Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1498/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1 i ust. 2, art. 207 ust. 1, ust. 8, ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 5 pkt 2, art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a
journal: Dz.U. 2016 poz 383
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 98 w zw. z art. 2 pkt 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 833/16 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 833/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] określającą B. P. (dalej określanemu jako beneficjent) przypadająca do zwrotu kwotę dofinansowania i zasądził na rzecz beneficjenta zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynika, że Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego, na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. zmienionej aneksami przyznała beneficjentowi dofinansowanie na realizację projektu pn. "Rozwój firmy A poprzez budowę i wprowadzenie na rynek globalnej platformy e-biznesowej [...]".

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. Zarząd Województwa Łódzkiego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r. określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 27.000,00 zł wraz z odsetkami, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane przez beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej określanej skrótem u.f.p.) w związku z realizacją projektu powyższego projektu. W jej uzasadnieniu zaznaczono, że z postanowień umowy z [...] sierpnia 2010 r. wynika, iż w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z Programu, odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz właściwe akty prawa krajowego, w szczególności, m.in. ustawa o finansach publicznych oraz ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity. Dz.U. z 2016 r., poz. 383 ze zm., dalej określana skrótem ustawa o z.p.p.r.)

W dniu [...] lipca 2015 r. do Instytucji Zarządzającej wpłynął skumulowany wniosek

o płatność. Do wniosku beneficjent załączył m.in. rachunek nr [...] z [...] stycznia 2013 r. na kwotę 43.500,00 zł wystawiony przez I I. K.. Rachunek ten potwierdzał fakt dokonania płatności w formie gotówkowej. Po dokonaniu analizy przedłożonych dokumentów stanowiących załączniki do wniosku o płatność poinformowano beneficjenta o uznaniu wydatków w kwocie 43.500,00 zł za niekwalifikowane z uwagi na naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.), a w związku z tym o konieczności dokonania zwrotu 85% tej kwoty z uwagi na poziom dofinansowania w ramach projektu.

Do wniosku o płatność beneficjent załączył również notę korygującą nr 2/2013 z 27 grudnia 2013 r. do rachunku nr [...] z [...] stycznia 2013 r. Wyżej wymieniony dokument korygujący do rachunku zmienił sposób i termin płatności, określony pierwotnie jako "data zapłaty: 15.01.2013" oraz "forma zapłaty: gotówka". Ponadto do wniosku o płatność beneficjent załączył dowód wypłaty gotówki z kasy I I. K. na rzecz beneficjenta i dowód wpłaty gotówki w kasie beneficjenta. W dniach [...] stycznia 2014 r., [...] stycznia 2014 r. oraz [...] stycznia 2014 r., Beneficjent dokonał płatności przelewem na rzecz wykonawcy za rachunek wystawiony przez I I. K. Nadto z umowy łączącej beneficjenta z wystawca rachunku z [...] stycznia 213 r. nr [...] wynikało, że łączna wartość zamówienia wyniosła 570.000 zł.

Na wezwanie organu w dniu [...] września 2015 r. wpłynęła korekta wniosku o płatność końcową wraz z wyjaśnieniem beneficjenta, że popełnił niezamierzony błąd dokonując płatności gotówką, lecz sam go dostrzegł i naprawił w okresie realizacji projektu. Nie zgodził się na dokonanie pomniejszenia kolejnej transzy dofinansowania o kwotę 27.000 zł.

Pismem z [...] maja 2016 r. IZ wezwała beneficjenta do zapłaty. Ponieważ nie doszło do zwrotu żądanej kwoty Zarząd Województwa Łódzkiego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu kwoty dofinansowania, a decyzją z [...] lipca 2014 r. określił kwotę do zwrotu w wysokości 27.000,00 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Zarząd Województwa Łódzkiego utrzymał w mocy swoją pierwszą decyzję

W uzasadnieniu organ wskazał, że delegacja ustawowa do nakładania korekt finansowych przez Instytucję Zarządzającą RPO WŁ została określona w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o z.p.p.r.

Zasady wydatkowania tych środków określone są ponadto w regulacjach prawa unijnego oraz prawa krajowego. Naruszenie przy realizacji programu przepisów skutkuje zastosowaniem określonych sankcji przewidzianych w cytowanym przepisie ustawy o finansach publicznych. Również zawarta przez beneficjenta umowa o dofinansowanie projektu, w § 19 pkt 2 i pkt 3 a, obligowała do zwrotu środków na

zasadach analogicznych jak w art. 207 ust. 1 u.f.p. Przywołał przy tym art. 207 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.,tj. są dokonywane niezgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 tej ustawy.

Organ podkreślił, iż Komisja Europejska, jak również ETS, przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni naruszenia prawa oznacza, iż do popełnienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE. L. 210 z 31 lipca 2006 r. ze zm.), dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Wykrycie naruszenia czy to tego prawa, czy też prawa krajowego, i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, prowadzi do powstania obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, poprzez nałożenie korekty finansowej (art. 98).

Organ wskazał także, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych.

Z kolei na podstawie ust. 2 art. 98 powołanego rozporządzenia państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi

lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych.

Wreszcie zgodnie z art. 2 ust. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Z powyższego wynika, że za nieprawidłowość można uznać wszelkie odstępstwo od zapisów umowy lub naruszenie przepisów prawa krajowego i unijnego, które spowodowało lub mogło spowodować uszczerbek w budżecie ogólnym. Dlatego też wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane jako nieprawidłowość.

Dalej organ wskazał, że na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 6 ustawy o z.p.p.r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013 opracowała wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków pn. "Zasady kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013" (zwane dalej Zasadami kwalifikowalności).

Zgodnie z zapisami pkt 4.2 ww. Zasad kwalifikowalności wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:

został poniesiony w okresie kwalifikowalności,

- jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego,

- jest zgodny z postanowieniami RPO WŁ oraz U RPO WŁ,

- jest zgodny z kategoriami wydatków wynikającymi z wniosku o dofinansowanie projektu,

- jest niezbędny do realizacji projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,

- został dokonany w sposób oszczędny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku,

- został należycie udokumentowany,

- nie podlega wyłączeniom określonym w niniejszych Zasadach.

Zgodnie z pkt 4.3. ww. Zasad kwalifikowalności wydatek będzie uznany za kwalifikowalny, jeśli spełnia wszystkie dotyczące go warunki określone w przedmiotowych Zasadach. Wreszcie zgodnie z zapisami punktu 8.3. Zasad kwalifikowalności wydatek musi być dokonany zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności wydatek poniesiony przez podmiot zobowiązany do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych musi być dokonany zgodnie z tą ustawą, a wydatek poniesiony przez przedsiębiorcę musi być dokonany zgodnie z art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W ocenie Zarządu Województwa Łódzkiego dokonana płatność gotówką stanowi naruszenie art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem organu późniejsze wycofanie gotówki oraz dokonanie płatności na rachunek bankowy nie konwaliduje wcześniejszej zapłaty gotówką. W konsekwencji fakt dokonania zapłaty gotówkowej spowodował że wydatek został poniesiony niezgodnie z prawem, a działania beneficjenta stanowiły obejście art. 22 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Skargę od powyższej decyzji wniósł beneficjent. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 stycznia 2017 r. uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Zarządu Województwa z [...] maja 2016 r.

Podzielając dokonane przez organ ustalenia faktyczne sąd pierwszej instancji nie podzielił jednak stanowiska organu dotyczącego nieprawidłowości w realizacji płatności przez beneficjenta, ograniczające się do arbitralnej oceny, że w analizowanym przypadku doszło do nieprawidłowości - skoro stanowisko to nie zostało w sposób prawidłowy, pełny i przekonujący uzasadnione i to we wszystkich kierunkach wymaganych stanem prawnym mającym w tej sprawie zastosowanie, jak i ustaleniami zastanego stanu faktycznego.

Wykładając i stosując przepisy prawa polskiego organ powinien zawsze mieć na względzie, że zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie UE w drodze finansowania

nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, zaś zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 tak rozumiana "nieprawidłowość", zarówno systemowa jak i pojedyncza, stanowi podstawę do nakładania korekt finansowych

przez państwo członkowskie, przy wzięciu pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a

zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006. Całkowicie błędny jest zatem pogląd organu, że stosowanie korekt za naruszenie przepisu art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej może obejmować również te naruszenia, które nie miały wpływu na wynik postępowania.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, motywy uzasadnienia organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, poza ogólnym stwierdzeniem naruszenia przepisu art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie zawierały pełnego, przekonywującego uzasadnienia takiego stanowiska organu, ale przede wszystkim organ nie dokonał szczegółowej analizy indywidualnego stanu rozpoznawanej sprawy. Skoro bowiem organ stwierdza oznaczoną nieprawidłowość to winien uzasadnić nałożenie na stronę sankcji w postaci zobowiązania do zwrotu przyznanego dofinansowania. Nałożenie takowych sankcji nie wynika bowiem z samego faktu naruszenia przez beneficjenta procedur, lecz z okoliczności, że takie działanie lub zaniechanie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku.

Wobec powyższego, w przypadku stwierdzenia konkretnej nieprawidłowości należy dokonać własnej oceny i miarkowania jej charakteru, znaczenia szkody jaką wywołała lub mogłaby wywołać, w okolicznościach danej operacji lub programu. Nałożona sankcja nie może być przy tym oderwana od stwierdzonej nieprawidłowości, ale adekwatna do niej i do sytuacji konkretnego beneficjenta. W tej konkretnej sprawie, przy określaniu charakteru i wysokości sankcji ocenie powinien podlegać charakter i waga nieprawidłowości, w którym to pojęciu mieścić się będą rozważania co do rozmiaru szkody, jak mogła powstać, jeżeli jest to możliwe do określenia. Należałoby oczywiście uwzględniać także fakt ewentualnego braku szkody związanej z naruszeniem. Żaden z tych czynników nie był natomiast wzięty pod uwagę przez organ.

W ocenie sądu pierwszej instancji w tym aspekcie uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem rozważania w tym przedmiocie powinny być zawarte w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt

2 i ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 i ust. 2 u.f.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa Łódzkiego.

Zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżonemu wyrokowi zarzucił

I. naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2. P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez:

- sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez niewyjaśnienie w jaki sposób Sąd uznał, że dokonanie płatności w gotówce poza istniejącym obowiązkiem stosowania dyspozycji art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może być uznane za wywołujące skutki finansowe i w konsekwencji nie może być uznane za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 Rozporządzenia nr 1083/2006, w sytuacji gdy dokonać płatności można tylko raz, a jej skutkiem jest wygaśnięcie zobowiązania, o przedstawienie w uzasadnieniu wyroku niespójnej oceny prawnej, w zakresie własnych rozważań, która przesądza o nieistnieniu naruszenia przepisu art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i nieistnieniu nieprawidłowości w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w sytuacji gdy sąd może tylko polecić organowi ponowne zbadanie sprawy i zamieścić w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, wykraczając tym samym poza granice kompetencji sądu administracyjnego sprowadzające się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zważywszy związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku sądu, bez względu na ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ, będzie zobowiązywało organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania stosownie do art. 153 P.p.s,a.,

- wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wobec stwierdzenia w jego części, iż działania Beneficjenta mają charakter nieprawidłowości, która może mieć znaczenie jedynie formalne a z drugiej strony zarzucenie stronie skarżącej braku dokonania własnej oceny wagi i charakteru nieprawidłowości oraz braku miarkowania.

co uniemożliwia tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art.141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 Konstytucji RP przez dokonanie przez sąd oceny prawnej z naruszeniem zasady zaufania do organów państwa, co prowadzi do sytuacji podejmowania przez różne organy państwa w tej samej sprawie, co do tych samych naruszeń ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odmiennych rozstrzygnięć, które to rozumowanie sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, 80 i 107 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie stanowi istotny wpływ na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, gdyż wymienione przez Sąd uchybienia nie miały miejsca oraz w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:

- przyjęcia, że organ nie wykazał, że beneficjent naruszył art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,

- przyjęcia, że brak jest pełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia,

- zakwestionowania stanowiska organu, że ocenie prawnej może podlegać tylko pierwotne działanie beneficjenta polegające na dokonaniu płatności poza systemem bankowym a nie tzw. "działania naprawcze" wobec braku w ogóle rozważenia przez sąd faktu, iż wskutek pierwotnej zapłaty dokonanej w gotówce dochodzi do wygaśnięcia zobowiązania, stąd uchybienia dyspozycji art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie można sanować.

- przyjęcia, że Instytucja Zarządzająca nie uzasadniła dlaczego zobowiązała Beneficjenta do zwrotu 100 % zakwestionowanego wydatku nie zważywszy na rangę, i charakter nieprawidłowości oraz nie dokonawszy miarkowania;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U., z 2017 r. poz. 2182, dalej określanej skrótem P.u.s.a.)przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż sąd dokonał oceny prawnej dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

2. art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez błędną wykładnię i przyjęcie, że można kilkukrotnie dokonywać zapłaty tego samego długu, a nadto przyjęcie zapłata dokonana w gotówce jest tylko czynnością techniczną, którą można sanować;

3. art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w zw. z art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż nie doszło do nieprawidłowości i w związku z powyższym nie ma podstaw do nałożenia korekty przez Instytucję Zarządzającą;

4. art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w zw. z art. 30 i 30a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r, o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji ingerowanie w system realizacji programu operacyjnego (RPO WŁ) w zakresie przyjęcia, że miałby być uznany za kwalifikowalny wydatek, który nie został dokonany zgodnie z przepisami prawa krajowego i postanowieniami określonymi w umowie dofinansowania projektu przez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie ma nieprawidłowości w rozumieniu przepisów Rozporządzenia, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych i w konsekwencji uchylenie zaskarżonych decyzji Zarządu Województwa jako naruszających prawo, które to prawa nie naruszały.

5. art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez przyjęcie, iż Zarząd Województwa nie dokonał właściwej i prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy oraz nie wykazał faktu wpływu naruszenia beneficjenta na ryzyko poniesienia szkody dla funduszy UE.

6. art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez przyjęcie, iż Zarząd Województwa winien inaczej potraktować działanie beneficjenta wobec faktu, iż mógł on spodziewać się, że fakt samodzielnego zgłoszenia naruszenia, nie będzie skutkował stwierdzeniem nieprawidłowości albo ewentualnie będzie skutkował łagodniejszym potraktowaniem w trakcie określenia wysokości korekty;

7. art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez przyjęcie, iż Zarząd Województwa winien uznać, iż nieprawidłowość w konkretnym stanie faktycznym sprawy ma charakter wyłącznie formalny a wysokość korekty nie przystaje do stopnia, wagi i charakteru naruszenia i nadto Zarząd w ogóle nie dokonał oceny ww. rangi nieprawidłowości.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Beneficjent nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Jednak na rozprawie w dniu

4 grudnia 2019 r. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w podobnej jego sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd zbieżny ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Nadto należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani

interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie przez wnoszącego ten środek prawny naruszenia prawa materialnego. W przypadku zaś zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Uwagi te były o tyle konieczne, że nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały poprawnie skonstruowane.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw, jakie wymienione zostały w treści art. 174 P.p.s.a., przedstawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty procesowe. Z kolei rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co do zasady poprzedzać winno rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego, gdyż ocena prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego powinna być oparta na zbudowanej prawidłowo, pod względem proceduralnym, podstawie faktycznej rozstrzygnięcia.

Tak określony porządek oceny zarzutów kasacyjnych nie może być zachowany wówczas, gdy między zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, bo te drugie są pochodną lub konsekwencją pierwszych.

Z uwagi na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, oparcia ich na podobnej lub tej samej argumentacji koncentrującej się na zdefiniowaniu pojęcia "nieprawidłowości będącej podstawą nałożenia korekty", zasadnym w rozpoznawanej sprawie jest ich łączne rozpatrzenie.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu orzeczenia sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń sądu pierwszej instancji w kwestionowanym zakresie. To że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wnioskami sądu pierwszej instancji nie świadczy o wadliwości uzasadnienia nie pozwalającej na kontrolę orzeczenia sądu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu z pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej należy podkreślić, że kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok sądu pierwszej instancji, którym uchylono zaskarżoną decyzję z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten stanowi, w zakresie istotnym dla rozważanego w granicach skargi kasacyjnej zagadnienia, podstawę uchylenia decyzji, w sytuacji stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wówczas, gdy sąd zastosuje ten przepis, w skardze kasacyjnej dla zwalczenia poglądu o istnieniu przesłanek do jego zastosowania należałoby wykazać, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, lub też, że jakkolwiek przepisy te zostały naruszone, to nie mogło mieć to istotnego wpływu na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zakwestionowano pogląd sądu pierwszej instancji o istnieniu podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i z redakcji tego zarzutu zdaje się wynikać, że w ocenie skarżącego organu w toku postępowania nie doszło w ogóle do naruszenia przepisów postępowania. Pogląd ten oparto w istocie na trzech argumentach – pierwszy opiera się na twierdzeniu, że sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż organ nie wykazał naruszenia przez beneficjenta art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Drugi, że sąd pierwszej instancji błędnie zarzucił organowi niedostateczną analizę sprawy i trzeci, że organ nie uzasadnił dlaczego zobowiązał beneficjenta do zwrotu 100 % ,zakwestionowanego wydatku przy jednoczesnym nierozważeniu charakteru nieprawidłowości.

Z kolei w pkt 1.3 podważając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie, zmierza do wykazania naruszenia przepisów postępowania - w tym art. 145 § 1 pkt 1c i art. 3 § 1 P.p.s.a. - w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i 107 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie rozstrzygnięcia mimo, w jego ocenie, a wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, zbadania całokształtu sprawy i ustalenia, czy w wyniku działania beneficjenta doszło chociażby do potencjalnego zagrożenia budżetu Unii Europejskiej.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że art. 107 K.p.a. zawiera kilka jednostek redakcyjnych, paragrafów Formułując zarzut naruszenia norm zawartych w tym przepisie nie wskazał, które konkretnie miał na myśli. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie doprecyzowuje tego zarzutu. Zatem zarzut ten wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Za pozbawiony zasadności należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt "a" i "c" P.p.s.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie organu nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Podobnie chybiony pozostaje zarzut naruszenia art. 1 P.u.s.a.. Zgodnie z tym przepisem podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem. Przedmiotem kontroli legalności jest zatem przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a więc ochrona praw podmiotowych jednostek (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu..., s. 32; w kwestii pojęcia publicznych praw podmiotowych por. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002).

Kontrola sądów administracyjnych polega zatem na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli tej sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 15 lutego 2006 r.,

I OSK 468/05, Lex nr 196298).

Zatem przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Takowe zostało w sprawie zastosowane..

Z pozostających poza sporem realiów niniejszej sprawy wynika, że skarżący przedstawił do rozliczenia rachunek nr [...] z [...] stycznia 2013 r na kwotę 43.500 zł., który został zapłacony kontrahentowi beneficjenta gotówką. Tymczasem umowa między beneficjentem a kontrahentem przewidywała za jej wykonanie wynagrodzenie w kwocie 570 000 zł. Powyższe, w świetle art. 22 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i warunków zawartej z Instytucją Zarządzającą umowy o dofinansowanie projektu, zobowiązywało beneficjenta do dokonywania lub przyjmowania płatności związanych z działalnością gospodarczą za pośrednictwem rachunku bankowego przedsiębiorcy. Wbrew twierdzeniu skarżącego organu sąd pierwsze instancji nie kwestionował ustalenia tych faktów. Poza sporem pozostaje również, iż skarżący po kilku miesiącach odebrał od kontrahenta wpłaconą gotówkę i ponownie dokonał płatności za rachunek wystawiony przez kontrahenta, lecz już w formie właściwej, tj. za pośrednictwem rachunku bankowego. Jednak w ocenie sądu pierwszej instancji te ustalenia nie były wystarczające dla zastosowania art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, odnosząc się zarazem do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, iż z postanowień zawartej między Instytucją Zarządzającą a beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu wynika, że w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z Programu, odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz właściwe akty prawa krajowego, w szczególności, m.in. ustawa o finansach publicznych oraz ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych m.in. ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedury te to także procedury wskazane w ww. umowie o dofinansowanie projektu. Treść umowy stanowi regulację określającą jak otrzymane środki mają być wydatkowane, aby uznać je za tzw. koszty kwalifikowalne realizacji projektu.

Zgodnie natomiast z art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10 powołanego artykułu. Jednocześnie w art. 207 ust. 8 u.f.p. postanowiono, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 tej ustawy, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Natomiast zgodnie z art. 207 ust. 9 tej ustawy, po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w przytoczonym wyżej ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Postanowienia regulujące tę kwestię zawiera również zawarta w dniu [...] sierpnia 2010 r. z beneficjentem umowa o dofinansowanie zgodnie z którą w przypadku gdy dofinansowanie jest przez beneficjenta wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 uf.p., pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.

Z kolei stosownie do treści art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006, do którego odsyła wprost art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o z.p.p.r., państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego.

Zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 "nieprawidłowość", to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Wykładnia przepisów stanowiących podstawę do stosowania korekt oraz decyzji

o zwrocie winna mieć na uwadze fakt, że przesłanką żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny nieuzasadniony wydatek z budżetu Unii Europejskiej.

Dla bytu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady ( WE) nr 1083/2006, na co trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, niezbędne jest zatem równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, to jest naruszenia prawa i wystąpienia szkody w budżecie UE, przy czym szkoda ta może zostać uprawdopodobniona jako potencjalna i nie musi być sprecyzowana co do wysokości. Zgodzić się także należy ze stwierdzeniem sądu, że wystąpienie naruszenia prawa automatycznie nie może być uznane za nieprawidłowość w rozumieniu powołanego art. 2 pkt 7 rozporządzenia. Nie jest dopuszczalne przyjęcie domniemania, że w razie naruszenia prawa szkoda powstaje już w momencie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem. Wykazanie szkody choćby tylko potencjalnej jest niezbędne dla ustalenia istnienia "nieprawidłowości" w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu (M. Górski glosa do wyroku TS z 14 lipca 2016r. C-406/14 LEX /el 2016).

W przedmiocie sądowej kontroli prawidłowości ustalania i nakładania korekt finansowych oraz powiązania korekty z naruszeniami mogącymi spowodować szkodę wielokrotnie wypowiadał Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, między innymi, na uprawnienie jak i obowiązek kontroli merytorycznej prawidłowości nakładania korekt, wyjaśniając również, że powiązanie korekt, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, z pojęciem nieprawidłowości, zdefiniowanym w art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia sprawia, że korekty należy wiązać tylko z takimi naruszeniami, które mogłyby spowodować szkodę. Zatem szkoda nie musi być wykazana, ale powiązanie naruszenia z możliwością jej wystąpienia jest konieczne (wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 613/14, LEX nr 2089890).

W myśl natomiast art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 dopiero

tak rozumiana "nieprawidłowość", zarówno systemowa, jak i pojedyncza, stanowi podstawę do nakładania korekt finansowych przez państwo członkowskie, przy wzięciu pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze.

Taką też interpretację powołanych przepisów zaprezentował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest przedstawiony przez skarżący kasacyjnie organ, pogląd, że stosowanie korekt za naruszenie przepisu art. 22 ustawy o swobodzie

działalności gospodarczej może obejmować każde naruszenie, również to, które nie miało wpływu na powstanie choćby potencjalnej szkody w budżecie UE, a sam fakt naruszenia tego przepisu stanowi o nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał, co zaznaczył sąd pierwszej instancji, jak ocenia wagę i charakter nieprawidłowości, jak również czy doszło do faktycznych lub mogących powstać strat finansowych i ewentualnie, czym one się przejawiały. W żaden sposób organ nie wyjaśnił też, na czym miałoby polegać oszacowanie rozmiaru szkody spowodowanej naruszeniem przepisów ustawy i w jaki sposób wpływało na wysokość zastosowanej sankcji.

Obowiązek Instytucji Zarządzającej do nałożenia sankcji, prowadzących do zwrotu środków uprzednio przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wynika, jak już wyżej wskazano, z samego faktu naruszenia przez beneficjenta procedur, co w sprawie nie było, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, kwestionowane przez sąd pierwszej instancji, lecz z okoliczności, że takie działanie lub zaniechanie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. W sprawie nie zostało wykazane w żaden sposób, że poniesiony przez beneficjenta wydatek był nieuzasadniony. Chociaż jego działanie – dokonanie płatności - stało w sprzeczności z przepisem prawa - art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, do stosowania którego zobowiązywała go zawarta z IZ umowa o dofinansowanie, jednakże w żaden sposób nie wykazano w sprawie, że takie działanie mogłoby spowodować szkodę w budżecie w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. To na ten aspekt sprawy położył nacisk sąd pierwszej instancji i w tym zakresie nakazał uzupełnienie postępowania.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że beneficjent dokonując płatności w formie niezgodnej z ustawą naruszył obowiązek formalny, a zatem czysto techniczny. Podkreślić w tym miejscu należy, że w wyroku z 17 sierpnia 207 r. sygn. akt II GSK 570/16 (dostępne: cbois.nsa.gov.pl) wydanym w stosunku do beneficjenta w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zrealizowaną przez beneficjenta płatność gotówkową na rzecz tego samego kontrahenta uznał za naruszenie obowiązku formalnego, czysto technicznego.

W świetle porządku krajowego – art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP nie ma podstaw do diametralnie różnego traktowania podmiotów znajdujących się w zasadniczo tożsamej sytuacji. Tym samym zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji rozumiany jako naruszenie zasady zaufania należało uznać za nietrafiony,

Zgodzić się zatem należy z wnioskiem sądu pierwszej instancji, że organ winien był wykazać zaistnienie szkody w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Wobec czego za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Bowiem wskazania co do dalszego postepowania nakazują organowi ocenić, czy działanie beneficjenta spowodowało, czy też nie szkodę, chociażby potencjalną w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku i jaki charakter ma ta szkoda. Wbrew argumentacji skarżącego wskazania te nie przesadzają wyniku sprawy.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznaje też za nieuzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez sąd pierwszej art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zakwestionowanie rozstrzygnięcia organu administracji. Usprawiedliwione stało się tym samym stanowisko sądu pierwszej instancji, że Instytucja Zarządzająca nie rozpatrzyła materiału dowodowego, a ustalony stan faktyczny nie pozwalał na przesadzenie, że zaistniała przesłanka żądania zwrotu otrzymanego dofinansowania nie uzasadniał zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p.

W ocenianym zarzucie powołano nadto art. 80 K.p.a., ale przepis ten nie stanowił podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji za nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut sformułowany w pkt II..4. petitum skargi kasacyjnej polegający na wykroczeniu przez sąd pierwszej instancji poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej sad zastosował jedynie kryterium zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Nie ingerował w zapisy programu operacyjnego.

Za częściowo zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji, art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię i złe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że można kilka razy dokonywać zapłaty tego samego zobowiązania.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego stwierdził, że " Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że rozumując logicznie, miał prawo oczekiwać, że wykrycie nieprawidłowości przez instytucję kontrolującą spowoduje zastosowanie sankcji określonych w przepisach prawa oraz w umowie. Natomiast zgłoszenie jej

przez beneficjenta – w oparciu o zapisy Podręcznika Beneficjenta Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 - umożliwi przynajmniej podjęcie czynności zmierzających do zminimalizowania skutków potencjalnego naruszenia. Reasumując, Instytucja Zarządzająca powinna zatem uwzględnić fakt zawiadomienia przez beneficjenta o błędzie oraz fakt skorygowania nieprawidłowości, a w szczególności brak jakichkolwiek negatywnych skutków dla budżetu Unii Europejskiej".

Racje ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że dług można tylko raz zapłacić, a po zapłacie on wygasa. Zatem jeśli płatność gotówką była realna, a tego sam beneficjent nie neguje, to była skuteczna i spowodowała wygaśnięcie zobowiązania w części zapłaconej. Późniejsze działania beneficjenta tej sytuacji nie zmieniły. Wobec czego pogląd sądu, że organy nie wzięły pod uwagę skorygowania nieprawidłowości i w konsekwencji braku szkody w budżecie Unii w tej części jest błędny, a co najmniej przedwczesny. Nadto sąd popadł w sprzeczność nakazując równocześnie organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeanalizowanie kwestii zaistnienia nieprawidłowości, w tym w szczególności ocenienia , czy powstała choćby potencjalna szkoda w budżecie Unii i jaki wpływ na szkodę oraz miarkowanie sankcji miały działania beneficjenta. Zatem uznał, że kwestia nieprawidłowości nie została ostatecznie wyjaśniona. W tej części argumentacja sądu jest trafna, a wskazania co do dalszego postępowania prawidłowe. Zaś stwierdzone uchybienie sądu pierwszej instancji ostatecznie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wreszcie zarzuty z pkt II.5, 6 i 7 są źle skonstruowane. W istocie stanowią polemikę skarżącego kasacyjnie organu z dokonaną przez sąd pierwszej instancji oceną stanu faktycznego sprawy. Tymczasem za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych sprawy lub ich braku. Dlatego zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielając stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz prawa materialnego, a rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.