Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1066/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 64 § 2, art. 105 § 1, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1130/13 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2014 r., I SA/Wa 1130/13 oddalił skargę H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku złożonego w dniu 1 września 1948 r. przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie o przyznanie prawa własności do gruntu przedmiotowej nieruchomości oraz wniosku z 15 listopada 2012 r. złożonego przez H. P. jest przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwany dalej "dekretem". Art. 7 ust. 1 tego dekretu sankcjonował prawo dotychczasowego właściciela lub jego prawnych następców, będących w posiadaniu gruntu, do złożenia w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnego prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Termin przewidziany w tym przepisie jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia. Jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 8 września 2003 r., OPS 3/03 - termin ten jest określony jako termin końcowy do zgłoszenia uprawnienia przewidzianego w tym przepisie.

W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, że były właściciel nie złożył w terminie ustawowym wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej. Natomiast taki wniosek został złożony w terminie (1 września 1948 r.) przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie. Urzędy likwidacyjne zostały utworzone dekretem z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), przy czym przepis art. 7 ust. 1 dekretu określał zakres działania tych urzędów, do których należało między innymi zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd, sporządzenie inwentarza, zabezpieczenie majątków przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego. Przepisy dekretu z 8 marca 1946 r. nie przewidywały natomiast dla urzędów likwidacyjnych uprawnień do zabezpieczenia majątku osób fizycznych jak również składania wniosków w ich imieniu. Ustawa z 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454) dokonała zmiany art. 7 dekretu z 8 marca 1946 r. jednakże nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie uprawnień tych urzędów do składania wniosków i zabezpieczenia majątków osób prywatnych. Takich zmian nie wprowadziło również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 7 listopada 1946 r. stanowiące wykonanie art. 9 dekretu z 8 marca 1946 r.

Takie uregulowanie powodowało, że grunty warszawskie nie mogły być traktowane jako mienie opuszczone (porzucone), a tym samym do gruntów tych nie miały zastosowania przepisy określające funkcjonowanie urzędów likwidacyjnych. Złożony przez Urząd Likwidacyjny wniosek nie mógł więc odnieść skutku w stosunku do poprzedniego właściciela i jego następców prawnych. Stanowisko takie wynika również z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dlatego też, Sąd I instancji w podzielił stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie ustalenia, że Urząd Likwidacyjny nie był co do zasady podmiotem właściwym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Sąd wskazał, że w wyroku z 4 lutego 2000 r. (IV SA 2448/97) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Jeżeli Urząd Likwidacyjny, w stosownym terminie, w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą (lub w porozumieniu z nimi) złożył taki wniosek, to oczywiście wniosek taki byłby prawnie skuteczny. W takim bowiem przypadku obywatel działając w zaufaniu do działań organów władzy, mógł zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku." NSA w ww. orzeczeniu miał więc na uwadze tylko taką sytuację, kiedy były właściciel nieruchomości nie złożył w terminie wniosku dekretowego dlatego, że wiedział, że taki wniosek złożył już w jego imieniu (lub za jego zgodą) Urząd Likwidacyjny - dlatego też uznał, że składanie drugiego wniosku jest zbędne.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organy I i II instancji prawidłowo uznały, że ze zgromadzonego materiału dowodowego ewidentnie wynika, że wniosek dekretowy został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie o przyznanie prawa własności czasowej nieznanym z nazwiska i miejsca pobytu dawnym właścicielom hipotecznym - co jednoznacznie potwierdza fakt, że wniosek ten złożono bez zgody i bez porozumienia z dawnymi właścicielami hipotecznymi. Zatem Urząd Likwidacyjny złożył wniosek dekretowy, nie tylko nie będąc do tego uprawniony, ale nawet nie wiedząc, kto jest właścicielem tej nieruchomości i w czyim imieniu składa wniosek.

Również zasadnie organy przyjęły, że złożenie przez H. P. wniosku z 15 listopada 2012 r. o wydanie decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości został złożony po upływie terminu określonego w dekrecie, który jest terminem prawa materialnego i nie może podlegać przywróceniu. Bezsporne w sprawie jest, że Gmina dokonała objęcia przedmiotowego gruntu z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy dokonanego w myśl rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), tj. z dniem 19 kwietnia 1948 r., zatem termin na złożenie wniosku upływał 19 października 1948 r. Jedynym warunkiem powodującym prawidłowość objęcia gruntu w posiadanie przez gminę był fakt zamieszczenia ogłoszenia o tym objęciu w organie urzędowym Zarządu Miejskiego - co w niniejszej sprawie nastąpiło. Z uwagi na powyższe wniosek H. P. z 15 listopada 2012 r. złożony został po terminie.

Skoro H. P. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej po upływie terminu, a Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł skutecznie złożyć wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, bowiem nie był umocowany do działania w imieniu właścicieli nieruchomości, to decyzja Prezydenta m. st. Warszawy umarzająca postępowanie oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie są zgodne z prawem.

Jeśli chodzi natomiast o rozstrzygnięcie organów dotyczące umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem H. P. z 15 listopada 2012 r., to w tym zakresie rozstrzygnięcie organów nie jest prawidłowe, ponieważ wniosek został złożony przez osobę uprawnioną, w związku z czym powinien ulec merytorycznemu rozpatrzeniu i wydaniu decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości z uwagi na złożenie go z uchybieniem terminu dekretowego. Sąd uznał jednakże, że powyższe uchybienie nie jest na tyle istotne by zachodziła konieczność uchylenia decyzji w tym zakresie zważywszy, że skutki tych rozstrzygnięć są podobne, gdyż prowadzą w efekcie do negatywnego dla skarżącej zakończenia postępowania, które biorąc pod uwagę prawidłowe ustalenia organów jest zasadne. Sąd zauważył, że uzasadnienie decyzji zaskarżonej jest zbyt lakoniczne lecz również to uchybienie nie ma istotnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, biorąc w szczególności pod uwagę fakt utrzymania w mocy całości rozstrzygnięcia organu I instancji, co pozwala stwierdzić, że Kolegium ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji uznało za własne.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących wprowadzenia jej poprzedniczki prawnej w posiadanie na podstawie wyroku Sądu Grodzkiego, to powyższa okoliczność nie ma żadnego wpływu na prawidłowość ustaleń organów administracyjnych w zakresie daty objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez gminę oraz w zakresie braku złożenia wniosku dekretowego przez osoby uprawnione, ponieważ wprowadzenie w posiadanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie wniosku złożonego do sądu powszechnego, który następnie został rozpoznany w trybie postępowania cywilnego, niemającego nic wspólnego z postępowaniem administracyjnym, stanowiącym jedyny tryb dotyczący postępowań prowadzonych na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, które w niniejszym postępowaniu zostały prawidłowo zastosowane przez organy orzekające. Również uiszczanie opłat z tytułu korzystania z przedmiotowej nieruchomości na rzecz J. S. przez wskazywane w skardze [...] nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosków dekretowych, nie stanowi bowiem przeszkody do objęcia gruntu w posiadanie przez gminę z dniem ukazania się ogłoszenia, o którym była mowa wyżej. W związku z powyższym zarzuty skargi Sąd uznał za chybione, nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych w skardze przepisów Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła H. P., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 20 września 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 oraz art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przez nieuwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji wystąpienia naruszeń procedury mających istotny wpływ na wynik sprawy, a polegających na niewłaściwym i mało wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, pominięciu szeregu istotnych faktów i przez to niesłusznym uznaniu, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony w ustawowym terminie przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie nie został wniesiony w imieniu i za zgodą lub w porozumieniu z dawną właścicielką, poprzez:

1. niezbadanie dokumentacji Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie w sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości,

2. niezbadanie dokumentacji Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział [...] Cywilny w sprawie z wniosku byłego właściciela o wprowadzenie w posiadanie przedmiotowej nieruchomości,

3. pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności związanych z niedostrzeżeniem, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie brał udział we wcześniejszym postępowaniu o wprowadzenie w posiadanie nieruchomości przed Sądem Grodzkim w Warszawie Oddział [...] Cywilny,

4. odmowę przyznania mocy dowodowej dokumentowi Komornika Sądu Grodzkiego w Warszawie [...] rewiru, który oświadczył, że zawiadomił Zarząd Miejski w Warszawie, Wydział Administracji Nieruchomości oraz Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie o terminie wprowadzenia w posiadanie dawnej właścicielki, powołując się przy tym na "Tytuł Wykonawczy w Imieniu Rzeczypospolitej",

5. błędne przyjęcie, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie nie wiedział, kto jest właścicielem tej nieruchomości i w czyim imieniu składa wniosek dekretowy,

6. niedostrzeżenie, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie znał adres dawnej właścicielki,

7. niedostrzeżenie, że dawna właścicielka działała w zaufaniu do organów władzy publicznej,

8. niedostrzeżenie, że wniosek przez ówczesne organy administracji uważany był za prawidłowy i w pełni skuteczny, oraz że nikt nie kwestionował legitymacji Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie do złożenia wniosku dekretowego,

9. niedostrzeżenie, że oczywiste było dla Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie i dla Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie, że składanie kolejnego wniosku przez dawną właścicielkę jest zbędne,

10. pominięcie faktu, że dawna właścicielka dążyła do odzyskania nieruchomości,

11. błędne przyjęcie, że dawna właścicielka nie popierała wniosku złożonego w jej imieniu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie,

12. niedostrzeżenie, że wniosek dekretowy został złożony po nadaniu klauzuli wykonalności o wprowadzenie w posiadanie nieruchomości, a przed samą czynnością wprowadzenia w posiadanie na potwierdzenie której został sporządzony protokół,

13. pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu dawnej właścicielki, która działała w dobrej wierze w zaufaniu do władzy,

14. niedostrzeżenie błędów w działaniach urzędów - Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie i Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie i Prezydium, które naruszały podstawowe zasady dawnej i obecnej procedury administracyjnej.

Z uwagi na wniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że dokonanie dokładnej analizy doprowadziłoby Sąd do wniosku, że Urząd działał w imieniu i za zgodą, w porozumieniu, za wiedzą, za akceptacją byłego właściciela. Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie wnioskiem z 1 września wystąpił w imieniu byłych właścicieli do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie Wydział Gospodarki Gruntami o przyznanie prawa własności czasowej za opłatą symboliczną. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie mimo, że posiadało adres J. S., to bezprawnie wydało decyzję z [...] lutego 1961 r., znak: [...] nie przesyłając decyzji byłej właścicielce. Wydaje się oczywiste, że były właściciel działał w zaufaniu do organów władzy publicznej i był przekonany, w jakim byłaby każda inna osoba na jego miejscu, że wniosku dekretowego już nie musi składać, bo przecież zrobił to Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, i który podobnie jak Zarząd Miejski w Warszawie, a później Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, znał adres zamieszkania byłego właściciela. Obywatel mógł zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku. Wydanie natomiast decyzji w 1961 r. z pominięciem właścicielki miało natomiast na celu przejęcie nieruchomości z wykorzystaniem faktu, że wniosek złożył w imieniu dawnego właściciela Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie.

Problem niniejszej sprawy tkwi w odpowiedzi na pytanie, czy złożenie wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie do nadaniu klauzuli wykonalności postanowienia Sądu o wprowadzenie w posiadanie nieruchomości byłego właściciela, a przed samą czynnością wprowadzenia w posiadanie byłego właściciela na podstawie tytułu wykonawczego wydanego w imieniu Rzeczypospolitej było skuteczne w sytuacji, gdy były właściciel złożył wniosek o odzyskanie nieruchomości i pozostawał w przekonaniu, że wniosek złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie jest skuteczny, co w tym okresie nie było kwestionowane. Jest rzeczą oczywistą, że były właściciel złożyłby kolejny wniosek, gdyby tylko wiedział, że będzie podważana skuteczność wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie. Z doświadczenia życiowego i historii działalności urzędów likwidacyjnych czy urzędów administracji wynika, że nie wymagano złożenia kolejnego wniosku dekretowego pochodzącego od byłego właściciela. Zarówno wszystkie urzędy, jak i byli właściciele żyli w świadomości, że są one skuteczne. Jest rzeczą nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, podstawowych zasad konstytucyjnych, dawnej jak i obecnej procedury administracyjnej, że po upadku komunizmu legitymacja Urzędów Likwidacyjnych do działania w imieniu byłego właściciela w przypadku, gdy zostało mu przywrócone posiadanie jest negowana.

Jeżeli przyjąć, że nie w każdym przypadku wnioski Urzędów Likwidacyjnych były skuteczne, to na pewno były w przypadku przywrócenia w posiadanie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli, bo jak można twierdzić, że w tych przypadkach nie było ich zgody i ewentualnie nie działano z nimi w porozumieniu, za ich zgodą lub za ich akceptacją. Takie rozumowanie podważa podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia artykułu 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 oraz art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. podniesiono, że:

A. Organy administracji, a następnie Sąd nie badały akt Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie w przedmiotowej sprawie, także czy było prowadzone postępowanie na podstawie art. 19 dekretu o majątkach i opuszczonych oraz nie badały dokumentów Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział [...] Cywilny w sprawie o przywrócenie w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, a także nie badały czy dawna właścicielka składała pisma do OUL w Warszawie i do Prezydium w sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy brakuje jakichkolwiek dokumentów z Sądu Grodzkiego w Warszawie i Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie, które mogą wykazać złożenie wniosku lub oświadczenia czy to przez właściciela lub urzędnika, który mógł zobowiązać się do złożenia wniosku dekretowego w imieniu byłego właściciela. Gdyby właściciel uważał, że wniosek OUL w Warszawie jest nieskuteczny to na pewno złożyłby kolejny wniosek. W tym zakresie nie dokonano wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

B. Właściwy urząd likwidacyjny obligatoryjnie brał udział w rozprawie przed sądem grodzkim, według położenia nieruchomości. Zgodnie z art. 19 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich: Za zgodą okręgowego urzędu likwidacyjnego na wniosek osoby uprawnionej (art. 15) właściwa władza, zarządzająca majątkiem, może przywrócić jej posiadanie majątku. Zgodnie z art. 20 ust. 1 dekretu: Do rozpoznawania wniosku o przywrócenie posiadania, jeżeli ono nie nastąpiło w trybie art. 19, właściwy jest sąd grodzki miejsca, w którym znajduje się opuszczony majątek. Zgodnie z art. 21 ust. 1: Sąd grodzki po otrzymaniu wniosku o przywrócenie posiadania niezwłocznie podaje o tym do wiadomości przez wywieszenie zawiadomienia w lokalu sądu, wyznaczając jednocześnie termin rozprawy ustnej. Natomiast w myśl art. 21 ust. 2 tego dekretu, Sąd wezwie na rozprawę: wnioskodawców, właściwy okręgowy urząd likwidacyjny, władzę lub organizację gospodarczą, pod której zarządem majątek się znajduje, oraz osoby, które zgłosiły do majątku swoje prawa lub znajdują się w jego posiadaniu. W sprawach o nieruchomości ziemskie zamiast okręgowego urzędu likwidacyjnego należy wezwać powiatowy urząd ziemski.

C. Jak wynika z dokumentu z 17 listopada 1948 r., [...] Komornik Sądu Grodzkiego w Warszawie [...] rewiru J. M., oświadczył że uprzednio doręczył Zarządowi Miejskiemu w Warszawie ul. Marszałkowska 6 i Okręgowemu Urzędowi Likwidacyjnemu w Warszawie ul. Lindleya 14 zawiadomienia o wyznaczonym na dzień 17 listopada 1948 roku o godz. 11 terminie wprowadzenia J. I. S. w posiadanie. Doręczenie musiało nastąpić niezwłocznie po dniu 28 lipca 1948 roku, gdyż w tym dniu Sąd Grodzki w Warszawie nadał klauzulę wykonalności postanowieniu o wprowadzeniu J. I. S. w posiadanie niepodzielnej połowy nieruchomości znajdującej się w Warszawie przy ul. [...] Nr [...] (według numeracji przedwojennej), Nr hip. [...]. Zatem na dzień składania wniosku z 1 września 1948 r., Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie musiał dysponować zarówno danymi osobowymi, jak i adresowymi J. I. S. Powyższe dane Urząd mógł posiadać z postępowania administracyjnego na gruncie art. 19 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, z postępowania sądowego, od Komornika Sądu Grodzkiego w Warszawie i zapewne od byłego właściciela. Wynika z tego, że na niekorzyść strony mają przemawiać specyficzne działania urzędników, względnie wadliwa organizacja pracy organu administracji publicznej. Dlatego niewyobrażalne wydaje się stwierdzenie Sądu, i to w obliczu niezbadania dokumentów archiwalnych OUL w Warszawie, Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie i Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział [...] Cywilny, że "Organy I i II instancji prawidłowo uznały, że ze zgromadzonego materiału dowodowego ewidentnie wynika, że wniosek dekretowy został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie o przyznanie prawa własności czasowej nieznanym z nazwiska i miejsca pobytu dawnym właścicielom hipotecznymi.

Należy podkreślić, że wniosek został złożony przez OUL w Warszawie w trakcie postępowania o przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości, a zatem na żądanie byłych właścicieli i w trakcie toczącego się postępowania w tym zakresie. Należy zaznaczyć, że przepisy dekretu nie wymagały dla zgłoszenia wniosku szczególnej formy. Zatem wniosek mógł być zgłoszony w dowolnej formie również ustnie, bo taką formę przyjęcia podania od strony przewidywał art. 15 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). W tej sytuacji nie można odmówić mocy dowodowej oświadczeniom strony. Argumenty Sądu, jakie można znaleźć w uzasadnieniu, zatrzymują się na poziomie wykładni językowej. Nawet, gdy Sąd korzysta z wykładni celowościowej, robi to pozornie, jednocześnie nie wychodząc poza literalne brzmienie przepisu. W rezultacie "formalistyczne" podejście, że we wniosku dekretowym pracownik Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie nie wpisał danych J. I. S., a zatem nie działano w porozumieniu (za zgodą) byłego właściciela powoduje, że orzeczenie Sądu w tej sprawie oderwane jest od zdrowego rozsądku i sprawiedliwości, jak również od realiów działania urzędów i dalekie od rzeczywistości. Oczywiste jest, że jeżeli postanowieniu o wprowadzenie w posiadanie nadano klauzulę ostateczności w dniu 28 lipca 1948 roku, a Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie złożył wniosek na podstawie pisma z 1 września 1948 r., to działano w porozumieniu (za zgodą), z akceptacją i za wiedzą oraz na żądanie byłego właściciela.

D. W dacie złożenia przez OUL w Warszawie wniosku o przyznanie poprzednim właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] [...] procedura administracyjna uregulowana była przepisami rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 12 ust. 1 tego rozporządzenia pełnomocnikiem mogła być wyłącznie osoba "własnowolna", o ile poszczególne przepisy prawne nie stanowią inaczej. Pojęcie własnowolności nie zostało nigdy ustawowo zdefiniowane.

Do zakresu działania urzędów likwidacyjnych należało podejmowanie wszelkich czynności prawnych i gospodarczych "związanych z zabezpieczeniem i zachowaniem substancji majątków opuszczonych oraz zmierzających do użytkowania ich w granicach zwyczajowych potrzeb gospodarczych" (§ 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 7 listopada 1946 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresie uprawnień urzędów likwidacyjnych). Zatem Urzędy Likwidacyjne powinny być uznane za osoby sprawujące zarząd majątkiem lub interesami stron w rozumieniu art. 85 k.p.c. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 sierpnia 1948 r.). Urzędy Likwidacyjne działające na podstawie dekretu z 8 marca 1946. r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich mogły więc być pełnomocnikami byłych właścicieli nieruchomości warszawskich przejętych na podstawie dekretu na własność gminy m.st. Warszawy. Ponieważ do wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie nie załączono pełnomocnictwa, to w myśl art. 16 ust. 4 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym organ, do którego podanie wniesiono powinien zażądać od wnoszącego podanie przedstawienia pełnomocnictwa. Jak już wyjaśniono OUL w Warszawie posiadał adres byłego właściciela, więc nie byłoby z tym najmniejszego problemu. Zarząd Miejski w Warszawie nie podjął jednak stosownych czynności. Brak w aktach umocowania (to należy także zbadać w aktach archiwalnych) Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie do działania w imieniu J. S. jako pełnomocnika byłej właścicielki ww. nieruchomości, nie może stanowić przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 k.p.a. De facto jest to brak formalny wniosku, który skutkuje wezwaniem strony do jego uzupełnienia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (w momencie wydawania orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej obowiązywała już obecna procedura administracyjna), czyli był to obowiązek organu administracji wynikający zarówno z dawnej, jak i obecnej procedury.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lutego 2000 r., IV SA 2448/97, stwierdził, że aczkolwiek do zakresu działania Urzędów Likwidacyjnych nie należało występowanie w imieniu byłych właścicieli z wnioskami o ustanowienie własności czasowej, to jednak nie można tego wykluczyć w pewnych konkretnych okolicznościach sprawy. Jeżeli zatem ówczesny Urząd Likwidacyjny złożył wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na rzecz następców prawnych byłych właścicieli, a adresat tego wniosku, uznając Urząd za podmiot nieuprawniony do złożenia wniosku, na ten fakt prawnie nie zareagował, to okoliczność ta nie może pozostać niezauważona i w ślad za tym nie poddana ocenie w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją". Niedołączenie zatem dokumentu pełnomocnictwa przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, jak również bezczynność organu, do którego wpłynął wniosek nie oznacza, że czynność Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego jest bezskuteczna." Pogląd ten został podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2005 r., OSK 8/04, Lex nr 176106.

Zatem, należy uznać, że Urzędy Likwidacyjne działające na podstawie dekretu z 8 marca 1946. r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich mogły więc być w trakcie trwania postępowania o wprowadzenie w posiadanie pełnomocnikami byłych właścicieli nieruchomości warszawskich przejętych na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. Tym bardziej, że były za takie uznawane w okresie składania wniosków i w okresie późniejszym w stopniu nieograniczonym. Sąd pominął także, że art. 7 ust. 1 powołanego dekretu wskazując jedynie, kto jest uprawniony do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, a zatem kto jest uprawniony do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie został przyjęty, a wnioskodawca nie został wezwany do dostarczenia pełnomocnictwa właścicielki nieruchomości, w imieniu której występował.

E. Organy rozpatrując sprawę naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. Nie zbadano stosownych dokumentów archiwalnych, a z nich mogłoby wynikać, że były właściciel, przed upływem sześciomiesięcznego terminu na złożenie wniosku przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu zwrócił się do Urzędu Likwidacyjnego z żądaniem przyznania prawa własności czasowej, Urząd ten zaś, z zachowaniem tego terminu, wystąpił do właściwej władzy o przyznanie prawa własności czasowej w imieniu byłych właścicieli. Sąd w zaskarżonym wyroku, pomimo że mogło to mieć zasadniczy wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie przeanalizował możliwości działania Urzędu Likwidacyjnego, tj. złożenia w terminie w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą lub w porozumieniu z nimi wniosku o przyznanie prawa własności czasowej oraz tego, że taki wniosek był prawnie skuteczny. Nie dokonał również analizy konsekwencji prawnych przyjęcia i rozpoznania przez organ wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie. Prezydium napisało, że były właściciel nie stawił się i nie popiera wniosku po ponad 12 latach od dnia jego złożenia, mimo że dawny właściciel mieszkał cały czas w tym samym miejscu. Nie wysłano żadnej informacji do właściciela, mimo że dysponowano jego danymi adresowymi. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie wydało decyzję z [...] lutego 1961 r., znak: [...] nie przesyłając decyzji byłej właścicielce. Decyzje wysyłano tylko do Wydziału Finansowego. Przedsiębiorstwo państwowe ([...]) znało adres byłej właścicielki i płaciło jej za korzystanie z nieruchomości. Jeżeli przedsiębiorstwo państwowe znało adres byłego właściciela i zwróciło się do Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydział Gospodarki Nieruchomościami o przejście nieruchomości na rzecz Państwa, to tym bardziej powinna znać je ta jednostka, która przecież wchodziła w skład struktury organizacyjnej m.st. Warszawy. Mamy tutaj do czynienia z klasycznym przykładem bezprawnego przejęcia nieruchomości na potrzeby przedsiębiorstwa państwowego z pominięciem praw dawnych właścicieli. Sprawę "prowadzono" ponad 12 lat, po czym, bez przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego, organ wydał odmowną decyzję adresowaną tylko do Wydziału Finansowego na Lindleya Nr 14 (poprzednio OUL) w zaledwie około trzy tygodnie od wniosku [...]. Reasumując, poddany ocenie całokształt działań (zaniechań) organów administracji, podejmowanych w tej konkretnej sprawie daje podstawę do twierdzenia, że doprowadziły one do niezałatwienia wniosku zgodnie z wolą i żądaniem wprowadzonej w posiadanie byłej właścicielki i nieuwzględnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ administracji publicznej przyznał legitymację OUL, ale odmówił przyznania prawa własności czasowej, bo "właściciel lub jako następca prawny nie zgłosił się i nie popiera wniosku".

W dacie wydania przedmiotowego orzeczenia obowiązywała już obecna procedura. Zatem organ administracji publicznej nie ustalił stron postępowania oraz nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie będącej przedmiotem postępowania wszczynanego z urzędu lub na żądanie jednej ze stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), a więc przymiot strony nie wynika z uznania za nią danego podmiotu przez organ administracji publicznej, ale z przedmiotu postępowania - będą więc o nim decydować przepisy ten przedmiot regulujące (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 1999 r., I SA 627/98, LEX nr 47967).

Przedmiotową decyzję o odmowie przyznania prawa własności czasowej wyeliminowano z obrotu poprzez stwierdzenie jej nieważności. Należy zauważyć, że gdyby organ administracji publicznej działał zgodnie z prawem, to przynajmniej od pół wieku nieruchomość byłaby w użytkowaniu wieczystym byłego właściciela i jego następców prawnych. Odmowa przyznania prawa własności czasowej z powodu braku popierania wniosku "w obliczu płacenia przez [...] kwot z tytułu zajmowania nieruchomości przy ul. [...] [...]" na rzecz byłej właścicielki, sprzeczna jest z podstawowymi zasadami państwa prawa.

F. W rozpoznawanej sprawie należało wziąć pod uwagę także szerszy kontekst prawny związany z realizacją roszczeń właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Konstrukcja prawna roszczenia przewidzianego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie pozostawia wątpliwości, że w sprawach dotyczących ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy akcent położony został przez prawodawcę na obowiązku gminy m. st. Warszawy przyznania tego prawa dotychczasowym właścicielom, chyba że zachodziły wskazane w tych przepisach przesłanki negatywne. Przy formułowaniu oceny prawnej co do skuteczności zgłaszanych przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosków zmierzających do realizacji uprawnień dekretowych, nie można tracić z pola widzenia istoty uregulowania zawartego w art. 7 dekretu. W konsekwencji można przyjąć, że wniosek dekretowy został złożony przez podmiot reprezentujący prawa byłej właścicielki. Takie też stanowisko zajmowało Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, skoro nie kwestionowało uprawnienia Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, nie wzywało go do przedstawienia pełnomocnictwa od byłej właścicielki. Wniosek został złożony za wiedzą i zgodą J. I. S. - byłej właścicielki. Praktyka składania wniosków przez urząd likwidacyjny nie była odosobniona. Jeżeli więc wniosek taki został złożony zaś adresat wniosku uznając urząd likwidacyjny za podmiot nieuprawniony do złożenia wniosku nie zareagował na ten fakt, to okoliczność ta nie może pozostać niezauważona i w ślad za tym nie poddana ocenie.

Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., OPS 3/03 co do tego, że termin przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.. Warszawy jest terminem końcowym do zgłoszenia uprawnienia przewidzianego w tym przepisie. Ze względu właśnie na to, że uprawnienie do złożenia wniosku przez osoby określone w tym przepisie wygasa z upływem danego terminu, istotne jest, aby w sytuacji, gdy wniosek został złożony w ustawowym terminie przez urząd likwidacyjny i został przyjęty a następnie rozpatrzony przez właściwy organ administracji państwowej nie pominąć okoliczności, że obywatel pozostający w zaufaniu do organów państwa nie powinien ponieść z tego tytułu szkody.

G. Obowiązek realizacji zasady zaufania ciąży na organie administracji prowadzącym postępowanie. Wzbudzanie lub pogłębianie zaufania do uczestników postępowania i innych podmiotów cały czas obowiązuje. Wynika to zwłaszcza z art. 8 k.p.a., z zasady legalizmu - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, a przede wszystkim z zasady demokratycznego państwa prawnego ujętej w art. 2 Konstytucji RP.

Zasada zaufania zostaje naruszona wtedy, gdy organ administracji publicznej kiedyś uwzględniał legitymację danego podmiotu a teraz nie uznaje. Takiego stanu rzeczy nie można pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa. Organ powinien rozstrzygnąć uzasadnione wątpliwości na korzyść strony, jeśli wcześniej wątpliwości w tym zakresie nie miały inne urzędy przyznające legitymacje Okręgowemu Urzędowi Likwidacyjnemu w Warszawie.

W myśl zasady zaufania niedopuszczalne jest także przerzucanie na obywatela negatywnych skutków działań organów administracji publicznej, w szczególności działań sprzecznych z prawem. Również nie wolno przerzucać na obywatela skutków tego doradztwa, udzielonego mu przez, organ, czyli OUL w Warszawie.

Zgodnie z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Protokół, jako część Konwencji oraz źródło obowiązującego prawa, znajduje zastosowanie tylko do tych aktów i działań, które nastąpiły po jego wejściu w życie, to jest 10 października 1994 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 19 grudnia 2002 r., 31443/96, Konwencja znajduje zastosowanie również do zdarzeń, które stanowią dalszy ciąg wcześniej już zaistniałych sytuacji. Zatem przedmiotowe działanie naruszałoby art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) przez wydanie decyzji, której skutkiem jest wadliwe wywłaszczenie - pozbawienie praw do nieruchomości wbrew obowiązującym przepisom prawa - art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Trzeba podkreślić, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności, które pozwalają przyjąć, że wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z 1 września 1948 r. przekazywał żądanie uprawnionej osoby, gdyż miał miejsce w trakcie postępowania o wprowadzenie w posiadanie, złożone w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. Urząd ten przekazywał aktywnie wyrażoną wolę osoby uprawnionej zgłoszoną Urzędowi Likwidacyjnemu w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Fakt, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie działał w imieniu własnym, a nie w imieniu czy porozumieniu z byłymi właścicielami nieruchomości warszawskiej został przesądzony ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2012 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego z [...] lutego 1961 r., nr [...] o odmowie dawnym właścicielom prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Wynika to ze wskazanej przyczyny stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, którą określono jako wydanie orzeczenia administracyjnego z [...] lutego 1961 r. bez podstawy prawnej, polegające na tym, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku złożonego przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej. Decyzja SKO z [...] października 2012 r. jest decyzją ostateczną i z tego względu przysługuje jej domniemanie legalności na mocy art. 16 § 1 k.p.a. Oznacza to, że dopóki nie zostanie ona wzruszona, to wywiera skutki prawne erga omnes. Jest więc wiążąca również dla organów administracji i sądów. Tym samym, organy administracji w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku złożonego przez H. P. z 15 listopada 2012 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości nie były władne prowadzić postępowania wyjaśniającego w kwestii, czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony w ustawowym terminie przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie nie został wniesiony w imieniu, ewentualnie za zgodą lub w porozumieniu z dawną właścicielką, ponieważ kwestia ta została prawomocnie przesądzona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2012 r.

Z kolei okoliczności wynikające z dokumentacji Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział [...] Cywilny w sprawie z wniosku byłego właściciela o wprowadzenie w posiadanie przedmiotowej nieruchomości są bez znaczenia w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, ponieważ postępowanie sądowe toczyło się w innej sprawie niż przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej (regulowanej przez inne niż dekret warszawski przepisy prawa), choć dotyczącej tej samej nieruchomości.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.