Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 417/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 64a  art. 64e art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80 art. 136 par. 1 par. 2 art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 2 pkt 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bak-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 6 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P., decyzją z dnia [...] lutego 2022 roku nr [...], po rozpoznaniu wniosku O. Sp. z o.o. siedzibą w W., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozowanie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym położonego przy ul. [...] oraz ul. [...] w P..

Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2022 nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda stwierdził, że projektowany budynek budzi zastrzeżenia odnośnie zgodności z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy oraz warunkami technicznymi.

Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ma wynosić maksymalnie 20m, ale nie może przekroczyć wysokości gzymsu elewacji frontowej budynku przy ul. [...]. W projekcie architektoniczno-budowlanym na rysunku przekroju B3-B3 (rys. 14) zaznaczono, że projektowany budynek przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] ([...] należący do odwołującego się) posiadać będzie rzędną 19,91m licząc od posadzki parteru (wysokość 59m n.p.m.), przy czym dla budynku sąsiedniego górną rzędną ustalono na wysokości 20,13m (79,13m n.p.m.). Z widoku elewacji nr [...] segmentu [...] (rys. 17A) wynika, że górna krawędź elewacji frontowej projektowanego budynku przekracza wysokość gzymsu elewacji frontowej budynku przy ul. [...].

Dla planowanej inwestycji należy zapewnić minimum 1 miejsce postojowe na 1 lokal mieszkalny i minimum 1,1 miejsca postojowego na każde 100m˛ powierzchni użytkowej dla usług. Liczba lokali w projektowany budynku wynosi 93 lokale mieszkalne i 3 lokale usługowe o łącznej powierzchni 251,03m˛. Inwestor zapewnił 96 miejsc postojowych, w tym 28 miejsc na dwustanowiskowych platformach, 8 miejsc postojowych zależnych (usytuowanie jeden za drugim) oraz 1 miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej.

Z projektu nie wynika wprost, czy stanowiska zaprojektowane na platformach dwustanowiskowych są niezależne, co należy wyjaśnić w kontekście zapisów decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewoda wyjaśnił ponadto, że 8 miejsc postojowych zależnych nie będzie spełniać warunki ich dostępności i w sposób właściwy pełnić swoich funkcji. Organ uznał, że w hali garażowej inwestor zapewnił 88 miejsc postojowych, przy czym 1 miejsce przeznaczone dla osób niepełnosprawnych należy odliczyć z bilansu. Skoro decyzja o warunkach zabudowy nie określa minimalnej ilości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, to nie można jej wliczać do wskaźnika określonego w tej decyzji. Nie oznacza to jednak, że inwestor w ramach inwestycji jest zwolniony z wyznaczenia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Wymóg taki wynika z § 18 ust. 2 warunków technicznych. Dla całej inwestycji zapewniony jest niezależny dostęp do 87 miejsc postojowych przy projektowanych 93 lokalach mieszkalnych i 3 usługowych. Projekt budowlany nie spełnia parametru wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy, który obligował do zapewnienia co najmniej miejsc postojowych co najmniej w liczbie 96.

Pochylnia zjazdowa do garażu podziemnego musi być odsunięta od granicy pasa drogowego ul. [...] (cofnięta w głąb terenu inwestora) na długości minimum jednego samochodu (5m), tak by wjazd na chodnik zapewniony był z poziomego odcinka zjazdu w celu zapewnienia widoczności i bezpieczeństwa w ruchu kołowym i pieszym.

Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że rampa zjazdowa do parkingu podziemnego nie jest usytuowana równolegle do granicy działki i znajduje się w odległości od 4,65 do 5,51 w stosunku do pasa drogowego. Oznacza to, że nie zostały zachowane wymagania bezpieczeństwa ruchu drogowego wskazane w warunkach zabudowy.

Dokumentacja projektowa jest niezgodna z rozwiązaniami zamiennymi w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

W świetle ustalonych postanowieniem W. Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2020 roku rozwiązań zamiennych dodatkowe gaśnice 4kg ABC zlokalizowane na każdej kondygnacji przy klatkach schodowych musza być zapewnione na kondygnacjach nadziemnych segmentów 1 i 2, a nie jak to wskazuje projektant jako rozwiązanie zamienne w segmencie 2 i 3 budynku. Ponadto warunki przeciwpożarowe zobowiązywał do zastosowani awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego na klatkach schodowych i korytarzach budynku segmentu 1 i 2 o natężeniu 2 lx, a projekt przewiduje, że "natężenie awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego na drodze ewakuacyjnej, wzdłuż środkowej linii drogi ewakuacyjnej, nie powinno być mniejsze niż 1 lx".

Projekt narusza § 235 ust. 2 warunków technicznych.

Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3m poza lico ściany zewnętrzne budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2m i klasie odporności ogniowej El 60.

Inwestor zaprojektował przy ścianach w granicy działek inwestycyjnych dwumetrowy pas o klasie El 60, przy czym część tego pasa znajduje się na ścianach budynków sąsiednich będących poza obszarem opracowania albo wkracza na okna projektowanego budynku (zaprojektowany pas nie pokrywa się ze zwymiarowanymi elementami elewacji). Uzgodnienie projektu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych bez uwag nie zwalnia organu od sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem przepisów przeciwpożarowych.

Wojewoda uznał, że w sprawnie nie zostały należycie rozpoznane kwestie dotyczące zagospodarowania terenu w kontekście wymogu powierzchni terenu biologicznie czynnego.

Garaż podziemny obejmuje prawie cały teren inwestycyjny. Powierzchni całkowita terenu inwestycyjnego (działki nr [...]) [...]m˛. Spełnienie wymogi z § 39 warunków technicznych wymaga, aby teren biologicznie czynny wynosił minimum 774,5m˛. W części opisowej projektu zagospodarowani terenu wskazano powierzchnie biologicznie czynną na poziomie 872m˛, co stanowi 28,6%. Powierzchnię biologicznie czynną wyznaczono na gruncie rodzimym (29,79m˛), stropie garażu (geokrata o pow. 540,86m˛) na dachach segmentu A (105,64m˛), segmentu B (64m˛) oraz segmentu C (130,65m˛).

Konieczne jest przeprowadzenie dokładnych analiz zawartych w projekcie rozwiązań projektowych dotyczących teokraty, przekrojów stropu garażu i stropodachów poszczególnych segmentów, w celu oceny spełnienia kryteriów kwalifikacji do terenów biologicznie czynnych. W obecnym kształcie projekt uniemożliwia odczytanie, czy zapewniono warstwy zapewniające wegetację roślin, a co za tym idzie czy deklarowaną powierzchnię można wliczyć do powierzchni terenu biologicznie czynnej. Konieczne jest wezwanie inwestora do przedstawienia szczegółowych wyjaśnień dotyczących użytych metod obliczeniowych.

Wojewoda stwierdził również rozbieżności pomiędzy częścią opisową projektu, a graficzną w zakresie geometrii dachu od strony ul. [...]. Zaprojektowana dach skośny o kącie nachylenia 64ş, a na rzucie dachu zaznaczony został kat nachylenia połaci wynoszący 69ş.

O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. skorzystał z prawa sprzeciwu do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości decyzji Wojewody podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Nieprawidłowości opisane jako nieprecyzyjne wskazanie wysokości gzymsu elewacji frontowej, niejednoznaczne określenie czy urządzenia do parkowania zapewniają niezależne miejsca postojowe, niespełnienia przeciwpożarowych rozwiązań zamiennych, naruszenia § 235 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, brak weryfikacji zaprojektowanego terenu biologicznie czynnego, czy rozbieżności dotyczące geometrii dachu wymagają jedynie dokonania niewielkich zamian w projekcie budowlanym i mogły zostać z uwzględnieniem trybu art. 136 K.p.a. rozstrzygnięte w ramach postępowania odwoławczego.

Natomiast nieprawidłowości dotyczące zaprojektowania 8 miejsc postojowych zależnych, niewliczania stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych do ilości miejsc postojowych ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy oraz usytuowania rampy zjazdowej równolegle do granicy działki drogowej Wojewoda sformułował w oparciu o błędną wykładnię przepisów prawa, co powoduje, że nie mogły one stanowić podstawy wydania decyzji kasacyjnej, a przez to nie wymagają prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.

Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnych w składzie trzech sędziów.

Sąd przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Z kolei Przewodniczący, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.), może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna.

Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 735 ze. zm. - dalej w skrócie "K.p.a."). Stosownie zaś do art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, zgodnie z art. 64e P.p.s.a., sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny nie odnosi się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie znajduje usprawiedliwienia w przesłankach wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie ma usprawiedliwionych podstawy.

Analiza zarzutów oraz argumentacji powołanej we wniesionym sprzeciwie prowadzi do jednoznacznych wniosków, że pomiędzy stronami (skarżącą Spółką a organem) nie ma sporu, co do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy.

Skarżąca w całości podziela ustalenia Wojewody, co do tego, że Prezydent Miasta P. nie dostrzegł, iż projekt architektoniczno-budowlany zawiera niezgodności i nieścisłości, co budzi uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście jej zgodności z decyzją o warunkach zabudowy oraz warunkami technicznymi, w tym wymogami przeciwpożarowych ustalonymi zamiennie.

W sprzeciwie Skarżąca wylicza w dziewięciu punktach nieprawidłowości decyzji organu I instancji, których istnienia w żadnym zakresie nie kwestionuje.

Sąd nie ujawnił podstaw do skutecznego kwestionowania oceny dokonanej przez Wojewodę, co do tego, że pozwolenie na budowę zostało wydane bez należytego wyjaśnienia kwestii warunkujących zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz zatwierdzenie projekt architektoniczno-budowlanego.

Powyższe w ocenie Sądu dowodzi i przesądza o tym, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rzeczywistym naruszeniem przepisów postępowania. Wojewoda w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia wskazał wprost, że organ I instancji naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że Wojewoda poprzez wydanie zaskarżonej decyzji uchylał się od merytorycznego załatwienia kontrolowanej sprawy.

W ocenie Sądu skarżącą Spółka całkowicie bezpodstawnie formułuje zarzut, że Wojewoda "w ogóle nie rozważył możliwości zastosowania w sprawie art. 136 § 1 K.p.a."

Taki zarzut nie koresponduje z treścią uzasadnienia kwestionowanej decyzji, gdzie Wojewoda wprost zawarł stanowisko, co do konieczności przekazania sprawy Prezydentowi Miasta P. do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego o treści wydanego rozstrzygnięcia przesądzały zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz błędne ustalenia poczynione przez organ I instancji.

Dowodem rozważania załatwienia sprawy w kontekście kompetencji określonej w art. 136 § 1 K.p.a. są także wytyczne adresowane do organu I instancji.

Wojewoda zobowiązał Prezydenta Miasta P. do przeanalizowania dokumentacji projektowej zgodnie z kompetencjami, dokonania właściwej analizy inwestycji w kontekście obowiązków określonych w art. 35 § 1 Prawa budowlanego, w szczególności analizy dokumentacji projektowej, co do zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi.

Sugestie strony skarżącej o naruszeniu art. 136 § 1 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sprawie Sąd ocenił jako nieuzasadnioną polemikę z oceną Wojewody, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej końcowe załatwienie.

Przypomnieć jednocześnie należy, że merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zgodnie z treścią art. 136 § 2 K.p.a., warunkuje zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji o niewłaściwej wykładni prawa materialnego dokonanej przez Wojewodę wyjaśnić należy, że przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe prowadzone na skutek sprzeciwu oraz postępowania prowadzonego na skutek skargi.

Skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Strona skarżąca trafnie dostrzega, że w ramach rozpoznania sprzeciwu kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane. Jednak argumentacja uzasadnienia sprzeciwu, co do zależnych stanowisk postojowych, w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że Spółka oczekuje, aby Sąd w niniejszym postępowaniu wypowiedział się w kwestii bezpośredniej wykładni prawa materialnego. Wyjaśnić zatem należy, że aktualnie realizowana kontrola sądowadministracyjna nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą kontrolowanej sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

To czy projekt architektoniczno-budowlany spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy dotyczące zapewnienia w ramach projektowanej inwestycji 96 miejsc postojowych jest prawidłową podstawą aktualizującą konieczność ponownego rozpoznania sprawy. Zgodnie z kwestionowaną decyzją w ramach ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta P. obowiązany jest wyjaśnić, czy miejsca postojowe zaprojektowane na platformach dwustanowiskowych są niezależne, a także ocenić, czy ilość zaprojektowanych miejsc postojowych w kontekście warunku ich dostępności odpowiada wymogom ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy.

Formułując ocenę, że w hali garażowej inwestor zapewnił 88 miejsc postojowych niezależnych Wojewoda działał w oparciu wykładnię przepisów prawa materialnego prezentowaną już w orzecznictwie sądów administracyjnych. W toku postępowania przez Prezydentem Miasta P. skarżąca Spółka zachowuje możność wykazywania, że "obecnie obowiązujące przepisy, w tym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, nie zakazują projektowania stanowisk postojowych zależnych".

Ujawnione przez Wojewodę nieprawidłowości mogą stanowić o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem w sprawie aktualne pozostaje rozważenie konieczność wezwania inwestora do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w trybie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Przyjąć zatem należało, że organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z kompetencji określonej w art. 138 § 2 K.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.), sprzeciw podlegał oddaleniu.