Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1717/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c; art. 3 pkt 1 i 2, art. 7 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; art. 104 i 107 par. 1 ustawy  z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 93/09 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 93/09 oddalił skargę Z.K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru zabytków.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] 1999 r. wpisał do rejestru zabytków plac manewrowy wraz z fundamentami rampy przeładunkowej w W. przy ul. [...], stanowiący działkę nr ew. [...] oraz działkę nr ew. [...], przylegającą bezpośrednio do zabytkowej nieruchomości przy ul. [...].

Generalny Konserwator Zabytków, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Zarządu Dzielnicy Mokotów Gminy Warszawa-Centrum, decyzją z dnia [...] 2001 r. uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] 2004 r., nr [...] odmówił wpisania do rejestru zabytków placu manewrowego wraz z fundamentami rampy przeładunkowej w W. przy ul. [...], stanowiącymi działkę nr ew. [...] oraz działkę nr ew. [...], przylegającą bezpośrednio do zabytkowej nieruchomości przy ul. [...].

W uzasadnieniu podał, że przedmiotem postępowania jest teren działki ew. nr [...] i nr [...] Kw [...] z obrębu [...] przylegającej bezpośrednio do nieruchomości przy ul. [...]. W trakcie oględzin odbytych w dniu 27 maja 2004 r. ustalono, że od strony północnej do ściany wygradzającej posesję przy ul. [...] przylega odsłonięty fundament. W jego sąsiedztwie znajduje się utwardzony plac, a przy nim betonowy podest - estrada z napisem [...]. Na terenie przedmiotowej działki, wykorzystywanej dla celów rekreacyjnych, w sąsiedztwie grupy kasztanowców, znajduje się tymczasowy budynek drewniany. Organ powołał się na "Opracowanie dokumentacji nieruchomości przy ul. [...] i przy ul. [...]" sporządzone przez M.W., z którego wynika, że [...] nie zawiera żadnych wpisów dotyczących służebności przejazdu do "domniemanej" rampy.

Organ pierwszej instancji wskazał, że według planu hipotecznego z 1938 r. i inwentaryzacji zniszczeń Biura Odbudowy Stolicy z 1948 r. do nieruchomości przy ul. [...] nie przylegają żadne konstrukcje, zabudowania, ani ich relikty. Na planie z 1968 r. występuje "rampa" przylegająca do granicy działki. Natomiast autor w/w opracowania wskazał, że zdjęcie lotnicze z 1935 r. potwierdza istnienie na tym terenie glinianek, a zdjęcie lotnicze z grudnia 1945 r. potwierdza oświadczenie J.R. o istniejących w tym miejscu polach uprawnych w czasie okupacji. Natomiast z oświadczenia S.G. - pracownika [...], wynika, że zakład przejął teren od północnej strony, gdzie były łąki i glinianki i utwardził grunt pod składowiska materiałów i dojazdy samochodów. Organ pierwszej instancji wskazał, że w kontekście zgromadzonych materiałów nie jest możliwe jednoznaczne rozstrzygnięcie o faktycznym przeznaczeniu terenu w latach od 1935 r. do 1939 r., gdyż podstawową sprzeczność budzą stwierdzenia wyrażone w opiniach dr A.M. i inż. A.G. dotyczące tajnego charakteru działań wytwórni a otwartą przestrzenią poligonu, na którym to terenie miałyby odbywać się demonstracje i próby konstrukcji inż. J.S. Z tego względu, przychylił się do stanowiska wyrażonego w opinii z dnia 12 maja 1997 r. inż. arch. J.S. i prof. arch. J.B. z 1997 r., że brak jest podstaw wpisania przedmiotowego terenu do rejestru zabytków.

Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził bowiem, że stanął na strefy ochrony konserwatorskiej pośredniej powinny być ustalane w planach zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przedmiotowy teren nie posiada wartości kwalifikujących do go objęcia ochroną prawną przez wpis do rejestru zabytków, gdyż zebrane dowody nie potwierdziły jego zabytkowego charakteru.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania Z.K. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] 2008 r., nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...] 2004 r. odmawiając wpisania do rejestru zabytków województwa mazowieckiego terenu opisanego jako poligon doświadczalny d. [...] przy ul. [...] w W. uznał, że przedmiotowy teren nie posiada wartości kwalifikujących go do objęcia ochroną prawną przez wpis do rejestru zabytków, gdyż zebrane dowody w tej sprawie (m.in. opinia dr arch. J.S. z dnia 12 maja 1997 r. oraz opinia prof. zw. dr hab. arch. J.B. z 1997 r.) nie potwierdziły w sposób jednoznaczny jego zabytkowego charakteru.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w sprawie wpisania do rejestru zabytków przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte z urzędu, gdyż zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] 2004 r. została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji omyłkowo stwierdzono, że decyzja ta zapadła w wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek strony. Omyłka ta, w ocenie Ministra, nie stanowi jednak istotnej wady aktu prawnego, w związku z czym nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie dokonane przez organ odwoławczy. Ponadto orzeczenie zaskarżonej decyzji podaje nieprawidłowy adres terenu będącego przedmiotem wniosku - ul. [...], podczas gdy adres policyjny omawianej nieruchomości to - ul. [...]. Jednakże według organu odwoławczego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż nieprawidłowość ta ma charakter oczywistej omyłki.

Organ drugiej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W materiale dowodowym sprawy znajduje się Karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa poligonu doświadczalnego wytwórni lotniczej [...], opracowana w 1999 r. przez dr hab. prof. S.J., z której wynika, iż na obszarze graniczącym od północy z [...] J.S., powstałą w 1927 r., zorganizowano plac manewrowy i przeładunkowy, z rampą transportową i zapleczem magazynowym, a dalej na północ poligon doświadczalny. Teren ten ograniczony jest od płd. ul. [...], od wsch. ul. [...], od płn. ul. [...] i ul. [...] a, od zach. ul. [...]. W cytowanej karcie postuluje się objęcie ochroną konserwatorską tego obszaru, stanowiącego niegdyś integralną część [...], w tym relikty zabudowy placów składowych i rampy przeładunkowej. Co więcej autor wymienionej karty sporządził również "Opinię o wartościach historycznych obszaru cywilizacyjnego znaczonego dziejami [...] z dnia 19 stycznia 2004 r., w której postuluje kompleksową ochronę prawną obszaru dawnej [...], przede wszystkim ze względu na tradycje tego terenu, "od lat 20-stych XX w. mitycznego dla dziejów polskiej myśli i przemysłu lotniczego".

Ponadto wskazał, że mgr inż. A.G. w opinii z dnia 16 grudnia 2003 r. stwierdził, że teren przy ul. [...] wchodził w skład [...] i powinien być wpisany do rejestru zabytków; na terenie tym przeprowadzono próby i prezentacje wyrobów, m.in. gondoli stratostatu [...].

Z kolei, na prośbę Z.K. w piśmie z dnia 21 grudnia 2007 r. opinię w sprawie przedstawił dyrektor Muzeum Wojska Polskiego uznając, że plac manewrowy wraz z fundamentami rampy przeładunkowej powinien zostać wpisany do rejestru zabytków, stanowił bowiem integralną część [...].

Minister zwrócił uwagę, że w materiale dowodowym sprawy znajdują się także opinie, prezentujące przeciwne stanowisko, gdyż oprócz opinii biegłych, na które powołuje się w zaskarżonej decyzji Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, w aktach sprawy znajduje się opinia rzeczoznawcy Ministra Kultury mgr inż. arch. M.W. z dnia 12 sierpnia 2006 r. oraz kolejna opinia dr inż. arch. J.S., wykonana w sierpniu 2006 r. W opiniach tych jednoznacznie uznano brak przesłanek merytorycznych do "wpisania placyku gospodarczego przy zabytkowej [...] do rejestru zabytków". Zdaniem mgr inż. arch. M.W., teren omawianej działki nie zawiera żadnych widocznych, materialnych śladów działalności nieistniejącej firmy [...], a sama niematerialna wartość tradycji miejsca nie może być powodem do wpisu do rejestru obiektów, w tym miejscu się znajdujących. W ocenie dr inż. arch. J.S., nie przedstawiono żadnych dokumentów potwierdzających istnienie poligonu doświadczalnego, nie ma też żadnej informacji, jakiego typu doświadczenia miały się odbywać na poligonie -nieprawdopodobne wydaje się bowiem prowadzenie doświadczeń ze startem balonem, wobec nierówności terenu i widocznych na zdjęciach lotniczych z 1935 r. glinianek wypełnionych wodą i wysokich grup zieleni. Na omawianym terenie nie istnieją dodatkowo żadne relikty niepodważalnie świadczące o funkcjonowaniu tzw. poligonu doświadczalnego.

Natomiast inż. J.J. - dyrektor [...] w W. w piśmie z dnia 28 listopada 1997 r. uznał za zasadne objęcie ochroną konserwatorską omawianego terenu jako otoczenia zabytku ("stworzenia otaczającej strefy izolującej").

W konsekwencji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do oceny walorów zabytkowych omawianego terenu, wskazując, iż stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - zabytek jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, jej część lub zespół, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Oznacza, to , że niematerialna wartość (czyli tradycja miejsca) nie może być powodem wpisania do rejestru substancji znajdującej się na danym terenie, jeżeli substancja ta nie spełnia pozostałych kryteriów wymienionych w w/w definicji. Cechy i nieprzeciętne wartości, dla których wpisuje się obiekt czy obszar do rejestru zabytków, powinny bowiem przejawiać się w substancji architektonicznej czy w formach przestrzennych, a jak wynika z materiału dowodowego, taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu przedmiotowy teren wiązany przez niektórych rzeczoznawców z wydarzeniami historycznymi, nie ujawnia wyróżniających cech, spełniających konieczne kryterium do uznania za zabytek, natomiast zaskarżona decyzja została wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Podkreślił, że uznaniowość decyzji administracyjnej nie oznacza jednak dowolności organu w zakresie dokonanej oceny stanu faktycznego, zwłaszcza że wpis do rejestru zabytków nakłada na właścicieli zabytku obowiązki i ograniczenia swobody jego użytkowania. Oznacza to, iż konieczność wpisania do rejestru zabytków obiektu czy obszaru, a co zatem idzie, ograniczenia przez organy ochrony zabytków władztwa właściciela nad rzeczą uznaną za zabytek, nie może budzić wątpliwości. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 324/06, organ stwierdził, iż niejednoznaczność oceny obiektu co do posiadanych wartości, uzasadniających jego wpisanie do rejestru zabytków, już poddaje w wątpliwość prawidłowość dokonania takiego wpisu, skoro wpisanie obiektu do rejestru zabytków powoduje ingerencję organu administracji publicznej w prawo własności i pociąga za sobą ograniczenie tego prawa, to może nastąpić wyłącznie na podstawie ocen jednoznacznych i niebudzących wątpliwości.

Zdaniem Ministra z całości materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, iż związek z wydarzeniami historycznymi, jaki przypisuje się omawianemu obszarowi, nie jest wystarczający dla uznania za merytorycznie zasadną konieczność objęcia terenu przy ul. [...] szczególną formą ochrony.

Organ odwoławczy podzieli stanowisko organu pierwszej instancji, potwierdzone przez kilku rzeczoznawców, iż nie każda wartość obiektu przesądza o konieczności objęcia go ochroną poprzez wpisanie do rejestru zabytków. Wyjaśnił, iż symboliczne wartości miejsca chronione są przez decyzję Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia [...] 1988 r., wpisującą do rejestru zabytków posesję przy ul. [...] (w uzasadnieniu której stwierdzono, iż "budynek mieszkalny wraz z zabudowaniami warsztatowymi założonej przez inż. J.S. firmy [...] są jedynymi ocalałymi przykładami obiektów związanych z warszawskim przemysłem lotniczym z okresu międzywojennego) oraz poprzez uchwałę nr [...] z dnia [...] 2004 r. Rady m.st. Warszawy, na mocy której omawianemu obszarowi nadała nazwę [...].

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła:

1) naruszenie art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

2) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art.78 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie żądania skarżącej powołania biegłego z zakresu lotnictwa, wojskowej techniki lotniczej i historii przemysłu lotniczego, przeprowadzenia oględzin oraz przesłuchania inż. A.G., T.K., inż. J.J. i skarżącej, co skutkowało nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniem,

3) naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1, art. 7 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez dowolne przyjęcie, że nie istnieją przesłanki przemawiające za wpisaniem przedmiotowego terenu do rejestru zabytków.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego nie podzielił stanowiska wyrażonego w opinii A.G., opinii Dyrektora [...] oraz opinii prof. S.J., z których, jednoznacznie wynika, że przedmiotowy teren jest związany z działalnością inż. J.S. Ponadto zarzuciła, że organ nie wyjaśnił dlaczego opinia dr inż. arch. J.S. ma większą moc dowodową aniżeli dowody przez nią wskazane a także dlaczego nie uwzględnił żądania przesłuchania inż. A.G., T.K., inż. J.J. i samej skarżącej oraz wniosku o przeprowadzenie oględzin przedmiotowego terenu i wniosku o powołanie biegłego z zakresu historii lotnictwa, wojskowej techniki lotniczej i historii przemysłu lotniczego.

W ocenie skarżącej organ nie dokonał oceny dokumentów urzędowych przedstawionych przez skarżącą: nakazu płatniczego, kopii mapy zasadniczej, odpisu z księgi wieczystej i karty ewidencyjnej poligonu doświadczalnego [...], co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem strony skarżącej zebrany materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że przedmiotowy teren spełnia wymogi określone w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do wpisania go do rejestru zabytków, a elementem decydującym o znaczeniu przedmiotowego terenu jest wybitna działalność konstruktora inż. J.S. Wskazała, że przedstawione przez nią dokumenty potwierdzają znaczenie, jakie dla rozwoju polskiego lotnictwa i techniki lotniczej w okresie II wojny światowej miała działalność inż. J.S. Natomiast teren dawnego poligonu doświadczalnego [...] ma wartość zabytkową, gdyż jest reliktem działalności inż. J.S. i świadectwem rozwoju polskiego lotnictwa i techniki lotniczej w okresie II Rzeczypospolitej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego też w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż postępowanie w sprawie wpisu przedmiotowego terenu do rejestru zabytków prowadzone było z urzędu a nie na wniosek Z.K., na co w jego ocenie wskazuje treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Województwa Mazowieckiego z dnia [...] 1999 r., decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2001 r. oraz fakt, iż decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2004 r. poprzedzająca zaskarżoną decyzję została wydana w wyniku kontynuacji postępowania wszczętego w 1999 r.

Ustalenie to jak zaznaczono ma dwojakie znaczenie gdyż skarżąca, jako osoba nie mająca żadnego tytułu prawnego do gruntu będącego przedmiotem sprawy nie mogłaby skutecznie zainicjować postępowania o wpis zabytku, a to z uwagi na treść obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania i wydania pierwszej decyzji w sprawie tj. w dniu [...] 1999 r. - art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., Nr 98, poz.1150). Przepis ten stanowił, że dobra kultury nieruchome wpisuje się do rejestru zabytków na wniosek właściciela dobra kultury, jego użytkownika bądź właściwego organu powiatu lub gminy. Aktualnie obowiązujący przepis art. 9 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dopuszcza możliwość wystąpienia z wnioskiem o wpis do rejestru zabytków właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Z treści wskazanych przepisów wynika, że osoba nie mająca tytułu prawnego do gruntu nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem o wpis nieruchomości do rejestru zabytków. Jednakże skarżąca jest zatem stroną toczącego się z urzędu postępowania z racji praw właścicielskich do gruntu przy ul. [...] w W., sąsiadującego z nieruchomością będącą przedmiotem niniejszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. II OSK 109/05, publ. Lex nr 188290). Poza tym, skoro skarżąca nie ma legitymacji do ubiegania się o wpis do rejestru zabytków terenu, do którego nie ma żadnego tytułu prawnego a postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków prowadzone było z urzędu i dotyczyło działek nr ew. [...] i [...] o pow.170 m², stanowiących część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], kw [...]), to żądanie skarżącej wpisu do rejestru zabytków terenu obejmującego ponad 6000 m², czyli całą dawną działkę ew. nr [...], a stanowiącego według jej twierdzeń dawny poligon [...], pozostaje poza oceną Sądu, gdyż przedmiotem prowadzonego z urzędu postępowania był wyłącznie teren obejmujący działki [...] i [...], co przedstawia również załącznik do decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 1999 r. i co wynika z uzasadnienia decyzji podjętych w sprawie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy organy ochrony zabytków prawidłowo odmówiły dokonania wpisu do rejestru zabytków nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne oznaczone numerami [...] i [...] o powierzchni 170 m² położone w W. w obrębie [...] przylegające bezpośrednio do nieruchomości zabytkowej przy ul. [...].

W związku z powyższym wskazano, że pojęcie zabytku nieruchomego precyzuje art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568 ze zm.). Stosownie do tego przepisu zabytek to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

W przedmiotowej sprawie skarżąca żądając wpisania do rejestru zabytków opisanego wyżej terenu wskazywała, że na terenie tym znajdował się poligon doświadczalny dawnej [...], stanowiący integralną część tej [...] a obejmujący plac manewrowy wraz z fundamentami rampy przeładunkowej, który ma unikatowy charakter. Ten unikatowy charakter terenu wiąże skarżąca z zasługami inż. J.S. w dziedzinie konstruktorstwa lotniczego w okresie międzywojennym. W ocenie Sądu poza sporem pozostaje, że działalność inż. J.S. miała duże znaczenie dla rozwoju lotnictwa i techniki lotniczej II Rzeczypospolitej i znalazło to wyraz w objęciu ochroną przez wpisanie do rejestru zabytków terenu dawnej [...] przy ul. [...] w W. wraz z budynkiem mieszkalnym i budynkami warsztatowymi oraz nadaniu obszarowi określonemu w załączniku do uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] 2004 r. nazwy [...]

Sąd podkreślił, że wpisem do rejestru zabytków może być objęta nieruchomość spełniająca bez żadnych wątpliwości wymogi wskazanego powyżej art.3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z wpisem do rejestru zabytków wiąże się bowiem nałożenie na właściciela zabytku obowiązków i ograniczeń swobody jego użytkowania, a zatem uznanie nieruchomości za zabytkową nie może budzić żadnych wątpliwości.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie organy ochrony zabytków wykazały różnorodność i przeciwstawność wydanych w sprawie opinii, co pozwalało tym organom na wyprowadzenie wniosku o braku podstaw do przyjęcia zabytkowego charakteru przedmiotowego terenu. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego można go podzielić na cztery kategorie: pierwszą zawierającą opinie i inne dowody (oświadczenia, dokumenty) przemawiające za wpisaniem terenu do rejestru zabytków; drugą stanowiącą opinie i inne dowody (oświadczenia, protokoły i inne dokumenty) negujące potrzebę objęcia ochroną konserwatora zabytków przedmiotowego terenu); trzecią zawierającą opinie dotyczące wpisanej już do rejestru zabytków posesji przy ul. [...] decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia [...] 1988 r. pod nr rej. [...] oraz czwartą dotyczącą wpisania spornego obszaru jako otoczenia zabytku przy ul. [...]. Natomiast w jego ocenie materiał dowodowy dotyczący nieruchomości przy ul. [...], tak samo jak materiały dotyczące sprawy uznania przedmiotowego terenu za otoczenie zabytku nie wymagają omówienia, bo nie dotyczy ich przedmiotowe postępowanie (nieruchomość przy ul. [...] wraz z budynkami została odrębną decyzją wpisana do rejestru zabytków. W kwestii braku podstaw uznania obszaru przylegającego do nieruchomości przy ul. [...] za otoczenie zabytku wypowiedział się natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2000 r. (sygn. akt I SA 2124/98).

Sąd pierwszej instancji podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że opinia sporządzona przez prof. S.J. oraz mgr inż. A.G. postulują wpisanie przedmiotowego terenu do rejestru zabytków, jako stanowiącego część przedwojennej [...]. Według zwięzłej opinii A.G. na spornym terenie przeprowadzano próby i prezentacje wyrobów wytwórni inż. J.S. Z kolei w opinii prof. S.J. jej autor wywodzi, iż na przedmiotowym obszarze zorganizowano w czasach działania wytwórni plac manewrowy i przeładunkowy z rampą transportową i zapleczem magazynowym a także poligon doświadczalny. Przeciwne treści zawierają opinie: rzeczoznawcy Ministra Kultury mgr inż. arch. M.W. z dnia 12 sierpnia 2006 r. oraz opinia dr inż. arch. J.S. wykonana w sierpniu 2008 r. Według M.W. teren przedmiotowej działki nie zawiera żadnych widocznych, materialnych śladów działalności nieistniejącej firmy [...], a karta ewidencyjna działki opracowana przez prof. J. zawiera elementy wrysowane przez autora karty w formie przypuszczenia przerywaną kreską będące jego osobistą tezą. Według opinii dr inż. arch. J.S. nie ma żadnych dokumentów potwierdzających istnienie poligonu doświadczalnego i żadnej informacji jakiego typu doświadczenia miały odbywać się na poligonie. Zdaniem opiniującego nieprawdopodobne jest aby odbywały się tam doświadczenia związane ze startem balonów a to wobec nierówności terenu i widocznych na zdjęciach lotniczych z 1935 r. glinianek wypełnionych wodą i wysokich grup zieleni, starty balonów wymagały dużych płaskich terenów bez zadrzewienia. W ocenie Sądu ta opinia koresponduje z oświadczeniem spadkobiercy przedwojennego właściciela przedmiotowej nieruchomości J.A. (k.117). Wobec sprzecznych opinii istotne znaczenie dla oceny słuszności podjętej przez organy ochrony zabytków decyzji odmawiającej wpisania przedmiotowego terenu do rejestru zabytków mają, zdaniem Sądu, poczynione przez te organy ustalenia dotyczące przedmiotowej nieruchomości w czasie jej oględzin w dniu 27 maja 2004 r. (k.92 akt adm.). Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji w trakcie oględzin nieruchomości z udziałem stron postępowania (również z udziałem skarżącej) ustalono, że od strony północnej spornej nieruchomości do ściany wygradzającej zabytkową posesję przy ul. [...] przylega odsłonięty fundament, w jego sąsiedztwie znajduje się utwardzony plac, a przy nim betonowy podest - estrada z napisem [...]. Na terenie nieruchomości wykorzystywanej dla celów rekreacyjnych, w sąsiedztwie grupy kasztanowców znajduje się budynek drewniany (samowola budowlana).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2010 r. skarżąca wyjaśniła, że obecnie znajdują się na tej nieruchomości: fundamenty rampy, utwardzony plac, oś drogi, place składowe. Przy czym, odnosiła się do terenu o powierzchni około 6000 m² stanowiącej według niej teren dawnego poligonu doświadczalnego [...]. W ocenie Sądu skoro na omawianym terenie działek nr [...] i [...] poza fundamentami w ziemi będącymi: według jednych (oświadczenie J.R. k. 106, oświadczenie M.M. - k. 102) pozostałością estrady zbudowanej przez wojsko polskie a według innych (oświadczenia skarżącej oraz S.G. - k.61) pozostałościami rampy oraz poza terenem wyłożonym kostką bitumiczną nie ma żadnych innych materialnych śladów działalności na tym terenie przedwojennej [...], to organy prawidłowo odmawiały uznania tego terenu za zabytek. Stan nieruchomości potwierdzają również załączone do akt sprawy fotografie. Podzielono stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że związek z wydarzeniami historycznymi, nie jest wystarczający do uznania konieczności wpisu tego obszaru do rejestru zabytków. Niematerialna wartość (tradycja miejsca), jak wywiódł organ z treści art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być powodem wpisania do rejestru substancji znajdującej się na danym terenie, jeżeli substancja ta nie spełnia pozostałych kryteriów wymienionych w definicji zabytku. Cechy i nieprzeciętne wartości, dla których wpisuje się obiekt czy obszar do rejestru zabytków powinny bowiem przejawiać się w substancji architektonicznej lub przestrzennej.

W konsekwencji Sąd zaakceptował stanowisko organów ochrony zabytków, że przedmiotowy teren nie ujawnia wyróżniających cech, spełniających konieczne kryterium do uznania go za zabytek.

Z kolei, odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku o przesłuchanie inż. A.G., T.K., inż. J.J. i Z.K., Sąd pierwszej instancji podkreślił, że inż. J.J., jako dyrektor [...] w piśmie z dnia 28 listopada 1997 r. wypowiedział się co do wpisania do rejestru przedmiotowego obszaru jako otoczenia zabytku przy ul. [...] i jego opinia była przedmiotem oceny w postępowaniu o wpis do rejestru otoczenia zabytku zakończonego wyrokiem NSA z dnia 30 czerwca 2000 r. (sygn. akt I SA 2124/98), natomiast płk T.K. pismem z dnia 13 kwietnia 1999 r. skierowanym do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wyraził nie poparty żadną dokumentacją, pogląd o konieczności wpisu do rejestru zabytków "pozostałości z balonowej rampy oraz placu manewrowego", podobnie jak w opinii inż. A.G. (k.50).

Z tych względów, uznał, że niedopuszczenie dowodu z przesłuchania w/w osób, jak też nieomówienie przez organ dowodów w postaci nakazu płatniczego podatku od wzbogacenia i odpisu z księgi wieczystej i to dotyczącego nieruchomości sąsiedniej położonej przy ul. [...], nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Co więcej w jego ocenie dowód z oględzin miejsca mógł zostać przez organ pominięty, albowiem oględziny tego terenu dokonano w dniu 27 lipca 2004 r., a poza tym w aktach sprawy znajduje się wiele zdjęć przedstawiających przedmiotowy teren.

Sąd pierwszej instancji jako nietrafny uznał, także zarzut naruszenia art. 11 K.p.a. i 107 K.p.a., gdy organ wyjaśnił, że na podstawie art. 78 K.p.a. nie uwzględnił wniosków dowodowych strony zgłoszonych w piśmie z dnia 12 grudnia 2007 r., w tym wniosku o powołanie biegłego z zakresu lotnictwa gdyż przedmiotem ocen w sprawie nie jest znaczenie działalności inż. J.S. dla historii polskiego lotnictwa wojskowego, co wobec zebranego obszernego materiału dowodowego, wykazującego na niejednoznaczność ocen uznania przedmiotowego obszaru za zabytek i stanu nieruchomości (odsłonięty fundament, utwardzony teren) pozwalało uznać, że przeprowadzenie w/w dowodów było zbędne, a odmowa przeprowadzenia tych dowodów, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Z.K. i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego tj. niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 1 i pkt 2, art. 7 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, że nieruchomość dawnego poligonu doświadczalnego [...] jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy, który powinien zostać objęty ochroną i wpisany do rejestru zabytków

2. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo wydania jej z naruszeniem:

a) art. 104 i art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 61 K.p.a. i art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegającym na wydaniu decyzji odmawiającej wpisania do rejestru zabytków całego terenu poligonu doświadczalnego dawnej [...], w sytuacji gdy WSA uznał, że przedmiotem postępowania w sprawie była tylko część nieruchomości, na której znajdował się poligon doświadczalny [...], obejmujący działki ewidencyjne nr [...], co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez WSA i wskazaniem w uzasadnieniu wyroku, że organy administracji powinny wydać decyzję administracyjną jedynie w zakresie tej części przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i w sentencji decyzji zamieść rozstrzygnięcie jedynie co do tej części nieruchomości, gdyż z uwagi na treść art. 104 K.p.a. niemożliwe było wydanie decyzji w zakresie, w którym nie toczyło się postępowanie w sprawie;

b) art. 107 § 3 K.p.a., i art. 11 K.p.a. polegającym na wydaniu decyzji bez

wyczerpującego i szczegółowego uzasadnienia tejże decyzji, z którego

skarżąca mogłaby poznać motywy podjęcia przez organ rozstrzygnięcia

odmawiającego wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru

zabytków, które to naruszenie było w szczególności efektem braku

wyjaśnienia przez organ przyczyn dla jakich uznał, że zgłoszone przez

skarżącą wnioski dowodowe nie są zasadne i uznał za wiarygodne jedynie

te dowody, które uzasadniały odmowę wpisania przedmiotowej

nieruchomości do rejestru zabytków;

c) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a.

oraz art. 80 K.p.a. polegającym na wydaniu decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, bezzasadnym oddaleniu wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą, i braku wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało dowolną oceną materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także nieprawidłowym uznaniem przez organ, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wpisania przedmiotem nieruchomości do rejestru zabytków;

3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku przez WSA i nieodniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżąca w skardze oraz w toku postępowania przed WSA;

4. naruszenie art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzekanie jedynie w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, co doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji, która :

- odmawiała wpisu do rejestru zabytków części nieruchomości, co do której zdaniem WSA nie toczyło się postępowanie administracyjne i która to część nieruchomości nie była przedmiotem tegoż postępowania;

- wydana została w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy był niejednoznaczny i niepełny nawet w ocenie WSA, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku;

- posiadała nieprawidłową sentencję, gdyż odmówiła wpisu do rejestru zabytków "terenu dawnego poligonu doświadczalnego [...], a nie konkretnie oznaczonej nieruchomości za pomocą numerów działek ewidencyjnych,

- została wydana wskutek postępowania, w którym uniemożliwiono stronie czynny udział w postępowaniu i aktywną rolę w wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy, czym naruszono art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji odmawiającej wpisania do rejestru zabytków "terenu dawnego poligonu doświadczalnego [...]", a nie konkretnie oznaczonej nieruchomości (za pomocą numerów działek ewidencyjnych działek), co spowodowało, że skarżąca nie miała wiedzy co do zakresu postępowania i skutkiem tego nie mogła w pełni czynnie uczestniczyć w tymże postępowaniu. Skutkowało to pozostawieniem w obrocie prawnym zaskarżone decyzji i decyzji organu pierwszej instancji naruszających prawo, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona z tego powodu, że została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

R.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej uwzględnienie w całości przedstawiając w tym zakresie obszerną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej podniesionych w tej skardze, zaś te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nieusprawiedliwione nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna natomiast zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie ich niewłaściwego zastosowania jak i procesowego odnoszące się do prawidłowości ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego, w takiej więc sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego aby ustalić czy prawidłowy był proces subsumcji przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bądź też w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego.

Zakres kontroli legalności zaś wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1), Nadto zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Powołane przepisy obligują Sąd do objęcia kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadły, jeżeli mieszczą się w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę. Rozpoznaniem tym winny być zatem objęte wszystkie rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 807/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 397/05, niepubl., wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt l OSK 91/06, niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie z w/w przepisami przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonych decyzji o odmowie wpisania do rejestru zabytków województwa mazowieckiego terenu dz. ewid. Nr [...] oraz [...] Kw [...] z obr. [...] przylegającego bezpośrednio do nieruchomości przy ul. [...] opisanego we wniosku jako poligon doświadczalny dawnej [...] przy ul. [...] w W. Zasadnie zastosowano w konsekwencji w tej sprawie przepis art. 151 P.p.s.a. oddalając wniesioną w tej sprawie skargę bowiem uznano w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż brak jest przesłanek z art. 145 P.p.s.a. pozwalających na uchylenie kwestionowanych skargą rozstrzygnięć administracyjnych.

Niezasadnie są zatem zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które zdaniem skarżącej nie zostały prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji.

Przede wszystkim nietrafne są zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do wykazywanej kwestii nieprawidłowej sentencji decyzji organu pierwszej instancji i orzekania w przedmiocie nie objętym postępowanie.

Niewątpliwie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji wyraźnie zaznaczone we wstępnej części rozważań, że postępowanie w sprawie wpisu przedmiotowego terenu do rejestru zabytków prowadzone było z urzędu a nie na wniosek Z.K., albowiem art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., Nr 98, poz.1150) obowiązujący w chwili wszczęcia postępowania w tej sprawie stanowił, że dobra kultury nieruchome wpisuje się do rejestru zabytków na wniosek właściciela dobra kultury, jego użytkownika bądź właściwego organu powiatu lub gminy. Aktualnie obowiązujący przepis art. 9 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dopuszcza możliwość wystąpienia z wnioskiem o wpis do rejestru zabytków właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Z treści wskazanych przepisów wynika, że osoba nie mająca tytułu prawnego do gruntu a tak jest w przypadku skarżącej w odniesieniu do spornego terenu, nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem o wpis nieruchomości do rejestru zabytków. Z tych powodów jak trafnie przyznał to Sąd pierwszej instancji żądanie skarżącej wpisu do rejestru zabytków terenu obejmującego ponad 6000 m², czyli całą dawną działkę ew. nr [...], a stanowiącego według jej twierdzeń dawny poligon [...], nie mógł być przedmiotem rozważań organów administracji a w konsekwencji również pozostawał poza oceną Sądu pierwszej instancji.

Zaś przedmiotem prowadzonego z urzędu postępowania był wyłącznie teren obejmujący działki [...] i [...], co przedstawia załącznik do decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 1999 r.

To właśnie z treści przywołanej wyżej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Województwa Mazowieckiego z dnia [...] 1999 r. i jej uzasadnienia oraz decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2001 r. wprost wynika, że kwestionowana decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2004 r. jak i zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] 2008 r. zostały wydana w wyniku kontynuacji postępowania wszczętego w 1999 r. Ten fakt jest niesporny i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. To zaś prowadzi do jednoznacznego wniosku, że postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków prowadzone było z urzędu i dotyczyło działek nr ew. [...] i [...] o pow.170 m², stanowiących część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], kw [...].

W takim też zakresie orzeczono w tej sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej stanowi o tym rozstrzygniecie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] 2004 r. następie utrzymane w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] 2008 r.

Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2004 r. spełnia wszelkie wymogi jakie statuuje dla takiego rozstrzygnięcia art. 107 § 1 K.p.a. Sentencja tej decyzji stanowi o tym, że odmawia się wpisania do rejestru zabytków województwa mazowieckiego terenu opisanego we wniosku jako poligonu doświadczalnego dawnej [...] przy ul. [...] w W. A już w pierwszym zdaniu uzasadnienia tej decyzji wskazano, że przedmiotem postępowania jest teren działki nr [...] przylegający bezpośrednio do nieruchomości przy ul. [...]. Zatem niespornym pozostaje w okolicznościach tej sprawy zakres rozstrzygnięcia podjętego przez organ konserwatorski w szczególności gdy uwzględni się to, że art. 107 K.p.a. zalicza do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji. Dlatego też w niniejszej sprawie odmowa wpisania do rejestru zabytków dotyczył przedmiotowego terenu objętego nr działek [...] i brak jest jakichkolwiek przesłanek by uznać, że organ prowadził postępowanie w szerszym zakresie a dotyczącym całej działki ewidencyjnej nr [...] jak sugeruje to skarżąca w kasacji. Poza tym w sprawie mamy do czynienia z decyzją odmowną natomiast decyzja taka nie określa sposobu działania co jest przecież niezbędne w decyzji np. nakładającej określony obowiązek, wówczas rozstrzygniecie takie musi być sformułowane precyzyjnie. W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej przecież decyzji odmownej taki sposób sformułowania osnowy decyzji jak uczynił to organ administracji pierwszej instancji wraz z przedstawionym do tego uzasadnieniem jest jak najbardziej prawidłowy. Nie można w tym zakresie mówić o naruszeniu prawa procesowego w tym art. 104 i art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 61 K.p.a. i art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo wydania jej z naruszeniem przez organ administracji przepisów art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w sytuacji błędnego jak wskazano ustalenia stanu faktycznego co miało wynikać z bezzasadnego oddalenia wniosków dowodowych strony z dnia 12 grudnia 2007 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wniosek ten dotyczył dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu historii lotnictwa, przesłuchania w charakterze świadków A.G., T.K., J.J., samej skarżącej Z.K., jak też przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu.

Odnośnie kwestii nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego należy wskazać, że dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Biegły powinien więc wyjaśnić i naświetlić przyjęte za obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie lub jedynie odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości. Przekładając te rozważania na okoliczności rozpatrywanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznano w zaskarżonym wyroku mając na uwadze charakter przedmiotowej sprawy jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy , iż nie było potrzeby powoływania biegłego z zakresu historii lotnictwa, techniki lotniczej oraz historii przemysłu lotniczego, gdyż przedmiotem ocen w tej sprawie nie było znaczenie działalności inż. J.S. dla historii polskiego lotnictwa wojskowego lecz dokonanie wpisu do rejestru zabytków nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne oznaczone nr [...] o powierzchni 170 m² przylegającej do nieruchomości zabytkowej przy ul. [...] w W.

Poza tym właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników i jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada walory zabytkowe. Uwagi te odnoszą się również do Ministra Kultury, który posiada w tym zakresie również odpowiednie służby. Skoro organy uznały, że nie ma potrzeby korzystać z opinii biegłego w rozpatrywanej sprawie, gdyż niezbędne okoliczności sprawy zostały już ustalone, to tym samym dodatkowo mogły nie uwzględnić żądania strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Zaznaczyć także należy, że jak wskazał chociażby E. Iserzon (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego: komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970 r., s. 164), uprawnienie strony do żądania dotyczące przeprowadzenia dowodu "podlega jednak pewnym ograniczeniom ze względów praktycznych, tj. ze względu na celowość i szybkość postępowania; tak więc nie podlegają przeprowadzeniu: a) dowód zgłoszony przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy i b) zgłoszony przez stronę dowód na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami".

Przy uwzględnieniu powyższej uwagi podkreślić należy, iż przeprowadzenie dowodu z przesłuchania trzech wskazanych przez skarżącą osób jak i jej osobistego przesłuchania oraz przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu, było w okolicznościach tej sprawy zbędne gdyż dotyczyło już okoliczności wyjaśnionych. Przede wszystkim oględziny przedmiotowego terenu miały miejsce w dniu 27 kwietnia 2004 r. z czego sporządzono stosowny protokół a poza tym w aktach sprawy znajdują się liczne zdjęcia jak zasadnie wskazał to Sąd pierwszej instancji przedstawiające sporny teren z każdej strony we wszystkich możliwych ujęciach. Wskazani zaś jako świadkowie wypowiadali się w sprawie : inż. J.J., jako dyrektor [...] w piśmie z dnia 28 listopada 1997 r. wypowiedział się co do wpisania do rejestru przedmiotowego obszaru jako otoczenia zabytku przy ul. [...] i jego opinia była przedmiotem oceny w postępowaniu o wpis do rejestru otoczenia zabytku zakończonego wyrokiem NSA z dnia 30 czerwca 2000 r. (sygn. akt I SA 2124/98), : A.G. wypowiedział się w opinii z dnia 16 grudnia 2003 r., zaś T.K. przedstawił swoje stanowisko w piśmie z dnia 13 kwietnia 1999 r., co wynika z akt administracyjnych. Wskazane wyżej stanowiska wymienionych osób stanowiły materiał dowodowy w oparciu, o który orzekano o odmowie wpisania do rejestru zabytku przedmiotowego poligonu doświadczalnego. Natomiast liczne pisma skarżącej składane przed organami administracji jednoznacznie wskazywały na treść jej stanowiska i uzasadniały odstąpienie od jej przesłuchania, gdyż nie zachodziła taka potrzeba wynikająca z art. 86 K.p.a.

Ponadto trafnie zauważono w zaskarżonym wyroku, że nie można uznać za uzasadnione zarzuty skarżącej o naruszeniu art. 11 i 107 K.p.a. a odnoszące się do zaskarżonej decyzji, w której organ administracji odmówił na podstawie art. 78 K.p.a. uwzględnienia wniosków dowodowych strony zgłoszonych w piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2007 r. Poza tym prawidłowo w oparciu o analizę akt sprawy uznano w motywach zaskarżonego wyroku, iż uzasadnienie odmowy przeprowadzenia tych dowodów przez organ odwoławczy jest wprawdzie lakoniczne lecz słusznie przyjęto, że przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów było zbędne a odmowa ich przeprowadzenia nie miała wpływu na wynik sprawy. Nie można tym samym uznać, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak też podzielić stanowiska skarżącej, iż nieprzeprowadzenie zawnioskowanych dowodów stanowi uchybienie w zakresie postępowania dowodowego.

Tym samym mając powyższe na uwadze w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo analizując zgromadzony w sprawie materiale dowodowy w tym oceniając dowody przemawiające za dokonaniem wpisu do rejestru zabytków jak i wykazując dowody będące w opozycji do takiego stanowiska, doszedł do prawidłowej konkluzji, że skoro na omawianym terenie działek nr [...] poza fundamentami w ziemi będącymi: według jednych (oświadczenie J.R. k. 106, oświadczenie M.M. - k. 102) pozostałością estrady zbudowanej przez wojsko polskie a według innych (oświadczenia skarżącej oraz S.G. - k.61) pozostałościami rampy oraz poza terenem wyłożonym kostką bitumiczną nie ma żadnych innych materialnych śladów działalności na tym terenie przedwojennej [...], to odmowa uznania tego terenu za zabytek jest zasadna. Prawidłowo zatem uznano za trafne stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że związek z wydarzeniami historycznymi, nie jest wystarczający do uznania konieczności wpisu tego obszaru do rejestru zabytków. Niematerialna wartość (tradycja miejsca), nie może być powodem wpisania do rejestru substancji znajdującej się na danym terenie, jeżeli substancja ta nie spełnia pozostałych kryteriów wymienionych w definicji zabytku. Zasadnie zatem uznano w realiach tej sprawy , że cechy i nieprzeciętne wartości, dla których wpisuje się obiekt czy obszar do rejestru zabytków powinny bowiem przejawiać się w substancji architektonicznej lub przestrzennej. Prawidłowo jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające za organami ochrony zabytków, że przedmiotowy teren nie ujawnia wyróżniających cech, spełniających konieczne kryterium do uznania go za zabytek.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż w skardze kasacyjnej zarzucono także wydania decyzji administracyjnych w postępowaniu, w którym uniemożliwiono stronie czynny udział w postępowaniu i aktywną rolę w wyjaśnieniu sprawy a to wiąże się z naruszeniem art. 8, 9 i 10, art. 75 i 77 K.p.a. Ten zarzut co obrazują akta sprawy pozostaje jednak całkowicie nieusprawiedliwiony. To właśnie aktywność strony skarżącej spowodowała, że postępowanie w tej sprawie po decyzji kasacyjnej Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2001 r. toczyło się a następnie zakończyło się wydaniem zaskarżonych decyzji. Skarżąca w toku całego postępowania prowadziła z organami administracji liczną korespondencję, brała udział w czynnościach procesowych ( oględzinach) a przede wszystkim pismem z dnia 8 lipca 2008 r. została zawiadomiona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 10 K.p.a., że zakończono postępowanie dowodowe w sprawie i że ma możliwość zapoznać się z aktami i składać wnioski procesowe. Jak wynika z pisma procesowego z dnia 21 lipca 2008 r. pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy i po takim zapoznaniu właśnie w piśmie z dnia 21 lipca 2008 r. ponowił wnioski dowodowe złożone wcześniej również w piśmie z dnia 12 grudnia 2007 r. Tym samym nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutecznie czynić zarzutu, że skarżącą pozbawiono prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu.

Chybiony jest również kolejny zarzut skargi kasacyjnej a to odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowo uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na nieodniesienie się do wszystkich podnoszonych w skardze argumentów.

Norma art. 141 § 4 P.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i , że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przepis ten pozwala również na podważenie przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontroli takiej dokonano w rozpoznawanej sprawie co potwierdza właśnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W zaskarżonym uzasadnieniu wbrew stanowisku skarżącej odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi i mimo, że skarżąca twierdzi odmiennie to wyjaśniono dlaczego wnioskowane przez nią dowody nie miały znaczenia w sprawie a to stanowisko potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w motywach niniejszego wyroku. Przede wszystkim jednak w zaskarżonym wyroku w sposób przekonujący wyjaśniono w oparciu o zgromadzone dowody, przesłanki zastosowania w tej sprawie przepisu art. 151 P.p.s.a.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji a zatem nie można skutecznie w tej sprawie wykazywać naruszenia art. 3 § 2 pkt. 1, art. 134 § 1 P.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 135 P.p.s.a albowiem w związku z oddaleniem skargi norma ta nie mogła zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji.

Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organy orzekające w sprawie poprawnie wykazały zasadność odmowy dokonania wpisu do rejestru zabytków spornego obszaru oznaczonego jako teren dz. Nr [...] co uzasadnione zostało zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności opinią prof. arch. J.B., opinią rzeczoznawcy Ministra Kultury mgr inż. arch. M.W. oraz opiniami dr inż. arch. J.S. a w sytuacji sprzecznych opinii w szczególności dowodem z oględzin z udziałem stron dokonanym w terenie. Skoro organy administracji w sposób prawidłowy zgromadziły materiał dowodowy, uzasadniający przyjęte w decyzji stanowisko o odmowie wpisania do rejestru zabytków to nie można skutecznie czynić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Wobec braku usprawiedliwionych zarzutów naruszenia prawa procesowego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 3 pkt 1 i 2 , art. 7 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe ich zastosowanie uznając, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, że nieruchomość poligonu doświadczalnego [...] jest zabytkiem.

Przepis art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568 ze zm.) statuuje pojęcie zbytku nieruchomego. Stosownie do tego przepisu zabytek to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków ( art. 7 pkt 1 ustawy). Do rejestru wpisuje się zabytek na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków ( art. 9 ust 1 ustawy). Jednakże w świetle przedstawionej wyżej argumentacji wskazującej na prawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w tej sprawie przez organy ochrony zabytków, brak było uzasadnionych przesłanek do zastosowania powołanych wyżej regulacji prawa materialnego i wydania decyzji wpisującej sporny teren do rejestru zabytków. Stąd też nieskuteczne jest czynienie zarzutu ich niewłaściwego zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Jednocześnie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż z wpisem do rejestru zabytków wiąże się nałożenie na właściciela zabytku dodatkowych obowiązków z jednoczesnym ograniczeniem swobody jego użytkowania co prowadzi do wniosku, iż materiał dowodowy winien jednoznacznie przemawiać za koniecznością dokonania takiego ograniczenia. Więc uznanie nieruchomości za zabytkową nie może budzić wątpliwości. Dlatego też wpisem do rejestru zabytków może być objęta nieruchomość spełniająca bez żadnych wątpliwości wymogi art. 3 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. Przywołane w motywach zaskarżonego wyroku różnorodne i przeciwstawne opinie wydane w sprawie na które również powołano się kasacji, jak i cały materiał dowodowy tej sprawy wskazują na trafność stanowiska organów administracji o braku podstaw do przyjęcia zabytkowego charakteru spornej nieruchomości. Generalnie stwierdzić należy, że występujące wątpliwości potwierdzone prezentowanymi przez organy administracji różnorodnymi i przeciwstawnymi opiniami co do potrzeby wpisania przedmiotowego terenu do rejestru zabytków nie mogą wpływać na ograniczenie prawa własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazywane wyżej obiektywne wątpliwości nie mogą jednak być wiązane z niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, uzasadniającymi uchylenie kwestionowanych decyzji.

Dlatego też mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania uznać należało, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .