Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2156/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 183 art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 477/13 w sprawie ze skargi Akademii G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 477/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], orzekł – na wniosek B. P. - o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa i przebudowa ulicy Tokarskiego na dz. nr [...]". Organ wyjaśnił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego prowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie właściwych organów, zgodnie z art. 53 ust. 4 tej ustawy i ustalono, że zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za strony postępowania organ uznał osoby mające tytuł prawny do działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...] kwietnia 2010 r. złożyła A. w Krakowie, reprezentowana przez jej kanclerza – H. Z. Zarzucono nieumieszczenie w decyzji oraz jej uzasadnieniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w oparciu o przepisy odrębne, a także naruszenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że rozróżnienie przez ustawodawcę w tym przepisie linii kolejowych, urządzeń infrastruktury technicznej nie było działaniem celowym, a przez to przyjęcie, że pojęcie "obiekt liniowy" jest tożsame z pojęciem "inwestycja liniowa". Ponadto wskazano na naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) m.in. poprzez nie zobowiązanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy o dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz uzyskania stanowiska w tym względzie odpowiedniego organu. Podniesiono też, że w decyzji orzeczono o warunkach zabudowy dla zamierzenia pod nazwą "budowa i przebudowa ulicy Tokarskiego" podczas gdy wniosek dotyczył jedynie przebudowy ulicy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr: [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację. Kolegium przytoczyło przepisy art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśniło, że sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W niniejszej sprawie, na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc dopiero w toku ewentualnego postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ administracji architektoniczno - budowlanej na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego dokona analizy, czy projekt budowlany nie narusza interesów osób trzecich. Jeżeli przedłożony projekt budowlany (projekt architektoniczno - budowlany i projekt zagospodarowania działki) będzie naruszał właściwe w sprawie przepisy Prawa budowlanego, nie będzie możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Spełnienie ściśle określonych przesłanek Prawa budowanego skutkować będzie dopiero wydaniem pozytywnej decyzji w sprawie. Zauważono także, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 powołanej ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy zaznaczył, że ze złożonego przez organ I instancji - na żądanie Kolegium - w dniu [...] czerwca 2010 r. raportu z rejestru gruntów według stanu na dzień 3 czerwca 2010 r. i akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ I instancji nie przyznał statusu strony właścicielom działki nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z terenem planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazano, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - art. 28 k.p.a. Przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć w świetle utrwalonego orzecznictwa NSA właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, a o interesie prawnym, a co za tym idzie o przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu, także toczącym się w trybie określonym art. 156 k.p.a., decydują okoliczności konkretnej sprawy. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Kolegium podniosło, że działka 276/5 bezpośrednio graniczy z terenem przedmiotowej inwestycji i w ocenie organu odwoławczego planowane zamierzenie inwestycyjne bezpośrednio oddziałuje na tę działkę. Właścicielom działki nr [...] należy zatem przyznać status strony w niniejszym postępowaniu, czego nie uczynił organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie. W konsekwencji właścicielom działki nr [...] nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, już po zasięgnięciu opinii właściwych organów, organ zmienił nazwę planowanego zamierzenia inwestycyjnego z brzmienia: "Przebudowa ulicy Tokarskiego na dz. nr [...]" na nazwę: "Budowa i przebudowa ulicy Tokarskiego na dz. nr [...]", bez formalnego wniosku inwestora oraz odpowiedniego uzasadnienia wyjaśniającego czy ww. zmiana zamierzenia inwestycyjnego stanowi przedmiotowe rozszerzenie wniosku inwestora z dnia 5 listopada 2009 r., czy też stanowi jedynie doprecyzowanie nazwy inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego się, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 29 i 30, z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg, mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W toku postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji ustalono, że ulica Tokarska jest ulicą wewnętrzną, a zatem dla realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest wymagana ocena oddziaływania na środowisko, a więc w tym przypadku art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie ma zastosowania. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. W świetle art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Mając na uwadze powyższe przepisy prawa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że budowa ulicy Tokarskiego jest budową infrastruktury technicznej, a zatem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie ma zastosowania dla tak określonej inwestycji. Zważając na powyższe i z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zarzucono naruszenie: - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że rozróżnienie przez ustawodawcę w tych przepisach "urządzeń infrastruktury technicznej" od "uzbrojenia terenu" nie było działaniem celowym, a poprzez to przyjęcie, iż oba pojęcia są tożsame; - art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowe zamierzenie budowlane jest obiektem, o jakim mowa w tym przepisie; - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez m.in. niezawiadomienie stron (współwłaścicieli działki nr [...]) o toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowaniu oraz nie zapewnienie tym osobom czynnego udziału w postępowaniu, pomimo uznania tych osób za stronę postępowania; - art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko m.in. poprzez nie zobowiązanie inwestora do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy o dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz brak uzyskania stanowiska w tym względzie odpowiedniego organu, a to m.in. wobec wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2004 r. o jakim mowa na str. 7 w uzasadnieniu skarżonej decyzji organu II instancji oraz wobec błędnego ustalenia, że cześć planowanej inwestycji nie stanowi drogi publicznej; - art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie.

Nadto strona skarżąca podniosła zarzuty: - nie umieszczenia w decyzji organu I instancji oraz jej uzasadnieniu, spełniającej wymogi odpowiednich przepisów, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w oparciu o przepisy odrębne, wraz z ich powołaniem w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz nieustosunkowanie się organu II instancji do tego zarzutu odwołania, tj. naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - braku uzasadnienia prawnego w decyzji organu I instancji obejmującego wskazanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które regulują dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy terenu przeznaczonego pod inwestycję oraz nie ustosunkowanie się przez organ II instancji do tego zarzutu odwołania, tj. naruszenie art. 107 § 1, § 2, § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - wydania decyzji uniemożliwiającej realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora oraz nieustosunkowanie się organu II instancji do tego zarzutu odwołania, tj. naruszenie art. 107 § 1, § 2, § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu określona w art. 10 k.p.a. Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy są zasadniczo – zgodnie z art. 28 k.p.a. – osoby mające tytuł prawny do nieruchomości, o ile interesu prawnego opartego na tym tytule dotyczy postępowanie w sprawie ustalenia warunków dla konkretnej inwestycji. Są to zatem osoby mające tytuł prawny do nieruchomości, na których planowana jest inwestycja, a także mogą być nimi właściciele (lub osoby mające inny tytuł prawnorzeczowy) nieruchomości w bliższym lub dalszym sąsiedztwie. Trafnie Kolegium wskazało, że działka [...] bezpośrednio graniczy z terenem przedmiotowej inwestycji, a planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na zrealizowaniu inwestycji drogowej bezpośrednio oddziałuje na tę działkę. W istocie charakter inwestycji, a zwłaszcza sposób korzystania z niej w przyszłości (droga) oraz niewielka odległość terenu inwestycji od granic działki nr [...] użytkowanej jako droga wskazują na zasadność ustaleń organu odwoławczego. Analiza akt sprawy wykazuje, że organ I instancji na żadnym etapie prowadzonego przez siebie postępowania nie zagwarantował udziału w postępowaniu jako stronom współwłaścicielom działki nr [...]. Nie zawiadomił tych osób o toczącym się postępowaniu, ani nie doręczył im decyzji wydanej w pierwszej instancji. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, polegające na pominięciu w tym postępowaniu właściciela nieruchomości, której dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym i jest wadą tego postępowania uzasadniającą jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku zakończenia go decyzją ostateczną. Sąd wskazał, że uzupełnienie w powyższym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia miałoby charakter zastąpienia organu I instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego rozstrzygnięcia w drugiej instancji sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ I instancji. Zagwarantowanie udziału wszystkim stronom postępowania wyłącznie w postępowaniu odwoławczym nie mogłoby uzasadniać wydania decyzji merytorycznej w drugiej instancji, gdyż współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]), będący stronami postępowania, zostaliby w ten sposób pozbawieni jednej instancji administracyjnej. Ponadto stanowisko tych osób jako stron postępowania, o ile skorzystaliby z prawa uczestnictwa w postępowaniu, mogłoby mieć wpływ na treść decyzji. Sąd podkreślił, że istota wyjaśniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., sprowadza się do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości postępowania przed organem I instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu konieczność wydania w sprawie decyzji kasacyjnej uzasadniał także fakt, że w istocie wydano decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia odbiegającego od jego zakresu wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Trafnie zatem organ odwoławczy dostrzegł – podzielając w tym zakresie stanowisko A. w Krakowie wyrażone w odwołaniu - że wniosek z dnia 5 listopada 2009 r. dotyczył "przebudowy ulicy Tokarskiego", a warunki zabudowy ustalono dla "budowy i przebudowy ulicy Tokarskiego" mimo, że inwestor w toku postępowania nie zmodyfikował wniosku. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego, a organ administracji jest związany wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie ma kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie – określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja organu jest sprzeczna z prawem. Budowa ulicy Tokarskiego nie była objęta wnioskiem inwestora, a zatem nie było podstaw do ustalania warunków zabudowy w powyższym zakresie. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) różnicuje w art. 3 pkt 6 i 7a pojęcie budowy i przebudowy. Ponadto art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje na dopuszczalność określania z urzędu przez organ rodzaju inwestycji, lecz oznacza wymóg wskazania w treści decyzji o warunkach zabudowy konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku wraz z charakteryzującymi ją parametrami. W razie wątpliwości co do zakresu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji określonej we wniosku istotne jest wyjaśnienie tej kwestii w toku prowadzonego postępowania. Od wyników postępowania wyjaśniającego w tym zakresie zależy poprawność decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę. Sąd podkreślił, że organ I instancji sam dokonał zmiany zakresu inwestycji, dla której ustalił warunki zabudowy, a nadto uczynił to po zasięgnięciu opinii właściwych organów, co nie pozwala na przyjęcie, że inwestycja w zmienionym zakresie była badana i opiniowana w ramach współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu organ odwoławczy wypełnił obowiązki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że "organ pierwszej instancji powinien zapewnić czynny udział w sprawie właścicielom działki [...] oraz ustalić dokładne adresy zamieszkania tych właścicieli (...). Ponadto należy jednoznacznie określić, czy zmiana nazwy zamierzenia inwestycyjnego stanowi rozszerzenie wniosku inwestora. Kolegium nie przesądza rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie z uwagi na możliwą zmianę okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy". W świetle powyższych stwierdzeń organu odwoławczego stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na legalność decyzji kasacyjnej, skoro zaistniały podstawy do jej wydania określone w art. 138 § 2 k.p.a. Istota decyzji kasacyjnej polega na wyeliminowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w celu ponownego – tym razem prawidłowego – rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, stąd merytoryczne odniesienie się do materii sprawy nie może być traktowane jako mieszczące się w powinności wskazania, "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu w tym stanie rzeczy nie jest uchybieniem organu odwoławczego nie skierowanie decyzji kasacyjnej do osób, których status strony dostrzeżono dopiero w drugiej instancji, a okoliczność ta była powodem wydania decyzji kasacyjnej. Prawa tych osób zostaną w pełni zrealizowane w nowym toku instancji w związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W konsekwencji Sąd uznał, że podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty o charakterze merytorycznym lub związanym z prawidłowością rozpoznania przez organ odwoławczy zarzutów wskazywanych w odwołaniu, nie mogą mieć znaczenia zwłaszcza, że formalnie Kolegium ustosunkowało się do nich. Sąd zaznaczył, że wyrażenie przez Sąd wiążącej w sprawie oceny prawnej - w sytuacji gdy nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy - byłoby przedwczesne i miałoby w istocie charakter niedopuszczalnego administrowania przez sąd administracyjny.

W skardze kasacyjnej A. w Krakowie, reprezentowana przez r.pr. M. Ż., zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa podczas, gdy zarówno orzeczenie organu I instancji jak i organu II instancji było dotknięte wadą nieważności.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji, pomimo wskazania, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2010 r. wydana została z naruszeniem art. 61 § 1 i 2 k.p.a., nie dostrzegł w wydaniu decyzji bez stosownego wniosku rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oczywistość naruszenia prawa, w ocenie strony, jest bezsporna - organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji stwierdziły, że miało miejsce naruszenie prawa, choć na tym poprzestały zamiast stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji. Przepis, który został naruszony - art. 61 § 1 i 2 k.p.a. - jest jednym z fundamentalnych przepisów postępowania administracyjnego, statuującym zasadę skargowości w tym postępowaniu, a tym samym naruszenie tego przepisu skutkuje również naruszeniem samej zasady prawa administracyjnego - jest to kolejny argument by uznać to naruszenie za rażące. Również racje ekonomiczne i gospodarcze przemawiają za uznaniem przedmiotowego naruszenia za rażące, bowiem rozstrzygnięcie wbrew wnioskowi o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym zmiana zakresu inwestycji z przebudowy na budowę i przebudowę ulicy Tokarskiego, znacznie ingeruje w przeznaczenie gospodarcze inwestycji i jej realizacji a nadto może za sobą pociągać znaczne skutki ekonomiczne dla stron. Ponadto, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nawet jeśli uznać, że Sąd pierwszej instancji nie był legitymowany do kontroli decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie nieważności, to uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegające na niedostrzeżeniu podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno być w ramach kontroli sądowoadministracyjnej dostrzeżone i uwzględnione w wyroku - czego WSA nie dokonał i tym samym naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Strona skarżąca naruszenia powyższych przepisów upatruje w tym, iż Sąd pierwszej instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. Zdaniem strony skarżącej, orzeczenie organu I instancji dotknięte było wadą nieważności i w takiej sytuacji organ II instancji powinien stwierdzić nieważność tej decyzji. Skoro zaś organ odwoławczy nie stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2010 r., to tym samym również wydał decyzję dotkniętą wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postawiony przez stronę skarżącą zarzut kasacyjny wskazuje na brak rozróżnienia postępowania odwoławczego i postępowania nieważnościowego. Strona błędnie przypisuje organowi odwoławczemu kompetencje, które służą Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania przez A. w Krakowie, nie było władne stwierdzić nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2010 r. Gdyby organ odwoławczy – tak jak żąda strona skarżąca - stwierdził nieważność powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, to wówczas wydałby decyzję dotkniętą wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym organowi administracji publicznej nie wolno stosować sankcji nieważności decyzji zarezerwowanej dla postępowania nieważnościowego.

Decyzje podlegające kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pod katem zgodności z prawem wydane zostały w postępowaniu zwykłym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

W takiej sytuacji od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji - art. 127 § 1 k.p.a. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy - art. 127 § 2 k.p.a.

Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

- po pierwsze, utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję ( pkt 1 ) albo

- po drugie, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części ( pkt 2) albo

- po trzecie, umarza postępowanie odwoławcze ( pkt 3).

Z mocy art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, iż postępowanie odwoławcze regulowane jest przepisami Rozdziału 10 – "Odwołania" (art. 127 do art. 140 ) Kodeksu postępowania administracyjnego zaś instytucja stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych unormowana została w przepisach Rozdziału 13 – "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" ( art. 156 do art. 159 ) Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepisy art. 138 § 1, § 2 i § 4 k.p.a. określają w sposób wyczerpujący kompetencje przysługujące organowi odwoławczemu co do rodzaju podejmowanego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Pośród uprawnień, jakie z woli ustawodawcy przysługują organowi odwoławczemu, nie mieści się stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, postępowaniem nadzwyczajnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

Charakter zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wpływa na zakres kontroli dokonywanej przez ten sąd.

A mianowicie, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej musi ocenić, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji obciąża obowiązek sprawdzenia, czy decyzja organu I instancji jest dotknięta wadami, które wytknął temu organowi organ odwoławczy i które legły u podstaw uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Bez takiego sprawdzenia decyzji organu I instancji nie byłoby możliwe dokonanie prawidłowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej zaskarżonej do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji sprawując kontrolę legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (decyzji kasacyjnej ) musi odnieść się do decyzji organu I instancji, a więc ocenić zgodność z prawem decyzji organu I instancji, aby móc stwierdzić, czy zaistniały przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podstawę tej kontroli w niniejszej sprawie stanowiły wady decyzji (naruszenia prawa ) przypisane decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy.

W takiej sytuacji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skoro decyzja organu odwoławczego nie jest obarczona wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – gdyż jak już wyżej wskazano Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu odwoławczym nie posiada kompetencji do stwierdzania nieważności decyzji, od której wniesiono odwołanie – to tym samym Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.