Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1228/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. K. P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. K. P. S. kwotę 1018 zł (tysiąc osiemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. (dalej: "P.", "skarżący" lub "strona") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", "organ odwoławczy lub II instancji") z [...] kwietnia 2017r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z [...] marca 2015r., nr [...] ustalającą kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu m.st. Warszawy w wysokości 2.516,67 zł wraz z odsetkami. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Na podstawie umowy z [...] września 2014 r. skarżący otrzymał od m.st. Warszawy dotację w wysokości 7550 zł z przeznaczeniem na realizację zadania publicznego pt. "[...]"". Całość dotacji przekazano w dniu 17 września 2014 r.

Upoważnieni pracownicy m.st. Warszawy przeprowadzili kontrolę w dniach 3, 14 i 17 listopada 2014 r. w miejscu realizacji zadania, tj. w lokalu strony w W. Z przeprowadzonych kontroli pracownicy sporządzili notatki służbowe, z których wynika, że dnia 3 listopada o godz. 11.30, kiedy zgodnie z dostarczonym przez skarżącego harmonogramem powinny odbywać się zajęcia dla grupy nr 5 obecne były 3 osoby, a o godzinie 12.30, kiedy zajęcia miała mieć grupa nr 6 - żadnych uczestników nie było. Zgodnie z ofertą, stanowiącą załącznik do umowy grupy szkoleniowe miały liczyć po 10 osób. Realizator zajęć nie przedstawił, pomimo prośby kontrolujących, list obecności, informując jednocześnie, że listy z wcześniejszych zajęć znajdują się w biurze projektu przy ul. [...].

Poinformowany pocztą elektroniczną o wyniku kontroli P. przedstawił aktualizację harmonogramu zajęć, zgodnie z którą w dniach 14 i 17 listopada 2014 r. zajęcia powinny się odbywać w godz. 9-12 i 12-15. Kontrolujący stwierdzili natomiast, że w dniu 14 listopada o godz. 11.20 i 12.20 oraz w dniu 17 listopada o godz. 11.30 i 12.20 lokal przy ul. [...] był zamknięty od zewnątrz na kłódkę. W dniu 17 listopada o godz. 12.20 pod drzwiami lokalu oczekiwał jeden uczestnik zajęć, który wobec nieobecności realizatora zajęć, w obecności kontrolujących zrezygnował z oczekiwania. Podczas wizyty w biurze projektu przy ul. [...], w dniu 17 listopada 2014 r. ok. godz. 13.00 kontrolujący zostali poinformowani, że zajęcia w lokalu przy ul. [...] właśnie trwają, a dokumentacja projektu jest także na ul. [...]. Kontrolujących poinformowano jednocześnie, że wszystkie dotychczasowe zajęcia (w tym w dniu 14 listopada) odbyły się zgodnie z harmonogramem. Dopiero po informacji o stwierdzonym stanie faktycznym pracownik strony, po telefonicznym kontakcie z realizatorem zajęć, przyznał, że zajęć zaplanowanych na godz. 12.00 nie ma, bo zostały odwołane, natomiast zajęcia przedpołudniowe trwały do godz. 11.30.

Mając na uwadze powyższe, w dniu 19 listopada 2014 r. rozwiązano zawartą umowę ze skutkiem natychmiastowym.

Pismem z [...] grudnia 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu kwoty dotacji w związku ze stwierdzeniem nienależytego wykonywania umowy.

W dniach 18 grudnia 2014r. i 19 marca 2015r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której przeprowadzono dowód z zeznań: koordynatora projektu (A. W.), realizatora szkoleń (T. R.), pracownika biura projektu (K. L.). Świadkowie zeznawali m.in. odnośnie zajęć w dniu 3 listopada, gdzie w dzienniku zajęć i na listach uczestników brak takiego terminu zajęć, a jednocześnie na liście obecności realizatora widnieje podpis potwierdzający ich odbycie w wymiarze 6 godzin. Realizator T. R. wyjaśnił, że podpisał się, bo był obecny, chociaż nie było zajęć. Tymczasem koordynatorka projektu A. W. wskazała, że realizator nie ewidencjonował czasu pracy, jeżeli zajęcia się nie odbywały, dodając, że fakt odbywania się zajęć kontrolowała osobiście kilkakrotnie, a telefonicznie za każdym razem. Odnotowanie czasu pracy 14 listopada 2014 r. realizator szkoleń T. R. określił jako swoją "pomyłkę", a po okazaniu listy obecności uczestników zmienił zdanie twierdząc, że zajęcia, przedpołudniowe się odbyły, ale mogły być skrócone na prośbę uczestników, jednak nie więcej, niż o pół godziny. Odnosząc się do pytań o dokumentację projektu koordynatorka projektu A.W. zeznała, że pracownik biura projektu K. L. 17 listopada 2014 r. nie przekazała jej kontrolującym z powodu braku upoważnienia, tymczasem realizator zajęć oświadczył, że dokumentacji tej, 14 i 17 listopada na pewno nie było w biurze przy ul. [...]. Pracownik biura projektu K. L. zeznała, że w momencie wizyty pracowników Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m.st. Warszawy, 17 listopada do wyjścia na zajęcia przygotowywała się grupa podopiecznych placówki, co jest zgodne z treścią notatki sporządzonej przez kontrolujących. Fakt wyjścia o godzinie 13 na zajęcia rozpoczynające się o godz. 12 tłumaczyła tym, że dla zainteresowanych ważniejsze było zjedzenie obiadu. Jednocześnie K. L. zeznała, że osoby te już wcześniej odbyły przewidziane projektem zajęcia, a ich udział w zajęciach 17 listopada miał mieć charakter "wyrównawczy", czyli nie objęty umową z m.st. Warszawą.

Decyzją z [...] marca 2015r. organ I instancji ustalił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu w wysokości 2.516,67 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że strona przystąpiła do wykonania zadania publicznego zgodnie z zawartą umową (przeprowadziła rekrutacje, zapewniła sale i sprzęt).

Jednakże Prezydent zauważył, że zeznania świadków nie są jednolite w odniesieniu do organizacji zajęć, sposobu ich przeprowadzenia oraz ilości grup, które odbyły szkolenie w terminie realizacji zadania publicznego. Z zeznań świadków, w szczególności K. L. wynika, iż "bywały przypadki, że na zajęcia stawiały się jedynie trzy osoby lub stawiało się ponad dwadzieścia i nie mieściły się w sali". Natomiast z przedstawionych list obecności wynika, że w zajęciach zawsze uczestniczyła porównywalna liczba uczestników. Zeznania K. L. oraz T. R. pozostają również w sprzeczności w zakresie pozostawania w gotowości do pracy w przypadkach braku stawiennictwa grupy lub przeniesienia zajęć na druga zmianę. Z zeznań K.L. wynika, że na zajęcia "wyrównujące" jak i zajęcia uzupełniające były kierowane również grupy i osoby, które odbyły już swój wymiar godzin w ramach projektu. Co nie koresponduje z zeznaniami A. W. w zakresie terminu wykonania szkoleń jak i grupy docelowej. Podkreślono bowiem, że zajęcia uzupełniające były przeprowadzane po terminie realizacji zadania określonym w harmonogramie.

Organ zauważył także, że z zeznań T. R. wynika wprost, iż bywały zajęcia, których nie rejestrował w dzienniku zajęć, a w tym samym czasie prowadzący ewidencjonował swój czas pracy mimo, iż zajęcia merytoryczne się nie odbyły. Świadek podał również, że w dniu 14 i 17 listopada 2014 r. oddalił się z uwagi na brak zainteresowanych szkoleniem, a zajęcia te miały być odrobione.

Mając powyższe na względzie Prezydent stanął na stanowisku, że w sprawie nie nastąpiło pełne wykonanie zadania publicznego, gdyż w przypadku co najmniej dwóch grup realizacja tego zadania odbyła się pośród osób, które ukończyły już kurs lub w terminach przekraczających termin wykonania zadania publicznego. W świetle powyższego uznano, że zadanie objęte umową nie zostało zrealizowane w zakresie dwóch spośród sześciu przewidzianych grup, to jest w 1/3. W konsekwencji środki dotacyjne w wysokości 2.516,67 zł, wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem określonym w zawartej umowie.

W wyniku rozpoznania odwołania SKO decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym.

Organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została wydana na prawidłowo powołanej podstawie prawnej i do rozpoznania sprawy, wbrew twierdzeniom strony, nie jest właściwy sąd powszechny.

SKO podkreśliło, że z postanowień umowy wprost wynikało na jaki cel została przeznaczona dotacja oraz jakie były zasady jej rozliczenia. Skarżąca mimo znajomości tej umowy do niej się nie zastosowała. Przeprowadzone bowiem postępowanie jednoznacznie wskazało, że grupa 5 i 6 miała w określonych dniach miał mieć zajęcia. Jednakże kontrola wykazała, że te zajęcia się nie odbyły. Ponadto, jak zauważył organ odwoławczy, ustalono, że na zajęcia wyrównujące jak i uzupełniające były kierowane również grupy i osoby, które odbyły już swój wymiar godzin. Ponadto zajęcia uzupełniające (te które zgodnie z twierdzeniem skarżących nie odbyły się w wyznaczonych w harmonogramie terminach) zostały przeprowadzone po terminie realizacji zadania. W związku z powyższym SKO uznało zaskarżoną decyzję za prawidłową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji, jako wydanej bez podstawy prawnej. Dodatkowo strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:

1) obrazę przepisów prawa administracyjnego –materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.), w związku z art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego ze względu na to, że wyżej wskazany przepis nie mógł stanowić podstawy decyzji z [...] marca 2015 r., gdyż na podstawie § 15 umowy z [...] września 2014r. (dalej także: umowa) jej strony, tj. skarżący oraz m. st. Warszawa wyraźnie postanowiły, że w braku porozumienia spory rozstrzygane będą przez sąd powszechny, co jednoznacznie wyklucza możliwość wydania decyzji deklaratoryjnej ustalającej jakąkolwiek kwotę przypadającą do zwrotu do budżetu m. st. Warszawy, którego to zarzutu, pomimo jego podniesienia w odwołaniu SKO nie wzięło pod uwagę, a decyzja organu odwoławczego wydana została całkowicie bez podstawy prawnej;

2) naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności:

a) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie, pomimo że postępowanie skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji było bezprzedmiotowe w całości z przyczyn szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu i jako takie winno być zakończone decyzja o umorzeniu postępowania;

b) art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia skarżącemu zarówno w toku postępowania, jak i w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2015 r. zasadności przesłanek, jakimi kierował się Prezydent załatwiając sprawę, co doprowadziło do naruszenia przez organ administracji zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej;

c) art. 7 i 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej jak również obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ze względu na niedokonanie w postępowaniu odwoławczym jakichkolwiek czynności, przy jednoczesnym niezapewnieniu stronie możliwości składania wniosków dowodowych w trakcie ponownego rozpoznania sprawy, w tym także w trakcie postępowania przed SKO;

d) art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. ze względu na to że w postepowaniu odwoławczym, analogicznie jak miało to miejsce w trakcie postępowania w I instancji, za udowodnione uznane zostały takie okoliczności faktyczne, w odniesieniu do których strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a nadto organ II instancji powołał się, bez uprzedniego powiadomienia strony na przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, w związku z czym strona na zasadzie czynnego udziału w postępowaniu, nie mogła złożyć w tym zakresie żadnych wniosków, podczas gdy w sprawie zachodziły okoliczności, o jakich mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

e) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. z uwagi na to, że zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ja decyzja Prezydenta, została wydana bez podstawy prawnej, co wykazano także wyżej, a nadto nie zawiera także uzasadnienia faktycznego oraz prawnego spełniającego kryteria wynikające ze wskazanych w niniejszym punkcie przepisów, bowiem za takowe nie można uznać tej części decyzji, która została opatrzona mianem uzasadnienia, co zostało szczegółowo omówione niżej. Powyższe naruszenia obejmują w szczególności:

- brak wskazania w sentencji decyzji organu II instancji, przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia,

- brak wskazania i opisania faktów względnie jedynie lakoniczne wskazanie i opisanie faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione, oraz poprzez brak wskazania na jakich dowodach organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym, wskazywanym przez strony dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- nieustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim dotyczyły one konieczności umorzenia tegoż postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., w szczególności ze względu na wynikający z przywołanej wyżej umowy, obowiązek rozstrzygania sporów na drodze sadowej, a nie w postępowaniu administracyjnym.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności sąd odniesie się do zarzutu najdalej idącego, a mianowicie zarzucającego zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji brak podstawy prawnej do jej wydania. Powyższe w wypadku potwierdzenia zarzutu musiałoby skutkować nieważnością postępowania w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza wydanie decyzji pomimo braku przepisu prawnego dopuszczającego działanie organu administracji publicznej w danej sprawie w formie indywidualnego aktu administracyjnego albo wydanie decyzji na podstawie przepisu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r. sygn. akt II FSK 2486/14, wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Strona upatruje braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zapisie § 15 umowy z [...] września 2014 r., który stanowi, że ewentualne spory, powstałe na tle wykonania niniejszej umowy, strony będą starały się rozstrzygać polubownie. W przypadku braku porozumienia spór zostanie poddany pod rozstrzygnięcie właściwego, ze względu na siedzibę Zleceniodawcy, sądu powszechnego. Tym samym w ocenie skarżącego właściwym w sprawie jest tryb postępowania przed sądem powszechnym, a nie tryb postępowania administracyjnego.

W ocenie sądu z powyższym w żaden razie nie sposób się zgodzić. Umowa o wsparcie realizacji zadania publicznego z zakresu pomocy społecznej ma charakter mieszany, gdyż z jednej strony bezsporne jest, że jest umową cywilnoprawną, ale w części dotyczącej odzyskiwania (zwrotu) dotacji ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji administracyjnej i kompetencje dla sądu administracyjnego do rozstrzygania w tym zakresie. Sąd podkreśla przy tym, że dotacja stanowi nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych, przy czym fakt zawarcia w tym przedmiocie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy stronami umowy będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. Przekazane środki nie tracą bowiem swego publicznoprawnego charakteru. Zawarta przez skarżącego umowa zawierała w § 2 ust. 1 pkt 1 postanowienia zobowiązujące PKPS do wykorzystania przekazanej dotacji zgodnie z celem, na jaki je uzyskał, i na warunkach określonych umową. Integralną zaś częścią umowy były załączniki precyzujące, na co środki mają być wydane. Dlatego też podstawa prawna wydania decyzji w sprawie znajduje się w ustawie o finansach publicznych (art. 252, art. 60 oraz art. 61 u.f.p.) i została właściwie przywołana w decyzji organu I instancji i powielona w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.

Podkreślenia ponownie wymaga, że skarżąca zawarła umowę o wsparcie realizacji zadania publicznego z zakresu pomocy społecznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 930 ze zm., dalej: u.p.s.) oraz na podstawie ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r, o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1817 ze zm., dalej: u.d.p.p.w.).

Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.s. organy administracji rządowej i samorządowej, zwane dalej "organami", mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy, prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej, zwanych dalej "podmiotami uprawnionymi".

Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.d.p.p.w. organizacjami pozarządowymi są: 1) niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, 2) niedziałające w celu osiągnięcia zysku - osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia, z zastrzeżeniem ust. 4.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.p.p.w. organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi (...), prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów.

Natomiast ust. 2 art. 5 u.d.p.p.w. wskazuje na formy współpracy i tak jedną z form współpracy jest zlecania organizacjom pozarządowym (...) realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust. 2 pkt 1).

Zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w. zlecanie realizacji zadań publicznych, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, jako zadań zleconych w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 151 ust. 1 oraz art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, może mieć formy: wspierania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji.

W myśl art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. organizacje pozarządowe (...), przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji.

W art. 2 pkt 1 u.d.p.p.w. wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dotacji - rozumie się przez to dotację w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Skarżąca zawarła umowę o wsparcie realizacji zadania publicznego z zakresu pomocy publicznej w oparciu o ww. przepisy prawa. Umowa z [...] września 20114r. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy przewidziane dla takiej umowy, w tym wskazane w art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 u.f.p. W przepisach tych ustawodawca wskazał, że umowa taka winna określać: 1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; 2) wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności; 3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 4) tryb kontroli wykonywania zadania; 5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji; 6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania.

Mając powyższe na względzie P. wiedziała, a przynajmniej winna wiedzieć, że dofinansowanie będzie odbywało się na zasadzie przekazania dotacji na realizację zleconego zadania. Dlatego też wbrew twierdzeniom skarżącego użycie w umowie terminu "dotacja", zamiast terminu "wynagrodzenie" nie jest omyłką, tylko wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 u.f.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Prezydenta, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (ust. 1 pkt 2). Organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2 są samorządowe kolegia odwoławcze (ust. 3 pkt 4).

Dodatkowo należy jeszcze wskazać, że stosownie do art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 201; dalej O.p.).

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

W myśl art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Mając powyższe na względzie w sprawie, wbrew twierdzeniom strony, istnieje podstawa prawna do wydania decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W kontekście powyższych rozważań za nietrafny należy uznać pogląd wyrażony w skardze, że to najpierw sąd powszechny winien ustalić zobowiązanie i jedynie na tej podstawie możliwe byłoby ewentualne wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej zwrot dotacji odbywa się w trybie postępowania administracyjnego, a nie postępowania przed sądem powszechnym.

Zgadza się sąd ze stroną skarżącą, o czym już wspomniał wyżej, że zawarta umowa z [...] września 2014r. jest umową cywilnoprawną do której interpretacji zapisów zastosowanie znajdzie art. 65 k.c. Zatem do odczytania woli stron należy stosować przepisy prawa cywilnego, w tym art. 65 § 2 k.c. nakazujący odczytywać wolę stron w świetle zasad, zwyczaju, zamiaru i celu umowy. Jednakże, oprócz tego, że umowa ta ma charakter cywilnoprawny, to w części dotyczącej odzyskiwania (zwrotu) dotacji ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji administracyjnej. Cel i publiczny charakter przyznanych środków finansowych determinuje konieczność ich wydatkowania w sposób przejrzysty, transparentny i zgodny z tym do czego strony się zobowiązały. Tym samym w wypadku niezrealizowania w sposób wymagany umowy na którą przekazano dotację, to zwrot takiej dotacji musi nastąpić w oparciu o przepisy u.f.p. i przepisy procedury administracyjnej. Także w postępowaniu administracyjnym będzie ustalany stan faktyczny sprawy i z tego stanu będą wyciągane określone konsekwencje, w tym m.in. określenie wysokości dotacji przypadającej do zwrotu.

W tym miejscu odnosząc się do jednego z zarzutów skargi należy wskazać, że nie ma potrzeby aby w sentencji decyzji wskazywać pełną podstawę prawną na podstawie której decyzja jest wydawana. Obowiązek bowiem taki nie wynika z przepisów prawa w tym art. 107 k.p.a. Zatem w sprawie wystarczające było powołanie w sentencji decyzji odwoławczej przepisów proceduralnych, a przepisów materialnych w uzasadnieniu decyzji.

Przechodząc natomiast do powodów, dla których sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO należy przede wszystkim stwierdzić, że decyzja ta nie poddaje się kontroli. Sąd bowiem nie jest w stanie ustalić, jaki stan faktyczny został przyjęty przez organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy. Strona zasadnie stwierdza, że uzasadnienie decyzji nie wskazuje i nie opisuje faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione, oraz nie podaje na jakich dowodach organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym, wskazywanym przez stronę dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego – w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym stosownie do treści art. 107 k.p.a. jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ocenę, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Zaniechanie przez SKO uzasadnienia swojej decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tej decyzji jako naruszającą dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku odwołania jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez SKO nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., a wobec tego nie jest możliwe dokonanie oceny merytorycznej podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Rozpoznając przedmiotową sprawę sąd zauważa, że w sprawie nie wskazano jaki przyjęto za podstawę orzekania stan faktyczny. Po pierwsze organy nie wskazały, jaką datę przyjęły za termin właściwy w którym winny rozpocząć się warsztaty dla grupy 5 i 6, czy datą tą jest data 3 listopada 2014r. wskazana w pierwotnym harmonogramie i listach obecności realizatora warsztatów T. R., czy też data 5 listopada 2014r. wskazana w zmienionym harmonogramie, a także na listach obecności uczestników warsztatów i dzienniku zajęć. Organ nie wyjaśnił także jaką rolę odgrywały zmienione harmonogramy dla przyjętych ustaleń. Czy organy opierały swoje ustalenia na nich, czy też je pominęły, a jeśli tak to dlaczego to uczyniły.

W swoich decyzjach organy podały, że w grupach warsztatowych 5 i 6 brały udział osoby, które wcześniej uczestniczyły już na zajęciach w innych grupach. Jednakże organy nie wskazały jakie są to osoby i nie wyjaśniły przyczyn dla których mimo, że tylko część z tych osób brała udział we wcześniejszych zajęciach, to organ w całości (a nie proporcjonalnie) nakazał zwrot kwoty dotacji za dwie grupy warsztatowe.

Więcej organy wskazują, że powodem zwrotu dotacji było niepełne wykonanie zadania publicznego, gdyż w przypadku co najmniej dwóch grup realizacja tego zadania odbyła się w terminach przekraczających termin wykonania zadania publicznego. Sąd natomiast nie jest w stanie ustalić, co należy rozumieć przez to stwierdzenie. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z umową z [...] września 2014r. zadanie miało zostać zrealizowane do 23 listopada 2014r. (§ 1 ust. 16 umowy z [...] września 2014r.). Harmonogram natomiast w sposób szczegółowy regulował terminy konkretnych warsztatów (harmonogram ten był jeszcze dwukrotnie zmieniany). Umowa w dniu [...] listopada 2014r. została rozwiązana ze skutkiem natychmiastowym. Natomiast w toku rozprawy administracyjnej pracownicy skarżącej wyjaśnili, że do 21 listopada 2014r. przeszkolono wszystkich uczestników warsztatów i uczestnicy ci otrzymali stosowane zaświadczenia. Tym samym z decyzji organu odwoławczego (a także Prezydenta) nie wynika, co należało rozumieć, że zadanie zrealizowano po terminie przekraczającym wykonanie zadania. Czy należy rozumieć, że zadanie zostało wykonane po dacie wskazanej w umowie, tj. po 23 listopada 2014r, czy też wypowiedzeniu umowy, czy też w końcu po datach wskazanych w harmonogramie realizacji zadania, a jeżeli po datach wskazanych w harmonogramie, to po których datach i w którym harmonogramie.

Podobnie należy także ocenić stwierdzenia organów odnoszące się do sprzeczności w zeznaniach świadków, organ bowiem wskazuje na określone sprzeczności, jednakże nie wyjaśnia jakie te sprzeczności mają znaczenie w sprawie. Nie ocenia w końcu jakie okoliczności uznał za udowodnione i na podstawie jakich dowodów, a także dlaczego innym dowodom nie dał wiary. Tym samym za zasadne sąd uznaje zarzuty skargi odnoszące się do zasad obowiązujących w postepowaniu administracyjnym.

Na marginesie należy również zwrócić uwagę, że SKO w swojej decyzji zamiennie używa pojęć dotacja pobrana w nadmiernej wysokości (strona 4 decyzji) i wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (strona 6). Pojęcia te nie są pojęciami tożsamymi, co wprost wynika z treści art. 252 u.f.p. Zatem sąd nie wie, czy organ odwoławczy uznał, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, o czym mogło by świadczyć utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i podzielenie argumentów tego organu, czy też uznał dotację za pobraną w nadmiernej wysokości, o czym mogłoby świadczyć odnoszenie się organu do zarzutów odwołania i w tyk kontekście posługiwanie się tym terminem.

W ocenie sądu powyższe wskazuje, że SKO nie oceniło sprawy w postępowaniu odwoławczy w sposób nakazany przez przepisy prawa, naruszając przede wszystkim zasady ogólne procedury administracyjnej powołane powyżej przez sąd.

Rozstrzygając sprawę ponownie SKO winno uwzględnić całość zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie na podstawie całego materiału dowodowego dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Organ odwoławczy winien również przed wydaniem decyzji poinformować stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego - art. 10 k.p.a.- czego w tej sprawie zarówno organ I jak i II instancji nie uczynił.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.). Na łączną kwotę 1.018 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył 101 zł tytułem uiszczonego wpisu stosunkowego od skargi, 900 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.