Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 844/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145a par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 574/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział w T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 574/14, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z/s w Warszawie Oddział w Tarnowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2014 r., i decyzję Wójta Gminy Frysztak z dnia [...] listopada 2013 r., w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy Frysztak decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r., wymierzył Operatorowi Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w Tarnowie karę administracyjną w wysokości 52 067,22 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew i krzewów z terenu działki nr ewid. [...]/7 poł. w obrębie ewidencyjnym Lubla.

Na skutek złożonego odwołania decyzja ta została uchylona na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2013 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia było nieprawidłowe wyjaśnienie kwestii reprezentacji strony, co doprowadziło do pominięcia pełnomocników Operatora w prowadzonym postępowaniu, nieprawidłowe ustalenie stron postępowania oraz niewyjaśnienie kwestii przeznaczenia działki nr [...]/7, na której dokonano wycinki drzew.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy Frysztak decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 52 067,22 zł za usunięcie 13 sztuk drzew oraz krzewów bez wymaganego zezwolenia. Organ podał także sposób wyliczenia kary za poszczególne drzewa i krzewy.

Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w Tarnowie w odwołaniu od powyższej decyzji podkreślił, że wycinkę drzew i samosiejek na trasie gazociągów przesyłowych na terenie działania Terenowej Jednostki Eksploatacji w Jaśle, zlecił A. C. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A. C. – Zakład Usługowo-Handlowy z siedzibą w Starej Birczy, w drodze przetargu niepublicznego-nieograniczonego, na podstawie zawartej w dniu 22.06.2012 r. umowy. Zgodnie z tą umową wycinka drzew winna zostać przeprowadzona w zgodzie z zapisami ustawy o ochronie przyrody, do czego został zobowiązany wykonawca wg załącznik nr 1 do ww. umowy. Odwołujący podkreślił, że w ww. załączniku, stanowiącym integralną część umowy, wyraźnie wskazano, że wykonawca zobowiązany był uzyskać dokumenty konieczne do realizacji zadania, tj. wypisy z ewidencji działek w celu ustalenia ich właścicieli, zawrzeć z właścicielami stosowne porozumienia (ugody), pozyskać wymagane decyzje administracyjne.

Sprawcą wycinki był A. C. (wykonawca umowy), który dokonując wycinki drzew i krzewów bez wymaganego prawem zezwolenia, przekroczył postanowienia łączącej strony umowy. W tym zakresie wykonawca nie działał na zlecenie Operatora. Działanie to miało charakter samowolny i nie znajdywało oparcia w zawartej w dniu 22.06.2012 r. umowie. Odwołujący podkreślił, że usunięcie drzew i krzewów nie odbyło się za wiedzą i wolą przedsiębiorcy przesyłowego. Wykonanie wycinki zlecono profesjonalnemu przedsiębiorcy i do jego zadań należało m.in. pozyskanie wymaganych decyzji administracyjnych.

Dodatkowo zarzucono, że w operacie pn.: "inwentaryzacja usuniętych drzew i krzewów z terenu nieruchomości położonych na terenie Gminy Frysztak", nie przedstawiono metody wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyliczenie obwodów pni drzew poprzez ich zaokrąglenie do pełnych centymetrów nie znajduje oparcia w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13.10.2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306) oraz Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 13.10.2011 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2012 (M.P. z 2011 r. Nr 95, poz. 963). Odwołujący zarzucił brak wykonania wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji Kolegium a to zbadania czy część działki z której wykonano wycinkę drzew nie jest lasem. Organ ograniczył się jedynie do ustalenia przeznaczenia terenu w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Frysztak, przy czym nie wskazał na jakich dowodach oparł te twierdzenia. Dodano, że w oględzinach w dniu 11.10.2013 r. nie brał udziału biegły, nie zbadano kwestii udzielonych pełnomocnictw reprezentantom Spółki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium podniosło, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z art. 83 ust. 1 cyt. ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości możne nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy a mianowicie, że wycinka drzew została zlecona przez Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. w Warszawie Oddział w Tarnowie, przedsiębiorcy A. Czyż – prowadzącemu działalność gospodarczą Zakład Usługowo-Handlowy z/s w Birczy, na podstawie umowy z dnia 22.06.2012 r. Wycinką objęto drzewa i krzewy znajdujące się na działce nr ewid. [...]/7. Z uwagi na brak zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów, organ wszczął postępowanie, w toku którego przeprowadzono oględziny z udziałem stron oraz uzyskano opinię – inwentaryzację. Na jej podstawie ustalono, że dokonane zostało wycięcie 13 sztuk drzew gatunków olsza szara, czeremcha pospolita, topola, osika, wierzba iwa oraz krzewów leszczyny pospolitej o pow. 9 111m2 oraz krzewów śliwy tarniny o powierzchni 6m2. Kolegium wskazało, że ustalony wiek wyciętych drzew i krzewów oraz ich rodzaj pozwalał na stwierdzenie, że wymagane było zezwolenie na ich wycięcie.

Organ I instancji w trakcie oględzin ustalił konieczne dla określenia kary administracyjnej obwody pni, zgodnie z art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Ustalenia obwodu dokonano stosownie do wyliczeń zawartych w opracowanej inwentaryzacji. Natomiast powierzchnię usuniętych krzewów ustalono na podstawie obmiaru terenu z pozostałością pni przy gruncie mierząc długość i szerokość boków.

Następnie Kolegium wskazując na obwody pnia poszczególnych drzew i powierzchnię krzewów, szczegółowo przedstawiło sposób wyliczenia wysokości kary pieniężnej, która to opłata w łącznej wysokości wyniosła 52 067,11 zł.

SKO za chybioną uznało próbę wskazania odpowiedzialnym nielegalnej wycinki drzew przedsiębiorcę A. C.. Karę pieniężną za usunięcie drzew wymierza się jedynie tym podmiotom, które uprawnione są do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z danej nieruchomości. Stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody o takie zezwolenie mogą ubiegać się jedynie posiadacz nieruchomości za zgodą właściciela tej nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kc – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Zdaniem Kolegium przedsiębiorca A. C. jako wykonawca zleconej przez Operatora wycinki drzew i krzewów nie mógł uzyskać (jako adresat decyzji) stosownego zezwolenia a zatem nie mógł być podmiotem kar pieniężnych z powodu wycięcia drzew bez zezwolenia. Faktu tego nie może zmienić posiadanie pełnomocnictw do uzyskania takiej decyzji. Kolegium zaznaczyło, że niewykonanie lub nierzetelne wykonanie umowy rodzi jedynie odpowiedzialność cywilną przedsiębiorcy wobec Spółki.

Jako niezasadny Kolegium oceniło zarzut dotyczący działania wykonawcy z przekroczeniem uprawnień wynikających z umowy oraz dotyczący braku przedstawienia wyliczenia kary. Usługi objęte umową zostały wykonane a podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczy raczej ich niewłaściwego wykonania. Odnośnie drugiego z zarzutów wskazano, że organ I instancji szczegółowo opisał sposób wyliczenia opłaty a następnie jej pochodną, tj. karę. Nadto karę ustalono na podstawie operatu pn. "Inwentaryzacja usuniętych drzew i krzewów z terenu nieruchomości położonych na terenie Gminy Frysztak", w którym znajduje się wyliczenie opłat za wycięcie drzew.

Wbrew zarzutom odwołania prawidłowo wyliczono obwody pni drzew poprzez ich zaokrąglenie do pełnych centymetrów. W przepisach rozporządzenia z dnia 13.10.2004 r. oraz obwieszczenia z dnia 13.10.2011 r. wszystkie wartości podane są w pełnych centymetrach.

Jako nieuzasadniony Kolegium oceniło również zarzut braku dokonania ustaleń czy część działki na której dokonano wycinki nie jest lasem. W aktach sprawy znajdują się wypisy z ewidencji gruntów, które obrazują aktualne przeznaczenie gruntów. Z zapisów tych wynika, że teren z którego usunięto drzewa sklasyfikowany jest jako Ł-III, R-IVb, R-IVa. Wyjaśniono, że dowodem przeznaczenia gruntów na potrzeby produkcji leśnej jest ewidencja gruntów.

Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w Tarnowie w skardze na powyższą decyzję zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów postępowania mające zasadniczy wpływ na jego wynik, tj. art. 29 i art. 30 k.p.a. poprzez przyjęcie, że administracyjna kara pieniężna może zostać nałożona na oddział spółki, w sytuacji gdy to spółka akcyjna może być podmiotem na który może zostać nałożona kara;

2/ naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odpowiedzialności nie ponosi sprawca wycięcia drzew bez zezwolenia, lecz przedsiębiorca przesyłowy, mimo, że sprawca wycinki przekroczył postanowienia łączącej go umowy z przedsiębiorcą i nie działał na jego zlecenie;

- § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22.09.2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2229) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że podstawą wydania decyzji nie są ustalenia zawarte w protokole oględzin;

- art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13.10.2004 r. i obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 13.10.2011 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że celem obliczenia opłaty dokonuje się zaokrągleń do pełnych złotych.

W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie zaistniały okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).

Przesłanki wznowienia postępowania określone zostały w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Właśnie ta przesłanka, przesądzająca o uwzględnieniu skargi, zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Materialnoprawną podstawę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2014 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy Frysztak z dnia [...] listopada 2013 r., stanowią przepisy ustawy z dnia 16 października 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) – tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 i ust. 3. Zgodnie z tymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, a wysokość tej kary ustala się jako trzykrotną opłatę za usunięcie drzewa lub krzewu ustaloną na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 ustawy o ochronie przyrody.

Sąd podkreślił, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, natomiast spór sprowadza się do twierdzenia, że sprawcą wycinki drzew i krzewów jest wykonawca umowy zawartej w dniu 22.06.2012 r., tj. A. C., który jej dokonując działał bez wymaganego prawem zezwolenia, a tym samym przekroczył postanowienia łączącej strony umowy. Zdaniem skarżącej nie można jej zarzucić, że świadomie godziła się na wycinkę i mimo, że mogła jej zapobiec, nie przedsięwzięła w tej mierze żadnych kroków.

Sąd dalej wskazał, że w dniu 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok o sygn. akt SK 6/2012 (Dz.U. poz. 923) w którym w pkt I orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w pkt II postanowił, że wymienione przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał stwierdził, że konstytucyjnie dopuszczalne jest ustanawianie przez ustawodawcę kar finansowych (pieniężnych) za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego. Przyzwolenie jednak na istnienie w państwie, obok prawa karnego, równoległego systemu karania na podstawie prawa administracyjnego nie oznacza, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Granice tej swobody wyznaczają konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może się opierać na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Przesłanki stosowania kar pieniężnych oraz ich wysokość powinny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowiadający zasadzie adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki. Ich surowość powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary – w rozpatrywanej sprawie do stopnia uszczerbku w środowisku przyrodniczym. Ustanawiając te sankcje ustawodawca nie powinien również całkowicie abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu.

Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Natomiast zgodnie z ust. 3 cytowanego przepisu, wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (termin ten nie może przekroczyć 18 miesięcy, gdy chodzi o ustawę oraz 12 miesięcy, gdy chodzi o inny akt normatywny). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu w świetle obowiązującej zasady prawa administracyjnego intertemporalnego - tempus regit actum - pktem odniesienia dla dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zaskarżonej decyzji jest stan prawny obowiązujący w dacie wydania takiego aktu. W dacie wydawania zaskarżonych do WSA w Rzeszowie decyzji (z dnia [...] stycznia 2014 r. i [...] listopada 2013 r.), regulacje zawarte w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. miały moc obowiązującą. Ich niekonstytucyjność stwierdzona została dopiero wspomnianym wyrokiem Trybunału z dnia 1 lipca 2014 r., tj. po dniu, w którym organy administracji rozstrzygnęły niniejszą sprawę. Nadto, Trybunał stwierdzając niezgodność z Konstytucją przedmiotowych unormowań postanowił jednocześnie, że tracą one moc obowiązującą nie z dniem ogłoszenia wyroku, lecz z upływem 18 miesięcy od tej właśnie daty.

Sąd podkreślił, że czasowe odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązywania powołanych przepisów (art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody) może budzić wątpliwości co do skutków tego wyroku w okresie 18 miesięcy do chwili wygaśnięcia tych przepisów. Zdaniem Sądu nie można do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt III PK 96/2006 (OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61), stanął na stanowisku, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tak oznaczonego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania, a samo odroczenie utraty mocy obowiązującej ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym.

Obowiązywanie danego przepisu nie zawsze oznacza nakaz jego stosowania i taka właśnie sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale już jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem szczegółowej analizy. Powyższe oznacza zaś, że sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją w okresie odroczenia jego mocy obowiązującej. Jako nieuzasadnione należałoby ocenić postępowanie, gdyby tylko z uwagi na odroczenie mocy obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów, tak organy administracyjne jak i sądy byłyby zobowiązane w majestacie prawa do dalszego tolerowania a wręcz nakazywania jego stosowania i tym samym naruszania Konstytucji. Nie można mówić o bezwzględnej konieczność stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją tylko dlatego, że kierując się określonymi względami Trybunał Konstytucyjny odroczył moc obowiązywania takiego przepisu. Skoro dany przepis nie jest zgodny z Konstytucją, to mając na uwadze hierarchiczny układ aktów prawnych, nakaz jego stosowania nie może być uznany za realizację zasady państwa prawnego.

Sąd podkreślił dalej, że w pełni zgadza się z poglądem zawartym w wyroku NSA z dnia 29.04. 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/10, publ. Lex nr 1080864 oraz w wyroku WSA w Krakowie z 11.07.2014 r., sygn. akt II SA/Kr 738/14, zgodnie z którym w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

Sąd w rozpoznawanej sprawie uwzględnił zarówno przedmiot regulacji prawnej, znaczenie naruszonego dobra (prawa własności i braku proporcjonalności w ingerencji w to prawo) oraz przyczyny, dla których strona skarżąca dokonała przy pomocy przedsiębiorcy - A. C. usunięcia drzew i krzewów. Z akt sprawy wynika bowiem, że zlecono usunięcie drzew i krzewów rosnących w strefach kontrolowanych (po 2 mb z obu stron osi gazociągu) gazociągów wysokiego ciśnienia na terenie działania Terenowej Jednostki Eksploatacji w Jaśle.

Przesądzenie zatem przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisów zawartych w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody musi skutkować uznaniem, że objęte skargą decyzje są wadliwe. Oceny tej nie może zmienić fakt odroczenia utraty przez nie mocy obowiązującej. Powyższe skutkuje zaś odstąpieniem od zasady badania kontrolowanych aktów na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia. Zaistniała bowiem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145a § 1 K.p.a., która obliguje Sąd do uchylenia wydanych przez organy decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wyjaśnią okoliczności związane z wycinką drzew i krzewów na działce nr [...]/7, obręb Lubla, gm. Frysztak, uwzględniając kwestie podniesione w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt SK 6/2012. Przy czym Sąd nie przesądził czy okoliczności te powinny wpłynąć na obniżenie wysokości naliczonej kary, ani na ile kara ta powinna być obniżona, niemniej jednak organy winny te okoliczności rozważyć.

Z tych wszystkich względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Frysztak z dnia 19.11.2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 K.p.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo, iż w dacie orzekania przez Sąd I instancji nie zaktualizowała się dopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. z uwagi na odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów, w oparciu o które zostały wydane uchylone decyzje organów obu instancji,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie respektującego treści zawartej w punkcie II sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014r. SK 6/12 (publ. Dz.U. z 2014r, poz. 926) i odmowę zastosowania art. 88 ust 1 pkt 2) i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r, o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r. poz. 627, 628 i 842) pomimo odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty ich mocy obowiązującej na okres 18 miesięcy od daty opublikowania wyroku w Dzienniku Ustaw;

art. 141 § 4 w zw z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie niejasnych wskazań co do dalszego postępowania organów administracji publicznej sprowadzających się do lakonicznego odesłania do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014r., zamiast konkretnego sprecyzowania przesłanek, którymi organy miałyby się kierować ponownie rozstrzygając sprawę (skoro nie wynikają one z przepisów prawa ani tym bardziej z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego) lub też okoliczności, które wymagają wyjaśnienia dla wydania decyzji odpowiadającej prawu,

- które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, skoro bezpośrednio skutkowały oceną zaskarżonych decyzji organów obu instancji jako wadliwych, prowadząc do niezasadnego uwzględnienia skargi przez Sąd, zamiast jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Za niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. zw. z art. 145a § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zasadniczym zagadnieniem, na którym koncentrują się zarzuty sformułowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest ocena skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. SK 6/12 z uwagi na zawarte w nim rozstrzygnięcie o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, których niekonstytucyjność została stwierdzona.

Kolegium odwołało się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego oraz wypowiedzi w piśmiennictwie - wskazujących na stanowisko, zgodnie z którym organy administracji i sądy mają obowiązek stosowania niekonstytucyjnych przepisów w okresie tymczasowego odroczenie ich derogacji. W konsekwencji w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki kontrolujący decyzje podjęte przez organy administracji przed datą wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przed upływem 18 miesięcy dalszego obowiązywania przepisów stanowiących podstawę prawną orzeczonej kary administracyjnej - nie powinien przyjąć, że zaktualizowała się przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 K.p.a., co w konsekwencji prowadziło do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Odnosząc się do powyższej argumentacji zaznaczyć należy, że sporna kwestia dotyczącą skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny nie jest jednolicie rozstrzygane w judykaturze. Na tym tle wykształciły się zasadniczo dwa różne stanowiska. Jedno zakłada dalsze obowiązywanie normy prawnej do czasu upływu terminu wyznaczonego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku i konieczność jej stosowania przez organy administracji publicznej oraz sądy. Takie podejście zaprezentowane zostało właśnie przez Kolegium w skardze kasacyjnej. Sprowadza się ono jednak do literalnego odczytywania treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i braku rozróżnienia pojęć "obowiązywania" danego przepisu oraz obowiązku jego "stosowania". Drugie z kolei stanowisko podejmuje próbę odczytania przedmiotowej instytucji odroczenia skutków wyroku Trybunału w świetle konieczności maksymalnego zagwarantowania przestrzegania Konstytucji, praw jednostki, autonomii orzeczniczej sądów i wreszcie ekonomii procesowej. Zwrócić należy uwagę, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia TK, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału (por. wyroki TK z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r., K 8/07 OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; 11 maja 2007 r., K 2/07 OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Jak zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – stawia zarazem wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 28 października 2004 r., SK 1/04, OTK-Az 2004 r., nr 9 poz. 96).

Wobec powyższego trafnie dostrzeżono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2006 r. II OSK 1403/05; z 17 listopada 2010 r., I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r., I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r., I OSK 231/11).

Ze względów wyżej przedstawionych zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy - omówionych w uzasadnieniu wyroku - usprawiedliwione było przeprowadzenie kontroli sądowej przy uwzględnieniu stwierdzonej wyrokiem SK 6/12 niekonstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, mimo czasowego odroczenia utraty mocy obowiązywania wymienionych przepisów. Trafnie wskazał Sąd Wojewódzki na wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego. Zaakceptować również należało wnioskowanie sądu, że nie ma bezwzględnej konieczności stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją tylko dlatego, że kierując się określonymi względami Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązywania danego przepisu.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą wykładnią art. 190 ust. 1 Konstytucji RP był uprawniony do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne wyrokiem TK z 11 lipca 2014 r., SK 6/12. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w ukształtowanej jednolitej linii orzeczniczej w podobnych sprawach (por. wyroki NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., II OSK 2715/14; 4 października 2016 r., II OSK 3246/14; 6 października 2016 r., II OSK 3278/14; 21 października 2016 r., II OSK 104/15; 26 października 2016 r., II OSK 134/15). W wymienionych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny akcentuje, że nie byłoby celowe, aby kończyć postępowanie sądowe na podstawie "tymczasowo" zachowanych w mocy przepisów uznanych za niekonstytucyjne, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób sprawy. Jak wskazuje się bowiem w piśmiennictwie odsyłanie stron na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej prawa do szybkiego procesu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, str. 52 i 102).

Z przyczyn wyżej omówionych akceptacji podlegało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organów obu instancji podjął na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 K.p.a.

Jako trafny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 141 § 4 zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie niejasnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Jak zaznaczono w powołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. stworzył obowiązek ustawodawcy wprowadzenia odpowiedniej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody w okresie 18 miesięcy, a więc w czasie odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów. W rezultacie organ administracji powinien w toczących się postępowaniach powstrzymać od wydania decyzji do czasu uchwalenia nowych przepisów. Zastrzeżono jednocześnie, że okres oczekiwania na wydanie nowych przepisów nie może być wliczany do terminów wymienionych w art. 35 § 3 i § 4 K.p.a. Okres oczekiwania na nowelizację ustawy należałoby bowiem uznać za okres opóźnienie z przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w artykule 35 § 5 K.p.a. i oczekiwanie to nie mogłoby być uznane za bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego. Nota bene aktualny art. 88 ustawy z 16 kwietnia 2004r o ochronie przyrody został już znowelizowany ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015, poz. 1045).

W takim stanie sprawy nie było podstaw, aby uznać, że brak wskazania przez Sąd Wojewódzki pełnych wytycznych co do dalszego toku sprawy miał wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.