Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 432/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15,  art. 91 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 11a ust. 1, art. 11a ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Kamieniec z dnia 31 marca 2022 r. nr uchwała nr XXX/247/2022 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kamieniec w roku 2022. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 15 załącznika do uchwały w pierwotnym brzmieniu.


UZASADNIENIE

Pismem z 23 czerwca 2022 r. (znak: 2007-4.Pa.24.2022) Prokurator Regionalny w Poznaniu (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Kamieniec z dnia 31 marca 2022 r. nr XXX/247/2022 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kamieniec w roku 2022 (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 21 kwietnia 2022 r. poz. 3120; dalej jako "Uchwała"), stanowiącego załącznik do tej uchwały (zwany dalej "Programem"). Zarzuciwszy istotne naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.z.") – polegające na braku określenia w treści § 15 Programu sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznej kwoty [...]zł na realizację wszystkich celów Programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele, i tym samym pozostawieniu organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem, co stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 15 jej załącznika, a także o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy o ochronie zwierząt, a w szczególności jej art. 11a, oraz że wydawane na tej podstawie uchwały w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami, w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych zaliczane są do aktów prawa miejscowego. Dalej Prokurator wskazał, że w dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd zakładający konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w takim programie zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. Przy tym użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przypisanie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Według Skarżącego czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Tymczasem, jak wynika z § 15 załącznika do Uchwały (Rozdział 4. Finansowanie programu), środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały przewidziane w budżecie, w kwocie [...]zł, która to kwota ma służyć na realizację wszystkich celów Programu, jednakże bez wskazania konkretnych kwot, które mogłyby zostać przeznaczone na konkretne cele. Zdaniem autora skargi pozostawiono zatem organowi wykonawczemu gminy (Wójtowi Gminy Kamieniec; zwanemu też dalej "Wójtem") nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem, środków. Jednocześnie Rada Gminy Kamieniec (zwana też dalej "Radą") nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Prokurator przyznał, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2022 r. w kwocie [...]zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań.

W konkluzji Skarżący stwierdził, że mając na uwadze wykonawczy charakter regulacji – który to ze swej istoty wiąże się z powinnością formułowania w akcie wykonawczym norm w sposób jasny, czytelny i dookreślony – należałoby przyjąć, że § 15 załącznika do Uchwały jest istotnie sprzeczny z prawem, gdyż godzi w standardy legislacyjne dotyczące więzi materialnej między ustawą, a aktem podustawowym.

W odpowiedzi na skargę Rada, reprezentowana przez Wójta, wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w Uchwale została wskazana kwota, jaką Gmina Kamieniec (dalej jako "Gmina") zamierza przeznaczyć na realizację zadania, nie określono wprost sposobu wydatkowania tych środków. Jednakże oczywistym jest, że zaplanowana kwota, jaką Gmina zamierza przeznaczyć na realizację zadania, będzie przeznaczona na realizację tego zadania w zależności od potrzeb, ponieważ Uchwała w poszczególnych częściach określa w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów. Jednocześnie autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że rozumiejąc argumentację Prokuratora, opartą na ugruntowanym orzecznictwie administracyjnym, które ukształtowało się w roku 2021, Gmina zobowiązuje się doprecyzować na najbliższej sesji Rady sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadania.

W odpowiedzi na zapytanie Sądu, Wójt pismem z 31 sierpnia 2022 r. poinformował o podjęciu przez Radę uchwały wprowadzającej zmianę (doprecyzowanie) § 15 Programu oraz załączył wydruk tej uchwały (nr XXXIV/269/2002 z 25 sierpnia 2022 r.) z dziennika urzędowego (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 31 sierpnia 2022 r. poz. 6114).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Kamieniec z dnia 31 marca 2022 r. nr XXX/247/2022 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kamieniec w roku 2022. Uchwała w pierwotnym brzmieniu została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 21 kwietnia 2022 r. pod poz. 3120 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 3 Uchwały). Przyjęty "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kamieniec w roku 2022" stanowi załącznik do tej uchwały – zgodnie z jej § 1.

Wypada zauważyć, że w skardze nie zostało wyraźnie określone, czy Prokurator zaskarża Uchwałę w całości, czy w części. Jednakże z treści zarzutów, wniosków oraz uzasadnienia skargi dostatecznie jasno wynika, że przedmiot zaskarżenia stanowi w istocie § 15 załącznika do Uchwały, w brzmieniu:

"1. Gmina zapewni środki finansowe na realizację zadań określonych w Programie z budżetu Gminy w wysokości [...] zł (słownie: trzydzieści siedem złotych [...]).

2. Środki finansowe zostaną wydatkowane na podstawie umów i porozumień zawartych z podmiotami świadczącymi usługi w zakresie realizacji zadań dotyczących opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiem bezdomności zwierząt."

Należy jeszcze zaznaczyć, że już po wniesieniu skargi Prokuratora treść § 15 ust. 1 załącznika do Uchwały została zmieniona przez Radę, która w dniu 25 sierpnia 2022 r. podjęła uchwałę nr XXXIV/269/2022 zmieniającą Uchwałę nr XXX/247/2022 Rady Gminy Kamieniec z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kamieniec w roku 2022 (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 31 sierpnia 2022 r. poz. 6114) w ten sposób, że ww. przepisowi zostało nadane następujące nowe brzmienie (pisownia oryginalna):

"Na realizację Programu w 2022 r. Gmina planuje kwotę w wysokości [...] zł (słownie: sześćdziesiąt tysięcy czterysta złotych [...]), która zostanie przeznacza na:

- dotację dla Gminy Oborniki w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Kamieniec miejsca w schronisku "Azorek", ul. Konstantego Łopatyńskiego 1, 64-600 Oborniki w wysokości [...] zł,

- pokrycie kosztów umowy podpisanej z Gminnym Zakładem Komunalnym w Kamieńcu ul. Grodziska 12A, 64-061 Kamieniec, zapewniającym tymczasowe miejsce dla zwierząt bezdomnych oraz ich odławianie w wysokości [...] zł,

- usługi pozostałe, takie jak: usługi weterynaryjne, zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, usługi transportowe, zbieranie padłych zwierząt z dróg gminnych i innych gminnych nieruchomości w wysokości [...] zł,

- zakupy dodatkowych leków, szczepionek, karmy w wysokości [...] zł."

W związku z tym wymaga podkreślenia, że cytowana uchwała zmieniająca – która wejdzie w życie z dniem 15 września 2022 r. – nie została objęta skargą Prokuratora, a więc nie podlega też kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest Uchwała w części objętej przedmiotem zaskarżenia, tj. w zakresie § 15 załącznika do Uchwały w pierwotnym brzmieniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały, wskazaną w jej treści, stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 559, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 638, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z.").

Sąd w niniejszym składzie podziela, obecnie jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, o jakim mowa w art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego (por. m.in. wyroki NSA: z 28.04.2022 r., I OSK 45/21; z 01.04.2022 r., I OSK 215/22; z 16.04.2021 r., I OSK 249/21; z 14.10.2020 r., II OSK 2040/18; z 22.04.2020 r., II OSK 971/19; z 25.11.2019 r., II OSK 3136/17; z 17.04.2019 r., II OSK 1503/17; z 26.03.2019 r., II OSK 3758/18; z 06.02.2019 r., II OSK 661/17; z 04.07.2018 r., II OSK 1574/18; z 17.10.2017 r., II OSK 268/16; z 14.06.2017 r., II OSK 1001/17; z 24.05.2017 r., II OSK 725/17; z 12.10.2016 r., II OSK 3245/14; z 30.03.2016 r., II OSK 221/16; z 02.02.2016 r., II OSK 3051/15; z 13.03.2013 r., II OSK 37/13; dostępne w CBOSA; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, ss. 221-222).

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy, wypełniając obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania – statuowany w art. 11 ust. 1 u.o.z. jako zadanie własne gmin – corocznie do dnia 31 marca ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl zaś art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Ponadto program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z.). Natomiast zgodnie z przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. – którego treść ma kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości kwestionowanych postanowień Uchwały – "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina."

Użycie przez ustawodawcę w ostatnio cytowanym przepisie zwrotu "program (...) zawiera" przesądza o tym, że zarówno wskazanie "wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu", jak i "sposobu wydatkowania tych środków" stanowią obligatoryjne elementy programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami.

Zmierzając do wypełnienia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z., Rada zawarła w uchwalanym Programie rozdział 4. pt. "Finansowanie programu", obejmujący § 15, w którym ogólnie postanowiono, że Gmina zapewni środki finansowe na realizację zadań określonych w Programie z budżetu Gminy w wysokości [...] zł [notabene, z błędem w słownym ujęciu tej kwoty, polegającym na pominięciu słowa "tysięcy" po "trzydzieści siedem" – uw. Sądu] (§ 1) oraz że te środki finansowe zostaną wydatkowane na podstawie umów i porozumień zawartych z podmiotami świadczącymi usługi w zakresie realizacji zadań dotyczących opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiem bezdomności zwierząt (§ 2).

Zdaniem Prokuratora, w świetle art. 11a ust. 5 u.o.z. obowiązkiem Rady było przyporządkowanie konkretnych kwot środków finansowych do konkretnych celów (zadań), a niedokonanie tego w zaskarżonej uchwale stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności § 15 załącznika do Uchwały.

W ocenie Sądu stanowisko autora skargi należy uznać za uzasadnione.

Jest zasadą – wysłowioną w art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. – że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 133) – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie trybunalskim mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 12.12.2006 r., P 15/05, OTK-A 2006, nr 11, poz. 171; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 14.07.2010 r., Kp 9/09, OTK-A 2010, nr 6, poz. 59; wyrok TK z 13.09.2011 r., P 33/09, OTK-A 2011, nr 7, poz. 77; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajmuje w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

W tym kontekście należy przywołać "kanon" wysłowiony w § 119 ust. 1 ZTP, zgodnie z którym: "Na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu." Na mocy odesłania z § 143 ZTP stosuje się go odpowiednio do aktów prawa miejscowego (tak trafnie: G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 8 do § 119 ZTP, s. 667; Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, pod red. D. Szafrańskiego, Warszawa 2016, § 119 Nb 1, s. 312) – co w szczególności oznacza, że w konkretnym akcie prawa miejscowego należy wyczerpująco unormować wszystkie sprawy przekazane do uregulowania w danym upoważnieniu ustawowym.

W ocenie Sądu, Prokurator trafnie zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. przez pominięcie w jej treści (w szczególności w § 15 załącznika do Uchwały) wskazania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów (zadań) Programu, a w konsekwencji brak wskazania, czy i jakie środki na dany cel (zadanie) przeznaczono.

Taka ocenę Sąd w niniejszym składzie sformułował w oparciu o aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym doszło do wykrystalizowania się poglądu, zgodnie z którym istnieje konieczność precyzyjnego i wyraźnego określenia sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyroki NSA: z 22.09.2020 r., II OSK 1087/20; z 29.07.2020 r., II OSK 997/20; z 06.07.2020 r., II OSK 703/20; z 24.09.2019 r., II OSK 2350/18; z 30.07.2019 r., II OSK 1754/18; por. też wyroki WSA: z 25.08.2022 r., IV SA/Po 458/22; z 25.02.2022r., IV SA/Po 40/22; dostępne w CBOSA).

Jest poza sporem, że zaskarżona uchwała ani załącznik do niej – w kontrolowanym tu, pierwotnym brzmieniu – nie zawierały tak rozumianego określenia "sposobu wydatkowania środków finansowych", które polegałoby na przyporządkowaniu konkretnych kwot środków finansowych (choćby w wielkościach szacunkowych lub ujętych w "widełkach") do poszczególnych rodzajów zadań generujących wydatki.

W ocenie Sądu nie spełnia tego wymogu przepis § 15 załącznika do Uchwały (w pierwotnym brzmieniu), gdyż podano w nim (w jego § 1) jedynie łączną kwotę środków finansowych zapewnionych w budżecie Gminy na realizację zadań ujętych w Programie oraz ogólnikowo zadeklarowano (w § 2), że środki te będą wydatkowane "na podstawie umów i porozumień zawartych z podmiotami świadczącymi usługi w zakresie realizacji zadań".

Poza tym taka regulacja – w powiązaniu z generalnym powierzeniem wykonania zaskarżonej uchwały Wójtowi (zgodnie z jej § 2) – prowadzi do wniosku, że w ten sposób doszło do nieuprawnionego scedowania przez Radę jej kompetencji do określenia sposobu wydatkowania środków finansowych asygnowanych na realizację Programu, na organ wykonawczy Gminy, który może gospodarować tymi środkami – co przyznano w odpowiedzi na skargę – "w zależności od potrzeb", a więc w istocie swobodnie, czy wręcz dowolnie.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że pominięcie w Uchwale (w pierwotnym brzmieniu) określenia konkretnej wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych celów (zadań) ujętych w Programie, a w konsekwencji brak wymaganego wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację Programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem opieki nad zwierzętami ma zasadnicze znaczenie dla jego realizacji. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy każde z zadań wymienionych w Programie będzie rzeczywiście realizowane i w jakim stopniu finansowane (por. wyrok WSA z 23.08.2022 r., II SA/Ol 441/22, CBOSA).

A skoro zaskarżony § 15 Programu (w pierwotnym brzmieniu) nie zawiera istotnych unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić – zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. oraz § 119 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP – to już to, samo w sobie, stanowi takie naruszenie ww. przepisów, które przesądza o wadliwości spornego unormowania, skutkującej koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Dalszej wadliwości kontrolowanego postanowienia należy upatrywać we wspomnianym już wyżej, dorozumianym (w związku z dyspozycją § 2 Uchwały) i nieuprawnionym "subdelegowaniu" przez organ uchwałodawczy Gminy (Radę) kompetencji normodawczej w zakresie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację Programu, na organ wykonawczy Gminy (Wójta).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 15 załącznika do niej, w pierwotnym brzmieniu.