Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 635/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 ust 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a) i c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1923/11 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od J. L. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. o sygn. V SA/Wa 1923/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. o nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] maja 2011 r., o nr [...] stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, orzekając też o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji przyjął, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie może art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98 poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa o ARMiR). Przepis ten ma bowiem charakter ogólny i wskazuje jedynie na właściwość organu do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Nawet w przypadku wypłaty przez skarżącą (po śmierci jej męża- wnioskodawcy) środków pieniężnych przyznanych jej mężowi z tytułu wsparcia ONW brak byłoby administracyjnoprawnych podstaw pozwalających na skuteczne domaganie się ich zwrotu od skarżącej. W takiej sytuacji, organ mógłby co najwyżej rozważyć możliwość skorzystania z uprawnień przewidzianych w przepisach kodeksu cywilnego. Chodzi tu w szczególności o przepisy dotyczące bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 i nast. Kodeksu cywilnego). Jednakże i wówczas należałoby pamiętać o zakresie obowiązku zwrotu korzyści (art. 409 k.c.) oraz o wyłączeniach zwrotu nienależnych świadczeń (zwłaszcza z art. 411 pkt 2 k.c.).

Oznacza to, że zaistniały podstawy do zastosowania 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Ocena powyższa nastąpiła w związku z faktem śmierci [...] (wnioskodawcy) w dniu [...] grudnia 2008 r., a w dniu gdy syn [...] - odebrał decyzję z [...] listopada 2008 r., nr [...] o przyznaniu mężowi skarżącej [...] płatności ONW w wysokości [...] zł. Środki te przelano na rachunek bankowy wnioskodawcy już [...] grudnia 2008 r., tj. przed wysłaniem decyzji z [...] listopada 2008 r. Środki pieniężne zostały w całości rozdysponowane przez żonę zmarłego wnioskodawcy.

Sąd I instancji przyjął, że skarżąca ([...]) nie była adresatem decyzji przyznającej płatność ONW. Nie ją obciążały obowiązki spoczywające na osobie która o płatność wystąpiła i która ją uzyskała. Organ nie poczynił ustaleń - czy skarżąca mogła być uznana za rolnika w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu (...) Dz. U. Nr 40 z 2009 r. poz. 329 ze zm. oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady (...) Dz. U. L 141 z 30 kwietnia 2004 r. str. 18. W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie była beneficjentem w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieranie rozwoju (...) Dz. U. Nr 64/2007 poz. 427 ze zm., który to przepis organ również powołuje jako podstawę swojego rozstrzygnięcia z dnia 6 maja 2011 r.

Skargę kasacyjną do wyroku w całości złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zarzucił naruszenie prawa procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie powyższych przepisów jako mających istotny wpływ na wynik sprawy zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. (WE) z 2004 r. nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 6.05.2011 r. z uwagi na uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej pomimo, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do uchylenia tych decyzji.

W uzasadnieniu podał, że przepis art. 29 ust. 1 o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wbrew wywodom Sądu I instancji, jest samodzielną podstawą prawną decyzji o ustalaniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter materialno-kompetencyjny. Stanowi jedyny w obrocie prawnym przepis umożliwiający ustalenie kwot nienależnie pobranych środków pochodzących ze środków krajowych. Ocena tego przepisu jako tylko kompetencyjnego, nie została uzasadniona. Za takim rozumieniem przemawia także art. 30 ustawy, na mocy którego droga postępowania cywilnego w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, ograniczona jest do środków, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy. Rozumienie art. 29 ust. 1 ustawy jako normy wyłącznie kompetencyjnej pozostawiałoby poza zakresem windykacji na przykład sprawy, w których określony podmiot uzyskał płatność na podstawie decyzji administracyjnej, która nie weszła do obrotu prawnego.

W konkluzji organ podniósł, że art. 29 ust. 1 ustawy jest samodzielną podstawą prawną decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz "zasądzenie kosztów postępowania w wysokości [...] zł". Podała, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadniona, a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Kasator powołując naruszone przepisy prawa procesowego jako mających istotny wpływ na wynik sprawy sprowadził je do zakwestionowania, że nie było podstaw do uchylenia decyzji obu instancji z uwagi na niedopuszczalność drogi administracyjnej. Chodzi o to, że art. 29 ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.) stanowił samodzielną podstawę prawną wydania decyzji o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest uzasadniony.

W pierwszej kolejności należało ocenić jaki charakter ma powyższy przepis. Sąd I instancji przyjął, że kompetencyjny (wskazuje na właściwość organu do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych), zaś kasator materialno-kompetencyjny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko kasatora w tym zakresie z następujących powodów.

Problem, którego dotyczy regulacja z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR związany jest z zagadnieniem odzyskiwania środków publicznych nieprawidłowo wydatkowanych na rolnictwo. Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U.UE z 11 sierpnia 2005 r., L 209. s. 1, dalej rozporządzenie nr 1290/2005), Państwa Członkowskie przyjmują, w ramach wspólnej polityki rolnej, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, jak również podejmują wszelkie inne środki konieczne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Wspólnoty, w szczególności w celu:

i) upewnienia się co do prawdziwości i prawidłowości operacji finansowanych przez EFRG i EFRROW;

ii) zapobiegania nieprawidłowościom i ich ściganiu;

iii) odzyskiwania kwot utraconych na skutek nieprawidłowości lub zaniedbań.

Z regulacji wspólnotowych wynika, że przyznanie rolnikom zarówno w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), jak też w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) płatności niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom dla danej płatności uznawane jest za nieprawidłowości, o których stanowi art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 i podlega obowiązkowi państwa członkowskiego odzyskania wypłacanych kwot stosownie do art. 9 ust. 1 pkt a/ lit. iii/ tego aktu prawnego. Zatem nieprzestrzeganie stosownych zasad przydzielania danej pomocy, które skutkuje uzyskaniem przez podmiot środków publicznych, stanowi płatność nienależną. Zasada odzyskiwania nienależnie wypłacanych środków finansowych jest taka sama, mimo że jest realizowana w ramach dwóch różnych pionów pomocowych (EFRG oraz EFRROW), a płatności są regulowane różnymi aktami prawnymi określającymi zasady udzielania wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i zasady wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepisy unijne nakładając na państwo członkowskie obowiązek odzyskiwana kwot nienależnie zapłaconych, formułują jedynie ogólne normy, w jakich ma się to odbywać. Środki finansowe wypłacane nienależnie odzyskiwane są przez agencję płatniczą zgodnie z jej własnymi procedurami windykacyjnymi. Na gruncie prawa krajowego zwrot kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych dokonuje się w oparciu o regulacje zawarte w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 29 ust. 1 cyt. ustawy – Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobrane ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanych przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Niewątpliwie ta część przepisu ma charakter kompetencyjny. Z kolei w ust. 2 tego przepisu o ile określono, że do należności o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania zaległości, to ta część przepisu ma charakter materialny, gdyż odwołuje się do działu III – Zobowiązania podatkowe. Zasięgiem swym obejmuje powstanie zobowiązania podatkowego, a więc od art. 21 do 119 Ordynacji podatkowej. W sytuacji, gdy w art. 21 § 1 pkt 1 i 2 określono – kiedy powstaje zobowiązanie podatkowe, a do niego zaliczono zaistnienie zdarzenia z którym ustawa podatkowa wiążę powstanie takiego zobowiązania. Niewątpliwie, śmierć małżonka określiła moment poniesienia ciężaru, a więc zwrotu należności ustalonej decyzją przez Agencję a pobranej przez żyjącego drugiego małżonka. Zgodnie z art. 2 § 2 i 3 ustawy – Ordynacji podatkowej, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych. Z tych regulacji prawnych oraz z art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji wynika wprost, że Prezes Agencji posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy – Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 jako niepodatkowe należności podatkowe przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochodów budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji chodzi o dwa rodzaje należności: kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, kwoty pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wpłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponadobowiązkowa jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być każdy, kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikającej ze stosunków publicznoprawnych. Ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Oznacza to, że wszczęte postępowanie zakreślone ramami omawianego art. 29 ustawy o Agencji stanowi nowe i samodzielne postępowanie do wydania decyzji administracyjnej o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Chodzi wówczas także o osobę, która nie była rolnikiem a faktycznie uzyskała środki pochodzące z wymienionych w ustawie funduszy. Błąd dotyczył wówczas zaistnienia zdarzenia a więc stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależnie pobraną płatność. Krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji o ustalenie nienależnie pobranych środków wyznacza sformułowanie "pobranych środków". Należy zatem rozumieć je jako rzeczywiste pobranie środków w różnych formach. Przedmiotowy przepis, nie ogranicza kręgu adresatów, którzy płatność tę otrzymali. Innymi słowy, istnienie przepisów sektorowych odnoszących się do rolników nie ogranicza Prezesa Agencji w ustaleniu tych kwot w stosunku do innych osób, które weszły w posiadanie środków pieniężnych. Trafnie kasator wskazał, że Sąd I instancji stwierdzając tylko podstawę kompetencyjną, nie podjął próby uzasadnienia tej oceny. Należy przy tym pamiętać o instytucji przedawnienia, o której mowa w dziale III Ordynacji podatkowej a do którego należy zaliczyć art. 68 Ordynacji podatkowej (tak: NSA w wyroku z 20 marca 2013 r., II GSK 2315/11, www.nsa.gov.pl).

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 67, poz. 427 ze zm. – dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.) właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, określają przepisy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie) stanowił, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o ARiMR w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Rybackiej lub sektorowego programu operacyjnego:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej

- stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Treść powyższych regulacji wskazuje, że w przypadku gdy pobranie środków publicznych zostało przekazane przez Agencję na podstawie umowy, ustalenie nienależnej płatności lub w nadmiernej wysokości następuje na drodze postępowania cywilnego.

Jednakże gdy źródłem pobrania środków publicznych przeznaczonych na finansowanie rolnictwa było władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (decyzja administracyjna), to właściwym trybem do dochodzenia ich zwrotu jest tryb określony w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Przy czym nie oznacza to, że takie władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej musiało formalnie odnosić się do podmiotu, w stosunku do którego została podjęta decyzja o ustaleniu nienależnie pobranej płatności, wydana w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Do tego rodzaju wniosku nie uprawnia zarówno wykładnia gramatyczna, jak też wykładnia funkcjonalna i systemowa. W przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest mowa o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, z uwagi na kryterium ich pochodzenia oraz kryterium ich przeznaczenia. W omawianej normie prawnej ustawodawca nie precyzuje, iż chodzi o kwoty nienależnie pobrane przez podmiot, do którego formalnie została skierowana decyzja administracyjna, lecz wskazuje na "pobranie" środków publicznych w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości. Termin: "pobrać" w języku polskim oznacza inaczej: dostarczyć, wysłać, wziąć, otrzymać coś, przyjąć, odebrać (też w czyimś imieniu) jakąś należność, skorzystać z czegoś (por. Słownik Języka Polskiego pod red. prof. M. Szymczaka, Wyd. PWN W-wa 1982, t. II, s. 712). Zatem ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie środków publicznych, co do których ustalono, że ich pobranie (wypłata) nastąpiło w sposób nieuprawniony.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy nie można uznać za trafny pogląd Sądu I instancji, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności.

Należy zauważyć, że ustalenie czy środki publiczne, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR zostały pobrane nienależnie, wymaga z reguły szczegółowej analizy nieraz skomplikowanego stanu faktycznego oraz norm prawa materialnego i procesowego regulujących przyznanie określonej płatności. Oceny, czy wskazany podmiot był bądź też nie był uprawniony do otrzymania płatności, którą pobrał, nie można sprowadzać do prostego ustalenia, czy wobec tego podmiotu w sposób formalnoprawny została wydana ostateczna decyzja administracyjna w tym przedmiocie. Ustalenie, czy pobrane środki finansowe stanowią kwoty nienależnie pobrane w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wymaga niejednokrotnie przeprowadzenia wnikliwej analizy prawnej różnych zagadnień dotyczących sfery przyznania tzw. płatności rolniczych. Abstrahując od zarzutów skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę, że kwestie związane np. z pojęciem producenta rolnego (rolnika) na gruncie prawa unijnego i prawa krajowego budzą poważne wątpliwości prawne. Przykładem w tym względzie może być uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. (sygn. akt II GPS 2/12, opubl. ONSAiWSA 2012, Nr 4, poz. 63) dotycząca statusu producenta rolnego w przypadku spółki cywilnej, w uzasadnieniu której zwrócono też uwagę na złożony problem przyznania i wypłaty płatności określonej kategorii podmiotom (producentom rolnym). Trzeba też mieć na względzie, że pobranie środków publicznych tytułem płatności rolniczych może być skutkiem różnych działań decyzyjnych organu administracji publicznej wynikających też z podejmowanych czynności przez podmioty, które ubiegały się o płatności w przekonaniu, że im te płatności przysługują. Z przyczyn wyżej wskazanych przyjąć należy, że regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi normę kompetencyjną dla właściwego organu do ustalenia, czy nastąpiło rzeczywiste pobranie nienależnych środków publicznych, o których mowa w tym przepisie (tak: NSA w wyroku z 11 kwietnia 2013 r., II GSK 95/12).

Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja, wydana w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, dotyczyła wypłaconych środków finansowych, przelanych na wskazany rachunek bankowy w związku z wydaną decyzją o przyznaniu płatności ONW. Zatem "źródłem" pobrania przedmiotowej kwoty była decyzja administracyjna. Inną zupełnie kwestią jest ocena skutków prawnych tak wydanej decyzji i jej dalszego bytu prawnego. Te zagadnienia odnoszą się już do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (tj. decyzji wydanej w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR).

Dodać należy, że w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. wskazano, iż

pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc:

1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem;

2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji;

4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.

Z regulacji powyższej wynika, że pomocą nienależną jest nie tylko pomoc wypłacona beneficjentowi (art. 28 ust. 3 pkt 1 i 4), ale też m.in. pomoc wypłacona bez podstawy prawnej (art. 28 ust. 2 pkt 3). Użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że wskazane jako pomoc nienależna wyliczenie jest wyliczeniem przykładowym.

W art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. postanowiono, że właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie określa ustawa o ARiMR. Zatem ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, w trybie określonym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, nie odnosi się wyłącznie do podmiotu, który formalnie był adresatem decyzji administracyjnej, stanowiącej "źródło" wypłaty środków finansowych na określony rachunek. Błędny jest więc pogląd Sądu I instancji, że sprawa zwrotu pobranych przez skarżącą środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego i że jest to sprawa cywilna rozstrzygana w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów dotyczących wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wyrażonych w wyrokach NSA z dnia 29 lutego 2012 r. (sygn. akt II GSK 961/11) oraz z dnia 14 lutego 2013 r. (sygn. akt II GSK 2039/11). Dodać należy, iż poglądu co do tego, że w wyżej opisanych sytuacjach jest dopuszczalna droga przed sądem powszechnym nie podzielił też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 marca 2013 r. (sygn. akt II GSK 2211/11) oraz z dnia 20 marca 2013 (sygn. akt II GSK 2315/11).

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez jego błędną wykładnię należało uznać za trafny.

Oddzielnego omówienia wymaga art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE z 2004 r. Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r.).

Do dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązywało rozporządzenie nr 796/2004, które w art. 73 zwrot nienależnych płatności regulowało omawianą tutaj problematykę. Według tej regulacji, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Obowiązek zwrotu określony w ww. przepisie nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Do dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązywały zatem omawiane przepisy prawa krajowego oraz przepisy prawa wspólnotowego regulujące zwrot nienależnych płatności, które winny być stosowane w konkretnych sprawach. Należy podkreślić, że rozporządzenie nr 796/2004 w zakresie zwrotu należności dotyczyło rolnika, natomiast polska regulacja prawna obowiązująca do dziś takiego ograniczenia nie zawiera. Najważniejsze jednak jest to, że kiedy wydawano decyzje administracyjne w tej sprawie (6 maja 2011 r. i 11 lipca 2011 r.) nie obowiązywało już rozporządzenie nr 796/2004 uchylone wprost z mocy art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemu wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L. 2009.316.65 – rozporządzenie nr 1122/2009). Według art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2 Odsetki nalicza się za okres miedzy terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Obowiązek zwrotu o którym mowa w ust. 1 nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeżeli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpozna skargę i dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji, mając na uwadze wyżej wymienione rozważania.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 p.p.s.a.