Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 666/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 i art 49
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.),, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a ponadto: postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] zmienione postanowieniem z dnia [...]października 2013 r. nr [...], postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]grudnia 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej także "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]października 2015 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB"), wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], nakazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanego kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy [...](rejon skrzyżowania z [...]) w [...], na działce o nr ewidencyjnym [...] obr. [...], w pasie drogi wojewódzkiej nr [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Z[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("Skarżąca") składając w ustawowym terminie odwołanie.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania GINB zważył, że jak wynika z akt sprawy, podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników [...] WINB w dniu [...] kwietnia 2013 r., stwierdzono wykonanie przez inwestora - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], kanału kanalizacji sanitarnej wraz z jedną studnią, na działce nr [...] obręb [...], w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] w [...]. Kanał został wykonany z rur typu GPR Ø 400, przykanaliki z rur PVC Ø 160, wykonano włączenie do kanału Ø 650/1350 oraz dwie studnie rewizyjne z kręgów betonowych DN 1200.

Powyższe roboty budowlane zostały wykonane w okresie kwiecień-czerwiec 2011r., a zatem przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wojewodę [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przykanalikami, zlokalizowanej w [...]na dz. nr [...] w obr. [...].

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W związku z powyższym GINB stwierdził, że przedmiotowy kolektor kanalizacji sanitarnej został wykonany przez inwestora, bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę.

Stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W przedmiotowej sprawie [...] WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów dotyczących ww. robót:

zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

czterech egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanego odcinka kanalizacji

zawierającego między innymi określenie robót budowlanych niezbędnych do wykonania, w celu doprowadzenia wybudowanej kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z prawem

wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu,

oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po wypełnieniu ww. obowiązku, [...] WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] (utrzymanym w mocy postanowieniem GINB z dnia [...]marca 2015 r., znak: [...]), ustalił dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 200.000,00 zł z tytułu samowolnie wybudowanego kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy [...](rejon skrzyżowania z [...]) w [...], na działce nr ewidencyjny [...] obr. [...], w pasie drogi wojewódzkiej nr [...]wskazując, że opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

GINB pismem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego o udzielenie informacji, czy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł opłatę legalizacyjna w kwocie 200.000,00 zł z tytułu samowolnie wybudowanego kolektora kanalizacji sanitarnej, ustaloną postanowieniem [...] WINB z dnia [...] stycznia 2015 r.

Z pisma z [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] wynika, że do tego dnia nie dokonano wpłaty żadnych środków tytułem zapłaty ww. opłaty legalizacyjnej.

Zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2015 r. - w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że organ wojewódzki nie wyjaśnił, kiedy rozpoczął się bieg terminu do dokonania opłaty legalizacyjnej, ani kiedy bieg tego terminu się zakończył, GINB zwrócił uwagę, że organ wojewódzki w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r. wskazał, że opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia. Podkreślono również, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], nie dokonał nawet do dnia [...] grudnia 2015 r., wpłaty przedmiotowej opłaty legalizacyjnej

Biorąc powyższe pod uwagę, organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], nakazującą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanego kolektora kanalizacji sanitarnej.

Z tą decyzją nie zgodziła się Skarżąca Spółka, zarzucając rozstrzygnięciu GINB:

I. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji o rozbiórce okoliczności, że jej wykonanie nie leży w słusznym interesie obywateli, gdyż rozbiórka samowolnie wybudowanego odcinka sieci kanalizacyjnej pociąga za sobą niedogodności związane z koniecznością całkowitego zamknięcia na czas prac skrzyżowania na drodze wojewódzkiej nr [...] o wysokim natężeniu ruchu oraz konieczność naruszenia nawierzchni tej drogi, a także wiąże się z pozbawieniem niezbędnego do odprowadzania nieczystości odcinka kanalizacji;

art. 10 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Skarżącego przed wydaniem decyzji w drugiej instancji o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie, a przez to uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;

art. 15 k.p.a. poprzez ponowne rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji i nie odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji;

art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, niezawierającego informacji pochodzącej z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie skargi na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o opłacie legalizacyjnej, a zatem przed uzyskaniem informacji o zakończeniu przez Sąd postępowania mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o rozbiórce, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z poźn.zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, podczas gdy w dacie wydania tego postanowienia roboty budowlane zostały już dawno zakończone;

art. 49 ust. 3 w związku z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego z powodu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej przed uzyskaniem informacji o zakończeniu przez Sąd postępowania w przedmiocie skargi na postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej;

art. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139), zwanej dalej "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę", poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji o rozbiórce, że jej wykonanie uniemożliwia zadośćuczynienie obowiązkowi przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zapewnienia odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku postępowania wszczętego w dniu [...] czerwca 2013r. w sprawie samowolnej budowy kanału kanalizacji sanitarnej w ul. [...], na działce nr ewidencyjny [...], obr. [...], wydane zostało postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w sprawie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia wskazanych w nim dokumentów. Skarżący podniósł, że przy wydaniu ww. postanowienia z [...] lipca 2013 r., naruszony został art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż postanowienie to w części pierwszej nakazywało wstrzymanie robót budowlanych, zaś w drugiej, na Skarżącą nałożony został obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej.

Tymczasem, z uwagi na fakt, iż w dacie wydania tego postanowienia roboty budowlane zostały już dawno zakończone, gdyż postanowienie wydano w lipcu 2013r., zaś budowa zakończyła się w czerwcu roku 2011, orzekanie w części pierwszej postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. o wstrzymaniu robót budowlanych było bezprzedmiotowe, a właściwe w tym przypadku było jedynie nałożenie obowiązku złożenia odpowiednich dokumentów.

[...] Sp. z o.o. wykonał, wynikający z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożony w ww. postanowieniu obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych przez [...] WINB w celu legalizacji procesu budowy.

W dniu [...] stycznia 2015 r. wydane zostało postanowienie nr [...], znak: [...], w którym [...] WINB ustalił dla [...] z o.o. z siedzibą w [...] wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 200.000 zł.

Na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej [...] Sp. z o.o. złożył zażalenie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2015r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Na postanowienie GINB została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarga ta została przez Sąd odrzucona z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi. W tym miejscu Skarżąca zaznaczyła, że nieuzupełnienie braków wiązało się z podjętą wówczas przez Spółkę decyzją o uiszczeniu opłaty legalizacyjnej w wysokości ustalonej przez organy nadzoru budowlanego. Jednocześnie Spółka zwróciła się do [...] WINB wyrażając chęć uiszczenia ustalonej opłaty legalizacyjnej.

Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliła, że opłata legalizacyjna ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla poddania się sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Skoro opłata legalizacyjna nie jest wymagalna, a więc do prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia jej wysokości, nie rozpoczyna się bieg terminu jej wniesienia. Tak więc do tego czasu organy powinny wstrzymać się z orzekaniem o nakazie rozbiórki. [...] WINB nie czekając na takie rozstrzygnięcie wydał decyzję z dnia [...] października 2015 r., w której nakazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanego kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] (rejon skrzyżowania z [...]) w [...]. Tym samym, w ocenie Skarżącej organ dopuścił się naruszenia art. 49 ust. 3 w związku z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a także przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Ponadto, według Skarżącej w sprawie zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzja ta była bowiem niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały. Chodzi tu o wykonalność decyzji w sensie faktycznym nie zaś prawnym, która polega na tym, iż wykonując decyzję o rozbiórce nastąpić musi naruszenie nawierzchni drogi, która nie została jednak wybudowana przez Skarżącą na jej koszt i nie stanowi jej własności. Wykonanie rozbiórki wiąże się zatem z naruszeniem własności innego podmiotu i wymaga zgody zarządcy drogi na wykonanie prac, które są niezbędne do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego docinka sieci kanalizacyjnej. Zarazem wykonanie rozbiórki pociąga za sobą naruszenie integralności całej sieci kanalizacyjnej znajdującej się w tym miejscu poprzez odłączenie od niej odcinka podlegającego rozbiórce. Sieć ta natomiast wybudowana została zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę i nie stanowi samowoli. Skarżąca podniosła, że w takiej sytuacji można mówić o niewykonalności decyzji w sensie faktycznym, która jest przesłanką do stwierdzenia jej nieważności, co znajduje potwierdzenie chociażby

w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 oraz wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2008 r, sygn. akt IIOSK 1927/06).

Dalej podniesiono, że Skarżąca nie została poinformowana o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie, przez co uniemożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie (naruszenie art. 10 k.p.a.).

Ponadto, organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał lakonicznie, że zarzuty podnoszone w odwołaniu pozostają bez wpływu na treść tej decyzji. Takie zaś działanie organu odwoławczego stanowi naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim jednak Skarżąca podkreśliła, że wykonanie kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] było ważnym elementem sieci kanalizacji sanitarnej, mającym na celu umożliwienie właściwego i skutecznego odprowadzania ścieków w tym rejonie miasta. Obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest zapewnienie odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Tymczasem nakazanie rozbiórki kolektora kanalizacji sanitarnej uniemożliwia wykonanie przez Skarżącą obowiązków nałożonych na nią w art. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, co nie zostało uwzględnione przy wydawaniu decyzji zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Nakaz rozbiórki nie był więc także zasadny z punktu widzenia słusznego interesu obywateli. Wykonanie decyzji o rozbiórce wiąże się ponadto z pozbawieniem sieci niezbędnego do odprowadzania nieczystości odcinka kanalizacji.

Mając na uwadze powyższe w skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GINB a także utrzymanej nią w mocy decyzji [...] WINB oraz postanowienia tego organu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w sprawie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów wydanego w toku postępowania prowadzonego w pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę od decyzji GINB, w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 388/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organy obu instancji Skarżąca nie spełniła wymogów koniecznych, wskazanych przez ustawę do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Niewykonanie zaś obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w określonym terminie, zawsze powoduje wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części.

W ocenie Sądu pierwszej instancji konieczność uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie rozbiórki - bowiem wymaga ona naruszenia nawierzchni drogi - nie jest okolicznością przemawiającą za niewykonalnością prawną. Każda ewentualna naprawa kolektora kanalizacji sanitarnej wymagać będzie naruszenia nawierzchni drogi, która przecież jest możliwa do przywrócenia. Ponowne wykonanie przedmiotowego kolektora zgodnie z przepisami Prawa budowlanego doprowadzi do respektowania przez Skarżącą art. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139).

W ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Takiego związku skarżąca spółka nie wskazała.

Od ww. orzeczenia WSA w Warszawie, Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1010/17, uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia przez Sąd pierwszej instancji niektórych zarzutów podniesionych w skardze na ww. decyzję oraz zaniechanie odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało brakiem oceny czy skarżona decyzja dotknięta była wadą nieważności zachodzącą z uwagi na niewykonalność tej decyzji przejawiającą się w konieczności naruszenia podczas dokonywanej rozbiórki integralności i sprawności pozostałej części sieci kanalizacyjnej wybudowanej zgodnie z przepisami prawa i co za tym idzie brakiem oceny co do właściwego trybu postępowania organów nadzoru budowlanego.

NSA zważył bowiem, że Sąd pierwszej instancji odniósł się wyłącznie do zarzutu niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego kolektora kanalizacji sanitarnej, ze względu na podnoszoną przez Skarżącą okoliczność, że przy wykonaniu decyzji o rozbiórce nastąpić musi naruszenie nawierzchni drogi, która nie została przez nią wybudowana, na jej koszt i nie stanowi jej własności. WSA w Warszawie nie ocenił natomiast, mimo że trafnie zauważył, iż niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna, czy a jeśli tak to jaki wpływ na wystąpienie tej przesłanki nieważności ma podnoszona przez skarżąca spółkę okoliczność, że wykonanie rozbiórki pociągnie za sobą naruszenie integralności całej sieci kanalizacyjnej poprzez odłączenie od niej odcinka podlegającego rozbiórce, podczas gdy sieć ta wybudowana została zgodnie z pozwoleniem na budowę i nie stanowi samowoli.

W ocenie NSA, organy nakazujące rozbiórkę powinny zatem zwracać uwagę, czy wzajemne powiązanie konstrukcyjne poszczególnych części obiektu budowlanego, tej zbudowanej legalnie i tej stanowiącej samowolę budowlaną, pozwoli na bezpieczne przeprowadzenie rozbiórki części objętej nakazem bez uszkodzenia i zagrożenia zniszczeniem pozostałej części obiektu.

W rozpatrywanej sprawie, w przypadku samowolnej budowy odcinka sieci kanalizacyjnej, który jest trwale połączony z innymi, legalnie pobudowanymi częściami tej samej sieci kanalizacji sanitarnej, brak będzie podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy, wynikającej z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 1 tej ustawy, a samowolną budowę fragmentu sieci kanalizacyjnej uznać będzie należało za inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania naprawczego na podstawie art. 51. Powyższe będzie szczególnie wyraźnie widoczne w przypadku potwierdzenia się tezy strony skarżącej kasacyjnie, iż rozbiórka fragmentu sieci kanalizacji sanitarnej (będącej w całości jednym obiektem budowlanym rozbudowywanym w oparciu o pozwolenia na budowę kolejnych jej odcinków) doprowadzi do sytuacji, gdy jej inne legalnie pobudowane fragmenty nie będą mogły być wykorzystywane, bowiem są połączone z siecią za pośrednictwem tego samowolnie pobudowanego fragmentu.

NSA nie uznał natomiast za trafne pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. W szczególności nie podzielił argumentów skargi kasacyjnej, co do niewykonalności decyzji rozbiórkowej ze względu na konieczność naruszenia nawierzchni drogi stanowiącej własność innej osoby. Zdaniem NSA zastosowanie znalazłby tu art. 47 ust. 4 Prawa budowlanego, na podstawie którego, adresat ww. decyzji musiałby po prostu zwrócić się do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

NSA nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazał bowiem z jakich powodów przypisuje naruszeniom przepisów k.p.a. wskazanym w tych zarzutach kasacyjnych cechę takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby orzeczenie przez Sąd pierwszej instancji o nieważności zaskarżonej decyzji, mimo że zarzucił Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. określającego przesłanki stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności decyzji.

Za oczywiście nietrafne NSA uznał nadto wszelkie zarzuty dotyczące braku udzielania Skarżącej wskazówek w zakresie możliwości uiszczenia opłaty legalizacyjnej, skoro odpowiednie ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie było jej doręczone, zostało następnie przez Spółkę zaskarżone do sądu administracyjnego, który postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2015 r., sygn. VII SA/Wa 987/15 odrzucił skargę bowiem strona nie uzupełniła braków formalnych skargi ani też nie uiściła należnego wpisu. Postanowienie to nie zostało przez Spółkę zaskarżone. Powyższe oznacza, że od momentu uprawomocnienia się tegoż postanowienia skarżąca kasacyjnie posiadała wystarczającą wiedzę o nałożeniu opłaty legalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej jej zarzuty okazały się zasadne.

Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd pierwszej instancji ponownie dokonując kontroli postępowania przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego kierował się zatem oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1010/17.

Przesłankę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Z treści zaś art. 48 ust. 1 powołanej ustawy wynika, iż organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W sprawie bezspornym jest, że [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wykonał kolektor kanalizacji sanitarnej wraz z jedną studnią, na działce nr [...] obręb [...], w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] w warunkach samowoli budowlanej. Kanał został wykonany z rur typu GPR Ø 400, przykanaliki z rur PVC Ø 160, wykonano włączenie do kanału Ø 650/1350 oraz dwie studnie rewizyjne z kręgów betonowych DN 1200.

Powyższe roboty budowlane zostały wykonane w okresie kwiecień-czerwiec 2011 r., a zatem przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wojewodę [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przykanalikami, zlokalizowanej w [...] na dz. nr [...] w obr. [...].

W wyniku wszczęcia postępowania legalizacyjnego i wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem [...] WINB nr [...] z [...] lipca 2013r., organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 200.000 zł. W wyniku kontroli instancyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2015 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 987/15 odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015r. z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego i nieuzupełnienia braków formalnych skargi.

W tych okolicznościach za niezasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, podczas gdy w dacie wydania tego postanowienia ([...] lipca 2013 r.) roboty budowlane zostały już dawno zakończone (czerwiec 2011 r.). Okoliczność ta nie może mieć bowiem żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro istotne znaczenie z punktu widzenia jej prawidłowego rozstrzygnięcia ma wyłącznie fakt nałożenia obowiązku określonego w pkt 2 ww. postanowienia, wzywającego do przedłożenia wymaganych dla legalizacji samowoli budowlanej dokumentów, który Skarżąca ostatecznie wykonała.

Nietrafne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia art. 49 ust. 3 w związku z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego z powodu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej przed uzyskaniem informacji o zakończeniu przez Sąd postępowania w przedmiocie skargi na postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej i związane z tym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jest tak dlatego, że – jak przypomniał NSA – jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2015 r., sygn. VII SA/Wa 987/15, odrzucił skargę Spółki. Skarżąca miała zatem świadomość konsekwencji tego rozstrzygnięcia i wystarczająco dużo czasu, aby podjąć odpowiednie działania w celu uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organy wyjaśniły przy tym w swoich decyzjach, że nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej rodzi po ich stronie obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Na aprobatę nie zasługuje także zgłaszany przez Skarżącą argument na poparcie tezy o niewykonalności decyzji wskazujący, że wykonanie rozbiórki nielegalnie wzniesionego kolektora kanalizacji sanitarnej wymaga naruszenia nawierzchni drogi. Przypomnieć bowiem trzeba, iż każda ewentualna naprawa kolektora kanalizacji sanitarnej wymagać będzie naruszenia nawierzchni drogi, która jest możliwa do przywrócenia. NSA w wyroku z dnia 12 marca 2019 r. wskazał zarazem, że oczywistym jest, iż wykonanie decyzji o rozbiórce przedmiotowego kolektora wiązać musiałoby się z koniecznością zajęcia na potrzeby wykonania tych robot pasa drogowego lub jego części. Jednakże odpowiednie zastosowanie w sprawie znalazłby art. 47 ust. 4 Prawa budowlanego, co oznacza, iż adresat ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego kolektora ściekowego, względnie inny podmiot wykonujący tą decyzję w trybie wykonania zastępczego musiałby się zwrócić do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg polegające udzielanie w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku budowy tego rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W oparciu o dokumentację znajdującą się w aktach sprawy nie sposób natomiast jednoznacznie ocenić, czy na dzień wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, tj. [...] grudnia 2016 r., kanalizacja sanitarna w [...] i ul. [...] była już pobudowana i włączona do kolektora podlegającego rozbiórce, jak też czy do przedmiotowego kolektora były włączone kolejne odcinki kanalizacji w ul. [...] w kierunku działki nr [...].

W aktach sprawy znajduje się zamienny projekt budowlany z października 2013r. złożony przez Skarżącą, z którego wynika, że przedmiotowy kanał na działce nr [...] został włączony do kanału w ul. [...] (dz. nr [...]) oraz posiada przykanalik wyprowadzony w kierunku [...], w której ma być wybudowany kanał sanitarny, do którego zostanie nadto włączony kanał w ul. [...].

Ponadto, do pisma procesowego z dnia [...] maja 2019 r. Skarżąca załączyła m.in. sporządzoną przez siebie mapę poglądową oraz kopie map z inwentaryzacji sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami na ul. [...]i ul. [...] z 2015 r., z których – w jej ocenie – można wnioskować, że już w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki, nielegalnie wybudowany odcinek kanalizacji był połączony z miejską siecią kanalizacyjną.

Podczas rozprawy przed tutejszym Sądem w dniu [...] czerwca 2019 r. na okoliczność tę wskazywał również pełnomocnik Skarżącej, przy czym wskazał On, że według Jego wiedzy sporny odcinek nie był połączony z siecią kanalizacyjną w 2011r., kiedy wydane zostało pozwolenie na budowę.

Organy nadzoru budowlanego nie poczyniły w tym zakresie ustaleń niezbędnych do tego, aby Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę mógł ponad wszelką wątpliwość ocenić, czy przedmiotowy samowolnie wybudowany kolektor kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w [...] na działce o nr ew. [...], w dniu wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę stanowił element włączony w strukturę sieci kanalizacji sanitarnej i czy jego rozbiórka nie spowoduje niemożliwości wykorzystywania legalnie pobudowanych elementów miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, która to okoliczność ma istotne znaczenie prawne, tak dla oceny czy orzeczona rozbiórka jest wykonalna bez zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania pozostałej części obiektu budowlanego (to jest kanalizacji sanitarnej jako integralnej całości) wykonanej zgodnie z prawem, jak i oceny zgodności z prawem przyjętego przez organy nadzoru budowlanego trybu legalizacji niewątpliwej samowoli budowlanej.

Należy w tym miejscu zauważyć, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Ponownie rozpoznając sprawę, organy nadzoru budowlanego będą wobec tego zobowiązane do zbadania twierdzeń Skarżącej i poczynienia stosowanych ustaleń, czy rzeczywiście rozbiórka nielegalnie wzniesionego fragmentu sieci kanalizacji sanitarnej (będącej w całości jednym obiektem budowlanym rozbudowywanym w oparciu o pozwolenia na budowę kolejnych jej odcinków) doprowadzi do sytuacji, gdy jej inne legalnie pobudowane fragmenty nie będą mogły być wykorzystywane, bowiem są połączone z siecią za pośrednictwem tego samowolnie pobudowanego fragmentu. Powyższe okoliczności maja o tyle istotne znaczenie, że w przypadku samowolnej budowy odcinka sieci kanalizacyjnej, który jest trwale połączony z innymi, legalnie pobudowanymi częściami tej samej sieci kanalizacji sanitarnej, brak będzie podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy, wynikającej z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 1 tej ustawy, a samowolną budowę fragmentu sieci kanalizacyjnej uznać będzie należało za inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania naprawczego na podstawie art. 51.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w sprawie, zobowiązany był do uwzględnienia faktu, że postanowienie [...] WINB z dnia [...] lipca 2013 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, jak i postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2015 r. (utrzymane w mocy postanowieniem GINB z dnia [...] marca 2015 r.), wydane na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, są aktami wydanymi w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydawanej na podstawie art. 49 ust. 3 zdanie ostatnie ww. ustawy i na podstawie art. 135 p.p.s.a. mogą być objęte rozstrzygnięciem sądu w sprawie ze skargi na taką decyzję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1633/07, publ. ONSAiWSA 2010/3/48 oraz z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1081/15 - dostępny w CBOSA).

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.