Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1111/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 342/17 w sprawie ze skargi W. B. na bezczynność [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz W. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 342/17, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. B. na bezczynność [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązano [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zasądzając od [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, natomiast oddalając skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny.

Wyrok ten zapadł w postępowaniu zainicjowanym skargą W. B. (dalej "skarżący"), w której zarzucił on, że adresat jego wniosku, [...], nie załatwił wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czym naruszył art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej), poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa do informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zainteresowany otrzymał odpowiedź w ustawowym terminie, a żądane materiały zostały przekazane do Prokuratury Okręgowej w [...] w związku z toczącym się postępowaniem karnym w sprawie śmierci I. S. W tym zakresie podmiotem, który posiada dokumenty jest prokuratura, a w sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania karnego.

Sąd I instancji ustalił, na podstawie przedstawionych wraz ze skargą materiałów, że skarżący w dniu [...] maja 2017 r. drogą elektroniczną zwrócił się o udostępnienie kopii raportów Biura Spraw Wewnętrznych i Policyjnego Biura Kontroli, sporządzonych w czerwcu 2016 r. w związku ze śmiercią I. S. w Komisariacie [...]. W swoim emailu stwierdził, że na te raporty powoływał się [...] J. Z. podczas posiedzenia sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych w dniu [...] czerwca 2016 r., a także podczas wypowiedzi w dniu [...] czerwca 2016 r. w TVN24: stwierdzając "znam ustalenia naszej kontroli oczywiście, ale, nawet podwójnej kontroli ponieważ jedna kontrola była przeprowadzona przez Departament Kontroli, czy też Biuro Policyjnej Kontroli, a druga przez BSW".

W tym samym dniu wnioskodawca uzyskał email zawierający odpowiedź Rzecznika [...], w której zaproponowano wnioskodawcy zwrócenie się z pytaniami do MSWiA, skoro z treści wniosku wynika, że na te raporty powoływał się Sekretarz MSWiA.

W dniu [...] maja 2017 r. skarżący ponowił swoje pytanie, kierując pismo drogą elektroniczną do Rzecznika [...], stwierdzając przy tym, że mimo upływu 6 dni od zapytania nie uzyskał dotąd odpowiedzi.

W dniu [...] czerwca 2017 r. Rzecznik [...] udzielił W. B. odpowiedzi o następującej treści: "Uprzejmie informujemy, że obecnie - w opisanej sprawie prowadzone jest postępowanie przygotowawcze przez Prokuraturę Okręgową [...]. Na etapie postępowania przygotowawczego wszelkie dokumenty i informacje dot. śledztwa może przekazać wyłącznie prokurator (art. 156 Kodeksu postępowania karnego). Jednocześnie informujemy, że otrzymaliśmy kilka niemal identycznych pytań od różnych osób z TVN-u, wobec czego zwracamy się z uprzejmą prośbą, aby w przyszłości, w celu usprawnienia przepływu informacji, pytania były nie powielane przez różne osoby z TVN, a skoordynowane."

Zdaniem organu, udzielona wnioskodawcy odpowiedź w tym zakresie, była wystarczająca.

Sąd I instancji uznał skargę za skuteczną i orzekł na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej "P.p.s.a.". stwierdzając, że żądana informacja w postaci udostępnienie kopii raportów Biura Spraw Wewnętrznych i Policyjnego Biura Kontroli sporządzonych w czerwcu 2016 r. w związku ze śmiercią I. S. w Komisariacie [...], stanowi informację publiczną, co wynika wprost z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi u.d.i.p. statuującego, że informacją publiczną jest dokumentacja z przebiegu i efektów kontroli. Adresat wniosku, [...], należy natomiast do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania żądanej informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 tej u.d.i.p.

Sąd przedstawił interpretację pojęcia "bezczynności" adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej odwołując się do stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów literatury przedmiotu. Wskazał, że bezczynność organu w zakresie udostępniania informacji publicznej może przejawiać się tym, że organ odpowiada na wniosek twierdząc, że informacji nie posiada jednak nie podaje tego przyczyny. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. Powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Odmowa udzielenia informacji publicznej będzie uzyska ją od adresata wniosku bez podania jakiekolwiek uzasadnienia lub podstawy prawnej, a także gdy odpowiedź na wniosek jest lakoniczna i trudno z niej wyczytać, że zobowiązany rzeczywiście nie ma informacji. W takim przypadku nie istniałyby podstawy do oddalenia skargi na bezczynność

W świetle powyższych uwag Sąd I instancji przeszedł do oceny udzielonej skarżącemu odpowiedzi i uznał ją za wymijającą i lakoniczną, gdyż skarżący został poinformowany podpisanym w sposób bezosobowy mailem "Sekretariat Rzecznika Prasowego [...]" tylko o tym, że w interesującej go sprawie jest prowadzone postępowanie karne przez wskazaną jednostkę prokuratury oraz o tym, że na etapie postępowania przygotowawczego wszelkie informacje na temat śledztwa może przekazać prokurator. W odpowiedzi tej nie odniesiono się do wniosku skarżącego, który jako dziennikarz, na podstawie art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5 poz. 24 ze zm.) ma prawo do wystąpienia o udzielnie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądnie skarżącego obejmuje dokumenty stanowiące zakończenie dwóch kontroli prowadzonych przez Biuro Spraw Wewnętrznych oraz Biuro Kontroli, w związku z określonym zdarzeniem.

Sąd wskazał, że brak przekonywującego uzasadnienia w udzielonej odpowiedzi jest sprzeczne z zasadą przekonywania statuowaną w art. 8 § 1 K.p.a. Wynika z niej jedynie, że toczy się postępowanie karne w określonej sprawie. Organ nie określił, czy i kiedy żądane informacje zostały przekazane do Prokuratury Okręgowej [...] oraz czy nadal znajdują się w jego posiadaniu. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdyby żądane dokumenty nie zostały przekazane do jednostki prokuratury, to skoro nie znalazły się one w aktach postępowania – [...] byłby zobowiązany je udostępnić

Oceniając czy stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa Sąd wskazał, że zachowanie organu nie wynikło z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o czym świadczy fakt natychmiastowego udzielenia odpowiedzi na wniosek, lecz z błędnego przyjęcia, że udzielona odpowiedź jest wystarczająca. Zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób. Z tych też przyczyn wniosek o wymierzenie organowi grzywny został oddalony.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika organu, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw kasacyjnych przedstawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano:

1) art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2016 r. poz. 1764, ze zm.) – dalej "u.d.i.p"., poprzez błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna", polegającą na przyjęciu, że raporty z kontroli Biura Spraw Wewnętrznych i Biura Kontroli Komendy Głównej Policji dotyczące śmierci I. S. w Komisariacie [...] dotyczą spraw publicznych, podczas gdy dokumenty te zostały wytworzone w indywidualnej sprawie konkretnego poszkodowanego, w odniesieniu do której to sprawy prowadzone jest postępowanie karne w celu wyjaśnienia okoliczności zdarzenia, a w konsekwencji niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego o ograniczeniu prawa do informacji publicznej,

2) art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że organ Policji pozostaje w bezczynności, bowiem odpowiedź organu na wniosek skarżącego jest lakoniczna i nie zawiera przekonującego uzasadnienia, co stanowi naruszenie art. 8, 9 i 11 K.p.a., podczas gdy organ Policji udzielił informacji dotyczącej braku możliwości udostępnienia żądanych raportów ze względu na brzmienie art. 156 K.p.a., a te przepisy w sprawach o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania;

Przedstawiając uchybienia procesowe, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziły do wadliwej kontroli działalności organu administracji, wskazano:

1) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez uznanie, że [...] pozostaje w bezczynności co do wniosku skarżącego dotyczącego udostępnienia raportów z kontroli, a co za tym idzie zobowiązanie [...] do rozpoznania wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, podczas gdy [...] nie pozostaje w bezczynności albowiem żądane przez skarżącego dokumenty nie mogą być udostępnione ze względu na toczące się postępowanie karne, którego gospodarzem jest inny organ tj. Prokuratura Okręgowa w [...], o czym wnioskodawca został poinformowany;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., polegające na wadliwej ocenie stanu faktycznego sprawy i błędnym przyjęciu, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez Sąd I instancji przepisów art. 20a ust. 1 i art. 20b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2017 r. poz. 2067, ze zm.), podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 61 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że prawo do uzyskiwania informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, a także ze względu na konieczność zachowania ochrony, o której mowa w art. 20 a ust. 1 i art. 20b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji pojęcia "informacja publiczna", przyjmując, że raporty z kontroli Biura Spraw Wewnętrznych i Biura Kontroli Komendy Głównej Policji w sprawie śmierci I. S. w Komisariacie [...] dotyczą spraw publicznych, podczas gdy dokumenty te zostały wytworzone w indywidualnej sprawie dotyczącej konkretnego poszkodowanego, w odniesieniu do której to sprawy prowadzone jest postępowanie karne w celu wyjaśnienia okoliczności zdarzenia. Do tego uchybienia doszło w związku z pominięciem łącznej analizy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o Policji, które to przepisy realizują wymagania wynikające z Konstytucji RP, gwarantującej prawo dostępu do informacji publicznych oraz ograniczenie tegoż prawa.

[...] stwierdził, że charakter informacji publicznej posiada dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających , o czym mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit a tiret drugie, natomiast ustawa o Policji określa, w jakich przypadkach informacja o formach, zasadach organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może być udostępniania, oraz w jaki sposób może być taka informacja udostępniona (art. 20b ustawy). Zatem dokumenty w postaci raportów kontroli będą niewątpliwie dokumentami urzędowymi o charakterze "dokumentacji przebiegu i efektów kontroli" w rozumieniu art. 6 ust. pkt.4 lit a tiret drugie, lecz jednocześnie będą również zawierać informacje o charakterze "informacji o prowadzonych czynnościach policyjnych", o których mowa w art. 63 ust. 3 Konstytucji RP. Do tego typu informacji dostęp został ograniczony ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, a także ze względu na konieczność zachowania ochrony, o której mowa w art. 20a ust. 1 i art. 20b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Zgodnie z tymi regulacjami Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów, a udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności. W takim przypadku udzielenie informacji następuje w trybie określonym w art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra (Dz. U. poz. 491 ze zm.). Z uwagi na tajny charakter czynności operacyjno-rozpoznawczych Policja nie udziela co do zasady informacji dotyczących szczegółów związanych z ich przeprowadzeniem - ma to na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa uczestniczących w nich osób oraz osiągnięcie efektów samych czynności. Utrzymanie w tajemnicy danych dotyczących szczegółowych form, zasad i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także prowadzonych czynności oraz stosowanych środków i metod ich realizacji daje bowiem większe prawdopodobieństwo wykrycia danego przejawu przestępczości i skuteczne jej zwalczanie oraz przeciwdziałanie. W protokołach z kontroli zawarte są nie tylko dane dotyczące czynności policyjnych lub samych funkcjonariuszy Policji ale przede wszystkim osób pokrzywdzonych, które to dane podlegają szczególnej ochronie, a art. 5 ust. 2 u.d.i.p. określa, które informacje mogą lub muszą być objęte klauzulą ograniczenia w ich udostępnieniu, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej (ochrona danych osobowych).

Skarżący kasacyjnie wskazał także na art.1 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, a który został pominięty przez Sąd I instancji. Takimi przepisami są przepisy kodeksu postępowania karnego, w szczególności art. 156 § 1 K.p.k. określający zasady dostępu do akt w sytuacji jaka ma miejsce w sprawie, bowiem objętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie tej prowadzone jest postępowanie karne przez Prokuraturę Okręgową w [...]. Raporty z kontroli, o których mowa we wniosku zostały włączone do akt sprawy karnej. Z tą też chwilą udostępnienie akt sprawy może nastąpić stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym, a za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Skarżący został bezzwłocznie poinformowany o tym, że toczy się postępowanie przygotowawcze przed Prokuraturą i wszelkie dokumenty oraz informacje dotyczące sprawy mogą być udostępnione przez Prokuratora.

Z przedstawionych przyczyn organ zakwestionował stanowisko Sądu I instancji co do tego, że pozostawał w zwłoce. Zakwestionował nadto, by można było przypisać mu uchybienie obowiązkom wynikającym z art. 8, 9 i 11 K.p.a., gdyż przepisy te mają zastosowanie do załatwienia wniosków o udostępnianie informacji publicznych jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie Komendant stwierdził, że informacja o niemożliwości udostępnienia żądanej informacji nie musi zawierać uzasadnienia, z jakiego powodu organ Policji nie posiada żądanych informacji. Obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej, która jest aktem lex specialis wobec K.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie pozostawał on w bezczynności udzielając wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek. Wskazał, że żądane dokumenty zostały przekazane do Prokuratury Okręgowej w [...], która prowadzi w sprawie postępowanie karne. Oznacza to, że organ Policji nie miał możliwości ich udostępnienia i nie miał obowiązku szczegółowego uzasadniania z jakiego powodu żądanych dokumentów nie posiada.

Zauważono dodatkowo, że nie kwestionuje się prawa wnioskodawcy jako dziennikarza do uzyskania informacji publicznej, jednakże prawo to nie jest nieograniczone. Dziennikarz może to prawo realizować na podstawie art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U z 1984 r. Nr 5, poz. 24, ze zm.), z którego wynika, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że prawo dziennikarza do dostępu do informacji publicznej kształtuje się identycznie jak prawo każdego innego podmiotu mieszczącego się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, co prowadzi do wniosku, że udostępnienie jakiejkolwiek informacji publicznej w pierwszej kolejności powinno następować na zasadach i warunkach określonych w tej ustawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, kwestionując stanowisko zajęte przez organ co do tego, że wnioskowana informacja nie dotyczy spraw publicznych, gdyż została wytworzona w indywidualnej sprawie.

Zaprzeczając takiemu poglądowi, skarżący podniósł, że wnioskowana przez niego informacja dotyczy sfery faktów i ma charakter publiczny. Wytworzona bowiem została w toku i w celu realizacji zadań publicznych. Powołując się na § 30 Zarządzenia nr 2 [...] z dnia 1 kwietnia 2016 r. w sprawie regulaminu Komendy Głównej Policji (Dz.Urz.KGP.2016.13 z dnia 2016.04.04) skarżący wskazał na cel, w jakim Biuro Kontroli Komendy Głównej Policji przeprowadza kontrole działań policji. Stwierdził, że przedmiot takiej właśnie kontroli, która miała miejsce w sprawie ma na celu przede wszystkim efektywną weryfikację działalności podmiotu publicznego w sferze prawidłowego wykonywania zadań publicznych. Błędne jest zatem przyjęcie przez organ, że wnioskowane dokumenty wytworzone zostały w indywidualnej sprawie, dotyczącej bezpośrednio konkretnego poszkodowanego w oderwaniu od spraw publicznych. Ze statusu Biura Spraw Wewnętrznych Policji będącego zgodnie z art. 5b ust. l ustawy o Policji jednostką organizacyjną Policji służby spraw wewnętrznych wynika, że kontrole takie mają charakter zadań publicznych, gdyż Biuro realizuje na obszarze całego kraju zadania w zakresie rozpoznawania, zapobiegania i zwalczania przestępczości popełnianej przez policjantów i pracowników.

Skarżący nie zgodził także z sugerowaną podstawą wyłączenia wnioskowanej informacji publicznej z udostępnienia na mocy art. 63 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 20 a ust. 1 i art. 20 b ustawy o Policji. Uznał, że w interesie publicznym jest, aby osoby wykonujące te fundamentalne dla społeczeństwa zadania, realizowały je zgodnie z prawem, stosownie do wymagań określonych przepisami. Odmowa udostępnienia wnioskowanych treści pozbawia tym samym dostępu do konstytucyjnie zagwarantowanych mechanizmów sprawowania społecznej kontroli.

Odnosząc się do twierdzeń organu o włączeniu do akt prokuratorskich dokumentów stanowiących przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przyznaje prawo dostępu do konkretnego dokumentu, nie zaś dostępu do całości akt prokuratorskich, gdyż informację publiczną stanowi indywidualnie oznaczony dokument.

Podniósł też, że organ, który wytworzył informację publiczną lub jest w jej posiadaniu, ma obowiązek jej udostępnienia wnioskodawcy bez względu na to, czy ma on interes prawny lub faktyczny do jej otrzymania. Uzyskana odpowiedź na wniosek nie pozwala stwierdzić, czy organ jest faktycznie dysponentem informacji czy też nie. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że jest to odpowiedź niejednoznaczna, wymijająca i lakoniczna oraz, że nie wynika z niej, jak już wcześniej wskazano, iż organ nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a..

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych ma istotne znaczenie dla wyznaczenia obszaru w jakim przebiegać będzie kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego. To sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej określają zakres kognicji tego Sądu i determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd odwoławczy, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Sądowi I instancji zarzucono uchybienia zarówno procesowe jak i prawnomaterialne, a ponieważ konstrukcja zarzutów procesowych wskazuje, że nie odnoszą się one do ustaleń stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się w pierwszej kolejności do zarzutów przedstawionych w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Pierwsze uchybienie przypisywane Sądowi I instancji przedstawione zostało jako błędna wykładnia pojęcia "informacja publiczna", użytego w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2016 r. poz. 1764, ze zm.) – dalej "u.d.i.p" i w konsekwencji tego niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 5 ust. 2 u.d.i.p..

Błędna wykładnia dokonana przez Sąd polegać miała na "uznaniu raportów z kontroli Biura Spraw Wewnętrznych i Biura Kontroli Komendy Głównej Policji dotyczących śmierci I. S. w Komisariacie [...] jako dotyczących spraw publicznych". Zdaniem skarżącego kasacyjnie raporty te zostały wytworzone w indywidualnej sprawie konkretnego poszkodowanego, w odniesieniu do której to sprawy prowadzone jest postępowanie karne.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że opisany zarzut przede wszystkim nie pozwala zakwalifikować go jako zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną interpretację pojęcia "informacja publiczna" lecz co najwyżej na niewłaściwe zastosowanie tego pojęcia do stanu faktycznego sprawy.

Po wtóre, zarzut ten zawiera wewnętrzną sprzeczność. Jeśli Sąd I instancji błędnie uznać miał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, mimo że nią nie jest, to wskazanie, że powinien był zastosować przepisy dotyczące ograniczenia dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu do sprawy nie objętej regulacją tej ustawy, wydaje całkowicie nieuzasadnione.

Po trzecie, nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za z jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wnika, że skarżący kasacyjnie przyznaje wnioskowanej informacji walor informacji publicznej. Stwierdza bowiem, że "dokumenty w postaci raportów kontroli będą niewątpliwie dokumentami urzędowymi o charakterze dokumentacji przebiegu i efektów kontroli w rozumieniu art. 6 ust. pkt.4 lit a tiret drugi". Z drugiej jednak strony wskazuje, że raporty te nie dotyczyły sprawy publicznej przy jednoczesnym wskazaniu, że "w protokołach z kontroli zawarte są nie tylko dane dotyczące czynności policyjnych lub samych funkcjonariuszy Policji ale przede wszystkim osób pokrzywdzonych, które to dane podlegają szczególnej ochronie, a art. 5 ust. 2 u.d.i.p. określa, które informacje mogą lub muszą być objęte klauzulą ograniczenia w ich udostępnieniu, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej (ochrona danych osobowych)".

Uzasadnienie skargi kasacyjnej sugeruje, że jej autor wydaje się nie zauważać różnicy w odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na konieczność ochrony określonych danych, od sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że w momencie otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to do skarżącego kasacyjnie należy dokonanie oceny, czy wniosek ten w istocie dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to czy żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Jeśli okoliczności te zachodzą, w takim przypadku adresat wniosku zobowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Rozstrzygnięcie to przybiera formę decyzji administracyjnej.

W przypadku, gdyby informacje, o których udostępnienie zwrócił się wnioskodawca, dotyczyły kwestii objętych ochroną wynikającą z treści art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., to obowiązkiem skarżącego było wydać stosowną decyzję względnie udzielić informacji zanonimizowanej w zakresie treści wrażliwych. W postepowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy pod kątem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Przechodząc do analizy kolejnego z zarzutów dotyczących uchybień z zakresu prawa materialnego, a to zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., gdyż zdaniem skarżącego kasacyjnie na otrzymany wniosek została udzielona odpowiedź, a adresat wniosku nie ma obowiązku uzasadniania swego stanowiska., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na samym początku obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej, ugruntowała się teza, że gdy organ administracyjny odmawia udostępnienia informacji publicznej bowiem jej nie posiada, nie wydaje decyzji administracyjnej, ale informuje jedynie podmiot uprawniony pismem M. Jaśkowska: Dostęp do informacji publicznych (zagadnienia wybrane), Warszawa, październik 2002 r., str. 32). Jednak, aby można było uznać, że przedmiot zobowiązany nie pozostaje w bezczynności przy twierdzeniu, że nie posiada żądanej informacji uznano za konieczne uwiarygodnienie takiego twierdzenia (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09 czy z 27 marca 2012 sygn. akt I OSK 156/12, CBOSA).

Uznanie za trafne stanowiska skarżącego kasacyjnie, że odpowiedź o braku posiadania wnioskowanej informacji nie wymaga podania tego przyczyn, prowadziłoby do tego, że wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony jakiejkolwiek ochrony. Samo udzielenie odpowiedzi usuwałoby stan bezczynności natomiast wiarygodność udzielonej informacji nie podlegałaby jakiejkolwiek ocenie.

Uzasadnienie przyczyny braku posiadania wnioskowanej informacji spełnia także ważną rolę dla sądu administracyjnego kontrolującego stan bezczynności, gdyż sąd ten zobowiązany jest do oceny, biorąc pod uwagę kompetencje podmiotu zobowiązanego, czy jako wiarygodne potraktować można zaprezentowane stanowisko.

Jak wynika z przesłanej wnioskodawcy odpowiedzi, brak jest tam nawet informacji czy wnioskowane raporty były w posiadaniu [...]. Trafnie zatem wskazuje Sąd I instancji, że powiadomienie wnioskodawcy o braku możliwości przekazania wnioskowanej informacji winno zawierać informację dlaczego organ tego nie czyni oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy z uwzględnienie zasady przekonywania.

Przyznać można, że przepisy procedury administracyjnej znajdują zastosowanie jedynie w sytuacjach wyraźnie wskazanych w przepisach u.d.i.p, a więc w przypadku wydawania decyzji administracyjnej. Jednak wskazanie przez Sąd I instancji na obowiązek adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikający z zasady przekonywania, należy rozumieć szerzej, jako obowiązek przestrzegania zasad dobrej administracji.

W polskim porządku prawnym prawo do dobrej administracji nie zostało wyrażone ani w akcie o randze ustawowej ani też expressis verbis w ramach najwyższego aktu prawnego w państwie, jakim jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Ma raczej charakter sui generis soft law. Wywodzić go można na podstawie fundamentalnej zasady praworządności. Ta zasada ma oparcie konstytucyjne i jest ściśle związana z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Dokonując oceny zarzutów o charakterze procesowym Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji nie stosował i nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Przy dokonywaniu kontroli działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z punktu widzenia jego bezczynności, przepis ten nie znajduje zastosowania.

Zarzut ten ponadto skonstruowany został poprzez odwołanie się do przepisu mającego charakter wynikowy w związku z przepisem o charakterze ustrojowym. Przypomnieć należy, że art. 149 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu (podobnie jak np. samego art. 151 P.p.s.a.) jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpoznania sprawy. W przypadku, gdy z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził bezczynność organu w załatwieniu sprawy i uwzględnił skargę, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a., gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

Naruszenie wymienionego przepisu jest następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. nie powołano

Z kolei przepis art. 3 P.p.s.a., w swojej całości (a więc i jego pkt 8) w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1648/16 publ. CBOSA i przywołane w nim wyroki NSA) określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jego jednostek redakcyjnych nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 pkt 8 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. W realiach sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd ten uchylił się od obowiązku wykonania kontroli.

Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, a dotyczącej art.1 ust. 2 u.d.i.p., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza przede wszystkim, że wobec braku sformułowania konkretnego zarzutu, który poddawałby się kontroli, weryfikacja trafność wywodów skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Jeszcze raz przypomnieć tu trzeba, że w przypadku skargi na bezczynność nie jest rolą Sądu wybór rozwiązania, zgodnie z którym nastąpić ma załatwienie sprawy. To rolą adresata wniosku jest wybór jednego z możliwych rozwiązań, których przykładowy katalog przedstawiony został we wcześniejszych rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Umknęło przy tym skarżącemu kasacyjnie, że wnioskodawca nie domagał się jakichkolwiek informacji z akt postępowania przygotowawczego dotyczących przebiegu prowadzonego śledztwa lecz wystąpił o przekazanie mu kopii raportów Biura Spraw Wewnętrznych i Policyjnego Biura Kontroli wytworzonych w ramach weryfikacji działań organów Policji oraz informacji "czy przy tworzeniu tych raportów policjanci prowadzący kontrolę mieli dostęp do nagrania z urządzenia [...] i jak to możliwe, że uszkodzony dysk, na którym nie zapisał się monitoring z wnętrza komisariatu zapisał nagrania sprzed komisariatu".

Z tych powodów słuszne było rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który nakazał Komendantowi Głównemu Policji rozpatrzyć wniosek skarżącego. Rozpatrzenie wniosku oznacza dla organu konieczność odniesienia się do wszystkich pytań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ustalenie czy wszystkie z nich dotyczą informacji publicznej. W razie pozytywnego ustalenia, sprawdzenie czy zachodzą okoliczności wyłączające możliwość udzielenia informacji publicznej w trybie w jaki zadane zostały pytania, a także z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i w takim przypadku ewentualne wydanie właściwej decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W przeciwnym przypadku udzielenie odpowiedniej informacji w drodze czynności materialno-technicznej. W razie stwierdzenia, że żądanej przez skarżącego informacji organ nie posiada, wyjaśnienie tego przyczyn.

Skoro skarga kasacyjna nie zdołała wykazać uchybień zaskarżonego wyroku podnoszonych w jej zarzutach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.