Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2394/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 1, art. 139 ust. 1 i 3, art. 140, art. 141, art. 142 ust. 1 i 6, art. 148 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Jagielska sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1456/14 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Tomasza Z. na rzecz Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1456/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. Z. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Śląskiego OW NFZ oddalił odwołanie T. Z. na rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, kod postępowania: [...]. Organ stwierdził, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym wnioskodawcy, ponieważ strona zaznaczyła wariant "NIE" w odpowiedzi na określone pytania. W konsekwencji zainteresowany nie uzyskał w tym zakresie punktów rankingujących (po 1,6667 pkt za każdą twierdzącą odpowiedź). Ponadto zaznaczono, iż przy takich odpowiedziach Komisja Konkursowa nie wzywała wnioskodawcy do wyjaśnień, ponieważ nie miała obowiązku przeprowadzania dowodów na okoliczności negatywne i nie skorzystała z uprawnienia wynikającego z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719). Wprawdzie w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wnioskodawca wniósł o skorygowanie odpowiedzi z "NIE" na "TAK", ale - zdaniem organu I instancji - działanie to było spóźnione, ponieważ nastąpiło w części niejawnej postępowania już po zakończeniu negocjacji. Na tym etapie postępowania konkursowego nie była już możliwa korekta odpowiedzi ankietowych. Ponadto zaakcentowano, że wnosząc o zmianę odpowiedzi strona nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, podczas gdy na niej spoczywał ciężar udowodnienia tej okoliczności. Przerzucanie odpowiedzialności na Komisję Konkursową w tym zakresie zostało uznane za bezzasadne.

Zdaniem organu, brak dokumentów potwierdzających stanowisko zainteresowanego w zakresie dostępu dla osób niepełnosprawnych nie było brakiem formalnym pisma. Nie zgodzono się z opinią, że w odpowiedzi na protest znalazły się nieprawdziwe twierdzenia, ponieważ w jej treści nie stwierdzono, aby taką informację uzyskał na pierwszym spotkaniu, ponieważ zainteresowany nie spytał wówczas o ilość przyznanych punktów. Podkreślono także, że Strona mylnie utożsamiła jawność i niezmienność kryteriów oceny ofert z brakiem ujawnienia liczby punktów jego oraz pozostałych oferentów, podczas gdy właśnie ujawnienie liczby punktów zdobytych przez konkurencyjne oferty mogłoby stanowić czyn nieuczciwej konkurencji. Z kolei nieujawnienie na pierwszym spotkaniu liczby punktów zdobytych przez Stronę nie stanowi naruszenia zasad postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie odwołania. W szczególności nie zgodzono się z Wnioskodawcą, że powyższe pozbawiło go możliwości skutecznego przeprowadzenia negocjacji cenowych, bowiem brał już udział w procedurze konkursowej, wiedział też jaka liczba punktów za poszczególne kryteria możliwa jest do uzyskania i w jaki sposób negocjować z NFZ. Zarzuty w tym zakresie organ uznał za niezrozumiałe. Zdaniem organu, niezasadne okazały się również zarzuty nieotrzymania pisemnego uzasadnienia oddalenia protestu i zapoznania się z jego treścią dopiero po udaniu się do Funduszu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T. Z., podnosząc zarzuty: braku zapewnienia równego traktowania wszystkich Oferentów ubiegających się o zawarcie umowy oraz nieprzeprowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji; nieujawnienie Oferentowi ilości zdobytych punktów oraz punktacji innych Oferentów - uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie negocjacji cenowych w sposób prawidłowy i realny; przekazanie odpowiedzi na protest po rozstrzygnięciu konkursu ofert, co uniemożliwiło Oferentowi poznanie argumentacji Komisji Konkursowej w trakcie trwania postępowania; przyjęcie przez Komisję Konkursową błędnych oraz nieprawdziwych podstaw do podjęcia decyzji o oddaleniu protestu oraz niezgodne z prawdą przyjęcie tezy, że został poinformowany w dniu [...] kwietnia 2014 r. podczas negocjacji o liczbie uzyskanych punktów w rankingu początkowym. W opinii Wnioskodawcy przepisy ustawy o świadczeniach nie zabraniają Oferentom składania oświadczeń wyłącznie do momentu przeprowadzania części negocjacyjnej i istnieje prawna możliwość składania oświadczeń i wyjaśnień w fazie jawnej postępowania, ale już po zakończeniu fazy negocjacji. W związku z powyższym pismo Wnioskodawcy z dnia [...] maja 2014 r. dotyczące zmiany odpowiedzi na pytanie ankietowe, powinno zostać potraktowane jako złożenie oświadczenia woli w trybie art. 142 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Śląskiego OW NFZ w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie mające na celu wyłonienie świadczeniodawców do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej ma charakter cywilnoprawny, a rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję jest wyborem najkorzystniejszej oferty przez zamawiającego. Organ za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) wskazując, że zostały zbadane wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia oraz dokonano oceny dowodów, z uwzględnieniem wszystkich twierdzeń i zarzutów Wnioskodawcy. Organ ustalił, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa w tym zakresie obowiązujących, rozstrzygnięcie zostało uzasadnione w sposób wystarczający i przekonywający. Organ odwoławczy za chybiony uznał zarzut nieuwzględnienia przez Komisję Konkursową zmiany przez Wnioskodawcę odpowiedzi na pytania ankietowe nr 1.6.1.1, 1.6.1.2, 1.6.1.3., na które udzielono odpowiedzi "NIE" i w konsekwencji czego Komisja Konkursowa w sposób prawidłowy nie przyznała w tym zakresie Wnioskodawcy dodatkowych punktów rankingowych. Komisja Konkursowa nie mogła uwzględnić wniosku o skorygowanie odpowiedzi na "TAK", bowiem Wnioskodawca wyłącznie do upływu terminu składania ofert mógł dokonać zmiany złożonej oferty. W ocenie organu odwoławczego, nie było to także oświadczenie w trybie art. 142 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach, gdyż stanowiło zmianę oferty. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to, iż Oferent był zobowiązany do sporządzenia oferty z najwyższą starannością i w sposób rzetelny; złożył też pisemne oświadczenie, że ,,zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania" oraz " spełnia inne wymogi określone w odrębnych przepisach dla podmiotów udzielających świadczenia opieki zdrowotnej".

Ponownie analizując zarzut nieuprawnionego wskazania przez Komisję Konkursową w uzasadnieniu oddalenia protestu, że podczas pierwszego spotkania negocjacyjnego wnioskodawcy przedstawiono punktacje jego oferty oraz omówiono poszczególne elementy rankingujące, organ II instancji przyznał, że w istocie informacje te zostały przedstawione wnioskodawcy podczas drugiego spotkania negocjacyjnego. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na okoliczność, że w uzasadnieniu do oddalenia protestu Komisja Konkursowa nie stwierdziła jednoznacznie na którym spotkaniu negocjacyjnym udzielono wnioskodawcy powyższych informacji. W związku z powyższym organ uznał ten zarzut za bezzasadny. Ponadto za chybiony uznano zarzut w przedmiocie powinności informowania przez Komisję Konkursową Oferentów o liczbie uzyskanych przez nich punktów na pierwszym spotkaniu negocjacyjnym, gdyż przepisy nie nakładają obowiązku udzielania takich informacji Oferentom, tym bardziej niedopuszczalne jest twierdzenie, że informacje te winny być udzielane Oferentom na pierwszym spotkaniu negocjacyjnym. Organ odwoławczy za chybiony uznał też zarzut braku możliwości rozdzielenia negocjacji na część dotyczącą ceny i dotyczącą ilości świadczeń. Wskazał, że w art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach ustawodawca nie wprowadził zakazu rozdzielenia negocjacji na obie te części, a w powołanym przepisie wprowadzono wyłącznie możliwość ustalenia liczby i ceny świadczeń w zawieranej umowie poprzez prowadzenie negocjacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 powołanej ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania konkursowego z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie konkursowe było prowadzone z zachowaniem równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W ogłoszonym konkursie obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział oferentów i tożsame kryteria ocen ofert. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Tym samym przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W odniesieniu zaś do zarzutu doręczenia Wnioskodawcy pisma z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie oddalenia protestu w dniu [...] maja 2014 r., organ odwoławczy wskazał, że pismo z uzasadnieniem zostało wysłane pocztą za potwierdzeniem odbioru w dniu [...] maja 2014 r do Wnioskodawcy. Jednakże fakt doręczenia rzeczonego pisma Wnioskodawcy w dniu [...] maja 2014 r., czyli jeden dzień po ogłoszeniu rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nie stanowi naruszenia przez Komisję Konkursową zasad postępowania, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym Wnioskodawcy. Od pisma w przedmiocie oddalenia protestu Wnioskodawcy nie przysługiwał bowiem protest na tę samą czynność Komisji Konkursowej, ani żaden środek odwoławczy. Wnioskodawcy przysługiwało natomiast prawo do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, z czego Wnioskodawca skorzystał.

Za nietrafny uznano również zarzut kwestionujący nadanie decyzji Dyrektora Śląskiego OW NFZ rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy wskazał, że decyzji tej wskazany rygor został nadany z uwagi na konieczność zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej dla świadczeniobiorców, a zatem z uwagi na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Zatem nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na obowiązek zapewnienia świadczeniobiorcom świadczeń opieki zdrowotnej było w rozpoznawanej sprawie w pełni uzasadnione w oparciu o regulację art. 108 1 k.p.a.

W świetle przedstawionych okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że Wnioskodawca nie wykazał aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania. Świadczeniodawcom stworzono jednakowe szanse przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania; ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa, a oferta Wnioskodawcy nie została wybrana do zawarcia umowy z Śląskim OW NFZ ze względu na zdobytą pozycję w rankingu końcowym i nie była przedmiotem uznaniowym decyzji Komisji Konkursowej.

T. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając naruszenie art. 147 ustawy o świadczeniach i podtrzymując argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Śląskiego OW NFZ w Katowicach wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że kwestią sporną między stronami jest prawidłowość oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i nieuznanie oferty T. Z. za spełniającą warunki do podpisania umowy o leczenie stomatologiczne. Za niesłuszne WSA uznał zarzuty co do niewłaściwej oceny oferty i braku wezwania do jej uzupełnienia czy też nieuwzględnienie pisma z [...] maja 2014 r. jako oświadczenia w trybie art. 142 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Sąd podniósł, że zapisy w odpowiedziach w treści składanej przez skarżącego oferty na sporne 3 pytania ankietowe były jednoznaczne. Komisja w niniejszej sprawie nie miała obowiązku wzywania do składania wyjaśnień, czy informowania o stwierdzonych okolicznościach bądź rozbieżnościach. Tym bardziej, że odpowiedzi skarżącego w ofercie były jednoznaczne w swym brzmieniu. Zmiana treści zapisów w formularzu ofertowym była możliwa jedynie do daty upływu terminu do składania ofert, tj. do [...] marca 2014 r., zaś po tym terminie dopuszczalne było składanie jedynie niezbędnych wyjaśnień czy oświadczeń ale w granicach złożonej oferty. Nadto WSA wskazał, że skarżący na żadnym etapie postępowania, także do oferty nie załączył jakichkolwiek dokumentów dot. zapewniania dostępności obiektu i jego pomieszczeń dla osób niepełnosprawnych – co w kontekście treści oferty stanowiłoby o omyłkowym wypełnieniu pół 1.6.1.1-3. Pismo w tym zakresie strona skarżąca złożyła dopiero [...] maja 2014 r., czyli już po terminie. Treść tego pisma stanowiła modyfikację złożonej oferty, a taka zmiana nie jest dopuszczalna we wskazywanym przez stronę trybie.

Sąd I instancji za niezasadny uznał również zarzut niepoinformowania strony o ilości zdobytych punktów podczas pierwszego spotkania, a dopiero na drugim. Zawarcie w uzasadnieniu odpowiedzi na protest zapisu o powiadomieniu skarżącego w tym zakresie na pierwszym spotkaniu zamiast na drugim, nie może przesądzać o niewłaściwie prowadzonym postępowaniu konkursowym, skoro okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Wyłącznie bowiem treść oferty stanowi podstawę przyznawania not w rankingu ofert w oparciu o kryteria określone Zarządzeniem nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ, a w konsekwencji, wobec braku zmiany ceny usług przez oferenta w trakcie negocjacji, zawarcie umowy o świadczenie opieki zdrowotnej w zakresie leczenia stomatologicznego.

W ocenie Sądu, organ wnikliwie zaprezentował swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji, wobec czego za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia zasad procesowych. WSA podkreślił, że najważniejsze zasady, o których mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert wg kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy). Oceniając pod tym kątem zaskarżoną przez decyzję Sąd stwierdził, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa, a zarzuty skargi okazały się niezasadne.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. Z., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieujawnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska sądu administracyjnego odnośnie zarzucanego w punkcie 1) skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przejawu nierównego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i nieprzeprowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, które polegało na nieudzieleniu przez komisję konkursową skarżącemu podczas pierwszych negocjacji w dniu [...].04.2014 r. prowadzonych co do ceny, informacji o liczbie punktów uzyskanych przez ofertę skarżącego, a podawanie odnośnych informacji na tym samym etapie negocjacji pozostałym oferentom występującym w tym samym konkursie, przez co jedynie tym oferentom, z wyłączeniem skarżącego, umożliwiono prowadzenie negocjacji co do ceny w oparciu o punktację potwierdzoną przez komisję konkursową.

Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż świadczy o nierozważeniu przez sąd administracyjny istoty zgłaszanego przez skarżącego w punkcie 1) skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzutu naruszenia przez organ administracji przepisu art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, a wnikliwe rozważenie tego zarzutu mogło, a w ocenie skarżącego powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi.

II. Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w związku z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że postępowanie konkursowe w niniejszej sprawie odbyło się z poszanowaniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz z zachowaniem uczciwej konkurencji, natomiast ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w trakcie pierwszego spotkania negocjacyjnego w dniu [...].04.2014r. Organ udzielał pozostałym oferentom informacji o uzyskanej przez nich ilości punktów, natomiast nie udzielił tej informacji Skarżącemu, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do wniosków przeciwnych tj. że przy właściwym zastosowaniu art. 134 ust. 1 i 2 Ustawy o świadczeniach, okoliczność udzielenia informacji o liczbie punktów uzyskanych w rankingu początkowym chociażby jednemu z oferentów podczas pierwszej tury negocjacji urzeczywistniała obowiązek udzielenia takiej informacji wszystkim pozostałym oferentom, w tym Skarżącemu, a art. 134 ust. 1 i 2 statuujący obowiązek równego traktowania oferentów i obowiązek udzielania im informacji na tych samych zasadach stanowił podstawę prawną tego obowiązku;

2. art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w związku z art. 148 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz art. 146 ust. l pkt 2 w zw. z § l ust. 1 pkt 5 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23.01.2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej [dalej: "Zarządzenie"] poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i niezasadne oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że wyłącznie treść oferty stanowi podstawę przyznania not w rankingu ofert, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno prowadzić do wniosków przeciwnych tj. że punkty przyznawane są oferentom za poszczególne kryteria określone w Zarządzeniu, w tym za kryterium ceny, które w trakcie postępowania konkursowego, w związku z podjętymi negocjacjami może ulec zmianie, a protokół z negocjacji jest także, obok oferty, podstawą do dokonywania oceny ofert i dokonania rozstrzygnięcia.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petiutm skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Śląskiego OW NFZ w Katowicach wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia postępowania są ściśle powiązane z zarzutami naruszenia przepisów postępowania i w związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów materialnoprawnych.

Rozpatrując zatem zarzut kwestionujący zastosowanie art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez brak uwzględniania skargi, w sytuacji, gdy w przeciwieństwie do innych uczestników, niepoinformowno go o ilości zdobytych punktów podczas pierwszego spotkania negocjacyjnego, ale dopiero na drugim takim spotkaniu należy zauważyć, że zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy Fundusz obowiązany jest zapewnić w tym postępowaniu równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Konsekwencją przyjętej zasady jest między innymi wymieniony w art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach obowiązek zapewnienia, aby wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Jednym z gwarantów poprawności tego postępowania jest wynikająca z ustawy zasada jawności wysłowiona wprost w art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach - w odniesieniu do ofert i umów. Zasadą postępowania w tym zakresie jest także zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert lub rokowań (art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach), obowiązek publikowania ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 139 ust. 3 ustawy o świadczeniach). Powyższym zasadom czynić zadość muszą kolejne czynności Funduszu podejmowane w ramach tego postępowania, w tym sposób opisania przedmiotu zamówienia (art. 140, art. 141 ustawy o świadczeniach). Zasadę równego traktowania oferentów i zapewnienia zachowania uczciwej konkurencji sprowadzić zatem można do generalnego nakazu stworzenia jednakowych możliwości udziału w konkursie, w tym pozyskiwania informacji dotyczących postępowania konkursowego, warunków jego przeprowadzania, dostępu do informacji ze strony organu, a także zastosowanie jednakowych kryteriów i metod oceny składanych ofert, zapewnienie jednakowych warunków udziału w negocjacjach itp. Zasada równego traktowania jest pojęciem, które w nauce prawa zostało już zdefiniowane, i w istocie polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących, co w przełożeniu na niniejszą sprawę oznacza stworzenie jednakowych, niefaworyzujących i niedyskryminujących warunków postępowania.

Odnoszą te uwagi do niniejszej sprawy należy zauważyć, że podstawowym trybem postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest konkurs ofert. Konkurs ofert jest szczególnego rodzaju odmianą przetargu, który składa się z dwóch części - jawnej i niejawnej (art. 142 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Przetarg jest jednym z najbardziej rozpowszechnionych trybów zawarcia umowy i stanowi procedurę zawierania umów modyfikującą system ich zawierania poprzez ofertę i jej przyjęcie. W ramach części niejawnej konkursu ofert komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami.

Negocjacje z oferentami - stosownie do wyraźnego brzmienia art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach - prowadzą do ustalenia dwóch niezbędnych składników oferty, tj. proponowanej liczby i ceny oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Skoro ze wskazanego przepisu wynika, że negocjacje nie zmierzają do zawarcia umowy, lecz ich celem jest ostateczne ustalenie ceny za udzielane świadczenia oraz liczby planowanych świadczeń, to nie do zaakceptowania są wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, iż poprzez poinformowanie o ilości zdobytych punktów za kryteria niecenowe dopiero na drugim spotkaniu negocjacyjnym, skarżący nie mógł wcześniej zorientować się o popełnionym błędzie w zakresie udzielania odpowiedzi dotyczących dostępności infrastruktury ułatwiającej korzystanie z usług osobom niepełnosprawnym i stosownie do tego obniżyć ceny. Podstawową wiedzą jaką można oczekiwać od przystępującego do negocjacji podmiotu, który ubiega się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest znajomość własnej, tj. złożonej przez siebie uprzednio oferty. Negocjacje mają bowiem zmierzać do ostatecznego wyłonienia najkorzystniejszej ze złożonych ofert.

Nie ma zatem wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby w sprawie istotnie doszło do naruszenia zasady równego traktowania. Jak już wskazywano zasada równego traktowania świadczeniodawców może przejawiać się w różnych aspektach, natomiast przejawem jej realizacji jest stosowanie takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Stąd niedopuszczalne jest stosowanie do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że żaden z uczestników postępowania nie znał liczy punktów uzyskanych przez konkurentów oraz swojej pozycji w rankingu. Natomiast Skarżący znając własną ofertę mógł bez przeszkód samodzielnie obliczyć ilość uzyskanych punktów w zakresie kryteriów niecelowych. W tym kontekście należy podkreślić, że kasator nie wykazał, iż powiadomienie skarżącego o ilości zdobytych punktów na drugim spotkaniu zamiast na pierwszym naruszało zasadę równego traktowania świadczeniodawców - czyli okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Skarżący nie wykazał, aby nie mógł przedstawić swojej oferty cenowej, a także, aby nie miał świadomości, że w negocjacjach dotyczących liczby świadczeń oraz ceny, rozpatrywane są propozycje ceny w relacji do określonej liczby świadczeń. Uwzględniając okoliczność, iż wnoszący skargę kasacyjną jest profesjonalistą oferującym specjalne usługi, brak jest podstaw do przyjęcia, że nie przedstawił swojej oferty w sposób jak najbardziej korzystny i zgodny z rzeczywistością, z jego możliwościami i oczekiwaniami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszym składzie nie ma zatem wątpliwości, że brak poinformowania skarżącego o treści jego własnej oferty i wynikającej z tego ilości punktów na pierwszym spotkaniu negocjacyjnym nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 148 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w zw. z § 1 ust. 1 pkt 5 zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez błędne przyjęcie, że "wyłączenie treść oferty stanowi podstawę przyznania not w rankingu ofert".

Pogląd ten skarżący kasacyjnie opiera na zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konstatacji Sądu I instancji, iż "Wyłącznie bowiem treść oferty stanowi podstawę przyznawania not w rankingu ofert", jednak pomija zawartą w tym samym zdaniu dalszą część wypowiedzi Sądu, w której odnosi on tą wypowiedź do sytuacji "braku zmiany ceny usług przez oferenta w trakcie negocjacji". Mimo pewnego skomplikowania wywód Sądu I instancji jest w tym zakresie jednoznaczny i prawidłowo wskazuje, że w sytuacji braku zmiany ceny usług przez oferenta w trakcie negocjacji to właśnie treść oferty stanowi w tym zakresie podstawę przyznawania not w rankingu ofert.

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach w kontekście stawianych przez skarżącego zarzutów. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wobec zatem braku zasadności zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.