Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1416/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 40 paR. 2, ART. 129 PAR. 2, ART. 127 PAR. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska(spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1114/14 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 lutego 2015 r. oddalił skargę J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J. M. wystąpił do Prezydenta Miasta Częstochowy o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości położonej w Częstochowie przy ul. [...] i [...] obejmującej działki o numerach ewidencyjnych [...].

Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z [...] października 2008 r. zezwolił J. M. na usunięcie łącznie 529 drzew. Jednocześnie ustalił opłatę z tego tytułu w kwocie 128 589,07 zł.

Decyzja powyższa, na wniosek skarżącego była zmieniana decyzjami:

- z [...] listopada 2008 r. w zakresie terminu zapłaty opłaty,

- z [...] maja 2009 r. w zakresie zobowiązania do nasadzenia nowych drzew.

Decyzją z [...] listopada 2009 r. Prezydent Miasta Częstochowy uchylił wydane dotychczas w sprawie decyzje i zezwolił skarżącemu na usunięcie 529 drzew ustalając, podobnie jak w decyzji z [...] października 2008 r., opłatę za usunięcie ww. drzew w kwocie 128 589,07 zł. Jednocześnie zobowiązał go do dokonania nasadzeń zastępczych. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z [...] grudnia 2009 r. w zakresie harmonogramu spłat poszczególnych rat.

Dnia [...] października 2011 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Częstochowy o "przywrócenie" poprzedniego harmonogramu spłat, wynikającego z decyzji z [...] października 2008 r.

Decyzją z [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta Częstochowy odmówił żądaniu strony w tym zakresie, jednocześnie zobowiązał skarżącego do zapłaty pozostałej części opłaty za usunięcie drzew i krzewów wraz z odsetkami.

Od decyzji odwołał się J. M. osobiście.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z [...] stycznia 2012 r. uchyliło decyzję z [...] listopada 2011 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium uznało, że Prezydent Miasta Częstochowy błędnie ustalił dzień od którego należy ustalić odsetki od nieuiszczonej części opłaty.

W ramach podjętego postępowania skarżący wniósł o umorzenie odsetek od zaległej części opłaty za usunięcie drzew i krzewów jednak Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z [...] listopada 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie argumentując, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w sytuacji, gdy zaległość w płatności przekracza równowartość trzech kolejnych rat, uiszczenie opłaty staje się wymagalne w całości.

W aktach sprawy znajduje się upoważnienie wystawione przez radcę prawnego P. W., pełnomocnika J. M. w sprawie [...] przed Prezydentem Miasta Częstochowy, dla J. M.

Dnia [...] marca 2014 r. działając we własnym imieniu J. M. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z [...] listopada 2009 r. znak [...] oraz "stwierdzenie nieważności wydanych decyzji zależnych od niej". W uzasadnieniu podniósł, iż skarżony akt, w jego ocenie, rażąco narusza prawo, gdyż nie wyraził on zgody na uchylenie decyzji z [...] października 2008 r.

Organ II instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Poza wnioskodawcą powiadomiony został również radca prawny P. W.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy. W uzasadnieniu wskazało, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa.

J.M. pismem nadanym w urzędzie pocztowym dnia [...] maja 2014 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium postanowieniem z [...] lipca 2014 r. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ustalił, że decyzja została doręczona stronie dnia [...] kwietnia 2014 r., zatem termin do złożenia wniosku upłynął 14 maja 2014 r.

Skargę na powyższe postanowienie złożył J. M., reprezentowany przez radcę prawnego J. M. Domagając się uchylenia skarżonego postanowienia, merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwrotu kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych oraz skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Częstochowie błędne obliczenie początku biegu terminu do złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego zdaniem bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien biec od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Dla Sądu kluczowe w sprawie jest to, czy w postępowaniu zakończonym skarżonym postanowieniem został skutecznie ustanowiony pełnomocnik. Nie budzi wątpliwości fakt, iż w postępowaniu przed Prezydentem Miasta Częstochowy, w sprawie występował pełnomocnik. W aktach sprawy znajduje się upoważnienie wystawione przez radcę prawnego P. W., pełnomocnika J. M. w sprawie [...] przed Prezydentem Miasta Częstochowy, dla J. M. Jednakże stosowne pełnomocnictwo nie zostało przedłożone w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...], które toczyło się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Częstochowie. Co prawda organ kierował początkowo pisma w sprawie do radcy prawnego P. W., jednakże należy przyjąć że w sposób formalny SKO nie posiadało w aktach sprawy jego pełnomocnictwa. Niezależnie od tego radca prawny nie realizował swych zadań, co świadczy, iż nie był on pełnomocnikiem ustanowionym w sprawie. Nie odpowiadał bowiem na korespondencję organu, nie podjął również przesyłki zawierającej decyzję z [...] kwietnia 2014 r.

Kierując się brzmieniem art. 40 § 2 oraz art. 33 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż uprawnienie pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy dotyczy całej sprawy, w tym także na etapie nadzwyczajnym. Jednakże z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Organ (w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie) musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a., należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że postępowanie organu było prawidłowe. W postępowaniu nadzwyczajnym skarżący nie informował organu o ustanowieniu pełnomocnika. Pełnomocnik nie wykazał jakiejkolwiek aktywności w sprawie, w tym nie przedłożył pełnomocnictwa. Nie podjął nawet doręczonej mu decyzji. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie prawidłowo ustaliło datę początku biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na dzień doręczenia go skarżącemu. Trudno bowiem uznać, iż w postępowaniu przed tym organem działał skutecznie ustanowiony pełnomocnik.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J.M., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez pominięcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku okoliczności faktycznej mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie nieuwzględnienie faktu konsekwentnego wskazania przez organ administracji – zarówno w treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., jak i we wcześniejszych pismach kierowanych do strony – osoby radcy prawnego P. W., jako pełnomocnika "Pana J. M.", w sytuacji gdy strona nie skorzystała z prawa do ustanowienia pełnomocnika. Nieuwzględnienie powyższej okoliczności w toku rozumowania zwieńczonego wydaniem wyroku oddalającego skargę prowadzi do wniosku, iż wyrok ten dotknięty jest wadą (error in iudicando), skutkującą wadliwością orzeczenia i uzasadniającą jego uchylenie.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. – oddalenie skargi zmierzającej do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z [...] lipca 2014 r. wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniających jego uchylenie, wśród których wskazać należy:

- obrazę art. 8 k.p.a. poprzez złamanie zasady ogólnej postępowania administracyjnego poprzez wskazanie expressis verbis w treści decyzji osoby radcy prawnego P. W. jako pełnomocnika działającego za stronę, a co za tym idzie wprowadzenie skarżącego w błąd co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa w sprawie prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miasta Częstochowy, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Częstochowy, wydanej w dniu [...] listopada 2009 r., co w konsekwencji doprowadziło do powstania po stronie skarżącego mylnego przeświadczenia o otwarciu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w chwili skutecznego jej doręczenia radcy prawnemu – P. W., a następnie przerzucenie na skarżącego skutków błędu spowodowanego przez organ administracji, poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony w dniu [...] maja 2014 r. wniesiony został z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i nie podlega rozpatrzeniu i zamknięcie dyspozycją art. 129 § 2 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. drogi do merytorycznej weryfikacji jej prawidłowości.

- naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i doręczenie decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. osobie niebędącej pełnomocnikiem strony, a w efekcie wprowadzenie skarżącego w błąd co do możliwości zastosowania przez niego dyspozycji art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., to jest możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji radcy prawnemu – P. W., a nie w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji przez stronę postępowania, co w efekcie doprowadziło do wydania postanowienia stwierdzającego, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony w dniu [...] maja 2014 r. wniesiony został z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i nie podlega rozpatrzeniu.

- złamanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w szczególności zaniechanie zwrócenia się do strony z żądaniem wyjaśnienia pozycji zajmowanej przez radcę prawnego P. W. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w sytuacji pojawienia się wątpliwości co do zakresu jego umocowania, czego wyrazem stało się błędne zaadresowanie decyzji do osoby nie będącej pełnomocnikiem strony, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargi wniesionej w 14-tym dniu od dnia skutecznego doręczenia decyzji osobie wskazanej przez organ jako pełnomocnika strony za wniesioną z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności za nieuzasadniony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków w nim określonych, a więc w przypadku nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09), a także wówczas, gdy wskazano podstawę prawną i faktyczną, jednakże treść uzasadnienia będzie niejasna, czy też nielogiczna, która uniemożliwia jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu, a więc uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09). Ponadto, wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). Odmienność stanowiska zajętego przez Sąd I instancji od prezentowanego przez wnoszącego skargę, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Zarzut ten nie może służyć podważeniu oceny zebranego materiału dowodowego przez Sąd I instancji. Tymczasem złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna wskazuje na błędne ustalenie zakresu pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu P. W., jak również wprowadzenie w błąd strony postępowania. Sposób sformułowania zarzutów w tej kwestii, oraz fakt, iż zmierzają one do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do właściwej oceny skutków doręczenia decyzji, czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nieuzasadnionym.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały do wykazania, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dokonał nieprawidłowej oceny wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego, który został ustalony z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 i art. 40 § 2 k.p.a., czego wynikiem było oddalenie skargi. Skarżący podkreślił, że działając w zaufaniu do organów, kierując się wiarygodnością informacji zawartych w decyzji, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uwzględniając skuteczne doręczenie decyzji pełnomocnikowi. Skarżący był błędnie przekonany o zakresie udzielonego pełnomocnictwa, na co zdecydowany wpływ miał sposób adresowania korespondencji przez organ.

Stwierdzić należy, że przywołane argumenty nie mogły prowadzić do uznania za wadliwe stanowisko zajęte przez Sąd I instancji o prawidłowości ustalenia przez organ daty początku biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak przyznaje autor skargi kasacyjnej, skarżący nie skorzystał z prawa do ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z [...] listopada 2009 r. Tym samym nie kwestionuje prawidłowości doręczenia skarżącemu osobiście przesyłki zawierającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z [...] kwietnia 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. Bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znajdował zatem swój początek w dacie doręczenia skarżącemu kwestionowanej decyzji. Bez wpływu na prawidłowość powyższego stanowiska pozostawały argumenty nakierowane na błędne przekonanie skarżącego o związaniu biegu terminu z datą odebrania przesyłki przez radcę prawnego, który reprezentował stronę przed organami w postępowaniu zwykłym dotyczącym wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Asekuracyjne doręczenie przez organ decyzji również temu pełnomocnikowi nie mogło prowadzić do zmiany zakresu udzielonego pełnomocnictwa wywołując skutki w zakresie rozpoczęcia biegu terminu do złożenia przysługujących stronie środków zaskarżenia. Argumenty skargi kasacyjnej nakierowane na mylne przeświadczenie skarżącego co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa, jak i rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mogły więc posłużyć przywróceniu terminu (art. 58 k.p.a.), nie zaś prowadzić do przyjęcia, że skuteczne doręczenie decyzji osobie nie będącej pełnomocnikiem strony mogło otworzyć termin do złożenia środka zaskarżenia.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego oddalił tę skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a.