Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2992/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2014r. nr [...] wydanej w przedmiocie wymierzenia P. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa [...] administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 2 szt. drzew rosnących na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka o nr ew. [...] obręb [...] w [...]) w wysokości 273.564,83 zł.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] czerwca 2011r organ I instancji został poinformowany przez Straż Miejską [...] Oddział Terenowy o uszkodzeniu drzew w wyniku prowadzenia prac budowanych na terenie posesji położonej przy ul. [...] w [...]. Z zawartych w w/w piśmie informacji wynikało, że miejsce zniszczenia drzew znajdowało się na tyłach Spółdzielni Pracy [...]. Inwestorem jest firma "[...]" sp. z o.o. a wykonawcą prac firma "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w [...].

Wskazana wyżej Spółdzielnia pismem z dnia 19 lipca 2011r. poinformowała organ o przeniesieniu własności części nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] na rzecz "[...]" sp. z o. o. z siedzibą przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowe informacje pozwoliły na dokonanie ustalenia, że zniszczenie drzew miało miejsce na terenie nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] obręb [...], położoną przy ul. [...] w [...] oraz, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest [...], a użytkownikiem wieczystym "[...]" Sp. z o. o.

Pismem z dnia 28 lipca 2011 r. organ skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania do "[...]" sp. z o.o. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie w tym również oględzin w terenie organ decyzją z dnia [...] marca 2012r. nr [...] uznając, że odpowiedzialnym za zniszczenie jest w/w spółka wymierzył "[...]" sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 273.564,83 zł za zniszczenie 2 szt. sosen pospolitych o obwodach pni mierzonych na wysokości 1,30 m = 178 cm i 176 cm rosnących na działce nr ew. [...] obr. [...] oraz ze względu na to że drzewa zniszczone rosły na terenie zieleni kara został odroczona na okres 3 lat

Od w/w decyzji odwołanie wniosła "[...]" sp. z o.o. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Organ II instancji po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzja z dnia [...] maja 2014r. nr [...] orzekł o wymierzeniu P. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa [...] administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 2 szt. drzew rosnących na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr ew. [...] obr. [...]) w wys. 273.564,83 zł.

Od powyższej decyzji odwołał się P. S. podnosząc, że skarżoną decyzją naruszono art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (jt. Dz.U. z 2013r. poz. 627 - dalej ustawa o ochronie przyrody), poprzez przyjęcie, iż rygor odpowiedzialności z przepisów tych wynikający znajduje zastosowanie do podmiotu nie będącego posiadaczem nieruchomości.

Kolegium po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ wskazał powołując się na obowiązujące w sprawie przepisy ustawy o ochronie przyrody, że bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że posiadaczem nieruchomości na której rosną drzewa, za zniszczenie których wymierzono decyzją organu I instancji administracyjną karę pieniężną jest "[...]" Sp. z o.o. jak i to, że na jej zlecenie – P. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa [...] wykonywał roboty brukarskie na nieruchomości.

Ustalając zatem krąg podmiotów, które mogą ponosić odpowiedzialność na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody, Kolegium podzieliło pogląd zawarty w tym zakresie w: "Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska. Komentarz do przepisów ustaw: prawo ochrony środowiska, o odpadach, o międzynarodowym obrocie odpadami, o ochronie przyrody." (Difin S.A., Warszawa 2009, str. 258-266) i uznało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 88 ust. 3 i 5 ustawy o ochronie przyrody, polegającym na błędnej wykładni tych przepisów, prowadzącej do uznania, że podmiotem odpowiedzialnym na podstawie tych przepisów może być podmiot inny niż posiadacz nieruchomości, na której znajduje się zniszczone drzewo. Wymierzenie zatem kary skarżącemu nie będącemu posiadaczem nieruchomości, na podstawie w/w przepisów, stanowiło zdaniem Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego.

Nadto Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji:

- nie dokonał ustaleń, które mogłyby jednoznacznie wskazywać na podmiot, który ponosi odpowiedzialność za zniszczenie drzew a także nie ustalił czy do uszkodzenia drzew doszło;

- pominął i nie ustosunkował się w żaden sposób do część znajdujących się w aktach sprawy dowodów m. in. oświadczeń W. P. odnośnie tego że posiadacz mógł wiedzieć o podcinaniu korzeni drzew w związku ze zleconymi pracami brukarskimi.

- nie zlecił przeprowadzenia opinii przez rzeczoznawcę w zakresie wyraźnego stwierdzenia, że drzewa należy uznać za zniszczone w rozumieniu przepisu stanowiącego podstawę orzekania w sprawie tj. art. 88 § 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzję pierwszoinstancyjną należy uznać za wydaną bez należytego zbadania okoliczności sprawy, naruszającą tym samym przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.) i prawa materialnego (art. 88 § 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody) w sposób mogący mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła "[...]" sp. z o.o. wnosząc o:

1/ uchylenie skarżonej decyzji w całości;

2/ stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całość;

3/ umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym wymierzenia kary pieniężnej P. S. za zniszczenie 1 szt. drzewa – sosny pospolitej o obwodzie pnia 178 cm. Rosnącej na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], albowiem drzewo to zostało usunięte przez Państwową Straż Pożarną w następstwie przeprowadzonej interwencji, a co za tym idzie postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary, o której mowa w art. 88 ustawy o ochronie przyrody stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.;

4/ zobowiązanie Kolegium, przy ponownym rozpoznawaniu odwołania P. S. do wydania w określonym przez sąd terminie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w części dotyczącej pkt 2 i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez prawidłowe określenie wysokości kary pieniężnej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami z jednoczesnym wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia sprawy w kierunku przedstawionym w uzasadnieniu niniejszej skargi.

5/ Zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego zwrotu należnych kosztów postepowania, według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa, tj.:

- art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że karę pieniężną, o której mowa w art. 88ust.1 pkt 1 ustawy można nałożyć tylko na posiadacza nieruchomości, na której występuje drzewo, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że podmiotem podlegającym karze określonej tym przepisem winien być podmiot , który dokonał faktycznego zniszczenia drzew rosnących na nieruchomości, przy wykonywaniu prac ziemnych oraz innych prac związanych z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego, które prowadził w obrębie bryły korzeniowej drzew, a które w brew nakazowi z art. 82 ust.1 ustawy wykonywał w sposób szkodzący drzewom, zwłaszcza gdy jest to podmiot, który profesjonalnie wykonuje roboty ziemne;

- art. 131 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego Spółki "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] przez organ pierwszej instancji o wniesieniu odwołania przez Pana P. S., co skutkowało pozbawieniem strony prawa, gwarantowanego w art. 10 § 1 k.p.a., do czynnego udział w każdym stadium postępowania, tj. do możliwości wypowiedzenia się co do treści odwołania Pana P. S. przed jego rozpoznaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...];

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona obszernie uzasadniła podniesione zarzuty powołując się na orzecznictwo i doktrynę i wskazując, że z przepisów ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, zwłaszcza treść art. 88 – 90 ustawy, które dotyczą nakładania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa, w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 28.08.2015 r., nie wskazano adresata decyzji nakładającej obowiązek poniesienia administracyjnej kary pieniężnej. Mając na uwadze represyjny charakter tych przepisów, zdaniem skarżącej, wymagane jest stosowanie wykładni zawężającej tych postanowień przedmiotowej ustawy, a nadto indywidualizującej odpowiedzialność administracyjną za usunięcie drzew. Zdaniem skarżącej kara winna być nakładana na podmiot, który bezpośrednio dokonał czynności faktycznych skutkujących zniszczeniem przedmiotowych drzew, bowiem zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody to na faktycznym wykonawcy ciąży obowiązek wykonania prac ziemnych oraz innych prac związanych z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach zieleni lub zadrzewień, w taki sposób aby były wykonywane metodą najmniej szkodzącą drzewom lub krzewom.

Skarżąca nie może zatem ponosić odpowiedzialności za zdarzenia opisane w art. 88 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem nie była sprawcą żadnego ze wskazanych w tym przepisie czynów, a materiał zebrany w sprawie wskazuje na bezpośredniego sprawcę ewentualnego zniszczenia drzew. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ewentualne zniszczenie drzew określonych w sentencji zaskarżonej decyzji zostało dokonane podczas robót brukarskich przeprowadzonych przez F.H.U. [...], na podstawie umowy zlecenia z dnia [...].05.2011 r. zawartej z "[...]" sp. z o.o. W pisemnym oświadczeniu wykonawcy z dnia 3 stycznia 2012 r., które znajduje się w aktach sprawy wprost stwierdzono, że to wykonawca musiał delikatnie podciąć korzenie przedmiotowych drzew. Skarżący wskazał przy tym, że F.H.U. [...] jest przedsiębiorcą, który w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa zajmuje się wykonywaniem robót brukarskich i jako profesjonalista w tym zakresie ponosi pełną odpowiedzialność za sposób wykonania zleconych mu prac, które powinien wykonywać zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Spółka "[...]" sp. z o.o. zlecając P. S. wykonanie przedmiotowych prac nie miała wiedzy o technologii, która zostanie zastosowana i nie współdecydowała o sposobie wykonania tych prac, zwłaszcza nie zlecała wycinania lub podcinania drzewa lub ich korzeni, a nadto nie godziła się na taki sposób wykonania zlecenia. Spółka nie upoważniała również P. S. do bezprawnego działania odnoszącego się do przedmiotowych drzew. Podpisanie umowy zlecenia na wykonanie prac brukarskich nie obejmowało upoważnienia do podejmowania czynności niezgodnych z prawem, takich jak usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Podejmując tym samym takie działanie Pan P. S. przekraczał granice zawartej umowy o wykonanie prac brukarskich, a w konsekwencji nie działał w imieniu Spółki "[...]" sp. z o.o., która w związku z tym nie może być obarczana odpowiedzialnością administracyjnoprawną za wycinkę drzewa bez wymaganego zezwolenia. Wskazać należy ponadto, że Spółka nie mogła zapobiec tej czynności, bo o jej dokonaniu dowiedziała się dopiero po zakończeniu prac brukarskich przez F.H.U. [...]. Ponadto jak wynika z pisemnego oświadczenia P. S. z dnia 3 stycznia 2012 r. konsultował wycinanie korzeni drzew ze współpracującym z nim podmiotem, który zajmuje się pielęgnacją zieleni. Okoliczność ta dodatkowo potwierdza osobę faktycznego sprawcy deliktu polegającego na uszkodzeniu drzewa.

Skarżąca wskazała przy tym, że wykładania semantyczna art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że administracyjną karę pieniężną wymierza się podmiotowi, który dokonał zniszczenia drzewa lub dokonał innej wskazanej w tym przepisie czynności podlegającej przedmiotowej karze administracyjnej. Przepis ten nie daje podstaw do obciążania administracyjną karą pieniężną posiadaczy lub właścicieli nieruchomości. Brak jest też innego przepisu, który przewidywałby podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody na posiadaczy lub właścicieli nieruchomości.

Zdaniem skarżącej posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych" wskazuje wprost, iż przedmiotowe niezgodne z ustawą zachowanie może być dokonane jedynie przez podmiot wykonujący roboty ziemne.

Skarżąca podkreśliła przy tym, że brak jest podstaw do rozciągania reguły o odpowiedzialności posiadacza wynikającej z art. 88 ust.1 pkt 2 na pozostałe delikty, o których mowa w art. 88 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem literalna wykładnia wskazuje, że w pozostałych wypadkach winien być ukarany sprawca czynu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – jt. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że decyzja jest prawidłowa aczkolwiek Sąd nie podziela poglądów zaprezentowanych w decyzji w zakresie interpretacji przepisu art. 88 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Po przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście wydanej decyzji przez kolegium, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie, poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej organ nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Na wstępie należy bowiem zauważyć, czego jednak nie zauważył organ odwoławczy, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez organ z urzędu. Zawiadomienie o jego wszczęciu jako strona postępowania otrzymała firma "[...]" sp. z o.o., będąca użytkownikiem wieczystym gruntu na którym rosły sosny, które w wyniku prowadzonych prac budowlanych polegających na modernizacji nawierzchni parkingowej (działka nr ew. [...] obr. [...],[...], ul. [...]), budowie parkingu zostały zniszczone. Pierwsza decyzja Zarządu [...] z dnia [...] marca 2012r. nakładająca karę za zniszczenie w/w drzew wydana również została na firmę "[...]" sp. z o.o. a zatem posiadacza nieruchomości. Po uchyleniu jednak tej decyzji przez Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2013r. organ I instancji nie rozszerzając w żaden sposób kręgu stron postępowania ani też nie informując firmy F.H.U. [...] o tym, że stroną takiego postępowania została uznana, w dniu [...] maja 2014r. wydał decyzję, którą nałożył na wskazaną wyżej firmę karę. Decyzja została zatem wydana w stosunku do podmiotu, który nie uczestniczył w postępowaniu jako strona. Jedyne uczestnictwo przedstawiciela tej firmy w postępowaniu sprowadzało się do przesłuchania go w charakterze świadka a następnie poinformowaniem w/w podmiotu pismem z dnia 30 września 2013r., w trybie art. 10 k.p.a. że może zapoznać się z aktami sprawy.

Nałożenie kary na podmiot przeciwko któremu nie było prowadzone postępowanie administracyjne i który w istocie nie miał podstaw do przypuszczań, że postepowanie jego dotyczy w istocie narusza przepisy art. 6,7,8,9 oraz art. 10 k.p.a. uniemożliwiając temu podmiotowi zajęcie stanowiska w sprawie i jakąkolwiek obronę swych praw. Tym samym już tylko z tego względu skarżone rozstrzygniecie Kolegium zasługuje na aprobatę.

Niezależnie od wskazanej powyżej przez Sąd okoliczności, słusznie Kolegium zauważyło, że:

- organ nie odniósł się do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności pominął oświadczenie W. P. nie wskazując przy tym przyczyn tego pominięcia. Nadto Sąd w tym miejscu podnosi, iż mimo, że organ wystąpił w trybie art. 52 k.p.a., do wójta Gminy [...] o przesłuchanie w charakterze świadka Pana P. S. właściciela firmy P.H.U. [...], to wyjaśnienia były udzielane przez Pana W. P. Do wyjaśnień tych nie załączono jednak żadnych dokumentów wskazujących, że jest on umocowany do występowania w imieniu Pana S. Nadto w aktach sprawy brak protokołu z przesłuchania tego świadka.

- brak jednoznacznego ustalenia, iż w sprawie faktycznie doszło do zniszczenia drzew. Niewątpliwie bowiem drzewa zostały uszkodzone poprzez przycięcie korzeni (oświadczenie W. P. z dnia 3 stycznia 2012r. – karta 24). Jednakże uszkodzenie a zniszczenie to dwa różne terminy. Tym samym słusznie Kolegium uznało, że nie wiadomo w oparciu o jakie przesłanki organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zniszczenia wskazanych dwóch sosen. Ustalenie w tym zakresie zdaniem Sądu winno być dokonane poprzez przeprowadzenie stosownej ekspertyzy przez osobę posiadającą stosowna wiedzę w zakresie pielęgnacji drzew i dopiero gdy organ w sposób niebudzący wątpliwości ustali, iż w sprawie ma do czynienia ze zniszczeniem drzew, to może podjąć dalsze stosowne kroki celem jednoznacznego ustalenia sprawcy.

Sąd nie podziela jednak wyrażonego w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia poglądu, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, z jaką w niniejszej sprawie mamy do czynienia, musi pozostawać w związku z posiadaniem nieruchomości. Niewątpliwie, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2013r. sygn. II OSK 938/12 (CBOSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie określa wprost podmiotu, któremu kara może być wymierzona, ale powyższe uznać jedynie należy za niedoskonałość techniki legislacyjnej zwłaszcza, gdy ustawodawca operuje środkiem dolegliwości w postaci kary administracyjnej. Nie można bowiem mówić o karze (nawet tylko administracyjnej) bez zawinienia, czy zaniedbania osoby odpowiedzialnej. Takie stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa.

Artykuł 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowił, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:

1) zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności;

2) usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia;

3) zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych

Powyższy przepis reguluje rodzaje trzech deliktów administracyjnych. Każdy z nich popełniany jest w odmiennych okolicznościach, zatem poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące wymierzenia kary za delikty wymienione w punkcie 2 czy 3 nie mogą być przenoszone do odpowiedzialności za delikt objęty regulacją zawartą w punkcie 1 tak jak sugerowało to Kolegium w swym orzeczeniu obszernie cytując "Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska. Komentarz do przepisów ustaw: prawo ochrony środowiska, o odpadach, o międzynarodowym obrocie odpadami, o ochronie przyrody" (Difin S.A., Warszawa 2009r. str. 258-266).

Wymierzenie kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy, co wprost wynika z brzmienia tego przepisu, jest konsekwencją zniszczenia terenów zieleni, lub drzew bądź krzewów spowodowanego niewłaściwym wykonywaniem robót budowlanych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego i wiąże się z naruszeniem nakazu z art. 82 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że prace ziemne oraz inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach zieleni lub zadrzewieniach powinny być prowadzone w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Administracyjna kara pieniężna jest w tym przypadku sankcją za naruszenie powyższego publicznoprawnego obowiązku prowadzenia prac w obrębie bryły korzeniowej w sposób najmniej szkodzący drzewom. Adresatem tego obowiązku jest zaś podmiot, który takie prace ziemne lub inne z użyciem sprzętu mechanicznego wykonuje. Zdaniem Sądu, który w tym zakresie w pełni podziela pogląd judykatury wyrażone m. in. w wyrokach NSA z dnia 11 grudnia 2015r. sygn. II OSK 1026/14, z dnia 17 września 2013r. sygn.II OSK 938/12 i WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2014r. sygn. II SA/Gl 168/14 (CBOSA), administracyjna kara pieniężna za zniszczenia terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowanego niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności, w trybie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, może być wymierzona jedynie podmiotowi, który dopuścił się m. in. zniszczenia drzewa wskutek niewłaściwego wykonywania robót np. obrębie bryły korzeniowej. Sąd podkreśla przy tym, że nie można mówić w niniejszej sprawie o karze (nawet jeśli dotyczy to kary administracyjnej) bez zawinienia, czy zaniedbania osoby odpowiedzialnej. Podkreślić bowiem wypada, że w procesie inwestycyjnym, w zależności od rodzaju i skali inwestycji, mogą występować różne podmioty. Ich prawa i obowiązku podlegają regulacjom prawa administracyjnego i cywilnego. Tak wiec inwestor może być jednocześnie wykonawcą prac budowlanych albo tylko podmiotem zlecającym ich wykonanie a wykonawcą będzie zgoła inny podmiot. Przy czym wypada również dodać, że bez znaczenia jest to, czy sprawca jest posiadaczem nieruchomości. W sytuacji zatem gdy dochodzi do zniszczenia np. drzewa wskutek niewłaściwego wykonania robót budowlanych (ziemnych), to organ aby wymierzyć karę w pierwszej kolejności powinien ustalić, jakie podmioty brały udział w procesie inwestycyjnym i który z nich obowiązany był do wykonania prac ziemnych czy prac z użyciem sprzętu mechanicznego w obrębie bryły korzeniowej. Nie można przyjąć zasady, że w każdym przypadku niezależnie od stosunków prawnych występujących między podmiotami realizującymi inwestycję, za zniszczenie drzewa odpowiada inwestor i jemu należy wymierzyć karę. Wręcz przeciwnie, gdy nie pełnił on jednocześnie roli wykonawcy nie ma ku temu podstaw. W takiej sytuacji gdy inwestor realizuje inwestycję posługując się wykonawcą, to kara powinna być wymierzona wykonawcy, gdyż to ten podmiot stosownie do nakazu z art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obowiązany jest wykonywać prace ziemne w sposób najmniej szkodzący drzewom.

Sąd podkreśla przy tym, że obowiązek takiego wykonywania robót ziemnych, aby w jak najmniejszym stopniu szkodzić drzewom, to obowiązek publicznoprawny ustanowiony w celu ochrony wspólnego dobra, jakim jest przyroda. Nakaz ten jest skierowany do wykonawcy robót ziemnych, a nie do inwestora. Administracyjna kara pieniężna przewidziana w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody jest konsekwencją naruszenia tego obowiązku i może być wymierzona wyłącznie podmiotowi, który prace ziemne wykonywał, a w wyniku ich niewłaściwego wykonania spowodował zniszczenie drzewa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia skarżonego orzeczenia, z tego też względu na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.