Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1582/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant, referent stażysta Paulina Okrój, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, z późn. zm., dalej jako "u.d.i.p.") w związku

z art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku

z [...] lipca 2014 r. Stowarzyszenia - [...] (dalej także jako "wnioskodawca" lub "Stowarzyszenie") o udostępnienie informacji publicznej o każdym odbytym w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. spotkaniu Ministra poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeśli istnieje godzina spotkania) oraz informacji, z kim to spotkanie miało miejsce, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy:

Pismem z [...] lipca 2014 r., przesłanym drogą elektroniczną, Stowarzyszenie wystąpiło do Ministra z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. kalendarza spotkań Ministra za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., ewentualnie

o udostępnienie informacji o każdym odbytym w ww. okresie spotkaniu Ministra poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, pismem z [...] lipca 2014 r., organ poinformował wnioskodawcę, że kalendarz jako dokument wewnętrzny nie stanowi informacji publicznej, przytaczając stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych

w analizowanym zakresie. Dodatkowo w ww. piśmie wskazano, że "Informacje na temat spotkań mogą się znajdować ewentualnie w pamięci osób fizycznych, a takowe (...) nie stanowią informacji publicznej". W konkluzji wskazano, że "żądane informacje nie istnieją lub nie stanowią informacji publicznej, toteż nie mogą zostać udostępnione jako informacja publiczna".

Pismem z [...] lipca 2014 r. Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w rozpoznaniu ww. wniosku.

Wyrokiem z 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 564/14 ww. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania złożonego przez wnioskodawcę wniosku z [...] lipca 2014 r.

o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Sąd uznał zaś, że żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Ministra nie dotyczy informacji publicznej

w rozumieniu u.d.i.p. Odpis prawomocnego ww. wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy został doręczony organowi [...] maja 2017 r.

Pismem z [...] maja 2017 r. wnioskodawca został poinformowany przez organ, że po przeprowadzeniu analizy wniosku w zakresie udostępnienia informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. - ze względu na sposób jego sformułowania - wniosek o udostępnienie wnioskowanej informacji (opracowanej odpowiednio do treści żądania) został uznany za wniosek

o udostępnienie informacji przetworzonej, którego realizacja w szczególności wymagałaby sięgnięcia po wiele przedmiotowo różnych dokumentów, dokonania ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych kryteriów oraz skopiowania ich treści.

W związku zaś z powyższym, pismem z [...] maja 2017 r. wnioskodawca został również wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który miałby uzasadniać udzielenie informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez niego zakresie. Na przedmiotowe wezwanie wnioskodawca nie udzielił żadnej odpowiedzi.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. Minister odmówił udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. W wyniku złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] lipca 2017 r.

Pismem z [...] września 2017 r. wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra z [...] sierpnia 2017 r. Ww. Sąd wyrokiem z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1615/17 stwierdził nieważność zaskarżonej przez wnioskodawcę decyzji Ministra z [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2017 r. Sąd stwierdził, że decyzja Ministra z [...] lipca 2017 r. obarczona jest przesłanką nieważności, bowiem wydana została na wniosek, który nie zawierał podpisu wnioskodawcy. W dniu [...] maja 2018 r. do organu doręczono odpis prawomocnego ww. wyroku.

Stowarzyszenie wezwane do uzupełnienia braków formalnych wniosku z [...] lipca 2014 r., złożyło w dniu [...] czerwca 2018 r., za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP, dokument podpisany podpisem elektronicznym, który został pozytywnie zweryfikowany przez organ poprzez stwierdzenie, że podpis wnioskodawcy potwierdzony został profilem zaufanym ePUAP.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę, organ wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] lipca 2018 r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Wskazał, że żądana informacja o każdym odbytym w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. spotkaniu Ministra poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce stanowi w ocenie organu niewątpliwie informację przetworzoną. Realizacja sformułowanego w ten sposób żądania w szczególności wymagałaby pozyskania od komórek organizacyjnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowo różnych dokumentów, przechowywanych zarówno w zbiorach papierowych, jak i elektronicznych, dokonania ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych kryteriów oraz skopiowania ich treści. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający znaczącego zaangażowania zasobów ludzkich i materialnych, oznacza przeprowadzenie czasochłonnych czynności zarówno analitycznych, jak i organizacyjnych pod kątem spełniania przez przewidziane do udzielenia informacje szeregu warunków wskazanych we wniosku. Nie istnieje bowiem jednolity zbiór (rejestr) informacji, który umożliwiałby udostępnienie wnioskodawcy wnioskowanej informacji publicznej, jako informacji prostej (nieprzetworzonej).

W ocenie organu udostępnienie informacji wskazanej we wniosku wymagałoby stworzenia zupełnie nowego dokumentu. Odpowiednie przygotowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji musiałoby zostać poprzedzone analizą wszystkich dostępnych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji dokumentów, w których ewentualnie mogłyby znajdować się dane potrzebne do wytworzenia żądanej informacji, następnie wydzieleniem tych danych i ich zagregowaniem. Wobec tego,

w ocenie organu, odpowiednie przygotowanie zażądanej przez wnioskodawcę informacji, polegające na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych

z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, zarówno wtedy gdy ich wytworzenie lub uzyskanie wymagałoby wyszukania odpowiednich materiałów w formie papierowej, jak i zgromadzonych w zbiorach elektronicznych, a także wymagające uprzedniej merytorycznej analizy dokumentów (pod względem wyselekcjonowania informacji odpowiadających żądanemu zakresowi) w celu przedstawienia nowej informacji

w postaci zestawienia w żądanym przez wnioskodawcę zakresie wyłącznie na jego potrzeby, niewątpliwie wiąże się i wiązałoby się z nieproporcjonalną wysokością nakładów pracy, czasochłonnością podejmowanych czynności technicznych oraz koniecznością dodatkowego zaangażowania pracowników, co przesądza, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Oznacza to zatem, że realizacja wniosku wiązałaby się z zakłóceniem działania urzędu obsługującego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Podkreślenia wymaga zatem, że realizacja celu jakiemu służyć mają przepisy ustawy i wynikające z niej uprawnienia do żądania informacji

o działalności organów władzy publicznej nie może stać się przyczyną uniemożliwiającą normalne funkcjonowanie tych organów.

Organ zauważył nadto, że Minister wykonuje zadania publiczne jako organ administracji publicznej. Toteż do tego podmiotu są zasadniczo kierowane zaproszenia do udziału w spotkaniach, wydarzeniach itp. Natomiast Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, w tym kierownicy komórek organizacyjnych i pracownicy, a nawet Sekretarze i Podsekretarze Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych

i Administracji, są jedynie aparatem pomocniczym, który działa w zakresie spraw ustalonym przez Ministra - art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 1 pkt 2 i art. 39 ust. 2 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392, z późn. zm.). To, czy i w jakim zakresie Minister skorzysta z aparatu pomocniczego jest sferą autonomicznych i dynamicznych decyzji Kierownictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z uwzględnieniem struktury hierarchicznej urzędu. Podobnie sferą wewnętrzną jest zwoływanie spotkań wewnętrznych, narad etc. Częstokroć informacje w tym zakresie, co mogłoby stanowić informację publiczną, nie są nawet utrwalone, przykładowo bowiem spotkania wewnętrzne mogą być organizowane ad hoc, a informacje o nich przekazywane być mogą telefonicznie przez sekretariat Ministra. Podobnie reprezentacja w wydarzeniach i spotkaniach może zmieniać się w ostatniej chwili, choćby stosownie do uzgodnień telefonicznych związanych z możliwym przedłużeniem jednego spotkania, co uniemożliwiać może udział w kolejnym spotkaniu i powodować konieczność zapewnienia udziału w nim osoby innej niż pierwotnie planowano. Analogicznym wewnętrznym roboczym uzgodnieniom może bowiem podlegać poziom reprezentacji Ministra w spotkaniach

i wydarzeniach zewnętrznych, w których może wziąć udział zarówno aktualny piastun organu administracji publicznej, jak i jego zastępcy, dyrektorzy komórek organizacyjnych lub ich zastępcy, bądź też wyznaczony pracownik Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Toteż wytworzenie żądanej przez wnioskodawcę informacji przetworzonej wymagałoby przeprowadzenia wewnętrznego i zewnętrznego w istocie "śledztwa" w zakresie poziomu reprezentacji Ministra. Wymagałoby to analizy całości przychodzącej i wychodzącej korespondencji z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych bez gwarancji uzyskania rezultatu w postaci ustalenia zupełnej

i miarodajnej listy spotkań I wydarzeń, w których reprezentację Ministra zapewniono na najwyższym poziomie. A zatem także ze względów faktycznych wniosek

o udostępnienie żądanej informacji publicznej można rozważać jako obiektywnie niemożliwy do zrealizowania.

Organ wskazał, że po dokonaniu oceny zakresu czynności niezbędnych do przygotowania informacji zgodnie z treścią żądania uznał, że uzasadnione jest przyjęcie, że zażądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wnioskodawca winien wykazać, że korzyści z upublicznienia wnioskowanej przez niego informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych

i czasowych organu na jej przetworzenie. Wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie stosownych informacji przetworzonych mają charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej,

a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych. Warunkiem spełnienia przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zatem nie tylko wskazywana przez wnioskodawcę szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie osoby wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. Analiza przesłanki istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego powinna polegać na zbadaniu, czy uzyskanie informacji publicznej przetworzonej stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

W ocenie Ministra żądane przez wnioskodawcę informacje nie stanowią danych, których dostarczenie w jakikolwiek sposób mogłoby wpłynąć na promowanie przejrzystej, odpowiedzialnej i wydajniejszej administracji. We wniosku z [...] lipca 2014 r. wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia takiej informacji. Nie udzielił również odpowiedzi na wezwanie organu zawarte w skierowanym do niego piśmie z [...] maja 2017 r. Organ nie dysponuje także żadnymi materiałami (danymi), które wskazywałyby, że w tym przypadku uzyskanie informacji przetworzonej przez wnioskodawcę byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę wystąpienia przestanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, po dokonaniu przez organ analizy zakresu przedmiotowego wniosku, w ocenie Ministra nie można stwierdzić, że

w przedmiotowej sprawie istnieje szczególny interes publiczny przemawiający za wytworzeniem i udostępnieniem wnioskodawcy informacji publicznej przetworzonej

w żądanym przez niego zakresie. Oznacza to tym samym, że z uwagi na niezaistnienie ww. okoliczności w sprawie wystąpiły przesłanki stanowiące podstawę do odmowy udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji przetworzonej.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję organu z [...] lipca 2018 r. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78 poz. 483 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, a jednocześnie wobec której nie istnieje przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego, a tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje informację prostą. Udzielenie informacji publicznej wymaga każdorazowo wyszukania danych. Gdyby przyjąć założenie, że po stronie podmiotu zobowiązanego nie istnieje konieczność podjęcia chociażby prostej czynności (tu: sięgnięcie do informacji źródłowej), toteż niezależnie od stanu faktycznego dochodziłoby w każdym wypadku do wytwarzania jakościowo nowych informacji. Co za tym idzie, ograniczałoby to dostęp do informacji publicznej, poprzez obowiązek wykazywania istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, co niewątpliwie stałoby w sprzeczności z ratio legis u.d.i.p.

Strona skarżąca nie podzieliła stanowiska, zgodnie z którym samo przyjęcie, że skoro informacja w kształcie określonym we wniosku nie istnieje na dzień jego złożenia, a podmiot zmuszony jest podać posiadane informacji, co do których konieczne będzie podjęcie czasochłonnych czynności polegających na odszukaniu informacji oraz ich analizie, świadczy o przetworzeniu informacji. W jej ocenie organ błędnie traktuje pojęcie informacji publicznej przetworzonej jako kolejnego, obok przesłanek wyrażonych w art. 5 u.d.i.p., ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie organ sam wskazuje, że czynności jakich musi dokonać sprowadzają się zasadniczo do odnalezienia informacji, dokonania jej selekcji oraz przedstawienia zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Przyjęcie przetworzonego charakteru informacji na podstawie jedynie tak sformułowanych przyczyn, prowadziłoby do zrównania tym samym pojęcia przetworzenia z przekształceniem, czy "odkryciem" danych, niewymagającym od organu poczynienia jakiegokolwiek procesu intelektualnego, a jedynie w niektórych przypadkach działania techniczne. Jednocześnie Stowarzyszenie wskazało na swoje opracowanie dotyczące prawa do informacji publicznej, związanego z informacją publiczną przetworzoną, zgodnie

z którym przygotowanie informacji źródłowych, nie może świadczyć o przetworzeniu informacji publicznej.

Odnosząc się do argumentu Ministra, zgodnie z którym w sprawie nie została udowodniona przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego, Stowarzyszenie podkreśliło, że organ skupił się przede wszystkim na konieczności wykazania tej przesłanki przez stronę skarżącą. Nawet jednak jeżeli wnioskodawca nie wykazał takiej przesłanki to jej obiektywne zbadanie leży po stronie podmiotu zobowiązanego.

W zasadzie zaś żadnego uzasadnienia dla społecznie uzasadnionej racji nie wymaga wskazanie, że ogromną rolę antykorupcyjną ma wiedza o spotkaniach Ministra. Inaczej działania Ministra byłyby poza jakąkolwiek kontrolą, a to jest niedopuszczalne

w demokratycznym państwie prawa.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności

i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji R.P., tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w mniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów - wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Żądane we wniosku informacje należy zaliczyć do informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje o spotkaniach piastuna organu administracji publicznej związanych

z wykonywaniem obowiązków służbowych stanowi informację publiczną

(np. wyrok NSA z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1374/14 publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Również adresat wniosku należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że

w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który został skierowany do Ministra, jest on organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku (vide: wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r. sygn. akt 1 OSK 2130/11 i postanowienia NSA z 14 marca 2014 r., sygn. akt II SO/Wa 94/13 i z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 395/14 publik, jw.). Nie jest to kwestia sporna i nie wymaga dalszego omówienia.

Spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy informacja żądana przez skarżące Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. jest informacją przetworzoną.

Zgodnie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaznaczenia zatem wymaga, że ww. ustawa rozróżnia dwa rodzaje informacji: prostą i przetworzoną. Informacja prosta może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011. s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1857/13. dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, nie wymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

Na pojęcie informacji przetworzonej składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08, z 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 529/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a więc przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się

z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego, lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji.

W judykaturze wskazuje się na trudności związane z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych.

W tym zakresie wystąpiły w orzecznictwie dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych, z wielu dokumentów jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2875/12). A więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1292/12 publik. – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań przez zaangażowanie pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.

Drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie, wskazuje, że

w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok NSA z 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 416/12 - publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela poglądy zawarte w m.in. wyrokach NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11. Są to przykłady orzecznictwa, w którym ogólnie rzecz ujmując przyjmuje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ w przekonujący sposób wykazał, że opisany w decyzji nakład pracy związany z ich pozyskaniem i opracowaniem prowadzi do wniosku, że jest to przetworzenie w rozumieniu przedstawionego stanowiska zaprezentowanego wyżej. Zgodzić się należy z organem, że realizacja sformułowanego przez wnioskodawcę żądania wymagałaby pozyskania od komórek organizacyjnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowo różnych dokumentów, przechowywanych zarówno w zbiorach papierowych, jak i elektronicznych, dokonania ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych kryteriów oraz skopiowania ich treści. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający znaczącego zaangażowania zasobów ludzkich i materialnych, oznacza zaś przeprowadzenie czasochłonnych czynności zarówno analitycznych, jak

i organizacyjnych pod kątem spełniania przez przewidziane do udzielenia informacje szeregu warunków wskazanych we wniosku. Nie istnieje bowiem jednolity zbiór (rejestr) informacji, który umożliwiałby udostępnienie wnioskodawcy wnioskowanej informacji publicznej, jako informacji prostej (nieprzetworzonej).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że udostępnienie informacji wskazanej we wniosku wymagałoby stworzenia zupełnie nowego dokumentu. Odpowiednie przygotowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji musiałoby zostać poprzedzone analizą wszystkich dostępnych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji dokumentów, w których ewentualnie mogłyby znajdować się dane potrzebne do wytworzenia żądanej informacji, następnie wydzieleniem tych danych i ich zagregowaniem. W związku z powyższym, odpowiednie przygotowanie zażądanej przez wnioskodawcę informacji, polegające na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, zarówno wtedy gdy ich wytworzenie lub uzyskanie wymagałoby wyszukania odpowiednich materiałów w formie papierowej, jak i zgromadzonych w zbiorach elektronicznych, a także wymagające uprzedniej merytorycznej analizy dokumentów (pod względem wyselekcjonowania informacji odpowiadających żądanemu zakresowi) w celu przedstawienia nowej informacji w postaci zestawienia w żądanym przez wnioskodawcę zakresie wyłącznie na jego potrzeby, niewątpliwie wiąże się i wiązałoby się z nieproporcjonalną wysokością nakładów pracy, czasochłonnością podejmowanych czynności technicznych oraz koniecznością dodatkowego zaangażowania pracowników. To z kolei przesądza, że żądana informacja jest jednak informacją przetworzoną. Realizacja wniosku wiązałaby się bowiem niewątpliwie z zakłóceniem działania urzędu obsługującego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Słusznie też organ zauważył, że Minister wykonuje zadania publiczne jako organ administracji publicznej. Z tego też powodu są do niego kierowane zaproszenia do udziału w spotkaniach, wydarzeniach itp. Natomiast Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, w tym kierownicy komórek organizacyjnych i pracownicy, a nawet Sekretarze i Podsekretarze Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych

i Administracji, są jedynie aparatem pomocniczym, który działa w zakresie spraw ustalonym przez Ministra - art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 1 pkt 2 i art. 39 ust. 2 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392, z późn. zm.). To, czy i w jakim zakresie Minister skorzysta z aparatu pomocniczego jest sferą autonomicznych i dynamicznych decyzji Kierownictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z uwzględnieniem struktury hierarchicznej urzędu. Podobnie sferą wewnętrzną jest zwoływanie spotkań wewnętrznych, narad etc. Częstokroć informacje w tym zakresie, co mogłoby stanowić informację publiczną, nie są nawet utrwalone, przykładowo bowiem spotkania wewnętrzne mogą być organizowane ad hoc, a informacje o nich przekazywane być mogą telefonicznie przez sekretariat Ministra. Podobnie reprezentacja w wydarzeniach i spotkaniach może zmieniać się w ostatniej chwili, choćby stosownie do uzgodnień telefonicznych związanych z możliwym przedłużeniem jednego spotkania, co uniemożliwiać może udział w kolejnym spotkaniu i powodować konieczność zapewnienia udziału w nim osoby innej niż pierwotnie planowano. Analogicznym wewnętrznym roboczym uzgodnieniom może bowiem podlegać poziom reprezentacji Ministra w spotkaniach

i wydarzeniach zewnętrznych, w których może wziąć udział zarówno aktualny piastun organu administracji publicznej, jak i jego zastępcy, dyrektorzy komórek organizacyjnych lub ich zastępcy, bądź też wyznaczony pracownik Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dlatego też wytworzenie żądanej przez wnioskodawcę informacji przetworzonej wymagałoby przeprowadzenia wewnętrznego i zewnętrznego w istocie "śledztwa" w zakresie poziomu reprezentacji Ministra. Wymagałoby to analizy całości przychodzącej i wychodzącej korespondencji z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych bez gwarancji uzyskania rezultatu w postaci ustalenia zupełnej

i miarodajnej listy spotkań I wydarzeń, w których reprezentację Ministra zapewniono na najwyższym poziomie.

Uzasadnione jest więc przyjęcie przez organ, że zażądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W tej sytuacji wnioskodawca winien wykazać, że korzyści z upublicznienia wnioskowanej przez niego informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Ponieważ udzielenie informacji przetworzonej wymaga spełnienia przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ prawidłowo wezwał wnioskodawcę do jej wykazania czy też uzasadnienia, w terminie, który stwarzał stronie możliwość realizacji jej prawa. Skarżące Stowarzyszenie na to wezwanie nie odpowiedziało, zaś z analizy akt sprawy nie sposób wywieść, że pozyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wyjaśnił zaś, że w jego ocenie żądane przez wnioskodawcę informacje nie stanowią danych, których dostarczenie w jakikolwiek sposób mogłoby wpłynąć na promowanie przejrzystej, odpowiedzialnej i wydajniejszej administracji. Nie można więc stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie istnieje szczególny interes publiczny przemawiający za wytworzeniem i udostępnieniem wnioskodawcy informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez niego zakresie. Tym samym, w sprawie wystąpiły przesłanki stanowiące podstawę do odmowy udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji przetworzonej.

Mając na uwadze stanowisko przedstawione wyżej, wydanie przez organ decyzji odmownej było uzasadnione.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu

o treść art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.