Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1106/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzającą je decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36 a par. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 667/09 w sprawie ze skargi W. W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania rozbudowy budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzającą je decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz skarżącej W. W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 667/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. W.-D. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wstrzymania rozbudowy budynku.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił W. W.-D. wstrzymania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego przez B. i M. W. na działce położonej w S., numer ewid. [...], w związku z nie stwierdzeniem istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na rozbudowę budynku zatwierdzonego decyzją Starosty P. w S. z dnia[...]kwietnia 2009 r., znak [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że B. i M. W. prowadzą roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego w oparciu o projekt budowlany opracowany przez uprawnione do tego osoby. Roboty te prowadzi kierownik budowy posiadający wymagane prawem kwalifikacje. W dniu 30 czerwca 2009 r. w toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono przesunięcie ławy fundamentowej północnej o około 0,50m, które spowodowało wydłużenie ławy wschodniej z 6,10m do 6,60m. Miejscowemu poszerzeniu uległy także o około 10 cm ławy fundamentowe w związku z wykonywaniem ich bez szalunków. W związku z tymi nieprawidłowościami poprzez wpis do dziennika budowy wstrzymano realizację robót do czasu wyjaśnienia. Okazało się, że lokalizacja projektu budynku nie narusza granic sąsiedniej działki numer [...], a wszystkie czynności znajdują odzwierciedlenie w prowadzonym dzienniku budowy. Zatem w dniu 9 lipca 2009 r. kierownik budowy zezwolił na jej kontynuację.

Na skutek kolejnych pism W. W.-D. w dniu 16 lipca 2009 r. dokonano ponownej kontroli zgodności realizacji robót z projektem budowlanym w części już zrealizowanej i sprawdzenia wymiarów w pozostałej, nad częścią istniejącego budynku, w której w północną połać dachową włączona zostanie połać dachowa części dobudowanej. Wymurowana ściana wschodnia w odniesieniu do istniejącego budynku mieszkalnego została przesunięta o 25 cm lub 30 cm w kierunku wschodnim w odniesieniu do pomiarów zamieszczonych w projekcie. Powyższa rozbieżność nie mieściłaby się w starej części budynku przedstawionej w projekcie. Organ obliczył, że różnica w wymiarach dokonanych w terenie, a podanych w projekcie wynosi 0,25 m. W związku z powyższym ponownie wstrzymano realizację robót wpisem do dziennika do czasu zajęcia stanowiska przez projektanta, który w przedłożonym w dniu 23 lipca 2009 r. piśmie stwierdził, iż na tym etapie i w tej części obiektu nie ma podstaw – w świetle art. 50 ustawy Prawo budowlane – do wstrzymania robót. Powyższe wyjaśnienia nie przekonały organu, który stwierdził, że w jego ocenie, wyjaśnienia te nie dają gwarancji dalszej budowy obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zatem zdaniem organu istnieje podstawa do podjęcia działań w kierunku prawnego wprowadzenia przedłożonych przez projektanta zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym dotyczących północnej i południowej elewacji (w związku ze wskazaniem granicy w osi ściany zachodniej budynku na działce numer [...]).

Konkludując organ stwierdził, że na tym etapie roboty budowlane prowadzone są przez inwestora w sposób bezpieczny, nie stwarzający zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wykazane zmiany nie stanowią istotnych odstępstw, a wszelkie roszczenia wynikające z ewentualnego naruszenia własności podlegają wyegzekwowaniu w postępowaniu cywilnym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W.W.-D.

Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., znak [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w związku z wątpliwościami dotyczącymi faktycznego zakresu wykonanych robót budowlanych w dniu 10 września 2009 r. przeprowadził oględziny w sprawie ustalenia zgodności budowy – rozbudowy budynku mieszkalnego z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Podniósł również, że w niniejszej sprawie zastosował przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane a contrario i przepis art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane są wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże zatwierdzony projekt odbiega od stanu faktycznego. Zdaniem organu wątpliwości budzi kwestia wpływu rozbudowanego budynku na budynek W. W.-D.. W obliczeniach brakuje odniesienia do oddziaływania rozbudowanego budynku na budynek skarżącej, zaś w projekcie budowlanym brak jest przekroju poprzecznego pionowego, który powinien przedstawiać przekrój budynku istniejącego należącego do skarżącej. Ponadto w projekcie elewacja południowa budynku nie pokrywa się ze stanem faktycznym, wątpliwości budzi również sposób wykonania brakującej ścianki ogniowej w poddaszu, gdyż brak jest takiego rozwiązania w projekcie. Istotne błędy projektu budowlanego uniemożliwiają zatem prawidłową kontynuację rozpoczętej budowy.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy, pismem z dnia 23 września 2009 r. zwrócił się do Starosty S. o wznowienie z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 209 r. udzielającą pozwolenia na rozbudowę i zatwierdzającą projekt budowlany oraz o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy i ustalenia oględzin powyższej rozbudowy budynku mieszkalnego małżonków W. wykazały, że pozwolenie na rozbudowę jest wadliwe, a zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany nie odzwierciedlał stanu faktycznego na terenie działki inwestorów i obecnie nie może służyć do dokończenia budowy, szczególnie w obrębie styku tego budynku z budynkiem sąsiednim należącym do W. W.-D.

Organ odwoławczy podkreślił także, że w postępowaniu kontrolnym nie można stwierdzić jednoznacznie istotnych odstępstw od projektu budowlanego (który okazał się błędny), które mogłyby stanowić podstawę do wstrzymania budowy w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, dlatego należało a contrario zastosować przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane i odmówić wstrzymania robót budowlanych.

Organ zwrócił także uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. błędnie wydał w przedmiotowej sprawie decyzję, zamiast postanowienia. Z tego względu odwołanie W. W.-D. potraktowano jako zażalenie na rozstrzygniecie organu I instancji.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła W. W.-D. wnosząc o jego uchylenie. W treści skargi zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 8, art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36a § 1 i 5 pkt 2 i art. 50 § 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2009 r., podczas gdy z materiału dowodowego, a w szczególności z protokołu oględzin dokonanych przez organ II instancji wynika, że gabaryty budynku, jego długość i szerokość odbiegają od wymiarów wskazanych w projekcie budowlanym, co pozostaje w sprzeczności z art. 36a § 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podniosła także, że inwestorzy na skutek zmian projektu przez projektanta bezprawnie chcą oprzeć swój budynek na jej ścianie. Ponadto oparcie budynku inwestorów na ścianie budynku skarżącej (objętego ochroną konserwatora zabytków) zostało dokonane bez opinii technicznych i zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków, do czego obliguje przepis art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a tym samym odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego zostało dokonane bez wymaganych uzgodnień oraz opinii i bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi naruszenie art. 36a § 5 pkt 7 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 10 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie jej prawa do wypowiedzenia się co do zgromadzonego w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego i nie zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem orzeczenia przez organ II instancji.

Natomiast w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2009 r. dodatkowo wskazała:

- na naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie jej o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin w dniach 30 czerwca 2009 r. i w dniu 16 lipca 2009 r., co uniemożliwiło jej złożenie wyjaśnień i zadawanie pytań;

- na naruszenie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy nie zostały zachowane dotychczasowe wymiary budynku, lecz uległy zmianie poprzez faktyczne przesunięcie fundamentu i dobudowanej ściany w stosunku do ściany istniejącej o ok. 50 cm w kierunku granicy z działką skarżącej.

W przekonaniu skarżącej organy obu instancji wbrew art. 77 § 1 k.p.a. nie dokonały należytej oceny znaczenia oświadczenia kierownika budowy L. Z. z dnia 10 lipca 2009 r., w którym stwierdził, że projektant na podstawie dokonanych ustaleń w terenie zadeklarował sporządzenie dokumentacji zamiennej na dalsze etapy robót, stwierdzając, że nieprawidłowości stanowią zmiany nieistotne, nie mające wpływu na kontynuację budowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przestawioną w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodując tym samym konieczność uchylenia rozstrzygnięcia objętego skargą. Ponadto wskazał, że inicjatorem postępowania w niniejszej sprawie była W. W.-D., która pismami z dnia 25 i 29 czerwca 2009 r. skierowanymi do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. domagała się kontroli i "zamknięcia" budowy prowadzonej przez B. i M. W. na sąsiedniej działce nr [...] w S. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w jej ocenie "fundamenty jakie zostały wykopane nie pokrywają się z linią fundamentów wytyczonych na planach budowy jakie znajdują się w Starostwie Powiatowym w S.". W toku prowadzonego postępowania administracyjnego W. W.-D. dowodziła, że ściana wschodnia realizowanego przez małżonków W. budynku narusza granicę z jej nieruchomością (oznaczoną nr ewidencyjnym [...]), co jest niezgodne z projektem budowlanym. Podnosiła także, iż nie wyrażała zgody na budowę na terenie jej działki, ani też na wspólnej granicy.

Zdaniem Sądu w stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, że inwestorzy realizują roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i M. W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegającą na dobudowie pomieszczeń mieszkalnych wraz z wykonaniem wewnętrznej instalacji elektrycznej na działce oznaczonej nr [...] w S.

W ocenie Sądu mając na uwadze zakres i treść żądania W. W.-D. słusznie organy obu instancji przyjęły, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd stwierdził także, że nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny sprawy podlegał analizie przede wszystkim z punktu widzenia przesłanki wymienionej w pkt 4 wskazanego wyżej przepisu. Jeżeli zatem skarżąca opiera swoje zastrzeżenia do prowadzonej budowy na tym, że inwestorzy realizują ją odstępując w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, to zadaniem organów nadzoru budowlanego było zbadanie, jakie konkretnie usytuowanie rozbudowanego obiektu względem działki skarżącej zostało przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym w/w decyzją Starosty Powiatowego w S. nr [...], następnie porównanie, czy w tym zakresie budowa realizowana jest zgodnie z projektem, a jeżeli nie – czy takie odstępstwo ma charakter istotny w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Odpowiadając na tak postawione pytania organy obu instancji uznały, że w zakresie prowadzonych robót budowlanych nie można jednoznacznie stwierdzić istotnych odstępstw od projektu budowlanego, gdyż projekt ten sporządzony został błędnie. Tym samym, nie ma podstaw do wstrzymania budowy na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Powyższe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadne zauważając jednocześnie, że argumenty przedstawione w uzasadnieniach obu rozstrzygnięć mogą wydać się niejasne i wewnętrznie sprzeczne – co podnosi skarżąca w piśmie procesowym skierowanym do Sądu dnia 16 grudnia 2009 r. Wnioski wysnute przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przeprowadzonych dowodów Sąd uznał za słuszne z następujących przyczyn:

Z akt sprawy wynika, że dnia 7 lipca 2009 r. przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor dokonał wytyczenia geodezyjnego obiektu w terenie zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a geodeta stwierdził, że "lokalizacja projektu budynku nie narusza granic działki nr [...]" (załączniki nr 1 i 3 do protokołu z dnia 10 lipca 2009 r. – akta organu I instancji). Dokumenty znajdujące się w projekcie budowlanym wskazują także na to, że zamierzeniem projektanta nie była realizacja rozbudowanego obiektu z naruszeniem granicy z działką skarżącej. W stanie faktycznym sprawy można mówić jedynie o "zamierzeniach", gdyż analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jak objęty nim rozbudowywany obiekt ma być usytuowany wobec sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr [...], a w szczególności, w którym miejscu ściana wschodnia tego obiektu ma przylegać do istniejącego na gruncie budynku należącego do małżonków W. Ustalenie to jest natomiast kluczowe dla odpowiedzi na pytanie, czy w stanie faktycznym sprawy można mówić o przypadku określonym w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, a co za tym idzie, czy są podstawy do wstrzymania robót budowlanych zgodnie z żądaniem W. W.-D.

Z "opisu do projektu zagospodarowania działki pod rozbudowę budynku mieszkalnego" wynika, że realizowany obiekt miał być dobudowany od strony północnej do istniejącego budynku mieszkalnego, "w granicy" z działką nr [...]. Oprócz tego opisu nie ma jednak w projekcie żadnych dokumentów (zwłaszcza geodezyjnych), które czytelnie przedstawiałyby rozbudowywany budynek w stosunku do granicy z działką nr [...]. Z kolei wytyczenie geodezyjne obiektu przed rozpoczęciem robót budowlanych wskazuje na to, że projekt nie przewidywał usytuowania go w granicy – jak by wynikało ze wspomnianego wyżej opisu – lecz w pewnej odległości od niej. Rozbieżność ta musi rodzić uzasadnione pytanie, co projektant miał na myśli używając w opisie usytuowania rozbudowy określenia "w granicy" oraz czy jest możliwe dokładne ustalenie wschodniej linii rozbudowy w oparciu o zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany. Precyzja w oznaczeniu linii wschodniej zabudowy realizowanego obiektu jest zaś niezbędna, gdyż decyduje o zastosowaniu w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Miejsce styku istniejącej i projektowanej zabudowy przedstawiono w projekcie na "rzucie fundamentów" i "rzucie parteru", w których ujęto także część budynku skarżącej, z którym istniejący budynek inwestorów jest połączony. Ponieważ w projekcie budowlanym nie ma przekroju poprzecznego ściany pomiędzy tymi budynkami, nie wiadomo czy jest ona wspólna, czy też każdy z budynków ma własną ścianę i w związku z tym, w którym dokładnie miejscu dobudowany obiekt ma się stykać z istniejącym. Miejsca tego nie można także ustalić na podstawie miar przedstawionych na "rzucie parteru", który wskazuje, iż projektant przyjął dwunastocentymetrową grubość ściany istniejącego na działce inwestorów budynku od strony wschodniej, co sugeruje jednocześnie założenie, że każdy z tych budynków ma własną ścianę. Można się jedynie domyślać, że intencją autora projektu było usytuowanie dobudowy w miejscu połączenia istniejących budynków inwestorów i skarżącej, gdyż niewątpliwie w tym właśnie miejscu przebiega granica pomiędzy działkami [...] i [...]. Z oświadczenia projektanta złożonego dnia 23 lipca 2009 r. w toku niniejszego postępowania wynika jednak, że oznaczona na 12 cm grubość ściany jest "pomyłką w zapisie", gdyż winno być 24 cm. "Nie wpływa to na istniejącą oś ściany (oczywista pomyłka). Ze względu na krzywizny w ścianie są rozbieżności w granicach 2-3 cm." Projektant twierdzi zatem, że miejsce dobudowy oznaczył nie na styku przylegających do siebie ścian obu budynków (co jest możliwe pod warunkiem, że każdy z nich ma własną ścianę), lecz w linii osi ściany, co wymaga z kolei założenia, że jest ona wspólna. W takim przypadku miara grubości ściany oznaczona w projekcie na 12 cm nie ma znaczenia dla określenie miejsca dobudowy rozbudowywanego obiektu. Rzecz jednak w tym, że - jak zauważyły słusznie organy obu instancji – z uwagi brak w projekcie przekroju poprzecznego tej ściany i pomiarów w zakresie grubości ściany budynku należącego do skarżącej, nie można ustalić, czy ściana pomiędzy budynkami jest wspólna czy też każdy z budynków ma własną ścianę. W tym zakresie projekt budowlany jest wadliwy i nie zawiera ustaleń i warunków, na podstawie których można oznaczyć miejsce dobudowy. Poza tym, okoliczność, o jakiej mowa wyżej jest sporna pomiędzy stronami. Skarżąca twierdzi, że jej dom pochodzący z XIX wieku ma własną ścianę z tzw. kamienia płaczącego, zaś istniejący budynek inwestorów dobudowany został później i ma własną ścianę z cegły. Miejsce styku obu budynków z widocznym różnicami co do użytych materiałów budulcowych mają przedstawiać złożone do akt sprawy zdjęcia. Niewątpliwie mogą one uprawdopodabniać wersję skarżącej, jednak nie stanowią dowodu w oparciu o który można w niniejszym postępowaniu ustalić przebieg granicy pomiędzy budynkami i ocenić, że w toku realizowanych prac została ona przekroczona w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego. W ocenie stanu faktycznego sprawy zdaniem Sądu należy mieć zawsze na uwadze dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, bo przesłanki zawarte w tym przepisie były przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym przez organy nadzoru budowlanego.

Dalej zaznaczono, iż skarżąca argumentuje także, iż ściana wschodnia realizowanej budowy "wchodzi" w jej dach (obrazują to zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy), co ma przemawiać za przekroczeniem granicy pomiędzy działkami [...] i [...]. Pomijając wartość dowodową zdjęć dla ustaleń, jakie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy podkreślić jednak należy, że fotografia przedstawiająca oba budynki od strony ulicy, musi rodzić wątpliwości co do słuszności twierdzeń W. W.-D., bo z tej strony dach budynku małżonków W. wyraźnie zachodzi na dach budynku skarżącej. Fotokopie innych zdjęć przedstawiających początkową fazę budowy i drewniane wejście na strych do budynku inwestorów od strony podwórza (załączniki do protokołu z dnia 28 lipca 2009 r. – akta I instancji) wskazują natomiast, że dach budynku skarżącej od strony północnej styka się z drewnianą ścianą strychu sąsiedniego budynku, a co za tym idzie zachodzi w całości na ścianę łączącą oba budynki. Miejsce styku obu dachów nie musi zatem pokrywać się z miejscem złączenia obu budynków, co wykazuje skarżąca poprzez fotografie złożone do akt sprawy.

Niezależnie od wniosków jakie mogą się nasunąć na podstawie wyników oględzin przeprowadzonych przez organ I i II instancji oraz dołączonych do akt zdjęć, w ocenie Sądu, nie można tracić z pola widzenia tego, że przedmiotem postępowania administracyjnego jakie zostało przeprowadzone w sprawie nie było ustalenie granicy prawnej pomiędzy działkami [...] i [...], lecz ocena, czy roboty budowlane realizowane są zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i czy odstępstwa mają charakter istotny.

Projekt budowlany, o jakim mowa wyżej, zawiera wiele innych błędów - poza już wskazanymi – co zauważają organy obu instancji. Były one powodem wstrzymania prac budowlanych przy realizowanym obiekcie na pierwszym etapie budowy. Z zapisów zawartych w dzienniku budowy z dnia 7 i 16 lipca 2009 r. wynika, że w projekcie przyjęto niewłaściwie miarę kąta ustawienia istniejącego budynku mieszkalnego na działce [...], do którego przylegać miała rozbudowa. Wskutek tego stwierdzono "rozbieżność usytuowania ściany kondygnacji parteru wschodniej w odniesieniu do domiaru od zachodniego narożnika istniejącego budynku mieszkalnego, gdzie pomierzono 4,19m, podczas gdy wg projektu 3,94m. Według różnicy wynoszącej 25 cm ściana przesunięta została w kierunku wschodnim – działki sąsiedniej".

Sytuacja ta spowodowała ponowną kontrolę geodezyjną w wyniku której geodeta uprawniony M. S. po wykonaniu pomiaru kontrolnego stwierdził, że "położenie ław fundamentowych nie narusza granic działki nr [...]" (zapis w dzienniku budowy z dnia 7 lipca 2009r.). Okoliczność ta – zdaniem Sądu - potwierdza, że zawarte w opisie projektu budowlanego usytuowanie rozbudowy "w granicy" jest na tyle nieprecyzyjne, że na jego podstawie nie można ustalić przebiegu linii nowobudowanego obiektu od strony wschodniej. Wprawdzie z powyższego wynika, że w trakcie robót budowlanych linia zabudowy została przesunięta w stronę wschodnią, jednak fakt, że granica z sąsiadującą nieruchomością wynikająca z ewidencji gruntów nie została przekroczona nie powoduje w ocenie Sądu przyjęcia, że odstępstwo to ma charakter istotny w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Sąd wskazał także, że w jednym z pism procesowych skierowanych do ŚWINB w Kielcach (z dnia 14 września 2009 r.) W. W.-D. kwestionuje pomiary przeprowadzone przez geodetę M. S. podnosząc, że "nie wytyczył granicy domu p. B. i M. W. także w projekcie" oraz nie zawiadomił o fakcie wytyczenia granic zainteresowanych stron. Wyjaśnić jednak należy, że czynności geodety w tym postępowaniu nie polegały na ustaleniu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] – jak interpretuje to skarżąca – lecz jedynie na jej wznowieniu w oparciu o dostępne materiały geodezyjne i ewidencyjne. Chodzi o granicę wynikającą z ewidencji gruntów i wskazanie, czy realizowany budynek ją narusza czy też nie. Organ nadzoru budowlanego musi odnieść swoje ustalenia właśnie do granicy ewidencyjnej i nie jest kompetentny do rozstrzygania sporów granicznych pomiędzy właścicielami sąsiadujących nieruchomości. Taki spór pomiędzy stronami istnieje i z akt sprawy – zdaniem Sądu – wynika, że toczy się stosowne postępowanie rozgraniczeniowe mające na celu ustalenie granicy prawnej. W ocenie Sądu jego wynik nie może mieć jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy, w której podstawą orzekania są przepisy prawa budowlanego. Nie pozbawia to skarżącej możliwości dochodzenia ewentualnych roszczeń opartych o przepisy kodeksu cywilnego przed sądem powszechnym. Stosowne powództwo w tym zakresie przewiduje art. 151 k.c., regulujący odpowiedzialność przy przekroczeniu granic sąsiedniej nieruchomości przy wznoszeniu budynku. Opisane wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, pozwalają wysnuć następujące wnioski:

- zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany zawiera znaczące wady w zakresie ustalenia przebiegu wschodniej ściany dobudowywanego obiektu oraz oznaczenia miejsca, w którym ma się on stykać z istniejącą zabudową;

- jeśliby jednak przyjąć, że zgodnie z zamierzeniem projektanta rozbudowa miała nie przekraczać granicy pomiędzy działkami [...] i [...], to i tak linii tej zabudowy i jej usytuowania względem granicy ewidencyjnej nie sposób wskazać w oparciu o akta sprawy, a w szczególności o projekt budowlany;

- na podstawie akt sprawy nie można także jednoznacznie oznaczyć miejsca, w którym zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany przewidywał złączenie nowej zabudowy z istniejącą. Oznaczenie to musiałoby być precyzyjne, gdyż spór pomiędzy stronami toczy się o wielkości rzędu kilkudziesięciu centymetrów. Wady projektu w postaci braku przekroju poprzecznego ściany pomiędzy istniejącymi budynkami inwestorów i skarżącej oraz stosownych pomiarów uniemożliwiają poczynienie ustaleń w tym zakresie.

Skoro zatem, zdaniem Sądu, nie można określić jednoznacznie ustaleń i warunków w zakresie linii zabudowy rozbudowywanego obiektu od strony wschodniej w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony w pozwoleniu na budowę, to tym samym nie można ocenić, czy prowadzone przez inwestorów roboty budowlane naruszają te ustalenia w sposób istotny (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Słusznie przy tym, w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy zauważając potrzebę wzruszenia ostatecznej, lecz wadliwej w sposób istotny decyzji o pozwoleniu na budowę, podjął stosowne kroki w celu wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją.

Sąd wskazał także, że w jego ocenie analiza okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że zaistniały pomiędzy stronami spór sprowadza się do odmiennych stanowisk w zakresie przebiegu wspólnej granicy należących do nich nieruchomości i ma przede wszystkim charakter cywilnoprawny. Nie może być on jednak rozstrzygnięty ani w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego ani w trakcie niniejszego postępowania sądowego. Organy nadzoru budowlanego kierować się muszą przesłankami określonymi w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a mając na uwadze stan faktyczny sprawy i przedstawioną wyżej analizę wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności Sąd uznał, że wyrażona przez organy obu instancji ocena, że w niniejszym przypadku nie zachodzą warunki umożliwiające wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych, jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd podkreślił, że w piśmie z dnia 12 sierpnia 2009 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, W. W.-D. podniosła dodatkowo, że nie wyraża zgody na "budowanie czegokolwiek" na ścianie nośnej jej zabytkowego domu "który ma 160 lat i nie posiada fundamentów". Podała, że zachodnia ściana nośna jej domu pęka, a budowa na niej bez odpowiednich badań i pozwoleń, może spowodować zawalenie się domu, "katastrofę budowlaną, mogą być również ofiary w ludziach".

W wyniku powyższego, wyjaśnienia na piśmie złożył dnia 21 sierpnia 2009 r. projektant Z. D., z których wynika, że w czasie inwentaryzacji przed przystąpieniem do wykonywania projektu sprawdzał stan techniczny wszystkich ścian i stropu jak również ściany wspólnej łączącej oba budynki i nie stwierdził pęknięć i zarysowań. Ponadto w projekcie nie były planowane obciążenia dodatkowe na ścianach istniejących. Do oświadczenia dołączone zostały dodatkowe obliczenia konstrukcyjne muru zewnętrznego wykonane przez mgr inż. A. B. – uprawnionego w zakresie konstrukcyjno-budowlanej, według których obciążenia są znikome i nie mają wpływu na nośność ściany. Zatem, zdaniem Sądu, w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi także przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, której zaistnienie mogłoby powodować ocenę, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Sąd podniósł także, że jego zdaniem nie jest prawdą zawarte w skardze twierdzenie, że "w trakcie wydania decyzji pozwolenia na budowę dla pp. W. ściana w zatwierdzanym projekcie miała długość 6,10m, w trakcie prac zmieniono to na 7,50m bez zmiany decyzji pozwolenia na budowę". Wprawdzie nie wokół tego wymiaru toczył się spór w sprawie, niemniej jednak Sąd podkreślił, iż z oględzin przeprowadzonych w dniu 30 czerwca 2009 r. przez organ I instancji wynika, że ława fundamentowa biegnąca na całej szerokości budynku w kierunku północnym wydłużona została wzdłuż granicy wschodniej z 6,10m na około 6,60m. Różnica w stosunku do projektu wynosi zatem ok. 0,5m, a nie 1,40m – jak twierdzi skarżąca. Jest to oczywiście odstąpienie od projektu budowlanego, jednak mając na uwadze długość i gabaryty całego budynku nie można uznać, że ma ono charakter istotny w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego niepowiadomienia W. W.-D. o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia przez organ II instancji, Sąd wskazał, iż istotnie organ naruszył w tym zakresie przepis art. 10 § 1 k.p.a., co jednak nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca uczestniczyła w oględzinach przeprowadzonych przez organ odwoławczy w dniu 10 września 2009 r., a następnie dnia 21 września 2009 r. złożyła obszerne pismo procesowe, w którym ustosunkowała się do wyników tych oględzin. Innych czynności po tej dacie organ odwoławczy nie przeprowadził, a dnia [...] września 2009 r. zapadło zaskarżone postanowienie. Tak samo, zdaniem Sądu, należy ocenić naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez organ I instancji, który przeprowadził kontrolę w dniu 30 czerwca i 16 lipca 2009 r. bez zawiadomienia skarżącej. We wszystkich pozostałych czynnościach i w toku całego postępowania skarżąca brała jednak czynny udział przedstawiając szeroko swoje stanowisko w sprawie i ustosunkowując się do zebranych dowodów. Sąd zwrócił również uwagę, że poza sformułowaniem ogólnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W. W.-D. nie uzasadniła, jaki wpływ uchybienie to miało na wynik sprawy.

Jeśli chodzi o naruszenie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dotyczącego odległości projektowanego budynku od granicy z nieruchomością sąsiednią, to – w ocenie Sądu – podkreślić należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków (z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 regulującego bezpieczeństwo pożarowe). Oznacza to, że zarzut o jakim mowa wyżej można podnosić na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 ustawy Prawo budowlane, w którym przedmiotem badania są warunki i ustalenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Natomiast co do przedstawionej w piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2009 r. oceny znaczenia oświadczenia kierownika budowy czy zapisów w dzienniku budowy, to pozostają one bez wpływu na podstawowe w sprawie ustalenie dotyczące takich wadliwości w projekcie budowlanym, które uniemożliwiają oznaczenie linii wschodniej zabudowy realizowanego budynku i usytuowanie go względem granicy z działką skarżącej. To z kolei powoduje, że nie można zakwalifikować przeprowadzonych robót budowlanych jako istotne odstępstwa od projektu budowlanego w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Skoro zatem, zdaniem Sądu I instancji, podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W. W.-D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi przez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu, że brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z przepisem art. 36a § 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na brak istotnych odstępstw od projektu budowlanego a także z uwagi na brak możliwości stwierdzenia czy prace wykonywane są w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w sytuacji gdy jednoznacznie zostało stwierdzone w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, że doszło do zwiększenia gabarytów budynku o co najmniej 10% (zdaniem Sądu I instancji z wymiaru 6,10 m do 6,60 m) co mając na uwadze postanowienia art. 36a § 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego należy uznawać za odstępstwa od pozwolenia na budowę wymagające zmiany pozwolenia na budowę. Ponadto zgodnie z pozwoleniem na budowę szerokość ściany budynku inwestorów od strony działki skarżącej miała wynosić 12 cm w sytuacji gdy w toku wykonywania prac budowlanych doszło do jej poszerzenia na co najmniej 24 cm co z uwagi na istotność tej zmiany wymaga również zmiany pozwolenia na budowę, czego w niniejszej sprawie nie wykonano; ponadto zmiana gabarytów ściany w stosunku do projektu stanowiącego podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę prowadząca do oparcia ściany budynku inwestorów na ścianie budynku skarżącej skutkuje koniecznością dokonania oceny technicznej w zakresie wytrzymałości konstrukcji ściany budynku skarżącej jak i możliwości przenoszenia dodatkowych obciążeń, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatność do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku (§§ 204, 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) a tym samym wykonywane prace budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający do wymagań przepisów prawa skutkiem czego zastosowanie znajduje przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane polegającą na nietrafnym przyjęciu, że wadliwość projektu budowlanego w oparciu, o który wydano pozwolenie na budowę uniemożliwia zastosowanie tegoż przepisu, w sytuacji gdy ocena prawidłowości wykonywanych prac budowlanych ma oparcie nie tylko w ustaleniach i warunkach określonych w projekcie budowlanym stanowiącym podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy w/w przepis w sposób istotny odwołuje się nie tylko do ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, ale również i do przepisów prawa, tym samym, w sytuacji gdy z uwagi na wadliwość projektu nie da się ocenić czy prowadzone prace są zgodne z projektem zastosowanie bezwzględnie winny mieć przepisy prawa jako podstawa do oceny czy prace budowlane w sposób istotny odbiegają od wymogów przepisów prawa, a takie ustalenia zdaniem skarżącego można poczynić w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, który wskazuje na naruszenie szeregu przepisów dotyczących sposobu wykonywania, ustaleń i warunków koniecznych dla wzniesienia budynku jak chociażby: zmiana istotnych parametrów budynku jak jego długości, szerokość (art. 36a § 1 i 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane); zmiana szerokości ściany budynku po stronie budynku skarżącej i oparcie budynku na ścianie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, co obok konieczności wyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości wymaga również oceny technicznej i geologicznej planowanych prac (§§ 204, 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) - art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji skarżąca dodatkowo wskazała, że Sąd I instancji dokonując kontroli zakwestionowanego aktu skupił się na ocenie zgodności prowadzonych prac z ustaleniami i warunkami zawartymi w pozwoleniu na budowę. Natomiast przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności wykonanych prac z pozwoleniem na budowę, ale wymaga aby prace te były realizowane także w zgodzie z innymi przepisami. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie całkowicie pomiętego zgodność wykonywanych prac z przepisami. Wskazano także, że ocenie organów przy zatwierdzaniu projektu i udzielaniu pozwolenia na budowę podlega sprawdzenie przyjętych rozwiązań z treścią art. 33 ust. 2 oraz 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. kompletności dokumentacji technicznej. Ponadto w sytuacji gdy dochodzi do odstępstw w zakresie gabarytów budynku, w świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane konieczne jest wszczęcie procedury uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji prowadzi do zastosowania art. 50 ustawy Prawo budowlane. Nadto w ocenie autora skargi kasacyjnej zmiana gabarytów budynku wymaga ekspertyzy wskazanej w § 206 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia. Wskazano również, że budynek skarżącej kasacyjne został wzniesiony w 1863 r., zatem podejmowane przez inwestorów próby oparcia ściany swojego budynku na ścianie z piaskowca (jej budynku) mogą rodzić obawę o to, że ściana ta nie wytrzyma i ulegnie zawaleniu. Ponadto brak stosowanych ekspertyz i opinii może wywołać zagrożenie dla ludzi i mienia. A tego zarzutu Sąd I instancji nie wziął pod uwagę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy – zwanej dalej p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie albowiem zawiera usprawiedliwione podstawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie zawiera zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wiążąc to naruszenie również z niezastosowaniem w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Takie stanowisko skarżącej kasacyjnie zasługuje w okolicznościach tej sprawy na uwzględnienie. Argumentacja skargi kasacyjnej uzupełniająca podniesione w jej pettitum zarzuty naruszenia prawa materialnego powoduje, że usprawiedliwiony jest zarzut niezastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. a więc uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć. Zgodnie z tą normą Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazywanych w skardze kasacyjnej, które winny spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej to postanowienie decyzji gdyż organ I instancji wydał w tej sprawie decyzję a to nie zostało żaden sposób zmienione w dopuszczalnej formie procesowej.

Przede wszystkim na wstępie wskazać należy, że niniejsze postępowanie dotyczyło wstrzymania wykonania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane albowiem postępowanie wszczęto na skutek pism W. W. – D. z dnia 25 i 29 czerwca 2009 r., w których w/w domagała się wstrzymania rozbudowy budynku mieszkalnego realizowanego przez B. i M. W. na działce położonej w S. oznaczonej nr [...] wskazując na odstępstwa od zatwierdzonego projektu.

Niespornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje to, że organ I instancji a to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją podjętą na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i art. 104 k.p.a. odmówił wstrzymania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego przez B. i M. W. w związku z nie stwierdzeniem istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na rozbudowę budynku udzielonego decyzją Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Na skutek wniesionego odwołania od tej decyzji Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy generalnie uznał, że uchybieniem procesowym jest wydanie decyzji w sprawie wymagającej wydania postanowienia dlatego też potraktowano pismo W. W.-D. jako zażalenie a w konsekwencji utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.

Z zaskarżonego wyroku wynika, że organy administracji czyniły ustalenia dotyczące zaistnienia przesłanki wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wyłącznie w zakresie wystąpienia przesłanki z pkt 4 art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc w odniesieniu do istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach.

Podobnie uznał Sąd I instancji, że organy będąc związane żądaniem strony prawidłowo rozstrzygały w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać za trafne.

Przede wszystkim wnioskodawczyni bardzo szeroko określiła przedmiot swego żądania (formułowanego przecież w licznych pismach – kolejne z dnia 1, 7, 8 i 10 lipca 2009 r.) i dotyczył one generalnie wstrzymania prowadzonych prac budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też ograniczenie prowadzonego postępowania do pkt 4 art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej naruszenie tej normy prawa materialnego. Podstawą do wstrzymania wykonania robót budowlanych jest niewątpliwe norma art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z uwzględnienie każdego z czterech wskazanych tam stanów faktycznych.

Natomiast w tej sprawie już przy pierwszych oględzinach dokonanych w dniu 30 czerwca 2009 r. ustalono, że przesunięciu uległa ława fundamentowa północna o około 0,50m zaś przesunięcie to spowodowało również wydłużenie ławy wschodniej z 6,10 do 6,60m, miejscowemu przesunięciu uległy również o około 10 cm ławy fundamentowe w związku z wykonaniem ich bez szalunków.

Pomimo tego prace budowlane były kontynuowane i w trakcie kolejnej kontroli robót budowlanych dokonanej dnia 16 lipca 2009 r. inwestor już wykonał ścianę wschodnią budynku w poziomie parteru do pełnej wysokości kondygnacji parteru, ścianę północną i zachodnią do wysokości 1,20m. Wówczas ustalono, że w miejscu styku dobudowy budynku z częścią istniejącą – wskazuje na jej przesuniecie w kierunku wschodnim – działki [...] o około 25 cm lub 30 cm w odniesieniu do wymiarów przedstawionych w zatwierdzonym projekcie.

Niezależnie od powyższego już na tym etapie tego postępowania organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że zatwierdzony projekt budowlany jest wadliwy, że istnieją realne powody, że dalsza budowa budynku szczególnie na włączeniu więźby realizowanej rozbudowy w północną połać dachu więźby dachowej budynku istniejącego jest problematyczna (porównaj pismo PINB w S. z dnia 29 lipca 2009 r. znak [...]).

Pomimo tych wszystkich ujawnionych nieprawidłowości nie wstrzymano prowadzonych prac budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uznając, że nie są to istotne odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na rozbudowę.

Jednakże już powyższe ustalenia z dokonanych oględzin w dniu 30 czerwca i 16 lipca 2009 r. pozwalały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wydanie postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych prac budowlanych przy spornym obiekcie. Przepis ten stanowi, że w przypadkach innych niż 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Mając na uwadze treść cytowanej wyżej normy wskazać należy, iż przepisy art. 48 oraz art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczą wprawdzie samowoli budowlanej, jednakże zróżnicowanej w sensie faktycznym. W przypadku art. 48 ust. 1 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień organów budowlanych w zakresie oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz formalnej zgody na jego realizację. W przypadkach natomiast określonych w art. 50 (a także w art. 51) ustawy Prawo budowlane chodzi o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwe ujawnione w trakcie wskazanych wyżej oględzin nieprawidłowości stanowią przecież samowolne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę a więc wyczerpują znamiona art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż wykraczały poza udzielone wcześniej pozwolenie budowlane, a więc były prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto ujawnione braki w projekcie budowlanym jak też wykazywane inne nieprawidłowości nakazywały również ocenić potrzebę wstrzymania prowadzonych prac również w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż prowadzenie tych prac mogło spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi w szczególności jeżeli weźmie się po uwagę argumenty skargi kasacyjnej.

Również organ odwoławczy miał wątpliwości w sprawie i przeprowadził kolejne oględziny w dniu 10 września 2009 r. potwierdzając także wcześniejsze ustalenia dokonane przez organ I instancji lecz ta okoliczność nie doprowadziła do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji w tej sprawie.

W tak niespornym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy mimo, że zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, jednakże tego nie uczyniono, i wydano decyzję o odmowie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, a organ odwoławczy utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie postanowieniem mimo, że formalnie w żaden sposób nie zmienił formy wydania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Te rozstrzygnięcia wydane w sprawie niewątpliwie naruszają prawo a odmienny pogląd Sądu I instancji w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie Sądu I instancji, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany zawiera znaczące wady i, że organ odwoławczy podjął stosowne kroki w celu wznowienia postępowania w tym zakresie nie uzasadniał wydania w tak ustalonych okolicznościach sprawy odmowy wstrzymania prac budowlanych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w uwzględnieniu skargi kasacyjnej z podanych wyżej powodów uchylił zaskarżony wyrok i mając na uwadze to, że w tej sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. jednocześnie rozpoznał sprawę.

Natomiast rozpoznając skargę W. W. – D. uznać należy, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia odmawiające wstrzymania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego B. i M. W. naruszają prawo albowiem z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane należało w tej sprawie wydać takie postanowienie, aby doprowadzić rozpoczętą sprzecznie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Nie wydanie takiego postanowienia uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzające je rozstrzygnięcie a to decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. o odmowie wstrzymania robót budowlanych przy rozbudowywanym obiekcie.

Jedynie na marginesie czynionych rozważań podkreślić należy, iż wadą zaskarżonego postanowienia pozostaje również to, że bez zmiany w dopuszczalnej formie procesowej decyzji organu I instancji (nawet wadliwie wydanej w sprawie wstrzymania robót budowlanych) organ odwoławczy swym rozstrzygnięciem utrzymał ten akt w mocy uznając za postanowienie co powoduje, że postępowanie w tym zakresie nie odpowiada regułom k.p.a. Przede wszystkim jeżeli oczywistą omyłką było w okolicznościach tej sprawy zatytułowanie postanowienia decyzją to należało tę wadliwość w określeniu rozstrzygnięcia sprostować w trybie art. 113 k.p.a., a tak bez dokonanej weryfikacji w tym zakresie w istocie utrzymano postanowieniem w mocy decyzję organu I instancji przyjmując, że jest to postanowienie. Tym samym w całokształcie okoliczności w tej sprawie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zaskarżone postanowienie oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2009 r.

Jednakże nie można tracić z pola widzenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dotyczącej wstrzymania robót budowlanych również i tego co zostało ustalone przez Sąd I instancji, a zawarte w protokole rozprawy z dnia 13 stycznia 2010 r., iż sporny obiekt budowlany został już wykończony. Wstrzymanie zaś robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (porównaj wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt II OSK 629/07 publikowany Lex nr 347905, oraz z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 861/06 publikowany ONSA i WSA 2008/5/84).

Tym samym skoro więc przedmiotowe roboty budowlane w niniejszej sprawie nie są prowadzone to wszczęte niniejsze postępowanie w sprawie ich wstrzymania należy umorzyć w trybie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Natomiast organ mając na uwadze ujawnione nieprawidłowości w szczególności dotyczące zatwierdzonego projektu budowlanego, winien doprowadzić do uruchomienia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę aby doprowadzić sporną budowę do stanu zgodnego z prawem lub też podjąć inne czynności wynikających z przepisów prawa budowlanego tym art. 51.

Dlatego też mając dotychczasowe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.