Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 147/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 80 ust 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu Myśliborskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 listopada 2016 r. nr P-1.4131.272.2016.KN w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego Powiatu Myśliborskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zarządu Powiatu Uchwałą Nr 122/390/2016 z dnia 13 września 2016 r. w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego odwołał ze stanowiska dyrektora ww. Centrum pana C. P. bez zachowania okresu wypowiedzenia, na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.). Oświadczenie pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę zostało doręczone panu C. P. w dniu [...] r., co skutkowało rozwiązaniem umowy o pracę w tym dniu.

2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 października 2016 r. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność ww. uchwały Nr 122/390/2016 z dnia

13 września 2016 r., z uwagi na istotne naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – zwanej dalej: "u.s.g."), tj. braku uzyskania zgody Rady Miejskiej na rozwiązanie stosunku pracy z radnym C. P. Wykonanie ww. uchwały Nr 122/390/2016

z dnia 13 września 2016 r. zostało z mocy prawa wstrzymane w dniu doręczenia Zarządowi Powiatu rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. w dniu

20 października 2016 r.

3. W dniu [...] r. Zarząd Powiatu podjął uchwałę Nr 129/420/2016 w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego. Stosownie do § 1 ww. uchwały stanowisko Dyrektora zostało powierzone A. S. na czas określony, tj. od dnia

[...] r. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia.

4. Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia

30 listopada 2016 r. znak P-1.4131.272.2016.KN stwierdził nieważność uchwały

Nr 129/420/2016 Zarządu Powiatu w Myśliborzu z dnia 24 października

2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją w której Zarząd Powiatu podjął uchwałę z dnia 24 października 2016 r. Nr 129/420/2016 w czasie, w którym obowiązywało wstrzymanie wykonania uchwały z dnia 13 września 2016 r. Nr 122/390/2016 Zarządu Powiatu w Myśliborzu w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego. Zdaniem Organu nadzoru, takim działaniem Zarząd Powiatu w Myśliborzu istotnie naruszył przepis art. 80 ust. 1 u.s.g. Zarząd Powiatu winien wstrzymać się od dokonywania jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu

5. Zarząd Powiatu zaskarżył w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 listopada 2016 r. znak

P-1.4131.272.2016.KN stwierdzające nieważność uchwały Nr 129/420/2016 Zarządu Powiatu w Myśliborzu z dnia 24 października 2016 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił naruszenie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 roku, poz. 814 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wstrzymanie z mocy tego przepisu z dniem 20 października 2016 r. wykonalności uchwały Zarządu Powiatu Myśliborskiego nr 122/390/2016 z dnia 13 września 2016 r. w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego skutkuje obowiązkiem wstrzymania się od dokonywania jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu w tym także od dokonywania czynności powierzenia przez Zarząd Powiatu w dniu 24 października 2016 r. stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu w sytuacji uprzedniego rozwiązania z dniem 14 września 2016 r. umowy o pracę z dotychczasowym dyrektorem tej placówki i istniejącym od tego dnia wakatem na to stanowisko.

Z uwagi na podniesione zarzuty, Zarząd wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie od Organu na rzecz Strony Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

wg norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: umowy o pracę z A. S. z dnia 24 października 2016 r., uchwały Zarządu Powiatu z Myśliborzu nr 123/398/2016 z dnia 20 września 2016 r., protokołu z naboru na stanowisko urzędnicze z dnia 18 października 2016 r., umowy o pracę z C. P. i świadectwa pracy C. P.

6. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) a także art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej zwanej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne

są między innymi powołane do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru nad ich działalnością. Sąd bada zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

Przeprowadzając kontrolę we wskazanym powyżej zakresie, Sąd uznał,

że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie odpowiada prawu.

8. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy w istocie ustalenia czy wskutek stwierdzenia nieważności uchwały Organu j.s.t. o odwołaniu dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu, na tym stanowisku był wakat a w konsekwencji czy możliwym było powierzenie tego stanowiska w drodze uchwały kolejnemu dyrektorowi.

Zdaniem Organu nadzoru stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 13 września 2016 r. nr 122/390/2016 o odwołaniu dyrektora skutkowało wstrzymaniem wykonania tej uchwały na podstawie art. 80 ust. 1 u.s.p., co z kolei spowodowało, że dotychczasowy dyrektor nadal pełnił obowiązki, a zatem nieuprawnione było powoływanie na to stanowisko kolejnej osoby.

Strona skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów, wskazała,

że powierzenie stanowiska dyrektora jednostki samorządowej oraz odwołanie go z tej funkcji następuje w drodze czynności z zakresu prawa pracy. Przepisy prawa nie kreują odpowiednio sankcji nieważności stosunku pracy nawiązanego w wykonaniu uchwały czy też reaktywację stosunku pracy, przeto unieważnienie w procedurze administracyjnej uchwał, nie wywołuje skutku w sferze prawa pracy w postaci unicestwienia stanu zatrudnienia na pracowniczym stanowisku dyrektora

czy też reaktywacji tego stosunku.

9. Wobec powyższego sporu w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie zaś do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że – co do zasady - stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały, skutkuje wstrzymaniem wykonania tej uchwały z mocy samego prawa. Wykonanie uchwały zostaje wstrzymane w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

10. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 listopada 2016 r. stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu Myśliborskiego z dnia 13 września 2016 r. nr 122/390/2016 w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Zarządowi

w dniu 20 października 2016 r., w którym to dniu – zdaniem Organu nadzorczego

– nastąpiło zawieszenie wykonania uchwały z dnia 13 września 2016 r. nr 122/390/2016. W związku z powyższym Organ nadzoru uznał, że skoro dotychczasowy dyrektor nie został skutecznie odwołany, to brak było podstaw do powierzenia zajmowanego przez niego stanowiska nowej osobie, wobec czego Organ nadzoru stwierdził istotne naruszenie art. 80 ust. 1 u.s.p. Zaznaczyć należy, że Organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały z dnia 13 września 2016 r. nr 122/390/2016 w sprawie odwołania Dyrektora z powodu naruszenia przez Zarząd art. 25 ust. 2 u.s.g., tj. braku uzyskania zgody Rady Miejskiej na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

11. Wobec powyższego zauważyć należy, że uchwała o powierzeniu wykonywania funkcji dyrektora oraz uchwała o odwołaniu z pełnionej funkcji mają dychotomiczny charakter. Będąc aktami organu jednostki samorządu terytorialnego, jednocześnie wkraczają w sferę prawa pracy. Zatem rozważania w zakresie skutku jaki wywołuje wstrzymanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności uchwały, co do której organ stwierdził nieważność prowadzić należy z uwzględnieniem owej dychotomii.

Niemniej jednak, Sąd w składzie orzekającym, rozpoznając niniejszą sprawę, podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2015 r. (sygn. akt I PK 155/14, LEX nr 1656219), w którym Sąd uznał, iż niezależnie od możliwego, choć niepożądanego dualizmu orzekania przez sądy administracyjne w zakresie zgodności z prawem uchwał publicznoprawnych o powierzeniu lub odwołaniu ze stanowiska dyrektora a także przez sądy pracy w odniesieniu do skutków wynikających z dominującej pracowniczej natury zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy, nie podlega kontrowersji, że to do wyłącznej kompetencji sądów pracy należy rozstrzyganie sporów w zakresie trwałości zatrudnienia oraz orzekanie sankcji za naruszenie przepisów o zatrudnieniu na stanowisku dyrektora jednostki organizacyjnej j.s.t., który jest kierownikiem tej jednostki, a nie funkcjonariuszem publicznym poddanym regulacjom publicznoprawnym w zakresie praw i obowiązków wymaganych do sprawowania tej funkcji (inaczej, niż to się ma w stosunku do tzw. zatrudnienia z "powołania" w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z nawiązaniem stosunku pracy, gdzie w imieniu pracodawcy występuje zarząd powiatu, który jako organ kolegialny wyraża swoją wolę powierzenia wykonywania funkcji dyrektora poprzez podjęcie uchwały).

Podkreślenia bowiem wymaga, iż Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego, powołane uchwałą Rady Powiatu w Myśliborzu z dnia 20 czerwca 2016 r., nr XX/120/2016 jest jednostką organizacyjną powiatu. To z kolei oznacza, że dyrektor tej jednostki jest pracownikiem samorządowym (w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz. U. z 2016 r., poz. 902), zatrudnionym na podstawie umowy o pracę zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w § 3 pkt 1 i 4 statutu Centrum (stanowiącego załącznik do wskazywanej uchwały), zgodnie z którą Centrum kieruje Dyrektor, przy czym Dyrektor i inni pracownicy Centrum są pracownikami samorządowymi.

Sąd wskazuje, że ze względu na radykalne różnice w instytucji powierzenia lub odwołania ze stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej j.s.t. od zatrudnienia na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach (art. 68 i nast. k.p.), aktualne także w tej sprawie jest stanowisko Sądu Najwyższego, zgodnie z którym odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły przez organ prowadzący szkołę w wykonaniu uchwały publicznej władzy samorządowej, która zostanie orzeczeniem sądu administracyjnego unieważniona, nie prowadzi do reaktywowania dyrektorskiego stosunku zatrudnienia. Z utrwalonej doktryny i jednolitej judykatury w sprawach pracowniczych wynika bowiem, że nawet sprzeczne z prawem lub nieuzasadnione rozwiązanie stosunku pracy nie jest nieważne z mocy prawa (tak wyroki SN z dnia 16 maja 1997 r., I PKN 170/97, OSNAPiUS 1998 nr 8, poz. 239 lub 10 marca 2005 r., II PK 241/04, OSNP 2005 nr 24, poz. 393). Sąd Najwyższy we wskazanym wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. podniósł ponadto, iż powierzenie stanowiska dyrektora oraz odwołanie z tej funkcji następuje w drodze czynności prawa pracy, których ocena pozostaje w kompetencji jurysdykcyjnej sądów pracy.

12. Warto w tym miejscu ponownie podkreślić, iż nawiązanie i rozwiązanie dyrektorskiego stosunku zatrudnienia na stanowisku Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu jest czynnością z zakresu prawa pracy, którą podejmuje organ działający w imieniu i na rzecz pracodawcy (tu zarząd powiatu) w celu wywołania zobowiązaniowych skutków prawnych związanych z powierzeniem lub odwołaniem ze stanowiska dyrektora. Natomiast rozstrzygnięcia nadzorcze, a w konsekwencji badania ich legalności, orzeczenia sądów administracyjnych nie mogą rozstrzygać o istnieniu pomiędzy pracownikiem a pracodawcą zobowiązaniowych więzi pracowniczych, które wynikają z powierzenia stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej j.s.t. lub pozbawienia go tej kierowniczej funkcji.

Weryfikujące sferę publicznoprawną skutki orzeczenia administracyjnosądowego nie przenoszą się na stosunek pracowniczy powierzenia danej osobie okresowego sprawowania funkcji dyrektora jednostki organizacyjnej j.s.t. oraz odwołania jej z kierowniczego stanowiska zatrudnienia. Wyrok sądu administracyjnego w sferze administracji publicznej, jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy, nie może rozstrzygać o istnieniu pracowniczego stosunku zatrudnienia na kierowniczym stanowisku. Za słuszną należy uznać argumentację, zgodnie z którą akceptacja koncepcji nieważności odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, na podstawie orzeczenia sądu administracyjnego, jako sankcji wywołującej skutek również w sferze prawa pracy prowadziłaby do skutków niemożliwych do zaakceptowania. Tego samego bowiem kierowniczego stanowiska zatrudnienia w tym samym okresie nie powinny bowiem zajmować dwie osoby, ponieważ wszystkie czynności podejmowane przez kolejną osobą powołaną na to samo kierownicze stanowisko zatrudnienia byłoby wadliwe, a nawet obarczone ryzykiem nieważności.

13. W konsekwencji powyższego przyjąć zatem należy, iż skutki administracyjnego a następnie sądowego orzeczenia (wskazać bowiem należy, że w wyniku sądowej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...]r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Sąd orzeczeniem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1457/16, skargę oddalił), o nieważności uchwały o odwołaniu poprzedniego dyrektora Centrum z funkcji dyrektora, nie rozciągały się na sferę jego pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołały skutku nieważności odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora Centrum (por. także wyrok SN z dnia 9 grudnia 2004 r., I PK 100/04, OSNP 2005 nr 14, poz. 212).

W tym miejscu wskazać także należy na słuszną skądinąd uwagę Skarżącego, że uchwała Zarządu Powiatu Myśliborskiego Nr 122/390/2016 w sprawie odwołania Dyrektora Centrum podlegała wykonaniu poprzez podjęcie czynności z zakresu prawa pracy, tj. złożenia wobec Dyrektora oświadczenia o rozwiązaniu z nim stosunku pracy. Uchwała ta została wykonana 14 września 2016 r., bowiem z tą datą umowa o pracę z poprzednim dyrektorem została rozwiązana. Skoro rozstrzygnięcie nadzorcze wstrzymało wykonalność uchwały dopiero 20 października 2016 r., a jej wykonanie, jak podniesiono nastąpiło w dniu 14 września 2016 r., to uznać należy, że norma art. 80 ust. 1 u.s.p. w rozpatrywanej sprawie, w związku z rozstrzygnięciem Wojewody nie oddziałuje na uchwałę nr 122/390/2016. Ta bowiem została wykonana przed wstrzymaniem jej wykonalności Stąd postawienie przez Organ nadzoru w badanej sprawie zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 u.s.p. uznać należy za niesłuszne.

Skoro zatem nie doszło do reaktywowania tej kierowniczej sfery zatrudnienia, bo mimo stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu ze stanowiska, stosunek pracy ustał, to logiczną konstatacją jest, iż na stanowisku Dyrektora Centrum istniał wakat. Wbrew zatem twierdzeniu Organu w sprawie nie wystąpił po stronie Skarżącego obowiązek wstrzymania się od jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego Dyrektora Centrum, w tym także od dokonywania czynności powierzenia przez Skarżącego w dniu 24 października 2016 r. stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego w sytuacji uprzedniego rozwiązania z dniem 14 września 2016 r. umowy o pracę z dotychczasowym Dyrektorem i istniejącym wakatem na to stanowisko.

14. Sądowi znany jest również wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt

I OSK 968/13), prezentujący odmienne stanowisko, którego jednak z uwagi na przedstawione powyżej argumenty Sąd w składzie orzekającym nie podziela.

15. Stosownie do treści przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub

na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest

to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wynika z przytoczonego przepisu, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego ma charakter fakultatywny i odnosi się tylko do dowodu z dokumentu. Co do zasady sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego

w postępowaniu przed organami. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zgłoszony przez skarżącego wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

16. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł

do przekonania, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały, stąd w ocenie Sądu Organ naruszył art. 79 ust. 1 u.s.p.

Z tego powodu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone na podstawie art. 148 p.p.s.a. - o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku.

16. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) Sąd zasądził od Organu nadzorczego na rzecz Strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Zasądzoną kwotę z tytułu kosztów postępowania sądowego stanowi kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.