Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 858/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 92
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 1, § 6, § 8
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 16 § 1, art. 61, art. 104, art. 130 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 29 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi A.R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że wymienione w punkcie I wyroku decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009r. A.R., emeryt policyjny, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 zgodnie z normą jak w złożonych wnioskach oraz nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami. Równocześnie wniósł o wypłatę należnych odsetek od należności głównej. Do wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006 - 2008.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komendant Powiatowy Policji udzielił wnioskodawcy wyjaśnienia, że w wyniku nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 z późn.zm.) z dniem 1 stycznia 2006 r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia.

Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w rozpoznaniu żądania w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006-2008, Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji, zgodnie z którym żądanie przez zainteresowanego wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

W wyniku skargi A.R. na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. (sygn. akt II SAB/Go 60/09) zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Skarga kasacyjna Komendanta Powiatowego Policji została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. (sygn. akt l OSK 2/10) ze wskazaniem, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. skierowany do Komendanta Powiatowego Policji wszczął postępowanie administracyjne i winien być załatwiony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji cofnął A.R. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 2 norm zaludnienia, przyznanego jego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r.

Od tej decyzji A.R. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji odwołanie, żądając ponownego rozpoznania sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn.zm.) w związku z art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( tekst jednolity: Dz. U. Nr 8, poz. 67 z 2004 r. z późn. zm.), art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 43, poz. 277 z 2007 r. z późn.zm.) oraz § 6 w związku § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz.U. Nr 100, poz. 919 z późn.zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wnioskodawca z dniem [...] lutego 1994 r. został zwolniony ze służby w Policji i uzyskał prawo do świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznano zainteresowanemu, jako emerytowi policyjnemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu na zasadach i w wysokości należnej w dniu jej wydania tj. w ilości 2 norm zaludnienia. Przedstawiając okoliczności zaistniałe w wyniku złożenia wniosku z dnia [...] marca 2009 r. stwierdził, iż przyznanie wnioskodawcy jako emerytowi policji równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 2-ch norm zaludnienia wynikało z przepisów wykonawczych wydanych na mocy upoważnienia art. 91 ust. 2 ustawy o Policji - w tym § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Organ wskazał, iż wraz z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a zgodnie z zasadą praworządności organy administracyjne mają obowiązek rozstrzygać w sprawie według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Komendant Wojewódzki podał, iż podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w brzmieniu "decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia". Komendant Wojewódzki Policji podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji, że organ - rozpatrując wniosek - zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać czy wnoszący nadal posiada uprawnienie do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (a co za tym idzie dalszego pobierania świadczenia). Jest także zobowiązany z urzędu cofnąć świadczenie jeżeli uzna, że na skutek nowych okoliczności jego dalsze pobieranie jest bezzasadne. Zdaniem organu odwoławczego skoro uprawnienia emerytów (rencistów) policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nigdy nie wynikały ani z ustawy o Policji, ani z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a jedynie przyznawano je na podstawie corocznie składanych oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji, to z dniem 1 stycznia 2006 r. zaszła konieczność cofnięcia tych uprawnień, bowiem obowiązujący do dnia 1 stycznia 2006 r. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wykraczał poza granicę delegacji ustawowej, a przyznane świadczenia nie miały oparcia w normie prawnej.

Zdaniem organu odwoławczego, wniosek złożony [...] marca 2009 r. wraz z dołączonymi do niego oświadczeniami mieszkaniowymi - nie spowodował wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania uprawnienia, a wręcz przeciwnie analiza niniejszych oświadczeń mieszkaniowych zobowiązuje organ - w myśl § 6 omawianego rozporządzenia - do cofnięcia uprawnień przyznanych decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Komendanta Rejonowego Policji. Ponadto organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie cofnięcie uprawnień polega na ustaniu tego prawa z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających wypłatę równoważnika osobom uprawnionym do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, zatem nie zachodzi tu działanie prawa wstecz. Organy administracji muszą stosować - przy wydawaniu swoich decyzji, przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania. Komendant Wojewódzki zgodził się z organem l instancji, że następstwem decyzji o cofnięciu uprawnień, wydanej w trybie postępowania zwyczajnego, jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. A.R. wniósł o:

- skontrolowanie czy zawarte w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji postanowienia, w sprawie wniosku skarżącego z [...] marca 2009 r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami,

- stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiających go równoważnika pieniężnego, który pobierał corocznie aż do 2005 r.,

- zamieszczenie w wyroku uznania prawa do świadczenia tj. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, obowiązku jego wypłaty na podstawie przepisów ustawowych,

- wydanie stosownego wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji do wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006 – 2008 wraz z ustawowymi odsetkami,

- wskazanie w wyroku uznania posiadania prawa do przedmiotowego świadczenia na przyszłość, nałożenia na organ obowiązku powstrzymywania się od dalszego naruszania prawa wynikającego z przepisów ustawowych i dalszego wypłacania świadczenia na przyszłość.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, przekraczając swoje uprawnienia i nie dopełniając obowiązku, podjęły bezprawne działania prowadzące do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji przyznającej świadczenie - równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nadto wywodził, iż organy przez uchylanie się od wypełnienia postanowień decyzji odmawiają wypłaty należności, działając na szkodę skarżącego. W ocenie skarżącego organ l instancji oparł swoje uzasadnienie m.in. na § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., w sytuacji gdy, rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono ww. § 8 nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej, co oznacza, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylonego uregulowania. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych. Wskazywał, iż nie jest dopuszczalne budowanie koncepcji, zgodnie z którą każdorazowa zmiana stanu prawnego skutkować musi ustaniem istniejących stosunków prawnych i utratą przez stronę posiadanych uprawnień. W jego opinii powyższe oznacza, iż wszelkie decyzje Komendantów Policji wydane przed 2005 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pozostają nadal w obiegu prawnym i wydane później rozporządzenia MSWiA nie dyskwalifikują (wygaszają) tychże decyzji. Zdaniem skarżącego, Komendant Powiatowy Policji nie mógł wydać decyzji odmownej (cofnąć dotychczasowych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego) także z tej przyczyny, że z dniem uchylenia § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. komendanci powiatowi nie mogą już orzekać co do istoty sprawy (w tym także o odmowie) w odniesieniu do tej grupy dotychczasowych beneficjentów równoważnika. Na potwierdzenie takie stanowiska strona powołała orzecznictwo wojewódzki sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powołanej jako "ppsa"). W postępowaniu administracyjnym obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spoczywa na organie. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ppsa uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa.), co obliguje go do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym je wyeliminowania z obrotu prawnego.

W przedmiotowej sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. emerytowanego funkcjonariusza Policji A.R. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Poza sporem pozostaje także ustalenie, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 1994 r. i uzyskał prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Z akt sprawy wynika również, że z dniem [...] czerwca 2006 r. nabył on prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wymiarze 2 norm zaludnienia – a to na mocy ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...], które to świadczenie wypłacano skarżącemu do 2005 r. włącznie na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych.

W kwestii wniosku z dnia [...] marca 2009 r. zważyć przyjdzie, iż początkowa bezczynność organu I instancji wobec tego pisma stanowiła w niniejszej sprawie przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed tutejszym Sądem, który wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. w sprawie II SAB/Go 60/09 uwzględnił skargę A.R. i zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania tegoż wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zwrócić w związku z tym należy uwagę, iż po myśli przepisu art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osadzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 ppsa). Wobec tego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. wiążą jedynie co do tego co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia w związku ze skargą na bezczynność organu, czyli co do dokonanej przez Sąd oceny, że sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, a organ właściwy do rozpoznania wniosku pozostawał bezczynny bowiem właściwą formą załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego nie mogło być pismo informacyjne. Zobowiązując Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. we wskazanym terminie, Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż zasadniczo właściwą formą załatwienia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna, o której mowa w art. 104 lub art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt l OSK 2/10, oddalającym skargę kasacyjną organu administracji publicznej, którego bezczynność stanowiła przedmiot skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż w sprawie ze skargi na bezczynność organu, sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, a jedynie ocenia czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt l OSK 673/09, 2 lutego 2010 r. sygn. akt l OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt l OSK 1249/09, z 17 czerwca 2010 r. sygn. akt l OSK 1249/09 - niepubl.). W konsekwencji należy wskazać, iż nie wiążą składu orzekającego w niniejszej sprawie, ani też organów administracji wywody Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2009 r. sygn. II SAB/Go 60/09 w pozostałych kwestiach, wykraczających poza granice rozpoznawanej sprawy bezczynności organu, w szczególności w zakresie wskazania ewentualnego dochodzenia wypłaty równoważnika w drodze postępowania cywilnego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze treść wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r., w kontekście przepisu art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zakresu związania powyższymi wyrokami sądów administracyjnych (art. 153 ppsa) nie może budzić wątpliwości, iż obowiązkiem organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie było pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wraz z odsetkami, zgodne z wymogami procedury administracyjnej. Wnioskodawca nie domagał się bowiem przyznania uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, lecz wywodził swe uprawnienie i żądanie wypłaty z ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. i ukształtowanego nią stosunku administracyjnoprawnego.

Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu, że akt lub czynność (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa) może dotyczyć nie tylko uprawnień lub obowiązków określonych wprost przepisami prawa (istniejących ex lege) czy opartych na przepisach prawa, ale także skonkretyzowanych aktem stosowania prawa np. w drodze decyzji (zob. A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II Zakamycze 2006, str. 25; E. Łętowska, glosa do wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., II SA/GD 4182/2001, OSP 2003, nr 10, M. Bogusz, glosa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r., II SAB/Bd 23/2004, OSP 2006, nr 3).

W tej sytuacji wskazać należy na dwa możliwe sposoby działania organu w rozpatrywanej sprawie. Mianowicie organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 Kpa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest również pogląd, zgodnie z którym oprócz sytuacji, gdy właściwy organ odmówi wypłaty dochodzonego świadczenia pieniężnego, potrzeba wydania decyzji mogłaby zaistnieć wówczas, gdyby z obrotu prawnego usunięta została decyzja o przyznaniu przedmiotowego równoważnika, a strona domagałaby się nadal przyznania (ustalenia) prawa do tego równoważnika (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt l OSK 1647/09 oraz z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt l OSK 17/10).

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy zważyć przyjdzie, iż decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji, na podstawie art. 104 Kpa w związku z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 2004 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn.zm.), art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z [...] marca 2009 r., cofnął skarżącemu A.R. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 2 norm zaludnienia, przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.- powoływanej jako: "Kpa"), w związku z ze wskazanymi wyżej przepisami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż przyznanie A.R. jako emerytowanemu funkcjonariuszowi policji równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 2-ch norm zaludnienia wynikało z przepisów wykonawczych wydanych na mocy upoważnienia art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, w tym § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepis ten został uchylony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zatem z dniem wejścia w życie rozporządzenia nowelizującego tj.: 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a zgodnie z zasadą praworządności organy administracyjne mają obowiązek rozstrzygać w sprawie według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Komendant Wojewódzki Policji podał, iż podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w brzmieniu "decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia". Wobec powyższego organ uznał za chybione zarzuty skarżącego, że zaskarżona decyzja była wydana bez podstawy prawnej. Ponadto Komendant Powiatowy Policji wydając decyzję nr [...] z dnia [...] września 2010 r. nie korzystał też, jak twierdzi skarżący, z nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, o którym mowa w przepisach art. 156 § 1 Kpa, wobec czego w ocenie Komendanta Wojewódzkiego, bezpodstawnym jest twierdzenie strony, aby koniecznym było przy cofnięciu uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wskazanie przez Komendanta Powiatowego Policji konkretnego przepisu prawa, który został naruszony oraz określenie tego naruszenia. Dalej organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, w którym Trybunał podał, iż pojawienie się w czasie późniejszym nowych okoliczności wyłączających prawo do dalszego świadczenia, albo ograniczających to prawo skutkuje cofnięciem tych uprawnień.

Komendant Wojewódzki Policji podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że rozpatrując wniosek zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać czy wnoszący nadal posiada uprawnienie do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (a co za tym idzie dalszego pobierania świadczenia). Organ obowiązany jest z urzędu cofnąć świadczenie jeżeli uzna, że na skutek nowych okoliczności jego dalsze pobieranie jest bezzasadne. Organ odwoławczy podzielił ponadto pogląd Komendanta Powiatowego Policji, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w art. 91 uprawnienie do spornego równoważnika przyznaje wprost jedynie policjantom. Jednocześnie brak jest normy kształtującej uprawnienie emeryta (rencisty) policyjnego do tego świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego skoro uprawnienia emerytów (rencistów) policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nigdy nie wynikały ani z ustawy o Policji, ani z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a jedynie przyznawano je na podstawie corocznie składanych oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji, to z dniem 1 stycznia 2006 r. zaszła konieczność cofnięcia tych uprawnień, bowiem obowiązujący do dnia 1 stycznia 2006 r. § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie (...) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wykraczał poza granicę delegacji ustawowej, a przyznane świadczenia nie miały oparcia w normie prawnej. Komendant zaznaczył, że złożony wniosek z dnia [...] marca 2009 r. i dołączone do niego oświadczenia mieszkaniowe spowodowały wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania uprawnienia, a wręcz przeciwnie analiza niniejszych oświadczeń mieszkaniowych zobowiązuje organ - w myśl § 6 omawianego rozporządzenia - do cofnięcia uprawnień przyznanych decyzją z [...] czerwca 2004 r. Komendanta Rejonowego Policji. Komendant Wojewódzki Policji podzielił także pogląd Komendanta Powiatowego Policji, że cofnięcie stronie uprawnień do przedmiotowego świadczenia nie narusza praw nabytych. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zasadą działania prawa wstecz, bowiem ustawodawca nie nakazał wydawania decyzji o cofnięciu uprawnienia do przyznanego stronie równoważnika z datą wsteczną. Cofnięcie uprawnień polega zatem na ustaniu tego prawa z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających wypłatę równoważnika osobom uprawnionym do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Komendant Wojewódzki zgodził się z organem pierwszej instancji, że następstwem decyzji o cofnięciu uprawnień, wydanej w trybie postępowania zwyczajnego, jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej do świadczenia.

W ocenie Sądu w składzie orzekającego w niniejszej sprawie, analiza akt sprawy, w szczególności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż przez wydanie decyzji z dnia [...] września 2010 r. Komendant Powiatowy Policji nie załatwił sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem A.R. z dnia [...] marca 2009 r., w rozumieniu przepisu art. 104 Kpa w zw. z art. 61 § 1 Kpa, bowiem nie rozstrzygnął sprawy żądania wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 co do jej istoty. Stwierdzić bowiem należy, iż w sentencji, a zasadniczo także w uzasadnieniu swych decyzji, zarówno Komendant Powiatowy Policji jak również Komendant Wojewódzki Policji rozstrzygnęli ex oficio - wbrew jednoznacznemu żądaniu wnioskodawcy - o cofnięciu uprawnienia do równoważnika, brak jest natomiast wyraźnego i jednoznacznego rozstrzygnięcia w zakresie zgłoszonego wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. żądania wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata 2006 -2008 r.

O ile zasadniczo należy zaaprobować pogląd organów, zgodnie z którym rozpatrując przedmiotowy wniosek należało w pierwszej kolejności zbadać czy wnoszący nadal posiada uprawnienie, to zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy, organy wadliwie utożsamiły uprawnienie do dalszego pobierania świadczenia z istnieniem "uprawnienia do przyznania" równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że wniosek z dnia [...] marca 2009 r. i dołączone do niego oświadczenia mieszkaniowe nie spowodował wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania uprawnienia, bowiem analiza jego treści oraz dalszych pism skarżącego jednoznacznie wskazuje, iż domaga się on wypłaty spornego równoważnika zgodnie z nabytymi i przysługującymi uprawnieniami (świadczenie otrzymywał jako emeryt policyjny do 2005 roku).

W dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego tj. 20 marca 2009 r., data złożenia wniosku w organie (art. 61 § 3 Kpa), jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., którą Komendant Powiatowy Policji przyznał skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia. Organ orzekł jednocześnie, iż wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Z uwagi na stanowisko organów wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena mocy obowiązującej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostało skarżącemu przyznane decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Z jej treści wynika, iż modyfikowała ona wcześniej przyznane uprawnienie do równoważnika pieniężnego jedynie w zakresie jego wysokości wskazując, iż ulega zmianie decyzja organu nr [...] o przyznaniu równoważnika za 2 normy w miejsce dotychczasowych 4. Jako podstawę prawną wskazano w niej przepis art. 163 Kpa oraz § 3 ust. 1 i 2 oraz § 6, 8 i 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919). Powołane w podstawie prawnej rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. Nr 266, poz. 2246) poprzez uchylenie m.in. § 8 w brzmieniu: "Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin [...]." oraz § 9 ust. 2 określającego właściwość organów do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznawania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku m.in. do emerytów i rencistów policyjnych i członków ich rodzin. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2010 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, przyznanego decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2004 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Organy orzekające w sprawie konsekwentnie podnoszą, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. nie można do emerytów (rencistów) policyjnych stosować przepisów ww. rozporządzenia, bowiem na skutek jego nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylony został przepis § 8 rozporządzenia, dopuszczający stosowanie przepisów tego aktu między innymi do emerytów i rencistów policyjnych. Jednocześnie organy pomijają jednak fakt, iż w związku z uchyleniem § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, żaden inny przepis ww. aktu wykonawczego, bądź inny przepis szczególny nie daje organom administracji publicznej po owej dacie granicznej tj. 1 stycznia 2006 r. nie tylko kompetencji do przyznania uprawnienia do przedmiotowego świadczenia emerytom (rencistom) policyjnym, lecz analogicznie także do cofania uprawnień (o których mowa w § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia) już przyznanych takim podmiotom stosunków administracyjnoprawnych. Nie może budzić bowiem wątpliwości, iż niedopuszczalna jest stosowana w niniejszej sprawie przez organy wykładnia negująca możliwość orzeczenia pozytywnego w zakresie uzyskania uprawnienia do spornego świadczenia pieniężnego z przyczyn podmiotowych, przy jednoczesnym dopuszczeniu - z tej samej przyczyny - możliwości orzekania o pozbawieniu przyznanych uprzednio uprawnień. Zważyć przyjdzie, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Oznacza to, iż podmiotem omawianej normy prawnej jest policjant, a nie emeryt (rencista) policyjny. Nadto organy zupełnie pominęły okoliczność, iż przepis § 6 rozporządzenia nie może być interpretowany w oderwaniu od przepisu § 1 ust. 1 do którego odsyła. Oznacza to, iż decyzję o cofnięciu przyznanego uprawnienia (nawet wobec policjanta) można wydać, poza przypadkami, gdy uległy zmianie uprawnienia do liczby norm zaludnienia, jedynie w sytuacji gdy policjant przestał spełniać warunki lokalowe sprecyzowane w § 1 ust. 1 pkt 1-6. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, niedopuszczalne jest obecnie orzekanie, w trybie przepisu § 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o cofnięciu uprawnienia - uprzednio już przyznanego emerytowi (renciście) policyjnemu - z tej przyczyny, iż następnie, z dniem 1 stycznia 2006 r., wyeliminowany został przepis powszechnie obowiązującego aktu wykonawczego wskazujący jako podmioty uprawnione do otrzymania spornego świadczenia także emerytów (rencistów) policyjnych.

Zdaniem Sądu, samo uchylenie przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, nie pozbawiło skarżącego z dniem 1 stycznia 2006 r. "z mocy prawa" uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego mu ostateczną decyzją Komendanta Powiatowego Policji nr [...] r. z dnia [...] czerwca 2004 r.

Zaaprobować należy pogląd Komendanta Wojewódzkiego Policji, iż utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobom będącym emerytami (rencistami) policyjnymi. Biorąc bowiem pod uwagę ogólną zasadę intertemporalną lex posteriori derogat legi priori, w tożsamych z przedmiotowym stanach faktycznych, jednakże powstałych po dacie 1 stycznia 2006 r. uzasadnione byłoby stanowisko organów, iż emeryt policyjny nie może już korzystać z możliwości uzyskania prawa określonego we wcześniejszym rozporządzeniu albowiem odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego między innymi emerytom (rencistom) policyjnym. Z sytuacją taką nie mamy jednakże do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdzie uprawnienie przyznano skarżącemu jako emerytowi policyjnemu ostateczną decyzją administracyjną z [...] czerwca 2004 r. opartą na obowiązujących wówczas przepisach prawa.

Podkreślić w tym miejscu należy, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień (przepisu prawa), a czym innym ocena mocy obowiązującej aktu stosowania prawa to źródło konkretyzującego (decyzji). W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Eliminacja taka może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, bądź też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. W tym kontekście należy stwierdzić, że ani rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych. Nadto żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie przewidywał także ex lege wygaśnięcia, z dniem uchylenia normy konstruującej prawo do równoważnika (tj. z dniem 1 stycznia 2006 r.), uprawnień przyznanych emerytom i rencistom wcześniejszymi decyzjami. Podobną argumentacją posłużył się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt l OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77) stwierdzając, że: "w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § pkt 1 Kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe". Zatem, nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 174/10 niepubl.).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z mocy wymienionej decyzji ostatecznej Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2004 r. powstał stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego przyznanemu skarżącemu prawu odpowiadał obowiązek organu wypłaty świadczenia w wysokości odpowiadającej 2 normom zaludnienia. Niewątpliwie przedmiotową decyzją przyznano skarżącemu określone uprawnienie na przyszłość (bezterminowo), a przepisy regulujące daną materię nie określiły zdarzenia czy warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego. Zasadnie zarzuca skarżący, iż rozporządzenie zmieniające z dnia 28 grudnia 2005 r. nie zawiera w swej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej przez organy administracji w drodze wydania stosownej decyzji. Żaden inny akt prawny nie zawiera również normy szczególnej regulującej kwestie uchylania, zmiany czy też wygaśnięcia ostatecznych decyzji administracyjnych przyznających emerytom (rencistom) policyjnym uprawnienie do spornego świadczenia. W doktrynie przyjmuje się, że: "(...) jeżeli w ramach stosunku administracyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje i obowiązuje norma prawna lub akt ją konkretyzujący" (vide: J. Zimmermann: Prawo administracyjne. Kraków 2006, str. 257). W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie aktem autorytatywnie konkretyzującym uprawnienie skarżącego do przedmiotowego równoważnika jest decyzja, to wobec braku wyraźnego przepisu prawa uchylającego moc takiej decyzji, jej uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności może tylko nastąpić w trybie i na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Skoro tak się nie stało, to określony podmiot jest zobowiązany do realizacji decyzji, do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego aktem administracyjnym lub utraty mocy obowiązującej na podstawie wyraźnego przepisu prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r. l OSK 1647/09).

Wobec powyższego na podstawie analizy akt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż ostateczna decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego obowiązuje i wywołuje skutki prawne, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu zarówno w okresie, za który wypłaty równoważnika żąda skarżący (2006-2008), w dacie złożenia do właściwego organu wniosku z dnia [...] marca 2009 r., jak również w dacie rozstrzygania i załatwienia przez organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji sprawy administracyjnej, zainicjowanej wnioskiem o wypłatę przyznanego równoważnika. Nie została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego inną ostateczną decyzją administracyjną.

Zgodzić należy się ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji, że – co do zasady - następstwem decyzji o cofnięciu uprawnień, wydanej w trybie postępowania zwyczajnego, jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej do świadczenia (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 1991 r. sygn. akt SA/Wr 371/91, opubl. OSP 1991/11/268). Jednakże wskazany skutek może wywoływać decyzja wykonalna, zasadniczo zatem dopiero ostateczna decyzja o cofnięciu uprawnienia (art. 130 § 1 K.p.a.), czyli decyzja od której nie przysługuje środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji. Wobec tego nawet wówczas, gdyby organ pierwszej instancji zamierzał wywodzić skutek prawny (opisany w uzasadnianiu) ze swej decyzji z dnia [...] września 2010 r. o cofnięciu uprawnienia przyznanego skarżącemu ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., mógłby to uczynić nie wcześniej niż w dniu [...] października 2010 r., kiedy jego decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją organu drugiej instancji. Organy w swych rozważaniach pominęły fakt, iż wniosek z dnia [...] marca 2009 r. o wypłatę równoważnika (wszczynający przedmiotowe postępowanie) dotyczył lat 2006-2008, kiedy decyzja o przyznaniu równoważnika, czyli indywidualny akt administracyjny konkretyzujący uprawnienie skarżącego, pozostawała w obrocie prawnym. W konsekwencji wywód organów zmierzający do przyjęcia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2010 r. o cofnięciu uprawnienia, w istocie skutkuje odjęciem (pozbawieniem) uprawnienia – z mocą wsteczną - od 1 stycznia 2006 r., sprzeczny jest także z normami procedury administracyjnej, w szczególności art. 16 § 1 i art. 130 Kpa.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie zasadnie wielokrotnie akcentowały, wynikający z zasady praworządności obowiązek rozstrzygania indywidualnej sprawy administracyjnej z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Oznacza to w niniejszej sprawie, iż fakt, że od dnia 1 stycznia 2006 r. powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie umożliwiają przyznania emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do spornego świadczenia pieniężnego nie może stanowić samoistnej podstawy do negowania istnienia uprawnienia skarżącego przyznanego mu, jako emerytowi policyjnemu, przed tą datą, indywidualnym aktem stosowania prawa. Tym bardziej, że Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, iż skarżący nie domaga się przyznania uprawnienia do równoważnika, lecz jedynie jego realizacji poprzez naliczenie i wypłatę równoważnika już przyznanego.

Niezależnie od wskazanych wyżej uchybień podkreślić należy, że w sytuacji gdy organ uznał (abstrahując od zasadności tego stanowiska), iż rozstrzygnięcie o żądaniu strony i załatwienie sprawy administracyjnej wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, zagadnienia wstępnego wówczas, zgodnie z dyspozycją art. 61 § 1 i § 4 Kpa winien wszcząć z urzędu odrębne postępowanie administracyjne i zawiadomić o tym stronę, umożliwiając jej rzeczywisty czynny udział w tym postępowaniu oraz możliwość obrony praw. Postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych ex oficio nie może ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości odwołania. Zgodnie z przepisem art. 10 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przedmiotowa sprawa nie należy do kategorii spraw wyłączonych spod stosowania powyższej zasady, a nawet gdyby tak było, zgodnie z przepisem art. 10 § 3 Kpa, organ obowiązany byłby utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od niej. Jednakże w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, iżby organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia przyznanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., a następnie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie przed wydaniem decyzji.

Zaniechanie tego obowiązku przez Komendanta Powiatowego Policji, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, i prowadzenie w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem strony z [...] marca 2009 r. o wypłatę przyznanego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (przyznanego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r.), z urzędu jednoczesnego postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia stanowiło, w ocenie Sądu, istotne naruszenie procedury administracyjnej. Takie działanie organów administracji publicznej, zwłaszcza w sprawie dotyczącej pozbawienia obywatela przyznanych mu wcześniej uprawnień, sprzeczne jest przede wszystkim z zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. zasadą praworządności, prawdy obiektywnej, uwzględniania słusznego interesu strony, obowiązku informowania co do sytuacji faktycznej i prawnej oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można pominąć faktu, iż powyższe uchybienia organów w konsekwencji doprowadziły do zasadniczej rozbieżności merytorycznej pomiędzy treścią żądania strony, kreującego wszakże przedmiot sprawy administracyjnej, a treścią rozstrzygnięć organów administracji wydanych w wyniku rozpoznania tego wniosku. Wbrew oznaczeniu w sentencji decyzji i wywodom uzasadnienia, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie załatwiają zatem przedmiotowej sprawy administracyjnej, co do jej istoty. Analiza treści decyzji organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji wskazuje, że uznają one, iż orzeczenie z dnia [...] września 2010 r. o cofnięciu uprawnienia przyznanego decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2004 r. skutkuje bezskutecznością wniosku z dnia [...] marca 2009 r. o wypłatę równoważnika za lata 2006-2008 przyznanego tą decyzją. Stanowiska takiego nie można jednakże uznać za prawnie uzasadnione. W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności dotyczące praktyki stosowania omawianych przepisów i ukształtowanego orzecznictwa sądowego w tym zakresie oraz mając wzgląd na wartości wynikające z zasady pewności prawa, zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie można zaakceptować stanowiska organów wyrażonego w decyzjach poddanych kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu oraz na poprzednim etapie postępowania administracyjnego. Trudno bowiem uznać za pozostające w zgodzie z wymogiem zasady praworządności działania organów administracji publicznej zmierzające w istocie do próby przerzucania na obywatela (emerytowanego funkcjonariusza Policji), skutków wcześniejszych błędów i zaniechań organów Policji. Po pierwsze należy tu wskazać, na znaną Sądowi z urzędu i niekwestionowaną przez organy okoliczność, iż powszechną praktyką właściwych organów Policji w zakresie wydawania decyzji o przyznaniu uprawnień do równoważników zarówno za brak lokalu mieszkalnego, jak i za remont zajmowanego lokalu było wydawanie decyzji o przyznaniu uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego bezterminowo na przyszłość (możliwe było wszakże wydawanie decyzji na dany rok, lub inny określony okres, która wygasałaby z upływem tego okresu). Zasadniczo również, po utracie przez adresata decyzji statusu policjanta, w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych lub rentowych, organy nadal stosowały praktykę dalszej corocznej wypłaty świadczenia na zasadach stosowanych do funkcjonariuszy Policji (po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego) na podstawie uprzedniej decyzji. W przypadku zmiany okoliczności, emerytom policyjnym wydawano odrębne decyzje o przyznaniu uprawnienia do spornego świadczenia. Dopiero nowelizacja rozporządzenia wykonawczego sprawiła, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. organy zaprzestały wypłaty przedmiotowych świadczeń emerytom (rencistom) policyjnym. W niniejszej sprawie Komendant Powiatowy Policji od 1 stycznia 2006 r. pomimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz wniosku skarżącego z [...] marca 2009 r. o wypłatę równoważnika za lata 2006-2008, nie podjął jednakże z urzędu żadnych czynności procesowych zmierzających do jej wyeliminowania z obrotu prawnego celem zagwarantowania pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, aż do dnia wydania decyzji z [...] września 2010 r. o cofnięciu uprawnienia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, iż organy administracji arbitralnie i z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, a nadto wbrew wiążącemu je zobowiązaniu nałożonemu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie II SAB/Go 60/09, w sprawie administracyjnej o wypłatę skarżącemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008 (przyznanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r.) orzekły z urzędu w przedmiocie, którego skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2009 r. nie określił - w przedmiocie cofnięcia uprawnienia przyznanego ww. decyzją.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ administracji publicznej powinien zapewnić stronie korzystanie z wszelkich praw zagwarantowanych przepisami procedury administracyjnej oraz dokładnie ustalić zarówno stan faktyczny, jak i prawny uwzględniając treść poprzednich decyzji administracyjnych w przedmiocie przysługujących skarżącemu uprawnień. Nadto, zgodnie z treścią przepisu art. 153 ppsa organ związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi zarówno w wyrokach sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności organów w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, jak i w niniejszym orzeczeniu.

Odnosząc się do wniosków skargi, którymi Sąd nie jest związany (art. 134 § 1 ppsa) wskazać należy, iż procedura sądowoadministracyjna w zależności od charakteru i rodzaju orzeczenia, aktu, czynności, uchwały lub bezczynności organów administracji publicznej poddanych kontroli sądów administracyjnych, przewiduje odmienne rodzaje rozstrzygnięć sądu. W przedmiotowej sprawie przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja administracyjna wydana w postępowaniu uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, zatem po myśli przepisu art. 145 § 1 ppsa uwzględniając skargę sąd uchyla decyzję w całości albo w części, albo stwierdza nieważność decyzji, albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, przy zaistnieniu okoliczności określonych w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie brak było zatem podstaw do zamieszczenia w wyroku, zgodnie z wnioskiem skargi, uznania prawa do świadczenia tj. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jego obowiązku wypłaty i że wynika ono z przepisów ustawowych, zobowiązania organu do wypłaty spornego równoważnika wraz z odsetkami, czy też wskazania (uznania) posiadania prawa do przedmiotowego świadczenia na przyszłość, nałożenia na organ obowiązku powstrzymywania się od dalszego naruszania prawa wynikającego z przepisów ustawowych i dalszego wypłacania świadczenia na przyszłość.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku. Stosownie zaś do przepisu art. 152 ppsa Sąd stwierdził, iż powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu na czas do uprawomocnienia się wyroku.