Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1064/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...]maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka

z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "spółka") na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z [...] maja 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Nr [...] z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2012.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem złożonym w dniu [...] maja 2012 r. spółka [...] (poprzednik prawny skarżącej spółki [...]) wystąpiła o przyznanie jej płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach

o niekorzystnych warunkach gospodarowania do gruntów o powierzchni [...] ha za 2012 r.

W związku z wezwaniem organu do złożenia wyjaśnień, kto w objętym wnioskiem roku wykonywał prace na gruntach zadeklarowanych do płatności oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie gruntów w 2012 r., prezes zarządu spółki P. M. wyjaśnił, że prace rolne na zadeklarowanych we wniosku gruntach wykonywane były przez odrębne podmioty zewnętrzne na zlecenie i na rzecz spółki, na podstawie umów cywilnoprawnych. Niektóre czynności prowadzone były przez inne osoby w ramach wzajemnej pomocy lub współpracy, zlecenia dokumentowane były dodatkowo protokołem, a wykonanie prac weryfikowane było przez inspektora akredytowanej przez Ministra Rolnictwa jednostki certyfikującej z zakresu rolnictwa ekologicznego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR

w B. odmówił spółce przyznania płatności ONW na rok 2012 ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm., dalej: rozporządzenie ONW) w związku ze stworzeniem przez producenta rolnego sztucznych warunków do uzyskania płatności przez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 2011.25.8, dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. objętą skargą decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ w motywach wskazał na analizę podmiotów, [...] spółek cywilnych i z ograniczoną odpowiedzialnością,

w których P. M. występował jako wspólnik lub prezes zarządu, a które

w 2012 r. ubiegały się o płatności ONW do łącznej powierzchni [...] ha,

w pakietach: 2 – rolnictwo ekologiczne do powierzchni [...]ha oraz 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone do powierzchni [...]ha. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że gdyby P. M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności ONW do powierzchni [...] ha, to otrzymałby płatność jedynie do [...] ha, przy czym dla strefy I o najniższej stawce wynoszącej [...] zł od ha byłaby to wówczas płatność w wysokości [...]zł. Składając wnioski przez osobne spółki suma płatności z uwzględnieniem modulacji dla płatności ONW i przy najniższej stawce obowiązującej dla strefy I wyniosłaby [...] zł. W ocenie organu stworzenie przez P. M. wielu spółek, zgłaszających działki rolne, miało na celu uzyskanie wyższych kwot płatności, aniżeli gdyby te działki zostały zgłoszone łącznie w jednym wniosku o przyznanie płatności. Organ twierdził ponadto, że spółka składała wnioski o przyznanie płatności, począwszy od 2012 r. Przedmiotem deklaracji spółki w 2012 r. były działki o numerach: [...] obrębu P. oraz [...]i [...]obrębu P., położone w gminie Ł., województwo l.. Jak wynikało z danych aplikacji Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w latach 2005 – 2013 o płatności do powyższych działek ubiegało się łącznie [...] różnych podmiotów. Działki, do których o płatności za rok 2012 wystąpiła spółka, były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których wspólnikiem jest P. M.. W latach 2009 – 2013 o płatności do powyższych gruntów ubiegały się natomiast [...] odrębnie zarejestrowane podmioty, które również łączy wspólnik P. M.. W ocenie organu, przeniesienia posiadania wymienionych działek miało stanowić jedynie formalny tytuł prawny do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat ONW przez spółki, których P. M., występując we własnym imieniu, nie otrzymałby.

Analizując treść umów spółek, organ stwierdził, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez P. M., R. M. i D. M., gdzie osoby te mają wpływ na funkcjonowanie spółki bezpośrednio względnie pośrednio. Ponadto P. M. prowadzi działalność pod firmą [...], który to podmiot jest wykonawcą prac agrotechnicznych na deklarowanych przez inne spółki działkach.

Dyrektor zauważył, że pomimo wezwania skarżąca spółka w żaden sposób nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny od P. M. podmiot. Brak było dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie, jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa. Złożone przez spółkę w toku postępowania dokumenty dowodziły, że prace rolne w 2012 r. na deklarowanych gruntach na zlecenie spółki wykonywała wymieniona [...] oraz [...] sp.

z o.o., której P. M. jest wspólnikiem i prezesem.

Reasumując organ odwoławczy uznał, że grunty rolne zgłoszone przez spółkę były de facto zarządzane przez tę samą osobę – P. M.. Grunty zgłaszane przez P. M. oraz spółki, w których jest wspólnikiem nie stanowią odrębnych gospodarstw rolnych, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Zadeklarowane do płatności przez spółkę grunty nie były zatem w jej posiadaniu, tylko we władaniu P. M., stanowiły one część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności ONW i uzyskania wyższych płatności, dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Tym samym stworzył sztuczne i pozorne warunki sprzeczne

z celami danego działania, wymagane do otrzymania takich płatności. Przyznanie spółce wnioskowanych płatności byłoby sprzeczne z § 2 rozporządzenia ONW.

[...] sp. z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy błędy w ustaleniach faktycznych postępowania dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego, jak i nieuzasadnione zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (UE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8; dalej: rozporządzenie Komisji UE nr 65/2011) oraz niekonstytucyjność stosowania tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o oddalenie skargi.

Wyrokiem z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 741/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z [...] maja 2014 r. i [...] listopada 2013 r.). WSA stwierdził, że organy ARiMR naruszyły w sprawie przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem aby prawidłowo zastosować wobec skarżącej spółki art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, organy powinny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący oraz niepozostawiający żadnych wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, argumenty podnoszone przez organy obu instancji przemawiające w ich ocenie za stworzeniem przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdowały wystarczającego oparcia w materiale dowodowym.

Uzasadnienie odmowy przyznania płatności było, bowiem nieprecyzyjne. Organy wskazały na dwie przyczyny takiej odmowy - niespełnienie warunków z § 2 rozporządzenia ONW (brak posiadania przez spółkę zadeklarowanego gospodarstwa rolnego) oraz stworzenie przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zdaniem Sądu I instancji wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy płatności. Dopiero, gdy nie można wykluczyć posiadania, należało przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności. W sytuacji, gdy organy uznały brak przesłanek z § 2 rozporządzenia ONW, to zbędnym było wykazywanie stworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Sąd I instancji za niewątpliwie uznał, że w oparciu o art. 21 ust. 3 ustawy

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na spółkę nałożony został obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jej uprawnienia do otrzymania płatności. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie, nie oznacza w ocenie Sądu, że organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na jej żądanie dowodów osobowych. Zdaniem Sądu, zgłoszenie wniosków dowodowych przez stronę, w tym ze źródeł osobowych, na okoliczności, które podważał organ, było realizacją spoczywającego na niej ciężaru dowodu jako na podmiocie, który z tego faktu wywodził skutki prawne. Skarżąca zgłaszała, bowiem wnioski o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Organy ustaleń

o sztucznym utworzeniu spółki w celu uzyskania wyższych płatności dokonały natomiast na podstawie danych z systemu ZSZiK, odmawiając realizacji inicjatywy dowodowej skarżącej spółce, która chciała wykazać istotne okoliczności przeciwne,

a więc zmierzające do przyznania płatności. Sąd wskazał w tym zakresie na rozbieżne stanowisko organów, które z jednej strony wskazywały, że to strona powinna swoim działaniem udowodnić twierdzenia, przedstawić materiał dowodowy świadczący przeciwko twierdzeniom organu, a z drugiej strony odmawiały jej prawa do przeprowadzenia wskazanych przez nią dowodów przesądzając, iż w konfrontacji z danymi z systemu informatycznego, ewentualne zeznania świadków nie wpłynęłyby na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. W takim stanie, w ocenie Sądu, nie można było godzić się z organami, że stojąc na straży praworządności rozpatrzyły wyczerpująco cały materiał dowodowy.

Sąd I instancji podkreślił wobec tego, że sprawa dotyczyła płatności ONW na 2012 r., o które ubiega się osoba prawna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, iż w krajowym systemie prawnym obowiązuje zasada odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną, a tym samym przy badaniu stworzenia w tej sprawie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, organy powinny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, na podstawie obiektywnych informacji znajdujących się

w KRS. Ponadto powinny wyjaśnić, czy spółka jako poprzedniczka skarżącej, prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW. Sąd stwierdził, że w tym zakresie nie poczyniono przekonywujących i jednoznacznych ustaleń, skupiając się jedynie na zestawieniu podmiotów, które deklarowały działki do płatności wymagających modulacji, a jednocześnie miały w swoim składzie osobowym P. M.. Zdaniem Sądu, organy były nieobiektywne wobec zaprzeczania, że spółka była posiadaczem deklarowanych do przedmiotowych płatności działek rolnych, nie umożliwiając jednocześnie skarżącej wypowiedzenia się w tym zakresie. Uznanie na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem tego gospodarstwa rolnego był wyłącznie P. M. było w ocenie Sądu dowolne, a co najmniej przedwczesne.

Zdaniem Sądu I instancji za "tworzeniem sztucznych warunków" nie przemawiały ustalenia odnośnie jednego konta bankowego dla [...] z [...] funkcjonujących w 2012 r. spółek, gdyż nie wykazują ani braku posiadania przez spółkę prawa handlowego, działającą przez swoje organy, deklarowanych do płatności bezpośrednich gruntów, ani stworzenia "sztucznych warunków" wymaganych do otrzymania tej płatności. Za taką okoliczność nie mogła być również brana pod uwagę okoliczność podnoszona przez organy, że P. M. oraz jego była żona R. M. jako małżeństwo posiadali dwa odrębne numery

w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Błędne nadanie numeru producenta, odrębnego dla każdego z małżonków, przez organ ewidencyjny nie może, bowiem obciążać rolnika negatywnymi skutkami, o ile spełnione są prawnomaterialne warunki przyznania płatności. Ponadto, organy nie wyjaśniły

w przekonywujący sposób dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez [...] w toku postępowania dokumenty, mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M., nie była, w ocenie Sądu, wystarczająca do uznania, że nie prowadziła ona samodzielnie działalności rolniczej. Dowolne były również zdaniem Sądu ustalenia organów, że przenoszenie posiadania poszczególnych działek pomiędzy podmiotami było fikcyjne. Organy powinny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów zadeklarowanych do płatności na 2012 r., a więc: czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie dotacje występować ze środków unijnych. W tym celu organy powinny zbadać sprawozdanie finansowe spółki (bilans) za 2012 r., jak również przeprowadzić inne dowody osobowe i z dokumentów wnioskowane przez spółkę.

Reasumując, Sąd I instancji uznał za dowolne, a co najmniej przedwczesne stwierdzenie organów, że poprzedniczka skarżącej spółki nie prowadziła samodzielnej działalności, ale była organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowiło zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Wyrokiem z 11 października 2016 r. sygn. akt II GSK 750/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora ARiMR, orzekł

o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił krytycznego stanowiska Sądu co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazał również, iż powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie niezależne w swej działalności, nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat, faktycznym posiadaczem jest zaś osoba wiążąca te podmioty ze sobą. Poza ujawnieniem tych zależności nie wykazano bowiem dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tych podmiotach (spółkach) w różnych rolach: wspólnika, prezesa zarządu lub prokurenta albo przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie

w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (prezesa, prokurenta, pełnomocnika), na rzecz tych podmiotów.

Zdaniem NSA podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), niebudzące wątpliwości co do ich treści, niekwestionowane przez skarżącą i przez Sąd, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką [...] a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. NSA nie podzielił także stanowiska Sądu co do tego, że zarzut uczestniczenia przez spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materialne dowodowym przedstawionym Sądowi. NSA podniósł m.in., iż Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. (k.125 – 128 akt sądowych) prezes zarządu skarżącej podtrzymał w całości żądania i argumentację skarg. Wniósł o zwrócenie się przez Sąd do TSUE w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści:

1) Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że zawarte w prawodawstwie krajowym ograniczenia "modulacyjne" wysokości płatności ze wzrostem gospodarstwa określają cel wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia?

2) Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że korzyść beneficjenta w przypadku ewentualnego obejścia zapisów modulacyjnych prawa krajowego jest sprzeczna z celami systemu wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia i stanowi bezwzględną przesłankę odmowy przyznania płatności?

3) Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że

w przypadku wsparcia rolnośrodowiskowego zasady zakreślone przez wyrok TSUE C-434/12 należy stosować odpowiednio, tj. w przypadku zarzucania woli obejścia przepisów ograniczających wielkość pomocy ze wzrostem gospodarstwa należy ustalić, czy wola skutkuje tym, że nie mogą zostać określone cele, o których mowa

w art. 36 lit. a ppkt (iv) rozporządzenia nr 1698/2005, w szczególności wziąć pod uwagę art. 39 rozporządzenia nr 1968/2005?

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.)

Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II GSK 750/15 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 stycznia 2015 r., zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania spółce płatności ONW na rok 2012. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, skutkujące odmową przyznania przedmiotowej płatności.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Przepis ten stanowi zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa dotyczy więc sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (Vide LEXIS.pl nr 405322).

Rygor nieprzyznania płatności w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa nie jest ograniczony do określonych rodzajów płatności. Z treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 jednoznacznie wynika, że w sytuacji stwierdzonej tym przepisem "nie dokonuje się żadnych płatności". Dokonując interpretacji przepisu, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, należy zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dokonał wykładni tego przepisu w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond ‘Zemedelie’ – Razplasztatelna agencija). TSUE orzekł, że:

1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami;

2) artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Wyrok w sprawie C - 434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, że utworzona spółka nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Organy obu instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zasadnie, zdaniem Sądu, doszły do przekonania, że przedmiotowa spółka występując o przyznanie płatności na 2012 r., nie prowadziła rzeczywistej działalności gospodarczej. Świadczy o tym m.in. fakt, że wspólnikami [...] sp. z o.o. były spółki [...]sp. z o.o. oraz [...]sp. z o.o., których wspólnikami są P. M. i D. M.. Ponadto P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik [...] podmiotów (stan na 2012 r.), w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Prowadzi również działalność gospodarczą pod nazwą [...]. oraz jest właścicielem [...] S.A. P. M. i R. M. pozostający wówczas w związku małżeńskim posiadali odrębnie numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Utworzyli oni dodatkowo [...] spółek, których są jedynymi współwłaścicielami oraz [...] spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z małżonków jest wspólnikiem. Również D. M. (syn R. i P. M.) został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik [...] spółek z o.o., w których wraz z P. M. są jedynymi wspólnikami [...] kolejnych spółek z o.o. utworzonych przez te osoby w 2012 roku.

Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Organy zebrały kompletny, zdaniem Sądu, materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek. Przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy, istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach (w [...] na [...]) konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2008 - 2012 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego. Poza tym P. M. poprzez firmę [...]. wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję.

Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów.

Uznać zatem należy, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.

W tym miejscu zasygnalizować należy, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy na 2012 r. określa - wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – rozporządzenie ONW, które w § 3 pkt 3 wskazuje na powiązanie wysokości należnej płatności ONW z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (powierzchnia do 50 ha – 100% płatności, od 50 ha do 100 ha – 50% płatności, od 100 ha do 300 ha – 25% płatności). Natomiast zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW, do powierzchni powyżej 300 ha żadna płatność ONW nie przysługuje. Celem wsparcia z tytułu ONW jest zwrot podwyższonych nakładów, jakie ponoszą rolnicy gospodarujący na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wsparcie to zmierza do zachowania i utrzymania terenów wiejskich, z samej istoty skierowane jest do małych i średnich gospodarstw, niebędących w stanie ponieść zwiększonych kosztów samodzielnie. Jak wynika z powyższego uregulowania krajowego, mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. W tym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach. Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 litera c) ww. rozporządzenia nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., w sprawie II GSK 2112/14 (publ. cbosa). Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 689/15, istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Na podstawie materiału dowodowego zebranego w szczególności w oparciu o dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) organy zasadnie wywiodły, iż spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M..jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki. W tym miejscu należy wskazać, że ZSZiK ma umocowanie w ustawie o systemie ewidencji producentów, która w art. 2 powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ww. ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., II GSK 476/15, publ. cbosa). Jednocześnie, zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Uzasadnienie skarżącej prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym. Z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania i prowadzenia gospodarstwa, działki danego gospodarstwa winny stanowić zorganizowaną całość, ponieważ programy wsparcia są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Zauważyć przy tym należy, że organy ARiMR nie kwestionują możliwości prawnego tworzenia wielu podmiotów w formie spółek cywilnych i spółek z o.o., prowadzących działalność gospodarczą polegającą np. na uprawie zbóż, warzyw, roślin przemysłowych i innych upraw rolnych, chowie i hodowli bydła. Jednak sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie wpisu jej do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną. W tej sytuacji ww. okoliczności, a w szczególności mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12, zostały szczegółowo przeanalizowane i stwierdzone przez organy administracji w przedmiotowej sprawie. Zatem stwierdzić należy, że organy ARiMR dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwracał się do spółki z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez spółkę odrębnego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy złożony przez stronę oraz wynikający z danych dostępnych w ZSZiK, zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów. W odniesieniu do zgłoszonego w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. wniosku skarżącej o wystąpienie ze sformułowanymi tam pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, to wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Sąd ma taki obowiązek jedynie wówczas, kiedy według sądu orzekającego do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. W przekonaniu Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wskazanych przepisów prawa unijnego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.