Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1745/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151  par. 2 kpa,  art. 156  par. 1 kpa
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [... w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2012 r., znak: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. N. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...]; stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...]; odmawiającej stwierdzenia, z urzędu, nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] przy ul. P. w [...] i odmawiającej jednocześnie jej uchylenia z powodu okoliczności, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, która bez własnej winy została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. J. N. zwrócił się do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. wskazując, że bez własnej winy nie brał udziału we wskazanym postępowaniu, pomimo posiadania przymiotu strony.

Po dokonaniu analizy akt sprawy i rozpatrzeniu wniosku skarżącego organ nadzorczy przypomniał, że zgodnie z art. 28 Kpa "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Zgodnie natomiast z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Z projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej wynika, że J. N. jest właścicielem działki nr ew. [...], sąsiadującej z działką inwestycyjną.

Jednocześnie organ II instancji podał, że sądy administracyjne w wyrokach wiążących w omawianej sprawie (WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/G1 983/09; oraz WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 114/11) przesądziły, że J. N. przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2007 r.

J. N. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...].02.2010 r., zatem w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - jako strona został on bez własnej winy pozbawiony udziału w postępowaniu.

Jednakże powyższe naruszenie, zdaniem organu, nie powoduje konieczności uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 Kpa nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jednocześnie organ wskazał, że projektowana inwestycja nie narusza przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto organ podał, że z akt sprawy wynika, że część działki inwestycyjnej, na której zaplanowano przedmiotowy budynek gospodarczy leży na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 1999 r., nr [...]. Z § 4 powyższego planu wynika, że teren inwestycyjny usytuowany jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolami MN, MR, U, którego przeznaczenie przewidziano na budownictwo jednorodzinne, zagrodowe i usługowe. Przewidziano również m. in.: powierzchnię zabudowy działki do 30% i ok. 1000 m2 dla nowej zabudowy jednorodzinnej, wysokość budynków do dwóch kondygnacji w tym poddasze użytkowe, realizację dachów dwuspadowych o nachyleniu połaci dachowych 30°- 45°, nieprzekraczalną linię zabudowy - 12 m od krawędzi drogi gminnej oraz 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej, jak również dopuszczono realizację obiektów gospodarczych parterowych z dachami wysokimi.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja nie narusza w sposób rażący ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności projektowany, budynek zaplanowany jako parterowy z dachem dwuspadowym o powierzchni zabudowy 1027 m2, która nie przekroczy 30 % powierzchni działki inwestycyjnej (o powierzchni - 23560 m2). Ponadto, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu linie zabudowy spornej inwestycji ustalone w powyższym miejscowym planie zagospodarowania terenu zostały zachowane (12 m od drogi gminnej).

Ponadto organ stwierdził, że omawiana inwestycja o wysokości 8,47 m została zaprojektowana zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), a w szczególności z § 12 ust. 1 (regulującym odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną) oraz z § 13 (dotyczącym zapewnienia oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi).

Ponadto, odnosząc się niezgodności zaprojektowanego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w opinii technicznej H. R. z października 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dotyczą ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], który - wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu - nie obowiązywał na terenie inwestycyjnym w chwili udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zatem nie mogą mieć wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nie narusza w sposób rażący innych przepisów prawa ani nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa). Zdaniem organu powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: zostało wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 Kpa), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 Kpa), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 §1 pkt 7 Kpa).

Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012r. stwierdzającą wydanie naruszeniem prawa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i odmawiającą jednocześnie jej uchylenia z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 Kpa.

J. N. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił, że "pracownicy GINB w Warszawie akceptowali także, że tzw. budynek gospodarczy można budować w miejscu, gdzie zgodnie z planem powinien być budynek mieszkalny."

Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., w którym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Podstawę prawną kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji stanowił art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jedną z okoliczności, wymienionych w cytowanym powyżej przepisie, jest sytuacja, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że wznowienie postępowania administracyjnego nastąpiło w sprawie zakończonej decyzją wydaną w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał bowiem za prawidłowe stwierdzenie przez Wojewodę [...] wydania z naruszeniem prawa decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2010 r. - odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] przy ul. P. w miejscowości [...] – oraz odmowę uchylenia tej decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 k.p.a.

Przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. niewątpliwie miało miejsce naruszenie prawa, bowiem skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, co wypełniło przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stronami w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z akt sprawy, J. N. jest właścicielem działki nr ew. [...] sąsiadującej z działką inwestycyjną. W wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 114/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kwestia przymiotu strony skarżącego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę spornego obiektu, została przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 983/09, zgodnie z którym nieruchomość skarżącego jest usytuowana w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Uwzględniając ocenę prawną zawartą w cytowanym wyroku, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić zatem należy, że w Wojewoda [...] prawidłowo wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r.

Jak podkreślono na wstępie, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego organ mógł dokonać kontroli decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę wyłącznie w pod względem ewentualnego wystąpienia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowane w trybie wznowieniowym rozstrzygnięcie zapadło bowiem w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest szczególną instytucją procesową, która pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi. Stanowi ono wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. i z tego względu może nastąpić wyłącznie w sytuacjach prawem przewidzianych. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy ocenić, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę nie zawiera żadnej z wad prawnych, mogących skutkować stwierdzeniem jej nieważności, w szczególności zaś decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Z akt sprawy wynika, że sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część działki inwestycyjnej, na której zaplanowano budynek gospodarczy, znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 1999 r. nr [...]. Z treści § 4 cytowanej uchwały wynika, że teren inwestycyjny usytuowany jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolami MN, MR, U – którego przeznaczenie przewidziano na budownictwo jednorodzinne, zagrodowe i usługowe. W przepisie tym ustalono ponadto m.in. powierzchnię zabudowy działki do 30% i ok. 1000 m² dla nowej zabudowy jednorodzinnej, wysokość budynków do dwóch kondygnacji, w tym poddasze użytkowe, realizację dachów dwuspadowych o nachyleniu połaci dachowych 30° - 45°, nieprzekraczalną linię zabudowy – 12m od krawędzi drogi gminnej oraz 25m od krawędzi jezdni drogi krajowej, jak również dopuszczono realizację obiektów gospodarczych parterowych z dachami wysokimi.

Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, budynek zaplanowano jako parterowy z dachem dwuspadowym o powierzchni zabudowy 1027m², która nie przekroczy 30% powierzchni działki inwestycyjnej o powierzchni 23560m². Zostały również zachowane linie zabudowy spornej inwestycji ustalone w miejscowym planie zagospodarowania terenu, gdyż przebiegają one w odległości 12m od drogi gminnej. Przedmiotowa inwestycja o wysokości 8,47m została zaprojektowana zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności z § 12 ust. 1 regulującym odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz § 13 dotyczącym zapewnienia oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje fakt, że budynek gospodarczy będący przedmiotem decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. posiada dużą powierzchnię – 1027 m 2 zabudowy, oraz 1007 m2 powierzchni użytkowej.

Jak trafnie wskazał organ administracji ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego. Definicja taka zawarta została w pkt 8 § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który wskazuje, że budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego budynku rekreacji indywidualnej a także ich otoczenia a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Jak trafnie wskazał organ wykładnia językowa, gramatyczna prowadzi do wniosku, że bez znaczenia dla możliwości uznania danego obiektu za budynek gospodarczy pozostaje czy w jego sąsiedztwie jest posadowiony budynek mieszkalny. Definicja tego pojęcia nie pozwala również w sposób jednoznaczny przyjąć, że dopuszczalność uznania obiektu za budynek gospodarczy jest uzależniona od jego powierzchni użytkowej. Powyższa ocena prowadziłaby do dokonania wykładni przepisu § 3 pkt. 8 warunków technicznych co – nawet w przypadku dokonania odmiennej oceny niż uczynił to Starosta [...] w decyzji z dnia 21 grudnia 2007 r. nie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Należy bowiem podkreślić, że nie może być mowy o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisu. Nawet, zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171).

Natomiast kwestia ta mogłaby mieć znaczenie w przypadku oceny legalności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. albowiem w takim postępowaniu Sąd oceniałby prawidłowość zastosowania art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie zaś jedynie ewentualne kwalifikowane naruszenie tego przepisu. Należy w tym miejscu przypomnieć, że z akt sprawy wynika, iż decyzja ta była przedmiotem oceny organów w postępowaniu wznowieniowym, które uznając J. N. za stronę postępowania, po wznowieniu postępowania odmówiły uchylenia decyzji uznając, że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja tej samej treści. Tym samym organy uznały prawidłowość zastosowania art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja organów została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (i zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gl 297/11) i w tym postępowaniu Sąd uprawniony będzie do oceny prawidłowości zastosowania wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd skargę oddalił.