Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1533/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1191/13 w sprawie ze skargi P.Spółki z o.o. w Sz. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia 2 września 2013 r., nr . w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie na rzecz P.Spółki z o.o. w Sz. 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 1191/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Szczecinie na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 września 2013 r. nr . w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2005 r., uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatu Polickiego i Miasta Szczecin Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Szczecinie z dnia 22 maja .

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W dniu 14 stycznia 2005 r. wpłynął do Biura Powiatu Polickiego ARiMR wniosek P.Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Sz., dalej "skarżąca", o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt P.Sp. z o.o. na 2005 rok.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sz. decyzją nr: . z dnia 1 czerwca 2006 r. przyznał skarżącej płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 422 871,63 zł, która została przelana na rachunek skarżącej w dniu 14 czerwca 2006 r.

Podczas weryfikacji wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2006 rok, jak ustalił organ, wbrew złożonemu oświadczeniu we wniosku o przyznanie płatności (pozycja XI na ostatniej stronie) skarżąca nie miała opracowanego planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2005-2009 zgodnie z warunkami zawartymi w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. W myśl § 4 powołanego rozporządzenia, według redakcji z daty złożenia wniosku i decyzji przyznającej płatność, plan działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Według skarżącej, przystępując do realizacji objętych wnioskiem przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, dysponowała sporządzonym na lata 2005-2009 Planem Rolnośrodowiskowym opracowanym przy udziale J. B. z Regionalnego Centrum Doradztwa, Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Rolnych w B., na co wskazuje zapis we wniosku. W wyniku pomyłki osoby wysyłającej dokumenty plan ten załączono do akt sprawy dopiero przy piśmie z dnia 28 sierpnia 2008 r.

Natomiast w ocenie organu okoliczność braku wspomnianego planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2005-2009 ustalił Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. po raz pierwszy w decyzji z dnia 29 stycznia 2009 r. nr ., która uchyliła decyzję Kierownika Biura Powiatu Polickiego ARiMR w Sz. nr . z dnia 25 lipca 2007 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2006 rok i skierowała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejna decyzja Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz.z dnia 1 czerwca 2009 r. nr .o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej przyznania wnioskowanej płatności na 2006 rok, stanowiła przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 186/10 oddalono skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 551/09, oddalającego skargę na powyższą decyzję. Sąd ten stwierdził, że organ prawidłowo zastosował przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tym przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4, z zastrzeżeniem § 19 ust. 2.

Wobec nie zwrócenia przez skarżącą płatności przelanej na jej rachunek w dniu 14 czerwca 2006 r., organ w dniu 25 lutego 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Decyzją Kierownika Biura Powiatu Polickiego ARiMR w Sz. z dnia 22 maja 2013 r. nr . ustalono skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2005 w wysokości 422.871,63 zł.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 września 2013 r. nr .

Jak podkreślił organ odwoławczy posiadanie należycie sporządzonego planu rolnośrodowiskowego wynika wprost z przepisów prawa, a zatem jest warunkiem koniecznym dla otrzymania przez producenta rolnego płatności rolnośrodowiskowej. Takim planem, wbrew zarzutom skarżącej, ona nie dysponowała, co zostało przesądzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 551/09, zaakceptowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 186/10. Z tych względów zasadnie organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącą do zwrotu pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2005 rok. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy producenta uznanych następnie za pobrane nienależnie. Zostało bowiem ujawnione, że skarżąca nie miała opracowanego planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2005-2009.

Organ odwoławczy w szerokim zakresie analizował podnoszoną przez skarżącą kwestię przedawnienia zwrotu omawianej płatności, nie dopatrując się zaistnienia takiej przesłanki. Przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 796/2004 stanowi, że "Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności."

Zatem, zdaniem organu, zgodnie z przytoczoną powyżej regulacją art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności nie znajduje zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek:

- płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy,

- błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

Ponadto w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstanie wyłącznie wówczas, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Jak przypomniał organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie płatności rolnośrodowiskowe na rok 2005 przekazane na rachunek bankowy skarżącej w dniu 14 czerwca 2006 r. nie wynikały z pomyłki ARiMR. Płatność w wysokości 422.871,63 zł została przekazana na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sz. nr . z dnia 1 czerwca 2006 r., która stała się ostateczna. Dopiero w innym postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2006 wyszło na jaw, że skarżąca nie miała planu działalności rolnośrodowiskowej opracowanego zgodnie z przepisami prawa na lata 2005-2009. Na tej podstawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sz. wydał w dniu 2 kwietnia 2009 r. decyzja nr . odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2006 rok. Takie rozstrzygnięcie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr . zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. w postępowaniu odwoławczym w decyzji nr . z dnia 1 czerwca 2009 r., a następnie stanowiło przedmiot wspomnianych postępowań sądowoadministracyjnych.

W ocenie organu w sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. W myśl tego przepisu obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Skarżąca otrzymała płatności rolnośrodowiskowe w dniu 14 czerwca 2006 r., zaś o konieczności zwrotu nienależnie pobranych płatności została powiadomiona w piśmie z dnia 31 października 2012 r., a zatem przed upływem 10 lat od daty wypłaty ww. płatności. Dla zastosowania w sprawie krótszego, czteroletniego okresu przedawnienia, organ odwoławczy analizował kwestię dobrej wiary skarżącej. Z uwagi na brak ustawowej definicji dobrej wiary, przyjmuje się, jak wskazał, zasadę, że kwestia dobrej wiary, rozumianej jako błędne, subiektywne ale usprawiedliwione okolicznościami przekonanie o zgodności postępowania z obowiązującym prawem, musi być w każdej sprawie badana indywidualnie. O ile dobra wiara skarżącej nie wynika wprost z dokumentacji dostępnej organowi, to jej wykazanie należy do beneficjenta. Na ogół przyjmuje się, że dobrą wiarę uchyla już brak staranności, bowiem w złej wierze jest ten, kto zna rzeczywisty stan prawny albo nawet wprawdzie go nie zna, ale mógł się o nim przy dołożeniu należytych starań dowiedzieć. Dobrą wiarę wyłącza ujawnienie takich okoliczności, które u przeciętnego człowieka powinny wzbudzić poważne wątpliwości, że nie przysługuje mu prawo do korzystania z rzeczy w dotychczasowym zakresie" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 16/11 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.nsa.gov.pl). W świetle stanowiska NSA zajętego w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1365/11- Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.nsa.gov.pl, "Dla powstania obowiązku zwrotu nienależnej płatności nie jest potrzebne wykazywanie przez organ, że płatność została uzyskana w złej wierze, konieczne jest natomiast wykazanie, że płatność była nienależna, bowiem warunki do jej uzyskania nie zostały zachowane". Wprawdzie wyrok ten dotyczy nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), niemniej jednak może odnosić się również do spraw dotyczących płatności rolnośrodowiskowych, które również wiążą się z podjęciem wieloletnich zobowiązań. Dlatego w sprawie prawidłowo oceniono, że nie będąc w posiadaniu planu działalności rolnośrodowiskowej, opracowanego zgodnie z wymogami prawa przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego, skarżąca nie działała w dobrej wierze, gdy we wniosku o przyznawanie płatności deklarowała wywiązanie się z tego obowiązku, a także zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zdawała więc sobie sprawę, że w myśl § 17 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność jako nienależna będzie podlegała zwrotowi.

W następstwie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz., jak to wskazano na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje organu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, iż przed przystąpieniem do realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych skarżąca nie dysponowała spornym planem. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w aktach sprawy znajduje się sporządzony przez skarżącą w dniu 14 stycznia 2005 r., podpisany przez osobę reprezentującą skarżącą oraz doradcę rolnośrodowiskowego, plan rolnośrodowiskowy na lata 2005-2009, z podpisaną dodatkowo każdą stroną przez doradcę rolnośrodowiskowego.

Według Sądu pierwszej instancji kwestia związana z brakiem planu rolnośrodowiskowego została już prawomocnie przesądzona w powołanych wyżej wyrokach. Toteż sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny ciążący na nich obowiązek jego uwzględnienia w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Dlatego niedopuszczalna jest odmienna ocena w niniejszym postępowaniu wspomnianej spornej okoliczności.

Przechodząc do kwestii przedawnienia zwrotu pobranej płatności za 2005 rok Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu jakoby w dacie otrzymania tej płatności, tj. w dniu 14 czerwca 2006 r., skarżąca była w złej wierze. Na dobrą wiarę skarżącej wskazuje posiadanie przez nią spornego planu, co wskazano we wniosku. Ponadto płatność za 2005 r. została przyznana po uprzednim przeprowadzeniu kontroli w gospodarstwie skarżącej (4 lipca 2005 r.) oraz po złożeniu wyjaśnień przez jej pełnomocnika (wezwanie organu z dnia 7 marca 2006 r. oraz wyjaśnienia z dnia 15 marca 2006 r.). Wszystkie powyższe okoliczności uzasadniają przekonanie skarżącej, że otrzymując przyznaną jej płatność, otrzymuje ją należnie i zasadnie, a więc w dobrej wierze.

Dopiero po dacie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 186/10, w którym oddalono skargę wniesioną przez skarżącą od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 551/09, skarżąca jest w złej wierze.

Organ ten wskazał też, że jeżeli dobra wiara beneficjenta nie wynika wprost z dokumentacji dostępnej organowi, to jej wykazanie należy do beneficjenta.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji Sąd pierwszej instancji wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Od powyższego wyroku Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie wywiódł skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

1. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 5 akapit/zdanie 1 i 2 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organy przy rozstrzygnięciu sprawy błędnie uznały, że w sprawie nie zaistniała przesłanka przewidziana w art. 75 ust. 5 akapit/zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w postaci dobrej wiary skarżącej w okresie czterech lat od dnia daty płatności (14 czerwca 2006 r. - data przekazania płatności na rachunek bankowy beneficjenta) do dnia pierwszego powiadomienia skarżącej o nieuzasadnionym charakterze płatności pomimo, że:

a) decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr . z dnia 7 marca 2008 r. organ odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2007 r. jako płatności kontynuacyjnej (2005 r. był pierwszym rokiem płatności rolnośrodowiskowej przyznanej skarżącej w uzasadnieniu decyzji wskazując wprost, że plan działalności rolnośrodowiskowej przedłożony przez skarżącą zawiera uchybienia i braki w stosunku do wymogów określonych wprost i w sposób jednoznaczny w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania polegające nie tylko na niesporządzeniu go przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego, ale i na braku obowiązkowych i wynikających wprost oraz w sposób jednoznaczny z przepisów prawa elementów tego planu; decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji, jak i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz Naczelny Sąd Administracyjny;

b) decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr . z dnia 2 kwietnia 2009 r. organ odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2006 r. jako płatności kontynuacyjnej (2005 r. był pierwszym rokiem płatności rolnośrodowiskowej przyznanej P.Sp. z o.o.) w uzasadnieniu decyzji wskazując wprost, że plan działalności rolnośrodowiskowej przedłożony przez skarżącą zawiera uchybienia i istotne braki w stosunku do wymogów określonych w przepisach powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. polegające nie tylko na niesporządzeniu go przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego, ale i na braku obowiązkowych oraz wynikających wprost i w sposób jednoznaczny elementów tego planu; decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji, jak i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz Naczelny Sąd Administracyjny;

c) skarżąca nie posiadała planu działalności rolnośrodowiskowej w roku 2005 jak i w latach kolejnych albowiem dokument przedłożony przez spółkę organom, jako plan działalności rolnośrodowiskowej i kolejne zmiany tego dokumentu zawierały uchybienia i istotne braki w stosunku do jednoznacznie określonych wymogów zawartych w przepisach powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r., polegające nie tylko na niesporządzeniu go przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego, ale i na braku obowiązkowych elementów tego planu wskazanych wprost i jednoznacznie w przepisach w/w rozporządzenia;

d) skarżąca wraz z wnioskiem o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej za 2005 r. oświadczyła, że zna zasady realizacji programu rolno-środowiskowego, jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z programu rolno-środowiskowego, posiada plan działalności rolno-środowiskowej oraz zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolno-środowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji jak i do niezwłocznego informowania ARiMR na piśmie o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie lub wypłacanie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt;

naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem stanowiło podstawę uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organy przy wydaniu zaskarżonej decyzji dokonały naruszenia art. 73 ust. 5 akapit/zdanie drugie w/w Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, co stanowiło zasadniczą podstawę uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 września 2013 r. nr . i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatu Polickiego i Miasta Sz. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 maja 2013 r. nr . oraz uznania przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek zwrotu przez skarżącą płatności w kwocie 422.871,63 zł określony w art. 75 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nie ma zastosowania.

2. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. § 17 ust. 1 pkt 1) lit b) powołanego rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z § 4 pkt 1) niniejszego rozporządzenia oraz w związku z § 2 pkt 10) lit b), § 4 pkt 1), § 5 pkt 2), 3), 5), § 8 pkt 2) i 3) obowiązującego w czasie przyznania płatności za 2005 r. powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. oraz w związku z art. 73 ust. 5 akapit/zdanie 1 i 2 w/w Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że płatność rolno-środowiskowa za 2005 r. wypłacona skarżącej nie podlega zwrotowi, pomimo, że skarżąca nie opracowała i nie posiadała w 2005 r. planu działalności rolnośrodowiskowej albowiem wadliwość dokumentu przedłożonego przez stronę jako w/w plan polegała nie tylko na braku udziału w jego sporządzeniu doradcy rolno – środowiskowego, lecz również na braku istotnych jego elementów określonych wprost i w sposób jednoznaczny przepisami prawa -obowiązującego wówczas powołanego rozporządzenia z dnia 6 sierpnia 2004 r., tj. m.in.:

a) brak charakterystyki gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem walorów przyrodniczych (§ 2 pkt 10) lit b) w/w rozporządzenia z 6 sierpnia 2004 r.);

b) brak wskazań zadań realizowanych w ramach pakietu (§ 4 pkt 1 w/w rozporządzenia);

c) brak opisu zbiorowiska roślinnego łąki, brak opisu planowanych metod wykaszania i zbioru ściętej trawy, brak informacji o poziomie planowanego nawożenia, wraz z uzasadnieniem celowości jego zastosowania (§ 5 pkt 2), 3) i 5) w/w rozporządzenia);

d) brak charakterystyki strefy buforowej (§ 8 pkt 2) w/w rozporządzenia);

e) brak zaleceń dotyczących zakładania i pielęgnacji strefy buforowej, w tym doboru gatunków traw i roślin zielnych, typów i częstotliwości zabiegów agrotechnicznych (§ 8 pkt 3) w/w rozporządzenia);

naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem stanowiło podstawę uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organy przy wydaniu zaskarżonej decyzji dokonały naruszenia art. 73 ust. 5 akapit/zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, co stanowiło zasadniczą podstawę uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 września 2013 r. nr . i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatu Polickiego i Miasta Sz. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 maja 2013 r. nr . oraz uznania przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek zwrotu przez P.Sp. z o.o. w/w płatności nie ma zastosowania.

3. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 5 akapit (zdanie) 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w związku z art. 73 ust. 1 w/w rozporządzenia Rady (WE) nr 796/2004 polegające na:

a) niewłaściwym zastosowaniu (niezastosowaniu art. 73 ust. 5 akapit/zdanie 1 w związku z art. 73 ust. 1 i niewłaściwym zastosowaniu w to miejsce art. 73 ust. 5 akapit/zdanie 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że pomimo doręczenia skarżącej dokumentów wskazanych w zarzucie nr 1 lit. a) i b) niniejszej skargi kasacyjnej, złożenia przez skarżącą oświadczenia wskazanego w zarzucie nr 1 lit d) niniejszej skargi i niesporządzenia przez skarżącą planu działalności rolnośrodowiskowej w sposób zgodny z wymogami przepisów obowiązujących w czasie przyznania spółce płatności rolno-środowiskowej za 2005 r. (brak obowiązkowych elementów planu oraz sporządzenie planu bez udziału doradcy rolno-środowiskowego) skarżąca była w dobrej wierze co do okoliczności przysługiwania jej płatności za 2005 r. aż do dnia wydania wyroku NSA z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 186/10 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowej za 2006 r.

b) błędnej wykładni polegającej na nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji należytego rozumienia pojęcia dobrej i złej wiary skarżącej w przedmiocie przysługiwania jej płatności rolnośrodowiskowej za 2005 r. i przyjęcia, że skarżąca w okresie 4 lat od dnia wypłaty płatności rolnośrodowiskowej za 2005 r., tj. od dnia 14 czerwca 2006 r. do dnia 9 marca 2011 r., tj. do dnia wydania wyroku przez NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 186/10 dotyczącej odmowy przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za 2006 r. pozostawała w dobrej wierze co do przysługiwania jej w/w prawa do płatności za 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ustanowiona powołanym przepisem zasada związania skargą kasacyjną oznacza, że jeżeli nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły - to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, nie jest władny badać czy wyrok ten nie narusza innych przepisów, niż wskazane w jednoznacznie postawionych Sądowi I instancji zarzutach, lecz zobowiązany jest ograniczyć się do oceny czy zaskarżony wyrok uchybia przepisom, wskazanym w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Konsekwencją związania podstawami skargi kasacyjnej jest z kolei wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (procesowego, materialnego), którym zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną uchybił Sąd I instancji, przy czym nie ulega kwestii, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe ogólne zasady na uwadze, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że podstawy kasacyjne nie zostały sformułowane w sposób w pełni prawidłowy.

I tak, autor skargi kasacyjnej powołał bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) jak i lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami prawa materialnego. Tymczasem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy jako jedną z podstaw uchylenia decyzji przez sąd przewiduje naruszenie przepisów postępowania (innych niż z pkt. b) - jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro więc z zarzutem naruszenia ww. przepisu skarga kasacyjna nie wiąże żadnego przepisu postępowania administracyjnego - to znaczy, że brak jest skutecznie postawionych zarzutów uchybień proceduralnych.

Wskazana wadliwość konstrukcji podstawy kasacyjnej nie uniemożliwia jednak odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Tym niemniej przyjąć trzeba, że w istocie postawione Sądowi I instancji zarzuty dotyczą błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, a to art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 - w niespornych (niepodważonych) okolicznościach faktycznych sprawy.

Zgodnie ze wspomnianym art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 (według którego odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem).

W myśl zaś objętego podstawami kasacyjnymi ust. 5 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Z treści przepisu wynika zatem, że zasadą jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności. Wyjątkiem jest zaś sytuacja gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Znaczy to, że ocena co do tego czy beneficjent działał w dobrej wierze - jest okolicznością istotną w sprawie i musi być przedmiotem wnikliwych ocen.

Odnosząc się do oparcia skargi kasacyjnej na błędnej wykładni przytoczonego art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 - co do prawidłowości rozumienia użytego w nim pojęcia "dobrej wiary" - należy przypomnieć, że zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania w czym przejawia się wadliwa interpretacja, dokonana przez Sąd I instancji oraz jak, według strony odmiennie, przepis winien być odczytany. Powyższego wyjaśnienia w sformułowanym wyżej zarzucie brak.

Z pisemnych motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika natomiast, że Sąd nie wypowiedział się bliżej w tej kwestii. Całokształt rozważań pozwala natomiast uznać, że przyjęte przez Sąd rozumienie "dobrej wiary" odpowiada prezentowanemu w orzecznictwie.

Niewątpliwie pojęcie "dobrej wiary" nie zostało w zdefiniowane. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał zaś, że wyrażenie to wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, istotą których jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. Podnoszone jest też, że ocena okoliczności konkretnej sytuacji - co do uznania błędu za usprawiedliwiony - i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11).

W świetle tego, co zostało wyżej przedstawione, ocena czy w danej, konkretnej sprawie mamy do czynienia z beneficjentem działającym w dobrej wierze jest jednak nie tyle kwestią wykładni omawianego zwrotu, co należy do sfery stosowania prawa.

W niniejszej sprawie organ podkreślał wadliwość złożonego przez stronę planu rolno środowiskowego oraz fakt, że beneficjent jest profesjonalnym przedsiębiorcą, zawodowo prowadzącym działalność rolnośrodowiskową jak i to, że w dniu złożenia wniosku o płatność oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania tej płatności.

Zdaniem Sądu I instancji zaś - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - takie okoliczności jak sporządzenie przez Spółkę planu rolnośrodowiskowego, bezspornie - co w sprawie zostało następnie przesądzone - niespełniającego określonych prawem warunków, ale który został parafowany na każdej stronie i podpisany na ostatniej stronie przez doradcę rolnośrodowiskowego, przyznanie Spółce (decyzją) płatności rolnośrodowiskowej, po uprzednim przeprowadzeniu kontroli w gospodarstwie skarżącej oraz po złożeniu - na wezwanie organu - wyjaśnień przez pełnomocnika Spółki, uzasadniały jej przekonanie, że otrzymując przyznaną jej płatność, otrzymuje ją należnie i zasadnie. Według Sądu I instancji nie można bowiem od producenta nawet, jeśli jest on podmiotem profesjonalnym, wymagać większej wiedzy odnośnie oceny prawidłowości przedłożonego planu rolnośrodowiskowego aniżeli od organu administracji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt podpisania przez beneficjenta oświadczenia, że znane są mu zasady przyznawania płatności, nie może - niejako automatycznie, w razie stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości - zawsze wykluczać działania beneficjenta w dobrej wierze.

Drugi skrajny pogląd, że ewentualny błąd organu przemawia na rzecz działania beneficjenta w dobrej wierze, ponieważ od producenta nie można wymagać wiedzy większej niż od organu - także nie zasługuje na aprobatę.

W rozpoznawanej sprawie jednakże skład orzekający NSA nie znajduje podstaw, by podważyć dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że całokształt zgromadzonego w sprawie materiału - w szczególności przedstawiającego przebieg czynności w sprawie przyznania Spółce płatności rolnośrodowiskowej - przemawiał za przyjęciem jej działania w dobrej wierze. Podkreślić przy tym należy, że według Sądu I instancji istotny dla oceny dobrej wiary był moment otrzymywania płatności - którego to stanowiska organ żadnym zarzutem nie podważa. Istotnie, przedstawiony wyżej przebieg postępowania w przedmiocie przyznania płatności, usprawiedliwia stanowisko, że choć skarżąca Spółka błędnie mniemała, że posiada prawidłowy plan rolnośrodowiskowy - to jednak w przedstawionych okolicznościach owe błędne przekonanie mogło być ocenione jako uzasadnione. Nie można zarzucić braku logiki i naruszenia zasad doświadczenia ocenie, że Spółka mogła być w przekonaniu, że działała zgodnie z prawem.

W tym stanie rzeczy - skoro dodatkowo poza sporem pozostają daty płatności jak i data powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności - także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.