Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 211/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 219
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021r. sprawy ze skargi C. G. i M. G. na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w S. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w S. podjęła w dniu [...] IV 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w S. (Dz.Urz. Woj.D. z [...] r., poz. [...]). Mocą tej uchwały ustalono lokalizację inwestycji mieszkaniowej dla zespołu zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, na działkach o nr [...] i [...] obręb [...] oraz działce o nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w S.

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli C. G. oraz M. G., powołując się na interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (nr [...]), która sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, a dokładnie z działką nr [...] i nr [...]. W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 VII 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2020 r. poz. 219, ze zm.) – dalej jako "ustawa mieszkaniowa", poprzez brak uwzględnienia i wzięcia pod uwagę przez radę miejską stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

2) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy mieszkaniowej, poprzez brak uzasadnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

3) art. 7 ust. 12 ustawy mieszkaniowej, poprzez brak powiadomienia przez burmistrza miasta S. o możliwości przedstawiania opinii przez organy administracji publicznej, m.in. państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.

Wobec powyższego wniesiono o: stwierdzenie nieważności uchwały w całości, wstrzymanie wykonania uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, jak i w piśmie procesowym z dnia [...] X 2020r., umotywowano powyższe zarzuty podkreślając, że kwestionowana uchwała nie zawiera uzasadnienia, z którego wynikałoby, że jej uchwalenie było poprzedzone analizą istnienia przesłanki z art. 7 ust. 4 ustawy mieszkaniowej, tj. uwzględnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zaznaczono, że obowiązek zawarcia w uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego wynika z § 37 ust. 2 pkt 8 Statutu gminy S. (Dz.Urz. Woj.D. z [...] r., poz. [...]). Z ostrożności procesowej skarżący podkreślili, że w realiach niniejszej sprawy ww. przesłanka nie może zostać spełniona, ponieważ potrzeby mieszkaniowe oraz możliwości rozwoju gminy są dotychczas zaspokojone. Miasto S. zamieszkuje ok. 5 600 mieszkańców oraz w zakresie budownictwa w znacznej mierze przeważa budownictwo domów jednorodzinnych. Jest to również istotny element ładu przestrzennego istniejącego w mieście, który został zakłócony w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały. Skarżący powołali się przy tym na dane Raportu o stanie gminy z 2018 r., z którego wynika m.in., że dostępność mieszkań na terenie tej gminy przypadająca na 1000 mieszkańców plasuje się powyżej średniej krajowej (428,1 wobec średniej krajowej wynoszącej 375,7). Skarżący wyjaśnili również, że z dokumentów udostępnionych wraz z zaskarżoną uchwałą nie można stwierdzić, czy skutecznie powiadomiono wszystkie właściwe organy administracji publicznej o możliwości przedstawienia opinii do wniosku inwestora. Niemniej jednak, z akt administracyjnych, zgromadzonych w toku postępowania wynika, że organ (w szczególności burmistrz) nie skierował powiadomień między innymi do właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Skarżący zaznaczyli też, że nawet jeżeli burmistrz powiadomił właściwe organy o możliwości przedstawienia opinii do wniosku inwestora, to procedura ta powinna zostać przeprowadzona ponownie po dokonaniu przez inwestora modyfikacji wniosku pismem z dnia [...] II 2020 roku. Ponadto skarżący powołali okoliczność negatywnego zaopiniowania projektu uchwały przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną przy Prezydencie W. W ocenie skarżących organ miał szczególny obowiązek wykazania przyczyn pominięcia negatywnej opinii celem wyjaśnienia, z jakich powodów opinia ta nie została uwzględniona.

W odpowiedzi na skargę rada miejska wniosła o jej oddalenie kwestionując zarówno legitymację procesową skarżących jak i zasadność skargi. Wyjaśniono, że podjęcie uchwały zostało poprzedzone dokładną i rzetelną procedurą, zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w ustawie mieszkaniowej, w tym zawiadomiono wszystkie właściwe organy oraz ponowiono czynności po modyfikacji wniosku przez inwestora. Zaznaczono, że dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązuje natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego S. (zatwierdzone uchwałą nr [...] z dnia [...] VI 1998 r., zmienioną uchwałami: nr [...] z dnia [...] II 2006 r., nr [...] z dnia [...] X 2008 r., nr [...] z dnia [...] V 2009 r. i nr [...] z dnia [...] VI 2012 r.) – dalej jako "Studium". Według Studium, teren inwestycji oznaczony jest jako teren mieszkaniowy projektowany, (fragment od północy objęły strefą rolniczego zainwestowania i oznaczony symbolem B.4 jako powierzchnia przyrodniczo-czynna, upraw rolnych oraz lokalizacji zbiorników retencyjnych przeciwpowodziowych oraz dla celów rekreacyjnych, polderów przeciwpowodziowych, zaś na granicy z działką nr [...] - teren wjazdu - objęty strefą usługowo-wypoczynkową). Rada miejska podniosła, że uwagi Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej znajdują wyjaśnienie w załączonej do wniosku opracowanej przez architekta koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, która w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną obrazuje rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy jaka występuje w rejonie. Wnioskowana zabudowa mieszkaniowa spełnia ustawowe standardy, jakim muszą odpowiadać inwestycje mieszkaniowe realizowane w jej trybie. Uwzględniono również stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikającej z ustaleń Studium. W Studium bowiem obszary objęte kwestionowaną uchwałą przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Pod zabudowę przewidziano tereny mieszkaniowe stanowiące wypełnienie zabudowy pomiędzy ul. [...] i [...]. Koncepcja ta oparta o stare założenia sprzed II wojny światowej, polegająca na uzupełnieniu tkanki miejskiej i kontynuacji modernistycznego układu miasta. Gęstość zabudowy średnia, budynki o ciekawej architekturze. Rada miejska podkreśliła także, że w gminie występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Podejmowane są działania dotyczące m.in. zasad współpracy prowadzącej do realizacji inwestycji w ramach programu MIESZKANIE+ (aktualnie 28 osób złożyło wnioski o udział w programie). W dniu [...] IV 2019 r. rada miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zaleceń i kierunków działania dla burmistrza dotyczących wdrożenia procedur zmierzających do rozwoju gminnego budownictwa mieszkaniowego na terenie gminy S., zwłaszcza w zakresie umożliwienia dostępu do mieszkań na wynajem. Zawarte zostało porozumienie w sprawie współpracy w zakresie realizacji pakietowego projektu PPP pn.: Budowa mieszkań na wynajem w gminach B. K., S. i G. w województwie d.

Postanowieniem z dnia 12 VI 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 257/20) tutejszy Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Zażalenie skarżących na wskazane postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z 22 IX 2020 r. (II OZ 714/20).

Postanowieniem z dnia 14 VII 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 257/20) tutejszy Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania W. B. (inwestora, na którego wniosek podjęto zaskarżoną uchwałę).

Uczestnik w pismach procesowych z dnia [...] VIII 2020 r., z [...] XI 2020 r. i z [...] IV 2021 r. przedstawił swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi i kwestionując zarówno legitymację procesową skarżących jak i zasadność zarzutów podniesionych w skardze. Podkreślił w szczególności, że nie ma generalnego obowiązku uzasadnienia uchwał, zaś stanowisko organu można ustalić w oparciu o wyjaśnienia złożone przez organ oraz materiały dotyczące postępowania. Zwrócił również uwagę, że według uwarunkowań zamieszczonych w Studium perspektywiczne zapotrzebowanie na nową powierzchnię użytkową mieszkań w okresie najbliższych 30 lat wynosić będzie około 42500 m2 (pkt 10.2.5 Studium - str. 270-272). Uczestnik zaznaczył, że według danych prasowych z [...] XI 2020 r. gmina wydzieliła pod budownictwo mieszkaniowe 13,5 ha terenów przy ul. [...], co potwierdza istnienie potrzeb mieszkaniowych.

Postanowieniem z dnia 24 XI 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 257/20) tutejszy Sąd odrzucił skargę wskazując, że kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, tak więc nie mają oni legitymacji procesowej do wniesienia i popierania skargi.

Postanowieniem z dnia 23 III 2021 r. (II OSK 472/21) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej skarżących, uchylił opisane wyżej postanowienie. Sąd II instancji stwierdził, że skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały. Nie można bowiem przy ocenie interesu prawnego podmiotu pominąć charakteru zaskarżonej uchwały, która pełni funkcję analogiczną do ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do konkretnej inwestycji. Przepis art. 25 ust. 5 ustawy mieszkaniowej wprost wskazuje, że ilekroć w przepisach ustawy Prawo budowlane jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, status strony w postępowaniu, co do zasady, powinni mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, zwłaszcza gdy jej realizacja wiąże się z możliwością powstania konkretnych uciążliwości dla sąsiednich terenów, a na takie skarżący się powołują.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tutejszego Sądu z dnia 1 VI 2021 r skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa.

Uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest etapem realizacji procesu inwestycyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy mieszkaniowej. Z woli ustawodawcy wprowadzają one określone ułatwienia przy lokalizacji zabudowy mieszkaniowej polegające w szczególności na możliwości realizacji inwestycji niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – bez konieczności uzyskania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Zamiast tego podjęta musi być jednak przez radę gminy uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, poprzedzona odpowiednią procedurą przeprowadzoną przez wójta, w ramach której weryfikowane są przesłanki dopuszczalności podjęcia tego rodzaju uchwały. Uzależnienie możliwości realizacji inwestycji od stanowiska organu reprezentującego mieszkańców z założenia służyć ma zachowaniu zasady autonomii gminy, gdyż to nadal rada gminy jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu miejscowego albo też zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Określony w ustawie mieszkaniowej sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska mieszkańców (pozytywnego i negatywnego), jak i uwzględnienie stanowiska wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości dokonają przedstawienia informacji o możliwych zagrożeniach czy skutkach realizacji inwestycji. Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku (zob. druk sejmowy nr VIII.2667).

Ustawodawca w art. 5 i art. 7 ust. 2 i 3 ustawy mieszkaniowej określił w sposób konkretny przypadki, w których niedopuszczalne jest podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Inwestycji mieszkaniowej nie lokalizuje się bowiem:

1) na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów (w tym otulin form ochrony przyrody, rodzinnych ogrodów działkowych i obszarów szczególnego zagrożenia powodzią), chyba że w trybie przepisów przewidujących tę ochronę inwestor uzyska zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej;

2) w przypadku sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, przy czym warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane;

3) na terenach przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym;

4) na terenach wymagających uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych poza granicami administracyjnymi miast na cele nierolnicze, wynikającej z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezsporne, że żadna z wyżej określonych przesłanek negatywnych nie występuje. Teren objęty kwestionowaną uchwałą nie podlega ochronie przed zabudową na podstawie przepisów odrębnych, nie jest przeznaczony pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych poza granicami administracyjnymi miast na cele nierolnicze. Nie zachodzi tu również przypadek sprzeczności ze Studium, bowiem przewiduje ono na tym obszarze zasadniczo realizację zabudowy mieszkaniowej (północny fragment oznaczony jest jako powierzchnia przyrodniczo – czynna, upraw rolnych; zaś zachodni pas objęty jest sferą usługowo-wypoczynkową).

Jak wynika z przedłożonej przez organ dokumentacji podjęcie kwestionowanej uchwały poprzedzono odpowiednią procedurą uruchomioną na wniosek inwestora (uczestnika postępowania) złożony, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy mieszkaniowej, do burmistrza. Trzeba zaznaczyć, że we wniosku zamieszczona została m.in. analiza uwarunkowań planowanej inwestycji pod kątem zgodności ze standardami lokalizacji inwestycji mieszkaniowych określonymi w art. 17 ustawy mieszkaniowej. Burmistrz w pierwszej kolejności wezwał inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku, a po ich usunięciu, zrealizował określone w art. 7 ust. 10, 12-15 ustawy mieszkaniowej czynności mające na celu pozyskanie uwag a także pozyskanie opinii i uzgodnień właściwych organów (akta organu, k. 121-205). Czynności te musiały zostać następnie powtórzone, zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 16 ustawy mieszkaniowej, albowiem inwestor zmodyfikował wniosek w zakresie usytuowania jednego z czterech planowanych budynków (akta organu, k. 208 – 298).

Następnie organy przystąpiły do realizacji fazy uchwałodawczej. Burmistrz, stosowanie do art. 7 ust. 17 ustawy mieszkaniowej, przedłożył radzie miejskiej projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień (akta organu, k. 301, 357). Należy nadmienić w tym miejscu, że w uzasadnieniu projektu powołano się na okoliczność uzyskania wymaganych uzgodnień, odniesiono się do negatywnej opinii wyrażonej przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną przy Prezydencie W.

Kwestionowana uchwała spełnia wymagania treściowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy mieszkaniowej, w szczególności określa minimalną i maksymalną liczbę mieszkań i powierzchnię użytkową mieszkania, powiązanie inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu i charakterystykę inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skargi to w pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 ust. 12 ustawy mieszkaniowej, poprzez brak powiadomienia przez burmistrza o możliwości przedstawiania opinii przez organy administracji publicznej, w tym m.in. państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Tak samo nie można podzielić zarzutu nieuwzględnienia w toku prowadzonej przez burmistrza procedury, że inwestor pismem z dnia [...] II 2020 r. dokonał zmiany wniosku. Sąd zwraca uwagę, że z przedłożonej dokumentacji wynika jednoznacznie, że organy wymienione w art. 7 ust. 12 i 14 ustawy mieszkaniowej, właściwe do wyrażenia opinii oraz dokonania uzgodnień, zostały powiadomione o prowadzonej procedurze. Dotyczy to również D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego uprawnionego do wyrażenia opinii mocą art. 7 ust. 12 pkt 17 ustawy mieszkaniowej. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zawiadomienie o możliwości wyrażenia opinii w terminie 21 dni odebrał on w dniu [...] I 2020 r. (akta organu, k. 127) i nie skorzystał z tej możliwości, co uznaje się za brak zastrzeżeń, zgodnie z art. 7 ust. 13 ustawy mieszkaniowej. Nie budzą również zastrzeżeń czynności burmistrza dokonane po modyfikacji przez inwestora wniosku. W takim przypadku, stosownie do art. 7 ust. 16 zdanie trzecie ustawy mieszkaniowej, powtarza się czynności konsultacyjno-uzgodnieniowe, co też w okolicznościach sprawy nastąpiło. Burmistrz ponownie ogłosił o możliwości wniesienia uwag oraz wystąpił o opinie i uzgodnienia do właściwych organów (akta organu, k. 255 – 298). D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny został powiadomiony o możliwości wyrażenia opinii w dniu [...] II 2020 r. (akta organu, k. 263) i również tym razem nie skorzystał z tego uprawnienia.

Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7 ust. 4 zdanie drugie ustawy mieszkaniowej. Stanowi on, że rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżący podnoszą zarzut naruszenia wskazanego przepisu w dwóch aspektach. Po pierwsze, kwestionują brak uzasadnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Po drugie, zarzucają, że rada miejska nie wzięła pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Co do pierwszego aspektu, tj. samego braku uzasadnienia, to przede wszystkim przepisy ustawy mieszkaniowej nie przewidują takiego elementu formalnego w przypadku uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Sąd oczywiście ma świadomość, że niekiedy obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo – tak jak w niniejszej sprawie) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierował się organ stanowiący samorządu terytorialnego. Tego rodzaju obowiązek nie może być jednak bezwzględnie egzekwowany w sytuacji, gdy organ już po podjęciu uchwały przedstawił motywy, jakimi się kierował (np. w toku postępowania przed właściwym organem nadzoru lub sądem) jak też w sytuacji, gdy podjęcie uchwały poprzedzone zostało szeregiem czynności przygotowawczych obrazujących proces decyzyjny organu. W okolicznościach niniejszej sprawy sporządzone zostało uzasadnienie do projektu uchwały, zgodnie zresztą z § 37 ust. 2 w zw. z § 35 ust. 2 pkt 8 Statutu gminy S. W uzasadnieniu tym zawarto elementy zarówno uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w tym powołano się m.in. na normę z art. 7 ust. 4 ustawy mieszkaniowej (akta organu, k. 301). Nie można zatem uznać, że organy w procesie decyzyjnym przeoczyły wskazaną normę, a w konsekwencji w ogóle jej nie uwzględniły. Również w odpowiedzi na skargę wyjaśniano, że w ocenie organów gminy istnieją na terenie gminy S. niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Powołano się m.in. na Studium, które wskazuje obszar objęty uchwałą, jako obszar, który może być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (kierunki zagospodarowania przestrzennego przewidują na ten cel tereny położone właśnie w północno-zachodniej części miasta). W aktach organu znajduje się zresztą wypis i wyrys ze Studium potwierdzający ten fakt (akta organu, k. 112, 115), co jednoznacznie wskazuje, że okoliczności z art. 7 ust. 4 zdanie drugie ustawy mieszkaniowej były brane pod uwagę na etapie prawodawczym. Nie można w takich uwarunkowaniach uznać, że sam brak uzasadnienia do kwestionowanej uchwały stanowi podstawę uznania jej za niezgodną z prawem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 4 ustawy mieszkaniowej w drugim z powołanych aspektów, a więc nieuwzględnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to również nie można go podzielić. Tego rodzaju zarzut opiera się w istocie na twierdzeniu, że w gminie S. nie istnieją w ogóle niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, zatem rada miejska nie miała prawa podjąć uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Skarżący powołują się w tym względzie na Raport o stanie gminy z 2018 r., z którego wynika m.in., że dostępność mieszkań na terenie tej gminy przypadająca na 1000 mieszkańców plasuje się powyżej średniej krajowej (428,1 wobec średniej krajowej wynoszącej 375,7). Abstrahując od kwestii, czy takie dane można w ogóle uznać za przesądzające o braku potrzeb mieszkaniowych, Sąd zwraca jednak uwagę, że tego rodzaju oceny wkraczają już w sferę dyskrecjonalnej władzy prawodawczej organu. To bowiem, czy ostatecznie podjęta zostanie uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zależy od uznaniowej decyzji prawodawcy lokalnego uwzględniającego stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dokonywanie tego typu ocen nie jest już jednak domeną legalności, a celowości działania, tak więc zasadniczo wymyka się weryfikacji normatywnej. Nie jest rolą Sądu, badającego legalność aktu normatywnego, dokonywanie identyfikacji potrzeb konkretnej wspólnoty samorządowej, w tym w zakresie potrzeb mieszkaniowych. Jak już wyżej wyjaśniono zamiarem ustawodawcy było umożliwienie realizacji inwestycji w trybie przepisów ustawy mieszkaniowej z poszanowaniem autonomii gminy. Inwestor nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w ustawie mieszkaniowej nie ma roszczenia publicznoprawnego o podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Ostateczna decyzja w tym zakresie należy do organu stanowiącego jako reprezentanta wspólnoty samorządowej, który w sposób uznaniowy podejmuje uchwałę pozytywną lub negatywną biorąc pod uwagę potrzeby i możliwości danej wspólnoty. Sąd podkreśla, że wyrażona w art. 7 ust. 4 ustawy mieszkaniowej uznaniowa formuła procesu decyzyjnego skonstruowana została szeroko. Rozstrzygając o kierunku uchwały bierze się pod uwagę nie tylko stan istniejący (stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych) ale również potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z polityki przestrzennej. Nawet więc przy założeniu, że aktualnie potrzeby mieszkaniowe wszystkich mieszkańców gminy są zaspokojone, nie można wykluczyć dopuszczalności podjęcia uchwały pozytywnej w przypadku uznania, że taka uchwała przyczyni się do rozwoju gminy. W okolicznościach sprawy należy zaznaczyć, że organ uzasadniając podjęcie uchwały pozytywnej powoływał się m.in. na zawarte w Studium uwarunkowania wskazujące, że z uwagi tendencje osiedleńcze społeczeństwa wyraźnie wskazujące na chęci wyprowadzania się z miast dużych, np. W., do mniejszych, bardziej atrakcyjnych i zdrowszych miejscowości, można liczyć na to, ze uruchomienie nowych terenów pod zabudowę, wskazanych w planie szczegółowym, może przyciągać mieszkańców W. do S. Zasadnie także podniesiono, że według uwarunkowań zamieszczonych w Studium, perspektywiczne zapotrzebowanie na nową powierzchnię użytkową mieszkań w okresie najbliższych 30 lat wynosić będzie około 42500 m2 (pkt 10.2.5 Studium - str. 270-272). Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 4 ustawy mieszkaniowej, jako podjęta z przekroczeniem przyznanej organowi przez ustawodawcę granic władzy dyskrecjonalnej.

Odnosząc się zaś do zasygnalizowanej w późniejszych pismach procesowych skarżących kwestii negatywnej opinii z dnia [...] III 2020 r. wydanej przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną przy Prezydencie W. (akta organu, k. 284), to tego rodzaju okoliczność nie przesądza o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa. Należy zauważyć, że uwagi sformułowane w tej opinii (zalecające m.in. "przestudiowanie" zabudowy sąsiedniej, dostosowanie inwestycji do otoczenia, zwiększenie ilości miejsc parkingowych, "przemyślenie" przebiegu komunikacji wewnętrznej) nie sugerują naruszenia planowaną inwestycją jakichkolwiek norm prawnych. Opinia ze swej istoty ma zaś charakter niewiążący. W uzasadnieniu do projektu uchwały wyjaśniono przyczyny, dla których zalecenia zawarte w opinii nie zostały ostatecznie uwzględnione (akta organu, k. 301). Organy gminy stwierdziły, że przedłożona przez inwestora koncepcja urbanistyczno-architektoniczna uwzględnia lokalny charakter zabudowy i spełnia standardy określone w ustawie mieszkaniowej. Innymi słowy uwagi zamieszczone w negatywnej opinii nie wskazywały na niezgodność planowanej inwestycji z wymaganiami ustawy mieszkaniowej. Tego rodzaju oceny ze strony organu gminy były uprawnione. W konsekwencji nie można zgodzić się z twierdzeniem, że naruszono w tym przypadku zewnętrzne granice uznania administracyjnego. Sama lakoniczność uzasadnienia uchwały nie daje podstaw do zanegowania jej legalności w sytuacji, gdy znane są motywy i przesłanki, którymi kierował się organ przy jej podjęciu.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.