Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2903/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. K. i I. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. znak: [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M . K .i I . K . utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] którą odmówiono udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]do działki [...] położonej w miejscowości G., gm. M.. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej u.d.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. M . K . i I . K . złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w km [...] (strona prawa) z drogi krajowej nr [...] do działki [...]położonej w miejscowości G., gm. M.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2018r., na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. oraz art. 104 k.p.a., odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w km [...] (strona prawa) z drogi krajowej nr [...] do działki [...]położonej w miejscowości G., gm. M.

Organ podniósł, że droga krajowa nr [...], na którą miałyby być zlokalizowany zjazd, zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych, oznaczonych symbolem [...].

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124), dalej jako "rozporządzenie", "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".

Organ podkreślił, że każdy dodatkowy zjazd z drogi, w szczególności zjazd publiczny, wpływa na zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Projektowany zjazd w km [...] z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] byłby w odległości 8 m od zjazdu w km [...] (strona prawa) oraz w odległości 28m od zjazdów w km [...](strona lewa i prawa). Zgodnie z oświadczeniem zawartym w złożonym wniosku, obsługa komunikacyjna działki nr [...] odbywała się istniejącym zjazdem w km [...] (strona prawa) z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...].

Zjazd ten nie posiada odpowiednich parametrów technicznych zgodnych z ww. rozporządzeniem, jest zlokalizowany w obrębie istniejącego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową oraz w miejscu występowania łuku poziomego.

Organ podniósł, że kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. W związku z powyższym, pozytywne rozpatrzenie przedmiotowego wniosku byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem organu alternatywnym rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej działki nr [...], jest przebudowa istniejącego zjazdu w km [...] (strona prawa) do parametrów zjazdu publicznego, który to służyłby do obsługi działek nr: [...] w miejscowości G., z jednoczesną likwidacją: istniejącego zjazdu w km [...] (strona prawa) z drogi krajowej nr [...] na działki nr [...] oraz zatoki postojowej w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...].

M. K. i I. K. (dalej zwani skarżącymi) pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższej decyzji. Wskazali, że do dnia złożenia wniosku na działce skarżących o nr [...] była prowadzona piekarnia, której dojazd odbywał się istniejącym w chwili nabycia przez skarżących działki obcym zjazdem w km [...] (strona prawa) z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], który, jak się okazało, był zjazdem nielegalnym, nieposiadającym odpowiednich parametrów technicznych zgodnych z rozporządzeniem i zlokalizowanym w obrębie istniejącego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową oraz w miejscu występowania łuku poziomego. Organ, mimo posiadania wcześniejszej wiedzy o sposobie wjazdu na działkę wnioskodawców nr [...]przez zjazd w km [...], nigdy me zakazał korzystania z niego ani dostosowania go do wymaganych parametrów. Obecnie właściciel nieruchomości, na której znajduje się zjazd w km [...] - tj. [...] Ośrodek Wsparcia Rolnictwa zabronił skarżącym korzystania z ich nieruchomości w jakakolwiek zakresie, mimo, iż tylko oni z tego zjazdu korzystali, jednakże nie zlikwidował istniejącego zjazdu.

Działka skarżących nr [...] nie ma zapewnionego dojazdu z innych dróg niższych aniżeli z drogi klasy G, która posiada droga krajowa nr [...], a skarżący wnioskują o zlokalizowanie zjazdu oddalonego od dotychczas wykorzystywanego, istniejącego zjazdu o 28 m, który nie będzie już znajdowała przez organ się w zasięgu oddziaływania skrzyżowania, Zdaniem skarżących podjęcie przez organ rozstrzygnięcia pozytywnego dla skarżących nie oznaczałoby naruszenie przepisu § 9 ust 1 i 4 ww. rozporządzenia, albowiem nie zostanie naruszona zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż miejscem lokalizacji wnioskowanego zjazdu byłby obszar poza oddziaływaniem skrzyżowania.

Odnosząc się do wskazanego przez organ alternatywnego rozwiązania obsługi komunikacyjnej działki nr [...] przez przebudowę istniejącego zjazdu w km [...] (strona prawa), który służyłby do obsługi. działek nr: [...], z jednoczesną likwidacją: istniejącego zjazdu w km [...] oraz zatoki postojowej w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...], skarżący podnieśli, że zjazd ten należy do właściciela działki nr [...], który nie wyraża zgody na korzystanie z niego przez skarżących, a toczące się w tej kwestii rozmowy zostały przerwane, po czym właściciel ww. działki oświadczył, że zamierzą ją sprzedać i nie godzi się na wspólny zjazd. W świetle powyższego skarżący nie mają możliwości dojazdu do piekarni znajdującej się na ich działce, nie mają możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.

Zdaniem skarżących, skoro organ dotychczas dopuszczał istnienie dwóch zjazdów: w km [...] (nieposiadającego odpowiednich parametrów technicznych, zlokalizowanego w obrębie istniejące skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową) oraz położonego w km [...], tj. w odległości 36 m od pierwszego zjazdu, a obsługa komunikacyjna działki skarżących odbywała zjazdem w km [...] "niebezpiecznym", który obecne proponuje się zlikwidować wraz z zatoką postojową, to niewątpliwie zgoda organu na lokalizację zjazdu publicznego w km [...] spowoduje zwieszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym

W ocenie skarżących organ nie tylko nie odniósł się merytorycznie do przedstawionej argumentacji faktycznej i prawnej, ale także nie badał okoliczności faktycznej braku dostępu nieruchomości wnioskodawców do drogi publicznej, która to z racji na powyższe argumenty, stanowi okoliczność istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż może stanowić o zastosowaniu wyjątku wskazanego w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia.

W dniu [...] września 2018 r. upoważnieni pracownicy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dokonali wizji w terenie przy działce nr [...] w miejscowości G. Sporządzono protokół z przedmiotowej wizji oraz dokumentację fotograficzną.

Rozpatrując powyższy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. Organ, przytaczając treść art. 29 ust. 1 i ust. 4, art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 2 ust. 3, art. 4 pkt 21 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 4, § 3 pkt 4, § 8a ust. 1 pkt 1, podniósł, że powyższe przepisy służą zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej i mogą wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności.

Zdaniem organu względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy G - a do tej klasy należy droga krajowa nr [...] - przemawiają za tym, aby lokalizowanie i przebudowa zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, w tym również, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Natomiast z analizy przedłożonych przez strony postępowania dokumentów, nie wynika, aby taka próba była podejmowana.

Organ podniósł, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym sprawy, planowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stanowiącej m.in. działkę nr [...] (w km ok. 39+285 - strona prawa) położony byłby w terenie zabudowanym miejscowości G. i zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia stanowiłby zjazd publiczny i zlokalizowany zostałby w odległości ok. 29 m od istniejącego w km [...] (strona prawa) zjazdu publicznego oraz w odległości ok. 7 m od istniejącego w km [...] (strona prawa) kolejnego zjazdu publicznego. Jednocześnie planowany zjazd byłby usytuowany w odległości ok. 47 m od istniejącego w km [...] (położenie osi) skrzyżowania z drogą powiatową w kierunku m. K. Dodatkowo na przedmiotowym odcinku drogi występuje ograniczenie prędkości do 30 km/h, a na całej szerokości planowanego zjazdu z drogą krajową nr [...] usytuowana jest zatoka postojowa. Dodatkowo na przedmiotowym odcinku drogi obowiązuje stałą organizacja ruchu, którą stanowią znaki pionowe i poziome tj znaki pionowe [...]z tabliczką [...], [...] oraz znaki poziome [...]. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170 poz. 1393 z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach z dnia 3 lipca 2003 , (Dz. U. z 2003 , Nr 220, poz. 2181 z późn. zm.), znak D-1 "droga z pierwszeństwem" z tabliczką T-6a "tabliczka wskazująca rzeczywisty przebieg drogi z pierwszeństwem przez skrzyżowanie (umieszczana na drodze z pierwszeństwem)" w km [...][ (strona lewa) oznacza początek lub kontynuację drogi z pierwszeństwem oraz wskazuje odpowiednio rzeczywisty przebieg drogi z pierwszeństwem przez skrzyżowanie lub układ dróg podporządkowanych, znak D-6 "przejście dla pieszych" w km [...] (strona lewa) i km [...] (strona prawa) oznacza miejsce przeznaczone do przechodzenia pieszych w poprzek drogi oraz znak [...] "ograniczenie prędkości" do 30 km/h w km 39+323 (strona lewa). Natomiast, zgodnie z ww. rozporządzeniem znak poziomy P-4 "linia krawędziowa ciągła" stosuje się "w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu na odcinkach jezdni, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu, niezaieżnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Znak P-4 może być poprzedzony i mogą po nim następować znaki: P-1b, P-1e, P-3a, P-3b i P-6.". Z kolei znak P-1e "linia pojedyncza przerywana - prowadząca szeroka" stosuje się "do oddzielenia przeciwnych kierunków ruchu w ciągu linii podwójnych P-4 lub P-3 na skrzyżowaniach lub włączeniach do jezdni

Zdaniem organu, mając powyższe na uwadze, w świetle § 77 oraz § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, planowany zjazd publiczny zagrażałby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zapis § 113 ust. 7 rozporządzenia stanowi otwarty katalog miejsc niebezpiecznych, który każdorazowo powinien być badany przez organ przez pryzmat konkretnej sprawy. Do takich dodatkowych miejsc oprócz wskazanego wyżej obszaru oddziaływania skrzyżowania należy z pewnością miejsce przy którym zlokalizowane jest przejście dla pieszych i zatoka postojowa przez którą miałby prowadzić zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki stron postępowania. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z § 118 pkt 5 rozporządzenia, warunki techniczne i parametry zatoki postojowej nie dotyczą sytuowania na niej zjazdu. Opisane powyżej przejście dla pieszych oraz zatoka postojowa stanowić mogą potencjalne miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego z uwagi na wymóg od kierującego i pieszego wzmożonej koncentracji, której osłabienie może zagrażać bezpieczeństwu użytkownikom ruchu drogowego. Dodatkowo nagły i/lub niesygnalizowany wjazd lub wyjazd przez pojazd mechaniczny do lub z zatoki postojowej również może negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego przy obniżonej koncentracji uczestników tego ruchu. Powyższe wynika z doświadczenia i wiedzy specjalistycznej zarządcy drogi krajowej nr [...], którego zadaniem jest niedopuszczenie do występowania takich niebezpiecznych sytuacji.

Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, tj. m.in. wskazana powyżej stała organizacja ruchu jednoznacznie wskazuje, że planowany zjazd publiczny byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową w kierunku m, K. Planowany zjazd publiczny znajdowałby się pomiędzy osią skrzyżowania ww. drag publicznych, a wskazanym wyżej oznakowaniem pionowym, które informuje o zbliżającym się skrzyżowaniu na którym wymagana jest od kierującego wzmożona koncentracja związana z wykonywaniem określonych manewrów, koniecznością reagowania na zmieniającą się na krótkim odcinku drogi organizacją ruchu.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że organ "dopuścił do istnienia dwóch zjazdów w miejscach niebezpiecznych", organ wyjaśnił, że wskazane istniejące zjazdy stanowią zjazdy usytuowane co najmniej w latach 90-tych XX wieku i organ nie wydawał w tym zakresie rozstrzygnięć administracyjnych. Zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem zarządca drogi krajowej nr [...] nie ma prawnych narzędzi do ich likwidacji. Właściwy w tym zakresie jest powiatowy nadzór architektoniczno-budowlany.

Skarżący we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w skardze postawili zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie przez organ II instancji, podzielający stanowisko organu I instancji, iż możliwa było odmowa wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, gdy lokalizacja nieruchomości skarżących i istniejące uwarunkowania drogowe nie stoją na przeszkodzie wydania decyzji zezwalającej na budowę nowego zjazdu oddalonego od skrzyżowania o 47 m, zamiast używania dotychczasowego "prowizorycznego" zjazdu oddalonego od skrzyżowania o 18 m i nie należącego do skarżących, który jako zajazd wykorzystywany był jedynie przez nich,

-naruszenia prawa materialnego, tj. § 9 ust. i dalszych rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż można było odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu, pomimo faktu, że planowany zjazd nie spowodowałby dodatkowego zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, w tym pieszych;

- naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób wykraczający poza ramy zarysowane przez przepisy prawa; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu indywidualnego skarżącego; art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa;

- naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy przez organ w sposób niewyczerpujący.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Powtórzyli argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podnieśli, że działka nr [...], na której znajduje się zjazd [...] ze względu a swoje parametry (wąski pasek gruntu) należąca obecnie do nowego właściciela (osoby prywatnej) gdyby miała zostać zachowana przez niego jako zjazd - ten zjazd obejmowałby całą nieruchomość. Obecny właściciel nie zgodził się ustanowienie na jego nieruchomości służebności gruntowej (zjazdu), ponieważ strony prowadzą działalność konkurencyjną wobec siebie, a celem tego zakupu było "zablokowanie" skarżących w ich zamierzeniach inwestycyjnych. Przedmiotowy zjazd do chwili zakazania im przez kolejnych właścicieli przejazdu, był wykorzystywany jedynie przez skarżących do zaopatrywania piekarni oraz wywozu towaru z piekarni. Skarżący są właścicielami nieruchomości po obu stronach zjazdu w km [...] (działki nr [...]), tj. nieruchomości zbudowanej budynkiem piekarni [...] oraz nieruchomości niezbudowanej nr[...], zjazd nie obsługiwał innych nieruchomości

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2018 r., którą odmówiono M. K. i I. K. wydania udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w km [...] (strona prawa) z drogi krajowej nr [...] do działki [...] położonej w miejscowości G., gm. M.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 u.d.p zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie sformułowaniem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana na tej podstawie decyzja powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r. poz. 124), zwanego dalej rozporządzeniem.

W przedmiotowej sprawie droga krajowa nr [...], na którą miałyby być zlokalizowany zjazd, zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych, oznaczonych symbolem G.

Jak wynika z powołanej w tym zakresie przez organ regulacji § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, droga klasy [...] powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż [...] (wyjątkowo klasy [...]), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

W myśl § 77 rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Z kolei stosownie do § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

W tym miejscu podkreślić należy, że prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przywołane powyżej przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W konsekwencji obowiązujące regulacje nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. W wyroku z dnia 30 września 2015r. sygn. akt III SA/Łd 649/15 (http://cbois.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, że "nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp".

Jak już wskazano wyżej, decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p., jest decyzja uznaniową, co oznacza, że kontrola sądowa takiej decyzji jest co do zasady ograniczona. Sąd bada bowiem jedynie, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.).

W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu. W toku prowadzonego postępowania organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie w sposób właściwy wywiązał się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Motywy podjęcia kwestionowanych rozstrzygnięć, treść zastosowanych przepisów, ich wykładnia – z powołaniem licznych orzeczeń sądów administracyjnych – zostały przedstawione w szczegółowych uzasadnieniach – stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Ponieważ organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który odpowiada zgromadzonym dowodom, Sąd rozpoznający sprawę niniejszą uznaje ustalenia faktyczne organów za własne.

Podkreślić należy, że organ prawidłowo ustalił, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym sprawy, planowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stanowiącej m.in. działkę nr [...] (w km ok. [...] - strona prawa) położony byłby w terenie zabudowanym miejscowości G., stanowiłby zjazd publiczny i zlokalizowany zostałby w odległości ok. 29 m od istniejącego w km 39+256 (strona prawa) zjazdu publicznego oraz w odległości ok. 7 m od istniejącego w km [...] (strona prawa) kolejnego zjazdu publicznego. Jednocześnie planowany zjazd byłby usytuowany w odległości ok. 47 m od istniejącego w km [...] (położenie osi) skrzyżowania z drogą powiatową w kierunku m. K. Dodatkowo na przedmiotowym odcinku drogi występuje ograniczenie prędkości do 30 km/h, a na całej szerokości planowanego zjazdu z drogą krajową nr [...] usytuowana jest zatoka postojowa. Dodatkowo na przedmiotowym odcinku drogi obowiązuje stałą organizacja ruchu, którą stanowią znaki pionowe i poziome tj znaki pionowe D-1 z tabliczką T-6a, D-6, B-33 oraz znaki poziome P-4 i P-1e.

W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle przytoczonego już wyżej § 77 rozporządzenia naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Wymogi te zostały określone w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, oraz zgodność z pozostałymi parametrami, o których mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Niewątpliwie zjazd nie spełniający powyższych wymogów nie może być uznany za spełniający wymogi bezpieczeństwa. Jak podkreśla się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy ustawy i ww. rozporządzenia, kierują się przed wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyroki NSA z 12 maja 2011 r., I OSK 1068/10, Lex nr 863287, z dnia 24 maja 2016 r., I OSK 1864/14, Lex nr 2108308, z dnia 23 grudnia 2004 r., OSK 986/04, z dnia 21 grudnia 2010 r., I OSK 319/10, publ. cbois). Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych bez względu na rodzaj zjazdu, tj. czy jest to zjazd indywidualny czy publiczny. Z powyższego wynika, iż obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych oraz czy projektowany zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Należy zgodzić się z organem, że w świetle § 77 ww. rozporządzenia, § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, planowany zjazd publiczny zagrażałby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Opisane powyżej przejście dla pieszych oraz zatoka postojowa stanowić mogą potencjalne miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego z uwagi na wymóg od kierującego i pieszego wzmożonej koncentracji, której osłabienie może zagrażać bezpieczeństwu użytkownikom ruchu drogowego. Planowany zjazd publiczny znajdowałby się pomiędzy osią skrzyżowania dróg publicznych, a wskazanym wyżej oznakowaniem pionowym, które informuje o zbliżającym się skrzyżowaniu na którym wymagana jest od kierującego wzmożona koncentracja związana z wykonywaniem określonych manewrów, koniecznością reagowania na zmieniającą się na krótkim odcinku drogi organizacją ruchu.

Podkreślić także należy, że organ w decyzji z dnia [...lipca 2018 r. wskazał, że alternatywnym rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej działki nr [...], jest przebudowa istniejącego zjazdu w km [...] (strona prawa) do parametrów zjazdu publicznego, który to służyłby do obsługi działek nr: [...] w miejscowości G., z jednoczesną likwidacją: istniejącego zjazdu w km [...] (strona prawa) z drogi krajowej nr [...] na działki nr [...] oraz zatoki postojowej w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...].

Skarżący w niniejszej sprawie swoje zarzuty opierają na fakcie, iż w chwili obecnej działka skarżących nr [...] nie ma zapewnionego zjazdu z innych dróg niższych klas aniżeli droga klasy G oraz na braku możliwości porozumienia się z właścicielem działek nr [...] , na której znajduje się zjazd w km [...], z którego dotychczas skarżący korzystali, oraz z właścicielem działki nr [...], do której prowadzi zjazd w km [...] (strona prawa), a którego przebudowa do parametrów zjazdu publicznego jest wskazana przez organ jako alternatywne rozwiązanie obsługi komunikacyjnej działki nr [...]. Należy zgodzić się z organem, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie i przebudowa zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, jak również gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Natomiast z analizy przedłożonych przez skarżących dokumentów, nie wynika, aby taka próba była podejmowana. Słusznie organ wskazał, że istnieje możliwość pośredniego skomunikowania działki nr [...] z drogą krajową nr [...] poprzez sąsiednie działki, tj. nr [...] do których prowadzą istniejące zjazdy publiczne z ww. drogi krajowej. Skomunikowanie przedmiotowych działek w sposób przedstawiony powyżej wymaga porozumienia z właścicielami ww. działek po których miałby odbywać się ruch, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek skarżących) na ww. działkach na rzecz działki nr [...], stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c,). Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 k.c. "właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna)". Właściciel działki, sąsiadującej z drogą krajową, która nie posiada zjazdu z drogi publicznej, chcąc zapewnić jej właściwą obsługę komunikacyjną, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej do swojej nieruchomości. Stąd też argument o braku zgody właścicieli działek sąsiednich nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia żądania strony, gdyż istnieją alternatywne rozwiązania powyższego konfliktu na drodze porozumienia lub drodze sądowej poprzez ustanowienie tzw. drogi koniecznej.

Zdaniem Sądu dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej skarżący może wnieść do organu o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych. Nie jest zaś rzeczą organów administracji ani sądu administracyjnego ocena, czy możliwe jest ustanowienie w konkretnych okolicznościach służebności drogi koniecznej. Ta kwestia, w razie braku porozumienia między zainteresowanymi, może być oceniona tylko przez sąd cywilny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 488/14).

W przedmiotowej prawie skarżący wskazują na próby porozumienia się z właścicielami sąsiednich działek, jednakże z akt sprawy nie wynika, iż zwrócili się do sądu o ustanowienie służebności drogi koniecznej wobec któregokolwiek z sąsiadów.

Zdaniem Sądu wskazana przez organ ocena wniosku skarżących jest logiczna, spójna oraz znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym sprawy. Zaprezentowane powyżej stanowisko organu jest także zgodne z obecnie obowiązującymi przepisami prawa, m.in. ze wskazanym powyżej przepisem § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które podkreśla, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.