Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2397/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 12, art 33 par 1 w zw z art 91 par 2, art 106 par 3, 1, 5, art 133, art 141 par 4, art 145 par 1 lit c, art 174 pkt 1 i 2, art 183 par 1, 12 art 33 par 1 w zw z art 91 par 2, art 106 par 1,3,5, art 141 par 4, art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 174 pkt 1 i
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 10, art 28, art 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 144
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno –Handlowo - Usługowego [...] Spółka Jawna z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1038/09 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1038/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego S. P. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

S. P. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosek o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego PPHU "[...]" sp.j. [...] obejmującego budowę kompleksu chłodni segmentowych – szt. 8, budowy hali magazynowej, przebudowy sieci gazowej, utwardzenie placów manewrowych, budowę pawilonów handlowych dla działek położonych w miejscowości P. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].(k.105 akt adm. I inst.). Zdaniem S. P. decyzje te należało uznać za nieważne w oparciu o przepisy: art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200r., Nr 98, poz. 1071 t.j., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., art. 1 ust. 1 pkt a i b, ust. 2, 3 i 4, art. 6, 11, 19, 31, 32 oraz 112 i 113 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 5, 28, 30, 33 oraz 50 ustawy Prawo budowlane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wszczęło postępowanie administracyjne na podstawie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. a następnie decyzją z dnia 2 marca 2009 r. umorzyło postępowanie w sprawie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest on stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończonego przedmiotową decyzją.

Skarżący wniósł do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że wbrew ustaleniom poczynionym w ww. decyzji przysługuje mu przymiot strony. Nadto podniósł, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest istotnymi wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymało ww. decyzję w mocy. Kolegium uznało, że skarżący nie może być uznany za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji, tym samym nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jednocześnie Kolegium nie dopatrzyło się w decyzji Wójta Gminy K. wad, które kwalifikowałyby ją jako decyzję nieważną, co z kolei uzasadniałoby podjęcie tego postępowania z urzędu. Wobec takich ustaleń, organ uznał, że prowadzenie postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe, wobec czego należało je umorzyć.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję S. P. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów art. 28, art. 75 § 1 i 2 k.p.a., art. 1 ust. 2 pkt 3,5,7, art. 2 ust. 3, art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1, art. 6 ust.1, art. 11, art. 31 oraz 32 przepisów Działu VI ustawy - Prawo o ochronie środowiska, art. 5, 28, 30 i 32 ustawy – Prawo budowlane, art. 144 kodeksu cywilnego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, postanowienia Starosty P. z dnia [...] czerwca 2003 r. [...], Ogólnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. nr XV/86/93 z dnia 28 grudnia 1993 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Podkreśliło, że niemożliwe jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ze względu na brak legitymacji skarżącego do żądania wszczęcia takiego postępowania. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że pod sygnaturą [...] wszczęto postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydając zaskarżony wyrok uznał, iż skarga jest zasadna. Wyjaśniając zasady oraz tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., I OSK 1819/2007, że "stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu będzie nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji.". Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z treści decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wynika, że organ pierwszej instancji nie potraktował S. P. jako strony tego postępowania. Jak wynika z pisma Wójta Gminy w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w wykazie działek i ich właścicieli do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę nie widnieje nazwisko S. P., ponieważ w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy linie rozgraniczające inwestycję nie obejmują działki ewidencyjnej nr [...], której właścicielem jest S. P. Wobec tego, zdaniem Wójta Gminy, S. P. nie spełniał wymogów strony, o których mowa w art. 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż prawidłowe określenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji przesądza o ustaleniu kręgu stron tego postępowania. Oznacza to z kolei, że jedynie wskazanie jednoznacznych okoliczności, z których wynika, że działka osoby występującej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji leży poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji może uzasadniać odmowę uznania ją za stronę, a w konsekwencji stanowić podstawę umorzenia wszczętego już postępowania o stwierdzenie nieważności. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że działka nr [...] będąca własnością S. P. nie graniczy w sposób bezpośredni z działkami objętymi wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest oddzielona od działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (szczególnie działki nr [...]) jedynie drogą tj. działką nr [...].

Zdaniem Sądu skarżący podnosił również szereg zarzutów naruszenia prawa, do których organy nie ustosunkowały się. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że samo stwierdzenie naruszenia przez decyzję określonych przepisów prawa (np. prawa ochrony środowiska) nie daje jeszcze podstaw do kwestionowania decyzji ze względu na własny interes prawny, ale oceniając czy skarżący miał interes prawny żądając stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji organy powinny wziąć pod uwagę, czy i o ile naruszenie tych przepisów może wpłynąć na prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Wójt Gminy K. wystąpił do Starostwa Powiatowego w P. oraz do Powiatowego Inspektora Sanitarnego o opinię o zakresie i obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, ale decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydał nie czekając już na stanowiska ww. organów. W dniu 16 czerwca 2003 r., po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, do urzędu gminy w K. wpłynęły następujące postanowienia:

1/ postanowienie Starosty P. z dnia [...] czerwca 2003 r. w którym organ ten uznał, że dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kompleksu chłodni segmentowych, hali magazynowej, przebudowie sieci gazowej, utwardzeniu placów manewrowych, budowie pawilonów handlowych oraz budowie zbiornika na olej napędowy zasadne jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, wraz ze wskazaniem treści takiego raportu;

2/ postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] czerwca 2003 r., wskazujące, iż przedsięwzięcie polegające na budowie zbiornika na olej napędowy do tankowania samochodów ciężarowych w P. wymaga opracowania raportu w zakresie oddziaływania na stan czystości wód powierzchniowych i podziemnych, powietrze atmosferyczne i glebę;

3/ postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] czerwca 2003 r. w którym podniesiono, że przedsięwzięcie polegające na budowie kompleksu chłodni segmentowych, hali magazynowej, przebudowie sieci gazowej, utwardzeniu placów manewrowych, budowie pawilonu handlowego nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko.

Zdaniem Sądu, skoro organ ustalający warunki zabudowy wydał decyzję bez uzgodnień dotyczących wpływu przedsięwzięcia na środowisko, to tym bardziej SKO powinno wskazać okoliczności, z których wynika, że przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać na znajdującą się po drugiej stronie drogi działkę skarżącego. Powołując się na wyrok NSA z 12.05.2009 r. II OSK 764/08 Sąd podniósł, że już bezpośrednie sąsiedztwo obiektu, z którego działalnością wiąże się emisja hałasu uzasadnia przyznanie takiej osobie statusu strony w postępowaniu dotyczącym tego obiektu, zwłaszcza, że skarżący wskazywał na uciążliwości związane z hałasem powodowanym działalnością spółki. Sąd pierwszej instancji uznał, że o ile zatem SKO w Krakowie prawidłowo stwierdziło, że "w każdej indywidualnej sprawie z zakresu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ wydający decyzję, ustalając krąg podmiotów, który mają interes prawny w sprawie, musi badać zarówno to, czy -a jeśli tak, to jak dalece, sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji" to nie zastosowało powyższej zasady do prowadzonego przez siebie postępowania tj. nie oceniło samodzielnie, w ww. sposób, interesu prawnego skarżącego, a jedynie bezkrytycznie przyjęło, że skoro organ I instancji uznał, że zakres oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości S. P. i nie występował on jako strona tego postępowania, to oznacza to, że wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji, dlatego obowiązkiem SKO było zbadanie interesu prawnego S. P. w świetle art. 28 k.p.a. Sąd podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu nie zapewniono udziału wszystkim stronom postępowania zwykłego (dotyczy to następujących podmiotów: E. C.-M., M. S. i GS Samopomocy Chłopskiej), natomiast za strony postępowania uznano osoby nieżyjące od 2002 r.: H. S. i S. S..

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja Kolegium i decyzja tego samego organu ją poprzedzająca, narusza przepisy postępowania administracyjnego art.105 § 1 k.p.a. w zw. z art.157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), o uchyleniu zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji SKO w Krakowie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło PPHU [...] sp.j. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 91 § 2 w zw. z art. 33 § 1 i art. 12 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia o posiedzeniach jawnych PPHU [...] Spółka jawna, biorącej udział w postępowaniu administracyjnym przed SKO, a mającej w postępowaniu sądowoadministarcyjnym status uczestnika na prawach strony, a tym samym pozbawienie jej możliwości obrony swoich praw,

- art.145 §1 lit c) p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja SKO z dnia 20 kwietnia 2009 r. i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art.105 §1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu w/w przepisów wobec ustalonego w sprawie stanu faktycznego,

- art.141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. nie przestawienie oceny prawdopodobieństwa oddziaływania wskazanych w wyroku naruszeń przepisów postępowania na wynik całego postępowania, a tym. samym brak ustalenia czy rzeczywiście zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit c) skutkująca uchyleniem decyzji skarżącego, a nadto przedstawienie sprawy w sposób niezgodny ze stanem faktycznym, polegające na nie dostrzeżeniu, iż decyzja wydana przez organ I instancji nie obejmowała budowy zbiornika na olej napędowy, oraz przyjęciu, że organ ustalający warunki zabudowy wydał decyzję bez uzgodnień dotyczących wpływu przedsięwzięcia na środowisko,

- art. 106 § 5 i § 3 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nie dokonanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegające w szczególności na pominięciu w ocenie sprawy okoliczności wskazanych w decyzjach Starosty P. z dnia [...].03.2008 r. i [...].04.2003r., postanowieniu Starosty P. z [...].06.2003 r., oraz postanowieniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z [...].06.2003 r., a dotyczących braku znaczącego oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym na nieruchomość stanowiącą własność S. P.,

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a., poprzez uznanie, iż w

przedmiotowym postępowaniu nie zapewniono udziału wszystkim stronom postępowania, natomiast za strony postępowania niesłusznie uznano osoby nieżyjące od 2002 r.: H. S. i S. S.,

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 144 kodeksu cywilnego, oraz art. 112 i 113 ustawy o ochronie środowiska w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie S. P. legitymuje się interesem prawnym pozwalającym uznać go za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności postępowania przed WSA na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a w przypadku stwierdzenia przez Sąd braku podstaw w tym zakresie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego SKO nie oceniło samodzielnie interesu prawnego S. P., a jedynie bezkrytycznie przyjęło, że skoro organ pierwszej instancji uznał, że zakres oddziaływania inwestycji nie obejmuje jego nieruchomości i nie występował on jako strona tego postępowania, to oznacza to, że wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony. Wskazano, że stanowisko takie jest błędne i nie znajduje uzasadnienia w kontekście zgromadzonych w sprawie dowodów. Podkreślono, iż SKO dokonując oceny istnienia interesu prawnego S. P., podzieliło jednak w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Podstawą takiej oceny była szczegółowa analiza obszaru oddziaływania inwestycji przyjęta przez Wójta Gminy K., jak również ewentualnych uciążliwości planowanej inwestycji dla nieruchomości S. P. badana m.in. pod kątem dopuszczalnego poziomu hałasu i stopnia oddziaływania inwestycji na środowisko (czego wyrazem są m.in. znajdujące się w aktach sprawy decyzje Starosty P. z dnia [...].03.2008 r. i [...].04.2003 r. postanowienie Starosty P. z [...].06.2003 r., oraz postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z [...].06.2003 r.). Pełnomocnik skarżącego podniósł, że Sąd nie zauważył, iż w trakcie postępowania wnioskodawca - PPHU [...] Sp.j. ograniczyła swój pierwotny wniosek wyłączając przedmiotowy zbiornik na olej napędowy z zakresu inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy, co czyniło w/w postanowienia Starosty P. bezprzedmiotowymi dla potrzeb prowadzonego postępowania. Istotne jest zatem, iż inwestycja objęta decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2003 r. stanowi przedsięwzięcie nie wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Fakt ten potwierdził Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w piśmie z dnia [...].06.2003 r. w którym stwierdził, że sporządzenia raportu wymaga jedynie budowa zbiornika na olej napędowy, co nie było przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Ocenę dokonaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. uzupełnia stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie wyrażone w piśmie z dnia [...].05.2004 r., a więc po zakończeniu budowy budynku chłodni i hali, w którym organ ten potwierdził pośrednio, iż obiekty zrealizowane w ramach inwestycji PPHU [...] Sp.j. nie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym brak jest przeszkód do ich użytkowania w świetle przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Podkreślono również, że analiza akustyczna oraz pomiary poziomu hałasu pozwalają stwierdzić, iż PPHU [...] Sp.j. dotrzymało wymagań ochrony środowiska przed hałasem, co potwierdzają decyzje Starosty P. z dnia [...].03.2003 r. i [...].03.2004 r. W drugiej z nich organ ten stwierdził m.in. że "kontrola na terenie powiatu p. nie wykazała w zakresie ochrony przed hałasem podmiotów będących źródłem nadmiernej emisji hałasu do środowiska. Działania organizacyjne polegające na zmianie miejsca postoju samochodów ciężarkowych z włączonymi agregatami chłodniczymi pozwoliły na ograniczenie emisji hałasu do środowiska i przestrzeganie tego warunku pozwoli na dotrzymanie norm w zakresie hałasu". Biorąc powyższe pod uwagę pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż obszar analizowany przyjęty przez organ I instancji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również strony postępowania ustalone zostały w sposób prawidłowy. Brak jest jednocześnie w ocenie skarżącego jakichkolwiek uzasadnionych obiektywnie przesłanek pozwalających na rozszerzenie w/w obszaru na nieruchomość S. P. i uznanie go za stronę tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. P. wniósł o jej oddalenie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie NSA nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, została oparta zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że pozbawienie możliwości obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych organu bądź sądu lub strony przeciwnej nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. W celu ustalenia, czy doszło do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw, należy rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie ustalić czy uchybienie to miało wpływ na możliwość strony działania w postępowaniu, zaś w ostatniej kolejności zbadać, czy pomimo wystąpienia powyższych okoliczności strona miała możność obrony swoich praw mimo zaistniałych uchybień procesowych. Pozbawienie strony możności obrony jej praw będzie miało miejsce jedynie w razie łącznego spełnienia wszystkich wyżej wymienionych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 561/06).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 91 § 2 w zw. z art. 33 § 1 i art. 12 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Wskazać należy bowiem, iż Sąd pierwszej instancji nie naruszył w/w przepisów. Jak wynika z akt sprawy Sąd pierwszej instancji doręczył skarżącej Spółce odpis skargi wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 23 września 2009 r. (k. 53 akt WSA) oraz zawiadomienie o terminie rozprawy w dniu 25 lutego 2010 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy (k. 111 akt WSA) powyższe zawiadomienie zostało doręczone skarżącej Spółce w dniu 21 stycznia 2010 r.

Natomiast podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organ zasady czynnego udziału stron w postępowaniu określonej w art. 10 k.p.a. który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Jak wynika z akt administracyjnych organ kierował korespondencje do osób nieżyjących tj. H. S., która zmarła w dniu [...] stycznia 2002 r. (k. 223 akt administracyjnych) oraz S. S. zmarłego w dniu [...] marca 2002 r. (k. 222 akt administracyjnych), pomijając zarazem strony postępowania zwykłego tj. E. C.-M., M. S. i Gs Samopomoc Chłopską). Jednak te okoliczności nie stanowiły podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem nie dotyczyły interesu skarżącego ani inwestora.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie wbrew zarzutom kasacji zaistniały przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przepisu gdyż zasadnie uznano, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, ponieważ Kolegium nie wyjaśniło wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do wydania orzeczenia. Podkreślić w tym miejscu należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji publicznej jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest zaś konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98). Nie zawsze zatem zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. W niniejszej sprawie organ administracji jak zasadnie podniesiono to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną tak naprawdę nie wyjaśnił zasadniczej kwestii, tj. czy S. P. jako wnioskodawca postępowania nadzwyczajnego posiada interes prawny w tym postępowaniu. Samo stwierdzenie przez Kolegium, że skoro S. P. nie został uznany za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bo nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2003 r. nie można uznać za prawidłowe uzasadnienie braku interesu prawnego skarżącego. Oznacza ono, iż Kolegium jedynie automatycznie uznało, że legitymowanym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji są strony wskazane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bez przeprowadzenia analizy akt sprawy i ustalenia czy S. P. posiadał legitymację do złożenia przedmiotowego wniosku oraz szczegółowego uzasadnienia ewentualnej odmowy uznania go za stronę postępowania. Reasumując należało uznać, że stwierdzone w ramach kontroli sądowej uchybienia proceduralne, których dopuściły się organy administracji, musiały skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie ze wskazanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego względu z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia zarówno w przypadku, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i w przypadku, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżony wyrok w tak określonych granicach, stwierdzić należy, iż jego uzasadnienie spełnia wymagania zakreślone w powołanym wyżej przepisie zawiera bowiem wszystkie wymagane prawem elementy. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy o tym, że Sąd szczególnie wnikliwie ocenił sprawę wszczętą skargą wniesioną do tego Sądu dokonując analizy legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do zarzutu prawa materialnego podniesionego w skardze kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 144 kodeksu cywilnego oraz art. 112 i 113 ustawy o ochronie środowiska w zw. z art. 28 k.p.a. wskazać należy, iż zarzut ten nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem Sąd pierwszej instancji nie przesądził tej kwestii w sposób definitywny, obligując tym samym organy do jej zbadania w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Powyższe stanowisko nie przesądza oczywiście tego, czy S. P. ma w istocie interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, mający podstawę w konkretnym naruszonym przepisie prawa materialnego, kwestia ta wymaga zbadania. Nie są uzasadnione – na tym etapie postępowania – podnoszone także w skardze kasacyjnej, argumenty dotyczące pominięcia okoliczności wskazanych przy zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 1 5 oraz art. 133 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.