Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 764/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 44, § 45, § 39 ust. 8
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G. T. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 509/15 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. B., wyrokiem z 20 października 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 509/15 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

G. T. wniosła w dniu [...] października 2014 r. o wprowadzenie w drodze czynności materialno – technicznej zmiany w jednostce rejestrowej [...] obręb [...] wynikającej z wykazu zmian danych ewidencyjnych znajdującego się w dokumentacji geodezyjnej przyjętej w dniu [...] października 2014 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]. Jako podstawę prawną żądania wskazała art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. poz. 1287 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne".

Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...] jednostka ewidencyjna [...] poprzez zmianę przebiegu granicy działki nr [...]o powierzchni [...]ha z działką nr [...] oraz zmianę powierzchni działki nr [...] na [...] ha na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w ramach operatu technicznego wraz z mapą z danymi do aktualizacji ewidencji gruntów przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Powiatu [...] wykonanego przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. Z. Organ ustalił, że dokumentacja geodezyjna wskazana we wniosku G. T. obejmuje zmiany dotyczące nie tylko działki nr [...], stanowiącej jej własność, ale też działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej własność S. B. Organ wyjaśnił, że wnioskowana aktualizacja informacji w trybie czynności materialno – technicznej byłaby możliwa jedynie w przypadku, gdyby objęła nieruchomości znajdujące się tylko i wyłącznie w jej władaniu. S.B. oświadczył, że nie wyraża zgody na zmianę przebiegu granicy, a ewentualne zmiany będą ustalane w postępowaniu rozgraniczeniowym. Organ ustalił, że między stronami postępowania toczy się spór graniczny co do przebiegu granic powyższych działek. Dokumenty, na które powołała się wnioskodawczyni, tj. akt notarialny z [...] stycznia 1992 r., szkic z kontroli terenowej z 1994 r. i plan realizacyjny z 1982 r. (sporządzone przed założeniem obowiązującego operatu ewidencyjnego przyjętego [...] września 1994 r.), a także wynik wizji lokalnej, której przeprowadzenia żądała wnioskodawczyni, mogłyby stanowić jedynie podstawę do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości i w konsekwencji do rozstrzygnięcia sporu. O sporze granicznym zaś świadczą znajdujący się w powiatowym zasobie geodezyjno–kartograficznym szkic polowy Nr [...] stanowiący część operatu Nr [...] wykonanego do sprawy o sygn. akt [...] o zniesienie współwłasności (w rezultacie której G.T. stała się właścicielem działki nr [...]), który wskazuje inne dane dotyczące położenia granicy działki nr [...] z działką nr [...] niż te, wskazane na szkicu polowym stanowiącym integralną część protokołu z [...] sierpnia 2014 r. W ramach podziału nr [...] nie został spisany protokół graniczny. W powiatowym zasobie geodezyjno – kartograficznym znajduje się także szkic polowy z [...] kwietnia 1994 r. stanowiący część operatu nr [...], który nie zawiera miar, ale wskazuje różny przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...], z której została wydzielona działka nr [...]. Szkic polowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 2014 r., stanowiący integralną część protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, nie zwiera podpisu osób biorących udział w czynnościach ustalenia przebiegu granic oraz adnotacji wykonawcy o odmowie złożenia podpisu, co stanowi uchybienie procedury ustalenia przebiegu granic. Organ, odwołując się do zasad utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności i sposobów aktualizacji, oraz warunków ustalenia granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania (stan ten musi być zgodny z informacjami zawartymi w dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działek) stwierdził, że istniejący spór graniczny jest podstawą do odmowy dokonania zmiany przebiegu granicy w ramach aktualizacji ewidencji gruntów. Nie zostały też spełnione przesłanki ustalenia granicy działek ewidencyjnych na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, gdyż ustalony stan spokojnego posiadania jest sprzeczny z przebiegiem granicy i powierzchni działki nr [...] o pow. [...] ha ujawnionej w księdze wieczystej [...] na podstawie prawomocnego postanowienia sądowego o zniesieniu współwłasności sygn. akt [...] i wykonanej dla tego postępowania sądowego mapy podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2000 r. Nie można również pominąć znaczenia uchybienia w postaci braku podpisu osób biorących udział w czynnościach ustalenia przebiegu granic oraz braku adnotacji o odmowie złożenia podpisu.

G. T. odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów art. art. 1, 2, 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie konieczne jest ustalenie stanu faktycznego na podstawie kompletnego i pełnego materiału dowodowego, w tym ustalenie, czy ostatni stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Organ pierwszej instancji powinien był ocenić zgodnie z zasadami K.p.a. dokumentację geodezyjną, która przyjęta została do państwowego zasobu, a która ma stanowić podstawę dokonania aktualizacji informacji w operacie ewidencji gruntów i budynków. W szczególności ocena powinna dotyczyć tego, czy przedłożona dokumentacja geodezyjna, w tym operat techniczny przyjęty w dniu [...] października 2014 r. za nr [...] do zasobu, jest wystarczająca jako podstawa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z uwagi na okoliczności sprawy. Organ odwołał się do treści przepisów §36, §37, §38, §39 i §45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. poz. 454 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków", z których wynika, że przebieg granic ustala się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic w przypadku, gdy stwierdzi się brak dokumentacji określonej w §36, bądź gdy stwierdzenia w niej zawarte organ uzna za niewiarygodne.

Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji z zastąpienia operatu ewidencji gruntów nową ewidencją gruntów. Operat ewidencji gruntów obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...] przyjęto do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] września 1994 r. za numerem [...]. Odnowiona ewidencja gruntów została założona na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów (Dz. U. poz. 32) oraz załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr [...] poz. [...]). W Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z [...] października 1994 r. ukazało się obwieszczenie Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z [...] września 1994 r. w sprawie zastąpienia dotychczasowego operatu ewidencji gruntów nową ewidencją gruntów dla następujących obrębów wchodzących w skład jednostki ewidencyjnej [...]:[...],[...]. Ze względu na brak tych materiałów geodezyjnych nie można w sposób bezsporny przyjąć, czy ustalenie przebiegu granic dokonywane było wówczas na gruncie, czy też współrzędne punktów załamania granic ewidencyjnych działek pozyskiwano w inny sposób, przykładowo z mapy zasadniczej. Aktualnie w rejestrze gruntów obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], w jednostce rejestrowej [...]figuruje między innymi działka ewidencyjna nr [...]o pow. [...] ha, objęta księgą wieczystą nr [...], stanowiąca własność G. T., a w jednostce rejestrowej [...] figuruje działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, objęta księgą wieczystą nr [...], stanowiąca własność S. B. Organ dalej wskazał, że geodeta M. Z. w operacie dokonał ustalenia na gruncie przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...] stosując przepisy §37 - §39 ww. rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego uczynił to lakonicznie, a organ pierwszej instancji w ogóle się nie odniósł do tego faktu. Organ odwoławczy uznał, że z tych wszystkich powodów nie można zweryfikować stanowiska, że zachodzi sytuacja opisana w §37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy wytknął również, że przebieg granicy został ustalony na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, gdy tymczasem protokół ustalenia przebiegu granic podpisała jedynie G. T., a S. B. odmówił podpisania protokołu. Organ podkreślając wagę szkicu granicznego, który jest integralną częścią protokołu ustalenia przebiegu granic, zarzucił, że szkic załączony w sprawie jest nieczytelny i nie zawiera wszystkich informacji wskazanych w §71 ust. 5 ww. rozporządzenia. Drugi szkic znajdujący się w dokumentacji, sporządzony jako samodzielny dokument, jest również niepełny.

Organ odwoławczy wskazał, że w uchybienia te zostały dostrzeżone przez organ pierwszej instancji, jednakże ich skutki zostały odmiennie ocenione. Zdaniem organu odwoławczego konsekwencje tych nieprawidłowości nie powinny obciążać zlecających pracę geodezyjną, gdyż to Starosta [...] przyjął do zasobu obarczony uchybieniem operat. Uchybienia te nie powinny zatem prowadzić do odmowy dokonania aktualizacji.

Organ odwoławczy wskazał, że Sąd Rejonowy w M. postanowieniem z [...] lipca 1999 r. sygn. akt [...] wydanym w sprawie zniesienia współwłasności przyznał na wyłączną własność G. T. działkę ewidencyjną nr [...]. W aktach sprawy znak: [...] znajduje się szkic polowy nr [...] wykonany [...] kwietnia 1999 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. K. C., będący częścią operatu nr [...] (stary nr [...]), wykonanego do ww. sprawy sądowej. Na szkicu widnieje adnotacja "brak protokołu granicznego". W piśmie z [...] grudnia 2014 r., skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...], G. T. wniosła "o przyjęcie jako dowodu znajdującego się w zasobach geodezji szkicu z kontroli terenowej z 1994 r. pod numerem [...]". Organ pierwszej instancji ustalił, że szkic polowy z [...] kwietnia 1994 r., wskazany przez zainteresowaną jako dowód w sprawie, stanowi część operatu odnowienia ewidencji gruntów dla obrębu [...], przyjętego do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] września 1994 r. za numerem [...]. Szkic ten wskazuje na różny przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], z której wydzielono m.in. działkę nr [...]. Nie zawiera żadnych miar pozwalających na określenie położenia granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami. Zamieszczona jest na nim adnotacja "istnieje spór na granicy między dz. [...] a dz. [...]". Nie można zatem stwierdzić, że granica pomiędzy ww. działkami przedstawiona na szkicu polowym nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. (operat nr. [...]), stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic z [...] sierpnia 2014 r., jest zgodna z granicą przedstawioną na szkicu polowym z [...] kwietnia 1994 r. Informacja zamieszczona na szkicu z [...] kwietnia 1994 r. świadczy natomiast o istniejącym, co najmniej od czasu odnowienia operatu ewidencji gruntów dla obrębu [...] w 1994 r., sporze granicznym.

W ocenie organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien rozważyć stosowanie §39 ust. 8 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym starosta ujawnia w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych. Organ zwrócił też uwagę, że geodeta z jednej strony poczynił adnotację o sporze granicznym, a z drugiej strony - że stan posiadania jest wyraźny oraz że nie zawarł czytelnych informacji wskazujących na sporny odcinek.

Organ podkreślił następnie techniczno – deklaratoryjny charakter zapisów w ewidencji i zaznaczył, że poprzez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie można dochodzić ani udowodnić swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. W przypadku sporu co do granic powinno być przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Żądana w sprawie zmiana powierzchni działki nr [...] na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych zawartych w operacie nr [...]byłaby możliwa, ale z jednoczesnym dokonaniem aktualizacji przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], ponieważ pole powierzchni działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granicy.

S. B. wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie prawa materialnego art. 24 ust. 2a i 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie istnienia możliwości aktualizacji spornej granicy między dwoma ciałami hipotecznymi w trakcie trwania przed Wójtem Gminy [...] postępowania rozgraniczeniowego i bezkrytyczne przyjęcie, że ewidencja nie ma znaczenia dla tego postępowania, co prowadzi do dwutorowości postępowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

G. T. przedstawiła w piśmie z [...] czerwca 2015 r. argumentację przemawiającą za realizacją jej wniosku o aktualizację, zaznaczając, że projekt podziału zniesienia współwłasności wykonany do sprawy o sygn. akt [...]zawierał błędy i nieścisłości natomiast wypisy z powołanej przez nią księgi wieczystej, mapy, szkic polowy, operat techniczny, znaki graniczne i opisane trwałe elementy zagospodarowania są zgodne z granicą na gruncie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 października 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 509/15 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd, akcentując istotę ewidencji gruntów i budynków, w szczególności jej rejestrowy charakter, a także zasady rządzące funkcjonowaniem ewidencji i jej aktualizacją, wyjaśnił, że rejestruje ona stan prawny zaistniały uprzednio, ale w żadnym razie stanu prawnego nie tworzy. Nie rozstrzyga także sporów o prawa do gruntów, ani żadnych kwestii spornych związanych z ustaleniem tytułu własności. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Sąd powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że aktualizacja danych w ewidencji dotyczy naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie niekiedy przyjmuje się, że w określeniu "aktualizacja" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych, jednak z zastrzeżeniem, że czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych pomyłek (w świetle przedłożonych dokumentów), a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję, na przykład przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu co do tego, czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dokumenty, na podstawie których dokonuje się tego rodzaju aktualizacji, określone zostały w §46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i jest to między innymi prawomocne orzeczenie sądowe. Natomiast spór co do przebiegu granicy może być rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym, tj. w trybie przepisów art. 29-34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Możliwe jest także wystąpienie w tego rodzaju sprawie do sądu powszechnego o ustalenie rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, w tym także prawa własności. Orzeczenie sądu w tym przedmiocie stanowić będzie podstawę do wprowadzenia stosownych zmian w ewidencji gruntów.

Sąd wskazał, że żądanie zmiany wpisu w ewidencji zostało złożone w warunkach toczącego się sporu o rozgraniczenie nieruchomości objętych tym żądaniem. Okoliczność ta zdaniem Sądu powoduje, że nie jest możliwe rozstrzyganie w trybie aktualizacji ewidencji o zgłoszonym żądaniu, w przypadku braku zgody stron. Zamieszczenie informacji o spornym charakterze przebiegu granicy (§ 39 ust. 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), jak sugerował to organ odwoławczy, nie stanowi alternatywy w przypadku braku zgody stron, na dokonanie żądanej aktualizacji wpisu do ewidencji, a jedynie stanowi podstawę ujawnienia takiej informacji w ewidencji, w sytuacji toczącego się postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast wprowadzenie zmian do ewidencji z równoczesnym wpisem o spornym charakterze tej zmiany w rozpatrywanej sprawie stanowiłoby ingerencję w postępowanie rozgraniczeniowe, w którym rozstrzygane są kwestie własności pasa przygranicznego. Tego rodzaju rozstrzygnięcie przeczyłoby istocie rejestrowego charakteru postępowania mającego na celu wyłącznie aktualizację ewidencji.

Dalej Sąd wskazał, że drugą kwestią istotną dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy jest okoliczność przyjęcia spornego operatu do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2014 r. (za nr [...]) Trafnie organ odwoławczy zauważył, że przyjęcie dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego, będącego materiałem źródłowym; który może stanowić podstawę wprowadzenia zmian. Nałożenie na organy prowadzące ewidencję tego obowiązku oznacza, że sam fakt przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego jest wprawdzie warunkiem koniecznym, jednakże nie jest warunkiem wystarczającym do wprowadzenia żądanych zmian. Weryfikacji i przyjęcia do zbiorów prac geodezyjnych dokonują organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej według zasad określonych w art.12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a do dnia 11 lipca 2014 r. według rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. poz. 837). W postępowaniu tym zastosowanie znajdują kryteria, które w skrócie można określić jako techniczno – formalne, i jest to postępowanie niewątpliwie odrębne w stosunku do kontrolowanego w sprawie niniejszej.

Sąd podzielił stanowisko organów w zakresie, w jakim dokonana została analiza zgromadzonego materiału dowodowego i wskazane zostały uchybienia popełnione przy sporządzeniu dokumentacji geodezyjnej. Nie podzielił jednak poglądu organu odwoławczego co do "odpowiedzialności" Starosty [...] za przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego operatu, który nie spełnia wymogów do ujawnienia zmian w nim określonych do ewidencji gruntów. W sytuacji, gdy postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu, lecz na skutek wniosku, to do wnioskodawczyni należało przedłożenie prawidłowej dokumentacji uzasadniającej żądanie. Natomiast jej braki nie mogą skutkować powstaniem dodatkowych obowiązków po stronnie organów prowadzących ewidencję poza oczywiście zbadaniem, czy załączona dokumentacja jest wystarczająca do uwzględnienia żądania. Skoro organ uznał, że przedłożony operat nie stanowi wystarczającej podstawy do ujawnienia żądania, to do podmiotu zlecającego jego wykonanie należy jego uzupełnienie. Należy przy tym mieć na uwadze przeszkodę w postaci toczącego się sporu o rozgraniczenie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i G. T.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, reprezentowany przez radcę prawnego P. F., zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego:

– §39 ust. 8 (błędnie oznaczony jako "pkt 8") rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że ujawnienie w ewidencji gruntów informacji o spornym charakterze przebiegu granicy stanowi niedopuszczalną ingerencję w postępowanie rozgraniczeniowe, w którym rozstrzygane są kwestie własności pasa przygranicznego;

– §46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w razie wszczęcia postępowania (aktualizacyjnego) na wniosek strony, organ zwolniony jest z poczynienia ustaleń faktycznych na podstawie kompletnego i pełnego materiału dowodowego.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej według norm prawem przepisanych.

G. T., reprezentowana przez radcę prawnego E.K., zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię:

– art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z §44 i §45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez przyjęcie, że decyzja organu odwoławczego i "wyrażone w niej poglądy nie wynikają z treści art. 24 PGiK ani § 45 rozporządzenia oraz że to na skarżącej spoczywa obowiązek uzupełnienia dokumentacji w sytuacji popełnienia błędu przez organ";

– art. 24 w związku z art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 39 ust. 8 (błędnie oznaczony jako "pkt 8") rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków nie może toczyć się równolegle do trwającego postępowania rozgraniczeniowego, a zamieszczenie w ewidencji informacji o spornym charakterze przebiegu granicy stanowi ingerencję w postępowanie rozgraniczeniowe;

II. przepisów postępowania – art. 3 §1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę działalności organów administracyjnych i uchylenie decyzji organu, mimo że materiał dowodowy w sprawie był niekompletny i budził wątpliwości, które przy ponownym rozpoznaniu sprawy mogły być wyjaśnione na korzyść uczestnika postępowania, i bezpodstawne uznanie że po stronie organów administracyjnych poza zbadaniem czy załączona dokumentacja jest wystarczająca do uwzględnienia żądania, brak jest innych obowiązków; Sąd Wojewódzki ponadto nie odniósł się do faktu naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów K.p.a., co uniemożliwiło organowi odwoławczemu rozpoznanie sprawy; Sąd również błędnie uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz §46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków co spowodowało uchylenie decyzji tego organu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S. B., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Powołanie w podstawach skargi kasacyjnej G. T. zarówno pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i pkt 2 tego przepisu co do zasady wymaga zbadania w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty powołane w ramach obu podstaw kasacyjnych wykazują niezasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji, że nie jest możliwe rozstrzyganie w trybie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków o żądaniu zmiany wpisu w sytuacji toczącego się sporu o rozgraniczenie nieruchomości objętych żądaniem, w przypadku braku zgody stron. Okoliczność, że istnieje wieloletni spór o granice własności gruntów pomiędzy skarżącą a jej sąsiadem nie jest w sprawie kwestionowana.

Zgodnie z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami (tak art. 2 pkt 8 ustawy). Nośnikiem wskazanych informacji jest, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, tzw. przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków nakłada na starostę jako organ prowadzący tę ewidencję (w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Przepisy rozporządzenia regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§45 ust. 1, §46 ust. 1 według brzmienia obowiązującego na dzień orzekania przez organy administracyjne). Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Oznacza to, że w określeniu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Podkreślić trzeba, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego jak przebiega granica dwóch ewidencyjnych działek ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze rozgraniczenia nieruchomości, o którym mowa w art. 29 i n. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, albo odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takich postępowaniach rozstrzygnięcia w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dokumenty, na podstawie których dokonuje się tego rodzaju aktualizacji - jak już wspomniano - określone zostały w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i jest to między innymi decyzja administracyjna lub prawomocne orzeczenie sądowe. W tym zakresie podmioty zainteresowane najpierw muszą przeprowadzić stosowne postępowanie. Dopiero wydane w takiej sprawie ostateczna decyzja lub prawomocny wyrok sądu będą mogły stanowić podstawę do dokonania przez organy stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Rację ma zatem Sąd Wojewódzki twierdząc, że w warunkach toczącego się sporu o rozgraniczenie nieruchomości objętych żądaniem nie jest możliwe rozstrzyganie w trybie aktualizacji ewidencji o zgłoszonym żądaniu, w przypadku braku zgody stron. Dopóki spór ten nie zostanie rozstrzygnięty przez właściwe organy i we właściwym trybie postępowania, dopóty brak jest podstaw do dokonania zmian w ewidencji gruntów, których żąda skarżąca kasacyjnie. Trafnie też zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że okoliczność tę dostrzegał nie tylko organ pierwszej instancji, ale także organ odwoławczy.

Wobec tak ustalonych okoliczności faktycznych bez znaczenia pozostają rozważania skarżących kasacyjnie, czy organ rozpoznający wniosek w ramach postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków powinien dokonywać dodatkowych ustaleń faktycznych i samodzielnie uzupełniać materiał dowodowy. Organy ewidencyjne działają w sprawie w określonych okolicznościach faktycznych i w rozpoznawanej sprawie ich rola jest ograniczona do ewidencjonowania udokumentowanych stanów prawnych. Aktualnie stan, którego wprowadzenia do ewidencji gruntów domaga się skarżąca kasacyjnie jest w trakcie ustalania i nie jest udokumentowany. Organy ewidencyjne rejestrują bowiem jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać o prawach do gruntów oraz przebiegu granic. W niniejszej sprawie żądania skarżącej nie zostały poparte wymaganymi przez prawo dokumentami, które mogłyby uzasadniać dokonanie zmian w zakresie powierzchni działek i ich granic. Dlatego decyzja odmawiająca wprowadzenia zmian nie narusza prawa. Tym samym nie można też skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu błędnej wykładni art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d w związku z § 44 i § 45 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 24 w związku z art. 31 ust. 2 tej ustawy i §39 ust. 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz §46 tego rozporządzenia.

Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji istniejącego sporu o przebieg granicy między działkami wprowadzenie do ewidencji zmian dotyczących przebiegu granicy między tymi działkami z równoczesnym wpisem o spornym charakterze tej zmiany jest niedopuszczalne. Oznaczałyby to w istocie merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi działkami. Granica nieruchomości zaś wyznacza zasięg przysługiwania do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i nast. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tym znaczeniu rozumienia sporu granicznego, jako sporu o zasięg prawa własności, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował §39 ust. 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jako określający okoliczności, w jakich ujawnia się informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych. Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że §39 ust. 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w sytuacji toczącego się postępowania rozgraniczeniowego stanowi podstawę ujawnienia jedynie informacji o spornym charakterze przebiegu granic w ewidencji. Z interpretacji powyższego przepisu dokonanej przez Sąd Wojewódzki nie można zatem w żadnym razie wywieść takiego rozumienia, o którym mowa w skardze kasacyjnej organu, że organ ewidencyjny byłby zawieszony w prowadzeniu postępowania aktualizacyjnego w sytuacji toczącego się postępowania rozgraniczeniowego. Sąd Wojewódzki zaaprobował odmowę zmiany danych w ewidencji, gdyż wniosek dotyczył aktualizacji danych a nie wprowadzenia do ewidencji informacji, o której mowa w §39 ust. 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 3 §1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., ponad to co zostało wyżej omówione, dodatkowo wskazać trzeba, że Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów w zakresie, w jakim dokonana została analiza zgromadzonego materiału dowodowego i wskazane zostały uchybienia popełnione przy sporządzaniu dokumentacji geodezyjnej. Nie zmienia to jednak faktu, że jakiekolwiek czynności dowodowe zmierzające do potwierdzenia zmian znajdujących się w dokumentacji bazowej ewidencji gruntów, a nie wytworzone przez organy ewidencyjne, nie mogłyby być podejmowane do czasu rozstrzygnięcia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.