Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 38/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: art. 88, art. 91, art. 92
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: § 8, § 9
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 16, art. 28, art. 64, art. 66, art. 104
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi J.C. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2008r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. Nr [...] Komendant Rejonowy Policji przyznał H.C. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący, już jako emerytowany funkcjonariusz wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008 wskazując, iż został on go pozbawiony bezprawnie. W uzasadnieniu, powołując się na przytoczone orzeczenia, wskazał, że jego roszczenia są prawami nabytymi.

W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji, pismem informacyjnym z [...] stycznia 2009 r., znak [...] udzielił wnioskodawcy wyjaśnień odwołujących się do skutków uchylenia § 8 i § 9 ust. 2, z dniem 1 stycznia 2006 r., rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, póz. 919), polegających na utracie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Wskazano w nim nadto, że ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie regulują prawa emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika za remont lokalu.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. skarżący wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie na bezczynność organu administracji publicznej oraz o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie wskazując, iż jego wniosek nie został rozpoznany, a udzielona mu odpowiedź nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej lub postanowienia.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] Komendant Wojewódzki Policji udzielił skarżącemu odpowiedzi, w której podzielił stanowisko Komendanta Powiatowego Policji stwierdzając, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjne i nie podlegała ona załatwieniu przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008, J.C. wniósł o:

- stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji pozbawiającej go równoważnika, który pobierał corocznie aż do 2005 r., z uwagi na jej bezprawność,

- wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił stan rozpoznania jego wniosku i zażalenia, podtrzymując stanowisko o przysługiwaniu mu równoważnika.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej odrzucenie powołując się na argumenty zawarte w pismach kierowanych do skarżącego. W szczególności podkreślił, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3. Skarga jest uzasadniona, choć tego przyczyny wykraczają poza zakres jej zarzutów. Przedmiotem kontroli sądowej w granicach sprawy była bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, do którego skarżący, jako były funkcjonariusz Policji pobierający zaopatrzenie emerytalne - rentowe, skierował w dniu [...] grudnia 2008 r. wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008 wraz z ustawowymi odsetkami.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. póz. 1270 ze zm.; p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, a mianowicie, gdy sprawa powinna zostać zakończona: decyzją administracyjna; postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie.

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku spraw załatwianych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje po bezskutecznym upływie terminu wynikającego z art. 35 k.p.a. lub ustalonego zgodnie z art. 36 k.p.a.

Na podstawie art. 52 ust. 1 p.p.s.a. skargę na bezczynność organu można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. W przypadku skargi na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej wyczerpaniem środków zaskarżenia jest - w rozumieniu wskazanego przepisu - wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej, gdyż wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie - w trybie art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i 36 k.p.a., - w którym wskazywał na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

4. Przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, jak o tym stanowi art. 1 pkt 1 k.p.a. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz jego konkretnych praw lub obowiązków. Z tego, że sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że winna być ona rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Może się bowiem kwalifikować do rozpatrzenia w innym trybie (skargowym, wnioskowym z działu VIII k.p.a. lub kodeksu postępowania cywilnego). Organ administracyjny jest zatem zobowiązany do ustalenia nie tylko cechy danej sprawy jako sprawy indywidualnej, lecz także czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej i czy jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygnąć ją wydając decyzję administracyjną. Dodać należy, że w pewnych przypadkach organ administracyjny musi stwierdzić niedopuszczalność orzekania o prawach lub obowiązkach stron i czyni to również przez wydanie decyzji administracyjnej.

Dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie, czy Komendant Powiatowy Policji zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a w konsekwencji jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność przesądza w istocie o uznaniu czy organ administracji publicznej znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności.

5. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że z faktu przyznania uprzednio skarżącemu decyzją administracyjną, jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po jego stronie jako emeryta (rencisty) policyjnego - tożsamego uprawnienia. Uprzednia decyzja regulowała bowiem konkretny stosunek administracyjnoprawny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia służby stałej w Policji (o ile nie została wcześniej wyeliminowana innym aktem z obrotu prawnego). Ustanie stosunku służby, w związku z nabyciem uprawnień do policyjnej emerytury lub renty, powoduje zmianę okoliczności faktycznych i prawnych oraz konieczność odrębnego i nowego ustalenia przysługujących emerytowi policyjnemu uprawnień, w tym zaopatrzenia emerytalnego oraz ewentualnych innych, przyznanych mocą przepisów powszechnie obowiązujących, świadczeń i uprawnień. Oznacza to, że zgłoszenie przez emeryta policyjnego żądania w zakresie ustalenia prawa do jakichkolwiek świadczeń, ekwiwalentów - inicjuje nowe postępowanie (odrębny stosunek prawny) na skutek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych.

6. Uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U z 2004 r., Nr 8, póz. 67 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, maja prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, póz. 277, ze zm.). Wśród nich jej art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Do 31 grudnia 2005 roku prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 powołanego wyżej -rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 roku przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005 r., Nr 266, póz. 2246).

7. Rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 nie zawiera jednak przepisów intertemporalnych, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Pozostaje to kwestią wykładni. W doktrynie przyjmuje się, że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji - w razie braku wyraźnej regulacji - nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku (por. T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej - art. 162 kpa, PiP 1992, nr 7).

Należy mieć również na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 roku w sprawie U 4/08. Dotyczył on kwestii zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 70, póz. 633) z art. 29 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w pryzmacie norm art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zatem problemu zbliżonego do niniejszej sprawy.

W orzeczeniu Trybunału uznano, iż żaden przepis ustawy o Policji ani ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznaje emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmieniło stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Nie doszło zatem, w ocenie Trybunału, do naruszenia ochrony praw nabytych.

Przytoczony wyrok Trybunału nie rozstrzyga jednakże samoistnie o indywidualnym żądaniu konkretnego obywatela - emerytowanego funkcjonariusza Policji w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu, czy też wypłaty świadczenia w sytuacji, gdy legitymuje się on pozostającą nadal w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego. Na jej podstawie otrzymywał taki ekwiwalent do końca 2005 r. W kontekście istnienia takiej decyzji organ winien rozstrzygać o żądaniu skarżącego zawartym we wniosku. Rzeczą organu było więc, w pierwszym rzędzie ustalić, czy skarżący, powołując się na treść tej decyzji, domaga się jedynie kontynuacji wypłaty przyznanego nią równoważnika, której organ (w ocenie skarżącego bezprawnie) zaprzestał, czy też domaga się odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2006 - 2008.

8. Analiza treści wniosku skarżącego, zażalenia i skargi oraz pism ją uzupełniających, nasuwa wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania kierowanego do Komendanta Powiatowego Policji. Z jednej strony zgłoszono roszczenie o wypłatę (z odsetkami) należnego równoważnika stojąc na stanowisku, iż prawo do niego przysługuje na podstawie przepisów ustawy o Policji i wcześniejszych decyzji. Równocześnie jednak skarżący konsekwentnie domagał się wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o jego żądaniu, a nadto stwierdzenia "nieważności decyzji", którą pozbawiono go przyznanego wcześniej uprawnienia.

W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się zgodnie, że jedynie wnikliwe i precyzyjne ustalenie żądania wnioskodawcy warunkuje prawidłowość dokonanej przez organ administracji publicznej oceny co do charakteru tego żądania, a w konsekwencji trybu jego rozpoznania. Wnioskodawca - jako inicjator postępowania, domagający się od organu administracji publicznej podjęcia konkretnych działań (wydania aktu, czynności), decyduje o przedmiocie swojego żądania, a wobec istnienia w tej kwestii wątpliwości. Organ zaś nie może z pominięciem strony dokonywać samowolnego interpretowania, czy też "przekształcania" jej żądania. Opisana treść wniosku nasuwa wątpliwości, czy skarżący domaga się w istocie, tak jak zinterpretował to organ, odrębnego orzeczenia (ustalenia) o prawie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, czy też, jak wskazywałaby na to treść wniosku -żąda jedynie wypłaty równoważnika (należnego z mocy praw lub wcześniejszych decyzji). W sytuacji niejednoznaczności żądania strony, na zasadzie art. 9 k.p.a. organ winien wezwać ją do sprecyzowania wniosku, udzielając jednocześnie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten obejmuje cały tok postępowania, od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją, przy czym udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania oraz doprowadzenie do sprecyzowania żądania w sposób dostateczny dla możliwości jego rozpoznania i ewentualnie rozstrzygnięcia, ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie.

Powyższe rozróżnienie ma istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia o żądaniu strony. Ponieważ żądanie od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia (przyznania) prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego funkcjonariusza policji (analogicznie emeryta lub rencisty upoważnionego do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego), ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, indywidualizowanej w drodze decyzji administracyjnej bowiem łączy się ze stosunkiem służby, organ winien rozważyć, czy zgłoszenie "roszczenia o wypłatę równoważnika wraz z ustawowymi odsetkami"' będzie miało taki charakter. Z akt sprawy nie wynika, iżby Komendant Powiatowy Policji analizował charakter żądania strony z uwzględnieniem powyższych różnic i wątpliwości. Także treść pisma informacyjnego z [...] stycznia 2009 r. nie pozwala na ustalenie, w jaki sposób organ zinterpretował rzeczywistą treść wniosku.

9. Nie można także podzielić stanowiska organu, że decyzja o przyznaniu świadczenia stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji. Po pierwsze organ nie wskazał przepisu prawa, który taki skutek wprost lub pośrednio wobec ostatecznych decyzji administracyjnych wywołał. Po drugie nie powołał również żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który usuwałby decyzje ostateczną przyznająca skarżącemu konkretne uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Przeczy ono zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Stanowisko sprowadzające się do niejako "automatycznego" wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 roku decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do przedmiotowego równoważnika, stoi także w opozycji do poglądów wyrażonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 953/07; z dnia 25 listopada 2008 r. l OSK 1773/07). W szczególności wynika z nich, że "bezprzedmiotowość" decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy przepisy prawa przewidują taki skutek.

10. Nieuprawnione jest także stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji Zgodnie z treścią przepisu art. 1 pkt 1 k.p.a. normuje on postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Stosownie do przepisu art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Data wszczęcia postępowania na wniosek jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej (§ 3).

Przywołana regulacja zakłada zatem pewien automatyzm, polegający na tym, że samo doręczenie podania organowi prowadzi do wszczęcia postępowania (przy założeniu, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji i wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Organ winien załatwić sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 k.p.a.).

Kodeks nie zawiera natomiast regulacji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, organ może pozostawić go bez rozpoznania jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. czyli wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, może przekazać go organowi właściwemu (art. 66 i 66 § 1 k.p.a.) albo na podstawie art. 66 § 1 i 3 k.p.a. dokonać stosownego zawiadomienia lub zwrotu wniosku. W innych przypadkach wniosek strony, co do zasady, powoduje zawiązanie postępowania i konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy organ stwierdzi zaś, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, innymi słowy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.).

Natomiast, gdy istnieje przesłanka do załatwienia sprawy w formie decyzji, to organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji stronie o braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy.

11. Z tych względów nie można uznać, że wniosek strony nie zainicjował postępowania administracyjnego w jej indywidualnej sprawie. Skarżący, powołując się na swój interes prawny żądał bowiem od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia o jej żądaniu w formie decyzji administracyjnej, jako właściwej do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. To oczekiwanie strony, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należy ocenić jako uzasadnione. O legitymacji procesowej strony i możliwości rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze władczego orzeczenia organu administracji nie decyduje zasadność zgłoszonego żądania.

Uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin nie oznacza braku innych podstaw do określenia właściwości organu. Skoro przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza policji.

12. Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. Pozostawanie bowiem w bezczynności to niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Z punktu widzenia zasadności skargi na bezczynność bez znaczenia są przyczyny, z powodu których organ administracyjny nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji w przepisanym terminie (zob. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988 nr 1. póz. 13).

Z tych względów na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Termin do załatwienia wniosku skarżącego został ustalony z uwzględnieniem okoliczności sprawy, a moment rozpoczęcia jego biegu stosownie do przepisu art. 286 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę organ administracji, mając na względzie uwagi poczynione wyżej w pkt 5-10, ustali rzeczywistą treść żądania skarżącego i okoliczności faktyczne sprawy, a następnie rozpatrzyć wniosek, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w formie właściwej dla charakteru jego żądania (żądań).

10