Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 170/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 52 par.1 i 3, art. 53 par. 2, art. 146, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. Z. na czynność Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz B. Z. kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 9 listopada 2011 roku uprawniony geodeta – B. Z. złożył do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. operat dotyczący wznowienia granic działki oznaczonej nr 75/2 z działką o nr 75/3 położonych w obrębie L. gmina K.

W wyniku przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2010 roku kontroli operatu stwierdzone zostały usterki, które wyszczególnione zostały w protokole kontroli Nr [...] a operat został zwrócony wykonawcy z adnotacją "nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod warunkiem usunięcia 6 usterek w nim wymienionych".

W dniu 1 grudnia 2010 roku uprawniony geodeta po usunięciu stwierdzonych usterek ponownie złożył do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. operat dotyczący wznowienia granic przedmiotowych nieruchomości, uzupełniony o wymienioną w protokole kontroli dokumentację.

W dniu 6 grudnia 2010 roku w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż nie wszystkie usterki wyszczególnione w protokole kontroli z dnia [...] zostały przez wykonawcę usunięte. Protokołem kontroli Nr [...] z dnia [...] operat został ponownie zwrócony wykonawcy z adnotacją "nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod warunkiem usunięcia usterek w nim wymienionych".

Pismem z dnia 29 grudnia 2010 roku skierowanym do Starosty [...] uprawniony geodeta wezwał organ administracji do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucając organowi administracji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez podejmowanie działań niezgodnych z prawem, stwarzanie niejasnych sytuacji i podważanie zaufania obywatela do organów administracji, niedokładne wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a także naruszenie § 12 ust. 1 i w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 roku w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (Dz.U. Nr 78, poz. 837), wniósł o włączenie operatu do powiatowego zasobu geodezyjnego.

W piśmie z dnia 4 stycznia 2011 roku, stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta [...] szczegółowo odnosząc się do zgłoszonych żądań i ich zasadności podkreślił, iż występujące w operacie błędy formalne wynikają z błędnej interpretacji przepisów prawa, a w szczególności art. 39 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. Nr 193, poz. 1287 z 2010 roku). Zaznaczył, iż wznowieniu podlegają jedynie, ustalone uprzednio – przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne. Z przedłożonego operatu nie można natomiast ustalić, które punkty graniczne były stabilizowane w roku 2002 i w jaki sposób, czy w terenie nastąpiło przesunięcie, uszkodzenie, czy zniszczenie danego znaku granicznego i jaki rodzaj stabilizacji zastosowano przy wznowieniu znaków w danym punkcie granicznym.

W piśmie z dnia 15 stycznia 2011 roku uprawniony geodeta wskazał, iż podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W związku z odmową usunięcia usterek opracowania geodezyjnego wymienionych w protokole kontroli Nr [...] z dnia [...] wyrażoną w piśmie z dnia 29 grudnia 2010 roku oraz w piśmie z dnia 15 stycznia 2011 roku, Starosta [...] protokołem kontroli z dnia [...], Nr [...] na podstawie § 11 pkt 7 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 roku w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. nr 78 póz. 837), odmówił włączenia opracowania geodezyjnego dotyczącego wznowienia granic działki oznaczonej nr 75/2 z działką o nr 75/3 położonych w obrębie L. gmina K. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i odesłał przedłożoną dokumentację wykonawcy. Starosta podkreślił, iż źródłem zasadniczych błędów wymienionych w pkt 1 i 4 Protokołu kontroli Nr [...] z dnia [...] jest niewłaściwe zdefiniowanie rodzaju opracowania, bowiem wznowieniu podlegają jedynie - ustalone uprzednio - przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, z przedstawionego operatu nie można się natomiast dowiedzieć, które punkty graniczne były stabilizowane w 2002 roku i w jaki sposób, co geodeta stwierdził w terenie: przesunięcie, uszkodzenie czy zniszczenie danego znaku granicznego w danym punkcie granicznym i jaki rodzaj stabilizacji został zastosowany przy wznowieniu znaków w danym punkcie granicznym. W ocenie organu administracji opracowanie jest niezgodne z art. 39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Usterki opisane w punkcie 2 protokołu wynikają z § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 roku w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, natomiast usterki opisane w punktach 3, 5, 6 wynikają z § 10 ust. 1 i § 11 ust.2 instrukcji technicznej O-3.

W piśmie z dnia 9 lutego 2011 roku uprawniony geodeta na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpił do Starosty [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa podtrzymując zarzuty postawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 29 grudnia 2010 roku oraz dodatkowo podnosząc zarzut naruszenia § 11 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 roku. Wniósł o włączenie do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu dotyczącego wykonania wznowienia granic działki oznaczonej nr 75/2 z działką o nr 75/3 położonych w obrębie L. gmina K.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia 14 lutego 2011 roku Starosta [...] wskazał, iż podtrzymuje stanowisko wyrażone w protokole kontroli Nr [...] z dnia [...].

W dniu 1 marca 2011 roku uprawniony geodeta wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Starosty [...] wyrażoną z protokole kontroli Nr [...] z dnia [...] dotyczącą odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej wznowienia granicy działki nr 75/2 z działką o nr 75/3 położonej we wsi L. gmina K. Zarzucając organowi administracji naruszenie art. 6, art. 7, i art. 9 k.p.a., a także naruszenie § 12 ust. 1 w zw. z § 9 oraz § 11 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 roku w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (Dz.U. Nr 78, poz. 837) wniósł o włączenie przedmiotowej dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący zakwestionował powołanie przepisu § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999roku w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, który w tej sprawie nie mógł mieć zastosowania z uwagi na rodzaj wykonywanego opracowania nie polegającego na rozgraniczeniu nieruchomości. Zarzucił nieuzasadnione powołanie przepisu § 10 ust. 1 i § 11 ust. 2 instrukcji technicznej O-3 Powołując się na tezy z opracowania na temat "Nadzór geodezyjny a wykonawstwo geodezyjne" z listopada 2010 roku zarzucił organowi wadliwą interpretację art. 39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego lub jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Starosta [...] podniósł, iż czynność polegająca na przyjęciu, bądź odmowie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego nie mieści się w żadnej kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W ocenie organu, mając na uwadze, charakter państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącego element krajowego systemu informacji o terenie, przyjęcie, bądź odmowa przyjęcia wykonanej dokumentacji geodezyjnej do zasobu stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, jednakże nie dotyczącą żadnych uprawnień lub obowiązków konkretnej jednostki wynikających z przepisów prawa. Czynność ta nie prowadzi bowiem ani do przyznania, ani do stwierdzenia, ani też uznania praw lub obowiązków danej jednostki wynikających z przepisów prawa, lecz do wprowadzenia bądź nie do zasobu, jako zbioru danych określonych informacji technicznych z zakresu geodezji i kartografii. Z ostrożności procesowej odnosząc się merytorycznie do wniesionej skargi organ orzekający podkreślił, iż skarga wynika z faktu, iż skarżący i organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny w sposób odmienny interpretują przepisy prawa w zakresie sposobu i trybu przeprowadzania kontroli dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez wykonawcę w celu włączenia jej do zasobu tj. § 9, 10, 11, 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 roku oraz zdefiniowania rodzaju (asortymentu) opracowania geodezyjnego, którego skutkiem jest zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego i standardów technicznych tj. art. 39 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kognicja Sądu ograniczona jest więc do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został z kolei wyznaczony przede wszystkim ramami art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach - skrótowo - jako "p.p.s.a." Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 tej ostatniej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają nie tylko formalne decyzje i postanowienia, wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., lecz także "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi B. Z. jest stanowisko Starosty [...] zawarte w Protokole nr [...] z dnia [...], dotyczące odmowy włączenia sporządzonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W pierwszej kolejności należy rozważyć wniosek organu o odrzucenia skargi z powodu braku kognicji Sądu do jej rozpoznania. Sąd nie podziela stanowiska organu, że postępowanie w sprawie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych(...) (Dz.U. z 2001 r. Nr 78 poz. 837) nie należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powyższe stanowisko Starosty [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego sporządzonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej wznowienia granicy działki nr 75/2 z 75/3 położonej w obrębie L. jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ramach bowiem prowadzonego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego organ podjął czynność, która była skierowana do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczył określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego obowiązków. Czynność taka z zakresu administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym miejscu godzi się podnieść, że w obowiązującym stanie prawnym pominięto obowiązującą w przepisie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA wzmiankę o "przyznaniu, stwierdzeniu albo uznaniu" uprawnień lub obowiązków przez "akty i czynności" podlegające kontroli. W doktrynie podnosi się, że w orzecznictwie NSA czasownikowe określenia przyznanie, stwierdzenie albo uznanie, rozpatrywane z kategorią uprawnień i obowiązków, były traktowane jako kwalifikatory przesadzające o dopuszczalności skargi na te akty i czynności. Pominięcie tych kwalifikatorów rozszerzyło więc w pewnym stopniu zakres kontroli. Aktualnie chodzi więc o akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że przedmiot skargi stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3 prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obowiązek geodety przekazania wykonanej pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego jest więc niewątpliwy. W ocenie Sądu odmowa przyjęcia takiej pracy , która skierowana jest do jej wykonawcy jest czynnością dotycząca obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Takie stanowisko zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławie w wyroku z dnia 1 lutego 2007r. w sprawie II SAB/Gl 26/06. Powoływane przez organ, w odpowiedzi na skargę postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010 roku w sprawie I OSK 560/10 – w opinii składu orzekającego w przedmiotowej sprawie - nie pozostaje w sprzeczności z prezentowany przez Sąd stanowiskiem, zapadło bowiem na tle innego stanu faktycznego.

Wobec powyższego kolejnym, warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast jeżeli ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed wniesieniem skargi zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a.

Skargę do sądu w powyższym przypadku, zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W sprawie niniejszej skarżącemu nie przysługiwał środek odwoławczy od będącego przedmiotem skargi stanowiska Starosty [...] zawartego w protokole Nr [...] z dnia [...]. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne ustanawiając obowiązek zgłaszania przez wykonawcę (geodetę) prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego( art. 12), nie uregulowała szczegółowej procedury w tym zakresie, zaś w art. 19 ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ewidencjonowania systemów informacji o terenie, a także szczegółowych zasad przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych systemu informacji o terenie, ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz oraz rodzaju prac niepodlegających zgłaszaniu i materiałów niepodlegających przekazywaniu, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniej jakości prac przekazywanych do zasobu oraz zabezpieczenia baz danych przed zniszczeniem i utratą. W ocenie Sądu, złożenie w trybie § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia wydanego w wykonaniu powyższej delegacji ustawowej, wniosku do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu nie jest środkiem zaskarżenia, o którym mowa w 52 § 1 p.p.s.a. Wynikająca z § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia możliwość ( nie obowiązek) zwrócenia się do organu nadzoru o kontrolę zasadności odmowy jest wewnętrzną procedurą, a nie formalną drogą zaskarżenia czynności materialno-technicznej odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego.

Skoro zatem obowiązujące przepisy nie przewidują środka odwoławczego od stanowiska organu w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to tryb wnoszenia skarg na tego rodzaju czynności wynika z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. i w przypadku skarżącego został zachowany. Protokół zawierający jednoznaczną odmowę włączenia dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego został doręczony skarżącemu 28 stycznia 2011r. Z zachowaniem 14 dniowego terminu skarżący wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa., a następnie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpowiedzi organu na powyższe wezwanie skarżący wniósł skargę do WSA w Łodzi. Mając powyższe na uwadze wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony. Spełnienie warunków formalnych dopuszczalności skargi umożliwia zaś merytoryczną jej ocenę.

Wykonanie prawnych obowiązków wynikających z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst - Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), uregulowane zostało szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Z aktu tego wynika, że dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli, według następujących kryteriów, wskazanych w § 9 ust. 1 i 2: przestrzegania zasad wykonywania prac; osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie; zgodności opracowania z indywidualnymi, pisemnymi ustaleniami dokonanymi przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z wykonawcą (kryterium to dotyczy wyłącznie "prac nietypowych"); spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy; kompletności przekazywanych materiałów, a w przypadku zmiany treści mapy zasadniczej kontrola obejmuje dodatkowo sprawdzenie prawidłowości wykonania kartowania i prac kreślarskich na mapie zasadniczej. Pozytywny wynik przeprowadzonej kontroli odnotowywany jest na wniosku o przyjęcie dokumentacji (§ 10 ust. 1), co stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu (§ 10 ust. 2). Natomiast w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości przepisy przewidują obowiązek organu zawarcia w protokole kontroli "wniosków końcowych wraz z uzasadnieniem", które to konkluzje mogą być następujące: "o przyjęcie dokumentacji do zasobu po usunięciu wad, usterek lub nieprawidłowości" lub też "o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu" (§ 11 ust. 1 pkt 7 lit. "a" lub "b" rozporządzenia). W razie odmowy włączenia dokumentacji do zasobu organ zwraca wykonawcy dokumentację wraz z protokołem, "uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy..." Wykonawca może w takiej sytuacji złożyć do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego "wniosek o zbadanie zasadności odmowy..." (§ 12 rozporządzenia).

Dokonana przez Sąd - w świetle cytowanych przepisów - kontrola legalności czynności materialno technicznej, polegającej w istocie na odmowie włączenia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej przekazanej przez skarżącego prowadzi do konkluzji o zasadności skargi.

Z przytoczonych przepisów wynika, iż podstawowym normatywnym warunkiem niewadliwej odmowy włączenia przedkładanych materiałów (dokumentów) do zasobu jest wykazanie przez organy, iż nie odpowiadają one któremukolwiek z kryteriów kontroli dokonywanej na podstawie § 9 rozporządzenia. Z uzasadnienia protokołu nr [...] z dnia [...] zawierającym odmowę włączenia zgłoszonych prac do zasobu geodezyjnego wynika, iż w protokole kontroli nr 1 z dnia 16 listopada 2010 roku kontrolujący stwierdził, że opracowanie nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod warunkiem usunięcia 6 wymienionych w tym protokole usterek o charakterze formalnym i porządkowym. W dalszym toku postępowania część usterek została przez geodetę usunięta, a część nie. W protokole kontroli nr [...] z dnia [...], opisano jakie usterki nie zostały usunięte. Wobec nieusunięcia usterek organ odmówił włączenia dokumentacji do zasobu. Podkreślił, że źródłem zasadniczych błędów wymienionych w pkt 1 i 4 Protokołu kontroli Nr [...] z dnia [...] jest niewłaściwe zdefiniowanie rodzaju opracowania, bowiem wznowieniu podlegają jedynie - ustalone uprzednio - przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, z przedstawionego operatu nie można się natomiast dowiedzieć, które punkty graniczne były stabilizowane w 2002 roku i w jaki sposób, co geodeta stwierdził w terenie: przesunięcie, uszkodzenie czy zniszczenie danego znaku granicznego w danym punkcie granicznym i jaki rodzaj stabilizacji został zastosowany przy wznowieniu znaków w danym punkcie granicznym. W ocenie organu administracji opracowanie jest niezgodne z art. 39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Usterki opisane w punkcie 2 protokołu wynikają z § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 roku w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, natomiast usterki opisane w punktach 3, 5, 6 wynikają z § 10 ust. 1 i § 11 ust.2 instrukcji technicznej O-3.

W ocenie Sądu lakoniczna, mało precyzyjna treść tego rozstrzygnięcia nie spełnia wymagań § 11 ust. 1 pkt 7b i par. 12 w związku z § 9 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 roku. W świetle tych przepisów organ ma obowiązek wskazać prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającego z § 9 w/w rozporządzenia. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd podziela stanowisko organu, że geodeta winien określić przedmiot pracy geodezyjnej zgodnie z przepisami prawa, które sam powołał w pkt 13 Sprawozdania technicznego jako podstawę wykonanej pracy. Żaden z zacytowanych przez geodetę przepisów nie stanowi podstawy do opracowania geodezyjnego określonego przez skarżącego jako " wznowienie granic działki". W tej sytuacji skoro geodeta domaga się od organu prawidłowego postępowania sam również powinien stosować się do przepisów i posługiwać się profesjonalnymi określeniami, zgodnymi z powoływanymi w podstawie prawnej opracowania przepisami.

Niestety podnosząc kolejne wady opracowania geodezyjnego organ nie zastosował się do wymagań § 12 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych(...). Stwierdzenie, że usterki opisane w punkcie 2 protokołu wynikają z § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 roku w sprawie rozgraniczenia nieruchomości budzi wątpliwości w kontekście jego wskazania jako podstawy prawnej odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego. Przedmiotowe rozporządzenia ma bowiem zastosowanie w sprawach z zakresu rozgraniczenia nieruchomości. Jest to zupełnie odrębnie uregulowane postępowanie prowadzone przez wójta (burmistrza, prezydenta), które kończy się wydaniem decyzji. Mając na uwadze fakt, że dokumentacja geodezyjna sporządzona w przedmiotowej sprawie nie dotyczyła postępowania rozgraniczeniowego, również przepisy regulujące to postępowanie nie mogły więc być podstawą wad uniemożliwiających przyjęcie tej dokumentacji do zasobu geodezyjnego. Nawet jeżeli organ zarzucał geodecie nieprawidłowe określenie zgłoszonej dokumentacji geodezyjnej, to w takiej sytuacji winien wskazać dlaczego uznaje powołane rozporządzenia jako mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo należy podnieść, że § 22 powoływanego rozporządzenia ma 5 punktów dotyczących zawartości szkicu. Gdyby nawet przyjąć, że przepis ten ma zastosowanie do szkicu wykonanego i załączonego do dokumentacji zgłoszonej do zasobu geodezyjnego – nie wiadomo, czy wady szkicu obejmują wszystkie wskazane w § 22 punkty, czy tylko niektóre z nich. Na rozprawie pełnomocnik organu twierdził, że chodzi tylko o jeden z punktów. Takie oświadczenie ma obecnie jedynie walor informacyjny, natomiast wyjaśnienie powyższej kwestii, zastosowania przedmiotowego rozporządzenia ze wskazaniem konkretnego punktu § 22, winno znaleźć się w treści prawidłowo sporządzonego protokołu odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Już tylko na marginesie sprawy należy podnieść, że w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że usterka opisana w punkcie 2 protokołu została przez geodetę usunięta, nie wiadomo więc dlaczego znalazła się w protokole odmawiającym włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego .

Również zawarte w protokole z dnia [...], stwierdzenie, że usterki opisane w pkt 3, 5, 6 wynikają z § 10 ust. 1 i § 11 ust. 2 instrukcji technicznej O-3 jest niewystarczające do przyjęcia jako niewadliwej i uzasadnionej odmowy włączenia sporządzonej dokumentacji do zasobu geodezyjnego. Jak wynika z treści powyższego protokołu organ odnosi się do usterek wskazanych w protokole nr 1. Tymczasem po dokonaniu przez geodetę poprawek sporządzony został protokół nr [...], modyfikujący w pewnym zakresie zapis usterek z protokołu nr [...]. Sam organ w protokole odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu stwierdza, że część usterek została usunięta, a część nie. Wobec powyższego organ winien przeprowadzić ocenę wskazanych usterek i zaleceń ich usunięcia w kontekście powołanych przepisów i to poprzez jednoznaczne wskazanie na czym ostatecznie polegają usterki. Porównując bowiem treść wskazanych przepisów instrukcji z treścią usterek wskazanych w pkt 3,5 i 6 protokołu nr [...] do tego protokołu organ nawiązuje w treści protokołu nr [...] zawierającego odmowę) trudno zinterpretować wskazane nieprawidłowości na tle przytoczonych przepisów. Jeżeli w ocenie organu wadą uniemożliwiającą włączenia dokumentacji do zasobu jest np. fakt nieponumerowania kart dokumentacji ( tego dotyczy powołany przez organ § 11 ust. 2 Instrukcji Technicznej O-3), to zapis takiej treści winien znajdować się w protokole, ze wskazaniem któremu z kryteriów kontroli nie odpowiada tak opracowana dokumentacja. Rola Sądu weryfikującego prawidłowość działania organu nie może bowiem polegać na samodzielnej ocenie, czy geodeta wykonał zalecenia wynikające z protokołu kontroli i ewentualnym dopasowaniu przedstawionych zbiorczo punktów protokołu kontroli (były dwa różniące się treścią zapisów) wskazujących wady opracowania do powołanych przepisów prawa. Te okoliczności, które w opinii organu stanowią o wadach dokumentacji geodezyjnej uniemożliwiających jej przyjęcie do zasobu geodezyjnego winny być szczegółowo i jednoznacznie przedstawione oraz uzasadnione w kontekście powołanych przepisów prawa. Tylko w ten sposób Sąd może skontrolować czy wskazane nieprawidłowości istotnie wchodzą w zakres kryterium kontroli i czy opisane techniczne i prawne przyczyny odmowy są uzasadnione. Tymczasem brak wskazania konkretnych wad opracowania (nie zaleceń) z podaniem prawnych podstaw odmowy z punktu widzenia kryteriów kontroli powoduje, że takie rozstrzygnięcie organu nie poddaje się w zasadzie kontroli Sądu. Organ powołując się na przepisy nawet nie wskazuje miejsca ich publikacji nie mówiąc już o ich zacytowaniu. Dodatkowo lakoniczność zapisów w protokole stanowiącym odmowę włączenia dokumentacji geodezyjnej nie pozwala na poznanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia.

Jak wskazano na wstępie sądy administracyjne kontrolują zaskarżone do nich czynności z punktu widzenia ich zgodności z prawem, materialnym i procesowy. Brak więc wskazania w odmowie przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego w sposób jasny i czytelny prawnych przyczyn odmowy kwalifikuje tę czynność jako wadliwą.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ zastosuje się do powyższej oceny prawnej Sądu.

Zważywszy powyższe, Sąd był zobligowany do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno technicznej, polegającej na odmowie włączenia dokumentacji do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 146 p.p.s.a. (pkt 1wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 znajduje natomiast oparcie w art. 200 p.p.s.a.

a.ł.