Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1042/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20 art. 5 ust. 1 pkt 9 art. 20 art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 12 par. 13 ust. 1,2 i 4 par. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: par. 1 pkt 3 par. 21 ust. 1i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 58 poz 401
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 marca 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu postępowania  w sprawach o świadczenia rodzinne.
article: art. 133 par. 1 art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1796/15 w sprawie ze skargi I.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I.C. kwotę 1700 (słownie: tysiąc siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1796/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.C. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o pozwolenie na budowę.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku B.P., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych dwukondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażem podziemnym, usytuowanego na działkach o nr ewid. [...],[...],[...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w W.

W wyniku odwołania wniesionego od tej decyzji przez skarżącą Wojewoda M. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. - dalej jako K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej jako ustawa), umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy, który jako przepis szczególny wyłącza art. 28 K.p.a., stąd stroną tego postępowania oprócz inwestora mogą być jedynie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 ustawy. Skarżąca, która jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym, położonej przy ul. [...] w W., stanowiącej działkę ewid. nr [...] w obrębie [...], nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym uczestnictwo w postępowaniu w charakterze strony.

Motywując zajęte stanowisko organ odwoławczy odwołał się do dokumentacji budowlanej. Stwierdził, że została opracowana przez uprawnionego projektanta analiza nasłoneczniania, z której wynika, że nie zachodzi do zacieniania nieruchomości skarżącej przez projektowaną inwestycję. Zgodnie zaś z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r. poz. 1422, ze zm., dalej jako rozporządzenie) wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien (pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi) budynku przesłanianego, nie zaś od tarasów. Nadto z dokumentacji projektowej wynika, że zostały zachowane wymogi w zakresie odległości, określone w § 12 rozporządzenia. Odległość projektowanego budynku od działki sąsiedniej (skarżącej) wynosi 5,97 m, odległość kondygnacji podziemnej od granicy z tą działką – 3,02 m, a budynki usytuowane są w odległości większej niż 8 m od innych budynków mieszkalnych lub budynków użyteczności publicznej.

Odnośnie uwag dotyczących zalewania terenu sąsiedniego organ odwoławczy podniósł, że w projekcie budowlanym znajduje się informacja, iż wody opadowe z ramp garażowych oraz ewentualne wody z kondygnacji garażowej podczyszczane w separatorze odprowadzane będą do studni chłonnych, zaś wody z dachu poprzez rury spustowe będą wyprowadzane w teren zieleni. Także tarasy nad garażami będą posiadały swoje odwodnienie za pomocą rynienek do systemu odwodnienia na teren działki. Dodatkowo projekcie przewidziano dalsze zabezpieczenie w postaci opaski żwirowej odwadniającej o szerokości 50 cm. Zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej uzgodnił bez zastrzeżeń rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych - rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych. W projekcie przewidziano wprowadzenie zabezpieczeń dźwiękowych instalacji wentylacyjnej, zainstalowanie zabezpieczenia przeciwdźwiękowego instalacji c.o. i wodno-kanalizacyjnej. Z opisów znajdujących się w projekcie budowlanym wynika, że "układ przestrzenny budynków został zaprojektowany w taki sposób by jak najmniej ingerował w naturalne ukształtowanie terenu i zieleni istniejącej" oraz wskazano w zakresie wpływu obiektu budowlanego na środowisko, że "rozwiązania zastosowane w projekcie są standardowe i nie mają nadmiernego wpływu na środowisko naturalne".

W związku z powyższym, w ocenie Wojewody M., skarżąca nie wykazała interesu prawnego upoważniającego ją do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony postępowania. Sąsiedztwo projektowanej budowy nie wpływa na zakres, wyznaczony przepisami prawa, dopuszczalnego zagospodarowania. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym jednym planem zagospodarowania przestrzennego, na którym ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi temu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Skarżąca złożyła skargę od powyższej decyzji wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu wystąpienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji tej zarzuciła niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy w zakresie dotyczącym obszaru oddziaływania zespołu dwóch budynków mieszalnych wielorodzinnych dwukondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażami podziemnymi, w szczególności poprzez brak prawidłowej analizy wpływu budowy obiektu budowlanego na nasłonecznienie budynków mieszkalnych położonych na sąsiednich działkach, a także zaniechanie jakiejkolwiek analizy, czy rozwiązania projektowe i wysnute na ich podstawie wnioski wedle przedłożonego projektu są prawidłowe. Następnie dokonanie przez organ odwoławczy zupełnie dowolnej oceny co do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, a także bezkrytyczne przyjęcie, że oświadczenia uprawnionych projektantów pozwalają na przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego może być uznany za ustalony prawidłowo. Podniosła także zarzut pozbawienie jej prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, ograniczenie się przez organ odwoławczy do rozpatrzenia wyłącznie niektórych zarzutów podniesionych w odwołaniu i zaniechanie rozpatrzenia pozostałych z naruszeniem zasady przekonywania i działania organów w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz brak prawidłowego uzasadnienia decyzji.

Zdaniem skarżącej uszło uwadze organu, że analiza nasłonecznienia zamieszczona w projekcie została przygotowana dla dwóch różnych projektów budynków, w zależności od tego, który w danej sytuacji był korzystniejszy dla inwestorki. Nie zwrócił przy tym uwagi, że Prezydent W. wystąpił z wnioskiem do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o udzielenie odstępstwa od przepisów zawartych w rozporządzeniu w zakresie lokalizacji projektowanego placu zabaw w odległości mniejszej niż wymagana przepisami od linii rozgraniczającej ulicy oraz od rampy zjazdowej do garażu podziemnego. Minister takiej zgody nie wyraził, w związku z tym organ odmówił udzielenia zgody na odstępstwo. Wobec powyższego inwestor musiał zmienić projekt budowlany, co uczynił przesuwając oba projektowane budynki o 3,49 m w kierunku południowym. Organ błędnie oparł ustalenia faktyczne na treści projektu budowlanego w zakresie nasłonecznienia budynków mieszkalnych w sytuacji, gdy treść projektu budowlanego jest niespójna, oparta na wizualizacjach odnoszących się do innego usytuowania obiektu budowlanego

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zauważył, że w postepowaniu w sprawie pozwolenia na budowę organ bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci. Spoczywa na nich także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej. Organ zwrócił również uwagę, że skarżąca kwestionując prawidłowość analizy nasłonecznienia nie przedstawiła żadnego dokumentu mogącego podważyć zebrany materiał dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku na wstępie omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, a następnie po przedstawieniu przebiegu postępowania stwierdził, że dokonana przez organ odwoławczy ocena przymiotu strony skarżącej była prawidłowa, stąd skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 28 ust 2 ustawy.

Rozwijając tę kwestię Sąd wskazał, że źródłem interesu prawnego łub obowiązku jest zawsze przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę jego praw i obowiązków. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca nie wykazała, że realizacja zamierzenia budowlanego na sąsiedniej działce w sposób bezpośredni oddziałuje na sferę jej praw i obowiązków. Sąd podzielił pogląd organu, że pomimo tego, że działka skarżącej położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestycyjnych projektowana inwestycja o wskazanych gabarytach nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, w szczególności wynikających z przepisów rozporządzenia. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość projektowanego budynku od działki sąsiedniej wynosi 5,97 m, oba budynki usytuowane są w odległości większej niż 8 m od innych budynków mieszkalnych lub budynków użyteczności publicznej. Takie usytuowanie przesądza o zachowaniu wymaganych odległości, o których mowa w § 12 rozporządzenia. Odnosząc się do odległości kondygnacji podziemnej budynku od granicy działki (3,02 m) zauważył, że do usytuowania kondygnacji podziemnych (garażu) nie stosuje się wymogów określonych w powołanym przepisie rozporządzenia, a zatem określenie ich odległości od granicy z działką sąsiednią jest zbędne i nie rodzi po stronie skarżącej przymiotu strony.

Z kolei ustosunkowując się do podstawowego zarzutu skarżącej naruszenia § 13 ust. 2 rozporządzenia zauważył, że to odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancję dla inwestora, ale i dla organu, że projekt został opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlanej ze szczegółowego badania projektu, poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy. Przypomniał, że w pierwotnym brzmieniu przepis ten upoważniał organ do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5 ustawy. Przepis ten został jednak uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Nowela ta wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno – budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt (art. 20 ustawy), a uprawniania kontrolne organu administracji architektoniczno – budowlanej ograniczyła wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy). Zdaniem Sądu rozszerzająca interpretacja uprawnień kontrolnych organu oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 K.p.a.). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. poz. 462) część opisowa projektu zagospodarowania terenu inwestycji powinna określać m.in. konieczne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego. Analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być zatem sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu. Do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Takiej analizy dokonał projektant stwierdzając, że budowa nie jest związana z ograniczeniem doświetlenia światłem dziennym pomieszczeń mieszkalnych w istniejących budynkach, w tym na działce skarżącej. Wyciągnięcie odmiennych wniosków wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego, przy czym skarżąca takiego kontrdowodu nie przedłożyła organowi, choć wywodzi z odmiennej oceny skutek prawny w postaci pozostawania jej działki w obszarze oddziaływania inwestycji. Brak jest jednak jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania oświadczenia projektanta co do zgodności projektu z § 13 ust. 2 rozporządzenia, czyni to zarzut skarżącej "nieweryfikowalnym".

Sąd pierwszej instancji zgodził się również z organem, że wody opadowe z ramp garażowych oraz ewentualne wody z kondygnacji garażowej podczyszczane w separatorze odprowadzane będą do studni chłonnych, a wody z dachu poprzez rury spustowe będą wyprowadzane w teren zieleni. Także tarasy nad garażami będą posiadały swoje odwodnienie za pomocą rynienek do systemu odwodnienia na teren działki. Dodatkowo projekt przedmiotowej inwestycji przewiduje zabezpieczenie w postaci opaski żwirowej odwadniającej o szerokości 50 cm.

Za dowolne i nieuzasadnione uznał twierdzenia skarżącej, że rozwiązanie projektowe dotyczące odprowadzania wód opadowych jest rozwiązaniem tymczasowym, ważnym jedynie do 2023 r., co stanowi zagrożenie dla jej nieruchomości w przyszłości. Podkreślił, że zgodnie z art. 127 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, ze zm.), każde pozwolenie wodnoprawne jest udzielane na czas określony, jednak z faktu tego, przewidzianego ustawą, nie można wywodzić, że każdy właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej inwestycją, dla której udzielono pozwolenia wodnoprawnego, pozostaje w obszarze oddziaływania takiego zamierzenia. Interesu prawnego skarżącej nie uzasadnia hipotetyczne pozostawanie w strefie zagrożenia w trakcie realizacji budowy, bowiem wszelkie kwestie dotyczące realizacji robót budowlanych nie podlegają ocenie organu badającego zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu całkowicie chybione okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Za niezasadny uznany został także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w sytuacji w której skarżąca nie była stroną postępowania przed organem pierwszej instancji.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 30 listopada 2016 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, jak i zarzuty procesowe przytoczone łącznie z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy w powiązaniu z następującymi przepisami:

- § 21 ust. 1 i 2 oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401, zwanego dalej rozporządzeniem z 2013 r.) przez ich błędną wykładnię, skutkującą wadliwym przyjęciem, że konieczność wytyczenia i zabezpieczenia strefy niebezpiecznej (miejsca na którym występuje zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi), która nie mogąc być mniejsza niż 6 m od płaszczyzny obiektu budowlanego, obejmuje swym zasięgiem także teren nieruchomości sąsiedniej (położonej w odległości mniejszej niż 6 m od obiektu budowlanego), nie przesądza o tym, że oddziaływanie tego obiektu wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, mimo że z projektu zagospodarowania terenu inwestycji wprost wynika, iż odległość projektowanego budynku od działki skarżącej wynosi 5,97 m, a zatem jest mniejsza niż minimalna odległość wymagana przepisami tego rozporządzenia z 2003 r., co oznacza że część nieruchomości skarżącej jest objęta strefą niebezpieczną, w której zachodzi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego i z tego względu powinna być wygrodzona balustradami, a w konsekwencji, że realizacja obiektu budowlanego będzie związana z ograniczeniem lub utrudnieniem w korzystaniu z tej części nieruchomości Skarżącej, która jest "objęta" strefą niebezpieczną;

- art. 9 ustawy w związku z art. 127 ust. 1 oraz ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne oraz w związku z § 29 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na czas określony, krótszy niż okres trwałości i eksploatacji obiektu budowlanego, objętego pozwoleniem na budowę, a które to pozwolenie wodnoprawne ma zabezpieczać stan wód gruntowych przed zalewaniem nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą tym pozwoleniem, nie stanowi o tym, iż nieruchomości sąsiednie, tj. powierzchnia gruntów położona w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, a ich właściciele z uwagi, na krótszy okres pozwolenia wodnoprawnego od trwałości tego obiektu, nie mają przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji, że Skarżącej nie przysługiwał przymiot strony, mimo że pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone inwestorowi tylko do 2023 r.

- art. 140, art. 143 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość sąsiednia względem nieruchomości inwestora, objętej pozwoleniem na budowę, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, mimo że realizacja obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego wielorodzinnego, prowadzi do znaczącego obniżenia wartości tej nieruchomości sąsiedniej, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że właścicielowi takiej nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy, że dochodzi do zakłócenia korzystania z tej nieruchomości ponad przeciętną miarę przez inwestora, który nie uwzględnia stosunków miejscowych, tj. dominującej w tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (art. 144), a nadto korzystanie przez inwestora przez jego nieruchomości przekracza przestrzeń nad nią i pod nią, prowadząc do obniżenia wartości nieruchomości sąsiedniej (art. 140 i art. 143).

Następnie pełnomocnik sformułował zarzuty naruszenia:

- art. 133 § 1 P.p.s.a w związku z art. 7 K.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy przez wadliwe zaakceptowanie stanowiska organ odwoławczego, że przed wydaniem przez decyzji o pozwoleniu na budowę organ pierwszej instancji dokonał sprawdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego pod względem jego kompletności i innych wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 3ustawy, w sytuacji gdy z akt sprawy wprost wynika, że powołany projekt sprawdzony pod tym kątem nie został, gdyż stosowna rubryka pozostaje pusta (nie jest opatrzona podpisem), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem wobec braku takiego sprawdzenia nie można oczekiwać, że decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budową zgodnie z właściwymi przepisami prawa, których zachowanie ma na celu m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji na skutek tego uchybienia nie sposób rzetelnie i obiektywnie twierdzić, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu;

- art. 133 § 1 P.p.s.a w związku z art. 7 i § 13 ust. 1 i 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia przez wadliwe zaakceptowanie stanowiska organu odwoławczego, że zatwierdzono projekt budowlany zawierający właściwą analizę nasłonecznienia dla budynku jednorodzinnego mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości skarżącej, w sytuacji gdy z dokumentacji projektowej wynika, że ta analiza nie może być uznana za prawidłową i rzetelną, gdyż poszczególne jej elementy odnoszą się do dwóch różnych zamierzonych lokalizacji budynków objętych zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, a w konsekwencja na skutek tego uchybienia nie sposób rzetelnie i obiektywnie twierdzić, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7 K.p.a. oraz w związku z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy przez nieuwzględnienie skargi na skutek zaakceptowania wadliwego stanowiska organ odwoławczego, iż to na skarżącej (jako na właścicielu nieruchomości sąsiedniej) spoczywa ciężar dowodu w zakresie zweryfikowania wytkniętych przez nią wad projektu budowlanego zatwierdzonego przez wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji i nałożenie na nią pozaustawowego obowiązku przedkładania kontrdowodów na zgłaszane przez nią okoliczności, w sytuacji gdy zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego to na organach administracji obu instancji spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jakikolwiek w tym zakresie przeciwny ustawowy obowiązek dowodzenia przez podmiot, który twierdzi, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu nie wynika z przepisów art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, a które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem to na organie spoczywał obowiązek weryfikacji zarzutów i zastrzeżeń podniesionych przez skarżącą,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 138 § 3 K.p.ą. przez nieuwzględnienie skargi, mimo że twierdzenie organów orzekających w sprawie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, z uwagi na wskazane wady projektu budowlanego, brak jego sprawdzenia pod względem kompletności, należy uznać za co najmniej przedwczesne, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dopiero rzetelna i obiektywna analiza zarzutów skarżącej, wolna od bezpodstawnych prób przerzucania na nią ciężaru dowodzenia, może stanowić podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, lub innej decyzji, o której mowa w art. 138 K.p.a.;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku wynikające z braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zgłoszonej przez stronę skarżącą konieczności wytyczenia i zabezpieczenia strefy niebezpiecznej, o której mowa w rozporządzeniu z 2003 r., a która powoduje, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, o której mowa w decyzji organu pierwszej instancji.

Pełnomocnik wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2016 r. Dowód ten ma wykazać, że obniży się wartość jej nieruchomości wskutek realizacji zamierzenia budowlanego.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołując liczne orzecznictwo wykazywał, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zaakceptował stanowisko i pogląd organu odwoławczego o braku legitymacji skarżącej do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Akcentował, że przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki temu podmiotowi przysługiwał. W rozpoznawanej sprawie interes taki służy skarżącej jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, leżącej w obszarze oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2019 r. wniósł o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w związku ze skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1303/18, którym uchylona została zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 2 marca 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak również ostatnio wymieniona decyzja ustalająca warunki zabudowy. Pełnomocnik dodał, że wskutek wydania tego wyroku Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Natomiast w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r. pełnomocnik, uzupełnił uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo szeroko, gdyż obejmują one liczne przepisy tak materialnoprawne, jak procesowe. Jednocześnie pełnomocnik odwołując się do orzecznictwa podnosi wiele różnych okoliczności mających świadczyć o naruszeniu tych przepisów, nie unikając powtórzeń. W efekcie treść poszczególnych zarzutów częściowo się na siebie nakłada, co utrudnia rozpatrzenie skargi kasacyjnej w kolejności odpowiadającej sekwencji, w jakiej zostały one sformułowane. Uzasadnia to, także dla przejrzystości wywodu, nieco inny porządek rozważań, wyznaczony wedle problemów poruszonych w skardze kasacyjnej, tym bardziej że one również wymagają usystematyzowania.

W punkcie wyjścia rozważań przyjdzie jednak zauważyć, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze w następstwie odwołania wniesionego przez skarżącą od pozytywnej dla inwestora decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Istota więc rozpatrywanego zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, kto może być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a następnie - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - czy skarżąca taki przymiot posiada.

Odnosząc się do pierwszego z wymienionych zagadnień należy stwierdzić, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy, są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ustawy, przez które ustawodawca rozumie teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Dodać trzeba, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. poz.443) z dniem 28 czerwca 2015 r. (kilka dni po wydaniu zaskarżonej decyzji) definicja obszaru oddziaływania obiektu została doprecyzowana przez wskazanie, że w zagospodarowaniu terenu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy, mieści się również zabudowa tego terenu. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalił się pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji, a zatem w każdej sprawie, w pierwszej kolejności winny zostać ustalone wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Uwzględnić przy tym trzeba funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu, znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Ustalenie indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, mając na uwadze treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, pozwala wytyczyć w otoczeniu projektowanego obiektu specjalną strefę, nazwaną przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/07 – LEX nr 347949).

Proces zmierzający do właściwego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu obejmuje szereg zagadnień związanych z wzajemnym oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą i nie można ograniczać badania oddziaływania projektowanego obiektu na otoczenie do zachowania standardowych warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie. Przepisy w tym zakresie niewątpliwie stanowią przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 ustawy. Jednakże do nich należy cały katalog innych przepisów, np. z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa o ruchu drogowym, ochrony przeciwpożarowej itd. Generalnie można i należy przyjąć, że badanie oddziaływania obiektu na otaczający teren oceniać należy w kontekście przepisów prawa publicznego, ale także przepisów prawa cywilnego, które mogą być źródłem interesu prawnego. Wyraźnie należy podkreślić, że w procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 – ONSAiWSA 2012 r. z.4, poz. 69, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 827/15 – ONSAiWSA 2018 r. z. 3, poz. 49). Dla uznania danej osoby za stronę nie jest wystarczające samo subiektywne przekonanie tej osoby, że realizacja inwestycji oddziaływać będzie na teren nieruchomości, do której ma tytuł prawny, interes prawny musi istnieć obiektywnie, realnie. Nie zawsze więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji będzie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09 – Palestra 2010 r. nr 5-6, str. 246 i nast.). Jednakże stroną takiego postępowania będzie mogła być osoba legitymująca się takim tytułem do nieruchomości dalej położonej od terenu inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04 – LEX nr 837411).

Podsumowując, samo stwierdzenie możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie stanowi podstawę do uznania właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. O istnieniu legitymacji czynnej uprawniającej do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony decydują okoliczności konkretnej sprawy, a samo zachowanie warunków technicznych jeszcze nie oznacza, że oddziaływanie projektowanego obiektu nie wykracza poza nieruchomość inwestora. Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany w sposób jaki przyjął Sąd pierwszej instancji, że w praktyce stanowi barierę dla podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że rozwiązania projektowe, zdaniem projektanta i organu administracji, są zgodne z przepisami. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu ma prawo sprawdzenia, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane, czy zamierzenie budowlane ograniczy jego uprawnienia do zgodnego z prawem zagospodarowania własnej nieruchomości. Realizacja tych uprawnień może odbywać się w toku postępowania przy zapewnieniu tej osobie czynnego udziału, a więc możliwości składania wyjaśnień i wniosków, a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji – odwołania do organu wyższego stopnia. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy zarzuty te są usprawiedliwione.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji mając w polu widzenia normatywną treść przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy w sposób błędny ustalił znaczenie pojęciowe obszaru oddziaływania obiektu. Niezależnie od tego, co trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej, w rzeczy samej dokonał kontroli sądowej w sposób przynależny kontroli decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tymczasem przedmiot kontroli sądowej, na co zwrócono uwagę na wstępie, stanowiła decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na brak przymiotu strony wnoszącej odwołanie. Należało więc ocenić sytuację prawną, w jakiej znalazła się skarżąca, ustalić - biorąc pod uwagę sformułowane przez nią zarzuty - czy istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, wreszcie ocenić, czy bez potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego można jednoznacznie i kategorycznie uznać, że nie legitymuje się interesem prawnym.

Sąd, podobnie jak wcześniej organ odwoławczy, ocenił natomiast rozwiązania projektowe pod względem zachowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (odległości od granicy z działką skarżącej i budynkiem na tej działce - § 12 rozporządzenia, przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - § 13 rozporządzenia, spływu wód opadowych - § 29 rozporządzenia). Następnie wypowiedział się w zakresie zgodności rozwiązań projektowych z przepisem art. 127 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, nawiązał także do regulacji art. 35 ust. 1 w kontekście wynikającej z art. 20 ustawy odpowiedzialności projektanta za sporządzenie projektu zgodnie z przepisami. Na tej podstawie uznał, że "skarżąca nie wykazała żadnej normy prawa materialnego, która pozostawałaby w związku z badaną decyzją i powodowałaby, że nieruchomość skarżącej usytuować by należało w obszarze oddziaływania przedmiotowej decyzji, co dawałoby skarżącej przymiot strony w niniejszym postępowaniu" (s. 12 uzasadnienia). Na marginesie jedynie należy stwierdzić, w kontekście uwag poczynionych przez Sąd pierwszej instancji, że stwierdzenie przez projektanta zgodności sporządzonego przez niego projektu budowlanego z przepisami nie zwalnia organu administracji architektoniczno – budowlanej od weryfikacji tego stwierdzenia, tym bardziej w razie podniesienia zarzutów w toku postępowania.

W tej sytuacji nie do odparcia okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia materialnoprawnych przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, art. 127 ust. 1 Prawa wodnego i art. 144, art. 140 i art. 143 ustawy - Kodeks cywilny oraz § 12, § 13 ust. 2 i § 29 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię. Zgodzić się również przyjdzie z zarzutem pełnomocnika wnoszącej skargę kasacyjną, że w sytuacji, w której projekt zagospodarowania działki lub terenu przewiduje usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 6 m od granicy z działką sąsiednią przepisem odrębnym w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy jest także § 21 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Nie chodzi przy tym o określenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę warunków bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, lecz o rozumienie miejsca na terenie budowy objętej zamierzeniem budowlanym, w którym występują zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Za taką strefę bezpieczeństwa rozporządzenie z 2003 r. uznaje teren nie mniejszy niż 6 m od płaszczyzny obiektu budowlanego. Nie można jedynie zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika skarżącej, że podnoszona kwestia obniżenia wartości jej nieruchomości wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji może stanowić źródło interesu prawnego, który usprawiedliwia istnienie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy. Ewentualne obniżenie wartości nieruchomości w przypadku realizacji inwestycji w oparciu o wydaną decyzję administracyjną stanowi zagadnienie cywilnoprawne, a roszczenia z tego tytułu mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.

Odnosząc się z kolei do drugiego zasygnalizowanego na wstępie zagadnienia przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie wyciągnął właściwych wniosków z faktu dokonania przez organ odwoławczy przedwcześnie, gdyż na etapie badania przymiotu strony, kontroli przedłożonego projektu budowlanego pod względem zgodności z prawem. Kontrola taka winna być przeprowadzona przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy, nie zaś na etapie badania legitymacji procesowej. Trafnie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, że zgłaszane przez skarżąca zarzuty wskazują na możliwość szkodliwego oddziaływania planowanej budowy zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych dwukondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażem podziemnym na działkę skarżącej, zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Nie świadczy o tym ogólne powoływanie się na powstanie uciążliwości ponad przeciętną miarę w związku z bezpośrednim sąsiedztwem działki skarżącej z terenem inwestycji, ale wskazane konkretne stany (powiązane z rozwiązaniami projektowymi) mające te twierdzenia uwiarygadniać. Zgłoszono wszak zastrzeżenia m.in. co do możliwości przesłaniania pomieszczeń w jej budynku zlokalizowanym w niewielkiej odległości od granicy w sytuacji, gdy usytuowanie jednego z dwukondygnacyjnych budynków zaprojektowano w odległości niespełna 6 m od granicy z działką skarżącej. Następnie zastrzeżenia co do możliwości zalewania terenu działki skarżącej wodami opadowymi z budynku i ramp garażowych. Sąd pierwszej instancji przyjmując poprawność dokonanej analizy nasłonecznienia nie odniósł się do zgłaszanych zastrzeżeń skarżącej, że nie została uzupełniona lub poprawiona analiza po modyfikacji wniosku (zob. wizualizację na rysunkach 1-8 z kwietnia 2013 r. i 9-10 z sierpnia 2014 r., k. 70 – 77 projektu). Nie poświęcił dostatecznej uwagi twierdzeniu, że na wstępnym etapie postępowania rozważana była kwestia zgody na odstępstwo od standardowych warunków technicznych, finalnie wydane zostało postanowienie o odmowie wyrażenia zgody, co już samo w sobie winno skłonić do przyjęcia istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego. Analizując dokumentację budowlaną nie dostrzegł Sąd, że w T. 1 na k. 66 znajduje się mapa, na której wyznaczony został obszar wokół nieruchomości inwestora, który obejmuje także działkę skarżącej. Na mapie tej znajduje się podpis projektanta. Rodzi się zatem wątpliwość, czy według projektanta - autora projektu zagospodarowania terenu jest to obszar oddziaływania obiektu. Zagadnienie to nie zostało wyjaśnione, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wypowiedzenie się w omawianej materii.

Rozważenia powyższe dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że usprawiedliwione okazały się także zarzuty procesowe odnoszące się do konstrukcji uzasadnienia orzeczenia ( art. 141 § 4 P.p.s.a.) i w konsekwencji z uwagi na wadliwą kontrolę działalności organu odwoławczego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133

§ 1 P.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne, a zatem niemożliwe w granicach sprawy, której przedmiotem jest badanie legitymacji skarżącej do wzięcia udziału w postępowaniu jako strona tego postępowania.

Sąd pierwszej instancji błędnie zatem oddalił skargę, choć powinien ją uwzględnić, wobec czego trzeba zastosować w postępowaniu kasacyjnym art. 188 P.p.s.a. W świetle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego. W konsekwencji organ odwoławczy przystąpi do rozpoznania sprawy na etapie odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 grudnia 2014 r., a postępowanie winien zakończyć stosowną decyzją w sposób, której Naczelny Sąd Administracyjny przesądzić nie może. Zasygnalizować jedynie przyjdzie, że wyjaśnienia wymagać będzie stan inwestycji, przede wszystkim czy inwestor dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przystąpił do robót budowlanych, a jeśli tak - na jakim etapie znajduje się przedmiotowa inwestycja.

O kosztach postępowania, stosownie do wyniku sprawy, orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują opłatę sądową (wpis i opłatę kancelaryjną) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem za obie instancje, stosownie do przepisów w sprawie opłat za czynności adwokatów.

Sąd zauważa, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jako że wskazaną przez pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjna podstawę zawieszenie nie można było uznać za kwestię prejudycjalną tamującą rozpoznanie sprawy.