Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 434/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 9 grudnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. odmówił zwrotu nieruchomościmoznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr [...], obr[...] (mały) W. na rzecz J. D..

W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy stwierdzono, iż działka nr [...], obr. [...]) W. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia 16 października 1980 roku Rep. A. II Nr [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego (budowy osiedla mieszkaniowego [...]"). Analiza treści wykazu hipotecznego Lwh [...] wskazuje, iż działka nr [...] obr. [...]) W. w dacie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa stanowiła własność M. G.. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej tj. mapy uzupełniającej podział działek m. K. dz. adm. Ś. Nr ks. rób. [...] z dnia 30 marca 1979 roku wraz z wykazem zmian obr. [...] W. oraz raportu SKK - materiału pomocniczego zasobu z dnia 17 listopada 2020 roku ustalono, że działki nr [...] i nr [...] powstały z dawnej działki m- [...] obr. [...]) W.. Na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...] stwierdzono, że są nią objęte działki nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...]. ewid. Ś. m. K., a ich właścicielem jest Gmina Miejska K.. Stan ten nie uległ zmianie na dzień wydania przedmiotowej decyzji. W dziale II - Własność ww. księgi znajdują się zapisy dotyczące m.in.: umowy użytkowania wieczystego z dnia 15 lutego 1982 roku, użytkownika wieczystego, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" (obecnie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] - zmiana nazwy nastąpiła w dniu 23 maja 2017 roku (MSiG nr [...] [...]) - pozycja [...]). Podstawą do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości jest przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi: Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stalą się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie do postanowień cytowanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), przesłankami zwrotu nieruchomości są: po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot; po drugie - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami; po trzecie - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje definicję legalną stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej wymienione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiła bowiem osoba mająca legitymację procesową tj. spadkobierca poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Odnośnie drugiej przesłanki, została ona spełniona ponieważ zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n.: Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa (...) na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (...), co oznacza, iż przepisy u.g.n. dotyczące zwrotu nieruchomości mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Należy w tym miejscu wskazać, iż roszczenie przewidziane w art. 136 ust. 3 u.g.n. może dotyczyć tylko nieruchomości, które pozostają własnością podmiotu publicznego (Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego) i nie są ich współwłaścicielami jakiekolwiek osoby trzecie. Dotyczy to również sytuacji, gdy ustanowiono użytkowanie wieczyste na wywłaszczonej nieruchomości. W tym miejscu należy zauważyć, iż na mocy art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, w powołanym wyżej przepisie wyraża się bezwzględny charakter prawa użytkowania wieczystego. Użytkownikowi wieczystemu przysługuje ochrona prawa użytkowania wieczystego, która może być realizowana zarówno w stosunku do właściciela nieruchomości, na której to prawo zostało ustanowione, jak i w stosunku do wieczystych użytkowników sąsiednich nieruchomości, jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy (dalej SN) w uchwale z dnia 5 września 1972 roku (sygn. akt III CZP 57/72). Z wydanego przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych - Ekspozytura w K., odpisu z księgi wieczystej nr [...] [...] wynika, że objęte są nią m.in. działki nr [...] i [...], obr. [...]. ewid. Ś. m. K., stanowiąca własność Gminy K.. W dziale II - Własność ww. księgi znajdują się zapisy dotyczące m.in.: użytkownika wieczystego, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", umowy użytkowania wieczystego z dnia 15 lutego 1982 roku. Przedmiotowe wpisy przeniesiono z księgi wieczystej nr [...] [...] Umowa oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste została zawarta w dniu 15 lutego 1982 roku, natomiast wpis prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nastąpił na wniosek z dnia 26 listopada 2004 roku. Użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]". Sąd Apelacyjny w W. w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 roku (sygn. akt I ACa 1011/13) wskazał, iż: użytkownikowi wieczystemu przysługują - podobnie jak właścicielowi - dwa podstawowe uprawnienia: uprawnienie do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania swoim prawem. Wspólne dla przepisów art. 233 k.c, i art. 140 k.c. jest również to, że granice treści prawa własności i użytkowania wieczystego wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego, ale między tymi prawami zachodzi ta istotna różnica, że granice prawa użytkowania wieczystego określa również umowa o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste. Umowa taka - z uwagi na bardzo szerokie, choć ograniczone w czasie uprawnienia użytkowania wieczystego - prowadzi do daleko idącego ograniczenia prawa właściciela nieruchomości, który na czas trwania umowy rezygnuje z atrybutów swego prawa własności. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015 roku (sygn. akt I OPS 3/14), w której sformułowano następujący pogląd: Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 ii 2 tej ustawy. NSA podkreślił w uchwale, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet" (nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada). Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. NSA podjął uchwałę rozstrzygającą rozbieżności orzecznicze, poprzez uznanie, że w sytuacji w której spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Jak słusznie wskazał NSA, należy mieć na względzie, iż ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości (por. uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 roku (sygn. akt III CZP 29/96). Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości oznacza, iż Gmina Miejska K. utraciła prawo dysponowania przedmiotową nieruchomością w dniu zawarcia pierwszej umowy użytkowania wieczystego, tj. w dniu 15 lutego 1982 roku przez Spółdzielnię Mieszkaniową Budynki Rozproszone (obecnie: Spółdzielnię Mieszkaniową [...] Potwierdzeniem stanowiska przedstawionego w cytowanej uchwale NSA jest także ukształtowana linia orzecznicza sądów administracyjnych. W wyroku NSA z dnia 6 lutego 2003 roku (sygn. akt I SA 2061/01) wskazano, iż postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może się toczyć, jeżeli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (albo gmina) jest właścicielem nieruchomości. Tylko wówczas bowiem może być rozważana sprawa zwrotu, a więc przeniesienia własności nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, bądź też odmowy jej zwrotu. Stanowisko to zachowało swą aktualność, czego przykładem jest m.in. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 roku (sygn. akt I OSK 1375/05), w którym wskazano również, że nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to czy wystąpiły czy też nie przesłanki żart. 137u.g.n. Co istotne, w wyroku z dnia 18 lipca 2012 roku (sygn. akt I OSK 1039/11) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż nie można zwrócić wywłaszczonej nieruchomości, choćby zostały spełnione przesłanki pozytywne jej zwrotu (136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.) i nie zachodziła przesłanka negatywna wskazana w art. 229 u.g.n., jeżeli w dacie wydawania decyzji jest ona własnością osoby trzeciej, albowiem organy administracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania w przedmiocie nieruchomości, stanowiących własność prywatną, z wyjątkiem przypadków wynikających z przepisów szczególnych. Podobne stanowisko NSA przedstawił w wyroku z dnia 14 września 2011 roku (sygn. akt I OSK 1548/10), wyroku z dnia 21 marca 2013 roku (sygn. akt I OSK 1348/12), wyroku z dnia 21 marca 2013 roku (sygn. akt I OSK 1722/12) oraz wyroku z dnia 21 stycznia 2015 roku (sygn. akt I SK 1120/13). Bez wątpienia, powyższy pogląd odnosi się do ustanowienia użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2019 roku (sygn. akt I OSK 772/17): już samo ustalenie, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Bowiem utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, w związku z ustanowieniem na niej prawa użytkowania wieczystego, w istocie rzeczy z uwagi na zakres prawa użytkowania wieczystego, skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można - co do zasady - orzec o jej zwrocie. W omawianej sprawie, użytkowanie wieczyste ustanowiono przed wejściem w życie u.g.n., natomiast wpisu do księgi wieczystej dokonano już po wejściu w życie u.g.n. Niemniej, ustanowienie tego prawa na tej nieruchomości było skuteczne. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działkach nr [...] i nr [...] oznacza, iż Gmina Miejska K. utraciła prawo dysponowania przedmiotową nieruchomością. Odnosząc zatem powyższe uregulowania do ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że działki nr [...] i nr [...] pół. w obr. [...]. ewid. Ś. m. K., pozostają w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, a zatem należało odmówić wnioskodawczyni zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. D. domagając się jej uchylenia.

Wojewoda decyzją z dnia 10 lutego 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2015 r., sygn. akt: II SA/Kr 103/15). Ponadto w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, stwierdzono m.in., że: "podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n." Zaznaczyć przy tym należy, iż w sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości i ujawnienia tego faktu po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu - stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości bez konieczności badania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (tak w wyrokach WSA w Krakowie z 8 października 2015 r., sygn. akt: II SA/Kr 103/15 oraz NSA w Warszawie z 7 lutego 2017 r. sygn. akt IOSK3497/15,CBOSA). W tym miejscu należy przytoczyć pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Krakowie: "Tak jak to już było zaznaczone - na tle wywodów całości w/w uchwały - skład rozpoznający uznał w drodze wykładni w/w przepisów prawa, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w drodze instytucji administracyjnoprawnych, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego, tylko w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Stąd właściwy organ w takim przypadku powinien wydać decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na przesłankę niedysponowania przez Skarb Państwa lub odpowiednio j.s.t. tytułem prawnym do nieruchomości." Podobnie w wyroku NSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt IOSK 3497/15 stwierdzono, iż "Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości". W uzasadnieniu omawianej uchwały zwrócono też uwagę: "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. (...) Co istotne, prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, w takiej sytuacji, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich", Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbyt daleko idący i ostatecznie przychylił się do stanowiska, że sama okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zwrócił uwagę na niewykonalność decyzji o zwrocie w takiej sytuacji. Okoliczność ta, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wykluczała potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotowych. O ile bowiem nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, a nastąpiło zbycie nieruchomości bez powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców, czyli z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., to otwarta pozostaje droga sądowa, ale przed sądem powszechnym stosownie do przepisu art. 2 § l i § 3 kodeksu postępowania cywilnego. Należy też wyjaśnić, że analogicznie musi być rozwiązany problem odnoszący się do nieruchomości stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Prawo to bowiem w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (por. art. 233 kodeksu cywilnego). Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem sytuacja nie podpadająca pod art. 229 u.g.n., także była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że skutkuje ona koniecznością umorzenia postępowania zwrotowego bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10 powołany również w treści uzasadnienia wyżej cytowanej uchwały z dnia 13 kwietnia 2015, tak też w wyroku NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 153/17)."

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. D. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego koniecznego dla należytego wyjaśnienia sprawy;

2/ art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, niedostateczne zapewnienie skarżącej udziału w postępowaniu;

3/ art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię i wynikające stąd ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na nieprawidłowym uznaniu przez organy obu instancji, że w przypadku stwierdzenia, iż nieruchomość jest oddana w użytkowanie wieczyste i nie pozostaje w faktycznym władaniu Skarbu Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wykluczona jest potrzeba i celowość badania i przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy przesłanki te należy badać w pierwszej kolejności i dopiero w razie stwierdzenia, że zostały one spełnione można odmówić zwrotu na tej podstawie, że wywłaszczona nieruchomość została zbyta na rzecz osoby trzeciej.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w mniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organy obu instancji uznały, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, która stanowi własność Skarbu Państwa i jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Podmiot ten jest więc w rozumieniu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. - dalej; u.g.n.) osobą trzecią, co wyłącza możliwość zwrotu użytkowanej przez nią nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei art. 229 u.g.n. stanowi, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wyżej przytoczony przepis jest samodzielną podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bez konieczności badania czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. W praktyce pojawił się problem, jaki skutek ma wyzbycie się władztwa nieruchomości wywłaszczonej, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, po dacie o której mowa w art. 229 u.g.n. z naruszeniem zasady, o której mowa w art. 136 ust. 2 (aktualnie także 2a). Przepis ten w wersji obecnie obowiązującej ma brzmienie: "w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części." Przy rozstrzyganiu spraw, dotyczących zwrotu nieruchomości zbytych w sposób o którym mowa wyżej, w orzecznictwie sądów panowała rozbieżność. Wykształciła się linia orzecznicza, która nakazywała podejmować organom wszelkie możliwe działania, by na powrót uzyskać własność nieruchomości zbytej w sposób naruszający prawo, by następnie zwrócić nieruchomość byłym właścicielom. Wykształciła się także linia orzecznicza, uznająca fakt utraty prawa własności do nieruchomości, za podstawę odmowy jej zwrotu. Efektem tej orzeczniczej rozbieżności było podjęcie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 I OPS 3/14. Uchwalono wówczas, iż jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy.

W uzasadnieniu uchwały podkreśla się, iż "roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości (...). Art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, iż "niezależnie od argumentów natury procesowej wskazanych powyżej należy zauważyć, że niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od wywłaszczyciela, nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. Ochrona przewidziana w tym przepisie obejmuje prawo własności, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Przysługuje każdemu, bez względu na cechy osobowe czy inne szczególne okoliczności. Jeśli wywłaszczona nieruchomość zostaje zbyta, choćby pod tytułem darmym, to jedynie z woli właściciela staje się przedmiotem obrotu, i niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia jest kontynuowany przez nabywcę nieruchomości, czy też nie. Prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także powinno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności przewidzianej w art. 64 ustawy zasadniczej. Oceny tej nie może zmieniać niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia. Ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku jest umową nieważną, należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpią z takim żądaniem. W sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy przyjąć, że prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, to korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uchwale z 15 lutego 2011 r. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". W obrocie prawnym zasada ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasada bezpieczeństwa tego obrotu służą ochronie prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych".

Pogląd wyżej wyrażony w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Brak władztwa nad rzeczą przesądza o niemożliwości dysponowania nią. Organ administracji nie ma środków prawnych, by nieruchomość zbytą z naruszeniem zasad, o których mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. odzyskać, by następnie ją zwrócić. Przyczyny braku takiej możliwości opisane są dokładnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 I OPS 3/14, której obszerne fragmenty zostały wyżej przytoczone, dlatego niecelowym jest ich powtarzanie. Organ, który wyzbył się własności nieruchomości, którą nabył w przeszłości drogą wywłaszczenia bez powiadomienia byłego właściciela o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia i poinformowaniu go o możliwości zwrotu, popełnia delikt, który jednakże wywołuje określone skutki prawnorzeczowe, które to skutki uniemożliwiają temu organowi zadośćuczynić żądaniu byłego właściciela, by nieruchomość mu zwrócić. Były właściciel ma środki prawne, by od organu domagać się naprawienia szkody mu wyrządzonej (art. 415 k.c.), nie może jednakże skutecznie domagać się zwrotu tej nieruchomości od organu, bo ten nie dysponuje środkami prawnymi, by nieruchomość zwrócić.

Stanowisko wyrażone w uchwale wyżej przywołanej zostało potwierdzone także licznym orzecznictwem Sądów Administracyjnych (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2020 r. sygn. I OSK 210/20; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 336/01; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. sygn.. I OSK 1039/11; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. II SA/Kr 1456/20).

W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 229 u.g.n.. gdyż jak wynika z treści księgi wieczystej [...] wpis użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nastąpił dopiero w 2006 roku, chociaż sama podstawa do ustanowienia użytkowania wieczystego powstała jeszcze przed wejściem u.g.n. w życie. Nie zmienia to jednak faktu, że art. 229 u.g.n. mówi o ustanowieniu użytkowania wieczystego i jego ujawnienia. Ta druga przesłanka nie została zatem spełniona, wobec czego art. 229 u.g.n. nie mógł znaleźć zastosowania. Niemniej jednak użytkowanie wieczyste istnieje na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...]", która jak wykazało postępowanie dowodowe zmieniła nazwę na Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]". Oznacza to, że w rozumieniu szeroko wyżej przywołanego stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, Gmina nie jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 136 u.g.n. Konsekwencją tego stwierdzenia jest natomiast to, że w niniejszej sprawie organ nie miał możliwości wydania innej decyzji jak tylko odmówić zwrotu nieruchomości, gdyż wydanie decyzji uwzględniającej żądnie strony byłoby niewykonalne. Słusznie również organ nie badał przesłanki zbędności celu wywłaszczenia, gdyż jak wskazano powyżej, niezależnie od poczynionych ustaleń nie mogłoby to wpłynąć na ostateczną decyzję organu. Organy administracji publicznej z jednej strony nie są uprawnione do tego, aby bez podstawy prawnej wkraczać w zakres własności, w tym użytkowania wieczystego, podmiotu trzeciego, który prawo swoje nabywa w drodze czynności cywilnoprawnej, z drugiej zaś strony nie mają faktycznych i prawnych możliwości doprowadzenia do wprowadzenia wnioskodawcy w prawo własności takiego podmiotu trzeciego. Ustalenie zatem stanu faktycznego jak w niniejszym postępowaniu przesądza jedynie o tym, że prawo administracyjne nie jest w stanie doprowadzić do realizacji roszczenia wnioskodawcy.

Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia skarżącej udziału w postępowaniu wskazać należy, że zarzut ten jest nietrafiony. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu skarżąca była informowana o każdej decyzji organów obu instancji, w tym także otrzymywała stosowne pouczenia chociażby co do sposobu wniesienia skargi do tutejszego Sądu. Analiza akt postepowania nie pozwoliła na ustalenie jakichkolwiek okoliczności uzasadniających zarzut skarżącej, a ona sama również w swojej skardze nie przytoczyła żadnych okoliczności na poparcie swojego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.