Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1606/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 132 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1183/20 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1183/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 9 grudnia 2011 r., doprecyzowanym pismem, które wpłynęło 13 września 2013 r., J. P. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) wystąpiła o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy dawnej ul. [...], pochodzącą z księgi hipotecznej "Kolonia [...] I" dz. nr [...] o powierzchni 1271 m2, stanowiącą dawną własność I. D. z domu L.

Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola decyzją z [...] października 1975 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 1975 r.) wywłaszczył przedmiotową nieruchomość pod budowę obiektów administracyjno-magazynowych z zapleczem warsztatowo-pomocniczym (zgodnie z decyzją z [...] lipca 1974 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej). Prawo własności nieruchomości stwierdzono na podstawie zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z [...] października 1974 r. Nr L.dz. [...].

Decyzją z [...] października 1975 r. ustalono jednocześnie, na rzecz nieznanej z miejsca zamieszkania I. L., odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości, w wysokości 51.565 zł. Do wypłaty przyznanego odszkodowania obowiązane było Przedsiębiorstwo M. w Warszawie. J. P. do akt sprawy przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z [...] grudnia 2000 r. sygn. akt II Ns [...], z którego wynika, że spadek po I. D. z domu L., zmarłej w dniu [...] lipca 1998 r., nabyła w całości córka J. P., tym samym wstępując w uprawnienia do występowania w sprawie w charakterze strony.

Po przeanalizowaniu zebranych dokumentów, postanowieniem z [...] maja 2015 r. nr [...] (dalej postanowieniem z 6 maja 2015 r.) Prezydent m. st. Warszawy (dalej Prezydent) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] z uwagi na to, że waloryzacji odszkodowania winien dokonać nie Starosta a podmiot wskazany w decyzji wywłaszczeniowej - Przedsiębiorstwo M.

W wyniku złożonego zażalenia, postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki uchylił postanowienie z [...] maja 2015 r., argumentując koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z zakresu wypłaty przedmiotowego odszkodowania i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia administracyjnego w formie decyzji.

Po przeprowadzeniu przewidzianego prawem postępowania, decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2019 r.) Prezydent m.st. Warszawy, odmówił waloryzacji i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na własność Skarbu Państwa, na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z [...] października 1975 r. nr [...], nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1271 m2, uregulowanej w księdze wieczystej [...].

Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania J. P., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2019 r. nr [...] odmawiającą waloryzacji i wypłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 3 ugn, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do zapłaty odszkodowania.

Regulacja zawarta w tym przepisie ma zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, także przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm., dalej uztwn bądź ustawa z 1974 r.), o ile odszkodowanie nie zostało wypłacone uprawnionemu - byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego.

Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że odszkodowanie miało zostać wypłacone przez Przedsiębiorstwo M., w trybie art. 12 ust. 1 z uwzględnieniem art. 14 uztwn. Wypłata odszkodowania miała nastąpić pod warunkiem zgłoszenia się osoby uprawnionej lub jej następców prawnych w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. W przypadku niespełnienia ww. warunku w wyznaczonym terminie, kwota odszkodowania miała zostać przekazana do depozytu sądowego (art. 27 ust. 2 uztwn).

Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że I. L. nie brała udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, "[...]" Przedsiębiorstwo M., zwróciło się o informację adresową do Głównego Biura Adresowego, z którego otrzymało informację zwrotną, że z uwagi na zbyt małą liczbę danych o osobie, nie można udzielić informacji w żądanym zakresie. W konsekwencji nie nastąpiło nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna-sprzedaży.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie z 3 października 1975 r. wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy i w gmachu Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga. Egzemplarz zawiadomienia dla I. L., nieznanej z miejsca pobytu, pozostał w aktach sprawy. Tego samego dnia Urząd Dzielnicowy Warszawa-Wola wniósł do Państwowego Biura Notarialnego Sekcja IX, o dokonanie w księdze wieczystej "Kolonia [...] I" wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego do działki Nr [...], o powierzchni 1271 m2.

I. L. 1 czerwca 1995 r. przedstawiła kopię zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z [...] października 1992 r., z którego wynika, że zgodnie ze stanem działów I-IV wykazu hipotecznego księgi wieczystej pod nazwą "Kolonia [...] I" prawo własności do nieruchomości, działki nr [...] przysługuje jej, przez zastrzeżenie. W dziale III wpisane było ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zmierzającego do odjęcia prawa własności na rzecz Państwa.

Prezydent, do którego wpłynął wniosek o waloryzację i wypłatę odszkodowania, podjął czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego świadczącego o wypłacie lub braku wypłaty ustalonego odszkodowania ewentualnie o przekazaniu ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego.

W tym celu organ I instancji prowadził kwerendę archiwalną zmierzającą do odnalezienia wyżej wspomnianych dokumentów jednoznacznie wskazujących, że przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone poprzedniemu właścicielowi nieruchomości lub złożone do depozytu sądowego. Wystąpiono do Wojewody Mazowieckiego, Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie (II Wydział Cywilny), Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli, Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa VI Wydział Ksiąg Wieczystych, Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi i T. S.A., będącego następcą prawnym podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie.

W odpowiedzi na zapytanie, Syndyk T. S.A. wskazał, że w zasobach dokumentacyjnych nie natrafiono na dokumenty związane z przekazaniem odszkodowania do depozytu sądowego, ani na inne dokumenty związane z wywłaszczeniem i przyznaniem odszkodowania. Mazowiecki Urząd Wojewódzki poinformował, że w swych zasobach nie odnalazł dokumentów dotyczących ww. nieruchomości. Wiceprezes Sądu Rejonowego dla Warszawy-Pragi Północ stwierdził, że brak w Sądzie dokumentacji, która mogłaby potwierdzić wpłatę do depozytu sądowego dokonaną przez Przedsiębiorstwo M.. W Sądzie Rejonowym dla Warszawy Mokotowa VI Wydział Ksiąg Wieczystych, w księdze wieczystej "Kolonia [...] I" figuruje jedynie wpis o wszczęciu wywłaszczenia do działki nr [...]. Z pisma Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy wynika, że nie odnaleziono sygnatur spraw, które wskazywałyby na prowadzenie postępowania dotyczącego przekazania [odszkodowania do] depozytu sądowego w przedmiotowej sprawie. Sąd Rejonowy dla Warszawy-Woli dysponuje jedynie aktami spraw od rocznika 1978.

Podczas wglądu do księgi wieczystej "Kolonia [...] 1" działka nr [...], księgi wieczystej [...] i [...] dnia [...] sierpnia 2014 r., pracownik Urzędu m. st. Warszawy nie odnalazł dokumentów dotyczących odszkodowania za tę nieruchomość.

Działania mające na celu odszukanie dokumentacji związanej z wypłatą odszkodowania lub złożenia go do depozytu sądowego, nie przyniosły pozytywnych rezultatów. Mimo podjętych prób organowi I instancji nie udało się odnaleźć bezpośrednich dokumentów wskazujących jednoznacznie, że I. D. z domu L. wypłacono odszkodowanie, ewentualnie złożono do depozytu sądowego. Jednak, co istotne, organ nie pozyskał żadnych dowodów świadczących wprost, by nie wypłacono odszkodowania lub nie złożono go do depozytu sądowego.

Wojewoda wskazał, że odnalezienie dokumentów związanych z wypłatą przedmiotowego odszkodowania po tak długim czasie, jaki upłynął po jego realizacji jest szczególnie utrudnione, zważywszy że obowiązek archiwizacji tego typu dokumentów nie jest wieczysty. Obowiązujące przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów finansowo-księgowych, zgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. nr 12 poz. 66 ze zm.) wskazywały, że materiały archiwalne, nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej, kulturalnej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne, podlegały po upływie terminu ich przechowywania wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie.

Fakt, że nie udało się odnaleźć dokumentów bezpośrednio dowodzących o wypłacie odszkodowania nie dowodzi, że taka dokumentacja nie istniała (wyrok NSA z 17.4.2012 r. I OSK 2008/11) i nie dowodzi, że odszkodowanie takie faktycznie nie zostało wypłacone.

Prezydent wskazał, że "nie można zarzucić niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy organom administracji (...) wówczas, gdy (...) pomimo daleko idących starań, organy administracji nie były w stanie uzyskać bezpośredniego dowodu z dokumentu księgowego lub bankowego potwierdzającego wypłatę przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość". "W przypadku (...), gdy tego rodzaju dokumentacja jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu, nie można przyjąć, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dowód z dokumentu potwierdzającego wypłatę. Takie założenie stwarzałoby bowiem potencjalną możliwość wszystkim byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości oraz ich prawnym następcom do występowania o ponowną wypłatę odszkodowań po upływie ustawowego okresu obowiązku przechowywania dokumentacji księgowej (bankowej) i zniszczeniu dowodów wypłaty" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16.12. 2015 r. II SA/Lu 272/15).

Słusznie, zdaniem Wojewody, Prezydent podnosi, że w przedmiotowej sprawie występują dowody pośrednie wskazujące na to, że odszkodowanie ustalone decyzją z [...] października 1975 r. wypłacono lub przekazano do depozytu sądowego.

Wskazują na to zapisy zawarte w decyzji wywłaszczeniowej (pkt III przyznający odszkodowanie na rzecz I. L.). Organ wywłaszczeniowy nie znał miejsca pobytu byłej właścicielki nieruchomości. Jednak dopełnił wszystkich wymogów prawnych, by prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przeprowadzić wywłaszczenie.

W toku postępowania wywłaszczeniowego, mimo wywieszenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie w sposób zwyczajowo przyjęty i wskazany prawem w sytuacji, kiedy osoba jest nieznana z miejsca pobytu, [lecz] była właścicielka nie zgłosiła się.

W związku z powyższym, wypłata odszkodowania ustalonego decyzją miała nastąpić po zgłoszeniu się do inwestora w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, właścicielki lub jej następców prawnych, a po tym czasie kwota 51.565 zł miała być przekazana do depozytu sądowego.

Prezydent słusznie wskazuje, że niezłożenie odszkodowania do depozytu sądowego przez podmiot do tego wskazany w decyzji wywłaszczeniowej jest raczej niemożliwe, gdyż taką sytuację przewidywały zapisy decyzji wywłaszczeniowej i były one wskazane w przepisach prawa.

Trudno przyjąć, jak słusznie zauważa Prezydent, że przedsiębiorstwo państwowe, na rzecz którego dokonywano wywłaszczenia, nie dopełniłoby obowiązków nałożonych decyzją. Brak jest podstaw, by stwierdzić, że przedsiębiorstwo państwowe, którego organem założycielskim i kontrolnym był Skarb Państwa, nie złożyłoby ustalonego decyzją odszkodowania do depozytu sądowego, w sytuacji kiedy jego wypłata natrafiłaby na uzasadnione prawnie przeszkody.

Pierwszy wniosek (o zwrot wywłaszczonej ww. decyzją nieruchomości) I. L. złożyła po upływie 20 lat od dnia wywłaszczenia (2 czerwca 1995 r.). Drugi wniosek (o wypłatę odszkodowania) J. P. (spadkobierczyni byłej właścicielki), złożyła po 36 latach od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej (9 grudnia 2011). W tym czasie była właścicielka miała możliwość odbioru należnego odszkodowania. Kierując się zasadami doświadczenia życiowego trudno zrozumieć zaistniałą sytuację, by osoba, przez tak długi czas nie interesowała się nieruchomością, którą sama nabyła "na mocy aktu kupna zeznanego w dniu 3 września 1937 roku za nr. 13 (...) księgi" ("Kolonia [...] I"), jak wynika z zaświadczenia wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne dnia 17 października 1974 r.

Dnia 22 października 2014 r., w Wydziale Obywatelskim Miasta K., przesłuchano stronę J. P. Zeznała wówczas, że jej matka, I. L. dowiedziała się o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Warszawie przy dawnej ul. [...], w 1995 r. tj. 20 lat po wywłaszczeniu. Odnalazła wtedy akt notarialny o zakupie działki przy ul. [...], udała się do Sądu po zaświadczenie, że jest właścicielką ww. nieruchomości. W księdze wieczystej figurowała wciąż jako właścicielka i nie otrzymała żadnej informacji odnośnie wywłaszczenia, ani tym samym należnego odszkodowania.

Powyższemu twierdzeniu przeczy kopia zaświadczenia z 14 października 1992 r. Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, w którym znajduje się informacja, że "w dziale III pod nr 6 wpisane jest ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego do działki nr [...] o powierzchni 12 arów 71 m2", który J. D. z domu L. dołączyła do wniosku z 1 czerwca 1995 r. o zwrot. A więc I. L. z pewnością posiadła wiedzę o wywłaszczeniu działki, co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku o zwrot, a mimo to nie wystąpiła wówczas z roszczeniem. Są to dowody pośrednie potwierdzające, że odszkodowanie ustalone decyzją z [...] października 1975 r. wypłacono lub złożono do depozytu sądowego. Stosownie do zapisów decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie miało zostać złożone do depozytu sądowego w trybie art. 27 uztwn. Suma odszkodowania złożona do depozytu sądowego przechodzi na własność Państwa, jeżeli osoby uprawnione do odbioru nie podejmą jej w ciągu 5 lat od dnia doręczenia im wezwania do odbioru ze wskazaniem skutków niepodjęcia (art. 27 ust. 3 uztwn). Przez złożenie odszkodowania do depozytu sądowego osoba obowiązana do wypłaty odszkodowania zwalnia się ze swego zobowiązania tak, jakby odszkodowanie to zostało wypłacone uprawnionej osobie. Istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie i jego wpłata do depozytu sądowego skutkuje brakiem możliwości jego waloryzacji i wypłaty stosownie do art. 132 ust. 3 ugn.

Wojewoda wskazał, że postępowanie prowadzone po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji wywłaszczeniowej na wniosek spadkobiercy, który nie dysponuje żadnymi dowodami na okoliczność braku wypłaty ustalonego w decyzji odszkodowania musi opierać się na starannej analizie tych dokumentów, które zgromadzono w sprawie, zgodnie z zasadą nakładającą na organ obowiązek dołożenia wszelkich starań w dokładnym rozpoznaniu okoliczności sprawy. Nie może ono polegać wyłącznie na uznaniu wiarygodności składanego wniosku. Tylko oczywisty dowód na to, że odszkodowanie określone w decyzji nie zostało wypłacone właścicielowi lub nie zostało złożone do depozytu sądowego, dawałby podstawę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony. Całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwolił na uwzględnienie żądania strony, stąd należy za prawidłowe uznać rozstrzygnięcie I instancji o odmowie waloryzacji i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. P. zarzucając decyzji z [...] marca 2020 r. błędną ocenę zebranych w sprawie dowodów - naruszenie art. 80 kpa.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania (k. 2-4 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie (k. 6-6v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1183/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania (art. 132 ust. 3 ugn). Istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie przy braku jego wypłaty warunkuje możliwość jego waloryzacji.

Decyzję wywłaszczeniową z [...] października 1975 r. wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Mocą tej decyzji wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], o powierzchni 1271 m2. Decyzją tą ustalono odszkodowanie w wysokości 51.565 zł. Odszkodowanie miało wypłacić Przedsiębiorstwo M. Wypłata odszkodowania miała nastąpić pod warunkiem zgłoszenia się osoby uprawnionej lub jej następców prawnych w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. W przypadku zaś niezgłoszenia się osoby uprawnionej we wskazanym terminie kwota odszkodowania miała zostać przekazana do depozytu sądowego (art. 27 ust. 2 uztwn).

Wobec wniosku skarżącej o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego decyzją z [...] października 1975 r., za kluczowe dla rozpoznania żądania skarżącej jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że faktycznie osoba uprawniona - w tym przypadku matka skarżącej, nie otrzymała/odebrała ustalonego decyzją odszkodowania. Prezydent podjął szereg czynności zmierzających do pozyskania niezbędnych dokumentów i dopuścił jako dowód w sprawie wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 kpa).

W wyniku podjętych działań Prezydent ustalił, że nie odnaleziono w Sądach Rejonowych dla: m.st. Warszawy, dla Warszawy Woli; Warszawy Pragi; Warszawy Mokotowa sprawy o złożenie do depozytu niniejszego odszkodowania. Syndyk T. S.A. (następcy prawnego podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie) przyznał, że nie natrafiono na dokumenty związane z wywłaszczeniem i odszkodowaniem, ani wniosku o złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego.

Nie powiodły się poszukiwania prowadzone przez organ I instancji w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim. Analiza dostępnych zasobów dokumentacji wykazała brak dokumentu potwierdzającego odbiór odszkodowania przez uprawnioną bądź wniosku o złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego.

Prezydent rozpatrując złożony przez skarżącą wniosek poszukiwał niezbędnych dowodów na wiele sposobów. Sprawa dotyczy wypłaty odszkodowania sprzed ponad 40 lat. Oznacza to, że odnalezienie dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania po tak długim czasie jest utrudnione, a w niektórych przypadkach prawie niemożliwe, zważywszy na obowiązujące przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów finansowo-księgowych. Zgodnie z obowiązującym wówczas § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. nr 12 poz. 66 ze zm., wydanym na podstawie art. 4 ust. 2 dekretu z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych - Dz.U. nr 19 poz. 149) składnice akt urzędów, instytucji, organizacji i przedsiębiorstw przechowują materiały archiwalne w ciągu następujących okresów: w naczelnych organach władzy i administracji państwowej, instytucjach i organizacjach na szczeblu centralnym oraz przedsiębiorstwach o znaczeniu ogólnopaństwowym - 15 lat; w urzędach, instytucjach i organizacjach na szczeblu wojewódzkim i powiatowym, w przedsiębiorstwach o znaczeniu lokalnym oraz w spółdzielniach produkcyjnych - 10 lat; w urzędach, instytucjach i organizacjach na szczeblu gromadzkim - 5 lat (ust. 1). Wszelkie materiały archiwalne typu dokumentacji mechanicznej przechowywane są w urzędach, instytucjach, organizacjach i przedsiębiorstwach przez 5 lat (ust. 2).

Przesądza to o tym, że dowody księgowe, w tym potwierdzenia wypłaty czy potwierdzenia odbioru (m.in. niniejszego odszkodowania) mogły ulec ziszczeniu. Organy zasadnie uznały, że skoro nie ma bezpośrednich dowodów na wypłatę odszkodowania, to dla ustalenia, czy przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone szczególne znaczenie mają dowody pośrednie. Te nie pozwalają na uznanie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że faktycznie zaniechano wypłaty odszkodowania.

Poszukując niezbędnych dowodów, organ zwracał się do różnych instytucji. Z uzyskanych odpowiedzi w odniesieniu do dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania, czy dokumentacji związanej ze złożeniem kwoty odszkodowania do depozytu wynika, że brak jest dokumentacji w aktach archiwalnych. Zniszczenie akt nie oznacza, że akt tych nie było. Nie można przyjąć, że brak potwierdzenia w postaci dokumentu księgowego jest dowodem na brak wypłacenia [odszkodowania]. Brak dowodu potwierdzającego odbiór odszkodowania, spowodowany upływem czasu, nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że odszkodowanie nie zostało w ogóle wypłacone czy odebrane.

Kwerenda dostępnych repertoriów sądowych wykazała, że nie zarejestrowano wniosku o złożenie do depozytu sądowego przedmiotowego odszkodowania.

Sad I instancji zgodził się z organem, że gdyby faktycznie nie doszło do wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją wywłaszczeniową, zostałoby ono wpłacone do depozytu sądowego, co było w interesie Państwa, gdyż taka złożona do depozytu sądowego suma przechodziła na własność Państwa, jeżeli osoby uprawnione do odbioru nie podjęły jej w ciągu 5 lat od dnia doręczenia im wezwania do odbioru. Z ustaleń organów wynika, że w dokumentach sądowych brak jest informacji, by toczyła się sprawa z udziałem matki skarżącej o złożenie pieniędzy do depozytu sądowego.

W rezultacie organy ustaliły, że brak jest dokumentów świadczących bezpośrednio o wypłacie lub przekazaniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Nie otrzymano żadnych dowodów świadczących wprost by tego odszkodowania nie wypłacono. Także wnioskodawczyni niniejszego postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność, że odszkodowanie nie zostało wypłacone.

Wbrew zarzutom skargi, mając na uwadze zakres czynności Prezydenta w celu pozyskania dokumentów pozwalających na rozpoznanie sprawy; pozyskanie opisanych dokumentów, które pośrednio świadczyć mogą, że doszło do wypłaty odszkodowania, nie można zarzucić organom, że dokonały błędnych ustaleń.

Przeprowadzone przez organy postępowanie i wszystkie podjęte czynności oznaczają w istocie, że odnalezienie dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania pod tak długim czasie jest utrudnione, a w niektórych przypadkach prawie niemożliwe, zważywszy m.in. na obowiązujące przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów finansowo-księgowych. Organy zasadnie uznały, że skoro nie ma bezpośrednich dowodów na wypłatę odszkodowania, to dla ustalenia, czy przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone szczególne znaczenie mają dowody pośrednie. Te z kolei nie pozwalają na uznanie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że faktycznie zaniechano wypłaty odszkodowania.

W ocenie składu orzekającego, w świetle poczynionych ustaleń, słusznie i zasadnie organy orzekły o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz skarżącej. Brak dowodów świadczących o tym, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji i wypłaty wnioskowanego odszkodowania.

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca nie przedstawiła żadnych wiarygodnych i bezspornych dowodów potwierdzających, że do wypłaty tego odszkodowania faktycznie nie doszło. Skarżąca nie może przerzucać ciężaru dowodu wyłącznie na organy administracji i oczekiwać, że brak dowodów bezpośrednich będzie skutkował korzystnym dla niej rozstrzygnięciem. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania: art. 7, 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 czy art. 80 kpa. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 i zawarty w art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżącej. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich bazie ustaleń a ocenę okoliczności sprawy oparły na całokształcie materiału dowodowego. Zaskarżoną decyzję wyczerpująco uzasadniono (art. 107 § 3 kpa). Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem organy wydając zaskarżone decyzje podjęły wszelkie możliwe kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie zachowanego materiału dowodowego.

Skargę kasacyjną wywiodła J. P., reprezentowana przez r. pr. K. L., zaskarżając w wyrok I SA/Wa 1183/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I.1. prawa materialnego - art. 132 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wypłaty i waloryzacji odszkodowania, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał jego zastosowanie;

II. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez nieuchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego, podczas gdy należało uznać, że naruszona została zasada swobodnej oceny dowodów, a zebrane w sprawie dowody wskazują na brak wypłacenia odszkodowania i uchylić decyzję Wojewody;

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8 i art. 77 § 1 przez nieuchylenie decyzji Wojewody, podczas gdy w obliczu przerzucenia na skarżącą ciężar[u] dowodu i wskazywania na konieczność przedstawienia dowodu, który potwierdzi w sposób niebudzący wątpliwości, że faktycznie osoba uprawniona nie otrzymała odszkodowania, w sytuacji gdy przeprowadzenie takiego dowodu nie jest możliwe - należało tę decyzję uchylić;

4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa przez nieuchylenie decyzji Wojewody, podczas gdy w sytuacji braku omówienia w uzasadnieniu decyzji dowodów, którym organ odmówił wiarygodności - należało skargę uwzględnić i uchylić decyzję;

5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 81a § 1 kpa przez nieuchylenie decyzji Wojewody, podczas gdy w obliczu istnienia w sprawie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego i nierozstrzygnięcia ich przez organ na korzyść strony, należało skargę uwzględnić;

6. art. 134 § 1 w zw. z art. art. 141 § 4 ppsa przez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów przedstawionych w skardze, które mogły mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 81a § 1 kpa.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przypisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego; zrzekła się rozprawy (art. 76 § 2 ppsa).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania.

Zarzuty naruszenia "art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa" zawierają przeciwstawne normy wynikowe, regulujące sposób rozstrzygnięcia i ze swej istoty nie mogą pozostawać ze sobą "w związku".

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia norm dopełnienia: art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa; art. 7, 8 i art. 77 § 1 [kpa] i art. 107 § 3 kpa, zatem nie miał podstaw do zastosowania normy odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa); w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Skoro organy prawidłowo zebrały cały dostępny materiał dowodowy i wszechstronnie oceniły całokształt materiału dowodowego, to nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H Beck 2021, s. 550-551, nb 1-3). Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje konkretnego dowodu, który organy obu instancji przeinaczyłyby bądź oceniły nieprawidłowo (w tym s. 15 akapit 1 skargi kasacyjnej). Przywołany wyrok NSA z 18.2.2009 r. I OSK 403/08 (s. 11 skargi kasacyjnej), zapadł w postępowaniu kontrolującym postępowanie nieważnościowe, w zasadniczo odmiennym stanie faktycznym. W sprawie I OSK 403/08 Sąd I instancji wskazał, że adres wywłaszczanego J.K., zmarłego w 1968 r., był w posiadaniu notariusza prowadzącego księgę wieczystą wywłaszczanej nieruchomości; w ewidencji organów administracji stopnia podstawowego - Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej" [...]" i "[...]" w Krakowie, co potwierdzają zaświadczenia i pisma Wydziału Finansowego i Ref. Centr. Księgowości i Rewizji z [...] sierpnia 1971 r. i [...] sierpnia 1971 r. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] maja 1971 r. stawił się spadkobierca J. K., jego syn B. K., informując organ o śmierci ojca w 1968 r., osobach pełnoletnich spadkobierców, ich adresach i tym, że toczy się aktualnie postępowanie spadkowe, obowiązkiem organu było oddalenie wniosku wywłaszczeniowego (art. 20 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.) i poinformowanie ubiegającego się o wywłaszczenie, że należy przeprowadzić rokowania ze spadkobiercami J. K. Oczywistym bowiem było, że oświadczenie zawarte we wniosku wywłaszczeniowym z [...] listopada 1970 r. (złożonym ponad dwa lata po śmierci J. K.), co do nieznanej z miejsca pobytu osoby właściciela, nie znajdowało pokrycia w faktach. Zasadniczo różne były także realia w postępowaniach kontrolowanych wyrokiem I OSK 403/08 (dotyczącym nieruchomości leżącej w Krakowie) i I OSK 1631/21 (dotyczącym nieruchomości leżącej w Warszawie). Do faktów powszechnie znanych (art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 ppsa) należy to, że straty ludności Warszawy w wyniku II wojny światowej były znacznie większe niż straty ludności Krakowa; ludność Warszawy w istocie w 100% została przez Niemców wysiedlona w trakcie i po upadku powstania warszawskiego (co nie miało miejsca w Krakowie); znaczna część przedwojennej zabudowy mieszkaniowej Warszawy została przez Niemców zburzona (co nie dotknęło Krakowa); w Warszawie uległy zniszczeniu w części księgi hipoteczne, przedwojenna ewidencja gruntów i akta podatkowe. Zatem szansa na skuteczne ustalenie miejsca zamieszkania właściciela wywłaszczanej nieruchomości w oparciu o akta księgi hipotecznej, ewidencję gruntów i akta podatkowe w Warszawie, była znacznie mniejsza niż w Krakowie, w którym z reguły dana rodzina nie zmieniała adresu od pokoleń.

Szereg argumentów wskazujących - w ocenie skarżącej kasacyjnie - na rażące naruszenie prawa bądź naruszenie prawa w postępowaniu wywłaszczeniowym, mogłyby stanowić przesłanki rozumowania w ewentualnym postępowaniu nieważnościowym. Tymczasem postępowanie wszczęte wnioskiem z 5 grudnia 2011 r. (prezentata Urzędu m.st. Warszawy z 9 grudnia 2011 r.), doprecyzowanym pismem z 4 września 2013 r. (prezentata Kancelarii Urzędu z 13 września 2013 r. ; k. 6-5, 15-1v akt Prezydenta), jest postępowaniem zwykłym o waloryzację i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości decyzją z [...] października 1975 r. To, że praktyka stosowania prawa i kultura prawna organów administracji państwowej w połowie lat siedemdziesiątych XX w., gdy działanie organów nie były poddane kontroli sądowej, była niższa niż obecnie, nie ulega wątpliwości. W powołanym w skardze kasacyjnej uzasadnieniu wyroku z 17.4.2019 r. I OSK 2164/18 NSA wskazał, że "konstrukcja na podstawie której uznano, że odszkodowanie zostało ustalone, opiera się na domniemaniu "historycznym", związanym z subiektywną oceną działania władzy wykonawczej w 1980 r. Nie powołano natomiast jakichkolwiek dokumentów, z których mogłoby wynikać, że odszkodowanie zostało istotnie właścicielce wywłaszczonego gruntu wypłacone.". NSA w wyroku z 10.9.2020 r. I OSK 182/20 (także powołanym w skardze kasacyjnej – s. 13, akapit ostatni) nie podzielił rygorystycznego stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 17.4.2019 r. I OSK 2164/18 (s. 10 akapit przedostatni skargi kasacyjnej), motywując swe stanowisko tym, że przesłanką zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn jest brak odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. Skoro ze względu na upływ okresu archiwizacji dokumentów, ich brak nie stanowi potwierdzenia tej przesłanki, a ma ona charakter negatywny, to postępowanie wyjaśniające jest nakierowane w istocie na weryfikację prawdziwości twierdzeń skarżących, nie można bowiem przeprowadzić dowodu na okoliczność braku wydania decyzji.

Tymczasem w sprawie kontrolowanej w niniejszym postępowaniu Sąd I instancji trafnie zaaprobował ocenę zebranych w sprawie dokumentów i ich odpisów, i przeprowadzone rozumowanie, które - choć organy użyły sformułowania "dowody pośrednie", stanowi w istocie skorzystanie z instytucji domniemania faktycznego (o czym w dalszej części uzasadnienia).

Przeciwko ocenie dowodów, dokonanej przez organy obu instancji, nie przemawiały argumenty podniesione w skardze kasacyjnej, ograniczające wiedzę ówczesnej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości do trzech teoretycznych możliwości (s. 8-9 skargi kasacyjnej). Wobec niekompletności akt wywłaszczeniowych (w teczce [...]) i upływu ponad 44 lat od daty wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego do dnia wydania zaskarżonej decyzji, zgodne jest z doświadczeniem życiowym, że w szczególności nie zachował się dokument potwierdzający zawiadomienia właścicielki o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu miejskiego bądź o obwieszczeniu decyzji Naczelnika (art. 195 § 1 kpa w brzmieniu Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168; zm. z 1962 r. nr 33, poz. 156; z 1963 nr 29, poz. 172; z 1975 nr 16, poz. 91; W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr. 1975, s. 167-168, uw. 1, 3).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8 i art. 77 § 1 [kpa] i art. 107 § 3 kpa. Nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 kpa), art. 77 § 1 ani art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powszechnie przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym nie prowadzi się dowodów na okoliczności negatywne (wyrok NSA z 23.10.2012 r. I OSK 1214/11, cbosa). Jednakże skarżąca kasacyjnie pomija to, że możliwe jest wykazywanie przez stronę okoliczności, które pozwalają ustalić, że np. odszkodowania nie wypłacono. Jedynie przykładowo można wskazać, że taki dowodem może być np. odpis pisma byłego właściciela z prezentatą organu, którym to były właściciel domagał się po wywłaszczeniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, krótko po uzyskaniu informacji o wywłaszczeniu nieruchomości.

W powołanym przez skarżącą kasacyjnie wyroku z 25.11.2020 r. II SA/Łd 260/20 (s. 13 kapit ostatni skargi kasacyjnej) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że "podziela stanowisko zaprezentowane przez organy administracji, że w oparciu o istniejące dowody pośrednie, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że odszkodowanie ustalone w decyzji z 1979 r. nie zostało L.K. wypłacone. Trafnie zwraca uwagę organ odwoławczy, że po wydaniu zarządzenia o wywłaszczeniu L.K. pismem z dnia 11 sierpnia 1979 r. wystąpił do Naczelnika Gminy w A z zapytaniem dotyczącym należnego mu odszkodowania. Niezwłocznie po otrzymaniu pisma z 11 sierpnia 1979 r. organ wydał decyzję odszkodowawczą". Stanowisko Sądu I instancji co do dowodu pośredniego aprobował NSA, który wyrokiem z 23.2.2022 r. I OSK 867/21 oddalił skargę kasacyjną J.K. - wnuka dawnego właściciela - który 38 lat po orzeczeniu dotyczącym odszkodowania, wystąpił z wnioskiem o waloryzację i wypłatę odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa.

Trafnie Sąd I instancji wskazuje, skoro I. L. z zaświadczenia z 14 października 1992 r. Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa wiedziała o wpisie ostrzeżenia o wszczęciu postępowania o wywłaszczenie przedmiotowej działki, to gdyby faktycznie owego odszkodowania nie uzyskała, już wówczas winna była zgłosić roszczenie o wypłatę odszkodowania za tę działkę. Tymczasem J. D. z domu L. w istocie 1 czerwca 1995 r. wniosła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (s. 8 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1183/20), a nie zgłosiła żądania wypłaty odszkodowania. Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tego rozumowania Sądu I instancji skutecznie nie podważa. W szczególności za stanowiskiem skarżącej kasacyjnie nie przemawia wyrok I OSK 2164/18, który zapadł w zasadniczo odmiennym stanie faktycznym. NSA w wyroku I OSK 2164/18 jednoznacznie wskazał, że narusza art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, "dotyczące postępowania dowodowego, przyjęcie pomimo braku jakichkolwiek dowodów, że ustalone zostało odszkodowanie za pozbawienie poprzedników prawnych skarżącej własności nieruchomości zarządzeniem nr 7/80 Naczelnika Gminy [...] z 21 lipca 1980 r." (cbosa). Tymczasem w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 1606/21 ustalenie odszkodowania wynika jednoznacznie z: punktów II i III decyzji z [...] października 1975 r.; s. 2/3 uzasadnienia tej decyzji; elaboratów szacunkowych: inż. C. C. z grudnia 1974 r.; inż. L. O. z września 1974 r. i aneksu inż. L. O. z grudnia 1974 r. do elaboratu z września 1974 r. (w teczce [...]). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje żadnego dowodu, któremu Wojewoda odmówił wiarygodności, a co za tym idzie, nie było konieczności przedstawienia omówienia "dowodów [liczba mnoga - uw. NSA], którym organ odmówił wiarygodności" (pkt II.4 petitum skargi kasacyjnej).

Skarżąca kasacyjnie nietrafnie zarzuca wyrok[ow]i naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na przyjęciu, że zebrany w sprawie materiał dowod[ow]y wskazuje na to, że odszkodowanie za wywłaszczenie zostało wypłacone, podczas gdy zebrane w sprawie dowody wskazują na brak jego wypłacenia.

Nakaz rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, wskazany w art. 81a § 1, jest skonstruowany w nawiązaniu do obowiązującej w procesie karnym zasady in dubio pro reo, zgodnie z którą: "Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść oskarżonego" (art. 5 § 2 kpk).[...] Wydaje się jednak, że właściwą lokalizacją komentowanego przepisu w systematyce Kodeksu są przepisy działu IVa, dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, tym bardziej że zasada in dubio pro reo jest uważana w doktrynie postępowania karnego za konsekwencję zasady domniemania niewinności, która nie obowiązuje w postępowaniu administracyjnym (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2022, uw. 3 do art. 81a kpa). Przesłanki zastosowania nakazu, o którym mowa w § 1, są następujące: 1. po przeprowadzeniu postępowania dowodowego "pozostają" 2. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego 3. w zakresie nałożenia na stronę obowiązku lub odebrania stronie uprawnienia. Komentowany nakaz nie jest regułą postępowania dowodowego. Przeciwnie: ma on zastosowanie, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie trybem z i zasadami przewidzianymi w Kodeksie pozostają wątpliwości co do stanu faktycznego. Nie chodzi tu także o sytuację unormowaną w art. 86, a mianowicie gdy "po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Komentowany przepis nie określa reguły oceny dowodów, ma on bowiem zastosowanie wówczas, gdy organ administracji publicznej już dokonał wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Treść komentowanego przepisu nie zezwala na jego zastosowanie przed dokonaniem wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a zwłaszcza na wykorzystanie komentowanego nakazu do oceny dowodów. Komentowany przepis w żadnym zakresie nie zwalnia organu administracji z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (A. Wróbel - tamże, uw.6).

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, art. 81a § 1 kpa nie znalazł w sprawie zastosowania, bowiem stan faktyczny został ustalony na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Konstrukcja zastosowana przez Wojewodę, prawidłowo aprobowana przez Sąd I instancji, jest domniemaniem faktycznym, mimo że ani Wojewoda, ani Sąd I instancji wprost tej instytucji prawa procesowego nie przywołali.

Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14.7. 2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).

Fakt domniemany nie wymaga ani twierdzenia, ani dowodzenia, natomiast twierdzenia i dowodzenia wymagają fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (postanowienie SN z 17.10.2000 r. I CKN 1198/98, Lex 50829, akceptowane przez T. Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 291, uw. 2). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Za stosowaniem domniemania faktycznego jako metody dowodzenia pozwalającej ustalić nawet prawo własności nieruchomości opowiedział się Sąd Najwyższy w orzeczeniu 1 CR 60/61 z 15.12. 1961 r. (OSPiKA 1962/2/257, aprobowanym przez M. Gintowta i S. Rudnickiego, Problematyka prawna nieruchomości, W. Pr. 1969, s. 329, DOWODY WŁASNOŚCI uw. 1273), jak i w uzasadnieniu wyroku z 27.1.1999 r. II CKN 408/98, OSNC 1999/7-8/136, w którym wskazał, że w procesie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a stanem rzeczywistym ustalenie przez sąd prawa własności nieruchomości dopuszczalne jest także w drodze domniemania faktycznego, przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych (wyrok II CKN 408/98 aprobowany przez T. Erecińskiego - op. cit., s. 294, uw. 11) i w uzasadnieniu postanowienia SN z 23.10.2007 r. III CSK 126/07 (postanowienie III CSK 126/07 aprobowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza w: red. T. Wiśniewski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I, Wolters Kluwer 2021, uw. 13 pkt 3 do art. 231). Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Milbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu, co słusznie uwzględniły organy obu instancji.

Sąd I instancji prawidłowo aprobował pogląd organów, że skoro nie ma bezpośrednich dowodów na wypłatę odszkodowania, to dla ustalenia czy przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone poprzedniczce prawnej skarżącej, szczególne znaczenie ma fakt pośredni (także "dowody pośrednie"; w orzecznictwie przyjmuje się, że udowodnienie praktyk monopolistycznych może nastąpić także na podstawie dowodów pośrednich, w tym domniemań faktycznych - art 231 (wyrok Sądu Antymonopolowego z 21.12.1994 r. XVII Amr 47/94, akceptowany przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza - op. cit., uw. 13 pkt 5 do art. 231). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo aprobował ustalenie przez organy obu instancji, na podstawie dowodów pośrednich (punktów II i III decyzji z [...] października 1975 r.; s. 2/3 uzasadnienia tej decyzji; elaboratów szacunkowych: inż. C. C. z grudnia 1974 r.; inż. L. O. z września 1974 r. i aneksu inż. L. O. z grudnia 1974 r. do elaboratu z września 1974 r. - w teczce [...]), że skoro ustalono w postępowaniu wywłaszczeniowym należne ówczesnej właścicielce odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, doszło również do wypłaty ówczesnej właścicielce należnego jej odszkodowania. Zniszczenie akt po okresie przechowywania akt zgodnie z prawem nie oznacza, że nie było akt zawierających dokumentację dotyczącą wypłaty odszkodowania czy dokumentację związaną ze złożeniem kwoty odszkodowania do depozytu (s. 12 uzasadnienia I SA/Wa 1183/20).

Trafnie skarżąca kasacyjnie kwestionuje użycie przez Sąd I instancji sformułowania "...dowody pośrednie. Te z kolei nie pozwalają na uznanie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że faktycznie zaniechano wypłaty odszkodowania".

Przyjmuje się, że przy konstruowaniu domniemania faktycznego obok zasad logiki istotną rolę odgrywają zasady doświadczenia. Domniemanie faktyczne nie powinno być sprzeczne z tymi zasadami (wyrok SN z 22.1.1998 r. II UKN 465/97, OSNP 1999/1/24; postanowienie SN z 17.10.2000 r. I CKN 1196/98, Lex 50829). W związku z tym sąd nie musi dodatkowo potwierdzać wniosku domniemania oraz eliminować hipotez z nim niezgodnych. Domniemanie upraszcza dowodzenie także w ten sposób, że zastępuje całkowite sprawdzenie wniosku domniemania jego sprawdzeniem częściowym. Warunkiem poprawności domniemania faktycznego jest także to, że nie zmienia ono rozkładu ciężaru dowodu, którego regułę ogólną wyraża art. 6 kc, i nie przenosi go na stronę przeciwną. Dlatego do podważenia domniemania faktycznego wystarczy dowód przeciwny. Przeprowadzenie dowodu przeciwieństwa jest zatem zbędne (L. Morawski, Domniemania a dowody prawnicze, Toruń 1981, s. 104; wyrok SN z 17.5.2007 r. III CSK 429/06, 274129; akceptowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza - op. cit., uw. 5 do art. 231). Domniemania faktyczne upraszczają przeprowadzenie dowodu, choć nie spełniają wymogu systemowego i całościowego sprawdzenia twierdzeń. Przyjmuje się bowiem, że dalsze sprawdzenie poprawności wniosku nie doprowadzi do stwierdzenia, że był fałszywy (L. Morawski, Domniemania..., s. 105; wyroki SN: z 2.2.2005 r. IV CK 459/04, Lex 142068; z 28.09.2005 r. I CK 114/05, Lex 187000; aprobowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza - op. cit., uw. 7 do art. 231).

Skarżąca kasacyjnie nietrafnie uważa, że "zebrany w sprawie materiał dowod[ow]y wskazuje zgoła na co innego" (s. 7 skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, przeto trafnie zastosował art. 151 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). WSA odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów. Skoro Sąd I instancji trafnie nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 81a § 1 kpa, to nieodniesienie się do tego zarzutu skargi nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 132 ust. 3 ugn, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 132 ust. 3 ugn.

Biorąc pod uwagę powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ppsa.