Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4216/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 258/18 w sprawie ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 258/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzjami z dnia [...] listopada 1975 r. i z dnia [...] sierpnia 1975 r., odpowiednio - Naczelnik Gminy Szemud oraz Naczelnik Gminy Luzino, m.in. na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zezwolił Z. w G. na budowę, na nieruchomości położonej w C. gmina Szemud, oznaczonej jako działka nr [...], linii energetycznej 400kV oraz na przebudowę, na nieruchomości położonej w M., gmina Luzino, oznaczonej jako działka nr [...], linii energetycznej 400kV. Właścicielami nieruchomości byli wówczas P. L. i A. L.

Wnioskiem z dnia 20 września 2016 r. M. K. wniosła o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie ww. nieruchomości, które zabudowane są linią energetyczną 400kV.

Starosta Wejherowski wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. K. z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, położonej w C., gm. Szemud, obręb [...] w wysokości 2.588 zł oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, położonej w M., gmina Luzino, obręb [...] w wysokości 2.006 zł.

Organ I instancji wskazał, że od samego początku w art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., następnie w art. 70 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), aż po aktualnie obowiązujący art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., ustawodawca stworzył możliwość uzyskania prawa wejścia na cudzy grunt w celu zbudowania urządzeń przesyłowych oraz możliwości korzystania z gruntu przez przedsiębiorstwo przesyłowe dla utrzymania tych urządzeń w należytym stanie. Decyzja wydana na podstawie tych przepisów stwarza trwały administracyjnoprawny tytuł do korzystania przez przedsiębiorcę przesyłowego z konkretnej nieruchomości, a uzyskane na tej drodze ograniczenia w prawie własności, dotyczy właścicieli nieruchomości, które do wykonywania tego zadania były niezbędne. Jednocześnie jednak z takim uprawnieniem przedsiębiorstwa przesyłowego powiązane było prawo do odszkodowania na rzecz właściciela takiej nieruchomości.

Zdaniem Starosty możliwe jest ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz innej osoby, niż ta, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu dokonania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (wywłaszczenia). Dotyczy to zwłaszcza spadkobierców wywłaszczonego. W przypadku dziedziczenia na nabywcę przechodzi bowiem ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym także prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Jak ustalił Starosta z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości przysługuje M. K., będącej spadkobierczynią pierwotnych właścicieli nieruchomości w dacie ograniczenia ich praw.

Następnie organ stwierdził, że przedłożone operaty są zgodne z prawem. Organ I instancji ocenił m.in. metodykę sporządzenia operatu szacunkowego i przyjętych obliczeń, w szczególności zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ustanowieniem służebności drogi koniecznej, wyznaczenia rynku nieruchomości gruntowych i porównywanych transakcji, a także przyjęty okres analizy transakcji. Ustalone odszkodowanie jest wynikiem tej analizy, którą organ uznał za prawidłową.

Starosta odniósł się też do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów Spółki. Wyjaśnił, że ograniczenie własności na podstawie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej, mieści się w granicach szeroko rozumianego wywłaszczenia, co wiąże się z trwałością stanu, jaki decyzja stwarza, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. Z tego przepisu wynika zarówno uprawnienie wskazanych w nim podmiotów, bądź ich następców prawnych, do korzystania z cudzej nieruchomości, jak i trwałe ograniczenie zakresu uprawnień właściciela. Bezspornym jest, że linia 400kV została wybudowana na przedmiotowych działkach wnioskodawczyni. Organ zakwestionował również zarzut wadliwej kwalifikacji żądania wnioskodawczyni, wskazując że ocenia go zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły P. S.A. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie art. 132 ust. 5 u.g.n., art. 128 u.g.n., art. 129 w zw. z art. 124 u.g.n. oraz art. 7, 77 k.p.a. oraz 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy jako nieistotny ocenił argument odwołania o niewykonalności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. oraz z dnia [...] sierpnia 1975 r. w związku z "odmową wpisu ograniczonego prawa rzeczowego do księgi wieczystej", gdyż żaden przepis prawa nie uzależnia istnienia ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości od faktu ujawnienia tego ograniczenia w księdze wieczystej. Wpis takiego ograniczenia w księdze wieczystej ma bowiem jedynie charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Podobnie chybiony jest, w ocenie Wojewody, zarzut braku klauzuli ostateczności na ww. decyzjach w sytuacji, gdy nie ulega wątpliwości, że decyzje te wywołały skutek prawny w postaci budowy na działkach nr [...] i [...] linii elektroenergetycznej 400kV, co przyznała Spółka w piśmie z 22 sierpnia 2016 r., podając, że "ww. linia elektroenergetyczna została wybudowana w roku 1977".

Zdaniem Wojewody zaistniały przesłanki do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Skoro bowiem odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętych w 1975 r. na potrzeby budowy linii elektroenergetycznej 400kV nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym, tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n., to odszkodowanie powinno zostać ustalone. Za ustaleniem odszkodowania w trybie obowiązującej ustawy przemawia także, zdaniem organu, art. 233 u.g.n.

Wojewoda podkreślił, że ograniczenie prawa własności nieruchomości w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 1975 r. oraz z dnia [...] listopada 1975 r., stanowi zdarzenia prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia. Instytucja wywłaszczenia zawsze łączy się z obowiązkiem odszkodowania, co wynika przede wszystkim z Konstytucji RP - art. 21 ust. 2 przewiduje wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem. Podmiotem obowiązanym do jego wypłaty jest zaś podmiot, który jest beneficjentem decyzji wywłaszczeniowych, czyli niewątpliwie Spółka, jako następca prawny Z. w G.

W odniesieniu do zarzutu przedawnienia roszczenia Wojewoda wskazał, że przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi. W realiach zaskarżonej sprawy przedawnienie roszczeń powstałych z tytułu ograniczenia prawa własności podobnie jak w innych sprawach wywłaszczeniowych nie podlega przedawnieniu albowiem brak jest przepisów regulujących tę kwestię w odniesieniu do odszkodowania z tego tytułu.

Ponadto organ ocenił operaty jako zgodne z obowiązującymi przepisami, zawierające szacunek wartości szkód powstałych na przedmiotowych nieruchomościach, który może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

W skardze na powyższą decyzję P. S.A. z siedzibą w K. zarzuciły naruszenie: 1) art. 128 u.g.n.; 2) art. 28 k.p.a.; 3) art. 77 k.p.a.; 4) art. 124 ust. 7 u.g.n.; 5) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; 6) art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny i stwierdził, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r., jak również w obecnie obowiązującej – ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Należy zatem uznać, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c. (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Sąd wyjaśnił, że art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w: zasiewach, uprawach i plonach. Skoro zatem roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod budowę urządzeń sieci elektromagnetycznej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Sąd podkreślił, że istnieje ciągłość instytucji pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie lub zajęcie nieruchomości czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych czy linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania.

Zwrócono także uwagę, że skoro ograniczenie prawa własności właściciela przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w 1975 r., prawo do żądania odszkodowania z tytułu utraty przez nieruchomość wartości z powodu powyższego ograniczenia prawa nie uległo przedawnieniu, wniosek o przyznanie odszkodowania został wniesiony pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami - to w świetle prawidłowo zastosowanego przez organy obu instancji art. 233 u.g.n. należało uznać, że niniejsza sprawa jest w istocie sprawą wszczętą po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy prowadzić od dnia 1 stycznia 1998 r. na podstawie przepisów tej ustawy, wśród których znajduje się art. 129 ust. 5 pkt 3, dający podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania właśnie za ograniczenie w przeszłości praw do nieruchomości.

Sąd nie podzielił przy tym poglądu, że warunkiem zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 u.g.n., a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a także szczególny tryb dla wydawania decyzji o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 i nast. u.g.n.). Tak więc przy tego rodzaju regulacjach zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, że byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści.

Ponadto, w ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że legitymowaną do żądania odszkodowania jest wnioskodawczyni M. K. jako spadkobierczyni P. L. i A. L., którzy w dacie orzekania o zezwoleniu na budowę linii energetycznej przez Z. w G. (decyzjami z dnia [...] sierpnia 1975 r. i z dnia [...] listopada 1975 r.), byli właścicielami nieruchomości, przez które ta linia miała przechodzić.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124 ust. 7 u.g.n. Sąd przytoczył pogląd zawarty w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I CSK 166/17 i stwierdził, że ewentualny brak wpisu w księdze wieczystej tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości nie ma znaczenia prawnego dla kwestii ustalenia i wypłaty należnego odszkodowania z tego tytułu.

Sąd podkreślił także, że zarzuty skargi nie obejmowały kwestii związanych z wysokością ustalonego odszkodowania oraz prawidłowością sporządzonych dla potrzeb niniejszej sprawy operatów. Niemniej przyjęto jako prawidłową, zgodną z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ocenę przedmiotowych operatów dokonaną przez Starostę i zaaprobowaną w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu operaty sporządzone zostały w zgodzie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P. S.A. z siedzibą w K., zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania wobec podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony, gdyż nie posiada on interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy, bowiem nie jest osobą wobec której doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości na mocy decyzji wydanych na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości;

2) art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że M. K. jest podmiotem legitymowanym do uzyskania odszkodowania za ograniczenia prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy, zgodnie z treścią wskazanego przepisu, osobą uprawnioną do uzyskania takiego odszkodowania jest jedynie osoba wywłaszczona;

3) art. 118 w zw. z art. 120 k.c. poprzez jego niezastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie występuje brak stosownej regulacji prawnej, mimo iż roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom określonym w art. 117-125 k.c., a tym samym ulega przedawnieniu z upływem lat 10;

II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., wobec sprzecznego ustalenia przez organ, iż z jednej strony roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i podlega sukcesji uniwersalnej, przy jednoczesnym wskazaniu, że roszczenie to nie podlega regulacji zawartej w kodeksie cywilnym, a tym samym nie ulega przedawnieniu;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 8 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi poprzez brak wskazania podstawy prawnej dla uznania, że spadkobranie stanowi podstawę przeniesienia prawa do wystąpienia z roszczeniem o uzyskanie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana bez rozpoznania sprawy w jej całokształcie, po raz drugi od początku, a jedynie ograniczała się do kontroli prawidłowości wydania decyzji pierwszoinstancyjnej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegający na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo że nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie w kontekście ustalenia osoby uprawnionej do występowania z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze do WSA zarzutów nr 1 i 2, a w konsekwencji wybiorcze przestawienie stanu sprawy i niezwarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w dostatecznym stopniu przekonujących argumentów przemawiających za dokonaniem szczegółowej oceny i uzasadnienia(faktycznego i prawnego) zaskarżonych decyzji, w szczególności uzasadnienia przyznania M. K. przymiotu strony postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) rozpoznanie sprawy na rozprawie;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ewentualnie,

3) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Wejherowskiego;

4) zwrot kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2021 r. P. S.A. z siedzibą w K. podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej rozpoznawana sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zwanej dalej uCOVID-19. Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

W niniejszej sprawie zarzuty skarg kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zagadnienia związanego z określeniem podmiotu uprawnionego do uzyskania odszkodowania, co wiąże się z zarzutami niesłusznego przyjęcia, że do uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uprawniony jest spadkobierca osoby wywłaszczonej. Natomiast drugie sporne zagadnienie, które nie zostało wyrażone w zarzutach skargi kasacyjnej, ale wskazane zostało w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wiąże się z niesłusznym przyjęciem, że roszczenie o odszkodowanie nie ulega przedawnieniu.

Zagadnienie dotyczące osoby uprawnionej do uzyskania odszkodowania, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało, wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Powołana uchwała potwierdza ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd administracyjny wyraźnie zaznaczył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Na tej kanwie NSA stwierdził, że przyjęcie stanowiska, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów, jak i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Takie stanowisko prezentowane jest również przykładowo w wyrokach NSA: z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2388/19 i I OSK 1149/20, z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 950/21 oraz z dnia 23 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 2922/18, I OSK 2366/19 i I OSK 1749/18.

Odnosząc do drugiego spornego zagadnienia, tj. podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii dotyczącej przedawnienia należy stwierdzić, że również w tej kwestii prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r. jak również w obecnie obowiązującej - u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że nawet gdy sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117-125 kodeksu cywilnego, to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Przedawnienie w prawie cywilnym uregulowano w art. 117 § 1 i 2 k.c. Zgodnie z tym przepisem: § 1. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. § 2. Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne. Istotą przedawnienia cywilnego jest występujące po upływie określonego ustawowo czasu osłabienie ochrony uprawnionego z prawa podmiotowego, polegające na tym, że co prawda zachowuje on możliwość dochodzenia swego roszczenia przed sądem lub innym właściwym organem, ale musi się liczyć z wyłączeniem jego zasądzenia i w konsekwencji przymusowej realizacji, jeśli strona przeciwna zasadnie wskaże na upływ czasu, w którym dochodzenie roszczenia było możliwe, czyli podniesie zarzut przedawnienia. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia, jest procedurą odrębną od procedury cywilnej. Nie ma zatem w procedurze administracyjnej możliwości zgłoszenia, przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia, zarzutu przedawnienia roszczenia. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r., przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w zasiewach, uprawach i polonach. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalenia wysokości odszkodowanie zostały wyczerpująco unormowane w Rozdziale V Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie nie przewidziano żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej na cele przesyłu energii elektrycznej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. Takie stanowisko prezentowane jest również przykładowo w wyrokach NSA z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 950/21.

Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazuje na art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. reformującej administracje publiczną, który zawiera termin zawity, po upływie którego (31 grudnia 2005 r.) roszczenie odszkodowawcze za grunty zajęte pod drogę publiczną wygasa, a Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 i z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest zgodny z Konstytucją RP. W konkluzji skarżący kasacyjnie stwierdza, że "skoro w przypadku wywłaszczenia pod drogi publiczne odszkodowanie ulega przedawnieniu, analogicznie powinno ulegać przedawnieniu roszczenie o odszkodowanie pod budowę urządzeń przesyłowych. Kwestie dotyczące odszkodowania za wywłaszczanie należy rozpatrywać bowiem w sposób systemowy, odnosząc się do podobnych regulacji i sposobu uch uregulowania, gdyż system prawny stanowić powinien spójną i logiczną całość."

Wskazany przykład dotyczący art. 73 ust. 4 ustawy (dotyczący terminu zawitego, a nie przedawnienia, ale są to instytucje dawności, ograniczające w czasie dochodzenie lub inną realizację określonych praw podmiotowych) stanowi wprost potwierdzenie wcześniej sformułowanej tezy, że w prawie administracyjnym z instytucją dawności mamy do czynienia wówczas gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Natomiast uwaga, że kwestie dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie należy rozpatrywać systemowo może stanowić, ale pod adresem ustawodawcy wniosek de lege ferenda.

Tym samym podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty dotyczące przedawnienia nie są zasadne.

Zaskarżony wyrok spełniał także - pod względem formalnym - wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także (jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji) uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04 oraz wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13).

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.