Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 25/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6257 Powszechne usługi pocztowe
658
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45, art. 71 ust. 1, art. 74 zd. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1529
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe.
article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie rozpoznania odwołania oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Pismem z 6 czerwca 2016 r. Z. w W. (dalej: skarżący, Z.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE, organ) polegającą na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z 14 lipca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w sprawie wyboru P.P. SA z siedzibą w W. jako operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025.

Skarga na bezczynność złożona została w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu 30 grudnia 2014 r. Prezes UKE, ogłosił konkurs na operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025 (dalej: Konkurs). Przedmiotem Konkursu było wyłonienie operatora pocztowego, który zostanie wybrany na lata 2016-2025 do świadczenia usług powszechnych, o których mowa w art. 45 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1539). W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęły oferty złożone przez operatorów pocztowych: P.P. SA z siedzibą w W. (dalej P.P.) oraz P. SA z siedzibą w W.

W dniu 20 maja 2015 r. Prezes UKE ogłosił wyniki Konkursu.

Pismem 21 maja 2015 r., działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.) oraz przepisu art. 71 ust. 1 w związku z art. 74 zd. 1 ustawy Prawo pocztowe organ zawiadomił P.P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyboru operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025.

W dniu 22 maja 2015 r. Związek złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w sprawie wyboru operatora wyznaczonego na lata 2016-2025. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., Nr [...] Prezes UKE dopuścił skarżącego do udziału w ww. postępowaniu.

Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Prezes UKE, działając na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. dołączył do akt postępowania materiał dowodowy stanowiący całość dokumentacji przekazanej przez Komisję konkursową, w tym ofertę P.P. Następnie, pismem z 15 czerwca 2015 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym a także o możliwości ostatecznego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w przedmiocie zebranych dowodów i materiałów. W odpowiedzi na powyższe pismem z 19 czerwca 2015 r. Związek wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia jego wniosku z 10 czerwca 2015 r. w przedmiocie unieważnienia Konkursu. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...] organ odmówił zawieszenia postępowania. Jak wynika z akt sprawy Związek nie skorzystał z przysługującego mu prawa zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a także z możliwości ostatecznego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. znak [...] Prezes UKE wyznaczył P.P. jako operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025. Jednocześnie organ określił termin rozpoczęcia wykonywania obowiązku świadczenia usług powszechnych na dzień 1 stycznia 2016 r. oraz termin zakończenia wykonywania ww. obowiązku na dzień 31 grudnia 2025 r. W oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odpis decyzji doręczono stronom postępowania tj. P.P. oraz skarżącemu.

Pismem z 14 lipca 2015 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzją z [...] czerwca 2015 r., zarzucając organowi naruszenie:

- naruszenie art. 73 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo pocztowe, poprzez wybór operatora wyznaczonego pomimo, iż żaden z operatorów biorących udział w postępowaniu nie spełnił warunku uczestnictwa w konkursie, a tym samym brak jest podmiotu, któremu można powierzyć samodzielne wykonywanie funkcji operatora wyznaczonego;

- art. 71 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo pocztowe w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 3 oraz w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545) polegające na wyborze P.P. operatorem wyznaczonym, podczas gdy nie zapewnia ona wymaganych wskaźników czasu przebiegu przesyłek pocztowych;

- art. 71 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo pocztowe polegające na wyborze P.P. operatorem wyznaczonym, podczas gdy nie zapewnia ona rentowności świadczonych usług powszechnych, w szczególności zaś wyboru P.P. operatorem wyznaczonym na okres 10 lat, podczas gdy rentowność świadczenia usług powszechnych na lata 2019-2025 w ogóle nie została zbadana,

- art. 71 ust. 3 pkt 1, 2, i 6 ustawy Prawo pocztowe polegające na przyjęciu wyłącznie na podstawie danych przedstawionych przez P. P., bez weryfikacji prawdziwości tych danych, że w zakresie dotyczącym placówek pocztowych (ich liczby, sposobu rozmieszczenia, wymogów technicznych w zakresie ich dostosowania do świadczenia usług powszechnych, w tym udogodnień dla osób niepełnosprawnych, spełniania wymogu umożliwienia zawarcia każdej z usług powszechnych w każdej z placówek) spełnione są przesłanki zachowania ciągłości świadczenia usług powszechnych, zapewnienia ich dostępności oraz zdolności technicznej P.P. SA z siedzibą w W. do świadczenia usługi powszechnej;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego, mimo iż rozstrzygnięcie w przedmiocie unieważnienia konkursu na operatora wyznaczonego w oczywisty sposób może się przełożyć na wynik konkursu, a w dalszej konsekwencji na wynik postępowania w przedmiocie wyboru operatora;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku przesłanek do zastosowania tego środka.

Pismem z 13 sierpnia 2015 r. znak [...] organ, stosownie do treści art. 36 k.p.a., poinformował strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy, wyznaczonym na dzień 30 września 2015 r. Powyższe, jak wskazywał organ, wynikało z konieczności podjęcia niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia materiału dowodowego. Kolejne pismo informujące o przedłużeniu terminu do dnia 30 listopada 2015 r. zostało skierowane do stron postępowania w dniu 30 września 2015 r. znak [...].

Pismami z 27 listopada 2015 r. skarżący, działając w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu w terminie jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2015 r. Wskazał, iż jego zdaniem, stan niepewności prawnej związanej z wniesieniem środka zaskarżenia od decyzji o wyznaczeniu operatora świadczącego usługi powszechne wpływa na wszystkich uczestników rynku pocztowego i ma istotne znaczenie dla funkcjonowania rynku usług pocztowych. W ocenie skarżącego, przekroczenie ustawowego terminu zakończenia postępowania powodują, iż bezczynność organu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Wskazuje, że dotychczas organ nie podjął żadnych czynności, poza przekazaniem informacji o kolejnych terminach załatwienia sprawy.

Pismami z 30 grudnia 2015 r., znak: [...] stycznia 2016 r. znak: [...] lutego 2016 r. znak [...] oraz 18 marca 2016 r. znak [...] organ ponownie poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy – jak wynika z treścią ostatniego pisma - do dnia 18 kwietnia 2016 r. Jednocześnie pismem z 26 lutego 2016 r. organ pouczył strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz możliwości ostatecznego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Pismo doręczono Związkowi 26 lutego 2016 r.

Pismem z 1 kwietnia 2016 r. skarżący ponowienie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu w terminie wniosku z 14 lipca 2015 r. W treści wezwania ponownie wskazano, iż aktywność organu ograniczona jest jedynie do wysyłania do stron informacji o kolejnych terminach załatwienia sprawy, uzasadnianych każdorazowo szczególnie skomplikowanym charakterem sprawy i koniecznością podjęcia szeregu czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto, z informacji przekazanych przez organ w żaden sposób nie wynika, ażeby zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z okoliczności niezależnych od organu.

Pismem z 6 maja 2016 r. Prezes UKE udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, iż podnoszone przez skarżącego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślił, iż w toku postępowania wielokrotnie informował stronę o konieczności wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.) z uwagi na jej skomplikowany charakter oraz konieczność podjęcia dodatkowych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.). Wskazał ponadto na bezprecedensowy charakter postępowania w sprawie wyboru operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe oraz złożoność stanu faktycznego wymagającego przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do twierdzeń strony, iż podnoszone przez nią zarzuty znane były organowi z uwagi na ich wcześniejsze zgłaszanie, Prezes UKE nadmienił, iż organ każdorazowo zobligowany jest do rzetelnego i dokładnego rozpatrzenia wszystkich zarzutów, uwzględniając materiał dowodowy i ustalenia faktyczne bez względu na to, czy rozpatrywał jej w ramach postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, czy też w innym postępowaniu. Organ zaznaczył również, iż włączona na poczet materiału dowodowego dokumentacja dotycząca oferty P. P. liczy przeszło 5 000 stron, co w konsekwencji wymaga odpowiedniego zaangażowania czasowego do przeanalizowania materiału dowodowego.

Pismem z 31 maja 2016 r. znak [...], [...] organ ponownie poinformował strony o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na dzień 29 lipca 2016 r.

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności po stronie organu w zakresie postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem z 14 lipca 2015 r.; stwierdzenia, iż stan bezczynności miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej wniosek skarżącego oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm procesowych. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazał, iż przez okres 10 miesięcy organ nie podjął żadnych działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z 14 lipca 2015 r., poza informowaniem Związku o nowym terminie załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi Związek powoływał się na stanowisko doktryny, jak również przytaczał tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazując, iż organ rażąco naruszył zasady postepowania, a w szczególności art. 12 oraz art. 35 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionego przez skarżącego zarzutu bezczynności uznał go za bezzasadny. Wskazał, iż w przedmiotowym postępowaniu strony na bieżąco były informowane o przedłużającym się terminie załatwienia sprawy, który wynikał ze szczególnie skomplikowanego charakteru przedmiotowego postępowania oraz konieczności podjęcia szeregu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ wskazał na obszerność materii postępowania, która pociąga za sobą obowiązek dokonania ustaleń faktycznych, dokonania ustaleń dowodowych, w tym oceny materiału dowodowego, jak również konieczność przeprowadzenia analizy stanu prawnego i końcowej jego subsumpcji. Podkreślił, iż bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje twierdzenie Związku, iż zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2015 r. były znane organowi z uwagi na wcześniejsze wnioski strony. Organ podniósł ponadto, iż na czas prowadzonego postępowania wpływ ma aktywność P. SA z siedzibą w W., która jest członkiem Związku. Podkreślił, iż zobligowany jest do uwzględnienia aktywności tego podmiotu, przeprowadzania analizy i ustaleń, jak również końcowego ustosunkowania się do działań podjętych przez ten podmiot w kontekście ich ważności, czy też skuteczności.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia czy Prezes UKE pozostaje w zarzucanej mu przez skarżącego bezczynności, polegającej na nierozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego od decyzji z [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyboru operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025.

W ocenie Sądu, analiza okoliczności zaistniałych w sprawie oraz jej stanu prawnego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej – Prezes UKE, rozpoznając sprawę w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji z [...] czerwca 2015 r. nie dopuścił się bezczynności, w rozumieniu przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a.

Jak stanowi przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie należy wyraźnie zauważyć, że choć skutek stwierdzenia przez sąd administracyjny obu wskazanych powyżej odmian pasywności organu administracji, tj. zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania administracyjnego, jest - na gruncie art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. - ten sam, o tyle zachodzi jednocześnie zasadnicza różnica pomiędzy pojęciem "bezczynności" organu administracji publicznej a "przewlekłości" prowadzonego przez ten organ postępowania.

Decydując się na wprowadzenie do ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności do treści art. 149 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, pojęcia "przewlekłości postępowania", ustawodawca - ani w tej ustawie ani w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 37 k.p.a.) nie wprowadził definicji tego pojęcia, ani też nie dał żadnych wskazówek, co do rozróżnienia znaczenia terminu "przewlekłość" od znaczenia terminu "bezczynność". Kwestia znaczenia oraz różnic obu pojęć, po wejściu w życie ustawy zmieniającej, została wstępnie omówiona w piśmiennictwie. Jak wskazuje J. P. Tarno w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z kolei, odnosząc się do pojęcia przewlekłości postępowania, J. P. Tarno wskazał, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 44).

Z kolei, w komentarzu pod redakcją profesorów R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyrażono pogląd, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, iż o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, autorzy komentarza stwierdzają, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucić bezczynności. Z kolei w przypadku stanu przewlekłości postępowania czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. W świetle powyższego trafny wydaje się pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 (vide: OSP 2000, z. 6, poz. 87, z glosą J. Zimmermanna), w którym sformułowano tezę, iż: "Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji". Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów strony skarżącej, należy podkreślić, że w niniejszej sprawie strona, składając skargę, wyraźnie wskazała, iż dotyczy ona wyłącznie bezczynności organu administracji publicznej (vide: petitum skargi).

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca, wnosząc skargę na bezczynność, zarzuciła Prezesowi UKE, że ten naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wymaganych prawem czynności i w konsekwencji obrazę norm prawnych wyrażonych w przepisach art. 12 i 35 k.p.a. W ocenie skarżącego organ dopuścił się bezczynności, bowiem w ciągu 10 miesięcy nie podjął czynności, mających na celu ostateczne załatwienie sprawy z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2015 r. Skarżący przyznał jednocześnie w skardze, że był informowany przez Prezesa UKE o przedłużeniach terminu zakończenia postępowania, w sposób przewidziany w dyspozycji przepisu art. 36 k.p.a., jednakże stwierdził, że okoliczność ta nie może mieć wpływu na uznanie, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu.

Z kolei Prezes UKE, powołując się na skomplikowany charakter sprawy oraz obszerność materiału dowodowego (w tym oferty P.P. SA z siedzibą w W.) wskazuje, m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 942/11, w którym Sąd stwierdza, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna od zasady prawdy obiektywnej. Szybkość postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ podkreśla, iż zgodnie z treścią art. 36 k.p.a. informował strony o przedłużeniu postępowania, wyznaczając nowy termin jego zakończenia.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy uznać, że - wbrew zarzutom skarżącego Prezes UKE rozpoznając sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2015 r. nie dopuścił się bezczynności, w rozumieniu przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a., albowiem nie sposób postawić temu organowi zarzutu nieuzasadnionego naruszenia terminów określonych w art. 35 k.p.a., przy jednoczesnym zachowaniu wymogu określonego treścią art. 36 k.p.a.

Mając na względzie omówione wyżej zmiany przepisów zarówno k.p.a., jak i p.p.s.a., dotyczące wprowadzenia do ustawodawstwa - obok dotychczasowego pojęcia "bezczynności" - instytucji "przewlekłości postępowania", a także uwzględniając stanowisko wyrażone na tym tle w literaturze oraz judykaturze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni przychylił się do stanowiska, iż o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie właściwej decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podejmuje stosowniej czynności.

Odnosząc się do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przepisie art. 36 k.p.a., ustawodawca przewidział wymóg, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

W ocenie Sądu, należy uznać, że z regulacji zawartych w przepisach art. 35 i art. 36 k.p.a. można wyinterpretować definicję bezczynności organu administracji publicznej, która zachodzi w sytuacji, gdy organ ten z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., a mianowicie nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (podobnie na gruncie art. 139 i 140 Ordynacji podatkowej: wyrok NSA z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt I FSK 199/09, czy też wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10).

Zdaniem Sadu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można postawić organowi zarzutu bezczynności, w znaczeniu przyjętym powyżej.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż Prezes UKE wywiązał się z obowiązku nałożonego na podstawie art. 36 k.p.a.. Mianowicie, w okresie poprzedzającym wniesienie skargi na bezczynność, w pismach z 13 sierpnia 2015 r., 30 września 2015 r., 30 listopada 2015 r., 30 grudnia 2015 r., 29 stycznia 2016 r., 26 lutego 2016 r., 18 marca 2016 r., 18 kwietnia 2016 r. oraz 31 maja 2016 r. zawiadomił stronę skarżącą o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie. Jednocześnie organ podał przyczyny niedotrzymania terminu i wskazał nowy termin załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, rozstrzygając niniejszą sprawę, nie sposób również zignorować faktu, że analizowana sprawa ma z pewnością dosyć skomplikowany charakter. Niewątpliwie, zgodzić się należy z Prezesem UKE, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia wcześniejszego zgłaszania zarzutu objętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie. Słusznie wskazuje Prezes UKE, iż obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organy administracji publicznej mają ponadto obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Powyższe nie zwalnia ich jednak z obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i załatwienia jej w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej i w żadnym wypadku nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego jej wyjaśnienia. W szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Jak wynika z treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. załatwienie sprawy powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z powyższego wynika, iż stopień skomplikowania sprawy determinuj czas i termin jej załatwienia. Zgodnie z art. 36 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie, podając przyczynę i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zawiadomienie określone treścią art. 36 § 1 k.p.a. składa się z dwóch elementów. Pierwszy ma charakter informacyjny drugi wskazuje termin załatwienia sprawy. Z treści wskazanego przepisu nie wynika natomiast obowiązek organu do wskazania przyczyny niedotrzymania terminu lub też obowiązek wyjaśnienia stronie konkretnie jaki materiał dowodowy organ zamierza jeszcze zgromadzić w toku postępowania czy tez jakie czynności zamierza podjąć dla dokładnego wyjaśnienia sprawy. Jak wynika z treści powołanych przepisów nie ma również przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jeśli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2005 r., VII SAB/Wa 3/05, LEX nr 169400).

Sąd nie podziela twierdzenia organu, iż na czas prowadzenia postępowania wpływ miała aktywność P. SA z siedzibą w W., która również wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] czerwca 2015 r. Jak wynika z akt sprawy wskazany podmiot nie był stroną postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przez Prezesa UKE w sprawie wyboru operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-1025.

Reasumując, Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącego dotyczącym naruszenia przez organ art. 35 oraz art. 12 k.p.a., a tym samym, za całkowicie chybiony uznał zarzut rażącego naruszenia przez organ wskazanych przepisów prawa. Sytuacja, w której organ udziela stronie skarżącej wskazówek, wyznacza termin do załatwienia sprawy, podejmuje czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie może być uznana za sytuację świadczącą o bezczynności organu (podobnie: postanowienie NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 78/13)

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, jako bezzasadną, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a..