Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 103/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 891/21 w sprawie ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zgody na wystąpienie z wnioskiem o nieodpłatne przekazanie prawa własności gruntów Skarbu Państwa na rzecz Gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 września 2021 r., po rozpoznaniu skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie zgody na wystąpienie z wnioskiem o nieodpłatne przekazanie prawa własności gruntów Skarbu Państwa na rzecz Gminy, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Uchwałą z 29 marca 2021 r. Rada Gminy B. wyraziła zgodę na wystąpienie przez Wójta Gminy B. do Wojewody [...] z wnioskiem opartym o art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), dalej: ustawa komunalizacyjna, o nieodpłatne przekazanie do zasobu Gminy B. działek położonych w G., oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] (o powierzchni 0,3322 ha) oraz [...] (o powierzchni 1,2609 ha), stanowiących własność Skarbu Państwa będących w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. oraz działki nr [...] (o powierzchni 0,0575 ha), stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały, wskazując, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań organu wykonawczego gminy. Tym samym skarżąca, podejmując przedmiotową uchwałę, wkroczyła w kompetencje tego organu. W ocenie organu nadzoru wystąpienie z wnioskiem opartym o art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej należy do spraw zwykłego zarządu podlegających właściwości organu wykonawczego gminy. Organ uznał, że brak jest przepisu uprawniającego radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wystąpienie z takim wnioskiem.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiodła Gmina B., wnosząc o jego uchylenie.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organ nadzoru nie wskazał, jakie kryteria zadecydowały o tym, że wystąpienie przez wójta Gminy B.z wnioskiem opartym o art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, zostało przez niego zakwalifikowane jako sprawa majątkowa nieprzekraczająca zakresu zwykłego zarządu. Podkreślił, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372, z późn. zm.) używa sformułowania "nabywanie, zbywanie" nieruchomości i nie wskazuje, czy nabycie, zbycie nieruchomości ma nastąpić odpłatnie czy też nieodpłatnie, a więc nie czyni takiego rozróżnienia, co powoduje, że zakres pojęcia spraw majątkowych gminy, przekraczających zwykły zarząd, nie został w tym przepisie ograniczony do czynności odpłatnych. Sąd wskazał, że pojęcie "spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu" jest pojęciem nieostrym, wymagającym każdorazowo uwzględnienia okoliczności danego przypadku takich jak zadłużenie czy obciążenie nieruchomości hipoteką bądź różnego rodzaju obciążeniami publicznoprawnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ nadzoru, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy bądź przekazanie jej Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo organ nadzoru zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że rada gminy bez wyraźnego upoważnienia ustawowego posiada kompetencję do wyrażenia zgody na złożenie wniosku o nieodpłatne nabycie nieruchomości, podczas gdy z przepisów wyżej powołanych aktów normatywnych nie można wywieść kompetencji organu stanowiącego gminy do wyrażenia zgody na złożenie takiego wniosku;

2) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyrażenie zgody na wystąpienie z wnioskiem do Wojewody [...] o nieodpłatne przekazanie prawa własności gruntów Skarbu Państwa na rzecz Gminy B. stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, podczas gdy złożenie wniosku należy traktować jako czynność techniczną – wykonawczą, do której kompetentny jest tylko wójt gminy.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Wojewoda podniósł, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym ani ustawy komunalizacyjnej nie zawierają kompetencji do podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wystąpienie z wnioskiem do Wojewody o nieodpłatne przekazanie prawa własności gruntów Skarbu Państwa. Zaznaczył, że przepisy kompetencyjne powinny być interpretowane ściśle, przy czym wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy określenia zasad nabywania nieruchomości, a nie samego ich nabywania. Zdaniem organu z całokształtu obowiązujących przepisów nie można wywieźć, że nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca gmina wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów należy zaznaczyć, że kontrolowany przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach akt jest rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały organu gminy sprzecznej z prawem. O stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne jest też przy tym to, że sprzeczność z prawem jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3457/21). Oznacza to, że Wojewoda [...], wskazując w wydanym rozstrzygnięciu na naruszenie kompetencji Rady Gminy B. do wydania uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej z uwagi na przekroczenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zobowiązany był wykazać w sposób jednoznaczny, że sprzeczność uchwały z tym przepisem była bezpośrednia i oczywista.

W niniejszej sprawie istotny jest podział kompetencji przeprowadzony w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze, znajdujący normatywne źródło w art. 169 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, został rozwinięty i uszczegółowiony w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wedle obecnie obowiązujących w tej kwestii przepisów organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1), organem wykonawczym zaś wójt (art. 26 ust. 1). Normę kolizyjną stanowi art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, że rada gminy - jako organ kolegialny - podejmuje działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1).

Z kolei art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

Dokonując analizy powyższych przepisów, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym, określając kompetencje organów gminy, przekazuje je odpowiednio obu organom gminy (radzie i wójtowi), przy uwzględnieniu funkcji, jakie każdy z nich odgrywa w procesie realizowania zadań gminy, w tym gospodarowania mieniem komunalnym. Zasadniczo gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta, co jednak nie oznacza, że wójt posiada całkowitą swobodę w tym zakresie, bowiem rada, jako organ stanowiący, ma wpływ na kształtowanie wszystkich spraw lokalnych, pod warunkiem wszakże, że ustawy nie stanowią inaczej. Dzielenie kompetencji pomiędzy radą a wójtem odbywa się przede wszystkim w sferze doniosłości spraw.

Pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" obejmuje swoim zakresem także gospodarowanie nieruchomościami gminnymi, gdzie ustalanie zasad gospodarowania nieruchomościami, w tym nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, powierzono radzie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ww. ustawy), natomiast samo gospodarowanie nieruchomościami gminnymi - wójtowi (art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy). Z ekonomicznego punktu widzenia nieruchomości gminne mają podstawowe znaczenie wśród mienia komunalnego, co uzasadnia szczególną dbałość prawodawcy w zakresie przyznania obu organom gminy odpowiednich w tym względzie kompetencji.

Stosownie zaś do dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Oznacza to, że o ile rada gminy nie określiła w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, to do czasu określenia zasad wójt może dokonywać powyższych czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie za zgodą rady gminy. Taka uchwała stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (nabycie, zbycie i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata).

Przyjąć zatem należy, że do wykazania sprzeczności z prawem uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym konieczne co do zasady jest stwierdzenie, że rada gminy wydała uchwałę wyrażającą zgodę na dokonanie wspomnianych czynności przez organ wykonawczy w sytuacji, gdy zasady ich dokonywania zostały już uregulowane w uchwale gminy bądź czynność wskazana w tym przepisie nie przekracza zakresu zwykłego zarządu.

W świetle powyższych ustaleń należy wskazać, że Wojewoda [...], wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie przedstawił argumentów przemawiających za uznaniem, że kontrolowana przez niego uchwała, jako wyrażająca zgodę na nabycie przez wójta nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, dotyczyła kwestii objętych wcześniejszą uchwałą rady gminy regulujących zasady nabycia nieruchomości w tym trybie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze pomija bowiem ten aspekt sprawy wynikający z treści kontrolowanej uchwały – na co w skardze kasacyjnej zwrócił uwagę jej autor – oraz brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym in fine. Oznacza to, że Wojewoda [...] nie wykazał w tym zakresie sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały.

Z kolei przyjęcie, że kontrolowana w trybie nadzoru uchwała w sposób wadliwy dotyczy zasad nabywania nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, wymagałoby wykazania, że czynności te wbrew stanowisku rady gminy należą do czynności zwykłego zarządu mieniem gminy.

Czynności zwykłego zarządu majątkiem gminnym i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nie zostały zdefiniowane w ustawie o samorządzie gminnym. Próba zakwalifikowania określonej czynności do kategorii czynności zwykłego zarządu lub przekraczających zakres zwykłego zarządu może być jednak podjęta poprzez porównanie badanej czynności z czynnościami wymienionymi w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a-j ustawy o samorządzie gminnym.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że nabywanie i zbywanie nieruchomości należy do kompetencji organu wykonawczego na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jakiejkolwiek analizy czy wywodu ze strony organu nadzoru prowadzi do wniosku, że nie wykazał on, że nabycie, którego dotyczyła kontrolowana przez niego uchwała, nie przekracza zakresu zwykłego zarządu.

Należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, który słusznie stwierdził, że pojęcie "spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu" wymaga każdorazowo uwzględnienia okoliczności określonego przypadku. Do okoliczności tych można zaliczyć wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie tylko możliwe obciążenia nabywanej nieruchomości, ale także tryb, w jakim nabywana jest nieruchomość. Otóż nabycie nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może wskazywać, że czynność ta, jako dokonana na podstawie szczególnej, wąskiej pod względem podmiotowym podstawy prawnej, daje podstawy do przyjęcia, że nabycie to przekracza ramy zwykłego zarządu mieniem komunalnym, a zatem nie jest czynnością, którą samodzielnie może być dokonywana przez organ wykonawczy gminy. Okoliczność ta nie była jednak, jak wskazano powyżej, przedmiotem ustaleń organu nadzoru i nie znalazła swojego wyrazu w wydanym rozstrzygnięciu.

Ustawodawca tworząc przepisy ustawy o samorządzie gminnym miał zapewnioną samodzielność w kreowaniu instytucji i pojęć na potrzeby tego aktu. Jednakowoż niekiedy zachodzi potrzeba uzupełnienia rekonstruowanej normy o elementy znajdujące się w przepisach innej gałęzi prawa. Chodzi o sytuację, gdy w procesie wykładni prawa należy odwołać się do znaczenia pojęć już funkcjonujących na gruncie prawa cywilnego.

Otóż najistotniejszą cechę czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu odczytać można z art. 199 Kodeksu cywilnego. Przepis ten wymienia wprost jedną czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu - rozporządzanie rzeczą wspólną. Inne czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu muszą być więc tak samo istotne dla rzeczy wspólnej, jak rozporządzanie nią. Czynnościami zwykłego zarządu są zaś czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja. Pomocne przy ocenie, czy określona czynność może być zaliczona do czynności zwykłego zarządu, jest posłużenie się też wyliczeniem zawartym w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2021, poz. 1048). Norma zawarta właśnie w art. 22 ust. 3 pkt 6a do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu zalicza nabycie nieruchomości.

Tym samym Wojewoda nie wykazał, że kontrolowana przez niego uchwała została wydana z naruszeniem kompetencji wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym.

W świetle powyższych ustaleń w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.