Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 340/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Gminy S. dnia 11 sierpnia 1995 r. wystąpił do Wojewody [...], w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), o nieodpłatne przekazanie na rzecz tej Gminy nieruchomości położonej w Gminie S. obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] (arkusz mapy [...]),[...] (arkusz mapy [...]), zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. We wniosku wskazano, że nieruchomość jest wykorzystywana jako [...] i zgodnie z postanowieniami umowy z dnia [...] lutego 1993 r. zawartej miedzy Miastem P., a Gminą S., Miasto zrezygnowało z nabycia własności terenu pod [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., zmienioną decyzją z dnia [...] października 1998 r. przekazał sporną nieruchomość na własność Gminy S.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., zmienionej decyzją z dnia [...] października 1998 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P., wyrokiem z dnia 27 marca 2003 r., sygn. akt I SA 584/02 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2000 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2003 r. utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia [...] września 2004 r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., zmienionej ostateczną decyzją z dnia

[...] października 1998 r. W uzasadnieniu wskazano, że nie było podstawy do zastosowania trybu przewidzianego w art. 5 ust. 4 w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem komunalizacyjnym Gminy S. Organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie służyła w dacie złożenia wniosku wykonywaniu jakichkolwiek zadań tej gminy. Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że w dacie komunalizacji na spornej nieruchomości znajdowało się [...] urządzone i prowadzone przez Miasto P. Gmina S. korzystała z [...] jedynie jako nabywca usług komunalnych, świadczonych przez Miasto P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi Gminy S., wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1787/04 oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2004 r. Wyrok ten stał się prawomocny.

Gmina S. w dniu 3 marca 2005 r. ponownie złożyła wniosek o przekazanie na jej rzecz, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., własności przedmiotowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb [...], jako działki nr: [...] oraz działki nr: [...].

Wcześniej jednak, bo w dniu 28 marca 2003 r., przedmiotowo tożsamy wniosek o komunalizację spornej nieruchomości złożyło Miasto P.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił przekazania na rzecz Gminy S. mienia Skarbu Państwa w postaci nieruchomości położonych w Gminie S. obręb [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] oraz działki nr: [...]. Drugą decyzja z tego samego dnia o numerze [...] przekazał przedmiotową nieruchomość na rzecz Miasta P. Uzasadnienie obydwu decyzji jest podobne, gdyż postępowanie, jak zauważył Wojewoda, było prowadzone wspólnie z obydwu wniosków. Organ podał, że przedmiotowa nieruchomość o powierzchni łącznej [...] ha niewątpliwie zawiera się w powierzchni gruntów [...] ha w obrębie [...] w oddziałach [...], które protokołem zdawczo-odbiorczym spisanym dnia [...] kwietnia 1993 r., jako będące w terenowym wykorzystaniu [...], dotychczas wchodzące w skład [...], przekazane zostały przez [...] Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych Nadleśnictwu O. W protokole tym zapisano, że grunty te są przeznaczone na [...] dla Miasta P. wraz ze strefą [...]. Obecnie w obrocie prawnym pozostają decyzje Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P., zezwalające na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, wydane w oparciu o przepisy: ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1984 r. Nr 11, poz. 79 ze zm.) oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Decyzje te zostały wydane z wniosków Miasta P., które zostało zobowiązane do zapłacenia należności z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji oraz wnoszenia stałych opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntów leśnych trwale wyłączonych z produkcji.

Organ podał, że analiza dokonanych przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. wyłączeń z produkcji gruntów leśnych wykazała, że wszystkie działki objęte wnioskiem Miasta P. zostały wyłączone z produkcji leśnej. Na podstawie akt sprawy organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w terenowym wykorzystaniu [...]. Nie należała zatem w rozumieniu art. 5 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stąd nie podlegała ustawowej komunalizacji na rzecz gminy, na terenie której jest położona, a więc Gminy S. Wojewoda zauważył, że decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 ma charakter uznaniowy, a przedmiotem przekazania może być tylko takie mienie Skarbu Państwa, które służy (aktualnie) realizacji zadań gminy wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wśród nich, w pkt 3 ust. 1, wskazano, między innymi, [...]

Dokonując oceny materiału dowodowego w kontekście art. 80 KPA organ ustalił, że aktualnie eksploatację rzeczonego [...] prowadzi Zakład Budżetowy Miasta P. o nazwie Zakład Zagospodarowania Odpadów P. Zdaniem organu, prawidłowe funkcjonowanie składowiska nie polega jedynie na przyjmowaniu odpadów. Świadczą o tym urządzenia techniczne niezbędne do prawidłowego funkcjonowania [...]. Przyjmowane [...] podlegają zagospodarowaniu przez[...] i sukcesywnie zagęszczanie przez kilkakrotny przejazd [...]. Każda odpowiednio wyrównana i zagęszczona warstwa [...] przykrywana jest warstwą izolacyjną o grubości [...] cm. Cały teren działek składających się na nieruchomość (z wyłączeniem działki nr [...] stanowiącej rezerwę pod planowaną [...]) jest ogrodzony, urządzone na niej jest zorganizowane [...] w rozumieniu obiektu budowlanego. Nakłady na jego urządzenie zostały poniesione przez Miasto P. Podatek od tej nieruchomości opłaca Zakład [...]. Rzeczone [...] przyjmuje [...] pochodzące z terenu Miasta P., jak również pochodzące z terenu Gminy S. Jednakże [...] z Gminy S. składowane są na nim na mocy umów dotyczących przyjmowania [...], zawieranych przez Zakład Budżetowy Miasta P. z poszczególnymi podmiotami gospodarczymi, zajmującymi się ich odbiorem z terenu Gminy S., które według tych umów wnoszą na rzecz Zakładu Budżetowego Miasta P. - [...] opłaty za [...].

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje na brak podstaw do przyjęcia, że rzeczona nieruchomość bezpośrednio służy Gminie S. do wykonywania jej zadania własnego w zakresie utrzymania [...]. Zadania takie na przedmiotowej nieruchomości realizuje za to Miasto P. i to jemu przekazana została nieruchomość.

Odwołania od powyższych decyzji wniosła Gmina S.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2008 r.

nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia

[...] lutego 2008 r. nr [...] odmawiającą przekazania nieruchomości Gminie S. W uzasadnieniu organ wskazał, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma nie tyle interpretacja art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ile ocena, czy prowadzenie tej sprawy jest w ogóle dopuszczalne, ze względu na to, że została ona już zakończona prawomocną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2004 r. Organ stwierdził, że można rozpatrywać tu tożsamość sprawy, występują bowiem w niej zarówno te same podmioty (organ i strony), jak i ten sam przedmiot (te same działki) oraz podstawa prawna (art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). KKU stwierdziła jednak, że z wnioskiem w trybie art. 5 ust. 4 można wystąpić ponownie, o ile zmienią się okoliczności.

Komisja zauważyła, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. może być przekazane gminie, na jej wniosek, także mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Przekazaniu w tym trybie podlega też mienie położone na terytorium innej gminy, jeżeli jest ono związane z realizacją zadań wnioskodawcy.

Organ stwierdził, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, z punktu widzenia komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. istotne jest wykazanie faktycznego i bezpośredniego związku określonego mienia z aktualnymi i ściśle określonymi zadaniami gminy. Użyte w cytowanym przepisie w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego, mającego zostać skomunalizowanym w tym trybie, sformułowanie "jest ono związane z realizacją zadań gminy" wskazuje, że chodzi tu o czas teraźniejszy czyli związanie dochodzonego mienia z realizowanym już przez gminę jej własnym zadaniem. To zaś, że gminę obowiązują zadania wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie oznacza jeszcze, że każdy teren państwowy nadający się dla realizacji tych zadań winien być gminie na jej wniosek bezwzględnie przekazany na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające. Organ zauważył również, że celem art. 5 ust. 4 nie jest generalne przysparzanie gminom majątku; norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia ogólnonarodowego, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią, a nie dopiero zamierzonymi zadaniami. Spełnienie warunków do przekazania mienia ogólnonarodowego (państwowego), a w szczególności w zakresie jego związania z wykonywaniem zadań własnych gminy, nie oznacza konieczności jego przekazania.

Mając na uwadze powyższe uregulowania Komisja uznała, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie została wykazana przesłanka aktualnego i bezpośredniego związania rzeczonej nieruchomości z zadaniami Gminy S. Pozostają w tym zakresie aktualne ustalenia dokonane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzjach z dnia [...] września 2003 r. i z dnia [...] września 2004 r., skoro nie ustalono, aby istotne w tym zakresie okoliczności faktyczne uległy zmianie.

Rozpatrując zaś odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia

[...] lutego 2008 r. przekazującej sporną nieruchomość Miastu P., KKU decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że należy wyjaśnić, jak trwały jest związek nieruchomości z zadaniami Miasta P., czy istnieje związek tej nieruchomości z zadaniami Gminy S. oraz czy ewentualna komunalizacja nie będzie naruszać interesów tej Gminy.

Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 i 158 KPA w ten sposób, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała w zaskarżonej decyzji, że wniosek skarżącej został już raz prawomocnie rozstrzygnięty decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję tego Wojewody o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia

[...] czerwca 1998 r., podczas gdy wskazana decyzja Wojewody [...] eliminowała jedynie z obrotu prawnego decyzję Wojewody [...] i nie stanowiła rozstrzygnięcia co do meritum sprawy; 2) art. 155 i 156 KPA w ten sposób, że KKU błędnie uznała, że decyzja wydana w wyniku postępowania następującego po stwierdzeniu nieważności poprzedniej decyzji jest drugą merytoryczną decyzją w przedmiotowej sprawie i rozstrzygając wniosek w tym zakresie, organ bada jedynie, czy uległy zmianie okoliczności wskazane w poprzedniej decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie, jedyna (pomijając zaskarżoną decyzję) merytoryczna decyzja została wyeliminowana z porządku prawnego decyzją o stwierdzeniu nieważności, a wobec tego zaskarżona decyzja rozstrzyga po raz pierwszy wniosek skarżącej z 1995 r.;

3) art. 7 oraz art. 77 § 1 KPA oraz art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w ten sposób, że KKU w ogóle nie zbadała kwestii mającej kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, a mianowicie czy zachodzą przesłanki do uwzględnienia lub oddalenia wniosku, a jedynie odwołała się do wcześniejszej decyzji Wojewody [...], pomimo, że ta wcześniejsza decyzja nie rozstrzygała sprawy co do meritum, tym samym KKU wydała decyzję, w ogóle nie wyjaśniając sprawy, nie zebrała żadnego materiału dowodowego i nie oceniła żadnych dowodów;

4) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez to, że KKU uznała, iż nie została wykazana przesłanka aktualnego i bezpośredniego związania przedmiotowej nieruchomości z zadaniami skarżącej Gminy, pomimo, że w niniejszym postępowaniu KKU nawet nie zbadała i nie odniosła się do licznych dowodów przeczących temu twierdzeniu, a co więcej ten sam organ, w tym samym składzie, w sprawie o sygn. akt [...], podjął całkowicie odmienną decyzję, stwierdzając, że w sprawie "należy dodatkowo ustalić, jak trwały jest związek nieruchomości z zadaniami Miasta P. oraz czy istnieje związek tej nieruchomości z zadaniem Gminy S. oraz czy ewentualna komunalizacja nie będzie naruszać interesów tej Gminy."; 5) art. 2 § 1 KPC, art. 97 § 1 KPA oraz 155 § 1 i art. 158 KC, poprzez fakt, że KKU podjęła decyzję merytoryczną w niniejszej sprawie, dokonując oceny stanu prawnego, pomimo, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy Gminą S., a Miastem P., co należy do wyłącznej jurysdykcji sądów powszechnych; 6) art. 8 KPA poprzez fakt, że ten sam organ administracji, w tym samym składzie oceniając ten sam stan faktyczny i prawny wydaje dwie, sprzeczne ze sobą decyzje, a mianowicie KKU w zaskarżonej decyzji stwierdza rzekomy brak przesłanki związania nieruchomości z zadaniami skarżącej Gminy, a w decyzji wydanej w sprawie o sygn. akt [...], stwierdza, że taki związek może istnieć, ale należy tą kwestię dokładniej zbadać, między innymi, zwracając się o rozstrzygnięcie sprawy przez sądy powszechne; 7) art. 62 oraz art. 12 § 1 KPA poprzez fakt, że KKU nie uchyliła zaskarżonej decyzji i nie nakazała organowi pierwszej instancji rozpoznania sprawy łącznie ze w sprawą o sygn. akt [...], pomimo, że związek funkcjonalny pomiędzy obiema sprawami jest oczywisty, a mianowicie uwzględnienie wniosku rozpoznawanego w jednej z tych spraw, uniemożliwia uwzględnienie wniosku złożonego w drugiej sprawie, a tym samym względy zarówno ekonomii postępowania, jak i logika nakazują rozpatrzenie tych spraw łącznie, tak aby wydać łączną, jedną decyzję, odnoszącą się do obu wniosków. Mając powyższe na uwadze Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1256/08 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję KKU z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] oraz poprzedzająca ja decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Sąd zauważył, że stronami-wnioskodawcami tegoż postępowania są dwie gminy wnioskujące o przekazanie mienia: Gmina S. (wniosek z dnia 2 sierpnia 1995 r., podtrzymany wnioskiem z dnia 25 lutego 2005 r. oraz Miasto P. (wniosek z dnia 28 marca 2003 r.). W sprawie mamy zatem do czynienia z jedną sprawą administracyjną w sensie materialnoprawnym (jedna sprawa indywidualna w sensie procesowym - art. 1 pkt 1 KPA), która winna być jako całość załatwiona jedną decyzją (art. 18 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 104 KPA). Żaden przepis prawa nie przewiduje bowiem wydania w takiej sprawie decyzji częściowej (w zakresie podmiotowym, czy przedmiotowym). Tożsamości tej sprawy i konieczności załatwienia jej jedną decyzją nie podważa to, że o przyznanie prawa własności do tego samego mienia konkurują dwa różne podmioty, po stronie których zachodzi tzw. współuczestnictwo materialne.

W tej sytuacji za niedopuszczalne sąd uznał działanie Wojewody [...] i Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, polegające na wydaniu przez te organy decyzji "częściowych" odnoszących się jedynie do poszczególnych wniosków. Zdaniem Sądu, organy obu instancji błędnie załatwiły wniosek strony, a nie - jak tego nakazują powołane wyżej przepisy - sprawę administracyjną (indywidualną), która winna ukształtować sytuację prawną obu gmin. Organy obu instancji nieprawidłowo przyjęły, że wielość stron występująca w postępowaniu o przekazanie mienia (wielość złożonych wniosków o przekazanie) świadczy o wielości spraw administracyjnych, które winny być załatwiane wieloma decyzjami. W niniejszej sprawie nie występuje sytuacja wielości spraw administracyjnych (art. 62 KPA), które organ może - na zasadzie swobodnego uznania - połączyć w jednym postępowaniu. W sprawie o przekazanie mienia, objętej niniejszą skargą prowadzenie jednego postępowania w jednej sprawie załatwianej jedną decyzją nie było pozostawione ocenie organu. W ocenie Sądu doszło zatem do naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów prawa procesowego - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 104 KPA, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro organ nie rozważył i nie ocenił w jednej sprawie i w jednym rozstrzygnięciu dowodów i argumentów przedstawionych przez obie strony mające w sprawie sprzeczne interesy. Wobec tego za wadliwą oraz za wydaną z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 KPA należało też uznać decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] został zobowiązany do przeprowadzenia jednego postępowania z udziałem Gminy S. i Miasta P. oraz do rozstrzygnięcia w jednej decyzji sprawy przekazania, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., [...], skoro Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ostateczna decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., przekazującą przedmiotowe mienie Miastu P. i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia

[...] sierpnia 2009 r. nr [...] przekazał sporną nieruchomość na rzecz Miasta P. i odmówił jej przekazania na rzecz Gminy S. W uzasadnieniu decyzji, po opisie przebiegu dotychczasowego postępowania Wojewoda podał, że w świetle art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) również mienie będące w zarządzie Lasów Państwowych – a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie – może być przedmiotem przekazania na rzecz gminy, przy czym w postępowaniu takim Skarb Państwa powinien być reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy i jest konstytutywna. Zdaniem organu orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane na tle art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem przekazania może być tylko takie mienie Skarbu Państwa, które służy aktualnie realizacji zadań gminy. Zadaniem gminy jest m. in. utrzymanie [...] (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Aktualnie eksploatację przedmiotowego [...] prowadzi Zakład Budżetowy Miasta P. o nazwie Zakład [...] P., w oparciu o ostateczne decyzje Wojewody [...]: z dnia [...] grudnia 2006 r. – pozwolenie zintegrowane na [...] innych niż niebezpieczne i obojętne i z dnia [...] marca 2007 r. o zatwierdzeniu instrukcji [...] innych niż [...]. Wojewoda uznał za udowodnione takie okoliczności, jak to że:

1. teren jest ogrodzony i stanowi obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego,

2. nakłady na jego urządzenie poniosło Miasto P.,

3. podatek od tej nieruchomości opłaca Miasto P.,

4. [...] przyjmuje [...] pochodzące z terenu Miasta P., jak również pochodzące z terenu Gminy S. Jednakże [...] z Gminy S. składowane są na nim na mocy umów dotyczących przyjmowania [...], zawieranych przez Zakład Budżetowy Miasta P. z poszczególnymi podmiotami gospodarczymi, zajmującymi się ich odbiorem z terenu Gminy S., które według tych umów wnoszą na rzecz Zakładu Budżetowego Miasta P. - [...] opłaty za [...].

Wszystko to, zdaniem Wojewody [...] wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość w sposób bezpośredni związana jest z wykonywaniem przez Miasto P. jego zadań własnych.

Odnosząc się do argumentów Gminy S. zawartych w piśmie z dnia 18 kwietnia 2007 r. Wojewoda stwierdził, że umowa z 1993 r., na którą powołuje się Gmina nie obowiązywała już w dacie orzekania. Nie może więc wiązać organu, co do wskazania, która gmina powinna wystąpić z wnioskiem o przekazanie nieruchomości, tym bardziej, że przy rozstrzyganiu tego sporu organ musi kierować się przesłankami wynikającymi z przepisów ustawy. Wskazówki, która z gmin realizuje na spornej nieruchomości swoje zadania własne znajdują się również w decyzjach nadzorczych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2003 r. i [...] września 2004 r. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość jedynie w sposób pośredni związana jest z zadaniami Gminy S., a przekazanie jej na rzecz Miasta P. nie narusza interesów Gminy S., Wojewoda orzekł jak w sentencji.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 158 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje, że wniosek, który był podstawą tej decyzji uważa się za niebyły,

- art. 2 § 1 K.p.c. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez Wojewodę kwestii skuteczności umowy cywilnej w różnych jej aspektach, w tym czasowym,

- art. 8, 12 i 77 K.p.a.,

- art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia

[...] grudnia 2009 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 18 ust. 2 i art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających (...):

1. uchyliła zaskarżoną decyzję w całości,

2. przekazała Gminie S. własność spornej nieruchomości,

3. odmówiła przekazania Miastu P. własności tej nieruchomości.

W uzasadnieniu KKU stanęła na stanowisku, że Gmina S. na spornej nieruchomości "realizowała zadania własne w postaci [...]". To, że czyniła to za pośrednictwem przedsiębiorstwa innej gminy za odpłatnością, nie ma znaczenia w płaszczyźnie art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy KKU uznała rezygnację przez Miasto P. z prawa ubiegania się o przekazanie własności tej nieruchomości, zawartą w umowie z [...] lutego 1993 r. Umowa ta rozstrzygała potencjalny konflikt interesów obydwu gmin w płaszczyźnie treści art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. KKU uznała, że Miasto P. skutecznie zrzekło się prawa do składania wniosku w powyższym trybie. Podstawowa zasada komunalizacji wskazuje zaś, że jeśli dwie gminy realizują swoje zadania na tej samej nieruchomości, to pierwszeństwo powinna mieć gmina miejsca położenia nieruchomości. Poczynienie nakładów na nieruchomość przez Miasto P. nie może być wykorzystywane w takiej sytuacji przeciwko Gminie S.

Skargę na powyższą decyzję KKU do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto P. wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 7, 24, 77 § 1 K.p.a., art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających (...) oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wskazał w uzasadnieniu, że Gmina S. realizuje swoje zadania na spornej nieruchomości w sposób pośredni, jako nabywca usług komunalnych, a Miasto P. bezpośrednio. Ponadto oświadczenie Miasta P. zawarte w umowie z dnia [...] lutego 1993 r. nie może wiązać organu, gdyż powinien on się kierować przesłankami zawartymi w art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Niesłuszne jest też stwierdzenie, że na gruncie tego przepisu faworyzowana powinna być gmina miejsca położenia nieruchomości. Na właściwe rozumienie tego przepisu skarżący przytacza szereg orzeczeń NSA (m. in. wyrok z 19 lutego 2009 r.

I OSK 407/08, wyrok z 5 maja 1995 r. I SA 453/94). Wyraża też wątpliwość, co do bezstronności jednego z członków KKU, który brał udział w wydaniu poprzednich orzeczeń dotyczących tej samej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 24 marca 2010 r. I SA/Wa 340/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji uznając, iż wniosek w tym przedmiocie został uprawdopodobniony i ma usprawiedliwione podstawy.

Odpowiedź na skargę Gminy S. wnosi o jej oddalenie, powołując się na wykonywanie zadań własnych Gminy na przedmiotowej nieruchomości i umowę z

[...] lutego 1993 r., a także trafność poglądu organu II instancji, co do pierwszeństwa gminy miejsca położenia nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga w sposób oczywisty zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniu organu II instancji zadania własne gminy w zakresie utrzymania porządku i czystości są szersze niż "składowanie odpadów" (cyt. "Gmina S. na przedmiotowej nieruchomości realizowała zadania własne w postaci składowania odpadów"). Wprawdzie zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, jednak gmina może je realizować w różnej formie (zob. ust. 2 art. 3 tej ustawy), a przede wszystkim ma zapewnić warunki niezbędne do utrzymania czystości i porządku. Może to czynić poprzez nabywanie usług komunalnych od innej gminy w postaci [...], bowiem budowa i utrzymanie [...] jest wprawdzie zadaniem własnym gminy (zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zadania własne gminy obejmują m. in. sprawy [...]), ale nie jest to zadanie obowiązkowe (art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. – pkt 2 a) w tym ustępie został skreślony). W tej sytuacji zadania własne w postaci budowy i utrzymania [...] oraz ich unieszkodliwiania realizuje na spornej nieruchomości tylko Miasto P. W świetle ustaleń poczynionych przez Wojewodę [...] nie budzi wątpliwości, że eksploatację przedmiotowego [...] prowadzi Zakład Budżetowy Miasta P. o nazwie Zakład [...] P., w oparciu o ostateczne decyzje Wojewody [...]: z dnia [...] grudnia 2006 r. – pozwolenie zintegrowane na eksploatację [...] innych niż [...] i z dnia [...] marca 2007 r. o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji [...] innych niż [...]. Wojewoda uznał za udowodnione także takie okoliczności, jak to że teren jest ogrodzony i stanowi obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, nakłady na jego urządzenie poniosło Miasto P. i ono opłaca podatek od tej nieruchomości. Dodać do tego należy, że wyłączenie z produkcji leśnej odbyło się także na wniosek Miasta P. i ono ponosi z tego tytułu opłaty.

Gmina S. zadania własne na tej nieruchomości realizuje jedynie w sposób pośredni, zapewniając warunki do utrzymania [...] w gminie poprzez wykupienie usług komunalnych. To w ocenie sądu nie to samo, co utrzymanie [...]. Brak uwłaszczenia Gminy S. na spornej nieruchomości, gdzie jest już urządzone [...], nie uniemożliwi jej wykonywania obowiązkowego zadania własnego, jakim jest stworzenie warunków do utrzymania [...] w gminie, gdyż zadanie to wykonywała ona dotychczas z powodzeniem, bez konieczności utrzymywania [...].

Sąd podziela przy tym pogląd NSA, że "gminie, na jej wniosek, w trybie art. 5

ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 tego artykułu, również położone na terytorium innej gminy, jeżeli jest ono związane z realizacją zadań wnioskodawcy" (wyrok z 5 maja 1995 r. I SA 453/94, ONSA 1996/2/86). Brak jest więc tu jakichkolwiek preferencji dla gminy położenia nieruchomości, przy spełnieniu przez wnioskodawcę przesłanek wynikających z ustawy. Utrwalone jest także orzecznictwo, iż "w świetle przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia

10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości" (wyrok NSA z 19 lutego 2009 r.

I OSK 407/08, LEX nr 518293). Jak wspomniano wyżej prowadzenie [...] bezpośrednio realizuje Miasto P., a Gmina S. tylko pośrednio realizuje na nieruchomości zadania związane z utrzymaniem czystości i porządku w gminie.

Na marginesie zauważyć należy, że umowa z [...] lutego 1993 r., w której Miasto P. zrzekło się uprawnienia do złożenia wniosku o komunalizację spornej nieruchomości jest stosunkiem obligacyjnym i owo zrzeczenie ma znaczenie jedynie w stosunkach pomiędzy stronami tej umowy. Nie wywiązanie się z tego zobowiązania przez stronę umowy może rodzić konsekwencje jedynie w sferze prawa cywilnego (np. odszkodowawcze). Stosunek obligacyjny nie rodzi jednak skutków erga omnes i w ocenie sądu nietrafny jest pogląd organu II instancji, jakoby fakt zrzeczenia się uprawnienia wobec innego podmiotu stosunku cywilnego miał istotne znaczenie na gruncie prawa publicznego. Organy publiczne działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji R.P.), a umowa cywilna nie stanowi źródła prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji R.P., dla organu publicznego rozstrzygającego indywidualna sprawę administracyjną. Przesłanek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ powinien za to poszukiwać w art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja

1990 r. Przepisy wprowadzające (...), gdyż to było dla niego źródłem prawa. Wątpliwe jest, aby na gruncie tego przepisu zrzeczenie się uprawnienia do złożenia wniosku można byłoby uznać za ostateczne, ale taką ewentualność można byłoby rozpatrywać tylko wówczas, gdyby Miasto P. zrzekło się tego uprawnienia wobec organu administracji właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Zrzeczenie się uprawnienia publicznoprawnego wobec innego podmiotu stosunku cywilnego, nie rodzi na ogół dla organu publicznego obowiązku uwzględniania tego faktu, chyba że co innego wynika z przepisu prawa. W tej sytuacji tak nie było.

Za bezzasadny uznać za to należało zarzut naruszenia art. 24 K.p.a. przez fakt, że w składzie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zasiadała osoba o wyrobionym poglądzie na sprawę, z uwagi na to, że po raz kolejny rozstrzygała sprawę po uchyleniu decyzji przez sąd. Art. 24 K.p.a. nie zawiera takiej przesłanki, a pkt 5 § 1 art. 24 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. stanowi jedynie o wyłączeniu członka organu kolegialnego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. Pozostałe przesłanki wyłączenia nie zostały w żaden sposób uzasadnione.

W tej sytuacji, uznając że zaskarżona decyzja narusza art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), co miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.