Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1969/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 226 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1969/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Sędziowie: WSA Piotr Głowacki, WSA Ewa Michna, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska – Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r., sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, na uchwałę Rady Powiatu w Olkuszu, z dnia 30 kwietnia 2014 r. Nr XXXIII/369/2014, w przedmiocie wprowadzenia zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu Olkuskiego, , - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały -, ,


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Olkuszu w dniu 30 kwietnia 2014 r. podjęła Uchwałę Nr XXXI 11/369/2014 w sprawie wprowadzenia zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu Olkuskiego. W załączniku Nr 1 przedmiotowej uchwały, odnoszącym się do Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu Olkuskiego na lata 2014-2020, Rada Powiatu dokonała, m.in. zmniejszenia rozchodów w roku 2015 o kwotę 900.000,00 zł oraz zwiększenia rozchodów w roku 2016 o kwotę 900.000,00 zł.

Uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w dniu 5 maja 2014 r.

Mając na względzie, że dokonane przez Radę Powiatu w Olkuszu zmiany w Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu Olkuskiego w zakresie obniżenia wysokości rat kredytowych przypadających do spłaty w 2015 roku i podwyższenia wysokości rat w roku 2016, nie miały umocowania w aktualnych na dzień 30 kwietnia 2014 r. harmonogramach spłat rat kredytów zaciągniętych przez Powiat Olkuski, na posiedzeniu w dniu 4 czerwca 2014 r., Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie podjęło uchwałę NR KI-411/161/14 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 roku, znak sprawy: Kl - 43-128/34/14, wszczynającą postępowanie o stwierdzenie nieważności Uchwały nr XXXI 11/369/2014 Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 30 kwietnia 2014 r. w sprawie wprowadzenia zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu Olkuskiego.

W odpowiedzi na powyższą uchwałę Starosta Olkuski w piśmie z dnia 12 czerwca 2014 r. wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania względnie o uznanie wskazanych nieprawidłowości naruszających prawo za nieistotne. Strona podkreśliła, że na dzień sporządzenia tego pisma znana już jest decyzja jednego z banków, a mianowicie Banku Gospodarstwa Krajowego, w której bank informuje, że nie widzi uzasadnienia do dokonywania zmian w dotychczasowym harmonogramie.

W dniu 8 października 2014 r. odbyło się posiedzenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, w ramach którego Kolegium, w związku z niepodjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego w przewidywanym 30-dniowym terminie, podjęło uchwałę w przedmiocie skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwały Rady Powiatu w Olkuszu nr XXXI 11/369/2014 z dnia 30 kwietnia 2014 r.

RIO wskazało, że dokonane przez Radę Powiatu w Olkuszu zmniejszenie rozchodów w roku 2015 o kwotę 900.000,00 zł oraz zwiększenia rozchodów w roku 2016 o kwotę 900.000,00 zł, nie ma swych podstaw w podpisanych aneksach do umów kredytowych oraz harmonogramach spłat kredytów. W tym stanie rzeczy w roku 2015, w Powiecie Olkuskim, spłata aktualnych na dzień 30 kwietnia 2014 r. kwota rozchodów wynikających z podpisanych umów kredytowych w istocie wynosi 1.000.000,00 zł, a nie jak zapisano w załączniku Nr 1 do w/w uchwały - 100.000,00 zł. Skutkiem powyższego w roku 2015, rzeczywista kwota rozchodów wraz z planowanymi odsetkami oraz poręczeniami przekracza średnią arytmetyczną z obliczonych dla bezpośrednio poprzedzających dany rok trzech lat. Określona bowiem w art. 243 w związku z art. 226 ust. 1 pkt 6 art. 226 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), relacja dochodów bieżących, powiększonych o wpływy uzyskane ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów ogółem, jest w roku 2015 r. niezachowana - wynosi bowiem (-) 0,0094.

W odpowiedzi na skargę Starostwo Powiatowe wniosło w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z uwagi na to, że jako jednostka nieposiadająca zdolności prawnej nie może być stroną tego postępowania.

Wnosząc ewentualnie o oddalenie skargi zwrócono uwagę, że zakres upoważnień jakie może udzielić organ stanowiący organowi wykonawczemu wyznaczają przepisy ustawy o finansach publicznych. Jednak dla ich powstania i skuteczności wymagana jest stosowna uchwała tego organu stanowiącego, gdyż bez niej upoważnienie nie istnieje. To samo dotyczy nie tylko zaciągnięcia zobowiązania, ale także zmiany treści zobowiązania. Nie można bowiem, zmienić harmonogramu spłat kredytu jeżeli nie ma oparcia w dokumentach tworzących to zobowiązanie tj. umowach, kontraktach i aneksach. Zarząd Powiatu przygotowując zaskarżona uchwałę, kierując się treścią powyższych przepisów a także zapisami art. 226 ust. l ustawy o finansach publicznych, sporządził ją zachowując wyrażoną w nim zasadę, że "wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą" dane zastrzeżone w tym przepisie. Wieloletnia Prognoza Finansowa mogła w zakresie zobowiązań wynikających z kredytów zawierać wielkości kwot odbiegających od treści harmonogramów spłat zawartych w obowiązujących umowach kredytowych jako swoiste wytyczne dla organu wykonawczego do zmiany kwoty spłat zobowiązań. Bez tych zapisów WPF Zarząd Powiatu zawarłby aneksy do umów niezgodne z upoważnieniami udzielonymi przez Radę Powiatu w Olkuszu.

Końcowo podkreślono, że na bazie tej właśnie uchwały organy powiatu, zarząd jako inicjator oraz rada podejmująca uchwałę, respektowały zapisy tej uchwały jako zgodnej z prawem, zmieniając ją kolejnymi nowelami. Nowele te zostały przez Regionalną Izbę Obrachunkowa w Krakowie unieważnione w wyniku wszczętych postępowań aby w konsekwencji podjąć uchwałę o wezwaniu jednostki samorządu terytorialnego - Powiatu Olkuskiego do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego oraz przedłożenia tego programu celem zaopiniowania do Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie podnieść należy, że wniosek Starosty Olkuskiego o odrzucenie skargi - jako wniesionej przeciwko niewłaściwej stronie - jest bezzasadny. Faktem jest, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 595 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.p.") to starosta kieruje bieżącymi sprawami powiatu i reprezentuje powiat na zewnątrz. Niemniej jednak oznaczenie w skardze jako strony postępowania sądowo administracyjnego podległego temu organowi urzędu nosi znamiona oczywistej omyłki, która nie może mieć wpływu na skuteczność wniesionego środka prawnego.

Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 79 ust. 4 u.s.p. przewiduje, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem T. Wosia (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 310) przytoczone unormowania uzasadniają przyjęcie, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że "każde «istotne naruszenie prawa» aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" (T. Woś, tamże, s. 310). Podzielając powyższe stanowisko, należy jednocześnie zauważyć, że komentowany przepis, podobnie jak inne unormowania prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zawierają postanowień, które mogłyby służyć jako kryterium przy ustalaniu "istotności" naruszeń prawa. Kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 434).

Wskazać także należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r. Sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. OSS 2004/2/43).

W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w ustawie o samorządzie powiatowym w art. 78 ust. 2 określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady powiatu objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), działalnością nadzorczą zostały objęte także uchwały w sprawach wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. O wspomnianej w art. 79 ust. 1 u.s.p. nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Stosownie natomiast do treści art. 81 ust. 1 u.s.p. po upływie tego terminu, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Dokonując oceny zgodności z prawem postanowień, zawartych w uchwale a stanowiących przedmiot skargi należy zwrócić w pierwszej kolejności uwagę na stosowne uregulowania, zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., powoływanej dalej jako "u.f.p."), mające znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, które obowiązywały również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 226 ust. 1 u.f.p., wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej: dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia; dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego; wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego; przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu; przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia; kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w art. 243, oraz sposób sfinansowania spłaty długu; kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3. Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych. Prognozę kwoty długu, stanowiącą część wieloletniej prognozy finansowej, sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania (art. 227 u.f.p.). Wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego (art. 229 u.f.p.).

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, wieloletnie planowanie umożliwia kompleksową analizę sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego w perspektywie dłuższej niż rok budżetowy, a obligatoryjnym elementem wieloletniej prognozy finansowej jest jej realistyczność. Warunek ten będzie spełniony, gdy taka prognoza będzie oparta na starannie i obiektywnie opracowanych kryteriach oraz przewidywaniach w zakresie zdarzeń, które mają i mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego w perspektywie dłuższej niż rok. Zatem taka prognoza powinna opierać się na przesłankach umożliwiających realną ocenę kształtowania się sytuacji finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego (por. L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych: Komentarz, Wydawnictwo ABC, 2011).

Zdaniem Sądu, przesłanka realizmu wieloletniej prognozy finansowej z art. 226 u.f.p. adresowana jest przede wszystkim do jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że wykazanie przez Kolegium RIO naruszenia przez Radę Gminy art. 226 musi być powiązane z naruszeniem innego przepisu prawnego, np. art. 243 u.f.p.

W niniejszej sprawie RIO wskazało natomiast, że dokonane przez Radę Powiatu w Olkuszu zmniejszenie rozchodów w roku 2015 o kwotę 900.000,00 zł oraz zwiększenia rozchodów w roku 2016 o kwotę 900.000,00 zł, nie ma swych podstaw w podpisanych aneksach do umów kredytowych oraz harmonogramach spłat kredytów. W tym stanie rzeczy w roku 2015, w Powiecie Olkuskim, spłata aktualnych na dzień 30 kwietnia 2014 r. kwota rozchodów wynikających z podpisanych umów kredytowych w istocie wynosi 1.000.000,00 zł, a nie jak zapisano w załączniku Nr 1 do w/w uchwały - 100.000,00 zł. Skutkiem powyższego w roku 2015, rzeczywista kwota rozchodów wraz z planowanymi odsetkami oraz poręczeniami przekracza średnią arytmetyczną z obliczonych dla bezpośrednio poprzedzających dany rok trzech lat. Określona bowiem w art. 243 w związku z art. 226 ust. 1 pkt 6 art. 226 ust. 1 i 2a u.f.p., relacja dochodów bieżących, powiększonych o wpływy uzyskane ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów ogółem, jest w roku 2015 r. niezachowana - wynosi bowiem (-) 0,0094.

RIO zasadnie stwierdziło, że dokonane przez Radę Powiatu w Olkuszu zmiany w Wieloletniej Prognozie Finansowej Powiatu Olkuskiego w zakresie obniżenia wysokości rat kredytowych przypadających do spłaty w 2015 roku i podwyższenia wysokości rat w roku 2016, nie miały umocowania w aktualnych na dzień 30 kwietnia 2014 r. harmonogramach spłat rat kredytów zaciągniętych przez Powiat Olkuski. Jak przyznawał zresztą sam Starosta Bank Gospodarstwa Krajowego poinformował, że nie widzi uzasadnienia do dokonywania zmian w dotychczasowym harmonogramie.

Tymczasem przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej wielkości dochodów powinny być przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwe do osiągnięcia, a wydatki powinny zabezpieczać realizację ciążących na niej zadań. Natomiast przyjęte wielkości rozchodów powinny być zgodne z harmonogramami spłat kredytów i pożyczek, wynikającymi z zawartych umów. Ponadto relacje spłaty długu wraz z odsetkami w poszczególnych latach powinny być ustalane w oparciu o realistyczne wielkości przyjętych w wieloletniej prognozie finansowej spłat długu wraz z należnymi odsetkami od zaciągniętego i zaciąganego długu.

W tych warunkach brak było podstaw do modyfikacji założeń wieloletniej prognozy finansowej, w świetle których kwota potrzebna do zaspokojenia wydatków na poczet zobowiązań kredytowych w 2015r. wynosić musi 1.000.000zł, a nie zaledwie 100.000zł, jak próbowano przyjąć w zakwestionowanej do Sądu uchwale z dnia 30 kwietnia 2014 r. Niewątpliwie zaś całkowicie oderwane od wiążących Powiat stosunków prawnych zmniejszenie prognozowanych kosztów obsługi kredytów mieściło się w kategorii istotnego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.