Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1369/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.18 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.67 a ust.2 i art.5c
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Anna Lech NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 285/08 w sprawie ze skargi Gminy Jaworze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 lutego 2008 r. nr NP/III/0911/86/08 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Gminy Jaworze o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Jaworzu uchwałą nr XII/122/07 z dnia 28 grudnia 2007r. ustaliła zasady korzystania ze stołówki w Szkole Podstawowej Nr 1 w Jaworzu prowadzonej przez tą Gminę. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.). Wykonanie uchwały powierzono wójtowi i określono, że wchodzi ona w życie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z mocą obowiązującą od 2 stycznia 2008 r.

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały, uznając ją za niezgodną z art. 67a ust. 2 u.s.o. w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 62, poz. 718 ze zm.). Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 67a ust. 2 u.s.o. ustalanie zasad korzystania ze stołówki szkolnej należy do organu prowadzącego szkołę, przez który należy rozumieć organ wykonawczy gminy, co wynika m.in. z treści art. 67a ust. 4 u.s.o., który uprawnia organ prowadzący szkołę do zwalniania z opłat za korzystanie ze stołówki. Zdaniem organu nadzoru takie zwolnienia mogą być dokonywane wyłącznie w drodze indywidualnej decyzji. Konstrukcja tego przepisu wyklucza w praktyce możliwość dokonywania tychże zwolnień przez organ stanowiący gminy. Uznanie organu wykonawczego za organ prowadzący szkołę na gruncie art. 67a ust. 4 oznacza, że jest on nim również w przypadku art. 67a ust. 2, gdyż wykładnia systemowa skłania do wniosku, że w obrębie jednego artykułu pojęcie organu prowadzącego szkołę powinno mieć to samo znaczenie. Wskazano nadto, że art. 67a ust. 2 u.s.o. przyznaje organowi prowadzącemu szkołę kompetencje do ustalenia opłat za korzystanie z konkretnej stołówki, co także przemawia za kompetencjami organu wykonawczego. W szczególności wykluczona jest możliwość przyjęcia aktu generalnego mającego charakter prawa miejscowego. Akt określający wysokość i zasady prowadzenia opłat w konkretnych stołówkach nie ma cech takiego prawa, a w szczególności nie może być uznany za akt generalny skierowany do nieokreślonego adresata. Nie podlega więc on publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Organ nadzoru zwrócił w końcu uwagę na okoliczność, że szkoły są prowadzone również przez pozostałe, obok gmin, jednostki samorządu terytorialnego, w których nie obowiązuje domniemanie kompetencji na rzecz organów stanowiących. W rezultacie uznał, że rada gminy podejmując przedmiotową uchwałę wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego.

Gmina Jaworze wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu naruszenie art. 67a ust. 2 u.s.o., w zw. z art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Skarżąca podniosła, że pojęcie organu prowadzącego szkołę określone jest w art. 3 pkt 5 u.s.o. i wykazuje m.in. jednostkę samorządu terytorialnego. W rozpatrywanym przypadku jest nią Gmina Jaworze. Ustawodawca nie określił natomiast, który organ jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy do realizacji zadań wskazanych w art. 67a u.s.o. Nie uczynił tego zarówno w tym przepisie, jak i w art. 5c u.s.o. który poszczególne zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę przypisuje konkretnemu organowi jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też w odniesieniu do gmin należy uwzględnić przewidziane w art. 18 ust. 1 u.s.g. domniemanie kompetencji rady gminy. Taka jest też dotychczasowa praktyka związana ze stosowaniem art. 67a u.s.o. W konsekwencji spełnione zostały też przesłanki do nadania uchwale przymiotu aktu prawa miejscowego zgodnie z art. 40 i 41 u.s.g. Zdaniem skarżącej regulacje uchwały mają bowiem charakter generalny i abstrakcyjny. Zgodne z prawem są zatem postanowienia uchwały dotyczące jej publikacji.

Wyrokiem z 30 czerwca 2008r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 285/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nr NP/III/0911/86/08 z 5 lutego 2008r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że pod pojęciem organu prowadzącego szkołę w rozumieniu art. 67a ust. 2 u.s.o., nie można rozumieć organu wykonawczego gminy. Jest to pogląd sprzeczny z art. 3 pkt 5 u.s.o., który określa, że organem prowadzącym szkołę jest jednostka samorządu terytorialnego (obok innych podmiotów nie wchodzących w grę w tym przypadku). Dalej odnosząc się do art. 67a u.s.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że użyte w tym przepisie pojęcie organu prowadzącego szkołę gminną oznacza, że jest nią gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, a nie któryś z jej organów. Gmina natomiast realizuje swoje zadania poprzez swoje organy, według przewidzianego dla nich podziału kompetencji. Istotne jest zatem jak przebiega ten podział. Odnosząc się do przepisów ustawy o systemie oświaty Sąd I instancji uznał, że w stosunku do szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego podziału zadań i kompetencji organu prowadzącego między poszczególne organy tych jednostek dokonano w art. 5c u.s.o. W przepisie tym nie ujęto jednak zadań i kompetencji wymienionych w art. 67a u.s.o. Przepis ten nadto nie wskazuje właściwości określonego organu mającego realizować zadania organu prowadzącego szkołę. Powoduje to konieczność przeniesienia rozważań na grunt przepisów ustrojowych, które oczywiście nie regulują wprost rozpatrywanej problematyki, ale tworzą pewne zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego. Jedną z nich jest podział organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze.

Konstytucyjna norma wyrażona w art. 169 ust. 1 Konstytucji RP a doprecyzowana w art. 15 ust. 1 i art. 26 ust. 1 u.s.g. określa, że organem stanowiącym w gminie jest rada gminy, a wójt jest organem wykonawczym. Odnosząc się do charakteru zadania powierzonego organowi prowadzącemu szkołę w art. 67a ust. 2 u.s.o., w uzasadnieniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego wskazano, że określanie reguł postępowania niewątpliwie odpowiada funkcji stanowiącej, a nie wykonawczej, polegającej na wdrażaniu i realizowaniu ustanowionych zasad. W sytuacji zatem, gdy żaden przepis nie przekazuje wprost zadań z art. 67a ust. 2 u.s.o. do właściwości organu wykonawczego gminy, to przy uwzględnieniu domniemania kompetencji z art. 18 ust. 1 u.s.g., za organ wykonujący zadania organu prowadzącego szkołę należy uznać radę gminy. W świetle definicji z art. 3 pkt 5 u.s.o. za chybiony uznano natomiast argument Wojewody Śląskiego powołujący się na art. 67a ust. 4 u.s.o. i na względy wykładni systemowej.

Rozwijając powyższe wywody Sąd I instancji zauważył, że wbrew stanowisku organu nadzoru w ramach jednego artykułu ustawy można przewidzieć wyodrębnione zadania zarówno dla organu stanowiącego, jak i wykonawczego. Czyni to zresztą sama ustawa o systemie oświaty w art. 5c u.s.o., gdzie kompetencje zawarte w poszczególnych artykułach ustawy rozdzielił między organy stanowiące i wykonawcze (art. 5 ust. 7 i 9, art. 58 ust. 3 i 6, art. 59 ust. 1, 3 i 4, art. 62 ust. 1, 5 i 6). Zauważyć też można, że zasadniczo żadne zadanie przypisane w ustawie wójtowi nie wykracza poza sferę wykonawczą. Jeżeli już operować wykładnią systemową, to właściwsze byłoby przywołanie art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., nr 9, poz. 43 ze zm.), który przekazuje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do ustalenia cen i opłat m.in. za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tych jednostek. Tym bardziej zatem do ich właściwości winno należeć określanie samych zasad korzystania z tych obiektów i urządzeń. W tym zakresie jednoznaczna kompetencja rad gmin wynika z kolei z art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 2 u.s.g.

Powyższe wywody doprowadziły w ten sposób Sąd I instancji do drugiego zagadnienia, a mianowicie, czy uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 67 a ust. 2 u.s.o. jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 Konstytucji R.P. akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów je stanowiących. Wśród tych organów art. 94 Konstytucji R.P. wymienia organy samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu I instancji pytanie, czy unormowanie art. 67a ust. 2 u.s.o. obejmuje uchwalanie przepisów prawa miejscowego, należało rozważyć w kontekście podmiotowej powszechności obowiązywania na danym terenie, z której wynika, że dane przepisy są prawem dla wszystkich z określonej grupy podmiotów, którzy znajdą się w przewidzianej przez te przepisy sytuacji. Z tego punktu widzenia obojętne jest, czy uchwała reguluje zasady korzystania z jednej, kilku, czy też wszystkich stołówek szkolnych. Ważne jest bowiem to, że wszyscy uczniowie i ich rodzice, odpowiednio - jednej, kilku lub wszystkich szkół, objęci będą mocą obowiązującą tej uchwały. Nie stanowi ona przy tym aktu kierownictwa wewnętrznego, gdyż zasady korzystania ze stołówki, obejmujące również wysokość opłat, skierowane są zasadniczo do rodziców, którzy ponoszą wydatki związane z korzystaniem ze stołówki przez ich dzieci. Dla uchwał wydanych na podstawie art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie ma więc znaczenia użycie w tym przepisie pojęcia "stołówka" w liczbie pojedynczej. Wynika to jedynie z techniki redakcyjnej, która w dodatku znajduje racjonalne wytłumaczenie, polegające na nawiązaniu do ustępu pierwszego tego artykułu. Wynika z niego, że urządzenie stołówki nie jest zadaniem obowiązkowym, lecz fakultatywnym szkoły i to od jej kierownictwa zależy, czy zostanie ona zorganizowana. Generalny i abstrakcyjny charakter uchwały Sąd wywiódł z tego, że nie jest ona skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, lecz oznacza go przez ogólne pojęcia rodziców i uczniów, a zasady korzystania ze stołówek objętych uchwałą obowiązywać będą przez cały czas ich funkcjonowania. Ubocznie można zauważyć, że gminy generalnie nie miały wątpliwości z zakwalifikowaniem zasad korzystania ze stołówek do właściwości rad gmin i nadania im cech prawa miejscowego. W przypadku przedszkoli istnieje zresztą w tym względzie pewna ciągłość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podniósł, że przed wprowadzeniem art. 67a u.s.o. opłaty za wyżywienie dzieci w przedszkolach publicznych mieściły się w kategorii opłat za świadczenia, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o. zgodnie z którym ustalenie tych opłat leżało we właściwości rad gmin. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że ustalenie tych opłat następowało w drodze aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 22.11.2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, zbiór LEX nr 196727). Wprowadzenie przepisu szczególnego jakim jest art. 67a ust. 2 u.s.o., nie zmieniło ich charakteru, co dodatkowo przemawia za utrzymaniem przymiotu prawa miejscowego dla regulacji prawnych normujących tą problematykę. Uznając że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, Sąd I instancji przyjął, że podlegała ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Skargę kasacyjną w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wniósł Wojewoda Śląski zaskarżając powyższy wyrok w całości, podnosząc że zapadł on z naruszeniem prawa materialnego na skutek błędnej wykładni przepisu 67a ust. 2 u.s.o. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu wskazał na argumentacje przemawiającą za tym że przez organ prowadzący szkołę w rozumieniu art. 67a ust. 2 u.s.o. należy rozumieć organ wykonawczy gminy.

Podniesiono, że organami prowadzącymi szkoły w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, są obok gmin również powiaty i województwa, przy czym ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa nie zawierają przepisu będącego odpowiednikiem art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można więc właściwości rady gminy ustalać wyłącznie o ten przepis konstytuujący domniemanie kompetencji.

Ponadto w ocenie składającego skargę kasacyjną art. 5c u.s.o. nie pozwala w sposób jednoznaczny na ustalenie, który z organów jest właściwy do określenia zasad korzystania ze stołówki szkolnej, albowiem wprowadzając art. 67a u.s.o. nie dokonano jednocześnie nowelizacji art. 5c u.s.o. Z innych przepisów ustawo o systemie oświaty autor skargi kasacyjnej wywodzi wniosek, że wójt jest organem właściwym dla ustalenia zasad korzystania ze stołówki szkolnej. Wadliwa wykładania dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skutkowała błędnym przyjęciem, że uchwała w podjęta w niniejszej sprawie miała charakter aktu prawa miejscowego.

Na poparcie wywodów wskazanych w skardze kasacyjnej, przywołano przepisy ustawy z 26lipca 2008r. nowelizujące między innymi ustawę o systemie oświaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. `

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawami skargi kasacyjnej są naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, i zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami przytoczonymi w skardze kasacyjnej nakłada na stronę wnoszącą ten środek zaskarżenia obowiązek prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – uchybił sąd I instancji, jak również uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że zarzucone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, lub pozbawiona tych istotnych elementów uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności.

Podstawą zarzutów skargi kasacyjnej jest naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Zgodnie z powołanym na wstępie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie to może przybrać dwie formy – błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Zdaniem pełnomocnika organu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne uchybiło art. 67a ust. 2 u.s.o., wskutek błędnej wykładni tych przepisów.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13.09.2005r. w sprawie sygn. akt II OSK 16/05, publ.: LEX nr 192124, wyrok NSA z 23.02.2005r. w sprawie sygn. akt OSK 539/04, publ.: LEX nr 165771, wyrok NSA z 02.02.2005r. w sprawie sygn. akt OSK 1026/04, publ.: LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy ocenić w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie, jest bezsporny między stronami, nie został zakwestionowany przez Sąd I instancji, a z okoliczności sprawy wynika, że przedmiotem sporu jest jedynie kwestia wykładni przepisów ustawy o systemie oświaty.

Na wstępie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zapadło w dniu 30 czerwca 2008r. i w tej dacie – podobnie z resztą jak i w dacie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (5 lutego 2008r.) oraz w chwili wejścia w życie uchwały Rady Gminy w Jaworzu (2 stycznia 2008r.) – przepis art. 67a ust. 2 u.s.o. stanowił, że korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. Dlatego też oceniając poprawność wykładni wywiedzionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należało mieć na uwadze ówczesne brzmienie przepisów ustawy o systemie oświaty.

Dla dokonania prawidłowej wykładni przepisu art. 67a ust. 2 u.s.o. oraz ustalenia sensu użytego w tym przepisie zwrotu "organ prowadzący szkołę" i w konsekwencji wskazania podmiotu właściwego – w okolicznościach niniejszej sprawy – do ustalenia zasad korzystania ze stołówki, konieczne był odniesienie się do innych przepisów ustawy. W tym celu Sąd I instancji słusznie wskazał na przepis art. 3 pkt 5 u.s.o. stanowiący legalną definicję pojęcia organu prowadzącego szkołę, przez który należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Poza sporem i poza zarzutami skargi kasacyjnej, jest że Gmina Jaworze jako jednostka samorządu terytorialnego jest w znaczeniu art. 3 pkt 5 u.s.o. organem prowadzącym szkołę. Na gruncie tych dwóch przepisów nie ma wątpliwości, ze gmina jako osoba prawna i jednostka samorządu terytorialnego jest organem prowadzącym szkołę. Kwestią sporną jest natomiast, wskazanie który z organów gminy ma realizować zadania określone w art. 67a ust. u.s.o., przez który ze swoich organów, gmina jako osoba prawna może działać w zakresie określonym przez przedmiotowy przepis.

Istotne znaczenie w tej sytuacji ma art. 5c u.s.o. wprowadzający podział kompetencji pomiędzy poszczególne organy – wykonawcze i stanowiące – jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca w trzech punktach tego przepisu wskazał, które z zadań i kompetencji w określonych tam enumeratywnie przepisach ustawy o systemie oświaty wykonują poszczególne organy jednostek samorządu terytorialnego. Mając cały czas na uwadze brzmienie regulacji w chwili rozstrzygania przez Sąd I instancji i organy administracji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 67a ust. 2 nie został wymieniony w omawianym przepisie art. 5c u.s.o.

Rozważania prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty nie dają odpowiedzi na pytanie który z organów – wykonawczy czy stanowiący – ma w tej sytuacji kompetencje do określenia zasad korzystania ze stołówki szkolnej.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny za słuszne uznał odniesienie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji wskazując na art. 18 ust. 1 u.s.g. podniósł, że przepis ten stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że ma on charakter domniemania kompetencji na rzecz organu stanowiącego gminy, czyli rady gminy. Co więcej przepis ten wskazuje, że domniemanie to może zostać obalone przez przepisy rangi ustawowej.

Reasumując, jak już wykazano powyżej – a ponadto co przyznaje sam autor skargi kasacyjnej – na gruncie przepisów ustaw o systemie oświaty nie sposób ustalić jednoznacznie organu właściwego w zakresie realizacji przepisu art. 67a ust.2 u.s.o. Ma to znaczenie podwójne – organ ten nie został ani wskazany w sposób pozytywny, ani nie został wskazany negatywnie poprzez wykluczenie kompetencji innego organu. Dlatego w takich okolicznościach sprawy zastosowanie znalazł przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. wskazujący na kompetencje rady gminy.

Argumenty natury per analogia podnoszone skardze kasacyjnej w świetle brzmienia przepisu art. 18 ust. 1 u.s.g. nie mogły zostać uwzględnione. Skoro ani art. 5c u.s.o. ani inne powoływane przez autora skargi kasacyjnej przepisy ustawy o systemie oświaty nie obalały wynikającego z przepisu art. 18 ust. 1 u.s.g. wywodów tych nie można było uznać za słuszne.

Przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej nie były przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wobec czego zagadnienia związane z ustalaniem charakteru aktu prawnego wydanego przez Rade Gminy i ustalenie, czy był on aktem prawa miejscowego nie były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ubocznie skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje jednak, że uchwale Rady Gminy Jaworze można było przypisać cechy aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Na zakończenie rozważań należy raz jeszcze podkreślić, że powyższa ocena wykładni dokonanej przez Sąd I instancji oparta została na przepisach ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w chwili wyrokowania przez ten Sąd. Dlatego też wywody poczynione w niniejszej sprawie są zasadne tylko w odniesieniu do tamtego stanu prawnego i nie powinny znaleźć zastosowania przy stosowaniu aktualnych, znowelizowanych przepisów ustawy o systemie oświaty.

Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono jak w punkcie 2 wyroku, mając na uwadze że w myśl art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe jest wolne od opłat sadowych, a zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. 2002r., nr 163, poz. 1349 ze zm. ) wynagrodzenie przysługuje pełnomocnikowi za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, udział w rozprawie lub sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Pełnomocnik reprezentujący Gminę Jaworze sporządził jedynie odpowiedź na skargę kasacyjną i nie wziął udziału w rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym.