Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1044/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2 , art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. C. i P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "SKO") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "organem") z [...] oraz zmieniającej ją decyzji organu z [...].

W uzasadnieniu SKO wskazało, że ww. decyzją z dnia [...], zmienioną decyzją z [...](w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego) organ ustalił, na wniosek K. i D. S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie budynku gospodarczego oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z przykanalikiem na działce nr ewid. A przy ul. [...].

W dniu 13 czerwca 2019 r. do Kolegium wpłynęło pismo M. C i P. C. C. i C., w którym wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej budowy budynku gospodarczego – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. – na datę wydania decyzji z [...] – z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". W uzasadnieniu wniosku zakwestionowano udzielenie zezwolenia, na działce budowlanej o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową towarzyszącą, na powstanie budynku gospodarczego większego niż budynek mieszkalny – co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i godzi w istniejący na danym terenie ład przestrzenny. W tym zakresie wnioskodawcy wskazali, że analiza urbanistyczna wykluczała możliwość określenia dla budynku gospodarczego szerokości elewacji frontowej od 8 m do 18 m, gdyż w obszarze analizowanym nie występował budynek gospodarczy o takich parametrach. Nadto, budynek gospodarczy nie jest tożsamy z budynkiem garażowo-gospodarczym. Poza tym organ, ustalając średnią szerokość elewacji frontowej dla budynku gospodarczego, kierował się nierzetelnymi danymi zabudowań na działce nr 11, na której istnieją obok budynku mieszkalnego dwa niezależne, małe budynki – budynek gospodarczy i garaż. Tymczasem organ podał, że na działce nr 11 znajduje się budynek mieszkalny o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 9 m oraz budynek gospodarczo-garażowy o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 18,5 m.

Decyzją z [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...]

Wyrokiem z 31 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 883/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił ww. decyzję z [...]. W ocenie Sądu, wyjaśnienia w sprawie wymagają następujące kwestie:

1) prawidłowe określenie kryteriów w zakresie ustalenia średniej elewacji frontowej budynków gospodarczych w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego,

2) ocena prawna załącznika graficznego wyników analizy w aspekcie przepisów § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Pismem z 31 stycznia 2020 r., uzupełnionym pismem z 21 sierpnia 2020 r., M. i P. C. rozszerzyli swój pierwotny wniosek, żądając stwierdzenia nieważności w całości decyzji z dnia [...] oraz z dnia 11 grudnia 2015 r., podkreślając że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, ponieważ droga wewnętrzna urządzona na działkach 17/1, 12/1 i 13 nie spełnia kryteriów przepisów, które pozwalają na uznanie jej za drogę wewnętrzną. Ponadto wybudowana hala do produkcji mebli budzi ogromny sprzeciw mieszkańców – z uwagi na znaczące oddziaływanie, wynikające z pracy pił motorowych.

W piśmie z 11 sierpnia 2020 r. M. K., będąca stroną w sprawie, poparła wniosek M. i P. C.

SKO, wydając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję, wskazało że zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", uprawniony urbanista dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która w zakresie wnioskowanych warunków zabudowy jednoznacznie wskazała, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową. Dlatego też projektowana inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego realizujących ww. funkcje, stanowi kontynuację istniejącej funkcji w granicach obszaru analizowanego i nie ma podstaw do jej kwestionowania.

SKO, odnosząc się do zarzutu co do braku w obszarze analizowanym budynku gospodarczego o szerokości elewacji frontowej 18 m i nierzetelnej w związku z tym analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyjaśniło że celem ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji nie jest ustalenie parametrów w sposób identyczny do zabudowy już istniejącej na tym terenie, gdyż przepisy rozporządzenia dopuszczają w tym zakresie odmienny sposób ich ustalenia. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest bowiem konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie taka oczywista sprzeczność nie zachodzi. Jednocześnie, na ocenę tą nie ma wpływu okoliczność, że analiza urbanistyczna załączona do akt zawiera uchybienia. Jak wynika bowiem z ustaleń ww. analizy została ona przeprowadzona odrębnie dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych i dla budynków garażowo-gospodarczych, gdzie średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 12 m (w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych mieści się w przedziale od 8 m do 26 m), zaś budynków garażowo-gospodarczych 8 m (w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych budynków gospodarczych mieści się w przedziale od 3 m do 18,5 m). Uwzględniając powyższe oraz zamiary inwestorów urbanista przyjął szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego od 12 m do 14,4 m (z uwzględnieniem tolerancji 20%), a budynku gospodarczego od 8 do 18 m. Przedłożona w sprawie analiza dowodzi, że inna szerokość elewacji frontowej charakteryzuje budynki mieszkalne jednorodzinne, a inna budynki gospodarczo-garażowe, jednakże, zdaniem SKO, należy uwzględnić, że przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy przeprowadza się analizę urbanistyczną uwzględniając całą zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym. Z tych względów organ II instancji doszedł do przekonania, że okoliczność, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne o szerokościach elewacji frontowej nawet maksymalnie 26 m powoduje, że ustalenie szerokości elewacji frontowej dla budynku gospodarczego (a zatem o innej funkcji) w przedziale od 8 m do 18 m nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z części graficznej analizy wejście do budynku gospodarczego na działce chociażby 26/3 i 26/1 urządzone jest od strony dłuższego boku budynku mierzącego ok. 12 m. Podobnie, wejście do budynku gospodarczego na działce nr 11 jest wykonane od strony ściany podłużnej, która wynosi ok. 9 m.

Odnosząc się do zarzutu, że obiekt na działce nr 11 składa się z dwóch budynków SKO podkreśliło, że właśnie ta okoliczność powoduje, iż urbanistycznie tworzą one jedną bryłę. W sytuacji gdy w granicach obszaru analizowanego występują budynki o wymiarach zbliżonych (a nawet większych niż wnioskowany, nawet o innej funkcji) to kontynuacja zabudowy jest oczywista. Niewątpliwie, tak wyznaczona wielkość szerokości elewacji frontowej dla budynku gospodarczego nie odpowiada normie § 6 ust. 1 rozporządzenia, która stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Nie można jednak pominąć regulacji § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W sytuacji, w której sam przepis § 6 rozporządzenia przewiduje w ust. 2 odstępstwo od zasady wyznaczania elewacji frontowej określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia, to naruszenie tej zasady w taki sposób jak w niniejszej sprawie nie może być uznane za rażąco naruszające prawo. Nie bez wpływu na ocenę wagi powyższego uchybienia pozostaje fakt kształtu i wymiarów działki inwestorów - prostokąt o wymiarach ok. 25 m x 45 m oraz parametry zabudowy gospodarczej obszaru analizowanego. Na działce nr 15 i nr 32/4 znajdują się budynki gospodarcze, których szerokość od frontu działki wynosi wprawdzie odpowiednio ponad 2 m, jednakże długość tych budynków jest znaczna, bo sięga ok. 12 m, przy czym działki te mają inny kształt. Z tego względu SKO uznało, że ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczego we wskazanej wyżej wielkości nie narusza istniejącego na obszarze analizowanym ładu przestrzennego.

Podobnie, ustalona w kwestionowanej decyzji szerokość elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego od 12 m do 14,4 m (ostatecznie od 8 m do 14,4 m) nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z analizy średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi ok. 12 m. Natomiast zmniejszenie elewacji frontowej na skutek zmiany pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany parametru szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego od 8 m do 14,4 m nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż ustalenie tego parametru jest zgodne z ustaleniami analizy urbanistycznej w tym zakresie dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Co prawda w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Ke 883/19 WSA w Kielcach stwierdził, że "analiza urbanistyczna w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej budynków gospodarczych jest nierzetelna, a jej część tekstowa w tym zakresie odbiega rażąco od części graficznej", jednak w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. W ocenie SKO zarzut dotyczący błędnego sporządzenia analizy urbanistycznej może mieć wpływ na decyzję o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, jednakże nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Kontrolowanie w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości ustaleń analizy jest niedopuszczalne, ponieważ w istocie prowadziłoby do zaistnienia kolejnego postępowania o charakterze odwoławczym. Zarzut zbyt powierzchownej, czy jak twierdzą wnioskodawcy – nierzetelnej, analizy mógł być podnoszony w postępowaniu zwykłym, nie zaś w postępowaniu nieważnościowym, w którym kontroli podlega sama decyzja, a nie cały przebieg poprzedzającego jej wydanie postępowania.

Badając w trybie nieważnościowym decyzję ostateczną z [...] SKO stwierdziło, że załącznik nr 2, zawierający graficzny wynik analizy, nie został sporządzony na mapie, o jakiej mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co w sposób oczywisty narusza te przepisy, jak zresztą stwierdził WSA. Zdaniem Sądu jest to okoliczność o tyle istotna, że jeśli porówna się parametry budynków przedstawionych na innej mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, sporządzonej na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 (a więc zgodnej z wymogami rozporządzenia i u.p.z.p.), przedstawiającej linie rozgraniczające teren inwestycji, z wynikami analizy w formie tekstowej, stanowiącymi załącznik nr 2, okazuje się, że szerokości elewacji frontowej budynków gospodarczych, znajdujących się na obszarze objętym analizą, w obu załącznikach rażąco od siebie odbiegają. Z § 9 ust. 3 rozporządzenia wynika, że załącznik graficzny należy sporządzić na analogicznej kopii co mapę określającą linie rozgraniczające teren inwestycji. SKO podkreśliło zarazem, że oba te załączniki stanowią integralną część decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja ostateczna spełnia wymagania z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast obligatoryjny załącznik, który miał przedstawiać wyniki analizy w formie graficznej nie spełnia wymogów przewidzianych wymienionymi wyżej przepisami. Załącznik ten bowiem nie wskazuje, w jakiej skali został sporządzony i czy jest to kopia mapy zasadniczej. W ocenie SKO sposób przedstawienia obszaru objętego analizą wskazuje, że jest to mapa ewidencyjna. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część. W przedmiotowej sprawie oba załączniki graficzne zostały podpisane przez organ wydający decyzję – a zatem może on być traktowany jako dokument określający treść decyzji.

Reasumując SKO stwierdziło, że powyższe uchybienia w zakresie braku skali, naniesionej na załącznik nr 2 i braku adnotacji o rodzaju mapy, stanowią o istotnej wadzie załącznika, co przekłada się również na wadę samej decyzji. Takie uchybienie mogło jednak stanowić podstawę do uchylenia decyzji w trybie postępowania instancyjnego, nie jest jednak wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Mapa w postaci załącznika do decyzji jest mapą zasadniczą i przedstawia granice terenu objętego wnioskiem w odpowiedniej skali. Natomiast sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia.

Mając na względzie powyższe zdaniem SKO ww. naruszenia przepisów nie mają znamion rażącego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców Kolegium wskazało, że dopiero brak spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe, skrótowe przeprowadzenie analizy, czy też stwierdzone w niej mankamenty. Z kolei kwestie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego regulowane są wyłącznie przepisami prawa budowlanego i nie należą do kompetencji SKO. Organem właściwym do rozpoznania tego rodzaju spraw jest właściwy miejscowo PINB. Odnosząc się do kwestii braku odpowiedniego dostępu do drogi wskazano, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się parametrów i warunków technicznych drogi, która ma komunikować teren z drogą publiczną. Wszystkie te kwestie stanowią obszar weryfikacji na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Ustalone decyzją z dnia [...] warunki zabudowy oparto na przygotowanych wynikach analizy urbanistycznej dostarczających podstawowe dane o okolicznej zabudowie, natomiast w trakcie postępowania nieważnościowego ustalone zostało w sposób niebudzący wątpliwości, że projektowana zabudowa w żadnym razie nie może być uznana za sprzeczną z zabudową zastaną na obszarze analizowanym.

Badając decyzję z dnia [...](zmieniającą) SKO stwierdziło, że nie zawiera ona wad powodujących jej nieważność, gdyż wydana została w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, z zastosowaniem art. 155 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji analiza urbanistyczna, przeprowadzona na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dla decyzji z dnia [...], zawierała budynki mieszkalne jednorodzinne o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 8 m do 26 m, co daje średnią 12 m. Z akt sprawy wynika, że po zgłoszeniu przez inwestorów wniosku o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego z "od 12 m do 14,4 m" na "od 8 m do 14,4 m, organ, zawiadamiając o wszczęciu postępowania w tym zakresie, wskazał, że strony mogą się wypowiedzieć m.in. co do wyrażenia zgody na zmianę decyzji w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Jednocześnie wskazano, że niezgłoszenie zastrzeżeń w ww. terminie uznane będzie za wyrażenie przez strony zgody na zmianę ww. decyzji. Z akt sprawy wynika, że żadna ze stron nie wniosła zastrzeżeń co do planowanej zmiany ww. decyzji, w związku z czym organ wydał decyzję z [...]o zmianie decyzji ostatecznej w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego.

W skardze do WSA w Kielcach M. C. i P. C. zakwestionowali w całości decyzję SKO, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez:

- niezastosowanie się przez SKO w ponownie przeprowadzonym postępowaniu do oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, jakie wyrażono w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Ke 883/19, tj. opieranie swojego stanowiska w sprawie na parametrach wskazanych w analizie urbanistycznej, które WSA uznał za błędne;

- brak uzasadnienia obrania przez organ innych kryteriów do oceny ustaleń w zakresie szerokości elewacji budynku gospodarczego niż uczynił to urbanista;

- brak dokonania oceny całokształtu uchybień przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z punktu widzenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., tj. oczywistej sprzeczności wyników analizy z decyzją o warunkach zabudowy, brakiem określenia w sposób prawidłowy obszaru analizowanego;

2. art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez:

a) brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy przy ocenie charakteru naruszeń prawa wskazanych przez WSA w Kielcach w treści uzasadnienia wyroku z 31 grudnia 2019 r. poprzez pominięcie uchybień, takich jak brak określenia w sposób prawidłowy obszaru analizowanego, co de facto uniemożliwia w sprawie określenie, jaki obszar był przedmiotem analizy urbanistycznej (część graficzna rażąco różni się od części tekstowej wyników analizy urbanistycznej);

b) uwzględnienie przy ocenie określenia szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczego parametrów budynków gospodarczych i mieszkalnych, które znajdują się na działkach niepołożonych w obszarze analizowanym;

c) brak rozważenia wpływu nieprawidłowego określenia w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy parametru szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczego na zachowanie lub nie, istniejącej funkcji terenu, którą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi i budynkami gospodarczo-garażowymi;

d) brak rozważenia relacji architektoniczno-przestrzennej, w jakiej pozostają na danym obszarze budynki mieszkalne z gospodarczymi, w efekcie czego organ nie mógł w sposób prawidłowy dojść do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa;

e) dowolne uznanie, że dwa budynki gospodarcze istniejące na działce o nr ew. 11 można uznać za jedną bryłę urbanistyczną, określając łącznie szerokość ich elewacji frontowej, podczas gdy zarówno ze zdjęć owych budynków przedstawionych w toku postępowania, jak i mapy nie sposób przyjąć by budynki te mogły tworzyć jedną urbanistyczną bryłę, jak określił to organ;

3. przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji terenu, jaką jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi, podczas gdy zaskarżona decyzja zezwoliła na budowę na jednej działce budowlanej budynku gospodarczego szerszego niż budynek mieszkalny, mimo że zgodnie z funkcją terenu budynki gospodarcze miały jedynie towarzyszyć budynkom mieszkalnym, pełnić wobec nich rolę służebną; zezwolenie mocą zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, aby na danym terenie powstał budynek gospodarczy dwukrotnie większy niż średnia dla tych budynków na danym terenie – co w sposób rażący zakłóca ład przestrzenny.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu, solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uczestnicy postępowania M. K. i P. K. w piśmie z dnia 29 grudnia 2020 r. nie zgodzili się ze stanowiskiem SKO wyrażonym w odpowiedzi na skargę.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na złożony w tym zakresie wniosek SKO, któremu nie sprzeciwili się skarżący oraz uczestnicy postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] oraz zmieniającej ją decyzji organu z [...], wydanych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie budynku gospodarczego oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z przykanalikiem.

Dla prawidłowej oceny stanowiska zajętego przez SKO w zaskarżonej decyzji konieczne jest przytoczenie istotnych fragmentów uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 31 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 883/19, którym to wyrokiem Sąd uchylił decyzję SKO z [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy, wskazując na uchybienia w zakresie postępowania zakończonego tą decyzją, których SKO nie dostrzegło i nie oceniło w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu tym Sąd wskazał mianowicie, że "z treści decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz z załącznika tekstowego nr 2, stanowiącego wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej, wynika, że określenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy było przedmiotem odrębnych analiz w przypadku budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. (...) Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji, Kolegium porównuje ustaloną szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczego z szerokością elewacji frontowych budynków mieszkalnych, znajdujących się na analizowanym obszarze, wyprowadzając na tej podstawie wniosek, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. (...) Przyjęcie, że opisane wyżej założenie analizy ma charakter nieistotny - jeśli rzeczywiście tak przyjęło SKO - wymagało więc co najmniej odniesienia się do tej kwestii i wyjaśnienia, dlaczego zdaniem organu, dla oceny przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wystarczające jest porównanie ustalonej w decyzji z [...] szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczego z elewacjami frontowymi budynków mieszkalnych, a więc budynków, których przeznaczenie i funkcja różnią się zasadniczo. (...) Po drugie, nie dostrzegło Kolegium, że załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...], zawierający graficzny wynik analizy, nie został sporządzony na mapie, o jakiej mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co w sposób oczywisty narusza te przepisy. Na dokumencie tym nie ma żadnej adnotacji, czy jest to kopia mapy zasadniczej i w jakiej skali została sporządzona. Odczytanie treści tego załącznika i zweryfikowanie z tekstowymi wynikami analizy nie jest więc możliwe. Jest to okoliczność o tyle istotna, że jeśli porówna się parametry budynków przedstawionych na innej mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji z [...], sporządzonej na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 (a więc zgodnej z wymogami rozporządzenia i u.p.z.p.), przedstawiającej linie rozgraniczające teren inwestycji, z wynikami analizy w formie tekstowej, stanowiącymi załącznik nr 2, okazuje się, że szerokości elewacji frontowej budynków gospodarczych, znajdujących się na obszarze objętym analizą, w obu załącznikach rażąco od siebie odbiegają. Jak powiedziano już wyżej, z analizy urbanistycznej wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych i gospodarczo-garażowych wynosi na analizowanym terenie od 8 m do 18 m i tak też organ określił ten parametr dla planowanego budynku gospodarczego w decyzji o warunkach zabudowy. Integralną częścią analizy urbanistycznej, na podstawie której wyprowadzone zostały wnioski w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, była karta inwentaryzacyjna obszaru analizowanego, sporządzona w formie tabelarycznej, przedstawiająca szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych oraz gospodarczych bądź gospodarczo-garażowych. Z karty tej wynika, że najszerszą elewację budynku garażowo - gospodarczego odnotowano na działce oznaczonej nr 11 i wynosi ona 18,5 m. Inne wielkości w zakresie omawianego parametru, opisane w karcie inwentaryzacyjnej obszaru analizowanego, dotyczą działek nr:

- 25/3, 26/1 – budynki garażowo-gospodarcze o szerokości elewacji 8 m;

- 26/3 - budynek garażowo-gospodarczy o szerokości elewacji 3 m;

- B. - budynek garażowo-gospodarczy o szerokości elewacji 12 m;

- 15, 33 oraz 5/2 i 1/6 - budynki garażowo-gospodarcze lub garaże o szerokości elewacji 5 m.

Przekładając skalę mapy 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, na rzeczywiste wielkości w terenie (1 cm na mapie odpowiada 500 cm w terenie), uzyskujemy jednak zupełnie inne dane co do szerokości elewacji frontowej budynków gospodarczych, oznaczonych symbolem "g", na ww. działkach:

- uwidocznione na mapie, na działce nr 11, dwa budynki gospodarcze mają szerokość łącznie 9 m (1,8 cm na mapie), a nie 18,5 m;

- budynek na działce nr 25/3 – 11 m (2,2 cm na mapie);

- budynek na działce nr 26/1 – 8 m (tak jak w analizie);

- budynek na działce nr 26/3 - 4,5 m (0,9 cm na mapie).

Działka nr B., ujęta w karcie inwentaryzacyjnej, na której ma znajdować się budynek gospodarczy o szerokości 12 m, nie została w całości uwidoczniona na mapie sporządzonej w skali przewidzianej przez ustawodawcę, więc nie można zweryfikować, czy przyjęta w karcie wielkość w zakresie szerokości elewacji frontowej odpowiada rzeczywistym parametrom. Co do działek nr 5/2 i 1/6, wymienionych w karcie, to nie ma ich na mapie, zaś działka nr 15 znajduje się poza obszarem analizowanym, co wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy. Powiedzieć jednocześnie trzeba, że szerokość elewacji budynków na ww. działkach, obliczona na podstawie mapy, odpowiada ich najszerszym bokom. Część budynków gospodarczych na terenie objętym analizą, usytuowana jest prostopadle do drogi, więc ich elewacja od strony frontu działki (§ 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.) ma jeszcze mniejsze rozmiary, aniżeli wykazane wyżej. Najszersze parametry budynków gospodarczych i garażowo-gospodarczych uwidocznionych na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, wskazują zatem na to, że analiza urbanistyczna w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej budynków gospodarczych nie jest rzetelna, a jej część tekstowa w tym zakresie odbiega rażąco od części graficznej. Uzasadnieniem określenia szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku gospodarczego w granicach 8-18 m było ustalenie, że na terenie analizowanym znajduje się, na działce nr 11, budynek garażowo-gospodarczy o szerokości 18,5 m. Ustalenie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z mapą, stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, wedle której budynki gospodarcze na tej działce mają łączną szerokość 9 m. Skarżący podnosili zresztą tę okoliczność jeszcze na etapie postępowania administracyjnego, załączając zdjęcia tych obiektów. Z mapy wynika natomiast, że budynki gospodarcze o najszerszej elewacji - 11 m - znajdują się na działkach nr 25/3 i 27 (ta ostatnia nie znajduje się w karcie inwentaryzacyjnej). Opisane powyżej rozbieżności pomiędzy parametrami w zakresie szerokości elewacji frontowej budynków gospodarczych istniejących na analizowanym obszarze, wynikającymi z ustaleń części tekstowej analizy, a pomiarami wynikającymi z mapy stanowiącej jej część graficzną, mają w sprawie istotne znaczenie, gdyż organ ustalając warunki zabudowy określił ten parametr w stosunku do planowanego budynku gospodarczego w maksymalnej wielkości – 18 m, przyjmując, że na jednej z sąsiadujących działek obiekt o takiej szerokości elewacji frontowej występuje. Organ zastosował przy tym odstępstwo od zasady wynikającej z § 6 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którą szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie przyjęcia wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczego w maksymalnej wielkości 18 m, powołano się w wynikach analizy jedynie na "zamiar inwestora", co w świetle podanych wyżej rozbieżności między mapą a częścią tekstową analizy, budzi uzasadnione wątpliwości, które organ winien był poddać wnikliwej analizie pod kątem zaistnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rozbieżności te wskazują bowiem na to, że na analizowanym terenie maksymalny wskaźnik omawianego parametru nie wynosi 18, 5 m, ale co najwyżej 11 m."

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że nie dostrzegając opisanych okoliczności, SKO nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszając art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pominął to, że załącznik graficzny nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia warunków przewidzianych w § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i nie ocenił, jakie znaczenie ma ta okoliczność z punktu widzenia przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena ta była konieczna, gdyż inna mapa, na której wykreślono linie rozgraniczające teren inwestycji, sporządzona we właściwej skali, wykazuje istotne rozbieżności pomiędzy szerokościami elewacji frontowych budynków gospodarczych opisanymi w części tekstowej analizy, a tymi samymi parametrami uwidocznionymi na mapie. Rozpoznając sprawę ponownie – zgodnie z zaleceniem Sądu – organ miał wyeliminować dotychczasowe naruszenia prawa i przeprowadzić kontrolę decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] pod kątem zaistnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przy uwzględnieniu stanowiska prawnego zaprezentowanego przez Sąd.

Przytoczenie powyższych wywodów Sądu poczynionych w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 grudnia 2019 r. ma w sprawie istotne znaczenie z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., którego naruszenie skarżący zarzucili organowi w skardze. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Według przytoczonych wskazań Sądu zadaniem SKO miało być dokonanie kontroli decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] pod kątem zaistnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w świetle dostrzeżonych przez Sąd uchybień w ramach postępowania zakończonego ww. decyzją. Kolegium dokonało takiej kontroli i w ocenie Sądu jej wyniki należy ocenić jako prawidłowe.

Otóż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa". Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu prawa, przez proste zestawienie ich ze sobą. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2226/10, publ. Lex nr 824448, wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. II OSK 2454/15).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 K.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., które to przesłanki - z racji ich wyczerpującego wyliczenia - nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej (oczywiste i wyraźne "na pierwszy rzut oka"; por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 907/19).

W rozpatrywanym przypadku rozważane stwierdzenie nieważności miałoby dotyczyć decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś uchybienia wytknięte przez Sąd w sprawie o sygn. II SA/Ke 883/19 dotyczą tego, że załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy (mapa) nie spełnia warunków przewidzianych w § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a – co jest również tego konsekwencją – analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób nierzetelny i nieprawidłowy.

Po pierwsze należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wprawdzie decyzją związaną, co oznacza brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy w sytuacji spełnienia określonych przepisami przesłanek, jednak trzeba mieć na uwadze, że nie oznacza to automatyzmu w wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy. Czynniki ilościowe mają tu znaczenie istotne, ale nie wyłączne. Przy określeniu warunków zabudowy normy prawne przewidują pewien margines swobody w kształtowaniu nowego zagospodarowania, czego wyrazem jest przewidziana w przepisach rozporządzenia możliwość innego wyznaczenia określonych parametrów niż na podstawie średniej, jeżeli wynika to z analizy (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z 14 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Lu 534/20). Dopuszczalność takiej modyfikacji dotyczy m.in. szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przyjmuje się, że błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o ten przepis. Przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. można ewentualnie mówić w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego, tj. gdy decyzję taką wydano bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 568/21, wyrok WSA w Gdańsku z 13 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Gd 801/21). W odniesieniu natomiast konkretnie do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podnosi się, że jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, czy też analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też analizy stanu faktycznego i prawnego terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1632/19). O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można mówić w przypadku, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Jednakże również dopuszcza się stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wówczas, gdy w aktach administracyjnych brak jest w ogóle przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, bądź też nie można w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bd 946/19).

W rozpatrywanym przypadku niewątpliwe i istotne uchybienia w procedowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sprowadzały się w istocie do tego, że organ przyjął – w ślad za autorem analizy – że maksymalna dopuszczalna szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczego to 18 m, przy czym w analizie przyjęto (i było to podstawą takiego określenia tego parametru), że w obszarze analizowanym na działce nr 11 występuje budynek garażowo-gospodarczy o szerokości 18,5 m, co okazało się nieprawdą na podstawie dokonanej przez Sąd w sprawie II SA/Ke 883/19 analizy mapy stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, według której łączna szerokość budynków gospodarczych na tej działce wynosi 9 m. Tym samym nieaktualny okazał się punkt odniesienia dla ustalenia maksymalnej dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej dla budynku gospodarczego na działce inwestycyjnej. Sąd wykazał, jak wynika z przytoczonego wyżej fragmentu uzasadnienia, na podobnej zasadzie także rozbieżności dotyczące budynków na innych działkach – w zakresie szerokości elewacji frontowych wykazanych w karcie inwentaryzacyjnej (będącej częścią analizy urbanistycznej) i wartości ustalonych w tym zakresie na podstawie mapy stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Jak się okazało, budynki o najszerszych elewacjach frontowych znajdują się na działkach 25/3 i 27 i szerokość elewacji w przypadku każdego z tych budynków wynosi 11 metrów.

Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1627/19, stwierdził, iż ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. posługuje się pojęciem gabarytów obiektu, które jedynie doprecyzowane zostało w rozporządzeniu wykonawczym poprzez ustalenie sposobu

określenia szerokości i wysokości elewacji frontowej. Przyjmując definicję "gabarytów" jako wymiarów zewnętrznych budynku stwierdzić należy, iż ratio legis tego przepisu polega na tym aby w obszarze analizowanym nie pojawiła się zabudowa, której gabaryty w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej. Ustawodawca nie wymaga zatem, aby wśród analizowanej zabudowy wszystkie budynki miały zbliżone parametry. Wskazując na kontynuację gabarytów ustawodawca nakazuje jedynie, iż gabaryty te nie mogą się drastycznie różnić. Może się zatem zdarzyć - jak w specyficznych realiach, iż na niezabudowanej działce o znacznie mniejszej szerokości w stosunku do działek już zabudowanych, powstanie zabudowa o znacznie mniejszym parametrze szerokości elewacji frontowej, co jednak nie wyeliminuje możliwości zachowania podobieństwa gabarytów zabudowy nowej i istniejącej. W takiej sytuacji również będziemy zatem mieli do czynienia z kontynuacją gabarytów. Co więcej, dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Przewidziany w powołanej normie wymóg kontynuacji należy bowiem rozumieć szerzej uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile nie godzi ona w zastany ład przestrzenny (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 5 października 2016 r., sygn. II SA/Po 526/16). Powyższe stanowiska pokazują, że ustalanie kontynuacji gabarytów – w tym szerokości elewacji frontowej – i możliwych w tym zakresie odstępstw od dotychczasowej zabudowy ma charakter ocenny skoro chodzi o to aby gabaryty nowej zabudowy nie odbiegały od gabarytów zabudowy istniejącej w sposób "znaczący", gabaryty te nie mogą się "drastycznie" różnić. W ocenie Sądu taka istota ustaleń w przypadku omawianej decyzji nakazuje daleko idącą ostrożność jeśli chodzi o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa – nawet jeśli, wbrew temu co przyjął urbanista, najszerszy budynek gospodarczy w obszarze analizowanym ma szerokość 11 metrów, a dla budynku będącego przedmiotem inwestycji przyjęto maksymalną dopuszczalną szerokość 18 metrów.

Zwrócenia uwagi wymaga w tym kontekście kolejna istotna okoliczność. W orzecznictwie sądów administracyjnych spotyka się mianowicie pogląd, zgodnie z którym żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenia nie nakazuje wprost aby przyjąć zawężającą wykładnię przy ustalaniu dopuszczalnych parametrów nowej zabudowy biorąc pod uwagę jedynie budynki pełniące tą samą funkcję, co planowana inwestycja. Podstawowym warunkiem ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego są wskaźniki, parametry, cechy i gabaryty przyszłego budynku wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach tej analizy dochodzi do wypełnienia dyspozycji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sposób i wymogi formalne sporządzenia analizy, a także jej treść określa rozporządzenie. Z przepisów rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku, by treść analizy obejmowała tylko określone rodzaje obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Przepisy prawa posługują się w tym zakresie pojęciem ogólnym, jakim jest "istniejąca zabudowa". Konsekwencją takiego ujęcia wymogów analizy musi być stwierdzenie, że analiza nie może wskazanych w rozporządzeniu parametrów przyszłej zabudowy odnosić do określonej kategorii obiektów, ale do istniejącej zabudowy i dopiero w kontekście tych ustaleń można decydować o cechach przyszłej zabudowy. Zatem analiza nie może wyznaczać parametrów przez odwołanie się do gabarytów tylko budynków określonego rodzaju znajdujących się w obszarze objętym tym opracowaniem. To istniejąca zabudowa determinuje, oprócz innych parametrów określonych w rozporządzeniu, także szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia) i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia). Zatem analiza nie może wyznaczać wysokości budynku objętego wnioskiem przez odwołanie się do gabarytów tylko budynków określonego rodzaju znajdujących się w obszarze objętym tym opracowaniem. Sytuacja taka jest niezgodna z u.p.z.p. (wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2582/17, wyrok WSA w Rzeszowie z 22 maja 2012 r., sygn. II SA/Rz 35/12). WSA w Rzeszowie w powołanym właśnie wyroku wprost podniósł, że analiza nie może wyznaczać wysokości lub szerokości elewacji budynku objętego wnioskiem przez odwołanie się do gabarytów tylko budynków garażowo-gospodarczych znajdujących się w obszarze objętym tym opracowaniem, bo jest to niezgodne z u.p.z.p.

Nie oceniając prawidłowości powyższego stanowiska należy podnieść, że przywołanie go ma na celu ukazanie, iż w świetle obowiązujących przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym wyznaczenie w ramach analizy architektoniczno-urbanistycznej określonych parametrów na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może opierać się wyłącznie poprzez odwołanie do jednego rodzaju zabudowy – odpowiadającego budynkowi, który ma powstać w ramach inwestycji. W tej sytuacji – w kontekście oceny ewentualnego zaistnienia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – traci w ocenie Sądu swoją wagę argument dotyczący tego, iż autor przeprowadzonej w niniejszym przypadku analizy urbanistycznej porównywał występujące na obszarze analizowanym szerokości elewacji frontowych oddzielnie dla budynków mieszkalnych i dla budynków gospodarczych. W świetle przywołanego poglądu judykatury tego rodzaju założenie przyjęte przez biegłego urbanistę jest błędne z punktu widzenia prawnego. Gdyby uwzględnić zaprezentowane wyżej stanowisko sądów administracyjnych i wziąć pod uwagę szerokość elewacji frontowych także budynków mieszkalnych, jak zresztą słusznie zwróciło na to uwagę SKO, ocena wyników analizy byłaby zupełnie inna i niewykluczone byłoby przyjęcie, że projektowana zabudowa (budynek gospodarczy o szerokości elewacji frontowej do 18 metrów) nie może być jednoznacznie uznana za sprzeczną z zabudową zastaną na obszarze analizowanym. Zwłaszcza, że zasadniczo działki sąsiednie w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i gospodarczo-garażowymi. Nie ulega zaś wątpliwości, że parametr w postaci szerokości elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych znajdujących się niewątpliwie w obszarze analizowanym osiąga wartości nawet do 25 metrów, co potwierdza także mapa stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji traci znaczenie również argument, zgodnie z którym brak jest pewności co do tego, które budynki znajdują się w obszarze analizowanym. Zastrzeżenie Sądu wyrażone w sprawie II SA/Ke 883/19 odnosiło się w tym zakresie do działki nr 15, która istotnie znajduje się poza obszarem analizowanym, co wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei – jak podniósł Sąd – działka nr B., ujęta w karcie inwentaryzacyjnej, na której ma znajdować się budynek gospodarczy o szerokości 12 m, nie została w całości uwidoczniona na mapie sporządzonej w skali przewidzianej przez ustawodawcę, więc nie można zweryfikować, czy przyjęta w karcie wielkość w zakresie szerokości elewacji frontowej odpowiada rzeczywistym parametrom, zaś działek nr 5/2 i 1/6 – wymienionych w karcie – nie ma na mapie. Powyższe uchybienia nie zmieniają jednak faktu, że bez wątpienia w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne o szerokości elewacji frontowej większej nawet niż 18 metrów (tak m.in. w przypadku działek 32/5, 25/4, 6/17 i 7/24), co – z powodów wyżej wskazanych – nie pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie, iż przy wydaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa.

Podkreślić trzeba, na co słusznie zwracało uwagę SKO, że niniejsze postępowanie nie jest zwykłym postępowaniem odwoławczym, ale postępowaniem nadzwyczajnym, gdzie ocenia się, czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze podkreśla się, że jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnych jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (por. m.in. wyrok NSA 18 czerwca 1997 r., sygn. III SA 422/96, wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., I OSK 1024/18; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska i in., "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. Lex/el. 2021, kom. do art. 156 k.p.a.). Istotne znaczenie dla oceny wystąpienia rażącego naruszenia prawa ma zatem samo funkcjonowanie w orzecznictwie poglądu o tym, że w analizie urbanistycznej nie można brać pod uwagę wyłącznie jednego rodzaju obiektów – niezależnie od słuszności tego zapatrywania. To zaś prowadzi do wniosku, że wyznaczenie maksymalnej dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej dla budynku gospodarczego na 18 metrów, przy uwzględnieniu że w obszarze analizowanym występują budynki (niezależnie od ich rodzaju) o zbliżonej bądź szerszej elewacji frontowej niekoniecznie oznacza, że doszło do naruszenia ładu przestrzennego i rażącego naruszenia obowiązujących przepisów. Należy tu wrócić do przytoczonego wyżej orzecznictwa w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w przypadku wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym braku prawidłowo przeprowadzonej analizy. Otóż w sytuacji kiedy okazuje się, że brak jest jednoznacznych podstaw do przyjęcia, iż wyznaczenie budynku o określonych parametrach narusza ład przestrzenny, uchybienia tego rodzaju – w tym również nieodpowiadająca wymogom prawnym mapa stanowiąca załącznik do decyzji czy nieprawidłowo przeprowadzona analiza (nawet jeśli Sąd orzekający w sprawie nazywa dostrzeżone w tym zakresie uchybienia "rażącymi") – nie mogą prowadzić do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zgodzić się należy z argumentacją SKO co do tego, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] ustaliła te warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, zaś późniejsze ewentualne wykonywanie w powstałym budynku gospodarczym działalności sprzecznej z tym przeznaczeniem należy oceniać wyłącznie w kategoriach zmiany sposobu użytkowania. Fakt ten nie może natomiast służyć potwierdzeniu wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa (również w kontekście skutków społecznych wywołanych decyzją, która nie zezwoliła przecież na realizację budynku innego niż gospodarczy).

Należy również zaznaczyć, że częściowa zmiana argumentacji oraz zmiana zakresu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dokonana po wydaniu wyroku przez tut. Sąd w sprawie II SA/Ke 883/19 pozwoliła organowi na ocenę w postępowaniu nadzwyczajnym obu decyzji dotyczących przedmiotowej inwestycji, tj. pierwotnej z dnia [...], jak i zmieniającej z dnia 11 grudnia 2015 r., co do której wydano uprzednio niezaskarżoną (jak wynika z akt postępowania), odrębną decyzję z dnia [...] o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Zgodzić się jednak należy z Kolegium po pierwsze, że argument dotyczący braku odpowiedniego dostępu do drogi publicznej nie mógł stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy – w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uregulowano żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi wewnętrznej (wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. II OSK 906/21). Po drugie, prawidłowe jest stanowisko SKO co do tego, że brak jest jakichkolwiek podstaw (również uwzględniając powyższe wywody) do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z dnia 11 grudnia 2015 r., wydanej w trybie art. 155 K.p.a., mocą której dokonano zmiany parametru szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.