Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 668/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 120 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M.D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia M.D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] nakładające na M.D. - prezesa spółki P. Sp. z o.o. grzywnę w kwocie 500 zł, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej - stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. [...] we W. - usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym w/w obiektu. W wyniku zaskarżenia tej decyzji przez zobowiązaną organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił ją w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków określonych w pkt. 4 (a-d) sentencji i wyznaczył nowy termin, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu 15 października 2015 r. PINB wystawił upomnienie nr [...], wzywając zobowiązaną do wykonania obowiązków określonych w pkt 1, 2, 3 powyższej decyzji. W dniu 12 kwietnia 2016 r. wystawiono kolejne upomnienie nr [...]. Następnie w dniu 11 maja 2016 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz wydał następujące postanowienia z dnia [...] r.: Nr [...] nakładające na B.F. (członka zarządu spółki P. Sp. z o.o.) grzywnę w kwocie 500 zł, Nr [...] nakładające na M.D. (prezesa spółki P. Sp. z o.o.) grzywnę w kwocie 500 zł, Nr [...] nakładające na B.J.-B. (członka spółki P. Sp. z o.o.) grzywnę w kwocie 500 zł oraz Nr [...] nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] we W. grzywnę w kwocie 30000 zł.

Na postanowienie Nr [...] zażalenie wniosła M.D., po rozpatrzeniu którego DWINB stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] we W. uchyla się od wykonania obowiązków określonych w ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Nr [...], zreformowanej decyzją Nr [...]. PINB przeprowadził w dniu 5 października 2015 r. kontrolę, stwierdzając, że obowiązki określone w pkt 1-3 decyzji, które winny zostać wykonane w terminie do 31 maja 2015 r. nie zostały wykonane. W piśmie z dnia 2 października 2015 r. Zarządca Wspólnoty wyjaśniał, że pomimo wybrania oferty obejmującej wykonanie dokumentacji projektowej, oferent odmówił podpisania umowy i konieczne jest dokonanie ponownego wyboru. W następstwie upomnienia wystosowanego w dniu 15 października 2015 r., a dotyczącego obowiązków określonych w pkt 1-3, Zarządca Wspólnoty w piśmie z dnia 23 października 2015 r. wyjaśniał, że Wspólnota wyraża wolę wykonania wszystkich obowiązków w trakcie jednej inwestycji. Wprawdzie w styczniu 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa podejmowała uchwałę w sprawie wykonania remontów, niemniej jednak dokonując kontroli w dniu 1 kwietnia 2016 r. PINB stwierdził, że żaden z obowiązków nadal nie został wykonany.

Powyższe świadczy zatem – w ocenie DWINB - o tym, że pomimo upływu 1,5 roku od dnia wydania ostatecznej decyzji zobowiązana nie podjęła działań, które w sposób realny zmierzałyby do wykonania obowiązku. Jak wyjaśnił Zarządca nieruchomości w piśmie z dnia 22 kwietnia 2016 r., w grudniu 2015 r. sporządzona została dokumentacja projektowa, przy czym poza spotkaniami Wspólnoty, które odbyły się w dniu 20 stycznia, 9 marca i 16 marca 2016 r. Wspólnota nie przystąpiła do wykonania nałożonych na nią obowiązków. W świetle powyższego DWINB stwierdził, że działania Wspólnoty Mieszkaniowej nie można zakwalifikować jako takie, które realnie nakierowane są na wykonanie obowiązku. Okoliczności uzasadniały zaś nałożenie w niniejszym przypadku grzywny w celu przymuszenia, obok Wspólnoty Mieszkaniowej, również na M.D., prezesa P. Sp. z o.o., stosownie do regulacji art. 120 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; dalej "u.p.e.a."). Według wskazanego przepisu grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Zarząd nieruchomością wspólną położoną we W. przy ul. [...] we W. został powierzony spółce – P. Sp. z o.o.. Z chwilą powierzenia zarządu podmiot ten m.in. kieruje sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między Wspólnotą Mieszkaniową a poszczególnymi właścicielami lokali. Zarządca wykonuje czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a także czynności przekraczające zwykły zarząd przekazane Zarządcy uchwałą właścicieli lokali. Osoby uprawnione do składania oświadczeń i reprezentowania Spółki działają także w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. M.D. jako prezes zarządu P. Sp. z o.o. została uznana za osobę odpowiedzialną bezpośrednio za czuwanie nad wykonaniem przez Wspólnotę ciążącego na niej obowiązku, ponieważ jako prezes zarządu zgodnie z informacją odpowiadającą odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców uprawniona jest do samodzielnego składania oświadczeń i ich podpisywania w imieniu Spółki, reprezentującej Wspólnotę Mieszkaniową. Wobec tego działa ona podobnie jak członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, a więc kieruje ona jej sprawami, a tym samym uprawniona jest do podejmowania czynności zmierzających do wykonania nakazu. Tak więc bezpośrednio czuwa nad wykonaniem ciążącego na niej obowiązku.

Odnośnie natomiast wysokości nałożonej grzywny DWINB stwierdził, że jej kwota nie narusza wytycznych określonych w u.p.e.a.. Zgodnie bowiem z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Organ egzekucyjny jest zatem tym, który decyduje o wysokości grzywny konkretnym postępowaniu. Uznanie to nie oznacza jednak całkowitej dowolności, gdyż organ egzekucyjny musi trzymać się granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego, zwłaszcza zaś zapisaną w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadę racjonalnego działania, w myśl której organ egzekucyjny winien posłużyć się wyłącznie dolegliwością niezbędną do realizacji ciążącego na stronie obowiązku, co oznacza, że wysokość grzywny w celu przymuszenia musi uzasadniać stan faktyczny konkretnej sprawy. W świetle okoliczności sprawy będącej przedmiotem rozpatrzenia organ uznał, że przesłanki, jakimi wydając zaskarżone postanowienie kierował się organ pierwszej instancji w odniesieniu do kwoty grzywny, w pełni uzasadniają podjęte rozstrzygniecie: zwłaszcza z uwagi na upływ czasu od momentu wydania egzekwowanej decyzji, jak również przez wzgląd na charakter wynikających z egzekwowanej decyzji obowiązków - zaniedbanie ze strony właściciela realizacji ciążącego na nim z mocy prawa obowiązku utrzymywania należącego do niego obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym powoduje degradację obiektu, która może skutkować stanem zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia, a nawet życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

Na powyższe postanowienie skargę złożyła M.D., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 120 § 2 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, objawiającą się przyjęciem, że osoba uprawniona do samodzielnego składania oświadczeń w imieniu zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej jest osobą, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków, podczas gdy adresatem grzywny w celu przymuszenia - szczególnie uwzględniwszy zastosowanie przez ustawodawcę dodatkowej przesłanki "bezpośrednio" - jest osoba określona co do tożsamości, na której spoczywa skonkretyzowany i zindywidualizowany obowiązek zapewnienia realizacji nałożonego przez organ zobowiązania, zatem samo uprawnienie do składania oświadczeń w imieniu zarządcy nie może być utożsamiane z obowiązkiem bezpośredniego czuwania w rozumieniu art. 120 § 2 u.p.e.a.,

2. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym, objawiające się przyjęciem, że M.D. jako prezes zarządu P. sp. z o.o. jest uprawniona do samodzielnego składania oświadczeń i ich podpisywania w imieniu Spółki reprezentującej Wspólnotę Mieszkaniową, a wobec tego działa podobnie jak członek zarządu Wspólnoty – kieruje jej sprawami i jest uprawniona do podejmowania czynności zmierzających do wykonania nakazu, podczas gdy stosunek prawny zaistniały pomiędzy Spółką a członkiem jej zarządu stanowi zupełnie odrębny byt prawny, aniżeli węzeł istniejący pomiędzy członkiem zarządu Spółki sprawującej zarząd Wspólnotą a samą Wspólnotą, różniący się przede wszystkim tym, że członek zarządu Spółki, której powierzono zarząd nieruchomością wspólną, nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania czynności przekraczających zwykły zarząd, a skoro tego rodzaju czynnością jest dokonanie remontów nakazanych decyzją Nr [...], to osoba wchodząca w skład organu Spółki nie ma umocowania do dokonania tego rodzaju czynności, a w konsekwencji nie może zostać uznana za osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku,

3. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że M.D. jako prezes zarządu P. sp. z o.o. jest uprawniona do podejmowania czynności zmierzających do wykonania nakazu przez Wspólnotę Mieszkaniową, a więc osobą odpowiedzialną za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją Nr [...], podczas gdy zrealizowanie przedmiotowych obowiązków stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu Wspólnotą Mieszkaniową, zaś zgodnie z umową powierzenia zarządu nieruchomością wspólną z dnia 14 czerwca 2006 r. P. sp. z o.o. wykonuje czynności zwykłego zarządu, a czynności przekraczające zwykły zarząd wymagają zgody właścicieli lokali wyrażonej w formie uchwały, zatem wobec braku odpowiedniej uchwały Wspólnoty w tym zakresie nie była ona uprawniona do podejmowania działań zmierzających do wykonania nakazu, a więc brak jest przesłanek do przyjęcia jakoby na P. sp. z o.o. i/lub członkiniach jej zarządu spoczywał obowiązek opisany w art. 120 § 2 u.p.e.a.,

4. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie, zmierzających do ustalenia osoby, do której należało bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez Wspólnotę Mieszkaniową obowiązków nałożonych przez organ i poprzestaniu w tym zakresie na analizie informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców dla P. sp. z o.o., podczas gdy ów środek dowodowy nie może stanowić podstaw do poczynienia ustaleń faktycznych w tym zakresie, jako że - nawet potencjalnie - nie jest on źródłem obowiązku, o którym mowa w art. 120 § 2 u.p.e.a..

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zostało ponadto podniesione m.in., że podstawowy zarzut dotyczy błędnej wykładni przepisu z art. 120 § 2 u.p.e.a., objawiającej się przyjęciem swoistego automatyzmu w upatrywaniu adresatów grzywien w celu przymuszenia w członkach zarządu spółki, której umownie powierzono zarząd nieruchomością Wspólnoty Mieszkaniowej, wobec uchylania się przez rzeczoną Wspólnotę od wykonania obowiązków zmierzających do usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku. Przy czym - w ocenie organów - jedyną właściwie przesłanką dla ustalenia adresata grzywny jest sam fakt pełnienia tej funkcji. Z taką interpretacją przepisu z art. 120 § 2 u.p.e.a. strona skarżąca się nie zgodziła, zdaniem której grzywnę winno się nałożyć na osobę, do której należało bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków przez zobowiązaną, czego nie można utożsamiać z wchodzeniem w skład zarządu spółki sprawującej zarząd nieruchomością. Co istotne, w niniejszej sprawie PINB nałożył trzy grzywny w celu przymuszenia, oddzielnie na każdą z osób wchodzących w skład organu reprezentującego Spółkę, wyjaśniając przy tym, że każdą z nich poczytuje za osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek.

W przekonaniu strony, zwrot "do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków" oznacza, że nie jest adresatem grzywny w celu przymuszenia podmiot, choćby i spoczywały na nim pewne ogólne obowiązki (np. nadzorcze), ale dla zastosowania tego środka należy ustalić oznaczoną co do tożsamości osobę, na której spoczywał skonkretyzowany ciężar czuwania nad wykonaniem egzekwowanego obowiązku. Zaistnienie zatem jakiegokolwiek "ogniwa" pośredniego wyłącza możliwość uznania, że ziściła się przesłanka nałożenia grzywny. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest zatem ustalenie, kto bezpośrednio jest odpowiedzialny za realizację egzekwowanego obowiązku zobowiązanego, i wówczas dopiero możliwe będzie zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy strona wskazała, że nieprawidłowość rozumowania organu drugiej instancji, wynikająca z całkowitego pominięcia przesłanki "bezpośredniości" z art. 120 § 2 u.p.e.a., najbardziej widoczna jest w zakresie, w jakim organ uznał, że skarżąca jako prezes zarządu P. sp. z o.o. jest osobą odpowiedzialną za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez Wspólnotę Mieszkaniową ciążących na niej obowiązków. Wynika z tego bowiem, że właściwie z samego faktu wchodzenia w skład zarządu osoby prawnej, sprawującej zarząd Wspólnotą Mieszkaniową, organ wywodzi skutek prawny w postaci bycia adresatem grzywny z art. 120 § 2 u.p.e.a.. Otóż nic bardziej mylnego i to z dwóch niezależnych przyczyn. Po pierwsze, ewentualne uprawnienie do reprezentowania zarządcy, a więc i podejmowania czynności zmierzających do wykonania nakazu, nie jest przesłanką do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, bowiem jak explicite wynika z art. 120 § 2 u.p.e.a. jest nią obowiązek czuwania nad wykonaniem konkretnego zobowiązania. Po wtóre, o ile w przypadku nałożenia obowiązków na daną wspólnotę, członek zarządu tejże wspólnoty rzeczywiście mógłby być poczytywany jako zobowiązany do zapewnienia jego wykonania, to uwzględniając fakt, że P. sp. z o.o. jest zarządcą przeszło 720 wspólnot mieszkaniowych, trudno oczekiwać, że na członku zarządu tak dużego przedsiębiorstwa ciąży bezpośredni obowiązek zapewnienia wykonania zobowiązania nałożonego na którąś ze wspólnot.

Niezależnie od opisanego powyżej naruszenia prawa materialnego, strona skarżąca zarzuciła również obrazę przepisów postępowania, które w konsekwencji doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, objawiające się uznaniem przez organy obu instancji, że M.D. jest osobą bezpośrednio odpowiedzialną za wykonanie przez Wspólnotę nałożonych na nią obowiązków, podczas gdy zebrany materiał dowodowy sprawy nie tylko nie daje podstaw do poczynienia takich ustaleń, ale wręcz tego rodzaju stanowisko wyklucza. Strona skarżąca doszukuje się naruszenia przepisów postępowania dwojakiego rodzaju: po pierwsze - zebrany materiał dowodowy został oceniony dowolnie, w sposób wprost sprzeczny z treścią dokumentów, po drugie zaś - istotnego uchybienia upatruje w zaniechaniu przeprowadzenia istotnych czynności dowodowych w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu błędnej oceny materiału dowodowego na wstępie strona wskazała, że uchybieniem o podstawowym znaczeniu jest dla sprawy założenie poczynione przez organ drugiej instancji sprowadzające się do przyjęcia, że członek zarządu P. sp. z o.o. jest uprawniony do samodzielnego składania oświadczeń i ich podpisywania w imieniu spółki reprezentującej Wspólnotę Mieszkaniową, a wobec tego działa podobnie jak członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, kieruje jej sprawami i jest uprawniona do podejmowania czynności zmierzających do wykonania nakazu. W przekonaniu strony jest bardzo poważny błąd w ustaleniach organu, dokonany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, ale i z dokumentacją sprawy. Oba te węzły prawne, a więc stosunek spółka - członek jej zarządu i wspólnota mieszkaniowa - członek zarządu spółki, której wspólnota powierzyła zarząd, są diametralnie odrębnymi stosunkami i nie sposób ich utożsamiać. Przede wszystkim, pomimo zbieżności nazewnictwa, podmiot któremu wspólnota mieszkaniowa powierzyła zarząd nieruchomością wspólną, może dokonywać czynności w imieniu tej wspólnoty wyłącznie w zakresie określonym w umowie. W spółce prawa handlowego członek zarządu uprawniony jest do jej reprezentacji, dokonywania tak czynności zwykłego zarządu, jak i przekraczających zwykły zarząd, zaś zakres jego umocowania ogranicza jedynie umowa spółki i przepisy kodeksu spółek handlowych. Zarząd spółki jest rzeczywiście organem, który podejmuje wiążące spółkę decyzje, w tym również strategiczne, o decydującym dla niej znaczeniu, a tylko w ograniczonych przypadkach wymagana jest dla ich skuteczności zgoda innego organu, np. zgromadzenia wspólników, czy rady nadzorczej. Z kolei relacje pomiędzy zarządcą nieruchomości a wspólnotą mieszkaniową kształtują się zupełnie inaczej, są to typowe stosunki zobowiązaniowe, określone zawartą pomiędzy jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, a spółką prawa handlowego, umową zlecenia. Realnie więc to wspólnota decyduje, czy i ewentualnie w jakim zakresie uprawnienia do działania w jej imieniu przekaże na rzecz zarządcy. Zdaniem strony skarżącej, taka konstrukcja umowy powierzenia zarządu nakazuje przyjąć, że zarządcy nieruchomości bliżej do roli swoistego pełnomocnika wspólnoty, aniżeli organu decyzyjnego. Zarazem, uprawnienia członków zarządu spółki, której powierzono zarząd wspólnotą są ograniczone nie tylko umową spółki i przepisami prawa handlowego, ale przede wszystkim zakresem umocowania przekazanym umownie przez wspólnotę i podejmowanymi przez nią uchwałami.

Dalej, wykazując, że tok rozumowania organu pozostaje w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym sprawy strona podniosła, że w umowie z dnia 14 czerwca 2006 r. zobowiązana Wspólnota powierzając zarząd nieruchomością wspólną P. sp. z o.o. umocowała Spółkę do dokonywania czynności zwykłego zarządu, lecz działania wykraczające poza zwykły zarząd zleciła tylko w zakresie przekazanym stosowną uchwałą (§ 2 ust. 2 umowy). Co więcej, w § 2 ust. 2 umowy, jak również w § 5 ust. 1 umowy strony wyraźnie zastrzegły, że do podjęcia czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda właścicieli lokali wyrażona w formie uchwały oraz zgoda udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. O ile więc w niniejszej sprawie zarządca nieruchomości może daną kwestię inicjować, to decyzja w przedmiocie realizacji nakazów PINB, z uwagi na ich zakres i wartość, jest podejmowana wyłącznie przez członków wspólnoty. Zarządca nie ma środków prawnych i faktycznych, którymi byłby w stanie przeforsować swoją wolę wbrew wspólnocie i wykonać wszelkie prace nakazane przez organ, bez jej zgody. Podstawowe wręcz znaczenie w tym zakresie ma fakt, że przeprowadzenie remontów objętych nakazem PINB - jako czynność przekraczająca zwykły zarząd - wymaga powzięcia przez Wspólnotę stosownej uchwały. Ponadto, PINB nakazał wspólnocie przeprowadzenie remontów, których łączny koszt sięga kwoty kilkuset tysięcy złotych, zatem nie powinno budzić wątpliwości zakwalifikowanie tych prac, jako czynności przekraczających zwykły zarząd. To członkowie Wspólnoty finansują dane przedsięwzięcie i bez uzyskania od nich środków pieniężnych zarządca nie ma możliwości opłacenia prac. Po trzecie w końcu, istnieje cały szereg innych czynności, jak choćby złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jest warunkiem sine qua non uzyskania pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane), a stanowiących wyłączne uprawnienie wspólnoty. Bez stosownej decyzji Wspólnoty w tym zakresie zarządca nie ma możliwości przeprowadzić remontu. Również w umowie powierzenia zarządu z dnia 14 czerwca 2006 r. wprost przewidziano, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie remontów wykonywanych w budynku wymaga zgody właścicieli lokali wyrażonej w formie uchwały (§ 5 ust. 2 pkt a umowy).

W świetle przywołanej argumentacji uzasadnionym jest - zdaniem strony - stanowisko, że przypisanie skarżącej odpowiedzialności wymagałoby uprzedniego ustalenia, iż Wspólnota Mieszkaniowa po pierwsze powierzyła P. sp. z o.o. jako zarządcy nieruchomości realizację czynności zmierzających do wykonania obowiązków nałożonych przez PINB, po wtóre zaś - bezpośredni ciężar czuwania nad przeprowadzeniem nakazanych remontów spoczywał na skarżącej. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy wyklucza uznanie, że rzeczone obowiązki spoczywały na Spółce sprawującej zarząd nieruchomością, albowiem nie została skutecznie powzięta uchwała w tym przedmiocie. Strona nadmieniła przy tym, że pomimo przyjęcia w dniu 20 stycznia 2016 r. uchwały nr [...] oraz w dniu 1 kwietnia 2016 r. - uchwały nr [...] dotyczących wykonania remontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. - w zakresie określonym w decyzji PINB, to już w § 4 ust. 1 uchwały zastrzeżono, że warunkiem przystąpienia przez zarządcę do realizacji prac jest zgromadzenie przez właścicieli lokali wyodrębnionych na koncie funduszu remontowego środków finansowych zabezpieczających koszt planowanych prac remontowych zgodnie z posiadanymi m2 w nieruchomości wspólnej (§ 4 ust. 1 uchwały nr [...]). Nadto, w kolejnym ustępie tego paragrafu uchwały doprecyzowano, że dopiero zgromadzenie przez właścicieli środków finansowych na koncie funduszu remontowego określonych w ust. 1, upoważnia zarządcę do ogłoszenia przetargu na wykonanie prac (§ 4 ust. 2 uchwały nr [...]). Wobec zatem braku zgromadzenia środków, o których mowa w uchwale, nie ziścił się warunek do przystąpienia przez zarządcę do realizacji prac i nie był on upoważniony, choćby do ogłoszenia koniecznego przetargu. W konsekwencji, wbrew zapatrywaniu wyrażonemu przez organ, w granicach udzielonego przez Wspólnotę umocowania, członkowie zarządu P. sp. z o.o. nie mieli tak prawnych, jak faktycznych możliwości doprowadzić do wykonania obowiązków wskazanych w decyzji PINB.

Omawiając z kolei zarzut nieprzeprowadzenia koniecznych dowodów strona podniosła, że art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy obowiązki wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, co należy rozumieć jako nakaz przeprowadzenia niezbędnych czynności umożliwiających kompleksowe ustalenie stanu faktycznego. Obowiązkiem zaś organu w niniejszej sprawie było ustalenie konkretnej osoby, na której sprecyzowany ciężar czuwania nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją PINB spoczywał. Tymczasem analizując materiał dowodowy niniejszej sprawy okazuje się, że właściwie wszelkie wnioski w przedmiocie obowiązku, o którym mowa w art. 120 § 2 u.p.e.a., organ wyprowadził z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców dla P. sp. z o.o.. Co więcej, zdaje się że jest to wręcz jedyny dowód na ustalenie przedmiotowych okoliczności. W niniejszej sprawie zaniechanie przeprowadzenia czynności dowodowych jest o tyle istotne, że P. sp. z o.o. jest zarządcą przeszło 720 Wspólnot Mieszkaniowych, zatem poszczególne obowiązki względem wspólnot rozkładane są na zatrudnionych pracowników. Powyższe prowadzić winno do uznania, że organ nie udźwignął ciężaru dowodu na nim spoczywającego, a zarazem stanowi - w przekonaniu strony skarżącej - samodzielną przesłankę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

W badanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w kwocie 500 zł.

Zastosowana przez organ instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, jak już sama nazwa tego środka wyjaśnia jego charakter, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...], którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we W. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym w/w obiektu. Decyzja ta została następnie zreformowana na mocy decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] r. Nr [...], którą uchylono powyższą decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej terminu (do dnia 31 maja 2015 r.) wykonania obowiązków określonych w pkt. 4 (a-d) i wyznaczono nowy termin (do dnia 31 grudnia 2015 r.), zaś w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest - na mocy art. 6 u.p.e.a. - uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

W tych warunkach analizując treść zaskarżonych postanowień o zastosowaniu środka egzekucyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zostały one podjęte zgodnie z art. 120 § 2 u.p.e.a. Przepis ten wyraźnie określa na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Według wskazanego przepisu grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Zatem tylko wskazane podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Dopiero wówczas, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, dodatkowo już tylko organ egzekucyjny jednocześnie może nałożyć grzywnę na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną. Przepis ten wyraźnie zatem rozróżnia osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku i osobę, na którą organ egzekucyjny nakłada grzywnę w celu przymuszenia.

W przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej osobami, na które można nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, będą osoby (określone co do tożsamości), do których należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Najczęściej będą to konkretni pracownicy danej jednostki, którzy w zakresie swoich obowiązków będą mieli zlecone zadania do bezpośredniej realizacji obowiązku podmiotu zobowiązanego. Ale również w określonych sytuacjach mogą to być np. organy danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Określenie podmiotu, któremu zostanie wymierzona grzywna, będzie zależało od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. W sytuacji zaś, gdy zobowiązanym jest wspólnota mieszkaniowa (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), osoby odpowiedzialne za wykonanie obowiązku należy poszukiwać w oparciu o uchwały konkretnej wspólnoty, podejmowane na postawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.; dalej "u.w.l."), ewentualnie inny podmiot działający w imieniu wspólnoty ustanowiony np. przez sąd powszechny.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że instytucja wspólnoty mieszkaniowej została wprowadzona do polskiego systemu prawnego w art. 6 u.w.l. Ustawodawca formułując wskazany przepis stwierdził, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Konkretna wspólnota powstaje więc ex lege z chwilą ustanowienia pierwszej własności lokalu w danej nieruchomości. Omawiany podmiot nie podlega wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego. Wspólnoty mieszkaniowe nie są też rejestrowane w urzędzie rejestrowym. Stąd wątpliwości budziła pozycja prawna wspólnoty mieszkaniowej w obrocie prawnym, a mianowicie, czy wspólnota mieszkaniowa jest stosunkiem cywilnoprawnym łączącym właścicieli lokali – powiązanych stosunkiem przymusowej współwłasności nieruchomości wspólnej, czy też odrębną jednostką organizacyjną (w świetle art. 6 zdanie 2 u.w.l., wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana). O pozycji prawnej wspólnoty mieszkaniowej przesądził Sąd Najwyższy w chwale 7 sędziów z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 65/07, stwierdzając, że "Wspólnota mieszkaniowa, działając w ramach przyznanej jej zdolności prawnej, może nabywać prawa i obowiązki do własnego majątku i nadał jej moc zasady prawnej". Oznacza to, że wspólnotę mieszkaniową tarkować należy jako jednostkę organizacyjną, osobę ustawową (art. 33¹ k.c.).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że obowiązkiem organu egzekucyjnego jest zatem ustalenie, kto bezpośrednio jest odpowiedzialny za realizację egzekwowanego obowiązku nałożonego na zobowiązanego i wówczas dopiero możliwe będzie zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Grzywnę kieruje się bowiem do podmiotu konkretnie zindywidualizowanego, albowiem - jak to już wcześniej zostało stwierdzone - grzywna ta jest środkiem przymuszającym konkretną osobę do realizacji obowiązku. Tak więc art. 120 § 2 u.p.e.a. wyraźnie precyzuje tę zasadę poprzez określenie w stosunku do kogo personalnie należy taką grzywnę skierować, w sytuacji gdy zobowiązanym jest jednostka organizacyjna. W przepisie tym chodzi o wywarcie presji na właściwą osobę odpowiedzialną za zapewnienie wykonania egzekwowanego obowiązku.

Z przedłożonych Sądowi akt kontrolowanej sprawy wynika, że stroną zobowiązaną do wykonania obowiązku jest Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W.. Oznacza to, że w postępowaniu jurysdykcyjnym prawidłowo organ uznał, że wspólnota mieszkaniowa stanowi jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (osobę ustawową, ułomną osobę prawną). Tak funkcjonujący podmiot musi posiadać przede wszystkim zarząd (art. 20 u.w.l.), który będzie kierował sprawami Wspólnoty i reprezentował ją na zewnątrz i w stosunkach między Wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 u.w.l.), ewentualnie - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa - posiada zarządcę, który działa w jej imieniu i reprezentuje ją na zewnątrz.

Zatem w niniejszej sprawie dla określenia osoby, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem egzekwowanego obowiązku przez Wspólnotę Mieszkaniową, konieczne jest sięgniecie do dokumentów Wspólnoty i dokonanie ich analizy pod kątem wymogu art. 120 § 2 u.p.e.a. i ustalenie osoby bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku zobowiązanego (Wspólnoty).

Przede wszystkim należy zatem zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajduje się uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej Nr [...] z dnia 28 września 2001 r. w sprawie zmiany sposobu sprawowania zarządu nieruchomością wspólną przy ulicy [...] we W., na mocy której powierzono zarząd nieruchomością wspólną osobie prawnej "P." Sp. z o.o. we W. na zasadach określonych w odrębnej umowie. Umowa o powierzeniu zarządu nieruchomością wspólną została podpisana w dniu 14 czerwca 2006 r. Zgodnie z jej § 2 ust. 2, Zarządca wykonuje czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną a także czynności przekraczające zwykły zarząd przekazane Zarządowi uchwałą właścicieli lokali. W sprawach zwykłego zarządu Zarządca uprawniony jest do składania oświadczeń woli w imieniu, na rzecz i rachunek Wspólnoty Mieszkaniowej z uwzględnieniem zapisów § 5 ust. 2 (§ 2 ust. 2 pkt 2.1.). Do podjęcia czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda właścicieli lokali wyrażona w formie uchwały oraz zgoda udzielająca Zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej (§ 2 ust. 2 pkt 2.2.). Zgodnie zaś z § 5 ust. 2 lit. a umowy zgody właścicieli lokali wyrażonej w formie uchwały wymaga dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie remontów wykonywanych w budynku.

Ponadto w aktach sprawy znajduje się uchwała Wspólnoty Nr [...] z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie wykonania remontów, zgodnie z którą Wspólnota Mieszkaniowa decyduje się na wykonanie w 2015 r. dokumentacji projektowo-kosztorysowej (§ 1 ust. 1 pkt 1), udzielając pełnomocnictwa P. Sp. z o.o. do podejmowania wszelkich działań (tj. składania wniosków, pism, odwołań, zażaleń i innych) przed wszystkimi organami właściwymi w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania remontu, w szczególności do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz składania oświadczeń w tym zakresie. W dniu 14 września 2015 r. została zawarta pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową, w imieniu której działa zarządca P. Spółka z o.o., reprezentowana przez M.D. (Prezesa Zarządu) a "E." - mgr inż. M.K. we W. umowa Nr [...] o opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej na wykonanie remontów objętych decyzją DWINB z dnia [...] r. Nr [...].

Wskazać należy również, że uchwałą z dnia 20 stycznia 2016 r. Nr [...] w sprawie wykonania remontów Wspólnota Mieszkaniowa zdecydowała się na wykonanie w 2016 r. remontu budynku mieszkalnego zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez PINB decyzją nr [...] (§ 1 ust. 1 pkt 1). Przy czym, zgodnie z jej § 5 Wspólnota udzieliła pełnomocnictwa do podejmowania wszelkich działań (tj. składania wniosków, pism, odwołań, zażaleń i innych) przed wszystkimi organami właściwymi w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania remontu, w szczególności do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz składania oświadczeń w tym zakresie P. Sp. z o.o. Co istotniejsze dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w dniu 1 kwietnia 2016 r. została podjęta nowa uchwała Nr [...] na wykonanie w 2016 r. remontu budynku mieszkalnego zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez PINB decyzją nr [...] (§ 1 ust. 1 pkt 1), zgodnie z którą pełnomocnictwo do podejmowania wszelkich działań udzielono tym razem Pani M.D. - Prezesowi Zarządu P. Sp. z o.o. Zdaniem Sądu – wobec tak wyraźnego skonkretyzowania osoby odpowiedzialnej za wykonanie nałożonych na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązków, w związku z którymi wymierzono kwestionowaną w niniejszej sprawie grzywnę - tylko tę osobę należało uznać za osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku. Wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, M.D. jest osobą bezpośrednio odpowiedzialną za wykonanie przez Wspólnotę nałożonych na nią obowiązków, na co wskazuje wyraźnie zebrany materiał dowodowy sprawy. Słusznym zatem jest wydane postanowienie z dnia [...] r. Nr [...], którym organ pierwszej instancji nałożył grzywnę w celu przymuszenia na M.D. (Prezesa Zarządu P. Sp. z o.o.).

W świetle wyraźnego umocowania w uchwale Nr [...] osoby odpowiedzialnej za podejmowanie wszelkich działań związanych z wykonaniem decyzji nr [...] (jak również wcześniejszej uchwały Nr [...]) twierdzenia strony skarżącej, że brak jest odpowiedniej uchwały Wspólnoty w zakresie realizacji przedmiotowych obowiązków, stanowiących czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu Wspólnotą Mieszkaniową, są całkowicie nieuzasadnione. Bez znaczenia dla umocowania skarżącej do podejmowania czynności związanych z realizacją obowiązku nałożonego decyzją nr [...] jest natomiast fakt, że członkowie Wspólnoty finansują dane przedsięwzięcie i bez uzyskania od nich środków pieniężnych zarządca nie ma możliwości opłacenia prac, jak i jakiekolwiek zastrzeżenie w uchwale, że warunkiem przystąpienia przez zarządcę do realizacji prac jest zgromadzenie przez właścicieli lokali wyodrębnionych na koncie funduszu remontowego środków finansowych zabezpieczających koszt planowanych prac remontowych oraz że dopiero zgromadzenie przez właścicieli środków finansowych na koncie funduszu remontowego upoważnia zarządcę do ogłoszenia przetargu na wykonanie prac. Te kwestie faktyczne nie mogą wpływać na możliwość nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonych obowiązków. Sąd nie zgodził się zatem ze stroną skarżącą, że w granicach udzielonego przez Wspólnotę umocowania prezes zarządu P. Sp. z o.o. nie miał prawnych możliwości doprowadzić do wykonania obowiązków wskazanych w decyzji PINB.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.