Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2101/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5, art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 788
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: par. 68 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 2101 /18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dna 16 października 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 1501 /17 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. O. kwotę 377,00 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2017r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1501/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Wawer z dnia [...] marca 2017 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 25 października 2016 r. skarżąca zwróciła się do Zarządu Dzielnicy Wawer o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2017r. organ I instancji odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, stwierdzając brak spełnienia w sprawie warunków z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."), który to przepis uzależnia dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy od tego, aby teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji ustalił, że teren inwestycji stanowi niezabudowaną działkę gruntu, oznaczoną w ewidencji gruntów częściowo jako lasy (symbol Ls), częściowo natomiast jako grunty zadrzewione i zakrzewione (symbol Lz). Wskazał, że dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji jest uzależniona od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego zmianę leśnego przeznaczenia działki skarżącej na cele nieleśne. W myśl § 68 ust.2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U.2016r.,poz.1034) dalej zwane także "rozporządzeniem ewidencyjnym", zarówno lasy jak i grunty zadrzewione i zakrzewione stanowią grunty leśne. Teren ten nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.o zagospodarowaniu przestrzennym tj. przy sporządzaniu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy(uchwała Rady m.st.Warszawy nr [...] z dnia [...] września 1992r.).

W tej sytuacji dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji jest uzależniona od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego zmianę leśnego przeznaczenia działki skarżącej na cele nieleśne.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania B. O., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, podzielając jego ocenę prawną. Dodatkowo wskazało, że w stosunku do przedmiotowego terenu wnioskodawczyni próbowała już uzyskać warunki zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych. W tamtej sprawie została wydana decyzja odmowna Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r. Powód wydania decyzji odmownej, jak i stan faktyczny, co do charakteru gruntu, wydanych zgód i kwestii planów był identyczny jak w niniejszej sprawie. Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2990/15, oddalił skargę, stwierdzając prawidłowość zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit b p.p.s.a. uwzględnił skargę B. O. na decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Stwierdził, że decyzje obu organów wydane zostały z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które to naruszenie polegało na rozpatrzeniu sprawy bez uzgodnienia decyzji z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów leśnych. Wskazał, że przyczyną odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej w tej sprawie było nieodpowiadanie przez wskazany teren inwestycji kryteriom ustalonym w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p., a tym samym realizacja inwestycji nie dałaby się pogodzić z reżimem ochronnym gruntów leśnych. Ocenę tę Sąd uznał za przedwczesną z uwagi na zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia obligatoryjnych uzgodnień, wymaganych na mocy art.53 ust.4 pkt 6 u.p.z.p. Dalej stwierdził, że niniejsza sprawa nie jest tożsama z poprzednią sprawą z wniosku B. O. o ustalenie warunków zabudowy, z uwagi na zróżnicowanie przedmiotów obu inwestycji. Niezależnie od powyższej kwestii, za wiążącą na gruncie niniejszej sprawy w całości, Sąd uznał ocenę wyrażoną w sprawie IV SA2990/15, którą Sąd jednoznacznie przesądził, że teren planowanej inwestycji nie uzyskał skutecznej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne przy uchwalaniu planu z 1992 r., ale zdaniem Sądu pierwszej instancji nie oznacza to automatycznie, w kontekście tej rozpatrywanej sprawy, że teren inwestycji w całości nie spełnia kryteriów z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy planistycznej. I tak, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle zapisów w rejestrze gruntów na działce nr [...] występują (na różnych częściach tej działki): lasy (symbol LsVI) o pow. 647 m² oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (symbol Lz) o pow. 538 m². W jego ocenie, stwierdzając samodzielnie niespełnienie się w sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. organy obu instancji nie uwzględniły okoliczności, że decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, o czym wyraźnie stanowi art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Brak stanowiska innego organu jest jedną z podstaw wznowieniowych, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z przedstawionych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu. Nie były one bowiem upoważnione do samodzielnego rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia wstępnego, dochodząc do przekonania, że w sprawie nie został spełniony wymóg, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., bez uprzedniego uzgodnienia powstałego zagadnienia wstępnego z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów leśnych. Sąd stwierdził też, że odstąpienie przez organ I instancji od dokonania nakazanych prawem uzgodnień było zapewne wynikiem oceny, iż w oczywisty sposób planowana inwestycja nie spełnia ustawowych przesłanek, niezbędnych do ustalania dla niej warunków zabudowy (tj. wymogów z art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.), a zatem że decyzja rozstrzygająca sprawę będzie orzeczeniem odmownym, zwolnionym z wymogu jego uzgadniania. Sąd podkreślił, że co do zasady stanowisko tego rodzaju znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym – lecz zasada ta zdaniem Sądu pierwszej instancji nie mogła znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ wbrew stanowisku obu organów przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z racji nieodpowiadania przez teren inwestycji wymaganiom z art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. nie są pewne i zdecydowanie wymagają oceny organu wyspecjalizowanego w zakresie ochrony gruntów leśnych. Wątpliwości Sądu pierwszej instancji dotyczą tego czy tę część działki skarżącej, która stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione ("Lz") należy traktować jako grunt leśny wymagający uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, tak jak to bezspornie ma miejsce w odniesieniu do drugiej części działki, stanowiącej las (symbol "Ls"). Uznanie, że działce skarżącej należy przypisać taki właśnie, jednolity z punktu widzenia ochrony gruntów leśnych charakter, prowadziłoby do wniosku, iż przeszkoda polegająca na niespełnianiu przez teren inwestycji warunków z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy dotyczy działki skarżącej w całości.

Z art.7 ust.1 i 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika jednoznacznie, że wszystkie grunty leśne wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia z leśnego na nieleśne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższe wywołuje konieczność zdefiniowania w/w pojęcia. Stosowną definicję legalną pojęcia "grunty leśne" zawarł ustawodawca w art.2 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazując wprost, iż gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:1) określone jako lasy w przepisach o lasach;2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej;3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Z art.3 ustawy o lasach wynika , iż lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Zestawienie obu w/w przepisów umożliwia zidentyfikowanie wszystkich rodzajów gruntów, do których bezpośrednie zastosowanie znajduje, przewidziany w art.7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na nieleśne (i które tym samym wypełniają łącznie zakres znaczeniowy pojęcia "grunty leśne" w rozumieniu w/w ustawy). Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęciem "grunty leśne" operuje również rozporządzenie ewidencyjne, nadając mu jednak znaczenie pokrywające się jedynie w części (tj. w odniesieniu do lasów w rozumieniu przepisów o lasach) z definicją sformułowaną w art.2 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie bowiem do § 68 ust.2 rozporządzenia grunty leśne dzielą się na:1) lasy, oznaczone symbolem - Ls; 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz.

W/w pojęcia "Lasy, oznaczone symbolem – Ls" oraz "Grunty zadrzewione i zakrzewione – Lz" wyjaśniono w Załączniku nr 6 do rozporządzenia ("Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych") – pkt 1 ppkt 10 i 11 (tabela). Stosownie do powyższego: w pkt 10 tabeli "Lasy – Ls" wskazano, iż: "Do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 oraz z 2016 r. poz. 422, 586, 903 i 1020)". W pkt 11 tabeli "Grunty zadrzewione i zakrzewione – Lz" wskazano, iż: "Gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi są grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha, a także:1) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych;2) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu;3) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych;4) jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów;5) wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami;6) skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi;7) zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy."

W oparciu o zestawienie różniących się od siebie zakresów znaczeniowych pojęcia "grunty leśne", użytego w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w rozporządzeniu ewidencyjnym, Sąd pierwszej instancji wyprowadził wniosek, że zaewidencjonowanie danego gruntu jako "zadrzewionego i zakrzewionego (symbol "Lz")", pomimo tego, iż wystarczające do traktowania tego gruntu jako "gruntu leśnego" w rozumieniu § 68 ust.2 rozporządzenia ewidencyjnego, nie jest równoznaczne z przyjęciem, że grunt ten stanowi grunt leśny w rozumieniu art.2 ust.2 i art.7 ustawy o ochronie gruntów leśnych. Sąd stwierdził, że kwestia ta wymaga dopiero wnikliwego zbadania w kontekście ustalenia, czy pomimo ewidencyjnego oznaczenia gruntu symbolem "Lz" (grunty zadrzewione i zakrzewione) grunt ten nie spełnia w istocie kryteriów lasu ("Ls"), wynikających z art.3 ustawy o lasach. Brak jest bowiem dostatecznych podstaw do przypisywania zapisowi ewidencyjnemu rozstrzygającego znaczenia w tym zakresie – por. w tym kontekście wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 64/14, publ. LEX, gdzie trafnie podniesiono, iż: "1. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisy w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla dokonania oceny czy dany grunt jest gruntem leśnym, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy z 1991 r. o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 2. Zapisy w ewidencji gruntów mają znaczenie dla kwalifikacji gruntów rolnych, gdyż w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano wprost, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W przypadku gruntów leśnych brak jest analogicznego zapisu, a ustawodawca w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odwołuje się do definicji gruntu leśnego zawartej w ustawie o lasach.)." W konsekwencji powyższego, postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy grunt oznaczony w ewidencji, jako grunt zadrzewiony lub zakrzewiony o symbolu "Lz" (a zatem grunt należący do kategorii gruntów leśnych w rozumieniu §68 ust.2 rozporządzenia ewidencyjnego), jest jednocześnie gruntem leśnym w rozumieniu art.2 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z czym konsekwentnie łączyłby się obowiązek traktowania go jako wymagającego zgody na "odlesienie", nie może w ocenie Sądu pierwszej instancji, ograniczać się do wniosków, że ewidencyjne oznaczenie gruntu symbolem "Lz" wyklucza automatycznie dopuszczalność uznania, iż grunt ten stanowi las ("Ls") w rozumieniu przepisów o lasach, (-) ewentualność spełnienia się w odniesieniu do gruntu "Lz" kryteriów, o których mowa w art.2 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych, należałoby rozważać tylko w kontekście posiadania przez grunt "Lz" charakteru gruntów wskazanych w art.2 ust.2 pkt 2 i 3, tj. gruntu zrekultywowanego dla potrzeb gospodarki leśnej albo pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Dlatego nie można podzielić stanowiska skarżącej, że sam fakt zaklasyfikowania jej gruntu jako terenu zadrzewionego i zakrzewionego, oznaczonego symbolem "Lz", należy traktować, jako potwierdzenie rolnego a nie leśnego charakteru tego gruntu. Abstrahując już od wspomnianego wcześniej braku związania zapisami ewidencji przy wyjaśnianiu, czy dany grunt jest lasem, czy też nie (zasadę tę należy rozumieć w ten sposób, iż zaklasyfikowanie danego gruntu w ewidencji jako gruntu nieleśnego nie jest przeszkodą do ustalenia, że grunt ten w rzeczywistości ma charakter leśny). Wskazał, że rozporządzenie ewidencyjne wyraźnie wyodrębnia dwie odrębne kategorie gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, tj. grunty zadrzewione i zakrzewione na gruntach leśnych oznaczone symbolem "Ls" (§68 ust.2 pk 2 i Zał. nr 6 ust.1 ppkt 11) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem – "Lzr" (§68 ust.1 pkt 1 lit.g). Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie przesądzając wyniku ustaleń w tym zakresie, które dopiero winien będzie poczynić organ uzgadniający, wyjaśnienia wymaga czy gruntowi skarżącej, oznaczonemu symbolem "Lz", można przypisać cechę przeznaczenia do produkcji leśnej, konieczną do uznania za las w świetle art.3 pkt 1 a ustawy o lasach w sytuacji, w której jak wynika z materiału dowodowego, teren "Lz" nie jest objęty decyzją, o której mowa w art.19 ust.3 ustawy o lasach (por. załączoną przez skarżącą decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]). W związku z tym organ I instancji ponownie rozpatrując wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, uwzględni w/w wyrażoną ocenę, w pierwszej kolejności występując do właściwego organu o przeprowadzenie uzgodnień, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 6 ustawy planistycznej.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło powyższemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się do części działki ewidencyjnej;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wystąpiła okoliczność dająca podstawy do wznowienia postępowania, z uwagi na brak uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych, w sytuacji gdy brak było potrzeby dokonywania takiego uzgodnienia.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Kolegium, powołując stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreśliło, że pojęcie "terenu", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. odnosi się do działki objętej wnioskiem, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Błędne jest więc założenie Sądu pierwszej instancji, że warunki zabudowy można ustalić dla części działki. W konsekwencji na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (powinno być "nieleśne" –przyp. NSA). Z tych względów zbędne jest dokonywanie czynności nakazanej przez Sąd.

W uzasadnieniu zarzutu z pkt II Kolegium nawiązało do sformułowanego przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., podnosząc, że skoro część działki jest lasem, co do którego konieczna jest zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a której to zgody nie ma, to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy będzie stanowisko organu uzgadniającego. Kwestię konieczności uzyskania zgody musi i tak ocenić organ planistyczny, co w niniejszej sprawie ze skutkiem negatywnym dokonały oba organy orzekające w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. O. wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługiwała na uwzględnienie, choć jeden z jej zarzutów nie był pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ sformułował zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2). Jeśli chodzi o zarzut procesowy, Kolegium wskazało tu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jest to przepis "wynikowy", który samodzielnie nie może stanowić zarzutu skargi kasacyjnej. Musi zostać powiązany z zarzutem naruszenia innych przepisów, najczęściej art. 145 § 1 k.p.a. W petitum skargi przepisów takich nie wskazano. Ponieważ jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wyraźnie wynika, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", przyjąć należy, że zarzut ten został sformułowany w sposób umożliwiający jego rozpoznanie. Odnośnie do tego zarzutu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka sytuacja jest w tej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że stwierdzając samodzielnie niespełnienie w sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. organy obu instancji nie uwzględniły tej okoliczności, że decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, o czym wyraźnie stanowi art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sprawie przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z racji nieodpowiadania przez teren inwestycji wymaganiom z art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. nie są pewne i dlatego zdecydowanie wymagają oceny organu wyspecjalizowanego w zakresie ochrony gruntów leśnych. W konsekwencji stanowisko organów, co do leśnego charakteru terenu inwestycji Sąd uznał za przedwczesne z uwagi na zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia obligatoryjnych uzgodnień, wymaganych na mocy art.53 ust.4 pkt 6 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tym zakresie organ uzgadniający powinien wyjaśnić czy gruntowi skarżącej, oznaczonemu symbolem "Lz", można przypisać cechę przeznaczenia do produkcji leśnej, konieczną do uznania za las w świetle art.3 pkt 1 a ustawy o lasach.

Powyższego poglądu Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie można zaakceptować.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w jej ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić tę decyzję do porządku prawnego, jako wiążące rozstrzygnięcie. Oznacza to, że to organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy ustala czy spełnione są przesłanki do lokalizacji planowanej inwestycji na określonym terenie i czy projekt decyzji wymaga uzgodnienia w trybie art.53 ust.4 u.p.z.p. Przepisy tego artykułu stanowią z kolei podstawę do wypowiedzenia się organu uzgadniającego, co do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym jak stwierdził to NSA w wyroku z dnia 23 marca 2012r. w sprawie II OSK 33/11 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) uzgadnianiu powinien podlegać jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Zatem wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, to organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy samodzielnie dokonuje oceny czy objęte wnioskiem o warunki zabudowy działki stanowią las i czy jest konieczność rozważania czy spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a nie organ uzgadniający. W przeciwnym razie rola organu uzgadniającego sprowadzona byłaby do ustalenia, czy teren inwestycji jest gruntem leśnym lub rolnym, a nie do uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie zasadność omówionego wyżej zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej SKO w Warszawie nie powoduje jednak uchylenia zaskarżonego wyroku, a to z tego względu, że z powodów podanych poniżej, odpowiada on prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Odnośnie do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kluczowe dla wyniku niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy przedmiotowy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W myśl art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), dalej "u.o.g.r.l." zgody takiej wymagają wszystkie grunty leśne. Definicja legalna "gruntów leśnych" znajduje się w art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l., gdzie wskazano, że gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku dokonał szerokiej analizy przepisów w przedmiocie definicji gruntów leśnych wynikających z w/w ustaw , a także podkreślił, że pojęciem "grunty leśne" posługuje się również rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). W § 68 ust. 2 określono, że grunty leśne dzielą się na:1) lasy, oznaczone symbolem - Ls;2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz. W załączniku nr 6 pkt 1 ppkt 10 tabeli ("Lasy – Ls") wyjaśniono, że do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W pkt 11 tabeli ("Grunty zadrzewione i zakrzewione – Lz") – że gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi są grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha, a także tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych (pkt 1), grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu (pkt 2), przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych (pkt 3), jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów (pkt 4), wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami (pkt 5), skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi (pkt 6) oraz zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy (pkt 7).

Z uwagi na różniące się od siebie zakresy znaczeniowe pojęcia "grunty leśne", użytego w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w rozporządzeniu ewidencyjnym, podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że zaewidencjonowanie danego gruntu jako "zadrzewionego i zakrzewionego (symbol "Lz")", pomimo tego, iż wystarczające do traktowania tego gruntu jako "gruntu leśnego" w rozumieniu § 68 ust. 2 rozporządzenia ewidencyjnego, nie jest równoznaczne z przyjęciem, iż grunt ten stanowi grunt leśny w rozumieniu art. 2 ust. 2 i art. 7 u.o.g.r.l. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestia ta wymaga dopiero wnikliwego zbadania, w szczególności ustalenia, czy pomimo ewidencyjnego oznaczenia gruntu symbolem "Lz" (grunty zadrzewione i zakrzewione) grunt ten nie spełnia w istocie kryteriów lasu ("Ls"), wynikających z art. 3 ustawy o lasach. Zapisy w ewidencji gruntów mają znaczenie dla kwalifikacji gruntów rolnych, gdyż w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. wskazano wprost, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W przypadku gruntów leśnych brak jest analogicznej regulacji, a ustawodawca w art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. odwołuje się do definicji gruntu leśnego zawartej w ustawie o lasach (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 64/14).

W świetle powyższego, ewidencyjne oznaczenie gruntu symbolem "Lz" nie oznacza automatycznie, że grunt ten stanowi las w rozumieniu przepisów o lasach. Organ skarżący kasacyjnie trafnie wskazuje, że "teren", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. I właśnie w zakresie danego terenu następuje ocena, czy nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W niniejszej sprawie wątpliwości nie ma co do tego, że lasem jest tylko część działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, o pow. 647 m² (symbol "Ls"). Wątpliwości budzi natomiast charakter części działki opisanej jako grunty zadrzewione i zakrzewione (symbol "Lz"), o pow. 538 m²., na której to właśnie części jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], B. O. wskazała lokalizację planowanej inwestycji. Gdyby okazało się, że ta część nie spełnia kryterium uznania za las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, to z uwagi na powierzchnię gruntu leśnego na działce objętej wnioskiem (647 m²), grunt ten nie stanowiłby lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1136/17). Okoliczności te wyjaśni jednak organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie organ uzgadniający o którym mowa w art. 53 ust.4 pkt 6 u.p.z.p. jak chce tego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji.

W rezultacie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwiony.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Wobec tego, że skarżący organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.