Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1887/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 283/11 w sprawie ze skargi R. B. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 283/11) odrzucił wniesioną przez R. B. skargę na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M.P. Nr 4, poz. 38).

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazane wyżej postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r., na mocy którego Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej odmówił mu powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Rejonowego w S.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że Prezydent RP spełnia warunki niezbędne do uznania go za organ administracji publicznej nad którym, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", sprawują kontrolę sądy administracyjne. Urząd Prezydenta jest bowiem wyodrębniony organizacyjnie spośród całości aparatu państwowego, o czym świadczą przepisy art. 127-130 Konstytucji RP regulujące jego wybór. Konstytucja powierza Prezydentowi określone zadania (art. 126, 133, 134 Konstytucji RP) oraz wyposaża go w odpowiednie imperium, by mógł on zadania te realizować (art. 144 Konstytucji RP).

Zdaniem skarżącego, mianowanie sędziów przez Prezydenta mieści się zatem w zakresie pojęcia wykonywania administracji publicznej. Wydając "decyzję" w przypadku skarżącego, Prezydent w sposób władczy ukształtował jego sytuację prawną jako konkretnie oznaczonego adresata. Akt ten pozostawał w ścisłym związku z prawami i obowiązkami skarżącego, wynikającymi z jego stosunku służbowego. Nawet zatem gdyby uznać, że zaskarżone postanowienie Prezydenta nie jest decyzją, stanowiło ono czynność z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - również podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej.

Zdaniem skarżącego, w niniejszym przypadku doszło też do naruszenia zasady podziału władz objawiającego się w ingerencji ze strony organu władzy wykonawczej w sferę obsady stanowisk sędziowskich. Zarzucił też temu organowi naruszenie prawa równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji).

W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie oddalenie z powodu jej bezzasadności.

Odrzucając – na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. – przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że była ona niedopuszczalna.

W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd Wojewódzki wskazał, że postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 stycznia 2008 r. nie można zaliczyć do katalogu o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie podlega ono również kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów ustaw szczególnych (art. 3 § 3 P.p.s.a.).

Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżony akt nie został wydany przez Prezydenta RP w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem choć w doktrynie odnaleźć można różne definicje administracji publicznej, jednakże zawsze łączy się to pojęcie z wykonywaniem zadań publicznych określonych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu, ustawa zasadnicza zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej, co nie jest jednak jednoznaczne z twierdzeniem, że należy on do administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej ("egzekutywy") jest bowiem szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze.

Zdaniem Sądu, kompetencja Prezydenta RP w zakresie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, jak i odmowy takiego powołania, jest specjalną prerogatywą Prezydenta RP, jako Głowy Państwa. Jest to czynność niezawisła i dyskrecjonalna, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd zwrócił również uwagę, że termin "prerogatywy" kojarzony jest często z dyskrecjonalnymi, bardzo konkretnymi, uprawnieniami Głowy Państwa, których realizacja wywołuje znamienne skutki w zakresie stosunków z organami poszczególnych władz. Podejmowane przez Prezydenta działania w ich ramach nie stanowią stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej. Nie mogą być one tym samym zaskarżone do sądu administracyjnego i nie są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji.

Sąd Wojewódzki nawiązując do powołanego w skardze postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. (sygn.. akt II SAB/Bd 24/04) zaakcentował, iż orzeczenia to dotyczy wynikającego z art. 164 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) obowiązku wręczenia przez prezesa sądu wybranym przez radę gminy ławnikom zawiadomień o wyborze, odebrania od nich ślubowania i wpisania na listę ławników. Przyrównanie zaś czynności organu sądu służącej zapewnieniu sądom odpowiednich warunków wykonywania ich podstawowych zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości, do aktu powołania przez Prezydenta RP kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie było natomiast uprawnione.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, fakt, iż Prezydent RP jest organem władzy publicznej nie oznacza, że w zakresie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wykonuje on zadania z zakresu administracji publicznej, czy też, że wykonuje administrację publiczną na podstawie przepisów prawa. Postanowienie o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie stanowi bowiem stosowania prawa w znaczeniu dosłownym i nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Prezydent nie spełnia w tym zakresie funkcji administracyjnej. Zaskarżone postanowienie stanowi zaś realizację autonomicznych i uznaniowych uprawnień Prezydenta. Zarówno powołanie do pełnienia urzędu, jaki odmowa takiego powołania jest niezawisłą i dyskrecjonalną czynnością Prezydenta.

R. B. w złożonej skardze kasacyjnej, zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa ze skargi na decyzję Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta nie jest decyzją administracyjną.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, R. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnej następującego zagadnienia prawnego: "Czy sprawa ze skargi na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kończące postępowanie z wniosku Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego ma charakter sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 P.p.s.a.?".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R. B. podniósł, że Prezydent RP - w postępowaniu wszczętym na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa - działa jako organ administracji publicznej. Zwrócił też uwagę, że organy państwowe mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów wśród których najważniejszym jest wyodrębnienie oparte o charakter działań realizowanych przez dany organ. Z tego punktu widzenia mówić można o organach prawodawczych; sądowniczych, kontrolnych oraz o organach wykonawczych (administracyjnych). Konstytucja RP w art. 10 ust. 2 zalicza Prezydenta do organów władzy wykonawczej, w których działalności wyróżnia się dwa zakresy: polityczny i administracyjny. Działalność organów władzy wykonawczej w dziedzinie administracyjnej polega na realizacji określonych zadań za pomocą form i środków właściwych administracji (na stosowaniu prawa i działalności organizatorskiej).

Prezydent zalicza się więc do centralnych organów administracji, którym Konstytucja przyznaje liczne kompetencje z zakresu administracji państwowej. Jako organ administracji o wyjątkowo silnej legitymacji demokratycznej Prezydent posiada kompetencje i pozycję ustrojową o charakterze ogólnego zwierzchnictwa w sferze stosunków zewnętrznych i wewnętrznych, a także obsadzania niektórych stanowisk państwowych, nadawania orderów i odznaczeń, nadawania i zwalniania z obywatelstwa, stosowania prawa łaski. Konstytucja nie wymienia wprawdzie wszystkich kompetencji Prezydenta, jednak określa rolę jaką odgrywa on w systemie organów państwowych m. in. obligując go do czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji. Realizując zaś powyższe zadanie Prezydent nie tylko zobowiązany jest do podejmowania różnych działań mających zapobiec jej naruszeniu, ale także nie może działać w swoich aktach urzędowych w sposób sprzeczny z Konstytucją oraz musi działać w ramach nakreślonych przez jej normy. Prezydent jest zatem wyodrębnionym organizacyjnie spośród całego aparatu państwowego podmiotem, któremu ustawa zasadnicza powierza określone zadania oraz wyposaża w imperium w celu ich realizacji. Prezydenta - zdaniem skarżącego kasacyjnie – należy zatem uznać za organ administracji publicznej, nad którym - zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. - sprawują kontrolę sądy administracyjne.

Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że wprawdzie w doktrynie pojawiają się pewne zastrzeżenia co do tego, czy można uznać Prezydenta RP za centralny organ administracji państwowej, jednakże nawet autorzy takich poglądów wskazują, że w zakresie działań Prezydenta RP wyróżnić można czynności, które pod względem treści mają charakter typowo administracyjny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Prezydent RP, w zakresie w jakim wydał kwestionowaną decyzję, działał jako organ administracji publicznej, część bowiem funkcji powierzonych przez ustrojodawcę Prezydentowi, w tym mianowanie sędziów, uznać należy za mieszczące się w zakresie wykonywania administracji publicznej. Nawet zatem jeżeli przyjąć, że nie jest on typowym organem administracji publicznej, lecz organem państwa o szczególnej pozycji ustrojowej to jest on organem państwa uprawnionym, na mocy szczególnego przepisu Konstytucji i Prawa o ustroju sądów powszechnych, do załatwiania spraw administracyjnych. W związku z tym należy uznać, że wykonuje on zadania właściwe dla organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wskazał też, że choć postępowanie w sprawie powołania na stanowisko sędziego toczy się przed Prezydentem RP z wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, nie oznacza to, że nie może być w nim rozstrzygana indywidualna sprawa obywatela, a w konsekwencji, że w takim wypadku Prezydent RP nie wykonuje zadań z zakresu administracji publicznej.

Skarżący kasacyjnie zwracał uwagę, że także usytuowanie instytucji powoływania sędziów w samej Konstytucji nie decyduje o czysto ustrojowym charakterze kwestii mianowania na stanowisko sędziowskie. Na poziomie Konstytucji regulowane są bowiem nie tylko zagadnienia o charakterze czysto ustrojowym, ale także prawa i wolności obywatelskie, a także problematyka proceduralna. Konstytucyjne normy o charakterze proceduralnym ograniczają się przy tym do sformułowania zasad podstawowych, pozostawiając ich rozwinięcie normom niższego rzędu, przy czym odesłanie do tych norm może mieć charakter wyraźny lub dorozumiany. Tak jest m. in. w przypadku postępowania w przedmiocie powoływania na stanowiska sędziowskie, a instytucja ta jest regulowana nie tylko na poziomie norm Konstytucyjnych, ale i również, w sposób bardziej szczegółowy, w przepisach P.u.s.p. Zakwestionowanie powyższego stanowiska – zdaniem skarżącego kasacyjnie - prowadziłoby do przyjęcia, że na ochronę prawną zasługują takie postępowania nominacyjne, w których złamano podstawowe prawa kandydata na sędziego na jakimkolwiek etapie tego postępowania.

Odnosząc się do postanowień Prezydenta RP, jako organu administracji publicznej, skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że są one indywidualnymi aktami władczymi należącymi do kategorii aktów urzędowych, o jakich mowa w art. 144 Konstytucji RP. Powoływanie sędziów odbywa się w formie postanowienia, które nie wymaga dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Zalicza się ono zatem do prerogatyw Prezydenta.

W ocenie skarżącego, termin "powołanie" na gruncie art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych należy utożsamiać z pojęciem "mianowanie", sam zaś termin podkreśla tylko doniosłość aktu promocji sędziego, natomiast nie wyraża jego prawnej natury. Skutkiem takiego powołania jest m. in. nawiązanie stosunku służbowego sędziego, lecz z punktu widzenia prawa pracy stosunek pracy sędziego, będący elementem jego stosunku służbowego, jest stosunkiem nawiązanym na podstawie mianowania w rozumieniu art. 76 Kodeksu pracy. Mianowanie jest zaś aktem administracyjnym. Art. 76 Kodeksu pracy odnosi się do stosunku służbowego sędziego. Powołanie sędziego jest zatem indywidualnym aktem urzędowym (postanowieniem) w rozumieniu Konstytucji wydanym w formie decyzji administracyjnej. Strona zwróciła przy tym uwagę, iż o uznaniu danej formy działania za decyzję administracyjną nie ma rozstrzygającego znaczenia jej inne nazwanie.

Wg R. B., nawet jeżeliby przyjąć, że Prezydent powołując osobę do pełnienia roli sędziego nie czyni tego w formie aktu administracyjnego jako organ administracji publicznej, to jednak odmowa powołania na urząd sędziego ma taki charakter. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje bowiem jednoznacznie na to, że Prezydent nie tyle nie uwzględnił wniosku KRS-u a odmówił skarżącemu powołania na urząd sędziego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Prezydent działał w tym przypadku jako organ administracji publicznej i wydał akt administracyjny, którym w sposób władczy ukształtował sytuację prawną konkretnie oznaczonego adresata. Akt ten pozostaje ponadto w ścisłym związku z prawami i obowiązkami skarżącego wynikającymi z jego stosunku służbowego.

Skarżący wskazywał również, że na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które wykładać należy w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienie Prezydenta odmawiające danej osobie, a nie wnioskodawcy (KRS), powołania na urząd sędziego podlega - na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. - kontroli na równi z innymi decyzjami administracyjnymi. Nawet gdyby uznać, iż postanowienie takie nie jest decyzją, to stanowiłoby ono czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej.

Sam zaś fakt, że powołanie na stanowisko sędziego związane jest z powierzeniem pewnych funkcji z zakresu imperium nie oznacza, że podmiot, który funkcje te wypełnia, jest wyłączony spod trybu procedury administracyjnej. Powołanie na sędziego mieści się zatem – w ocenie strony - w zakresie działalności administracji publicznej.

Skarżący kasacyjnie zwrócił też uwagę, że choć z żadnego przepisu Konstytucji czy też Prawa o ustroju sądów powszechnych nie wynika bezpośrednio prawo podmiotowe kandydata do powołania na stanowisko sędziego, Prezydent nie może podejmować arbitralnych oraz niepodlegających jakiejkolwiek kontroli decyzji w tym zakresie. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska byłoby bowiem stwierdzenie, że ocena jego stanowi ostateczne kryterium powołania na stanowisko sędziego. Doprowadziłoby to zaś do sytuacji, w której o powołaniu sędziego decydowałby de facto organ władzy wykonawczej, pomimo odmiennego wniosku organu władzy sądowniczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, - wnosząc o jej oddalenie - podkreślał, że nie jest organem administracji publicznej. Jego pozycja ustrojowa, a także charakter prawny wydawanych przez niego aktów urzędowych są określone przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W polskim porządku konstytucyjnym Prezydent RP został zakwalifikowany jako organ władzy wykonawczej, najwyższy przedstawiciel RP, gwarant ciągłości władzy państwowej, strażnik Konstytucji, bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności jego terytorium, wykonujący swe zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Konstytucja przyznaje Prezydentowi RP rolę arbitra politycznego i podmiotu uosabiającego Rzeczpospolitą Polską. Mając powyższe na względzie, a także porównując pozycję ustrójowo-prawną Prezydenta RP z "klasycznymi" organami administracyjnymi, zakwalifikowanie Prezydenta RP do grupy organów administracji jest co najmniej wątpliwe. Zdaniem organu, sam fakt zaliczenia Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej nie oznacza bowiem, że pełni on rolę organu administracji publicznej, gdyż zakres pojęciowy wyrażenia "organ władzy publicznej", jest szerszy aniżeli zakres pojęcia "organ administracji publicznej".

Prezydent wskazywał, że w doktrynie prawa administracyjnego definiując pojęcie organu administracji publicznej, z jednej strony wskazuje się, że organ administracji to taki organ "który działa w zakresie administracji wyłącznie lub w przeważającej mierze w swoistych dla administracji formach działania" z drugiej zaś - "stanowi on wyodrębnioną jednostkę organizacji państwowej podejmującą działanie (...) w swoistych dla niej formach prawnych". Wskazane definicje ukazują zatem odmienny charakter urzędu Prezydenta RP. Trudno bowiem w odniesieniu do tego organu władzy publicznej stwierdzić, że stanowi on wyodrębnioną jednostkę organizacyjną. Ponadto działalność Prezydenta RP nie opiera się o typowe dla administracji formy działania. Zgodnie z art. 144 Konstytucji wykonywanie przez Prezydenta RP uprawnień następuje w drodze aktów urzędowych. Jest to konstytucyjne pojęcie obejmujące całokształt czynności podejmowanych przez Prezydenta RP, w zakresie realizacji konstytucyjnych i ustawowych kompetencji. Norma ta jest uzupełniona przez art. 142 Konstytucji, który stanowi, iż Prezydent Rzeczypospolitej wydaje rozporządzenia i zarządzenia na zasadach określonych w art. 92 i art. 93 natomiast w realizacji swoich pozostałych kompetencji wydaje postanowienia.

Ponadto zwracano też uwagę, że w odniesieniu do Prezydenta RP można mówić o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog jego działań wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych, które mają swą specyfikę i których nie można zakwalifikować jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Nie zawierają one władczych rozstrzygnięć w sferze praw i obowiązków podmiotów prywatnych, wyjątkowo mogą być skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata i nie są wydawane w procedurze administracyjnej.

Prezydent RP stwierdził również, że nominacje sędziów nie wywierają skutków w sferze prawa administracyjnego materialnego, lecz wykraczają poza nią. Funkcjonowanie Prezydenta RP opiera się w zasadniczym zakresie na normach konstytucyjnych, co powoduje, że działania te mają charakter niejako autonomiczny, niemieszczący się wśród typowych, wyróżnianych w nauce prawa administracyjnego, formach prawnych.

Odnosząc się zaś do właściwości sądów administracyjnych organ podnosił, że postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 stycznia 2008 r. nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., nie jest też czynnością, o której mowa w powołanym przepisie, a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie mieści się również w katalogu aktów i czynności objętych kontrolą sądu administracyjnego na podstawie przepisów ustaw szczególnych.

W piśmie procesowym z dnia 12 października 2012 r. skarżący kasacyjnie przytoczył w całości zarzuty kasacyjne oraz przedstawił całościowo dotychczas prezentowane przez siebie stanowisko w sprawie wraz z najważniejszymi argumentami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty w niej zawarte oparte zostały na zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych ("u.s.p.") polegającej na przyjęciu, iż wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta nie jest decyzją administracyjną. Ponadto, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 oraz 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa ze skargi na decyzję Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i – jako taka – nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Z zarzutami tymi nie można się jednak zgodzić.

Sformułowane przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej standardy prawa, w tym prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymagały w celu ich realizacji ustanowienia stosownych gwarancji. Jedną z nich jest uregulowanie przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej trybu powoływania na urząd sędziego. Stanowisko sędziego stanowi bowiem podstawę funkcjonowania organów władzy sądowniczej, na której razem z władzą ustawodawczą i wykonawczą opiera się – stosownie do art. 10 Konstytucji RP – ustrój Państwa Polskiego. Uwidacznia się to zwłaszcza poprzez ferowanie przez sądy i trybunały wyroków "w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej" a także w powoływaniu na stanowisko sędziów przez osobę stanowiącą Głowę Państwa (por. P. Sarnecki, Zagadnienia samorządu sędziowskiego, w: Ratio est anima legis, Warszawa 2007, s. 469).

Zwrócić też trzeba uwagę, że kompetencja Prezydenta dotycząca powoływania sędziów należy do tych aktów urzędowych, które dla swej ważności nie wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów (kontrasygnata), co oznacza nie tyle wzmocnienie samodzielnej pozycji ustrojowej Głowy Państwa, a świadczy o niezależności sądownictwa od rządu i podległych mu organów.

Procedura nominacyjna sędziów obejmuje postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa i przed Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej. Krajowa Rada Sądownictwa opiniuje kandydatów na stanowisko sędziego i przedstawia Prezydentowi stosowny w tej materii wniosek. Prezydent natomiast, mając wprawdzie – z uwagi na powyższy wniosek - zawężoną swobodę działania (nie ma możliwości powołania na urząd sędziego dowolnej osoby, która spełnia wymagania stawiane kandydatowi), powołuje na stanowisko sędziego, albo odmawia takiego powołania osobie przedstawionej mu przez Radę. Skorzystanie przy tym przez Prezydenta z przysługującego mu uprawnienia, określonego w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP, stanowi – jak z reguły przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie - uprawnienie osobiste (prerogatywę) Prezydenta (vide: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt Kpt 1/08 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09). Uprawnienie to należy zatem do wyłącznej gestii i odpowiedzialności Prezydenta a ma swoje źródło w jego pozycji ustrojowej, jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej (art. 126 ust. 1 Konstytucji). Powyższe nie oznacza jednak – jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. – że Prezydent może działać całkowicie dowolnie, gdyż wiążą go zasady i wartości wyrażone w ustawie zasadniczej, nad której przestrzeganiem – w myśl art. 126 ust. 2 Konstytucji RP – ma obowiązek czuwać.

W tej sytuacji nie można twierdzić, że Prezydent ma prawny obowiązek uwzględnienia każdego wniosku przedstawionego mu przez Krajową Radę Sądownictwa. Uregulowanie bowiem zawarte w art. 179 Konstytucji RP, a sprowadzające się do zasady, iż sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony, ma charakter normy kreacyjnej, pozwalającej Prezydentowi na bezpośrednie powoływanie i odwoływanie innych organów konstytucyjnych Państwa oraz osób wchodzących w ich skład.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, na co zresztą zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., że Konstytucja nie przewiduje wprost możliwości uregulowania kompetencji Prezydenta w zakresie powoływania na stanowisko sędziego w ustawie zwykłej, co np. czyni w przypadku powoływania na urząd Rzecznika Praw Dziecka (art. 72 ust. 4). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że w procedurze nominacyjnej dotyczącej sędziów, która toczy się przed Prezydentem, art. 179 Konstytucji RP stanowi kompletną normę kreacyjną a w związku z tym ma ona oparcie wyłącznie w przepisach rangi ustrojowej. Jak zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 19 czerwca 2012 r. (sygn. akt SK 37/08) - "(...) problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a nie jako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych".

Przepis art. 55 § 1 u.s.p., stanowiący (w brzmieniu obowiązującym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09), że sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, w odniesieniu do Prezydenta zawiera zatem jedynie powtórzenie regulacji konstytucyjnej. W przepisach ustawowych doprecyzowane natomiast zostały kwestie proceduralne, które nie dotyczą - w zakresie powoływania sędziów - bezpośrednio kompetencji Prezydenta (vide: wyrok TK z dnia 5 czerwca 2012 r.).

W rezultacie należy więc stwierdzić, że brak jest regulacji materialnoprawnej, która mogłaby być przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji. Regulacja taka jest bowiem wynikiem przypisania tego zakresu uprawnień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do kompetencji ustrojowej, wynikającej z miejsca tego organu w systemie organów państwowych. Powyższe daje więc podstawę do wyprowadzenia wniosku, że ponieważ Prezydent, w kwestii powoływania na urząd sędziego, realizuje kompetencje konstytucyjne, to nie można twierdzić, iż wykonuje on czynności z zakresu administracji publicznej a co za tym idzie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Za niezasadny zatem należy uznać zarzut naruszenia art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 55 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych. Z unormowania zawartego bowiem w art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 55 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych regulujących kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do powoływania sędziów nie można bowiem wyprowadzić wspomnianej wyżej regulacji materialnoprawnej. Takich podstaw nie daje również art. 142 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przypomnieć zaś należy, że to przepis prawa materialnego stanowi o dopuszczalności działania w formie decyzji administracyjnej. W razie, gdy przepis prawa materialnego nie określa formy prawnej władczej konkretyzacji przyjmuje się wprawdzie - w oparciu o konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - zasadę domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, ale wyprowadzenie w/w domniemania wymaga jednak obowiązywania normy prawa materialnego, a. takiej normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego w polskim systemie prawa nie wprowadzono. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia w tym przedmiocie domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnych, co wyłącza wyprowadzenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.

Podkreślić również należy, że granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który odnosi sądową kontrolę do działalności administracji publicznej.

Podobnie kwestię tę ujmuje art. 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl natomiast art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowi zaś dalszą konkretyzację granic dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez określenie sytuacji prawnych, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Zasadnie zatem w zaskarżonym postanowieniu Sąd Wojewódzki rozważył dopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o regulację zawartą w art. 3 § 2 pkt 1 powołanej ustawy procesowej. Właściwość sądu administracyjnego wyznacza bowiem kryterium przedmiotowe: - po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; - po drugie, wykonywana w formie decyzji administracyjnej.

Podnieść w tym miejscu wypada, że wprawdzie zarówno art. 1, jak i art. 3 §1 P.p.s.a. nie definiują pojęcia działalności administracji publicznej. Nie definiuje go również Kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 1 pkt 1 i 2 nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. Procedura administracyjna opiera bowiem dopuszczalność drogi administracyjnej jedynie na przesłankach: - charakteru organu, – właściwości organu, - rodzaju sprawy, - formy rozstrzygnięcia.

Tym niemniej, mając na uwadze podejście przedmiotowe, przyjęte w art. 1 i 3 §1 P.p.s.a, należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego poglądów, zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy zaś przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego.

Mając zaś na uwadze, że - jak wyżej wspomniano – w przypadku kompetencji Prezydenta dotyczącej powoływania na stanowisko sędziowskie - brak jest wspomnianej regulacji materialnoprawnej, gdyż w tej mierze istnieje jedynie zawarta w Konstytucji RP regulacja ustrojowa, należało przyjąć, że skarga na postanowienie Prezydenta w przedmiocie niepowołania na stanowisko sędziego, nie była dopuszczalna.

Dodatkowo wskazać w tym miejscu wypada, że wykładnia wyłączająca, w omawianym przypadku, dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej znajduje również umocowanie w regulacji procedury obowiązującej przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.), w postępowaniu przed Radą nie stosuje się bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach indywidualnych, w których od uchwały Rady przysługuje odwołanie, właściwy jest Sąd Najwyższy (art. 13 ust. 2 cyt. ustawy). Do postępowania natomiast przed Sądem Najwyższym stosuje się, w zakresie nieuregulowanym ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, przepisy kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).

W rezultacie zatem Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że w sprawie nie występowało określone w art. 187 § 1 P.p.s.a., budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne, podzielił stanowisko przyjęte w uchwale z 9 listopada 1998 r. (OPS 4/98), wedle którego w zakresie, w jakim Prezydent RP działa jako Głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa i jego suwerenność, w pełni uznaniowa władza Państwa wykracza poza sfery działalności administracyjnej, nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego.

Biorąc więc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.