Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1305/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzja z dnia [...] października 2017 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta K. odmówił wnioskodawcy Z. R. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (w tym: trzy budynki - każdy w formie czterech brył nadziemnych z garażem podziemnym i jeden budynek wolnostojący) z infrastrukturą techniczną i wewnętrznym układem drogowym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] z wjazdem z ul. Z. dz. dr [...] obręb [...], działka nr [...] obręb [...], na działkę nr [...] przez działkę nr [...] obręb [...], przebudową zjazdu z ul. Z. działka dr nr [...] obręb [...] przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] na działki nr [...], [...], [...] obręb [...] oraz przebudowie istniejącej i budowie nowej infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] obręb [...], nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...].

Organ podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano:

1. Opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...].03.2017r. znak: [...], w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego;

2. Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia: [...]02.2017r., znak: [...], w zakresie ochrony środowiska,

3. Opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków UMK z dnia: [...].02.2017r., znak: [...] w zakresie ochrony środowiska,

4. Opinię [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia: [...].02.2017 r. znak: [...], w zakresie melioracji wodnych;

5. Protokół nr [...] z dnia [...].05.2017 r. Zespołu Urbanistycznego powołanego zarządzeniem Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].12.2014 r. zmienionym zarządzeniem Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 31.08.2015 r., z załącznikiem nr 4

Organ wskazał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 186 m od granic terenu inwestycji (tj. w odległości równiej trzykrotnej szerokości frontu działki) - zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania -wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588) . Wyznaczony w ten sposób obszar pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasięg obszaru zagwarantował objęcie analizą wszystkich form zabudowy i zagospodarowania terenu występujących w sąsiedztwie terenu inwestycji, w rejonie ulicy Z. , umożliwiając pełną ocenę kształtowania badanej przestrzeni w kontekście planowanej inwestycji. Przy wyznaczeniu szczegółowych granic obszaru analizowanego wzięto pod uwagę również przesłanki fizjograficzne, topograficzne i funkcjonalne terenu, a także podziały własnościowe tak, by analizowane cechy zabudowy w poszczególnych strefach stanowiły miarodajną podstawę dla ustalenia warunków nowej zabudowy. Obszar analizowany określony został zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, tj. "przez front działki" - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Główny wjazd i wejście na działkę odbywać się będzie z drogi publicznej ul. Z. , do której teren inwestycji - działka budowlana przylega bezpośrednio. W związku z powyższym front działki określono w odniesieniu to tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, tym bardziej, że fragment działki budowlanej przylegający do drogi nie stanowi wąskiej drogi wewnętrznej lub wydzielonego pasa dojazdu i nie skutkuje wyznaczeniem obszaru w minimalnej odległości 50 m, a znacząco większej, pozwalającej na szczegółowe przeanalizowanie zabudowy otaczającej teren inwestycji.

Wyjaśnił organ, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków. W związku z powyższym ustalono, że w otoczeniu planowanej inwestycji funkcją dominującą jest zabudowa usługowa, produkcyjna, magazynowa. Jedyna zabudowa mieszkaniowa obecna w obszarze analizowanym sytuowana jest w znacznym odsunięciu od zabudowy produkcyjno- magazynowej, generującej uciążliwości istotne zwłaszcza w odniesieniu do funkcji mieszkalnej. Budynki jedno i wielorodzinne znajdują się w rejonie południowej granicy obszaru analizowanego w znacznym odsunięciu od ul. Z. i są dostępne z ul. B. oraz z ulicy J. . Tworzą odrębną przestrzeń urbanistyczną nie związaną z ul. Z. , a tym bardziej nie związaną ze strefą zabudowy produkcyjno- magazynowo - usługowej w obrębie której wskazany został teren przedmiotowej inwestycji - po północnej stronie ul. Z. .

Obszar analizowany obejmuje w całości przestrzeń urbanistyczną, której częścią jest teren inwestycji. Przestrzenią tą jest część kwartału zabudowy wyznaczonego ulicami Z. , S. i K. - a konkretnie południowo - wschodni narożnik tego kwartału pomiędzy ulicą Z. i S. zdominowany przez zabudowę produkcyjno- magazynową. Obszar analizowany obejmuje także część terenów po wschodniej stronie ul. S. i południowej stronie ul. Z. . Szerokość frontu działki jest na tyle duża, że możliwe jest zrealizowanie szerokiej zabudowy przy ul. Z. kształtującej jej pierzeję. Nie byłoby zatem uzasadnione pominięcie szerokości frontu działki i wyznaczenie wielkości obszaru kierując się szerokością całego terenu inwestycji, jego przekątną czy też inne jego wyznaczenie. Opisana ogólnie powyżej rozległość obszaru analizowanego wskazuje ponadto na brak uzasadnienia dalszego jego zwiększania. Tereny zlokalizowane poza granicami obszaru nie tworzą związków funkcjonalnych czy też przestrzennych z terenem inwestycji. W ukształtowanym orzecznictwie podkreśla się z kolei, że powiększenie obszaru analizowanego ponad przewidziane w przepisie minimum może mieć miejsce tylko w szczególnych przypadkach, gdy przemawiają za tym obiektywne i oczywiste argumenty, precyzyjnie i szczegółowo udowodnione w analizie. Sporządzona analiza dowodzi jednak czegoś przeciwnego. Powiększenie obszaru analizowanego nie byłoby zatem możliwe do uzasadnienia zarówno ze względów formalno-prawnych jak i ze względów merytorycznych (urbanistycznych).

Ustalono, że w obszarze analizowanym nie istnieje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej. Wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej pomiędzy zabudowę produkcyjno- magazynowo- usługową (uciążliwą) nie mogłoby być traktowane jako dopełnienie i kontynuacja funkcji w tej części obszaru i wprost generowałoby konflikt funkcjonalno- przestrzenny, stanowiący zaprzeczenie zasady kształtowania ładu przestrzennego, zrównoważonego i harmonijnego kreowania zabudowy i zagospodarowania. Analiza urbanistyczna wykazała również sprzeczność projektowanej inwestycji z zabudową występującą w obszarze analizowanym pod względem wysokości elewacji frontowej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, przy czym zgodnie z art. 2 pkt. 1 w/w ustawy, przez ład przestrzenny należy rozumieć "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" Wprowadzenie wnioskowanej funkcji mieszkalnej w zespół zabudowy usługowej w obszarze analizowanym, stanowiłoby przekroczenie podstawowej zasady zapisanej w art. 61. ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, zgodnie, z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku, w którym zachodzi kontynuacja funkcji.

Planowana inwestycja nie stanowiłaby odwzorowania, w stosunku do istniejącej zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, w szczególności w zakresie wysokości. Nie ma więc możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego.

Organ wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie inwestycje zostało przedstawione na posiedzeniu Zespołu Urbanistycznego, który został powołany Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...].12.2014r na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym w celu przygotowania merytorycznych rozstrzygnięć z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach postępowań administracyjnych prowadzonych w Wydziale Architektury i Urbanistyki. Opinia Zespołu Urbanistycznego nie jest wprawdzie opinią obligatoryjną dla ustalenia warunków zabudowy wymaganą na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej jednak w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy projektowana inwestycja może mieć znaczący wpływ na kształtowanie przestrzeni urbanistycznej - opinia osób posiadających wiadomości specjalne z dziedziny architektury i urbanistyki, ogromną wiedze, przygotowanie merytoryczne i doświadczenie - winna być uwzględniona przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie oceny wpływu projektowanego zamierzenia na kształtowanie, bądź zaburzenie ładu przestrzennego.

Jeśli chodzi o powołanie się w wynikach analizy na nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego organ wskazał, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego o mocy powszechnie obowiązującej i wiąże jedynie przy sporządzaniu projektów planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W kwestii powoływania się na inne decyzje wydane w tym kwartale zabudowy pomiędzy ul. Z. , K. i S. wskazano, że jest to inny teren w innym otoczeniu w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i z dostępem z ul K. .

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. R., zarzucając rozstrzygnięciu:

- § 3 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. - poprzez jego błędną interpretację a to nieprawidłowe (zbyt wąskie) określenie szerokości frontu działki, a tym samym błędne wyznaczenie obszaru analizowanego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. poprzez jego błędną interpretację i nieuwzględnienie zasady działania w interesie wnioskodawcy, o ile nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem a to poprzez powoływanie się w uzasadnieniu odmownej decyzji na nieobowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. jak i wyniki prac wewnętrznego Zespołu Urbanistycznego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 Ustawy w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przez to przyjęcie ustaleń dyrektywnych zespołu urbanistycznego, jako ustalających kierunek procedowania w sprawie złożonego wniosku;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 Ustawy poprzez jego błędną interpretację a to przyjęcie, ze nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie przez planowane zamierzenie inwestycyjne warunku określonego w art, 61 ust. l pkt l ustawy, na skutek nieistnienia działki sąsiedniej w obszarze analizowanym dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej, a to budynkami mieszkalnymi;

- art. 61 ust. pkt 1 w zw. z art. art. 2 pkt 14 ustawy poprzez ich błędną interpretację, przez przyjęcie, że działka sąsiednia, o której mowa w tym przepisie, musi być połączona bezpośrednio z drogą publiczną, przy której zlokalizowana jest działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym, a ponadto poprzez przyjęcie, że działka ta musi być dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym - a w konsekwencji - błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, ze nie istnieje działka sąsiednia w obszarze analizowanym dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności 5 wykorzystania terenu;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, ze tylko działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym mogą stanowić odniesienie do ustalenia czy zachodzi kontynuacja funkcji, co w konsekwencji doprowadziło to błędnego przyjęcia, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie będzie stanowić kontynuacji funkcji;

- art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1, 77 i 78 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie, jako dowodu w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej dla zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], [...] obr. [...], przy ul. Z. w K. sporządzonej przez architektów M. K. oraz M. S. (z dnia [...] sierpnia 2Ot7 r.) - mimo obowiązku wynikającego z w/w przepisów proceduralnych;

- art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 79 § 1 kpa poprzez naruszenie prawa udziału strony w postępowaniu, a to przeprowadzenia części postępowania (przed Zespołem Urbanistycznym) bez powiadomienia o tym wnioskodawcy a co za tym idzie bez Jego

Udziału.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]) na podstawie art. 54, 59, 61, 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), art. 138 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany dla planowanej inwestycji. Za front działki budowlanej uznaje się szerokość działki przylegającej do drogi - ul. Z. o długości 62 m (zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia), dlatego też granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 186 m od granicy terenu inwestycji. Jego wielkość przyjęta w tej sprawie jest wystarczająca dla oceny zagospodarowania obszaru analizowanego oraz występujących w nim parametrów. Oparta została, co prawda na wartościach minimalnych, lecz brak jest przesłanek przemawiających za poszerzeniem obszaru analizowanego, (co zostało szeroko omówione w uzasadnieniu decyzji jak i w znajdującej się w aktach analizie urbanistyczno-architektonicznej). Trafnie więc przyjęto, że wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla określenia wymagań dla planowanej inwestycji. Ugruntowany jest już bowiem w judykaturze pogląd, że organ nie ma obowiązku poszerzania obszaru analizowanego w poszukiwaniu zabudowy objętej wnioskiem.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza wykazała, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z cechami zagospodarowania występującego w obszarze podlegającym analizie. W obszarze tym nie występuje zabudowa mieszkaniowa, która mogłaby stanowić o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z analizy, najbliższe otoczenie terenu inwestycji stanowi zabudowa zlokalizowana w obrębie ul. Z. (po jej północnej stronie) i ul. S. (po jej zachodniej stronie). Stanowi ona bezpośredni kontekst i odniesienie do planowanej inwestycji. Zabudowa ta tworzy jednorodny zespół zabudowy tego kwartału i fragmentu miasta. Obszar objęty wnioskiem znajduje się na terenie zagospodarowanym pod kompleks przemysłowo-usługowy z zabudową głównie o charakterze przemysłowym, stanowiącym skupiska o średniej intensywności. Występującą zabudowę stanowią magazyny, bazy, hale i składy z towarzyszącą funkcją administracyjną, a także obiekty usługowe o zróżnicowanej, lecz w większości dużej powierzchni zabudowy oraz małe obiekty często o charakterze tymczasowym pełniące funkcje garażowe i gospodarcze. Uzupełnieniem zabudowy są zbiorniki typu silosy oraz charakterystyczne dla istniejącej funkcji urządzenia infrastruktury. Budynki w tym rejonie charakteryzują się niskimi parametrami wysokości i przeważnie tylko jedną kondygnacją użytkową. Jedyna zabudowa mieszkaniowa obecna w obszarze analizowanym usytuowana jest w znacznym odsunięciu od zabudowy produkcyjno-magazynowej, generującej uciążliwości istotne zwłaszcza w odniesieniu do funkcji mieszkalnej. Budynki jedno i wielorodzinne znajdują się w rejonie południowej granicy obszaru analizowanego w znacznym odsunięciu od ul. Z. i są dostępnie z ul. B. oraz z ul. J. . Budynki te tworzą odrębną przestrzeń urbanistyczną niezwiązaną z ul. Z. , a tym bardziej nie związaną ze strefą zabudowy produkcyjno-usługowo-magazynową, w obrębie której wskazany został teren przedmiotowej inwestycji (po północnej stronie ul. Z. ). Z analizy można wysnuć zatem wniosek że teren objęty wnioskiem znajduje się pośród obszaru terenów o charakterze produkcyjno-usługowo-magazynowym.

Nie można również zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 7 i art. 77 kpa skoro decyzje wydane w sprawie oparte były na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej oraz na podstawie informacji właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej stanie faktycznym..

Na powyższa decyzję Z. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 6 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2017 poz. 1073) - poprzez powoływanie się na nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. i na ich podstawie oparcie rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy nie mogły one stanowić podstawy decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 6 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprze oparcie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych przez Zespół Urbanistyczny jeszcze przed przeprowadzeniem analizy urbanistyczno-architektonicznej, w sytuacji gdy organ taki posiada jedynie kompetencje opiniujące, pomocnicze, a decyzja w sprawie warunków zabudowy obligatoryjnie winna zostać podjęta dopiero po sporządzeniu w/w analizy;

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, jako dotkniętych wada nieważności.

W przypadku przyjęcia przez Sąd, że naruszenie powyższych przepisów nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji z uwagi na naruszenie przepisów:

- art. 6 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez powoływanie się na nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. i na ich podstawie oparcie rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy nie są one źródłem prawa miejscowego i ich postanowienia nie mogą stanowić podstawy decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 6 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 stawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oparcie decyzji na podstawie dyrektywnych ustaleń poczynionych przez Zespół Urbanistyczny jeszcze przed przeprowadzeniem analizy urbanistyczno-architektonicznej, w sytuacji, gdy organ taki posiada jedynie kompetencje opiniujące, pomocnicze a decyzja w sprawi warunków zabudowy obligatoryjnie winna zostać podjęta dopiero po sporządzeniu w/w analizy;

- § 3 ust. 1, 12 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez nieprawidłowe (zbyt wąskie) określenie szerokości frontu działki, co skutkowało błędnym wyznaczeniem obszaru analizowanego i w konsekwencji doprowadziło do sporządzenia wadliwej analizy urbanistyczno-architektonicznej;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że tylko działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym mogą stanowić odniesienie do ustalenia czy zachodzi kontynuacja funkcji, co poskutkowało nieprawidłowym przyjęciem, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie będzie stanowić kontynuacji funkcji oraz błędnym przyjęciem, iż w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy z uwagi na nieistnienie działki sąsiedniej w obszarze analizowanym dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo spełnienia wszystkich przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, a tym samym naruszenie zasady wolności zagospodarowania terenu;

- art. 7 w zw. z art. 77 §1, art. 78 §1 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie przeprowadzenia dowodu w sprawie z przedłożonej przez wnioskodawcę analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez arch. M. K. i M. S. (z dnia [...] sierpnia 2017 r.);

- art. 80 kpa poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy zamierzonej inwestycji;

- art. 107 § 3 kpa poprzez nie odniesienie się w decyzji do powołanego w sprawie przez wnioskodawcę dowodu, tj. analizy urbanistyczno-architektonicznej dla zamierzenia inwestycyjnego sporządzonej przez architektów M. K. oraz M. S. (z dnia [...] sierpnia 2017 r.);

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Skarżący podniósł, że w toku postępowania doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez nadanie Zespołowi Urbanistycznemu kompetencji władczych, narzucających sposób przeprowadzeni i zakończenia postępowania. Wniosku takie wynikają według skarżącego z ustaleń poczynionych przez ten organ.

Dodał, że w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej za front działki przyjęto szerokość działki, która bezpośrednio przylega do ul. Z. i uznano, iż wynosi on 62 m. Zdaniem skarżącego ustalenia te są błędne, gdyż szerokość frontu działki winna zostać przyjęta w wartości min. 120 m a maks. 260 m. Prawidłowe wyznaczenie frontu działki winno polegać na zamierzeniu frontu działki w widoku ortogonalnym, w sposób przedstawiony w dołączonym do odwołania od decyzji organu I instancji "Schemacie ustalenia frontu działki będącego podstawą do wyznaczenia obszaru analizowanego". Powyższa nieprawidłowość wpłynęła według skarżącego na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego (jego niezasadne zawężenie), które zostało określone przez analizatora na 186 m, zamiast w przypadku prawidłowego wyznaczenia frontu działki, zgodnie z powyższym, na co najmniej 360 m, zaś maksymalnie -780 m od granic terenu inwestycji.

Wskazał skarżący nadto, że dokonania oceny czy wobec zamierzenia inwestycyjnego zachodzi kontynuacja funkcji, koniecznym jest przeanalizowanie całego obszaru analizowanego, nie zaś jedynie jego części. Tymczasem organ bezpodstawnie nadał większą - wręcz decydującą - wagę działkom bezpośrednio przylegającym do działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, kierując się dowolnością i nieuzasadnioną koncepcją Zespołu Urbanistycznego. Organ zmarginalizował pozostałe funkcje występujące na pozostałym obszarze analizowanym na działkach położonych w nieco dalszym otoczeniu, mimo przyznania w sporządzonej analizie, że analizowany obszar charakteryzuje się występowaniem mocno zróżnicowanych form zabudowy. W konsekwencji należało przyjąć, że w niniejszej sprawie istnieje działka sąsiednia, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektom obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Zadaniem Sądu rozpoznającego skargę jest ocena, czy w sprawie doszło do naruszenia prawa i czy stwierdzone naruszenie miało lub mogło mieć wpływ na wynika sprawy. Sąd - co do zasady – nie zastępuje organu i nie ocenia jego działań z punktu widzenia słuszności.

Przeprowadzona według opisanych reguł kontrola zaskarżonej decyzji nie potwierdziła zasadności skargi.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia zastosowania prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wobec tego wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony, stosownie do delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 cytowanej ustawy, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003/164/1588). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Analiza architektoniczno-urbanistyczna stanowi część materiału dowodowego sprawy i wymaga oceny organu, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Ocena ta obejmuje również sposób ustalenia granic obszaru analizowanego.

W rozpatrywanej sprawie, tak jak wskazał to organ w uzasadnieniu decyzji, obszar wyznaczono przy uwzględnieniu szerokości frontu działki, a wielkość obszaru nie jest mniejsza od minimalnej. Zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego front działki - to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy żadnego uzasadnienia nie znajduje twierdzenie skarżącego, że szerokość frontu winna odpowiadać szerokości terenu inwestycji w miejscu położonym w głębi, w pewnym oddaleniu do drogi (por załącznik do odwołania). Tak wyznaczony obszar analizy dawał pełne podstawy do ustalenia funkcji i parametrów zabudowy i dokonania adekwatnej oceny, co do możliwości ich kontynuacji. Jego granice wyznaczono bez naruszenia wskazanej przepisami prawa wielkości minimalnej i przy uwzględnieniu zasady "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Na marginesie tylko odnotować należy, że – wbrew stanowisku organu – wyznaczony w sprawie obszar analizy nie jest obszarem "minimalnym". Sąd podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2015 r. II SA/Kr 334/15, według którego odległość, o której mowa w § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest odległością pomiędzy granicami obszaru analizowanego, a nie odległością "od terenu inwestycji".

Stosownie bowiem do § 1 tego przepisu obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie zaś z przepisem ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Z opisanej w § 2 metody wyznaczania obszaru analizy wcale nie wynika, aby odległość tam wymieniana miała być mierzona od terenu inwestycji (powstać by zresztą musiało pytanie, o który punkt terenu chodzi: jego centrum czy też może granice?). Tak jak wskazał Sąd w cytowanym wyroku "zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów". Uwzględniając rację tego poglądu w niniejszej sprawie, należy uznać, że wyznaczony obszar analizy i tak znacznie został poszerzony w stosunku do obszaru "minimalnego". Dalsze poszerzanie obszaru analizy w poszukiwaniu zabudowy o oczekiwanych parametrach uznać można byłoby za zabieg zmierzający do obejścia prawa.

Tym samym podstawowe zarzuty skargi związane z wyznaczeniem obszaru analizy uznać należy za nieuzasadnione.

W obszarze tym, tak jak stwierdziły organy, nie ma nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej, które dla zamierzonej inwestycji mogły stanowić punkt odniesienia. W kontekście zawartych w analizie i zaprezentowanych przez organy rozważań stwierdzić należy, że istniejący, opisany stan faktyczny nie uzasadnia żadną miarą zarzutu skarżącego o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem w/w przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. Działka sąsiednia, o której mowa w w/w przepisie, to – w szerokim rozumieniu -nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu podstawowej zasady planowania przestrzennego. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą w analizowanym obszarze.

Organy w sposób dostateczny wykazały, że warunek ten w rozpoznawanej sprawie nie jest spełniony. W obszarze analizowanym zabudowa wielomieszkaniowa występuje marginalnie i tylko na obrzeżach. Ta na działkach nr [...] i [...] nie stanowi zespołu budynków (tak jak we wniosku). Choćby zatem przyjąć nawet, że jest ona dostępna także z ulicy Z. , (choć dostępna jest z ulicy B. ), to i tak nie może ona stanowić wzorca dla nowej zabudowy. Z kolei zabudowy na działkach nr [...], [...] i [...] nie można uznać za dostępną z tej samej drogi publicznej, skoro oddziela ją od ulicy Z. i terenu inwestycji cały kwartał zabudowy "przemysłowej" i równorzędna ulica S. . Już choćby z tych powodów zbędne stają się dalsze rozważania dotyczące niemożności ustalenia np. wskaźnika wysokości planowanej zabudowy, który powinien nawiązywać przede wszystkim do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej. Podkreślić przy tym trzeba, że, wbrew zarzutowi skargi, organy uwzględniły charakterystykę całego obszaru analizowanego, a nie tylko zabudowę znajdującą się na działkach położonych najbliżej terenu inwestycji.

Do opisanych powyżej, zgodnych z prawem wniosków merytorycznych, doprowadziło organy właściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Organy obu instancji poddały szczegółowej analizie zgromadzony materiał i wyjaśniły przyczyny, dla których uznały za prawidłowy sposób wyznaczenia obszaru analizy. W tym kontekście brak wyraźnego odniesienie się do "analizy" przedstawionej przez skarżącego może być ocenione co najwyżej jako drobne uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. Zauważyć jedynie można, że poddany w owej "prywatnej" analizie obszar potwierdza sformułowane powyżej tezy o braku podstaw do kwestionowania zakresu analizy przeprowadzonej przez organ.

Nie są uzasadnione także zarzuty dotyczące opinii Zespołu Urbanistycznego, zapisów nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.. Organy nie wskazały jako podstawy prawnej swych rozstrzygnięć wymienionych aktów, a jedynie odwołały się do ich treści w uzasadnieniach decyzji. W "głowach" decyzji podstawy prawne zostały wskazane prawidłowo, a w uzasadnieniach zostały należycie objaśnione. Nie może być więc w ogóle mowy o rażącym naruszeniu prawa, a faktu przytoczenia zapisów w/w aktów nie można traktować jako uchybienia mogącego mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów skargę Z. R. uznać należało za nieuzasadnioną i, jako taką, na podstawie art. 151 ppsa, oddalić.