Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 162/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 par 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi "S." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej "S." S.A. z siedzibą w [...] kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako Kolegium organ II instancji/odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] Spółkę Akcyjną w [...] (dalej jako skarżąca spółka), reprezentowaną przez radcę prawnego K. R., od decyzji [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. o wymierzeniu [...] Spółce Akcyjnej w [...] administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 125.018,00 zł za usunięcie bez zezwolenia 33 szt. drzew rosnących na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obr. [...]) w [...] w [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., Zarząd [...] wymierzył skarżącej spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 125.018,00 zł za usunięcie bez zezwolenia 33 szt. drzew rosnących na terenie ww. nieruchomości położonej przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w terminie ustawowym [...] Spółka Akcyjna w [...]. Skarżąca spółka zarzuciła, że organ I instancji nie wyjaśnił wyczerpująco stanu faktycznego sprawy i oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii biegłego, która w ocenie skarżącej jest wadliwa, ponieważ biegły nie wskazał przesłanek, na podstawie których wywiódł swoje wnioski.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...], Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Następnie, na skutek złożonej przez stronę skarżąca skargi, wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2229/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Kolegium. W uzasadnieniu Sąd wskazał w szczególności, że przy ponownym orzekaniu organ odwoławczy powinien uzupełnić materiał dowodowy o uzupełniającą opinię biegłego dendrologa w zakresie żywotności drzew, tj. przyjętych kryteriów, metodologii i dokładnego uzasadnienia wyników czy na podstawie zachowanych pniaków możliwe jest stwierdzenie, że doszło do usunięcia obumarłych drzew na przeżycie. Realizując wytyczne Sądu, Kolegium zwróciło się do organu I instancji aby wezwało biegłego dendrologa, który sporządzał w niniejszej sprawie opinię specjalistyczną z dnia [...] maja 2017 r. o przygotowanie uzupełniającej opinii dendrologicznej. W dniu [...] września 2020 r. biegły dendrolog sporządził dodatkową opinię specjalistyczną.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że z nieruchomości należącej do skarżącej spółki usunięto na jej zlecenie drzewa, przy czym 33 sztuki tych drzew usunięto bez zezwolenia. Organ szczegółowo te drzewa ustalił i scharakteryzował w trakcie oględzin. Uzyskana następnie opinia biegłego, uzupełniona pismem z dnia [...] września 2020 r., potwierdziła ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Ponadto, Kolegium uznało – odnosząc się do zarzutu nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego – że jest on niezasadny. Dalej Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wnikliwie ustalił ilość usuniętych nielegalnie drzew, ich gatunek i obwód, czyli wszystkie te okoliczności, które konieczne są do określenia kary. Prawidłowo ustalił również jaki podmiot zobowiązany jest do zapłaty przedmiotowej kary. Podkreślono w uzasadnieniu, że z akt sprawy wynika, że zobowiązanym do zapłaty kary jest skarżąca spółka, na której zlecenie przedmiotowe drzewa usunięto. Kolegium uznało ponadto, że wysokość kary obliczono w sposób prawidłowy na podstawie przepisów prawa względniejszych dla ukaranej i zastosowanych w odniesieniu do drzew żywych, zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez biegłego i przyjętymi przez organ I instancji za prawidłowe. Kolegium uznało końcowo, że skarżona decyzja jest prawidłowa i została poprzedzona wnikliwie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym.

Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącej spółki o wadliwie przeprowadzonym dowodzie z opinii biegłego. W opinii organu odwoławczego ustalenia biegłego są logiczne, kompletne i rzetelne. Biegły jako osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną wskazał w oparciu o jakie kryteria ustalił gatunki poszczególnych drzew oraz ich żywotność w chwili usunięcia. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie zostały definitywnie wyjaśnione w piśmie biegłego z dnia [...] września 2020 r. W ocenie Kolegium wyjaśnienia specjalisty w tym zakresie są wystarczające.

Kolegium nie zgodziło się co do żądania, aby ustosunkowanie się przez biegłego do zarzutów skarżącej spółki zgłoszonych w toku postępowania w I instancji miało mieć postać nowej opinii. Żaden przepis prawa – jak wskazało Kolegium - nie przewiduje takiej formy i powszechnie biegły odnosi się do uwag odnośnie swojej opinii w formie zwykłej pisemnej odpowiedzi na zastrzeżenia stron. Oceniając natomiast pismo biegłego z dnia [...] września 2017 r. stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia skarżącej spółki Kolegium stwierdziło, że było ono prawidłowe, choć istotnie - jak podnosi skarżąca spółka - błędnie biegły wskazał, że kwestia żywotności drzewa nie ma znaczenia. Kolegium wskazało, że ma to znaczenie bowiem w razie drzew obumarłych kara ulega zmniejszeniu. Niemniej – organ odwoławczy uznał, że okoliczność nieznajomości prawa przez biegłego dendrologa nie rzutuje na prawidłowość jego opinii dendrologicznej uzupełnionej w piśmie z dnia [...] września 2020 r. Z niej natomiast, jak podano w uzasadnianiu i innych dowodów (oględziny, zdjęcia) bezspornie wynika, że usuwane drzewa były żywe.

Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie:

1. przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj.:

- art. 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 tj. z dnia 2018.11.05) dalej: K.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dowolną ocenę dowodów opartą na niepełnym materiale dowodowym i oparcie rozstrzygnięcia decyzji w całości na opinii biegłego dendrologa, podczas gdy opinia główna oraz dwie opinie uzupełniające, obarczone są licznymi brakami, w szczególności opinia uzupełniająca z dnia [...] września 2020 r. jest niepełna, w tym nie wyczerpuje wytycznych określonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie udzielenia szczegółowych i jednoznacznych wyjaśnień dot. żywotności wyciętych drzew, a w konsekwencji opinia uzupełniająca z dnia [...] września 2020 r. nie posiada waloru dowodu w postępowaniu administracyjnym i nie może być podstawą do wydania decyzji,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności wpływającej na wysokość wymierzonej skarżącemu kary administracyjnej, tj. żywotności wyciętych drzew,

- art. 10 K.p.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 K.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, wyrażające się w niezawiadomieniu skarżącej o sporządzeniu przez biegłego dendrologa opinii uzupełniającej, w dacie [...] września 2020 r., a tym samym uniemożliwienie skarżącej zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w przedmiotowej sprawie, o nr [...],

2. naruszenie przepisów prawa materialnego (które miało wpływ na wynik sprawy), tj,:

- art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 55, 471, 1378) dalej: uochrp, poprzez błędną wykładnię polegając na przyjęciu, że wobec skarżącej znajduje uzasadnienie naliczenie kary administracyjnej w pełnej wysokości za usunięcie 33 sztuk drzew z nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.), rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji (na podstawie art. 135 P.p.s.a.), przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii biegłego dendrologa na okoliczności wskazane w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie jednoznacznego ustalenia żywotności drzew wytypowanych do naliczenia kary administracyjnej, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnionego przez radcę prawnego według norm przepisanych (na podst. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna bowiem Kolegium naruszyło prawo strony skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374).

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że organ odwoławczy orzekając ponownie w kontrolowanej sprawie stosownie do art. 153 P.p.s.a. był związany z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2229/20. Dodać należy, że w myśl ww. przepisu Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest również związany tym wyrokiem. Tylko zmiana przepisów prawa uprawniałaby organy i Sąd do odstąpienia od powyższego nakazu co jednak w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Dokonując ponownie kontroli zaskarżonej decyzji skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Zarządu [...] nr [...], z dnia [...] listopada 2018 r. podlega uchyleniu, gdyż organ odwoławczy - co zasadnie podnosi także skarżąca spółka - naruszył przepis art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia spółki o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych). W konsekwencji powyższe uchybienie obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z art. 10 § 2 K.p.a., organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z powyższym unormowaniem ściśle związany jest dotyczący postępowania wyjaśniającego art. 81 K.p.a., stosownie do którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, materiałów i żądań ciąży na organach administracji na każdym stadium postępowania, a zatem zarówno na organie pierwszej instancji, jak i na organie odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2473/14, Lex Omega nr 2106669). Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy organ drugiej instancji uzupełniał materiał dowodowy (tak jak w niniejszej sprawie). Brak zawiadomienia strony o zakończeniu gromadzenia dowodów i możliwości odniesienia się do nich przed wydaniem decyzji oznacza ewidentne naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, że strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów zawartych w aktach (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2753/15, Lex Omega nr 2313647).

Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że Kolegium po otrzymaniu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, który zapadł w niniejszej sprawie realizując wytyczne tego wyroku wezwało organ I instancji o zwrócenie się do biegłego dendrologa o sporządzenie uzupełniającej opinii dendrologicznej dotyczącej kwestii żywotności usuniętych drzew co mogło mieć bezpośredni wpływ na wysokość ewentualnej kary administracyjnej. Pismem z dnia [...] września 2020 r. biegły dendrolog sporządził uzupełniającą opinię specjalistyczną dotyczącą żywotności usuniętych drzew. Organ odwoławczy otrzymał to pismo w dniu 19 października 2020 r., a następnie w dniu [...] listopada 2020 r. wydał zaskarżoną decyzję. Zauważyć należy, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Kolegium nie zrealizowało obowiązku zawiadomienia skarżącej spółki o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, co czyni zasadnym zarzut skarżącej spółki naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy naruszył przepis art. 81 K.p.a. bowiem uznał za udowodnioną okoliczność faktyczną (dotyczącą żywotności drzew), która była wyjaśniona przez biegłego dendrologa w opinii uzupełniającej, a spółka skarżąca nie miała możliwości się do niej odnieść. W ocenie Sądu naruszenie tych przepisów miało w niniejszej sprawie charakter istotny, albowiem skarżąca spółka została pozbawiona możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności nową opinią uzupełniającą biegłego dendrologa oraz pozbawiono spółkę prawa do wypowiedzenia się co do tej opinii specjalistycznej, która – jaku już wspomniano – była kluczowa z punktu widzenia ustalenia ewentualnej wysokości kary administracyjnej za usunięte drzewa. Powyższe naruszenie przepisów procesowych – w ocenie Sądu - należało ocenić z punktu widzenia uniemożliwienia skarżącej spółce podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej, tj. przedstawienia dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (np. odniesienie się spółki skarżącej do opinii uzupełniającej biegłego dendrologa z dnia [...] września 2020 r.) oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r.: sygn. akt II GSK 1840/15, Lex Omega nr 2306968 oraz sygn. akt II GSK 1750/15, Lex Omega nr 2305500). Niewątpliwie uchybienie to nie zawsze ma wpływ na wynik sprawy i Sądowi znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii, zwłaszcza gdy organ odwoławczy nie uzupełnia materiału dowodowego, a strona nie wykazuje skutecznie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, jednakże brak zawiadomienia może w niektórych sytuacjach prowadzić do uniemożliwienia stronie przedstawienia dodatkowych dowodów. Taka sytuacja bezspornie wystąpiła w sprawie niniejszej.

W tych warunkach Sąd uznał – podzielając podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. oraz naruszenia także art. 81 K.p.a. - że skargę należy uwzględnić. Jednocześnie z uwagi na uwzględnienie skargi wyłącznie z przyczyn procesowych mogących mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu za przedwczesne należy uznać dokonywanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego (m.in. art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody) w tym i zarzutów w tej mierze podniesionych w skardze.

Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania, Kolegium weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, w szczególności – w myśl art. 10 § 1 K.p.a. - przed wydaniem decyzji zawiadomi stronę skarżącą o zebraniu materiału dowodowego, pouczy stronę skarżącą o możliwości wypowiedzenia się (w rozsądnym terminie) co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a następnie w zależności od okoliczności wyda rozstrzygnięcie w sprawie.

Z powołanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w myśl art. 135 P.p.s.a. bowiem uzupełnienie materiału dowodowego nastąpiło na etapie postępowania odwoławczego, a zatem dla zapewnienia skarżącej spółce pełnego udziału w postępowaniu wystarczającym będzie wyeliminowanie wyłącznie zaskarżonej decyzji.

O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. na które składają się: wpis od skargi (2000 zł) pobrany według § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika (5400 zł.) wyliczone w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) (pkt 2 sentencji wyroku).