Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 355/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94a
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
article: art. 64b § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 650/18 w sprawie ze sprzeciwu Spółki A od decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 października 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 650/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA") oddalił sprzeciw Spółki A (dalej zwanej "Wnoszącą sprzeciw") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "GIF") z [...] stycznia 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] (dalej zwany "WIF"), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie przestrzegania art. 94a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2142; dalej zwanej "Pf") przez Spółkę B w aptece ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...] Najtańsza Apteka w Regionie", zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], w związku z używaniem przez wspomnianą spółkę w nazwie apteki sloganu "Najtańsza Apteka w Regionie". WIF uznał, że nazwa zawierająca sformułowanie "Najtańsza Apteka w Regionie" została nadana aptece decyzją ostateczną i wobec tego nie ma podstaw do zobowiązania podmiotu prowadzącego tę aptekę do usunięcia z jej nazwy kwestionowanego sformułowania.

[...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] (dalej zwana "OIA") złożyła odwołanie od decyzji WIF.

W czasie trwania postępowania odwoławczego doszło do połączenia Wnoszącej sprzeciw oraz Spółki B przez przejęcie.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. GIF, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję z [...] stycznia 2018 r. w całości i przekazał sprawę WIF do ponownego rozpoznania. Zdaniem GIF, decyzja WIF została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, ponieważ WIF nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie i nie podjął wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. GIF zobowiązał WIF, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy:

1) przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy Spółka B (obecnie Wnosząca sprzeciw) rzeczywiście prowadzi działalność reklamową apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...] Najtańsza Apteka w Regionie" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], polegającą na umieszczaniu w ulotkach, folderach, portalach internetowych sloganu "Najtańsza Apteka w Regionie";

2) rozważył możliwości poszukiwania dowodów, np. w oparciu o swoje ustawowe kompetencje (np. kontrolne), informacje znane z urzędu, czy dane będące w posiadaniu podmiotów innych, niż Wnosząca sprzeciw;

3) w przypadku ewentualnego uznania, że Wnosząca sprzeciw swoim działaniem narusza zakaz reklamy o którym mowa w art. 94a ust. 1 Pf - uwzględnił przesłanki z art. 129b ust. 2 Pf, które determinują zakres postępowania dowodowego;

4) przyjmując określone fakty za udowodnione - wskazał dowody, na których oparł się bezpośrednio, czy też z których wywnioskował określone fakty;

5) w przypadku wyczerpania możliwości dowodowych, uważnie ocenił zebrany materiał dowodowy, zważając na niemożność rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony.

Wnosząca sprzeciw złożyła do WSA sprzeciw na decyzję GIF.

WSA oddalił sprzeciw.

WSA podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że posługiwanie się nazwą apteki zawierającą slogan reklamowy nie należy do okoliczności wyłączających stosowanie zakazu reklamy aptek przewidzianego w art. 94a Pf. Zakres zakazu reklamy aptek jest bowiem bardzo szeroki, a wyłączenia od tego zakazu są stosunkowo nieznaczne i nie podlegają wykładni rozszerzającej.

W konsekwencji WSA podzielił stanowisko GIF o konieczności ponownego przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego z uwagi na to, że decyzja WIF została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem WSA, GIF w zgodzie z art. 138 § 2 kpa wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

WSA stwierdził też, że na rozprawie oddalił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa") dowodu z dokumentu w postaci wydruku z ogólnodostępnego rejestru aptek na okoliczność prowadzenia przez Wnoszącą sprzeciw obecnie apteki pod nazwą "Apteka [...]", a nie "Apteka [...] Najtańsza Apteka w Regionie". Zdaniem WSA, ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy leżą bowiem w gestii organu, który powinien je poczynić podczas ponownego postępowania administracyjnego, poddając poszczególne dowody stosownej analizie, w wyniku której dojdzie do przekonania o naruszeniu, bądź nie, zakazu określonego w art. 94a Pf.

Wnosząca sprzeciw złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprzeciwu (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA), a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

i) art. 151a ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 kpa przez nieuwzględnienie sprzeciwu i nieuchylenie decyzji GIF w całości, w tym brak stwierdzenia naruszenia przez GIF art. 138 § 2 kpa oraz art. 7, art. 77 i art. 80 kpa przez:

- uznanie przez WSA za prawidłowe stwierdzenie przez GIF wydania przez WIF jako organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz pozostania koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- niewskazanie przez WSA w jaki sposób WIF jako organ I instancji naruszył art. 138 § 2 kpa, w tym brak weryfikacji wystąpienia w sprawie obydwu przesłanek określonych w tym przepisie, uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej oraz niewyjaśnienie, które dokładnie przepisy postępowania zostały w ocenie WSA naruszone przez WIF, oprócz wskazania w jednym zdaniu, że WIF ponownie rozpatrując sprawę powinien stosować się do zasad określonych w art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa;

- niewskazanie przez WSA, z jakich przyczyn w sprawie zaistniała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego;

ii) art. 145 § 1 pkt 1c ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 kpa przez nieuwzględnienie sprzeciwu i nieuchylenie decyzji GIF w całości, w tym brak stwierdzenia naruszenia przez GIF art. 138 § 2 kpa oraz art. 7, art. 77 i art. 80 kpa przez:

- uznanie przez WSA za prawidłowe stwierdzenie przez GIF wydania przez WIF jako organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz pozostania koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- niewskazanie przez WSA, w jaki sposób WIF jako organ I instancji naruszył art. 138 § 2 kpa, w tym brak weryfikacji wystąpienia w sprawie obydwu przesłanek określonych w tym przepisie, uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej oraz niewyjaśnienie, które dokładnie przepisy postępowania zostały naruszone przez WIF, oprócz wskazania w jednym zdaniu, że WIF ponownie rozpatrując sprawę powinien stosować się do zasad określonych w art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa;

- niewskazanie przez WSA, z jakich przyczyn w sprawie zaistniała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego;

iii) art. 141 § 4 ppsa przez:

- błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że w sprawie było w ogóle możliwe naruszenie przez Wnoszącą sprzeciw zakazu reklamy apteki, kiedy nazwa, pod którą uprzednio była prowadzona apteka, została nadana ostateczną decyzją administracyjną wydaną przez WIF;

- nieodniesienie się do kluczowej w tej sprawie okoliczności faktycznej w postaci faktu nadania aptece prowadzonej przez Wnoszącą sprzeciw nazwy "Apteka [...] Najtańsza Apteka w Regionie" przez WIF w formie ostatecznej decyzji administracyjnej, a zatem niewzięcie pod uwagę okoliczności, że postępowanie w sprawie zostało prawidłowo umorzone przez WIF z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia naruszenia zakazu reklamy aptek, co nie wymagało przeprowadzenia przez WIF szczegółowego postępowania dowodowego w sprawie;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię/niewłaściwe jego zastosowanie, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1a) ppsa i art. 151a ppsa w zw. z art. 94a Pf przez nieuchylenie decyzji GIF w całości wskutek błędnego przyjęcia, że Wnosząca sprzeciw mogła w ogóle naruszyć zakaz reklamy apteki przez używanie nazwy apteki zaakceptowanej przez WIF w ostatecznym zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W uzasadnieniu wskazano argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Wnosząca sprzeciw postawiła w uzasadnieniu dodatkowy zarzut - naruszenia przez WSA art. 106 § 3 ppsa przez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu obejmującego wydruk z ogólnodostępnego rejestru aptek. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, dowód ten potwierdza, że aktualnie apteka jest prowadzona przez Wnoszącą sprzeciw pod nazwą "Apteka [...]", a nie "Apteka [...] Najtańsza Apteka w Regionie", a zatem nie może być mowy o naruszaniu przez nazwę apteki zakazu reklamy aptek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną OIA (zastępowana przez radcę prawnego) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów pełnomocnictwa.

W piśmie z 8 kwietnia 2019 r. (stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną) Wnosząca sprzeciw podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Ponadto postawiła zarzut naruszenia przez OIA przepisów postępowania, tj. art. 64b § 3 ppsa "w przedmiocie braku legitymacji procesowej [...] Izby Aptekarskiej, jak uczestnika postępowania, do udziału w tym postępowaniu, w tym wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2a ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sadu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z art. 182 § 3 wynika, że w takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.

Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze kasacyjnej Wnosząca sprzeciw postawiła zarzuty w ramach obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa. Z zarzutów tych wynika, że zdaniem Wnoszącej sprzeciw: 1) nie mogła ona naruszyć zakazu reklamy aptek określonego w art. 94a Pf, ponieważ używała nazwy apteki zaakceptowanej przez WIF w ostatecznym zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, 2) GIF nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa, tj. uchylenia decyzji WIF i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie pozostał konieczny do wyjaśnienia (na podstawie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa) zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 3) WSA wbrew wymaganiom określonym w art. 141 § 4 ppsa nie odniósł się do kluczowej okoliczności faktycznej, to jest faktu, że nazwa apteki Wnoszącej sprzeciw została nadana w formie ostatecznej decyzji administracyjnej, a jednocześnie błędnie ocenił stan faktyczny, przyjmując że w sprawie było w ogóle możliwe naruszenie przez Wnoszącą sprzeciw zakazu reklamy apteki, w sytuacji gdy nazwa, pod którą uprzednio była prowadzona apteka, została nadana ostateczną decyzją administracyjną wydaną przez WIF. Zdaniem Wnoszącej sprzeciw, konsekwencją tych naruszeń było nieprawidłowe oddalenie sprzeciwu na podstawie art. 151a ppsa, zamiast jego uwzględnienie na podstawie "art. 145 § 1 pkt 1a)" i/lub "art. 145 § 1 pkt 1c)" ppsa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. W przepisie tym ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli: 1) uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) albo 2) uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wyżej wymienionych przypadków. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, na podstawie lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku można ustalić stanowisko WSA odnośnie do możliwości naruszenia zakazu reklamy aptek określonego w art. 94a Pf przez posługiwanie się sloganem reklamowym będącym jednocześnie nazwą apteki wskazaną w zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Świadczą o tym wywody na s. 7 - 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na których WSA przytoczył stanowisko WIF w omawianej kwestii, a także odmienne stanowisko GIF wyrażone w objętej sprzeciwem decyzji, które WSA uznał za trafne, prezentując dodatkowo obszerne argumenty odnośnie do szerokiej wykładni zakazu reklamy aptek wynikającego z art. 94a Pf i wcześniejszych uregulowań w tym przedmiocie. Stanowisko WSA w tym zakresie poddaje się kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, o czym świadczy skarga kasacyjna, Wnosząca sprzeciw była w stanie wdać się w spór i przedstawić argumenty na poparcie swojego stanowiska.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej - z uwagi na ich komplementarny charakter - zostaną rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do stanowiska, że zamiast oddalić sprzeciw, WSA powinien był uchylić decyzję objętą sprzeciwem, ponieważ GIF nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy WIF w decyzji umarzającej postępowanie prawidłowo uznał, że Wnosząca sprzeciw nie mogła naruszyć zakazu reklamy aptek określonego w art. 94a ust. 1 Pf przez posługiwanie się nazwą apteki, która została wskazana w decyzji ostatecznej, tj. zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Wnoszącej sprzeciw nie jest prawidłowe, a postawione zarzuty nie są zasadne.

Należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli WSA była decyzja GIF wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, czyli tzw. decyzja kasacyjna organu odwoławczego połączona ze zwrotem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać takie rozstrzygnięcie, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy stwierdzi, że organ I instancji naruszył przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części (por. wyrok NSA z 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2733/16 - treść tego, jak i dalej powołanych wyroków NSA jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2150/18).

Jak wynika z uzasadnienia decyzji GIF, powodem wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej było to, że WIF - umarzając postępowanie prowadzone w przedmiocie przestrzegania przez Wnoszącą sprzeciw przepisów art. 94a ust. 1 Pf - ograniczył się jedynie do wskazania, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy nazwa zawierająca sformułowanie "Najtańsza Apteka w Regionie" została nadana aptece decyzją ostateczną w administracyjnym toku postępowania, a zatem w ocenie WIF nie było podstaw, aby zobowiązać stronę do usunięcia z nazwy apteki kwestionowanego sformułowania. Jednocześnie WIF nie podjął żadnych kroków zmierzających do ustalenia, czy poprzednik prawny Wnoszącej sprzeciw rzeczywiście prowadził działania, które mogłyby w świetle art. 94a ust. 1 Pf zostać uznane za działania naruszające zakaz reklamy, o którym mowa w tym przepisie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy dokonał właściwej oceny zgodności z prawem decyzji GIF wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa.

Należy podkreślić, że w art. 94a ust. 1 Pf ustawodawca ustanowił zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie określił jednak definicji reklamy apteki, choć należy przyjąć, że wskazany przepis zakreśla ramy tego pojęcia szeroko, wprost wyłączając spod zakazu jedynie informacje o lokalizacji i godzinach pracy apteki (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2206/15). Zgodnie zaś z ugruntowaną już w orzecznictwie sądów administracyjnych definicją reklamy apteki, którą podziela również NSA w składzie orzekającym w tej sprawie, reklamą apteki jest każde działanie zachęcające klientów do zakupu towarów sprzedawanych w aptece, niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków (por. wyroki NSA z: 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3346/15; 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2310/15). Podobnie reklama definiowana jest w art. 2 dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L 376 z 27 grudnia 2006 r., s. 21), gdzie przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań (por. wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3397/15).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko GIF, zaakceptowane następnie przez WSA, że fakt, iż nazwa apteki zawierająca sformułowanie "Najtańsza Apteka w Regionie" została zarejestrowana przez odpowiedni organ w formie decyzji administracyjnej, nie oznacza automatycznie - jak to przyjął WIF - że wyeksponowanie napisu o takiej treści nie może stanowić niedozwolonej reklamy apteki (por. wyroki NSA: z 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3397/15; z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1863/18). Rozumienie pojęcia "reklamy apteki" pozwala na przyjęcie, że taką reklamą może być w pewnych przypadkach również nazwa apteki zawierająca zwroty wartościujące, czy sugerujące korzyść związaną z zakupem, zachęcająca do dokonania zakupów w konkretnej aptece.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wnosząca sprzeciw podniosła, że wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w decyzji GIF i uznane za prawidłowe przez WSA, są bezprzedmiotowe, ponieważ Wnosząca sprzeciw nie prowadzi już apteki pod nazwą "Apteka [...] Najtańsza Apteka w Regionie", lecz "Apteka [...]". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to stanowisko Wnoszącej sprzeciw nie jest trafne. Z decyzji GIF wynika bowiem, że celem postępowania dowodowego, które ma w tej sprawie przeprowadzić WIF, jest ustalenie, czy Wnosząca sprzeciw reklamuje prowadzoną przez siebie aptekę przy ul. [...] w [...] sloganem "Najtańsza Apteka w Regionie", a nie to, pod jaką nazwą Wnosząca sprzeciw obecnie prowadzi tę aptekę. Z uwagi na to, jedynie na marginesie wskazać należy, że w aktach administracyjnych nie ma dowodu, z którego wynikałoby, że doszło do zmiany nazwy wspomnianej apteki. W piśmie z 24 lipca 2017 r. pełnomocnik Wnoszącej sprzeciw powołał się wprawdzie w tym zakresie na decyzję WIF z [...] marca 2017 r. o zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki, jednak - wbrew twierdzeniom zawartym w tymże piśmie - taka decyzja nie została przez Wnoszącą sprzeciw złożona w toku postępowania administracyjnego. Wydruk z rejestru aptek z 9 marca 2018 r., stwierdzający apteka przy ul. [...] w [...] jest prowadzona pod nazwą "Apteka [...]", został załączony dopiero do sprzeciwu od decyzji, lecz nawet z tego dokumentu nie wynika, kiedy doszło do zmiany nazwy apteki.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną WSA, że GIF prawidłowo wydał - na podstawie art. 138 § 2 kpa - decyzję kasatoryjną, która jest konsekwencją stwierdzenia, że w sprawie nie ustalono i nie oceniono we właściwy sposób (stosownie do wymagań określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) wszystkich faktów niezbędnych do stwierdzenia, czy poprzednik prawny Wnoszącej sprzeciw prowadził niezgodną z przepisami reklamę apteki (art. 94a ust. 1 Pf). Zatem WSA w wyniku przeprowadzonej kontroli słusznie uznał, że zachodziły podstawy do wydania przez GIF decyzji kasatoryjnej z przekazaniem sprawy WIF do ponownego rozpatrzenia, a w rezultacie prawidłowo oddalił sprzeciw Wnoszącej sprzeciw.

Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena sądu w wyniku sądowej kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymagania do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Potwierdza to brzmienie art. 64e ppsa, gdzie ustawodawca wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 kpa. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18; 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18).

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał zarzutu Wnoszącej sprzeciw postawionego w piśmie z 8 kwietnia 2019 r. Jak wskazano na początku rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej (zob. art. 183 § 1 zdanie pierwsze ppsa), a zatem nie ma kompetencji do oceny zarzutów postawionych po upływie terminu na wniesienie skargi kasacyjnej. Po tym terminie strona wnosząca skargę kasacyjną może przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (zob. art. 183 § 1 zdanie drugie ppsa). Nie może natomiast formułować nowych podstaw kasacyjnych.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza przy tym, że w przypadku uwzględnienia sprzeciwu zastosowanie znajduje art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa, a nie "art. 145 § 1 pkt 1c" czy "art. 145 § 1 pkt 1a" ppsa, jak to wskazano w zarzutach skargi kasacyjnej.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił również wniosek OIA o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z dwóch powodów.

Po pierwsze, kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę reguluje art. 204 pkt 1 ppsa. Z uwagi na treść art. 64b § 1 ppsa (zgodnie z którym do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze) należy przyjąć, że art. 204 pkt 1 ppsa ma także zastosowanie w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji. W związku z tym zauważyć należy, że stosownie do art. 204 pkt 1 ppsa w analizowanym przypadku strona wnosząca skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione wyłącznie przez organ. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej sprawie OIA nie miała statusu organu administracji, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia jej wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Po drugie, OIA - mimo wadliwego zawiadomienia przez WSA o terminie rozprawy - nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie. Stosownie do art. 64b § 3 ppsa w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Wspomniany art. 33 ppsa określa m.in., jakie podmioty mogą być uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji należy przyjąć, że z woli ustawodawcy w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji nie może brać udziału podmiot wskazany w art. 33 ppsa, w tym osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, nawet jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego.