Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2649/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3330/18 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. M. na rzecz [...] S.A. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 lutego 2019 r., IV SA/Wa 3330/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Warszawie z 4 października 2018 r., nr KOC/3718/Ar/15, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją nr 11/BEM/C2/2015 z 18 maja 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy na wniosek M. S.A. (MPWiK) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego – polegającej na budowie magistrali wodociągowej DN 800 mm wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przebudową kolidującego uzbrojenia w ul. [...] na odcinku od przewidywanej końcówki magistrali w rejonie ulic [...] i [...] do ulicy [...] na enumeratywnie wskazanych działkach w dzielnicy [...] m. st. Warszawy.

Wyrokując w sprawie kolejno wskazano, że od powyższej decyzji odwołanie złożyło P. Sp. z o.o. informując, że jest właścicielem działek o nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...] zlokalizowanych przy ulicy [...] oraz jest w trakcie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na w/w działkach przewidującej powstanie ok. 200 mieszkań. Odwołująca się spółka podniosła, że w/w decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uniemożliwia realizację jej planów inwestycyjnych, co narazi ją na dodatkowe koszty, jej zdaniem Prezydent m. st. Warszawy powinien zawiesić postępowanie do czasu zatwierdzenia opracowywanych dla terenu przewidzianego pod inwestycję miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Dalej w wyroku IV SA/Wa 3330/18 przywołano, że w następstwie rozpatrzenia ww. odwołania SKO w Warszawie powołaną na wstępie decyzją z 4 października 2018 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy obszernie przywołał treść przepisów będących podstawą jego rozstrzygnięcia, wyjaśniając następnie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945, Upzp), spełnione zostały zarówno materialnoprawne, jak i procesowe warunki do jej wydania decyzji, dlatego – w ocenie Kolegium – brak było podstaw prawnych do jej zakwestionowania. Jak podkreśliło Kolegium, w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem. Organ odwoławczy uznał także, że organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego), nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku, bowiem kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że od opisanej wyżej decyzji SKO w Warszawie skargę wywiodła K.M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 15 ustawy z 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.) w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp polegające na niedokonaniu w toku postępowania odwoławczego analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej swym zasięgiem działkę ewidencyjną, na której wydano uprzednio prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co w konsekwencji stanowi podstawę obligatoryjnego umorzenia postępowania w trybie art. 105 K.p.a. jako bezprzedmiotowego,

2. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie z wniosku o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stało się bezprzedmiotowe w całości z uwagi na wydanie prawomocnej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...], tj. na działce objętej również wnioskiem o ustanowienie lokalizacji inwestycji celu publicznego,

3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, skutkująca bezprzedmiotowością postępowania z uwagi na braku możliwości starań o pozwolenie na budowę na podstawie utrzymanej w mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na uprzednie wydanie prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę w odniesieniu do tego samego terenu.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a ewentualnie o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania z wniosku o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego jako bezprzedmiotowego. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że na podstawie skonstruowanego przez Kolegium uzasadnienia nie sposób wywodzić, że organ odwoławczy podjął jakiekolwiek próby ponownej, samodzielnej i pełnej oceny stanu faktycznego sprawy. Za takim wnioskiem przemawia także fakt, że Kolegium wyjątkowo lakonicznie odniosło się do być może krótkich, ale jednak jasno i konkretnie postawionych zarzutów odwołania.

Zdaniem tegoż sądu z decyzji Kolegium nie wynika, by organ w ogóle badał ewentualny wpływ rozstrzygnięć o pozwoleniu na budowę na prawidłowość decyzji organu I instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, chyba żeby za takowe uznać zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdzenie, że w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem, a to czy takie prawo inwestorowi przysługuje, bada dopiero organ budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z powyższym stwierdzeniem w zasadzie mógłby się zgodzić, gdyby nie okoliczność, iż jak wskazuje sama nazwa decyzji będąca przedmiotem niniejszej sprawy dotyczy ona lokalizacji określonej inwestycji i warunków, w jakich miałaby być realizowana. Oznacza to, że w jego ocenie podstawową kwestią w sprawie jest określenie, na jakich działkach dana inwestycja miałaby powstać i w jaki sposób teren składający się z wymienionych w takiej decyzji działek miałby zostać zagospodarowany. Nie jest zatem obojętne, jakie działki zostaną ujęte w treści decyzji – w myśl przywołanej przez Kolegium tezy, że to w postępowaniu o pozwolenie na budowę ustalane będą uprawnienia inwestora do terenu, gdyż w przypadku takich działek, co do których w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocne pozwolenie na budowę, oceniono już nie tylko posiadanie tytułu prawnego inwestora do danej nieruchomości, ale przede wszystkim określono, w jaki sposób nieruchomość będąca przedmiotem pozwolenia na budowę może zostać zagospodarowana.

W ocenie sądu wojewódzkiego organ odwoławczy powinien był zbadać, czy w sytuacji wyłączenia z terenu przewidzianego do realizacji danej inwestycji działki ewidencyjnej, dla której inny inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, istnieje możliwość takiego skorygowania przez ten organ lub organ I instancji przedmiotowego rozstrzygnięcia, by w zmienionym kształcie, odpowiadającym rzeczywistemu stanowi faktycznemu, mogło ono dalej funkcjonować w obrocie prawnym, czy też tego rodzaju okoliczność skutkowałaby brakiem możliwości realizacji planowanej inwestycji, przesądzając w konsekwencji o bezprzedmiotowości całego postępowania. W przekonaniu tegoż sądu organ odwoławczy nie podjął jednak żadnych działań procesowych w tym zakresie, a więc nie zbadał ani możliwości zreformowania zaskarżonej decyzji organu I instancji, ani zwrócenia sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 K.p.a., w razie uznania że wymaga ona przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie, ani także konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego w razie oceny, że wraz z uzyskaniem przez innego inwestora niż wnioskodawca pozwolenia na budowę dla jednej z działek ewidencyjnych wskazanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, całe postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł MPWiK – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) w zw. art. 15, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznanie, że organ zaniechał podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym wnioskodawca będzie realizował inwestycję celu publicznego polegającą na budowie magistrali wodociągowej DN 800 mm wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przebudową kolidującego uzbrojenia w ul. [...] na odcinku od przewidywanej końcówki magistrali w rejonie ulicy [...] i [...] do ul. [...] na działkach ewidencyjnych wskazanych we wniosku z 20 stycznia 2015 r., uzupełnionego 10 lutego 2015 r., pomimo tego, że organ w sposób wszechstronny i kompleksowy dokonał kontroli decyzji Prezydenta m.st. m.st. Warszawy z 18 maja 2018 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w oparciu art. 52 - 56 Upzp;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez ich błędną wykładnię, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 52 w zw. z art. 53 ust. 3 Upzp poprzez uznanie, że wbrew prawidłowym ustaleniom organu, że zaskarżona decyzja nie spełnia warunków wynikających z tych przepisów, a w konsekwencji nie zostały spełnione zarówno materialne, jak i procesowe warunki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia projektowanej przedmiotowej inwestycji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. art. 54 i 55 w zw. z art. 53 ust. 3 Upzp oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że organ nie zbadał i nie przeanalizował, że w stosunku do działki nr [...] z obrębu [...], której właścicielką jest K.M., w trakcie postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego toczyło się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, które zostało wydane, a inwestycja zrealizowana i organ nie zbadał wpływu wydanego pozwolenia na budowę dla ww. nieruchomości na prawidłowość decyzji organu I instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo tego, że organ w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma obowiązku badania uprawień inwestora do terenu objętego wnioskiem.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnosi o:

1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. ze 185 § 1 Ppsa - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie od K. M. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3) na podstawie art. 176 § 2 Ppsa - rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] z obrębu [...], której właścicielką jest K.M. oraz fakt jego zrealizowania, nie ma wpływu na wydaną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 18 maja 2018 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegające na budowie magistrali wodociągowej DN 800 mm wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przebudową kolidującego uzbrojenia w ul. [...] na odcinku od przewidywanej końcówki magistrali w rejonie ulicy [...] i [...] do ul. [...] na działkach ewidencyjnych wskazanych we wniosku z 20 stycznia 2015 r., uzupełnionego 10 lutego 2015 r., oraz utrzymującej ją decyzję SKO z 4 października 2018 r., gdyż decyzja lokalizacyjna nie jest aktem, który upoważnia do podjęcia i realizacji Inwestycji.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się także z sądem pierwszej instancji, że organ administracyjny na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien uwzględniać, że na danym terenie zostało wydane pozwolenie na budowę oraz, że inwestycja została zrealizowana.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 1095 ze zm., uCOVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, informując uprzednio strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie.

Uczestnik postępowania – K. A., wniosło o umorzenie "dochodzenia w w/w sprawie", podając, że jest emerytką w trudnej sytuacji ekonomicznej i nie jest jej zamiarem blokowanie inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". O fakcie tym strony były poinformowane, miały możliwość zajęcia stanowiska.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku sprowadza się do negatywnej oceny zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego – budowy magistrali wodociągowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przebudową kolidującego uzbrojenia, gdyż sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że SKO w Warszawie nie sprostowało wymogom wynikającym z art. 15 K.p.a., a także art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności organ odwoławczy nie zbadał podniesionych w odwołaniu okoliczności, z której wynika, że w stosunku do jednej z działek objętych także zamierzeniem MPWiK wydano pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego, który został zrealizowany. Sąd wojewódzki w wyroku sformułował pogląd, wedle którego nieruchomość objęta pozwoleniem na budowę "nie może być przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy czy ustalającej lokalizację celu publicznego dla innego rodzaju inwestycji, gdyż z góry wiadomo, że działki tej nie można zagospodarować inaczej niż określono to w pozwoleniu na budowę". Dalsze wywody sądu a quo wskazują, iż sąd ten uznał, że raz wydane pozwolenie na budowę zasadniczo czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, "jako, że działki tej nie da się już zagospodarować inaczej, niż to już uczyniono" (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stanowisko to w realiach przedmiotowej sprawy nie jest prawidłowe.

Zaskarżony wyrok wydano na podstawie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c", przyjdzie uznać, że sądowi wojewódzkiemu chodziło o przepisy Ppsa, a brak wskazania obok przywołanych powyżej przepisów takiej ustawy na s. 11 uzasadnienia skarżonego wyroku jest jedynie wynikiem niedokładności.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty tak naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i postępowania, w ocenie Sądu w pierwszej kolejności rozważyć wypadnie trafność zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem mają one węzłowe znaczenie.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 52 Upzp nie poddaje się kontroli, a to z tego względu, że ten ostatni artykuł to przykład regulacji rozbudowanej, składającej się z kilku ustępów. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Z tej samej przyczyny nie poddaje się kontroli zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 K.p.a., skoro ten ostatni składa się z kilku paragrafów, zaś skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia pozwalającego na jednoznaczne zidentyfikowanie przepisu postępowania administracyjnego, wobec którego podnoszony jest zarzut naruszenia z kolei normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Ta zaś norma nie może stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej, jako przepis natury wynikowej. Nie jest rzeczą Sądu Naczelnego precyzowanie zarzutów kasacyjnych, skoro obowiązek prawidłowego pod względem formalnym sporządzenia środka odwoławczego obciąża stronę, która w tym względzie powierza go profesjonalnemu pełnomocnikowi.

Podobnie nie poddaje się kontroli zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 54 i 55 Upzp. Powołane przepisy prawa materialnego określają elementy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (art. 54 Upzp) oraz przewidują, że decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 Upzp). W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym ma polegać naruszenie tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, ograniczając się do zacytowania kilku judykatów, obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest nie tylko powołanie podstawy kasacyjnej, ale także jej uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa), wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość temu wymogowi w powyższym zakresie.

Skuteczny jest za to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 53 ust. 3 Upzp, z tego ostatniego przepisu wynika, że "Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji". W judykaturze prezentuje się stanowisko, które należy podzielić, iż z art. 53 ust. 3 pkt 2 Upzp wynika, że organ dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, która obejmuje m. in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, nie zaś analizy możliwości alternatywnej lokalizacji infrastruktury (por. wyrok NSA z 24 marca 2022 r., II OSK 990/21, LEX nr 3352227). Umknęło sądowi pierwszej instancji znaczenie tego, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przeto należało zwrócić uwagę, czy ten właśnie organ, jako organ "właściwy" dokonał analizy we wskazanym powyżej zakresie. W ocenie Sądu zapoznanie się z treścią decyzji organu I instancji dowodzi, że taka analiza została sporządzona. Na tym etapie postępowania, co wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, ustalono tytuły prawne do działek przewidzianych pod planowaną inwestycję, podnoszone były uwagi zarówno przez stronę odwołującą się, jak i stronę skarżącą, a organ gminy – przywołując stosowne regulacje z Upzp wskazujące na istotę podjętej decyzji, zakres ochrony interesów osób trzecich –wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało dopuszczalność planowanego przedsięwzięcia, jako zgodnego z warunkami wynikającymi z przepisów odrębnych, jak i z uzyskanym uzgodnieniem (s. 6 decyzji organu I instancji). Z treści decyzji I instancji wynika ponadto, że projektowana magistrala wodociągowa będzie zlokalizowana częściowo w jezdni asfaltowej, chodnikach i pasach zieleni w pasie drogowym ul. [...] i [...] oraz częściowo w terenach przyległych do ul. [...] i [...], a także pod terenami parkingów na działkach sąsiadujących z ulicą [...] po stronie wschodniej, zaznaczono także, iż trasa magistrali może ulec zmianie w ramach granic terenu objętego wnioskiem, do którego to wniosku dołączono "wstępną koncepcję ilustrującą zamierzenie inwestycyjne". Skoro SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji to innymi słowy uznało jej prawidłowość, jak i poprawność postępowania poprzedzającego jej wydanie, a okoliczność dokonania przez organ I instancji analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 Upzp winna być uwzględniona przy dokonywaniu oceny działania organu II instancji w procesie rozpoznawania odwołania.

W konsekwencji skuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 15, art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a., skoro taką analizę, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 Upzp przeprowadzono na etapie postępowania przed organem I instancji. Przyznać trzeba sądowi pierwszej instancji, że w zaskarżonej decyzji Kolegium ograniczyło się do eksponowania charakteru decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, reguł jej wydawania oraz tego, że nie można odmówić ustalenia takiej lokalizacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto organ odwoławczy eksponował okoliczność związania wnioskiem w postępowaniu lokalizacyjnym oraz brakiem możliwości modyfikowania tego wniosku przez właściwy organ. Na tym etapie – w odwołaniu spółki C. ograniczono się do wskazania, że ma ona tytuł do działek nr [...] i [...] (z obrębu [...] przy ul. [...]) oraz jest w trakcie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę ok. 20 mieszkań, co w jej przekonaniu koliduje z zamierzoną inwestycją MPWiK. Odwołująca się sugerowała zawieszenie postępowania, skoro trwają także prace planistyczne dotyczące tego obszaru. Brak jednoznacznej wypowiedzi Kolegium co do trafności odwołania od decyzji organu I instancji, wymagał jednak od sądu wojewódzkiego przekonującej argumentacji, że dostrzeżone uchybienia natury procesowej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To stanowisko sądu a quo zbudowano jednak wokół wywodu przywołanego na wstępie części zważeniowej, którego Sąd Naczelny w realiach kontrolowanej sprawy nie podziela.

Skarżąca podnosiła okoliczność wydania na działce należącej nie do niej, a do spółki odwołującej się, pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co skutkować miałoby bezprzedmiotowością postępowania prowadzonego z wniosku MPWiK, skoro działka nr [...] objęta tym wnioskiem, to działka dla której wydano wzmiankowane pozwolenie na budowę. Na wsparcie swego stanowiska pełnomocnik skarżącej powołał dwa orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. W ocenie Sądu Naczelnego uwzględnić jednak wypadnie trafnie podnoszony w zaskarżonej decyzji przepis art. 56 Upzp, z którego wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a ponadto iż art. 1 ust. 2 (Upzp) nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla uzasadnienia trafności zarzutu skargi o naruszeniu art. 105 § 1 K.p.a., nakazującego umorzenie postępowania, gdy stało się bezprzedmiotowe, nie ma także – zdaniem Sądu w realiach przedmiotowej sprawy – przesądzającego znaczenia okoliczność, że dla działki nr [...] należącej do spółki odwołującej się wydano pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W zaskarżonym wyroku zresztą nie wskazano wprost, aby sąd pierwszej instancji stwierdził trafność zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji pośrednio na taki skutek wskazywał, w wytycznych wyroku zalecając Kolegium, aby uzyskało stanowisko inwestora co do popierania źródłowego wniosku, z uwzględnieniem, iż działka nr [...] nie może nim być objęta (s. 10 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 3330/18).

Zdaniem Sądu Naczelnego, z treści art. 65 ust. 1 pkt 1 Upzp, określającego iż organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli "inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę", nie można wyprowadzać wniosku o zaistnieniu bezwzględnej przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do takiej działki, w stosunku do której obowiązuje pozwolenie na budowę innej inwestycji, niż określona we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Gdyby przyjąć rozumowanie i argumentację zaprezentowaną w skardze i częściowo afirmowaną w zaskarżonym wyroku, wydanie dla danej działki ewidencyjnej pozwolenia na budowę oznaczałoby wykluczenie na przyszłość dopuszczalność wydawania jakiejkolwiek decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego z uwzględnieniem tej samej działki ewidencyjnej. Łatwo zatem wyobrazić sobie skutki skrajnego i niejako odwołującego się do ad absurdum rozumienia wykładni art. 65 ust. 1 pkt 1 Upzp. Zakładając trafność poglądu prezentowanego w skardze i afirmowanego zaskarżonym wyrokiem, gdyby to MPWiK uzyskał wpierw pozwolenie na budowę przedmiotowej magistrali wodnej, przewidzianej również na działce nr [...], to należałoby bezwzględnie wykluczyć dopuszczalność uzyskania warunków zabudowy pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na tej działce, nawet jeśli byłyby techniczne możliwości koegzystencji takich obu przedsięwzięć. Takiego rozumowania Sąd nie podziela.

W realiach przedmiotowej sprawy należy wziąć pod rozwagę, że decyzja organu I instancji dotyczy magistrali wodnej niezbędnej dla zaopatrzenia w wodę zachodnich terenów dzielnicy [...], jako jeden z etapów rezerwowego zaopatrzenia w wodę Pasma Pruszkowskiego (vide – charakterystyka inwestycji w decyzji organu I instancji). Skoro zatem celem zamierzonej inwestycji ma być zaopatrywanie w wodę mieszkańców dzielnicy [...], polega ona na zrealizowaniu magistrali wodnej pod ziemią, a – jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji – budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego dla którego udzielono pozwolenia na budowę na działce nr [...] została już zrealizowana, zatem odwołujący się zrealizował swoje prawo do zabudowy działki nr [...], to w ocenie Sądu Naczelnego brak jest podstaw, aby przyjąć, że postępowanie prowadzone z wniosku MPWiK, stało się bezprzedmiotowe. Te ustalenia potwierdza zresztą przedłożone na rozprawie przed WSA w Warszawie prze pełnomocnika skarżącej opracowanie graficzne, z którego wynikłoby, że orientacyjna trasa wodociągu nie uniemożliwia zrealizowanie udzielonego dla spółki odwołującej się pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Z tych przyczyn nieskuteczny jest także zarzut skargi naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Powyższe względy skutkowały przekonaniem Sądu, że działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa należało zaskarżony wyrok uchylić, a skargę oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa, uwzględniając uiszczony wpis od skargi kasacyjnej oraz koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.