Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1498/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 372/06 o odrzuceniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2000 r. w przedmiocie rejestracji pojazdu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na skutej sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Rejonowego w [...] w dniu 2 marca 2004 r., odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] 2000 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Kierownika Referatu Komunikacji Urzędu Miejskiego w [...] w przedmiocie rejestracji na A. J. C. pojazdu marki Peugeot 306 nr nadwozia VF37ENFZE32981920 jako ciężarowo – uniwersalny, uprzednio zarejestrowanego jako samochód osobowy. W dniu 24 lutego 2006 r. Prokurator Rejonowy w [...] otrzymał odpis decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wraz z pouczeniem, iż w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia może złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosku takiego Prokurator Rejonowy w [...] nie złożył, jednakże w dniu 4 maja 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła jego skarga na powyższą decyzję. Decyzję zaskarżył w całości zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 72 ust. 1 w związku z art. 68 ust. 1, 2 i 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Postanowieniem z dnia 18 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w [...] z uwagi na niewyczerpanie, stosownie do dyspozycji art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), właściwego toku zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd podkreślił, iż w myśl wskazanego przepisu skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Powyższy zapis oznacza, że prokurator, który występował w sprawie na prawach strony, musi przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wyczerpać tryb określony w art. 127 § 3 kpa, który wskazany został w pouczeniu zaskarżonej decyzji. Tryb ten nie miałby zastosowania gdyby prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, bowiem nie otrzymując decyzji nie miałby on możliwości wniesienia środków odwoławczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy w [...] pismem z dnia 2 listopada 2005 r. został zawiadomiony o wszczęciu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu prokuratora, a zatem zaczął on na podstawie art. 188 kpa występować w tym postępowaniu na prawach strony. Podkreślił, iż skoro prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu przysługują prawa i obowiązki strony, a jednym z takich obowiązków jest wyczerpanie – przed wniesieniem skargi – trybu odwoławczego, to Prokurator Rejonowy w [...] zobligowany był w pierwszej kolejności złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd zauważył również, iż żadne przepisy, a w szczególności ustawa o prokuraturze oraz ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przewidują dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji kończących postępowanie administracyjne, w którym prokurator brał udział na prawach strony. Ponadto wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – tj. uchwałę siedmiu sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05 oraz wyrok z dnia 4 maja 2004 r., sygn. akt I OSK 55/04 – potwierdzające zaprezentowany w orzeczeniu pogląd. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę Prokuratora Rejonowego w [...] uznał za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę kasacyjną. Postanowienie zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie. Skarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż skarga Prokuratora Rejonowego w [...] jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia podczas, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż Prokurator nie zgłaszał udziału w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...];

2. naruszenie przepisu art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż wskazane w cytowanym przepisie uprawnienie prokuratora do

3. wniesienia skargi bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, nie dotyczy prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym i działał na prawach strony, mimo że z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia nie dotyczy prokuratora;

4. naruszenie przepisu art. 188 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 183 § 1 kodeksu, mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na błędnej ich interpretacji, a w konsekwencji przyjęciu przez Sąd, że poprzez sam fakt doręczenia prokuratorowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, prokurator włączył się do postępowania i stał się podmiotem działającym na prawach strony podczas, gdy kwestia ta zależy wyłącznie od woli prokuratora, a zgłoszenie jego udziału w postępowaniu administracyjnym musi być wyraźne i jednoznaczne, nie można go domniemywać.

W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym zależy wyłącznie od jego woli. Zauważyła, iż prokuratorowi służy: po pierwsze - prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (w tym także zgłoszenie sprzeciwu od decyzji ostatecznej), a po drugie - prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygniecie sprawy było zgodne z prawem. Uprawnienia te jednak są od siebie niezależne i dlatego złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie obliguje prokuratora do udziału w tym postępowaniu. To sam prokurator, w ramach swoich kompetencji, decyduje, czy weźmie udział w konkretnym postępowaniu, a także czy weźmie udział w całym postępowaniu czy tylko w określonym jego stadium. Przy czym zgłoszenie udziału przez prokuratora w postępowaniu musi być wyraźne i oczywiste. Nie można go w żadnym razie domniemywać, a zatem okoliczność samego zawiadomienia prokuratora o wszczęciu postępowania administracyjnego nie świadczy jeszcze o udziale prokuratora w tym postępowaniu. Dopiero z chwilą wyraźnego zgłoszenia udziału w postępowaniu (na piśmie lub ustnie do protokołu) zgodnie z art. 188 kpa prokuratorowi służą prawa strony. Tymczasem, jak podkreślono w skardze kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy w [...] nie zgłaszał udziału w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Strona skarżąca podniosła również, iż art. 188 kpa ma charakter przepisu ogólnego, określa wyłącznie uprawnienia procesowe prokuratora i nie może stanowić podstawy prawnej do wyodrębnienia dwojakiej pozycji prokuratora - jako strony ze wszystkimi konsekwencjami oraz prokuratora jako takiego. Zakwestionowała także możliwość wyinterpretowania na gruncie wskazanego przepisu obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi (podnoszonego przez Sąd), bowiem - jak podkreśliła - obowiązek taki nie wynika wprost z treści art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zaakcentowała szczególną pozycję prokuratora wynikającą zarówno z przepisów ustawy o prokuraturze, jak i kodeksu postępowania administracyjnego, czy też ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dzięki której prokurator może realizować nałożone na niego zadania. Strona skarżąca stanęła na stanowisku, iż przez sam fakt włączenia się do postępowania administracyjnego prokurator nie traci owej szczególnej pozycji, a zatem nie można go pozbawić szczególnych uprawnień wynikających m.in. z art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 188 kpa. Z tych też względów, zdaniem strony skarżącej, za błędne należy uznać stanowisko Sądu, iż uprawnienia prokuratora w postępowaniu uzależnione są od tego, czy brał on udział w tym postępowaniu, czy też nie. Przytoczony art. 52 § 1, wbrew twierdzeniom Sądu, w żadnym stopniu nie uzależnia wskazanych w nim uprawnień prokuratora od jego uczestniczenia lub nie w postępowaniu. Z przepisu tego bowiem jednoznacznie wynika, iż co do zasady warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jednakże wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Zdaniem strony skarżącej gdyby ustawodawca chciał zrównać uprawnienia prokuratora w zakresie warunków wnoszenia skargi z uprawnieniami strony postępowania, to uczyniłby to w przepisie wprost, jak ma to miejsce chociażby w art. 177 § 2 komentowanej ustawy. Skoro tego nie zrobił, to znaczy, iż wolą ustawodawcy było, jak to jednoznacznie wynika z treści art. 52 § 1 omawianej ustawy, aby prokurator mógł wnosić skargę do sądu administracyjnego bez wyczerpania środków zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, iż zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej przez Prokuratora Rejonowego w [...] nie zasługują na uwzględnienie i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ podniósł, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 maja 2004 r., sygn. akt I OSK 55/04, dokonując wykładni ówcześnie obowiązującego art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), zawierającego takie samo unormowanie jak obecny art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym, orzekł, iż ani przepisy ustawy o prokuraturze, ani inne akty prawne nie przewidują dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji kończącej postępowanie, w którym prokurator brał udział, dlatego też należy stwierdził, iż prokuratorowi przysługują w tym zakresie prawa i obowiązki strony, w tym obowiązek wyczerpania środków odwoławczych. Skoro zatem zaprezentowane stanowisko zachowuje aktualność również na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, a ponadto potwierdza je również uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05, to skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne. Pogląd o konieczności wyczerpania środków zaskarżenia przez prokuratora biorącego udział w postępowaniu administracyjnym, na który powołał się Sąd I instancji został po raz pierwszy wyrażony w orzecznictwie NSA na tle art. 198 k.p.a. (postanowienie z dnia 15 maja 1995 r., sygn. akt I SA 815/94, ONSA 1996, nr 3, poz. 111). Uznano, że pozostaje on aktualny również na gruncie dziś obowiązujących przepisów. W wyroku z dnia 4 maja 2004 r., sygn. akt OSK 55/04, ("Wokanda" 2004, nr 7-8, s. 56 oraz ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 1) stwierdzono, że ani przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. nr 21, poz. 206 ze zm.), ani inne akty prawne, w tym ustawa o NSA z 1995 r., nie przewidują dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji kończącej postępowanie administracyjne, w którym prokurator brał udział. Jeżeli przysługują mu w tym zakresie prawa i obowiązki strony, to ciąży również na nim obowiązek wyczerpania przed wniesieniem skargi trybu odwoławczego (wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa). Obowiązek ten oczywiście nie powstaje wówczas, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, i na tym polega uprzywilejowana pozycja prokuratora jako strażnika praworządności. Brak jest podstaw prawnych do tego, aby przyznać prokuratorowi korzystniejsze niż przysługujące stronie warunki zaskarżania decyzji wydanej w postępowaniu, w którym prokurator brał udział na prawach strony i decyzję tę otrzymał.

Wreszcie pogląd ten znalazł ostateczne potwierdzenie w uchwale Składu 7 Sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05, w której stwierdzono, że: "Obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) - obecnie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym" - ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 68.

Nie można się również zgodzić z zarzutem, że Prokurator Rejonowy w [...] nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Wszak w rozpoznawanym przypadku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na skutek wniesionego przez niego sprzeciwu, następnie Prokurator został zawiadomiony przez Kolegium o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, wreszcie została mu doręczona decyzja kończąca postępowanie w pierwszej instancji.

W literaturze przedmiotu powszechnie uważa się, że sprzeciw (art. 184 k.p.a) jest nadzwyczajnym środkiem prawnym przysługującym tylko prokuratorowi. Wnosi się go na zasadach określonych w rozdz. 12 i 13 dz. II k.p.a. Jest on głównym środkiem służącym weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych nie podlegających sądowej kontroli, a także w sprawach, w których strona utraciła prawo do wniesienia skargi lub nie jest zainteresowana kwestionowaniem decyzji, ponieważ naruszenie prawa nastąpiło na jej "korzyść". W przypadku wniesienia sprzeciwu organ prowadzący postępowanie ma obowiązek: 1) rozważenia, czy nie zachodzi konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (art. 187); 2) wszczęcia postępowania z urzędu i powiadomienia o tym strony (art. 186) oraz 3) rozpatrzenia sprzeciwu i wydania decyzji w terminie 30 dni od daty jego wniesienia (art. 185). Nie ulega wątpliwości, że podmiot, który korzysta z przysługującego mu środka prawnego, automatycznie staje się uczestnikiem postępowania, wywołanego wniesieniem tego środka zaskarżenia. Jeżeli bowiem prokurator wnosi sprzeciw to dlatego, że żąda wzruszenia zaskarżonej decyzji (art. 184 § 1 kpa), a nie dlatego, że chce jedynie rozważyć zasadność i celowość zgłoszenia udziału w postępowaniu.

Przy tym udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć zgodnie z art. 10 § 1 kpa, formułującym zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu i to niezależnie od tego, jakiego uczestnika postępowania ma to dotyczyć. Zasada ta nakłada na organ prowadzący postępowanie dwojakiego rodzaju obowiązki. Po pierwsze, ma on obowiązek zapewnienia stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Mówiąc innymi słowy, strona winna być zawiadomiona, co najmniej na siedem dni wcześniej (por. np. art. 79 § 1) o wszystkich istotnych czynnościach postępowania. Po drugie, organ jest zobowiązany umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ten sposób omawiana zasada obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie jej interesów.

Niedopełnienie pierwszego z tych obowiązków traktowane jest w orzecznictwie NSA jako wada skutkująca wznowieniem postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Uchybienie drugiemu obowiązkowi z reguły jest poczytywane za naruszenie procedury, mające istotny wpływ na wynik sprawy umożliwiające sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia - por. np. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r. (sygn. akt II SA 2015/85), ONSA 1986, z. l, poz. 13.

Wynika z tego jednoznacznie, że podmiot bierze udział w postępowaniu administracyjnym, jeżeli powiadomiono go o toczącym się postępowaniu, zapewniając mu jednocześnie możliwość czynnego w nim udziału. Inne rozumienie tego pojęcia w odniesieniu do stron postępowania, a odmienne do prokuratora prowadziłoby do niczym nie uzasadnionego uprzywilejowania pozycji prokuratora.

Jak to już podkreślił NSA w cyt. już uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05 nie istnieją żadne przyczyny, dla których należałoby przyznawać prokuratorowi biorącemu udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a któremu została doręczona decyzja administracyjna, korzystniejszych niż stronie warunków zaskarżania do sądu administracyjnego wydanej w tym postępowaniu decyzji.

Natomiast przepis art. 183 § 1 kpa jest unormowaniem szczególnym mającym zapewnić prokuratorowi możliwość przystąpienia do już toczącego się postępowania administracyjnego. Nie można natomiast interpretować tego przepisu w ten sposób, że wymaga on złożenia od prokuratora oświadczenia o przystąpieniu do postępowania, które zostało zainicjowane zwróceniem się przez niego o wszczęcie postępowania lub wniesieniem sprzeciwu od decyzji ostatecznej. Byłoby to bowiem działanie kompletnie niecelowe.

Trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej jest całkowicie chybiony. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04, M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Jedynie naruszenie przepisu art. 156 kpa może stanowić analizowaną tu podstawę skargi kasacyjnej, ponieważ do tego przepisu bezpośrednio odsyła art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jest więc rzeczą oczywistą, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 188 kpa w zw. z art. 183 § 1 kpa, ponieważ przepisy te nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego, a ponadto nigdzie w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji nie dokonał ich wykładni.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.