Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1404/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 26 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej Z.N. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 czerwca 2012r. Burmistrz R. po rozpatrzeniu wniosku Z. N. z dnia 4 maja 2012r., odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej - kopii prowadzonego przez Burmistrza R. rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku oraz informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2010 roku do dnia 4 sierpnia 2010 roku - w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż uprzednio wnioskodawca złożył wniosek w dniu 08.06.2010r. i żądał w nim udostępnienia informacji publicznej tj. kopii prowadzonego przez Burmistrza Miasta R. rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2006-2009. W dniu 18 czerwca 2010r. organ przesłał wnioskodawcy kserokopię rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2006-2009 - z zaczernioną kolumną nr 4 oraz z zaczernioną kolumną nr 5 obejmującą oznaczenie nieruchomości, których dotyczą wydane decyzje oraz z zaczernionymi nazwami własnymi obiektów objętych wydanymi decyzjami. Jednocześnie decyzją z 18 czerwca 2010r. ( znak: [...] ) organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami, zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru oraz udostępnienia informacji w zakresie nazw własnych obiektów zawartych w kolumnie nr 3 rejestru. Wskutek złożonego odwołania, a następnie wniosku Z. N. o zawieszenie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiesiło postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania od w/w decyzji i z informacji posiadanych przez organ I instancji do dnia wydania decyzji z 14 czerwca 2012r. nie zostało podjęte to postępowanie odwoławcze.

Wobec powyższego u podstaw odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie obecnego wniosku, obejmującej okres od dnia 1 stycznia 2006 roku do 31 grudnia 2009 roku leży okoliczność, że sprawa obejmująca ten okres została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją tego organu, a żądana informacja została wnioskodawcy udostępniona. Zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. sprzeciwia się wydaniu ponownej decyzji.

Natomiast w zakresie wniosku obejmującego okres od dnia 1 stycznia 2010 roku do 4 sierpnia 2010r. organ I instancji wskazał, iż przedmiotowy rejestr decyzji o warunkach zabudowy zawiera w kolumnie nr 5 oznaczenie nieruchomości objętych decyzjami o warunkach zabudowy poprzez wskazanie numerów działek ewidencyjnych oraz ich położenia. Udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej udostępniania informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru tj. numerów ewidencyjnych dziełek oraz ich położenia naruszałoby prywatność właścicieli działek objętych decyzjami o warunkach zabudowy, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Według Burmistrza R. za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprzeciwia się udzieleniu wnioskodawcy informacji publicznej w ustalonym przez wnioskodawcę zakresie - w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości oraz ich położeniu objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy.

Z kolei odnośnie żądania wnioskodawcy za okres od dnia 1 stycznia 2010r. do dnia 31 grudnia 2011 r. organ wskazał, że rejestr decyzji o warunkach zabudowy zawiera zestawienie decyzji wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2010r. do dnia 4 sierpnia 2010r. tj. w okresie gdy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy R.. Natomiast w okresie od 5 sierpnia 2010r. do 31 grudnia 2011r. obowiązywał na tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego w tym okresie Burmistrz R. nie prowadził rejestru decyzji o warunkach zabudowy i w związku z tym wnioskowany do udostępnienia rejestr nie znajduje się w posiadaniu organu.

Od powyższej decyzji odwołała się Z. N., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W jej ocenie żadna z powołanych przez dysponenta żądanej informacji publicznej przesłanek odmowy udostępnienia informacji nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Odwołująca podniosła, iż ustawodawca nakładając na dysponentów informacji publicznej bezwzględny obowiązek udostępniania posiadanej informacji, w żaden sposób nie ogranicza ponownego udostępniania tej samej informacji temu samemu wnioskodawcy. Ponadto uzyskanie informacji o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości dla której wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nijak nie pozwala na uzyskanie informacji osobowej o inwestorze, który wystąpił z wnioskiem o wydanie takiej decyzji. W ocenie odwołującej Burmistrz R. nie dochował również formalnoprawnych wymogów decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej następującej z powołaniem się na ochronę prawa do prywatności osoby fizycznej, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest obligatoryjnego elementu wskazanego w art.16 ust. 2 pkt 2 ustawy - oznaczenia podmiotu ze względu na dobro którego odmówiono udostępnienia informacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 lipca 2012 r. nr: [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję 14 czerwca 2012r., a podstawę prawną tego orzeczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.). Z dniem 29 grudnia 2011r. zaczęły obowiązywać zmiany w przedmiotowej ustawie o dostępie informacji publicznej wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r. Nr 204 poz. 1195 ze zm.). Zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadziły do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznych, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. dotyczącej ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Zatem obecnie przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej odnoszą się do dwóch powiązanych ze sobą zagadnień: "dostępu do informacji publicznej" oraz "ponownego wykorzystywania informacji publicznej". Wprowadzono w ustawie nowy rozdział 2a zatytułowany "Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej", zawierający przepisy regulujące zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej. W pierwszym artykule nowego rozdziału - art. 23a - został określony zakres stosowania nowej regulacji. Wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale. ( art. 23 a ust. 1). Ta definicja ustawowa jest niemal dosłownym powtórzeniem art. 2 pkt 4 dyrektywy, przy czym nawiązuje do niej również fragment pkt 8 preambuły tej dyrektywy, w którym wskazano, że "Wypełniając swe zadania publiczne organy sektora publicznego zbierają, produkują, reprodukują i rozpowszechniają dokumenty. Użycie tych dokumentów do innych celów jest ich ponownym wykorzystywaniem".

W znowelizowanej ustawie przewidziano, że udostępnianie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania może następować m.in. na wniosek, którego wzór został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz.U. z 2012r., poz. 94). Przepisy ustawy określiły również odrębny tryb rozpatrywania ww. wniosku, przewidując m.in. w art. 23g ust. 4, że "w przypadku niespełnienia warunków formalnych wniosku wzywa się wnioskodawcę do uzupełnienia braków, wraz z pouczeniem, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania".

Przepisy znajdujące się w rozdziale 2a w/w ustawy, dotyczące udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, mają charakter szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów rozdziału 2, regulujących "ogólny" tryb udostępniania informacji publicznej. Oznacza to więc, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spełniającej kryteria określone w art. 23a ust. 1 ustawy, winien zostać rozpoznany w trybie określonym w art. 23g, a nie w trybie określonym wart. 13-16 ustawy.

Z. N. - ma prawo żądania od organu I instancji informacji publicznej wobec treści art. 2 ust. 1 i ma prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej - art. 2a ust. 1ustawy.

Z kolei Burmistrz R. jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z przepisem art. 4 ustawy i jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania na zasadach i w trybie określonych w ustawie - na podst. art. 23 a ust. 2.

Z. N. wnioskowała o udostępnienie informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy poprzez wykonanie kopii rejestru decyzji wydanych w latach 2006-2011 (tj. od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 31 grudnia 2011 roku). Żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna stanowi fragment rejestru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, prowadzonego przez organ I instancji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz.U. z 2012r. poz. 647 ), a więc utworzonego w celu wypełniania zadań publicznych i służącego organom administracji jako instrument sprawniejszego wykonywania przypisanych im zadań. Udostępnienie żądanej przez wnioskodawcę informacji w postaci fragmentu ww. rejestru (który nie został udostępniony w części zawierającej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości oraz za okres od 1 stycznia 2006 do 31 grudnia 2009) realizuje zatem inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego została ona utworzona. W związku z powyższym należy uznać, że udostępnienie tej informacji ma na celu jej ponowne wykorzystywanie (komercyjne lub niekomercyjne), a tym samym winno aktualnie odbywać się w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kolegium w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej w przepisie art. 78 zd. pierwsze Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji - w odniesieniu do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego znalazła swoje potwierdzenie i rozwinięcie w art. 15 k.p.a. oraz art. 127 i nast. k.p.a. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r., II SA/Wa 458/10 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95; ONSA nr 1/1997, póz. 35). Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. Jednakże Burmistrz R. wydał zaskarżoną decyzję na podstawie przepisów rozdziału 2 ustawy o dostępie informacji publicznej, nie uwzględniwszy zupełnie nowych przepisów obowiązujących już tak w dacie złożenia wniosku, jak i wydania przez organ decyzji. Tym samym w wyniku opisanej powyżej zmiany przepisów prawa doszło do sytuacji, w której organ I instancji rozpatrzył wniosek strony w innym trybie, niż ten, który musi stosować organ odwoławczy, który jednocześnie jest zobowiązany do respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozstrzygnięcia tożsamej sprawy, rozpatrywanej w tym samym trybie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Z. N., zarzucając rażące naruszenie:

- art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie przez organ, wbrew wyrażonemu tym przepisem wyraźnemu zakazowi żądania od wnioskodawcy wskazywania celu żądania udostępnienia informacji publicznej oraz wbrew faktycznej woli wnioskodawcy, jakoby żądana informacja publiczna miała służyć wnioskodawcy celem ponownego wykorzystania tej informacji publicznej;

- art. 23a ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zastosowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji tych szczególnych przepisów, obejmujących swoją hipotezą wyłącznie postępowanie w sprawie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a nie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy we wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2011 roku wyraźnie wskazano, że skarżący żąda udostępnienia mu informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej, a nie zamierza korzystać z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej;

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej.

Zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 15 k.p.a., art.138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy w sprawie odmowy udostępnienia informacji nie istniały żadne dalsze okoliczności konieczne do wyjaśnienia przez organ l instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, a które to okoliczności nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy, jak również poprzez brak wskazania w tej decyzji kasacyjnej okoliczności związanych z odmową udostępnienia informacji publicznej które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podniesiono, że organ odwoławczy nie zawarł w zaskarżonej decyzji swojego stanowiska co do przesłanek merytorycznych odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego, co niesie ryzyko ponownego sformułowania przez organ I instancji kuriozalnej tezy o rzekomej potrzebie ochrony prywatności właścicieli nieruchomości, dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę jako przesłance odmowy udostępnienia informacji. W tym zakresie zaskarżona decyzja, nie weryfikując pierwotnego stanowiska organu I instancji, narusza również art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece poprzez nieuzasadnione pozbawienie skarżącego dostępu do informacji publicznej o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości, dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę, pozostającej informacją jawną i powszechnie dostępną z mocy prawa.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione wyżej zarzuty polemizując ze stanowiskiem organu i wniesiono o "całościowe rozstrzygnięcie sprawy" powołując się na art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. W odpowiedzi na zarzuty skargi Kolegium podniosło, że nie można zgodzić się z tezą wyrażoną w skardze, jakoby zastosowanie odpowiedniego trybu udostępnienia informacji publicznej uzależnione było od woli wnioskodawcy. O tym, który z trybów udostępniania informacji publicznej na wniosek - tj. określony w rozdziale 2 (art. 10 ust. 1, art. 13 i nast.), czy też w rozdziale 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 23g ust. 2 i nast.) - należy zastosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku, a mówiąc ściślej ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Zdaniem Kolegium wyraźnie wynika to z przytoczonych w uzasadnieniu decyzji Kolegium przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów implementowanej przez nią dyrektywy. W tym zakresie Kolegium w całości podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kolegium nie zgodziło się także z wyrażonym w skardze zarzutem naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania administracyjnego. Wobec ustalenia, że organ I instancji rozpoznał wniosek nie spełniający warunków formalnych, określonych w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz.U. z 2012r., poz. 94), a ponadto rozstrzygnął sprawę w trybie niewłaściwym, których to uchybień Kolegium nie mogło naprawić w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). W tym stanie rzeczy odnoszenie się do merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia organu I instancji byłoby przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, oznaczanej dalej jako p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że argumentacja przytoczona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazuje podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej.

Niewątpliwie zgodnie z zasadą legalności (art. 6 k.p.a.) i opartą na niej zasadą aktualności również organ rozpatrujący odwołanie od decyzji administracyjnej ma obowiązek uwzględniania aktualnego w chwili orzekania stanu faktycznego i stanu prawnego, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. Nie daje to jednak organowi automatycznie podstaw do zmiany kwalifikacji żądania objętego wnioskiem. Podanie skierowane do organu władzy publicznej, od którego wniesienia uzależnione jest wszczęcie postępowania w sprawie zawiera oświadczenie woli wnioskodawcy i tylko wnioskodawca jest jego dysponentem. Rolą organu jest wyjaśnienie tego oświadczenia w razie wątpliwości co do jego treści bądź aktualności w sytuacji, gdy zmienią się okoliczności faktyczne lub prawne. Niedopuszczalne jest jednak nadawanie takiemu oświadczeniu treści niezgodnej z wolą wnioskodawcy, zwłaszcza wtedy, gdy jest ona wyrażona w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Nie można podzielić stanowiska Kolegium, że zastosowanie odpowiedniego trybu udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od woli wnioskodawcy lecz od charakteru informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku. Charakter informacji publicznej ma oczywiście istotne dla sprawy znaczenie, nie można jednak odmówić wnioskodawcy prawa domagania się od organu rozstrzygnięcia w zakresie konkretnej merytorycznej zasadności wniosku. Jeżeli wnioskodawca mimo stosownych pouczeń nie modyfikowałby wniosku, a organ uznawałby, że wniosek ten jest niezasadny, powinien podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne w stosunku do tak określonego wniosku, a nie samoistnie dokonywać zmiany jego treści.

Wniosek Z. N. z dnia 4 maja 2012 r. jest jasny i wynika z niego bezspornie, że wnioskodawca domagał się udzielania informacji na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy organ odwoławczy powziął wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy w zakresie rodzaju informacji publicznej w związku ze zmianą ustawy o dostępie do informacji publicznej, należało zwrócić się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy jego wniosek pozostaje aktualny i w zależności od stanowiska wnioskodawcy podjąć dalsze czynności w sprawie. Należy przy tym zauważyć, że nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej nie czyniła wniosku skarżącego bezprzedmiotowym. Skarżący mógł domagać się dostępu do informacji publicznej w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy, gdyż ta droga dostępu do informacji nie została wyłączona w znowelizowanej regulacji. Wydanie w tym stanie rzeczy decyzji kasacyjnej było zatem co najmniej przedwczesne. Z treści pism skarżącego składanych w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją wynika przy tym, że skarżący jest osobą dobrze orientującą się w problematyce i terminologii ustawy o dostępie do informacji publicznej, co tym bardziej powinno eliminować ewentualne wątpliwości dotyczące precyzji składanych przez niego oświadczeń. W skardze do Sądu skarżący zresztą wprost podkreślił, że domagał się udzielenia informacji publicznej w podstawowym trybie dostępu do tej informacji.

W tym stanie rzeczy należy uznać za zasadne zarzuty skargi kwestionujące legalność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wadliwie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a dodatkowo z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw do przyjęcia, że usunięcie ewentualnych uchybień organu pierwszej instancji mieści się w przesłance "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ponadto organ drugiej instancji naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i 9 k.p.a. w sytuacji, gdy powołując się na zmianę stanu prawnego nie wystąpił do wnioskodawcy o udzielenie informacji dotyczącej aktualności tego wniosku w zmienionym stanie prawnym i sam określił treść tego wniosku. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w bezpośredni sposób zdeterminowały jej rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania w drugiej instancji organ odwoławczy będzie zobowiązany rozpoznać sprawę zainicjowaną wnioskiem Z. N. z dnia 5 maja 2012 r., a motywy swojego rozstrzygnięcia uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. przyjmując jednocześnie, że zmiana stanu prawnego nie oznacza automatycznej zmiany treści wniosku złożonego przez skarżącego. Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zajęcie przez Sąd stanowiska co do merytorycznych aspektów sprawy byłoby przedwczesne w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia i kontroli sądowej była decyzja o charakterze kasacyjnym, tj. decyzja nie rozstrzygająca sprawy co do istoty. Stanowisko takie miałoby charakter zastępowania organu w realizacji jego kompetencji i było sprzeczne z charakterem kontroli sądowoadministracyjnej. Ocena prawna sądu administracyjnego może być odpowiedzią na merytoryczne stanowisko organu, a nie pierwotnym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej przez Sąd. Z tego względu nie mógł być uwzględniony wniosek skarżącego o "całościowe rozstrzygnięcie sprawy".

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 p.p.s.a.