Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 458/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Celne prawo
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 80, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust.4.
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 24 czerwca 2017r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki pełnienia służby 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 25 maja 2017 r., 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu na rzecz E. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez E. K., jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...], określająca skarżącemu warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, tj. rodzaj służby, stopień służbowy, miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe, jednostka organizacyjna [...] oraz uposażenie .

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, powołując się na przepis art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą wprowadzającą, pismem z dnia 25 maja 2017 r. zaproponował E. K. następujące nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej:

1) rodzaj służby - służba stała,

2) stopień służbowy - podkomisarz,

3) stanowisko służbowe - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy,

4) jednostka organizacyjna [...], w której Pan będzie realizował zadania – [...] Urząd Celno-Skarbowy w [...],

5) komórka organizacyjna – [...] Referat Realizacji i Służby Dyżurnej,

6) miejsce pełnienia służby - teren woj. [...],

7) uposażenie:

- uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,2 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,572 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Powyższe propozycje warunków pełnienia służby przyjął E. K. w dniu 2 czerwca 2017 r.

Natomiast w dniu 5 czerwca 2017 r. E. K. - zwany dalej skarżącym, złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wnosząc jednocześnie o wyznaczenie stanowiska starszego eksperta służby. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że organ bezpodstawnie zdegradował go do stopnia młodszego eksperta w sytuacji, gdy dotychczas pełnił funkcję zastępcy Dyrektora Izby Celnej w Opolu. Skarżący uznał, iż organ dokonał propozycji służby z naruszeniem rozporządzenia z dnia 26 października 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. nr 237, poz. 1408).

W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, przywołaną na wstępie decyzją z dnia 29 czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 1, 4, 5, 6 cyt. ustawy wprowadzającej oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257- zwanej w skrócie: K.p.a.), określił skarżącemu identyczne warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jakie wskazał w decyzji z dnia 25 maja 2017 r. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, które uwzględniają posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Jednocześnie niezłożenie takiego oświadczenia traktowane było jako odmowa przyjęcia propozycji. Organ odnotował, iż propozycja z dnia 25 maja 2017 r., określająca skarżącemu warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, została przez niego przyjęta 2 czerwca 2017 r. Organ zaznaczył też, że nowe stanowisko zaproponowano przed dniem 31 maja 2017 r., tym samym z zachowaniem terminu określonego ustawowo. Organ podkreślił, że przytoczone przez skarżącego rozporządzenie z dnia 26 października 2011 r. obowiązywało do dnia 28 lutego 2017 r., natomiast od dnia 1 marca 2017 r. obowiązuje rozporządzenie z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 444). Z regulacji w nim zawartych wynika wprawdzie, że "zmiana na stanowisku służbowym odbywa się przez odwołanie ze stanowiska z kategorii stanowisk kierowniczych" i w takim przypadku "funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko służbowe eksperta Służby Celno- Skarbowej - w innych przypadkach niż określone w pkt 1-3", tj. w przypadku zajmowania stanowiska niewymienionego w załączniku do rozporządzenia. Jednakże w niniejszej sprawie organ nie mógł zastosować przytoczonego przez skarżącego przepisu, gdyż nie ma on zastosowania w tym przypadku, a jedynymi kryteriami branymi pod uwagę podczas przedstawiania propozycji pracy oraz służby były posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję E. K. - reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia norm prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania oraz prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 art. 8 art. 11, art. 75 § 1, art. 77 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, brak określenia materiału dowodowego, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie, brak wskazania dowodów, na podstawie których wydano rozstrzygnięcie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem braki te uniemożliwiają weryfikację procesu myślowego organu, a tym samym podstaw i zasadności wydanej decyzji;

2) art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z niej zasady ochrony praw nabytych, jak również "art. 156 ust. 7" ustawy wprowadzającej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z § 9 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy służby celno-skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 444) oraz § 8 pkt. 2 w zw. z § 10 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy służby celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. nr 87, poz. 559, z późn. zm.). Organ nie zastosował tych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, powyższe przepisy obligowały organ do wskazania w propozycji określającej warunki pełnienia służby, co najmniej starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż od 12 października 2016 r. pełnił funkcję Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w [...], a w dniu 27 lutego 2017 r. otrzymał pismo o odwołaniu go z tej funkcji z dniem 28 lutego 2017 r. Z kolei skarżone decyzje, które organ wydał na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, są dla niego niekorzystne, bowiem został zdegradowany do stanowiska młodszego eksperta. Podniósł też, iż zajmował stanowisko służbowe młodszego eksperta w okresie od 16 lutego 2015 r. do 30 czerwca 2016 r., jednakże w okresie od 1 lipca 2016 r. do 10 sierpnia 2016 r. pełnił funkcję p.o. Kierownika Referatu Egzekucji i Likwidacji Towarów Izby Celnej w [...], a od 11 sierpnia 2016 r. do 11 października 2016 r. Kierownika tego Referatu, zaś w okresie od 12 października 2016 r. do dnia 28 lutego 2017 r. Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w [...]. Z powyższego wynika, że skarżący awansował, zajmując coraz to wyższe stanowiska służbowe w administracji celnej w Izbie Celnej w [...]. Na tę okoliczność, a w szczególności przebiegu służby, osiągnięć i oceny pracy, skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do skargi dokumentów z akt osobowych. Zdaniem skarżącego, skoro na zasadzie art. 169 ust. 6 ustawy wprowadzającej w kwestii propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stosuje się przepisy K.p.a., to obowiązkiem organu było przeprowadzić postępowanie poprzez dopuszczenie wszystkich dowodów mających wpływ na sprawę, tj. tych znajdujących się w aktach osobowych skarżącego. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji brak jest wskazania i wyjaśnienia powodów, dla których skarżącemu zaproponowano stanowisko niższe aniżeli zajmował dotychczas. Nie ma w uzasadnieniu takich stwierdzeń czy analiz, które odnosiłyby się do dotychczasowego przebiegu służby skarżącego. Brak jest wskazania okoliczności, które potwierdzałyby, że powinien on zajmować stanowisko niższe aniżeli zajmował dotychczas. Zatem, rozstrzygnięcie organu zapadło z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. Nie wystarczy w tej sprawie, w świetle przesłanek z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, powołanie się jedynie na fakt, iż uwzględniono posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, co jest sprzeczne z art. 107 K.p.a. Organ administracji nie może uchylić się od analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, a ponadto winien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). Uzasadnienie bowiem jest merytoryczną częścią decyzji i w oparciu o nie, nie tylko strona, ale również i sąd administracyjny ma możliwość przekonania się o słuszności rozstrzygnięcia czy prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Brak ww. elementów w niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, oznacza to, że organ wadliwie przeprowadził postępowanie.

Zdaniem skarżącego, organ naruszył też przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niej zasady ochrony praw nabytych, jak również art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W sytuacji skarżącego przepisy przywołanych wyżej rozporządzeń, tj. obowiązujące przed dniem 1 marca 2017 r., jak i po tej dacie przewidywały i przewidują, że funkcjonariuszowi odwoływanemu ze stanowiska zastępcy Dyrektora Izby Celnej, a obecnie zastępcy Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, powierza się stanowisko służbowe nie niższe niż starszego eksperta Służby Celnej, a obecnie Służby Celno-Skarbowej. Zastosowanie przepisów rozporządzenia z 2017 r., w ocenie skarżącego, skutkowałoby tym, iż w decyzji organ zaproponowałby skarżącemu stanowisko zastępcy naczelnika urzędu Celno-Skarbowego lub co najmniej starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powielając argumentację swojego stanowiska zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że wyłączną podstawą prawną działania w tej sprawie był przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, mający za przedmiot kształtowanie na nowo warunków pełnienia służby. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Pracodawca formułując propozycje pracy/służby winien jedynie uwzględnić posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca w tej materii nie odesłał do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wyjaśnił, że nie mógł zastosować przepisu § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2017 r., gdyż nie ma on zastosowania w przypadkach określonych przepisem art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Organ zaakcentował, iż reforma administracji skarbowej i celnej spowodowała konieczność ukształtowania na nowo struktury organizacyjnej nowo powstałych jednostek organizacyjnych, a w konsekwencji dostosowania zasobu kadrowego do nowych uwarunkowań strukturalnych i nałożonych zadań.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości skargę i argumentację w niej zawartą. Powtórzył zarzuty niedochowania warunków formalnoprawnych skarżonego aktu, a w szczególności przewidzianych dla uzasadnienia rozstrzygnięcia, tj. wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ wydając decyzję. Zwrócił uwagę na znaczenie w tej sprawie norm konstytucyjnych, w tym art. 65 Konstytucji RP zawierającego gwarancję pełnienia służby na tych samych warunkach. Pełnomocnik uznał także za przydatne zastosowanie w niniejszej sprawie następujących orzeczeń Sądu Najwyższego: z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt. III KRS 17/10; z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt III KRS 213/13.

Z kolei skarżący oświadczył, że zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez pełnomocnika. Dodał, że w jego przypadku nastąpiła rzeczywista degradacja, a ponadto był "zawieszony w próżni" od 1 marca 2017 r. do 26 maja 2017 r., kiedy to otrzymał kwestionowaną propozycję warunków służby.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że dostęp do służby publicznej skarżącemu nie został ograniczony. Natomiast od 1 marca 2017 r. zaistniał nowy stan prawny dający organowi uprawnienie do ukształtowania stosunków służby funkcjonariuszy "na nowo". Pełnomocnik uznał, że organ wziął pod uwagę przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji ją poprzedzającej, wykazała, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 29 czerwca 2017 r., którą ponownie określono skarżącemu będącemu funkcjonariuszem nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Warunki te były tożsame z warunkami wynikającymi z decyzji z dnia 25 maja 2017 r. Podstawę prawną wydanej decyzji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, zwanego dalej organem, stanowił przepis art. 165 ust. 7 cyt. wyżej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nadal zwanej ustawą wprowadzającą. Zgodnie z tym przepisem dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W tej sprawie nie ulega wątpliwości, co wynika wprost z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w przepisie art. 165 ust. 7 tej ustawy, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Zatem, to ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej wskazał na formę decyzji administracyjnej w sprawie zaproponowania funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby. Stąd też, na zasadzie art. 169 ust. 6 ustawy wprowadzającej, do postępowań w przedmiocie propozycji składanej przez organ funkcjonariuszowi, ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.).

Z przywołanych wyżej przepisów wynika więc, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, w zakresie zaproponowania funkcjonariuszowi pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej, ustalając nowe warunki pełnienia służby. Jeżeli funkcjonariusz otrzymał propozycję dalszej służby, ale przedłożona mu propozycja jest dla niego niesatysfakcjonująca, wówczas ma możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zdanie drugie ustawy wprowadzającej), a po wyczerpaniu tego trybu - złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 tej ustawy). Bezsprzecznie, w niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana, a zatem skutecznie wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, przede wszystkim trzeba zauważyć, że w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania." Jednakże w niniejszej sprawie - co należy od razu podkreślić - zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie daje organowi możliwości złożenia propozycji pracy lub służby, ale nakazuje złożenie pisemnej propozycji z uwzględnieniem kryterió zawartych w tym przepisie.

Ponieważ w tej sprawie złożona skarżącemu pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, stąd też akt ten podlega sądowej kontroli zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, tj. K.p.a. Jednocześnie dostrzec tzreba, że propozycja pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, nie jest typową propozycją, lecz jest to szczególny rodzaj propozycji, stanowiący władcze rozstrzygnięcie organu - w ramach reformy administracji skarbowej w skali globalnej - ustalające nowe warunki dalszego pełnienia służby. Przy czym wspomniana reforma wprawdzie spowodowała konieczność ukształtowania na nowo struktury organizacyjnej (nowo powstałych jednostek organizacyjnych), a w konsekwencji dostosowania zasobu kadrowego do nowych uwarunkowań strukturalnych i nałożonych zadań, jednakże te konieczne i dostosowawcze działania upoważnionych organów nie są dowolne, gdyż wynikają one z przepisów ustawy wprowadzającej, w tym art. 165 ust. 7 cyt. ustawy. Skoro ustawodawca zamieścił w tym przepisie kryteria, jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów jest obligatoryjne w indywidualnej sprawie, czyli wobec konkretnego funkcjonariusza. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Nie jest tak, jak sugerował organ w odpowiedzi na skargę, że w zakresie ww. propozycji działania organu korzystają ze sfery autonomii. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, wymaga wykazania, że organ działał wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). W tej materii zasadnym staje się nawiązać do stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12 (LEX nr 1418831), że przepis art. 60 Konstytucji RP reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także zwalniania ze służby publicznej. Powyższe niewątpliwie dotyczy też zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej - co należy podkreślić - nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. W niniejszej sprawie wskazać też trzeba na stanowisko TK zawarte w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02 (LEX nr 107448), w którym akcentuje się, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Zatem, zdaniem Sądu, adekwatne kryteria merytoryczne winny także uzasadniać składanie funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby.

Jak już wyżej sygnalizowano, ponieważ w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków dalszej służby (art. 169 ust. 4 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich przesłanek i faktów istotnych dla danej sprawy. Inaczej mówiąc, motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z 25 października 2016 r., II OSK 110/15, LEX nr 2258826). Jedynie prawidłowo zredagowane uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, czyli uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych faktów.

Ponadto, z uwagi na zarzuty skargi oraz wniosek dowodowy w niej zawarty podkreślić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż organ wskazał jedynie na przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, odnotował fakt dokonania w terminie w pierwszej instancji propozycji pełnienia służby, odniósł się do zarzutu skarżącego dot. zastosowania rozporządzenia w sprawie stanowisk służbowych, trybu awansu (...), podając lakonicznie, że jedynymi kryteriami branymi pod uwagę podczas przedstawiania propozycji są te z ww. przepisu. Z kolei decyzja wydana w pierwszej instancji nie posiada żadnego uzasadnienia, a tylko zawiera propozycje nowych warunków dalszej służby oraz pouczenie o środku odwoławczym. Podane okoliczności wskazują, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu - jako adresatowi propozycji (decyzji) - dowiedzenia się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował. Ponadto, w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w tej sprawie w związku ze znacznym obniżeniem stanowiska (funkcji) i wysokości uposażenia, konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 K.p.a.). Wymaga również podkreślenia, co przy ocenie przesłanek zostało pominięte w tej sprawie, że w aktach osobowych skarżącego znajdują się dokumenty potwierdzające zdobyte przez niego wykształcenie, umiejętności, poszerzanie wiedzy specjalistycznej oraz awanse i nagrody. Stwierdzonego uchybienia nie można skutecznie konwalidować na etapie postępowania sądowego, o co wnosił skarżący, gdyż wówczas Sąd dokonałby merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a nie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Dlatego też, raz jeszcze zaakcentować trzeba, że w treści uzasadnienia decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, organ winien w sposób przejrzysty, jawny i transparentny wykazać, że przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji zastosował kryteria z art. 165 ust. 7 tej ustawy, które zostały określone w sposób wyczerpujący, a zatem nie może sięgać po inne pozaustawowe okoliczności, uzasadniając składane propozycje dalszej służby.

Opisane powyżej uchybienia w działaniu organu wypełniają znamiona naruszenia nie tylko art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, ale także przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można również nie dostrzec, że w okolicznościach sprawy organ dwukrotnie określił skarżącemu te same warunki pełnienia służby. Wskazano już wcześniej, iż w przedmiotowym postępowaniu zastosowanie znajdują przepisy K.p.a., co oznacza, że załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winno zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 i 2 K.p.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7 K.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a.

Końcowo wyjaśnić jeszcze trzeba, że charakter stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa i konieczność ponownego prawidłowego załatwienia sprawy przez organ, stosownie do przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, nie pozwolił na zbadanie zasadności dalej idących zarzutów skargi, zmierzających do ustalenia, iż wystąpiły przesłanki do określenia skarżącemu warunków pełnienia służby na stanowisku starszego eksperta.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.), uwzględniając koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.