Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 466/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi S.Z., L.K.-P., M.Z. na stanowisko Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie podejmowania działań zmierzających do zapobiegania lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowiskowo-rozrywkowych z wykorzystaniem tresury zwierząt na terenach stanowiących własność Miasta W. postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Nr [...] Rada Miejska W. wydała na podstawie § 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Statutu W. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2004 r. Nr 213, poz. 3338, z 2011 r. Nr 193, poz. 3350 oraz z 2013 r. poz. 5149) stanowisko Nr [...] w sprawie podejmowania działań zmierzających do zapobiegania lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowiskowo-rozrywkowych z wykorzystaniem tresury zwierząt na terenach stanowiących własność Miasta W..

Pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. S.Z., L.K.-P. i M.Z. wnieśli - w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 i art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 52 § 4 uppsa - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe stanowisko skargę, w której zarzucili naruszenie:

1) zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przeprowadzenie procesu prawodawczego w sprawie wydania stanowiska bez umożliwienia skarżącym i uczestnikowi wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych, pomimo że istniała możliwość dobrowolnego zastosowania przez Radę Miejską procedury wskazanej w § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego stanowiska ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa z pominięciem stanowiska skarżących, uczestnika, jakiegokolwiek przedsiębiorcy organizującego przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt oraz bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii.

2) poprzez niezastosowanie per analogiom legis art. 7, 8, 9, 10, 19, 20 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z brakiem właściwości w obszarze nadzoru weterynaryjnego, oraz art. 28 Kpa i art. 107 § 1 oraz § 3 Kpa w związku z brakiem uzasadnienia, a także naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności jej art. 5a poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy, jej art. 6 - w związku z brakiem właściwości Rady Miejskiej w obszarze nadzoru weterynaryjnego;

3) przepisów prawa materialnego poprzez:

a) niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Rady Miejskiej w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskimi i Skarbu Państwa;

b) niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Rada Miejska jest uprawniona do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości miejskiej prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa;

d) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada Miejska jest uprawniona do wzywania do naruszeń praw przedsiębiorców cyrkowych do działalności gospodarczej i ponadto jest właściwa w sprawach objętych właściwością administracji rządowej, tj. art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz art. 24j, to znaczy Rozdziału 4b Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

W związku z powyższymi zarzutami strony skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonego stanowiska w całości.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, podnosząc w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego działa na podstawie i w granicach prawa, podejmując wiążące rozstrzygnięcia (uchwały). Mogą one posiadać walor aktów prawa miejscowego, względnie takiego przymiotu nie posiadać. Niezależnie od powyższego, poza sferą kompetencji prawodawczych, sprowadzających się do wypełniania blankietowych regulacji prawnych, organ stanowiący może przejawiać inny rodzaj aktywności, w tym wyrażać opinie, apele czy stanowiska. Akty te nie mieszczą się w ramach działalności szeroko pojętego prawodawstwa, a nie posiadając waloru normatywnego, ulokowane także poza materią szeroko pojętej działalności kierownictwa wewnętrznego, stanowią wyraz określonej opinii pozanormatywnej i nie wiążącej żadnego z podmiotów, czego przejawem jest w tym konkretnym przypadku treść samego stanowiska cyt. "(...) wyraża pozytywne stanowisko (...)". W sferze prawnej są prawnie irrelewantne. Zaś jedyną podstawą takiego działania pozostaje statut gminy, w tym wypadku Statut W., który w § 36 ust. 1 w pkt 2 i 3 rozstrzygnął, że rada na sesji podejmuje obok uchwał (pkt 1) również rezolucje i apele (pkt 2) oraz stanowiska (pkt 3), przy czym te ostatnie (rezolucje, apele i stanowiska) podejmowane są w sprawach ogólnospołecznych (ust. 3). Potwierdzeniem braku natury prawnej stanowisk rady miejskiej jest nie wskazywanie w postawie prawnej delegacji ustawowej, brak imperatywnych sformułowań oraz niewskazywanie podmiotu/ów zobowiązanych do stosowania się do postanowień rezolucji. Skoro, co do zasady stanowiska Rady Miejskiej nie wywierają żadnego skutku w sferze prawnej, wszelkie stawiane przez skarżących zarzuty, zwłaszcza dotyczące rzekomego naruszenia interesu prawnego wskutek podjęcia stanowiska nie znajdują uzasadnienia. Konsekwentnie więc, z powodów opisanych wyżej, nie mogą znaleźć uzasadnienia stawiane przez stronę zarzuty naruszenia opisanych w skardze przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" strona wskazała, że przepisy rozporządzenia nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Określone w nim zasady techniki obowiązują przy tworzeniu aktów prawa powszechnie obowiązującego (ustawy oraz akty wykonawcze do ustaw), w tym na mocy § 143 do aktów prawa miejscowego. Zaskarżone stanowisko z pewnością takim aktem nie jest. Nawet przyjęcie interpretacji prowadzącej do wniosku, że stanowisko organu stanowiącego, czemu organ zaprzecza, podlega w pewnym zakresie przepisom rozporządzenia, a to na mocy § 133, na podstawie § 141 rozporządzenia, do projektów tych aktów nie stosuje się przepisów działu I w rozdziałach 1-7, na co zwraca się uwagę również w doktrynie.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów Kpa, strona podniosła, że w prawie administracyjnym stosowanie analogii nie jest możliwe, gdyż stoi w sprzeczności konstytucyjną zasadą działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), co powszechnie akceptowane jest także w literaturze przedmiotu.

Za chybiony strona uznała ponadto zarzut naruszenia art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wobec jego niezastosowania. Zgodnie z cyt. przepisem w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Tak skonstruowany przepis daje jedynie możliwość przeprowadzenia konsultacji organowi stanowiącemu. W żadnym razie nie obliguje go do skorzystania z takich uprawnień, a wobec podnoszonych na wstępie okoliczności dotyczących waloru prawnego stanowiska, art. 5a nie może mieć zastosowania.

Organ zwrócił również uwagę na fakt, że wbrew twierdzeniu skarżącego Rada Miejska nie gwałci przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gwarantującej podjęcie, wykonywanie praz zakończenie działalności gospodarczej ustalając ograniczenia przy gospodarowaniu mieniem komunalnym, gdyż zasady dotyczące sfery gospodarowania mieniem posiadają walor aktu prawa miejscowego. Nietrafną zatem jest argumentacja, że stanowisko determinuje sposób postępowania urzędników prowadzący do odmowy udzielenia np. zgody na zajęcie pasa drogowego, gdyż ewentualny zarzut w tym zakresie winien być podniesiony na etapie postępowania administracyjnego. Sfera gospodarowania nieruchomościami komunalnymi poddana jest - co do zasady - reżimowi prawa cywilnego i jedynie na gruncie prawa cywilnego należy oceniać postępowanie organu w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. W sferze obrotu prawnego jednostka samorządu terytorialnego (a dokładnie jej organ wykonawczy) podejmuje decyzje w oparciu o reguły kodeksu cywilnego, czy daną czynność prawną dokonać, ewentualnie (z określonymi wyjątkami wynikającymi z ustawy) w zakresie wyboru potencjalnych partnerów.

Również zarzut polegający na wkraczanie przez organ w zakres kompetencji i właściwości powiatowych lekarzy weterynarii, Głównego Lekarza Weterynarii oraz Inspekcji Weterynaryjnej i uchylenia przez Radę w istocie obowiązywania art. 17 ustawy o ochronie zwierząt jest – zdaniem organu - całkowicie pozbawiony podstaw. Pierwszy z zarzutów w ogóle nie został uzasadniony, w tym sensie, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie dokonywał oceny działań skarżących w kontekście przepisów sanitarnych. Co zaś się tyczy art. 17 w/w ustawy, reguluje on zasady tresury i pokazów zwierząt oraz warunków z tym związanych. Takiej materii zaskarżone stanowisko nie zawiera.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W niniejszej sprawie pod rozwagę Sądu wchodzić będą przepisy pkt 5 i pkt 6 w/w art. 3 § 2 P.p.s.a..

W pierwszej zatem kolejności należy zauważyć, że niewątpliwie zaskarżone stanowisko nie stanowi aktu prawa miejscowego. Podstawą jego podjęcia stanowi bowiem § 36 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Statutu W. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2004 r. Nr 213, poz. 3338, z 2011 r. Nr 193, poz. 3350 oraz z 2013 r. poz. 5149). Nie powołano w nim natomiast żadnego przepisu prawa materialnego. Zgodnie zaś z § 36 ust. 1 tego Statutu rada na sesji podejmuje: uchwały, rezolucje i apele, stanowiska, postanowienia porządkowe. Zgodnie z ust. 2 § 36 w uchwałach rada ustala sposoby rozwiązywania lub odnosi się spraw będących przedmiotem obrad. W sprawach porządkowych rada podejmuje postanowienia (§ 36 ust. 3). W sprawach ogólnospołecznych rada podejmuje rezolucje lub apele oraz zajmuje stanowiska (§ 36 ust. 4). Jak wskazano w treści zaskarżonego stanowiska "w trosce o godziwe i zgodne z obowiązującymi przepisami warunki przetrzymywania i przewożenia zwierząt, mając na uwadze fakt, że są to istoty zdolne do odczuwania cierpienia oraz uwzględniając ustawową powinność ich poszanowania, ochrony oraz opieki, Rada Miejska W. wyraża pozytywne stanowisko w sprawie konsekwentnego prowadzenia polityki zapobiegającej lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowiskowo-rozrywkowych z wykorzystaniem tresury zwierząt na terenach będących własnością Miasta W..".

Z powyższych przepisów jak i z treści zaskarżonego stanowiska wynika jednoznacznie, że Rada miała kompetencję do jego podjęcia jako w sprawie ogólnospołecznej. Miała również – nie wchodząc w ocenę samej jego zawartości, bo to jest raczej kwestia poglądów i zapatrywań – prawo do zajęcia stanowiska w tak istotnej sprawie jak obchodzenie się ze zwierzętami czy ich tresura. Należy tutaj również podkreślić, że jest ono sformułowane bardzo ogólnie i nie wskazuje na konkretne podmioty, które miałyby się dopuszczać niegodziwego i niezgodnego z obowiązującymi przepisami przetrzymywania i przewożenia zwierząt.

Sąd podziela również pogląd zaprezentowany przez WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 357/08), podjętym wprawdzie w przedmiotowo innej sprawie, ale w której zaskarżonym aktem było stanowisko rady miasta, że ponieważ wyrażenie przez radę stanowiska ma swoje szczególne umocowanie prawne, nie może ono być utożsamiane z uchwałą, którą rada miasta podejmuje, ale w oparciu o zupełnie inną podstawę prawną (§ 36 ust. 1 Statutu). Nie ma również podstaw, aby pomimo tego dokonywać odmiennej interpretacji zaskarżonego aktu i traktować go jako uchwałę w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Dokonywanie tego rodzaju interpretacji byłoby bowiem możliwe, ale w wypadku, gdyby istniały jakiekolwiek wątpliwości, co do tego, jak należy zakwalifikować dany akt. W niniejszym przypadku Rada Miejska miała wolę, aby zająć w danej sprawie stanowisko, i czynność ta miała swoją, odrębną, podstawę prawną. Kwestia, natomiast, czy ta forma wyrażenia woli przez Radę Miejską jest wystarczającą do umocowania podejmowania przez inne organy jakichkolwiek działań nie należy już do kompetencji sądu administracyjnego.

Ponadto, jak słusznie wskazała strona przeciwna w odpowiedzi na skargę, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego działa na podstawie i w granicach prawa, podejmując wiążące rozstrzygnięcia (uchwały). Mogą one posiadać walor aktów prawa miejscowego, względnie takiego przymiotu nie posiadać. Poza sferą kompetencji prawodawczych, sprowadzających się do wypełniania blankietowych regulacji prawnych, organ stanowiący może przejawiać inny rodzaj aktywności, w tym wyrażać opinie, apele czy stanowiska. Akty te nie mieszczą się w ramach działalności szeroko pojętego prawodawstwa, a nie posiadając waloru normatywnego, ulokowane także poza materią szeroko pojętej działalności kierownictwa wewnętrznego, stanowią wyraz określonej opinii pozanormatywnej i nie wiążącej żadnego z podmiotów, czego przejawem jest w tym konkretnym przypadku treść samego stanowiska cyt. "(...) wyraża pozytywne stanowisko (...)". W sferze prawnej są prawnie irrelewantne. Zaś jedyną podstawą takiego działania pozostaje statut gminy, w tym wypadku Statut W.. Potwierdzeniem braku natury prawnej stanowisk rady miejskiej jest niewskazywanie w postawie prawnej delegacji ustawowej, brak imperatywnych sformułowań oraz niewskazywanie podmiotu/ów zobowiązanych do stosowania się do postanowień rezolucji.

Za powyższym stanowiskiem przemawia również przepis art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), zaś na obszarze działania organów, które je ustanowiły, - akty prawa miejscowego (ust. 2). Zaskarżone stanowisko nie może zostać zatem uznane – z uwagi na swoją podstawę prawną – za źródło prawa, które mogłoby wywierać jakiegokolwiek wpływ na sferę interesów prawnych i uprawnień stron skarżących.

Zaskarżone stanowisko stanowi w istocie akt o charakterze informacyjnym, wyrażającym określone zapatrywanie na wskazaną w nim sprawę. Zgodnie bowiem ze słownikiem języka polskiego pod pojęciem "stanowisko" należy rozumieć punkt widzenia, pogląd (http://sjp.pl/stanowisko). Sąd nie podziela tym samym twierdzeń skargi, że zaskarżone stanowisko jest aktem administracyjnym mającym na celu realizację zadań publicznych, to jest na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do zarządu mieniem gminy. Nie można uznać – z uwagi na charakter stanowiska i jego podstawę prawną - że odnosi się ono do zarządu mieniem gminy. Nie ma ono bowiem – jako wyrażenie tylko stanowiska Rady w sprawie ogólnospołecznej - charakteru wiążącego. Jeśli natomiast wywiera ono bezpośrednie skutki w sferze ich praw – jak wskazują strony skarżące - gdyż organy i jednostki samorządu Miasta W. traktują stanowisko jako wiążące, to takie działania, jeśli będą się mieścić w kognicji, będą mogły podlegać kontroli sądów administracyjnych. Samo jednak stanowisko w takiej formie nie może takiej kontroli podlegać. Naruszałoby to swobodę wyrażania przez organ samorządu terytorialnego swoich poglądów.

Poza kompetencjami Sądu pozostają natomiast kwestie niewynajmowania nieruchomości miejskich we W. przedsiębiorcom cyrkowym organizującym przedstawienia z udziałem zwierząt jako kwestie prawa cywilnego.

W dalszej kolejności ocenę dopuszczalności wniesionej skargi trzeba by przeprowadzić pod kątem tego, czy zaskarżone stanowisko stanowi inny akt jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej. Kluczowe znaczenie będzie tutaj miała zatem przesłanka "z zakresu administracji publicznej". Podjęcie aktu przez jednostkę samorządu terytorialnego nie oznacza bowiem automatycznie, że został on podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jednostki samorządu terytorialnego oprócz tego, że mają podmiotowość administracyjnoprawną występują w obrocie prawnym również jako podmioty praw cywilnych, a nawet jako podmioty gospodarcze, kiedy prowadzą działalność komunalną w prawem określonej formie. Nie jest więc jednoznaczne, że zawsze kiedy jednostka samorządu terytorialnego podejmuje w określonej prawem formie akt - akt ten podejmowany jest w sprawie o charakterze administracyjnoprawnym. Oznacza to zatem, że nie każde działanie organu podlega kontroli sądów administracyjnych.

Ustalić zatem trzeba, czy przedmiot skargi z uwagi na sferę którą reguluje spełnia przesłanki uznania go za sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że P.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przedmiotem tego postępowania są zatem jedynie określone w tych przepisach działania lub zaniechania administracji publicznej o ściśle określonej formie, tj. decyzje, postanowienia, uchwały czy akty nadzoru, a także spełniające określone warunki czynności. Są to przy tym takie akty, czynności, działania, przewlekłości czy bezczynności, które spełniają łącznie kilka przesłanek. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (tak też postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1155/97, publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz. 51).

Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są zatem spory co do zgodności z prawem działań organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz element władztwa administracyjnego, nawet gdyby miało ono charakter generalny. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem; a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 422/16).

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zaskarżone stanowisko - na co wskazuje jego forma i treść – nie ma adresata. Wyrażenie pozytywnego stanowiska w sprawie podejmowania działań zmierzających do zapobiegania lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowiskowo-rozrywkowych z wykorzystaniem tresury zwierząt na terenach stanowiących własność Miasta nie mieści się – zdaniem Sądu - w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że zaskarżone stanowisko nie może podlegać – wbrew stanowisku stron skarżących - zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżone stanowisko nie należy – jak wskazano wyżej – do spraw z zakresu administracji publicznej, ale i nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia stron skarżących.

Interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 w/w ustawy, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 prawo do zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie taki interes istniejący już w dniu wydawania stanowiska – zdaniem stron skarżących – został naruszony, gdyż ingeruje ono bezpośrednio w indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuację stron skarżących, którzy jako przedsiębiorcy prezentujący przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, zostają wykluczeni z grona najemców nieruchomości miejskich we W., jakimi do tej pory byli każdego roku najmując te tereny w celu organizowania przedstawień cyrkowych także z udziałem zwierząt. Następstwem stanowiska jest ograniczenie, a z uwagi na brak zainteresowania widowni przedstawieniami bez udziału zwierząt, nawet pozbawienie stron skarżących konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień. Uprawnienia te stanowią w szczególności: swoboda działalności gospodarczej, prawo do reklamowania swojej działalności gospodarczej, wolność sztuki i wyrazu artystycznego, prawo do równego traktowania. Między stanowiskiem – zdaniem stron - a naruszonymi prawami skarżących zachodzi bezpośredni i realny związek. Zatem naruszenie ma charakter aktualny, zindywidualizowany, wymierzony w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzystają sami skarżący. Stanowisko bezpośrednio wyzuwa skarżących z przysługujących im praw, a niewątpliwie ogranicza ich w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego im uprawnienia do odpłatnego, czasowego korzystania z nieruchomości, ale przede wszystkim do organizowania i reklamowania zgodnych z prawem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt we W. na terenach będących własnością Miasta. Przy tak określonym naruszeniu interesu prawnego i uprawnień strony, wykazując imperatywny charakter zaskarżonego stanowiska oraz bezpośredniość i realność związku pomiędzy stanowiskiem a naruszonymi prawami skarżących, powołują się na decyzje i postanowienia Prezydenta W. oraz Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta.

Zdaniem Sądu naruszenie interesu prawnego stron skarżących i ich uprawnień należy wiązać z aktami, które w sposób bezpośredni wpływają i kształtują sferę ich praw. Takiego jednak bezpośredniego wpływu nie ma samo stanowisko. Powtórzyć jeszcze raz wypada, że - jak wskazano to wyżej – nie ma ono charakteru wiążącego dla żadnego z organów administracji publicznej. Jeśli natomiast akty te zostały podjęte tylko w oparciu o niewiążące stanowisko to one – a nie stanowisko - mogłoby stać się przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego.

W kwestii natomiast faktu, że strony skarżące jako przedsiębiorcy prezentujący przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt zostają wykluczeni z grona najemców nieruchomości miejskich we W., jakimi do tej pory byli każdego roku, należy jedynie wskazać, że najem nieruchomości komunalnych - aczkolwiek będących własnością Miasta czy będących w jej samoistnym posiadaniu - nie jest przedmiotem żadnej regulacji o charakterze administracyjnoprawnym, a więc nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje stronom skarżącym uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do Miasta W., jak również żaden przepis nie nakłada na Miasto obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu, w tym organizacji przedstawienia z udziałem zwierząt. Fakt, że strony skarżące najmowały tereny od Miasta w latach poprzednich nie obliguje do zawierania kolejnych umów. Nie rodzi to także prawa stron do żądania zawarcia tych umów na przyszłość. Miasto jako dysponent nieruchomości, a więc występując w obrocie prawnym jako równorzędny podmiot obrotu prywatnego, ma zagwarantowaną na gruncie kodeksu cywilnego swobodę korzystania ze swojego władztwa właścicielskiego nad nieruchomością bez ingerencji osób trzecich, a w konsekwencji i kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie, co obejmuje również najem komunalnych nieruchomości, w szczególności poprzez wskazanie czy dana nieruchomość w ogóle zostanie komukolwiek wynajęta, w jakim celu (z jakim przeznaczeniem), na jaki okres i na jakich warunkach. W stosunkach prywatnoprawnych żaden podmiot prywatnoprawny nie może zatem skutecznie domagać się (żądać) od Miasta nawiązania z nią stosunku cywilnoprawnego.

W konsekwencji nie można podzielić argumentu stron skarżących o wykluczeniu ich zaskarżonym stanowiskiem z grona najemców nieruchomości wchodzących w zasób Miasta W., a tym bardziej – jak wskazano wcześniej - w sposób nieuprawniony. Zagadnienie to można by było rozważać jedynie w kontekście naruszenia przyjętych przez Miasto zasad najmu gminnych nieruchomości podmiotom prywatnym, gdyby Miasto takie zasady przyjęła.

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że zaskarżone stanowisko nie mogło naruszyć interesu prawnego lub uprawnień stron skarżących (jak również żadnego innego podmiotu).

Tym samym skargę należało uznać za niedopuszczalną i jako taką na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucić. Stąd orzeczono jak w sentencji postanowienia.