Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 507/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 4 pkt 4, art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 71 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 674
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

IV SA/Po 507/17

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 07 maja 2014 r. Starosta Poznański, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt. 2, oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm., zwanej dalej u.p.z.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej: Kpa) odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku.

Organ ustalił następujący stan faktyczny w sprawie.

W dniu 16 stycznia 2014 r. skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy.

Decyzją z tego samego dnia Starosta orzekł o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku.

Na skutek odwołania się skarżącego od powyższej decyzji Wojewoda, decyzją z 13 marca 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji - w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W związku z wytycznymi organu odwoławczego organ I instancji, pismem z dnia 19 marca 2014 r. zwrócił się do skarżącego o przesłanie zaświadczenia stwierdzającego: okres, za który wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wysokość ekwiwalentu oraz czy opłacono od niego składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Organ zwrócił się również do byłego pracodawcy skarżącego o podanie informacji, kiedy skarżący wystąpił z prośbą o wydanie zaświadczenia o zakończeniu pracy.

Organ stwierdził, po analizie dokumentacji sprawy i przepisów prawnych, że nie znajduje podstaw do przyznania prawa do zasiłku. Starosta przywołał § 5 ust. 1, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. z 2012 r., poz. 1299, zwanego dalej: Rozporządzeniem) i podniósł, że skarżący nie poinformował organu o przeszkodach uniemożliwiających mu przedłożenie zaświadczenia o zakończeniu pracy i wysokości osiąganego z tego tytułu wynagrodzenia, na które powoływał się w toku sprawy. Zdaniem organu dokumentacja sprawy wskazuje natomiast, że nie istniały przeszkody do uzyskania przez skarżącego zaświadczenia o okresie wykonywania pracy i osiąganym z tego tytułu wynagrodzeniu, poza wynagrodzeniem za miesiąc grudzień 2013 r., wypłaconym według oświadczenia zainteresowanego 10 dnia następnego miesiąca, niezwłocznie po ustaniu pracy. Podniesiono także, że brak informacji o uzyskanym wynagrodzeniu za miesiąc grudzień, nie był przeszkodą w dokonaniu rejestracji, a jedynie w ustaleniu prawa do zasiłku w dniu rejestracji. Po dokonaniu rejestracji bezrobotny ma możliwość uzupełnienia w ciągu 7 dni dokumentacji potwierdzającej jego prawo do zasiłku.

Jednocześnie wyjaśnienia pracodawcy wskazują, że skarżący zwrócił się z prośbą o wydanie zaświadczenia w dniu 15 stycznia 2014 r. i tego samego dnia je otrzymał. Według oświadczenia skarżącego natomiast wynika, że o wydanie zaświadczenia zwrócił się telefonicznie w dniu 13 stycznia 2014 r., a po odbiór zaświadczenia zgłosił się w dniu 15 stycznia 2014 r., ponieważ został poinformowany, "że może nie być dyrektora, który ma je podpisać". Organ w tym miejscy wskazał, że przedmiotowe zaświadczenie, jak i pozostałe wydane przez [...], zostały podpisane przez specjalistę ds. pracowniczych.

Kolejno organ odniósł się do kwestii prawidłowości pouczenia skarżącego o tym, jakie warunki należy spełnić do nabycia prawa do zasiłku. Wskazano w tej mierze, że skarżący w dniu poprzedniej rejestracji, tj. dnia 10 stycznia 2013 r., został zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku i pouczony komu prawo to przysługuje, na co wskazuje złożone przez niego oświadczenie o treści "oświadczam, że w przeciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji nie mam przepracowane 365 dni". W świetle powyższego organ doszedł do wniosku, że do rejestracji (jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku) skarżący winien się zgłosić najpóźniej w dniu 13.01.2014 r. W takim przypadku spełniałby warunek posiadania 365 dni wykonywana pracy w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację (od 12 lipca 2012 r. do 12 stycznia 2014 r.).

Następnie organ przedstawił szczegółowe wyliczenia okresu zatrudnienia skarżącego w [...] od 04 lipca 2012 r. do 14 grudnia 2012 r. (w sumie: 156 dni), od 6 czerwca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. (w sumie: 209 dni), w sumie w ilości 365 dni. Od dnia rejestracji skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w Poznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. okres 18 miesięcy poprzedzających rejestrację przypada na okres od 15 lipca 2012 r. do 15 stycznia 2014 r. Do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczono wykonywanie pracy w [...]od 15 lipca 2012 r. do 14 grudnia 2012 r. tj. 153 dni, oraz od 06 czerwca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. tj., co dało łącznie 362 dni.

W tym miejscu organ wskazał na art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. i wywodził, że ustalenia faktyczne i obowiązujące przepisy powodują, że organ nie może przyznać skarżącemu prawa do zasiłku, ponieważ w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji (od 15 lipca 2012 r. do 15 stycznia 2014 r.) skarżący udokumentował łącznie 362 dni zatrudnienia i wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia, zamiast wymaganych 365 dni. Podkreślono również, że ekwiwalent za urlop nie jest okresem aktywności zawodowej lecz rekompensatą za niewykorzystany urlop. W konsekwencji świadczenie to nie powoduje wydłużenia zatrudnienia. W okresie zatrudnienia mieszczą się niewykorzystane dni urlopu wypoczynkowego.

Podsumowując organ skonstatował, że przepis art. 71 u.p.z. zawiera dwie kategorie okresów warunkujących nabycie prawa do zasiłku. Pierwsza - określona w ust. 1 pkt 2 to okresy różnych form aktywności zawodowej. Druga - ust. 2, to okresy braku aktywności zawodowej. W żadnej w tych kategorii nie ujęto ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Tymczasem przepis art. 71 ust. 1 ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jednocześnie skarżący nie wykazał, że istniały obiektywne przeszkody uniemożliwiające mu uzyskanie zaświadczenia o okresie wykonywanej pracy i osiąganym wynagrodzeniu, co najmniej za okres od czerwca do listopada 2013 r. niezwłocznie po zakończeniu pracy. Podkreślono, że rejestrując się najpóźniej w dniu 13 stycznia 2014 r. skarżący nabyłby prawo do zasiłku.

Od powyższej decyzji odwołał się skarżący pismem z dnia 13 maja 2014 r. (wpływ do PUP dnia 16.05.2014 r.) W odwołaniu skarżący opisał poprzednią rejestrację w PUP oraz podkreślał, iż otrzymywane pouczenia wprowadzają bezrobotnych w błąd.

Decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji stwierdził po analizie przedłożonej dokumentacji, iż brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty z dnia 07 maja 2014 r.

Organ odwoławczy podkreślił, iż przyczyną utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty było przeprowadzenie przez organ I instancji dogłębnego postępowania administracyjnego i odniesienie się w decyzji z dnia 07 maja 2014 r. do zastrzeżeń Wojewody, które były przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji Starosty z dnia 16 stycznia 2014 r.

Wskazano, iż głównym czynnikiem decydującym o takim rozstrzygnięciu było niestawiennictwo skarżącego w ciągu wymaganych 14 dni od dnia ustania zatrudnienia w przypadku podjęcia zatrudnienia na okres krótszy niż 365 dni. Zapoznanie się z pouczeniem dotyczącym tej kwestii skarżący potwierdził w dniu 11 czerwca 2013 r., składając oświadczenie o podjęciu zatrudnienia z dniem 06 czerwca 2013 r. Skarżący jednak nie stawił się we wskazanym terminie oraz nie skontaktował się w jakikolwiek sposób w okresie 14 dni z PUP. Podkreślono jednocześnie, że rejestracja w PUP, jako osoba bezrobotna, jest uzależniona od woli strony i fakultatywna.

Jednocześnie organ stwierdził, że informacje zamieszczone na stronie internetowej urzędu, jak i zawarte w pouczeniach dla osób rejestrujących się w PUP mogą być błędnie zrozumiane przez osobę zainteresowaną rejestracją w urzędzie, ponieważ jej treść jest niepełna i może być nieczytelna i niezrozumiała dla klienta PUP.

Pomimo to, organ uznał jednak, iż w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwe przyznanie prawa do zasiłku skarżącemu, a decyzje w tych sprawach mają charakter związany i nie są poddane uznaniu organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 759/14 oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 czerwca 2014 r., nr PS-V.8641.25/2.2014.10.

Sąd wskazał, że materialną podstawę prawną odmowy przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych stanowił art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. Przepis ten na mocy ustawy z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 598) uległ zmianie z dniem 27 maja 2014 r. w szczególności poprzez dodanie w art. 71 ust. 1. pkt 2 słowa "bezpośrednio".

Jak wskazał Sąd, stosownie do powołanego wyżej przepisu, w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji organu II instancji i w zakresie mającym znaczenie dla niniejszej sprawy, prawo do zasiłku przysługiwało bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.

Jak wskazał Sąd, w celu rozstrzygnięcia, czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych należało ustalić, czy pozostawał on w zatrudnieniu przez co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających datę rejestracji, tj. 16 stycznia 2014 r. Okres 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji to w przypadku skarżącego okres od 15 lipca 2012 - 15 stycznia 2014 r. Skoro ostatnie okresy zatrudnienia skarżącego przypadają od 04 lipca 2012-14 grudnia 2012 oraz od 06 czerwca 2013-31 grudnia 2013 to stwierdzić należy, że w ustalonym powyżej okresie 18-tu miesięcy poprzedzających datę rejestracji przypadają jedynie 362 dni zatrudnienia skarżącego.

Sąd podzielił pogląd organu, zgodnie z którym okresu, za który pracownik otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nie wlicza się do okresu zatrudniania, o którym mowa w art. 71 u.p.z.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie sądu, podzielić należało pogląd organów obu instancji, iż skarżący, w okresie 18-tu miesięcy przed dniem rejestracji, nie udokumentował 365 dni aktywności zawodowej, o których mowa w art. 71 u.p.z. Skarżący nie spełnił więc ustawowego warunku przyznania zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na zbyt małą liczbę dni pracy w okresie 18. miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Sąd zaznaczył, że przepis art. 71 ww. ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że musi być interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dopuszczający żadnego zakresu uznaniowości (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1553/10). W konsekwencji oznaczało to, że ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny, przy ocenie spełniania przesłanek do nabycia prawa do zasiłku nie mogą kierować się takimi przesłankami jak trudna sytuacja ekonomiczna, czy rodzinna osoby ubiegającej się o to świadczenie.

Odnosząc się do zarzutu, że skarżący nie posiadał w dniu rejestracji "wszystkich" dokumentów i nie mógł się zarejestrować wcześniej, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 6 u.p.z., w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy. Skarżący jednak zarejestrował się dopiero w dniu 16 stycznia 2014 r.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniósł [...] reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2359/15 uchylił ww. wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty, jakkolwiek merytoryczne odniesienie się do ich istoty przez NSA na obecnym etapie byłoby przedwczesne.

Sąd podzielił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), w brzmieniu z daty wydania skarżonej decyzji, w zakresie tego, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się w sposób zindywidualizowany do kwestii stosowania przywołanego przepisu art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.z. w stanie faktycznym sprawy administracyjnej, koncentrując się niemal wyłącznie na normie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) tej ustawy. Wbrew obowiązkowi, Sąd pierwszej instancji zaniechał należytej kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem art. 71 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, mimo niezwiązania zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Niewystarczające w ocenie NSA było jednozdaniowe wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że "podziela pogląd organu, zgodnie z którym okresu, za który pracownik otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nie wlicza się do okresu zatrudniania, o którym mowa w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia". Sąd ten powinien był bowiem dokładnie wyjaśnić to, dlaczego podziela pogląd organu, a zatem przeprowadzić samodzielną analizę prawną i ewentualnie końcowo wykazać zbieżność jej rezultatów z wykładnią dokonaną przez organ. Sąd drugiej instancji wskazał, że zagadnienie tego, czy w analizowanym stanie faktycznym do weryfikowanego okresu 365 dni wlicza się czy nie wlicza się dni, za które osoba otrzymała ekwiwalent z tytułu niewykorzystanego urlopu, od którego odprowadzono wymagane prawem składki wymienione w art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.z. – ma istotne znaczenie w sprawie. Było ono rozważane na etapie postępowania administracyjnego (zob. uzasadnienie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 marca 2014 r. o nr [...] czy pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 23 maja 2014 r. nr [...]). Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, gdyż nie wyjaśnił on istoty sprawy w tym zakresie, zaś orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie z pominięciem stanowiska Sądu pierwszej instancji uniemożliwiałoby stronom postępowania poddanie argumentacji prawnej weryfikacji w sądowoadministracyjnym toku instancji.

Sąd zaznaczył, że dopiero ocena przez Sąd pierwszej instancji powyższej kwestii pozwoli ustalić, czy ujęte w pierwszym zarzucie uwagi odnośnie postępowania wyjaśniającego mają, czy nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż kwestia ta jest oceniana z perspektywy norm materialnoprawnych (por. np. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut skargi kasacyjnej za przedwczesny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 czerwca 2014 r. nr [...], orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 07 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę tut. Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 p.p.s.a. związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. m.in.: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uw. 2–6 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2–5 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

W świetle przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA z dnia 17.02.2017r. o sygn. I OSK 2359/15.

Artykuł 190 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 czerwca 2014 r. nr [...], orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 07 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest wadliwa.

Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie odniósł wyczerpująco do przepisów regulujących sytuację odwołującego. Organ wskazał w podstawie prawnej art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm., dalej: "u.p.z."), które są przepisami procesowymi. Organ wskazał jedynie na art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. jako podstawę materialnoprawną, zgodnie z którą Starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Przepis ten jednak został przez organ odwoławczy wskazany wyłącznie w podstawie prawnej decyzji. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego i nie dokonał subsumpcji stanu faktycznego i stanu prawnego. Uzasadnienie decyzji zostało napisane w sposób lakoniczny i skrótowy. Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w toku postępowania odwoławczego należy dokładnie odnieść się do argumentów zawartych w odwołaniu i przedstawić okoliczności uznane przez organ II instancji. Organ nie odniósł się do żadnego z argumentów odwołania. Organ II instancji napisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przyczyną utrzymania w mocy decyzji organu I instancji było przeprowadzenie przez organ II instancji dogłębnego postępowania administracyjnego i odniesienie się w decyzji do zastrzeżeń Wojewody, które były przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji. Taka argumentacja nie może zostać uznana za prawidłową. Niedopuszczalne jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przyczyną utrzymania w mocy decyzji organu I instancji jest przeprowadzenie dogłębnego postępowania i odniesienie się do zastrzeżeń, nie wskazując na czym to dogłębne postępowanie polegało i jak odniesiono się do określonych zastrzeżeń. Organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać sprawę i opisać jej przebieg i swoje rozważania. W uzasadnieniu brak jest wskazania jakichkolwiek przepisów prawa materialnego.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że główną przyczyną utrzymania w mocy decyzji organu I instancji jest niestawiennictwo [...] w ciągu 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, w przypadku podjęcia zatrudnienia na okres krótszy niż 365 dni. Organ wskazał, że [...] zapoznał się z pouczeniem. Mimo tego organ wskazał, że informacje zamieszczone na stronie urzędu, jak i zawarte w pouczeniach dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy mogą być błędnie zrozumiane, ponieważ ich treść jest niepełna i może być nieczytelna i niezrozumiała. Argumenty organu II instancji są więc wewnętrznie sprzeczne. Organ z jednej strony wskazuje, że główną przyczyną utrzymania w mocy decyzji organu I instancji jest niezastosowanie się przez odwołującego do pouczenia, jednocześnie wskazując, że pouczenie to jest niepełne, nieczytelne i niezrozumiałe. Brak właściwego pouczenia lub pouczenie niewłaściwe, nieczytelne i niezrozumiałe nie może szkodzić stronie, która działała w zaufaniu do tego organu, zaś przerzucenie na stronę skutków niewłaściwego działania (niewłaściwego, niezrozumiałego pouczenia) organu administracji narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej i prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa ustanowionej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 k.p.a.

Materialną podstawę prawną odmowy przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych stanowił art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis ten na mocy ustawy z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 598) uległ zmianie z dniem 27 maja 2014 r. w szczególności poprzez dodanie w art. 71 ust. 1. pkt 2 słowa "bezpośrednio".

Stosownie do powołanego wyżej przepisu, w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji organu II instancji i w zakresie mającym znaczenie dla niniejszej sprawy, prawo do zasiłku przysługiwało bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.

W celu więc rozstrzygnięcia, czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych należało ustalić, czy pozostawał on w zatrudnieniu przez co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających datę rejestracji, tj. 16 stycznia 2014 r. Okres 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji to w przypadku skarżącego okres od 15 lipca 2012 - 15 stycznia 2014 r. Skoro ostatnie okresy zatrudnienia skarżącego przypadają od 04 lipca 2012-14 grudnia 2012 oraz od 06 czerwca 2013-31 grudnia 2013 to stwierdzić należy, że w ustalonym powyżej okresie 18-tu miesięcy poprzedzających datę rejestracji przypadają 362 dni zatrudnienia skarżącego.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że organy powinny wziąć pod uwagę treść przepisu art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.z., zgodnie z którym do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z akt sprawy wynika, że skarżący w okresie zatrudnienia od 4 lipca do 14 grudnia 2012 r. nie wykorzystał 10 dni przysługującego mu urlopu. Pracodawca - [...] wypłacił skarżącemu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 10 dni, w kwocie 1780 zł. Za ekwiwalent pracodawca odprowadził składki ubezpieczenia społecznego. Pracodawca wskazał również, że w ww. okresie zatrudnienia nie opłacał składki na Fundusz Pracy, ponieważ korzystał ze zwolnienia w stosunku do skarżącego, na podstawie art. 104b ust. 1 u.p.z., zgodnie z którym pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy przez okres 12 miesięcy, począwszy od pierwszego miesiąca po zawarciu umowy o pracę, za osoby zatrudnione, które ukończyły 50 rok życia i w okresie 30 dni przed zatrudnieniem pozostawały w ewidencji bezrobotnych powiatowego urzędu pracy.

W ocenie Sądu (por. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 428/09) ekwiwalent za niewykorzystany urlop należy wliczać do okresu zatrudnienia w sytuacji, gdy po ustaniu zatrudnienia określona osoba nigdzie nie pracowała. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia do okresu 365 dni zalicza się również okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Wyżej wymienione przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie. Skarżący otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości 1780 zł, czyli spełniona została przesłanka dotycząca minimalnego wynagrodzenia, które w 2012 r. wynosiło 1500 zł (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2012 r. Ponadto odprowadzono od ekwiwalentu składki na ubezpieczenia społeczne. Nie odprowadzono co prawda składek na Fundusz Pracy, jednak wynikało to z korzystania ze zwolnienia z art. 104b. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i dokonując wykładni celowościowej należy wskazać, że fakt nieopłacania składek na Fundusz Pracy z powodu korzystania z ustawowego zwolnienia, nie może powodować negatywnych skutków dla pracownika. W tym miejscu Sąd wskazuje, że informacja z Ministerstwa Pracy z 7.03.2013 r. nie ma żadnej mocy prawnej, a jej treść nie odnosi się do żadnego przepisu prawa.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę zastosuje wykładnię wskazaną w niniejszym orzeczeniu. Organ szczegółowo zbada stan faktyczny sprawy i dokona pełnej analizy prawnej i opisze swoje rozważania w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a., którego naruszenia się dopuścił.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.