Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2928/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. w W. (dalej: "K. ", "Strona", "Skarżący") jest postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243), po rozpatrzeniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa UKE z [...] lutego 2015 r., znak: [...].

W zaskarżonym postanowieniu Prezes UKE wskazał, że pismem z [...] lipca 2014 r., K. zwróciła się do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], dalej także jako "decyzja zmieniająca", zmieniającej "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" (zwaną dalej "Ofertą SOR"), zatwierdzoną decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], zmienioną następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r., decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...], decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...], decyzją Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], decyzją Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], zwaną dalej łącznie "Decyzją SOR", w zakresie wyjaśnienia, jak należy rozumieć pojęcie jednego zdarzenia, o którym mowa w ust. 8 Części I Ogólnej, Rozdziale 1, pkt 1.9.3 Oferty SOR.

Wątpliwości skarżącej dotyczyły treści decyzji zmieniającej, zatwierdzającej w pkt I ppkt 10 sentencji zmianę Oferty SOR w zakresie Części I Rozdział 1 punkt 1.9.3 ust. 8, nadając mu następujące brzmienie: "w przypadkach gdy jedno zdarzenie może stanowić więcej niż jedną podstawę do naliczenia kar umownych opisanych w pkt. 1.9.3, PT ma możliwość według własnego wyboru do obciążenia TP kosztem kary umownej tylko z jednej podstawy" w zakresie "wyjaśnienia, jak należy rozumieć pojęcie jednego zdarzenia, o którym mowa we wprowadzonym ust. 8 (w części I Rozdział 1, pkt 1.9.3 Oferty SOR".

K. wskazała, iż " możliwa jest sytuacja, w której na skutek jednego zdarzenia (np. omyłkowego odłączenia przez O. części infrastruktury w danej centrali) będziemy mieli do czynienia zarówno z awarią (i w konsekwencji z opóźnieniem w jej usunięciu), co daje podstawę do naliczenia kary umownej na podstawie lit. j [Część I, Rozdział 1, pkt 1.9.3 ust. 1 Oferty SOR] - dla Abonenta X oraz, niezależnie od tego, O. nie przekaże w terminie Łącza Abonenckiego lub nie dokona migracji - co daje podstawę do naliczenia kary umownej na podstawie lit. a dla Abonenta Y".

K. wskazała także, iż w Części I Rozdziale 1 pkt 1.9.3 ust. 2 Oferty SOR znajduje się doprecyzowanie pojęcia jednego zdarzenia, przy czym odnosi się ono do kwestii limitu wysokości kary umownej, tj. jej sześćdziesięciokrotności: "Wysokość kary umownej określonej w ppkt 1.9.3 ust. 1 pkt a, c, d, e, f, h, j, q - z tytułu jednego zdarzenia nie może przekroczyć jej 60 (sześćdziesięcio) krotności. Za jedno zdarzenie uznaje się jednostkowe przekroczenie terminu na realizację pojedynczego zgłoszenia/zamówienia dotyczące przypadków opisanych w- ww. punktach, zakończone powiadomieniem PT przez TP o jego realizacji (w przypadku Awarii jest to powiadomienie o usunięciu Awarii). W związku z brzmieniem zdania poprzedzającego wskazanej kary umownej nie stosuje się do ponownych zgłoszeń/zamówień dla zdarzeń nie zakończonych przedmiotowym powiadomieniem PT".

Z kolei w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. O. przedstawiła stanowisko w sprawie. O. wskazała, iż według niej dla usług abonenckich (WLR, BSA, LLU) za jedno zdarzenie uznaje się realizację pojedynczego zgłoszenia/zamówienia. Jedno zdarzenie może kreować karę umowną z jednej tylko podstawy, co wynika literalnie z brzmienia ust. 8 Części I Rozdział 1 punkt 1.9.3 Oferty SOR.

Odnosząc się zaś do przykładowej sytuacji przedstawionej przez K. we wniosku, O. wskazała, iż - jej zdaniem - operator alternatywny może żądać kary zarówno dla abonenta X, jak i Y (ale tylko jednej dla każdej z usług), o ile usługa jest uregulowana w Ofercie SOR.

W dniu [...] lutego 2015 r. Prezes UKE wydał w tej sprawie postanowienie, w którym odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w zakresie objętym wnioskiem K. z dnia [...] lipca 2014 r., tj. w zakresie pkt I ppkt 10 decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., wprowadzającej ust. 8 do Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 Oferty SOR.

W uzasadnieniu organ dokonał wykładni art. 113 § 2 k.p.a i wskazał, że zmienione zapisy Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 Oferty SOR (poprzez dodanie ust. 8 Oferty SOR) zawierają postanowienia dotyczące wyłączenia możliwości kumulacji kar umownych. Stosownie bowiem do zmienionej Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 Oferty SOR (przez dodanie ust. 8 Oferty SOR), przedsiębiorca telekomunikacyjny może żądać kary umownej: " w przypadkach gdy jedno zdarzenie może stanowić więcej niż jedną podstawę do naliczenia kar umownych opisanych w pkt. 1.9.3, PT ma możliwość według własnego wyboru do obciążenia TP kosztem kary umownej tylko z jednej podstawy".

W ocenie Prezesa UKE, sformułowania decyzji zmieniającej Ofertę SOR w omawianym zakresie są jasne, klarowne i nie są dotknięte żadną zawiłością.

Prezes UKE wskazał także, że w stanowisku z dnia [...] sierpnia 2014 r. O. udzieliła odpowiedzi na pytania K. i przedstawiła własną interpretację postanowień Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 8 Oferty SOR oraz odniosła się do przykładowej sytuacji przedstawionej przez K. we wniosku.

Prezes UKE wskazał, iż ww. stanowisko O. potwierdza stanowisko organu w kwestii jasności przedmiotowych postanowień i związanym z tym brakiem podstaw do wyjaśnienia wątpliwości K. co do treści Oferty SOR w ww. zakresie.

Z uwagi na powyższe Prezes UKE postanowił odmówić K. wyjaśnienia wątpliwości co do treści Oferty SOR w zakresie wskazanym we wniosku K.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. oraz art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. poprzez "wydanie postanowienia odmawiającego wyjaśnienia wątpliwości K. w przedmiocie ustalenia zakresu przedmiotowego postanowienia dot. rozumienia pojęcia "jednego zdarzenia" w kontekście braku możliwości naliczenia kary umownej wynikającej z "jednego zdarzenia" w sytuacji, gdy treść decyzji w tym zakresie budzi wątpliwości".

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie jej wniosku poprzez wyjaśnienie przedstawionych wątpliwości.

W ocenie K., fragment decyzji zmieniającej, o którego wyjaśnienie zwróciła się, nie jest ani jasny, ani klarowny.

Prezes UKE, rozpatrując wniosek K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymał postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację w sprawie.

Organ wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości jest konieczne, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże instytucja ta nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, nie może powodować zmian merytorycznych rozstrzygnięcia, ani pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Tym samym, jeżeli w ocenie organu administracji publicznej treść decyzji nie nasuwa wątpliwości, nie ma podstaw do wydania postanowienia wyjaśniającego jej treść.

Zdaniem Prezesa UKE sporne postanowienie Oferty SOR jest skonstruowane w sposób jasny i precyzyjny i nie budzi wątpliwości, które powinny być wyjaśnione w trybie art. 113 § 2 kpa.

Prezes UKE zauważył także, iż wyjaśnienie w Części I Rozdziału 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 2 Oferty SOR, wskazujące co należy rozumieć pod pojęciem jednego zdarzenia w rozumieniu Części I Rozdziału 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 2 Oferty SOR, nie świadczy o tym, że niejasne jest pojęcie jednego zdarzenia, o którym mowa w zakresie Części I Rozdziału 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 8 Oferty SOR (pkt I ppkt 10 sentencji decyzji zmieniającej).

Prezes UKE ponowne zauważył, iż w jego opinii, wniosek K. wskazujący na potencjalne wątpliwości co do rozumienia ww. postanowień zawartych w Części I Rozdziale 1 pkt 1.9.3 ust. 8 Oferty SOR zmierza do uzupełnienia decyzji zmieniającej, poprzez wskazanie jak należy rozumieć pojęcie jednego zdarzenia, w kontekście możliwości naliczenia kary umownej, to zaś wykracza poza treść rozstrzygnięcia zawartego w pkt I ppkt 10 sentencji decyzji zmieniającej, a w konsekwencji prowadziłoby do zmiany jej merytorycznego rozstrzygnięcia przez jej uzupełnienie o treści w niej nie zawarte, co zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem, byłoby niezgodne z przepisami art. 113 § 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając postanowienie Prezesa UKE z [...] sierpnia 2015 r. w całości, K. wniosła o uchylenie tego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 113 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę wyjaśnienia wątpliwości dotyczących decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2014 r.,

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy wniosku K. w kontekście niejasnych postanowień Oferty SOR, co doprowadziło Prezesa UKE do nieprawidłowej konkluzji, że K. nie ma wątpliwości co do treści decyzji zmieniającej.

Skarżący powtórzył argumentację podnoszoną w ww. zakresie we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. oraz w trakcie postępowania administracyjnego.

Skarżący podkreślił, że uzasadnienie Prezesa UKE jest lakoniczne, ponieważ poza stwierdzeniem, że sporny fragment Oferty SOR jest jasny i klarowny, nie wskazuje żadnych twierdzeń na poparcie powyższej tezy.

Skarżący dodał, że nie kwestionuje tego, iż przy wyjaśnieniu wątpliwości decyzji jedynym materiałem dowodowym jest sama decyzja podlegająca wyjaśnieniu. Podkreślił jednak, że decyzja zmieniająca w kwestionowanej części nie została w żaden sposób przeanalizowana, a argumentacja organu sprowadza się do twierdzenia, że decyzja wątpliwości nie budzi.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania - spółki O. S.A. z siedzibą w W. ("O."), wniósł o oddalenie skargi i złożył załącznik do protokołu, w którym zawarł szczegółowe stanowisko w sprawie.

Uczestnik powtórzył, że dla usług abonenckich (WLR, LLU i BSA) za jedno zdarzenie uznaje się realizację pojedynczego zgłoszenia/zamówienia. Jedno zdarzenie może kreować karę umowną z jednej tylko podstawy, co wynika wprost z brzmienia omawianej jednostki redakcyjnej.

W ocenie O., sporne postanowienia decyzji zmieniającej są jasne i nie wymagają wyjaśnień.

Omawiany ust. 8 Oferty SOR nie budzi wątpliwości w zakresie znaczenia użytych w nim wyrażeń (semantyka), zastosowanej składni (syntaktyka) lub wewnętrznej koherencji, tj. w zakresie, w jakim orzecznictwo dopuszcza na operowanie w trybie wyjaśnienia wątpliwości. Natomiast zastrzeżenia innego rodzaju (co do zasadności dodania ww. ust. 8) nie nadają się do rozstrzygnięcia w trybie wyjaśnienia wątpliwości, gdyż ich uwzględnienie w kontekście przedmiotowej jednostki redakcyjnej musiałoby prowadzić do zmiany brzmienia wspomnianego ust. 8 decyzji, na co art. 113 § 2 k.p.a. nie zezwala.

Dodanie do Oferty SOR omawianego ust. 8 istotnie zmodyfikowało wcześniejsze zasady naliczania kar umownych, eliminując wielokrotne naliczanie kar umownych z tytułu tego samego zdarzenia. W celu zrozumienia istoty omawianego ust. 8 konieczna jest również analiza zasad naliczania kar umownych przewidzianych w decyzji wprowadzającej Ofertę SOR z dnia [...] września 2010 r. w trybie odesłania do tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi i procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 j.t.), dalej "p.p.s.a.".

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - skutkuje ich uchyleniem.

Sąd w tym miejscu wskazuje, że kontroli podlegała wyłącznie prawidłowość zaskarżonego postanowienia - i na zasadzie art. 135 p.p.s.a. także postanowienia go poprzedzającego - w świetle przepisów prawa dotyczących wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, natomiast nie mogła być nią objęta zgodność z prawem decyzji, której podnoszone wątpliwości dotyczyły.

I tak, wskazać należy, że przedmiotem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym był wniosek K. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2014 r. zmieniającej "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" ("Oferta SOR").

Wnioskodawca, na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., zwrócił się do Prezesa UKE o wyjaśnienie treści decyzji zmieniającej Ofertę SOR w zakresie tego, jak należy rozumieć pojęcie jednego zdarzenia, o którym mowa we wprowadzonym ust. 8 (w Części I Ogólnej, Rozdziale 1, pkt 1.9.3 Oferty SOR).

Wątpliwości wnioskodawcy co do rozumienia tego pojęcia zostały przedstawione na tle konkretnego przykładu (tj. "możliwa jest sytuacja, w której na skutek jednego zdarzenia (np. omyłkowego odłączenia przez O. S.A. części infrastruktury w danej centrali) będziemy mieli do czynienia zarówno z awarią (i w konsekwencji opóźnieniu w jej usunięciu) co daje podstawę do naliczenia kary umownej na podstawie lit. j - dla Abonenta X oraz, niezależnie od tego, O. nie przekaże w terminie Łącza Abonenckiego lub nie dokona migracji - co daję podstawę do naliczenia kary umownej na podstawie lit. a) - dla Abonenta Y").

Wskazano, że dodatkowo wątpliwości wnioskodawcy w ww. zakresie uzasadnia okoliczność, że w innej części Oferty SOR, również modyfikowanej ww. decyzją, znajduje się doprecyzowanie, co należy rozumieć pod pojęciem jednego zdarzenia, przy czym odnosi się ono do kwestii limitu wysokości kary umownej, tj. jej sześćdziesięciokrotności. Dotyczy to Części I Ogólnej, Rozdział 1, pkt. 1.9.3, ust. 2, zgodnie z którym: "Wysokość kary umownej określonej w ppkt 1.9.3 ust. 1 pkt a, c, d, e, f, h, j, q - z tytułu jednego zdarzenia nie może przekroczyć jej 60 (sześćdziesięcio) krotności. Za jedno zdarzenie uznaje się jednostkowe przekroczenie terminu na realizacje pojedynczego zgłoszenia/zamówienia dotyczące przypadków opisanych w ww. punktach, zakończone powiadomieniem PT przez TP o jego realizacji (w przypadku Awarii jest to powiadomienie o usunięciu Awarii). W związku z brzmieniem zdania poprzedzającego wskazanej kary umownej nie stosuje się do ponownych zgłoszeń/zamówień dła zdarzeń nie zakończonych przedmiotowym powiadomieniem PT".

Sąd wskazuje, że niewątpliwie treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji powinna być jasna i precyzyjna, co warunkuje jej wykonalność. Osnowa decyzji (rozstrzygnięcie) formułuje uprawnienia lub obowiązki ustalone w decyzji. Jest to najważniejszy element decyzji, co oznacza, że w jego sformułowaniu nie należy używać pojęć czy terminów niezrozumiałych lub tylko nieprecyzyjnych.

Z kolei zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest, jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Bezspornie wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie. Nie może również, co jest oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, inaczej - osnową decyzji. Poza tym wykładni w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia.

Organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej.

W świetle powyższego - co również jest oczywiste - przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia, a tym samym zastąpić działania w zakresie zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a zatem organ nie ma prawa wykraczać poza ich granice, gdyż naruszyłby tożsamość sprawy.

Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych, niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem Sądu w sprawie brak przekonywujących argumentów za tym, że skarżąca złożyła wniosek o wyjaśnienie treści wydanej decyzji w zamiarze podważenia prawidłowości tego rozstrzygnięcia, czy też posłużyła się tą instytucją jako alternatywną dla trybu odwoławczego.

Skarżąca podniosła określone wątpliwości i przedstawiła w tym zakresie argumentację, w której odwołała się m.in. do okoliczności, że w Części I Rozdziale 1 pkt 1.9.3 ust. 2 Oferty SOR znajduje się doprecyzowanie pojęcia jednego zdarzenia, którego dotyczą wątpliwości skarżącej na gruncie postanowień Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 8 Oferty SOR.

Organ tymczasem odmówił wyjaśnienia tego, jak rozumie decyzję w części, o którą zapytała skarżąca, tłumacząc że kwestionowane postanowienie (zapis) w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. odnosi się do zakazu kumulacji kar umownych i w tym zakresie jest ono jasne, klarownie i nie jest dotknięte żadną zawiłością.

Jednocześnie Prezes UKE wskazał także, że O. w stanowisku z dnia [...] sierpnia 2014 r. udzieliła odpowiedzi na pytanie K. i przedstawiła własną interpretację postanowień Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 8 Oferty SOR wskazując m.in., iż według O. dla usług abonenckich (WLR, BSA, LLU) za jedno zdarzenie uznaje się realizację pojedynczego zgłoszenia/zamówienia.

Zdaniem organu ww. stanowisko O. potwierdza stanowisko Prezesa UKE w kwestii jasności przedmiotowych postanowień.

Organ podniósł także, że wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem jednego zdarzenia w rozumieniu Części I Rozdziału 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 2 Oferty SOR, nie świadczy o tym, że jest to pojęcie niejasne na gruncie Części I Rozdziału 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 8 Oferty SOR (pkt I ppkt 10 sentencji decyzji zmieniającej).

Uwzględniając powyższe Sąd wskazuje, że podziela stanowisko skarżącej co do tego, że motywy organu - przedstawione w ww. sposób w zaskarżonym postanowieniu - nie są przekonywujące.

Fakt, że zakwestionowany zapis Oferty SOR (pkt I ppkt 10 sentencji decyzji zmieniającej) dotyczy zakazu kumulacji kar umownych jest niesporny, nie tego jednak dotyczyły wątpliwości skarżącej. Pytała ona o rozumienie pojęcia jednego zdarzenia mogącego stanowić dopiero podstawę do naliczania tychże kar.

Niejednozanczny jest także stosunek organu do stanowiska O. z dnia [...] sierpnia 2014 r., w którym wyjaśniono, że jedno zdarzenie to realizacja pojedynczego zgłoszenia/zamówienia. Rodzi się bowiem pytanie, czy powołanie się przez organ na to stanowisko powoduje, że akceptuje on tym samym taką właśnie interpretację pojęcia, o które pyta skarżąca.

Nie jest również zrozumiałe stanowisko organu dlaczego uznaje on, że zdefiniowanie spornego pojęcia w innym przepisie Oferty SOR nie świadczy o tym, że pojęcie jednego zdarzenia jest niejasne.

Otóż, zdaniem Sądu sformułowanie definicji określonego pojęcia nie tylko w akcie normatywnym powszechnie obowiązującym (por. § 146 i 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), ale także w rozstrzygnięciu indywidualnym jakim jest decyzja, ma swoje doniosłe konsekwencje. Co do zasady bowiem w przepisach formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Na tym tle rodzi się pytanie, dlaczego organ zbudował definicję określonego pojęcia w jednym postanowieniu Oferty SOR, w innym zaś pozostawił je bez takiego wyjaśnienia. Tym bardziej, że jeżeli w akcie prawnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie powinno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Jeżeli zaś zachodzi konieczność odstąpienia od ww. zasady, wyraźnie podaje się inne znaczenie danego określenia i ustala się jego zakres odniesienia.

W tych okolicznościach - przy skomplikowanym układzie (oraz treści) stosunków regulowanych przepisami prawa telekomunikacyjnego - wątpliwości skarżącej wydają się uprawnione, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie przekonuje o tym, że tak nie jest.

Zgodnie z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z ww. ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Zatem Prezes UKE rozpoznając wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji i wydając zaskarżone postanowienie związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że Prezes UKE jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i rozstrzygnięcia wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy rozstrzygnięcia te nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Możliwość dokonania oceny legalności postanowienia warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Prezes UKE dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Pamiętać przy tym należy, iż w kompetencjach Sądu administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia własną oceną przedmiotu sprawy.

Rzeczą Prezesa UKE będzie zatem ponowne rozpatrzenie wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z uwzględnieniem całokształtu sprawy i powyższych wskazań, a także odniesienie się do twierdzeń i zarzutów strony.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.