Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 598/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 162
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. L. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 9 lutego 2010 r., E. L. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – dalej jako "PINB" w [...], wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji w postaci budynku usługowo-mieszkalnego.

Po przeprowadzonej obowiązkowej kontroli w dniu [...] marca 2010 r., PINB w [...] decyzją z dnia 8 kwietnia 2010 r. znak: [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie części usługowej obejmującej kondygnację piwnic oraz parteru budynku usługowo-mieszkalnego (z wyłączeniem z użytkowania tymczasowej platformy transportowo towarowej zamontowanej w szybie oznaczonym na projekcie symbolami 0/3, 1/5 do czasu montażu windy towarowo - osobowej, spełniającej wymagania Urzędu Dozoru Technicznego oraz przystąpienie do jej użytkowania po uzyskaniu decyzji zezwalającej na jej eksploatację), wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanego na działkach ew. nr: [...], [...] położonych w N. przy ul. [...]. Decyzja została wydana pod warunkami wykonania określonych robót budowlanych w oznaczonym terminie.

Pismem z dnia 5 lipca 2010 r. E. L. poinformowała o wykonaniu warunku pierwszego z ww. decyzji tj. docieplenia pozostałych ścian zewnętrznych budynku i utwardzenia kostką betonową parkingu przed budynkiem usługowym. Następnie pismem z 9 października 2012 r. zwróciła się o przedłużenie terminu wykonania robót budowlanych do dnia 31 grudnia 2013 r. wskazując, iż wykonała: docieplenie ścian budynku, utwardzenie kostką brukową parkingu, roboty wykończeniowe budynku obejmujące piętro i poddasze, a do wykonania pozostało zabezpieczenie balkonów części mieszkalnej.

W odpowiedzi na powyższe pismo, PINB w [...], poinformował pismem z dnia 30 stycznia 2013 r., że w sytuacji niewykonania we wskazanym w decyzji terminie warunku, zachodzą okoliczności uzasadniające wygaszenie decyzji w trybie art. 162 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. póz. 267 z późn. zm.) – dalej jako "k.p.a. Ponadto w toku prowadzenia innej sprawy ( dot. projektu budowlanego zamiennego) organ stwierdził, że inwestor nie wykonał nałożonego decyzją z 8 kwietnia 2010 r. obowiązku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, dokonując utwardzenia terenu w szerszym zakresie niż przewidywał projekt.

W dniu 6 marca 2013 r., na dziennik podawczy PINB w [...] zostało złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze użytkowania części mieszkalnej (piętro i poddasze) w budynku usługowo - mieszkalnym zlokalizowanym na dz. nr ewid.[...] [...] położonych w N. które dotyczyło pozostałej inwestycji nie objętej decyzją PINB w [...] z dnia 8 kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie części usługowej budynku. Przeprowadzona przez PINB w [...] analiza przedstawionej przez inwestora dokumentacji wykazała, że jest ona niekompletna i zawiera braki i nieścisłości. Po wezwaniu inwestora o uzupełnienie braków i upływie terminu na ich dostarczenie, PINB w [...] decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r. zgłosił sprzeciw co do zamiaru przystąpienia do użytkowania kondygnacji mieszkalnych (piętro i poddasze) w budynku usługowo-mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w N. . Decyzja została zaskarżona przez E. L.. W wyniku rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym przez [...]INB w [...] gdzie decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w [...] z dnia 18 kwietnia 2013 r.

Ponadto było prowadzone postępowanie znak [...] w sprawie robót budowlanych w postaci wykonania nawierzchni z kostki betonowej na odcinku dotychczasowego ciągu pieszego o nawierzchni betonowej zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...] i [...], z naruszeniem przepisów ustawy prawo budowlane. W tamtym postępowaniu PINB uzyskał wskazanie organu odwoławczego, że organ I instancji winien wszcząć procedurę z art. 162 § 2 k.p.a., w celu wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 8 kwietnia 2010r.

Z uwagi na powyższe pismem z dnia 27 listopada 2015 r. znak [...] PINB w [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji własnej z dnia 8 kwietnia 2010 r. znak: [...], którą udzielił E. L. częściowego pozwolenia na użytkowanie pod warunkiem wykonania w określonym terminie wskazanych w ww. decyzji robót budowlanych. W powyższym stanie faktycznym PINB w [...] decyzją Nr [...] z dnia 28 grudnia 2015 r. znak: [...] na podstawie art. 162 § 2 oraz art. 104 k.p.a., w zw. z art. 59 ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) – dalej jako "P.b.", uchylił decyzję własną z dnia 8 kwietnia 2010 r. W ustawowym terminie od ww. decyzji odwołanie wniosła E. L., reprezentowana przez pełnomocnika. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ I instancji wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, odbiegające od treści materiału dowodowego, że zachodzą postawy faktyczne i prawne do uchylenia decyzji z 8 kwietnia 2010 r. znak: [...] oraz art. 162 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego [...]INB w [...], decyzją Nr [...] z dnia 27 lutego 2017 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził fakt niewykonania przez E. L. we wskazanym decyzją z dnia 8 kwietnia 2010 r. znak: [...] terminie określonych nią warunków. Organ odwoławczy wskazał, że mimo nałożenia na inwestora dwóch terminów, w których należało poinformować właściwe organy o zakończeniu robót budowlanych, inwestor poinformował o zakończeniu jedynie części z nich i to z przekroczeniem drugiego z terminów.

W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego zaszły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji PINB z dnia 8 kwietnia 2010 r. znak: [...] na podstawie art. 162 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się E. L. – dalej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7 w zw. z 77 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że zachodzą podstawy faktyczne i prawne do uchylenia decyzji z dnia 08 kwietnia 2010 r. znak: [...];

- art. 162 §2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zachodzą podstawy faktyczne i prawne do uchylenia decyzji z dnia 08 kwietnia 2010 r. znak: [...]

W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że organ całkowicie pominął zalegającą w aktach sprawy opinię M. S. z dnia [...] marca 2013 r. Zdaniem skarżącej wymiana zniszczonych płyt chodnikowych nie uprawnia organu do uznania tych prac za roboty budowlane a jedynie remont i w żaden sposób nie narusza regulacji dotyczącej zagospodarowania terenu. Ponadto podkreśliła, że organ zbagatelizował prośbę przedłużenia terminu wykonania robót, które są wykonywane etapami. W ocenie skarżącej nakładanie na nią jakichkolwiek obowiązków wobec planowanej przebudowy skrzyżowania, która będzie bezpośrednio oddziaływać na nieruchomości skarżącej, jest stanowczo przedwczesne. Podniosła również, że z uzasadnienia decyzji wynika, że pismem z dnia 5 lipca 2010 r. poinformowała organ, że "wykonała warunki tj. zakończyła docieplenie pozostałych ścian budynku, utwardzenie kostką brukową pozostałej części parkingu przed budynkiem usługowym", następnie pismem z dnia 9 października 2012 r. poinformowała, że do wykonania pozostało jeszcze zabezpieczenie balkonów części mieszkalnej. Prace były wykonywane przez nią etapami, w związku z czym w sytuacji gdy skarżąca wiedziała, że nie będzie mogła dotrzymać zakreślonych przez organ terminów co do reszty prac - złożyła wniosek o przedłużenie terminu tj. pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. Wniosek ten został przez organ pominięty, a w zamian za to - wobec uchybienia terminowi - organ uchylił decyzję własną z dnia 8 kwietnia 2008 r. udzielającą częściowego pozwolenia na użytkowanie.

Na poparcie swojego stanowiska, skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 755/15, w którym Sąd stwierdził, że skarżąca dokonała remontu tj. wymiany zniszczonych płyt chodnikowych na działce [...], co nie upoważnia traktowania takich robót budowlanych, jako jednej inwestycji z inwestycją realizowaną na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 12.08.2008 r. nr [...], znak: [...]

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Na wstępie należy przywołać art. 162 k.p.a., w oparciu o który organ wydał kwestionowane rozstrzygnięcie. Otóż przepis ten brzmi następująco:

§ 1. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

§ 2. Organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.

§ 3. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji.

PINB w [...] w dniu 28 grudnia 2015r. decyzją numer [...] w oparciu o art. 162 § 2 k.p.a. uchylił decyzję własną z dnia 8 kwietnia 2010r. znak [...] wydaną na rzecz E. L. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części usługowej obejmującej kondygnację piwnic oraz parteru budynku usługowo – mieszkalnego (poza platformą transportowo – towarową) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] oraz [...]

Przypomnieć należy, że decyzja z dnia 8 kwietnia 2010r. została wydana pod następującymi warunkami:

1. wykonania robót budowlanych w zakresie objętym zatwierdzonym projektem

budowlanym tj. zakończenie docieplenia pozostałych ścian budynku, utwardzenie kostką brukową pozostałej części parkingu przed budynkiem usługowym i pisemnego powiadomienia PINB w [...] o wykonaniu powyższego obowiązku w terminie do 31.08.2010 r.

2. wykonania robót budowlanych wykończeniowych w części mieszkalnej budynku obejmującej piętro oraz poddasze i pisemnego powiadomienia PINB w [...] o wykonaniu powyższego obowiązku w terminie do 31.03.2012 r.

Pismem z dnia 5 lipca 2010 r. E. L. poinformowała PINB, że wykonała warunki- zakończenie docieplenia pozostałych ścian budynku, utwardzenie kostką brukową pozostałej części parkingu przed budynkiem usługowym. Następnie pismem z 9 października 2012 r. (data wpływu 19 grudnia 2012r.) E. L. zwróciła się do PINB o przedłużenie terminu wykonania robót budowlanych do dnia 31 grudnia 2013 r. wskazując, iż wykonała: docieplenie ścian budynku, utwardzenie kostką brukową parkingu, roboty wykończeniowe budynku obejmujące piętro i poddasze, a do wykonania pozostało zabezpieczenie balkonów części mieszkalnej. Odpowiedzi na powyższy wniosek PINB udzielił pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. informując skarżącą na podstawie art. 9 k.p.a., iż w sytuacji niewykonania we wskazanym w decyzji terminie warunku, zachodzą okoliczności uzasadniające wygaszenie decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe pismem z dnia 27 listopada 2015 r. znak [...], PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji własnej z dnia 8 kwietnia 2010 r. znak: [...], w oparciu o art. 162 § 2 k.p.a.. W/w pismem poinformowano również o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonych w nich dowodach (art. 10 k.p.a.).

W związku z takim stanem faktycznym organ odwoławczy ( [...]INB) w zaskarżonej decyzji wskazał, że inwestor nie wykonał nałożonego decyzją z dnia 8 kwietnia 2010r. obowiązku, dlatego, że o wykonaniu i to nie wszystkich robót poinformowano organ dopiero dnia 19 grudnia 2012r. Oznacza to, zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nie spełniono warunku w zakreślonym w decyzji terminie. Uzasadnia to uchylenie decyzji w trybie określonym w art. 162 § 2 k.p.a., cytowanym wyżej.

Nadto organ wskazał, że z urzędu jest mu wiadomo, w związku z prowadzonym innym postępowaniem znak [...], w sprawie odwołania E. L. od decyzji PINB nr [...] z dnia 27 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego – że inwestor nie wykonał nałożonego decyzją z dnia 8 kwietnia 2010 r. znak: [...] obowiązku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, dokonując utwardzenia terenu w szerszym zakresie niż przewidywał to projekt.

Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w zakresie stanu faktycznego będącego przedmiotem sprawy, wątpliwości Sądu budzi stanowcze stwierdzenie organów co do niespełnienia przez inwestora warunków określonych w decyzji z dnia 8 kwietnia 2010 r. znak: [...] Co się tyczy pierwszego z warunków, a mianowicie warunku zakończenia docieplenia pozostałych ścian budynku, utwardzenia kostką brukową pozostałej części parkingu przed budynkiem usługowym i pisemnego powiadomienia PINB w [...] o wykonaniu powyższego obowiązku w terminie do 31.08.2010 r. – warunek ten został spełniony, o ile chodzi o zachowanie terminu. Inwestor bowiem pismem z dnia 5 lipca 2010r. (k.120 akt [...]) powiadomił PINB o wykonaniu wskazanych prac. Co więcej, inwestor do pisma dołączył mapę z pomiaru powykonawczego (k.119 akt PINB), która obrazowała stan zagospodarowania działki, z zaznaczonymi częściami wybrukowanymi. Wobec tego brak podstaw do twierdzenia, że inwestor nie spełnił warunku w terminie. Natomiast kwestia, czy wykonał prace, w szczególności "utwardzenie kostką brukową pozostałej części parkingu przed budynkiem usługowym", zgodnie z projektem budowlanym ( we wskazanym terminie) – pozostaje niejasna. W decyzji z 8.04.2010 mowa jest wyraźnie mowa o warunku utwardzenia kostką brukową pozostałej części parkingu przed budynkiem usługowym. Wykonanie takich prac potwierdził inwestor w piśmie z dnia 5.07.2010r. Tylko taki zakres pozostałego do wykonania utwardzenia wynikał ze wspomnianej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co było konsekwencją ustaleń z przeprowadzonej kontroli obowiązkowej /k.115 akt PINB/. Decyzja nie zawiera warunku dokończenia utwardzenia w innym miejscu, co oznacza, że w czasie kontroli obowiązkowej nie stwierdzono takiej konieczności. Tymczasem w zaskarżonej decyzji [...]INB stwierdził, że inwestor dokonał utwardzenia terenu w szerszym zakresie, niż przewidywał to projekt. [...]INB w tym zakresie odwołał się do wiedzy posiadanej z urzędu, w związku z prowadzonym pod sygnaturą [...] postępowaniem w sprawie odwołania P. E. L. od decyzji PINB nr [...] z dnia 27 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Tymczasem z uzasadnienia decyzji nr [...] organu I instancji wynika, że postępowanie to dotyczy robót budowlanych w postaci wykonania nawierzchni z kostki betonowej na odcinku dotychczasowego ciągu pieszego o nawierzchni betonowej, zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych nr [...] Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu /k.95/ oraz z mapy pomiaru powykonawczego /k.119/, front budynku znajduje się od strony ul. [...] tj. działki nr [...], zatem od strony północnej. Wobec tego nie została wyjaśniona przez organy kwestia tego, jak się ma "utwardzenie terenu w szerszym zakresie" – do stwierdzonego niewykonania warunku utwardzenia kostką brukową pozostałej części parkingu przed budynkiem usługowym. Ani z zaskarżonej decyzji, ani też z akt sprawy nie wynika bowiem, jaka to część parkingu ( z której strony) miała być dokończona w zakresie utwardzenia w ramach wykonania warunku z decyzji z dnia 8.04.2010r. Nie wiadomo także, dlaczego i na jakiej podstawie, w oparciu o jakie dowody stwierdzono wykonanie utwardzenia w szerszym zakresie.

Analogiczny brak ustaleń faktycznych dotyczy oceny wypełnienia drugiego warunku, to jest wykonania robót budowlanych wykończeniowych w części mieszkalnej budynku obejmującej piętro oraz poddasze i pisemnego powiadomienia PINB w [...] o wykonaniu powyższego obowiązku w terminie do 31.03.2012 r. Nie jest spornym, że inwestor zawiadomił o wykonaniu tego warunku z opóźnieniem, bowiem w dniu 9 października 2012r. ( data wpływu 19 grudnia 2012r.). Jednak w przekonaniu Sądu, o ile roboty były wykonane do czasu zawiadomienia organu, zaś organ nie podjął z chwilą upływu terminu czynności sprawdzających, wyciagnięcie konsekwencji w postaci zastosowania art. 162 k.p.a. byłoby nadmiernym formalizmem, zważywszy na fakt, że przedłużenie terminu leży w gestii organu. Co zaś do kwestii wskazania przez inwestora, że pozostało do wykonania zabezpieczenie balkonów w części mieszkalnej, brak ustaleń organów, o jakiego rodzaju zabezpieczenie balkonów (i jakich) chodziło. Brak również ustaleń, czy tego rodzaju prace pozostające do wykonania wedle inwestora ( po terminie) mieściły się w pojęciu prac wskazanych w warunku decyzji z dnia 8.04.2010r., to jest robót budowlanych wykończeniowych w części mieszkalnej obejmującej piętro oraz poddasze. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie, że inwestor nie wykonał w terminie prac mieszczących się w powyższym zakresie mogłoby prowadzić do ewentualnego wyeliminowania decyzji z obrotu. Niezależnie od tego, należy wskazać, że decyzja z dnia 8 kwietnia 2010r. dotyczyła pozwolenia na użytkowanie części usługowej obejmującej kondygnację piwnic oraz parteru budynku usługowo – mieszkalnego, wraz z infrastrukturą towarzyszącą ( z wyłączeniem platformy transportowo – towarowej). Tymczasem drugi z warunków dotyczy prac wykończeniowych w części mieszkalnej na piętrze oraz poddaszu. Nie dotyczy zatem funkcjonalnie części dopuszczonej do użytkowania. Zastosowanie zatem sankcji określonej w art. 162 k.p.a. z powodu niewykonania zabezpieczenia balkonów, zakładając, że organy stwierdzą, iż mieści się to w zakresie robót wykończeniowych w części mieszkalnej na piętrze oraz poddaszu – budzić musi wątpliwości. W istocie bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie części usługowej zawiera warunek związany z częścią mieszkalną. Nakazuje to szczególnie wnikliwe podejście do kwestii oceny braku wykonania tego warunku, jako że z literalnego odczytania treści decyzji wynika, iż nie ma on nic wspólnego z możliwością użytkowania części usługowej na parterze.

Tymczasem, jak wskazano wyżej, nie poczyniono w sprawie wystarczających ustaleń faktycznych w kwestiach zasadniczych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wszystkie wytknięte wyżej uchybienia przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a oraz art. 107 § 1 i 3k.p.a. stanowią wobec tego podstawę do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Ponadto wskazać należy na zastrzeżenia natury prawnej, a mianowicie co do zastosowanej podstawy prawnej, to jest art. 162 k.p.a. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na rozróżnienie sytuacji, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 2 i art. 162 § 2 k.p.a. Obie te instytucje, których wspólnym mianownikiem pozostaje ocena wykonywania decyzji administracyjnej przez stronę, odwołują się do odmiennych elementów dodatkowych decyzji, to jest warunku i zlecenia. Artykuł 162 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła. Z kolei art. 162 § 2 k.p.a. nakazuje organowi uchylenie decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona ich nie dopełniła w wyznaczonym terminie. W piśmiennictwie to ostatnie sformułowanie określa się jako zlecenie (A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 4, Warszawa 2011, s. 1032).

Powyższe uwagi należy przenieść na grunt dyspozycji zawartej w art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, który wskazuje: "Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych". Wprawdzie w decyzji z dnia 8 kwietnia 2010r. powołano także art. 59 ust. 3 p.b. jako podstawę prawną jej wydania, obok art. 59 ust. 2, niemniej w ocenie Sądu decyzją z dnia 8 kwietnia 2010r. na stronę skarżącą nałożono w istocie obowiązki określone w art. 59 ust. 2. Konstrukcja bowiem decyzji, a to udzielenie pozwolenia na użytkowanie pod warunkiem wykonania robót budowlanych w oznaczonym terminie, wskazuje na uzależnienie użytkowania określonego w niej przedmiotu od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych.

Konstatacja, czy w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nałożone obowiązki stanowiły warunek decyzji, czy też zlecenie, pozwala na wyjaśnienie, czy zastosowana w sprawie sankcja, jaką było uchylenie decyzji, była prawidłowa. Należy zatem stwierdzić, że w ocenie Sądu administracyjnego, wykonanie w zakreślonym terminie określonych robót budowlanych i czynności stanowiło warunek. Koresponduje to z samą decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2010r.; wskazywano tam wprost na udzielenie pozwolenia na użytkowanie "pod następującymi warunkami". Pojęcie warunku zostało zdefiniowane jako "zdarzenie przyszłe i niepewne" (art. 89 in fine k.c.). Na gruncie prawa administracyjnego jako warunek może być traktowane wyłącznie takie oświadczenie woli organu administracji, dodane do decyzji jako jej postanowienie uboczne, ale pozostające z nią w ścisłym związku, na podstawie którego moc wiążąca decyzji w czasie (rozpoczęcie lub ustanie jej obowiązywania) zostaje uzależniona od zdarzenia przyszłego, niepewnego. Możliwe jest przy tym pogodzenie warunku z istotą decyzji administracyjnej, wydawanej na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego kreujących dla strony uprawnienia do uzyskania decyzji określonej treści, a więc sytuacji, kiedy przepisy te tworzą publiczne prawa podmiotowe. Moc wiążąca takiej decyzji może zostać ograniczona zarówno warunkiem zawieszającym, jak i rozwiązującym. W wypadku tego pierwszego skutki prawne decyzji powstają dopiero z chwilą ziszczenia się zdarzenia określonego w decyzji jako warunek. Odracza on realizację skutków prawnych decyzji do czasu wypełnienia warunku, ale nie zobowiązuje, nie zmusza adresata do wykonania określonych czynności (T. Woś: Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, nr 6, s. 27-30). Inaczej rzecz wygląda w wypadku zlecenia. Jego celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia przyszłego - wywołania określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego wydano decyzję. Zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie lub - jeśli to wynika z ich istoty i związku z decyzją główną - nawet po realizacji uprawnień wynikających z decyzji (T. Woś, op. cit., s. 30-31).

W związku z powyższym należało uznać, że uzależnienie użytkowania obiektu budowlanego od wykonania w oznaczonym terminie wskazanych robót budowlanych stanowiło warunek zawieszający. Wobec powyższego niewykonanie w oznaczonym terminie nałożonego obowiązku realizacji konkretnych robót budowlanych, od których wykonania uzależnione zostało na mocy art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, stwarzałoby konieczność stwierdzenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu niedopełnienia przez stronę warunku zawartego w tej decyzji

( tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Go 849/09 oraz podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 września 2010 r. sygn. II SA/Po 17/10, oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 5 lipca 2011 r., VII SA/Wa 802/11, publ. Lex/el.). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a ma charakter deklaratoryjny od chwili, gdy wystąpiły przesłanki będące podstawą wygaśnięcia.

Z uwagi na powyższe, zastosowana podstawa prawna dla wszczęcia postępowania budzi uzasadnione wątpliwości.

Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wobec istotnych uchybień w zakresie prawa procesowego oraz naruszenia prawa materialnego orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 2015.1804). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do wskazań przedstawionych powyżej, to jest rozważa przede wszystkim podstawę prawną prowadzonego postępowania i prawidłowo ustalą stan faktyczny sprawy.