Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 464/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lic. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2376/20 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r. II SA/Wa 2376/20, oddalił skargę W. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. L., zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu nie uchylił zaskarżonej decyzji organu II instancji pomimo tego, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez to, że:

a) organ II instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego sprawy, w szczególności:

- organ pominął wynikającą z materiału dowodowego sprawy okoliczność, że w okresie co najmniej od 20 września 2013 r. Skarżący miał status osoby niepełnosprawnej z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności wywołanym przewlekłymi chorobami układu pokarmowego i narządu wzroku oraz wymagającym całodziennej opieki innych osób, co powoduje, że nieprawidłowe jest twierdzenie organów, że w tym czasie nie zachodziły żadne szczególne przeszkody w podjęciu zatrudnienia przez Skarżącego,

- organ nie uwzględnił faktu, że schorzenie, na które cierpi Skarżący, tj. przewlekłe choroby układu pokarmowego oraz narządu wzroku stanowiły dla Skarżącego znaczną przeszkodę w znalezieniu zatrudnienia, ale również mogły stanowić istotną barierę dla potencjalnych pracodawców do zatrudnienia Skarżącego, co w konsekwencji stanowiło przeszkodę uniemożliwiającą podjęcie Skarżącemu zatrudnienia w badanym przez organ okresie,

- organ pominął fakt, że sytuacja rodzinna, majątkowa i zdrowotna Skarżącego rozpatrywane we wzajemnym powiązaniu oraz przy uwzględnieniu stopy bezrobocia panującej w regionie miejsca zamieszkania Skarżącego dawały podstawy do przyjęcia, że okoliczności dla których Skarżący nie spełnił warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym miały charakter okoliczności szczególnych,

b) organ nie podjął wszystkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. nie dokonał ustaleń w zakresie obiektywnych możliwości podjęcia przez Skarżącego pracy przy uwzględnieniu specyfiki jego choroby, a także stopy bezrobocia panującej w regionie miejsca zamieszkania Skarżącego w okresie, w którym Skarżący pozostawał bez zatrudnienia,

- a wszystkie wskazane w lit. a i b naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wpłynęły na błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności na błędne ustalenie, że względem Skarżącego nie zaszły szczególne okoliczności uniemożliwiające mu spełnienie wymogów ustawowych dla uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, i w konsekwencji - do niezasadnego oddalenia wniosku Skarżącego o przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku,

c) organ II instancji dokonał błędnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w wyniku której uznał, że okoliczności, z powodu których Skarżący nie spełnił ustawowych wymogów do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym nie miały charakteru szczególnego, a nadto były okolicznościami, które Skarżący mógł przezwyciężyć w sytuacji, gdy prawidłowa, wszechstronna ocena materiału dowodowego sprawy powinna doprowadzić do przyjęcia, że Skarżący nie spełnił ustawowych warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym z powodu braku możliwości podjęcia zatrudnienia wywołanego stanem zdrowia, w którym się znajduje od co najmniej 9 lat i który uniemożliwia mu podjęcie pracy, co w zestawieniu z sytuacją rodzinną i majątkową Skarżącego daje podstawy do stwierdzenia, że niespełnienie przez Skarżącego warunków do świadczenia w trybie zwykłym wyniknęło ze zdarzeń o charakterze szczególnym, a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na to, że gdyby organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, musiałby uwzględnić wniosek Skarżącego, a zatem treść wydanej w sprawie decyzji byłaby inna; konsekwencją czego stało się:

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118; dalej: u.e.r z FUS) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przyznania Skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, pomimo tego, że stan faktyczny ustalony na skutek prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego pozwoliłby na ustalenie, że względem Skarżącego zaktualizowały się wszystkie przesłanki uprawniające go do przyznania mu tego świadczenia wymienione w powołanym przepisie.

Wobec powyższego Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz jego pełnomocnika kosztów pomocy prawnej świadczonej na rzecz Skarżącego z urzędu według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, kwestionujące prawidłowość wyroku Sądu I instancji w związku z błędnym ustaleniem stanu faktycznego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego przez organ administracyjny stanu faktycznego.

Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80, polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi na tej podstawie jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy nie zostały przez organ naruszone. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych szczegółowo wskazał istotne okoliczności sprawy oraz okres podlegania ubezpieczeniu. Do okoliczności tych odniósł się także w sposób wyczerpujący Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, poprawnie wyjaśniając motywy podjętego wyroku, a w szczególności brak spełnienia przesłanek "szczególnych okoliczności".

Z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku wynika, że Skarżący kasacyjnie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy od 23 września 2019 r., zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2020 r., a od grudnia 2018 r. był osobą częściowo niezdolną do pracy (orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r.). W 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – wnioskodawca nie udokumentował żadnego okresu składkowego.

Skarżący kasacyjnie do powstania całkowitej niezdolności do pracy w wieku 56 lat udokumentował jedynie 10 lat i 17 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Skarżący kasacyjnie w okresach od 17 lipca 1983 r. do 15 lipca 1985, od 30 czerwca 1994 r. do 3 stycznia 1996 r., od 27 maja 1997 r. do 23 września 2019 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi.

Tymczasem w niniejszej sprawie bezsporne jest, co podniósł też Sąd I instancji, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z [...] maja 2019 r. skarżący uznany został za osobę trwale częściowo niezdolną do pracy, a orzeczeniem tym związany był Prezes ZUS, który wydawał zaskarżoną decyzję. Częściowa niezdolność do pracy nie wyczerpuje przesłanki z art. 83 ust. 1 u.e.r. z FUS braku możliwości podjęcia pracy lub działalności ze względu na całkowitą niezdolność do pracy. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie bada się kwestii prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy przez lekarza orzecznika lub komisję lekarską ZUS. Z art. 14 ust. 3 u.e.r. z FUS wynika, że "Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji." Z akt administracyjnych wynika także, że lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z [...] kwietnia 2015 r. stwierdził, że W. L. nie jest niezdolny do pracy. Także Komisja Lekarska ZUS w orzeczeniu z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdziła, że W. L. nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Inna ocena stanu zdrowia skarżącego, w kontekście jego zdolności do pracy, nie była zatem możliwa. Nie są więc zasadne zarzuty, że wbrew temu, co wynika z orzeczeń o zdolności do pracy, Prezes ZUS nie dokonał w istocie własnych ustaleń w tym przedmiocie.

Sąd I instancji zasadnie również wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że okresy przerw w zatrudnieniu, w tym brak okresów składkowych i nieskładkowych przez ostatnie 20 lat (od 27 maja 1997 r. do 23 września 2019 r.) przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, przy jednoczesnym nie wykazaniu żadnych okoliczności szczególnych, które czyniły niemożliwym kontynuowanie zatrudnienia, nie daje podstaw do podważenia stanowiska organu zajętego w decyzji. Taką szczególną okolicznością nie mogą być trudności na regionalnym rynku pracy, gdyż co najwyżej mogły mieć one charakter powszechny, a nie odnoszący się tylko do skarżącego.

Powyższe oznacza, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w sprawie nie wyniknęły żadne okoliczności, które można byłoby zakwalifikować jako szczególne w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.e.r z FUS, które nie pozwoliłyby na wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym.

W przekonaniu NSA również niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a, który ma charakter ustrojowy. Oznacza to, że do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego, czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2022 r. III OSK 4892/21, z 17 listopada 2021 r. II OSK 344/18 – cbois.nsa.gov.pl).

Z kolei zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a (regulującego sposób wykonywania kontroli legalności działania administracji publicznej przez sądy administracyjne poprzez rozpoznawanie skarg na decyzje) nie został w żaden sposób uzasadniony. Tym samym nie można odnieść się do niego merytorycznie, nie wiadomo bowiem nawet, w czym strona upatruje naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu.

Wreszcie na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 83 ust.1 u.e.r. z FUS, z którego wprost wynika, że świadczenie w drodze wyjątku przysługuje tylko wtedy gdy ubezpieczony nie nabył prawa do świadczeń w trybie zwykłym na skutek szczególnych okoliczności (innymi słowy nie mógł wypracować odpowiednio długiego okresu ubezpieczenia), a jednocześnie całkowita niezdolność do pracy uniemożliwia mu podjęcie pracy. Przesłanki te obok pozostałych muszą wystąpić łącznie, a żadna z nich nie jest tożsama z poprzednią. Wobec nieprecyzyjnego sformułowania tego zarzutu w skardze kasacyjnej należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r. III OSK 5449/21, wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. II GSK 717/12 – cbois.nsa.gov.pl). Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Tymczasem, jak to wyżej wskazano, Skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie przez organ, a zatem nie mógł być w konsekwencji skutecznie podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

Podkreślić należy, że ani obecnie ciężki stan zdrowia (całkowita niezdolność do pracy od 23 września 2019 r.), ani trudna sytuacja życiowa, czy też problemy ze znalezieniem zatrudnienia nie stanowią przesłanek do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 u.e.r z FUS. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie spełnia on wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Podkreślane zaś przez skarżącego problemy zdrowotne mogły jedynie ograniczać, ale nie wyłączać możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co wynika z orzeczeń Lekarzy orzeczników ZUS wystawianych przed uznaniem Skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy.

Należy jednocześnie bardzo wyraźnie podkreślić, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy. Te są przyznawane w ramach pomocy społecznej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznania wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.