Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 158/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 5 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Ozorkowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 4 stycznia 2018 r. nr PNIK-I.4131.1036.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XLVIII/289/17 Rady Miejskiej w Ozorkowie z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. LS


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Ozorkowie w dniu 30 listopada 2017 roku podjęła uchwałę nr XLVIII/289/17 w sprawie odmowy zatwierdzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2017 – 2019.

Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 stycznia 2018 roku, nr PNIK-I.4131.1036.2017 – na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1875 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") – stwierdził nieważność uchwały Nr XLVIII/289/17 Rady Miejskiej w Ozorkowie z dnia 30 listopada 2017 roku w sprawie odmowy zatwierdzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2017 – 2019 (dalej także jako: "plan"). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda napisał, że Rada Miejska w Ozorkowie odmawiając zatwierdzenia planu, naruszyła prawo w sposób istotny. Wojewoda przytoczył treść art. 21 ustawy i wyjaśnił, ze ust. 5 tego przepisu nakłada na radę gminy obowiązek uchwalenia planu w sytuacji, gdy opracowany przez przedsiębiorstwo plan spełnia wskazane w przepisie wymagania, rada gminy uchwala wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

W ocenie organu nadzoru cytowany przepis nie stanowi podstawy do podejmowania przez radę gminy uchwały w zakresie odmowy uchwalania przedmiotowego planu. Sprawdzenie, czy plan spełnia warunki określone przez ustawę należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który uznawszy, że przedłożony plan jest zgodny z wymogami określonymi w art. 21 ust. 3 ustawy, przedkłada go radzie gminy. Z wykładni gramatycznej art. 21 ust. 5 ustawy wynika, że rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie uchwalenia wieloletniego planu, ale tylko w przypadku, gdy plan ten spełnia warunki określone w art. 21 ust. 3 ustawy przepisu lub powstrzymać się od jej podjęcia. Takie rozumienie ww. przepisu potwierdza treść art. 21 ust. 6 ustawy, gdzie ustawodawca przewidział sytuację, gdy w przewidzianej powyżej procedurze nie dojdzie do uchwalenia przedłożonego planu. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku niepodjęcia uchwały w terminie, określonym w ust. 5, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf. Należy zatem uznać, że w przypadku negatywnej weryfikacji planu przedłożonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), plan ten w ogóle nie powinien być przedmiotem obrad rady gminy, a postępowanie w takiej sytuacji uregulował sam ustawodawca.

Sięgając do art. 7 Konstytucji RP Wojewoda podkreślił, że organy władzy publicznej, do których zaliczane są również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie władzy publicznej powinno znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu.

Konkludując Wojewoda napisał, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności uchwały, bowiem uchwała ta narusza prawo w sposób istotny.

W skierowanej do sądu administracyjnego skardze Rada Miejska w Ozorkowie wskazała na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska nie miała prawa podjąć powyższej uchwały;

- art. 21 ust. 1 i ust. 5 ustawy, polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska nie miała prawa podjąć powyższej uchwały;

- art. 91 u.s.g., przez przyjęcie, że uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem.

Opierając się na wskazanych zarzutach Rada Miejska wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Łódzkiego kosztami postępowania w sprawie.

W motywach skargi jej autor napisał, iż w dniu 22 września 2017 roku przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, czyli [...] Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. z siedzibą w O., przedłożyło wniosek o zatwierdzenie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2017 – 2019. Do wniosku została złożona poprawka w dniu 26 października 2017 roku. Burmistrz Miasta Ozorkowa, po przeprowadzeniu weryfikacji wniosku przedłożył projekt z dnia 13 listopada 2017 roku uchwały w sprawie zatwierdzenia wieloletniego planu. Z uzasadnienia projektu wynika iż Burmistrz Miasta Ozorków dokonał pozytywnej weryfikacji wniosku. Rada Miejska nie podzieliła stanowiska wyrażonego w powyższym projekcie.

W taryfie zaproponowanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, Rada Miejska w Ozorkowie stwierdziła błędy, czyli naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez wykazanie w planie przedsięwzięć na rok 2017 w większości już zrealizowanych. Sięgając do treści art. 21 ust. 5 ustawy autor skargi napisał, że organem regulacyjnym, w przypadku uchwały dotyczącej wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, jest rada gminy. Warunkiem uznania planu za sporządzone zgodnie z przepisami jest przygotowanie wniosku zgodnie z zapisami obowiązującego prawa. Z zasady dopiero taki wniosek może zostać poddany kontroli pod względem weryfikacji zgodności z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków (art. 21 ust. 3 ustawy).

Analizując zapisy art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy należy wyjaśnić znaczenie słowa "planowany". W obowiązujących przepisach prawa brak jest definicji słowa planowany zakres usług wodociągowo – kanalizacyjnych. Rada Miejska sięgnęła więc do znaczenia ze słownika języka polskiego "planować" – snuć plany, zamierzać coś "zaś planowanie gospodarcze" – określenie przyszłych celów i zadań ekonomicznych oraz sposobu ich realizacji. Jednoznacznie zatem wynika że planowanie jest to coś, co robimy przed podjęciem działania. Znaczy to że jest ono antycypacyjnym podejmowaniem decyzji. Jest to proces decydowania o tym, co robić i jak robić, zanim się to zrealizuje.

Z powyższego zatem wynika, iż powyższy "dokument" zatytułowany wieloletni planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2017 – 2019 w swym zakresie planem nie jest gdyż nie wyczerpuje znamion art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Z przepisu art. 21 ust. 5 ustawy, który stanowi, że plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) – nie wynika, iż rada gminy może podjąć jedynie uchwałę zatwierdzającą taryfy. Takie rozumienie tych przepisów prowadzi do ograniczenia samodzielności gminy, co narusza konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Konsekwencją takiego stanowiska byłoby przyznanie gminie kompetencji o charakterze iluzorycznym, bez jakiegokolwiek znaczenia.

To, że burmistrz sprawdza, czy plan został opracowany zgodnie z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, o których mowa w art. 20 ust. 3 ustawy nie oznacza, że tym samym rada gminy nie może odmówić zatwierdzenia planu. Po pierwsze, w razie zastrzeżeń do przedstawionego planu burmistrz nie może samodzielnie zapobiec jego wejściu w życie. Po drugie, wynik sprawdzenia planu przez burmistrza może przełożyć się jedynie na odpowiedniej treści uchwałę rady gminy.

Regulacje art. 21 ustawy, wedle intencji ustawodawcy, mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne. Mówiąc najogólniej, ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy (art. 20 ust. 4 pkt 3 ustawy). Przepisy te, rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym, zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania. Aby umożliwić organom gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania planów stosowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne.

Kompetencje należące do rady gminy w granicach władztwa nie mogą sprowadzać się do automatycznej akceptacji w formie podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy bądź do braku jakiegokolwiek działania (milczenia) w sytuacji, kiedy plan zostanie opracowana niezgodnie z prawem.

Pozbawienie rady gminy możliwości podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia planu przeczyłoby zasadności powierzania organom gminy jakichkolwiek kompetencji w tym zakresie, iluzoryczne byłoby realizowanie wskazanych w art. 1 ustawy jej priorytetów. Jeżeli rada mogłaby jedynie zatwierdzać plan, to tym samym nie mogłaby chronić mieszkańców gminy przed nieuzasadnionym wzrostem cen i opłat za usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż jednym z elementów niezbędnych przy sporządzaniu taryfy jest uwzględnienie kosztów nakładów inwestycyjnych wynikających z planów. W takiej sytuacji przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne mogłyby w sposób całkowicie dowolny kształtować poziom cen i opłat za świadczone usługi. Usługi z tego zakresu, zwłaszcza przy istnieniu faktycznego monopolu przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych, mogłyby być niedostępne dla określonej grupy odbiorców. Dopuszczalność powodowania stanu sprzecznego z celem ustawy nie mieści się w granicach racjonalnego stanowienia prawa.

Jeżeli zatem rada byłaby ograniczona wyłącznie do możliwości zatwierdzenia planu lub powstrzymania się od jej zatwierdzenia, to należałoby zaakceptować realną możliwość obowiązywania planu niezgodnej z prawem. Taka sytuacja w żaden sposób nie pozostaje w zgodzie ze standardami demokratycznego państwa prawa.

W dniu 30 listopada 2017 roku Rada Miejska podjęła uchwałę nr XLVIII/289/2017. Powyższa uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 5 grudnia 2017 roku, który w dniu 21 grudnia 2017 roku zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie.

Dla właściwej interpretacji przepisu art. 21 ustawy, w związku z innymi przepisami tej ustawy, konieczne jest ustalenie podstawowych założeń i celów ustawy, które zostały określone w art. 1 ustawy. Zasadnicze znaczenie przy analizowaniu przedstawionego zagadnienia prawnego mają fragmenty art. 1 ustawy, które odnoszą się do "ochrony interesów odbiorców usług" i "optymalizacji kosztów". Wskazane fragmenty należy pojmować jako prawnie wiążące dyrektywy adresowane do podmiotów odpowiedzialnych za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, głównie zaś do odpowiednich organów gmin generalnie odpowiedzialnych za te formy usług komunalnych. Wyraźnie na to wskazuje art. 3 ust. 1 ustawy stanowiący, iż zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Generalnie zatem odpowiednie fragmenty regulacji art. 1 w zw. z art. 3 ustawy dają podstawę do wniosku, iż ustawodawca liczy się z ochroną społecznie doniosłych wartości oraz, co do zasady, w niczym wyraźnie nie ogranicza wpływu gmin na działalność przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych. Tak więc interpretacja szczegółowych rozwiązań ustawowych nie może polegać wyłącznie na gramatycznej egzegezie niekoniecznie zręcznych i precyzyjnie sformułowanych szczegółowych konstrukcji ustawowych. Interpretacja ta każdorazowo powinna uwzględniać ww. prawne dyrektywy zawarte przede wszystkim w art. 1 ustawy. Nie ma też podstaw do podważania poglądu, iż ustawodawca uznał określoną w ustawie sferę usług publicznych za objętą kompetencją do działań władczych przewidzianych dla organów gmin. Owo oddziaływanie władcze w stosunku do działalności gospodarczej przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych realizowane jest przez wydawanie zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 16 ust. 1 ustawy), w trakcie zaś rozpoczętej już działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo w drodze uchwalania regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 1 ustawy), jak również w drodze zatwierdzania taryf obejmujących ceny i stawki za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa (art. 24 ust. 1 ustawy).

Jak podkreślił autor skargi, skoro do kompetencji rady gminy należy uchwalanie wieloletniego planu, to rada może również podjąć uchwałę odmawiającą zatwierdzenia wieloletniego planu proponowanego przez przedsiębiorstwo. Treść art. 21 ust. 5 ustawy nie powinna budzić wątpliwości co do tego, że czynność rady gminy może polegać na akceptacji bądź odmowie akceptacji przedłożonej taryfy. Wskazuje na to porównanie przepisu art. 21 ust. 5 z art. 21 ust. 6 ustawy, z którego wynika, że ustawodawca rozróżnia sytuację niepodjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia i sytuację odmowy zatwierdzenia taryfy.

Kontrola wieloletniego planu odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ wykonawczy gminy sprawdza, czy przedstawiony do uchwalenia plan został opracowany zgodnie z przepisami ustawy (art. 21 ust. 4 ustawy). Końcowym etapem postępowania jest uchwalenie wieloletniego planu przez radę gminy, co oznacza, że rada gminy w sposób ostateczny rozstrzyga o prawidłowości opracowanego przez przedsiębiorstwo wieloletniego planu. Jednocześnie ustawa zobowiązuje radę gminy do zatwierdzenia wieloletniego planu w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wniosku w tej sprawie (art. 21 ust. 5 ustawy). Chodzi tu o zdyscyplinowanie organu stanowiącego gminy przez określenie skutków prawnych niedochowania wskazanego terminu ustawowego. W związku z tym, jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 3 miesięcy, to plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf (art. 21 ust. 6 ustawy). Tylko pozornie przepisy art. 21 ustawy wykluczają możliwość wydania uchwały o odmowie zatwierdzenia wieloletniego planu.

Przepis art. 21 ust. 5 ustawy zawiera normę kompetencyjną, która wskazuje radę gminy jako organ właściwy w sprawie oraz przedmiot uchwały rady. Przepis art. 21 ust. 5 ustawy określa również termin, w jakim organ gminy będzie władny zająć się sprawą zatwierdzenia wieloletniego planu, upływ tego terminu spowoduje wygaśnięcie uprawnienia rady gminy. W prawie administracyjnym zobowiązanie organu administracji publicznej do zajęcia się określoną sprawą zawiera w swej istocie możliwość zajęcia nie tylko stanowiska pozytywnego, ale również stanowiska negatywnego. Jest to szczególnie widoczne, gdy obowiązki organu są realizowane w ramach działań władczych wobec podmiotów administrowanych. Takie obowiązki występują na gruncie art. 21 ustawy. Nie ma zatem przeszkód do stosowania w takich przypadkach konwencjonalnych zapatrywań przyjmowanych na gruncie prawa administracyjnego. Sformułowania "plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala" stanowią część szczegółowej normy kompetencyjnej, która nakłada na radę gminy powinność rozpatrzenia wniosku przedsiębiorstwa. Realizację tego obowiązku można traktować jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Wcześniej podejmowane są czynności sprawdzające przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Użytemu zatem w art. 21 ust. 5 ustawy terminowi "uchwala" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Sprawa wieloletniego planu może być rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy plan odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację obowiązywania w nim planowanych usług. Kompetencje należące do rady gminy w granicach władztwa nie mogą sprowadzać się do automatycznej akceptacji w formie podjęcia uchwały o zatwierdzeniu planu bądź do braku jakiegokolwiek działania (milczenia) w sytuacji, kiedy plan zostanie opracowany niezgodnie z prawem. Gdyby czynności zatwierdzenia przypisać znaczenie wyłącznie potoczne, to wówczas rzeczywiście można by zaakceptować pogląd ograniczający władztwo gminy do możliwości podjęcia uchwały o zatwierdzeniu wieloletniego planu. Taka interpretacja jednak nie byłaby zgodna, poza względami już wcześniej wykazanymi, z dyrektywami wykładni językowej, zwrotom interpretowanym bowiem nie można bez dostatecznych powodów przypisać swoistego znaczenia prawnego, ale gdy ustali się, że takie znaczenie mają, wówczas należy posługiwać się nimi bez względu na to, jakie znaczenia mają równokształtne zwroty w języku. Taki sposób ustalenia znaczenia czasownika "uchwala" powoduje, że wyznaczony w art. 21 ust. 5 ustawy termin 3 miesięcy odnosi się nie tylko do uchwały, której przedmiotem jest uchwalenie wieloletniego planu, ale również do uchwały o odmowie jego zatwierdzenia. Po upływie wskazanego terminu rada nie będzie mogła zająć się sprawą planu, nie będzie zatem mogła jej ani uchwalić, ani odmówić jej uchwalenia.

Podany sposób interpretacji przepisów art. 21 ust. 5 ustawy nie pozostaje w prostym związku z postanowieniami art. 21 ust. 6 ustawy. Powołany przepis ma charakter dyscyplinujący radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie wieloletniego planu (uchwała ma być podjęta, pozytywna lub negatywna) w ciągu 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Niepodjęcie takiej uchwały w ustawowym terminie stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf ex lege. Mówiąc inaczej, rada gminy może podjąć uchwałę o zatwierdzeniu wieloletniego planu lub o odmowie w ciągu 3 miesięcy od daty złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo. Termin ten należy traktować jako ustawowy termin zawity. Za proponowanym sposobem rozumienia przepisów art. 24 ust. 5 ustawy przemawiają, jak już wcześniej o tym była mowa, względy wykładni funkcjonalnej. Pozbawienie rady gminy możliwości podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia wieloletniego planu przeczyłoby zasadności powierzania organom gminy jakichkolwiek kompetencji w tym zakresie, iluzoryczne byłoby realizowanie wskazanych w art. 1 ustawy jej priorytetów określonej grupy odbiorców. Dopuszczalność powodowania stanu

Niejako ubocznym skutkiem braku możliwości podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia wieloletniego planu mogłoby być obowiązywanie taryfy niezgodnej z prawem, skoro skutkiem niepodjęcia przez radę uchwały w terminie 3 miesięcy stanowiłoby podstawę do jednorazowego zatwierdzenia. Jeżeli zatem rada byłaby ograniczona wyłącznie do możliwości zatwierdzenia wieloletniego planu lub powstrzymania się od jej zatwierdzenia, to należałoby zaakceptować realną możliwość obowiązywania taryfy niezgodnej z prawem. Taka sytuacja w żaden sposób nie pozostaje w zgodzie ze standardami demokratycznego państwa prawa.

W podejmowanej przez Radę Miejską uchwale stanowiło przekonanie, iż wieloletni plan winien być podejmowany z odpowiednim wyprzedzeniem, gdyż takowy plan stanowi podstawę przy uchwalaniu taryf. Przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne uchwala taryfy na jeden rok (w przypadku gminy Miasta O. jest to okres od stycznia do grudnia). Jeśli zatem przedsiębiorstwo nie planuje budowy urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych wówczas ma zastosowanie art. 21 ust. 7 ustawy. Przy podejmowaniu działań związanych z uchwalaniem taryf na rok 2017 nie istniał wieloletni plan zawierający rok 2017 zatem przy ustalaniu taryf nie można było mówić o wzroście cen związanych z budową urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych. Zaś przy ustalaniu taryf na rok 2018 uwzględnione były koszty budowy urządzeń zrealizowanych w roku 2017 pomimo nieuchwalenia wieloletniego planu.

Gdyby podzielić pogląd Wojewody można by doprowadzić do sytuacji w której przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne nie planuje budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych przez wiele lat i nie przedkłada do zatwierdzenia wieloletniego planu, następnie przedkłada do zatwierdzenia plan zawierający okresy kilku lat wstecz. Tego typu działania mogą doprowadzić do sytuacji w której to przy uchwalaniu taryf będzie znaczna podwyżka cen wynikająca z już zrealizowanych zadań mimo woli gminy. Przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne nie ma prawa realizować przedsięwzięć bez uchwalonego wieloletniego planu, chyba że zajdzie sytuacja określona w art. 21 ust. 6 ustawy. Inwestycje określone w wieloletnim planie realnie mają wpływ na ceny taryf i nie można zgodzić się z poglądem, iż jedynym działaniem do jakiego jest upoważniona rada gminy jest podjęcie uchwały zatwierdzającej plan bądź do niepodejmowania żadnych działań. Jeszcze jednym bardzo istotnym elementem jest sytuacja negatywnej weryfikacji wieloletniego planu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przepis art. 21 ustawy nie daje żadnych możliwości wójtowi do podjęcia działań mających na celu niedopuszczenie do sytuacji, w której plan niespełniający warunków określonych w ust. 3 nie będzie stanowił podstawy do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf. Wówczas będzie miał zastosowanie przepis art. 21 ust. 6 ustawy bez względu na czynności podjęte przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jeśli rada gminy nie podejmie określonych działań i nie podejmie uchwały odmawiającej zatwierdzenia wieloletniego planu.

Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego odniósł się jedynie do wykładni gramatycznej art. 21 ust. 5 ustawy w żaden sposób nie zauważając i nie odnosząc się do założeń i celów art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i stawianym w nim celom. Organ nadzoru nie odniósł się do problematyki przedstawionej w omawianym zagadnieniu, jak i celów jakie postawił ustawodawca tworząc omawiane przepisy i miejsca jakie zostało wyznaczone organowi stanowiącemu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewody Łódzkiego, przepis art. 21 ustawy nie stanowi podstawy do podejmowania przez radę gminy uchwały w zakresie odmowy uchwalania planu. Sprawdzenie, czy plan spełnia warunki określone przez ustawę należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który uznawszy, że przedłożony plan jest zgodny z wymogami określonymi w art. 21 ust. 3 ustawy, przedkłada go radzie gminy. Z wykładni gramatycznej art. 21 ust. 5 ustawy wynika, że rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie uchwalenia wieloletniego planu, gdy plan ten spełnia warunki określone w ust. 3 przepisu lub powstrzymać się od jej podjęcia. Takie rozumienie powyższego przepisu potwierdza treść art. 21 ust. 6 ustawy, gdzie ustawodawca przewidział sytuację, gdy w przewidzianej powyżej procedurze nie dojdzie do uchwalenia przedłożonego planu. Należy zatem uznać, że w przypadku negatywnej weryfikacji planu przedłożonego przez wójta, plan ten w ogóle nie powinien być przedmiotem obrad rady gminy, a postępowanie w takiej sytuacji uregulował sam ustawodawca.

W ocenie Wojewody, nie bez znaczenia dla takiej interpretacji jest także treść obowiązującego w dacie wydania uchwały art. 24 ust. 5 ustawy, z którego wynika wprost upoważnienie ustawowe uprawniające radę gminy do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami prawa. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Zatem zasadne jest przyjęcie, że gdyby ustawodawca przewidywał możliwość podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, to podobnie jak w przypadku taryf – zawarłby taki zapis w treści art. 21 ustawy. Zamiast tego przewidział w art. 21 ust. 6 ustawy, że w przypadku niepodjęcia uchwały w terminie, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf.

Ponadto Wojewoda dostrzegł, iż z uzasadnienia uchwały nie wynika, których warunków nałożonych przez przepis art. 21 ust. 3 ustawy nie określa plan, przez co Rada Miejska odmówiła jego zatwierdzenia. Uzasadnienie uchwały praktycznie w całości poświęcone zostało przedstawieniu stanowiska dotyczącego możliwości podjęcia uchwały takiej treści, brak w nim natomiast merytorycznego odniesienia się do niespełnienia warunków opisanych w art. 21 ust. 3 ustawy. Ponadto ustawodawca w art. 21 ust. 5 ustawy upoważnia radę do oceny planu pod kątem spełnienia warunków określonych w ust. 3, a nie ust. 2 tego artykułu, zaś w uzasadnieniu uchwały Rada Miejska zarzuciła, że plan narusza art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.).

W ramach wspomnianej kontroli Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., jeśli stwierdzi, że rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, bądź też – stosownie do treści art. 148 P.p.s.a. – uchyla akt nadzoru, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 4 stycznia 2018 roku doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co skutkowało koniecznością usunięcia go z obrotu prawnego w trybie art. 148 P.p.s.a.

Podstawę prawną poddanego kontroli Sądu aktu nadzoru stanowią przepisy art. 91 ust. 1 i 3 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.), a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.).

W utrwalonych poglądach judykatury, które podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 roku, sygn. akt II GSK 1650/16, 17 lutego 2016 roku, sygn. akt II FSK 3595/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wr 306/16; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia tej uchwały rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 754/10).

W sprawie niniejszej Wojewoda uznał, że zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej narusza prawo w sposób istotny, bowiem Rada – z mocy art. 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków – nie ma kompetencji do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Istotą sporu jest zatem wykładnia art. 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, w szczególności jej ust.5.

Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków należą do zadań własnych gminy (art. 3 ustawy). Wieloletni plan rozwoju, ustalany przez przedsiębiorstwo wod-kan w trybie art. 20 ustawy ma znaczenie nie tylko dla zasad gospodarowana zasobami wodnymi w gminie, ale i dla wysokości corocznie ustalanych przez ten podmiot taryf za zbiorowe zaopatrzenie wodę i odprowadzanie ścieków. Podstawą ich ustalenia są bowiem przychody przedsiębiorstwa, ustalane na podstawie m.in. zawartych w planach wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust.1, ust.2 i ust.4 pkt 3 ustawy). Tak więc uchwalenie planu ma bezpośrednie przełożenie na realizację zadań gminy w zakresie gospodarki wodnej na terenie gminy oraz na zakres obciążeń odbiorców usług. Jak zatem słusznie wskazano w skardze, uchwalenie wieloletniego planu rozwoju przedsiębiorstwa wod-kan dotyczy istotnej z punktu widzenia interesów mieszkańców gmin kwestii. Usługi z zakresu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uznaje się za te, które powinny być powszechnie dostępne, a powszechny dostęp do wskazanych usług nie może opierać się na zasadach dowolnych. Ceny i opłaty za te usługi zawarte w odpowiedniej taryfie powinny pozostawać w realnym związku z możliwościami finansowymi oznaczonej społeczności lokalnej.

Głównie z tej przyczyny ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z ustawą o samorządzie gminnym (chodzi o przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 8) wyposażyły organy gminy w oznaczone instrumenty prawne mające w swym założeniu zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne działań woluntarystycznych, a w szczególności wyłącznie skierowanych na osiągnięcie zysku. Jak z powyższych uwag wynika, jednym z celów ustawy jest ochrona interesów odbiorców usług, co zresztą wprost wynika z art. 1 ustawy. W tym kontekście należ też w ocenie sądu interpretować także unormowania art. 21 ustawy.

Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, zwany dalej "planem". Elementy planu określa art. 21 ust. 2 ustawy, a ponadto – stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy – plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada plan wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który sprawdza, czy spełnia on warunki określone w ust. 3 (art. 21 ust. 4 ustawy). Natomiast – zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy – plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W przypadku niepodjęcia uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf (art. 21 ust. 6 ustawy).

Spór dotyczy rozumienia zawartego w art. 21 ust. 5 sformułowania "rada...uchwala". W ocenie organu nadzorczego termin ten należy interpretować ściśle, jako uprawniający wyłącznie do uchwalenia przedstawionego projektu planu. Oznaczałoby to w istocie pozbawienie rady gminy jakiegokolwiek wpływu na gospodarkę wodno – kanalizacyjną gminy i mogłoby prowadzić do paraliżu jej kompetencji określonych w art. 3 ustawy, kreującym zadania w zakresie gospodarki wod-kan jako zadanie własne gminy. Prezentowana przez Wojewodę interpretacja art. 21 ust.5 ustawy pośrednio pozbawiałaby też radę gminy możliwości weryfikacji podstawy taryf, czyniąc iluzoryczną ochronę interesów odbiorców usług przed woluntarystyczną gospodarką przedsiębiorstwa wod-kan. Prezentowany przez Wojewodę pogląd, oparty wyłącznie na gramatycznej wykładni nie jest właściwy.

W ocenie sądu przepis art. 21 ust. 5 ustawy zawiera normę kompetencyjną, która wskazuje radę gminy jako organ właściwy w sprawie oraz przedmiot uchwały rady - plan rozwoju przedsiębiorstwa wod-kan. Norma ta nakłada na radę gminy powinność rozpatrzenia wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie przygotowanego planu. Realizację tego obowiązku można traktować jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Wcześniej podejmowane są – zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy – czynności sprawdzające przez wójta (burmistrza, prezydenta).

Użytemu zatem w art. 21 ust. 5 ustawy terminowi "rada ..uchwala" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą planu w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Niewątpliwie zawarte w art. 21 ust .5 ustawy określenie " plan (...) rada uchwala" nie oznacza, że rada gminy jest władna podjąć wyłącznie uchwałę akceptującą plan – przy takim założeniu to organ wykonawczy gminy miałby wyłączną kompetencję do weryfikacji założeń planu, zaś rola rady gminy ograniczałaby się do automatycznej akceptacji planu. W połączeniu z unormowaniem ust.4 oznaczałoby to bowiem, że jedynie organ wykonawczy rady gminy posiada uprawnienie o weryfikowania projektu planu.

W prawie administracyjnym zobowiązanie organu administracji publicznej do zajęcia się określoną sprawą zawiera w swej istocie możliwość zajęcia nie tylko stanowiska pozytywnego, ale również stanowiska negatywnego. Jest to szczególnie widoczne, gdy obowiązki organu są realizowane w ramach działań władczych wobec podmiotów administrowanych. Takie obowiązki występują na gruncie art. 21 ustawy. Nie ma zatem przeszkód do stosowania w takich przypadkach konwencjonalnych zapatrywań przyjmowanych na gruncie prawa administracyjnego. Czynność uchwalenia planu oznacza akceptację jego postanowień. Kompetencje należące do rady gminy w granicach władztwa nie mogą sprowadzać się do automatycznej akceptacji w formie podjęcia uchwały o zatwierdzeniu planu bądź do braku jakiegokolwiek działania (milczenia) w sytuacji, kiedy rada gminy oceni, że plan został opracowany niezgodnie z prawem. Gdyby czynności uchwalenia przypisać znaczenie wyłącznie potoczne, to wówczas rzeczywiście można by zaakceptować pogląd ograniczający władztwo gminy do możliwości podjęcia uchwały o zatwierdzeniu planu. W ocenie sądu, uwzględniając cele ustawy i wynikające z niej zadania gminy, taki pogląd nie jest trafny.

Za proponowanym sposobem rozumienia przepisów art. 21 ust. 5 ustawy przemawiają względy wykładni funkcjonalnej. Jak już wskazano wyżej, pozbawienie rady gminy możliwości podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia planu przeczyłoby zasadności powierzania gminie jakichkolwiek kompetencji w tym zakresie, iluzoryczne byłoby realizowanie wskazanych w art. 1 ustawy jej priorytetów. Jeżeli rada mogłaby jedynie zatwierdzać plan, to tym samym nie mogłaby chronić mieszkańców gminy przed nieuzasadnionym wzrostem cen i opłat za usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków, plan stanowi bowiem podstawę do ustalenia taryf. W takiej sytuacji przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne mogłyby w sposób całkowicie dowolny kształtować poziom cen i opłat za świadczone usługi. Usługi z tego zakresu, zwłaszcza przy istnieniu faktycznego monopolu tych przedsiębiorstw, mogłyby być niedostępne dla określonej grupy odbiorców. Dopuszczalność powodowania stanu sprzecznego z celem ustawy nie mieści się w granicach racjonalnego stanowienia prawa.

Niejako ubocznym skutkiem braku możliwości podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy mogłoby być obowiązywanie taryfy niezgodnej z prawem, skoro skutkiem niepodjęcia przez radę uchwały w terminie 3 miesięcy, jest to, że plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf (art. 21 ust. 6 ustawy). Jeżeli zatem rada byłaby ograniczona wyłącznie do możliwości uchwalenia lub powstrzymania się od uchwalenia planu, to należałoby zaakceptować realną możliwość obowiązywania taryfy niezgodnej z prawem. Taka sytuacja w żaden sposób nie pozostaje w zgodzie ze standardami demokratycznego państwa prawa.

Mówiąc inaczej, rada gminy może uchwalić plan bądź podjąć uchwałę o odmowie jego uchwalenia w ciągu 3 miesięcy (termin zawity) od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Każda z tych uchwał odpowiada kompetencji nadanej gminie przez ustawodawcę w art. 21 ust.5 ustawy. Dlatego też użyte w art. 21 ust. 6 ustawy określenie "w przypadku niepodjęcia uchwały w terminie" nie może obejmować sytuacji podjęcia przez radę uchwały odmawiającej uchwalenia planu. Tym samym podstawa do jednorazowego uchwalenia taryfy przez przedsiębiorstwo wod-kan istnieje tylko wówczas, gdy termin 3 miesięcy upłynie bezskutecznie. Ten ostatni przepis ma charakter dyscyplinujący radę gminy do podjęcia uchwały, której przedmiotem jest przedstawiony przez przedsiębiorstwo plan (uchwała ma być podjęta, pozytywna lub negatywna) w ciągu 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

Wojewoda słusznie zwraca uwagę na treść art. 21 ust.4, w którym ustawodawca obliguje burmistrza (wójta, prezydenta) do sprawdzenia, czy plan spełnia kryteria zgodności z kierunkami rozwoju gminy, określonymi w powołanych w przepisie aktach. Nie sposób interpretować jednak tych unormowań w ten sposób, że organ wykonawczy gminy ma wyłączną kompetencję do weryfikacji postanowień planu a tym samym rola rady gminy sprowadza się do automatycznego zatwierdzenia planu.

Przy rozpoznaniu skargi sąd odwołał się do wykładni pojęcia "rada uchwala’ przedstawionej w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2005 roku, sygn. II OPS 1/05 (publ. ONSAiWSA 2005/5/87), w której przyjęto, że użyte w art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) określenie "rada gminy nie podejmie uchwały" nie obejmuje podjęcia przez radę gminy uchwały odmawiającej zatwierdzenia przedstawionych radzie gminy taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Innymi słowy – jak wynika z przywołanej uchwały – rada ma uprawnienie do podjęcia uchwały odmawiającej zatwierdzenia przedstawionych radzie gminy taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Choć przywołana uchwała odnosiła się do treści art. 24 ust. 8 ustawy, w ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, znajduje zastosowanie także w tej sprawie, bowiem treść art. 21 ust. 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie procedowania przez Radę Miejską jest identyczna, co treść art. 24 ust. 8 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez skład 7 sędziów NSA. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały odwołując się do przytaczanych już w niniejszym uzasadnieniu celów i założeń ustawy (art.1) wskazał, że dają one podstawę do wniosku, iż ustawodawca liczy się z ochroną społecznie doniosłych wartości oraz, co do zasady, w niczym wyraźnie nie ogranicza wpływu gmin na działalność przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych. Tak więc interpretacja szczegółowych rozwiązań ustawowych nie może polegać wyłącznie na gramatycznej egzegezie niekoniecznie zręcznych i precyzyjnie sformułowanych szczegółowych konstrukcji ustawowych. Interpretacja ta każdorazowo powinna uwzględniać wymienione wcześniej prawne dyrektywy zawarte przede wszystkim w art. 1 ustawy. Nie ma też podstaw do podważania poglądu, iż ustawodawca uznał określoną w ustawie sferę usług publicznych za objętą kompetencją do działań władczych przewidzianych dla organów gmin. Owo oddziaływanie władcze w stosunku do działalności gospodarczej przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych realizowane jest przez wydawanie zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 16 ust. 1 ustawy), w trakcie zaś rozpoczętej już działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo w drodze uchwalania regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 1 ustawy), jak również w drodze zatwierdzania taryf obejmujących ceny i stawki za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa (art. 21 ust. 1 ustawy)"

W dalszej części rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował pogląd, że rada gminy może podjąć uchwałę o jej zatwierdzeniu lub powstrzymać się od podjęcia uchwały, czyli nie jest władna podjąć uchwały o odmowie zatwierdzenia danej taryfy. Pogląd ten oparty jest na gramatycznej wykładni przepisów art. 24 ust. 1 i 3 (obecnie art. 21 ust. 1 i ust. 3) ustawy, co poddano krytycznej ocenie. Taki pogląd pomija założenia i cele ustawy.

Reasumując, z uzasadnienia uchwały NSA wynika, że ustawodawca dając organowi samorządu w ramach kompetencji władczych prawo do uchwalenia/zatwierdzenia uprawnia organ samorządu do podjęcia rozstrzygnięcia zarówno o treści pozytywnej, jak i negatywnej.

Pogląd ten zachowuje aktualność na tle obecnie obowiązującego brzmienia art. 21 ust.5 i 6 ustawy, których brzmienie odpowiada normom poddanym wykładni w powołanej uchwale.

Podany sposób interpretacji przepisów art. 21 ust. 5 ustawy nie pozostaje w prostym związku z postanowieniami art. 21 ust. 6 ustawy.

Końcowo podkreślić należy, iż z uwagi na wskazane w kontestowanym rozstrzygnięciu nadzorczym powody stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej, poza zakresem zainteresowania Sądu pozostały okoliczności wskazane w motywach uchwały, a zatem okoliczności, które – w ocenie Rady – przemawiały za odmową zatwierdzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2017 – 2019.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż zasadnicza ich część, z przyczyn podanych powyżej, zyskała akceptację Sądu.

Podsumowując w realiach rozpoznawanej sprawy zarzut istotnego naruszenia prawa, który legł u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ozorkowie, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy okazał się błędny. Powyższe obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego.

Z uwagi na powyższe Sąd. orzekł, jak w wyroku na podstawie art. 148 P.p.s.a.

A.B.