Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 368/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.), Janusz Drachal, Protokolant Grzegorz Antas, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 683/05 w sprawie ze skargi T.C.I.G. Spółka z o.o. w likwidacji na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 683/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 28 grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS oraz określił, że decyzja ta nie może być wykonana w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 15 października 2004 r. [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku T.C.I.G. sp. z o.o. w likwidacji, odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę oraz kosztami egzekucyjnymi, powołując się na art. 28 ust. 3, 3a i 4 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie występowały okoliczności wymienione w art. 28 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zakład odmówił więc umorzenia należności, choć zachodziła, jak wskazał organ, jedna z ustawowych przesłanek umorzenia należności - Naczelnik I Urzędu Skarbowego w T. wydał bowiem postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w związku ze stwierdzeniem, że w postępowaniu tym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Likwidator nie uregulował przy tym zaległości, o konieczności zapłaty których został poinformowany.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2004 r., na skutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że osoby odpowiedzialne za działania związane z likwidacją spółki można posądzać o nierzetelność w ich wykonywaniu. Likwidator mógł przewidzieć, a w późniejszym czasie również stwierdzić fakt, że zgromadzone środki nie pokryły należności wobec Zakładu, pozostałych po przekazaniu określonych kwot przez Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na podstawie osobnego porozumienia zawartego przez Zobowiązanego z Funduszem.

Skarżąca spółka, pozostająca w likwidacji, zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie należności wobec ZUS. Wskazała na swoją trudną sytuację materialną. W wyniku utraty głównego odbiorcy świadczonych przez nią usług, a tym samym podstawowego źródła dochodów, spółka została postawiona w stan likwidacji. Środki, którymi mogła rozdysponować na pokrycie zobowiązań pracowniczych pochodziły z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – który jednakże sam również nie był w stanie przekazać na ten cel kwoty w niezbędnej wysokości – oraz ze sprzedaży majątku. Ceny uzyskiwane na rynku wtórnym za używane sprzęty nie mogły jednak być wystarczającymi. Ponadto kilkuletnie postępowanie prowadzone wobec spółki pochłonęło koszty większe od istniejących zaległości.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz uzasadniającą je argumentację.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Sąd wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek wykonuje przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s., przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia sprawy przez II instancję.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda strona ma konstytucyjnie zagwarantowane prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady może określić wyłącznie ustawa. Do postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, stosownie do art. 123 u.s.u.s., stosuje się zaś przepisy k.p.a. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Natomiast zgodnie z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwym do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjątkowo tylko od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, tj. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, nie służy odwołanie. Strona niezadowolona z decyzji może jednakże zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i wówczas do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w świetle obowiązujących przepisów, m.in. 17 i art. 18 k.p.a., nie jest jednak organem administracji państwowej i mimo prowadzenia przezeń działalności na terenie całego kraju nie jest możliwym odpowiednie zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. - precyzującego przypadki przysługiwania stronie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w przypadku decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek, a zatem organ właściwy do rozpoznania środka odwoławczego wniesionego na taką decyzję określa się na podstawie art. 17 k.p.a. Organami wyższego stopnia stosownie do art. 17 k.p.a. są zaś w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy samorządu terytorialnego oraz wojewodowie – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

W świetle powyższych wywodów Sąd I instancji, mając na uwadze przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji państwowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643), uznał, że ministrem sprawującym nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami jest Minister Polityki Społecznej.

Możliwość wskazania na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organu wyższej instancji w stosunku do ZUS wyklucza zatem potrzebę stosowania art. 127 § 3 k.p.a. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest więc – zdaniem Sądu I instancji – podstaw, by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia tego typu spraw w powyższym trybie.

Sąd I instancji stwierdził, że gdyby nawet Zakład Ubezpieczeń Społecznych miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., to badana decyzja jako wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności. Ani Prezes Zakładu, ani sam Zakład nie były organami właściwymi do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek, lecz był nim Minister Polityki Społecznej.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, a mianowicie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek odwołanie rozpatruje Minister Polityki Społecznej, podczas gdy od decyzji tych służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do rozpoznania którego właściwy jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;

- przepisów postępowania, a mianowicie art. 127 § 3 k.p.a., polegającego na przyjęciu, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie przysługuje środek odwoławczy, do którego rozpatrzenia właściwy byłby Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy z treści art. 15 k.p.a. i art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. wywieść należy, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do rozpoznania którego właściwy jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;

- przepisów postępowania, a mianowicie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem administracji, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że organami administracji publicznej są również inne organy będące organami państwowymi, jeżeli rozstrzygają sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnej;

- przepisów postępowania, mianowicie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten stanowi, że ministrem, a zatem organem, od którego decyzji służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) jest również kierownik urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a., czyli Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,

które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 181 stanowi, iż organy odwoławcze właściwe z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne i jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Te odrębne przepisy zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, przy czym postanowienia ustawy w zakresie trybu odwoławczego należy analizować z uwzględnieniem postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 roku Konwencji MOP nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji, która statuuje prawo zainteresowanej osoby do odwołania się w razie odmowy lub sporu. Prawo to zostaje wyłączone w sytuacji, gdy ustanowione są sądy specjalne dla załatwienia spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym (art. 70 ust. 3 Konwencji).

Powyższa zasada w ustawie o ubezpieczeniach społecznych została zawarta w art. 83 ust. 1, zgodnie z którym w sprawach indywidualnych Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje, na które zgodnie z ust. 2 tego artykułu służy odwołanie do właściwego sądu (pracy i ubezpieczeń społecznych) w terminie i według zasad z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych.

Z treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wynika zaś, iż odwołanie od decyzji wydawanych przez Zakład na zasadzie uznania administracyjnego nie przysługuje. Od decyzji tych przysługuje skarga do sądu administracyjnego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro zatem art. 70 ust. 3 Konwencji i art. 84 ust. 4 u.s.u.s. expresis verbis wykluczają możliwość składania odwołań - zarówno odwołań przewidzianych w Kodeksie postępowania cywilnego, jak i tych z art. 127 § 1 k.p.a. – a zażalenie z oczywistych względów nie przysługuje, to zdaniem strony skarżącej wniosek ten jest jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu. Konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania gwarantuje także art. 78 Konstytucji oraz art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego strona musi zatem wyczerpać przysługujące jej w postępowaniu administracyjnym środki zaskarżenia, składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa ZUS, co usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą najpierw NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. działa jako organ administracji.

Odmienny wniosek, do którego doszedł Sąd I instancji wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji słusznie stwierdził, że art. 127 § 3 k.p.a. wylicza w sposób wyczerpujący podmioty, wobec decyzji których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Musi on być jednak odczytywany z uwzględnieniem art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., stanowiącego, że przez ministra rozumie się kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 kpa (wyrok z 19 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 2361/04). Zgodnie więc z art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. w kontekście ustawy o działach administracji rządowej Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozostaje organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., jako "inny organ państwowy" wymieniony w art. 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z 16 marca 2000 r., sygn. II SA 2453/99), a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem.

Skarżąca powołuje przepis art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 267), który przewiduje w przypadkach w nim wskazanych odwołanie do ministra, i twierdzi, że jest to przepis wyjątkowy, ustanawiający tryb odwoławczy, który przez analogię można odnieść do art. 127 § 1 k.p.a. – co należy, zdaniem skarżącej, uznać za wyłom w zasadzie, w której to Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a..

W tym kontekście, gdyby przyjąć tok rozumowania sądu zaprezentowany w uzasadnieniu i uznać go za słuszny, to przepis wprost mówiący o odwołaniu do ministra byłby zupełnie zbędny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziły jednak przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności przeprowadzonego postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie została oparta na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszeniu prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują jednak na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego ani też przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafny należy uznać pogląd, zgodnie z którym z uregulowań ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) wynika reguła (mająca zastosowanie także w niniejszej sprawie), iż to Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługują – we wskazanym przez ustawodawcę zakresie – środki prawne właściwe organom administracji publicznej (art. 66 § 4) i w konsekwencji to Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń został uprawniony do wydawania decyzji (art. 83 ust. 1).

Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca, co do zasady (art. 72), wyznaczył natomiast rolę jedynie organu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – będącego państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy takim ujęciu reprezentuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie działa jednak we własnym imieniu.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów z gruntu za niedopuszczalne należało uznać takie postępowanie i podjęte w jego wyniku akty, które kreują Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako podmiot upoważniony do rozstrzygania. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie powtarzając argumentacji Sądu I instancji wykazującej, iż w zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych został określony jako podmiot rozstrzygający, wypada dodać, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. do najważniejszych składników decyzji administracyjnej należy właśnie oznaczenie podmiotu rozstrzygającego i ono w istocie ma znaczenie dla oceny, czy decyzję wydał właściwy organ administracji publicznej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 2000, str. 107. )

Biorąc pod uwagę przeprowadzane rozważania, za słuszny uznać też należy wniosek Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W przepisie tym jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Na marginesie należy zaznaczyć, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. uległ zmianie stan prawny – weszły w życie zmiany wprowadzone ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). W świetle art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Prezes ZUS uzyskał kompetencje do rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Okoliczność ta jednak nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania, skoro Sąd orzekając brał pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Wprowadzona zmiana stanu prawnego potwierdza słuszność wniosków, do których doszedł Sąd w powyżej przedstawionych rozważaniach, analizując dotychczas obowiązujące prawo.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.