Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2702/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 59 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. P. i K. P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [....] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia oraz stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących E. P.i K. P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego .


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...]-Miejski Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 31 § 1 i 2 kpa odmówił dopuszczenia E. P. i K. P. w charakterze podmiotu na prawach strony od udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych, w otoczeniu zabytku, na terenie zespołu budownictwa drewnianego na W. J., wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-95 ( decyzja z dnia [...] stycznia 1970r.) w zakresie budowy budynku kościoła w miejscu kościoła spalonego.

W dniu 10 lipca 2013r. do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] wpłynął wniosek E. P. i K. P. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na ww. postanowienie.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2013r., znak: [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia zażalenia oraz stwierdził uchybienie terminu do złożenia zażalenia.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że jedną z przesłanek przywrócenia przez organ terminu, jest wniesienie prośby o przywrócenie terminu i dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Termin ten jest nieprzywracalny. Następnie organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 762/06 w którym podkreślono, iż skoro strona składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, nie może budzić wątpliwości, iż dokonanie takiej czynności jest wyrazem woli zaskarżenia tej decyzji. Zamieszczenie przy tym w treści wniosku o przywrócenie terminu wypowiedzi odnoszącej się do treści decyzji, którą strona chce środkiem prawnym /odwołaniem/ zaskarżyć i to takiej, która wskazuje na niezadowolenie z treści decyzji powinno być potraktowane jako spełnienie wymogu z art. 58 § 2 kpa, co do jednoczesnego dokonania czynności, dla której termin był określony, a więc wniesienia odwołania.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że E. P. i K. P. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia w którym odnieśli się do treści postanowienia organu pierwszej instancji, wnosząc o "uznanie ich za stronę w powyższej sprawie". Tym samym w świetle powołanego wyżej wyroku organ odwoławczy uznał, że wymóg jednoczesności dokonania czynności, której wniosek o przywrócenie terminu dotyczył został spełniony.

Zdaniem organu odwoławczego zachowany został także termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Wskazał, że z treści wniosku nadanego w Urzędzie Pocztowym "Kraków 16" w dniu 3 lipca 2013r. wynika, że E. P. i K. P. informację o postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r. otrzymali w dniu 28 czerwca 2013 r.

Dalej, w uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że kolejną z przesłanek przywrócenia terminu, wynikających z art. 58 kpa, jest uprawdopodobnienie przez wnoszącego prośbę (zainteresowanego), że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W prośbie o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia należy wykazać, że mimo całej staranności nie dało się zachować terminu.

W przedmiotowym wniosku skarżący podnieśli, iż w " tym okresie" przebywali na koncertach za granicą i nie mieli możliwości odbioru korespondencji, natomiast osoba, która odebrała zaskarżone postanowienie, nie przekazała go " ponieważ nie miała w tym okresie takiej możliwości".

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego powyższa okoliczność nie może skutkować przywróceniem terminu do wniesienia zażalenia. Organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do uznania, że wyjazd na zagraniczne tournee koncertowe był niezależny, nagły i w szczególności nie do przewidzenia dla wnioskodawców. Organ uznał, że wobec zgłoszonego zamiaru uczestniczenia w "każdoczesnych" postępowaniach administracyjnych dotyczących obszaru Zespołu Budownictwa Drewnianego na W. J. w [...] i aktywności zawodowej skarżących, która łączy się z licznymi wyjazdami, brak ustanowienia pełnomocnika należy oceniać jako brak należytej staranności.

Z uwagi na powyższe Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

Jednocześnie w uzasadnieniu podjętego postanowienia organ odwoławczy wskazał, postanowienie Prezydenta Miasta [...] – Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013r. zostało doręczone wspólnie skarżącym w dniu 17 czerwca 2013 r. – do rąk dorosłego domownika, a zatem w sposób określony w art. 43 kpa. Wobec tego termin do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie upłynął w dniu 24 czerwca 2013r., podczas gdy zażalenia zostało nadane w Urzędzie Pocztowym "Kraków 16" w dniu 3 lipca 2013r., o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie. Mając powyższe na względzie, organ podjął postanowienie na podstawie art. 134 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie wnieśli E. P. i K. P. wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1). przepisu art. 43 kpa poprzez przyjęcie, iż postanowienie Prezydenta Miasta [...]- Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu, doręczone zostało do rąk dorosłego domownika, w sytuacji gdy zdaniem skarżących w niniejszej sprawie nie można mówić o skutecznym doręczeniu przedmiotowej przesyłki listownej, albowiem nastąpiło ono do rąk osoby przebywającej w ich domu wyłącznie epizodycznie, a to do rąk I. K., obywatelki Ukrainy (z prawem czasowego pobytu w Polsce, zameldowanej i zamieszkałej przy ul. [...] w [...]). Wobec powyższego zdaniem skarżących ww. osoba nie może być w żadnym wypadku uznana za dorosłego domownika w rozumieniu art. 43 kpa uprawnionego do skutecznego odbioru korespondencji, jako dorosły domownik.

2) Przepisu art. 58 § 1 kpa, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż nieuprawdopodobnili oni wystąpienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie, w sytuacji gdy w tym okresie przebywali za granicą co wynika wprost z jawnej i ogólnodostępnej strony internetowej zawierającej daty wszystkich koncertów skarżącego.

Skarżący podnieśli, iż trudno byłoby oczekiwać aby przerwali wszelkie zaplanowane z kilkuletnim wyprzedzeniem koncerty i powrócili nagle do kraju w celu odbioru korespondencji, co pociągnęło za sobą konieczność anulowania koncertów i niedotrzymanie warunków umów. Powyższe w ocenie skarżących stanowiło przeszkodę, która w niniejszej sprawie nie mogła być usunięta nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.

3). Przepisu art. 7, art. 77 kpa poprzez niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a które to naruszenie przejawiało się w błędnym przyjęciu przez organ, że:

a) doręczenie korespondencji w niniejszej sprawie nastąpiło do rąk dorosłego domownika (nie wymienionego nawet z imienia i nazwiska w treści uzasadnienia skarżonego orzeczenia), w sytuacji gdy organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń faktycznych mogących potwierdzić postawioną tezę, co wyrażało się brakiem weryfikacji czy osoba odbierająca korespondencję skarżących, była do tego należycie umocowana oraz czy można było ją uznać za dorosłego domownika w rozumieniu art. 43 kpa.

b) nie uprawdopodobnienie wystąpienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynność w przewidzianym terminie, w sytuacji, gdy organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń faktycznych w kierunku weryfikacji twierdzeń ww. oraz obiektywnej możliwości usunięcia przeszkody powodującej uchybienie terminu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż nie jest dopuszczalne interpretowanie przepisu art. 43 kpa w sposób rozszerzający. Wskazali, że domownikiem w rozumieniu art. 43 kpa jest osoba, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym. Skarżący podali, że I. K., która odebrała przesyłkę listowną nie mieszka z nimi, a więc nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym.

W ocenie skarżących doręczenie przedmiotowej przesyłki listownej w niniejszej sprawie nie może nosić przymiotu skuteczności ponieważ nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 43 kpa. Organ winien bowiem dokonać doręczenia w sposób określony w art. 44 kpa.

Skarżący zarzucili także, iż organ nie wezwał ich do uprawdopodobnienia wskazanych okoliczności, arbitralnie przyjmując, że brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że skarżący przebywał zagranicą w dacie odbioru korespondencji.

Skarżący stwierdzili, iż organ naruszył przepis art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w minimalnym, ich zdaniem niewystarczającym stopniu, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez organ , iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, 77 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 58 i 59 kpa w związku z art. 43 kpa oraz 134 kpa w stopniu wpływającym na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest postanowienie organu o charakterze procesowym o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013r. oraz stwierdzeniu uchybienia terminowi do dokonania tej czynności procesowej.

Zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o przepisy art. 58 i 59 a przede wszystkim art. 134 kpa, które przewidują możliwość przywrócenia terminu do dokonania czynności, których uchybienie skutkuje negatywnymi skutkami procesowymi dla strony – w przedmiotowej sprawie stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.

Nie budzi wątpliwości, iż dla zastosowania przepisu art. 58 kpa. powinny być spełnione następujące cztery przesłanki. Pierwszą przesłanką przywrócenia terminu jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu. Zatem przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego, który wniesie prośbę w formie podania.

Drugą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.

Trzecią przesłanką przywrócenia terminu jest dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi siedem dni. Terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu już nie można przywrócić ( art. 58 § 3 kpa).

Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin, np. wnieść odwołanie. Czynność procesową należy zatem dopełnić nie czekając na przywrócenie terminu.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie pozwalał w ocenie Sądu, na przyjęcie tezy, iż rozpoczął się bieg terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia z dnia [...] czerwca 2013r., organ bowiem wadliwie ustalił, iż orzeczenie zostało prawidłowo doręczone skarżącym w trybie art. 43 kpa.

Zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji doręczenie przesyłki zawierającej postanowienie powierzył poczcie. Artykuł 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy.

W postępowaniu administracyjnym zasadą jest doręczanie pism osobom fizycznym do rąk własnych (tzw. doręczenie właściwe). Wyjątkiem od tej zasady są tzw. doręczenie zastępcze uregulowane w art. 43 i 44 k.p.a. Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi.

Przepisy regulujące doręczenia zastępcze - jako wyjątki od zasady - powinny być rozumiane wąsko. Przyjmuje się zatem, iż "domownikiem" w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest osoba, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym (G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". Wyd. Zakamycze 2005, s. 519). Będzie tu chodzić zatem o takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Wymogiem uznania osoby za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. nie musi być jej zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata (wyrok NSA z dnia 26 lutego 1997 r., SA/Ka 2279/95, niepubl., postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 1995 r., SA/Łd 2865/94, niepubl.).

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że przesyłka zawierająca zaskarżone postanowienie nie została doręczona do rąk własnych skarżących.

Z załączonego do akt administracyjnych sprawy dowodu doręczenia postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. nie wynikało, aby osoba, której pismo doręczono ( prawdopodobnie M. A.), a która nie była jej adresatem, podjęła się oddania pisma skarżącym. Przy czym organ nie ustalił kim z imienia i nazwiska była osoba która odebrała przesyłkę pocztową i w jakich relacjach pozostawała ze skarżącymi i czy adres przy ul. [...] w [...] stanowi jej aktualne centrum życiowe.

Brak było zatem przesłanek do przyjęcia, iż ww. osoba mogła być uznana za dorosłego domownika w rozumieniu art. 43 kpa uprawnionego do skutecznego odbioru korespondencji, jako dorosły domownik. Sam fakt przebywania tej osoby w mieszkaniu skarżących w dniu 17 czerwca 2013r. nie przesądza o spełnieniu przez nią warunku dorosłego domownika. Ponadto z dokumentu tego nie wynika, że o fakcie doręczenia postanowienia umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania.

Organ winien mieć także na uwadze, iż nawet powierzenie do wykonania czynności, innej osobie niebędącej podmiotem uprawnionym do przyjmowania przesyłek, nie stanowi o wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 43 k.p.a.

W ocenie Sądu, podane wyżej okoliczności sprawy pozwalają uznać, że pismo będące przedmiotem doręczenia zostało doręczone nieprawidłowo i nie można go uznać, tak jak to uczynił organ, za skutecznie doręczone w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 43 k.p.a.

W tym miejscu należy także podkreślić, iż przesyłka zawierająca postanowienie z dnia [...] czerwca 2013r.została zaadresowana do K. P. oraz dla E. P.. Tymczasem Sąd podziela pogląd, iż nie można jako zasady przyjmować stanowiska, że doręczenie aktu administracyjnego jednemu ze współmałżonków wywiera taki sam skutek jakby doręczono go obojgu (por. J. Borkowski (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 40 Nb 1 i powołany tam wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r., II SA/Kr 298/00).

Skierowanie w jednej przesyłce ww. postanowienia wspólnie do obydwojga skarżących nie może być uznane za skierowanie (doręczenie) konkretnego postanowienia indywidualnie każdemu ze skarżących.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w zw. z 107 § 3 kpa w związku z art. 59 § 1 kpa, bowiem w pierwszej kolejności należało prawidłowo ustalić, czy termin którego przywrócenia domagają się skarżący został faktycznie uchybiony. Przedwczesnym i naruszającym art. 134 kpa w tej sytuacji jest także rozstrzygnięcie organu stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

W świetle powyższego, rzeczą organu w pierwszej kolejności winno być rozważenie kwestii prawidłowości doręczenia postanowienia organu I instancji, ponieważ od oceny tej okoliczności zależny jest dalszy sposób procedowania bowiem nieprawidłowe doręczenie nie wywołuje skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia zażalenia.

Z uwagi na powyższe ustalenia, Sąd nie badał innych, wskazanych przez skarżących okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, albowiem, co już wyżej wskazano, to prawidłowość doręczenia pisma stanowiła punkt wyjścia do badania przesłanek z art. 58 k.p.a.

Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku opierając na art. 152 i 200 przywołanej ustawy.