Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2311/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa - Starosty B., decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w punkcie 1. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...] w części w jakiej orzeka o działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], wchodzących w skład majątku ziemskiego R.; w punkcie 2. stwierdził, że wchodzące w skład majątku ziemskiego R., stanowiącego byłą własność F. P. działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz część działki nr [...] o pow. [...] ha, oznaczonej kolorem żółtym i literą B na załączonej do decyzji mapie "Koncepcja podziału działki [...]" – podlegały działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) dalej: "dekret PKWN"; w punkcie 3. stwierdził, że wchodząca w skład ww. majątku działka nr [...] o pow. [...] ha oraz oznaczona literą A na załączonej do decyzji mapie część działki nr [...] o pow. [...] ha – nie podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN; w punkcie 4 natomiast umarzył postępowanie odwoławcze w zakresie w jakim dotyczy działki nr [...].

Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] stycznia 1998 r. J. P. wystąpił o stwierdzenie, że nieruchomości położone w R., oznaczone numerami działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (stanowiące dawną własność F. P.), nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

W następstwie przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 1998 r., utrzymaną w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...]lutego 2002 r., stwierdził, że nieruchomość ziemska "R." o ogólnym obszarze [...] ha, położona w byłym pow. [...], stanowiąca własność F. P., podpadała pod działanie ww. przepisu. Obie te decyzje wyeliminowane zostały z obrotu prawnego decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2012 r., nr [...], stwierdzającą ich nieważność.

Wniosek z 1998 r., został przez strony doprecyzowany pismami z [...] kwietnia 2012 r. i [...] września 2013 r., w efekcie czego postępowanie nim zainicjowane zostało podzielone na trzy odrębne dotyczące rożnych działek, w tym m.in. objętych niniejszym postępowaniem działek nr nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [...] stwierdził, że ww. nieruchomości nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, gdyż znajdująca się na nich część rezydencjalna majątku (zespół pałacowo-parkowy) nie miała charakteru rolnego.

Od decyzji tej odwołanie wniósł Skarb Państwa - Starosta [...], w wyniku rozpoznania którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjął opisaną na wstępie decyzję, którą częściowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty, a umorzył postepowanie odwoławcze w zakresie w jakim dotyczyło działki nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, że zgodnie z zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] maja 1946 r., znak [...], pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN podlegała nieruchomość ziemska R. o obszarze [...] ha. Ogólny obszar działek będących przedmiotem postępowania wynosi natomiast [...] ha (dz. nr [...] - [...] ha, dz. nr [...] - [...] ha, dz. nr [...] - [...] ha, dz. nr [...] - [...] ha, dz. nr [...] - [...] ha oraz dz. nr [...] - [...] ha). Minister wyjaśnił, że przy ocenie legalności przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu należało zbadać, jaki charakter miały wspomniane działki, co się na nich znajdowało oraz czy wchodziły w skład majątku spełniającego powierzchniowe warunki przejęcia na cele reformy rolnej określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Ewentualnie - w przypadku żądania stwierdzenia, że pod działanie dekretu nie podpadała nieruchomość zabudowana budynkami nierolniczymi, należy zbadać związek funkcjonalny między tą częścią nieruchomości, której dotyczy żądanie a pozostałą częścią nieruchomości przejętej na własność Państwa. Takie zaś żądanie zostało sformułowane w sprawie. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że związek funkcjonalny to związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej. Zachodzi on wówczas, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie nie tylko zespołu pałacowo-parkowego (zabudowanej innymi budynkami nieruchomości) bez gospodarstwa rolnego, ale też gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo parkowego (zabudowanej innymi budynkami nieruchomości).

Ponieważ Skarb Państwa– Starosta [...] odwołanie wniósł od całości decyzji organu wojewódzkiego, przed przystąpieniem do merytorycznego jego rozpoznania Minister ocenił legitymację tego podmiotu w sprawie zauważając, że z wypisu z rejestru gruntów oraz księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] wynika, że obecnym jej właścicielem są osoby fizyczne. Oznacza to, że w odniesieniu do tej nieruchomości Skarb Państwa nie posiada własnego interesu prawnego legitymującego go do kwestionowania orzeczenia Wojewody [...]. Z tego powodu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze w ww. zakresie umorzył. Merytorycznemu zaś rozpoznaniu poddał odwołanie w części w jakiej dotyczy ono nieruchomości w granicach działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

W aspekcie tych nieruchomości wskazywał, że celem zebrania archiwalnej dokumentacji umożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia wystąpiono do szeregu instytucji i archiwów. W efekcie tych wystąpień [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przesłał decyzję w sprawie wpisania do rejestru zabytków obiektów w R. oraz ich karty ewidencyjne architektury i budownictwa oraz opracowania: "R. pow. [...] woj. [...]. Pałac. Dokumentacja historyczna" - Warszawa 1960 r. oraz "Katalog parków woj. [...] gmina R." - oprac, mgr inż. E. B. 1975 r. Narodowy Instytut Dziedzictwa udostępnił skany map "Plan sytuacyjno-warstwowy parku zabytkowego w R.", sporządzony zgodnie z pomiarem i inwentaryzacją S. M. w czerwcu-sierpniu 1957r. w skali 1:500 oraz plan założenia pałacowo-parkowego w skali 1:1000, sporządzony zgodnie z pomiarem S. M. i opracowaniem prof. G. C. Archiwum Państwowe w [...] przesłało zaś dokumentację "Akta parcelacji majątku R. gm. [...] pow. [...]", 1944 - 1958. Z kolei z Archiwum Akt Nowych uzyskano głównie wykazy dotyczące parcelacji i zestawienia rozparcelowanych majątków w województwie [...]. Do akt sprawy załączony zostały również wykonane dla potrzeb Katalogu parków i ogrodów zabytkowych województwa [...] (1988 r.) "Plan założenia pałacowo-ogrodowego w R." i "Plan parku pałacowego" oraz pochodzący z rejestru ogrodów polskich schemat rozplanowania założenia pałacowo-ogrodowego w R. po krajobrazowej przebudowie (1964-1966 r.).

Analizując owe dokumenty Minister podał, że z "Planu założenia pałacowo-ogrodowego w R.", "Planu parku pałacowego", planu sytuacyjnego umieszczonego na wkładce do karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa zespołu pałacowego oraz z aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że na działce nr [...], wchodzącej w skład spornej nieruchomości, zlokalizowane były budynki pałacu, oficyny i oranżerii. W opracowaniu "R. pow. [...] woj. [...]. Pałac. Dokumentacja historyczna" zanotowano z kolei, że wokół budynku znajdował się park oraz umiejscowiona względem pałacu w kierunku południowo-zachodnim "resztka sadu owocowego". Sama charakterystyka parku dowodzi, że miał on charakter krajobrazowy. W jego kontekście pisze się bowiem o reprezentacyjnym dziedzińcu wraz z podjazdem, alejach i gazonie. Podobnie park charakteryzowany był w Katalogu parków woj. [...], gdzie podano, że "nie był to jednak typowy barokowy ogród reprezentacyjny, lecz ze względu na regularność przecinających się pod kątem prostym alei można by zaliczyć go do typu klasycystycznych ogrodów wieloosiowych".

W dokumentacji brak jest dowodu jakoby sam budynek pałacu wykorzystywany był na potrzeby rolnicze przed 1939 r., datą dla której oceniany jest sposób użytkowania i charakter przejętej w 1944 r. nieruchomości (po II wojnie światowej wspomina się, że niektóre pokoje w przyziemiu skrzydła północnego używane były na kurnik dla kur i gęsi, królikarnię i chlew, a w pomieszczeniu parterowym skrzydła południowego przechowywano [...]). W karcie ewidencyjnej architektury i budownictwa pałacu można natomiast wyczytać, że pierwotne przeznaczenie budynku to "pałac". Sugeruje to, że był on wykorzystywany w celach mieszkalnych, niezwiązanych z działalnością rolniczą. Dodatkowo w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że wykorzystywany był on przez właściciela jako centrum administrowania częścią gospodarczą majątku. Nie ma żadnych dowodów, żeby sprawował on stąd osobisty nadzór lub bezpośrednio kierował pracami. Wręcz przeciwnie, w aktach są dokumenty z których wynika, że w majątku znajdował się budynek administracyjny (rządcówka). Informację o istnieniu takiego budynku ("dom urzęd. administratora") zawiera załączony do protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku R. z [...] października 1944 r. - wykaz budynków w Państwowym Majątku R. (stan na dzień [...] listopada 1944 r.). Budynek ten - zgodnie z planem sytuacyjnym umieszczonym na wkładce do karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa zespołu pałacowego - znajdował się na północny-zachód od pałacu, poza granicami nieruchomości objętej wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie. Dodatkowo w pozyskanych z Archiwum Akt Nowych dokumentach wspomina się o zatrudnionych w majątku byłym administratorze i buchalterze (pismo Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] do Wojewody w [...] z [...] maja 1945 r. oraz pismo J. O. do Wojewody w [...] z [...] maja 1945 r.). Wobec tego przyjąć należy, że pałac nie pełnił żadnej funkcji bezpośrednio związanej z działalnością rolniczą.

Podobnie funkcji takiej nie spełniała oficyna. W opracowaniu "R. pow. [...] woj. [...]. Pałac. Dokumentacja historyczna" napisano, że oficyna znajduje się na południowywschód od korpusu pałacu. W karcie ewidencyjnej architektury i budownictwa oficyny pałacowej, jako jej pierwotne przeznaczenie oraz użytkowanie w latach sprzed sporządzenia karty (1974 r.) wskazano - budynek mieszkalny. Odnośnie oranżerii już sama jej nazwa wskazuje, że jest to budynek ogrodowy, spełniający funkcję całorocznego ogrodu zimowego, stawianego w parkach, ogrodach pałacowych, przy rezydencjach. Mając na uwadze, że badany obiekt położony był w sąsiedztwie dawnych [...] i stawu [...] (m.in. "Plan założenia pałacowo-ogrodowego w R." i "Plan parku pałacowego") oraz że na terenie majątku był oddzielny budynek rządcówki, uprawnione jest zdaniem Ministra twierdzenie, że oranżeria nie była wykorzystywana w działalności rolniczej.

Zarówno w publikacji "R. pow. [...] woj. [...]. Pałac. Dokumentacja historyczna" jak i "Katalogu parków woj. [...] gmina R." - oprać, mgr inż. E. B. 1975 r. mowa jest o dawnych sadach. Wymieniają je pozyskane z Archiwum Akt Nowych: ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reform rolnych na lata 1946-1949 (w rubrykach dotyczących ogrodów warzywnych i sadów widnieją odpowiednio wartości [...] ha oraz [...] ha), ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reform rolnych na rok 1950 (w rubrykach dotyczących ogrodów warzywnych i sadów widnieją odpowiednio wartości [...] ha oraz [...] ha) i wykaz państwowych nieruchomości stan na [...] stycznia 1951 r. (w rubryce ogrody i sady widnieje wartość [...] ha). Również w protokole w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku R. z [...] października 1944 r. wyszczególniono ogrody warzywne o pow. [...] ha oraz sady o pow. [...] ha, przy czym zaznaczono, że ½ sad 4-letni, ½ sad 10-letni, co oznacza, że przynajmniej połowa z powierzchni zajmowanych przez sady istniała już przed wojną.

Oznacza to, że w trakcie postępowania administracyjnego należało je zlokalizować i ustalić, czy znajdowały się one w granicach nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania. Jest to o tyle istotne, że sady i ogrody warzywne - w przeciwieństwie do parków - zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) dalej: "rozporządzenia MRiRR, były użytkami rolnymi, a zatem podlegały przejęciu na cele reformy rolnej.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że wokół budynku znajdował się park oraz umiejscowiona względem pałacu w kierunku południowo-zachodnim "resztka sadu owocowego" ("R. pow. [...] woj. [...]. Pałac. Dokumentacja historyczna"). Zdanie to koresponduje z opracowaniem "Katalog parków woj. [...] gmina R.", gdzie napisano, że "bezpośrednio do południowego skrzydła pałacu przylega sad owocowy ciągnący się aż do drogi [...]. Sad jest stary i przecięty starą aleją [...], biegnącą ze wschodu na zachód". Ponadto, podaje się, że sady i warzywniaki miały charakter "kwater użytkowych". Na taką lokalizację dawnych sadów wskazują również "Plan założenia pałacowo-ogrodowego w R." i "Plan parku pałacowego", wykonane dla potrzeb Katalogów parków i ogrodów zabytkowych województwa [...], gdzie wyraźnie zaznaczono teren zajęty przez dawne sady. Jak donosi z kolei opracowanie "Katalog parków woj. [...] gmina R." po "gruntownej przebudowie pałacu (...) w latach 1913-1914 park przyjął formę ogrodu eklektycznego łączącego geometryczny barokowy układ wnętrz i alei z naturalistycznym układem i doborem gatunków roślin oraz z pozostawioną regularną częścią użytkową, tj. sadami na południe od pałacu wzdłuż drogi [...]". W takim stanie ogród miał pozostawać do czasów drugiej wojny światowej.

Wymienione dokumenty precyzyjnie zatem umiejscawiają sad pomiędzy południową ścianą pałacu a drogą [...] i drogą dojazdową do pałacu na wschodzie a granicą założenia parkowego na zachodzie. W zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem mieścił się on na całych działkach nr [...], nr [...] i nr [...] oraz na południowej części działki nr [...]. W trakcie postępowania administracyjnego biegły geodeta uprawniony M. S. sporządził mapę "Koncepcja podziału działki [...]", która stanowi załącznik do decyzji. Na mapie tej geodeta podzielił działkę nr [...] na dwie części, z czego południowa jej część oznaczona kolorem żółtym i lit. B o pow. [...] ha, obejmuje historyczny sad. Ze względu na charakter sadów działki nr [...], nr [...] i nr [...] oraz południowa cześć działki nr [...] (oznaczona jako B) — podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. Bezspornym jest bowiem, że powierzchnia ogólna majątku R. przekraczała 100 ha.

Na północnej części działki nr [...] o pow. [...] ha, oznaczonej przez biegłego geodetę uprawnionego na mapie "Koncepcja podziału działki [...]" jako A, mieściły się budynki pałacu, oficyny i oranżerii w otoczeniu parkowym, w skład którego wchodziły tereny dawnych [...] i parteru (od strony zachodniej pałacu) oraz żwirowy podjazd (od strony wschodniej pałacu). Zgodnie z "Planem założenia pałacowo-ogrodowego w R." i "Planem parku pałacowego" na działce nr [...] zlokalizowane były wnętrza parkowe, do których prowadziła z pałacu aleja (będąca przedłużeniem osi pałacu), obsadzona różnymi gatunkami drzew. W jej sąsiedztwie znajdują się duża krajobrazowa grupa drzew różnych gatunków, a przy jej wschodniej granicy płynie strumyk, doprowadzający wodę do stawów na obecnej działce nr [...] .

Budynki pałacu, oficyny i oranżerii nie były wykorzystywane przy produkcji rolnej, podobnie jak północna cześć działki nr [...] oznaczona pod litera A na załączonej do decyzji mapie oraz działka nr [...], które nie miały charakteru użytków rolnych. Dlatego należało uznać, że nieruchomości te nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej.

Odnosząc się do zaś do samych zarzutów naruszenie przez organ wojewódzki przepisów prawa materialnego i procesowego, upatrywanego w zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w efekcie ustalenie, że pałac nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości, Minister wyjaśnił, że przejęcie rezydencji, w której mieszkał właściciel majątku mogło mieć miejsce, o ile rezydencja ta wykorzystywana byłaby również do prowadzenia działalności gospodarczej, np. gdyby udało się wykazać w trakcie postępowania, że prowadzony był z niej bezpośredni zarząd nad pracami w gospodarstwie rolnym. Takich dokumentów jednak brak w aktach przedmiotowej sprawy. W odniesieniu zaś do zarzutu nieuprawnionego przyjęcia, że sporne działki nie były związane z produkcją rolną, organ wskazywał na częściowe jego uwzględnienie, prowadzące do zmiany rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Zmiana ta jednak dotyczyła tylko nieruchomości, co do których można wnioskować, że były one użytkami rolnymi w myśl § 4 rozporządzenia MRiRR.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie jej punktu 3 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Starosta [...] zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz przez zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i w konsekwencji przyjęcie, niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym, iż wymieniona w decyzji działka nr [...] o pow. [...] ha oraz cześć działki nr [...] o pow. [...] ha nie były związane z produkcją rolną i nie stanowiły nieruchomości ziemskiej, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny wskazuje, że zespół pałacowo – parkowy który znajdował się na ww. działkach, stanowił element składowy nieruchomości ziemskiej, pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości i nie mógł funkcjonować niezależnie od pozostałego majątku ziemskiego.

Ponadto naruszenie art. 2 ust, 1 lit. e dekretu PKWN poprzez błędne przyjęcie, że ww. działki nie podpadają pod działanie ww. przepisu, podczas gdy jako stanowiące element składowy nieruchomości ziemskiej, objęte były jego działaniem.

Skarżący podkreślał, że żaden przepis dekretu nie wskazuje jakoby pałac z otaczającym go parkiem podlegał wyłączeniu spod działania jego przepisów, a wręcz przeciwnie, zarówno z art. 2 ust. 1 lit. e, rozporządzenia wykonawczego oraz orzecznictwa wynika, że przejęciu podlegały całe nieruchomości, bez wyłączeń powierzchniowych, w tym wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości. Sporna zaś nieruchomość jako wchodząca w skład majątku ziemskiego o ogólnej pow. [...] ha, przejęta została na własność Skarbu Państwa z mocy prawa (na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN). W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość posiadała cechy wskazane w ww. przepisie przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa i była obejmowana zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Ustawodawca, za nieruchomość ziemską uznawał więc nie tylko użytki rolne, ale również inne użytki, w tym tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla stworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków, przejmowane były także zabudowania w tym pałace, dwory czy wille z reguły położne w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku będący siedzibą jego właściciela. Skarżący wskazywał przy tym na powstające w latach 40-ych i 50-ych ub. wieku liczne szkoły i biblioteki w budynkach przejętych w ramach reformy rolnej. Odwoływał się nadto do § 44 rozporządzenia MRiRR.

W związku z czym wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji w zakwestionowanej części, poprzez uznanie, że działki o których mowa w jej pkt 3 podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, ewentualnie jej uchylenie w ww. zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu decyzji. O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy postępowania: T. P., J. P., J. A., E. M., A. C. i M. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest niezasadna.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 ust.2 dekretu

Z treści tego przepisu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone po pierwsze "nieruchomości ziemskie" o powierzchni przekraczającym ustalony w nim normatyw, a po wtóre takie, których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w art. 1, część druga dekretu. Nie chodzi zatem o wszystkie nieruchomości, które mogły by być kwalifikowane jako "ziemskie", ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10, należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, jak np. przedsiębiorstwa przemysłu rolnego (zob. art. 6 dekretu). Analogiczne wnioski wypływają z wykładni użytego w dekrecie pojęcia "nieruchomości ziemskiej", przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174), powszechnie akceptowanej w judykaturze, wedle której pod pojęciem tym rozumieć należy nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tj. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej.

Ujęta w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (w jej zaskarżonej części obejmującej punkt 3 rozstrzygnięcia) nieruchomość położona we wsi R., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz część działki nr [...] o pow. [...] ha, oznaczona lit. A na stanowiącej integralną część decyzji mapie z "Koncepcji podziału działki nr [...]," obejmuje zespół pałacowo-parkowy. Z dokumentów konserwatorskich znajdujących się w aktach wynika, że zlokalizowany na działce nr [...] pałac (zwany pałacem [...]) powstał w XVIII w., a następnie był przebudowany na początku XX w. W owym czasie dokonano również, jak wynika z dokumentacji konserwatorskiej, przekomponowania pierwotnego złożenia parkowego w otoczeniu, którego pałac ów był zlokalizowany w kierunku stylu krajobrazowego. Charakterystyczne elementy owego parku, obejmują zachowane do dziś, aczkolwiek w szczątkowej formie, skupiska drzew (zwłaszcza w jego części zlokalizowanej na działce nr [...]) – co odzwierciedlają choćby znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy ortofotomapy. Istnienie tego parku, w dacie wejścia w życie dekretu PKWN (13 września 1944 r.) potwierdza również sporządzony w zbliżonym czasie, tj. [...] października 1944 przez komisarza ziemskiego protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku R., wymieniając w nim, wśród użytków go tworzących "park" o areale [...] ha. Poza pałacem, na działce nr [...] w jej z północno-zachodniej części zlokalizowana była oranżeria i przylegające do niej [...]. Obszar ów od położnej na północ części gospodarczej majątku R. (obejmującej m.in. ogrody użytkowe) oddzielone wyraźny drogą, po stronie południowej natomiast linią drzew, prawej krawędzi budynku pałacu oraz wykorzystywanej na cele mieszkaniowe oficyny (vide plan założenia palcowo-ogrodowego, plan sytuacyjno-warstwicowy parku zabytkowego w R. z 1957 r., wykonany przez inż. S. M. – załączone do opracowania Pracowni Konserwacji i Zabytków. dotyczącej pałacu w R. z 1960 r.). Na tyłach pałacu (od strony zachodniej) znajdował się z kolei urządzony parter. Założenie to stanowiło jedną spójną pod względem kompozycyjnym i użytkowym całość, wyodrębnioną od części rolnej majątku. Uwzględniając zatem fakt, że za użytki rolne po myśli § 4 rozporządzenia MRiRR, uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe, objęty postepowaniem fragment dawnego majątku R., bez wątpienie charakteru rolnego nie miał.

W związku z czym mógł on podlegać pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN jedynie wówczas, gdyby pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości mających charakter rolniczy i mógł być wykorzystany na cele reformy rolnej. Przy czym oceniając ten ostatni aspekt, należy mieć na uwadze, że o ile dla realizacji celów opisanych w art. 1 ust. 2 lit. a-c dekretu PKWN (upełnorolnienia lub utworzenia nowych gospodarstw rolnych, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej) możliwe było przejmowanie gruntów rolnych wraz ze znajdującymi się na nich obiektami kubaturowymi, to jednak dla realizacji celów opisanych lit. e i d, możliwe było przejmowanie jedynie gruntów. W tych jednostkach redakcyjnych przepisu mowa jest bowiem – co zdaje się umykać skarżącemu, wskazującemu na możliwość przejmowania w ramach reformy rolnej także budynków na potrzeby szkół - o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" (ale nie "odpowiednich obiektów") na realizację określonych celów, a więc stworzenie odpowiedniego rezerwuaru gruntów na te cele przeznaczonych. Stąd nawet wykorzystywanie pałacu i parku po ich przejęciu na potrzeby lokalizowanych w tym miejscu szkoły, nie mogło by być utożsamiane z realizacją celu reformy założonego w art. 1 ust. 2 lit. d, polegającego na "zarezerwowaniu odpowiednich terenów dla szkół (...)". Odwoływanie się z kolei przez skarżącego do treści § 44 rozporządzenia MRiRR jako dowodu na to, że także dwory podlegały przejęciu na cele reformy rolnej, jest w tym wypadku o tyle chybione, że przepis dotyczy wykluczenia mienia z podziału, a nie kwestii jego przejęcia. Nie neguje on zatem samego przejścia własności, ani go nie potwierdza. Zakazuje natomiast faktycznego podziału ziemi (art. 10 ust. 1 dekretu PKWN), jej składników bądź przejętych wraz nią obiektów. Dotyczy przy tym tylko takiego mienia, które objęte było działaniem dekretu, a więc nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, z uwzględnieniem innych jej części funkcjonalnie ze sobą połączonych, co w niektórych wypadkach mogło prowadzić do przejęcia także zabudowań dworskich.

Dokonując z kolei oceny ewentualnego zaistnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parowym, a częścią rolniczą majątku należy mieć na uwadze, że tego rodzaju związek zakłada wzajemną zależność pomiędzy nimi prowadzącą do tego, że bez części dworskiej część rolna nie mogła funkcjonować. Tak rozumianej zależności w sprawie – jak trafnie wywiódł Minister - stwierdzić nie sposób. Z zachowanych dokumentów, a także przekazów historycznych pozyskanych w toku postępowania nie wynika, by pomieszczenia pałacu, oficyny, a tym bardziej oranżerii wykorzystywane było do celów związanych z prowadzeniem działalności rolnej w majątku. Uprawnione jest przy tym wnioskowanie Ministra, że czynności te mogły być realizowane z położonego na północny-zachód od założenia pałacowo-parkowego budynku rządcówki, opisywanej w załączonym do protokołu z [...] października 1944 r., wykazie budynków w majątku według stanu na [...] listopada 1944 r., jako "dom urzęd. administratora". To zatem ewentualnie z tego miejsca, a nie z pałacu, który miał li tylko typowo rezydencjalny charakter służący rodzinie F. P., zarządzono częścią rolną majątku. Potwierdzają to skądinąd pośrednio przywoływane przez Ministra pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] do Wojewody w [...] z [...] maja 1945 r. oraz J. O. do Wojewody w [...] z [...] maja 1945 r., w których wspomina się o zatrudnionych w majątku byłym administratorze i buchalterze. W pochodzących z tego okresu dokumentach wspomina się jedynie o osobach na stałe zatrudnionych w pałacu jako o "służbie dworskiej". W tym stanie rzeczy nie sposób wyprowadzić wniosku, by ta część majątku R. pozostawała w tego rodzaju związku z pozostała częścią majątku (o charakterze rolnym), która powodowałby, że ta ostania bez kompleksu tworzącego zespół pałacowo-parkowy nie mogła funkcjonować. Dla istnienia funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parowym, a częścią rolniczą majątku nie wystarcza bowiem, jak zasadnie zwraca uwagę organ - ani związek podmiotowy przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. wyrok NSA z 25 lipca 2018 r. I OSK 2163/16, Lex nr 2564644). Uznanie zatem w tych uwarunkowaniach, że część nieruchomości dawnego majątku F. P., stanowiąca ów zespół parkowo-pałacowy, w granicach aktualnej działki nr [...] oraz części działki nr [...] oznaczonej na załączniku mapowym do decyzji lit. A, nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN odpowiada prawu, a zarzut naruszenia tego przepisu pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew temu co twierdzi skarżący stan faktyczny w kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia elementach został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje on oparcie w dokumentach zgromadzonych w aktach, których ocena dokonana przez organy nie nosi znamion dowolności. Skarżący zresztą poza ogólnym sformułowaniem zarzutu braku podjęcia przez Ministra wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie wskazuje jakich konkretnie czynności niezbędnych w sprawie, względnie jakich dowodów organ nie przeprowadził lub nie uwzględnił podejmując swoje rozstrzygnięcie. Stąd także zarzut naruszenia w sprawie ustanowionej w art. 7 i rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest chybiony.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).