Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1864/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko – Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 151/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 6 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 2167 (dwa tysiące sto sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 151/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [... na decyzję [... z 6 grudnia 2018 r. nr [... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz [... 3600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Prezes Zarządu PFRON uzyskał informacje z Kompleksowego Systemu Informacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że [... – dalej: strona - nie opłaciła w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FGSP za okresy: październik 2012 r., grudzień 2012 r., lipiec, 2013 r., wrzesień 2013 r., kwiecień 2015 r.

Strona została wezwana do zwrotu środków Funduszu, wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: październik 2012 r., grudzień 2012 r., lipiec 2013 r., wrzesień 2013 r., listopad 2014 r., kwiecień 2015 r. wraz z odsetkami naliczonymi od tych kwot od dnia otrzymania dofinansowania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania.

Prezes Zarządu PRFON decyzją z 19 września 2018 r., nakazał stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy: październik 2012 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków Funduszu za okresy: grudzień 2012 r., lipiec 2013 r., wrzesień 2013 r., kwiecień 2015 r. jako bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, iż składki ZUS od wynagrodzeń za te okresy zostały przez stronę opłacone w pełnej wysokości i w terminie.

Orzekając na skutek odwołania strony Prezes Zarządu PFRON decyzją z 6 grudnia 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków PFRON za okresy sprawozdawcze: grudzień 2012 r., lipiec 2013 r., wrzesień 2013 r. oraz kwiecień 2015 r. zostało umorzone jako bezprzedmiotowe albowiem składki ZUS od wynagrodzeń zostały opłacone zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, z późn. zm. dalej: ustawa o rehabilitacji). W związku z powyższym ocenie podlegał okres sprawozdawczy październik 2012 r. Strona wypłaciła wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym pod koniec miesiąca. Tym samym wnioskowi Wn-D za okres październik 2012 r. odpowiada deklaracja ZUS za okres październik 2012 r. Wynika to z faktu, iż wynagrodzenie płacone jest w tym samym miesiącu za ten miesiąc, za który pracownik pobiera wynagrodzenie, a obowiązek opłacenia składek powstaje z chwilą wypłaty wynagrodzenia.

Organ II instancji zauważył, że składki ZUS od wynagrodzeń za październik 2012 r. zostały opłacone w pełnej wysokości po terminie w dniu 16 listopada 2012 r. Strona za październik 2012 r. nie opłaciła składek ZUS od wynagrodzeń zgodnie z art. art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2012 r. do 30 listopada 2012 r. Przepis ten wskazuje, że koszty płacy powinny zostać poniesione terminowo i faktycznie, wobec czego nieterminowe opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, FP i FGSP, z uchybieniem terminu wynikającego z art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skutkuje uznaniem, że dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ww. okres sprawozdawczy zostało pobrane w całości nienależnie. Z przepisów ustawy o rehabilitacji wynika, iż funkcjonujący system wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych w formie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uznaje koszty płacy jako całość i nie ma możliwości wnioskowania o dofinansowanie jedynie do części tych kosztów. Poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy związanych z wypłatą wynagrodzenia wiąże się ściśle również z poniesieniem pozostałych kosztów płacy tj. m.in. kosztów ubezpieczenia społecznego, składek na Fundusz Pracy i FGŚP.

Organ odnosząc się do kwestii przedawnienia wskazał, że przepis art. 70 Ordynacji podatkowej, nie ma zastosowania do należności z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wyjaśnił, że w sprawie ma zastosowanie art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999, wskazujący dziesięcioletni okres przedawniania. W myśl art. 15 ust. 2 ww. rozporządzenia okres przedawniania rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi (...). Natomiast podjęcie jakiejkolwiek czynności przez Państwo Członkowskie powoduje przerwanie biegu przedawniania. Strona pismem z dnia 23 marca została wezwana do zwrotu środków PFRON wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych m.in. za październik 2012 r., co spowodowało przerwanie biegu przedawniania. Wobec tego organ ma możliwość dochodzenia zwrotu środków za okres sprawozdawczy październik 2012 r.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie wskazał, że w sprawie powinna znaleźć zastosowanie regulacja zwalniająca od sankcji za uchybienia w terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne nieprzekraczające 14 dni. Przepis art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji dopuszczający możliwość 14 dniowego uchybienia terminu płatności został wprowadzony ustawą z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 986, dalej: ustawa zmieniająca). Art. 8 pkt 2 ustawy zmieniającej stanowi, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem m.in. art. 1 pkt 9 lit. a, który wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy nowelizującej (Sejm RP VII kadencji Nr druku: 386), projekt miał na celu m.in. doprecyzowanie przepisu art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji o wskazanie na konieczność terminowego poniesienia kosztów płacy. Regulacja zawarta w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy odnosi sankcję w postaci utraty prawa do miesięcznego dofinansowania do tożsamej definicji terminu poniesienia miesięcznych kosztów płacy, doprecyzowując jedynie wymiar dopuszczalnego przekroczenia terminu.

Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92 wyjaśnił, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy "polega [...] na tym, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa. Zasada ta umożliwia ustawodawcy dokonanie szybkiej zmiany prawa i potraktowanie stosunków prawnych danego rodzaju jednakowo według nowych norm prawnych przy założeniu, że nowe prawo odpowiada lepiej nowym warunkom jego obowiązywania niż prawo uchylane". Zatem jeżeli w ustawie brak jest wyraźnych i szczególnych przepisów przejściowych, ustawę tę stosuje się od dnia jej wejścia w życie wprost i bezpośrednio do wszystkich stanów prawnych objętych jej zakresem podmiotowym i przedmiotowym. Innymi słowy, uniemożliwia to stosowanie innych przepisów, niż przepisy nowe (przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją). Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania nowej ustawy zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki społeczne. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu jednocześnie skutków z nich wynikających. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały przed rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 roku U 5/86 OTK 1986 poz. 1, z 28 maja 1986 roku U 1/86 OTK 1986 poz. 2). Zdaniem Sądu I instancji w sprawie mamy do czynienia z takim właśnie zdarzeniem, relacją publiczno - prawną wciąż "otwartą". Dzieje się tak, ponieważ do czasu zainicjowania niniejszego postępowania, co miało miejsce po latach od udzielenia refundacji, wcześniej – pod rządami dawnej regulacji - nie została zweryfikowana jej zasadność.

W ocenie WSA nowa regulacja jest z woli ustawodawcy dla strony korzystniejsza. Z uwagi na w istocie sankcyjny charakter prowadzonego obecnie postępowania nie można tracić z pola widzenia zasady stosowania ustawy dla skarżącego Stowarzyszenia względniejszej (korzystniejszej), którą w sprawie jest nowe prawo. Zastosowaniu nowej ustawy nie sprzeciwiają się realiach sprawy w szczególności względy natury aksjologicznej. Przepis art. 178 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji wynika, że obowiązkiem sądów jest interpretowanie przepisów ustaw, zatem nie mogą poprzestać na dosłownym odczytaniu ich treści, gdyż zobowiązane są do nadania im takiego znaczenia, aby rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji i prawie międzynarodowym, wiążącym Polskę, oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem. Odwołanie do tego kontekstu również stanowi bezpośrednie stosowanie Konstytucji w rozumieniu art. 8 ust. 2. Konsekwentnie, jeżeli treść przepisu ustalona na podstawie dyrektyw I stopnia (językowej, systemowej i celowościowej) jest rozbieżna lub budzi wątpliwości co do zgodności z aktualną aksjologią, sądy powinny stosować generalne dyrektywy wykładni, stanowiące metanormy II stopnia".

Zgodnie ze wskazaniami Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do wskazanej w wyroku wykładni prawa materialnego i zastosuje ustawę nową, korzystniejszą dla Strony. W tym kontekście dokona ustaleń związanych z uiszczeniem przez stronę miesięcznych kosztów płacy z uchybieniem terminu wskazanego w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Organ winien rozważyć także kwestię możliwości wydania decyzji merytorycznej z uwagi na bieg terminu przedawnienia.

Prezes Zarządu PFRON wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 26c ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyznanie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest "zdarzeniem o charakterze ciągłym", "relacją publiczno-prawną wciąż otwartą", a więc de facto stosunkiem prawnym o charakterze ciągłym;

gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do konkluzji, że zobowiązanie Funduszu wobec pracodawcy do wypłaty dofinansowania na podstawie art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie ma charakteru ciągłego, jest tylko zobowiązaniem "jednorazowym", miesięcznym, istniejącym wyłącznie dlatego, że pracodawca złożył wniosek o wypłatę dofinansowania miesięcznego, o którym to wniosku jest mowa w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, w konsekwencji stosunek prawny pomiędzy Funduszem a pracodawcą "zamyka się" w związku ze złożeniem wniosku i wypłatą miesięcznej kwoty dofinansowania;

2. art. 2 pkt 11 ustawy z 30 kwietnia 2004 o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 362, dalej: ustawa) w zw. z art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z motywem 36 rozporządzenia nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, czyli niezastosowaniu; mimo że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego dawałyby podstawę do właściwego zastosowania art. 2 pkt 11 ustawy i uznania, że każdy kolejny przypadek wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych należy traktować jako odrębną pomoc przyznawaną w określonym cyklu czasowym - tj. miesięcznie, wyłącznie w efekcie złożenia wniosku o dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, gdyż za datę przyznania pomocy należy uznać dzień, w którym beneficjent nabył prawo do otrzymania tej pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym, w konsekwencji pracodawca nabywa prawo do dofinansowania do wynagrodzeń dla osób niepełnosprawnych z dniem złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o dofinansowanie każdego miesiąca, a nie jedną pomoc o charakterze ciągłym;

3. art. 26a ust. 1a1 pkt 3, art. 26c ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 1 pkt 9 lit. a i art. 8 pkt 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu zakazu nieretroakcji i w konsekwencji uznaniu, że pomimo naruszenia przed 1 grudnia 2012 r. terminu uregulowania kosztów płacy określonego w odrębnych przepisach, pracodawcy przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych z uwagi na "otwarty, "ciągły" charakter relacji publicznoprawnej pomiędzy pracodawcą a Funduszem w związku z prawem do miesięcznego dofinansowania;

choć art. 2 Konstytucji RP zasadniczo wyklucza ustanowienie norm prawnych z mocą wsteczną (lex retro non agit). Przepis art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji wszedł w życie na mocy art. 1 pkt 9 lit. a) i art. 8 pkt 2 ustawy zmieniającej pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. 1 grudnia 2012 r. W konsekwencji nie jest dopuszczalne uznanie, że art. 26a ust. 1a pkt 3 ustawy rehabilitacji dodany do ustawy o rehabilitacji z dniem 1 grudnia 2012 r. mógł mieć zastosowanie do przypadku, gdy pracodawca naruszył ustawowy termin uregulowania kosztów płacy przed 1 grudnia 2012 r., gdyż zobowiązanie Funduszu wobec pracodawcy do wypłaty dofinansowania w efekcie złożonego przez pracodawcę wniosku jest tylko zobowiązaniem "jednorazowym", miesięcznym. Tym samym miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, a więc uprawnienie do pomocy o charakterze zamkniętym, ograniczającej się do wypłaty środków tylko za jeden miesiąc, nie przysługuje w sytuacji, gdy pracodawca przed 1 grudnia 2012 r. poniósł miesięczne koszty płacy z jakimkolwiek uchybieniem terminu określonego w odrębnych przepisach, nawet jeśli to uchybienie nie przekroczyło 14 dni;

4. art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji w zw. z ust. 1 w stanie prawnym obowiązującym przed 1 grudnia 2012 r. (tj. w listopadzie 2012 r.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji przewidujący przed 1 grudnia 2012 r. wymóg regulowania kosztów płacy z zachowaniem terminu określonego w odrębnych przepisach, nie ma zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed 1 grudnia 2012 r., tj. do przypadków uregulowania kosztów płacy z opóźnieniem krótszym niż 14 dni;

podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że nie powinno dojść do wyłomu w stosowaniu wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady lex retro non agit ze względów aksjologicznych. W konsekwencji nie można uznać, że pracodawca, który naruszył przed 1 grudnia 2012 r. określony w odrębnych przepisach termin uregulowania kosztów płacy, mógł otrzymać dofinansowanie w wysokości określonej w art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Tym samym niepodciągnięcie stanu faktycznego zaistniałego przed 1 grudnia 2012 r. pod hipotezę normy prawnej określonej w art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji według brzmienia tego przepisu obowiązującego w listopadzie 2012 r. (w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji) jest równoznaczne z nieprawidłowym zastosowaniem tego przepisu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podsatwy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.

Wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej oparł ją na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, zarzucając uchybienie przepisom prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Ustosunkowując się do zarzutu błędnej wykładni art. 26c ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o rehabilitacji, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że zobowiązanie PFRON wobec pracodawcy do wypłaty dofinansowania na podstawie art. 26c ust. 3 tej ustawy, nie ma charakteru "ciągłego", jest zobowiązaniem "jednorazowym", tj. miesięcznym. Taki charakter zobowiązania wynika wprost z treści omawianych przepisów. Zgodnie z art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji: " Pracodawca, o którym mowa w art. 26a, składa Funduszowi wniosek o wypłatę wynagrodzenia za dany miesiąc". W myśl zaś z art. 26c ust. 3 tej ustawy: "W terminie 25 dni od dnia otrzymania kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania Fundusz przekazuje na rachunek bankowy pracodawcy miesięczne dofinansowanie w kwocie ustalonej na podstawie art. 26a i 26b oraz informuje pracodawcę o sposobie jej ustalenia, jeżeli kwota ta różni się od kwoty wskazanej we wniosku". Stosunek prawny pomiędzy Funduszem a pracodawcą dotyczy miesięcznego dofinansowania - okresu danego miesiąca, co oznacza, że jest to zdarzenie "zamknięte", bowiem wniosek pracodawcy o dofinansowanie obejmuje dany, konkretny miesiąc. Nie jest to stosunek o charakterze "otwartym", "ciągłym", który nie znalazł jeszcze swojego zakończenia, tj. powstał przed rządami dawnego prawa i trwa nadal, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że spór dotyczy okresu sprawozdawczego za październik 2012 r., natomiast przepis art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty pracy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni - obowiązywał począwszy od 1 grudnia 2012 r. W rozpoznawanej sprawie nie mamy zatem do czynienia ze zdarzeniem, relacją publiczno prawną wciąż "otwartą". Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu I instancji, skoro pod rządami dawnej regulacji nie została zweryfikowana zasadność udzielenia refundacji, to mamy do czynienia ze "stosunkiem w toku". Jak wyżej wskazano refundacja obejmuje dany miesiąc, którego dotyczy wniosek pracodawcy, co oznacza zdarzenie zakończone przed wejściem w życie nowych przepisów. Jak słusznie podkreślił autor skargi kasacyjnej, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 listopada 1986 r. U 5/86 - na który powołał się Sąd I instancji - odniósł się do stosunku prawnego rzeczywiście o charakterze ciągłym, tj. wieczystego użytkowania. Natomiast zobowiązanie Funduszu wobec pracodawcy jest zobowiązaniem "jednorazowym", miesięcznym, gdyż złożenie każdego wniosku o dofinansowanie za dany miesiąc wyznacza w każdym miesiącu oddzielnie dzień nabycia prawa do uzyskania środków PEFRON.

Zasadny jest zarzut wymieniony w pkt 2 osnowy skargi kasacyjnej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, ilekroć w ustawie jest mowa o dniu udzielenia pomocy publicznej – należy przez to rozumieć dzień, w którym podmiot ubiegający się o pomoc publiczną nabył prawo do otrzymania tej pomocy. Zgodnie z przepisem art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji pracodawca nabywa prawo do dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych z dniem złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o dofinansowanie. Zatem za datę przyznania tej pomocy należy uznać datę złożenia wniosku o dofinansowanie. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2078/12, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. W wyroku tym NSA wskazał, że kwestę tę rozstrzyga wprost motyw 36 rozporządzenia nr 800/2008, w myśl którego za datę przyznania pomocy należy uznać dzień, w którym beneficjent nabył prawo przyjęcia pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym. Odnosząc powyższe do przepisów ustawy o rehabilitacji przyjąć należy, że pracodawca nabywa prawo do dofinansowania do wynagrodzeń dla osób niepełnosprawnych z dniem złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o dofinansowanie (art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji).

Oznacza to, że pracodawca uzyskuje pomoc za dany miesiąc w związku ze złożeniem wniosku o dofinansowanie za ten miesiąc, który jest wskazany we wniosku. Pracodawca na podstawie wniosku nabywa prawo do pomocy za dany (jeden) miesiąc, wniosek nie stanowi podstawy do przyznania pomocy za następny miesiąc lub kolejne miesiące. Złożenie wniosku jest równoznaczne z uzyskaniem prawa do pomocy tylko za ten miesiąc, który obejmuje wniosek. Stosunek prawny pomiędzy Funduszem a pracodawcą "zamyka się" z chwilą uzyskania dofinansowania do miesięcznego wynagrodzenia pracownika. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zobowiązanie z tytułu miesięcznego dofinansowania za październik 2012 r., a więc pomoc publiczna przyznana za ten miesiąc w kolejnym miesiącu (do 25 listopada 2012 r.) nie ma charakteru zdarzenia "otwartego", "ciągłego". Należy w tym miejscu dodać, że możliwość złożenia wniosku o dofinansowanie jest prawem pracodawcy, jednak aby z tego prawa skorzystać beneficjent musi złożyć wniosek za dany miesiąc. W takiej sytuacji należy uznać za chybione stanowisko WSA w Warszawie, że tego rodzaju stosunek prawny jest "otwarty", "który nie znalazł jeszcze swego zakończenia".

Błędna wykładnia omawianych przepisów doprowadziła w rezultacie do niewłaściwego ich zastosowania (pkt 3 osnowy skargi kasacyjnej). Składki ZUS od wynagrodzeń za październik 2012 r. zostały opłacone w pełnej wysokości po terminie, w dniu 16 listopada 2012 r. Strona zatem za ten okres nie opłaciła składek ZUS od wynagrodzeń zgodnie z art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2012 r. do 30 listopada 2012 r. Przepis ten wskazywał, że kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć kwoty 90% faktycznie i terminowo poniesionych miesięcznych kosztów płacy, a w przypadku pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów w sprawach dotyczących pomocy publicznej (...), 75% tych kosztów. Koszty płacy zgodnie z art. 2 ust. 4a ustawy o rehabilitacji oznaczają wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że koszty płacy powinny być poniesione terminowo i faktycznie zgodnie z terminem wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Do kwestii obowiązku terminowego ponoszenia kosztów płac odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2782/17, w którym stwierdził, że zmiana art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, która weszła w życie 1 października 2012 r., stanowiła doprecyzowanie tego przepisu. Taki cel nowelizacji ustawy został wskazany w uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 386). Zmiana ta miała na celu uszczelnienie systemu wspierania zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a więc skierowania wsparcia do tych pracodawców, którzy rzetelnie wypełniają obowiązki w zakresie ponoszenia miesięcznych kosztów płacy.

W konsekwencji powyższych wywodów zasadny okazał się także zarzut zredagowany w pkt 4 osnowy skargi kasacyjnej, gdyż Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z relacją publiczno-prawną wciąż "otwartą". W kwestii czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przyjmuje się zgodnie w piśmiennictwie i orzecznictwie, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jaki i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie. Natomiast od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (por. J. Gwiazdomorski, Międzyczasowe prawo prywatne; "Nowe Prawo" 1965 nr 6; G.Wierczyński, § 30 [w:] J. Warylewski (red.) T.Bąkowski, P.Bielski, K.Kaszubowski, M.Kokoszyński, J.Stelina, G.Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz; wyroki NSA: z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09; z 21 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1186/120). Trwanie danego zdarzenia lub stanu rzeczy, zarówno pod rządem dawnego, jak i nowego prawa, jest więc tym elementem, który pozwala zastosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. W rozpoznawanej sprawie stosunek prawny pomiędzy organem a pracodawcą został całkowicie ukształtowany (zamknięty i zakończony, o czym była mowa wyżej) pod rządem przepisów ustawy o rehabilitacji sprzed jej nowelizacji tj. przed dniem 1 grudnia 2012r. Skutki tego stosunku prawnego muszą być zatem oceniane zgodne z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej kwestii podziela trafność zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podatnie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd odniesie się do pozostałych zarzutów skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).