Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3865/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 17 ust. 1a pkt 1 lit. a, art. 17 ust. 2 pkt 4, art. 20 ust. 4 pkt 6, art. 20 ust. 4a
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 451/19 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 lutego 2019 r. nr WI-I.7840.23.28.2018.MA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 451/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 10 września 2018 r., nr 742/2018, Starosta Bocheński zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę dla P. obejmujące budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki P. nr [...] wraz z kablową linią zasilającą, w skład której będą wchodzić następujące elementy: stalowa wieża kratowa typu S-1/54 o łącznej wysokości 35,45 m.n.p.t., fundamentowa płyta żelbetowa, 9 anten sektorowych (w tym 3 szt. Typu HWADU4518R7 skierowane w azymutach: 20o, 160o, 290o, wysokość zawieszenia 53,00 m n.p.t., 6 szt. HW A704516 R0 skierowane w azymutach ; 20o, 160o, 290o, wysokość zawieszenia 53,10 m n.p.t.), 7 anten radioliniowych (ø 0,6 m-6 szt. skierowanych w azymutach: 50o, 129o, 193o, 240o, 308o, 335o wysokość zawieszenia: 51,10; 50,90; 50,20; 50,43 m n.p.t. ø 1,2 m , kierowana w azymucie 103o wysokość zawieszenia 30,70 m.n.p.t.), antena GPS urządzenia sterujące u podnóża wieży, ogrodzenie, kablowa linia zasilająca na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...] L..

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli D. P. oraz K. C..

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa stacja telefonii komórkowej bez wątpienia wpisuje się w definicję "infrastruktury technicznej", zatem inwestycja ta w związku z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XX.169.2012 Rady Gminy L. z 18 września 2012 r. – Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2012 r. poz. 5006), który obowiązuje na terenie inwestycyjnym. Ponadto organ nie doszukał się aby przedmiotowa inwestycja naruszała uchwałę nr XLI/630/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 września 2017 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Wiśnicko-Lipnickiego Parku Krajobrazowego uwzględniającego zakres planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Nowy Wiśnicz PLH120048 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2017 r. poz. 6178) oraz uchwałę nr XXXV/536/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2017 r. w sprawie Wiśnicko-Lipnickiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2017 r. poz. 3206). Organ stwierdził, że przedmiotowa stacja bazowa nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie zostaną bowiem przekroczone normy w zakresie promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi także z uwzględnieniem przyszłej zabudowy terenu, jaką przewiduje plan miejscowy na terenie, nad którym rozciągają się wiązki promieniowania z anten. Pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym niż 0,1 W/m2 dla anten sektorowych nie będzie występować niżej niż 39,8 m n.p.t. (przy skumulowanym zasięgu występowania PEM), zaś obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do żądania dokonania przez projektanta dodatkowej analizy uwzględniającej, inne niż projektowane, nachylenie osi głównych wiązek promieniowania. Organ administracji architektoniczno-budowlanej analizuje wniosek dotyczący konkretnej inwestycji, której parametry są określone w projekcie budowlanym. Na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie może zakładać realizacji inwestycji w sposób odmienny od przyjętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Omawiany obiekt budowlany został zaprojektowany zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym z zapewnieniem odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ze względu na powyższe nie potwierdzają się zarzuty dotyczące negatywnego wpływu tej inwestycji. Obszary występowania ww. pól są zlokalizowane w przestrzeni ponad kilkoma sąsiednimi działkami, tj. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w B. w jednostce ewidencyjnej L., wzdłuż osi głównych wiązek; przy czym nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludności, co jednoznacznie wynika z rysunków nr 2, 3, 4 – "Przewidywane maksymalne obszary pola o 4 poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 – widok płaszczyzn przekroju przez azymuty dla maksymalnego pochylenia osi głównych wiązek. Inwestor wyznaczył zasięgi występowania "pem" o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla wszystkich instalowanych anten, w tym anten radioliniowych (parabolicznych). W projekcie zagospodarowania terenu (w tym pkt 8 dot. informacji o zagrożeniach dla środowiska) oraz w rozdziale 1.11 opisu technicznego projektu architektoniczno-budowlanego podano informacje o antenach radiolinii w tab. 1 (s. 39 i 40). Konfigurację anten radioliniowych można odczytać z tabeli 1 oraz z rysunku projektowego, który zawiera tabelaryczny opis min. wysokość zawieszenia – 51,1 m, 50,7 m, 50,9 m, 50,2 m, 50,4 m n.p.t. oraz ich azymuty, tj. 50°, 103°, 129°, 193°, 240°, 308°, 335°. W opracowaniu "Analiza rozkładu pól (...)" w pkt 4 oraz w pkt 5 zawarta jest informacja o antenach radioliniowych. Zestawienia tabelaryczne nr 1 i 2 przedstawiają konfigurację i parametry 16 anten (9 sektorowych i 7 radioliniowych). Podlegający kontroli projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Projekt budowlany opracowany został w czytelnej grafice, posiada numerację zgodną ze spisem zawartości projektu. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W projekcie określona została druga kategoria, geotechniczna obiektu, przy prostych warunkach gruntowych (patrz: projekt budowlany, opinia geotechniczna, s. 71). Badając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, należy uznać, że jest on wystarczający dla organu administracji właściwego w sprawie pozwolenia na budowę, do uznania, iż inwestycja została przygotowana w sposób prawidłowy.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. C., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 K.p.a. i art. 109 K.p.a. przez zaniechanie istniejącego na każdym etapie postępowania administracyjnego obowiązku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, skutkiem czego – po uzupełnieniu dokumentacji przez wnioskodawcę na żądanie organu – nie zostali w charakterze strony uwzględnieni właściciele działek nr [...],[...] oraz [...] zlokalizowanych w miejscowości L. (gmina N.) oraz działek nr [...],[...],[...] zlokalizowanych w miejscowości D. (gmina L.), których nieruchomości – zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie dokonania przez organ administracji wszechstronnej i całościowej oceny okoliczności sprawy w zakresie analizy zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy N. obejmującego miejscowość L.;

- art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej organ uznał, że oświadczenie pełnomocnika Spółki P. jest wystarczające do uznania, iż planowana inwestycja jest zgodna z § 14 ust. 9 pkt 10 uchwały nr XLI/630/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 września 2017 r. (zgodnie z którym wznoszenie nowych masztów przekaźnikowych dopuszcza się tylko w sytuacji, gdy jest wymagane poszerzenie zasięgu odbioru i nie ma możliwości wykorzystania do tego celu masztów istniejących) zwłaszcza, że treść oświadczenia w żaden sposób nie odnosi się do zawartych w przywołanym przepisie przesłanek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentacje zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 451/19, uwzględniając skargę, wskazał, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z aktami prawa miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska. W ocenie Sądu, uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z 25 września 1017 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Wiśnicko-Lipnickiego Parku Krajobrazowego jest aktem prawa miejscowego. Akt ten zawiera bowiem normy prawne mające charakter generalny i abstrakcyjny, wprowadzające określone nakazy i zakazy i został on wydany na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych przez organ samorządu terytorialnego w formie uchwały. Organ miał zatem obowiązek skonfrontować zapisy tego aktu z ocenianym projektem budowlanym, jest bowiem niesporne, iż teren który obejmuje projekt budowlany jest położony w obszarze Wiśnicko-Lipnickiego Parku Krajobrazowego. Przepis § 14 ust. 9 pkt 10 zawiera zapis, iż wznoszenie nowych masztów przekaźnikowych dopuszcza się tylko w sytuacji, gdy jest wymagane poszerzenie zasięgu odbioru i nie ma możliwości wykorzystania do tego celu masztów istniejących. Zaleca się grupowanie przekaźników różnych operatorów na jednym maszcie. Przepis ten zawarty jest w części tego aktu, który dotyczy zasad wyposażenia w sieci infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej. Wobec pojawienia się zarzutu, iż brak materiałów, które by wykazały, że warunek ten jest przez zamierzenie inwestycyjne spełniony, organ II instancji powołał się na pismo pełnomocnika inwestora, przytaczając niektóre jego fragmenty i konstatując, że są one wystarczające dla uznania, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z uchwałą. Stanowisko to jest niewystarczające. Przede wszystkim z pisma tego, także z przytoczonych przez organ fragmentów nie wynika, iż realizacja inwestycji jest konieczna z uwagi na poszerzenie zasięgu odbioru i nie ma możliwości wykorzystania do tego celu masztów już w tym obszarze istniejących. Organ winien poczynić ustalenia by wykazać, że zgodność projektu budowlanego z tym zapisem, jako zapisem aktu prawa miejscowego zachodzi, czego nie uczynił. W aktach administracyjnych brak także jakiegokolwiek materiału dowodowego by okoliczność tą poddać ocenie. Sąd zwrócił też uwagę, iż pomimo, że przedmiotowa inwestycja dotyczy sieci telekomunikacyjnej, zapisy uchwały w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Wiśnicko-Lipnickiego Parku Krajobrazowego, jako akt prawa miejscowego, inny niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie doznaje ograniczeń jakie wynikają z ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.). Przepis art. 46 ust 1 tej ustawy stanowi, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis ten dotyczy zatem jedynie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nie innych aktów prawa miejscowego. Wynikająca z orzecznictwa konieczność "pomijania" zapisów planu miejscowego w zakresie możliwości lokalizacji sieci telekomunikacyjnych wynika z zaniechania przez prawodawcę lokalnego wynikającego z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku aktualizacji planu do zapisów ustawowych (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2016 r., II OSK 2470/14; z 21 stycznia 2015 r., II OSK 1500/13) co w sposób oczywisty nie dotyczy innych aktów prawa miejscowego. Przepis art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy bowiem tylko miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i konieczności ich aktualizacji i nie odnosi się do innych aktów wydawanych przez prawodawców lokalnych. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali, czy przedmiotowa inwestycja jest w zgodzie z zapisem § 14 ust 9 pkt 10 uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z 25 września 1017 r. w sprawie ustanowienia planu ochron dla Wiśnicko-Lipnickiego Parku Krajobrazowego.

Postanowieniem z dnia 2 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 451/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pozostawił wniosek S. sp. z o.o. w K. z dnia 12 czerwca 2019 r. (który wpłynął do Sądu 27 czerwca 2019 r.) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu bez rozpoznania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że organy I i II instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego na danym etapie postępowania i nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych, czyli naruszyły ww. przepisy K.p.a., podczas gdy w zakresie w jakim wskazuje to Sąd I instancji nie miały takiego obowiązku, a nawet gdyby, materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy był w tym zakresie wystarczający i został prawidłowo przez organy oceniony;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ I instancji przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa albo są niewykonalne, a wynikających z niewłaściwego stosowania przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.) i w związku z tym nakazujących ustalić kwestie niewynikające z treści przepisów prawa;

- art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 110 p.p.s.a. przez nienależyte zastosowanie trzech w pierwszej kolejności wskazanych przepisów oraz niezastosowanie ostatniego z nich polegające na nieodroczeniu rozprawy w dniu 28 czerwca 2019 r. pomimo wpłynięcia w dniu 27 czerwca 2019 r. wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, który zawierał braki formalne i powinien był być rozpoznany po wezwaniu do uzupełnienia (wezwanie wystosowano w dniu 28 czerwca 2019 r.), a przed wydaniem wyroku, gdyż w przypadku jego ewentualnej zasadności ewentualny uczestnik zostałby pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu;

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 20 ust. 4a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez przyjęcie, że plan ochrony dla parku krajobrazowego jest w całości aktem prawa miejscowego w sytuacji, gdy jest on aktem prawa miejscowego tylko w części określonej w przedmiotowej normie prawnej, czyli w zakresie zapisu § 14 ust. 9 pkt 10 załącznika Nr 1 do uchwały Nr XLI/630/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 września 2017 r. zatytułowanego "Plan ochrony Wiśnicko-Lipnickiego Parku Krajobrazowego uwzględniający zakres planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Nowy Wiśnicz PLH120048" nie jest aktem prawa miejscowego;

- art. 20 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez niezastosowanie w sytuacji, gdy zapis § 14 ust. 9 pkt 10 załącznika Nr 1 do uchwały jest jedynie ustaleniem, o którym mowa w tym przepisie, czyli dla wywołania skutków prawnych wymaga implementacji do porządku prawnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- art. 17 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 lit. a w zw. z art. 20 ust. 4a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – przy hipotetycznym przyjęciu, iż zapis § 14 ust. 9 pkt 10 załącznika Nr 1 do uchwały jest zapisem aktu prawa miejscowego i to mającym charakter zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych – przez niezastosowanie art. 17 ust. 2 pkt 4, zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w treści art. 17 ust. 1a pkt 1 lit. a ustawy o ochronie przyrody nie ma zastosowania do realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawieją usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego zawierają usprawiedliwione podstawy, a ocena w tym zakresie ma decydujący wpływ na końcowy wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Sądowi I instancji umknęło bowiem, że wskazywany § 14 ust. 9 pkt 10 załącznika Nr 1 do uchwały nr XLI/630/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 września 2017 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Wiśnicko-Lipnickiego Parku Krajobrazowego uwzględniającego zakres planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Nowy Wiśnicz PLH120048 stanowi wyłącznie ustalenie do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin oraz do planu zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń. Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że w tym zakresie ww. uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, co wynika z art. 20 ust. 4a w zw. art. 20 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 17 ust. 1a. Artykuł 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym "Plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych" – nie zalicza się do enumeratywnego katalogu jaki zawiera art. 20 ust. 4a. Wbrew ocenie Sądu I instancji uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z 25 września 1017 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Wiśnicko-Lipnickiego Parku Krajobrazowego tylko we wskazanym w art. 20 ust. 4a ustawy o ochronie przyrody zakresie jest aktem prawa miejscowego. Wynika z tego, że do aktu prawa miejscowego nie zalicza się cała treść § 14 załącznika Nr 1 do ww. uchwały, w tym wskazywany przez Sąd I instancji § 14 ust. 9 pkt 10. Są to bowiem ustalenia skierowane do lokalnego prawodawcy, które wymagają uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego przez organ planistyczny, a nie – do inwestora. Plany ochrony parków krajobrazowych stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, są adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 516/18), jak i nie mają wiążącego charakteru w sprawach pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6 listopada 2019 r., II OSK 3085/17). A zatem treść § 14 ust. 9 pkt 10 załącznika Nr 1 do ww. uchwały rozważana w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie może normatywnie stanowić przeszkody do uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 4a oraz art. 20 ust. 3 pkt 7 (tu: należy uznać, że omyłkowo w skardze kasacyjnej wskazano jednostkę redakcyjną, bo to "art. 20 ust. 4 pkt 6" ustawy o ochronie przyrody dotyczy parków krajobrazowych) – zawierają usprawiedliwione podstawy.

Natomiast jeśli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 lit. a w zw. z art. 20 ust. 4a ustawy o ochronie przyrody, to jest on o tyle uzasadniony, że § 14 ust. 9 pkt 10 załącznika Nr 1 do uchwały w świetle przedstawionego powyżej wywodu nie stanowi w żadnej mierze zakazu w rozumieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 lit. a ustawy o ochronie przyrody. A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy w omawianym powyżej zakresie nie ma znaczenia treść art. 17 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, ponieważ przepis ten odnosi się tylko do wyłączenia zakazów, o jakich mowa w art. 17 ust. 1-1b, a więc nie dotyczy treści normatywnej, jaka wynika z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody. Bez znaczenia jest więc dla powyższych rozważań ewentualna kwalifikacja przedmiotu postępowania do "inwestycji celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji powyższego jako zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W omawianym zakresie sprawa została przez organy administracyjne wyjaśniona. Uwzględniony bowiem został fakt uchwalenia planu ochrony krajobrazu, a w związku normatywnymi skutkami treści § 14 ust. 9 pkt 10 załącznika Nr 1 do ww. uchwały, o czym wyżej była mowa, za wystarczające należy uznać przedstawione przez inwestora stanowisko w sprawie o wyborze lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Wbrew twierdzeniom skargi "zwykłej" lokalizacja ta nie naruszała ustaleń zawartych w obowiązującym planie miejscowym. Co do zasady przy wykładni treści przepisów planu miejscowego brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie o przeznaczeniu rolniczym miałaby stać w sprzeczności z takim ustaleniem funkcji terenu. Ponadto w niniejszej sprawie z § 15 ust. 2 pkt 2 lit. i w związku z § 15 ust. 3 pkt 5, § 111 ust. 5 i § 113 pkt 3 planu miejscowego wynika, że na terenie rolniczym dopuszczono realizacje infrastruktury technicznej, a do tego rodzaju inwestycji kwalifikuje się przedmiotowa inwestycja. Poza tym w planie miejscowym wprost wskazano, że dopuszcza się lokalizację i realizację inwestycji telekomunikacyjnych (obiektów budowlanych łączności publicznej), w tym w szczególności stacji bazowych telefonii komórkowej, na całym obszarze Gminy L. – zgodnie z przepisami odrębnymi. Dlatego organy administracyjne w swoich decyzjach prawidłowo oceniły, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest zgodna z planem miejscowym. Tym samym argumentacja skargi "zwykłej" w tym zakresie okazała się niezasadna.

W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować merytorycznej zawartości uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, w tym wskazania skierowane do organu administracyjnego co do dalszego postępowania przy jej ponownym rozpatrzeniu. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kwestia zaś rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu 2. sp. z o.o. w K. nie mieści się w ramach przysługującego P. sp. z o.o. interesu prawnego do bycia stroną postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ dotyczy innego podmiotu, który, jak się okazało w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, złożył wniosek nieskutecznie, a następnie nie uzupełnił jego braków. Pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania już po wydaniu wyroku, nie miało zatem wpływu na wynik sprawy. Ponadto ubocznie należy wskazać, że wniosek ten pochodził od podmiotu, który nie posiada interesu prawnego, lecz – faktyczny, ponieważ wykonawstwo pozwolenia na budowę, w ramach zawartej umowy cywilnej z formalnym inwestorem wskazanym w pozwoleniu na budowę, nie jest nośnikiem interesu prawnego, który warunkuje udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym danego podmiotu na prawach strony. Nie występuje w takiej sytuacji prawny związek tzw. "podwykonawcy" z uprawnieniami i obowiązkami wynikającymi z decyzji administracyjnej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 110 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej". Z powyższego wywodu wynika, że zarzuty skargi "zwykłej", a dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a nadto art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie wskazywanej niezgodności inwestycji z planem miejscowym i § 14 ust. 9 pkt 10 załącznika Nr 1 do uchwały nr XLI/630/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 września 2017 r. – okazały się nieskuteczne. Podobne należy ocenić zarzut skargi "zwykłej" naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 K.p.a. i art. 109 K.p.a., ponieważ kwestia nieuwzględnienia w postępowaniu administracyjnym innych podmiotów nie mieści się w ramach przysługującemu skarżącemu K. C. interesu prawnego. Skarżący nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że w postępowaniu administracyjnym, czy to sądowoadministracyjnym – nie brały udziału stosowne podmioty (np. inni właściciele działek, na które oddziałuje przedmiotowa inwestycja). W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie już wskazywano, że w zakresie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którą strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – tylko podmioty, które zostały pominięte mogą skutecznie kwestionować legalność przeprowadzonego postępowania w tym zakresie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r., I OSK 1897/21). Ta bowiem przesłanka jest związana z indywidualnym interesem prawnym określonych podmiotów i dlatego nie mieści w zakresie przysługującego skarżącemu interesu prawnego, który w sprawach inwestycyjnych związany jest z prawem własności do konkretnej nieruchomości. Analogiczna sytuacja dotyczy też postępowania sądowoadministracyjnego i możliwości skutecznego podnoszenia przesłanki nieważnościowej z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2022 r., II OSK 1940/19).

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.