Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 445/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 91,30
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 573
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r.o gospodarce komunalnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Cieszyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 lutego 2017 r. nr NPII.4131.1.20.2017 w przedmiocie ustalenia opłat za pochowanie zwłok obowiązujących na cmentarzach komunalnych 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 lutego 2017r. nr NR NPII.4131.1.20.2017 Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia nr 0050.667.2016 Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 5 grudnia 2016r. w sprawie ustalania opłat za pochowanie zwłok obowiązujących na cmentarzach komunalnych w Cieszynie jako sprzecznego z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 296 ze zm.). oraz z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 573 ze zm.).

Zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 573 ze zm.), art. 2 w zw. Z art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. j. Dz. U. z 2015r. poz. 2126 ze zm. ) oraz § 1 uchwały Nr II/382/97 Rady Miejskiej w Cieszynie z dnia 29 września 1997r.

W § 1 zarządzenia wskazano, że ustala się opłaty za pochowanie zwłok i ich wysokości (stawki netto) obowiązujące na cmentarzach komunalnych w Cieszynie w sposób określony w załączniku. Do stawek netto opłat będzie doliczany podatek od towarów i usług VAT, według stawek obowiązujących na dzień wystawienia faktury. Wysokość opłat w roku 2019 będzie podlegać zmianom zgodnie ze wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych corocznie przez Prezesa GUS po 14 dniach od ogłoszenia wskaźnika.

W § 3 wskazano, że zarządzenie wchodzi w życie po 14 dniach od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Uzasadniając aktu nadzoru Wojewoda Śląski wskazał, że Burmistrz Miasta Cieszyna nadał przedmiotowemu zarządzeniu charakter aktu prawa miejscowego wywodząc tę kompetencję z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Z treści § 2 zarządzenia wynika bowiem, że wchodzi ono w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Zdaniem organu nadzoru stanowisko Burmistrza pozostaje w sprzeczności z odmiennym stanowiskiem zajętym w judykaturze. Uważa się bowiem, że akty prawne podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowią aktów prawa miejscowego. Wojewoda Śląski wskazał tu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2005r. sygn. akt II OSK 138/05, z dnia 29 listopada 2001r. sygn. akt SA/Wr 1415/01, z dnia 24 lutego 2010r. sygn. akt II GSK 1103/08, z dnia 6 stycznia 2010r. sygn. akt II GSK 273/09, z dnia 24 sierpnia 2011r. sygn. akt II GSK 758/10 oraz kilka wyroków administracyjnych sądów wojewódzkich.

Cytując natomiast piśmiennictwo prawnicze Wojewoda Śląski podniósł, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w/w ustawy nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych. Określa jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne. Nie można go w żaden sposób traktować jako normy regulującej sprawy związane ze stanowieniem prawa. Z treści wskazanego przepisu wynika, że uprawnienia, o których mowa w jego ust. 1 pkt 2 organy stanowiące mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Tym samym rady gminy mogą scedować swoje uprawnienia do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego na organ wykonawczy gminy (A. Agopszowicz, Z Gilowska, M. Taniewska-Peszko, Prawo samorządu terytorialnego w zarysie, Katowice 1999r. s. 14).

Organ nadzoru zauważył, że gdyby uprawnienie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy realizowało się w trybie aktu prawa miejscowego uprawnienie to nie mogłoby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki. Organ wykonawczy gminy nie jest bowiem uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego jak w przypadku organu stanowiącego, który wydaje tego typu regulacje na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Wojewody Śląskiego art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do wydania zarządzenia o charakterze prawa miejscowego.

Ponownie wskazując na stanowisko orzecznictwa organ nadzoru stwierdził, że nie jest prawnie dopuszczalne regulowanie wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w drodze aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 20 października 2005r. sygn. akt II OSK 138/05, z dnia 6 kwietnia 2006r. sygn. akt II OSK 19/06, i dwa wcześniej wskazywane wyroki o sygn. II GSK 1103/08 i 758/10).

W ocenie organu nadzoru nie ma podstaw do ogłaszania zarządzenia w publikatorze urzędowym, jeżeli przedmiot tego aktu nie zalicza się do żadnej z kategorii wymienionej w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Na poparcie swego stanowiska Wojewoda Śląski przywołał in extenso brzmienie art. 13 w/w ustawy.

Opisując przebieg postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wyjaśnił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysłane zostało Burmistrzowi Miasta Cieszyna, który nie zgodził się z zawartą tam argumentacją. Podniósł, że na podstawie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2016r. o sygn. akt IV SA/Gl 890/15 uznającego poprzednie zarządzenie o tej samej materii za nieważne z powodu braku jego publikacji jako aktu prawa miejscowego, wydał kwestionowane w niniejszym postępowaniu zarządzenie. Przytoczył także odmienne od organu nadzoru stanowisko judykatury (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1901/13).

Odnosząc się do prezentowanego przez Burmistrza Miasta Cieszyna stanowiska organ nadzoru podtrzymał swoje twierdzenia wskazując, że bez względu na to czy na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zostanie wydana uchwała czy też zarządzenie to i tak nie będzie to prawo miejscowe.

W konsekwencji powyższego zaskarżone zarządzenie podjęte zostało z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa.

Gmina Cieszyn skierowała od powyżej przedstawionego rozstrzygnięcia nadzorczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga ta poprzedzona była zarządzeniem Burmistrza Miasta Cieszyna o jej wniesieniu.

W skardze tej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej – "u.s.g.") poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 5 grudnia 2016r., w sytuacji gdy zarządzenie to jest zgodne z prawem jako akt prawa miejscowego zawierający normy o charakterze zewnętrznym, generalnym i abstrakcyjnym oraz nie wykraczającym poza upoważnienia zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej ("u.g.k".) i w uchwale nr II/382/97 Rady Miejskiej w Cieszynie w sprawie uprawnień do ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiająca się w stwierdzeniu, że:

- art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie zawiera w sobie dyspozycji do wydania aktu prawa miejscowego przez organ stanowiący gminy, podczas gdy z przepisu tego wynika tego typu upoważnienie. Przepisy wydane na jego podstawie zawierać będą normy prawne o charakterze zewnętrznym, generalnym i abstrakcyjnym;

- art. 4 ust. 2 u.g.k. nie może prowadzić do scedowania przez organ stanowiący gminy na jej organ wykonawczy uprawnienia do wydania aktu miejscowego, podczas gdy takie uprawnienie wprost wynika z tego przepisu oraz charakteru normy zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.;

2) art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w stwierdzeniu, że zarządzenie Burmistrza Cieszyna z dnia 5 grudnia 2016r. nie podlega obowiązkowi jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, podczas gdy zarządzenie to jako akt prawa miejscowego podlega temu obowiązkowi.

Uzasadniając wymienione w petitum skargi zarzuty stwierdzono, że organ nadzoru przedstawił wyłącznie jeden pogląd prezentowany w piśmiennictwie i orzecznictwie, gdy tymczasem najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych odchodzi od powyższego poglądu. Nadto organ nie dokonał analizy charakteru norm zawartych w zaskarżonym przez niego zarządzeniu, a są to uregulowania o charakterze przepisów prawa powszechnie obowiązującego o randze aktów prawa miejscowego.

Skarżąca Gmina wskazała, że cmentarz komunalny jest z pewnością obiektem użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013r. sygn. akt I OSK1901/13 skarżąca stwierdziła, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego.

Skarżąca zauważyła nadto, że pogląd wyrażony w cyt. wyroku aprobowany jest obecnie w literaturze fachowej (Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych B. Adamiak, J. Borkowski, WK 2015r.).

Podniesiono także, w ślad za stanowiskiem WSA w Gdańsku (wyrok z dnia 18 maja 2016r. sygn. akt II SA/Gd 115/06), że ograniczenie przedmiotowe zaskarżalności uchwał wymaga rozważenia czy uchwała stanowi akt prawa miejscowego czy też nie ma podstaw do takiej kwalifikacji. Przepisy ustanawiające delegację w wielu przypadkach przesądzają charakter prawny uchwały. Tak też art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera delegację ustawową do podjęcia aktu prawa miejscowego. Określenie ceny za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w formie aktu prawa miejscowego nie następuje na podstawie przepisu art. 40 ust. 2 u.s.g. lecz na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych. Natomiast organ stanowiący posiada możliwość scedowania kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego w oparciu o art. 4 ust. 2 u.g.k. Prowadzi to zatem do sytuacji, w której uprawnienie do wydania aktu prawa miejscowego, wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przysługiwać będzie organowi wykonawczemu gminy.

Skarżąca wskazała szereg wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych prezentujących tożsame stanowisko.

Wyjaśniono nadto, że zarządzenie zaskarżone przez Wojewodę Śląskiego zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w uchwale nr II/382/97 Rady Miejskiej w Cieszynie w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta Cieszyna uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Uregulowanie zamieszczone w zaskarżonym przez organ nadzoru zarządzeniu nie wyszło poza upoważnienie udzielone przez organ stanowiący Gminy ani tym bardziej poza granice upoważnienia ustawowego. Tymczasem organ nadzoru nie rozważył tego faktu, jak też nie zauważył, że zarządzenie jest skierowane do wszystkich osób i podmiotów, które chcą korzystać w Gminie Cieszyn z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych. Nie dokonał również analizy treści zarządzenia stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego błędnie uznając, że akt ten jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Faktycznym jego adresatem jest bliżej nieoznaczony krąg usługobiorców, którzy to usługobiorcy pozostają poza strukturą administracji samorządowej. Wojewoda nie dostrzegł nadto, zdaniem skarżącej, że zaskarżone przez niego zarządzenie odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie do zdarzenia jednorazowego, a nadto skutkiem tego aktu prawnego jest obciążenie nieograniczonego imiennie kręgu osób korzystających z mienia komunalnego i urządzeń komunalnych (cmentarnych) obowiązkiem ponoszenia opłat we wskazanej wysokości. Możliwość skorzystania z usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz urządzeń uzależniona została zatem od uprzedniego uiszczenia na rzecz Gminy Cieszyn określonej daniny.

Reasumują skarżąca stwierdziła, że zarządzenie stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego podlega obowiązkowej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej, organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowo prezentowane stanowisko.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi zarzucono błędne potraktowanie przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. jako przepis procesowy i wyjaśniono, że nie został on naruszony poprzez skorzystanie przez organ nadzoru z legalnego i dopuszczalnego środka w sytuacji istotnego naruszenia prawa.

Ponad powyższe Wojewoda Śląski powołał się ponownie na przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego podtrzymując, że materia objęta zarządzeniem nie stanowi prawa miejscowego i nie jest dopuszczalne publikowanie zaskarżonego aktu w wojewódzkim publikatorze.

Na wezwanie Sądu strona skarżąca uzupełniła swoją skargę przedkładając uchwałę nr II/382/97 Rady Miejskiej w Cieszynie z dnia 29 września 1997r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 - dotychczas "u.s.g.") - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Po myśli art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona przez Gminę Cieszyn skarga spełnia powyższe wymagania.

Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

Ocena ta musi przede wszystkim uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 u.s.g. ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust. 1. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy.

Samodzielność gminy gwarantuje zatem zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Bezspornie samodzielność ta nie jest absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski , Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Gmina nie może zatem wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych.

Rozstrzygnięcie nadzorcze, jako konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego pełni jedną z najistotniejszych gwarancji przestrzegania przez samorząd terytorialny zasady legalności. Organ nadzoru może jednak wkraczać wyłącznie tam, gdzie prawotwórcze działanie organu samorządu terytorialnego narusza w sposób istotny obowiązujące prawo. Zobligowany jest przy tym w sposób jednoznaczny określić w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzeniem nieważności, a przedstawiona przez niego ocena nie może budzić wątpliwości. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego jak akt naruszający prawo.

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez dokonania analizy charakteru i treści norm zawartych w zaskarżonym przez niego zarządzeniu, z uwzględnieniem jednego tylko poglądu prezentowanego w piśmiennictwie i orzecznictwie, gdy tymczasem najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych odchodzi od powyższego poglądu.

Stanowisku temu trudno jest odmówić słuszności, bowiem kwestia czy art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce komunalnej (dotychczas "u.g.k.") zawiera upoważnienie ustawowe, na podstawie którego przysługuje organowi samorządu terytorialnego prawo stanowienia aktu prawa miejscowego nie znajduje w judykaturze, a także literaturze przedmiotu jednolitego rozwiązania. Przedstawienie wyłącznie jednostronnie tego istotnego dla sprawy problemu nie stanowi, zdaniem Sądu, wypełnienia obowiązku organu nadzoru polegającego na precyzyjnym przedstawieniu przyczyn, dla których zaskarżony akt nie może pozostawać w obrocie prawnym. Przytoczenie jednego tylko z dwóch sprzecznych ze sobą stanowisk judykatury, bez żadnego umotywowania z jakich względów to właśnie stanowisko jest dla organu nadzoru przekonywujące i zasadne, a sprzeczny z nim pogląd nie zasługuje na uwzględnienie czyni tak sporządzony akt nadzoru aktem o charakterze arbitralnego wkroczenia w samodzielność organu samorządu terytorialnego. Co więcej, wobec braku własnego wywodu prawnego ze strony organu nadzoru i ograniczenia się wyłącznie do cytatów z poszczególnych wyroków sądów administracyjnych, Sąd nie ma zasadniczo możliwości kontroli słuszności rozstrzygnięcia nadzorczego. Przesłanki władczej ingerencji organu nadzoru w sytuację prawną samodzielnego podmiotu muszą być bowiem na tyle oczywiste, by Sąd dokonujący kontroli legalności aktu nadzoru nie miał w tym zakresie żadnych wątpliwości.

Przeprowadzając analizę tej części orzecznictwa, w której neguje się charakter prawa miejscowego aktów wydawanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.). Sąd zauważa, że linia ta wywodzi się z poglądu zaprezentowanego w uchwale Sądu Najwyższego wydanej w odpowiedzi na pytanie Naczelnego Sądu Administracyjnego czy w treści określania zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej mieści się upoważnienie do ustalania przez rady gmin związanych z tym opłat jako przepisów gminnych (por. uchwała SN z dnia 26 września 1995 r. sygn. akt III AZP 22/95 publ. OSNP 1996/6/80). Sąd Najwyższy odwołując się do swego poprzedniego stanowiska (uchwała z dnia 13 listopada 1970 r., III CZP 75/70 OSNCP 1971 z. 7-8 poz. 127, gdzie oceniając prawo posiadania grobu i zakres związanej z tym prawem ochrony posesoryjnej Sąd ten wskazał, że źródłem tego swoistego posiadania jest umowa cywilnoprawna z zarządem cmentarza i że prawo to obejmuje między innymi postawienie pomnika) wskazał, że uchwała określająca opłaty za usługi nie stanowi przepisów gminnych w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). Adresatem tej uchwały będą obecni i przyszli posiadacze grobów, uchwała odnosić się będzie do nich wprost, a więc powinna stwarzać ofertę warunków dla świadczenia usług w zakresie korzystania z cmentarza komunalnego. Jest ofertą do zawarcia umowy i stanowi propozycję wysokości opłat za usługi związane z pochowaniem zwłok. Może zatem być przedmiotem negocjacji umownych przed zawarciem konkretnych już umów cywilnoprawnych z przyszłymi posiadaczami grobów.

Po wprowadzeniu w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej pogląd ten zasadniczo podtrzymano. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA 2320/00 stwierdził, że "sytuacja prawna nie uległa radykalnej zmianie. Wyposażenie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w kompetencje do stanowienia o wysokości cen i opłat oraz sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tych jednostek samorządowych, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie jest bowiem generalnym upoważnieniem do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Opłaty te dotyczą wyłącznie ustalonych urzędowo należności, stanowiących jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyniłoby tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą.

Kolejnym z wyroków wpisujących się w analizowaną linię orzeczniczą był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2004r. sygn. akt OSK 821/04, w którym zasadniczo poza stwierdzeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA 2320/00 co do tego, że opłaty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, nie mogą wychodzić poza ustalone "urzędowo" należności, stanowiące ekwiwalent za usługę ze strony gminy, znaleźć można jedynie stanowisko, że nie jest dopuszczalne żądanie tej opłaty za usługi potencjalne, jeszcze nie świadczone przez gminę. Przyjęcie, że mogłoby być inaczej przeczyłoby zasadom gospodarki rynkowej mającym zastosowanie także w sektorze usług.

Natomiast w przywoływanym w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroku z dnia 20 października 2005r. sygn. akt II OSK 138/05, odwołując się do piśmiennictwa prawniczego sprzed wejścia w życie przepisów u.g.k. (Sławomir Dudzik - Charakter prawny opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, Samorząd Terytorialny 1996/10/28) powtórzono, że ustalenie wysokości opłaty za tę usługę świadczoną przez jednostkę komunalną samorządu terytorialnego w zasięgu jej działania, nie może być uznane za przepis aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego) lecz ma charakter prywatnoprawny. U podstaw poboru tego rodzaju opłat leży umowa (akt cywilnoprawny zawierany pomiędzy odpowiednim przedsiębiorstwem, a odbiorcą).

W kolejnym z przywołanych w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 2006r. sygn. akt II OSK 19/06 brak jest innych rozważań za wyjątkiem podzielenia poglądu, co do tego, że akt prawa powszechnie obowiązującego (akt prawa miejscowego) mógłby być podjęty w myśl regulacji art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tylko na podstawie uprawnienia ustawowego. Podstawy takiej nie tworzy przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Nie zawiera wprost podstawy do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego, a domniemanie tej podstawy nie jest możliwe w warunkach demokratycznego państwa prawa.

W wyroku z dnia 24 lutego 2010r. sygn. akt II GSK 1103/08 uznano, że, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. odnosi się jedynie do jednostek samorządu terytorialnego (jednostek komunalnych) i nie stanowi podstawy prawnej do wydawania aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ustawy o samorządzie gminnym.

W następnym z przywołanych w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2010r. sygn. akt II GSK 273/09 uznano, że ustalenie cen w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest aktem kierownictwa wewnętrznego organu gminy. Pogląd ten wywiedziono z brzmienia art. 4 ust. 2 powołanej ustawy uznając, że gdyby uprawnienie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, realizowałoby się w trybie aktu prawa miejscowego, uprawnienie to nie mogłoby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki. Zasadą jest bowiem brak możliwości subdelegacji dla wydania aktu normatywnego. W świetle art. 92 ust.2 Konstytucji RP subdelegacja jest prawnie zakazana.

W ostatnim z wyroków NSA wskazany w kontrolowanym akcie organu nadzoru, a to wyroku z dnia 24 sierpnia 2011r. sygn. akt II GSK 758/10 zasadniczo powtórzono stanowiska prezentowanego w w/w wyrokach (25 listopada 2004 r., dnia 20 października 2005 r., dnia 6 kwietnia 2006 r., z dnia 24 lutego 2010 r). bez żadnego dodatkowego uzasadnienia, poza stwierdzeniem, że "z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie można wywieść normy prawnej dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego".

Sąd orzekający nie zgadza się z poglądem co do tego, że art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczący wydawania rozporządzeń odnosi się również do prawa miejscowego. Trudno bowiem przyjąć, że zakaz przekazania swoich kompetencji, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy zasadniczej innemu organowi mógłby stanowić wystarczającą podstawę przesądzającą o braku cech prawa miejscowego aktów wydawanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Organy samorządu terytorialnego, po pierwsze nie wydają rozporządzeń, a po drugie, wobec wyraźnej treści art. 4 ust. 2 u.g.k. trudno jest mówić, że akt ten wydawany byłby bez wyraźnego upoważnienia, jeśli wydawany byłby przez organ wykonawczy gminy działający na podstawie stosownej uchwały organu stanowiącego. Mając nadto na względzie brzmienie art. 94 Konstytucji RP należy uznać, że w ustawie zasadniczej wszystkim organom samorządu terytorialnego oraz terenowym organom administracji rządowej przyznano prawo ustanawiania aktów prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów powierzając zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego ustawie i nie zamieszczając w tym przepisie odpowiednika przepisu art. 92 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd nie znajduje też należytego uzasadnienia do powielania poglądu o adresacie przepisów podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., którym miałyby być wyłącznie jednostki aparatu administracji publicznej (jednostki komunalne), z wyłączeniem innych, podmiotów, w tym mieszkańców danej gminy. Nie jest także, zdaniem Sąd, należycie uzasadnione dlaczego odmawia się uprawnienia organowi gminy działającemu na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., do regulowania opłat za potencjalne świadczenia publicznoprawne, gdyż, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, rada gminy posiada uprawnienie do postanawiania o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z brzmienia tego przepisu nie wynika żadne ograniczenie w zakresie jego adresatów ani też rodzaju usług komunalnych lub obiektów i urządzeń użyteczności publicznej czy czasu w jakim opłata ma obowiązywać. Powtórzyć tu można, że uchwałą wydaną na podstawie wskazanego przepisu związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 2013-11-26I OSK 1901/13 ).

Z kolei przepis art. 40 u.s.g. odróżnia dwie kategorie aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy. W art. 40. ust. 1 mówi się o aktach wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych (co pozostaje w zgodności z art. 87 Konstytucji RP), a w ustępie drugim tego przepisu o aktach wydawanych na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika wprost z art. 4 ust. 1 u.g.k.

Ze względu na przewidzianą w art. 4 ust. 2 u.g.k. delegację kompetencji na organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, zarządzenia tych organów wydane w ramach przekazanych kompetencji dzielą los prawny uchwał wydawanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

Przedstawione stanowisko jest zgodne z poglądem wyrażonym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 sygn. akt I OSK 662/15, z dnia 26 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1901/13, z dnia 7 lipca 2011r.sygn. akt II GSK 1022/10, a także Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 54/16, z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 800/14, z dnia 11 listopada 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 890/15, we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013r. sygn. akt III SA/Wr -05-08, w Krakowie z 11 października 2012 r., sygn. III SA/Kr 228/12, w Gdańsku 18 maja 2016 r.II SA/Gd 115/16 a także ze stanowiskiem literatury przedmiotu - J. Wilk, artykuł NZS 2013/6/79).

Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze wskazuje jako naruszone przez Burmistrza Gminy Cieszyn wyłącznie przepisy art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) i art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego brak jest odniesienia się do pozostałych przepisów wymienionych w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia, a to do art. 2 w zw. z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych

Tymczasem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi upoważnienie do wydawania przepisów o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takim lex specialis jest właśnie powołany w zarządzeniu Burmistrza Miasta Cieszyna art. 7 o cmentarzach i chowaniu zmarłych dotyczący opłaty za pochówek zwłok. Wyznaczenie opłat z tytułu tej, indywidualnie określonej usługi, ma zatem swoją wyodrębnioną podstawę prawną uniemożliwiająca wykorzystanie delegacji ogólnej zamieszczonej w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., a tego zagadnienia dotyczy zaskarżone zarządzenie.

Powtórzyć tu trzeba, że przedmiotem kontroli sprawowana przez Sąd z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), jest ocena samego aktu nadzoru co do jego zgodności z prawem, co oznacza, że konieczne jest zbadanie, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść i w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Rolą Sądu rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest natomiast zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając określone naruszenie prawa Sąd nie ma możliwości jego uzupełniania, a tym bardziej dokonywania zmiany podstawy prawnej stanowiącej przyczynę stwierdzenia nieważności nadzorowanego aktu. Wstępowałby wtedy w rolę organu nadzoru i wyjaśniał w jego miejsce, czy uchwała rady gminy narusza inny z przepisów prawa, niż wskazany w samym rozstrzygnięciu nadzorczym. Taka kompetencja nie została jednak przypisana sądom administracyjnym.

Podsumowując zatem dotychczasowe rozważania, które odnoszą się do przepisów wskazanych w kontrolowanym rozstrzygnięciu Sąd zauważa, że zaskarżone zarządzenie określające opłaty z tytułu pochówku obowiązujące na cmentarzach komunalnych w Cieszynie wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w § 1 uchwały Nr II/382/97 Rady Miejskiej w Cieszynie z dnia 29 września 1997r. W przepisie tym, działając na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. Rada Miejska w Cieszynie powierzyła Zarządowi Miasta Cieszyna uprawnienia do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W podstawie prawnej zarządzenia wskazano obok analizowanych powyżej art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. również art.2 i art. 7 ustawy o cmentarzach (. .).

Wojewoda Śląski nie zdołał wykazać, by zaskarżone zarządzenie wydane było z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa. Wydał kontrolowany obecnie przez Sąd akt bez poprzedzenia tego należytym rozważeniem ogólnej podstawy prawnej do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczy jaką stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. Także nie rozważył dogłębnie, czy przepisowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. można nadać charakter upoważnienia ustawowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Nie dokonał analizy treści zaskarżonego zarządzenia pod względem wszystkich wymienionych w jego podstawie prawnej przepisów prawa, pod względem jego adresata, a także charakteru norm tam zawartych.

Przedstawić tu należy stanowisko judykatury, z którym Sąd orzekający w pełni zgadza się - "zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wiąże się niewątpliwie z zachowaniem standardów sprawiedliwości proceduralnej, której zasadniczymi elementami są prawo do wysłuchania i obowiązek przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Nie znając uzasadnienia rozstrzygnięcia albo znając jedynie część jego motywów trudno się przed takim rozstrzygnięciem bronić. Mając na względzie te uwagi należy uznać, że jedynie wyjątkowo, mianowicie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo błędnego (niepełnego) uzasadnia odpowiada prawu". Taki stan rzeczy w kontrolowanej sprawie nie ma miejsca.

Kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzona przez sąd administracyjny dokonywana jest wyłącznie z punktu widzenia jego legalności.

Mając na uwadze przedstawione rozważania Sąd uznaje kontrolowany akt nadzoru jako za wydany bez dokonania poprawnej interpretacji przepisów prawa wskazanych w nim jako naruszone, co powoduje, że akt ten nie może zostać uznany za odpowiadający zasadzie legalizmu.

Taka konstatacja upoważnia Sąd, stosownie do art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do orzeczenia jak w sentencji.