Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 55/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 1 ust. 3, art. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1947
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
article: par. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. J. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej, obejmującej teren oznaczony jako ZC, w zakresie dotyczącym działki o nr [...] oraz części działki o nr [...], obejmującej powierzchnię w odległości mniejszej niż 50 m od istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działkach o nr [...] i [...]; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Gminy T. na rzecz skarżącej B. J. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r., po uprzednim wezwaniu gminy do usunięcia naruszenia prawa, B. J. (dalej powoływana także jako skarżąca) wskazując na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Białymstoku na uchwałę Rady Gminy T. Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi N., gmina T.

W powyższej skardze skarżąca wskazała, iż jest właścicielem zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki, sąsiadującej z działką o nr [...] należącej do parafii w N., na której trwa bezprawna rozbudowa cmentarza, poprzez niezachowanie odległości zapewniających strefę sanitarną od jej budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżącej, przeznaczając teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ZC (cmentarz) nie zbadano, czy obszar o który cmentarz ma być powiększony spełnia wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 26 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315, dalej powoływane w skrócie jako rozporządzenie z 1959 r.), w szczególności w zakresie badań geologicznych oraz minimalnych odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych. Skarżąca wskazała przy tym na rozbieżności w zakresie wyznaczenia stref sanitarnych – z pisma Okręgowej Izby Urbanistów z dnia [...] lipca 2008 r. wynika, że strefa sanitarna nie została ustanowiona, natomiast już z pisma Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z [...] czerwca 2009 r. wynika, że taka strefa została wyznaczona.

Zdaniem skarżącej, Rada Gminy naruszyła procedurę planistyczną bowiem uchwalając zaskarżony plan pominęła minimalne odległości od istniejących zabudowań mieszkalnych (50 m i 150 m), co w istotny sposób ograniczyło prawa własności osób, zamieszkujących w obszarze strefy sanitarnej cmentarza. Skarżąca podkreśliła, że lokalizacja nowego (powiększenie już istniejącego cmentarza) generuje ograniczenia w zagospodarowaniu jej działki, nie może jej swobodnie zabudowywać, a tym samym ma interes prawny w zaskarżeniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu. Zaznaczyła, że obecny proboszcz dokonuje nielegalnego poszerzenia cmentarza bez jakichkolwiek pozwoleń czy decyzji (władzy kościelnej, sanepidu) a te są wymagane w świetle obowiązujący przepisów. Tworzenie cmentarza w odległości ok. 23 m od jej domu mieszkalnego prowadzi do bezprawnego naruszenia jej prawa własności.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy T. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarżąca w złożonej skardze nie wykazała, aby kwestionowana uchwała naruszała jej interes prawny. Sam fakt, że działka skarżącej graniczy z działką o nr [...], na której przewidziano cmentarz, nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały.

Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta na właściwych podstawach prawnych i z zachowaniem stosownych procedur dotyczących uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.). W uchwale określono strefę sanitarną przewidzianą w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 26 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w zapisach § 23 planu, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Zdaniem organu, kwestie dotyczące odległości od cmentarza do zabudowań mieszkalnych, wynikające z ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 26 sierpnia 1959 r. dotyczą nowo budowanych cmentarzy od istniejącej zabudowy. Natomiast w odniesieniu do już istniejących cmentarzy zastosowanie znajduje § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym jego przepisów nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.

W piśmie z dnia [...] lutego 2022 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymując główne zarzuty skargi, rozszerzyła argumentację skarżącej wskazujące na naruszenie zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego oraz błędne przyjęcie przez organ, że w sprawie nie mamy do czynienia z nowym (rozbudowanym) lecz jedynie istniejącym cmentarzem. Na poparcie własnego stanowiska pełnomocnik skarżącej przytoczyła liczne wyroki sądów administracyjnych, z których zdaniem strony skarżącej wynika, że w kwestionowanym planie niezachowana została minimalna odległość cmentarza od istniejących budynków mieszkalnych i nieprawidłowo wyznaczona strefa sanitarna wokół niego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Podstawę prawną wywiedzionej skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.

Warunkiem formalnym dopuszczalności skargi wywiedzionej w tym trybie jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r , poz. 329, dalej powoływana jako p.p.s.a.) (w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U.z 2017 r, poz. 935) oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

W realiach rozpoznawanej sprawy wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Otóż, skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Bezspornym jest także, że skarżąca dopełniła pozostałych warunków przesądzających o dopuszczalności skargi, a mianowicie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniosła w terminie, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę do sądu.

Wątpliwości sądu nie budzi również legitymacja skargowa p. B. J. Jest ona bowiem właścicielem działek gruntu położonych na obszarze objętym planem i już sama ta okoliczność jest wystarczająca do uznania, że interes prawny skarżącej został naruszony. Zasadniczo bowiem uchwalenie planu miejscowego, który ze swej istoty w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Do skontrolowania planu i dokonania oceny prawnej, czy interes prawny skarżącej został naruszony, jest więc wystarczające, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym.

Podkreślić także należy, iż przewidziana przez ustawodawcę w granicach władztwa planistycznego gminy ingerencja w prawo własności nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Do przekroczenia władztwa planistycznego dochodzi natomiast wówczas, gdy ustalenia planu są dowolne i pozbawione racjonalnego rozważenia wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy należy przytoczyć pogląd, w świetle którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę prawa własności wprowadzając nie tylko możliwość, ale i zakaz zabudowy nieruchomości, lub też ograniczając to uprawnienie w tym zakresie. Jednocześnie jednak, samodzielność gminy w tej materii nie może niweczyć praw indywidualnych. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnić nie tylko wymagania ładu przestrzennego oraz potrzeby interesu publicznego, ale również respektować prawo własności. W świetle art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w państwie demokratycznym wymóg istnienia konieczności wprowadzenia ograniczenia (np. ograniczeń w wykonywaniu prawa własności) odpowiadać musi natomiast zasadzie proporcjonalności. Organy władzy publicznej powinny zatem wybierać środki niezbędne, w tym sensie, że będą one chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia. Wprawdzie na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, jednak konieczność ustalenia ograniczenia możliwości zabudowy działki musi znajdować uzasadnienie w szczegółowych, wynikających z konkretnej sytuacji, okolicznościach (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 14 października 2015 r., II SA/Wr 580/15 oraz z 20 listopada 2015 r., II SA/Wr 651/15).

Mając na uwadze powyższe, za błędne należało uznać stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, jakoby zaskarżona uchwała nie naruszała interesu skarżącej, a w konsekwencji że skarżąca nie mogła skutecznie wywieść skargi na powyższą uchwałę do sądu administracyjnego.

Przechodząc do zarzutów merytorycznych skargi, de facto ograniczających się do kwestii związanych z cmentarzem oraz strefą sanitarną wokół niego, ujętym w zaskarżonym planie jako obszar ZC, wskazać przede wszystkim należy, że bezspornym jest, że tenże cmentarz jest cmentarzem parafialnym, należącym do Parafii Rzymskokatolickiej św. Antoniego Padewskiego w N.. Obszar przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cmentarz (ZC) składa się z działek o nr [...], sklasyfikowanych obecnie w ewidencji gruntów jako Bi (inne tereny zabudowane) oraz działki o nr [...] sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako S-PsV i PsV, czyli sad oraz pastwiska trwałe. Także z załącznika graficznego do podjętej uchwały – mapy (k. 185, 347 akt adm.) wynika, że jedynie na części działek stanowiących obszar przeznaczony na cmentarz znajdują się miejsca grzebalne zmarłych. W świetle powyższych ustaleń, w ocenie sądu, nie budzi wątpliwości, że w chwili podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi N., gmina T., jedynie część działek przeznaczonych w planie pod cmentarz była wykorzystywana jako istniejący cmentarz (działka o nr [...] oraz część działki o nr [...]), zaś w pozostałym zakresie mamy do czynienia z rozbudową (poszerzeniem) istniejącego cmentarza.

Stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1989 r., Nr 29, poz. 154 ze zm.) plany zagospodarowania przestrzennego obejmują także inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe. Przeznaczenie terenu na te cele ustala się w tych planach na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Prawidłowa wykładnia art. 42 ust. 1 ww. ustawy oznacza, że przeznaczenie terenu w planach na katolickie cmentarze wyznaniowe ustala się na podstawie wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego diecezjalnego. Powyższe unormowanie koresponduje z treścią art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanej w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r., zgodnie z którym kościół ma prawo do budowy, rozbudowy i konserwacji obiektów sakralnych i kościelnych oraz cmentarzy - zgodnie z prawem polskim. O potrzebie budowy świątyni i o założeniu cmentarza decyduje biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz. Budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczpospolitej Polskiej jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do przepisów art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jako taki wyłącza możliwość przeznaczenia określonego terenu na katolicki cmentarz wyznaniowy bez stosownego wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Pogląd ten znajduje uzasadnienie nie tylko w niebudzącym wątpliwości brzmieniu przedmiotowego przepisu ustawy, ale także w jego wykładni systemowej i funkcjonalnej. Katolicki cmentarz wyznaniowy pozostaje w gestii Kościoła Katolickiego i to Kościół, a nie gmina, decyduje o tym czy cmentarz jest potrzebny, a jeśli tak to w jakim zakresie. Gmina nie jest co prawda związana treścią wniosku, o którym mowa, jednak nie może przeznaczać określonych obszarów na katolickie cmentarze wyznaniowe z własnej inicjatywy (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1611/07, dostępny, podobnie jak inne wyroki powołane w uzasadnieniu w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl., CBOSA). O potrzebie budowy świątyni i o założeniu cmentarza decyduje biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz. Budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych – (wyrok NSA z 6 sierpnia 2018 r., II OSK 1572/18). Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że późniejsze wejście w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zmienia w zakresie prawidłowości wykładni, jak również stosowania art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczpospolitej Polskiej, który jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do przepisów art. 12 ust. 2 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jako taki wyłącza możliwość przeznaczenia określonego terenu na katolicki cmentarz wyznaniowy bez stosownego wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego (cyt. powyżej wyrok NSA z 6 sierpnia 2018 r., II OSK 1572/18).

Podkreślić także należy, że w myśl art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. 2020 r. poz. 1947 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały), to właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Nie budzi wątpliwości sądu, że powyższy przepis należy interpretować zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczpospolitej Polskiej, co w konsekwencji oznacza, że przewidziane przez prawo wymagania co do terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod cmentarze, w tym cmentarze wyznaniowe, powinny być spełnione na etapie planu, a nie dopiero na etapie urządzenia cmentarza. Dopuszczenie lokalizacji cmentarzy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na obszarach niespełniających na tym etapie wymagań określonych w rozporządzeniu powodowałoby wprowadzenie ograniczeń dla terenów przeznaczonych na założenie lub poszerzenie istniejącego cmentarza oraz dla terenów sąsiednich niezależnie od tego, czy zostanie on faktycznie w tym miejscu urządzony.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie opracowania planu (podstawa prawna uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia planu) zainicjowała gmina. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma (wniosku) biskupa diecezjalnego bądź też wyższego przełożonego zakonnego o przeznaczeniu określonego terenu na powiększenie istniejącego cmentarza parafialnego w N.. Brak jest również zgody właściwego inspektora sanitarnego o możliwości powiększenia istniejącego cmentarza, o której mowa w art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Podkreślić należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że warunek uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego nie może być uznany za spełniony, jeżeli w trakcie trwania procedury planistycznej, zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanego poszerzenia cmentarza, organ inspekcji sanitarnej zajmie stanowisko (wyrazi opinię, dokona uzgodnienia) w zakresie spełnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez projekt planu (wyrok NSA z 6 sierpnia 2018 r., II OSK 1572/18, wyrok WSA w Łodzi z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 976/18). Przyjąć zatem należało, że wydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. postanowienia z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] uzgadniającego przedłożony projekt planu bez uwag (k. 305 akt adm.) nie spełnia warunku przewidzianego w art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Sąd za zasadne uznał także zarzuty skargi związane z nieprzeprowadzeniem wymaganych badań geologicznych, gruntów przeznaczonych na powiększenie istniejącego cmentarza. Należy przy tym wskazać, że organ w odpowiedzi na skargę, w ogóle nie ustosunkował się do tychże zarzutów. Jak wskazuje § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 1959 r., przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza należy zbadać na obszarze projektowanym na jego założenie, opierając się na planie sytuującym w skali 1: 500 następujące zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze: grunty do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej - lecz nie płyciej niż do 2,5 m od powierzchni terenu, określając ich rodzaj, strukturę, zawilgocenie, zawartość węglanu wapnia oraz stopień kwasowości; wyniki badań powinny być omówione w opisie technicznym; stosunki wodne obejmujące rozeznanie: (a) kierunków spływu wód powierzchniowych, (b) głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku; (3) istniejące zespoły roślinne. Na planie sytuacyjnym powinny być naniesione wszelkie zabudowania i studnie lub inne ujęcia wody, znajdujące się na terenie przewidzianym na cmentarz i w odległości do 150 m od tego terenu. Powyższe rozporządzenie posługuje się terminami: "przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza" oraz "na obszarze projektowanym na jego założenie". Zdaniem sądu regulacja ta nawiązuje do art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który stanowi, iż cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zatem, zatwierdzenie lokalizacji cmentarza odbywa się na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie związane z badaniem terenu przyszłej lokalizacji cmentarza pod kątem spełnienia przez ten teren wymogów określonych rozporządzeniem dotyczy okresu projektowania, lokalizacji cmentarza w sensie uchwalania planu miejscowego. Oznacza to, iż organ planistyczny mimo braku wyraźnego, wyrażonego wprost nakazu, kwestie związane z badaniem warunków gruntowych terenów, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma zamiar przeznaczyć pod cmentarz, w procedowaniu planistycznym powinien uwzględnić. Inaczej naraża się na zarzut naruszenia władztwa planistycznego. Analiza akt sprawy oraz brak wyjaśnień samego organu w świetle powołanych przepisów rozporządzenia prowadzą do wniosku, że na etapie procedowania nad uchwałą z 2009 r. organy gminy zaniechały zbadania czy tereny, o które cmentarz miałby zostać poszerzony spełniają wymagania sanitarne.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należało, że w zakresie działki nie stanowiącej na dzień podjęcia uchwały cmentarza wyznaniowego a przeznaczonych w planie na jego powiększenie (obszar ZC) Rada Gminy w T. naruszyła władztwo planistyczne, bowiem przeznaczyła działkę na powiększenie cmentarza bez wymaganego wniosku biskupa diecezjalnego jak i bez wymaganej zgody właściwego inspektora sanitarnego. Nie przeprowadziła również niezbędnych badań geologicznych gruntu, o który miał został poszerzony cmentarz. Powyższe uchybienia niewątpliwie stanowiły rażące naruszenie prawa, a zatem obligowało sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu, zarówno w części tekstowej jak i graficznej, w zakresie działki, która na dzień podjęcia uchwały planistycznej cmentarzem nie była (o nr geodezyjnym [...]).

Odnosząc się do działki o nr [...], również bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżącej, jednakże położonej w dalszej odległości od jej budynku mieszkalnego, sąd przyjął, mając na uwadze sposób sklasyfikowania tejże działki w ewidencji gruntów (Bi – inne tereny zabudowane, do których zalicza się również tereny zajęte pod cmentarze czynne – pkt 1.15 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), że mamy do czynienia z istniejącym cmentarzem. Tym niemniej, część tej działki, od strony nieruchomości skarżącej na chwilę podejmowania zaskarżonej uchwały w 2009 r., nie była wykorzystywana do grzebania zmarłych.

W ocenie sądu, mimo iż z formalnego punktu widzenia w zakresie działki o nr [...] mieliśmy do czynienia z istniejącym cmentarzem, to jednak z uwagi, iż część działki położonej w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej nie była wykorzystywana do grzebania zmarłych, względem tej działki również powinny mieć zastosowanie regulacje rozporządzenia z 1959 r., w szczególności w zakresie minimalnych odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej. Określone w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia odległości, dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej jak i odległości zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy. Dokonując wykładni tego przepisu, należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Prawodawca stanowiąc ten przepis uznał, że bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy m.in. budynki mieszkalne znajdować się będą w odległości, co najmniej 50 m od granicy cmentarza pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej. Błędne jest rozumowanie, że dla zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość mającego powstać cmentarza od budynków mieszkalnych zaś odległość budynków mieszkalnych od istniejącego już cmentarza istotna nie jest. Zagrożenie sanitarne związane z istnieniem cmentarza jest takie samo w obu przypadkach (zob. m.in. wyroki NSA z 24 maja 2017 r., II OSK 2424/15, z 31 maja 2016 r., II OSK 2262/14, z 15 kwietnia 2015 r., II OSK 2138/13, z 14 października 2014 r., II OSK 823/13).

Z akt sprawy jak i twierdzeń skarżącej wynika, czego nie kwestionowała Rada Gminy, że na działce skarżącej istniała zabudowa mieszkaniowa przed podjęciem w 2009 r. zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi N., gmina T.. Oznacza to, że wyznaczając i przeznaczając określony obszar na cmentarz w m.p.z.p. Rada Gminy zobowiązana była, przy wyznaczaniu tzw. "strefy sanitarnej" do przestrzegania minimalnych odległości, zawartych w § 3 pkt 1 rozporządzenia z 1959 r. Odległość cmentarza m.in. od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Skoro określone w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1959 r. odległości, dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej jak i odległości zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy, Rada Gminy nie mogła przeznaczyć pod cmentarz części działki o nr [...], położonej w odległości mniejszej niż 50 m od budynku mieszkalnego położonego na działce stanowiącej własność skarżącej. Kluczowe znaczenie ma tutaj okoliczność, że budynek mieszkalny skarżącej istniał (zapewne został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, bowiem jego obrys znajduje się na dołączonych do akt mapach ewidencyjnych) przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a zatem Rada Gminy przeznaczając określone działki pod cmentarz powinna uwzględnić minimalną odległość 50 m od istniejącego budynku mieszkalnego.

Naruszenie powyższych przepisów przez Radę Gminy stanowiło również przejaw rażącego naruszenia prawa, które obligowało sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu, zarówno w części tekstowej jak i graficznej, w zakresie części działki o nr [...], obejmującej obszar w odległości mniejszej niż 50 m od istniejącego budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżącej.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, w szczególności dotyczących warunkowego określenia strefy zakazu zabudowy wokół cmentarza (od 150 m do 50 m, w zależności od wybudowania wodociągu i podłączenia wszystkich budynków do tegoż wodociągu - § 23 pkt 3 m.p.z.p.) oraz nieścisłości w dokumentacji dotyczącej wyznaczania samej strefy na etapie prac planistycznych, sąd uznał je za niezasadne.

Zdaniem sądu, uzależnienie w m.p.z.p. obszaru zakazu zabudowy mieszkaniowej w strefie sanitarnej wokół cmentarza, od zrealizowania sieci wodociągowej umożliwiającej podłączenie do niej wszystkich budynków korzystających z wody – zmniejszenie jej ze 150 m do 50 m (§ 23 pkt 3 m.p.z.p.) jest dopuszczalne i zgodne z obowiązującymi przepisami. W sytuacji wybudowania wodociągu i podłączenia do niego wszystkich budynków korzystających z wody nie istnieje ryzyko sanitarne dla zamieszkujących te budynki ludzi. Tym samym cel ustanowienia strefy – zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego mieszkańcom - zostanie zrealizowany. Odmienne stanowisko skutkowałoby koniecznością, po wybudowaniu wodociągu i podłączeniu do niego budynków korzystających z wody, zmiany planu i ponoszenia przez gminę dodatkowych kosztów, co nie jest uzasadnione. Jednocześnie brak możliwości zmniejszenia strefy sanitarnej, a w konsekwencji zakazu zabudowy byłby niewątpliwie niekorzystny dla właścicieli nieruchomości położonych w odległości od 50 m do 150 m od granic cmentarza, co stanowiłoby nieuzasadnione i nieproporcjonalne ingerowanie przez gminę w ich prawo własności.

Odnośnie zaś nieścisłości w dokumentacji związanej z wyznaczaną strefą sanitarną, wyjaśnić należy, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Rada Gminy T. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi N. obejmującego jedynie cmentarz (k. 1 akt adm.). Na powyższe zwrócił uwagę p. T. J., członek Okręgowej Izby Urbanistów w W. w piśmie z [...] lipca 2008 r. (k. 90 akt adm.) wskazując, że m.p.z.p. zawierający cmentarz musi być sporządzony z jego strefą sanitarną. Z uwagi na treść ww. pisma, Rada Gminy T. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. dokonała zmiany ww. uchwały poprzez dopisanie, że m.p.z.p. ma obejmować cmentarz z jednoczesnym określeniem strefy ochronnej wokół niego. (k. 3 akt adm.). Dlatego też wskazywane w skardze, postanowienie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z [...] czerwca 2009 r. (k. 305 akt adm.) zawierało już informację, że taka strefa została wyznaczona. W tym zakresie stwierdzić zatem należało, że nie można mówić o jakichkolwiek rozbieżnościach w zakresie wyznaczania strefy sanitarnej wokół cmentarza, zaś różne treści poszczególnych pism znajdujących się w aktach sprawy, wynikały z chronologicznych czynności podejmowanych przez Radę Gminy na etapie prac planistycznych.

Wobec dostrzeżonych przez sąd istotnych uchybień w zakresie zasad sporządzenia planu, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p. konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. Przypomnieć bowiem należy, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały w całości lub w części. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie z uwagi, iż część zarzutów i wniosków skargi okazała się niezasadna, sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na ich wysokość składa się wpis od skargi w kwocie 300 zł, opłata skarbowa od złożonego dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz opłata za czynności adwokata obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) w kwocie 480 zł, o czym sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku.