Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 375/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 41 ust. 1 oraz ust. 3, art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 45 ust. 4, art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 9
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 8/21 w sprawie ze skargi A na rozstrzygnięcie protestu Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A na rzecz Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 8/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A (dalej: strona, spółka, skarżąca) na rozstrzygnięcie protestu przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (dalej: organ) z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie dofinansowania projektu pt. "[...]".

Skargę kasacyjną – zaskarżając wyrok w całości – wywiodła spółka, która na podstawie art. 62 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, p.p.s.a. polegające na braku uwzględnienia skargi oraz braku jednoczesnego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, pomimo że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 41 ust. 1 oraz ust. 3, art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 45 ust. 4, art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, z uwagi na:

a) niepełne uzasadnienie negatywnej oceny projektu, które przejawia się w braku odwołania do konkretnej normy prawnej, z której wynika niezgodność projektu z przepisami regulującymi zasady udzielania pomocy publicznej, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącej dokonanie oceny, czy organ dokonał prawidłowej wykładni i subsumcji stosowanej normy prawa;

b) dokonanie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie na podstawie kryterium odwołującego się do definicji pojęcia "operacja" zawartego w art. 2 pkt 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz. UE L z 2013 r. Nr 347, s. 320 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1303/2013), która nie została zawarta w Regulaminie konkursu i która nie została wyjaśniona ani w Regulaminie konkursu;

c) przyjęcie, że projekty skarżącej oraz projekt B stanowią dwa przedsięwzięcia powiązane ze sobą pod względem ekonomicznym i strategicznym wyłącznie na podstawie stwierdzenia istnienia powiązań osobowych pomiędzy tymi podmiotami;

d) dokonanie nieprawidłowej i niepełnej oceny kryterium merytorycznego technicznego: "Zgodność projektu obowiązującymi przepisami prawa", przyjmującej za podstawę negatywnej oceny projektu skarżącego okoliczności, które są prawnie nieistotne w kontekście zasad opisanych w tym kryterium, w szczególności okoliczność udzielenia pożyczki skarżącej przez udziałowca skarżącego (K. S.) oraz udzielenia pożyczki B przez jej udziałowca (D.K.);

e) niestaranne i nieprzejrzyste rozpatrzenie protestu, w związku z brakiem wszechstronnego odniesienia się do podniesionych zarzutów, brakiem samodzielnej oceny projektu oraz istotnymi brakami w jego uzasadnieniu, utrudniające a nawet uniemożliwiające weryfikację prawidłowości oceny projektu;

1.2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do uzasadnienia zarzutów określonych w pkt 3, 4, 5, 6, 7 skargi dotyczących przyjętego przez organ założenia, że istniejące odrębności pomiędzy projektami skarżącej oraz B (tj. w szczególności: obie Spółki stanowiące odrębne od siebie podmioty gospodarcze, niezależne od siebie pod względem gospodarczym, strukturalnym i strategicznym, a także zaplanowały niepowiązane ze sobą inwestycje na odrębnych działkach, o czym świadczy w szczególności odrębne i niezależne od siebie zaprojektowanie obu farm przed datą ogłoszenia naboru w przedmiotowym konkursie, uzyskanie odrębnych decyzji administracyjnych dla obu farm niezależnie przez każdą ze spółek, oddzielne przyłącze do sieci dystrybucyjnej, niezależne działanie każdej z farm oraz brak oddziaływania jednej inwestycji na drugą) nie są wystarczające do uznania obu projektów za odrębne w świetle przepisów o pomocy publicznej, gdyż wnikliwe i kompleksowe rozważenie wszystkich argumentów podniesionych w uzasadnieniu w tym zakresie powinno skutkować wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia;

1.3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku jakiegokolwiek ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do uzasadnienia zarzutów określonych w pkt 2 skargi dotyczących zastosowania przez organ definicji pojęcia "operacja" zawartego w art. 2 pkt 9 rozporządzenia nr 1303/2013, i w zasadzie brak zajęcia stanowiska w tej sprawie i brak poczynienia własnych rozważań w tym zakresie, co uniemożliwia ocenę, czy WSA uznał stanowisko organu w tym zakresie za prawidłowe czy też nieprawidłowe;

2. przepisów prawa materialnego:

2.1. art. 2 pkt 9 rozporządzenia nr 1303/2013 zawierającego definicję pojęcia "operacja" przez zaakceptowanie jego zastosowania przez organ do ustalenia znaczenia pojęcia "projekt", pomimo że są to dwa różne pojęcia (co wynika zwłaszcza z ich odmiennego brzmienia), a dokumentacja konkursowa nie zawiera odesłania do tego przepisu ani też nie wskazuje na tożsamość pojęcia "projekt" oraz pojęcia "operacja" zdefiniowanego w ww. przepisie rozporządzenia nr 1303/2013;

2.2. art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu, że ustawodawca w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej jednoznacznie ograniczył zakres projektu tylko do tego co zostało wskazane we wniosku o dofinansowanie, a zatem zgłoszone do objęcia współfinansowaniem, a w konsekwencji na nieuprawnionym rozszerzeniu znaczenia tego pojęcia i uznaniu za jeden projekt przedsięwzięć objętych odrębnymi wnioskami o dofinansowanie;

2.3. art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 9 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że projekty skarżącej oraz projekt B stanowią dwa przedsięwzięcia powiązane ze sobą pod względem ekonomicznym i strategicznym i zostały sztucznie podzielone z zamiarem uzyskania dofinansowania w przedmiotowym Konkursie, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, iż obie spółki stanowiące odrębne od siebie podmioty gospodarcze (niezależne od siebie pod względem gospodarczym, strukturalnym i strategicznym), zaplanowały niepowiązane ze sobą inwestycje na działce o nr ew. 142/16, o czym świadczy w szczególności odrębne i niezależne od siebie zaprojektowanie obu farm przed datą ogłoszenia naboru w przedmiotowym konkursie, uzyskanie odrębnych decyzji administracyjnych dla obu farm niezależnie przez każdą ze spółek, oddzielne przyłącze do sieci dystrybucyjnej, niezależne działanie każdej z farm oraz brak oddziaływania jednej inwestycji na drugą;

2.4. art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 9 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla oceny czy projekt skarżącej oraz projekt B stanowią dwa przedsięwzięcia powiązane ze sobą pod względem ekonomicznym i strategicznym i zostały sztucznie podzielone z zamiarem uzyskania dofinansowania w przedmiotowym Konkursie, nie mają znaczenia decyzje administracyjne wydane przez Prezesa URE, który zweryfikował projekty w tym zakresie w procedurze dopuszczenia projektów farm fotowoltaicznych do Aukcji Energii, zorganizowanej przez Prezesa URE oraz uznał je za całkowicie samodzielne i kompletne, podczas gdy okoliczność ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie i jako taka nie może zostać pominięta przy wykładni i zastosowaniu ww. przepisów;

2.5. art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE L z 2014 r. Nr 187, s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 651/2014) przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca oraz B stanowią grupę przedsiębiorstw, a w konsekwencji uznanie przez organ, że wniosek nie spełnia kryterium "Zgodność projektu obowiązującymi przepisami prawa", podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że powiązania pomiędzy skarżącą oraz B nie mogą wykluczać tych podmiotów z możliwości uzyskania dofinansowania, zatem wniosek powinien otrzymać ocenę pozytywną;

2.6. art. 41 ust. 1 i ust. 3 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 rozporządzenia nr 1303/2013 przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu dokonania oceny projektu, pomimo że została ona przeprowadzona w sposób dowolny oraz sprzeczny z zasadą równego dostępu do pomocy, przez niezapewnienie projektowi warunków oceny porównywalnych do innych wniosków, które zawierały analogiczne informacje jak projekt skarżącego, jednakże zostały rekomendowane do dofinansowania w sytuacji, w której brak było podstaw do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w takim samym położeniu.

Mając na względzie powyższe podstawy zażądano na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznania i uwzględnienia skargi, stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję (Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości), jako że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, lub ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej Instancji, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły; to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu, wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawna wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, należy wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom, a mianowicie adwokatom, radcom prawnym, doradcom podatkowym i rzecznikom patentowym.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zarzut 1.1. skargi kasacyjnej został wadliwie zbudowany gdyż pojawia się – w podstawie prawnej – wskazanie, iż doszło do naruszenia "p.p.s.a.", tyle że nie wskazano konkretnego przepisu, czego wymaga treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (przez oznaczenie artykułu, paragrafu, ustępu – zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 467 i nast., a także cytowane tam orzecznictwo). Powyższy brak uniemożliwia jakąkolwiek ocenę tego zarzutu w kontekście naruszenia zapisów p.p.s.a.

Zupełnie niezrozumiała jest też treść zarzutu 1.1.b) skargi kasacyjnej dot. definicji pojęcia "operacja", "która nie została zawarta w Regulaminie konkursu i która nie została wyjaśniona ani w Regulaminie". Jest rzeczą zrozumiałą – z logicznego punktu widzenia – że skoro definicji tego pojęcia brakuje w Regulaminie, to nie było potrzeby jej wyjaśniania w tym zbiorze przepisów określających reguły konkursu. Wydaje się też, że autor skargi kasacyjnej chciał użyć formy "ani..., ani..." lecz nie zawiera jej przytoczony wyżej zarzut.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie negatywna ocena projektu odwoływała się do konkretnej normy prawnej, a przede wszystkim umożliwiała dokonanie oceny, czy organ dokonał prawidłowej wykładni i subsumcji stosowanej normy prawnej. W tym zakresie organ, jak również Sąd pierwszej instancji w swoich obszernych uzasadnieniach wskazali z czego w istocie wynika niezgodność projektu z zasadami udzielania pomocy publicznej. Tym samym za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że tak stanowisko organu jak i uzasadnienie Sądu pierwszej instancji wskazywały, że projekty skarżącej jak i B są ze sobą powiązane. Powiązanie to zostało szczegółowo ustalone i uargumentowane nie tylko przez organ, ale również zweryfikowane i potwierdzone przez Sąd pierwszej instancji jako powiązanie osobowe, ekonomiczne, finansowe, strategiczne, funkcjonalne oraz geograficznie. Wykazano również, że oba projekty w istocie stanowią jeden większy projekt, polegający na budowie farmy fotowoltaicznej, który został podzielony na dwa formalnie samodzielne projekty celem uzyskania niedozwolonej wielokrotności pomocy ze środków publicznych.

W uzasadnieniu informacji o negatywnej ocenie projektu zwrócono uwagę na to, że zgodnie z Regulaminem konkursu jak również Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014–2020 maksymalna dopuszczalna kwota dofinansowania dla przedsiębiorstw z sektora MŚP nie może przekraczać 2 500 000,00 zł, a łączna kwota dofinansowania o którą ubiegają się wymienione wyżej pomioty przekracza tę wartość i wynosi 3 336 643,90 zł. Zatem, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, wskazujące na sztuczny podział jednej inwestycji celem uzyskania dofinansowania o wartości większej niż dopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, prawidłowa była ocena, że jednoczesny wybór projektów skarżącej, jak i B byłby niezgodny z przepisami regulującymi zasady udzielania pomocy publicznej w ramach regionalnych programów operacyjnych (por. Rozdział V. Zasady finansowania projektów Regulaminu konkursu).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego kasacyjnie, jakoby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało art. 41 ust. 1 i ust. 3 ustawy wdrożeniowej przez dokonanie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie na podstawie kryterium odwołującego się do definicji pojęcia "operacja", która nie została zawarta i wyjaśniona w Regulaminie konkursu. W tym zakresie należy wskazać, że przedmiotowa definicja została zawarta w art. 2 pkt 9 rozporządzenia nr 1303/2013, organ zaś dokonując oceny projektu w sposób w pełni uprawniony mógł odwoływać się do wskazanego pojęcia, mając na względzie, że przedmiotowy akt został wskazany w podstawach prawnych Regulaminu konkursu. Odwołując się do definicji pojęcia "operacja" organ nie wprowadził zatem dodatkowych kryteriów w ocenie projektu, natomiast całość procesu weryfikacji projektowego zamierzenia została przeprowadzona na podstawie obowiązującej dokumentacji konkursowej, czego przejawem była argumentacja zawarta w informacji o negatywnej ocenie projektu, rozstrzygnięciu protestu, co znalazło również swój wyraz w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Działając na podstawie Regulaminu konkursu organ był bowiem zobowiązany do zbadania, czy dane przedsięwzięcie nie zostało sztucznie podzielone celem obejścia zasad udzielania pomocy lub celem stworzenia sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie nieuprawnionego wsparcia.

Prawidłowość działania organu słusznie nie została zakwestionowana przez Sąd pierwszej instancji, szczególnie, że definicja "operacji" została określona w treści rozporządzenia nr 1303/2013, który to akt prawny stanowił podstawy prawne konkursu. Co więcej, skarżący przystępując do konkursu zaakceptował obowiązującą dokumentację konkursową i znał jej treść. Wypada dodać, że Instytucja Organizująca Konkurs nie ma obowiązku definiowania każdego pojęcia użytego w Regulaminie konkursu. W wyroku z 9 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Po 981/16 WSA w Poznaniu przyjął, że "Nie wszystkie pojęcia wymagają stworzenia odrębnej definicji albo odesłania do definicji znajdującej się w konkretnym akcie prawnym. Tworzenie dodatkowych definicji wyjaśniających pojęcia na potrzeby konkursu mogłoby wywołać skutek w postaci swoistej »inflacji« regulacji obowiązujących w trakcie postępowania konkursowego niekorzystnie oddziałując na przejrzystość procesy wdrażania programów operacyjnych".

W przeciwieństwie do twierdzeń skarżącego wskazać należy, że w sprawie swoje stanowisko organ szczegółowo przedstawiał, tak w informacji o negatywnej ocenie projektu jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu, czyniąc tym samym, wbrew zarzutom skargi, zadość przepisowi art. 37 ustawy wdrożeniowej, w którym zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Rozstrzygając protest podtrzymano argumentację wyrażoną we wcześniejszej informacji o negatywnej ocenie projektu, w uzasadnieniu zaś rozstrzygnięcia protestu organ przedstawił wnikliwą analizę podstaw negatywnej oceny projektu ze szczegółowym odniesieniem się do zarzutów protestu. Rozstrzygając protest organ dokonał ponownej i samodzielnej oceny zamierzenia projektowego, co znalazło swój wyraz w logicznym oraz spójnym uzasadnieniu motywów, dla których doszło do negatywnej odpowiedzi na pytania pomocnicze (cząstkowe) w ramach skarżonego kryterium, co z kolei warunkowało negatywną ocenę projektu. Nie można zaaprobować zatem twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że organ odnosił się w sprawie do okoliczności nieistotnych z punktu oceny skarżącego kryterium lub niestarannie i nieprzejrzyście dokonał rozpatrzenia protestu, co znalazło swój wyraz w wyroku Sądu pierwszej instancji, który trafnie oddalił zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 2 pkt 7 oraz art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

W dalszej części wniesionej skargi kasacyjnej (zarzut 1.1.b) i 1.1.c)) skarżący podniósł naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazując w tym zakresie, że wnikliwe i kompleksowe rozważenie wszystkich argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi powinno skutkować wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku strony skarżącej wskazać trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu w sposób, który uzasadniałby uchylenie wyroku. Zarzuty w powyższym zakresie są zbyt daleko idące i w sposób nieuprawniony zmierzają do próby zakwestionowania wyjaśnień prawidłowo zajętego stanowiska Sądu pierwszej instancji, który w zaskarżonym orzeczeniu poczynił własne rozważania w zakresie tak istoty sporu jak i analizowanego zagadnienia "operacji".

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żaden z opisanych wyżej przypadków nie występuje w tej sprawie. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Znacząca cześć uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowi polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który jasno wskazał, że nie istniały podstawy do skutecznego zakwestionowania oceny projektu dokonanej przez organ. Podejmowanie w ramach tego zarzutu polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, nie może mieć miejsca, bowiem brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Z tego, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie wynika, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Okoliczność, że argumentacja Sądu pierwszej instancji nie korespondowała z oczekiwaniami i stanowiskiem strony skarżącej nie uzasadnia wniosku o naruszeniu przez ten Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec zarzutu skarżącego jakoby w sprawie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że w wyroku NSA z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1423/10 przyjęto, że: "Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny wówczas, gdy sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku. Nie jest natomiast skuteczny, gdy zmierza do kwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska."

W skardze kasacyjnej skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniósł również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Skarżący w tym zakresie zarzucił naruszenie art. 2 pkt 9 rozporządzenia nr 1303/2013 zawierającego definicję "operacja" przez jego zastosowanie do ustalenia znaczenia "projekt", pomimo że w ocenie skarżącego są to dwa różne pojęcia, a dokumentacja konkursowa nie zawiera odniesienia do tego przepisu ani nie wskazuje też na tożsamość pojęcia "projekt" oraz pojęcia "operacja" zdefiniowanego w przedmiotowym przepisie. Ponadto, skarżący wskazał na naruszenie art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej przez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na pominięciu, że ustawodawca w ww. przepisie ograniczył zakres projektu tylko do tego co zostało wskazane we wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie skarżący wskazał na naruszenie art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 3 ustawy wdrożeniowej zw. z art. 2 pkt 9 rozporządzenia nr 1303/2013 polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca oraz B stanowią dwa przedsięwzięcia powiązane ze sobą i zostały sztucznie podzielone z zamiarem uzyskania dofinansowania pomimo podnoszonych przez skarżącego odrębności, niezależności tych podmiotów, co potwierdzają chociażby wydane osobno decyzje administracyjne dla tych podmiotów przez Prezesa URE, który uznał je za całkowicie samodzielne i kompletne w procedurze Aukcji Energii.

Odnośnie do zagadnienia "operacja", należy podkreślić, że podnoszone zarzuty w żaden sposób nie podważają prawidłowości ustaleń organu jak również Sądu pierwszej instancji, że projekt nie spełnił skarżonego kryterium. Po pierwsze, organ, dokonując oceny projektu, w sposób pełni uprawniony mógł odwoływać się do wskazanego pojęcia, mając na względzie, że przedmiotowy akt został wskazany w podstawach prawnych Regulaminu konkursu, w którym przyjęto, że "operacja" oznacza projekt, umowę, przedsięwzięcie lub grupę projektów wybrane przez instytucje zarządzające danych programów lub na ich odpowiedzialność, przyczyniające się do realizacji celów priorytetu lub priorytetów, do których się odnoszą; w kontekście instrumentów finansowych operacja składa się z wkładów finansowych z programu do instrumentów finansowych oraz z późniejszego wsparcia finansowego świadczonego przez te instrumenty finansowe.

W nawiązaniu do powyższego należy wskazać, że zgodnie z Rozdziałem III. Informacje konkursie, pkt 3.3. Regulaminu konkursu: "Głównym celem Działania jest realizacja zadań przyczyniających się do wypełnienia zobowiązań wynikających z tzw. pakietu energetyczno-klimatycznego Unii Europejskiej oraz Strategii Europa 2020. Działanie ukierunkowane jest na stworzenie konkurencyjnego rynku energii odnawialnej, który stać się ma jednym z elementów zrównoważonego rozwoju regionu oraz zaspokojenia rosnących potrzeb energetycznych lokalnej gospodarki. Wspierane działania mają zapewnić dywersyfikację dostaw energii, oraz zwiększyć bezpieczeństwo energetyczne regionu, przy wykorzystaniu jego naturalnych uwarunkowań i potencjałów, zgodnie z programem wojewódzkim dot. wsparcia OZE, realizującym założenia Strategii Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko". Regulamin konkursu wprowadza również, niezwykle istotną z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, zasadę opisaną w Rozdziale VI. Procedura oceny i wyboru projektów, pkt 6.1.4 ppkt 9, zgodnie z którą: "Na etapie oceny merytorycznej (na podstawie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie, załącznikach do wniosku np. Biznes Pian, umowy, sprawozdania finansowe itp. oraz na podstawie ogólnodostępnych informacji zawartych w np. w KRS / CEIDG lub informacji zawartych na stronach internetowych przedsiębiorstw, jak również w oparciu o dostępny w LAWP System LEX z modułem IPG – Informator Prawno-Gospodarczy) członkowie KOP oceniający dany projekt weryfikują czy w przypadku wnioskodawcy występują relacje określone w załączniku I do rozporządzenia nr 651/2014. W przypadku gdy kilka podmiotów pozostających w relacjach, o których mowa w Załączniku I do rozporządzenia 651/2014, wchodzących w skład grupy przedsiębiorstw, złoży wnioski do jednego konkursu, wówczas projekty te weryfikowane są pod kątem zgodności z zasadami udzielenia pomocy publicznej (np. czy projekty złożone w ramach grupy nie są ze sobą powiązane, tzn. nie stanowią jednego większego projektu). Jeżeli projekty złożone przez grupę przedsiębiorstw w ramach danego konkursu są ze sobą powiązane i powoduje to niezgodność z zasadami udzielania pomocy publicznej, wówczas wszystkie projekty otrzymują negatywną ocenę. W przypadku negatywnej oceny do wnioskodawcy przesyłana jest pisemna informacja wraz z uzasadnieniem."

Uwzględniając powyższe należy wskazać, że organ działając na podstawie Regulaminu konkursu był zobowiązany do zbadania, czy dane przedsięwzięcie nie zostało sztucznie podzielone celem obejścia zasad udzielania pomocy lub celem stworzenia sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie nieuprawnionego wsparcia. W tym zakresie organ nie powinien ograniczać się tylko do deklarowanych powiązań osobowych, a przez to do badania jednego wniosku o dofinansowanie. Instytucja Pośrednicząca musi przestrzegać kryteriów wyboru, które zostały ustanowione i jeżeli wskazują one limit w zakresie wysokości wydatków kwalifikowalnych, wysokości udzielonego wsparcia dla poszczególnych projektów czy inne ograniczenia warunkujące uzyskanie wsparcia to nakłada to na instytucje powinność zadbania czy nie doszło do obejścia regulacji w zakresie rozdziału środków pomocowych, w tym naruszenia zakazu sztucznego dzielenia projektów w celu uzyskania wyższego dofinansowania. W toku oceny dokonano ustalenia, czy projekty złożone przez skarżącą oraz B nie są ze sobą powiązane i nie stanowią jednego większego projektu, i w tym celu – słusznie – dokonano kompleksowej analizy wszystkich zależności pomiędzy projektami wymienionych podmiotów, odnosząc się do całości dokumentacji aplikacyjnej.

Mając na względzie powyższe, trafnie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu zawarte w informacji o negatywnej ocenie projektu jak i w rozstrzygnięciu protestu, że wyniki kompleksowej analizy wszystkich zależności pomiędzy projektami ww. podmiotów, w istocie są wystarczające do określenia skarżącej i B jako grupy przedsiębiorstw składających się z formalnie odrębnych podmiotów, których to projekty składają się na integralną całość w postaci kompleksowego przedsięwzięcia. Wbrew oczekiwaniom skarżącego analiza powiązań pomiędzy podmiotami nie może ograniczać się tylko do technicznych i podmiotowych powiązań przedsięwzięcia, ponieważ projekt ma charakter złożony i nie ogranicza się tylko np. do kwestii technicznych instalacji jaka ma zostać w ramach projektu wybudowana. Organ dokonuje bowiem oceny projektu w rozumieniu przedsięwzięcia zmierzającego do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszonego do objęcia albo objętego współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego. Sama odrębność instalacji jako zespół urządzeń nie może być utożsamiana natomiast z samodzielnością projektów. W tym zakresie argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej z powołaniem się na wydane oddzielne decyzje administracyjne, odrębność technologiczną obu elektrowni, czego wyrazem jest osobne przyłącze do sieci elektroenergetycznej czy brak oddziaływania jednej inwestycji na drugą świadczy o prowadzeniu nieskutecznej polemiki z prawidłowymi ustaleniami organu i Sądu. Podnoszone natomiast okoliczności, że Prezes URE nie kwestionuje faktu, że instalacje i farmy w większych kompleksach są samodzielnymi bytami technicznymi i prawnymi, nie nakładały na organ obowiązku dokonywania odmiennej oceny aniżeli na podstawie przyjętych w Konkursie reguł. Zgodnie bowiem z art. 57 ustawy wdrożeniowej rozpatrywanie protestu polega na weryfikacji prawidłowości oceny projekty w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 tego aktu normatywnego.

W skardze kasacyjnej skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a podniósł również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, wskazując na naruszenie art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca oraz B stanowią grupę przedsiębiorstw i w konsekwencji uznanie, że projekt nie spełnia skarżonego kryterium, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że powiązania pomiędzy ww. podmiotami nie mogą ich wykluczać z możliwości uzyskania dofinansowania, a projekt powinien otrzymać ocenę pozytywną (zarzut 2.5.).

Bezsporne jest, że ww. podmioty są ze sobą powiązane w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., czego dowodzą liczne oświadczenia w dokumentacji aplikacyjnej jak również w treści środków odwoławczych. Nie można się zgodzić z obszernie przedstawionym stanowiskiem skarżącego, że organ, a następnie Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjęły, że skarżąca oraz B stanowią grupę powiązanych przedsiębiorstw. Motywy, które przemawiały za powyższym twierdzeniem zostały przedstawione w informacji o negatywnej ocenie projektu oraz rozstrzygnięciu protestu, a następnie kompleksowo zweryfikowane i przedstawione przez Sąd pierwszej instancji. Całokształt dokumentacji aplikacyjnej wskazuje, że ww. podmioty założyły stworzenie przedsięwzięć opisanych w złożonych wnioskach o dofinansowanie, które są ze sobą powiązane pod względem geograficznym, ekonomicznym i strategicznym związanym z tym samym celem gospodarczym. Powiązanie ekonomiczne wynika wprost z zależności osobowych występujących w obu podmiotach, które bazują na tym samym potencjale udziałowców. Przedsięwzięcia łączy ten sam czas realizacji zamierzenia projektowego oraz fakt, że podmioty chcą zrealizować inwestycje polegające na budowie farm fotowoltaicznych na tej samej działce nieformalnie podzielonej na dwie części. Inwestycje zaplanowane do realizacji w ramach obu projektów złożonych przez oba podmioty stanowi łącznie integralną całość, jedno kompleksowe przedsięwzięcie, które zostało sztucznie podzielone (w tym wydatki kwalifikowane) celem otrzymania zwiększonej pomocy finansowej, w ten sposób aby ominąć jeden z warunków decydujących o możliwości wsparcia danego przedsięwzięcia, jakim jest maksymalna dopuszczalna kwota dofinansowania zgodnie z Regulaminem konkursu. Nie tylko występowanie bezspornych powiązań osobowych ma w niniejszej sprawie znaczenie, ale również ustalenie powiązań o charakterze ekonomicznym, finansowym, strategicznym, funkcjonalnym czy geograficznym, co przemawiało za prawidłowym ustaleniem, że złożone projekty przez ww. podmioty nie spełniają ww. kryterium. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje prawidłowe ustalenia zarówno organu jak i ocenę Sądu pierwszej instancji, że inwestycje obu podmiotów mają zostać zrealizowane na jednej działce o numerze 142/16 podzielonej nieformalnie na części A oraz B, o identycznej lokalizacji. Powiązanie obu podmiotów charakteryzuje tożsamość sposobu uzyskania prawa do nieruchomości, mając na względzie, że działka została wydzierżawiona od M.K. oraz D.K., będącego jednocześnie udziałowcem w B. Oba podmioty charakteryzuje również tożsamość przedmiotu złożonych do organu projektów oraz termin realizacji. W niniejszej sprawie nie można nie zwrócić uwagi na powiązania finansowe jakie zachodziły pomiędzy skarżącą oraz B. W ramach dokumentacji aplikacyjnej skarżąca przedłożyła umowę pożyczki z 12 lutego 2020 r. pomiędzy K.S. – Prezesem Zarządu skarżącej spółki, a P.K. działającym w imieniu skarżącej (będącym jednocześnie Prezesem Zarządu w B), na mocy którego to dokumentu K.S. udzielił skarżącej pożyczki w kwocie 450 000,00 zł. Wymaga zwrócenia uwagi, że K.S. i P.K. są zaangażowani w działalność ww. podmiotów, a w szczególności są wspólnikami obu spółek. Jednocześnie należy wskazać, że B również w ramach dokumentacji aplikacyjnej przedstawiła umowę pożyczki z 19 lutego 2020 r. opartą na podobnych warunkach, zawartą pomiędzy D.K. (wspólnikiem w B oraz wydzierżawiającym działkę pod inwestycję obu spółkom), a P.K., który jako Prezes Zarządu przyjął pożyczkę od D.K. Zamierzenie inwestycyjne łączy zatem ten sam potencjał osobowy, termin realizacji, tożsamość rynków działalności czy powiązanie finansowe przez skorzystanie z ww. pożyczek, co umożliwiało sfinansowanie obu inwestycji. W ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie dostrzeżono, że powiązania pomiędzy podmiotami na kilku poziomach jak również wieloaspektowe działanie wyżej wskazanych osób pozwalają na przyjęcie, że ww. podmioty realizują w jednym czasie wspólny cel gospodarczy, co wpływa na silniejszą pozycję obu spółek na rynku, umożliwia ustalenie wspólnej strategii, wspólnych rynków zbytu lub zawierania umów na lepszych warunków w stosunku do konkurencji. Nie jest zatem możliwe przyjęcie, że oba projekty są niezależne i stanowią dwa samodzielne przedsięwzięcia inwestycyjne, które nie są ze sobą powiązane. Warto zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 27 lutego 2014 r., C-110/13 zwrócił uwagę na istotę przedsiębiorstw powiązanych i na potrzebę wyeliminowania z kategorii MŚP grup przedsiębiorstw, których siła ekonomiczna może przekraczać siłę prawdziwych MŚP, w celu zapewnienia, że tylko przedsiębiorstwa, które naprawdę potrzebują przywilejów wynikających dla MŚP z różnych przepisów lub środków zastosowanych dla ich korzyści faktycznie z nich skorzystają. W ocenie TSUE art. 3 ust. 3 akapit czwarty załącznika do zalecenia w sprawie MŚP należy interpretować w ten sposób, że przedsiębiorstwa można uważać za powiązane w rozumieniu tego artykułu, jeżeli z analizy nawiązanych między nimi stosunków prawnych i gospodarczych wynika, że za pośrednictwem jednej osoby fizycznej lub grupy osób fizycznych działających łącznie stanowią one jeden podmiot gospodarczy, nawet jeśli formalnie nie pozostają w jednej z relacji, o których mowa w art. 3 ust. 3 akapit pierwszy tego załącznika. Za działające łącznie w rozumieniu art. 3 ust. 3 akapit czwarty tego załącznika uważa się osoby fizyczne, które porozumiewają się w celu wywierania wpływu na decyzje handlowe danych przedsiębiorstw, co wyklucza, aby te przedsiębiorstwa mogły być uważane za niezależne gospodarczo od siebie. Realizacja tego warunku zależy od okoliczności sprawy i nie musi być koniecznie podporządkowana istnieniu więzów umownych między tymi osobami ani stwierdzeniu ich zamiaru obejścia definicji przedsiębiorstw mikro, małych lub średnich w rozumieniu powyższego zalecenia. Istnieje zatem prawna możliwość odejścia od literalnej wykładni art. 3 ust. 3 akapit 4 Załącznika I rozporządzenia nr 651/2014 i posłużenia się jego wykładnią funkcjonalną.

Dostrzegalny w niniejszej sprawie sztuczny podział jednego przedsięwzięcia na dwa odrębne projekty, celem uzyskania niedozwolonej wielkości pomocy ze środków publicznych, stanowi naruszenie zasad przyznawania pomocy publicznej i pozostaje w sprzeczności z celami konkursu, do którego akces zgłosił skarżący. Zasadne jest zatem odwołanie się do treści rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE L z 1995 r. Nr 312, s. 1). Owo rozporządzenie również zostało wymienione w ramach podstaw prawnych Regulaminu konkursu, a stosownie do treści art. 4 ust. 3 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Podzielić zatem należy pogląd, że przepis ten stanowi generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego (por. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1462/17). Ponadto, zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w wyrokach NSA z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1324/16 oraz sygn. akt II GSK 1281/16), że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tę samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych a jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot, jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. Stwierdzić należy, że tego rodzaju sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, przez co organ jak również Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego technicznego: "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa".

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisów art. 41 ust. 1 i ust. 3 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 rozporządzenia nr 1303/2013 przez dokonanie oceny projektu w sposób dowolny oraz sprzeczny z zasadą równego dostępu do pomocy (zarzut 2.6). W tym zakresie skarżący powołuje się na fakt skierowania do dofinansowania innych wniosków złożonych przez podmioty powiązane. Wymaga podkreślenia, że rozpatrzenie protestu związane jest z konkretną i indywidualną sprawą. To zaś oznacza, że organ podejmuje rozstrzygnięcie w okolicznościach tej sprawy, a jego ocena nie może być skutecznie podważona przez odwołanie się do oceny innego wniosku o dofinansowanie w tym samym czy innym konkursie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, zasada równego dostępu do pomocy przede wszystkim odnosi się do czynności w zakresie stanowienia aktów o charakterze generalnym regulujących zasady prowadzenia konkursu (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 675/11 oraz z 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1411/12). Natomiast zasady równego dostępu do pomocy (równego traktowania beneficjentów) nie można sprowadzać do kwestii porównywania oceny wniosków złożonych przez inne podmioty w ramach tego samego konkursu. Ponadto, zgodnie z poglądami judykatury ocena jednego wniosku pozostaje bez znaczenia dla oceny innego wniosku. WSA w Poznaniu w wyroku z 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 375/16 wskazał, że "Odmienne oceny różnych wniosków konkursowych według tych samych ustalonych kryteriów oceny i regulacji konkursowych nie stanowią naruszenia zasady równego dostępu do pomocy. Członkowie komisji oceniającej mogą bowiem dochodzić do odmiennych wniosków w różnych stanach faktycznych. (...) W trakcie procedur konkursowych (w tym również procedur odwoławczych) nie ma możliwości opierania się na rozstrzygnięciach (ocenach) podobnych projektów. Niemożliwe jest skuteczne podważanie prawidłowości oceny konkursowej przez powołanie się na ocenę innego wniosku konkursowego. Wykluczone jest również badanie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących prawidłowości innych wniosków konkursowych. Poza ramami kontroli pozostaje bowiem ocena innych projektów konkursowych złożonych w ramach określonego konkursu przez innych wnioskodawców."

Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało uznać, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).