Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2677/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1002/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy skwerowi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...]z dnia [...] 2014 r. w sprawie nadania nazwy "[...]" - jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym.

Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w [...] nadała nazwę "[...]" terenowi położonemu w [...] na części działki nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] i Skarbu Państwa, u zbiegu ulic [...].

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że wskazany przez Radę Miejską jako podstawa prawna uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) a także wznoszenia pomników nie stanowi upoważnienia do nadawania nazw placom (obiektom), które nie są drogami publicznymi. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy skwer nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Równocześnie w § 3 uchwały Rada Miejska postanowiła, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" co oznacza, że intencją Rady było nadanie przedmiotowej uchwale rangi aktu prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego regulacja zawarta w § 3 tej uchwały, przewidująca jej wejście w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, narusza art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przedmiotowa uchwała nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w tym przepisie, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani też aktu który na mocy przepisów szczególnych podlegałby publikacji.

Jak wyjaśniał Wojewoda uznanie aktu normatywnego za akt powszechnie obowiązujący wymaga spełnienia określonych przesłanek (warunków), w szczególności akt taki powinien być wydany przez kompetentny organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, a ponadto w swej treści musi zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego dla organu stanowiącego powinno być wyraźne i konkretne wskazując jednoznacznie, a nie w sposób dorozumiany, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna i został on wyposażony w kompetencje do uchwalenia aktu o charakterze prawodawczym, a więc wyznaczającym adresatom pewien sposób zachowania się w formie nakazów, zakazów lub uprawnień.

Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w [...] w sprawie nadania nazwy skwerowi, który nie stanowi drogi publicznej, została nieprawidłowo zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego. Gmina, będąca właścicielem terenu, na którym położony jest przedmiotowy skwer, może mu nadać nazwę korzystając ze swych uprawnień właścicielskich, jednakże w takim przypadku uchwała rady gminy nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak również i formalnym. Treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Jednym z formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały jest prawidłowe określenie wejścia jej w życie. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały, między innymi poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowił istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością aktu w całości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 58/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 851/12).

Samo stwierdzenie nieważności § 3 uchwały spowodowałoby, że data jej wejścia w życie stałaby się niepewna. Taka uchwala nie czyniłaby zadość wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zasadom: określoności prawa oraz zaufania obywateli do organów państwa i do stanowionego przez nie prawa.

W odpowiedzi na skargę Miasto [...], reprezentowane przez organ wykonawczy - Prezydenta wniosło o jej oddalenie, kwestionując stanowisko organu nadzoru.

Zdaniem Miasta Bytomia brak jest związku przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a regulacjami zawartymi w ustawie o drogach publicznych, które regulują zasady korzystania z dróg oraz kwestie o charakterze technicznym tyczące dróg, a nie nadawania im nazw. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia tezy, że "plac publiczny", o którym mowa w art. 18 ust 2 pkt 13 musi spełniać prawne kryteria drogi publicznej.

Uchwały tego rodzaju należy uznać za akty prawa miejscowego, ponieważ tworzą nowe normy i choć dotyczą indywidualnie oznaczonego obszaru (ulicy, placu) jednak krąg ich adresatów jest nieograniczony (M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości (w:) ZNSA 2006, nr 6, s. 19.). Za uznaniem takich uchwał za akty prawa miejscowego przemawiają także spełniane przez nazwę funkcje publicznoprawne. Nazwy nadawane na podstawie art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym są elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 633/11). Uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym stanowi akt prawa miejscowego.

Uchwały w sprawie herbu gminy oraz nazw ulic i placów publicznych podejmowane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter aktów prawa miejscowego (przepisów gminnych). Pominięcie ich w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest mankamentem legislacyjnym sprawiającym, że wyliczenie spraw mogących stanowić przedmiot regulacji prawotwórczej jest niepełne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Go 630/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 176/09). Jak stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt OSK 879/05 w obecnym stanie prawnym brak jest w ustawie szczególnej podstawy prawnej do nadania przez radę gminy nazw ulic to istniejąca w tym zakresie luka konstytucyjna nie może jednak przesądzać o braku możliwości nadania uchwale rady gminy w tym zakresie waloru aktu prawa miejscowego.

Uchwała o nadaniu nazwy konkretnemu placowi ma, z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów, charakter aktu generalnego. Jest także aktem abstrakcyjnym, nie odnosi się bowiem do jednego konkretnego przypadku, ale do sytuacji powtarzalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 sygn. akt IV SA/Gl 1002/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy skwerowi, stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części skargę oddalił.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli jest uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] 2014 r. w sprawie nadania nazwy "[...]" która, w ocenie organu nadzoru pozostaje sprzeczna z postanowieniami art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Sprzeczność ta wyraża się w tym, że uchwale nadano walor aktu prawa miejscowego, nakazując ogłoszenie jej w trybie przewidzianym dla tego rodzaju aktów, czego konsekwencją było także określenie zasad (terminu) wejścia jej w życie (po upływie 14 dni od ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowy).

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1016/14 w sprawie nadania nazwy skwerowi. Sąd ten stwierdził, że należy przyznać rację organowi nadzoru co do braku podstaw do nadania uchwale rangi (charakteru) aktu prawa miejscowego z tych przyczyn, które zostały wskazane w skardze. W szczególności w sensie merytorycznym uchwała nie spełnia wymogów odnoszonych do aktów powszechnie obowiązujących z tej racji, że nie zawiera w swojej treści norm generalnych i abstrakcyjnych (nawet jednej normy spełniającej te wymogi). W kontekście formalnym brak jest wyraźnego upoważnienia ustawowego (delegacji ustawowej) do wydania tego rodzaju aktu prawa miejscowego, czego wymaga art. 94 Konstytucji RP. To pozostaje, wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, poza sporem. Prezydent Miasta [...] nie wskazał ani jednej normy zawartej w uchwale, która miałaby znamiona generalności i abstrakcyjności, jak również nie wykazał istnienia upoważnienia ustawowego do nadawania nazw placom publicznym (poza tymi, które mają status dróg publicznych) w drodze aktów prawa miejscowego. Nie zawsze upoważnienie ustawowe sformułowane jest precyzyjnie, ale przynajmniej powinno być możliwe dokonanie jego rekonstrukcji na podstawie przepisów ustawy. W tym przypadku nie ma wystarczających podstaw, aby w drodze wykładni poszukiwać normy upoważniającej radę gminy do nadawania nazw placom publicznym w drodze aktu prawa miejscowego.

Natomiast nie można zgodzić się w organem nadzoru co do konieczności unieważnienia uchwały w całości. Trzeba rozróżnić sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdzie rada "sztucznie" (bezpodstawnie) nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale nie spełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju (np. akt wewnętrzny).

Wystarczającym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, która wskazuje na jej prawotwórczy charakter tj. § 3 stanowiącego, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego". W pozostałym zakresie brak jest podstaw, aby postanowienia uchwały kwestionować z tym zastrzeżeniem, iż po wyeliminowaniu § 3 staje się ona aktem wewnętrznym, do wydania którego wystarczające jest upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części skargę oddalił.

Powyższy wyrok zaskarżył skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Śląski zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) przez błędną ich wykładnię.

Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia Wojewoda wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach,

- zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w [...] w sprawie nadania nazwy skwerowi, który nie stanowi drogi publicznej, została nieprawidłowo zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru gmina, będąca właścicielem terenu, na którym położony jest przedmiotowy skwer, może mu nadać nazwę korzystając ze swych uprawnień właścicielskich, jednakże w takim przypadku uchwała rady gminy nie stanowi aktu prawa miejscowego. Poza sporem pozostaje ustalenie, że skwer któremu nadano nazwę w treści zaskarżonej uchwały nie mieścił się w katalogu aktów wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie został uprzednio zaliczony do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Powyższe wyłączało możliwość oparcia kwestionowanej uchwały o przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym - błędnie przywołany w jej postawie prawnej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie istnienie podstawy prawnej dla działań Rady Miejskiej w Gminy [...] objętych zaskarżoną do Sądu I instancji skargą mogło wynikać wyłącznie z przepisów ogólnych ustawy o samorządzie gminnym. W przeciwnym razie postulowałby stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP. Taką też interpretację przyjął Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Gliwicach uznając, że regulacje uchwały w istocie nadające nazwę terenom rekreacyjno-wypoczynkowym, znajdują oparcie w przepisach art. 18 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 10 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z koncepcją tą należy się zgodzić i organ nadzoru z tym stanowiskiem nie polemizuje.

Wadliwość aktu podnoszona przez Wojewodę [...] dotyczyła przyjęcia postanowienia § 3 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którym wchodzi ona w życie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" i polegała na ustanowieniu wejścia uchwały w życie w sposób i w terminie niedopuszczalnym dla uchwały nie mającej charakteru aktu prawa miejscowego. Akt ten nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi on aktu prawa miejscowego ani też aktu, który na mocy przepisów szczególnych podlegałby publikacji.

W tym kontekście nie sposób zgodzić się z przyjętym w skarżonym kasacyjnie wyroku stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jakoby wykazana wada "nie uzasadniała konieczności unieważnienia przedmiotowej uchwały w całości". Strona skarżąca kasacyjnie uznaje je za niedopuszczalne i przedstawia własny pogląd w tej kwestii. Sztuczne (bezpodstawne) nadanie waloru aktu prawa miejscowego uchwale nie spełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazanie jej publikacji w organie promulgacyjnym oraz określenie terminu wejścia w życie właściwego dla aktów prawa miejscowego przesądza o nieważności uchwały w całości. Tymczasem poprzez przyjęcie takiego stanowiska Sąd dokonał zmiany kwalifikacji powyższej uchwały, nadając jej - wbrew jednoznacznym intencjom Rady Miejskiej w [...] - charakter aktu prawnego innego rodzaju niż zakładał uchwałodawca. Taki zabieg jest nie do przyjęcia tym bardziej, że odmienny zamysł Rady został jasno wyartykułowany zarówno w podstawie prawnej uchwały, jak i w odpowiedzi na skargę skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdzie podjętą uchwałę uznaje się kategorycznie za akt prawa miejscowego. O zamiarze takiego traktowania omawianego aktu świadczą nadto konsultacje prowadzone z mieszkańcami gminy.

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu również ze względu na konieczność zawarcia w uchwale konkretnego przepisu, z którego wynikać musi jednoznaczny termin wejścia w życie podejmowanego aktu. W odniesieniu do uchwał rady gminy niezawierających przepisów powszechnie obowiązujących należy przyjąć, że organ ten, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, może dowolnie kształtować termin wejścia ich w życie, przy czym zawsze musi być on precyzyjnie, wyraźnie wskazany - tak, by można było jednoznacznie określić datę wejścia w życie danego aktu (nie może być on dorozumiany). Natomiast Sąd błędnie zakłada automatyczne wejście omawianego aktu w życie w charakterze aktu wewnętrznego, po unieważnieniu jego § 3. Nie można wykluczyć dowolnej regulacji w zakresie momentu wejścia aktu w życie, niezależnie od świadomości organu podejmującego co do prawnego charakteru danego aktu. Stanowisko, zgodnie z którym "wystarczającym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, która wskazuje na jej prawotwórczy charakter, tj. § 3 powoduje, że przedmiotowa uchwała, po unieważnieniu jej § 3 nie posiada w ogóle określonego przez radę terminu wejścia w życie. Taki sposób rozstrzygnięcia kwestii wejścia w życie uchwały jest nie do przyjęcia, bowiem rodzi doniosłe skutki w praktyce stosowania jej zapisów.

Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak również i formalnym. Z powyższego wynika, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także prawidłowe jej wejście w życie. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały, między innymi poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością aktu w całości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 58/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 851/12).

Samo stwierdzenie nieważności § 3 uchwały spowodowałoby, że data jej wejścia w życie stałaby się niepewna. Taka uchwała nie czyniłaby zadość wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zasadom: określoności prawa oraz zaufania obywateli do organów państwa i do stanowionego przez nie prawa. W ocenie organu nadzoru Sąd na skutek przyjęcia stanowiska wyrażonego w kwestionowanym wyroku spowodował pozostawienie w obrocie prawnym wyłącznie § 1 i § 2 uchwały, co przesądza o wadliwość uchwały jako pozbawionej jakiegokolwiek postanowienia w tym zakresie. Data jej obowiązywania jest nieznana, a jedynie domniemywana. Regulacja określająca termin wejścia w życie jest istotnym elementem treści aktu prawnego. Wejście w życie oznacza nadanie mocy obowiązującej danemu aktowi. Przepis o wejściu w życie ma szczególny charakter, jest to bowiem norma, za pomocą której można identyfikować początek obowiązywania aktu prawnego. Istnieje zatem moment czasowy, począwszy od którego dana norma staje się elementem systemu prawa. Ustalenia w tym zakresie są zatem elementem niezbędnym a nadto nierozerwalnie złączonym i jednocześnie uzależnionym od merytorycznej treści uchwały. Tymczasem Sąd pierwszej instancji błędnie rozdzielił te przepisy, czego pochodną jest stwierdzenie przez Sąd nieważności uchwały jedynie w części i tym samym pozostawienie w obrocie prawnym aktu pozbawionego regulacji w zakresie jego wejścia w życie.

Z tego też powodu zamieszczone w wyroku rozważania sprowadzające się do usunięcia wyłącznie § 3 zaskarżonej uchwały nie mogą zostać uwzględnione. Wyeliminowanie wymienionego przepisu nie spowoduje usunięcia naruszenia prawa i nie doprowadzi do pełnej zgodności uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym. Wejście w życie danej uchwały musi wynikać z konkretnych jej postanowień i nie może być domniemywane. Rozszerzenie skargi na całą uchwałę należało uznać za zasadne i uwzględniające występujące uchybienie, którego dopuścił się Sąd. Istotą sporu przy ocenie powyższej uchwały nie jest bowiem samo uchybienie dotyczące publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, lecz generalne niedopuszczalne jej uznanie za akt prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano jako podstawę kasacyjną naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) polegające na błędnej wykładni tych przepisów.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie może dokonywać oceny legalności poza te granice.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) w wersji obowiązującej na datę [...] 2014 r. (tj. datę podjęcia uchwały przez Radę Miejską w [...]) akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej wadliwość wykładni tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w błędnym przekonaniu Sądu pierwszej instancji, że ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego i stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności jej § 3 regulującego datę wejścia w życie tejże uchwały po opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym powoduje to, że uchwała ta wchodzi w życie w sposób i w terminie nieokreślonym, a więc niedopuszczalnym dla aktu prawa miejscowego. Poprzez unieważnienie jej § 3 Sąd pierwszej instancji nadał pozostałej części uchwały status inny niż sama Rada Miejska w [...], która uznała tę uchwałę za akt prawa miejscowego. Zarzucił skarżący kasacyjnie, że każda uchwała musi zawierać przepis regulujący datę jej wejścia w życie, ponieważ w przeciwnym przypadku nie wiadomo, od kiedy stosować przepisy uchwały nie zawierającej takiej daty.

Tak postawiony zarzut dokonania błędnej wykładni art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest niezasadny i wewnętrznie sprzeczny. Powołany przepis reguluje jedynie datę wejścia w życie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego. Sama zaś skarżąca kasacyjnie strona zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Skoro nie jest aktem prawa miejscowego, to nie stosuje się do niego art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Nic przy tym nie wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, aby uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w sprawie nadania nazwy "[...]" Sąd ten nadał charakter lub znaczenie aktu prawa miejscowego. Właśnie poprzez unieważnienie jej § 3 Sąd pierwszej instancji wprost uzasadniał, że ta uchwała nie była aktem prawa miejscowego w chwili jej uchwalania i nie mogła się stać takim aktem, a tym samym unieważnienie jej § 3 nakazującego publikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym tak, jakby był to akt prawa miejscowego – przesądza o uznaniu jej za akt prawa wewnętrznego.

Tym samym skoro Sąd pierwszej instancji zawarł jednoznaczny pogląd co do tego, że zaskarżona uchwała po unieważnieniu jej § 3 będzie jedynie aktem prawa wewnętrznego i takie samo stanowisko zawarł w skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski, to zarzut dokonania błędnej wykładni art. 4 ust. 1 ww. ustawy nie jest ani zasadny, ani nie został uzasadniony w samej skardze kasacyjnej.

Także i kolejny zarzut błędnej wykładni art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest nietrafny.

Przepis ten reguluje katalog aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ww. ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej w ogóle nie wynika, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis. Przepis ten dotyczy obowiązku publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego, a unieważnionym § 3 ww. uchwały Sąd pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc ten przepis, zgodnie z którym uchwala ta miała wejść w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Przy czym wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wyraził w zaskarżonym wyroku pogląd, zgodnie z którym ww. uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w sprawie nadania nazwy "[...]" nie jest aktem prawa miejscowego. Odmienne twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji uznał tę uchwałę za akt prawa miejscowego nie ma żadnego uzasadnienia i zarzuca Sądowi zajęcie stanowiska, którego Sąd ten nie zajął.

Należy także podnieść i to, że organ nadzoru nad samorządem może skutecznie zakwestionować akt normatywny organy samorządu tylko z uwagi na naruszenie przepisu prawa. Innymi słowy to organ nadzoru musi wykazać, który przepis został naruszony przez organ samorządu i wówczas może podjąć czynności nadzorcze, o ile to naruszenie było istotne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i tym samym nie zasługiwała na uwzględnienie, a w związku z tym zgodnie z art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić.