Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1947/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 233 par. 6
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
article: art. 4 i 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz ( spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa M. Sp. j. w Olsztynie M. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 597/09 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa M. Sp. j. w Olsztynie M. S. i A. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 597/09 oddalił skargę Przedsiębiorstwa M. Sp. j. w Olsztynie M. S. i A. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną przez Prezydenta Miasta O. uchylono własną decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2004 r. wyrażającą zgodę na zmianę decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu na rzecz Przedsiębiorstwa M. Spółka Jawna pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego (budynek nr 1 z poddaszami nieużytkowymi i parkingiem) położonego na działkach Nr [...] w obrębie [...] przy zbiegu ulic [...] i [...] w O. zmienionej decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2003r. oraz z dnia [...] grudnia 2003r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stanowiącego aneks do projektu podstawowego obejmującego zagospodarowanie wolnej powierzchni nad miejscami parkingowymi usytuowanymi w podpiwniczeniu z przeznaczeniem na lokale użytkowe i orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, udzielenia pozwolenia na budowę oraz odmówiono zmiany pozwolenia na budowę nr [...] w zakresie zagospodarowania wolnej przestrzeni nad miejscami parkingowymi usytuowanymi w podpiwniczeniu z przeznaczeniem na lokale użytkowe w budynku mieszkalno - usługowym (budynek nr 1, aktualnie nr 10) przy zbiegu ulic [...] i [...] w O. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wznowione z urzędu i miało na celu stwierdzenie, czy zachodzą okoliczności przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego w związku z wyrokiem sądowym stwierdzającym fałszywość oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w imieniu firmy M. złożyli M. i A. S., podnosząc zarzut naruszenia art. 36a ust.1 i 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię. Wskazano, iż oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych zostało złożone i uzyskano decyzję podstawową dla realizacji całej inwestycji, tj. decyzję z dnia [...] marca 2003r., nr [...] Natomiast decyzja nr [...] nie wprowadziła żadnych istotnych zmian w stosunku do decyzji podstawowej. Podniesiono, iż treść art. 36a ustawy Prawo budowlane wskazuje jednoznacznie, że został on wprowadzony jedynie w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego.

Decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2009r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powołano się na treść wyroku Sądu Okręgowego w O., utrzymującego w mocy wyrok Sądu Rejonowego w O., uznającego winnym M. S. popełnienia czynu polegającego na złożeniu fałszywego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołano się na uzasadnienie tego wyroku, z którego wynika, iż pełnomocnictwo do samodzielnego prowadzenia inwestycji wygasło z chwilą wydania zezwolenia na użytkowanie II i IV klatki budynku, tj. w dniu 30 stycznia 2004r. Wskazano, że zagospodarowanie wolnej przestrzeni nad garażami, o które ubiegał się inwestor, występując o zatwierdzenie kolejnego aneksu do pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę, dotyczy etapu inwestycji projektowanej po udzieleniu częściowej zgody na użytkowanie obiektu, zaś pierwotne pozwolenie na budowę z [...] marca 2003r. nr [...] obejmowało budowę budynku mieszkalno - usługowego z poddaszami nieużytkowymi oraz wolną przestrzenią nad garażami. Zatem w ocenie organu inwestor na dzień złożenia wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zagospodarowania przestrzeni nad garażami nie był uprawniony do złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na powyższą decyzję skargę wniosło Przedsiębiorstwo M. Sp. j. w Olsztynie M. S. i A. S., reprezentowani przez radcę prawnego A. M. – P. Podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było podstawą dla ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, podczas gdy złożenie takiego oświadczenia nie było w ogóle potrzebne. Zarzucono także naruszenie art. 7, 77 § 1 i 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także zaniechanie umożliwienia stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podniesiono, że jedyną podstawą wznowienia postępowania była kwestia złożenia fałszywego oświadczenia, a zatem niezrozumiały jest zarzut strony skarżącej o uniemożliwieniu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie, skoro była świadoma istniejącego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że tryb wznowienia postępowania jest trybem nadzwyczajnym, a przepisy go dotyczące mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w określonych sytuacjach dopuszcza możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji. Jedną z takich przesłanek wznowienia postępowania jest zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Słusznie podnosi pełnomocnik skarżących, że dla stwierdzenia zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie, których istnienie miało bezpośredni wpływ na określenie praw i obowiązków osób będących podmiotem postępowania. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, iż sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Organ administracji publicznej nie może przeprowadzić takiego dowodu we własnym zakresie, tzn. nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009r., sygn. akt III SA/Gd 337/08, LEX nr 484176). Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. jest zatem dopuszczalne w sytuacji łącznego spełnienia warunków: w postępowaniu dowodowym zakończonym decyzją ostateczną miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, co zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, przy czym fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2009r., sygn. akt I OSK 904/08).

W niniejszej sprawie zaistniały okoliczności, które w pełni uzasadniały wznowienie postępowania administracyjnego i wydanie zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną w związku z wydaniem przez Sąd Rejonowy w O. prawomocnego wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. (sygn. akt [...]), którym uznano M. S. za winnego popełnienia czynu polegającego na tym, że w dniu 11 sierpnia 2004r. w O., będąc pouczonym o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, złożył w Urzędzie Miasta w O. fałszywe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdzając w nim, iż takim prawem dysponuje na podstawie upoważnienia udzielonego w aktach notarialnych nabycia lokali w budynku przy ulicy [...] w O., podczas gdy w rzeczywistości nie zostało ono udzielone, tj. czynu z art. 233 § 6 Kodeksu karnego. W tej sytuacji nie może budzić żadnych wątpliwości fakt, że dowód w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożony przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej okazał się fałszywy. Zostało to bowiem stwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym sądu karnego. Tymczasem skarżący - powołując się dokładnie na te same dokumenty, w oparciu o które orzekał sąd karny - domagają się uznania, iż oświadczenie to było jednak prawdziwe. Takie argumenty nie mogą zostać uwzględnione. Organy administracji - w myśl art. 7 k.p.a. - stoją bowiem na straży praworządności. Nie mogą zatem nie respektować wyroku wydanego przez niezawisły sąd. Co więcej - w myśl art. 145 § 2 i 3 k.p.a. to dopiero wyrok sądu lub innego organu upoważnia organ administracji do wszczęcia postępowania wznowieniowego z powodu sfałszowania dowodu, a odstępstwa od tej zasady dopuszczalne są jedynie wyjątkowo. Ponadto zgodnie z art. 11 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. W związku z tym ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do dokonywania w tym zakresie jakichkolwiek odmiennych ustaleń.

Zdaniem Sądu kolejną kwestią jest wyjaśnienie, czy złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane służyło do ustalenia istotnych okoliczności faktycznych. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie zatem złożenie prawdziwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi istotną okoliczność w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż w stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003r. nastąpiła istotna modyfikacja, bowiem inwestor nie musi tak, jak dotychczas wykazać tytułu prawnego do nieruchomości, a jedynie ma obowiązek złożenia przedmiotowego oświadczenia. Przy czym jak słusznie podniesiono w skardze jeśli złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie budzi wątpliwości, nie weryfikuje się go w toku postępowania. Skoro bowiem jest ono składane pod groźbą odpowiedzialności karnej, to przyjmuje się iż jest to wystarczające zabezpieczenie dla przyjęcia, iż jest ono zgodne z prawdą. Jednakże z przytoczonych w skardze orzeczeń sądowoadministracyjnych wynika, iż w niektórych wypadkach nawet złożenie takiego oświadczenia nie pozbawia organu możliwości weryfikacji rzeczywistego tytułu prawnego inwestora. Jednakże orzeczeń tych w żaden sposób nie można odnosić do sytuacji, w której sąd karny stwierdził, iż oświadczenie zostało sfałszowane, tj. złożone niezgodnie z prawdą. W takiej sytuacji prowadzenie przez organ postępowania w celu ustalenia, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy też nie stanowiłoby de facto sanowanie faktu popełnienia przestępstwa przez inwestora. Złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymagane nie tylko w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, ale także w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza jeżeli następują jakiekolwiek zmiany w sferze własności nieruchomości objętej inwestycją. Jak stwierdzono w jednym z orzeczeń sądowoadministracyjnych w przypadku, gdy zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust.1 ustawy - Prawo budowlane dotyczy nieruchomości objętej współwłasnością, to zmiana taka wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 36a ust. 3 powołanej ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 869/04). Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby doprowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionych interesów współwłaścicieli nieruchomości objętej inwestycją, którzy mają prawo decydować nie tylko o samej inwestycji, ale także o jej usytuowaniu, parametrach itp., co może ulegać zmianie w wyniku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem uznanie, iż zgoda współwłaścicieli nieruchomości wymagana jest tylko przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie przy jej zmianach mogłoby doprowadzić do sytuacji, gdy w rzeczywistości powstałby obiekt, na który współwłaściciele w ogóle zgody nie wyrazili. Zatem odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego dotyczy także przedłożenia przedmiotowego oświadczenia. Przy czym zupełnie bez znaczenia jest okoliczność, iż to skarżący byli adresatami zarówno pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i zmian tej decyzji. W przypadku współwłasności nieruchomości nie ma bowiem obowiązku prowadzenia wspólnej inwestycji przez wszystkich współwłaścicieli, ale wszyscy współwłaściciele winni wyrazić zgodę na taką inwestycję, a w przypadku braku takiej zgody kwestie te rozstrzygane są w trybie cywilnoprawnym. Podobnie bez znaczenia jest fakt, że skarżący mieli większość udziałów w nieruchomości, gdyż także te kwestie nie są rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Zresztą okoliczności te z uwagi na powołany wyrok sądu karnego dotyczący oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ogóle nie mogą być brane pod uwagę. W niniejszej sprawie niezbędne zatem było zastosowanie nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania i wzruszenie ostatecznej decyzji w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 k.p.a..

Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały przepisy dotyczące wznowienia postępowania, zaś związek między dowodem, który okazał się fałszywy, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi, które zostały ustalone w oparciu o ten dowód, został w pełni wykazany. W związku z tym skargę jako niezasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – [dalej również jako: p.p.s.a.].

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Przedsiębiorstwo M. Sp. j. w Olsztynie M. S. i A. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 1, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. naruszeniem :

1. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji zaniechania ustalenia prawdy obiektywnej,

2. art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie umożliwienia stronom wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji,

3. art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i zaniechanie wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie,

4. art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez M. S. w dniu 11 sierpnia 2004 r., stanowiło podstawę dla ustalenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i uzasadniało uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu,

5. art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 zbędne jest przeprowadzenie postępowania rozpoznawczego przez organ administracji publicznej,

a w konsekwencji tego nieuwzględnienie i oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownej rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania administracyjnego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że u podstaw zaskarżonego orzeczenia leżał przede wszystkim fakt wydania przez Sąd Rejonowy w O. prawomocnego wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt [...], którym uznano M. S. za winnego popełnienia czynu polegającego na tym, że w dniu 11 sierpnia 2004 r. w O. , złożył w Urzędzie Miasta w O. fałszywe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdzając w nim, iż takim prawem dysponuje na postawie upoważnienia udzielonego w aktach notarialnych nabycia lokali w budynku przy ul. [...] w O. Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził tym samym, że wznowienie postępowania miało uzasadnione podstawy, a rozstrzygnięcie organu nie naruszyło przepisów prawa. Według Sądu, organ administracyjny, wznawiając postępowanie administracyjne, w oparciu o przesłankę art. 145 ust. 1 pkt 1 k.p.a., nie jest uprawniony do dokonywania jakichkolwiek odmiennych ustaleń.

W ocenie strony skarżącej, taki pogląd jest nieprawidłowy. Zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Przepis ten daje zatem organowi administracji publicznej jedynie podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w oparciu o w/w przesłankę. Nie stanowi on o konieczności automatycznego uchylenia ostatecznej decyzji. Po drugie, przepis wyraźnie wskazuje, iż wznowienie może dotyczyć tylko takich dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i które okazały się być fałszywe. Z tak skonstruowanego przepisu trudno wywieść, że samo wydanie w przedmiotowej sprawie wyroku skazującego, winno przesądzać o uchyleniu decyzji w trybie wznowienia postępowania.

Ponadto, wydanie prawomocnego wyroku, w myśl art. 145 ust. 1 pkt 1 k.p.a., stanowi jedynie przesłankę do wznowienia postępowania, w celu przeprowadzenia w myśl art. 149 § 2 k.p.a., postępowania administracyjnego co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Przedmiotem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a oraz następnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem, jakkolwiek, pierwszy etap postępowania, następuje poprzez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w oparciu o określoną przesłankę wznowienia, to drugi wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego-rozpoznawczego. W literaturze, istnieje utrwalony pogląd, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą "na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna." Organ winien sam ocenić, czy rzeczywiście inwestor nie legitymował się stosownym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy ewentualnie przekroczono jego zakres i czy były to okoliczności istotne z punktu widzenia wznowienia postępowania, które uzasadniały uchylenie decyzji ostatecznej, w trybie nadzwyczajnym. Ponadto, organ winien był dokonać rzetelnej analizy przepisów prawnych pod kątem rzeczywistej potrzeby składania takiego oświadczenia i jego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Ocena, ta nie może się odbyć bez uwzględnienia faktu, iż wznowienie postępowania jest trybem weryfikacji decyzji ostatecznych i zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych ich eliminacja może mieć miejsce w ściśle określonych przypadkach. Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego zapewnia bowiem trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Tymczasem, organ orzekający całkowicie zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, ograniczając się do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie, zapadł prawomocny wyrok skazujący. Strony nie miały nawet możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji zgodnie z art. 10 k.p.a..

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że postępowanie administracyjne, przed Wojewodą, ograniczyło się do wydania postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania wznowieniowego, a następnie automatycznego uchylenia ostatecznej decyzji zezwalającej na zmianę pozwolenia na budowę i odmowie wydania tego pozwolenia. Organ nie wyjaśnił przy tym, czy złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania, stanowi z punktu widzenia wznowienia, dowód na podstawie którego organ ustalił okoliczności istotne w sprawie. Organ nie wypowiedział się także, dlaczego w tamtym czasie nie zażądał uchwały wspólnoty, skoro teraz powołuje się na jej brak i dlaczego w stosunku do późniejszych zmian projektu budowlanego nie żądał przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Ponadto, organ winien był wskazać, jakie skutki spowoduje uchylenie przedmiotowej decyzji, skoro adaptacja przestrzeni nad garażami została wykonana i jest zgodna z przepisami technicznymi oraz użytkowana.

W ocenie strony skarżącej, ustalenia Sądu, dotyczące potrzeby przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poczynione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, nie mogą zastępować własnych ustaleń organu i przeprowadzenia postępowania dowodowego, konwalidując tym samym błędy postępowania toczącego się przed organem administracji publicznej. Zadaniem Sądu była ocena konkretnego postępowania administracyjnego, wszczętego w trybie nadzwyczajnym, której Sąd bezzasadnie zaniechał.

W ocenie strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji bezzasadnie pominął, iż dopuszczono się przed organem orzekającym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych na wstępie niniejszej skargi. Doszło tym samym do istotnego naruszenia wskazanego wyżej art. 1, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny jest związany tymi ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego wydanego w postępowaniu karnym, które odnoszą się do popełnienia przestępstwa. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji był związany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z dnia 4 kwietnia 2008 r., którym uznano M. S. za winnego popełnienia czynu polegającego na tym, że w dniu 11 sierpnia 2004 r. w O. , będąc pouczonym o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, złożył w Urzędzie Miasta w O. fałszywe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdzając w nim, iż takim prawem dysponuje na podstawie upoważnienia udzielonego w aktach notarialnych nabycia lokali w budynku przy ulicy [...] w O. , podczas gdy w rzeczywistości nie zostało ono udzielone, tj. czynu z art. 233 § 6 k.k. Związanie niniejszą sentencją prawomocnego wyroku wydanego w postępowaniu karnym oznacza, że w sprawie przesądzoną kwestią była okoliczność, że M. S. nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż prawomocne orzeczenie o złożeniu fałszywego oświadczenia w tym przedmiocie jest równoważne z tym, że takiego prawa nie posiadał.

Wskazana wyżej prejudycjalność prawomocnego wyroku skazującego miała bezpośredni wpływ na sposób kontroli przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Opisany wyżej wyrok spowodował bowiem wznowienie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę orzeczonego decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2004 r. To w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. doszło do złożenia przez M. S. w dniu 11 sierpnia 2004 r. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc tego oświadczenia, które prawomocnym wyrokiem wydanym w postępowaniu karnym zostało uznane za fałszywe. Na podstawie niniejszego oświadczenia organ ustalił istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, którą stanowiło prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej ma ten, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Zatem w procesie podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej stanowi jedną z podstawowych okoliczności faktycznych decydujących o możliwości uzyskania stosownego pozwolenia. Również okoliczność ta jest istotna w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany." Wobec tego, jako że postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych, odpowiednie stosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może być wydana wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie, którego dotyczy zmiana. Skoro prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi istotną okoliczność faktyczną, a w postępowaniu budowlanym ustalana jest ona przede wszystkim w oparciu o stosowne oświadczenie, to złożenie fałszywego oświadczenia w tym przedmiocie oznacza, że podmiot składający takie oświadczenie nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie nie powinien uzyskać pozwolenia na budowę (decyzji o zmianie pozwolenia na budowę).

Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji. Ustalenia prawomocnego wyroku, wydanego w postępowaniu karnym, co do złożenia fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przesądzają, że M. S. nie legitymował się tym prawem, zatem nie spełniał podstawowej przesłanki pozwalającej na wydanie pozytywnej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wobec tego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadnie organ architektoniczno-budowlany po wznowieniu postępowania uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. wyrażającą zgodę na zmianę pozwolenia na budowę i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę. Jednocześnie brak jest podstaw do czynienia Sądowi pierwszej instancji zarzutów, że niezasadnie zaakceptował uchybienia procesowe organów administracji publicznej. Należy bowiem mieć na względzie, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchyleniem decyzji może skutkować tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżący nie wykazał.

Z tych powodów brak było podstaw uzasadniających uznanie sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu za uzasadniony.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.