Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 314/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. K. i R. K. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych za rok 2014 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz D. K. i R. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Uchwałą nr 766/2014 z dnia 6 listopada 2014 r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2014, wydaną na postawie art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm. – dalej przywoływana jako: "u.s.p."), art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej przywoływana jako: "u.s.o.") oraz uchwały Nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w S. z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2012 r., poz. 3322), Zarząd Powiatu S. zmienił § 1 ust. 1 pkt 2 ppkt d) uchwały nr 577/2014 Zarządu Powiatu S. z dnia 23 stycznia 2014 r. w ten sposób, że nadał nowe brzmienie wskazanej jednostce redakcyjnej, zmieniając dotychczasową stawkę dotacji dla szkół policealnych dla dorosłych kształcących w zawodach medycznych ze [...] zł na [...] zł.

W § 2 uchwały nr 766/2014 wskazano, że jej wykonanie powierza się Przewodniczącemu Zarządu Powiatu oraz Dyrektorowi Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu, zaś w § 3 uchwalono, iż akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 września 2014 r.

2. Pismem z dnia 28 listopada 2014 r. D. K. i R. K. – o. p. P. P. S. Z. w S., wezwali Zarząd Powiatu S. do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały nr 766/2014 Zarządu Powiatu S. z dnia 6 listopada 2014 r., jako podjętej z naruszeniem prawa.

3. Z uwagi na pozostawienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa bez odpowiedzi Organu, pismem z 30 stycznia 2015 r. D. K. i R. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wskazaną na wstępie uchwałę Zarządu Powiatu S. z dnia 6 listopada 2014 r.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że zaskarżona przez nich uchwała narusza ich interes jako beneficjentów dotacji poprzez nieuprawnioną zmianę stawek dotacji określonych i udzielonych uprawnionym podmiotom w roku 2014 przez organ samorządu terytorialnego, a przez to ustanowienie dla beneficjenta nowego zobowiązania pogarszającego jego sytuację bez podstawy prawnej.

Zaskarżonemu aktowi zarzucili naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 3 ust. 2 i 3, § 7 uchwały Nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w S. z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 31 grudnia 2012 r., poz. 3322) poprzez zweryfikowanie stawek dotacji po ich przyznaniu i wykorzystaniu, co stanowi naruszenie zakazu wstecznego działania prawa, a także powołanych wyżej przepisów, z których wynika, że stawki dotacji ustalane są o planowane w budżecie wydatki bieżące, a ich ewentualna zmiana może następować jedynie na bieżąco, tj. w miesiącu przekazywania dotacji,

2) art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 3 ust. 2 i 3, § 14 uchwały Nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w S. z dnia 30 listopada 2012 r. w zw. z art. 33 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885, dalej przywoływana jako: "u.f.p."), poprzez ustalenie miesięcznych stawek dotacji na każdego ucznia/słuchacza szkoły policealnej dla dorosłych kształcących w kierunkach medycznych i niemedycznych bez uwzględnienia typu i rodzaju szkoły a także formy kształcenia.

Podnosząc takie zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie § 1 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

4. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu S. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

5. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej przywoływana jako: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

6. Skarga wniesiona została w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Badając wymogi formalne skargi Sąd stwierdził, że zostały one spełnione:

- z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą tj. "o zmianie uchwały w sprawie wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2014", uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej,

- Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa,

- wezwanie okazało się bezskuteczne.

Ponieważ Skarżący nie otrzymali odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie ma wątpliwości, ze skarga na uchwałę Zarządu Powiatu S. Nr 766/2014, wniesiona do organu 2 lutego 2015 r., została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z dnia 1 lipca 2005 r., i argumentacja w nim przywołana ma także zastosowanie w tej sprawie: "Na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym organ gminy ma obowiązek rozpoznać wniosek o usunięcie naruszenia prawa w terminie miesięcznym od dnia jego wniesienia. Po upływie tego terminu skarżący może złożyć skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego z sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania" (OSK 1634/04, Lex, nr 186585, orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, podobnie, jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszej sprawie).

W tej sytuacji, mając na uwadze treść art. 87 ust. 1 u.s.p., Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał analizie legitymację skargową Skarżących. Przesłanką, od spełnienia której przepisy prawa uzależniają podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu powiatu jest bowiem ustalenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tą właśnie uchwałą.

W treści art. 90 ust. 3 u.s.o., wskazanym jako jedna z podstaw zaskarżonej uchwały, ustawodawca odniósł się do dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, niewymienionych w ust. 2a. Adresatami zaskarżonego aktu są zatem podmioty prowadzące niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że podmiot prowadzący taką szkołę ma wynikające z przepisów ustawy uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, a zatem posiada interes prawny, aby kształtująca to uprawnienie uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego pozostawała w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Skarżący – prowadzą Prywatne Policealne Studium Zawodowe w S., a zatem świadczą usługi edukacyjne na obszarze miasta S. oraz uzyskują z tytułu prowadzonej działalności edukacyjnej środki z dotacji oświatowej przyznawanej na zasadach określonych treścią zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie zachodzi zatem oczywisty związek między uprawnieniem Skarżących do otrzymywania dotacji, opartym na przepisach ustawy, a treścią zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu w S. Skarżący mają zatem niewątpliwie interes prawny do zaskarżenia tej uchwały na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p.

Oceny zatem wymagało czy interes prawny Skarżących rzeczywiście został naruszony zaskarżoną uchwałą. Uznanie, że do takiego naruszenia interesu prawnego rzeczywiście doszło wymaga zatem stwierdzenia, że zaskarżona uchwała z naruszeniem prawa, w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny naruszyła interes prawny Skarżących.

7. Dokonując więc takiej oceny tej uchwały, wywód rozpocząć należy od istoty dotacji jako takiej w powiązaniu z budżetem j.s.t.

W obecnym stanie prawnym ustawodawca przewidział definicję dotacji i zawarł ją w ustawie o finansach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 126 u.f.p. dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie u.f.p., odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Biorąc pod uwagę tę definicję legalną przyjąć zatem należy, że dotacją jest transfer budżetowy, który łącznie spełnia następujące cechy:

- podlega szczególnym zasadom rozliczania, (które w przypadku dotacji z budżetu j.s.t. regulują art. 251 – 253 u.f.p.);

- jest udzielany na podstawie u.f.p., odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych;

- jest przeznaczony na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych, przy czym wymóg ten towarzyszy obecnie każdemu transferowi dotacyjnemu. Nie ma bowiem znaczenia, czy dotacja ma charakter podmiotowy (art. 131 u.f.p.), przedmiotowy (art. 130 u.f.p.), czy też celowy (art. 127 u.f.p.) – ustawodawca nakazuje bowiem spełnić wymóg realizacji zadania publicznego.

Jak podnosi się w doktrynie, współczesna praktyka dotacyjna wskazuje, że dotacja stanowi swoistą zapłatę za wykonanie zadania publicznego zleconego do realizacji określonej jednostce, o czym może świadczyć sama instytucja zawieranych w tym zakresie umów dotacyjnych (por. A. Ostrowska, Komentarz do art. 126 u.f.p., w: E. Ruśkowski, J.M. Salachna (red.), Finanse publiczne. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2013, s. 508-509).

Podkreślić jednak należy, że nie można dokonywać interpretacji pojęcia "dotacja" w oderwaniu od terminów ustawowych towarzyszących tej instytucji, jak "budżet j.s.t", czy "szczególne zasady rozliczania". Zatem, aby w pełni odtworzyć definicję normatywną i oddać istotę instytucji dotacji z budżetu j.s.t. oraz wynikającego z tego stosunku dotacyjnego, sięgnąć należy także do norm zawartych w art. 211 u.f.p. oraz 251 u.f.p. w zw. z art. 252 u.f.p.

Zgodnie z normą wyrażoną w ustępie 1 art. 211, budżet j.s.t. jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Ust. 2 stanowi, że budżet j.s.t. jest uchwalany na rok budżetowy. Z kolei ust. 3 wskazuje, iż rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.

Sporządzenie i przedłożenie projektu uchwały budżetowej, jak i wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, czyli realizacja ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów, zgodnie z regulacjami samorządowych ustaw ustrojowych należy do kompetencji organu wykonawczego (art. 247 u.f.p.). Zarząd powiatu sprawuje ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ponosi również odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie budżetu.

Uchwała budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym. Należy jednak pamiętać, iż zawiera ona opracowany przez zarząd i uchwalony przez radę plan jej dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Dynamicznie zmieniające się warunki otoczenia zewnętrznego, niestabilna sytuacja finansowa i płatnicza zarówno podmiotów sektora publicznego, prywatnego. jak i gospodarstw domowych często rodzi konieczność aktualizowania przyjętego planu i dokonywania zmian w budżecie w miarę napływu bieżących informacji w celu pełnej realizacji założonych zadań i przedsięwzięć.

Ostateczny kształt uchwały budżetowej zależy od organu stanowiącego. Zasadnicze ograniczenia w kształtowaniu treści uchwały dotyczą dwóch kwestii:

- zakazu dokonywania zmian, bez uprzedniej zgody zarządu, które spowodują zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie wzrost deficytu budżetu jednostki (art. 240 ust. 2 u.f.p.);

- zakazu dokonywania zmian, bez uprzedniej zgody zarządu, powodujących zmniejszenie wydatków na przedsięwzięcia ujęte w wieloletniej prognozie finansowej (art. 231 ust. 3 u.f.p).

Zarząd jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać zmian w uchwalonym już budżecie na podstawie dwóch źródeł umocowań. Pierwszym z nich są uprawnienia otrzymane bezpośrednio z mocy ustawy. Zgodnie z art. 257 pkt 1–4 u.f.p., w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu JST polegających na zmianach planu w czterech wymienionych w tym przepisie przypadkach. Oprócz kompetencji w zakresie dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków wynikających bezpośrednio z ustawy drugim źródłem uzyskania pewnych uprawnień jest upoważnienie od organu stanowiącego do dokonywania zmian w budżecie, które musi być zawarte w uchwale budżetowej (art. 212 ust. 2 u.f.p.). Na mocy udzielonego upoważnienia zarząd może dokonywać innych zmian w planie wydatków, które nie zostały zdefiniowane w art. 257 u.f.p., z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. Należy jednak podkreślić, iż udzielone upoważnienie dotyczy zmian w planie wydatków, zaś wydany akt (np. zarządzenie lub uchwała) może obowiązywać jedynie na przyszłość właśnie z uwagi na fakt, że jest to plan. Obowiązek dokonywania zmian z mocą obowiązującą pro futuro ma także związek z realizowaniem zasad wynikających z art. 254 u.f.p. a w szczególności z jego ust. 3 (gdzie prawidłowość przeniesień zgodnie z planowanym, a więc przyszłym przeznaczeniem ocenia się także przez pryzmat ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych).

8. Art. 251 ust. 1 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu j.s.t. w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Z kolei art. 251 ust. 3 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1 jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. W ust. 4 ustawodawca precyzuje pojęcie "wykorzystania dotacji" wskazując, że następuje ono w szczególności przez zapłatę za realizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Art. 252 ust. 1 u.f.p. wskazuje, że dotacje udzielone z budżetu j.s.t., wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub 2. Z kolei art. 252 ust. 2 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1 jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

Dotacja "oświatowa", przyznawana jest na postawie przepisów, do których odsyła art. 126 u.f.p. Tą "odrębną ustawą" w tym przypadku jest ustawa o systemie oświaty, która w poszczególnych ustępach art. 90 statuuje podmiotowe prawo m.in. szkół niepublicznych do otrzymania dotacji z budżetów j.s.t. Prawu temu, co nie budzi wątpliwości, towarzyszy obowiązek poszczególnych j.s.t. do udzielenia takich dotacji, co wynika wprost z brzmienia art. 90 ust. 1, 2a, 3: "otrzymują dotację", "dotacje (...) przysługują"’.

Powiązanie tej dotacji z budżetem j.s.t. uwidacznia się szczególnie w treści art. 90 ust. 2a u.s.o., czy art. 90 ust. 3 u.s.o. Zgodnie z treścią tego ostatniego, "dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a, przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie (...) powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie (...) powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju".

Szczególnym rygorem u.s.o. objęła także sposób przekazywania dotacji, wskazując w art. 90 ust. 3c ich przekazanie na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia miesiąca. Z kolei w art. 90 ust. 3e wskazano, że organy j.s.t., o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek.

Stosownie zaś do ust. 4 art. 90 u.s.o.: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.".

9. Z analizy powyższych przepisów we wzajemnym powiązaniu wysnuć należy wniosek, że istotną cechą dotacji, w tym dotacji o której mowa w art. 90 u.s.o., i w konsekwencji stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe, do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z ‘roczności’ budżetu. Podkreślić należy, że poprzez zastosowanie sformułowania ‘dotacje udzielone z budżetu j.s.t. w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego’ podkreśla funkcjonującą w systemie finansów publicznych zasadę roczności (por. także A. Ostrowska, op. cit. s. 671 i komentarz do analogicznie brzmiącego art. 168 u.f.p. odnoszącego się do dotacji z budżetu państwa).

Uwypuklić należy, że owa ‘roczność’, wynikająca z konstrukcji samego budżetu j.s.t., co do zasady dotyczyć musi w konsekwencji wszystkich podmiotów biorących udział w "procesie dotacyjnym", jak też podejmowanych przez nich działań: organu uchwalającego budżet (który go planuje co do zasady pro futuro i na którym ciąży ustawowy obowiązek uchwalenia budżetu w odpowiednim terminie i z odpowiednim wyprzedzeniem), organu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji, organu ustalającego wysokość stawek dotacji, organu udzielającego dotacji, jak też podmiotu ją otrzymującego i w konsekwencji rozliczającego. Skoro bowiem budżet jest rocznym planem, obejmującym dany rok budżetowy, to cała procedura "okołodotacyjna" także w sposób bezpośredni musi dotyczyć roku; konkretna dotacja udzielana jest także na dany rok budżetowy, na realizację zadań zaplanowanych w danym roku (budżetowym) i tym przedziałem czasowym jest ona ograniczona.

Podkreślenia wymaga, że ustalone w budżecie wydatki bieżące są wydatkami planowanymi i to one (a nie np. późniejsze wydatki rzeczywiście poniesione) są podstawą ustalenia/obliczenia dotacji, co wynika wprost z treści normy z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. Przyjęcie takiego założenia natomiast implikuje stwierdzenie, że jedynie zmiana w budżecie w zakresie wydatków bieżących skutkować może zmianą wysokości dotacji.

10. W wydanej, na podstawie ww. art. 90 ust. 4 u.s.o., uchwale Nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w S. z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, w § 3 ust. 2 wskazano, że: "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 1 przysługują na każdego ucznia, uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości 50% ustalonych w budżecie Powiatu S. wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia." W § 3 ust. 3 tej uchwały ustalono, że: "W przypadku braku na terenie Powiatu S. szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.".

Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały: "Wysokość miesięcznych stawek dotacji przysługujących poszczególnym typom i rodzajom szkół/placówek na jednego ucznia ustala Zarząd." Stosownie natomiast do ust. 3 tego paragrafu: "Zarząd, niezwłocznie po ustaleniu stawek dotacji, o których mowa w ust. 1, przekaże organom prowadzącym szkoły/placówki informację o wysokości tych stawek."

Jak wynika z akt sprawy, na podstawie tej uchwały Zarząd Powiatu S. uchwałą Nr 577/2014 z dnia 23 stycznia 2014 r. ustalił miesięczne stawki dotacji na każdego ucznia/słuchacza szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej dotowanej przez Powiat S. na rok 2014.

Natomiast, zaskarżoną uchwałą Nr 766/2014 z 6 listopada 2014 r. ustalone, wskazaną uchwałą Nr 577/2014, stawki zostały zmienione w ten sposób, że stawkę dotacji na każdego ucznia szkoły policealnej dla młodzieży kształcącej w kierunkach medycznych obniżono do [..] zł, podczas gdy wcześniej wynosiła ona [...] zł., dodatkowo także nadano moc obowiązującą tej zmianie z datą wsteczną – od 1 września 2014 r.

11. Jak wynika z akt sprawy, uchwałą Nr 341/13 z 29 stycznia 2013 r. Zarząd Powiatu ustalił miesięczne stawki dotacji na każdego ucznia/słuchacza szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej na rok 2013, zatem Skarżący mogli te stawki dotacji uwzględniać przy planowaniu na rok 2013 i ponoszeniu w ciągu tego roku wydatków związanych z prowadzeniem szkół. Zmiana tych stawek z mocą wsteczną dokonana przez Zarząd Powiatu zaskarżoną uchwałą nr 766/2014 z dnia 6 listopada 2014 r. – skutkiem czego było obniżenie łącznej kwoty dotacji – musi być więc oceniona pod kątem zgodności z wyżej analizowanymi normami.

Zauważyć należy, że Zarząd Powiatu nie wykazał, że omawiana zmiana stawek dotacji była skutkiem zmian dokonanych w uchwale budżetowej. Niezależnie od tego stwierdzić należy – podzielając w tym zakresie stanowisko Skarżących – że w myśl art. 90 ust. 3 u.s.o. przedmiotowe dotacje "przysługują na każdego ucznia" (...) w wysokości nie niższej niż 50% "ustalonych w budżecie" odpowiedniej gminy lub powiatu "wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia". Uwzględniając także wymóg zgłaszania przez szkoły niepubliczne organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, organ stanowiący gminy lub powiatu już w uchwale budżetowej, a więc "z góry" obowiązany jest ustalić wysokość dotacji na "każdego ucznia", czyli na wszystkich zgłoszonych przez szkołę uczniów. Oznacza to zarazem, że ustalając kwotę dotacji dla szkoły niepublicznej zarówno organy powiatu, jak i organ prowadzący taką szkołę, mogą poznać miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia, bowiem wynika ona z podzielenia kwoty dotacji przez liczbę uczniów i miesięcy.

Ta stawka dotacji (wynikająca w istocie już z uchwały budżetowej) stanowi więc dla organu prowadzącego szkołę bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków w roku przyszłym oraz stanowi podstawę do rozliczania dotacji (uzależnionej od liczby uczniów faktycznie uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu).

W ocenie Sądu, w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano więc możliwości innego ustalenia wielkości dotacji dla szkoły niepublicznej (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej – takiej uchwały w odniesieniu do zmiany stawek dotacji na rok 2014 organ nie wskazał. Wskazana powyżej zasada ustalania dotacji uzasadniona jest, zdaniem Sądu, koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmian, w tym zmniejszenia takich stawek narusza zatem tę stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną.

12. Takiego zmniejszenia stawek z mocą wsteczną nie uzasadnia argument, że w art. 90 ust. 3 u.s.o. ustawodawca użył określenia "w wysokości nie niższej niż 50% (...) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych (...)". W ocenie Sądu, określenie "wydatki bieżące" należy odczytywać w znaczeniu nadanym w art. 236 ust. 2 u.f.p., gdzie przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Użycie natomiast w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza natomiast upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych. Określenie to należy bowiem odczytywać w powiązaniu z określeniem "ustalonych w budżecie wydatków (...)", a więc co do zasady wielkości zaplanowanej na przyszłość i stałej na dany rok budżetowy, zagwarantowanej przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegającej pomniejszeniu – z powodów wskazanych powyżej.

Zdaniem Sądu, upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania i rozliczania dotacji", zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie obejmuje więc uprawnienia do dokonywania pomniejszeń - w szczególności poza uchwałą budżetową - kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego. Przewidziana więc w wydanej na podstawie ww. upoważnienia ustawowego uchwale Zarządu Powiatu w S. Nr 766/2014 z dnia 6 listopada 2014 r. zmiana wielkości dotacji na dany rok - w przypadku zmiany wielkości będących podstawą ustalenia/obliczenia, dotacji nie może być rozumiana (z ww. powodów) jako podstawa prawna do pomniejszania kwot (stawek) dotacji.

Nie budzi przy tym wątpliwości w ocenie Sądu, że oczywiście dopuszczalne jest pomniejszenie kwoty dotacji wynikające z jej "rozliczenia", tj. uwzględnienia faktycznej liczby uprawnionych uczniów.

Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. bowiem nie znajduje ona oparcia w uchwale budżetowej.

13. Za usprawiedliwiony także uznać należało zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie zaskarżoną uchwałą z dnia 6 listopada 2014 r. stawki kwoty na jednego ucznia z mocą wsteczną, bo obowiązującą od 1 września 2014 r.

Na wstępie tej części wywodu Sąd wskazuje, że odstępuje od poglądu wyrażonego przez tut. Sąd w wyroku z dnia 28 stycznia 2015 (sygn. akt I SA/Sz 802/14), w zakresie braku naruszenia w analogicznym stanie faktycznym zasady lex retro non agit., co poprze stosowną argumentacją.

Stwierdzić należy, że zasada niedziałania prawa wstecz stanowi dla organów prawodawczych zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm. Wydana z mocy przepisu aktu prawa miejscowego tj. uchwały Nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w S. z dnia 30 listopada 2012 r. r. uchwała nr 766/2014 Zarządu Powiatu S. nie mieści się w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, nie stanowi bowiem ani aktu prawa powszechnie obowiązującego, ani aktu prawa wewnętrznego, choć nosi jego pewne cechy. Dość przypomnieć, iż do cech charakterystycznych aktu normatywnego zaliczyć należy zawarcie w nim norm ogólnych i abstrakcyjnych wprowadzających nakaz lub zakaz określonego zachowania bądź kreujących uprawnienia podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji publicznej. Akt taki co do zasady dotyczy przy tym sytuacji powtarzalnych. Jednak zaskarżony akt wykonawczy, (co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA – np. w postanowieniu z dnia 12 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 257/13), jest aktem pozornie normatywnym i w istocie stanowi akt stosowania prawa, który wymaga kontroli sądu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem. Jest w pełni uzasadnione, aby tego rodzaju akt, wpływający na uprawnienia określonej grupy podmiotów i obowiązujący w określonym czasie, kontrolowany był przez sąd administracyjny również pod kątem respektowania podstawowych zasad konstytucyjnych.

Stąd uznać należy, iż przyjęcie w akcie wykonawczym organu samorządowego wcześniejszej, niż data podjęcia, daty jego wejścia w życie pozostaje w niezgodzie z podstawowymi kanonami demokratycznego państwa prawa jaką jest zasada zaufania obywatela do państwa oraz ochrona interesów w toku powiązane z zasadą niedziałania prawa wstecz. Jak już wyżej powiedziano, mimo że ta ostatnia zasada obowiązuje prawodawcę, a w przypadku zarządzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego nie mamy do czynienia z aktem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak określona zaskarżoną uchwałą materia znajduje przecież podstawę prawną w akcie prawa miejscowego oraz pośrednio w u.s.o.

14. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r. (sygn. akt II GSK 2119/13), który to pogląd Sąd orzekający w sprawie w pełni aprobuje i uznaje za swój, brak jest podstaw, aby określenie istotnego dla prowadzących szkoły publiczne i niepubliczne elementu kwoty dotacji przysługującej tym szkołom i placówkom w danym roku, mogło być regulowane w sposób dowolny, w oderwaniu od wartości, których przestrzeganie wyróżnia i legitymizuje organy władzy publicznej demokratycznego państwa prawa. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, regulując w drodze aktu prawa miejscowego przekazaną mu u.s.o. kwestię trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowej, obowiązany jest przestrzegać zasad konstytucyjnych, zaś na etapie wykonania tego aktu przez organ wykonawczy, zasady te można ignorować.

Sama zasada nieretroaktywności, jak niejednokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, nie ma charakteru absolutnego, jednak jej naruszenie może nastąpić wyjątkowo, ustępując innej zasadzie prawnokonstytucyjnej przy czym musi być to usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami (vide: wyrok TK z dnia 3 października 2001 r. o sygn. akt K 27/01, publik. OTK ZU z 2001 r. nr 7, poz. 209).

I nie może stanowić usprawiedliwienia dla podjęcia działania z mocą wsteczną przyjęcie, iż powiat, którego wydatki bieżące były podstawą do ustalenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych kształcących w zawodach medycznych – Powiat D. od września 2014 nie prowadzi kształcenia w szkole policealnej dla dorosłych w ww zawodach.

Przypomnieć bowiem należy, iż zasada lex retro non agit oraz zasada ochrony zaufania – uchodzą współcześnie za podstawowe składniki konstrukcji demokratycznego państwa prawa – zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Są one bezsprzecznie także elementem kanonu międzynarodowego i europejskiego porządku prawnego. Ochrona zaufania i praw słusznie nabytych, mimo, że nie została ujęta expressis verbis w Konstytucji RP, wynika z zasady demokratycznego państwa prawa i sprowadza się do konsekwentnego działania władz administracyjnych. Jednostki z kolei uzyskują prawa słusznie nabyte, co w konsekwencji oznacza, że wydawane akty tak stanowienia jak i stosowania prawa co do zasady nie mogą wywoływać skutków z mocą retroaktywną. Odstępstwa od tej zasady dopuszczalne są w przypadkach określonych przez ustawę bądź w razie ukształtowania korzystniejszych dla jednostki rozwiązań.

U podstaw ochrony praw słusznie nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienie racjonalnego planowania przyszłych działań i gwarantuje stworzenie takiego położenia, w którym obywatel może podejmować swoje decyzje w zaufaniu, nie narażając się na skutki prawne, których nie był w stanie przewidzieć.

Biorąc to pod uwagę stwierdzić należy, że rację mają Skarżący wskazując, że weryfikacja stawek dotacji po ich przyznaniu i wykorzystaniu stanowi naruszenie zakazu wstecznego działania, bowiem stawki dotacji ustalane są w oparciu o planowane budżecie wydatki bieżące, a ich ewentualne zmiana może – jako zmiana planu - następować jedynie na przyszłość.

W tym kontekście wskazać należy, że uchwalenie przez organ wykonawczy powiatu innych – mniejszych stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na dany rok ze wsteczną mocą obowiązującą narusza nie tylko zasady dotyczące planowania, uchwalania zmian i realizacji z budżetu j.s.t. ale w konsekwencji podważa istotę planu jako obowiązującego na przyszłość, którym de facto budżet jest. Takie działanie Organu co więcej, bez podstawy prawnej i uzasadnienia, godzi w fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawa, zakazu retroakcji i ochrony zaufania, zaburzając poczucie bezpieczeństwa jednostek i godząc w ich możliwość racjonalnego planowania działań.

15. Odnosząc się do podnoszonego w skardze naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. dotyczącego braku uwzględnienia przez organ typu i rodzaju szkoły, a także formy kształcenia – Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez tut. Sąd w wyroku z dnia 28 stycznia 2015 r. (sygn. akt I SA/Sz 802/14), w którym wskazano, że w przepisie tym w odniesieniu do szkół położonych na terenie powiatu ustawodawca dwukrotnie wskazał, że dotyczy to szkół "tego samego typu i rodzaju", natomiast w odniesieniu do szkół z "najbliższego" powiatu użył określenia "tego samego typu lub rodzaju". Uznać należy, że nie jest to przeoczenie ustawodawcy, lecz świadome ograniczenie wymogów formalnych przy uwzględnianiu wydatków ponoszonych przez "najbliższy" (czyli inny) powiat, przez uwzględnienie typu lub rodzaju szkoły. Ustawodawca pozostawił więc w takiej sytuacji organom samorządu terytorialnego pewną swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu, nie wskazując szczegółowych zasad dokonywania ustalenia stawek dotacji.

15. Mając wszystko powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O niewykonywaniu zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.