Wyrok NSA, sygn. akt OSK 787/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Protokół odbioru budynku, ewentualnie uzupełniony innymi dowodami, mógłby zostać zaakceptowany jako spełnienie warunków określonych przepisem art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, gdyby na podstawie odpowiedniego materiału dowodowego /w tym tego protokółu/, zostało ustalone, iż obiekt został wykonany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, jak też uporządkowano teren budowy.

TEZY

Protokół odbioru budynku, ewentualnie uzupełniony innymi dowodami, mógłby zostać zaakceptowany jako spełnienie warunków określonych przepisem art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, gdyby na podstawie odpowiedniego materiału dowodowego /w tym tego protokółu/, zostało ustalone, iż obiekt został wykonany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, jak też uporządkowano teren budowy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Alicja Plucińska-Filipowicz (spr), , Protokolant Beata Smulska, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt 7/IV S.A. 2664/02 w sprawie ze skargi Gminy Bielsko-Biała na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Gminy Bielsko-Biała na rzecz B. M. kwotę 430,- zł. (czterysta trzydzieści zł. ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

OSK 787/04 U z a s a d n i e n i e

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2664/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie budynku. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 marca 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 18 stycznia 1999 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Bielsku-Białej oraz stwierdził nieważność tej decyzji.

Organ pierwszej instancji odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku uznał, że nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 156 ( 1 kpa. W aktach wprawdzie nie ma protokołu z pobytu organu wydającego pozwolenie na użytkowanie na miejscu budowy, jednakże istnieje protokół odbioru i przekazania obiektu do użytku z dnia 16 listopada 1998 r. z którego wynika, iż obiekt z oceną bardzo dobrą został przekazany przez Wydział Inwestycji Urzędu Miejskiego w Bielsku-Białej. W ocenie Wojewody Śląskiego niedopełnienie obowiązku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że decyzja z dnia 18 stycznia 1999 r. Prezydenta Miasta Bielska-Białej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku jest obarczona wadą nieważności /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/, bowiem jej wydanie wymagało uprzedniego protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy:

1/ zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,

2/ uporządkowania terenu.

Wymogu tego nie spełniono i nie poczyniono wymaganych ustaleń. Protokół z dnia 16 listopada 1998 r. nie spełnia określonego wymogu, bo został sporządzony bez udziału właściwego w sprawie organu.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Bielsko-Biała wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji przyznając, że protokół wymagany art. 59 Prawa budowlanego nie został sporządzony, jednakże brak tego dokumentu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu organ nie zbadał i nie wyjaśnił, z czego wywodzi rażące naruszenie prawa w odniesieniu do decyzji, której nieważność stwierdził. Nie rozpatrzył, czy w tej konkretnej sprawie, bezsprzecznie naruszenie dyspozycji art. 59 Prawa budowlanego ma charakter rażącego naruszenia prawa. Dyspozycja art. 156 ( 1 pkt 2 stanowi o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji. Naruszenie prawa ma charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się iż w odniesieniu do pojęcia rażącego naruszenia prawa chodzi o najwyższy stopień naruszenia prawa. Stwierdzone wady mogą mieć szczególny ciężar gatunkowy i muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym /wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1705/97/. Badanie ważności przedmiotowej decyzji - udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, wymaga uwzględnienia w świetle całego materiału dowodowego, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, a tylko takie, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Istotne znaczenie ma też zawsze ocena skutków społecznoekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga /por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 935/96, z dnia 10 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 881/97, z dnia 9 września 1998 r./.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. M., reprezentowana przez radcę prawnego Krzysztofa Janułę, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie zaskarżonej przez Gminę Bielsko-Biała decyzji Główngo Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia 14 maja 2002 r. pomimo, że postępowanie prowadzone przez ten organ nie było dotknięte żadną wadą: wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który ten wyrok wydał.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż "Sąd zauważył także, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jak i przed Sądem, podnoszone były wady w wykonawstwie budynku, których istnienie skutkować może ewentualnymi roszczeniami cywilno-prawnymi". Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zarzucane przez Sąd organowi odwoławczemu wady postępowania nie są zasadne, bowiem organ ten podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, szczególnie w odniesieniu do braku protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy, przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie budynku, zgodności realizacji inwestycji z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i w decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta jest bezsporna. W orzecznictwie NSA odnoszącym się do art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, wskazuje się przy tym, iż wydanie decyzji w sprawie, w której z mocy przepisów regulujących postępowanie administracyjne, zawartych czy to w kodeksie postępowania administracyjnego, czy w ustawach szczególnych, istnieje obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniająco-dowodowego, w tym zwłaszcza czynności ściśle określonych, bez takiego postępowania, jest niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stosownie do art. 156 ( 1 pkt 2 kpa obowiązkiem stwierdzenia nieważności decyzji /wyrok z dnia 29 marca 1984 r. NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu Sygn. akt SA Wr 33/84 /publ. Monitor Prawniczy 1999/11 - dodatek zestawienie tez/.

W świetle tego orzeczenia brak dokonania wizji na terenie inwestycji i sporządzenia z tejże czynności protokołu dowodzi rażącego naruszenia prawa. Brzmienie art. 59 Prawa budowlanego ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego, a także samych użytkowników budynku. Brak zadośćuczynienia temu wymogowi narusza art. 6 i 7 kpa. Organem wydającym pozwolenie na użytkowanie był Prezydent Miasta Bielsko-Biała, zaś inwestorem Gmina Bielsko-Biała.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została oparta na przesłance określonej w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, a więc na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas, gdy decyzja ta nie naruszała prawa. Strona wnosząca skargę kasacyjną jako niezasadne uznała stanowisko Sądu I instancji, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art. 7 i 77 kpa w kwestii potraktowania w konkretnej sprawie braku protokołu wymaganego art. 59 Prawa budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, jako rażącego naruszenia prawa.

Organ I instancji orzekający w postępowaniu nieważnościowym odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ze względu na to, iż w aktach sprawy jest protokół przekazania obiektu do użytku, który nie został wprawdzie sporządzony na podstawie art. 59 Prawa budowlanego, jednakże wobec istnienia takiego protokołu nie zachodzi rażące naruszenie prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego tego stanowiska nie podzielił, stwierdzając iż protokół przekazania obiektu do użytku nie spełnia warunków protokołu, o którym mowa w art. 59 Prawa budowlanego.

Oceniając, czy skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie stwierdził, iż protokół odbioru budynku, ewentualnie uzupełniony innymi dowodami, mógłby zostać zaakceptowany jako spełnienie wymogu ustawowego z art. 59 Prawa budowlanego, gdyby na podstawie odpowiedniego materiału dowodowego /w tym tego protokołu/, zostało ustalone, iż przedmiotowy obiekt został wykonany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, jak też uporządkowano teren budowy.

W niniejszej sprawie natomiast, w pozwoleniu na budowę wydanym przez organ gminy dla inwestycji realizowanej przez tą gminę, zawarto warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie danego obiektu. W związku z tym konieczne było spełnienie przed wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymaganych warunków. Jeden z tym warunków określa przepis art. 59 Prawa budowlanego wymagający protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę jak też uporządkowania terenu.

W powołanym w sprawie protokole odbioru danej inwestycji brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż organ orzekający o pozwoleniu na budowę dokonał sprawdzeń okoliczności, o których mowa w art. 59 Prawa budowlanego. W decyzji o pozwoleniu na użytkowanie także brak jest informacji o tym, iż tego rodzaju ustalenia w sprawie zostały dokonane, a jedynie podano, iż obiekt wykonano zgodnie z przepisami oraz nadaje się on do użytkowania. Określenie zgodności z przepisami jest na tyle ogólne, iż nie daje możliwości stwierdzenia, iż zostały spełnione wymogi, wymienione w art. 59 Prawa budowlanego. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż w sprawie danej inwestycji została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jest jedynie wzmianka o zgodności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tym zakresie nie wypowiedziała się także Gmina Bielsko-Biała wnosząc skargę do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji natomiast nie zajął się w ogóle oceną, czy taki stan sprawy umożliwia przyjęcie, że brak spełnienia warunku z art. 59 Prawa budowlanego nie daje możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, lecz w sposób ogólnikowy stwierdził, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art. 7 i 77 kpa bowiem organ uchybił obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ ten przecież dokonał oceny w kontekście braku spełnienia warunku z art. 59 w sytuacji, gdy wady tej nie sanuje protokół odbioru inwestycji, z czym należy się zgodzić. Jednocześnie Sąd I instancji w sposób równie ogólnikowy powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, nie dając jednak takich konkretnych wskazówek, które umożliwiłyby organowi administracji publicznej przeprowadzenie postępowania, które mogłoby doprowadzić do właściwego załatwienia sprawy.

Te procesowe wady zaskarżonego wyroku powodują, iż skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 ( 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.