Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 445/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, 2 i 5, art. 50
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2296
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 32/21 w sprawie ze skargi P. W. na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. W. na rzecz Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 25 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 32/21, oddalił skargę P. W.(dalej: skarżąca) na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] (dalej: COP) z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny formalnej projektu.

Przedstawiając stan sprawy WSA wskazał, że 10 lipca 2020 r. skarżąca złożyła wniosek pn. "Zwiększenie konkurencyjności przedsiębiorstwa [...] poprzez utworzenie zakładu produkującego meble tapicerowane" w ramach konkursu nr RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20 - Poddziałania 11.3.1 Innowacje w MŚP, Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP, Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (RPO WŁ 2014-2020).

W wyniku oceny formalnej ww. wniosek został skierowany do poprawy w zakresie kryterium nr 3: "Miejsce realizacji projektu". Żądane uzupełnienie dotyczyło załączenia dokumentu potwierdzającego, że skarżąca posiada siedzibę lub oddział, bądź – w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą – stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej lub dodatkowe stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej na terenie województwa łódzkiego, na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, tj. 10 lipca 2020 r.

W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że nie wskazała stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej lub dodatkowego stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej, ponieważ skorzystała z zapisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. poz. 647; dalej: ustawa CEIDG). Do pisma załączyła: PIT-36 z UPO, potwierdzenie wpisu do CEIDG, umowę użyczenia lokalu, zgłoszenie rejestracyjne podatku VAT, które w jej ocenie potwierdzają, że prowadzi działalność na terenie województwa łódzkiego.

Pismem z [...] listopada 2020 r. Instytucja Pośrednicząca poinformowała skarżącą, że projekt został negatywnie oceniony na etapie oceny formalnej i nie został zakwalifikowany do dalszego etapu oceny, gdyż nie spełnił kryterium formalnego nr 3: "Miejsce realizacji projektu". Powodem była niemożność weryfikacji w dokumencie rejestrowym przedłożonym przez skarżącą stałego/dodatkowego stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej.

W wyniku rozpoznania protestu skarżącej, COP pismem z [...] grudnia 2020 r. poinformowało skarżącą, w oparciu o art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), o jego nieuwzględnieniu.

COP stwierdziło, że skarżąca nie ujawniła stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej, ani dodatkowego stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej w dokumentach rejestrowych. W opisie kryterium formalnego nr 3 jednoznacznie zostało zdefiniowane, w jaki sposób będzie weryfikowane miejsce realizacji projektu. Brak obowiązku wskazywania miejsca wykonywanej działalności w rejestrze CEIDG w żaden sposób nie wiąże Instytucji Organizującej Konkurs (IOK), która ustala zasady udziału w konkursie i może je kształtować dowolnie. W opisie kryterium nr 3 wyczerpująco i zrozumiale określone zostały warunki, jakie wnioskodawca musi spełnić, aby kryterium zostało uznane za spełnione. Wskazane jest w nim wprost, na podstawie jakich dokumentów weryfikowane będzie spełnienie bądź nie przez wnioskodawcę tego kryterium: "weryfikacji dokonuje się na podstawie zapisów we właściwych ze względu na formę organizacyjnoprawną wnioskodawcy dokumentach rejestrowych. W odniesieniu do podmiotów podlegających wpisowi do KRS - właściwym dokumentem rejestrowym będzie odpis z KRS, w odniesieniu do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą - wpis do CEIDG". Z tego względu nie można przyjąć – jak chce skarżąca – że miejscem prowadzenia działalności jest miejsce właściwe do korespondencji. Fakt, że skarżąca skorzystała z zapisów art. 5 ust. 1. ustawy CEIDG nie stanowi o obowiązku uznania zgodności zapisów dokumentacji aplikacyjnej z dokumentacją konkursową. COP podkreśliło, że zarówno kryteria oceny, jak i sposób ich weryfikacji znane są uczestnikom konkursu w momencie ogłoszenia konkursu. Zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu oraz załącznikiem nr 3 do Regulaminu wnioskodawca winien złożyć oświadczenia/załączniki, które wprost pozwoliłoby uznać kryterium formalne nr 3 za spełnione. COP dodało, że wymogi, jakie musi spełnić składany wniosek dotyczą wszystkich potencjalnych beneficjentów i ewentualne uchybienia z ich strony muszą być oceniane w identyczny sposób po to, ażeby zapewnić jednakowe i równe traktowanie uczestników konkursu.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na ww. informację COP.

W motywach wyroku WSA wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W myśl art. 37 ust. 2 ustawy projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (...) - Dz. Urz. UE L 2013 Nr 347, str. 320). Wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasady mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej konkurs przeprowadzany jest na podstawie regulaminu konkursu, który w niniejszej sprawie został przyjęty uchwalą Zarządu Województwa Łódzkiego Nr 536/20 z dnia 9 czerwca 2020 r. Regulamin konkursu ma charakter wiążący tak dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących o dofinansowanie.

WSA wskazał, że z dokumentów konkursowych (§ 5 Regulaminu konkursu, opisu kryterium nr 3 "Miejsce realizacji projektu", Instrukcji wypełnienia wniosku sekcja D3) w sposób jasny wynikało, że aby móc uzyskać dofinansowanie na realizacje projektu wnioskodawca musi spełnić dwa warunki. Po pierwsze – projekt musi być realizowany na terenie województwa łódzkiego. Po drugie – w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą wnioskodawca musi posiadać na dzień złożenia wniosku stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej lub dodatkowe stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej na terenie województwa łódzkiego. W dokumentach konkursowych w sposób jednoznaczny wskazano także na podstawie jakich dokumentów weryfikowane będzie spełnienie powyższego kryterium. W rozstrzyganej sprawie nie spornym jest, że skarżąca w dokumentacji konkursowej nie złożyła wypisu z CEIDG potwierdzającego, że jej stałym miejsce prowadzenia działalności gospodarczej jest [...]. Także w odpowiedzi na prawidłowe i jasne w swojej treści wezwanie organu do uzupełnienia omawianego kryterium skarżąca nie przedstawiła ani wypisu z CEIDG ani zgłoszenia o wpis stałego miejsca prowadzenia działalności w [...]. Wobec powyższego organy prawidłowo uznały kryterium nr 3 ze niespełnione.

Zarzut skarżącej, że kryterium nr 3 zostało spełnione, za pomocą dokumentów: PIT-36 z UPO, potwierdzenie wpisu do CEIDG, umowa użyczenia lokalu, zgłoszenie rejestracyjne w zakresie podatku VAT, które mają potwierdzają, że prowadzi działalność na terenie województwa łódzkiego, WSA uznał za niezasadny. Przyznanie bowiem takiej możliwości wykazania spełnienia kryterium nr 3, stanowiłoby nierówne traktowanie w odniesieniu do innych uczestników konkursu, którzy w prawidłowy sposób wykazali jego spełnienie. Naruszałoby więc art. 37 ustawy wdrożeniowej, Regulamin konkursu oraz kryteria oceny projektów.

WSA podkreślił, że w dokumentach konkursowych kryterium nr 3 w sposób precyzyjny wskazywało, że warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie stałego miejsca wykonywania działalności na terenie województwa łódzkiego, którą to okoliczność należało wykazać stosownym wpisem do CEIDG lub wnioskiem o taki wpis złożonym przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Powyższe bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, bowiem o przedstawienia takich właśnie dokumentów skarżąca wezwana została w trakcie oceny formalnej lecz ich nie przedstawiła. Skoro [...] był miejscem w którym skarżąca prowadziła działalność gospodarczą to nic nie stało na przeszkodzie aby wskazała [...], jako stałe miejsce prowadzenia swojej działalności gospodarczej, czego jednak zaniedbała i odpowiedzialność w tym zakresie próbuje przerzucić na organizatora konkursu. W ocenie WSA zapisy Regulaminu konkursu nie miały charakteru dyskryminacyjnego, a Instytucja Zarządzająca jako organizator konkursu, mający ograniczone środki na dofinansowanie projektów z RPO WŁ 2014-2020, miała prawo do ograniczenia kręgu uprawnionych wnioskodawców m.in. poprzez sformułowanie przedmiotowego wymogu posiadania siedziby lub stałego miejsca prowadzenia działalności na terenie województwa łódzkiego i w prawidłowy sposób wskazała jak kryterium to będzie weryfikowane. Wymóg ten nie miał charakteru dyskryminacyjnego i niezgodnego z ustawą z CEDIG, gdyż do konkursu jako podmioty uprawnione mogli przystąpić wszyscy przedsiębiorcy spełniający kryterium nr 3. Skarżąca mogła z łatwością sprostać wymaganiom w nim określonym składając wniosek o wpis do CEiDG stałego miejsca wykonywania działalności przed złożeniem swojego wniosku o dofinansowanie, czego jednak zaniechała. Z akt sprawy wynika, że stosownego wpisu w zakresie stałego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej dokonała dopiero 28 grudnia 2020 r.

W rezultacie, WSA ocenę formalną wniosku skarżącej uznał za prawidłową i na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości.

Wyrokowi, w oparciu o art. 173 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez przeprowadzenie wyboru projektu do dofinansowania w sposób mało przejrzysty, nierzetelny i stronniczy, w dyskryminujący i niezapewniający równego dostępu do pomocy dla wszystkich beneficjentów, uwzględniający konieczność spełnienia przez skarżącą dodatkowych wymogów, tj. uzupełnienia w zakresie kryterium nr 3 "Miejsce realizacji projektu", co jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności w sytuacji kiedy z treści złożonych dokumentów aplikacyjnych oraz piśmie przewodnim dotyczącym uzupełnień/poprawy wniosku o dofinansowanie znajdują się informacje pozwalające na pozytywną ocenę formalną złożonego wniosku przy braku prawnego obowiązku posiadania przez przedsiębiorcę wpisu w rejestrze CEIDG stałego miejsca wykonywania działalności lub dodatkowego stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej;

- art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieprawidłową ocenę wniosku, polegającą w szczególności na błędnej interpretacji istotnych elementów zawartych we wniosku, pominięciu zawartych w nim informacji, pominięciu załączników do wniosku przy ocenie zapisów wniosku, nałożeniu na skarżącą dodatkowych wymagań, co miało wpływ na wynik przeprowadzonej oceny;

- art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku przedstawienia dokumentów, które nie były niezbędne do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów, a gruntowna analiza przepisów, prowadzi do wniosku, że zobowiązanie skarżącej do przedstawienia tychże dokumentów stoi w sprzeczności z prawem;

- § 3 zapisu Regulaminu konkursu zgodnie z którym "W przypadku kolizji pomiędzy przepisami prawa a niniejszym Regulaminem stosuje się przepisy prawa", co powinno mieć zastosowanie w zakresie oceny formalnej wniosku skarżącej;

- art. 5 ust. 1 ustawy CEIDG, poprzez błędne przyjęcie i ustalenie, iż jest wymagany wpis stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa nie jest wymagany wpis stałego miejsca wykonywania działalności lub dodatkowego stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej jeśli działalność związana jest z częstymi zmianami miejsca jej wykonywania (usługi u klienta) lub ma charakter mobilny, co jest zresztą tożsame z działalnością skarżącej. W art. 5 ust. 1 ustawy CEDIG stwierdza się, że wpisowi do CEIDG podlegają następujące dane ewidencyjne pkt 6 adres do doręczeń oraz – jeżeli przedsiębiorca takie miejsce posiada – adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej; dane dotyczące adresu są zgodne z oznaczeniami kodowymi przyjętymi w krajowym rejestrze urzędowym podziału terytorialnego kraju, o ile to w danym przypadku możliwe. Ustawodawca nie wprowadza wymogu podania miejsca zamieszkania. "Adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej" podają ci spośród przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność w pewnym sensie "stacjonarnie". To znaczy świadczą usługi przez cały czas w tym samym budynku czy lokalu i dysponują biurem, które zajmuje się m.in. przyjmowaniem i wysyłaniem korespondencji. Niekiedy przedsiębiorcy świadczą usługi w sposób mobilny, stale przemieszczając się. Nieracjonalne byłoby wówczas oczekiwanie wskazania stałego miejsca wykonywania działalności, skoro ono ciągle się zmienia. Niemniej jednak również tacy przedsiębiorcy są zobligowani wskazać adres do doręczeń. Zarazem trzeba podkreślić, że ilekroć przedsiębiorca jest stroną postępowania administracyjnego, skuteczne doręczenie mu korespondencji może nastąpić również w innym miejscu, niż wskazane jako adres do doręczeń. Dotyczy to w szczególności doręczenia w mieszkaniu lub w miejscu pracy, jak wskazuje WSA w Krakowie w wyroku z 24 listopada 2016 r. III SA/Kr 698/16. Jak słusznie wskazuje w wyroku z 29 sierpnia 2018 r. II SA/Go 467/18 WSA "Określenie w ewidencji formalnego miejsca prowadzonej działalności gospodarczej nie przesądza czy rzeczywiście w tym miejscu działalność jest wykonywana (tym bardziej jeśli ze względu na specyfikę działalności odbywa się ona faktycznie w różnych miejscach np. u klientów)." Nie ma zatem prawnego obowiązku posiadania przez skarżącą wpisu w rejestrze CEIDG stałego miejsca wykonywania działalności lub dodatkowego stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Świadczone przez skarżącą usługi mają charakter mobilny, jednakże nie wykraczają poza granice administracyjne województwa łódzkiego, co skarżąca udokumentowała poprzez dołączone do pisma przewodniego zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) PIT-36 za 2019 r. wraz z UPO składanym we właściwym miejscowo Urzędzie Skarbowym w [...] oraz zgłoszenie rejestracyjne w zakresie podatku VAT, które zostało złożone we właściwym miejscowo Urzędzie Skarbowym w [...], a przecież są to dokumenty urzędowe. Skarżąca zarejestrował działalność w Urzędzie Miejskim w [...] 4 maja 2018 r. podając adres do doręczeń, który również wskazuje na województwo łódzkie, a także dołączyła do pisma przewodniego dokument potwierdzający dokonanie rejestracji działalności gospodarczej. Kolejnym załącznikiem była umowa użyczenia lokalu, w której jako adres prowadzenia działalności gospodarczej występuje adres do doręczeń, podany w rejestrze CEIDG, potwierdzający miejsce prowadzenia działalności na terenie województwa łódzkiego. Ponadto, zgodnie z zapisami regulaminu konkursu w § 2 w ramach niniejszego konkursu zastosowanie mają w szczególności: pkt 21 ustawa CEIDG.

W ocenie skarżącej zapisy Regulaminu konkursu są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i powinny mieć wpływu na negatywną ocenę projektu zgłoszonego przez skarżącą, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

- art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7 i 10 § 1 kpa, wobec niedostrzeżenia przez WSA, że zaskarżona decyzja narusza słuszny interes skarżącej, a ponadto nie rozważa interesu skarżącej w kategoriach obiektywnych, takie stanowisko WSA jest niezasadne oraz krzywdzące dla niej, zwłaszcza, że zachodzi sprzeczność Regulaminu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zwłaszcza z art. 5 ust. 1 ustawy CEIDG;

- art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa, przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. WSA przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej;

- art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: pusa) w zw. z art. 3 § 1 ppsa, poprzez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie poprzez uchylenie się od wykonania pełnej kontroli legalności decyzji w zakresie prawa procesowego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 i 77 kpa.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

COP w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 11 czerwca 2021 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami powyższej ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ppsa – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa.

W takiej sytuacji należy rozpocząć od zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W punkcie II petitum skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci: art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7 i 10 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, art. 1 § 1 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa. W ramach tych zarzutów skarżąca kasacyjnie dowodzi, że WSA: nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja narusza słuszny interes skarżącej i nie rozważa jej interesu; dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się niewystarczający; uchylił się od wykonania pełnej kontroli legalności decyzji w zakresie prawa procesowego; nie uwzględnił skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 i 77 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższy zarzut jest chybiony przede wszystkim z uwagi na to, iż postawiono w nim naruszenie przepisów, które nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca kasacyjnie nie uwzględniła bowiem faktu, że prawodawca przesądził w art. 50 ustawy wdrożeniowej, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Tak więc wyklucza to (poza wskazanymi wyjątkami) – wbrew oczekiwaniu autora skargi kasacyjnej – weryfikację zaskarżonego aktu (nie decyzji jak wskazuje w zarzutach) z perspektywy rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Na marginesie wskazać należy, że w § 3 pkt 3 Regulaminu konkursu – na który powołuje się autor skargi kasacyjnej – wskazano na art. 50 ustawy wdrożeniowej i przytoczono jego treść.

Powyższe oznacza, że wszystkie wymienione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i powiązanych z nimi przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są chybione.

W konsekwencji powyższego, autorowi skargi kasacyjnej – poprzez nieprawidłowo skonstruowane zarzuty – nie udało się podważyć kluczowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w postaci niewykazania przez skarżącą, że miejsce realizacji projektu znajduje się na terenie województwa łódzkiego, na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, tj. 10 lipca 2020 r.

W tej sytuacji tak ustalony stan faktyczny sprawy stanowi podstawę do oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego w sprawie.

W punkcie I petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej, § 3 Regulaminu konkursu oraz art. 5 ust. 1 ustawy CEIDG. Skarżąca kasacyjnie wskazując na powyższe uregulowania podnosi, że zapisy Regulaminu konkursu stoją w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa (art. 5 ust. 1 ustawy CEDIG). W związku z tym skarżąca kasacyjnie uważa, że do spełnienia kryterium nr 3 "Miejsce realizacji projektu", nie jest wymagany wpis stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa nie jest wymagany wpis stałego miejsca wykonywania działalności lub dodatkowego stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej jeśli działalność związana jest z częstymi zmianami miejsca jej wykonywania lub ma charakter mobilny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew ocenie skarżącej kasacyjnej, WSA dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów.

Przede wszystkim WSA trafnie wskazał, że rozpoznawany projekt był oceniany w trybie konkursowym, zorganizowanym i przeprowadzonym przez właściwą instytucję, która przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu określa w szczególności: wzór wniosku o dofinansowanie projektu; kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia ; zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W myśl art. 37 ust. 2 ustawy projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego. Natomiast art. 37 ust. 3 stanowi, że właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów.

Wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Z kolei zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom.

Zgodnie z § 5 ust. 4 Regulaminu konkursu – projekt musi być realizowany w granicach administracyjnych województwa łódzkiego. Ponadto wnioskodawca musi posiadać siedzibę lub oddział, bądź – w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą – stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej lub dodatkowe stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej na terenie województwa łódzkiego (weryfikacji dokonuje się na podstawie zapisów w dokumentach rejestrowych lub dokumentu potwierdzającego dokonanie, przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, zgłoszenia o wpis dokumentów rejestrowych miejsca prowadzenia działalności gospodarczej na terenie województwa łódzkiego)

Wśród kryteriów formalnych oceny projektów wskazane zostało kryterium nr 3 "Miejsce realizacji projektu", w stosunku do którego istniała możliwość poprawienia wniosku i załączników. W opisie tego kryterium wskazano, że wnioskodawca jest zobligowany do realizacji projektu na terenie województwa łódzkiego. Weryfikacji podlega miejsce realizacji projektu wskazane we wniosku o dofinansowanie. W części D3 (Główne miejsce realizacji projektu) Instrukcji wypełniania wniosku wskazano – w formularzu należy wskazać powiat, gminę, miejscowość (wraz z dokładnym adresem oraz obrębem ewidencyjnym i numerem działki), które stanowi główne miejsce realizacji projektu.

Ponadto, zgodnie z opisem sposobu oceny kryterium – aby móc uznać kryterium za spełnione, wnioskodawca musi posiadać na dzień złożenia wniosku siedzibę lub oddział, bądź - w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą – stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej lub dodatkowe stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej na terenie województwa łódzkiego (weryfikacji dokonuje się na podstawie zapisów we właściwych ze względu na formę organizacyjnoprawną) wnioskodawcy dokumentach rejestrowych. W odniesieniu do podmiotów podlegających wpisowi do KRS - właściwym dokumentem rejestrowym będzie odpis z KRS, w odniesieniu do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą - wpis do CEIDG, lub dokumentu potwierdzającego dokonanie, przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, zgłoszenia o wpis do dokumentów rejestrowych oddziału/dodatkowego stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą na terenie województwa łódzkiego.

W przypadku dokonania, przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, zgłoszenia o wpis do dokumentów rejestrowych oddziału/dodatkowego stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej na terenie województwa łódzkiego, przedmiotowy wpis musi znaleźć się w dokumentach rejestrowych przed podpisaniem umowy o dofinansowanie przez wnioskodawcę.

Mając na uwadze powyższe uregulowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż WSA – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – prawidłowo wywiódł, że z dokumentów konkursowych w sposób jasny i precyzyjny wynikało, że aby móc uzyskać dofinansowanie na realizacje swojego projektu wnioskodawca musi spełnić dwa warunki. Po pierwsze – projekt musi być realizowany na terenie województwa łódzkiego. Po drugie – w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą wnioskodawca musi posiadać na dzień złożenia wniosku stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej lub dodatkowe stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej na terenie województwa łódzkiego. W dokumentach konkursowych w sposób jednoznaczny wskazano także na podstawie jakich dokumentów weryfikowane będzie spełnienie powyższego kryterium.

Nie jest w sprawie kwestionowane, że skarżąca w dokumentacji konkursowej nie złożyła wypisu z CEIDG potwierdzającego, że jej stałym miejsce prowadzenia działalności gospodarczej jest [...]. Na marginesie zauważyć należy, że podana w części D3 wniosku informacja o głównym miejscu realizacji jest nieprecyzyjna, ponieważ ogólnie wskazuje – na okolice drogi [...], pobliże ul. [...], [...].

WSA prawidłowo wskazał na to, że postępowanie w przedmiocie dofinasowania w ramach konkursu cechuje się formalizmem i że prawidłowe sporządzenie wniosku obciąża wnioskodawcę.

W związku z powyższym nie można było, przy przytoczonych wyżej uregulowaniach uznać spełnienia kryterium formalnego nr 3 za spełnione w oparciu o inne dokumenty niż wymienione w Regulaminie konkursu. WSA prawidłowo zatem ocenił, że bez znaczenia dla oceny tego kryterium była przedstawiona przez skarżącą dokumentacja w postaci PIT-36, umowy użyczenia lokalu, zgłoszenie rejestracyjne w zakresie podatku VAT. Przyjęcie możliwości wykazania spełnienia omawianego kryterium, za pomocą takich dokumentów stanowiłoby nierówne traktowanie w odniesieniu do innych uczestników konkursu, którzy w prawidłowy sposób wykazali jego spełnienie, co naruszałoby zasady w o jakich mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Podkreślić należy, że w dokumentach konkursowych oceniane kryterium nr 3 w sposób precyzyjny wskazywało, że warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie stałego miejsca wykonywania działalności na terenie województwa łódzkiego, którą to okoliczność należało wykazać stosownym wpisem do CEiDG lub wnioskiem o taki wpis złożonym przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Powyższe bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, bowiem o przedstawienia takich właśnie dokumentów skarżąca wezwana została w trakcie oceny formalnej lecz ich nie przedstawiła.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu, że zapisy Regulaminu konkursu są sprzeczne z ustawa CEIDG. WSA trafnie wskazał w tym zakresie, że zapisy Regulaminu nie miały charakteru dyskryminacyjnego, ponieważ Instytucja Zarządzająca jako organizator konkursu, mający ograniczone środki na dofinansowanie projektów z regionalnego programu operacyjnego dla województwa łódzkiego, miała prawo do ograniczenia kręgu uprawnionych wnioskodawców m.in. poprzez sformułowanie wymogu posiadania siedziby lub stałego miejsca prowadzenia działalności na terenie województwa łódzkiego i w prawidłowy sposób wskazała jak kryterium to będzie weryfikowane. Wymóg ten nie miał charakteru dyskryminacyjnego i niezgodnego z ustawą CEIDG, gdyż do konkursu jako podmioty uprawnione mogli przystąpić wszyscy przedsiębiorcy spełniający kryterium nr 3. Skarżąca mogła z łatwością sprostać wymaganiom w nim określonym składając wniosek o wpis do CEiDG stałego miejsca wykonywania działalności przed złożeniem swojego wniosku o dofinansowanie, czego jednak zaniechała.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu COP w graniach wynikających z art. 1 § 1 pusa i art. 3 § 1 ppsa, a wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione. Wobec tego, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty (240 zł) składa się sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez adwokata, który brał udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.