Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 780/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 roku sprawy ze skargi C.A. i P.A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ak.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - po rozpatrzeniu odwołania C. i P. A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "Prawo budowlane" - nałożono na C.A. i P.A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia - w terminie do dnia 31 maja 2019 r. - czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 6 w Ł. dz. nr [...], obr. [...]), orzekł o utrzymaniu w mocy ww. decyzji organu I instancji w części merytorycznej oraz o uchyleniu tej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i jednocześnie orzekł o nowym terminie wykonania nałożonego obowiązku do 30 września 2019 r.

Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 2 kwietnia 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynął wniosek T. i S.P. oraz M. i M.P. o wszczęcie postępowania mającego na celu wyjaśnienie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym i ostatecznym pozwoleniem na budowę obiektów budowlanych w Ł. przy ul. A 6 i 8.

Organ I instancji ustalił, że właścicielami nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 6 (działki oznaczone nr ewidencyjnym gruntów 198 i 199) są C.A. i P.A., a następnie 27 czerwca 2014 r. przeprowadził oględziny na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 6, a dokładnie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zrealizowanego na przełomie lat 1992 - 1997. Jak wynika z kopii załączonej do protokołu z oględzin, oddanie do użytkowanie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostało przyjęte do wiadomości przez Kierownik Referatu Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego pismem z 4 marca 1997 r. W toku oględzin ustalono, że "Piwnicę zrealizowano z nieistotnymi odstępstwami. Przesunięto ściany działowe na skutek czego powstały trzy pomieszczenia gospodarcze zamiast dwóch. W poziomie piwnic nie zrealizowano drzwi do wyjścia z poziomu piwnic na teren. Nie zrealizowano też stopni zewnętrznych do tych drzwi z poziomu piwnicy. Parter - wewnątrz budynek zrealizowano zgodnie z projektem. Od strony wschodniej ogrodu zrealizowano taras - płyta żelbetonowa gr. około 12 - 15 cm oparta na ścianach murowanych o wymiarach

3,00 - 6,00 m ze schodami (5 szt.) żelbetonowymi. Taras pod płytą i przestrzeń - schowek na sprzęty ogrodowe o wys. ok. 80 cm. Pierwsze piętro + poddasze zrealizowane bez odstępstw. Ze złożonego do protokołu oględzin oświadczenia przez C.A. wynika, że przeniesienie własności od Spółdzielni A nastąpiło 28 września 1994 r. Budynek był w stanie surowym zamkniętym z tarasem w obecnym stanie, bez pokrycia dachowego i drzwi wejściowych. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie Z.E. - byłego właściciela nieruchomości znajdującej się w Ł. przy ulicy A 4 - z treści którego wynika, że budynki mieszkalne jednorodzinne znajdujące się przy ulicy A 2, 4, 6, 8, były zaprojektowane bez tarasów. Nadto w aktach sprawy znajduje się również:

- kopia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 1992 roku, nr [...], znak: [...], zatwierdzająca zrealizowanie planu zagospodarowania terenu i wydania pozwolenia na budowę budynków szeregowych (12 segmentów dwukondygnacyjnych) na osiedlu "A" w Ł i przy ulicy A 2-24 zgodnie z Planem Miejscowym Szczegółowym zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego "A I", zatwierdzonym Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z [...] czerwca 1984 r. Adresatem decyzji była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" z siedzibą przy ulicy B 27/29 w Ł.

- kopia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 1992 roku, nr [...], znak: [...],[...], którą uchylono decyzję [...] czerwca 1992 r., nr [...] oraz zatwierdzono zamienny plan realizacyjny stanowiący załącznik do decyzji w granicach oznaczonych literami A-D i udzielono pozwolenia na budowę zamiennych 2 budynków: a) budynku jednorodzinnego szeregowego - 4 sekcjowego, wysokość dwóch kondygnacji; b) budynku dwurodzinnego szeregowego - 7 sekcjowego, wysokość dwóch kondygnacji zgodnie z projektem zamiennym stanowiącym załącznik do decyzji;

- tożsame oświadczenia T. P. i S. P., stosownie do których w 1998 r. w momencie zakupu domu przy ul. A 4 nie zauważyli tarasu przy budynku ul. A 6;

- kopia poświadczona za zgodność poświadczenia geodety uprawnionego mgr inż. S.Ż. wykonanie pomiarów powykonawczych budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy A 2 w Ł., będącego własnością R.W.;

- kopia poświadczona za zgodność z geodezyjnego pomiaru powykonawczego sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. S. Ż. stwierdzającego wykonanie obiektu położonego w Ł. przy ulicy A zgodnie z projektem [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 lipca 1995 roku.

Dalej organ I instancji, pismem z 24 września 2014 r. powiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie "samowolnie prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanym na nieruchomości w Ł. przy ul. A 6".

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z [...] września 2014 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał C. i P.A. wstrzymanie robót budowlanych związanych z "samowolną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego, w Ł. przy ul. A 6" oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. stosownych dokumentów.

W dniu 29 października 2014 r. do organu I instancji wpłynął wniosek C. i P.A. o umorzenie postępowania w ww. sprawie. W uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli m.in., że dysponują zdjęciem lotniczym pozyskanym z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. sporządzonymi na dzień 23 kwietnia 1996 r. (oryginał zdjęcia w aktach sprawy), na którym - według Państwa A.- widać należący do nich budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie zagrodowej wraz z tarasem. Nadto, poddano w wątpliwość słuszność zastosowania w omawianym przypadku przepisów prawa ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zamiast przepisów prawa ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, bowiem przedział czasowy budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego to lata 1992 - 1997. Załącznikiem do wniosku była również kopia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. [...] października 1997 r., nr [...], z wniosku "K. M. i B. E., P. W. i p. A.", na podstawie której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia frontowego na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A nr 2, 4, 6 i 8, wraz ze stanowiącą integralną jej część mapą, na której to widać naniesiony taras stanowiący element konstrukcyjny budynku mieszkalnego jednorodzinnego Państwa A. Do wniosku załączono również kopię umowy przeniesienia własności nieruchomości sporządzonej w formie aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza J.L., Repetytorium A nr [...], z 28 września 1994 r., na mocy której C. i P. A. nabyli prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 6 (działki oznaczone nr ewidencyjnym gruntów 198 i 199).

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 roku, nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., uwzględniając wniosek C. i P.A., zmienił swoje postanowienie z [...] września 2014 r., nr [...], w części określającej termin zrealizowania obowiązku, poprzez wyznaczenie nowego terminu na dzień 28 lutego 2015 r.

W dniu 25 lutego 2015 r. do organu I instancji wpłynęła, przedłożona przez właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 6, opinia geodety mgr inż. G. K. posiadającego uprawnienia nr [...], wedle której przedmiotowe zdjęcie lotnicze przedstawia budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej znajdujący się przy ulicy A 6 wraz z budowlą "w postaci tarasów o geometrii tożsamej ze stanem obecnym zlokalizowane przy przedmiotowych budynkach (B 6, B 8)".

Organ I instancji odmówił na postawie art. 78 § 2 w związku z art. 123 k.p.a. uwzględnienia żądań C. i P.A. przeprowadzenia dowodów w postaci przesłuchania wskazanych przez nich świadków oraz przeprowadzenia dowodu polegającego na dopuszczeniu opinii biegłego na okoliczność sposobu wybudowania tarasu.

W związku z niewykonaniem przez zobowiązanych C. i P. A. obowiązku nałożonego postanowieniem organu I instancji z [...] września 2014 roku, nr [...], wraz ze zmianą, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] maja 2015 roku, nr [...], znak: [...], nakazał Państwu A., na mocy art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę samowolnie rozbudowanej - o taras (wym. 6,0 x 3,0 m) od strony wschodniej (od ogrodu), części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 6.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, zainicjowanego złożonym przez C. i P.A. odwołaniem od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozyskał dokumentację projektową przedmiotowego obiektu budowlanego, w tym m.in.: złożone przez C. A. i P.A. zawiadomienie z 26 lutego 1997 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] września 1992 r., nr [...], oświadczenie Kierownika Referatu Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego o przyjęciu bez sprzeciwu ww. zawiadomienia, oświadczenie kierownika budowy mgr inż. Z. C. z 16 stycznia 1997 roku o wykonaniu przedmiotowego segmentu zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i załączonym do niego projektem budowlanym oraz fragmenty części rysunkowej owego projektu wraz z fragmentem mapy sytuacyjnej. Następnie organ II instancji decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy przedmiotową decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko organu szczebla powiatowego, co do kwalifikacji wykonania spornego tarasu, jako samowoli budowlanej, a tym samym prawidłowości przyjętego trybu dla prowadzonego postępowania i zasadności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

W rezultacie złożonej przez C. A. i P. A. skargi od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 332/16, uchylił ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracji w Łodzi wskazał m.in., że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy miało wyjaśnienie zasadniczych kwestii spornych pomiędzy stronami postępowania, a mianowicie daty wykonania tarasu i ustalenia właściwego trybu legalizacyjnego, który winien mieć zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy - czy winien być to tryb z art. 48 Prawa budowlanego, czy - jak twierdzi pełnomocnik skarżących - należy zastosować tryb z art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie lotnicze z dnia 23 kwietnia 1996 r., pozyskane przez Państwa A. z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., z całą pewnością ma moc dowodową dokumentu urzędowego i potwierdza bez wątpienia istnienie spornego obiektu - tarasu, na dzień jego sporządzenia. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że tarasy zostały zrealizowane z pewnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie jak twierdzi organ samowolnie, bez pozwolenia na budowę. Ww. orzeczenie Sądu stało się prawomocne z dniem 10 lutego 2017 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził szereg dowodów z przesłuchania świadka, tj. K. K., K.P., W. G. Jedynie zeznania K. P. wskazują na przybliżony termin powstania przedmiotowego tarasu, bowiem świadek wskazała, że do budynku przy ul. C 7 wprowadziła się w październiku 1999 r. i wówczas taras przy ul. A 6 już istniał w kształcie obecnym.

W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 6 w Ł. W skutek rozpatrzenia odwołania, ww. decyzja organu I instancji została uchylona przez organ II instancji decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ szczebla powiatowego. W uzasadnieniu organ odwołujący wskazał, na realizacje przedmiotowej inwestycji w sposób, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź przepisach. Istotne odstąpienie od projektu budowlanego polegało na zmianie parametrów wykonanego tarasu, które to zmiany odpowiadały przesłankom określonym w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji zawiadomił strony postępowania o przysługującym im prawie zapoznawania się z aktami sprawy na mocy art. 10 § 1 k.p.a. Następnie zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], nałożył na C.A. i P. A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia - w terminie do dnia 31 maja 2019 r. - czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 6 w Ł. (dz. nr [...], obr. [...]).

W odwołaniu od powyżej decyzji C. i P.A. zarzucili naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 5 i 5a ustawy Prawo budowlane – poprzez stwierdzenie, że inwestorzy dopuścili się - powiększając taras - istotnego odstępstwa odzatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy, dokonana przez nich modyfikacja tego tarasu stanowi co najwyżej nieistotne odstępstwo od tego projektu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył następnie treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej jako: "p.p.s.a." - i stwierdził, że na obecnym stadium postępowania, organy nadzoru budowlanego związane są wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2016 roku, sygn.. akt II SA/Łd 332/16.

W powyższym wyroku sąd wskazał, że twierdzenie [...]WINB, że zamienny projekt budowlany, zatwierdzony decyzją z dnia 7 września 1992 r. nie przewidywał budowy tarasu, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Sąd podkreślił jednak, że miałby być to tarasy mniejszych rozmiarów, tj. o wymiarach 3x3 m w poziomie 0,30 m, aniżeli te, które faktycznie zostały zrealizowane - o wymiarach 6x3 m o wysokości 0,8 m ze schowkiem pod schodami na sprzęty ogrodowe. Zdaniem sądu powyższe dowodziło zatem, że tarasy zostały zrealizowane z pewnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie jak twierdzi organ samowolnie, bez pozwolenia na budowę. W ocenie sądu z dużym stopniem prawdopodobieństwa można stwierdzić, biorąc chociażby pod uwagę wspomniane wcześniej zdjęcie lotnicze, że zostały one wykonane na etapie budowy budynku. Niewątpliwie rozważany taras został naniesiony na mapę stanowiącą załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] października 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia frontowego nie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 2, 4, 6 i 8.

Mając powyższe wytyczne sądu, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował tryb naprawczy uregulowany w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ II instancji stwierdził, że w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji, organ musi szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił. Następnie musi ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustalić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca sprecyzował w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, jakie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie istotne. W ocenie organu II instancji budynek mieszkalny jednorodzinny, w zabudowie szeregowej, położony w Ł. przy ulicy A 6 został wybudowany legalnie, tj. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] czerwca 1992 r., nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] września 1992 r., nr [...], którą zatwierdzono zamienny plan realizacyjny stanowiący załącznik do decyzji w granicach oznaczonych literami A-D i udzielono pozwolenia na budowę zamiennych 2 budynków: a) budynku jednorodzinnego szeregowego - 4 sekcjowego, wysokość dwóch kondygnacji; b) budynku dwurodzinnego szeregowego - 7 sekcjowego, wysokość dwóch kondygnacji zgodnie z projektem zamiennym stanowiącym załącznik do decyzji. Nadto, bezspornie inwestorzy – C. i P.A. 26 lutego 1997 r. złożyli w Referacie Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Delegatury Urzędu Miasta Ł., zgodnie z art. 54 i art. 57 ustawy Prawo budowlane - zawiadomienie o zakończeniu budowy, które zostały przyjęte bez sprzeciwu, co potwierdza pismo Kierownika Referatu Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Delegaturze Urzędu Miasta Ł. z 4 marca 1997 r.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego, organ II instancji uznał, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, bez sprzeciwu o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania administracyjnego względem owego obiektu budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie, tj. z decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Ł. z [...] czerwca 1992 r., zmienionej decyzją z [...] września 1992 r. (wraz ze zgromadzonymi załącznikami do tych decyzji), z mapy stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] października 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia, ze zdjęcia lotniczego z 23 kwietnia 1996 roku pozyskanego przez inwestorów z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., z opinii geodety uprawnionego mgr inż. G.K. przedłożonej przez inwestorów, a także zeznań świadka K.P.- wynika, że sporny taras został przewidziany w pierwotnych projektach budowlanych stanowiących załącznik do powyższych decyzji Prezydenta Miasta Ł. Co prawda, projekty budowlany przewidywały jedynie małe tarasy, a w zasadzie niepodpiwniczone zejście do ogrodu o wymiarach 3,00 m x 3,00 m, w poziomie 0,30 m ze schodami stanowiącymi zejście do ogrodu, ale były one przewidziane w projekcie.

Dalej organ II instancji wskazał, że toku przeprowadzonych oględzin, w dniu 27 czerwca 2014 r., przez organ I instancji ustalono natomiast, że zrealizowany od strony wschodniej ogrodu taras - "płyta żelbetonowa gr. około 12 -15 cm oparta na ścianach murowanych" ma wymiary 6,00 x 3,00 m, pod którym dodatkowo znajduje się przestrzeń - schowek na sprzęt ogrodowy o wysokości 0,80 m.

Organ odwoławczy podzielił w zaistniałym stanie faktyczno-prawnym dokonaną przez organ I instancji kwalifikację prawną stwierdzonych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. że zmiana projektowanej wysokości o 0,50 m oraz zmiana projektowanej długości o 3,00 m - przekraczały dopuszczone przez ustawodawcę 2%, zwiększyły się bowiem kolejno o 166,67 % i o 100% - czyli są zmianami istotnymi, powodującymi jednocześnie zmianę kubatury, w tym również zmianę w projekcie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego przedstawiona przez organ I instancji kwalifikacja dokonanych przez inwestorów odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego jest zgodna z treścią § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.).

Organ II instancji stwierdził, że w analizowanej sprawie za istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, w myśl art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, należy uznać zmianę wysokości i długości rozbudowanej części budynku, czyli tarasu, zmianę kubatury budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego w Ł. przy ulicy A 6, a także zmianę projektu zagospodarowania nieruchomości. Ze względu na to, stanowisko organu I instancji wyrażone w skarżonej decyzji z [...] r., nr [...], należało uznać za prawidłowe pod względem proceduralnym oraz materialno-prawnym. W związku z wyczerpaniem, w czasie toczącego się podstępowania odwoławczego, terminu określonego w decyzji organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy skorygował brzmienie sentencji inkryminowanej decyzji.

Odnosząc się do treści odwołania, organ II instancji stwierdził, że w toku postępowania zgromadzony został bowiem wszechstronny materiał dowodowy, którego moc dowodowa pozwoliła na udowodnienie prezentowanego przez odwołujących stanowiska istnienia tarasów od samego początku, tj. od etapu projektowania do wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w zabudowie szeregowej, położonego w Ł. przy ulicy A 6. Ocenę mocy dowodowej zgromadzonego materiału dowodowego zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stwierdzając, że na jego podstawie zaprezentowana teza - istnienia tarasów na etapie projektowania, jak i ich projektowanych i rzeczywistych wymiarów - jest uwiarygodniona.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli C. A. i P. A., zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1) art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, podczas gdy pojęcie "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego" nie funkcjonowało w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ani innym akcie prawnym z zakresu prawa budowlanego zarówno wtedy, gdy budynek przy ul. A 6 wraz z tarasem został wybudowany w latach 1992-1996, jak również wtedy, gdy budynek ten został dopuszczony do użytku, tj. w dniu 4 marca 1997 r. ponieważ pojęcie "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego" i jednocześnie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zostały dodane nowelizacją do tej ustawy, która weszła w życie dopiero od dnia 24 grudnia 1997 r., czyli dokładnie 9 miesięcy po dopuszczeniu budynku z tarasem przy ul. A 6 do użytkowania;

2) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego, pomimo że złożyliśmy w dniu 26 lutego 1997 r. w Referacie Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Delegatury Urzędu Miasta Ł. zgodnie z ówczesną treścią art. 54 i art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawiadomienie o zakończeniu budowy, które zostało przyjęte bez sprzeciwu, co potwierdza pismo Kierownika Referatu Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Delegatury Urzędu Miasta Ł. z dnia 4 marca 1997 r.;

3) art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 tej ustawy przeprowadza się nie tylko wobec robót budowlanych aktualnie wykonywanych (w toku), ale również wobec robót już wykonanych (zakończonych), podczas gdy zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego.

Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w postaci pełnej dokumentacji dotyczącej odbioru technicznego budynku przy ul. A 6, podjęcia działań mających na celu ustalenie osób, które realizowały projekt budowlany i dokonywały odbioru technicznego budynku przy ul. A 6 oraz przesłuchania ich w charakterze świadków, a także poprzez nie odniesienie się w sposób merytoryczny do argumentów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r.; nr [...];

2) art. 28 k.p.a. poprzez nie uznanie za stronę niniejszego postępowania właścicieli nieruchomości przy ul. A 8 w Ł. E. M. i K. M. pomimo, iż taras budynku przy ul. A 6 w Ł. jest połączony z podpiwniczonym tarasem budynku przy ul. A 8 w Ł., a zatem taras budynku przy ul. A 8 w Ł. znajduje się w obszarze oddziaływania tarasu budynku przy ul. A 6.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie od organu solidarnie na naszą rzecz kosztów postępowania.

W przypadku gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżoną decyzję oraz uchylając poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nie umorzył niniejszego postępowania, skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do dokonania czynności dowodowych w postaci ustalenia i przesłuchania w charakterze świadka osoby, która dokonywała odbioru technicznego budynku i tarasu przy ul. A 6 w Ł. na okoliczność tego, czy w trakcie wspomnianego odbioru stwierdziła w tych obiektach budowlanych odstępstwa od projektu budowlanego, a jeśli tak to dlaczego nie miała zastrzeżeń do takiego stanu. Ponadto skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka kierownika budowy inż. Z. C. na okoliczność związaną ze złożonym przez niego oświadczeniem o wykonaniu budynku przy ul. A 6 w Ł. zgodnie z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Badając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które czyniły koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przedmiotem kontroli stała się decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., w zakresie, w którym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nałożono na C. A. i P.A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia - w terminie do dnia 31 maja 2019 r. - czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 6 w Ł. (dz. nr [...], obr. [...]).

Na wstępie rozważań przypomnieć trzeba, że w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organy w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakładają obowiązek - określając termin jego wykonania - sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykowywanych robót budowlanych. Przepis ten znajduje więc zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy właściwy organ ustali, że roboty budowlane realizowane na podstawie pozwolenia na budowę zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (tak NSA w wyrokach z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1723/07, i z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09).

Fakt, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do odstępstwa zostało już przesądzone mocą wyroku sądowego. Powyższe decyzje zostały bowiem wydane w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, będącym następstwem wyroku tut. Sądu z dnia 2 grudnia 2016 r., II SA/Łd 332/16, co nie pozostaje bez wpływu na ocenę zarówno dokonanych przez organy nadzoru budowlanego działań, jak i zarzutów skarżących.

Otóż, w przywołanym wyroku Sąd stwierdził, że projekt budowlany, w oparciu o który został wybudowany budynek przy ul. A 6 przewidywał realizację tarasów, aczkolwiek faktem jest, że były to tarasy mniejszych rozmiarów - o wymiarach 3x3m w poziomie 0,30m, aniżeli te, które faktycznie zostały zrealizowane - o wymiarach 6x3m o wysokości 0,8m ze schowkiem pod schodami na sprzęty ogrodowe. Powyższe dowodziło zatem, zdaniem Sądu, że tarasy zostały zrealizowane z pewnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie jak twierdzi organ samowolnie, bez pozwolenia na budowę. Sąd uznał również, że z dużym stopniem prawdopodobieństwa można stwierdzić, biorąc chociażby pod uwagę zdjęcie lotnicze, że zostały one wykonane na etapie budowy budynku (stąd też brak podstaw do przeprowadzania kolejnych dowodów z przesłuchania świadków).

Analiza uzasadnienia przywołanego wyroku daje podstawy do przyjęcia, że o ile Sąd przesądził, że istnienie tarasu o parametrach niezgodnych z tymi wynikającymi z projektu budowlanego powinno być rozważane w kategoriach odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, to ustalenie, czy odstępstwa te mają charakter odstępstw istotnych uzasadniających wdrożenie postępowania legalizacyjnego pozostawił gestii organu.

Organy nadzoru budowlanego, kierując się brzmieniem art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, stwierdziły, że w analizowanej sprawie za istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, należy uznać zmianę wysokości i długości rozbudowanej części budynku, czyli tarasu, zmianę kubatury budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego w Ł. przy ulicy A 6, a także zmianę projektu zagospodarowania nieruchomości. Zmiana projektowanej wysokości o 0,50 m oraz zmiana projektowanej długości o 3,00 m - przekraczały bowiem dopuszczone przez ustawodawcę 2%, zwiększyły się bowiem kolejno o 166,67 % i o 100% - czyli są zmianami istotnymi, powodującymi jednocześnie zmianę kubatury, w tym również zmianę w projekcie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

Powyższa ocena nie zasługuje na akceptację.

Po pierwsze, zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

Natomiast w myśl ust. 5a nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki:

1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;

2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;

3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;

4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Organy nadzoru budowlanego przesądzając, że mamy do czynienie z odstępstwami istotnymi, swój wniosek oparły o ustalenia, że zmiana projektowanej wysokości o 0,50 m oraz zmiana projektowanej długości o 3,00 m tarasu - przekraczały dopuszczone przez ustawodawcę 2%, zwiększyły się bowiem kolejno o 166,67 % i o 100% - czyli są zmianami istotnymi, powodującymi jednocześnie zmianę kubatury, w tym również zmianę w projekcie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Na uwagę zasługuje natomiast fakt, że przekroczenie dopuszczalnych odstępstw na poziomie 2% organ odniósł wyłącznie do spornego tarasu, a w świetle przepisu ust. 5a odniesienie powinno zostać poczynione w stosunku do całego budynku. Innymi słowy powinien obliczyć, w jakim stopniu powiększenie tarasu wpłynęło na zwiększenie szerokości i długości całego budynku, a nie tarasu, gdyż przedmiotem pozwolenia na budowę nie był przecież jedynie taras.

Abstrahując od powyższego, podkreślenia wymaga, że mimo że obowiązki organów nadzoru budowlanego względem obiektów zrealizowanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach" wpisane były do ustawy od początku jej obowiązywania (zob. pierwotne brzmienie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), to należy zwrócić uwagę, że ocena wykonania robót budowlanych jako istotnie odbiegających od warunków udzielonego pozwolenia na budowę nie mogła odbywać się na podstawie kryteriów określonych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przepis art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. (art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz. U. Nr 93, poz. 888 z późn. zm.). Wcześniej w ustawie Prawo budowlane nie było żadnej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed wejściem jej w życie. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w stanie prawnym, w którym nie było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2957/14).

Powyższe oznacza, że nie można zaakceptować tak dokonanych ustaleń i oceny odstępstwa dokonanej przez organy obu instancji. Indywidualnej oceny wymagać będzie bowiem, czy mamy do czynienia z odstępstwem istotnym. Nie każde odstępstwo stwierdzone w zakresie parametrów stanowić będzie odstępstwo istotne. O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku ocenianego przy uwzględnieniu charakteru inwestycji. W szczególności chodzi tu o możliwość naruszenia tą zmianą występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 kwietnia 2016 r., II SA/Po 50/16). W judykaturze zwraca się uwagę, że wartością chronioną jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, aby odstąpienie od zatwierdzonego projekt budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie prowadziło do wykroczenia poza przysługujące inwestorowi prawo do zabudowy i nie naruszało przepisów oraz zasad zapewniających spełnienie wymaganych warunków technicznych i użytkowych.

Odnosząc się natomiast do argumentów skarżących, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania legalności robót budowlanych, zrealizowanych z odstępstwem od pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nie wniósł sprzeciwu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., II OSK 201/15, w którym wskazano, iż istnieje istotna różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy. W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej. Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego. Zatem, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana. Ponadto kontrola wykonania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma charakter formalny i pośredni. Opiera się bowiem na oświadczeniu kierownika budowy, a nie na bezpośrednich ustaleniach organu administracji. Zatem, w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Nie mógł okazać się skuteczny zarzut nieuznania za stronę postępowania właścicieli nieruchomości przy ul. A 8 w Ł. – E. M. i K.M., których taras znajduje się w obszarze oddziaływania tarasu budynku przy ul. A 6, gdyż zarzuty dotyczące statusu strony mogą skutecznie zgłaszać wyłącznie podmioty, które dysponując przymiotem strony zostały w postępowaniu pominięte.

Reasumując, wydanie decyzji nakładającej obowiązek przedstawienia projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane należy uznać za przedwczesne wobec braku prawidłowych ustaleń i oceny, czy w sprawie dopuszczono się odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, które ma charakter odstępstwa istotnego.

Rzeczą organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, obejmującego odniesienie dokonanych odstępstw do całości projektu budowlanego, a następnie dokonanie wnikliwej i wszechstronnej oceny ich charakteru, z uwzględnieniem przedstawionych wyżej uwag, możliwego wpływu stwierdzonych odstępstw na elementy konstrukcyjne i bezpieczeństwo budynku, a także charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

dc