Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2067/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 3e, art. 4 ust. 8, art. 32 ust. 1 i ust. 4,
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2626/14 w sprawie ze skargi [A.] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] z siedzibą w W. na rzecz Ministra Rozwoju 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2626/14 oddalił skargę A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 lipca 2014 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy:

Decyzją Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Z. (WUP) z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [..], zobowiązano "..." do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur w kwocie 9 268,47 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Na należność składa się kwota 6 398 zł w związku z wyłonieniem koordynatora ds. badań i testowania niezgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r, poz. 907 ze zm., dalej: p.z.p.) i kwota 2 870,47 zł z tytułu wypłaty dodatku zadaniowego koordynatorowi ds. badań i testowania w miesiącu styczniu 2011 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący realizował projekt innowacyjny pt. "..." na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o okresie realizacji od 1 października 2010 do 31 grudnia 2012, przedłużonym do 31 grudnia 2013 r. W dniach 22-25 października 2013r. WUP przeprowadził kontrolę projektu i sporządził zalecenia pokontrolne.

Wskazał, że w ramach projektu skarżący zlecił A.Z. pełnienie w okresie od 1 marca do 31 sierpnia 2011 r. czynności koordynatora ds. badań i testowania bez zastosowania przepisów ustawy p.z.p., podczas gdy zgodnie z zatwierdzonym budżetem projektu koszt wynagrodzenia koordynatora zaplanowano w kwocie przekraczającej próg 14 tys. euro netto, obligujący podmiot do stosowania tej ustawy przy zlecaniu usług. Organ uznał, że ponieważ przedmiotem umowy był nadzór nad przygotowywaniem i prowadzeniem procesów badawczych, monitorowanie oraz bieżąca ewaluacja zmian w przebiegu prac, to w sprawie nie znajduje zastosowania wyłączenie z art. 4 pkt 3 lit. a p.z.p. zgodnie z którym ustawy p.z.p. nie stosuje się do zamówień, których przedmiotem są usługi w zakresie badań naukowych i prac rozwojowych oraz świadczenie usług badawczych, które nie są w całości opłacane przez zamawiającego lub których rezultaty nie stanowią wyłącznie jego własności.

Organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli ze względów organizacyjnych zamówienia nie mogły być udzielane jednorazowo np. z powodu podziału projektu na etapy to i tak do ustalenia wartości poszczególnych części zastosowanie będzie miał przepis art. 32 ust. 4 p.z.p. Wobec tego nie jest możliwe podzielenie zamówienia na części i oszacowanie wartości odrębnie dla każdej z nich. Dlatego do ustalenia wartości zamówienia przyjęto kwotę 121 500 zł. pomniejszając ją o kwotę 22 500 zł, ponieważ w pierwszym etapie realizacji projektu beneficjent zlecił wykonanie tej usługi swoim pracownikom wypłacając wynagrodzenie w takiej wysokości, a kwota pozostała w wysokości 99 000 zł, została uznana jako wydatek niekwalifkowalny.

W związku z tym organ uznał, że beneficjent naruszył art. 3 ust. 1 p.z.p., co stanowiło jednocześnie naruszenie § 30 umowy o dofinansowanie projektu, podrozdziału 3.1. pkt 1 lit k Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, do stosowania których beneficjent zobowiązał się na mocy § 3 ust. 2 umowy.

Organ orzekający stwierdził, że naruszenie ustawy p.z.p. oznacza naruszenie procedury z art. 187 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.jed. Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm., dalej :u.f.p.) i stanowi podstawę do zwrotu środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Ponadto stwierdził, że beneficjent naruszył Wytyczne (podrozdział 3.1.2 – zakaz podwójnego finansowania) z powodu przyznania S. S.R. dodatku zadaniowego za miesiąc styczeń 2011r. podczas gdy jednocześnie z tego samego tytułu tj. za pełnienie czynności koordynatora ds. badań i testowania wypłacił jej wynagrodzenie zasadnicze. Dyrektor Instytutu w dniu 31 grudnia 2010 r. oddelegował S.S.R. do obsługi projektu jako koordynatora ds. badań i testowania na ¼ etatu z wynagrodzeniem w wysokości 1 630 zł. W tym samym dniu przyznał jej dodatek zadaniowy w wysokości 2 870, 47 zł, również za pełnienie funkcji koordynatora ds. badań i testowania. Oba tytuły wypłaty wynagrodzenia były takie same: praca jako koordynator ds. badań i testowania, co stanowi o naruszenie Wytycznych w zakresie zakazu podwójnego finansowania.

Organ II instancji wskazał również, że zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. naliczanie odsetek nie jest uzależnione od dysponowania środkami ale od przekazania środków, a stosowanie wykładni funkcjonalnej w sytuacji gdy treść przepisu nie budzi wątpliwości jest niedopuszczalne.

Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w pierwszej kolejności należało ustalić czy beneficjent miał obowiązek stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych do wyboru koordynatora ds. badań i testowania.

Odwołując się do przepisów ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (DZ.U. nr 236, poz. 2390 ze zm.) WSA ocenił, że organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni art. 4 ust. 3e p.z.p. i przyjął, że skoro A.Z. zostały powierzone czynności o charakterze organizacyjnym tj. nadzorowanie, monitorowanie i bieżąca ewaluacja zmian w przebiegu prac, to nie były to czynności badawcze ale koordynacyjne, a zatem A.Z. nie wykonywała prac, których efektem mógłby być postęp w danej dziedzinie. Nie zmienia tej oceny to, że jednocześnie była ona członkiem projektu. Sąd w pełni podzielił pogląd organu o konieczności zwężającej wykładni przepisu p.z.p. w zakresie możliwości odstąpienia od stosowania procedury zamówień publicznych.

Dalej Sąd zaznaczył, że przepisy UE określają minimalne ujednolicone zasady, które zapewniają równe warunki działania wszystkim firmom w całej Europie. Zasady te zostały przeniesione do ustawodawstwa krajowego i stosuje się je do ofert, których wartość pieniężna przekraczała 14 000 euro netto.

Wyjaśnił, że w dacie w której nastąpił wybór koordynatora, budżet przewidziany na to wynagrodzenie nie był podzielony i obejmował cały okres realizacji programu i wynosił 121 500 zł na działania koordynatora ds. badań i testowania. Kwota ta przewyższała 14 000 euro. To, że doszło do podzielenia przez beneficjenta wynagrodzenia na 2 etapy nie zmienia zasad funkcjonowania budżetu, który był przewidziany dla całego projektu.

WSA stwierdził, że podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, a zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów p.z.p. dzielić zamówienia na części lub zaniżać jego wartości (art. 32 ust. 2 p.z.p.). Również w sytuacji gdy zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia (ust. 4).

Odnosząc się do uznania za niekwalifikowany wydatku w kwocie 2 870 zł wypłaconego tytułem dodatku zadaniowego dla S.S.R. Sąd w pełni podzielił dokonaną przez organy ocenę prawną. WSA uznał, że dopuszczalne jest przyznanie dodatku do wynagrodzenia osobie która jest zaangażowana do projektu na podstawie stosunku pracy, jeżeli dodatek dotyczy realizacji zadań dodatkowych, jeżeli jest to zgodne z obowiązującymi przepisami prawa pracy, a charakter czynności za które przyznawany jest dodatek nie ma charakteru stałego i dlatego nie może zostać włączony do podstawowych obowiązków danej osoby. Nie jest to możliwe gdy w ramach stosunku pracy pracownik wykonuje te same czynności za które otrzymuje dodatek zadaniowy. Organ niewadliwie ustalił, że S.S.R. otrzymywała dodatek zadaniowy za to samo co było przedmiotem jej wynagrodzenia (pełnienie funkcji koordynatora ds. badań i testowania). Oba tytuły były takie same, wynagrodzenie i dodatek były wypłacone za identyczne czynności, tj. za wykonywanie prac koordynacyjnych przy projekcie, więc nie są zasadne twierdzenia skarżącego, że dodatek został wypłacony za czynności inne niż wynikające z zakresu czynności wykonywanych w ramach umowy na ¼ etatu. Biorąc pod uwagę fakt, że dodatek miał być wypłacany przez 2 lata, za nieuprawnione WSA uznał wywody skargi, iż nie miał on charakteru stałego. Prawidłowo zatem organ ustalił, że doszło w tym zakresie do podwójnego finansowania wydatku (naruszenie Wytycznych podrozdział 3.1.2. Zakaz podwójnego finansowania).

Sąd nie znalazł także podstaw do zakwestionowania sposobu naliczenia odsetek. Wskazał, że art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych określa terminy liczenia odsetek ustalając, że są one naliczane od dnia przekazania środków. Przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący a przyjęcie koncepcji możliwości naliczenia odsetek jedynie za okres dysponowania tymi środkami (w tym wypadku z wyłączeniem wskazywanego przez Skarżącego okresu zamrożenia projektu i jego zawieszenia) stanowiłoby obejście prawa czyli art. 207 ust. 1 pkt 3 tiret, co jest niedopuszczalne.

W konkluzji WSA uznał, że organ prawidłowo ustalił, że wydatki w łącznej wysokości 9 268,47 zł spełniają przesłanki nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.

I. z siedzibą w W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił:

naruszenie art. 4 ust. 3e p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że skarżący naruszył art. 3 ust. 1 p.z.p., bowiem miał obowiązek wyłonienia koordynatora ds. badań i testowania z uwzględnieniem przepisów p.z.p., w sytuacji gdy z uwagi na charakter badawczy projektu realizowanego przez skarżącego do wyboru członków zespołu badawczego w tym koordynatora nie stosuje się ustawy prawo zamówień publicznych, oraz art. 4 ust. 8 p.z.p. poprzez przyjęcie, że skarżący przekroczył limit 14 000 euro, do której to wartości zamówienia nie stosuje się przepisów ustawy prawo zamówień publicznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że skarżący obowiązany jest do zwrotu wydatków w kwocie 6 398,00 zł dotyczących wyłonienia koordynatora ds. badań i testowania niezgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych;

błędne uznanie za niekwalifikowalne wydatków w kwocie 2 870,47 zł dotyczących wypłacenia dodatku zadaniowego koordynatorowi ds. badań i testowania w miesiącu styczniu 2011 r., w sytuacji gdy, w/w dodatek nie naruszał przepisów prawa, w tym wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL i spełniał wszystkie warunki kwalifikowalności wydatków;

naruszenie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że termin liczenia odsetek na podstawie tego przepisu biegnie w czasie zawieszenia i zamrożenia projektu, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia okresów, za jakie organ żąda od beneficjenta odsetek jak dla zaległości podatkowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wnióśł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została uwzględniona, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu a jej zarzuty są nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 4 ust. 3e p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przy wyłanianiu koordynatora do spraw badań i testowania miał obowiązek stosować przepisy tej ustawy. Zarzut ten jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 4 ust. 3e p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zatrudniania A.Z. jako koordynatora na podstawie umowy zlecenia) ustawy tej nie stosuje się do zamówień, których przedmiotem są usługi w zakresie badań naukowych i prac rozwojowych oraz świadczenie usług badawczych, które nie są w całości opłacane przez zamawiającego lub których rezultaty nie stanowią wyłącznie jego własności. Skarżący podniósł, że projekt w ramach którego miał zatrudnić osobę na stanowisko koordynatora ds. badań i testowania miał charakter projektu badawczego, nie był w całości opłacany przez zamawiającego, a rezultaty projektu nie stanowią wyłącznie jego własności. Usługi jakie miała pełnić osoba zatrudniona jako koordynator były usługami z zakresu usług badawczych, bowiem koordynator był członkiem zespołu badawczego, którego praca wykonywana wraz z pozostałymi członkami zespołu badawczego składała się na wspólny rezultat w postaci przeprowadzenia badania naukowego.

Ustawa Prawo zamówień publicznych nie zawiera definicji badań naukowych, prac rozwojowych oraz świadczenie usług badawczych, dlatego prawidłowo WSA odwołał się do definicji zawartych w ustawie o zasadach finansowania nauki. Nie budzi wątpliwości zakres czynności, które wykonywała osoba zatrudniona jako koordynator ds. badań i testowania. Były to czynności o charakterze organizacyjnym takie jak nadzorowanie, monitorowanie i bieżąca ewaluacja w zakresie zmian w przebiegu prac. Brak jest podstaw do zakwalifikowania tego rodzaju czynności jako czynności w zakresie badań naukowych i prac rozwojowych, czy świadczenia usług badawczych. Fakt, że koordynator był członkiem zespołu badawczego, nie nadaje wykonywanym przez niego czynnościom charakteru usług badawczych. Należy zaznaczyć, że przedmiotem oceny co do podstaw zastosowania art. 4 ust. 3e p.z.p. było zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia osoby na konkretne stanowisko koordynatora ds. badań i testowania, a nie zlecenie wykonania prac badawczych zespołowi badawczemu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż wykładnia przepisu p.z.p. stanowiącego o możliwości odstąpienia od stosowania procedury zamówień publicznych powinna być wykładnią zwężającą.

Nie posiada usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 4 ust. 8 p.z.p. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący w istocie zarzuca naruszenie tego przepisu poprzez jego niezastosowanie wobec bezpodstawnego, w jego ocenie przyjęcia, że w przypadku zlecenia przez beneficjenta usług koordynowania badań i testowania projektu wartość zamówienia przekroczyła kwotę 14 000 euro. Skarżący podnosi, że projekt był podzielony na dwa etapy, w związku z czym do oszacowania wartości zamówienia na sfinansowanie wynagrodzenia koordynatora beneficjent mógł przyjąć tylko wartość wynagrodzenia do końca pierwszego etapu projektu. Stanowisko skarżącego nie znajduje oparcia w przepisach p.z.p. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji odwołując się do przepisu art. 32 ust. 1 i 4 p.z.p., podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, a jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia.

Ponieważ nie została podważona okoliczność, iż w dacie, w której nastąpił wybór koordynatora budżet przewidziany na jego wynagrodzenie nie był podzielony, obejmował cały okres realizacji programu i wynosił 121 500 zł, podzielenie przez beneficjenta tego wynagrodzenia na dwa etapy nie zmieniło faktu, iż do ustalenia wartości wynagrodzenia koordynatora należało przyjąć łączną wartość z obu etapów i wynagrodzenie to przekraczało równowartość 14 000 euro, zatem przepis art. 4 ust. 8 p.z.p. nie miał zastosowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zarzutu błędnego uznania za niekwalifikowalne wydatków w kwocie 2 870,47 zł dotyczących wypłacenia dodatku zadaniowego koordynatorowi ds. badań i testowania w styczniu 2011 r., ponieważ skarżący kasacyjnie nie wskazał jakie przepisy, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji akceptując rozstrzygnięcie organów administracji w tym zakresie. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone, czego przy podnoszeniu omawianego zarzutu zabrakło.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 u.f.p. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do przyjęcia, że beneficjent zwracając środki wykorzystane z naruszeniem procedur, odsetki powinien zapłacić tylko za okres faktycznego dysponowania zwracanymi środkami, co w stanie faktycznym sprawy oznaczałoby nienaliczanie odsetek za okresy zamrożenia i zawieszenia projektu. Uzasadniając taką wykładnię art. 207 ust. 1 u.f.p. w zakresie odsetek skarżący odwołał się do "utrwalonego stanowiska doktryny" nie wskazując jednak żadnych publikacji dotyczących tego zagadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez skarżącego wykładnia nie jest prawidłowa. Wprost z brzmienia przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 wynika, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Przepis stanowi o naliczaniu odsetek od dnia przekazania środków, a nie za okres wykorzystywania środków. W sytuacji, gdy wykładnia językowa daje rezultat jasny i jednoznaczny należy oprzeć się na wyniku tej właśnie wykładni. Wszystkie przepisy powinny być interpretowane literalnie, a tylko ważne racje uprawniają do nadania im interpretacji rozszerzającej bądź zwężającej. Skarżący takich racji nie przedstawił.

Z wyżej wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.