Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 284/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 785 par. 1, art. 76 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16 ust. 4, ust. 5 pkt 1, i 2,
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 87 ust. 2, art. 94, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi D.K.prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na uchwałę Rady Miasta Skarżyska - Kamiennej z dnia 26 lutego 2015 r. nr VI/24/2015 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych których właścicielem albo zarządzającym jest gmina I. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Skarżysko-Kamienna na rzecz D.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] 317 (trzysta siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 26 lutego 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina S.-K., Rada Miasta S.-K., na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5 poz. 13 ze zm.), ustaliła stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina S.-K. w wysokości [...] zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym (§ 1 uchwały). W § 2 uchwały postanowiono, że operator publicznego transportu zbiorowego realizujący przewozy będące przedmiotem umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego jest w powyższym zakresie zwolniony z opłat wskazanych w § 1. Zgodnie z § 3 uchwały: "Zmiana stawki opłaty, o której mowa w §1 nastąpi w trybie w art. 16 ust. 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym." W § 4 uchwały postanowiono, że: "Uchyla się uchwałę Nr [...] Rady Miasta S.-K. z dnia 28 sierpnia 2014r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina S.-K.." Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta S.-K. (§ 5 uchwały). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., zgodnie z § 6 uchwały.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: "Uchwalenie nowej uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stało się konieczne, z uwagi na pomyłkę zawartą w uzasadnieniu poprzedniej Uchwały sugerującą, że przedsiębiorstwo MKS Sp. z o.o. już w chwili ukazania uchwały była operatorem publicznym Gminy. Stało to w sprzeczności z inną Uchwałą dotyczącą tej materii. W tej sytuacji istnieje konieczność sprostowania uzasadnienia, tak aby było ono jednoznaczne i czytelne dla wszystkich, a można tego dokonać jedynie poprzez podjęcie nowej uchwały. Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5 poz. 13) dała gminom możliwość pobierania opłat od operatorów i przewoźników korzystających z przystanków komunikacyjnych. Mając na uwadze, że Spółka Miejska Komunikacja Samochodowa Sp. z o.o. w S.-K. będąca jednoosobową Spółką Gminy S.-K. na dzień dzisiejszy nie spełnia wymogów podmiotu wewnętrznego nie jest uzasadnionym zwolnienie jej z ponoszenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Przestrzegając obligatoryjnych zasad zgodnie z przepisami ustawy o transporcie zbiorowym, niedyskryminacji przewoźników do dnia spełnienia przez MKS Sp. z o.o. wymogów podmiotu wewnętrznego Spółka MKS powinna być ona traktowana jak pozostali przewoźnicy. Wpływy z tytułu opłat stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz budowę, przebudowę i remont przystanków i wiat przystankowych."

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, po uprzednim pisemnym wezwaniu Rady Miasta S.-K. do usunięcia naruszenia prawa, wywiódł D. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "DARJAN" Transport O. D. Kurcbart w S., wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 1

i zwrot kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze.

Skarżący podniósł, że zaskarżona w części uchwała pozostaje w mocy od dnia 23 marca 2015 r. do chwili obecnej oraz że świadczy usługi przewozu osób m. in. na liniach regularnych S.-K. - K. (zezwolenie Marszałka Województwa Ś. nr [...] z dnia 10 stycznia 2014 r.) oraz S. – S.-K. (zezwolenie Marszałka Województwa Ś. nr [...] z dnia 10 stycznia 2014 r.). Linie te przebiegały przez przystanki zlokalizowane na terenie gminy S.-K., co za tym idzie posiada on legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi. Skarżący, jak wyjaśnił, jest właścicielem firmy przewozowej osób, a zaskarżona uchwała nakłada na niego obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z przystanków. Opłaty te wynikają wprost z unormowań zaskarżonej uchwały, zatem, zdaniem strony, interes prawny skarżącego wynikający z norm materialnoprawnych – art. 16 ust. 4 i 5 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (dalej w skardze powoływanej jako "uptz") - został naruszony treścią tej uchwały. Wobec powyższego D. K. prowadzący działalność gospodarczą pod ww. firmą posiada legitymację do wniesienia skargi.

W powołanej uchwale przyjęto, jak zarzuciła strona, jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników - maksymalną ustaloną w uptz - stawkę w kwocie [...]zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, mimo, że art. 16 ust. 4 uptz wyraźnie wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad. W opinii strony, w przedmiotowej uchwale w żaden sposób nie postarano się uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym skarżącego. Skarżący powołał się przy tym na treść uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz" oraz na stanowisko wyrażone w toku całego procesu legislacyjnego przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów dotyczące dużego ryzyka poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach/zatokach bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie.

Skarżący wskazał, że w transporcie publicznym na terenie Gminy S.-K. od początku wejścia w życie skarżonej uchwały występowały minimum dwa rodzaje autobusów - duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie, zaś duże - powyżej tej liczby. Stosowanie jednolitej stawki dla obu typów pojazdów dużego i małego jest jednak bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca, a której zakazuje. Mały autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego - średnio 50 osób co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej "śmieci" na przystanku, a więc dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. Strona odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska.

Autor skargi dodatkowo podniósł, że rozgraniczenie na małe i duże autobusy przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja [...] Tak więc w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie, natomiast w przypadku przystanków już nie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S.-K. wniosła o oddalenie skargi jak bezzasadnej i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że ustalenie równej opłaty dla wszystkich przewoźników i operatorów nie jest dyskryminujące, przeciwnie - świadczy o sprawiedliwym i jednakowym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2019 r. (sygn. akt I GSK [...]). W przepisach ustawy nie znajdziemy wyjaśnienia lub definicji pojęcia "niedyskryminujące zasady", ale zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy rozumieć przez to zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np. jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

Zdaniem organu, o nieważności podjętej przez organ samorządu terytorialnego uchwały można mówić wówczas, gdy jest ona sprzeczna z prawem, tymczasem tak nie jest. Skarżący zarzuca organowi, że uchwała nie uwzględnia uzasadnienia do projektu do ustawy o transporcie zbiorowym. Z ostrożności procesowej organ zauważył więc, że nie można czynić zarzutu naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności z powodu nierespektowania uzasadnienia projektu ustawy, w sytuacji, gdy sama ustawa nie definiuje pojęcia niedyskryminujących zasad. Uchwała podjęta przez Radę Miasta S.-K. ustaliła zgodnie z ustawą jednakową wysokość stawki opłaty.

Co do kwestii dotyczącej uwzględnienia standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, to – zdaniem organu - nie wiadomo, czy wolą autora projektu ustawy było nałożenie wyższych opłat za zatrzymanie się na przystankach o wyższym standardzie (za czym przemawiałoby to, że skoro przystanek jest lepiej wyposażony, to opłata powinna być wyższa) czy też przeciwnie, wyższe opłaty powinny obowiązywać za zatrzymywanie się na przystankach słabo wyposażonych, skoro opłaty te będą przeznaczone właśnie na ich budowę i modernizację. Trudności budzi powiązanie dyskryminacji (a więc nierównego traktowania przewoźników) z wyposażeniem przystanków.

Odnośnie kwestii związanej z wielkością taboru, jakim wykonywany jest przewóz, organ zauważył, że ustawa o transporcie zbiorowym nie zawiera także definicji pojęcia "tabor", ani też tego słowa nie używa. Jest ono użyte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, zaś obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 2200), która także nie zawiera jego definicji. Jednak z kontekstu wynika, że zostało ono użyte w znaczeniu ogółu środków transportu (art. 54b ust. 2 pkt 2 lit. b oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 lit. e tej ustawy) i tak też to pojęcie jest definiowane w słownikach języka polskiego. W związku z tym wątpliwości budzi, czy autor projektu ustawy miał na myśli, że niedyskryminujące zasady to takie, które zakazują różnicowania opłat ze względu na wielkość taboru, a więc ilość posiadanych przez poszczególnych przewoźników pojazdów, czy też, że właśnie ilość tych pojazdów powinna wpływać na różnicowanie opłat. Tu jednak powstaje problem, czy duża ilość pojazdów, którymi konkretny przewoźnik wykonuje działalność powinna przemawiać za nałożeniem na niego wyższej opłaty, nawet jeśli rzadko jego pojazdy zatrzymują się na tych przystankach, czy też niższej, i czy w ogóle wielkość taboru powinna przemawiać za zróżnicowaniem wysokości opłaty, skoro są to opłaty za jedno zatrzymanie się na przystanku. Natomiast skoro nawet w uzasadnieniu projektu ustawy o transporcie zbiorowym nie ma mowy o tym, że stawki opłat powinny być zróżnicowane w zależności od wielkości pojazdu, nie sposób, zdaniem organu, czynić zarzutu, że naruszył art. 16 ust. 4 tej ustawy, nie różnicując stawek opłat w zależności od tego właśnie kryterium, podobnie jak nie można skutecznie żądać stwierdzenia nieważności uchwały z powołaniem się na stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zawarte w uwagach z dnia 20 lutego 2009 r. do projektu ustawy o transporcie zbiorowym. Podejmowane bowiem przez organy samorządu terytorialnego uchwały muszą być zgodne z prawem, a więc z ustawami i rozporządzeniami, a nie z ich projektami czy też uwagami podmiotów, biorących udział w procesie legislacyjnym.

Nadto organ zauważył, że zgodnie z pismem Wydziału Dróg i Transportu Urzędu Miasta w S.-K. z dnia 15 kwietnia 2019 r. od momentu wejścia w życie uchwały, żaden z przewoźników korzystających z przystanków na terenie S.-K. nie kwestionował zasadności ustalenia jednolitej stawki opłat, nie składał wniosków czy skarg. Potwierdza to jedynie słuszność argumentacji użytej w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały i decyzji o zastosowaniu jednolitej stawki, uwzględniającej niedyskryminujące zasady. Zastosowanie różnych opłat, mając na uwadze miejsce siedziby przewoźnika czy też rozmiar prowadzonej działalności, byłoby dyskryminujące. Opłaty za korzystanie z przystanków stanowią dochody właściwej jednostki samorządu terytorialnego z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz budowę, przebudowę i remont przystanków i wiat przystankowych.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. swój udział w sprawie zgłosiła Prokurator Prokuratury Rejonowej K. - Zachód w K. delegowana do Prokuratury Okręgowej w K. - W. K. - na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - zwanej dalej "p.p.s.a.") i przyłączyła się do skargi.

Pełnomocnik skarżącego poparł skargę.

Pełnomocnik organu, wnosząc o oddalenie skargi, złożył do akt sprawy pisemne oświadczenie Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu w Urzędzie Miasta S.-K. z dnia 6 czerwca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

S. D. Kurcbarta okazała się zasadna.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały – Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm., powoływanej dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym"), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., co wynika z art. 18 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 26 lutego 2015 r. Z tych powodów skarżący był zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochował.

Poza tym - w ocenie Sądu - skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje – co najmniej od 2014 r. - publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy S.-K. i dokonywał w związku z tym opłat za korzystanie z przystanków w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu, powyższy interes prawny skarżącego, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 ustawy o publicznym transporcie drogowym został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, o czym świadczą poniższe rozważania.

Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13, ze zm., powoływanej dalej jako: "ustawa o publicznym transporcie zbiorowym"). Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: [...] zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; [...] zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku i [...] zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Zatem, podzielając przy tym pogląd wyrażony już w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (zob. np. wyroki: z dnia 19 października 2017 r., II SA/Ke [...], czy z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Ke [...], oba na stronie [...]), stwierdzić należy, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku – jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK [...], [...]). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK [...], dostępny na [...]).

Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, czy podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w wysokości [...] zł dla wszystkich przewoźników wykonujących przewozy pasażerów i korzystających z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy S.-K., organ uchwałodawczy uwzględnił niedyskryminujące zasady. Ani z postanowień uchwały, ani z jej uzasadnienia i przedłożonych przez skarżącego dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały – protokół z Sesji Rady Miasta S.-K. odbytej w dniu 26 lutego 2015 r. nie wynika bowiem, aby Rada Miasta S.-K. przed jej podjęciem rozważyła niedyskryminujące zasady. Uzasadnienie uchwały w zakresie ustalenia kwestionowanej skargą opłaty wskazuje jedynie, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym dała gminom możliwość pobierania opłat od operatorów i przewoźników korzystających z przystanków komunikacyjnych. Podniesiono, że wpływy z tytułu opłat stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz budowę, przebudowę i remont przystanków i wiat przystankowych. Wyjaśniono powody, dla których Spółka Miejska Komunikacja Samochodowa Sp. z o.o. w S.-K. powinna być traktowana jak pozostali przewoźnicy w kwestii ponoszenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.

Istotnie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr [...]) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, co też podniósł skarżący, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. ww. wyrok NSA, II GSK [...]). Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd [...], dostępny na [...]). Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na utrzymanie przystanków, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

[...] rozstrzygające w niniejszej sprawie było to, że podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na [...] zł (§ 1 uchwały), nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji w tej kwestii, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Potwierdza to także analiza protokołu nr [...] z Sesji Rady Miasta S.-K. odbytej w dniu 26 lutego 2015 r., na której podjęto przedmiotową uchwałę. Argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, jak również w oświadczeniach Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu zawartych w pismach z dnia 15 kwietnia 2019r. i z dnia 6 czerwca 2019 r., nie może sanować istotnego naruszenia prawa, do jakiego doszło w związku z podjęciem przedmiotowej uchwały w zakresie § 1. Dokumenty przygotowane przez organ na okoliczność wniesienia przedmiotowej skargi nie są dokumentami towarzyszącymi podjęciu uchwały. Treść tych dokumentów nie mogła prowadzić do oddalenia skargi, skoro w dacie podjęcia uchwały adresaci norm prawa miejscowego zawartych w skarżonej uchwale, stojący na zewnątrz administracji, nie mieli możliwości zapoznania się z motywami, jakimi kierowali się radni, podejmując tę uchwałę, w szczególności w części dotyczącej § 1 tej uchwały, czyli przy ustaleniu jednolitej stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych dla wszystkich przewoźników.

Należy zatem zważyć, że zaskarżoną uchwałę w części nie podjęto w zgodzie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym. Za niezgodny z prawem w części dotyczącej § 1 należy bowiem uznać wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w części tj. w zakresie § 1 w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK [...]), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Przestrzeganie postanowień zaskarżonej uchwały przez przewoźników wykonujących przewozy na terenie Gminy S.-K. nie decyduje o zgodności z prawem tej uchwały.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, na które składają się wpis od skargi (300 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.). Ubocznie należy wskazać, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają podstawy prawnej dla zasądzenia kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu.