Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 998/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków dotyczących wymagań higienicznych i zdrowotnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją nr [...] z dnia [...]2015 r., znak [...], na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.; dalej zwana: "u.P.I.S.") w zw. z art. 207, 226, 227 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2014 r., poz. 1502; zwana dalej: "K.p.") oraz § 14, 16 ust. 1, § 39 ust. 2, § 39a ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r., Nr 169 poz. 1650 ze zm.), § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U. Nr 33, poz. 166; dalej zwane: "rozporządzeniem z 2011r."), § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz.U. Nr 81, poz. 716 ze zm.; zwane dalej: "rozporządzeniem z 2005r.") nakazał P. J. Firma Handlowo-Usługowa [...] w [...],

1. przeprowadzić i sporządzić ocenę ryzyka zawodowego na stanowisku pracy sprzątaczki,

2. zapewnić oznakowanie zakładu znakiem ostrzegawczym przed zagrożeniem biologicznym,

3. zapewnić badania i pomiary czynników szkodliwych na stanowisku pracy pakowacza w hali produkcji serków topionych (hałas) i mechanika w warsztacie (hałas, drgania),

4. doprowadzić do właściwego stanu sanitarno-higienicznego posadzkę podłogową w warsztacie,

5. doprowadzić do właściwego stanu sanitarno-higienicznego ściany w warsztacie.

Obowiązki wymienione w pkt 1-3 należy wykonać do [...]2015 r., a w pkt 4-5 do [...]2015r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli z [...]2014r. stwierdzono nieprawidłowości higieniczne: brak przeprowadzonej i sporządzonej oceny ryzyka zawodowego na stanowisku pracy sprzątaczki, brak oznakowania zakładu znakiem ostrzegającym przed zagrożeniem biologicznym, brak badań i pomiarów czynników szkodliwych na stanowisku pracy pakowacza w hali produkcji serków topionych (hałas) i mechanika w warsztacie (hałas, drgania), zniszczenie z ubytkami betonu posadzki podłogowej w warsztacie oraz zniszczenie z odpryskami farby ściany w warsztacie.

Organ wskazał przepisy prawa, zostały naruszone oraz stwierdził, że stwierdzone nieprawidłowości mogą stanowić zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia i higieny pracowników. W tej sytuacji PPIS stwierdził konieczność wydania zaleceń zmierzających do usunięcia stwierdzonych uchybień.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Firma Handlowo-Usługowa [...] w [...], reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie powyższej decyzji w zakresie punktów 1 (brak stwierdzonej i sporządzonej oceny ryzyka zawodowego na stanowisku pracy sprzątaczki), 2 (brak oznakowania zakładu znakiem ostrzegającym przez zagrożeniem biologicznym), 3 (brak badań i pomiarów czynników szkodliwych na stanowisku pracy mechanika w warsztacie), zarzucając:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że osoba sprzątająca w zakładzie zatrudniona jest na stanowisku sprzątaczki, podczas gdy jest na stanowisku pracownika gospodarczego,

- nie wskazanie podstawy prawnej, która nakazywałaby obligatoryjne posługiwanie się oznakowaniem ostrzegającym przez zagrożeniem biologicznym,

- błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż w sprawie co do osoby zatrudnionej na stanowisku mechanika wymagane jest sporządzenie badań i pomiarów, podczas gdy warsztat pozbawiony jest ciężkich urządzeń, które powodowałyby niebezpieczny hałas lub drgania.

W toku postępowania odwoławczego pismem z dnia [...]2015r. Polmlek [...] sp. z o.o. w [...] poinformowała organ o nabyciu przedsiębiorstwa F.H.U. [...] w [...].

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją nr [...] z dnia [...]2015r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji oraz uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu PWIS wskazał, że obowiązek stosowania znaku ostrzegającego przed zagrożeniem biologicznym wynika wprost z § 7 pkt 7 rozporządzenia z 2005r. Pracodawca ma obowiązek stosowania wszelkich dostępnych środków eliminujących narażenie lub ograniczających stopień tego narażenia. Stosowanie środków zapobiegawczych nie zwalnia pracodawcy od obowiązku stosowania znaku ostrzegającego przez zagrożeniem biologicznym. Przed wyborem środka zapobiegawczego pracodawca dokonuje oceny ryzyka zawodowego, uwzględniając, m.in. klasyfikację i wykaz szkodliwych czynników biologicznych, które rozporządzenie definiuje jako drobnoustroje korkowe oraz jednostki bezkomórkowe zdolne do replikacji lub przenoszenia materiału genetycznego, w tym zmodyfikowane genetycznie hodowle komórkowe, pasożyty wewnętrzne człowieka, czynniki niekonwencjonalne kojarzone z przenośnymi encefalopatiami gąbczastymi TSE, które mogą być przyczyną zakażenia, alergii lub zatrucia. Ze względu na ryzyko jakie i stopień zagrożeń jaki stwarzają u człowieka, czynniki te dzieli się na cztery grupy, którego podstawą są ich właściwości zakaźne oraz oddziaływanie na organizm człowieka z prawidłowo funkcjonującym układem odpornościowym. Organ podał, że kryteria zaklasyfikowania czynników biologicznych do poszczególnych grup zagrożenia znajdują się w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z art. 226 pkt 1 K.p. ocenianie i dokumentowanie ryzyka zawodowego związanego z wykonywaną pracą oraz stosowanie niezbędnych środków profilaktycznych zmniejszających ryzyko jest obowiązkiem pracodawcy, wobec czego Inspekcja nie może wskazać właściwego organu, który powinien przeprowadzić klasyfikację. W ocenie PWIS organ I instancji prawidłowo wydał nakaz przeprowadzenia badań i pomiarów czynników szkodliwych na stanowisku pracy mechanika, po tym jak kontrola wykazała, że pracownik na stanowisku mechanika narażony jest na hałas i drgania pochodzące z maszyn i urządzeń na halach produkcyjnych oraz stosowane przez niego urządzenia. Organ stwierdził, że obecny stan rzeczy stanowi naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz może mieć negatywny wpływ na zdrowie pracownika. Brak aktualnych badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy uniemożliwia dokonanie oceny warunków pracy w aspekcie narażenia zawodowego i prowadzenia profilaktyki chorób zawodowych. Organ odwoławczy stwierdził, że podczas przeprowadzania badań należy uwzględnić rzeczywisty czas ekspozycji pracownika na szkodliwy czynnik, jeśli ośmiogodzinny czas pracy powoduje trudności w ustaleniu działania czynników szkodliwych na pracownika warsztatowego.

Zdaniem organu odwoławczego uchylenie pkt 1 zaskarżonej decyzji było konieczne ze względu na błędne ustalenie stanu faktycznego, gdyż w rzeczywistości pracodawca nie zatrudnia sprzątaczki. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PPIS powinien zweryfikować, na jakim stanowisku zatrudniona jest osoba wykonująca czynności sprzątające oraz czy posiada prawidłowo sporządzoną ocenę ryzyka zawodowego i określony zakres obowiązków. Organ podał, że wezwał stronę do przedstawienia oceny ryzyka zawodowego oraz zakresu obowiązków na stanowisku pracownika gospodarczego a strona pismem z [...]2015 r. przedłożyła taką ocenę wraz z oświadczeniem, że zakres obowiązków jest ustalany indywidualnie dla każdej osoby. Obecnie zakład nie zatrudnia na stanowisku pracownika gospodarczego nikogo. Organ po ponownym wystąpieniu do strony uzyskał ocenę ryzyka zawodowego pakowacza z której wynika, że pracownik zatrudniony na tym stanowisku wykonuje prace sprzątające, jednakże w opinii PWIS nie jest jednoznaczne czy pojecie "przyległe pomieszczenia" odnoszą się do całego zakładu. Ponadto w ocenie ryzyka brak jest narażenia na czynnik biologiczny, podczas gdy pracodawca sam określił, że pracownik wykonuje czynności na dziale produkcji, odsługując pakowarkę. Zagrożenie występujące na tym stanowisku wynika z ruchomych części mielarki tłuszczu, dodatkowo w podsumowaniu oceny w kategorii "istota, rodzaj ryzyka" wymieniono zatrucia i zakażenia. Ponadto wyjaśnienia wymaga fakt, iż chemiczna ocena ryzyka określa szacowanie ryzyka dla stanowiska: pracownik gospodarczy oraz sprzątaczka, jednakże strona twierdzi, że nie ma osób zatrudnionych na tych stanowiskach. Organ podkreślił, że obowiązek sporządzenia prawidłowej oceny ryzyka zawodowego dla pracowników wykonujących czynności sprzątające jest istotny z uwagi na stosowanie w zakładzie mieszanin chemicznych oznakowanych jako niebezpieczne. PWIS stwierdził, że kontrola z [...]2015r. była bezpodstawna gdyż po otrzymaniu odwołania od decyzji nr [...] z [...]2015r. PPIS powinien przekazać akta sprawy organowi odwoławczemu a nie prowadzić postępowanie wyjaśniające.

[...] z sp. o.o. w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...], zaskarżając ją w części utrzymującej w mocy pkt 2 i 3 decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...]2015r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie utrzymującym w mocy pkt 2 oraz 3 decyzji PPIS jak również decyzji organu I instancji we wskazanym zakresie oraz o zasadzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegające na braku ustaleń w zakresie ewentualnych szkodliwych czynników biologicznych, a w konsekwencji na niewskazaniu przez organy szkodliwych czynników biologicznych, wymienionych w zał. nr 1 do rozporządzenia z 22 kwietnia 2005r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych [...], które miałyby występować w zakładzie spółki w [...];

- art. 7, 9, 11 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nie wskazanie, czy a jeżeli tak, to które ze szkodliwych czynników biologicznych opisanych w zał. nr 1 do ww. rozporządzenia występują w zakładzie produkcyjnym spółki, a w konsekwencji nie zakwalifikowanie ich do żadnej z czterech grup zagrożenia;

- sprzeczność istotnych ustaleń poczynionych przez organy I i II instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na nałożeniu na skarżącą obowiązku oznakowania zakładu znakiem ostrzegającym przed zagrożeniem biologicznym pomimo, że organy nie ustaliły czy i jakie zagrożenie w ogóle występuje na terenie kontrolowanego zakładu;

- naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewskazaniu faktów, na których organ oparł swoją decyzję, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji PPIS w [...] w pkt 2 i 3 decyzji oraz braku wskazania podstawy prawnej decyzji w zakresie nakazu oznakowania zakładu pracy znakiem ostrzegającym przez zagrożeniem biologicznym;

- błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie, co do osoby zatrudnionej na stanowisku mechanika wymagane jest sporządzenia badań i pomiarów szkodliwych podczas, gdy warsztat w realiach przedmiotowej sprawy, w którym pracuje ww. osoba pozbawiony jest ciężkich urządzeń, które powodowałyby niebezpieczny hałas lub drgania.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm., dalej "P.p.s.a."). Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiot sądowej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowi decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z dnia [...] 2015r., którą organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwana dalej: "K.p.a"), utrzymał w mocy pkt 2 i 3 decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]2015r. nr [...], dotyczącej zapewnienia właściwych warunków pracy oraz uchylił w punkcie 1 zaskarżoną odwołaniem decyzję PPIS i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie, w zakresie objętym odwołaniem. W części bowiem, w której strona nie wniosła odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, staje się ona ostateczna. Orzeczenie organu odwoławczego musi mieścić się w zamkniętym katalogu rozstrzygnięć, zawartym w art. 138 K.p.a. tj. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy może także uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.), tylko w przypadku gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nie jest zatem dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia o treści nieprzewidzianej w tym przepisie.

W okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji zawierało nakazy określone w pięciu punktach. Strona postępowania zaskarżyła odwołaniem wyłącznie punkty 1, 2 i 3 tej decyzji. Prawidłowo zatem postąpił organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę administracyjną w zakresie tych punktów.

Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., na który powołał się PWIS w podstawie prawnej zaskarżonej do sądu decyzji z [...]2015r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy określana jest w piśmiennictwie i orzecznictwie jako decyzja merytoryczno-reformacyjna i może dotyczyć wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji, która została zaskarżona w drodze odwołania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 1987r., IV SA 907/87, GAP 1988, nr 12, s. 41).

Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, jednocześnie uchylając jednakże punkt 1 zaskarżonej decyzji i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym samym organ odwoławczy w części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, czyli orzekł merytorycznie, a w części zastosował rozstrzygnięcie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Abstrahując nawet od tego, że rozstrzygnięcie kasacyjne ma charakter wyjątkowy, a z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy nie mógł we wskazanym w uzasadnieniu zakresie uzupełnić postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.), podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy orzekł w formie nieprzewidzianej przepisami prawa – art. 138 K.p.a.

Wydając nieprzewidzianą w ustawie decyzję, mocą której Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję w części, a w części uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jako organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia prawa – art. 138 K.p.a., w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Organ drugiej instancji zastosował bowiem niedozwolona przez ustawodawcę kombinację rozstrzygnięć uregulowanych w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Zastosowane przez organ rozwiązanie nie ma oparcia w prawie, i oznacza wewnętrzną sprzeczność rozstrzygnięcia, gdyż organ utrzymując decyzję w mocy stwierdza, że jest ona w całości prawidłowa a jednocześnie uchyla ją, a następnie wbrew brzmieniu § 2 art. 138 K.p.a. przekazuje tylko w części do ponownego rozpatrzenia, gdy może to uczynić w świetle prawa tylko w przypadku uchylenia decyzji w całości i w całości przekazując do ponownego rozpatrzenia.

[...] sp. z o.o. w [...] określiła wprawdzie w skardze, że zaskarża decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego "w części utrzymującej w mocy punkt 2 i 3 decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego", jednak jak wskazano zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną oraz przytoczoną argumentacją (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczył zakres sprawy administracyjnej ponownie rozstrzygniętej decyzją organu odwoławczego (czyli w zakresie rozstrzygnięcia objętego punktami 1-3 decyzji organu pierwszej instancji). Sąd stwierdził, iż uwzględniając okoliczność, że zaskarżona decyzja dotknięta jest w całości kwalifikowaną wadą nieważności, konieczne było stwierdzenie jej nieważności w całości, po myśli art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., bowiem jest to niezbędne do prawidłowego ponownego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy.

Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uwzględni uwagi i wytyczne wynikające z treści uzasadnienia.

Z tych powodów przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi, bowiem sprawa w pierwszej kolejności podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ administracji drugiej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.