Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 285/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 9, art. 38 ust. 1 i 4, art. 25 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Olecko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 2 marca 2018 r., nr PN. 4131.103.2018 w przedmiocie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Olecko oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Olecku podjęła w dniu 26 stycznia 2018 r. uchwałę

Nr ORN.0007.4.2018 w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Olecko oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 marca 2018 r., stwierdził nieważność powyższej uchwały w części: § 5, § 6 ust. 2, § 7 ust. 3-5, § 8 ust. 2, § 12, § 13 ust. 2, § 16 ust. 2-3, § 17 ust. 2 - 5, § 18, § 19.

Organ nadzoru wywiódł z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym

(Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, z późn. zm.), dalej także jako "u.s.g.", że zbywanie, nabywanie

i obciążanie nieruchomości gminy oraz ich wydzierżawianie lub wynajmowanie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje według zasad określonych przez radę gminy, które to zasady muszą mieścić się w podstawie i granicach prawa nakreślonych przez ww. normę kompetencyjną. Tym samym, Rada nie może naruszać kompetencji organu wykonawczego, określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 25 ust. 1 u.s.g. i art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie organu nadzoru, § 5 zaskarżonej uchwały stanowi modyfikację art. 18

ust. 2 u.s.g., a powtórzenie regulacji ustawowych, ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące

i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów

i narusza § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r.,

poz. 283). Ponadto wykładnia językowa zakwestionowanego przepisu prowadzi do konkluzji, że oprócz Rady Miejskiej w Olecku, istnieją również inne organy, władne wyrazić, organowi wykonawczemu gminy, zgodę na czynności wskazane w tym przepisie.

Wojewoda zarzucił także, że § 6 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym w trybie przetargowym mogą być przeznaczane do zbycia jedynie wolne lokale mieszkalne i użytkowe, został uchwalony z przekroczeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w zakresie stanowienia zasad zbywania nieruchomości, a ponadto narusza art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 1 u.g.n. ustanawiające zasadę, że sprzedaż nieruchomości odbywa się w trybie przetargu. Stwierdził, że Rada Miejska w Olecku nie miała kompetencji do rozstrzygania, jakie nieruchomości mają być zbywane w trybie przetargowym. Kompetencją w tym zakresie dysponuje wyłącznie organ wykonawczy, który decyduje, czy daną nieruchomość przeznaczyć do sprzedaży, a także które z przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych, w danym przypadku, ma zastosować (w tym

w szczególności co do trybu sprzedaży nieruchomości).

Organ nadzoru zarzucił także, że stanowiąc § 7 ust. 1 uchwały, przewidujący, że cenę sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz najemcy ustala się w wysokości nie niższej niż jego aktualna wartość, z zastosowaniem bonifikaty określonej odrębną uchwałą,

a także uchwalając § 8 ust. 2 i § 12 uchwały, w których wskazano, że cenę nabycia nieruchomości ustala Burmistrz kierując się, m.in. wartością określoną przez rzeczoznawcę majątkowego oraz że tryb, wynagrodzenie oraz formę obciążenia nieruchomości określi Burmistrz z zastrzeżeniem postanowień uchwały, Rada naruszyła art. 67 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., art. 23 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 25 ust. 2 u.g.n. i przekroczyła upoważnienie ustawowe. Rada Gminy nie może bowiem podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej lub wskazywać właściwemu organowi sposobu ich wykonywania, gdyż narusza art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W § 7 ust. 3 uchwały, Rada postanowiła, że roszczenia Gminy z tytułu niespłaconej, rozłożonej na raty reszty należności podlegają zabezpieczeniu. W ocenie organu nadzoru, postanowienie to stanowi powtórzenie art. 70 ust. 2 zd. 2 u.g.n., natomiast organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować kwestii, które ujęte są w materii ustawowej.

Wojewoda zakwestionował również prawidłowość § 7 ust. 4 uchwały przewidującego, że w razie zbycia przez nabywcę nieruchomości, o której mowa w ust. 1, niespłacona część ceny sprzedaży podlega spłacie w terminie 3 miesięcy od dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości. Organ nadzoru podniósł, że z art. 70 ust. 2 u.g.n. wynika, że kwestia wysokości pierwszej wpłaty, ewentualnego rozłożenia tej należności na raty i terminów ich spłaty, w tym w szczególności kwestii wymagalności niespłaconej części ceny, mieści się w kompetencji burmistrza kształtującego w imieniu gminy treść zawieranej umowy, zatem taka regulacja w zaskarżonej uchwale wykracza poza delegacyjne uregulowania określone w ustawie. Rada może regulować wyłącznie tę materię, do której została upoważniona.

Wojewoda zarzucił także, że ust. 5 § 7 uchwały, w którym postanowiono, że określona wysokość stóp procentowych ma zastosowanie także w przypadku sprzedaży nieruchomości na raty w trybie bezprzetargowym oraz na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych narusza art. 70 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 pkt 5 u.g.n. Wywiódł z treści tych przepisów, że rozłożenie na raty ceny nieruchomości jest możliwe wyłącznie

w przypadku sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań. Wobec powyższego, Rada zamieszczając kwestionowane postanowienie w uchwale dokonała modyfikacji przepisów ustawowych, co stanowi rażące naruszenie prawa. Zauważył ponadto, że sformułowanie w kwestionowanym przepisie "także" sugeruje inne, nieznane ustawie, przypadki zastosowania ustalonych stóp procentowych niespłaconej części ceny rozłożonej na raty. Wojewoda zaznaczył, że sprzedaż nieruchomości na rzecz jej użytkownika wieczystego, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 5 u.g.n. następuje w trybie bezprzetargowym, dlatego też wyszczególnienie dokonanie przez Radę w tym przepisie "oraz na rzecz użytkowników wieczystych" było bezprzedmiotowe.

Zdaniem organu nadzoru, § 13 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym koszty związane

z ustanowieniem służebności gruntowej przejścia i przejazdu ponosi właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości władnącej, nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego przyznanego radzie gminy w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Rada poza podstawą prawną przesądziła więc, kto ponosi koszty związane z ustanowieniem służebności gruntowej przejścia i przejazdu. Organ stanowiący wkroczył w kompetencje organu wykonawczego (burmistrza), który jako jedyny jest uprawniony do zawierania wszelkich umów w imieniu gminy, w tym do swobodnego kształtowania istotnych postanowień przyszłych umów cywilnoprawnych. Niezależnie od powyższego, Wojewoda ocenił, że wprowadzenie tego rodzaju regulacji do uchwały jest działaniem ograniczającym strony przyszłej umowy cywilnoprawnej w ustalaniu jej warunków, co pozostaje także

w sprzeczności z zasadą autonomii woli stron, która ma swoje oparcie w konstytucyjnych zasadach i wolnościach.

W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska zamieszczając § 16 ust. 2 uchwały, przewidujący, że oddawanie nieruchomości lub ich części w dzierżawę lub najem na czas oznaczony do 3 lat nie wymaga zgody Rady i odbywa się na zasadach określonych

w ustawie, przekroczyła kompetencję zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Natomiast,

w odniesieniu do § 16 ust. 3 stanowiącego, że Burmistrz w formie zarządzenia ustala wytyczne dotyczące zasad udostępniania nieruchomości określając w nich m.in. zasady ustalania cen wywoławczych w przypadku trybu przetargowego, kryteria różnicujące wysokość opłat i stawek, ustala stawki czynszu nieruchomości oddawanych w trybie bezprzetargowym, organ nadzoru stwierdził, że upoważnienie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie rozciąga się na wskazywanie burmistrzowi konkretnych działań, czy sposobu wykonywania przez niego jego ustawowych kompetencji do gospodarowania nieruchomościami gminnymi.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa przez uchwalenie § 17 uchwały, Wojewoda zauważył, że redakcja art. 37 ust. 4 u.g.n. pozwala na odstąpienie od przetargu w każdej sytuacji, jeśli rada wyrazi na to zgodę i nie uzależnia zgody rady od spełnienia dodatkowych przesłanek podmiotowych, przedmiotowych czy funkcjonalnych. W ocenie Wojewody, zawarte w tym przepisie sformułowanie "może udzielić zgody" jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Zatem, każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Podjęcie generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów doprowadziłoby do utraty przez Radę Miejską funkcji organu kontrolnego. Odstąpienie zatem od zasady przetargowego zawierania umów musi być zawsze traktowane jako wyjątek.

Powyższe wywody, w ocenie Wojewody, należy też odnieść do § 17 ust. 3 uchwały, w którym Rada ustanowiła pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony dla dotychczasowego dzierżawcy lub najemcy. Przyznanie pierwszeństwa danemu podmiotowi przy zawarciu umowy najmu lub dzierżawy, z istoty tego uprawnienia, wyklucza zastosowanie trybu przetargowego, przy zawarciu umowy. Natomiast, w ocenie organu nadzoru, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w związku z art. 37 ust. 4 u.g.n. nie upoważniają Rady do stanowienia w tym przedmiocie. Wojewoda zauważył, że wyeliminowanie z obrotu prawnego § 17 ust. 3 powoduje bezprzedmiotowość § 17 ust. 4 i 5, odwołujących się do jego treści.

Organ nadzoru zarzucił ponadto, że § 18 uchwały, określający sposób i tryb przeprowadzenia przetargu na dzierżawę lub najem nieruchomości, został uchwalony

z przekroczeniem kompetencji Rady Miejskiej w Olecku i stanowi wkroczenie w sferę uprawnień Burmistrza Miasta. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 1 u.g.n. przetarg ogłasza, organizuje i przeprowadza właściwy organ. W przypadku nieruchomości stanowiących gminny zasób nieruchomości tym organem jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który tym zasobem gospodaruje (art. 25 ust. 1 ustawy). Zasady dotyczące organizacji

i przeprowadzenia przetargu określa zatem wójt, a nie rada w formie uchwały. Zdaniem organu nadzoru organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może Burmistrzowi narzucić, na podstawie jakich zasad ma przeprowadzić przetarg.

W ocenie organu nadzoru, § 19 ust. 1 uchwały, dotyczący instytucji trwałego zarządu nieruchomościami, został podjęty z przekroczeniem ustawowego upoważnienia

z art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) u.s.g. Wojewoda wywiódł, że nieruchomość stanowiąca własność określonej jednostki samorządu terytorialnego (lub oddana jej w użytkowanie wieczyste) może zostać przez tę jednostkę oddana w trwały zarząd tylko należącej do niej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. Stosownie do art. 44 i 45 u.g.n. trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia na czas oznaczony lub czas nieoznaczony właściwy organ, w drodze decyzji. Właściwym organem, w myśl tej ustawy

w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, jest organ wykonawczy gminy. § 19 ust. 1 jest zatem zbędny i pozbawiony podstaw prawnych.

Odnosząc się do § 19 ust. 2 uchwały, Wojewoda zarzucił, że Rada nie wzięła pod uwagę, że art. 84 ust. 3-5 u.g.n. określa szczegółowe zasady udzielania bonifikat od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu. Ustawa nie upoważnia zatem Rady Gminy do określania wysokości stawek procentowych, jak w przypadku bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości, o których mowa w art. 68 ust. 1b) u.g.n. Stąd też regulacje zawarte w tym przepisie naruszają istotnie art. 84 ust. 3-5 u.g.n. Ponadto, Rada nie jest upoważniona do wyrażania zgody na udzielanie bonifikaty odnośnie do wszystkich jednostek organizacyjnych posiadających ustanowiony trwały zarząd, lecz tylko w przypadku tych, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, co wynika z art. 84 ust. 3 u.g.n.

Gmina Olecko zaskarżyła do tut. Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności § 16 ust. 3,

§ 17 ust. 2-5 i § 18 uchwały z dnia 28 stycznia 2018 r.

Zarzuciła, że powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze narusza:

1) art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., przez uznanie, że uchwała w zaskarżonej części była sprzeczna z prawem, pomimo iż rada posiada kompetencje do określenia zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość,

2) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., przez błędne uznanie, że:

- rada może jedynie w drodze indywidualnych uchwał podejmowanych na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. wyrazić zgodę na bezprzetargowe zawarcie umowy najmu lub dzierżawy, podczas gdy rada posiada kompetencje do określenia w drodze aktu generalnego zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas: nieoznaczony, oznaczony dłuższy niż 3 lata i na czas oznaczony do 3 lat, gdy strony zawierają kolejne umowy, a zatem ma prawo określić sytuacje, w których zawarcie umowy najmu lub dzierżawy odbywa się bez przetargu,

- burmistrz jest uprawniony do samodzielnego ustalania zasad dotyczących organizacji i przeprowadzenia przetargów na najem i dzierżawę nieruchomości, podczas gdy zasady takie ustala rada,

3) art. 38 u.g.n., przez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie również do oddawania nieruchomości w najem i dzierżawę, podczas gdy cały rozdział 4 u.g.n. dotyczy zbycia nieruchomości, a jedynie art. 37 ust. 4-4a dotyczą najmu i dzierżawy,

a konsekwencji, że Rada nie może określić w uchwale zasad organizacji przetargów na najem i dzierżawę nieruchomości, podczas rada posiada taką kompetencję na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.

Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej przepisów: § 17 ust. 2 - 5 i § 18 uchwały i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do zaś art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Ponadto, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub

w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Zaznaczyć należy, że sądowa kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego uwzględniać musi fakt, że Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w ustawach ustrojowych (art. 12 ustawy z dnia

23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie; Dz. U. z 2017 r. poz. 2234, z późn. zm.). Stosownie do tych zasad, granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone. Wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności, pozostawałoby

w sprzeczności nie tylko z art. 85 u.s.g. ale także z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane przez nie środki prowadzą do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru, w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - usuwa kwestionowany akt z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody,

z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega. Obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zatem zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., a to wynikać musi w sposób niebudzący wątpliwości z jego uzasadnienia.

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast naruszeniami, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez Sąd w tak zakreślonej kognicji wykazała, że skarga nie jest zasadna.

Wojewoda, kwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Olecku z dnia 26 stycznia 2018 r. Nr ORN.0007.4.2018

w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy Olecko oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania w części: § 5, § 6 ust. 2, § 7 ust. 3-5, § 8 ust. 2, § 12, § 13 ust. 2, § 16 ust. 2-3, § 17 ust. 2 - 5, § 18, § 19.

W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie zakwestionował prawidłowość wymienionych wyżej przepisów uchwały.

Prawidłowo bowiem organ nadzoru ocenił, że § 5 zaskarżonej uchwały stanowi modyfikację art. 18 ust. 2 u.s.g., co narusza § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Właściwie również stwierdził, że § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 13 ust. 2 uchwały zostały uchwalone z przekroczeniem normy kompetencyjnej określonej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w zakresie stanowienia zasad zbywania nieruchomości, a ponadto narusza art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 1 u.g.n. § 7 ust. 1

i § 8 ust. 2 i § 12 uchwały zostały podjęte z naruszeniem art. 67 ust. 1 i ust. 3 u.g.n.,

art. 23 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 25 ust. 2 u.g.n. i z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, natomiast § 7 ust. 3 uchwały stanowi powtórzenie art. 70 ust. 2 zd. 2 u.g.n. Sąd podziela również ocenę, że § 7 ust. 5 uchwały narusza art. 70 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 pkt 5 u.g.n.

Zaznaczyć należy, że skarżąca nie kwestionuje powyższego, gdyż podważa jedynie prawidłowość stwierdzenia nieważności § 16 ust. 3, § 17 ust. 2 - 5 i § 18 uchwały. Skarżąca wywodzi bowiem, że § 16 ust. 3 i § 18 uchwały określają ogólne zasady wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości, a w § 16 ust. 3 i § 18 ust. 2 uchwały Rada Miejska w Olecku przekazała Burmistrzowi szczegółowe regulacje dotyczące każdorazowych, a zatem indywidualnych, warunków przetargu i wywoławczą stawkę czynszu.

Stosownie do § 16 ust. 3 uchwały - Burmistrz w formie zarządzenia ustala wytyczne dotyczące zasad udostępniania nieruchomości określając w nich m. in. zasady ustalania cen wywoławczych w przypadku trybu przetargowego, kryteria różnicujące wysokość opłat i stawek, ustala stawki czynszu nieruchomości oddawanych w trybie bezprzetargowym.

W ocenie Sądu, powyższym przepisem Rada Miejska narzuciła organowi wykonawczemu gminy sposób wykonania uchwały, natomiast art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. nie daje organowi stanowiącemu gminy podstaw do takiego działania. Ponadto, z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie wynika, że w każdym przypadku wydania przez radę gminy uchwały, wójt ma obowiązek wydania zarządzenia określającego sposób wykonania uchwały. Przepis ten przewiduje, że do zadań wójta/burmistrza należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał. Ustawodawca określił zatem podmiot zobowiązany do określenia sposobu wykonania uchwał. Organ wykonawczy gminy decyduje samodzielnie, w jaki sposób wykona uchwały organu stanowiącego gminy. Należy podzielić wyrażone

w odpowiedzi na skargę stanowisko Wojewody, że Burmistrz nie ma całkowitej swobody

w dobieraniu metod i środków przy wykonywaniu uchwał, gdyż jest ogarniony przez przepisy obowiązującego prawa. Z uwagi na powyższe, zasadnie Wojewoda stwierdził nieważność § 16 ust. 3 uchwały.

Prawidłowo również Wojewoda orzekł o nieważności § 18 uchwały.

W ust. 1 § 18 uchwały postanowiono, że przetarg na dzierżawę lub najem przeprowadza komisja w składzie co najmniej 3 osób, którą powołuje Burmistrz. Rada Miejska doprecyzowała w ust. 2, że Burmistrz określa każdorazowo warunki przetargu

i wywoławczą stawkę czynszu; wadium ustala się w wysokości 3-miesięcznego czynszu dla danego lokalu, określonego wg wywoławczej stawki czynszu (ust. 3); postąpienie nie może wynosić mniej niż 1 % wywoławczej stawki czynszu (ust. 4). W ust. 5 uchwalono, że przedmiotem przetargu na najem lub dzierżawę jest miesięczna lub roczna stawka czynszu za 1 m2 i spełnienie dodatkowych wymogów określonych w warunkach przetargu,

a w przypadku niewyłonienia strony umowy w pierwszym przetargu ogłasza się drugi przetarg obniżając wywoławczą stawkę czynszu nie więcej niż o 50 % (ust. 6), zaś

w przypadku niewyłonienia najemcy lub dzierżawcy w dwóch kolejnych przetargach umowę najmu lub dzierżawy można zawrzeć z oferentem proponującym najkorzystniejsze warunki (ust. 7).

Zasadnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda zarzucił, że Rada Miejska określiła sposób i tryb przeprowadzenia przetargu na dzierżawę lub najem nieruchomości, a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może burmistrzowi narzucić na podstawie jakich zasad przeprowadzić przetarg. Stanowi to bowiem przekroczenie kompetencji przez Radę Miejską i zarazem wkroczenie w sferę uprawnień Burmistrza Miasta.

Stanowisko to należy w pełni podzielić i odwołać się do wcześniej przywołanego przepisu

art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i postanowień art. 18 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, określającego kompetencje rady gminy. Przepisy te nie pozwalają radzie gminy na określenie zasad przeprowadzania przetargów na dzierżawę lub najem.

Tym samym, organ stanowiący przekroczył posiadane kompetencje, ustalając zasady przeprowadzania przetargów.

Sąd podziela również stanowisko organu nadzoru co do oceny legalności przepisów § 17 ust. 2 - 5 uchwały.

Zgodnie z § 17 ust. 2 uchwały, w drodze bezprzetargowej umowy dzierżawy lub najmu mogą być zawierane: na cele publiczne określone w ustawie, ze Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego, z jednostkami organizacyjnymi Gminy Olecko,

z dotychczasowym dzierżawcą lub najemcą, z zastosowaniem ust. 3.

W myśl zaś ust. 3 dotychczasowemu dzierżawcy lub najemcy przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli spełni łącznie następujące warunki: złoży pisemny wniosek w czasie trwania dotychczasowej umowy, nie później niż na miesiąc przed wygaśnięciem umowy, korzysta z przedmiotu najmu lub dzierżawy w sposób zgodny

z postanowieniami umowy, wyrazi zgodę na zaproponowaną stawkę czynszu i opłat eksploatacyjnych, zawarcie umowy nie jest sprzeczne z zamierzeniami inwestycyjnymi

i gospodarczymi Gminy, jest to uzasadnione poniesionymi nakładami na przedmiot umowy, o ile ich poniesienie przewidywała umowa.

Należy zauważyć, że kompetencja do bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy nie wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, lecz z art. 37 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Biorąc pod uwagę treść zdania drugiego cytowanego przepisu należy stwierdzić, że zgoda rady gminy na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu, dzierżawy nie ma charakteru generalnego. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą, podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy. Uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie, ograniczają się zatem do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku, wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zatem zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Oznacza to, że jeśli organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Odmienny pogląd co do dopuszczalności podjęcia generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów najmu doprowadziłby bowiem do utraty przez Radę funkcji organu kontrolnego.

Przyznanie pierwszeństwa określonym podmiotom przy zawarciu umowy najmu lub dzierżawy także nie może być ustanowione jako zasada, gdyż rada gminy nie została umocowania do uchwalenia takiej reguły.

Tym samym prawidłowo organ nadzoru stwierdził nieważność § 17 ust. 2 i 3 uchwały.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku podstaw do stwierdzenia nieważności § 17 ust. 4 i 5 uchwały, zgodnie z którymi: postanowienia ust. 3 mają zastosowanie również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (ust. 4) oraz że pierwszeństwo, o którym mowa w ust. 3 nie przysługuje w przypadku przeznaczenia do zbycia lub remontu wydzierżawianej lub wynajmowanej nieruchomości (ust. 5), należy zauważyć, że organ nadzoru nie zakwestionował możliwości zawarcia kolejnej umowy do lat 3 bez przetargu, lecz wprost stwierdził, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego ust. 3 § 17 skutkuje bezprzedmiotowością ust. 4 i 5 tego paragrafu.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.