Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2426/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...], odmawiającą przyznania pomocy finansowej na opłatę czynszu bieżącego i zaległego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżąca w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu [...] wniosła o pomoc finansową na: zapłacenie czynszu w całości – bieżącego i zaległego, energii w całości – faktury bieżąca i zaległe, gazu w całości – faktury bieżąca i zaległe; zakup biletu komunikacji miejskiej, opłacenie telefonu w całości – 320 zł, dożywianie, środki czystości, torbę na zakupy, leki, krany, lampę (wyłącznik), żarówki energooszczędne, naprawę telewizora oraz o zasiłek stały – tj. powrót do zasiłku stałego.

W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka sama w mieszkaniu własnościowym o powierzchni 37 m2 (2 pokoje, aneks kuchenny). Skarżąca jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności – orzeczenie wydane na czas określony do dnia 28 lutego 2017 r. Z uwagi na stan zdrowia skarżąca nie pracuje. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosków, tj. w maju 2013 r., otrzymała świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł. W utrzymaniu pomaga skarżącej jej córka D.M., która opłaca Internet, telewizję kablową, telefon komórkowy oraz prywatne ubezpieczenie zdrowotne.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – zwanej dalej: k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 39, art. 41 pkt 1 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) – zwanej dalej: u.p.s., odmówił przyznania pomocy finansowej na opłatę czynszu bieżącego i zaległego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dochód wnioskodawczyni w kwocie [...] zł przekracza kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., który dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542 zł. Zgodnie zaś z art. 8 oraz art. 39 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany osobom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego.

Stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy osobom przekraczającym kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być natomiast przyznany zasiłek celowy specjalny niepodlegający zwrotowi.

Dalej organ podał, że J. K. do końca października 2012 r. miała przyznaną przez Wydział Zasobów Lokalowych Dzielnicy [...] pomoc w formie dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł. Jak wynika z decyzji nr [...] w sprawie dodatku mieszkaniowego w dniu [...] skarżąca poinformowała Wydział Zasobów Lokalowych, że od 1 sierpnia 2012 r. rezygnuje z przysługującego jej dodatku mieszkaniowego. W tej sytuacji stwierdzono wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...], na podstawie której przyznano skarżącej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. W ocenie organu I instancji skarżąca, podejmując decyzję o rezygnacji z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego, nie wykorzystuje własnych uprawnień, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s, a tym samym nie zabiega o poprawę swojej sytuacji. Jadwiga Kwiecińska, podejmując decyzję o rezygnacji z pomocy w formie dodatku do czynszu, winna zdawać sobie sprawę z konieczności ponoszenia pełnej opłaty czynszu ciążącej na niej. Organ dodał, że skarżąca była wielokrotnie informowana o możliwości skorzystania z własnych uprawnień w formie złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy. Kwestia ta była poruszana także w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 27 czerwca 2013 r., jednak skarżąca jednoznacznie odmówiła ubiegania się o ten rodzaj pomocy. Organ uznał zaś możliwość uzyskania dodatku mieszkaniowego za istotne uprawnienie i możliwość w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej.

Organ I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej mogą stanowić m. in. podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne za przykład braku współdziałania wskazał przyjmowanie przez osobę zainteresowaną postawy roszczeniowej wobec organu, odnoszenie się krytycznie do wszystkich, czy też do większości działań organu, poddawanie w wątpliwość ich sensowność, żądanie wyręczania go w rozwiązywaniu jego problemów.

Organ uwzględnił także wykorzystanie przez J. K. posiadanych uprawnień do poprawy swojej sytuacji wynikających z przepisów art. 128 – 144 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z oświadczeniem skarżąca otrzymuje od swojej córki pomoc w formie opłacania przez nią rachunków za Internet, telewizję kablową, telefon komórkowy i prywatne ubezpieczenie zdrowotne.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.K. wyraziła stanowisko, że właściwy ośrodek pomocy społecznej nie stara się uzyskać kompleksowej wiedzy o jej sytuacji i potrzebach, toteż zakwestionowała zasadność przeprowadzania wywiadów środowiskowych. Wyjaśniła, że organ powinien zdać sobie sprawę z tego, że skarżąca z zasiłku nie będzie w stanie zapłacić za mieszkanie, a pobieranie zasiłku doprowadziłoby jedynie do przekroczenia kryterium dochodowego, a w dalszej kolejności także do odmowy przyznawania jej świadczeń ze środków pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego jest podejmowane przez organy administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Przypomniał także, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowania osobistej aktywności osób w tym zakresie. Organ pomocy społecznej winien uwzględnić sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiazywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy.

Organ odwoławczy podkreślił, iż z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego przez skarżącą możliwe jest jedynie przyznanie jej pomocy na podstawie art. 41 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuacje materialną oraz potrzeby wnioskodawcy, a z drugiej strony własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącej zasiłku celowego w żądanej wysokości, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa.

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji, iż wsparcie ze strony organów pomocy społeczne ma charakter akcesoryjny, co nie może oznaczać przerzucenia obowiązku zapewnienia realizacji potrzeb bytowych wyłącznie na organy udzielające świadczenia. Skarżącej zapewniono stosowną pomoc w zakresie poprawy jej sytuacji, wskazując na możliwość pozyskania dodatkowych środków, m. in. w formie dodatku mieszkaniowego, oraz wskazywano racjonalne sposoby korzystania z posiadanych zasobów, z czego skarżąca jednak nie skorzystała. Ponadto, oprócz stałego dochodu w formie świadczenia emerytalnego, skarżąca może liczyć na pomoc córki, która partycypuje w niektórych wydatkach wnioskodawczyni.

Nadto, w ocenie organu pomoc na uregulowanie zadłużenia, w tym zadłużenia czynszowego, wykracza poza ramy art. 41 u.p.s. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że zadłużenie mieszkania nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. uzasadniającego przyznanie zasiłku celowego specjalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca wyraziła niezadowolenie z odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie skarżącej organy orzekające w sprawie nie posiadają rzeczywistej wiedzy o jej sytuacji i potrzebach. Wskazała, że nie poradzi sobie bez pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi przekroczenie granic uznania administracyjnego, przez co naruszono przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego – art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 41 pkt 1 u.p.s. Wskazano, że skarżąca, wbrew ustaleniom organu, starała się o dodatek mieszkaniowy, przynajmniej na pokrycie zaległego czynszu. W odpowiedzi na wniosek z dnia 5 września 2013 r. otrzymała odpowiedź z Urzędu [...], że jedynym możliwym rozwiązaniem sytuacji skarżącej jest zawarcie porozumienia z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w [...]. Ponadto z informacji uzyskanych przez skarżącą wynika, że zgodnie z ustawą o dodatku mieszkaniowym nie kwalifikuje się ona do grona beneficjentów tego rodzaju pomocy z uwagi na nieuregulowane należności czynszowe.

Zarzucono organowi nieprzeprowadzenie postepowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy córka skarżącej rzeczywiście partycypuje w kosztach utrzymania skarżącej, a jeśli tak, to w jakiej wysokości.

Zakwestionowano stanowisko o przerzucaniu obowiązku zapewnienia realizacji potrzeb bytowych wyłącznie na organ udzielający świadczenia. Skarżąca bowiem dwukrotnie – w październiku 2012 r. i w styczniu 2013 r. – ubiegała się o tego rodzaju pomoc.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 86 oraz art. 89 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść wydanych decyzji. Organy wadliwie ustaliły stan faktyczny, co uniemożliwiło prawidłową ocenę istnienia lub braku istnienia ustawowych przesłanek wydania decyzji uznaniowej, co z kolei doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Podano, że w przeszłości skarżąca skutecznie zabiegała o zasiłki celowe dla zaspokojenia swoich potrzeb bytowych, a wówczas jej sytuacja nie różniła się w sposób istotny od obecnej.

Za zdarzenie wypełniające kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku pełnomocnik uznał chwilę, gdy J. K. stała się osobą niepełnosprawną. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocena stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego winny skutkować uchyleniem już przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji, a w konsekwencji uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Reasumując pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...], odmawiającą przyznania J. K. pomocy finansowej na opłatę czynszu bieżącego i zaległego.

W ocenie Sądu, decyzja ta odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze i w piśmie ją uzupełniającym nie ujawniły wad tego rodzaju, które winny skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Zauważyć należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W zakresie udzielania świadczeń z pomocy społecznej właściwe organy są związane przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która to ustawa reguluje w sposób wiążący m. in. rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania.

Wskazać przy tym trzeba, że celem pomocy społecznej – stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. – jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że zadaniem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin, nigdy zaś zastępowanie ich w dążeniu do osiągnięcia rezultatu określonego w powołanym przepisie. W art. 3 ust. 2 ustawy określono, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Ponadto, stosowanie do art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dalej, ustawodawca w art. 4 u.p.s. podkreślił rolę, jaką w systemie pomocy społecznej odgrywa współdziałanie osoby ubiegającej się o taką pomoc, nakładając na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Konsekwencje braku aktywności, o której mowa w art. 4 u.p.s., mogą okazać się dotkliwe dla wnioskodawcy. Przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. wprost stanowi, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i inne wskazane w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Co istotne, powyższy przepis stanowi samoistną przesłankę do odmowy przyznania pomocy.

Przytoczone wyżej przepisy stanowią istotne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej właściwe w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Należy zaś pamiętać, że konstrukcja prawna mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 39 oraz art. 41 u.p.s. opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, w tym m. in. przywołane wyżej przepisy art. 2 – 4 i art. 11 ust. 2 ustawy. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Sam zaś fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/2007, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej określa art. 36 u.p.s. Świadczeniami takimi są m. in. zasiłek celowy – uregulowany w art. 39-40 u.p.s., oraz specjalny zasiłek celowy – uregulowany w art. 41 pkt 1 u.p.s.

W rozpoznawanej sprawie złożony przez skarżącą wniosek o pomoc na opłatę czynszu – zaległego i bieżącego, w pierwszej kolejności należało rozpoznać jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego na ten cel, gdyż ta forma pomocy społecznej najbardziej odpowiada zaspokojeniu wnioskowanej potrzeby. Jak stanowi art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Prawo do tego świadczenia, zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s., przysługuje jedynie osobom, których dochód nie przekracza określonej w ustawie oraz rozporządzeniu wykonawczym do ustawy kwoty, zwanej dalej kryterium dochodowym, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie, organy obu instancji prawidłowo przystąpiły do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej od ustalenia, czy spełnia ona podstawowy warunek przyznania wnioskowanego dodatku celowego, tj. czy osiągnięty przez nią dochód mieści się w granicach kryterium dochodowego. Ustalenie, że dochód skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku w kwocie [...] zł przekracza kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, który dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542 zł, stanowi jednak wystarczającą przesłankę do odmowy udzielenia zasiłku celowego (na co słusznie zwrócono uwagę w sprawie). Dalsze rozważania co do celowości przyznania świadczenia w tej formie były więc zbędne, gdyż przepis art. 8 ust. 1 u.p.s. w sposób wyraźny przesądza o tym, że osobom, których dochód przekracza omawiane kryterium dochodowe, nie przysługuje prawo do świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego.

W ocenie Sądu, prawidłowo zatem organy orzekające wskazały na specjalny zasiłek celowy, uregulowany w art. 41 pkt 1 ustawy, jako alternatywną formę świadczenia z pomocy społecznej, która ewentualnie mogłaby mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotowy wniosek J.K. z uwagi na przekroczenie przez skarżącą kryterium dochodowego został więc rozpoznany także pod kątem zasadności przyznania skarżącej pomocy społecznej w tej właśnie formie.

Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Istotne jest, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego jest uzależnione od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Należy mieć bowiem na uwadze, że ta forma pomocy skierowana jest do osób lub rodzin o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, co już stanowi o wyjątkowości tego świadczenia. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jest to pojęcie nieostre, niedookreślone, zatem jego interpretacja ma charakter ocenny, uzależniony każdorazowo od oceny konkretnego stanu faktycznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 718/13, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, zatem nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 179/13, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, ustalona przez ograny sytuacja osobista i materialna skarżącej nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", zatem nie uzasadnia zastosowania w stosunku do niej przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. Do okoliczności takich nie można zaliczyć ani niskiego dochodu skarżącej, ani jej stanu zdrowia. Organy rozpoznające sprawę oraz Sąd nie kwestionują trudnej sytuacji życiowej skarżącej, natomiast z akt sprawy nie wynika, aby była ona konsekwencją sytuacji nadzwyczajnych, odbiegających od typowych sytuacji, w jakiej znajdują się inne osoby, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby korzystać winny z pierwszeństwa w zaspokojeniu. Nadto, okoliczności podane przez skarżącą nie noszą znamion nagłych, jednorazowych, generujących okazjonalne wydatki. Niewątpliwie świadczą o jej trudnej sytuacji, ale też wskazują na to, iż przyznana pomoc musiałaby mieć charakter stały (aby nie dochodziło do kolejnych zadłużeń w czynszu), a tego rodzaju pomoc jest sprzeczna z celami pomocy społecznej.

Przy czym, nie do końca rację ma organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w sposób jednoznaczny stwierdził, że pomoc na uregulowanie zadłużenia, w tym zadłużenia czynszowego, wykracza poza ramy świadczenia z art. 41 u.p.s. Odnosząc się do celu, na który miałby być przeznaczony zasiłek, tj. opłaty bieżące i zaległe z tytułu czynszu za mieszkanie, warto wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1410/12 (orzecz. nie publ.) przyznał, że istotnie "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 41 u.p.s., przemawiającym za przyznaniem zasiłku celowego specjalnego, nie może być zadłużenie z tytułu niepłacenia czynszu za mieszkanie, jeżeli wskazywane przez stronę okoliczności, takie jak zadłużenie, mają charakter ogólny, niewskazujący jednocześnie na istnienie wyjątkowych okoliczności, których strona nie byłaby w stanie przezwyciężyć. Nie zmienia tej sytuacji fakt choroby, czy też wysokich kosztów utrzymania. Dalej jednak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w pewnych wyjątkowych i niedających się w normalnych życiowych sytuacjach przewidzieć okolicznościach zasiłek celowy specjalny może być przeznaczony na opłacenie bieżących, aktualnych potrzeb osoby ubiegającej się o pomoc społeczną – w pewnych sytuacjach także na opłacenie bieżącego czynszu. Takiej sytuacji muszą jednak towarzyszyć nadzwyczajne okoliczności, tj. takie sytuacje życiowe, których nie można było przewidzieć, a w konsekwencji wywołały one konieczność udzielania takiej osobie lub rodzinie pomocy społecznej. Bez niej bowiem osoby takie nie byłyby w stanie we własnym zakresie przywrócić warunków pozwalających na samodzielną egzystencję. Powyższe stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Stwierdzić tym samym trzeba, że – pomimo iż organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż w niektórych wyjątkowych sytuacjach zasadne jest przyznanie zasiłku celowego specjalnego na pokrycie bieżących należności czynszowych – zgodzić się trzeba z tym organem, że w rozpoznawanej sprawie ta wyjątkowa sytuacja nie miała miejsca. Przede wszystkim do takich sytuacji, które wypełniają przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" z art. 41 u.p.s., nie można zaliczyć spłaty zadłużenia czynszowego powstałego wskutek długotrwałego nieregulowania opłat czynszowych. Nie jest to bowiem sytuacja nadzwyczajna. Okolicznością dającą się bowiem przewidzieć jest to, że dobrowolna rezygnacja przez skarżącą z pomocy w opłacie należności za mieszkanie w formie dodatku mieszkaniowego, a także nieregulowanie comiesięcznych opłat za mieszkanie spowoduje zadłużenie, które w następstwie może powodować istotne trudności w spłacie. Nie takim zaś celom służy instytucja przewidziana w omawianym art. 41 u.p.s.

Istotne znaczenie dla podjęcia negatywnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miał także powołany przez organy obu instancji art. 11 ust. 2 u.p.s., który stanowi m. in., że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepisy nie precyzują realizacji obowiązku współpracy, zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy pozostawiona jest w tym zakresie ocenie organów pomocowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest ugruntowane już stanowisko, które w pełni podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 u.p.s. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 143/09, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1123/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1851/06 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia można przyjąć bierną lub roszczeniową postawę osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej – permanentne korzystanie ze świadczeń, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek pomocy ze strony osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych. Należy mieć bowiem na względzie to, iż osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także w przytoczonym orzeczeniu, że ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Negatywne zachowania osób ubiegających się o świadczenie mogą spowodować wydanie negatywnych dla nich decyzji administracyjnych, skutkujących ograniczeniem świadczenia, odmową jego przyznania lub udzieleniem pomocy w formie niepieniężnej.

Kierując się powyższym Sąd uznał, iż organy pomocy społecznej prawidłowo oceniły w sprawie postawę skarżącej w kontekście ww. art. 11 ust. 2 u.p.s. Przede wszystkim trafnie wskazano w tej materii, że skarżąca nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Fakt zrezygnowania z dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącej na okres od 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. w sposób istotny wpłynął na sytuację majątkową skarżącej, w tym: na wysokość narastającego zadłużenia z tytułu opłat za mieszkanie. Co ważne, skarżąca nie podejmowała aktywnie prób przyznania jej ponownie dodatku mieszkaniowego lub innego rozwiązania problemu zadłużenia z tego tytułu, a to niewątpliwie miało istotny wpływ na jej sytuację życiową. Zauważyć w tym miejscu należy, że pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r. podniósł, że – jak wynika z pisma Urzędu [...] – jedynym możliwym rozwiązaniem problemu zadłużenia skarżącej z tytułu opłat za mieszkanie jest zawarcie porozumienia z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami. Skarżąca nie przedstawiła natomiast swojego stanowiska w tej kwestii, i nie wyjaśniła, czy skorzystała z tej propozycji i czy podejmowała próbę takiego porozumienia. O braku wykorzystania własnych możliwości świadczy także sposób wykorzystania przez skarżącą pomocy finansowej córki. Jak sama skarżąca oświadczyła w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 27 czerwca 2013 r., córka opłaca Internet, telewizję kablową, telefon komórkowy oraz prywatne ubezpieczenie zdrowotne. W ocenie Sądu, opłaty, które ponosi córka skarżącej, nie są przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych skarżącej. W sytuacji zaś, gdy skarżąca sygnalizuje potrzebę pomocy w opłaceniu czynszu za mieszkanie, rachunków za gaz, czy też energię elektryczną, potrzeby te winny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Skarżąca posiada możliwości do zaspokojenia we własnym zakresie choć części zgłaszanych potrzeb, lecz nie wykorzystuje ich. W ocenie Sądu, córka wnioskodawczyni w pierwszej kolejności mogłaby zaś pomóc skarżącej w opłacaniu rachunków za mieszkanie, gaz czy też energię elektryczną, czyli opłat związanych z podstawowymi potrzebami bytowymi, bardziej niezbędnymi do egzystencji niż Internet, telewizja kablowa, telefon komórkowy czy prywatne ubezpieczenie zdrowotne.

Konkludując, w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych odmowa przyznania świadczenia tak wskazanego w art. 39, jak i w art. 41 ustawy o pomocy społecznej musiała być uznana za uzasadnioną.

Z przywołanych na wstępie przepisów wynika bezsprzecznie, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowe, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Powyższemu obowiązkowi organy obu instancji w niniejszej sprawie uczyniły zadość. Słusznie organy uznały, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o pomoc w opłaceniu czynszu bieżącego i zaległego. Jak już wyżej wskazano z uwagi na dochód skarżącej, przekraczający kryterium dochodowe, nie było możliwe przyznanie zasiłku celowego na ten cel na podstawie art. 39 u.p.s. Nie zachodził także szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do przyznania specjalnego zasiłku celowego z art. 41 u.p.s., zatem organom orzekającym w sprawie nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego przy wydaniu decyzji o odmowie przyznania skarżącej na tej podstawie pomocy finansowej. Nie mogło ujść uwadze, że sytuacja osobista i majątkowa skarżącej nie odpowiada przyjętemu rozumieniu pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 u.p.s. Istotny wpływ na rozstrzygnięcie miał także brak współpracy ze strony skarżącej w rozwiązywaniu jej sytuacji, jej roszczeniowa i bierna postawa w tym zakresie oraz niewykorzystywanie własnych możliwości w przezwyciężaniu trudności.

Sąd, kontrolując zarówno zaskarżoną decyzję, jak też decyzję organu I instancji, nie dopatrzył się wadliwości postępowania, także tych podnoszonych przez pełnomocnika strony skarżącej. Organy przeprowadziły postępowanie w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7, art. 77, art. 80, art. 86, art. 89 § 2 k.p.a., a przeprowadzone wnikliwie postępowanie i sumbsumpcja prawna znalazły odzwierciedlenie w kompletnym, w pełni oddającym stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnieniu, sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Jedynie na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że w piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej nie wyjaśnił precyzyjnie, na czym polegało naruszenie przez organy orzekające w sprawie wskazanych w tym piśmie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe – brak jest chociażby wskazania, jakie okoliczności stanu faktycznego nie zostały wzięte przez organy pod uwagę oraz jakich czynności niezbędnych do ich wyjaśnienia zaniechały organy. Przypomnienia zaś wymaga, że rodzinny wywiad środowiskowy, lub jego aktualizacja w myśl art. 107 ust. 4 ustawy, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia ze środków pomocy społecznej. Jest to obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego i wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Skarżąca nie kwestionowała przyjętych przez organy ustaleń dokonanych na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 27 czerwca 2013 r., w tym także na podstawie podanych przez nią informacji, m. in. o zakresie pomocy udzielanej przez córkę. Pełnomocnik skarżącej ograniczył się natomiast jedynie do postawienia zarzutu naruszenia tych przepisów i przedstawienia ogólnych uwag dotyczących postępowania wyjaśniającego oraz granic uznania administracyjnego. Z tego względu nie było możliwe szersze ustosunkowanie się przez Sąd do tak postawionych zarzutów.

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 491).