Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1301/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 17, art. 18 ust. 3
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
article: art. 3 pkt 9, art. 40a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za odmowę udostępnienia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (Głównego Inspektora JHARS) z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: K.p.a.), w zw. z art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 2 oraz art. 40a ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577, z późn. zm.; dalej: ustawa o jakości), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] listopada 2009 r., wniesionego przez prokurenta Z. Sp. z o.o. w L. (strona, Spółka) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych ([...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS) w Warszawie z dnia [...] października 2009 r., wymierzającej Spółce karę pieniężną w wysokości 23.551,00 zł, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniach [...]-[...] września 2009 r. upoważnieni pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu JHARS w [...] przeprowadzili kontrolę jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w Z. Sp. z o.o. w L.,

W toku w/w kontroli inspektorzy pismem z dnia [...] września 2009 r., zwrócili się o udostępnienie następujących dokumentów, związanych z przedmiotem kontroli, tj. produktem wprowadzanym do obrotu pod nazwą "Masło ekstra produkt złożony maślany" :

- raportów majstra, bilansu tłuszczowych i plazmy z dnia [...].06.2009 r., [...].06.2009 r., [...].07.2009 r., [...].07.2009 r., [...].07.2009 r., [...].05.2009 r. i [...].05.2009 r.,

- dokumentów zagospodarowania – rodzaj odbiorcy, wielkość sprzedaży wartość sprzedaży, dotyczące partii: z datą produkcji [...].06.2009 r. z datą minimalnej trwałości [...].07.2009 r., nr partii 1 i 2; z datą produkcji [...]-05.07.2009 r. z datą minimalnej trwałości [...].08.2009 r., nr partii 1, 2 i 3; z datą produkcji [...].05.2009 r. z datą minimalnej trwałości [...].06.2009 r., nr partii 1,

- dokumentów jakościowych - opis produktu (zawierający jego skład i pełną nazwę), schemat technologiczny, atesty jakości (na dodatki zastosowane w produkcji), zatwierdzone wzory opakowań jednostkowych.

Spośród dokumentów, o które wnioskowali kontrolujący, przedsiębiorca przedstawił jedynie atesty na folię, preparat karotenowy, aromat jogurtowy naturalny i serwatkę w proszku jogurtową z tłuszczem roślinnym 80 %.

Pozostałe dokumenty nie zostały przedstawione, gdyż zgodnie z oświadczeniem asystenta zarządu, dysponentem w/w dokumentów jest firma L. Sp. z o.o., Z., K. (protokół przyjęcia oświadczenia z dnia [...].09.2009 r.).

Odmowa okazania w/w dokumentów, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora JHARS w [...] uniemożliwiła zebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie.

W związku z powyższym, w dniu [...] września 2009 r. Wojewódzki Inspektor JHARS w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za utrudnianie przeprowadzenia kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

W toku w/w postępowania, przedsiębiorca nie składał dodatkowych wyjaśnień w sprawie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Wojewódzki Inspektor JHARS w [...] w dniu [...] października 2009 r. wydał decyzję wymierzającą Spółce karę pieniężną w wysokości 23.551,00 zł. W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji uznał, że odmowa udostępniania dokumentów, niezbędnych do przeprowadzenia kontroli, uniemożliwiła zebranie pełnego materiału dowodowego. Ponadto, organ Inspekcji w Warszawie uznał, że postępowanie asystenta zarządu, upoważnionego do reprezentowania strony na podstawie upoważnienia z dnia [...] września 2009 r., było działem zamierzonym, mającym na celu utrudnienie kontroli.

Od w/w decyzji odwołanie wniósł prokurent Spółki, wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz o wstrzymanie obowiązku zapłaty kary pieniężnej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania.

Strona podnosi, że odmowa udostępnienia dokumentów inspektorom Wojewódzkiej Inspekcji JHARS w [...] wynikała z faktu, że jedynym dysponentem tych dokumentów jest L. Sp. z o.o., co wynika z umowy załączonej do odwołania.

Odwołujący się podnosi również, że Z. Sp. z o.o. w L. nie posiadają wiedzy na temat wielkości i wartości kontrolowanej partii produktu wprowadzanego do obrotu pod nazwą " Masło ekstra produkt złożony maślany ".

Główny Inspektor JHARS, po przeanalizowaniu sprawy stwierdził, że stosownie do art. 24 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, pracownicy Inspekcji JHARS, realizując zadania określone w ustawie oraz w odrębnych przepisach, upoważnieni do przeprowadzenia kontroli, w jej trakcie są uprawnieni do:

1) wstępu do pomieszczeń lub do środków transportu kontrolowanych jednostek;

2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli;

3) żądania okazywania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli;

4) pobierania nieodpłatnie próbek do badań.

Przedmiotem kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] września 2009 r. była m. in. jakość handlowa produktu wprowadzanego do obrotu pod nazwą "Masło ekstra produkt złożony maślany ".

Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, jakość handlowa to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi.

Do rzetelnego sprawdzenia jakości handlowej kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych niezbędne było zapoznanie się przez kontrolujących inspektorów z ich dokumentacją jakościową, a także z w/w dokumentacja opisującą sposób produkcji.

Analiza raportów majstra pozwoliłaby określić, czy na poziomie tego stanowiska, podejmowane działania były zgodne z dokumentacją produkcyjną. Wgląd do bilansów jednostek tłuszczowych i plazmy umożliwiłby kontrolującym ustalenie faktycznej produkcji masła, faktyczne zużycie surowców w stosunku do normatywnego, a także prawidłowość przebiegu procesu technologicznego.

Szczegółowa analiza danych zawartych w bilansie jednostek tłuszczowych i plazmy oraz w raportach majstra, pozwoliłaby na ustalenie ilości surowca przekazywanego do produkcji i ilość uzyskiwanego z niego produktu finalnego.

Porównanie w/w informacji umożliwiłoby określenie, czy z ilości jednostek tłuszczowych użytych do produkcji możliwe jest uzyskanie ilości produktu wskazanego w raportach. Liczba jednostek tłuszczowych przypadających na użyty do produkcji surowiec niższa od liczby jednostek, która powinna przypadać na produkt finalny, mogłaby świadczyć o ewentualnym zafałszowaniu z uwagi na zastąpienie brakujących jednostek tłuszczowych tłuszczami niemlecznymi (roślinnymi).

Odmowa wglądu do opisu produktu uniemożliwiła kontrolującym identyfikację jego jakości, a także określenie, czy dochodzi do świadomego fałszowania, czy też do przypadkowego błędu w składzie wyrobu.

Analizując schemat technologiczny kontrolujący mogliby stwierdzić, czy producent dołożył należytej staranności i zapewnił warunki niezbędne do wyprodukowania wyrobu o właściwej jakości. Możliwa byłaby również ocena nadzoru nad procesem technologicznym.

Kontrola wzorów zatwierdzonych opakowań pozwoliłaby na ocenę prawidłowości stosowanego przez producenta oznakowania.

W oparciu o kontrolę atestów jakościowych kontrolujący mogliby ustalić jakie zastosowano dodatki i ich zgodność z obowiązującymi przepisami, a także jaki tłuszcz roślinny zastosowano w produkcji.

W toku prowadzonej kontroli niezbędne było również ustalenie, czy kontrolowana partia została sprzedana, a jeśli tak, to czy możliwe jest ustalenie jej odbiorców.

Powyższe działanie miało na celu sprawdzenie jakości produktu oraz, czy zachodzą przesłanki do ewentualnego wydania przez Wojewódzkiego Inspektora JHARS decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych lub art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r., Nr 97, poz. 1050, z późn. zm.). W związku z powyższym niezbędne było zapoznanie się kontrolujących inspektorów z dokumentami wskazującymi na sposób zagospodarowania kontrolowanych partii.

We wniesionym odwołaniu strona podnosi, że odmowa udostępnienia w/w dokumentów inspektorom Wojewódzkiego Inspektoratu JHARS w [...] wynikała z faktu, że jedynym dysponentem tych dokumentów jest L. Sp. z o.o., co wynika z umowy załączonej do odwołania.

Zdaniem organu II instancji, argument ten nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązującego przepisu art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, zgodnie z którym podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności, zgodności tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwego dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

Jest bezsporne, że produkcja artykułu rolno-spożywczego o nazwie "Masło ekstra produkt złożony maślany" odbywała się w Z. Sp. z o.o. w L.

Wobec powyższego, to Z. Sp. z o.o. w L. odpowiadają za jakość w/w artykułu rolno-spożywczego.

W ocenie organu odwoławczego, żadna umowa cywilnoprawna, a więc również załączona do odwołania umowa współpracy, nie może zwolnić producenta od odpowiedzialności publicznoprawnej za wytwarzany przez niego artykuł rolno-spożywczy.

W związku z powyższym, to Z. Sp. z o.o. w L., ponoszące odpowiedzialność za jakość artykułu rolno-spożywczego o nazwie "Masło ekstra produkt złożony maślany", były też zobowiązane do przedstawienia kontrolującym wszelkich dokumentów związanych z przedmiotem kontroli.

Uzasadnienia nie znajduje więc podnoszony zarzut, że to L. Sp. z o.o., zlecający produkcję przedmiotowego artykułu, był jedynym dysponentem w/w dokumentów.

Zgodnie z art. 18 ust. 3 cytowanego wyżej rozporządzenia nr 178/2002, podmioty działające na rynku spożywczym i pasz powinny utworzyć systemy i procedury identyfikacji innych przedsiębiorstw, którym dostarczyli swoje produkty.

Wobec powyższego, Z. Sp. z o.o. w L. powinny dysponować wiedzą o tym, komu zostały sprzedane produkty w nich wytwarzane. Powinny również dysponować odpowiednimi dokumentami pozwalającymi na identyfikację odbiorców zbywanych artykułów rolno-spożywczych.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, partia produkcyjna oznacza określoną ilość artykułu rolno-spożywczego wyprodukowanego, przetworzonego lub zapakowanego w praktycznie takich samych warunkach.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony zawartym w odwołaniu, że Z. Sp. z o.o. w L. nie posiadają wiedzy na temat wielkości i wartości kontrolowanej partii produktu wprowadzanego do obrotu pod nazwą " Masło ekstra produkt złożony maślany".

Produkcja kontrolowanych partii artykułów rolno-spożywczych odbywała się w Z. Sp. z o.o. w L., a opakowania opatrzone były weterynaryjnym numerem identyfikacyjnym tego podmiotu.

Nie jest możliwa sytuacja, w której w/w przedsiębiorca nie dysponowałby wiedzą o ilości wyprodukowanych przez siebie przetworów mlecznych (nawet jeśli produkcja odbywała się na zlecenie innego podmiotu). Dokonując wzajemnych rozliczeń z L. Sp. z o.o. musiał on również znać wartość w/w przetworów. Świadczy o tym m. in. treść umowy współpracy, na którą powołuje się strona. Z w/w umowy wynika, że L. Sp. z o.o. nabywa surowce do produkcji od Z. Sp. z o.o. w L., z których następnie te same Z. Sp. z o.o. wytwarzają przetwory mleczne.

Z. Sp. z o.o. w L. znają więc wartość surowca i z pewnością, jako producent, są w stanie ustalić koszty produkcji. Z umowy współpracy wynika również, że mają prawo do zakupu wyprodukowanych przez siebie przetworów mlecznych, a więc znają ich ceny.

Z analizy przedstawionej umowy współpracy wynika, ze współpraca pomiędzy Z. Sp. z o.o. i L. Sp. z o.o. przedstawia się w sposób następujący:

- Z. Sp. z o.o. dokonuje zakupu surowców i składniki niezbędne do produkcji przetworów mlecznych,

- L. Sp. z o.o. odkupuje w/w surowce od Z. Sp. z o.o.,

- Niewykorzystane surowce i składniki Z. Sp. z o.o. odkupuje od L. Sp. z o.o.,

- L. Sp. z o.o. zleca Z. Sp. z o.o. produkcję określonych przetworów mlecznych z surowców wcześniej zakupionych od Z. Sp. z o.o.,

- Całość produkcji Z. Sp. z o.o. może odkupić od L. Sp. z o.o. po preferencyjnych cenach.

Jak widać z powyższego, pomiędzy Z. Sp. z o.o. i L. Sp. z o.o. następować może wielokrotna wzajemna sprzedaż surowców, a potem produktów finalnych.

W tej sytuacji bezpodstawny jest zarzut strony, jakoby Z. Sp. z o.o. w L. nie posiadały wiedzy na temat wielkości i wartości produkowanej przez siebie partii produktu wprowadzanego do obrotu pod nazwą "Masło ekstra produkt złożony maślany".

Stosownie do art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, kto utrudnia organowi Inspekcji przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia.

Zgodnie z art. 40a ust. 1 w/w ustawy "przeciętne wynagrodzenie" definiowane jest jako przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Wysokość przeciętnego wynagrodzenia w 2008 r. wynosiła 2.943,88 zł (M.P. z 10.02.2009 r., nr 9, poz. 112).

Piętnastokrotność przeciętnego wynagrodzenia wynosi więc 44.158,20 zł.

Kara pieniężna wymierzona przez WIJHARS w [...] wynosi 23.551,00 zł, tj. ośmiokrotność przeciętnego wynagrodzenia w 2008 r.

Zgodnie z art. 40a ust. 5 w/w ustawy, ustalając wysokość kary, wojewódzki inspektor uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów.

Ustalając wysokość kary Wojewódzki Inspektor JHARS w [...] słusznie uznał działanie kontrolowanego za w pełni świadome utrudnianie czynności kontrolnych, mające na celu uniemożliwienie zebrania pełnego materiału dowodowego niezbędnego do określenie jakości handlowej kontrolowanych partii.

W ocenie Głównego Inspektora JHARS, czyn polegający na odmowie udostępnienia przedmiotowych dokumentów, skutkujący niemożnością określenia jakości handlowej kontrolowanej partii, cechował wysoki stopień szkodliwości.

Wynika to z faktu bardzo wysokiego prawdopodobieństwa zaistnienia nieprawidłowości w zakresie jakości handlowej, z uwagi na to, że produkty wytwarzane przez Z. Sp. z o.o. były przedmiotem decyzji administracyjnych wydawanych przez organy IJHARS (np. decyzje znak: [...] z dnia [...].08.2009 r., [...] z dnia [...].07.2008 r., [...] z dnia [...].07.2008 r., [...] z dnia [...].07.2008 r., [...] z dnia [...].07.2008 r., [...] z dnia [...].05.2008 r., [...] z dnia [...].11.2008 r., [...] z dnia [...].11.2008 r., [...] z dnia [...].11.2008 r., [...] z dnia [...].042008 r., [...] z dnia [...].04.2008 r., [...] z dnia [...].06.2007 r., [...] z dnia [...].06.2007 r., [...] z dnia [...].08.2007 r.).

Skargi na decyzje administracyjne, dotyczące niewłaściwej jakości produktów wytwarzanych przez Z. Sp. z o.o. w L. wielokrotnie były oddalane i odrzucane przez sądy administracyjne (np. wyroki w sprawach o sygn. VI SA/Wa 1025/09, VI SA/Wa 69/10, VI SA/Wa 1898/08, VI SA/Wa 2186/07, II GSK 262/09).

Za wysokością wymierzonej kary pieniężnej przemawia również skala działalności Z. Sp. z o.o. w L. oraz ich obroty, które zgodnie ze sprawozdaniem finansowym załączonym do akt w Krajowym Rejestrze Sądowym w 2008 r. wyniosły 163.956.373,66 zł.

Wymierzona kara, w ocenie Głównego Inspektora, jest adekwatna do naruszonego dobra, jakim jest ekonomiczny interes konsumenta. Na jej wysokość wpłynęły czynniki takie, jak umyślne działanie kontrolowanego, wysoki stopień szkodliwości, a także znaczna wielkość obrotów Z. Sp. z o.o. w L.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, z wyżej przedstawionych powodów, postanowił – na mocy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora.

Odnosząc się do wniosku strony o wstrzymanie obowiązku zapłaty kary pieniężnej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 40a ust. 6 ustawy o jakości handlowej artykułów rołno-spożywczych, termin zapłaty kary pieniężnej wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna.

W związku z powyższym, z uwagi na fakt, że zapłata kary pieniężnej nie jest jeszcze wymagalna, na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe wstrzymanie obowiązku jej zapłaty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Spółka

W ocenie Spółki, zaskarżana decyzja narusza interes prawny skarżącej poprzez błędne zastosowanie art. 28 K.p.a. z uwagi na niewłaściwie określony podmiot oraz brak faktycznego uzasadnienia zawartych w decyzji ustaleń powodując tym samym naruszenie przepisów art. 6, 7, 8; art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz błędną interpretacje norm powołanego wyżej rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. - z uwagi na brak podstawy faktycznej do jego zastosowania oraz niewłaściwą interpretację art. 40a ust 1 pkt 2 oraz art. 40a ust 4 i 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych

Jednocześnie skarżonej decyzji zarzucono:

- oparcie jej na nie istniejących faktach, tzn. ukaranie podmiotu którego faktycznie kontrola Wojewódzkiego Inspektora JHARS nie dotyczyła,

- arbitralną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie odniesienie się do niego w uzasadnieniu decyzji.

W związku z podniesionymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora JHAORS w [...], umorzenie w całości postępowania objętego skargą, a także zasądzenie kosztów.

Strona skarżąca stwierdziła, że zgodnie z obowiązującą w polskim systemie prawa cywilnego zasadą swobody umów strony mogą ukształtować wzajemne relacje, a co za tym idzie swoje prawa i obowiązki wynikające z powszechnie obowiązującego prawa, w sposób swobodny. Strony umowy o współpracy zgodnie przyjęły, że jedna (Z. Sp. z o.o.) posiadając zorganizowany zakład produkcyjny ze wszystkimi wymaganymi przez prawo zezwoleniami, w szczególności nadanym numerem weterynaryjnym i zorganizowanym ciągiem technologicznym, oddaje drugiej stronie umowy (L. Sp. z o.o.) tę infrastrukturę techniczną do wykorzystania na jego cele produkcyjne. Ta konstrukcja umowy w żaden sposób nie narusza obowiązującego prawa, natomiast umożliwia produkowanie przez stronę nie posiadającą własnego zakładu produkcyjnego wyrobów, za które ta strona odpowiada pod względem prawnym jako producent.

Wymienione w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora JHARS zasady współpracy są przedstawione w sposób wybiórczy i wcale nie świadczą o tym, że to skarżąca powinna posiadać dokumenty żądane w toku kontroli przez Inspektorów WIJHARS.

Inaczej mówiąc, stanowisko Wojewódzkiego Inspektora JHARS prowadziłoby do takiej hipotetycznej sytuacji, gdy właściciel zakładu wydzierżawiając go w całości innej firmie nadal byłby uznawany za producenta. Zasadnym wydaje się przytoczenie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (VI SA/Wa 2306/06) z dnia 24 kwietnia 2007 r. który orzekł, że wprowadzeniem do obrotu jest przekazanie po raz pierwszy produktu jego użytkownikowi, konsumentowi bądź sprzedawcy. Definicja tego wyrażenia zawarta jest w art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2087, z późn. zm.) potwierdza takie właśnie rozumienie producenta. Zgodzić się więc należy, że partia "Masła ekstra produkt złożony maślany" została po raz pierwszy wprowadzona do obrotu z chwilą sprzedaży przez jego producenta (L. Sp. z o.o.).

Tak więc przepisy prawa pozwalają na rozróżnienie pojęć "zorganizowane przedsiębiorstwo mleczarskie" (Z. Sp. z o.o.) i "producent" (L. Sp. z o.o.). Wobec tego, że stroną postępowania może być tylko "producent", czyli L. Sp. z o.o., Z. Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony postępowania, a zatem decyzja jest sprzeczna z podstawowymi przepisami K.p.a. (art.77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a.).

Niezrozumiałym dla skarżącej jest fragment uzasadnienia dotyczący powinności znajomości przez Z. Sp. z o.o. skali i wartości produkcji L. Sp. z o.o. Skarżąca nie zastrzegła sobie takiego prawa w umowie współpracy, dlatego też egzekwowanie takich informacji nie jest możliwe.

Skarżąca podkreśliła raz jeszcze, że nałożona została na nią kara bezprawnie, gdyż nie jest i nie była podmiotem kontroli Wojewódzkiego Inspektora JHARS, dlatego też nie odnosi się szczegółowo do miarkowania przedmiotowej kary przez ten organ (art. 40a ust 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych). Zwraca jedynie uwagę, że Główny Inspektor naruszając m.in. art. 8 K.p.a. podaje szereg sygnatur postępowań administracyjnych dotyczących skarżącej nie informując jednocześnie czego te postępowania dotyczyły. Otóż ani jedno z tam wymienionych nie dotyczyło kary za utrudnianie kontroli. Również używanie określeń takich jak "wielokrotnie", "szereg" , "wysoki stopień szkodliwości" bez odniesienia się do faktów jest nadużyciem i według skarżącej użyte jest przez Głównego Inspektora JHARS na wywołanie ogromu skali wyimaginowanych nieprawidłowości, niestety nie poparte żadnymi dowodami.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor JHARS wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie organu odwoławczego, zarzuty podnoszone przez skarżącego nie znajdują uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa.

Przedmiotem kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] września 2009 r. była m.in. jakość handlowa produktu wprowadzanego do obrotu pod nazwą "Masło ekstra produkt złożony maślany ".

We wniesionej skardze skarżący nie kwestionuje faktu, że wszystkie w/w (żądane przez organy kontroli) dokumenty były niezbędne dla rzetelnego przeprowadzenia kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora JHARS w [...].

Skarżąca ogranicza się jedynie do twierdzenia, że nie był on dysponentem w/w dokumentów i nie posiadał wiedzy koniecznej dla złożenia stosownych wyjaśnień organowi kontrolnemu.

W ocenie GIJHARS całkowicie chybiony jest zarzut, że Z. Sp. z o.o. nie były stroną przedmiotowego postępowania, a tym samym, że podmiot zaskarżonej decyzji został błędnie określony.

Cały proces produkcyjny odbywał się w zakładzie skarżącej, na jej maszynach, z wykorzystaniem jego pracowników i z surowców, które przez skarżącą były zakupione.

Taki schemat produkcyjny wynika jednoznacznie z zawartej umowy o współpracy. Szczegółowo zostało to opisane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji.

Kontrola, w następstwie której wydano zaskarżoną decyzję, odbywała się u skarżącego. Przedmiotem w/w kontroli były więc produkty u niego wytwarzane, a stosownie do art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

Biorąc pod uwagę przytoczony wyżej przepis, a także art. 24 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, skarżąca nie miała prawa odmówić upoważnionym pracownikom IJHARS wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, ewentualnie do złożenia stosownych wyjaśnień, w których udzielone zostałyby informacje niezbędne dla skutecznego przeprowadzenia kontroli.

Przedstawiona przez skarżącą koncepcja całkowitego przeniesienia w drodze umowy odpowiedzialności za wytwarzany produkt z faktycznego producenta na zamawiającego, prowadzić może do sytuacji, w których nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli w zakresie jakości handlowej, gdyż podmiot, u którego odbywa się cały proces produkcyjny mógłby zawsze odmawiać udzielania jakichkolwiek informacji i udostępniania wszelkich dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, zasłaniając się przy tym zawartą umową.

Całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że stroną postępowania toczącego się przed WIJHARS w [...] powinien być L. Sp. z o.o. Organ I instancji nie miał żadnych podstaw do uznania, że to L. Sp. z o.o. utrudniał kontrolę przeprowadzaną w Z. Sp. z o.o., a to właśnie utrudnianie kontroli było przedmiotem postępowania. Również zaskarżona decyzja dotyczy właśnie utrudniania kontroli przeprowadzanej przez WIJHARS w [...], a nie niewłaściwej jakości produktów wytwarzanych w Z. Sp. z o.o.

Uznanie L. Sp. z o.o. za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego mogłoby mieć miejsce wyłącznie w przypadku, gdyby kontrola odbywała się właśnie u tego przedsiębiorcy i to on utrudniałby jej przeprowadzenie.

W sytuacji, która ma miejsce w przedmiotowej sprawie, a więc gdy kontrola odbywała się u skarżącej i to ona utrudniała jej przeprowadzenie, oczywistym jest, że to również skarżąca ponosi odpowiedzialność za w/w utrudnianie.

Nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 28 K.p.a., gdyż okazanie dokumentów związanych z przedmiotem kontroli było w przedmiotowej sprawie obowiązkiem skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu arbitralnej oceny dowodów i nieuwzględnienia przez GIJHARS części zgromadzonych w toku postępowania dowodów, tj. wyjaśnień pracowników skarżącej, uznać należy, że jest on nieuzasadniony.

Kwestia odmowy udostępnienia żądanych w toku kontroli dokumentów jest bezsporna i w żaden sposób nie była kwestionowana przez skarżącą.

Dowodem stwierdzającym powyższy fakt jest protokół przyjęcia oświadczenia z dnia [...].09.2009 r., w którym asystent zarządu oświadczyła, że dysponentem części z żądanych dokumentów jest firma L. Sp. z o.o.

W/w dokument jest jedynym złożonym w sprawie oświadczeniem pracownika skarżącej i stanowi istotny dowód, na którym organy I, jak i II instancji oparły swoje rozstrzygnięcia.

Pozbawione jakiegokolwiek oparcia jest twierdzenie skarżącej, jakoby organy I i II instancji nie odniosły się do faktów, oceniając jej działanie, jako cechujące się wysokim stopniem szkodliwości.

Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał sygnatury decyzji administracyjnych wydanych dotychczas w stosunku do skarżącej, wyjaśniając, wbrew temu co zarzuca skarżąca, że stanowią one dowód wskazujący na fakt, że produkty wytwarzane przez Z. Sp. z o.o. w L. wielokrotnie były kwestionowane przez organy IJHARS.

W oparciu o powyższe organ słusznie uznał, że prawdopodobieństwo zaistnienia nieprawidłowości w zakresie jakości handlowej w produktach skarżącej jest bardzo wysokie, a utrudnianie kontroli stanowi świadome uniemożliwienie zweryfikowania, czy jest tak w rzeczywistości.

Pozbawiony podstaw jest zarzut, że organ II instancji nie poinformował, czego dotyczyły w/w decyzje administracyjne. Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu decyzji wydanej przez WIJHARS w [...] znajduje się informacja, że w/w decyzje dotyczą nieprawidłowości w zakresie jakości handlowej stwierdzonych u skarżącej w toku dotychczasowych kontroli. Skarżąca doskonale zna ich treść i przedmiot z uwagi na fakt, że była stroną postępowań administracyjnych zakończonych w/w decyzjami.

Organ odwoławczy podniósł również, że pismem z dnia [...] marca 2010 r. skarżąca została powiadomiona o zgromadzeniu przez organ II instancji materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Skarżąca została poinformowany o przysługującym jej uprawnieniu do zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

We wskazanym terminie skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.

Pomijając fakt, że skarżąca była stroną wskazanych w zaskarżonej decyzji postępowań, gdyby skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do wglądu do zgromadzonego materiału dowodowego wiedziałaby dokładnie, czego dotyczyły.

Skarżąca słusznie zauważa, że w uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor JHARS wskazuje wybrane postanowienia umowy zawartej pomiędzy skarżąca a L. Sp. z o.o. Organ wskazał jedynie te zapisy, które dowodzą, że skarżąca posiada wiedzę na temat wytwarzanych u niej produktów.

Organy I, jak i II instancji podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdzono, że Z. Sp. z o.o. w L. naruszyła przepisy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych utrudniając przeprowadzenie kontroli w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych organowi Inspekcji JHARS.

W ocenie organu odwoławczego, brak jest przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora JHARS z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS w [...] z dnia [...] października 2009 r., którą nałożono na Z. Sp. z o.o. w L. karę pieniężną w wysokości 23.551,00 zł.

Organy kontroli z naciskiem podkreślały, że postępowanie administracyjne dotyczyło bezpośrednio sprawy wymierzenia kary pieniężnej za utrudnianie przeprowadzenia kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Natomiast przedmiotem kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] września 2009 r., w której to utrudnianie miało miejsce, była jakość handlowa produktu wprowadzanego do obrotu pod nazwą "Masło ekstra produkt złożony maślany ".

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 28 K.p.a. (niewłaściwie określony podmiot postępowania), art. 6, 7, 8; art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. (głównie przez brak faktycznego uzasadnienia zawartych w decyzji ustaleń oraz arbitralną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie odniesienie się do niego w uzasadnieniu decyzji), a także naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. - z uwagi na brak podstawy faktycznej do jego zastosowania oraz niewłaściwą interpretację, a także art. 40a ust 1 pkt 2 oraz art. 40a ust 4 i 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Zarzuty zgłoszone przez skarżącą, dotyczące naruszenia norm postępowania, a w szczególności jego zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8 K.p.a.), zebrania i oceny dowodów (art. 77 i 80 K.p.a.) oraz treści zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.) są na tyle ogólnikowe, że uznać należy, iż mają w istocie charakter akcesoryjny wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Wejście Polski do UE spowodowało przyjęcie przepisów unijnego prawa żywnościowego, którego istotną częścią jest powoływane wyżej rozporządzenie nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE-sp.15-6-463, z późn. zm.), mające zastosowanie wprost w krajowym porządku prawnym, a także inkorporację zasad unijnych w tym zakresie w przepisach polskich ustaw, przede wszystkim ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywości i żywienia (Dz.U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm.), lecz również w przepisach ustaw odnoszących się do poszczególnych produktów, jak np. ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127, z późn. zm.) czy ustawa o wyrobie napojów spirytusowych oraz o rejestracji i ochronie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych (Dz.U. z 2006 r. Nr 208, poz. 1539, z późn. zm.).

Pojęcia "prawa żywnościowego" użyto wprost w art. 88 ustawy o bezpieczeństwie żywości i żywienia, regulującym nadzór nad przestrzeganiem przepisów tego działu prawa oraz nad wykonywaniem urzędowych kontroli żywności w zakresie określonym w ustawie.

W pkt 30 preambuły powołanego rozporządzenia (WE) nr 178/2002 stwierdzono wprost, że "Przedsiębiorcy, prowadzący działalność związaną z żywnością mogą w najlepszy sposób określić bezpieczny system dostarczania żywności i zapewnić bezpieczeństwo żywności, którą dostarczają. Powinni oni być w pierwszym rzędzie odpowiedzialni wobec prawa za zapewnienie bezpieczeństwa żywności."

W zawartym w pkt 11 Preambuły powołanego rozporządzenia stwierdzono wprost, że "W celu zastosowania wystarczająco wszechstronnego i zintegrowanego podejścia do bezpieczeństwa żywności, powinna istnieć szeroka definicja prawa żywnościowego, obejmująca szeroki zakres przepisów mających bezpośredni lub pośredni wpływ na bezpieczeństwo żywności i pasz, łącznie z przepisami w zakresie materiałów i artykułów, które na poziomie podstawowej produkcji mają kontakt z żywnością, paszami i innymi produktami rolnymi."

W związku z powyższym przyjęta w art. 3 dla celów powołanego rozporządzenia definicja "prawa żywnościowego" oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. W rozporządzeniu (art. 5 -10) określono również zasady ogólne prawa żywnościowego (do których należy m.in. oparcie na zasadzie ryzyka, zasada ostrożności czy zasada ochrony interesów konsumentów).

Nie ulega wątpliwości, w ocenie Sądu, że ukształtowane w myśl tych zasad prawo żywnościowe ma charakter prawa publicznego; zakłada ono współpracę wszystkich podmiotów działających na rynku żywnościowym, ale również reguluje ich obowiązki i zasady monitoringu (tzw. możliwość śledzenia), z wyraźnym ustanowieniem zakresu i zasad kontroli państw członkowskich. Jak już wskazano, rozporządzenie powyższe, mimo ujęcia jego podstawowych zasad w prawie krajowym (m.in. w powołanej ustawie o jakości artykułów rolno-spożywczych), stanowi nadal część krajowego porządku prawnego i nie ma podstaw, by odmówić mu prawa bezpośredniego stosowania.

W tym kontekście Sąd nie rozumie zastrzeżeń skarżącej dotyczących bezpośredniego odwołania się organu II instancji do przepisów art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. Przypomnieć tu wypada, że w myśl tych przepisów:

"Art. 17. 1. Podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

2. Państwa członkowskie wprowadzają w życie prawo żywnościowe oraz monitorują i kontrolują przestrzeganie przez podmioty działające na rynku spożywczym i pasz odpowiednich wymogów prawa żywnościowego na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji.

W tym celu Państwa Członkowskie zachowują system oficjalnych kontroli i innych działań stosownych do okoliczności, z uwzględnieniem informowania opinii publicznej o bezpieczeństwie i ryzyku związanym z żywnością i paszami, nadzorem nad bezpieczeństwem żywności i pasz oraz innych działaniach monitorujących, obejmujących wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji.

Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające."

Jak widać, powołany przepis odnosi się nie tylko do obowiązków podmiotów działających na rynku spożywczym w zakresie zapewniania, przetwarzania i dystrybucji w ich przedsiębiorstwach zgodność żywności lub z wymogami prawa żywnościowego, lecz również definiuje zasady odnoszące się do środków kontroli i nakładania kar.

Natomiast w myśl art. 18 ust. 3 "Podmioty działające na rynku spożywczym i pasz powinny utworzyć systemy i procedury identyfikacji innych przedsiębiorstw, którym dostarczyli swoje produkty. Informacje te zostaną przekazane na żądanie właściwych władz."

W świetle tego przepisu obowiązek producenta, polegający na przekazaniu właściwym władzom wszystkich informacji dotyczących odbiorców ich produktów, nie ulega – w ocenie Sądu – wątpliwości.

W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutu strony skarżącej, iż brak było podstawy faktycznej do zastosowania powołanych przepisów rozporządzenia, a także że otrzymały one niewłaściwą interpretację.

Należy przy tym podkreślić, że na gruncie powołanych przepisów rozporządzenia nie ma podstaw do wyraźnego rozróżnienia producenta i dystrybutora – wprowadzającego artykuły żywnościowe do obrotu. Zgodnie z pkt 12 preambuły do rozporządzenia nr 178/2002 "W celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności." W związku z tą zasadą pozostają wszystkie pozostałe definicje (art. 3) rozporządzenia, w myśl których "przedsiębiorstwo spożywcze" oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności"(pkt 2), a pojęcie "etapu produkcji, przetwarzania i dystrybucji" oznacza jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu oraz tam gdzie jest to stosowne - przywóz, produkcję, wytwarzanie, składowanie, transport, dystrybucję, sprzedaż i dostawy pasz (pkt 16). Uzasadnione jest więc twierdzenie, że przepisy rozporządzenia nr 178/2002 obejmują wszystkie etapy związane z rynkiem artykułów żywnościowych i wszystkie podmioty uczestniczące w tym rynku – niezależnie od tytułu prawnego do spełniania funkcji na tym rynku i roli na nim pełnionej.

Podobnie rzecz się ma z przepisami powołanych ustaw krajowych, a zwłaszcza ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, która jest bez wątpienia aktem z zakresu prawa publicznego. Przepisy prawne związane z rozpatrywaną sytuacją faktyczną mają przede wszystkim charakter przepisów kompetencyjnych (właściwość organów, uprawnienia Inspekcji), albo charakter przepisów prawa materialnego (warunki nałożenia kary pieniężnej i ustalenia jej wysokości). Wszelako z całą pewnością są to przepisy prawa publicznego.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie obowiązywanie przepisów prawa publicznego, związanych z faktyczną funkcją pełnioną na rynku artykułów żywnościowych (np. producenta), nie może zostać wyłączone w drodze umowy cywilnoprawnej, tj. aktu wynikającego z prawa prywatnego. Aktem z zakresu prawa prywatnego nie można zmienić lub wręcz wyłączyć stosowanie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa publicznego. Sąd podziela zatem ocenę organu odwoławczego, w myśl której żadna umowa cywilnoprawna, a więc również załączona do odwołania umowa współpracy, nie może zwolnić producenta od odpowiedzialności publicznoprawnej za wytwarzany przez niego artykuł rolno-spożywczy. W ocenie Sądu, na gruncie europejskiego prawa żywnościowego koncepcja całkowitego przeniesienia w drodze umowy cywilnoprawnej odpowiedzialności za wytwarzany produkt z faktycznego producenta na zamawiającego (lub współpracującego) nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach tego działu prawa.

Z punktu widzenia statusu (sytuacji prawnej) podmiotów, o których tutaj mowa, na gruncie obowiązujących przepisów, mających charakter prawa publicznego, zawarta przez Z. Sp. z o.o. w L. i L. Sp. z o.o. umowa o współpracy nie ma istotnego znaczenia. Pierwszy z tych podmiotów pozostaje – mimo zawartej umowy – producentem określonych artykułów spożywczych i ma obowiązek poddać się kontroli organów Inspekcji i udostępnić jej żądane materiały. Innymi słowy, pozostaje nadal stroną postępowania, do której prawidłowo skierowano decyzje w sprawie. Natomiast drugi podmiot – L. Sp. z o.o. nie ma w rozpatrywanej sprawie żadnego statusu prawnego, gdyż to nie jego dotyczyła kontrola i to nie on był zobowiązany do dostarczenia dokumentów warunkujących kontrolę, a zatem nie mógł ponosić odpowiedzialności za odmowę ich udostępnienia.

To, że przepisy prawa pozwalają – co jest w ocenie Sądu wątpliwe, zwłaszcza w świetle art. 3 pkt 9 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych – na rozróżnienia pojęć "zorganizowanego przedsiębiorstwa mleczarskiego" (Z. Sp. z o.o.) i "producenta" (L. Sp. z o.o.), nie może przesądzić – w świetle powołanych wyżej przepisów – że stroną postępowania może być tylko "producent", czyli L. Sp. z o.o., a Z. Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony postępowania. Powoływanie się na obowiązującą w polskim systemie prawa cywilnego zasadą swobody umów, zgodnie z którą strony mogą ukształtować wzajemne relacje w sposób swobodny jest nadużyciem, gdyż zasada ta dotyczy wyłącznie sfery prawa prywatnego i nie ma zastosowania do praw i obowiązków ukształtowanych na gruncie prawa publicznego, mających cechy powszechnego i bezwzględnego obowiązywania.

Na tle przedstawionych rozważań zarzut naruszenia w rozpatrywanej sprawie art. 28 K.p.a. – poprzez skierowanie decyzji do niewłaściwej strony, należy uznać za całkowicie chybiony – tym bardziej, że – powtarzając to ponownie - postępowanie administracyjne dotyczyło bezpośrednio nie jakości określonego produktu, lecz sprawy wymierzenia kary pieniężnej za utrudnianie przeprowadzenia kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

W myśl art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych " Kto (a więc każdy- dop. Sądu) utrudnia organowi Inspekcji lub organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. W tym stanie rzeczy nałożenie kary na Z. Sp. z o.o. kary pieniężnej w ustalonej wysokości należy uznać za uzasadnione.

W tym kontekście również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, 7, 8; art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. (głównie przez brak faktycznego uzasadnienia zawartych w decyzji ustaleń oraz arbitralną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie odniesienie się do niego w uzasadnieniu decyzji), nie znajdują uzasadnienia. Ich ewentualne naruszenie nie mogło mieć z całą pewnością istotnego wpływu na wynik sprawy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.