Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1759/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 223 par. 1, art. 227, art. 229 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 758
law: Ustawa z dnia 18 września 2001 r. Kodeks morski - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 468/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r.,nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie wpisu na listę pilotów morskich 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz A. Spółki z o.o. z siedzibą w S. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 468/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wpisu na listę pilotów morskich.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Dyrektor Urzędu Morskiego w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., uwzględniając wniosek W. S., wpisał zainteresowanego na listę pilotów.

Odwołanie od powyżej decyzji wniosła A. Sp. z o.o., zarządzająca Stacją Pilotową w S.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że spółka nie wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie jej jako strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wpisania W. S. na listę pilotów morskich. Odnosząc się do podnoszonej przez spółkę okoliczności, że doręczono jej decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z pouczeniem o możliwości jej zaskarżenia, organ przyznał, iż nie powinno to mieć miejsca, gdyż mogło sprawić wrażenie traktowania adresata jako strony, a nie tylko jako powiadamianego.

A. Sp. z o.o. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że w jej ocenie sam fakt doręczenia jej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z pouczeniem o możliwości jej zaskarżania jest wystarczający do uznania spółki za stronę postępowania. Doręczenie decyzji w celu jej wykonania świadczy o tym, że wpływa ona bezpośrednio na jej prawa i obowiązki. Podkreśliła, że pełni funkcję stacji pilotowej i jako podmiot mogący decydować w zakresie naboru kandydatów na szkolenia i praktyki pilotowe, może być stroną postępowania o wpis na listę pilotów.

Skarżąca powołała się ponadto na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OP 516/98, zgodnie z którym: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". Podkreśliła, że wykazywała swój interes prawny we wniesieniu odwołania, przedstawiając konkretną argumentację prawną.

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 227 i 228 ustawy z dnia 18 września 2001 r. - Kodeks morski (Dz. U. Nr 138, poz. 1545), usługa pilotowa może być świadczona tylko przez pilota wpisanego na listę pilotów. Na listę pilotów wpisuje się zainteresowanego na jego wniosek, jeżeli spełnia wymagania kwalifikacyjne określone w odrębnych przepisach. W toku postępowania tylko wnioskodawca może być podmiotem praw lub obowiązków i w konsekwencji adresatem decyzji, która w tym postępowaniu zostanie wydana. Z tego też tytułu stroną postępowania jest jedynie zainteresowany, bowiem to jego wyłącznych praw i obowiązków dotyczy zaskarżona decyzja.

Zdaniem Sądu I instancji, decyzja o wpisaniu na listę pilotów nie wpływa w żaden sposób na prawa lub obowiązki skarżącej, a jej twierdzenie o posiadanym w sprawie interesie prawnym Sąd uznał za bezpodstawne, nie zgadzając się również ze stanowiskiem skarżącej, że doręczenie decyzji sprawia, iż podmiot otrzymujący orzeczenie korzysta z przymiotu strony postępowania. Doręczenie jest bowiem czynnością formalno-techniczną i nie może kreować jednostki na stronę postępowania ani też nie może stanowić kryterium zastępującego czy uzupełniającego kryteria określone w art. 28 k.p.a.

A. Sp. z o.o. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 468/14 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 28 k.p.a. oraz art. 229 ustawy - Kodeks morski, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do kwestionowania decyzji wydanej dnia [...] sierpnia 2013 r. przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S., podczas gdy, w świetle powołanych przepisów i realiów analizowanej sprawy, skarżąca, jako podmiot którego decyzja dotyczy bezpośrednio i która aktualizuje jej prawa i obowiązki, jest stroną postępowania i przysługują jej wszystkie środki prawne przewidziane dla strony.

Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z pism złożonych przez skarżącą w toku postępowania przed Sądem I instancji za pismem z dnia 8 października

2014 r., a znajdujących się w aktach sprawy,

b) art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji przepisu art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie przez organ w ustalonym stanie faktycznym,

c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uznanie iż organ odwoławczy prawidłowo stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania skarżącego,

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd I Instancji, że zaskarżone orzeczenia formalne, wydane w analizowanej sprawie, są nie do zaakceptowania w państwie prawa i naruszają zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę stanowiska i dokumentów zawartych przez nią w piśmie z dnia 8 października 2014 r. Podkreśliła, że jest przedsiębiorcą wyznaczonym przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S. do zarządzania Stacją Pilotową w S. i jako taka jest, zgodnie z art. 28 k.p.a. uprawniona do wystąpienia w niniejszej sprawie jako strona. Ciążą na niej bowiem konkretne obowiązki przewidziane przez Regulamin Stacji Pilotowej nadany przez Urząd. Zgodnie z § 2 regulaminu Stacji Pilotowej w S., w skład Stacji wchodzą piloci morscy oraz szef pilotów, który jest reprezentantem wszystkich pilotów świadczących usługi pilotowe w obszarze terytorialnego zasięgu działania stacji pilotowej. Stacja pilotowa jest zobligowana uznawać uprawnienia danego pilota odnowione przez Urząd i dopuścić pilota do świadczenia usług pilotowych poprzez uwzględnienie w kolejce obsługi jednostek. Pilot, któremu odnawiane są uprawnienia pilotowe, wpisywany jest na listę pilotów, a zatem staje się czynnym działaczem stacji, która składa się, ze swojego założenia, właśnie z osób posiadających uprawnienia pilotowe. Tym samym wydanie omawianej decyzji ma bezpośredni związek z działalnością skarżącej, wpływa na jej sferę prawną, tj. obowiązki i uprawnienia.

Skarżąca powołała się ponownie na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – W. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że spółka nie była legitymowana (nie miała interesu prawnego) do złożenia odwołania od decyzji uwzględniającej wniosek zainteresowanego o wpis na listę pilotów, czego konsekwencją było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.

Sąd I instancji, oddalając skargę, stanął na stanowisku, że w takiej sprawie tylko wnioskujący o wpis na listę pilotów może być podmiotem praw i obowiązków i w konsekwencji adresatem decyzji, która w tym postępowaniu została wydana. Ta decyzja nie wpływa natomiast w żaden sposób na prawa i obowiązki stacji pilotowej, zarządzanej przez A. Sp. z o.o. w S.

To stanowisko Sądu I instancji jest gołosłowne, ponieważ Sąd przytaczając ogólnie znaną formułę wyjaśniającą pojęcie interesu prawnego nie podjął żadnej próby poszukiwania i wyjaśnienia związków prawnych pomiędzy sytuacją prawną pilota i sytuacją prawną stacji pilotowej. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Jednakże to stanowisko nie skłoniło Sądu do poszukiwania interesu prawnego stacji pilotowej w przepisach prawa materialnego, które mogłyby wskazywać na pewne powiązania prawne wpisu na listę pilotów nadającego pilotowi status pilota czynnego, mogącego świadczyć usługi pilotowe z prawami i obowiązkami stacji pilotowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawa Kodeks morski daje podstawy do stwierdzenia, że wpis pilota na listę pilotów jest źródłem pewnych relacji prawnych zachodzących pomiędzy pilotem a stacją pilotową. Zasadnicze znaczenie ma w tej materii przepis art. 229 § 1 Kodeksu morskiego według którego świadczenie usług pilotowych w pilotażu obowiązkowym (w wersji obowiązującej w 2013 r., a obecnie zarówno w pilotażu obowiązkowym, jak i dobrowolnym) organizują i koordynują stacje pilotowe. W chwili wydania decyzji o wpisie W. S. na listę pilotów pilot nie mógł więc świadczyć usług w pilotażu obowiązkowym poza stacją pilotową. Wpis na listę "przypisywał" go zatem w tym zakresie do określonej stacji pilotowej, dając mu możliwość wykonywania pracy pilota w ramach tej stacji (art. 227 k.m.) i co za tym idzie - nakładając na stację obowiązki i kompetencje mieszczące się pojęciu organizowania i koordynacji pracy pilota (art. 229 § 1 k.m.). W ten sposób pilot świadczący usługi pilotowe w ramach stacji staje się podmiotem podporządkowanym organizacyjnie tej stacji. Natomiast stacja ma względem niego przede wszystkim obowiązek przydzielania mu zleceń na pilotowanie według ustalonego porządku.

Przepis art. 223 § 1 k.m. stanowi, że świadczenie usługi pilotowej w pilotażu dobrowolnym lub obowiązkowym następuje na podstawie umowy pilotowej zawartej przez armatora statku z przedsiębiorcą świadczącym usługi pilotowe. Na rozprawie przed NSA pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną oświadczył, że na podstawie tego przepisu praktykuje się zawieranie umów o pilotowanie statków bezpośrednio przez pilota z armatorem, jak i przez stację pilotową. W drugim przypadku stacja rozlicza się z pilotem za świadczoną usługę na podstawie faktury wystawionej przez pilota na stację. Nadto pełnomocnik wyjaśnił, że wszystkie zlecenia o pilotowanie są kierowane do stacji pilotowej, stacja zaś przekazuje zlecenie konkretnemu pilotowi.

Należy dodać, że przepis art. 229 § 3 k.m. daje dyrektorowi urzędu morskiego kompetencje do wydania regulaminu stacji pilotowej. Regulamin Stacji Pilotowej w S. z dnia [...] lipca 2015 r. potwierdza wyżej przedstawioną interpretację przepisów Kodeksu morskiego. Wynika z niego, że w skład stacji wchodzą a) szef pilotów i b) piloci wpisani na listę pilotów morskich przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S. (§ 3 ust. 1). A zatem wpis na listę pilotów determinuje przynależność pilota do określonej stacji pilotów. Ponadto szef pilotów jest według tego Regulaminu przełożonym pilotów morskich oraz personelu Stacji i ma z tego tytułu prawo wydawać polecenia w zakresie niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania Stacji (§ 5 ust. 2).

W uzasadnieniu Sądu I instancji nie ma żadnych odniesień do przywołanych przepisów ustawy Kodeks morski i postanowień regulaminu obowiązującego w czasie wydania postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, będącego przedmiotem oceny Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku. Z tego względu stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja o wpisie na listę pilotów morskich w rejonie Stacji Pilotowej S. w żaden sposób nie wpływa na prawa lub obowiązki skarżącej należy uznać za pozbawione dostatecznych podstaw prawnych.

Prowadzi to do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Organ administracji, a także Sąd I instancji naruszył przede wszystkim przepisy prawa procesowego nie wyjaśniając wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy. W konsekwencji dopuszczono się również naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, jako że kierując się błędną oceną stanu faktycznego sprawy nie uwzględniono tych przepisów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wziąć po uwagę te uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne dla oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek koniecznych do uznania jej za podmiot legitymowany w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, działając na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.