Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 870/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1, art. 10 § 1, art. 81a § 1, artt. 79 § 1, art. 79,
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 3 i 6, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 1 , ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 ust. 8, ust. 12
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 106 § 3, art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Robert Żukowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 5 września 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 3 lutego 2022 r. nr KOC/3442/Dr/21 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także: "SKO"), które działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej jako: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] (dalej także: "Skarżąca", "Spółka"), utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr ZDM/GKP/R/12/2021/K z dnia 4 maja 2021 r., którą wymierzono Spółce karę pieniężną w wysokości 39.858,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach 09 i 25 marca, 29-30 czerwca, 18-19 sierpnia, 01 -11,13-26 września, 28 września - 31 października, 02 -10 listopada, 12 listopada - 11 grudnia, 13-18, 21-24, 29-31 grudnia 2020 r. oraz 04 stycznia 2021 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 2,91 m2, oraz w dniach 10 -24 marca, 26 marca-28 czerwca, 01 lipca -17 sierpnia, 20 - 31 sierpnia, 12 i 27 września, 01 i 11 listopada, 12, 19-20 i 25-28 grudnia 2020 r., 01-03 stycznia 2021 r., poprzez umieszczenie elektronicznego urządzenia emitującego reklamy o powierzchni 0,39 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 9 marca 2020 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim urządzenia emitującego reklamy o zmiennej treści bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię nośnika.

W dniu 14 grudnia 2020 r. uprawniony geodeta dokonał pomiaru, w wyniku którego potwierdzono umieszczenie nośnika w całości w pasie drogowym określając powierzchnię rzutu poziomego na 0,39 m2 oraz powierzchnię reklamy na 2,91 m2. Wykonano przy tym mapę usytuowania nośnika w pasie drogowym i w dniu 30 grudnia 2020 r. sporządzono Opinię Geodezyjną dotyczącą usytuowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. [...] w [...].

Kolejne kontrole przeprowadzono 25 marca, 29 i 30 czerwca, 18 i 19 sierpnia, 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30 września, 01,02, 03,04, 05,06, 07, 08, 09,10,11,12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31 października, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10,12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 listopada, oraz 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09,10,11,13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 29, 30, 31 grudnia 2020 r. oraz 04 stycznia 2021 roku. Kontrole te potwierdziły funkcjonowanie przedmiotowego elektronicznego urządzenia emitującego reklamy o zmiennej treści. Pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego sporządzili przy tym kartę kontroli oraz dokumentację fotograficzną.

W związku z powyższymi ustaleniami Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie pismem z dnia 12 stycznia 2021 r.

W dniu 11 lutego 2021 r. wpłynęło do Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie pismo pełnomocnika [...] Pełnomocnik wniósł o powtórzenie z udziałem strony czynności kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów oraz dokumentów zawartych w operatach technicznych Państwowego Zasobu geodezyjnego i Kartograficznego, jak również dowodu z opinii biegłego geodety. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego.

Postanowieniem z 15 marca 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy postanowił odmówić uwzględnienia żądania dowodowego Skarżącej Spółki oraz dopuścić dowód z pomiarów przedmiotowego nośnika reklamowego przeprowadzony przez geodetę uprawnionego A.C..

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 4 maja 2020 r. orzekł o wymierzeniu [...] kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej "u.d.p."), uchwała Rady m.st. Warszawy nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwała Rady m.st. Warszawy nr XXXIV/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Wysokość kary wyliczono jako iloczyn następujących wartości:

1) powierzchni:

- reklamy - 2,91 m2,

- urządzenia emitującego reklamy 0,39 m2 (zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,0 m2 potraktowano jest jako zajęcie 1,0 m2): - 1 m2;

2) stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. tj:

- poz. 20c załącznika nr 3 dla drogi powiatowej - reklamy o powierzchni nie przekraczającej 3 m2: - 10,00 zł x 10 = 100,00 zł oraz

- poz. 19 załącznika nr 3 dla drogi powiatowej - inne obiekty budowlane: - 3,00 zł x 10 = 30,00 zł;

3) liczby dni zajęcia pasa drogowego tj.

- dla reklamy (09 i 25 marca, 29-30 czerwca, 18-19 sierpnia 01 -11, 13-26 września, 28 września - 31 października, 02 - 10 listopada, 12 listopada- 11 grudnia, 13-18, 21-24, 29-31 grudnia 2020 r. oraz 04 stycznia 2021 r.) - 118 dni.

- dla urządzenia reklamowego (10 -24 marca, 26 marca-28 czerwca, 01 lipca- 17 sierpnia, 20-31 sierpnia, 12 i 27 września, 01 i 11 listopada, 12, 19-20 i 25-28 grudnia 2020 r. oraz 01-03 stycznia 2021 r.) - 184 dni.

W oparciu o powyższe dane wyliczenie kary przedstawiono następująco:

- dla reklamy: 2,91 m2 x 100,00 zł x 118 dni = 34.338,00 zł

- dla urządzenia reklamowego: 1 m2 x 30,00 zł x 184 dni = 5.520 zł

Łączny wymiar kary określono na 39.858 zł.

W uzasadnieniu decyzji przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść zastosowanych przepisów prawa. Wskazano również, iż nie stwierdzono podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu przepis art. 189 f k.p.a..

Pismem z 20 maja 2021 r. Skarżąca Spółka wniosła odwołanie od decyzji wydanej w sprawie przez organ I instancji zarzucając naruszenie przepisów postępowania m.in. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania dowodów w sprawie oraz błędną ocenę dowodów przeprowadzonych jak również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie błędnej stawki przy obliczaniu kary.

Decyzją z 3 lutego 2022 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono podstawę prawną rozstrzygnięcia, dotychczasowy przebieg postępowania, zarzuty odwołania oraz treść zastosowanych przepisów prawa. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo Sądów Administracyjnych wskazał m.in., iż dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie czy został zajęty pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi.

Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie granice pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym były umieszczony sporny nośnik reklamowy. Następnie organ ten wskazał, że w sprawie zgromadzono materiał dowodowy potwierdzający umieszczenie reklamy wraz z urządzeniem reklamowym w całości w pasie drogowym. Okoliczność ta znajduje zdaniem organu potwierdzenie w materiałach zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego tj. wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, opinia geodezyjna, dokumentacja fotograficzna, protokoły kontroli). Przyjęta powierzchnia nośnika reklamowego - zarówno rzutu urządzenia jak i powierzchni reklamy była w ocenie organu II instancji właściwa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku przeprowadzenie dowodu z mapy do celów prawnych (na co zwracała uwagę skarżąca spółka powołując się na wyroki w innych analogicznych sprawach z jej udziałem) organ wskazał, iż brak jest jednolitej linii orzeczniczej nakazującej sporządzenia mapy do celów prawnych jako dowodu niezbędnego do ustalenia, że reklama na ścienią budynku znajduje się w pasie drogowym. Podkreślono przy tym, iż coraz więcej jest wyroków podzielających w tej sprawie stanowisko Kolegium. W szczególności uznały tak sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, w wyrokach sygn. akt II GSK 2139/21, II GSK 1505/18, II GSK 1209/21 oraz WSA w Warszawie w wyrokach sygn. akt VI SA/Wa 2284/20, VI SA/Wa 2352/21, VI SA/Wa 1177/21, II GSK 318/21.

SKO stwierdziło także, iż w przedmiotowej sprawie prawidłowo określono łączną powierzchnię reklamy stanowiącą podstawę wymierzonej kary. Organ wyjaśnił tutaj powołując się na wyrok NSA II GSK 318/21, że w świetle definicji ustawowej "reklamy" ramka elektronicznego wyświetlacza reklamy widoczna dla użytkownika drogi jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny co oznacza, że powierzchnię ramki należało uwzględnić w wyliczeniach powierzchni reklamy przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Odnosząc się natomiast do spornej kwestii w zakresie czasu znajdowania się przedmiotowego obiektu w pasie drogowym Organ wyjaśnił, iż przyjęty okres wynika z licznych czynności kontrolnych potwierdzonych sporządzonymi w sprawie protokołami kontrolnymi. Kontrole nie trwały cały dzień, jednakże zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W pozostałych dniach istniał w pasie drogowym obiekt elektroniczny wyświetlacz reklamowy Spółki co ze względu na trwałe przymocowanie obiektu do muru, podłączenie do prądu i brak śladów jego demontażu uzasadniało według organu przyjęcie, że obiekt istniał również w dniach pomiędzy kontrolami. Ponieważ jednak nie wiadomo, czy wyświetlał wówczas reklamy, organ przyjął karę jedynie co do rzutu poziomego obiektu w tym dniu jako innego obiektu, nie zaś reklamy. Czas zajęcia pasa drogowego przyjęty w zaskarżonej decyzji określony zatem został zdaniem organu właściwie.

Organ odwoławczy potwierdził także sposób wyliczenia wysokości kary pieniężnej przez organ I instancji. Wyjaśnił przy tym, że okoliczność zajęcia pasa przez nośnik reklamowy z reklamą w okresie, którego dotyczy decyzja, została udowodniona w oparciu o dowody oraz zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Odnosząc się natomiast do przyjętej stawki, organ wyjaśnił, iż zasadnie uznano - także w kontekście przepisów uchwały sporne obiekty jako reklamy zaś sam nośnik jako "inny obiekt". Wyjaśniono przy tym, że skoro konstrukcja (nośnik) nie wypełnia definicji reklamy zatem należało zastosować w odniesieniu do niego inną stawką opłaty.

SKO podkreśliło, że w toku postępowania administracyjnego Spółka nie przedstawiła żadnych argumentów ani dowodów, które świadczyłyby, iż reklama usytuowana została poza granicami pasa drogowego.

Kolegium uznało również, że brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu.

W konsekwencji SKO uznał, że zaskarżona decyzja Prezydenta m. st. Warszawy odpowiada przepisom prawa.

W skardze na powyższą decyzję złożoną w ustawowym terminie, Skarżąca Spółka, zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez uznanie odmowy dopuszczenia wniosków dowodowych Skarżącego i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety,

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2204 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby Skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia w terminach wskazanych w decyzji, podczas gdy przeprowadzane kontrolne nie pokrywają się w całości z przyjętymi okresami zajęcia pasa drogowego zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik był umieszczony w okresie pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez uznanie, że nośnik reklamowy w formie tzw. Digital występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do ww. uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. a zatem karę pieniężną wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła: o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; o uchylenie poprzedzającej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 4 maja 2021 r. w całości; w przypadku uchylenia obydwu decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania o umorzenie postępowania administracyjnego.

Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. oraz dokumentu w postaci Opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] lipca 2020 r. na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.; Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2020 r. oraz Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] marca 2021 r. na okoliczność wykazania prawidłowego dowodu z opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych; Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] stycznia 2022 r. wraz z załącznikiem oraz Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] stycznia 2022 r. na okoliczność szczegółowych informacji jaki organ winien ustalić w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wobec tego pozyskanie wiadomości specjalnych było czynnością, którą Kolegium zobowiązane było podjąć w toku rozpoznawania sprawy w II instancji. Należało bowiem w szczególności uzupełnić materiał dowodowy w zakresie opinii biegłego geodety, co pozwoliłoby na ustalenie, czy nośnik rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego, z uwzględnieniem właściwie odkodowanej definicji pasa drogowego. Dopiero bowiem ustalenie ponad wszelką wątpliwość linii rozgraniczających gruntu stanowiącego pas drogowy umożliwia poddanie analizie granic pasa drogowego w zakresie wyznaczenia dolnej i górnej granicy pasa drogowego i ustalenia, czy w granicach tych posadowione są urządzenia, a następnie poddanie analizie dalszych przesłanek nałożenia kary pieniężnej. Wskazane braki w materiale dowodowym potwierdzają, że podstawa nałożenia sankcji na Skarżącą były dowolne i niepotwierdzone dowodami. Podkreślono przy tym, m.in. iż przeprowadzony dowód nie jest opinią niezależnego geodety bowiem osoba sporządzająca opinię była pracownikiem Zarządu Dróg Miejskich a sporządzona opinia jest fragmentaryczna względem budynku i nie uwzględnia w stopniu wystarczającym wystających elementów budynku.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze.

W dniu 5 września 2022 r. w czasie posiedzenia niejawnego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja nakładająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie na ścianie budynku nośnika reklamowego ze zmienną treścią reklamową bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Jak słusznie strony wskazywały w składanych w sprawie pismach bardzo podobne sprawy były już rozpoznawane przez Sądy administracyjne wielokrotnie a podejmowane rozstrzygnięcia były różne. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podzielił linię orzeczniczą prezentowaną m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2020 roku Sygn. akt VI SA/Wa 1280/20, który to wyrok "utrzymany" został przez Naczelny Sąd Administracyjny z 13 grudnia 2021 r. Sygn. akt II GSK 1346/21.

Przechodząc do przedstawienie motywów podjętego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.

Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Jak słusznie wskazywał organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego głównym zadaniem organu było zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia (vide wyrok NSA z 15.10.2019 r. II GSK 807/2019 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).

Główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących linii rozgraniczających pas drogowy ul. [...] w rejonie nr [...]. Skarżąca uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa.

Sąd nie podziela tego zarzutu, uznając za zasadne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego. Jeżeli bowiem na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy.

Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

W stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku przy ul. [...] w rejonie nr [...] w [...], została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonej na nim reklamy. W aktach sprawy znajdują się również inne dowody w ww. zakresie, tj. wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, wydruk z mapy zasadniczej oraz Szkic pomiaru nośników reklamowych [...] sporządzony przez Geodetę Uprawnionego - mgr inż. A.C..

Pamiętać należy, że oceny dowodów zgromadzonych przez organ należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy.

Dokonując oceny wniosków organu w oparciu o powyższe kryteria wskazać należy, iż z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] (bliższe określenie położenia: ulica [...]), zakwalifikowana jako drogi, jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika zaś położenie działki [...] oraz niezaburzony w stosunku do zamontowanego urządzenia (tj. nie zawierających wcięć, wykuszy itp.) kształt budynku nr [...] na którym zamontowano sporne urządzenie. Na Szkicu pomiaru nośników reklamowych oznaczono natomiast zarówno działkę o nr ewidencyjnym [...], jak i przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania przedmiotowej reklamy. Podkreślenia wymaga, że Szkic pomiaru nośników reklamowych opatrzony jest wymaganym podpisem uprawnionego geodety. Ponadto wbrew twierdzeniom strony Skarżącej przyjęty przez organ dowód z opinii uprawnionego geodety zawierający szkic pomiaru nośnika wykonany 14 grudnia 2021 r. jest w pełni wiarygodny co do wykazania, iż pomiar dotyczy urządzenia za które wymierzono określoną w zaskarżonej decyzji karę. Kwestia braku wskazania indywidualnego oznaczenia danego nośnika pozostaje w ocenie Sądu w świetle całości materiału dowodowego bez znaczenia. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, iż dołączona do opinii uprawnionego geodety mapa usytuowania nośnika reklamowego a w tym informacja o przeprowadzonym pomiarze w zestawieniu z dokumentacją fotograficzną dołączoną do każdego z protokołów wykonanych czynności kontrolnych potwierdza, iż zajecie pasa, pomiar urządzenia i wymierzona kara dotyczą tego samego urządzenia zlokalizowanego na ulicy [...] w rejonie nr [...] tj. tuż obok znajdującego się we wnęce sklepu "[...]".

Ze wszystkich zebranych dowodów - ocenianych łącznie - wynikają zatem granice pasa drogowego oraz zasadność dokonanych pomiarów i okresów funkcjonowania nośnika zawierającego reklamę lub też bez reklamy tam gdzie organ miał wątpliwości. Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi wskazać należy, iż Strona kwestionuje wartość ww. dowodów powołując się m.in. opinie dołączone do skargi gdzie powołuje się stanowisko, że na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0.15 m (0.3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych.

Sąd wskazuje, że Opinia ta w kwestionowanym zakresie została oceniona w postępowaniu administracyjnym jako nie mająca znaczenia w sprawie. Także zdaniem Sądu Opinia ta ma walor ogólny, nieodnoszący się do konkretnego stanu faktycznego takiego jak w niniejszej sprawie. Skarżąca podnosi bowiem, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, bo np. wnęki w ścianie budynku są często wystarczające do zainstalowania w nich tablic i urządzeń reklamowych. Tymczasem jak wynika ze Szkicu pomiaru nośników reklamowych, ale także z dokumentacji fotograficznej nie budzi wątpliwości pozostawanie nośnika reklamowego po wewnętrznej stronie pasa drogowego, którego granicą jest elewacja budynku. Dlatego podnoszenie przez Skarżącą zarzutów, które nie odnoszą się wprost do okoliczności faktycznych sprawy, bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy nie mogą podważyć ustaleń organu. Zasadniczy zarzut stawiany w tym zakresie co do stanu faktycznego jakoby ustalenie czy element dostawiony do ściany mieści się w bryle budynku czy też nie, w kontekście zebranych dowodów i doświadczenia życiowego wbrew twierdzeniom Skarżącej nie jest uzasadniony bowiem nie było tu potrzeby uzupełniania materiału dowodowego. Co więcej wbrew twierdzeniom strony skarżącej stan faktyczny w tej sprawie w świetle zebranych dowodów nie może być uznany za skomplikowany i wg Sądu określony został prawidłowo. Przeprowadzone kontrole jak i zebrana przy nich dokumentacja fotograficzna w zestawieniu z dokumentami urzędowymi wykazującymi elementy prawne i konstrukcyjne jak i opinia uprawnionego geodety zawierająca elementy wiadomości specjalnych w pełni uzasadniały podjęte przez organ wnioski.

W kontekście zarzutów co do nie uwzględnienia przy ustalaniu pasa drogowego nierówności elewacji, licznych załamań, cokołu oraz dużego nawisu podkreślić trzeba, iż z uzupełnionego materiału dowodowego po złożeniu odwołania (zawierającego "duże" zdjęcie kubatury budynku z widocznym nawisem) wynika, iż działka nr [...] w całości oznaczona jest symbolem "dr" - drogi, ul. [...]. Na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 zaznaczono granice (kontur) i numer budynku nr [...] z widocznym i rozpoznawalnym elementem balkonów znajdujących się we wnęce budynku (nad sklepem "[...]"). Nie ulega wątpliwości, iż balkony znajdujące się we wnęce zrównane są z elewacją budynku umieszczoną w granicach pasa drogowego. Okoliczność umieszczenia w granicy pasa drogowego elewacji budynku (de facto cokołu) a nie nawisu dachu na który wskazywała Skarżąca potwierdzona zatem została przez organ "wyrysem" z mapy ewidencyjnej dołączonym do akt sprawy. Zestawienie tego dokumentu ze zdjęciem dołączonym do odwołania potwierdza również, iż balkony znajdujące się w budynku zrównane są z elewacją budynku (a nie z nawisem dachu tego budynku) co pozwala na jednoznaczną identyfikację elewacji budynku w granicy pasa drogowego. Dodać także tutaj należy, iż jak wskazano w opinii uprawnionego geodety z [...] grudnia 2020 r. : "Wystające elementy budynku takie jak balkony, gzymsy, itp. zarządca uznał jako niezakłócające wykonywania zadań zarządu drogi i mogą pozostać w dotychczasowym stanie (art. 38 ust. 1 u.d.p.).". Ponadto mapa dołączona do tej opinii sporządzona przez geodetę (skala 1:250) określa z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w tym pasie reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Położenie reklamy zostało odwzorowane ma mapie sporządzonej przez geodetę. Naniesiony na mapę nośnik jednoznacznie wysunięty jest nad pas drogowy. Powoływane tutaj przez Skarżącą stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylającego wydane decyzje nakazujące uzupełnienie materiału dowodowego poprzez sporządzenie dokumentu określającego linie graniczne pasa drogowego nie przystają do stanu faktycznego sprawy niniejszej. W przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniom strony skarżącej brak jest takich nierówności elewacji budynku, które uzasadniałyby potrzebę dalszych ustaleń. Elewacja budynku na której umieszczono przedmiotowe urządzenie reklamowe jest jednolita i nie zawiera nierówności budzących wątpliwości w sprawie co w świetle całości materiału dowodowego nie pozwala na ustalenie stanu faktycznego w zakresie umiejscowienia pasa drogowego i spornego nośnika reklam.

W ocenie Sądu zarzuty co do wiarygodności opinii uwzględnionej w materialne dowodowym nie zasługiwały na uwzględnienie. Wnioski zawarte w przedmiotowej opinii jaki i sporządzony do niej szkic w pełni korespondują z urzędowymi dokumentami takimi jak "Wypis z rejestru gruntów", "Wyrys z mapy ewidencyjnej" dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołów kontrolnych oraz przedstawiona przez stronę Skarżącą. Tym samym brak było w ocenie Sądu podstaw do kwestionowania wiarygodności zebranego materiału dowodowego w sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzucanego braku podstaw co do odmowy uwzględnienia wniosków dowodowych w sprawie wskazać należy, iż wobec zasadnego zdaniem Sądu odniesienia się przez organ administracyjny do wnioskowanych Opinii także w tym zakresie Sąd uznał zarzuty skarżącej za nieuzasadnione. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony, miała ona zapewniony czynny udział w postępowaniu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż fakt nieobecności skarżącej w trakcie sporządzania protokołów z kontroli pasa drogowego nie pozbawił jej uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a. Strona miała zapewniony dostęp do tych materiałów dowodowych i mogła się z nim zapoznać oraz zająć stanowisko. W ocenie Sądu wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego okoliczności zostały w postępowaniu administracyjnym ustalone wobec tego brak było podstaw do przeprowadzania ponownie czynności wnioskowanych przez stronę Skarżącą. Jednocześnie strona Skarżąca nie wykazała inicjatywy w zakresie przedstawienia dowodu przeciwnego, który kwestionowałby ustalone przez organ okoliczności faktyczne lub wskazywał na potrzebę ich ponownej weryfikacji. Podsumowując zatem, organ ustalił, iż doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób. Sam zaś fakt braku udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego. Strona wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 79 k.p.a.) i wywodząc z tej okoliczności podstawę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia obowiązana jest wykazać, że zachodzi związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią tego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Strona wiedziała o ww. dowodach w aktach sprawy, będąc też wcześniej zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, a z akt tego postępowania, tak na etapie pierwszej jak i drugiej instancji, nie wynika żeby uniemożliwiono jej udział w sprawie przez przykładowo zajmowanie stanowiska, składanie własnych dowodów itp. Rzeczą Strony było skorzystanie z tej możliwości z czego zresztą Skarżąca skorzystała jednakże jak wskazywano powyżej inicjatywna dowodowa polegająca na złożeniu ogólnych opinii oderwanych od stanu faktycznego tej sprawy nie przeniosła Skarżącej oczekiwanego rezultatu. Wnioskowane przez Skarżącą wnioski dowodowe nie były uzasadnione zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i na etapie wniesionej skargi. Tym samym z uwagi na brak uzasadnienia uzupełniania materiału dowodowego o powoływane przez Skarżącą dowody w sprawie w toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku dowodowego strony skarżącej w omawianym zakresie.

Nie może być uznany za zasadny także zarzut braku udowodnienia zamontowania nośnika reklamowego pomiędzy datami kontroli, ponieważ zarzut ten pozostaje w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. Spółka nie przedstawiła wystarczających argumentów w kwestii podważenia przyjętego w zaskarżonej decyzji okresu zajmowania pasa drogowego w czasie między kontrolami pasa, w sytuacji, gdy każda kontrola następna potwierdzała stan ustalony kontrolą poprzednią. Nie ma w tych warunkach powodów do uznania, że między kontrolami obiekty te były usuwane. Należy zatem zauważyć, że pierwszy dzień okresu, za który naliczono karę w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. wyznacza dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym. Koniec okresu, za który naliczono Skarżącej karę, to dzień kontroli pasa drogowego, podczas której po raz ostatni odnotowano istnienie reklamy w pasie drogowym. Na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów należy stwierdzić, że okresy zajęcia pasa drogowego zostały obliczone prawidłowo. Udokumentowanie bowiem, że reklama Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało - uwzględniając wyżej wskazane zasady doświadczenia życiowego oraz logiki - na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Skarżąca zaś nie wykazała, że w ww. okresie reklama była demontowana. Ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, który spoczywa na organie, nie można utożsamiać z nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów na okoliczności, o których może wiedzieć wyłącznie sama strona.

Organ uwzględnił, że bezspornie reklama wyświetlana była jedynie w dniach, kiedy dokumentują to dowody z kontroli pasa drogowego na spornym odcinku. Za każdy ww. dzień wymierzono karę w wysokości przewidzianej jak za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Wtedy zaś kiedy brak ww. dowodów na to, że takie reklamy były na nośnikach wyświetlane organ wymierzył Spółce karę za zajęcie pasa drogowego w wysokości jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18. Organ I instancji w wyjaśnił kwestię wysokości zastosowanych opłat za zajęcie pasa w przełożeniu na poszczególne umieszczone w nim przez stronę obiekty.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż nie zasługuje na uwzględnienie stawiany przez Skarżącą zarzut sprowadzający się do niezasadnego uznania spornych nośników reklamowych za obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Według definicji obiektu budowlanego zawartego w pkt 1) art. 3 Prawa budowlanego - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych;

Załącznik nr 3 do uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 148, poz. 3717 ze zm.) zatytułowany: “Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w pkt 1-18 wymienione są rozmaite obiekty, takie, jak: kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty (biletowe, do sprzedaży napojów, do robienia zdjęć itp.), witryny, gabloty - o powierzchni nie przekraczającej 2m2 (pkt 1); kioski i pawilony: handlowe, usługowe, wystawowe oraz ekspozycyjne, a także wiaty, altany, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne (pkt 2) itp. natomiast w pkt 19 przewiduje stawkę za “inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Zdaniem Sądu, prawodawca w tym wypadku nie miał jednak na myśli obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1) i 3) Prawa budowlanego, gdyż przeczy temu treść postanowień załącznika do uchwały wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję ww. Przepisu prawa budowlanego. Tak więc należy uznać, iż pkt 19 stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w pkt 1 - 18a załącznika, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w pkt 20-35 tabeli). Należy przy tym zauważyć, iż art. 3 pkt 3) ustawy - Prawo budowlane posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika jako “obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to, zdaniem Sądu, jest niezgodne z intencją ustawodawcy, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Skarga bezzasadnie stawia też zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 u.d.p.

Również więc wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Podkreślić na koniec należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym i wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia nośnika w spornej lokalizacji we wskazanym w decyzjach okresie, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione powyżej dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

Reasumując, skoro zostało w kontrolowanym postępowaniu wykazane, że strona skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym a Skarżąca spółka nie zajęła stanowiska co tego wniosku i nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. W tej sytuacji, Sąd na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a. rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329).