Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 735/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 12, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151, art. 170, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym i zjazdem, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 53, oznaczonej jako działki nr [...].

Odwołanie od tej decyzji złożył K. Z., właściciel niezabudowanej działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, w związku ze zmianą od dnia 15 listopada 2008r. stanu prawnego, wskazał na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, w tym ponownego ustalenia stron postępowania.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wieży stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z przyłączem energetycznym i zjazdem na wskazanej wyżej nieruchomości. Pozwolenie na budowę nie obejmowało już instalacji anten nadawczo - odbiorczych. Organ stwierdził, że obszar oddziaływania tak ograniczonej inwestycji obejmuje jedynie działki, na terenie których ma być realizowana. Wobec powyższego K. Z. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji.

W dniu 7 marca 2009r. K. Z. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].

W uzasadnieniu podniósł, iż decyzja ta wydana została w oparciu o wadliwą decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wadliwość obydwu decyzji wynika z faktu, iż zostały one wydane z pominięciem jego osoby jako strony postępowania, mimo że jest właścicielem działki sąsiadującej z terenem inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 §1 K.p.a., Prezydent Miasta Ł. wznowił postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją z dnia [...].

Następnie decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] ze względu na brak podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W odwołaniu od tej decyzji K. Z. podtrzymał wszystkie zarzuty podniesione we wniosku o wznowienie postępowania.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji zajęte w powyższej decyzji, podniósł, że celem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do tego zagospodarowania. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie jej realizacji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania obiektu. Obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jedynie działki, na których inwestycja jest realizowana.

K. Z., jako właściciel działki sąsiadującej z terenem inwestycji, nie znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie posiada zatem przymiotu strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]. Pozwolenie na budowę obejmuje jedynie wieżę stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z przyłączem energetycznym i zjazdem. Z dokumentacji załączonej przez inwestora do wniosku wynika, że projektowana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.).

W związku z tym nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej u.o.ś.i.o.ś.

W skardze na powyższą decyzję K. Z. podniósł, że niekonstytucyjna jest zmiana przepisów prawa, powodująca w trakcie trwania postępowania administracyjnego pozbawienie właściciela sąsiedniej nieruchomości statusu strony poprzez fakt, że dana inwestycja rozpatrywana pierwotnie jako całość, czyli budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej GSM (wieża wraz z urządzeniami nadawczo - odbiorczymi), oddziałująca na środowisko w bezpośrednim sąsiedztwie, nagle traktowana jest rozłącznie - jako niewpływająca na sąsiedztwo budowa masztu wraz z zasilaniem, z pominięciem urządzeń, które faktycznie stanowią o istocie celu budowy i istnienia masztu.

Stacja bazowa jako całość oddziałuje na jego działkę i przysługuje mu przymiot strony postępowania. Organ pierwszej instancji, rozpatrując ponownie sprawę, powinien ocenić ją według przepisów prawa obowiązujących w dniu złożenia wniosku przez inwestora, a nie według stanu prawnego na dzień orzekania w sprawie. Ponadto organ winien orzec w zakresie ściśle określonym wnioskiem inwestora, tj. w zakresie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej, a nie w zakresie ograniczonym jedynie do samej wieży stacji bazowej. Skarżący zarzucił również, iż zarówno w decyzji Wojewody [...], jak i Prezydenta Miasta Ł., brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do postawionych przez niego zarzutów, co narusza zasady postępowania określone w K.p.a., a w szczególności art. 107 § 3.

Decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] wydana została w oparciu o wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego określonego inaczej niż w końcowym pozwoleniu na budowę, bo określonego jako stacja bazowa telefonii cyfrowej. Planowana inwestycja nie jest zgodna z zapisami nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego zakaz lokalizacji nowych obiektów związanych z usługową działalnością gospodarczą i produkcyjną o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko i dopuszczającym wyłącznie nieszkodliwą działalność usługową związaną z rolnictwem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Łd 865/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], a także postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z analizy akt administracyjnych nie wynikają w sposób jednoznaczny parametry techniczne inwestycji. Owe parametry projektowanej instalacji - przede wszystkim anten emitujących pole elektromagnetyczne - mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w kontekście regulacji zawartych w u.o.ś.i.o.ś. oraz w rozporządzeniu w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...). Nie można bowiem wykluczyć, że charakter planowanego przedsięwzięcia oraz nie do końca zbadane negatywne oddziaływanie inwestycji tego rodzaju na zdrowie ludzi, uzasadniało, w myśl przepisów art. 63 ust. 1 i 2 u.o.ś.i.o.ś. - wydanie przez właściwy organ, po zasięgnięciu opinii inspektora sanitarnego, postanowienia stwierdzającego potrzebę (lub jej brak) przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Prezydent Miasta Ł., udzielając pozwolenia budowlanego, całkowicie pominął tę kwestię. Ocena oddziaływania inwestycji na środowisko jest obecnie jednym z kluczowych zagadnień w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ewentualnie dokonana w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko weryfikacja raportu w sprawie tego oddziaływania, o czym mowa w art. 3 pkt 8 u.o.ś.i.o.ś., stanowiłaby bowiem jedno z kryteriów ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Właściwe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu jest z kolei niezbędne do określania stron postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę, stosownie do normy zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. O ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego inwestycję, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położnych na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu są stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Jednakże realizacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu. Za budzącą wątpliwości kwestię sąd uznał relację pomiędzy decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzją o pozwoleniu na budowę, wskazując, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy bowiem inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, a decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę odnosi się jedynie do wieży stacji bazowej wraz z przyłączem energetycznym i zjazdem.

Zdaniem sądu doszło zatem do nieuprawnionej weryfikacji treści decyzji lokalizacyjnej. Za błędny sąd uznał sposób załatwienia wniosku inwestora poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla samej wieży bazowej wraz z przyłączem i zjazdem, bez uwzględnienia anten nadawczo – odbiorczych, w sytuacji, gdy inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc wieży wraz z koniecznymi do funkcjonowania stacji antenami, przyłączem energetycznym i zjazdem. Na realizację takiej zresztą inwestycji uzyskał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. To z kolei spowodowało, że skarżący przestał być uznawany za stronę postępowania mimo, iż przeprowadzone ono zostało ponownie po rozpatrzeniu przez organ odwoławczy jego odwołania od decyzji z dnia [...].

Sąd nie podzielił także stanowiska organów, że po zmianie przepisów z dniem 15 listopada 2008r., montaż samych anten nadawczo - odbiorczych, emitujących pola elektromagnetyczne, nie jest już prawnie regulowany. Podniósł przy tym, że umknęło uwadze organów, iż zgodnie z treścią art. 140 pkt 3 lit. b) u.o.ś.i.o.ś. dodany został ust. 3 do art. 29 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego pozwolenia na budowę wymagają m.in. przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Z kolei rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienione zostały w rozporządzeniu w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...). Błędy tkwiące w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę doprowadziły do wydania wadliwej decyzji o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę po wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego, co - zdaniem sądu - uzasadniało uchylenie wszystkich rozstrzygnięć organów wydanych w granicach tej sprawy po złożeniu przez skarżącego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Nadto sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego organy winny w niniejszej sprawie wydać rozstrzygnięcie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania decyzji. Za niezasadne sąd uznał domaganie się przez skarżącego zastosowania w sprawie nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że stroną postępowania w sprawie są właściciele gruntów sąsiednich;

2. błędną wykładnię art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że obowiązkiem organu jest objęcie pozwoleniem na budowę również elementów inwestycji wyłączonych całkowicie spod reglamentacji ustawy Prawo budowlane;

3. niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 8 u.o.ś.i.o.ś. polegające na uznaniu, iż inwestor obowiązany był do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. wobec objęcia kontrolą również aktów nie wydanych w zaskarżonym postępowaniu wznowieniowym, ale poprzedzających to postępowanie,

2. art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1821/09, oddalającego skargę K. Z. na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do tej samej decyzji, która jest kontrolowana w niniejszej sprawie w postępowaniu wznowieniowym;

3. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez dokonanie kontroli przy uwzględnieniu przesłanek pozaprawnych, dotyczących interesu faktycznego skarżącego.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2011r., sygn. akt II OSK 982/10 Naczelny Sad Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że skarżący K. Z. wystąpił nie tylko o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowanym przez niego pozwoleniem na budowę wydanym bez jego udziału, lecz także złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia.

Postępowanie w sprawie nieważnościowej zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1821/09. Wyrokiem tym została oddalona skarga K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do kwestionowanej w niniejszej sprawie w postępowaniu wznowieniowym decyzji.

W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie zaakceptował stanowisko, iż nie narusza prawa częściowe załatwienie wniosku inwestora, które prowadzi do wyłączenia z postępowania jako strony - właściciela działki sąsiadującej z terenem inwestycji – K. Z.

Skoro prawomocnie zostało przesądzone, iż zgodne z prawem było wydanie kwestionowanej decyzji rozstrzygającej w istocie tylko w części wniosek inwestora, to oczywiste jest, iż do tego problemu nie mógł już skutecznie powrócić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i na odmiennym od tego, jakie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, poglądzie, oprzeć rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonym wyrokiem wskazanych w nim aktów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku w kwestii niedopuszczalności wyłączenia spod orzekania zaskarżoną decyzją części inwestycji, wskazując, że to nie organ, lecz strona decyduje o kształcie swojego żądania, jak też o tym, czy uzyskana decyzja odpowiada temu żądaniu.

Jeżeli więc inwestor wprawdzie złożył wniosek, obejmując nim całą inwestycję polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, zaś otrzymał decyzję organu załatwiającą ten wniosek tylko w części i decyzji tej nie zaskarżył, dał wyraz temu, iż uzyskana decyzja faktycznie odpowiada jego oczekiwaniom (bez względu na to, jakimi kierował się motywami).

Za niecelowe Naczelny Sąd Administracyjny uznał odniesienie się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 8 u.o.ś.i.o.ś., polegającego na stwierdzeniu, iż inwestor obowiązany był do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wskazując, że kwestia ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przesądzając o tym, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie miał prawa modyfikować wniosku inwestora, nie opiera się na prawie, bowiem to inwestor, a nie organ decyduje o tym, jaka jest wola wnioskodawcy w kwestii zamierzenia budowlanego, jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezprzedmiotową dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kwestię zmiany przepisów prawa materialnego w zakresie wymogów dotyczących realizacji inwestycji telekomunikacji komórkowej i ich wykładni przyjmowanej w praktyce orzeczniczej.

Za usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, wskazując, że nieuwzględnienie w zaskarżonym wyroku stanowiska wyrażonego w sprawie nieważnościowej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co do możliwości załatwienia wniosku inwestora w taki sposób, jak w niniejszej sprawie, ze sprawą prowadzoną w postępowaniu wznowieniowym nie może być potraktowane jako naruszenie art. 170 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby, zaś w niniejszej sprawie nie tyle chodzi o związanie samym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (jego rozstrzygnięciem), lecz w istocie wynikającym z uzasadnienia tego wyroku poglądem w kwestii dokonania oceny wniosku strony i modyfikacji rozstrzygnięcia tego wniosku przez organ administracji publicznej z uwzględnieniem woli strony składającej wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Sprawując tę kontrolę sąd administracyjny dokonuje wyłącznie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd miał na względzie to, iż niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2011r., sygn. akt II OSK 982/10, mocą którego został uchylony w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Łd 856/09, a sprawę przekazano temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl powyższej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak również zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Oznacza to możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191).

Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006r., sygn. akt III SA/Wa 3345/05 – Lex nr 204758 oraz z dnia 28 lipca 2010r., sygn. akt VIII SAB/Wa 29/10 – opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wymagania praworządności wynikające m.in. z celów i istoty kontroli instancyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym determinują zatem ścisłe i pełne respektowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ustaleń, ocen oraz wskazań sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2011r., sygn. akt II OSK 982/10, które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie. Nie zaistniały bowiem przedstawione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od powyższej oceny.

Należy także zauważyć, że wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009r. są prawomocne. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem związane faktem i treścią orzeczenia, co musi powodować w sposób bezwzględny kierowanie się treścią prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 1999r., sygn. IV SA 2543/98 – Lex nr 48643).

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem, w którym przedstawiono motywy takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Decydujące znaczenie może mieć zarówno wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak i ocena tego stanu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Z tych względów w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok.

Kierując się wskazanymi zasadami, mając na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011r., sąd uznał skargę za niezasadną.

Podstawowe znaczenie dla dokonywanej obecnie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji miało zwrócenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uwagi na związanie wynikającym z uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009r. poglądem w kwestii oceny wniosku strony i modyfikacji rozstrzygnięcia tego wniosku przez organ administracji publicznej, z uwzględnieniem woli strony składającej wniosek.

Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie zaakceptował stanowisko, iż nie narusza prawa częściowe załatwienie wniosku inwestora, które prowadzi do wyłączenia z postępowania jako strony właściciela działki sąsiadującej z terenem inwestycji - K. Z.

Za prawidłowe sąd ten uznał stanowisko organu, że inwestycja, której granice są określone decyzją z dnia [...], nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego, co wynika także z samej treści decyzji - określonego w niej obszaru oddziaływania obiektu ograniczonego do działek, na których będzie realizowana.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ administracji prawidłowo uznał, że nie istnieje przepis prawa materialnego, w oparciu o który skarżący posiadałby interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].

Reasumując, skoro w prawomocnym wyroku z dnia 16 grudnia 2009r. dotyczącym ostatecznie tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], choć poddanej w tamtej sprawie weryfikacji w trybie nieważnościowym, za zasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał stanowisko organów administracji, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż sporna inwestycja w zakresie określonym w tej decyzji nie oddziałuje na jego nieruchomość, to za prawidłowe z tych samych względów uznać trzeba stanowisko organów administracji zajęte w rozpatrywanej sprawie, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W związku z tym przypomnieć trzeba, że przepis stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi normę szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 18 września 2009r., sygn. akt II OSK 1425/08 – Lex nr 597272). Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sposób jednoznaczny określa krąg uczestników postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, stanowiąc, że stronami w tym w postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten łączy przymiot bycia stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w stosunku do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości z jej lokalizacją w obszarze oddziaływania obiektu.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Skoro w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009r., na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2010r., została już sformułowana ocena prawna, że inwestycja, której granice zostały określone są decyzją z dnia [...] nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego, to wobec treści przytoczonych wyżej art. 170 i 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie może już w sposób odmienny ocenić tej kwestii. Ocena, iż określony podmiot nie posiada przymiotu strony i nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania powinna natomiast prowadzić do odmowy uchylenia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., który to przepis w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a.

Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 p.p.s.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 K.p.a. (vide: wyrok NSA z 13 listopada 1987r., sygn. akt I SA 1326/89, ONSA 1987, nr 2, poz. 80, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 1054/09 – Lex nr 597113).

Wydana w rozpatrywanej sprawie decyzja w trybie wznowienia postępowania o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiada tym wymogom, a jej wydanie poprzedzało wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w sentencji.

A.D.