Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 776/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 18 ust. 4a, art. 4 pkt 1 i pkt. 11, art. 3 ust. 2, art. 5b ust. 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: GITD lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję "[...]"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako: WITD lub organ I instancji) z "[...]"r., nakładającą na J.Z. (dalej jako: strona lub skarżący) karę pieniężną w kwocie 12.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, ze zm., dalej jako: u.o.t.d.).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że 30 lipca 2019 r. w "[...]", został zatrzymany do kontroli samochód osobowy marki "[...]". Stwierdzono, że kierowca (strona) przewoził zarobkowo pasażera "[...]"z "[...]". Pasażer zamówił usługę przewozu za pośrednictwem aplikacji Bolt. Po dojechaniu na miejsce, aplikacja wskazała kwotę za wykonany kurs. Pasażer dokonał płatności w wysokości 5 zł. Pasażer nie otrzymał paragonu, a jedynie fakturę elektroniczną na emaila. W toku kontroli kierujący okazał dowód osobisty i prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu, zdjęcie umowy najmu samochodu oraz zdjęcie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym.

W związku z powyższym, stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, tj. naruszenie lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.o.t.d.

Ponadto ustalono, że kontrolowany pojazd był przystosowany do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą w związku z czym stwierdzono, że kierowca wykonywał usługę przewozu okazjonalnego samochodem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, tj. naruszenie lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.o.t.d. Z przeprowadzonej kontroli drogowej sporządzono protokół kontroli, który został podpisany przez stronę bez żadnych uwag. Ustalono, że strona nie posiada jakichkolwiek uprawnień przewozowych wydanych w oparciu o przepisy u.o.t.d.

Decyzją z "[...]"r. organ I instancji, na podstawie art. 92a ust. 1, 7 u.o.t.d. w zw. z lp.1.1 załącznika nr 3 do u.o.t.d., za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 12.000 zł oraz na podstawie art. 92a ust.1, 7 u.o.t.d. w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.o.t.d., za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.o.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.o.t.d., nałożył karę pieniężną w kwocie 8.000 zł. Na podstawie art.92a ust. 1 - 2 u.o.t.d. ograniczono nałożoną karę do wysokości 12.000 zł. Organ I instancji stwierdził, że strona nie wskazała dowodów, które uzasadniałyby umorzenie postępowania i były przesłanką do zastosowania art. 92c u.o.t.d.

W złożonym odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich, jak ustalenie, czy wykonywane przez stronę czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, zwłaszcza w sytuacji, w której strona takiej działalności nie prowadzi, a także ustalenie, czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego, pominięcie wyjaśnień strony oraz przedłożonych przez nią dokumentów, które wskazują, że stroną postępowania i adresatem decyzji nie powinien być skarżący, ale podmiot w imieniu którego przewóz z dnia kontroli był wykonywany, czyli spółka "[...]". Strona zarzuciła również naruszenie art. 5b u.o.t.d. w zw. z lp.1.1 załącznika nr 3 do u.o.t.d., polegające na wymierzeniu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, w której czynności podejmowane przez stronę nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.o.t.d., nadto naruszenie art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.o.t.d. w zw. z art. 4 pkt 6a u.o.t.d., przez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu u.o.t.d., pomimo braku spełnienia tego kryterium przez stronę.

W uzasadnieniu złożonego odwołania podniesiono, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, że strona faktycznie wykonywała przewóz, jak również że czynności wykonywane przez nią posiadały cechy prowadzenia działalności gospodarczej. Organ I instancji pominął wyjaśnienia strony i przedłożone przez nią dokumenty, wskazujące, że stroną postępowania nie powinien być skarżący, ale podmiot, w imieniu którego przewóz z dnia kontroli był wykonywany. Zakwestionowano także fakt, jakoby strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny.

W ocenie organu odwoławczego w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli drogowej skarżący wykonywał przewóz osób w imieniu własnym. W chwili zatrzymania do kontroli kierowca odpłatnie przewoził jednego, pasażera z "[...]". Przewóz osób kierujący wykonywał pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą.

Przesłuchany w charakterze świadka pasażer zeznał m.in., że usługa przewozu osób została zamówiona za pośrednictwem zainstalowanej w telefonie aplikacji Bolt. Za wykonanie usługi pasażer uiścił opłatę w wysokości 5 zł. Powyższa opłata uwzględniała rabat. Natomiast kierowca (skarżący), podpisał protokół kontroli drogowej bez wnoszenia jakichkolwiek uwag. Odpłatność usługi przewozu potwierdza protokół kontroli drogowej, protokół przesłuchania świadka oraz dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy. Uwzględniając powyższe stwierdził, że strona w dniu kontroli wykonywała odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinna posiadać stosowną licencję.

Organ odwoławczy wskazał, że dla oceny odpłatnego charakteru umowy należy rozważyć, jaki charakter tego przewozu był przedstawiony pasażerowi - klientowi. Pasażer zamówił usługę, za którą miał zapłacić określoną kwotę pieniędzy. Z tego punktu widzenia była to usługa odpłatna, a usługi takie, jak przewozy osób, wykonywane są odpłatnie. Ponadto, wskazał, że obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.o.t.d., nawet w przypadku gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona, jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Przeprowadzone postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób. Podczas przeprowadzonej kontroli skarżący nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu. Okazana w formie elektronicznej licencja nie może stanowić materiału dowodowego w sprawie, ponieważ niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kopia nie ma wartości dowodowej w postępowaniu administracyjnym. Nadto, okazana licencja była wydana na inny podmiot niż strona. Równocześnie kierowca nie wniósł jakichkolwiek zastrzeżeń do protokołu kontroli drogowej ani też nie przedstawił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką w toku postępowania administracyjnego podczas gdy dysponował taką możliwością.

W ocenie GITD, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje że strona wykonywała zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.o.t.d. Dlatego organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez licencji, skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł stosownie do art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.o.t.d. oraz Ip. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Ponadto, przewóz wykonywany przez stronę skarżącą w dniu kontroli nie spełnił także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Mianowicie pojazd, którym skarżący wykonywał w dniu kontroli przewóz osób, jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli drogowej, z dowodu rejestracyjnego pojazdu oraz z dokumentacji fotograficznej w aktach sprawy. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.o.t.d., przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Zatem pojazd skarżącego tego warunku nie spełniał.

Przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.o.t.d., który dopuszcza wykonywanie przewozów okazjonalnych. Warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone pisemnie w lokalu przedsiębiorcy ani opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu. Dlatego organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł stosownie do art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.o.t,d. oraz Ip.2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że protokół kontroli drogowej, jako dokument urzędowy jest istotnym dowodem w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Strona nie wniosła żadnych uwag odnośnie do informacji zawartych w tym protokole, nie odmówiła również jego podpisania. Protokół jako dokument urzędowy korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń.

Bezspornym jest, że skarżący w dniu kontroli drogowej wykonał przewóz okazjonalny we własnym imieniu. Istotne dla oceny stanu faktycznego sprawy jest ustalenie, że usługę przewozu osób zamówioną przez pasażera za pośrednictwem aplikacji Bolt zrealizował skarżący, za co została przez pasażera wniesiona opłata. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby, że wykonywał odpłatny przewóz osób w imieniu innego podmiotu (np. spółki "[...]"). Za taki dowód nie może być uznana posiadana na mailu kopia licencji czy kopia umowy najmu samochodu. Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że przewóz ten nie spełniał warunków dla przewozu osób, który można wykonywać samochodem osobowym. W związku z tym, że kierujący pojazdem wykonywał przewóz okazjonalny osób, powinien był legitymować się zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencją na wykonywanie przewozu drogowego osób.

Organ odwoławczy podniósł także, że Bolt to aplikacja służąca wyłącznie do zamawiania usług przewozu osób i inkasowania bezgotówkowo opłaty za przejazd. Korzystający z aplikacji Bolt kierowcy, realizując za jej pośrednictwem zlecenia na przewozy osób, pełnią rolę wykonawców przewozu. Tym samym skarżący, korzystając z aplikacji Bolt przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizował zamówione za jej pośrednictwem zlecenie na przewóz osób oraz uzyskiwał wynagrodzenie za wykonany przewóz. Dodatkowo skarżący, wykonując te usługi w zakresie transportu drogowego, realizował je we własnym imieniu i na swoją rzecz. Natomiast ewentualny podmiot trzeci mógł być jedynie podmiotem pośredniczącym w rozliczeniach pomiędzy kierowcą a platformą Bolt, który pobiera opłaty za udostępnienie platformy kierowcom. Natomiast faktycznie wykonującymi przewozy są kierowcy świadczący usługę przewozu pasażerom.

Odnośnie do zarzutów dotyczących niewypełnienia znamion przewozu okazjonalnego przez stronę w dniu kontroli, GITD podkreślił, że rozporządzenie Rady (EWG) nr 684/92 nie obowiązuje, ponieważ zostało zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1073/2009, które dotyczy usług transportowych wykonywanych pojazdem konstrukcyjnie przystosowanym do przewozu powyżej 9 osób łącznie z kierowcą. Definicja przewozu okazjonalnego określona w art. 4 pkt 11 u.o.t.d., odnosi się do przewozów wykonywanych pojazdem przeznaczonym do przewozu, do 9 osób łącznie z kierowcą. W związku z powyższym obowiązującą definicją przewozu okazjonalnego, jest definicja z u.o.t.d., to ona ma zastosowanie do przewozu osób pojazdami konstrukcyjnie przystosowanymi do zarobkowego przewozu, do 9 osób łącznie z kierowcą.

Odnosząc się do zarzutu, iż organ I instancji nie ustalił czy wykonywane przez skarżącego czynności nosiły cechy wykonania w działalność gospodarczej, a także braku weryfikacji przez organ, czy skarżący w dniu kontroli posiadał status przedsiębiorcy, GITD uznał to za nieistotne dla sprawy. Wskazał, że wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej lub rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, lecz faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.o.t.d.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ WITD prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną przewidzianą w u.o.t.d., ponieważ skarżący był podmiotem świadczącym przewóz drogowy w rozumieniu ww. ustawy. Zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 i 6 u.o.t.d. w zw. z Ip. 1.1. i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy jest zatem bezzasadny

W ocenie organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów k.p.a. WITD wypełnił obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i zgromadził dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz wszechstronnie ocenił okoliczności sprawy i przeanalizował całokształt materiału dowodowego.

Organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy w pełni potwierdza naruszenie przepisów przez stronę. Kary pieniężne za naruszenia powstały na gruncie u.o.t.d. są określone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. Ustalone kary nie podlegają obniżeniu nawet w przypadku incydentalnego charakteru wykonywanego przewozu. Nakładane są w przypadku stwierdzenia naruszenia w wysokości ściśle określonej w załączniku nr 3 do u.o.t.d. Pokreślił, że ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej od możliwości finansowych, zdarzeń losowych czy rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez stronę.

Ponadto GITD, wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.o.t.d.. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art, 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Do naruszenia przepisów u.o.t.d. doszło w wyniku działań skarżącego, ponieważ wykonywał usługi przewozu osób nie posiadając stosownych uprawnień. Gdyby strona przestrzegała obowiązujących regulacji prawnych, to do naruszenia by nie doszło.

Strona wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:

1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich, jak ustalenie czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego – zaniechanie zwrócenia się do "[...]" o nadesłanie dokumentów potwierdzających fakt współpracy;

3) art. 5b u.o.t.d. w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.o.t.d. polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji gdy czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa

w art. 4 pkt 1 u.o.t.d.;

4) art. 92 a ust 1 i 6 w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.o.t.d. w zw. z 4 pkt. 6a u.o.t.d. przez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego;

5) art. 8 k.p.a. przez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nadto o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skarżący podtrzymał argumentację dotyczącą oceny prawnej naruszeń dokonanych w związku z wydaną decyzją przez organ I instancji, która, w jego ocenie, pozostaje również aktualna w odniesieniu do naruszeń dokonanych przez organ odwoławczy. Zarzucił, że nie zostało ustalone, że skarżący podejmował i wykonywał działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 4 pkt 1 u.o.t.d. Wykonywanie krajowego transportu krajowego zakłada bowiem świadczenie odpłatnie usługi przewozu osób lub rzeczy w ramach wykonywania działalności gospodarczej, a organ nie tylko nie ustalił, czy formalnie skarżący posiada status przedsiębiorcy, ale również nie wykazał, aby czynności przez niego wykonywane posiadały cechy prowadzenia działalności gospodarczej, czy też, że w ogóle skarżący faktycznie wykonywał przewóz. Wskazano, że jedną z cech działalności gospodarczej jest wykonywanie jej w sposób ciągły. Zatem konieczna jest powtarzalność czynności tak, aby odróżnić prowadzoną działalność gospodarczą od jednostkowej umowy o dzieło lub zlecenia albo umowy o świadczenie usługi, które same w sobie nie stanowią lub nie składają się jeszcze na działalność gospodarczą, a ponadto istotny jest zamiar niekrótkiego prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego protokół kontroli drogowej, stanowiący podstawę ustaleń faktycznych, w żaden sposób nie wskazuje, na jakiej podstawie skarżący miałby dopuścić się wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Nie ustalono również, czy skarżący posiadał statut przedsiębiorcy oraz czy wykonywane przez niego czynności stwierdzone protokołem kontroli mają cechy wykonywania działalności gospodarczej. Skarżący wskazał, że gdyby nawet przyjąć, iż doszło do krajowego transportu drogowego, to podmiotem odpowiedzialnym za ewentualne naruszenie w żadnym wypadku nie powinien być skarżący, a podmiot, z którym łączyła skarżącego umowa.

W ocenie skarżącego nie zachodzą także przesłanki do uznania, że wykonywane przez niego czynności nosiły znamiona przewozu okazjonalnego. Podniesiono, że definicja przewozu okazjonalnego zawarta w art. 4 pkt 11 u.o.t.d. jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, stanowiąc jedynie, że przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie może mieć cech przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie zaś z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych za usługi okazjonalne uznaje się usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika. Skarżący wskazał, że przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika. Nie można zatem uznać, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, gdyż nie ustalono, z czyjej inicjatywy miałoby dojść do przejazdu, a ponadto, czy w ogóle czynności skarżącego mieściły się w pojęciu wykonywania przewozu okazjonalnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nie budzi wątpliwości okoliczność, iż skarżący wykonywał przewóz we własnym imieniu i na swoją rzecz, o czym świadczy to, że samodzielnie podejmował decyzję, czy przyjmuje zlecenie przewozu pasażera oraz to, że ponosił koszty związane z eksploatacją i utrzymaniem samochodu. Ponadto podniósł, że Bolt to aplikacja służąca wyłącznie do zamawiania usług przewozu osób i inkasowania bezgotówkowo opłaty za przejazd. Korzystający z aplikacji Bolt kierowcy, realizując zamówione za jej pośrednictwem zlecenia na przewozy osób, pełnią rolę wykonawców przewozu. W związku z powyższym zarzut niezwrócenia się przez organ do "[...]". jest niezasadny. Nadto, GITD wskazał, że nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 92c u.o.t.d., gdyż do naruszenia przepisów u.o.t.d. doszło w wyniku działań skarżącego, który używając samochodu nie spełniającego kryterium konstrukcyjnego, podjął się wykonania usługi przewozu osób pomimo, że nie posiadał uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie usługi przewozu okazjonalnego samochodem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego, określonego w art. 18 ust. 4a u.o.t.d.

Należy przede wszystkim wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości i zostały ustalone na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy skarżący 30 lipca 2019 r. wykonał samochodem osobowym "[...]"usługę przewozu osoby "[...]"na trasie "[...]". Przejazd został zamówiony za pomocą aplikacji Bolt. Za jej pośrednictwem pasażer został skojarzony ze skarżącym jako kierowcą. Opłatę za przejazd pasażer uiścił również za pomocą wskazanej aplikacji. Skarżący, za pośrednictwem aplikacji Bolt, podjął się zatem czynności polegających na odpłatnym przewozie osoby do ustalonego miejsca przeznaczenia, mimo, że nie posiada jakichkolwiek uprawnień przewozowych, wydanych przez właściwy organ w oparciu o przepisy u.o.t.d. Zatem organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżący był podmiotem wykonującym transport drogowy, w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.o.t.d., bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji i wykonywał usługę przewozu okazjonalnego samochodem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego, określonego w art. 18 ust. 4a u.o.t.d.

Podnieść należy, że podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie transportu drogowego, zarobkowego i niezarobkowego regulują przepisy u.o.t.d.. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.o.t.d. krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z art. 3 ust. 2 u.o.t.d. wynika, że do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Zatem przepisy u.o.t.d. znajdują zastosowanie także wobec podmiotów niebędących przedsiębiorcami, które dokonują przewozów drogowych w rozumieniu tej ustawy. Regulacje u.o.t.d. zawierają również przepisy określające odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego m.in. podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem oraz kierowców (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.o.t.d.). Przy czym, ustawy tej nie stosuje się (art. 3 ust. 1 u.o.t.d.) do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów: 1) przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób; 2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy; 3) zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego.

W niniejszej sprawie wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny. Zatem nie był przewozem niezarobkowym na potrzeby własne. To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na rzecz kierowcy, lecz zrealizowana ona została w trybie automatycznym przez obciążenie rachunku bankowego pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji Bolt, nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił bowiem znamiona odpłatnego i został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierującego) z aplikacji telefonicznej Bolt, służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Należy przy tym wskazać, że zasady działania aplikacji Bolt są dostępne dla każdego korzystającego z niej, w szczególności osób korzystających z dostępnych obecnie usług telekomunikacyjnych. Przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez aplikację Bolt ma przy tym charakter zorganizowany i ciągły, a przedmiotowa usługa była przez skarżącego świadczona jako wykonawcę przewozu we własnym imieniu. Zatem zarzut skargi, że stroną postępowania i adresatem decyzji nie powinien być skarżący, ale podmiot w imieniu którego przewóz z dnia kontroli był wykonywany, czyli spółka "[...]". nie zasługuje na aprobatę. Należało zatem przyjąć, że skarżący pełnił rolę przewoźnika drogowego osób w rozumieniu przepisów u.o.t.d. Przy czym działanie skarżącego mieściło się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, niezależnie od tego ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. Usługa, realizowana przy wykorzystaniu aplikacji Bolt, która polega na odpłatnym umożliwianiu skojarzenia kierującego i pasażera, winna być uznana za usługę wchodzącą w zakres usług w dziedzinie transportu. Stanowisko organów w tej kwestii znajduje potwierdzenie w dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 20 grudnia 2017 r. C-434/15 (opublikowany na stronie internetowej) analizie charakteru usługi pośrednictwa poprzez platformę informatyczną, jaką jest również aplikacja Bolt. TSUE wskazał w nim między innymi, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów przez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, pomiędzy pasażerami a kierowcami nie ogranicza się do umożliwiania nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon (smartfon), między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę, ale polega na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług tych kierowców.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że z przepisów u.o.t.d. nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 670/08, z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 701/17 oraz z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 166/09; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zatem wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.o.t.d. Bez znaczenia pozostaje więc, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki jest zakres prowadzonej działalności.

Zgodnie z art. 5b ust. 1 u.o.t.d. podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Licencji takiej udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek strony.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.o.t.d,. podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu m.in. kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Należy zatem stwierdzić, że na skarżącym ciążył obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, który winien być okazany w trakcie kontroli pojazdu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE działalność transportowa podlegająca jej rygorom to nie tylko działalność przedsiębiorców wykonujących zawód przewoźnika drogowego, ale również działalność przedsiębiorców mających zamiar wykonywać zawód przewoźnika drogowego. W drodze odstępstwa, jeżeli prawo krajowe nie stanowi inaczej, w myśl art. 1 ust. 4 lit. b rozporządzenia, nie znajduje ono zastosowania do przedsiębiorców wykonujących usługi drogowego transportu osób wyłącznie w celach niezarobkowych lub których główna działalność nie obejmuje drogowego transportu osób.

Jednocześnie należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego, stwierdzony przez kontrolujących przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego. W myśl bowiem art. 4 pkt 11 u.o.t.d. przewóz okazjonalny oznacza przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego (art. 4 pkt 7), przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9) albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 10). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że zawarta w art. 4 pkt 11 u.o.t.d. definicja legalna przewozu okazjonalnego, nie jest precyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym. W związku z tym uzasadnione jest sięgnięcie po kryteria charakteryzujące "przewóz okazjonalny" zawarte w przepisach prawa wspólnotowego, gdzie jak wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L2009.300.88) za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się także, iż zawarte w przepisach dotyczących transportu drogowego sformułowanie "przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny", jako "odnoszący się do określonej okazji - okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej" (Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka, t. II, Warszawa 1998, s. 499). W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (por. wyrok NSA z 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1361/06, CBOSA). W ocenie Sądu przewóz wykonany przez skarżącego miał taki właśnie charakter. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b u.o.t.d. dopuszcza przewóz okazjonalny: 1. pojazdami zabytkowymi, 2. samochodami osobowymi: a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa - niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy. Nie ulega wątpliwości, że pojazd skarżącego, którym wykonywał przewóz, powyższych wymogów nie spełniał.

Zgodnie art. 92a ust. 1 u.o.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł za każde naruszenie. Stosownie do art. 92a ust. 7 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy. W myśl lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 12.000 zł. Natomiast wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.o.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.o.t.d., skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł (lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.o.t.d.). Jednakże suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 zł (art. 92a ust. 3 u.o.t.d.).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącego wyżej wskazanych kar. W związku z tym, że suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia (12.000 zł i 8.000 zł) przekraczała sumę kar, o której mowa w art. 92a ust. 3 u.o.t.d., ostatecznie wymierzono skarżącemu karę w maksymalnej przewidzianej w tym przepisie wysokości 12.000 zł.

Organy prawidłowo ustaliły przy tym, że brak było podstaw do zastosowania art. 92b lub 92c u.o.t.d., zwłaszcza że okoliczności objęte hipotezą tych przepisów art. 92b i 92c u.o.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów.

W ocenie Sądu, organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Także ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Zapewniono również skarżącemu udział w postępowaniu. Dlatego też nie można dopatrzyć się zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisów k.p.a.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.