Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 975/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 i  art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. B., B. B. na uchwałę Rady Miasta Golubia-Dobrzynia z dnia 23 maja 2017 r. nr XXXVIII/211/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Golubia - Dobrzynia w dniu 23 maja 2017 r. podjęła uchwałę Nr XXXVIII/211/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru zlokalizowanego w pobliżu ul. Dworcowej i Brodnickiej w Golubiu – Dobrzyniu (opubl. w Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2017., poz. 2519).

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. B. i B. B. (dalej "skarżący") wezwali Radę Miasta Golubia - Dobrzynia do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności ww. uchwały lub jej części (w zakresie § 8), bądź poprzez uchylenie ww. uchwały lub jej części (w zakresie § 8). Organ w piśmie z dnia 7 lipca 2017 r., wyjaśnił, że od dnia 1 czerwca 2017 r., zniesiony został obowiązek strony wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego. W związku, z czym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) oraz art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) skarżący wnieśli skargę na ww. uchwałę Rady Gminy, żądając stwierdzenia jej nieważności lub jej części (w zakresie § 8), bądź poprzez uchylenie ww. uchwały lub jej części (w zakresie § 8).

Zaskarżonej uchwale, zarzucili naruszenie:

1. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej również jako "u.p.z.p") poprzez podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "miejscowy plan"), która narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Golubia-Dobrzynia z 2011 r. polegające na uchwaleniu w miejscowym planie wskaźników zagospodarowania prowadzących do modyfikacji przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 25 MN w stosunku do zapisów studium w zakresie w/w terenu, w szczególności określenia warunków zabudowy w sposób umożliwiający realizacje inwestycji zabudowy wielorodzinnej na obszarze, dla którego przewidziana jest zgodnie ze studium zabudowa jednorodzinna;

art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w miejscowym planie wymagań ładu przestrzennego przy określaniu maksymalnych dopuszczalnych parametrów zabudowy mieszkalnej polegające na określeniu wysokości zabudowy mieszkalnej dla terenu oznaczonego symbolem 25 MN do 10 metrów oraz wskaźnika powierzchni zabudowy działki do wartości 50%, co pozostaje w sprzeczności z obowiązującym ładem przestrzennym;

art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. poprzez nieokreślenie w miejscowym planie zasad kształtowania krajobrazu w przypadku realizacji zabudowy na terenach jeszcze niezainwestowanych;

art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p., art.19 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ujęciu wśród warunków zabudowy parametru intensywności zabudowy (§ 8 pkt 6 lit. c zaskarżonej uchwały) z naruszeniem przepisów regulujących procedurę planistyczną, polegającą na zmianie wartości wskaźnika intensywności zabudowy względem wartości ujętej w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu, tj. wprowadzenie zmiany, która nie jest skutkiem uwzględnienia uwag złożonych do projektu miejscowego planu wyłożonego do publicznego wglądu, ani zmianą wprowadzoną przez radę gminy, z zachowaniem obowiązku przeprowadzenia ponownych czynności planistycznych;

art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez naruszenie procedury planistycznej polegające na zaniechaniu wymaganego stwierdzenia przez organ, że miejscowy plan nie narusza ustaleń studium;

art. 17 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w związku z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu dla części obszaru zlokalizowanego w pobliżu ul. Dworcowej i Brodnickiej w Golubiu-Dobrzyniu z rażącym naruszeniem prawa polegającym na opracowaniu w/w dokumentu przez osobę nieuprawnioną;

art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewystarczające określenie granic i sposobów zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie, polegające przede wszystkim na zaniechaniu określania w miejscowym planie nakazów i zakazów;

art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w zw. z § 4 pkt 6 ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieokreślenie w miejscowym planie w stosunku do powierzchni terenu oznaczonego symbolem 25 MN linii zabudowy oraz sposobu obliczenia wysokości zabudowy;

art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2003r. poprzez nieokreślenie w miejscowym planie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych dla terenu oznaczonego symbolem 25 MN.

art. 17 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 pkt 2 ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2003 r. polegającego na nieuwzględnieniu w prognozie skutków finansowych kosztów związanych z koniecznością zapewnienia ciągów komunikacyjnych na obszarze oznaczonym symbolem 25 MN.

Swój interes prawny skarżący wskazali na fakt, iż są właścicielami nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] obręb [...], która położna jest na terenie objętym miejscowym planem uchwalonym skarżoną uchwałą oznaczonym w planie symbolem 25 MN.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ wyjaśnił, że całkowicie nietrafny i bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. dotyczący najbardziej istotnego kryterium badania legalności miejscowego planu jakim jest jego zgodność ze studium. Wbrew twierdzeniom skarżących, kryterium oceny zgodności miejscowego planu ze studium nie stanowi literalna czy wręcz dosłowna tożsamość zapisów obydwu dokumentów, lecz zgodność miejscowego planu z zawartymi w studium założeniami polityki przestrzennej. Taka wzajemna relacja obydwu aktów nie wynika tylko z ich zakresów regulacji, lecz także z ich charakteru prawnego. Jakkolwiek obydwa są emanacją władztwa planistycznego gminy to studium jest aktem planistycznym, natomiast miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego o stopniu szczegółowości pozwalającym organom administracji architektoniczno-budowlanej na kontrolę projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Organ podał, że podnoszone przez skarżących przesunięcie linii zabudowy oraz inne zmiany projektu miejscowego planu są konsekwencją uwzględnienia uwag zgłaszanych w trakcie wyłożenia planu. Nawet najmniejsza zmiana wprowadzona do miejscowego planu polegająca np. na zmianie dopuszczalnej powierzchni zabudowy powoduje konieczność przeliczenia, a w konsekwencji zmiany pozostałych parametrów zabudowy, np. przesunięcia linii zabudowy lub zmiany powierzchni biologicznie czynnej.

Organ zauważył, że u.p.z.p. ani przepisy wykonawcze nie przewidują w ramach procedury planistycznej ponownego wyłożenia planu po uwzględnieniu uwag. Żadne przepisy nie nakazują również odrębnego informowania w formie zawiadomień adresowanych do podmiotów, które wnosiły uwagi do miejscowego planu, informacji o sposobie ich rozpatrzenia o nieuwzględnieniu lub uwzględnieniu uwag w części.

W ocenie organu zapisy miejscowego planu są wręcz identyczne jak zapisy studium. Dlatego też zarzut rzekomej niezgodności zapisów miejscowego planu ze studium jest o tyle nietrafny w warstwie prawnej, co całkowicie sprzeczny z treścią dokumentów urzędowych.

Zdaniem organu całkowicie bezpodstawny jest zarzut skargi dotyczący braku zdefiniowania "wysokości budynku" czy też nie wskazania sposobu liczenia tej wysokości. W ww. uchwale nie tylko nie ma potrzeby, lecz niedopuszczalne jest definiowanie pojęć posiadających definicje legalne zawarte w powszechnie obowiązujących aktach prawnych rangi ustawowej lub w rozporządzeniach.

Również nietrafny uznał organ, zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ ogólnie sformułowany zarzut stanowi wyłącznie próbuję zaprzeczenia władztwu planistycznemu jakim dysponuje gmina w zakresie planowania przestrzennego i wyrazem niezadowolenia z dopuszczalnej zabudowy działek sąsiednich, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek ograniczenia zabudowy działek skarżących.

Organ za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. poprzez nieokreślenie w miejscowym planie zasad kształtowania krajobrazu na terenach "jeszcze niezainwestowanych". Powyższy przepis nie nakłada na organ takiego obowiązku, zaś do zarzutu trudno się ustosunkować, gdyż brak jest w systemie prawa definicji legalnej "terenu niezainwestowanego", a w treści miejscowego planu organ w ogóle nie użył takiego pojęcia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) (dalej: "UGN") poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkowym organ wyjaśnił, iż obowiązek sporządzenia ww. prognozy wyłącznie przez rzeczoznawcę majątkowego nie wynika z literalnej wykładni ww. przepisów. Norma regulująca powyższe zagadnienie jest rozproszona w ww. przepisach u.p.z.p. i UGN. Wynika z niej, że do osób uprawnionych do sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu stosuje się przepisy UGN, tj. zawarty tam art. 174 ust. 3a pkt 3, zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy może sporządzić opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, dotyczące skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych.

Organ wskazał, iż z wyjaśnień i dokumentów uzyskanych w tej kwestii od autora planu wynika, że zasadniczą, merytoryczną część prognozy przygotował współpracujący z pracownią planistyczną autora miejscowego planu rzeczoznawca majątkowy.

Natomiast osoba wymieniona w rubryce, pn. "opracowała"- M. G. (k. 102 akt) była odpowiedzialna organizacyjnie za opracowanie prognozy, jej część graficzną, współpracę i kontakt z Gminą Miasto Golub-Dobrzyń, w tym uzyskanie od Urzędu Miasta Golub-Dobrzyń danych statystycznych, demograficznych i o nieruchomościach niezbędnych rzeczoznawcy majątkowemu do sporządzenia części merytorycznej. M. G. opracowała, nie zaś sporządziła prognozę w zakresie wymagającym wiedzy rzeczoznawcy majątkowego.

Finalnie za całość dokumentacji planistycznej, w tym prognozę odpowiada urbanista jako autor miejscowego planu, nie zaś osoby uczestniczące jako współpracownicy w poszczególnych etapach prac.

Odnośnie pkt. 5 skargi organ przytoczył zapis w miejscowym planie, iż: "po stwierdzeniu, że nie zostały naruszone ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Pozostałe zarzuty skargi (pkt 7 do pkt 10) sprowadzają się do braków formalnych miejscowego planu. Ich bezzasadność jest oczywista, gdyż wady takie nie występują, co wynika wprost z treści miejscowego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie a zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przystępując do oceny wystąpienia po stronie skarżącej interesu prawnego do wniesienia skargi stwierdzić przede wszystkim trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez tutejszy sąd, podkreśla się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 - Lex nr 1218851).

Wskazuje się także, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 - Lex nr 1474201, Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 - Lex nr 1384888).

Zdaniem Sądu, skarżący posiadają interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, wynikający z tego, że są on właścicielami nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] obręb [...] objętą planem zagospodarowania przestrzennego, a jego naruszenie mogłoby się wiązać z np. realizacją przyjętego planu zagospodarowania.

Zgodne z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W aktualnym stanie prawnym - zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2017 r., II SA/Gd 75/17, www.orzezcenia.nsa.gov.pl).

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w niniejszej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono, bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi, zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1). Z istoty planowania przestrzennego wynika zatem, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Świadczą o tym przepisy art. 36 i art. 37 u.p.z.p. w których ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to kwestia nadużycia władztwa planistycznego, które - jak już wskazano - w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; (...); pkt 3 -wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; (...); pkt 5 - wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; (...); pkt 7 - prawo własności; (...); pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Cyt. przepis stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, plan ten jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać całkowicie dowolnie, skoro w art. 1 ust. 2 cyt. ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez radę gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak już wyżej wskazano, są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego.

Oczywiste jest, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się zwykle sprzeczne interesy różnych podmiotów, dochodzić może do kolizji interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie uchwalania planu miejscowego wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie, tym samym nie zawsze interes ogólny winien posiadać pierwszeństwo, gdy chodzi o ukształtowanie treści planu. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki plan stygmatem nielegalności. W judykaturze eksponuje się, że w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12, www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2964/14 (publik. www.CBOSA) wskazano, że władztwo planistyczne nie jest równoznaczne z nieskrępowaną dowolnością. Dowolności takiej nie oznacza możliwość ingerencji w prawo własności. Z istoty swojej plan miejscowy jest instrumentem prawnym, który wpływa na sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Taką możliwość ingerencji przewiduje przede wszystkim konstytucyjny system ochrony prawa własności i nawiązująca do tego systemu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ingerencja w prawo własności jest, bowiem wpisana w proces planowania przestrzennego. Nie stanowi w tym zakresie o jakichś nadzwyczajnych walorach prawa własności, które jest tylko jednym z wielu wartości, jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). W ocenie orzekającego we wskazanej sprawie Sądu z przepisów takich jak art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji w prawo własności. Problem nie polega, więc na tym czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Wtedy w ogóle można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ gminy.

Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia, co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Samo naruszenie interesu prawnego, o czym była wyżej mowa, nie jest jednak dostatecznie wystarczające do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i stwierdzenia jej nieważności. Konieczne jest w tym zakresie dokonanie oceny i ustalenie, że wprowadzona zmiana planu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa.

Wobec powyższego istotą sporu zawisłego w tej sprawie pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Rada Miasta wprowadzając do uchwały z dnia 23 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwestionowany głównie przez stronę skarżącą § 8, nadużyła przysługujące jej "władztwo planistyczne"?.

W ocenie Sądu Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.

Przede wszystkim należy zauważyć, że uchwalony plan miejscowy jest zgodny z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Nadto z materiałów planistycznych wynika racjonalne uzasadnienie uchwalenia przedmiotowego planu.

Nawiązując do zarzutów skargi (pkt. 1 i 5), że miejscowy plan nie jest zgodny ze studium wskazać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jest, zatem aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Jest przy tym aktem o charakterze ogólnym, wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni przez to też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy), to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co wprost wynika z art. 9 ust. 4 (tak NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. II OSK 66/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, nie mogą natomiast regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10, 19 marca 2008 r., II OSK 751/07 opubl. w Centalnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O ile, zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od treści konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r. II OSK 3154/13 i 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13 opubl. w CBOSA). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13, 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, publikowany LEX nr 1351346, z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13 CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że z natury rzeczy plan cechuje większa szczegółowość niż studium, może on konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Dlatego kategoria ustawowa ,,zgodności" studium i planu traktuje się elastycznie i analizuje zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu.

Ustalenia dla nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] obręb [...] objętą planem zagospodarowania przestrzennego zostały zapisane w § 8 miejscowego planu, tj. dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 25MN. W myśl tego planu podstawowym przeznaczeniem przedstawionego wyżej terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 8 pkt 1 lit. a). Określono następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (§ 8 pkt 6):

a) wysokość zabudowy mieszkalnej do dwóch kondygnacji nadziemnych, maksymalnie 10,0 m,

b) wysokość zabudowy gospodarczej i garażowej nie może przekraczać 6,0 m,

c) intensywność zabudowy od 0,1 do 1,0 działki budowlanej;

d) dopuszcza się w zabudowie gospodarczej i garażowej dachy płaskie,

e) geometria dachów - dachy nowo realizowanych i rozbudowywanych budynków należy kształtować jako symetryczne dwuspadowe lub wielospadowe, o kącie nachylenia głównych połaci do 45°, dopuszcza się dachy płaskie,

f) dopuszczalna powierzchnia zabudowy terenu do 50%,

g) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce budowlanej - 40%.

Podano szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem (§ 8 pkt 8):

a) minimalna szerokość frontu działki 10 m,

b) minimalna powierzchnia działki 500 m2,

c) kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego od 80° do 110°.

W ocenie sądu przy tak określonych parametrach i wskaźnikach zabudowy twierdzenia skarżących, że plan dopuszcza możliwość zabudowy budynkami wielorodzinnymi, o gabarytach znacznie odbiegających od dotychczas zrealizowanej zabudowy, są twierdzeniami dowolnymi, nie znajdującymi potwierdzenia w przyjętym planie.

Dla porównania należy przytoczyć zapisy § 7 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN, 2MN, 4MN, 6MN, 7MN, 8MN, 10MN, 11MN, 14MN, 15MN, 16MN, 27MN. W myśl tego planu podstawowym przeznaczeniem przedstawionego wyżej terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 7 pkt 1 lit. a). Określono następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (§ 7 pkt 6):

a) wysokość zabudowy mieszkalnej do dwóch kondygnacji nadziemnych, maksymalnie 10,0 m,

b) wysokość zabudowy gospodarczej i garażowej nie może przekraczać 6,0 m,

c) intensywność zabudowy od 0,1 do 1,0 działki budowlanej;

d) dopuszcza się w zabudowie gospodarczej i garażowej dachy płaskie,

e) geometria dachów - dachy nowo realizowanych i rozbudowywanych budynków należy kształtować jako symetryczne dwuspadowe lub wielospadowe, o kącie nachylenia głównych połaci do 45°,

f) dla terenu oznaczonego symbolem 27MN dopuszcza się dachy płaskie,

g) dopuszczalna powierzchnia zabudowy terenu:

– dla terenów oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 4MN, 6MN, 7MN, 8MN, 10MN, 11MN, 14MN, 15MN i 16MN do 60%,

– dla terenu oznaczonego symbolem 27MN do 50%,

h) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce budowlanej:

– dla terenów oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 4MN, 6MN, 7MN, 8MN, 10MN, 11MN, 14MN, 15MN i 16MN - 30%,

– dla terenu oznaczonego symbolem 27MN - 40%.

Podano szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem (§ 7 pkt 8):

a) minimalna szerokość frontu działki 10 m,

b) minimalna powierzchnia działki 500 m2,

c) kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego od 80° do 110°.

Porównując ww. zapisy wynikające z § 7 i § 8 miejscowego planu należy zauważyć, że są one niemal identyczne. Dlatego też należy stwierdzić, że uchwałodawca miał na celu ich ujednolicenie i uporządkowanie nie tylko dla terenu, na którym jest położona nieruchomość skarżących, ale obejmująca znacznie szerszy obszar Miasta. Należy uznać takie działanie za jak najbardziej racjonalne i logiczne. Jednocześnie trzeba wskazać, że skarżący w piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r. (K. 431-436 akt administracyjnych) złożyli do projektu uchwały miejscowego planu uwagi i wnioski, do których organ ustosunkował się w rozstrzygnięciu stanowiącym załącznik nr 2 do miejscowego planu.

Nie wiadomym jest, więc dlaczego skarżący, wbrew oczywistym zapisom planu, iż na terenie oznaczonym symbolem 25 MN i terenach, co już wyżej zaznaczono sąsiednich, dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, do dwóch kondygnacji naziemnych twierdzą, że uchwałodawca dopuścił możliwość zabudowy wielorodzinnej. W ocenie Sądu również w zakresie określenia dopuszczalnych parametrów wysokości zabudowy mieszkalnej do 10 metrów i wskaźnika powierzchni zabudowy działki do wartości 50% nie doszło wbrew twierdzeniom skarżących, do naruszenia zasad ładu przestrzennego, gdyż parametry te będą kształtowane i ograniczane zapisanym charakterem zabudowy, a dopuszczalne wartości muszą uwzględniać wymagania innych właścicieli nieruchomości. Przy czym zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że sposób wyliczenia wysokości konkretnej zabudowy wynika wprost z przepisów szczególnych, istotnych w chwili wydawania decyzji budowlanej. Dlatego też właśnie to na etapie procedowania ewentualnej decyzji o pozwoleniu na budowę winno dokonać się kontroli zgodności wydawanej decyzji z założeniami planu, co do charakteru zabudowy, dopuszczalnej ilości kondygnacji i pozostałych parametrów zabudowy.

Uchwała, wbrew twierdzeniom skarżących, co wynika literalnie z jej treści, zawiera stosownie do wymagań procedualnych również stwierdzenie, że nie zostały naruszone ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Golub-Dobrzyń, jak również określa dla całego obszaru objętego planem, w tym obszaru oznaczonego 25 MN, nieprzekraczalne linie zabudowy, co jak wynika z załącznika graficznego, zostało czytelnie określone w jednostkach metrycznych.

Skład orzekający pragnie podzielić stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia 28 sierpnia 2017 r. i przyjąć za swoje, dlatego też nie będzie powielał argumentów tam zawartych, chociażby w zakresie zarzutu sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu z rażącym naruszeniem prawa polegającym na opracowaniu tego dokumentu przez osobę nieuprawnioną.

Wskazać należy jedynie, iż pozostałe zarzuty skargi, tak jak to prawidłowo zauważono w odpowiedzi na skargę, sprowadzają się do braków formalnych miejscowego planu. Również i ich bezzasadność jest oczywista, gdyż wady takie nie występują, co wynika wprost z treści miejscowego planu. Skarżący w argumentacji zawartej w skardze nie wzięli pod uwagę faktu, że oprócz samego tekstu planu integralną częścią uchwały stanowią załączniki, w których to również zostały zawarte obowiązujące ustalenia planu. Uchwała Nr XXXVIII/211/2017 w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru zlokalizowanego w pobliżu ul. Dworcowej i Brodnickiej w Golubiu-Dobrzyniu w ocenie Sądu zawiera wszystkie, niezbędne ustalenia wymagane przepisami prawa, w tym wymagane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., stosownie do przedmiotu regulacji. Powyższej oceny nie mogła zmienić również argumentacja zawarta w złożonym na rozprawie do protokołu załączniku, albowiem zawierała w swej treści argumentację tożsamą z już wyrażonym przez strony stanowiskiem w całym postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, czego wyrazem były dokumenty załączone do tego pisma, znajdujące się w aktach sprawy lub wytworzone przez stronę w celu poparcia własnego stanowiska.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto nie można również zapominać o tym, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10).

Biorąc, zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczność Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.