Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1342/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi I. I. na uchwałę nr VII/65/2019 Rady Gminy Raciechowice z dnia 14 sierpnia 2019 r. w przedmiocie utworzenia Parku Kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy Dzikowy Skarb" I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 i 2; § 3 ust. 2; § 3 ust. 3; § 3 ust. 4; § 3 ust. 6; § 3 ust. 8; § 3 ust. 9 oraz § 3 ust. 10 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Gminy Raciechowice na rzecz skarżącej I. I. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. I. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr VII/65/2019 Rady Gminy Raciechowice z dnia 14 sierpnia 2019 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy Dzikowy Skarb", wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że jest właścicielką działek nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości P. gm. Raciechowice. Są to działki leśne.

Skarżąca od 2017 r. ubiega się o uzyskanie koncesji na wydobycie piaskowca istebniańskiego z działek nr [...] w P. . Plany skarżącej w tym zakresie są doskonale znane organom Gminy Raciechowice, bowiem obowiązująca w tym zakresie procedura wymagała działania tych organów. Od wyborów samorządowych w 2018 r. organy Gminy Raciechowice skupiły się nad tym, jak uniemożliwić skarżącej uzyskanie powyższej koncesji.

Skarżąca w 2017 r. zleciła uprawnionemu geologowi sporządzenie "Projektu robót geologicznych dla poszukiwania i rozpoznania złoża piaskowca istebniańskiego" na działkach nr [...] w P. . Starosta Myślenicki decyzją znak [...] z dnia 26 września 2017 r. zatwierdził "Projekt robót geologicznych dla poszukiwania i rozpoznania złoża piaskowca istebniańskiego" na działkach [...] w P. .

W dniu 26 lutego 2018 r. Starosta Myślenicki wydał decyzję znak [...], którą – na wniosek skarżącej – zatwierdził dokumentację geologiczną dla wymienionego przedsięwzięcia.

W dniu 23 kwietnia 2018 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Raciechowice o wydanie decyzji środowiskowych o uwarunkowaniach dla inwestycji, a Wójt postanowieniem znak: [...] z dnia 3 września 2018 r. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Po wyborach samorządowych nowy Wójt Gminy Raciechowice pismami z dnia 11 stycznia 2019 r. zwrócił się ponownie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., PG Wody Polskie, Sanepidu i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyrażenie opinii w sprawie eksploatacji złoża piaskowca z działek nr [...] w P. , a zawiadomieniem z 14 stycznia 2019 r. poinformował o przedłużeniu administracyjnego terminu załatwienia sprawy.

W następstwie tych wystąpień zarówno Państwowy Powiatowy Inspektora Sanitarny w Myślenicach, jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie wydali nowe opinie, że planowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Wójt Gminy Raciechowice postanowieniem znak: [...] z dnia 11 lutego 2019 r. wznowił z urzędu postępowanie w zakresie oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a postanowieniem znak:[...] z dnia 12 lutego 2019 r. nałożył na skarżącą obowiązek przeprowadzenia oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia i wymogi raportu o oddziaływaniu na środowisko.

W związku z powyższym skarżąca nadal prowadzi postępowanie w celu uzyskania odpowiednich dokumentów i koncesji na wydobycie piaskowca istebniańskiego z działek nr [...] w P. . Skarżąca ponosi znaczące koszty tego postępowania spowodowane m. in. nastawieniem organów Gminy Raciechowice na uniemożliwienie jej wydobycia piaskowca z działek stanowiących jej własność. Zwrotu kosztów z tym związanych skarżąca będzie się domagać w odrębnym postępowaniu.

Natomiast w ostatnim czasie Rada Gminy Raciechowice wraz z Wójtem Gminy Raciechowice podjęła jeszcze inne działania mające jej uniemożliwić planowane wydobycie piaskowca w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Rada Gminy Raciechowice w dniu 14 sierpnia 2019 r. na sesji nadzwyczajnej podjęła uchwałę nr VII/65/2019 w sprawie utworzenia Parku Kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy Dzikowy Skarb". Obie wskazane działki skarżącej znalazły się na terenie objętym tym parkiem kulturowym. W uchwale zamieszczono szereg ograniczeń co do dalszego użytkowania terenu wchodzącego w skład tego parku kulturowego, m. in. w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały zakazano lokalizowania obiektów i instalacji o charakterze górniczym, wydobywania przetwarzania oraz składowania wszelkiego rodzaju kopalin, urobku oraz gruzu i odpadów bioaktywnych.

Zaskarżona uchwała została podjęta ze świadomością, że skarżąca od ponad 2 lat prowadzi postępowanie o uzyskanie koncesji na wydobycie piaskowca z działek [...] w P. , co w ocenie skarżącej stanowi nadużycie prawa – podjęto uchwałę nie po to, aby spełnić cele ustawowe utworzenia parku, ale wyłącznie po to, aby uniemożliwić skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobycia piaskowca. Uchwała została podjęta również z naruszeniem prawa, o czym będzie mowa poniżej. Jednocześnie w dużym stopniu ograniczono możliwość swobodnego dysponowania przeze skarżącą tymi nieruchomościami, a także fakt ten spowodował natychmiastowy spadek wartości rynkowej tych nieruchomości. Zatem uchwała ta w sposób istotny narusza interes prawny skarżącej, jej interes majątkowy, prawo do prowadzenia działalności gospodarczej i jej prawo własności.

W ocenie skarżącej Rada Gminy Raciechowice przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały istotnie naruszyła wymogi prawne dotyczące obowiązków Rady w zakresie przygotowania uchwały a to art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.) – dalej jako "ustawa o ochronie zabytków", przez co uchwała winna zostać uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako niezgodna z prawem. Zgodnie z tym przepisem rada gminy ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Powyższych obowiązków Rada Gminy Raciechowice przy uchwalaniu przedmiotowej ustawy nie zachowała. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego pojęcie "obwieszczenie" oznacza "oficjalną informację podawaną zwykle w formie pisemnej". Zawsze wcześniej w Gminie Raciechowice obwieszczenia podawano do wiadomości publicznej poprzez wywieszanie ich pisemnej treści na tablicach ogłoszeń. W tej sprawie natomiast Wójt Gminy Raciechowice (nie Rada Gminy) wydał wirtualne, a nie pisemne obwieszczenie o przeprowadzeniu konsultacji społecznych w sprawie projektu uchwały dot. utworzenia parku kulturowego.

Do obwieszczenia dołączono link do projektu uchwały. Przedłożony w obwieszczeniu projekt uchwały jest niezgodny z treścią uchwały nr VII/65/2019. W uchwale nr VII/65/2019 wskazano inny niż w projekcie nr Dziennika Ustaw tekstu jednolitego ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytki. Ponadto w § 1 uchwały wprowadzono ust. 4, którego nie było w projekcie uchwały. Inne brzmienie ma § 2 ust. 2 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały. W § 3 uchwały wprowadzono ust. 9 i 10 w nowym brzmieniu, których nie było w projekcie uchwały. Opisane zmiany w uchwale w stosunku do projektu nie były nikomu znane i nie były z nikim konsultowane. Dokonywanie zmiany treści uchwały w stosunku do jej projektu bez informowania mieszkańców oraz właścicieli nieruchomości, bez odpowiednich konsultacji jest niedopuszczalne.

Jednocześnie wskazany przepis nie przewiduje w procedurze tworzenia parków kulturowych trybu konsultacji społecznych, jaki zastosował Wójt Gminy Raciechowice. Poprzednio ważne informacje władze Gminy Raciechowice przekazywały w formie zwyczajowo przyjętej poprzez zamieszczanie pisemnych ogłoszeń na tablicach ogłoszeń, poprzez sołtysów z obowiązkiem informowania mieszkańców a także poprzez ogłoszenia parafialne w miejscowych kościołach. Tym razem takich zwyczajowo przyjętych sposobów informowania w tej sprawie wg wiedzy skarżącej nie zastosowano.

Wobec powyższego należy uznać, że procedura poprzedzająca podjęcie przez RG Raciechowice uchwały nr VII/65/2019 przebiegała w sposób rażąco sprzeczny z prawem, z całkowitą ignorancją art. 16 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dlatego uchwała ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z kolei art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. W tym wypadku na terenie Parku Kulturowego Dzikowy Skarb, na szczycie wzniesienia "Grodzisko" (618 n.p.m.) znajdują się wały ziemne będące prawdopodobnie pozostałościami po średniowiecznym grodzie (zajmują jedną działkę nr [...]), a ok. 700 m na wschód od tych wałów znajdują się nierówności terenowe tzw. klasztorzysko, gdzie w średniowieczu miał stać jakiś budynek, być może klasztor. Te nierówności terenowe znajdują się również tylko na jednej działce nr [...]. Natomiast na całym pozostałym obszarze parku kulturowego nie ma żadnych terenów wyróżniających się krajobrazowo z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi do miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Ustalenie obszaru i granic parku kulturowego "Dzikowy Skarb" nie spełnia wymogów art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Poza działkami nr [...] i [...] pozostałe są zwykłymi działkami leśnymi, jakich setki istnieje na terenie Gminy Raciechowice i gmin sąsiednich. Pozostałe działki bezprawnie włączone w obszar parku kulturowego niczym nie wyróżniają się od innych działek z obszaru tych gmin, zwłaszcza nie są terenami wyróżniającymi się krajobrazowo z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi do miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Na tych działkach nie ma żadnych budynków, ani śladów po budynkach. Nigdy tam żadne budynki nie stały. Zwłaszcza jeżeli chodzi o należące do skarżącej działki nr [...], [...] położone w miejscowości P. G. gm. R., to nigdy te działki nie były terenami wyróżniającymi się krajobrazowo z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi do miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Są to najzwyklejsze działki leśne (w załączeniu mapka ukazująca ich położenie). Na działkach tych nie ma żadnych budynków, nie ma śladów, aby kiedykolwiek były tam jakieś zabudowania lub inne obiekty wykonane ręką człowieka. Charakter działek nie pozwala na zaliczenie ich do krajobrazu kulturowego lub terenów wyróżniających się krajobrazowo z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi do miejscowej tradycji budowlanej i osadnicze. Przedmiotowe działki zostały zatem włączone w sposób bezprawny do obszaru parku kulturowego "Dzikowy Skarb".

Rada Gminy Raciechowice z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podjęła uchwałę nr VII/65/2019 w zakresie obejmującym wszystkie inne działki poza działkami nr [...] i [...]. Nie miała podstaw prawnych, aby inne obszary włączać do parku kulturowego. Podkreślono, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia i niemożliwe jest ustalenie faktycznych oraz prawnych okoliczności uzasadniających podjęcie tej uchwały. Naruszenie podstaw prawnych obejmuje jednak całą zaskarżoną uchwałę.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Raciechowice, działający w imieniu Rady, wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2067 z póź. zm.), bowiem dokonano wszelkich niezbędnych czynności i działań jakie wymagane są zgodnie z tym przepisem przed podjęciem uchwały o utworzeniu parku kulturowego. W dniu 19 czerwca 2019 roku Rada podjęła uchwałę NR VI/54/2019 w sprawie zasad i trybu przeprowadzeniu konsultacji społecznych w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy Dzikowy Skarb" na terenie Gminy Raciechowice. Postanowiła między innymi o przeprowadzeniu konsultacji społecznych w przedmiocie poinformowania wszystkich zainteresowanych o zamiarze utworzenia na terenie Gminy Raciechowice "Parku Kulturowego Dzikowy Skarb" oraz o zorganizowaniu spotkania z mieszkańcami Gminy Raciechowice, ogłoszeniu poprzez obwieszczenie oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy informacji o terminie i miejscu odbycia spotkania, zamieszczeniu w prasie miejscowej informacje o zamiarze utworzenia parku kulturowego na terenie Gminy Raciechowice pod nazwą "Park Kulturowy Dzikowy Skarb". Wszystkie te założenia zostały zrealizowane. Zorganizowano konsultacje i spotkania z mieszkańcami.

Niezasadnym w ocenie Rady Gminy jest również zarzut rozbieżności treści uchwały z projektem jaki widniał w obwieszczeniu. Ostatecznie wprowadzone zmiany i rozbudowanie części zapisów były właśnie wynikiem szerokich prac oraz uzgodnień prowadzonych w ramach konsultacji społecznych prowadzonych przez Radę Gminy Raciechowice. Ostateczny kształt uchwały z dnia 14 sierpnia 2019 r. nie zmienił się w istotny sposób od projektu uchwały, a zakres zmian nie wpłynął na generalny i nadrzędny cel i charakter tej uchwały. Oczywistym jest, że w przypadku prowadzenia konsultacji i uzgodnień na taką skalę mogą pojawić się merytoryczne propozycje zmian, które należało uwzględnić. Skoro zatem główne założenia i zasadnicza część uchwały się nie zmieniała, a zmianie uległy jedynie kilka szczegółowych zapisów nie wpływających na podstawowe założenia i cechy uchwały to nie można z tego tytułu wsuwać zarzuty naruszenia art. 16 ust. 1a. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślono, że skarżąca na żadnym etapie prowadzonych prac nie brała aktywnego udziału i w sposób przewidziany przepisami prawa nie zgłaszała żadnych uwag bądź zastrzeżeń, nie podjęła żadnej próby rozmów, negocjacji lub też innych nawet nieformalnych działań w tym przedmiocie.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut nieprawidłowego objęcia terenów należących do skarżącej granicami Parku Kulturowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 623/14 celem ochrony parku kulturowego jest przestrzeń historycznie ukształtowana, a to przesądza, że nie można ograniczyć terenu ochrony tylko do działek, na których jest obiekt zabytkowy.

Taki sposób rozumowania został również zastosowany podczas prac nad utworzeniem przez Radę Gminy Parku Kulturowego Dzikowy Skarb w P. . Otóż obszar ten - jak zostanie do wskazane poniżej - już od blisko dwudziestu lat zawsze był traktowany przez Gminę jako wyjątkowy kulturowo, co znajdywało odzwierciedlenie w szeregu podejmowanych działań różnego rodzaju organów administracji publicznej.

Dalej podkreślono, że obszar Gminy Raciechowice obejmujący masyw góry Grodzisko stanowi niepodważalne dziedzictwo kulturowe jak przyrodnicze i krajobrazowe i od ponad dwudziestu lat tereny te podlegają szczególnej trosce i ochronie. I tak w latach 1993 - 2003 w uchwalonym wtedy Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego podkreślano rolniczo - sadowniczy charakter gminy rezygnując z wprowadzenia uciążliwego przemysłu.

W dniu 12 grudnia 1996 roku decyzją nr PSOZ [...] nr rej. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wpisał do rejestru zabytków nieruchomych Zespół Pustelni św. Benedykta w Krzesławicach - Podkamieniu wraz z otoczeniem. Zespół ten został włączony do południowej części projektowanego Parku Kulturowego.

W 1999 roku opracowano "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice" uchwalone przez Radę Gminy uchwałą Nr Xll/69/99 z 16 grudnia 1999 r. Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice wskazują wyraźnie na szczególne zainteresowanie w 1999 r. władz gminy jak i mieszkańców i troskę o niepowtarzalne walory i zarazem potencjał kulturowy i przyrodniczy tego obszaru.

Począwszy od 2000 roku Gmina Raciechowice uczestniczyła w szeregu programach wsparcia Unii Europejskiej, gdzie eksponowano dziedzictwo kulturowe, historyczne i walory przyrodniczo krajobrazowe. Na potrzeby pozyskiwania funduszy inwestycyjnych koniecznym było udokumentowanie i opisanie walorów i potencjału gminy. W tym celu w 2013 roku zostało zainicjowane powstanie "Kalendarium Historycznego" zawierającego spis miejsc i odnotowanych zdarzeń jakie miały miejsce w przeszłości na terenie obecnej gminy.

W dniu 21 lutego 2011 roku powstał dokument pt. "Strategia Rozwoju Gminy Raciechowice do 2020 roku" uchwalony uchwałą Rady Gminy nr IX/88/ 2011 z dn. 24 sierpnia 2011 r. Dokument ten określa cele strategiczne dot. m.in. środowiska i ładu przestrzennego w gminie. Cele strategiczne zostały opracowane w 4 głównych wyznaczonych wcześniej obszarach funkcjonowania Gminy Raciechowice.

W 2015 roku na terenie m.in. Gminy Raciechowice utworzono obszar Natura 2000 PLH120052 Ostoje Nietoperzy Beskidu Wyspowego w województwie Małopolskim. Obszar ten w części północnej, w miejscowościach Krzesławice i Poznachowice Górne został włączony w granice projektowanego Parku Kulturowego.

Dalej wskazano na protesty mieszkańców oraz organizacji społecznych przeciwko powstaniu kamieniołomu na działkach skarżącej. W dniu 24 maja 2018 roku pojawiło się na tablicach ogłoszeń U.G. oraz stronach internetowych BIP ogłoszenie o wszczęciu postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pn.: Udzielenie koncesji na eksploatację złoża piaskowca istebniańskiego "[...]". W ramach tego postępowania dochodziło również do spotkań z mieszkańcami, którzy wyrażali obawy co do realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę szczegółowo opisano stanowiska poszczególnych osób i instytucji w tym zakresie.

W dniu 3 lipca 2019 roku w Gazecie Myślenickiej zostało zamieszczone ogłoszenie o rozpoczęciu procedur związanych zamiarem utworzenia na terenie Gminy Raciechowice Parku Kulturowego "Dzikowy Skarb " oraz informację zamieszczono na stronach internetowych urzędu Gminy Raciechowice.

Przy opracowaniu programu zmierzającego do określenia obszaru i granic oraz uchwalenia "Parku Kulturowy Dzikowy Skarb" na terenie Gminy Raciechowice merytorycznej pomocy udzielił prof. dr hab. Z. M..

W dniu 9 lipca 2019 roku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. zaopiniował pozytywnie projekt uchwały "w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy Dzikowy Skarb "na terenie Gminy R., przedstawiony przez Wójta Gminy R. do zaopiniowania i przesłany pismem z dnia 26.06.2019 r (data wpływu 01.07.2019 r.) znak:[...]. z następującą uwagą: "Należy rozszerzyć zakres ścisłego nadzoru archeologicznego, wymieniony w §3 ust. 1 pkt 2 projektu uchwały, który powinien przyjąć następujące brzmienie "2) Prace ziemne na terenie Parku należy prowadzić pod ścisłym nadzorem archeologicznym, po wcześniejszym uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków."

W dniu 25 lipca 2019 roku w Raciechowicach odbyło się spotkanie podsumowujące konsultacje społeczne dotyczące zamiaru utworzenia "Parku Kulturowy Dzikowy Skarb" na terenie gminy Raciechowice. Listę podpisało 23 uczestników spotkania.

Przedstawione powyżej fakty przeczą twierdzeniu skarżącej, że "Przedmiotowa chwała Rady Gminy Raciechowice została podjęta ze świadomością, że skarżąca od ponad 2 lat prowadzi postępowanie o uzyskanie koncesji na wydobycie piaskowca z działek [...] w P. . Uchwało została wydana z nadużyciem prawo, nie po to, oby spełnić cele ustawowe utworzenia parku, ale wyłącznie po to, aby uniemożliwić skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobycia piaskowca".

Organ bowiem, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie koncesji oraz tzw. decyzji środowiskowej oczekiwał od właściwych, uzgadniających to przedsięwzięcie, organów wszelkich rozstrzygnięć oraz zajęcia stanowiska z zakresu ochrony środowiska i skutków oddziaływania na nie. W międzyczasie w związku z udostępnieniem informacji społeczeństwu zgłosiły się osoby prywatne i stowarzyszenia wnoszące swoje uwagi, obawy i protesty.

Należy też zauważyć, że w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia (uzupełnionej w dn. 11-05-2018 r.) przedłożonej dla celów postępowania administracyjnego w sprawie oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pn.: Udzielenie koncesji na eksploatację złoża piaskowca istebniańskiego "[...]" inwestor nie odniósł się do uwarunkowań historyczno - kulturowy ograniczając się w analizie jedynie do granic działek w których jest planowane przedsięwzięcie inwestycyjne. Nie uwzględniono tego aspektu także w uzupełnieniu Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia z dn. 25-06-2018 roku.

Pomijając główny aspekt środowiskowy, niniejsza inwestycja w skali społeczności gminy, powiatu a nawet regionu, przyniesie korzyści materialne tylko nielicznym właścicielom gruntów i zatrudnionym (niekoniecznie z terenu gminy) zaś wydaje się, że trudno mierzalne straty środowiskowe, kulturowe i historyczne mogą być nieodwracalne i katastrofalne, niemal o zasięgu regionalnym, obejmujące nie dziesięciolecia, ale także sięgające następnych stuleci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) –określanej dalej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwaną dalej "u.s.g.". Stosownie do ust. 1 tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Uchwała o utworzeniu parku kulturowego kształtuje sposób korzystania z nieruchomości, to oznacza, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. W tym zakresie skutki uchwały o utworzeniu parku kulturowego są analogiczne do skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o utworzeniu parku kulturowego ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie utworzenia parku kulturowego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów.

W pierwszej kolejności należało więc zbadać, czy zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżącej. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie. I. I. jest właścicielką m. in. działek nr [...] położonych w P. , które objęte są zaskarżoną uchwałą. Wejście w życie zaskarżonej uchwały uniemożliwiło skarżącej realizację planów inwestycyjnych na tych nieruchomościach tj. wydobycie piaskowca istebniańskiego.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały doprowadziła do stwierdzenia nieważności części jej postanowień, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia.

Utworzenie parku kulturowego to jedna z form ochrony zabytków, co wynika z art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282, zwana dalej ustawą o ochronie zabytków lub ustawą).

Przesłanki podjęcia uchwały o utworzeniu parku kulturowego, tryb jej uchwalania oraz zakres regulacji zostały określone w art. 16 ust. 1 – 2 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej.

Pojęcie "krajobrazu kulturowego" zostało z kolei zdefiniowane w art. 3 pkt 14 ustawy jako "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka".

Na tle tych regulacji trzeba zwrócić uwagę, że dotychczas parki kulturowe zakładano najczęściej w miastach i na terenach zasiedlonych, zurbanizowanych (https://www.nid.pl/pl/Informacje_ogolne/Zabytki_w_Polsce/Parki_kulturowe/Zestawienie_parkow/miejsce.php?ID=3710), jednakże z cytowanych przepisów wynika, że brak jest przeszkód do założenia parku kulturowego w terenie niezamieszkałym. Istotne jest bowiem jedynie to, czy na danym terenie znajdują się wymagające ochrony elementy krajobrazu kulturowego w cytowanym wyżej rozumieniu bądź też zabytki nieruchome charakterystyczne dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej.

Już z treści § 1 zaskarżonej uchwały wynika, że te warunki są spełnione. Mowa w nim bowiem o ochronie archeologicznych fortyfikacji i ruin dawnych warowni, o istnieniu szlaku osadnictwa prahistorycznego i średniowiecznego czy zabytkowej pustelni.

W opinii Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 9 lipca 2019 r. stwierdzono, że "Zamiar utworzenia parku kulturowego jest podyktowany potrzebą zintegrowanej ochrony walorów kulturowych i krajobrazowych Gminy Raciechowice ze szczególnym uwzględnieniem stanowisk archeologicznych. Do nich należy stanowisko archeologiczne Poznachowice st. l (AZP 107-58/7) - zwane "Grodzisko" - osada obronna z okresu halsztackiego (kultura łużycka), osada obronna kultury tyniecko-puchowskiej (wczesny okres wpływów rzymskich) i wczesnośredniowieczna. Gród otoczony był wałem drewniano-ziemnym, do niego przylegało podegrodzie otoczone kamiennym murem obronnym z dodatkowymi elementami obronnymi w postaci dwóch wałów zaporowych i suchej fosy. "Grodzisko" wpisane zostało do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 11.08.1964 r. Obecnie trwa procedura wpisu do rejestru zabytków osady obronnej znajdującej się na sąsiednim wzgórzu zwanym "Klasztorzysko". To gród obronny otoczony wałem ziemnym i fosą - stanowisko archeologiczne Poznachowice Górne st. 2 (AZP 107-58/8), datowany z późnej epoki brązu i wczesnej epoki żelaza okres halsztacki - kultura łużycka (pierwsza połowa I tysiąclecia przed naszą erą, prawdopodobnie VIII-V wiek p.n.e). Tak wiec, obydwie osady obronne funkcjonowały w rym samym czasie - być może tworzyły kompleks obronny - co oznacza, że w sąsiedztwie zlokalizowane są kolejne stanowiska archeologiczne (np. cmentarzysko/a) gdzie chowano mieszkańców grodów lub osady pomocnicze - gospodarcze, które zaopatrzały grody w pożywienie i inne środki do życia i funkcjonowania)".

Zresztą sama skarżąca przyznaje, że na szczycie wzniesienia "Grodzisko" (618 n.p.m.) znajdują się wały ziemne będące prawdopodobnie pozostałościami po średniowiecznym grodzie, a ok. 700 m na wschód od tych wałów znajdują się "nierówności terenowe tzw. klasztorzysko, gdzie w średniowieczu miał stać jakiś budynek, być może klasztor".

Zatem istnienie w niniejszej sprawie elementów krajobrazu kulturowego, które mogą zostać objęte ochroną jako park kulturowy nie budzi wątpliwości.

Trudno w świetle tych okoliczności podzielić argumenty skarżącej, iż działania zmierzające do ochrony wskazanych elementów to w istocie nadużycie prawa zmierzające wyłącznie do tego, aby uniemożliwić jej prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobycie piaskowca.

Trzeba przypomnieć, że przeciwko planom inwestycyjnym skarżącej protestował Dyrektor Instytutu Archeologii UJ w piśmie z 21 lutego 2019 r. oraz Dyrektor Muzeum Archeologicznego w Krakowie w piśmie z dnia 28 lutego 2019 r. W obu tych pismach zwraca się uwagę, że działalność skarżącej została zaplanowana w niewielkiej odległości od dobrze zachowanych reliktów osadnictwa prahistorycznego i średniowiecznego. Działalność ta spowoduje zniszczenie krajobrazu kulturowego i może zagrozić dziedzictwu archeologicznemu gminy i regionu. Wskazano tam, że można mieć pewność, że w bezpośrednim sąsiedztwie osady obronnej znajdują się kolejne, dotąd nie ujawnione stanowiska archeologiczne, a w warunkach komercyjnego powodzenia projektowanej inwestycji wzrośnie prawdopodobieństwo stopniowej ekspansji kamieniołomu w kierunku osady obronnej.

W ocenie Sądu, na podstawie przedłożonych akt sprawy, jednym z powodów podjęcia zaskarżonej uchwały było niedopuszczenie do podjęcia przez skarżącą działalności górniczej na tym terenie. Zarówno bowiem Dyrektor Muzeum Archeologicznego oraz Dyrektor Instytutu Archeologii UJ zwracali uwagę, że tego rodzaju działalność może narazić na szwank podlegające ochronie zabytkowe elementy. Nie sposób jednak dopatrzeć się po stronie Rady Gminy złośliwości, nadużycia prawa ani przyjąć, że wyłącznym celem jej działania było uniemożliwienie I. I. realizacji planów biznesowych. Obszar ustanowionego zaskarżoną uchwałą parku kulturowego jest bardzo duży i znacznie wykracza poza granice działek skarżącej.

Bezzasadne są zarzuty skargi w zakresie twierdzeń, że na terenie działek skarżącej nie ma jakichkolwiek elementów zabytkowych czy podlegających ochronie, co zdaniem skarżącej powoduje, że na terenie jej nieruchomości nie można ustanowić parku kulturowego. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, a wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych, że granice parku kulturowego nie muszą obejmować wyłącznie terenów, na których znajdują się obiekty zabytkowe - celem ustanowenia ochrony w postaci parku kulturowego jest przestrzeń historycznie ukształtowana, a park kulturowy przedstawia wartość kulturową, jako określona całość. Po wtóre wskazać należy, że działalność, którą zamierzała podjąć skarżąca (działalność górnicza prowadzona metodą odkrywkową - kamieniołom) jest tego rodzaju, że jej zakres oddziaływania nie zamyka się wyłącznie na terenach należących do skarżącej, lecz miałby wpływ na podlegający ochronie krajobraz kulturowy. Wreszcie po trzecie: w obu powołanych wyżej pismach (Dyrektora Muzeum Archeologicznego oraz Dyrektora Instytutu Archeologii UJ) zwraca się uwagę, że "w bezpośrednim sąsiedztwie" już odkrytych stanowisk znajdują się ("można mieć pewność") kolejne, dotąd nieujawnione stanowiska archeologiczne, że "z dużym prawdopodobieństwem należy przypuszczać", że również na terenie inwestycji należy spodziewać się reliktów osadnictwa prahistorycznego i średniowiecznego.

Wobec powyższego ani sam fakt zasadności ochrony krajobrazu kulturowego, ani też fakt objęcia granicami parku działek skarżącej (które jej zdaniem "są zwykłymi działkami leśnymi") nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Nie są uzasadnione także zarzuty dotyczące naruszenia procedury podejmowania zaskarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu przeprowadzenia konsultacji społecznych, które zdaniem skarżącej były w procedurze podejmowania zaskarżonej uchwały niedopuszczalne.

Otóż zdaniem Sądu jest wręcz przeciwnie. Zgodnie z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.

Poza sporem w sprawie jest to, że utworzenie parku kulturowego o znacznym obszarze jest "sprawą ważną dla gminy". Jak już wyżej wskazano, swoim zasięgiem park obejmuje obszar, w skład którego wchodzą nieruchomości wielu różnych właścicieli. Ograniczenia w wykonywania prawa własności wprowadzone uchwałą w równym stopniu dotyczą każdego, zatem przeprowadzenie konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały było ze strony Gminy ze wszech miar rozwiązaniem zarówno zgodnym z prawem, jak i działaniem rozważnym, wskazującym na poszanowanie oczekiwań członków wspólnoty samorządowej. To, że art. 16 ustawy o ochronie zabytków nie przewiduje obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały, nie oznacza że są one zabronione.

Uchwałą z dnia 19 czerwca 2019 r. nr VI/54/2019 Rada Gminy Raciechowice ustaliła zasady i tryb prowadzenia konsultacji społecznych w sprawie utworzenia parku kulturowego. W ramach konsultacji zaplanowano spotkanie z mieszkańcami gminy, dokonanie ogłoszenia przez obwieszczenie oraz na stronie internetowej urzędu gminy, a także zamieścić informacji w prasie miejscowej.

Spotkanie z mieszkańcami odbyło się 25 lipca 2019 r. i wzięło w nim udział 79 osób, w tym 56 mieszkańców i 23 przedstawicieli organizacji i instytucji. Z protokołu spotkania wynika, że za utworzeniem parku kulturowego opowiedzieli się jednogłośnie wszyscy zgromadzeni.

W aktach sprawy znajdują się również pisemne wnioski i opinie mieszkańców, opowiadających się zarówno za utworzeniem parku kulturowego, jak i przeciwko rozpoczęciu działalności przez kamieniołom. Z przesłanych do Sądu akt wynika, że mieszkańcy gminy aktywnie w nich uczestniczyli i wyrażali stanowisko w przedmiocie utworzenia parku kulturowego.

Nie sposób w tej sytuacji podzielić zarzutu, że konsultacje społeczne przeprowadzono nieprawidłowo i że skutkuje to nieważnością zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 16 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków, rada gminy ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

Informacja o rozpoczęciu procedury zmierzającej do utworzenia parku kulturowego ukazała się w Gazecie Myślenickiej z 3 lipca 2019 r., szczegółowe zaś informacje umieszczono na stronie internetowej urzędu gminy. Dowody na podjęcie tych czynności znajdują się w aktach sprawy przesłanych do WSA.

Brak ogłoszeń parafialnych w sprawach z zakresu administracji publicznej w żaden sposób nie stanowi o naruszeniu prawa.

Co do zarzutu, że ostatecznie uchwalony tekst uchwały różni się od tekstu projektu poddanego konsultacjom – Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Zmiany te nie wpłynęły na generalny cel i kształt uchwały, a ich wprowadzenie wynikało z merytorycznych prac nad konkretnymi rozwiązaniami prawnymi mającymi na celu ochronę krajobrazu kulturowego. W tym miejscu podkreślić należy, że procedura podjęcia uchwały w sprawie ustanowienia parku kulturowego nie jest nawet w części tak sformalizowana jak procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przepisie art. 17 pkt. 13 w związku z pkt. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), ustawodawca wyraźnie przewidział konieczność ponowienia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie, jeśli po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wprowadzone w nim zostały pewne istotne zmiany. W przypadku art. 16 ustawy o ochronie zabytków regulacji takiej nie ma.

Jak wynika z powyższego argumenty wskazane przez skarżącą okazały się bezzasadne i nie doprowadziły do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Jednak trzeba zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 maja 2018 r., sygn. II OSK 1357/17 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: "(...) Sąd pierwszej instancji nie ocenił zgodności z prawem nałożonych zaskarżoną uchwałą zakazów i ograniczeń. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych, umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego oraz składowania lub magazynowania odpadów. (...) rozpoznając skargę na uchwałę o utworzeniu tego parku kulturowego Sąd pierwszej instancji powinien był, poza oceną zasadności jego utworzenia, przede wszystkim rozważyć, czy ustanowione tą uchwałą zakazy i ograniczenia są zgodne z prawem. Ta ocena w pierwszej kolejności powinna polegać na zbadaniu, czy ustanowione zakazy i ograniczenia mają podstawę w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto powinna ona obejmować sprawdzenie, czy naruszając takie konstytucyjnie chronione prawa, jak swoboda działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i prawo własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) te zakazy i ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do chronionych wartości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W końcu konieczna była ocena przepisów zaskarżonej uchwały zawierających zakazy i ograniczenia, z punktu widzenia zasady państwa prawnego, w szczególności dostatecznej określoności przepisów prawa".

Podzielając to stanowisko, a także nie będąc związanym zarzutami skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę tych zapisów zaskarżonej uchwały, które wprowadzają konkretne ograniczenia na terenie parku kulturowego, a zamieszczonych w § 3 zaskarżonej uchwały. W wyniku tego Sąd stwierdził nieważność poszczególnych zapisów uchwały, które nie spełniają wyżej wskazanych wymogów konkretności, dostatecznej określoności przepisów oraz proporcjonalności a także tych, które wychodzą poza granice ustawowego upoważnienia.

Upoważnienie to wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące:

1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej;

2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych;

3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;

3a) zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury;

4) składowania lub magazynowania odpadów.

Uzasadniając zatem powody stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów uchwały wskazać należy, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały: "Na terenie Parku kulturowego ustanawia się następujące zakazy i ograniczenia: 1) Roboty budowlane mogą być prowadzone po zasięgnięciu opinii jednostki zarządzającej parkiem i uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków."

Wymogi te, ustanawiające ograniczenia w zakresie prowadzenia robót budowlanych, wychodzą poza granice wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, a także nie spełniają wymogu dostatecznej określoności. Postanowienie to wprowadza rodzaj "przepisów szczególnych" w stosunku do ustawy Prawo budowlane, dodając do wymogów ustawowych dodatkowe warunki. Trzeba zauważyć, że wprowadzony w tym przepisie wymóg zasięgnięcia opinii jednostki zarządzającej Parkiem oraz uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem zabytków dotyczy wszystkich robót budowlanych, zarówno tych, które wymagają pozwolenia na budowę, tych objętych procedurą zgłoszenia, jak i pozostałych robót budowlanych, które zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane nie podlegają jakiejkolwiek reglamentacji. Można domniemywać, że owe uzgodnienia i opinie miałyby się odbywać się w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a.

W zakresie robót nie objętych reglamentacją przepisów prawa budowalnego – nie sposób ustalić, w jakiej procedurze należałoby uzyskać wspomniane uzgodnienie czy opinię.

W przypadku procedury zgłoszeniowej organ ma 21 dni na wyrażenie sprzeciwu co do zamiaru wykonania robót budowlanych w drodze decyzji (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane), podczas gdy organ opiniujący i uzgadniający ma na wyrażenie stanowiska 2 tygodnie (art. 106 § 2 k.p.a.). Już tylko ze strony praktycznej realizacja wymogów wprowadzonych w § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały byłaby niemożliwa lub znacznie utrudniona.

Natomiast w przypadku robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy prawo budowlane, "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę." Przepis art. 35 ust. 1 pkt. 3 przewiduje co prawda konieczność "posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń", jednakże zdaniem Sądu przepis ten nie oznacza możliwości kreowania przez lokalnego prawodawcę nowych, pozaustawowych obowiązków proceduralnych, w drodze aktów prawa miejscowego. Innymi słowy, wymagane opinii i uzgodnienia o których mowa w cytowanym wyżej przepisie dotyczą takich opinii i uzgodnień, które przewidziane są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, nie zaś tych, które ustanowione zostały w akcie prawa miejscowego bez upoważnienia ustawowego.

Dodatkowo wskazać należy, że zarówno ustawa o ochronie zabytków (art. 36) jak i ustawa prawo budowlane (art. 9 ust. 3 pkt. 4, art. 29 ust. 4, art. 39) zawierają regulacje umożliwiające organowi ochrony zabytków tj. wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, wpływanie na możliwość, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych: przy zabytku lub obszarze wpisanym do rejestru zabytków; w otoczeniu zabytku; na obszarach objętych ochroną konserwatorską. Jednak przepisy te nie nakazują inwestorom i nie uprawniają wojewódzkiego konserwatora zabytków do uzgadniania zamiarów inwestycyjnych na obszarze parku kulturowego.

Podstawą stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 1 było przekroczenie przez radę gminy granic upoważnienia wynikającego z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Nie jest bowiem dopuszczalne wprowadzanie w akcie prawa miejscowego przepisów modyfikujących i niejako "uzupełniających" ustawowe procedury o dodatkowe wymogi.

Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały: "Na terenie Parku kulturowego ustanawia się następujące zakazy i ograniczenia: 2) Prace ziemne na terenie Parku należy prowadzić pod ścisłym nadzorem archeologicznym, po wcześniejszym uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków."

Taką treść przepisu zasugerował Wojewódzki Konserwator Zabytków w omawianym wcześniej piśmie z 9 lipca 2019 r., jednak nie jest on jednoznaczny i dostatecznie sprecyzowany.

Ustawa o ochronie zabytków posługuje się pojęciem "robót ziemnych" (art. 31 ust. 1a pkt 2 i ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 115), choć ich nie definiuje. W przepisach tych, sformułowanie "roboty ziemne" powiązane jest z możliwością zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia zabytku archeologicznego na skutek ich wykonywania, zatem można mniemać, że w ustawie tej chodzi o każdą ingerencję w powierzchnię ziemi – choćby także np. głębokie zaoranie pola dokonywane w bezpośrednim sąsiedztwie zabytku archeologicznego.

Natomiast ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55), w art. 15 ust. 1 pkt. 5, art. 24 ust. 1 pkt. 5, art. 45 ust. 1 pkt. 2 posługuje się pojęciem takim, jak użyto w uchwale tj. pojęciem "prac ziemnych". Również i w tym akcie prawnym nie zdefiniowano "prac ziemnych", jednak z przepisów tych można wywnioskować, że są to takie działania, które trwale zniekształcają rzeźbę terenu.

Uchwała, w omawianym zapisie § 3 ust. 1 pkt. 2, używa pojęcia "prac ziemnych" i również go nie definiuje, ale jednocześnie kontekst jego użycia nie wyjaśnia, czy chodzi o pojęcie zbliżone swoim znaczeniem do używanego w ustawie o ochronie zabytków czy w ustawie o ochronie przyrody. Już tylko ta niedookreśloność znaczenia czynności, której podjęcie obwarowane jest wskazanymi dalej nakazami (uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków i ścisły nadzór archeologiczny) jest wystarczająca do stwierdzenia nieważności tego zapisu uchwały.

Dalej jednak wskazać należy jeszcze, że art. 17 ustawy o ochronie zabytków nie upoważnia rady gminy do umieszczania w uchwale o utworzeniu parku kulturowego uregulowań kwestii związanych ze "ścisłym nadzorem archeologicznym". Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego zostały już określone przez ustawodawcę. Rada Gminy nie ma żadnych kompetencji do modyfikowania zakresu działania tych organów. Kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z przepisu tego wynika, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. Nadto w żadnym akcie prawnym nie zdefiniowano pojęcia "nadzoru archeologicznego", a tym bardziej "ścisłego nadzoru archeologicznego", w ustawie o ochronie zabytków jest mowa o "badaniach archeologicznych". Brzmienie § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie daje obywatelowi możliwości ustalenia, jakie konkretnie zakazy i nakazy zostały na niego nałożone, w szczególności jakie prace wymagają uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (przy czym aktualne są tu uwagi poczynione do § 3 ust. 1 pkt 1 w zakresie pojęcia "uzgodnienie") i w dalszej kolejności – jakie konkretnie czynności i przez kogo mają być podjęte w ramach "ścisłego nadzoru archeologicznego".

W § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały stwierdza się: "Ograniczenia w tym zakresie należy wprowadzić również w odpowiedniej odległości od granic Parku", a w ust. 3: "Powyższe odległości dla strefy buforowej zostaną opracowane w planie ochrony Parku kulturowego".

Zapisy te w sposób oczywisty wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, który dopuszcza wprowadzanie zakazów i nakazów wyłącznie na terenie parku kulturowego lub jego części. Zarówno w art. 16 jak i 17 ustawy o ochronie zabytków brak jest podstaw do ustalania jakiejkolwiek "strefy buforowej" parku kulturowego. Ustalenie "strefy buforowej" czy to w samej uchwale o utworzeniu parku kulturowego, czy to w planie ochrony parku kulturowego oznacza w istocie przeniesienie na wójta kompetencji do rozszerzenia ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, wójt w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków sporządza plan ochrony parku kulturowego, który zatwierdza następnie rada gminy.

Stwierdzenie nieważności § 3 ust. 4 o brzmieniu "Zmiany zagospodarowania zabytków nieruchomych wraz z ich otoczeniem wymagają uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków" nastąpiło z tych samych przyczyn, które opisano wyżej w odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 1. Kwestie związane z zasadami prowadzenia robót budowlanych przy zabytkach wpisanych do rejestru jak i w otoczeniu zabytku, uregulowane są przepisami rangi ustawowej i nie mogą zostać zmienione aktem prawa miejscowego. Natomiast zasady zagospodarowania czy wykorzystania zabytku mogą zostać określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który dla obszaru parku kulturowego uchwalany jest obowiązkowo (art. 15 ust. 2 pkt. 4 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków).

W § 3 pkt 6 przewidziano następujące wymaganie: "Wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 11a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) wymagać będą pozytywnej akceptacji jednostki zarządzającej Parkiem Kulturowym". W art. 29 ust. 1 pkt 11a ustawy Prawo budowlane mowa jest o budowie zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach. Nie wiadomo jaka ma być forma prawna "pozytywnej akceptacji" ani też jaki miałby być skutek braku owej akceptacji. Niedopuszczalnym jest wprowadzenie przez lokalnego prawodawcę dodatkowego warunku, którego niespełnienie miałoby prowadzić do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych. Budzi też wątpliwości dlaczego ze wszystkich możliwych robót budowlanych akurat tylko zjazdy z dróg powiatowych i gminnych miałyby wymagać "pozytywnej akceptacji" jednostki zarządzającej parkiem kulturowym.

Kolejny kwestionowany zapis dotyczy zakazu lub ograniczenia, którego możliwość wprowadzenia na terenie parku przewiduje w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, dotyczący "umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego".

W § 3 ust. 8 zaskarżonej uchwały wskazano: "Na terenie Parku zakazuje się umieszczania tablic, napisów, szyldów, ogłoszeń, reklam i nośników reklamowych na obiektach zabytkowych oraz na terenie objętym granicami Parku Kulturowego za wyjątkiem:

1) Informacji odnoszących się do przedmiotu działalności w formie szyldu, reklamy, etc..., uzgodnionej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków pod względem lokalizacji, gabarytów i formy.

2) Informacji czasowych o imprezach uzgodnionych z jednostką zarządzającą parkiem co do lokalizacji, gabarytów, formy i czasu ekspozycji.

3) Tablic, ogłoszeń i napisów o treści edukacyjnej lub związanych z funkcjonowaniem parku umieszczonych przez jednostkę zarządzającą parkiem, uzgodnionych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków".

Zwrócić należy uwagę, że przepis ten, zarówno generalny zakaz jak i wyjątki przewidziane w pkt. 1 – 3, odnosi się w równym stopniu do "obiektów zabytkowych" jak i całego terenu parku.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków, umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.) oraz napisów wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Tymczasem z treści § 3 ust. 8 pkt. 1 i 3 zaskarżonej uchwały wynika, że dozwolono umieszczanie na obiektach zabytkowych informacji odnoszących się do "przedmiotu działalności w formie szyldu, reklamy, etc..." oraz "tablic, ogłoszeń i napisów o treści edukacyjnej lub związanych z funkcjonowaniem parku umieszczonych przez jednostkę zarządzającą parkiem" po uzgodnieniu z Konserwatorem, podczas gdy cytowany wyżej przepis ustawy wymaga pozwolenia konserwatorskiego. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 8 pkt. 2 zaskarżonej uchwały, na obiektach zabytkowych można umieszczać informacje czasowe o imprezach, które z kolei mają zostać uzgodnione z jednostką zarządzającą parkiem - co do lokalizacji, gabarytów, formy i czasu ekspozycji.

Wszystkie dotychczasowe rozważania dotyczące "uzgodnień" są aktualne także i w tym przypadku, a nadto nie jest pewne czy uzgodnienia te miały uzupełniać pozwolenie konserwatorskie przewidziane ustawą, czy też może uzgodnienie ma zastąpić pozwolenie. Uchwała ponadto posługuje się określeniem "obiekt zabytkowy" co być może oznacza w zamyśle autorów zabytek wpisany do rejestru, ale także i w tym przypadku pewności takiej nie ma.

Równocześnie § 3 pkt. 8 odnosi się również do całego terenu "objętego granicami Parku kulturowego". W tym zaś przypadku zakazy również nie są spójne z art. 17 ust. 1 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków, gdyż nie dopuszczają umieszczania w parku znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku publicznego, bo nie umieszczono ich w wyjątkach pkt. 1 do 3.

§ 3 ust. 8 zarówno modyfikuje przepisy rangi ustawowej, jak i przekracza upoważnienie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków, a ponadto jego treść zawiera zbyt wiele niejasności, aby uznać, że sformułowany został wystarczająco jednoznacznie.

Przyczyną wyeliminowania z zaskarżonej uchwały § 3 ust. 9 o brzmieniu "Zakazy wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2. oraz w ust. 2 nie odnoszą się do prowadzenia prac utrzymaniowych w korytach cieków administrowanych przez PGW Wody Polskie" oraz ust. 10 o brzmieniu "Zakazy wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2. oraz w ust. 2 nie odnoszą się do prowadzenia prac utrzymaniowych dróg publicznych (w tym: gminnych i powiatowych)" , w głównej mierze był fakt, że odsyłają one do ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, których nieważność została stwierdzona, zatem pozostawienie tych regulacji byłoby odesłaniem pustym. Nadto sformułowanie "prace utrzymaniowe" jest zupełnie niezdefiniowane, a jego znaczenie mogłoby być swobodnie ustalane w zależności od potrzeb. Dodatkowo nie ma uzasadnienia stanowienie uprzywilejowanych regulacji dotyczących robót budowlanych ("utrzymaniowych") związanych z drogami (ale tylko publicznymi) i korytami cieków (ale tylko administrowanych przez Wody Polskie).

Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność przepisów zaskarżonej uchwały wymienionych w pkt I sentencji wyroku.

O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie – w szczególności w zakresie objętym skargą – Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 797 zł składa się: kwota 300 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).