Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1347/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit b, art 185 § 1, art 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77, 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego oraz J.D. i P.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1635/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1635/11, po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej Kraków, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] wydaną w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: WS.VI.EJ.7534-2-18-11, Wojewoda Małopolski na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania T.T. (na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. na miejsce dotychczasowej strony postępowania tj. T.T. wstąpili jej spadkobiercy, J.D. i P.D.), od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia Z.T. z udziału 26/192 we współwłasności nieruchomości ozn. jako [...] - uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. w części dotyczącej wywłaszczenia Z.T. i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, a w szczególności wskazał, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1958 r. wywłaszczono na rzecz Państwa - na cele Wydziału Oświaty Prezydium Rady Narodowej w m. Kraków - pod budowę przedszkola - nieruchomość oznaczoną jako [...], stanowiące współwłasność J.P. w 29/192 cz., M.D. w 29/192 cz., Z.T. w 26/192 cz., E.P. w 12/192 cz., S.T. w 1/4 cz., oraz M.S. w 1/4 cz. Orzekając w ten sposób organ l instancji oparł się na regulacjach przepisów art. 1, art. 10 i art. 21 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. z 1952 r. Nr 4, poz. 31)

Od tego orzeczenia zostało złożone "zastrzeżenie" przez M.D. oraz odwołanie przez T.T.. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego nie udało się odnaleźć rozstrzygnięcia w zakresie rozpoznania w/w zastrzeżenia M.D. oraz odwołania T.T., które to odwołania prawdopodobnie nie zostały przekazane do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda Małopolski wskazał, że prowadzone przez niego postępowanie dotyczy odwołania T.T., natomiast postępowanie w sprawie "zastrzeżenia" M.D. zostało zakończone decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] orzekającą o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. w części dotyczącej wywłaszczenia udziału M.D. z jej udziału we współwłasności ww. przedmiotowej nieruchomości i przekazaniu w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego, strony toczącego się postępowania wywłaszczeniowego tj. właściciele wywłaszczanej nieruchomości nie zostały przez organ I instancji ustalone w sposób prawidłowy. Ponadto, w ocenie organu przedmiotowa sprawa musi być rozpatrywana na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulującej w dziale III rozdziale 4 instytucję wywłaszczania nieruchomości. Biorąc zatem pod uwagę, iż zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja wywłaszczeniowa poprzedzająca wydanie kwestionowanego orzeczenia powstała przed 53 laty, odpowiadając wymaganiom ówczesnego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zachodzi konieczność zweryfikowania wspomnianego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy w świetle wymagań aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydania na tej podstawie nowego orzeczenia w sprawie wywłaszczenia Z.T. z jego udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnienie powyższego wymaga tym samym przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co również uzasadnia uchylenie zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. w części dotyczącej wywłaszczenia Z.T. i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji właściwemu w sprawach z zakresu wywłaszczeń nieruchomości. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. określającą granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, organ wojewódzki nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Gmina Miejska Kraków wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody Małopolskiego, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: art. 7, art. 107 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 28 w zw. z art. 62 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzję Wojewody Małopolskiego oraz orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. wskazał, że skardze nie można odmówić słuszności.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie wyjaśnił, po 53 latach trwającego postępowania międzyinstancyjnego, kluczowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych. Organ odwoławczy uznając, że zmiana stanu prawnego powoduje automatycznie konieczność weryfikacji całego postępowania wywłaszczeniowego w świetle nowych przepisów prawa (ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także uwzględnienia istniejącego obecnie stanu faktycznego uchylił się od rozpatrzenia sprawy i wskazania jakie przepisy postępowania zostały rzeczywiście naruszone przez organ I instancji w toku postępowania wywłaszczeniowego w stopniu uzasadniającym uchylenie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podczas gdy ze zgromadzonych materiałów archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego wynika, że było ono przeprowadzone z rażącym naruszeniem trybu określonego w przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W ocenie Sądu, obarczona tyloma wadami decyzja organu I instancji, która stała się przedmiotem jego analizy, nie mogła się ostać w obiegu prawnym.

Jako trafny Sąd uznał, zarzut skarżącej, że odwołania T.T. i M.D. od omawianego orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości winny być objęte jednym postępowaniem odwoławczym przy uczestnictwie w charakterze stron pozostałych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 k.p.a. organ odwoławczy nie zapewnił im możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Nie doręczono im decyzji organu. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący kręgu osób posiadających legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony, co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji przewidzianą art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto w ocenie Sądu, organ nie wyjaśnił, czy T.T. odwołała się tylko od decyzji wywłaszczeniowej czy też od odszkodowawczej. Decyduje bowiem treść odwołania, a nie tylko jego tytuł. Zdaniem Sądu, po upływie tak długiego okresu czasu - 53 lata od wydania omawianych orzeczeń, będzie należało w pierwszym rzędzie wyjaśnić, czy odwołująca się otrzymała działkę zamienną, względnie odszkodowanie pieniężne. Nie można bowiem wykluczyć, że realizacja odszkodowania bez względu na formę była przyczyną, że uprawnione do jego otrzymania nie domagały się rozpoznania odwołania przez tak długi czas. Gdyby jednak okazało się, że ani T.T., ani jej spadkobierczyni - córka A.D. nie otrzymały w żadnej formie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, to oznaczałoby że postępowanie odszkodowawcze nie zostało dotychczas zakończone i należy prowadzić sprawę w myśl przepisów zawartych w Dziale III, rozdział 4 oraz 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze szczególnym uwzględnieniem przepisu art. 122a. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania w szczególności art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, w zw. z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. i c. w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał, że takie orzeczenie sięgające "w głąb" sprawy jest w tym przypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. błędnie przyjmując, iż odwołanie dotyczy tylko odwołania od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia Z.T. z udziału 26/192 części we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako [...].

Wobec powyższego Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze względu na konieczność uzupełnienia znacznej części postępowania stwierdzić należy, że brak było podstaw do tego, by organ odwoławczy sam przeprowadził dodatkowe postępowanie w trybie art. 136 k.p.a. Gdyby bowiem w tej sytuacji organ dokonał ustaleń, oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji, a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wojewoda Małopolski uznał, że zebrany dotychczas przez organ I instancji materiał dowodowy jest niewystarczający do tego, aby w sposób nie budzący wątpliwości rozpatrzyć sprawę. Strona skarżąca podziela ten pogląd organu odwoławczego. Nie zgadza się jednak ze stanowiskiem Sądu, wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż odwołanie T.T. z dnia 27 kwietnia 1958 r. było odwołaniem nie tylko od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, lecz również odwołaniem złożonym od orzeczenia o odszkodowaniu wydanego w tej samem dacie i tej samej sygnaturze. Treść złożonego odwołania nie daje bowiem podstaw do uznania, iż odwołująca kwestionuje przyznanie jej odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli również uczestnicy postępowania J. D. i P. D., zaskarżając wyrok w części obejmującej ocenę prawną i wskazania odnośnie dalszego biegu postępowania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu przez Sąd nieprawidłowej oceny prawnej i wskazań co do możliwości zastosowania przez organ w niniejszej sprawie przepisu art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy stosownie do przepisu intertemporalnego, tj. art. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 200, poz. 1323), przepis art. 122a ustawy znajduje zastosowanie jedynie do spraw wszczętych po dniu wejścia ww. przepisu w życie.

Mając powyższe na uwadze uczestnicy postępowania wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonując wskazań, co do dalszego biegu postępowania, wskazał że organ I instancji powinien zbadać zakres zaskarżenia decyzji wywłaszczeniowej przez T.T., a w dalszym toku prowadzić postępowanie w myśl przepisów działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami ze szczególnym uwzględnieniem art. 122a tejże ustawy. Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że doszło do oczywistej, rażącej omyłki odnośnie oceny prawnej i wskazań poczynionych w zaskarżonym orzeczeniu, albowiem przepis art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzony ustawą z 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w żadnym razie nie może znaleźć zastosowania do sytuacji skarżących. Zgodnie bowiem z przepisem przejściowym, tj. art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, znowelizowanych (dodanych nowelizacją) przepisów tej ustawy nie stosuje się do spraw wszczętych i prowadzonych zgodnie z przepisami działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (27 listopada 2010 r.). Należy zatem uznać, iż skoro sprawa skarżących nie została dotąd zakończona i na etapie postępowania przed Wojewodą Małopolskim była prowadzona jeszcze przed 27 listopada 2010 r. na podstawie przepisów działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, to art. 122a nie znajdzie do nie zastosowania.

Uczestnicy postępowania J.D. i P.D. wnieśli również odpowiedź na skargę kasacyjną złożoną przez Wojewodę Małopolskiego, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.2002.Nr 153, poz 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – Wojewoda Małopolski oparł skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy odwołanie T.T. dotyczy tylko orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1958 r. o wywłaszczeniu, czy także wydanego pod tym samym numerem i w tym samym dniu orzeczenia o przyznaniu nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania.

Tym samym jak słusznie uznał sąd I instancji doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., czyli braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej).

Ponadto też należy przyznać rację Sądowi I instancji, że odwołania T.T. i M.D. od omawianego orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości winny być objęte jednym postępowaniem odwoławczym przy uczestnictwie w charakterze stron pozostałych współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości. Jak trafnie wskazano w literaturze, kryterium decydującym, czy mamy do czynienia z wielością stron w jednej sprawie administracyjnej, jest okoliczność, czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednego podmiotu wpływa na sytuację prawną innego podmiotu. Postępowanie prowadzone w jednej sprawie administracyjnej powinno zakończyć się też poprzez wydanie jednej decyzji administracyjnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 300). Sytuacja wyżej opisana miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1958 r. dokonano wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości będącej współwłasnością. W konsekwencji też, skoro w sprawie niniejszej została wydana jedna decyzja administracyjna, to prowadzone też powinno być jedno postępowanie odwoławcze, zakończone również jedną decyzją organu odwoławczego. Rozdzielenie sprawy niniejszej przez Wojewodę Małopolskiego i orzekanie w odrębnym postępowaniu w sprawie odwołania M.D., a w innym postępowaniu w sprawie odwołania T.T. było zatem niedopuszczalne.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył również, że organ odwoławczy nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący kręgu stron postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda Małopolski ograniczył się jedynie do ustalenia następców prawnych odwołujących się stron tj. M.D. i T.T.. Tymczasem nieruchomość, której dotyczy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1958 r. miała więcej współwłaścicieli, których następców prawnych organ nie ustalił. Osobom tym będzie również przysługiwać przymiot strony w postępowaniu odwoławczym od powołanego wyżej orzeczenia. Pominięcie, z winy organu, w toczącym się postępowaniu administracyjnym strony postępowania, może uzasadniać żądanie wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei w przypadku następnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd powinien ją uwzględnić, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a.). Ponadto należy zauważyć, że ewentualny udział w postępowaniu wszystkich jego stron – w tym następców prawnych tych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, którzy nie złożyli odwołania, i złożenie przez nich wyjaśnień - mógłby pozwolić na dokładniejsze wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W tym także ustalenie istotnej okoliczności, czy rzeczywiście wniesione odwołania od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1958 r. nie zostały rozpatrzone, a w związku z tym ustalenie, czy zaskarżonemu aktowi przysługuje przymiot ostateczności. Powyższe uzasadnia również stwierdzenie, że naruszenie w okolicznościach sprawy niniejszej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.) było takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.).

Podstawą orzeczenia przez Wojewodę Małopolskiego zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. o uchyleniu w części zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1958 r. i przekazaniu w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania był art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu po nowelizacji z dnia 3 grudnia 2010 r. Zgodnie z tym przepisem – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponieważ w praktyce organów odwoławczych przepis ten był często nadużywany, czego pośrednio skutkiem stała się jego nowelizacja, powinien on być wykładany restrykcyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9.12.2010 r., II GSK 1065/09 (Lex nr 746056) – wskazał, że: "Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Decyzja taka może zostać podjęta przez organ wyłączenie w sytuacji, gdy z uwagi na uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji, postępowanie wyjaśniające powinno w całości lub znacznej części zostać ponownie przeprowadzone. Istota takiego rozwiązania prawnego ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ pierwszej instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe. Powinien także wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a."

W rozpoznawanej sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a. został przez Wojewodę Małopolskiego zastosowany w sposób nieprawidłowy. Przyczyną przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie może być bowiem jedynie, wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, konieczność weryfikacji materiału dowodowego związana z faktem, że zgromadzona dokumentacja dotycząca wywłaszczenia powstała przed 53 latami. Organ odwoławczy nie wskazał również, jak to nakazuje art. 138 § 2 k.p.a., okoliczności jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, czy też w jakim zakresie powinien uzupełnić postępowanie dowodowe, ani też dlaczego sam nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego - stosownie do art. 136 k.p.a.

Pomimo jednak zasadności uchylenia decyzji organu II instancji przez sąd I instancji koniecznym stało się uchylenie wydanego przezeń wyroku, który uchylał także decyzję organu I instancji. Przepis art. 185 p.p.s.a nie stanowi bowiem podstawy do wyeliminowania wyroku sądu I instancji jedynie w części dot. rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art.135p.p.s.a.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedwcześnie uchylił w tym trybie decyzję organu i instancji.

Decyzja ta może zostać wyeliminowana z obrotu przez sąd jedynie wówczas, gdy zostanie stwierdzone spełnienie przesłanek z art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9.10.2007 r., II OSK 1331/06 (Legalis) - przepis ten nie upoważnia Sądu do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie, czy też dokonywania samodzielnych ustaleń w oparciu o akta administracyjne i to jeszcze przy niekompletnym wyjaśnieniu stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że orzeczenie sięgające "w głąb sprawy", czyli uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. jest niezbędne do jej końcowego wyjaśnienia. Takiej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie można podzielić. Jak bowiem wyjaśniono powyżej o ile w pełni uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego – Wojewody Małopolskiego, to już uchylenie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie należało uznać za przedwczesne. Tak samo przedwczesne były tym samym wywody Sądu odnośnie oceny postępowania prowadzonego przed organem I instancji.

Jak bowiem zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, i co zasługuje na akceptację, organ odwoławczy nie wyjaśnił ponad wszelką wątpliwość, czy rzeczywiście wniesione odwołania od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1958 r. nie zostały rozpatrzone, a w związku z tym czy aktowi temu nie przysługuje przymiot ostateczności. W przypadku gdyby okazało się, że w sprawie została wydana ostateczna decyzja odwoławcza lub że wniesione odwołania nie dotyczą orzeczenia o wywłaszczeniu, uchylenie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości nie byłoby w trybie odwoławczym możliwe.

Powyższe okoliczności powinien wyjaśnić organ odwoławczy w jednym postępowaniu obejmującym odwołanie T.T. jak też odwołanie M.D..

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej, wniesionej przez J.D. i P.D., zarzutu dotyczącego kwestii możliwości zastosowania w sprawie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, na co wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy stwierdzić, że ocena tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny byłaby na obecnym etapie sprawy również przedwczesna, tak samo jak przedwczesne były rozważania poczynione na ten temat przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga bowiem podstawowa dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej okoliczność, czy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1958 r. było ostateczne. To jednak wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę Małopolskiego z udziałem wszystkich stron postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na szczególny charakter sprawy niniejszej, w której zachodzi potrzeba wzmożonego strzeżenia praworządności – organ administracji publicznej orzekający w sprawie niniejszej powinien był również rozważyć możliwość zawiadomienia o toczącym się postępowaniu prokuratora – stosownie do art. 183 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji będzie miał na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, co oznacza m.in. konieczność uchylenia decyzji organu II instancji.

Wskazać w tym miejscu należy, że za niedopuszczalne uznać należy uchylenie decyzji o wywłaszczeniu wydanej na mocy dekretu z dnia 26 kwietnia 1948r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (DZ.U.R.P nr4, poz.31 z 1952r.) w zakresie udziału jednego ze współwłaścicieli. Wywłaszczeniu w trybie dekretu podlegała cała nieruchomość. Zgodnie z art.1 tego aktu wywłaszczyć można było nieruchomość lub jej fizycznie wyodrębnioną część. Za niedopuszczalne w świetle tych unormowań uznać należało wywłaszczenie udziału, identycznie potraktować trzeba zatem uchylenie decyzji wywłaszczeniowej nieruchomości w zakresie fizycznie niewyodrębnionej części, a więc udziału. Rozpoznając sprawę pamiętać należy także, że w świetle art. 89 dekretu z dnia 11 października 1946r. Prawo rzeczowe ( Dz.U.Nr 57, poz.319), obowiązującego w momencie wniesienia odwołania, że czynność ta dokonana przez jednego ze współwłaścicieli odnosi skutek względem pozostałych współwłaścicieli.

O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a..