Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 719/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J.T.I.S. "[...]" i S.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego S.D. kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie J. oznaczonej numerem geodezyjnym 497/22 o powierzchni 4,23 ha na działki o nr od 497/64 do 497/93, w tym drogi o nr 497/91 i nr 497/92, oraz stwierdzono przejście na własność gminy w formie nieodpłatnej gruntów wydzielonych pod drogi.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium stwierdziło, że w związku z pismem Wójta Gminy J. z dnia 25 kwietnia 2005 r. nr [...] wszczęto z urzędu postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. Nr [...]. W piśmie tym Wójt wskazał m.in., że decyzja ta rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż powstałe w wyniku podziału działki pod drogi wewnątrzosiedlowe nie miały nigdy przymiotu dróg publicznych. Drogi te miały być przekazane na własność Gminy nieodpłatnie, a tymczasem S.D. wystąpił o wypłatę odszkodowania, co wskazuje na fakt, że wprowadził organ w błąd i złożył fałszywe oświadczenie. Ponadto z uwagi na złożone oświadczenie nie zostały naliczone S.D. opłaty adiacenckie. Wskazane okoliczności, przede wszystkim zaś fakt, że drogi utworzone w wyniku podziału nie miały i nie mają charakteru dróg publicznych oraz "niezgodność" z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uzasadniają wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. Nr [...] w części orzekającej o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy J. gruntów działki nr 497/91 o powierzchni 0,4130ha i nr 497/92 o powierzchni 0,4035ha wydzielonych pod drogi dojazdowe.

Postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium dopuściło Towarzystwo "[...]" w J. do udziału w postępowaniu na prawach strony, gdyż stowarzyszenie to zawiązane zostało do ochrony interesów mieszkańców przyszłego osiedla mieszkaniowego budowlanego na działkach powstałych w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy J. Nr [...].

Następnie Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia wniosków w/w Towarzystwa oraz S.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję ostateczną z dnia [...] r. Nr [...]. W wyniku skargi S.D. i Towarzystwa "[...]" w J. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 283/06) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. Nr [...]. Sąd nie przesądzając treści ocen Kolegium dostrzegł przedwczesność zaskarżonej decyzji wywołanej pominięciem w rozważaniach istotnych aspektów sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.) w kwestii stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Według Sądu Kolegium m.in. winno rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w części nie odnoszącej się do materii nierozstrzygniętej decyzją podziałową, a także wyjaśnić, czy stan prawny był niewątpliwy w zakresie stosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wymagań formalnych decyzji zatwierdzającej podział w zakresie jej elementów mogących ułatwić rozeznanie jej skutków cywilnoprawnych. Sąd wskazał również na aspekt sprawy odnoszący się do stanu prawnego realizowanego przez plan miejscowy jako akt wykonawczy do ustawy oraz zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy o drogach.

Rozpatrując sprawę wskutek powołanego wyżej wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. stwierdziło, że Wójt Gminy J. wydał sporną decyzję po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 września 1999 r. współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej nr 497/22, tj. S.D. i M.M. oraz projektu podziału z dnia 29 września 1999 r.. W wyniku podziału powstały działki o numerach od 497/64 do 497/93, w tym działki nr 497/91 i nr 497/92 - drogi. W podstawie prawnej powyższej decyzji organ powołał art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) oraz § 2 ust. 1, § 3, § 7, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130). Uzasadniając zatwierdzenie projektu podziału organ wskazał m.in., że wydano tę decyzję w związku z wnioskiem współwłaścicieli dzielonej nieruchomości oraz że na podstawie oświadczenia z dnia 1 października 1999 r. działki o numerach 497/91 i 497/92 wydzielone pod drogi dojazdowe przechodzą na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji. Pismem z dnia 9 października 2000 r. nr [...] Wójt Gminy J. wniósł do Sądu Rejonowego w G. Wydział Ksiąg Wieczystych o założenie księgi wieczystej dla dróg stanowiących własność Gminy J., położonych w obrębie J. w granicach działek o numerach: 440/7, 497/57, 497/59, 497/91, 497/92, 497/119. Jak wynika z treści zawiadomienia z dnia 18 stycznia 2001 r. w/w działki zostały wpisane do księgi wieczystej nr 32154 prowadzonej dla nieruchomości stanowiących własność Gminy J., wykorzystywanych jako drogi i rowy. Uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy J. do kategorii dróg gminnych oraz nadania nazw ulic (Dz. Urz. Woj. D. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]) ustalono wykaz dróg oraz nadano nazwy ulicom położonym na terenie gminy J.. W § 1 tej uchwały wskazano m.in.: Nr [...] – J., ul. [...] (dz. nr 497/92), Nr [...] – J., ul. [...] (dz. nr 497/91). W sprawie ustalono także, że większość działek budowlanych utworzonych w wyniku podziału działki nr 497/22 było przedmiotem obrotu cywilnoprawnego - co potwierdzają dołączone do akt sprawy umowy odpłatnego przeniesienia własności nieruchomości sporządzone w formie aktów notarialnych.

Ponadto – jak wskazało Kolegium w L. - w dacie wydania powyższej decyzji ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikające z uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania terenu gminy J. (Dz. Urz. Wojew. D. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) odnosiły się m.in. do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w J., oznaczonych symbolem 37MN/U, położonych na działce nr 497/4 o pow. 29,71 ha. Przedmiotowy plan w § 6 zawierał szczegółowe zasady podziału nieruchomości. Dla obszaru położenia działki nr 497/22 (utworzonej w wyniku podziału działki nr 497/4) - określono w planie miejscowym zasady obsługi komunikacyjnej poprzez dojazd drogami lokalnymi i dojazdowymi do drogi gminnej KDV i istniejącej drogi lokalnej. Natomiast w pkt 3b i 3c określona była szerokość drogi lokalnej (20 m w liniach rozgraniczających) oraz drogi dojazdowej (15m w liniach rozgraniczających, szerokość jezdni - 6m). Na rysunku planu nie wydzielono działek nr 497/91 i nr 497/92 liniami rozgraniczającymi od pozostałych działek budowlanych o innym przeznaczeniu jako dróg gminnych. Natomiast działki te jako drogi dojazdowe zostały przedstawione w załączniku graficznym, jako element koncepcji dotyczącej podziału terenu oznaczonego symbolem MN/U (wyznaczone liniami przerywanymi nie stanowiącymi linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu). W niniejszej sprawie przedłożono również postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...] r. Nr [...] pozytywnie opiniujące projekt podziału działki nr 497/25 położonej w obrębie J. gmina J.. Z treści uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że projekt podziału jest zgodny z uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy J.. Podano, że działka nr 497/4 o pow. 29,71 ha przeznaczona jest w miejscowym planie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (oznaczona symbolem MN/U) oraz że "decyzją Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. Nr [...] działka została podzielona". Wskazano także, że każdy podział działki wywodzącej się z działki nr 497/4 może być dokonany tylko zgodnie z załącznikiem nr 1 i 2 do uchwały z dnia [...] r..

Kolegium zauważyło także, że według stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] r., czyli w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy J., art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowił, że podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego; w razie braku tego planu stosowało się przepis art. 94 ust. 1. Zgodność proponowanego podziału dotyczyła zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Z kolei art. 93 ust.3 stanowił, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważało się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie było możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z zastrzeżeniem art. 94, opiniował wójt, burmistrz, albo prezydent miasta (ust. 3 art. 93) w formie postanowienia, na które przysługiwało zażalenie (ust. 4 art. 93). Z kolei art. 98 ust. 1 cyt. ustawy stanowił m.in., że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, które przeszły na własność gminy, lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługiwało odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie doszło, odszkodowanie ustalało się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłacała gmina (art. 98 ust. 3). Z kolei art. 98 ust. 4 stanowił, że o ile w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, zarząd gminy mógł ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Rozpatrując sprawę Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika aby dla potrzeb projektowanego podziału działki nr 497/22 Wójt Gminy J. wydał opinię o jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do powyższego Kolegium zauważyło, że problematyka charakteru prawnego tego postanowienia była wielokrotnie podejmowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Rozbieżności w orzecznictwie w początkowym okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczyły tego, czy postanowienie opiniujące projekt podziału jest czy nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. NSA w wyroku z dnia 23 września 1998 r. (sygn. akt SA/Rz 899/98, niepubl.) stwierdził: "opiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (...) jest częścią postępowania podziałowego". Ten kierunek wykładni podzielił NSA w uchwale z dnia 1 marca 1993 r. (sygn. akt OPK 1/99, publ. ONSA 1993 Nr 3, poz. 84), w której stwierdził, że do wydania takiego postanowienia art. 106 k.p.a. nie stosuje się. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1998 r. (sygn.. akt I SA 547/98, publ. OSP 1999 r. z. 5, poz. 106, s. 278 z glosą M. Wolanina) stwierdzając, że "wójt, burmistrz albo prezydent miasta opiniuje zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego tylko wówczas, gdy nie przedstawiono mu do zatwierdzenia podziału, spełniającego warunek zawarty w art. 96 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (....). O tym, czy chodzi o uzyskanie opinii o proponowanym podziale, czy też o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości decyduje wola strony. W przypadku złożenia wniosku o podział nieruchomości przed samym organem, element opiniowania jest wyłącznie elementem postępowania w sprawie o podział nieruchomości nie zachodzi potrzeba wydawania postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 i 5 powołanej ustawy". Powołany art. 96 ust. 1 stanowił o wymogu sporządzenia projektu podziału na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odnośnie zaś warunku zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, którym było zapewnienie nowo utworzonym działkom "bezpośredniego dostępu do drogi publicznej" (art. 93 ust. 3 ustawy), istniały niejasności, co należy rozumieć – zdaniem organu - przez bezpośredni dostęp do drogi publicznej, który miał być jednocześnie bezpośredni, a w związku z tym czy nowowydzielone działki gruntu muszą przylegać do drogi publicznej. Według E. Mzyka (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1998r. Tom II, s. 22- 23) "literalne brzmienie art. 93 ust. 3 mogłoby sugerować, że istotnie nowo utworzone działki powinny być tak usytuowane, aby przynajmniej w części przylegały do drogi publicznej, gdyż wówczas w pełnym tego słowa znaczeniu można było mówić o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej. Taka wykładania byłaby jednak trudna do zaakceptowania, gdyż w większości spraw byłoby to po prostu niemożliwe (...). Oznaczałoby to znaczne ograniczenie możliwości podziału". Zdaniem E. Mzyka pojęcia dostępu do drogi publicznej należało doszukiwać się w takiej wykładni, która: 1) dopuszczała wydzielenie nowych dróg w ramach podlegającej podziałowi nieruchomości, 2) właśnie nowo utworzone drogi, służące obsłudze nowo utworzonych działek, stanowią dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy.

W dacie wydania badanej decyzji sporne było pojęcie "drogi", o której mówił przepis art. 98 ust. 1 ustawy, co wiązało się z kwestią przejścia z mocy prawa na własność gminy działek gruntów wydzielonych pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela. W piśmiennictwie wskazywano na dwa przeciwstawne stanowiska. Według pierwszego stanowiska za drogę w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy należy uznać wszelkie drogi, o których była mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) Według art. 2 ust. 1 tej ustawy (wg stanu prawnego obowiązującego na dzień 4 października 1999 r.) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieliły się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Z kolei według art. 3 tej ustawy drogi publiczne ze względu na stopień dostępności i obsługi przyległego terenu dzieliły się na drogi ogólnodostępne, drogi ekspresowe i autostrady. Natomiast art. 7 cyt. ustawy wskazywał, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następowało w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu właściwej rady powiatu (ust. 2). Przebieg dróg gminnych ustalała rada gminy (ust. 3). Zdaniem w/w autora skoro ustawodawca w art. 92 i 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami użył pojęcia "droga", natomiast w art. 98 ust. 3 posłużył się pojęciem "drogi publicznej", należało zatem uznać, że w art. 98 ust. 1 była mowa o drodze w szerokim znaczeniu.

Natomiast według drugiego stanowiska art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało tak interpretować, że obejmuje on tylko drogi publiczne, a ponadto tylko wówczas dochodziło z mocy prawa do przejścia na rzecz gminy wydzielonej działki przeznaczonej pod drogę, gdy droga ta przewidziana została w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy takim rozumieniu pojęcia drogi drogi wewnętrzne z reguły nie mieściłyby się w pojęciu drogi, o której mowa w art. 92 i 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kolegium zauważyło przy tym, że pojęcie drogi definiował art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, droga (pas drogowy) to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się z wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorowymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W ramach tej ogólnej definicji drogi (pasa drogowego) wyróżniało się drogi publiczne jako takie, które są zaliczone w właściwym trybie do kategorii drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, a to oznaczało, że mógł z nich korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem, z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy o drogach publicznych bądź z innych przepisów szczególnych. Od dróg publicznych ustawodawca odróżnił drogi wewnętrzne. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach były to drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusami i portami. Do dróg gminnych zaliczało się drogi o znaczeniu lokalnym, nie zaliczone do innej kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie następowało w formie uchwały rady gminy, zaś przebieg ustalał zarząd gminy.

Prezentowane było również stanowisko, że decydujące o tym, czy dana droga jest wewnętrzną czy publiczną - było zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych.

Odnosząc się do spornego zapisu uzasadnienia decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. Nr [...], że działki nr 497/91 i nr 497/92 przechodzą na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji i znaczenia tego zapisu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, Kolegium stwierdziło, że nie może on stanowić postawy stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy J. ani w części ani w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonując oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] uznał, że na tle brzmienia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wg stanu prawnego obowiązującego w dniu 4 października 1999 r.) nie ulega wątpliwości, iż ustanowiony w tym przepisie skutek cywilnoprawny następował w stosunku do dróg publicznych oznaczonych jako takie i odpowiednio wydzielonych w planie miejscowym. Decyzja o zatwierdzeniu podziału powinna była zawierać w uzasadnieniu ustalenia faktyczne i prawne (treść planu miejscowego) przesłanek nastąpienia tego skutku. Brak takich ustaleń powinien stanowić przeszkodę do uznania samej decyzji za wystarczającą postawę wpisu prawa własności nowo wydzielonej pod drogę działki na rzecz Gminy J. do księgi wieczystej. Sąd stwierdził przy tym, że niedopuszczalna, jako nie należąca do materii decyzyjnej, ocena prawna organu o przejęciu działki na własność gminy, nie powinna mieć znaczenia prawnego dla sądu powszechnego właściwego do rozstrzygania o skutku cywilnoprawnym decyzji. Ponadto Sąd wyraził pogląd, że ustalenia w uzasadnieniu Wójta Gminy J., iż działki nr 497/91 i nr 479/92 są przyszłymi drogami dojazdowymi (nie wymieniając ich konkretnego oznaczenia i ustalenia ich przeznaczenia w planie miejscowym) były niewystarczające. Jednocześnie Sąd wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ustanawiała żadnych wymagań odnośnie tego elementu decyzji i nie wiązała z nim jakichkolwiek skutków administracyjnoprawnych. Zatem wiązanie z tym uchybieniem oceny o rażącym naruszeniu prawa byłoby wątpliwe. W niniejszym postępowaniu Kolegium w pełni podzieliło powyższe poglądy.

Ponadto – jak podkreśliło Kolegium - WSA we Wrocławiu w ogóle nie odniósł się do kwestii związanej z fazą postępowania podziałowego odnoszącą się do wydania opinii nt. zgodności projektowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1998 r. (sygn. akt ISA 547/98) wyraził pogląd, że nie we wszystkich sprawach wymagane jest opiniowanie proponowanego projektu podziału. W ocenie Kolegium wskazane w tym wyroku przesłanki wskazujące na możliwość odstąpienia od wydania przedmiotowej opinii miały miejsce w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy J. Nr [...].

Zdaniem Kolegium treść orzeczenia decyzji podziałowej nie daje postaw do twierdzenia, że rozstrzygnięcie w nim zawarte było sprzeczne z treścią przepisów prawa, skoro podział ten został dokonany na zgodny wniosek współwłaścicieli nieruchomości w granicach działki nr 497/22, a do tego wniosku dołączono projekt podziału sporządzony przez osobę uprawnioną oraz spełnione zostały warunki sporządzenia projektu podziału, o których stanowił art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zgodność z ustaleniami planu miejscowego, dostęp działek projektowanych do wydzielenia do drogi publicznej). Nadto (co potwierdza uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt IISA/Wr 283/06), że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ustanawiała żadnych wymagań tego elementu decyzji zatwierdzającej podział, który odnosił się do oznaczenia działki jako drogi. Zatem ustalenia w uzasadnieniu decyzji podziałowej Wójta Gminy J., że są to przyszłe drogi dojazdowe, bez wymienienia ich konkretnego oznaczenia i ustalenia ich przeznaczenia w planie miejscowym, były niewystarczające do dokonania oceny skutku cywilnoprawnego związanego z wydzieleniem tychże dróg. Sąd podkreślił, że zdanie o przejściu działki na własność gminy nie tylko nie nawiązywało do przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy, ale ponadto zawierało elementy świadczące o jego sprzeczności z prawem cywilnym, gdyż przeniesienie własności nieruchomości nie mogło nastąpić na podstawie oświadczenia złożonego organowi, zaś zawarte w tym oświadczeniu zwolnienie gminy od zapłaty odszkodowania nie mogło być skuteczne. Sąd podkreślił również, że mimo wskazanych nieprawidłowości decyzji podziałowej - organ (SKO w L.) nie powinien obecnie orzekać o stwierdzeniu nieważności tego zdania w sferze prawa cywilnego, gdyż orzekanie w tym zakresie należy do sądu powszechnego. Sąd wskazał jednocześnie, że gdyby Wójt podjął próbę stosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wówczas należałoby stwierdzić nieważność rozstrzygnięcia decyzji w tej części. Jednakże skoro decyzja podziałowa takiego rozstrzygnięcia nie zawiera (przepis art. 98 ust. 1 nie został też powołany w podstawie prawnej) okoliczność ta wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części.

W ocenie Kolegium przesłanką przemawiającą za tym, że decyzji Wójta Gminy J. nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa jest również rozbieżność poglądów prezentowanych w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych, odnoszących się do interpretacji norm prawnych zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie o drogach publicznych. Fakt ten dodatkowo wskazuje, że niemożliwe jest w takiej sytuacji przyjęcie, iż w sposób oczywisty badana w niniejszym postępowaniu decyzja podziałowa rażąco naruszyła prawo. Niewątpliwie decyzja podziałowa zawiera wadę w zakresie zawartego w niej stwierdzenia (zamieszczonego w uzasadnieniu decyzji) o przejściu na własność Gminy J. utworzonych w wyniku podziału dróg dojazdowych w granicach działki nr 497/91 i nr 497/92 po uprawomocnieniu się decyzji. Jednakże wadliwość ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji nawet w części obejmującej błędny zapis. Zapis ten nie odnosi się bowiem do treści rozstrzygnięcia i dotyczy kwestii nie objętej podstawą prawną wydanej decyzji. Ponadto organ nie stosował przepisu o skutku prawnym decyzji, zaś moc wiążąca decyzji nie obejmowała skutku prawnego wydzielenia drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w w/w wyroku wskazał również, że rozpatrując podobne sprawy uznał, że wyrażenie w uzasadnieniu decyzji prognozy w zakresie przyszłego skutku prawnego, o ile było błędne, mogło stanowić nieistotne uchybienie procesowe (art. 107 § 3 k.p.a.), nie zaś istotną wadę materialnoprawną decyzji wywołująca konieczność stwierdzenia jej nieważności w tym fragmencie.

Skład orzekający Kolegium uznał również, że decyzja Wójta Gminy J. nie jest dotknięta innymi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie stanowiłoby postawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. Nr [...] wniósł S.D..

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...] – podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w całości oraz stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonych działek gruntu nr 497/91 o pow. 0,4130ha oraz nr 479/92 o pow. 0,4035ha, w pozostałej zaś części stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że podział nieruchomości w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, z ostatnią zmianą z Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 484), zwanej dalej "ustawą", zatwierdzany był decyzją administracyjną wydawaną przez wójta, burmistrza lub prezydenta (art. 96 ust. 1 ustawy). Celem tego postępowania było utworzenie nowych działek ewidencyjnych gruntu. Postępowanie takie co do zasady jest dwuetapowe, a w jego ramach organ opiniuje najpierw w formie postanowienia zgodność wstępnego projektu podziału z miejscowym planem, ewentualnie decyzją o warunkach zabudowy (art. 93 ust. 4 i 5 ustawy). Organ musiał mieć przy tym na względzie, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3 ustawy). W toku postępowania organ zobowiązany był też zweryfikować, czy przedłożone zostały wymagane dokumenty wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 25, poz. 130), zwanego dalej "rozporządzeniem", w szczególności zaś, czy mapa podziału odpowiada wymaganiom § 7 tegoż rozporządzenia. Mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi załącznik do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (§ 10 pkt 1 rozporządzenia). Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości ma na celu wyłącznie wyodrębnienie działek ewidencyjnych. Wprawdzie organ wydający decyzję w sprawie podziału związany był przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego (stosownie do art. 93 ust. 2 ustawy, podział musiał być zgodny z ustaleniami planu miejscowego zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu), zaś sam podział jako taki pełnił zawsze rolę służebną wobec określonych zamierzeń związanych z zagospodarowaniem terenu, jednakże nie oznacza to, że w ramach decyzji podziałowej orzekało się w jakikolwiek sposób w sprawie przeznaczenia gruntu.

Powyższe uwagi – jak wskazało Kolegium - są niezbędne w celu jasnego zdefiniowania przedmiotu postępowania podziałowego. Uprawniają one bowiem do stwierdzenia, że przedmiotem postępowania podziałowego była sprawa utworzenia nowych działek ewidencyjnych rozumianych jako podstawowe jednostki powierzchniowe ewidencji gruntów. Organ orzekający w sprawie podziału powinien zatem zakończyć postępowanie decyzją rozstrzygającą kwestię zatwierdzenia podziału nieruchomości. Weryfikowana decyzja bez wątpienia rozstrzyga o takim przedmiocie. W toku badania legalności decyzji podziałowej zastrzeżenia Kolegium wzbudził jednak zarówno sposób postępowania organu poprzedzający wydanie decyzji podziałowej, jak i ta część decyzji, a dokładniej jej uzasadnienia, w której organ wypowiada się w sprawie przejścia z mocy prawa jednej z utworzonych działek gruntu na własność Gminy.

Na wstępie organ zauważył, że kierunek dotychczasowych rozważań w tej kwestii został wyznaczony przez pierwotną decyzję Kolegium w L. stwierdzającą nieważność decyzji podziałowej w części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., t.j. z powodu rażącego naruszenia prawa, przy czym owo rażące naruszenie prawa dotyczyć miało art. 98 ust. 1 ustawy. Siłą rzeczy uzasadnienie takiego zarzutu wymagało dokładnej analizy przepisu art. 98 ust. 1 ustawy nie tylko w świetle ustaleń miejscowego planu, ale także w kontekście innych przepisów prawa wiążących się z tym zagadnieniem (dotyczących zagospodarowania przestrzennego, czy dróg publicznych). Co za tym idzie również Sąd zobligowany był odnieść się do argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji. Wyrażona przez Sąd w uzasadnieniu wyroku krytyczna ocena kwestionowania decyzji podziałowej z powodu rażącego naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy nie zwalnia jednak organu nadzoru od obowiązku weryfikacji decyzji z pozycji pozostałych normatywnych przesłanek wymienionych w § 1 art. 156 k.p.a., co zresztą Sąd wyraźnie zaznaczył.

Powody stwierdzenia nieważności, zarówno te pozytywne, jak i negatywne, zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 k.p.a., w tym poprzez - zawarte w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. - odesłanie do przepisów szczególnych. Jedną z normatywnych podstaw stwierdzenia nieważności jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując całościowej oceny decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, Kolegium w L. słusznie zauważyło, że organ pierwszej instancji zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, pomimo niedokonana oceny zgodności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu. Organ orzekający w sprawie podziału nie poprzedził orzeczenia o podziale postanowieniem opiniującym wstępny projekt podziału. Co więcej, z akt sprawy wynika, że taki wstępny projekt nie został w ogóle przez strony przedłożony. Według zaś § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do wniosku o dokonanie podziału nieruchomości strona załączyć musiała wstępny projekt podziału opracowany na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej, uzupełnionych w razie potrzeby niezbędnymi dla projektu podziału elementami zagospodarowania terenu. Jak wcześniej wskazano, taki dokument podlegał zaopiniowaniu co do zgodności z planem miejscowym (art. 93 ust. 4 i 5 ustawy), zaś dopiero wydanie pozytywnej opinii stanowiło podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). A contrario należy uznać, że nie było podstaw do sporządzenia projektu podziału, a tym bardziej do jego zatwierdzenia, jeżeli nie zostało uprzednio wydane postanowienie opiniujące pozytywnie proponowany podział nieruchomości. Słusznie więc w ówczesnym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał związek postanowienia opiniującego z celem decyzji podziałowej, w której nie dokonuje się już oceny zgodności projektu podziału z planem, albowiem warunkiem koniecznym samego tylko sporządzenia projektu jest uprzednie pozytywne zaopiniowanie propozycji podziału (por. motywy wyroku NSA z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt SA/Rz 899/98, wraz z glosą aprobującą M. Wolanina, OSP 1999/5/106; także uchwała NSA z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, publ. ONSA 1999/3/84, z aprobującą glosą W. Czerwińskiego ST 99/7-8/150). Zwracano przy tym uwagę na przemawiającą za takim związkiem systematykę art. 93 ustawy, który w ust. 1 traktował o dopuszczalności podziału pod warunkiem zgodności takiego podziału z planem, zaś w ust. 4 i ust. 5 nakładał na wójta (burmistrza, prezydenta) obowiązek dokonania oceny zgodności w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W konsekwencji uznano więc, że opiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest częścią postępowania podziałowego.

W ocenie Kolegium, obowiązujący w chwili wydania decyzji zatwierdzającej podział stan prawny nie pozostawiał wątpliwości, że uprzednie wydanie postanowienia pozytywnie opiniującego proponowany podział nieruchomości jest warunkiem sine qua non decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Kolegium nie podziela przy tym oceny wyrażonej przez Kolegium w Legnicy jakoby uchybienie to nie stanowiło rażącego naruszenia art. 93 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy. Dla oceny rażącego charakteru naruszenia tych przepisów nie może mieć rozstrzygającego znaczenia powołana przez Kolegium w Legnicy okoliczność, że w orzecznictwie zaprezentowane zostało stanowisko, według którego postanowienie takie nie jest konieczne, zaś ocena zgodności podziału z miejscowym planem dokonana może być w ramach procesowej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) poprzedzającej bezpośrednio wydanie decyzji zatwierdzającej podział (tak NSA w motywach wyroku z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt lSA/547/98, publ. OSP 1999/5/105). Znaczenia takiego stanowiska dla wykładni przepisów dotyczących postępowania w sprawie podziału nieruchomości nie można przeceniać i to nie tylko z uwagi na jego odosobniony charakter.

Reasumując tę część rozważań, Kolegium uznało, że dokonując zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości bez uprzedniego zaopiniowania propozycji podziału w kontekście zgodności z planem miejscowym organ orzekający o podziale naruszył w sposób rażący art. 93 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia. Na marginesie zasygnalizowało, że nawet ewentualna próba usprawiedliwienia podziału nieruchomości z pominięciem fazy opiniowania motywami wyroku NSA z dnia 22 września 1999 r. (co zdaje się było intencją Kolegium w L.) nie pozwalałaby na zaakceptowanie badanej decyzji. Dla takiej akceptacji byłoby bowiem konieczne stwierdzenie, że organ (zgodnie ze wskazaniami powołanego wyroku) dokonał analizy zgodności podziału z planem w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego (na podstawie art. 80 k.p.a.). Lektura uzasadnienia problemowej decyzji jednak do takiej konkluzji nie upoważnia. Organ orzekający o podziale w uzasadnieniu decyzji kwestii zgodności podziału z planem w ogóle nie poruszył.

Dokonując zaś oceny zawartego w jej uzasadnieniu zapisu o przejściu na własność Gminy J. wydzielonych pod drogę działek nr 497/91 oraz nr 479/92, Kolegium stwierdziło, że z całą pewnością przepis art. 98 ust. 1 ustawy powodował skutek prawny w postaci przejścia własności w sposób bezpośredni (z mocy prawa). Zostało to zresztą wielokrotnie zaakcentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyrażały zgodny pogląd, że przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następuje zawsze z mocy prawa, a więc bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji rozstrzygającej o takim skutku (uchwała SN z dnia 1 września 1993 r., sygn. akt III CZP 84/93, publ. OSP 19947 9 /170; wyrok SN z dnia 6 maja 1993 r., sygn. akt l ARN 21/93; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1996 r., sygn. akt IVSA 198/95, publ. Wspólnota 1996/48/26). Z całą też pewnością przepisy nie dawały podstaw do orzekania w tym zakresie w decyzji podziałowej, czy jakiejkolwiek innej decyzji administracyjnej, na co również zwracano uwagę w orzecznictwie. Sąd Najwyższy jednoznacznie określił, co może być treścią decyzji podziałowej, wskazując, że organy administracji wydając decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości powinny ograniczyć się do określenia działki, która zostaje wydzielona pod budowę ulicy. Jeśli organ administracji wszczął postępowanie o podział nieruchomości na wniosek uprawnionych osób i wyraził zgodę na jej podział, nie może orzekać w decyzji o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału; w decyzji o podziale nieruchomości może on jedynie określić działkę, która wydzielona została pod budowę ulicy w rozumieniu przepisu art. 10 ust. 5 (wyrok SN z dnia 6 maja 1993 r., sygn. akt l ARN 21/93). Przedstawione stanowisko Sądu Najwyższego zostało także w pełni zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z 19 czerwca 1996 r., sygn. akt IVSA 198/95, publ. Wspólnota 1996/48/26). Co prawda, przedstawione stanowiska judykatury dotyczą art. 10 ust. 5, nieobowiązującej w chwili wydania problemowej decyzji, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), to jednak zachowywały one pełną aktualność pod rządami art. 98 ust. 1 ustawy.

W ocenie Kolegium organ orzekający o podziale nie mógł stosować art. 98 ust. 1 ustawy, albowiem nie normował on sprawy administracyjnej wymagającej konkretyzacji w drodze decyzji. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy dotyczył zatem materii stricte niedecyzyjnej. Nie zmienia to jednak faktu, że badana decyzja zawiera wypowiedź w kwestii przejścia własności wydzielonej działki o funkcji drogowej na rzecz Gminy, przez co ingeruje w sferę owej z założenia niedecyzyjnej materii, poruszając problematykę regulacji z art. 98 ustawy. Tym samym należy uznać za w pełni usprawiedliwioną ocenę takiego stanu rzeczy z pozycji przesłanki braku podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. k.p.a.). Wykluczyć bowiem w tym przypadku należy możliwość usunięcia takiego zdania z decyzji w drodze jej sprostowania, które obejmuje przypadki oczywistych pomyłek (art. 113 § 1 k.p.a.) i nigdy nie może skutkować merytoryczną zmianą decyzji (zmianą rozstrzygnięcia). Nie ulega zaś wątpliwości, że zdanie to ma istotny charakter w sprawie i trudno byłoby zaakceptować tezę, że jego pojawienie się w decyzji było wynikiem oczywistej pomyłki. Odwołując się do wcześniej poczynionych uwag na temat przedmiotu postępowania w sprawie podziału nieruchomości Kolegium stwierdziło, że zawarta w badanej decyzji wypowiedź dotycząca przejścia na własność Gminy działki przeznaczonej pod drogę, nie mieści się w zakreślonych organowi przez prawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia. Tolerowanie takiego stanu rzeczy może wywołać przekonanie, że kwestia ta objęta jest przedmiotem postępowania podziałowego, a co za tym idzie, przejście prawa własności, dokonuje się mocą wydanej decyzji zatwierdzającej projekt podziału. W efekcie więc określone okoliczności faktyczne, z którymi ustawodawca związał ex lege skutek prawny w postaci przejścia własności, obejmowane byłyby przedmiotem postępowania administracyjnego (w sprawie podziału nieruchomości) ze wszelkimi konsekwencjami takiego stanu rzeczy. Rozstrzygnięcie w decyzji podziałowej o przejściu prawa własności sugeruje jednoznacznie, że organ administracji przeprowadził ustalenia w tym zakresie, których prawidłowość mogłaby być przez stronę kwestionowana w formie odwołania, a nawet skargi do sądu administracyjnego. Zresztą, treść pism złożonych przez strony w niniejszym postępowaniu właśnie na to wskazuje. Jak wynika z lektury tych pism, strony w sposób jednoznaczny wiążą skutek w postaci przejścia na rzecz Gminy własności działek nr 497/91 i nr 497/92 z istnieniem w decyzji problemowego zapisu, a kwestia stwierdzenia nieważności decyzji w tej części jest dla stron równoznaczna z utratą przez Gminę tytułu do własności tej nieruchomości. Jakkolwiek Sąd słusznie zauważył, że strony przeceniają rolę decyzji podziałowej w tej kwestii, bo przecież zawarte w decyzji zapisy w tej materii są bez znaczenia z uwagi na cywilnoprawny charakter przejścia prawa własności, to jednak nie zmienia to faktu, że zamieszczona w decyzji bez podstawy prawnej wypowiedź o przejściu prawa własności jest odczytywana właśnie jako rozstrzygnięcie tej kwestii.

W ocenie Kolegium przytoczone wyżej powody wskazują, że ewentualnych zapisów w decyzji podziałowej o przejściu prawa własności wydzielonej pod drogę działki nie można postrzegać jako wyłącznie informujących strony o skutkach prawnych decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Taka informacja powinna bowiem zostać stronom udzielona w toku postępowania, jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie. Tylko wówczas spełnia ona swój zasadniczy cel, t.j. umożliwia stronom podjęcie czynności mających - w ocenie stron - optymalnie zabezpieczyć ich interes prawny jeszcze przez rozstrzygnięciem sprawy. Wprawdzie decyzja podziałowa powinna zawierać informacje pozwalające sądowi powszechnemu rozstrzygnąć o istnieniu podstaw dla dokonania wpisów wskazujących na przejście prawa własności, jednak taki cel można osiągnąć poprzez odpowiednie sformułowanie uzasadnienia decyzji w części dotyczącej ustaleń faktycznych (która to część jest zresztą - zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - obligatoryjnym elementem uzasadnienia). Ustalenia organu w zakresie przeznaczenia wydzielanych działek ewidencyjnych, konieczne zresztą w toku postępowania podziałowego, powinny zostać zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji podziałowej jako element stanu faktycznego sprawy. To zaś w zupełności wystarcza, by decyzja podziałowa przedstawiała dla sądu powszechnego wartość w kontekście konieczności dokonania oceny decyzji z pozycji obowiązujących przepisów, w tym art. 98 ust. 1 ustawy. Jednocześnie rozwiązanie takie omija konieczność wypowiadania się przez organ w ramach decyzji podziałowej o sprawie, która w zakresie przedmiotu postępowania podziałowego w ogóle się nie mieści, a tym samym nie naraża organu na zarzut orzekania bez podstawy prawnej.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że badana decyzja w części, w jakiej rozstrzyga w uzasadnieniu o sferze uregulowanej przepisami prawa administracyjnego kształtującego sytuacje prawne adresatów w sposób bezpośredni (ex legę), wydana została bez podstawy prawnej, a więc obciążona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in princ. k.p.a.. Z powyższych względów Kolegium nie podzieliło, dokonanej przez Kolegium w Legnicy pozytywnej oceny badanej decyzji. Opisane powyżej wady badanej w niniejszym postępowaniu decyzji (to jest dokonanie podziału nieruchomości bez zaopiniowania zgodności propozycji podziału z planem miejscowym oraz orzeczenie o przejściu na rzecz Gminy własności jednej z wydzielonych działek) wskazują jednoznacznie, że stwierdzenie jej nieważności w całości byłoby uzasadnione podstawami z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tym samym ustawodawca wprowadził w obręb prawnych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji przesłanki negatywne, uniemożliwiające usunięcie z obrotu prawnego decyzji, pomimo posiadania przez nią kwalifikowanych wad. Pierwszą z tych przesłanek jest upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (przesłanka ta ograniczona została tylko do decyzji dotkniętych wyliczonymi w tym przepisie wadami), drugą przesłanką jest zaś wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (niezależnie od wad, którymi decyzja taka jest obciążona).

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 in fine k.p.a.. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki ewidencyjne zostały już zbyte na rzecz osób trzecich, mających obecnie status stron niniejszego postępowania. Tym samym dokonany wadliwą decyzją ewidencyjny podział nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działka nr 497/22, AM-2, przerodził się w konsekwencji w podział prawny (skutkujący powstaniem nowych nieruchomości). W przypadku ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w całości organ pierwszej instancji nie miałby możliwości ponownego rozpatrzenia projektu podziału, albowiem projekt ten nie obejmuje na dzień dzisiejszy jednej nieruchomości. Wykluczone jest zatem przeprowadzenie odmiennego podziału nieruchomości w granicach działki nr 497/22, a to z tego powodu, że taka nieruchomość już nie istnieje.

Zgodnie zaś z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa wart. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W przypadku więc, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, gdy obciążona kwalifikowanymi wadami decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, obowiązkiem Kolegium było ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. O wywołaniu nieodwracalnego skutku prawnego badanej decyzji podziałowej nie można jednak mówić w części w jakiej orzeka ona o przejściu na własność Gminy działek nr 497/91 i nr 479/92. Ta sfera stosunków poddana została regulacji prawnej ze skutkiem ex legę i ma charakter cywilnoprawny. Wprawdzie ewentualne przejście prawa własności jest konsekwencją decyzji podziałowej, ale podkreślić należy, że chodzi tu o konsekwencje samego zatwierdzenia w decyzji projektu podziału w warunkach określonych w art. 98 ust. 1 ustawy, a nie o konsekwencje orzeczenia w decyzji podziałowej o przejściu prawa własności. Co więcej, sąd powszechny, władny do ustalenia kwestii przejścia prawa własności działki i ewentualnego wpisu w księdze wieczystej, zobowiązany jest do każdorazowego dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie, przez co decyzji podziałowej, w części orzekającej o przejściu prawa własności, nie można przypisać skutków prawnych w postaci przejścia prawa własności. Zarówno kwestia przejścia prawa własności gruntów wydzielonych w wyniku podziału pod drogę, kwestia odpowiednich wpisów w księgach wieczystych, jak i ewentualna kwestia ustalenia rzeczywistego stanu prawnego, ma charakter cywilnoprawny, pozostający w kognicji sądów powszechnych. Tym samym, należało uznać, że art. 156 § 2 in fine k.p.a. nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji w części orzekającej o przejściu prawa własności działek nr 497/91 i nr 479/92.

W sytuacji takiej przed Kolegium powstała jednak dodatkowo konieczność rozważenia, czy możliwe jest orzeczenie nieważności decyzji administracyjnej w tej części, a jeśli tak, to czy nieważnością mogą być objęte zapisy zamieszczone w uzasadnieniu decyzji. Na pierwsze pytanie należy udzielić odpowiedzi pozytywnej, pod warunkiem jednak, że zakwestionowana część decyzji nie stanowi integralnego składnika rozstrzygnięcia w znaczeniu materialnoprawnym, przez co decyzja, pomimo stwierdzenia jej nieważności w części, spełnia swoją rolę jako akt stosowania prawa załatwiający sprawę administracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych akceptuje się częściowe stwierdzanie nieważności nawet wówczas, gdy decyzja nie rozstrzyga o kilku sprawach (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt l OSK 795/06). Zwraca się przy tym uwagę na ogólną zasadę stabilności decyzji administracyjnych stanowiącą ważną wskazówkę dla interpretacji tych instytucji k.p.a., które pozwalają na wzruszenie prawomocnych decyzji administracyjnych, a więc ustalają wyjątki od tej zasady, jak również inne zasady ogólne tego kodeksu. Wchodzą tu bowiem w rachubę te wszystkie zasady ogólne k.p.a., które w układzie stosunków organ administracji - strona, nakazują organom administracji publicznej działać nie tylko w sposób praworządny, lecz także celowy i szybki, posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również umacniać zaufanie obywateli do działań organów administracji publicznej. Przy tym przepisy o postępowaniu administracyjnym powinny być interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę uprawnień stron, w tym również ochronę przed stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnych w częściach, w jakich rozstrzygnięcia tych decyzji są zgodne z prawem (por. wyrok z 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87; wyrok z 3 grudnia 1990 r., sygn. akt IV SA 740/90 oraz uchwałę siedmiu sędziów NSA z 23 lutego 1998 r., ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 40). Okoliczność zaś, że przepisy k.p.a. nie przewidują wprost możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części, nie jest wystarczająca do uznania, że istnieje zakaz takiego rozstrzygania. Jeżeli bowiem w postępowaniu administracyjnym ma być realizowana zasada legalności (art. 6 k.p.a.), a zarazem uwzględniony powinien być słuszny interes obywatela (art. 7 in fine k.p.a.) i pogłębiane zaufanie do organów władzy (art. 8 k.p.a.), to formę takiego orzeczenia należy dopuścić.

Rozważając drugie z poruszonych zagadnień, Kolegium zauważyło, że decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa, tak więc konkretyzuje zawsze sytuację prawną jednostki w sferze prawa materialnego. Przepisy procesowe zobowiązały przy tym organ administracji do określonej systematyki decyzji administracyjnej, w ramach której wyróżniono m. in. rozstrzygnięcie i uzasadnienie (art. 107 § 1 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że to właśnie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji (określane często mianem osnowy czy sentencji) stanowi jej zasadniczy człon, poprzez który w sposób imperatywny rozstrzyga się o sferze praw lub obowiązków strony. Uzasadnienie zaś z założenia służyć ma przekonaniu strony, co do podjętego rozstrzygnięcia, poprzez wskazanie podstaw faktycznych decyzji i wyjaśnienie podstawy prawnej jej podjęcia (art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Odmienne role obu tych składników nie stoją jednak na przeszkodzie w traktowaniu ich jako konstytutywnych i koniecznych elementów jednej i tej samej decyzji, o której mowa w art. 104 czy art. 156 k.p.a.. Uzasadnienie jest zawsze integralnym składnikiem decyzji, bez względu na to, czy w konkretnym przypadku spełnia swoją funkcję, czy też wychodzi poza przypisaną mu przez ustawodawcę rolę. Wypowiedź organu o charakterze rozstrzygnięcia należy zawsze odróżnić od wypowiedzi dotyczących subsumpcji przepisów prawa i oceny ustalonych faktów w świetle odpowiednich przepisów prawa. Mają one bowiem zawsze charakter pomocniczy i służą wyprowadzeniu konkluzji w postaci wypowiedzi rozstrzygającej sprawę. Naturalnie, w ujęciu modelowym, imperatywna wypowiedź dotycząca interesu prawnego strony (rozstrzygnięcie) usytuowana powinna być w sentencji (osnowie) decyzji, zaś wypowiedzi odnoszące się do stanu faktycznego, jego oceny oraz rozważań prawnych - w uzasadnieniu. Oczywiste jest jednak, że o charakterze wypowiedzi organu musi decydować jej treść, nie zaś jej umiejscowienie w ramach wewnętrznej systematyki decyzji. Jeżeli zatem określona wypowiedź w sposób wiążący i imperatywny ustala dla strony określone konsekwencje prawne, to wypowiedź taką należy uznać za rozstrzygnięcie bez względu na jej usytuowanie w ramach tekstu decyzji (podobnie NSA w wyroku z 21 lutego 2006 r., sygn. akt l OSK 966/05; także B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2008, s. 584 - 585). To zaś umożliwia kontrolę legalności takiego rozstrzygnięcia (zarówno w toku instancji, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym czy sądowym) niezależnie od tego, czy zostało ono wyodrębnione jako sentencja decyzji czy znalazło się ono w jej uzasadnieniu.

W ocenie Kolegium zdanie zawarte w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji wykazuje cechy rozstrzygnięcia, bowiem w sposób imperatywny rozstrzyga o przejściu prawa własności działek nr 497/91 i nr 479/92 na rzecz Gminy. Pomimo formalnego usytuowania tej wypowiedzi w obrębie uzasadnienia, nie da się jej powiązać z jakimikolwiek innymi wypowiedziami uzasadnienia odnoszącymi się do sprawy podziału. Wypowiedź dotycząca przejścia prawa własności ani nie warunkuje rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji, ani z nich nie wynika, przez co zdanie to - mimo usytuowania go w uzasadnieniu - posiada samoistne znaczenie i z pewnością może być odczytane jako rozstrzygnięcie o przejściu prawa własności. Co więcej, przy ocenie charakteru problemowego zdania nie można pominąć faktu, że organ uzależnił skutek w postaci przejścia prawa własności wspomnianych działek od uprawomocnienia się decyzji. Potwierdza to prawotwórczą rolę takiej wypowiedzi, która skutek w niej wyrażony uzależnia od uprawomocnienia się aktu zawierającego tę wypowiedź. Nie zmienia tego okoliczność, że jako podstawę przejścia prawa własności organ powołuje oświadczenie stron wyrażone w piśmie z dnia 1 października 1999 r. (nie zaś przepis art. 98 ust. 1 ustawy). Ocena samego charakteru wypowiedzi zawartej w decyzji dokonana powinna być w oderwaniu od przesłanek (okoliczności), którymi kierował się organ formułujący daną wypowiedź. Te bowiem mogą służyć ustaleniu prawdziwości czy prawidłowości danej wypowiedzi, a nie jej charakteru. Zakwestionowana część decyzji nie stanowi integralnego składnika rozstrzygnięcia w znaczeniu materialnoprawnym, przez co decyzja, pomimo stwierdzenia jej nieważności w części, spełnia swoją rolę jako akt stosowania prawa załatwiający sprawę administracyjną. W konsekwencji więc nie ma - w ocenie Kolegium - prawnych przeciwwskazań do stwierdzenia nieważności decyzji w części orzekającej o przejściu na własność Gminy działek gruntu wydzielonych pod drogę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosło Towarzystwo "[...]" i S.D..

Towarzystwo "[...]" zarzuciło w swojej skardze zaskarżonej decyzji:

– sprzeczność ustaleń Kolegium z wydanym w sprawie wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 281/06) - co stanowi naruszenie prawa procesowego szczególnie art. 153 i art. 154 § 4 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem w uzasadnieniu Sąd jednoznacznie stwierdził, że Kolegium nie powinno orzekać o stwierdzeniu nieważności części tej decyzji Wójta w sferze obowiązującego prawa cywilnego, gdyż orzekanie w tym zakresie należy do sądu powszechnego;

– naruszenie powagi i trwałości prawa, jego zasad ogólnych zapisanych w art. 7 k.p.a. w zakresie naruszenia zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli ujętej w art. 8 k.p.a. - poprzez naruszenie dóbr mieszkańców i praw nabytych przed niemal 10 laty;

– naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. (po 9 latach) w sytuacji gdy unieważniana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i podważana jest przez Kolegium tylko z powodu umieszczenia w uzasadnieniu decyzji Wójta zdania o przejściu działki na własność gminy w sytuacji gdy zdanie to nie nawiązywało do przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawy prawnej decyzji;

– naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr 497/91 o pow. 0,4130 ha oraz nr 479/92 o pow. 0,4035 ha. Wątpliwości budzi przekonanie SKO we W. o obowiązku stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w zakresie zdania zawartego tylko w uzasadnieniu i nieodnoszącego się do podstawy prawnej wydanej decyzji, podczas gdy zasadnie przyjmuje się dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w odniesieniu tylko do jej elementu podstawowego w postaci rozstrzygnięcia.

– naruszenie prawa materialnego - art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji rozważań na temat stanu ustawowego realizowanego przez plan miejscowy, zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy o drogach, a także zbadania podstawy zaliczenia jednak tych działek do dróg gminnych w późniejszym terminie, a także odrzucenie skutków zaistniałych stanów prawa i stwierdzenie ich nieistotności w stosunku do podjętej decyzji SKO;

– naruszenie art. 30, art. 31, art. 75 oraz art. 21 Konstytucji RP poprzez zagrożenie poszanowania godności osobistej mieszkańców, szacunku dla praw Rzeczypospolitej (w tym lokalnego) utrwalonego w trakcie niemal 9 lat funkcjonowania, naruszenie nabytych praw obywateli bez powstania nadzwyczajnych okoliczności lub przyczyn związanych z jego naruszeniem. Naruszenie własności prywatnych bez nadzwyczajnych okoliczności.

Wskazując na powyższe Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi zostało ponadto podniesione – w odniesieniu do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. – że istnieje uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy J.. Jak wynika z załączonego do planu załącznika graficznego uwzględnia on w sposób widoczny i czytelny wydzielenie z terenu objętego podziałem drogi jako element podziału terenu oznaczonego MN/U. Jednocześnie w § 6 ust. 5 pkt 3 plan określił zasady komunikacji. Zostało określone, że w pkt a) dojazd do terenu będzie od drogi gminnej KDV i istniejącej drogi lokalnej, w pkt b) przewidziano i opisano dla tego terenu szerokość drogi lokalnej w liniach rozgraniczających - 20m, szerokość jezdni - 7m, a w pkt c) przewidziano i opisano szerokość drogi dojazdowej w liniach rozgraniczających - 15m, szerokość jezdni - 6m. W związku z tym – zdaniem strony - w dacie wydania przedmiotowej decyzji plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego zawierał uwidocznienie dróg na rysunku planu stanowiącym załącznik do planu jak też zawierał w § 6 ust. 5 pkt 3 a, b i c określenie dróg w części opisowej planu, gdzie w pkt b określono szerokość drogi lokalnej, przez co należy rozumieć, że teren objęty podziałem zawiera działki pod drogi o charakterze lokalnym oraz jak w pkt c drogi dojazdowe. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Jednocześnie art. 2 ust. 1 cyt. ustawy do dróg publicznych zalicza drogi gminne. Natomiast zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z posiadanych przez stronę dokumentów także jednoznacznie wynika, że działka 497/119 przejęta na drogi przez Gminę J. na podstawie kwestionowanej decyzji Wójta, w drodze uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy Jerzmanowa do kategorii dróg gminnych oraz nadania nazw ulic została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Taki charakter tych dróg wynika także z planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Rady Gminy J. Nr [...].

S.D. zarzucił zaś w swojej skardze:

– naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Wójta Gminy J. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonych działek gruntu nr 497/91 o pow. 0,4130 ha oraz nr 479/92 o pow. 0,4035 ha przez ustalenie przez SKO we W. możności stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w zakresie zdania zawartego tylko w uzasadnieniu i nie odnoszącego się do podstawy prawnej wydanej decyzji, podczas gdy zasadnie przyjmuje się dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w odniesieniu do jej elementu w postaci rozstrzygnięcia;

– naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności części decyzji Wójta Gminy J. z powodu umieszczenia w uzasadnieniu decyzji zdania o przejściu działki na własność gminy, w sytuacji gdy zdanie to nie nawiązywało do przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawy prawnej decyzji;

– naruszenie prawa procesowego, tj. art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odstąpienie od związania argumentacją zawartą przez WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu uprzednio wydanego orzeczenia sądowego z dnia 6 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 283/06), gdzie WSA stwierdził, że Kolegium nie powinno obecnie orzekać o stwierdzeniu nieważności tego zdania w sferze prawa cywilnego, gdyż orzekanie w tym zakresie należy do sądu powszechnego, podczas gdy SKO we W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznaje, że zdanie to rozstrzyga o przejściu prawa własności;

– naruszenie prawa materialnego - art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie przez SKO we W. w uzasadnieniu decyzji rozważań na temat stanu ustawowego realizowanego przez plan miejscowy, zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy o drogach, a także zbadania podstawy zaliczenia jednak tych działek do dróg gminnych w późniejszym terminie.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając zaś skargę S.D. podniósł, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji badając decyzję organu w sprawie nie stwierdziło nieprawidłowości, która spowodowałaby błędne rozstrzygnięcie istoty sprawy (decyzja zatwierdza projekt podziału odpowiadający koncepcji przewidzianej w miejscowym planie), co przy założeniu służebnej roli takiego postanowienia w postępowaniu nie stanowi kwalifikowanej wady wystarczającej do stwierdzenia nieważności decyzji w całości. Jednak w ocenie SKO we W. jedno zdanie zawarte w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji wykazuje cechy rozstrzygnięcia, bowiem w sposób imperatywny rozstrzyga o przejściu własności działek nr 497/91 oraz nr 479/92 na rzecz Gminy i na tej podstawie Kolegium stwierdza nieważność części decyzji.

Skarżący zauważył także, że WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 marca 2007 r. wskazał m.in. na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003 r. (sygn. akt III RN 3/02, publ. OSNP 2004/4/56) oraz powołane tam orzecznictwo. SN w tym wyroku stwierdził, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji. Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub podmiotowo) (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., sygn. akt II SA740/90, publ. ONSA 1991 r. z. 1, poz. 7). W niniejszej sprawie wątpliwy zapis o przejściu na własność gminy utworzonej w wyniku podziału drogi dojazdowej w granicach działek nr 497/91 oraz 479/92 odnosi się do uzasadnienia decyzji, natomiast zapis ten nie odnosi się do treści rozstrzygnięcia i dotyczy kwestii nie objętej podstawą prawną decyzji.

Ponadto decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] r. zawiera prawidłową podstawę prawną, treść rozstrzygnięcia dotyczy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nie było sprzeczne z treścią przepisów prawa, a podział ten został dokonany na zgodny wniosek współwłaścicieli nieruchomości w granicach działki nr 497/22 i zostały spełnione warunki sporządzenia projektu podziału, o których stanowił art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zgodność z ustaleniami planu miejscowego, dostęp działek projektowanych do wydzielenia, do drogi publicznej). Wójt nie powołał art. 98 ust. 1 w/w ustawy jako podstawy nabycia prawa własności nieruchomości. Natomiast WSA we Wrocławiu w w/w wyroku jednocześnie wskazał, że gdyby Wójt podjął próbę stosowania art. 98 ust. 1 tej ustawy to wówczas należałoby stwierdzić nieważność rozstrzygnięcia decyzji w tej części. Jednakże skoro decyzja podziałowa takiego rozstrzygnięcia nie zawiera (przepis art. 98 ust. 1 nie został powołany w podstawie prawnej) – okoliczność ta wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w tej części.

Strona skarżąca zarzuciła także zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odstąpienie od związania argumentacją zawartą przez WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu uprzednio wydanego orzeczenia sądowego z dnia 6 marca 2007 r., gdzie Sąd ustalił, że organ nie powinien obecnie orzekać o stwierdzeniu nieważności tego zdania w sferze prawa cywilnego, gdyż orzekanie w tym zakresie należy do sądu powszechnego. Natomiast SKO uznaje w uzasadnieniu swojej decyzji, że zdanie zawarte w uzasadnieniu wykazuje cechy rozstrzygnięcia, bowiem w sposób imperatywny rozstrzyga o przejściu własności działek nr 497/91 oraz nr 479/92 na rzecz Gminy Jerzmanowa. SKO zatem w sposób błędny przecenia skutki prawne tego zdania, gdyż jak określił to już WSA we Wrocławiu w w/w wyroku "Było istotne, że zdanie o przejściu działek na własność gminy, nie tylko nie nawiązywało do przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy, ale ponadto zawierało elementy świadczące o jego sprzeczności z prawem cywilnym, gdyż przeniesienie własności nieruchomości nie mogło nastąpić na podstawie oświadczenia złożonego organowi, zaś zawarte w tym oświadczeniu zwolnienie gminy od zapłaty odszkodowania nie mogło być skuteczne". Ponadto WSA we Wrocławiu stwierdził, że niedopuszczalna jako nie należąca do materii decyzyjnej, ocena prawna organu o przejęciu działek na własność gminy, nie powinna mieć znaczenia prawnego dla sądu powszechnego właściwego do rozstrzygania o skutku cywilnoprawnym decyzji. Zdaniem Sądu ocena SKO we W. o prawotwórczej roli zdania w uzasadnieniu jest błędna, a tym bardziej nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności części decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Po rozpatrzeniu powyższych skarg WSA we Wrocławiu wydał w dniu 24 września 2009 r. wyrok (sygn. akt IISA/Wr 80/09), którym uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji); orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt II sentencji); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego S.D. kwotę 757,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III sentencji).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO we W., po rozpoznaniu której NSA wydał w dniu 27 października 2010 r. wyrok (sygn. akt I OSK 152/10). W orzeczeniu tym sąd drugoinstancyjny uchylając i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że zaskarżony wyrok zapadł w sytuacji nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. Wójt Gminy J. mimo że brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie został powiadomiony o postępowaniu przed WSA we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 września 1999 r. współwłaścicieli nieruchomości położonej w obrębie J., gmina R. oznaczonej nr geodezyjnym 497/22 o powierzchni 4,23 ha, tj. S.D. i M.M., oraz projektu podziału z dnia 29 września 1999 r. – Wójt Gminy J. zatwierdził na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), zwanej dalej "u.g.n.", oraz § 2 ust. 1, § 3, § 7, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130), zwanego dalej "rozporządzeniem", projekt podziału w/w nieruchomości, w wyniku którego powstały działki o nr. od 497/64 do 497/93, w tym działki nr 497/91 i nr 497/92 – drogi.

Należy zauważyć, że – po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. Nr [...], w związku z pismem Wójta Gminy J. z dnia 25 kwietnia 2005 r. nr [...], w którym wskazano m.in., że decyzja ta rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż powstałe w wyniku podziału działki pod drogi wewnątrzosiedlowe nie miały nigdy przymiotu dróg publicznych - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważność w/w decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [... r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło wyżej powołaną decyzję SKO w L. z dnia [...] r. Nr [...] w całości oraz stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonych działek gruntu nr 497/91 o powierzchni 0,4130ha oraz nr 479/92 o powierzchni 0,4035ha, w pozostałej zaś części stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Podstawą prawną jej podjęcia stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie SKO we W. w niniejszej sprawie zastrzeżenia wzbudził zarówno sposób postępowania organu poprzedzający wydanie decyzji podziałowej, jak i ta część decyzji, a dokładniej jej uzasadnienia, w której organ wypowiada się w sprawie przejścia z mocy prawa jednej z utworzonych działek gruntu na własność Gminy. Kolegium uznało, że dokonując zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości bez uprzedniego zaopiniowania propozycji podziału w kontekście zgodności z planem miejscowym organ orzekający o podziale naruszył w sposób rażący art. 93 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto Kolegium stwierdziło, że badana decyzja zawiera wypowiedź o przejściu na własność Gminy J. wydzielonych pod drogę działek nr 497/91 oraz nr 479/92, przez co ingeruje w sferę owej z założenia niedecyzyjnej materii, poruszając problematykę regulacji z art. 98 ug.n.. Tym samym należy organ uznał za w pełni usprawiedliwioną ocenę takiego stanu rzeczy z pozycji przesłanki braku podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. k.p.a.). Opisane powyżej wady badanej w niniejszym postępowaniu decyzji (to jest dokonanie podziału nieruchomości bez zaopiniowania zgodności propozycji podziału z planem miejscowym oraz orzeczenie o przejściu na rzecz Gminy własności jednej z wydzielonych działek) wskazują jednoznacznie – zdaniem Kolegium - że stwierdzenie jej nieważności w całości byłoby uzasadnione podstawami z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Podkreślić należy tutaj, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 k.p.a.. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a..

Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, publ. LEX nr 328625).

Sąd podziela przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniu prawa bowiem nie zaistniały w niej łącznie dwie przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. W sprawie brak jest bowiem oczywistości naruszenia prawa, przez którą należy rozumieć rzucającą się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Podstawą materialnoprawną decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. jest przepis art. 96 ust. 1 u.g.n., nie zaś art. 93 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia, które zdaniem Kolegium zostały w sposób rażący naruszone.

Zasadne jest tutaj również odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie NSA o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, Warszawa 2006, s 745-746).

Istotne jest przy tym, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/05, publ. LEX nr 243791). Rażące naruszenie prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym przypadku również istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1877/06, publ. LEX nr 295007). Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 398/05, publ. LEX nr 197521).

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, publ. LEX nr 299873). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, publ. LEX nr 199041; z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, publ. LEX nr 220791).

Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, naruszenie to - mieć charakter oczywisty i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy stwierdzonym przez organ naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia winien zatem istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

W niniejszej sprawie - zdaniem Sądu – Kolegium nie wykazało, aby wydając decyzję z dnia [...] r. Wójt Gminy J. rażąco naruszył prawo. Tym samym nie zostało uzasadnione, czy mamy do czynienia z przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Ponadto organ nie rozważył, czy pomiędzy stwierdzonym przez siebie naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia zaistniał związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepis art. 94. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z zastrzeżeniem art. 94, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4). Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5). Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 rozporządzenia pozytywna opinia, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5, stanowi podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości.

Zdaniem Kolegium rażące naruszenie powyższych przepisów polegało na zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości bez uprzedniego zaopiniowania propozycji podziału w kontekście zgodności z planem miejscowym.

Z formalnego punktu widzenia oraz z uwagi na przepis art. 93 u.g.n. rację ma SKO we W., że przed podjęciem decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału winno zostać wydane postanowienia opiniujące zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, o jakim mowa w art. 93 ust. 5 u.g.n, niemniej jednak z akt sprawy nie wynika, aby Kolegium przeprowadziło w tym względzie szczegółowe postępowanie wyjaśniające. Organ ostatecznie nie wykazał czy istotnie postanowienie takie formalnie nie zostało wydane przed wydaniem decyzji podziałowej.

Należy zwrócić uwagę na znajdujący się w aktach sprawy projekt podziału nieruchomości sporządzony przez geodetę uprawnionego do świadczenia usług geodezyjnych i kartograficznych. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 rozporządzenia pozytywna opinia, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5, stanowi podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości. Z uwagi na tę okoliczność Kolegium – jeśli stwierdziłoby, że postanowienie opiniujące nie zostało jednak wydane – winno było wyjaśnić czy przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie zasięgano jednak stanowiska (opinii) służb merytorycznych o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Wyjaśnienie tych kwestii było istotne dla rozstrzygnięcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J., istotą którego nie jest ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a.. W świetle tego unormowania zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (tu rażące naruszenie prawa). Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Ponadto godzi się zauważyć, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nierozszerzająca, albowiem usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania mogą prowadzić do jego wzruszenia w tym trybie. Z tych też powodów postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być traktowane jako sui generis trzecia instancja w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Organ nadzoru powinien zatem, przy zachowaniu szczególnej ostrożności i stanowczości, podejmować decyzje, których skutkiem jest odstępstwo od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej.

Z powyższych uwag wynika istotna konkluzja dla rozpoznawanej sprawy, a mianowicie, że o ile Kolegium – w wyniku przeprowadzenia postępowania stwierdzi, że proponowany podział nieruchomości został w sposób nieformalny (bez podejmowania postanowienia w trybie art. 93 ust. 5 u.g.n.) zaopiniowany pod względem zgodności z ustaleniami planu miejscowego – winno w następnej kolejności ocenić, czy brak tego postanowienia przed wydaniem decyzji podziałowej stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § pkt 2 k.p.a..

Brak ustaleń w powyższym zakresie stanowi naruszenie przepisom art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Należy zauważyć przy tym, że z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikające z uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania terenu gminy J. (Dz. Urz. Woj. D. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) odnosiły się m.in. do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w J., oznaczonych symbolem 37MN/U, obejmujących działkę nr 497/4 o pow. 29,71 ha (po podziale której powstała działka nr 497/22). Przedmiotowy plan w § 6 zawierał szczegółowe zasady podziału nieruchomości. Dla obszaru położenia działki nr 497/22 - określono w planie miejscowym zasady obsługi komunikacyjnej poprzez dojazd drogami lokalnymi i dojazdowymi do drogi gminnej KDV i istniejącej drogi lokalnej. Natomiast w pkt 3b i 3c określona była szerokość drogi lokalnej (20m w liniach rozgraniczających) oraz drogi dojazdowej (15m w liniach rozgraniczających, szerokość jezdni - 6m). Na rysunku planu nie wydzielono działek nr 497/91 i nr 497/92 liniami rozgraniczającymi od pozostałych działek budowlanych o innym przeznaczeniu, jako dróg gminnych. Natomiast działki te jako drogi dojazdowe zostały przedstawione w załączniku graficznym jako element koncepcji dotyczącej podziału terenu oznaczonego symbolem MN/U (wyznaczone liniami przerywanymi nie stanowiącymi linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu).

Należy również zauważyć, że w przedłożonej na rozprawie decyzji z dnia [...] r. Nr [...], podjętej w sprawie o identycznym stanie z rozpoznawaną choć z taką różnicą, że w tamtej sprawie zostało wydane postanowienie opiniujące, SKO we W. oceniając zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, odmawiając stwierdzenia nieważności wskazało w uzasadnieniu m.in., że "stosownie do postanowień planu obowiązującego na przedmiotowym terenie, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] r. Nr [...], podlegająca podziałowi nieruchomość położona była w granicach obszaru oznaczonego symbolem 37.1MN, przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z § 6 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 wynikało, że sposób podziału na działki określał załącznik graficzny, a zasady obsługi komunikacyjnej były następujące: a) dojazd od drogi gminnej KDV i istniejącej drogi lokalnej; b) szerokość drogi lokalnej w liniach rozgraniczających - 20 m, szerokość jezdni - 7 m; c) szerokość drogi dojazdowej w liniach rozgraniczających - 15 m, szerokość jezdni - 6 m. Wydzielone w wyniku przedmiotowego podziału działki gruntu niewątpliwie mogły zostać zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem, o czym świadczą ich kształt oraz powierzchnia. Zatwierdzony podział odpowiada koncepcji planistycznej w zakresie obsługi komunikacyjnej wydzielonych działek.".

Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. będzie zobowiązane zatem dokonać właściwej oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie mającej na celu ustalenie "rażącego naruszenia prawa" postępowanie administracyjne powinno bowiem stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania decyzji z dnia [...] r. w części dotyczącej orzeczenia o przejściu na własność Gminy J. wydzielonych pod drogę działek nr 497/91 oraz nr 479/92 bez podstawy prawnej, należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez tut. Sąd (wyroki z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 634/03 i IISA/Wr 711/03), w sprawach których SKO we W. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez gminę zdania z uzasadnienia decyzji podziałowej), w uzasadnieniach wyroków których Sąd sygnalizował wątpliwości prawne odnośnie dopuszczalności stwierdzenia nieważności części decyzji w postaci zdania w jej uzasadnieniu, nie odnoszącego się do treści rozstrzygnięcia i dotyczącego kwestii nie objętej podstawą prawną wydanej decyzji, a przy tym będącego fragmentem elementu formalnego decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.), nie zaś rozstrzygnięciem częściowym (art. 104 § 2 k.p.a.), pomimo dopuszczalności zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji (wyrok NSA z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 258/88, publ. OSP 1990/9/322 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego). Sąd podkreślił, że tryb rektyfikacji decyzji (sprostowania lub wykładni uzasadnienia decyzji) nie jest konkurencyjny wobec trybu nadzwyczajnego (muszą być rozłączne). Organ nie stosował przepisu stanowiącego o skutku prawnym decyzji, zaś moc wiążąca decyzji nie obejmowała skutku prawnego wydzielenia dróg. Dlatego wyrażenie w uzasadnieniu decyzji prognozy w zakresie przyszłego jej skutku prawnego, o ile było błędne, mogło stanowić nieistotne uchybienie procesowe (art. 107 § 3 k.p.a.), nie zaś istotną wadę materialnoprawną decyzji wywołującą konieczność stwierdzenia jej nieważności w tym fragmencie.

W ocenie Sądu dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej odnosi się do jej elementu w postaci rozstrzygnięcia (wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III RN 3/02, publ. OSNP 2004/4/56 wraz z powołanym tam orzecznictwem). W rozpoznawanej sprawie takiego charakteru nie ma kwestionowany przez Kolegium zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji Wójta, bowiem zdanie o przejściu na własność Gminy J. wydzielonych pod drogę działek nr 497/91 oraz nr 479/92 nie może być rozstrzygane w decyzji podjętej na podstawie art. 96 ust.1 u.g.n., której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości.

Co istotniejsze jednak art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Z przepisu tego wynika zatem, że na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie wydaje się żadnej decyzji, bowiem przejście na własność gminy działki gruntu wydzielonego pod drogi z dzielonej nieruchomości następuje z mocy prawa. Ponadto ust. 3 art. 98 u.g.n. stanowi, że za działki gruntu, które przeszły na własność gminy lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca gmina. Kwestionowane zdanie w decyzji Wójta brzmi natomiast: "Na podstawie oświadczenia z dnia 1.10.1999r. działka nr 497/91 o pow. 0,4130ha oraz działka nr 479/92 o pow. 0,4035ha wydzielone pod drogę dojazdową do działek nr: (...) przechodzą na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji.". W ocenie Sądu nie sposób wskazać, a co uczynił organ – z uwagi na jego sformułowanie – czy podstawą tego zdania jest w istocie art. 98 ust. 1 u.g.n.. Ponieważ zaś zdanie to zostało zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. nie sposób przypisać mu jakiegokolwiek znaczenia w sferze prawa administracyjnego, a jedynie mającego (ewentualnie) charakter cywilnoprawny.

Należy również stwierdzić – podzielając tym samym pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 6 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 283/06), a wiążący orzekające organy (art. 153 p.p.s.a.) – że kwestionowane zdanie o przejściu na własność Gminy J. wydzielonych pod drogę działek zawiera elementy świadczące o jego sprzeczności z prawem cywilnym, gdyż przeniesienie własności nieruchomości nie może nastąpić na podstawie oświadczenia złożonego organowi, zaś zawarte w tym oświadczeniu zwolnienie gminy od zapłaty odszkodowania nie może być skuteczne. Zostało mu też nadane przez sąd wieczystoksięgowy, strony postępowania, jak i organ przesadne znaczenie. Można jedynie powtórzyć, że właściwym miejscem dla rozważenia jego znaczenia prawnego byłoby postępowanie przed sądem powszechnym. Także stwierdzenie nieważności tego zdania należy do sfery prawa cywilnego, zaś orzekanie w tym zakresie należy do sądu powszechnego.

Powyższe uwagi są tym bardziej zasadne, gdy weźmie się pod uwagę, że z przepisów u.g.n. wynika, że podział nieruchomości spełnia służebną rolę w zakresie realizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, bowiem musi on być zgodny z ustaleniami planu (art. 93 ust. 1 u.g.n.). Zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wobec tej zgodności ma być służebne a skutek prawny związany z przejściem drogi na własność gminy ma także służyć ustaleniom tego planu w zakresie sieci dróg. Z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 t.j.), obowiązującej w dniu 4 października 1999 r., wynika, że w planie miejscowym ustala się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Oznacza to, że plan zagospodarowania przestrzennego nie może odnosić się do dróg wewnętrznych, wydzielonych dla obsługi nowo utworzonych działek. Skoro zaś przepis powyższy wskazuje wyłącznie drogi publiczne, to brak jest podstaw do przyjęcia, że zakresem przedmiotowym art. 98 ust. 1 u.g.n. objęte są drogi wewnętrzne. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) drogami publicznymi, ze względu na funkcje w sieci drogowej, są drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Natomiast drogami wewnętrznymi są m.in. drogi w osiedlach mieszkaniowych (art. 8 ust. 1 w/w ustawy).

Za powyższym przemawia także orzecznictwo sądowoadministracyjne, ukształtowane jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, które zachowało w tym przypadku swoją aktualność. W jednym z wyroków NSA stwierdził, że "wydzielenie gruntu w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości i jego przejście na własność gminy może nastąpić, jeżeli zostaną spełnione następujące przesłanki: właściciel nieruchomościom wystąpi z wnioskiem o podział, droga musi być publiczną i jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego" (por. wyrok o sygn. akt I SA 2110/97, publ. Lex nr 44514).

W rozpoznawanej sprawie działki nr 497/91 i nr 497/92 zostały wydzielone pod drogę dojazdową do pozostałych powstałych w wyniku podziału działek. To zaś oznacza, że grunty tych działek nie stanowią drogi publicznej, lecz drogę wewnętrzną, której powstanie wiąże się wyłącznie z utworzeniem nowych działek budowlanych.

Uwzględniając powyższe trudno było uznać, że zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy J. o przejściu na własność Gminy J. wydzielonych pod drogę działek nr 497/91 oraz nr 479/92 – jako nie będące rozstrzygnięciem w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości – zostało podjęte bez podstawy prawnej.

W tym miejscu należy również wskazać, że w przedłożonej na rozprawie opisanej wyżej decyzji z dnia [...] r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (podjętej po wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt IISA/Wr 281/06 i z dnia 23 lipca 2009r. IISA/Wr 491/08) odnosząc się do kwestii podstaw do stwierdzenia nieważności zamieszczonego w uzasadnieniu decyzji podziałowej sformułowania o przejściu prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę na rzecz gminy, SKO we W. - biorąc pod uwagę ocenę prawną Sądu, jak i wątpliwości interpretacyjne jakie dotyczyły zakresu zastosowania przepisu art. 98 ust. 1 ustawy - uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji w części dotyczącej - zamieszczonego w uzasadnieniu - zdania, mówiącego o przejściu prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę na gminę.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu niezrozumiałe jest podejmowanie przez organ administracji różnych rozstrzygnięć w identycznym stanie faktycznym. Ponadto podejmując zaskarżoną decyzję organ II instancji w istocie nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 283/06), czym naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarówno w wyroku.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 i 200 powołanej wyżej ustawy orzeczono odpowiednio jak w punktach II i III sentencji.

k.g.