Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 18/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obiektu "D. i inne".

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Starosta S. prowadził postępowanie w przedmiocie scalenia gruntów obiektu "D. i inne", w skład którego wchodzą obręby geodezyjne: D., K. S., N., R. (gm. G., powiat S., woj. p.). Postępowanie przed organem pierwszej instancji zakończyło się ww. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., którą Starosta zatwierdził projekt scalenia gruntów o łącznej powierzchni 1834 ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, na zasadach objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, spisanych w wykazie z dnia [...] grudnia 2013 r.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli następujący uczestnicy scalenia:

- S. T. który kwestionował zaliczenie powierzchni rowu melioracyjnego do powierzchni przyznanych mu w wyniku scalenia działek. Twierdził, że rów melioracyjny jest w istocie rzeką P., zaś zajęte przez rzekę grunty należą do Skarbu Państwa. Nie powinny być wliczone do powierzchni gruntów, które otrzymał w wyniku scalenia. Powierzchnia gruntów otrzymanych w wyniku scalenia nie odpowiada powierzchni gruntów, których był właścicielem przed scaleniem. Zakwestionował także przesunięcie granicy na działce nr [...], a także wytyczenie drogi nr [...]. Zarzucił, że decyzja nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia;

- S. N., który zakwestionował pkt 13 decyzji, zgodnie z którym "pomimo propozycji komisji scaleniowej odnośnie przesunięcia punktów granicznych na działkach o numerach ewidencyjnych [...], Starosta projekt scalenia pozostawił bez zmian". Zdaniem strony, propozycja komisji scaleniowej jest słuszna i należy ją przyjąć, czego organ nie uwzględnił;

- M. L., który wskazał na zastrzeżenia formułowane w trakcie postępowania, dotyczące działki nr [...] a nie rozpatrzone przez komisję scaleniową i geodetów, co pozbawiło go około 87 olch, które przeszły na rzecz innego uczestnika scalenia.

Odwołanie złożył również odrębnie S. T. jako pełnomocnik części mieszkańców obszaru objętego scaleniem. Wniósł o uchylenie decyzji w zakresie, w jakim jej rozstrzygnięcie odnosi się do rzeki P., która nie powinna być przekwalifikowana na rów melioracyjny i włączona do działek indywidualnych. Wskazał, że nikt nie uprzedził rolników, iż przeprowadzenie prac melioracyjnych spowoduje przekwalifikowanie cieku z rzeki na rów melioracyjny, a co za tym idzie, poniesienie przez rolników kosztów finansowych.

Przebieg postępowania po wniesieniu odwołań był następujący:

- decyzją z dnia [...] maja 2015 r. SKO w B. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z dnia [...] maja 2014 r. w mocy ustalając, że przebiegający przez grunty objęte scaleniem ciek wodny nie jest rzeką P. Organ odwoławczy powołał się na pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Decyzja SKO została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w dniu 10 grudnia 2015 r. w sprawie II SA/Bk 498/15 w wyniku uwzględnienia skargi S. T. Sąd ocenił, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy dokonał analizy przebiegu postępowania scaleniowego i ocenił jego prawidłowość, zaś w aktach administracyjnych brak jest dokumentów z postępowania scaleniowego (map). W kwestii statusu prawnego cieku wodnego przepływającego przez grunty objęte scaleniem, w tym grunty skarżącego, zdaniem Sądu nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy jest to rzeka P., czy też inny ciek naturalny, czy w ewidencji ciek wodny zaliczono do melioracji wodnych podstawowych czy melioracji wodnych szczegółowych. Sąd zalecił wyjaśnienie powyższych okoliczności w trybie art. 136 K.p.a. poprzez zwrócenie się do odpowiednich organów, analizę dokumentacji prowadzonej przez organy gospodarki wodnej oraz materiałów geodezyjnych (map) celem ostatecznego stwierdzenia, "jaki charakter miał sporny ciek wodny w dacie zatwierdzania projektu scalenia";

- ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2014 r., po wyroku w sprawie II SA/Bk 498/15, Kolegium w dniu [...] sierpnia 2016 r. ponownie utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wyjaśniło, że na podstawie dotychczas uzyskanych dowodów oraz dowodów przeprowadzonych w trybie art. 136 K.p.a. ustalono, że przez grunty objęte scaleniem, w tym grunty skarżącego, nie przepływa rzeka P. lecz rów melioracyjny.

Decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2016 r. została uchylona przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie II SA/Bk 700/16. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wykonał w sposób prawidłowy zaleceń sformułowanych w sprawie II SA/Bk 498/15, czym istotnie naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Nie wyjaśniono jednoznacznie, jaki jest status prawny cieku wodnego przepływającego przez grunty objęte scaleniem, zaś w związku z oświadczeniem skarżącego złożonym na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. i przedłożonymi wówczas mapami powstało, w ocenie Sądu, nowe zagadnienie wymagające wyjaśnienia: czy Dopływ z R. jest dopływem rzeki P. i tym ciekiem wodnym, o którym mówi skarżący.

Wyrok w sprawie II SA/Bk 700/16 został zaskarżony kasacyjnie przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie II OSK 781/17 oddalił skargę kasacyjną. Wyjaśnił, że podziela ocenę prawną WSA w Białymstoku odnośnie naruszenia przez Kolegium przepisu art. 153 P.p.s.a. Zdaniem NSA, nie uwzględniono wszystkich elementów pisma Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., a w szczególności tych jego fragmentów, z których wynika, że wskazywany przez mieszkańców wsi D., G., N. i K. ciek wodny nie tylko nie jest rzeką P., ale jest naturalnym ciekiem o nazwie D. oraz tych fragmentów, w których wyjaśniono prawdopodobne przyczyny wpisania naturalnego cieku do ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych lub podstawowych. NSA wskazał, że skoro jest to ciek naturalny, to - zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1c i pkt 13 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji Kolegium - nie mógł być uznany za rów, nawet jeżeli został poddany regulacji. NSA wyjaśnił, że wskazanie prawdopodobnych przyczyn wpisania naturalnego cieku do ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych lub podstawowych wyjaśnia powody używania w odniesieniu do tego cieku określenia rów melioracyjny, mimo że nie jest on takim urządzeniem wodnym. Nadto, zdaniem NSA, zrozumiałe są także twierdzenia skarżącego złożone na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 6 grudnia 2016 r. dotyczące D. Może z nich wynikać, że w istocie skarżącemu chodziło o ten ciek naturalny, gdy twierdził, że przez jego grunty przepływa rzeka P. Potwierdzają to złożone na tej rozprawie mapy, z których wynika, że D. przepływa przez i na granicy działek skarżącego nr [...]. Mapom tym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, NSA nie odmówił mocy dowodowej tylko dlatego, że co innego ma wynikać z map scaleniowych. Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że na znajdującej się w aktach administracyjnych mapie obszaru scalenia Obręb [...] jest uwidoczniony ciek wodny przebiegający tak jak na mapach złożonych na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r., a znajdujących się na kartach 39 - 40 akt sądowych. NSA sprecyzował, że w sprawie w istocie chodzi o to, aby wyjaśnić, czy przez grunty skarżącego przepływa rów melioracyjny czy naturalny ciek wodny, pod którym grunty stanowią własność Skarbu Państwa a nie właściciela nieruchomości.

Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa powróciła do organu odwoławczego, który w trybie art. 136 K.p.a. przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające. W postępowaniu tym Kolegium:

1. włączyło do akt wydruk zdjęcia protokołu rozprawy z dnia 6 grudnia 2016 r. ze sprawy II SA/Bk 700/16 oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną w tamtej sprawie, jak też wydruk z [...] z dnia [...] października 2018 r. obrazujący teren działek skarżącego;

2. wystosowało do organów właściwych w sprawie gospodarowania wodami następujące zapytanie: "1. jaki status ma ciek wodny przepływający przez obszary scalane, w tym działki S. T. położone we wsiach R. (działki nr geod. [...]), K. (działki nr geod. [...]), N. (działki nr geod. [...]), tzn. czy jest to rzeka P., czy inny ciek naturalny, czy w ewidencji ciek wodny zaliczono do melioracji wodnych podstawowych, czy szczegółowych – w dacie zatwierdzania projektu scalenia, to jest [...] maja 2014 r.; 2. czy uwidoczniony na mapach sieci hydrograficznej D. jest dopływem rzeki P.?". W odpowiedzi na powyższe zapytanie Kolegium uzyskało od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odpowiedź z dnia [...] maja 2018 r. o następującej treści: "w ewidencji wód i urządzeń melioracji wodnych w obrębie działek nr geod. [...] w miejscowości R., działki nr geod. [...] w miejscowości K., dz. nr [...] w miejscowości N. przepływają rowy melioracyjne zaliczane do melioracji szczegółowych, które mają odpływ do rzeki P. Urządzenia melioracyjne zaliczane do melioracji podstawowych nie występują";

3. ponowiło zapytanie do ww. organu Wód Polskich o sprecyzowanie, czy ciek wodny na działkach S. T. wymienionych w poprzednim piśmie, w dacie [...] maja 2014 r. zgodnie z ewidencją był rowem melioracyjnym zaliczanym do melioracji szczegółowych oraz czy uwidoczniony na mapach sieci hydrograficznej D. jest naturalnym ciekiem wodnym, który jest dopływem rzeki P., czy też ma inny charakter?

W odpowiedzi na powyższe zapytanie Kolegium uzyskało od Dyrektora Zarządu Zlewni odpowiedź z dnia [...] lipca 2018 r. z informacją, że na dzień [...] maja 2014 r. ciek wodny opisany w piśmie Kolegium był rowem melioracyjnym zaliczanym do melioracji szczegółowych, zaś D. jest rowem melioracyjnym, który jest dopływem rzeki P.;

4. uzyskało od Starosty S. informację z dnia [...] sierpnia 2018 r. dotyczącą charakteru mapy zamieszczonej pod adresem [...]. Zgodnie z tą informacją, pod wskazanym adresem nie są prezentowane dane z zasobu geodezyjnego Powiatu S. Starosta również wskazał, że przegląd mapy na wskazanej stronie internetowej nie ujawnił zapisu "D." przy załączonych wszystkich warstwach tematycznych (np. mapa hydrograficzna, nazwy geograficzne) lub integrujących usługi przestrzenne;

5. uzyskało od Spółki G. prowadzącej portal mapowy pod adresem [...] informację z dnia [...] września 2018 r., zgodnie z którą ww. serwis mapowy nie ma charakteru urzędowego, lecz jest integratorem ogólnie dostępnych w internecie serwisów WMS (Web Map Service) takich instytucji jak Główny Urząd Geodezji i Kartografii, Podlaski Urząd Wojewódzki, Państwowy Instytut Geologiczny, Starostwo Powiatowe czy organów poszczególnych gmin. Spółka integruje te dane w postaci portalu mapowego.

Następnie SKO zawiadomiło strony postępowania w trybie art. 10 § 1 K.p.a.

Pełnomocnik S. T. w piśmie z dnia [...] października 2018 r. uzupełnił dotychczasowe stanowisko uczestnika scalenia. Wyjaśnił, że według informacji na stronach internetowych [...] i mapy.geoportal.gov.pl, ciek przepływający przez R. jest ciekiem wodnym; z wydruku z mapy rastrowej Podziału Hydrograficznego Polski dla obszaru [...] oraz dla obszaru [...] wraz z hydronimiami arkuszy pobranymi w listopadzie 2016 r. wynika, że D. jest dopływem rzeki P.; z kolorowej kserokopii mapy Powiatu S. z zastrzeżeniem praw autorskich dla roku 2012 wynika, że inaczej naniesiono na nim przebieg rzeki P. (jako płynącej przez R.).

Dysponując tak zebranym materiałem dowodowym oraz ponownie rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] maja 2014 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów obiektu "D. i inne".

Kolegium przeanalizowało procedurę scaleniową, którą objęto grunty o łącznej powierzchni 1834 ha wynikającej z nowego pomiaru granic obrębów zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, na zasadach objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, spisanych w wykazie z dnia [...] grudnia 2013 r. Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do podważania procedury scaleniowej, gdyż odpowiada ona zasadom wynikającym z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 908 ze zm.), dalej: ustawa scaleniowa lub ustawa. Postępowanie toczyło się na wniosek spełniający przesłanki do wszczęcia postępowania na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy, a zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. odczytanym i wywieszonym zgodnie z wymaganiami art. 7 ustawy (tablice ogłoszeń urzędu gminy, tablice ogłoszeń we wsiach objętych postępowaniem). W toku postępowania scaleniowego przeprowadzona została przez uprawnionego klasyfikatora aktualizacja gleboznawczej klasyfikacji gruntów, sporządzono operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zaewidencjonowany w PODGiK w S. dnia [...] czerwca 2013 r. pod numerem [...]. Wyniki oszacowania gruntów, przedstawione na mapie szacunku porównawczego, zostały ogłoszone uczestnikom scalenia na zebraniu w dniu [...] czerwca 2013 r., a następnie udostępnione do publicznego wglądu na okres 7 dni. Na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] czerwca 2013 r. obecni większością trzech czwartych głosów podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów. Uczestnicy scalenia w dniach [...] lipca 2013 r. zostali zapoznani z powierzchnią i wartością szacunkową ich gruntów, przedstawili własne życzenia dotyczące przyszłej lokalizacji gruntów, jak też wnioski o uregulowanie granic działek siedliskowych. Wyznaczony na gruncie projekt scalenia gruntów obiektu "D. i inne", opracowany przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w B., został w dniu [...] grudnia 2013 r. okazany uczestnikom scalenia we wsi G. Organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą projektowania rozłogów pól i przebiegu dróg były założenia do projektu scalenia gruntów, realizowanego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, działanie "poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa poprzez scalanie gruntów", które stanowiły także załącznik do wniosku o przyznanie pomocy na realizację operacji pn. "Scalenia gruntów na obszarze Powiatu S.".

Kolegium, podzielając ustalenia organu pierwszej instancji wskazało za tym organem, że: uwzględniono pisemne prośby o zwiększenie lub zmniejszenie areału, grunty posiadane we współwłasności wydzielono na odrębną własność stosownie do wartości udziałów we współwłasności (art. 2 ust. 4 ustawy); z gruntów uczestników scalenia wydzielono grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej i grunty te przeszły na własność Gminy; projekt scalenia wyznaczono na gruncie i okazano uczestnikom scalenia, a informacje o terminie okazania projektu wywieszone były w formie zawiadomienia na tablicach ogłoszeń w lokalu urzędu Gminy G. i tablicach ogłoszeń we wsiach objętych scaleniem; zastrzeżenia uczestników postępowania rozpatrzono na zebraniach w dniach [...] stycznia i [...] lutego 2014 r. przy udziale zainteresowanych i pełniącej funkcje doradcze komisji. W wyniku prac komisji do projektu scalenia wprowadzono zmiany, wskazane w sentencji decyzji, które zostały rozpatrzone przez starostę (art. 24 ust. 2 ustawy).

Rozpoznając wniesione odwołania Kolegium wyjaśniło także zasady przydzielania gruntów wynikające z art. 1 ust. 1, art. 8 ust. 1 – 3, art. 14 i art. 10 ustawy scaleniowej oraz ustosunkowało się merytorycznie i rozważyło indywidualnie sytuację każdego z odwołujących się dając temu wyraz z uzasadnieniu decyzji (s. 4 – 5 decyzji). Odnośnie zarzutów odwołania S. T. Kolegium wyjaśniło w sposób następujący:

- gospodarstwo rolne stanowiące własność tego uczestnika scalenia, położone na terenie wsi R., składające się przed scaleniem z 9 działek, oznaczonych nr [...] o łącznej powierzchni ewidencyjnej 13,0246 ha, oszacowano na 142794,39 jednostek szacunkowych. Po uwzględnieniu potrąceń z tytułu wydzielenia gruntów na cele użyteczności publicznej oraz pod drogi, wartość gruntów przed scaleniem wynosiła (142794,39 jednostek szacunkowych - 141,29 jednostek szacunkowych (potrącenia) = 142653,10 jednostek szacunkowych). Po scaleniu na rzecz tego uczestnika wydzielono ekwiwalent składający się z 4 działek oznaczonych nr [...] o łącznej powierzchni 13,1633 ha i wartości 143107,47 jednostek szacunkowych, (czyli o wartości większej o 454,37 jednostek szacunkowych), przy maksymalnie dopuszczalnej różnicy wynoszącej ± 4279,59 jednostek szacunkowych;

- gospodarstwo rolne stanowiące własność tego uczestnika scalenia, położone na terenie wsi K., składające się przed scaleniem z 2 działek oznaczonych nr [...] o łącznej powierzchni ewidencyjnej 3,5500 ha, oszacowano na 52990,90 jednostek szacunkowych. Po uwzględnieniu potrąceń z tytułu wydzielenia gruntów na cele użyteczności publicznej oraz pod drogi, wartość gruntów przed scaleniem wynosiła (52990,90 jednostek szacunkowych - 31,89 jednostek szacunkowych (potrącenia) = 52959,01 jednostek szacunkowych). Po scaleniu wydzielono ekwiwalent składający się z 2 działek, oznaczonych nr [...] o łącznej powierzchni 3,6217 ha i wartości 52498,31 jednostek szacunkowych, przy maksymalnie dopuszczalnej odchyłce wynoszącej ± 308,00 jednostek szacunkowych;

- gospodarstwo rolne stanowiące własność tego uczestnika scalenia, położone na terenie wsi N., składające się przed scaleniem z 3 działek nr [...] o łącznej powierzchni ewidencyjnej 5,6200 ha oszacowano na 83561,20 jednostek szacunkowych. Po uwzględnieniu potrąceń z tytułu wydzielenia gruntów na cele użyteczności publicznej oraz pod drogi, wartość gruntów przed scaleniem wynosiła (83561,20 jednostek szacunkowych - 4,99 jednostek szacunkowych (potrącenia) = 83556,21 jednostek szacunkowych ). Po scaleniu wydzielono ekwiwalent składający się z 3 działek, oznaczonych nr [...] o łącznej powierzchni 5,6230 ha i wartości 82744,32 jednostek szacunkowych (o wartości mniejszej o 811,89 jednostek szacunkowych), przy maksymalnie dopuszczalnej odchyłce wynoszącej ± 2506,69 jednostek szacunkowych.

Kolegium wyjaśniło, że ogółem przed scaleniem powierzchnia trzech ww. gospodarstw wynosiła 22,3546 ha o wartości szacunkowej po potrąceniach 236475,82. Po scaleniu powierzchnia ww. gospodarstw wyniosła 22,4080 ha, przy wartości szacunkowej 278350,10 mieszczącej się w dopuszczalnej odchyłce wynoszącej ± 7094,275 jednostek szacunkowych. W ocenie Kolegium, z powyższego wynika, że uczestnik postępowania za wniesione do scalenia grunty otrzymał ekwiwalent o wielkości mieszczącej się w dopuszczalnej różnicy w powierzchni gospodarstwa określonej w art. 8 ust. 1 ustawy. Zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości, że zostały zachowane normy wynikające z art. 14 ust. 2 ustawy.

Odnośnie pozostałych zarzutów S. T., Kolegium wskazało, że nie wyrażał on zgody na przesunięcie granicy na działce nr [...] oraz na połączenie działek nr [...] (stare numery) w jedną działkę o nr [...], nie zgadzał się na wytyczenie drogi nr [...] i wnioskował o jej przesunięcie w stronę rowu. Zdaniem Kolegium, zarzuty powyższe rozpatrzyła komisja scaleniowa, na posiedzeniu z powtórnego rozparzenia zastrzeżeń zaproponowała działki o poprzednich numerach [...] połączyć w jedną, pozostałe zostawić w oddzielnej, a granicę poprowadzić środkiem rowu. Organ scaleniowy nie uwzględnił zastrzeżeń komisji i pozostawił projekt scalenia w niezmienionym kształcie argumentując to brakiem podstaw do wydzielenia dwóch odrębnych działek przy celu scalenia polegającym na zmniejszeniu ilości działek. Te argumenty Kolegium oceniło jako trafne.

Odnośnie rowów melioracyjnych wchodzących w skład indywidualnych gospodarstw Kolegium pozostawiło projekt scalenia bez zmian. Wyjaśniło, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia rowu z działek prywatnych, gdyż urządzenia melioracji szczegółowej wchodzą w skład działek. Natomiast odnośnie cieku wodnego przepływającego przez działki strony Kolegium wskazało, że informacje znajdujące się w aktach sprawy, a dotyczące spornego cieku wodnego wynikają z następujących dokumentów:

1) map spornego obszaru podlegającego scaleniu;

2) pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r. (znak: [...]) Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., w którym stwierdza się, że przebiegający przez wsie D., G., N., N., K. ciek wodny, według Mapy Podziału Hydrograficznego Polski (w skrócie: "MPHP") nie jest rzeką P. Dyrektor wskazał, że podstawą informacji dotyczącej sieci hydrograficznej w prowadzonym dla regionu wodnego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. katastrze wodnym jest MPHP, przekazana do użytkowania przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który zgodnie z art. 3 pkt 7 lit. l ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej jest organem wiodącym w części dotyczącej elementów hydrograficznych wraz z podjednostkami hydrograficznymi i regionami wodnymi z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej;

3) pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, w którym wyjaśnia się w jaki sposób powstała sieć rowów melioracyjnych na obszarze objętym scaleniem (jest to konsekwencja realizacji zadań inwestycyjnych w latach 1981 - 2006 - w zależności od obszaru), a także, że brak jest podstaw prawnych, by dokonywać przekwalifikowania istniejących rowów w rzekę P.;

4) pisma z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. informującego, że na mapach obszaru scalania dołączonych do pisma, na obrębach: R., K., N., nie występuje rzeka P. Rzeka P. występuje w obrębie D., posiada nr geod. działki [...] i powierzchnię 30171 ha, figuruje w tych dokumentach w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, a właścicielem działki, na której występuje rzeka, jest Skarb Państwa.

Jak wskazało Kolegium, po wyroku NSA włączono także do akt pisma informacyjne Wód Polskich Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z dnia [...] maja i [...] lipca 2018 r. Wynika z nich, że na działkach S. T. występują rowy melioracyjne stanowiące dopływ rzeki P.

Mając na uwadze powyżej opisany całokształt zebranego materiału dowodowego Kolegium wskazało na treść art. 9 ust. 1 pkt 1 c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oraz art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 1 tej ustawy i wywiodło, że żaden z tych przepisów nie zalicza cieków naturalnych do urządzeń melioracji wodnych podstawowych lub szczegółowych i nie wskazuje, aby przepisy dotyczące melioracji miały do cieków naturalnych zastosowanie. Zdaniem Kolegium, to, że sporny ciek wodny został kiedyś zakwalifikowany do urządzeń melioracji wodnych, jest prawdopodobnie - jak wskazuje w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. RZGW - konsekwencją przepisu art. 91 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego z 1974 r., w którym cieki wodne naturalne o szerokości dna do 1,5 m w ich dolnym biegu zaliczano wprost do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Kolegium również wskazało, że w wielokrotnie aktualizowanym w latach 1979, 1982, 1983, 1987, 1990, 1991, 1992 oraz 1996 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 27 marca 1975 r. zaliczającym niektóre cieki wodne do urządzeń melioracji wodnych podstawowych D. nie został wymieniony. Także Kolegium wskazało, że przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w art. 217 wskazują, że z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami "przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3, a obowiązujące przepisy nie przewidują, by ciek naturalny był urządzeniem melioracji wodnych". Wyjaśniło, że według informacji RZGW, w trakcie projektowania systemów melioracji ciek naturalny był często poddawany regulacji, a dla potrzeb prowadzenia ewidencji otrzymywał swój numer ewidencyjny i był od tej pory traktowany jako rów melioracyjny. To ostatnie stwierdzenie koreluje, zdaniem Kolegium, z pismem Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] kwietnia 2014 r., które wyjaśnia, jakie melioracje prowadzone były na obszarze objętym scaleniem oraz to, że rolnicy ze wsi R. i K. do dnia sporządzenia pisma uiszczają opłaty melioracyjne. Potwierdzeniem, że na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia przez nieruchomości uczestników scalenia przepływają rowy melioracyjne, zaliczane do melioracji szczegółowych, które mają odpływ do rzeki P., że urządzenia melioracyjne zaliczane do melioracji podstawowych nie występują, zaś D. jest rowem melioracyjnym, który jest dopływem do rzeki P. – w ocenie Kolegium są informacje o tej treści zawarte w pismach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w S. z dnia [...] maja i [...] lipca 2018 r.

Kolegium zwróciło również uwagę na treść udzielonej przez Spółkę G. odpowiedzi na zapytanie o charakter mapy zamieszczonej na stronie: [...] z której to odpowiedzi wynika, że portal mapowy umieszczony pod wskazanym adresem jest serwisem testowym, przygotowanym w celu prezentacji możliwości firmy i oferowanego oprogramowania i taka informacja jest zawarta w komunikacie startowym. Ponadto serwis nie ma charakteru urzędowego.

Kolegium także we własnym zakresie stwierdziło, że na stronie internetowej [...] obecnie nie występuje nazwa "D." na cieku wodnym przebiegającym przez działkę S. T..

Odnośnie przedłożonych przez pełnomocnika skarżącego wraz z pismem z dnia [...] października 2018 r. wydruków map ze stron internetowych Kolegium stwierdziło, że złożone wydruki nie mają charakteru dokumentów urzędowych, a więc nie mogą być podstawą do kwestionowania twierdzeń organu Wód Polskich właściwego w zakresie melioracji - co do charakteru spornego cieku jako rowu melioracyjnego. Ponadto z załączonych wydruków - wbrew twierdzeniom pełnomocnika – zdaniem Kolegium nie wynika, by przedmiotowy rów melioracyjny miał inny charakter.

W konsekwencji Kolegium wskazało na brak podstaw do podważenia projektu scalenia oraz do podważenia procedury scaleniowej, zaś odnośnie rozwiązań w zakresie przydziału gruntów oceniło je jako wolne od dowolności. Wyjaśniło, że poczucie krzywdy wyrządzonej nieakceptowanym przydziałem ekwiwalentu nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji. Treść protokołów posiedzeń komisji scaleniowej dowodzi, że analizowano wnikliwie - w kontekście zarzutów i wniosków poszczególnych uczestników scalenia - przyczyny określonego sposobu rozdysponowania nowo wydzielonymi działkami. Wskazało Kolegium na brak możliwości uwzględnienia żądań wszystkich uczestników scalenia w pełnym wymiarze oraz konieczność postrzegania rozwiązań indywidualnych w kontekście interesu ogólnego, tj. stworzeniem korzystniejszych warunków do gospodarowania dla wszystkich uczestników scalenia.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2018 r., kwestionując ją w części, złożył do sądu administracyjnego S. T.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a.;

2) art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.);

2. przepisów prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 3a oraz art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej,

2) art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. 1 ustawy Prawo wodne,

3) art. 3 pkt 7 lit. l, art. 4 ust 1. art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów procesowych skarżący wskazał, że Kolegium niedostatecznie zastosowało się do wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie. Przytoczył obszerne fragmenty uzasadnień tych wyroków, w tym wyroku NSA w sprawie II OSK 781/17 i podkreślił, że istnieją nadal niewyjaśnione wątpliwości odnośnie charakteru cieku, zaś NSA wskazywał na konieczność wyjaśnienia czy D. to ciek naturalny, który nie mógł być uznany za rów, nawet jeśli został poddany regulacji. Zdaniem skarżącego, uzupełniające postępowanie wyjaśniające było zbyt pobieżne i nie dotyka istoty problemu. Organ odwoławczy powinien był dogłębnie zbadać sprawę, w tym poddać analizie m.in. istniejącą dokumentację dotyczącą historii cieku naturalnego D.; cechy cieku D. R. w postaci źródła, zlewni, spływu; archiwalne mapy, czy projekty dotyczące wykonywania urządzeń melioracyjnych na tym terenie; ewidencję wód i urządzeń melioracji wodnych; podstawy, na jakich oparto wpisy do tej ewidencji oraz obowiązujące na przestrzeni lat przepisy ustawy Prawo wodne. Powinien był powołać biegłego specjalistę, który zbadałby sprawę cieku naturalnego D. i okoliczności, na podstawie których jest on niesłusznie ewidencjonowany jako rów melioracyjny.

Uzasadniając sformułowane zarzuty naruszenia przepisów materialnych skarżący wskazał, że przy przeprowadzaniu postępowania scaleniowego doszło do wielu nieprawidłowości, którymi naruszono wskazane przepisy prawa materialnego. Postępowanie było, w jego ocenie, prowadzone w sposób chaotyczny i często z naruszeniem zasad komunikacji i konsultacji z jego uczestnikami, nie uwzględniono poprawy warunków gospodarowania a wykreowano sztuczne problemy faktyczne i prawne, w tym gorzej niż dotychczas ukształtowano granice jego działek. Zdaniem skarżącego, utracił on około 6000 m2 dotychczasowej własności. Niezgodnie z prawem przesunięto granicę na działce nr [...] oraz połączono działki nr [...] w jedną działkę o nr [...], a także wytyczono drogę nr [...], którą należało przesunąć. W decyzji nielegalnie przekształcono naturalny ciek wodny w rów melioracyjny, mimo że sporny ciek został ujawniony w rejestrze prowadzonym według przepisów ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Zdaniem skarżącego, do momentu scalenia grunty, na których znajduje się ciek, były własnością Skarbu Państwa jako działki o nr: N. [...], R. - [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu 16 kwietnia 2019 r. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy II SA/Bk 700/16, a w szczególności z map geodezyjnych złożonych w tamtej sprawie na rozprawie. Należy zauważyć, że dokumenty te nie znajdowały się w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi wraz ze skargą w sprawie niniejszej, a były przedmiotem wypowiedzi i oceny Kolegium w złożonej w sprawie II SA/Bk 700/16 skardze kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd po raz trzeci. W dwóch wydanych poprzednio wyrokach uchylających decyzje SKO w B. (sprawy o sygnaturach II SA/Bk 498/15 i II SA/Bk 700/16), składy orzekające stwierdziły wystąpienie mających wpływ na wynik sprawy uchybień procesowych dotyczących zgromadzenia i przedstawienia Sądowi materiałów postępowania scaleniowego oraz w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego. I tak:

- w sprawie II SA/Bk 498/15 skład orzekający wskazał, że: organ odwoławczy nie dokonał analizy przebiegu postępowania scaleniowego i nie ocenił jego prawidłowości, nie dołączył map ani rysunków spornego obszaru; nie dokonał kwalifikacji cieku wodnego przebiegającego przez obszar scalenia i weryfikacji twierdzeń uczestników scalenia odnośnie nazywania tego cieku rzeką P.; błędnie nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. umożliwiającego uzupełnienie postępowania wyjaśniającego. Sąd wskazał, że "Starosta S. nie był organem kompetentnym, by dokonywać zmian w kwalifikacji cieku wodnego w trakcie zatwierdzania projektu scalenia gruntów poszczególnych wsi. Musiał bazować w tym względzie na ustaleniach kompetentnych organów z zakresu Prawa wodnego. W ocenie Sądu zasadniczą kwestią pozostaje w tej sprawie wskazanie podstawy prawnej (bądź jej braku) do "włączenia" lub "wyłączenia" rowów do powierzchni działek prywatnych. To, w sposób oczywisty, może rzutować na powierzchnie scalanych gruntów";

- w sprawie II SA/Bk 700/16 skład orzekający nadal uznał za niewyjaśnioną kwestię statusu prawnego cieku wodnego przepływającego m.in. przez działki skarżącego, jak też kwestię tego, czy D. jest dopływem rzeki P. i czy jest tym ciekiem, na który wskazuje skarżący. Sąd dopuścił dowód z przedłożonych na rozprawie map obrazujących przepływanie D. przez i na granicy działek skarżącego nr [...] (numery poscaleniowe).

Trafnie również wskazuje pełnomocnik skarżącego na istotne znaczenie w sprawie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 781/17 oddalającego skargę kasacyjną Kolegium od wyroku w sprawie II SA/Bk 7001/6. NSA bowiem wskazał, że w sprawie w istocie chodzi o to, aby wyjaśnić, czy przez grunty skarżącego przepływa rów melioracyjny czy naturalny ciek wodny, pod którym grunty stanowią własność Skarbu Państwa a nie właściciela nieruchomości.

Przypomnienie faktu wcześniejszego rozpoznawania niniejszej sprawy przez tutejszy Sąd ma to znaczenie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 P.p.s.a.). Związanie to w przedmiotowej sprawie skoncentrowało się i dotyczyło wyjaśnienia charakteru cieku wodnego przepływającego, co jest bezsporne, przez i na granicy działek skarżącego. Charakter tego obiektu wodnego jako rowu melioracyjnego lub jako cieku naturalnego ma bowiem znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji wody i powierzchni gruntu zajętej przez ciek: jako będących własnością właściciela gruntu lub Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z 10 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), dalej: P.w. z 2001 r., wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 1 P.w. z 2001 r., wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 1 P.w. z 2001 r., grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Zdaniem zatem Sądu ustalenie, że sporny ciek wodny jest ciekiem naturalnym, tj. rzeką, strugą, strumieniem i potokiem oraz inną wodą płynącą w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami (art. 9 pkt 1c P.w. z 2001 r.) powodowałoby, że woda w tym cieku stanowiłaby własność Skarbu Państwa podobnie jak i grunt pod tą wodą. To zaś, jak wskazał Sąd w sprawie II SA/Bk 498/15, "w sposób oczywisty, może rzutować, na powierzchnie scalanych gruntów".

Celem wyjaśnienia powyższej spornej okoliczności, zdaniem Sądu, zgromadzono wystarczający materiał dowodowy. Sąd ma na względzie w szczególności materiał uzupełniony po wyroku NSA w sprawie II OSK 781/17. Kolegium przeprowadziło, zgodnie z zaleceniami Sądu, uzupełniające postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 K.p.a., zaś zebrane dokumenty pozwalały na podjęcie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję pierwszoinstancyjną zatwierdzającą projekt scalenia. Rozstrzygnięcie to zawiera wyczerpujące uzasadnienie, w tym ocenę prawną i ocenę stanu faktycznego spełniające wymagania przepisu art. 107 § 3 K.p.a.

Przeprowadzając ocenę zgromadzonych dowodów Kolegium trafnie wymieniło i skonfrontowało dokumenty znajdujące się w aktach sprawy z okresu sprzed wyroków w sprawie II SA/Bk 700/16 i II OSK 781/17 oraz dokumenty zgromadzone po dacie wydania tych wyroków. Było to o tyle istotne, że ocena prawna sformułowana w ww. wyrokach i wiążąca organ oraz Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy (art. 153 P.p.s.a.) bazowała na dokumentach niezawierających jednoznacznej, konkretnej i aktualnej na datę wydania zaskarżonej obecnie decyzji wypowiedzi właściwego organu co do charakteru spornego cieku wodnego. Dotychczasowa ocena prawna co do konieczności wyjaśnienia charakteru prawnego spornego cieku wodnego sformułowana była w oparciu przede wszystkim o następujące dokumenty: wypowiedź Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. (k. 333 akt adm.) stanowiącą odpowiedź na zapytanie mieszkańców wsi D., G., N., K. ; pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r.; twierdzenia skarżącego i innych uczestników scalenia, zdaniem których wliczono w powierzchnię ich gruntów obszar rzeki P. Wątpliwości dotyczyły tego, jak kwalifikować ciek wodny wobec faktu, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazano, iż jest to ciek naturalny według Mapy Podziału Hydrograficznego Polski, a także wobec historycznego obejmowania cieków naturalnych systemem melioracji i kwalifikowaniem ich do urządzeń melioracji wodnych wraz z nadawaniem numeru ewidencyjnego. Bezspornym był natomiast fakt, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazano na objęcie w latach 1990 – 2006 znacznego obszaru spornego terenu scalanego działaniami melioracyjnymi. Istotnie, Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na pismo Dyrektora RZGW z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazał w sprawie II OSK 781/17, że ciek naturalny "nie mógł być uznany za rów nawet jeśli został poddany regulacji", ale również wskazał, że w piśmie tym wyjaśniono "prawdopodobne przyczyny wpisania cieku do ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych lub podstawowych".

Podkreślić w tym miejscu należy, że przeprowadzając uzupełniające postępowanie wyjaśniające po wyroku NSA, Kolegium zadało w pismach z dnia [...] kwietnia 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. pytania, których treść wskazuje na uwzględnienie treści dokumentów, na które zwracał uwagę NSA, jak też na uwzględnienie charakteru spornego zagadnienia i wytycznych NSA. Uzyskało również Kolegium jednoznaczną, aktualną i konkretną odpowiedź Dyrektora Zarządu Zlewni w S. (pismo z dnia [...] maja 2018 r.), zgodnie z którą w obrębie działek skarżącego nr [...] w miejscowości R., nr [...] w miejscowości K. oraz nr [...] w miejscowości N., zgodnie z ewidencją wód i urządzeń wodnych, przepływają rowy melioracyjne zaliczane do melioracji szczegółowych, które mają odpływ do rzeki P. Urządzenia melioracyjne zaliczane do melioracji podstawowych nie występują. Odpowiedź z dnia [...] lipca 2018 r. zawiera dodatkowo wskazanie, że sporny ciek wodny na dzień [...] maja 2014 r. czyli na dzień zatwierdzenia projektu scalenia przez organ pierwszej instancji "był rowem melioracyjnym, zaliczanym do melioracji szczegółowych". Wobec faktu, że powyższych wypowiedzi udzielił właściwy w sprawach gospodarowania wodami organ państwowy, tj. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz wobec faktu, że są one najbardziej aktualnymi wypowiedziami na datę orzekania przez Kolegium, a nadto mają charakter jednoznacznej i czytelnej informacji – brak było przesłanek, aby wiarygodność tych wypowiedzi podważać i Kolegium, zdaniem Sądu, nie miało ku temu wyraźnych podstaw.

Sąd zwraca nadto uwagę, że zapytanie Kolegium sformułowane w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. wyraźnie wskazywało na zamiar uzyskania informacji opartej nie tylko na ewidencji urządzeń wodnych, ale i na podstawie map sieci hydrograficznej. Jest to istotna okoliczność, bowiem na treść tych map (tzw. MPHP – Mapy Podziału Hydrograficznego Polski) wskazywali: Dyrektor RZGW w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. kwalifikując ciek wodny jako ciek naturalny oraz pełnomocnik skarżącego załączając do pisma wyjaśniającego z dnia [...] października 2018 r. (złożonego po zawiadomieniu w trybie art. 10 § 1 K.p.a.) wydruki – jak twierdzi pełnomocnik pochodzące z listopada 2016 r. - map rastrowych Podziału Hydrograficznego Polski dla wskazanych w tym piśmie obszarów, które dotyczą obszaru scalenia oraz wydruki hydronimii tych obszarów. Istotnie, z treści tych dokumentów wynika, że pod numerem [...] figuruje "D." jako podjednostka rzeki P. (ciek wyróżniony). Wskazać jednak należy, że po pierwsze, odpowiedź Wód Polskich z dnia [...] lipca 2018 r. jest odpowiedzią na zapytanie o "uwidoczniony na mapach sieci hydrograficznej D." i odpowiedź ta nie zaprzecza hydronimiom w tym sensie, że nie zaprzecza, iż jest to dopływ rzeki P., natomiast jednoznacznie kwalifikuje ten dopływ jako rów melioracyjny; po drugie, trafnie Kolegium wskazało, że dołączone przez pełnomocnika dokumenty nie mają charakteru dokumentów urzędowych (uzyskanych od właściwego organu z potwierdzeniem ich źródła, nawet nie są opatrzone datą), a tym samym nie podważają charakteru spornego cieku wodnego jako rowu melioracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącego zadane pytania, choć zwięzłe w swej treści, to jednak "dotykają istoty problemu".

W powyższym kontekście bezzasadne pozostają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Przepisy te zawierają wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem infrastruktury informacji przestrzennej oraz regułę nieodpłatnego udostępniania innym organom administracji informacji i zbiorów danych składających się na tę infrastrukturę. Jednocześnie pełnomocnik wskazał na naruszenie art. 3 pkt 7 lit. "l", który to przepis zalicza Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do organów wiodących w zakresie tematu danych przestrzennych dotyczących elementów hydrograficznych wraz z podjednostkami hydrograficznymi i regionami wodnymi. Sąd jeszcze raz zwraca jednak uwagę, że odpowiedzi na zadane przez Kolegium pytania w trybie art. 136 K.p.a. udzielił właściwy organ Wód Polskich, zaś zapytanie dotyczyło również wprost "uwidocznionego na mapach hydrograficznych D.". Nie pozostaje to bez znaczenia dla oceny istotności i wiarygodności uzyskanych informacji.

Podobnie, wobec powyżej omówionej, jednoznacznej wypowiedzi organu Wód Polskich co do charakteru spornego cieku wodnego - skutku w postaci podważenia tej wypowiedzi nie mogą odnieść załączone przez pełnomocnika skarżącego screeny wskazujące, że na stronach [...] i mapy.geoportal.gov.pl zamieszczono i wyrysowano D. jako ciek wodny. Zwłaszcza urzędowy charakter strony [...] został podważony wyjaśnieniem uzyskanym od Spółki G. (pismo z dnia [...] września 2018 r. znak [...]).

Jak wynika z pisma WZMiUW z dnia [...] kwietnia 2014 r. (k. 333A akt adm.), na obszarze obejmującym grunty scalane w sprawie niniejszej w latach 1981 – 2006 wykonywana była melioracja i drenowanie. To zaś oznacza, że w latach przeprowadzania prac melioracyjnych obowiązywała najpierw ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, a później ustawa P.w. z 2001 r. (od 1 stycznia 2002 r.). W ustawie P.w. z 1974 r. do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zaliczano m.in. cieki wodne naturalne i sztuczne (rowy, kanały otwarte i kryte) odwadniające i nawadniające o szerokości dna do 1,5 m w ich dolnym biegu oraz rurociągi o wskazanej w ustawie średnicy (art. 91 ust. 4 pkt 1). W tym kontekście znajduje wyjaśnienie stanowisko Dyrektora RZGW zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., na które wskazywał NSA, że "ciek naturalny był często poddawany regulacji, a dla potrzeb prowadzenia ewidencji otrzymywał swój numer ewidencyjny i był od tej pory traktowany jako rów melioracyjny (urządzenie wodne)". Natomiast Sąd zauważa, że kluczowy w sprawie niniejszej jest stan na dzień wydawania decyzji scaleniowej ([...] maja 2014 r.) i odnośnie tej daty kierowane były zapytania Kolegium do organu Wód Polskich. Udzielona odpowiedź uwzględnia datę [...] maja 2014 r. i wskazuje na kwalifikację cieku jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Tymi zaś urządzeniami, na dzień zatwierdzenia projektu scalenia w pierwszej instancji, były rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie (art. 73 ust. 1 pkt 1 P.w. z 2001 r.). Wody w rowach zaś, jak wyżej wskazano, stanowią własność właściciela gruntów, na których się znajdują (art. 12 ust. 1 P.w. z 2001 r.).

Także Sąd wskazuje, że odpowiedź udzielona Kolegium w pismach z dnia 16 maja 2018 r. i 13 lipca 2018 r. sformułowana została przez organ, który zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do śródlądowych wód płynących. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 P.w. z 2017 r., śródlądowymi wodami płynącymi są wody w ciekach naturalnych oraz źródłach, z których cieki te biorą swój początek. Śródlądowe wody płynące stanowią zaś własność Skarbu Państwa (art. 211 ust. 2 P.w. z 2017 r.). Wobec powyższego nie ma podstawy aby podważać wiarygodność wypowiedzi organu właściwego w sprawie gospodarowania wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, jeśli wskazuje on na charakter cieku nie jako cieku naturalnego (w stosunku do którego jest zobowiązany wykonywać uprawnienia właścicielskie), ale jako rowu melioracyjnego. Co prawda odpowiedź udzielona została już w czasie obowiązywania nowego Prawa wodnego z 2017 r., zaś postępowanie scaleniowe toczyło się w czasie obowiązywania ustawy P.w. z 2001 r., jednakże nie ma to istotnego znaczenia. Ewidencja wód stanowiących własność publiczną istotnych ze względu na potrzeby rolnictwa, ewidencja urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzona przez marszałka województwa (art. 70 ust. 3 P.w. z 2001 r.) do dnia 1 stycznia 2018 r. powinna była zostać przekazana właściwemu pełnomocnikowi do spraw organizacji Wód Polskich (art. 544 ust. 1 P.w. z 2017 r.), zaś z tymże dniem zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej - rozpoczęły wykonywać organy Wód Polskich przejmując dokumentację niezbędną do wykonywania zadań określonych w ustawie. Jak wynika nadto z art. 528 ust. 1 pkt 1 P.w. z 2017 r., z dniem wejścia w życie tej ustawy Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy P.w. z 2001 r., tj. między innymi wód w ciekach naturalnych. Jeśli zaś właściwy do gospodarowania wodami w ciekach naturalnych organ wskazuje, że określony obiekt wodny nie jest ciekiem naturalnym a rowem melioracyjnym, to Kolegium nie ma podstaw by tę wypowiedź kwestionować.

Sąd także zwraca uwagę, że skarżący, jak sam wskazał, od 2001 r. ponosi opłaty melioracyjne. Zgodnie z art. 92 ust. 1 i 2 obowiązującej do 31 grudnia 2001 r. ustawy P.w. z 2001 r., urządzenia melioracji wodnych podstawowych i drogi dojazdowe oraz urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt budżetu państwa przez samorząd województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na gruntach innych niż stanowiące własność Państwa należy do właścicieli tych gruntów; urządzenia takie mogą być wykonane na koszt budżetu państwa przez samorząd województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej, za zwrotem przez właścicieli części kosztów. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 P.w. z 1974 r., za wykonane na koszt budżetu państwa urządzenia melioracji wodnych szczegółowych zainteresowani właściciele nieruchomości wnoszą na rzecz Państwa opłatę melioracyjną. Powyższe oznacza, że Państwo wyłącznie pokrywało koszty wykonania urządzeń melioracji na gruntach będących jego własnością, niezależnie od tego, kto byłby ich posiadaczem, natomiast koszty wykonania melioracji wodnych szczegółowych na gruntach prywatnych pokrywało za zwrotem odpowiedniej części środków. Skoro skarżący od 2001 r. ponosi opłaty melioracyjne, a więc partycypuje w kosztach melioracji na własnych gruntach, to co najmniej od 2001 r. korzysta z wody na jego gruncie ujętej w urządzenie melioracji wodnej szczegółowej. Także w trakcie obowiązywania ustawy P.w. z 2001 r. opłaty melioracyjne skarżący nadal płacił. Przez tak długi czas (od 2001 r. do daty scalenia w 2014 r. minęło trzynaście lat) akceptował ten stan rzeczy i nie kwestionował charakteru urządzenia wodnego znajdującego się na jego gruntach. Zagadnienie ujawniło się dopiero w trakcie postępowania scaleniowego, gdy okazało się, że powierzchnia rowów będzie wliczana do powierzchni gruntów podlegających scaleniu. Brak zgody skarżącego na taki stan rzeczy nie oznacza jednak, że stan ten jest nieprawidłowy.

Trafnie również w tym kontekście zwróciło uwagę SKO na historyczne regulacje dotyczące kwalifikacji poszczególnych cieków wodnych. Mniejsze znaczenie ma fakt niewskazania D. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 27 marca 1975 r. w sprawie zaliczenia niektórych cieków wodnych do urządzeń melioracji podstawowych (Dz. U. nr 11, poz. 66 ze zm.), co może potwierdzać, iż był on urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, do których zaliczano m.in. cieki wodne naturalne i sztuczne (art. 91 ust. 4 pkt 1 P.w. z 1974 r.). Większe znaczenie ma treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. nr 16, poz. 149 ze zm.), w którego załączniku nr 2 wymieniono rzekę P. jako wodę stanowiącą własność publiczną istotną dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, natomiast nie wymieniono D. w kategorii stanowiącej wody będące własnością publiczną.

Uchybieniem, którego dopuściło się Kolegium, jest natomiast nieustosunkowanie się do treści map dopuszczonych jako dowód na rozprawie przed Sądem w sprawie II SA/Bk 700/16. Skarżący także w skardze wskazuje, że "do momentu scalenia grunty, na których znajduje się ciek były własnością Skarbu Państwa, jako działki o oznaczeniach nr geodezyjnymi: N. [...], R. [...], co również wskazywałoby na fakt, że jako ciek naturalny (rz. P.) były traktowane jako odrębny od gruntów prywatnych przedmiot własności". Wskazać jednak należy, że formułując ten zarzut skarżący pomija, że w trakcie postępowania administracyjnego ponad wszelką wątpliwość wyjaśniono, iż ciek wodny przepływający przez grunty skarżącego nie jest rzeką P. Ta bowiem przepływa w zupełnie innym miejscu nieobejmującym obszaru scalanego i stanowi odrębną działkę ewidencyjną o nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa (vide znajdująca się w aktach administracyjnych mapa obszaru scalenia w skali 1:5000, pismo RZGW z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz pismo WZMiUW z dnia [...] lipca 2016 r., k. 86 akt adm.). Z kolei mapy znajdujące się w aktach sądowych sprawy II SA/Bk 700/16 obrazują – według znajdujących się na nich informacji o poświadczeniu za zgodność z oryginałem – stan zaewidencjonowany w zasobie geodezyjnym w 1964 r., a więc wiele lat przed wydaniem decyzji scaleniowej. Nie sposób z nich także wyczytać jaki rodzaj użytku stanowi wydzielony wąski pasek gruntu wyrysowany przez działki skarżącego, którego przebieg jest zbliżony (ale nie identyczny) do przebiegu D. Skarżący nie przedstawił również dokumentu, z którego wynikałoby, iż przez jego działki przed scaleniem przebiegał ciek naturalny, którego własność nie była objęta granicami własności jego gruntów, tzn. że teren cieku ujęty był w odrębnej księdze wieczystej i stanowił przedmiot odrębnej własności. Natomiast z wypisów z ewidencji gruntów na dzień [...] maja 2015 r. wynika, że działki skarżącego składają się z gruntów ornych wraz z rowami i objęte są poszczególnymi księgami wieczystymi jako jedna nieruchomość wraz z rowami włącznie (vide k. 24-26 akt adm. II tom). Te okoliczności powodują, że przedłożone w sprawie II SA/Bk 700/16 mapy nie podważają dowodów zgromadzonych w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym, tj. informacji uzyskanych w czerwcu i lipcu 2018 r. od organu Wód Polskich, a niewypowiedzenie się w tym zakresie w zaskarżonej decyzji przez Kolegium nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że do kwestii odrębności działek ewidencyjnych obejmujących ciek z okresu sprzed ustosunkowało się Kolegium wcześniej, tj. w skardze kasacyjnej od wyroku w sprawie II SA/Bk 700/16. Wyjaśniło wówczas, że według wypisów z rejestru gruntów przez działki skarżącego przebiegają rowy, zaś grunty orne, przez które przebiegają rowy, są objęte wspólnie jedną księgą wieczystą. To zaś wskazuje, że grunty wraz z rowami stanowią całość i jak wskazało Kolegium, "jako obszary wchodzące w skład scalanych nieruchomości powinny być uwzględnione przy wyliczeniu powierzchni gruntu". Poza tym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. WZMiUW wyraźnie wskazał, że rowy te stanowią "odprowadzalniki ze zdrenowanych użytków rolnych" a nie ciek naturalny.

Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przepisu art. 153 P.p.s.a. w zakresie, w jakim poprzednie składy orzekające Sądu zobowiązały Kolegium do wyjaśnienia charakter cieku wodnego przepływającego przez grunty skarżącego. Wyraźnie wskazał Sąd w sprawie II SA/Bk 498/15, że należy "bazować w tym względzie na ustaleniach kompetentnych organów z zakresu Prawa wodnego". To zaś uczyniono w sprawie włączając powierzchnię rowów melioracyjnych do powierzchni gruntów skarżącego, zgodnie z art. 12 P.w. z 2001 r.

Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela również stanowisko Kolegium w zakresie pozostałych ustaleń i ocen prawnych.

Kolegium zgromadziło dokumenty z postępowania scaleniowego, w oparciu o które można prześledzić jego przebieg, w tym dołączyło do akt mapy obszaru scalanego, na których wrysowano działki skarżącego. Wypełniło tym samym zalecenia Sądu ze sprawy II SA/Bk 498/15. Konfrontacja uzasadnienia Kolegium w zakresie analizy materiałów postępowania scaleniowego z aktami sprawy wskazuje, że – wbrew zarzutom skargi – scalenie przeprowadzono zgodnie z wymaganą procedurą wynikającą z przepisów ustawy scaleniowej. Zachowano poszczególne etapy procedury: postanowienie wszczynające podjęto po analizie zasadności wniosku, w szczególności w kontekście art. 3 ust. 2 i złożenia wniosku przez większość rolników posiadających grunty na obszarze scalenia; postanowienie zostało odczytane i wywieszone zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy, sporządzono operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zaewidencjowany pod wskazanym przez organy numerem; podjęto uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek – art. 13 ust. 1 i 2; zapoznano uczestników scalenia z powierzchnią i wartością szacunkową ich gruntów, a następnie projekt scalenia okazano uczestnikom scalenia, którzy zgłaszali zastrzeżenia – art. 24 ustawy; zastrzeżenia zostały rozpatrzone dwukrotnie, na zebraniach w dniach [...] stycznia i [...] lutego 2014 r.; w dniu [...] lutego 2014 r. Starosta rozpatrzył zastrzeżenia do projektu scalenia, z której to czynności sporządzono protokół (k. 312 akt adm.). Jak wynika z akt administracyjnych (k. 392), w dniu [...] czerwca 2014 r. wprowadzono uczestników scalenia w posiadanie gruntów. Nie budzi również wątpliwości sposób zawiadamiania uczestników postępowania scaleniowego w jego trakcie (art. 31 ustawy scaleniowej).

W całości należy podzielić wyliczenia i ustalenia szacunkowe dokonane za organem pierwszej instancji przez organ odwoławczy. Zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium szczegółowo przedstawiło wyliczenia odnośnie powierzchni gospodarstwa skarżącego sprzed scalenia w odniesieniu do trzech obszarów, na których działki gospodarstwa rolnego należącego do skarżącego się znajdują (R., N., K.). Sąd ocenia to działanie jako prawidłowe, zaś brak zgody skarżącego na sposób scalenia nie oznacza, że jest ono nieprawidłowe. Odnośnie wielkości przyznanych jednostek szacunkowych wskazać należy, że wyliczając ekwiwalent uwzględniono skarżącemu wielkość gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem powierzchni obejmującej grunty orne i rowy melioracyjne sprzed scalenia. Inaczej rzecz ujmując, uwzględniono do scalenia powierzchnię, która znalazła odzwierciedlenie w ekwiwalencie. Odnośnie zarzutu utraty około 6 000 m2 powierzchni wskazać należy, że: po pierwsze, skarżący w żaden sposób nie wskazał, jak uzyskał ten wynik; po drugie, skarżący powinien mieć na uwadze potrącenia z tytułu wydzielenia na cele użyteczności publicznej oraz pod drogi; po trzecie, z porównania powierzchni całościowej jego gospodarstwa sprzed scalenia (22, 3546 ha) i po scaleniu (22, 4080 ha) wynika, że powierzchnia ta jest większa niż przed scaleniem; po czwarte, zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej, uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2 – 3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, a jeśli jest to technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %. Jak wynika z przedstawionych przez SKO obliczeń, wartość szacunkowa po scaleniu jest większa na korzyść skarżącego (wielkość szacunkowa sprzed scalenia to 236475, 82 ha a po scaleniu 278350, 10). Nie ma zatem podstaw do ustalenia wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego, czy jego pokrzywdzenia w sposób nieusprawiedliwiony.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 3a ustawy scaleniowej wskazać należy, że skarżący w trakcie postępowania scaleniowego podnosił jedynie zarzuty dotyczące wyrysowania granic działek, połączenia w jedną działek nr [...]oraz wytyczenia drogi nr [...] (vide k. 262, 237, 375). Sąd akceptuje jako prawidłowe ustalenia Kolegium w tym zakresie. Zarzuty były przedmiotem rozpatrzenia przez komisję scaleniową, zaś organ sugestii Komisji nie podzielił z uwagi na brak podstaw do pozostawiania rozdrobnionych działek w sytuacji, gdy celem scalenia jest tworzenie struktury obszarowej nierozwarstwionej. Nie istnieją usprawiedliwione powody, dla których nie należy łączyć działek w sposób, w jaki uczyniono to w decyzji scaleniowej. Przypomnieć należy, że nie jest celem postępowania scaleniowego dostosowanie terenów rolniczych do potrzeb rynku nieruchomości czy realizacja innych celów niebędących celami poprawy warunków gospodarowania. Zasadnym z tego punktu widzenia było połączenie wskazanych działek w jedną całość.

Odnośnie zarzutów chaotycznego i często z naruszeniem zasad komunikacji i konsultacji prowadzenia postępowania scaleniowego, to Sąd ocenia, że zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Wykazało to Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisując szczegółowo przebieg postępowania scaleniowego wraz z datami dokonywania poszczególnych zebrań, obwieszczeń i podejmowania uchwał. Sąd zwraca uwagę, że skarżący był nie tylko członkiem komisji pełniącej funkcję doradczą podczas szacunku porównawczego oraz opracowywania projektu scalenia (k. 47 akt adm., postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r.) ale też był członkiem rady uczestników scalenia (k. 15 akt adm.), zatem miał realną możliwość na bieżąco reagować na nieprawidłowości związane z komunikacją uczestnikom scalenia poszczególnych czynności w trakcie procedury scaleniowej.

Reasumując wskazać należy, że celem przeprowadzenia scalenia jest poprawa warunków gospodarowania, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej. Poprawy tej nie można odnosić do pojedynczej granicy jednej działki, chodzi bowiem o całościową poprawę struktury obszarowej. Cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. To mając na uwadze Sąd w sprawie niniejszej nie stwierdza naruszeń zarzuconych w skardze.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, że w skardze zakwestionowano decyzję scaleniową wyłącznie w części odnoszącej się do gruntów skarżącego i – nie dostrzegając podstaw do wychodzenia poza granice skargi na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. – w tym zakresie Sąd sprawę rozpoznał.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.