Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1169/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 73  ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145 par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 200,  art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Łukasz Trochym (spr.) Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako "Minister/organ") – uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] października 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako "Przepisy wprowadzające"), i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez gminę K., własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę nr [...] (obecnie nr [...]) pn. K. przez wieś.

Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku gminy Kunów, organ I instancji wydał decyzję z [...] listopada 2014 r., nr [...], którą stwierdził nabycie z mocy prawa, przez gminę K., prawa własności opisanej powyżej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody z [...] listopada 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie, Wojewoda decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez gminę K., własności przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości ww. decyzję Wojewody z [...] lutego 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], Wojewoda stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez gminę K., własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę nr [...] (obecnie nr [...]) pn. K. przez wieś.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], z której wydzielono sporną działkę nr [...], w dniu [...] grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ stanowiła zarówno wówczas jak i obecnie własność S.B.

Wojewoda podniósł także, że za przyjęciem, że sporna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha była zajęta pod drogę nr [...] pn. K. przez wieś, według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r., świadczy przede wszystkim mapa z projektem podziału, sporządzona przez uprawionego geodetę, która obrazuje granice zajęcia przedmiotowego gruntu pod pas drogowy. Organ I instancji wskazał przy tym, że podstawą prawną zaliczenia drogi nr [...] pn. K. przez wieś do kategorii dróg publicznych jest uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 1986 r. Nr 12, poz. 102. Wojewoda dodał także, że na mocy uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym oraz drogom gminnym na terenie województwa [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 202, poz. 1855), droga gminna nr [...] otrzymała nr [...].

Organ I instancji podniósł także, że w dacie [...] grudnia 1998 r. gmina K. sprawowała władztwo faktyczne względem spornej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Dowodami świadczącymi o władztwie publicznym nie mogły być jednak, zdaniem Wojewody, zeznania przesłuchanych w dniu [...] października 2019 r. świadków B. Z., M. S. oraz S. S., wskazanych przez wnioskodawcę. Świadkowi ci, w ocenie Wojewody, nie wskazali żadnych konkretnych czynności potwierdzających sprawowanie władztwa publicznego w dniu [...] grudnia 1998 r. nad przedmiotową drogą publiczną przez gminę K. Za taki dowód Wojewoda uznał z kolei pisemne oświadczenie złożone w dniu [...] sierpnia 2020 r. przez E. C. - byłego pracownika Urzędu Gminy w [...] zatrudnionego w latach 1992-2008 w Referacie Gospodarki Komunalno-Mieszkaniowej, który oświadczył, że w latach jego pracy w K. na terenie drogi znajdującej się na spornym gruncie wykonywał zadania związane z utrzymaniem dróg publicznych, tj. wykaszanie poboczy, wyrównywaniu dróg szlaką, żwirem, grysem kamiennym oraz odśnieżanie. Wojewoda wyjaśnił również, że przeprowadzenie dowodu z zeznań innych osób (Z. W., J. Z.), wskazanych przez wnioskodawcę, choć mogło mieć istotne znaczenie dla sprawy, nie mogło się odbyć z powodu epidemii koronawirusa.

W oparciu o tak ustalony stan prawny i faktyczny sprawy Wojewoda uznał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, niezbędne do uwłaszczenia gminy K. na przedmiotowym gruncie.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wniósł S. B., który podniósł, że przed 1999 r. na obecnej działce nr [...] nie były wykonywane żadne prace przez gminę. W jego ocenie, gmina K. nie udowodniła w sposób nie budzący wątpliwości, że wykonywała jakiekolwiek władztwo publiczne nad gruntem stanowiącym obecną działkę nr [...] przed 1999 r., ponieważ należy uwzględnić okoliczność, czego nie zrobił organ I instancji, że droga o nawierzchni asfaltowej powstała na spornym gruncie dopiero po 1999 r., podobnie wysypywanie szlaki, natomiast przed 1999 r. znajdował się w tym miejscu jedynie nieutwardzony dojazd do pól uprawnych o nawierzchni piaszczystej.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez S. B. odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Minister uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody oraz orzekł co do istoty sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez gminę K., własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę nr [...] (obecnie nr [...]) pn. K. przez wieś.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił przede wszystkim, że w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego – była bowiem własnością prywatną S.B.

Z kolei, fakt zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. jednoznacznie wskazuje, zdaniem Ministra, mapa z projektem podziału nieruchomości, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2014 r., pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...] była zajęta pod drogę. Na mapie znajduje się adnotacja geodety uprawnionego, iż granice pasa drogowego wykazane na mapie są zgodne z faktycznym zajęciem gruntu pod drogę w dniu [...] grudnia 1998 r.

Natomiast, w zakresie spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego, Minister podniósł, że w sytuacji rozbieżnych stanowisk stron, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie jest możliwe do przyjęcia rozwiązane, aby jako dowód na spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego przyjmować wyłącznie oświadczenie zarządcy drogi bez załączenia do akt jakichkolwiek dowodów potwierdzających treść złożonego oświadczenia. Ponadto, Minister zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajdują się protokoły z zeznań świadków z [...] października 2019 r., którzy nie potwierdzili władania gminy K. drogą nr [...]. Z kolei, oświadczenia K. S., J. Z., A. W. i S. S. nie zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, a tym samym zdaniem Ministra, nie mogą one stanowić wyłącznego dowodu na podstawie którego przesłanka władztwa zostanie uznana za spełnioną.

Uwzględniając powyższe, Minister uznał, że przesłanka władania publicznoprawnego nie została w niniejszej sprawie wykazana, dlatego Minister uchylił decyzję Wojewody z [...] października 2020 r. i odmówił stwierdzenia nabycie z mocy prawa, przez gminę K., prawa własności opisanej powyżej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra wniosła gmina K. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego E. P. W powyższej skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przejawiającej się w uznaniu, że z materiału dowodowego nie wynika, aby gmina K. władała nieruchomością nr [...] o pow. [...] ha, zajętą pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r., pomimo, że z oświadczenia pracownika E. C. - byłego pracownika Urzędu Miasta i Gminy w K. wynika, że na tej drodze wykonywał czynności m. in. w zakresie zimowego utrzymania dróg, bieżącego utrzymania dróg w okresie pracy tj. w latach 1992-2008 oraz mapa podziałowa sporządzona przez uprawnionego geodetę, posiadająca walor dokumentu urzędowego potwierdza, że droga na dzień [...] grudnia 1998 r. istniała na przedmiotowej działce;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego poprzez zaniechanie przez organ przesłuchania E. C., jeśli posiadał wątpliwości co do daty wykonywanych czynności przez niego, albo złożenia uzupełniającego oświadczenia;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zgromadzone dowody nie były wystarczające do wydania decyzji utrzymującej rozstrzygnięcie Wojewody;

4) art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez błędną ocenę dokumentu w postaci oświadczeń A. W. i S. S. z [...] lutego 2016 r., polegające na uznaniu, że są one niewystarczającym dowodem wykonywania władztwa publicznego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, w szczególności, że w aktach sprawy znajduje się mapa geodezyjna sporządzona przez uprawnionego geodetę oraz korespondują one z oświadczeniem złożonym przez E. C.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji organu w całości;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz Skarżącej;

3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentacje na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej wskazane okazały się trafne.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem:

1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną;

2) władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz;

3) brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości.

Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym, fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie [...] grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2270/19).

Natomiast władanie oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności publicznej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99). Nie wystarczy jednak przyjęcie samego domniemania władania nieruchomością wynikającego z obowiązków nałożonych ustawą na zarządcę drogi, lecz władanie to należy wykazać (por: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2270/19).

Przepisy wprowadzające weszły w życie z dniem ogłoszenia, to jest z dniem 29 października 1998 r. Nie zawierają one jednak definicji drogi publicznej, należy zatem posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. – Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych") i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. także wyrok NSA z 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00, orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, determinuje więc stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pasa drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu [...] grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat powyższej definicji.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż działka nr [...], która została wydzielona z działki nr [...], nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego – stanowiła bowiem w dniu [...] grudnia 1998 r. własność S. B.

W przypadku działki nr [...], zdaniem Sądu, nie ma również wątpliwości co do tego, że na przedmiotowym gruncie przed dniem [...] grudnia 1998 r. faktycznie była urządzona droga, zaliczona następnie do odpowiedniej kategorii drogi publicznej. Skarżąca przedłożyła bowiem do akt niniejszej sprawy mapę z projektem podziału działki nr [...] z wykazem zmian gruntowych, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2013 r., sporządzoną przez uprawnionego geodetę I. K. w dniu [...] sierpnia 2013 r., w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających wraz z adnotacją, że przedstawiony na mapie stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest zgodny ze stanem faktycznym w dacie [...] grudnia 1998 r. Organy uznały tę mapę za wiarygodną. Opinię tą podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Okolicznością bezsporną jest także to, że droga nr [...] pn. "K. przez wieś" została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...], opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 1986 r. Nr 12, poz. 102. Na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym oraz drogom gminnym na terenie województwa [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 202, poz. 1855), droga gminna nr [...] otrzymała obecny nr [...] T. Status tej drogi jako drogi gminnej został potwierdzony z dniem 1 stycznia 1999 r. – na podstawie art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających.

Sąd doszedł więc do przekonania, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny w powyższym zakresie.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na chwilę obecną, zdaniem Sądu, na jednoznaczne przesądzenie kwestii władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. Sąd wyjaśnia przy tym, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest to by Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władającą nieruchomości zajętą pod drogę publiczną, wykonywała faktyczne czynności związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadała ten grunt w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w przepisie art. 73 Przepisów wprowadzających zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402).

Wbrew zarzutom skargi, racje należy przyznać Ministrowi w tym, że decydującego znaczenia w takiej sytuacji nie można przyznać zgromadzonym w aktach sprawy oświadczeniom przekazanym (pochodzącym) od bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia zainteresowanego rozstrzygnięciem w sprawie na korzyść podmiotu publicznego (m.in. oświadczenia A. W. i S. S. z [...] lutego 2016 r.), tym bardziej, że nie zostały one złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Ocena tych oświadczeń, powinna bowiem obejmować ich wiarygodność w kontekście pozostałych dowodów zebranych w sprawie (art. 80 k.p.a.). Co równie istotne w tej sprawie, przedmiotowym oświadczeniom nie towarzyszą żadne inne dokumenty (dotyczące okresu sprzed 1998 r.) stwierdzające, że na spornej nieruchomości były prowadzone czynności utrzymywania czy naprawy dróg, jak też okresowe przeglądy, w szczególności umowy zawierane w tym zakresie przez gminę czy faktury i rachunki dotyczące płatności z tego tytułu.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, na skutek pandemii koronawirusa organ I instancji nie zdecydował się na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w trakcie której zamierzał przesłuchać zawnioskowanych przez Skarżącą świadków – Z. W., J. Z. oraz E. C. Wojewoda zdecydował się za to odebrać pisemne oświadczenie od ostatniego ze świadków (E. C.), które ten złożył w obecności pracownika gminy K. w dniu [...] sierpnia 2020 r. W istocie więc oświadczenie wiedzy powyższego świadka, uzyskane przez beneficjenta wywłaszczenia, doprowadziło do zasadniczego ograniczenia zasadniczych gwarancji procesowych stron postępowania, jakim jest bez wątpienia prawo do czynnego udziału w postepowaniu – co należy uznać za niedopuszczalne. Podnieść należy bowiem, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 k.p.a.).

Powyższe naruszenie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zeznania złożone przez E. C. stały się następnie kluczowym dowodem dla organu I instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Wobec deficytu materiału dowodowego potwierdzającego w sposób nie budzący żadnych wątpliwości istnienie władztwa publicznoprawnego, powyższe naruszenie przepisów przez Wojewodę ocenić należy również jako pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). S. B. jak strona niniejszego postępowania został bowiem pozbawiony możliwości uczestnictwa w czynności procesowej, na podstawie której w zasadniczej części ustalono stan faktyczny sprawy. S. B. nie miał więc możliwości zadania świadkowi pytań chociażby tych dotyczących rodzaju i zakresu czynności utrzymaniowych i remontowych drogi faktycznie wykonywanych przez zarządcę drogi przed [...] grudnia 1998 r.

Z kolei, zakwestionowane przez Ministra oświadczenie E. C. z [...] sierpnia 2020 r. (spisane przez pracownika Urzędu Miasta i Gminy K. – B. G.), choć zawiera w swojej treści informacje o tym, że osoba je składająca w latach 1992-2008 była pracownikiem Urzędu Gminy w [...] i była odpowiedzialna m.in. za bieżące utrzymanie dróg w gminie, to jednak nie wyjaśnia czy powyższe czynności były wykonywane wobec drogi znajdującej się na spornej działce nr [...] w relewantnym okresie do dnia [...] grudnia 1998 r. Pośrednio o tym świadczy również okoliczność wybudowania jezdni asfaltowej na tej drodze w 2000 r. (wcześniej znajdowała się tam droga gruntowa o nawierzchni piaszczystej), a skoro tak to możliwe jest, jak twierdzi S. B. w odwołaniu, że do roku 1999 gmina nie wykonywała w tym miejscu żadnych czynności utrzymaniowych, ponieważ działka nr [...] stanowiła nieutwardzony dojazd do gruntów rolnych. Kwestie te wymagały zatem precyzyjnego wyjaśnienia, ponieważ jako istotne okoliczności w sprawie, wyznaczałaby czasokres faktycznego władania przez gminę sporną nieruchomością zajętą pod drogę publiczną.

W niniejszej sprawie należało zatem przeprowadzić dowód z zeznań świadków, ewentualnie dodatkowych wyjaśnień stron celem bezspornego ustalenia podmiotu, który w dniu [...] grudnia 1998 r. władał przedmiotową nieruchomością w znaczeniu wyżej opisanym. Tym bardziej, że w sprawie mieli być przesłuchani także inni świadkowie (Z. W., J. Z.) niż tylko E. C., co uszło uwadze Ministra. Sama natomiast wartość dowodowa oświadczenia E. C., w kontekście stwierdzonych naruszeń procedury oraz podniesionych przez S. B. wątpliwości – jest znikoma, co powinno skutkować koniecznością ponownego przeprowadzenia dowodu z zeznań tego świadka z udziałem stron.

Ze wskazanych powyżej możliwości dowodowych organ nie zdecydowały się jednak skorzystać. Nie zdecydował się bowiem, stosownie do trybu określonego w art. 136 k.p.a., przeprowadzić z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Za zasadne uznać więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego w tym zakresie (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.).

Fakt władztwa publicznego nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. musi być bowiem ustalony w sposób obiektywny i niewątpliwy. W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom Ministra, nie dokonano jednak pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych pozwalających na wydanie zaskarżonej decyzji, która jawi się obecnie jako przedwczesna. Tak naprawdę nie można bowiem wykluczyć także i tego, że przesłanka władztwa publicznoprawnego została w tej sprawie spełniona, o czym świadczyć może pośrednio treść oświadczenia E. C. Z powodu jednak deficytu jednoznacznych dowodów tą okoliczność potwierdzających, Sąd nie jest w stanie tego zweryfikować w sposób wolny od nieuprawnionych domniemań.

Trzeba pamiętać przy tym, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanek z art. 73 ust. Przepisów wprowadzających nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu, z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 Przepisów wprowadzających. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. W ocenie Sądu, taka przekonująca argumentacja w uzasadnieniu organu nie znalazła się, czym organy dodatkowo naruszyły przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, kontrolowana decyzja Ministra narusza zatem również dyspozycje art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ organ przedwcześnie uznał, że decyzję Wojewody z [...] października 2020 r. należało uchylić o orzec co do istoty sprawy, bez przeprowadzenia dogłębnej analizy wszystkich istotnych okoliczności i dowodów niniejszej sprawy. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, że dokonano wszystkich niezbędnych ustaleń pozwalających na prawidłową ocenę niniejszej sprawy.

W ocenianej sprawie wskazane wadliwości decyzji organu I instancji nie mogą jednak skutkować uchyleniem również decyzji Wojewody z [...] października 2020 r., nr [...]. Należy bowiem zauważyć, że skargę w niniejszej sprawie wniosła Gmina Miasto [...], czyli beneficjent wywłaszczenia, dla którego decyzja organu I instancji jest korzystna. Przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowi, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister uzupełni materiał dowodowy sprawy we wskazanym przez Sąd zakresie, w szczególności poprzez zgromadzenie dowodów dokumentujących w sposób jednoznaczny władztwo publicznoprawne na spornej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r. Następnie przeanalizuje ponownie całość dostępnych dokumentów i skonfrontuje te ustalenia z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających oraz oceni możliwość jego zastosowania. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd przy tym w żadnym razie nie przesądza jaka powinna być treść tego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.