Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 772/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Orzeczono o istnieniu obowiązku
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi F. Z. na czynność Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Starosty [...] do dokonania na rzecz F. Z. zwrotu kwoty 425 zł /słownie/ czterysta dwadzieścia pięć złotych/ stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu samochodu marki OPEL VECTRA o nr rej. [...]; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego F. Z. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

0U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [.] sierpnia 2004 r. Starosta Powiatu [.] zarejestrował na wniosek fz samochód Opel Vectra, nr nadwozia [.] wydając mu dowód rejestracyjny nr [.], tablice rejestracyjne nr [.] zalegalizowane znakiem legalizacyjnym nr [.] oraz nalepkę kontrolną nr [.] i karę pojazdu [.].

Podaniem z dnia 11 marca 2016 r. fz zwrócił się do Starosty Powiatu [.] o zwrot części opłaty w kwocie 425 zł uiszczonej za wydanie karty pojazdu do samochodu osobowego o nr rej. [.].

W odpowiedzi z dnia 6 kwietnia 2016 r. działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Komunikacji, Transportu i Dróg poinformował wnioskodawcę, że pobierając opłatę w kwocie 500 zł w dniu 11 sierpnia 2004 r., tj. w dniu rejestracji samochodu Opel Vectra, któremu wydano tablice rejestracyjne o nr [.], działano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Do czasu zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu określającego wysokość opłaty działano zgodnie z obowiązującym prawem. Dlatego brak podstaw do zwrotu kwoty 425 zł. Roszczenie to ponadto uległo przedawnieniu, jako że upłynął już termin określony w art. 118 Kodeksu cywilnego.

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. fz podkreślił, że opłata za kartę pojazdu powinna wynosić 75 zł, a nie 500 zł, którą to kwotę musiał uiścić przy rejestracji ww. samochodu. Opłata ta, po wyrokach Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, została zmniejszona od dnia 14 kwietnia 2006 r. i dzień ten w jego ocenie jest początkowym terminem, od którego można było ubiegać się o zwrot nadpłaconej opłaty. Termin przedawnienia zatem nie upłynął.

W piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r. działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Komunikacji, Transportu i Dróg podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W skardze FZ zaskarżył czynność Starosty z zakresu administracji publicznej dotyczącej jego indywidualnych uprawnień polegająca na odmowie zwrotu nadpłaty części opłaty uiszczonej za kartę pojazdu. Zarzucił, że opłatę tę pobrano na podstawie niekonstytucyjnego przepisu sprzecznego także z prawem unijnym. Skarżący domaga się stwierdzenia bezskuteczności czynności i stwierdzenia obowiązku Starosty zwrotu na jego rzecz części opłaty w kwocie 425 zł, jak też orzeczenia o kosztach postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie jako przedwcześnie wniesionej, bez wyczerpania trybu skargowego – skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. W ocenie Starosty żądanie zwrotu części opłaty jest bezzasadne, ponieważ obowiązek jej uiszczenia powstawał w dniu rejestracji pojazdu. Obowiązujące wówczas przepisy przewidywały opłatę w wysokości 500 zł, a dopiero później zmieniono jej wysokość na 75 zł. Legalność (konstytucyjność) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04, który odroczył termin utraty mocy tego aktu do 1 maja 2006 r. Działanie Starosty było zatem zgodne z prawem i nie może on, jako organ administracji publicznej, ponosić skutków wydania przez Ministra rozporządzenia sprzecznego z Konstytucją lub ustawą. Żądanie to uległoby ponadto przedawnieniu, ponieważ od daty uiszczenia opłaty upłynął już termin 5 lat przewidziany dla zwrotu nadpłaty. Od 2004 r. upłynął także termin przedawnienia określony w prawie cywilnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była czynność Starosty Powiatu [.] z dnia [.] kwietnia 2016 roku, nr [.], polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu nr [.] dla sprowadzonego z zagranicy samochodu marki OPEL Vectra, numer rejestracyjny [.]. Między stronami nie ma sporu, że opłata za wydanie karty pojazdu, poniesiona została w wysokości 500 zł, czyli w kwocie przewidzianej w przepisie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), uznanym następnie za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119).

Sąd wskazuje, że niniejsza sprawa mogła zostać rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem o charakterze opłaty za kartę pojazdu i dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową jej zwrotu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (Lex nr 341207). NSA stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wywiedziono również, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, także obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat. Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczenia opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, w szczególności ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, ani ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty.

Skarga została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 P.p.s.a., dając tym samym podstawę do jej merytorycznego rozpoznania. Stosownie do jego treści, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z załączonych do spraw akt administracyjnych wynika, że powyższy wymóg został spełniony.

Przechodząc do merytorycznej weryfikacji zasadności skargi, w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na stan prawny znajdujący zastosowanie w sprawie, który stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu został wprost określony w treści art. 77 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści art. 77 ust. 3, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 ww. przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Realizując przedmiotowe upoważnienie Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Przepis § 1 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność wskazanego unormowania z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy, dotyczącymi nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Z tych przyczyn Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi i dlatego Trybunał uznał to za sprzeczne także z art. 217 Konstytucji.

Uwzględniając naprowadzone okoliczności Sąd uznał, że wymienione rozporządzenie z 2003 r., jako naruszające przepisy ustawy i Konstytucji RP, nie mogło stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia w wysokości 500 zł. Opłata w takiej wysokości, wynikającej z niekonstytucyjnego rozporządzenia z 2003 r., przekraczająca rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart, została pobrana bez podstawy prawnej. Skoro zaś przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą, jak i z Konstytucją RP, to mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r. - uzasadnione jest stanowisko, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zatem, w oparciu o art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd orzekając w niniejszej sprawie odmówił zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co oznacza, że analizując sprawę przyjął, że przepis ten w ogóle nie obowiązywał.

W konsekwencji Sąd przyjął, że opłata pobrana w oparciu o ww. przepis rozporządzenia stanowi w istocie opłatę nienależną. Na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości zawyżonej ciąży obowiązek określenia wysokości i zwrotu nadpłaconej części. W tak przyjętej konfiguracji, należało stwierdzić zasadność skargi.

Art. 8 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio (ust. 2). Oznacza to, że organy administracji publicznej, związane ustawą i Konstytucją mają obowiązek odmówić stosowania przepisów naruszających ustawę zasadniczą, co nie jest równoznaczne z naruszeniem przepisu art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być stosowany. Na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sąd w toku rozpoznawania konkretnej sprawy może oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W sytuacji, gdy stwierdzi niekonstytucyjność takiego aktu prawnego (aktu niższej rangi niż ustawa), może odmówić z tego powodu jego stosowania. Może odmówić jego stosowania również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Nie pozostaje to bowiem w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc obowiązującą, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje nadal w systemie prawnym. Trzeba tu odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danego przepisu w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie (zob. wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku zapadłego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 39, czy wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 818/12, Lex nr 1211431).

Niezależnie od powyższego, należy podzielić prezentowane w skardze stanowisko dotyczące sprzeczności omawianej regulacji z art. 90 TWE. W dniu 16 kwietnia 2003 r. Polska podpisała z Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864). Od dnia 1 maja 2004 r. normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego. Zgodnie z powyższymi uregulowaniami pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa ma prawo wspólnotowe, w tym art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Z treści tego przepisu wynika, że Państwa członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w trybie prejudycjalnym w sprawie C-134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna (Lex nr 354541) orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. Potwierdza to zatem stanowisko Sądu o konieczności pominięcia w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jako przepisu nie tylko wykraczającego poza obszar regulacji ustawowej, ale także sprzecznego z art. 90 TWE.

Sąd nie podziela przedstawionego w odpowiedzi na skargę poglądu o przedawnieniu się roszczenia o zwrot kwoty 425 zł dochodzonej, jako zwrot części dokonanej opłaty. Poza sporem było w sprawie, że przedmiotowa opłata została uiszczona przez skarżącego w sierpniu 2004 r. Opłata za wydanie karty pojazdu stanowi obecnie, zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67, znajdują zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy o finansach publicznych, dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą jednak mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Jak wynika z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie i zgodnie wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie; należy brać także pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 dnia kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSA i WSA z 2006 Nr 3, poz. 71). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2163/12 (Lex nr 1497294), zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia wymienionych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Należy przy tym podkreślić, że w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5, Sąd Najwyższy stanowczo stwierdził, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. "Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej, która została zakwestionowana przez powołane orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego". Brak jest podstaw w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy do zastosowania instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej (por. także wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12 i z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1282/12, zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu, powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a wymuszające przez odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Konsekwencją przyjętego powyżej stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. To oznacza, że tego rodzaju nadpłata nie jest nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i nie znajduje do niej zastosowania przepis, zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się oraz wskazuje na odrębność prawa administracyjnego i prawa cywilnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa administracyjnego wyraźnie tak stanowi. W przypadku zaś braku takiego unormowania nie mogą mieć zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisy kodeksu cywilnego, w tym przepisy o przedawnieniu roszczeń. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7 - 8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, niemniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień. Nie jest zasadny pogląd o przedawnieniu się roszczenia na podstawie art. 118 k.c.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, która została uiszczona w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić.

Mając to na uwadze Sąd działając w oparciu o treść art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt I wyroku).

Orzekając w punkcie 2 wyroku o uznaniu obowiązku organu dokonania zwrotu stronie skarżącej części opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu (art. 146 § 2 P.p.s.a.), Ponieważ uprawnienie do zwrotu opłaty ponad kwotę wynikającą z przepisów prawa (ustawy) ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania obowiązku organu do zwrotu opłaty za kartę pojazdu w treści niniejszego orzeczenia (art. 146 § 2 P.p.s.a.).

Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09 i I OSK 589/09. NSA stwierdził, że skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 P.p.s.a.), dając Sądowi podstawę do uznania obowiązku organu do zwrotu opłaty za kartę pojazdu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a.