Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2014/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32, art. 33
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D.U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2017r.[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D.U. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., znak:[...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z [...] grudnia 1999 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem na ścieki i przyłączami na działce nr ew. [...] w M.

Organ przedstawił zasady postępowania nieważnościowego i wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dalej zaznaczył, że ocenie w tym postępowaniu będzie podlegała decyzja wyłącznie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.

Następnie przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 1994 r., Nr 89, poz. 414, ze zm., wg stanu na 20 grudnia 1999 r.) i podał, że w dacie złożenia wniosku inwestor posiadał decyzję Wójta Gminy W. z [...] września 1999 r. o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego. Kopia aktu notarialnego z [...] maja 1995 r., Rep. A nr [...], wskazuje, że jest on właścicielem działki nr ew.[...]. Decyzja nie narusza zatem rażąco ww. przepisu oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przeznaczenia terenu (wymagany i projektowany - budynek mieszkalny), ścieki (wymagany i projektowany – zbiornik do odprowadzania ścieków).

Organ dodał, że na załączniku graficznym Nr 2 do decyzji z 1999 r. budynek przewidziano w granicy z działką nr ew.[...]. Natomiast projekt zagospodarowania terenu przewiduje 3 m od granicy tej działki. Organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy wytycza jedynie podstawowe kierunki inwestycji, których uszczegółowienie następuje w pozwoleniu na budowę (zob. wyrok WSA w W-wie z 28 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1757/110). Dalej zauważył, że w decyzji o warunkach wskazano "Inwestycję należy zaprojektować zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Lokalizacja projektowanej budowy nie budzi zastrzeżeń. Należy ją traktować postulatywnie i uściślić na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę". Decyzja nie narusza zatem rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b cyt. ustawy.

Organ powołał art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10 poz. 46 ze zm.), zgodnie z którym zasadą jest sytuowanie budynków od granicy co najmniej 4 m zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi oraz 3 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Budynek zaprojektowano ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych 3 m od granicy z działką nr ew. [...]i 4,4 m od granicy z działką nr ew.[...]. Z adnotacji na str. 4 projektu i na projekcie zagospodarowania terenu, wynika, że zmieniono usytuowanie budynku na 1,5 m od granicy z działką nr ew.[...]. Opisana zmiana objęta jest decyzją Wójta Gminy W. z [...] października 2001 r., która jest przedmiotem kontroli w odrębnym postępowaniu nieważnościowym.

Następnie wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m powinna wynosić co najmniej 7,5 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Stosowanie zaś do § 36 ust. 2 odległości, o których mowa w ust. 1, na nieskanalizowanych terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, powinny wynosić co najmniej 2 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Zbiornik na nieczystości ciekłe do 10 m3, leży 5 m od granicy z działką nr ew. [...]i ok. 8 od granicy działki nr ew.[...]. GINB zaznaczył, że działka nr ew.[...] leży na terenie zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej, a z akt nie wynika, aby był on skanalizowany. Tym samym decyzja nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 lit c.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż decyzja obarczoną jest wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ wyjaśnił, że niewykonalność decyzji nie może być definiowana względami ekonomicznymi i finansowymi, trudnościami technicznymi ani negatywnym nastawieniem adresatów decyzji, a istnienie przeszkód uniemożliwiających wykonanie decyzji powinno być udowodnione (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10).

Wprawdzie budynek przewidziano w miejscu istniejących obiektów, jednak nie stanowi to o niewykonalności decyzji. Na odmienną ocenę nie ma wpływu to, że decyzja nie udziela pozwolenia na ich rozbiórkę. Zdaniem organu, inwestor nie miał obowiązku występować jednocześnie z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę. GINB zauważył, że z projektu budowlanego wynika, iż zaplanowano rozbiórkę budynków nr [...] i części budynku nr[...]. Zapis dot. rozbiórki budynku nr [...] przekreślono. Z projektu budowlanego wynika, iż skreśleń dokonano [...] sierpnia 2001 r., wobec zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzonej ww. decyzją z [...] października 2001 r. Zmiany nie objęte ww. decyzją, mogą podlegać ocenie w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2001 r. wskazał organ.

Co do do zarzutu braku udziału wszystkich stron postępowania organ wyjaśnił, że okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a niedopuszczalne jest, aby podstawa wznowienia postępowania mogła stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w W- wie z 5 maja 2005 r., VII SA/Wa 826/04).

GINB nie stwierdził również, aby ww. decyzja była obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyła D.U. zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art, 7. 77. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie części zarzutów odwołania, częściowym ich zniekształceniu oraz ograniczeniu wyjaśnień do wybiórczego cytowania definicji bez ich wyjaśnienia, czy nadinterpretacji, a przez to niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy;

2) przepisów prawa materialnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28, 31, 33 ust. 1, 34 ust 2 pkt i ust, 3 i 3a, 35 ust. 1 Prawo budowlane, § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U, 140, poz. 906) poprzez pominięcie ich przy rozpoznawaniu sprawy jak i poddaniu ich wybiórczej analizie i naruszenie art. 156 kpa poprzez niepełną ocenę jego zapisów.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie również decyzji organu I instancji za tożsame naruszenie art. 7, 77. 80 i 107 § 3 Kpa; zasądzenie kosztów postępowania dołączenie akt sprawy znak [...] (z Urzędu Gm. w W.), operatu nr [...] (z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w J.)[...], [...] oraz [...] (załączniki graficzne do protokołów kontroli i oględzin z[...].11.2015r.,[...].03.2016r. i[...].09.2016r. w PINB w J.) jako uzupełniającego materiału dowodowego

Skarżąca podniosła, że decyzji o pozwoleniu na budowę zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa, tj. rażące naruszenie prawa art. 28 i 31 p. budowlane bowiem organ zatwierdził projekt z niespójnym, niekompletnym projektem zagospodarowania działki, niewskazującym, czy budynek nr [...] objęty jest robotami (w tym rozbiórką). Organ nie przesądził o prawach do wykonywania robót przy budynku[...], choć zgodnie z art. 28 i 31 p.b. budynek nr [...] ze względu na klasyfikację obiektów budowlanych i usytuowanie podlega Prawu budowlanemu w zakresie w jakim do prowadzenia robót wymaga uprzedniego pozwolenia na budowę.

Dalej wskazała, że organ pominął spełnienie wymogu art. 35 ust. 1 lit. c oraz pkt 2 i 3. Podniosła, że zgodnie z § 7 ust. i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu jak i architektoniczno-budowlany należy sporządzać z zachowaniem art. 34 ust. 2 ustawy, uwzględniając cechy obiektu: jak przeznaczenie, użytkowanie, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie oraz rodzaj i specyfikę obiektu. Dalej, cyt. rozporządzenie zobowiązywało projektanta do zawarcia w części opisowej projektu zagospodarowania działki do omówienia zmian, w tym adaptacji i rozbiórek, w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu (§ 8 ust. 2 pkt 2). Projekt zagospodarowania nie mógł zatem ograniczać się do przedstawienia wyłącznie rozbiórki lecz uwzględniać wszystkie zmiany. Jeśli część rysunkowa nie zawierała odpowiednich wyjaśnień powinny się one znaleźć w części opisowej. W części rysunkowej projektu zagospodarowania nie oznaczono części budynku nr [...] podlegającej rozbiórce a w części opisowej, przekreślonej z podpisem bez daty, jest mowa wyłącznie o rozbiórce. Według strony, gdyby domniemywać, iż rozbiórce podlega tylko część kolidująca z nowym budynkiem, to projekt i tak jest niekompletny, bo przy pozostałej części budynku nr [...] należy wykonać jej przebudowę tj.: demontaż dachu, ponowną budowę dachu, względnie ściany nośnej, otworów technicznych czy wykonanie przejścia do nowej części, ewentualnie ustalenie czy konieczna jest przebudowa dachu na pozostałej części budynku. Powinno to być ustalone w projekcie a prawa do wykonania tych robót nie można domniemywać. W konsekwencji organ nie rozstrzyga o prawie do wykonania tych robót a jest to konieczne. Wobec budowy z częściową rozbiórką i przebudową budynku nr[...], dopiero określenie całości tych robót daje podstawę do ustalenia, czy ich wykonywanie wymaga pozwolenia.

W ocenie strony, organ nie był wtedy pozbawiony możliwości badania spójności projektu zagospodarowania działki i nie mógł udzielić pozwolenia jeśli część graficzna nie była uzupełniona. Skarżąca zaznaczyła, że dowodziła jedynie, iż nie sposób robót rozbiórkowych pominąć w projekcie gdyż na ich wykonanie konieczne jest pozwolenie. O istnieniu wyjątków organ nie informuje. Co istotne, przebudowa budynku zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy mieści się w definicji budowy, zatem roboty wymagają sprawdzenia pod kątem art. 28-31, czyli ustalenia czy na ich wykonanie konieczne jest pozwolenie. Potwierdza to również fakt, iż pierwotnie ten sam inwestor zamierzał rozbudować budynek nr [...] i uzyskał warunki zabudowy (decyzja z[...].03. IW r. znak[...]). Rozbudowa, jak i przebudowa, mieści się w definicji budowy, a skoro w przypadku rozbudowy dopełniał formalności to należało również dokonać analizy czy jest to konieczne. Wprowadzony ustawą z dnia 22.08.1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr Ul, poz. 725 i 726) do art. 34 ust.3a przesądza czy w przypadku przebudowy, modernizacji i montażu stosuje się art. 34 ust. 3 pkt 1. Przy przebudowie winny być ustalone warunki zabudowy w tym zakresie.

Według skarżącej, pominięcie w projekcie zagospodarowania działki wymiarów istniejących budynków utrudnia ustalenie ich rozpiętości, niezbędnych do oceny, czy zastosowanie ma art. 34 ust.3a P. budowlane, sprawdzenia wymagań z art. 31 ustawy (powierzchnia budynku, bilans powierzchni istniejącej zabudowy).

Skarżąca dodała, że projekt zagospodarowania działki [...] pozostawia wiele do życzenia. J.K., uprawniony geodeta, dokonał poprawek nr działek bez dat, nie wiadomo czy posiadał kompetencje. Trudno więc ocenić, czy znalazły się one w projekcie legalnie.

Strona wskazała na niezgodność części opisowej z rysunkową projektu zagospodarowania działki w zakresie rozbiórki części budynku[...]. Organ II instancji z poprawek wyciągnął nielogiczny wniosek o dacie zmiany w projekcie przez skreślenie zapisu o rozbiórce części budynku[...]. Z powyższego nie wynika czy dotyczy projektu pierwotnego czy zmienionego, a w obu przypadkach rozbiórka była konieczna. Organ II instancji nie wyjaśnił skąd doszedł do takiego wniosku.

Nadto, brak szczegółowości projektu zagospodarowania działki powoduje brak informacji cząstkowych powierzchni zabudowy budynków istniejących w bilansie powierzchni. Dodatkowym argumentem za niemożnością dokonania legalnego ustalenia takiej powierzchni jest fakt, że budynek nr [...] fałszywie przedstawiono mniejszy niż w rzeczywistości, tj. jego rozpiętość mierzona wzdłuż granicy z drogą publiczną (ściana północna) wynosi 11.5 m natomiast z rysunku wynika, że jest to max. 10,5 m. Nawet gdyby ww. powierzchnię uznać za wiarygodną, to i tak niezgodność powierzchni zabudowy jest spora, jeśli pomiarów dokona się samodzielnie urządzeniem mierniczym. Zgodnie z Polską Normą PN-ISO 9836:1997 właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" w punkcie 5.1.2. Przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Obliczając powierzchnię zabudowy po obrysie ścian zewnętrznych obiektów dla poszczególnych budynków to powierzchnie te wynoszą odpowiednio: budynek [...]-52,5 nr, budynek [...] -38,5 m budynek [...] 88,8 nr. budynek [...] - 168 nr', co razem daje powierzchnię zabudowy istniejących obiektów to 347,7 nr. Obecnie należy uwzględnić rozbieżności ok. 20 cm zwiększających te powierzchnie (pomiary do spraw przed organem nadzoru budowlanego –[...], [...], oraz[...]) przy oświadczeniu kolejnych właścicieli działki [...] – J. i A.Z. pozostających bez zmian od czasu budowy (1962 - 2016). Chodzi tu o wymiar budynku 5 m. Nadto, dokonano fałszu intelektualnego części rysunkowej w zakresie w jakim pokazuje się ogrodzenie od północno - zachodniego narożnika budynku [...] do środka cembrowiny studni a następnie na wschód. Z uwagi na przedawnienie karalności nie sposób uzyskać w tej sprawie rozstrzygnięcia sądu, jednak wiarygodność tego dokumentu sprawdza się łącznie z przeciwdowodami i nie można ich pominąć W dokumentacji ośrodka geodezyjno- kartograficznego znajdują się ponadto mapa z 1986 r., na której pomiar budynku wynosi 5,1 m a zatem 13 lat przed sporządzeniem projektu ta miara zbliżona była do obecnych 5 m. W aktach spraw ([...], [...],[...]oraz[...]), w PINB w J. na okoliczność postępowań w przedmiocie legalności zabudowy działki[...], znajdują się oświadczenia kolejnych właścicieli działki (J. i A.Z.) o dacie budowy budynku 1983 r. W sprawie znak [...]podniesiono co prawda zarzut wykonania po[...].04.1990 r, nadbudowy budynku na okoliczność konieczności wykonania nadbudowy komina w piśmie z[...].04.1990 r. (sprawa[...]), jednak organ nadzoru budowlanego pominął analizę tej kwestii uznając tym samym datę budowy za już ustaloną. Z tego wynika, że na mapie geodety J. P.naniesiono błędnie 4,8 m.

Nadto należało zbadać, czy nie należało wykonać projektu w skali 1:50 części budynku podlegającej przebudowie dla zapewnienia czytelności projektu zgodnie z § 10 cyt. rozporządzenia. Co prawda, skala ta została podana jako wytyczne dla projektu architektoniczno - budowlanego, jednak § 10 nie stawia ograniczeń co do skali do zastosowania. Takie opracowanie i tak musiałoby się znaleźć w dokumentacji projektowej gdyby okazało się, że takie roboty występują w ramach tego zamierzenia budowlanego.

Skarżąca powołała się obszernie na orzecznictwo wyjaśniając pojęcie rażącego naruszenia prawa.

Według strony, projekt bez wyraźnie określonych zamierzeń przy pominięciu konieczności wykonania przebudowy istniejącego budynku jest niezgodny z zasadą wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Organ mając wątpliwości nie może zatwierdzić projektu, winien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia. Skoro w projekcie rozbiórkę budynków (czy jest konieczna czy zamierzona ) przerzucono na organ, a organ jest jedynie organem sprawdzającym, niedopuszczalnym i społecznie nagannym było oczekiwanie, że może przesądzić o zakresie robót poprzez poprawki.

W następstwie pominięć i nadinterpretacji prawa materialnego koniecznych do analizy projektu naruszono art. 7, 77, 80 i 107 § 3 Kpa. Wobec oczywistości naruszenia art. 28, 31, 33 ust. 1, 34 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 i 3a, 35 ust. 1 Prawo budowlane, § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia z 3 listopada 1998 r., zdaniem skarżącej, decyzje obu instancji podlegają uchyleniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z [...] lipca 2017r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z [...] grudnia 1999 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na ścieki sanitarne i przyłączy (dz. nr ew.[...]) w M.

Kontrolowana decyzja została zatem wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w którym - jako nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego - obowiązują określone zasady. Przede wszystkim przesłanki zastosowania tej regulacji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od zasady ogólnej trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.), co oznacza, że organ posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym nie rozstrzyga o istocie sprawy tak jak w trybie zwykłym. W tym trybie przedmiotem postępowania jest bowiem decyzja, a nie sprawa.

Ponadto, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny przyjmuje się, iż z zasady określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W świetle zarzutów skargi szczególnego podkreślenia wymaga to, że w pozstępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być uwzględnione, bo nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

Dodać w tym miejscu trzeba, że organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa decydują kumulatywnie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który naruszono oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Co istotne, to ta ostatnia przesłanka winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia.

W konsekwencji, nawet jednoznaczne naruszenie prawa nie może być uznane za rażące, skoro o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić wyłącznie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2018 r. sygn.. akt VII SA/Wa 903/17, LEX nr 2445108)

Skoro - jak już wyżej wyjaśniono - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja - według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania - to organ prowadzący postępowanie nie prowadzi dodatkowego, kolejnego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została ona wydana (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1345/11, z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12 - CBOSA, www.nsa.gov.pl).

Nie było zatem potrzeby ustalania nowych okoliczności faktycznych w tej sprawie, jak również dołączania akt wymienionych przez skarżącą, w tym zgromadzonych w postepowaniach prowadzonych w trybie nadzoru budowlanego, jako uzupełniającego materiału dowodowego. Organy badały bowiem wyłącznie, czy decyzja Wójta Gminy W. z [...] grudnia 1999 r. jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. w stanie prawnym i faktycznym obowiązującym w dacie jej wydania.

Wbrew obszernym wywodom skargi, skarżąca nie wykazała, że kontrolowana decyzja jest dotknięta wadami o takim ciężarze gatunkowym - w tym również wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. – że winna być usunięta z obrotu prawnego. Żaden z zarzutów nie zasługiwał bowiem na uwzględnienie.

Przede wszystkim analiza akt sprawy dokonana przez organy potwierdza, że w dacie wydania badanej decyzji ([...]grudnia 1999 r.) inwestor spełnił warunki określone w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 cyt. ustawy, bowiem posiadał zarówno ważną decyzję Wójta Gminy W. z [...] września 1999r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, jak i dysponował działką inwestycyjną nr ew. [...] na cele budowlane jako jej właściciel.

Decyzja o warunkach zabudowy sytuowała wprawdzie przedmiotowy budynek w granicy z działką sąsiednią o nr ew.[...], a w kontrolowanej decyzji projekt zagospodarowania terenu przewiduje 3 m od granicy tej działki, niemniej w świetle dalszych zapisów decyzji o warunkach, jak i jednolitego orzecznictwa, rozbieżność ta nie mogła być oceniona jako rażąca. Z decyzji tej wynika bowiem wprost nakaz zaprojektowania inwestycji zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W orzecznictwie obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji - jak i obecnie – wskazuje się, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy techniczno-budowlane. Organ, ustalający warunki zabudowy, nie jest więc uprawniony do badania takich kwestii. Podkreślano, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza się - co do zasady - o usytuowaniu obiektu w ściśle określonym miejscu, co nie oznacza jednak, że organ ustalający warunki zabudowy może uchylić się od obowiązku określenia lokalizacji inwestycji, stwierdzając ogólnie, że inwestycja ma być położona w obrębie określonych działek (wyrok NSA z 6 lutego 2009r. II OSK 775/07, LEX nr 515150 oraz z 12 października 2006r. II OSK 492/06, LEX nr 289267). Zasadnie zatem stwierdził organ odwoławczy, że ostateczne sprecyzowanie położenia inwestycji następowało w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie doszło zatem do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, a tym bardziej rażącego.

Ponadto, weryfikowana decyzja spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10 poz. 46 ze zm.), w zakresie usytuowania budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych 3 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz 4,4 m od granicy z działką nr ew.[...]. Natomiast zmiana w zakresie zbliżenia budynku na 1,5 m od granicy z działką nr ew.[...]. objęta została decyzją Wójta Gminy W. z [...] października 2001r., a zatem nie podlegała ocenie w tym postępowaniu i jako taka pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Podobnie, według ustaleń organów, znajdujących potwierdzenie w projekcie budowlanym, przewidziano roboty rozbiórkowe m.in. części budynku nr[...]. Odnośnie rozbiórki budynku nr [...] dokonano jednak skreśleń w dniu [...] sierpnia 2001 r., w związku ze zmianą kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzją z [...] października 2001 r. Słusznie zatem wskazał organ również w tej kwestii, że zmiany nieobjęte badaną decyzją, dokonane przy tym następczo, nie mogą podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu.

Podobnie, badana decyzja nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 36 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. rozporządzenia w zakresie odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nie skanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m.

Chybione jest także twierdzenie strony, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja dotknięta jest wadą niewykonalności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd zauważa, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musi mieć charakter obiektywny. Tym samym obowiązek musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku można bowiem mówić tylko wtedy, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na ich treść zawartą w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne - nawet bardzo poważne - w wyegzekwowaniu wykonania nałożonego obowiązku, jak i negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, nie może być uznana za przesłankę niewykonalności decyzji. W tym aspekcie, skarżąca nie wskazała na żadne powody o charakterze obiektywnym, które miałyby świadczyć o niewykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie za takie uchybienie nie można uznać usytuowania inwestycji w miejscu istniejących obiektów, w tym w części na miejscu budynku nr.[...]. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca wprawdzie nie udziela pozwolenia na ich rozbiórkę, jednak takiego wymogu nie można wywieść z żadnego z przepisów obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane, a przede wszystkim art. 31 pkt 2. Przepis ten dotyczył bowiem sytuacji, w której zamiarem inwestycyjnym objęta była wyłącznie rozbiórka (obiektów innych niż wymienione w pkt 1 tego przepisu). W konsekwencji w ust. 4 art. 33 cyt. ustawy ustawodawca określił wymóg dołączenia do wniosku o rozbiórkę m.in. opisu zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych( pkt 3), w zależności od potrzeb, projektu rozbiórki obiektu ([...]). Natomiast jeśli inwestor występował o wydanie pozwolenia budowlanego - jak miało to miejsce w postępowaniu zwyczajnym - dotyczącego budowy budynku w miejscu już istniejącego obiektu, to oczywiste jest, że decyzją objęte były również prace rozbiórkowe przy tym obiekcie. Rację ma zatem organ twierdząc, że inwestor nie miał obowiązku występować jednocześnie z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w treści art. 33 ust. 1 ustawy w ówczesnym, jak i obecnym brzmieniu (zdanie pierwsze), zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego.

W świetle przedstawionych na wstępie zasad postępowania nieważnościowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku również pozostałe zarzuty skargi w których skarżąca eksponowała w szczególności: pominięcie w projekcie zagospodarowania działki wymiarów istniejących budynków i związane z tym utrudnienia w ustaleniu ich rozpiętości odnośnie wymagań określonych w art. 31 ustawy (powierzchnia budynku, bilans powierzchni istniejącej zabudowy); legalność poprawek dokonanych w projekcie zagospodarowania działki J.K., uprawnionego geodety; niezgodność części opisowej z częścią rysunkową projektu zagospodarowania działki w zakresie rozbiórki części budynku[...]; brak szczegółowości projektu zagospodarowania działki, skutkujący brakiem informacji cząstkowych powierzchni zabudowy budynków istniejących w bilansie powierzchni; ustalenia poczynione przez PINB w J. w sprawach ([...], [...],[...] oraz[...]) na okoliczność postępowań w przedmiocie legalności zabudowy działki [...] i daty budowy budynku 1983 r.; konieczność dokonania analizy, czy nie należało wykonać projektu w skali 1:50 części budynku podlegającego przebudowie dla zapewnienia czytelności projektu.

Niezależnie, Sąd wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 stwierdził, iż art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie wyrok zapadł na gruncie innych spraw, niemniej Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06).

Skarga również tego względu nie zasługiwała na uwzględnienie, skoro decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, została wydana [...] grudnia 1999 r.

Ponadto, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.