Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 257/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 6,7,77 § 1, 107§ 3 , 138 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi I. K. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. K. i M. S. kwotę 1014 zł (jeden tysiąc i czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania I. K. oraz M. S., reprezentowanych przez adw. Z. M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...].09.2018 r., nakazującej im rozbiórkę stawu rekreacyjnego na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości H., gmina S. poprzez zasypanie - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję [...]WINB wyjaśnił, że zawiadomieniem z dnia 02.06.2016r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnego wykonania stawu rekreacyjnego wraz z infrastrukturą zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości H., gm. S.. Postanowieniem z dnia [...].08.2016r" znak: [...], organ powiatowy wstrzymał I. K. oraz M. S. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową stawu rekreacyjnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości H., gm. S. oraz nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 90 dni od daty doręczenia postanowienia dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Na w/w rozstrzygnięcie zażalenie złożyli I. K. oraz M. S..

[...]WINB, postanowieniem Nr [...] z dnia [...].11.2016r" znak: [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Postanowieniem z dnia [...].01.2017 r. znak: [...], PINB sprostował z urzędu omyłkę zawartą w w/w postanowieniu z dnia [...].08.2016 r. w ten sposób, iż: "w postanowieniu w pkt 3 wykazu dokumentów do przestawienia w art. 33 ust. 2 wpisano omyłkowo pkt. 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane (...), a powinno być: dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy Prawo budowlane". W związku z zaistniałą omyłką organ powiatowy wskazał, iż termin dostarczenia dokumentów wynosi 30 dni od daty doręczenia postanowienia prostującego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi I. K. oraz M. S. na w/w postanowienie [...]WINB Nr [...] z dnia [...].11.2016 r., wyrokiem z dnia 10.11.2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 305/17, skargę oddalił.

Wobec nieprzedłożenia przez strony zobowiązane stosownej dokumentacji PINB wydał decyzję Nr [...] z dnia [...].09.2018 r., nakazującą I. K. oraz M. S. rozbiórkę stawu rekreacyjnego na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości H., gmina S. poprzez zasypanie.

Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie, złożyli I. K. oraz M. S., reprezentowani przez adw. Z. M..

[...]WINB stwierdził, że podstawowym obowiązkiem organu nadzorczego jest rozpatrzenie sprawy w całości, zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko przesądzenie, czy utrzymać w mocy lub uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji.

Zdaniem organu II instancji, PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Jak ustalił organ powiatowy, przedmiotem sprawy jest samowolna budowa stawu rekreacyjnego na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości H., gmina S..

Jak wynika z akt sprawy, I. K. oraz M. S. oświadczyli, iż w/w staw znajdował się na gruncie w chwili zakupu nieruchomości. W protokole oględzin z dnia 12.05.2016r. ujęto, iż właściciele dokonali zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w G. wykonania prac związanych z oczyszczeniem dna stawu oraz wyprofilowaniem skarp i na zgłoszenie to nie otrzymali sprzeciwu (powyższe potwierdzili własnoręcznym podpisem na stronie drugiej protokołu). W piśmie z dnia 28.05.2018r. Starosta [...] wskazał, iż: "Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G. informuje, że I. K. (...) i M. S. (...) nie dokonali Staroście [...] zgłoszenia robót budowlanych związanych z oczyszczeniem dna stawu oraz wyprofilowaniem skarp na działce nr ewid. [...] w miejscowości H., gmina S.".

W ocenie [..]WINB, ze zgromadzonej przez PINB dokumentacji można wnioskować, że poprzedni właściciele w/w nieruchomości rozpoczęli samowolną budowę stawu rekreacyjnego, którego budowa była kontynuowana i zakończona po zakupie działki przez skarżących. Do powyższego wniosku prowadzi kompleksowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W pierwszej kolejności, w aktach sprawy zgromadzono zarówno osobowe (zeznania oraz oświadczenia świadków i stron) jak i materialne źródła dowodowe (mapy oraz zdjęcia lotnicze). Ustalając stan faktyczny pamiętać należy, iż w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego dowody w postaci zeznań - co do zasady - ze swej natury ustępują obiektywnością materialnym źródłom dowodowym. Z analizy w/w dowodów wywieść można bezsprzecznie, iż staw nie istniał w roku 2012 i pojawił się w roku 2013 (wydruki obrazujące stan działki w/w latach, karta nr 12, 43, 44 akt organu I instancji). Ustalenie to koresponduje z oświadczeniami zarówno obecnych właścicieli działki (którzy twierdzą, że staw istniał i dokonano jego regulacji, oczyszczenia, wzmocnienia skarp) jak i zeznaniami T. D. oraz T. S., zgodnie z którymi w roku 2014 na w/w działce istniał zarośnięty, zaniedbany staw. Z kolei z zeznań złożonych przez E. P. wynika, iż obecnie istniejący staw posiada większe rozmiary niż wcześniej istniejące "poidło dla koni".

W związku z powyższym, w ocenie [...]WINB prawidłowa była konstatacja organu powiatowego, że powstanie spornej budowli nastąpiło w latach 2013-2015. Zasadnie organ powiatowy wywiódł, iż: "to poprzedni właściciel Pan P. rozpoczął samowolną budowę przedmiotowego stawu rekreacyjnego, którego budowa po zakupie działki przez Państwa I. K. i Pana M. S. w 2014r. była kontynuowana i zakończona".

W świetle powyższego, należało jednoznacznie stwierdzić, że sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

[...]WINB wyjaśnił tez, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 6 w/w ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W świetle przepisów Prawa budowlanego jest budowlą, a więc obiektem budowlanym niebędącym budynkiem lub obiektem małej architektury. Fakt zakwalifikowania obiektu jako budowli nie zwalnia jednak inwestora od konieczności uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli ustawa zobowiązuje do uzyskania takiego rozstrzygnięcia.

W świetle art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zbiorniki zostały zaliczone do budowli, tj. obiektów budowlanych. Mimo, że ustawodawca wśród przykładów budowli wymienia ogólnie "zbiorniki" nie ulega wątpliwości, że wszelkiego rodzaju zbiorniki wodne są też budowlami, jeżeli są efektem robót budowlanych. Zbiornik wodny jest bowiem budowlą hydrotechniczną i ziemną (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 06.09.2018r" II SA/Sz 699/18).

Powyższy pogląd wyrażony w niniejszej decyzji znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 20.04.2016r. (sygn. akt: II SA/Gd 625/15) stwierdził, że "staw, jako zbiornik wodny, jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Wynika to z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, gdzie wprost pośród różnych budowli, będących, jak z kolei wynika z art. 3 pkt 1 tej ustawy, obiektami budowlanymi, wymienia się zbiorniki (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 17 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Gd 184/09, CBOSA).

Ponadto Sąd wskazał, "że utworzony przez człowieka - poprzez pogłębienie obniżenia terenu - zbiornik wodny, niezależnie od tego, czy będzie ziemnym stawem rybnym czy też będzie służył celom rekreacyjno - wypoczynkowym będzie budowlą o charakterze hydrotechnicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2003r, sygn. akt SA/Bk 1530/02; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Bk 1105/05, CBOSA). Również w wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1077/12 NSA do budowli zaliczył staw będący zbiornikiem w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Z kolei w wyroku z dnia 7 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 418/00, Sąd ten stwierdził, że budowa zbiornika wodnego (stawu) jest budowlą, której realizacja bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w świetle art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Podobne stanowisko NSA zajął w wyroku z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 1834/99 (CBOSA).

Zdaniem [...]WINB, nawet jeżeli omawiany zbiornik powstał już przed zakupem przez strony skarżące nieruchomości, to i tak nie zmienia to faktu, że doszło do budowy obiektu budowlanego, wymagającego uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na brak stosownego pozwolenia, zasadnym było podjęcie przez organ powiatowy procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 48 Pr. bud.

Następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, do nich zatem powinny być kierowane wszelkie rozstrzygnięcia.

Przepisy Prawa budowlanego pozwalają w określonych przypadkach na legalizację samowoli budowlanej. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, istnieje jedynie w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W związku z powyższym, PINB wdrożył procedurę legalizacyjną i wydał postanowienie z dnia [...].08.2016r., znak: [...], mocą którego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową stawu rekreacyjnego na działce nr ewid. [...] oraz nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 90 dni od daty doręczenia postanowienia dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 Pr. bud. Rozstrzygnięcie to zostało sprostowane postanowieniem PINB z dnia [...].01.2017r. Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy nie wykonali w/w obowiązku.

Legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa, jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek. Stosownie do treści art. 48 ust. 4 Pr. bud. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego łub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

[...]WINB stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym, w tym m. in. w wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 155/13 "Decyzja wydawana na podstawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego w zakresie nakazu rozbiórki, podobnie jak i postanowienie nakładające obowiązki, których spełnienie stanowi warunek niezbędny wszczynający procedurę legalizacyjną, nie mają charakteru uznaniowego. Normy te bowiem mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ich zastosowanie nie zależy od woli organu, lecz jest jego obowiązkiem. Postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma bowiem charakter obiektywny, to znaczy, że nie mają znaczenia dla jego prowadzenia inne okoliczności niż fakt istnienia samowoli".

Przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący w tym sensie, że obiekty budowlane wykonane niezgodnie z warunkami w nich określonymi (samowolnie), nie mogą być legalizowane inaczej jak w trybie ustawowym. Legalizacja na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie przewiduje prowadzenia mediacji ze stroną celem rozważenia i uwzględnienia w rozstrzygnięciu powodów naruszenia przez nią przepisów budowlanych. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki.

Dokonując oceny całości materiału dowodowego uznać należało, że zobowiązani nie wywiązali się z nałożonych na nich obowiązków przedłożenia dokumentacji, od której uzależniona była legalizacja samowolnie zrealizowanego stawu rekreacyjnego. Organ nadzoru budowlanego w sposób zrozumiały i odpowiadający treści art. 48 ust. 3 Pr. bud. wskazał rodzaj wymaganych dokumentów.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie [...]WINB, organ nadzoru budowlanego I instancji uczynił zadość zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, znajdującym normatywny wyraz w art. 9 i 11 k.p.a. Z należytą dbałością informował bowiem skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, czuwał, by strony nie poniosły szkody z powodu ewentualnej nieznajomości prawa oraz wyjaśniał przesłanki, którymi kierował się podejmując poszczególne rozstrzygnięcia i czynności.

Argumenty przedstawione przez skarżących w odwołaniu nie wnoszą, zdaniem organu, do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do kwestii zgłoszenia przez strony do Starostwa Powiatowego w G. wykonania prac związanych z oczyszczeniem dna stawu oraz wyprofilowaniem skarp [...]WINB wyjaśnił, iż w piśmie z dnia 28.05.2018 r. Starosta [...] wskazał, iż I. K. i M. S. nie dokonali Staroście [...] zgłoszenia robót budowlanych związanych z oczyszczeniem dna stawu oraz wyprofilowaniem skarp na działce nr ewid. [...] w miejscowości H., gmina S. ".

W związku z powyższym, jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy stron toczącego się postępowania. Obowiązek organu do zebrania całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia nie oznacza bowiem przerzucenia na organ całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Zadaniem organu nie jest - w przypadku posiadania w aktach sprawy wiarygodnych dowodów - dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla stron postępowania, które się z nim nie zgadzają.

Za chybioną i nieznajdującą uzasadnionych podstaw prawnych uznał [...]WINB argumentację stron dotyczącą istnienia stawu w momencie nabycia przez strony nieruchomości, bowiem są one następcami prawnymi inwestorów. Uzyskując prawo własności nieruchomości weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, do nich zatem będą kierowane wszelkie rozstrzygnięcia związane z samowolną budową przedmiotowego stawu rekreacyjnego. Ponadto, z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżący prowadzili roboty przy budowie w/w stawu.

Nawiązując natomiast do treści odwołania, w którym wskazano również, iż: "ustawa z 1974 roku prawo wodne zalegalizowała urządzenie w dniu wejścia jej w życie", [...]WINB wyjaśnił, że Prawo budowlane i Prawo wodne nie wykluczają się wzajemnie. Zarówno powstanie urządzenia wodnego bez pozwolenia wodnoprawnego, jak i pozwolenia na budowę może doprowadzić do tej samej konsekwencji - rozbiórki obiektu. Przepisy Prawa budowlanego oraz Prawa wodnego w żaden sposób ze sobą nie konkurują, bowiem w przypadku budowy urządzenia wodnego należy je stosować łącznie do pełnego i prawidłowego przeprowadzenia procesu budowy. Obie regulacje dotyczą tego samego zagadnienia, jednak pod innym kątem.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem swego pełnomocnika adw. Z. M., datowanym na 17 grudnia 2018 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ją w całości.

Pełnomocnik skarżących zarzucił decyzji "naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie, to jest art. 7, 8. 77 § 1. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, pominięcie bez wystarczającej weryfikacji przedstawionych przez skarżącego okoliczności faktycznych, jak również zaniechanie należytego rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawionej przez M. S. argumentacji prawnej i faktologicznej, co w rezultacie doprowadziło do błędnego przyjęcia, że urządzenie wodne w postaci stawu położone na działce nabytej przez skarżących powstało po roku 2012, a prace przy nim były kontynuowane przez skarżących po dacie nabycia, w sytuacji gdy z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, iż staw powstał przed rokiem 2002, jak również, że I. K. i M. S. w dniu 4 września 2014 roku dokonali wymaganego zgłoszenia oczyszczenia dna stawu i wyprofilowania skarp".

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania w przedmiocie samowolnego wykonania stawu rekreacyjnego oraz zasądzenie kosztów, ewentualnie "o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania".

Wnosił też o "1. zaliczenie wydruku wyroku Sądu Rejonowego w G. wraz z uzasadnieniem do materiału dowodowego, 2. zażądanie i zaliczenie do materiału dowodowego z akt sprawy Sądu Rejonowego w G. [...] wyjaśnień M. S. k. 348-349, 383-384, wyjaśnień I. K. k. 515, zeznań E. T. k. 382, zeznań E. P. k. 353, zeznań L. L. k. 352-353, zeznań T. S. k. 383, zeznań D. K. k. 383, opinii biegłego k. 440-448.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że analiza przeprowadzona przez organy dowodów doprowadziła do błędnych ustaleń faktycznych, które nie uwzględniały w całości osobowych źródeł dowodowych oraz zawartych w aktach sprawy dokumentów. Organ 1 i II instancji pominął w tym zakresie jednoznaczne stanowisko M. S.. Wynikało z niego, że podczas kontroli stawu jaka miała miejsce w dniu 15 maja 2016 roku, poinformował on prowadzących kontrolę, że znajdujący się na działce staw został wybudowany przed nabyciem przez niego nieruchomości, jak również, że w dniu 4 września 2014 roku na skutek sugestii pracownika Starostwa Powiatowego w G., listem poleconym przesłał dwa dokumenty zgłoszeniowe zaopatrzone tą sama datą 1 września 2014 r., przy czym jeden dotyczył oczyszczenia stawu i wyprofilowania jego skarp, drugi zaś remontu budynku rekreacyjnego.

1 września 2014 roku stosownie do treści art. 30 Pr. bud. skarżący zgłosili zamiar rozpoczęcia robót budowlanych metodą gospodarczą, niewymagających pozwolenia na budowę, a polegających na oczyszczeniu stawu, jego dna i skarp. Zgłoszenie to zostało wysłane listem poleconym w dniu 4 września 2014 r. Wobec tego, że obydwa zgłoszenia dotyczące stawu i budynku gospodarczego opatrzone było tą samą datą, przesłane zostały listem poleconym w tej samej przesyłce. Dowód nadania listem poleconym został załączony do odwołania od decyzji PINB. W aktach sprawy znajduje się informacja Starostwa Powiatowego, z której wynika, że do Urzędu, w przesyłce z dnia 4 września 2014 r. wpłynęło jedynie zgłoszenie remontu budynku gospodarczego.

Organ II instancji - pomimo załączenia do odwołania dowodu nadania przesyłki poleconej z dnia 4 września 2014 r. - pominął ten dowód, jak i wersję przedstawioną przez skarżących. Tymczasem z dowodów tych wynika jednoznacznie, że zgłoszenie prac budowlanych polegających na oczyszczeniu stawu miało miejsce w rzeczywistości, a dowód nadania pocztowego tę okoliczność potwierdza. Okoliczność tę potwierdza także fakt. że przed wszczęciem jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, przy pierwszej wizycie na gruncie organu kontrolującego okoliczności te przez skarżących zostały wskazane. Za przyjęciem wersji I. K. i M. S. przemawiają także inne fakty. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skarżący po nabyciu nieruchomości nie mając dokładnej wiedzy w zakresie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, wystąpili do Urzędu Gminy w S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzję tę uzyskali w dniu [...] sierpnia 2014 r. W tych warunkach uzyskanie pozwolenia na budowę, stawało się formalnością. Dla uzyskania pozwolenia na budowę niezbędne było załączenie do wniosku mapy sytuacyjno-wysokościowej terenu. Mapę tę uzyskali 25 lipca 2018 roku.

Kiedy wraz z mapą i wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę udali się do Starostwa Powiatowego w G. osoba przyjmująca dokumenty dostrzegając na załączonej mapie sytuacyjno-wysokościowej na działce nr [...] urządzenie wodne określone symbolami Ws poinformowała ich, że w sytuacji istnienia stawu na działce nie jest wymagane pozwolenia na budowę, wystarczające bowiem jest zgłoszenie prac budowlanych W tych warunkach I. K. i M. S. pobrali ze Starostwa, czyste druki zgłoszeń i następnie w dniu 4 września 2014 roku obydwa zgłoszenia w liście poleconym nadali na adres Starostwa Powiatowego w G..

Zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jest to podstawowa zasada postępowania administracyjnego zwana zasada pogłębiania zaufania. Zasada ta wyraża się w dogłębnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań i stanowiska stron oraz uwzględnianiu tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Z całą pewnością nie można przyjąć, że informacja Starostwa Powiatowego jakoby w przesyłce z dnia 4 września 2014 r. nie znajdowało się zgłoszenie wykonania prac budowalnych przy oczyszczeniu stawu, nie może przekreślać wersji skarżących i stanowić samoistnej przyczyny podjęcia niekorzystnej dla skarżących decyzji. Takie opatrzne procedowanie z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, wymagałoby pogłębienia materiału dowodowego o badanie procedury przyjmowania korespondencji w Starostwie Powiatowym, osób za to odpowiedzialnych. Wymagałoby zatem dalszego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dowodów osobowych oraz dowodów z dokumentów.

Złożenie przez I. K. i M. S. zgłoszenia wykonania prac budowlanych w sytuacji istnienia stawu było wymogiem wystarczającym. Jeżeli natomiast Urząd uważał, że w tym konkretnym przypadku prace budowalne winny być prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę, a zgłoszenie tych prac nie jest wystarczające, winien wezwać stronę postępowania do uzupełnienia braków formalnych.

Za brak reakcji Starostwa na złożone listem poleconym zgłoszenie prac skarżący nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji i z tego powodu decyzje organów obu instancji winny być uchylone a postępowanie w przedmiocie samowolnego wykonania stawu rekreacyjnego umorzone.

Z decyzji [...]WINB wynika, że na działce nabytej przez skarżących prace związane z budową stawu rozpoczął po 2012 r. M. P., a zakończyli je po nabyciu nieruchomości skarżący. Ustalenie to jest oczywiście błędne albowiem analizą dowodów organ nie objął dwóch podstawowych dokumentów w tym zakresie. Z zawartego w aktach sprawy zdjęcia lotniczego nieruchomości należącej do skarżących z 2003 r. wynika, że w pobliżu zabudowań usytułowane było zagłębienie. W miejscu tym obecnie znajduje się staw. Drugim dokumentem przemawiającym za istnieniem stawu, przed rokiem 2002, jest dziennik budowy dotyczący budynku gospodarczego. W dzienniku budowy zostały zawarte dwa zapisy budowy fundamentów z dnia 23 listopada 2002 r..

Za wersją istnienia stawu przed 2002 rokiem przemawiają fakty i logika wydarzeń.

Nie ulega wątpliwości, że poprzednik prawny M. S. w miejscu, w którym obecnie usytuowano staw posiadał pozwolenie na budowę budynku gospodarczego. Budynek ten wybudował w innym miejscu. W miejscu budynku natomiast znajduje się staw. Z całą pewnością zmiana położenia budynku i rozpoczęcie jego budowy niezgodnie z pozwoleniem na budowę, było działaniem zamierzonym. Należy zatem przyjąć, że budynek posadowiono w innym miejscu albowiem w miejscu budynku wykopany został uprzednio, to jest w pierwszej kolejności, bez pozwolenia na budowę staw..

Z dziennika budowy, znajdującego się w gestii PINB wynika, że fundamenty budynku gospodarczego stawiane były w 2002 roku. Staw zatem musiał powstać przed tą datą to jest pod rządem starych przepisów. W tym zakresie materiał dowodowy nie był gromadzony. Nie przesłuchano na tę okoliczność ani M. P., ani też kierownika budowy dokonującego wpisów w książce budowy.

PINB przekroczył więc granice swobodnej oceny dowodów, ocena ta stała się oceną dowolną i doprowadziła do błędu w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że w chwili nabycia przez skarżących nieruchomości staw nie istniał.

Potwierdzeniem wersji przemawiającej za istnieniem stawu jest także pismo Wydziału Geodezji. Kartografii. Katastru i Nieruchomości z dnia 15 czerwca 2018 r., w którym wyjaśniono rozbieżności dotyczące istnienia stawu na mapie wydanej przez Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości z dnia [...] lipca 2014 r. o oznaczeniu [...] oraz na mapie z dnia [...] kwietnia 2016 r. o oznaczeniu [...]. Z wyjaśnienia tego wynika że mapa wydana przez Wydział Geodezji. Kartografii, Katastru i Nieruchomości z dnia [...] lipca 2014 r. jest kopią mapy analogowej sytuacyjno-wysokościowej, która była uzupełniana przez geodetów w terenie, natomiast mapa wy dana w 2016 r. jest kopią mapy zasadniczej numerycznej powstałej poprzez nałożenie mapy analogowej na sytuacyjno-wysokościową.

Ponadto staw widoczny jest także na mapach wydrukowanych z zasobów internetu.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, "ustawa z 1974 roku prawo wodne zalegalizowała urządzenia wodne, w dniu wejścia jej w życie, a ponadto uznawała, że pozwolenia wodnoprawne na korzystanie z wód są równocześnie pozwoleniami na wykonywanie urządzeń służących do tego korzystania. Uregulowanie to do 2005 roku, obowiązywało w ustawie z dnia 8 lipca 2001 roku. W obecnie obowiązującej ustawie część urządzeń i robót legalizuje artykuł 205 ust. 1 ustawy prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku urządzeń wodnych wykonanych przed dniem wejścia w życie ustawy, na podstawie decyzji lub dokumentów odpowiednich organów, innych niż pozwolenie wodnoprawne, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego w terminie 3 lat tj. do końca 2004 roku mógł nałożyć obowiązek dostosowania tych urządzeń do przepisów ustawy. Nie podjęcie przez organ działań legalizowało to urządzenie wodne. Jeżeli zatem urządzenie wodne w postaci stawu powstało w czasie obowiązywania ustawy z 1974 roku nastąpiła jego legalizacja z mocy prawa".

Istotne, w ocenie pełnomocnika skarżących, znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma także uniewinnienie skarżących od dokonania przez nich przestępstw z art. 90 ustawy Prawo Budowlane. PINB powiadomił Prokuraturę w G. o dopuszczeniu się przez skarżących między innymi przestępstwa polegającego na wybudowaniu bez pozwolenia na budowę stawu. Sąd Rejonowy uniewinniając oskarżonych od dokonania zarzucanych im czynów dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego w tym osobowych dowodów, dokumentów, map oraz opinii biegłych. W wielostronicowym uzasadnieniu swojego stanowiska doszedł do przekonania odmiennego niż PINB, a opierając się na tych samych dowodach doszedł do zupełnie odmiennych wniosków.

Zgromadzony przez sąd karny materiał dowodowy jest zdecydowanie szerszy, pełniejszy od materiału dowodowego jakim posłużył się organ. I chociaż wyrok w sprawie karnej nie ma bezpośredniego przełożenia na postępowanie administracyjne, to z całą pewnością pomiędzy tymi orzeczeniami, w tej samej sprawie nie mogą istnieć tak diametralne różnice.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzje obu instancji naruszały prawo, a skarga – co do zasady – była słuszna.

I. Na wstępie należy wyjaśnić, że bardzo istotną przyczyną wydania przez PINB dnia [...] września 2018 r. decyzji Nr [...] nakazującej skarżącym rozbiórkę stawu rekreacyjnego na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości H. poprzez zasypanie, było niewykonanie przez nich obowiązków, nałożonych przez PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Postanowienie to było w całości błędne i niezgodne z art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia.

1. Zgodnie z ust. 2 art. 48 Pr. bud., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Dyspozycja tego przepisu jest jasna i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych; wstrzymać można tylko te roboty budowlane, które nie zostały już wykonane. Nie można natomiast wstrzymać robót już wykonanych, a z akt sprawy wynika, że w dniu orzekania przez PINB roboty budowlane przy stawie były już wykonane. Potwierdza to zarówno protokół oględzin z dnia [...] maja 2016 r., jak i treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...] czerwca 2016 r., w którym PINB wyraźnie stwierdza, że postępowanie dotyczy wykonanego stawu rekreacyjnego.

W tym zakresie orzecznictwo sądowo administracyjne jest jednoznaczne. Przykładem może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 894/15 (CBOSA), w którym Sąd ten jednoznacznie wyjaśnił, że istotą postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Pr. bud. jest wstrzymanie samowolnie prowadzonych robót budowlanych - jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 Pr. bud.

Słusznie więc uznał WSA w Opolu w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 268/12 (CBOSA), że "rozstrzygnięcie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jednak rację bytu jedynie w sytuacji, kiedy obiekt budowlany nie został ukończony. W przeciwnym wypadku, tj. gdy budowa została już zakończona, jest całkowicie zbędne. W postępowaniu dotyczącym obiektu już ukończonego organ, stosując tryb postępowania określony przepisami art. 48 ustawy Prawo budowlane, zobowiązany jest wydać jedynie postanowienie o obowiązku przedłożenia przez inwestora dokumentów, o których mowa art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń".

Wstrzymanie wykonywania robót budowlanych, które już zostały wykonane, stanowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 2 Pr. bud., który – co logiczne – stanowi dla organu nadzoru budowlanego uprawnienie wstrzymania robót budowlanych, ale wyłącznie będących w trakcie wykonywania.

2. Zgodnie z art. 48 ust. 3 Pr. bud., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów, w tym m.in. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Pr. bud. Wśród ww. dokumentów znajdują się więc także cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

W rozumieniu art. 48 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt. 1 Pr. bud. w wypadku budowy urządzenia wodnego w rozumieniu art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b i lit. c. obowiązującej w dniu orzekania przez PINB ww. postanowieniem ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) takim "pozwoleniem" było albo pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt. 3 ustawy) albo zgłoszenie wodnoprawne (art. 123a ust. 1 pkt. 8 ustawy).

Pozwolenie wodnoprawne było wymagane na budowę urządzenia wodnego, natomiast do wykonania wykonywanie stawów zasilanych wodami gruntowymi, o powierzchni nieprzekraczającej 500 m2 i głębokości nieprzekraczającej 2 m od powierzchni terenu, o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem pozwolenie takie nie było wymagane, gdyż w tym zakresie inwestor zobowiązany był jedynie do dokonania właściwemu miejscowo staroście, wykonującemu to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej, zgłoszenia wodnoprawnego.

PINB natomiast, w sposób sprzeczny z prawnym obowiązkiem skarżącego i nie ustalając należycie stanu faktycznego nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia pozwolenia wodnoprawnego, którego skarżący nie mogliby uzyskać, gdyż – co wynika z akt sprawy – ów "staw" był zasilany wodami gruntowymi, niewątpliwie miał powierzchnię nieprzekraczającą 500 m2, zaś organ w żaden sposób nie ustalił, aby głębokość "stawu" przekraczała 2 m od powierzchni terenu, jak również nie ustalił, że ten obiekt miał zasięg oddziaływania, wykraczający poza granice terenu, którego skarżący są właścicielami.

Co więcej, w związku z tym, że ów "staw" był już wykonany, to skarżący nie mogliby skutecznie ubiegać się ani o pozwolenie wodnoprawne, ani nawet zgłosić zamiaru budowy (zgłoszenie wodnoprawne). Zarówno pozwolenie wodnoprawne może być wydane, jak zgłoszenie dokonane jedynie przed budową "stawu", a nie po jej wykonaniu – podobnie jak w Prawie budowlanym pozwolenie na budowę lub dokonanie zgłoszenia zamiaru budowy może nastąpić wyłącznie przed rozpoczęciem robót budowlanych.

W takim wypadku – co uszło uwadze organu – na gruncie ustawy Prawo wodne dopuszczalna jest bowiem wyłącznie legalizacja samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 64a ust. 1, 2 i 5 tej ustawy jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2 Prawa wodnego. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli zaś właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.

Innymi słowy, organ I instancji zażądał od skarżących dostarczenia niemożliwego do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego; już nie tylko z tej przyczyny, że PINB w żaden sposób nie ustalił, czy znajdujący się na nieruchomości skarżących "staw" powinien powstać właśnie na podstawie pozwolenia, czy też zgłoszenia wodnoprawnego i nie dlatego, że po wykonaniu tego obiektu właściwy organ nie mógłby udzielić ani pozwolenia wodnoprawnego, ani przyjąć zgłoszenia o zamiarze jego wybudowania. Przede wszystkim dlatego, że postąpił niezgodnie z ww. ustawą Prawo wodne, która – jako lex specialis – określa sposób postępowania w wypadku samowoli budowlanej przy budowie urządzenia wodnego. W ten zaś sposób PINB naruszył zarówno zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., jak i zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), osłabiając zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i wadliwie określając przesłanki swego rozstrzygnięcia (art. 11 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Naruszył tez prawo materialne w postaci art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.

Nie zauważył tego [...]WINB, a więc również naruszył ww. przepisy, a dodatkowo orzekł wadliwie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż utrzymać w mocy można jedynie prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji.

II. PINB, nie ustalając w sposób należyty stanu faktycznego dotyczącego rodzaju obiektu, wykonanego przez skarżących, nie mógł też w sposób należyty ustalić trybu postępowania legalizacyjnego. Organ I instancji przyjął a priori, że na wykonanie "stawu" skarżący powinni byli uzyskać pozwolenie na budowę. Zakwalifikował więc rodzaj samowoli budowlanej, jako wykonanie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a więc przyjął tryb legalizacyjny z art. 48 i n. Pr. bud.

Umknęła jednak organowi treść art. 29 ust. 1 pkt. 15 Pr. bud., zgodnie z którym na budowę oczek wodnych o powierzchni do 50 m kw. pozwolenie nie jest wymagane, natomiast inwestor powinien zamiar takiej budowy zgłosić właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.).

Organ, przeprowadzając oględziny "stawu" w dniu 12 maja 2016 r. skoncentrował się na odebraniu oświadczeń od osób obecnych, ale nie dokonał nawet pobieżnych pomiarów kontrolowanego obiektu i nie zmierzył jego głębokości, ani nie ustalił sposobu zasilania w wodę (co było niezbędne dla ustalenia obowiązków wodnoprawnych). Nie posiadał więc w dniu wszczęcia postępowania informacji, niezbędnych do prawidłowego zakwalifikowania rodzaju samowoli budowlanej i – w konsekwencji – przyjęcia właściwego trybu postepowania legalizacyjnego.

Jeżeli natomiast ów "staw", co zdają się sugerować pojawiające się w aktach sprawy informacje o jego wymiarach (5 m x 5 m), należało zakwalifikować, jako oczko wodne, to właściwym trybem legalizacyjnym byłby nie art. 48 Pr. bud., ale art. 49b Pr. bud., a więc przewidujący sanowanie sytuacji, w której obiekt został wykonany bez wymaganego zgłoszenia.

Stąd też, organ I instancji w sposób naruszający art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie ustalając istotnych elementów stanu faktycznego, pozwalających na ustalenie, czy samowola budowlana związana była z nieuzyskaniem pozwolenia na budowę, czy też brakiem zgłoszenia nie był w ogóle uprawniony do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, gdyż nie miał podstawowych danych pozwalających ustalić podstawę prawną postępowania w takim zakresie.

Nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego za organ. Jeżeli jednak skąpe informacje, znajdujące się w różnych dokumentach w aktach administracyjnych, wskazują na to, że "staw" jest jednak oczkiem wodnym, z uwagi na jego 25 m. kw. powierzchnię, organ nie mógł oczekiwać od skarżących, aby wykonali obiekt na podstawie pozwolenia na budowę, mógł natomiast stwierdzić, że na taką budowę niezbędne było dokonanie zgłoszenia.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ zarówno I, jak i II instancji powinien decyzję uzasadnić faktycznie i prawnie. W niniejszej sprawie - wobec nieustalenia najistotniejszych okoliczności stanu faktycznego, a więc umożliwiających prawne zakwalifikowanie obiektu wykonanego przez skarżących i tego, czy samowola polegała na braku pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia - nie można uznać, że PINB decyzję uzasadnił poprawnie. Z decyzji obu organów nie wynika też w żadnej mierze uzasadnienie prawne, dlaczego pomimo nieustalenia ww. stanu faktycznego organa zakwalifikowały obiekt po pierwsze, jako "staw", po drugie jako wymagający pozwolenia na budowę, po trzecie dlaczego przyjęły tryb postępowania z art. 48 i n. Pr. bud., a nie art. 49b tej ustawy. Stanowi to ewidentne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

III. Z powyżej opisanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że powodem, który doprowadził organ I instancji do wydania naruszającej zarówno prawo materialne, jak i procesowe decyzji Nr [..] z [...] września 2018 r. było po pierwsze nieoparte na ustalonym stanie faktycznym przyjęcie wadliwej podstawy prawnej trybu wszczynanego postępowania, a po drugie wydanie błędnego zarówno procesowo, jak i materialnoprawnie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Zaskarżona decyzja [...]WINB w żadnej mierze nie odpowiadała prawu w świetle dokonanej przez tut. Sąd oceny prawnej, a wręcz przeciwnie; zdaniem [...]WINB dopuszczalne prawnie było wydanie postanowienia o wstrzymaniu już wykonanych robót budowlanych, zaś PINB należycie ustalił stan faktyczny i tryb postępowania.

Konsekwencja prawną bowiem niewykonania przez stronę obowiązków, nałożonych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych jest nakaz rozbiórki. Jeżeli jednak to postanowienie było wadliwe, a strona nie miała prawnej możliwości w toku postępowania administracyjnego wnieść na takie postanowienie zażalenia, to obowiązkiem sądu administracyjnego w postępowaniu sądowym jest usunięcie naruszenia prawa, poprzez zastosowanie odpowiednich środków w stosunku do tego rodzaju aktów (wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga), jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie nie byłoby więc wystarczającym uchylenie obu decyzji, zarówno [...]WINB, jak i PINB, gdyż w obrocie pozostałoby błędne, naruszające prawo postanowienie PINB z [...] sierpnia 2016 r., a więc organ I instancji ponownie musiałby orzec nakaz rozbiórki, związany dyspozycją art. 48 ust. 4 Pr. bud. – pomimo wadliwości tego postanowienia. Dlatego też Sąd uchylił wspomniane postanowienie PINB.

IV. Tut. Sąd nie podzielił twierdzenia pełnomocnika skarżących, zawartego w uzasadnieniu skargi o rzekomej "legalizacji" samowoli budowlanej, dokonanej ex lege, wskazanymi przez pełnomocnika przepisami Prawa wodnego.

Po pierwsze należy wyjaśnić, że art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230), zgodnie z którym na istniejące w dniu wejścia w życie ustawy urządzenia wodne nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne nie obowiązywał w dniu orzekania przez organ. W tym dniu obowiązywała ustawa Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121).

Po drugie, powołany przez pełnomocnika art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. nie przewidywał żadnej legalizacji zastanych urządzeń wodnych. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich, wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. poz. 230, z późn. zm.11) wygasają w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy; wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego stwierdza, w drodze decyzji, wojewoda.

Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżących, ustawa z 2001 r. legalizację urządzeń wodnych przewidywała w art. 64a ust. 1. Tym, niemniej nie była to legalizacja z mocy prawa, ale po przeprowadzeniu stosownego postepowania legalizacyjnego.

Podobnie, Sąd nie podzielił poglądu pełnomocnika skarżących o znaczeniu prawnym wydanego przez Sąd Rejonowy w G. wyroku w sprawie [...] dla niniejszej sprawy z zakresu prawa budowlanego. W postępowaniu z zakresu samowolnej budowy obiektu budowlanego kwestia winy nie ma bowiem znaczenia. Istotnym jest to, czy inwestor naruszył obowiązujące przepisy budowlane, czy nie. Dlatego też sentencja wyroku sądu karnego nie wiąże ani sądu administracyjnego, ani organów – bo te nie orzekają o winie skarżących, o której przesądzić może tylko sąd powszechny. Natomiast ustalenie stanu faktycznego w sprawie z zakresu prawa budowlanego powinno być dokonane przez organa administracji publicznej i w tym zakresie uzasadnienie wyroku sądu karnego ma pewne, ale nie decydujące znaczenie; również dlatego, że ukierunkowane jest na uzasadnienie orzeczenia o winie, a nie o stanie faktycznym.

W zakresie podnoszonego przez pełnomocnika skarżących faktu, że obiekt powstał przed nabyciem nieruchomości przez skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że ta okoliczność nie ma przesądzającego znaczenia w sprawie. Niekwestionowanym bowiem faktem jest (i wynika to wprost z akt sprawy), że w wyniku tych działań poprzednika prawnego skarżących, o których pełnomocnik wspomina, nie powstało żadne urządzenie wodne, w szczególności staw lub oczko wodne. Wykopanie zagłębienia w ziemi nie jest bowiem budową stawu lub oczka wodnego, nawet, jeżeli w zagłębieniu tym pojawi się w sposób naturalny woda (deszczowa, gruntowa).

Dopiero w wyniku robót podjętych przez skarżących (a więc uregulowania ścian zagłębienia w ziemi, wyrównania i oczyszczenia spodniej części zagłębienia oraz należytego doprowadzenia wody) powstał obiekt, nazwany w sprawie "stawem".

Nawet, gdyby przyjąć, że poprzednik prawny skarżących zamierzał wykonać taki obiekt, to niewątpliwie udało się to dopiero skarżącym. Wynika to zarówno z dokumentów i oświadczeń osób, o których wspomina organ I i II instancji w uzasadnieniach decyzji, jak tego, co sam skarżący zeznał przed Sądem Rejonowym w G. (uzasadnienie wyroku s. 2).

Rację mają też organa, że poprzez nabycie przedmiotowej nieruchomości skarżący wstąpili w sytuację prawną zbywcy – stanowi o tym art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z tego też powodu data powstania przedmiotowego obiektu – o ile nie wiąże się z koniecznością ustalenia obowiązujących w tej dacie przepisów – nie ma w sprawie znaczenia dla ustalenia osoby odpowiedzialnej za skutki ewentualnej samowoli budowlanej.

Natomiast odnośnie tego, czy skarżący rzeczywiście, jak twierdzą, dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w przedmiotowym zakresie, to należy zwrócić uwagę, że – co wprost wynika z informacji z dnia [...] maja 2018 r. Starosty [...] – I. K. i M. S. nie dokonali zgłoszenia robót budowlanych związanych z oczyszczeniem dna stawu oraz wyprofilowaniem skarp na działce nr ewid. [...] w miejscowości H., gmina S.. Przywołany przez pełnomocnika skarżących fakt posiadania recepisu listu poleconego przesyłki do Starosty świadczy wyłącznie o tym, że skarżący wysłali przesyłkę pocztową, ale nie świadczy o tym, co się w niej znajdowało. Jak zaś wynika z akt sprawy, otrzymana przez Starostę tą przesyłką korespondencja zawierała inny dokument skarżących. Informacja Starosty jest dokumentem urzędowym. Oczywiście, moc dowodową dokumentu urzędowego można kwestionować, ale w sposób zaprzeczający jego treści. Dowód na okoliczność wysłania przesyłki nie jest zaś – jak była o tym mowa – dowodem na okoliczność jej zawartości. Nie jest także dowodem podważającym moc dokumentu urzędowego oświadczenie skarżących odmiennej treści.

V. Organ, ponownie prowadząc postępowanie, związany dokonaną przez Sąd oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) należycie ustali stan faktyczny poprzez dokonanie niezbędnych pomiarów wykonanego przez skarżących obiektu (długości, szerokości, głębokości, powierzchni) i sposobu jego zasilania w wodę, jak również zasięgu oddziaływania. Na podstawie tych danych organ dokona określenia rodzaju obiektu budowlanego, biorąc pod uwagę art. 29 ust. 1 pkt. 15 Pr. bud. Następnie, organ ustali, czy taki obiekt wymagał pozwolenia na budowę, czy wymagał zgłoszenia. Kolejnym krokiem organu będzie ustalenia właściwego trybu postepowania, o ile dojdzie do przekonania, że obiekt został wykonany samowolnie (co organ uzasadni) lub z naruszeniem prawa (co organ także uzasadni). W wypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego, organ nakładając ewentualne obowiązki na skarżących – biorąc pod uwagę, że roboty budowlane już zostały wykonane - uwzględni w tym zakresie obowiązujące przepisy, w szczególności w zakresie Prawa wodnego.

VI. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od organu zwrot uiszczonego wpisu oraz kosztów adwokackich.