Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1662/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 4 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, , sędzia WSA Tomasz Stawecki, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi P M na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] ; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej P M kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia P M, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2021 r., Nr [...] , wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie namiotu o funkcji magazynowej, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 19 marca 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") wpłynął wniosek A N i P B o przeprowadzenie kontroli zgodności z przepisami prawa i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowań zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W dniu [...] stycznia 2020 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że na przedmiotowej działce usytuowany jest namiot magazynowy o konstrukcji szkieletowej wykonanej z profili aluminiowych przykrytych plandeką o wymiarach 10 m x 20 m. Obecna podczas kontroli M M oświadczyła, że namiot wykorzystywany jest do przechowywania prywatnych rzeczy. Nie okazała dokumentacji zezwalającej na budowę przedmiotowego obiektu. Zawiadomieniem z [...] lutego 2020 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie na wniosek A N i P B.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. PINB w [...] nakazał P M i M M wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, polegających na budowie namiotu o funkcji magazynowej, usytuowanego na działce nr ew. [...] (przed podziałem nr ew. [...]), położonej w m. [...] , gmina [...], wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Równocześnie organ powiatowy nałożył obowiązek przedstawienia - w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym postanowienie to stanie się ostateczne – zaświadczenia Burmistrza Gminy [...]o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia z izby świadczące o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Zażalenie na to postanowienie złożyła P M, wskazując na błędne zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy w wyniku budowy nie występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a w niniejszej sprawie nie występuje samowola budowlana, a także niepodjęcie niezbędnych czynności celem ustalenia okoliczności istotnych dla przedmiotowej sprawy oraz brak dokonania jakiejkolwiek oceny dowodów. Dodatkowo pełnomocnik wnoszących zażalenie podniósł, że w przedmiotowym stanie faktycznym obiektu zlokalizowanego na działce nr ew. [...] nie można zakwalifikować jako budynku, w tym obiektu, co do którego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom wskazanym m. in. w art. 124 § 2 k.p.a., jednak jego braki nie stanowią podstawy do wydania w sprawie rozstrzygnięcia kasatoryjnego. [...]WINB podzielił argumentację, zgodnie z którą przed przystąpieniem do przedmiotowej inwestycji należało uzyskać pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, namiot magazynowy nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlega ogólnej zasadzie wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego. Budowa takiego obiektu budowlanego z naruszeniem tego przepisu obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności, [...]WINB uznał, że zastosowanie w sprawie znajdują art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, skierowanie zaskarżonego postanowienia jednocześnie do inwestora oraz do właściciela działki, tj. M M oraz do P M jest w realiach omawianej sprawy za uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu [...]WINB wyjaśnił, że zmiana art. 48 Prawa budowlanego dokonana art. 1 pkt 31 ustawy z dnia [...] lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020r., poz. 471) zmieniającej ustawę Prawo budowlane nastąpiła z dniem 19 września 2020 r., a więc po dacie wszczęcia postępowania w sprawie spornego obiektu budowlanego, dlatego w niniejszym postępowaniu zastosowanie mają przepisy w brzmieniu aktualnym w dniu wszczęcia przez PINB w [...] postępowania ([...] lutego 2020 r.). Z kolei, odpowiadając na zarzut braku uwzględnienia przez organ powiatowy okoliczności, że obiekt usytuowany na działce nr ew. [...] cechuje się tymczasowością, [...]WINB wskazał, że na gruncie art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, obiekt budowlany kwalifikowany jest jako tymczasowy w sytuacji, gdy jest on przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, dla którego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz zgłoszenie. Jednakże dotyczy to wyłącznie obiektów, dla których w zgłoszeniu określono termin rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, ale nie dłuższy niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. W realiach omawianej sprawy M M i P M nie dokonały przedmiotowego zgłoszenia, a namiot istnieje dłużej niż 180 dni. Konstrukcja i wymiary tego obiektu pozwala zaś na stwierdzenie, że jest on trwale związany z gruntem.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P M, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w treści którego nie oznaczono podmiotu, na który nałożono obowiązek przedstawienia dokumentów, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności postanowienia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo rażących braków zarówno jego uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego, co doprowadziło do braku możliwości odniesienia się przez skarżącą do zagadnień poruszonych po raz pierwszy w uzasadnieniu organu II instancji w drodze zażalenia i tym samym stosownego zaskarżenia postanowienia organu I instancji, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia,

- art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 144 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów zażalenia, w szczególności do zarzutu niewskazania podmiotu, na który nałożony został obowiązek przedstawienia dokumentów,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie oraz niewykazanie wystarczającej inicjatywy dowodowej skutkujące nieprawidłowym ustaleniem, że pismo A N i P B z dnia [...] marca 2019 r. dotyczące przeprowadzenia kontroli zgodności z przepisami prawa oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowań stanowi wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie objętym zaskarżonym postanowieniem, a także ustaleniem, że namiot jest trwale związany z gruntem na podstawie konstrukcji namiotu (przy czym organ II instancji stwierdził, że namiot nie posiada betonowych elementów ustawionych na gruncie, jak również z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika żaden inny sposób trwałego związania namiotu z gruntem) oraz wymiarów namiotu (przy czym brak jest jakiegokolwiek logicznego związku pomiędzy rozmiarem namiotu a sposobem jego mocowania i trwałością związania z gruntem),

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego postanowienia, w zakresie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów - w szczególności w zakresie podstawy uznania A N i P B za strony w postępowaniu toczącym się przed organem I i II instancji oraz podmioty uprawnione do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, podstawy uznania, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek, przyjętego terminu wszczęcia postępowania w sprawie objętej zaskarżonym postanowieniem, a także podstaw nałożenia obowiązków na M M, zwłaszcza wobec nieustalenia przez organ II instancji, czy jest ona inwestorem ani czy posiadała ona prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie pisma niebędącego wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie objętym zaskarżonym postanowieniem oraz pochodzącego od osób niebędących stronami w sprawie,

- art. 138 w zw. z ar 144 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 w zw. z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji skierowanego zarówno do P M jak i do M M w sytuacji, gdy brak jest podstaw do nałożenia przedmiotowych obowiązków na obie te osoby, a zatem utrzymanie w mocy postanowienia skierowanego do co najmniej jednej osoby niebędącej stroną w sprawie oraz niewykonalnego w dniu jego wydania, przy czym niewykonalność ta ma charakter trwały, co stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.,

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i nieprawidłowe uznanie A N i P B za strony postępowania,

- art. 25 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w sytuacji, gdy postępowanie w niniejszej sprawie nie może być uznane za wszczęte w dniu 28 lutego 2020 r.,

- art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zastosowanie winien mieć przepis w brzmieniu obecnie obowiązującym, zgodnie z którym dotyczy on sytuacji, gdy w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, co w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma miejsca,

- art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowym stanie faktycznym namiotu nie można zakwalifikować jako obiektu, co do którego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę,

- art. 49 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że w przedmiotowym stanie faktycznym mają zastosowanie przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanych, w tym dotyczące ustalenia opłaty legalizacyjnej w sytuacji, gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a co za tym idzie przepisy te nie znajdują zastosowania.

Mając na względzie powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., a w wypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. decyzji nr [...] wydanej przez Starostę [...]dnia [...] lutego 2021 r., na podstawie której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla K M obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem trójstanowiskowym na terenie części działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], celem wykazania czasowego użytkowania namiotu objętego przedmiotem niniejszego postępowania, tj. przez czas budowy, co do której uzyskano ww. decyzję nr [...] , i że ma on zostać rozebrany przed oddaniem do użytkowania obiektu, co do którego uzyskano pozwolenie na budowę, co należy uznać za okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. Podkreślił, że w niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia podstawy uznania A N i P B za strony postępowania oraz podmioty uprawnione do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Nie przysługuje im bowiem w przedmiotowym postępowaniu przymiot stron. W szczególności żadne z nich nie posiada interesu prawnego, którego miałoby dotyczyć przedmiotowe postępowanie. Dodał, że sporny namiot stanowi konstrukcję przeznaczoną do wielokrotnego składania i rozkładania za pomocą przygotowanych przez producenta gotowych elementów. Jego montażu i demontażu nie można zaś uznać za jakiekolwiek roboty budowlane czy budowę. Nie jest on bowiem trwale związany z gruntem, a jego okres użytkowania jest ograniczony.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa.

Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego zostało wszczęte nie z urzędu, lecz na wniosek A N i P B z dnia [...] marca 2019 r. W orzecznictwie występuje rozbieżność stanowisk co do możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego na wniosek. Sąd w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu dopuszczającego oba tryby, opierając swój pogląd na ogólnej regule zawartej w art. 61 § 1 k.p.a., która w braku regulacji szczególnej w przepisach obowiązujących do dnia 19 września 2020 r. znajduje zastosowanie. Obecnie przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązujący od dnia 19 września 2020 r. wprost stanowi, iż postępowanie uregulowane w rozdziale 5a (w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy) wszczyna się z urzędu. Organy powinny były więc zbadać czy przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek legitymowanego podmiotu, a więc czy wnioskodawcy posiadali interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ I instancji wezwał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego w tej sprawie, którzy w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. wykazali, iż są współwłaścicielami działki nr [...], a A N jest właścicielką działki nr [...], które bezpośrednio sąsiadują z działką nr [...]. Organ ten w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r. nie odniósł się jednak w ogóle do tej kwestii, przyjmując w sposób dorozumiany, że wnioskodawcom przysługuje interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w tej sprawie. Kwestia ta nie została również w żaden sposób rozstrzygnięta przez organ odwoławczy, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze w ramach zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W skardze podniesiono w tym zakresie, iż możliwość oddziaływania przedmiotowej hali namiotowej na nieruchomość wnioskodawców jest wątpliwa. Okoliczność ta wymaga więc wyjaśnienia przez organy prowadzące postępowanie w tej sprawie. Podkreślenia jedynie wymaga, że w tej sprawie zastosowanie ma przepis ogólny art. 28 k.p.a., gdyż jest to postępowanie prowadzone w trybie legalizacyjnym. Wskazany w skardze art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym przedwczesny jest zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania na podstawie pisma niebędącego wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie objętym zaskarżoną decyzją oraz pochodzącego od osób niebędących stronami w sprawie, jak również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Kwestia interesu prawnego wnioskodawców powinna zostać wyjaśniona przez organy prowadzące tę sprawę.

Zauważyć należy, iż organ I instancji uznał, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek A N i P B z dnia 14 marca 2019 r. (doręczony organowi w dniu 19 marca 2019 r.). Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2020 r. organ jedynie poinformował strony o wszczęciu postępowania na wniosek zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. Zatem jeżeli organ uzna, że wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu, to datą wszczęcia postępowania (determinującą treść prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie) będzie data złożenia przedmiotowego wniosku. W skardze podniesiono, że postępowanie w tej sprawie, wobec niezłożenia wniosku przez podmioty uprawnione, powinno być traktowane jako postępowanie wszczęte z urzędu w dniu dokonania pierwszej czynności przez organ I instancji, tj. wydania postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r. i ta data powinna decydować o stanie prawnym sprawy (art. 25 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r.). W ocenie Sądu ten zarzut jest nietrafny, gdyż nawet w razie uznania, że wniosek został złożony przez podmioty nieuprawnione, to nie można przyjąć, że postępowanie było prowadzone przez organ z urzędu, skoro co innego wynika z akt sprawy.

Postępowanie legalizacyjne w tej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. Organy obu instancji uznały, iż sporna hala namiotowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji zakwalifikował ten obiekt jako budynek, uznając, iż jest on trwale związany z gruntem. Organ odwoławczy nie dokonał jednoznacznej kwalifikacji prawnej tego obiektu, wskazując, iż nawet jeżeli uznać ten obiekt za tymczasowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego), to – zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – jego budowa wymagała zgłoszenia, którego nie dokonano. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z ustaleń organu wynika, że obiekt ten istnieje ponad 180 dni, więc jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy nie został przez organy dokładnie ustalony, co uniemożliwia dokonanie oceny prawnej legalności tego obiektu. Zasadny jest zarzut skargi naruszenia w tym zakresie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organy ustaliły jedynie, że na działce nr [...] (przed podziałem [...]) znajduje się "namiot magazynowy o konstrukcji szkieletowej wykonanej z profili aluminiowych przykrytych plandeką o wymiarach 10 m x 20 m". Są to jedyne ustalenia jakich dokonano w tym zakresie w sprawie, nie załączono żadnej dokumentacji fotograficznej tego obiektu, nie opisano sposobu połączenia tego obiektu z gruntem. Nie ustalono również daty jego budowy. Organ odwoławczy stwierdził, że "namiot nie posiada betonowych elementów ustawionych na gruncie", lecz nie wskazał z czego wynikają takie ustalenia w sprawie.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów tych wynika, że obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie na jego podstawie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, w tej sprawie organy obu instancji nie wypełniły prawidłowo tego obowiązku, w związku z czym uzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszystkich koniecznych ustaleń faktycznych w tej sprawie, w szczególności w zakresie okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą, która twierdzi, że jest to konstrukcja nietrwale związana z gruntem, przeznaczona do wielokrotnego rozkładania i składania za pomocą gotowych elementów, a jej montażu i demontażu nie można uznać za roboty budowlane czy budowę obiektu budowlanego.

Przedwczesne są w związku z tym zarzuty skargi dotyczące błędnego zastosowania przez organy art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 Prawa budowlanego oraz art. 49 Prawa budowlanego. Organ I instancji powinien ponownie ustalić wszystkie okoliczności tej sprawy konieczne do dokonania kwalifikacji prawnej tego obiektu, aby nie było wątpliwości czy obiekt ten wymagał uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia.

W skardze podniesiono również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w treści którego nie oznaczono podmiotu, na który nałożono obowiązek przedstawienia dokumentów. Z treści postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2021 r. wynika, że organ wstrzymał P M i M M prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie namiotu o funkcji magazynowej, usytuowanego na działce nr ew. [...] (przed podziałem nr ew. [...]), położonej w m. [...] , gmina [...], wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazał tym osobom zabezpieczenie obiektu oraz nałożył obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Wprawdzie organ nie wskazał wprost na kogo został nałożony ten ostatni obowiązek, ale wynika to z treści powiązanych z nim poprzedzających go obowiązków. Trudno uznać, że ostatni obowiązek został nałożony na jakieś inne podmioty niż wskazane w pierwszej części postanowienia.

W ocenie Sądu, zasadny jest natomiast zarzut skargi naruszenia przez organy obu instancji art. 48 ust. 2 w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem (według stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2020 r.) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie wskazuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, z 10 maja 2013 r., II OSK 66/12, z 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, CBOSA, tak też: M. Wierzbowski, (red.), A. Plucińska-Filipowicz (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, 3 wydanie). Zatem adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego powinien być co do zasady inwestor, a jeżeli nie jest on już właścicielem obiektu budowlanego, ani nie przysługuje mu żadne inne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, postanowienie powinno zostać skierowane do obecnego właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Warto w tym miejscu zauważyć, że tak ugruntowane poglądy orzecznictwa znalazły odzwierciedlenie w nowym brzmieniu art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowiąc, że "obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego", wprost wskazuje na kolejność podmiotów, które mają być adresatami decyzji m.in. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

W orzecznictwie wskazuje się również, że nie można prawnie wykluczyć możliwości skierowania nakazu rozbiórki solidarnie do inwestora i właściciela nieruchomości (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15). Art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego. Oczywiście właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. (...) Jednak nie można wykluczyć w niektórych przypadkach nałożenia obowiązku rozbiórki solidarnie na właściciela nieruchomości i inwestora (wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2797/18). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w swoim orzecznictwie, że warunkiem skierowania nakazu rozbiórki do obu tych podmiotów jest skuteczność i wykonalność nałożonego nakazu rozbiórki, ponieważ w okolicznościach konkretnej sprawy wspólne działania inwestora i właściciela nieruchomości mogą być interpretowane jako próba uniemożliwienia skutecznego wykonana nakazu rozbiórki samowoli budowlanej, której istnienie ani prawnie, ani społecznie jest nieakceptowalne (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18). Powołane poglądy wyrażone w orzecznictwie dotyczące adresatów decyzji o nakazie rozbiórki, mają – w ocenie Sądu – odpowiednie zastosowanie do adresatów obowiązków nakładanych w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Organy w tej sprawie ustaliły, że obecnym właścicielem działki nr [...] jest P M, a M M prowadząca działalność gospodarczą dzierżawi 536 m2 tej działki, przy czym nie ustalono, która część działki jest przedmiotem umowy dzierżawy. Organ odwoławczy wskazał, że uzasadnione jest w tej sprawie skierowanie postanowienia zarówno do właściciela działki, jak i do inwestora, lecz nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego postanowienie zostało skierowane do tych dwóch adresatek. Z twierdzeń tych wynika, że organ za inwestora uznał M M, lecz nie ustalił czy sporna hala jest położona na dzierżawionej części działki, czy umowa dzierżawy obejmuje udzielenie M M uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem kwestie te również wymagają dodatkowych ustaleń, których organ powinien dokonać w oparciu o stosowne dokumenty. W związku z powyższym przedwczesny jest zarzut skierowania postanowienia do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), gdyż – jak wskazano powyżej – nie jest wykluczone skierowanie postanowienia do inwestora i właściciela nieruchomości, przy czym zależy to od okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, które w tej sprawie nie zostały w tym zakresie wyczerpującą ustalone.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność powinna mieć charakter obiektywny, a więc niezależny od subiektywnej oceny podmiotu zobowiązanego do jej wykonania. W szczególności nie mają tutaj znaczenia przeszkody o charakterze technicznym, finansowym, organizacyjnym itp., które mogą być usunięte działaniem tego podmiotu (A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego pod red. G. Łaszczycy, A. Matana. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II, Część 5 red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 631). Niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały, to znaczy, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonych decyzją obowiązków. Ocena niewykonalności decyzji nie może wynikać tylko ze stanu rzeczy istniejącego w dacie jej wydania, lecz musi uwzględniać faktyczny brak możliwości jej wykonania, również po jej wydaniu. Ponadto niewykonalność decyzji musi być następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnym. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe). Nie ulega wątpliwości, że w przepisie tym jest mowa o niewykonalności decyzji w sensie faktycznym, która ma miejsce, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji. Niewykonalność decyzji w sensie prawnym polega natomiast na tym, że istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 944). Te same zasady znajdują odniesienie do postanowień.

W tej sprawie z całą pewnością nie można uznać, że postanowienie jest niewykonalne w sensie faktycznym. Natomiast kwestia kto powinien być jego adresatem i czy obie wskazane adresatki są uprawnione do ewentualnej legalizacji tego obiektu pozostała nieustalona, zatem zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. należy ocenić jako przedwczesny.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 poprzez niedokonanie przez organ II instancji własnych ustaleń faktycznych i oparcie zaskarżonego postanowienia jedynie na szczątkowych ustaleniach dokonanych przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, choć wiele jej okoliczności wymagało wyjaśnienia.

Postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem wskazanych wyże przepisów k.p.a., lecz w ocenie Sądu naruszenia te nie stanowiły podstawy do stwierdzenia nieważności postanowień organów obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje (postanowienia) ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa powinno być co do zasady jego wydanie z naruszeniem prawa materialnego. Naruszenie prawa procesowego może stanowić taką podstawę, ale tylko w wyjątkowych, najbardziej rażących przypadkach, które w tej sprawie nie wystąpiły.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz – na podstawie art. 135 p.p.s.a. - poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, organ I instancji powinien zastosować się do wskazać zawartych w uzasadnieniu wyroku odnośnie do ustalenia stanu faktycznego i prawnego tej sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.