Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 465/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2018r. nr [...], II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2018 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992, ze zm.), Prezydent Miasta [...] nakazał firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], ul. [...], (dalej jako: Spółka) usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, tj. pomieszczenia "przeciwskarpy" [...] zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], ark. [...], obręb S. .

W punkcie 2 decyzji określono termin usunięcia odpadów - do dnia [...] grudnia 2019 r., rodzaje odpadów przeznaczonych do usunięcia - 06 13 01* (nieorganiczne środki ochrony roślin, środki do konserwacji drewna oraz inne biocydy), sposób usunięcia odpadów z zapewnieniem ich bezpiecznego dla ludzi i środowiska przemieszczenia, zobowiązano Spółkę do przedstawienie dowodów potwierdzających przekazanie odpadów uprawnionym podmiotom.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że w związku z wpłynięciem do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...] informacji o magazynowaniu na terenie [...] w [...] środków ochrony roślin, sprawę pismem z [...].11.2016 r. przekazano Marszałkowi Województwa [...], który był organem odpowiedzialnym za realizację programu likwidacji mogilników, czyli rodzaju składowiska dla najbardziej niebezpiecznych substancji, wyznaczony do stałego przechowywania substancji, na terenie województwa [...]

W odpowiedzi, pismem z dnia [...].01.2017 r. ([...]) Urząd Marszałkowski poinformował, że "Program likwidacji mogilników na terenie [...]" został zrealizowany i zakończony w grudniu 2009 roku. Warunkiem włączenia odpadów składowanych w pomieszczeniach [...] do III etapu likwidacji mogilników było przedstawienie przez właściciela [...] wyników badań potwierdzających, że składowane odpady to przeterminowane środki ochrony roślin. Właściciel [...], nie przedstawił dokumentów wymaganych do włączenia tego mogilnika do kolejnego etapu ich likwidacji. Jednocześnie wskazano, że w "Planie gospodarki odpadami dla [...] na lata 2012-2017" brak jest zapisów o istnieniu mogilnika zawierającego środki ochrony roślin i Marszałek Województwa [...] nie jest organem odpowiedzialnym za likwidację tego obiektu.

Biorąc powyższe pod uwagę podjęto decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania. Decyzją z dnia [...].11.2017 r. (nr [...], nakazano Spółce usunięcie przedmiotowych odpadów. Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołania Spółki została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja z [...] czerwca 2018 r. nr [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent Miasta [...] następnie wyjaśnił, że odpady magazynowane są w pomieszczeniu, które obecnie jest zamurowane i nie ma możliwości przeprowadzenia ich badań. Usunięcie zabezpieczenia w postaci ściany murowanej przed rozpoczęciem prac związanych z usuwaniem odpadów może stanowić potencjalne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, tym bardziej, że teren [...] nie jest całkowicie zabezpieczony przed dostępem osób postronnych.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z pismem Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z [...].07.2018 r. ([...]), na terenie nieruchomości przeprowadzono w dniach od [...].11.2002 r. do [...].12.2002 r. prace likwidacyjne składowiska odpadów niebezpiecznych (mogilnika) - przeterminowanych środków ochrony roślin i ich opakowań, Przedsięwzięcie to zostało zrealizowane przez Zarząd Województwa [...] w ramach I etapu "Programu likwidacji mogilników na terenie [...]". Departament Środowiska Urzędu Marszałkowskiego na podstawie posiadanej dokumentacji, obejmującej m.in. dokumentację powykonawczą z tej likwidacji składowiska odpadów niebezpiecznych, nie mógł ustalić poprzednich właścicieli tej nieruchomości oraz ewentualnych sprawców nawiezienia odpadów.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i ustanowione na niej było prawo użytkowania wieczystego. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2014r., nr [...], o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, właścicielem nieruchomości stał się dotychczasowy użytkownik wieczysty tj. [...] sp. z o.o. Z kolei z aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia [...].07.1993r. wynika, że Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego terenu oraz własność obiektu zabytkowego stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności ([...]) od przedsiębiorstwa państwowego: Okręgowe Przedsiębiorstwo [...] w [...] - w likwidacji. Obecnie brak informacji o istnieniu takiego przedsiębiorstwa lub jego następcy prawnym.

Organ następnie przytoczył ustalenia poczynione w ramach wcześniej prowadzonego postępowania. Wówczas ustalono, że:

1. likwidacja mogilników na terenie [...] prowadzona była od 2002 roku w ramach programu "Likwidacji mogilników w [...]", przez Marszałka Województwa [...],

2. działania związane z likwidacją mogilników prowadzone były na zlecenie Marszałka przez firmę [...] sp. z o.o. w ramach umowy z [...].03.2002 r.

3. w 2002 roku usunięto odpady z mogilnika zlokalizowanego na terenie [...] w pomieszczeniu w fosie nr [...] oraz przekazano Marszałkowi informację o zgromadzonych odpadach w drugim miejscu - pomieszczenie "przeciwskarpy" (pismo firmy [...] sp. z o. o. z dnia [...].11.2002 roku),

4. nie jest znany dokładny termin rozpoczęcia składowania substancji w pomieszczeniach na terenie [...] Sama Spółka wskazuje na przełom lat 40-tych i 50-tych ub. wieku;

5. składowane są substancje chemiczne - najprawdopodobniej arsenian wapnia (związek nieorganiczny stosowany w insektycydach), co potwierdza oznaczenie obu magazynów napisem "Tu zmagazynowano arsenian wapnia", pismo Spółki [...] z dnia [...].04.2004 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] oraz jej oświadczenie z marca 2005 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] (dalej WIOŚ), pismo tego Inspektoratu z dnia [...].05.2005 r. ([...]).

6. materiały zgromadzone były w beczkach stalowych, workach oraz luzem - oświadczenie p. J. S. do protokołu z dnia [...].11.2003 roku; obecnie wejście do magazynu jest zamurowane,

7. przewidywaną masę odpadów zgromadzonych w pomieszczeniu "przeciwskarpy" szacuje się, na podstawie pisma firmy [...] sp. z o. o. z dnia [...].11.2002 roku, znak: [...], na poziomie od kilkudziesięciu do 100 ton,

8. WIOŚ w P. zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...].03.2004 r. zobowiązał Prezesa Spółki [...] do zlikwidowania nielegalnego składowiska substancji chemicznej w pomieszczeniach [...] do dnia [...].06.2005 r.

9. Departament Ekologii i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] informował w piśmie do firmy [...] o potrzebie dostarczenia przez nią wyników badań potwierdzających, że składowane w [...] odpady są przeterminowanymi środkami ochrony roślin:

10. odpady z drugiego magazynu nie zostały usunięte w ramach ww. programu,

11. zgodnie z informacją przekazaną przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] przyczyną, która zdecydowała o niepodjęciu usuwania odpadów było nieprzekazanie przez Spółkę [...] wyników badań potwierdzających, że zgromadzony materiał to przeterminowane środki ochrony roślin.

Ponadto z zebranych materiałów wynika, że do 1955 r. obiekt był pod nadzorem wojska, w maju 1955 r. przekazany w zarząd i użytkowanie Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych, od 1964-1984 zarząd i użytkowanie [...] w [...] [...] od [...] r. zarząd i użytkowanie Okręgowe Przedsiębiorstwo Surowców Wtórnych w [...].

Podczas wizji w terenie przeprowadzonej w dniu [...].07.2017 r. ustalono, że w obrębie [...] w dwóch miejscach znajdują się napisy na murze "Tu zmagazynowano arsenian wapnia", napis znajduje się nad pomieszczeniem w fosie nr [...] (miejsce zlikwidowanego mogilnika) oraz nad pomieszczeniem w "przeciwskarpie". Wejście do pomieszczenia w "przeciwskarpie" jest zamurowane.

W toku prowadzonego wcześniej postępowania Spółka nie przedłożyła harmonogramu usuwania odpadów oraz nie podała terminu zakończenia ich usuwania. Wskazała jedynie brak możliwości poniesienia kosztów usunięcia i zagospodarowania odpadów. Tym samym Spółka odmówiła niezwłocznego usunięcia odpadów z terenu nieruchomości.

Zdaniem organu w takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 26 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z art. 26 ust. 2 ww. ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany, a zatem nie są one dla posiadacza użyteczne i z tego powodu dotychczasowy posiadacz pozbywa się substancji lub przedmiotu.

Przyjęto, że Spółka [...] nie zamierza użytkować substancji zgromadzonej w obrębie [...]. Materiał ten przechowywany przez wiele lat stracił swoje właściwości i nie może być powtórnie wprowadzony na rynek. Spółka występowała do Marszałka Województwa o ujęcie tego miejsca w Programie likwidacji mogilników na terenie województwa [...] zatem można uznać, że zamierzała się ich pozbyć. Jednocześnie zgodnie z zarządzeniem pokontrolnym WIOŚ, do usunięcia zawartości pomieszczenia w "przeciwskarpie" była już zobowiązana w 2005 roku. Zdaniem organu tym samym spełniona jest przesłanka kwalifikująca zgromadzony materiał jako odpad.

Organ następnie wyjaśnił zasady klasyfikowania odpadów, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach. Odpady nie zostały wytworzone w związku z działalnością Spółki (handel materiałami malarskimi), lecz zostały wcześniej zgromadzone, zatem nie przyjęto klasyfikacji odpadów wg kryterium działalność Spółki. Z informacji przekazanych przez Spółkę, danych WIOŚ w [...] oraz napisu na ścianie obiektu w forcie gromadzony był prawdopodobnie arsenian wapnia - związek nieorganiczny stosowany do produkcji środków ochrony roślin. Związek ten wykazuje właściwości niebezpieczne - działa toksycznie i drażniąco i może stanowić zagrożenie dla środowiska. Wykazuje zatem właściwości podane w załączniku nr [...] (H4 - drażniące, H6 - toksyczne, H14 - ekotoksyczne). Z uwagi na obowiązujące w prawie ochrony środowiska zasadę prewencji oraz zasadę przezorności postanowiono zatem uznać zgromadzony materiał za odpad niebezpieczny. Przyjęto zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1923) kod odpadu - 06 13 01* oraz rodzaj odpadu - Nieorganiczne środki ochrony roślin, środki do konserwacji drewna oraz inne biocydy.

W świetle przepisów ustawy o odpadach miejscem przeznaczonym do składowania odpadów, które mogą być składowane, jest składowisko odpadów, a tego warunku [...] nie spełnia. Nie spełnia również warunków przewidzianych przepisami ustawy oraz przepisami wykonawczymi, w tym rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. z 2013 r. poz. 523).

Spółka nie magazynuje wytworzonych przez siebie odpadów, nie prowadzi działalności w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów. Spółka nie jest wytwórcą odpadów, nie jest znany ich wytwórca, jak i nie ustalono kto złożył odpady w pomieszczeniu "przeciwskarpy". Nieznany jest również termin ich złożenia, przy czym typu materiały wycofywano na początku II poł. XX wieku.

Zdaniem organu uznać zatem należy (poprzez domniemanie), że posiadaczem odpadów stała się Spółka [...], która od 1993 roku nabyła prawo wieczystego użytkowania do gruntu oraz stała się właścicielem [...] a następnie od 2012 roku stała się również właścicielem gruntu. Za takim uznaniem przemawia również nałożenie na nią obowiązku usunięcia odpadów przez WIOŚ w [...] (zarządzenie pokontrolne z dnia [...].03.2005r.). W orzecznictwie przyjęto, że ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie. Właściciel działki, który w momencie nabycia prawa własności do gruntu był świadomy złożonych w pomieszczeniu odpadów, nie obalił domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów.

Organ wskazał termin usunięcia odpadów - do dnia [...] grudnia 2019 r., dając władającemu nieruchomością czas do wprowadzenia harmonogramu usuwania odpadów, wyboru posiadacza odpadów przyjmującego odpady oraz ich systematyczne, sprawne usunięcie. Określono także sposób usunięcia odpadów, zwracając uwagę na zabezpieczenia wynikające z właściwości odpadów i możliwego wpływu na środowisko oraz na zdrowie i życie ludzi.

Kończąc organ wyjaśnił, że w przedłożonych pismach Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] (z dnia [...].02.2018 roku i z dnia [...].05.2018 r.) jednoznacznie wynika, że Spółka mogła przedłożyć badania potwierdzające skład zgromadzonych materiałów, co umożliwiłoby ich ujęcie w programie "Likwidacji mogilników w [...]". Spółka nie skorzystała z tego prawa, zatem zrezygnowała z możliwości usuwania odpadów w ramach Programu. W opisanej sytuacji faktycznej i prawnej brak jest zatem podstaw do umorzenia postępowania w sprawie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka [...], żądając jej uchylenia oraz umorzenia postępowania w pierwszej instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołująca zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że określone w tym przepisie domniemanie odnosi się do również do sytuacji, gdy odpady zostały przywiezione na nieruchomość, zanim władający stał się władającym,

- art. 26 ust. 2 i 6 ustawy o odpadach poprzez ustalenie rodzajów odpadów znajdujących się na terenie [...] bez ich zbadania, co z kolei doprowadziło do przedwczesnego podjęcia postępowania z urzędu mimo, że zobowiązanym do usunięcia odpadów byłby w tej sytuacji inny organ - Marszałek Województwa [...];

oraz przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Odwołująca podniosła, że organ nie dokonał sprawdzenia, co rzeczywiście znajduje się w pomieszczeniu w przeciwskarpie. Ustalenie co do kategorii odpadów oparto na podstawie opisu znajdującego się nad wejściem do "przeciwskarpy", który był jednakowy z napisem, jaki widniał nad wejściem do zlikwidowanego mogilnika. Potwierdzeniem było także pismo firmy [...] sp. z o.o. z [...].11.2002 r., która likwidowała pierwszą część mogilnika. Możliwym było zatem ustalenie rodzaju składowanych odpadów bez konieczności obciążania Spółki kosztownymi badaniami, które próbowano przerzucić na Spółkę. W tej sytuacji rozwiązuje się problem, na jaki powoływał się Marszałek Województwa, z przyłączeniem "przeciwskarpy" [...] do programu likwidacji mogilników, do czego Marszałek jest zobowiązany. Organ I instancji ustalił bowiem rodzaj składowanych odpadów na podstawie dokumentacji i bez wykonania badań, a o tych ustaleniach powinien zawiadomić Marszałka, aby ten mógł podjąć niezbędne czynności. Tymczasem wydana została decyzja zobowiązująca Spółkę do usunięcia odpadów, mimo że organ mógł umorzyć postępowanie. Nieuprawnionym jest więc nałożenie na Stronę obowiązku usunięcia odpadów znajdujących się na należącej do niej nieruchomości, tym bardziej, że obowiązek ich usunięcia spoczywał w ramach Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami i Uchwały w sprawie jego wykonania na Samorządzie Województwa [...], a ten mimo wyraźnych wskazań do usunięcia mogilnika przez firmę [...] sp. z o.o. oraz innych dowodów w sprawie (w tym faktu opisania przeciwskarpy tak jak pomieszczenia likwidowanego mogilnika, ustaleń WIOŚ), nie dokonał likwidacji mogilnika, bezpodstawnie uzależniając podjęcie działań w tym zakresie od przedstawienia przez Spółkę badań, mających potwierdzić rodzaj odpadów tam zlokalizowanych. Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami winien zawierać plan unieszkodliwiania substancji stanowiących szczególne zagrożenie dla środowiska.

Ponadto Spółka zarzuciła, że pomimo ustaleń w czyim władaniu nieruchomość była na przestrzeni od lat 40-tych ub. wieku, organ bezpodstawnie uznał, iż okoliczność powyższa nie stanowi obalenia domniemania, iżby obecny właściciel nieruchomości był posiadaczem odpadów. Organ ustalił, że odpady zostały zlokalizowane w latach 40-50 XX wieku, a skarżąca nabyła [...] od państwowego przedsiębiorstwa Okręgowe Przedsiębiorstwo Surowców Wtórnych w [...] w likwidacji i brak informacji o istnieniu przedsiębiorstwa czy jego następcy prawnego. Jednakże w decyzji nie wskazano na jakiej podstawie dokonano takich ustaleń, jakie czynności podjął by wyjaśnić tę okoliczność, w tym wskazane przez Spółkę. Skarżąca obaliła zatem domniemanie, że jest posiadaczem przedmiotowych odpadów. Za niedopuszczalne w takiej sytuacji uznać należy przerzucenie na skarżących ciężaru wykazania jaki podmiot i w jakim zakresie odpowiada za przedmiotowe odpady.

Skoro organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w jakiej części właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów, nie może scedować na stronę obowiązku dostarczenia konkretnych dowodów, niejako zastępując organ w wykonywaniu swoich kompetencji. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne nie pozwala organom zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Skoro jednak w niniejszej sprawie organ doszedł do przekonania, że nie będzie korzystać z domniemania prawnego wskazującego władającego powierzchnią ziemi jako posiadacza odpadów i rozpoczął prowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego posiadacza odpadów obowiązanego do ich usunięcia z terenu nieruchomości, to postępowanie to winien przeprowadzić rzetelnie i wyczerpująco.

W ocenie Skarżącej na odmowę uznania obalenia ww. domniemania przez Spółkę ma wpływ okoliczność, że to Miasto [...] było poprzednim właścicielem [...] i od niego Skarżąca nabyła nieruchomość z już istniejącym składowiskiem. W tej sytuacji to Miasto [...] staje się zobowiązanym, w sprawie ma więc miejsce wyraźny konflikt sfery cywilnych praw i obowiązków miasta, tzw. dominium, ze sferą władczych uprawnień, tzw. imperium, przynależnych Prezydentowi Miasta [...]. Organ ten nie może orzekać we własnej sprawie.

Ponadto, do zadań Samorządu Województwa [...] należy likwidacja mogilników na terenie województwa. Organowi były znane okoliczności z urzędu, które doprowadziły do zaistniałej sytuacji. Skoro ustalono, że w "przeciwskarpie" znajduje się tego rodzaju odpad, jak oznaczono w decyzji, to należało wskazać na taką okoliczność organowi odpowiedzialnemu za ich likwidację. Odpady w "przeciwskarpie" zostały odnalezione przy okazji likwidacji zewidencjonowanego już wcześniej tam mogilnika. W tej sytuacji, zgodnie z Wytycznymi Ministerstwa Środowiska Departamentu Gospodarki Odpadami określającymi sposób prowadzenia działań polegających na likwidacji mogilników i rekultywacji terenów zdegradowanych składowaniem przeterminowanych środków ochrony roślin (według stanu prawnego na dzień [...] kwietnia 2009 r.), w przypadku konieczności zlikwidowania obiektów odnalezionych podczas realizacji prac, a nie zinwentaryzowanych wcześniej (co oznacza, że Ministerstwo dopuszcza taką sytuację), wskazane byłoby uwzględnienie możliwości udzielenia zamówienia uzupełniającego dla wykonawcy prac mających na celu likwidację mogilnika. Ponadto, gdyby Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego to ustaliłby, że to nie Spółka była zobowiązana do przedkładania badań dotyczących rodzaju odpadu w świetle zgromadzonych dotychczas dowodów i faktu, że likwidowano jedynie część mogilnika znajdującego się w [...]. To na staroście (tu: obowiązki Prezydenta Miasta [...] spoczywa obowiązek dokonywania identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, która to identyfikacja nie była prowadzona rzetelnie.

Organ wiedział zatem, że obowiązanym do usunięcia mogilnika pozostałego na terenie [...] jest [...] Województwa [...]. Fakt, że na stronie Urzędu Marszałkowskiego widnieje informacja na temat "zrealizowanego Programu likwidacji mogilników na terenie województwa [...]", gdzie wskazano, że w 2002-2004r. zlikwidowano 13 mogilników - m.in. w [...]. Wobec zgromadzonych dowodów nie sposób zgodzić się z tą informacją. Organ w świetle powyższego winien był uwzględnić słuszny interes strony. Nałożenie obowiązku likwidacji przedmiotowego mogilnika jest ponad możliwości finansowe Spółki i może doprowadzić do jej niewypłacalności. Wobec tego, że to inny organ administracji obowiązany jest do usunięcia mogilnika, niesłusznym jest nakładanie tego obowiązku na Skarżącą. Tym bardziej, że mogilniki usuwane są ze środków publicznych. W niniejszej sprawie doszło więc do przerzucenia obowiązku organu administracji na stronę, co narusza zasady wynikające z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Organ powinien był podjąć współpracę z Marszałkiem Województwa [...], w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Nie zrobił tego, czym naruszył także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Kończąc Spółka wskazała na przekłamanie w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami na lata 2012-2017, gdzie stwierdzono, że "na terenie województwa [...] nie ma zlokalizowanego żadnego mogilnika zawierającego przeterminowane środki ochrony roślin. Wszystkie tego typu mogilniki zostały zlikwidowane w latach 2002 - 2009". Wobec treści zaskarżonej decyzji należy uznać, że ww. dokument zawiera informacje nieprawdziwe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] marca 2019 r., Nr [...], zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

Podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji Kolegium podniosło, że w utrwalonych poglądach doktryny i orzecznictwa przyjmuje się, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, tzn. wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Ciężar dowodu w tym zakresie został przerzucony na władającego powierzchnią ziemi, np. właściciela nieruchomości. Służy to uniknięciu sytuacji niemożności dotarcia do wytwórcy odpadów wymienionego na pierwszym miejscu jako posiadacz odpadów obciążony obowiązkiem ich usuwania z miejsc nieprzeznaczonych do składowania odpadów.

W ocenie Kolegium Skarżąca nie wykazała, w sposób obalający domniemanie, że nie jest posiadaczem odpadów, znajdujących się na nieruchomości w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W toku postępowania ustalono, że wytwórca odpadów nie jest znany i nie ma możliwości ustalenia kiedy dokładnie i przez jaki podmiot odpady zostały złożone na nieruchomości Skarżącej. Skarżąca w odwołaniu wskazuje, że poprzednim właścicielem przedmiotowej nieruchomości i [...] było Miasto [...] Okoliczność ta jest jednak bez znaczenia, skoro sama Skarżąca nie kwestionuje ustaleń, iż odpady zgromadzono na terenie [...] na przełomie lat 40. i 50. XX wieku. W ocenie Kolegium obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, poprzez wskazanie poprzedniego władającego powierzchnią gruntu, może odnieść skutek wyłącznie w przypadku, gdy podmiot, który objął grunt we władanie wykaże, iż to poprzedni władający gruntem gromadził odpady w sposób sprzeczny z prawem, względnie wskaże na wytwórcę odpadów. Ponieważ Miasto [...] nie było wytwórcą odpadów, a Skarżąca nie wskazała innego podmiotu, który faktycznie władał odpadami, to należy uznać Skarżącą za posiadacza odpadów, zgodnie z domniemaniem z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Tym samym to Skarżąca jest zobowiązana do usunięcia odpadów, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Kolegium wskazało na interwencyjny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, której wydanie ma na celu doprowadzenie do jak najszybszego usunięcia odpadów. Dotyczy to także przypadków, w których jest oczywiste, że władający powierzchnią gruntu, na której znajdują się odpady, nie jest ich wytwórcą, ani nie gromadził odpadów, a jednocześnie nie jest możliwe ustalenie podmiotu, który wytworzył odpady bądź faktycznie nimi włada. Z przepisów ustawy o odpadach wynika w tym zakresie prymat ochrony środowiska nad uprawnieniami władającego powierzchnią gruntu, który może być zobowiązany do usunięcia odpadów, których nie wytworzył i nie gromadził.

Zdaniem Kolegium fakt realizacji programu przez Marszałka Województwa [...] nie oznacza, że stał się posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, obowiązanym do ich usunięcia. Marszałek Województwa nie stał się również posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 13 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. o odpadach. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarżąca domagała się usunięcia odpadów, których dotyczy niniejsze postępowanie, już po usunięciu mogilnika. Likwidacja odpadów nie została włączona do III etapu programu likwidacji mogilników ponieważ Skarżąca nie przekazała wyników badań, o które zwracał się Marszałek. Ewentualne uchybienia w zakresie realizacji programu likwidacji mogilników nie skutkują przeniesieniem odpowiedzialności za usunięcie odpadów z nieruchomości na samorząd województwa. Prezydent Miasta [...] jak również SKO w [...] nie są władne oceniać, czy Marszałek Województwa słusznie odstąpił od włączenia likwidacji przedmiotowych odpadów do III etapu programu likwidacji mogilników. Organy administracji publicznej nie mają również w niniejszym postępowaniu możliwości zobowiązania Marszałka Województwa [...] do usunięcia odpadów. Nie jest on bowiem ich posiadaczem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Obowiązek usunięcia odpadów spoczywa na skarżącej. Odrębną kwestią jest tym samym, czy Skarżąca może domagać się usunięcia odpadów bądź sfinansowania usunięcia odpadów przez Marszałka Województwa [...], biorąc pod uwagę obowiązki samorządu województwa w ramach programu likwidacji mogilników. Są to niewątpliwie kwestie istotne z punktu widzenia interesów Skarżącej, ale nie podlegające rozstrzygnięciu w tym postępowaniu. Skarżąca kwestionuje zapisy Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami na lata 2012-2017, wskazując na błędny zapis, iż na terenie województwa [...] nie ma zlokalizowanego żadnego mogilnika zawierającego środki ochrony roślin. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżąca zaskarżyła do sądu administracyjnego uchwałę w sprawie wykonania tego planu, stanowiącą akt prawa miejscowego. Skarżąca domaga się w niniejszym postępowaniu uznania Marszałka Województwa [...] za zobowiązanego do usunięcia odpadów, co jednak naruszałoby zapisy ustawy o odpadach.

Zdaniem Kolegium odpady znajdujące się w pomieszczeniu "przeciwskarpy" [...] zostały zgormadzone w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, a zobowiązaną do ich usunięcia jest Skarżąca. Tym samym decyzja organu I instancji nakazująca usunięcie odpadów z przedmiotowej działki jest prawidłowa i zgodna z prawem. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny uznając Skarżącą za posiadacza odpadów zobowiązanego do ich usunięcia. Tym samym organ pierwszej instancji nie naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 2 i 6 ustawy o odpadach. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym zakresie Kolegium podniosło, że Prezydent Miasta wydaje decyzję nakazującą usunięcie odpadów zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Sposób określania właściwości miejscowej i rzeczowej określają art. 20 i 21 k.p.a. O ile brak podania tych przepisów w podstawie prawnej decyzji można uznać za uchybienie, to jednak nie mające wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza jeżeli nie ma wątpliwości, iż Prezydent Miasta [...] prawidłowo określił swoją właściwość.

Skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka [...], reprezentowana przez radcę prawnego M. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

a) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez:

- pobieżną i wybiórczą analizę zgromadzonej w sprawie dokumentacji dotyczącej ustaleń różnych organów co do rodzaju zgromadzonych odpadów i bezkrytyczne przyjęcie jednej z hipotez bez uprzedniego zbadania odpadów, w tym nie podjęcie żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia, jakie faktycznie odpady znajdują się na nieruchomości, a w tym brak zebranego wyczerpującego materiału dowodowego w tym zakresie;

- pominięcie informacji przekazywanych przez skarżącą i informacji posiadanych z urzędu przez organ I instancji, wskutek czego pominięcie kluczowej okoliczności dla sprawy, tj. faktu, że nieruchomość stanowiła uprzednio własność Skarbu Państwa (Miasta [...]);

- nie podjęcie żadnych czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym brak jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej po stronie organu, w tym przejrzenia archiwum organu I instancji dotyczącego nieruchomości, celem ustalenia kto faktycznie składował na terenie nieruchomości odpady i jakie to były odpady;

- niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego, z którego nie wynika, by Skarżąca była świadoma zgromadzenia jakichkolwiek odpadów na nieruchomości w chwili zawierania umowy o użytkowanie wieczyste;

b) art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji przez osoby będące członkami organu kolegialnego, które uprzednio brały udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, a sprawa rozpoznawana jest ponownie;

c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bez dokładnego rozpatrzenia sprawy, mimo że decyzja ta nie spełniała w dalszym ciągu wytycznych, jakie nałożone zostały przy okazji pierwotnego uchylenia decyzji;

d) art. 107 §3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do części zarzutów zgłaszanych w odwołaniu, a dotyczących obalenia przez skarżącą domniemania prawnego dot. obowiązku usunięcia odpadów oraz lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca jest posiadaczem odpadów w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy skarżąca obaliła domniemanie stamtąd wynikające;

b) art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mimo braku faktycznego i rzetelnego zbadania jakiego rodzaju substancje zostały zgromadzone w Forcie, co doprowadziło do przedwczesnego podjęcia postępowania z urzędu;

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi powtórzono uprzednio przytoczoną argumentację. Zarzucono ponadto, że organ II instancji nie odniósł się do sformułowanych przez siebie uprzednio wytycznych dla organu I instancji. Zgodnie z poprzednią decyzją SKO w [...] organ I instancji winien był zbadać, jakie odpady gromadzone są w "przeciwskarpie" [...] Z treści wydanych w sprawie decyzji nie wynika, by przeprowadzono jakiekolwiek badania w tym zakresie. Ustalenia organu I instancji opierają się jedynie na przyjęciu prawdopodobieństwa zgromadzenia na terenie [...] arsenianu wapnia, na co ma wskazywać napis na ścianie obiektu. Z akt sprawy wynika, że Urząd Marszałkowski zwracał się "z prośbą" o przekazanie wyników badań potwierdzających, że składowane odpady to przeterminowane środki ochrony roślin, podanie ich szacunkowej ilości. Nie wskazano jednak podstawy prawnej, na podstawie której skarżąca byłaby zobowiązana do sfinansowania tego rodzaju badań. Skarżąca dotychczas w dobrej wierze przyjmowała twierdzenia, że prawdopodobnie zgromadzone odpady to arsenian wapnia, chcąc by organy administracji usunęły te substancje w ramach programu likwidacji mogilników. Organ nie kwestionuje przy tym, że substancje te musiały znajdować się na nieruchomości już w chwili jej objęcia w posiadanie, a więc gdy ich właścicielem był Skarb Państwa (Miasto [...]). Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo WIOŚ z [...].05.2005 r. [...]), gdzie wskazuje się, że skarżąca nabyła od Skarbu Państwa (Miasta [...]) teren [...] wraz z istniejącym już tam nielegalnym składowiskiem. Tymczasem kwestia poprzedniego właściciela nieruchomości, którym był Skarb Państwa (Miasto [...]) jest konsekwentnie pomijana.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że pierwotnym zarządcą terenu nieruchomości była jednostka wojskowa oraz jak kształtował się zarząd nieruchomością do 1955r. i w następnych latach, aż do objęcia nieruchomości przez skarżącą. Mimo tych ustaleń organ bezpodstawnie uznał, że okoliczność powyższa nie stanowi obalenia domniemania, że obecny właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów. Skarżąca podniosła, że organ I instancji z urzędu winien posiadać informacje kto i na jakich warunkach dysponował nieruchomością wcześniej, jaki był stan nieruchomości w dacie zawarcia umowy ze skarżącą w 1993 r., tj. czy wówczas znajdowały się na niej przedmiotowe substancje i w konsekwencji kto był ich wytwórcą. W tym zakresie organ I instancji powinien był dokonać odpowiedniej kwerendy w swoich archiwach (por. wyrok WSA w [...] z [...].08.2018 r. II SA/Po [...]). Organy pominęły swoje możliwości dowodowe oraz wnioski skarżącej, skupiając się wyłącznie na wykazaniu, że właścicielem odpadów jest władający nieruchomością.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżąca wskazała, że w wydaniu zaskarżonej decyzji oraz w wydaniu poprzedniej decyzji organu II instancji z [...].06.2018 r., brało udział dwoje tych samych członków SKO.

Skarżąca Spółka podniosła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w jaki sposób ustalono, że skarżąca nie obaliła domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Organ II instancji co prawda wskazał, że odrębną kwestią jest możliwość domagania się usunięcia odpadów bądź finansowania ich usunięcia przez Marszałka Województwa [...], biorąc pod uwagę obowiązki samorządu województwa w ramach programu likwidacji mogilników. Nie wyjaśnił jednak poza stwierdzeniem, że są to kwestie istotne dla strony, dlaczego nie podlegają rozstrzygnięciu w niniejszym postępowaniu. Ponadto brak powołania biegłego celem wykonania jakiejkolwiek ekspertyzy, mającej na celu potwierdzenie jaka substancja rzeczywiście została składowana, powinno stać na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazującej usunięcie odpadu.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na przyjęcie, że są to odpady o kodzie 06 13 01. Nie kwestionowała tego również Skarżąca skoro twierdziła, że odpady powinien był usunąć Marszałek Województwa w ramach realizacji programu likwidacji mogilników.

Niezasadny jest również zarzut braku ustalenia podmiotu, który składował na nieruchomości odpady. Podnoszona przez Skarżącą kwestia braku świadomości, co do faktu gromadzenia odpadów w chwili zawierania umowy o użytkowanie wieczyste, ma w istocie znaczenie drugorzędne, skoro w sposób nie budzący wątpliwości ustalono, że to nie Miasto [...] było wytwórcą odpadów. Ponieważ nie jest możliwe ustalenie ich wytwórcy, a Skarżąca nie wykazała, iż to poprzedni władający gruntem gromadził odpady w sposób sprzeczny z prawem, ani nie wskazała na wytwórcę odpadów to, zgodnie z domniemaniem wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, za posiadacza odpadów należy uznać Skarżącą.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium poniosło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, dlaczego uznano że Skarżąca nie obaliła domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Na podstawie tego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2014 r. (I OSK 1993/14), iż przepis ten stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych.

Na rozprawie sądowoadministarcyjnej w dniu [...] listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę, jej zarzuty i argumentację. Wyjaśnił, że na terenie [...] odpady zostały w przeszłości umieszczono w dwóch mogilnikach, choć w istocie był to jeden mogilnik. W 2007r. zostały usunięte odpady w ilości ok. 20 ton z tego miejsca składowania, do którego był łatwy dostęp i mógł pod to miejsce bezpośrednio podjechać samochód. Nie usunięto wówczas odpadów z tego miejsca, które jest przedmiotem niniejszego postępowania, a do którego nie ma do tego miejsca bezpośredniego dostępu. Spółka szacuje, że może tam być ok. 60 ton, a koszt ich usunięcia może wynieść około pół miliona złotych, czego nie jest w stanie ponieść. Wyjaśnił, że Spółka nabyła obiekt w 1993r. od podmiotu, który zaledwie miesiąc wcześniej prawo to uzyskał od Miasta [...]. W akcie notarialnym nie było zapisów o istnieniu mogilników. Podnosi, że podmiot, od którego to prawo Spółka odkupiła było w likwidacji.

Prezes zarządu Spółki dodatkowo wyjaśnił, że to Spółka zamurowała przedmiotowe pomieszczenie na polecenie inspekcji ochrony środowiska, a stało się to po opróżnieniu pierwszego mogilnika. Wcześniej pomieszczenie to było zamknięte metalowymi drzwiami. Napisy były zamieszczone tam wcześniej. Zdaniem Spółki w pomieszczeniu przeciwskarpy są te same odpady, które były w pierwszym mogilniku - arsenian wapnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO w [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2018 r., Nr [...], zobowiązującą skarżącą Spółkę [...] do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, tj. pomieszczenia "przeciwskarpy" [...] zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], ark. [...] obręb [...] w [...]. Organy administracji prowadziły postępowanie w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.), która wraz z przepisami wykonawczymi określa m.in. zasady postępowania z odpadami, ich magazynowania, recyklingu, unieszkodliwiania. Powyższe regulacje mają na celu ochronę środowiska, życia i zdrowia ludzi, zapobieganie i zmniejszanie negatywnego wpływu na środowisko oraz zdrowie ludzi, wynikającego z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczanie ogólnych skutków użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania (art. 1 ustawy o odpadach).

W następstwie prowadzonego postępowania nakazano skarżącej Spółce, jako posiadaczowi odpadów, ich usunięcie na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Organy uznały, że Spółka nie wykazała, w sposób obalający domniemanie, że nie jest posiadaczem odpadów, znajdujących się na nieruchomości w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Przyjęto, że wytwórca odpadów nie jest znany i nie ma możliwości ustalenia kiedy dokładnie i przez jaki podmiot odpady zostały złożone na nieruchomości. Organy wyszły z założenia, że obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, poprzez wskazanie poprzedniego władającego powierzchnią gruntu, może odnieść skutek wyłącznie w przypadku, gdy podmiot, który objął grunt we władanie wykaże, iż to poprzedni władający gruntem gromadził odpady w sposób sprzeczny z prawem, względnie wskaże na wytwórcę odpadów. Ponieważ Miasto [...] nie było wytwórcą odpadów, a Skarżąca nie wskazała innego podmiotu, który faktycznie władał odpadami, to uznano Skarżącą za posiadacza odpadów, zgodnie z domniemaniem z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy.

Skarżąca z kolei stoi na stanowisku, że odpady powinien był usunąć Marszałek Województwa [...] w ramach realizacji programu likwidacji mogilników, ewentualnie Skarb Państwa – Miasto [...]. To Prezydent Miasta [...] od 1955 roku dysponował przedmiotową nieruchomością, a na ostatnim etapie przekształcił przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, przy czym przedtem oddał tę nieruchomość w użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu państwowemu, które zostało zlikwidowane, a od którego Spółka prawo to odkupiła. Skarżąca podniosła, że nie była świadoma istnienia mogilników na terenie [...] w momencie odkupienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, nie ma o tym również zapisów w umowie.

Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest ustalenie i uznanie przez rozpatrujące sprawę organy, że z uwagi na domniemany rodzaj i kategorię składowanych odpadów mamy w tym przypadku do czynienia z mogilnikiem. Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie w ustalonym przez organ I instancji w tym zakresie stanie faktycznym, jak i w samej treści wydanej w sprawie decyzji. W świetle zarzutów skargi i formułowanych w niej twierdzeń należy stwierdzić, że również strona skarżąca wywodzi, iż w dwóch pomieszczeniach [...] (fosie oraz przeciwskarpie) w przeszłości składowano arsenian wapnia – zatem substancję kwalifikowaną jako niebezpieczną (06 13 01* - nieorganiczne środki ochrony roślin, środki do konserwacji drewna oraz inne biocydy). Nie budzi również wątpliwości, że w tym przypadku w przeszłości doszło do "porzucenia" odpadów, a w ramach postępowania nie ustalono, jaki podmiot odpady umieścił w obu pomieszczeniach [...].

Bezsporne jest również, że na terenie nieruchomości w okresie [...].11.2002 r. - [...].12.2002 r. prowadzone były prace likwidacyjne składowiska odpadów niebezpiecznych (mogilnika) - przeterminowanych środków ochrony roślin i ich opakowań, a przedsięwzięcie to zostało zrealizowane przez Zarząd Województwa [...] w ramach I etapu "Programu likwidacji mogilników na terenie [...]". Podmiot wykonujący zlecenie Urzędu Marszałkowskiego dokonał likwidacji jednego pomieszczenia [...] natomiast nie usunął odpadów z drugiego pomieszczenia. Spółka wywodzi obecnie, że wywieziono odpady z pomieszczenia, pod które mógł podjechać samochód, a odstąpiono od opróżnienia pomieszczenia, do którego dostęp był i jest utrudniony – "w przeciwskarpie". W rezultacie pomieszczenia tego nie opróżniono i na polecenie WIOŚ zostało ono później zamurowane. Rozpatrujące sprawę organy ustaliły, że na dzień dzisiejszy przedmiotowy mogilnik w "przeciwskarpie" [...] nie figuruje na liście mogilników przewidzianych do likwidacji na terenie województwa [...]. Ustalono, że Program likwidacji mogilników na terenie [...] został zrealizowany i zakończony w grudniu 2009 roku, a w "Planie gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2012-2017" brak jest zapisów o istnieniu mogilnika zawierającego środki ochrony roślin. Na tej podstawie uznano, że Marszałek Województwa [...] nie jest organem odpowiedzialnym za likwidację tego obiektu. Jednocześnie, na podstawie wyjaśnień Marszałka wskazano, że warunkiem włączenia odpadów składowanych w pomieszczeniach [...] do III etapu likwidacji mogilników było przedstawienie przez właściciela [...] wyników badań potwierdzających, że składowane odpady to przeterminowane środki ochrony roślin. Skoro właściciel [...] – skarżąca Spółka - nie przedstawiła wymaganych dokumentów, nie włączono tego mogilnika do kolejnego etapu ich likwidacji. Powyższe wyjaśnienia stanowiły podstawę do wszczęcia przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992, ze zm.).

Prezydent Miasta [...], jak również SKO w [...], uznały, że nie są władne oceniać, czy Marszałek Województwa słusznie odstąpił od włączenia likwidacji przedmiotowych odpadów do III etapu programu likwidacji mogilników. Uznano również, że organy administracji publicznej nie mają w niniejszym postępowaniu możliwości zobowiązania Marszałka Województwa [...] do usunięcia odpadów. Nie jest on bowiem ich posiadaczem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W opinii Sądu powyższe założenie jest wadliwe, bowiem obowiązków Marszałka Województwa w tym zakresie nie można wywodzić z przepisów ustawy o odpadach, lecz z obowiązków jakie ciążyły na tym organie w świetle ustawy 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz.U. z 2019 po. Z512) oraz zadań nałożonych na Samorząd Województwa kolejnymi Programami gospodarowania odpadami, a ostatnio uchwałą Rady Ministrów nr 88 z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022. Należy mieć na uwadze, że ustalenia przytoczone przez organ I instancji oraz skarżącą Spółkę wskazują, iż na terenie [...] znajdował się jeden mogilnik, lecz obejmujący dwa pomieszczenia – w fosie oraz w "przeciwskarpie". W tej sytuacji budzi watpliwości, dlaczego w ramach Programu likwidacji mogilników nie usunięto odpadów z obu tych pomieszczeń, a tylko z jednego. Na przestrzeni od co najmniej 2002 roku, gdy usunięto odpady z mogilnika zlokalizowanego na terenie [...] w pomieszczeniu w fosie nr [...], Marszałek Województwa [...] miał wiedzę o istnieniu niebezpiecznych odpadów w pomieszczeniu "przeciwskarpy". Jak wynika z akt sprawy, likwidująca odpady w pierwszym pomieszczeniu [...] sp. z o.o. przekazała Marszałkowi informacje o zgromadzonych odpadach w drugim miejscu - (pismo tej firmy z dnia [...].11.2002 roku), przy czym do zamurowania pomieszczenia doszło później. Dlatego budzi wątpliwości bezczynność organu odpowiedzialnego za usuwanie mogilników w sytuacji, gdy widomym już było, że Spółka nie przedstawi wyników badań materiałów zamurowanych w pomieszczeniu "przeciwskarpy" [...] Ponadto wątpliwości te są tym bardziej uzasadnione w świetle realizacji programu likwidacji mogilników na koszt Państwa.

Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy przepis art. 26 ustawy o odpadach powinien mieć w tym przypadku zastosowanie oraz czy Prezydent Miasta [...] był właściwy do rozpatrzenia sprawy usunięcia odpadów z zamurowanego pomieszczenia w "przeciwskarpie" [...] W realiach niniejszej sprawy Prezydent Miasta [...] uznał się początkowo za niewłaściwy w sprawie i przekazał ją Marszałkowi Województwa [...]. Organ ten sprawę jednakże zwrócił, wskazując na zakończenie w 2009 roku programu likwidacji mogilników. W opinii Sądu, w świetle ustalonego stanu faktycznego, gdy bezsporne i zarazem wysoce prawdopodobne pozostaje, że w pomieszczeniu przeciwskarpy [...] zamurowane zostały odpady tożsame rodzajowo z tymi, które usunięte zostały z pomieszczenia pierwszego [...] w 2002 roku i okoliczność ta była znana organowi odpowiedzialnemu za likwidację mogilników na terenie województwa [...], Prezydent Miasta [...] po poczynieniu ustaleń opisanych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2018 r., powinien ponownie rozważyć wystąpienie do Marszałka Województwa o objęcie likwidacji pomieszczenia "w przeciwskarpie" [...] Programem likwidacji mogilników. W opinii Sądu w opisanych uwarunkowaniach nie ma znaczenia, że Program likwidacji mogilników na terenie województwa [...] został oficjalnie zakończony. Obowiązkiem organu odpowiedzialnego z jego realizacje było bowiem zlikwidowanie wszystkich miejsc, które z wysokim prawdopodobieństwem można było zakwalifikować jako "mogilnik".

W konsekwencji Sąd uznał, że skarżąca Spółka obaliła domniemanie, iż jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Z takim założeniem przemawia nie tylko odstąpienie przez Marszałka Województwa od realizacji programu likwidacyjnego w stosunku do tego obiektu, ale i obiektywna niemożność ustalenia, kto zmagazynował odpady na terenie [...], którego Miasto [...] było właścicielem od 1955 roku. Skoro z przyczyn obiektywnych (zlikwidowanie przedsiębiorstwa państwowego, od którego skarżąca Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, dostępność terenu [...], brak ochrony tego terenu) nie można ustalić kto był wytwórcą spornych odpadów i kto umieścił je w przeszłości na terenie [...] to nie można argumentować, że skoro Spółka nie dotarła do tych informacji, a przez to nie wskazała takiego podmiotu, to nie obaliła domniemania, że nie jest posiadaczem odpadów. Należy ponadto mieć na względzie, że obowiązkiem organów odpowiedzialnych za likwidację wszystkich mogilników jest w pierwszej kolejności ustalenie, jakiego rodzaju odpad znajduje się w zamurowanym pomieszczeniu "przeciwskarpy" [...] i dopiero w zależności od tych ustaleń, podjęcie stosownych działań. Należy również ocenić zasadność usunięcia odpadów z dotychczasowego miejsca ich składowania, tym bardziej, że w przeszłości sporne pomieszczenie zostało na polecenie WIOŚ zamurowane. W tym miejscu Sąd wskazuje, że z analizy stron interenetowych Google Maps wynika, iż [...] zajmuje duży, zwarty teren i jest otoczony lasem oraz fosą, a nadto jest oznaczony jako teren prywatny i jest oddalony od zabudowań. Należy również mieć na uwadze szacowany koszt likwidacji mogilnika, czyli domniemanych odpadów niebezpiecznych. Z tych przyczyn argument organów, iż teren jest ogólnodostępny, nie może przesądzać o konieczności usunięcia odpadów. Podobnie stwierdzenie, że teren [...] nie jest składowiskiem odpadów, nie może w okolicznościach tej sprawy mieć podstawowego znaczenia. Nie można bowiem wykluczyć, że zabezpieczone w pomieszczeniu przeciwskarpy odpady (niezidentyfikowane co do rodzaju i kategorii) nie stanowią niebezpieczeństwa dla szeroko pojmowanego środowiska. Nie negując zasadności stanowiska, że wszelkiego rodzaju odpady powinny być składowane w miejscach do tego przeznaczonych, w każdym przypadku należy jednak rozważyć, czy i w jakim czasie obowiązek ten powinien być wykonany. W realiach niniejszej sprawy sporny mogilnik istnieje już od kilkudziesięciu lat i pomimo, że organ właściwy do likwidacji mogilników ma o nim wiedzę od 2002 r., nie podjął jednak działań w celu jego zlikwidowania.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że możliwość stosowania środków przewidzianych w ustawie o odpadach nie wyklucza stosowania przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 954 ze zm.), dalej: ustawa szkodowa, w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej (por. wyrok NSA z 15.11.2019 r. sygn. akt II OSK 3306/17 – wyrok dostępny w CBOSA na stronach internetowych NSA). W realiach rozpatrywanej sprawy, w świetle oznaczenia widniejącego nad pomieszczeniem ("arsenian wapnia") oraz oświadczenia J. S. złożonego do protokołu z dnia [...].11.2003 r., iż materiały zgromadzone w pomieszczeniu "przeciwskarpy" [...] były w beczkach stalowych, workach oraz luzem, organ I instancji powinien rozważyć, czy w tym przypadku nie zachodzi bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku. Zgodnie z art. 3 ustawy szkodowej do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się w szczególności składowanie substancji niebezpiecznych, mieszanin niebezpiecznych lub substancji stwarzających zagrożenie w rozumieniu przepisów o substancjach chemicznych i ich mieszaninach. W świetle art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej odpowiedzialność zapobieżenia szkodzie w środowisku ciąży na właściwym Regionalnym Dyrektorze Ochrony Środowiska. To właśnie ten organ ma możliwość pobrania próbek składowanych odpadów i przeprowadzenia ich badań. W opinii Sądu właśnie z uwagi na możliwość powstania szkody w środowisku już w momencie otwarcia zamurowanego pomieszczenia (o ile szkoda taka już wcześniej nie powstała, np. na skutek reakcji chemicznych jakie mogły nastąpić na skutek kontaktu rozsypanego luzem materiału z wodą) za niedopuszczalne należy uznać wymaganie od skarżącej Spółki, aby to ona przeprowadziła badania, które pozwoliłoby jednoznacznie ustalić, z jakiego rodzaju odpadem mamy do czynienia. Gdyby Spółka na to przystała, to naraziłaby się na zarzut podejmowania działań stwarzających ryzyko szkody w środowisku, co w opisanych uwarunkowaniach wydaje się prawdopodobne. Z kolei próba przerzucenia na Spółkę kosztów tych badań na etapie realizacji Programu likwidacji mogilników w przeszłości, przeczy zdaniem Sądu założeniom tego programu, który realizowany był na koszt Państwa. Zatem argument organów obu instancji, iż wyłącznie z winy Spółki (z uwagi na brak przeprowadzenia badań laboratoryjnych odpadów) nie doszło do objęcia pomieszczenia w przeciwskarpie [...] programem likwidacji mogilników, nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, a przedmiotem postępowania prowadzonego na skutek zgłoszenia dokonanego w tym trybie jest zbadanie, czy wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku. W niniejszej sprawie przyjęto domniemanie, że składowane są odpady niebezpieczne, a to nakazuje podjęcie działań, które doprowadziłyby do potwierdzenia tego domniemania, a końcowo do bezpiecznego usunięcia takich odpadów. Należy w tym miejscu wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku sygn. akt II OSK 1074/13, zgodnie z którym "zasadność zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku nie zależy od tego, czy w toku dalszego postępowania dojdzie do ustalenia podmiotu korzystającego ze środowiska odpowiedzialnego za tą szkodę. Za takim stanowiskiem przemawia przepis art. 24 ust. 5 w zw. z art. 16 omawianej ustawy. Ustawodawca przewidział bowiem, że mogą wystąpić sytuacje, w których nie będzie możliwe zidentyfikowanie podmiotu korzystającego ze środowiska, bądź konieczne będzie niezwłoczne podjęcie działań z uwagi na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku. W takiej sytuacji skutek zgłoszenia jest taki, że organ obowiązany jest podjąć działania zapobiegawcze lub naprawcze z urzędu. Działania takie organ będzie obowiązany podjąć również wówczas, kiedy po wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 nie dojdzie do zidentyfikowania podmiotu korzystającego ze środowiska".

Sąd w tym miejscu jednocześnie podkreśla, że nie podważa wartości dowodowej zgromadzonego w sprawie materiału, aczkolwiek uzasadniony jest zarzut skargi, że nie podjęto wszystkich możliwych środków, aby ostatecznie wyjaśnić, kto mógł umieścić odpady w przedmiotowych pomieszczeniach oraz czy zrobił to legalnie.

Należy podkreślić, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim określonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To, czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Jeżeli zatem strona powołuje się na okoliczności mające istotne znaczenie, tj. mogące wpłynąć na rozstrzygnięcie, rolą organu jest wnikliwe ich rozważenie.

W konsekwencji należy uznać, że trafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił natomiast tych zarzutów skargi, które dotyczą wadliwego składu SKO w [...] przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz kwestionujących właściwość Prezydenta Miasta [...] do rozpatrywania spraw na podstawie przepisów ustawy o odpadach, podzielając w tym zakresie stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Reasumując należy wskazać, że obecny stan sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że zachodziły podstawy do wydania decyzji nakładającej na skarżącą Spółkę obowiązku usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy o odpadach. Jednakże dopiero przeprowadzenie dalszych czynności procesowych pozwoli na wydanie końcowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Z tych względów Sąd nie uwzględnił żądania skargi o umorzenie postępowania administracyjnego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania rzeczą organu I instancji będzie zatem w pierwszej kolejności zwrócenie się do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o rozwiązanie sprawy usunięcia odpadów z pomieszczenia w "przeciwskarpie" [...] w ramach zadań ciążących na tym organie i zajęcie w tym zakresie ostatecznego stanowiska. Natomiast w przypadku podtrzymania dotychczasowego stanowiska przez Marszałka, organ I instancji przeprowadzi postępowanie w ramach którego ustali jakiego rodzaju odpady zostały zamurowane w pomieszczeniu "przeciwskarpy" [...] Jak wyżej już wskazano, rozważenia wymagałoby przekazanie sprawy do RDOŚ, lecz należy mieć na uwadze, że ustawa o odpadach została znowelizowana. Aktualnie ustawa o odpadach zawiera w swojej treści przepis art. 26a, który został dodany przez art. 6 pkt 11 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 września 2019 r. Zgodnie z ust. 1 w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Właściwym organem w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymienionych w pkt 1 i 2 jest, zgodnie z pkt 3, właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie z ust. 5 decyzję, o której mowa w ust. 3, wydaje się po zasięgnięciu opinii w sprawie spełnienia przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów: 1) wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska;

3) regionalnego dyrektora ochrony środowiska, z wyjątkiem przypadku gdy decyzję wydaje ten organ.

Rzeczą organu I instancji będzie zatem ocena, czy i w jakim zakresie wskazany przepis będzie miał zastosowanie przy ewentualnym ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r., Nr [...]

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Spółki ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).