Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 882/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 15, art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. XII § 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 199
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 65 ust. 2, art. 94, art. 166 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. , nr XXI.119.2012 w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy P. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2012 roku Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXI.119.2012 w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy. Powołując się na art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy ( DZ. U. Nr 42, poz. 142 z późniejszymi zmianami), oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy ( tekst jednolity z 2001 roku Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami) uchwalono, co następuje;

§ 1. Ustala się następujące dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności w dni powszechne na terenie Gminy;

1. Placówki handlowe rozpoczynają pracę stosownie do możliwości placówek i potrzeb, nie później jednak niż od godziny 10.00 i są zamykane nie wcześniej niż o godzinie 16.00 i nie później niż o godzinie 22.00 z wyłączeniem sklepów nocnych, które mogą być zamykane nie później niż o godzinie 5.00 i stacji paliwowych, które mogą być czynne całodobowo.

2. Zakłady usługowe rozpoczynają pracę stosownie do możliwości i potrzeb, nie później jednak niż o godzinie 10.00 i są zamykane nie później niż o godzinie 22.00.

3. Placówki gastronomiczne i punkty małej gastronomi stosownie do możliwości placówki i potrzeb, rozpoczynają pracę nie później niż o godzinie 14.00 i są zamykane nie później niż o godzinie 2.00.

4. Placówki gastronomiczne prowadzące działalność rozrywkową stosownie do możliwości i potrzeb, rozpoczynają pracę nie później niż o godzinie 20.00 i są zamykane nie później niż o godzinie 4.00.

W § 2 uchwały postanowiono, że godziny otwierania placówek handlowych, zakładów usługowych oraz placówek gastronomicznych w tym prowadzących działalność rozrywkową, w dniu stawowo wolne od pracy oraz niedziele i święta przedsiębiorcy ustalają według własnego uznania z zachowaniem godzin zamykania określonych w § 1 uchwały, o ile przepisy prawa nie stanowią inaczej. W § 3 uchwały stwierdzono, że ustalenia niniejszej uchwały nie mają zastosowania do placówek gastronomicznych, w tym prowadzących działalność rozrywkową w czasie organizacji wesel, zabaw sylwestrowych oraz innych imprez okolicznościowych. Wykonanie powyższej uchwały powierzono Wójtowi Gminy. Zgodnie z uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 19 czerwca 2012 roku i weszła w życie w dniu 3 lipca 2012 roku.

J.J. dowiedział się o uchwaleniu i wejściu w życie przedmiotowej uchwały w dniu [...] lipca 2012 roku. W tym dniu pracownik Urzędu Gminy osobiście doręczył uchwałę J.J., uzasadniając to faktem zbliżania się corocznych obchodów Jarmarku i obowiązkiem zamknięcia sklepów o godzinie 22.00 zgodnie z przedmiotową uchwała.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 roku skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego spowodowanego treścią w/w uchwały. Pismo to doręczono adresatowi w dniu 25 lipca 2012 roku. W piśmie tym podniesiono, że przepis art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Przepisy wprowadzające Kodek Pracy ( Dz. U. 1974 r. Nr 24, poz. 142 ), mimo swojego ogólnikowego sformułowania nie oznacza, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nie skrepowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w zakresie określania czasu pracy placówek handlu detalicznego. Przedmiotowa uchwała narusza zarówno przepis art. 6.1. ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2010, Nr 220, poz. 1447), oraz przepisy art. 20, art. 22, art. 32, art. 37, art. 64 § 1 oraz art. 65 § 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ).

J.J. nie otrzymał odpowiedzi na powyższe wezwanie o usunięcie naruszenia prawa.

W dniu 24 września 2012v roku J.J. wniósł skargę na uchwałę Rada Gminy z dnia [...] czerwca 2012 roku Nr XXI.119.2012 w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy. W złożonej skardze zarzucił zaskarżonej uchwale następujących przepisów prawnych;

- art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Przepisy wprowadzające Kodek Pracy ( Dz. U. 1974 r. Nr 24, poz. 142 ) w związku z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ) poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i kompetencji prawotwórczej Rady Gminy określonej przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa,

- art. 6.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 20, 22, 32, 65 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezprawne ograniczenia swobodnej działalności gospodarczej spowodowane brakiem wskazania interesu publicznego takiego ograniczenia i naruszenia zasady równości wobec prawa a także ustanowienie aktem podustawowym obowiązku pracy,

- art. 8.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie bezpodstawnych ograniczeń swobody działalności gospodarczej,

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny ( Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późniejszymi zmianami ) poprzez nadmierną i nieuzasadnioną interesem publicznym ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości, której treścią jest między innymi korzystanie z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobieranie dochodów z rzeczy. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie od Gminy na jego rzecz kosztów postepowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu złożonej skargi podniesiono, że przepis art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku – Przepisy wprowadzające kodeks pracy należy interpretować mając na celu cel jego wprowadzenia wszystkie inne obowiązujące przepisy prawa w Polsce a akty prawa miejscowego w tym zaskarżona uchwała winny być z nimi zgodne. Przepis art. 6.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi bowiem, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Zgodnie z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Natomiast przepis art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej stanowi społeczna gospodarka rynkowa oparta między innymi na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej. O ile przepis art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku przepisy wprowadzające kodeks pracy upoważnia rady gminy do wydawania aktu prawa miejscowego w przedmiocie określania czasu pracy placówek handlowych to obecnej sytuacji społeczno – gospodarczej winny mieć na uwadze wyżej cytowane przepisy. Nadto skoro przepis ten znajduje się w ustawie ,, przepisy wprowadzające kodeks pracy" to przesądza to o tym, że ma on uzupełniający charakter wobec przepisów znajdujących się w kodeksie pracy , a więc ma zastosowanie wyłącznie do stosunków pracy opartych na umowie o pracę. Nie może więc stanowić ustawowej podstawy do regulowania przez radę gminy sytuacji w której prowadzący działalność gospodarczą wykonuje ją samodzielnie – nie zatrudnia pracowników tak jak między innymi wnoszący skargę. Nie może on stanowić podstawy ingerencji w samodzielne prowadzenie działalności gospodarczej, w której nie występuje relacja pracodawca – pracownik. Zdaniem skarżącego Rada Gminy nie wykazała również ważnego interesu publicznego uzasadniającego wydanie zaskarżonej uchwały. Narusza ona również zasadę równości wobec prawa określając odmiennie czas pracy do placówek handlowych które obejmują ,,sklepy nocne" , ,,stacje paliw" i pozostałe placówki handlowe. Zdanie wnoszącego skargę wszystkie te placówki prowadzą działalność gospodarczą w zakresie handlu detalicznego, stanowią kategorię ustawowo jednorodną, charakteryzującą się podobnymi cechami zgodnie z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej winny być traktowane równo. Nadto zaskarżona uchwała narusza treść przepisu art. 65.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obowiązek pracy może być nałożony tylko przez ustawę. Zaskarżona uchwała wprowadza natomiast nakaz otwarcia placówek handlowych w godzinach od 10.00 do 16.00. Podejmowanie pracy jest uprawnieniem a nie obowiązkiem i nakazanie pracy w określonych godzinach jest naruszeniem wolności działalności gospodarczej, naruszeniem art. 65.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i stanowi nadmierną ingerencję w prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie i ustawowo. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała narusza przepis art. 8.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej, który nakazuje wspieranie małych i średnich przedsiębiorców. Nadto narusza przepis art. 140 kc poprzez nadmierną i nieuzasadnioną interesem publicznym w przysługujące skarżącemu prawo własności, w której mieści się prowadzony przez niego punkt handlowy. Treścią prawa własności jest między innymi korzystanie z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem, w szczególności pobieranie pożytków i innych dochodów z rzeczy oraz rozporządzanie rzeczą. Przepisy zaskarżonej uchwały określające czas pracy placówek handlowych uniemożliwiają realizację tego uprawnienia zgodnie z zamiarem właściciela.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że określanie dni i godzin otwarcia i zamykania placówek i zakładów wymienionych w art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku przepisy wprowadzające Kodeks pracy należy do zdań własnych gminy. Wbrew skarżącemu zaskarżona uchwała nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, nie jest prawem absolutnym o czym świadczy przepis art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jak również określone w ustawie z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej zasady prowadzenia takiej działalności. Może być podawane pewnym ograniczeniom. Zgodnie z treścią art. 6.1 cytowanej ustawy zasadą jest, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Nie może budzić wątpliwości, że rada gminy jest obowiązana uwzględnić w tym zakresie różnorakie, często sprzeczne interesy i potrzeby pracowników zatrudnionych w tych zakładach i placówkach, osób prowadzących te zakłady i placówki oraz konsumentów i klientów wskazanych zakładów i placówek, a także osób, dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych może powodować uciążliwości i niedogodności. Przepis art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku przepisy wprowadzające Kodeks Pracy daje prawo radzie gminy do uchwalania przepisów zakazujących działalności placówek handlowych w wyznaczonych dniach i godzinach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwała lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący J.J. prowadzi na terenie Gminy działalność gospodarczą – placówkę handlu detalicznego która znajduje się na nieruchomości stanowiącej jego własność, a tym samym zaskarżona uchwała określająca czas pracy takich placówek dotyczy jego uprawnień w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej – czasy otwarcia takich placówek. Wobec powyższego skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w trybie art. 101 ust. cytowanej wyżej ustawy.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia

8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Według art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rady Gminy stanowiły przepisy art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24, poz. 142 ze zm.) oraz art. 15, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy. Zgodnie z art. 15 ustawy o samorządzie gminy rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie. Natomiast przepis art. 18 tejże ustawy stanowi rozwinięcie zasady określonej w art. 15 tejże ustawy. Oznacza to, że rada gminy jest właściwa w zakresie stanowienia prawa lokalnego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jednym z przepisów zawierających takie upoważnienie jest art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, według którego dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Strona skarżąca powyższego stanowiska w złożonej skardze nie kwestionowała. Ustalenie godzin otwarcia wskazanych placówek jest aktem generalnym, który musi zostać wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących przez radę gminy, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wydana na wskazanej podstawie uchwała rady gminy ma charakter wykonawczy i może jedynie uzupełniać ustawę, nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Go 353/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010r., sygn. akt III SA/Kr 1/09, Lex nr 686754). Zatem kompetencje gminy ograniczone zostały wyłącznie do ustalania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych.

W ocenie Sądu zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami, Rada Gminy nie przekroczyła bowiem upoważnienia ustawowego i uregulowała wyłącznie dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie Gminy. Zaskarżona uchwała określa godziny otwarcia i zamknięcia placówek handlu detalicznego co wbrew stanowisku skarżącego nie można uznać za niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej wyrażonej zarówno w art. 6.1 i art. 8.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja pozostawia ustawodawcy dość dużą swobodę w regulowania ustroju społeczno – gospodarczego określa jednak w art. 20 konkretne przesłanki i granice tej regulacji. Państwo ma kojarzyć interes prywatny z publicznym oraz równoważyć różne interesy prywatne. Swoboda podejmowania działalności gospodarczej zgodnie z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może zostać ograniczona wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Takim przepisem ustawowym ograniczającym swobodę działalności gospodarczej jest między innymi art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, którego prawo stosowania wynika wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminy. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej z uwagi na ważny interes publiczny, wynikające z art. 22 Konstytucji w niniejszej sprawie znajduje uzasadnienie w art. 166 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadanie własne. Upoważnienie rady gminy do wydania uchwał w zakresie określenia czasu i dni otwarcia placówek, handlowych, gastronomicznych i zakładów usługowych mieści się w kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Pod pojęciem ,, zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej" należy rozumieć zarówno potrzeby osób prowadzących zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej, pracowników w nich zatrudnionych oraz konsumentów i klientów, a także osób dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych może powodować uciążliwości i niedogodności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007r., sygn. akt II GSK 212/07, Lex nr 460723; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2000r., sygn. akt II SA/Ka 540/00, Lex nr 166999; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 477/07, Lex nr 381675 ). Te uciążliwości i niedogodności mogą wynikać dla tej ostatniej grupy osób między innymi z faktu funkcjonowania placówki handlu detalicznego czy też zakładu usługowego w późnych godzinach nocnych. Zdaniem Sądu określony w uchwale czas otwierania a w szczególności zamykania placówek handlowych i zakładów usługowych nie wskazuje, aby Rada Gminy nie wzięła pod uwagę bieżących potrzeb i interesów lokalnej społeczności – wszystkich wyżej wymienionych jej grup. Nie byłoby zasadne, aby interes jednego z podmiotów np. prowadzącego placówkę handlu detalicznego – w tym przypadku skarżącego górował nad interesami pozostałych. W świetle powyższych rozważań nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego naruszenia Radę Gminy art. 22 Konstytucji poprzez wprowadzenie ograniczeń wolności działalności gospodarczej w drodze określenia czasy pracy placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych. Nie można podzielić poglądu skarżącego, że przepis art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy należy do prawa pracy i przesądza także, że ma zastosowanie wyłącznie do stosunków pracy opartych na umowie o prace. W dalszej części uzasadnienia skargi sam skarżący przyznaje, że wspomniany przepis upoważnia do regulowania w drodze prawa miejscowego praw i obowiązków pracowników i pracodawców z uwzględnieniem interesów konsumentów. Jak wyżej przedstawiono zgodnie z poglądami wyrażonymi w cytowanych orzeczenia sądów określając czas pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności w oparciu o przepis art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku rada gminy winna mieć na uwadze zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej w więc wszystkich jej grup. Tym samym ograniczenia w czasie pracy wyżej wymienionych placówek handlowych dotyczą nie tylko podmiotów gospodarczych zatrudniających pracowników ale także jak skarżący prowadzących tą działalność samodzielnie nie zatrudniających innych osób na podstawie umowy o pracę. Decyduje bowiem o tym potrzeby innych osób nie tylko w zakresie zaspokajania potrzeb związanych z nabywaniem określonych dóbr, zaspakajanie określonych potrzeb, ale także innych np. niezakłóconego odpoczynku w określonych godzinach. Mając na uwadze usprawiedliwione potrzeby wszystkich członków danej wspólnoty samorządowej nie można uznać za naruszenie wyrażonej w art. 65 ust.2 Konstytucji zasady, że obowiązek pracy może być nałożony tylko przez ustawę wprowadzenie w zaskarżonej uchwale godzin w których placówki handlu detalicznego muszą być otwarte tj. od godziny 10.00 do godziny 16.00. Powyższe unormowanie nie nakłada bowiem na skarżącego obowiązku prowadzenia określonej działalności gospodarczej, a jedynie w przypadku gdy podejmie się ją prowadzić winien przestrzegać zasad je prowadzenia określonych w obowiązujących przepisach w tym czasu pracy, które to normy rada gminy wprowadziła w drodze uchwały wydanej na podstawie delegacji ustawowej ( art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku przepisy wprowadzające Kodeks pracy ). Zaskarżona uchwała nie narusza również przepisu art. 6.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zgodnie z który podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa oraz art. 32 Konstytucji zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zdaniem skarżącego powyższą zasadę równości w zaskarżonej uchwale naruszono poprzez zezwolenie na prowadzenie działalności niektórym podmiotom gospodarczym działalności w innych godzinach niż pozostałe ( przez dłuższy okres czasu i po godzinie 22.00). Dotyczy to placówek gastronomicznych, punktów małej gastronomii ( § 1pkt. 3 uchwały ), placówek gastronomicznych prowadzących działalność rozrywkową ( § 1 pkt. 4 uchwały ), oraz sklepów nocnych i stacji paliwowych ( § 1 pkt 1 uchwały ). Istota zasady równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cecha istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo ( orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 1988 roku U 4/90,OTK 1990, poz. 10 ). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym, ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Innymi słowy, zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ( wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 roku , K II/94, OTK 1995, nr 1, poz.12 ). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wbrew stanowisku skarżącego powyższej zasady nie narusza. Wprowadzone w zaskarżonej uchwale wyjątki związane z możliwością prowadzenia działalności gospodarczej przez placówki gastronomiczne, punkty malej gastronomi sklepów nocnych i stacji paliw w innych godzinach niż pozostałe placówki handlu detalicznego uzasadnione są szczególnym charakterem prowadzonej przez nie działalności dla ludności. W ramach prowadzonej działalności zaspakajają one inne potrzeby ludności niż pozostałe placówki handlu detalicznego. Placówki gastronomiczne i punktu małej gastronomi zaspakajają w szczególności potrzeby konsumentów w zakresie zaspokojenia potrzeb żywieniowych w miejscu prowadzonej działalności gospodarczej i możliwość spędzania w tych miejscach wolnego czasy jako jeden ze sposobów spędzania wolnego czasu. Sklepy nocne umożliwiają zaopatrzenie np. w żywność w okresie gdy inne placówki handlowe świadczące podobne usługi w tym czasie nie są czynne. Natomiast stacje benzynowe umożliwiają każdemu zaopatrzenie się w benzynę o każdej porze zawłaszcza osobom będącym w podróży. Takich cech nie posiada działalność gospodarcza prowadzono przez inne placówki handlowe a zwłaszcza handlu detalicznego. Tym samym wprowadzenie zaskarżoną uchwała możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez placówki gastronomiczne, punkty małej gastronomi, sklepy nocne i stacje pali w innych godzinach niż pozostałe placówki handlu detalicznego nie narusza zasady równości określonej w przepisie art. 6.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w art. 32 Konstytucji.

Zaskarżona uchwała nie narusza wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę również jego prawa własności nieruchomości na której znajduje się prowadzona placówka handlu detalicznego. Skarżący może korzystać z przysługującego mu prawa własności nieruchomości na której posadowiony jest prowadzony przez niego punkt handlowy zgodnie z treścią art. 140 kc. Przepis ten stanowi, że granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia w zakresie czasu przez jaki może prowadzić w danym dniu działalność gospodarcza a tym samym ma możliwość wypracowania dochodu zostały wprowadzone zgodnie z przepisem art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Nadto zgodnie z treścią art. 144 kc każdy z właścicieli nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działania, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikające ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Określając godziny zamknięcia placówki handlu detalicznego na godzinę 22.00 Rada Gminy miała na uwadze usprawiedliwione interesy innych mieszkańców gminy w tym właścicieli nieruchomości - zapewnienie im między innymi możliwości spokojnego odpoczynku po określonej godzinie.

Na koniec należy odnieść się do zarzutu braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu przyznał, iż do zaskarżonej uchwały nie zostało sporządzone uzasadnienie, jednakże jej projekt był przedmiotem obrad poprzedzających głosowanie. Jak zostało wskazane na początku rozważań nieważność uchwały zachodzi, gdy jej postanowienia są oczywiście sprzeczne z obowiązującym prawem. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, przyjmując wskazywane wcześniej kryteria kwalifikowanej wadliwości uchwały organu gminy, że uchwała poddana kontroli została podjęta przez organ niewłaściwy, brak było dla niej podstawy prawnej albo że treść tej uchwały nie była przewidziana w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia. Przepisy prawa nie nakładają wprost na radę gminy obowiązku sporządzania uzasadnień podejmowanych uchwał, należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 13 października 2010r. (sygn. akt II GSK 876/09, Lex nr 746296), iż nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kierowała się przy podejmowaniu uchwały, przy czym motywy te mogą wynikać np. z protokołu z sesji, na której uchwała została podjęta. W piśmie z dnia [...] października 2012r. organ wskazał, że uzasadnieniem dla podjęcia zaskarżonej uchwały było uwzględnienie sprzecznych interesów i potrzeb pracowników, pracodawców, konsumentów, klientów oraz osób dla których usytuowanie i prowadzona działalność przez placówki handlowe ,gastronomiczne i usługowe może powodować pewne uciążliwości i niedogodności. Uchwała miał na celu zaspokojenie bieżących potrzeb ludności i interesy lokalnej ludności.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a orzeczono

jak w sentencji wyroku. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia – oddalenia skargi podstawą rozstrzygnięcia o kosztach stanowi art. 199 p.p.s.a. zgodnie z którym strony ponoszą koszy postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.