Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1786/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 200 ust. 1 pkt. 1, art. 200 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. i K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 1373/17 w sprawie ze skargi E.K. i K.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2017 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 1373/17 oddalił skargę E.K., K.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [..] listopada 2004 r. nr [..] Wojewoda Śląski, na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [..] im. [..] w C. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [..] im. [..] w C., stanowiącego teren stadionu [..] i otoczenia położonego w C. oraz prawa własności znajdujących się na nim budynków i urządzeń.

Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2015 r. E.K. wystąpiła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [..] listopada 2004 r., w części dotyczącej działki nr [..] pochodzącej z uwłaszczonej działki nr [..].

Decyzją z [..] grudnia 2016 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [..] listopada 2004 r., w części dotyczącej działki nr [..] pochodzącej z uwłaszczonej działki nr [..]. Organ wskazał, że skoro ani w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania decyzji z [..] listopada 2004 r., nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, nie było przeszkód do stwierdzenia uwłaszczenia [..] im. [..] w C. działką nr [..] (aktualnie działka nr [..]).

E.K. i K.D., złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [..] grudnia 2016 r.

Decyzją z [..] lipca 2017 r. nr [..] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia z [..] grudnia 2016 r., podkreślając, że orzeczeniem z [..] sierpnia 1954 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Komisji Odwoławczej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [..] czerwca 1955 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. wywłaszczyło na rzecz [..] działki nr [..], nr [..], nr [..] i nr [..] stanowiące własność S. i I.N. Organ ustalił, że wskazane działki uległy scaleniu, w wyniku czego powstała działka nr [..] (działka nr [..] powstała z działki nr [..] na mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [..] czerwca 2008 r.). W ocenie organu działka [..] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Organ podniósł, iż prawo zarządu uwłaszczonego przedsiębiorstwa działką nr [..], z której pochodzi działka nr [..], wynika z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w C. z dnia [..] grudnia 1986 r. o wysokości opłat za grunty znajdujące się w zarządzie [..] w C. oraz z odpisu z księgi wieczystej nr [..] z dnia [..] września 2001 r. wydanego przez Sąd Rejonowy w C. Wydział Ksiąg Wieczystych. W ww. księdze jako właściciel została ujawniona Polska Rzeczpospolita Ludowa – [..]. W ocenie organu, w dniu 5 grudnia 1990 właścicielem gruntu był Skarb Państwa, a uwłaszczony podmiot legitymował się prawem zarządu do przedmiotowego gruntu, czego nie kwestionowali skarżący. Wniosek o zwrot wywłaszczonego gruntu spadkobiercy byłych właścicieli złożyli w dniu 19 lipca 2007 r., a zatem po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej z [..] listopada 2004 r. Ponieważ w dniu wydania decyzji nie zostały ujawnione prawa osób trzecich do przedmiotowego gruntu, to w ocenie organu nadzoru, nie było przeszkód do uwłaszczenia [..] im. [..] w C. działką nr [..], z której powstała działka nr [..].

Organ podkreślił, że sprawa zwrotu spornej działki została ostatecznie zakończona decyzją Wojewody Śląskiego z [..] sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z [..] kwietnia 2009 r. o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Ponadto w przedmiotowym postępowaniu nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty dotyczące postępowania zwrotowego, gdyż ocena legalności decyzji uwłaszczeniowej nie obejmuje przesłanek do zwrotu nieruchomości.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi E.K. i K.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2018 r. uczestnik postępowania - Województwo Śląskie wniósł o oddalenie skargi podzielając przedstawioną w zaskarżonej decyzji wykładnię art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniesioną skargę wyjaśnił, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, a więc organ zobowiązany był do rozpatrzenia sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., tj. do kontroli decyzji pod kątem posiadanych wad, nie zaś do merytorycznego rozstrzygania o istocie sprawy. Dla konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji niezbędne więc byłoby stwierdzenie, że została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wydana na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez Wojewodę Śląskiego decyzja z dnia [..] listopada 2004 r. stwierdzała, że w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem spornego gruntu był Skarb Państwa, a uwłaszczony podmiot – [..] w C. legitymował się prawem zarządu do przedmiotowego gruntu. Z ustaleń organu wynikało ponadto, że wniosek o zwrot gruntu wywłaszczonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [..] sierpnia 1954 r. został złożony w dniu 19 lipca 2007 r., a zatem już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Sąd podzielił stanowisko organu, że skoro w dacie wydania spornej decyzji uwłaszczeniowej nie zostały ujawnione prawa osób trzecich, to nie zaistniała negatywna przesłanka do stwierdzenia uwłaszczenia państwowej osoby prawnej działką nr [..], z której powstała działka nr [..], a w konsekwencji, przy wydaniu kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej z dnia [..] listopada 2004 r., w części dotyczącej działki nr [..] pochodzącej z uwłaszczonej działki nr [..], nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że dotyczą one postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej oraz naruszenia art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tymczasem dla wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie znaczenie ma wyłącznie data złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, gdyż decyduje ona o chwili ujawnienia praw osób trzecich do tej nieruchomości.

Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., art. 8, 9 i 10 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organ nadzoru zebrał w sposób wyczerpujący niezbędny w sprawie materiał dowodowy, należycie wyjaśnił wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych przyczyn Sąd I instancji uznał, że przy uwłaszczeniu decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [..] listopada 2004 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a decyzja nie była także obciążona inną kwalifikowaną wadą prawną, co skutkowało oddaleniem skargi.

Sąd dostrzegł, że decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [..] sierpnia 2015 r. orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, co oznaczało, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie mieli interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, w konsekwencji czego zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Jednak w ocenie Sądu uchybienie organu, który wydał decyzję merytoryczną nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [..] listopada 2004 r. pozostaje w obrocie prawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E.K. oraz K.D. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia (winno być wyroku – przyp. NSA) w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz zarzucając:

1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

- brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek nieprzeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej, dokumentacji fotograficznej oraz przesłuchania świadka M.K.,

- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Ministra Infrastruktury i Budownictwa do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, oraz wewnętrzną sprzeczność w samym uzasadnieniu decyzji, a co za tym idzie błędnych ustaleń będących przedmiotem wyroku,

- zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony wnoszącej o stwierdzenie nieważności decyzji, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony;

2) naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 oraz 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2017 r. nr [..] co doprowadziło do usankcjonowania decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [..] listopada 2004 r. nr [..], w zakresie dotyczącym części działki [..], która powyższe przepisy naruszyła, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu (WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1318/10);

3) naruszenia art. 200 ust. 1 pkt 1 oraz art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak wskazania i weryfikacji, w jaki sposób doszło do wywłaszczenia przedmiotowej działki nr [..], z której pochodzi wydzielona działka nr [..], przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz braku faktycznego ustalenia w toku dalszego postępowania praw spadkobierców działki nr [..] w momencie gdy zostali oni ujawnieni,

a co za tym idzie naruszenie:

4) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji, tj. decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2017 r. nr [..] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [..] listopada 2004 r. nr [..] w zakresie dotyczącym części działki [..], pomimo ujawnionych spadkobierców, stwierdzenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt: II SA/Gl 1318/10 o konieczności stwierdzenia nieważności z uwagi na powyższe oraz z uwagi na nieprzeznaczenie działki nr [..] na cel uwłaszczeniowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzją z dnia [..] kwietnia 2009 r. nr [..] Prezydent Miasta C. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie zwrotu na rzecz E.K. i K.D. wywłaszczonej nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działki nr [..] i nr [..], a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [..] września 2010 r. nr [..]. Jednakże w wyniku skargi na w/w decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II SA/Gl 1381/10 (winno być II SA/Gl 1318/10, przyp. NSA) uchylił ww. decyzję Wojewody Śląskiego w części dotyczącej działki nr [..], wskazując, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na ww. działce i zobowiązał Wojewodę do zawieszenia postępowania odwoławczego dotyczącego zwrotu ww. nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra sprawy stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [..] listopada 2004 r. Postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia [..] października 2013 r. zawieszono postępowanie, a żadne dalsze pisma informujące o podjęciu postępowania, w tym wskazujące na wydanie w tym czasie jakiejkolwiek decyzji nie zostały w prawidłowy sposób doręczone stronom ani pełnomocnikowi. W tym czasie Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał decyzję z dnia [..] grudnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [..] listopada 2004 r. nr [..], w zakresie dotyczącym części działki [..], a następnie decyzję z dnia [..] lipca 2017 r., z naruszeniem art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, skoro przedmiotowa nieruchomość nie tylko nigdy nie była użyta na cel wywłaszczeniowy, a w momencie wydawania decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] grudnia 2016 r. oraz ponownej decyzji z dnia [..] lipca 2017 r. organy miały świadomość występowania w sprawie prawnych spadkobierców tj. E.K. i K.D., to przyjęcie, że działka nr [..], która nigdy nie była przeznaczona na cele wywłaszczeniowe, jest w dalszym ciągu przedmiotem kolejnych decyzji administracyjnych sankcjonujących prawidłowość podjętej w dniu [..] listopada 2004 r. decyzji Wojewody Śląskiego jest rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach niespełnienia celu wywłaszczeniowego powyższej działki powinno mieć - zdaniem pełnomocnika - wpływ na zmianę decyzji organów administracyjnych, co nie miało miejsca i w ocenie skarżących kasacyjnie doszło tym samym do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania Województwo Śląskie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego, zgadzając się w całości z rozstrzygnięciem i argumentacją Sądu I instancji oraz odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej. Stanowisko to poparto w piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2018 r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył także [..] im. [..] S.A. w C., również wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że wszelkie działania podejmowane zarówno przez Wojewodę Śląskiego, jak i przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz jego poprzedników prawnych były zgodne z prawem i utrwaloną wykładnią przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżących kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Jak wyżej wskazano, skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie przepisów postępowania może przybrać te same formy, lecz ustawa wymaga dodatkowo wykazania, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, zaś materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., I FSK 383/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl – "CBOSA"). Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Tymczasem skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada wyżej wymienionym wymaganiom. Wniesiona na podstawie art. 173 p.p.s.a. skarga kasacyjna pomija w swojej konstrukcji – w formułowanych zarzutach, jak i uzasadnieniu, podstawy kasacyjne. Nadto sposób sformułowania zarzutów prowadzi do wniosku, że w istocie dotyczą one w całości zakwestionowania postępowania przed organami administracji, zarówno w odniesieniu do stawianych zarzutów postępowania, jak i prawa materialnego, a nie prawidłowości kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej przez Sąd I instancji.

Wskazać należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Uwagi powyższe odniesione do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzą do wniosku, że zarzuty te nie mogły odnieść skutku. Strona skarżąca kasacyjnie wskazując na naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, oraz art. 80 k.p.a. nie wiąże tych przepisów z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w żaden sposób nie wykazuje, jaki wpływ na wynik rozstrzygnięcia miałoby mieć nieprzeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej, dokumentacji fotograficznej oraz przesłuchania świadka, przekładające się na niewłaściwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem jego zasad nakazujących rozstrzygać wątpliwości na korzyść strony (zaakceptowane przez Sąd I instancji), w sytuacji gdy u podstaw wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [..] listopada 2004 r. nr [..] leżało ustalenie, że grunt stanowiący własność Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawał w tym dniu w zarządzie [..] im. [..] w C., a roszczenie o zwrot nieruchomości zostało zgłoszone dopiero wnioskiem z dnia 19 lipca 2007 r., przez co nie doszło do naruszenia art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) – dalej: u.g.n., stanowiącego podstawę wydania decyzji z dnia [..] listopada 2014 r. Tych – istotnych dla sprawy – okoliczności, nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej.

Nie mógł być także skuteczny zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 oraz 137 ust. 1 i 2 u.g.n. "poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2017 r.", czyli decyzji będącej przedmiotem skargi do Sądu I instancji. Na podstawie sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu można, przy przyjęciu bardzo szerokiej rekonstrukcji zarzutu skargi kasacyjnej, założyć, że strona skarżąca kasacyjnie stawiając powyższy zarzut miała na celu wytknięcie Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, jednakże nie sposób stwierdzić, czy celem miało być zarzucenie błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów. Na podstawie stwierdzenia w skardze kasacyjnej, że "przyjęcie, że działka nr [..], która nigdy nie była przeznaczona na cele wywłaszczeniowe, jest w dalszym ciągu przedmiotem kolejnych decyzji administracyjnych sankcjonujących prawidłowość podjętej w dniu [..] listopada 2004 r. decyzji Wojewody Śląskiego, jest rażącym naruszeniem prawa" wnioskować można, że istotą podniesionego zarzutu naruszenia przez Sąd prawa materialnego byłoby jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym przyjętym przez organy i zaakceptowanym przez Sąd I instancji.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy przy wydaniu decyzji uwłaszczeniowej z dnia [..] listopada 2004 r., w części dotyczącej działki nr [..] nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ nie naruszono praw osób trzecich, których wniosek o zwrot nieruchomości został złożony po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, to prawidłowe było stanowisko Sądu oddalającego skargę, a zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w wyżej wskazany sposób nie mogły stanowiska tego podważyć.

Z tych samych powodów nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 pkt 1 oraz art. 200 ust. 4 u.g.n. "poprzez brak wskazania i weryfikacji, w jaki sposób doszło do wywłaszczenia przedmiotowej działki nr [..], z której pochodzi wydzielona działka nr [..], przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz braku faktycznego ustalenia w toku dalszego postępowania praw spadkobierców w działki nr [..] w momencie gdy zostali oni ujawnieni". Należy mieć przy tym na uwadze, że przedmiotem badania w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 2004 r. nie była kwestia prawidłowości dokonanego wywłaszczenia nieruchomości ani istnienia przesłanek do jej zwrotu. Sprawa wywłaszczenia nieruchomości i sprawa jej zwrotu, stanowią sprawy odrębne wobec siebie, jak i względem sprawy uwłaszczenia nieruchomości.

Wreszcie zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2017 r. nr [..]. Przepis ten bowiem określa tzw. negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności związane z upływem terminu i nieodwracalnymi skutkami decyzji, i nie był w sprawie stosowany.

Na marginesie – w związku z argumentacją skargi kasacyjnej - należy wskazać, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SA/Gl 1318/10 zapadł w granicach sprawy dotyczącej zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a nie w sprawie uwłaszczenia na podstawie przepisów art. 200 u.g.n. Ocena prawna zawarta w uzasadnieniu tego wyroku nie mogła być wiążąca poza granicami sprawy, w której wyrok ten został wydany, a wskazania co do dalszego postępowania, tj. zobowiązanie do wystąpienia do Ministra Skarbu Państwa "o wszczęcie z urzędu postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..] listopada 2004 r." zostały przez organ zrealizowane.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną, która pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Nie zachodziły tym samym podstawy do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania na rzecz skarżących kasacyjnie. Wnioski uczestników postępowania o zasądzenie kosztów postępowania także nie mogły być uwzględnione z uwagi na treść art. 204 p.p.s.a. nie dającego podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania w sytuacji, gdy skarga kasacyjna została oddalona.