Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 305/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 10 § 1, art. 28, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z "[...]" r, nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania I. B. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję z "[...]" r. wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, zobowiązującą skarżącą do ponoszenia odpłatności za pobyt babci – J. M. (dalej jako: "beneficjentka") w Domu Pomocy Społecznej (dalej jako: "DPS") w wysokości 1.102,39 zł miesięcznie, począwszy od 9 października 2019 r., z zastrzeżeniem, że opłata za październik 2019 r. wynosi 817,90 zł.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że beneficjentka przebywa w DPS od 24 czerwca 2019 r. na podstawie decyzji z "[...]" r. Decyzją z "[...]" r. ustalono odpłatność mieszkanki w wysokości 70% dochodu w kwocie 1.179,58 zł począwszy od 1 sierpnia 2019 r. Średniomiesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS na mocy zarządzenia Starosty z dnia 12 lutego 2019 r. wynosi 3.740 zł. Ustalono krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt beneficjentki w DPS: dwoje dzieci i siedmioro wnucząt. Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił ich sytuację dochodową i wydał decyzje, ustalając ich odpłatność lub jej brak. Zaznaczono, że niniejsza decyzja dotyczy tylko zobowiązania skarżącej. Przytoczono treść art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, dalej jako: "u.p.s.") Kolegium wskazało, że przepis ten określa odpowiedzialność finansową członków rodziny za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej według kolejności ustalonej w tym przepisie. Jeżeli osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponieść kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w dalszej kolejności na zstępnych, następnie na wstępnych, a na końcu na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Podniesiono, że obowiązek wnoszenia opłaty musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Kwestia ta nie jest pozostawiona uznaniu i dobrej woli zstępnego. Przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. uzależnia wysokość opłaty od dochodów, nie zaś od ponoszonych wydatków czy rzeczywistych możliwości finansowych osoby zobowiązanej. Reasumując Kolegium uznało, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił dochód skarżącej i członków jej rodziny, wyliczając różnicę pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie a 300% kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ustalono, że dochód w miesiącu maju 2019 r. z tytułu wynagrodzenia za pracę skarżącej wyniósł brutto 6368,60 zł (netto 5425,43 zł), zaś jej męża - 6662,40 zł brutto (netto 5630,38 zł). W skład rodziny wchodzi jeszcze dwoje dzieci, zatem ustawowe kryterium dochodowe 300% dla członka rodziny wynosi 1584 zł. Z sumy dochodów i podzielenia jej na 4 członków rodziny otrzymano kwotę 2763,95 zł, co przekracza wskazane wyżej kryterium o kwotę 1179,95 zł. Zatem ustalona kwota odpłatności w wysokości 1102,39 zł miesięcznie nie przekracza tej różnicy.

Odnosząc się do argumentów strony, iż nie ustalono w toku postępowania dochodów B. M. i K. J., Kolegium wskazało, że organ ustalił ich sytuację dochodową i w obu przypadkach uznał, iż dochody ich rodzin nie przekraczają 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W stosunku do D. P., w związku z jego zamieszkaniem w Anglii i niemożnością ustalenia jego sytuacji dochodowej, organ zdecydował o wystąpieniu do sądu z pozwem o ustalenie alimentów na rzecz beneficjentki. Kolegium zaznaczyło, że poczynione przez organ w toku postępowania ustalenia nie budzą wątpliwości. Wyraziło zrozumienie dla sytuacji skarżącej, ale musiało przede wszystkim kierować się przepisami prawa, a nie zasadami słuszności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. Podniosła, że organy miały obowiązek równomiernego obciążenia zstępnych za pobyt babci w DPS. Każdy bowiem z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat, a jedynie różnicować je może sytuacja dochodowa i majątkowa. Zdaniem skarżącej, wadliwie została ustalona opłata dla beneficjentki, co ma bezpośredni wpływ na dalsze działanie organu. Zarzuciła, że nie brała udziału w tym postępowaniu bez własnej winy, a organ I instancji odmówił jej kserokopii dokumentów z tej sprawy. Wskazała, że decyzja organu I instancji pomija sytuację bytową oraz możliwość odpłatności córki beneficjentki B. P., wnuczki B. M. oraz wnuka D. P. Wyraziła niezrozumienie, na jakiej podstawie prawnej przesunięto obowiązek na nią. W przekonaniu skarżącej organ I instancji działał arbitralnie i bezpodstawnie wskazał ją jako zobowiązaną do ponoszenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2019 r. poz. 2167) kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzana jest pod względem zgodności

z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U.

z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów, ustalonych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Organy ustaliły, że beneficjentka ma dwoje dzieci i siedmioro wnucząt, zobowiązanych do ponoszenia odpłatności. Akta administracyjne obejmują wyodrębnione akta każdego ze zobowiązanych zstępnych i beneficjentki, prócz córki beneficjentki B. P., w stosunku do której skarżąca zarzuciła, że organy nie ustaliły sytuacji bytowej. Skarżąca jest córką B. P. Jedynie z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że był przeprowadzony wywiad środowiskowy w stosunku do rodziny B. P., ale wobec zawarcia przez nią umowy, w której zobowiązała się ona wnosić opłatę w wysokości 138,59 zł miesięcznie, nie było zasadne wydawanie decyzji i postępowanie zostało umorzone decyzją z dnia "[...]" r.

Nieprawidłowo organ I instancji rozstrzygał o obowiązku każdego ze zobowiązanych odrębnymi decyzjami, nie dopuszczając skarżącej do tych postępowań, co uniemożliwiło stronie, jak i Sądowi ocenę prawidłowości ustaleń objętych odrębnymi decyzjami, a tym samym rozstrzygnięcie, czy nałożona na skarżącą opłata jest zgodna z prawem. Rozstrzyganie przez sąd "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104).

Wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS jest obligatoryjne, co wynika jednoznacznie z treści art. 59 ust. 1 u.p.s. Przepis ten nakazuje wydanie decyzji konkretyzującej obowiązek wynikający z mocy art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest sporne, że decyzja ta ma charakter konstytutywny, rozbieżnie natomiast oceniana była możliwość działania jej z mocą wsteczną,

tj. ustalenie odpłatności za okres poprzedzający wydanie decyzji ustalającej odpłatność. Skład orzekający podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu odpłatności ma konkretyzować datę powstania obowiązku i może wywierać skutki z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2017r., sygn. akt I OSK 704/17 i powołane w nim orzecznictwo, także wyrok NSA z dnia 14 października 2016r., sygn. akt I OSK 410/15, z dnia 19 lutego 2016r., sygn. akt I OSK 1449/14, publ w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Art. 61 ust. 1 u.p.s. określa krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt beneficjenta w domu pomocy społecznej. Art. 61 ust. 2 pkt 1-3 u.p.s. określa w jakiej wysokości wnoszą opłaty kolejno mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. Mieszkaniec domu obowiązkowo wnosi opłatę w wysokości 70 % swojego dochodu. Różnicę pomiędzy kosztem utrzymania beneficjenta a wniesioną przez niego opłatą powinni pokryć członkowie jego rodziny, wymienieni w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., gdyż na nich ciąży obowiązek alimentacyjny polegający na dostarczaniu środków utrzymania (art. 128, art. 129, art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz. U z 2020 r. poz. 1359). Granicę obowiązku wnoszenia opłat przez zobowiązanych do alimentacji wyznaczają przepisy art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) u.p.s., określające kryterium dochodowe. Na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. oplata może być ustalona w drodze umowy. Zawarcie umowy ze wszystkimi bądź niektórymi zobowiązanymi nie zwalnia jednak organu organu z obowiązku ustalenia odpłatności w drodze decyzji w stosunku do pozostałych zobowiązanych lub w przypadku niewywiązywania się przez nich z umowy . Wydanie takiej decyzji nakazuje wprost art. 59 ust 1 u.p.s. Konieczność wydania decyzji ustalającej opłatę wynika też z treści art. 61 ust. 3 zdanie pierwsze u.p.s. Ustanawia on obowiązek ponoszenia przez gminę opłat zastępczych w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W takiej sytuacji gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 104 ust. 3 u.p.s.). Gmina może dochodzić zwrotu tylko opłat uiszczonych zastępczo, czyli opłat ustalonych uprzednio decyzją wiążącą osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. (vide: uchwała NSA z dnia 11 czerwca 2018r., sygn. I OPS 7/17, publ. w CBOSA). W uzasadnieniu do tej uchwały NSA zwracał uwagę, że adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a więc osoby zobowiązanej do ponoszenia tej opłaty może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 następuje ustalenie zarówno osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty jak i ustalenie wysokości opłaty za pobyt w konkretnym domu pomocy społecznej, a także ustalenie jaka kwota opłaty (jaka część opłaty) przypada na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia. Powyższe przekonuje o konieczności rozstrzygania jedną decyzją w całości o opłacie należnej na pokrycie kosztów utrzymania mieszkańca DPS, jest to bowiem jedna opłata. Wszystkie podmioty zobowiązane do jej ponoszenia są stronami w sprawie jej ustalenia, bowiem ich obowiązku ono dotyczy. Stosownie do treści art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a.") o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na zasadzie tych przepisów obowiązkiem organu administracji publicznej jest umożliwienie stronie obrony jej praw. Brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zstępni mają obowiązek partycypowania w opłacie, jeżeli ich dochód przekracza 300% kryterium dochodowego, do wysokości należnej opłaty za pobyt członka rodziny w DPS, z zastrzeżeniem, że po wniesieniu opłaty musi im pozostać 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zabezpiecza zstępnych, zapewniając pozostawienie im środków koniecznych do utrzymania. Ramy przyjętego przez ustawodawcę 300% kryterium dochodowego obejmują co do zasady koszty utrzymania zwyczajowo przyjęte. Ustawodawca przewidział też możliwość zwolnienia z opłaty, jednak może dotyczyć to tylko wyjątkowych, nadzwyczajnych sytuacji określonych w art. 64 u.p.s. Ponieważ przepis ten ustanawia wyjątki od obowiązku ponoszenia opłaty, to nie może być interpretowany rozszerzająco.

W przypadku zwolnienia z opłaty beneficjenta lub chociażby jednego ze zstępnych albo odstąpienia od nałożenia na nich opłaty, może to wiązać się ze wzrostem obciążenia dla pozostałych zobowiązanych, jeżeli mają wystarczająco wysokie dochody. Dlatego każdy ze zstępnych powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty w celu realizacji prawa do weryfikacji ustaleń poczynionych w odniesieniu do pozostałych zobowiązanych do wnoszenia opłaty.

W rozpoznawanej sprawie bezpodstawnie pominięto udział pozostałych zobowiązanych do ponoszenia opłaty, uniemożliwiając skarżącej jednocześnie uczestnictwo w postępowaniach dotyczących wszystkich zobowiązanych. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ I instancji prowadził i prowadzi odrębne postępowania wobec beneficjenta i każdego ze zstępnych, i tylko z udziałem tego konkretnego zobowiązanego. Działanie takie jest sprzeczne z normą art. 7 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej stać na straży praworządności i dochodzić prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, w celu ochrony interesu publicznego i słusznego interesu obywateli. Wyrywkowe ustalenie opłaty w odniesieniu do każdego zobowiązanego odrębnie i niedopuszczenie do takiego postępowania pozostałych zobowiązanych z mocy ustawy, uniemożliwia rzetelne rozważenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Koszt utrzymania beneficjenta w DPS wymaga ustalenia jednej opłaty, która powinna zostać rozstrzygnięta całościowo jedną decyzją, co pozwoliłoby na zbadanie wszystkich elementów warunkujących wysokość należnej opłaty, w tym nałożonej na poszczególnych zobowiązanych. Organ powinien uwzględniać dochody i możliwości majątkowe wszystkich zobowiązanych oraz obowiązujący średni miesięczny koszt utrzymania w DPS. Wówczas skarżąca mogłaby kwestionować ustalenia co do sytuacji finansowej czy bytowej pozostałych zobowiązanych, co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż członek rodziny może dysponować wiedzą, która może zaważyć na ocenie zdolności finansowej innego zobowiązanego z mocy prawa. Ograniczenie niniejszego postępowania tylko do sytuacji finansowo-bytowej skarżącej uniemożliwia Sądowi ocenę, czy rzeczywiście sytuacja bytowa pozostałych zobowiązanych uzasadniała nałożenie na skarżącą opłaty w ustalonym wymiarze. Ustalenia w stosunku do pozostałych zobowiązanych mogą niewątpliwie mieć znaczenie dla rozłożenia ciężaru opłaty, którą zstępni powinni co do zasady ponosić równomiernie. Każdy bowiem z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat, a jedynie różnicować je może wykazana przez każdego ze zstępnych sytuacja dochodowa lub majątkowa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 796/18 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2017r., poz. II SA/Bk 259/17 i powołane w nim orzecznictwo, publ. w CBOSA). Kwestia ta nie jest zatem pozostawiona uznaniu i dobrej woli zstępnego. Organ nie może arbitralnie dokonać wyboru osoby spośród zstępnych, którą jego zdaniem stać na uiszczenie wymaganej części opłaty, bez należytego rozważenia możliwości finansowych pozostały zstępnych, a nawet samego mieszkańca DPS. Brak obowiązku odpłatności może dotyczyć tylko osoby, która wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Jeżeli zobowiązany nie współpracuje z organem w tym względzie, to taka sytuacja nie może być promowana odstąpieniem od ustalenia odpłatności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji

i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a Oznacza to, że organ II instancji zobowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę z udziałem wszystkich stron postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z treści powyższych rozważań.