Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1493/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2119/12 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Z. P. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2119/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] (pkt 1). Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 1989 r., nr [...], Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 74, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o wywłaszczeniu orzekł o wywłaszczeniu, na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł. na rzecz Państwa nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej na planie geodezyjnym wpisanym do ewidencji w dniu [...] października 1988 r. pod nr [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0879 ha z całości o pow. 0,7290 ha, stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność Z. P. oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczony grunt.

Decyzją z dnia [...] lipca 1989 r., nr [...], Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] czerwca 1989 r., w części dotyczącej wywłaszczenia, natomiast w części dotyczącej odszkodowania uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] października 1989 r., nr [...], Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości i decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] października 1989 r.

Po rozpoznaniu wniosku Z. P. z dnia 6 września 2011 r., Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1989 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w sprawie nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 1988 r., nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] września 1988 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł., ustalono lokalizację inwestycji budowlanej polegającej na budowie 3 budynków wielorodzinnych w rejonie ulic [...] i [...] w Ł. według wariantu ll koncepcji zagospodarowania. Z treści protokołu rokowań dotyczących nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] z dnia [...] marca 1989 r. wynika, że Z. P., właściciel przedmiotowej nieruchomości, nie wyraził zgody na sprzedaż nieruchomości za proponowaną cenę. Wobec powyższego pismem z dnia 15 marca 1989 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Ł. wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej na planie geodezyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograﬁcznego w dniu [...] października 1988 r. pod nr ewidencyjnym [...], jako działka nr [...] o pow. 0,0879 ha z całości o pow. 0,7290 ha, stanowiącej własność Z. P. Do wniosku załączono dokumenty wymienione w art. 54 ustawy o wywłaszczeniu. Pismem z dnia z dnia [...] kwietnia 1989 r., nr [...] organ administracji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, wyznaczonej na dzień [...] maja 1989 r. W trakcie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Z. P. podtrzymał stanowisko dotyczące zbycia nieruchomości za cenę wyższą, niż proponowana przez organ oraz nie wyraził zgody na zbycie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], znajdującej się poza lokalizacją inwestycji. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] czerwca 1989 r., nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia. Następnie po rozpoznaniu odwołania Z. P. z dnia 21 czerwca 1989 r., decyzją z dnia [...] lipca 1989 r., nr [...] Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 1989 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oraz uchylił w części dotyczącej odszkodowania i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym Minister stwierdził, że decyzje, o których stwierdzenie nieważności wnioskował Z.P. nie są obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. P., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50, art. 53, art. 54 oraz art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy o wywłaszczeniu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., która nie zawiera wskazania celu na jaki następuje wywłaszczenie, w sytuacji, gdy wskazanie tego celu stanowi konieczny element decyzji wywłaszczeniowej oraz warunek jej ważności oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 156 § 1 pkt 2, art. 6-9, art. 11 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1-3 K.p.a. Skarżący sformułował również zarzut naruszenia art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2010/C 83/02) poprzez złamanie wyrażonego w niej prawa do dobrej administracji. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., uznając, że organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy w jednej sprawie wywłaszczeniowej były wydawane w administracyjnym toku instancji trzy decyzje, organ nadzoru był zobligowany do przeprowadzenia postępowania w stosunku do wszystkich rozstrzygnięć wydanych w granicach sprawy wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu, w przypadku gdy wniosek Z. P. o stwierdzenie nieważności z dnia 6 września 2011 r. dotyczył tylko dwóch pierwszych decyzji, tj. decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r. i z dnia [...] lipca 1989 r., a skarżący domagał się ich uchylenia w całości, Minister Infrastruktury winien z urzędu objąć nadzorem także decyzję z dnia [...] października 1989 r., nr [...], o ponownym ustaleniu odszkodowania. W ocenie Sądu, niedopuszczalna byłaby sytuacja, gdyby organ nadzoru wyeliminował z obrotu prawnego pierwsze dwie wymienione wyżej decyzje, pozostawiając wydaną na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego decyzję ustalającą odszkodowanie, które jest pochodną zdarzenia prawnego stanowiącego podstawę jego ustalenia (wywłaszczenia). Co do zasady stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie ustalającym odszkodowanie. Sąd odwołując się do treści art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że nie może dojść do sytuacji, gdy organ w ramach postępowania nadzorczego wyeliminuje decyzję w zakresie wywłaszczenia, a pozostawi w obrocie prawnym decyzję ustalającą odszkodowanie. Wówczas podmiot publicznoprawny traci tytuł prawny do gruntu, a wywłaszczony lub jego spadkobierca nie musi zwracać kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, co byłoby sprzeczne z treścią ww. przepisu art. 132 ust. 3a. Tym samym, zdaniem Sądu, organ dokonując kontroli legalności dwóch pierwszych decyzji wydanych w sprawie o wywłaszczenie i orzekając tylko w części dotyczącej wywłaszczenia tej części gruntu naruszył wskazane przepisy postępowania. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, że decyzji wywłaszczeniowej nie został określony cel wywłaszczenia. W tej kwestii Sąd uznał, że zawarcie zapisu o celu wywłaszczenia w uzasadnieniu decyzji było niewłaściwym zabiegiem, jeżeli chodzi o właściwą konstrukcję treści decyzji, ale nie ma ono charakteru rażącego naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy o wywłaszczeniu. Nie jest bowiem tak - jak twierdzi skarżący - że niezawarcie w osnowie decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia niweczy możliwość ubiegania się o zwrot tej nieruchomości. Ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonuje się w oparciu o całą dostępną dokumentację sprawy, a nie tylko treść decyzji. Nie można było również uznać za rażące naruszenie prawa - zdaniem Sądu - braku dołączenia do wniosku wywłaszczeniowego mapy sytuacyjnej Nr [...], gdyż brak ten był tego rodzaju, że umożliwiał nadanie biegu sprawie wywłaszczeniowej, a nadto został sanowany na późniejszym etapie przez organ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ był zobowiązany do rozszerzenia zakresu postępowania i objęcia z urzędu mniejszym postępowaniem również decyzji z dnia [...] października 1989 r. dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie w jakim organ nie wyjaśnił i nie ocenił jaki wpływ na legalność decyzji wywłaszczeniowej miał zarzut braku we wniosku wywłaszczeniowym uzasadnienia konieczności nabycia nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz zarzut braku dołączenia do wniosku wywłaszczeniowego wyrysu (kopii) ze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu oceny prawnej wiążącej organ, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powinien prowadzić postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji z dnia [...] października 1989 r., co do której nie jest organem właściwym do badania jej legalności.

W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów Minister wskazał, że w przypadku wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z wniosku strony, wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Zatem organ nadzorczy był związany wnioskiem skarżącego i prowadził postępowanie w zakresie wskazanym w tym wniosku. Organ argumentował również, że powołany przez Sąd przepis art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma wpływu na zakres postępowania nadzorczego prowadzonego w stosunku do decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, reguluje bowiem wyłącznie kwestie rozliczeń w przypadku stwierdzenia nieważności takich decyzji. Minister dowodził także, iż postępowanie nadzorcze stosownie do wniosku stron może dotyczyć całej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, ale też części dotyczącej wywłaszczenia. Wówczas dopiero, gdy nastąpi stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, zachodziłaby potrzeba wyeliminowania z obiegu prawnego rozstrzygnięcia dotyczącego odszkodowania. Inaczej mówiąc zainicjowanie odrębnego postępowania dotyczącego oceny przyznania odszkodowania uzależnione byłoby od wyniku postępowania nadzorczego dotyczącego wywłaszczenia. Tym samym błędne jest stanowisko Sądu, że rozszerzenie postępowania nadzorczego tak, aby objęło ono zarówno kwestię wywłaszczenia jak i odszkodowania, miałoby być obligatoryjne dla organu. Organem odwoławczym, a zarazem organem wyższego stopnia w rozumieniu od decyzji odszkodowawczej, był organ stopnia wojewódzkiego. Również w obecnie obowiązujących przepisach, tj. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. jest organ wojewódzki. Tym samym Minister nie jest właściwy do oceny legalności decyzji z dnia [...] października 1989 r. Zdaniem kasatora, nie można również zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że decyzja nie zawiera pełnego uzasadnienia. W decyzjach z dnia [...] czerwca 2012 r., jak i z dnia [...] września 2012 r. wyjaśniono, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy o wywłaszczeniu nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. Ponadto wskazano, iż część działki nr [...] została, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] lipca 1988 r., znak: [...], przeznaczona na realizację inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynków wielorodzinnych w rejonie ulic [...] i [...] w Ł. według wariantu II koncepcji zagospodarowania. Również we wniosku wywłaszczeniowym podkreślono, iż sporna nieruchomość jest niezbędna pod realizację spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego w osiedlu "[...]". Co jednoznacznie wskazuje, iż nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Końcowo wskazano, że zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy o wywłaszczeniu wyrys (kopię) z planu miejscowego załącza się jeśli następuje wywłaszczenie do zasobu, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnosił o jej oddalenie i przychylił się do poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej oraz przedmiotem zasadniczej kontrowersji pomiędzy organem administracyjnym a Sądem I instancji jest kwestia zakresu możliwej ingerencji i możliwego zakresu rozpoznania sprawy w przypadku, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczył jedynie części rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego. W rozpoznawanej sprawie doszło bowiem do sytuacji, w której odrębnymi decyzjami orzeczono o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu z tytułu tego wywłaszczenia.

Wspomnieć przy tym należy, że wywłaszczenia spornej działki dokonano pod rządem przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cel uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, a zgodnie z art. 56 ust. 1 decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności:

1) ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane,

2) określenie położenia i obszaru nieruchomości oraz wskazanie osoby właściciela nieruchomości według zasad obowiązujących przy dokonywaniu wpisów do księgi wieczystej oraz oznaczenie istniejącej księgi wieczystej, a w razie braku księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, wskazanie osoby posiadacza samoistnego według aktualnego stanu posiadania,

3) wskazanie, na czyj wniosek i na jakie cele następuje wywłaszczenie,

4) ustalenie odszkodowania,

5) wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania,

6) szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne,

7) pouczenie o środkach odwoławczych.

Na tle powyższych unormowań zgodzić się należało ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zarówno decyzja wywłaszczeniowa w części utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] lipca 1989 r. oraz ostateczna decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1999 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostały wydane w jednej sprawie.

W uchwale NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 5/97 (ONSA z 1998 r., nr 1, poz. 5) stwierdzono, że nawet gdy pod rządem ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczalne było załatwienie sprawy wywłaszczeniowej dwiema odrębnymi decyzjami - o wywłaszczeniu oraz o odszkodowaniu - każdą z tych decyzji należało zakwalifikować jako częściową w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. Tym bardziej w sytuacji, gdy unormowanie art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1985 r. przewidywało konieczność wydania rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej, wydanie dwóch odrębnych decyzji stanowiło w istocie rozstrzygnięcie sprawy dwoma decyzjami częściowymi, wydanymi w ramach jednego postępowania administracyjnego (zob. też wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1981 r. sygn. akt II SA 782/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 127). W piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że decyzja częściowa może być wydana, gdy chodzi rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Organ może ją wydać w tym przypadku, gdy sprawa jest podzielna i można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego. Decyzja częściowa może jednak pojawić się w obrocie prawnym również wskutek rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym lub w trybie nadzoru (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.11 wydanie", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 407). Tak stało się i w sprawie wywłaszczeniowej, gdyż do wydania decyzji częściowych doszło na skutek uchylenia przez organ odwoławczy decyzji orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w części dotyczącej odszkodowania.

Powyższe nie dotyka jednak istoty rozstrzygnięcia, jakie stanowiło przedmiot kontroli ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżona do tego Sądu została bowiem nie decyzja wywłaszczeniowa, ale decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części ustalonej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 1989 r. Sąd ten zdaje się stać na stanowisku, że błędem organów administracyjnych było ograniczenie postępowania rektyfikacyjnego tylko do wyraźnie wskazanej przez stronę decyzji częściowej, wskazującej przedmiot wywłaszczenia. W takim wypadku zdaniem Sądu konieczne jest prowadzenie tego postępowania w granicach sprawy administracyjnej w stosunku do wszystkich aktów jakie zostały w sprawie wydane.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego znaleźć można poglądy, że w przypadku stwierdzenia ciężkich wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., powodujących nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej, dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji także w części dotkniętej tego rodzaju wadami. Przykładowo w uchwale z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97 (ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 40) przyjęto, że "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu nieruchomości na własność państwa w części, która nie obejmuje zbytych przez Skarb Państwa (lub gminę) lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli tych lokali ułamkowej części gruntu". W uzasadnieniu tej uchwały powołano się na wcześniejsze orzecznictwo, w którym wyrażano już także poglądy o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części (wyrok z dnia 21 stycznia 1988 r. sygn. IV SA 859/87, ONSA 1990, z. 2-3, poz. 25, wyrok z dnia 3 grudnia 1990 r. sygn. II SA 740/90, ONSA 1991, z. 1, poz. 7, wyrok z dnia 28 grudnia 1994 r. sygn. II SA 250-251/94, ONSA 1996, z. 1, poz. 22). Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 628/07 (zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS), wskazano, że "możliwe jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, pod warunkiem, że wady nieważności odnosiły się do takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej". Podobnie w wyroku z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 916/08 (zam. w CBOIS).

W sprawie dotyczącej wywłaszczenia spornej nieruchomości do wydania decyzji częściowej doszło w wyniku określonego rozpatrzenia odwołania strony przez organ odwoławczy, a zatem przy przyjęciu zasady dopuszczalności częściowej ingerencji organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu nadzorczym, nie można przyjąć – jak to uczynił Sąd I instancji, że decyzja taka wadliwa jest a priori tylko z tego względu, że organ nie wypowiedział się co do ważności innej decyzji częściowej, podjętej w ramach tego samego postępowania. Zwrócić w takim stanie rzeczy należało uwagę na jeszcze inną ważką okoliczność, a mianowicie na to, że postępowanie nieważnościowe toczyło się nie z urzędu, ale na wniosek strony, która w sposób jednoznaczny domagała się stwierdzenia nieważności jedynie jednej z decyzji częściowych.

Sąd I instancji w ramach swoich kompetencji kontrolnych, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę może uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis ten obliguje sąd administracyjny do wskazania, który przepis został w postępowaniu administracyjnym naruszony. Sąd I instancji powołując się na ppkt c przywołanego przepisu nie wskazał do jakiego rodzaju naruszenia przepisów postępowania doszło na skutek rozpoznania sprawy przez organ administracyjny jedynie w zakresie decyzji częściowej. Nie został powołany przepis, który takiego rozstrzygnięcia zakazuje ani nie zaprezentowano wykładni przepisów art. 156 i n. K.p.a., regulujących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która prowadzić by mogła do tego rodzaju wniosku. Przywołanie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. nie mogło być w tej mierze wystarczające, gdyż są to regulacje dotyczące postępowania wyjaśniającego (dowodowego), a nie dotyczące zasad orzekania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

W świetle wyżej powiedzianego za usprawiedliwiony należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł przy tym żadnych innych wad kontrolowanej decyzji, przyjmując, że decyzji z dnia [...] czerwca 1989 r. (w części utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] lipca 1989 r.) nie można postawić zarzutu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Ten wywód został szeroko uzasadniony i należało się z nim zgodzić. W tym kontekście za niezrozumiałą należało uznać wyrażoną w dalszej części uzasadnienia potrzebę oceny wpływu na legalność decyzji wadliwości samego wniosku wywłaszczeniowego, w tym braku uzasadnienia konieczności nabycia nieruchomości na cel wywłaszczenia (cel został wskazany) oraz braku wyrysu (kopii) ze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego (wywód tym bardziej niezrozumiały, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta miasta Ł. z dnia [...] lipca 1988 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, co było zgodne z przepisem art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Zgodzić się należało tym samym z zawartym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek sformowania wytycznych co do dalszego postępowania sprzecznych z istotą poglądu zaprezentowanego we wcześniejszej części uzasadnienia. Podzielić przy tym należało także zarzut skargi kasacyjnej, że przy braku stwierdzenia jednoznacznych wad decyzji zaskarżonej, nie zachodziła potrzeba wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji ustalającej odszkodowanie, aczkolwiek pogląd o braku właściwości organu jest zbyt daleko idący.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji w sposób kategoryczny winien zająć stanowisko co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i przy uwzględnieniu powyższych uwag ograniczyć zakres postępowania kontrolnego do decyzji, która była przedmiotem jasno sprecyzowanego wniosku strony. Winien też zwrócić uwagę na to, że przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11 wydanie, C. H. Beck, W-wa 2011, str. 618, gdzie przywołano wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83). Wady muszą wobec tego tkwić w samej decyzji a nie we wniosku zapoczątkowującym postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.