Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1807/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 966/16 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 966/16 oddalił skargę M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.), odmówił M.B. prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz synów – D. B. i T. B., wskazując, iż władza rodzicielska nad nimi została powierzona ich matce – K. B.

W odwołaniu od powyżej decyzji M.B. wyjaśnił, że to on sprawuje faktycznie opiekę nad dziećmi, a ich matka od dwóch lat pracuje za granicą i przyjeżdża do Polski wyłącznie na krótki urlop. Ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 22 ustawy, poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co potwierdziłoby zasadność złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że z akt sprawy wynika, iż Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] orzekł rozwód K. B. z M.B. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi D. B. (ur. [...] października 1999 r.) i T. B. (ur. [...] września 2003 r.) powierzył matce K. B., pozostawiając ojcu (wnioskodawcy) prawo do współdecydowania w istotnych sprawach synów takich jak: wybór sposobu leczenia na wypadek choroby, wybór szkoły i kierunku kształcenia oraz możliwość spędzania z nimi wolnego czasu. W stanie faktycznym sprawy, M. B. wraz synami D. i T. nie stanowią zatem rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Organ odwoławczy podkreślił, że jest związany w/w wyrokiem rozwodowym i w konsekwencji nie może przyznać wnioskowanego świadczenia wychowawczego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 28 i art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący, w tym nieprzeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i dokonanie niewłaściwych ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz niezasadne uznanie, iż skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad synami. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne uznanie, że jako ojciec, który wychowuje, utrzymuje i sprawuje faktyczną opiekę nad synami – D. i T., nie ma prawa do świadczenia wychowawczego. Skarżący podkreślił, że od wielu miesięcy faktycznie wychowuje, utrzymuje i sprawuję stałą opiekę nad synami, którzy z nim mieszkają, ponieważ matka mieszka i pracuje poza granicami kraju. Stwierdził, że jest członkiem rodziny w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 oraz art. 2 pkt 16 cyt. ustawy i spełnia przesłanki ustawowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że istotą świadczenia wychowawczego jest pomoc finansowa dla dzieci, natomiast poborcą tego świadczenia ma być osoba, która faktycznie nad dziećmi sprawuje opiekę i to nawet wbrew treści orzeczenia sądowego regulującego kwestię władzy rodzicielskiej i opieki nad dziećmi. K. B. pomimo formalnie przyznanej władzy rodzicielskiej, nie mieszka razem z dziećmi, w związku z czym nie sprawuje nad nimi opieki i dlatego nie jest osobą uprawnioną do jakichkolwiek świadczeń. W przypadku zaś uznania, iż oboje rodzice są osobami uprawnionymi – zgodnie z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, świadczenie wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, a zatem wyłącznie skarżącemu. Na poparcie swojej argumentacji przedłożył wydruk interpelacji poselskiej nr 1870 z dnia 17 marca 2016 r. oraz udzieloną na nią odpowiedź z dnia 12 kwietnia 2016 r., w której wyraźnie podkreślono, iż w przypadku gdy rodzice dziecka są rozwiedzeni, świadczenie przysługuje temu z rodziców, który faktycznie dziecko utrzymuje i z którym dziecko zamieszkuje (czy to zgodnie z treścią orzeczenia o podziale władzy rodzicielskiej i opieki lub odmiennie niż treść takiego orzeczenia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Definicja "rodziny", zawarta w art. 2 pkt 16 cyt. ustawy co do zasady nakazuje zaliczać do rodziny dzieci wspólnie zamieszkujące z małżonkami, rodzicami, opiekunami faktycznymi. W końcowej części definicji ustawa przewiduje jednak, że w przypadku dziecka, które zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Pojęcie "miejsce zamieszkania" normują przepisy art. 25 – 28 ustawy dnia 28 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm., dalej w skrócie "K.c."). W świetle art. 26 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). Można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28 K.c.). Zgodnie natomiast z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ani ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ani też żaden inny akt prawny, w tym ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz.1822 ze zm., dalej w skrócie "K.p.c."), czy ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2082 ze zm., dalej w skrócie "K.r.o.") nie zawierają definicji pojęcia "opieki naprzemiennej", użytego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 16 omawianej ustawy. Sam K.p.c. posługuje się pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach", które zostało wprowadzone z dniem 29 sierpnia 2015 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1062 ze zm.). Jednocześnie pojęcia tego użyto tylko w takim kontekście, że pewne unormowania K.p.c. będzie się do tego rodzaju orzeczeń stosować odpowiednio (por. art. 582¹ § 3 i 4, art. 598²² i art. 756² § 2 k.p.c.). Z kolei art. 58 § 1 i § 1a K.r.o. w brzmieniu z daty wydania przez Sąd Okręgowy w [...] wyroku rozwodowego z dnia 24 kwietnia 2008 r. stanowił, iż w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i o kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka. Sąd może pozostawić władzę rodzicielską obojgu rodzicom na ich zgodny wniosek, jeżeli przedstawili porozumienie, o którym mowa w § 1, i jest zasadne oczekiwanie, że będą współdziałać w sprawach dziecka.

Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji tych wątpliwości. Ponadto omawiana ustawa zawiera własną definicję pojęcia opiekuna faktycznego dziecka, którym w myśl art. 4 pkt 10 jest osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Definicja ta w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, iż nie jest opiekunem faktycznym dziecka osoba, która wprawdzie faktycznie wykonuje wobec dziecka czynności opiekuńcze, ale nie wystąpiła o jego przysposobienie.

Z akt administracyjnych wynika, iż wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] orzekł o rozwiązaniu małżeństwa K. B. ze skarżącym, a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi D. i T. powierzył matce, pozostawiając skarżącemu jedynie prawo do współdecydowania w istotnych sprawach synów takich jak: wybór sposobu leczenia na wypadek choroby, wybór szkoły i kierunku kształcenia oraz możliwość spędzania z nimi wolnego czasu. Mając na uwadze treść w/w przepisów prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, bowiem jedynie w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, a więc gdy istnieje zbieg praw do świadczenia, organy zobligowane są do zwrócenia się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W rozpoznawanej sprawie władza rodzicielska została powierzona tylko matce dzieci skarżącego, zatem nie istnieje wskazana za podstawę przeprowadzenia wywiadu wątpliwość dotycząca opieki nad dziećmi. Ponadto w sprawie nie występuje określony w art. 22 cyt. ustawy zbieg prawa do świadczenia, gdyż ojcu dzieci nie przyznano prawa do wykonywania władzy rodzicielskiej, a matka – jak wynika ze złożonego w skardze oświadczenia skarżącego – nie ubiega się o to świadczenie. Fakt, że na podstawie ustaleń z byłą żoną skarżący sprawuje opiekę nad synami nie ma znaczenia w tej sprawie. Jeśli bowiem zaszły zmiany w sytuacji rodziny i opiekę sprawuje osoba, która nie ma przyznanej władzy rodzicielskiej, to ona sama winna taką sytuację zgłosić do sądu powszechnego, celem uregulowania sytuacji prawnej rodziny. Dokonanie przez organy orzekające, na tle wskazanych regulacji normatywnych, odmiennej od oczekiwań skarżącego oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i podjęcie zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do uznania, że doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, stosując naczelne zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.B., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, iż rozwiedziony rodzic wspólnie mieszkający z dzieckiem, utrzymujący dziecko i sprawujący faktycznie stałą opiekę nad dzieckiem – niebędącą opieką naprzemienną z drugim z rozwiedzionych rodziców – bez orzeczenia sądu przyznającego mu prawo do opieki nad dzieckiem lub wbrew orzeczeniu sądu przyznającemu prawo do opieki nad dzieckiem drugiemu rodzicowi faktycznie tej opieki niesprawującemu – nie jest członkiem rodziny w znaczeniu ustawy i nie przysługuje mu tym samym prawo do świadczenia wychowawczego;

- art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego niezasadne niezastosowanie w zakresie dotyczącym rodzica wspólnie zamieszkującego z dzieckiem pozostającym na jego utrzymaniu – wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy – i niezasadne uznanie, że skarżący jako rozwiedziony rodzic wspólnie mieszkający z dziećmi, utrzymujący dzieci i sprawujący faktycznie stałą, a nie naprzemienną opiekę nad dziećmi, jako "rodzic dzieci" nie jest członkiem rodziny w znaczeniu ustawy i nie przysługuje mu tym samym prawo do świadczenia wychowawczego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, względnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez jej uwzględnienie, tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślił, iż prawidłowa wykładania art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, obejmującego definicję rodziny, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż rodzic, który zamieszkuje i utrzymuje dzieci (które spełniają odpowiednie kryteria) jest uprawniony do świadczenia wychowawczego. Taki rodzic i dzieci stanowią rodzinę w znaczeniu w/w ustawy. Celem świadczenia wychowawczego jest bowiem pomoc w pokryciu wydatków tym opiekunom, którzy mieszkają z dziećmi, wychowują je i opiekują się nimi, a więc rzeczywiście ponoszą wydatki na potrzeby życiowe dzieci. Wykładnia celowościowa pojęcia rodziny zmierzać zatem powinna do zapewnienia pomocy osobom, które faktycznie dzieci wychowują, a nie osobom, które pomimo formalnie przyznanego prawa do opieki (np. za pomocą orzeczenia sądowego), tej opieki nie sprawują. Ustawodawca wskazując, iż w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, to zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców – nakazał traktowanie jak "rodziny" rodziców sprawujących opiekę naprzemienną, mimo że opieka ta rozkłada się wówczas po połowie i wydatki obciążające takich opiekunów naprzemiennych są rozłożone pomiędzy nimi. Tym bardziej więc za "rodzinę" należy uznać rodzica rozwiedzionego, który opiekę sprawuje nie w sposób naprzemienny, lecz w sposób stały, bez udziału drugiego rozwiedzionego rodzica. Powołany przepis stanowiący o definicji rodziny w żaden sposób nie nakazuje, aby rodzic rozwiedziony sprawujący stałą opiekę (władzę rodzicielską) musiał legitymować się orzeczeniem o przyznaniu władzy rodzicielskiej. Interpretacja przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji stawia rozwiedzionego rodzica samodzielnie wychowującego dziecko – bez orzeczenia sądowego o przyznaniu mu władzy rodzicielskiej (a także wbrew istniejącemu orzeczeniu sądowemu przyznającemu wykonywanie władzy rodzicielskiej drugiemu rozwiedzionemu rodzicowi, który w praktyce tej władzy nie wykonuje) w słabszej pozycji, aniżeli rozwiedzionego rodzica, który sprawuje opiekę jedynie naprzemiennie lub rodzica posiadającego formalne prawo do opieki, który jednak tej opieki w ogóle nie sprawuje. Skoro zatem celem świadczenia wychowawczego jest realna pomoc opiekunom dzieci sprawującym rzeczywistą opiekę, to rozumienie pojęcia rodziny przedstawione przez Sąd jest nieprawidłowe. Ponadto podkreślenia wymaga, iż żaden przepis ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia od legitymowania się przez rozwiedzionego rodzica orzeczeniem sądowym o przyznaniu władzy rodzicielskiej. Z art. 2 pkt 16 tej ustawy wynika jedynie, iż aby uznać oboje rozwiedzionych rodziców za rodzinę, opieka naprzemienna nie może wynikać z okoliczności faktycznych lub porozumienia rozłączonych rodziców, lecz musi w takiej sytuacji wynikać właśnie z orzeczenia sądu. Natomiast przy braku opieki naprzemiennej ze strony rozwiedzionego rodzica (który sprawuje wyłączną opiekę), nie ma wymogu posiadania orzeczenia sądowego, z którego wynikałoby, który z rodziców opiekę powinien sprawować. Zamieszkiwanie przez rodzica z dzieckiem i utrzymywanie tego dziecka przez tego rodzica tworzy bowiem "rodzinę" w rozumieniu cyt. ustawy i uprawnia takiego rodzica do świadczenia wychowawczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Jej autor zarzucił naruszenie art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez niezasadne uznanie, iż rozwiedziony rodzic mieszkający wspólnie z dzieckiem, utrzymujący je i sprawujący nad nim faktycznie stałą opiekę, niebędącą jednocześnie opieką naprzemienną z drugim z rozwiedzionych rodziców oraz nielegitymujący się orzeczeniem sądu powszechnego przyznającym mu prawo do opieki nad dzieckiem, które to prawo zostało przyznane drugiemu rodzicowi, faktycznie tej opieki niesprawującemu – nie jest członkiem rodziny w znaczeniu przepisów w/w ustawy i nie przysługuje mu tym samym prawo do świadczenia wychowawczego.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się zatem do rozważenia kwestii, czy M.B. wraz synami D. i T., nad którymi sprawuje faktyczną opiekę, stanowią "rodzinę" w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w sytuacji, gdy na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] wykonywanie władzy rodzicielskiej nad wyżej wymienionymi małoletnimi zostało powierzone ich matce – K. B., pozostawiając skarżącemu prawo do współdecydowania w istotnych sprawach synów takich jak: wybór sposobu leczenia na wypadek choroby, wybór szkoły i kierunku kształcenia oraz możliwość spędzania z nimi wolnego czasu. Przy czym niekwestionowane w sprawie jest, iż sprawowana przez M.B. opieka nie stanowi opieki naprzemiennej obojga rodziców, o której mowa w w/w przepisie i nie wynika z powyższego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej decyzji, ilekroć w tej ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Z powyższej regulacji wynika, że na gruncie omawianej ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a tylko wyjątkowo można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wyjątek ten następuje w przypadku, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, co jednak – jak wyżej wskazano – w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brzmienie art. 2 pkt 16 cyt. ustawy jest jasne i nie powoduje trudności interpretacyjnych. W konsekwencji, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie jest uprawnione korzystanie z innych rodzajów wykładni aniżeli językowa (gramatyczna), która ma pierwszeństwo w procesie interpretacji przepisów prawa. Jeżeli jej zaakceptowanie pozwala na zrozumienie przepisu (a tak jest w niniejszej sprawie), to należy się do niej ograniczyć, bez sięgania do wykładni systemowej czy celowościowej. Posłużenie się tymi wykładniami jest bowiem konieczne tylko wówczas, gdyby wykładnia językowa prowadziła do wniosków absurdalnych, niedających się zaakceptować, czy powodowała w rezultacie naruszenie prawa.

Należy podkreślić, iż z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego co do naprzemiennej opieki obojga rodziców wynika, że pozostawanie dziecka pod taką opieką nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z dnia: 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1046/17, 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 778/17, 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17, 11 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/17, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to tym bardziej należy zatem odnieść do sytuacji, w której wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dzieckiem na mocy orzeczenia sądu zostało powierzone tylko jednemu (a nie obojgu) z rodziców. Oznacza to, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego z rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy do właściwości sądu powszechnego. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził zatem, że fakt, iż na podstawie ustaleń z byłą żoną M.B. sprawuje faktyczną opiekę nad synami, nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenia. W tej sytuacji, skoro zaszły zmiany w sytuacji rodziny i opiekę sprawuje osoba, która nie ma przyznanej władzy rodzicielskiej na mocy orzeczenia sądu, to powinna ona uregulować sytuacją prawną rodziny przed sądem powszechnym. Zawarte bowiem między rodzicami dziecka porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem oraz jego faktyczna realizacja nie może w żaden sposób zastąpić właściwego orzeczenia sądu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.