Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 584/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art.5 ust. 5, ust. 7, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XLII/225/2010 w sprawie opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego, z których mogą korzystać dzieci uczęszczające do Publicznego Przedszkola I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2010r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XLII / 225 / 2010 w sprawie opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego, z których mogą korzystać dzieci uczęszczające do Publicznego Przedszkola. Jako podstawę prawną podjęcia powyższej uchwały wskazany został przepis art. 14 ust. 5 ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ).

Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały za zajęcia świadczone przez Publiczne Przedszkole prowadzone przez Gminę, realizowane poza obowiązującą podstawą programową, a obejmujące swoim zakresem: 1) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka; 2) zabawy aktywizujące oraz badawczo - rozwijające zainteresowania otaczającym światem; 3) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne, rozwijające zdolności dzieci; 4) gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój fizyczny dziecka - ustala się opłatę w wysokości 2,00zł ( brutto ) za pierwszą i drugą godzinę realizacji tych zajęć. Za każdą kolejną godzinę zajęć stawka ulega obniżeniu do wartości 1,00zł (brutto). W myśl ust. 2 opłatę pobiera się za każą rozpoczętą godzinę dodatkowych zajęć, o których mowa w § 1 ust. 1. Stosownie do § 2 ust. 1 miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalana jest na podstawie liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas objęty podstawą programową oraz opłatę, o której mowa § 1 ust. 1 i 2. Opłatę pobiera się zgodnie z listą obecności dzieci prowadzoną w przedszkolu. W myśl § 3 uchwały, zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiadania, określi umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicami lub prawnymi opiekunami dziecka.

Uchwała, stosownie do zapisu § 6 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 42, poz. 622 z 2010 r.

Na uchwałę skargę złożył Prokurator Okręgowy. Zaskarżając wskazany akt w całości, zarzucił mu istotne naruszenie prawa tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty poprzez ustanowienie w § 1 zaskarżonej uchwały, iż przedszkola publiczne za odpłatnością świadczą usługi ponad czas realizacji podstawy programowej, które obejmują zajęcia opiekuńczo- wychowawcze i dydaktyczne w postaci gier i zabaw edukacyjnych, wspomagających rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka, zabaw aktywizujących oraz badawczych — rozwijających zainteresowania otaczającym światem, zabaw plastycznych, muzycznych, teatralnych, twórczych i innych, rozwijających zdolności dzieci i zaspakajających ich potrzebę aktywności oraz zainteresowania, gier i zabaw ruchowych, wspomagających rozwój fizyczny dziecka oraz poprzez ustalenie w § 3 delegacji dla dyrektora przedszkola do ustalenia z rodzicami (opiekunami prawnymi dzieci na drodze umów cywilnoprawnych zakresu świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad tzw. "podstawę programową" i zasad pobierania za to opłaty.

Powołując powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że powołana wyżej ustawa w art. 6 ust. 2 stanowi, iż publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Ustawa nakłada na przedszkola publiczne obowiązek realizacji podstawy programowej (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 6 ustawy). O tym, co stanowi podstawę, programową wychowania przedszkolnego jest mowa w załączniku nr 1 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 r. Ministra Edukacji Narodowej (Dz.U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe sformułowanie ma znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego albowiem tak jak podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy — są świadczone za odpłatnością.

Zdaniem skarżącego, analiza poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż w sposób istotny narusza ona przepis art. 14 ust. 5 ustawy w związku z Załącznikiem nr 1 do wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Skoro bowiem wychowanie i nauczanie w ramach podstawy programowe jest bezpłatne, to niezbędne jest dokładne określenie świadczeń, które są odpłatne. Samo ogólne wskazanie w uchwale, iż w ramach zajęć rozszerzonych realizowane będą poszczególne rodzaje zajęć, jak np. rozwijające plastyczne, muzyczne i teatralne uzdolnienia dzieci (§ 1 uchwały) jest niewystarczające. Z takiego określenia nie wynika bowiem jakie konkretnie zajęcia, przekraczające podstawę programową, mają być prowadzone. Czas realizacji zajęć ponadprogramowych winien być również określony albowiem rodzic lub opiekun dziecka w zależności od swoich możliwości finansowych i innych uwarunkowań winien mieć możliwość wyboru poszczególnych świadczeń.

Nadto, zdaniem skarżącego, przedmiotowa uchwała wprowadziła faktycznie opłatę stałą. Regulacja na podstawie, której wprowadzona postała stawka opłaty za świadczenia w ramach programu rozszerzonego, bez określenia, jakie konkretnie świadczenia będą w danym dniu realizowane, ma znamiona wprowadzenia opłaty stałej. Nadto uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez świadczeniobiorcę z poszczególnych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego oraz - co za tym idzie - możliwości ponoszenia opłaty. Potrzeba konkretyzowania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), wynika też z konieczności wprowadzenia czytelności usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającego im cennika, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych) odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom finansowym. Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w § 1 ust. 2 uchwały. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalić odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, o których mowa w załączniku nr 1 przywołanego aktu wykonawczego, gdyż, świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej.

Nadto, zdaniem Prokuratora, ustanowienie w § 3 uprawnienia dla dyrektora przedszkola do ustalenia z rodzicami i opiekunami dzieci na drodze umów cywilnoprawnych zakresu świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad tzw. "podstawę, programową" i zasad pobierania za to opłaty świadczy o przekroczeniu przez Radę Gminy granic delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 o systemie oświaty w tym zakresie. W pojęciu "ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych", jakim prawodawca się posłużył nie mieszczą się bowiem ani ustalenia wzorów umów, ( co stanowi materię prawa cywilnego — w ramach przewidzianej tam swobody umów — niepodlegającą reglamentacji publicznoprawnej) ani też upoważnienie do dokonywania ustalenia opłat czy też ich zmiany przez dyrektora przedszkola. Wskazany przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowiący, że rada gminy ustala opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych upoważnia wprost jedynie ten organ do ich ustalania, to bezspornie określenie zakresu świadczeń winno znaleźć się w treści samej uchwały. Do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalenie wysokości konkretnych opłat, a nie tylko określanie zasad ich ustalania. W zakresie kompetencyjnym wynikającym wprost z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mieści się upoważnienie do przenoszenia na dyrektora przedszkola uprawnienia do ustalania zakresu świadczeń oferowanych przez przedszkole. W konsekwencji skarżący wywodził, iż sprzeczność postanowień uchwały uzasadnia żądanie stwierdzenia jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wnosił o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wywodził, iż Gmina realizuje ciążący na niej obowiązek prowadzenia przedszkola świadczącego bezpłatnie świadczenia w zakresie podstawy programowej przewidzianej w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Rozporządzenie to wprawdzie nie określa w żaden sposób czasu realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jednakże czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego wynosi nie krócej niż 5 godzin dziennie, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz. U. Nr 61, póz. 624 ze zm.). Wskazywał, iż w § 21 ust. 2 pkt 1 statutu jedynego przedszkola wchodzącego w skład zespołu placówek oświatowych w [...] wskazano, że w czasie pracy przedszkola między godziną 7:30 a 12:30 następuje realizacja bezpłatnej podstawy programowej. Tak więc zapewniony został minimalny czas realizacji podstawy programowej. Powoływał się też na obowiązujące od dnia 1 września 2010 r. nowe regulacje w ustawie oświatowej, w których wprost wskazano, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zaskarżony § 1 wprowadza odpłatność rodziców za zajęcia realizowane poza obowiązującą podstawą programową (tj. wychowania przedszkolnego), a obejmujące swoim zakresem zajęcia wymienione w ust. 1 pkt 1-4.

Uchwałodawca jednoznacznie w zaskarżonym przepisie ustalił odpłatność za zajęcia przekraczające realizację podstawy programowej, która w przedszkolu prowadzonym przez Gminę realizowana jest w czasie 5 godzin dziennie. Ponadto powtórnie w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały organ, określając sposób obliczenia wysokości miesięcznej opłaty za zajęcia określone w § 1 ust. 1 pkt 1-4, wskazał, że dotyczą one pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas objęty podstawą programową. Również sam tytuł zaskarżonej uchwały wskazuje, iż dotyczy ona opłaty za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Wywodził, iż art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (zarówno w brzmieniu obowiązującym przed 1 września 2010r. jak i po tej dacie) przyznaje gminom ustawowe prawo do ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych jeśli przekraczają one czas realizacji podstawy programowej. Tym samym zarzut, że opłaty zostały ustalone za nauczanie i wychowanie odbywające się w ramach podstawy programowej, która jest bezpłatna jest chybiony, podobnie jak twierdzenie, iż Rada Gminy zdecydowała się pobierać opłatę za zajęcia, które w zdecydowanej większości wchodzą w skład podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zdaniem organu, skoro rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego ( ... ) nie określa w żaden sposób czasu realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, definiując ją jedynie funkcjonalnie poprzez cele, jakie ma osiągnąć wychowanie przedszkolne i sposoby dochodzenia do tychże celów , jak też nie określa rodzaju świadczeń (usług) przedszkoli, w zalecanych warunkach i sposobach realizacji wymieniając jedynie gry i zabawy ruchowe, zajęcia sportowe, zajęcia dydaktyczne i czynności opiekuńcze, samoobsługowe, organizacyjne i inne, zatem za każdą godzinę usługi (zajęć) przekraczającą czas 5 godzin, świadczoną przez przedszkole gmina ma prawo ustalić opłatę. To, że zajęcia, które zostały określone z nazwy mają realizować cele tożsame z celami, które ma osiągnąć wychowanie przedszkolne realizowane w ramach podstawy programowej nie oznacza, że zajęcia prowadzone ponad czas objęty podstawą programową nie mogą być odpłatne. Chybiony jest zatem zarzut objęcia obowiązkiem uiszczenia opłaty świadczeń wchodzących wprost w zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Organ wskazał też na obowiązujące od dnia 1 września 2010 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty ( Dz.U. Nr 148, poz. 991) nowe brzmienie art. 14 ust. 5 ustawy, którym ustawodawca usunął liczne wątpliwości interpretacyjne, dotyczące stosowania art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu, treść przepisu art. 2 ustawy nowelizującej, gwarantującego zachowanie mocy obowiązującej dotychczasowych uchwał do czasu wydania uchwał przewidzianych w znowelizowanym art. 14 ust. 5, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r., powoduje, że przy wykładni przepisu art. 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu dotychczasowym należy brać pod uwagę wprowadzone przez ustawodawcę zmiany. Jednocześnie oświadczył, że wobec utraty mocy obowiązującej najpóźniej po dniu 31 sierpnia 2011r. uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydanych na podstawie art. 14 ust. 5, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2010r., podjęta została w dniu [...] czerwca 2011r., uchwała Nr XI/46/2011 w sprawie opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego, z których mogą korzystać dzieci uczęszczające do Publicznego Przedszkola ( Dz.Urz. Woj. Nr 85, poz. 1691), która z dniem 1 września 2011 r. zastąpi zaskarżoną uchwałę.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi dotyczącego delegacji dla dyrektora przedszkola do ustalenia z rodzicami i opiekunami dzieci na drodze umów cywilno-prawnych zakresu świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad tzw. "podstawę programową" i zasad pobierania za to opłaty (§ 3 ), wywodził, że stanowisko Prokuratora jest błędne bowiem uprawnienie dyrektora miałoby się ograniczać do określania zakresu świadczeń spośród zajęć wymienionych w uchwale, zasad pobierania opłat miesięcznych za świadczenia (czyli np. kiedy miałaby nastąpić płatność), terminu obowiązywania umowy (tj. czasu świadczenia usług) oraz warunków jej wypowiadania.

Na rozprawie w dniu 20 października 2011r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, zaś pełnomocnik organu uznał zasadność skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 3 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić ze względu na słuszność jej zarzutów.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej jako: ppsa ). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ppsa ). Dokonywana jest ona przez sąd wg stanu fatycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżanego aktu.

Wskazać nadto należy, iż kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Zważywszy na podniesioną w odpowiedzi na skargę okoliczność podjęcia przez Radę Gminy w dniu [...] czerwca 2011r., uchwały Nr XI/46/2011 w sprawie opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego, z których mogą korzystać dzieci uczęszczające do Publicznego Przedszkola (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 85, poz. 1691), która z dniem 1 września 2011 r. zastąpiła zaskarżoną, kwestią wstępną pozostawała dopuszczalność kontroli sądowej objętej skargą uchwały z dnia [...] marca 2010r. Uchylenie zaskarżonej uchwały w wyniku podjęcia uchwały z dnia [...] czerwca 2011r. skutkowało wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie nowej uchwały tj. 1 września 2011r. Tym samym brak jej w obrocie na dzień orzekania przez Sąd. Należy jednak mieć na uwadze, że uchwała będąca przedmiotem skargi pozostawała w obrocie przez ponad rok, wywołując skutki prawne. Zaskarżenie uchwały Rady Gminy przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności, a więc wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc (wstecznym). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podejmowania. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej skargą uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia (zmiany) kwestionowanej uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie (zmiana) uchwały, wywierające skutki dopiero od daty uchylenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r roku, sygn. akt II OSK 1776/06 - Lex nr 327767 ; glosa P. Chmielnickiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 roku sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005 roku , z. 7-8 póz. 125 ). Wskazać też należy na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 roku w sprawie W 5/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 44) w którym - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. - przyjął on, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały ( por. również glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s. 141). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie (zmiana) uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ale wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005, OSK 1290/04; W. Chróścielewski, Z. Kmieciak "Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną", Warszawa 1995, s. 137 ).

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Przedszkolem publicznym jest zaś przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione są w załączniku nr 1 do powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe uwagi mają znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego, albowiem tak jak podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy - są świadczone za odpłatnością. W oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Rada Miejska podjęła uchwałę nr XLII/225/2010 w sprawie opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Odnosząc się do merytorycznej zasadności skargi, to zasługiwała ona na uwzględnienie. Kwestią kluczową, która doprowadziła do stwierdzenia istotnego naruszenia uchwałą, wynikającego art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakresu upoważnienia ustawowego, jest niezachowanie zasad czytelności stanowionego prawa oraz ekwiwalentności. Generalna konstrukcja opłaty za świadczenie oferowane przez przedszkole publiczne, na podstawie wskazanego przepisu stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie prezentuje stanowisko, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 r., OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wyroki WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r. III SA/Gd 71/10 oraz dnia 19 marca 2009 r., III SA//Gd 476/08; wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2010 r., II SA/Bd 182/10 oraz dnia 22 lipca 2009 r., II SA/Bd 400/09; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., IV SA/Po 871/09, dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Po 889/09 oraz dnia 21 stycznia 2010 r., IV SA/Po 887/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 marca 2010 r., II SA/Op 432/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2009 r., IV SA/Gl 385/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 oraz wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawach II SA/Go 1025/09, 962/09, 934/09, 880/09, 841/09, 799/09, 790/09, 781/09, 777/09, 771/09, 759/09, 752/09, 709/09, 705/09, 697/09, 665/09, 556/09, wszystkich publikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne jest tu zatem precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Ich określenie w uchwale powinno nastąpić w sposób bezpośredni i poddający się weryfikacji, bowiem tylko za tak skonkretyzowane świadczenia mogą być pobierane opłaty ( por. uzasadnienie powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1646/09).

Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom, gdyż generalizuje ona zakres ponadprogramowych zajęć przez odwołanie się do pojęć obecnych również w podstawie programowej lub prowadzi do istotnych wątpliwości w rozróżnianiu desygnatów określonych w § 1 tej uchwały. Wskazany paragraf uchwały nie zawiera koniecznej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością w dwóch jej powiązanych aspektach czyli takiego określenia "zajęć ponadprogramowych" by nie rodziło ono wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 do Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. obszarów, w szczególności zaś form wychowania i wspomagania rozwoju umysłowego dzieci. Nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Brak jest powiązania godzinowej wysokości opłaty za wskazane "świadczenia ponadprogramowe" z ich realnym kosztem. Przyjęcie w § 1 abstrakcyjnie ujmowanej typizacji zajęć i przyporządkowanie im godzinowej opłaty stałej wyłącznie zależnej o czasu ich realizowania uniemożliwia zatem adresatom uchwały rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie są ich rzeczywiste koszty. Taka konstrukcja świadczeń oraz odpowiadającej im opłaty stałej nie dostarcza także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Niewątpliwe jest to niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych, nieobjętych nią świadczeń. Jak już wskazano podstawową konstrukcją prawną omawianej opłaty jest bowiem ekwiwalentność i w tym zakresie lokują się kompetencje organu stanowiącego gminy. Podkreślenia wymaga, iż jedynie precyzyjne określenie w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli zapewnia czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających ich możliwościom finansowym.

W kontekście powyższych uwag niezasadne pozostawało stanowisko organu sprowadzające się w istocie do tezy, iż Gmina ma obowiązek bezpłatnego udzielania świadczeń przedszkolnych nie mniej niż przez 5 godzin dziennie, co w podległym jej przedszkolu realizuje w godzinach 7.30 – 12.30, natomiast wszystkie zajęcia odbywające się po upływie piątej godziny, są odpłatne i nie stanowią już realizacji podstawy programowej, mimo, że przedmiotowo odpowiadają jej uregulowaniom. Szczególnego zaakcentowania wymaga, iż stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wszystkie świadczenia objęte podstawą programową są udzielanie bezpłatnie. Zasada ta jest niezależna od czasu realizacji tych świadczeń. Podstawa programowa nie ogranicza czasu ich trwania. Organ stanowiący Gminy bezpodstawnie zdaje się łączyć zakres podstawy programowej z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), który jedynie stanowi, że realizacja podstawy programowej nie może się odbywać w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Regulacja ta oznacza więc jedynie to, że realizacja ta odbywać w większym wymiarze czasowym. Przepis ten natomiast nie ma wpływu na zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Odnośnie regulacji zawartej w § 3 uchwały, zgodzić się należy z poglądem skarżącego Prokuratora, że przewidziany w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakres kompetencji rady gminy nie zawiera możliwości przenoszenia kompetencji (czy ich części) zarówno dotyczących określania zakresu, jak i ustalania zasad pobieranych świadczeń na rzecz innego podmiotu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie (jej organowi stanowiącemu) przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz ustaw szczególnych). Przepis art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż akt ten zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. We wskazanej sytuacji prawnej przekazanie uprawnień w tym zakresie dyrektorowi przedszkola – jak to nastąpiło w § 3 uchwały - stanowi rażące naruszenie prawa.

Niezachowanie przez kontrolowaną uchwałę omówionych wyżej zasad skutkowało przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją tego jest, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Zakres derogacji przyjęto zgodnie z wnioskiem skargi, mając na względzie, iż przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego winna spełniać podstawowe kryteria zastosowania normatywnego. Realizacja zasady legalności, w pryzmacie środków kontroli sądowej z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ppsa, wymagała zatem wyeliminowania z obrotu całego zaskarżonego aktu.

Kwestią końcową jest zastosowanie w sprawie art. 152 ppsa. Niniejszy sąd skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także w przedmiotowej sytuacji aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny, odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada w obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 ppsa. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (szerzej Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).