Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 5/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6134 Obszary ograniczonego użytkowania
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust.2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art.174 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Niezamieszczenie pieczęci urzędowej wojewody na rozporządzeniu wojewody przedstawionym z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowym, z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.), nie jest naruszeniem prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

TEZY

Niezamieszczenie pieczęci urzędowej wojewody na rozporządzeniu wojewody przedstawionym z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowym, z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.), nie jest naruszeniem prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Barbara Adamiak (sprawozdawca) Jacek Chlebny Małgorzata Jaśkowska (współsprawozdawca) Jan Kacprzak Marek Stojanowski Jan Paweł Tarno Protokolant: Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie z skarg kasacyjnych Gminy Mosina oraz Miasta Puszczykowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 538/08 w sprawie ze skarg M. B., Miasta Puszczykowa, Gminy Mosina na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r., nr 40/07 w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 548/09 zagadnienia prawego budzącego poważne wątpliwości: "czy brak na rozporządzeniu wojewody pieczęci urzędowej (art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz pieczęciach państwowych – Dz. U. z 2005 r., Nr 235, poz. 2000 ze zm.) w sytuacji, gdy zostało ono opatrzone podpisem i pieczęcią do podpisu właściwego wojewody stanowi podstawę kasacyjną – w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – polegającą na naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449)?" podjął następującą uchwałę: Niezamieszczenie pieczęci urzędowej wojewody na rozporządzeniu wojewody przedstawionym z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowym, z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.), nie jest naruszeniem prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).


UZASADNIENIE

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 548/09, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej również "p.p.s.a.", przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości: "czy brak na rozporządzeniu wojewody pieczęci urzędowej (art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych – tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 235, poz. 2000 ze zm.) w sytuacji, gdy zostało ono opatrzone podpisem i pieczęcią do podpisu właściwego wojewody stanowi podstawę kasacyjną – w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – polegającą na naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r., Nr 68, poz. 449)."

Przedstawione zagadnienie wyłoniło się w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Gminy Mosina oraz Miasta Puszczykowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 538/08, oddalającego skargi M. B., Miasta Puszczykowa i Gminy Mosina w sprawie ze skargi M. B., Miasta Puszczykowa i Gminy Mosina na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r. Nr 40/07 w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rozporządzeniem nr 82/03 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 17 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 200, poz. 3873) został utworzony wokół lotniska wojskowego Poznań – Krzesiny obszar ograniczonego użytkowania. Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. Następnie, rozporządzeniem Nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r., wydanym na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 126, poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś.", zmienione zostało rozporządzenie Nr 82/03 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań – Krzesiny w Poznaniu, które zostało opublikowane w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 22 stycznia 2008 r. (Nr 1, poz. 1) i weszło w życie z dniem 22 lutego 2008 r. W załącznikach cyt. rozporządzenia Nr 40/07 (nr 1 – nr 3) jest opis przebiegu granic przedmiotowego obszaru, mapa obszaru w skali 1:50000, tabela z wyszczególnionymi ograniczeniami dla każdej ze stref w zakresie przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z terenów oraz wymagania techniczne dotyczące budynków.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skargę na rozporządzenie nr 40/07 z dnia 31 grudnia 2007 r. – po bezskutecznym wezwaniu Wojewody do usunięcia naruszenia prawa – wnieśli M. B., Miasto Puszczykowo oraz Gmina Mosina. Skargi wniesiono na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2008 r., zarejestrowane w wyniku tych skarg sprawy połączył, w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i dalej prowadził pod wspólną sygnaturą akt II SA/Po 538/08 (karta 37 akt sądowych).

Skarżąca M. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że "Analiza porealizacyjna dla lotniska Poznań – Krzesiny", sporządzona została z naruszeniem art. 56 ust. 5 p.o.ś, ponieważ nie zawiera porównania ustaleń zawartych we wcześniejszym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z rzeczywistym oddziaływaniem lotniska, lecz tylko z przewidywanym w przyszłości oddziaływaniem, które ustalone zostało na podstawie przyjętych założeń. Ponadto podkreśliła, że jest właścicielką nieruchomości, która znalazła się w granicach strefy dopiero w wyniku zmiany pierwotnego rozporządzenia, zaś wprowadzone w rozporządzeniu ograniczenia oznaczają zmianę jej sytuacji prawnej, ponieważ w ich wyniku jest ograniczona w możliwych sposobach korzystania z własności.

Skarżące Miasto Puszczykowo oraz skarżąca Gmina Mosina, reprezentowane przez tego samego pełnomocnika, wniosły o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W treści skarg podniesiono zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 135 ust. 2 ustawy p.o.ś., a także art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462), zwanej dalej "ustawą kompetencyjną", jak i art. 8 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z powodu nieuzyskania zgody skarżących gmin na ustanowienie ograniczonego obszaru użytkowania. Ponadto, w pismach procesowych z dnia 6 sierpnia 2008 r. skarżące gminy podniosły zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 15 ust. 2 oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wynika to z tego, że na egzemplarzu rozporządzenia przekazanego do publikacji niezamieszczono pieczęci urzędowej oraz wizy, podpisu i pieczęci niezamieszczono także na załącznikach rozporządzenia, zaś informacje o powyższych uchybieniach pełnomocnik skarżących gmin uzyskał zapoznając się z aktami sprawy przekazanymi do Sądu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko w całości i wniósł o jej oddalenie. Ponadto stwierdził, że jego zdaniem, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.), podstawą do ogłoszenia aktu normatywnego jest ich oryginał podpisany przez upoważniony do wydania tego aktu organ, czyli pieczęć urzędowa oraz wiza nie są elementami przesądzającymi o prawidłowości aktu normatywnego oraz o prawidłowości jego publikacji.

Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że wszystkie zarzuty skarg są chybione, a wynika to z następujących przesłanek. Zaskarżone rozporządzenie Nr 40/07 z dnia 31 grudnia 2007 r. wydane zostało gdy wystąpiła konieczność zmiany rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego Nr 82/03 z dnia 17 grudnia 2003 r., które przedmiotowy obszar utworzyło. Ponadto wykonany został obowiązek opracowania analizy porealizacyjnej biorąc pod uwagę projektowane wprowadzenie do eksploatacji nowej generacji samolotów bojowych, tj. F-16.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej M. B., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 56 ust. 5 p.o.ś. odnośnie sposobu opracowania analizy porealizacyjnej. Wynika to z tego, że zakres przedmiotowy kontroli Sądu w tej sprawie ma na celu ocenę, czy Wojewoda Wielkopolski tworząc obszar ograniczonego użytkowania lotniska Poznań-Krzesiny, dysponował wiedzą specjalistyczną o okolicznościach uzasadniających zmianę rozporządzenia pierwotnego – Nr 82/03 z dnia 17 grudnia 2003 r. W świetle bowiem art. 135 ust. 1 p.o.ś., warunkiem utworzenia przedmiotowego obszaru, a także zmiany jego granic, jest wiedza, wynikająca z analizy porealizacyjnej, co do niemożności dotrzymania standardów jakości środowiska poza terenem lotniska. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z treści analizy porealizacyjnej w sposób wystarczający wynika uzasadnienie do wydania zaskarżonego rozporządzenia. Podstawowe parametry pracy lotniska, tj. natężenie ruchu i kierunki lotów, ustalone zostały na podstawie rzeczywistych obserwacji, podczas pomiarów poziomu hałasu w 2007 r. i co wynika z treści analizy porealizacyjnej oraz akt administracyjnych sprawy.

Także zarzuty podniesione w skargach Miasta Puszczykowa i Gminy Mosina, a dotyczące braku upoważnienia Wojewody do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania lotniska oraz nieprawidłowości w zakresie publikacji zaskarżonego aktu są według Sądu pierwszej instancji chybione. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że dla oceny ważności zaskarżonego aktu normatywnego nie ma znaczenia okoliczność, że od dnia 1 stycznia 2008 r. organem właściwym do wydania rozporządzenia w przedmiocie utworzenia przedmiotowego obszaru jest Sejmik Województwa Wielkopolskiego. Także okoliczność, że do publikacji zaskarżonego aktu doszło w okresie, gdy kompetencja ta przeszła na Sejmik, nie ma znaczenia dla tej oceny. Z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek, iż warunkiem ważności tego aktu prawa miejscowego było istnienie kompetencji do jego wydania w dacie promulgacji, a następnie wejścia w życie danego aktu normatywnego. Wojewoda działa bowiem jako organ publikacyjny w świetle art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zaś zgodnie z art. 15 tej ustawy sama publikacja aktu jest czynnością materialno – techniczną.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, chybiony jest również zarzut skargi, dotyczący prawidłowej wykładni art. 47 ust. 2 ustawy kompetencyjnej z dnia 29 lipca 2005 r., zgodnie z którą "Akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje". Wbrew zarzutom skargi, w związku ze zmianą art.135 ust. 2 p.o.ś., na mocy której kompetencje w zakresie tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania z dniem 1 stycznia 2008 r. przeszły do sejmiku województwa, to jeszcze w dniu 31 grudnia 2007 r. wojewoda miał taką prerogatywę. W ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęcie odmiennej wykładni jest nieuprawnione, gdyż oznaczałoby konieczność uznania, że w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 1 stycznia 2008 r. żaden organ administracji publicznej nie miałby kompetencji do utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania, co przeczyłoby założeniu racjonalnego ustawodawcy.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z powodu nieuzyskania zgody skarżących gmin na ustanowienie ograniczonego obszaru użytkowania lotniska. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu normatywnego przepis art. 135 p.o.ś. nie przewiduje udziału społeczności lokalnych w procesie tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Wskazana regulacja nie przewiduje również uzyskania zgody na jego utworzenie. Z tego względu chybiony jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 Karty, podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie, lecz przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który zabezpiecza jednostkom samorządu terytorialnego ochronę sądową nie rozciąga tej ochrony na działania, które nie mają podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2005 r. sygn. FSK 961/04, Lex 157955).

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego przepisu art. 15 ust. 2 oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy, podstawą do ogłoszenia aktu jest jego oryginał podpisany przez upoważniony do wydania tego aktu organ. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w tej sprawie podstawą do ogłoszenia zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego był jego oryginał podpisany przez upoważnioną przez organ osobę. Natomiast art. 15 ust. 3 tej ustawy reguluje nie tylko kwestii przekazania aktu normatywnego do publikacji, lecz także wymaga złożenia organowi wydającemu wojewódzki dziennik urzędowy, wniosku o ogłoszenie w dzienniku urzędowym. Następnie właściwy organ kieruje akt normatywny do ogłoszenia, zamieszczając na tym akcie wizę (ust. 4). Jest to okres, w którym organ właściwy do jego publikacji, ocenia, czy jest kompetentny do ogłoszenia przekazanego mu aktu normatywnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji podniesiony zarzut nie dotyczy kontroli nad organem prawotwórczym, lecz kontroli nad organem kierującym akt normatywny do publikacji oraz oceny prawnej możliwości opublikowania danego aktu w prowadzonym dzienniku urzędowym (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. I SAB/Łd 5/02, Lex nr 81549). Dlatego też Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pieczęć urzędowa oraz wiza nie są elementami przesądzającymi o prawidłowości aktu normatywnego.

Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji rozpatrzenie tych zarzutów nie może nastąpić w postępowaniu wszczętym ze skargi wniesionej w trybie art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie, na akt prawa miejscowego. Wynika to z tego, że przepisy powyższej ustawy określają warunki publikacji aktów prawnych, a nie elementy, jakie musi zawierać akt podlegający publikacji, a tym samym wskazany przez skarżące gminy art. 15 ust. 2 tej ustawy nie może być powołany dla oceny ważności zaskarżonego rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tym zakresie należałoby odwołać się do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które określa elementy, jakie musi zawierać rozporządzenie wojewody jako akt prawa miejscowego. W szczególności § 120 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 w zw. z § 143 powołanego rozporządzenia stanowią, że w tytule rozporządzenia (stanowiącego akt prawa miejscowego) w oddzielnych wierszach zamieszcza się m.in. nazwę organu wydającego rozporządzenie, w brzmieniu ustalonym w przepisach o utworzeniu tego organu, którą pisze się wielkimi literami. Ponadto zgodnie z § 130 ust. 1 w związku z § 143 tego rozporządzenia, na oryginalnym egzemplarzu rozporządzenia umieszcza się podpis organu wydającego dane rozporządzenie. Oznacza to, że rozporządzenie wojewody powinno zawierać oznaczenie organu wydającego, przy czym zdaniem Sądu pierwszej instancji nie istnieje w tym zakresie wymóg zamieszczenia odcisku pieczęci urzędowej lecz tylko zapis wielkimi literami nazwy organu wydającego akt, zgodnej z przepisami o utworzeniu tego organu. Natomiast znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy rozporządzenie w oryginale spełnia ten warunek, ponieważ zawiera prawidłowe oznaczenie organu oraz podpis niezbędny dla ważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Miasto Puszczykowo i Gmina Mosina, reprezentowane przez tego samego, pełnomocnika procesowego, zaskarżając w całości wyrok i podnosząc zarzuty:

Po pierwsze, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sformułowały następujące zarzuty:

1) rażące naruszenie art. 133 § 2 i § 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4 zd. 1, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji, które powoduje:

a) brak jakichkolwiek ustaleń i rozważań Sądu, co do podniesionego przez stronę zarzutu braku podpisania załączników do rozporządzenia oraz istnienia na tym rozporządzeniu szeregu skreśleń dokonanych przez niezidentyfikowaną osobę w nieustalonym czasie,

b) brak w zaskarżonym wyroku jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego w odniesieniu do powołanego przez stronę w piśmie z dnia 1 grudnia 2008 r. zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 2 pkt 104 rozporządzenia z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2004 r. Nr 220, poz. 2313) w wersji, która obowiązuje w dniu 31 grudnia 2007 r. oraz brak jakichkolwiek ustaleń Sądu w przedmiocie spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 34 ustawy o ochronie przyrody,

c) przyjęcie w zaskarżonym wyroku błędnego uzasadnienia prawnego, uznającego legalność i ważność zaskarżonego rozporządzenia.

Po drugie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżące gminy podniosły następujące zarzuty:

1) naruszenie art. 8 ust. 2, art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ wydający zaskarżone rozporządzenie nie był obowiązany do uzyskania zgody Rad skarżących Gmin, chociaż prawidłowa ich wykładnia i zastosowanie powinny doprowadzić do wniosku, że organ obowiązany był uzyskać zgodę Rad skarżących na ustanowienie ograniczonego obszaru użytkowania;

2) naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie w zw. z § 130 ust. 1 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieumieszczenie podpisu organu na załącznikach do rozporządzenia, nie stanowi naruszenia prawa skutkującego nieważnością aktu prawa miejscowego, chociaż prawidłowa wykładnia i zastosowanie powyższego przepisu powinny doprowadzić do wniosku, że nieumieszczenie podpisu organu na załącznikach do rozporządzenia stanowi naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego;

3) naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, "przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", które polegało na przyjęciu, że nieumieszczenie pieczęci urzędowej na egzemplarzu rozporządzenia przekazanego do publikacji oraz załącznikach do tego rozporządzenia nie stanowi naruszenia prawa, które oznacza nieważność aktu prawa miejscowego. Natomiast prawidłowa wykładnia i zastosowanie powyższego przepisu powinny doprowadzić, do wniosku, że nieumieszczenie pieczęci urzędowej na egzemplarzu rozporządzenia przekazanego do publikacji oraz załącznikach do takiego rozporządzenia stanowi naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego;

4) naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego posiadało przymiot aktu prawa miejscowego po dniu 1 stycznia 2008 r. i jako takie podlegało publikacji. Natomiast prawidłowa wykładnia i zastosowanie powyższych przepisów, powinno doprowadzić do wniosku, że zaskarżone rozporządzenie również jest nieobjęte hipotezą art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., co oznacza, że z dniem 1 stycznia 2008 r. przestało być aktem normatywnym i dlatego też nie podlegało publikacji;

5) naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 2 pkt 104 rozporządzenia z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313) w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 2007 r., z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że możliwe jest na mocy zaskarżonego rozporządzenia poszerzenie obszaru ograniczonego użytkowania lotniska wojskowego na trzy obszary Natura 2000, chociaż prawidłowa wykładnia i zastosowanie powinny doprowadzić do wniosku, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody narusza art. 33 ust. 1 ustawy, czyli jest niezgodne z prawem.

Z tych względów pełnomocnik obu skarżących gmin wniósł – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w "potrójnej wysokości". Ponadto pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. "fotokopii załącznika nr 2 do rozporządzenia nr 40/07 na okoliczność ustalenia braku podpisu, braku pieczęci na załączniku oraz dokonania na nim skreśleń przez nieustaloną osobę, fotokopii ostatniej strony rozporządzenia nr 40/07 na okoliczność ustalenia braku pieczęci na rozporządzeniu".

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej uznał, że wyłoniły się poważne wątpliwości prawne, których rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie w sprawie. W skardze kasacyjnej został bowiem sformułowany zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dotyczy on naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, iż nieumieszczenie pieczęci urzędowej na egzemplarzu rozporządzenia przekazanego do publikacji oraz załącznikach do tego rozporządzenia nie stanowi naruszenia prawa skutkującego nieważnością aktu prawa miejscowego. Zdaniem pełnomocnika skarżących prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. powinny doprowadzić do wniosku, że to uchybienie jest naruszeniem prawa skutkującym nieważnością aktu prawa miejscowego. Podniesiono, że w świetle art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., na oryginale obok podpisu organu umieszcza się pieczęć urzędową, która obok podpisu stanowi integralną część rozporządzenia. Dlatego też w realiach przedstawionej sprawy, całkowicie bez znaczenia pozostaje treść § 120 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wynika to z tego, że art. 15 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, jest zgodnie z art. 87 ust. 4 Konstytucji RP przepisem wyższego rzędu wobec przepisów "zwykłego" rozporządzenia.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne czy niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, może polegać na przyjęciu stanowiska, że nieumieszczenie pieczęci urzędowej na egzemplarzu rozporządzenia przekazanego do publikacji oraz załącznika do tego rozporządzenia stanowi naruszenie prawa materialnego, które musi skutkować nieważnością danego aktu prawa miejscowego.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że zarzut kasacyjny wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w świetle art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zakresie naruszenia prawa materialnego, tylko przez jego niewłaściwe zastosowanie, a nie jednocześnie niewłaściwą wykładnię – co błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej – w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną wynika to z tego, że dyspozycja art. 16c cyt. ustawy o godle, barwach i hymnie RP oraz o pieczęciach państwowych jednoznacznie stanowi, że "urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci". Z kolei dyspozycja art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że podstawą do ogłoszenia aktów normatywnych jest ich oryginał podpisany przez upoważniony do jego wydania organ, zaś w świetle dyspozycji art. 15 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, na oryginale obok podpisu umieszcza się pieczęć urzędową. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w aktach sprawy znajduje się tekst przedmiotowego rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego, na którym brak jest powyższej pieczęci urzędowej. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, zarządzeniem z dnia 16 lipca 2009 r., jeszcze raz wezwał Wojewodę Wielkopolskiego do nadesłania, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, odpisu rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2007 r. Nr 40/07 w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego wraz z załącznikami do tego rozporządzenia, który to egzemplarz stosownie do art. 15 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych został przekazany do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski przesłał tekst przedmiotowego rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2007 r., na którego pierwszej stronie jest tylko pieczątka "wiza" o skierowaniu do publikacji w "Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 1/2008. Data 8.01.08", jednak bez pieczęci urzędowej.

Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne stwierdził, że konieczność rozstrzygnięcia tego zagadnienia, w trybie art. 187 p.p.s.a. ma na celu ustalenie, czy tego rodzaju naruszenie prawa materialnego, podniesione jako zarzut kasacyjny – z powodu niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie oznacza naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a., tzn. jest uchybieniem, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.o.s.g."), tylko takie naruszenie prawa powoduje nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego, które jest naruszeniem istotnym. Wynika to z art. 91 ust. 4 u.o.s.g., który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa.

Przedstawiając zagadnienie prawne, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że pojęcie istotne, jak i nieistotne naruszenie prawa są to pojęcia prawnie nieokreślone. Naruszenie istotne prawa to takie, które ma zawsze wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, w świetle orzecznictwa NSA, jak i poglądów doktryny, dominuje stanowisko, że do istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć te, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia, a więc także aktu prawa miejscowego. Są to w szczególności następujące naruszenia: 1) przepisów, które wyznaczają kompetencje do wydania danego aktu prawa miejscowego, 2) przepisów prawa ustrojowego lub prawa materialnego z powodu ich wadliwej wykładni, 3) przepisów, które regulują procedurę ich podejmowania, jeżeli na skutek tego naruszenia wydany został akt prawa miejscowego o innej treści, niż gdyby naruszenie takie by nie wystąpiło (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 39 oraz B. Adamiak: Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 1997, nr 4; jak i P. Chmielnicki: Komentarz do art. 91 w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, s. 554-555).

Przedstawione względy, w ocenie składu przedstawiającego zagadnienie prawne, pozwalają zająć stanowisko, że w świetle powyższych poglądów nie można braku pieczęci urzędowej na egzemplarzu aktu prawa miejscowego przekazanego do publikacji uznać za istotne naruszenie prawa, jeżeli treść danego aktu normatywnego jest zgodna z oryginałem.

Mając na uwadze powyższe, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający skargę kasacyjną, uznał za konieczne dla prawidłowego rozpoznania skargi kasacyjnej, przedstawić na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Z uwagi na związanie składu NSA rozstrzygającego zagadnienie prawne treścią i zakresem zagadnienia przedstawionego do rozstrzygnięcia, zagadnienie prawne w tej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy przepis nakładający obowiązek zamieszczenia na rozporządzeniu wojewody pieczęci urzędowej tego organu, w związku z przedstawieniem tego aktu prawnego do ogłoszenia w dzienniku urzędowym jest przepisem prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie, w której nie występują przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozpoznanie sprawy następuje w granicach skargi kasacyjnej. Z tego względu istotne znaczenie ma konstrukcja podstaw skargi kasacyjnej.

Według art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie unormowanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga dokonania klasyfikacji przepisów prawa do przepisów prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego (przepisów postępowania administracyjnego i sądowego).

Przeprowadzenie takiej klasyfikacji w odniesieniu do przepisów prawa administracyjnego jest złożonym procesem, a jego złożoność jest wynikiem szeregu przyczyn. Do tych przyczyn, oprócz braku kodyfikacji materialnego prawa administracyjnego należy zaliczyć szeroki i zróżnicowany zakres przedmiotowy regulacji prawa administracyjnego, wielość form prawnych działania organów wykonujących administrację publiczną. Nie pozwala to na przyjęcie klasyfikacji przepisów prawa administracyjnego w oparciu o kryterium miejsca zamieszczenia przepisu prawa w ustawie materialnoprawnej czy ustawie procesowoprawnej. W doktrynie odrzuca się przyjęcie jako wyłącznego kryterium klasyfikacji przepisów prawa miejsca zamieszczenia w regulacji ustawowej materialnoprawnej czy regulacji procesowoprawnej. Rozważając relacje pomiędzy przepisami prawa materialnego z przepisami prawa procesowego wskazuje się na pogląd uznający konieczność odróżnienia wielkich linii, podstawowych założeń od innych kwestii, mających znaczenie tylko służebne. Prowadzi to do klasyfikacji norm prawnych na normy zwane normami prawnymi w ścisłym znaczeniu albo substancjalnymi i normy konstruktywne, czyli instrumentalne. W nauce prawa procesowego cywilnego do norm prawa w ścisłym znaczeniu zalicza się normy regulujące bezpośrednio stosunki życia społecznego, określające zachowanie jednostek wobec siebie i państwa, nakładające prawa i obowiązki. Normy instrumentalne regulują stosowanie tych pierwszych norm, jak również zapewniają przestrzeganie zasad, na jakich oparty jest porządek prawny. Do norm instrumentalnych należą zarówno reguły, które wprowadzają w życie normy w ścisłym znaczeniu i oznaczają zakres ich działania, np. normy, które urządzają funkcje ustawodawcze, jak i normy, które organizują środki służące do zapewnienia stosowania norm, jak normy wykonawcze i procesowe. Normy prawa procesowego, to normy instrumentalne, które służą urzeczywistnieniu norm prawnych w ścisłym tego słowa znaczeniu. Podstawą zatem klasyfikacji przepisów prawa jest przedmiot regulacji.

Rozważając klasyfikację przepisów prawa regulujących stanowienie przepisów prawa miejscowego, można szukać oparcia w koncepcji normy kompetencji prawodawczej przyjętej w teorii prawa. M. Bogusz w pracy "Wadliwość aktu prawa miejscowego", Gdańsk 2008 r. s. 62 i n., przedstawiając dorobek i ustalenia nauk teoretycznoprawnych przyjął: "norma kompetencji prawodawczej to norma prawna, która przyznaje określonemu organowi państwa kompetencję prawodawczą, tj. przyznaje mu uprawnienie lub nakłada obowiązek ustanowienia (uchylenia bądź zmiany) normy prawnej o charakterze generalno – abstrakcyjnym w określonej formie (...). Wyróżnione trzy elementy normy kompetencji prawodawczej: (1) wskazanie podmiotu – organu państwa, (2) ustanowienie uprawnienia lub obowiązku ustanowienia normy prawnej generalno – abstrakcyjnej, (3) określenie rodzaju aktu normatywnego, w którym norma prawna generalno – abstrakcyjna ma zostać wyrażona, stanowią konstytutywne elementy tej normy. Z tak rozumianą normą kompetencji prawodawczej mogą być jednak związane dodatkowe obowiązki spoczywające na organie państwa, któremu przysługuje kompetencja prawodawcza. Obowiązki te, w postaci nakazów lub zakazów, mogą dotyczyć następujących zasad realizowania kompetencji prawodawczej lub warunków, jakie musi spełniać rezultat procesu realizacji kompetencji prawodawczej. Po pierwsze – ustawodawca może uzależniać możliwość zrealizowania kompetencji prawodawczych od wystąpienia określonych okoliczności faktycznych. Okoliczności te mają wówczas postać przesłanek determinujących możliwość wykonania obowiązku lub uprawnienia do ustanowienia normy prawnej generalno – abstrakcyjnej, a obowiązek (nakaz) ustalenia i wykazania tych przesłanek ciąży na organie realizującym kompetencje prawodawcze. Należy przy tym wyjaśnić, że owe przesłanki realizacji kompetencji prawodawczej są kategorialnie odmienne od wymagań stawianych treści normy prawnej generalno – abstrakcyjnej będącej wynikiem procesu realizacji kompetencji prawodawczej. Przesłanki realizacji tej kompetencji nie dotyczą bowiem rezultatu (wyniku) procesu prawodawczego, ale warunkują jego rozpoczęcie/uruchomienie. Po drugie – obowiązek może dotyczyć terminu realizacji kompetencji prawodawczej (nakaz wykonania kompetencji prawodawczej w określonym terminie). Po trzecie – obowiązek może dotyczyć również trybu realizacji kompetencji prawodawczej; sprowadza się on wówczas do nakazu stosowania określonej procedury przy realizacji kompetencji prawodawczej. Po czwarte – nakazy lub zakazy mogą obejmować także wymagania co do treści normy generalno – abstrakcyjnej będącej wynikiem procesu realizacji kompetencji prawodawczej, a to przez: 1) określenie w sposób pozytywny zakresu zagadnień/spraw, które ma uregulować norma prawna generalno – abstrakcyjna (nakaz uregulowania wyłącznie określonego zakresu spraw), 2) określenie czynników, którymi powinien się kierować organ państwa przy stanowieniu normy prawnej generalno – abstrakcyjnej (nakaz uwzględnienia określonych wytycznych przy tworzeniu normy generalno – abstrakcyjnej), 3) określenie wymagania co do niesprzeczności nowo tworzonej normy prawnej generalno – abstrakcyjnej z normami prawnymi wyższego rzędu, co stanowi pochodną hierarchicznej budowy systemu prawa (zakaz sprzeczności normy prawnej z normami wyższego rzędu)". M. Bogusz, rozważając problem kwalifikacji owych dodatkowych obowiązków jako elementów normy kompetencji prawodawczej bądź też jako elementów innych norm prawnych, powiązanych instrumentalnie z normą kompetencji prawodawczej, stwierdził że "za prawidłowe uznać należy przyjęcie założenia, zgodnie z którym jako element normy kompetencji prawodawczej w postaci rozszerzonej należy potraktować obowiązki związane z przesłankami realizacji kompetencji prawodawczej, termin realizacji kompetencji prawodawczej, określenie zakresu spraw do uregulowania oraz wytycznymi co do treści nowo tworzonej normy generalno – abstrakcyjnej. Obowiązek stosowania określonej procedury przy stanowieniu normy generalno – abstrakcyjnej nie stanowi w tym ujęciu elementu normy kompetencji prawodawczej – ze względu na swoją kategorialną odrębność. Czym innym jest bowiem kompetencja prawodawcza (uprawnienie lub obowiązek ustanowienia normy generalno – abstrakcyjnej) i przesłanki jej urzeczywistnienia (uruchomienia), a czym innym tryb realizacji tej kompetencji. Nakaz stosowania określonej procedury przy realizacji normy kompetencji prawodawczej nie stanowi zatem elementu treści tej normy, lecz ma swe źródło w odrębnej normie prawnej, powiązanej instrumentalnie z normą kompetencji prawodawczej" (M. Bogusz, op. cit. s. 64 i 65).

Zastosowanie zarówno koncepcji klasyfikacji norm prawnych na normy w ścisłym tego słowa znaczeniu albo normy substancjonalne i normy instrumentalne, czy koncepcji normy kompetencji prawodawczej, pozwala na oparcie klasyfikacji przepisów prawa administracyjnego na przepisy prawa materialnego czy przepisy prawa procesowego w oparciu o kryterium przedmiotu regulacji. Przepisy prawa materialnego to przepisy, których przedmiotem regulacji jest kompetencja organu władzy publicznej (organu państwowego, organu samorządu terytorialnego) oraz forma i treść działania, która może być obwarowana przesłankami realizacji kompetencji. Przepisy prawa procesowego to przepisy, których przedmiotem regulacji jest tryb działania. Oparcie klasyfikacji przepisów prawa administracyjnego na kryterium przedmiotu regulacji wymaga uwzględnienia w zakresie rozróżnienia formy działania od regulacji struktury formalnej formy działania. Cechą właściwą wykonywania administracji publicznej jest wielość form prawnych działania administracji publicznej. Znajduje to wyraz w regulacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w art. 3 § 2 wyróżnia rodzaje skarg, do rozpoznania których właściwe są sądy administracyjne. Forma realizacji przepisu prawa materialnego jest zapisana w regulacji tych przepisów. To przepisy prawa materialnego normują formę stanowienia i stosowania prawa. Zastosowanie formy, która nie jest właściwa według przepisu prawa materialnego stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego. Od formy działania należy odróżnić wymagania co do struktury formalnej danej formy działania. W doktrynie wprawdzie w odniesieniu do decyzji administracyjnej podnosi się, że istotne jest wyróżnienie wymogów co do struktury formalnej. J. Pokrzywnicki podkreślał, że "Każda decyzja posiada stronę materialną i formalną. Jeżeli jednak nawet decyzja materialnie nieważna ubrana zostanie w przepisane prawem formy, zewnętrznie pozostaje ona decyzją, dopóki nie zostanie obalona. Natomiast nie można byłoby przyznać charakteru decyzji aktowi władzy, nawet skierowanemu do strony celem wywołania zamierzonych skutków prawnych, a więc odpowiadającemu wymogom strony materialnej decyzji – nie ubranemu jednak w formy przepisane". (J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne. Komentarz, Warszawa 1948, s. 183). Wymagania co do aspektu struktury formalnej dotyczą też i innych form działania organów wykonujących administrację publiczną. Regulację co do aspektu struktury formalnej formy działania administracji publicznej należy zaliczyć do przepisów prawa procesowego. Nie oznacza to, że nadanie charakteru regulacji procesowej obniża jej rangę i znaczenie prawne. Ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego regulujących strukturę formalną, może pozbawić mocy obowiązującej dane działania w obrocie prawnym.

Ta klasyfikacja przepisów prawa normujących stanowienie przepisów prawa miejscowego w oparciu o kryterium przedmiotu regulacji, nie jest podważona mimo wyróżnienia w teorii prawa i doktrynie prawa administracyjnego rodzajów naruszenia prawa w procesie prawodawczym, które może przybrać postać niezgodności materialnej lub formalnej normy prawnej. Niezgodność materialna to niezgodność z aktami wyższego rzędu, natomiast formalna to naruszenie kompetencji organu bądź niezachowanie określonej procedury.

Rozważania co do klasyfikacji przepisów prawa administracyjnego należy odnieść do regulacji stanowienia przepisów prawa miejscowego. Wymaga to wyznaczenia zakresu przedmiotowego regulacji stanowienia prawa miejscowego. Do tego zakresu regulacji należy zaliczyć: 1) podstawę prawną kompetencji do stanowienia prawa; 2) właściwość organu państwowego do stanowienia prawa; 3) formę stanowienia prawa; 4) treść regulacji mieszczącą się w zakresie kompetencji do stanowienia prawa; 5) procedurę stanowienia prawa; 6) strukturę formy aktu stanowienia prawa; 7) przesłanki wejścia aktu stanowienia prawa w życie. W obowiązującym systemie prawa regulacja podstawowych przesłanek stanowienia przepisów prawa miejscowego wymaga odkodowania wskazanego zakresu z szeregu przepisów prawa zawartych w ustawach ustrojowych, ustawach materialnoprawnych. Punktem wyjścia jest regulacja w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej odsyła do regulacji w ustawach i to do regulacji materialnoprawnej (na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie) oraz do regulacji prawnoprocesowej (zasady i tryb wydania aktu prawa miejscowego określa ustawa). Dla regulacji w ustawach istotne znaczenie ma wyznaczenie granic podmiotowych przyznania kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego do organów samorządu terytorialnego oraz terenowych organów administracji rządowej. W zakresie stanowienia prawa miejscowego regulacja jest zawarta w ustawach ustrojowych: ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.; obecnie obowiązuje ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie Dz. U. Nr 31, poz. 206), w ustawach samorządowych: ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592), w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590). Powołana ustawa o administracji rządowej w województwie, która obowiązywała w czasie wydawania kwestionowanego rozporządzenia, regulowała właściwość organów do stanowienia aktów prawa miejscowego przyznając ją wojewodzie i organom administracji niezespolonej, podstawy i granice stanowienia aktów prawa miejscowego (art. 39 i art. 40 ust. 1) oraz w art. 42 zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego przez odesłanie do ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Regulacja zawarta w ustawie o administracji rządowej w województwie w zakresie kompetencji prawodawczej jest niejednolita. Według art. 39 tej ustawy "Na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części". Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy "W zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego". Art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie nie stanowi samoistnej normy prawnej do stanowienia przepisu prawa miejscowego, a zarówno co do właściwości, jak przedmiotu i granic odsyła do upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja ta pozostaje w związku z regulacją w ustawach materialnoprawnych. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd pozostaje w związku z regulacją art. 136d ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), który stanowił w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r. nr 40/07 w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego, że "Strefę przemysłową tworzy, w drodze rozporządzenia, wojewoda w porozumieniu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym (ust. 1). Rozporządzenie o utworzeniu strefy przemysłowej określa: 1) granice i obszar strefy przemysłowej; 2) rodzaje działalności, których prowadzenie jest dopuszczalne na terenie strefy przemysłowej z uwagi na możliwość wystąpienia przekroczeń standardów jakości środowiska lub przekroczeń wartości odniesienia, o których mowa w art. 222 (ust. 2). Rozporządzenie o utworzeniu strefy przemysłowej może określać: 1) niektóre standardy jakości środowiska lub wartości odniesienia, o których mowa w art. 222, których przekroczenie na terenie strefy przemysłowej jest dozwolone, 2) warunki prowadzenia działalności na terenie strefy przemysłowej z punktu widzenia nieprzekroczenia standardów jakości środowiska lub wartości odniesienia, o których mowa w art. 222, poza jej terenem oraz z uwagi na ochronę życia lub zdrowia ludzi, w szczególności wymagań norm bezpieczeństwa i higieny pracy".

Art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie w związku z art. 136d ustawy Prawo ochrony środowiska jest przepisem prawa materialnego.

Nie stanowi regulacji materialnoprawnej regulacja trybu postępowania przy stanowieniu przepisów prawa miejscowego, struktury formalnej, jak i trybu ogłaszania, a zatem przepisy w tym zakresie są przepisami prawa postępowania.

Według art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych "Podstawą do ogłoszenia aktów normatywnych i innych aktów prawnych jest oryginał podpisany przez upoważniony do wydania tego aktu organ, a w przypadku orzeczenia – jego odpis". Zgodnie z art. 15 ust. 2 tej ustawy "Na oryginale obok podpisu organu umieszcza się pieczęć urzędową". Art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 ustawy o administracji rządowej w województwie reguluje ostatnie stadium procedury stanowienia aktów prawa miejscowego. Jest przepisem prawa postępowania, którego naruszenie ma znaczenie prawne, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takim skutkiem należy obwarować naruszenia, które dają podstawę do powstania wątpliwości co do podpisania aktu prawa miejscowego przez upoważniony do wydania tego aktu organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 471/09).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, podjął uchwałę jak w sentencji.