Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 901/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 746/16 w sprawie ze skargi J. J., K. S., A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i 4; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 746/16 po rozpoznaniu skargi J. J., K. S., A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt. 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego J. J. kwotę 4800 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, w pkt 3 zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, w pkt 4 nakazał ściągnąć od organu na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) kwotę 1300 zł tytułem nieuiszczonego należnie solidarnie wpisu od skarżących.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta P. decyzją z [...] listopada 2015 r., znak [...], orzekł w sprawie zainicjowanej podaniem z [...] grudnia 2005 r. H. J., A. L., K. S., S. S. i J. J. o ustalenie odszkodowania, o jakim stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: "p.w.u.r.a.p."). Organ ustalił na rzecz A. L. , J. J. oraz K. S. odszkodowanie w łącznej wysokości 1.069.965,00 złotych. W kolejnym punkcie Starosta P. określił, że kwota ta podlega zmniejszeniu o kwotę 999.043,83 złotych, odpowiadającą poprzednio wypłaconemu odszkodowaniu, na podstawie uchylonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji administracyjnych. W rezultacie wypłacie podlegała kwota 70.921,17 złotych, stosownie do wysokości udziałów przysługujących uprawnionym do odszkodowania tj.: 1) 19.071,36 złotych na rzecz A. L.; 2) 20.401,92 złotych na rzecz K. S.; 3) 31.447,89 złotych na rzecz J.J. Organ I instancji stwierdził, że odszkodowanie wypłaci, ze względu na art. 73 ust. 2 pkt 1 p.w.u.r.a.p., Zarząd Dróg Miejskich w P. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Ponadto w punkcie IV Starosta P. odmówił doliczenia do odszkodowania: wartości podatku od towarów i usług w rozumieniu ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2016 r. poz. 710 ze zm.); innych kosztów nabycia nieruchomości podobnej do wycenianej.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Starosta P. podał, że przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się 1 stycznia 1999 r. własnością Miasta P., co stwierdził również Wojewoda [...] w decyzji z [...] lipca 2007 r., znak [...], co oznacza, że w myśl art. 74 ust. 3 p.w.u.r.a.p. należy ustalić za nią odszkodowanie. Organ I instancji stwierdził, że wniosek o odszkodowanie złożyły wszystkie osoby uprawnione, gdzie dwie z nich – H. J. oraz S. S. - zmarły w toku postępowania administracyjnego. W rezultacie prawo do odszkodowania przysługuje: A. L., J. J. oraz K. S.. Organ I instancji opisał szczegółowo przebieg całego postępowania i wyjaśnił, że zlecił rzeczoznawcy majątkowemu A. S. sporządzenie operatu szacunkowego. Z dokumentu tego wynika, iż wartość odtworzeniowa nieruchomości wynosi 1.069.65,00 złotych, zaś koszt odtworzenia nakładów na gruncie odpowiada wartości 80.540,00 złotych. Ów dowód Starosta P. ocenił jako sporządzony w zgodzie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny" lub "rozporządzenie wykonawcze"), stwierdzając, że w świetle art. 80 kodeksu może on stanowić podstawę do orzekania. Organ I instancji odzwierciedlił przebieg dwóch rozpraw administracyjnych jak również przedstawił kontroperat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.S., złożony przez pełnomocnika J. J. i K. S. do akt sprawy. W konkluzji swoich rozważań Starosta P. podał, że oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym A. S., ponieważ ta wykazała się większą rzetelnością w procesie szacowania, gdyż: przyjęła nieruchomości bardziej podobne do siebie pod względem lokalizacji, a jej ustalenia w zakresie czynników planistycznych dowodzą, że przeprowadziła ona szerszą analizę niż A.S.. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, iż na ścieżce administracyjne możliwe jest ustalenie odszkodowania jedynie za wartość odtworzeniową nieruchomości, a zatem takie dodatkowe świadczenia jak: należność odpowiadająca podatkowi od towarów i usług, szkoda jaka ewentualnie powstanie w procesie wykupu działki zamiennej, nie podlegają ustaleniu w tym postępowaniu i w konsekwencji z tej też przyczyny należało odmówić wnioskodawcom ustalenia w tym zakresie odszkodowania.

Od powyższej decyzji wniesione zostały dwa odwołania. Pierwsze odwołanie wniósł pełnomocnik działając w imieniu J. J., K. S. oraz A. L.. Odwołanie wniósł również J. J. osobiście twierdząc, że działa w imieniu własnym oraz A.L..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołań uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie nie ma w aktach sprawy wiarygodnego w świetle art. 80 k.p.a. dowodu pozwalającego na ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ nie dał wiary żadnemu ze znajdujących się w aktach sprawy operatowi szacunkowemu, gdyż zdaniem organu oba dokumenty są sporządzone wadliwie. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że odwołania zasługują na uwzględnienie ze względów innych aniżeli w nich podniesionych, bowiem zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez odstąpienie od ustalenia, w jakiej wysokości poszczególnym uprawnionym osobom przysługuje prawo do odszkodowania. Nadto zdaniem organu II instancji Starosta P. naruszył art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego A. S., który narusza art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia wykonawczego. W rezultacie zdaniem Wojewody w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w I instancji, którego zakres ma wpływ na wynik postępowania.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje przede wszystkim § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia wykonawczego, który nakazuje wycenić nieruchomość przez pryzmat cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dalej organ wskazał, iż jeśli tego typu wycena nie będzie możliwa na podstawie danych z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości, to wyceny dokonuje się w podejściu kosztowym, co może mieć miejsce jeżeli przedmiotem wyceny jest nieruchomość zabudowana drogą. Podejście kosztowe zdaniem organu odznacza się tym że, w przypadku nieruchomości zabudowanej drogą (mającej takie też przeznaczenie), przejętej w trybie art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p, wycenia się (art. 153 ust. 3 u.g.n. oraz § 20-21 rozporządzenia w sprawie wyceny) odrębnie ten grunt drogowy (koszt jego nabycia), traktując go jednak jako niezabudowany, a osobno określa się koszt odtworzenia wartości składników budowlanych. Dopiero niemożność wyceny nieruchomości drogowej, przejętej w trybie art. 73 ust. 1 p.w.u.r.p., przez pryzmat właściwych cen transakcyjnych dla nieruchomości drogowych powoduje możliwość zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego i uwzględnienia przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Innymi słowy dopiero wtedy, gdy rzeczoznawca majątkowy stwierdzi brak rynku lokalnego i regionalnego transakcji drogowych adekwatnych dla określenia wartości nieruchomości drogowej, to otwiera się możliwość zastosowania wyżej wskazanej metodyki wyceny nieruchomości. Organ wskazał jednocześnie, iż w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że nakazy zawarte w § 36 ust. 1 -4 rozporządzenia wykonawczego należy rozumieć w ten sposób, iż wycena nieruchomości drogowej przez pryzmat przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem i wymaga uzasadnienia rzeczoznawcy majątkowego Zdaniem organu wynika z tego, że wartość rynkowa nieruchomości to najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.), przedwczesne lub nieuzasadnione pominięcie przez rzeczoznawcę majątkowego narzuconego przez prawodawcę rynku nieruchomości drogowych i przejście na rynek nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych stanowi uchybienie, pozbawiające operat szacunkowy wartości dowodowej. Organ stoi na stanowisku, iż podstawową regułą jest wycena nieruchomości przez pryzmat cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech nieruchomości wpływających na poziom cen. Nieruchomością podobną do nieruchomości drogowej jest inna nieruchomość drogowa. Następnie organ wskazał, iż odejście od wyceny nieruchomości drogowej z uwzględnieniem transakcji drogowych, dozwolone przez prawodawcę w określonych sytuacjach, stwarza fikcję i pozór realizacji art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz art. 4 pkt 16 u.g.n., albowiem wówczas - chociaż w rzeczywistości wycenia się drogę i grunt na drogę przeznaczony - to przyjąwszy przeznaczenie nieruchomości przyległych (np. przeznaczenie mieszkaniowe) dochodzi się do wyniku nieodpowiadającego siłą rzeczy generalnej zasadzie wyrażonej w art. 151 ust. 1 u.g.n., tj.: że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku. Z tego zatem powodu zastosowanie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jest wyjątkiem od zasady wyceny działki drogowej przez pryzmat transakcji nieruchomościami drogowymi, ponieważ celem wyceny nieruchomości jest ustalenie słusznego odszkodowania (odpowiadającego realnej wartości danego gruntu). Jednocześnie Wojewoda [...] podzielił zapatrywanie, iż przy ponownym ustaleniu wysokości odszkodowania, uwzględnić należy kwotę już wypłaconego odszkodowania, jednak bez jego waloryzacji.

Wojewoda [...] dokonał oceny dowodu w sprawie jakim jest operat szacunkowy, wskazał jednocześnie iż spod jego oceny wyłączona jest warstwa informacji zawartych w operacie szacunkowym, która jest wiedzą specjalistyczną.

W ocenie organu odwoławczego Starosta P. pominął przy rozpoznaniu sprawy wątpliwość, na jaką uwagę zwróciła rzeczoznawca majątkowy A. S., która zbadała akta księgi wieczystej, w wyniku czego stwierdziła, że współwłaścicielami nieruchomości byli K. S., S. S., J. J. oraz A. L., bez H. J. Wojewoda [...] przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia zbadał akta księgi wieczystej o numerze [...] i ustalił na ich podstawie, że współwłaścicielami nieruchomości przed [...] stycznia 1999 r. byli K. S., S. S., A. L., J. J. oraz H. J., co oznacza, że rzeczoznawca majątkowy A. S. błędnie określiła stan prawny nieruchomości. Zdaniem organu zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jest to, że operat szacunkowy A. S. nie przedstawia wartości dowodowej w świetle art. 80 k.p.a. Istotę sporu w sprawie stanowił współczynnik p.u.m. jaki należy przyjąć dla przedmiotu wyceny, a co za tym idzie jakie nieruchomości podobne należało dobrać do metody porównywania parami. Organ dalej wyjaśnił, iż współczynnik p.u.m. to powierzchnia użytkowa mieszkań na danej inwestycji, jaką uzyskać można z 1 m2 gruntu. A. S. wyjaśniła, iż ów współczynnik wynosi od 0,82 do 1,1 p.u.m./lnr, tłumacząc, że jest to efekt analizy gruntów przyległych i intensywności występującej zabudowy. Dodatkowo na rozprawie administracyjnej 9 lipca 2015 r. autorka operatu szacunkowego złożyła tabelę z obliczeniami. Tymczasem J.J., K. S. oraz A. L. uważają, że ów współczynnik powinien oscylować na poziomie wyższym, ponieważ A. S. określił go na poziomie 3,15 p.u.m./1m2. Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego ustalenia wartości tego współczynnika ma to, jakiego rodzaju zabudowa (tj. ilu kondygnacyjna) może być realizowana na danym terenie. A. S. przyjęła, że dla przedmiotu wyceny była to zabudowa 3-kondygnacyjna z poddaszem użytkowym, bez usług w parterach. Natomiast według twierdzeń odwołujących, opartych na kontroperacie A. S. na gruncie sąsiednim możliwa była zabudowa od 6 do 7 kondygnacji. Powodem odmówienia operatowi szacunkowemu A. S. wartości dowodowej była niekonsekwencja biegłej w identyfikacji rynku, co w rezultacie spowodowało nieuzasadnione odrzucenie transakcji drogowych dla porównań, czyli przejaw naruszenia § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Autorka operatu szacunkowego wyjaśniła bowiem, powołując się na poglądy M. W. oraz prof. dr hab. inż. M. P., że pojęcie rynku lokalnego nie odnosi się tylko do rynku gminnego lub powiatowego, gdyż może zdarzyć się tak, że dany rynek lokalny podzielić można i należy na "podrynki lokalne", co zdarza się przy dużych aglomeracjach. Przyczyną takiego działania może być zrelatywizowanie wyceny np. do położenia nieruchomości i osiągnięcie bardziej prawdopodobnego wyniku. Sztywne uznanie rynku lokalnego za wyłącznie rynek gminny uniemożliwia wychwycenie pewnych prawidłowości cenotwórczych, występujących na danych sektorach dużego miasta. Oznacza to, że dane miasto składa się z kilku rynków utworzonych ze względu na dzielnice, czy części miasta. Organ wskazał, że autorka operatu szacunkowego zaobserwowała prawidłowość, że odległość położenia nieruchomości od centrum determinuje jej cenę i z tego powodu podzieliła rynek lokalny (gminny) P. na rynki: śródmiejski, centralny, pośredni i peryferyjny. Stwierdziwszy, że nieruchomość znajduje się na skraju śródmieścia i że w obrębie tego rynku odnotowano jedynie 7 transakcji drogowych, biegła uznała że nie ma możliwości dokonania wyceny nieruchomości przez pryzmat transakcji drogowych, nawet przy zastosowaniu § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny (który dopuszcza wszak korektę ceny średniej nieruchomości, uwzględniającą różnice w poszczególnych cenach nieruchomości), ani przy uwzględnieniu metody określonej w § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego i przystąpiła do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny (tj. wyceny działki przez pryzmat przeznaczenia gruntów przyległych). Chociaż w dalszych fragmentach operatu szacunkowego, w odniesieniu do gruntów mieszkalnych, biegła przyznała również, iż wartość gruntu uzależniona jest od odległości od centrum, co uzasadnia podział rynku lokalnego na podrynki w postaci: pośredniego I, pośredniego II, śródmiejskiego i centrum, to wykazała niekonsekwencję w prezentowanym toku rozumowania i działania, bowiem zdaniem organu mimo przyznania, że nieruchomość znajduje się w strefie śródmiejskiej (podrynku lokalnym), wyceniając ją przy metodzie porównywania parami wzięła pod uwagę nieruchomości położone w P. w innych strefach niż śródmiejska. W świetle powyższego zdaniem Wojewody [...] operat szacunkowy A. S. nie posiadał przymiotów, które w świetle art. 80 k.p.a. mogą uczynić z niego podstawę do orzekania.

Z kolei organ odnosząc się do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. stwierdził, iż zawiera on błędy świadczące o niedochowaniu rygorów wynikających z art. 175 ust. 1 u.g.n. W ocenie organu autor operatu błędnie przyjął, że nieruchomość [...] października 1998 r. była przeznaczona pod intensywną zabudowę śródmiejsko-mieszkalno-usługową o dopuszczalnej zabudowie do sześciu kondygnacji nadziemnych. Po drugie zdaniem organu w operacie szacunkowym znajdują się zdania, świadczące o tym, że jego autor zaprzecza sam sobie, twierdząc, iż dokument sporządzono [...] lutego 2015 r. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny. Organ stoi na stanowisku, iż w ww. operacie zbadano rynek nieruchomości wyłącznie w okresie od sierpnia 2013 r. do kwietnia 2014 r., mimo że w myśl ust. 3 pkt 3 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) - Noty Interpretacyjnej nr 1 - pt. "Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości", do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie zaś cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia, czego rzeczoznawca majątkowy A. S. nie dokonał. Organ zauważył również, iż operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A. S. uchybia normom wynikającym z § 56 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez niezawarcie w sporządzonym dokumencie opisu stanu nieruchomości na dzień [...] października 1998 r. Nadto do operatu szacunkowego nie załączono w myśl § 56 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny protokołu z oględzin nieruchomości. W ocenie organu operat uchybiał także art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny w świetle art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez porównanie prawa własności nieruchomości z prawem użytkowania wieczystego, przy jednoczesnym pominięciu § 27 ust. 1 tego rozporządzenia. Kończąc swój wywód Wojewoda zalecił, by Starosta P. rozpoznając sprawę ponownie przeprowadził nowy dowód z opinii biegłego, a przed ustaleniem nowego odszkodowania organ sprawdził, czy nie zawiera on takich uchybień jakie Wojewoda dostrzegł w obecnym operacie.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniósł J. J. działając w imieniu własnym jak również K. L. (dalej skarżący) zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Jednocześnie skarżący wnieśli o wypłatę odszkodowania w kwocie 2.682.800,00 zł, zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie:

1. § 36 ust. 1, 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że przy wycenie wartości nieruchomości należących do skarżących rzeczoznawcy majątkowi winni wziąć do porównania nieruchomości drogowe;

2. art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na odmowie uwzględnienia w ustalanym odszkodowaniu kosztów związanych z nabyciem nieruchomości ekwiwalentnej;

3. art. 6 k.p.a. - zasady praworządności, nakazującej organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa - poprzez przekroczenie kompetencji organu i "wejście w rolę" rzeczoznawcy majątkowego, pomimo braku koniecznej wiedzy specjalistycznej, a także przekroczenie kompetencji organu w zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości;

4. art. 7, 8 i 11 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli i przekonywania - poprzez nieuzasadnione przekroczenie kompetencji organu, niewyjaśnienie podstaw prawnych takiego działania, czynienie ustaleń sprzecznych z dowodami zgromadzonymi w sprawie;

5. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny, nieprawidłowe ustalenie, że przedmiotowe nieruchomości miały przeznaczenie drogowe, błędną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego A. S..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji przypomniał, iż przedmiotem postępowania była ocena legalności decyzji organów w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość nabytą na realizację inwestycji drogowej, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Podał, że niniejsza sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. ,0665 ha i działka nr [...] o pow. 0,0239 ha zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] – w trybie art. 73 ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ustalenia w zakresie wysokości odszkodowania oparte są na operatach szacunkowych rzeczoznawcy majątkowego. Zasady określania wartości nieruchomości zostały zawarte w przepisach art. 149-159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2016, poz. 2147). Sąd I instancji stwierdził, że według powyższych przepisów ustalenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy może być zaś wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po upływie okresu 12 miesięcy, stosownie do ust. 4 art. 156, operat może być wykorzystany dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W klauzuli tej rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu oraz podpisuje ją, zamieszczając daty i swoją pieczęć. Wskazana regulacja podyktowana jest potrzebą wyeliminowania czynników wpływających na dezaktualizację operatu, wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n., w tym chociażby dostępnych rzeczoznawcy danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Dokonując analizy akt sprawy Sąd I instancji stwierdził, że operat szacunkowy dotyczący przedmiotowych nieruchomości został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. w dniu [...] maja 2015 r. a operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę A. S. w dniu [...] lutego 2015 r. Decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. została wydana w terminie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatów, natomiast rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło w dniu [...] lipca 2016 r. - a więc po upływie jednego miesiąca i 11 dni od daty upływu terminu ważności operatu A. S. i po upływie ponad ośmiu miesięcy od daty upływu ważności operatu A. S. - czego organ II instancji nie dostrzegł. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, jako organu merytorycznego w sprawie, zobligowanego z woli ustawodawcy do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być aktualny także na etapie postępowania odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie brak jest potwierdzenia aktualności operatów przez ich autorów. Za potwierdzenie aktualności nie może być, w ocenie Sądu I instancji, uznane pismo rzeczoznawcy A. S. z dnia [...] maja 2016 r., które stanowi jedynie ustosunkowanie się rzeczoznawcy do pytań sformułowanych przez organ II instancji i nie zawiera żadnej informacji czy oświadczenia co do aktualności sporządzonych operatów w zakresie chociażby przyjętych w nich danych o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Ustawodawca dopuścił co prawda posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Wojewoda w toku postępowania odwoławczego nie zwrócił się do rzeczoznawcy A. S. o dokonanie aktualizacji operatu przez naniesienie stosownej klauzuli. Ponadto Sąd I instancji podał, iż Wojewoda nie zwrócił się również do skarżących o przedstawienie takiej klauzuli odnoście złożonego przez nich operatu A. S., którego stan zdrowia mógł ulec poprawie. Ten operat bowiem również stracił aktualność w świetle w/w przepisów.

Z powyższego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że organ II instancji nieprawidłowo uczynił podstawą swoich ustaleń nieaktualne już operaty szacunkowe, które to uchybienie stanowi istotne naruszenie art. 156 ust. 3 u.g.n. i w konsekwencji art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., albowiem nie pozwala rozstrzygnąć, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparte na nich ustalenie odszkodowania, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutów skierowanych przez skarżących wobec ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, które wynikały z operatu i zostały ocenione przez organ administracji, jako podstawa orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ będzie zobowiązany do zwrócenia się do rzeczoznawcy S. o potwierdzenie aktualności operatu a także winien zobowiązać skarżących do przedłożenia takiej klauzuli aktualizacyjnej sporządzonej przez rzeczoznawcę A. S. wobec złożonego przez nich operatu i wówczas w zależności od potwierdzenia bądź nie operatu dokonać ich oceny bądź uchylić decyzję organu I instancji celem powołania rzeczoznawcy w celu sporządzenia aktualnego operatu.

Zdaniem Sądu nie ma podstaw do ustosunkowania się do wskazanych przez Wojewodę zarzutów naruszenia art. 151 ust.1, art. 153 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości z uwagi na fakt, że operaty nie miały klauzuli aktualności.

Z uwagi jednak na dokonanie przez Wojewodę wykładni § 36 rozporządzenia niezależnie od oceny operatu Sąd I instancji wskazał, że nie wszystkie elementy tej wykładni przyjęte przez Wojewodę były zasadne, w szczególności dotyczy to relacji 36 ust. 4 i § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia w kwestii kosztów Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie występowało trzech skarżących (J. J., K. S. i A. L.). J. J. na mocy art. 35 § 1 p.p.s.a był ustanowiony pełnomocnikiem przez obie skarżące. Skarga została wniesiona przez skarżących będących współwłaścicielami tej samej nieruchomości i z tego tytułu a więc z praw do jednej nieruchomości wywodzili swoje uprawnienia do posiadania statusu strony postępowania. W ocenie Sądu, miało więc miejsce współuczestnictwo materialne i tym samym zgodnie z art. 214 § 2 p.p.s.a skargi podlegały jednej opłacie. W przedmiotowej sprawie został uiszczony wpis w wysokości 200 zł przez A. L., zgodnie z zarządzeniem z 26 września 2016 r. (k. 2 i 23 akt) w oparciu o § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości wpisów oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193). Sąd wskazał, że w orzecznictwie istniała rozbieżność w zakresie sposobu obliczania wpisu od skarg w przedmiocie decyzji dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Rozbieżność ta została usunięta w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r. (I OPS 1/16), zgodnie z którą od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podał, że skoro przedmiotem sprawy jest wyłącznie odszkodowanie, to wpisem od skargi należnym w takiej sprawie jest wpis stosunkowy określony w art. 231 p.p.s.a. w zw. z § 1 rozporządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zależny od wartości przedmiotu zaskarżenia. Odnosi się bowiem tylko do sumy pieniężnej, jaką jest kwota odszkodowania, nie zaś także do faktu wywłaszczenia nieruchomości. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem było wyłącznie odszkodowanie za nieruchomość nabytą na realizację inwestycji drogowej, art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie Sądu, należnym wpisem nie był wpis stały w wysokości 200 zł a wpis stosunkowy. Skarżący zakwestionowali wysokość odszkodowania w decyzji, domagali się bowiem wyższej kwoty. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie należnością ustaloną do wypłaty była kwota 70.921,17 zł a nie wysokość odszkodowania wskazana w decyzji (pozostałe wypłacone kwoty były już objęte innymi uchylonymi decyzjami) Sąd uznał, że wartością przedmiotu sprawy jest ww. kwota 70.921,17 zł. Zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wysokości wpisów wpis stosunkowy wynosi 2% tej kwoty (tj. 1418,42 zł) nie mniej niż 1500 zł, co oznacza, że należy wpis wynosi 1500 zł. W przedmiotowej sprawie uiszczona została jedynie kwota 200 zł, to z uwagi na wynik sprawy, zgodnie z art. 200 p.p.s.a Sąd zasądził tą kwotę od organu solidarnie na rzecz skarżących w pkt 3 wyroku. Pozostały brakujący wpis w kwocie 1300 zł nakazał ściągnąć od organu na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) na podstawie art. 200 w zw. z art. 223 § 2 p.p.s.a., jak w pkt 4 wyroku. Z uwagi na fakt, że do kosztów oprócz wpisu zalicza się również wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika - adwokata liczone od wartości przedmiotu sprawy, a w niniejszej sprawie skarżący J.J. był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz.U. 2015.1800), w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 12 października 2016 r.), wskazujących, że dotychczasowe kwoty znajdują zastosowanie do spraw, w których skarga została wniesiona w okresie od [...] stycznia do [...] października 2016 r., zasądził od organu na rzecz skarżącego J. kwotę 4800 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w świetle art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wobec treści art. 156 ust. 3 i 4 i art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, dalej: "u.g.n.") z uwzględnieniem § 3 ust. 1 i § 56 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r, Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że:

A) nie jest dopuszczalne wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, jeżeli pozyskane przez organ I instancji jako dowody w sprawie operaty szacunkowe zawierają dyskwalifikujące je wady, jeżeli nie pozyska się uprzednio ich klauzul aktualności;

B) prowadząc postępowanie odwoławcze o znaku [...], Wojewoda [...] wykorzystał operaty szacunkowe z [...] lutego 2015 r. i z [...] maja 2015 r. do celu, dla którego zostały stworzone;

C) przed dokonaniem negatywnej oceny operatu szacunkowego, której skutkiem będzie konstatacja organu II instancji, że konieczne jest wykonanie nowego operatu szacunkowego przez organ I instancji, jak również kontroperatu złożonego przez stronę, konieczne jest każdorazowe pozyskiwanie ich klauzul aktualności, mimo że nie ma to wpływu na wynik sprawy;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., zakładając, że w istocie Wojewoda [...] naruszył przepisy postępowania lub prawo materialne w sposób przedstawiony przez Sąd I instancji, poprzez:

A) niezbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie poprzez nierozpoznanie skargi w pełni i tym samym nieodniesienie się do argumentacji organu odwoławczego, wskazującego na wadliwość operatu szacunkowego z [...] maja 2015 r. rzeczoznawcy majątkowego A. S., wskutek której to wadliwości nie było zasadne występowanie o jego klauzulę aktualności, ponieważ konieczne jest sporządzenie nowego, poprawnego operatu szacunkowego;

B) uchylenie decyzji kasatoryjnej z [...] lipca 2016 r., znak [...], mimo że popełnione uchybienia nie miały wpływu na wynik postępowania;

III. art. 223 § 2 w zw. z art. 205 § 1 i art. 231 p.p.s.a. w świetle § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, dalej: "rozporządzenie w sprawie wysokości wpisu"), poprzez ich niezasadne zastosowanie, stanowiące konsekwencję wadliwego osądu, że skarga na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., znak [...], podlegała opłacie wpisem stosunkowym i nakazanie ściągnięcia od organu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 1300,00 złotych tytułem nieuiszczonego należnie solidarnie wpisu od skarżących, w sytuacji, gdy skarżący uiścili prawem wymagany wpis stały w wysokości 200,00 złotych od skargi za przedmiotową decyzję;

IV. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie opłat") w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1668), poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, stanowiące konsekwencję wadliwego osądu, że skarga na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., znak [...], podlegała opłacie wpisem stosunkowym, bowiem przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna w kwocie 70.921,17 złotych " i do niezbędnych kosztów poniesionych przez skarżącego J. J. zalicza się wynagrodzenie dla profesjonalnego pełnomocnika wyliczone w oparciu o stawki stosunkowe, chociaż przedmiotem zaskarżenia była decyzja kasatoryjna;

które to naruszenia - określone w punktach IV i V - spowodowały: 1) odstąpienie od zastosowania art. 205 § 2 wzw. z art. 231 p.p.s.a. w świetle § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie opłat i zasądzenia od organu na rzecz Jędrzeja Janickiego kwoty 480,00 złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego; 2) niezasadne zastosowanie art. 223 § 2 w zw. z art. 230 § 1 p.p.s.a. w świetle § 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wpisu i nakazanie ściągnięcia od organu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 1300,00 złotych tytułem nieuiszczonego należnie solidarnie wpisu od skarżących.

V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i 4 i art. 7 u.g.n. w świetle art. 134 ust. 1 u.g.n. i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że dochodzi do wykorzystania nieaktualnego operatu szacunkowego dla celu, dla którego został ów dokument sporządzony, w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ustalił na podstawie takiego dowodu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej, co przyznał wprost w uzasadnieniu decyzji, lecz wydał rozstrzygnięcie kasatoryjne.

Skarżący kasacyjnie wskazał, iż nie ma wątpliwości co do tego, że art. 156 ust. 3 u.g.n., przewidujący niemożność wykorzystania operatu szacunkowego, który stracił swoją aktualność w toku postępowania, dotyczy także organu odwoławczego. Podkreślił, że wydane w odniesieniu do takiego stwierdzenia wyroki sądów administracyjnych pojawią się wówczas, gdy organ wyższego stopnia pozytywnie - za organem I instancji - ocenił określony operat szacunkowy i wydał na jego podstawie rozstrzygnięcie np. w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przedstawiony w zaskarżonym wyroku WSA w Poznaniu pogląd, iż nie jest możliwa nawet negatywna ocena operatu szacunkowego - na etapie postępowania odwoławczego - i skierowanie z tego powodu sprawy do ponownego rozpoznania, jeżeli nie pozyska się najpierw jego klauzuli aktualności, jest nieuprawniony w świetle art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a zwłaszcza art. 12 k.p.a. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie niezrozumiałe jest pozyskiwanie przez organ klauzuli aktualności dla dowodu, co do którego wie już, że nie jest on dokumentem wiarygodnym w świetle art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęcie poglądu WSA w Poznaniu prowadziłoby do rezultatu, że nie doszłoby do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 7 i 8 k.p.a, ponieważ nie zostałoby wyeksponowane - na etapie postępowania odwoławczego, gdy jest to w rzeczywistości możliwe - co należy w sprawie poprawić, aby możliwe było jej prawidłowe zakończenie.

Wojewoda [...] stwierdził, iż w realiach niniejszej sprawy świadomie odstąpił od pozyskania klauzul aktualności znajdujących się w aktach sprawy operatów szacunkowych z: [...] lutego 2015 r. (kontroperatu) i z [...] maja 2015 r., ponieważ w obu dokumentach dostrzegł dyskwalifikujące je wady a w uzasadnieniu decyzji wprost napisał, że "nie ustalił, jaka jest wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, na potrzeby niniejszego postępowania odszkodowawczego, a jedynie przytoczył, co stwierdzili poszczególni rzeczoznawcy, gdyż nie ma w ocenie organu odwoławczego w aktach sprawy wiarygodnego w świetle art. 80 k.p.a. dowodu na tę okoliczność".

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że gdyby przyjąć że było naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy analizowane operaty szacunkowe były nieaktualne, Sąd I instancji nie wykazał, że mogło to mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, natomiast ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. mówi o istotnym możliwym wpływie na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie ma wątpliwości, że wynik sprawy - gdyby wyrok Sądu I instancji, jako niezaskarżony uprawomocniłby się - nie zmieniłby się. Organ II instancji wyda analogiczną decyzję, po uzyskaniu klauzuli aktualności, co rozstrzygnięcie z [...] lipca 2016 r.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, WSA w Poznaniu przeprowadził wadliwą wykładnię art. 154 ust. 3 i 4 u.g.n., gdyż odstąpił od ustalenia czym jest "wykorzystanie operatu szacunkowego dla celu, dla którego został sporządzony".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja ustala jakąkolwiek należność pieniężną. W efekcie niesłusznie stwierdzono, że skarga powinna podlegać wpisowi stosunkowemu i zastosowano art. 223 § 2 p.p.s.a. obligując Wojewodę [...] do uiszczenia kwoty 1.300,00 złotych na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W efekcie wadliwego zrozumienia art. 231 p.p.s.a. i sensu uchwały NSA z 3 października 2016 r., sygn. akt I OPS 1/16, zasądzono od organu na rzecz J. J. koszty zastępstwa procesowego pomijając treść § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie opłat. Prawidłowe rozstrzygnięcie o kosztach postępowaniu poniesionych przed Sądem I instancji, przyjmując że punkt 1 wyroku z 15 grudnia 2016 r., ostanie się w obrocie prawnym, powinno obejmować: zasądzenie kwoty 200,00 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi na rzecz, zasądzenie kwoty 480,00 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna jedynie częściowo w zakresie kosztów postępowania. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji faktycznej w oparciu o stanowisko zawarte w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r. (I OPS 1/16) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie analiza powołanej wyżej uchwały prowadzi do wniosku, że celem jej podjęcia było usunięcie wątpliwości, co do tego jakiemu wpisowi podlegać mają skargi na decyzje ustalające wysokość odszkodowania, a zatem takie orzeczenia, które powodują obowiązek wypłaty odszkodowania. W przypadku zaś decyzji kasatoryjnej należy pobrać wpis stały od skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy zapatrywanie organu, że powołana wyżej uchwała dotyczyła kwestii ustalania wysokości wpisu w przypadku od odrębnej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania i przyjęto w niej, że w takich sprawach pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 p.p.s.a.

Zauważyć należy, że na podstawie regulacji zawartych w art. 215-217 i art. 230-231 p.p.s.a. można wyróżnić dwie kategorie spraw. Pierwszą, w której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, oraz drugą, w której przedmiotu zaskarżenia nie da się określić w postaci należności pieniężnej. W ujęciu art. 231 p.p.s.a przez sprawy, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne należy rozumieć te sprawy, w których przedmiotem zaskarżenia jest kontrola legalności aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., kreujących określoną należność pieniężną, bądź stwierdzających jej istnienie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 2039/06 – ONSAiWSA 2008/5/80).

Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, w takiej sytuacji nie można przyjąć, iż w sprawie istnieje przedmiot zaskarżenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2017 r., sygn akt II FZ 501/1). Uchylenie decyzji organu I instancji ustalającej odszkodowanie i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania konstytuuje jedynie pośredni związek decyzji odwoławczej z należnością pieniężną, uniemożliwiający uznanie takiej należności za przedmiot zaskarżenia, o którym mowa w art. 231 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I FZ 43/16). Wobec powyższego należny wpis od skargi miał charakter stały.

Mając na względzie powyższe rozważania wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu został uchylony w punktach 2 i 4. W miejsce zasądzonej od organu na rzecz J. J. kwoty 4800 zł zasądzono kwotę 480 zł. Rozstrzygniecie to oparto o treść art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668).

Z uwagi na fakt, iż w sprawie należało pobrać wpis stały koniecznym stało się uchylenie punktu 4 zaskarżonego wyroku nakazującego ściągnięcie od organu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 1300 zł tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego przez skarżących, albowiem wpis stały został w sprawie uiszczony.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi zauważyć należy, że sprowadzają się one do kwestii, czy organ odwoławczy był uprawniony do orzekania na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego, w sytuacji kiedy wydał decyzję uchylającą decyzję organu I instancji z powodu wad operatu szacunkowego, a co za tym idzie nie ustalił w jego oparciu wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) "operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154."

Zgodnie zaś z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W myśl zaś art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami "operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154."

Potwierdzenie operatu szacunkowego nie jest czynnością automatyczną. Skierowanie operatu przez organ do jego potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego nie jest tożsame z jego potwierdzeniem przez osobę uprawnioną do jego sporządzenia. Zmiana warunków prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co do zasady prowadzą do odmowy jego potwierdzenia. Wśród okoliczności, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyliczyć należy między innymi dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych.

W takiej sytuacji nie można przyjąć, że w przypadku zwrócenia się organu odwoławczego o potwierdzenie operatu szacunkowego skutkowałoby to umieszczeniem stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę.

Nie można bowiem wykluczyć, że np. w obrocie prawnym pojawiłaby się odpowiednia ilość transakcji drogowych pozwalających na dokonanie wyceny nieruchomości w ich oparciu. Między innymi okoliczność ta została zakwestionowana przez organ odwoławczy. Sytuacja taka powinna wówczas skutkować, zgodnie z art. 156 ust. 4 w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami odmową potwierdzenia operatu szacunkowego. Wówczas operat ten nie mógłby stanowić podstawy rozstrzygnięcia przez organ.

Powyższe okoliczności jak i literalne brzmienie art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawiają za tym, że operat może być wykorzystany jedynie w okresie 12 miesięcy od jego sporządzenia. Dalsze procedowanie przez organ w oparciu o powyższy dokument może odbywać się jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego i to w okresie kolejnych 12 miesięcy od jego potwierdzenia, pod warunkiem, że nie doszło do zmiany uwarunkowań prawnych lub istotnej zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Sama treść powołanego wyżej przepisu wskazuje, że możliwość wykorzystania operatu jest ograniczona czasowo, a brak potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego uniemożliwia opieranie przez organ rozstrzygnięć na jego podstawie. Przy czym jak wyjaśniono powyższej brak potwierdzenia aktualności operatu ma znaczenie nie tylko w przypadku rozstrzygnięcia organu dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania, ale także w przypadku uchylenia decyzji, albowiem nie można automatycznie przyjąć, iż operat taki zostałby potwierdzony, albowiem nie można wykluczyć, że doszłoby np. do zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podzielić więc należy, zapatrywanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie brak potwierdzenia operatu szacunkowego uniemożliwił organowi wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o jego treść. W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 2 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i 4 i art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. i art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec takiego stanowiska brak było podstaw do ustosunkowywania się przez Sąd I instancji do wartości dowodowej operatu szacunkowego, skoro z uwagi na brak potwierdzenia jego aktualności nie powinien on być wykorzystywany przez organ odwoławczy. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. pozbawiony jest uzasadnionych podstaw.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna w tym zakresie została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej o kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.