Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1232/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt. 9b, art. 11, art. 25, art. 96, art. 98,
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 30, art. 32, art. 107 par. 3 w zw. z art. 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.z dnia [...] września 2011 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Miasta P. kwotę 100 (słownie: sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...]czerwca 2011 r. Prezydent Miasta P. działając w imieniu Skarbu Państwa (jako podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej) złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosek o stwierdzenie nieważności:

1. postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], o zaopiniowaniu pozytywnie wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. S., oznaczonej: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w Kw [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym D. W.,

2. decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], wydanej na wniosek D. W., orzekającej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2 i rozstrzygającej, iż powstała w wyniku podziału nowo utworzona działka nr [...] wydzielona jest pod ulicę publiczną określoną w decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako ulica S. na odcinku od ulicy E. do ulicy G., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa:

I. przepisów prawa materialnego tj:

- art. 93, art. 96, art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), oraz § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. nr 25, poz. 130), a także

II. przepisów prawa procesowego tj.,

- przepisów art. 10, 7, 77 § 1 i 80, 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa).

Wniosek o identycznej treści, pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta P. złożył działając również w imieniu Miasta P..

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia [...]czerwca 2004 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dalej organ podniósł, iż według art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy ma określenie czy wnioskodawca jest stroną postępowania, a więc czy posiada legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie podziału nieruchomości. Organ wyjaśnił, iż rozpatrując pojęcie interesu prawnego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stwierdzić należy, że wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu, a więc nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu. Organ podkreślił, iż zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny a także orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu podziałowym jest wyłącznie właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa.

W ocenie organu złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego przez organ, który wydał kwestionowane postanowienie jest niedopuszczalne. Organ wskazał, iż przedmiotową decyzję wydał Prezydent Miasta P., (zarówno ZK i KM "Geopoz" jak i Wydział Gospodarki Nieruchomościami są jedynie jednostkami organizacyjnymi tego organu). Powierzenie bowiem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak również sądowoadministracyjnego. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego ( Miasto P. czy Prezydent P. jako starosta grodzki ) wykonuje funkcję orzeczniczą, nie jest on uprawiony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej. Jednostka taka nie może bowiem zajmować różnej pozycji w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent Miasta P., działając w imieniu Miasta P. oraz Skarbu Państwa, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, art. 28 Kpa oraz art. 2 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.).

W uzasadnieniu strona wskazała, iż organ błędnie podał wnioskodawcę. Wnioskodawcami są: Miasto P. oraz Skarb Państwa reprezentowani odpowiednio przez Prezydenta Miasta P. oraz Prezydenta Miasta na prawach powiatu. Załączone do wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r., pełnomocnictwa zostały udzielone Dyrektorowi Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2011r., rep. A[...] oraz zastępcy dyrektora ds. Zasobu Nieruchomości Miasta P.Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. z dnia [...] lipca 2009r., nr [...], udzielone odpowiednio przez Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu oraz Prezydenta Miasta P.. Zgodnie bowiem z przepisem art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organami gminy jest: Rada Gminy (art. 11a ust. 1) oraz wójt ( burmistrz, prezydent miasta) - art. 11a ust. 2 tej ustawy. Natomiast zgodnie z przepisem art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym organem miasta na prawach powiatu jest prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wnioskodawcą nie mógł być zatem, jak to błędnie podało SKO Urząd Miasta P. Wydział Gospodarki Nieruchomościami. Takie stwierdzenie SKO w świetle obowiązujących od 1990 r. i od 1998 r. przepisów jest niedopuszczalne.

Dalej strona podniosła, iż zasadność złożonego wniosku z dnia [...]czerwca 2011r., można prawidłowo rozstrzygnąć jedynie po dokładnej analizie akt podziałowych. Na podstawie tych akt ustalić bowiem można, że wymienione wyżej postanowienie z dnia [...] czerwca 2004r., jak też decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r., wydał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, któremu kompetencje w zakresie wydawania decyzji w tym przedmiocie przekazała Rada Miejska P., a nie Prezydent Miasta P. (vide: uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r.). W związku z tym Dyrektor ZGiKM GEOPOZ nie podpisuje postanowień opiniujących podział nieruchomości z upoważnienia Prezydenta Miasta P.. Zatem nie jest słuszne podanie przez SKO, iż wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego został złożony przez organ, który wydał kwestionowane orzeczenia.

Poza tym sprawa legitymacji Prezydenta Miasta P. oraz Prezydenta Miasta na prawach powiatu, do uczestniczenia w postępowaniach, m.in., odszkodowawczych była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt IV SA/Po 937/10. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 marca 2011 r., podkreślił, że legitymację podmiotów do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa materialnego, jednakże interes prawny podlega indywidualnemu badaniu w każdej sprawie. Dalej w uzasadnieniu podkreślono, że skoro Miasto P. zostało w zaskarżonej decyzji organu I instancji obarczone obowiązkiem wypłaty odszkodowania trudno wnioskować, że po jego stronie brak interesu prawnego w złożeniu środka odwoławczego. Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00 gdzie stwierdził, iż strona jest pojęciem materialnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, przesądzają przepisy prawa materialnego, mające zastosowania w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś procesowym. Ponadto w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do interesu faktycznego podlegającego ochronie na podstawie przepisów prawa (vide: wyrok z dnia 29 października 2009 r. Trybunału Konstytucyjnego K 32/08). Wskazując na powyższe strona wyjaśniła, iż z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpił D. W., użytkownik wieczysty dawnej działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] jako własność Skarbu Państwa. Zgodnie z przepisem art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela (w tym przypadku użytkownika wieczystego), przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności może zgłosić tylko strona lub może ono być wszczęte z urzędu - zgodnie z przepisem art. 157 § 2 Kpa. Stronę z kolei należy rozumieć przez pryzmat art. 28 Kpa, a więc tego kto posiada interes prawny w rozstrzygnięciu.

Organ podniósł, iż postanowienie z dnia [...] czerwca 2004 r. wydał Prezydent Miasta P. (Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego jest jedynie organem jednostki organizacyjnej Prezydenta Miasta P.). Skoro zatem Prezydent Miasta P. wydał zaskarżone orzeczenie i rozstrzygnął tym samym sprawę administracyjną, to nie może on być uznany za stronę tego postępowania. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego (Miasta P. lub Prezydenta, jako starosty grodzkiego) wykonuje funkcję orzeczniczą, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej. Jednostka taka nie może bowiem zajmować różnej pozycji w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej - raz organu wydającego decyzję, a raz strony postępowania. Wskazać także należy, iż w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyraźnie wskazano, iż wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez Prezydenta Miasta P., a zaskarżone postanowienie wydane zostało na mocy upoważnienia Rady Miejskiej P.. Tym samym Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ nie podpisuje decyzji w sprawach o podział nieruchomości jako organ upoważniony przez Prezydenta Miasta P.. Gdyby takie twierdzenie skarżących było prawdziwe to oznaczałoby, że wszystkie wydane dotychczas (od. 1991 r.) decyzje Dyrektora Zarządu Geodezji Miejskiego GEOPOZ są nieważne a Kolegium zobligowane byłoby do stwierdzenia nieważności wszystkich decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ od 1991 r. wydawanych jako organ administracji publicznej. Jednakże wbrew stanowisku skarżących Kolegium uważa, iż Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ działał imieniu i na rzecz Prezydenta Miasta P..

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto P. reprezentowane przez Prezydenta Miasta zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, art. 28 Kpa oraz art. 2 ust. 1 i art. 11 a, art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wymienione postanowienie zostało wydane przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, któremu kompetencje w zakresie wydawania postanowień i decyzji w tym przedmiocie przekazała Rada Miejska P. na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a nie Prezydent Miasta P.(vide: uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...]czerwca 1991 r. oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 1999r.). W związku z tym Dyrektor ZGiKMGEOPOZ nie podpisuje decyzji w sprawach o podział nieruchomości z upoważnienia Prezydenta Miasta P.. Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 tej ustawy. Od postanowień i decyzji wydanej przez (..) organ, o którym mowa w ust. 4, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasady funkcjonowania, przekazania kompetencji i wydawania decyzji przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ były wielokrotnie rozstrzygane w postanowieniach Sądu Najwyższego (vide: postanowienie SN z dnia 5 czerwca 2003 r., sygn. II CKN 194/01 i II CKN 193/01, postanowienie SN z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. II CKN 880/00, postanowienia SN z dnia 18 czerwca 2003 r., sygn. II CKN 215/01 i II CKN 216/01). Sąd Najwyższy wyjaśnił, że: " przepis art. 39 ust. 4 ustawy samorządowej upoważnia radę gminy do zlecenia funkcji administracji publicznej organom jednostek określonych w art. 9 ust. 1 i 5 ustawy. Zlecenie to następuje w formie uchwały rady gminy, która stanowi źródło przekazania kompetencji do władczego działania. Na podstawie takiej uchwały kompetencja do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przenosi się na inny organ, a kompetencję tę traci organ dotychczasowy. Organy jednostek upoważnionych wydają decyzje ( lub postanowienia) we własnym imieniu; decyzje (postanowienia) takie są rozstrzygnięciami organu, który przejął kompetencje, wykonywał je w imieniu organu, któremu pierwotnie ona przysługiwała."

W ocenie skarżącego błędne jest twierdzenie SKO, iż Dyrektor ZGKiM GEOPOZ działa w imieniu i na rzecz Prezydenta Miasta P. w przedmiotowej sprawie tj., podziału nieruchomości. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 czerwca 2003 r., sygn. II CKN 216/01 stwierdził, że Rada Miasta P. działając z upoważnienia zawartego w ustawie ustrojowej przeniosła kompetencje przysługujące z mocy ustawy prezydentowi miasta (art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym) na organ jednostki organizacyjnej Miasta. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ nie stał się wobec tego pełnomocnikiem Miasta lecz czerpiącym swe umocowania z aktu normatywnego (prawa miejscowego). Taki model dekoncentracji uprawnień, odmienny od rozwiązań przyjętych w strukturach administracji państwowej został bowiem przewidziany w ustawie przywracającej samorząd terytorialny. Zatem stanowisko SKO, iż zobligowane byłoby do stwierdzenia nieważności wszystkich decyzji (zatem i postanowień), które wydał Dyrektor ZGiKM GEOPOZ jest niezrozumiałe i pozbawione podstaw prawnych.

Następną kwestią, która budzi sprzeciw skarżącego jest stwierdzenie, że Miastu P. nie przysługuje przymiot strony. Skarżący podniósł, iż w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek D. W. zgodnie z przepisem art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela (w tym przypadku użytkownika wieczystego), przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zatem z dniem, w którym decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. o podziale działki nr [...] stała się ostateczna, właścicielem wydzielonej działki nr [...] stała się Gmina - Miasto P.. Przytaczając zatem treść wyroku z dnia 6 marca 2008 r., sygnatura akt II SA/Kr 60/07, w którym orzeczono, że podmiot publiczny (gmina, powiat, województwo), który w wyniku decyzji o podziale nieruchomości (a zatem i postanowienia), stanie się właścicielem działki wyodrębnionej pod drogę publiczną jest stroną postępowania administracyjnego (...). Okoliczność, że decyzja (oraz postanowienie), może orzekać o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu czyni właśnie z tego podmiotu stronę postępowania. Skoro skutkiem decyzji o podziale nieruchomości pod drogę publiczną jest przejście własności wydzielonej działki na odpowiedni podmiot publicznoprawny oraz powstanie po stronie tego podmiotu obowiązku zapłaty odszkodowania za nabyty w ten sposób grunt, to podmiot ten winien brać udział w postępowaniu administracyjnym. Podobne stwierdzenie zawarte jest w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.04.1999r., sygn. akt I SA 1311/98, który stwierdził, iż "wprawdzie prawa lub obowiązki mogą wynikać tylko z decyzji ostatecznej, ale okoliczność, że decyzja orzekać może o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu, czyni właśnie z tego podmiotu stronę postępowania. Nie można być zaś stroną wówczas, gdy decyzja stanie się ostateczna, nie będąc stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji (...) w przypadku podziału nieruchomości, jeżeli wiąże się to wydzieleniem działki pod ulicę (drogę), gmina winna brać udział w postępowaniu choćby dla zajęcia stanowiska, czy chodzi tu o drogi gminne, które z mocy prawa przechodzą na własność gminy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 maja 1993 r., sygn. akt I SA 1471/92 i stwierdził, że w świetle art. 28 Kpa strona postępowania administracyjnego o podział nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej lub prawnej (....), jest także gmina, na której obszarze położona jest nieruchomość objęta podziałem, jeżeli w wyniku podziału wydzielone zostały grunty pod budowę ulicy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz podnosząc, iż uznanie, że Miasto P. może skutecznie wnieść wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez jej organ lub z jego upoważnienia, powoduje, że zaskarżone mogłyby być wszystkie decyzje tym samym nie byłoby żadnej różnicy pomiędzy stroną postępowania, a organem rozstrzygającym postępowanie administracyjne.

Na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż Miasto nie było strona postępowania podziałowego oraz iż stroną postępowania podziałowego mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści. W ocenie uczestnika postępowania Miasto P. nie może być tym samym stroną postępowania o stwierdzenie nieważności podziału.

W odpowiedzi na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącego wskazał, iż uchwała z 1991 r. w dalszym ciągu obowiązuje, chociaż była wielokrotnie zmieniana oraz iż nie wie czy weszła w życie uchwała z 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa w zw. z art. 126 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W przedmiotowej sprawie organ odmawiając wszczęcia postępowania wskazał m.in. iż w przedmiotowej sprawie postanowienie opiniujące podział nieruchomości wydał Prezydent Miasta P., ponieważ ZK i KM "Geopoz" jest jednostką organizacyjną tego organu.

Z powyższym nie można się zgodzić. Oceniając powyższe, na co słusznie wskazał skarżący, należy mieć na uwadze uchwałę nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie [...].

Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały (obecnie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organy wykonawcze jednostek pomocniczych, o których mowa w art. 5 ust. 1, oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1.

W tym miejscu zauważyć należy, iż w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, iż upoważnienie udzielone przez radę gminy określonemu podmiotowi nie jest pełnomocnictwem do działania w jej imieniu, ale ma charakter przepisu kompetencyjnego, przenoszącego kompetencję ustawowo przypisaną wójtom (burmistrzom) na ten podmiot. Z chwilą udzielenia tego upoważnienia podmiot wskazany w tym upoważnieniu pełni funkcję administracji i wydaje decyzje we własnym imieniu, a nie w imieniu rady gminy, czy też wójta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 24 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Ł 1417/94, LexPolonica nr 307494 oraz Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. prof. zw. dr hab. R. Hausera i prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s.422).

Ponadto wskazuje się, iż rada gminy, uchwałą podjętą na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym może przekazać kompetencje innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym, ale tylko do władczego działania - do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Powoduje to, że organ dotychczasowy określony wprost w ustawie traci te kompetencje. Ponadto podnosi się, iż organy jednostek i podmiotów upoważnionych przez uchwałę rady gminy wydają decyzje (postanowienia) we własnym imieniu, a decyzje takie są rozstrzygnięciami organu, który przejął kompetencje. Brak jest zastrzeżenia ustawowego, by organ, na który przeniesiono omawiane kompetencje, wykonywał je w imieniu organu, któremu pierwotnie przysługiwały one wprost z mocy ustawy. Uchwała rady przenosząca kompetencje władcze organu ustawowego wyłącza go od prowadzenia postępowań w tych sprawach. Organem właściwym w rozumieniu art. 20 Kpa staje się organ wskazany w uchwale rady gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, Lex nr 531834, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Go 241/2009, LexPolonica nr 2141861).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w uchwale z dnia [...] czerwca 1991 r. wskazano, iż do zadań Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "Geopoz" należy organizacja i prowadzenie katastru miejskiego, realizowanie zadań służby geodezyjnej miasta, prowadzenie gospodarki gruntami i nieruchomościami na terenie miasta (§ 4 uchwały). Na mocy § 9 uchwały Rada Miejska upoważniła Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynikających z zadań, o których mowa w § 4.

W ocenie Sądu w tak zakreślonym upoważnieniu mieści się również wydawanie opinii w sprawie podziału nieruchomości.

Zatem stwierdzić należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego wydał postanowienie w imieniu własnym w ramach przekazanych mu kompetencji. Zatem twierdzenie organu, iż w przedmiotowej sprawie Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego działał z upoważnienia Prezydenta Miasta P. nie znajduje uzasadnienia. W szczególności wskazać należy, iż powyższe wynika również z wydanego postanowienia opiniującego podział, w którym organ powołał się na § 9 uchwały Rady Miejskiej upoważniający, co wskazano wyżej, Dyrektora do załatwienia indywidualnych spraw. W postanowieniu tym organ nie powołał się na upoważnienie udzielone przez Prezydenta Miasta, a nie jest dopuszczalne aby zadania Prezydenta Miasta wykonywał inny podmiot bez stosownego upoważnienia. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 268a Kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia sprawy w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie powołanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu, przy czym pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej, nie ma zatem uprawnienia do upoważnienia innych pracowników do działania w imieniu organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność postanowienia z mocy art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 126 Kpa.

Ponadto odnosząc się do twierdzenie, iż GEOPOZ jest jednostką organizacyjną Prezydenta Miasta P. wskazać należy, iż ze statutu Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz nadanego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...]kwietnia 2007 r. Zarząd jest jednostką budżetową Miasta P., a Prezydent Miasta sprawuje jedynie nadzór nad działalnością Zarządu. Również w § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] czerwca 1991 r. wskazano, iż Zarząd działać ma jako komunalna jednostka budżetowa. Ponadto wskazać należy, iż Dyrektor Zarządu, jak wynika z § 10 Statutu, indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej załatwia na podstawie upoważnienia udzielonego przez Radę Miasta P. oraz Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty w sprawach z zakresu administracji rządowej. Z powyższej regulacji wynika, iż Dyrektor Zarządu załatwia indywidualne sprawy z upoważnienia Prezydenta Miasta P. ale wyłącznie w zakresie spraw w jakich prezydent wykonuje zadania starosty w sprawach z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego twierdzenie organu już Geopoz stanowi jednostkę organizacyjną Prezydenta Miasta P. nie znajduje uzasadnienia.

Podsumowując stwierdzić należy, iż wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2004 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego działał w imieniu własnym, wykonując własne zadania powierzone mu przez Radę Miejską, a nie w imieniu Prezydenta Miasta P..

Ponadto organ wskazał, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stroną w postępowaniu podziałowym jest wyłącznie właściciel nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu, iż stroną postępowania podziałowego jest wyłącznie właściciel nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 2 marca 2007r., II OSK 347/06, Lex nr 340207: " Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji".

Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wymaga zatem ustalenia, czy omawiane postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku skarżącego.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (szerzej M. Bogusz: Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 22, a także T. Woś: Postępowanie sądowo – administracyjne, Warszawa 1996, s. 105 i nast., wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., OSK 883/10 LEX nr 990299). Interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem (patrz:: wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2010 r., VI SA/Wa 148/10, LEX nr 759598).

Oceniając interes prawny skarżącego do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego podział nieruchomości należy brać pod uwagę przepisy prawa materialnego normujące to zagadnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż podstawę materialnoprawną postanowienia opinującego podział nieruchomości stanowił art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 93 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. W myśl ust. 4 art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1

Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W przedmiotowej sprawie organ odmawiając wszczęcia postępowania wskazał, iż stroną w postępowaniu podziałowym jest wyłącznie właściciel nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, jeżeli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż stroną postępowania podziałowego jest każdy kto ma w tym interes prawny. W ocenie składu orzekającego Gmina P. reprezentowana przez Prezydenta Miasta ma interes prawny w sprawie podziałowej, jeżeli w wyniku podziału na własność gminy ma przejść wydzielona działka.

Z przytoczonej wyżej regulacji prawnej ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, iż wydzielenie działki pod drogę gminną będzie oznaczać, jak słusznie zauważył skarżący, ingerencję w prawa właścicielskie i majątkowe gminy. Nie ulega wątpliwości, iż z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna działka gruntu wydzielona pod drogę gminną przechodzi na własność gminy. Ponadto z chwilą przejścia prawa własności rzeczonej działki na Miasto P., zgodnie z przepisem art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po stronie Miasta powstaje obowiązek odszkodowawczy względem poprzedniego właściciela nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, iż decyzja o podziale nieruchomości orzeka o prawach i obowiązkach określonego podmiotu publicznoprawnego i to czyni, w ocenie Sądu, z tego podmiotu stronę takiego postępowania. Skoro jak wskazano wyżej decyzja podziałowa wywołuje wyżej opisane skutki (przejście własności i obowiązek wypłaty odszkodowania), to podmiot na rzecz którego przechodzi własność wydzielonej działki winien brać udział w postępowaniu administracyjnym, aby móc reprezentować stanowisko jednostki samorządu terytorialnego - która po uzyskaniu przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności będzie obciążona obowiązkiem wypłaty odszkodowania - i bronić interesów tej jednostki (postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1890/06 oraz przywołane w nim wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 1999 r., I SA 1311/98, LEX nr 48909 oraz z dnia 10 maja 1993 r., I SA 1471/92, ONSA 1994/2/80).

Wobec powyższego stanowisko organu, iż stroną postępowania jest wyłącznie właściciel (użytkownik wieczysty) oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości jest nieprawidłowe.

Powyższe wywody nie oznaczają jednak, iż Sąd uznał, że Prezydent Miasta działając w imieniu Miasta P. ma prawo do wszczynania postępowań odnoszących się do postanowień opiniujących podział nieruchomości wydawanych wprawdzie przez innym podmiot ale również wykonujący zadania gminne należące, co do zasady do kompetencji tego Prezydenta

W niniejszej sprawie istotne jest wobec powyższego ustalenie czy Miasto P. wobec wydania postanowienia przez jej organ traci przymiot strony w postępowaniu podziałowym, nawet w sytuacji gdy w wyniku podziału stanie się właścicielem wydzielonej działki i zobowiązane będzie do wypłaty odszkodowania.

Organ uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania wskazał, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak również sądowoadministracyjnego.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie prawniczym stale współobecne są różne koncepcje rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, jaka jest pozycja procesowa gminy posiadającej w danej sprawie interes prawny, wynikający z prawa własności, kiedy właśnie organowi gminy przysługuje kompetencja do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, może mieć interes prawny w uzyskaniu określonego rozstrzygnięcia w sprawie.

W uchwale z 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, ONSA nr 4/2003, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał, że "powierzenie (...) organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Dalej Sąd wskazał, iż widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

W orzecznictwie wskazuje się, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości orzekania wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowo administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 22 września 2011 r., II GSK 1020/11, postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., II FSK 2515/10

Również w doktrynie wskazuje się, iż jednostka samorządu terytorialnego nie może wnosić skarg na decyzje administracyjne w sprawach, w których jej organy wydawały decyzje administracyjne w pierwszej instancji; nie ma też podstaw do uznania, że w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego mogłaby być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (zob. np. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" z. 4/2003; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z. 6/2006, s. 42-44; J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" z. 2/2006).

Z drugiej zaś strony pojawiają się poglądy przeciwne w myśl których fakt prowadzenia postępowania przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie stoi na przeszkodzie, aby jednostka ta uzyskała później status uczestnika postępowania przed sądem administracyjnym. Orzecznictwo takie zapadały przedewszystkim przed Sądem Najwyższym, w okresie w którym Sąd ten rozpoznawał rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00, OSNP nr 1/2002, poz. 4 Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, iż "podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) jest gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy" W ocenie Sądu Najwyższego "trafny jest pogląd (...), że nie można utracić przymiotu strony tylko z tego powodu, że organ danego podmiotu praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Strona jest pojęciem materialnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, przesądzają przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe" (pod. postanowienie SN z 9 listopada 2001 r., sygn. akt III RN 189/01, OSNP nr 8/2002, poz. 177).

Również w doktrynie pojawia się pogląd, iż fakt, że decyzja administracyjna została wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego, nie oznacza, iż jednostka ta nie może wnieść skargi na decyzję wydaną przez organ odwoławczy i występować jako uczestnik postępowania przed tym sądem (tak np. L. Kiermaszek, R. Mikosz, Legitymacja skargowa jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" nr 2-3/2005; G. P. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, "Samorząd Terytorialny" nr 1-2/2008).

Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za pierwszą koncepcją. W ocenie Sądu gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest podmiotem uprawnionym do wszczynania postępowania administracyjnego w odniesieniu do postanowień, które wydał organ tej jednostki samorządu terytorialnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż Prezydent Miasta P. reprezentując Miasto P. nie ma uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania odnoszącego się do postanowienia wydanego przez inny organ gminy jakim jest Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "Geopoz".

Podkreślić należy, iż organy gminy nie powinny orzekać w sprawach w których może dojść do naruszenia interesu prawnego tej jednostki. Jednakże w sytuacji gdy organ jednak orzeka w sprawach jednostki samorządu terytorialnego, który reprezentuje to organ ten winien dbać o interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Pomimo powyższego Sąd jednakże uznał, iż zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie wpłynęły dwa wnioski o stwierdzenie nieważności zasadniczo od dwóch różnych podmiotów, a organ rozpoznał wyłącznie jeden.

Na powyższe wskazuje choćby wskazanie w rubrum postanowienia " po rozpatrzeniu (...) wniosku (...). Ponadto powyższe znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia gdzie organ określając wnioskodawcę posługuje się liczbą pojedynczą, a nie mnogą.

W tym miejscu wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie jeden wniosek złożyło Miasto P., a drugi Skarb Państwa. Fakt reprezentowania obu podmiotów przez jeden organ tj. Prezydenta Miasta P. nie oznacza, iż w sprawie mamy do czynienia z jednym wnioskiem.

Wobec powyższego organ w postanowieniu winien wyraźnie wskazać, jakiego podmiotu wniosek rozpoznał i dlaczego jego żądanie jest niezasadne.

Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 124 §1 Kpa, postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

Wymienione składniki postanowienia służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego, stąd należy przyjąć, że postanowienie, która nie zawiera wszystkich składników, jest postanowieniem wadliwym.

W tym miejscu wskazać należy, iż w doktrynie wskazuje się, że istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 Kpa (odpowiednio 124 Kpa) jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji, brak zaś niektórych tylko z tych składników jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych. Z tego płynie dalszy wniosek, że pewne składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, bowiem ich brak powoduje nieistnienie decyzji lub jej poważną wadę, gdy tymczasem brak niektórych elementów nie pozbawia pisma (rozstrzygnięcia) charakteru decyzji administracyjnej, lecz co najwyżej powoduje (nieistotną) wadę decyzji ( zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, LEX 2009, wyd. III).

W wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r.,(sygn. akt II SA/Lu 171/11, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż o ile oczywistym jest, że brak w piśmie rozstrzygnięcia o istocie sprawy bądź podpisu osoby reprezentującej organ administracji powoduje, że pisma nie można uznać za decyzję administracyjną, o tyle pominięcie organu bądź adresata decyzji albo wadliwe lub niejasne ich określenie może wywołać - w zależności od stopnia naruszenia – różnego rodzaju skutki prawne, począwszy od konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), poprzez wzruszalność decyzji, aż po konieczność sprostowania oczywistej omyłki, niemajacej wpływu na treść i skuteczność decyzji. Dalej Sąd wskazał, iż z uwagi na szerokie spektrum konsekwencji prawnych braku oznaczenia strony bądź błędnego jej oznaczenia w treści decyzji administracyjnej, ocena skutków tego uchybienia nie może być dokonana w oderwaniu od okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim treści kontrolowanej decyzji.

Co prawda powyższe wywody odnoszą się do decyzji, to jednakże z uwagi na podobną treść art. 107 § 1 i art. 124 § 1 Kpa należy odnieść je również do postanowień.

Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 30 § 3 Kpa strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Natomiast w myśl art. 32 Kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Powyższych przepisów nie można utożsamiać z okolicznością, iż to te podmioty wystąpiły z wnioskiem. Organ rozpoznając wniosek podpisany przez osobę, o której mowa w art. 30 § 3 Kpa czy art. 32 Kpa faktycznie rozpoznaje wniosek podmiotów reprezentowanych przez osoby wskazane w tych przepisach i to o ich prawach i obowiązkach rozstrzyga. Zatem adresatem decyzji winien być podmiot reprezentowany, a nie podmiot reprezentujący.

W przedmiotowej sprawie w osnowie postanowienia jak i w jego uzasadnieniu brak jest dokładnego określenia adresata, co w sytuacji, gdy w sprawie jednocześnie wpłynęły dwa wnioski dwóch różnych podmiotów reprezentowanych przez jeden organ, jest bardzo istotne.

Organ rozpoznając niniejszą sprawę w rubrum postanowienia wskazał, iż rozpoznał wniosek urzędu miasta p. działającego w imieniu Prezydenta. Powyższe nie pozwala na jednoznaczne wskazanie czy został rozpoznany wniosek Miasta P. czy Skarbu Państwa. Odpowiedzi na powyższe nie daje również uzasadnienie postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu po pierwsze organ posługuje się jedynie sformułowaniem wnioskodawca, a ponadto przytacza argumenty nie dające się przyporządkować tylko jednemu z ww. wnioskodawców.

Organ uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania powołał się na dwie okoliczności tj. iż stroną postępowania jest tylko właściciel oraz iż decyzję wydał Prezydent Miasta P., ponieważ Geopoz jest jedynie jednostką organizacyjną tego organu.

Do obu tych przesłanek Sąd odniósł się powyżej, to jednakże w tym miejscu wskazać dodatkowo należy, iż argumenty, którymi posłużył się organ i ich uzasadnienie zasadniczo wskazywałoby, że rozpoznano wniosek Miasta Poznania, a nie Skarbu Państwa.

Na powyższe wskazuje choćby powoływanie się przez organ na fakt, iż w przedmiotowej sprawie decyzję podziałową wydał Prezydent Miasta P., a więc podmiot, który obecnie domaga się stwierdzenia jej nieważności.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż z art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż decyzję podziałową wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ponadto zgodnie z art. 4 pkt. 9 b ustawy o gospodarce nieruchomościami ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Wskazać również należy, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż ilekroć w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest o prezydencie miasta to należy mieć na myśli organ wykonawczy gminy. Powyższe wskazywałoby, iż organ rozpoznał wniosek Miasta P..

Jednakże organ w uzasadnieniu dodatkowo wskazał, bez dokładnej analizy, iż w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego (Miasto P. czy Prezydent P. jako starosta grodzki) wykonuje funkcje orzeczniczą, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interesu osoby prawnej.

Odnosząc się do powyższego zwrócić należy uwagę, iż z powyższymi wywodami można zgodzić się w odniesieniu do Miasta P. jednakże uwadze organu uszło, iż Prezydent Miasta P. w zakresie gospodarki nieruchomościami reprezentuje, na mocy art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, również Skarb Państwa. Zgodnie z tym przepisem z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a jak wskazano wyżej ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami w miastach na prawach powiatu Prezydent Miasta sprawuje dwoistą rolę. Z jednej strony reprezentuje Miasto P. jako gminę, a z drugiej strony jako starosta reprezentuje Skarp Państwa. Ponadto nie ulega wątpliwości, iż Skarb Państwa nie jest jednostką samorządu terytorialnego i to nie w gestii tego podmiotu leży wydawanie postanowień opiniujących podział nieruchomości. .

W tym stanie rzeczy, co wskazano już wyżej, obowiązkiem organu było dokładne określenie adresata postanowienia oraz wyjaśnienie w uzasadnieniu dlaczego wnioski te nie zasługują na uwzględnienie.

Powyższego błędu nie naprawił organ orzekając w II instancji. Co prawda w rubrum postanowienia prawidłowo już określił podmiot, od którego pochodzi wniosek, wskazując jako wnioskodawców Miasto P. oraz Skarb Państwa reprezentowane odpowiednio przez Prezydenta Miasta P. oraz Prezydenta Miasta na prawach powiatu, to jednakże w uzasadnieniu postanowienia organ ten powielił całkowicie rozważania organu I instancji bez dokładnego wyjaśnienia, w szczególności w odniesieniu do Skarbu Państwa, dlaczego podmioty te nie mogą domagać się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Brak jakichkolwiek rozważań na powyższy temat uzasadnia postawienia organom zarzutu naruszenia art. 8 , 11 i 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa.

W tym miejscu wskazać należy, iż stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia, sporządzonym stosownie do art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik postanowienia (decyzji) jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji postanowienia (decyzji) bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (postanowienia), bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (postanowienia). W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu postanowienia jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

Uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie postanowień, w ocenie składu orzekającego nie wyjaśnią czyj wniosek został rozpoznany oraz nie wyjaśniają w sposób należyty dlaczego w przedmiotowej sprawie organ uznał, iż Miasto P.i Skarb Państwa nie mają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego. W szczególności powyższy zarzut należy postawić organowi II instancji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała, iż organ błędnie podał wnioskodawcę. Wnioskodawcami są: Miasto P. oraz Skarb Państwa reprezentowani odpowiednio przez Prezydenta Miasta P. oraz Prezydenta Miasta na prawach powiatu. Strona podkreśliła, iż załączone do wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r., pełnomocnictwa zostały udzielone Dyrektorowi Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, aktem notarialnym z dnia [...]stycznia 2011r., rep. [...] oraz zastępcy dyrektora ds. Zasobu Nieruchomości Miasta P. Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. z dnia [...] lipca 2009r., nr [...], udzielone odpowiednio przez Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu oraz Prezydenta Miasta P.. Zgodnie bowiem z przepisem art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organami gminy jest: Rada Gminy (art. 11a ust. 1) oraz wójt ( burmistrz, prezydent miasta) - art. 11a ust. 2 tej ustawy. Natomiast zgodnie z przepisem art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym organem miasta na prawach powiatu jest prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wnioskodawcą nie mógł być zatem, jak to błędnie podało SKO Urząd Miasta P. Wydział Gospodarki Nieruchomościami. Takie stwierdzenie SKO w świetle obowiązujących od 1990 r. i od 1998 r. przepisów jest niedopuszczalne.

Natomiast organ II instancji we własny postanowieniu w osnowie w sposób prawidłowy określił wnioskodawców, to jednakże w uzasadnieniu tego postanowienia powielił wyłącznie argumenty znajdujące się w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji bez odniesienia się do konkretnych i istotnych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przy czym wskazać należy, iż gdyby do organu I instancji wpłynął wyłącznie wniosek Miasta P. to uznać należałoby, że mimo nieprawidłowego określania , organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, choć zasadność powyższego rozstrzygnięcia wynika z innych niż wskazanych w uzasadnieniu postanowienia okoliczności.

Odnośnie powyższego wskazać należy, iż tylko naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy uzasadnia uchylenie postanowienia (decyzji). Zatem, jak wskazano wyżej, w sytuacji gdyby wpłynął wyłącznie wniosek Miasta P.brak byłoby podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, ponieważ postanowienie to, pomimo dostrzeżonych wad i nie do końca trafnej argumentacji, zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie.

Jednakże w niniejszej sprawie z powyższym nie mamy do czynienia. Jak wskazano wyżej w przedmiotowej sprawie wpłynęły dwa wnioski od dwóch różnych podmiotów. Podnieść w tym miejscu należ, iż w sytuacji, w której organ I instancji nie określa dokładnie wnioskodawcy, a argumenty którymi się posługuje w uzasadnieniu można przypisać zasadniczo tylko jednemu wnioskodawcy, to postanowienia wydanego w takich okolicznościach nie można uznać za prawidłowe, a co za tym idzie, jako naruszające wyżej wskazane przepisy prawa oraz art. 61a Kpa podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Ponadto utrzymanie w mocy takiego postanowienia w mocy przez organ II instancji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ jeden wniosek w istocie zostałby rozpoznany wyłącznie przez organ II instancji.

Z tych powodów Sąd uznał, iż dla prawidłowego rozpoznania sprawy konieczne jest uchylenia postanowień obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien mieć na uwadze, iż w sprawie wpłynęły dwa wnioski. Jeden pochodzący od Miasta P., a drugi od Skarbu Państwa. Organ mając powyższe na uwadze winien w swoim orzeczeniu wyraźnie wskazać, który wniosek rozpoznał. W razie wspólnego rozpoznania obu wniosków, w razie uznania, iż wnioskodawcy nie mają interesu prawnego, organ winien w uzasadnieniu wyraźnie wskazać dlaczego odmawia wnioskodawcom przymiotu strony, mając jednocześnie na uwadze wywody poczynione w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczona na podstawie art. 200 Ppsa. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia.