Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 837/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 1989 nr 58 poz 349
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 października 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Dariusz Chaciński /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 560/10 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej scalenia gruntów 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz H. G. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 560/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej scalenia gruntów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2009 r. H. i B. małż. G. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów położonych na terenie wsi B. gm. L. w części dotyczącej scalenia działek posiadających aktualne numery geodezyjne [...] i [...]. Według skarżących, przy scaleniu została naruszona granica między tymi działkami. Przed scaleniem granica była w linii prostej. Po scaleniu, przebieg granicy to linia łamana w trzech miejscach i na żadnym odcinku nie jest zgodna z wcześniejszą granicą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych na terenie wsi B., gm. L..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nie można uznać, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, bowiem zgodnie z jego treścią, grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie.

W kontekście tego przepisu organ podał, iż wbrew podnoszonym twierdzeniom, H. G. wyraził zgodę na objęcie scaleniem jego zabudowanych nieruchomości i dokonanie rozliczenia wartości zabudowań na nich posadowionych. W aktach postępowania scaleniowego brak jest jakiegokolwiek sprzeciwu H. G. co do przeprowadzenia scalenia obejmującego jego zabudowane działki. Nadto H. G. brał czynny udział w prowadzonym postępowaniu scaleniowym, czego potwierdzeniem jest jego wybór do komisji utworzonej do rozpatrywania zastrzeżeń, wniesienie przez niego zastrzeżeń do niezabudowanej działki nr [...] poprzez wyrównanie szerokości tej działki, żeby była z obu stron jednakowej szerokości bądź zabranie użytków rolnych w tej działce i wydzielenie w innym miejscu o podobnej klasie przydatnym pod zasiew pszenicy (zastrzeżenia te nie zostały uwzględnione co uzasadnione zostało na stronie 14 przedmiotowej decyzji) oraz oświadczenie, iż pozostałe działki przyjmuje on bez zastrzeżeń (operat techniczny akt postępowania scaleniowego nr rob. [...], k. 18), a także zapis operatu technicznego dotyczący należnego mu ekwiwalentu osobiście przez niego podpisany (operat techniczny akt postępowania scaleniowego nr rob. [...], k. 142).

Ponadto organ wskazał, iż akta postępowania scaleniowego zawierają podpisy H. G. co dowodzi jego aktywności w procesie scaleniowym, widniejące na sporządzonych w toku postępowania scaleniowego dokumentach, takich jak lista obecności uczestników scalenia na ogólnym zebraniu z ogłoszenia zasad szacunku gruntów, protokół z zebrania ogólnego mieszkańców wsi B. odbytego w dniu 6 września 1989 r., powiadomienie w sprawie okazania projektu scalenia wsi B. z dnia 5 września 1989 r.

Powyższe, zdaniem Kolegium, świadczy o tym, że H. G. brał czynny udział w postępowaniu scaleniowym oraz że wyraził zgodę na objęcie scaleniem wszystkich stanowiących jego własność nieruchomości i dokonanie stosownego rozliczenia wartości zabudowań w innej niż gotówkowa formie (w formie przyznania innych gruntów co wynika z operatu technicznego scalenia nieruchomości). Jego zastrzeżenia natomiast, rozpatrzone przedmiotową decyzją (str. 14) dotyczą niezabudowanej działki o nr [...] i to jedynie w zakresie jej szerokości, nie zaś objęcia jej scaleniem w ogóle.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wystąpili H. i B. małż. G. zarzucając, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności jest wadliwa, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów grunty zabudowane mogą być scalone tylko na wniosek właściciela. Skarżący nigdy takiego wniosku nie składali, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie powołuje się na taki wniosek. Wniosek taki musi być złożony na piśmie i pochodzić od właścicieli. Skarżący H. G. takiego wniosku nie złożył, a nawet jakby złożył to i tak wniosek taki nie byłby ważny, gdyż H. G. był jedynie współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, co uszło uwadze Kolegium. Skarżący podnieśli, iż fakt udziału skarżącego H. G. w toku postępowania scaleniowego nie jest tożsamy ze złożeniem wniosku o objęcie scaleniem działek zabudowanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie scaleniowe we wsi B. zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Cel scalenia organ pierwszej instancji uzasadnił tym, że we wsi B. istnieje uciążliwa szachownica gruntów oraz tym, że zakończone zostały prace melioracyjne we wsi. Zatem – zdaniem Kolegium – przeprowadzenie scalenia o ww. założeniach nie wymagało wniosku właściciela przedmiotowego gruntu, gdyż podstawowym jego celem nie było scalenie jedynie gruntów zabudowanych. Jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania do obszaru scalenia włącza się wszystkie grunty wsi B.. Włączenie do scalenia przedmiotowych działek o pierwotnych nr [...] i [...] dopuszczało przeprowadzenie przez geodetę – projektanta drobnych regulacji przebiegu granic w gęstej zabudowie działek siedliskowych, o czym mowa jest we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nadto w decyzji z dnia [...] października 1989 r. Naczelnik Gminy L. nie uwzględnił zastrzeżenia H. G., które zgłoszone zostało do działki nr [...]. Z akt sprawy nie wynika, by strona kwestionowała działki mające aktualne numery geodezyjne [...] i [...].

Zdaniem Kolegium, skoro postępowanie scaleniowe wszczęte było w trybie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, to nie wymagało ono wniosku właścicieli gruntów zabudowanych, ponieważ scaleniu nie podlegały wyłącznie grunty zabudowane. Obszar scalenia obejmował grunty 508 gospodarstw rolnych, grunty PFZ i grunty RSP. Scalenie dotyczyło gruntów wsi B. i nie naruszało ono art. 2 ust. 3 ustawy, ponieważ nie ograniczało się ono do gruntów zabudowanych, stanowiących własność H. i B. małż. G.. Celem jego była poprawa struktury obszarowej gruntów 508 uczestników scalenia.

Zdaniem Kolegium nie jest możliwe, by przy tak wielkim zakresie scalenia nie doszło do regulacji przebiegu granic. Istotne zmiany w gospodarstwach wynikające ze scalenia wymienione zostały w części III. decyzji scaleniowej. Nadto Kolegium podtrzymało spostrzeżenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie tego, że skarżący H. G. brał aktywny udział w procesie scalenia nie wnosząc nigdy zastrzeżeń co do przebiegu granic gruntów zabudowanych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący, zarzucając decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 2 kpa, wniósł o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania.

W jego ocenie organ skupił się wyłącznie na spełnieniu celu przedmiotowego scalenia jakim była poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych. Pominięto natomiast całkowicie zarzut skarżącego, iż przeprowadzenie scalenia wymagało w sposób bezwzględny wniosku uprawnionych właścicieli nieruchomości zabudowanych. Takiego wniosku nie zastąpi fakt uczestniczenia przez skarżącego w postępowaniu. Postępowanie to jest bowiem pisemne, sformalizowane i organy nie mogą dokonywać nadinterpretacji zdarzeń celem sanowania swoich decyzji. Zdaniem skarżącego także przepisy ustawy nie wprowadzają możliwości wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli scaleniu miałyby podlegać także nieruchomości niezabudowane. Przeciwnie, prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, iż jeśli scaleniem miałyby być objęte grunty zabudowane, to już w celu jego przeprowadzenia konieczny jest wniosek właścicieli tychże gruntów.

Z tych względów Kolegium winno z urzędu stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił stanowisko organu administracyjnego i uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a ponadto jej obowiązywanie nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że postępowanie scaleniowe wsi B. zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar 693,23 ha przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia 1284,67 ha. Zatem ustalenia faktyczne organu nie noszą cech dowolności, bowiem scalenia polegające na poprawie struktury obszarowej gospodarstw rolnych oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych są zgodne z art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1982 Nr 11, poz. 80 ze zm.). Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k.11 akt postępowania scaleniowego) wynika, że włączenie do scalenia działek o ówczesnych nr [...] i [...] [Sąd I instancji w swoich rozważaniach mylnie podał nr [...], zamiast [...]] dopuszczało przeprowadzenie przez geodetę – projektanta drobnych regulacji przebiegu granic w gęstej zabudowie działek siedliskowych. Wobec tego Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że objęte decyzją postępowanie scaleniowe wszczęte było w trybie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Sąd stwierdził, że powoływany przez skarżącego przepis art. 2.1 pkt 3 [powinno być art. 2 ust. 3] tej ustawy miałby zastosowanie wówczas, gdyby w wyniku przeprowadzonych prac scaleniowych skarżący utracił własność działek siedliskowych, tymczasem drobne regulacje przebiegu granic w gęstej zabudowie działek siedliskowych – co miało miejsce w niniejszej sprawie – nie dawały podstawy do zastosowania wskazanego wyżej przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący H. G., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi temu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 ust. a [skarżący błędnie wskazał ust. a, zamiast lit. a)] Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że została ona wydana z naruszeniem treści art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r., a to przez błędne przyjęcie, że postępowanie scaleniowe w stosunku do zabudowanych działek mających obecnie numery geodezyjne [...] i [...] mogło być wszczęte i prowadzone bez wniosku skarżącego;

b) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku i niewskazanie przesłanek prawnych dla kluczowego w sprawie ustalenia, że w toku postępowania wywłaszczeniowego wszczętego na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie była wymagana zgoda skarżącego na scalenie jego zabudowanych gruntów oraz że art. 2 ust. 3 tej ustawy nie miał zastosowania do sytuacji skarżącego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten pozwala na dokonywanie "przez geodetę – projektanta drobnych regulacji przebiegu granicy w gęstej zabudowie działek siedliskowych" w stosunku do nieruchomości, których właściciele nie złożyli wniosku o scalenie oraz przez błędne przyjęcie, że przepis ten miałby zastosowanie jedynie w przypadku "gdyby w wyniku przeprowadzonych prac scaleniowych skarżący utracili własność działek siedliskowych";

b) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez stwierdzenie, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego [powinno być scaleniowego] w oparciu o ten przepis wyłącza konieczność uzyskania w toku tego postępowania wniosku właściciela gruntu zabudowanego na jego scalenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie zostały spełnione przesłanki do wszczęcia postępowania scaleniowego w stosunku do działek o obecnych numerach geodezyjnych [...] i [...] z uwagi na brak wniosku właściciela o przeprowadzenie scalenia zabudowanych gruntów. W toku całego postępowania scaleniowego wsi B., H. G. nigdy nie wnosił o scalenie jego działek zabudowanych, a ponadto działki te wchodziły w skład majątku dorobkowego jego i jego żony, która nie brała udziału w postępowaniu scaleniowym i nigdy nie wnosiła o dokonanie scalenia przedmiotowych gruntów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również, że treść jego uzasadnienia jest nader lakoniczna i nie zawiera żadnych rozważań prawnych dla przyjętej przez Sąd wykładni zarówno art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jak i art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy. Ponadto kasator nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że na skutek dokonanego scalenia dokonano jedynie drobnych regulacji przebiegu granic, podczas gdy działka skarżącego została pomniejszona o część o wymiarach 60 cm na 180 m, co daje powierzchnię prawie 2 arów i w żadnym razie nie może być uznane za drobną korektę granic.

Autor skargi kasacyjnej, powołując się na art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, podniósł, że grunty zabudowane mogą być scalone tylko na wniosek właściciela, który musi wyrazić zgodę na proponowane zmiany. Zgoda na dokonanie proponowanych zmian nie może być domniemana, lecz musi być udzielona wyraźnie ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. W ocenie kasatora, w żadnym razie nie można przyjąć, na co powoływały się organy administracyjne obu instancji, że sam fakt, iż skarżący nie kwestionował zmiany granic działek o aktualnych numerach [...] i [...] oraz okoliczność, że skarżący brał udział w procesie scalania, stanowiła wyrażenie przez niego zgody na proponowane zmiany. Argumentacja ta, zdaniem autora skargi kasacyjnej, czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

W toku postępowania kasacyjnego kasator w piśmie z dnia 19 maja 2012 r. zgłosił wniosek w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z następujących dokumentów: dwóch protokołów rozpraw, czterech pism procesowych, szkicu granicznego, opisu i mapy z ustalenia przebiegu granicy, na okoliczność wadliwego przebiegu granicy na skutek spornego scalenia gruntów, jej wielokrotnego załamania, przebiegania granicy przez środek ściany budynków, braku zgody skarżących na takie przeprowadzenie granicy i brak udziału skarżących w spornym postępowaniu scaleniowym.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2012 r. oddalił powyższy wniosek dowodowy, gdyż jego zakresu nie można uznać za jedynie uzupełniający, w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., oraz nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości odnośnie do zasadności skargi kasacyjnej, co wykluczało przeprowadzenie takiego dowodu przed sądem II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Niemniej jednak, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, w szczególności, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie kwestionują ustaleń faktycznych, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie.

Zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, z powodu nie uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo, że została ona wydana z naruszeniem art. 2 ust. 3 tej ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie scaleniowe w stosunku do zabudowanych działek mających obecnie numery geodezyjne [...] i [...] mogło być wszczęte i prowadzone bez wniosku skarżącego, został zakwalifikowany przez kasatora jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W istocie jest to jednak zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać można za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 4.01.2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461; wyrok NSA z dnia 10.12.2010, II FSK 1387/09, LEX nr 745649). Dla rozstrzygnięcia sprawy jest to o tyle bez znaczenia, że zarzut ten w znacznej części pokrywa się z podobnie sformułowanym zarzutem naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten pozwala na dokonywanie regulacji przebiegu granicy w stosunku do nieruchomości, których właściciele nie złożyli wniosku o scalenie oraz przez błędne przyjęcie, że przepis ten miałby zastosowanie jedynie w przypadku "gdyby w wyniku przeprowadzonych prac scaleniowych skarżący utracili własność działek siedliskowych". Ten ostatni zarzut już prawidłowo został wskazany jako podstawa skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i uzupełniony o kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez stwierdzenie, że wszczęcie postępowania scaleniowego w oparciu o ten przepis wyłącza konieczność uzyskania w toku tego postępowania wniosku właściciela gruntu zabudowanego na jego scalenie.

Tak postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego należy uznać za usprawiedliwione. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego (i nie zakwestionowanego w skardze kasacyjnej) wynika, że działki o obecnych numerach [...] i [...] (odpowiadające przed scaleniem działkom nr [...] i [...]) są zabudowane i zostały włączone do obszaru scalenia, w wyniku czego przebieg granicy pomiędzy działkami został zmieniony. Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję SKO w L. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi B. przyjął, że fakt, iż działki nr [...] i [...] (po scaleniu nr [...] i [...]) były zabudowane, nie stanowił przeszkody do włączenia ich do obszaru scalenia bez indywidualnego wniosku właścicieli, jeżeli postępowanie scaleniowe zostało wszczęte w trybie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów i nie naruszało to art. 2 ust. 3 tej ustawy, gdyż ten ostatni przepis miałby zastosowanie tylko wówczas, gdyby w wyniku scalenia skarżący utracił własność działek siedliskowych.

W dniu [...] października 1989 r., kiedy była wydawana przez Naczelnika Gminy L. decyzja w przedmiocie scalenia gruntów położonych na terenie wsi B., art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów miał następujące brzmienie: "Postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia." Art. 2 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że "Grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie." Takie samo brzmienie ten ostatni przepis miał w dniu wydawania kwestionowanej decyzji.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że "grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349). Zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy" (wyrok NSA z dnia 6.04.1995 r., II SA 2424/93, ONSA 1996/2/77; por. też wyrok NSA z dnia 6.11.2007 r., II OSK 1430/06, LEX nr 424535).

Tak więc przyjęcie przez sąd I instancji, iż wystarczającym warunkiem włączenia do scalenia gruntów zabudowanych był wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, nawet jeśli wniosku o włączenie gruntów zabudowanych do obszaru scalenia nie złożyli indywidualnie właściciele tych gruntów, w oczywisty sposób narusza art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia wystarczał jedynie, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, do wszczęcia postępowania scaleniowego, co nie przesądzało jeszcze, czy scaleniem objęte mają być grunty zabudowane. W niniejszej sprawie potwierdza to treść projektu ogólnego scalenia gruntów, gdzie na stronie 9 w punkcie IX odnoszącym się do terenów budowlanych zapisano, że w czasie realizacji projektu scalenia należy dokonać korekty siedlisk, jeśli właściciele wyrażą na to zgodę. Taka korekta możliwa była zatem tylko wtedy, gdy grunty zostały objęte scaleniem. Skarżący kasacyjnie na rozprawie stwierdził, że o zmianie przebiegu granicy siedliska dowiedział się wiele lat po scaleniu, przy okazji zaistniałych sporów cywilnych.

Rację ma też skarżący kasacyjnie, że sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie w motywach wyroku, dlaczego przyjął taką wykładnię art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, z której wynikało, że miałby on zastosowanie do sytuacji skarżącego tylko wówczas, gdyby utracił on własność działki siedliskowej na skutek scalenia. Ma to związek z podstawą skargi kasacyjnej wskazującą na naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. Tak postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności ten jego kontekst, który w okolicznościach stanu faktycznego sprawy odnoszony jest do podnoszonego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzutu naruszenia art. 2 ust. 3 i art. 3 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nakazuje przyjąć, że wymienione zarzuty mają w pełni komplementarny charakter. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Pomimo, że w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie sprostało temu wymaganiu, nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż przy niekwestionowanym stanie faktycznym możliwa była kontrola zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny norm prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Mimo to w tym wypadku sąd nie zastosował możliwości rozpoznania skargi, jaką daje art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że treść żądania w postaci stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. w przedmiocie scalenia gruntów wsi B. z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), wymaga ustalenia nie tylko tego, czy przy scaleniu doszło do oczywistego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ale też wymaga ustaleń, czy decyzja zawierająca tego typu uchybienie wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 7.10.2011, II OSK 1522/10, LEX nr 965193 i orzecznictwo tam powołane). Tego ostatniego aspektu – skutków społecznych, gospodarczych, jakie wywołała kwestionowana decyzja – sąd I instancji w ogóle nie rozważał, gdyż uznał, że do naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie doszło. Dlatego też oceny w tym zakresie, niejako "zamiast" sądu I instancji, nie mógł wyrazić Naczelny Sąd Administracyjny, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli skutków tych nie będzie w stanie ocenić na podstawie akt sprawy również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, powinien dać temu wyraz w orzeczeniu wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Już tylko na marginesie (gdyż nie było to przedmiotem skargi kasacyjnej) zauważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. w zakresie działek nr [...] i [...] nie brali udziału właściciele działki nr [...]. W konsekwencji nie byli też uczestnikami postępowania sądowego, gdyż nie zgłosili takiego wniosku (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę sąd I instancji zwrócić powinien uwagę również na ten aspekt postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.