Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 766/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 4 pkt 1 i art. 83 ust. 2, art. 48 ust. 3 pkt 2, pkt w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 10 Kpa, art. 15 Kpa,art. 107 par. 3 Kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 P.p.s.a., art, 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst w Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; z późniejszymi zmianami) oraz art. 49 ust. 4 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07-07-1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst w Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623; z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. S. - od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...], zatwierdzającej "...projekt budowlany " tj.: wody, gazu, energii elektrycznej i kanalizacji sanitarnej, wraz z projektem zagospodarowania terenu w części, na działce[...] opracowany przez zespół projektantów: K. K., K.W., P. W., J. K., i sprawdzonego przez:. M. S.,. E. P., J. J., Z.S., oraz udzielającej J. J. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym i zewnętrznymi instalacjami infrastruktury technicznej, tj.: wody, gazu, energii elektrycznej i kanalizacji sanitarnej, wraz z zagospodarowaniem terenu działki nr [...] położonej[...]zobowiązującej jednocześnie do " "–orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia[...], uchylił w całości decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą D. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanych dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, położonych na terenie działek nr [...] i orzekł co do istoty sprawy, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazując D. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego /[...] /, położonego na terenie działek [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny, prawomocnym wyrokiem z dnia [...], uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd, przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego [...], wskazał: "ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien zatem przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w szczególności nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy".

Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając sprawę ponownie, postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane związane z obiektem i zobowiązał właściciela nieruchomości – J. J. do przedłożenia, w terminie do dnia [...]określonych dokumentów, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej, samowolnie wybudowanego na działkach nr [...] działka nr [...], w tym zaświadczenia wójta o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egz. projektu budowlanego pełnobranżowego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi /sporządzonego przez uprawnione osoby/ oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po wywiązaniu się właściciela z nałożonego obowiązku organ powiatowy, postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 tej samej ustawy, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej - w kwocie [...].

Po otrzymaniu potwierdzenia uiszczenia opłaty legalizacyjnej, Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia[...], na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany przedmiotowego budynku i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zobowiązując jednocześnie właściciela nieruchomości do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Ustalony przez organ odwoławczy i wyżej przedstawiony stan faktyczny należy uzupełnić podkreśleniem, że decyzja PINB z [...] jako rozstrzygnięcie organu I instancji, objęta jest kontrolą sądową w niniejszej sprawie, a zatem wymaga szerszego wskazania zawartych w jej uzasadnieniu ustaleń niż uczynił to organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mianowicie, organ pierwszej instancji przypomniał, że jak to zostało udowodnione w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego, roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (powstałego w miejsce projektowanych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ) zostały rozpoczęte przed uzyskaniem przez inwestora stosownej decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę, która wydana została w dniu [...]. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak zostanie dowiedzione, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem- właściwy organ nadzoru budowlanego –wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązuje inwestora do przedłożenia, w oznaczonym terminie określonych dokumentów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji ustalił, iż zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 31 maja 2007 r. Nr VII/97/07 (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 10 lipca 2007 r. Nr 81, poz. 1299), działki o nr [...] położone w miejscowości, znajdują się w obrębie terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o niskiej intensywności z dopuszczeniem wbudowanych usług nieuciążliwych, zatem przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny mieści się w zakresie ustaleń tego planu.

Dalej PINB wskazał, że art. 52 ustawy Prawo budowlane określa podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami, o których mowa w art. 48, 49b, art. 50a, i art. 51 Prawa budowlanego. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wśród koniecznych do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na podstawie

art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jest m.in. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2) a także projekt budowlany sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U.

Nr 120, poz. 1133). Uwzględniając powyższe oraz fakt , że sprawca samowoli budowlanej D. S.nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości obejmującej działki nr [...] (przed scaleniem działki[...]) położone, na których znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny z zagospodarowaniem terenu, PINB wstrzymał postanowieniem z dnia[...] prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał J.J. reprezentującą spółkę właściciela powyższej nieruchomości zabudowanej na mocy aktu notarialnego z dnia [...] do przedłożenia dokumentów określonych tym postanowieniem, w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem.

Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że w obecnie prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym D. S. nie jest inwestorem mającym tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem legalizacji, a jedynie sprawcą samowoli budowlanej ponoszącym odpowiedzialność karną w myśl art. 90 ustawy Prawo budowlane. W przypadku kiedy nie ma faktycznego inwestora w rozumieniu przepisów tej ustawy, a więc podmiotu działającego w dobrej wierze i w zgodzie z przepisami ustawy, a jedynie ustalony jest sprawca samowoli budowlanej, uwzględniając prawo własności jako najszersze prawo do rzeczy i rozporządzania mieniem oraz wolę dokonania legalizacji obiektów budowlanych określoną przez obecnego właściciela nieruchomości, należało obowiązki legalizacyjne nałożyć na tegoż właściciela nieruchomości, zaś ewentualne roszczenia z tytułu poniesionych nakładów na wybudowanie substancji w/w budynków, winny być rozstrzygane na drodze powództwa cywilnego.

Zobowiązana przedłożyła żądane opracowania projektowe i dokumenty, wywiązując się z obowiązków nałożonych postanowieniem, zatem organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane postanowieniem

z dnia[...] ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości[...]. W dniu

[...] przedłożone zostało potwierdzenie wpłaty opłaty legalizacyjnej

w związku z czym należało orzec jak w sentencji decyzji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dalszej części uzasadnienia swojej decyzji z dnia[...] ustalił, że od decyzji PINB z dnia[...] odwołał się p. D. S. -, podnosząc, że jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiadujących z działką nr tj. działki nr [...], (która jest drogą dojazdową do działki gruntowej nr [...]), oraz inwestorem, w myśl prawa budowlanego i cywilnego, potwierdzonym wyrokiem sądu administracyjnego. Jego zdaniem wydanie decyzji na wznowienie robót budowlanych osobie, która nie prowadziła na powyższym terenie żadnych robót, więc nie może ich wznowić- stanowi poświadczenie nieprawdy".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze wywołane powyższym odwołaniem D. S., uznając, że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje mu przymiot strony, bowiem działka nr[...], której jest współwłaścicielem, znajduje się poza obszarem oddziaływania realizowanego budynku mieszkalnego, zaś wjazd na teren inwestycji zaprojektowano bezpośrednio, z pominięciem działki nr[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem, oddalił skargę p. D.S. na powyższą decyzję organu wojewódzkiego o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D. S.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zdaniem Sądu drugiej instancji, organ uznając, że odwołującemu się nie przysługują prawa strony, "...pominął przy tym, że wszystkie dokonane w tej sprawie wcześniej czynności prowadziły do zlikwidowania skutków popełnionej przez skarżącego samowoli budowlanej, były ze sobą integralnie powiązane, a adresatem pierwszej decyzji nakazującej rozbiórkę był D. S. Nie można więc odmówić racji stanowisku z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że skoro w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki był on stroną postępowania, to ma on ten status również w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 49 ust. 2-4 prawa budowlanego po uchyleniu decyzji o rozbiórce, w celu zalegalizowania obiektu budowlanego." Ponadto zarzucił sądowi wojewódzkiemu, iż nie odniósł się do argumentu skarżącego dot. zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w zakresie wjazdu na działkę nr 918.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia [...] ,uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] podkreślając, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Powyższy wyrok spowodował, rozpatrzenie odwołania D. S. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] przez organ II instancji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania ZWINB wskazał, że tryb postępowania organu, w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, regulują przepisy art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane; umożliwiają one zalegalizowanie samowoli /na podstawie art. 49 ust. 4/, po przedłożeniu przez inwestora /właściciela, zarządcę/ określonych dokumentów /art. 48 ust. 3/ oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej /art. 49 ust. 1/.

Organ ustalił, że Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosownie do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku, przeprowadził postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce nr[...].

Jak wynika z akt sprawy, zobowiązany właściciel nieruchomości - p. J. J. Spółka, wykazała, iż posiada prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, przedłożyła kompletny, opracowany przez uprawnione osoby, projekt budowlany oraz uiściła wymaganą opłatę legalizacyjną. Zawarty w projekcie budowlanym projekt zagospodarowania działki nie narusza ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego części obrębu jednostki ewidencyjnej gm. obejmującego działki nr [...] uchwała nr VII/79/07 Rady Gminy z dnia 31-05-2007 r./, co zaświadczył Wójt Gminy w piśmie z dnia [...].

Załącznik nr do ww. uchwały Rady Gminy wskazuje przewidziane w planie, możliwe wjazdy na teren nieruchomości. W piśmie z dnia [...] Wójt Gminy wyznaczył do działki dwa zjazdy ([...]), wskazane na załączonej mapce, z pominięciem działki nr [...] (p. D.S.). Opracowany dla inwestycji plan zagospodarowania działki nie narusza powyższego ustalenia. Ponadto wskazać należy, iż zlokalizowany na działce nr [...] budynek mieszkalny usytuowano w odległości oko granicy z działką nr[...].

W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja

z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego, została wydana zgodnie z prawem.

Za niezasadny organ uznał przy tym zarzut skarżącego, że "wydanie decyzji

na wznowienie robót budowlanych osobie, która nie prowadziła na powyższym terenie żadnych robót, więc nie może wznowić ich - nastąpiło więc poświadczenie nieprawdy". Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku "przepis art. 48 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego uzależnia legalizację obiektu wzniesionego bez koniecznego pozwolenia na budowę od stwierdzenia prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane". Skarżący zaś takiego prawa nie posiada.

D. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej opisana decyzję ostateczną zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego, a to art. 138 § 2 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że w sposób rażący naruszała ona przepisy postępowania - zasadę uczestniczenia stron

w postępowaniu; mimo że D. S. był stroną w postępowaniu o legalizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie był powiadomiony o żadnych czynnościach w tym postępowaniu, ani nie został powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy; mimo to, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji;

2. naruszenie prawa procesowego, a to art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się do polemiki z zarzutami odwołania, podczas gdy obowiązkiem organu II instancji., zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest rozpoznać sprawę od początku po raz drugi i orzeczenie zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym na dzień wydania decyzji; tymczasem organ II instancji nie dostrzegł, a w każdym razie nie uwzględnił w treści decyzji faktu, że spółka przestała istnieć, nie wyjaśnił również kwestii związanej z wjazdem na działkę nr[...], poprzestając na dotychczasowych argumentach; jasno wskazuje to, że sprawy po raz drugi, w sposób wnikliwy nie rozpoznał;

3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych na rzecz podmiotu, który robót tych nigdy nie prowadził, a zatem nie mógł ich wznowić.

W związku z powyższymi zarzutami, D. S. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł miedzy innymi, że organ, związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uznał skarżącego za stronę postępowania, jednak argumentów skarżącego nie uwzględnił.

Skarżący - o czym orzekł w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny - ma przymiot strony w postępowaniu o legalizację domu wielorodzinnego położonego przy. Oznacza to, że w postępowaniu pierwszo instancyjnym, winien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach w postępowaniu, jak również zawiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Jeżeli organ I instancji tych obowiązków nie dopełnił, to już z tego względu, decyzja organu I instancji powinna być uchylona, ze względu na rażące naruszenie art. 10 k.p.a.

Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na wznowienie robót, została wydana na rzecz spółki. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie, co spowodowało, że decyzja ta, nie stała się ostateczna. Decyzja

o umorzeniu postępowania odwoławczego, została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Oznacza to, że organ II instancji, powinien był rozpoznać sprawę od początku, zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a., który statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Powołując się na przytoczone tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny skarżący wywiódł, że zasada ta, oznacza,

iż organ nie ogranicza się tylko do polemiki z zarzutami odwołania, ale wszechstronnie, od początku rozpoznaje całą sprawę, a przy tym jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organ tego obowiązku, zdaniem skarżącego nie dopełnił, o czym świadczy już sama okoliczność, że nie dostrzegł zmian w formie prawnej i nazwie jednej ze stron postępowania. Z wyszukiwarki podmiotów gospodarczych na stronie krs-online wynika, że nie ma tam wpisów dotyczących spółki. Również, jak wynika z rozdzielnika w zaskarżonej decyzji, organ doręcza decyzję spółce. Ze strony internetowej KRS on-line, wynika z kolei, że w KRS, zarejestrowana jest spółka.

Żadna z tych spółek, nie jest tożsama ze spółką, na rzecz której, jako inwestora, wydana została decyzja o zezwoleniu na wznowienie robót. Istnieje możliwość, że spółka, przekształciła się w spółkę, jednak okoliczność tę powinien zbadać organ, i uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Niewykluczone jest bowiem, że spółka została zlikwidowana, a wówczas postępowanie legalizacyjne z jej wniosku, zostałoby umorzone. Organ, rozpoznając sprawę ponownie, nie dostrzegł tak istotnej kwestii, co potwierdza, że sprawy nie rozpoznał w sposób wnikliwy.

Jako kolejny przykład na nierozpoznanie sprawy przez organ II instancji, D. S. wskazał kwestię wjazdu na działkę nr[...]. Wprost z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że odbywa się on przez działkę, której współwłaścicielem jest skarżący – nr[...]. Tymczasem organ po raz kolejny powtarza swoje argumenty, jakoby wjazd ten odbywał się przez inne działki, powołując się przy tym na pismo wójta gminy z dnia [...], a zatem sprzed ponad trzech lat. Organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia sprzeczności między treścią pisma wójta, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mimo że Sądy orzekające w sprawie zgodnie wskazały, że zgodnie z ustaleniami planu, stanowiącymi prawo miejscowe, wjazd odbywa się przez działkę nr[...], i nie sposób tych ustaleń pominąć. Należy dodatkowo zauważyć, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, lokalizacja zjazdu następuje w drodze decyzji administracyjnej, a nie pisma.

Skarżący podniósł, że ani spółka, ani spółka, nie są inwestorem dla nieruchomości, na której posadowiony został sporny budynek wielorodzinny. Skarżący również konsekwentnie podnosi, że skoro spółka, nie prowadziła żadnych robót budowlanych, to nie może ich wznowić. Przepis art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stanowi o zezwoleniu na wznowienie robót, z czego zdaniem skarżącego, jasno wynika, że chodzi o wydanie zezwolenia temu podmiotowi, który roboty prowadził. W niniejszej sprawie, powinien to być D. S.

Organ uchylił się jednak od ustalenia, czy w ogóle za stronę może być uznany podmiot, który robót nie prowadził. W ocenie skarżącego, to on powinien być adresatem decyzji o wznowieniu robót. Wynika to z literalnej wykładni art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że akt ten narusza prawo w sposób uzasadniający jego wyeliminowanie

z obrotu prawnego.

Analiza uzasadnień decyzji organów obu instancji dokonana w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego i w powiązaniu z zarzutami skargi wykazała niezasadność tych zarzutów, zarówno w zakresie podnoszonych skargą uchybień procesowych jak i naruszeń prawa materialnego.

Najistotniejszymi, na gruncie niniejszej sprawy, zarzutami procesowymi są,

w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 10 Kpa oraz zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 Kpa.

Wyjaśnić zatem trzeba, że wbrew przekonaniu skarżącego, nie każde naruszenia art. 10 Kpa stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jak również naruszenie to nie zawsze prowadzi do konieczności uchylenia decyzji nim dotkniętej, jak też nie zawsze ma takie znaczenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W każdej zatem sprawie, jeżeli wystąpiło naruszenie art. 10 Kpa, należy badać okoliczności tego naruszenia i jego wpływ na wynik sprawy.

Brak jest zatem podstaw do generalizowania skutków tego naruszenia, tak jak czyni to skarżący odwołując się do samego orzecznictwa, a pomijając okoliczności sprawy.

Należy mieć na uwadze, że z akt administracyjnych wynika z jednej strony to,

że organ I instancji nie traktował skarżącego jak strony postępowania, ale z drugiej strony z akt tych wynika również i to, że skarżący posiadał wiedzę o jego przebiegu

i korzystał z prawa wnoszenia środków zaskarżenia, czego przejawem są złożone zażalenie na postanowienie z dnia [...] o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na Spółkę przedłożenia określonych dokumentów oraz odwołanie od decyzji organu I instancji, wniesione z zachowaniem terminów do ich wniesienia przewidzianych dla stron biorących w nim czynny udział. Powyższe okoliczności w powiązaniu z faktem przeprowadzenia postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z udziałem D. S. jako strony, prowadzi do wniosku, że omawiane naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że skarżący nie wskazał ani w odwołaniu, ani w obecnie rozpatrywanej skardze żadnych okoliczności faktycznych lub prawnych, których możliwości podniesienia został pozbawiony na skutek omawianego naruszenia prawa procesowego przez organ I instancji. Tymczasem zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (podobnie NSA w wyrokach z dnia: 23.03.2012 r., II GSK 431/12, LEX nr 1145527, 12.10.2010 r., II OSK 1279/09, LEX746442, 12.07.2011r., II OSK 1180/10, LEX nr 1083567, 2.02.2011 r., I OSK 575/10. LEX nr 1070853).

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z treści skargi wynika, że skarżący pojmuje te zasadę błędnie jako obowiązek przeprowadzenia przez organ odwoławczy jeszcze raz postępowania wyjaśniającego

w pełnym zakresie. Tymczasem z analizy art. 15 Kpa w powiązaniu z art. 138 § 2 Kpa wynika, inny sposób rozumienia zasady dwuinstancyjności. Mianowicie, organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę już rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji w oparciu o zebrany przez ten organ (pierwszej instancji) materiał dowodowy, a we własnym zakresie uprawniony jest tylko do jego uzupełnienia. Jeśli bowiem dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, to organ odwoławczy zobligowany jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie ustalonego stanu faktycznego sprawy, przywołuje materialno-prawna podstawę rozstrzygniecie

i wskazuje na spełnienie wymaganych przepisem przesłanek postępowania legalizacyjnego niezbędnych do wydania decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. W kontekście tych rozważań organ zawarł również odniesienie się do zrzutów odwołania, wykazując przyczyny ich nie uwzględnienia.

W świetle powyższych rozważań organu oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 Kpa, brak jest zatem racjonalnych podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozpatrzył sprawę.

Wymaga przy tym zaznaczenia, że organ odwoławczy powinien uwzględnić stan faktyczny i stan prawny istniejący w dniu orzekania, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący, aczkolwiek niezasadnie wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy powinności tej nie zastosował. Mianowicie, chybiony jest zarzut, że organ II instancji nie dostrzegł, że spółka przestała istnieć. Okoliczność, że organ odwoławczy doręczył swoją decyzję Spółce dowodzi przeciwnie niż to przyjmuje skarżący, że organ dostrzegł na podstawie akt sprawy, że nastąpiło przekształcenie Spółki w Spółkę i nie zachodziła potrzeba zmiany adresata decyzji, ponieważ de facto nie nastąpiła zmiana podmiotu posiadającego prawo

do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem Sądu wyrażone w skardze przekonanie, że nie można zezwolić na podjęcie robót budowlanych innemu podmiotowi niż temu, który roboty te rozpoczął nie znajduje oparcia w przepisach ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim zważyć trzeba na stan faktyczny niniejszej sprawy, w świetle którego za zasadne uznać trzeba stanowisko organów orzekających, szczegółowo wyłożone w decyzji organu I instancji, które w realiach niniejszej sprawy akcentuje brak po stronie skarżącego spełnienia wszystkich elementów niezbędnych do prawnego uznania skarżącego za inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane. Ustawa ta nie zawiera definicji legalnej inwestora, ale definicję tę można odtworzyć poprzez zakres obowiązków, ustanowionych w jej przepisach, jakie ciążą na inwestorze. Sprawca samowoli budowlanej, który nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której posadowiony został obiekt budowlany w warunkach tej samowoli, a zatem nie może okazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w świetle art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie może skutecznie uczestniczyć w procedurze legalizacyjnej i uzyskać pozytywnej decyzji. Powyższa okoliczność oraz jednocześnie wymienienie w art. 52 ustawy właściciela jako podmiotu, na który mogą być nałożone obowiązki wymienione m.in. w art. 48 Prawa budowlanego wskazuje na brak zarzucanego skargą naruszenia prawa.

Nie jest również trafny zarzut sprzeczności zaskarżonej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnić należy, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji znaczenie posiada ten plan zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dacie decyzji organu I instancji, gdyż to na jego podstawie oceniano spełnienie warunków nałożonych na Spółkę w postanowieniu z dnia [...], które otwierało procedurę legalizacyjną wdrożoną przez organ I instancji po wyroku WSA z dnia[...].

Organ odwoławczy przyjął, że zawarty w projekcie budowlanym przedłożonym przez Spółkę projekt zagospodarowania działki nie narusza ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego części obrębu jednostki ewidencyjnej gm., obejmującego działki nr [...] /uchwała nr VII/79/07 Rady Gminy z dnia 31-05-2007 r./, co zaświadczył Wójt Gminy w piśmie z dnia [...]. Jak wynika to z materiałów postępowania odwoławczego zawartych w aktach administracyjnych powyższe ustalenie, wbrew odmiennym wywodom skargi, było przedmiotem kontroli organu II instancji, który nie dopatrzył się w tym zakresie niezgodności. W szczególności należy podkreślić, że w aktach organu odwoławczego zamieszczony został wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego gminy będącego przedmiotem uchwały Rady Gminy z dnia 31.05. 2007 r. Nr VII /79/07 (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego) w sprawie "planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego części obrębu jednostki ewidencyjnej Gm., obejmującego działki nr[...]. W Rozdziale "Ustalenia szczegółowe" w § 4 zawarte zostały zasady obsługi komunikacji terenu, których pkt 1 brzmi: "ustala się obsługę komunikacyjną terenu objętego planem z istniejących dróg publicznych, gminnych () z wjazdami w miejscach oznaczonych na rysunku planu. Rację ma organ odwoławczy wskazując, że rysunek stanowiący załącznik nr 1 do ww. uchwały Rady Gminy wskazuje, przewidziane w planie, możliwe wjazdy na teren nieruchomości, w tym od strony. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że: "W piśmie z dnia [...] Wójt Gminy wyznaczył do działki dwa zjazdy (), wskazane na załączonej mapce, z pominięciem działki nr [...] (której współwłaścicielem jest p. D. S.)" zawarty jest skrót myślowy, gdyż pełna treść tego pisma wskazuje, że jest to uzgodnienie przez Wójta projektowanego połączenia spornej inwestycji budowlanej z drogami gminnymi (zjazd/wjazd) od strony i wyrażeniem zgody na dysponowanie przez inwestora terenem drogowych działek [...] na cele budowlane. Tak więc trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że opracowany dla inwestycji plan zagospodarowania działki nie narusza powyższego ustalenia. W ocenie Sądu rezygnacja z wykonania zjazdu od strony działki skarżącego nie stanowi naruszenia prawa, skoro w § 4 tego planu ustalono jako możliwe połączenie z drogą publiczną przedmiotowej nieruchomości poprzez zjazdy od strony. Zauważyć też trzeba, że pismo Wójta Gminy z dnia[...] nie może być w sprawie ignorowane, skoro zostało złożone przez stronę posiadającą tytuł prawny do nieruchomości i ubiegającą się o zalegalizowanie dokonanej przez skarżącego samowoli budowlanej w wykonaniu obowiązku nałożonego w procedurze legalizacyjnej w postanowieniu z dnia[...]. Obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) o zgodności budowy z ustaleniami aktualnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (jeśli taki został dla danego terenu uchwalony) ustanowiony został wprost z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i był wiążący dla organu decyzyjnego.

W ocenie Sądu, przyjęte w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne są prawidłowe, a dokonana w odniesieniu do tych ustaleń ocena prawna nie narusza przepisów prawa materialnego. Skoro strona przedłożyła w zakreślonym terminie wymagane dokumenty i uiściła odpowiednia opłatę legalizacyjną, to organ nie mógł odmówić wydania decyzji legalizacyjnej, co zostało zgodnie z art. 107 § 3 Kpa wyłożone w uzasadnieniu w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji.

W tym stanie sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego orzekł ja w sentencji na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.