Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2636/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.R., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] przyznającą pomoc finansową w formie zasiłku celowego specjalnego na częściową opłatę rachunku za gaz w kwocie 140 zł, w lipcu 2013 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżąca w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu [...] wniosła o pomoc finansową na: zapłacenie czynszu w całości – bieżącego i zaległego, energii w całości – faktury bieżąca i zaległe, gazu w całości – faktury bieżąca i zaległe; zakup biletu komunikacji miejskiej, opłacenie telefonu w całości – 320 zł, dożywianie, środki czystości, torbę na zakupy, leki, krany, lampę (wyłącznik), żarówki energooszczędne, naprawę telewizora oraz o zasiłek stały – tj. powrót do zasiłku stałego.

W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka sama w mieszkaniu własnościowym o powierzchni 37 m2 (2 pokoje, aneks kuchenny). Skarżąca jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności – orzeczenie wydane na czas określony do dnia 28 lutego 2017 r. Z uwagi na stan zdrowia skarżąca nie pracuje. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosków, tj. w maju 2013 r., otrzymała świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł. W utrzymaniu pomaga skarżącej jej córka D. M., która opłaca Internet, telewizję kablową, telefon komórkowy oraz prywatne ubezpieczenie zdrowotne.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej: k.p.a., oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8, art. 39, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.) – zwanej dalej: u.p.s., przyznał J. K. pomoc finansową w formie zasiłku celowego specjalnego na częściową opłatę rachunku za gaz w kwocie 140 zł w lipcu 2013 r., płatny na konto PGNiG. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dochód wnioskodawczyni w kwocie [...] zł przekracza kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., który dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542 zł. Zgodnie zaś z art. 8 oraz art. 39 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany osobom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego.

Stosownie do art. 41 pkt 1 ustawy osobom przekraczającym kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być natomiast przyznany zasiłek celowy specjalny niepodlegający zwrotowi. Organ I instancji wyjaśnił, że do przyznania pomocy w tej formie niezbędne jest wykazanie, że sytuacją osoby wnioskującej o pomoc jest szczególnie trudna. Ustalenie powyższego powinno opierać się o obiektywną analizę sytuacji życiowej danej osoby, co nie zawsze jest tożsame z subiektywnym postrzeganiem własnych warunków i okoliczności, w jakich znajduje się wnioskodawca.

Dalej organ podał, że w związku ze złożonym wnioskiem na opłatę za gaz J. K. przedstawiła rachunek bieżący na kwotę 290,48 zł z prognozowanym zużyciem gazu w okresie dwóch miesięcy w wysokości 116 m3. Zgodnie z Małym Rocznikiem Statystycznym Polski z 2013 r. średnie zużycie gazu na 1 mieszkańca w 2012 r. wyniosło 135 m3 rocznie, co daje średnie zużycie 10,92 m3 miesięcznie. Uwzględniając fakt, że skarżąca ponad kuchnię gazową korzysta również z gazu do podgrzewania wody (piecyk gazowy), uznano, że ilość średniego zużytego miesięcznie gazu może być podwójna w stosunku do ww. średniej krajowej wynikającej z rocznika statystycznego, czyli winna wynosić 22 m3. Z przedstawionej faktury VAT wynika natomiast, że w okresie od 1 czerwca 2013 r. do 31 lipca 2013 r., tj. przez 2 miesiące, prognozowane jest zużycie gazu w wysokości 116 m3, a więc średnie zużycie miesięczne 58 m3, co przekracza wskazane wyżej średnie zużycie gazu. Organ dla porównania przeanalizował także rachunki za gaz klientów tutejszego ośrodka pomocy społecznej, którzy również poza kuchnią gazową korzystają z gazu do podgrzewania wody (piecyk gazowy). W analizowanych przypadkach zużycie gazu nie przekraczało 22 m3 miesięcznie. Ustalając wysokość pomocy na opłatę gazu dla J. K. przyjęto zatem średnie miesięczne zużycie wynikające z analizy jednoosobowych gospodarstw domowych klientów ośrodka pomocy społecznej, tj. 22 m3, a także uwzględniono kwotę stałej opłaty przesyłowej. Organ nadmienił, że wielokrotnie wskazywano skarżącej na fakt dużych rachunków za gaz i konieczność racjonalnego gospodarowania nim, co jednak nie przyniosło pożądanego rezultatu, rachunki za gaz są nadal bowiem nieadekwatnie duże. W ocenie organu I instancji skarżąca, podejmując decyzję o dużym zużyciu gazu, przejęła na siebie odpowiedzialność za ponoszenie opłaty za jego zużycie.

W ocenie organu J.K. nie wykorzystuje także posiadanych uprawnień i możliwości uzyskania pomocy poza ośrodkiem pomocy społecznej. Dobrowolnie zrezygnowała bowiem z dniem 1 sierpnia 2012 r. z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego, który miała przyznany na okres od 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. Kwestia ta była poruszana w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu [...], jednak skarżąca jednoznacznie odmówiła ubiegania się o ten rodzaj pomocy. Organ uznał zaś możliwość uzyskania dodatku mieszkaniowego za istotne uprawnienie i możliwość w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej.

Organ uwzględnił także wykorzystanie przez J. K. posiadanych uprawnień do poprawy swojej sytuacji wynikających z przepisów art. 128 – 144 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z oświadczeniem skarżąca otrzymuje od swojej córki pomoc w formie opłacania przez nią rachunków za Internet, telewizję kablową, telefon komórkowy i prywatne ubezpieczenie zdrowotne.

Organ podniósł też, że pomoc społeczna ze względu na ograniczone środki dotyczyć może zaspokajania wyłącznie takich potrzeb, bez których osoba nie może egzystować, a rodzaj pomocy oraz jej rozmiar muszą być adekwatne do okoliczności. Właściwy ośrodek pomocy społecznej nie posiada zaś wystarczających środków na realizację wnioskowanych potrzeb w wymiarze oczekiwanym przez osoby ubiegające się o świadczenia pieniężne.

Na koniec organ zwrócił uwagę, że J. K. od [...] systematycznie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, między innymi w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności, środków czystości, opłaty świadczeń mieszkaniowych, zakup biletu miesięcznego, leków, odzieży, obuwia.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.K. wyraziła stanowisko, że właściwy ośrodek pomocy społecznej nie stara się uzyskać kompleksowej wiedzy o jej sytuacji i potrzebach, dlatego zakwestionowała zasadność przeprowadzania wywiadów środowiskowych. Wyjaśniła, że duże zużycie gazu jest wynikiem niesprawnych od 2 lat kranów, na wymianę których nie otrzymała pomocy finansowej, o którą wnioskowała. Oba kurki od ziemnej wody są zepsute, więc zawsze jest zmuszona używać ciepłą wodę. Dodała ponadto, że piec gazowy jest stary, nagrzewnica pęknięta, a rury pieca nieszczelne. Wskazała także, że jako osoba niepełnosprawna potrzebuje częściej prać, myć się itp., co przekłada się na większe zużycie gazu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego przez skarżącą nie jest możliwe przyznanie jej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. W tej sytuacji możliwą do rozważenia formą pomocy był jedynie specjalny zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do wyjątkowego charakteru przepisu art. 41 u.p.s. W sytuacji, gdy zużycie gazu przez skarżącą znacznie przekracza średnie zużycie także w odniesieniu do osób korzystających z podobnych urządzeń co skarżąca, w ocenie organu nie można uznać, aby zachodził szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 ustawy.

Nadto, zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do skorzystania z przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym m. in. brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Skarżąca nie skorzystała zaś z prawa do złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, którego uzyskanie przyczyniłoby się do poprawy jej sytuacji życiowej.

Organ wskazał, że niezależnie pod powyższego podstawą do odmowy udzielenia pomocy może być również ograniczona ilość środków w dyspozycji organu pomocy społecznej. Podana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji średnia wysokość pomocy przyznawanej przez ten organ w formie zasiłku celowego w okresie od stycznia do maja 2013 r. wynosiła 120,29 zł na osobę w miesiącu. Fakt ten stanowi wystarczającą podstawę odmowy przyznania zasiłku w trybie art. 41 ustawy, szczególnie w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o taką pomoc jest objęta stałą pomocą ze strony ośrodka pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca odniosła się do argumentu organów o rezygnacji z ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazała, że aby ubiegać się o dodatek mieszkaniowy należy uprzednio uregulować zaległości czynszowe (w przypadku skarżącej jest to kwota [...] zł). Z uwagi na zadłużenie nie może zatem ubiegać się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podniosła także, że nie wystarczy samo stwierdzenie, że powinna zmniejszyć zużycie gazu, ale należy wskazać, jak konkretnie skarżąca ma to zrobić.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia [...] pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi przekroczenie granic uznania administracyjnego, przez co naruszono przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego – art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 41 pkt 1 u.p.s. Wskazano, że skarżąca, wbrew ustaleniom organu, starała się o dodatek mieszkaniowy, przynajmniej na pokrycie zaległego czynszu. W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] otrzymała odpowiedź z Urzędu [...], że jedynym możliwym rozwiązaniem sytuacji skarżącej jest zawarcie porozumienia z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w [...]. Ponadto z informacji uzyskanych przez skarżącą wynika, że zgodnie z ustawą o dodatku mieszkaniowym nie kwalifikuje się ona do grona beneficjentów tego rodzaju pomocy z uwagi na nieuregulowane należności czynszowe.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 86 oraz art. 89 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść wydanych decyzji. Organy wadliwie ustaliły stan faktyczny, co uniemożliwiło prawidłowa ocenę istnienia lub braku istnienia ustawowych przesłanek wydania decyzji uznaniowej, co z kolei doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Podano, że w przeszłości skarżąca skutecznie zabiegała o zasiłki celowe dla zaspokojenia swoich potrzeb bytowych, a wówczas jej sytuacja nie różniła się w istotny sposób od obecnej.

Za zdarzenie wypełniające kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku pełnomocnik uznał chwilę, gdy J. K. stała się osobą niepełnosprawną.

Reasumując pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...], przyznającą J.K. pomoc finansową w formie zasiłku celowego specjalnego na częściową opłatę rachunku za gaz w kwocie 140 zł, w lipcu 2013 r.

W ocenie Sądu, decyzja ta odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze i w piśmie ją uzupełniającym nie ujawniły wad tego rodzaju, które winny skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Zauważyć należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W zakresie udzielenia świadczeń z pomocy społecznej właściwe organy są związane przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która to ustawa reguluje w sposób wiążący m. in. rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania.

Wskazać przy tym trzeba, że celem pomocy społecznej – stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. – jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że zadaniem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin, nigdy zaś zastępowanie ich w dążeniu do osiągnięcia rezultatu określonego w powołanym przepisie. W art. 3 ust. 2 ustawy określono, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Ponadto, stosowanie do art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dalej, ustawodawca w art. 4 u.p.s. podkreślił rolę, jaką w systemie pomocy społecznej odgrywa współdziałanie osoby ubiegającej się o taką pomoc, nakładając na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Konsekwencje braku aktywności, o której mowa w art. 4 u.p.s., mogą okazać się dotkliwe dla wnioskodawcy. Przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. wprost stanowi, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i inne wskazane w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Co istotne, powyższy przepis stanowi samoistną przesłankę do odmowy przyznania pomocy.

Przytoczone wyżej przepisy stanowią istotne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej właściwe w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Należy zaś pamiętać, że konstrukcja prawna mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 39 oraz art. 41 u.p.s. opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, w tym m. in. przywołane wyżej przepisy art. 2 – 4 i art. 11 ust. 2 ustawy. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Sam zaś fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/2007, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej określa art. 36 u.p.s. Świadczeniami takimi są m.in. zasiłek celowy – uregulowany w art. 39-40 u.p.s., oraz specjalny zasiłek celowy – uregulowany w art. 41 pkt 1 u.p.s.

W rozpoznawanej sprawie złożony przez skarżącą wniosek o zapłatę gazu – faktury bieżącej (albowiem opłata zaległa z tego tytułu, objęta również wnioskiem, została załatwiona odrębnym rozstrzygnięciem organu pomocy społecznej), w pierwszej kolejności należało rozpoznać jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego na ten cel, gdyż ta forma pomocy społecznej najbardziej odpowiada zaspokojeniu wnioskowanej potrzeby. Jak stanowi art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Prawo do tego świadczenia, zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s., przysługuje jedynie osobom, których dochód nie przekracza określonej w ustawie oraz rozporządzeniu wykonawczym do ustawy kwoty, zwanej dalej kryterium dochodowym, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Organy obu instancji prawidłowo przystąpiły do merytorycznego rozpoznania wniosku od ustalenia, czy skarżąca spełnia podstawowy warunek przyznania wnioskowanego dodatku celowego, tj. czy osiągnięty przez nią dochód mieści się w granicach kryterium dochodowego. Ustalenie, że dochód skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku w kwocie [...] zł przekracza kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, który dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542 zł, stanowi jednak wystarczającą przesłankę do odmowy udzielenia zasiłku celowego. Dalsze rozważania co do celowości przyznania świadczenia w tej formie były zbędne, gdyż przepis art. 8 ust. 1 u.p.s. w sposób wyraźny przesądza o tym, że osobom, których dochód przekracza omawiane kryterium dochodowe, nie przysługuje prawo do świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego.

W ocenie Sądu, prawidłowo w tej sytuacji organy wskazały na specjalny zasiłek celowy, uregulowany w art. 41 pkt 1 ustawy, jako alternatywną formę świadczenia z pomocy społecznej, która ewentualnie mogłaby mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotowy wniosek J. K. z uwagi na przekroczenie przez skarżącą kryterium dochodowego został zatem rozpoznany pod kątem zasadności przyznania skarżącej pomocy społecznej w tej właśnie formie.

Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Istotne jest, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego jest uzależnione jest od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Należy mieć bowiem na uwadze, że ta forma pomocy skierowana jest do osób lub rodzin o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, co już stanowi o wyjątkowości tego świadczenia. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jest to pojęcie nieostre, niedookreślone, zatem jego interpretacja ma charakter ocenny, uzależniony każdorazowo od oceny konkretnego stanu faktycznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 718/13, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, zatem nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 179/13, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, stosując ww. przepis i biorąc pod uwagę sytuację osobistą i materialną skarżącej oraz cel pomocy, organy orzekające miały podstawy by przyjąć, że powyższe uzasadnia zastosowanie w stosunku do wnioskodawczyni ww. przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. i udzielenie na jego podstawie pomocy finansowej, ale jedynie na częściową opłatę rachunku za gaz, w kwocie 140 zł, w lipcu 2013 r., płatnej na konto PGNiG. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji tej treści, mieszczą się w granicach przyznanego organom uznania administracyjnego. Przy czym, w ocenie Sądu, można mieć wątpliwości co do tego, czy faktycznie sytuacja skarżącej winna być uznana za szczególną w rozumieniu ww. art. 41 pkt 1. Niemniej, biorąc pod uwagę uznaniowy charakter ww. przepisu oraz obowiązujący w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego (v. art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd uznał, iż nie ma podstaw do kwestionowania orzeczenia organu w tej kwestii. Dostrzec przy tym należy, iż organy nie uwzględniły wniosku skarżącej w całości i nie przyznały jej pomocy we wnioskowanym zakresie, tj. na zapłatę wszystkich opłat za gaz, a jedynie na częściową zapłatę rachunku za lipiec 2013 r. W istocie więc, pomimo że przyznano skarżącej zasiłek specjalny celowy, to jego wysokość znacznie ograniczono w stosunku do zakresu wnioskowanej pomocy. Uznano więc, iż tylko w tym zakresie sytuacja skarżącej uzasadnia uwzględnienie jej żądania, jednocześnie w sposób logiczny wyjaśniając powody nie uwzględnienia tego żądania w całości.

Istotne znaczenie dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia miał zaś nie tylko ww. przepis art. 41 pkt 1 (i uregulowany nim wyjątkowy charakter specjalnego zasiłku celowego), ale również powołany przez organy obu instancji art. 11 ust. 2 u.p.s., który stanowi m. in., że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepisy nie precyzują realizacji obowiązku współpracy, zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy pozostawiona jest w tym zakresie ocenie organów pomocowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest ugruntowane już stanowisko, które w pełni podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 u.p.s. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 143/09, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1123/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1851/06 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia można przyjąć bierną lub roszczeniową postawę osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej – permanentne korzystanie ze świadczeń, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek pomocy ze strony osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych. Należy mieć bowiem na względzie to, iż osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także w przytoczonym orzeczeniu, że ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Negatywne zachowania osób ubiegających się o świadczenie mogą spowodować wydanie negatywnych dla nich decyzji administracyjnych, skutkujących ograniczeniem świadczenia, odmową jego przyznania lub udzieleniem pomocy w formie niepieniężnej.

W ocenie Sądu, organy pomocy społecznej orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo oceniły postawę skarżącej w kontekście ww. art. 11 ust. 2 u.p.s. Przede wszystkim trafnie wskazały, że duże zużycie gazu nie ma racjonalnego uzasadnienia. Prawidłowo dokonały w tej materii analizy wielkości zużytego przez skarżącą gazu, porównując ją ze średnim miesięcznym zużyciem wynikającym z rocznika statystycznego, jak również ze średnim zużyciem gazu osób korzystających z pomocy właściwego dla skarżącej ośrodka pomocy społecznej. Co istotne, zaznaczyły też, że skarżąca nie zastosowała się do wielokrotnie podnoszonych przez pracownika socjalnego uwag o dużym zużyciu gazu i konieczności jego racjonalnego użytkowania. Słusznie w efekcie uznały, że skarżąca, podejmując decyzję o dużym zużyciu gazu, przejęła na siebie odpowiedzialność za ponoszenie związanych z tym wysokich opłat. Taka postawa skarżącej nie może korzystać ze wsparcia państwa w postaci przyznania świadczenia ze środków pomocy społecznej na pokrycie całości opłat za zużycie gazu.

Nadto, w kontekście ww. art. 11 ust. 2 omawianej ustawy, słusznie organy orzekające podniosły, że skarżąca (jak ustalono) nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Świadczy o tym fakt zrezygnowania przez nią z przyznanego jej dodatku mieszkaniowego na okres od 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r., co w sposób istotny wpłynęło także na sytuację majątkową zainteresowanej, przede wszystkim na wysokość narastającego wobec niej zadłużenia z tytułu opłat za mieszkanie. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż skarżąca nie podejmowała aktywnie prób przyznania jej ponownie dodatku mieszkaniowego lub innego rozwiązania problemu zadłużenia z tego tytułu. Zauważyć w tym miejscu należy, że pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] podniósł, że – jak wynika z pisma Urzędu [...] – jedynym możliwym rozwiązaniem problemu zadłużenia skarżącej z tytułu opłat za mieszkanie jest zawarcie porozumienia z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami. Skarżąca nie przedstawiła natomiast swojego stanowiska w tej kwestii, w tym nie wyjaśniła, czy skorzystała z tej propozycji i, czy podejmowała próbę takiego porozumienia.

O braku wykorzystania własnych możliwości, świadczy także sposób wykorzystania przez skarżącą pomocy finansowej córki. Jak sama skarżąca oświadczyła w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu [...], córka wnioskodawczyni opłaca Internet, telewizję kablową, telefon komórkowy oraz prywatne ubezpieczenie zdrowotne. W ocenie Sądu, opłaty, które ponosi córka skarżącej, nie są przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych zainteresowanej. W sytuacji zaś, gdy skarżąca sygnalizuje potrzebę pomocy w opłaceniu czynszu za mieszkanie, rachunków za gaz czy też energię elektryczną, potrzeby te winny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Skarżąca posiada możliwości do zaspokojenia we własnym zakresie przynajmniej części zgłaszanych potrzeb, lecz nie wykorzystuje ich. W ocenie Sądu, córka w pierwszej kolejności mogłaby bowiem pomóc skarżącej w opłacaniu rachunków za mieszkanie, gaz czy też energię elektryczną, czyli opłat związanych z podstawowymi potrzebami bytowymi, bardziej niezbędnymi do egzystencji niż Internet, telewizja kablowa, telefon komórkowy czy prywatne ubezpieczenie zdrowotne.

Sąd podziela również argumentację organów orzekających w sprawie, iż powodem odmowy udzielenia pomocy może być również ograniczona ilość środków w dyspozycji organu pomocy społecznej. Powyższe stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie sądowym. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (wyrok z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1747/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji średnia wysokość pomocy udzielonej przez właściwy ośrodek pomocy społecznej w formie zasiłków celowych w okresie od stycznia do maja 2013 r. wynosiła 120,29 zł na osobę w miesiącu. Potwierdza to zatem prawidłowość prezentowanego przez organy stanowiska, że i z tego względu wniosek skarżącej nie mógł być uwzględniony w oczekiwanym zakresie.

Konkludując, w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, ograniczenie przyznanego świadczenia do kwoty 140 zł, tytułem częściowej opłaty rachunku za gaz w lipcu 2013 r., należało uznać za uzasadnione.

Z przywołanych na wstępie przepisów wynika bezsprzecznie, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowe, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Powyższemu obowiązkowi organy obu instancji w rozpatrywanej sprawie uczyniły zadość. Trafnie przedstawiono indywidualną sytuację skarżącej na tle możliwości organu pomocy społecznej. Słusznie w efekcie uznano, że brak jest podstaw do uwzględnienia w całości wniosku skarżącej o pomoc w opłaceniu należności za gaz według bieżącego rachunku. Jak już wyżej wskazano, z uwagi na dochód skarżącej, przekraczający kryterium dochodowe, nie było możliwe przyznanie w niniejszej sprawie zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. Przyznana zaś pomoc finansową na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., na częściową opłatę rachunku za gaz w kwocie 140 zł w lipcu 2013 r., mieści się w granicach uznania administracyjnego i niewątpliwie stanowi wsparcie dla skarżącej w wyjściu z trudnej sytuacji, w jakiej się ona znajduje. Istotny wpływ na rozstrzygnięcie (o częściowym przyznaniu pomocy finansowej na ww. cel), miał zaś brak współpracy ze strony skarżącej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji, jej roszczeniowa i bierna postawa w tym zakresie oraz niewykorzystywanie przez nią własnych możliwości w przezwyciężaniu trudności. Słusznie w efekcie w sprawie przyjęto, iż zużycie gazu przez skarżącą, kilkukrotnie przekraczające średnie zużycie, nie jest uzasadnione jej potrzebami bytowymi i nie może być pokrywane ze środków pomocy społecznej, ani na podstawie art. 39, ani na podstawie ww. art. 41 pkt 1 ww. ustawy.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż kontrolując zarówno zaskarżoną decyzję, jak też decyzję organu I instancji, nie dopatrzył się wadliwości postępowania, także tych podnoszonych przez pełnomocnika strony skarżącej. Organy przeprowadziły postępowanie w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7, art. 77, art. 80, art. 86, art. 89 § 2 k.p.a., a przeprowadzone wnikliwie postępowanie i sumbsumpcja prawna znalazły odzwierciedlenie w kompletnym, w pełni oddającym stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnieniu, sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Jedynie na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że w piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik skarżącej nie wyjaśnił precyzyjnie, na czym polegało naruszenie przez organy orzekające w sprawie wskazanych w tym piśmie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe – brak jest chociażby wskazania, jakie okoliczności stanu faktycznego nie zostały wzięte przez organy pod uwagę oraz jakich czynności niezbędnych do ich wyjaśnienia zaniechały organy. Przypomnienia zaś wymaga, że rodzinny wywiad środowiskowy, lub jego aktualizacja w myśl art. 107 ust. 4 ustawy, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia ze środków pomocy społecznej. Jest to obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego i wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Skarżąca nie kwestionowała przyjętych przez organy ustaleń dokonanych na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...], w tym także na podstawie podanych przez nią informacji. Pełnomocnik skarżącej ograniczył się natomiast jedynie do postawienia zarzutu naruszenia tych przepisów i przedstawienia ogólnych uwag dotyczących postępowania wyjaśniającego oraz granic uznania administracyjnego. Z tego względu nie było możliwe szersze ustosunkowanie się przez Sąd do tak postawionych zarzutów.

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.

O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 491).