Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1754/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2, art. 3 par. 1, par. 2, par. 3,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 3, art. 27 ust. 1 pkt 3, pkt 6, art. 30b, art. 30c, art. 30d, art. 30e, art. 37,
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 7,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 107 ust. 1,
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
article: par. 2 pkt 1, par. 19,
journal: Dz.U. 2010 nr 239 poz 1599
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach  regionalnych programów operacyjnych.
article: art. 2 pkt 16,
journal: Dz.U. 2007 nr 59 poz 404
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi Miasta ... na informację Zarządu Województwa ... – Departament Strategii i Rozwoju Urzędu Marszałkowskiego Województwa ... z dnia ... lutego 2012r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Miasto W. (dalej: Miasto, skarżąca) ubiegając się o przyznanie dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Priorytetu VIII - "Regionalne kadry gospodarki" Poddziałania 8.1.1 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, na realizację projektu o numerze ... pod tytułem "M." złożyło w ...Jednostce Programów Unijnych wniosek w ramach konkursu nr ... .

W piśmie z dnia ... listopada 2011r. nr ... ... Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała skarżącą, że wniosek o przyznanie dofinansowania uzyskał wynik ... punktów ponieważ nie spełnił kryteriów horyzontalnych wskazanych w części A kart oceny merytorycznej, gdyż jest niezgodny z zasadami dotyczącymi pomocy publicznej. Wskazano również, że uzasadnienie przyczyny nieuwzględnienia wniosku znajduje się w załączonych kartach oceny merytorycznej w części A. Wynika z nich, że w I ocenie projekt został odrzucony za niezgodność z zasadami dotyczącymi pomocy publicznej, natomiast za spełnienie ogólnych kryteriów merytorycznych wniosek uzyskał w sumie ... punktów, nie zdobywając przy tym wymaganego minimum punktowego w kryterium IV Wydatki projektu. W toku zaś II oceny projekt uzyskał ... punktów z tytułu ogólnej oceny projektu oraz dodatkowe ... punktów za spełnienie kryterium strategicznego nr 3, co łącznie dało projektowi ... punktów. W rezultacie jednak projekt został odrzucony z powodu nie spełnienia kryterium strategicznego wskazanego w części A karty oceny merytorycznej tzn. zasad udzielania pomocy publicznej.

W toku oceny projektu, I Oceniający Komisji Oceny Projektów wskazał, że "Projekt jest niezgodny z przepisami o pomocy publicznej. Projektodawca zakłada m.in. wypracowanie i przetestowanie narzędzi wspierających aktywność zawodową w grupie pracowników 50+, a przez to zapobieganie przedwczesnemu wypadaniu z rynku pracy i podjęcie wcześniejszych działań profilaktycznych. Planuje się przeprowadzenie 10 szkoleń i objecie nimi 120 badanych. W związku z powyższym poz. 26,27,28,29,31 objęte są pomocą publiczną na szkolenia. (...) Projekt jest skierowany do 276 BO w tym 144 os. z małych, 96 średnich przedsiębiorstw jak i 36 osób z administracji publicznej. Wnioskodawca w punkcie 3.2 wskazuje potrzebę objęcia wsparciem m.in. pracujących klientów OPS. Zgodnie z zaleceniami w zakresie projektów innowacyjnych w ramach POKL grupy docelowe dla projektów innowacyjnych nie są wskazane jako osobny katalog w SzOP POKL. Projekty innowacyjne muszą wspierać grupy wpisujące się w cele i zakres danego Priorytetu (w tym oczekiwane efekty). Ponadto muszą być zgodne z obszarem interwencji Europejskiego Funduszu Społecznego określonym w rozporządzeniu nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady. Szczególną uwagę należy zwrócić na zapewnienie wyraźnej linii demarkacyjnej pomiędzy poszczególnym Priorytetami, VI oraz Priorytetem VIII."

Z kolei, II Oceniający wskazał, że "Oceniający przychyla się do Opinii Wydziału Pomocy Publicznej PO KL z dnia ... sierpnia 2011 r. w zakresie zgodności wniosku/projektu z przepisami o pomocy publicznej (de minimis) w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - szczegółowa informacja ws. niezgodności z zasadami Pomocy Publicznej została przedstawiona poniżej. Projekt skierowany jest do 276 BO w tym 144 osoby z małych , 96 średnich przedsiębiorstw jak również 36 osób z administracji publicznej. W wnioskodawca w punkcie 3.2 wskazuje potrzebę wsparcia m. in. pracujących klientów Ośrodków Pomocy Społecznej pomimo, że są to osoby pracujące i korzystające ze wsparcia OPS. Zgodnie z zaleceniami dla Instytucji Pośredniczących i Pośredniczących II stopnia w zakresie projektów innowacyjnych w ramach POKL 2007-2013, Grupy docelowe dla projektów innowacyjnych nie są wskazane jako osobny katalog w Szczegółowym Opisie Priorytetów POKL. Projekty innowacyjne muszą wspierać grupy wpisujące się w cele i zakres danego Priorytet (w tym oczekiwane efekty). Ponadto muszą być zgodne z obszarem interwencji Europejskiego Funduszu Społecznego określonym w rozporządzeniu nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady. Szczególną uwagę należy zwrócić na zapewnienie wyraźnej linii demarkacyjnej pomiędzy poszczególnym Priorytetami, VI oraz Priorytetem VIII."

Na powyższe stanowisko ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych Miasto W. wniosło protest.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasad dotyczących udzielania pomocy publicznej wskazano, że:

- wnioskodawca nie zamierza szkolić kadry zarządzającej małych i średnich przedsiębiorstw w zakresie zarządzania wiekiem, a zakłada jedynie przeprowadzenie 3 warsztatów konsultacyjnych wśród kadry zarządzającej, która przetestuje w zakresie konsultacji wstępną wersję poradnika. W związku z powyższym ww. małe i średnie przedsiębiorstwa uzyskają jedynie taką korzyść w projekcie, że będą miały pierwszeństwo dostępu do testowania produktu, który w konsekwencji będzie dostępny dla innych zainteresowanych małych i średnich przedsiębiorstw, co nie stanowi pomocy publicznej,

- wnioskodawca wyklucza delegowanie pracowników małych i średnich przedsiębiorstw przez pracodawców co jest jasno wskazane na str. 6 i 8 wniosku o dofinansowanie: "produkt zostanie przetestowany na 150 os. 50+ pracujących w MŚP zgłaszających się do projektu z własnej inicjatywy, niezależnie od pracodawcy, po h pracy ...Rekrutacja odbiorców do testowania produktu będzie miała charakter otwarty... (...) "II produkt zostanie przetestowany na 150 O os. 50+ pracujących w MŚP zgłaszających się do projektu z własnej inicjatywy, niezależnie od pracodawcy, po h pracy" - co powoduje, że zgodnie z Zasadami udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - str. 66, w takim przypadku pomoc publiczna nie występuje,

- grupa "30 Odbiorców tj. pracujących klientów OPS po 50 r. ż. zgłaszających się do projektu z własnej inicjatywy, niezależnie od pracodawcy. po h pracy(... )Rekrutacja Odbiorców do testowania produktu będzie miała charakter otwarty... "- str. 6 i 9 wniosku. Jest zgodna z grupą wskazaną w SzOP POKL Priorytet VIII Poddziałanie 8.1.1 tj. "pracujące osoby dorosłe (powyżej 18. roku życia oraz z wyłączeniem osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą) uczestniczące w szkoleniach i kursach poza godzinami pracy".

Pismem nr ... z dnia ...stycznia 2012 r., ... Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała, że protest został rozpatrzony negatywnie wskazując, że:

- w odniesieniu do oceny kryterium horyzontalnego - czy projekt jest zgodny z zasadami dotyczącymi pomocy publicznej: "Wnioskodawca nie wskazuje w proteście na błędy, które mogły powstać podczas oceny przedmiotowego kryterium, polegające na pominięciu istotnych elementów wniosku, błędnym rozumowaniu, czy uchybieniach proceduralnych. Wnioskodawca dokonuje jedynie odmiennej od Eksperta oceny wniosku w przedmiotowym kryterium, co nie może stanowić przesłanki do uznania zarzutu KOP za niezasadny...",

- "Zespół doradczy ds. odwołań po przeanalizowaniu treści wniosku stwierdza, że we wniosku zamieszczono zapisy sugerujące zaistnienie pomocy publicznej dla przedsiębiorstw, np.: Zorganizowanie 3 warsztatów konsul., każdy dla 20 przedstawicieli KZ warszawskich MSP.(...) Równolegle z pracami nad udoskonaleniem narzędzia, prowadzone będą szkolenia, których przedmiot uzależniony będzie od wyników testów wypełnionych przez badanych, tak, aby możliwe było dostarczenie im najważniejszych kompetencji, umożliwiających dalszy rozwój. Stworzenie na tej podstawie programów szkoleniowych. Przeprowadzenie 10 szkoleń i objęcie nimi 120 badanych/O. Z doświadczeń wynika, iż taka ilość os. może charakteryzować się wspólnymi potrzebami szkoleniowymi (gr.szkol. optymalnie powinna liczyć do 12 os. dla zapewnienia warsztatowego trybu pracy). Wszystkie szkolenia będą dopasowane do potrzeb uczestników (miejsce, czas).",

-" poza klientami Ośrodków Pomocy Społecznej, projekt przewiduje uczestnictwo pracowników Ośrodków Pomocy Społecznej, wobec czego Eksperci mogli uznać, że udział pracowników Ośrodków Pomocy Społecznej może nie wpisywać się w założenia Priorytetu VIII POKL."

Od tego stanowiska ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych Miasto W. w dniu ... stycznia 2012 r. wniosło odwołanie do Instytucji Pośredniczącej wskazując, że wnioskodawca nie zamierza szkolić kadry zarządzającej małych i średnich przedsiębiorstw w zakresie zarządzania wiekiem, zakłada jedynie przeprowadzenie 3 warsztatów konsultacyjnych wśród kadry zarządzającej. Charakter projektów innowacyjnych nakłada na beneficjentów obowiązek konsultowania wypracowanych produktów z grupami docelowymi tj. Użytkownikami i Odbiorcami na każdym etapie realizacji projektu, a przede wszystkim na etapie testowania produktów. Ponadto ... Jednostka Wdrażania Programów Unijnych zakwestionowała fragmenty wniosku, które na etapie oceny merytorycznej nie zostały podważone przez Oceniających.

Pismem nr ... z dnia ... lutego 2012 r., Instytucja Pośrednicząca poinformowała, że odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie wskazując co następuje:

- w odniesieniu do oceny kryterium horyzontalnego - czy projekt jest zgodny z zasadami dotyczącymi pomocy publicznej podtrzymała stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu protestu, iż wnioskodawca na etapie składania odwołania jak i na etapie protestu nie wskazał na błędy, które mogły powstać przy ocenie tego kryterium polegające na pominięciu istotnych elementów wniosku, błędnym rozumowaniu, czy uchybieniach proceduralnych. Wnioskodawca w swym uzasadnieniu przedstawia jedynie odmienne od Ekspertów jak i IOK stanowisko w przedmiocie oceny tego kryterium, co nie może prowadzić do uwzględnienia zarzutu,

- pomoc publiczna występuje także w przypadku projektów innowacyjnych i innowacyjnych z komponentem ponadnarodowym,

- dokonane przez ... Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych odwołanie do innych elementów wniosku nie stanowi ponownej oceny wniosku, ale jest uzasadnieniem dla poprawności oceny dokonanej przez Oceniających,

- IP ponadto wyjaśniła, że IOK pozytywnie rozpatrzyła zarzuty wnioskodawcy dotyczące kryterium IV - Wydatki projektu, jednakże zgodnie z zapisami Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki ocena przedmiotowego kryterium nie miała wpływu na ogólną ocenę wniosku, który nie kwalifikuje się do wsparcia jako niezgodny z Zasadami udzielania Pomocy Publicznej ( sprzeczny z tym kryteriami horyzontalnymi).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. informację Miasto W. wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. naruszenie art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) zwanego dalej "Traktatem" oraz reguł wskazanych w dokumencie "Zasady udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" poprzez uznanie, że projekt stanowi pomoc publiczną, podczas, gdy w projekcie nie zostały spełnione podstawowe warunki wystąpienia pomocy publicznej, a w konsekwencji naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,

2. naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz pkt. 5.8.B "Zasad udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" poprzez dowolną interpretację kryteriów oceny projektów i uznanie, że projekt narusza zasady pomocy publicznej, podczas, gdy spełnione zostały wszystkie warunki wyłączające projekt z zakresu stosowania przepisów dotyczących pomocy publicznej,

3. naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nieuwzględnienie odwołania skarżącej mimo, iż rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie błędnych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że testowanie produktu przed uzyskaniem wersji ostatecznej i przed jej upowszechnieniem stanowi szkolenie, będące przedmiotem wsparcia dla przedsiębiorców,

4. naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz pkt 6.16 "Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" poprzez zaakceptowanie przez rozpatrującego odwołanie uchybień proceduralnych ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w postaci wyjście poza granice protestu,

5. naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz pkt 6.16 "Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" poprzez negatywne rozpatrzenie odwołania skarżącej mimo, że projekt spełnia wszystkie kryteria formalne i materialne pozwalające na jego pozytywną ocenę.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. W tym kontekście wskazała, że odbiorcami produktów wypracowanych w ramach projektu są pracujące osoby po 50 roku życia, którym realizacja projektu ma pomóc w aktywizacji zawodowej. Jednak osoby te występują niezależnie od swoich pracodawców, nie są delegowane, biorą udział w szkoleniach po godzinach pracy, na własne życzenie. A zatem wsparcie nie jest udzielane przedsiębiorcom, jak bezpodstawnie przyjmuje Instytucja Pośrednicząca, a więc nie uzyskują one przysporzenia na zasadach korzystniejszych od rynkowych. Z kolei odnosząc się do przesłanki uzyskania przysporzenia zauważono, że w niniejszej sprawie przeprowadzenie warsztatów i testów miało następować na etapie przed upowszechnieniem produktu finalnego i miało na celu uzyskanie wersji ostatecznej produktu. Celem nie było zatem przysporzenie jakiejkolwiek korzyści na rzecz podmiotów uczestniczących testach. Tym bardziej, że podmioty te uzyskiwały dostęp do nieostatecznej wersji produktu, która miała z założenia podlegać jeszcze zmianom. Należy zatem odróżnić etap testowania-opracowania produktu od etapu udostępnienia wersji ostatecznej produktu. W sprawie niniejszej nie występuje również selektywność udzielania wsparcia. Dostęp do testów i szkoleń miał mieć charakter otwarty i być oparty na dobrowolnych zgłoszeniach uczestników. Ponadto biorąc pod uwagę , że podstawowym celem projektu było wyrównanie szans zawodowych osób powyżej 50 roku życia, udzielenie wsparcia we wskazanym zakresie nie spowodowałoby zatem wzmocnienia pozycji rynkowej przedsiębiorstwa, w który zatrudnione są osoby, które wzięłyby udział w szkoleniach.

W zakresie drugiego zarzutu skargi skarżąca wskazała, że projekt spełniał wszystkie warunki zawarte w pkt 5.8. B "Zasad udzielania pomocy publicznej e ramach programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" (str. 66), zatem niezastosowanie powyższych zasad przez oceniających projekt w niewątpliwym stanie faktycznym stanowi zarówno pominięcie istotnych elementów wniosku jak też naruszenie procedury udzielania dofinansowania.

Dokonanie całościowej analizy stanu fatycznego przedstawionego we wniosku o dofinansowanie prowadziłoby do ustalenia, że szkolenia objęte zarzutami Instytucji Pośredniczącej stanowią w istocie testy, będące etapem tworzenia produktu finalnego, co zostało pominięte podczas oceny projektu i rozpatrywania odwołania. Wybiórcze analizowanie niektórych fragmentów w oderwaniu od innych części wniosku prowadzi do nieprawidłowego ustalenia całokształtu stanu faktycznego, co ma wpływ na dokonywaną na jego podstawie ocenę i należy uznać je za niedopuszczalne.

Ponadto Jednostka rozpatrująca odwołanie zaakceptowała uchybienie ...Jednostki Wdrażania Programów Unijnych rozpatrującej protest, która wyszła poza granice protestu, zarzucając okoliczności, które nie były przedmiotem zarzutu podczas oceny wniosku. Dopiero na etapie rozpatrzenia protestu, ... Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wskazała, że projekt przewiduje udział pracowników Ośrodków Pomocy Społecznej, a w takim przypadku, udział takich osób może nie wpisywać się w założenia Priorytetu VIII Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zgodnie z pkt 6.16. " Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" (str. 64). Rozpatrywanie środka odwoławczego polega na zweryfikowaniu poprawności przeprowadzonej oceny pod kątem jej zgodności z procedurami regulującymi proces oceny oraz zgodności z kryteriami oceny. Nie podlega natomiast na dokonywaniu ponownej oceny wniosku, z uwzględnieniem informacji wskazanych w proteście. Wątpliwości Oceniających wzbudziła jedynie okoliczność, iż wnioskodawca wskazuje potrzebę objęcia wsparciem pracujących klientów Ośrodków Pomocy Społecznej. ... Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wskazała natomiast, że udział pracowników Ośrodków Pomocy Społecznej może nie wpisywać się w założenia Priorytetu VIII Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Jest to zatem dokonanie oceny innego elementu wniosku.

W piśmie z ... września 2012r. Zarząd Województwa M. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Dodać należy, iż art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( t.j. Dz.U. z 2009 nr 84 poz.712 ze zm.) dalej: u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b ustawy u.z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury.

Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W tym miejscu przypomnieć także należy, iż art. 7 Konstytucji stanowi, ze organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zgodnie zaś z art. 1 § 2 p.p.s.a sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Cytowana wyżej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowi inaczej, zatem działania administracji publicznej, podejmowane na podstawie omawianej ustawy, kontrolowane są przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem.

Rozpoznając skargę z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że nie jest ona zasadna.

Zasadniczą osią sporu między stronami jest kwestia, czy projekt zgłoszony przez skarżącą do konkursu jest zgodny z zasadami dotyczącymi udzielania pomocy publicznej, co oznacza niespełnienie kryterium horyzontalnego eliminującego wniosek z dofinansowania niezależnie od wyników dalszej oceny.

Należy wskazać, że w wyniku realizacji projektu skarżącej miały powstać trzy produkty finalne:

1) poradnik polityki zarządzania wiekiem w małych i średnich przedsiębiorstwach ,

2) narzędzie diagnozujące kompetencje zawodowe osób pracujących powyżej 50 roku życia w małych i średnich przedsiębiorstwach,

3) narzędzie diagnozujące kompetencje zawodowe i społeczne osób pracujących powyżej 50 roku życia i jednocześnie korzystających z pomocy Ośrodków Pomocy Społecznej.

Powstanie narzędzia diagnozującego kompetencje zawodowe i społeczne osób pracujących powyżej 50 roku życia w małych lub średnich przedsiębiorstwach i jednocześnie korzystających z pomocy Ośrodków Pomocy Społecznej miało poprzedzać przeprowadzanie badania metodą desk research w oparciu o dane przekazane przez Ośrodki Pomocy Społecznej oraz za pomocą indywidualnych wywiadów bezpośrednich. Opracowany produkt ma zostać przetestowany przez 36 pracowników Ośrodków Pomocy Społecznej oraz 30 osób pracujących powyżej 50 roku życia i jednocześnie korzystających z pomocy Ośrodków Pomocy Społecznej, zgłaszających się do projektu z własnej inicjatywy, niezależnie od pracodawcy i po godzinach pracy, przy czym w przypadku pracowników Ośrodków Pomocy Społecznej, celem ich udziału w testowaniu produktu ma być nabycie umiejętności z obsługi narzędzia (produktu III), co przyczyni się do udzielania indywidualnego i kompleksowego wsparcia dopasowanego do potrzeb innych osób uczestniczących w projekcie. Rekrutacja do testowania ma mieć charakter otwarty (poprzedzona szeroką akcją informacyjno- promocyjną). Wyniki testów mają zostać przedstawione w formie rekomendacji do przygotowania szkoleń dla osób pracujących powyżej 50 roku życia i jednocześnie korzystających z pomocy Ośrodków Pomocy Społecznej. Po przeprowadzeniu testów maja zostać zebrane opinie o użyteczności narzędzia. W oparciu o wyniki testów miała zostać opracowana ostateczna wersja narzędzia. Narzędzie miało być upowszechniane wśród Ośrodków Pomocy Społecznej, a ponadto ma zostać zorganizowane spotkania, na których narzędzie ma być prezentowane.

W toku oceny projektu zakwestionowano 10 szkoleń i objęcie nimi 120 badanych oraz pozycje 26, 27, 28, 29 i 31 szczegółowego budżetu projektu uznając, że są one objęte pomocą publiczną na szkolenia. Pozycje 29 – 31 budżetu projektu dotyczyły produktu III, w tym szkoleń dla 36 użytkowników z zakresu obsługi narzędzia (poz. 29), jak wynika z opisu projektu, byli nimi pracownicy Ośrodków Pomocy Społecznej.

W tym miejscu przypomnieć należy, że pomoc publiczna co do zasady jest niedozwolona. Niektóre rodzaje pomocy publicznej zostały uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem i jako takie dozwolone.

Uregulowania wspólnotowe dotyczące pomocy zawiera cytowany w skardze art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004r. nr 90 poz. 864/2 ze zm.). Z kolei przepisy prawa krajowego obowiązujące przy rozstrzyganiu konkursów, w tym rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010r. w sprawie udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Dz.U. nr 239 poz. 1598) dalej: rozporządzenie, są konsekwencją uregulowań wspólnotowych. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 21 ust. 3 u.z.p.p.r. Zgodnie z § 2 pkt. 1 rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o beneficjencie pomocy należy przez to rozumieć beneficjenta pomocy w rozumieniu art. 2 pkt. 16 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007r. Nr 59, poz. 4040, z 2008r. Nr 93,, poz, 585 oraz z 2010r. Nr 18, poz. 99), zgodnie zaś z tym ostatnim artykułem przez beneficjenta pomocy publicznej należy rozumieć podmiot prowadzący działalność gospodarczą, w tym podmiot prowadzący działalność w zakresie rolnictwa lub rybołówstwa, bez względu na formę organizacyjno-prawną oraz sposób finansowania, który otrzymał pomoc publiczną. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wskazuje się, że co prawda pomoc jest udzielana przez państwo, ale beneficjentami pomocy mogą być również podmioty publiczne (T - 358/04 Air France).

Zgodnie z § 19 powołanego rozporządzenia pomoc na pokrycie kosztów uczestnictwa w szkoleniu beneficjentów pomocy lub pracowników beneficjentów pomocy oddelegowanych na szkolenie stanowi pomoc publiczną. Zasadnie zatem można uznać, że ustawodawca na poziomie rozporządzenia przyjął, że każda pomoc na szkolenia udzielana w ramach programu operacyjnego i skierowana do przedsiębiorcy lub jego pracownika spełnia przesłanki wynikające z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i jest pomocą publiczną. Z kolei w ramach systemu realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zostały opracowane Zasady udzielania pomocy publicznej, zgodnie z którymi :

"Pomoc publiczna nie występuje w przypadku następujących typów projektów Priorytetu VIII, o ile zostaną spełnione określone warunki pozwalające wykluczyć występowanie pomocy publicznej:

Poddziałanie 8.1.1: Szkolenia, kursy i poradnictwo zawodowe (jako działanie uzupełniające do szkoleń i kursów) skierowane do dorosłych osób pracujących, które z własnej inicjatywy są zainteresowane nabyciem nowych, uzupełnianiem łub podwyższaniem kwalifikacji i umiejętności (poza godzinami pracy), w szczególności dla osób zatrudnionych o niskich lub zdezaktualizowanych kwalifikacjach (z wyłączeniem kształcenia ustawicznego w formach szkolnych realizowanego w szkołach dla dorosłych) - w ramach tego typu operacji, w celu wykluczenia występowania pomocy publicznej, w przypadku gdy uczestnikami szkolenia (kursu) są osoby wykonujące pracę u przedsiębiorców (w tym osoby wykonujące pracę na podstawie umowy cywilno-prawnej), muszą być spełnione łącznie następujące warunki:

f. wszystkie podmioty biorące udział w realizacji projektu (tj. projektodawca wraz z ew. partnerami) są niezależne od pracodawcy uczestnika szkolenia,

g. szkolenie odbywa się poza miejscem zatrudnienia (tj. poza zakładem pracy),

h. nabór na szkolenie ma charakter otwarty,

i. pracownicy zatrudnieni w jednym miejscu pracy (u jednego pracodawcy) stanowią nie więcej niż 20% uczestników szkolenia realizowanego w ramach danego projektu.

Skarżącemu zarzucono, że poza innymi potencjalnymi uczestnikami szkoleń projekt zakłada udział w szkoleniach " 36 U czyli pracowników OPS", ponadto wskazano, iż pracownicy OPS nie są podmiotami niezależnymi od wnioskodawcy, gdyż Ośrodki Pomocy Społecznej realizują w imieniu i na rzecz wnioskodawcy – Miasta W. – zadania własne tej jednostki organizacyjnej z zakresu pomocy społecznej. Zatem pracownicy ci są powiązani organizacyjnie i instytucjonalnie z wnioskodawcą. Należy w tym miejscu przyznać rację organowi, o występowaniu pomocy publicznej w tym wypadku gdyż zgodnie z cytowanym wyżej pkt. 5.8.B Zasad udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki pomoc publiczna nie występuje tylko wówczas, gdy są spełnione łącznie wymienione w nim warunki. Natomiast w przypadku skarżącego nie został spełniony warunek wskazany w pkt f - niezależności podmiotów biorących udział w realizacji projektu (tzn. projektodawca wraz z ewentualnymi partnerami) od pracodawcy uczestnika szkolenia.

Z tym zarzutem postawionym skarżącemu łączy się zarzut skargi dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie wybiórczego uznania, że odbiorcami szkolenia będą pracownicy OPS. Zdaniem sądu zarzut ten jest bezpodstawny – zgodnie z zapisami we wniosku "w przypadku pracowników Ośrodków Pomocy Społecznej, celem ich udziału w testowaniu produktu ma być nabycie umiejętności z obsługi narzędzia (produktu III), co przyczyni się do udzielania indywidualnego i kompleksowego wsparcia dopasowanego do potrzeb innych osób uczestniczących w projekcie". Powyższe zapisy pozostają w sprzeczności z twierdzeniami skarżącego zawartymi w skardze, iż celem przeszkolenia pracowników OPS będzie wyłącznie pomoc tych pracowników w testowaniu narzędzia w Ośrodku Pomocy Społecznej. Niewątpliwie w wyniku odbytego szkolenia pracownicy ci nabędą nowe kwalifikacje, kompetencje (z obsługi narzędzia), które będą mogli wykorzystać zarówno na obecnym, jak i ewentualnych innych, przyszłych stanowiskach u innych przedsiębiorców. Odniesienie korzyści dla wnioskodawcy to między innymi – podniesienie kompetencji pracowników.

Nie są również zasadne twierdzenia wnioskodawcy, iż szkolenia objęte zarzutami Instytucji Pośredniczącej stanowią w istocie testy, będące etapem tworzenia produktu finalnego. Powyższe stwierdzenia również stoją w sprzeczności z zapisami wniosku, jak wynika z szczegółowego budżecie projektu, na etapie testowania produktu III przewidziano środki na szkolenia 36 pracowników OPS (... zł) co zapisano wprost z pozycji 29 zakwestionowanej przez oceniających projekt. Ponadto trzeba dodać, że co do zasady szkolenia w ramach których odbywa się testowanie produktu nie stanowią żadnej odrębnej formy szkoleń ponad te, które zostały przewidziane w ww. rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010r. i do których stosują się zasady udzielania pomocy publicznej. Fakt, że w ramach szkoleń jest testowany produkt określa tylko ich rolę jaką odgrywają w projekcie a nie statuuje ich jako odrębnej formy działania nieobjętej regułami pomocy publicznej.

Nie jest również, zdaniem sądu, zasadny zarzut naruszenia przez Instytucję Pośredniczącą art. 27 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 6.16 Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki poprzez zaakceptowanie uchybienia ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, która wyszła poza granice protestu zarzucając okoliczności które nie były przedmiotem zarzutu przy pierwotnej ocenie wniosku tymczasem rozpatrywanie środka odwoławczego nie polega na dokonywaniu ponownej oceny wniosku z uwzględnieniem informacji zawartych w proteście. Zgodnie z pkt 6.16 Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki "Instytucja rozpatrująca protest (IOK) jest związana zakresem protestu, tzn. sprawdza zgodność złożonego wniosku o dofinansowanie projektu tylko z tym kryterium lub kryteriami oceny, które zostały wskazane w proteście lub/oraz w zakresie zarzutów dotyczących sposobu dokonania oceny, podniesionych przez wnioskodawcę(...).Instytucja rozpoznająca protest nie może wydać rozstrzygnięcia częściowo pozytywnego lub negatywnego w przypadku uznania niektórych zarzutów przedstawionych w proteście. Podczas rozpatrywania protestu właściwa instytucja każdorazowo dokonuje analizy, czy waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku i na tej podstawie wydaje pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie protestu."

Prawidłowe jest stanowisko skarżącego, iż rozpoznanie środków odwoławczych, w tym protestu, nie polega na ponownej ocenie wniosku i stawianiu kolejnych nieprzewidzianych wcześniej zarzutów. Jednak takiego uchybienia w przedmiotowej sprawie się nie dopuszczono. Jak wynika z rozstrzygnięcia ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia... listopada 2011r. uznano, że projekt nie może być rekomendowany do dofinansowania, gdyż jest niezgodny z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej, wskazano też, że szczegółowe uzasadnienie wniosku znajduje się w kartach oceny merytorycznej. Z kart oceny merytorycznej jednoznacznie wynika, że oceniający zakwestionowali pomoc publiczną na szkolenia, wskazano wprost, że pozycje 26 – 29 i 31 są objęte pomocą publiczną na szkolenia. Jak wyżej wskazano pozycja 29 szczegółowego budżetu projektu dotyczy wydatków na szkolenia 36 pracowników OPS, nie można więc uznać, że ta okoliczność (udział pracowników OPS w szkoleniach jako uczestników związanych z projektodawcą) nie była podniesiona przy pierwotnej ocenie wniosku, a stała się dopiero przedmiotem zarzutu przy ocenie protestu. Ponadto zarzut ten postawiony projektowi nie bazuje, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, na informacjach zawartych w proteście lecz na zapisach wniosku. Zdaniem sądu rozpatrywanie protestu nie może abstrahować od tych zapisów i mieści się w granicach rozpoznawania tegoż środka odwoławczego szukanie argumentów i ich rozwijanie – w odpowiedzi na argumenty protestującego w ramach kryterium zakwestionowanego w proteście i w zakresie zarzutów dotyczących sposobu dokonania oceny podniesionych przez wnioskodawcę.

Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia w zaskarżonym rozstrzygnięciu art. 107 Traktatu. Przede wszystkim należy podkreślić, na co zwracał uwagę ETS, że artykuł 107 sam w sobie nie wywołuje skutku bezpośredniego. W sprawie 4/64 Costa p ENEL TS orzekł, że art. 107 i 108 zobowiązują państwa członkowskie i nie tworzą praw indywidualnych z wyjątkiem art. 108 ust. 3. Jeśli chodzi zaś o zarzuty szczegółowe zawarte w tym zakresie w skardze należy podnieść, iż wcześniej już wskazano, że pracownicy OPS nie są niezależni od projektodawcy, a korzyścią jaką odniosą w wyniku szkoleń będzie to, iż pracownicy ci nabędą nowe kwalifikacje, kompetencje, które będą mogli wykorzystywać w swojej pracy. Można też dodać, że to spowoduje, iż beneficjent pomocy będzie w lepszej sytuacji niż inne podmioty, w tym prywatne, zajmujące się aktywizacją zawodową i uczestniczące w tych działaniach na zasadach rynkowych, co grozi zakłóceniem konkurencji. Zgodnie z orzeczeniem w sprawie Włochy p. Komisji (173/73)jeśli środek ma wpływ na handel między państwami członkowskimi, to nieuchronnie zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji, przy czym wystarczy nawet samo przyznanie korzyści, żeby zakłócić konkurencję. Jeśli zaś chodzi o test "wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi" to test ten jest na tyle ogólnie sformułowany, że sama Komisja stosowała go niezwykle rzadko w swoich decyzjach dotyczących pomocy państwa. W każdym bądź razie w orzecznictwie unijnym na tle art. 107 ust. 1 Traktatu wskazywano, że jeśli pomoc wzmacnia pozycję danego przedsiębiorstwa w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami konkurującymi na rynku wewnętrznym wpływa to na wymianę handlową między państwami trzecimi (Phlips Morris 730/79 pkt 11).

Z tych wszystkich przyczyn uznając, że w wyniku realizacji projektu wnioskodawca uzyskałby korzyść i wsparcie to ma charakter selektywny ( dla delegowanych pracowników związanych ze skarżącym ) w dokonanej ocenie nie naruszono art. 107 Traktatu.

Sąd uznał natomiast że nie wyjaśniono należycie w procesie oceny projektu , ani w procedurze odwoławczej dlaczego uznano za objęte pomocą publiczną wydatki na szkolenia w ramach produktu numer II ( zakwestionowano przez oceniających pozycje 26 - 28 szczegółowego budżetu projektu ). W tym zakresie zastrzeżenia skarżącego zgłaszane w procedurze odwoławczej z odwołaniem się do Zasad udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zawartych w pkt 5.8.B określających warunki pozwalające wykluczyć występowanie pomocy publicznej w ramach Priorytetu VIII PO KL, pozostały bez jakiejkolwiek rzeczowej odpowiedzi. Skarżący – tak jak wskazał w skardze- zarówno w proteście, jak i w odwołaniu podnosił, że testowanie produktów i szkolenia zostaną przeprowadzone z udziałem osób zgłaszających się do projektu z własnej inicjatywy, niezależnie od pracodawcy, po godzinach pracy, a rekrutacja do testowania będzie miała charakter otwarty. Wobec tych argumentów stanowisko Instytucji Pośredniczącej skupiającej się na wydatkach na warsztaty dla kadry zarządzającej (niewskazanych w ogóle w pierwotnej ocenie) i kwitujące zastrzeżenia wnioskodawcy stwierdzeniem, że odmienne stanowisko wnioskodawcy w przedmiocie oceny kryterium nie jest przesłanką do uwzględnienia tego stanowiska, nie może być uznane za właściwe odniesienie się do zarzutów odwołania.

Jednocześnie stwierdzić należy, iż uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem projekt zawiera w sobie elementy niedozwolonej pomocy publicznej, co zostało prawidłowo ocenione przez instytucje odpowiedzialne za ocenę projektu i przeprowadzenie procedury odwoławczej.

W rezultacie zasadnie wniosek o dofinansowanie projektu nie został przyjęty do realizacji. Z tych przyczyn w zakresie wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu nie doszło do naruszenia prawa, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. skargę jako niezasadną oddalił.