Postanowienie WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 787/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 par. 1, art. 29, art. 58 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "N. G." w Ż. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu Stowarzyszeniu Zwykłemu "N. G." w Ż. P. wpis sądowy w kwocie 200 (dwieście) złotych. ,


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Wójt Gminy A. prowadził od 14 marca 2012r. postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem A. W. F. [...] Sp. z o.o. w W. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie farmy wiatrakowej w rejonie miejscowości U., gmina A. Początkowo wniosek dotyczył budowy czterech elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 8,4 MW a w ostatecznie sprecyzowanym kształcie dwóch elektrowni wiatrowych typu Vestas V112 o mocy każda 3MW, na działkach o numerach geodezyjnych [...] w obrębie Ż. D., gmina A. i [...] w obrębie U., gmina A.

Sprawa była rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym czterokrotnie albowiem trzy pierwsze decyzje Wójta Gminy A. odmawiające ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia były w trybie procedury odwoławczej uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Każdy etap ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego poddawany był też kontroli sądu administracyjnego w pierwszej instancji i w trzech przypadkach również w drugiej instancji. Chronologiczne zestawienie wcześniejszych etapów postępowania administracyjnego przedstawia się następująco:

1. Postępowanie administracyjne prowadzone po raz pierwszy zakończyła decyzja odmowna Wójta Gminy A. wydana dnia [...] maja 2013r., uchylona przez SKO w S. w następstwie uwzględnienia odwołania inwestora decyzją z dnia [...] lipca 2013r. ([...]). Skargi do WSA w Białymstoku na ww. kasacyjną decyzję ostateczną SKO wniósł inwestor oraz uczestniczący w postępowaniu na prawach strony a sprzeciwiający się przedsięwzięciu – P. Oddział w A. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014r. sygn. II SA/Bk 802/13, Sąd oddalił skargi. NSA z kolei wyrokiem z dnia 1 marca 2016 sygn. II OSK 1378/14, oddalił skargę kasacyjną inwestora od ww. wyroku WSA w Białymstoku ;

2. Postępowanie administracyjne prowadzone po raz drugi zakończyła odmowna decyzja Wójta Gminy A. z dnia [...] listopada 2013r., uchylona przez SKO w S. decyzją kasacyjną z dnia [...] stycznia 2014r. ([...]) również po uwzględnieniu odwołania inwestora. Skargi do WSA w Białymstoku na drugą decyzję kasacyjną wniósł inwestor oraz P. Oddział w A. WSA wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014r. sygn. II SA/Bk 339/14 oddalił obie skargi. Natomiast NSA po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej inwestora od ww. drugiego wyroku WSA w Białymstoku, wyrokiem z dnia 6 października 2016r. sygn. II OSK 3285/14 orzekł o uchyleniu wyroku WSA w Białymstoku oraz o uchyleniu decyzji kasacyjnej SKO w S. NSA stwierdził, że brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej a SKO powinno samo merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w postępowaniu administracyjnym;

3. Postępowanie administracyjne prowadzone po raz trzeci zakończyła kolejna decyzja Wójta Gminy A. odmowna dla inwestora wydana dnia [...] lipca 2014r. SKO w S. po rozpatrzeniu odwołania inwestora, kasacyjną decyzją z dnia [...] listopada 2014r. ([...]) orzekło o uchyleniu decyzji Wójta i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę do WSA w Białymstoku na ww. decyzję kasacyjną wniosło uczestniczące w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenie Zwykłe "N. G." w Ż. P., domagające się wstrzymania się przez SKO z rozpatrzeniem odwołania inwestora od trzeciej decyzji odmownej do czasu rozpatrzenia przez NSA skarg kasacyjnych od wcześniejszych wyroków WSA w Białymstoku wydanych pod sygn. II SA/Bk 802/13 i II SA/Bk 339/14. Skarga Stowarzyszenia została oddalona przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015r. sygn. II SA/BK 58/15. Skarga kasacyjna od ww. wyroku WSA, nie została wniesiona i wyrok sądu I instancji stał się prawomocny;

4. Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie po raz czwarty zakończyła pozytywna już dla inwestora decyzja Wójta Gminy A. wydana dnia [...] czerwca 2015r. Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie Zwykłe "N. G." w Ż. P., od początku sprzeciwiające się przedsięwzięciu. SKO w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. ([...]) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 lutego 2016r. sygn. II SA/BK 678/15 orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Wyrok powyższy został uchylony przez NSA, który rozpatrywał skargę kasacyjną inwestora. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2016r. sygn. II OSK 1378/16, NSA orzekł o uchyleniu wyroku sądu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia;

Niniejsze postępowanie sądowe, zarejestrowane pod sygn. II SA/Bk 787/16, jest zatem bezpośrednią konsekwencją wyroku NSA z dnia 8 listopada 2016r. sygn. II OSK 1378/16, który nakazał sądowi I instancji powtórzenie kontroli legalności pozytywnej dla inwestora decyzji środowiskowej ze szczególnym uwzględnieniem oceny legitymacji procesowej skarżącego stowarzyszenia a w przypadku potwierdzenia tej legitymacji, uwzględnienia przy kontroli, oceny prawnej sprawy i wytycznych NSA z wyroku z dnia 6 października 2016r. sygn. II OSK 3285/14.

Powtórzenie procesu sądowej kontroli legalności ostatecznej decyzji SKO w S. z dnia [...] sierpnia 2015r. (nr [...]) wymaga zwięzłego przypomnienia argumentacji organu odwoławczego, który przy czwartym rozpatrywaniu sprawy utrzymał w mocy decyzję środowiskową pozytywną dla inwestora oraz przywołania zarzutów skargi Stowarzyszenia Zwykłego "N. G." w Ż. P. Odniesienie się do legitymacji procesowej skarżącego stowarzyszenia nastąpi w części uzasadnienia obejmującej rozważania sądu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymując w mocy decyzję środowiskową przytoczyło następującą argumentację.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornego przedsięwzięcia szczegółowo wymieniła w punktach i podpunktach konieczne działania inwestora mające skutkować zminimalizowaniem potencjalnych negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko. Działania powyższe w świetle decyzji obejmują wszystkie etapy funkcjonowania inwestycji tj. etap przygotowania i realizacji przedsięwzięcia oraz etap eksploatacji przedsięwzięcia. Zakres działań określony został na podstawie przedłożonego raportu, pozytywnie uzgodnionego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. (nr [...]) a także opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego w A. z dnia [...] kwietnia 2014r. (Nr [...]), wprawdzie negatywnej ale wnioski której w zakresie zagrożenia nadmiernym oddziaływaniem hałasu wytwarzanego przez turbiny wiatrowe zostały przeniesione do treści decyzji poprzez nakaz wykonania pomiarów hałasu przed podjęciem użytkowania elektrowni i po uruchomieniu turbin wiatrowych oraz poprzez wskazanie środków zapobiegających ewentualnym przekroczeniom norm hałasu. Kolegium wskazało, że treść decyzji uwzględnia także wyniki postępowania przeprowadzonego z udziałem społeczeństwa. Decyzja w sentencji zawiera wszystkie konieczne ustawowo elementy, wymienione w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.). Uzasadnienie zaś utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji w pełni odpowiada wymogom art. 85 ust. 2 ww. ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, iż przedstawiciele społeczeństwa brali aktywny udział w postępowaniu od początku jego trwania zarówno osobiście jak też poprzez dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony takie organizacje jak: P. Oddział w A., Stowarzyszenie P. "D. M." w Ś., Fundację I. K. K. w W. oraz skarżące Stowarzyszenie Zwykłe "N. G." w Ż. P. Przedłożony raport organ odwoławczy uznał za kompletny i odpowiadający wymaganiom art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.). SKO wskazało, że raport w toku postępowania został uzupełniony o analizę rozprzestrzeniania hałasu wykonaną przy pomocy programów obliczeniowych spełniających wymaganie normatywne. Kolegium wskazało na związany charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i bezwzględny obowiązek jej uzyskania przez inwestora zamierzającego realizować przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium podkreśliło również, że odmowa wydania decyzji środowiskowej może nastąpić wyłącznie w przypadku sprzeczności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o ile obowiązuje dla obszaru objętego planowaną lokalizacją przedsięwzięcia, w przypadku sprzeczności przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi mającymi zastosowanie oraz w przypadku braku uzgodnienia przedsięwzięcia prze organ współdziałający.

Podsumowując przeprowadzone w sprawie z wniosku A. W. F. postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w wariancie obejmującym budowę dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 3 MW każda o lokalizacji wskazanej sprecyzowanym wnioskiem, Kolegium wskazało na następujące okoliczności:

- teren inwestycji położony jest poza obszarami chronionymi, na terenach rolnych, w odległości przekraczającej 500 metrów od najbliższej zabudowy zagrodowej;

- teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- w pobliżu planowanej elektrowni nie występują inne tego typu przedsięwzięcia;

- w ocenie autorów raportu oraz regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. planowana inwestycja nie wpłynie znacząco na jakość środowiska naturalnego;

- negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia na zdrowie ludzi przeczy opinia biegłego z zakresu akustyki środowiska;

- podnoszony przez społeczeństwo wymóg odsunięcia lokalizacji wiatraków na odległość ponad 2 km od najbliższych zabudowań nie wynika z obowiązujących w dacie wydawania decyzji norm prawa;

- sugerowane przez społeczeństwo zastępcze warianty przedsięwzięcia nie wynikają z wniosku inwestora i nie znajdują uzasadnienia w przeprowadzonej ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Kolegium nie podzieliło zarzutów rozbudowanego w argumentacji odwołania Stowarzyszenia Zwykłego "N. G." w Ż. P. Wskazało, że organ I instancji w swojej decyzji odniósł się do uwag i wniosków zgłoszonych przez społeczeństwo. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera inwentaryzacji flory i fauny z gatunków szczególnie chronionych, ponieważ takich nie stwierdzono na badanym terenie. Nie ma w nim też analizy wpływu przedsięwzięcia na wody powierzchniowe bowiem przedsięwzięcie pozostaje bez wpływu na ten komponent środowiska. Ścisła lokalizacja planowanych budowli nastąpi na etapie pozwolenia na budowę. W prowadzonym od 2012r. jawnym postępowaniu, w sposób właściwy ustalono krąg stron a w jego trakcie nie zgłosił swego uczestnictwa żaden podmiot spoza ustalonego kręgu stron. O tym, że elektrownia wiatrowa o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 metrów może mieć negatywny wpływ na środowisko zadecydował ustawodawca umieszczając ją na liście przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Istotą ocenianego w toku odwoławczym postępowania było ustalenie warunków prowadzących do zminimalizowania takiego negatywnego oddziaływania. Decyzja środowiskowa wydawana jest na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, gdzie szkodliwość przedsięwzięcia ma wymiar potencjalny a nie rzeczywisty. Stąd nie jest na tym etapie możliwe udowodnienie w drodze opinii biegłego akustyka i biegłego lekarza negatywnego wpływu przedsięwzięcia na zdrowie ludzi.

Mając na uwadze, że decyzję środowiskową wydano po przeprowadzeniu w sposób właściwy postępowania środowiskowego a jej treść odpowiada wymogom ustawowym wynikającym z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą ostateczną decyzję Kolegium, skarżące Stowarzyszenie Zwykle "N. G." w Ż. P. powtórzyło argumentację odwołania podnosząc następujące zarzuty:

-naruszenia art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w sytuacji, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie a całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wystarczał do wydania decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy – zdaniem skarżącego – miał obowiązek uchylić decyzję organu I instancji i przekazać do ponownego rozpoznania lub też uchylić decyzję organu I instancji i orzec na nowo co do istoty;

- naruszenia art. 77 par. 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. i 84 par. 1 K.p.a. oraz 136 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zgromadzony przez organ w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wiarygodny oraz, że nie zachodziła potrzeba powołania biegłego do sprawy oceny, czy planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływało na zdrowie ludzi;

- naruszenia art. 8 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. i w zw. z art. 7, 77 par. 1 i 107 par. 3 K.p.a. poprzez brak rzetelnego rozpoznania i odniesienia się w uzasadnieniu do wydanej decyzji w II instancji, do złożonych w odwołaniu zarzutów sformułowanych przez skarżące stowarzyszenie, złożonych wniosków dowodowych, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia oraz zasadę dwuinstancyjności postepowania administracyjnego, których istotą jest zapewnienie stronie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy oraz rozważenia jej zarzutów podniesionych w środku odwoławczym przed organem drugiej instancji;

- naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5, pkt 6, pkt 7 lit. "a" i "c", pkt 8, pkt 12 oraz ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r. poz. 1232) w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wadliwe wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji bez wnikliwej i wszechstronnej analizy przedstawionego raportu o oddziaływaniu na środowisko, uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. i opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. oraz bez podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do usunięcia wątpliwości ujawnionych w toku postępowania administracyjnego w I instancji co do jakości, jak i wyników raportu będącego podstawą do wydania decyzji a które uzasadniały wydanie decyzji odmownej w I instancji;

- naruszenia art. 7 i art. 50 par. 1 K.p.a. w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 K.pa. oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 i 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) poprzez zaniechanie przez organ II instancji dokładnej i rzetelnej analizy przedsięwzięcia w innym wariancie niż tylko inwestorski tj. wariancie obejmującym budowę i eksploatację innego niż elektrownia wiatrowa typu źródła energii odnawialnej np. elektrowni wodnej, elektrowni słonecznej, ciepłowni geotermalnej czy biogazowni oraz w innym wariancie lokalizacyjnym;

- naruszenia art. 37 pkt 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 i 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez brak rozpoznania uwag i wniosków dowodowych złożonych w odwołaniu;

-naruszenia art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r. poz. 1232) w związku z przepisami metodyki referencyjnej stanowiącej złącznik nr 7 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U Nr 206, poz. 1291) oraz w związku z przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (DZ. U Nr 120, poz. 826 ze zm.) i w związku z art. 13 par. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia weryfikacji analizy oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia na środowisko mimo wskazanych konkretnych zarzutów naruszenia prawa podczas tej analizy;

- naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w II instancji mimo wadliwie ustalonego zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia a przez to brak ustalenia wszystkich stron postepowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 16 czerwca 2015r.;

- naruszenia art. 68 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1K.p.a. poprzez wydanie przez organ II Instancji swojej decyzji bez uwzględnienia stanu współczesnej wiedzy i metod badań naukowych z zakresu negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych na zdrowie ludzi i środowisko w tym zgłoszonego dokumentu omawiającego najnowsze badania wpływu farm wiatrowych na zdrowie ludzi;

- naruszenia art. 7, 77 par. 1, 80 i 107 par. 1 K.p.a. w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ II instancji merytorycznego postępowania i niedokonanie własnych ustaleń w zakresie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie ludzi i środowisko, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie organ pominął przede wszystkim dowód z opinii biegłego akustyka na okoliczność weryfikacji metodologii oraz parametrów przyjętych przez wnioskodawcę przy sporządzaniu symulacji zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz dowodu z opinii biegłego lekarza medycyny o specjalności laryngologicznej lub neurologicznej na okoliczność wykluczenia negatywnego oddziaływania hałasu niskoczęstotliwościowego i infradźwiękowego na zdrowie ludzi zamieszkujących w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia w promieniu min. 8-9 km, w tym do zgłoszonego dokumentu omawiającego najnowsze badania wpływu farm wiatrowych na zdrowie ludzi;

- naruszenia art. 89 par. 2 K.p.a. oraz art. 36 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie społeczeństwu możliwości wypowiedzenia się podczas rozprawy administracyjnej w sytuacji występowania na terenie gminy A. oczywistego konfliktu społecznego związanego z planowanym przedsięwzięciem i zaniechanie próby uzgodnienia stanowiska stron postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty i szeroko je uzasadniając w uzasadnieniu skargi, skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o oddalenie skargi.

W wyniku poddania opisanej wyżej decyzji SKO w S. z dnia [...] sierpnia 2015r. po raz pierwszy kontroli WSA w Białymstoku, Sąd ten wydał w dniu 25 lutego 2016r. wyrok orzekający o uchyleniu pozytywnych dla inwestora decyzji organów obu instancji i obciążył SKO w S. kosztami postępowania sądowego (sygn. II SA/Bk 678/15). W uzasadnieniu wyroku Sąd wówczas stwierdził, że postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia odnosi się do planowanego przedsięwzięcia i sprowadza do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Działania organu I instancji zmierzające do wyjaśnienia sprawy i jej rozstrzygnięcia Sąd uznał jako formalnie prawidłowe ale nie wyjaśniające wyczerpująco istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Sąd stwierdził, iż organ I instancji hasłowo przywołał istotne zagadnienia ale ich nie rozpoznał. Dotyczy to przede wszystkim oceny raportu w kontekście zarzutów podnoszonych przez strony postępowania. Skoro wiele tych zarzutów dotyczyło merytorycznej strony przedmiotu postępowania i zagadnień specjalistycznych, to należało się do nich odnieść w sposób ekspercki bądź we własnym zakresie, o ile organ dysponował wystarczającą wiedzą, bądź poprzez zasięgnięcie opinii rzeczoznawcy. Nie można natomiast uznawać raportu za prawidłowy tylko dlatego, że został sporządzony przez specjalistów a zarzuty wobec niego wnoszą podmioty niewyspecjalizowane w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Sąd stwierdził, że niewyjaśnienia sprawy w tym samym zakresie dopuścił się również organ II instancji utrzymujący w mocy decyzję środowiskową, gdyż nie odniósł się merytorycznie do zarzutów podważających raport a w konsekwencji nie rozpoznał merytorycznie sprawy na nowo w jej całokształcie. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego zawarte w art. 7, 77 par. 1 w związku z art. 80 K.p.a. oraz 107 par. 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Inwestor w obszernej skardze kasacyjnej od opisanego wyżej wyroku WSA w Białymstoku podniósł szereg zarzutów naruszenia przez sąd prawa procesowego i materialnego. Przy zarzutach procesowych inwestor zakwestionował zdolność procesową Stowarzyszenia Zwykłego "N. G." w Ż. P. Inwestor stwierdził, że Stowarzyszenie nie uzupełniło braków formalnych skargi, podpisanej przez radcę prawnego, poprzez przedłożenie pełnomocnictwa udzielonego temu radcy prawnemu, podpisanego przez wszystkich członków stowarzyszenia. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że mimo braku podpisania przez wszystkich członków stowarzyszenia pełnomocnictwa, Sąd I instancji nie odrzucił skargi ale rozpoznał ją merytorycznie. Nadto Sąd I instancji, zdaniem inwestora, naruszył art. 135 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji, niezasadnie przyjął, że organy obu instancji były zobligowane do powołania z urzędu biegłego w celu oceny prawidłowości sporządzonego raportu i nietrafnie ocenił postępowanie dowodowe organów jako niepełne i niewystraczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji brak przytoczenia merytorycznych stanowisk wszystkich stron postępowania, zwłaszcza stanowiska inwestora. Przy podnoszeniu zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., skarżący kasacyjnie podkreślił, że istotą tego postępowania nie jest badanie, czy planowane przedsięwzięcie w jakikolwiek sposób zagrozi środowisku ale wyłącznie, czy dane przedsięwzięcie nie będzie miało ponadnormatywnego wpływu na środowisko a więc, czy wpływ ten nie będzie naruszał przepisów prawa w stopniu przekraczającym ustalone przez prawo normy środowiskowe.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2016r. (sygn. II OSK 1378/16) po rozpatrzeniu wymienionej wyżej skargi kasacyjnej inwestora od wyroku WSA w Białymstoku o sygn. II SA/Bk 678/15, orzekł o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i przekazaniu temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego, wymieniona w art. 183 par. 2 pkt 2 P.p.s.a. co obligowało sąd II Instancji - niezależnie od pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej - do uchylenia zaskarżonego kasacyjnie wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. NSA nawiązując do okoliczności sprawy podał, iż skarżące stowarzyszenie wnosząc skargę do sądu załączyło podpisaną przez 25 członków stowarzyszenia uchwałę wyrażającą wolę wniesienia skargi i udzielającą przedstawicielowi Stowarzyszenia umocowania do udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu M. P. Następnie, na skutek wątpliwości zgłaszanych przez inwestora, na rozprawie w dniu 11 lutego 2016r. pełnomocnik skarżącego stowarzyszenia zobowiązał się do ponownego złożenia uchwały wszystkich członków stowarzyszenia potwierdzających jego umocowanie do występowania w imieniu skarżącego stowarzyszenia. Powtórnie złożona uchwała z dnia 12 lutego 2016r. została jednak podpisana przez 23 osoby. Sąd I instancji nie zweryfikował tej różnicy, przyjmując, iż uchwała jest prawidłowa i pozwalała na wywiedzenie skargi oraz udzielenie pełnomocnictwa. Oznacza to, zdaniem NSA, że Sąd I instancji nie zweryfikował, czy skarżące stowarzyszenie posiadało legitymację procesową w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku. Ocena tego rodzaju powinna wykluczać wszelkie wątpliwości i poprzedzać rozstrzygniecie Sądu I instancji. Wątpliwości te zostały potwierdzone przez załączone do skargi kasacyjnej oświadczenie J. G. – jednego z członków stowarzyszenia, z którego wynika, że nie rezygnowała ona ze swojego członkostwa w stowarzyszeniu. Jako kontrdowód stowarzyszenie przedstawiło oświadczenie jednego z członków stowarzyszenia , który przyjął ustną rezygnację J. G. i na tej podstawie stowarzyszenie przyjęło uchwałę o przyjęciu rezygnacji tej osoby z członkostwa. Tego rodzaju formy rezygnacji z członkostwa w stowarzyszeniu – jak stwierdziło NSA – nie przewiduje ani ustawa o stowarzyszeniach ani też regulamin skarżącego stowarzyszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, by Sąd I instancji przed ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy ocenił w sposób niebudzący wątpliwości legitymację procesową skarżącego stowarzyszenia z ewentualnym uwzględnieniem nowelizacji przepisów ustawy o stowarzyszeniach wprowadzonej ustawą z dnia 25 września 2015r. o zmianie ustawy Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 1923 ze zm.), w tym z uwzględnieniem przepisów intertemporalnych i ich zastosowania do sposobu reprezentacji stowarzyszeń zwykłych. W przypadku potwierdzenia legitymacji procesowej stowarzyszenia, Sąd powinien uwzględnić ocenę prawną i wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 6 października 2016r. sygn. II OSK 3285/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności skład orzekający powtórnie rozpatrujący sprawę, kierując się zaleceniami NSA zawartymi w wyroku kasacyjnym, poddał ocenie legitymację procesową skarżącego stowarzyszenia. Na potrzeby tejże oceny przed skierowaniem sprawy na rozprawę zostało wystosowane do pełnomocnika skarżącego stowarzyszenia, podpisanego pod skargą, zarządzenie wzywające do przedłożenia pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich 25 członków stowarzyszenia podpisanych pod uchwałą z dnia 21 września 2015r. wyrażającą wolę wniesienia skargi a w przypadku zmian osobowych członków stowarzyszenia, do wskazania i udokumentowanie przyczyn zmian składu osobowego członków stowarzyszenia. Jednocześnie pełnomocnik został zobowiązany do poinformowania, czy Stowarzyszenie Zwykłe "N. G." w Ż. podjęło już działania dostosowujące organizację stowarzyszenia do przepisów ustawy z dnia 26 września 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 1923) a jeżeli tak, to jakie to były działania i czy zmiany dostosowujące działalność stowarzyszenia do znowelizowanych przepisów ustawy zostały wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Wezwanie zostało opatrzone rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym przez Sąd terminie pełnomocnik stowarzyszenia poinformował Sąd, iż przedłożenie pełnomocnictwa podpisanego przez 25 członków stowarzyszenia nie jest możliwe albowiem w składzie osobowym stowarzyszenia od daty podjęcia uchwały o wniesieniu skargi wystąpiły zmiany. Jeden z członków stowarzyszenia zmarł a drugi zrezygnował z członkostwa, co było wyjaśnianie w odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestora. Jednocześnie pełnomocnik poinformował Sąd, iż dotychczas stowarzyszenie nie dokonywało zmian dostosowujących organizację stowarzyszenia do nowego brzmienia przepisów Prawa o stowarzyszeniach podkreślając przy tym, że termin na dokonanie zmian mija dopiero w 2018r.

Na potrzeby oceny zdolności procesowej stowarzyszenia Sąd zażądał też nadesłania przez Starostę Powiatowego w A. akt rejestrowych Stowarzyszenia Zwykłego "N. G." w Ż. P., które zostały przesłane przy piśmie z dnia 3 lutego 2017r. (data wpływu do sądu). Na rozprawie Sąd dopuścił dowód z akt rejestrowych (vide: protokół rozprawy – k. 364 akt sądowych).

Z akt rejestrowych wynika, że zawiadomienie o utworzeniu Stowarzyszenia Zwykłego "N. G." w Ż. P., wpłynęło do Starostwa Powiatowego w A. w dnu 5 października 2012r. Założycielami Stowarzyszenia były trzy osoby: M. S., T. S. i A. K. Do zawiadomienia dołączono protokół z zebrania założycielskiego oraz uchwały tego zebrania o zawiązaniu stowarzyszenia, udzieleniu pełnomocnictwa przedstawicielowi w osobie M. S. oraz o uchwaleniu regulaminu stowarzyszenia. Akta rejestrowe nie zawierają dokumentacji związanej ze zmianami członkostwa w stowarzyszeniu wynikającymi z faktu przystępowania osób do stowarzyszenia czy rezygnacji z członkostwa.

Skład orzekający stwierdził, że opisane wyżej dodatkowe czynności Sądu zmierzające do wyjaśnienia zdolności procesowej skarżącego stowarzyszenia nie zmodyfikowały ustaleń faktycznych w stosunku do ustaleń znanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w dacie wyrokowania przez ten Sąd w sprawie II OSK 1378/16. Zatem ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w wyroku wydanym w sprawie o sygn. II OSK 1378/16, pozostaje dla Sądu I instancji wiążąca. Z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym wydanym w sprawie stwierdził zaś, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenia zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Takiego dokumentu skarżące stowarzyszenie nie przedłożyło. W postępowaniu sądowym dokument pełnomocnictwa udzielonego przez stowarzyszenie radcy prawnemu M. P. (podpisanemu pod skargą) został podpisany przez 23 członków stowarzyszenia podczas gdy wolę wniesienia skargi wyraziło 25 członków stowarzyszenia. O ile nie nasuwa wątpliwości ustanie członkostwa w stowarzyszeniu T. K., który w świetle niezakwestionowanego przez inwestora twierdzenia stowarzyszenia, zmarł przed podpisaniem pełnomocnictwa, o tyle ustanie członkostwa w stowarzyszeniu niepodpisanej pod pełnomocnictwem a żyjącej – J. G., nie zostało dowiedzione. W postępowaniu kasacyjnym zostało bowiem złożone jej oświadczenie, że jest nadal członkiem skarżącego stowarzyszenia. Przedłożone natomiast przez stowarzyszenie przed NSA dowody w postaci oświadczenia innego członka stowarzyszenia (P. P.), o przyjęciu ustnej rezygnacji J. G. z członkostwa w stowarzyszeniu oraz podjęciu przez pozostałych jego 23 członków uchwały o przyjęciu rezygnacji J. G. z członkostwa w stowarzyszeniu, zostały przez NSA uznane za formy rezygnacji z członkostwa w stowarzyszeniu nieprzewidziane przez ustawę Prawo o stowarzyszeniach i regulamin skarżącego stowarzyszenia.

Pełnomocnik skarżącego stowarzyszenia wezwany przez sąd I instancji do udokumentowania zmian osobowych w Stowarzyszeniu pod rygorem odrzucenia skargi, nie przedłożył żadnych nowych dokumentów, które pozwoliłyby Sądowi I instancji na odmienną ocenę kwestii członkostwa w stowarzyszeniu J. G., niż zaprezentowana przez NSA. Członkostwo w stowarzyszeniu jest dobrowolne i żadnego członka stowarzyszenia nie można przymusić do przystąpienia do stowarzyszenia ani do rezygnacji z członkostwa w nim. Skoro w aktach sądowych znajduje się pisemne oświadczenie J. G. o braku rezygnacji z członkostwa w skarżącym stowarzyszeniu a stowarzyszenie nie dysponuje pisemną rezygnacją ww. osoby z członkostwa w stowarzyszeniu, należy uznać, że skuteczne umocowanie radcy prawnego do reprezentowania skarżącego stowarzyszenia w postępowaniu sądowym wymagało także akceptacji J. G.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w literaturze przedmiotu, zdolność sądowa i procesowa stowarzyszeń zwykłych jest pojmowana jednolicie. Stowarzyszenie zwykle jest uproszczoną formą stowarzyszenia nieposiadającą osobowości prawnej. Stowarzyszenie takie nie posiada organów a jedynie wewnętrzną strukturę organizacyjną, w tym przedstawiciela nie będącego organem. Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku. Stowarzyszeniom zwykłym w postępowaniu sądowoadministarcyjnym przysługuje jedynie zdolność sądowa natomiast zdolność do czynności sądowych (procesowa), stanowiąca na gruncie proceduralnym odpowiednik zdolności do czynności prawnych, przysługuje wszystkim członkom stowarzyszenia (vide: między innymi wyrok i NSA w sprawach II OSK 1324/14, I OSK 803/15, II OSK 716/14).

Stosownie do art. 28 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Osoby te mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podpisujący się pod skargą stowarzyszenia zwykłego pełnomocnik jest zobowiązany do przedłożenia pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. W przeciwnym wypadku stowarzyszenie zwykłe nie ma zdolności procesowej, co stanowi samodzielną podstawę odrzucenia skargi przewidzianą art. 58 par. 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że podlega odrzuceniu skarga, gdy jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające je działanie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Stowarzyszenie Zwykłe "N. G." w Ż. P. poprzez brak przedłożenia pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich żyjących członków stowarzyszenia, nie wykazało legitymacji procesowej w sposób właściwy, co obligowało Sąd do odrzucenia skargi w myśl art. 58 par. 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odrzucenie skargi nie pozwala składowi orzekającemu ma merytoryczną ocenę sprawy. Na marginesie jedynie Sąd zaważa, że wejście w życie z dniem 16 lipca 2016r. ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016, poz. 961), przewidującej lokalizację elektrowni wiatrowej wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyni mało prawdopodobnym wykorzystanie zaskarżonej decyzji w dalszym procesie inwestycyjnym.

Konsekwencją odrzucenia skargi było orzeczenie o zwrocie na rzecz strony skarżącej uiszczonego wpisu od skargi (art. 232 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).