Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1381/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia WSA del. WSA Jerzy Siegień Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1833/09 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1.uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] oraz decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1833/09, oddalił skargę T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r.,

nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. Jednocześnie Sąd przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz pełnomocnika skarżącej łącznie kwotę 322 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2004r. T. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnego Architekta Warszawy z dnia [...] lipca 1985 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] z dnia [...] maja 1985 r., nr [...], mocą której podjęto z urzędu postępowanie (zawieszone własnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 1984 r., nr [...]) i zezwolono K. M. na budowę stałego ogrodzenia od ulicy, na działce położonej przy ul. [...], wg projektu stanowiącego integralną część decyzji w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym.

W podstawach wniosku T. K. wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podnosząc, że działka przy ul. [...] zapewniała jej jedyny dostęp do drogi publicznej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności obu zakwestionowanych decyzji. W uzasadnieniu organ nadzorczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] lipca 1985 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślono, iż wydane w sprawie pozwolenie na budowę ogrodzenia spełniało wymogi określone w przepisach prawa budowlanego, obowiązujących w dacie jej wydania, tj. art. 28 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) oraz § 44 ust. 1 pkt 3 lit. c, § 46 ust. 1 pkt 4 i § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48, ze zm.). Dodatkowo organ zaznaczył, że przedmiotowe ogrodzenie, stosownie do treści obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami. Zdaniem organu nadzoru, choć w decyzji o pozwoleniu na budowę organ podjął zawieszone postępowanie, okoliczności ta nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutów sfałszowania dokumentów, organ nadzorczy uznał, że pozostają one bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ nie zostały potwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, a ewentualnie mogłyby stanowić przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ponadto w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie potwierdził się zarzut, że przedmiotowe ogrodzenie ograniczyło dostęp skarżącej do jej działki (wyrok Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1985 r., sygn. akt [...]; projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 1986 r., nr [...]; odpis z KW Nr [...]).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że przyznanie odszkodowania w trybie uchylonego przepisu art. 160 k.p.a., jest możliwe tylko w przypadku, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna stwierdzająca nieważności decyzji lub stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu wniosku T. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumenty, na które wskazywał w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Dodatkowo wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodów, które potwierdziłyby stanowisko T. K., że działka przy ul. [...] była ulicą P. i jej teren był wyłączony spod zabudowy. W ocenie organu administracyjnego ani okoliczność wydania przez Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] postanowienia z dnia [...] lutego 1982 r., nr [...], zawieszającego postępowanie wszczęte na wniosek H. K., w sprawie działki położonej przy ul. [...] w W., do czasu opracowania planu szczegółowego, ani decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] listopada 1982 r., nr [...], o odmowie realizacji budowy domów jednorodzinnych na terenie nieruchomości przy ul. [...], jak też decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] marca 1983 r., znak: [...], zezwalająca na dokonanie podziału działki nr ew. [...] oraz decyzja "zezwalająca na wygrodzenie tego fragmentu od strony ul. [...]" – nie mają wpływu na ocenę legalności podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie organu nie może być również brane pod uwagę kwestionowanie przez T. K. decyzji zezwalającej na zabudowę sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...], której jest współwłaścicielką, kwestia ta bowiem nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organ administracyjny pominął okoliczność, że w miejscu nieruchomości przy ul. [...], zarówno w terenie, jak i w obowiązujących wówczas planach zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy istniała ulica P., która stanowiła jedyny dojazd do domu skarżącej przy ul. [...]. W ocenie skarżącej wiele dokumentów zgromadzonych w sprawie wzajemnie się wyklucza. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ nie wezwał jej do złożenia wyjaśnień celem wypowiedzenia się w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego podlegała ona oddaleniu na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W ocenie Sądu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wykazał, że decyzje wydane w sprawie pozwolenia na budowę ogrodzenia zapadły zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, brak jest zatem przesłanek do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Decyzje, jakie podlegały kontroli organu nadzoru w trybie nieważnościowym zostały wydane zgodnie z przepisami określającymi właściwości terenowych organów administracji państwowej w sprawach budownictwa indywidualnego - osób fizycznych. Stosownie do treści art. 29 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w związku z art. 136 ust. 1, art. 135 ust. 1 i art. 136 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 41, poz. 185) w mieście stołecznym Warszawa organem I instancji w tego rodzaju sprawach byli kierownicy wydziałów dzielnicy miasta podzielonego na dzielnice (w niniejszej sprawie Dzielnicy [...]), a w II instancji - właściwy rzeczowo terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej w mieście – Naczelny Architekt Warszawy.

Ponadto, jak stwierdził Sąd, kontrolowanym w trybie nieważnościowym decyzjom nie można zarzucić, że zostały wydane bez podstawy prawnej (kwestię pozwolenia na budowę ogrodzenia regulowały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, a decyzja organu odwoławczego zapadła zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, nie można także decyzjom tym zarzucić rażącego naruszenia prawa, o co wnioskowała T. K. Stosownie do treści § 44 ust. 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, pozwolenia na budowę wymagało wykonanie stałych ogrodzeń od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych. W przedmiotowej sprawie inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę ogrodzenia od strony ulicy [...] w Warszawie. Złożony wniosek spełniał wszystkie wymogi określone w § 46 ust. 1 ww. rozporządzenia. Dołączono bowiem do niego dokument potwierdzający prawo własności (akt notarialny z dnia [...] września 1983 r. Rep. [...]),

dwa egzemplarze projektu budowlanego (który sporządzono zgodnie z § 47 ww. rozporządzenia uwzględniając takie elementy jak: mapa w odpowiedniej skali, granice działki, usytuowanie i wykonanie ogrodzenia - obrysy, charakterystyczne wymiary, wzajemne odległości, wyjazdy i wejścia, sposób przewidzianej realizacji), opinię Zespołu Uzgodnień Dokumentacji Projektowej Urządzeń Inżynieryjnych, mapę sytuacyjną, plan usytuowania wjazdu.

Ponadto, jak zauważył Sąd, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w pozwoleniu na budowę mogły być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej. W tych wypadkach nie obowiązywało oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń planu realizacyjnego. A zatem w niniejszej sprawie organ administracyjny, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, mógł jednocześnie skontrolować podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę posiadał wiedzę jaka zabudowa jest dopuszczalna na działce objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę ogrodzenie. Z informacji o terenie wynika, że nieruchomość przy ul. [...] w W. usytuowana jest w obrębie terenu pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem T. K., iż kontrolowanym w trybie nieważnościowym decyzjom można zarzucić rażące naruszenie interesu osób trzecich. W tym też zakresie – w ocenie Sądu - nie można zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że organ ten nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Jak trafnie wskazał organ nadzorczy, w postępowaniu o pozwolenie na budowę badany był interes T. K., która już wówczas sprzeciwiała się budowie ogrodzenia na działce, która jej zdaniem, była ulicą P. Z uwagi na zarzuty podnoszone przez T. K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 1984 r. Kierownik Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie na działce nr [...] przy ul. [...] w W. drogi koniecznej dla działki T. K. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1985 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy wniosek ten oddalił. Ponadto sama T. K. w trakcie postępowania nieważnościowego przedstawiła wyrok Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1985 r. sygn. akt [...], na podstawie którego zakazano jej przechodzenia i przejeżdżania przez działkę budowlaną przy ul. [...], stanowiącej ówcześnie własność K. M. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że nieruchomość T. K. graniczy z ul. P., która jest drogą publiczną i dopuszczalny jest na niej ruch kołowy, umożliwiający dojazd do posesji położonych przy niej od ul. C.. Z powyższego wynika, że T. K. nie przysługiwały żadne ograniczone prawa rzeczowe do działki nr [...], które umożliwiałyby na korzystanie z niej. Ponadto z akt sprawy wynika, że nieruchomość przy ul. [...] w W. nigdy nie uzyskała statusu drogi publicznej, a do uzyskania takiego statusu nie uprawniały ustalenie perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonego Uchwałą Nr 57 Rady Narodowej m.st. Warszawy w dniu 6 grudnia 1982 r. Z akt sprawy wynika, że ul. P. powstała po drugiej stronie działki nr [...] i bezpośrednio sąsiaduje z tą działką, która należy do T. K.

Jak wyjaśnił Sąd, T. K. jest współwłaścicielką sąsiedniej działki nr [...], położonej przy ul. [...] w W., tym samym jako właścicielka działki nr [...] ma zapewniony prawny dostęp od strony ul. [...] poprzez działkę nr [...] . Co prawda, z uwagi na okoliczności faktyczne, tj. zabudowę działki przez innego współwłaściciela działki nr 159 dostęp ten ma ograniczony, niemniej jednak kwestia ta nie może być przedmiotem postępowania w niniejszym sprawie, ponieważ do rozpoznawania sporów pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości powołane są sądy powszechne.

W ocenie Sądu nie zachodzą również pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził również, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe, m.in. informując T. K. o jego wszczęciu. W zawiadomieniu z dnia [...] marca 2006 r. organ poinformował T. K. o przysługujących jej prawach, w tym możliwości składania pisemnych i ustnych wyjaśnień, z czego strona korzystała. Wbrew zatem zarzutom skargi zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku T. K., reprezentowana przez adwokata przyznanego jej z urzędu, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (obecnie przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), z powodu nieuwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich (obecnie braku poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, a zwłaszcza zapewnienia dostępu do drogi publicznej), co wyraża się w braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości skarżącej T. K. przy ul. [...] w W. w wyniku bezpodstawnego wydania pozwolenia na wygrodzenie fragmentu ulicy P. jako nieruchomości przy ul. [...] w W.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i posługiwanie się przy orzekaniu nieaktualnym planem zagospodarowania, którego nieaktualność stwierdził nawet Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 4275/02, gdzie sporne przejście piesze o małej szerokości na odcinku ul. [...] – C. oznakowane jest jako ulica P. (w sensie prawnym), podczas gdy jest to niezgodne ze stanem faktycznym, bo nie jest to ulica, a jedynie wąskie przejście piesze i niesłusznie przedstawia się jakoby nieruchomość skarżącej przy ul. [...] w W. posiadała poprzez to nieograniczony dostęp do drogi publicznej;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez mało wnikliwe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji i brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a zwłaszcza nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wielokrotnie podnoszonej kwestii, że w miejscu nieruchomości przy ul. [...], zarówno w terenie jak i w obowiązujących do końca listopada 2002 r. planach zagospodarowania przestrzennego istniała ulica P. stanowiąca jedyny wjazd do domu skarżącej przy ul. [...] i zapewniała przez to dostęp do drogi publicznej, a sporne pozwolenie na postawienie ogrodzenia niweczy ten swobodny dojazd skarżącej;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego ustawowym wymogom nakazu przeprowadzenia pełnej i wnikliwej analizy merytorycznej postępowania dowodowego, bowiem Sąd ograniczył się jedynie do deskrypcyjnego i ogólnikowego ustosunkowania się do analizowanej kwestii.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w przypadku zaś stwierdzenia jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego – o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały ani w części, ani w całości pokryte przez skarżącą.

W dniu 23 września 2011 r. pełnomocnik skarżącej wniósł pismo, w którym powołał się na wydanie dokumentu urzędowego ujawniającego ważne dla sprawy ustalenia. Wskazano, że jak wynika z wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy potwierdził wydanie decyzji objętych wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności z rażącym naruszeniem prawa obowiązującym w dacie realizacji inwestycji. Powołując argumenty wskazane w załączonym wystąpieniu pokontrolnym, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że zasadnym był jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnego Architekta Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 1985 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] z dnia [...] maja 1985 r. podejmującej z urzędu postępowanie i zezwalającej K. M. na budowę stałego ogrodzenia od ulicy, na działce położonej przy ul. [...], wg. projektu stanowiącego integralną część decyzji w miejscu ustalonym w planie realizacji, jako dotkniętych kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Jak wywiedziono, od dnia [...] marca 1983 r. na obszarze objętym inwestycją zaczął obowiązywać perspektywiczny plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy, zgodnie z którym działki ew. [...] i [...] stanowiły ciąg komunikacyjny o nazwie P., biegnący od ulicy B. do ulicy K. Wobec powyższego organy prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia budowy stałego ogrodzenia od ulicy na działce położonej przy ul. [...] w W. zobowiązane były do wydania decyzji, której postanowienia nie kolidowałyby z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według tego planu działka objęta pozwoleniem na budowę stanowiła ciąg komunikacyjny o nazwie P., której zabudowanie pozbawiło działkę ew. [...] dostępu do drogi publicznej. Ponadto organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał decyzję zezwalającą na budowę z naruszeniem postanowień § 4 pkt 2 planu oraz bez uzyskania niezbędnej zgody Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy na dokonanie odstępstw od planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie znajdują one uzasadnienia. Po pierwsze, wskazany jako naruszony przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest w istocie tylko przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, który reguluje właściwość sądów administracyjnych. W tej sprawie dotyczy to kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1), którą to kontrolę Sąd pierwszej instancji przeprowadził. Jako nietrafny należy również ocenić zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku. Stwierdzić bowiem należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania wynikające ze wskazanego przepisu, pozwalając na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przede wszystkim zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i jej wniesienie obwarowane jest wymogami określonym m.in. w przepisie art. 174 p.p.s.a. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, określenia formy naruszenia i jej uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego zostały skonstruowane w sposób, który nie może być uznany za prawidłowy. Wskazać bowiem należy, że rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym - dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a nie zwykłym. Jego celem było ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mimo, że w skardze kasacyjnej brak jest odniesienia zarzutów prawa materialnego wprost do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niemniej jednak mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjąć należało, że skarżąca wiąże to uchybienie z podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, co w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) oraz ukształtowanego na jej gruncie orzecznictwa, nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim wskazać należy, że celem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji było ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącym naruszeniem prawa. Uwzględnić zatem należało, że – jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie – o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie.

Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (w aktualnym brzmieniu) stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy prowadząc w trybie zwykłym postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ogrodzenia, obowiązane były do zbadania, czy w wyniku realizacji tej inwestycji może dojść do naruszenia interesów osób trzecich. W oparciu o akta niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę T. K. zaakceptował nieprawidłowości do jakich doszło w kontrolowanym przez organ postępowaniu, wynikające z braku zbadania, czy decyzja, mocą której zezwolono K. M. na budowę ogrodzenia nie narusza interesu skarżącej polegającego na zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Przyjąć bowiem należało, że nie zostało wyjaśnione przez organ, czy dostęp do ul. P. z nieruchomości skarżącej spełnia przesłanki dostępu do drogi publicznej. Za nieuzasadnione należało również uznać przyjęcie przez organ, iż dostęp z nieruchomości skarżącej do drogi publicznej należy wywodzić z faktu, że jest ona współwłaścicielką działki nr ew. [...], graniczącej z działką nr ew. [...] oraz z ul. [...].

Zgodzić się również należy z autorem skargi kasacyjnej, iż w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie doszło do naruszenia art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie okoliczności, że podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę był plan zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia były nieadekwatne do istniejących uwarunkowań faktycznych, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zasadnie podnosi pełnomocnik skarżącej, a znajduje to swoje potwierdzenie w aktach sprawy, zgodnie z postanowieniami obowiązującego w dniu wydania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Nr 57 z 6 grudnia 1982 r., w miejscu przewidzianej inwestycji zaplanowana została ulica. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, by zaakceptowane zostały w odpowiednim trybie odstępstwa od powyższych ustaleń planu. Zatem przy tak określonym przeznaczeniu tego terenu należałoby przyjąć, że decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia była oczywiście niezgodna z postanowieniami obowiązującego planu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego podzielając wadliwe stanowisko organu co do ustaleń i charakteru naruszeń w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok. Rozpoznając zaś skargę Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w trybie nadzorczym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.