Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 90/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. W. Klimontowicz sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na gruncie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 grudnia 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań: J. S., A. R. i P. S., uchyliło w całości decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta S. z 30 kwietnia 2021 r. znak: [...], i w to miejsce orzekło o nałożeniu na J. S. właściciela działek o nr [...], [...], [...] S. Lewobrzeżny położonych przy ul. [...], na których doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki sąsiedniej, obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na gruntach sąsiednich, tj. wykonania rowu oznaczonego jako R-l o parametrach podanych w koncepcji odprowadzania wód roztopowych i opadowych z terenu działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] opracowanej przez S. Ś., zlokalizowanego na działkach nr 1369, [...], [...], [...], [...], [...], która to koncepcja a także parametry rowu oraz sposób jego wykonania zostały przedstawione w załączniku do decyzji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z 6 maja 2013 r. A. F. - właścicielka działki o nr ewid. [...] zwróciła się do organu pierwszej instancji o wstrzymanie podnoszenia gruntu na działkach nr ewid.: [...] (obecnie [...]) [...] (obecnie [...]) oraz [...] (obecnie nr [...]) stanowiących własność J. S., nakazanie przywrócenia stanu pierwotnego oraz sprawdzenie, czy istniejąca na tym terenie zabudowa spełnia warunki techniczne przewidziane w projekcie.

Organ pierwszej instancji, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., zwanej dalej "ustawą") wszczął postępowanie w sprawie, uznając za jego strony: J. S., A. F., E. K., P. S. i A. R.. Z uwagi na cel i charakter sprawy powołano czterech biegłych posiadających specjalistyczną wiedzę oraz sporządzono trzy ekspertyzy hydrologiczne. Na ww. gruntach zostały przeprowadzone czterokrotnie oględziny z udziałem stron postępowania. Pierwsze odbyły się 19 listopada 2013 r. z udziałem biegłego D. W.. W związku z tym, że ten biegły wycofał się ze sporządzenia opinii, drugie oględziny odbyły się 24 kwietnia 2014 r. z udziałem W. P., trzecie 12 grudnia 2017 r. z udziałem M. K. oraz czwarte 11 września 2018 r. z udziałem K. C.. W trakcie wizji z udziałem biegłych ustalano lokalizację, ukształtowanie terenu oraz warunki hydrologiczne.

Kolegium wskazało, że w toku trwającego od ośmiu lat postępowania wydano pięć rozstrzygnięć. Ostatnim z nich byłą decyzja organu pierwszej instancji z 7 lipca 2020 r., którą odmówiono przywrócenia stanu poprzedniego na działkach J. S. oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja ta została zaskarżona przez A. F. i uchylona decyzją Kolegium z 16 października 2020 r., celem uzupełnienia postępowania i dokonania dodatkowych wyjaśnień, w tym z udziałem biegłej K. C..

Podczas ponownej analizy zebranych materiałów organ pierwszej instancji w porozumieniu z biegłą ustalił, że zaproponowane urządzenie wodne, tj. rów odpływowy oznaczony symbolem R-l dla odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu zalewowego kończy się wraz z ujściem do istniejącego przepustu, tj. do granicy działek o nr ewid. [...] i 1369. Biegła wskazała, że działka nr [...] nie została wymieniona w opracowaniu, dlatego, że jest to ulica [...] - fragment drogi krajowej. Nadto w piśmie z 5 listopada 2020 r. biegła dodała, że E. K. winna zostać uznana za stronę postępowania, mimo że działka stanowiąca jej własność nie obejmuje spornego terenu, ale w wyniku zagospodarowania działki o nr ewid. [...] przez J. S. przyczynia się do zmiany stanu wody na tym gruncie, tj. do powstawania podmokłości w południowej części działki nr ewid. [...], która przylega do działki [...] stanowiącej własność skarżącego. Zdaniem biegłej, budowa rowu opaskowego według koncepcji przedstawionej w załączniku do jej opinii jest najprostszym i najbardziej racjonalnym rozwiązaniem w istniejących warunkach.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wyjaśniło, że ze znajdującego zastosowanie w tej sprawie art. 29 ust. 3 ustawy, wynika, iż przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa e tym przepisie są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Konieczne jest zatem ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Niezbędne jest także jednoznaczne określenie związku przyczynowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a zaistniała szkodą na gruncie sąsiednim. Istotnym jest także, aby wszystkie powyższe przesłanki wystąpiły kumulatywnie.

Zdaniem Kolegium, bezsprzecznym jest, że w związku z zagospodarowaniem ww. działek należących do skarżącego, które objęte były wnioskiem A. F. z maja 2013 r., doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Nadto do zmiany stanu wody na gruncie doszło również na działkach skarżącego nr [...] i nr [...]. Okoliczność zmiany stanu wody na ww. gruntach została stwierdzona przez biegłych: W. P., M. K. oraz K. C., która jako ostatnia przygotowywała ekspertyzę w tym zakresie.

Jak wskazało Kolegium, opinia K. C. jest najbardziej aktualna i w największym stopniu miarodajna dla oceny przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy, gdyż stan na badanym gruncie ulegał zmianie z uwagi na procesy inwestycyjne. Opinia ta była przez biegłą uzupełniana, a nadto jest zbieżna z pozostałymi opiniami co do tego, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie skarżącego ze szkodą dla działki A. F.. Biegła stwierdziła, że zmiana zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] związana z wykonaniem podwyższenia terenu do rzędnej 146,6 - 146,8 m n.p.m. w celu realizowanych inwestycji, mimo pozostawienia wolnego od nasypu pasa gruntu na działce nr [...], znacząco ograniczyła powierzchnię ukształtowanego zagłębienia terenu, w którym pierwotnie gromadziły się wody ze spływów powierzchniowych wzgórza od strony północnej. Wskazała, że stan ten ma istotny wpływ na poziom wód gruntowych zwłaszcza przy wysokich stanach wód w W.. Ograniczona powierzchnia, na której pozostają wody ze spływów powierzchniowych przy utrudnionej infiltracji związanej z litologią utworów podłoża gruntowego skutkują zawilgoceniem warstw lessów i utworów lessopodobnych zalegających w strefie zboczowej (dz. nr [...], [...], [...], 522, [...] i [...]). Zawilgocenie utworów lessowych i glin pylastych lessopodobnych powodują ich upłynnienie, co w konsekwencji może doprowadzić do powstania osuwisk na działkach wnioskodawcy. Biegła wskazała także, że nasypy wykonywane na kolejnych działkach - nr [...] i [...] przyczyniają się do braku odpływu wód w kierunku wschodnim z uwagi na stan rowu odpływowego w tej części terenu objętego postępowaniem. Podała także, że zmiany antropogeniczne dokonane w tym terenie prowadzą do zmiany natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co jest bardzo prawdopodobne w okresach intensywnych lub długotrwałych opadów i roztopów. Tym samym biegła wykazała, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, w tym na działkach skarżącego istnieje związek przyczynowo-skutkowy ze szkodami, których zaistnienie na gruncie sąsiednim jest bardzo prawdopodobne w okresach intensywnych lub długotrwałych opadów i roztopów. Wykonywanie nasypów (zmiany antropogeniczne) prowadzi do zmiany natężenia odpływu.

Kolegium stwierdziło zatem, że skoro stwierdzono zarówno zmianę stanu wody na gruncie i istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tą zmianą a szkodami, to zachodzą podstawy do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 ustawy na właściciela gruntu, na którym doszło do zmian ukształtowania terenu negatywnie oddziałujących na grunty sąsiednie.

Organ odwoławczy podał, że w omawianej sprawie zachodzi sytuacja, w której koniecznym jest wykonanie przez J. S. urządzenia zapobiegającego szkodom, zlokalizowanego na gruntach innych osób niż skarżący. B. K. Cichecka stwierdziła bowiem, że dla ograniczenia szkodliwego wpływu naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz [...], [...] i [...] na działki sąsiednie, niezbędne jest wykonanie urządzenia wodnego na działkach o nr [...], [...], [...], [...] i [...] obręb 3 S. Lewobrzeżny, którego zadaniem będzie odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz obniżenie podstawy drenażu wód gruntowych w terenie objętym postępowaniem. Koncepcja odprowadzania wód opadowych i roztopowych z ww. działek opracowana przez specjalistę w zakresie budownictwa wodnego została załączona do opinii w formie załącznika nr [...]. W uzupełnieniu do opinii z 17 stycznia 2020 r. biegła stwierdziła, że wykonanie rowu oznaczonego jako R-l o parametrach podanych w powyższej koncepcji jest rozwiązaniem najprostszym i racjonalnym w istniejących warunkach. Zaproponowane rozwiązanie ograniczy szkodliwy wpływ zmiany stosunków wodnych w terenie zalewowym w omawianym obszarze oraz jest konieczne w celu umożliwienia spływów powierzchniowych i obniżenia podstawy drenażu wód gruntowych w terenie zalewowym, a także korzystnie wpłynie na stan zawilgocenia utworów lessowych terenu przylegającego od północy do działek objętych postępowaniem, gdyż posłuży do odpływu wód opadowych i gruntowych z działek nr [...] i [...], na których wykonany został nasyp - nawiezienie masy ziemi spowodowało zmianę warunków spływu i infiltracji. Rów znajdujący się we wschodniej części terenu zalewowego w granicach działek [...], [...] i [...], którym wody spływały do śluzy wałowej (dz. nr [...]) nie spełnia swojej funkcji, gdyż jest wypłycony i zarośnięty, zwłaszcza, że nasyp dla podwyższenia terenu działki o nr ewid. [...] wykonany został do granicy tej działki. Biegła zauważyła, że w północnej części działki nr [...] należącej do skarżącego wykonany jest nasyp przylegający do północnej granicy tej działki, co znacząco ogranicza spływy powierzchniowe wód opadowych w obniżeniu terenu w kierunku rowu, którego stan przedstawiono na dokumentacji fotograficznej załączonej do opinii. W ocenie biegłej i autora ww. koncepcji wykonanie tego rowu stworzy możliwość bezpiecznego i skutecznego odprowadzania wód opadowych i gruntowych, ponieważ obniżenie podstawy drenażu korzystnie wpłynie na stan zawilgocenia utworów lessowych terenu przylegającego od północy do działek objętych postępowaniem, służąc do odpływu wód opadowych i gruntowych z działek [...] i [...], na których wykonany został nasyp. Ograniczenie odpływu obniżeniem terenu utrudnia podniesienie terenu dz. [...] do rzędnej 146,6 w północnej jej części.

Reasumując, biegła stwierdziła, że wykonanie trwałej przeszkody do odpływu wód w związku z podwyższeniem terenu należącego do Spółki PSG i wykonanie muru oporowego od strony wschodniej oraz zmiana ukształtowania powierzchni działek nr [...] i [...] związana z wykonaniem nasypu i podwyższenie terenu działki nr [...] do jej północnej granicy skutkuje niekorzystną zmianą stanu wody gruntowej w terenie zalewowym - ograniczenie odpływu powoduje kumulacje wody w gruncie zwłaszcza przy ograniczonej infiltracji wynikającej z litologii zalegających w podłożu utworów.

Kolegium podkreśliło, że decyzją ostateczną tego organu z 8 maja 2020 r. znak: [...] zakończyło się postępowanie dotyczące zakłócenia stosunków wodnych ze szkodą dla działki o nr ewid. [...] na skutek podwyższenia terenu i wykonania muru oporowego przez Spółkę PSG. Zdaniem Kolegium, skoro przez biegłą zostało stwierdzone, że podwyższenie terenu działek należących do J. S. negatywnie wpłynie na ww. działce A. F., to zasadnym jest nałożenie na skarżącego jednego z obowiązków określonych w art. 29 ust. 3 ustawy.

Dalej Kolegium zaznaczyło, że organ pierwszej instancji w porozumieniu z biegłą ustalił, że zaproponowane urządzenie wodne, tj. rów odpływowy oznaczony symbolem R-l dla odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu zalewowego kończy się wraz z ujściem do istniejącego przepustu, tj. do granicy działek o nr ewid. [...] i 1369. Działka nr [...] nie została wymieniona w opracowaniu, gdyż jest to ulica [...] - fragment drogi krajowej. Nadto biegła w piśmie z 5 listopada 2020 r. uznała, że E. K. winna zostać uznana za stronę postępowania, pomimo tego, że działka stanowiąca jej własność nie obejmuje spornego terenu, ale w wyniku zagospodarowania działki nr [...] przez J. S. przyczynia się do zmiany stanu wody na gruncie, tj. do powstawania podmokłości w południowej części działki nr ewid. [...], która przylega do działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego.

Odnosząc się do zarzutów odwołań złożonych od decyzji, biegła w piśmie z 3 listopada 2021 r. wskazała, że zebrane w sprawie materiały, w tym mapy terenu zalewowego w granicach na których znajdują się działki należące do skarżącego pozwalają uznać, iż dokonywane zmiany zagospodarowania w terenie, trudnym z uwagi na uwarunkowania hydrologiczne i hydrogeologiczne, skutkują zmianami stanu wody na gruncie z niewątpliwym szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Nawiezienie ziemi spowodowało zmianę warunków spływu powierzchniowego wód opadowych i infiltracji. Wykonanie przez właściciela działek [...] i [...] nasypu, zwłaszcza, że nasyp ten w północnej części działki nr [...] przylega do północnej granicy działki, blokuje spływ wody opadowej od zachodu w kierunku istniejącego rowu, znajdującego się po północnej stronie nieruchomości. Przed dokonaniem zmian antropogenicznych w terenie objętym postępowaniem wody opadowe nie miały przeszkód w odpływie, a w przypadku intensywnych opadów teren zalewowy stanowił przestrzeń do czasowego gromadzenia się wód, które miało miejsce w lokalnym obniżeniu terenu, według mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do opinii.

Zdaniem biegłej, nieuzasadnione jest stwierdzenie zawarte w odwołaniu J. S., że na stan wody na działce A. F. wpływ ma wyłącznie zagospodarowanie terenu Spółki PSG, bowiem stosunki wodne nie kształtują się wyłącznie w obrębie działek należących do wnioskodawczyni i Spółki bezpośrednio do niej przylegającej, lecz w obszarze zlewni i terenu zalewowego. Wykonanie trwałej przeszkody dla odpływu wód w związku z podwyższeniem terenu należącego do Spółki PSG i wykonanie muru oporowego od strony wschodniej oraz zmiana ukształtowania powierzchni działek nr [...] i [...], związana z wykonaniem nasypu i podwyższenie terenu działki nr [...] do jej północnej granicy skutkuje niekorzystną zmianą stanu wody gruntowej w terenie zalewowym - blokowanie odpływu z terenu zalewowego powoduje kumulacje wody w gruncie zwłaszcza przy ograniczonej infiltracji wynikającej z litologii zalegających w podłożu utworów. Stan podwyższonego poziomu wód gruntowych jest powodem szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie w związku z podmakaniem terenu działek przyległych.

Nadto biegła wskazała, że zakładany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "teren publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego" z pewnością nie będzie mógł być zrealizowany bez właściwego odprowadzania wód opadowych i obniżenia podstawy drenażu wód gruntowych, a zatem argument, że zapis mpzp stanowi przeszkodę w wykonaniu rowu opaskowego jest nieprzekonujący. Wykonanie urządzenia odprowadzającego wody ze zlewni jest niezbędne do realizacji zakładanego w mpzp zagospodarowania z uwagi na warunki hydrologiczne terenu.

W odniesieniu do odwołania P. S. biegła wskazała, że rów odpływowy istniał w granicach jego nieruchomości, zaś brak bieżącej konserwacji rowu we wschodniej części terenu doprowadził do zmiany warunków odpływu. W kwestii natomiast nieuwzględnienia odprowadzania wód opadowych z terenu zalewowego w kierunku ul. [...] biegła podała, że ukształtowanie terenu i jego zagospodarowanie w części zachodniej wykluczają taką alternatywę.

Kolegium odnosząc się do zarzutu dotyczącego sprzeczności proponowanego rowu opaskowego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z 27 marca 2013 r. wskazało, że na części działek nr [...], [...], [...] i [...] projektowany jest ciąg pieszy z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego oznaczony symbolem 7CPD, którym, w myśl § 13 ust. 3 pkt 7 mpzp, projektowany ciąg pieszojezdny, nieprzelotowo zakończony placem manewrowym obsługującym zabudowę u podnóża skarpy wykorzystujący istniejący zjazd publiczny z ul. [...] oraz istniejącą drogę wewnętrzną. Skrzyżowanie z ul. [...] o pełnych relacjach ruchu. Szerokość w liniach rozgraniczających 7 m. Szerokość jezdni 3,5 m, chodnik 1,5 m.

Po analizie zapisów mpzp Kolegium stwierdziło, że brak jest w nim zakazu lokalizowania na tym terenie urządzeń zapobiegających szkodom - rowów. Nadto w § 14 ust. 2 mpzp wprowadzono zapis, który stanowi, iż nie uznaje się za sprzeczną z planem realizację infrastruktury technicznej nie oznaczonej na rysunku planu w pasach istniejących i projektowanych dróg publicznych, ciągów pieszych i pieszo jezdnych oraz w uzasadnionych przypadkach na terenach prywatnych, o ile nie narusza to generalnych zasad uzbrojenia przyjętego w planie i nie jest sprzeczne z realizacją funkcji terenu. Stosownie zaś do § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"), umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym.

Kolegium, powołując się na treść § 140 ust. 2 rozporządzenia, uznało, że proponowane przez biegłą K. C. wraz z biegłym S. Ś. urządzenie zapobiegające szkodom jest bez wątpienia urządzeniem infrastruktury, a jego realizacji nie można uznać za sprzeczną z mpzp.

W odniesieniu zaś do kwestii związanych z umiejscowieniem urządzenia zapobiegającego szkodom także na działkach osób trzecich Kolegium wyjaśniło, że w przypadku braku możliwości uzyskania zgody na posadowienie takiego urządzenia na działkach osób trzecich, organ administracji publicznej w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy, nie ma podstaw do orzekania w sentencji decyzji w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie o nakazaniu udostępnienia przez osoby trzecie gruntu w celu wykonania tychże urządzeń. Kwestia bowiem uzyskania tytułu prawnego do gruntów, na których urządzenia zapobiegające szkodom miałyby być wykonane stanowi dalszy etap i leży w gestii zobowiązanego. Organ orzekający w zakresie zakłócenia stosunków wodnych ma obowiązek sprecyzowania w sentencji decyzji obowiązków, o których orzeka w taki sposób, aby były one możliwe do wykonania. Nie ma zaś uprawnień do zobowiązania innych podmiotów do udostępnienia gruntów celem wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Brak uprawnień przez sprawcę zakłócenia stosunków wodnych do dysponowania gruntem w chwili orzekania przez organ właściwy nie przesądza o tym, że decyzja nakładająca obowiązki na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy będzie niewykonalna, a jej niewykonalność będzie miała charakter trwały. Nie można bowiem zakładać, że brak zgody na umiejscowienie na działkach A. R. czy P. S. rowu opaskowego proponowanego jako rozwiązanie problemu przez biegłych, dotyczy także np. odpłatnego przekazania fragmentów gruntu na rzecz zobowiązanego celem wykonania ww. urządzenia, ustanowienia służebności itp.

Z tych względów Kolegium uznało, że zasadnym jest nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom według koncepcji przedstawionej przez biegłego z zakresu budownictwa wodnego. Odrębną natomiast kwestią jest, na co zwrócił także uwagę autor tej koncepcji, że skarżący będzie zobligowany do uzyskania zgód na wykonanie tego o urządzenia wodnego na działkach osób trzecich lub uzyskania prawa do niezbędnych fragmentów gruntów i ewentualnego opracowania stosownych dokumentów oraz otrzymania pozwolenia.

Z uwagi na brak właściwego oznaczenia (opieczętowania każdej z kart złącznika pieczęcią organu bądź pracownika organu działającego z upoważnienia organu) załącznika decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium uznało za niezbędne zreformowanie tej decyzji i dołączenie załącznika spełniającego wymogi części integralnej decyzji administracyjnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł J. S., zarzucając temu rozstrzygnięciu:

1) błędną wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że wystarczająca jest jedynie potencjalna możliwość zaistnienia szkody na gruntach sąsiednich, a nie szkoda faktyczna (realna);

2) niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy, bowiem w niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw dla jego zastosowania z uwagi na fakt, że pomimo upływu 8 lat od wszczęcia postępowania nie wykazano, aby zmiana stanu wody na gruncie doprowadziła do szkody na gruncie sąsiednim (brak jakiegokolwiek dowodu w tym zakresie), a zatem zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy było niedopuszczalne;

3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak weryfikacji, czy faktycznie wystąpiła szkoda dla gruntu sąsiedniego, skoro w okresie po oględzinach dokonanych przez biegłą miały miejsce zarówno intensywne i długotrwałe opady deszczu jak i roztopy, a więc okoliczności, które według biegłej miały skutkować bardzo prawdopodobnym wystąpieniem szkody;

4) błędną wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że możliwe jest nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - a konkretnie rowu - nie tylko na działkach skarżącego, ale także na działkach osób trzecich, które sprzeciwiają się jego wykonaniu na ich działkach, co skutkowało wydaniem decyzji naruszającej art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - decyzja jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały;

5) naruszenie art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ całokształtu materiału dowodowego, z którego wynika, że zmiana stanu wody i ograniczenie odpływu wynika z wykonania trwałej przeszkody w związku z podwyższeniem terenu należącego do PSG Sp. z o. o. i wykonaniem przez PSG Sp. z o. o. muru oporowego (nad i pod ziemią), który to mur całkowicie odcina działkę skarżącego od działki A. F., która bezpośrednio sąsiaduje z PSG, a nie ze skarżącym;

6) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że możliwe jest wykonanie rowu zgodnie z koncepcją stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji pomimo, że na terenie gdzie ma być wykonany rów projektowany jest ciąg pieszojezdny, a do dokonania takiego ustalenia przez Kolegium wymagane były wiadomości specjalne z zakresu budownictwa, których nie ma ani Kolegium ani biegła hydrolog.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła w szczególności, że wydanie decyzji z art. 29 ust. 3 ustawy możliwe jest jedynie w przypadku, gdy potencjalna możliwość powstania szkody bazuje na odpowiednio wysokim stopniu prawdopodobieństwa wystąpienia konkretnych zdarzeń. Zdaniem skarżącego, taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie i w świetle doświadczenia życiowego nie jest możliwe żeby kiedykolwiek wystąpiła. Skoro bowiem od ośmiu lat nie wystąpiła żadna szkoda na gruncie - a przecież w tym okresie niejednokrotnie zdarzały się ulewne deszcze - to niemożliwym jest, by zmiana na gruncie miała choćby "potencjalną" możliwość szkodliwego wpływu. Z tych też przyczyn A. F. przez osiem lat posługuje się wyłącznie zdjęciami z lipca 2011 r., kiedy w S. na skutek "oberwania chmury" doszło do licznych zniszczeń i kilkuset podtopień. Intensywne, kilkugodzinne opady deszczu spowodowały w kilku miejscach osunięcie się skarpy sandomierskiej starówki, w tym zniszczenie schodów. Tym samym szkody w 2011 r. na jakie powołuje się A. F. wystąpiłyby zarówno wtedy, gdyby doszło do zmiany stanu wody na gruncie, jak też wtedy gdyby takiej zmiany nie było - o czym świadczy fakt licznych zniszczeń i kilkuset podtopień na terenach, gdzie nie było żadnych zmian stosunków wodnych. Skarżący podkreślił, że wydanie decyzji administracyjnej nie może opierać się na przypuszczeniach, lecz na dowodach. Skoro nie ma żadnego dowodu, że na działce A. F. nie powstałyby szkody w 2011 r. gdyby nie zmiany dokonane przez skarżącego, to tych szkód z 2011 r, nie można łączyć z dokonanymi przez niego zmianami. Biegła również nie wskazała wprost na żadną realną szkodę tylko na zmiany natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co jest bardzo prawdopodobne w okresach intensywnych lub długotrwałych opadów i roztopów. [...] od momentu oględzin dokonanych przez biegłą (2018 r.) i wydania opinii, wydarzyły się zarówno intensywne i długotrwałe opady, jak i roztopy. Chociażby w czerwcu 2020 r. występowały intensywne opady, a w lutym 2021 r. spadły znaczne ilości śniegu. W niniejszej sprawie organy zaniechały wyjaśnienia kwestii, którą mogły wyjaśnić, tj. czy ta "bardzo prawdopodobna" szkoda rzeczywiście wystąpiła skoro w ostatnich latach występowały zarówno intensywne i długotrwałe opady jak i roztopy. Tym samym organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Dalej skarżący podniósł, że z opinii biegłej wynika też jednoznacznie, że niekorzystna zmiana stanu wody i ograniczenie odpływu wynika także z wykonania trwałej przeszkody w związku z podwyższeniem terenu należącego do Spółki PSG i wykonanie muru oporowego. W tym zakresie Kolegium wskazało, że decyzją ostateczną z 8 maja 2020 r. znak [...] zakończyło się postępowanie dotyczące zakłócenia stosunków wodnych ze szkodą dla działki A. F. na skutek podwyższenia terenu i wykonania muru oporowego przez spółkę PSG Sp. z o.o. Kolegium nie wskazało jednak w jaki sposób to postępowanie się zakończyło, co uniemożliwia skarżącemu sformułowanie zarzutów w tym zakresie. Stan faktyczny jest taki, że mur ten nie tylko wystaje nad powierzchnię ziemi, ale także jest wbudowany w głąb ziemi, a przy tym w całości otacza działki PSG nr: [...], [...], [...] oraz częściowo [...] i [...]. Mur ten całkowicie odcina działkę skarżącego od działki A. F., wobec czego oczywistym jest, że jakiekolwiek zmiany na działce skarżącego nie mają już żadnego wpływu na stan wody na działce nr [...]. Biegli tą istotną kwestię stawiają z boku, snując niesprawdzalne rozważania o prawdopodobnej szkodzie wynikającej z podwyższenia gruntów przez skarżącego.

Zdaniem skarżącego, możliwość wydania decyzji nakazującej mu wykonanie rowu na działkach A. R. oraz P. S. istniałaby tylko wtedy gdyby osoby te wystąpiły z takim żądaniem lub wyraziły na to zgodę. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że te osoby nie tylko nie wyrażają zgody na wykonanie rowu na ich działkach, ale sprzeciwiają się temu. W tych okolicznościach twierdzenie, że skarżący zobowiązany będzie uzyskać zgody na wykonanie rowu na działkach osób trzecich bądź nabyć prawo do fragmentów tych gruntów jest twierdzeniem o rzeczach oczywiście niemożliwych do spełnienia, wobec wyraźnego sprzeciwu osób trzecich. Zatem wydanie decyzji nakazującej wykonanie rowu m. in. na cudzych działkach było niedopuszczalne.

Nadto skarżący podniósł, że nie jest możliwe wykonanie rowu opaskowego R-l według koncepcji odprowadzania wód roztopowych i opadowych z działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiącej integralny załącznik zaskarżonej decyzji, gdyż zgodnie z mpzp na części działek nr: [...], [...], [...], [...] projektowany jest ciąg pieszy z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego oznaczony symbolem [...] Budowa rowu sprzeczna z zapisami mpzp jest prawnie niedopuszczalna, a przez to decyzja jest niewykonalna i rażąco narusza prawo. Natomiast to, czy możliwe będzie wykonanie rowu przy realizacji ww. ciągu winno zostać udokumentowane opinią biegłego z zakresu budownictwa, a nie stanowiskiem biegłego hydrologa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie 27 kwietnia 2022 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. W. Klimontowicz, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), zgłosiła swój udział w postępowaniu i wniosła o oddalenie skargi.

Pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Uczestnicy postępowania A. F. i E. K. wniosły o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, że zasadnie organy wskazały, że w sprawie niniejszej, ze względu na datę wszczęcia tego postępowania, poprzedzającą wejście w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 624) , podstawą prawną wydanej decyzji były przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., zwanej dalej "ustawą").Wynika to bowiem z intertemporalnego przepisu art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Spośród przepisów ustawy zastosowanie w niniejszej sprawie, ze względu na jej przedmiot miał art. 29 tej ustawy. Zgodnie z nim, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o unormowanie art. 29 ust. 3 ustawy zmierza do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Wskazać jednak należy, że sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, aby organ nałożył obowiązki wynikające z powołanego wyżej przepisu, bowiem potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Organ w takim postępowaniu nie ma podstaw do poszukiwania wszelkich przyczyn istnienia niezadawalającego stanu wód na gruncie wnioskodawcy. Konieczne jest zatem stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na sąsiedniej nieruchomości, a więc dopiero zaistnienie wszystkich określonych w art. 29 ust. 3 ustawy przesłanek stwarza po stronie organu obowiązek wydania nakazu, o którym mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., II OSK [...], wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2021 r., II SA/Kr [...], dostępne: [...] - dalej CBOSA). W sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające prowadzi do wniosku, iż brak jest związku przyczynowo-skutkowego między zmianą stosunków wodnych a powstaniem szkody na gruntach sąsiednich, należy wydać decyzję odmowną.

Podkreślić należy, że sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla zastosowania art. 29 ustawy wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę jaką dysponują organy orzekające w sprawie. Niewątpliwie są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak np. oględziny, czy zeznania świadków nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., II OSK [...], wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2018 r., II SA/Kr [...], CBOSA).

W kontrolowanej sprawie, z uwagi na jej charakter, słusznie organ uznał, że konieczne jest odwołanie się do wiedzy specjalistycznej biegłych z zakresu hydrologii. W toku postępowania biegli sporządzili trzy ekspertyzy hydrologiczne. Nadto na nieruchomościach zostały czterokrotnie przeprowadzone oględziny z udziałem biegłych:

- 19 listopada 2013 r. z udziałem biegłego D. W., który wycofał się ze sporządzenia opinii;

- 24 kwietnia 2014 r. z udziałem biegłego W. P.;

- trzecie 12 grudnia 2017 r. z udziałem biegłego M. K.;

- 11 września 2018 r. z udziałem biegłej K. C..

W trakcie oględzin ustalano lokalizację, ukształtowanie terenu oraz warunki hydrologiczne. Materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym opinie biegłych W. P., M. K. oraz K. C., potwierdza prawidłowe ustalenia Kolegium, że w związku z zagospodarowaniem działek należących do skarżącego, które objęte były wnioskiem A. F. z maja 2013 r., doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Do zmiany stanu wody na gruncie doszło również na działkach skarżącego oznaczonych nr [...] i nr [...]. Miarodajnym dowodem w tym zakresie jest opinia K. C., która jako ostatnia sporządzała ekspertyzę w tej sprawie, a w związku z tym jest najbardziej aktualna dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy. Opinia ta, uzupełniana przez biegłą, uwzględniała zmiany jakie zaistniały na gruncie w związku z procesami inwestycyjnymi. Jak słusznie zauważyło Kolegium, ekspertyza sporządzona przez biegłą jest zbieżna z pozostałymi opiniami biegłych w zakresie m.in. stwierdzenia, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie skarżącego ze szkodą dla działki A. F.. W opinii biegła stwierdziła, że zmiana zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] należących do skarżącego związana z wykonaniem podwyższenia terenu do rzędnej 146,6 - 146,8 m n.p.m. dla potrzeb realizowanych inwestycji, mimo pozostawienia wolnego od nasypu pasa gruntu na działce nr [...], znacząco ograniczyła powierzchnię ukształtowanego zagłębienia terenu, w którym pierwotnie gromadziły się wody ze spływów powierzchniowych wzgórza od strony północnej. Ponadto biegła wskazała, że stan ten ma istotny wpływ na poziom wód gruntowych zwłaszcza przy wysokich stanach wód w W.. Ograniczona powierzchnia, na której pozostają wody ze spływów powierzchniowych przy utrudnionej infiltracji związanej z litologią utworów podłoża gruntowego skutkują zawilgoceniem warstw lessów i utworów lessopodobnych zalegających w strefie zboczowej (działki nr [...], [...], [...], 522, [...] i [...]). Zawilgocenie utworów lessowych i glin pylastych lessopodobnych powodują ich upłynnienie, co w konsekwencji może doprowadzić do powstania osuwisk na działkach wnioskodawcy. Biegła wskazała także, że nasypy wykonywane na kolejnych działkach - nr [...] i [...] przyczyniają się do braku odpływu wód w kierunku wschodnim z uwagi na stan rowu odpływowego w tej części terenu objętego postępowaniem. Biegła dodała, że zmiany antropogeniczne dokonane w tym terenie prowadzą do zmiany natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co jest bardzo prawdopodobne w okresach intensywnych lub długotrwałych opadów i roztopów.

Dodać należy, że biegła w piśmie z 3 listopada 2021 r. wskazała, że zebrane w sprawie materiały, w tym mapy terenu zalewowego w granicach na których znajdują się działki należące do skarżącego pozwalają uznać, iż dokonywane zmiany zagospodarowania w terenie, trudnym z uwagi na uwarunkowania hydrologiczne i hydrogeologiczne, skutkują zmianami stanu wody na gruncie z niewątpliwym szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Nawiezienie ziemi spowodowało zmianę warunków spływu powierzchniowego wód opadowych i infiltracji. Wykonanie przez właściciela działek [...] i [...] nasypu, zwłaszcza, że nasyp ten w północnej części działki nr [...] przylega do północnej granicy działki, blokuje spływ wody opadowej od zachodu w kierunku istniejącego rowu, znajdującego się po północnej stronie nieruchomości. Przed dokonaniem zmian antropogenicznych w terenie objętym postępowaniem wody opadowe nie miały przeszkód w odpływie, a w przypadku intensywnych opadów teren zalewowy stanowił przestrzeń do czasowego gromadzenia się wód, które miało miejsce w lokalnym obniżeniu terenu, według mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do opinii.

Zdaniem biegłej, nieuzasadnione jest twierdzenie J. S., że na stan wody na działce A. F. wpływ ma wyłącznie zagospodarowanie terenu Spółki PSG, bowiem stosunki wodne nie kształtują się wyłącznie w obrębie działek należących do wnioskodawczyni i Spółki bezpośrednio do niej przylegającej, lecz w obszarze zlewni i terenu zalewowego. Wykonanie trwałej przeszkody dla odpływu wód w związku z podwyższeniem terenu należącego do Spółki PSG i wykonanie muru oporowego od strony wschodniej oraz zmiana ukształtowania powierzchni działek nr [...] i [...], związana z wykonaniem nasypu i podwyższenie terenu działki nr [...] do jej północnej granicy skutkuje niekorzystną zmianą stanu wody gruntowej w terenie zalewowym - blokowanie odpływu z terenu zalewowego powoduje kumulacje wody w gruncie zwłaszcza przy ograniczonej infiltracji wynikającej z litologii zalegających w podłożu utworów. Stan podwyższonego poziomu wód gruntowych jest powodem szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie w związku z podmakaniem terenu działek przyległych.

W świetle powyższego, jak trafnie wyjaśniło Kolegium, biegła wykazała, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, w tym na działkach skarżącego istnieje związek przyczynowo-skutkowy ze szkodami, których zaistnienie na gruncie sąsiednim jest bardzo prawdopodobne w okresach intensywnych lub długotrwałych opadów i roztopów. Wykonywanie nasypów (zmiany antropogeniczne) prowadzi do zmiany natężenia odpływu wody.

W ocenie Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że skoro stwierdzono zarówno zmianę stanu wody na gruncie jak również istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tą zmianą a szkodami, to zachodzą uzasadnione podstawy do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 ustawy na właściciela gruntu, na którym doszło do zmian ukształtowania terenu negatywnie oddziałujących na grunty sąsiednie. Podkreślić należy, że skarżący w toku trwającego 8 lat postępowania nie przedstawił organom przekonujących argumentów oraz nie przedstawił kontropinii biegłego skutecznie podważających ustalenia organów obu instancji.

Ma rację Kolegium, że istotnym zadaniem organu w trakcie postępowania w tego rodzaju sprawach jest ustalenie - z udziałem biegłego, czy właściciel gruntu na którym doszło do zmiany stosunków wodnych winien wykonać urządzenie wodne zapobiegające szkodom, czy też winien przywrócić teren nieruchomości do stan poprzedniego. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ten ostatni obowiązek jest środkiem subsydiarnym, to jest takim, który należy zastosować, gdy z okoliczności sprawy wynika, że ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni (por. wyrok WSA w Kielcach z 25 października 2007 r., sygn. akt II SA/Ke [...]). Trafne jest również stanowisko Kolegium, że regułą jest lokalizacja urządzenia zapobiegającego szkodom na gruntach sprawcy naruszenia stosunków wodnych. Mogą się jednak zdarzyć sytuacje, gdy koniecznym będzie zlokalizowanie tego urządzenia na gruntach innych osób. Taką lokalizację mogą uzasadniać np. względy ekonomiczne czy też skuteczność tego typu urządzenia.

Jak wskazał WSA w Kielcach w wyroku z 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke [...], za dopuszczalnością nałożenia na sprawcę naruszeń obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom również na gruntach innych, niż należące do niego, przemawia również specyfika gospodarki wodami, zwłaszcza powierzchniowymi płynącymi, których wpływ na otoczenie z reguły dotyczy nie tylko gruntu sprawcy naruszenia stosunków wodnych, czy też gruntów sąsiednich, ale również gruntów dalej położonych. WSA zaznaczył także, że przewidziane w art. 29 ust. 3 ustawy wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom nie zostało w tym przepisie ograniczone przestrzennie do gruntu sprawcy zmiany stanu wody. Chodzi w tym przepisie bowiem o wykonanie urządzeń skutecznie zapobiegających szkodom, co w sprawie nie jest możliwe przy ograniczeniu lokalizacji takich urządzeń wyłącznie do nieruchomości strony skarżącej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, sam przepis art. 29 ust. 3 ustawy nie przewiduje ograniczeń co do sposobu i terenu, na którym ma nastąpić przywrócenie do stanu poprzedniego czy wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Nałożone obowiązki mają natomiast za zadanie usunąć skutki naruszenia w sposób najbardziej efektywny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz [...]).

Taka sytuacja wystąpiła w realiach sprawy niniejszej. Otóż, jak wynika z treści opinii biegłej, dla ograniczenia szkodliwego wpływu naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz [...], [...] i [...] na działki sąsiednie, niezbędne jest wykonanie urządzenia wodnego na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] obręb 3 S. Lewobrzeżny, którego zadaniem będzie odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz obniżenie podstawy drenażu wód gruntowych w terenie objętym postępowaniem. Koncepcja odprowadzania wód opadowych i roztopowych z ww. działek opracowana przez specjalistę w zakresie budownictwa wodnego została załączona do opinii w formie załącznika nr [...]. W uzupełnieniu opinii z 17 stycznia 2020 r. biegła stwierdziła, że wykonanie rowu oznaczonego jako R-l o parametrach podanych w powyższej koncepcji opracowanej przez S. Ś. jest rozwiązaniem najprostszym i racjonalnym w istniejących warunkach. Zaproponowane rozwiązanie ograniczy szkodliwy wpływ zmiany stosunków wodnych w terenie zalewowym w omawianym obszarze oraz jest konieczne w celu umożliwienia spływów powierzchniowych i obniżenia podstawy drenażu wód gruntowych w terenie zalewowym, a także korzystnie wpłynie na stan zawilgocenia utworów lessowych terenu przylegającego od północy do działek objętych postępowaniem, gdyż posłuży do odpływu wód opadowych i gruntowych z działek nr [...] i [...], na których wykonany został nasyp - nawiezienie masy ziemi spowodowało zmianę warunków spływu i infiltracji. Rów znajdujący się we wschodniej części terenu zalewowego w granicach działek [...], [...] i [...], którym wody spływały do śluzy wałowej (dz. nr [...]) nie spełnia swojej funkcji, gdyż jest wypłycony i zarośnięty, zwłaszcza, że nasyp dla podwyższenia terenu działki o nr ewid. [...] wykonany został do granicy tej działki. Biegła zauważyła, że w północnej części działki nr [...] należącej do skarżącego wykonany jest nasyp przylegający do północnej granicy tej działki, co znacząco ogranicza spływy powierzchniowe wód opadowych w obniżeniu terenu w kierunku rowu, którego stan przedstawiono na dokumentacji fotograficznej załączonej do opinii. W ocenie biegłej i autora koncepcji wykonanie tego rowu stworzy możliwość bezpiecznego i skutecznego odprowadzania wód opadowych i gruntowych, ponieważ obniżenie podstawy drenażu korzystnie wpłynie na stan zawilgocenia utworów lessowych terenu przylegającego od północy do działek objętych postępowaniem, służąc do odpływu wód opadowych i gruntowych z działek [...] i [...], na których wykonany został nasyp. Ograniczenie odpływu obniżeniem terenu utrudnia podniesienie terenu dz. [...] do rzędnej 146,6 w północnej jej części.

W podsumowaniu biegła stwierdziła, że wykonanie trwałej przeszkody do odpływu wód w związku z podwyższeniem terenu należącego do Spółki PSG i wykonanie muru oporowego od strony wschodniej oraz zmiana ukształtowania powierzchni działek nr [...] i [...] związana z wykonaniem nasypu i podwyższenie terenu działki nr [...] do jej północnej granicy skutkuje niekorzystną zmianą stanu wody gruntowej w terenie zalewowym - ograniczenie odpływu powoduje kumulacje wody w gruncie zwłaszcza przy ograniczonej infiltracji wynikającej z litologii zalegających w podłożu utworów.

Biegła wskazała, że zakładany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "teren publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego" z pewnością nie będzie mógł być zrealizowany bez właściwego odprowadzania wód opadowych i obniżenia podstawy drenażu wód gruntowych, a zatem argument, że zapis mpzp stanowi przeszkodę w wykonaniu rowu opaskowego jest nieprzekonujący. Wykonanie urządzenia odprowadzającego wody ze zlewni jest niezbędne do realizacji zakładanego w mpzp zagospodarowania z uwagi na warunki hydrologiczne terenu.

Zdaniem Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że zawarte w opinii wnioski są logiczne i wynikają z zebranego w sprawie materiału odwodowego. Należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu. Opinia biegłego, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega bowiem ocenie jak każdy inny dowód, przy czym ocena ta nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Przede wszystkim, wbrew zarzutom skargi, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć.

W niniejszej sprawie analiza zebranego przez organ materiału dowodowego nie uzasadnia, zdaniem Sądu, postawienia skutecznego naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. Materiał dowodowy został przez organ zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Ustalenia organu, jak również ich ocena prawna, znajdują pełne potwierdzenie w aktach sprawy. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania są zatem bezpodstawne.

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty zawarte w pkt 6 petitum skargi, wskazujące na sprzeczność proponowanego rowu opaskowego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z 27 marca 2013 r.

Lektura postanowień mpzp pozwala stwierdzić, że brak jest w nim zakazu lokalizowania na tym terenie urządzeń zapobiegających szkodom (rowów). Prawodawca lokalny w § 14 ust. 2 mpzp wprowadził zapis, zgodnie z którym nie uznaje się za sprzeczną z planem realizację infrastruktury technicznej nie oznaczonej na rysunku planu w pasach istniejących i projektowanych dróg publicznych, ciągów pieszych i pieszo jezdnych oraz w uzasadnionych przypadkach na terenach prywatnych, o ile nie narusza to generalnych zasad uzbrojenia przyjętego w planie i nie jest sprzeczne z realizacją funkcji terenu. Stosownie zaś do § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że proponowane przez biegłą K. C. oraz biegłego S. Ś. urządzenie zapobiegające szkodom jest urządzeniem infrastruktury, a jego realizacji nie można uznać za sprzeczną z mpzp.

Co się tyczy kwestii związanych z umiejscowieniem urządzenia zapobiegającego szkodom także na działkach osób trzecich Sąd podziela trafne stanowisko Kolegium, że w przypadku braku możliwości uzyskania zgody na posadowienie takiego urządzenia na działkach osób trzecich, organ administracji publicznej w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy, nie ma podstaw do orzekania w sentencji decyzji w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie o nakazaniu udostępnienia przez osoby trzecie gruntu w celu wykonania tychże urządzeń. Kwestia bowiem uzyskania tytułu prawnego do gruntów, na których urządzenia zapobiegające szkodom miałyby być wykonane stanowi dalszy etap i leży w gestii zobowiązanego. Organ orzekający w zakresie zakłócenia stosunków wodnych ma obowiązek sprecyzowania w sentencji decyzji obowiązków, o których orzeka w taki sposób, aby były one możliwe do wykonania. Nie ma zaś uprawnień do zobowiązania innych podmiotów do udostępnienia gruntów celem wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Brak uprawnień przez sprawcę zakłócenia stosunków wodnych do dysponowania gruntem w chwili orzekania przez organ właściwy nie przesądza o tym, że decyzja nakładająca obowiązki na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy będzie niewykonalna, a jej niewykonalność będzie miała charakter trwały. Nie można bowiem zakładać, że brak zgody na umiejscowienie na działkach A. R. czy P. S. rowu opaskowego proponowanego jako rozwiązanie problemu przez biegłych, dotyczy także np. odpłatnego przekazania fragmentów gruntu na rzecz zobowiązanego celem wykonania ww. urządzenia, ustanowienia służebności itp.

Odrębną natomiast kwestią jest, że skarżący będzie zobligowany do uzyskania zgód na wykonanie tego urządzenia wodnego na działkach osób trzecich lub uzyskania prawa do niezbędnych fragmentów gruntów i ewentualnego opracowania stosownych dokumentów oraz otrzymania pozwolenia.

Odnosząc się do zarzutu niewykonalności zaskarżonej decyzji (pkt 4 petitum skargi) należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. Przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze (por. wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK [...], z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK [...] oraz z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK [...]). Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć miejsce, gdy zachodząca w jej wykonaniu przeszkoda wynika z aktualnego stanu wiedzy technicznej. Dodatkowym kryterium wynikającym z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest, by niewykonalność decyzji miała charakter trwały. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK [...]). W ocenie Sądu, nie można przyjąć, aby zaskarżona decyzja, była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a niewykonalność ta miała charakter trwały. Brak uprawnień przez sprawcę zakłócenia stosunków wodnych do dysponowania gruntem w chwili orzekania przez organ, nie przesądza o tym, że decyzja nakładająca obowiązki na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy będzie niewykonalna, a jej niewykonalność będzie miała charakter trwały. Strona zobowiązana do wykonania obowiązków nałożonych na podstawie ww. przepisu, może wystąpić do osób trzecich np. o odpłatne przekazanie fragmentów gruntu lub też podjąć działania zmierzające do ustanowienia służebności.

Chybiony jest również zarzut zawarty w pkt 5 petitum skargi. Należy wskazać, że postępowanie dotyczące zakłócenia stosunków wodnych ze szkodą dla działki A. F. o nr ewid. [...] na skutek podwyższenia terenu i wykonania muru oporowego przez spółkę PSG Sp. z o.o. zakończyło się decyzją Kolegium z dnia 8 maja 2020r. znak: [...] WSA w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke [...] oddalił skargę na powyższą decyzję Kolegium.

Sumując, w kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.