Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1011/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 12, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 36 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 7, 77 par. 1, art. 88, 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 sierpnia 2022 r sprawy ze skargi K. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na umieszczenie urządzeń reklamowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego K. R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "organ" lub "Minister") decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako "Starosta") z [...] listopada 2021 r. nr [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na umieszczenie urządzeń reklamowych na zabytku wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta [...], obejmujących montaż świetlnej tablicy reklamowej na elewacji budynku przy ul. Z. w N., na dz. [...], obręb [...], zgodnie z załączonym projektem.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

K. R. (dalej jako "skarżący") w dniu 15 lipca 2021 r. wystąpił do Starosty, działającego jako Powiatowy Konserwator Zabytków, o wydanie pozwolenia na montaż świetlnej tablicy reklamowej, o wysokości ekranu 2,56 m i szerokości ekranu 4,48 m, na ścianie szczytowej przedmiotowego budynku. Do wniosku dołączył projekt oraz zgodę współwłaścicieli nieruchomości.

Starosta decyzją z [...] listopada 2021 r., działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710), powoływanej dalej jako "u.o.z.", odmówił udzielenia pozwolenia na umieszczenie urządzeń reklamowych na ww. zabytku. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że układ urbanistyczny miasta N. został wpisany do rejestru zabytków decyzjami z lat 1976 i 1977. Następnie Generalny Konserwator Zabytków, działając z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z [...] sierpnia 2015 r. skreślił z rejestru zabytków część zespołu architektoniczno-urbanistycznego miasta. Teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek pozostał jednak na obszarze wpisanym do rejestru. Oznacza to, że po dokładnym zweryfikowaniu zabudowy, Minister określił strefę, która pozostaje nadal chroniona w myśl ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tej sytuacji brak jest podstaw do wyłączania przedmiotowego budynku spod ogólnych zasad obowiązujących na terenie całego obszaru wpisanego do rejestru zabytków z uwagi na okoliczność, że znajduje się on "na skraju zespołu architektoniczno-urbanistycznego". Zdaniem Starosty, skoro budynek ten stanowi element zabytkowego zespołu zabudowy, wnioskowane zamierzenie stanowi działanie niewątpliwie negatywne na wartości zabytkowego obszaru. Działania zarobkowe są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpłyną na uszczuplenie wartości zabytku, którym w niniejszej sprawie jest zespół urbanistyczno-architektoniczny miasta N. W decyzji o wpisie do rejestru zabytków zaznaczono natomiast, że "zabudowa usytuowana na tym obszarze podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej. W związku z tym uzgodnienia ze służbą konserwatorską wymagają wszelkie roboty remontowe, renowacyjne i adaptacyjne." Powiatowy Konserwator Zabytków, wydając decyzję kieruje się wpływem wystroju elewacji budynków na chronioną przestrzeń urbanistyczną. Istotne jest zachowanie spójnego wyglądu całego zespołu pod względem kompozycji i wystroju elewacji elementów stanowiących zespół, czy zachowanie jednolitości użytych materiałów. Planowana inwestycja doprowadzi do naruszenia wartości zabytkowych przestrzeni urbanistycznej i zdominowania jej walorów przez współczesne elementy, niedostosowane do charakteru zabytkowej zabudowy. Mimo że inwestycja dotyczy elewacji współczesnego obiektu, powinno się w pierwszej kolejności brać pod uwagę dobro społeczne, jakim jest zachowanie w należytym stanie dziedzictwa kulturowego i poszanowanie historycznych wartości. Tablica świetlna będzie natomiast bardzo wyraźnie widoczna z punktu widzenia przechodnia oraz przejeżdżających samochodów. Wpłynie to negatywnie na autentyczny odbiór historycznej przestrzeni urbanistycznej, wpisanej do rejestru zabytków. Reklama nie może stanowić konkurencji dla architektury lecz musi się w nią estetycznie wpisywać tak, by wartość zabytkowa w żaden sposób nie uległa uszczupleniu. Dotyczy to szczególnie informacji wizualnej o dużych formatach. Dodatkowo, aspekt świetlny, jeszcze bardziej podkreśla dysonans między reklamą a przestrzenią urbanistyczną. Im więcej płaszczyzn elewacji stanowiących elementy układu urbanistycznego zniknie pod reklamami, tym większa będzie degradacja zabytkowej przestrzeni. W pojęciu konserwatorskim nie taka ma być rola reklam, a teren wpisany do rejestru nie może stanowić przysłowiowego stelaża do ich montażu. Reklama na terenie podlegającym ochronie prawnej nie może być jedynie działaniem marketingowym, dzięki któremu firma, czy osoba fizyczna zwielokrotni obroty, lecz także elementem "wystroju" chronionej przestrzeni miejskiej. Montaż reklam, a szczególnie kasetonów świetlnych, które nie są związane z podmiotami handlowo-usługowymi, mieszczącymi się w danym budynku, jest działaniem naruszającym określone walory kompozycyjne i architektoniczne miejsca zabytkowego. Starosta zauważył na koniec, że zgodnie z § 14 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...] z [...] czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N. (powoływanej dalej jako "m.p.z.p."), na terenie objętym m.p.z.p. zakazuje się lokowania anten satelitarnych, klimatyzatorów, rur wentylacyjnych, spalinowych oraz innych tego typu urządzeń w miejscach widocznych od strony przestrzeni publicznych. Projektowana tablica świetlna jest natomiast urządzeniem, na którym będą wyświetlane zmieniające się, przyciągające wzrok, reklamy. W tej sytuacji brak było podstaw do wyrażenia zgody na jej umieszczenie na przedmiotowym budynku.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił Staroście pominięcie jako strony zainicjowanego postępowania współwłaścicieli budynku, niezasadną odmowę wyłączenia pracownika - Powiatowego Konserwatora Zabytków od udziału w postępowaniu, brak przeprowadzenia oględzin nieruchomości, a także błędne uznanie ww. budynku za zabytek.

Minister decyzją z [...] marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2021 r. i wskazał, że inwestycja dotyczy budynku położonego na terenie zespołu architektoniczno-urbanistycznego miasta N., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 1976 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano: Miasto N. posiada reprezentacyjny zespół zabudowy z XIX-XX w. W obrębie wymienionych ulic (Z., d. A., Plac W., d. N., Z.) istnieje stylowa zabudowa z okresu neostylów, eklektyzmu i secesji. Jednocześnie teren inwestycji objęty jest ustaleniami m.p.z.p., z którego wynika, że budynek położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta oraz na obszarze oznaczonym symbolem 1U, o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa usługowa i przeznaczeniu uzupełniającym - lokale mieszkalne. Na obszarze objętym m.p.z.p. nie występują zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków lub ujęte w ewidencji zabytków. Zdaniem Ministra, w tej sytuacji Starosta zasadnie wyjaśnił, w jaki sposób wnioskowane zamierzenie wpłynęłoby niekorzystnie na wartości chronionego układu urbanistycznego. Na ocenę tę wpływa przede wszystkim znaczna ekspozycja reklamy świetlnej, przez co realizacja tej inwestycji zauważalnie wpłynie na ogląd zabudowy tego fragmentu miasta w N. Wprawdzie na omawianym obszarze, w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku zlokalizowana jest zabudowa usługowa, niemniej jednak planowana reklama nie jest związana z działalnością handlową, czy też usługową prowadzoną w tym obiekcie. W ocenie Ministra, Starosta udowodnił wystarczająco kolizję zamierzonej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, a uznanie, że planowane zamierzenie wpłynie negatywnie na wartości zabytku, jest zasadne i zgodne z powinnością organu ochrony zabytków. Powinnością organów ochrony zabytków jest bowiem nie tylko ochrona zabytków przed ich zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy. Minister zauważył dalej, że wbrew twierdzeniom Starosty, m.p.z.p. nie zakazuje jednoznacznie lokalizacji reklam od strony przestrzeni publicznych na budynkach znajdujących się na obszarze tego planu, to jednak rolą organu ochrony zabytków nie jest jedynie ocena zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie ochrony zabytków, lecz także ocena inwestycji w zakresie tych elementów zamierzenia, które nie zostały szczegółowo uregulowane w planie, a które są istotne ze względu na skuteczność ochrony zachowanych walorów zabytkowych. Jest to uzasadnione zwłaszcza w sytuacji, gdy zamierzenie narusza istotne wartości, będące podstawą objęcia obszaru ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, a zatem gdyby w wyniku realizacji inwestycji nastąpiło poważne naruszenie chronionego prawem interesu społecznego. Organ nie podzielił natomiast zarzutów odwołania odnośnie do pominięcia stron postępowania, którymi są właściciele nieruchomości, bowiem doręczono im decyzję pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów wobec osoby Powiatowego Konserwatora Zabytków wskazał, że argumenty skarżącego nie powodują uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności tej osoby w sprawie i nie stanowią powodów do wyłączenia pracownika od udziału w niej. Dodatkowo Konserwator, jako organ specjalistyczny, nie ma obowiązku przeprowadzać oględzin nieruchomości w trakcie trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając organom naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że budynek przy ul. Z. w N. stanowi zabytek w rozumieniu ww. ustawy, w sytuacji, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy terenu położonego na obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta, który to obszar został objęty ochroną prawną i został wpisany do rejestru zabytków - nie zaś sam budynek, a co więcej tablica świetlna będzie umieszona na ścianie szczytowej budynku od strony ul. T., nie zaś na ścianie frontowej od ul. Z., przy czym w ww. zespole urbanistyczno-architektonicznym, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji znajduje się ul. Z., a ul. T. już nie,

II. przepisów postępowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na wydaniu decyzji w oparciu o dowolną, pozbawioną podstaw merytorycznych, ocenę okoliczności faktycznych ujawnionych w sprawie, sprzeczną zarówno z interesem społecznym, jak słusznym interesem strony,

2. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez niepoczynienie przez Ministra w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy żadnych własnych ustaleń ani ocen, a jedynie opisanie dotychczasowego przebiegu sprawy, przywołanie przepisów prawa i wyjaśnienie podstawy prawnej do wydania przez Starostę decyzji,

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 85 § 1 K.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a., poprzez brak poczynienia ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy oraz brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, wyrażające się przede wszystkim w:

a) zaniechaniu przeprowadzenia oględzin miejsca planowanej inwestycji oraz terenów z nią sąsiadujących w sytuacji, gdy przedmiotowa czynność dowodowa miała istotne znaczenie dla poczynienia prawidłowych ustaleń w sprawie i właściwego jej rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie okoliczności podnoszonych przez skarżącego w pismach z 17 września 2021 r. oraz 28 września 2021 r., a także skonfrontowania stanowiska Powiatowego Konserwatora Zabytków z rzeczywistym stanem faktycznym,

b) zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron, w sytuacji gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do podniesionej przez skarżącego argumentacji, zawartej w pismach z 17 września 2021 r. oraz 28 września 2021 r.,

c) braku wyważenia różnych racji, które mogą przemawiać na rzecz wniosku strony jak i tych, które wniosku nie wspierają, zwłaszcza braku odniesienia się do konkretnych okoliczności faktycznych, tj. opis budynków sąsiadujących z obiektem będącym przedmiotem wniosku, w tym odniesienia się do ich stanu, wyglądu elewacji, widniejących na nich tablic reklamowych świetlnych i ich wymiarów,

d) braku oceny parametrów technicznych planowanej tablicy reklamowej, jej gabarytów, materiału, z którego ma być wykonana, kolorystyki, sposobu mocowania, a w konsekwencji braku poczynienia ustaleń, czy planowana inwestycja nie narusza wartości zabytku;

4. art. 10 § 1 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania i pominięcie jako strony zainicjowanego postępowania M. R. i M. R., właścicieli nieruchomości stanowiących teren inwestycji, uniemożliwiając im tym samym możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego,

5. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które Minister uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nieprzedstawienie przesłanek zarówno prowadzących do decyzji o negatywnych dla strony skutkach, jak i okoliczności uzasadniających wydanie wnioskowanego pozwolenia,

6. art. 24 § 3 K.p.a. poprzez odmowę wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika (Powiatowego Konserwatora Zabytków), mimo złożenia stosownego wniosku przez skarżącego, w sytuacji, gdy istnieją okoliczności tego rodzaju, że wywołują uzasadnione wątpliwości co do bezstronności ww. osoby (zob. pismo z 29 października 2021 r. w przedmiocie wyłączenia pracownika organu),

7. art. 107 § 3 w zw. z art. 138 K.p.a., poprzez nie odniesienie się lub lakoniczne odniesienie się Ministra do zarzutów podniesionych w odwołaniu, niepodjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zlekceważenia zasady zaufania obywatela do organów administracji.

W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie ww. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra, którą utrzymano w mocy decyzję z [...] listopada 2021 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na umieszczenie urządzeń reklamowych na zabytku wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] - zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta N., obejmujących montaż świetlnej tablicy reklamowej na elewacji budynku przy ul. Z. w N., na dz. [...], zgodnie z załączonym projektem.

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.o.z. ochronie i opiece nad zabytkami podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Zgodnie znów z art. 3 pkt 12 u.o.z. historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

W tej sytuacji podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych (...) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1.

Kwestią zasadniczą dla rozpoznania sprawy było zatem dokonanie oceny, czy organy administracji publicznej wydając decyzje odmawiające udzielenia pozwolenia na planowaną inwestycję, z uwagi na ochronę konserwatorską zabytkowego układu urbanistycznego, naruszyły przepisy postępowania i przekroczyły granice uznania administracyjnego. Decyzje wydawane w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. wydawane są bowiem w ramach tzw. uznania administracyjnego, a w konsekwencji szczególnie ważny wymiar ma ich prawidłowe uzasadnienie, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza bowiem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Przy wydawaniu tej decyzji organ winien zbadać jak najwszechstronniej stan faktyczny. Kontrola tego rodzaju decyzji prowadzona przez Sąd sprowadza się bowiem jedynie do badania prawidłowości przeprowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, a w szczególności jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Oznacza to, że organ podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji wyważyć te interesy przy załatwianiu sprawy. Zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 K.p.a. oznacza bowiem, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Inaczej mówiąc, organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, obowiązany jest, zgodnie z zasadą z art. 7 K.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81, publ. ONSA 1981 nr 1, poz. 57).

W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wydanie pozwolenia na umieszczenie na nowoczesnym budynku świetlnej tablicy reklamowej, zgodnie z załączonym projektem. Jak wynika z zapisów m.p.z.p. budynek ten położony jest w "strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej" na obszarze oznaczonym symbolem 1U, o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa usługowa i przeznaczeniu uzupełniającym - lokale mieszkalne. Na obszarze tym nie występują zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków lub ujęte w ewidencji zabytków (§ 14 ust. 5 m.p.z.p.). W toku postępowania skarżący wskazywał również, że w najbliższej okolicy przedmiotowego budynku występuje zabudowa przemysłowa (zakład produkcyjny), infrastruktura techniczna trakcji kolejowej, dworca kolejowego i centrum przesiadkowego, nowoczesny budynek pływalni miejskiej, czy też budowa nowoczesnej hali sportowo-widowiskowej. Powyższe twierdzenia poparte zostały obszerną dokumentacją zdjęciową. Dodatkowo, jak wynika z akt, przedmiotowa reklama ma zostać umieszczona na elewacji ww. budynku, jednak od strony ul. T., przy parkingu, która to, jak twierdzi skarżący, nie znajduje się już na terenie chronionego układu urbanistycznego.

Starosta po dokonaniu analizy powyższego wniosku wskazał, że brak jest podstaw do wyłączania przedmiotowego budynku spod ogólnych zasad obowiązujących na terenie całego obszaru wpisanego do rejestru zabytków z uwagi na okoliczność, że znajduje się on "na skraju zespołu architektoniczno-urbanistycznego". Po drugie zaś, Powiatowy Konserwator Zabytków, wydając decyzję kieruje się wpływem wystroju elewacji budynków na chronioną przestrzeń urbanistyczną. Istotne jest zachowanie spójnego wyglądu całego zespołu pod względem kompozycji i wystroju elewacji elementów stanowiących zespół, czy zachowanie jednolitości użytych materiałów. Zdaniem Starosty, planowana inwestycja doprowadzi do naruszenia wartości zabytkowych przestrzeni urbanistycznej i zdominowania jej walorów przez współczesne elementy, niedostosowane do charakteru zabytkowej zabudowy. Tablica świetlna będzie natomiast bardzo wyraźnie widoczna z punktu widzenia przechodnia oraz przejeżdżających samochodów. Wpłynie to negatywnie na autentyczny odbiór historycznej przestrzeni urbanistycznej, wpisanej do rejestru zabytków. Powyższe stanowisko poparł następnie Minister, dodając, że wprawdzie na omawianym obszarze, w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku zlokalizowana jest zabudowa usługowa, niemniej jednak planowana reklama nie jest związana z działalnością handlową, czy też usługową prowadzoną w tym obiekcie.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organów jest zbyt ogólne i w żaden sposób nie odnosi się do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, a podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, tj. w jaki sposób reklama umieszczona na nowoczesnym, niskim budynku, znajdującym się wśród zabudowy usługowej, w najbliższym otoczeniu której nie występują żadne zabytkowe obiekty, negatywnie wpłynie na wartości zabytkowe przestrzeni urbanistycznej i zdominowania jej walorów przez współczesne elementy, niedostosowane do charakteru zabytkowej zabudowy. Co dodatkowo istotne, a na co zwróciły uwagę same organy, budynek ten znajduje się już "na skraju zespołu architektoniczno-urbanistycznego", a reklama ma znajdować się nie od strony zabytkowej części układu, ale od ulicy T., która w skład tego układu już nie chodzi.

Zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że wpis zespołu urbanistycznego do rejestru zabytków ogranicza działania właściciela, w tym w zakresie umieszczania urządzeń technicznych, tablic lub urządzeń reklamowych, niemniej jednak odmowa wydania pozwolenia konserwatorskiego na takie działania wymaga wykazania, że będzie ono miało wpływ na chroniony zabytek. Na tym etapie postępowania ewentualna widoczność reklamy w panoramie miasta (zabytkowego układu urbanistycznego) i jej wpływ na relacje przestrzenne, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Organy nie wykazały bowiem, ani nie udokumentowały podstaw rozstrzygnięcia. Takiego dowodu nie stanowi ogólnikowe twierdzenie Starosty, że umieszczenie reklamy na budynku wpłynie negatywnie na autentyczny odbiór historycznej przestrzeni urbanistycznej, wpisanej do rejestru zabytków. Z akt nie wynika bowiem, czy faktycznie, jak twierdzą organy, reklama ta będzie stanowiła konkurencję dla zabytkowej architektury i czy poprzez jej zainstalowanie wartość zabytkowa układu urbanistycznego miasta ulegnie uszczupleniu. Z kolei skarżący w toku postępowania przedstawił szereg zdjęć obrazujących okolice przedmiotowego budynku, z których to nie wynika, jakie wartości w tym konkretnym przypadku miałyby być chronione.

Nie przesądzając w tym miejscu o wyniku sprawy, zauważyć należy, że skoro ustawodawca przewidział w ogóle możliwość umieszczania na zabytku wpisanym do rejestru reklamy za zgodą konserwatora w art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., to interpretacja tego przepisu nie może w ramach swobodnego uznania organu sprowadzać się do odmowy umieszczenia reklam na zabytkach, czy też na terenie zabytkowych układów urbanistycznych w każdym przypadku, zaś taki automatyzm stosowania ww. normy prawnej wynika, w ocenie Sądu, z akt sprawy. Przepisy prawa nie określają natomiast w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków.

Jeszcze raz podkreślić należy, że w ramach uznania administracyjnego konserwator zabytków każdy przypadek powinien oceniać indywidualnie uwzględniając całokształt okoliczności dotyczących danego zabytku/układu zabytkowego. Podnoszone natomiast przez organ względy uzasadniające odmowę dotyczą dbałości o wartości zabytkowe przestrzeni urbanistycznej powinny odnosić się do konkretnych elementów tego układu, które uznają uszczerbku (np. jaki chroniony element układu urbanistycznego, czy też zabytek utraci w wyniku umieszczenia ww. reklamy swój autentyzm i wartości historyczne, oczywiście w tym konkretnym przypadku). Tymczasem twierdzenie Starosty, że brak jest podstaw do wyłączania przedmiotowego budynku spod ogólnych zasad obowiązujących na terenie całego obszaru wpisanego do rejestru zabytków z uwagi na okoliczność, że znajduje się on "na skraju zespołu architektoniczno-urbanistycznego", nie stanowi dostatecznego uzasadnienia do wydania decyzji odmownej i wskazuje na pewien automatyzm działania. Takie założenie wskazywałoby na brak podstaw do wydania decyzji w trybie art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. w każdym przypadku, gdy nieruchomość jest zabytkiem lub znajduje się na terenie zabytkowego układu urbanistycznego.

W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie niedostatecznie wyjaśniono jej stan faktyczny, a zatem zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. Organy nie udowodniły bowiem wystarczająco kolizji inwestycji z chronionym interesem społecznym, a uznanie, że zamierzenie wpłynie negatywnie na wartości zabytku, wydaje się na tym etapie postępowania dowolne. Organ wydający decyzję uznaniową powinien wykazywać dostatecznie zindywidualizowane przesłanki, które to pozwalałyby na przekonanie Sądu, że organ nie przekroczył granic swobodnego uznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta weźmie pod uwagę wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie wyda decyzję, w której uzasadni w sposób niebudzący wątpliwości, czy reklama, o zgodę na umieszczenie której wystąpił skarżący, będzie miała negatywny wpływ na wartości zabytkowe układu urbanistycznego miasta, czy też jednak pozwolenie na jej instalację może zostać wydane. Starosta rozważy również przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron. Zgodzić się wprawdzie należy z Ministrem, że konserwator zabytków, jako organ specjalistyczny, nie ma obowiązku przeprowadzać oględzin nieruchomości w trakcie trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, to jednak oględziny takie pozwoliłyby wykazać (również za pomocą dokumentacji zdjęciowej), czy reklama umieszczona na ww. budynku będzie widoczna w panoramie miasta i jaki to będzie miało wpływ na relacje przestrzenne i wartości zabytkowe chronionego układu. Starosta dołączy również do akt decyzje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 1976 r. nr [...] oraz z [...] lipca 1977 r. nr [...] o wpisaniu do rejestru zabytków układu urbanistycznego miasta N. oraz decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z [...] sierpnia 2015 r., którą skreślono z rejestru zabytków część zespołu architektoniczno-urbanistycznego miasta N., a na którą powołał się w swojej decyzji. Powyższe pozwoli na bezsporne ustalenie, czy część Al. Z. w N. (skrzyżowanie Al. Z. z ul. T.), na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek wchodzi jeszcze w skład ww. układu urbanistycznego miasta, jak również, z czego wynika ochrona elewacji współczesnego budynku znajdującego się na terenie objętego ochroną konserwatorską zespołu urbanistycznego.

Za niezasadny Sądu uznał natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania i pominięcie jako strony zainicjowanego postępowania M. R. i M. R., właścicieli nieruchomości stanowiących teren planowanej inwestycji, uniemożliwiając im tym samym możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że osoby te były zawiadamiane o możliwości wypowiedzenia się odnośnie do zebranych materiałów dowodowych i informowane o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy (por. pisma z 11 października 2021 r. i z 5 listopada 2021 r.), jak też doręczono im wydane w sprawie decyzje obu instancji. Dodatkowo zarzutu tego nie podnieśli sami zainteresowani ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w toku postępowania sądowego, a uczynił to za nich skarżący. Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest natomiast wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca.

Sąd nie podzielił również zrzutu naruszenia w sprawie art. 24 § 3 K.p.a. poprzez odmowę wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika (Powiatowego Konserwatora Zabytków), mimo złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Wyłączenie pracownika jest możliwe po uprawdopodobnieniu istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, przy czym wyłączenia takiego nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku bezstronności danego pracownika. Samo prowadzenie przez danego pracownika postępowania administracyjnego, gromadzenie materiału dowodowego, jak też poinformowanie stron postępowania przed wydaniem decyzji o potencjalnym naruszeniu przez reklamę wartości zabytkowej przestrzeni urbanistycznej, a następnie wydanie negatywnego rozstrzygnięcia, nie może być uznane za uprawdopodabniające brak bezstronności. Innymi słowy niezadowolenie skarżącego z wydanych w jego sprawach rozstrzygnięć i związane z tym żądanie odsunięcia określonych pracowników od prowadzenia jego spraw nie jest wystarczające do zastosowania instytucji wyłączenia pracownika przez bezpośredniego przełożonego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1978/14; z 30 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1211/20; https://cbois.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), na które to koszty składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.