Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 166/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 6 lutego 2019 r., nr [..], którą uchylono decyzję Starosty z dnia 28 listopada 2018 r., nr [..], i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 29 lipca 2016 r. D. J. zwrócił się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r., nr [..], mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącej Spółce pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego, rozbiórkę i budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, sieci kanalizacji deszczowej, wewnętrznej linii zasilania energetycznego oraz wewnętrznej linii oświetlenia wraz z infrastrukturą na działce nr [..] w R., gmina U.

Wnioskujący wskazał, że nie brał udziału jako strona w tym postępowaniu, choć nieruchomości, których jest właścicielem, tj. działki nr [..] i [..], znajdują się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej na działce nr [..] inwestycji. Inwestycja zrealizowana na działce nr [..] negatywnie wpływa bowiem na jego nieruchomość poprzez hałas emitowany przez dostawy towarów samochodami dostawczymi oraz przez klientów obiektu.

Starosta postanowieniem z dnia 17 lipca 2017 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r., nr [..].

Decyzją z dnia 8 września 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 145, art. 146 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 20 kwietnia 2016 r. uznając, że wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, gdyż należąca do niego nieruchomość, pomimo sąsiedztwa, nie leży w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Jak wskazał bowiem Starosta, realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr [..] i [..] i nie niesie za sobą ograniczeń związanych z ewentualną realizacją obiektów na tych nieruchomościach.

Na skutek rozpoznania odwołania D. J. Wojewoda decyzją z dnia 16 listopada 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty z dnia 8 września 2017 r. a sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda uznał bowiem, że D. J. należało uznać za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 20 kwietnia 2016 r., albowiem wbrew stanowisku organu pierwszej instancji samo zachowanie odległości przewidzianych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie przesądza o tym, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania. Obszaru oddziaływania nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem w projekcie budowlanym wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Natomiast, w ocenie Wojewody, emitowanie hałasu ma wpływ na nieruchomości sąsiednie. Mając to na uwadze Wojewoda wskazał, aby organ pierwszej instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uznał skarżącego za stronę postępowania i rozpoznał sprawę merytorycznie, tj. zbadał prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. przepisów art. 28 i następnych Prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 33 - 35 tej ustawy, w ramach rozstrzygania na nowo o istocie sprawy administracyjnej.

Wniesiony od decyzji kasacyjnej sprzeciw A. został oddalony prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 275/18. W uzasadnieniu Sąd uznał, że z uwagi na ustalenie przez Wojewodę, iż postępowanie zakończone wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dnia 20 kwietnia 2016 r. było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nakazanie przeprowadzenia organowi pierwszej instancji postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy zakończonej tą decyzją, w świetle art. 149 § 2 k.p.a., było uzasadnione. Jak wskazał Sąd, przeprowadzenie postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty danej sprawy nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego, nadanej mu mocą art. 136 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta wziął pod uwagę wskazania zawarte w decyzji Wojewody z dnia 16 listopada 2017 r. i dokonując ponownej analizy dokumentacji projektowej uznał, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce nr [..].

W toku prowadzonego postępowania organ ocenił, że przedłożony wniosek jest kompletny, zaś projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. W szczególności uznał, że planowana funkcja obiektu nie stoi w sprzeczności z ustaleniami planu w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka nr [..]. Według planu działka inwestora znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A21.UT, dla którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa usług turystycznych, zaś uzupełniającym handel detaliczny, gastronomia oraz mieszkania towarzyszące. Starosta uznał także, że przedłożony projekt jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie lokalizacji obiektu w odpowiednich odległościach od granic działek sąsiednich, nasłonecznienia i przesłaniania oraz odległości wyznaczonych miejsc parkingowych od granicy działki sąsiedniej, tj. nr [..]. Organ ocenił, że inwestycja nie ma negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi oraz obiekty sąsiednie i nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, zatem wnioskowane przedsięwzięcie nie wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestycja nie jest położona w granicach obszaru Natura 2000, a zamierzone przedsięwzięcie nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na najbliższy obszar Natura 2000.

W świetle tego, odnosząc się do wniosku D. J. o wykonanie opinii biegłych z zakresu akustyki środowiska, hałasu i ochrony przed hałasem oraz z zakresu ochrony środowiska Starosta stwierdził, że brak jest podstaw do sporządzenia takich opinii, albowiem wnioskodawca nie uprawdopodobnił stawianych zarzutów o istnieniu negatywnych oddziaływań tego rodzaju przez planowaną inwestycję. Jak wskazał, miejscowość, w której ma być realizowana inwestycja jest terenem turystycznym, nastawionym w okresie sezonowym na obsługę turystów, co z założenia powoduje zwiększony ruch kołowy oraz pieszy, wraz ze zwiększeniem natężenia hałasu z położonych w tej miejscowości obiektów turystycznych, gastronomicznych, handlowych i rozrywkowych. Planowana inwestycja natężenia tych oddziaływań nie będzie zwiększać. Ponadto, punktem wyjścia dla ustalenia, przekroczenia norm hałasu jest ustalenie, czy na wskazanym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu, a tym samym ustalenie czy istnieje źródło emitujące hałas, co w konsekwencji umożliwi określenie zasięgu jego oddziaływania. Na wskazanym terenie przeważa zabudowa przeznaczona do obsługi ruchu turystycznego, tożsama z zabudową projektowaną na działce nr [..], co organ wziął pod uwagę rozpatrując przedmiotową sprawę. Natomiast plan miejscowy nie wskazuje obszarów, na których obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu.

W konsekwencji, odnosząc się do kwestii, czy planowana zabudowa oddziałuje na sąsiednią nieruchomość w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ wskazał, że w tym zakresie nie wystarczy powołanie się na prawdopodobieństwo wystąpienia immisji, gdyż przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mówi o ograniczeniu "w zagospodarowaniu terenu", a nie o immisjach. W ocenie Starosty z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że nie zostaną w żaden sposób przekroczone normy hałasu w trakcie użytkowania, a wnioskodawca nie przedstawił w tym zakresie żadnych okoliczności, z których wynikałoby, że planowany obiekt będzie oddziaływać na ich nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie.

Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez D. J. Wojewoda decyzją z dnia 6 lutego 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Staroście.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta był zobowiązany do zbadania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, zwłaszcza art. 28 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do regulacji z art. 28 k.p.a. wskazując, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar ten w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zgodnym z prawem zagospodarowaniu terenu sąsiedniego. Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że przymiotem strony dysponuje właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty lub zarządca), którego nieruchomość, w związku z planowanym zamierzeniem budowlanym, obiektywnie, tj. według konkretnych przepisów prawa, dozna ograniczenia w zagospodarowaniu. Przy czym, zdaniem Wojewody, przepisami odrębnymi, które zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140, 144, 222 Kodeksu cywilnego).

W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest zatem odniesienie się do jej indywidualnych parametrów, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Przy czym Wojewoda nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, iż samo zachowanie odległości przewidzianych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania. Obszaru oddziaływania nie można zatem utożsamiać wyłącznie z zachowaniem w projekcie budowlanym wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Ponadto przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, lecz tylko, czy interes taki temu pomiotowi przysługuje. Natomiast emitowanie hałasu przez dostawy towarów samochodami dostawczymi oraz przez klientów obiektu zakłócają możliwość racjonalnego korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości wypoczynkowej.

W konsekwencji organ odwoławczy zobowiązał Starostę, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uznał D. J. za stronę postępowania i rozpoznał sprawę merytorycznie.

We wniesionym od powyższej decyzji sprzeciwie A. domagała się jej uchylenia, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu Spółka zwróciła uwagę, że w zaskarżonej decyzji sam Wojewoda wskazał, iż organ pierwszej instancji dokonał analizy decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę ich wydania, tj. art. 28 Prawa budowlanego, w szczególności art. 33-35 tej ustawy. Sam fakt, iż D. J. nie został uznany za stronę postępowania nie może zatem uzasadniać zarzutu, że postępowanie Starosty było wadliwe. Ponadto, nakazanie organowi pierwszej instancji uznania D. J. za stronę postepowania wykracza poza dyspozycję normy art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może narzucać organowi pierwszej instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia. Zalecenia zawarte w decyzji kasacyjnej wiążą organ pierwszej instancji tylko co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych, należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszoinstancyjnego.

Odnosząc się do kwestii ustalenia, czy D. J. przysługiwał status strony w postępowaniu Spółka wskazała, że twierdzenia wnioskodawcy, który swój interes prawny wywodzi z negatywnego wpływu inwestycji na jego nieruchomość poprzez emitowany hałas, są gołosłowne i nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy oraz w zgromadzonym materiale dowodowym. O naruszeniu interesu z tego względu można by mówić wówczas, gdyby normy hałasu zostały przekroczone, a tak w stanie tej sprawy nie jest. Inwestycja nie powoduje uciążliwości poprzez przekroczenie standardów emisyjnych, w tym tych dotyczących hałasu, jak również nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub znacząco oddziaływać na środowisko. Jak podkreśliła Spółka, przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem działki nr [..] ustalonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania, a właściciele okolicznych działek powinni mieć świadomość tego, że teren ten może być zainwestowany właśnie w taki sposób. W ocenie wnoszącej sprzeciw, aby móc stać się stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy powołać się na konkretne przepisy prawa, z których wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu działki, lecz do tych przepisów nie można zaliczyć przepisów Kodeksu cywilnego.

W konsekwencji, skoro w niniejszej sprawie nie występują ograniczenia w zagospodarowaniu działki, to prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony postępowania i tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia 20 kwietnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl nowego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl), przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a.

Sprzeciw służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w toku wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 20 kwietnia 2016 r., nr [..], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej Spółce pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego, rozbiórkę i budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, sieci kanalizacji deszczowej, wewnętrznej linii zasilania energetycznego oraz wewnętrznej linii oświetlenia wraz z infrastrukturą na działce nr [..] w R., gmina U.

Tytułem wstępu wskazać należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Spełnienie łącznie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Takie postanowienie właściwy w niniejszej sprawie Starosta wydał w dniu 17 lipca 2017 r. wznawiając na wniosek D. J. postępowanie zakończone decyzją ostateczną o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce nr [..] w R., z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskujący wyjaśnił, że inwestycja na działce nr [..] oddziałuje na jego interes prawny jako właściciela działek zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie o numerach [..] i [..], na których znajduje się dom mieszkalny z pokojami pod wynajem dla turystów. Wobec tego twierdził, że powinien być uznany za stronę tego postępowania i móc wziąć w nim aktywny udział dążąc do ochrony swojego interesu prawnego.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powyższej regulacji wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli mówiąc inaczej - stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, akceptowanym w pełni przez Sąd orzekający, podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 940/15, LEX nr 2117249; w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/14, LEX nr 1655246; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, LEX nr 597846).

Chronologia czynności procesowych podejmowanych w niniejszej sprawie potwierdza, że zaskarżoną decyzją w sposób prawidłowy uchylono wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, sprawę kierując do ponownego rozpoznania. Starosta bowiem, po formalnym wznowieniu postępowania, podjął inicjatywę zmierzającą do wykazania istnienia przesłanki wznowienia, to jest w niniejszej sprawie, ustalenia, czy D. J. jako właściciel działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, miał interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w sprawie o pozwolenie na budowę budynku handlowo – usługowego na działce nr [..]. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji, podobnie jak i w przypadku ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę czy też postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest bowiem w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniach nadzwyczajnych zgodność z prawem pozwolenia na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1241/15, LEX nr 2291037).

Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zmierzające do zweryfikowania, zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 k.p.a., istnienia wskazanej przesłanki wznowienia i doszedł do wniosku, że projektowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomości D. J., albowiem jej oddziaływanie zamyka się w granicach działki. Te ustalenia stały się podstawą do stwierdzenia, że wskazana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia nie istnieje, z czym nie zgodził się Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję. Wojewoda bowiem konsekwentnie zajmuje stanowisko, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w zgodzie z obowiązującą linią orzecznictwa, D. J. powinien być uznany za stronę postępowania o pozwolenie na budowę dla inwestycji na działce nr [..] w R., a postępowanie Starosty, które doprowadziło do odmiennych wniosków dotknięte jest wadami, których organ drugiej instancji w trybie art. 136 k.p.a. nie mógł naprawić.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, w związku z czym uznał zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. za uzasadnione.

Starosta bowiem, przy ocenie legitymacji procesowej D. J. całkowicie pominął uwarunkowania planowanej inwestycji istniejące na działce nr [..] i jej oddziaływanie na działki wnioskodawcy znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Starosta tym obowiązkom nie sprostał.

Nie uwzględnił wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy, zarówno wynikających z uwarunkowań planowanej inwestycji obiektu handlowo – usługowego, jak i związanych z charakterem zagospodarowania działek D. J., na których prowadzi on ośrodek wypoczynkowy składający się z pokoi na wynajem. Nie ocenił również oddziaływania planowanej inwestycji na grunty sąsiednie w aspekcie położenia tych działek w miejscowości wypoczynkowej, nadmorskiej. Starosta nie uwzględnił przy weryfikacji statusu D. J. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym [..] Gmina, przyjętego uchwałą Nr XXXVI.437.2014 z dnia 28 lutego 2014 r., odnoszących się do działki zainwestowanej i działek wnioskodawcy. Z nich natomiast wynika, że w strefie A21.UT podstawowym przeznaczeniem terenu jest zabudowa usług turystycznych, która niewątpliwie realizowana jest na działkach D. J., a przeznaczeniem uzupełniającym jest m.in. handel detaliczny, gastronomia, które realizować ma zabudowa na działce nr [..]. W takiej sytuacji przy ocenie legitymacji procesowej zastosowanie znaleźć powinna zasada rozstrzygania wątpliwości w tym zakresie na korzyść strony domagającej się uznania jej za stronę postępowania. We wznowionym postępowaniu administracyjnym bowiem dopuszczenie strony do udziału w postępowaniu nie przesądza o merytorycznym bycie decyzji ostatecznej, a umożliwia wyłącznie ochronę przysługujących jej praw. Przy tak ukształtowanych warunkach inwestycyjnych nie można było stwierdzić, że realizacja spornego zamierzenia budowlanego w żaden sposób nie wpływa na możliwość zagospodarowania czy zabudowy nieruchomości wnioskodawcy bądź ich użytkowania zgodnego z przeznaczeniem.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że nieprawidłowo przy ocenie statusu D. J. jako strony postępowania, organ pierwszej instancji pominął regulacje przepisów Kodeksu cywilnego (k.c.), tj. art. 140, art. 144 i art. 222, co doprowadziło do wadliwego wykluczenia go z kręgu stron postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes prawny, uprawniający do udziału w postępowaniu, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić art. 140 k.c. i art. 144 k.c. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można więc wykluczyć wpływu normy wynikającej z art. 144 k.c. na przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r. VII SA/Wa 924/18, LEX nr 2618963).

Organ pominął przy tym aspekty oddziaływania zabudowy na działce nr [..] w sferze hałasu, natężenia ruchu, zanieczyszczeń komunikacyjnych oraz emitowanego oświetlenia również w porze nocnej, które zdjęciami, filmami i nagraniami wideo udokumentował wnioskodawca. Przy tym jednocześnie stwierdził, że poziom hałasu generowany przez działalność tego obiektu nie może negatywnie oddziaływać na działki wnioskodawcy, co w świetle powyższego uznać należało za bezpodstawne.

Podkreślić należy, że dla potrzeby oceny interesu prawnego sąsiadów w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie chodzi o negatywne czy ponadnormatywne oddziaływanie obiektu, gdyż to nie ono decyduje o statusie strony postępowania, ale o to, ażeby stwierdzić wyłącznie fakt takiego oddziaływania, które mogłoby wpływać na sposób wykonywania prawa na działkach sąsiednich.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2759/16, wyjaśnił, że "Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To, czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. (...) Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1)".

Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy interpretować w związku z nakazem wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, w myśl którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przy tym podkreślić należy, że przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych należy zapewnić spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych dotyczących m.in. ochrony przed hałasem, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska oraz bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów. Wszystkie te aspekty pozostały poza zakresem analizy przeprowadzonej przez Starostę, której niedostatki w konsekwencji spowodowały potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania w pierwszej instancji ze względu na wymogi zasady dwuinstancyjności.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że Starosta pomimo tego, że stwierdził brak podstawy wznowienia procedował dalej, czyli przeszedł do etapu kolejnego rozpoznania istoty sprawy i weryfikowania w świetle przepisów Prawa budowlanego zgodności z prawem zgłoszonej inwestycji. W ocenie Sądu stanowi to naruszenie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem w gruncie rzeczy organ zmierzał do podjęcia rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy jego podstawą uczynił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Tego rodzaju naruszenie jest na tyle istotne procesowo, że uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy.

Podsumowując poczynione wyżej rozważania, według Sądu, w następstwie popełnionych przez organ pierwszej instancji uchybień procesowych w zakresie oceny zgromadzonych dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również naruszeń innych przepisów postępowania w tym art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego regulujących ocenę interesu prawnego skarżącego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, przesądzając równocześnie kwestię statusu D. J. jako strony postępowania. W ocenie Sądu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę powinni mieć właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Wyjątkiem może być sytuacja, gdy planowana inwestycja z uwagi na znaczną odległość od zabudowy sąsiedniej działki wyklucza takie oddziaływanie na działkę sąsiednią (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 155/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Organ pierwszej instancji będzie procedował ponownie, związany przede wszystkim oceną prawną co do tego, że D. J. przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 20 kwietnia 2016 r. To z kolei implikuje konieczność zbadania wskazanej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, przy udziale D. J. jako strony, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w kierunku koniecznym do ostatecznego i prawidłowego zakończenia sprawy.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.