Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1460/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 118 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1306/14 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 23 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] z dnia 20 marca 2014 r. nr [...]; 2) zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz P.S. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1306/14 oddalił skargę P.S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 23 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

P.S. pismem z dnia 17 grudnia 2013 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby za lata 2009 – 2010 urlopy wypoczynkowe (w wymiarze odpowiednio 1 i 30 dni) i dodatkowe (w wymiarze odpowiednio 10 i 15 dni).

W dniu 9 stycznia 2014 r. powyższe pismo zostało przekazane do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Komendantowi [...], który decyzją z dnia 20 marca 2014 r. nr [...] odmówił wypłaty wnioskowanego ekwiwalentu. W uzasadnieniu decyzji podał, że P.S. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 18 stycznia 2013 r. nr [...] został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem 21 lutego 2013 r. W dacie zwolnienia ze służby obowiązywał art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu ograniczającym wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. W związku z powyższym organ na podstawie tego przepisu wypłacił mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2011 -2013. W ocenie organu, P.S. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe za lata 2009 i 2010 nie przysługuje.

Od powyższej decyzji P.S. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, w którym podniósł, że nie zgadza się z zastosowaniem art. 118 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby w sytuacji gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten obowiązywał w znowelizowanym brzmieniu. Wskazał także, iż dla przyjęcia zasady bezpośredniego działania prawa nie bez znaczenia jest również kontekst wprowadzenia nowych norm prawnych i charakter dokonanych zmian, które są dla niego korzystne.

Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 23 maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w związku z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w sprawie jest niesporne, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 118 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu znowelizowanym.

Z dniem 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351). Art. 2 tej ustawy uchylił m.in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 1, ograniczające do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3.

Organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowa norma prawna ma zastosowanie do tych czynów, stosunków, czy zdarzeń, które powstają od momentu jej wejścia w życie. Powołana ustawa nie zawiera przepisu przejściowego, który określałby sposób traktowania okresów niewykorzystanych urlopów i czasu wolnego do których funkcjonariusz nabył prawo przed dniem jej wejścia w życie. Jednocześnie wskazał, że z uzasadnienia projektu tej ustawy (senacki druk nr 387 z dnia 15 marca 2012 r.) wynika, że (...) obradujące wspólnie komisje senackie Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Komisja Rodziny i Polityki Społecznej i Komisja Ustawodawcza, wprowadziły do projektu jedną poprawkę polegającą na skreśleniu przepisu art. 10 przewidującego retroaktywne działanie nowego prawa. Komisje przychyliły się też do poglądu, że przyznanie prawa do ekwiwalentu z mocą wsteczną rodziłoby poważne konsekwencje dla finansów publicznych.

Ponadto Komendant Główny Straży Granicznej podał, że w polskiej kulturze prawnej nie wypracowano niespornych reguł rozwiązywania problemów intertemporalnych w przypadku braku przepisów przejściowych. Nie przyjęła się jednoznacznie reguła, że wobec braku rozstrzygnięcia ustawodawcy stosuje się regułę bezpośredniego działania nowego prawa.

W ocenie organu odwoławczego, skoro P.S. nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i dodatkowe z mocy prawa (art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej) pod rządami starych przepisów to do końca czynności związanych z realizacją nabytego już uprawnienia jest poddany działaniu starych przepisów i z tego względu organ pierwszej instancji był zobowiązany do zastosowania w sprawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 27 września 2013 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

- art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie w dacie orzekania art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, obowiązującym od dnia 5 grudnia 2013 r.

- naruszenie art. 118 ust 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w brzmieniu obowiązującym przed dniem 5 grudnia 2013 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko prezentowane w sprawie przez organy obu instancji. Stwierdził, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji tj. z zastosowaniem, jako materialnoprawnej podstawy przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia go ze służby, tj. w dniu 21 lutego 2013 r., w sytuacji gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten obowiązywał w znowelizowanym brzmieniu. Nie podziela poglądu, iż brak w ustawie nowelizującej z dnia 27 września 2013 r. przepisów przejściowych oraz brak niespornych reguł rozwiązywania problemów intertemporalnych oznacza, że w niniejszej sprawie nie ma przesłanek do zastosowania art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, nadanym ustawą nowelizującą.

Skarżący podkreślił, że po nowelizacji tego przepisu z dniem 5 grudnia 2013 r., funkcjonariusz Straży Granicznej, który został zwolniony ze służby m.in. na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, a nie wykorzystał przysługującego mu urlopu wypoczynkowego czy urlopu dodatkowego, ma prawo do pełnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, nie tylko za ostatnie 3 lata.

Ponadto skarżący wskazał, iż w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w sytuacji gdy ustawa zmieniająca nie reguluje kwestii intertemporalnych, brak ten powinien być wypełniony przez organy stosujące prawo w drodze wykładni, uwzględniającej całokształt sytuacji strony oraz kontekst wprowadzenia nowych przepisów i różnice w ich treści w stosunku do poprzedniego brzmienia. Zagadnienia intertemporalne należy badać na gruncie zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości.

Powszechnie akceptowane jest stanowisko, że przy zmianie przepisów i nie podaniu przez ustawodawcę wskazówek odnośnie stosowania do stanów faktycznych sprzed zmiany przepisów nowych lub poprzednio obowiązujących - pierwszeństwo ma zasada bezpośredniego działania prawa. Zasada ta oznacza, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich zdarzeń prawnych, również mających miejsce przed datą wejścia w życie nowych przepisów.

Skarżący na potwierdzenie tego stanowiska powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. K-30/06, w którym wyrażono pogląd, iż w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania nowego prawa wprost, a milczenie ustawodawcy w tym zakresie oznacza, że jego wolą jest ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym także prezentowany jest pogląd, że przy braku przepisów przejściowych organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art.6 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2264/12).

Zdaniem P.S., skoro znowelizowany przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej obowiązuje od dnia 5 grudnia 2013 r., a ustawa nowelizująca z dnia 27 września 2013 r. nie zawiera żadnych przepisów przejściowych i nie określa w sposób jednoznaczny jakie przepisy będą obowiązywały w stosunku do funkcjonariuszy SG zwolnionych ze służby przed wejściem jej w życie, uznać należy, iż wolą ustawodawcy było ustanowienie zasady bezpośredniego działania prawa. Oznacza to, że znowelizowany przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej ma również zastosowanie do funkcjonariuszy SG zwolnionych ze służby przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed 5 grudnia 2013 r.

Na taką wolę ustawodawcy wskazuje także okoliczność, że zmiana przepisów dokonana ustawą nowelizującą z dnia 27 września 2013 r. dostosowuje prawo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/2008, w którym dokonano oceny zgodności m.in. art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją i uznano, że przepis ten jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Skarżący zauważył, iż przed nowelizacją regulacja zawarta w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, ograniczająca ekwiwalent pieniężny wypłacany policjantowi zwalnianemu ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz czas wolny od służby tylko do 3 ostatnich lat, była tożsama z regulacją zawartą w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Po wydaniu tego wyroku w ustawie nowelizującej z dnia 27 września 2013 r. dokonano nie tylko zmiany przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny ale także zmiany przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej i zmiany przepisów innych służb mundurowych, ograniczających możliwość uzyskania przez funkcjonariuszy zwalnianych ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz czas wolny od służby tylko do ostatnich 3 lat.

W ocenie skarżącego, w tej sytuacji przyjąć należy, iż sam ustawodawca uznał te przepisy za niesłuszne, nieodpowiadające zasadom konstytucyjnym takim jak zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasada sprawiedliwości społecznej - i z tego powodu je zmienił. Uwzględniając kontekst dokonanej zmiany przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej zasadne jest stwierdzenie, że wolą ustawodawcy w ustawie nowelizującej z dnia 27 września 2013 r. było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa.

Odmienny pogląd i zastosowanie dawnego prawa skutkujące pozbawieniem skarżącego należnych mu świadczeń z tytułu pełnionej służby prowadzi do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że wydane w sprawie decyzje znajdują uzasadnienie w przepisie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, zastosowanym jako podstawa materialnoprawna decyzji odmawiającej przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlopy dodatkowe za lata 2009 i 2010. Zgodnie z powołanym przepisem, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 – 8 i 12 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata.

Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego. Od tego dnia rozpoczyna się obliczanie niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, za który przysługuje ekwiwalent. Skoro stosownie do art. 86 ust. 1 powołanej ustawy funkcjonariuszowi Straży Granicznej urlop wypoczynkowy przysługuje corocznie, to na ustawowe trzy lata kalendarzowe, za które będzie przysługiwała mu ta należność składa się urlop niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz w dwóch kolejnych poprzedzających go latach. Konstrukcja art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie pozostawia dowolności w zakresie oceny stanu faktycznego, interpretacji przepisu, czy też uznania administracyjnego. Koniecznymi przesłankami dla wydania prawidłowej decyzji o wypłacie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 118 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jest fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz fakt niewykorzystania przez niego urlopu za okres 3 lat wstecz. Wykluczona jest możliwość rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem innych przesłanek, niż przewidziane w tym przepisie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższa regulacja koresponduje z treścią art. 87 ust. 4 powołanej ustawy, który wprowadza wymóg udzielenia funkcjonariuszowi zaległego urlopu za poprzedni rok kalendarzowy w pierwszych 3 miesiącach następnego roku. Oznacza to, iż ustawodawca wprowadził cezurę czasową umożliwiającą otrzymanie urlopu wypoczynkowego (także dodatkowego) w naturze. Celem urlopu wypoczynkowego jest regeneracja sił pracownika. Nie jest on realizowany w przypadku, gdy funkcjonariusz kumuluje niewykorzystany urlop, aby po odejściu ze służby otrzymać ekwiwalentne świadczenie pieniężne w wysokości kilkumiesięcznego uposażenia. Takie działanie, choć przedstawia dla funkcjonariusza wymierną korzyść finansową, jest sprzeczne z istotą urlopu – jako prawnej instytucji gwarantującej funkcjonariuszowi prawo do odpoczynku. Ustawodawca aby zapobiec takim praktykom wprowadził w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej ograniczenie czasowe. Skoro skarżący został zwolniony ze służby w 2013 r., to ostatnimi trzema latami, o których mowa w tym przepisie jest rok 2011 i 2012. W sprawie jest niesporne, że skarżącemu za te lata ekwiwalent pieniężny został wypłacony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie należy się za cały niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący funkcjonariuszowi do dnia zwolnienia ze służby lecz za urlop niewykorzystany w ściśle oznaczonym przedziale czasowym. Regulacja ta nie przewiduje żadnych wyjątków, a zatem obiektywne przyczyny braku możliwości wykorzystania przez funkcjonariusza urlopów zaległych sprzed trzech ostatnich lat nie mają wpływu na wysokość wypłacanego ekwiwalentu pieniężnego. W związku z powyższym przyjął, że organ w sprawie prawidłowo zastosował art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Fakt, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 orzekł o niezgodności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją nie oznacza, że uznał on również niekonstytucyjność art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Sąd jest związany Konstytucją i ustawami. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki w sprawach o sygn. akt P 12/98, P 8/99, P 8/00, U 4/97, SK 19/99), a zwłaszcza stanowiskiem wyrażonym w wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r., sygn. akt P 4/99 – w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie przysługuje moc obowiązująca (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia : 30 października 2002 r., sygn. akt V CKN 1456/00, 23 sierpnia 1994 r., sygn. akt I PRN 53/94, OSNPiUS 1994, nr 11, poz. 179, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 548/06, LEX nr 275509).

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że analiza powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 prowadzi do wniosku, że powyższe rozstrzygnięcie nie dotyczyło, jak to określił Trybunał Konstytucyjny: konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym - kwestii zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń. W związku z powyższym nie można uznać, że powyższy wyrok stanowi podstawę do uregulowania kwestii przedawnienia roszczeń skarżącego w sposób odmienny niż określony w art. 118 ustawy o Straży Granicznej. Ponadto omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do innej pragmatyki służbowej, tj. do ustawy o Policji, a nie do ustawy o Straży Granicznej.

Oznacza to, że zarówno Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, jak i organ związany był przepisami ustawy o Straży Granicznej, w tym art. 118 ust. 1 pkt 2. Przy zmianie przepisów, w przypadku braku przepisów intertemporalnych, pierwszeństwo ma zasada bezpośredniego działania prawa. Organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną stosując przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa.

Znowelizowany przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej obowiązuje od dnia 5 grudnia 2013 r., a ustawa nowelizująca z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) nie zawiera żadnych przepisów przejściowych i nie określa w sposób jednoznaczny, jakie przepisy będą obowiązywały w stosunku do funkcjonariuszy SG zwolnionych ze służby przed jej wejściem w życie.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarzut naruszenia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej jest chybiony. Przyjęcie innego okresu obliczeniowego skutkowałoby wydaniem decyzji z naruszeniem tego przepisu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.S., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie pisemnych motywów wyroku w sposób nieodpowiadający warunkom formalnym, a w szczególności:

- nierozpoznanie zarzutów skarżącego przedstawionych w skardze dotyczących naruszenia przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.;

- rozpoznanie zarzutu naruszenia przez organ art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który nie był przedmiotem skargi skarżącego,

- nierozpatrzenie podnoszonej w skardze kwestii intertemporalnej związanej ze zmianą dotychczasowego brzmienia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), dokonaną z dniem 5 grudnia 2013 r. ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351);

- przedstawienie i poparcie stanowiska organu "że przy zmianie przepisów, w przypadku braku przepisów intertemporalnych, pierwszeństwo ma zasada bezpośredniego działania prawa; czyli przy braku przepisów przejściowych organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną stosując przepisy prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.", gdy tymczasem nie było to stanowisko organu, lecz stanowisko prezentowane przez skarżącego w złożonej skardze;

- brak ustalenia w wyroku stanu prawnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia i jednoznacznego wskazania ,czy w sprawie ma zastosowanie przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 5 grudnia 2013 r., czy też w tej dacie;

- brak wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną wyroku.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w brzmieniu obowiązującym przed dniem 5 grudnia 2013 r. w sytuacji, gdy przepis ten powinien być zastosowany w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 2013 r., nadanym ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi skarżącego. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie i złożenie skargi kasacyjnej i kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom formalnym określonym w art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. W motywach zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek ustosunkowania się do postawionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przez organ do roszczenia skarżącego przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w nieobowiązującym brzmieniu. Brak jest również odniesienia się do istotnej kwestii dotyczącej stosowania nowego prawa w przypadku braku przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej z dnia 27 września 2013 r. W tej mierze Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zgadza się ze stanowiskiem organu, że "przy zmianie przepisów, w przypadku braku przepisów intertemporalnych, pierwszeństwo ma zasada bezpośredniego działania prawa, czyli przy braku przepisów przejściowych organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną stosując przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a." Tymczasem w niniejszej sprawie organ takiego stanowiska nie zajmował, lecz prezentował je skarżący w uzasadnieniu skargi.

W konsekwencji w sprawie nie wyjaśniono, dlaczego Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął o oddaleniu skargi, nie zaś o jej uwzględnieniu.

Autor skargi kasacyjnej, argumentując zarzut naruszenia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej wskazał, że decyzje organów obu instancji zostały oparte na brzmieniu tego przepisu przed dniem 5 grudnia 2013 r. mimo, że w dacie ich wydania powołany przepis miał brzmienie nadane ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw. Brak w ustawie nowelizującej przepisów przejściowych i brak niespornych reguł rozwiązywania problemów intertemporalnych, nie jest przesłanką do niezastosowania w sprawie skarżącego art.118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.

W świetle znowelizowanego przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, który nie ogranicza prawa funkcjonariusza do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy do ostatnich 3 lat przed zwolnieniem ze służby, roszczenie skarżącego o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2009 – 2010 jest w pełni uzasadnione.

W pozostałym zakresie autor skargi kasacyjnej powtórzył dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie przez P.S..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa materialnego, albowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję dokonanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zakwestionowanego przez autora skargi kasacyjnej, niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, a więc jest odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie.

Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczy kwestii niewłaściwego zastosowania art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Przypomnieć należy, iż naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to błąd subsumcji, czyli niewłaściwe uznanie przez sąd stosujący przepis, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej określonej w przepisie prawa. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji nietrafnie zaakceptował stanowisko organu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w powołanym przepisie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wydanych decyzji prowadzi do wniosku, iż w sprawie ograniczono się do przytoczenia treści art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym przed i po dniu 5 grudnia 2013 r. i stwierdzenia, że znowelizowany przepis obowiązuje od dnia 5 grudnia 2013 r., a ustawa nowelizująca z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw nie zawiera przepisów przejściowych. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przyjęcie przez organ innego okresu obliczeniowego dla naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez P.S. urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe stanowiłoby naruszenie tego przepisu. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 podał, że nie stanowi on podstawy do uregulowania kwestii roszczeń wyżej wymienionego w sposób odmienny, niż określony w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Ponadto zauważył, iż wyrok ten dotyczy innej pragmatyki służbowej i w drodze analogii nie ma zastosowania do Służby Granicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nietrafnie zaakceptował stanowisko organu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w powołanym przepisie. Skarżący kasacyjnie kwestionuje takie rozumienie powyższego przepisu, według którego dotyczy on wyłącznie funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe po dniu 5 grudnia 2013 r., podczas gdy w jego ocenie z treści powołanego przepisu takie ograniczenie nie wynika i winien on mieć zastosowanie również wobec funkcjonariuszy, którzy nabyli to uprawnienie przed tą datą, lecz zostało im ono wypłacone w ograniczonym zakresie – jedynie za okres 3 lat wstecz.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadny.

W sprawie jest niesporne, że w dacie zwolnienia P.S. ze służby w Straży Granicznej, tj. w dniu 21 lutego 2013 r., na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, obowiązywał art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U z 2011 r. Nr 116 , poz. 675 ze zm.), który stanowił, że funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie m.in. art. 45 ust. 2 pkt 4 tej ustawy otrzymuje "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata". Na tej podstawie prawnej wypłacono skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe za ostatnie 3 lata, tj. za rok 2011, rok 2012 i rok 2013.

Zauważyć należy, iż w zakresie przedmiotowym tożsamą regulację zawierał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. K 1/08 orzekł, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten w części uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny utracił moc z dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego (w Dz. U. z 2010 r. Nr 34, poz. 190), czyli z dniem 8 marca 2010 r. Pełny tekst wyroku, wraz z uzasadnieniem, został zamieszczony w OTK Z.U. z 2010 r., Nr 2A, poz. 14. Trybunał uznał za niekonstytucyjne trzyletnie ograniczenie możliwości wypłaty zwalnianym policjantom ekwiwalentu pieniężnego będącego należnością za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny od służby.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku odniósł się również do kwestii przedawnienia roszczeń. Stwierdził, że "Kwestią odmienną, pozostającą poza granicami zaskarżenia – a zatem poza sferą orzekania Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie – jest ocena konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym – kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń". Oznacza to, że kwestia ta może zostać uregulowana w ramach przepisów o przedawnieniu roszczeń.

Wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego skutkowało zmianą z dniem 5 grudnia 2013 r. brzmienia art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, dokonaną art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351). Ustawodawca dostrzegł jednak, że dla zapewnienia pełnej spójności systemu prawa niezbędna jest nowelizacja przepisów tych aktów normatywnych, które zawierały analogiczną cenzurę czasową, jak ta zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny – w tym art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. W uzasadnieniu do projektu powołanej wyżej ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw podano m.in., że projektowana ustawa zmierza do zapewnienia zgodności rozwiązań dotyczących służb mundurowych przyjętych w prawie krajowym z gwarancjami wynikającymi z przepisów prawa europejskiego. W konsekwencji przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, na podstawie art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, z dniem 5 grudnia 2013 r. otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3". Ustawodawca wprowadzając do porządku prawnego powyższą normę usunął ograniczenia w zakresie uprawnienia funkcjonariusza Straży Granicznej m.in. do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe wyłącznie za trzy lata. Obecnie podstawą prawną do orzekania o przedmiotowym ekwiwalencie jest wskazany wyżej przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej.

Wskazać należy, iż powołana ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw nie zawiera przepisu przejściowego, który określałby w sposób jednoznaczny, jakie przepisy będą obowiązywały w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy nabyli prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe – zwolnionych ze służby przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć należy, iż art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej kreuje nową sprawę administracyjną, a żądanie P.S., zawarte w piśmie z dnia 17 grudnia 2013 r., ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe za lata 2009 i 2010 powinno być analizowane w kontekście przesłanki "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe". Aktualnie mamy do czynienia z innym postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. W związku z tym sprawa przedmiotowego wniosku skarżącego kasacyjnie powinna zostać zbadana przez organy pod kątem przesłanek określonych w tym przepisie. Brak jest bowiem podstaw, aby regulację zawartą w powołanym wyżej przepisie odnosić wyłącznie do sytuacji, gdy nabycie uprawnienia do przedmiotowego ekwiwalentu nastąpiło pod rządami tej ustawy.

Oznacza to, że art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 2013 r., w sytuacji braku przepisów przejściowych ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych (retrospektywność).

Wskazać należy, iż norma 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej została wprowadzona przede wszystkim po to, aby funkcjonariuszom zwolnionym ze służby na określonej podstawie prawnej stworzyć możliwość uzyskania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe w sposób, który nie jest limitowany ze względu na upływ określonego czasu od momentu powstania tychże uprawnień. Prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego ma charakter bezwarunkowy. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany urlop jest koniecznym substytutem otrzymywanym w miejsce urlopu. Funkcjonariusze , którzy nie wykorzystali urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych mogą żądać ekwiwalentu pieniężnego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w przypadku ustalenia przez organy, że P.S. nabył prawo do urlopów wypoczynkowych i dodatkowych za lata 2009 – 2010, których nie wykorzystał, to w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. art. 45 ust. 2 pkt 4 tej ustawy – w oparciu o art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 2013 r., winien otrzymać ekwiwalent pieniężny za te niewykorzystane urlopy.

Odnosząc się stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczących wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 , którym orzeczono niekonstytucyjność normy prawnej zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, ubocznie wyjaśnić należy, iż ma ona znaczenie dla stosowania normy tożsamej, która zakresowo obejmuje m.in. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego obalił domniemanie konstytucyjności tej normy w określonej części i derogował w części wskazany przepis ustawy o Policji, w którym jest ona zamieszczona. Przede wszystkim jednak spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń.

Wobec powyższych rozważań, za zasadny należało uznać również zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej będącego następstwem błędnej wykładni tego przepisu miało wpływ na wynik sprawy, pozwalało na zastosowanie art. 188 P.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Omówione wyżej naruszenie prawa materialnego – art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, które dotyczy nie tylko zaskarżonego wyroku, ale i decyzji organów Straży Granicznej obu instancji, uzasadnia nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej, ale i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Centralnego Ośrodka Szkolenia Straży Granicznej – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Straży Granicznej uwzględnią przedstawioną ocenę prawną powołanego przepisu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 490 ze zm).