Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2116/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 7, art. 27, art. 31 ust. 1, art. 88 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r., II SA/Sz 97/20 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy W. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2020 r., II SA/Sz 97/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W..

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W..

Organ nadzoru wskazał, że przepis § 1 cyt. uchwały stanowi, że przystępuje się do uchylenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W., przyjętej uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 53 poz. 905). Z uzasadnienia do ww. uchwały wynika, że konieczność uchylenia zmiany planu ogólnego spowodowana została zmieniającymi się uwarunkowaniami prawnymi i funkcjonalnymi, utrzymaniem ładu przestrzennego oraz brakiem możliwości określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej na działce nr [...], znajdującej się w obrębie B. oraz działkach nr [...] i nr [...], znajdujących się w obrębie W. 3 w gminie W., a także infrastruktury energetycznej łączącej turbiny elektrowni z GPZ na działkach znajdujących się w obrębie W. 3 oraz B.

Wojewoda wskazał, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przepisu, który pozwalałby radzie gminy uchylić obowiązujący plan miejscowy. W ocenie organu nadzoru, przedmiotowy akt został podjęty z naruszeniem art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie można bowiem uznać, aby przepis ustawy, który stanowi, że plan miejscowy sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, stanowił podstawę prawną do uchylenia planu. Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Zatem podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy uchwała rozpoczyna zarówno procedurę uchwalenia planu miejscowego, jak i jego zmiany (art. 17 ustawy). Rozpoczęcie procedury zmiany planu miejscowego, której celem jest uchylenie planu dla części obszaru na terenie Gminy W. objętego uchwałą Nr [...], spowodowałoby, iż na tym terenie nie obowiązywałby żaden plan miejscowy. Organ nadzoru wskazał, iż nie jest możliwe przywrócenie zapisów z pierwotnej uchwały zmienianej, ponieważ na dzień dzisiejszy nie będą to ustalenia zgodne z aktualnie obowiązującym Studium. Dodatkowo uchylenie uchwały Nr [...] generowałoby dodatkowy problem klasyfikacji geodezyjnej gruntów, gdyż na obszarze objętym tą uchwałą dokonano zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, pochodzenia mineralnego na cele nierolnicze o powierzchni 6,50 ha (§ 6.1 ww. uchwały).

Wojewoda podkreślił, że utrata mocy obowiązującego miejscowego planu następuje w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje utratę mocy obowiązujących innych planów miejscowych lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Plan traci moc również, gdy w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wojewoda wyda rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność, w całości lub części, uchwały w sprawie planu miejscowego. Plan może także zostać uchylony przez sąd administracyjny, w wyniku rozpatrzenia skargi złożonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1). Obowiązujące plany mogą też utracić moc na podstawie regulacji ustawowej. Jednakże ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują innych (niż wskazane powyżej) trybów wycofania z obrotu prawnego obowiązującego miejscowego planu, w szczególności w drodze uchwały rady gminy.

Pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. Gmina W. złożyła skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie: art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie u.p.z.p.), art. 3 i art. 4. u.p.z.p. polegające na mylnym przyjęciu, że władztwo planistyczne gminy ograniczone jest wyłącznie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany z wyłączeniem możliwości ich uchylenia w całości lub w części; art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. polegające na mylnym przyjęciu, że z zakresu przedmiotowego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika ograniczenie władztwa planistycznego, art. 61 u.p.z.p. polegające na mylnym przyjęciu, że odmienność trybu związana z wydawaniem decyzji lokalizacyjnych i o warunkach zabudowy od trybu uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tezę o niedopuszczalności uchylania przez radę gminy planów zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części; art. 27 u.p.z.p. polegające na przyjęciu błędnej definicji pojęcia "zmiany" planu zagospodarowania przestrzennego, art. 27 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, że w wyrażeniu zawartym w tym przepisie, tj. "w takim trybie w jakim są one uchwalane" mieści się bezwzględny obowiązek spełnienia wymagań zawartych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego; art. 29 ust. 1 i art. 34 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że ich konstrukcja wskazuje, iż wolą ustawodawcy nie było przyznanie radzie gminy uprawnienia do uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest bezzasadna. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, albowiem ww. uchwała Rady Gminy W., jako sprzeczna z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 18 ust. 2 pkt 5 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), jest nieważna z mocy art. 91 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko Wojewody stwierdzające, że analiza treści art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", prowadzi do wniosku, że nie można z niego wywieść podstawy prawnej dla podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem uznać, aby przepis ustawy, który stanowi, że plan miejscowy sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, stanowił podstawę prawną do uchylenia zmiany planu, bez jednoczesnego wyprowadzenia nowych ustaleń dla wyznaczonego terenu.

Zdaniem Sądu, na gruncie przepisów u.p.z.p. gmina posiada kompetencje do uchwalania planów miejscowych lub ich zmiany, ale kompetencje te nie obejmują "samego wyłącznego uchylenia uchwały o planie" (por: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 3495/18). Mając na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), Sąd stwierdził, że gdyby ustawodawca w ramach władztwa planistycznego dopuścił możliwość jedynie uchylenia przez organ gminy uchwały o planie w części lub całości, to dałby temu wyraz wprost w unormowaniu ustawowym. Ustawodawca w sposób wyraźny unormował przypadki, kiedy akt planistyczny przestaje obowiązywać wskutek stwierdzenia jego nieważności lub uchwalenia nowego planu (art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1). W świetle wymienionych przepisów wyraźne jest oddzielenie kompetencji organów gminy w zakresie sporządzania, uchwalania i zmiany planów miejscowych od kompetencji organów nadzoru oraz sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności oraz stwierdzania ich nieważności. Co ważne, w przepisach art. 32 i 33 u.p.z.p. przewidziano uprawnienia gminy do aktualizowania aktów planistycznych w ramach prowadzonej polityki przestrzennej. W razie więc wystąpienia nowych okoliczności faktycznych związanych z zagospodarowaniem przestrzennym rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nieaktualności planu miejscowego obowiązującego na danym obszarze, a następnie przystąpienia do działań w przedmiocie zmiany planu, stosownie do art. 32 ust. 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Z wymienionego przepisu wynika, że dla danego obszaru może obowiązywać wyłącznie jeden plan miejscowy, przy czym uchwalony późniejszy plan miejscowy uchyla plan wcześniejszy. Jednocześnie Sąd wskazał, że regulacja art. 34 u.p.z.p. nie dotyczy sytuacji, w których nowe ustalenia planistyczne wprowadzane są w zakresie nowelizacji (zmiany) planu miejscowego, gdyż w takim przypadku nowelizacja polega na zastąpieniu wcześniejszych regulacji ustaleniami wprowadzanymi w wyniku zmian. Przepis ten potwierdza natomiast, że dopuszczalne jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego obowiązuje już plan miejscowy (art. 14 ust. 1). Zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, prawodawca gminny ma więc do wyboru podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.), bądź uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego. Z reguły zakres zmian planistycznych przesądzać będzie o wyborze jednego z wymienionych rozwiązań (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 3495/18). Zmiana planu jest zatem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod red. z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 279 i 313).

W ocenie Sądu, przyjęte w uchwale Rady Gminy W. rozwiązania świadczą o nadużyciu przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wyraźne unormowanie kompetencji organów gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie pozwala bowiem na konstruowanie w drodze wykładni rozszerzającej takich uprawnień, które dotyczą materii niewymienionych w przepisach omawianej ustawy. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2), jak również zasady legalizmu (art. 7) wynika nakaz, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać. Tym samym Sąd nie przychylił się do stanowiska zawartego w poszczególnych wyrokach sądów administracyjnych, że uchylenie planu w części lub całości jest szczególną formą jego zmiany dopuszczoną przez przepis art. 27 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 sierpnia 2015 r., II SA/Go 279/15). W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina W., opierając ją na podstawach naruszenia:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 - tekst jednolity ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego oraz trybu ich sporządzania, ponieważ podjęta została bez podstawy prawnej;

2) art. 3 i art. 4 u.p.z.p. polegające na mylnym przyjęciu, że władztwo planistyczne gminy ograniczone jest wyłącznie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany z wyłączeniem możliwości ich uchylenia w całości lub w części;

3) art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. polegające na mylnym przyjęciu, że z zakresu przedmiotowego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika ograniczenie władztwa planistycznego gminy jedynie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany bez możliwości zmiany tych planów poprzez ich uchylanie w całości lub w części;

4) art. 61 u.p.z.p. polegające na mylnym przyjęciu, że odmienność trybu związana z wydawaniem decyzji lokalizacyjnych i decyzji o warunkach zabudowy od trybu uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tezę o niedopuszczalności uchylania przez radę gminy planów zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części;

5) art. 27 u.p.z.p. polegające na przyjęciu błędnej definicji pojęcia "zmiany" planu zagospodarowania przestrzennego, która to definicja obejmuje wyłącznie możliwość zmiany planu poprzez zastąpienie nowym planem, bez możliwości zmiany planu poprzez jego uchylenie w całości lub w części;

6) art. 27 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, że w wyrażeniu zawartym w tym przepisie, tj. "w takim trybie w jakim są one uchwalane" mieści się bezwzględny obowiązek spełnienia wymagań zawartych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587);

7) art. 29 ust. 1 i art. 34 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że ich konstrukcja wskazuje, iż wolą ustawodawcy nie było przyznanie radzie gminy uprawnienia do uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części.

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia w oparciu o jedynie wybiórczo zgromadzone materiały dowodowe w sprawie, całkowite pominięcie twierdzeń jakie przedstawione zostały bezpośrednio przez skarżącego, przyjęcie za jedynie słuszne twierdzeń podnoszonych przez organ nadzoru;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7, 8 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi administracyjnej;

3) art 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego, który kontrargumentację sformułował już w skardze, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z uwagi na powyższe Gmina wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Gmina nie podziela stanowiska dotyczącego naruszenia art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzeczeniach sądów administracyjnych oraz komentarzach prawnych (Planowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Niewiadomskiego) dotyczących problematyki możliwości uchylenia planów miejscowych, wskazuje się, iż uchylenie przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalne, przy czym podkreślić należy, iż jest to możliwe z zachowaniem tych samych warunków, jakie są przewidziane dla zmiany planu zagospodarowania (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., II SA/Go 279/151), gdyż w świetle regulacji art. 27 ustawy, każda uchwała w sprawie zmiany, jak i uchylenia istniejącego planu miejscowego stanowi w istocie jego zmianę (por.: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 852/12). Poprzez zmianę planu miejscowego należy rozumieć nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale również taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu (por.: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 października 2012 r., II SA/Rz 731/12). Odmienny pogląd godziłby w zasadę autonomii gminy w zakresie realizacji jej zadania własnego, jakim jest kształtowanie polityki przestrzennej. Przysługujące gminie władztwo planistyczne polega m.in. właśnie na decydowaniu, które z obszarów położonych w granicach gminy objęte będą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Za taką interpretacją przemawia dodatkowo okoliczność, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (poza nielicznymi wyjątkami - art. 14 ust. 7 u.p.z.p. ) nie jest obligatoryjne.

Nie ulega wątpliwości, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego o szczególnej randze, który wywiera istotne skutki prawne. Mając powyższe na uwadze, racjonalny ustawodawca przewidział w treści art. 34 ust. 2 u.p.z.p., że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu (z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2). Dodatkowo w treści art. 50 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał, że w przypadku braku planu miejscowego lokalizacja inwestycji celu publicznego lub zmiana zagospodarowania terenu następuje, w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Działanie polegające na podjęciu uchwały o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest działaniem podejmowanym wyjątkowo i wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, po szerokiej analizie stanu faktycznego i prawnego. Tak było przy podejmowaniu przez Radę Gminy W. omawianej uchwały nr [...]. Zanim Rada Gminy W. podjęła omawianą uchwałę w sprawie przystąpienia do uchylenia planu z 2003 r., dokonała szerokiej analizy tegoż planu (uchwała Nr [...] Rady z dnia [...] września 2018 r. w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), stwierdzając jego nieaktualność ze względu na postanowienia ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U z 2019 r., poz. 654 - tekst jednolity ze zm.). Obszar, na którym zmiana planu ogólnego z 2003 r. obowiązuje dotyczy lokalizacji elektrowni wiatrowych i aktualnie w całości narusza warunek wprowadzony w art. 4 ust 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Naruszenie spowodowane jest brakiem spełnienia kryteriów w zakresie odległości od obszarów chronionych Natura 2000, co szeroko zostało przedstawione w uzasadnieniu do uchwały oraz potwierdzone stanowiskami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Nie bez znaczenia jest również fakt, że postępowanie planistyczne, prowadzące do wprowadzenia zmian merytorycznych w obowiązującym planie dla obszaru o powierzchni ponad 500 ha będzie bardzo kosztowne i długotrwałe, ponieważ wymaga opracowania również zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.. W obecnej sytuacji nie jest możliwe podjęcie dla tak dużego obszaru procedury merytorycznej zmiany planu z 2003 r. Ograniczone środki finansowe gminy oraz wieloletnia prognoza finansowa nie rezerwuje środków na opracowanie zmiany planu dla terenu wskazanego w planie z 2003 r. Stan taki może spowodować żądania odszkodowawcze właścicieli nieruchomości, na których ze względu na postanowienia ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie można zrealizować inwestycji, a dodatkowo od lipca 2019 r. w strefie wynikającej z przepisów tej ustawy (czyli odległości odpowiadającej 10-krotnej całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej) nie można ustalać ani wydawać decyzji o warunkach zagospodarowania terenu pod zabudowę mieszkaniową lub w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., Gmina podniosła, że Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na stanowisku Wojewody [...] przedstawionym w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz pismach procesowych w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Pominął zaś niemal całkowicie pozostałe materiały dowodowe zgromadzone w sprawie, w tym w szczególności główne argumenty skarżącej, odnosząc się do nich bardzo ogólnie.

W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2020 r. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Natomiast – w myśl art. 164 ust. 3 Konstytucji RP - gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja wprowadza również pojęcie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2), która podlega ochronie sądowej. Jak wskazuje się w doktrynie, te dwie, wyprowadzone z regulacji konstytucyjnych, konstrukcje – przysługującego gminie domniemania kompetencji w zakresie realizacji zadań publicznych oraz gwarantowanej konstytucyjnie samodzielności w realizacji tych zadań – tworzą ramy systemowe analizy uprawnień gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2019 r., s. 35).

Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy ładu przestrzennego. Dokładniej zadania te precyzuje z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), stanowiąc, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę prawną tzw. władztwa planistycznego gminy, czyli przyznanej gminie ustawowej kompetencji do władczego przeznaczania terenów i ustalania zasad ich zagospodarowania. Z kompetencji tej w powiązaniu z ustrojową zasadą samodzielności gminy wyprowadza się zasadę samodzielności planistycznej gminy. Jednym z aspektów tej samodzielności jest uprawnienie gminy do decydowania jaki teren ma być objęty planem miejscowym, co stanowi również wyraz kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zatem zasadą jest fakultatywność sporządzania przez gminy planów miejscowych, wyjątkiem – obowiązek sporządzenia planu dla terenów wyraźnie wskazanych w przepisach szczególnych. Fakultatywność uchwalenia dla danego terenu planu miejscowego dotyczy również terenu, na którym taki plan już obowiązuje. Ustawodawca nie wprowadza od tej zasady żadnych wyjątków, oprócz tych wskazanych w przepisach odrębnych. Zatem uchwalenie na danym terenie planu miejscowego nie oznacza, że teren ten już zawsze musi być objęty planem (o ile nie stanowi jednego z terenów, dla których plan jest obowiązkowy) i gmina, prowadząc określoną politykę przestrzenną, musi albo uchwalić dla tego terenu nowy plan, albo uchwalić zmianę planu, zastępując obowiązujące regulacje innymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro gmina może - w ramach przysługującej jej samodzielności planistycznej –uchwalić dla wybranego terenu plan miejscowy, to w ramach tej samodzielności mieści się również możliwość uchylenia takiego planu dla danego terenu, np. z powodu zmian ustawowych, które spowodowały niewykonalność regulacji planistycznych. Przyjęcie podglądu, iż w przypadku uchwalenia planu dla terenu, dla którego nie jest to obowiązkowe, gmina już nigdy nie może pozbawić tego terenu planu miejscowego, stanowi ograniczenie władztwa planistycznego gminy i przyznanej jej samodzielności w wykonywaniu zadania własnego polegającego na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy. W związku z powyższym zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Nie budzi wątpliwości, że w ustawie określone zostały zasady i tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14-20) oraz zasady i tryb zmiany planu (art. 27). Brak jest natomiast unormowania ustawowego wskazującego wprost zasady i tryb uchylenia planu miejscowego przez radę gminy. W dwóch przepisach ustawy wskazano jednak pośrednio na możliwość uchylenia planu. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr planów miejscowych oraz wniosków o ich sporządzenie lub zmianę, gromadzi materiały z nimi związane oraz odpowiada za przechowywanie ich oryginałów, w tym również uchylonych i nieobowiązujących. W myśl natomiast art. 88 ust. 2 ustawy w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego gmin, o których mowa w art. 87 ust. 3 (plany, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r.), przepisy art. 31a ustawy wymienionej w ust. 1 zachowują moc do czasu utraty mocy albo uchylenia tych planów. Przy czym należy zaznaczyć, że ustawodawca w sposób wyraźny unormował przypadki, kiedy akt planistyczny traci moc obowiązującą wskutek uchwalenia nowego planu (art. 34 ust. 1), ewentualnie z mocy ustawy. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny, a przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym – do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Żaden z wymienionych organów nie ma kompetencji do wyeliminowania planu miejscowego z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie. Jedynym organem, któremu takie kompetencje można przypisać - w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego - jest organ, który uchwalił dany plan miejscowy, czyli rada gminy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany był pogląd, że nie można racjonalnie założyć, że każda czynność organu gminy podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby przekreślenie istoty władztwa, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Wystarczającą zatem podstawą do działania w ramach władztwa, o którym mowa, jest zespół przepisów wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności art. 3 ust. 1 oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 pkt 1 (por. wyroki NSA: z 18 października 2007 r., II OSK 1191/07, z 8 listopada 2007 r., II OSK 909/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że z zakresu przedmiotowego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika ograniczenie władztwa planistycznego gminy jedynie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany bez możliwości zmiany tych planów poprzez ich uchylanie w całości lub w części.

Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 852/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), iż "przez zmianę planu miejscowego należy rozumieć nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący plan, ale również taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu". Skoro ustawodawca nie przewiduje odrębnej procedury uchylenia planu, ale jednocześnie w ustawie jest mowa o "uchylonych" planach i żaden inny organ, oprócz rady gminy, nie ma kompetencji do uchylenia planu, to w kategorii "zmiany" planu należy również traktować jego zmianę całościową polegającą na jego uchyleniu. W literaturze wyrażono pogląd, iż dopuszczalne jest uchylenie planu przez gminę pod warunkiem zachowania takiej procedury jak dla uchwalenia planu. Wskazano, iż publiczną gospodarkę przestrzenną na określonym obszarze gmina wprowadza z woli ustawodawcy w formie przez niego określonej. W tej sytuacji rezygnacja z publicznej gospodarki przestrzennej na określonym obszarze wymaga zachowania formy właściwej dla wprowadzenia tej gospodarki (Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu. Warszawa 2003, str. 120-121). W związku z powyższym zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji są nietrafne. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten dotyczy więc uchwały w przedmiocie studium lub planu miejscowego, a nie uchwały o przystąpieniu do sporządzania (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy.

Zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 i art. 34, art. 61 oraz art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 2 tej ustawy oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) nie zostały w skardze kasacyjnej uzasadnione, zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do tych zarzutów.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia w oparciu o jedynie wybiórczo zgromadzone materiały dowodowe w sprawie. W skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie konkretnie dokumenty Sąd I instancji pominął oraz jaki to miało wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7, 8 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazać należy, iż w postępowaniu dotyczącym uchwalenia lub zmiany planu miejscowego uregulowanym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż nie jest to postępowanie prowadzane w trybie kodeksowym. Zatem przepisy te nie miały w tej sprawie zastosowania.

Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji naruszenia art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił również zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca Gmina W. słusznie wskazała, że w tej sprawie powstała potrzeba podjęcia uchwały o przystąpieniu do uchylenia uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 53 poz. 905). Cały teren objęty tą zmianą planu jest przeznaczony pod budowę elektrowni wiatrowych. Obecnie przeznaczenie tego terenu nie spełnia warunku wprowadzonego w art. 4 ust 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 654 ze zm.) dotyczącego odległości elektrowni wiatrowych od obszarów chronionych Natura 2000, co zostało potwierdzone decyzjami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 15 ust. 2 powołanej ustawy plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc, jednak - w myśl art. 15 ust. 3 ustawy - jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 lub w ust. 7 pkt 1, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Zatem budowa elektrowni wiatrowych na podstawie postanowień tego planu jest niemożliwa. Z powodu przeznaczenia terenu w planie pod budowę elektrowni wiatrowych nie jest też możliwe wprowadzenie na tym terenie innych funkcji np. mieszkaniowej. Gmina podniosła ponadto, że postępowanie planistyczne, prowadzące do wprowadzenia zmian merytorycznych w obowiązującym planie dla obszaru o powierzchni ponad 500 ha będzie bardzo kosztowne i długotrwałe, ponieważ wymaga opracowania również zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.. W obecnej sytuacji, ze względów finansowych, nie jest możliwe podjęcie dla tak dużego obszaru procedury merytorycznej zmiany planu z 2003 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, te okoliczności świadczą o tym, że gmina - w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego - powinna mieć możliwość takiego kształtowania polityki przestrzennej na danym terenie, aby teren mógł być wykorzystywany przez inwestorów zgodnie z prawem. Organ nadzoru błędnie zatem uznał, że brak było podstaw prawnych do podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie przystąpienia do uchylenia uchwały w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. z 2003 r. Dodać należy, iż uchwała ta rozpoczyna dopiero procedurę zmiany (uchylenia) planu, która w przypadku uchylenia planu powinna być tożsama jak procedura jego uchwalania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a o kosztach postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.