Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1753/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 38, § 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 672/17 w sprawie ze skargi R. w K. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 672/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w sprawie ze skargi R. w K. uchylił decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bielsku Podlaskim z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Spółdzielnia złożyła w dniu [...] maja 2011 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim przyznał Spółdzielni płatność rolnośrodowiskową na 2011 r. w kwocie 41.811 zł, w tym pakiet 8. Ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1. – międzyplon ozimy do powierzchni 99,55 ha. Płatność została przekazana na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] stycznia 2012 r.

Po rozpatrzeniu wniosku kontynuacyjnego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], przyznał Spółdzielni płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. na kwotę 54.119,10 zł, w tym pakiet 8, wariant 8.2.1. do powierzchni 157,71 ha. Płatność została przekazana na rachunek bankowy Spółdzielni w dniu [...] lutego 2013 r.

Kolejny wniosek kontynuacyjny Spółdzielni został rozpatrzony decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], którą przyznano płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w kwocie 46.349,10 zł, w tym pakiet 8, wariant 8.2.1. do powierzchni 120,71 ha. Płatność została przekazana na rachunek bankowy Spółdzielni w dniu [...] listopada 2013 r.

Wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności na 2014 r. został rozpatrzony w decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Spółdzielni przyznano płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w kwocie 45.876,48 zł, w tym pakiet 8, wariant 8.2.1. do powierzchni 118,82 ha. Płatność została przekazana na rachunek bankowy Spółdzielni w dniu [...] listopada 2014 r.

Po rozpatrzeniu następnego wniosku kontynuacyjnego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] przyznał Spółdzielni płatność rolnośrodowiskową na 2015 r. w kwocie 34.873,98 zł, w tym pakiet 8, wariant 8.2.1. do powierzchni 107,75 ha. Organ nałożył sankcję 20% zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), za niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych.

W dniu [...] marca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do Spółdzielni zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy ww. decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej: z dnia [...] grudnia 2011 r., z dnia [...] stycznia 2013 r., z dnia [...] listopada 2013 r., z dnia [...] października 2014 r. Po rozpatrzeniu materiału dowodowego, organ w dniu [...] marca 2017 r. wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 37.631,14 zł.

Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że powodem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia Spółdzielni kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011-2014, jest stwierdzenie w roku 2015 w wyniku kontroli administracyjnej wniosku, uchybienia polegającego na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody - wynikającego z niespełnienia obowiązku określonego § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2011 w ramach pakietu 8. Ochrona gleb i wód, Spółdzielnia zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r., między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Organ stwierdził, że działki rolne deklarowane w latach ubiegłych jako trwałe użytki zielone nie objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zostały w całości lub części włączone do płodozmianu w roku 2015.

Ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo tworzących ostoje dzikiej przyrody, powodują zdaniem organu konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności stosownie do art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., s. 48 ze zm.).

Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności, stosując art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 oraz brak przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę skarżącej wskazał, że sprawa dotyczy zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przez skarżącą Spółdzielnię za lata 2011-2014. Powodem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było stwierdzenie w 2015 r. w wyniku kontroli administracyjnej wniosku, uchybienia polegającego na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody - wynikającego niespełnienia obowiązku określonego § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Zgodnie art. 35 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności. Sąd zauważył, że organy bezpodstawnie uznały za samodzielną podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Wniosek taki płynie z uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach, które szczegółowo odnoszą się do kryteriów zwrotu płatności rolnośrodowiskowej określonych w art. 35 ust. 3 tego aktu unijnego. Tymczasem jak już wyżej zaznaczono przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, bowiem mają kompetencyjny charakter. Przepisami określającymi sposób dokonywania oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 35 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 oraz wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności, a także przypadki uznawane za drobną niezgodność, krajowy ustawodawca zawarł w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym i to te przepisy w związku z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 640/2014 powinny stanowić podstawę prawną orzeczenia o zwrocie płatności.

Wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu własnej decyzji odwołał się do treści § 39 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nie czyniąc jednak głębszej refleksji na temat możliwości zastosowania tego przepisu w ustalonym stanie faktycznym. W przypadku Spółdzielni, organy ARiMR stwierdziły w 2015 r. zmniejszenie powierzchni TUZ na skutek włączenia określonych powierzchni (4,70 ha) do płodozmianu. Wobec tego, do zwrotu płatności nie powinien mieć zastosowania § 39 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dotyczący zwrotu płatności w razie nie przestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu. Organ odwoławczy przytoczył z kolei jedynie treść § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a za samodzielną podstawę rozstrzygnięcia uznał przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Rolą organów jest natomiast prawidłowe zastosowanie przepisów prawa krajowego, które zostały wydane z uwzględnieniem kryteriów wymienionych w przytoczonym akcie unijnym, takich jak dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia. Organ powinien zatem przeanalizować sposób ustalenia wysokości kwoty nienależnie pobranych przez Spółdzielnię płatności rolnośrodowiskowych z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, pod kątem poszczególnych jednostek redakcyjnych przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, pamiętając, że naruszenie jakich dopuściła się strona skarżąca polegały na zmniejszeniu powierzchni TUZ na skutek włączenia określonych powierzchni do płodozmianu. W związku z tym, że skarżąca realizowała pakiet 8. wariant 8.2.1. organ powinien rozważyć zasadność zastosowania do zwrotu przyznanej płatności regulacji § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego nakazującej obliczenie nienależnie pobranej płatności w części przyznanej dla danego wariantu w sposób, który odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru,

na którym powinien być realizowany ten wariant.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że decyzje wydane w tej sprawie naruszają art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 oraz § 39 ust. 2 pkt 1 i § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy pozostaje w oderwaniu od zasad zwrotu płatności przewidzianych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stanowiącego uszczegółowienie art. 35 ww. aktu unijnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I) naruszenie przepisów postępowania:

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzje obu organów naruszyły przepisy prawa materialnego, skutkujące koniecznością uchylenia obu decyzji, w sytuacji gdy wskazanie błędnej podstawy prawnej stanowi jedynie błąd formalny decyzji, zaś Sąd nie będąc związanym skargą winien wziąć pod uwagę poniżej wskazane przepisy prawa materialnego czego nie uczynił wbrew obowiązkowi określonemu w art. 134 § 1 p.p.s.a.;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. z uwagi na błędne uchylenie decyzji organu II i I instancji w sytuacji kiedy organ II inst. oparł decyzję na prawidłowej postawie prawnej tj. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., która mogła być samodzielną podstawą, co miało wpływ na wynik sprawy, bo gdyby Sąd uwzględnił ten przepis przy rozpatrywaniu sprawy nie doszło by do uchylenia obu decyzji;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego:

§ 38 i 39 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") w zw. art. 35 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., s. 48 ze zm., dalej jako "rozporządzenie unijne") poprzez uznanie, że podstawę prawną decyzji stanowi rozporządzenie unijne, podczas gdy podstawą prawną decyzji jest w/w rozporządzenie rolnośrodowiskowe uzupełnione o przepisy rozporządzenia unijnego, które stanowi ogólne ramy i podstawę do zastosowania przedmiotowej sankcji.

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego - z uwagi na błędne uchylenie decyzji organu II i I instancji w sytuacji kiedy organu II inst. oparł decyzję o prawidłową postawę prawną tj. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., która mogła być samodzielną podstawą albowiem ów przepis utrzymujący w mocy decyzje organu I instancji ma walor materialnoprawny, a nie procesowy i nie wymaga zastosowania dodatkowej podstawy materialnoprawnej wydanej decyzji.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 672/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. przyznano R. w K. płatność rolnośrodowiskową na 2011 r. w kwocie 41.811 zł, w tym pakiet 8. Ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1. – międzyplon ozimy do powierzchni 99,55 ha. Płatność została przekazana w dniu 9 stycznia 2012 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Po rozpatrzeniu wniosków kontynuacyjnych spółdzielni przyznano płatności rolnośrodowiskowe na lata 2012, 2013, 2014. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku kontynuacyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] października 2015 r. przyznał Spółdzielni płatność rolnośrodowiskową na 2015 r. w kwocie 34.873,98 zł, w tym pakiet 8, wariant 8.2.1. do powierzchni 107,75 ha. Organ nałożył sankcję 20% zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) za niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych. Stwierdzono bowiem zmniejszenie powierzchni TUZ na skutek włączenia określonych powierzchni (4,70 ha) do płodozmianu. Uchybienie to polegało na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do poglądu Sądu I instancji o niezgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Wpływanie na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd I instancji uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów prawa materialnego, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Sądowi I instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji bezzasadnie stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie organ administracji publicznej w ogóle się nie dopuścił.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej bezzasadnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył przepisów postępowania dokonując kontroli działalności administracji publicznej orzekając w sprawie skargi na decyzję administracyjną, sprawując tę kontrolę pod względem zgodności z prawem oraz stosując środek określony w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.). Sąd I instancji nie naruszył art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten składający się z dziewięciu punktów ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym wskazując elementy konieczne decyzji, w tym powołanie jej podstawy prawnej (art. 107 § 1 pkt 4) k.p.a.).

Sąd I instancji nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który został powołany w podstawie prawnej decyzji ostatecznej, ponieważ nie jest to przepis prawa materialnego. Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.

Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Mówiąc inaczej, utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. "Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć te wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji. Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z art. 138 k.p.a." (wyrok NSA z 29 września 1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67).

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Zarzucając Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. niewłaściwe zastosowanie § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 35 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) strona posługując się zwrotem "poprzez uznanie" stwierdziła, że podstawą prawną decyzji jest rozporządzenie rolnośrodowiskowe uzupełnione przepisami rozporządzenia unijnego, a nie rozporządzenie unijne.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że przepisy § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego tj. jednostki redakcyjnej składającej się do 14 lipca 2015 r. z dziesięciu ustępów nie miały zastosowania w tej sprawie. Sankcja, o której mowa znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy pomniejszenia płatności, a nie zwrotu. Natomiast zastosowanie sankcji określonej w § 39 ust. 1 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38 rozporządzenia.

W innym postępowaniu administracyjnym, z mocy decyzji ostatecznej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim z [...] października 2015 r. na Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w Krzywej nałożono sankcję w wysokości 20% za niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych. W tej sprawie zastosowano przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym do 15 marca 2014 r.: "Jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie." Skoro przepisy § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to tym samym nie mógł ich naruszyć Sąd I instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęto 13 marca 2017 r., o czym strona została zawiadomiona 14 marca 2017 r. W podstawie prawnej decyzji ostatecznej powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 29 ust. 1, ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., § 39 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.). Natomiast, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu prawnym decyzji wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu prawnym przepisy prawa, które miały zastosowanie w sprawie, w tym między innymi § 4 ust. 2 pkt 1, § 39 ust. 1, § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Zgodnie z § 39 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Natomiast według § 4 ust. 2 pkt 1 wskazanego rozporządzenia, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone (...) zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Od 15 marca 2013 r. przepis § 39 ust. 1 niezmiennie brzmi: "Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu." W uzasadnieniu prawnym decyzji ostatecznej organ administracji publicznej przedstawił wykładnię przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia wskazując, że drugim przypadkiem zwrotu płatności rolnośrodowiskowej jest sytuacja, kiedy rolnik nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Następnie powołując się na § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia przyjął, że przesłanką zwrotu płatności rolnośrodowiskowej jest nie zachowanie występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży wyjaśnił zatem dlaczego zastosował wskazane przepisy rozstrzygając sprawę, oraz dlaczego przyjął taką wykładnię zastosowanych przepisów.

W wyroku z 10 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 1/10, LEX nr 1070612 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji to nie to samo, co jej brak". Nie jest wymagane przytoczenie w decyzji wszystkich przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji. Te przepisy, których zastosowanie jest oczywiste i bezsporne, nie wymagają przytoczenia (teza trzecia wyroku NSA z 8 maja 1997 r., I SA/Gd 10/96, LEX nr 30237; zob. też wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 1466/96, LEX nr 43261). Przyjmuje się, że skutki wady decyzji administracyjnej w postaci braku powołania podstawy prawnej zależą od tego, czy właściwa podstawa w rzeczywistości nie istnieje, czy też istnieje, ale nie została powołana bądź została powołana w sposób nieprawidłowy. W tym pierwszym przypadku mamy do czynienia z decyzją nieważną, wydaną "bez podstawy prawnej", którą to nieważność winien stwierdzić sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Natomiast decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, lecz jedynie dotknięta jest wadą formalną z powodu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Skutek taki zachodzi wówczas, kiedy decyzja znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Jest to uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które może skutkować uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia przez sąd administracyjny, że miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Sąd I instancji uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami k.p.a., oraz że decyzja wskazuje prawidłowo ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny. Stosując środek określony w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd I instancji w trybie art. 153 p.p.s.a. wyraził prawidłową ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

Należy przypomnieć, że od 15 marca 2014 r. obowiązuje przepis § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego: "Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant." Od 15 marca 2014 r. obowiązuje również § 38 ust. 6 wskazanego rozporządzenia: "Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w części VII. Pakiet 8. Ochrona gleb i wód w ust. 3 pkt 7 lub w ust. 4 pkt 7 załącznika nr 3 do rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa przyznana w ramach odpowiednio wariantu drugiego lub trzeciego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 za rok poprzedzający rok, w którym zostało stwierdzone to uchybienie, podlega zwrotowi w części odpowiadającej procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego wariantu."

Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że od 15 marca 2014 r. do wyliczenia płatności podlegającej zwrotowi nie może mieć zastosowania zasada zmniejszenia płatności o 20%, ponieważ utraciło moc dotychczasowe brzmienie przepisu: "Jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie."

Nie poddaje się kontroli kasacyjnej wadliwie sformułowany zarzut podniesiony w pkt II. petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.: "naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego." Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), jest przepisem postępowania, a nie przepisem prawa materialnego. Natomiast wskazany przez autora skargi kasacyjnej jako naruszony w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. również nie jest przepisem prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.