Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1652/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 par 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 5 ust 1 pkt 6 i ust 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par 12 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O.K. i J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1292/10 w sprawie ze skargi O.K. i J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1292/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O.K. i J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na wniosek O.K. i J.K., na podstawie art. 157 § 3 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L nr [...], z dnia [...] maja 2006 r. udzielającej J.S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. S. w L.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na J.S. obowiązek wykonania robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia do zgodności z prawem budynku, zgodnie z projektem stanowiącym integralną część tej decyzji. W decyzji tej organ zawarł pouczenie, że w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego należy złożyć wniosek w tym przedmiocie w organie nadzoru budowlanego. Następnie w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 2006 r. na terenie nieruchomości przy ul. S. w L., ww. organ stwierdził, że nałożony obowiązek został wykonany. Zatem, w wyniku rozpoznania wniosku J.S. z dnia 4 maja 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., wydaną na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, udzielił J.S. pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

Zdaniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. powyższa decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności wymienionych w przepisie art. 156 K.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, albowiem wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie organ postąpił zgodnie z art. 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) – wydał w stosunku do spornej inwestycji decyzję o której mowa w art. 40 ustawy Prawo budowlane, a następnie po dokonaniu oględzin stwierdził, że obiekt ten nadaje się do użytkowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania O. i J.K., utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd organu wojewódzkiego, iż decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych, w tym wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przedmiotowa inwestycja była zgodna z planem miejscowym obowiązującym w dacie jej budowy, co potwierdza pismo Urzędu Miasta L. Delegatura L. z dnia [...] października 2003 r., znak: [...], nie zachodziły przesłanki do rozbiórki obiektu z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a z przedłożonego projektu budowlanego wynikało, że budynek kwalifikuje się do dalszej eksploatacji.

Nadto, w ocenie organu, wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], które to organ stwierdził w trakcie oględzin w dniu 27 kwietnia 2006 r., skutkuje koniecznością uzyskania pozwolenia na użytkowanie stosownie do przepisu art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stwierdzenie zdatności obiektu do użytku poprzez wydanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie może być uznane za rażąco naruszające prawo. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności obiektu do użytku, a z części opisowej projektu budowlanego wynika, że obiekt nadaje się do użytku.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli O. i J.K.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem kontroli w niniejszym nieważnościowym postępowaniu była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. udzielająca J.S. pozwolenia na użytkowanie budynku. Podstawą materialnoprawną tego rozstrzygnięcia był przepis art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Nadto Sąd podniósł, że wydanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, poprzedziło wydanie decyzji, którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył obowiązek wykonania robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia do zgodności z prawem budynku, zgodnie z projektem stanowiącym integralną część tej decyzji. W ww. decyzji organ zawarł także pouczenie, że w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego należy złożyć wniosek w tym przedmiocie w organie nadzoru budowlanego. Następnie w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 2006 r. na terenie nieruchomości przy ul. S. w L., organ I instancji stwierdził, że obowiązek nałożony ww. decyzją został wykonany. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., którą udzielono J.S. pozwolenia na użytkowanie budynku, zapadła w wyniku rozpoznania jego wniosku, zgodnie z pouczeniem udzielonym przez organ.

W dalszej części uzasadnienia Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że opisana wyżej decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o jakich mowa w przepisie art. 156 K.p.a.

Wskazał także, w niniejszym postępowaniu wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, gdzie organ nałożył na J.S. obowiązek wykonania robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia do zgodności z prawem budynku, zakończyło ten fragment postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej, który wiązał się z badaniem przesłanek wykluczających legalizację, a opisanych w przepisie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Po decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązków, a tym samym po wykluczeniu przez organ zakazu legalizacji w świetle przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. możliwe było tylko dokonanie oceny zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 ww. ustawy).

W ocenie Sądu powyższa argumentacja świadczy jednoznacznie o tym, że bezprzedmiotowy jest, w odniesieniu do decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak podkreślono, okoliczności wynikające z przepisu art. 37 ww. ustawy zostały ocenione w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Nadto Sąd wskazał, że dyspozycja ww. przepisu art. 42 ust. 3 stanowi, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Pojęcie zdatności do użytku nie zostało opisane w tym przepisie, a kształtowane było przez orzecznictwo. Tym samym, kiedy zważyć na powołaną wyżej interpretację przesłanki rażącego naruszenia prawa o której mowa w art. 156 K.p.a., nie można przyjąć, że dokonana w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym ocena kryterium udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nastąpiła w warunkach rażącego naruszenia prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W trybie kontroli w postępowaniu nieważnościowym nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa decyzji, w której ocenę zdatności do użytku wykonanego obiektu oparto tylko na wykonaniu nałożonego wcześniejszą decyzją, w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obowiązku, a nie jak wskazuje się w orzecznictwie na ocenie np. dopuszczalności położenia budynku na działce w stosunku do jej granic.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli O. i J.K. zaskarżając go w całości. Jednocześnie zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono, iż został wydany z naruszeniem:

1. postanowienia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrażającym się w niezastosowaniu zasady, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej wyrażającego się w nie wykonaniu podjętej w toku postępowania "legalizacyjnego" prawomocnej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego L. przed wydaniem zezwolenia na użytkowanie i pominięciem tej okoliczności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,

2. przepisów art. 7, 8 i 77 K.p.a. w zw. z art. 76, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wyrażającym się w nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego przez organy administracji i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w tym w pominięciu treści prawomocnej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (pozostającej w aktach sprawy, którymi dysponował Wojewódzki Sąd Administracyjny) nakazującej inwestorowi przedłożenie dokumentacji, tj. projektu budowlanego ewentualnych zmian i przeróbek, doprowadzających budynek do zgodności z obowiązującym prawem, która to decyzja nie została wykonana w wyniku czego poczyniono błędne ustalenia faktyczne w sprawie, w oderwaniu od postępowania "legalizacyjnego" bez przeprowadzenia którego nie byłoby możliwe udzielenie zezwolenia na użytkowanie;

3. przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. wrażającym się w nieustosunkowaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi wymienionych poniżej:

- braku możliwości obrony uzasadnionych interesów sąsiedzkich skarżących będącej wynikiem niepowiadamiania ich o terminach oględzin samowoli budowlanej i nie doręczaniu decyzji wydawanych w postępowaniu "legalizacyjnym" wszczętym na skutek skarg wniesionych przez O. i J.K. o naruszeniu ich uzasadnionych interesów,

- naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z przepisem § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i dopuszczenie do użytkowania budynku, w którym umieszczono okna w ścianie rozbudowanej części budynku pomimo tego, że ściana została postawiona w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką skarżących,

- naruszenia przepisu art. 109 K.p.a. wynikającym z niedoręczenia skarżącym decyzji zezwalającej na użytkowanie i innych decyzji wydanych w postępowaniu "legalizacyjnym"

co miało istoty wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

Mając na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zakwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że od 1992 r. usiłują uzyskać od organów administracji decyzję, by sąsiad dokonujący permanentnych samowoli budowlanych doprowadził swój budynek do stanu zgodnego z prawem i zlikwidował okna w ścianie wzniesionej w odległości trzech metrów od granicy z ich działką. Wobec uznania przez organy administracji publicznej niemożności orzeczenia nakazu rozbiórki części budynku dobudowanej bez uzyskania zezwoleń, skarżący skoncentrowali się na uzyskaniu w postępowaniu "legalizacyjnym" takich warunków technicznych, które doprowadziłyby dobudówkę do stanu zgodnego z prawem obowiązującym przed 1 stycznia 1995 r. jak i obecnie.

W ocenie skarżących kasacyjnie ta formalistyka nie doprowadziła do wykonania prawomocnej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nakazującej inwestorowi przedłożenie dokumentacji, tj. projektu budowlanego ewentualnych zmian i przeróbek doprowadzających budynek do zgodności z obowiązującym prawem. Zlekceważenie tej decyzji stanowi naruszenie zasady wyrażonej w postanowieniu art. 2 Konstytucji. Pomimo niewykonania tej decyzji organ administracji publicznej dokonał oględzin obiektu (bez powiadomienia o tym sąsiadów, w tym i skarżących) i uznał, że budynek nadaje się do użytkowania.

Organ administracji publicznej nie przyznał skarżącym przymiotu stron pomimo tego, że to skarżący spowodowali wszczęcie postępowania "legalizacyjnego", a pomimo wskazywania w wydawanych orzeczeniach, że winny być one doręczane sąsiadom do wiadomości (w tym i skarżącym) nie zostały doręczone - w aktach brak jest dowodów doręczeń. Nie doręczono skarżącym decyzji "[...]" i decyzji nr [...].

W dalszej części skarżący podnieśli, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., w uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności stwierdził, że decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. jest wadliwa ze względu na nieprzyznanie skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o zezwolenie na użytkowanie, lecz nie miało to wpływu na jej treść. W ocenie skarżących jest to stwierdzenie nieuzasadnione.

Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził dowodu z akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., którymi dysponował ograniczając się do powtórzenia tez uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który rozpatrzył wyłącznie prawidłowość postępowania o udzielenie zezwolenia na użytkowanie, tak jakby owo postępowanie było oderwane od wcześniej prowadzonego postępowania "legalizacyjnego" bez którego nie było możliwe wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na użytkowanie, z naruszeniem podstawowej zasady postępowania wyrażonej w przepisie art. 134 P.p.s.a. i nie rozstrzygnął na podstawie dowodów mu przedstawionych.

Zdaniem skarżących nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do niektórych zarzutów skargi utrudnia polemikę ze stanowiskiem Sądu, lecz wypracowane dotychczas orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i zmiany dokonane w obecnie obowiązującym prawie budowlanym, w którym przepis art. 5 ust. 1 pkt 8 i 10 jednoznacznie nakazuje inwestorowi odpowiednio usytuować budynek na działce z poszanowaniem praw osób trzecich, zdają się wzmacniać ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zgłoszono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Odnosząc się do podniesionych zarzutów zauważyć należy, iż nieusprawiedliwiony jest w tej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie. Norma ta statuuje, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przepis ten wskazuje na zasadę adekwatności (proporcjonalności), tj. jedną z zasad demokratycznego państwa prawa. Podstawową zasadą państwa prawnego jest to, iż władze publiczne działać mogą jedynie na podstawie i w ramach prawa. Zdaniem skarżących w tej sprawie nie przestrzegano tej zasady, gdyż w postępowaniu legalizacyjnym inwestor nie wykonał podjętej w toku tego postępowania cytat: "prawomocnej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. przed wydaniem zezwolenia na użytkowanie" - koniec cytatu, zaś okoliczność ta została pominięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przede wszystkim podkreślić należy, że decyzja o której wyżej mowa nie została oznaczona jako [...] (taka decyzja o powołanym numerze nie została wydana - przypomnienie NSA), lecz jest to decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] nakazująca J. S., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przedłożenie w terminie do 31 maja 2004 r. wskazanych w niej dokumentów. Jednakże, co umknęło niewątpliwie skarżącym, decyzja ta nie wywołała żadnych skutków w postępowaniu legalizacyjnym, albowiem została w toku postępowania instancyjnego po prostu wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym wskazywana w skardze kasacyjnej decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] nie została pominięta przez Sąd I instancji w trakcie oceny legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 2006 r. Nie można tym samym, w tych okolicznościach, mówić o naruszeniu art. 2 Konstytucji RP.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej powiązano również z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2004 r. (lecz tym razem wpisano numer prawidłowy tej decyzji, tj. [...]). Zdaniem skarżących w związku z pominięciem treści ww. decyzji, której jak zaznaczają nie wykonano, zarzucono naruszenie art. 7, 8 i 77 K.p.a. w zw. z art. 76, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. wyrażające się w nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego przez organy administracji i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Pomijając już kwestię zasadniczą, że sądy administracyjne nie przeprowadzają postępowania dowodowego, lecz dokonują kontroli legalności zaskarżonych decyzji, to nie można mówić o wskazywanym przez skarżących w tym zakresie naruszeniu prawa skoro decyzja nr [...] nie mogła być podstawą do udzielenia pozwolenia na użytkowanie zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Jedynie informacyjnie wskazać należy, że decyzją, która pozwalała sprawdzić wykonanie nałożonych na inwestora obowiązków mających na celu doprowadzenie do zgodności z prawem budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości w L. przy ul. S. była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] nakazująca w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wykonanie w terminie do 30 czerwca 2006 r. określonych robót budowlanych. W konsekwencji wykonania tej decyzji wydano dopiero decyzję, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący, a więc decyzji z dnia [...] maja 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o normę art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Nie można zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy i przy uwzględnieniu zgłoszonego powyższego zarzutu mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 134 P.p.s.a. określającego zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten stanowi, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Co do zasady przepis ten obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. W rozpoznawanej sprawie Sąd I Instancji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy sprawy prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję i trafnie uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o pozwoleniu na użytkowanie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Skoro wskazana wyżej decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie była dotknięta żadną z kwalifikowanych wad o jakich wspomina przepis art. 156 § 1 K.p.a., to podjęto w tej sprawie prawidłowe rozstrzygniecie o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przeprowadzając prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji sporządził również opowiadające prawu uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. nie zasługuje także na uwzględnienie.

Należy stwierdzić, że uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia powyższe wymogi wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w L. przy ul. S. Trafnie bowiem uznano w motywach zaskarżonego wyroku, iż opisana wyżej decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Prawidłowo wykazano również, że decyzji z dnia [...] maja 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, skoro podstawą jej wydania jest stwierdzenie zdatności obiektu do użytkowania. Zdatność tę potwierdza się wykonaniem nałożonego wcześniej w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obowiązku. W rozpoznawanej sprawie wbrew stanowisku skarżących nie można przyjąć, że inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego wcześniej w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] wydanej w oparciu o normę art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co potwierdziły oględziny przeprowadzone w dniu 27 kwietnia 2006 r. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończyła proces legalizacji samowoli budowlanej w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Kwestią podstawową i jedyną do prawidłowego wydania ww. decyzji było zatem stwierdzenie zdatności obiektu do użytku, a więc wskazywana przez skarżących ewentualna kwestia nieprawidłowego usytuowania spornego obiektu od granicy działki nie może wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji w tej sprawie, gdyż te kwestie muszą być przesądzone ostatecznie na wcześniejszym etapie postępowania.

Jednocześnie nie można w tej sprawie uznać, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Niewątpliwie na str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd ten podniósł, że w trybie kontroli w postępowaniu nieważnościowym nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa decyzji, której ocenę zdatności do użytku wykonanego obiektu oparto tylko na wykonaniu nałożonego wcześniejszą decyzją, w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obowiązku, a nie na ocenie np. dopuszczalności położenia budynku na działce w stosunku do jej granic. Tym samym podnoszona kwestia wadliwego usytuowania spornego obiektu od granicy z działką nie mogła w żadnym wypadku wpłynąć na treść decyzji wydanej w trybie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Ponadto trafnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, że zarzut braku udziału skarżących w postępowaniu zakończonym kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nie stanowi o jej wadzie w rozumieniu art. 156 K.p.a., a może być rozpatrywany jako przesłanka wznowieniowa w rozumieniu art. 145 K.p.a. Z tym stanowiskiem należy się w pełni zgodzić. W postępowaniu nieważnościowym bowiem, co już wyżej zaznaczono, bada się jedynie wystąpienie wad kwalifikowanych o jakich mowa w art. 156 K.p.a., natomiast te podnoszone również w skardze kasacyjnej jak niepowiadomienie o terminach oględzin i niedoręczenie decyzji w postępowaniu legalizacyjnym, z czym skarżący utożsamiają naruszenie art. 109 K.p.a., należy wiązać z ewentualnym brakiem udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a to nie jest podstawa do stwierdzenia nieważności wskazywanej decyzji, lecz ewentualna podstawa domagania się wznowienia postępowania.

Tym samym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skargi wniesionej do Sądu I instancji i wyjaśnił dlaczego zastosował konstrukcję prawną z art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę. Rozważania te pozwalały na ich ocenę w ramach złożonej skargi kasacyjnej, a to prowadzi do wniosku, że w tym zakresie nie można skutecznie Sądowi I instancji postawić zarzutu nienależytego uzasadnienia skarżonego wyroku.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.