Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 241/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2, art. 30 ust. 5c, ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy budynku wolnostojącego gospodarczego ze zbiornikiem na ścieki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D.S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 5 stycznia 2017 r. do Starosty wpłynęło zgłoszenie D.S. dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych w postaci budowy altany drewnianej o powierzchni do 35 m2 oraz drewnianego budynku wolnostojącego gospodarczego (o wymiarach o wymiarach 2 x 3 m i wysokości ścian 3 m) wraz z WC i zbiornikiem na ścieki o pojemności 600 l, na działce nr [...] zlokalizowanej w [...]. Wraz z wnioskiem inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkic altany z zadaszeniem, szkic budynku gospodarczego z WC, atest higieniczny zbiornika bezodpływowego, kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów opiniodawczych z dnia [...] stycznia 2017 r. ze wskazaną lokalizacją obiektów oraz adnotacją Wójta Gminy o położeniu działki nr [...] na terenie objętym planem miejscowym z dnia [...] września 1997 r. oraz pisma właściwych organów wskazujące, iż teren działki nie jest objęty ochroną konserwatorską, nie jest wpisany do rejestru zabytków ani do gminnej ewidencji ochrony konserwatorskiej, jest natomiast objęty stanowiskiem archeologicznym, nadto, że teren działki z uwagi na grunty pochodzenia mineralnego sklasyfikowane jako RIVb i RVI nie wymaga wyłączenia z produkcji rolniczej w drodze decyzji.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta powiadomił inwestora, iż budowa altany drewnianej z zadaszeniem o powierzchni do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a tym samym w zakresie tego obiektu zgłoszenie jest bezprzedmiotowe.

W odniesieniu do drugiego obiektu objętego zgłoszeniem, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. - na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tj. Dz.U. 2016 r., poz. 290 – określanej dalej jako u.p.b.) - Starosta zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia robót budowlanych w zakresie dotyczącym budynku gospodarczego z WC i zbiornikiem na nieczystości o:

1) opinię o braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej zgodnie z treścią § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. 2015, poz. 1422 – określanego dalej jako rozporządzenie MI),

2) rysunki (mapę geodezyjną) ze wskazaną lokalizacją obiektu na załączonym planie sytuacyjnym sporządzonym na podstawie kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej z dnia [...] stycznia 2017 r., gdyż nie zamieszono na niej lokalizacji szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe oraz jego elementów wraz z wymiarami i wykazaniem spełnienia odległości, o których mowa w § 36 rozporządzenia MI,

3) szkice, rysunki i opis techniczny planowanego przedsięwzięcia:

a) dla projektowanego budynku gospodarczego należy wskazać kąt pochylenia połaci dachowej w jednostce miary określonej w stopniach oraz o wartości i w kolorze zgodnym z zapisami obowiązującego dla danej działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr XXX/222/97 zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 26 września 1997r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 11 z dnia 22 grudnia 1997 r., należy określić przeznaczenie budynku gospodarczego, sposób odprowadzenia wód opadowych, sposób powiązania budynku z gruntem; ze względu na fakt, że w budynku gospodarczym projektuje się pomieszczenie WC należy przedłożyć rysunki konieczne do przedstawienia układu funkcjonalno-przestrzennego obiektu budowlanego, a także wykazać spełnianie przez pomieszczenie to wymagań dotyczące pomieszczeń higieniczno-sanitarnych zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych;

b) wskazanie pojemności szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w jednostce miary zgodnej z zapisami art. 29 ust. 1 pkt 3a u.p.b.; do zgłoszenia szczelnego zbiornika należy dołączyć opis, rysunki oraz podać parametry techniczne,

4) dokument potwierdzający dopuszczenie do stosowania zbiornika na nieczystości (np. certyfikat oraz wyjątkowo oświadczenie producenta, że zapewniono zgodność wyrobu budowlanego z tą dokumentacją oraz z przepisami przy projektach indywidualnych) - ze względu na brak dokumentacji technicznej dotyczącej zbiornika na nieczystości ciekłe brak możliwości sprawdzenia, czy przedłożony wraz ze zgłoszeniem atest higieniczny [...] dotyczy zbiornika objętego wnioskiem,

W powyższym postanowieniu organ, powołując się na analizę zgromadzonych dokumentów wskazującą, iż z projektowanego budynku gospodarczego planuje się odprowadzenie nieczystości do szczelnego zbiornika bezodpływowego oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania z dnia 26 września 1997 r. (§ 2 pkt 11 ust. 1), dopuszczające możliwość zastosowania szczelnych zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków sanitarnych do czasu kompleksowego rozwiązania gospodarki wodnej, stwierdził, że w myśl § 34 rozporządzenia MI, nie dopuszcza się stosowania szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowym. Wobec faktu, że działka nr [...], zlokalizowana w [...], znajduje się na terenie obszaru chronionego krajobrazu [...], stanowiącego obszar podlegający szczególnej ochronie środowiska, wyjaśnił, że zakaz o którym mowa w § 34 rozporządzenia MI, dotyczy całego obszaru objętego szczególną ochroną środowiska i brak możliwości zwolnienia z niego z mocy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Możliwe jest w tym zakresie uzyskanie odstępstwa od warunków technicznych po uzyskaniu stosownego upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, za pośrednictwem Starosty.

Z zachowaniem wyznaczonego terminu - w dniu 1 marca 2017 r.- do Starosty wpłynęły dokumenty stanowiące uzupełnienie zgłoszenia w postaci: korekty zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, rysunków przedstawiających rzut przyziemia, przekroju poprzecznego i elewacji projektowanej altany, rysunków przedstawiających rzut przyziemia, przekrój poprzeczny i elewacje budynku gospodarczego z WC, karty technicznej osadnika OG-1000 i deklaracji zgodności własności użytkowych osadnika oraz pisma Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdzającego brak możliwości podłączenia działki nr [...], do zbiorczej kanalizacji sanitarnej z uwagi na całkowity brak takiej kanalizacji w tym rejonie.

W formularzu zgłoszenia w zakresie opisu zamierzenia budowlanego inwestor opisując zamiar budowy budynku wolnostojącego gospodarczego drewnianego z WC i zbiornikiem na ścieki o pojemności 1000 l sprecyzował, że bezodpływowy zbiornik na ścieki będzie służył użytkownikom działki jako WC oraz że posiada on deklarację zgodności własności użytkowych [...] może być stosowany jako zbiornik na ścieki bytowe, które będą usuwane wg potrzeb na oczyszczalnię ścieków w [...]. Dodatkowo inwestor podał, iż powyższy obiekt ustawiony zostanie bezpośrednio na podsypce piaskowej gr. 10 cm i na kostce polbruku. Wody opadowe będą odprowadzane bezpośrednio z połaci dachu do gruntu. Budynek gospodarczy będzie przeznaczony oprócz WC jako pomieszczenie do magazynowania sprzętu gospodarczego jak: taczka, grabie, kosiarka do prawy, sprzęt sportowo-turystyczny itp.

Wraz z dokumentami wpłynęło też pismo inwestora kwestionujące stanowisko organu co do braku możliwości wybudowania na działce nr [...] budynku gospodarczego z WC i zbiornikiem bezodpływowym z uwagi na jej położenie na obszarze chronionego krajobrazu. Inwestor wskazał w nim na dopuszczenie zbiorników bezodpływowych przez plan miejscowy, brak możliwości podłączenia do kanalizacji zbiorczej jak też brak zakazów w tym zakresie w uchwale nr XXV/351/16 Sejmiku Województwa z 14 listopada 2016 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Starosta, powołując się na art. 30 ust. 5c u.p.b. wniósł sprzeciw do zgłoszenia w części dotyczącej budowy budynku wolnostojącego gospodarczego z WC i zbiornikiem na ścieki na działce nr [...], zlokalizowanej w [...].

Organ I instancji uznał, iż inwestor dokonał jedynie częściowego uzupełnienia braków w odniesieniu do wezwania zawartego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2017 r., co uzasadniało wniesienie sprzeciwu. Starosta wskazał, że nie przedłożono mapy z uzupełnieniem brakujących informacji dotyczących lokalizacji szczelnego zbiornika bezodpływowego wraz ze wszystkimi jego elementami i wymiarami oraz nie wskazano odległości wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zakresie dotyczącym lokalizowania zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. Ponadto wskazane na przekroju poprzecznym wymiary zbiornika są niezgodne z wymiarami zbiornika zamieszczonymi w karcie technicznej osadnika. Mimo wezwania m.in. o wskazanie sposobu powiązania projektowanego obiektem z gruntem oraz wykazania spełnienia warunków rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczących pomieszczeń higieniczno-sanitarnych inwestor wskazał jedynie, że budynek gospodarczy drewniany ustawiony będzie na polbruku betonowym. Także z załączonego przekroju poprzecznego nie wynika w jaki sposób projektowany obiekt zostanie powiązany z gruntem. Na załączonym przekroju poprzecznym nie wyodrębniono pomieszczenia WC od pomieszczenia gospodarczo-składowego oraz nie zostały spełnione w tym zakresie wytyczne wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zatem wskazane przez inwestora rozwiązania nie stanowią o całościowym uzupełnieniu braków w odniesieniu do otrzymanego postanowienia oraz nie spełniają wymogów określonych we wskazanych przepisach. Ponadto rysunki stanowiące uzupełnienie do zgłoszenia nie zostały opatrzone stosownymi oznaczeniami.

W odwołaniu D.S., wnosząc o uchylenie decyzji Starosty, zarzucił, że organ I instancji bez jakichkolwiek podstaw prawnych żąda naniesienia na mapę geodezyjną - plan sytuacyjny zbiornika na ścieki, który znajduje się w projektowanym budynku gospodarczym, co zostało w sposób wyraźny i jednoznaczny pokazane na rysunku przyziemia oraz dodatkowo oznaczone na mapie geodezyjnej w skali 1:500. Urządzenie sanitarne jakim jest bez wątpienia WC zostało zlokalizowane wewnątrz projektowanego budynku gospodarczego i gabarytem nie wystaje poza jego obrys. Nie ma możliwości narysowania zbiornika, czyli urządzenia pod WC na mapie geodezyjnej, jak tego żąda organ wydający decyzję. Projektowany drewniany budynek gospodarczy o wymiarach 3,00 x 2,00 m został zlokalizowany w odległości 3,0 m od granicy działki i 3,0 m od istniejącej drogi, w budynku gospodarczym został zaprojektowane WC wraz ze zbiornikiem na ścieki, co wskazuje, że warunek jego lokalizacji został spełniony. Zbiornik na ścieki o pojemności 1000 I faktycznie posiada wymiary 1,30 x 1,22 m, a jedynie zostało mylnie zapisane jako 1,25 m, ale nie ma to większego znaczenia dla sprawy. Budynek ma być posadowiony na kostce brukowej, co w sposób jednoznacznie obrazują wykonane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, rysunki i szkice przekroju budynku oraz rzutu przyziemia. Ułożona kostka polbrukowa, w tym przypadku spełnia element fundamentu, na którym zostanie zlokalizowany drewniany budynek gospodarczy. Rozwiązanie takie jest w zupełności rozwiązaniem wystarczającym dla tego typu obiektu, gdyż kostka przeniesie obciążenia projektowanego budynku drewnianego na grunt. Zakwestionował istnienie podstaw prawnych do zobowiązywania inwestora do wydzielenia w projektowanym budynku gospodarczym dodatkowo pomieszczenia WC. Zarzucił też, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony przeciąga załatwianie w czasie tak prostej sprawy jak przyjęcie zgłoszenia budynku gospodarczego

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – określanej dalej jako k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że ewentualna kompletność zgłoszenia nie wpływa na treść rozstrzygnięcia jakie winno zapaść w przedmiotowej sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości organu odwoławczego, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami prawa, a tym samym wniesiony przez Starostę sprzeciw pozostawał zasadny. Organ odwoławczy stwierdził, że w tych okolicznościach odstąpił od dokonania oceny postanowienia wydanego przez organ I instancji. Za rozstrzygające dla wyniku niniejszej sprawy organ odwoławczy uznał fakt, że nieruchomość objęta zamiarem inwestycyjnym znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu, wyznaczonego uchwałą Sejmiku Województwa Nr XXV/351/16 z dnia 14 listopada 2016 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu o nazwie [...]. W przedmiotowej sprawie budowa zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr [...], zlokalizowanej w [...] jest niezgodna z przepisami prawa. W świetle § 34 rozporządzenia MI, zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi.

Zamiarem inwestora jest wybudowanie zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie nieruchomości niemającej na obecną chwilę możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, lecz położonej na terenie obszaru podlegającego szczególnej ochronie środowiska, tj. na obszarze chronionego krajobrazu [...]. W art. 81 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. - określanej dalej jako u.p.o.ś.) wskazano, że szczegółowe zasady ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni - określają przepisy ustawy o ochronie przyrody. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm. – określanej dalej jako u.o.p.) ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody, obejmującą tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Tym samym ustanowienie na danym obszarze jednej z form ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu, ma na celu ochronę występujących na nim cennych wartości, co w ocenie Wojewody, jest tożsame z objęciem tego obszaru szczególną formą ochrony środowiska. Oznacza to, że na terenie nim objętym znajduje zastosowanie zakaz wynikający z § 34 rozporządzenia MI. Tym samym przedmiotowa inwestycja jest również niezgodna z art. 5 ust. 1 pkt 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. W tym stanie faktycznym Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z uwagi na treść art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Na powyższą decyzję D.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., która została uwzględniona wyrokiem z dnia 21 września 2017r., sygn. akt II SA/Go 644/17, którym uchylono decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd po pierwsze zwrócił uwagę, iż organy orzekające w sprawie nie dokonały kwalifikacji prawnej zgłoszonych robót, objętych zaskarżoną decyzją. Następnie zarzucił organowi II instancji, iż stwierdzenie naruszenia prawa dotyczyło jedynie lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe, podczas gdy zgłoszenie dotyczyło budynku gospodarczego wraz z urządzeniem technicznym, a nie samego urządzenia technicznego, jakim jest zbiornik na nieczystości ciekłe (art. 3 pkt 9 u.p.b.).

Sąd uznał, iż inwestycja objęta sprzeciwem pozostaje w zgodzie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, który dla działki na której planowana jest inwestycja ma przeznaczenie ML - zabudowa letniskowa z dopuszczeniem zastosowania szczelnych zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków sanitarnych do czasu kompleksowego rozwiązania gospodarki ściekowej.

Sąd za błędną uznał interpretację Wojewody w zakresie § 34 rozporządzenia MI i przyjęcie, iż położenie działki inwestora na obszarze chronionego krajobrazu automatycznie powoduje zakaz stosowania nie niej zbiornika bezodpływowego jako na obszarze podlegającym szczególnej ochronie środowiska.

Zdaniem Sądu interpretacji powyższego paragrafu dokonywać należy z uwzględnieniem art. 2 pkt 7a i art. 3 a ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tj. Dz.U. z 1994 r. , oz. 196 ze zm.) oraz art. 81 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 u.p.o.ś. oraz art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 2, art. 6 ust. 1 i art. 23 ust. 1 u.o.p.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.p. obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W myśl ust. 2 wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1., wynikające z potrzeb jego ochrony. Uchwała sejmiku w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu ma status aktu prawa miejscowego ( art. 23a ust. 1 u.o.p). Zgodnie z ust. 4 projekt uchwały, o której mowa w ust. 1, wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i zaopiniowania przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, zaś w części dotyczącej wprowadzenia zakazów, wymienionych w art. 24 ust. 1a, wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Stosownie do art. 24 ust. 1 u.o.p. na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy wymienione w tym przepisie, natomiast dla terenów chronionego krajobrazu objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i położonych w strefach, o których mowa w art. 23a ust. 1 pkt 1, wprowadza się zakazy a)lokalizowania nowych obiektów budowlanych, b) zalesiania ( ust. 1a art. 24 ).

W ocenie Sądu to przez pryzmat tych właśnie regulacji wykładane być musi użyte w § 34 rozporządzenia MI, określenie "obszary podlegające szczególnej ochronie" i dokonywana ocena w zakresie obowiązywania zakazu co do sytuowania na ich terenie obiektów budowlanych.

Bez wątpienia działka inwestora, której dotyczy analizowane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych położona jest na obszarze chronionego krajobrazu [...], utworzonego aktem prawa miejscowego w postaci uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] listopada 2016 r. Nr XXV/351/16 w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Uchwałą tą ustanowiono - w pasie 100 m od linii rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - zakaz budowania obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 6 ), przy czym zakaz o którym mowa nie obowiązuje w granicach administracyjnych gminy [...] ( § 3 ust. 3 pkt 2 uchwały).

Zdaniem Sądu w świetle powołanych regulacji uznać należy, że to organ stanowiący prawo miejscowe – kierując się potrzebami ochrony przyrody na danym terenie – określa zarówno treść zakazów jak i obszar na którym one obowiązują. Przez pryzmat tych regulacji dokonywana być powinna wykładnia przepisu § 34 rozporządzenia MI w zakresie rozumienia pojęcia obszarów "szczególnej ochrony środowiska", obowiązywania zakazów jak też dopuszczalności sytuowania zbiorników bezodpływowych. Zakaz sytuowania zbiorników bezodpływowych musi zatem wynikać z przepisu aktu prawa miejscowego, na podstawie którego utworzony został obszar chronionego krajobrazu.

Sąd uznał wniesienie sprzeciwu z powołaniem się na art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. za bezpodstawne, jednocześnie stwierdzając, iż brak odniesienia się Wojewody do okoliczności sprawy, stanowiska organu I instancji oraz odwołania skarżącego stanowi też o naruszeniu art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Nakładając na organ II instancji obowiązek ponownego rozpoznania sprawy Sąd wskazał na związanie oceną prawną zawartą w powyższym wyroku oraz konieczność odniesienia się przez Wojewodę do stanowiska organu I instancji i zarzutów odwołania.

Końcowo Sąd podkreślił, iż ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania, wskazując, iż to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, konwalidacji nieprawidłowości postępowania organu I instancji z poszanowaniem uzasadnionych interesów inwestora oraz wszystkich konsekwencji, jakie wynikają z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] marca 2017 r.

Wojewoda stwierdził, że wskazany przez inwestora sposób posadowienia przedmiotowego obiektu jest niewystarczający by móc dokonać kwalifikacji robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem oraz dokonania oceny ich zgodności z przepisami prawa. Podał, iż według deklaracji inwestora przedmiotowy obiekt o drewnianej konstrukcji ścian zostanie postawiony na kostce polbrukowej, która stanowić będzie rodzaj powierzchniowego fundamentu, jednakże nie wyjaśnia powiązań konstrukcji budynku z tym fundamentem. Zdaniem organu odwoławczego z żadnego z rysunków ani z wyjaśnień inwestora nie wynika w jaki sposób obiekt ten zostanie z powyższą kostką powiązany, co uniemożliwia ocenę w jaki sposób przedmiotowy obiekt został powiązany z gruntem, co wymagane jest przy wznoszeniu obiektu budowlanego jakim jest budynek (art. 3 pkt 2 u.p.b.). W ocenie organu także brak wydzielenia w budynku gospodarczym pomieszczenia sanitarnego - WC uniemożliwia dokonanie prawidłowej kwalifikacji robót objętych tym zgłoszeniem. Według inwestora wymiary projektowanego obiektu nie pozwalają na wydzielenie odrębnego pomieszczenia WC i jego oddzielenie od pomieszczenia składowo-gospodarczego. W tych okolicznościach Wojewoda uznał, iż nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy zamiarem inwestora jest budowa budynku gospodarczego czy też budynku o funkcji higieniczno-sanitarnej, który winien spełniać wymogi określone w rozporządzeniu MI i nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do kwestii zgodności zamierzenia budowlanego z § 34 rozporządzenia MI organ odwoławczy wyjaśnił, iż została ona rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp., wobec czego organ nie znalazł podstaw do zajęcia odmiennego stanowiska w tym zakresie.

W tym stanie faktycznym, mając na uwadze treść art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b., który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, Wojewoda orzekł jak w sentencji.

D.S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnioskując o jej uchylenie. Skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 35 § 1, § 2, § 3, art. 36 § 1, § 2 kpa,

- art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c i d, pkt. 8 i 9 u.p.b.,

- § 34, 35 i 36 pkt 2, ppkt 2 rozporządzenia MI,

- miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr XXX/222/97 zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 26 września 1997 r.,

- § 3 ust. 3 pkt. 1 uchwały Nr XXV/351/16 Sejmiku Województwa z dnia 14 listopada 2016 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu o nazwie [...].

Zdaniem skarżącego skarżona decyzja nie uwzględnia sugestii określonych w wyroku z dnia 21 września 2017 r., między innymi, że przedmiotowa inwestycja nie narusza § 34, 35 i 36 rozporządzenia MI.

Ponadto według skarżącego planowaną inwestycję należy rozpatrywać kompleksowo, jako postawienie altany z zadaszeniem i budynku gospodarczego z WC o konstrukcji drewnianej, gdyż całe przedsięwzięcie dotyczy tej samej działki, tego samego inwestora i jest zgodne z przepisami prawa miejscowego. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że WC wymaga wydzielenia w pomieszczeniu gospodarczym.

Jednocześnie wyjaśnił, że fundament pod projektowany budynek gospodarczy stanowi kostka brukowa ułożona na podsypce piaskowej, ta kwestia jest pokazana na rysunku - przekrój poprzeczny A-A. Fundament jest to taki element konstrukcyjny przenoszący na grunt wszystkie obciążenia zebrane z budynku; stanowią jego podporę i zabezpieczają przed nadmiernym osiadaniem (zagłębieniem pod wpływem stałych i zmiennych obciążeń budynku). Ułożona kostka na podsypce piaskowej będzie stanowiła posadzkę w pomieszczeniu. Skarżący podniósł, iż projektowany budynek gospodarczy wraz z WC nie wymaga pozwolenia na budowę, także projektowane WC jako urządzenie instalacji sanitarnej (zlokalizowane wewnątrz budynku) nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę wraz z jej argumentacją. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrot kosztów postępowania w zakresie wpisu od skargi i kosztów dojazdu do Sądu z [...] w kwocie 80 zł. Dodatkowo pełnomocnik złożył do akt jako załącznik do protokołu pismo – wyciąg przepisów § 36 i 83 rozporządzenia MI wraz ze szkicem pomieszczenia sanitarnego, rzutem przyziemnym i przekrojem poprzecznym planowanego obiektu objętego zaskarżoną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy administracyjnej, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] marca 2017 r. o wniesieniu sprzeciwu w części dotyczącej budowy budynku wolnostojącego gospodarczego z WC i zbiornikiem na ścieki na działce nr [...]. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem powyższej decyzji wykazało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, iż kontrolowana decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, a to w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 644/17, decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. także utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

Z tego względu w pierwszej kolejności odnieść się należy do przepisu art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10, LEX nr 1081870). Przez ocenę prawną, o której mowa we wskazanym przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Podkreślić należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie wiążący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane (por. wyrok NSA z 27 września 2011 r., II OSK 1384/10, LEX nr 1151858). Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 p.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Obowiązek podporządkowania się wyrażonej ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania upada w sytuacji, gdy przepisy prawa uległy zmianie. Dodać należy, iż obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej i udzielonym wskazaniom co do dalszego postępowania może być wyłączony także w razie istotnej zmiany stanu faktycznego powodującej, iż wyrażona ocena lub udzielone wskazania staną się nieaktualne.

W prawomocnym wyroku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 644/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. dokonał oceny prawnej w zakresie przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. i § 34 rozporządzenia MI oraz udzielił organowi wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ale wskazując na inną podstawę prawną i przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu co do budowy budynku wolnostojącego gospodarczego z WC i zbiornikiem na ścieki na działce nr [...]. Organ I instancji dokonał bowiem tego na podstawie art. 30 ust. 5c u.p.b., uznając, iż inwestor nie uzupełnił mimo zobowiązania zgłoszenia budowy, a Wojewoda wskazał na art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b., stwierdzając, iż budowa objęta zgłoszeniem narusza przepisy prawa w tym § 34 rozporządzenia MI. W ocenie bowiem Wojewody nieruchomość objęta inwestycją z racji tego, że znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu [...], stanowi obszar podlegający szczególnej ochronie środowiska, co przy braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej oznacza zdaniem organu zakaz usytuowania na powyższej nieruchomości zbiornika na nieczystości ciekłe, o którym mowa w § 34 rozporządzenia MI.

Sąd uznał powyższą interpretację Wojewody za błędną i naruszającą regulacje aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Sejmiku Województwa z dnia 14 listopada 2016 r. Nr XXV/351/16 w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Zdaniem Sądu zakaz sytuowania zbiorników bezodpływowych musi wynikać z przepisu aktu prawa miejscowego, na podstawie którego utworzony został obszar chronionego krajobrazu, a w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zakaz taki nie został wprowadzony. Sąd zwrócił także uwagę, iż organy orzekając w sprawie nie dokonały kwalifikacji prawnej zgłoszonych robót, objętych zaskarżoną decyzją. Z powyższych względów Sąd zobowiązał organ odwoławczy do ponownego rozpoznania sprawy i poddania analizie zarzutów zgłoszonych w odwołaniu.

Mając na uwadze, iż od wyroku z dnia 21 września 2017 r. w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego ani też stanu faktycznego uznać należało, iż Wojewoda przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z art. 153 p.p.s.a miał obowiązek zastosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 644/17.

W ramach ponownego postępowania Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, z odmiennym uzasadnieniem, niż organ I instancji i powołując odmienną podstawę prawną zgłoszenia sprzeciwu tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b., który dopuszcza wniesienie sprzeciwu jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał za niewystarczający wskazany przez inwestora sposób posadowienia przedmiotowego obiektu uzasadniając tym brak dokonania kwalifikacji robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem oraz dokonania oceny ich zgodności z przepisami prawa. Wojewoda stwierdził, iż z rysunków ani z wyjaśnień inwestora nie wynika w jaki sposób obiekt zostanie powiązany z kostką brukową, na której ma zostać postawiony. Prawidłową kwalifikację robót objętych zgłoszeniem uniemożliwił także zdaniem organu brak wydzielenia w budynku gospodarczym pomieszczenia sanitarnego – WC, ponieważ nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy zamiarem inwestora jest budowa budynku gospodarczego czy też budynku o funkcji higieniczno-sanitarnej, który winien spełniać wymogi określone w rozporządzeniu MI i nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Natomiast odnosząc się do kwestii zgodności zamierzenia budowlanego z § 34 rozporządzenia MI Wojewoda odstąpił od analizy wskazując, iż powyższe rozstrzygnięto w prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp.

W ocenie Sądu analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ jedynie częściowo zrealizował wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 21 września 2017 r., naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a., co między innymi uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. O ile bowiem organ prawidłowo uwzględnił stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z dnia 21 września 2017 r. co do interpretacji § 34 rozporządzenia MI i wyrażoną w tym zakresie ocenę prawną, o tyle - mimo wytkniętego organom przez Sąd w wyroku z 21 września 2017 r., braku dokonania kwalifikacji prawnej robót objętych zgłoszeniem - ponownie orzekając w zaskarżonej decyzji kwalifikacji tej nie dokonał. Oczywiście tyczy się to wyłącznie części zgłoszenia dotyczącego budowy budynku wolnostojącego gospodarczego drewnianego z WC i zbiornikiem na ścieki, gdyż tylko tej części inwestycji dotyczy decyzja objęta skargą. Kwestia zgłoszenia budowy altany drewnianej z zadaszeniem zakończona została pismem Starosty z dnia [...] lutego 2017 r. informującym o zwolnieniu powyższego obiektu od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i konieczności dokonywania zgłoszenia.

Należy podkreślić, iż kwestia kwalifikacji określonego zamierzenia inwestycyjnego do określonej kategorii obiektu budowlanego ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia prawidłowego zastosowania przepisów u.p.b. Powyższe decyduje bowiem o trybie postępowania, tj. czy wymagane jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, czy też dokonanie zgłoszenia budowlanego, czy być może roboty budowlane zwolnione są z konieczności dochowania powyższych procedur. Art. 28 ust. 1 u.p.b. stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 u.p.b. Przepis art. 29 u.p.b. określa roboty, które nie wymagają pozwolenia, a art. 30 u.p.b. wskazuje, co do których robót wymagane jest zgłoszenie.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy utrzymując w mocy sprzeciw dotyczący zgłoszenia budowy budynku wolnostojącego gospodarczego z WC i zbiornikiem na ścieki, w sposób nieuzasadniony odstąpił od kwalifikacji prawnej zgłoszonych robót budowlanych.

Wojewoda wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwalifikacja prawna zgłoszonych robót nie jest możliwa, bo po pierwsze inwestor nie określił sposobu powiązania obiektu z gruntem, co zdaniem organu jest wymagane przy wznoszeniu obiektu budowlanego jakim jest budynek (art. 3 pkt 2 u.p.b.) oraz po drugie brak wydzielenia w budynku gospodarczym pomieszczenia sanitarnego – WC, czyniąc niejednoznacznym zamiar inwestora, tj. czy jest nim budowa budynku gospodarczego czy też budynku o funkcji higieniczno-sanitarnej, a który nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie jednak organ odwoławczy, orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu, jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia (określoną wprost dopiero w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji) wskazał powołany wcześniej art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b., co oznacza, iż zdaniem Wojewody obiekt zgłoszony przez skarżącego objęty jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu przytoczone powyżej stanowisko organu odwoławczego czyni zaskarżoną decyzję wewnętrznie sprzeczną. Nie sposób bowiem, aby organ z jednej strony twierdził, iż niemożliwe jest ustalenie kwalifikacji prawnej zgłoszonych robót, z drugiej zaś strony konstatował, że wymagane jest na zgłoszone roboty pozwolenie na budowę. Aby stwierdzić, że pozwolenie na budowę jest wymagane, konieczne jest ustalenie przez organ administracji budowlanej, że budowa określonego obiektu budowlanego bez wątpienia nie kwalifikuje się do budowy obiektów lub robót wymienionych w art. 29 i 30 u.p.b.

Według Sądu to na organach ciążył w przedmiotowej sprawie obowiązek dokonania - na podstawie zgłoszenia budowlanego, uzupełnionego przez skarżącego na wezwanie organu - kwalifikacji prawnej zgłoszonych robót, od której organy się uchyliły. Złożone przez skarżącego w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia, opisy (zawarte w zgłoszeniu, jego uzupełnieniu i piśmie z dnia [...] lutego 2017 r.) oraz dokumenty (m.in. rzut przyziemia, przekrój poprzeczny, rysunki elewacji) stanowią wystarczającą podstawę do określenia przez organ kwalifikacji prawnej zgłoszonego obiektu.

Odnośnie kwestionowanego przez organ braku wskazania przez skarżącego sposobu związania obiektu – budynku gospodarczego z gruntem, Sąd zwraca uwagę, iż strona złożyła w tym zakresie stosowne wyjaśnienia (na wezwanie organu zawarte w postanowieniu z dnia [...] lutego 2017 r.), podając, iż obiekt ustawiony zostanie bezpośrednio na podsypce piaskowej gr. 10 cm i na kostce polbruku, dodając w odwołaniu, iż ułożona kostka polbrukowa, w tym przypadku spełnia element fundamentu, na którym zostanie zlokalizowany drewniany budynek gospodarczy, uznając to rozwiązanie za wystarczające dla tego typu obiektu przy założeniu, że kostka przeniesie obciążenia projektowanego budynku drewnianego na grunt. W tych okolicznościach uznać należy, iż strona wystarczająco sprecyzowała sposób wykonania robót budowlanych i posadowienia budynku gospodarczego, a zadaniem organu było niewątpliwie dokonanie oceny cech zgłoszonego obiektu na tle art. 3 pkt 2 u.p.b. W myśl powyższego przepisu przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Oznacza to, że budynkiem jest taki obiekt, który spełnia równocześnie trzy przesłanki: a) trwale jest związany z gruntem, b) wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, c) oraz posiada fundament i dach. Fundament jest elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążenia na grunt. Może być on wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentów oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależy od wielkości przenoszonych obciążeń, które zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 547/10). Niewątpliwie taką formą fundamentu może być powierzchnia utwardzona podsypką oraz polbrukiem, jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Odnośnie "trwałego związania z gruntem" wskazać należy, iż cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem w świetle art. 3 pkt 2 u.p.b., nie decyduje zatem metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2989/12, dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 923/05, z dnia 25 maja 2007r., sygn. II OSK 1509/06, z dnia 11 września 2008r., sygn. II OSK 982/07, z dnia 20 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 680/07, z dnia 10 marca 2008r., sygn. II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009r., sygn. II OSK 1461/08, z dnia 5 stycznia 2011r., sygn. II OSK 25/10). Zawarta w tych wyrokach wykładnia pojęcia "trwałego związania z gruntem" obiektu budowlanego jest uniwersalna, winna zatem znaleźć zastosowanie także w tej sprawie. Ponadto w judykaturze wskazuje się, iż samo oparcie na fundamentach obiektu (np. domku letniskowego), bez dodatkowych elementów łączących go z tym fundamentem, może uzasadniać przyjęcie trwałego związania z gruntem (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., II OSK 315/12, wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., II OSK 2747/15, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 września 2011 r., II SA/Go 531/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2016 r., II SA/Gd 198/16).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż organ odwoławczy obowiązany był ocenić w przedmiotowej sprawie czy zgłoszony obiekt spełnia cechy budynku w świetle powyższej wykładani art. 3 pkt 2 u.p.b , w tym czy jego konstrukcja pozwala przyjąć, iż jest trwale związany z gruntem, gdyż niewątpliwie spełnia pozostałe cechy budynku tzn. jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundament i dach.

Ponadto za nieuzasadnione uznał również Sąd stanowisko Wojewody co do niedostatecznego określenia przez inwestora, czy zamierza wybudować budynek gospodarczy, czy też budynek o funkcji higieniczno-sanitarnej. Zauważyć należy, iż strona skarżąca jednoznacznie wskazała w zgłoszeniu, iż dotyczy ono budynku gospodarczego z WC, podając przy tym funkcję jaką obiekt ten będzie pełnił, tj. składowanie sprzętu gospodarczego: taczka, grabie, kosiarka do prawy, sprzęt sportowo-turystyczny oraz dodatkowo funkcję sanitarno-higieniczną. Podkreślić należy, iż u.p.b. nie zawiera definicji pojęcia "budynek gospodarczy", którym posługuje się art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Definicję taką zawiera § 3 pkt 8 rozporządzenia MI, zgodnie z którym ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, iż przy interpretacji pojęć ustawowych decydującego znaczenia nie mogą mieć definicje przyjęte w rozporządzeniach, będących aktami podustawowymi, wykonawczymi w stosunku do ustawy. W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych (§ 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej", Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Za wadliwe zatem uznaje się próby zawężenia treści pojęć ustawowych w oparciu o akty podustawowe. (por. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2365/14, z dnia 15 listopada 2017 r., II OSK 371/17).

Wobec braku w u.p.b. legalnej definicji pojęcia ,,budynek gospodarczy" należy sięgnąć do znaczenia jakie powszechnie przypisuje się temu pojęciu w języku polskim. Pojęcie budynku gospodarczego należy zatem interpretować jako budynku, który pełni określoną funkcję związaną z gospodarowaniem, przy czym gospodarowanie to może być związane z różnym rodzajem działalności (por. M. Sługocka, M. Bursztynowicz, Budowa budynku gospodarczego, wiaty, altany, oranżerii (ogrodu zimowego) i obiektów małej architektury, http://repozytorium.uni.wroc.pl/Content/65442/017 i powołane tamże orzecznictwo). Ma on charakter ze swej istoty pomocniczy, towarzyszący realizacji zasadniczej funkcji nieruchomości. W kontekście powyższego uznać należy, iż obiekt zgłoszony jako budynek gospodarczy, nie traci tego charakteru w związku z dopuszczeniem w nim dodatkowej funkcji poprzez umieszczenie w nim ustępu ze zbiornikiem na ścieki, który również ma przecież charakter pomocniczy w stosunku do altany, wykorzystywanej na pobyt ludzi w celach rekreacyjnych. Należy przy tym mieć na uwadze obowiązek zachowania pewnej racjonalności i proporcjonalności przy interpretacji przepisów u.p.b., uwzględniając w szczególności wykładnię systemową przepisów u.p.b. Skoro bowiem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, czy też wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 ( art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2a u.p.b.), w których ze swej istoty znajdują się również ustępy, to trudno również wyłączyć z tego kręgu budynki gospodarcze z funkcją sanitarną (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 października 2008 r., II SA/Ol 557/08). Ponadto podkreślić należy, iż Sąd w wyroku z dnia 21 września 2017 r. wskazał, iż zgłoszonych przez skarżącego robót nie można rozpatrywać odrębnie, stanowią one bowiem jedną, funkcjonalną całość, a rozpatrując sprawę organ pominął całkowicie przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 b) u.p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów

Niezasadnym jest natomiast podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez Wojewodę § 34 rozporządzenia MI i nieuwzględnienia przez organ oceny prawnej tego przepisu zawartej w wyroku z dnia 21 września 2017 r., gdyż organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo (o czym mowa na stronie 15 niniejszego uzasadnienia) zastosował interpretację § 34 rozporządzenia MI zawartą w tym wyroku. Nietrafne były również zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy § 35 i § 36 pkt 2 ppkt 2 rozporządzenia MI oraz wskazanych w skardze aktów prawa miejscowego, gdyż nie stanowiły one podstawy zgłoszenia sprzeciwu. Także zarzuty związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organy z samej swej istoty nie miały wpływu na wynik postępowania, mogły one bowiem stanowić podstawę skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a., art. 7, art. 8 k.p.a,, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 pkt. 2 i art. 29 ust.1 pkt 2 u.p.b. , a w konsekwencji przedwczesne było zastosowanie przez organ przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b. W związku z tym Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji ( pkt I).

Sąd nie skorzystał z uprawnienia do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. z tych samych względów, które uprzednio wskazano w wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 644/17, tzn. z uwagi na fakt, iż złożenie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu 21 dni do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu, wobec czego organ odwoławczy ograniczony jest do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pozostanie związany, w zakresie wynikającym z art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu oraz oceną i wskazaniami wynikającymi z wyroku w sprawie II SA/Go 644/17. W szczególności zaś organ odwoławczy zobowiązany będzie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonać jego ponownej analizy na tle przepisów u.p.b., w tym dokonać kwalifikacji prawnej zgłoszonych robót i oceny ich dopuszczalności w oparciu o przepisy prawa budowlanego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprowadzają się one do wpisu od skargi w wysokości 500 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz kosztów dojazdu pełnomocnika skarżącego samochodem na rozprawę w żądanej przez niego kwocie 80 zł.