.ś., a tym samym wpływ możliwości technicznych lub technologicznych określonej instalacji czy określonego procesu na wysokość opłat za korzystanie ze środowiska świadczy o tym, że opłaty te nie mają nic wspólnego z rzeczywistą, ekonomiczną wartością unikniętych zanieczyszczeń. Zdaniem Sądu I instancji, fundacja pominęła jednak, że możliwości techniczne lub technologiczne z art. 290 ust. 3 p.o.ś., odnoszą się wyłącznie do procesu "odzysku odpadów", a nie instalacji. Oznacza to, że stawki zanieczyszczeń oddają ich szkodliwość dla środowiska.

Sąd I instancji odniósł się również do stanowiska fundacji, która powołała się na porównanie wysokości opłat za korzystanie ze środowiska dla innych zanieczyszczeń, takich jak: SO2, NOx, pyły lub rtęć z kosztami środowiskowymi emisji zanieczyszczeń wskazanymi w podręczniku. Zdaniem fundacji, ich ekonomiczna wartość z powodu unikniętej emisji była przedmiotem bardzo wielu badań i w związku z tym nie powinna budzić wątpliwości. Różnica między wskazanymi kwotami jest bardzo duża, co stanowi dowód, że opłata za korzystanie ze środowiska, jak i jej wysokość nie została ukształtowana w sposób pozwalający w pełni odzwierciedlać wartość ekonomiczną unikniętej emisji. Fundacja przyznała jednak, że inne zanieczyszczenia niż HCI (przykładowo S02, NOX czy pył), były przedmiotem wielu badań w zakresie ekonomicznej wartości unikniętej emisji. W zakresie zanieczyszczenia HCI fundacja posiada wiedzę wyłącznie o jednym badaniu dotyczącym wartości ekonomicznej unikniętej emisji chlorowodoru przeprowadzonym przez ośrodek norweski. Spółka podkreśliła natomiast, że chlorowodór występuje jedynie w dokumencie “A Study on the Economic Valuation of Environmental Externalities from Landfill Disposal and Incineration of Waste. Final Main Report". Opracowanie to dotyczy emisji ze składowisk odpadów oraz procesu spalania odpadów, czyli innych procesów, na gruncie których inaczej przebiega proces rozprzestrzeniania zanieczyszczeń, a w konsekwencji inna jest ich uciążliwość dla środowiska. Zdaniem Sądu I instancji, fundacja nie wskazała żadnych konkretnych argumenty dotyczących np. kosztów budowy podobnych instalacji w innych miejscach albo jakiekolwiek inne w których na przykład doszłoby do wykazania, że wyliczenia spółki są metodologicznie niepoprawne, bądź też w których wskazano by na konkretne korzyści, które osiągnęłaby spółka.

Sąd I instancji wskazał, że odstępstwo od granicznych wielkości emisji dopuszczone art. 204 § 2 p.o.ś. oparte jest o kryterium ekonomiczne, a ściślej kosztów ekonomicznych względem korzyści środowiskowych. Odstępstwo ma być uzasadnione nieproporcjonalnie wysokimi kosztami w stosunku do korzyści dla środowiska. Oceniając te koszty i korzyści organ powinien uwzględnić: położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną inwestycji, inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość. Zgodnie z art. 15 ust. 4 dyrektywy IED, organ powinien uwzględnić: położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe, czy też charakterystykę techniczną danej instalacji. W ocenie fundacji, bazowanie na "innych czynnikach mających wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość", na które dodatkowo wskazuje art. 204 § 2 p.o.ś., jest niedopuszczalne, bowiem kryterium to wynika wyłącznie z ustawy p.o.ś., stanowiąc rozszerzenie zakresu czynników określonych w dyrektywie IED. Wymienione warunki nie zostały zdefiniowane ani dookreślone w dyrektywie IED. Kryteria te należy więc zakwalifikować do kategorii zwrotów prawnie niedookreślonych, których znaczenie w zależności od sytuacji może ulec zmianie, co w praktyce może stanowić dużą trudność przy ocenie prawidłowości ich zastosowania. Wprowadzany decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2017/1442 poziom BAT-AELs dla HCI nie jest osiągalny dla istniejących instalacji z technologią fluidalną, z uwagi na swoje obiektywne uwarunkowania technologiczne i konstrukcyjne oraz opalanie ich węglem kamiennym o wysokiej zawartości Cl. W ocenie Sądu I instancji, analiza dokumentacji sprawy dała organom podstawy do stwierdzenia, że uczestnik przedstawił wiarygodne dane dotyczące kosztów oczyszczania spalin z HCl w kotle K-10 Elektrowni Łagisza. Urządzenia ograniczające emisję HCI wymagają w przypadku tego typu instalacji poniesienia nakładów inwestycyjnych w zakresie budowy nowych urządzeń odprowadzania spalin oraz zabezpieczenia antykorozyjnego. Spółka przedstawiła szacowane koszty dla budowy nowej instalacji odsiarczania spalin dla kotła fluidalnego do redukcji stężeń HCI (Cl2) odprowadzanych do powietrza w spalinach, zapewniającej dotrzymanie wartości granicznych wielkości emisyjnych wynikających z konkluzji BAT dla dużych źródeł spalania. Koszt budowy dedykowanej dla kotła fluidalnego w Elektrowni Łagisza instalacji do redukcji stężeń HCI (Cl2) w odprowadzanych do powietrza spalinach, zapewniającej dotrzymanie wartości GWE wynikających z konkluzji BAT dla dużych źródeł spalania przy założeniu spalania paliwa lokalnego wyniósłby ok. 160 mln zł (instalacja oczyszczania spalin z zanieczyszczeń kwaśnych oparta o metodę półsuchą). W tych uwarunkowaniach organy uznały, że kwestię dobudowania instalacji odsiarczania spalin do fluidalnego kotła opalanego węglem kamiennym należało potraktować jako nieproporcjonalnie wysoki koszt spowodowany charakterystyką techniczną instalacji. Ponadto, dostosowanie kotła fluidalnego w zakresie granicznych wielkości emisyjnych dla emisji HCl nie przełoży się na istotną zmianę stanu środowiska. Z kolei zasadniczym czynnikiem bezpośrednio wpływającym na osiągane w badanych instalacjach wyniki emisji HCI ma poziom zachlorowania stosowanego węgla. Problem z osiąganiem przyjętych w zaskarżonej decyzji BAT-AELs dla emisji HCI wykazują instalacje spalające węgiel kamienny o dużej zawartości Cl. Przy ogromnej rozpiętości poziomu zachlorowania węgla, jego zawartość w spalanym paliwie kształtuje się jako czynnik, który rzutuje na wartość emisji dla HCI. W ocenie Sądu I instancji, kwestia zawartości Cl w węglu i związane z nią okoliczności zostały dogłębnie przeanalizowane przez organ odwoławczy i opisane w zaskarżonej decyzji ze wskazaniem nie tylko na czynnik ekonomiczny, ale i położenia geograficznego instalacji. Ostatecznie w postępowaniu doszło do wykazania, że osiągnięcie poziomów emisji HCl powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami opisanymi w konkluzjach dotyczących BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska ze względu na charakterystykę techniczną i położenie geograficzne przedmiotowej instalacji.

W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzone przez organy postępowanie, dowodzi, że doszło do spełnienia wszystkich przesłanek do uzyskania przez spółkę zezwolenia na przedmiotowe odstępstwo. W toku postępowania organy administracji przeprowadziły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, aby ostatecznie na podstawie jego całokształtu uznać zaistniałe okoliczności za udowodnione. W związku z tym Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła fundacja.

Fundacja zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 204 ust. 2 i 3 p.o.ś. polegające na udzieleniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, w sytuacji, gdy ich osiągnięcie nie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska.

Ponadto, w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, fundacja zarzuciła także niewłaściwą wykładnię art. 204 ust. 2 i 3 p.o.ś. Polegało to na uznaniu, że konieczność dobudowania do standardowej instalacji jaką jest kocioł KIO w Elektrowni Łagisza, standardowej instalacji odsiarczania spalin, w celu oczyszczania spalin z chlorowodoru, stanowi wyjątkową okoliczność uzasadniającą przyznanie odstępstwa z powodu charakterystyki technicznej przedmiotowej instalacji. Polegało to także na uznaniu, że konieczność zakupu węgla kamiennego o mniejszej zawartości chlorowodoru, co jest okolicznością standardową i powszechnie praktykowaną, stanowi wyjątkową okoliczność uzasadniającą przyznanie odstępstwa z powodu położenia geograficznego przedmiotowej instalacji.

Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1964 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 dalej: k.p.a.). Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji błędnie ustalonego stanu faktycznego, w tym metody przyjętej przez organ do wyliczenia wysokości korzyści środowiskowych. W konsekwencji Sąd I instancji zaakceptował błędnie ustalone wysokości korzyści środowiskowych, co przełożyło się na uznanie, że koszty modernizacji instalacji przewyższają korzyści środowiskowe związane z tą modernizacją i wydanie decyzji na podstawie o art. 204 ust. 2 i 3 p.o.ś.

Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto fundacja oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów podnoszących naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tylko bowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Natomiast w tej sprawie fundacja zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym metody przyjętej przez organ do wyliczenia wysokości korzyści środowiskowych. Zarzut ten ma kluczowe znaczenie w tej sprawie i dotyczy go obszernia część uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Fundacja prezentuje tezę, że podręcznik został oparty o rzetelną wiedzę naukową, natomiast rozporządzenie przyjęło preferencyjne stawki opłat za korzystanie ze środowiska, które nie odzwierciedlają rzeczywistej wartości ekonomicznej kosztów środowiskowych związanych z emisją określonych zanieczyszczeń. Argumentacja fundacji opiera się przede wszystkim na deprecjonowaniu wartości dowodowej stawek przyjętych w rozporządzeniu na potrzeby postępowania prowadzonego na podstawie art. 204 ust. 2 i 3 p.o.ś. Nie jest kwestionowane między stronami, że brak jest wiążących przepisów prawa, zarówno na poziomie przepisów Unii Europejskiej, jak i w ustawodawstwie krajowym, które określałyby techniczny sposób przeprowadzania przez właściwy organ administracji oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Oznacza to, że to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia stosownego postępowania w tym zakresie, w granicach zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju oceny organy w tej sprawie dokonały, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Co równie istotne, organy wyjaśniły z jakiej przyczyny odmówiły mocy dowodowej podręcznikowi, a z jakich przyczyn przyjęły metodologię opartą o przepisy rozporządzenia. Argumentacja fundacji w tym zakresie opiera się przede wszystkim na stwierdzeniu, że rozporządzenie nie zostało opracowane na podstawie żadnych naukowych danych, w przeciwieństwie do podręcznika. Jednocześnie jednak sama fundacja przyznaje, że w odniesieniu do parametru HCI znane jest jej tylko jedno przeprowadzone badanie i podręcznik nie jest w tym zakresie źródłem wiarygodnych danych naukowych. Ponadto z podręcznika wynika, że opracowanie to "nie ma ani nakazowego, ani wyczerpującego charakteru, dopuszcza stosowanie innych metod w celu uzasadnienia wniosku o odstępstwo". Brak jest natomiast podstaw do kwestionowania wysokości opłat przyjętych w rozporządzeniu tylko ze względu na ogólną delegację ustawową do jego przyjęcia. Z delegacji tej wynika bowiem jednoznacznie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów zobowiązana była uwzględnić między innymi uciążliwość gazów, pyłów oraz odpadów dla środowiska (art. 290 ust. 3 pkt 2 p.o.ś.). Z kolei podkreślenia wymaga, że elementem postępowania dowodowego był także wniosek spółki, który podlegał ocenie właściwych w sprawie organów i którego wnioski nie zostały skutecznie zakwestionowane przez fundację. Ponadto fundacja zakwestionowała wyłącznie metodologię tam przyjętą, ale jak prawidłowo Sąd I instancji orzekł, organy w sposób przekonujący uzasadniły przyjętą metodą obliczenia wartości kosztów środowiskowych. Natomiast podręcznik, co najmniej w zakresie chlorowodoru nie jest oparty na odpowiedniej wiedzy naukowej, co wykazał organ w postępowaniu administracyjnym, tym samym nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia w tej konkretnej sprawie. Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że brak było podstaw do uwzględnienia opłat przyjętych w rozporządzeniu, ponieważ żaden przepis p.o.ś. nie uprawnia do zrównania wysokości opłaty środowiskowej z korzyściami środowiskowymi związanymi z unikniętą emisją. Należy jednak pamiętać, że rozporządzenie nie stanowiło podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale materiał dowodowy sprawy stanowiący punkt odniesienia dla oceny wniosku spółki. Jak już wyżej wskazano, brak jest przepisów, które określałyby techniczny sposób przeprowadzania przez organ administracji oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. W konsekwencji brak prawnego zrównania wysokości opłaty środowiskowej z korzyściami środowiskowymi związanymi z unikniętą emisją, nie miało znaczenia w tej sprawie. Natomiast znaczenie miało prawne uregulowanie opłat za korzystanie ze środowiska, które mogło stanowić podstawę metodologii zastosowanej przez właściwe w sprawie organy udzielające zgody na odstępstwo na podstawie art. 204 ust. 2 p.o.ś. Odrębną kwestią jest natomiast możliwość skorzystania przez organ z fachowej wiedzy biegłego na podstawie art. 84 § 1 k.p.a., który to jednak przepis nie zostało powołany w ramach zarzutów kasacyjnych.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego tj. niewłaściwe zastosowanie i odrębnie niewłaściwą wykładnię art. 204 ust. 2 i 3 p.o.ś. Zarzuty te dotyczą przyjęcia, że koszty modernizacji przewyższają nieproporcjonalnie korzyści środowiskowe z uwagi na charakterystykę techniczną instalacji oraz jej położenie geograficzne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w tym zakresie.

W ramach uzasadnienia skargi kasacyjnej fundacja wskazuje bowiem, że spółka nie dysponuje w ramach przedmiotowej instalacji żadnym szczególnym urządzeniem, ponieważ używa kotła fluidalnego, a więc jednego z dwóch powszechnie używanych urządzeń tego typu. Powodem udzielenia odstępstwa nie były jednak szczególne cechy kotła fluidalnego, ale niewspółmiernie wysokie koszty jego modernizacji w celu redukcji stężeń HCI. Przy dokonywaniu oceny z art. 204 ust. 2 p.o.ś., właściwy organ bierze pod uwagę charakterystykę techniczną instalacji lub inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość, co nie oznacza, że dana instalacja ma wykazywać jakieś właściwości szczególne. Nie można zatem mówić, że warunkiem zastosowania odstępstwa, o którym mowa w art. 204 ust. 2 p.o.ś. są jakieś wyróżniające, wyjątkowe cechy danej instalacji, lecz charakterystyka danej, konkretnej instalacji, która nie pozwala na zachowanie granicznych wielkości emisyjnych z powodu nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska.

W odniesieniu do kryterium geograficznego argumentacja fundacji sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że spółka może nabyć węgiel o znacznie niższej zawartości chlorowodorów z dowolnego, dostępnego źródła. Jednocześnie jednak fundacja pomija koszty związane z dostosowaniem instalacji do zastosowania węgla o niskiej zawartości Cl, koszty związane z zakupem węgla za granicą, wzrost zanieczyszczeń związanych z transportem węgla z zagranicy, koszty jego przechowywania, a także stabilność dostaw w kontekście bezpieczeństwa energetycznego kraju. Okoliczności te zostały natomiast uwzględnione we wniosku o udzielenie odstępstwa i przeanalizowane przez organ w kontekście przesłanek z art. 204 ust. 2 i 3 p.o.ś. Nie jest zatem tak, że spółka może dowolnie wybrać źródło zakupu węgla decydując się na zakup surowca o niższej zawartości Cl, ponieważ miejsce zakupu ma wpływ zarówno na koszty takiej inwestycji, jak i oddziaływania na środowisko.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.