Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2743/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1, art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1531/13 w sprawie ze skargi B. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 1531/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę B. U. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 w zw. z art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej zwanej P.b.), nałożył na B. U. obowiązek wykonania na obiekcie położonym w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], robót budowlanych polegających na: zamurowaniu otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej oraz rozbiórce schodów i zadaszenia nad schodami obsługującymi te drzwi – usytuowanych w szczycie budynku od strony sąsiedniej działki nr [...], a także na rozbiórce wykonanej na przedmiotowej działce nawierzchni utwardzenia do wielkości 12,9 m2 przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym - w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych, odbiegających w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w wydanym przez Starostę [...] pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2004r. znak [...], do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując się na czynności kontrole przeprowadzone w dniach 11 kwietnia i 14 maja 2007r. PINB stwierdził, że roboty przy budowie budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego i zatwierdzającej go decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2004r. o pozwoleniu na budowę. Odstąpienia od projektu budowalnego polegały na wykonaniu: dodatkowych drzwi zewnętrznych w ścianie bocznej od strony północno-zachodniej (sąsiedniej działki nr [...]) oraz służących ich obsłudze schodów i zadaszenia nad tymi schodami (schody zmieniają plan zagospodarowania działki), a także na wykonaniu utwardzenia terenu ponad określoną w projekcie wielkość [...] m2 (wykonano [...]m2). W celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora określone obowiązki. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarga B. U. na postanowienie organu odwoławczego została następnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Bd 660/7.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. znak [...] PINB, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od doręczenia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w zakresie zagospodarowania działki nr [...] z określeniem odległości od granic z sąsiednimi działkami nr [...] i [...] ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi, schodów i zadaszenia nad schodami budynku mieszkalnego z pokojami na wynajem zwróconych w stronę tych działek oraz powierzchni utwardzonych, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia w odpowiedniej specjalności i przynależącej do izby samorządu zawodowego. Na skutek zażalenia inwestora organ odwoławczy ponownie uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r., które na skutek skargi B. U. zostało uchylone wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2009r. o sygn. akt II SA/Bd 898/08.

WINB po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2008 r., dokonał jednocześnie sprostowania podstawy prawnej kontrolowanego postanowienia i wskazując na art. 50 ust. 3 P.b., którego to organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego, błędnie nie przywołał. WINB za bezsprzeczne uznał wystąpienie przy realizacji przedmiotowej inwestycji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, uzasadniające wszczęcie procedury naprawczej, której celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przywołując art. 9 ust. 2 P.b., organ II instancji wyjaśnił także, że sprawa ewentualnego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych może być rozstrzygnięta przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla danej inwestycji, natomiast nie jest już możliwe uzyskanie zgody na odstępstwo od wskazanych przepisów po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ zwrócił uwagę, że stwierdzone odstępstwo w przedmiocie przekroczenia powierzchni utwardzonej działki wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, gdzie powierzchnię zieloną określono na [...] m², a nawierzchnię utwardzoną na [...] m², tymczasem w sprawie wykonano utwardzenie w wymiarze [...] m². Skarga inwestora na powyższe postanowienie organu II instancji z dnia 15 czerwca 2009r. została oddalona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2009r. o sygn. akt II SA/Bd 801/09. Następnie wyrokiem z 9 czerwca 2011r. o sygn. akt II OSK 960/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną od w/w wyroku.

Zdaniem organu I instancji niewykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2008 r. obligowało go do wydania decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Odnosząc się do wyrażonego przez inwestora w piśmie z dnia 11 marca 2010r. stanowiska o zasadności umorzenia przedmiotowego postępowania z uwagi na utratę ważności postanowienia z dnia [...] czerwca 2008r. o wstrzymaniu robót budowlanych z powodu nie wydania w terminie 2 miesięcy decyzji, o której mowa w art. 51 P.b., PINB stwierdził, iż to decyzja administracyjna rozstrzyga merytorycznie sprawę, a nie postanowienie. Organ zwrócił uwagę, że brak wydania przez organ w terminie 2 miesięcy decyzji spowodowane było działaniem inwestora polegającym na zaskarżaniu wszystkich aktów wydawanych przez organ, a okoliczność ta nie zmienia faktu, że sporny obiekt w dalszym ciągu narusza warunki techniczno-budowlane oraz warunki określone w prawomocnym pozwoleniu na budowę, w tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Organ wyjaśnił, że wykonanie obowiązków objętych w/w decyzją umożliwi doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zakończenie postępowania i ubieganie się inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku. Jednocześnie PINB zaznaczył, iż w wydanej decyzji nie nakazał wykonania projektu zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., ponieważ usunięcie stwierdzonych odstępstw doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z przepisami, zatwierdzonym projektem i posiadanym przez inwestora pozwoleniem na budowę. Inwestor po usunięciu stwierdzonych odstępstw, których nie można, jak podkreślił organ, zalegalizować (w przypadku drzwi ze względu na warunki techniczne usytuowania budynków, a w przypadku utwardzenia terenu z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania terenu), przedstawi posiadany projekt i wówczas zostanie on zatwierdzony, a następnie zostanie udzielone pozwolenie na wznowienie robót - zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 P.b.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. U. przedstawiła szereg zarzutów dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Podkreśliła, że postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2008 r., zgodnie z przepisem art. 50 ust. 4 P.b., utraciło ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia, a zatem drugiego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w tym samym stanie faktycznym i prawnym nie można wydać. Zdaniem inwestora nie można było także w tej sytuacji wydać zaskarżonej decyzji, natomiast należało postępowanie w przedmiocie odstępstw od projektu budowlanego umorzyć jako bezprzedmiotowe.

[...] Wojewódzki Inspektor Budowlany w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 poz. 1270 ze zm, dalej jako K.p.a.), art. 51 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przyjęcia w podstawie prawnej art. 51 ust. 7 P.b. i w tym zakresie orzekł o zastosowaniu w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB, nawiązując do zarzutów odwołania wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych nie rozstrzyga merytorycznie sprawy i że wobec tego należy uznać, że przedmiot postępowania, tj. dokonanie odstępstw od projektu nadal istnieje, a na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, co powoduje konieczność wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych przywracających obiekt budowlany do stanu zgodnego z projektem budowlanym. WINB podkreślił także, że skarżąca w związku z ciągłym zaskarżaniem wydawanych przez organy rozstrzygnięć oraz nie wykonaniem obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., znacząco przyczyniła się do zarzucanego PINB przekroczenia terminu wynikającego z art. 50 ust. 4 P.b. i braku możliwości wydania przez niego decyzji w okresie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. Odnośnie przyczyn zmiany podstawy prawnej decyzji WINB wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem art. 51 ust. 7 P.b. dotyczy robót budowlanych wykonanych, innych niż wykonane w warunkach istotnego odstępstwa, które reguluje art. 51 ust. 1 pkt 3 i dlatego konieczna była zmiana podstawy prawnej decyzji. Odnośnie zarzutu dotyczącego zamurowania otworu drzwiowego, organ wyjaśnił, iż wobec istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i naruszenia warunków technicznych usytuowania budynków inwestor został zobowiązany do jego zamurowania oraz, że to od inwestora zależy jakie użyje do tego materiały, co można uzgodnić przed wykonaniem prac. Wobec braku tychże drzwi w projekcie, projekt nie przewidywał schodów do ich obsługi oraz zadaszenia nad nimi. Są to więc, jak wskazał organ, elementy wybudowane przez inwestora poza zatwierdzonym projektem budowlanym, bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ podkreślił, że podważanie obecnie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2004 r., którego integralną częścią jest zatwierdzony projekt budowlany oraz rozwiązań projektowych, nie jest zasadne na etapie prowadzenia budowy. Po rozpoczęciu bowiem robót budowlanych inwestor dysponuje zatwierdzoną dokumentacją, a organ nadzoru bada zgodność realizowanej budowy z zatwierdzonym projektem. W kwestii zaś uwag i zarzutów inwestora dotyczących innych obiektów i budynków, organ wskazał, iż nie mają one wpływu na wydane rozstrzygnięcie dotyczące działki nr [...] oraz, że mogą one stanowić ewentualną przesłankę do podjęcia działań kontrolnych przez organy nadzoru.

B. U. zaskarżyła powyższą decyzję do WSA w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., co spowodowało zdaniem strony bezprzedmiotowość postępowania i obarczenie wadą z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. wydanych w jego toku postanowień, a ponadto art. 32 Konstytucji RP, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i 4 P.b. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Bd 1163/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając że obie decyzje rażąco naruszają art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 P.b. Sąd stwierdził, iż zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 P.b. zostało przez ustawodawcę obwarowane warunkiem, że decyzje, o których mowa w tym przepisie, muszą być podjęte w okresie 2 miesięcy, tj. w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W ocenie Sądu, jeżeli postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wydane na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. utraci ważność z uwagi na upływ terminu, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 oraz nie zostanie wydana w tym terminie decyzja z art. 51 ust. 1 tej ustawy, zaistnieje podstawa do umorzenia postępowania wszczętego w trybie art. 50 P.b. Wydanie natomiast decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. pomimo upływu tego terminu spowoduje nieważność tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru, pomimo wszczęcia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. trybu z art. 50 ust. 1 P.b. oraz utraty ważności tego postanowienia wskutek upływu terminu (art. 50 ust. 4), wydał po upływie prawie dwóch lat od wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r., decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez organ administracyjny od powyższego wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 8 października 2013r. sygn. akt II OSK 1533/12 uchylił powyższy wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. NSA stwierdził, że podstawę uznania przez Sąd I instancji rażącego naruszenia przez organy administracyjne obu instancji art. 51 ust. 1 P.b., stanowiło błędne założenie, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie było następstwem wydanego uprzednio postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (z dnia [...] czerwca 2008 r.). NSA wyjaśnił, iż art. 51 P.b. odnosi się do dwóch sytuacji faktycznych. Pierwsza, na którą uwagę zwrócił Sąd I instancji, dotyczy regulacji czynności organu, będących bezpośrednim następstwem wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Druga zaś, zupełnie pominięta przez Sąd, przez konstrukcję ust. 7 tego przepisu, odnosi się do robót budowlanych już "wykonanych". NSA podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy przede wszystkim istotne pozostaje to, iż żaden z organów, jak również inwestor nie poddawały w wątpliwość faktu fizycznego zakończenia robót budowlanych (co potwierdza materiał dowodowy), to zaś legło u podstaw wydania w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji właśnie na podstawie m.in. art. 51 ust. 7 P.b. Wprawdzie organ II instancji zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia zastosowaną przez organ I instancji, to jednak przyczyny tego nie stanowiły odmienne ustalenia faktyczne, ale rozważania prawne odnośnie możności zastosowania tego przepisu i możliwości nałożenia na inwestora obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

NSA wskazał, że w art. 51 ust. 7 P.b. jest mowa o robotach budowlanych, które zostały już wykonane w sposób opisany w art. 50 ust. 1 P.b., a to nakazuje odnosić je do fizycznego ich zakończenia, a nie do zakończenia procesu inwestycyjnego w rozumieniu przepisów prawa. W przypadku zakończenia inwestycji istotny pozostaje również zakres odesłania odnośnie możliwości wydania decyzji w stosunku do takich robót, przewidziany w art. 51 ust. 7 P.b. W ocenie NSA, brak uwzględnienia powyższego rozróżnienia występującego na tle art. 51 P.b. podważył ocenę Sądu I instancji odnośnie naruszenia przez organy tego przepisu. Zmiana stanu faktycznego na tle niniejszej sprawy została szczególnie wyeksponowana, bowiem pomiędzy wydaniem postanowienia opartego na art. 50 ust. 1 P.b., a wydaniem kontrolowanej decyzji nastąpił znaczny upływ czasu i w sprawie tej nie było mowy o kontynuowaniu robót budowlanych, ale o ich zakończeniu.

Na rozprawie w dniu 26 marca 2014r. skarżąca podtrzymała skargę i zawarte w niej zarzuty, stanowczo kwestionując wykładnię przepisów prawa i ocenę zawartą w wyroku NSA z dnia 8 października 2013r. oraz uprzednich wyrokach sądów. Skarżąca podkreśliła, że roboty budowlane nie są kontynuowane od 7 lat, ale nie zostały też formalnie zakończone, a ona nie dysponuje protokołem odbioru robót. Strona podkreśliła, że budynek nie nadaje się do odbioru i użytkowania, co wynika z opinii biegłego w sprawie karnej oraz postanowienia Sądu Rejonowego. Skarżąca zarzuciła ponownie, iż w związku z wygaśnięciem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z 2008 r., brak podstaw do wydania dalszych decyzji. Art. 51 ust. 7 P.b. nie dotyczy istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, nie ma zastosowania do prac wykonanych w takich warunkach, gdyż wyraźnie wskazuje tylko ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, a pomija ust. 1 pkt 3. Nadto skarżąca podniosła, iż w dniu 22 marca 2014r. nadała za pośrednictwem operatora pocztowego pismo procesowe zawierające jej obszerne stanowisko w sprawie i żądała, aby Sąd zapoznał się z nim przed rozpatrzeniem sprawy.

Pełnomocnik organu wskazał natomiast, że w związku z zakończeniem robót budowlanych na obiekcie świadomie zastosowano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., ponieważ tylko on dotyczy istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i tylko ten przepis pozwala później na wydanie rozstrzygnięć w oparciu o art. 51 ust. 4 i 5 oraz nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Pełnomocnik stwierdził, że modyfikacja rozstrzygnięcia w stosunku do treści art. 51 ust. 1 pkt 3, poprzez pominięcie nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót, podyktowana była dbałością o dobro inwestora i nieponoszenie przez niego dodatkowych kosztów. W ocenie organu dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem konieczne jest bowiem wykonanie nakazanych w decyzji PINB obowiązków.

W dniu 27 marca 2014 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe skarżącej wraz z załącznikami, nadane 22 marca 2014r., w którym przedstawiła i obszernie uargumentowała krytyczne uwagi poszczególnych zarzutów dotyczących prawomocnych orzeczeń WSA w Bydgoszczy oraz NSA oraz stanowiska WINB w toku postępowania kasacyjnego w przedmiotowej sprawie.

Sąd uwzględniając skargę stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które skutkować musiało ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Na wstępie rozważań Sąd zwrócił uwagę na treść art. 153, art. 170, art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) skutkujących przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy związaniem Sądu wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 października 2013r. sygn. akt II OSK 1533/12 oraz związaniem prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych wydanymi w niniejszej sprawie, co do tego co stanowiło przedmiot ich rozstrzygnięcia.

Sąd poddał analizie przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., który wraz z art. 50 P.b. reguluje tzw. tryb legalizacyjny, stosowany w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b., wymienionych enumeratywnie w ust. 1 pkt 1 - 4 art. 50 P.b. Norma ust. 1 pkt 4 tego przepisu dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - właściwy organ, w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W myśl treści art. 51 ust. 7 P.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zdaniem Sądu z treści w/w regulacji wynika, że ustawodawca także do obiektów już zrealizowanych z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3) przewidział możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4). Wydanie tej decyzji winno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a więc zobowiązaniem do złożenia projektu budowlanego zamiennego.

Sąd wskazał, iż z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wynika, iż przed wydaniem decyzji organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też czy w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Przy czym Sąd zwrócił uwagę, że dla oceny, czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę są istotne nie ma znaczenia stopień zawinienia inwestora.

Sąd wskazał, że projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 P.b., zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 36 a ust. 1 powinna być wydana przed realizacją robót. Oczywistym jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa.

Sąd wskazał, że istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane (przykładowo, sytuacja taka zaistnieje w razie zrealizowania budynku o parametrach naruszających ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego). Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Według Sądu zgodnie z art. 51 P.b., po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4 P.b. bądź odmawiającą jej legalizacji przewidzianą w art. 51 ust. 5 P.b. W decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 P.b. nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 5 P.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd zwrócił uwagę, iż ustawodawca nie przewidział zatem przy wydawaniu tych decyzji możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. Jeżeli inwestor, zgodnie z nałożonym zobowiązaniem przedłoży projekt zamienny, organ, w myśl art. 51 ust. 4 P.b. może jedynie zatwierdzić ten projekt.

Powyższe zdaniem Sądu I inst. oznacza, że wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu i pozwolenia na budowę oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w at. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo.

Odnosząc się do stanu faktycznego w sprawie Sąd za bezsporne uznał, iż roboty budowlane przy realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego zostały zakończone na kilka lat przed wydaniem decyzji organu I (wskazuje na to analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego i treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 października 2013r.) i bez znaczenia pozostaje fakt niedokonania formalnego zgłoszenia zakończenia tych robót właściwemu organowi, czyli niezakończeniu procesu inwestycyjnego w rozumieniu przepisów prawa. Za niebudzące wątpliwości uznał też Sąd, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w ww. pozwoleniu na budowę oraz że skarżąca nie wykonała nałożonego na nią postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych.

Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie naprawcze uregulowane przepisami art. 51 P.b. ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodności z prawem, a środkiem prawnym do tego jest właśnie art. 50 P.b. Jeżeli zatem organ nadzoru po wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych nie wyda w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia stronie postanowienia o wstrzymaniu, w trybie art. 51, rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości i dalszych losów inwestycji, to postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraci ważność, co oznacza brak zakazu prowadzenia dalszych robót i w efekcie możliwość ich wznowienia przez stronę bez żadnego aktu administracyjnego w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu nie oznacza to jednakże braku możliwości kontynuowania przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzenie inwestycji wykonanej w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 P.b., do stanu zgodnego z przepisami prawa. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który Sąd podzielił, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3), organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu przywrócenia do stanu zgodnego z prawem) – tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej". W tym zakresie Sąd powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 8 stycznia 2010r. o sygn. akt II OSK 15/09, w którym NSA dokonując wykładni przepisów art. 50 i art. 51 P.b. wskazał, że naruszenie inwestora przejawiające się w "istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", zostało przez ustawodawcę wskazane bezpośrednio w treści art. 51 P.b. jako odrębna przesłanka uzasadniająca nałożenie na inwestora określonych nakazów (art. 51 ust. 1 pkt 3) niezależnie od tego czy dotyczy to sytuacji, gdy roboty budowlane były prowadzone i zostały wstrzymane postanowieniem czy zostały zakończone (art. 51 ust. 4). Przesłankę określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 i jej następstwo wskazane w art. 51 ust. 4 P.b. należy traktować jako wyodrębnioną regulację, natomiast niefortunne sformułowanie, jakim te przepisy zostały poprzedzone: "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji..." ma zdaniem NSA w omawianym przypadku tylko takie znaczenie, że nakazuje uprzednie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót, jeżeli są one nadal wykonywane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu I inst. trafność wykładni, w myśl której art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. stosuje się wprost zarówno do robót budowlanych wykonywanych oraz zakończonych, potwierdza dodatkowo treść odesłania zawartego w art. 51 ust. 7. Przewidziano w nim możliwość odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 do robót budowlanych "wykonanych". W ocenie Sądu zakres odesłania z art. 51 ust. 7 P.b. został przez ustawodawcę umyślnie zawężony do powołanych w nim przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, gdyż - w odróżnieniu od art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4 - mają one zastosowanie wprost wyłącznie do robót budowlanych nadal "wykonywanych" (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 bazują na przesłankach z art. 50 ust. 1 pkt 1-4).

Sąd stanął na stanowisku, że art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego (postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 P.b.).

Sąd zauważył, że wprawdzie art. 51 ust. 7 P.b. istotnie stanowi, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane, jednakże przepis ten, jak wskazuje systematyka przepisu art. 50 i 51 P.b. nie odnosi się do sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu z treści art. 51 ust. 4 P.b. wynika jednoznacznie, że art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Przepis art. 51 ust. 4 P.b. stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji poprzedza decyzja, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a więc zobowiązanie do złożenia projektu zamiennego. Tym samym odmienną wykładnię art. 51 P.b., prezentowaną przez skarżącą, opartą jedynie na brzmieniu ust. 7 tego artykułu, uznał Sąd za nieprawidłową.

Sąd podkreślił, że tryb naprawczy określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., mający zastosowanie wówczas, gdy w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, przewiduje, po uostatecznieniu się decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. Oznacza to zdaniem Sądu, iż ustawodawca nie dopuścił do sytuacji, aby w obrocie prawnym obowiązywały dwie decyzje dotyczące tej samej inwestycji sprzeczne ze sobą.

Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że nie było na gruncie przedmiotowej sprawy konieczności prowadzenia sprawy wykonania przez inwestora robót budowlanych w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę niejako "od początku", niezależnie od upływu terminu ważności uprzednio wydanego na podstawie art. 50 postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu stosownych obowiązków. Niniejsze postępowanie jest prowadzone w tej samej sprawie, co do której zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, aczkolwiek na skutek zmiany okoliczności faktycznych i nowych ustaleń wymaga zastosowania innych rozstrzygnięć przewidzianych normami P.b. Sąd stwierdził, wbrew zarzutom skarżącej, nawet w sytuacji gdyby początkowo wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 i 3, mimo tego, że roboty budowlane były już wykonane, nie odpadła obecnie podstawa prawna i kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia i zakończenia stosowną decyzją postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 P.b. Nadal istnieje bowiem stan, w którym roboty budowlane w spornej części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji.

Sąd stwierdził, że PINB w decyzji z dnia [...] maja 2010r., mimo wskazania właściwej podstawy prawnej tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., rozstrzygnął niezgodnie z dyspozycją powyższej normy prawnej, przypominając, iż w przypadku gdy roboty budowlane zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Jak zauważył Sąd w takiej sytuacji nie istnieje podstawa do odstąpienia przez organ od nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Uznaniu i ocenie organu podlega to czy, w okolicznościach danej sprawy, istnieje też potrzeba wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem Sądu PINB, z istotnym naruszeniem omawianego przepisu, ograniczył swoje rozstrzygnięcie do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania na obiekcie robót budowlanych polegających na:

- zamurowaniu otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej oraz rozbiórce schodów i zadaszenia nad schodami obsługującymi te drzwi – usytuowanych w szczycie budynku od strony sąsiedniej działki nr [...],

- rozbiórce wykonanej na przedmiotowej działce nawierzchni utwardzenia do wielkości 12,9 m2 przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Jednocześnie organ I instancji odstąpił od nakazania wykonania projektu budowlanego zamiennego wskazując, że wykazane odstępstwa po ich usunięciu doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami, zatwierdzonym projektem i posiadanym przez inwestora pozwoleniem na budowę. Powyższe PINB uzasadnił działaniem na korzyść inwestora, poprzez nienarażanie go na dodatkowe koszty związane z wykonaniem projektu zamiennego. Organ stwierdził, że inwestor po usunięciu nakazanych istotnych odstępstw, których nie można zalegalizować, przedstawi posiadany projekt i wówczas zostanie on zatwierdzony przez PINB i udzielone zostanie pozwolenie na wznowienie robót – zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 P.b.

Sąd stwierdził, że powyższe stanowisko pozostaje w sprzeczności z przepisami P.b., w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 oraz art. 36a ust. 2. Sąd podkreślił, iż to inwestor odpowiada za to, że nie zrealizował inwestycji zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę lub przepisami prawa, w szczególności w przypadku istotnych odstąpień nie skorzystał z możliwości uprzedniego wystąpienia o zmianę decyzji. Sąd zwrócił także uwagę, iż ustawodawca nie przewidział w ramach postępowania naprawczego, po ewentualnym wykonaniu stosownych czynności i robót budowlanych, możliwości ponownego zatwierdzania przez właściwy organ pierwotnego projektu budowlanego, który wszakże stanowił integralną cześć decyzji o pozwoleniu na budowę w uprzednim etapie inwestycyjnym. Sąd przypomniał, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, właściwy organ zobligowany jest do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2).

Następnie Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2286/12, zgodnie z którym przepis art. 51 ust. 7 P.b. nie wyłącza stosowania przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 P.b.

Sąd stwierdził ponadto, że zaskarżona decyzja organu II instancji także została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 1 K.p.a., na co wskazuje analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i zastosowanego rozstrzygnięcia, według której WINB, pomimo powołania się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie uchylił decyzji organu I instancji ani w całości, ani w części, lecz w całości utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy, czyli orzekł zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zastosowana przez organ odwoławczy konstrukcja polegała zatem jedynie na sprostowaniu błędnej w jego ocenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I, czego dokonać mógł w uzasadnieniu decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał, iż organ I instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz bez dostatecznego uargumentowania swego stanowiska w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.) przedwcześnie i dowolnie stwierdził, że stwierdzonych istotnych odstępstw od projektu budowlanego i ustaleń pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu "nie można zalegalizować". Sąd stwierdził, iż w tym zakresie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał wyłącznie ogólnikowo "warunki techniczne usytuowania budynków – drzwi, utwardzenie terenu – miejscowy plan zagospodarowania terenu", nie wskazał natomiast jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego ani też faktycznego do takiego stwierdzenia. Ponadto w ocenie Sądu organ nie powołał się na konkretne przepisy prawa uniemożliwiające doprowadzenie inwestycji w spornej części do stanu zgodnego z prawem, nie odniósł ich również do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. W szczególności zaś brak rozważań co do możliwości zatwierdzenia dokonanych zmian projektu zagospodarowania działki.

Sąd I inst. zauważył, iż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy również pominął wyjaśnienie w/w kwestii, co stanowi istotne naruszenia przepisów postępowania powoduje bowiem, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w stopniu umożliwiającym wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Sąd podkreślił, iż obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń i oceny co do każdego stwierdzonego istotnego odstępstwa, czy istnieje możliwość jego zatwierdzenia, bądź czy narusza i jakie konkretnie przepisy prawa. Tymczasem z analizy zaskarżonych rozstrzygnięć nie wynika, aby poddały one jakiejkolwiek analizie w omawianym zakresie odstępstwo polegające na budowie schodów z daszkiem, które stanowią odrębne roboty budowlane od wykonania w ścianie otworu drzwiowego. Nadto Sąd zwrócił uwagę, iż organ nie wskazał jaka jest powierzchnia zabudowy działki i w jakim zakresie narusza ona ewentualnie obowiązujące w tym zakresie przepisy. Na marginesie Sąd wskazał, iż przepis § 14 ust. 2 pkt 10 lit. c uchwały nr XXXIX/487/02 Rady Miejskiej Ciechocinka z dnia 10 października 2002r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych Miasta Ciechocinka (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr 131, poz. 2556), na który w toku postępowania powoływał się organ stanowi, że dla terenów [1,2,3,4] MN w ramach wymogów z zakresu ochrony środowiska, powierzchnia biologicznie czynna nowo zabudowywanych działek nie może być mniejsza niż 75% ich powierzchni. Organ nie wskazał jednakże, czy sporna inwestycja zrealizowana przez skarżącą odpowiada pojęciu "nowo zabudowywanej" działki, czyli jaki był stan działki przed sporną inwestycją. Dokonując wykładni tej normy prawa miejscowego organ uwzględnić winien treść analogicznych regulacji dla innych jednostek planistycznych w ww. uchwale, i zwrócić uwagę na istotne różnice w zapisach (np. § 23 ust. 2 pkt 9, § 24 ust. 2 pkt 10, § 25 ust. 2 pkt 8, § 26 ust. 2 pkt 6, § 28 ust. 2 pkt 11).

Zdaniem Sądu ustalony w sposób bezsprzeczny fakt wykonania przez inwestora robót budowlanych przy spornym obiekcie budowlanym w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę uprawniał organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego. Sąd zaznaczył jednak, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 P.b. jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa w tym także w zakresie ładu przestrzennego.

Sąd podkreślił, iż sam fakt przedłożenia przez inwestora projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego, wskazał że przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego organ administracji nie ma możliwości przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem (wyrok NSA z dnia 16 marca 2009r., II OSK 357/08). Do dokonania tej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy w omawianym zakresie nie został prawidłowo ustalony, co czyni rozstrzygnięcia organów wadliwymi (art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a.) i przedwczesnymi, a stwierdzone naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść skarżonej decyzji winna bowiem wyznaczać zakres obowiązków inwestora oraz zakres projektu budowlanego zamiennego, które będą stanowiły podstawę dalszych ocen organu nadzoru budowlanego.

Mając na uwadze powyższe za bezzasadne uznał Sąd zarzuty skargi koncentrujące się na wywodzeniu bezprzedmiotowości postępowania naprawczego. W ocenie Sądu I inst. nie można przypisać postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych takiego wiążącego charakteru co do rozstrzygnięcia o istocie niniejszej sprawy, jakie upatruje w nim skarżąca. Jej stanowisko co do nieważności skarżonej decyzji zostało nadto jednoznacznie zanegowane, wiążącym Sąd ponownie rozpoznający niniejszą sprawę, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013r. sygn. akt II OSK 1533/12 (art. 190 p.p.s.a.). Przedmiotowe postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy, nie wiąże organów co do zakresu dalszego ustalania okoliczności sprawy i w konsekwencji możliwości szczegółowego ustalenia istoty i charakteru rzeczywistych odstępstw. Treść tego postanowienia, a właściwie jego uzasadnienia nie wyznacza treści orzeczenia, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., ani też nie wyznacza granic tego postępowania w takim aspekcie jak wskazał to WINB.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostają także podnoszone przez skarżącą zastrzeżenia i zarzuty co do prawidłowości i legalności prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, które wcześniej zapadły w niniejszej sprawie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła B. U. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie procesowym z dnia 19 marca 2014 r. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego przed PINB w dniu [...] kwietnia 2007 r.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. Naruszenie prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i w związku z tym niewłaściwe zastosowanie tj. art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 5 P.b. w związku z art. 190 p.p.s.a.;

II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 153, art. 161 pkt 3, art. 170 w związku z art. 190 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez sprawowanie przez WSA w Bydgoszczy niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym na skutek błędnego przyjęcia, nie znajdującego potwierdzenia we wcześniej zapadłych w niniejszej sprawie prawomocnych wyrokach WSA w Bydgoszczy i NSA, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany okoliczności taktycznych, że prace budowlane w sensie faktycznym zostały zakończone, że nie było mowy o kontynuowaniu prac budowlanych oraz, że nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 i 190 p.p.s.a - przez jego niezastosowanie;

- art. 141 § 4 w związku z art. 190 ustawy p.p.s.a poprzez błędne stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - niezgodne z aktami sprawy, co do stanu faktycznego, przyjętego jako podstawę wskazanego wyroku, co miało wpływ na proces subsumpcji pod przepisy prawa materialnego, przytoczone w uzasadnieniu, a w konsekwencji istotny wpływ na wynik sprawy, jak też na wskazania adresowane do organów nadzoru budowlanego, rozpatrujących ponownie przedmiotową sprawę.

Na wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca podjęła polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r., II OSK 1533/12. Następnie skarżąca podtrzymała stanowisko i argumentację przedstawioną w postępowaniu przed Sądem I instancji, w szczególności kwestionując okoliczność dotyczącą zakończenia robót budowlanych w spornym obiekcie oraz twierdząc, że w związku z utratą ważności postanowienia PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. o wstrzymaniu robót budowlanych (z uwagi na upływ 2 miesięcy od daty jego doręczenia) postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i winno podlegać umorzeniu. Skarżąca kasacyjnie podjęła również polemikę z prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadłymi w tejże sprawie jak również z pozostałymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w jej ocenie są wadliwe, ponieważ zostały wydane w wyniku obłędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, bądź w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną WINB wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wymagał oceny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że rozpatrując niniejszą sprawę Sąd I inst. orzekał w ramach związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a.

W myśl wskazanego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną NSA dotyczącą stanu faktycznego sprawy, ocena ta bowiem nie jest wykładnią przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 2019/2010, LexPolonica nr 2615810; wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/2005, LexPolonica nr 2141027 oraz wyrok NSA z 4 września 2007 r., I FSK 1130/2006, LexPolonica nr 2553890). W wyroku z 31 stycznia 2012 r. (II FSK 1427/2010, LexPolonica nr 3035566) NSA wyraził pogląd, że wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2011 r., I SA/Gd 791/11, Lex nr 898931; wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II FSK 1799/2009, LexPolonica nr 2561103; wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2010 r., VIII SA/Wa 918/2010, LexPolonica nr 2582024) por. komentarz do art. 190 p.p.s.a., Hanna Knysiak – Molczyk, Lex).

W wyroku z dnia 8 pażdziernika 2013 r. sygn. akt II OSK 1533/12, mocą którego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1163/11 stwierdzający nieważność decyzji organów obydwu instancji w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, Sąd przeprowadził wykładnię przepisu art. 51 P.b. i wyjaśnił, że wskazany przepis można odnosić do dwóch sytuacji faktycznych. Pierwsza sytuacja jest bezpośrednim następstwem wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, natomiast druga – poprzez konstrukcję ustępu 7 tego przepisu - odnosi się do robót budowlanych już "wykonanych". Dalej Sąd podniósł, że w art. 51 ust. 7 P.b. jest mowa o robotach budowlanych, które już zostały wykonane w sposób opisany w art. 50 ust. 1 P.b., a to nakazuje odnosić je do fizycznego ich zakończenia, a nie do zakończenia procesu inwestycyjnego w rozumieniu przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w sprawie sygn. akt II OSK 1533/12, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy daje podstawy do przyjęcia, że prace budowlane fizycznie zostały zakończone, chociaż nie doszło do ich formalnego zakończenia i zgłoszenia. Sąd zauważył, że pomiędzy wydaniem postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., a wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nastąpił znaczny upływ czasu i w sprawie roboty budowlane nie były już kontynuowane, lecz zakończone. Zdaniem NSA w badanej sprawie upływ 2 - miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 P.b., a wynikający z faktu wydania przez PINB postanowienia z [...] czerwca 2008 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, nie stanowił przeszkody do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., decyzja w tym przedmiocie mogła bowiem zapaść wobec robót budowlanych już zakończonych (art. 51 ust. 7, na który powołał się organ I inst.).

Po myśli art. 190 p.p.s.a. przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia przepisu art. 51 P.b. była w niniejszej sprawie wiążąca dla Sądu I inst., który na skutek wyroku kasacyjnego ponownie rozpatrywał sprawę. Jednocześnie należy podnieść, że nie zaszły okoliczności, które usprawiedliwiałyby odstąpienie przez Sąd I inst. od przeprowadzonej przez NSA w wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn.. akt II OSK 1533/12 wykładni przepisu art. 51 P.b., albowiem ani stan faktyczny, ani stan prawny do czasu wydania wyroku przez WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 1531/ 13, nie uległy zmianie.

Trzeba wyraźnie podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu I inst. stwierdzający nieważność decyzji administracyjnych obydwu instancji w przedmiocie doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym (II SA/Bd 1163/11), wypowiedział się tym samym również co do zasadności przesłanek stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. NSA jednoznacznie wskazał, że - na tle rozpatrywanej sprawy – upływ 2 – miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 51 ust. 1 P.b. - nie stanowi przeszkody prawnej do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 P.b., argumentując stanowisko w tym względzie w sposób wyżej przedstawiony. Tym samym NSA ostatecznie rozstrzygnął kwestię zasadności stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] maja 2010 r., wydanej na podstawie art.51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7 w zw. z art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt, art. 83 ust. 1 oraz decyzji WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r., - jedynie na tej podstawie, że wskazane decyzje organów nadzoru budowlanego wydane zostały po upływie 2 - miesięcznego terminu od wydania postanowienia PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Ponieważ kwestia stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji administracyjnych, w oparciu o wskazaną przesłankę, została już ostatecznie rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny, po myśli art. 190 p.p.s.a., zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie należy uznać za niedopuszczalny. W tych okolicznościach sprawy stanowisko skarżącej, zgodnie z którym postępowanie administracyjne, powinno być umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość wynikającą z upływu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 P.b., nie ma oparcia w stanie prawnym sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę, Sąd I inst. ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji ocenił, że materiał dowodowy dawał podstawy do stwierdzenia, iż w sprawie zaistniały podstawy faktyczne i prawne do wdrożenia procedury o jakiej mowa w art. 51 ust.1 pkt 3 P.b. Poza sporem pozostawała kwestia, że inwestor wykonał roboty budowlane w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Jako bezsporną Sąd uznał okoliczność, że roboty budowlane przy realizacji spornego obiektu budowlanego zostały zakończone na kilka lat przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu I inst. wskazują na to dowodowy w postaci wpisu w dzienniku budowy oraz dokumentacja fotograficzna, nadto okoliczność tę potwierdzała skarżąca w swoich oświadczeniach. Powyższe ustalenia Sądu I inst. mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym (protokoły oględzin, wypis z dziennika budowy, materiał fotograficzny), przy czym należy mieć tu na uwadze, że chodzi o faktyczne zakończenie robót budowlanych, czyli o fakt niekontynuowania robót, a nie formalne ich zakończenie.

Trzeba pamiętać, że w analizowanej sprawie zagadnienie kwalifikacji naruszenia przepisów Prawa budowanego, poprzez wykonanie przedmiotowych robót budowanych, zostało już prawomocnie rozstrzygnięte. W sprawie zapadły już prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sądy wypowiedziały się wiążąco na temat prawnej kwalifikacji opisanych wyżej robót budowlanych - ustalono, że stanowią one istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Sąd rozpatrujący sprawę, na mocy art. 153 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. był tymi orzeczeniami związany. Rolą Sądu I inst. w niniejszej sprawie była ocena legalności decyzji PINB dnia [...] maja 2010 r. oraz decyzji WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r., która to kontrola winna uwzględniać wskazania i wykładnię przepisów zawarte w wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przeprowadzona przez Sąd meriti kontrola legalności zaskarżonej decyzji powyższe wymogi spełnia. Orzekając w sprawie Sąd I inst. uwzględnił stanowisko wyrażone w prawomocnych wyrokach WSA W Bydgoszczy oraz NSA, które zapadły na wcześniejszych etapach postępowania, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Słusznie podniósł Sąd I inst., że zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o który mowa w art. 50 i 51 P.b. polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 P.b. doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem.

W sytuacji ustalenia, że doszło odstępstw, o których mowa w art. 48, 49b ust. 1, art. 50 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wszcząć i przeprowadzić postępowanie naprawcze.

Mając na uwadze powyższe uwagi o charakterze ogólnym, przyjdzie stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej postępowanie administracyjne w badanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe.

W myśl art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Przepis art. 105 kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 (zob. komentarz do art. 1). Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).

W wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt OSK 929/14, Lex 1989283, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd zgodnie, z którym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.

W badanej sprawie zachowane zostały wszystkie elementy podmiotowe i przedmiotowe, stanowiące o bycie sprawy administracyjnej. Skoro bowiem bezspornie roboty budowlane wykonanie zostały z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, to były podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, a dopóki nie zostaną one zalegalizowane, lub nie zostanie wydana decyzja o rozbiórce bądź o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 P.b.), to postępowanie naprawcze nie stanie się bezprzedmiotowe. Przedmiotem postępowania są w badanej sprawie roboty wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, a istotą postępowania naprawczego jest ustalenie, co należy uczynić aby obiekt doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, co jednocześnie oznacza zapewnienie bezpieczne użytkowanie obiektu. W powyższym znaczeniu nadal istnieje i jest aktualny przedmiot postępowania legalizacyjnego, bowiem stan samowoli budowalnej nie został wyeliminowany, ponadto - jak wyżej zaznaczono - brak podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości z przyczyn podmiotowych.

Przyjdzie w końcu wskazać na treść art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Na tle przytoczonego przepisu ustawy wskazuje się na prawomocność materialną, która dotyczy "skutków rozstrzygnięcia ze względu na jego treść zawartą w orzeczeniu sądowym" - W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 395. Polega ona na związaniu prawomocnym orzeczeniem podmiotów wymienionych w opisywanym przepisie. Związanie to polega na tym, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że kwestia nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym - por. wyr. SN z 12 lipca 2002 r., V CKN 1110/00 (LexPolonica nr 377898). Podkreślenia wymaga przewidziana przez ten artykuł moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu jako aktu władzy państwowej. Jej swoistość wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym także orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis komentowanego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy - wyr. NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98 (niepubl.), por. również wyr. NSA z 9 czerwca 2006 r., I OSK 1268/05, LexPolonica nr 2592406 (por. P. Tarno, Komentarz do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex).

Norma prawna zawarta w przytoczonym powyższej przepisie art. 170 p.p.s.a. stanowi bezwzględną przeszkodę do kwestionowania i podważania prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego. Z racji prawomocności wyroki sądowe mają moc powszechnie obowiązującą, a ich wzruszenie może nastąpić jedynie w trybie nadzwyczajnym. Z tego też względu podjęte w skardze kasacyjnej próby podważenia prawomocnych orzeczeń zapadłych w niniejszej sprawie, nie tylko że nie mogły odnieść spodziewanego przez skarżącą kasacyjnie skutku, ale również należało ocenić jako sprzeczne z dyrektywną wynikającą z art. 170 p.p.s.a., a przez to niedopuszczalne.

Nie był również zasadny zarzut uchybienia przepisom prawa procesowego poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I inst. przedstawił stan sprawy, wskazał zarzuty podniesione w skardze, wskazał oraz wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ponieważ wyrok miał charakter kasacyjny, Sąd poczynił wskazania co do dalszego postępowania. Sąd odniósł się również do wyroków zapadłych na wcześniejszym etapie postępowania, w tym w szczególności do wykładni przepisów wynikającej z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1533/12. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.