Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2918/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 §1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi "G." sp. j. [...] z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej "G." sp. j. [...] z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchylił postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] – o zwrocie wnioskodawcy wniosku z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych z uwagi na fakt, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, albowiem roszczenie ma charakter cywilnoprawny – i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego zwrotu opłat naliczonych na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, w ramach udostępniania zasobu przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] w wysokości 100.578,90 zł uiszczonej w latach 2010-2014.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Wnioskiem z dnia 24 marca 2016 r. Spółka "[...]" spółka jawna [...], [...] wystąpiła z wnioskiem o zwrot nadpłaty w wysokości 100.578,90 zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych naliczonych w latach 2010-2014 na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, w ramach udostępniania zasobu przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] oraz zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za sporządzanie kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, w ramach udostępniania zasobu przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...]. Okoliczność obciążenia wnioskodawcy opłatami w powyższej wysokości została udokumentowana przy pomocy kilku tysięcy faktur VAT wystawionych na jego rzecz przez [...], przedstawionych w zestawieniu stanowiącym załącznik do tego wniosku. Spółka kwestionuje zasadność pobranych opłat, domagając się zwrotu nadpłaty w tym zakresie, bowiem jej zdaniem opłaty te zostały nałożone i pobrane bezprawnie, tj. na podstawie zarządzenia wydanego bez podstawy prawnej, i w związku z tym pobrana kwota winna zostać bezwzględnie zwrócona.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prezydent [...] w piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. nr [...] poinformował Spółkę, że jej żądanie ma charakter cywilnoprawny i stanowi wynagrodzenie za świadczone usługi.

Pismo to stało się przedmiotem zażalenia wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, ponieważ zaskarżone pismo nie zawierało niezbędnych elementów pozwalających uznać je za postanowienie organu.

Wobec powyższego Prezydent [...] wydał w dniu [...] września 2016 r. postanowienie nr [...], którym zwrócił wnioskodawcy przedmiotowy wniosek z dnia 24 marca 2016 r. z uwagi na fakt, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, albowiem roszczenie ma charakter cywilnoprawny.

Na skutek wniesionego na to postanowienie zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] września 2017 r. Prezydent [...] postanowieniem nr [...] ponownie orzekł o zwrocie wniosku w sprawie nadpłaconej kwoty z uwagi na cywilny charakter roszczenia. Spółka na to postanowienie złożyła zażalenie, które zgodnie z zawartym w tym postanowieniu pouczeniem, skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Kolegium pismem z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...] przekazało, w trybie art. 65 § 1 kpa według właściwości, całość akt postępowania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wskazując na jego kompetencje w tej sprawie wynikające ze znowelizowanego przepisu art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że w przypadku sporu o wysokość wniesionej opłaty organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje stosowną decyzję administracyjną. Zatem Kolegium uznało, że nie jest właściwe do rozpoznania przedmiotowej sprawy i przekazało ją zgodnie z kompetencjami wynikającymi z art. 6a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, rozpoznając zażalenie, postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta z dnia [...] września 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że Prezydent nieprawidłowo orzekł o zwrocie wniosku z uwagi na cywilnoprawny charakter roszczenia, powinien bowiem rozstrzygnąć przedmiotową sprawę w drodze decyzji administracyjnej.

W dniu [...] czerwca 2018 r. Prezydent [...] wydał postanowienie nr [...], w którym – wbrew stanowisku organu odwoławczego – kolejny raz zwrócił wniosek twierdząc, że żądanie Spółki, z uwagi na jego cywilnoprawny charakter, powinno być rozpoznane przez sąd powszechny.

Na postanowienie to Spółka wniosła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych w latach 2010-2014.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 136 § 2 kpa z uwagi na to, że Prezydent [...] ponownie rozpoznając sprawę wydał postanowienie niemal tożsame w swej treści, jak rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2017 r. i nie uwzględnił stanowiska organu odwoławczego zawartego w postanowieniu z dnia [...] marca 2018 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał na istotny, jego zdaniem fakt, że od czasu uiszczenia przez Spółkę opłat, których zwrotu się domaga, do momentu złożenia wniosku o zwrot nastąpiła istotna zmiana przepisów dotyczących opłat geodezyjnych. Trybunał Konstytucyjny 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Przepis objęty tym wyrokiem przestał obowiązywać w związku z wejściem w życie w dniu 12 lipca 2014 r. ustawy z dnia 5 czerwca 2014 o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. poz. 897), która nie wprowadziła przepisów przejściowych w tym zakresie. Naliczenie opłat geodezyjnych na podstawie nieobowiązującego już rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego oraz opłat dodatkowych na podstawie zarządzenia Prezydenta m[...] miało miejsce od [...]stycznia 2010 do [...] lipca 2014 r., co wynika z zestawienia faktur dołączonych do wniosku, a zatem w czasie obowiązywania poprzednich przepisów.

Po nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 40f tej ustawy nakłada na Starostów obowiązek rozstrzygania sporów dotyczących zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości należnej opłaty w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją. Ustawodawca wprowadził tym samym procedurę administracyjną w kwestiach dotyczących opłat geodezyjnych. Nie można zatem zwrócić podania Spółce na podstawie art. 66 § 3 kpa, ponieważ art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nakłada na organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej obowiązek rozpatrzenia podania dotyczącego opłat geodezyjnych na jego podstawie. Prezydent [...] powinien zatem na etapie wstępnej weryfikacji wniosku ocenić, czy zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania pod kątem przesłanek zawartych w art. 61a § 1 kpa, w świetle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania na wniosek zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 140 kpa w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że kwestionowane zarządzenie Prezydenta [...] dotyczy ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny i zostało wydane na podstawie uchylonego przepisu art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co reguluje obecnie załącznik do tej ustawy pt. "Wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty". Opłaty te powstały zatem w ramach realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, jakim jest prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podanie wnioskodawcy nie dotyczyło udostępniania materiałów ani też wysokości opłaty za materiały wyliczonej na podstawie powyższego załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zestawienie faktur dołączone do wniosku o zwrot nadpłaty z dnia 24 marca 2016 r. dotyczy rachunków przyjętych przez wnioskodawcę bez zastrzeżeń i opłaconych przed wejściem w życie znowelizowanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przed złożeniem przedmiotowego wniosku nie zaistniał spór o wysokość opłat ustalonych za materiały udostępnione wnioskodawcy od 2010 r. do 2014 r., dlatego wysokość tych opłat nie była ustalana w drodze decyzji wydawanej na podstawie ustawy o finansach publicznych, lecz została rozliczona przez Spółkę w wystawionych przez organ rachunkach. Niedopuszczalność zastosowania w sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych co do formy rozstrzygnięcia złożonego wniosku oraz brak podstaw do zastosowania wobec tego wniosku ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne po jej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r., stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 kpa, która uzasadnia wydanie przez organ administracji na podstawie tego przepisu, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że zarówno przepisy Ordynacji podatkowej, jak również ustawy o finansach publicznych przywoływane przez stronę nie mają zastosowania w tej sprawie, ponieważ stan prawny, w szczególności w kwestiach procedury rozpatrywania sporów w tym zakresie, jak i organu właściwego, od czasu zaistnienia spornej sytuacji, tj. wystawienia i opłacenia faktur uległ znaczącej zmianie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2018 r. wniosła "[...]" sp. j. [...], [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając temu postanowieniu naruszenie:

a) art. 60 pkt 8 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a nie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego,

b) art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 40f ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 60 pkt 8 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" obligujące organ administracji do odmowy wszczęcia postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego ten akt postanowienia Prezydenta [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi i obszernym uzupełnieniu dotychczasowej argumentacji, zawartym w piśmie z 21 listopada 2018 r., pełnomocnik skarżącej rozwinął podniesione zarzuty, podtrzymując swoje stanowisko, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia od kwestionowanego postanowienia Prezydenta nadal pozostaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a nie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz, że wniosek o zwrot nadpłaty powinien zostać rozpoznany merytorycznie, ponieważ zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy o finansach publicznych i działu III Ordynacji podatkowej, co wskazuje wprost art. 67 ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zawartego w niej zarzutu naruszenia właściwości organu do rozpoznania zażalenia od postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., Sąd nie podziela. Należy bowiem zauważyć, że Prezydent [...] wydał postanowienie w dniu [...] czerwca 2018 r., a więc już po wejściu w życie nowelizacji ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.), dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. poz. 897, zwana dalej: ustawą nowelizującą). Zmiana stanu prawnego nastąpiła z dniem 12 lipca 2014 r., zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej. Zakres nowelizacji dotyczył m.in. odpłatnego udostępniania materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pobierania opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, a także określenia formy prawnej i organu właściwego do ustalania tych opłat.

W stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją z dnia 5 czerwca 2014 r., opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, jako nieopodatkowane należności

budżetowe o charakterze publicznoprawnym, w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.), ustalane były w drodze decyzji wydawanych na podstawie art. 61 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy). Natomiast organami odwoławczymi od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez te organy są samorządowe kolegia odwoławcze (art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy). Podkreślić przy tym należy, że zarówno art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jak i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować, "o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej". Także art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Ustawa nowelizująca wprowadziła do treści ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przepisy szczególne w stosunku do opłat pobieranych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, co wyklucza sięganie w tym zakresie do regulacji ogólnej dotyczącej niepodatkowych należności budżetowych. Według dodanego art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Zgodnie zaś z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią:

1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego:

a) Główny Geodeta Kraju,

b) wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie;

2) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej:

a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego,

b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego

w skład starostwa powiatowego.

W związku z tą zmianą, starosta, do którego zadań należy pobieranie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, pozostał organem właściwym w sprawach dotyczących opłat jako organ pierwszej instancji, a kompetencję organu wyższego stopnia do rozpatrywania odwołań od decyzji w przedmiocie opłat przejął organ właściwy według przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Natomiast samorządowe kolegia odwoławcze utraciły dotychczasową ogólną kompetencję organu wyższego stopnia na podstawie ustawy o finansach publicznych.

W świetle powyższych wywodów nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji pochodzi od organu uprawnionego, bowiem w miastach na prawach powiatu organem administracji geodezyjnej i kartograficznej będzie prezydent, zamiast starosty, co wynika z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.), zaś organem wyższego stopnia będzie wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując się na art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 17 pkt 1 kpa, pismem z dnia 30 listopada 2017 r. przekazało według właściwości [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie – wniesione na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. – do rozpoznania, wskazując na jego kompetencje w tej sprawie, zainicjowanej wnioskiem z dnia 24 marca 2016 r., wynikające ze znowelizowanego przepisu art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Rozpoznając sprawę zgodnie z kompetencjami przypisanymi [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. uchylił on zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Właściwość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po wydaniu przez niego postanowienia z dnia [...] marca 2018 r., nie była kwestionowana przez skarżącą Spółkę, skoro od postanowienia tego sprzeciwu nie wniosła. Strona skarżąca uznała tym samym, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego był organem właściwym do rozpoznania jej zażalenia. Bez znaczenia jest przy tym również fakt, że skarżąca Spółka domaga się zwrotu opłat uiszczonych w latach 2010-2014, skoro wówczas sporu o właściwość organu wyższego stopnia nie było. Tym samym w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, właściwym organem odwoławczym w stosunku do Prezydenta [...] rozpoznającego wniosek z dnia 24 marca 2016 r. o zwrot nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych w latach 2010-2014 pozostaje [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Skarga podlegała natomiast uwzględnieniu z tego względu, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o zwrot nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych w latach 2010-2014, nastąpiła z naruszeniem art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 61a kpa został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przepis powyższy wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę nie będącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 kpa powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub też – odwrotnie – dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i art. 77 § 1 kpa, jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 kpa. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie tego przepisu z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Mimo, że określenie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania może wywoływać trudności interpretacyjne, jednakże wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania, w rozumieniu art. 61a § 1 kpa, uznano bowiem przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej (A. Wróbel, Lex Omega, tezy 1 i 4 komentarza do art. 61a kpa oraz powołane tam orzecznictwo). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14 (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie.

Z treści zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia organu odwoławczego wynika, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania była niedopuszczalność zastosowania w sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych co do formy rozstrzygnięcia złożonego wniosku oraz brak podstaw do zastosowania wobec tego wniosku ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne po jej nowelizacji z mocą od 12 lipca 2014 r. Z tego wynika, że w ocenie organu odwoławczego przepisy prawa nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r. W uzasadnieniu odmowy wszczęcia postępowania organ odwoławczy wprost stwierdził, że zarówno przepisy Ordynacji podatkowej, jak również ustawy o finansach publicznych przywoływane przez stronę nie mają zastosowania w tej sprawie, ponieważ stan prawny, w szczególności w kwestiach procedury rozpatrywania sporów w tym zakresie, jak i organu właściwego, od czasu zaistnienia spornej sytuacji, tj. wystawienia i opłacenia faktur uległ znaczącej zmianie. Zatem na etapie odmowy wszczęcia postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ocenił materialnoprawny element sytuacji prawnej skarżącej Spółki, co w świetle art. 61a § 1 kpa jest niedopuszczalne.

W znowelizowanych przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ma zakazu występowania z wnioskiem ani o decyzyjne ustalenie opłaty za wykorzystany w przeszłości dostęp do materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ani o zwrot nadpłaty uiszczonej opłaty za udostępnione materiały. Merytoryczna ocena prawidłowości pobranej opłaty za udostępnione materiały z zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna oczywiście mieć na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie pobierania opłaty. Zauważyć należy, że skarżąca Spółka w latach 2010-2014 korzystała z kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...], a zatem z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a opłaty związane z prowadzeniem takiego zasobu są nadal dochodami własnymi budżetu powiatu (art. 41b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą), co proceduralnie w dalszym ciągu wiąże kwestie związane z koniecznością opłat za korzystanie z tego zasobu z decyzyjnym sposobem ich ustalania zastrzeżonym ustawą o finansach publicznych dla niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym. Skład orzekający zauważa, że uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 (dostępna na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych) przesądzone zostało w sposób wiążący sądy administracyjne, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia uchwały wynika, że od dnia 1 stycznia 2011 r. opłaty za udostępnione materiały z zasobu geodezyjnego i kartograficznego zaczęły stanowić dochody jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy o finansach publicznych (z dniem 31 grudnia 2010 r. zlikwidowane zostały bowiem fundusze celowe wojewódzkich i powiatowych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, a ich środki stały się dochodami budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego), a w konsekwencji stały się niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, która to ustawa uregulowała (ujednoliciła) zasady egzekwowania niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego zastrzegając wydawanie decyzji administracyjnych w odniesieniu do tych należności. Powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w części przesądzającej formę decyzji dla ustalenia opłat za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zdezaktualizowała się po wejściu w życie znowelizowanych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z mocą obowiązującą od 12 lipca 2014 r., zasady ustalania opłat za skorzystanie z materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego zostały włączone do regulacji ustawowej. Wydawanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysokości należnej opłaty za udostępnione materiały z zasobu zostało zastrzeżone dla spraw spornych oraz przeniesione do kompetencji organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą). Z tego też względu musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., bowiem należności z tytułu opłat za czynności geodezyjne nie mają charakteru cywilnoprawnego lecz publicznoprawny. Bezpodstawna jest bowiem ocena organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie był on uprawniony do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych, gdyż nie jest możliwe wdanie się w spór co do opłaty za wykonanie czynności po uiszczeniu opłaty i wykonaniu czynności. Zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Jeśli więc stronie zależy na konkretnych materiałach z zasobu, to nawet w sytuacji sporu musi uiścić wymaganą opłatę, aby je uzyskać. Powyższe przemawia za przyjęciem stanowiska, że organ – w sytuacji sporu dotyczącego wysokości należnej opłaty za udostępnione materiały – powinien wydać decyzję o ustaleniu jej wysokości niezależnie od okoliczności, że skarżąca zapłaciła już za udostępnienie materiałów (tak jak w przedmiotowej sprawie). Nowelizacja Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wskazuje bowiem na termin, w jakim strona ma prawo kwestionować wysokość opłaty i żądać zwrotu nadpłaty. Zatem ustawodawca dopuścił sytuację, że spór co do wysokości opłaty zostanie zainicjowany przez stronę już po jej uiszczeniu.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, tj. nie rozstrzygnął w formie decyzji sporu dotyczącego wysokości należnej opłaty za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wniosek z dnia 24 marca 2016 r. o zwrot nadpłaty z tytułu uiszczonych w latach 2010-2014 opłat geodezyjnych podlega więc rozpoznaniu przez Prezydenta [...] co do istoty w formie decyzji administracyjnej, przy uwzględnieniu art. 72 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Kwestie ciężaru ekonomicznego opłaty pozostają w gestii oceny organu administracji publicznej rozpoznającego wniosek o zwrot nadpłaty, w tym również w zakresie przedstawionych mu do oceny materiałów dowodowych obejmujących faktury VAT.

Naruszenia, jakiego dopuściły się orzekające w sprawie organy, uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r., rzeczą organów zaś będzie uwzględnienie przedstawionych przez Sąd wskazań co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się obciążenie organu obowiązkiem zwrotu na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy. Na koszty te składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 100,-zł, opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa w wysokości 17,-zł, a także – w myśl § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) – tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego kwota 480,-zł. Suma kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, wynosi więc 597,-zł.