Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 354/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 roku sprawy ze skarg H. i M. małż. O. oraz H. i H. małż. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargi; II. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. P. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w W. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę stanowiącą 22% podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] 06.2005 r. Burmistrz Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedażowej poniżej 2000 m² przewidzianej do realizacji na działkach o numerach ewidencyjnych nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajdujących się w P. przy ulicy [...] i [...]. Ustalił również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów innych niż kpa oraz ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) a mianowicie:

1) warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego,

2) warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

3) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

4) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,

5) inne warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Z treści decyzji wynika że jej projekt został uzgodniony z:

a) Zarządcą Dróg Gminnych w zakresie inwestycji lokalizowanych na terenach przyległych do pasa drogowego,

b) Konserwatorem Zabytków w zakresie inwestycji lokalizowanych na obszarach podległych ochronie konserwatorskiej.

Wskazano w niej również że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie stanowiącej załącznik Nr 1.

Z uzasadnienia decyzji organu I-ej instancji wynika że w przedmiotowej sprawie orzekał po raz drugi, jako że jego pierwsza decyzja została uchylona z uwagi na uchybienia natury formalno-prawnej polegające na tym że załączona do niej wówczas analiza nie spełniała wymogów stawianych przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr. 164 z 2003 r. poz. 1588).

Z tego też względu przy ponownym rozpoznaniu wniosku dokonano nowej analizy. W tym celu wyznaczono teren objęty analizą. Na załączniku graficznym teren ten oznaczony został kolorem zielonym i literami ABCDA. Z analizy wynika że działki przeznaczone pod inwestycję są zlokalizowane w rejonie starej części miasta P., a na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszana o różnym charakterze intensywności zabudowy, wysokości i formy przestrzennej. Wskazania intensywności zabudowy kształtują się w granicach od 0,30 do 0,90.

W sąsiedztwie działek inwestora znajdują się:

- od strony południowej → teren zabudowany budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym pięciokondygnacyjnym,

- od strony wschodniej → zabudowa jednorodzinna, mieszkalno-usługowa, wolnostojąca i bliźniacza, oraz usługowa o wysokości od jednej do dwóch kondygnacji,

- od strony zachodniej → zwarta zabudowa mieszkaniowa i usługowa o wysokości od dwóch do czterech kondygnacji,

- od strony północnej → zabudowa mieszkaniowa, szeregowa z usługami w parterach budynków o wysokości zabudowy od dwóch do czterech kondygnacji.

Z analizy wynika że możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Poza tym przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę profesjonalnie przygotowaną do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, a następnie uzgodniony z właściwymi organami.

Z uzasadnienia decyzji wynika również że jest ona tylko potwierdzeniem możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego a w jej treści znajduje się informacja że decyzja nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw własności oraz uprawnień osób trzecich.

W następstwie rozpoznania odwołań od wyżej opisanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało ją w mocy podnosząc iż decyzja organu I-ej instancji była prawidłowa i opierała się m. in. na właściwej analizie spełniającej wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164/2003 poz. 1588). Owa analiza składa się bowiem z dwóch części (tekstowej i graficznej) i wynika z niej że na analizowanym terenie znajduje się zabudowa o różnym charakterze, oraz o różnej intensywności, wysokości i formach przestrzennych zabudowy. Oznacza to iż zamierzenie inwestora możliwe jest do realizacji jako nowa zabudowa. Poza tym decyzja organu I-ej instancji wydana została po uprzednim dokonaniu stosownych uzgodnień. Zawiera również zasady odnoszące się do zagospodarowania terenu w części dotyczącej także zapewnienia ochrony prawnej skarżącym.

Warunki dotyczące tzw. praw sąsiedzkich to w szczególności:

- ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ulic,

- zachowanie odległości zabudowy od granic działek sąsiadów,

- dostosowanie spadku dachu do istniejącej zabudowy,

- zastrzeżenie że dach ostatniej kondygnacji nie może mieć spadku w kierunku działek nr. [...] i [...],

- wyznaczenie maksymalnej wysokości zabudowy,

- zobowiązanie do nawiązania przez inwestora do istniejącej zabudowy odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji.

W ocenie SKO decyzji Burmistrza nie można uznać za wadliwą z powodów jakie podnoszą odwołujący się a mianowicie z powodu:

- zarzutu braku konsultacji przy jej wydaniu ze skarżącymi,

- zbyt szybkiego rozstrzygnięcia przez organ II-ej instancji,

- braku czynienia zadość wcześniej zgłaszanym żądaniom skarżących.

Kwestie dotyczące uzgodnień między sąsiadami a odnoszące się do spraw które ewentualnie mogą wyniknąć w przyszłości a więc:

- udostępnienie (sprzedaż) 4 metrowego wjazdu od ulicy,

- ewentualna zmiana dachu od strony jednego z budynków,

- zobowiązanie inwestora do ocieplenia klina na pograniczu działek, itp. nie mieszczą się w kognicji Burmistrza (organu I-ej instancji) i nie mogły być przedmiotem sentencji jego decyzji.

Skargi na decyzję SKO wnieśli H. i M. O., oraz H. i H. P.

W pierwszej ze skarg podkreślono że jest ona dla skarżących krzywdząca, albowiem kwestie jakie podnosili oni we wcześniejszych odwołaniach nie zostały przez SKO uwzględnione. Decyzje organów obu instancji są korzystne dla inwestora, natomiast nie uwzględniają ich interesu.

W drugiej skardze zarzucono organowi I-ej instancji że nie porozumiał się ze skarżącymi, a powtórną decyzję o warunkach zabudowy wydał w przeciągu zaledwie 12 dni. Zdaniem skarżących nie uwzględniono ich wniosków i zarzutów dotyczących mającej powstać nowej inwestycji, a zwłaszcza tego że sąsiadujący z terenem tejże inwestycji mieszkańcy będą narażeni na szereg uciążliwości takich jak zaciemnienie działki i wzmożony ruch pojazdów.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd zważył co następuje:

Skargi są niezasadne i jako takie zostały oddalone.

Żadna ze skarg nie stawia zarzutu naruszenia przez organy obu instancji jakichkolwiek przepisów obowiązującego prawa. Z ich treści można natomiast wnioskować że ich autorzy są po prostu niezadowoleni z faktu iż w ich sąsiedztwie może zostać zrealizowana inwestycja w postaci budynku handlowo-usługowego.

W ocenie sądu zarówno skargi jak i odwołania składane na etapie postępowania przedsądowego nie mają charakteru merytorycznego, a ich autorzy zmierzają jedynie do czynienia utrudnień przyszłemu inwestorowi.

Ponieważ zadaniem sądu jest jedynie ocena legalności zaskarżonych decyzji tzn. ocena czy są one zgodne z prawem stwierdzić należy iż w przedmiotowej sprawie zarówno decyzja organu II-ej instancji jak i decyzja ją poprzedzająca są prawidłowe.

Spełniają one bowiem wymogi jakie stawiają przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr. 80, poz. 717 z późn. zm.) w tym zwłaszcza przepisy art. 54, 59, 60 ust. 1 i 4, 61 ust. 1 i 6, oraz 64 ust. 1 i 4 tejże ustawy.

Trzeba przede wszystkim podkreślić iż decyzja organu I-ej instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy które wymienia przepis art. 54 w / w ustawy a więc:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków, oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących interesów osób trzecich.

Każdy z w / w elementów został szczegółowo wyeksponowany i omówiony w treści decyzji. Jej projekt został również uzgodniony w trybie art. 106 § 1 kpa ze stosownymi organami, a mianowicie: 1) z Zarządcą Dróg Gminnych, albowiem planowana inwestycja ma być zlokalizowana na terenach przyległych do pasa drogowego, 2) z Konserwatorem Zabytków, ponieważ inwestycja ta ma być zlokalizowana na obszarach podległych ochronie konserwatorskiej. Wydanie decyzji zostało również poprzedzone sporządzeniem stosownej analizy niezbędnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy jako że teren inwestycji o której mowa nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z tego też względu oparto się także na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr. 164/2003 poz. 1588).

Konsekwencją powyższego są dwa załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie analiza o której wyżej mowa oraz mapa.

Z dokumentów tych wynika że wokół działki budowlanej czyli terenu inwestycji oznaczonego liniami przebiegającymi między punktami ABCDA wyznaczono obszar analizowany (linia przerywana koloru czerwonego). Na obszarze tym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naniesienia graficzne poczynione na mapie potwierdzają to iż obszar analizowany wyznaczony został w granicach określonych w § 3 ust. 2 w / w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., a więc w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestora objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Dotyczy to także granicy obszaru analizowanego od strony rzeki W., jako że trzykrotna szerokość frontu tejże działki liczona od punktu C granicy terenu inwestycji w kierunku pn. - wsch. przypada na wschodni brzeg rzeki. Trafne było więc zawężenie obszaru analizowanego po tej stronie do terenu przylegającego do jej brzegu zachodniego.

Jak już nadmieniono wcześniej decyzja o warunkach zabudowy wydana przez organ I-ej instancji zawiera zarówno część tekstową jak i graficzną. Określa ona warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wymogu jaki stawia § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Z treści decyzji expressis verbis wynika że analiza o której mowa stanowi załącznik do niej, a więc stanowi de iure jej integralną część.

Dogłębna analiza całej decyzji organu I-ej instancji łącznie z załącznikami w postaci graficznej i tekstowej prowadzi do wniosku iż przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy obowiązującego prawa.

Jeżeli chodzi natomiast o sugestie i uwagi skarżących to nie mogą one zostać uwzględnione na tym etapie postępowania.

Decyzja o warunkach zabudowy niczego bowiem nie przesądza, a postępowanie ją poprzedzające stanowi jeden z etapów który w dalszej kolejności może prowadzić, choć wcale nie musi do uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Swoich racji skarżący będą mogli więc ewentualnie dochodzić w toku postępowań jakie będą toczyć się później.

Jak słusznie bowiem zauważa organ II-ej instancji żądania formułowane przez skarżących obecnie (udostępnienie, czy też sprzedaż 4 metrowego wjazdu od ulicy, zmiana dachu od strony jednego z budynków, zobowiązanie inwestora do ocieplenia klina na pograniczu działek, itp.) nie mogą być rozstrzygane w ramach postępowania którego istotą jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie sądu nie można również czynić zarzutu organowi że decyzję w pierwszej instancji wydał w terminie 12 dni, a więc bez zbędnej zwłoki. Okoliczność ta świadczyć może co najwyżej o sprawności organu którą należy oceniać pozytywnie. Szybkość działania uzasadniona była również faktem iż decyzja w pierwszej instancji wydana została po raz drugi.

W realiach przedmiotowej sprawy należy zwrócić uwagę także i na to że uwagi jakie skarżący czynili w toku postępowania przed organami, bądź usiłowali czynić nie miały znaczenia dla podejmowanych rozstrzygnięć, a to ze względu na charakter sprawy tj. przedmiot postępowania i zakres możliwych rozstrzygnięć.

Podstawą rozstrzygnięcia jest przepis art. 151 ppsa.