Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1200/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16a ust. 1, 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 65 § 1 i 2 w zw. z art. 56
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 18, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1003/13 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1003/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) Prezydent Miasta G. (dalej Prezydent bądź organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku K. Z. (dalej skarżąca, odwołująca bądź wnioskodawczyni) z dnia 8 maja 2013 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem R. Z. (dalej mąż), legitymującym się orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 1 z dnia 14 listopada "1991" [winno być 1990"] r., w którym został on zaliczony na stałe do pierwszej grupy inwalidów, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak spełnienia w sprawie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr bądź ustawa o świadczeniach rodzinnych).

W uzasadnieniu decyzji Prezydent, przytaczając przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone w art. 16a uśr, w tym przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (ust. 1), stwierdził że choć nie budzi w sprawie wątpliwości stan zdrowia osoby wymagającej opieki, w stosunku do której ciąży na wnioskodawczyni obowiązek alimentacyjny; że osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia zaliczające ją do I grupy inwalidów i że stałą opiekę nad tą osobą sprawuje wnioskodawczyni, a także że dochód na osobę w rodzinie wynosi 320,22 zł, zatem nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego (623 zł), to jednak nie można było przyznać skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W przypadku wnioskodawczyni nie wystąpił związek przyczynowy między rezygnacją z pracy a potrzebą sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą, gdyż strona ostatnio była zatrudniona do 31 stycznia 2010 r. na umowę zlecenie w PCK Punkt Opieki nad chorym w domu; od 1 lutego 2010 r. do 31 października 2010 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) w G. jako osoba bezrobotna, a do 1 listopada 2010 r. miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Prezydenta, w tych okolicznościach nie ma podstaw do przyjęcia, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad mężem, która to okoliczność jest niezbędna do przyznania owego świadczenia. Rejestracji wnioskodawczyni w PUP jako osoby bezrobotnej oznacza, że strona była w tym czasie osobą zdolną do pracy i jej poszukującą.

Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie, domagając się ponownego rozpatrzenia jej wniosku. Odwołująca zarzuciła organowi I instancji błędne przyjęcie, że nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wskazała, że wbrew twierdzeniom organu, jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jako że konieczność sprawowania stałej opieki nad mężem stała się powodem rezygnacji przez nią z ostatnio wykonywanej w PCK pracy, a także wyrejestrowania z PUP w G., gdzie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna jedynie chwilowo. Jej zdaniem wystąpił związek przyczynowy między koniecznością sprawowania opieki nad mężem, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zarzuciła Prezydentowi, że nie poczynił ustaleń faktycznych co do przyczyny rezygnacji przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Powołała się na swą trudną sytuację życiową i materialną, i na czynności wykonywane w ramach sprawowanej opieki przy mężu. Jedynie ona ma możliwość zapewnienia stałej opieki mężowi, gdyż ani ona, ani jej mąż nie mają rodziców, rodzeństwa i nie mogą oczekiwać pomocy rodziny. Powołała się na zasadę ochrony praw nabytych w związku z przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego na stałe, a następnie odebraniem jej tego świadczenia z mocy prawa i na art. 2, 67, i 68 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa) w zw. z art. 16a ust. 1 uśr, utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2013 r.

Kolegium powtórzyło stanowisko organu I instancji o niewystąpieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z brakiem związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją przez wnioskodawczynię z zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad mężem. Z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, mocą której warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nie niepodejmowanie zatrudnienia wynikające ze sprawowania opieki, oraz że intencją ustawodawcy nowelizującego przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych było, by specjalny zasiłek opiekuńczy otrzymywały osoby, które faktycznie rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Karolina Zalewska nie zgadzając się z decyzją Kolegium, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji z 28 maja 2013 r. Wyjaśniła, że dokonana przez nią rejestracja w PUP w G. wynikała z informacji udzielonej jej w MOPR w G., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w przypadku sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem i dlatego winna zarejestrować się jako osoba w PUP jako osoba bezrobotna, co uczyniła będąc nieświadoma konsekwencji tej rejestracji. Powołała się na niekonstytucyjność nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25.7.2013 r. II SA/Go 550/13.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd I instancji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii czy skarżąca spełnia jedną z koniecznych przesłanek ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. czy zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Sąd wyjaśnił, że świadczenie opiekuńcze w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, które uregulowane zostało w art. 16a uśr, stanowi nowe świadczenie wprowadzone do polskiego porządku prawnego z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548, dalej nowelizacja grudniowa, ustawa zmieniająca bądź uzuśr). W ramach regulacji instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego określono w art. 16a uśr zarówno przesłanki pozytywne, jaki i negatywne ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Art. 16a ust. 1 uśr stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z art. 16a ust. 1 uśr wynika, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczącym osoby wnioskującej o to świadczenie jest wymóg by: na osobie tej ciążył obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki; osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przyznanie owego świadczenia uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego (ust. 2 art. 16a uśr).

Przesłanki negatywne specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymienione zostały w ust. 8 art. 16a uśr, przez enumeratywne określone podmiotów, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje.

Bezsprzecznie ani wśród przesłanek negatywnych (art. 16a ust. 8), ani wśród przesłanek pozytywnych ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia (art. 16a ust. 1 i 2), nie określa się minimalnego okresu zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, z których rezygnacja stanowiłaby warunek otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem ustawodawca nie zawęził pojęcia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do jakiegoś konkretnego okresu wykonywania pracy. Nie wskazał warunku trwałości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ani nie ograniczył formy zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej. Żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawiera ograniczenia, że faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związana z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ma nastąpić dopiero po 30 czerwca 2013 r. - takie kryterium nie wynika z ustawy.

Osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy może wykazać, że zakończenie jej aktywności zawodowej związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny miało miejsce przed tą datą. Decydujące jest, by faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej miała miejsce i by była ona spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Możliwość podjęcia rozstrzygnięcia odmownego w wypadku wykonywania pracy zarobkowej na [podstawie] umow[y] zlecenia, rozwiązanej przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów uśr musi znajdować oparcie w całokształcie okoliczności danej sprawy, świadczących o tym, że rzeczywiście w konkretnym przypadku rezygnacja z pracy nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Instrumentem prawnym, za pomocą którego można by ustalić takie okoliczności może być np. wywiad środowiskowy, który pozwala na zweryfikowanie ustawowych przesłanek prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w szczególności ustalenie, czy w danym wypadku faktycznie osoba ubiegająca się o to świadczenie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną i czy podjęcie się tej opieki poprzedzone było rezygnacją z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w kontrolowanej sprawie organ I instancji stwierdził, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, że skarżąca rzeczywiście sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Mimo tego pozbawił ją jednak przedmiotowego świadczenia, powołując się na okoliczność wykonywania przez nią pracy na [podstawie] umow[y] zlecenia do dnia 31.01.2010 r.

Powołana przez organ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki już od 1990 r. nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia ustawowych warunków ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oceniając zaistnienie ustawowych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia organ pominął istotną z punktu widzenia właśnie tych przesłanek okoliczność, że - jak wynika z zaświadczenia Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Okręgowego Polskiego Czerwonego Krzyża w G. – skarżąca już dnia 31.01.2010 r. rozwiązała umowę zlecenia zawartą na okres od 01.03."2010" [winno być "2009"] r. do 31.12.2010 r. Okoliczność ta nie stała się jednak przedmiotem rozważań organów orzekających w niniejszej sprawie, mimo że skarżąca w toku całego postępowania konsekwentnie wskazywała, że zrezygnowała z zatrudnienia w PCK właśnie z powodu konieczności podjęcia opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Wobec powyższego Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie orzekające organy nie dołożyły należytej staranności w wyjaśnieniu przyczyny rezygnacji skarżącej z wykonywanej pracy zarobkowej; nie zawarły w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć jasnych, nie budzących wątpliwości i logicznych argumentów świadczących o zasadności przyjętego przez nie stanowiska, że rezygnacja przez skarżącą z pracy podyktowana była inną przyczyną niż koniecznością i chęcią sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § kpa, i doprowadziło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego - art. 16a uśr.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. E.M., niniejsze orzeczenie zaskarżając w całości, zarzucając wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego: art. 16a ust. 1 uśr, przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że istotny wpływ na wynik sprawy mają motywy przedterminowego rozwiązania przez stronę umowy zlecenia, podczas gdy po jej rozwiązaniu opiekun osoby niepełnosprawnej uzyskał status osoby bezrobotnej;

2. naruszenie prawa procesowego: art. 141 § 4 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), przez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 16a ust. 1 uśr, przez brak wskazania, jak należy rozumieć zawartą w ww. przepisie przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w kontekście uzyskania przez opiekuna osoby niepełnosprawnej statusu osoby bezrobotnej po zakończeniu przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; brak oceny prawnej ustaleń faktycznych oraz sformułowanie wskazań dotyczących dalszego postępowania z pominięciem kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie na rzecz SKO w T. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem zarzut naruszenia prawa procesowego (wskazujący na brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia - art. 16a ust. 1 uśr) stanowi funkcję zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 16a ust. 1 uśr okazał się nieusprawiedliwiony. Na skutek prawomocnej decyzji o przyznaniu bezterminowo skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, od dnia 1 listopada 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. skarżąca otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania na stałe opieki nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o zaliczeniu na stałe do pierwszej grupy inwalidów. Decyzja ta skutkowała prekluzją stanu faktycznego w zakresie spełnienia przesłanki rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania na stałe opieki nad osobą zaliczoną na stałe do pierwszej grupy inwalidów, w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. nr 219, poz. 1709). Całkowicie nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy są podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi: "Uzależnienie prawa do tego świadczenia od faktycznej (nie zaś dorozumianej) rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wyłącza działania połowiczne i ma zapobiegać instrumentalnemu traktowaniu świadczeń opiekuńczych. Zdaniem Kolegium uznanie, że fakt dokonania rejestracji w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna po zakończeniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wprost narusza art. 16a ust. 1" uśr (s. 6 skargi kasacyjnej). Żadne z działań skarżącej nie było działaniem połowicznym, a muszą być one oceniane na tle wielokrotnie zmienianej treści art. 17 uśr i kolejnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, wskazujących na niekonstytucyjność rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę.

Wyrokiem z 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107 (dalej wyrok P 27/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w art. 17 ust. 1 uśr mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób obowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Wskazując na wyrok z 15.11.2006 r., P 23/05, OTK-A 2006/10/151 Trybunał zwrócił uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach.

W wykonaniu wyroku P 27/07 przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 uśr, który przewidywał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Główna normatywna treść tej regulacji pozostaje, mimo zmian redakcyjnych art. 17 ust. 1, dokonanych kolejnymi nowelizacjami, aktualna w kontrolowanej sprawie.

Postanowieniem z 1 czerwca 2010 r., P 38/09 (OTK-A 2010/5/53, dalej postanowienie P 38/09), Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie na skutek pytania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy: "czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP". W uzasadnieniu postanowienia P 38/09 Trybunał przedstawił zmiany regulacji prawnej materii istotnej dla rozstrzygnięcia także kontrolowanej sprawy i poddał analizie orzecznictwo organów administracji publicznej i Sądów administracyjnych, orzekających tych sprawach, w okresie od 1.9.2005 r. do 1.6.2010 r.

Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a uśr ("Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli...2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim,") został wprowadzony do ustawy o świadczeniach 1 września 2005 r. przez art. 27 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732, ze zm.). Była ona zawarta w rządowym projekcie tej ustawy (druk sejmowy nr 3393/IV kadencja), a w toku prac legislacyjnych została tylko przeredagowana (pierwotnie jednolity znowelizowany art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach został w drugim czytaniu na wniosek posłów podzielony na dalsze jednostki redakcyjne - litery). W uzasadnieniu projektu ustawy o zaliczce wskazano, że celem proponowanej zmiany było ograniczenie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ponieważ "w takiej sytuacji tworzy się nowa rodzina i obowiązek wsparcia i pomocy przejmuje małżonek" (druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16). Rozwiązanie to nie było przedmiotem dyskusji podczas prac parlamentarnych (ani na poziomie komisji, ani też w trakcie czytań na posiedzeniach plenarnych).

Marszałek Sejmu w swym stanowisku wskazał, że 23 marca 2009 r. do Sejmu VI kadencji wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja), w którym proponowane jest uchylenie zaskarżonej regulacji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego projektu ustawy, przepis ten winien zostać wykreślony, ponieważ "pozbawia osoby sprawujące opiekę prawa do świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy obydwoje z małżonków wymagają opieki osoby trzeciej, ze względu na podeszły wiek i całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Ponadto zapis ten pozbawiony jest logiki, gdyż rozwód małżonków i dalsze życie we wspólnym gospodarstwie domowym, dają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych i eliminują ten negatywny, ustawowy warunek. A o omijanie prawa nikomu chyba nie chodzi" (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja, s. 7 uzasadnienia projektu ustawy).

Od dnia wejścia w życie (tj. od 1 września 2005 r.) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr był wielokrotnie stosowany zarówno przez organy administracji, uprawnione do podejmowania decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i sądy administracyjne.

Na tym pierwszym poziomie dominowała jego literalna (językowa) wykładnia, zgodnie z którą pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim było - automatycznie i w każdym wypadku - traktowane jako podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (np. M. Januszewska, Chory nie może być żonaty, "Rzeczpospolita" z 11 lutego 2010 r.; M. Kozerawska, Chcesz opiekować się mężem? Musisz się z nim rozwieść, "Gazeta Wyborcza" z 4 lutego 2010 r. i decyzje administracyjne badane w powołanych niżej orzeczeniach).

Analiza orzeczeń opublikowanych w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w okresie od wejścia w życie wyroku P 27/07 (tj. 31 lipca 2008 r.) do dnia 1.6.2010 r. (wydania postanowienia P 38/09) prowadzi do wniosku, że zarówno wojewódzkie sądy administracyjne (dalej WSA), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) dokonywały wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przede wszystkim na tle dwu rodzajów stanów faktycznych: 1. świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej; 2. świadczenia pielęgnacyjnego dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, przy czym jego oboje rodzice są osobami niepełnosprawnymi.

W obu obszarach orzecznictwo jest zróżnicowanie: stosunkowo rzadko sądy administracyjne opowiadały się za literalną (ściśle językową) wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, najczęściej jednak zwracały uwagę na konieczność przyznania pierwszeństwa jego wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej i orzekały uchylenie zaskarżonych decyzji. Proporcje między tymi rodzajami wykładni kształtują się w zbliżony sposób na tle obu rodzajów wymienionych wyżej sytuacji - wykładnia literalna stosowana jest średnio w co czwartym orzeczeniu.

Przy rozpatrywaniu skarg na decyzje w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem wykładnię prokonstytucją zastosowano w jedenastu orzeczeniach (wyroki: WSA w Łodzi z 6.11.2008 r., II SA/Łd 814/08; WSA w Olsztynie z: 11.9.2009 r., II SA/Ol 748/09 i 6.10.2009 r., II SA/Ol 747/09; WSA w Bydgoszczy z 14.10.2009 r., II SA/Bd 718/09; WSA w Białymstoku z 20.10.2009 r., II SA/Bk 546/09; WSA w Poznaniu z 6. 11.2009 r., II SA/Po 513/09; WSA w Rzeszowie z 16.12.2009 r., II SA/Rz 467/09; WSA w Szczecinie z 17.2.2010 r., II SA/Sz 947/09; WSA w Warszawie z: 4.3.2009 r., I SA/Wa 7/09; 10.3.2010 r., VIII SA/Wa 671/09 i NSA z 26.2.2009 r., I OSK 533/08), a literalną w trzech orzeczeniach (wyroki: WSA w Bydgoszczy z 18.2.2009 r., II SA/Bd 47/09; WSA w Lublinie z 12.2.2009 r., II SA/Lu 847/08; WSA w Opolu z 29.9.2009 r., II SA/Op 219/09). W sprawie świadczeń w związku z opieką nad ojcem lub matką, to wykładnia prokonstytucyjna została zastosowana w sześciu orzeczeniach (wyroki WSA w Olsztynie z: 11.3.2009 r., II SA/Ol 60/09; 11.3.2009 r., II SA/Ol 61/09; 6.5.2009 r., II SA/Ol 386/09; wyrok WSA w Krakowie z 22.3.2010 r., III SA/Kr 1236/09; NSA z 7.12.2009 r., I OSK 722/09 - oddalający skargę kasacyjną od powołanego wyroku II SA/Ol 61/09; NSA z 7.12.2009 r., I OSK 723/09 - oddalający skargę kasacyjną od powołanego wyroku II SA/Ol 60/09), a literalna w dwu (wyroki: WSA w Bydgoszczy z 19.8.2009 r., II SA/Bd 502/09; WSA w Krakowie z 4.11.2009 r., III SA/Kr 649/09 - nieprawomocny; wyroki niepublikowane, dostępne w internetowej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; uzasadnienie postanowienia P 38/09).

Mając na uwadze prawomocne wyroki WSA w Olsztynie: II SA/Ol 60/09, II SA/Ol 61/09 i II SA/Ol 386/09 i wyroki NSA: I OSK 722/09 i I OSK 723/09, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym Sądu pytającego. We wskazanych orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały bowiem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Trybunału, nic nie stoi na przeszkodzie, by metodologia ta została wykorzystana także w sprawie zawisłej przed pytającym Sądem. Nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał (uzasadnienie postanowienia P 38/09; uzasadnienie postanowienia z 1 czerwca 2010 r., S 1/10 Trybunału Konstytucyjnego).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach I OSK 722/09 i I OSK 723/09 szczegółowo wypowiedział się na temat niezgodności z Konstytucją wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Stwierdził on m.in., że: "nie wytrzymuje" ona krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych – "Stosownie bowiem do treści art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie z przepisu tego wywodzić można obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa. Tymczasem negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby[,] gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy zatem nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci np. rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia spornego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym".

Nie sposób nie dostrzec, że skarżąca, podejmując ostateczne i jednoznaczne decyzje o rozwiązaniu umowy zlecenia (dnia 31 stycznia 2010 r.) i rejestracji w PUP, w oczekiwaniu na decyzję właściwego organu w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, po błędnym pouczeniu przez profesjonalnego pracownika MOPR (art. 9 kpa) jedynie o literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr, dążyła do zapewnienia rodzinie minimum bezpieczeństwa prawnego i żadnym stopniu nie traktowała instrumentalnie świadczeń rodzinnych. Wskazuje to jednoznacznie na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem, zaliczonym na stałe do I grupy inwalidów, i tak należy rozumieć oświadczenia woli skarżącej z 31 stycznia 2010 r. i o rejestracji w PUP (art. 65 § 1 i 2 w zw. z art. 56 kc). Trafnie ocenił do właściwy organ, przyznając skarżącej prawomocną decyzją bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne na stałe od dnia 1 listopada 2010 r. Zmiany regulacji prawnej świadczeń opiekuńczych nowelizacją grudniową, a następnie wejście w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567, zm. 2015, poz. 1240, dalej uzo), nie wprowadzają innych zasad oceny przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie prowadzą do odmiennych wniosków, i nie niweczą prekluzji stanu faktycznego w tej materii. Z tej przyczyny, wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, pogląd Sądu I instancji, że "żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawiera także ograniczenia, ze faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związana z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ma nastąpić dopiero po 30 czerwca 2013 r.", był w pełni uprawniony.

Nie sposób przyjąć w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku skarżącej z 8 maja 2013 r., by skarżąca, która już dnia 31 stycznia 2010 r. rozwiązała umowę zlecenia zawartą z PCK na okres od 01 marca 2009 r. do 31 grudnia 2010 r., a następnie po błędnym pouczeniu przez pracownika MOPR, zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w PUP do dnia 31 października 2010 r., nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałe opieki nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o zaliczeniu na stałe do pierwszej grupy inwalidów. Charakterystyczne jest, że także zawierając umowę zlecenie z PCK na prowadzenie Punktu Opieki nad chorym w domu od 1 marca 2009 r., działania skarżącej były w długofalowym zakresie nastawione w istocie na możliwość pogodzenia tej pracy z możliwością sprawowania rzeczywistej opieki nad niepełnosprawnym od 1990 r. mężem, czego błędnie nie wzięły pod uwagę organy obu instancji.

Trafnie Sąd I instancji przyjął, że skoro skarżąca w okresie od 1 listopada 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. (okres objęty pierwotną decyzją o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego) opiekowała się mężem i nadal się nim opiekuje (co Prezydent prawidłowo ustalił w drodze wywiadu środowiskowego), i wówczas (z dniem 31 października 2010 r.) rezygnując z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałe opieki nad mężem, z to nie sposób wymagać od skarżącej ponownej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej już po dniu wygaśnięcia decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego prawomocną decyzją za czas począwszy od 1 listopada 2010 r. (art. 16a ust. 1 zarówno w brzmieniu pierwotnym, jak i w brzmieniu nadanym art. 17 pkt 2 uzo). Uzasadnienie tej części skargi kasacyjnej nie jest trafne, skoro Kolegium wprost odwołało się błędnie wyłącznie do "literalnej wykładni" art. 16a ust. 1 uśr i podnosiło, że "decyzja w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna nastąpić po sprawdzeniu, czy rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w związku z koniecznością opieki nad członkiem rodziny...po ustaleniu, czy istniał związek przyczynowy pomiędzy zakończeniem zatrudnienia a koniecznością opieki" (s. 3 zaskarżonej decyzji).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to, że niepełnosprawność męża istniała od 1990 r., jak i to, że skarżąca po rozwiązaniu umowy zlecenia zawartą z PCK na okres od 1 marca 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. w dniu 31 stycznia 2010 r. (s. 7 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 1003/13), a następnie po błędnym pouczeniu przez pracownika MOPR zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w PUP do dnia 31 października 2010 r., skoro uczyniła to w zaufaniu do pouczenia przez profesjonalnego pracownika MOPR (art. 8 i 9 kpa; wyrok SN z 23.7.1992 r., III ARN 40/92 z aprobującymi glosami W. Tarasa – PiP 3/93/112; J. Zimmermanna – PiP 1993/8/116 i n.; aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012 s. 69-70 nb 2).

Nie można uznać a priori, że w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w art. 16a ust. 1 uśr (wyrok NSA z 30.10.2014 r., I OSK 2060/14, Lex 1591003). W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą. Osoba zarejestrowana jako bezrobotna może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, a dopiero fakt pobrania takiego świadczenia pozbawia ją statusu bezrobotnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy (wyrok NSA z: 24.10.2008 r., I OSK 1758/07, Lex 501328). Za taką wykładnią w stanach faktycznych zaistniałych po dniu 31 grudnia 2012 r. przemawia także wykładnia systemowa - art. 2 ust. 6 uzo, zgodnie z którym zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do zasiłku dla opiekuna w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia złożenia wniosku o ustalenie zasiłku dla opiekuna. Błędnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że uzyskanie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej w okresie od 1 lutego 2010 r. do 31 października 2010 r., stanowiło przeszkodę dla uzyskania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2010 r. i stanowić może przeszkodę dla uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ust. 1 uśr).

Częściowo uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, lecz naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Uzasadnienie zawiera wszystkie konieczne elementy, choć mogłoby zawierać pełniejsze wyjaśnienie podstawy prawnej. Mimo pewnych braków w tej materii, zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.

Nietrafnie Sąd I instancji uznał, "że w sprawie orzekające organy nie dołożyły należytej staranności w wyjaśnieniu przyczyny rezygnacji skarżącej z wykonywanej pracy zarobkowej oraz nie zawarły w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć jasnych, niebudzących wątpliwości i logicznych argumentów świadczących o zasadności przejętego przez nie stanowiska, iż rezygnacja przez skarżącą z pracy podyktowana była inną przyczyną niż koniecznością i chęcią sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § kpa, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 16a" uśr. W rzeczywistości stanowisko organów obu instancji nie było spowodowane naruszeniem wskazanych wzorców kontroli ze sfery postępowania administracyjnego, lecz było przejawem naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego (art. 16a ust. 1 uśr) - błędu w subsumcji. W tym zakresie skarżący kasacyjnie trafnie podniósł, że zbędne było nakazanie organom administracji publicznej uzupełnienie postępowania administracyjnego z zakresie, który jest bezsporny (s. 6-7 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 16a ust. 1 uśr, na której oparty został zaskarżony wyrok. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie czynił Kolegium "zarzutów co do twierdzeń, które w ogóle nie zostały sformułowane", a szerzej przedstawił wykładnię art. 16a ust. 1 uśr. Ograniczenie wykładni art. 16a ust. 1 uśr wyłącznie do rezultatów wykładni językowej (s. 4-5 skargi kasacyjnej), bez dokonania jego wykładni systemowej, w oderwaniu od wartości przyjętych w Konstytucji RP, jest niedopuszczalna.

Art. 16a ust. 1 uśr, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy, nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), stanowił że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Utrwalonym jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, za prawidłową uznawał prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu, dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 uśr (wyrok NSA z: 8.10.2014 r., I OSK 1344/14, Lex 1587467; 30.10.2014 r., I OSK 2060/14, Lex 1591003; 16.7.2015 r., I OSK 279/14, Lex 1794893; 27.8.2015 r., I OSK 334/14, Lex 1800507; 29.9.2015 r., I OSK 411/14, cbosa).

Stosownie do treści art. 17 ust. 1, w brzmieniu nadanym nowelizacją grudniową, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwracał uwagę, że art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 uśr zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, co stanowi podstawę do prokonstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji, wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadziłaby do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Przy wykładni art. 16a ust. 1 uśr należy odrzucić rezultaty wykładni językowej, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że sprawowanie faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 uśr należy rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 724) wynika, że ratio legis art. 16a ust. 1 ustawy było zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. Zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było ustanowienie innego rodzajowo niż przy świadczeniach pielęgnacyjnych kręgu osób uprawnionych podmiotowo do świadczeń w związku koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z pominięciem osób, które nie podejmują pracy. Z tych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 uśr pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Aktualny w tej materii pozostaje wyrok z 5.6.2007 r., I OSK 1411/06, Lex 344871).

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym regulującym kwestię przyznawania świadczeń rodzinnych. Art. 17 pkt 2 uzo zmienił treść art. 16a ust. 1 uśr, który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Należy uznać, że zmiana treści art. 16a ust. 1 uśr, wprowadzona nowelizacją, tylko doprecyzowała brzmienie przepisu, eliminując wątpliwości interpretacyjne co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dokonywane zmiany przepisu prawa nie zawsze stanowią zmianę o charakterze prawotwórczym (normatywnym), wprowadzenie przez normodawcę nowelizacji danego przepisu prawa może mieć bowiem charakter jedynie redakcyjny i porządkujący (T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, PiP 2010/4/42 i n.; A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, PiP 2009/9/22 i n.; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 25.11.2013 r., II OPS 1/13, ONSAiWSA 2014/2/17; wyrok NSA z 18.12.2013 r., I OSK 2320/12, Lex 1529015; postanowienie SN z 7.9.2005 r., II UZP 9/05, Lex 171757). Tak też było w materii istotnej dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Nowelizacja art. 16a ust. 1 uśr została dokonana na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 (OTK-A 2013/9/134, dalej wyrok K 27/13), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 uśr, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Skoro skarżąca w okresie od 1 listopada 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. opiekowała się mężem, i nadal to czyni, to nie sposób wymagać od skarżącej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 16a ust. 1 zarówno w brzmieniu pierwotnym, jak i w brzmieniu nadanym art. 17 pkt 2 uzo).

W kontrolowanej sprawie nie zachodziły jakiekolwiek wątpliwości co do tego, że skarżąca nie nadużywała prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w okresie od 1 listopada 2010 r. do 30 czerwca 2013 r., sprawując osobiście opiekę nad mężem. Nie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do wyraźnego i bezpośredniego związku czasowego między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością opieki nad mężem.

Trafnie w orzecznictwie Sądów administracyjnych wskazano, że przyjmując za punkt wyjścia opisane przez Trybunał zasady konstytucyjne takie jak zasada ochrony praw nabytych i zasada zaufania obywatela do Państwa, uznać należy za niedopuszczalne ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały, to jest że pobierały świadczenia mimo braku rzeczywistego świadczenia opieki. Odmówienie zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku K 27/13 (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 8.7.2015 r., IV SA/Po 171/15, Lex 1750945). Pogląd ten w pełni znajduje zastosowanie także do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ust. 1 uśr).

Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej (art. 184 ppsa).