Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1506/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3, art. 28, art. 30 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1947/18 w sprawie ze skargi T. P. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody 1. postanawia sprostować oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. w ten sposób, że w wersie 16 i 17 od góry w miejsce "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji" wpisać "w sprawie wznowienia postępowania" 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. P. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, po pierwsze uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Elizówce k./Lublina z dnia [...] sierpnia 2018 r., po drugie zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. P. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że U. P. zwróciła się z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy, w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r. W dniu 31 października 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Opolu Lubelskim wpłynął odpis skrócony aktu zgonu wnioskodawczyni.

Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu Lubelskim, decyzją z [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie pomocy finansowej.

Następnie, we wniosku z 25 czerwca 2018 r. T. P. (dalej: skarżący), zwrócił się o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu Lubelskim z [...] listopada 2017 r., gdyż T. P. nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2017 r. i nie jest uprawniony do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności. Postanowienie to następnie zostało utrzymane w mocy przez Prezesa ARiMR postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., V SA/Wa 1753/18 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału z [...] lipca 2018 r. wskazując, że skarżący był uprawniony do złożenia takiego wniosku.

Dalej WSA wskazał, że postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor Oddziału ARiMR, na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 123 i art. 150 § 2 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2017 r.

W wyniku rozpoznania zażalenia Prezes ARiMR zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187, ze zm., dalej: rozporządzenie) w związku z art. 28 kpa stroną postępowania o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody jest producent rolny, który złożył wniosek. Następnie wskazano, że w niniejszej sprawie wnioskodawczyni – U. P. – zmarła przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy. Jednocześnie wyjaśniono, że pomoc przyznawana na podstawie § 13 rozporządzenia ma charakter należności administracyjnej zaś prawa i obowiązki wynikające ze stosunków administracyjnych nie należą do spadku i nie są dziedziczone. Wobec powyższego – w ocenie organu – mąż wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2017 r. i nie jest uprawniony do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia z [...] sierpnia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.

Sąd I instancji zauważył, że WSA w Warszawie w wyroku z 11 grudnia 2018 r., V SA/Wa 1753/18 dotyczącym wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] listopada 2017 r. jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wadą rażącego naruszenia prawa polegającą na wydaniu decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już w istocie przymiotu strony postępowania. Sąd w ww. wyroku podkreślił, że charakter "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i jako taka powinna bezwzględnie zostać usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba ta ("strona") nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 kpa w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Na powyższą wadę decyzji zwraca uwagę skarżący w skardze w tym postępowaniu, co należy uznać za prawidłowe.

WSA wskazał, że zasadnie skarżący podniósł również, że pomimo zaistnienia przesłanki wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w Opolu Lubelskim z [...] listopada 2017 r. organ nadzoru miał także podstawę do wznowienia postępowania również na żądanie strony z przyczyny określonej w powołanym art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jak zasadnie podkreśla NSA w wyroku z 1 lutego 2008 r., II OSK 1981/06 (LEX nr 510752), w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ, rozpatrując dopuszczalność wznowienia, nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. W wyroku NSA z 6 maja 2010 r., II OSK 773/09 (LEX nr 597851) sąd wskazał, że kwestia legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa należy co do zasady do sfery materialnoprawnej, gdyż to przepisy prawa materialnego statuują legitymację materialną podmiotu żądającego wznowienia postępowania, a skoro tak, to nie jest dopuszczalne dokonanie oceny w zakresie prawa materialnego na etapie poprzedzającym wznowienie postępowania. Postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest prowadzone zarazem co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialnoprawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu. Jeżeli bowiem okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną (nie ma w sprawie interesu materialnoprawnego), to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowienia, wymagana do przejścia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1). Zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 218/14 (LEX nr 1503784), jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. Przymiot strony skarżącej organy winne są ocenić po wznowieniu postępowania, wyłącznie na podstawie art. 28 kpa, pamiętając, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, wskazującej na możliwość udzielenia wnioskowanej pomocy finansowej następcom prawnym, którzy kontynuują działalność rolną zmarłej, sąd rozpoznający tę sprawę podziela pogląd sądu wrażony w powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z 11 grudnia 2018 r., V SA/Wa 1753/18. Sąd we wskazanym wyroku zasadnie zwrócił uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, dotyczącą zagadnienia prawnego o następującej treści: "Czy w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przysługuje spółce cywilnej, wspólnikom spółki cywilnej, czy też wspólnikowi spółki cywilnej, o którym mowa w art. 12 ust. 5 tej ustawy?".

Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu przywołanej uchwały, że na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą, według WSA, należałoby więc przyjąć, że w przypadku małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą producentem rolnym nie jest, ani każdy z małżonków z osobna, ani też małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych, albowiem małżonków tych należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608) i stanowiących na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 3 pkt 3).

Według WSA w sytuacji, gdy w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów oraz wskazanego kierunku ich interpretacji producentem rolnym (rolnikiem) byli obydwoje małżonkowie, jako grupa osób, to postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej zainicjowane wnioskiem tegoż producenta, wobec ustania jego bytu prawnego w związku ze śmiercią jednego z małżonków, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie jej przyznania, nie mogło być (automatycznie) kontynuowane z udziałem żyjącego małżonka, jako strony tego postępowania. Przedmiotowe postępowanie, w zakresie wyznaczonym pierwotnie złożonym wnioskiem, mogło być natomiast kontynuowane w sytuacji, gdyby żyjący małżonek, jako następca prawny producenta rolnego, którym byli obydwoje małżonkowie i którego byt prawny - wraz ze śmiercią jednego z nich – ustał, (skutecznie) wstąpił do tego toczącego się postępowania w miejsce (dotychczasowego) wnioskodawcy.

Sąd I instancji zauważył, że organ nie kwestionuje okoliczności, iż zmarła wnioskodawczyni prowadziła gospodarstwo (przedsiębiorstwo), które w rozumieniu przepisów załącznika I spełnia kryterium mikroprzedsiębiorstwa, co wynika wprost z treści oświadczenia dotyczącego kategorii prowadzonego gospodarstwa (przedsiębiorstwa), zawartego w sekcji V wniosku o udzielenie pomocy finansowej, a jedynie powołuje się na fakt nadania wnioskodawczyni numeru w ewidencji producentów i wystąpienia przez nią z wnioskiem o udzielenie pomocy. Ponownie zauważyć należy zatem, iż numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje tylko producenta rolnego - małżonków - jako grupę osób; zgodnie zaś z art. 25 ust. 3 rozporządzenia nr 702/2014 pomoc wypłacana jest bezpośrednio danemu przedsiębiorstwu jeżeli spełniony zostanie m.in. warunek bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niekorzystnym zjawiskiem klimatycznym porównywalnym do klęski żywiołowej a szkodą poniesioną przez to przedsiębiorstwo.

W ocenie WSA, skarżący trafnie podnosi w powyższym kontekście, iż postępowanie w sprawie udzielenia pomocy dotyczy gospodarstwa rolnego, a to bezspornie stanowi składnik masy spadkowej. Wobec tego w przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należało wezwać spadkobierców.

Zdanie Sądu I instancji powyższe okoliczności uzasadniają pogląd, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 i art. 28 kpa i § 13 rozporządzenia poprzez dokonanie badania istnienia przymiotu strony na etapie wstępnego badania wniosku o wznowienie postępowania, a nie na etapie po wznowieniu postępowania, a także na nieprawidłowej odmowie przyznania T. P. przymiotu strony w sytuacji, gdy podmiot ten wykazał swój interes prawny. Sąd uznał, że organ w sposób nieuprawniony zawęził uprawnienia przysługujące stronie tylko do podmiotów wnioskujących. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy i stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonych postanowień.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: ppsa)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ zaskarżając go w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa polegające na przyjęciu, że w sytuacji, gdy o podanie o wznowienie postępowania, z powodu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wnosi podmiot, który uważa się z stronę postępowania, organ powinien wznowić postępowanie i dopiero na etapie po wznowieniu postępowania organ powinien zbadać czy podmiot wnoszący podanie o wznowienie ma przymiot strony, podczas gdy w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawmy, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art, 149 § 3 kpa polegające na przyjęciu, że ustalenie interesu prawnego strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sytuacji gdy brak przymiotu strony wynika wprost z nieistnienia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę interesu prawnego, a zatem organ powinien odmówić wznowienia postępowania,

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie

prawa materialnego, to jest:

- § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym" w związku z art. 28 kpa i 30 § 4 kpa przez błędną wykładnię, co konsekwencji spowodowało błędne zastosowania wskazanych powyżej przepisów polegające na uznaniu, że płatność wypłacona w trybie § 13 rozporządzenia wykonawczego podlega dziedziczeniu i dlatego po śmierci strony wnioskującej o płatność należało do udziału w postępowaniu wezwać spadkobierców, podczas gdy ekspektatywa dopłaty nie należy do spadku, a tym samym po stronie spadkobierców brak jest interesu prawnego, co powoduje, że brak jest możliwości kontynuowania postępowania wszczętego przez zmarłą stronę przy udziale jej spadkobierców.

W uzasadnieniu organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie niespornym pozostaje, że z wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy, w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r. został złożony przez U. P. W toku postępowania administracyjnego wszczętego wskazanym wnioskiem nastąpiła śmierć strony. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowaniu w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 1 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczania wyłącznie takim osobom decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Sąd I instancji zakwestionował zasadność stanowiska organu, który uznał, że skarżący nie ma legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wszczętego z wniosku U. P. o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy, w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r., a zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania z dnia [..] listopada 2018 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu Lubelskim. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie WSA jest prawidłowe.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem jednej z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. Postępowanie to należy postrzegać jako nadzwyczajne, umożliwiające ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z uwagi jednakże na to, że może ono prowadzić do wzruszenia tejże decyzji, co przełamuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wynikającą z art. 16 § 1 kpa, wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa. Dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 kpa), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 - 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 kpa terminie. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowaniu uzależnione jest jedynie od spełnienia minimalnych, stricte formalnych przesłanek – tak, że zasadne jest wręcz mówienie o pozytywnym domniemaniu obowiązku uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., II OSK 965/09). Natomiast odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 kpa dotyczy tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można więc wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje. Sytuacja taka zachodzi w szczególności w przypadku oparcia zgłoszonego żądania na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w którym zgłaszający to żądanie wywodzi, że został pominięty w postępowaniu mimo posiadania przymiotu strony. Weryfikacja tych twierdzeń wnoszącego podanie winna wtedy nastąpić po wznowieniu postępowania. Jeśli więc są wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania i zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ jeszcze przed wznowieniem postępowania ocenił, czy przyczyny wznowienia wskazane przez skarżącego faktycznie wystąpiły, i w oparciu o negatywną ocenę w tym zakresie odmówił wznowienia postępowania. Jak wskazano wyżej, oceny rzeczywistego wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania można było dokonać dopiero po wznowieniu postępowania. Wynika to wprost z art. 149 § 2 kpa.

Organ w rozpoznawanej sprawie nie zakwestionował, że skarżący prowadził gospodarstwo wraz z żoną. W związku z tym należało rozważyć komu przysługuje status producenta rolnego w przypadku małżonków wspólnie prowadzących działalność rolniczą. Wspomniana kwestia bezpośrednio wiąże się z wykładnią art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji, która była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu siedmiu sędziów z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji, przysługuje spółce cywilnej. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003, i tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 3 pkt 3 lit. b) ustawy o ewidencji producentów. Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały wyraźnie stwierdzono, że za producentów rolnych i zarazem rolników nie można uznać wspólników spółki cywilnej. Nie podzielono również stanowiska, że producentem rolnym (rolnikiem) jest jedynie ten wspólnik spółki cywilnej, który spełnia warunek w postaci nadania mu numeru ewidencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że uznanie na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej za odrębny podmiot – producenta rolnego uzasadnia postawienie tezy, że do tej samej kategorii podmiotów (producentów rolnych) kwalifikują się małżonkowie wspólnie prowadzący działalność rolniczą, a także współposiadacze gospodarstwa rolnego (art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji). Zdaniem składu powiększonego, nie sposób byłoby zgodzić się z poglądem, że poza ustawowym zaliczeniem, w ramach definicji legalnej, trzech różnych kategorii podmiotów do grupy producentów rolnych (art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji), ta sama ustawa wyróżnia w art. 12 ust. 4 i 5 jeszcze trzech innych producentów rolnych: współmałżonka, współposiadacza i wspólnika spółki cywilnej. Osoby te nie prowadzą działalności rolniczej samodzielnie (indywidualnie) i dlatego nie można ich utożsamiać z producentem rolnym – osobą fizyczną.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu powołanej uchwały, opowiadające się za przyjęciem, że na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji, status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą. Podkreślenia wymaga, że pomimo, odmienności stanu prawnego stanowiącego przedmiot analizy składu powiększonego, od stanu prawnego mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, to zasadnicze dla analizowanego problemu regulacje unijne i krajowe są tożsame. W przypadku małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą producentem rolnym nie jest każdy z małżonków, ani małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych. Małżonków należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, stanowiących na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 3 pkt 3).

Z powyższego wynika wniosek, że tak długo jak trwa małżeństwo i małżonkowie wspólnie prowadzą działalność rolniczą posiadają oni status producenta rolnego, niezależnie od tego, że wpis do ewidencji producentów obejmuje tylko jednego z małżonków. Numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje bowiem producenta rolnego – małżonków. Natomiast z chwilą ustania małżeństwa przez śmierć jednego z małżonków, ustaje także byt prawny tego producenta rolnego. Śmierć jednego z małżonków powoduje, że postępowanie wszczęte złożonym wnioskiem nie może być kontynuowane z udziałem żyjącego małżonka, jako strony tego postępowania. Kontynuacja postępowania następuje gdy żyjący małżonek, jako następca prawny producenta rolnego wstąpi do zainicjowanego wcześniej postępowania. Skarzący wolę taką przejawił.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ustalenie, czy wnioskodawca mógł wstąpić do tego toczącego się postępowania w miejsce zmarłej żony, winna być dokonana przez pryzmat przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 193 z 1.7.2014, str. 1) w zakresie, w którym odnosi się do pomocy na wyrównanie szkód spowodowanych przez niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa ich wykładnia dokonana przez WSA doprowadziła, w rozpoznawanej sprawie, do trafnego stwierdzenia, że "...postępowanie w sprawie udzielenia pomocy dotyczy gospodarstwa rolnego, a to bezspornie stanowi składnik masy spadkowej. Wobec tego w przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należało wezwać spadkobierców.". powyższe zaś prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji słusznie uznał, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 i art. 28 kpa i § 13 rozporządzenia poprzez dokonanie badania istnienia przymiotu strony na etapie wstępnego badania wniosku o wznowienie postępowania, a nie na etapie po wznowieniu postępowania, a także na nieprawidłowej odmowie przyznania skarżącego przymiotu strony w sytuacji, gdy wykazał swój interes prawny.

Biorąc pod uwagę, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się skuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa w związku z art. 182 § 2 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 156 § 1 i 3 ppsa, dokonał sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w komparycji zaskarżonego wyroku przez prawidłowe określenie przedmiotu postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznawał sprawę, której przedmiotom była odmowa wznowienia postępowania, co wynika również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wskutek oczywistej omyłki pisarskiej WSA w komparycji zaskarżonego wyroku wskazał, że orzeka w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).