Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 444/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi U. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Burmistrza z dnia 15 lutego 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 lutego 2017 r. nr [...] Burmistrz, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "k.p.a.", art. 1, art. 2, art. 3, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 3, ust. 4, ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20 ust. 3, ust. 4, art. 23 ust. 1- 5 c, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r. poz. 2284), odmówił U. D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem – P. D.

W uzasadnieniu organ wskazał, że U. D. (dalej zwana: "stroną", "skarżącą") w dniu 28 października 2016 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem.

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2016 r. zawieszono postępowanie w sprawie powyższego wniosku, gdyż organ nie otrzymał rozstrzygnięcia skargi strony skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2016 r. odnoszącej się do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2017 r. organ podjął postępowanie w sprawie.

Organ zaznaczył, że P. D. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 28 lutego 2013 r. wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawność C. nr [...]. Jest on po udarze mózgu, epileptykiem, wiosną 2016 r. zdiagnozowano nowotwór złośliwy pęcherza moczowego. Strona sprawuje opiekę nad mężem, pomaga w codziennym funkcjonowaniu, wykonuje wszystkie zabiegi związane z codzienną higieną i pielęgnacją, przygotowuje i podaje rozdrobione posiłki, nawilża skórę, oklepuje, podaje lekarstwa wg zaleceń lekarskich itp. Ponadto pilnuje terminów wizyt i konsultacji medycznych, towarzyszy mężowi podczas hospitalizacji (dane pochodzą z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w celu ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2015/2016). Z materiału dowodowego wynika nadto, że małżonkowie posiadają córki: A. oraz M., które mają własne rodziny i nie mieszkają w O., nie są w stanie opiekować się ojcem lub pomóc stronie w opiece.

Strona otrzymywała świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem P. D. w kwocie 520 zł miesięcznie w okresie od 1 lutego 2015 r. do 31 października 2016 r. W przeciwieństwie jednak do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane małżonkowi sprawującemu opiekę nad swoim małżonkiem. Wprost wynika to z dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Warunkiem pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ww. ustawy oraz brak przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 ustawy. W ocenie organu strona nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia bowiem pozostaje w związku małżeńskim, oraz niepełnosprawność jej mężna nie powstała zgodnie z art 17 pkt 1b ustawy, tj. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia wynika że ustalony stopień niepełnosprawności P. D. istnieje od dnia 31 grudnia 2012 r., zaś daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić.

Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. nr 139, poz. 1328 ze zm.) określenie daty lub okresu powstania niepełnosprawności jest obligatoryjnym elementem orzeczenia o niepełnosprawności. W sytuacji, gdy okoliczności tej nie da się ustalić, to w myśl § 14 ust. 4 powołanego rozporządzenia, zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności zobowiązany jest zamieścić w treści swego orzeczenia sformułowanie: "nie da się ustalić".

Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady ich wypłacania. Normy prawne zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. o sygn. akt III SA/Gd 839/16 oddalił jej skargę w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, niemniej Sąd wskazał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego strona nabędzie, gdy ustanie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który pobierała na męża. Dalej uznała jako niezasadne powody, którymi kierował się organ odmawiając świadczenia.

W piśmie uzupełniającym z dnia 22 lutego 2017 r. wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Zdaniem odwołującej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 przesądził brak podstaw do różnicowania sytuacji osób opiekujących się osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu, w którym wystąpiła ich niepełnosprawność. Tym samym przepis art. 17 ust. 1b ustawy, ograniczający prawo do nabycia świadczenia w odniesieniu do dorosłych niepełnosprawnych, nie powinien mieć zastosowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało uzależnione od spełnienia dodatkowego wymogu, w świetle którego niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki musi powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Warunek ten nie został spełniony, na co wskazuje orzeczenie o niepełnosprawności P. D. Orzeczenie potwierdza, że stwierdzenie niepełnosprawności w stopniu znacznym dotyczy osoby dorosłej. Okoliczności tej nie zmienia wskazanie w orzeczeniu, iż nie jest możliwe ustalenie momentu powstania niepełnosprawności. Kolegium nie może przyjąć innego momentu ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności niż wskazany (tj. od dnia 31 grudnia 2012 r.). Mąż strony mógł być niepełnosprawny w dzieciństwie ale żaden z dowodów nie wskazuje, że chodziło o niepełnosprawność w stopniu znacznym, wymaganą dla uwzględnienia wniosku.

W świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

matce albo ojcu,

opiekunowi faktycznemu dziecka,

osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełno sprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W art. 17 ust. 1b unormowano, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisy ustawy nowelizującej, wprowadziły świadczenia różnicujące sytuację prawną opiekunów osób niepełnosprawnych, a podstawą tego rozróżnienia stał się wiek powstania niepełnosprawności.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Uznano bowiem, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Trybunał wskazał, że ustawodawca miał na celu takie ukształtowanie przesłanek przyznawania tego świadczenia, aby przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę. Powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wynikało z założenia, że osoby dorosłe, których niepełnosprawność nie powstała w okresie nauki, były najczęściej samodzielne i miały możliwość wypracowania własnych źródeł dochodu, a tym samym finansowania lub współfinansowania opieki, bez konieczności dodatkowego wsparcia budżetu państwa. Wskazanym wyrokiem Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ww. ustawy, ale wyłącznie w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny orzekł zatem ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z powyższego przepisu. Co ważne, w uzasadnieniu wyroku Trybunał zaznaczył, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.

W związku z tym wyrok Trybunału, choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy, nie zmienił sytuacji prawnej osób, które nie spełniają zawartych w tym przepisie przesłanek, które zmuszone zostały czekać na nowe rozwiązania ustawowe. Wskazano, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. W konsekwencji należy przyjąć, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nadal wiąże organy administracji publicznej. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez stronę prowadziłoby de facto do braku możliwości zastosowania całej normy zawartej w art. 17 ust. 1b ww. ustawy, a nie - jak chce tego Trybunał - jej części.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wyrok Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie "o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy nie zmienił jednak sytuacji prawnej skarżącego, musi on bowiem czekać na rozwiązania ustawowe" ( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2926/14 oraz z dnia 1 października 2015 r. I OSK 519/14). Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w tych wyrokach NSA mimo, że jest on kwestionowany w orzecznictwie innych sądów administracyjnych.

Organ odwoławczy podważył jedynie argumentację organu niższej instancji jeśli idzie o prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego przez małżonka w związku z opieką nad małżonkiem. W tym zakresie nie można uznać za uzasadnione stanowiska, że fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki stanowi przesłankę do wydania odmownego rozstrzygnięcia. Odmienna ocena prawna wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07), zgodnie z którą prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego. Fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osobę, nad którą ma być sprawowana opieka nie niweczy uprawnienia innych osób do świadczenia biorąc pod uwagę obowiązek alimentacyjny wynikający z ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Końcowo organ odwoławczy uznał, że Burmistrz dokonał prawidłowych ustaleń i wydał rozstrzygniecie odpowiadające prawu.

U. D. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując na naruszenie prawa materialnego.

W uzasadnieniu wskazał, że do końca października 2016 r otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy. Obecnie nie posiada żadnych dochodów, nie otrzymuję żadnych świadczeń i nie posiadamy gospodarstwa rolnego, jej rodzina żyje z niskiej renty męża. Z tego powodu, mając możliwość wyboru, zdecydowałam się nie składać wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy, który jest niższy lecz o świadczenie pielęgnacyjne.

Skarżąca twierdziła, że spełnia wszystkie warunki ustawowe do przyznania świadczenia.

Sprawa niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13, nie budzi wątpliwości. Jednak w niniejszej sprawie organy nie ustaliły treści normy prawnej. TK stwierdzających niekonstytucyjność przepisów prawa, zawsze powinien determinować kierunek dalszych analiz konkretnej sprawy, a przede wszystkim tezę, że ocena wszelkich konsekwencji prawnych rozstrzygnięcia TK musi uwzględniać kształtujący efekt tego rozstrzygnięcia (następujący od momentu wejścia w życie). W odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r., sądy administracyjne orzekały o konieczności uchylenia decyzji odmawiających świadczeń pielęgnacyjnych (np.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 366/15 czy wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 623/15).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz.1518 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała :1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności oraz daty jej powstania powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 4/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl).

Jak wynika z niespornego w sprawie stanu faktycznego, skarżąca w dniu 28 października 2016 r. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem P. D. Na mocy orzeczenia z dnia 28 lutego 2013 r. został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 31 grudnia 2012r., nie da się natomiast ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Z orzeczenia wynika, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

W niniejszej sprawie organy uznały, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 b ustawy , ponieważ termin powstania niepełnosprawności jej męża, nad którym sprawuje opiekę, nie jest znany, a znaczny stopień niepełnosprawności został ustalony od 31 grudnia 2012r.

Warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co wynika wprost z treści art. 17ust. 1b ustawy. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Skoro w wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", P i P nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy- art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta bowiem w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z dnia 4 listopada 2016 r. sygn.. akt I OSK 1578/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15 czy cytowany powyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Bd 366/15publ. CBOSA). Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14 wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 464/15 , publ. CBOSA).

Na koniec Sąd stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego zgodnie z którym okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wyłączenie małżonka z kręgu uprawnionych do wsparcia, a tym samym uznanie, że obowiązek współmałżonków do wzajemnego dostarczania środków utrzymania nie jest obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, pozostawałoby w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Ol 456/11, LEX nr 898242; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 40/11, LEX nr 957330; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 467/10, LEX nr 758385).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wykładnię art. 17 ustawy przedstawioną powyżej. Organy dokonają merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organ pierwszej instancji uwzględni nadto, że fakt iż skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.