Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 753/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi E. M. i J. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i w pozostałym zakresie utrzymania w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) odmówił E. M. i J. M. – inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] w L. oraz odmówił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Z uzasadnienia decyzji i materiału sprawy wynika, że inwestorzy – E. M. i J. M. realizowali – na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...] Nr [...] z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu budowlanego - budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w L. (działka nr [...], obręb [...]).

Pozwolenie na budowę uzyskane przez inwestorów zostało zmienione przez Starostę L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, którą organ ten zatwierdził również przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny. Zmiany wskazane w tym opracowaniu przez projektanta dotyczyły kubatury budynku, pomieszczenia pierwotnie projektowanego jako garaż i zlokalizowania okna w ścianie, w której pierwotnie projektowano bramę garażową. (Opisane powyżej decyzje zostały uchylone decyzją Starosty L. z dnia [...] wydaną w trybie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody D. z dnia [...] Nr [...])

W dniu 4 grudnia 2017 r. E. M. i J. M. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...] w L., z tym że organ ten decyzją z dnia [...] (znak: [...]), utrzymaną w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], wniósł sprzeciw do skierowanego przez inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy z powodu rezygnacji inwestorów z miejsca postojowego na własnej działce.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. pismem z dnia 11 kwietnia 2018 r. zawiadomił inwestorów o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania przedmiotowego budynku z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w dniu 25 kwietnia 2018 r. przeprowadził dowód z oględzin zainwestowanej nieruchomości, których przebieg został utrwalony protokolarnie.

Ponadto sporządzono dokumentację fotograficzną.

W toku tej czynności ustalono, że wszystkie roboty budowlane oraz prace wykończeniowe na terenie przedmiotowej inwestycji zostały zakończone, stwierdzono też zamontowanie okna w ścianie frontowej budynku zamiast bramy garażowej oraz zwymiarowano taras.

Dysponując takim materiałem dowodowym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, utrzymaną w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], nałożył na inwestorów – E. M. i J. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia 30 września 2018 r., który na wniosek inwestorów został przedłużony do dnia 12 października 2018 r. decyzją powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] (Decyzja poprzedzona była postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] (znak: [...]), orzekającym o wstrzymaniu prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych, uchylonym w całości postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...])

Po dokonaniu analizy i sprawdzeń w wymaganym zakresie przedłożonego projektu zamiennego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. stosując przepis art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]), nałożył na inwestorów – E. M. i J. M. obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r.

Inwestorzy zastosowali się do nakazu organu i w dniu 4 lutego 2019 r. przedłożyli wymaganą dokumentację projektową, po sprawdzeniu której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane nałożył ponownie na inwestorów – E. M. i J. M. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 30 czerwca 2019 r. nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, wskazując, że projektowane usytuowanie stanowiska postojowego jest niezgodne z przepisami § 19 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 pkt 1a oraz ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2285) oraz istnieje niezgodność części opisowej projektu zagospodarowania działki z częścią rysunkową w zakresie usytuowania bramy wjazdowej.

Wykonując orzeczony obowiązek inwestorzy w dniu 14 czerwca 2019 r. przedłożyli projekt budowlany zamienny określony w postanowieniu.

W ocenie powiatowego organu nadzoru budowlanego, przedstawionej w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji, w przedłożonym projekcie zamiennym projektant nie zaprojektował żadnego stanowiska postojowego na przedmiotowej działce.

Motywując przyjęte w tej kwestii stanowisko organ wyjaśnił, że przepisy § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowią, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z zapisem § 12 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., miejsca postojowe dla poszczególnych inwestycji należy zapewnić w granicach terenu inwestycji w ilości odpowiedniej do potrzeb, przy czym dla zabudowy jednorodzinnej należy przyjąć maksimum 2 miejsca postojowe na własnej działce.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Organ orzekający stwierdził w uzasadnieniu, że ponieważ inwestorzy przedłożyli projekt budowlany zamienny, który narusza obowiązujące przepisy, zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz o odmowie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez E. M. i J. M., którzy w odwołaniu wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego ją postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w związku z § 18 ust. 1 i 2 i § 19 ust. 2 pkt 1a i ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wcześniej powoływanych.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który brzmi następująco: "po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie."

Według dyspozycji wskazanego przepisu właściwy organ wydaje decyzję "w sprawie". Sformułowanie to oznacza, że chodzi zarówno o decyzję pozytywną - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jak i o decyzję negatywną - odmawiającą zatwierdzenia przedłożonego projektu i wznowienia robót.

Organ wskazał również, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane, dotyczy istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Istotą takiego postępowania jest ustalenie czy wprowadzone odstępstwa mogą zostać zalegalizowane tj. czy nie naruszają przepisów w sposób uniemożliwiający zaakceptowanie wprowadzonych zmian.

Organy nadzoru budowlanego, będąc zobligowanymi do kontrolowania przestrzegania i stosowania przepisów prawa, nie mogą zatwierdzić projektu budowlanego zamiennego sporządzonego w sposób niezgodny z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i ustawą Prawo budowlane oraz zawierającego rozwiązania sprzeczne z określonymi w przepisach techniczno- budowlanych, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa.

Projekt budowlany zamienny, przedłożony w wyniku nałożenia obowiązku, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, musi spełniać wymogi, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również winien uwzględniać dyspozycję art. 34 Prawa budowlanego. Wynika to z treści art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego in fine, który stanowi, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. To w jakim zakresie projekt budowlany zamienny będzie musiał spełniać wymogi projektu budowlanego, zależy od tego, jakich zmian dopuścił się inwestor, czyli jak dalece odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podkreślił, że projekt budowlany zamienny powinien zawierać rozwiązania zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami techniczno- budowlanymi oraz z zakresu zagospodarowania przestrzennego, a także z wymaganiami ochrony środowiska oraz posiadać wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W związku z tym, że projekt budowlany zamienny zastępuje dotychczasowy projekt pierwotny, to organ nadzoru budowlanego może zatwierdzić tylko taki projekt zamienny, który nie będzie naruszał obowiązującego w dacie jego zatwierdzenia porządku prawnego.

Następnie organ odwoławczy przywołał treść przepisów § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 2 uchwały [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – wskazując jednocześnie, że zdaniem organu przepisy te należy interpretować łącznie.

W rozpatrywanym przypadku obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa maksymalną liczbę miejsc postojowych bez określenia liczby minimalnej, jednakże czytając cytowane wyżej przepisy razem należy przyjąć, że powinno być zapewnione co najmniej jedno takie miejsce w granicach terenu inwestycji.

Organ orzekający podkreślił przy tym, że istotą rozwiązania przewidzianego w § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest założenie, by nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również miejsc postojowych zaprojektowanych dla sąsiednich nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zatem nie można zatwierdzić projektu budowlanego zamiennego, który nie przewiduje miejsc postojowych, ponieważ taki projekt jest niezgodny z przepisami technicznymi.

Z przedstawionych powodów D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...] w L. i jednocześnie uznał, iż należy uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, z uwagi na fakt, że budowa została zakończona. Brzmienie natomiast art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż jeżeli budowa została zakończona to organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego alternatywnie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Organ orzekający podkreślił przy tym, że pozwolenie na wznowienie robót budowlanych może nastąpić tylko w przypadku, gdy budowa nie została zakończona.

W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – odnosząc się do zarzutów odwołania – wyjaśnił, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym dokonuje sprawdzenia czy przedłożony projekt budowlany zamienny mógł zostać zatwierdzony. Projekt budowlany zamienny, którego zatwierdzenia odmówił organ pierwszej instancji nie przewiduje żadnego miejsca postojowego wobec czego zarzuty odwołania dotyczące § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są zasadne, bowiem dotyczą odległości miejsc postojowych od okien budynków oraz od granicy działki budowlanej. Miejsce takie nie zostało jednak przewidziane w projekcie.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty L. z dnia [...] Nr [...] przewidziane zostało jedno miejsce postojowe. Decyzją z dnia [...] Starosta L. zmienił ww. decyzję zatwierdzając zmiany do projektu budowlanego obejmujące zmianę charakterystycznych parametrów budynku tj. kubatury budynku i wydał pozwolenie na budowę z zachowaniem bez zmian pozostałych warunków wydanej przez Starostę L. decyzji nr [...]. Ponadto w projekcie zamiennym zatwierdzonym ww. decyzją jako projektowaną zmianę wskazano zaprojektowanie pokoju zamiast garażu i okna w miejscu drzwi garażowych. Zmieniono zatem funkcję pomieszczenia nie wskazano jednak całkowitej rezygnacji z zaprojektowania miejsca postojowego na terenie przedmiotowej inwestycji.

Prawidłowość decyzji wydanej w sprawie w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez E. M. i J. M. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa, tj.: art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. 2018 r. poz. 1202 ze zm.) poprzez jego nieuprawnione, tj. przynajmniej przedwczesne zastosowanie wobec okoliczności, iż strona (inwestor) w sposób prawidłowy wypełniła w spornym, kwestionowanym przez organy obu instancji zakresie ciążący na niej na mocy decyzji z dnia [...] obowiązek dostarczenia projektu zamiennego, doręczając jeszcze w dniu 2 października 2018 r. następnie w dniu 31 stycznia 2019 r. i ponownie 14 czerwca 2019 r. wersje projektu zamiennego, które przewidywały wymagane miejsce postojowego w sposób zgodny z § 18 ust. 1 i 2 i w zw. z § 19 ust. 2 pkt. 1a i ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (tekst jednolity Dz.U. 2017 r. poz.2285) i w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 nr 30 poz. 168 z póź. zm.).

Powołując się na tak sformułowany zarzut skarżący wnieśli o uwzględnienie przedmiotowej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji wraz z poprzedzającymi ten ostatni akt odnośnymi postanowieniami (organu pierwszej instancji), na mocy to których na podmiot inwestora były nakładane obowiązki przedłożenia nowych wersji projektu budowlanego zamiennego (tj. postanowienie PINB z dnia [...] oraz postanowienie PINB z dnia [...].) oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca szczegółowe rozwinięcie zarzutów zawartych w jej petitum. Skarżący wyjaśnili, że wykonywali wszystkie obowiązki nałożone przez organy, w tym obowiązek doręczenia projektu budowlanego zamiennego, podkreślając przy tym, że wersje dokumentacji projektowej przedłożone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 31 stycznia 2019 r. i w dniu 14 czerwca 2019 r. przewidywały miejsce postojowe. Skarżący wskazali również na brak w regulacji ustawowej i wykonawczej definicji miejsca postojowego i wyjaśnienie przez prawodawcę tylko pojęcia "parking", który jest zespołem stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska.

W ocenie skarżących miejsce postojowe to wydzielona powierzchnia terenu służąca do postoju samochodów, ale również istniejący dojazd do tego miejsca.

W doręczonej Sądowi w dniu 19 listopada 2019 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi w całości odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo organ podał, że treść skargi nie zawiera podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2020 r. skarżący przedstawili swoje stanowisko w odniesieniu do treści odpowiedzi na skargę, doręczonej przez organ odwoławczy.

Do pisma załączone zostały rysunki i fragmenty części opisowych projektów zamiennych przedłożonych właściwym organom administracji budowlanej w dniach 26 maja 2017 r. i 4 października 2018 r.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że podtrzymuje zarzuty zawarte w skardze i wnosi o jej uwzględnienie. Ponadto przedłożył do akt sprawy pismo – załącznik do protokołu rozprawy, natomiast skarżący oświadczył, że popiera skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w sposób, który obliguje Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd kontroli była merytoryczno-reformacyjna decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, której istotą jest odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] w L. przy ul. [...], zrealizowanego przez E. i J. M. – inwestorów na podstawie decyzji Starosty L. z dnia [...] (Nr [...]), orzekającej o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] Nr [...] poprzez zatwierdzenie zmiany do projektu budowlanego obejmującego zmianę charakterystycznych parametrów budynku tj. kubatury budynku z jednoczesnym wydaniem inwestorom pozwolenia na budowę.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym: po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Natomiast stosownie do wskazanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada – określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych (lub wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przywołane przepisy stanowią element regulacji normującej tzw. tryb naprawczy, poprzez który ustawodawca umożliwia inwestorowi, który spełni ustawowo określone warunki – doprowadzenie robót budowlanych realizowanych (lub zrealizowanych) z naruszeniem prawa do stanu zgodnego z prawem.

W rozpoznawanej sprawie tryb ten został zainicjowany wobec inwestorów przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w następstwie wniesienia przez ten organ – decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] – sprzeciwu do zawiadomienia przedłożonego w dniu 4 grudnia 2017 r. organowi pierwszej instancji przez E. M. i J. M. o zakończeniu budowy opisywanego wcześniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W ocenie organów orzekających w sprzeciwie inwestorzy zrealizowali inwestycję z istotnym – w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane – odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, za jakie organy uznały wykonanie tarasu o innych wymiarach niż przedstawione w pierwotnej koncepcji projektowej oraz "zrezygnowanie z wykonania miejsca postojowego, wymaganego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania na własnej działce, zlokalizowanego według zatwierdzonego projektu budowlanego wewnątrz budynku".

Decyzje podjęte w przedmiocie sprzeciwu pozostawały poza granicami sprawy, ale Sąd zwrócił uwagę, że organy właściwe instancyjnie skonkretyzowały wprawdzie istotne – w swojej ocenie – odstępstwa, ale mimo aktualnych zaleceń judykatury administracyjnej nie przedstawiły żadnej argumentacji odnoszącej się do tej cechy odstępstwa, poprzestając na ogólnikowym odwołaniu się do treści art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.

W orzecznictwie administracyjnym wskazuje się na konieczność rozważenia przy kwalifikowaniu odstępstwa jako istotnego, zastosowanego przez ustawodawcę określenia "odstąpienie w zakresie" i uwzględnienia specyfiki każdej inwestycji oraz zakresu i rodzaju odstępstwa (np. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 708/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/19).

Konsekwencją wniesienia sprzeciwu było zobowiązanie inwestorów – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane – do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Inwestorzy przedłożyli wymaganą dokumentację projektową, która w toku postępowania była dwukrotnie korygowana, stosownie do postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] i z dnia [...] zobowiązujących E. M. i J. M. – na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane – do usunięcia wskazanych w postanowieniach nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym.

Jedną ze wskazanych przez organ orzekający nieprawidłowości było usytuowanie projektowanego stanowiska postojowego niezgodnie z przepisami § 19 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 pkt 1a oraz ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wcześniej powoływanego.

Odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku organy właściwe instancyjne uznały jednak, że projektant nie zaprojektował żadnego stanowiska postojowego na przedmiotowej działce, powodując niezgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził przy tym, że wobec tego, iż projekt budowlany zamienny nie przewiduje żadnego miejsca postojowego, to nie są zasadne zarzuty odwołania dotyczące § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który określa odległości miejsc postojowych od okien budynków oraz od granicy działki budowlanej.

Należy zatem zwrócić uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w postanowieniach podjętych po dokonaniu sprawdzeń przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w obu wersjach, nie zobowiązywał inwestorów do usunięcia występującej w tym projekcie nieprawidłowości polegającej na niezaprojektowaniu miejsca postojowego, ale nieprawidłowości polegającej na usytuowaniu projektowanego miejsca postojowego niezgodnie z powołanymi wcześniej przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Istotne też – zdaniem Sądu jest, że powiatowy organ nadzoru budowlanego w obu postanowieniach podjętych w tej sprawie w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane (z dnia [...] i z dnia [...]) wskazuje – jak podano już wcześniej w uzasadnieniu na niezgodność usytuowania projektowanego stanowiska postojowego m.in. z przepisem § 19 ust. 1 pkt 1a powoływanego rozporządzenia, mimo że z przepisu § 19 ust. 5 tego aktu wykonawczego wynika, iż zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a nie jest wymagane w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego lub dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanych przy tym budynku. Z materiału sprawy, w tym przede wszystkim projektu budowlanego, niezależnie od tego, czy obejmuje on koncepcję pierwotną inwestycji, czy zmienioną, wynika w sposób jednoznaczny, że jej przedmiotem jest budowa jednolokalowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i w takiej formie inwestycja została zrealizowana, a w projekcie przedstawiono jednostanowiskowe miejsce postojowe. Oznacza to zatem, że w myśl postanowienia prawodawcy, zawartego w przywołanym przepisie § 19 ust. 5 rozporządzenia, wcześniej wskazywanego, przepis § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie, a dokonywanie przez organ orzekający sprawdzenia prawidłowości przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w odniesieniu do przepisu § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i ustanowionych w nim norm odległościowych było nieuprawnione.

Ponadto w obu opisywanych wcześniej postanowieniach, wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wskazuje jako nieprawidłowość występującą w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, niezgodność usytuowania projektowanego stanowiska postojowego z przepisami § 19 ust. 2 pkt 1a oraz ust. 6 powołanego powyżej rozporządzenia. W przepisie § 19 ust. 2 pkt 1a prawodawca wymaga zachowania przy sytuowaniu na działce budowlanej stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych oraz otwartych garaży wielopoziomowych dla samochodów osobowych odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3 m – w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Natomiast treścią przepisu § 19 ust. 6 powoływanego rozporządzenia eliminuje konieczność zachowania tej odległości w przypadku niezadaszonych parkingów składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w zabudowie jednorodzinnej oraz w zabudowie zagrodowej, jeżeli stykają się one z niezadaszonymi parkingami dla samochodów osobowych na sąsiedniej działce.

W ocenie Sądu przepis ten należy postrzegać poprzez art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, stanowiący o poszanowaniu w procesie inwestycyjnym oraz w okresie użytkowania obiektu budowlanego uzasadnionych interesów osób trzecich. Uprawnia to do przyjęcia, że zamiarem prawodawcy wykonawczego było takie uregulowanie kwestii sytuowania niezadaszonych stanowisk postojowych w zabudowie jednorodzinnej oraz w zabudowie zagrodowej na sąsiadujących ze sobą działkach, które nie będzie powodowało wzajemnej kolizji, dyskomfortu czy nadmiernej uciążliwości dla właścicieli sąsiednich działek poprzez odmienne zagospodarowanie określonej części działki.

Jeżeli projektowane w przedmiotowym projekcie zamiennym miejsce postojowe (niezadaszony parking jednostanowiskowy) wydzielone na utwardzonej powierzchni terenu, styka się z utwardzoną częścią działki sąsiedniej zlokalizowaną przed garażem i stanowiącą dojazd do niego, a zwyczajowo wykorzystywaną w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej jako stanowisko postojowe "to twierdzenia organów orzekających o naruszeniu przez skarżących przepisów techniczno-budowlanych powinny być poparte stosowną argumentacją, wskazującą wymogi, jakie powinno spełniać miejsce postojowe, niezależnie od wymiarów.

W uzupełnieniu należy też wskazać, że w przepisie § 3 pkt 25 prawodawca zdefiniował pojęcie "parkingu" wyjaśniając, że należy przez to rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Logicznym i oczywistym wobec takiego brzmienia przepisu jest, że w przypadku jednego stanowiska postojowego parkingiem jest to stanowisko, a dojazdy nie występują, bowiem nie ma innych stanowisk postojowych, które dojazdy miałyby łączyć.

W kontekście omawianych kwestii istotna też jest treść przepisu § 21 ust. 1 pkt 1 powoływanego wcześniej rozporządzenia, która normuje wymagane wymiary stanowisk postojowych dla samochodów osobowych określając ich szerokość i długość na co najmniej 2,5 m i 5 m.

Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w projekcie budowlanym zamiennym przedłożonym właściwemu organowi nadzoru budowlanego zarówno w wykonaniu postanowienia z dnia [...] jak i z dnia [...] zaprojektowane zostało w południowo-zachodniej części działki jedno stanowisko postojowe dla samochodu osobowego o wymiarach 2,5 m x 5 m.

Na projekcie zagospodarowania terenu zostało oznaczone przez projektanta literą [...] i opisane w części tekstowej projektu.

Stanowisko postojowe zostało wydzielone na utwardzonej powierzchni terenu, którego wielkość zarówno w projekcie pierwotnym, zatwierdzonym decyzją Starosty L. z dnia [...], jak i w projektach zamiennych, w tym w projekcie zatwierdzonym decyzją tego organu z dnia [...] zmieniającą pozwolenie na budowę udzielone E. M. i J. M. decyzją z dnia [...] wynosiła niezmiennie 27,71 m2.

Organy nadzoru budowlanego kwestionując istnienie miejsca postojowego w przedłożonym w toku postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r. projekcie budowlanym zamiennym nie wyjaśniły powodów przyjęcia takiego stanowiska (wcześniej uznając, że usytuowanie projektowanego stanowiska postojowego narusza przepisy techniczno-budowlane), będącego przejawem braku konsekwencji i spójności w dokonywanej w sprawie ocenie, a przede wszystkim nie wskazały, jakie warunki, poza wymiarami określonymi aktem wykonawczym, powinna spełniać wydzielona powierzchnia terenu, aby mogła być uznana za stanowisko postojowe (parking jednostanowiskowy niezadaszony), skoro ani ustawa, ani akty podustawowe takich kryteriów ani wymogów nie określają.

W motywach decyzji zaskarżonej organ odwoławczy wskazuje też na treść decyzji Starosty L. z dnia [...], zmieniającej pozwolenie na budowę udzielone decyzją z dnia [...] oraz na przedstawioną w zatwierdzonym wówczas projekcie zamiennym, zmianę garażu na pomieszczenie o funkcji pokoju. Przedstawiając swoją argumentację organ odwoławczy wyjaśnia, że Starosta L. "wydał pozwolenie na budowę z zachowaniem bez zmian pozostałych warunków decyzji nr [...] z dnia [...]." Ponadto – zdaniem organu odwoławczego zmieniając funkcję pomieszczenia garażowego "nie wskazano jednak całkowitej rezygnacji z zaprojektowania miejsca postojowego na terenie przedmiotowej inwestycji".

Zważyć jednak należy, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej z dnia [...] (Nr [...]) przewidywał pomieszczenie o funkcji garażu i nie przewidywał stanowiska postojowego na terenie działki budowlanej.

Zatwierdzając projekt budowlany zamienny, w którym dokonano zmiany garażu na pomieszczenie o innej funkcji i udzielając inwestorom pozwolenia na budowę ten sam organ istotnie wskazał w decyzji zmieniającej z dnia [...] (Nr [...]), wydanej na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, że pozostają zachowane bez zmian pozostałe warunki decyzji Nr [...] z dnia [...] Należy zwrócić uwagę, że na podstawie decyzji Nr [...], wskazanej powyżej, objętej walorami ostateczności i prawomocności realizacja przedmiotowej inwestycji była kontynuowana i zakończona.

Zdaniem Sądu, jeżeli w decyzji zmieniającej uprawniony organ zamieścił klauzulę o zachowaniu bez zmian pozostałych warunków pierwotnie udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę, zatwierdzając jednocześnie przedłożony projekt budowlany zamienny z elementami wcześniej opisanymi, to znaczy, że zaakceptował przedstawioną w nim koncepcję projektanta, w której nie przewidziano – tak jak w projekcie pierwotnym – miejsca postojowego na terenie działki, objętej zamierzeniem inwestorskim. Posługując się określeniami organu odwoławczego – niezależnie od tego, że w projekcie zamiennym przedłożonym w przedmiotowym postępowaniu projektant przewidział stanowisko postojowe na terenie działki – oznacza to, że Starosta L., działający jako właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zaakceptował "rezygnację z zaprojektowania miejsca postojowego na terenie przedmiotowej inwestycji".

W ocenie Sądu, gdyby nawet tą sytuację uznać za rezygnację inwestorów z miejsca postojowego, to nie pozostaje to w sprzeczności z treścią § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z treścią § 12 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L.

W rozporządzeniu prawodawca we wskazanym przepisie uzależnia urządzenie stanowisk postojowych od przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej, a ich liczbę od wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast prawodawca lokalny we wskazanym ustaleniu planistycznym wskazuje na ilość miejsc postojowych odpowiednią do potrzeb, przy czym dla zabudowy jednorodzinnej należy przyjąć maksimum dwa miejsca postojowe na własnej działce.

Zdaniem Sądu wobec takich uwarunkowań prawnych i przy skorzystaniu z reguł wykładni logicznej i językowej można uznać – co do zasady – za dopuszczalną sytuację, w której inwestor wykaże zbędność miejsca postojowego na działce budowlanej ze względu na jej przeznaczenie, rodzaj inwestycji i brak potrzeby.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wskazując na treść przepisu art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane oraz stwierdzony protokolarnie fakt zakończenia budowy. Należy jednak zwrócić uwagę, że takie sfomułowanie rozstrzygnięcia nie jest zgodne z treścią art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, z którego wynika, że uchylając zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję w części (albo w całości) organ odwoławczy w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo umarza postępowanie pierwszej instancji w części (albo w całości).

Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że wobec niemożności odmiennego orzeczenia w zakresie wznowienia robót budowlanych albo umorzenia postępowania w tej części, prawidłowe byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Opisane uchybienie nie miało jednak istotnego znaczenia w sprawie.

Dodatkowo – odnosząc się do szczegółowych rozważań organu odwoławczego dotyczących treści art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane – należy wskazać, że ustawodawca precyzując czynności orzecznicze organu nadzoru budowlanego podejmowane w trybie powołanego przepisu posługuje się sformułowaniem "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych", a w odniesieniu do budowy zakończonej sformułowaniem, "o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego", co powinno być rozważone przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Orzekając w sprawie Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] i z dnia [...] uznając, że orzeczenia te zostały przez inwestorów wykonane.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na przekroczeniu granic swobodnej oceny materiału dowodowego – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku.