Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1319/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 UST 5 W ZW Z ART. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1928/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w I. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II OSK 1319/12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. w sprawie IV SA/Wa 1928/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w I. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. - zaskarżonym skargą przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem wymienionej skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Postanowieniem tym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie na istniejącym budynku handlowym jednej kondygnacji na cele mieszkaniowe wraz z klatką schodową na działce nr ew. [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości K.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że A. M. wystąpiła do Burmistrza Kruszwicy o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Burmistrz Kruszwicy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zwrócił się wnioskiem z dnia 11 marca 2011 r. do zarządcy drogi - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Terenowy w Bydgoszczy - o uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwana dalej: u.p.z.p.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. uzgodnił przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez A. M.

Pismem z dnia 30 czerwca 2011 r. [...] Sp. z o.o. wniosło o wznowienie postępowania, podnosząc brak czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, który nastąpił bez jej winy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. organ wznowił postępowanie i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Na skutek powyższego [...] Sp. z o.o. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. umorzył postępowanie zainicjowanego wnioskiem ww. spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ podał, iż w dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675) - zwana dalej: ustawą o rozwoju usług. Artykułem 70 pkt 6 lit. b wymienionej ustawy zmieniono przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Przepis art. 53 ust. 5 znowelizowanej ustawy, o której mowa wyżej, stanowi obecnie, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku postępowania przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, ze względu na jego specyfikę polegającą na jednoinstancyjności tego postępowania, inwestorowi nie służy zażalenie, ale wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad orzekając w niniejszej sprawię był więc zobligowany do uwzględnienia nowego stanu prawnego i przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdził, iż inwestorem wnioskowanej inwestycji, planowanej na działce nr [...], jest A. M. Natomiast [...] Sp. z o.o., które wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest właścicielem działki sąsiedniej nr [...]. W konsekwencji tylko A. M. mogła skutecznie zainicjować postępowanie w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. Oznacza to, iż w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania o charakterze podmiotowym, brak jest bowiem możliwości wniesienia środka zaskarżenia przez właściciela działki sąsiedniej w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym przez zarządcę drogi, której konsekwencją jest umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem ww. spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy.

[...] Sp. z o.o. w skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. zarzuciło naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez zastosowanie wprost przepisu art. 53 ust. 5 dla decyzji o warunkach zabudowy i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżącej - jako stronie postępowania - nie przysługuje zażalenie (prawidłowo winno być: wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Mając na względzie powyższe naruszenie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie w przypadku uznania, że zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odpowiednie stosowanie art. 53 ust. 5 może polegać na zastosowaniu tego przepisu wprost do decyzji o warunkach zabudowy, wniesiono o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności z Konstytucją art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskazał, że zaskarżone rozstrzygniecie odpowiada prawu.

Sąd wskazał za organem, iż ustawa o rozwoju usług wprowadziła zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 u.p.z.p. otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." Ustawa o wspieraniu rozwoju usług - zgodnie z art. 87 - weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Oznacza to, iż zaczęła obowiązywać od dnia 17 lipca 2010 r. (data aktu - 7 maja 2010 r., data ogłoszenia - 16 czerwca 2010 r.) i od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 u.p.z.p. o treści wyżej przywołanej.

W świetle powyższego od dnia 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia przez inną osobą bądź podmiot aniżeli sam inwestor na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zatem prawidłowo organ wskazał na specyfikę postępowania przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad i uznał, będąc obowiązany stosować przepisy aktualne w dniu wydawania aktu administracyjnego, iż skarżącej jako podmiotowi, który nie jest inwestorem - nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W kontekście treści skargi Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, iż odpowiednie stosowanie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza możliwości jego stosowania w sposób pełny, czyli wprost. Gdyby ustawodawca chciał uregulować sporną materię w sposób znacznie odbiegający od treści przepisu odniesienia, uczyniłby to w sposób niepozostawiający wątpliwości. Przyjął jednak, że dla uregulowania jej wystarczy wskazanie na "odpowiednie" zastosowanie określonego przepisu. Nadto uregulowanie to nie dotyczy tylko odpowiedniego stosowania art. 53 ust. 5 u.p.z.p, ale szeregu innych przepisów, bo i art. 51 ust 3, art. 52, art. 54, art. 55 i art. 56 u.p.z.p., które formułują wymagania co do treści wniosku, treści decyzji, mocy wiążącej decyzji i związanego charakteru decyzji. Zatem dotyczą niezwykle istotnych kwestii zarówno z punktu widzenia inwestora jak i organu, a nawet dalszego procesu inwestycyjnego. Nadto przepisy te nie są sprzeczne z regulacją główną, tj. przepisami, które wprost dotyczą decyzji o warunkach zabudowy. Zatem nie ma przeszkód, aby znajdowały zastosowanie w sposób pełny do decyzji o warunkach zabudowy i taka też jest praktyka ich stosowania, w pełni akceptowana przez doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych. Dodatkowo zauważyć należy, iż gdyby ustawodawca chciał wyłączyć art. 53 ust. 5 u.p.z.p. z odpowiedniego stosowania do decyzji o warunkach zabudowy, to w art. 60 ust. 1 zawarłby wyraźny zapis o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w trybie art. 106 k.p.a. Z kolei nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż gdyby ustawodawca zamierzał dopuścić zastosowanie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wprost do decyzji o warunkach zabudowy, to przepis ten znalazłby się w grupie przepisów wymienionych w art. 60 ust. 1a u.p.z.p. Normy art. 53 ust. 5b i 5c u.p.z.p. tylko dlatego musiały zostać wymienione w regulacji art. 60 ust. 1a, a nie w regulacji art. 64 ust. 1, albowiem ich zakresem objęto wyłączenie stosowania przepisu, o którym mowa w ust. 4 pkt 8 i wskazanie, że uzgodnienie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za dokonane w przypadku niewyrażenia stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżąca przedstawiając swój pogląd powołuje się na niezgodność kwestionowanej regulacji z art. 78 Konstytucji RP. Tymczasem to właśnie art. 78 Konstytucji formułuje wyjątek od ogólnej zasady ustanawiającej prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, bowiem w zdaniu drugim stanowi, iż od tej zasady wyjątki określa ustawa. Wyraźnym odzwierciedleniem ustanowionego konstytucyjnie wyjątku jest regulacja art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Idąc dalej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla [...] ochrony praw innych osób. Sporna zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miała na celu wprowadzenie ułatwień w procesie inwestycyjnym, w szczególności przyspieszenie wieloetapowego procesu inwestycyjnego.

Nadto przedmiotowa regulacja nie pozbawiła stron postępowania prawa wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a jedynie zażalenia (w przypadku sprawy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie w przedmiocie uzgodnień. Takie uregulowanie prawne powoduje, że strony inne niż inwestor, nie mogąc wnieść zażalenia w toku postępowania, mają możliwość wykazania wadliwości dokonanych uzgodnień na etapie wnoszenia odwołania od decyzji, podnosząc istotny wpływ wadliwych uzgodnień na wynik sprawy. To uprawnienie - w ocenie Sądu - wynikać będzie z art. 142 k.p.a., który w stosunku do stron innych niż inwestor będzie miał zastosowanie. Ostateczna decyzja może być z kolei przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego przez każdą ze stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, iż w istocie - wbrew twierdzeniu skarżącej - nie doszło do ograniczenia ochrony praw osób trzecich - właścicieli sąsiednich nieruchomości w toku całego procesu inwestycyjnego.

Dodatkowo, w odniesieniu do wniosku o skierowanie odpowiedniego pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego Sąd wojewódzki nie stwierdził istnienia uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z przepisami Konstytucji RP przepisów wymienionych w treści wnioskowanego pytania prawnego. Skarżąca może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za stosowne podkreślić, iż w rozpoznawanym przypadku wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga dotyczyła postanowienia umarzającego postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tej racji Sąd nie mógł objąć zakresem orzekania także postanowienia zapadłego w sprawie "materialnej", w efekcie i przeprowadzonego postępowania wznowieniowego. Przedmiotem oceny Sądu pod względem zgodności z prawem było więc tylko zaskarżone postanowienie.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organ, wydając zaskarżone postanowienie, nie naruszył przepisów prawa wskazanych w skardze, a i Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu żadnych uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

[...] Sp. z o.o. w Inowrocławiu wniosło skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r.

Powyższy wyrok Spółka zaskarżyła w całości ,wskazując na naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 78 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. może być stosowany wprost do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy Skarżącej - jako stronie postępowania administracyjnego - nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w związku z wydaniem postanowienia GDDKiA, co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi Skarżącej na postanowienie GDDKiA;

2) na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) litera c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 PUSA, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie przepisu art. 53 ustęp 5 u.p.z.p. związku z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 106 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odpowiednie stosowanie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w związku z art. 106 k.p.a. do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu nakazuje uznanie, że zażalenie (lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) na postanowienie o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, o którym mowa w powołanym art. 53 ust. 5 u.p.z.p., przysługuje jedynie inwestorowi, a nie także pozostałym stronom postępowania.

Mając na względzie powyższe naruszenie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi Spółki oraz uchylenie Postanowienia GDDKiA, skutkujące zwrotem sprawy GDDKiA celem merytorycznego rozpoznania wniosku Spółki z dnia 16 sierpnia 2011 r. o ponowne rozpoznanie sprawy przez GDDKiA.

W przypadku powzięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wątpliwości odnośnie podniesionych w niniejszej skardze kasacyjnej zagadnień związanych ze zgodnością przepisu art. 53 ust. 5 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. z Konstytucją skarżąca wniosła o:

1) przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu, na podstawie art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), następującego pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu:

"Czy przepis art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2003 r., Nr 80, Poz. 717 ze zm.; "u.p.z.p. "), w zakresie, w jakim przewiduje, że zażalenie (lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) na uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., przysługuje wyłącznie inwestorowi, jest zgodny z art. 78 Konstytucji RP? ";

2) zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a.

Dodatkowo Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazała na odrębność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz inwestycji celu publicznego, co uzasadnia twierdzenie, że art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim pozbawia stronę postępowania inną niż inwestor prawa do złożenia zażalenia (czy też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Jednocześnie podkreśliła, że odpowiednie stosowanie przepisów, w odróżnieniu od stosowania przepisów wprost, musi uwzględniać różnice pomiędzy instytucją prawną, z której przepis jest "zapożyczony", oraz instytucją prawną, w której odpowiednie zastosowanie przepisu ma znaleźć zastosowanie. Zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczą określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Kryterium pozwalającym na ustalenie, czy sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu powinna określać decyzja o lokalizacji celu publicznego, czy też decyzja o warunkach zabudowy, jest cel planowanej inwestycji. Odpowiednie stosowanie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy powinno uwzględniać, że ustanowione powołanym przepisem ograniczenie prawa do skarżenia decyzji i orzeczeń organów pierwszej instancji wynika wyłącznie z publicznego celu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem ograniczenie konstytucyjnego prawa do skarżenia rozstrzygnięć pierwszej instancji w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne i prowadzi do naruszenia zarówno powołanego art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jak i do naruszenia art. 78 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącej, prawidłowe stosowanie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy musi polegać na uznaniu, że do postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 106 k.p.a., a w przypadku braku zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Powyższe uzasadnia w szczególności pierwotne brzmienie zarówno art. 64 ust. 1, jak i art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiany art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w szczególności zmiana wprowadzona ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675, dalej: u.w.r.s.t.), nie odzwierciedla pierwotnego zamysłu ustawodawcy, jakim było określenie trybu uzgodnień dokonywanych w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy. Przeciwnie - powołana zmiana art. 53. ust. 5 u.p.z.p. jest ściśle związana z publicznym celem u.w.r.s.t., jakim jest wspieranie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zatem WSA pochopnie przyjął, że zmiana art. 53. ust. 5 u.p.z.p. wprowadzona art. 70 pkt 6 lit b) u.w.r.s.t. ma zastosowanie do decyzji innych niż decyzje celu publicznego. Z treści u.w.r.s.t. wynika jednoznacznie, że ma ona zastosowanie wyłącznie do inwestycji celu publicznego.

Ponadto WSA błędnie przyjął, że odebranie stronie postępowania prawa do zaskarżenia kwestii wpadkowych nie powoduje ograniczenia konstytucyjnego prawa do skarżenia rozstrzygnięć organów pierwszej instancji. W literaturze przedmiotu, a także orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, przyjmuje się, że prawo wynikające z art. 78 Konstytucji RP odnosi się do rozstrzygnięć o wszelkim charakterze, zarówno kończących postępowanie w sprawie, jak i najróżniejszych postępowań wpadkowych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem organ umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 4 sierpnia 2011 r. postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uznając, że brak jest możliwości wniesienia środka odwoławczego od tego rodzaju postanowienia przez inny podmiot niż inwestor.

Prawidłowo, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd wojewódzki ocenił trafność tego stanowiska. Jak bowiem słusznie wskazano, dnia 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.), mocą której nadano nowe brzmienie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Przepis ten, w znowelizowanym brzmieniu, wskazuje, że uzgodnień dokonuje się w oparciu o art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje jedynie inwestorowi. Przepis ten na mocy art. 64 u.p.z.p. ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Trafne jest stanowisko Sądu wojewódzkiego co do tego, że przez “odpowiednie" zastosowanie przepisu w omawianym przypadku należy rozumieć stosowanie tego przepisu “wprost". W żadnym razie nie znajduje prawnego uzasadnienia pogląd strony skarżacej co do tego, że intencją ustawodawcy zmieniającego treść tego przepisu ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych było wprowadzenie omawianej zmiany jedynie do uzgodnienia decyzji ustalajacej lokalizację inwestycji celu publicznego. Takie stanowisko nie wynika także z uzasadnienia ww. ustawy zmieniającej, która w tej części odnosi się jedynie do konieczności wprowadzenia uregulowań dotyczących przyspieszenia postępowań zmierzających do realizacji szeroko pojętych inwestycji budowlanych. W tym stanie rzeczy przepis ten również w cześci dotyczącej wyłączenia możliwości kwestionowania treści uzgodnienia przez inne niż inwestor podmioty ma zastosowanie wprost także do decyzji o warunkach zabudowy.

Stanowisko takie prezentowane jest rownież w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 października 2012 r. w sprawie II OSK 2300/12 (LEX nr 1270197) wskazał, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację skargową przyznał wyłącznie inwestorowi. Pogląd taki został wyrażony także w literaturze. W Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagosdpodarowamiu przestrzennym autorzy (Hubert Izdebski i Igor Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospdarowaniu przestrzennym. Komentarz. Wydawnictwo Lex, 2013) wskazali, powołując się na orzecznictwo sądowe, iż niedopuszczalna byłaby taka wykładnia art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., która doprowadziłaby do rozszerzenia kręgu stron, którym przysługuje prawo do wniesienia zażalenia, o inne jeszcze podmioty niż sam inwestor. Byłaby to bowiem wykładnia contra legem.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumenty przedstawione przez Sąd pierwszej instancji znajdują całkowitą aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 78 Konstytucji poprzez przyjęcie, że pierwszy z tych przepisów ma zastosowanie wprost do decyzji o warunkach zabudowy.

Nie można również zaakceptować stanowiska skarżącej Spółki, iz prezentowana przez organ adminstracji oraz Sąd pierwszej instancji wykładnia omawianego przepisu pozbawiła stronę postępowania inną niż inwestor możliwości obrony swoich praw, co narusza prawa i wolnosci określone w art. 78 Konstytucji. Po pierwsze, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, art. 78 Konstytucji w zd. 2 dopuszcza [...] istnienie wyjątków od zasady, którą statuuje ten przepis, warunkuje natomiast uczynienie takiego odstępstwa tym, by było ono przewidziane aktem normatywnym rangi ustawowej. Ten warunek został w niniejszej sprawie spełniony. Po drugie, ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego wprowadza zasadę, że od postanowień nie przysługuje środek zaskarżenia, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powyższe wynika z treści art. 141 § 1 k.p.a. A zatem nie można przyjąć, że wolą ustawodawcy było wprowadzenie możliwości wywiedzenia środka odwoławczego od każdego rozstrzygnięcia wydawanego przez organ administracji. Konstytucja nakazuje, ażeby przepisy prawa umożliwiły każdej ze stron zaskarżenie orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, co jednak nie oznacza, że każde rozstrzygnięcie musi być zaskarżone odrębnie. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego w art. 142 wskazuje, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Ten więc przepis chroni stronę nie będącą inwestorem i umożliwia jej właśnie w odwołaniu jednoczesne zawarcie zarzutów przeciwko postanowieniu uzgadniającemu. Wówczas organ odwoławczy będzie musiał merytorycznie rozpoznać i odwołanie, i zawarte w nim zażalenie na postanowienie uzgadniające.

Tym samym skarżąca Spółka nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw co do inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej co do niekonstytucyjności art. 53 ust. 5 u.p.z.p., a to dlatego, że wprawdzie skarżący nie mogą wnieść skutecznie odrębnego zażalenia na postanowienie uzgadniające, to mogą je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne. Tym samym brak bylo podstaw do wystąpienia ze stosownym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Jedynie na marginesie wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 79 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego, a zatem strona skarżąca może również z takim pytaniem wystąpić.

W tym stanie rzeczy jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji.

Natomiast słusznie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wobec charakteru zaskarżonego do tego Sądu rozstrzygnięcia nie mógł on objąć zakresem orzekania także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rzeczą organu jednak będzie rozważenie, czy rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności, biorąc pod uwagę, że postanowienie z dnia 4 sierpnia 2011 r. zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu wznowieniowym, co nie znalazło odzwierciedlenia ani w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, ani w jego treści, a co skutkuje pozostawaniem w obrocie prawnym 2 rozstrzygnięć tożsamych przedmiotowo (z dnia 23 marca 2011 r. oraz z dnia 4 sierpnia 2011 r.).

Z tych względów, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.