Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 441/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

II OZ 441 / 15 POSTANOWIENIE Dnia 19 maja 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Spółki z o.o. w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 96/15 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] września 2014 r. w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

II OZ 441/15

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił skarżącej [...] sp. z o.o. w G. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższe postanowienie podjęto na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. w G. pozwolenia na budowę nośnika reklamy o wysokości 7,52 i tablicy reklamowej o wym. (4,0 x 1,5) m przy Al. [...], działka nr [...] obręb [...] w G. zgodnie z załączoną dokumentację. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda Pomorski umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte przez [...] sp. z o.o. w G., która następnie zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2015 r. skarżąca Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, podnosząc, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jest nierozerwalnie związana z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Realizacja zaś przedmiotowej inwestycji może doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków prawnych lub też trudnych do odwrócenia następstw. Uwzględnienie bowiem skargi na umorzenie postępowania odwoławczego może spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, co spowoduje konieczność nakazania przywrócenie stanu poprzedniego, co wiąże się z nakładem dużych środków. Nadto skarżąca podniosła argumenty dotyczące poniesienia przez nią znacznej szkody związanej z przesłanianiem przez planowany obiekt jej tablicy reklamowej.

Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie ma co do istoty charakter procesowy. Nie jest zatem orzeczeniem, które podlegałoby wykonaniu. Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Decyzja umarzająca postępowania odwoławcze nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania. Charakteryzuje się ona natomiast skutecznością. Jak wskazano we wniosku, wydanie takiej decyzji wiąże się ze skutkami polegającymi na uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę, a z kolei wykonalność tej decyzji może doprowadzić do skutków, o jakich jest mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). W ocenie Sądu, wykluczyć należy jednak możliwość wstrzymania postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopuszczenie do wstrzymania takiego orzeczenia prowadzić miałoby do pozbawienia decyzji o pozwoleniu na budowę przymiotu wykonalności (art. 130 § 2 K.p.a.), gdy tymczasem zdaniem Sądu powodowałoby to obejście przepisu art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do wstrzymania wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wstrzymanie wykonalności decyzji wydanych w granicach tej samej sprawy winno dotyczyć takich decyzji, które rozpoznając skargę sąd administracyjny może wzruszyć na podstawie art. 135 P.p.s.a. Rozpoznając skargę na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego sąd nie może natomiast kontrolować decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta ma być, bowiem przedmiotem badania w ewentualnym postępowaniu odwoławczym, w przypadku uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania. Kwestie udzielenia pozwolenia na budowę oraz uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę jest zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie robót budowlanych. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej kwestii nie badał, poprzestając na ocenie przymiotu strony postępowania wnoszącej odwołanie, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że wydane pozwolenie na budowę nośnika reklamowego i reklamy dotyczy niewielkiego i nieskomplikowanego obiektu budowlanego. Fakt jego realizacji nie doprowadzi, zatem do powstania trudnych do odwrócenia skutków, ani nie spowoduje znacznej szkody po stronie inwestora związanej z jego usunięciem. Podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące poniesienia przez nią znacznej szkody związanej z przesłanianiem przez planowany obiekt jej tablicy reklamowej, nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca nie sprecyzowała ani nie uprawdopodobniła wysokości szkody z tym związanej.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] Spółka z o.o. w G., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie spowodowane błędnym przyjęciem, iż:

a. decyzja o umorzeniu postępowania nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie jej wykonania ponieważ nie podlega i nie nadaje się do wykonania, podczas gdy z treści art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, iż o możliwości wstrzymania aktu lub czynności nie decyduje forma tego aktu czy czynności, ale możliwy do osiągnięcia skutek w postaci ochrony przed negatywnymi konsekwencjami opisanymi w art. 61 § 3 P.p.s.a , jak również wymóg by wstrzymywany akt lub czynność zostały wydane lub podjęte w granicach tej samej sprawy;

b. wykonanie decyzji organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jako wydane w oparciu o inną podstawę prawną nie może ulec wstrzymaniu w sprawie skargi na decyzję organu II instancji o umorzeniu postępowania, podczas gdy fakt oparcia obu decyzji o różne podstawy prawne nie wyklucza ich kwalifikacji jako decyzji wydanych w granicach tej samej sprawy, zwłaszcza w świetle funkcjonalnego związku tych decyzji objawiającego się w szczególności wzajemną ich zależnością;

c. wykonanie decyzji organu I instancji, w ramach której wybudowany zostanie obiekt budowlany w postaci nośnika reklamowego nie spowoduje wyrządzenia znacznej szkody ani trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy skarżący wykazał znaczny rozmiar szkody jaką poniesie w przypadku wybudowania nośnika reklamowego w oparciu o decyzję, której wstrzymania wykonania domaga się niniejszym pismem, wskazując dodatkowo, iż w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, proces doprowadzenia do usunięcia skutków jej wykonania trwać będzie kilka lat i angażować będzie znaczne środki powiększając dodatkowo szkodę skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu II instancji i decyzji wydanej w I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie jest niezasadne.

W myśl art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie zaś ze zdaniem trzecim tego przepisu "Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy".

Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, zatem możliwość udzielenia ochrony tymczasowej dotyczącej, co do zasady zaskarżonej do sądu decyzji ostatecznej. Co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, dopiero jednak, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Podkreślić jednak trzeba, iż zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Trafnie zatem odnosi Sąd pierwszej instancji zakres udzielenia ochrony tymczasowej do zakresu orzekania przez ten Sąd (art. 135 P.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając jej przedmiot, stwierdzić trzeba, iż zakres udzielenia ochrony tymczasem winna stanowić decyzja umarzająca postępowanie wszczęte na skutek odwołania [...] Spółki w G., a więc orzekająca, iż podmiot ten nie mógł być stroną postępowania odwoławczego. Rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego, słusznie eksponowany przez Sąd pierwszej instancji, winien również stanowić przedmiot oceny odnośnie możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., a istnienia których skarżący nie wykazał. Jak trafnie podkreślał przy tym Sąd pierwszej instancji, charakter takiej decyzji zasadniczo wyklucza możliwość jej wykonania, jak również możliwości kontroli w niniejszym postępowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, również z uwagi na treść art. 35a ust.1 Prawa budowlanego.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należało, iż wskazywanie we wniosku na takie okoliczności jak możliwy skutek uwzględnienia skargi i utraty przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę, niemożność dokończenia budowy, a nawet przymusowej rozbiórki nie dotyczą w żaden sposób osoby skarżącego, ale inwestora. Powołuje się on, zatem nie na swój, ale na cudzy interes, co samo z siebie wyklucza możliwość udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej. Wskazywanie z kolei ogólnikowo przez stronę skarżącą na "uciążliwości związane z lokalizacją" nie świadczy o potencjalnym niebezpieczeństwie wystąpienia, jakiegokolwiek niebezpieczeństwa z art. 61 § 3 P.p.s.a. Trafnie przy tym zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji na wymiary i rodzaj projektowanego przedsięwzięcia, które bez wskazania na konkretne okoliczności sprawy nie pozwala dostrzec jakichkolwiek niebezpieczeństw dla strony wnoszącej zażalenie.

W tym stanie sprawy, zasadnie Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na charakter tych decyzji i obecny etap rozpoznawania sprawy. Skarżący nie zdołał oceny tej skutecznie podważyć w rozpoznanym zażaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. oddalił wniesione zażalenie.