Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2383/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 § 3, art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.L-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 225/17 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 225/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z[...] września 2016 r. nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] grudnia 2002 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2016 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r. nr [...] stwierdzającej nieodpłatnie nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L.przy ul. [...]. Decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r. została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. poz. 191 ze zm.).

I. T. i B. L. w dniu [...] czerwca 2015 r. wniosły o stwierdzenie nieważności powyższej wskazanej decyzji komunalizacyjnej z [...] grudnia 2002 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie została bowiem spełniona przesłanka komunalizacji mienia z mocy prawa, tj. Skarb Państwa nie był jej właścicielem. Wnioskodawczynie przedłożyły m.in. odpis z księgi wieczystej z [...] listopada 1994 r. stanowiący dowód tego, że nieruchomość na dzień komunalizacji stanowiła prywatną własność. Wskazały przy tym, że zawarta przez ich poprzednika prawnego – R. L. z P. W. w 1931 r. umowa spółki z o. o. (która została następnie znacjonalizowana) przewidywała, że nieruchomość stanowiąca przedmiot własności tych udziałowców będzie spółce wydzierżawiona. W konsekwencji czego nieruchomość nie mogła być przejęta na własność Państwa orzeczeniem nacjonalizacyjnym z [...] lipca 1948 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2016 r. utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 157 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", stwierdził nieważność powyżej wskazanej decyzji komunalizacyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W ocenie Ministra przy komunalizacji działki nr [...] Wojewoda nie wyjaśnił stanu prawnego nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. i nie udokumentował, że na ww. datę spełniona została przesłanka komunalizacji mienia z mocy prawa, o czym świadczy przedłożony przez wnioskodawczynie odpis księgi wieczystej potwierdzający, że nieruchomość stanowiła przedmiot ich współwłasności z innymi osobami prywatnymi.

Gmina Miasto L. wniosła na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem, działając na podstawie art. art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2016 r. nr [...] i - na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] grudnia 2002 r. nr [...]. Sąd nie zgodził się z ustaleniami organu dotyczącymi stanu prawnego skomunalizowanej nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r., gdyż miarodajna dla czynienia ustaleń w tym przedmiocie jest treść prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu badania tej księgi, sporządzonego przez uprawnionego geodetę, a także z informacji zawartych w piśmie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] października 2009 r. bezspornie wynika, że od 2002 r. w Dziale II jako właściciel nieruchomości pozostaje ujawniony Skarb Państwa. Wpis został dokonany - stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 kwietnia 1946 r. o określeniu trybu ujawnienia w księgach hipotecznych, rejestrach handlowych i innych rejestrach publicznych przejścia na własność Państwa i osób prawnych prawa publicznego przedsiębiorstw, nieruchomości i praw hipotekowanych (Dz. U. poz. 116) – w oparciu o orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lipca 1948 r. o przejściu na własność Państwa zorganizowanego na niej przedsiębiorstwa "[...]". To z kolei wydane zostało na podstawie art. 2 ust. 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. poz. 17). Orzeczenie z 1948 r. miało charakter deklaratoryjny. Potwierdzało bowiem przejście z mocy prawa, określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., przedsiębiorstw na własność Państwa z dniem wejścia tej ustawy w życie, tj. z dniem 5 lutego 1946 r. Co istotne przy tym, orzeczenie z [...] lipca 1948 r., tak w dacie wydawania przez Wojewodę decyzji komunalizacyjnej, jak też prowadzonego postępowania nadzorczego, pozostawało w obrocie prawnym, gdyż próby jego podważenia podejmowane przez I. T. okazały się nieskuteczne (vide decyzja Ministra Gospodarki i Pracy z [...] czerwca 2005 r. nr [...]).

Sąd wskazał ponadto, że wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 6268 § 6 K.p.c. - jest orzeczeniem sądu cywilnego, a w konsekwencji jego treść z mocy art. 365 § 1 K.p.c. wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Dodatkowo - na zasadzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U z 2017 r. poz. 107) - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do weryfikacji jego poprawności.

Okoliczności takie jak ujawnienie w księdze wieczystej w 2002 r. wpisem jawnym jako właściciela przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa, dokonanie wpisu w oparciu o pozostające w obrocie prawnym orzeczenie nacjonalizacyjne Ministra Przemysłu i Handlu z 1948 r. oraz domniemania wynikające z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wskazują, że przynależne Skarbowi Państwa prawo istniało także [...] maja 1990 r. Tym samym podnoszona przez Ministra okoliczność wpisania przy zakładaniu tej księgi w 1994 r. w jej Dziale II jako właścicieli nieruchomości osób fizycznych, w tym m.in. inicjujących postępowanie nadzorcze I. T. i B. L., których prawo następnie zostało wykreślone, dla oceny stanu prawnego nieruchomości na dzień komunalizacji pozostaje irrelewantna. Wpis przynależnego Skarbowi Państwa prawa własności ma w tym wypadku charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny i potwierdza jedynie prawo, które istnieje nieprzerwanie od 1946 r. Skoro zatem sporna nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. pozostawała własnością Skarbu Państwa, a z akt sprawy nie wynika jednocześnie by była ona wówczas oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, bądź zachodziły w stosunku do niej okoliczności, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to orzekając o jej komunalizacji Wojewoda Łódzki nie tylko nie naruszył art. 5 ust. 1 tej ustawy w stopniu rażącym, ale w ogóle nie uchybił normie prawnej w tym przepisie zawartej, ani zasadom ogólnym postępowania. Stwierdzając zatem nieważność decyzji Wojewody [...], a wcześniej uruchamiając w stosunku do niej na wniosek podmiotów, którym do nieruchomości nie przysługiwał w ww. dacie tytuł prawnorzeczowy, postępowanie nadzorcze Minister naruszył w stopniu mającym bezpośredni wpływ na wynik sprawy art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 K.p.a. Naruszenie było zaś efektem wadliwej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, prowadzącej do nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego, co w istocie oznacza istotne naruszenie przez Ministra art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Sąd uznał, że brak przynależnego wnioskodawczyniom postępowania tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. powoduje także, że nie mają one obecnie opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego legitymującego je do skutecznego żądania badania, na podstawie art. 156 § 1 i n. K.p.a., legalności ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego. Postępowanie w tym przedmiocie może być bowiem uruchomione, o ile nie jest wszczynane z urzędu, jedynie na wniosek strony (art. 157 § 2 K.p.a.). Przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mają natomiast co do zasady Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa miejscowo gmina, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. Inny podmiot może być stroną postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże, że mienie stanowiło jego własność, co oznacza, że nie powinno być skomunalizowane. W sytuacji zaś, gdy wszczęcia postępowania administracyjnego domaga się podmiot nieuprawniony, postępowanie nieważnościowe jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i jako takie podlega umorzeniu.

Sąd podkreślił, że ustalenie co do tego, czy w skład nacjonalizowanego przedsiębiorstwa wchodziła przedmiotowa nieruchomość, na której przedsiębiorstwo było zlokalizowane, czy też jako odrębną własność osób trzecich nie stanowiła jego mienia, a w konsekwencji nie podlegała przejęciu na rzecz Państwa (a przez to pozostała przy dawnym właścicielach i ich spadkobiercach), nie mogło stanowić przedmiotu oceny Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w ramach prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż wykracza to poza przedmiot tego postępowania, jak też przynależne organowi w tym postępowaniu kompetencje. Ta kwestia mogłaby być badana i oceniana w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed właściwym organem w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 1948 r. w części dotyczącej tej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. L. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- "art. 145 § 1 lit. a i lit. c P.p.s.a." w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy oraz stanu prawnego nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] istniejącego w dniu [...] maja 1990 r., która doprowadziła do błędnego wniosku, że nieruchomość w tym dniu stanowiła własność Skarbu Państwa, a co za tym idzie do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien był oddalić skargę;

- art. 145 § 3 w związku z art. 28 K.p.a. – przez bezpodstawne umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy wnioskodawczyniom przysługiwał przymiot stron w postępowaniu administracyjnym i mogły skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Gminy Miasta L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...]grudnia 2016 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z [...] sierpnia 2017 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi w nim przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Powołana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna nie mogła doprowadzić do uwzględnienia środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia "art. 145 § 1 lit. a i lit. c" P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że prawidłowe oznaczenie naruszonego przepisu zawartego w P.p.s.a. powinno uwzględniać wszystkie jednostki redakcyjne, w które przepisy są ujęte, tj. powinno wskazywać art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Wskazać jeszcze trzeba, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. Jeśli chodzi o wady decyzji, o których mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ze swojej istoty nie są one wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, może nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. należy uznać, że uchybienie to nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie mogłoby prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Przy czym, co trzeba kolejno podkreślić, postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a więc, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a., a w tej konkretnej sprawie zgodnie z wnioskiem, kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wykazanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga zatem wyraźnego wskazania, jaki konkretny przepis został naruszony.

W skardze kasacyjnej skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tej sytuacji, podstawowym wymogiem skuteczności skargi kasacyjnej było powiązanie zarzutu naruszenia z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z zarzutem naruszenia określonych, precyzyjnie wskazanych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie skarżącej zostały błędnie ocenione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jako nienaruszające rażąco prawa. Wobec tego, że skarga kasacyjna kwestionuje ocenę Sądu I instancji co do istnienia na dzień [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości po stronie Skarbu Państwa, takim przepisem, z którym należało powiązać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. normujący przesłanki komunalizacji nieruchomości z mocy prawa. W skardze kasacyjnej nie powiązano jednak zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z tym przepisem ani też z żadnym innym zarzutem naruszenia przepisów prawa. Wskazać też trzeba, że uchybienie to, jeśli chodzi o wskazanie innych przepisów prawa niż przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie zostało sanowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu wskazuje jedynie, że Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy dotyczącego stanu prawnego spornej nieruchomości, prowadzącej do przyjęcia, że w sprawie nie zostało skutecznie podważone przez organ, że nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji pominął część materiału dowodowego, która podważała nabycie praw do nieruchomości przez Skarb Państwa. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się też ze stanowiskiem Sądu, że ocena dotycząca tego, czy w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa wchodziła sporna nieruchomość pozostawała poza kompetencjami Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji komunalizacyjnej. A co za tym idzie, że kwestia ta mogłaby być badana w odrębnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 1948 r. w części dotyczącej nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie podnosi dalej, że przejęcie przez państwo na własność przedsiębiorstwa, na podstawie art. 2 ust.1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, gdyż nieruchomość ta nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej.

Istota tak sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącej kasacyjnie pozostaje fakt niezaakceptowania przez Sąd I instancji oceny materiałów dowodowych dokonanej przez organ administracyjny. Zarzut skargi kasacyjnej nie wskazuje tym samym błędnej wykładni, ani nie dotyczy błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W rzeczywistości zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo sformułowane zarzuty kwestionujące ocenę stanu faktycznego sprawy, w tym materiał dowodowy zebrany w sprawie, wymagają powołania przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami P.p.s.a. Te przepisy K.p.a. odnoszą się bowiem do stanu faktycznego sprawy i oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia tych przepisów nie zostały w ogóle postawione, a wskazana powyżej argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sanuje tego uchybienia.

W odniesieniu zaś do postawionego zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako przepisu prawa materialnego, wskazać trzeba, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to nawet potraktowanie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie, oznacza, że zarzut ten jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku. Uchybienie powyższe uniemożliwiało bowiem ustalenie granic skargi kasacyjnej.

Kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej to naruszenie art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. Podstawowym zagadnieniem, z którym związany jest ten zarzut, jest wykładnia art. 28 K.p.a. i użyte w nim określenie strony w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że pojęcie strony w rozumieniu K.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego (zob. K.Wąsowski (w:) M.wierzbowski, A. Wiktorowska.k.p.a. Komentarz, wyd 2, Warszawa 2013, s. 182). Pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym. Skoro zaś art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Prawidłowe więc sformułowanie zarzutu naruszenia kwestionującego stanowisko o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wymaga od skarżącego kasacyjnie powiązania naruszenia art. 28 K.p.a. z tym przepisem prawa materialnego, który przyznaje stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści lub obowiązki. Tym samym przepis taki stanowi podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W analizowanej sprawie źródłem interesu prawnego osób żądających wszczęcia postępowania zmierzającego do badania legalności decyzji komunalizacyjnej wobec ich twierdzeń, że wykazują się prawem własności do skomunalizowanego mienia, jest art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tak sformułowanego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Uzasadnienie skargi kasacyjnej do tego zarzutu braku skargi kasacyjnej w tym zakresie nie sanuje. Utrzymuje jedynie, że przywołane przez Sąd I instancji orzeczenie nr [...] nie stanowiło podstawy do przejęcia na własność Skarbu Państwa spornej nieruchomości. Tak jak wskazano powyżej ta okoliczność stanowiąca element stanu faktycznego sprawy nie została skutecznie podważona. Skarga kasacyjna wiąże natomiast zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. z naruszeniem art. 145 § 3 P.p.s.a., który pozwala sądowi administracyjnemu, w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia bądź stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego oraz stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, umorzyć jednocześnie to postępowanie. W sytuacji nieskuteczności podważenia oceny Sądu I instancji dotyczącej stanu fatycznego sprawy i legitymacji do wszczęcia przez wnioskodawczynie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie mógł być też skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 3 P.p.s.a. Skoro Sąd stwierdził podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, to prawidłowo zastosował ten przepis.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.