Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 379/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: ar. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędzia WSA - Anna Siedlecka (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. j. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 19 września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic T. i Z. we W. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

A. sp. z o.o. sp. j. we W. (dalej również jako: strona skarżąca lub skarżąca spółka), działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w zw. z art. 53 § 1 i 2 oraz w zw. z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - (dalej p.p.s.a.), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 19 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic T. i Z. we W. (dalej: "mpzp" lub "uchwała") wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazanej uchwale zarzucono istotne naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 6, pkt 7, pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej u.p.z.p.) oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie;

- art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez pozbawienie skarżącej strony możliwości zabudowy nieruchomości, której jest użytkowniczką wieczystą;

- art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 6, pkt 7, pkt 8 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego;

- art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne, w sytuacji uchwalenia mpzp obejmującego jedynie nieruchomość należącą do skarżącej, a wydawanie przez organ gminy warunków zabudowy i pozwoleń na budowę dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sąsiedztwie.

Na wstępie uzasadnienia wyjaśniono, że kwestionowana uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, a skarżąca spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Dalej podkreślono, że skarżąca posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego z uwagi na przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. T. [...] we W., stanowiącej działkę o nr ew. [...], AM-29, obręb [...]. Spółka A. sp. z o.o. - Spółka komandytowo - akcyjna w dniu 23 grudnia 2013 r. przekształciła się w spółkę jawną pod firmą A. sp. z o.o. – sp. j. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2014 r. skarżąca wystąpiła do sądu wieczystoksięgowego o ujawnienie w dziale II księgi wieczystej przekształcenia użytkownika wieczystego ze spółki komandytowo - akcyjnej w spółkę jawną. Z uwagi więc na istniejącą tożsamość podmiotu przekształconego i przekształcanego, skarżąca posiada interes prawny związany z określonym prawem do nieruchomości, który został naruszany wydanym przez organ stanowiący Gminy W. aktem prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 553 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030), spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej.

Uzasadniając w dalszej części zarzuty skargi skarżąca spółka wyjaśniła, że wskazana powyżej działka, której jest użytkownikiem wieczystym znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym przyjętym przez Radę Miejską W. uchwałą z dnia 19 września 2013 r. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołało negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącej, na której rzecz zostały wcześniej ustalone warunki zabudowy dla nieruchomości przy ul. T. [...] we W. (decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia 23 lipca 2013 r.) oraz wydano pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem wielostanowiskowym i zagospodarowaniem terenu (decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia 1 października 2013 r.). Na skutek jednak uchwalenia planu decyzją z dnia 6 listopada 2013 r. Nr [...] Prezydent W. stwierdził wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy wywodząc, że "po dokonaniu wnikliwego porównania ustaleń ww. decyzji z zapisami planu miejscowego stwierdzono, iż różnią się one zarówno w części tekstowej jak i graficznej m.in. w zakresie przebiegu obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy, lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej czy wskaźników miejsc postojowych.". Ponadto, w zaskarżonej uchwale część działki należącej do skarżącej przeznaczono pod ulice (ulica klasy głównej lub zbiorczej), pozbawiając tym samym skarżącą prawa do zabudowy całej nieruchomości, a zatem również prawa do zabudowy zgodnie z uzyskaną decyzją lokalizacyjną. Zdaniem skarżącej uchwalony plan miejscowy uniemożliwił realizację przysługujących jej uprawnień poprzez, z jednej strony przeznaczenie części działki o nr ew. [...] , AM-29, obręb [...] pod ulice, zaś z drugiej ograniczając zabudowę pod funkcję mieszkaniową wielorodzinną tylko do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C), a więc z naruszeniem ustaleń wynikających z decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe dowodzi faktu naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Uzasadniając w dalszej części zarzuty skargi skarżąca wskazała, że kwestionowany plan obejmuje swym obszarem jedynie nieruchomość będącą w jej użytkowaniu wieczystym oraz fragment ulicy T.. Nieruchomość stanowiąca działkę o nr ew. [...], AM-29, obręb [...] została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę klasy głównej lub zbiorczej (oznaczona w planie symbolem 1KDG-Z), a w pozostałym zakresie pod zabudowę usługowo - mieszkaniową wielorodzinną (oznaczona w planie symbolem U-MW), z tym, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna ograniczona została wyłącznie do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C).

Zdaniem strony skarżącej rozpoczęta już w 2004 r. (później uchylona) procedura planistyczna z niewiadomych przyczyn została zawężona wyłącznie do nieruchomości do niej należącej, podczas, gdy dla sąsiednich nieruchomości wydawane są decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, uprawniające do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W realiach niniejszej sprawy aktem Nr [...] z dnia 15 stycznia 2004 r. Rada Miejska W. postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: B., S. i T. w obrębie [...] we W.. Uchwałą Nr [...] z dnia 5 lipca 2012 r. Rada Miejska uchyliła ww. uchwałę, natomiast w dniu 28 grudnia 2012r. wydała uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy T. i Z. we W., która rozpoczęła procedurę planistyczna zakończoną uchwalaniem zaskarżonego mpzp. Pomimo nazwy tego planu: rejon ulicy T. i Z., akt ten obejmuje wyłącznie nieruchomość skarżącej oraz część ulicy T. we W.

Następnie skarżąca strona wskazała, że mocą § 17 ust. 1 mpzp przeznaczono części jej nieruchomości pod inwestycję celu publicznego, tj. drogę oznaczoną symbolem 1KDG-Z, która ma stanowić część B.. Inwestycja ta wydaje się jednak skarżącej mało realna. Nie wiadomym bowiem jest, czy i kiedy powstanie, gdyż żadne plany inwestycyjne Gminy W. nie określają terminów jej realizacji. Zamierzenia tego nie obejmuje Wieloletni Plan Inwestycyjny W. na lata 2013 - 2017 zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie zatwierdzenia Wieloletniego Planu Inwestycyjnego W. na lata 2013 - 2017. Dodatkową trudnością, która w ogóle może zniweczyć realizację odległej przyszłościowo trasy jest konieczność rozbiórki niektórych budynków mieszkalnych, kolidujących z przebiegiem nowej trasy. Pomimo braku realnych i sprecyzowanych planów co do powstania tej trasy, organy gminy uchwaliły plan, w którym tylko wobec nieruchomości skarżącej wprowadził ograniczenia co do zagospodarowania i zabudowy. Powyższe – zdaniem skarżącej - dowodzi naruszenia uprawnienia do zabudowy nieruchomości zgodnie z posiadanymi decyzjami administracyjnymi. Skarżąca nadmieniła przy tym, że także, załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały zawierający rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych stwierdza jedynie lakonicznie, że "Inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy będą finansowane z budżetu gminy, w tym ze środków pozyskiwanych z funduszy Unii Europejskiej, a także ze środków zewnętrznych.". Stanowi to naruszenie art. 20 ust. 1u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. We wspomnianym załączniku nie ma mowy o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, co najwyżej można to zdanie podciągnąć pod zasadę finasowania tych zadań.

Dalej strona skarżąca wskazała, że przez uchwalenie mpzp został w podwójny sposób naruszony interes prawny skarżącej. Z jednej strony bowiem część jej nieruchomości przeznaczono na cel publiczny (mało realny i odległy przyszłościowo), zaś z drugiej pozbawiono ją możliwości zabudowy pozostałej części nieruchomości zabudową mieszkaniową wielorodzinną w zgodzie z uzyskanymi decyzjami. Tymczasem nie sposób dopatrzeć się istnienia jakichkolwiek przeszkód w przeznaczeniu pozostałej części nieruchomości (oznaczonej symbolem U-MW) pod funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Tym bardziej, że dla nieruchomości sąsiednich zostały wydane warunki zabudowy pod obiekty mieszkaniowe wielorodzinne, jak również takie budynki znajdują się w sąsiedztwie. Zdaniem skarżącej przywołane działanie organu administracji publicznej świadczy o nierównym traktowaniu podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) - nieruchomościami zlokalizowanymi w Śródmieściu [...]. Brak jest bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia, że dla terenu oznaczonego symbolem U-MW zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest dopuszczalna wyłącznie w wydzielaniach wewnętrznych (A) i (C). W konsekwencji organ naruszył konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne i niedyskryminowania ich w życiu gospodarczym (art. 32 Konstytucji RP). Ponadto, dopuszczając zabudowę mieszkaniowo - usługową od ulicy T. (od strony obecnych terenów składowych) i w odległości 10 m od przyszłej drogi klasy głównej lub zbiorczej, a nie zezwalając na korzystniejsze rozwiązanie, jakim jest powstanie zabudowy w głębi nieruchomości, organ przekroczył przysługujące gminie władztwo planistyczne. Nie znając uzasadnienia prawodawcy lokalnego skarżąca wskazała, że wprowadzone ograniczenia nie mogą wynikać z bliskiej odległości od 1KDG-Z, ponieważ wydzielenie wewnętrzne (C), w granicach którego można lokalizować zabudowę mieszkaniową znajduje się również w bliskiej odległości od planowanej drogi. Tym bardziej, że w sąsiedztwie tej trasy usytuowane są już budynki mieszkalne. Również nie można tego uzasadnić ochroną przed hałasem, jako że dopuszczalne wartości poziomu dźwięku są takie same dla zabudowy mieszkaniowej czy dla zabudowy usługowej. Skarżąca zauważyła przy tym, że uzyskała wszystkie opinie i uzgodnienia wymagane przy uzyskaniu pozwolenia na budowę budynków mieszkalno-usługowych. Trudno zatem mówić o innych uciążliwościach, które uniemożliwiałyby powstanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], AM-29, obręb [...]. Równocześnie zauważyła, że również Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjęte uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 20 maja 2010 r. wskazuje w kierunkach zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych śródmiejskich, że najważniejszymi elementami struktury funkcjonalno-przestrzennej zespołów urbanistycznych śródmiejskich będą m.in.: śródmiejskie kompleksy mieszkaniowe zabudowy kamienicowej; śródmiejskie kompleksy wielofunkcyjnej zabudowy kamienicowej; osiedla zabudowy wielorodzinnej, ośrodki usługowe; kompleksy obiektów usługowych. Tym samym w Studium ustalono przeznaczenie terenu mieszczącego się w Śródmieściu [...] (zespół urbanistyczny śródmiejski), jako zabudowę wielorodzinną stanowiącą jedną z najważniejszych funkcji tego terenu. Ograniczenie więc tej zabudowy do minimalnej części nie ma racjonalnego uzasadnienia, a nawet oparcia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W..

Wreszcie skarżąca wskazała, że opisane naruszenia Rady Miejskiej jednocześnie negatywnie wpływają na jej sferę prawno-materialną, ponieważ mpzp pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień i uniemożliwia ich realizację, a dokładniej prawa do zabudowy całej nieruchomości. W konsekwencji ograniczone zostało w sposób nadmierny uprawnienie właścicielskie przysługujące skarżącej do terenu objętego planem, pomimo tego, że organom gminy znane były plany zabudowy nieruchomości objętych mpzp, gdyż skarżąca zgłaszała swoje wnioski i uwagi w trakcie trwania procedury planistycznej.

Przywołując poglądy judykatury w kwestii konieczności poszanowania prawa własności w ramach posiadanego przez gminy władztwa planistycznego skarżąca zarzuciła, że Gmina W. w ogóle pominęła jej interes prawny i plany zabudowy nieruchomości, na podstawie nabytych uprawnień zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i w pozwoleniu na budowę, chociaż jej obowiązkiem było wyważenie interesu skarżącej i interesu publicznego, a nie jak to uczyniono w niniejszym przypadku - pominięcie w zupełności interesu skarżącej, zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz zasad konstytucyjnych (ochrony prawa własności, zasady równości), jak również zasady trwałości decyzji administracyjnej łączącej się z zasadą ochrony praw nabytych. Tym samym nie ulega wątpliwości, że organy gminy ograniczyły chronione przez Konstytucję prawo własności, nie wyjaśniając przesłanek powodujących (w ocenie organów gminy) konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad prywatnym ani też nie podając argumentów przemawiających za nierównym traktowaniem przez władzę publiczną.

Konkludując, strona skarżąca wskazała, że w realiach niniejszej sprawy organ naruszył art. 31 ust. 3 Konstytucji określający granice ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności w sposób podwójny. Z jednej strony poprzez ustalenie w mpzp przeznaczenia części nieruchomości skarżącej pod drogę klasy głównej lub zbiorczej, zaś z drugiej poprzez wprowadzenie ograniczenia w sposobie zagospodarowania pozostałej części tej nieruchomości, który wyklucza zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na całym terenie oznaczonym symbolem U-MW. O ile w pierwszym przypadku można doszukiwać się motywów takiego działania potrzebą interesu publicznego, o tyle w drugim interes ten nie stał na przeszkodzie, aby ustalić dla tej części nieruchomości funkcję mieszkaniową wielorodzinną.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu przeznaczenia w planie miejscowym części nieruchomości pod drogę klasy głównej lub zbiorczej oznaczonej symbolem 1KDG-Z, wskazała, że takie ustalenie jest zgodne z kierunkami polityki przestrzennej określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia 6 lipca 2006 roku wraz ze zmianą przyjętą uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 20 maja 2010 r. Przedmiotowa droga klasy głównej lub zbiorczej jest częścią drogi tzw. Śródmiejskiej Trasy P., dla której został wyznaczony w dokumentach planistycznych korytarz komunikacyjny już od 1998 roku. W Studium przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 30 stycznia 1998 roku przedmiotowa rezerwa komunikacyjna została opisana jako obwodnica Staromiejska W.. W kolejnych dokumentach polityki miasta stale była utrzymywana, z niewielkimi korektami jej przebiegu. Od 2006 roku trasę tą w Studium oraz jego kolejnych zmianach określa się mianem [...], w skrócie nazywaną ŚTP. Położona jest ona w obszarze, który od wielu lat jest zaniedbany i sposób jego zagospodarowania nie przystaje do tego rejonu miasta. W związku z tym, aby poprzez regulacje prawne umożliwić i poddać transformacji istniejące zagospodarowanie Rada Miejska W. w dniu 15 stycznia 2004 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: B., S. i T. w obrębie [...] we W.. Celem polityki przestrzennej, w tym obszarze, było ukształtowanie nowego zagospodarowania terenu o charakterze śródmiejskim o wysokiej jakości kompozycyjnej ze starannie zaplanowanym układem hierarchii. W wyniku realizacji wskazanej uchwały opracowano koncepcję zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie Dworca Ś. oraz zespołów śródmiejskich Śródmieście [...] i [...]. Niemniej jednak, uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2012 r. przedmiotowa uchwała została uchylona, ponieważ przeprowadzone w trakcie sporządzania planu koncepcje wykazały, że właściwe zaprojektowanie oraz aktywizowanie tego obszaru wymaga niemalże jednoczesnego, z uchwaleniem planu, uruchomienia procesu realizacji: Trasy [...] i [...] Trasy P. oraz szeregu innych dróg publicznych. Biorąc pod uwagę zakres przekształceń, skutkowałoby to poważnym, jednoczesnym obciążeniem finansowym gminy nieadekwatnym do zakładanego etapowego rozwoju systemu transportowego w tym rejonie. Uznano dodatkowo że, rozdzielenie problematyki planistycznej w mniejszych obszarowo planach pozwoli na usprawnienie procedur planistycznych i uzyskanie rozwiązań przestrzennych uwzględniających specyfikę poszczególnych fragmentów tego obszaru oraz etapowanie rozwoju infrastruktury drogowej i technicznej, a co za tym idzie kosztów z tym związanych. Z uwagi na powyższe oraz w kontekście opracowanej koncepcji zagospodarowania całego obszaru przystąpiono do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: 1) w rejonie ulic R. i G. (uchwała nr [...] z dnia 5 lipca 2012 r.) oraz 2) obszaru w rejonie ulic T. i Z. (uchwała nr [...] z dnia 28 grudnia 2012 r.). Plany te stanowią pierwszy etap procesu pokrycia planami miejscowymi obszaru uchylonej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 15 stycznia 2004 roku. W odniesieniu do zarzutu sporządzenia planu wyłącznie na nieruchomości skarżącej organ wyjaśnił, że kwestia ta znajduje uzasadnienie w aktach polityki przestrzennej i stanowi zabezpieczenie realizacji ważnego interesu publicznego tj. drogi publicznej, na co także wskazuje art. 1 ust 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił przy tym, że w oparciu o wytyczne Studium uwarunkowań oraz wstępne założenia funkcjonalno-przestrzenne, gmina W. zleciła opracowanie koncepcji rozwiązań inżynieryjnych na potrzeby [...]. Efektem tego była opracowana w lutym 2010 r. "Koncepcja programowo-przestrzenna [...] od pl. S. do pl. W. we W.". Zawarte w powyższym dokumencie wstępne rozwiązania inżynieryjne zakładają realizację, na wysokości nieruchomości strony skarżącej, estakady drogowej zapewniającej bezkolizyjne przeprowadzenie ŚTP ponad planowaną linią kolejową przywracającą ruch w rejon Dworca Ś.. Planuje się, że linia ta w przyszłości będzie miała znaczenie ponadlokalne i będzie służyła kolei aglomeracyjnej. Dlatego też, w kontekście pierwotnych zamierzeń inwestora tj. ingerencji zabudową w planowany korytarz ŚTP konieczne było podjęcie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic T. i Z. we W.. Zastosowane w zaskarżonym planie miejscowym rozwiązanie, polegające na przeznaczeniu części nieruchomości, będącej własnością strony skarżącej było szczegółowo analizowane, jednakże w oparciu o wszelkie przesłanki część nieruchomości musiała zostać przeznaczona na realizację celu publicznego. W tym kontekście organ zauważył, że zakres władztwa planistycznego gminy jest materią szczególnie skomplikowaną na styku z prawem własności. Każda decyzja planistyczna jest efektem interdyscyplinarnego procesu analiz i podejmowanych w ich wyniku decyzji, które dodatkowo dążą do zachowania proporcjonalności dla ładu przestrzennego, porządku, bezpieczeństwa publicznego oraz racjonalności gospodarowania. Organ wyjaśnił, że w toku procedury planistycznej miał na względzie pogląd wyrażony przez WSA w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 1129/11) w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. akcentujący m.in., że "planowanie przestrzenne nie polega na ewidencjonowaniu stanu aktualnego, lecz na przewidywaniu przyszłych potrzeb związanych z rozwojem sieci dróg, w tym także na poszukiwaniu rozwiązań umożliwiających połączenie dróg".

Dalej organ wyjaśnił, że trudny do zrozumienia dla materii planowania przestrzennego jest pogląd skarżącej, który uznaje realizację ŚTP jako inwestycję mało realną, z uwagi na brak określenia terminu jej realizacji. Należy bowiem podkreślić, że kierunek rozwoju miasta, w tym przypadku również układu komunikacyjnego określa polityka gminy, wyrażona w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W.. Najlepszym sposobem na zabezpieczenie interesów miejskich, w tym przypadku udoskonalenie sieci powiązań ogólnomiejskich na potrzeby mieszkańców jest akt prawa miejscowego, czyli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jego ustalenia nie mogą naruszać kierunków Studium. Celem planu jest bowiem stworzenie takich zapisów, które będą gwarantować możliwość realizacji założeń polityki miejskiej nie zaś określać daty jej wykonania. Do tego właśnie służą między innymi Wieloletnie Plany Inwestycyjne.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu pozbawienia możliwości zabudowy pozostałej części nieruchomości skarżącej zabudową mieszkaniową wielorodzinną organ stwierdził, że zastosowane w uchwale założenia projektowe mają na celu przede wszystkim niedopuszczenie do kolizji funkcjonalnej tj. zabudowy mieszkaniowej z estakadą [...] Trasy P.. Mając zatem na względzie potrzebę ochrony interesów przyszłych mieszkańców, w tym stworzenia im właściwych warunków zamieszkiwania w planie miejscowym ograniczono możliwość sytuowania budynków wzdłuż planowanej [...] Trasy P.. Ograniczono ją jedynie do wnętrza działki oraz tej części nieruchomości, w której nie nastąpi kolizja z planowaną estakadą, co również wychodzi naprzeciw intencjom art. 1 ust 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważył także, że każdorazowo w planie analizowany jest stan istniejący, w tym własność prywatna i jej ochrona. W odróżnieniu od ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego plan miejscowy nie tworzy ustaleń wyłącznie w oparciu o sposób zagospodarowania na sąsiednich działkach, ale uwzględnia również cele polityki miasta. Dlatego też nie można przyjąć, że dopuszczone w Studium przeznaczenia będą miały zastosowanie do wszystkich nieruchomości, bez wnikliwej analizy poszczególnych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla danej nieruchomości. W związku z tym, dopasowując do istniejącego jak i przyszłego zagospodarowania nieruchomości skarżącej oraz zgodnie z charakterystyką zespołów śródmiejskich wyznaczoną w Studium projekt planu założył bogaty wachlarz przeznaczeń terenu, umożliwiając lokalizację kompleksów biurowych oraz hoteli. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dołożono szczególnych starań projektowych mających na celu poszanowanie obiektów przedwojennego kompleksu przemysłowego. Podstawowy gabaryt wysokościowy mieści się w przedziale od 20 m do 22 m do najwyższego punku dachu oraz do 25 m do obudowy estetycznej. Punktowo, w stosunku do obiektu historycznego, wymagania są niższe i wynoszą odpowiednio: od 15 do 18,5 m do dachu i 20 m do obudowy estetycznej.

W odniesieniu do przytoczonej przez skarżącą decyzji z dnia 1 października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem wielostanowiskowym i zagospodarowaniem terenu z wyłączeniem sieci i przyłączy przy ul. T. [...] we W. (decyzja Nr [...]) podkreślono, że na etapie sporządzania projektu planu skarżąca była świadoma rozwiązań planistycznych w zakresie ograniczenia zabudowy mieszkaniowej oraz wyznaczenia korytarza dla przeprowadzenia projektowanej [...] Trasy P.. Wniesione przez skarżącą do projektu planu uwagi z przyczyn funkcjonalno-przestrzennych, wyjaśnionych powyżej zostały w całości nieuwzględnione Zarządzeniem Prezydenta Nr [...] z dnia 11 września 2013 r. Równocześnie w dniu 26 sierpnia 2013 r. skarżąca, nie dysponując rozstrzygnięciem w zakresie złożonych uwag, złożyła wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem wielostanowiskowym i zagospodarowaniem terenu z wyłączeniem sieci i przyłączy przy ul. T. [...] we W.. Przedmiotowy plan został uchwalony 19 września 2013 r. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa D. 2013 poz. [...] z dnia 2 października 2013 r. oraz z mocy ustawy wszedł w życie, po upływie 14 dni od daty publikacji tj. 17 października 2013 r. Równocześnie toczące się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, zostało zakończone wydaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę dnia 1 października 2014 r. Niemniej jednak z uwagi na fakt, iż powyższa decyzja nie zyskała statusu ostatecznej przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic T. i Z. we W. tutejszy Wydział Architektury i Budownictwa w oparciu o art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. wszczął postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji Nr [...] z dnia 23 lipca 2013 r. ustającej warunki zabudowy przy ul. T. [...] we W., które były podstawą do wydania pozwolenia na budowę, stwierdzając wygaśniecie tej decyzji dnia 6 listopada 2013 r. decyzją Nr [...]. Nie mniej jednak, organ podkreślił, iż wygaszenie powyższej decyzji nie wpływa na wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę, Nr [...] z 1 października 2013 r., która po wejściu w życie planu zyskała status ostatecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 99/14 oddalił opisaną skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Rada Miejska nie przekroczyła granic przyznanego jej władztwa planistycznego przeznaczając będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej działkę o nr ew. [...] AM – 29, obręb [...], pod drogę klasy głównej lub zbiorczej i ograniczając jej zabudowę do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C). Kreowanie polityki przestrzennej należy do uprawnień władczych gminy. Nie można, zdaniem Sądu, skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, jak również użytkowania wieczystego poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Odrzuca tym samym prymat interesu publicznego w odniesieniu do interesu jednostki, uznając że obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, a w konsekwencji istnieje również w planowaniu przestrzennym, niezależnie, czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę. Przepis art. 1 ust. 2 w pkt 1 i 9 u.p.z.p. stanowi, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, jednakże nakazuje on uwzględniać także m.in. prawo własności - pkt 7 - a zatem również prawo użytkowania wieczystego, które jest do niego zbliżone. Prawo do dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy nie ma charakteru nieograniczonego i nie może pozostawać w konflikcie z chronionym prawnie interesem publicznym. W przedmiotowej sprawie przeznaczenie w kwestionowanym planie miejscowym części nieruchomości skarżącej pod drogę klasy głównej lub zbiorczej oznaczonej symbolem 1 KDG-Z, która stanowi część drogi tzw. [...] Trasy P. ma na celu realizację inwestycji publicznej. Związane jest to z planowaną realizacją na wysokości nieruchomości skarżącej estakady drogowej zapewniającej bezkolizyjne przeprowadzenie Śródmiejskiej Trasy P. ponad planowaną linią kolejową i służyć ma udoskonaleniu układu komunikacyjnego, w tym połączenia centrum miasta z lotniskiem. Ma zatem również za cel zapewnienie bezpieczeństwa organizacji ruchu drogowego. Lokalizacja niniejszej drogi przewidziana została w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętego uchwałą Nr [...], zmienionego uchwałą Nr [...], gdzie wyznaczono korytarz przebiegu [...]Trasy P. – ulicy klasy G, która ma pełnić w przyszłości istotną rolę w układzie komunikacyjnym miasta, w szczególności w zakresie rozprowadzenia ruchu wewnątrz obszaru śródmiejskiego. Fragment tej trasy przebiega przez działkę skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji, charakter planowanej inwestycji drogowej oraz jej istotność z punktu widzenia konieczności zapewnienia dogodnego i bezpiecznego układu komunikacyjnego uzasadnia ingerencję w zakres przysługujących użytkownikowi wieczystemu praw. Odnosząc się z kolei do ograniczenia zabudowy wyłącznie do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C) WSA we Wrocławiu zauważył, że stanowi ono oczywistą konsekwencję planowanej inwestycji drogowej i ma na celu – jak zauważył organ – ochronę przyszłych mieszkańców, w tym stworzenia im właściwych warunków zamieszkania. Dopuszczenie zabudowy w sąsiedztwie estakady [...] Trasy P. prowadziłoby do kolizji funkcjonalnej i przeczyłoby obowiązkowi poszanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i ich mienia, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Sąd I instancji uznał, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej mieszczą się w granicach określonych prawem, w tym z poszanowaniem z wynikającej z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady proporcjonalności. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia zasady równości poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego jedynie nieruchomość należącą do skarżącej, a wydawanie przez organ gminy warunków zabudowy dla nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie Sąd zauważył, że to przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto, gmina wyposażona we władztwo planistyczne jest uprawniona do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru, w tym podejmowania decyzji czy uchwalać plan miejscowy, czy też kształtować zagospodarowania terenu w drodze decyzji lokalizacyjnej. Wobec tego zainteresowane podmioty nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień do uchwalania miejscowego planu. W ocenie Sądu I instancji, wszczęcie procedury planistycznej dla terenu jednej nieruchomości uzasadnione było koniecznością przyjęcia postanowień umożliwiających w przyszłości zrealizowanie przewidzianej w Studium [...]Trasy P.. W aspekcie prawnym sporządzeniu i uchwaleniu planu nie stało także na przeszkodzie uprzednie wydanie w dniu 23 lipca 2013 r. decyzji nr 8/2013, ustalającej na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla nieruchomości przy ul. T. [...] we W., na podstawie której wydano następnie na rzecz skarżącej decyzję o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła spółka A. sp. z o. o. sp. j. we W. i zaskarżając je w całości zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że Rada Miejska nie przekroczyła przyznanego jej władztwa planistycznego przeznaczając w planie miejscowym działkę nr [...] pod drogę klasy głównej lub zbiorczej oraz równocześnie ograniczając zabudowę mieszkaniową do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C);

2) art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust, 2 pkt 6 i 7 oraz w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że ograniczenia w zabudowie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], pozostają w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia;

3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rozwiązania planistyczne są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji naruszenia zasad obowiązujących organ w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, służących ochronie prawa własności;

4) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że wprowadzone w uchwale ograniczenia zabudowy mieszkaniowej do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C) stanowią oczywistą konsekwencję planowanej inwestycji drogowej (droga 1 KDG-Z) i wynikają z obowiązku poszanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i ich mienia;

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie wyroku i oraz nie wyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia pozbawiające skarżącą spółkę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a tym samym niepozwalające na ocenę, na jakich to ustaleniach oparł się Sąd stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Zdaniem strony skarżącej Rada Miejska uchwalając przedmiotowy mpzp uwzględniła wyłącznie potrzeby swoich przyszłych planów inwestycyjnych, pomijając w zupełności prawo własności; wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury czy walory architektoniczne i krajobrazowe. Działanie to zostało ocenione przez Sąd I instancji jako zgodne z prawem, a więc nienaruszające zasad sporządzania planu miejscowego, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Według autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w ocenie aktu planistycznego skupił się wyłącznie na charakterze inwestycji drogowej oraz jej istotności z punktu widzenia konieczności zapewnienia dogodnego i bezpiecznego układu komunikacyjnego nie uwzględniając innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności prawa własności. Nawet ograniczenie zabudowy mieszkaniowej do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C) Sąd tłumaczy oczywistą konsekwencją planowanej inwestycji drogowej oraz ochroną przyszłych mieszkańców, w tym stworzenie im właściwych warunków zamieszkania. Według strony skarżącej, dowodzi to nierównorzędnego traktowania wartości wyliczonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nie można więc interesowi publicznemu nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę - a zatem i prawu własności przysługującemu spółce w stosunku do działki nr [...]. Tym bardziej, że nie istniały jakikolwiek przeszkody, aby pozostałą część ww. działki, która pozostała po wydzieleniu pod drogę publiczną przeznaczyć pod zabudowy mieszkaniową wielorodzinną. Przeznaczenie to zgodne byłoby ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., gdzie wskazuje się, że najważniejszymi elementami struktury funkcjonalno-przestrzennej zespołów urbanistycznych śródmiejskich będą m.in.: śródmiejskie kompleksy mieszkaniowej zabudowy kamienicowej; śródmiejskie kompleksy; wielofunkcyjnej zabudowy kamienicowej; osiedla zabudowy wielorodzinnej, ośrodki usługowe; kompleksy obiektów usługowych. Tym samym w Studium ustalono przeznaczenie terenu mieszczącego się w Śródmieściu Ś. (zespół urbanistyczny śródmiejski), jako zabudowę wielorodzinną stanowiącą jedną z najważniejszych funkcji tego terenu. Zaś ograniczenie tej zabudowy do minimalnej części świadczy o przekroczeniu władztwa przysługującego w tym zakresie organom gminy i nieprawidłowej wykładni art. i ust. 2 pkt 1 i 5 w powiązaniu z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w zupełności pominął, że wokół nieruchomości, która została objęta mpzp usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa i na bieżąco organ lokalizacyjny wydaje warunki zabudowy dla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych w sąsiedztwie nieruchomości spółki. A więc naruszone zostały normy konstytucyjne zawarte w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Właściwa interpretacja tych przepisów przez Sąd I instancji winna doprowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowego mpzp, gdyż zastosowane w akcie planistycznym ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości spółki naruszają istotę prawa własności oraz zasadę proporcjonalności.

Powołując się na regulację wynikająca z treści art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 oraz art. 6 u.p.z.p., według skarżącej strony, WSA we Wrocławiu naruszył w tym zakresie przepisy u.p.z.p., albowiem interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie może zostać pominięty w procedurze planistycznej. Zdaniem strony skarżącej spółki, WSA we Wrocławiu naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia, a jedynie ogólnikowo stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie nie pozwala ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie, nie sposób na jego podstawie prześledzić toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. WSA we Wrocławiu nie wyjaśnił bowiem w sposób należy, dlaczego uznał za nienaruszające władztwa planistycznego oraz wartości wskazanej w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Tym samym Sąd I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.. Ponadto, Sąd nie rozważył interesu gminnego (publicznego) i indywidualnego (prawo własności) w przedmiotowej sprawie w odniesieniu się do wszystkich realiów sprawy, w tym podnoszonych przez spółkę zarzutów. Kwestii tych w uzasadnieniu wyroku brakuje.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r., sygn. II OSK 1842/14 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty kasacyjne okazały się zasadne tylko częściowo. W rozpoznawanej sprawie ustalenie zaskarżonego planu miejscowego objęły wyłącznie nieruchomość będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki oraz fragment ulicy T.. W skardze złożonej do WSA zakwestionowano to, że część nieruchomości przeznaczona została w planie miejscowym pod drogę klasy głównej lub zbiorczej (symbol 1 KDG – Z) a w pozostałej części pod zabudowę usługowo – mieszkaniowo wielorodzinną (symbol U – MW), lecz z ograniczeniem do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C). NSA uznał jako zasadny zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem wbrew wymogom w tym przepisie ustanowionym brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pełnej oceny co do rozwiązań planistycznych przyjętych w przedmiotowej uchwale. W tym zakresie wskazano, że w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmować musi odniesienie się do istotnych kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno zatem zawierać ocenę Sądu co do zasadności zarzutów wpływających na legalność kontrolowanego aktu, aby strona skarżąca mogła poznać w pełni motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz ewentualnie sformułować merytoryczne zarzuty kasacyjne podlegające kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z: 28 września 2011 r., II OSK 1457/11; 29 lipca 2005 r., I FSK 102/05; 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06; 6 czerwca 2008 r., II OSK 724/07; 1 kwietnia 2008r., II FSK 291/07; 31 stycznia 2013 r., I OSK 2676/12). W świetle ustaleń przyjętych przez Sąd Wojewódzki, według NSA, na akceptację zasługiwała ocena co do zgodności z prawem tych postanowień planu, które dotyczą terenu przeznaczonego pod ulice. W tym zakresie uzasadnienie wyroku zawiera wyczerpującą argumentację wskazującą na okoliczności warunkujące przeznaczenie oznaczonego w uchwale terenu pod inwestycję celu publicznego, tj. fragment tzw. Śródmiejskiej Trasy P.. NSA wskazał na obszerność wyjaśnień udzielonych przez Radę Miejską, że zaplanowana w uchwale droga klasy głównej lub zbiorczej wyznaczona została w dokumentach planistycznych już w 1998 roku, a następnie przyjęta w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy W. jako rezerwa komunikacyjna. W ocenie NSA, w sposób rzeczowy wyjaśniono również przyczyny, dla których podjętą uchwałę ograniczono tylko do nieruchomości skarżącej spółki. W takim stanie sprawy NSA uznał za uprawnione wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego z konkluzją, że charakter planowanej inwestycji drogowej oraz konieczność zapewnienia dogodnego i bezpiecznego układu komunikacyjnego – uzasadniały ingerencję organu planistycznego w prawa strony przysługujące z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Zastrzeżenia NSA wzbudziło natomiast stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do pozostałych ustaleń określających przeznaczenie terenu objętego planem. Według argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku ograniczenie zabudowy wyłącznie do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C) stanowi konsekwencję planowanej inwestycji drogowej i ma na celu ochronę przyszłych mieszkańców. Dopuszczenie bowiem zabudowy w sąsiedztwie estakady Śródmiejskiej Trasy P. prowadziłoby do kolizji funkcjonalnej i przeczyłoby obowiązkowi poszanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i ich mienia, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena podjęta została bez właściwej weryfikacji dokumentacji planistycznej i analizy stanu faktycznego sprawy. W ocenie NSA, zarówno z wyjaśnień organu, jak też ustaleń zawartych w uzasadnieniu wyroku nie wynika jakie konkretne rozwiązania w zakresie planowanego układu komunikacyjnego stwarzają "kolizję funkcjonalną" skutkującą potrzebą wyłączenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na części nieruchomości oznaczonej lit. (B), w sytuacji, gdy jak twierdzi strona skarżąca wydzielenie wewnętrzne (C), w granicach którego można lokalizować zabudowę mieszkalną znajduje się również w bliskiej odległości od planowanej drogi. W świetle dokumentacji planistycznej przedstawiającej położenie poszczególnych części terenu (A) (B) (C) względem planowanej drogi (1 KDG – Z), w ocenie NSA, pozostaje niejasne stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że "w planie miejscowym ograniczono możliwość sytuowania budynków wzdłuż planowanej śródmiejskiej Trasy P., ograniczono ją jedynie do wnętrza działki oraz tej części nieruchomości w której nie nastąpi kolizja z planowaną estakadą (...)". W przekonaniu NSA, organ nie wyjaśnił przesłanek warunkujących różne określenie przeznaczenia terenu stanowiącego części (B) i (C). NSA przyznał przy tym rację organowi planistycznemu, że wobec usytuowania przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio przy planowanym układzie dróg konieczne jest przyjęcie w planie takich ustaleń, które gwarantować będą ochronę interesów przyszłych mieszkańców. Jednocześnie rzeczą organu jest jednak takie udokumentowanie przyjętych rozwiązań, aby możliwa była rzetelna ich weryfikacja w ramach kontroli sądowej. Obowiązkiem Sądu jest bowiem ocena, czy kwestionowany akt planistyczny wprowadzający określone ograniczenia w realizacji przysługującego stronie skarżącej prawa do zagospodarowania nieruchomości podjęty został z uwzględnieniem zasad wynikających z przepisów art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ale też z poszanowaniem wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, a w konsekwencji zakazem nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 64 ust. 3). Na gruncie obowiązujących przepisów przyjmuje się, że ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W rozpatrywanej sprawie takimi przepisami ustawowymi są przepisy u.p.z.p., upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Zakres władztwa planistycznego gminy nie został precyzyjnie określony przez ustawodawcę, każdorazowo wymaga zatem oceny w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, przy uwzględnieniu zasady ochrony praw podmiotowych jednostek z jednej strony i zasady samodzielności samorządu terytorialnego z drugiej. Należy podkreślić, że pozbawienie właściciela nawet znacznej części atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto NSA podkreślił, że kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. NSA zastrzegł przy tym, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym konieczne jest uwzględnienie również innych niż prawo własności wartości, do których ustawodawca zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Każdorazowo więc ingerencja gminy w prawa właścicielskie oraz prawa przysługujące użytkownikowi wieczystemu musi być poprzedzona wyważeniem tych wszystkich wartości, które determinują kształtowanie zagospodarowania przestrzennego terenu podlegającego władztwu planistycznemu gminy. NSA uznał również za konieczne zaznaczyć, że punktem odniesienia dla sądu przy ocenie działalności administracji publicznej jest zasada praworządności, zarówno w znaczeniu ograniczenia kontroli sądowej do kryterium legalności (art. 1 § 2 p.p.s.a.), jak i konieczności wykazania przez organ administracji publicznej podstawy prawnej każdego działania. Związanie prawem oznacza w szczególności, że żaden akt organu nie może być podjęty arbitralnie, bez należytego rozważenia interesów strony będącej jego adresatem. W tych okolicznościach, zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie nie dokonano należytej oceny spełnienia tych wymogów w odniesieniu do ograniczenia zabudowy mieszkaniowej wprowadzonego zaskarżoną uchwałą. Dlatego też NSA zobowiązał Sąd I instancji - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy –do dokonania oceny, czy zakwestionowana część uchwały w odniesieniu do zakazu zabudowy na wydzieleniu wewnętrznym (B) naruszająca prawo użytkowania wieczystego strony skarżącej jest zgodna z obiektywnym porządkiem prawnym. Ustalenia wymaga to, jakie istotne okoliczności stanowiły uzasadnienie dla postanowień planu kwestionowanych przez skarżącą, a w rezultacie, czy przyjęte w planie przeznaczenie nieruchomości skarżącego nie narusza przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W tym celu, w ocenie NSA, konieczna jest wnikliwa ocena dokumentacji planistycznej, w tym powołanej przez organ "Koncepcji programowo – przestrzennej Śródmiejskiej Trasy P." oraz rozważenie ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia spornych okoliczności.

Ponownie rozpoznając sprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organ planistycznego do przedłożenia - w terminie 14 dni - Koncepcji programowo-przestrzennej w części (tekstowej) dotyczącej inwestycji objętej zaskarżonym planem wraz z wyjaśnieniem jakie konkretne rozwiązania w zakresie planowanego układu komunikacyjnego stwarzają "kolizję" funkcjonalną, skutkującą potrzebą wyłączenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej poza wydzieleniami wewnętrznymi A i C.

W udzielonej odpowiedzi z dnia 10 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżonego organu wyjaśnił, że celem działania właściciela terenu i developera, jest osiągnięcie korzyści płynącymi z realizacji zamierzenia i sprzedaży mieszkań. Organ realizuje jednak inne cele. Podał, że zastosowane w zakwestionowanej uchwale, założenia projektowe mają na celu przede wszystkim niedopuszczenie do kolizji funkcjonalnej tj. zabudowy mieszkaniowej a projektowaną estakadą Śródmiejskiej Trasy P.. Mając na względzie ochronę interesów przyszłych mieszkańców, w tym stworzenia im właściwych warunków zamieszkiwania, w planie miejscowym ograniczono możliwość sytuowania budynków wzdłuż planowanej Śródmiejskiej Trasy P.. Ograniczono ją jednak jedynie do wnętrza działki oraz tej części nieruchomości, w której nie nastąpi kolizja z planowaną estakadą, co również wychodzi naprzeciw intencjom art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Wyjaśniono również, że wypełniając zobowiązanie Sądu, do niniejszego pisma załączono załączniki nr 1-3. Na załącznikach graficznych nr 1 i 2 w sposób schematyczny przedstawiono relacje przestrzenne i funkcjonalne ustaleń planu w stosunku do rozwiązań przyjętych w Koncepcji Programowo-przestrzennej Śródmiejskiej Trasy P.. W załączniku nr 1 przedstawiono tzw. wydzielenie wewnętrzne oznaczone literą (A) oraz literą (C), gdzie zabudowę mieszkaniową i usługową oznaczono różnymi kolorami jak w opisie/ legendzie/ zamieszczonej na załączniku. W załączniku nr 2 -zgodnie z przedłożonym przekrojem podłużnym koncepcji, przestawiono, że estakada Śródmiejskiej Trasy P., sięga niemal do połowy wysokości projektowanej zabudowy. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, w przypadku dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na całym terenie planu, doszłoby do poważnej kolizji funkcjonalnej. Niemniej jednak, aby umożliwić lokalizację zabudowy mieszkaniowej na części nieruchomości została ona dopuszczona, wzdłuż ulicy T., co przedstawia wydzielenie wewnętrzne (C). Szczegółowe rozwiązania planu kształtują ją prostopadle do projektowanej estakady, na odcinku gdzie konstrukcja części pieszo-rowerowej estakady zaczyna się dopiero wznosić. Skarżony organ uznał także za konieczne podkreślić, że prostopadle usytuowanie nowej zabudowy wpływa na poprawę klimatu akustycznego dla funkcji zabudowy mieszkaniowej. Jest to wyjątkowo istotne w kontekście potencjalnego przywrócenia ruchu kolejowego na Dworcu Ś. (vide: załącznik nr 3 – wizualizacja). W takim przypadku nastąpiłoby skumulowanie hałasu związanego z funkcjonowaniem projektowanej estakady i linii kolejowej, w szczególności, w głębi przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też, została tam dopuszczona wyłącznie zabudowa usługowa, która nie jest tak wrażliwa na hałas jak zabudowa mieszkaniowa. W przekonaniu autora odpowiedzi na skargę, dzięki takiemu rozwiązaniu stanowi ona jednocześnie dodatkowy "ekran" akustyczny dla zabudowy mieszkaniowej, dopuszczonej w wydzieleniu wewnętrznym (A) - vide załącznik nr 1. Wskazano również, że załącznik nr 3 zawiera cząstkowy wypis i wyrys z Koncepcji programowo-przestrzennej, w tym rysunki przedstawiające koncepcję estakady drogowo-tramwajowej oraz profile podłużne wskazujące zakładane wysokości estakady w rejonie ul. T. w stosunku do aktualnego poziomu terenu, tzw. niweleta w obu kierunkach jazdy. Analizując natomiast relację między zapisami Studium, a samym planem zagospodarowania przestrzennego, autor odpowiedzi na skargę podkreślił fakt, że każdorazowo w planie analizowany jest stan istniejący, w tym własność prywatna i jej ochrona. Takie szczegółowe analizy mogą być dokonywane dopiero na etapie szczegółowych rozwiązań planistycznych, które powstają podczas sporządzania planu miejscowego, nie zaś na etapie powstawania Studium. Plan miejscowy nie tworzy ustaleń – rozwiązań, wyłącznie w oparciu o sposób zagospodarowania na sąsiednich działkach, ale uwzględnia również cele polityki miasta. Dlatego też nie można przyjąć, że dopuszczone w Studium przeznaczenia nieruchomości, będą miały zastosowanie do wszystkich nieruchomości, a zależy to ostatecznie od wnikliwej analizy poszczególnych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla danej nieruchomości, czego dokonuje się właśnie w planie zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, strona przeciwna podtrzymała w całości zgłoszone dotychczas wnioski i zarzuty

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej: p.p.s.a, związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/14.

Przypomnieć zatem należy, że NSA uznał za zasadne jedynie cześć zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą. Przede wszystkim NSA zaakceptował w całości wyrażoną przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. ocenę co do zgodności z prawem tych postanowień planu, które dotyczą terenu przeznaczonego pod ulice (1KDG-Z i 2KDL). W ocenie NSA, w sposób rzeczowy wyjaśniono również przyczyny, dla których podjętą uchwałę ograniczono tylko do nieruchomości skarżącej spółki. W tym zakresie NSA zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że charakter planowanej inwestycji drogowej oraz konieczność zapewnienia dogodnego i bezpiecznego układu komunikacyjnego – uzasadniały ingerencję organu planistycznego w prawa strony przysługujące z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność gminy.

Nie jest sporne także między stronami przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne w wydzieleniach wewnętrznych (A) i (C).

Zastrzeżenia NSA dotyczyły natomiast braku dogłębnej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do pozostałych ustaleń określających przeznaczenie terenu objętego planem, tj. terenu o symbolu U-MW, w tym terenu wydzielenia wewnętrznego (B), za wyjątkiem oczywiście wydzieleń wewnętrznych (A) i (C). Za niewystarczającą w tym zakresie uznano argumentację zawartą w uzasadnieniu uchylonego wyroku, zgodnie z którą ograniczenie zabudowy wyłącznie do wydzieleń wewnętrznych (A) i (C) stanowi konsekwencję planowanej inwestycji drogowej i ma na celu ochronę przyszłych mieszkańców. Za nienależycie udowodnione uznano stanowisko, zgodnie z którym dopuszczenie zabudowy w sąsiedztwie estakady Śródmiejskiej Trasy P. prowadziłoby do kolizji funkcjonalnej i przeczyłoby obowiązkowi poszanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i ich mienia, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Zdaniem NSA powyższa ocena podjęta została bez właściwej weryfikacji dokumentacji planistycznej i analizy stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze wskazania zawarte w tym orzeczeniu, WSA we Wrocławiu zwrócił się do Rady Miejskiej W. o uzupełnienie dokumentacji planistycznej o Koncepcję programowo-przestrzenną w części (tekstowej), dotyczącej inwestycji objętej zaskarżonym planem wraz z wyjaśnieniem jakie konkretne rozwiązania w zakresie planowanego układu komunikacyjnego stwarzają "kolizję" funkcjonalną skutkującą potrzebą wyłączenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej poza wydzieleniami wewnętrznymi A i C.

Aby móc należycie rozpoznać sprawę, w pierwszej kolejności należy przedstawić charakterystykę terenu objętego skarżonym m.p.z.p. Otóż w obszarze objętym planem znajduje się historyczny układ urbanistyczny dzielnicy [...] we W., który został ujęty - w granicach administracyjnych dzielnicy - w wykazie zabytków. Na tym terenie zlokalizowany jest zespół budowlany dawnej fabryki maszyn należącej do [...] AG (powstałej w 1888 r.) oraz zachowane są elementy zagospodarowania terenu, takie jak kamienne nawierzchnie ciągów komunikacyjnych i ogrodzenie. Obiekty zachowanego zespołu budowlanego (chodzi o teren skarżonego planu, czyli ul. T. [...]) podlegają więc ochronie konserwatorskiej. Z akt planistycznych ( w tym pism Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) wynika, że zlokalizowany na tym terenie budynek administracyjny w całości w wydzieleniu wew. (A) jest jednym z najwyższych obiektów historycznych wzdłuż całej arterii ul. T., zaś w przypadku dawnego zakładu [...] stanowi on wyraźną dominantę kubaturową i wysokościową, która wyróżnia się takim usytuowaniem, które pozwala na oglądanie jego ozdobnie wykonanej elewacji w ukośnych widokach z sąsiednich terenów.

Na południe, po drugiej stronie ulicy (2 KDL) w stosunku do terenu objętego planem (posiadającego wartości zabytkowe), w ostatnich latach powstała zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zajmująca dość duży kwartał miejski.

Bezpośrednio od strony północnej działki nr [...] (teren m.p.z.p.) przebiega linia kolejowa biegnąca w kierunku Dworca Ś., obecnie nieczynna. Z informacji Województwa D. wynika, że planuje się przywrócić użytkowanie tej linii kolejowej i Dworca Ś..

W części wschodniej planowana jest zaś wspomniana lokalizacja inwestycji drogowej Śródmiejskiej Trasy P.. Przedłożone przez pełnomocnika organu wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 10 sierpnia 2016r. (k. 180) wraz z załączonymi materiałami Koncepcji Programowo-Przestrzennej ŚTP odnoszącymi się odpowiednio do terenu objętego zaskarżonym m.p.z.p., wyraźnie wskazują, że na całej długości działki nr [...] o przeznaczeniu 1KDG-Z przebiegać będzie szeroka estakada ŚTP. Na graficznych załącznikach nr 1 i nr 2 (fragmentu przedłożonej Koncepcji) uwidocznione zostało, jak ma przebiegać estakada przez działkę nr [...] i na jakiej wysokości planuje się usytuowanie tej trasy. Z załącznika nr 2 wynika, że trasa estakady będzie przebiegała mniej więcej w połowie wysokości planowanych obiektów usługowych (zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 3 b i c m.p.z.p dopuszczalnych do wysokości 22 m, zaś najwyższy dopuszczalny punkt obudowy estakady wynosi 25m). Teren oznaczony symbolem U-MW ma powierzchnię 1,28 ha, a więc na tyle niewielką – w kontekście uciążliwości ciągów komunikacyjnych - że skumulowane uciążliwości związane z jednej strony z funkcjonowaniem estakady ŚTP, a z drugiej strony uciążliwości linii kolejowej, polegające w szczególności na znacznie zwiększonym hałasie i zdecydowanie większym zanieczyszczeniu powietrza spalinami komunikacyjnymi będą tak duże, że relacje funkcjonalno-przestrzenne obszaru 1KDG-Z i linii kolejowej (usytuowanej poza planem ale w bezpośrednim sąsiedztwie terenu U-MW ) nie dadzą się pogodzić z lokalizacją na terenie U-MW w środkowej jego części zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Już i tak obecnie zasięg ponadnormatywnych wartości hałasu sięga około 50 m od ciągów komunikacji samochodowej, w związku z czym nie jest zalecane wprowadzanie na obszar m.p.z.p. funkcji wrażliwych na hałas (tak na str. 12 Prognozy oddziaływania na środowisko). Przy wprowadzeniu funkcji usługowej w środkowej części terenu U-MW nie będzie zatem występować problem funkcji wrażliwej na hałas, jak ma to miejsce w sytuacji funkcji mieszkaniowej. Ponadto według wyjaśnień pełnomocnika organu w piśmie z dnia 10sierpnia 2016r., dopuszczona w środkowej części zabudowa usługowa stanowić będzie dodatkowo niejako "ekran" akustyczny dla zabudowy mieszkaniowej usytuowanej w wydzieleniach wewnętrznych.

Ponadto w trakcie prowadzenia prac planistycznych, uwzględniając sugestie Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (protokół nr [), organ gminy rozszerzył możliwość sytuowania zabudowy wielorodzinnej wzdłuż ulicy T. wprowadzając dodatkowo wydzielenie wewnętrzne (C), a więc przy uwzględnieniu powstałego przez linie zabudowy placu (wydz. wew. B) przy ul. T.. Powstały plac (wydz. wew. B) usytuowany jest narożnikiem pomiędzy istniejącymi budynkami opisanego zespołu budowlanego dawnego zakładu [...]. Według § 7 pkt 1 c) m.p.z.p. w odniesieniu do opisanego budynku wskazanego w wydz. wew. (A) - ujętego w gminnej ewidencji zabytków - przedmiotem ochrony są gabaryt, forma dachu oraz wystrój i materiały wykończeniowe elewacji. Natomiast w odniesieniu do budynków, należących do zespołu budowlanego dawnej fabryki maszyn [...] AG ujętego w gminnej ewidencji zabytków, wskazanych na rysunku planu poza wydzieleniem wew. (A) – przedmiotem ochrony są wystrój i materiały wykończeniowe zachodnich elewacji (§ 7 pkt 2 m.p.z.p). Przy czym w § 7 pkt 15 i 16 planu wskazano, że w wydz. wew. (B) obowiązują szczególne wymagania w zakresie zagospodarowania nawierzchni placu, zieleni, elementów małej architektury i oświetlenia z zakazem sytuowania śmietników, placów zabaw i parkingów terenowych otwartych.

Powyższe zapisy § 7 pkt 1 c), pkt 2, pkt. 15 i pkt.16 m.p.z.p. świadczą - co wcześniej podkreślał D. Wojewódzki Konserwator Zabytków w swoim postanowieniu, potrzebę wyeksponowania w otoczeniu, objętych ochroną elementów architektonicznych istniejących budynków aby mogły być widoczne ukośnie z daleka. Nie ulega wątpliwości, że problematyka ochrony dziedzictwa kulturowego wymaga każdorazowo indywidualnego potraktowania w każdym planie miejscowym, ze względu na potrzebę uwzględnienia jego cech specyficznych, poprzedzonego analizami różnorodnych kontekstów przestrzennych i konieczności kształtowania właściwego otoczenia i sąsiedztwa obiektów oraz obszarów zabytkowych. W niniejszej sprawie organy gminy sprostały tym wymogom, dopuszczając lokalizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w takich miejscach i w taki sposób(o co zabiegała skarżąca), aby przekształcenia przestrzenne na inne funkcje niż dotychczas (dotychczas na tym terenie nie było funkcji mieszkalnej) uwzględniały zastane wartości dziedzictwa kulturowego i zabytków podlegającego ochronie.

Wracając do wydzielenia wew. (C) i możliwości wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 10 sierpnia 2016 r. (k. 180) wyjaśnił, że w przypadku dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na całym terenie U -MW powodowałoby to poważną kolizję funkcjonalną. Aby umożliwić jednak użytkownikowi wieczystemu lokalizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, została ona dopuszczona również w wydz. wew. (C), gdzie szczegółowe rozwiązania planu kształtują ją prostopadle do projektowanej estakady i na odcinku gdzie konstrukcja części pieszo-rowerowej estakady zaczyna się dopiero wznosić. Prostopadłe usytuowanie zabudowy wpływa na poprawę klimatu akustycznego dla funkcji zabudowy mieszkaniowej. Niskie zaś usytuowanie w tym odcinku estakady obniża znacznie uciążliwości w stosunku do wymogów zabudowy mieszkaniowej.

Wszystko to oznacza to, że normodawca gminny dokonał szczegółowej i wnikliwej analizy - na etapie prowadzenia prac planistycznych - warunków, zagrożeń, uciążliwości i możliwości zagospodarowania terenu, a wnioski stanowiące konsekwencje tej analizy co do przeznaczenia terenu nie naruszają obiektywnego porządku prawnego z punktu widzenia wymogów art.1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyważone zostały należycie zarówno interes prywatny skarżącej jaki i potrzeba ochrony interesu publicznego, w tym m.in.: wymagania ładu przestrzennego; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni (dopuszczono dodatkowo komercyjne wydz. wewnętrzne (C); prawo własności; potrzeby interesu publicznego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.z 2016r., poz.718) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.