Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 484/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4 pkt 2, art. 30 ust. 5c
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. D. na decyzję Wojewody z dnia 18 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

D. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 18 maja 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 lutego 2017 r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych polegających na remoncie wnętrza budynku przy ul. M. w G.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 24 lutego 2017r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych, polegających na remoncie wnętrza budynku położonego przy ul. M. w G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił, że roboty remontowe wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają uzyskania i dołączenia do zgłoszenia pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z uzasadnienia wynika, że postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o szczegółowy opis zgłaszanych robót z uwzględnieniem demontowanych elementów stalowych instalacji wewnętrznych oraz do przedstawienia pozwolenia konserwatorskiego na planowane roboty z uwagi na objęcie budynku ochroną konserwatorską w miejscowym planie. Brak dostarczenia pozwolenia konserwatorskiego stał się główną przyczyną wniesienia sprzeciwu.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. D. wniósł o jej uchylenie. Skarżący zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzając, że zgłoszony zakres robót budowlanych wewnątrz budynku nie dotyczy art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Podkreślił, że roboty budowlane nie będą wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a jedynie wewnątrz budynku, którego wnętrze, zdaniem skarżącego, nie stanowi obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Zarzucił organowi nieodpowiednie zastosowanie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego w zakresie wymagania uzupełnienia zgłoszenia o decyzję konserwatorską, albowiem uznał, że uzgodnienie zgłoszonego zakresu robót nastąpiło w załączonym do wniosku piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 grudnia 2016 r., a wymaganie dodatkowo decyzji konserwatorskiej pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zauważył ponadto, że brak przeprowadzenia stosownej analizy stanu faktycznego i prawnego wniesionego zgłoszenia narusza zasady postępowania określone w przepisach - art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzupełnieniu odwołania skarżący podkreślił, że zabytek w postaci historycznego układu urbanistycznego cechuje się tym, że ochroną konserwatorską nie są objęte wnętrza budynków tworzących ten układ, tylko ich części zewnętrzne. Tym samym planowane do wykonania roboty wewnątrz tych budynków nie wymagają zezwolenia konserwatorskiego, bowiem ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje możliwości wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wewnątrz budynku niebędącego indywidualnie wpisanym do rejestru zabytków, chociaż pozostającego na terenie do tego rejestru wpisanym. Podkreślił, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ochrony budynków może dotyczyć tylko ich elementów zewnętrznych, na co także wskazują zapisy planu.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 18 maja 2017r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda powołał się na przepis art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy, który stanowi, że roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ wyjaśnił, że działka nr [..] położona przy ul. M., zabudowana budynkiem mieszkalnym, usytuowana jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego K. w G., podjętym uchwałą Nr XXXII/754/05 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005r., numer planu 1201, karta terenu 18 MN1 - zabudowa jednorodzinna wolnostojąca. Wskazano, że w § 5 ust. 1 planu sformułowano zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W punkcie 1 przewidziano, że na obszarze opracowania planu znajduje się zespół urbanistyczny [..] wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewody Nr [..] z dnia 8 lutego 1982 r. z wyznaczonymi strefami ochrony: a) strefa "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej - obszar wpisany do rejestru zabytków, b) strefa "E" ochrony ekspozycji zespołu zabytkowego - zakaz lokalizacji obiektów deprecjonujących czynną i bierną ekspozycję zespołu zabytkowego. W § 5 ust. 1 pkt 4 ustalono ochronę konserwatorską obiektów historycznych z podziałem na dwie grupy A i B. Grupa A obejmuje obiekty o wysokich walorach kulturowych wpisane do rejestru zabytków (§ 5 ust. 1 pkt 2) i budynki (inne obiekty) historyczne o wysokich, wyróżniających się walorach architektonicznych (indywidualnej formie budowlanej, niepowtarzalnym detalu itp.), obiekty autentyczne, w których ewentualne współczesne przekształcenia są nieznaczne. W grupie obiektów określonych symbolem A została wymieniona nieruchomość - willa ul. M. Dla obiektów grupy A obowiązuje ochrona zabytkowej formy i substancji budynku, tj. zachowanie niezmienionej postaci bryły oraz dachu budynku, ochrona zabytkowych detali architektonicznych, w tym stolarki, oraz zabytkowych elementów zagospodarowania otoczenia zewnętrznego, takich jak ogrodzenia i obiekty małej architektury. Dopuszcza się wymianę technicznie zużytych elementów budynku (okien, drzwi itp.) pod warunkiem zachowania lub przywrócenia pierwotnej tradycyjnej formy tych elementów. Zaznaczono także w § 5 ust. 1 pkt 4e uchwały planistycznej, że wszelkie prace, które mogłyby prowadzić do naruszenia zabytkowej substancji lub zmiany wyglądu obiektu objętego ochroną konserwatorską lub zmiany zagospodarowania działki, na której jest usytuowany, wymagają pozwolenia właściwego konserwatora zabytków.

Wskazano, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczyło wykonania robót remontowych obejmujących demontaż i usunięcie wewnętrznych instalacji, skucie tynków wewnętrznych, wewnętrznych warstw posadzkowych do konstrukcji nośnej stropów, usunięcie podsufitek i wewnętrznych skorodowanych elementów stalowych.

Organ podkreślił, że ze względu na aktualne brzmienie art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego zarówno uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków, jak i zgłoszenie robót budowlanych wykonywanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, powinno być w każdym przypadku poprzedzone wcześniej uzyskanym pozwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót. Organ uznał, że przedłożone wraz z wnioskiem pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 grudnia 2016 r., zawiera jedynie ogólne informacje dotyczące planu miejscowego i konieczności wykonania remontu budynku, mówi o zgodzie na remont instalacji wewnętrznych, ale nie zawiera elementów, które pozwoliłyby uznać je za pozwolenie konserwatorskie.

W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że sprzeciw organu pierwszej instancji był w pełni uzasadniony.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do uznania, że wnętrze budynku pozostającego na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest tym obszarem lub jego częścią;

art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że roboty budowlane w nieobjętych ochroną konserwatorską wnętrzach budynku wymagają zezwolenia konserwatorskiego;

art. 29 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię pomijającą części jego treści, która odsyła do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wtaczającą zakres a także poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w następstwie tego i wyżej wymienionych naruszeń;

art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w następstwie wyżej wymienionych naruszeń, tj. zastosowanie go w sytuacji braku wymagalności załączenia do zgłoszenia zezwolenia konserwatorskiego.

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nienależytą i niezgodną z prawem ocenę stanu faktycznego, w tym brak ustosunkowania się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na postanowienie zobowiązujące do przedłożenia zezwolenia konserwatorskiego i w odwołaniu od decyzji wnoszącej sprzeciw;

-art. 107 § 3 w związku z art. 9 k.p.a. poprzez błędne (nieadekwatne do sprawy) uzasadnienie decyzji w następstwie wyżej wymienionych naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie (zastosowanie pkt 1 i niezastosowanie pkt 2) w następstwie wyżej wymienionych naruszeń, co spowodowało utrwalenie aktu niezgodnego z prawem.

Z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie skarżącego wnętrze budynku położonego na terenie objętym ochroną konserwatorską o charakterze obszarowym, a nie wpisanym do rejestru zabytków indywidulanie, nie podlega ochronie i nie wymaga uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków. Żadne z pomieszczeń przedmiotowego budynku nie jest przestrzennym założeniem miejskim, ani wiejskim, czy też częścią jednego z nich, zawierającym zespoły budowlane, pojedyncze budynki lub formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Jak wynika z treści uzasadnień skarżonych decyzji, organy obu instancji uznały jednak pomieszczenia wewnętrzne przedmiotowego budynku za przestrzenne założenie miejskie z wymienionymi tu atrybutami skoro stwierdziły, że dla robót tam planowanych wymagane jest zezwolenie konserwatorskie, gdyż będą one wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, w postaci historycznego układu urbanistycznego. Te oczywiste mylne rozumienie treści przepisu art. 3 pkt 12 ustawy miało znaczący wpływ na wynik sprawy, albowiem organ pierwszej instancji zastosował art. 30 ust. 5c w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a organ drugiej instancji utrzymał to w mocy. Na potwierdzenie trafności swojego stanowiska skarżący powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W ocenie skarżącego w zaistniałej sytuacji nie było potrzeby uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, a w konsekwencji wzywanie skarżącego o jego przedłożenie nie miało podstaw, a nieprzedstawienie tego pozwolenia nie mogło skutkować sprzeciwem. Skarżący sformułował również szereg zastrzeżeń natury proceduralnej, które według skarżącego miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 24 lutego 2017r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych naruszają przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sąd doszedł do przekonania, że wydane zostały one z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, które musiało doprowadzić do ich uchylenia.

MateriaInoprawną podstawą kwestionowanych rozstrzygnięć są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz.1332), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Przedmiotem niniejszej sprawy była zainicjowana zgłoszeniem skarżącego inwestycja budowlana polegająca, według zgłoszenia i załączonego do niego opisu zamierzenia oraz późniejszych oświadczeń inwestora, na remoncie wnętrza budynku położonego w G. przy ul. M., na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną o nr [..]. Zakres prac objętych zgłoszeniem oraz fakt, że prace te miały być wykonywane wyłącznie we wnętrzu obiektu nie budziło wątpliwości żadnej ze stron postępowania i jest okolicznością bezsporną.

W tych okolicznościach organ pierwszej instancji, kierując się dyspozycją art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia m.in. o pozwolenie konserwatora zabytków na wykonanie zamierzonych robót, a po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do tego uzupełnienia, wniósł sprzeciw. Organy obu instancji obowiązek przedłożenia pozwolenia konserwatora zabytków w okolicznościach faktywnych niniejszej sprawy wywiodły z przepisów art. 29 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 39 Prawa budowlanego.

W myśl art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane:

przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę,

na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1

- przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Analiza ujawnionych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz ich konfrontacja z hipotezami zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego doprowadziły Sąd do wniosku, że organy obu instancji dopuściły się ich naruszenia poprzez błędną wykładnię przepisu art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i niezastosowanie przepisów art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj.: Dz.U. z 2014r., poz. 1446 ze zm.), zwanej dalej u.o.z. Przy tym zauważyć należy, że organy błędnie odniosły się do przepisu art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem reguluje kwestie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a nie jak w niniejszej sprawie zgłoszenia.

Natomiast przepis, który powinien mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, to znaczy art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z. stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. W rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, nie tylko zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa, czyli m.in. budynki, ale również układy urbanistyczne, ruralistycznymi i zespoły budowlane, które zgodnie z art. 9 u.o.z. podlegać mogą wpisowi do rejestru zabytków.

W niniejszej sprawie mamy sytuację, w której budynek w G. przy ul. M. położony jest na terenie historycznego układu urbanistycznego [..], który został wpisany w 1985 r. do wojewódzkiego rejestru zabytków. Objęty jest zatem formą ochrony o charakterze obszarowym, a nie indywidulanym, co ma kluczowe znaczenie dla wykładni przepisu art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 u.o.z.

Teren ten objęty jest również postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] w G. przyjętego uchwałą Nr XXXII/754/05 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005r. Przepisy tego planu uwzględniły w § 5 ochronę konserwatorską wynikającą z wpisu do wojewódzkiego rejestru zabytków zespołu urbanistycznego [..] wskazując, że w jego ramach wyznaczono dwie strefy ochrony, w tym strefę "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Do strefy "A" zaliczono obiekty o wysokich walorach kulturowych, w tym m.in. willę przy ul. M. W planie przewidziano, że dla obiektów grupy "A" obowiązuje ochrona zabytkowej formy i substancji budynku, tj. zachowanie w niezmienionej postaci bryły oraz dachu budynku, ochrona zabytkowych detali architektonicznych, w tym stolarki oraz zabytkowych elementów zagospodarowania otoczenia zewnętrznego budynku takich jak ogrodzenia i obiekty małej architektury. Przy tym dopuszczono wymianę technicznie zużytych elementów budynku (okien, drzwi) pod warunkiem zachowania lub przywrócenia pierwotnej tradycyjnej formy tych elementów, a w przypadku zniszczenia części lub całości budynku (na skutek wypadków losowych lub całkowitego zużycia materiału) dopuszcza się jedynie odtwarzanie historycznej bryły obiektu z elewacjami, dachem oraz detalami na podstawie wszelkich dostępnych źródeł informacji (§ 5 ust. 1 pkt 4 lit. a).

Budynek przy ul. M. objęty został kartą terenu nr 18 MN1, gdzie przewidziano w ramach zasad ochrony dziedzictwa i dóbr kultury zastosowanie zasad przewidzianych w powołanym wyżej § 5 ust. 1 pkt 4 planu. Sprowadzają się one do ochrony zewnętrznych elementów budynków składających się na cały układ zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków.

Z przepisu art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że do zgłoszenia robót budowlanych należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że o obowiązku dołączenia pozwolenia konserwatora zabytków należy rozstrzygnąć na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym w szczególności art. 36 ust. 1 u.o.z., czego organy obu instancji nie uczyniły.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy rozstrzygnąć należało, w oparciu o przepisy u.o.z., czy zgłoszone zamierzenie ze względu na charakter i rozmiar planowanych robót budowalnych wpłynie na cały układ urbanistyczny objęty ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych, której zasady określono szczegółowo w planie miejscowym, i czy w związku z tym istnieje potrzeba uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków. Tymczasem organy obu instancji wadliwie poprzestały na stwierdzeniu, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wszystkie roboty budowlane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagające dokonania zgłoszenia muszą uzyskać pozwolenie konserwatora zabytków. Takie stwierdzenie jest natomiast sprzeczne z wykładnią celowościową i systemową przepisów u.o.z., w tym art. 36 ust. 1 u.o.z., do których wyraźnie odwołuje się przepis art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd, po analizie okoliczności przedmiotowej sprawy oraz przepisów Prawa budowlanego i przepisów u.o.z. uznał, że charakter ochrony konserwatorskiej, którą objęty jest budynek przy ul. M. w G. oraz rodzaj robót budowlanych planowanych do wykonania w ramach inwestycji nie uzasadniają obowiązku uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Według Sądu bowiem zastosowanie dyspozycji art. 39 Prawa budowlanego, jak i art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., do inwestycji przy budynkach objętych wyłącznie ochroną obszarową (wchodzących w skład układu urbanistycznego) wymaga uprzedniej, wnikliwej weryfikacji cech i parametrów inwestycji oraz jej wpływu na cechy charakterystyczne chronionego układu.

Na tle przepisu art. 36 ust. 1 u.o.z. w judykaturze w sposób jednolity wyjaśnia się, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co też nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 668/11 i z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2152/10, dostępne w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym wyraźnie zaznacza się w orzecznictwie, że objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu szerokości i przekroju a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno zespół budowli, jak i budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 3 u.o.z. wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Wpisany jest zatem obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy. Zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 216/11, LEX nr 1083633).

Poglądy ten w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, a jego zastosowanie wymaga szczegółowego rozważenia okoliczności danego przypadku, od których zależy uznanie istnienia bądź nie konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego w warunkach określonych w art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym wypadku organy obu instancji powinny były uwzględnić charakter ochrony konserwatorskiej, której sedno sprowadza się do ochrony cech zewnętrznych obiektu wpływających na zachowanie charakteru objętego ochroną obszarową terenu, na którym położony jest budynek przy ul. M. w G. Winien zatem uwzględnić, że ze względu na charakter planowanych do wykonania robót budowlanych tylko wewnątrz budynku, zgłoszona inwestycja nie może wywrzeć żadnego wpływu na cechy kształtujące obraz chronionego zespołu.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z opisu zgłoszonego zamierzenia, wynika, że planowany remont nie będzie obejmował żadnych elementów zewnętrznych budynku przy ul. M., a w konsekwencji nie będzie wpływał na jego wygląd i w jakikolwiek sposób oddziaływał na cały układ urbanistyczny objęty ochroną. Nie budzi wątpliwości, że zgłoszony zakres prac nie obejmuje elementów objętych ochroną w planie.

Tym samym należało zgodzić się ze skarżącym, że w niniejszym przypadku planowany remont wewnątrz budynku przy ul. M. nie stanowi żadnej ingerencji w istniejący układ urbanistyczny, a zatem dokonanie tej czynności nie wymagało uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

W konsekwencji organ pierwszej instancji z naruszeniem powyższego przepisu oraz art. 36 ust. 1 u.o.z. skorzystał z dyspozycji art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego najpierw wzywając inwestora do przedłożenia pozwolenia konserwatora zabytków, a po bezskutecznym upływie terminu do jego przedłożenia, wnosząc sprzeciw wobec inwestycji. Tymczasem okoliczności faktyczne sprawy nie dawały podstaw do żądania przedłożenia pozwolenia konserwatora, a w konsekwencji wniesienie sprzeciwu w związku z brakiem tego pozwolenia, nastąpiło z naruszeniem art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta, a na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stwierdzając, że zachodzą do tego postawy ocenione z punktu widzenia dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie stało się bowiem bezprzedmiotowe ze względu na upływ terminu do wniesienia sprzeciwu wynikający z przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Sąd nie rozstrzygnął o zwrocie na rzecz skarżącego uiszczonych w sprawie kosztów sądowych, albowiem skarżący nie zwrócił się do momentu zamknięcia rozprawy z takim wnioskiem do sądu, co zgodnie z dyspozycją art. 210 § 1 p.p.s.a. powoduje utratę uprawnienia do żądania zwrotu kosztów, o czym skarżący został prawidłowo pouczony w zawiadomieniu o rozprawie.