Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 480/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 8, 9, 11, 77, 107  par. 3,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę hotelu z częścią gastronomiczną, garażem podziemnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (Nr[...] ) Prezydent W., powołując się na art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz P. P. dla inwestycji obejmującej budowę hotelu z częścią gastronomiczną, garażem podziemnym, wraz z elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu przewidzianej do realizacji we W. przy ul. G. (oznaczenia geodezyjne: G., AM-[...], części działek nr:[...], [...], [...],[...], [...] oraz działka nr[...]) ze względu na niezgodność z wynikami analizy urbanistycznej.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w dniu [...] r. P.P.– reprezentowany przez pełnomocnika M.W.-Ł. – wystąpił z wnioskiem o ustalenie na jego rzecz warunków zabudowy dla powyżej wskazanej inwestycji. Ocena przeprowadzonego przez organ lokalizacyjny zamierzenia budowlanego wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ uznał, że złożony wniosek jest kompletny, a nadto wykorzystując dane uzyskane drogą elektroniczną z zasobu Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego W.- rozpoznał stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego, które następnie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz przysługujących im uprawnieniach. Wyjaśniono także, że w toku prowadzonego postępowania, po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania dowodowego strony oraz osoby zainteresowane czynnie uczestniczyły w przedmiotowym postępowaniu poprzez przeglądanie akt sprawy i liczne wystąpienia pisemne. Ponadto wskazano, że w piśmie z dnia [...] r. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta zaopiniował pozytywnie przedmiotową inwestycję z uwagami odnoszącymi się do sposobu poprowadzenia obsługi komunikacyjnej dla wnioskowanego terenu, sporządzenia bilansu miejsc parkingowych i obsługi komunikacyjnej placu budowy, natomiast Biuro Rozwoju W. w piśmie z dnia [...] r. nie zgłosiło zastrzeżeń do planowanej inwestycji. Z uzyskanych z kolei opinii od zarządców mediów wynika, że uzbrojenie terenu jest wystarczające w przypadku sieci wodno-kanalizacyjnej, sieci kanalizacji deszczowej, sieci cieplnej i gazowej, zaś jest niewystarczające w przypadku sieci elektrycznej, co też uzasadniało wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku o umowę wstępną zawartą pomiędzy wnioskodawcą a właściwą jednostką organizacyjną. Inwestor w dniu 28 kwietnia 2009 r. dołączył do wniosku odpowiednie dokumenty.

Wyjaśniono nadto, że w trakcie postępowania pełnomocnik inwestora pismami z dnia 8 czerwca 2009 r.,13 lipca 2009 r. i 21 lipca 2009 r. skorygował parametry planowanej inwestycji poprzez ograniczenie wysokości obiektu z pierwotnie wnioskowanej - 34,5 m do maksymalnej wysokości 24,5 m. Ponadto w piśmie z dnia 5 sierpnia 2009 r. przedstawił swoją opinię odnośnie gabarytów planowanej inwestycji w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych.

W dalszej części uzasadnienia organ lokalizacyjny wyjaśnił, że dokonując analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych na podstawie dostępnego w formie elektronicznej programu Systemu Informacji Prawnej LEX przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, podnosząc, że dla przewidywanego rodzaju i miejsca lokalizacji inwestycji przepisy odrębne – m.in. ustawa - Prawo ochrony środowiska, ustawa - Prawo wodne, ustawa - Prawo geologiczne i górnicze, ustawa o ochronie przyrody, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - nie wprowadzają zakazów realizacji planowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego. Stwierdzono również, że niniejsza inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a nadto, że w obszarze lokalizacji projektowanej inwestycji brak jest obiektów lub terenów objętych ochroną konserwatorską, a także obiektów lub terenów objętych jakąkolwiek formą ochrony przyrody. Wyjaśniono również, że obszar inwestycji nie leży na terenie zagrożonym powodzią oraz zagrożeniami geologicznymi.

Dokonując z kolei analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację inwestycji organ lokalizacyjny stwierdził, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. W., uchwalony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] r. Obecnie natomiast teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Na podstawie egzemplarza archiwalnego wymienionego wyżej planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego ustalono, że planowana inwestycja nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust.3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że nie są wymagane uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą. Podkreślono nadto, że obszar inwestycji leży na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej uzupełnionej zabudową usługową, a działka nr [...] położona przy ul. G., której część objęta jest wnioskiem inwestora znajduje się pomiędzy dwoma, skrajnie różnymi typami zabudowy - zabudową wielorodzinną, tj. budynkiem 10-klatkowym o 5 kondygnacjach przy ul. S.[...]-[...], a budynkami usługowymi - dwukondygnacyjnym budynkiem przedszkola na drugiej części działki nr [...](przy skrzyżowaniu z ul. Sz.) oraz trzykondygnacyjnym budynkiem Polskiej Akademii Nauk położonym przy skrzyżowaniu z ul. Ż. (na działce nr[...]). Wyjaśniono nadto, że wnioskowana część działki jest niezabudowana: zagospodarowana zielenią niską i wysoką oraz stanowi przedpole zabudowy wielorodzinnej.

Sprawdzając natomiast wystąpienie warunku koniecznego do wydania decyzji o warunkach zabudowy organ wskazał, że istnieją działki dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób, który pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślono nadto, że niniejsza inwestycja ma dostęp do drogi publicznej - od ul. G. i ul. Ż., istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego, a teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym oznaczony w ewidencji gruntów symbolem Bi (inne tereny zabudowane) w świetle ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a nadto żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją. Wobec powyższego uznano, że w niniejszej sprawie zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej części uzasadnienia organ lokalizacyjny wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury: z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy zagospodarowania terenu, wokół działki nr[...], której część objęta jest wnioskiem inwestora, wyznaczono obszar analizowany. Wskazano, że szerokość frontu niniejszej działki od strony ul. G. wynosi 146 m, a od strony ul. Ż.wynosi 30 m. Przyjęta więc zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosiłaby 3 x 30 m tj. 90 m, lub 3 x 146 m tj. 438 m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki. Wskazując, na to, że rozporządzenie nie ustala maksymalnych granic obszaru analizowanego, co oznacza że powinny być one ustalone indywidualnie dla każdego przypadku przy uwzględnieniu zasady, aby obszar analizowany tworzył pewną całość, organ uznał za zasadne wyznaczenie szerokości obszaru analizowanego w oparciu o szerokość frontu działki od strony ul. G. czyli 3 x 146m tj. 438m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki. Wyjaśniono przy tym, że nie uwzględniono jedynie pełnego obrysu niezabudowanych działek drogowych, ponieważ nie wpływają one na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Dalej organ podał, że w niniejszej sprawie analizą objęto obszar wielkomiejskiego centrum, gdzie dominuje wielorodzinna zabudowa mieszkaniowa, a towarzyszące tej zabudowie usługi takie jak handel, oświata, usługi zdrowia, administracja – występują jako obiekty wolno stojące na odrębnych działkach lub wbudowane są w budynki mieszkalne (nieuciążliwe drobne usługi, handel). Biorąc pod uwagę, że planowanej inwestycji towarzyszą tereny wyraźnie zdefiniowanej zabudowy usługowej np. kwartał ograniczony ul. G., Ż., J., G. z przychodnią zdrowia ZOZ, obiektami handlowymi, bursą, biurami PAN – organ stwierdził, że hotel stanowi kontynuację istniejącej funkcji usługowej. Wyjaśnił przy tym, że główną osią obszaru analizowanego jest ul. Z., która stanowiła ważną arterię komunikacyjną historycznego P. P. W XX w natomiast w historycznych kwartałach zrealizowano wolnostojące budynki mieszkalne wielorodzinne. Nadto podkreślono, że mając na uwadze planowaną lokalizację, a także specyfikę inwestycji (budowa hotelu), zbadano ze szczególną uwagą charakter i sposób zagospodarowania obszaru analizowanego po obu stronach ulicy G. - na odcinku od ulicy Z. do ulicy K.

Organ podniósł także, że niniejsza inwestycja planowana jest w kwartale zabudowy pomiędzy ulicami G., Ż., S. i Z., a na obszarze tym brak jest kwartałów zabudowy o podobnych parametrach. Jest to bowiem wąski kwartał, dłuższym bokiem przylegający do ul. G., z długim, 5 kondygnacyjnym budynkiem usytuowanym równolegle do ul. G. Przed nim, w związku z ograniczeniami wynikającymi z geometrii kwartału (wąskim pasem terenu możliwym do zabudowy), w pasie zieleni oddzielającym budynek mieszkalny od drogi, równolegle ulokowano niski, 2 kondygnacyjny budynek usługowy (przedszkole). W ocenie organu powyżej opisane zagospodarowanie terenu pozwala przyjąć zasadę kształtowania zabudowy na tym obszarze.

W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że obszar analizowany charakteryzuje się bardzo nieregularnym podziałem geodezyjnym i bardzo swobodną lokalizacją budynków, w żaden sposób nie związaną z podziałem geodezyjnym (na jednej działce usytuowanych jest kilka budynków, bądź budynki leżą na dwóch lub więcej działkach). Wyjaśniono przy tym, że część budynków leży na działkach wydzielonych po ich obrysie, dlatego też do obliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wzięto pod uwagę budynki oraz teren, który jest im przypisany. W tym kontekście organ podkreślił, że średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego wynosi: 0,26. Inwestor planuje natomiast budynek o powierzchni ok. 800 m2 na działce nr [...] o powierzchni 4540 m2, co daje wskaźnik powierzchni nowej zabudowy równy 0,18. Ponieważ działka, której część objęta jest wnioskiem, jest już na pewnym obszarze zabudowana, wskaźnik zabudowy w tym wypadku należało rozpatrywać łącznie - dla nowej i istniejącej zabudowy. Tak z kolei obliczony wskaźnik wyniesie 0,37, co znacznie przewyższa wartość tego parametru ustaloną dla całego obszaru. Wziąwszy natomiast pod uwagę linię zabudowy (jaką można wyznaczyć dla działki [...]), średnią szerokość elewacji frontowych budynków wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla całej działki [...]można wyznaczyć na poziomie 0,29. Wobec zatem powyższego uznano, że wskaźnik zabudowy planowany przez inwestora (0,37) nie odpowiada wynikom analizy.

Organ lokalizacyjny wyjaśnił również, że w niniejszej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi: 62,3m, a zatem na działce nr [...] można dopuścić szerokość elewacji frontowej wynoszącą: około 48 m (od strony G.) i około 16 m (od strony ul. Ż.), o jaką wnosi inwestor, bez negatywnego wpływu na układ urbanistyczny, gdyż w obszarze analizowanym występują budynki o szerokościach bardzo zróżnicowanych: od 11 do 215m. Wyjaśniono nadto, że zgodnie ze wskazanym powyżej rozporządzeniem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§7 ust 1). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ podniósł, że działka nr [...] jest już częściowo zainwestowana, zabudowana budynkiem usługowym o wysokości ok. 8,5, natomiast część tej nieruchomości wskazana przez inwestora przylega do działek nr [...] i[...], będących drogą (ul. Ż.) i dlatego za działkę sąsiednią uznać należy działkę[...], na której wysokość zabudowy zawiera się w przedziale od 4,5 do 18m, przy czym budynek położony w najbliższym sąsiedztwie ma wysokość ok. 16m. Powyższe wskazuje z kolei, że wysokości gzymsów tworzą bardzo wyraźny uskok i dlatego zgodnie z rozporządzeniem należy przyjąć średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym lub wyznaczyć inną wysokość elewacji frontowej (§7 ust. 3 i 4). Średnia natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wynosi: 18,7m. Inwestor planuje z kolei budynek o zmiennej wysokości – od 17, 7 do 24, 5. Organ lokalizacyjny kierując się więc zasadą utrzymania i wprowadzania ładu przestrzennego zauważył, że wnioskowany budynek byłby zlokalizowany w pasie terenu zielonego, położonego bezpośrednio przy ul. G. - na przedpolu średniowysokiej (pięciokondygnacyjnej) zabudowy mieszkaniowej, pomiędzy niską dwukondygnacyjną zabudową usługową, a nieco wyższą - trzykondygnacyjną, położoną przy ul. Ż. Wyjaśnił przy tym, że układ urbanistyczny w tym obszarze ma kompozycję kaskadową - wysokie budynki oddalone są od ulicy G., natomiast przy ulicy usytuowane są jedynie niskie budynki usługowe. Tym samym uznano, że planowany obiekt stanowiłby dopełnienie tego układu i w związku z tym powinien wysokością nawiązać do budynku położonego na działce [...] czyli ok. 8,5 m, co też oznacza, że wysokość planowanego przez inwestora budynku nie odpowiada wynikom analizy. Proponowana natomiast geometria dachu odpowiada wynikom analizy, bowiem w obszarze analizowanym dominują dachy płaskie.

W dalszej części organ wyjaśnił, że cyt. rozporządzenie wskazuje w § 4 ust. 1, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się (co do zasady), jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W niniejszej sprawie od strony ulicy G. linię tą wyznacza dwukondygnacyjny budynek usługowy położony na wnioskowanej działce nr [...]- przy skrzyżowaniu z ul. Sz. - a nadto budynki usytuowane na pozostałych działkach, położonych wzdłuż zachodniej strony ulicy G. Od strony natomiast ul. Ż. linię zabudowy wyznaczają budynki mieszkalne położone w najbliższym sąsiedztwie tzn. przy ul. Ż. [...]-[...] oraz ściana szczytowa budynku przy ul. S. [...]-[...], a po przeciwnej stronie ul. G. - narożniki budynków: dwunasto- i pięciokondygnacyjnego. Wobec powyższego organ uznał, że w niniejszym przypadku tak od strony ul. G., jak i ul. Ż. planowane linie nowej zabudowy nie nawiązują do zabudowy sąsiedniej. W związku z tym nie ma możliwości przedłużenia tych linii tak, aby wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora stosując się do powyższego przepisu. Wyjaśniono przy tym, że w toku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym zabudowa jest dość swobodnie rozmieszczona. Przy czym charakterystyczną cechą zabudowy usytuowanej wzdłuż zachodniej strony ulicy G., w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, jest dość duże odsunięcie budynków od drogi - całe przedpole zajmują tereny zielone - a jednocześnie pomimo różnorodności funkcji i gabarytów tych budynków, linia zabudowy zdefiniowana jest jednorodnie. I tak, od strony ulicy G. linię tę wyznacza dwukondygnacyjny budynek usługowy położony na wnioskowanej działce nr [...] - przy skrzyżowaniu z ul. Sz. (parterowe, prowizoryczne przybudówki do głównej bryły tego obiektu nie mogą stanowić wyznacznika dla wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji). Kontynuację tej linii można też zauważyć w usytuowaniu budynków na pozostałych działkach, położonych wzdłuż zachodniej strony ulicy G. Od strony ul. Ż. linię zabudowy wyznaczają budynki mieszkalne położone w najbliższym sąsiedztwie tzn. przy ul. Ż. [...]-[...] oraz ściana szczytowa budynku przy ul. S. [...]-[...]. Podobnie wygląda południowa strona tego odcinka ulicy G. Ściany szczytowe wysokich (12-piętrowych) budynków -mieszkalnych wyznaczają linię zabudowy cofniętą od ulicy, natomiast wysunięte przed tą linię są niskie budynki usługowe położone na przeciwnych krańcach ulicy G. (na skrzyżowaniach z ulicami Z. i G.). Wobec powyższego uznano, że w niniejszym przypadku zarówno od strony ul. G., jak i ul. Ż. planowane linie nowej zabudowy nie nawiązują do zabudowy sąsiedniej, a zatem brak jest możliwości przedłużenia tych linii tak, aby wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Reasumując organ wskazał, że funkcja i cechy planowanej inwestycji nie odpowiadają wynikom analizy w zakresie wysokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz linii zabudowy, dlatego też w oparciu o zasady podane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu

ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego nie można ustalić warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. P. występujący samodzielnie oraz za pośrednictwem pełnomocników – adw. J. B. i radcy prawnego I. B. Zaskarżonej decyzji – wnosząc o jej uchylenie - zarzucono naruszenie art. 7, 8, 77, 80, 10 § 1, 12 KPA, a nadto art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. , art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie § 3, 4, 5 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego.

Motywując zasadność złożonej skargi odwołujący się podniósł, że rażąco sprzeczne z § 3 powyższego rozporządzenia było postępowanie organu, który ograniczył się do badania ładu przestrzennego jedynie do pewnego wycinka ustalonego obszaru analizowanego. Wyjaśnił przy tym, że z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że jeszcze przed dokonaniem szczegółowej analizy oraz przed zbadaniem cech i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym - organ administracyjny ustalił kryteria ładu przestrzennego dla terenu zainwestowania, opierając się przy tym jedynie na uwarunkowaniach występujących na niewielkiej części tego obszaru, tj. kwartału pomiędzy ulicami: G., Ż., S.i Z.

Nadto podkreślono, że uwarunkowania istniejące w obszarze analizowanym, a także w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji pozwoliłyby na ustalenie – w oparciu o przepis z § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia – wskaźnika zabudowy zgodnego z wnioskiem inwestora – 0,37. Odmawiając natomiast ustalenia wskaźnika zgodnego z wnioskiem organ pominął okoliczność, że po drugiej stronie ulicy Ż., działka nr [...] charakteryzuje się wartością wskaźnika zbliżoną do podanego we wniosku, tj. 0,34. Z kolei znajdująca się w bliskim sąsiedztwie działka nr [...]jest jeszcze intensywniej zabudowana, albowiem wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi aż 0, 53. Wskazano także, że nieuzasadniony jest pogląd organu, który stwierdził, że planowany obiekt – nawiązując do budynku położonego na działce nr[...] – powinien charakteryzować się maksymalną wysokością wynoszącą 8,5m, albowiem jest to nie do pogodzenia z § 7 ust. 3 powyższego rozporządzenia. W ocenie strony odwołującej się nie naruszałoby także zastanego ładu przestrzennego ustalenie dla planowanej inwestycji parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, zgodnie z wnioskiem inwestora. Zdaniem odwołującego się wbrew twierdzeniom organu I instancji – linia zabudowy może być wyznacza przez parterowe prowizoryczne przybudówki, stanowiące legalnie zrealizowane obiekty budowlane, co też oznacza, ze nie mogą one zostać odrzucone jako wyznaczniki parametrów dla planowanej zabudowy. Za niezrozumiały nadto uznano wskazany przez organ brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. Ż., bowiem zaproponowana przez inwestora linia zabudowy w pełni harmonizuje z zabudową usytuowaną po przeciwnej stronie ulicy Ż. – działki nr [...] oraz [...].

Zarzucono również, że kwestionowana decyzji odmowna została oparta na wybiórczej i nierzetelnej ocenie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a organ - w toku prowadzonego postępowania - zaniechał odniesienia się do licznie składnych wniosków strony, np. z dnia 4 sierpnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) podjętą na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak wynika z uzasadnienia organ odwoławczy powziął wątpliwości co zasadności wyznaczenia obszaru w analizowanego odległości ok. 438 m od granic działki nr[...] , wywodząc, że front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Kolegium podniosło, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby działka nr[...], po pierwsze, bezpośrednio przylegała do ulicy G. (pomiędzy nimi znajduje się działka budowlana nr[...]), po drugie, nie wskazuje także aby główny wjazd na działkę nr [...] odbywał się od ulicy G. Zdaniem Kolegium, powyższa kwestia winna zostać w sposób jednoznaczny wyjaśniona przez organ I instancji, bowiem wyznaczenie obszaru analizowanego rzutuje następnie na prawidłowość ustalenia średnich wskaźników i parametrów zabudowy sąsiedniej.

Zdaniem Kolegium, wątpliwości budzi konieczność ustalenia od strony ulicy G. linii zabudowy, gdyż co do zasady, linie zabudowy należy ustalić od strony pasa drogowego, tj. tam gdzie działka zainwestowania graniczy z drogą. Ustalenie z kolei linii zabudowy w innych przypadkach wymaga szczegółowego uzasadnienia. Pomimo tego, że działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z pasem drogowym ulicy G., organ I instancji nie uzasadnił konieczności ustalenia linii zabudowy od strony działki nr[...], będącej we władaniu Zarządu Zieleni Miejskiej.

W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że skoro w obszarze analizowanym brak jest jednolitego, czy uporządkowanego układu zabudowy (wzdłuż ulicy G.nie ma bowiem wykształconej jednolitej linii zabudowy - zabudowania stoją w różnej odległości od pasa drogowego, a nadto kierunek usytuowania budynków względem pasa drogowego jest również dość zróżnicowany),

to trudno jest twierdzić, że ustalenie nowej linii zabudowy zgodnej z wnioskiem inwestora naruszy ład przestrzenny. Zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia jest bowiem możliwe także wtedy, gdy w obszarze analizowanym nie ma żadnych wzorów linii zabudowy, a nie tylko w sytuacji, gdy wzorce te są wyraźne. Przepis ten nie uzależnia więc wyznaczenia nowej linii zabudowy od istnienia wzorów, ale od wyników analizy. Odmowa ustalenia linii zabudowy na podstawie powyższego przepisu winna nastąpić jedynie w przypadku wykazania, że ustalenie tej linii zgodnie z wnioskiem inwestora doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego, wszak istotą przepisów o planowaniu przestrzennym nie jest ograniczenie zabudowy, ale zachowanie ładu przestrzennego, a organ lokalizacyjny musi mieć nadto na względzie zachowanie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, materializującym się w ochronie ładu przestrzennego a interesem indywidualnym inwestora.

Kolegium podniosło także, że pomimo tego, że wskaźniki zabudowy działek sąsiednich wahają się w przedziale od 0,23 (poz. 19 analizy - działka nr[...]), 0,24 (poz. 20 analizy - działki nr[...], nr [...], nr[...]), 0,26 (poz. 22 analizy - działki nr[...], nr [...], nr[...]) do 0,43 (poz. 21 analizy-działki nr [...], nr[...], nr [...], nr[...], nr[...], nr [...], nr [...], nr[...], nr[...], nr[...], nr[...], nr [...]-[...], nr[...], nr[...]), 0,53 (poz. [...] analizy - działka nr[...]), organ I instancji nie uzasadnił w sposób wystarczający, z jakiego powodu uznał, że ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie wnioskowanym przez inwestora, jest niedopuszczalne, tj: naruszy ład przestrzenny.

Odnosząc się z kolei do kwestii planowanej wysokości budynku, organ odwoławczy - powołując się na § 7 niniejszego rozporządzenia i mając na względzie to, że inwestor wnioskował o wysokość budynku stopniowaną w przedziale od 17,70 m do 24,5m, a w bezpośrednim sąsiedztwie terenu podlegającemu zainwestowaniu znajdują się zabudowania o wysokości 8,5 m (poz. 18 analizy - działka nr[...]), 17 m (poz. 19 analizy - działka nr[...]), 25 m (poz. 17 analizy - działka nr[...]), 18 m (poz. 23 analizy - działka nr[...]) – wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku można byłoby ustalić biorąc pod uwagę niższą zaproponowaną przez inwestora wartość, tj. około 18 m. Powyższe wymagałoby jednak jednoznacznej modyfikacji wniosku, co też deklarował inwestor.

Ponadto Kolegium zauważyło, że przy rozbieżnościach w zakresie wnioskowanych, a wynikających z analizy wskaźników i parametrów zabudowy, organ I instancji winien zastosować ogólną zasadę zawartą w art. 9 KPA, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny zatem czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W omawianej natomiast sprawie, niezastosowanie powyższej zasady, uniemożliwiło dokonanie przez inwestora ewentualnej modyfikacji złożonego wniosku, w celu jego dopasowania do wyników analizy.

Konkludując, Kolegium wskazało, że zakres i skutki uchybień - względem rygorów właściwych dla zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 KPA), wymagają cofnięcia postępowania na poziom I instancji, gwarantując tym samym rozpatrzenie sprawy w dwóch instancjach (art. 15 KPA).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "M.", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Uzasadniając złożona skargę strona skarżąca podniosła, że uchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. i ewentualne wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla niniejszej inwestycji naruszałoby przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie spełnienia warunku: " co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu", co potwierdza przeprowadzona analiza urbanistyczna w zakresie § 3, § 4, § 5, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Podkreślono nadto, że przyjęcie frontu działki nr [...] od strony ul. G. jest zasadne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, wywodząc, że elewacja frontowa planowanego budynku znajduje się od strony ul. G., która jest główną arterią komunikacji drogowej przy tej działce, a nie od strony ul. Ż., przy której zaplanowano szczyt budynku. Podniesiono nadto, że warunki zabudowy odnoszą się do działek[...], [...], [...], [...], [...],[...] (nie tylko do działki[...]), a działka [..] (również objęta inwestycją) zlokalizowana jest bezpośrednio przy ul. G.

Zdaniem skarżącej Spółdzielni nie mają żadnego uzasadnienia wątpliwości organu II instancji dotyczące ustalania linii zabudowy od strony ul. G. W tym zakresie skarżąca podzieliła twierdzenia organu I instancji. Zgodziła się nadto z argumentami tegoż organu, że wskaźnik zabudowy planowany przez inwestora (0.37) nie odpowiada wynikom analizy, przeprowadzonej zgodnie z § 5 powyższego rozporządzenia.

W dalszej części skargi wskazano, że w sytuacji realizacji określonej we wniosku inwestycji powstanie nieład architektoniczny i kompletny brak właściwego układu zagospodarowania terenu. Wybudowany bowiem zostanie wielki budynek zasłaniający od strony ul. G. część położonego tuż z tyłu, dużo niższego budynku Spółdzielni. Jednocześnie tuż obok, będzie zlokalizowane "rażąco niskie" przedszkole. Zdaniem skarżącej ma żadnego uzasadnienia odnoszenie wysokości planowanego budynku (porównywanie wysokości kalenicy czy gzymsu) do wysokości dwunastokondygnacyjnych budynków po drugiej stronie ul. G., gdyż stanowią one kompleks niezależnej zabudowy (osiedla). W ocenie skarżącej nie znajduje także uzasadnienia stanowisko Kolegium w sprawie ustalenia niższej, zaproponowanej przez inwestora wysokości 18,00 m, gdyż i tak przekracza ona wyniki analizy i odbiega znacznie od wysokości bezpośrednio sąsiadujących budynku przy ul. S. [...] –[...] (16,00m) oraz budynku usługowego usytuowanego w tym samym pasie przy ul. G. (8,50m). Ponadto zarzucono, że, inwestor nie wystąpił o jednoznaczną modyfikację wniosku co do zmiany wysokości, a jedynie deklarował możliwość korekty wniosku.

Skarżący podniósł nadto, że realizacja niniejszej inwestycji zmieni parametry zagospodarowania terenu obiektu przedszkola zlokalizowanego na tej samej działce. W tym kontekście wskazano, że razem z planowaną inwestycją powinna być uwzględniona we wniosku zabudowa istniejącego lokalu użytkowego (przedszkola) i istniejąca komunikacja (która obecnie odbywa się bez zgody przez tereny Spółdzielni), gdyż realizacja budowy na tej samej działce będzie miała wpływ na działalność tegoż przedszkola. Tym samym wskazano, że realizacja tejże inwestycji naruszy przepisy art. 5 ust. 1 pkt. 1b, 1d, 1e, oraz art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego.

W dalszej części złożonej skargi zarzucono, że w projekcie planowanej inwestycji przewidziano zbyt małą ilość miejsc parkingowych, co może skutkować brakiem miejsc parkingowych nie tylko dla gości hotelowych, ale również dla osób korzystających z gastronomii i uczestników innych dużych imprezach. Wyjaśniono, że niniejsze przedsięwzięcie nie zapewnia również miejsc postojowych w terenie dla zaplecza obiektu oraz dla osób niepełnosprawnych. Wobec powyższego wskazano, że brak miejsc parkingowych spowoduje, że osoby korzystające z usług hotelu będą parkowały na terenach sąsiednich, utrudniając tym samym mieszkańcom zamieszkałym przy ul. S. [...]-[...] znalezienie wolnego miejsca parkingowego. Zarzucono zatem, że w wypadku realizacji niniejszej inwestycji zostaną naruszone przepisy art. 5 ust. 1 pkt. 1 c oraz art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego.

Podniesiono także, że realizacja tak dużego przedsięwzięcia spowoduje nieodwracalne zniszczenia zieleni, obniżenie wartości lokali mieszkalnych w budynku przy ul. S. [...]-[...], zakłócenie spokoju mieszkańców i pozbawienie ich prawa do wypoczynku i ochrony życia prywatnego, a nadto będzie stanowiła zagrożenie dla zdrowia mieszkańców ze względu na hałas i emisję szkodliwych substancji. Wskazano także na brak – w przyjętych rozwiązaniach - możliwości dojazdu samochodów straży pożarnej do planowanej inwestycji. Wreszcie skarżąca podniosła, że niniejszy obiekt planowany jest zbyt blisko budynku Spółdzielni, co stanowi naruszenie § 12 i 13 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W końcowej części skargi podkreślono, że funkcja i cechy planowanej inwestycji nie odpowiadają wynikom analizy w zakresie wysokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz linii zabudowy. Wprowadzenie natomiast jakichkolwiek odstępstw w celu umożliwienia realizacji takiej inwestycji byłoby sprzeczne z interesem społecznym mieszkańców budynku Spółdzielni przy ul. S. [...]-[...] i dzieci z sąsiedniego przedszkola. Podniosła nadto, że interes i prawo własności inwestora nie może uzasadniać zaburzenia ładu przestrzennego i mieć niekorzystny wpływ na istniejącą własność sąsiednich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Nawiązując do zarzutów zawartych w skardze, Kolegium podniosło, że odnoszą się one do planowanej inwestycji, nie zaś zaskarżonej decyzji. Podkreśliło nadto, że w toku drugoinstancyjnego postępowania, nie przesądzono - bo przesądzić nie można było z uwagi na treść art. 138 § 2 zd. 2 KPA - czy organ lokalizacyjny zobligowany jest do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, czy powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wskazało jedynie na uchybienia, których wyeliminowanie pozwoli na podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa materialnego i procesowego, niezależnie od jego zgodności z oczekiwaniami inwestora lub innych stron postępowania, wywodząc, że nieuprawnionym było przystąpienie do oceny dopuszczalności lokalizacji planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, gdyż nie pozwalał na to dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nieuzasadnione byłoby więc wydanie merytorycznego orzeczenia, czy nawet odniesienie się przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej, co do zasadności ustalenia warunków zabudowy lub odmowy ich ustalenia przez organ I instancji podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w realiach niniejszej sprawy zostałby spełniony warunek informowania stron, o którym mowa w wyroku Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r. (III ARN 40/92, POP 1993/4/68), gdyby organ wezwał inwestora do zapoznania się z wynikami analizy, informując jednocześnie o możliwości dokonania ewentualnej korekty wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie zasadnym jest na wstępie wyjaśnienie, że w rozpoznawanej sprawie kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprowadzała się do oceny czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uprawnione było do podjęcia orzeczenia uchylającego decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr[...]) odmawiającą ustalenia na rzecz P.P. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę hotelu z częścią gastronomiczną, garażem podziemnym, wraz z elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. G., na działce nr [...]i na części dziełek nr[...], nr [...], nr[...], nr[...], nr[...], AM-[...], obręb G. i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powyższa regulacja normatywna wskazuje więc, że dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 dopuszcza wydanie decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być bowiem rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (por. M. Jaśkowska, A.Wróbel; Komentarz bieżący do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el. 2010).

Poddając zatem pod ocenę ustalony w sprawie stan faktyczny w świetle wskazanych powyżej norm procesowych Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że uchybienia popełnione przez organ I instancji, wytknięte przez Kolegium, świadczą o naruszeniu w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 KPA i uzasadniają podjęcie decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie jest bowiem możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji.

Wypada przede wszystkim podkreślić, że stosownie do postanowień art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodni ez art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powyższe regulacje określają zatem przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto taka decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi. Ustawodawca w pierwszej kolejności wskazuje na potrzebę kontynuowania istniejącej zabudowy. Przepis bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1, wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. (sygn. akt IIOSK 987/09) w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164, poz. 1588). Za podstawę określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy należy uznać ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy natomiast rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia).

Wobec zatem wskazanych regulacji zważyć należy, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji zupełnej swobody w wyznaczaniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem front działki i zastrzegł minimalny rozmiar obszaru analizowanego. Jeśli natomiast chodzi o maksymalne granice tego obszaru to w orzecznictwie aktualny pozostaje pogląd, że przywołana regulacja przepisu wykonawczego winna być stosowana zgodnie i w powiązaniu z normami rangi ustawowej – tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, który przy określaniu warunków zabudowy kładzie nacisk na zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma prowadzić do zachowania ładu przestrzennego w sąsiedztwie inwestycji a nie w skali makro branej pod uwagę w ramach planowania przestrzennego. Zauważa się nadto, że racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem zapewnienia spójności urbanistycznej z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie lecz w każdym przypadku przyjęcie powiększonego obszaru do analizy winno być przez organ prowadzący postępowanie szczegółowo uzasadnione (por. niepubl. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt IIOSK 1632/08). Zawsze zatem prawidłowe wskazanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga przede wszystkim należytego określenia granic obszaru analizowanego, a to z kolei obliguje organ lokalizacyjny w pierwszej kolejności do niebudzącego żadnych wątpliwości określenia frontu działki objętej wnioskiem, a zatem tej części działki, która przylega do drogi i z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił dla działki budowlanej, stanowiącej część działki nr [...] dwa fronty od strony ul. G. i od strony ul. Ż. Tymczasem w świetle przywołanej wyżej regulacji § 2 pkt 5 rozporządzenia, teren inwestycyjny powinien mieć jeden front działki. Takie też stanowisko aprobowane jest w orzecznictwie (por. WSA W Krakowie w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r. II SA/Kr 1012/08 i WSA w Warszawie wyroku z dnia 4 października 2007 r. IV SA/Wa 1381/07). A zatem już samo założenie organu dopuszczające możliwość ustalania dwóch frontów działki jest błędne. W decyzji pierwszoinstancyjnej, dla ustalenia obszaru analizowanego przyjęto jednak front działki od strony ul. G. w żaden sposób nie wyjaśniając przy tym jakie okoliczności uprawniały organ do takiego ustalenia. Również zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie takiego ustalenia. Z wniosku inwestora z dnia 11 grudnia 2008 r. część "G" określającej sposób zagospodarowania terenu wynika bowiem, że strefa wjazdu na działkę mieści się od strony ulicy, której nazwy można jedynie domniemywać, a mianowicie - ul. G.. Natomiast w załączniku nr 2 do tego wniosku inwestor wskazał, że od ulicy Ż. przewidywany jest wjazd do garażu i zaplecza z częściowym wykorzystaniem już istniejącego wjazdu na teren sąsiedni, a od strony ul. G. zaplanowano z kolei – "incydentalny jednokierunkowy podjazd pod hotel dla klientów". Również na mapie stanowiącej załącznik do wniosku określającego linie rozgraniczające i obszar oddziaływania zaznaczono dwa dojazdy: od strony ul. Ż. – określając go jako wjazd do garażu i od strony ul. G. jako podjazd do hotelu. Natomiast na rysunkach stanowiących załącznik do wniosku zmieniającego z dnia [...] r. pełnomocnik inwestora wskazał tak na wjazd jak i główne wejście do budynku od strony ul. Ż.

Zakreślony powyżej materiał dowodowy niniejszej sprawy nie jest więc jednoznaczny w kwestii ustalenia głównego wjazdu lub wejścia na działkę i nie pozwala na niebudzące wątpliwości przyjęcie, że istotnie front działki objętej wnioskiem znajduje się od strony ul. G. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wyjaśnienie tejże rozbieżności z inwestorem w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego. Należy bowiem podzielić prezentowane w judykaturze stanowisko, że w przypadku, gdy usytuowanie działki jest tego rodzaj, że przylega ona do dwóch lub większej ilości dróg (niekoniecznie publicznych) a pojawiły się wątpliwości z której strony będzie główny wjazd lub wejście na działkę, na której planowana jest inwestycja organ winien wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że w sytuacji uznania, iż front działki znajduje się od strony ul. Ż., obszar analizowany wynosiłby tylko 90m od każdej granicy działki. Przyjęcie w takim przypadku konieczności prowadzenia analizy w odległości 438m od granic działki nr [...] w świetle zasad dobrego sąsiedztwa budzi poważne wątpliwości. W orzecznictwie podkreśla się znaczenie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki na której ma być realizowana inwestycja. Uzasadnienie takiego, a nie innego wyznaczenia obszaru analizowanego, powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Analiza ta stanowi wszak podstawę dla dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a jej prawidłowe przeprowadzenie wymaga przede wszystkim ustalenia które działki będą stanowiły punkt odniesienia które działki będą stanowiły odniesieni dla wymagań dotyczących warunków zabudowy – w tym ustalania średnich wskaźników zabudowy (por. NSA w wyroku z dnia 6 maja 2009 II OSK 1250/08). Przyjęcie obszaru analizowanego w granicach 438 m przy ewentualnym froncie działki 90 m, w sytuacji gdy inwestycja planowana jest w terenie na którym nie ma rozproszonej zabudowy (na co wskazują akta), wymagałaby przedstawienia przez organ konkretnych argumentów wykazujących, że wymagała tego zasada dobrego sąsiedztwa.

Powyższe oznacza, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, stanowiący podstawę orzekania organu I instancji nie pozwalał na stwierdzenie, że został on zgromadzony na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, co stanowiło naruszenie art. 7 i 77 KPA. Celem bowiem tychże regulacji prawnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402 - 405).

W zaistniałym stanie rzeczy należy dojść do wniosku, że wobec powyższych uchybień związanych z brakiem należytego ustalenia stanu faktycznego, także i uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać trzeba za wadliwe, sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 KPA. Przede wszystkim zważyć należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem J. Zimmermanna prawidłowe uzasadnienie to takie, z którego wynika logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s.118-147). Wobec powyższego podkreślić wypada, że celem uzasadnienia jest dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia. Strona postępowania ma bowiem prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z uzasadnienia powinno wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przyjmując front działki od ul. G. organ podniósł jedynie, że jest to uzasadnione z uwagi na całokształt uwarunkowań przestrzennych wynikających z mapy pozyskanej do wyznaczenia szerokości obszaru analizowanego. Nie odniósł się już jednak do powyżej wskazanych rozbieżności w zebranym materiale dowodowym, co świadczy o tym, że nie były one w ogóle przedmiotem jego analizy. W świetle dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, wśród których brak jest jednoznacznego oświadczenia wnioskodawcy, z której strony będzie odbywał się główny wjazd i wejście na działkę, ustalenia organu pierwszej instancji co do frontu działki, noszą znamiona dowolności. Nie może być również uznana za wystarczającą, argumentacja uzasadniająca ustalenie granic obszaru analizowanego. Lakoniczne stwierdzenie organu w tym zakresie, ograniczające się do stwierdzenia, że wyznaczając front działki kierował się całokształtem uwarunkowań przestrzennych wynikających z mapy, nie spełnia wymogów prawidłowego uzasadnienia dla omawianej kwestii. Organ zaniechał nadto wskazania przyczyn, dla których odmówił uznania, że główny wjazd lub wejście na działkę nie znajduje się od strony ul. Ż. Niedopełnienie przez organ obowiązku wyczerpującego przedstawienia motywów podjętego rozstrzygnięcia stanowi naruszenie art. 11 KPA, zgodnie z którym, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Wypada także podkreślić, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. została nadto podjęta, z uchybieniem art. 8 KPA obligującym organ do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli oraz z uchybieniem art. 9 KPA stanowiącym, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Naruszenie w niniejszej sprawie powyższego przepisu przejawia się tym, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji – co słusznie zostało podniesione w odwołaniu – zaniechał ustosunkowania się do złożonego przez pełnomocnika inwestora wniosku z dnia [...] r., w którym zwrócił się do organu o wyjaśnienie jakie mogą być przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i jeżeli jest to konieczne w jakim zakresie wniosek inwestora winien być skorygowany. Zaniechanie powyższe skutkowało w istocie uniemożliwieniem stronie takiego poprawienia i uzupełnienia wniosku, który byłby zgodne z ustalonymi wymaganiami dla nowej zabudowy. Nie można zatem w świetle wskazanych zasad – pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i informowania stron o okolicznościach tak faktycznych jaki prawnych sprawy zaaprobować niniejsze postępowanie organu I instancji. W rezultacie stwierdzić trzeba, że wykazane przez Kolegium nieprawidłowości w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego i naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a., stanowią dostateczną podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W zaistniałych okolicznościach konieczne jest ustalenie obszaru analizowanego na nowo, po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że błędne wyznaczenie obszaru analizowanego nie pozwala na prawidłowe określenie szczegółowych parametrów inwestycji (por. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2009 r. II OSK 1186/08; IWSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r. II SA/Po 334/07; WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r. II SA/Wa 1504/06). Nie mniej istotne jest naruszenie przez organ wymogów wynikających z art. 8 i art. 9 k.p.a., zwłaszcza w świetle deklaracji inwestora wskazującej z jego strony na wolę dostosowania parametrów inwestycji do wyników analizy. Deklaracja taka zawarta została w piśmie z dnia [...] r. i mogła rzutować na ostateczną treść wniosku – gdyby organ zastosował się do wymogów art. 9 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów Spółdzielni wyjaśnić należy, że bez znaczenia pozostaje – podnoszony w skardze argument - usytuowania elewacji frontowej budynku od ul. G. Jak bowiem powyżej wskazano, w świetle przepisów rozporządzenia istotne jest tylko to, z którego boku działki odbywa się wejście lub wjazd. Wyjaśnić przy tym należy, że w § 3 niniejszego rozporządzenia mowa jest o froncie działki budowlanej, przez którą – zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Od działki budowlanej należy jednak odróżnić teren objęty wnioskiem o warunki zabudowy, który obejmuje części działek geodezyjnych, a niekoniecznie działek budowlanych.

Zarzuty skarżącej spółdzielni dotyczące wysokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz linii zabudowy pozostają natomiast bez znaczenia w sytuacji kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, skutkującej koniecznością ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji będzie obowiązany na nowo przeprowadzić analizę urbanistyczną. Wyjaśnić także należy, że podniesiony przez skarżącą spółdzielnię argument niewystarczającej liczby miejsc parkingowych i postojowych powinien również zostać wzięty pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu wniosku inwestora.

Wskazać także trzeba, że kwestie związane z odległością planowanego obiektu od granicy budynku spółdzielni podlegają ocenie na dalszym etapie prowadzonego postępowania inwestycyjnego, a mianowicie w toku postępowania, którego celem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiednich – tj. uciążliwości jakie w odczuciu mieszkańców przy ul. S. mogłaby wywołać planowana inwestycja, czy też spadek atrakcyjności lub wartości nieruchomości przy ul. S. - zwrócić należy uwagę, że w świetle regulacji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zagadnienia te nie podlegają ocenie w toku prowadzonego postępowania lokalizacyjnego. Zważyć jednakże należy, że subiektywne – w istocie odczucia wpływu planowanego przedsięwzięcia na nieruchomość sąsiednią nie mogą ograniczać prawa własności do zagospodarowania terenu. Przy określaniu bowiem warunków zabudowy należy mieć na uwadze normę ogólną o charakterze zasady prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego jaką jest wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, wynikającą z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. Wyjaśnić nadto należy, że dla stwierdzenia przez organ administracji publicznej, iż wykluczony jest określony sposób wykorzystania własności nieruchomości, w tym jej zabudowa, niezbędne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który wprost zakazywałby określonej zabudowy, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie miało miejsca.

Konkludując, uznać należy, że zaniechanie należytego ustalenia przez organ I instancji okoliczności stanu faktycznego w zakresie ustalenia obszaru analizowanego stanowiło wystarczającą przesłankę do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Niewątpliwie bowiem kwestia ponownego, prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i związana z tym potrzeba wtórnego przeprowadzenia analizy urbanistycznej przekracza zakres uzupełniającego postępowania, które mógłby przeprowadzić organ II instancji.

Mając zatem powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.