Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1311/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez H.M. decyzją z dnia [...] maja 2014r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013r. nr [...] stwierdzającą, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr ew.[...] w miejscowości [...] przez A.G. i U.G.– właścicieli działki nr ew. [...].

Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] października 2003r. H.M. zostało wszczęte postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] stanowiącej własność wnioskodawczyni przez A.G. i U.G.– właścicieli działki nr ew. [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję o umorzeniu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Wójt Gminy [...] ponownie - decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012r. - umorzył postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce wnioskodawczyni. Wskutek wniesienia odwołania przez H.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ powtórzył poprzednio przytoczone argumenty i stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania dowodowego. Mianowicie organ oparł się jednym dowodzie, mianowicie opinii w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] we wsi [...] sporządzonej w lipcu 2009r. przez B.C., J.K., T.D., P.M. i R.S. Z opinii tej wynika, że stosunki wodne na działce nr [...] (właścicielem jej jest także H.M.) zostały zmienione przez właściciela działki nr [...] (właściciel [...]). Natomiast teren działki nr [...] jest ogrodzony siatką na ciągłej podmurówce, nie istnieje zagrożenie spływu wód powierzchniowych w wyniku opadu lub topnienia śniegu z tej działki na tereny sąsiednie (tj. m.in. działkę wnioskodawczyni nr [...]).

W ocenie Kolegium – jak wynika z decyzji z [...] sierpnia 2012r. – ustalenia powyższe pozostają w sprzeczności z pozostałymi materiałami dowodowymi w aktach oraz dokumentacją zdjęciową. Mianowicie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2010r. dotyczącą działań naprawczych cokołu (podmurówki) pomiędzy działką wnioskodawczyni, a działką małżonków G.. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że na spornym cokole zaobserwowano przecieki przez przerwy technologiczne, jest on miejscami podkopany i zawieszony w powietrzu. Nie stwierdzono wówczas przelewania się wody przez wierzch cokołu. Natomiast w jednym z fragmentów cokołu zabetonowane jest drzewo, co może też powodować nieszczelność ogrodzenia małżonków G.. Z tych względów budzi wątpliwość rzetelność opracowania eksperckiego wykonanego na zlecenie Wójta Gminy [...], który nie podjął się wyjaśnienia tego ostatniego zagadnienia. Ponadto – zdaniem Kolegium – opinia nie porusza kwestii zmiany stosunków wodnych w związku ze znacznym podwyższeniem terenu na działce nr [...].

Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy [...] wydał w dniu [....] września 2013r. decyzję nr [...]– na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r, poz. 145 ze zm.) zwana dalej ustawą, w której stwierdził, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr ew. [...] stanowiącej własność H.M. przez małżonków G.– właścicieli działki nr [...]. Organ w obszernym uzasadnieniu zreferował dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności opisał przeprowadzone wizje w terenie oraz wnioski z nich wynikające. Zaznaczył także, że H.M. wniosła o wyłączenie pracownika urzędu B.Z.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. organ odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu wyżej wymienionego pracownika.

Dalej organ I instancji stwierdził, że dla całego terenu Gminy [...] od [...] maja 2010r. do dnia [...] maja 2013r. Wójt Gminy wydał 6 zarządzeń w sprawie ogłoszenia pogotowia przeciwpowodziowego oraz 4 zarządzenia w sprawie ogłoszenia alarmu powodziowego, a zarządzenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. dotyczy m.in. [..] w związku z wystąpieniem z brzegów rzeki [...], kanału [...]. W związku z tą sytuacją została opracowana "Koncepcja odwodnienia terenów wsi [...] i [...] w gminie [...]". Zdaniem Kolegium woda stojąca w zagłębieniach na terenie działki wnioskodawczyni jest wynikiem wysokiego stanu wody gruntowej a nie wynikiem naruszenia stosunków wodnych przez małżonków G. Potwierdza to fakt, że w okresie do 2010r. nie stwierdzono podczas żadnej wizji występowania wody, jak również zdjęcia lotnicze pokazujące rozlewiska na innych działkach w bezpośrednim sąsiedztwie.

Organ dalej stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010r. dotycząca działań naprawczych cokołu (podmurówki) została uchylona. Sprawa ta dotyczyła poprawności wykonania ogrodzenia pod względem sztuki budowlanej, co nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto ta niepoprawność nie może być jedyną przesłanką wskazującą na naruszenie stosunków wodnych na sąsiedniej działce.

Wskutek odwołania wniesionego przez H.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2014r. - zaskarżoną obecnie do WSA w Warszawie – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013r. Kolegium w krótkich rozważaniach (po części sprawozdawczej) przytoczyło i omówiło zarówno zastosowany przepis prawa materialnego – art. 29 ustawy Prawo wodne, jak również normy prawa procesowego. Odnosząc się do meritum stwierdzono, że rozstrzygnięcie organu I instancji oparto na dowodach wykorzystanych w poprzednich postępowaniach oraz dokonano dodatkowej wizji, wykorzystano zdjęcia lotnicze oraz zarządzenie dotyczące ogłoszenia pogotowia przeciwpowodziowego. Odniesiono się do zarzutów skarżącej odnośnie wykonania ogrodzenia małżonków G. Kolegium orzekło, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych, a zastoiny wody występują nie tylko na działce H.M., lecz w wielu miejscach w okolicy. Z tych względów uznano, że takie zjawisko jest spowodowane wysokim poziomem wód gruntowych.

Skargę na powyższą decyzję SKO w Warszawie do WSA w Warszawie wniosła H.M. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wójta Gminy [...] i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Wśród wielu zarzutów i twierdzeń skarżąca wywodzi, że Kolegium nie zajęło stanowiska w podstawowej kwestii drastycznej zmiany ukształtowania terenu (podwyższenie w 2003r. terenu działki nr ew. [...] do 1 metra w stosunku do działki skarżącej) jakiej dokonali małżonkowie G. w 2003r, przez co zmienili stosunki wodne. Skarżąca twierdzi, że przed 2003r. działka jej nigdy nie była zalewana, nie stała na niej woda. Przeciwnicy skarżącej nie tylko podwyższyli swój teren i ukształtowali ze spadkiem w kierunku działki skarżącej, lecz także dużą część działki utwardzili co też zmieniło stosunki wodne. Zdaniem skarżącej Kolegium nie przeczytało jej odwołania.

Skarżąca przywołuje decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010r. i twierdzi, że z niej wynika, że małżonkowie G. zakłócili stosunki wodne. To, że została uchylona ta decyzja z tego powodu, że organ ten nie jest powołany do orzekania w kwestii naruszenia stosunków wodnych oznacza – zdaniem skarżącej – że tak samo powinien teraz stwierdzić Wójt Gminy jako organ kompetentny. Kolegium nie uwzględniło zdjęć działki skarżącej wykonywanych w różnych porach roku w latach 2010-2013, nie w czasie pogotowia przeciwpowodziowego. Organ nie zwrócił uwagi, że sprawa dotyczy okresu od 2003r. i tylko skupił się na czerwcu 2013r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów procesowych, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a.. oraz decyzji organu I instancji zgodnie z art. 135 P.p.s.a.

W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji (postanowienia). Powyższe dotyczy zarówno postępowania przed organem I instancji, jak również organem odwoławczym.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organy stosując przepis prawa materialnego dochowały przepisom proceduralnym w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji poprzedzone zostały przeprowadzeniem niepełnego postępowania wyjaśniającego, co w konsekwencji mogło mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Mianowicie organy twierdząc, że nie doszło do naruszenia art. 29 ustawy oparły się na dokumentacji zdjęciowej, protokołach przeprowadzonych na przestrzeni kilku lat wizji, zarządzeniach Wójta Gminy [...] w sprawie ogłoszenia pogotowia przeciwpowodziowego oraz alarmu powodziowego, a także opinii w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] we wsi [...] sporządzonej w lipcu 2009r. przez B.XC., J.K., T.D., P.M. i R.S. Dowody te w ocenie Sądu usprawiedliwiały przyjęcie stanowiska, że na terenie, na którym leżą działki H.M. występuje wysoki stan wód gruntowych. Nie dawały jednak podstaw do konkluzji, że wyłącznie ów stan wód gruntowych jest powodem stwierdzonych stosunków wodnych na działce skarżącej.

Z dokumentacji zdjęciowej, składanej przez strony postępowania po wydaniu poprzednich decyzji przez organy (decyzja SKO z dnia [...] lipca 2011r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012r.) wynika, że na spornym terenie znajdują się zastoiny wody i fakt ten nie jest przez nikogo kwestionowany. Istnieje natomiast rozbieżność co do przyczyny (przyczyn) tego stanu rzeczy. W tym kontekście należy uznać za zasadny zarzut strony, że organy nie odniosły się do faktu podwyższenia poziomu terenu działki sąsiadów o prawie 1 m. Okoliczność tę przyznali biegli w opinii z 2009r. twierdząc (str. 13 opinii), że działka nr [...] położona jest wyżej niż działka nr [...]. Różnice sięgają ok. 90cm. Teren jest w miarę wyrównany, stwierdzono znikome nachylenie działki małżonków G. w kierunku działki H.M.. Ukształtowanie powierzchni oraz wykonane ogrodzenie z podmurówką nie wskazuje na możliwość wystąpienia spływu wody z działki [...] na działkę nr [...]. Z dokumentu tego można wywnioskować, że co prawda nastąpiło podwyższenie działki sąsiedniej nr [...] w sposób istotny, jednakże skutki tego podwyższenia skutecznie zniwelowało ogrodzenie z podmurówką istniejące między tymi parcelami. Biegli określili, że maksymalna głębokość spływających wód wynosi 43 mm, stąd nawet biorąc pod uwagę, że ogrodzenie działki wyposażone jest w ciągłą podmurówkę o średniej wysokości 150 mm nie ma praktycznie możliwości przedostania się wody opadowej wywołanej maksymalnym opadem (str. 24 opinii).

Tymczasem skarżąca konsekwentnie podnosi okoliczności i fakty, które jej zdaniem mają świadczyć o tym, że jakość wykonanego ogrodzenia między sąsiadami jest na tyle nieprawidłowa, że w konsekwencji nie spełnia ono swojej funkcji sugerowanej przez biegłych. Przywołuje uchyloną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010r. dotyczącą działań naprawczych cokołu (podmurówki) oraz te dowody, w oparciu o które zostało wydane powyższe rozstrzygnięcie. Prawdą jest, że decyzja, na którą powołuje się skarżąca została wyeliminowana z obrotu prawnego, jednak pozostały w aktach dowody, w oparciu o które została ona wydana. Ponadto obecnie rozpoznając sprawę nie ma przeszkód formalnych, aby dokonać oceny nie tyle zgodności owego cokołu z przepisami prawa budowlanego, bo do tego powołane są organy nadzoru budowlanego, co przepuszczalności i stanu technicznego tego murku w kontekście ewentualnego przemakania wody przez ten mur z terenu położonego wyżej tj. działki małżonków G. Organy rozpoznając niniejszą sprawę słusznie przyjęły, że nie są kompetentne w sprawie zastrzeżonej dla organów budowlanych, nie mniej jednak nie oznacza to, że stan ogrodzenia pozostaje bez znaczenia dla sprawy zakłócenia stosunków wodnych. Jeżeli bowiem – co wynika z opinii biegłych – podwyższenie terenu działki nr ew. [...] jest niwelowane jedynie poprzez sporny mur, to jego stan techniczny nabiera zasadniczego znaczenia dla sprawy ewentualnego naruszenia stosunków wodnych.

Poprzednio orzekając (decyzja z dnia [...] sierpnia 2012r,) Kolegium stwierdziło, że ustalenia organu I instancji wynikające wyłącznie z opinii biegłych pozostają w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010r. dotyczącej działań naprawczych odnośnie owego cokołu (podmurówki) pomiędzy działką wnioskodawczyni, a działką małżonków G. Wówczas Kolegium zwróciło uwagę, że na spornym cokole zaobserwowano przecieki przez przerwy technologiczne, jest on miejscami podkopany i zawieszony w powietrzu. W jednym z fragmentów cokołu zabetonowane jest drzewo, co może też powodować nieszczelność ogrodzenia małżonków G. Z tych względów Kolegium doszło wówczas do wniosku, że budzi wątpliwość rzetelność opracowania eksperckiego wykonanego na zlecenie Wójta Gminy [...].

W obecnie ocenianej decyzji organ pominął kwestię stanu ogrodzenia przyjmując, że wyłączną przyczyną stanu działki skarżącej jest wysoki poziom wód gruntowych. Faktem jest, że minęło prawie dwa lata pomiędzy obydwiema decyzjami, nie mniej jednak z akt administracyjnych oraz ustaleń organów nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek istotne zmiany w stanie technicznym owej podmurówki. Faktem jest także uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010r, nie oznacza to jednak, że organy rozpoznając niniejszą sprawę będą zwolnione od oceny na ile skutecznie ów cokół blokuje przepływ wód z terenu działki sąsiedniej. Pozostaje odrębną kwestią na ile konieczne będzie zasięgnięcie opinii biegłego, który będzie miał obowiązek ustosunkowania się do zagadnienia czy omawiany murek ze względu na stan techniczny spełnia funkcję muru oporowego. W tym bowiem zakresie biegli wyraźnie nie wypowiedzieli się, tylko a priori przyjęli, że ogrodzenie tamuje przepływ wody powierzchniowej na działkę skarżącej. Taka konkluzja pozostaje w sprzeczności z dokumentacją złożoną w sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], na co poprzednio zwróciło uwagę Kolegium.

W tym stanie rzeczy, bez uprzednio przeprowadzonego postępowania dowodowego uzupełniającego nie jest możliwe – jak uczyniły to organy – stwierdzenie, że wyłączną przyczyną zastoin wodnych na działce skarżącej jest wysoki stan wód gruntowych.

Na zakończenie, choć nie miało to wpływu na wydany wyrok, należy nadmienić, że organ I instancji wydał w dniu 19 czerwca 2013r. postanowienie na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. o odmowie wyłączenia B.Z. od udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] przez A.G. i U.G.– właścicieli działki nr ew. [...]. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co zgodnie z art. 142 K.p.a. oznacza, że argumenty odnośnie tego postanowienia strona może podnieść w odwołaniu od decyzji. Projekt decyzji organu I instancji sporządziła B.Z., co wynika z własnoręcznego podpisu wymienionej. Skarżąca kwestię wadliwego jej zdaniem postanowienia o odmowie wyłączenia B.Z. podnosiła na prawie dwóch stronach odwołania. Kolegium tymczasem wbrew normie art. 15 K.p.a. w żadnym fragmencie swojego rozstrzygnięcia nie odniosło się do owego wyłączenia pracownika organu.

Uznając zatem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.i 135 p.p.s.a orzekł jak na wstępie. Pkt 2. wyroku znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 p.p.s.a. O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z .2013, poz. 461).