Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 13/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 471/11 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 471/11 oddalił skargę I. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Na skutek interwencji I. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Staszowie przeprowadził w dniach 9 stycznia 2009 r. i 5 marca 2009 r. oględziny w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce nr [...] w Z., stanowiącej własność M. T. i jego syna W. T.. W wyniku kontroli ustalono, że w dniu 9 stycznia 2008 r. M. T. zgłosił remont budynku, do którego Starosta Staszowski nie zgłosił sprzeciwu. Z uwagi na brak fundamentów i zły stan ścian fundamentowych inwestor poszerzył zakres podbicia istniejących fundamentów poza zakres objęty zgłoszeniem, a na fundamentach wymurował ściany z pustaka Max. Organ II instancji uznał, że zakres przewidzianych robót budowlanych przekraczał pojęcie remontu i wskazywał na odbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego.

W dniu 19 marca 2009 r. działająca z upoważnienia właścicieli nieruchomości – H. T. zwróciła się do PINB o wyrażenie zgody na rozbiórkę wykonanych robót i pozostawienie elementów poniżej poziomu gruntu przedkładając opracowanie pt. "Opinia o stanie technicznym budynku mieszkalnego będącego w trakcie prac remontowych" sporządzone przez mgr inż. Andrzeja Brachę. Z opinii tej wynikało, że prace nie są realizowane w oparciu o zgłoszenie jak też ich zakres odbiega od zgłoszenia. Autor ww. opinii stwierdził, że ewentualna rozbiórka wykonanych ścian murowanych powyżej terenu nie stanowi zagrożenia dla istniejącego budynku, natomiast wskazane jest pozostawienie ław i ścian fundamentowych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. podjętą w trybie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego PINB nakazał M. T. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanych ścian budynku mieszkalnego wraz ze ścianami fundamentowymi do głębokości wykonanych ław fundamentowych – fundamentu żelbetowego. Decyzja ta została uchylona w trybie odwoławczym przez WINB decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. z uwagi na nieuwzględnienie w postępowaniu przez organ I instancji procedury legalizacyjnej określonej w art. 48-49b Prawa budowlanego.

W dniu 5 sierpnia 2009 r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego. Na ich podstawie ustalono, że ściany w poziomie kondygnacji parteru murowane z pustaka Max zostały rozebrane, za wyjątkiem narożnika południowo-wschodniego, ściany fundamentowe z kamienia zostały rozebrane, za wyjątkiem odcinka ściany północnej przyległej do północnej ściany istniejącego budynku i ściany południowej. Nie zostały rozebrane ławy fundamentowe.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. PINB w Staszowie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał M. T. dokonać rozbiórki elementów konstrukcyjnych (ścian, ścian i ław fundamentowych) samowolnie realizowanego budynku mieszkalnego. Również ta decyzja została przez WINB uchylona w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. z powodu nieuwzględnienia w rozstrzygnięciu procedury legalizacyjnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie prowadzone w kierunku legalizacji samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego. Organ przyjął, że oględziny dokonane w dniu 16 grudnia 2009 r. wykazały rozebranie widocznych elementów przedmiotowego budynku. Rozebranie również zakrytych elementów obiektu potwierdziła obecny przy oględzinach pełnomocnik inwestora oraz inwestor, oraz M. T. w piśmie z dnia 22 grudnia 2009 r. Od decyzji tej nikt się nie odwołał i stała się ona ostateczna.

Pismem z dnia 19 marca 2010 r. I. K. wystąpiła do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego poddając w wątpliwość dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu w całości. Przekazując powyższe stanowisko WINB pismem z dnia [...] maja 2010 r. zobowiązał organ I instancji do zbadania rzeczywistego stanu faktycznego w dniu wydania decyzji i w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. rozważenia potrzeby wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r.

Przeprowadzone w dniu 13.07.2010 r. przez PINB oględziny na działce wykazały istnienie uprzednio zakrytych elementów posadowienia nowowybudowanego budynku, które według złożonych oświadczeń H. T. i M. T. miały być usunięte. Stwierdzono, że elementy posadowienia samowolnie realizowanego budynku zostały w części wschodniej i północnej usunięte przez ich wydobycie z gruntu i rozbicie. Wzdłuż ściany zachodniej stwierdzono: w części północnej usunięcie wykonanych elementów posadowienia na długości 2,06 m, natomiast w części południowej na odcinku długości ok. 4,32 m pozostawione zostały ławy żelbetowe. Usuwanie ich spowodowało uszkodzenie ściany zachodniej istniejącego budynku mieszkalnego na długości ok. 2,75 m, z którą zostały zespolone. Powstałe uszkodzenie ściany uniemożliwia usunięcie pozostałych fragmentów ławy żelbetowej, która stanowi jej zabezpieczenie przed dalszym uszkodzeniem. Inwestor został poinformowany o obowiązku przerwania prac, które mogą doprowadzić do katastrofy budowlanej (zniszczenia istniejącego budynku mieszkalnego). W piśmie z dnia [...] września 2010 r. M. T. zawiadomił organ, że podczas usuwania fragmentu bloku ławy fundamentowej zawaliła się część ściany domu (od strony północnej).

Postanowieniem z dnia 14 lutego 2011 r., w trybie art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a., PINB w Staszowie z urzędu wznowił postępowanie w sprawie umorzenia postępowania zakończonego decyzją własną z dnia [...] stycznia 2010 r., powołując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Staszowie decyzją z dnia 14 marca 2011 r., podjętą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2010 r.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] maja 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania I. K. od decyzji z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podniósł, że wprawdzie w sprawie doszło do samowolnej przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, jednakże pomimo braku ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę rozpoczętej budowy inwestorzy wykonali roboty rozbiórkowe. Pozostawienie ławy fundamentowej o długości 4,32 m zespolonej ze ścianą zachodnią istniejącego budynku było niezbędne, ponieważ jej rozbiórka spowodowałaby zawalenie się ściany istniejącego budynku. Organ wskazał, że inwestor zgłosił w dniu 9 stycznia 2008 r. remont budynku mieszkalnego w związku z jego złym stanem technicznym, a zatem brak jest podstaw do kwestionowania pozostawienia przedmiotowego fragmentu fundamentu, stanowiącego w rezultacie zabezpieczenie konstrukcji istniejącego budynku. Ponadto z opisu technicznego remontu ww. budynku załączonego do zgłoszenia wynika, że pod remontowanymi ścianami należy wykonać podbicie istniejących fundamentów betonem B15 do głębokości 1,1 m poniżej poziomu terenu. Jakkolwiek inwestor na tym odcinku pogrubił istniejące fundamenty, to efektem tych robót jest ich wzmocnienie. Aktualnego stanu nie można więc zakwalifikować jako rozbudowy istniejącego budynku, rozebrane zostały bowiem nowe ściany i pozostałe zbędne fundamenty.

W konkluzji WINB stwierdził, że pomimo braku pełnej wiedzy na temat rozbiórki poszczególnych elementów realizowanej budowy, organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego, albowiem postępowanie to z powodu dobrowolnej rozbiórki dokonanej przez inwestorów stało się bezprzedmiotowe, a następnie zasadnie odmówił, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Odnośnie niewykorzystanego fundamentu wykonanego od strony ściany południowej znajdującego się wewnątrz budynku, to zdaniem organu roboty te nie mają wpływu i znaczenia, albowiem nie stanowią one rozbudowy i budowy budynku.

I. K. w skardze na powyższe rozstrzygnięcie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez błędne przyjęcie, że zgłoszenie remontu budynku mieszkalnego stanowiło podstawę do pozostawienia fragmentu fundamentu;

– art. 31 ust. 1 i 2 ww. ustawy poprzez pominięcie i przemilczenie braku pozwolenia na rozbiórkę samowoli budowlanej;

– art. 48 ww. ustawy poprzez brak przesłanek do umorzenia legalizacji ze względu na niezgodne z prawda oświadczenia H. T. i M. T.;

– art. 84 ust. 1 ww. ustawy poprzez brak kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przez ŚWINB w Kielcach;

– przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez nieuwzględnienie w decyzji, iż kwestionowany fundament znajduje się w odległości mniejszej niż odległość wymagana przepisami tego rozporządzania.

Ponadto zarzucono organowi błędne powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy powinien być art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., oraz naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nie zaistniały okoliczności wymienione w tym przepisie, w sytuacji gdy dowiedziono, że oświadczenia H. T. i M. T. były niezgodne z prawdą. W związku z powyższym naruszono także art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca zarzuciła również kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 9 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zakres robót wykonanych przez inwestorów znacznie wykroczył poza definicję remontu wynikającą z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i wymagał decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła, że legalizacja samowoli budowlanej nie była w niniejszej sprawie możliwa z uwagi na niezachowanie odległości od granicy z działką sąsiednią. Nowy powiększony fundament wykonany został w odległości 23–34 cm od granicy z działką nr 249. Zdaniem skarżącej organ rozstrzygnął w sposób nieprzewidziany przepisami prawa, tj. pozostawił część fundamentów bez opłaty legalizacyjnej.

Skarżąca wskazała na brak w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, w sytuacji gdy WINB w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. sam stwierdził, że Starosta wydaje decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę. Tym samym inwestor dopuścił się kolejnej samowoli budowlanej dokonując częściowej rozbiórki bez pozwolenia. Podczas oględzin w dniu 16 grudnia 2009 r. skarżąca wskazywała na fakt zasypania fundamentów, co potwierdziły zdjęcia przesłane do PINB, tymczasem organ w sposób stronniczy oparł się na niezgodnych z prawdą oświadczeniach H. T. i M. T. wskazujących na rozebranie fundamentów. Nieprawdziwe oświadczenia H. T. oraz okoliczność, że fragmenty samowoli budowlanej nadal tkwią w gruncie powinny zatem zdaniem skarżącej skutkować uchyleniem decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Bezzasadne jest zdaniem skarżącej powoływanie się przez inwestora i organ na możliwość zawalenia się budynku. Inwestor działał bowiem na własne ryzyko.

O naruszeniu przez organ art. 7 i 77 K.p.a. świadczy zdaniem skarżącej fakt wydania przez Starostę Staszowskiego, zaraz po wydaniu przez PINB decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., bez czekania na uprawomocnienie, decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. i [...] lutego 2010 r. o pozwoleniu na budowę i przebudowę. Naruszenie art. 9 k.p.a. wynika natomiast z postępowania PINB, który w sytuacji gdy WINB wskazywał na konieczność przeprowadzenia najpierw postępowania legalizacyjnego a później dopiero wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę, powinien pouczyć skarżącą, że brak odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. skutkować będzie zakończeniem postępowania.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie należało z urzędu wszcząć postępowanie legalizacyjne, a w przypadku braku zainteresowania inwestora legalizacją lub niespełnienia wymogów ustawowych (w tym przypadku wymogu odległości od granicy z działką sąsiednią) należało wydać decyzję w zakresie legalizacji lub całkowitej rozbiórki samowoli budowlanej. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi II instancji mylenie remontu z rozbiórką i nieznajomości akt sprawy. Wskazała, że do wykonania fundamentów również niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Zadaniem organów w przedmiotowej sprawie było więc ustalenie, czy postępowanie zakończone decyzją ostateczną PINB z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego w kierunku legalizacji samowolnie realizowanego przez inwestorów budynku mieszkalnego było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Dopiero stwierdzenie istnienia takiej wady obliguje organ do uchylenia kwestionowanej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przeciwnym razie, tj. gdy organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., odmawia jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.).

PINB w postanowieniu z dnia 14 lutego 2011 r. wznawiającym postępowanie w sprawie umorzenia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. jako podstawę wznowieniową powołał art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Sąd wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że zastosowanie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków: 1) w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; 2) sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu; 3) fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.

W odniesieniu do warunku określonego w pkt 2, jedynie w sytuacji gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, postępowanie może być wznowione przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu (art. 145 § 2 k.p.a.). Z przyczyny określonej w § 1 pkt 1 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie wskazane wyżej okoliczności nie zachodziły.

Bezspornie zatem, w sytuacji gdy organ nie dysponował prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu potwierdzającym sfałszowanie dowodu, brak było podstaw do uznania, że w sprawie istniała przesłanka wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy uzasadnione było rozważenie wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wedle stanowiska komentatorów, które znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.

Podczas oględzin w dniu 16 grudnia 2009 r. pełnomocnik inwestora, a w piśmie z dnia 22 grudnia 2009 r. sam inwestor, wprowadzili organ w błąd co do faktu rozbiórki wszystkich fundamentów, zaś organ z uwagi na warunki atmosferyczne (utrzymująca się ujemna temperatura) nie miał możliwości stwierdzenia istnienia elementów fundamentowych, zalegających poniżej poziomu terenu. Tym samym organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nie posiadał pełnej wiedzy co do okoliczności faktycznych sprawy. Podczas oględzin w dniu 13 lipca 2010 r. ustalono, że istotnie, tak jak twierdziła skarżąca, fragmenty ław żelbetowych w części południowej na odcinku długości ok. 4,32 m nadal znajdują się w gruncie. Podczas kolejnych oględzin w dniu 13 października 2010 r. stwierdzono jednak, że próba usunięcia ww. ław spowodowała uszkodzenie ściany zachodniej istniejącego budynku mieszkalnego na długości ok. 2,75 m, z którą zostały zespolone. Całkowita rozbiórka tej ławy, jak wynika z niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń organu i "Opinii o stanie technicznym budynku mieszkalnego będącego w trakcie prac remontowych" sporządzonej przez mgr inż. A. B. spowodowałaby zawalenie się ściany istniejącego budynku. Dlatego też podczas oględzin w dniu 13 października 2010 r. inwestor został poinformowany o obowiązku przerwania prac, które mogą doprowadzić do katastrofy budowlanej.

A zatem nawet gdyby organ wiedział o pozostawieniu części fundamentów w ziemi, to z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną, ta okoliczność nie miałaby wpływu na podjęte w dniu [...] stycznia 2009 r. rozstrzygnięcie w kwestii umorzenia postępowania prowadzonego w kierunku legalizacji samowoli budowlanej. W sytuacji bowiem dobrowolnej rozbiórki samowolnie wykonanej przez inwestorów rozbudowy i odbudowy, postępowanie legalizacyjne stało się bezprzedmiotowe.

W konsekwencji, nowych okoliczności faktycznych, które wyszły na jaw po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., w ocenie Sądu, nie można uznać za istotne dla sprawy, a w konsekwencji nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd zaakceptował rozstrzygnięcie organu II instancji uznające zasadność odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a.

Dalej Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż dotyczą one głównie meritum sprawy rozstrzygniętej decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2010 r. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu było natomiast zbadanie zgodności z prawem rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu wznowieniowym pod kątem wystąpienia przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). We wznowionym postępowaniu organy zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a strony brały czynny udział w każdym stadium postępowania. Wprawdzie prowadząc postępowanie wyjaśniające organ błędnie zakwalifikował jako podstawę wznowienia przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a, w sytuacji, gdy powinien wskazać pkt 5 tego przepisu, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu braku pozwolenia na rozbiórkę Sąd podniósł, że procedura uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych nie ma zastosowania w przypadku samowoli budowlanej. Nieracjonalne byłoby wymaganie od inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, podjęcia starań na rzecz uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, w sytuacji gdy negatywny wynik procedury legalizacyjnej oznacza wydanie nakazu rozbiórki z urzędu. W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, albowiem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące odległości między budynkami mają zastosowanie właśnie do budynków, a nie fragmentów obiektu znajdujących się w gruncie.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

I. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

§ 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne przyjęcie, iż przepisy niniejszego rozporządzenia dotyczące odległości między budynkami mają zastosowanie do budynków a nie fragmentów obiektu znajdujących się w gruncie;

przepisu art. 31 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, iż przepisy niniejszej ustawy nie mają zastosowania do rozbiórki robót budowlanych wykonanych w ramach samowoli budowlanej.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania:

art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie iż nowe okoliczności, które wyszły na jaw po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. nie są istotne dla sprawy, podczas gdy ławy żelbetowe usytuowane od strony działki nr 249 znajdują się w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy z tą działką, co narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych;

art. 7, 77 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechania obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako niezasadny należało uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) powiązany ściśle z zarzutem dotyczącym art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Według strony skarżącej ujawniony we wznowionym postępowaniu fakt pozostawienia przez inwestora fragmentu ław fundamentowych w ziemi stanowi podstawę wznowienia postępowania, przy czym do przedmiotowych fragmentów obiektu budowlanego powinien mieć zastosowanie przepis cyt. rozporządzenia ustalający dopuszczalne odległości sytuowania budynku na działce budowlanej względem granicy z sąsiednią działką budowlaną.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że z samej treści § 12 ust. 1 wym. rozporządzenia, jak też regulacji zawartej w kolejnych ustępach tego przepisu wynika wyraźnie, że ustanowione normy dotyczą dopuszczalnych odległości wpływających na lokalizację budynków, a konkretnie ich części nadziemnych.

Zgodnie z § 12 ust. 7, nie ustala się odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu.

Skoro przepis § 12 ust. 1-6 rozporządzenia nie ma zastosowania do podziemnych części budynku, to tym bardziej nie mógł mieć zastosowania do fragmentów ławy fundamentowej pozostawionych przez inwestora w trakcie rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Wobec powyższego należało przyjąć, że ujawniona przez skarżącą okoliczność nieznana organowi orzekającemu w sprawie samowoli budowlanej nie miała istotnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania.

Wnioskowanie o braku podstawy do wznowienia postępowania uzasadnienie było ponadto ze względu na stwierdzone niebezpieczeństwo zawalenia się ściany istniejącego budynku w razie usunięcia pozostawionych fragmentów ławy fundamentowej.

Ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu administracyjnym i nie zostały skutecznie podważone przez stronę skarżącą.

Z tych względów trafnie wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nawet gdyby organ nadzoru budowlanego wiedział o pozostawieniu części fundamentów w ziemi, to z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną, okoliczność ta nie miałaby wpływu na podjęte rozstrzygnięcie o umorzeniu prowadzonego postępowania.

W sytuacji bowiem dobrowolnej rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy i odbudowy postępowanie legalizacyjne stało się bezprzedmiotowe.

Niezasadny również okazał się zarzut kasacyjny co do naruszenia art. 31 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Sąd Wojewódzki odnosząc się jedynie do zarzutu zawartego w skardze wyjaśnił, że nie było wymagane uzyskanie przez inwestora pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Sąd trafnie zauważył, że negatywny wynik procedury legalizacyjnej skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki z urzędu. Ponadto zauważyć też trzeba, że inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o rozebraniu obiektu wykonanego bez wymaganego pozwolenia, a przeprowadzona kontrola to potwierdziła, co w rezultacie skutkowało umorzeniem postępowania. Omawiana kwestia nie podlegała jednak ocenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 145 i nast. k.p.a. Rzeczą organu administracji było bowiem wyłącznie ustalenie okoliczności mających znaczenie w kontekście przesłanek warunkujących wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a konkretnie decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania.

Stwierdzić należy, że granice rozpoznawanej sprawy wyznaczone zostały treścią wniosku skarżącej o wznowienie postępowania. W tym zakresie organ nadzoru przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające pozwalające na dokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych do podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 k.p.a.

Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki stwierdził legalność rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. został uzasadniony tylko poprzez przedstawienie ogólnych uwag co do obowiązków organu administracji wynikających z wymienionych przepisów, natomiast nie wskazano żadnych konkretnych uchybień proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej przez Sąd Wojewódzki.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.