Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 264/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymała w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy;

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015r., nr: [...], stwierdził, że z dniem 27 maja 1990r. mienie Skarbu Państwa, o nie urządzonej księdze wieczystej, obejmujące nieruchomości oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków, obrębie [...], [...], jako działki:

nr [...], AM-I, o pow. 0,0971 ha,

nr [...], AM-l, o pow. 0,1864 ha,

nr [...], AM-1, o pow. 0,0104 ha,

nr [...], AM-2, o pow. 0,1707 ha,

nr [...], AM-2, o pow. 0,0515 ha,

nr [...], AM-2, o pow. 0,0928 ha,

stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy [...].

Na podstawie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 120, poz. 1000) z dniem 1 stycznia 2010r. uległa zmianie siedziba władz gminy [...], w województwie [...], w powiecie [...], z miejscowości [...] na miejscowość o statusie miasta [...].

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015r., wniosły [...] oraz Gmina [...].

Pełnomocnik [...] S.A. zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zarzucił naruszenie:

1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia

24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe

(Dz. U. z 1948r., nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r.

o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945r.. nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach

(Dz. U. z 1969r., Nr 22, poz. 159) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródło zarządu

i użytkowania nieruchomości państwowych;

2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r.-Przepisy wprowadzające (...) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy [...], w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie [...] S.A.;

3) art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960r. o kolejach (Dz. U. z 1970r., Nr 9, poz. 76) oraz w zw.

z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie,

iż jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych norm prawnych wynika, iż istnieje kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje pomimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych;

4) art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990r.-Przepisy wprowadzające (....) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 1 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że [...] zostało powołane do wykonywania zadań m. in. Z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej;

5) art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r.

o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, że przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała;

6) art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie;

7) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność I istnienia zarządu po stronie [...], w szczególności brak jest danych

o tym, aby Wojewoda [...] wystąpił do Archiwum Państwowego o przekazanie dokumentów, z których by wynikało, że został ustanowiony zarząd na rzecz [...].

Natomiast odwołanie Gminy [...] dotyczyło części decyzji, orzekającej

o komunalizacji działki nr [...]. W odwołaniu skarżąca Gmina zwróciła uwagę, że działka nr [...] jest zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi i przeznaczona jest pod teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Gmina [...] w Wieloletniej Prognozie Finansowej oraz w Projekcie Budżetu na 2015r. nie zarezerwowała środków na wydatki związane z utrzymaniem i eksploatacją budynków mieszkalnych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto zwrócono uwagę, że zgodnie z ewidencją gruntów nieruchomość budynkowa położona w granicach działki stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu [...] S.A.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz akt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Podkreślić również należy,

że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowe istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa.

Starosta Powiatu [...] w zaświadczeniu z dnia [...] marca 2007r. stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...] stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. nr 13, poz. 87, z późn. zm.). Burmistrz [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] na działki [...] i nr [...].

Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego dla nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] ([...],[...],[...], [...], wg staniu na dzień 27 maja 1990r., wynika, że działki te stanowiły własność Skarbu Państwa, a Dyrekcja Okręgowa [...] Państwowych

w rejestrze ujawniona była jako "władający Natomiast w wypisie z rejestru gruntów wg stanu na dzień 02.09.2014r. działki nr: [...],[...],[...],[...], ujawnione były jako własność Skarbu Państwa, a [...] S.A. z siedzibą w [...] została określona jako "użytkownik".

Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1990 r., nr: [...] zmienił decyzję własną o użytkowaniu gruntów we wsi [...],[...],[...], [...][...]. w pkt dotyczącym opłat za nieruchomości wykazane w załączniku do tej decyzji; w którym zostały wykazane m.in. nieruchomości objęte skarżoną decyzją komunalizacyjną (pkt 1 Decyzja Naczelnika Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1990 r. nie wskazuje w swej treści daty decyzji, której zmiany dokonano w jej punkcie pierwszym.

Burmistrz [...] w piśmie z dnia 13 stycznia 2012 r., poinformował, że nie posiada w gminnym archiwum kserokopii decyzji administracyjnych ani protokołów zdawczo-odbiorczych oddających nieruchomości oznaczone jako działki nr [...],[...],[...],[...] w zarząd lub użytkowanie wieczyste, stanowiących podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 18 czerwca 1990 r.

[...] S.A. w piśmie z dnia 14 lutego 2012 r., poinformowały, że ww. decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1990 r., nr: [...] jest jedynym dokumentem potwierdzającym dotychczasowe prawo zarządu w stosunku do przedmiotowych nieruchomości.

W niniejszej sprawie prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowych nieruchomości nie jest kwestionowane. Strona postępowania - [...] S.A. przyznała, że nie posiada dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do tych nieruchomości. Kwestią sporną jest ustalenie, czy pomimo braku po stronie [...] S.A. tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta podlegała komunalizacji.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Organ podzielił stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 1282/13, w którym Sąd stwierdził, co następuje: " Z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami ; wywłaszczaniu nieruchomości w ówczesnym brzmieniu wynika, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Dlatego brak wykazania oddania w zarząd, użytkowanie lut użytkowanie wieczyste danej nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r. skutkuje przyjęciem zarządzania jej przez właściwy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego bez potrzeby wykazywania tej kwestii środkami dowodowymi. Bowiem to właśnie inny podmiot winien wykazać się służącym mu prawem dla usunięcia tego skutku występującego z mocy prawa. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu

w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymował się on odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W dniu wejścia w życie ustawy kanalizacyjnej

(27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym ,,Polskie Koleje Państwowe", która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia P., stanowiąc w art. 16 m.in.,

że mienie P. jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności (ust. 2), zaś przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Należy jednak zauważyć,

że zapisy te nie mogą dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do spornej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym [...] dysponowały i go używały (...) jedynie istniejący po stronie [...] tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej

i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (...) rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących [...] nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile [...] nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu [...] do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać się godzi, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego".

Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości (czego nie kwestionuje również Skarżąca) to w konsekwencji w tej dacie należała ona do właściwej rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. W ukształtowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono m.in. pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty kreujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (por. wyroki z dnia: z 1.09.2006r., sygn. akt I OSK 1947/06. 15.10.2007r., sygn. akt I OSK 1456/06, z 20.02.2008r., sygn. akt I OSK 187/07, 18.04.2013r., sygn. akt I OSK 1941/11, 8.05.2014r., sygn. akt I OSK 2504/12, 22.10.2014r., sygn. akt I OSK 592/13).

Przepisy art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a także art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe nie kreowały prawa zarządu do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Prawa do zarządu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie można wywodzić z ogólnych aktów normatywnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, regulujących status przedsiębiorstwa. Mogły one stanowić jedynie podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub składników mienia. Tym samym przepisy powołanego rozporządzenia oraz ustawy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władała [...], jeżeli dana nieruchomość nie została oddana w zarząd (lub nie ustanowiono na niej innego prawa rzeczowego) na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego lub innych działań cywilnoprawnych.

W sytuacji stwierdzenia, że dana nieruchomość podlega komunalizacji z mocy prawa, organ zobowiązany jest do ustalenia czy nie wystąpiły przesłanki wyłączjące ją spod komunalizacji.

W ocenie organu w sprawie zastosowanie znajduje art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Przepis ust. 2 art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) zawiera delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Wykaz przedsiębiorstw został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301),

w którym to wykazie Przedsiębiorstwo Państwowe [...] nie zostało wymienione.

Organ zwrócił uwagę, uwagę, że w przeciwieństwie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy

z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) w jej pkt 2 ustawodawca posłużył się nie zwrotem "służą wykonywaniu zadań" (które oznacza stan faktyczny, a nie tytuł prawny), ale określeniem "należą do" (analogicznie jak w art. 5 ust. 1 tej ustawy), które należy wiązać z posiadaniem tytułu prawnego do danego mienia, a nie ze stanem faktycznym (zob. wyroki NSA z dnia: 28.04.2011 r., sygn. akt I OSK 1003/10, 6.06.2012r.,sygn. akt I OSK 668/11).

W ocenie organu również art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej.

Reasumując organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki pozytywne, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wydania na podstawie

art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) decyzji komunalizacyjnej.

Odnosząc się natomiast to odwołania Gminy [...] organ stwierdził, że brak środków finansowych na utrzymanie nieruchomości nie stanowi podstawy do wyłączenia danej nieruchomości spod komunalizacji. Ponadto Gmina [...] odwołując się od decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej komunalizacji nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] powołała się na dane wynikające z ewidencji gruntów zgodnie z którymi nieruchomość znajduje się w użytkowaniu [...] S.A. Argument ten można by odnieść do pozostałych działek objętych decyzją komunalizacją, a mimo to Gmina [...] zaskarżyła decyzję komunalizacją tylko w części, co świadczy o niekonsekwencji Skarżącej i wyciąganiu różnych wniosków z tego samego wpisu w ewidencji gruntów do różnych działek.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] S.A. z siedzibą w [...] zarzucając jej naruszenie:

1) art. 4 ust. 1, art.6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia

24 września I 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U.

z 1948 r. nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13.11.1945r. o zarządzie Ziem Odzyskanych ( Dz.U z 19945r. ,nr 51, poz. 2950 oraz art.37 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969, nr 22, poz. 159.). poprzez ich niezastosowanie, i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych.

2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę

o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32,

poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy [...], w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie [...] S.A.

3) naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 roku w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 roku o kolejach (Dz. U. z

1970 r., Nr 9, poz. 76) oraz w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 2985 roku

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie

i przyjęcie, iż jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych norm prawnych wynika, iż istnieje kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje pomimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych.

4) art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r.

o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia,

że skarżąca nie posiada, tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że [...] zostało powołane do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej,

5) naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. ł ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała,

6) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. ( Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie.

7) art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność istnienia zarządu po stronie [...]; w szczególności brak jest danych o tym, aby Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa lub Wojewoda [...] wystąpili do Archiwum Państwowego

o przekazanie dokumentów, z których by wynikało, że został ustanowiony zarząd na rzecz [...].

Wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty tożsame z tymi, które znalazły się w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W toku postepowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym orzeczeniem Krajowej Komicji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 201 r. ustalono, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej

w ewidencji gruntów jako działki nr [...], AM-1 o pow. 0,0971 ha, nr [...], AM-1 o pow. 0,1864 ha, nr [...], AM-1 o pow. 0,0104 ha, nr [...], AM-2 o pow. 0,1707 ha, nr [...],

AM-2 o pow. 0,0515 ha, nr [...], AM-2, o pow. 0,0928 ha położonych w jednostce ewidencyjnej [...].

Nabycie własności wskazanej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz..U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Skarżącej spółce nie przysługiwało do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

W niniejszej sprawie zatem kluczowe znaczenie miało to, czy Przedsiębiorstwo Państwowe [...], powołując się na regulacje prawne normujące status prawny [...]

i wywodząc z nich tytuł prawny do spornych nieruchomości mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz Gminy [...] (obecnie Gmina [...]).

Zdaniem Sądu dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach.

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, wyrok WSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała bowiem jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Istotnym zatem zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez nie było jedynie władztwem faktycznym.

Niewątpliwie strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby zarząd, czy użytkowanie. Posiadała jedynie decyzję Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1990 r. nr [...] o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd i użytkowanie gruntów Skarbu Państwa, położonych We wsi [...],[...],[...], [...],[...].gm. Jednak, jak słusznie zauważyły organy, decyzja powyższa nie mogła stanowić podstawy do wywiedzenia istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. zarządu. Samo bowiem ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. - o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) nie tworzyło przed dniem 5 grudnia 1990 r. po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu (por. wyroki NSA

z 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05, Lex nr 500673; z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1200/10, Lex nr 1082590). Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny.

Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. W związku z czym sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Dla oceny kwestii istnienia zarządu (jako przeszkody komunalizacji) ważne są zatem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że określone mienie należało wówczas do przedsiębiorstw państwowych.

Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa

o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami P., jak już zaznaczono, nie dysponuje.

Brak tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia

w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

W tym stanie rzeczy rację ma organ odwoławczy formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie marterialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, uznać należy za całkowicie chybiony.

Wobec rozbieżności w orzecznictwie dotyczących powyższego, kwestię tę przesadziła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r" I OPS 2/17, w której stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."

W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono między innymi, że "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (z późn. zm.) o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nie został uchwalony żaden akt prawny - przyznający P. nabycie prawa zarządu ex lege." Konstatacja ta została poprzedzona szeroką analizą historyczną ustawodawstwa dotyczącego [...].

Podkreślić jednocześnie należy, że wymóg legitymowania się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu, jest konsekwencją obowiązujących w dacie wejścia

w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów, określających tryb ustanawiania zarządu, czy użytkowania gruntów, a konkretnie powołanego art. 38 ust. 2 i ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Z tego też względu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 75 kpa w zw. z art. 80 kpa, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych też przyczyn poglądy przedstawiane przez stronę skarżącą, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege uznać należy za nieuprawnione.

Nie można także uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa

w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania

o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z ust. 2 art. 11 wykaz takich przedsiębiorstw określić miała

pada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś

w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwa państwowego P. nie ujęła.

Także zarzut naruszenia art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy jest o tyle nieuzasadniony, że przepisy te nie mają znaczenia dla ustalenia w niniejszej sprawie kwestii istnienia zarządu [...] przedmiotową nieruchomością. Przepis ten w ust. 1 dotyczy bowiem państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed 1 sierpnia 1985 r.) legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, a takowego - jak już wyżej podniesiono - [...] nie przedstawiło. Jeżeli zaś chodzi o ust. 2 tego artykułu, który przewiduje przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, ich posiadaczom, którzy nie legitymują się dokumentami o ich przekazaniu

w formie prawem przewidzianej, to zauważyć należy, że [...] nie dysponuje decyzją

o przekazaniu mu w tym trybie gruntu.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło także do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 k.p.a. Stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej ma odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy i aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że stanowisko organu rozpoznającego również odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Gminy [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...] jest prawidłowe. Brak środków finansowych na utrzymanie nieruchomości (znajdują się na niej budynki mieszkalne) nie stanowi podstawy do wyłączenia konkretnej nieruchomości (w sprawie niniejszej działki

nr [...]) spod komunalizacji. Także argument gminy, że nieruchomość ta znajduje się

w użytkowaniu [...] S.A. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ dotyczy to także pozostałych skomunalizowanych działek, a gmina odwołała się tylko co do działki

nr [...], co świadczy o wyciąganiu przez gminę różnych wniosków z tego samego wpisu w ewidencji gruntów, w zależności od jej interesów.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r.,

poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.