Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1941/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2327/20 w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 30 lipca 2020 r. nr DL.WIIIPO.410.233.2018/ESM w przedmiocie odmowy dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2327/20 oddalił skargę P. J. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 30 lipca 2020 r. nr DL.WIIIPO.410.233.2018/EMS w przedmiocie odmowy dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 8 maja 2008 r. nr SO.VI.5142-46/08 udzielił P. J. (obywatelowi Republiki Białorusi) zezwolenia na osiedlenie się (pobyt stały).

Pismem z 19 lipca 2017 r. skierowanym do Wojewody Kujawsko- Pomorskiego Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zwrócił się z wnioskiem o cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały w oparciu o art. 199 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. W dniu 11 września 2017 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia ww. zezwolenia na osiedlenie się (pobyt stały).

W toku rozpatrywania sprawy Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydał postanowienie z 6 grudnia 2017 r. nr WSOC.V.6152.178.2017.2, którym orzekł o odmowie udzielenia cudzoziemcowi dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne". Organ wskazał, że nieuprawnione ujawnienie tego dokumentu spowodowałoby poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej.

Cudzoziemiec w ustawowym terminie złożył zażalenie na ww. postanowienie.

Po rozpatrzeniu zażalenia cudzoziemca Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z 30 lipca 2020 r. nr DL.WIIIPO.410.233.2018/ESM utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W podstawie prawnej wskazano art. 74 i art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej: k.p.a.) oraz z art. 4 i art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1167; dalej: ustawa o ochronie informacji niejawnych).

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że kwestie dostępu do informacji niejawnym reguluje ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie do informacji niejawnych. Organ przytoczył treść art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2 i art. 8 tej ustawy, wskazujące, kiedy dokumentom nadaje się klauzulę "tajne" oraz jak należy je chronić i udostępniać. Przytaczając dodatkowo treść art. 74 § 2 k.p.a. organ wskazał, że z wymienionych przepisów jednoznacznie wynika konieczność ochrony informacji niejawnych o klauzuli "tajne", jeśli stanowią one część akt administracyjnych. Uwzględniając zawarte w uzasadnieniu zarzuty dotyczące pozbawienia strony możliwości podjęcia skutecznej obrony swoich praw organ wyjaśnił, że o ile środek ograniczający dostęp strony do części akt tworzy określone utrudnienia w korzystaniu z uprawnień procesowych przez stronę, o tyle pozostaje we właściwej proporcji do koniecznego poziomu ochrony innych dóbr prawnych narażonych na uszczerbek w wyniku ujawnienia dokumentów zawierających informacje niejawne, zaś substytutem pełnej możliwości wykonania uprawnień procesowych strony musi pozostać kontrola sądowoadministracyjna opierająca się na dostępie sądu do całego materiału dowodowego. Organ podkreślił także, że wyłączenie dostępu do dokumentów niejawnych jest uznawane za dopuszczalne w świetle standardów europejskich.

Organ podkreślił, że z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w dyspozycji art. 74 k.p.a. wydanie postanowienia odmawiającego dostępu do dokumentu tajnego było obligatoryjne, a to oznacza, że udostępnienie tego dokumentu stanowiłoby rażące naruszenie tego przepisu.

P. J. wniósł skargę na ww. postanowienie, zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 10 w zw. z art. 73 k.p.a. w zw. z art. 2. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 8, art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r.; dalej: EKPC) oraz art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2010 r. (Dz.Urz.UE.C Nr 83, str. 389; dalej: KPP) poprzez odmowę udostępnienia skarżącemu dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne" dot. jego osoby i uniemożliwienie mu zapoznania się z motywami skierowanego przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosku o cofnięcie mu zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP, a w konsekwencji uniemożliwienie mu zajęcia stanowiska odnośnie do tej opinii i podjęcia jakiejkolwiek obrony swoich praw, co stanowi pogwałcenie uprawnień wynikających z przepisów Konstytucji, Konwencji oraz Karty, ugruntowanych obszernym i jednoznacznym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: ETPC i TSUE), zgodnie z którym odmowa wglądu do dokumentu niejawnego cudzoziemcowi w toku postępowania, w efekcie którego może dojść do wydalenia cudzoziemca z terytorium danego państwa, nie spełnia standardu europejskiego, co jest o tyle rażące, iż przepisy k.p.a., na podstawie których oparto odmowną decyzję o uniemożliwieniu skarżącemu zapoznania się z informacją ABW, są przepisami niższego rzędu w hierarchii źródeł prawa względem Konstytucji RP oraz Konwencji i Karty, a zatem – jako niespełniające standardów wynikających z aktów wyższego rzędu – nie powinny być w tej sprawie zastosowane;

2) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 199 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35) poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego i Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców weryfikacji, czy informacjom przekazanym przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego prawidłowo i zgodnie z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych nadano klauzulę "tajne", podczas gdy treść przepisu art. 9 ust. 1 ww. ustawy nakazuje adresatowi informacji niejawnej dokonanie każdorazowej i wnikliwej oceny, czy przekazany materiał (informacja) w rzeczywistości powinna być opatrzona gryfem tajności, a jak wynika z treści postanowień Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców żaden z tych organów nie przedstawił oceny, czy przekazana przez ABW informacja spełnia warunki jej utajnienia, tj. czy zawiera informacje, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień i umożliwienie zapoznania się dokumentem niejawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2327/20 oddalił skargę cudzoziemca.

W uzasadnieniu Sąd przywołał treść art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2 i art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz art. 74 § 1 k.p.a. i stwierdził, że przepisy te jednoznacznie wskazują, że w odniesieniu do dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne" i "ściśle tajne", ustawodawca ustanowił bezwzględną ochronę przed ich ujawnieniem wobec strony postępowania. Uwzględniając przedmiot zaskarżonego postanowienia, organ rozpatrujący sprawę zobowiązany był zatem do wyłączenia jawności akt sprawy na podstawie art. 74 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie ochrony informacji oznaczonych klauzulą "tajne". Sąd podkreślił, że prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu poprzez dostęp do akt sprawy nie zostało wyłączone w całości, bowiem nadal zachowuje on uprawnienie wglądu do tej części akt, które nie zostały opatrzone klauzulą "tajne". Sąd podkreślił, że ograniczenie dostępu dla dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych zostało przewidziane ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom skargi, wykładnia art. 74 § 1 k.p.a., nie narusza zatem Konstytucji RP i wynika z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej, jaką jest bezpieczeństwo państwa. Sąd wskazał przy tym na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w związku z badaniem konstytucyjności ograniczenia prawa strony w zakresie dostępu do informacji niejawnych i zapoznawania się z motywami rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji w sprawach dotyczących cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa (wyrok z 23 maja 2018 r., sygn. akt SK 8/14). Badając konstytucyjność art. 34 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych Trybunał nie zakwestionował ograniczenia prawa strony do zapoznania się z informacją niejawną.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 47 KPP. Po pierwsze, Karta ma zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii (art. 51 ust. 1 Karty). Prawa zagwarantowane w Karcie mogą podlegać ograniczeniom, w tym w celu ochrony interesu ogólnego (art. 52 ust. 1 Karty). Żaden przepis Karty nie przyznaje bezwzględnego prawa strony do dostępu do akt zawierających informacje o istotnym znaczeniu z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa.

Zdaniem Sądu za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U. z 2003 r., Nr 42, poz. 364).

Sąd stwierdził także, że wbrew zarzutom skargi, polski system prawny spełnia wymóg art. 13 EKPC. Skarżący może bowiem skorzystać z kilku środków zaskarżenia – odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to organy władzy publicznej mają wgląd w akta niejawne. W toku postępowań cudzoziemiec może ponadto korzystać z trybu zażaleniowego i zaskarżania do sądu administracyjnego postanowień organów administracji o odmowie wglądu w akta zawierające informacje niejawne. W każdej takiej sprawie wgląd w dokumenty niejawne mają sędziowie rozpatrujący sprawę.

W ocenie Sądu za niezasadne należy również uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 ust. 1 EKPC. Skarżący nie wykazał, że sprawy w przedmiocie dostępu do dokumentów wchodzą w zakres art. 6 EKPC. Podkreślił, że pozbawienie strony możliwości dostępu do materiału dowodowego postępowania jest dopuszczalne i nie godzi w warunkach polskiego systemu prawnego w istotę prawa do skutecznego środka odwoławczego. Stąd też zarzut naruszenia art. 13 EKPC w kontekście art. 6 i art. 8 tej Konwencji Sąd uznał za niezasadny.

W odniesieniu zaś do zarzutu związanego z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 199 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, Sąd podniósł, że tryb weryfikacji klauzuli tajności nadanej materiałowi niejawnemu ma charakter fakultatywny, który może mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji stwierdzenia zawyżenia klauzuli.

Sąd uznał uzasadnienie zaskarżonego postanowienia za kompletne i realizujące zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).

P. J. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 8 i art. 13 EKPC w zw. z art. 1 Protokołu nr 7 do EKPC w zw. z art. 47 KPP poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, co w konsekwencji uniemożliwia skarżącemu zapoznanie się z motywami, które legły u podstaw wszczęcia procedury zmierzającej do cofnięcia mu zezwolenia na pobyt stały na terytorium naszego kraju, której rezultat może stać się przecież bezpośrednią przyczyną wydalenia skarżącego z terytorium RP, podczas gdy odmowa udostępnienia cudzoziemcowi chociażby części akt sprawy w toku postępowania administracyjnego, którego skutkiem może być wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wydalenia cudzoziemca z terytorium danego państwa i w konsekwencji uniemożliwienie mu zajęcia stanowiska w odniesieniu do materiału zgromadzonego w tym postępowaniu i podjęcia jakiejkolwiek obrony swoich praw, stanowi pogwałcenie uprawnień wynikających z przepisów Konstytucji RP, a także EKPC oraz KPP mających potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości UE, zgodnie z którym odmowa cudzoziemcowi wglądu w treść dokumentu niejawnego w toku postępowania, w efekcie którego może dojść do wydalenia go z terytorium danego państwa, nie spełnia minimalnego standardu o charakterze gwarancyjnym, zaś wydane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie jest tym bardziej rażące, iż skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji administracyjnej wydanej wyłącznie w oparciu o przepis ustawowy, tj. przepis art. 74 k.p.a., który w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce jest przecież przepisem niższego rzędu wobec przepisów Konstytucji RP, EKPC oraz KPP i w niniejszej sprawie, z uwagi na jej przedmiot, nie powinien znaleźć zastosowania jako niespełniający standardów wynikających z ww. aktów o randze ponadustawowej.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, uchylenie w całości zaskarżonego postanowienie oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i umożliwienie skarżącemu zapoznania się z dokumentem niejawnym uzyskanym z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Ponadto wniósł o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w trybie art. 193 Konstytucji RP, z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w celu uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy art. 74 § 1 k.p.a. w zakresie, w którym pozwala na nieudostępnienie cudzoziemcowi, będącemu stroną postępowania administracyjnego, wglądu do zgromadzonych w sprawie administracyjnej informacji niejawnych o klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne", w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne, w toku którego odmówiono wglądu do tych informacji, może – chociażby pośrednio – prowadzić do wydalenia tego cudzoziemca z terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jest zgodny z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 6, art. 8 i art. 13 EKPC oraz art. 1 Protokołu nr 7 do EKPC. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ administracji uprawniony był do odmowy dostępu do akt sprawy w części dotyczącej dokumentów opatrzonych klauzulą "tajne". Na tak zadane pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Kwestia dopuszczalności ograniczenia stronie prawa wglądu do akt sprawy w zakresie odmowy udostępnienia dokumentów opatrzonych klauzulą "tajne" lub "poufne" była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, w którym wskazuje się, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 § 2 k.p.a., a skonkretyzowana w art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom bez naruszenia przy tym zasad Konstytucji RP oraz EKPC. Warto zwrócić uwagę że już w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 74 § 1 wprowadzono ograniczenie tej zasady, wskazując, że na organie administracji nie ciążą obowiązki wynikające z art. 73 § 1 k.p.a., jeżeli wniosek dotyczy spraw zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" (...). Wyłączenie obowiązku udostępniania akt sprawy może obejmować całość tych akt, ich część albo jedynie pewne dokumenty, które opatrzone zostały powyższą klauzulą.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powyższe ograniczenie praw strony podyktowane jest wagą informacji, a ustawodawca ponad interes strony przedkłada ochronę informacji objętych tajemnicą państwową lub służbową. Należy przy tym przypomnieć, że ustawa o ochronie informacji niejawnych wprowadza kwalifikowane formy ochrony informacji o szczególnej wadze dla interesów Rzeczypospolitej Polskiej, do których należy nadanie tym informacjom klauzuli "tajne". Warunkiem nadania informacjom niejawnym klauzuli "tajne" jest stwierdzenie przez organ administracji, że nieuprawnione ujawnienie tych informacji spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w okolicznościach enumeratywnie wyliczonych w art. 5 ust. 2 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie informacje, którym nadano klauzulę "tajne", dotyczą postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały. Podkreślić należy, że prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu poprzez dostęp do akt sprawy nie zostało wyłączone w całości, bowiem nadal zachowuje on uprawnienie wglądu do tej części akt, które nie zostały opatrzone klauzulą "tajne".

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej taka ingerencja w prawo wglądu przez stronę w akta sprawy nie stanowi naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak bowiem zostało wyżej wskazane, ograniczenie takie wynika z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej, jaką jest bezpieczeństwo państwa. Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w związku z badaniem konstytucyjności ograniczenia prawa strony w zakresie dostępu do informacji niejawnych i zapoznania się z motywami uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w sprawach dotyczących cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa. Trybunał, badając konstytucyjność art. 38 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w wyroku z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt SK 8/14 nie zakwestionował ograniczenia prawa strony do zapoznania się z informacjami niejawnymi. Trybunał uznał, że brak dostępu osoby, której cofnięto poświadczenie bezpieczeństwa, do informacji niejawnych, które wpłynęły na decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, zawartych w uzasadnieniu wyroku, stanowi przydatne, konieczne oraz proporcjonalne ograniczenie jej praw konstytucyjnych. W tym bowiem zakresie wartość, jaką jest bezpieczeństwo państwa, uzasadnia ograniczenie praw skarżącego, o których stanowią art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji.

Nietrafnie również autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 6, art. 8 i art. 13 EKPC. Pierwszy ze wskazanych przepisów statuuje prawo do rzetelnego procesu sądowego, drugi (art. 8) wskazuje na konieczność poszanowania prawa do życia rodzinnego i prywatnego, a art. 13 definiuje prawo do skutecznego środka odwoławczego. Żaden z tych przepisów nie został naruszony przez Sąd oraz organy administracji w niniejszej sprawie. Po pierwsze, skarżący może skorzystać z kilku środków zaskarżenia – odwołania (zażalenia) od decyzji organu pierwszej instancji, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to organy władzy publicznej mają wgląd w akta niejawne. W toku postępowań cudzoziemiec może ponadto korzystać z trybu zażaleniowego i zaskarżania do sądu administracyjnego postanowień organów administracji o odmowie wglądu w akta zawierające informacje niejawne. W każdej takiej sprawie wgląd w dokumenty niejawne mają sędziowie rozpatrujący sprawę. Niezrozumiałym jest również zarzut naruszenia art. 8 EKPC, który odnosi się do poszanowania prawa do życia rodzinnego i prywatnego. To ostatnie prawo będzie z pewnością miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ewentualnej sprawy o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu. Tymczasem postępowanie, w którym odmówiono cudzoziemcowi wglądu do akt w części dotyczącej dokumentu opatrznego klauzulą "tajne", dotyczyło ewentualnego cofnięcia skarżącemu zgody na pobyt stały. Nie przesądzając wyniku tego postępowania wskazać należy, że organ administracji przed wydaniem decyzji winien ocenić, czy okoliczności, które uzasadniają cofnięcie takiej zgody, zostały udowodnione na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a nie jednego dokumentu. A zatem na tym etapie postępowania zarzut naruszenia art. 8 EKPC jest nieuzasadniony.

I wreszcie wskazać należy, że kwestia braku możliwości zapoznania się przez stronę z niejawnym materiałem dowodowym ze względu na konieczność ochrony informacji niejawnych był przedmiotem orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. M.in. w wyroku Wielkiej Izy ETPC z dnia 19 września 2017 r. w sprawie Regner przeciwko Czechom (skarga nr 35289/11) wypowiedział się w sprawie równowagi pomiędzy prawem do skutecznej ochrony sądowej a wymogami związanymi z bezpieczeństwem państwa. ETPC doszedł do wniosku, że równowaga ta w rozpoznawanej sprawie nie została naruszona w takim stopniu, aby zaszkodzić samej istocie prawa skarżącego do rzetelnego procesu sądowego. Dla Trybunału decydującym argumentem było to, że sądy krajowe miały nieograniczony dostęp do wszystkich dokumentów niejawnych, jurysdykcja sądu krajowego obejmowała wszystkie fakty w sprawie i nie ograniczała się do badania przyczyn wskazanych przez wnioskodawcę. Zauważyć przy tym należy podobieństwo polskiej i czeskiej procedury w odniesieniu do wykorzystywania materiałów niejawnych.

Odnosząc się do naruszenia art. 1 Protokołu nr 7 do EKPC należy stwierdzić, że przepis ten określa sytuacje, w których cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegoś państwa może być wydalony. W rozpoznawanej sprawie organy nie orzekały o wydaleniu skarżącego z terytorium Polski, a zatem art. 1 Protokołu nr 7 do EKPC nie miał w niej zastosowania.

Podsumowując, trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, po zapoznaniu się dodatkowo z dokumentem z klauzulą "tajne", że organ administracji uprawniony był do odmowy udostępnienia skarżącemu do wglądu ww. dokumentu. Natomiast na marginesie wskazać należy, że nie przesądza to o wyniku postępowania administracyjnego, w toku którego odmówiono udostępnienia tej części akt, albowiem, jak zostało wyżej wskazane, przesłanki uzasadniające cofnięcie zgody na pobyt stały/zezwolenie na osiedlenie się będą musiały być oceniane w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a.

W tej sytuacji należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem.

Sąd nie uwzględnił wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności art. 74 § 1 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 8 i art. 13 EKPC oraz art. 1 Protokołu nr 7 do EKPC, nie dostrzegając takiej wady przepisu. Należy przy tym podkreślić, że wystąpienie z takim pytaniem jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu orzekającego w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa covidowa). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie zachodziły przesłanki z cyt. przepisu. Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy covidowej, w tym o treści jej art. 15zzs4 ust. 3, jak również o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku – pod warunkiem złożenia przez wszystkie strony oświadczenia o posiadaniu możliwości technicznych uczestniczenia w takiej rozprawie. Dodatkowo poinformowano strony o możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie w wyznaczonym terminie (z czego finalnie strony nie skorzystały). Z uwagi fakt, że strony nie złożyły oświadczenia o posiadaniu możliwości technicznych uczestnictwa w rozprawie na odległość, zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 19 listopada 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do jej rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki.