Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 593/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51, 50, 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 138, 7,8,9,107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...]; [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...][...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2948/14, po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...].

W uzasadnieniu decyzji GINB przytoczył następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru | Budowlanego dla miasta [...] (dalej: "PINB"), działając na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 i ust. 1 pkt. 2 i art. 50 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. nałożył na Miejski Zarząd Dróg i Mostów w [...]- zarządcę nieruchomości, obowiązek przebudowy schodów terenowych na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] z zapewnieniem poręczy i odwodnienia schodów, w terminie do dnia [...] czerwca 2013 r.

W dniu [...] maja 2013 r. do [...]WINB wpłynął wniosek A. S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ ten, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB. W związku z odwołaniem złożonym przez A. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji GINB wskazał, że w rozpatrywanej sprawie PINB zakwalifikował roboty budowlane polegające na budowie schodów terenowych łączących ul. [...] i ul. [...] na działce nr ewid. [...] w [...] - jako określone w art. 29 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego roboty polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej - wymagające zgłoszenia właściwemu organowi na podstawie art. 30 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. W związku z tym, że roboty te nie zostały zgłoszone, PINB stwierdził, że ich legalizacja możliwa jest na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. GINB zwrócił natomiast uwagę, że z przepisu art. 29 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych." Wykonywanie tego rodzaju robót na gruncie niebędącym działką budowlaną wymaga pozwolenia na budowę. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sporządzonej na dzień [...] czerwca 2012 r. wynikało, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną, dlatego też wykonane na niej roboty budowlane nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB nakazał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy PINB, kwalifikując roboty budowlane wykonane na działce nr ewid. [...] (w wyniku których powstały schody terenowe) jako roboty budowlane wymagające zgłoszenia, nie naruszył rażąco prawa stosując regulacje zawarte w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a konkretnie przepisów art. 51 ust 7 w związku z art. 51 ust 1 pkt. 2 i art. 50 ust 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, które stanowiły materialno-prawną podstawę kontrolowanej decyzji PINB z dnia [...] lutego 2013r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, [...] WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] lutego 2013 r. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły przebudowę istniejącej drogi, a tego rodzaju roboty stanowią inną samowolę budowlaną, niż wymieniona w art. 48 i 49 b Prawa budowlanego, co oznacza że prawidłowo PINB przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania A.S., GINB decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] uchylił ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. i stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji PINB. GINB nie zgodził się z argumentacją organu I instancji, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły przebudowę istniejącej drogi i dokonał innej kwalifikacji prawnej wykonanych robót Przywołując legalne definicje drogi oraz przebudowy drogi GINB wskazał, że aby można było zakwalifikować roboty budowlane jako przebudowę, to przebudowywany obiekt musi wcześniej istnieć. Z materiału dowodowego sprawy nie wynikało natomiast, że przed rozpoczęciem inwestycji polegającej na budowie schodów terenowych na działce nr ewid. [...] istniała droga - budowla, powstała wskutek wcześniejszych robót budowlanych. Organ powiatowy nie poczynił natomiast żadnych ustaleń w tym zakresie a miało to istotne znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Reasumując, GINB stwierdził, że decyzja organu powiatowego została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego a konkretnie przepisów art. 51 ust 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i art. 50 ust 1 pkt. 1 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 7 i 77 k.p.a.

Decyzja GINB z dnia [...].02.2014 r. znak: [...] została zaskarżona przez Gminę [...] - Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w. Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 834/14 uchylił decyzję GINB. Sąd podzielając w pełni pogląd GINB, że przebudowa obiektu może dotyczyć jedynie obiektu istniejącego wskazał, że nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że taka przebudowa nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Odnosząc się do stwierdzenia GINB, że z materiału dowodowego nie wynika, że przed rozpoczęciem inwestycji polegającej na budowie schodów terenowych na działce nr [...] istniała droga, Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynikają również przeciwne okoliczności to jest, że taka droga nie istniała. A zatem, zdaniem Sądu, skoro postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez PINB w powyższym zakresie nie dało podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że przed wykonaniem robót budowlanych nie istniał na działce obiekt budowlany, który podlegałby przebudowie, to nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że wykonane roboty zostały błędnie zakwalifikowane.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że GINB w sposób wadliwy ocenił, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Sąd uznał także, że nie zostało wykazane, aby doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując odwołanie S. od decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], GINB wydał decyzję z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. GINB zweryfikował swoje poprzednie stanowisko w sprawie i uznał, że nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że w sprawie został zastosowany niewłaściwy tryb postępowania legalizacyjnego. Stwierdził, że organ powiatowy dokonał wadliwego zakwalifikowania wykonanych robót jako robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego, tj. robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej. Jednocześnie GINB uznał, że należy przychylić się do stanowiska organu I instancji, który ocenił, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły przebudowę drogi. Wskazał, że pomimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że przed wykonaniem robót budowlanych na działce istniała droga, która podlegałaby przebudowie, to zgodnie z tym, co stwierdził Sąd rozpatrując niniejszą sprawę, nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że taka przebudowa nie miała miejsca. Przypadek samowolnej przebudowy drogi stanowi inną samowolę budowlaną, niż wymieniona w art. 48 i 49b Prawa budowlanego, co oznacza, że PINB prawidłowo przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W tej sytuacji GINB stwierdził, że brak jest przesłanek do stwierdzenia, że decyzja PINB dotknięta jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Decyzja ta nie jest także obarczona żadną z pozostałych kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Decyzja [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego byłą zatem prawidłowa.

A. S. złożyła skargę na ww. decyzję GINB do WSA w Warszawie. WSA w Warszawie, kolejnym już wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2948/14 uchylił zaskarżoną decyzję GINB. Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

WSA w Warszawie w ww. wyroku uznał, że GINB nieprawidłowo wykonał wytyczne Sądu zawarte w wyroku o sygn. VII SA/Wa 834/14 wskazując, że wyrok ten wyraźnie nakazywał zbadać czy przy wydaniu kwestionowanej decyzji PINB z dnia [...] lutego 2013 r., nakładającej na Miejski Zarząd Dróg i Mostów w [...] obowiązek przebudowy schodów terenowych na działce nr [...] w [...], nie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Sąd podniósł, że takiej analizy, kontrolowana po raz kolejny w postępowaniu sądowym decyzja organu odwoławczego nie zawierała.

W związku z powyższym wyrokiem sprawa stała się przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez GINB, który stwierdził, co następuje. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że kwestionowana decyzja PINB została poprzedzona postępowaniem dowodowym. W ramach postępowania wyjaśniającego w dniu [...] marca 2012 r. zostały przeprowadzone oględziny. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. zwrócono się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w [...] o udzielenie informacji, czy była wydawana zgoda na wykonanie przedmiotowych schodów. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nałożono na zarządcę nieruchomości obowiązek przedłożenia inwentaryzacji' robót budowlanych oraz orzeczenia technicznego. W dniu [...] listopada 2012 r. przesłuchano w charakterze świadka autora orzeczenia technicznego. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organ powiatowy podjął decyzję, wskazując stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.

GINB przyznał rację skarżącej, że przeprowadzone przez PINB postępowanie administracyjne oraz wydana przez ten organ decyzja nie odpowiadały jednak w pełni wymogom sformułowanym w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. PINB nie poczynił bowiem żadnych ustaleń, czy na działce nr [...] przed rozpoczęciem budowy spornych schodów istniała jakakolwiek budowla. Tylko w przypadku przebudowy istniejącego wcześniej obiektu (drogi) uzasadnione i było prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego., Wadliwość postępowania dowodowego, polegała zatem na niepodjęciu dodatkowych czynności wyjaśniających. Wskazane uchybienie stanowi, więc a częściowej wadliwości postępowania dowodowego oraz uzasadnienia decyzji.

W ocenie GINB, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uchybienia w powyższym zakresie nie można jednak było utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności wymaga bowiem ustalenia kwalifikowanej formy naruszenia prawa, tj. zbadania, czy określone przepisy zostały naruszone w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), przy czym ocena ta winna być przeprowadzona przy uwzględnieniu przesłanek wskazywanych w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W orzecznictwie zaś przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje społeczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Jak uznał GINB, samo stwierdzenie oczywistości naruszenia prawa nie przesądza jeszcze, że naruszenie prawa ma charakter rażący, istotne są bowiem skutki, które to naruszenie wywołuje. Tylko wówczas, gdy skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Dlatego też GINB stwierdził, że opisane powyżej naruszenie nie ma charakteru rażącego jako że nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej odnośnie negatywnych skutków wydania przez PINB decyzji legalizującej w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego roboty budowlane na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] poprzez utrudniony dostęp do jej działki o nr [...] GINB wskazał, że przedmiotowe schody terenowe zostały wykonane tylko na części działki nr ewid. [...] w [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2012 r. PINB stwierdził, że istnieje możliwość dojazdu do sklepu na działce nr [...] (należącej do skarżącej) po nawierzchni z polbruku. Powyższe potwierdza także znajdująca się w aktach inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza spornej inwestycji sporządzona przez geodetę R. O.. Z dokumentu tego wynika, że schody terenowe wyłączają z ruchu drogowego tylko część działki nr ewid. [...] w [...]. Przez pozostałą część tejże działki skarżąca ma zapewniony dostęp do swojej działki, podobnie jak właściciele pozostałych działek przylegających do działki drogowej. To, że skarżąca ma aktualnie mniej dogodny dostęp do swojej działki nie może mieć wpływu na weryfikację w postępowaniu nieważnościowym kontrolowanej decyzji organu powiatowego.

Odnosząc się do zaleceń Sądu dotyczących przeanalizowania sprawy w kontekście kwalifikowanego naruszenia przez organ powiatowy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., GINB stwierdził, że badana decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] nie jest dotknięta taką wadą, zaś decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego należy uznać za prawidłową.

Z taką decyzją nie zgodziła się A. S. i reprezentowana przez pełnomocnika złożyła w dniu [...] lutego 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru 'Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nakładającą na Miejski Zarząd Dróg i Mostów w [...] - zarządcę nieruchomości - obowiązek przebudowy schodów terenowych na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] z zapewnieniem poręczy i odwodnienia schodów w terminie do dnia [...] czerwca 2013 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) ·art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowania i utrzymanie w mocy decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą powodującą jej nieważność;

2) ·art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 12 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 pkt. 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych {Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wprost wynika, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić ani o utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych ani przebudowie drogi.

3) ·art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie;

4) ·art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zarówno w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 834/14 jak i z zaskarżonej decyzji wprost wynika, że PINB bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i bez należycie zgromadzonego materiału dowodowego przedwcześnie wydał decyzję stanowiącą przedmiot zaskarżenia.

W związku z tym skarżąca wnosiła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzję organu I instancji; orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto - na podstawie art. 61 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. - wnosiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, "a na wypadek gdyby organ nie uwzględnił przedmiotowego wniosku", na podstawie art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. wnosiła o uwzględnienie wniosku przez Sąd.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wywodził, że GINB w wydanej decyzji po raz kolejny nie odniósł się do zarzutów skarżącej, w tym do wyjaśnienia, czy organ rozstrzygający w trybie nadzwyczajnym może zmienić kwalifikację prawną wykonanej samowoli budowlanej, bez przeprowadzania jakichkolwiek dowodów w sprawie, a następnie stwierdzić, że decyzja PINB nie naruszała prawa.

PINB, twierdząc, że wykonane roboty budowlane stanowią utwardzenie działki budowlanej, przeprowadził postępowania wyłącznie w tym kierunku. Tym samym zaliczenie wykonanych robót budowlanych do robót polegających na przebudowie drogi wymagało od [...] WINB przeprowadzenia obszernego, nowego postępowania dowodowego w celu wykazania, że w miejscu obecnej istniejących schodów istniała droga w rozumieniu przepisów o drogach publicznych (tj. budowla) oraz w celu wykazania, że wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę drogi wymagającą jedynie zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę. Takiego postępowania nie przeprowadzono. Tym samym [...] WINB dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji orzekając w trybie nadzwyczajnym, a nie jako organ odwoławczy, nie miał legitymacji prawnej do zmiany kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Zdaniem skarżącej, tryb art. 156 k.p.a. takiej możliwości nie przewiduje. Powyższe również świadczy o wadliwości wydanej w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzji.

Skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ani z utwardzeniem drogi publicznej (art. 29 ust. 2 pkt. 5 Pr. bud.) ani z przebudową drogi (art. 29 ust. 2 pkt. 12 Pr. bud.), co wskazywałoby na prawidłowość zastosowanego trybu postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej.

Nie można mówić o utwardzeniu działki budowlanej, skoro działka nr ewid. [...], na której prowadzone były roboty budowlane, nie jest działką budowlaną. Dodatkowo zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych. Takim przepisem z pewnością jest ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260 z późn. zm.) i zawarta tam definicja drogi, przez którą należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Już z dotychczas zebranego materiału dowodowego, w tym z przedstawionych przez skarżącą zdjęć wprost wynika, że przed przystąpieniem przez Z.D. do wykonania schodów terenowych istniała w tym miejscu droga gruntowa służąca do przejazdu między ulicami [...] i [...]. Powyższe z pewnością potwierdziłby zarządca drogi czy też jej właściciel (budowa drogi wymaga i wymagała uzyskania pozwolenia na budowę), którzy nawet nie zostali przesłuchani w sprawie. Dodatkowo żaden z organów nie ustalił zakresu wykonanych przez Z. D. robót budowlanych.

Skarżąca podkreśliła, że w celu wykonania inwestycji polegającej na budowie schodów terenowych, inwestor przeprowadził m.in. niwelacje terenu, wykonał podbudowę, zawężenie pasa drogowego i - w miejscu istniejącej drogi - schody terenowe. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że w przedmiotowej sprawie doszło do przebudowy drogi, o której mowa w art. 4 pkt. 18) ustawy o drogach publicznych tj. wykonania robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany. Pojęcie przebudowy może odnosić się bowiem wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie drogi powstałej w skutek samego użytkowania. Potwierdzeniem powyższego twierdzenia jest załączona do skargi dokumentacja fotograficzna świadcząca, że zarówno w latach 70 jak i późniejszych istniała na przedmiotowej działce droga gruntowa a następnie powstał na niej obiekt budowlany w postaci schodów terenowych (lata 90-te) - załączona na etapie postępowania sądowego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2948/14.

Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji był więc jak najbardziej zasadny i w niniejszej sprawie zastosowanie winien mieć art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. PINB zaś błędnie przyjął tryb legalizacji samowoli budowlanej - art. 50 i 51 Pr. bud. Zastosowanie powinien mieć art. 48 tej ustawy.

Art. 156 § 1 k.p.a. nie przewiduje ponadto możliwości weryfikacji istotnych postanowień decyzji, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca wskazała, że GINB przeprowadzając analizę naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdził ich oczywistość, a jednocześnie, że nie mają one charakteru rażącego, gdyż nie wywołało skutków społeczno - gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Nie do zaakceptowania jest jednak, w ocenie skarżącej, sytuacja w której PINB błędnie kwalifikuje wykonane roboty budowlane jako utwardzenie działki budowlanej, w tym kierunku przeprowadza całe postępowanie dowodowe, a następnie wydaje decyzję mającą na celu legalizację tak zakwalifikowanych robót budowlanych, zaś organ I instancji działając w trybie nadzwyczajnym, bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń i dowodów, zmienia kwalifikację wykonanych robot budowlanych jako przebudowa istniejącej drogi, jednakże nie stwierdza nieważności decyzji. Narusza to podstawowe zasady postępowania administracyjnego i to nie tylko art. 7 i 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. ale również art. 6 jako zasady praworządności, art. 7 jako zasady prawdy obiektywnej, art. 8 - pogłębiania zaufania do obywateli oraz art. 9 - zasadę informowania stron, jak i jedną z fundamentalnych zasad opisaną w art. 10 - zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.

Skarżąca jako strona postępowania została całkowicie pominięta przez organy, w czynnościach zmierzających do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Do dnia dzisiejszego nie została wyjaśniona kwestia, czy przed przystąpieniem do robót zmierzających do powstania obiektu, jakim są schody terenowe, na danej działce istniał obiekt budowlany - droga.

W zakresie ustaleń organu, dotyczących wpływu wykonanych schodów na możliwości dojazdowe do posesji skarżącej, wskazała ona, że GINB dokonując takiej oceny całkowicie pominął fakt, że wejście (furtka) znajduje się właśnie w wykonanych schodach co znacznie utrudnia dostanie się na teren działki skarżącej, natomiast brama wjazdowa wykonana na skraju schodów powoduje brak możliwości jakiegokolwiek manewru dla samochodów dostawczych dojeżdżających do sklepu skarżącej. Co więcej, schody zostały wykonane na drodze przelotowej, co czyni możliwym dojazd do posesji skarżącej tylko od strony [...]. Pominięty został również sprzeciw ludności zamieszkałej na osiedlu [...] będących przeciwnym istnieniu schodów. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że wydana decyzja wywołuje negatywne skutki społeczno - gospodarcze, prowadząc między innymi do usankcjonowania istnienia obiektu budowlanego z obejściem przepisów legalizujących, wpływając na interesy osób trzecich.

Żaden z organów nie przeprowadził analizy rażącego naruszenia art. 9 i 10 k.p.a., o co wnioskowała skarżąca. Organ nie powiadomił skarżącej o wydaniu decyzji i przed jej wydaniem nie dał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego lub złożenia wyjaśnień.

GINB, w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoją argumentacje i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja [...] WINB zostały wydane niezgodnie z prawem, o czym mowa poniżej.

W ocenie Sądu dokonane przez organa obu instancji ustalenia w żadnej mierze nie odpowiadają nakazowi, wynikającemu z zasady wyrażonej w art. 6 i 7 k.p.a., natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji GINB wskazuje na naruszenie przez ten organ art. 153 p.p.s.a.

Już na wstępie rozważań Sąd wyjaśnia, że GINB orzekał w postępowaniu nieważnościowym po dwukrotnym uchyleniu jego decyzji przez tut. Sąd – wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 834/14 i z dnia 17 września 2015 r., sygn.. akt VII SA/Wa 2948/14. W obu ww. wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie udzielił organowi wskazań co do dalszego postepowania w sprawie oraz dokonał oceny prawnej istotnej dla sprawy.

W wyroku z dnia 17 września 2015 r. WSA stwierdził: "treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest nie do pogodzenia z zasadami prawidłowego stosowania przepisów w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenie nieważności decyzji, jak również nie jest prawidłowym wykonaniem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku o sygn. VII SA/Wa 834/14. Wyrok ten wyraźnie nakazywał zbadać czy przy wydaniu kwestionowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nakładającej na Miejski Zarząd Dróg i Mostów w [...] obowiązek przebudowy schodów terenowych na działce nr [...] w [...], nie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Takiej analizy, kontrolowana po raz kolejny w postępowaniu sądowym decyzja organu odwoławczego nie zawiera. Zawiera natomiast gołosłowne stwierdzenie, iż Sąd Wojewódzki przesądził o tym, że w tej sprawie nie ma rażącego naruszania prawa. W tych okolicznościach i przy tak sformułowanym uzasadnieniu decyzji, zarzuty skargi musiały odnieść zamierzony skutek.

Sąd kontrolowaną obecnie decyzję uchylił, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie ponowne przeanalizować sprawę w kontekście wytycznych zawartych w wyroku o sygn. VII SA/Wa 834/14, który wiąże również Sąd rozpoznający aktualnie sprawę. Należy podkreślić, iż ewentualna ocena braku podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji powinna odbyć się w aspekcie kwalifikowanego naruszenia przez organ powiatowy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., tak jak było to wskazane przez Sąd po raz pierwszy rozpoznający sprawę.".

GINB, orzekając decyzją kontrolowaną po raz trzeci przez tut. Sąd, nie dokonał w zasadzie żadnej nowej analizy sprawy, co wprost uniemożliwiało temu organowi merytoryczne rozstrzygnięcie kwestii nieważności ocenianej decyzji PINB. Mając na uwadze wskazania, co do dalszego postępowania tego organu, zawarte w ww. wyrokach WSA w Warszawie, obowiązkiem GINB było takie ustalenie stanu faktycznego sprawy, aby móc dokonać kontroli w zakresie tego, czy PINB naruszył prawo, a jeżeli tak, to czy to naruszenie miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Organ II instancji powinien był przede wszystkim ustalić stan prawny nieruchomości, stanowiącej działkę Nr ewid. [...] w [...], przy ul. [...], na dzień wykonania przedmiotowych robót, polegających na budowie schodów. Stan prawny nieruchomości ustalić można na podstawie dokonanych w dziale II księgi wieczystej dla danej nieruchomości wpisów prawa do gruntu. Jeżeli nieruchomość nie ma prowadzonej księgi wieczystej, wówczas ustalenia takiego dokonuje się na podstawie innych dowodów, w tym również informacji z ewidencji gruntów. Ani w aktach administracyjnych organów obu instancji, ani w treści decyzji nie znajduje się dowód (lub jego przywołanie) na powyższą okoliczność. Nie wiadomo skąd organa obu instancji przyjmują za PINB, że Miejski Zarząd Dróg i Mostów w [...] jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości, gdyż do dnia dzisiejszego żaden z organów nie ustalił nawet, że przedmiotowy grunt stanowi drogę w rozumieniu stosownych przepisów. Nie zostało też ustalone, na podstawie jakiej czynności prawnej lub decyzji MZDiM uzyskał prawo zarządu nieruchomością; jeżeli nie wynikało ono z ustawy. Brak takiego ustalenia stawia pod znakiem zapytania dopuszczalność nałożenia jakichkolwiek obowiązków na osobę, co do której nie wiadomo, czy ma jakiekolwiek prawa do gruntu; choćby obligacyjne.

Zamiast w sposób należyty ustalić stan prawny gruntu, organa obu instancji snują przypuszczenia co do tego, jakie było przeznaczenie nieruchomości, stanowiącej działkę Nr ewid. [...] w [...]. Uznają, że przeprowadzone prace były utworzeniem schodów terenowych, utwardzeniem gruntu, przebudową istniejącej drogi. Takie zupełnie dowolne klasyfikowanie robót budowlanych wynika właśnie z nieustalonego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i jej statusu prawnego. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że jeżeli organ stwierdza, iż doszło do prac związanych z drogą, to powinien przede wszystkim wykazać, że na nieruchomości znajdowała się budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami – które należało opisać - stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym – art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. na dzień orzekania Dz.U. z 2016 r. poz. 1440). Wykazanie (a najpierw ustalenie) takiego faktu pozwoliłoby na należyte określenie wykonanych prac i ich zgodność z prawem tak pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym.

Organa obu instancji nie uważały za istotne ustalenie, czy na ww. nieruchomości znajdowała się droga gminna, a jeżeli tak to czy znajduje się stosowna uchwała rady gminy, podjęta po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu; nie jest też dla organów obu instancji istotne, czy przez przedmiotową nieruchomość nie przebiega droga wewnętrzna, o której mowa w art.8 cyt. ustawy o drogach. Organa nawet nie ustaliły numeru drogi.

Ani GINB, ani [...] WINB nie podejmują próby ustalenia – zgodnie z ustawą o drogach publicznych – właściwego zarządcy drogi, a przynajmniej nie wynika to z treści obu kontrolowanych decyzji. Takie zaś ustalenie jest niezbędne dla zgodnego z prawem nałożenia jakichkolwiek obowiązków na konkretną osobę, jako zarządcę drogi.

Żaden z organów nie ustalił, czy przez teren przedmiotowej działki nie przebiega ulica w rozumieniu art. 4 pkt. 3 cyt. ustawy.

Takie działanie – a właściwie brak jakiegokolwiek poprawnego działania – organów obu instancji uniemożliwił z kolei ocenę, czy wykonane prace stanowią budowę drogi (wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę); przebudowę drogi (wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego); remont drogi (wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym) czy też może podejmowane są w ramach utrzymania drogi (wykonywania robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu).

Kolejną niewyjaśnioną okolicznością jest, w jaki w ogóle sposób doszło do tego, że przedmiotowa konstrukcja (schody i chodnik) powstała. Ani PINB, ani organa obu instancji nie podjęły skutecznej próby ustalenia kto zlecił wykonanie takich prac i na jakiej podstawie zostały one wykonane – a więc, czy jakakolwiek legalizacja może mieć miejsce.

Brak powyższych ustaleń uniemożliwił organom obu instancji dokonanie w ramach postępowania nieważnościowego kontroli przedmiotowej decyzji PINB w zakresie ewentualnego naruszenia prawa, ujętego w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowane lub rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie.

Jak wynika z powyższego, do dnia orzekania przez tut. Sąd, pomimo wydawania przez organa obu instancji kolejnych decyzji, nie został ani przez GINB, ani przez [...] WINB ustalony ani stan prawny, ani stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości, jak również nie sposób z tej przyczyny prawnie zakwalifikować wykonanych prac w postaci posadowienia schodów, co nie pozwala na należytą ocenę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji PINB z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...].

Taki brak należytego działania obu organów sprawia, że naruszyły one art. 6, 7, 8, 9 k.p.a., a także 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto art. 107 § 1 k.p.a., gdyż należy uznać, że przytaczanie fragmentów uzasadnienia wyroków WSA, wydanych w sprawie nie stanowi należytego uzasadnienia ani faktycznego, ani tym bardziej prawnego. Brak wskazanych powyżej ustaleń sprawił, że organa obu instancji po prostu nie mogły poprawnie sporządzić uzasadnienia.

Niewykonanie wskazań WSA w Warszawie przez GINB stanowi ponadto ewidentne naruszenie wspomnianego art. 153 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że powyższe uchybienia GINB w żaden sposób nie upoważniały go do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, również na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż sprawa nie została wyjaśniona, a więc nie można było wydać orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne.

Z tego też powodu, organ rozpoznając ponownie sprawę zastosuje się do dokonanej prze tut. Sąd oceny prawnej i wszystkich wskazań ujętych w uzasadnieniu wyroku powyżej i tak ustali stan faktyczny i prawny, aby w sposób zgodny z prawdą obiektywną i zasadami praworządności móc ocenić legalność decyzji PINB z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w powiązaniu z innymi, przywołanymi w skardze, przepisami – a to z tego powodu, że zarzut taki jest przedwczesny. Jak wyjaśnił Sąd powyżej, sprawa nie została przez organa obu instancji wyjaśniona na tyle, aby móc w sposób praworządny dokonać kontroli zgodności kwestionowanej decyzji PINB z prawem; szczególnie zaś nie można byłoby ustalić, czy ewentualne naruszenie prawa ma znamiona naruszenia rażącego, a to z kolei jest przesłanką stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Z przyczyn wskazanych powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.