Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 215/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2977/12 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2977/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność decyzji Starosty Pajęczańskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.K. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej na działkach nr ewid. [...],[...] w [...], gmina S. jako dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.).

Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania przez S.K. decyzją z dnia [...] października 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że działki, na których zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sulmierzyce zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Sulmierzycach z dnia 4 listopada 2005 r. Nr XXVl/134/2005 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r. Nr 384, poz. 3993 ze zm.). Projektowana siłownia wiatrowa została zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem "R" (grunty orne). Zgodnie z brzmieniem § 13 ust. 5 planu miejscowego "w ramach pozostałej części obszaru objętego planem wymienionej w ust. 2 wyodrębnia się tereny objęte zakazem zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu, wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami literowymi: lasy i tereny otwarte, z podziałem na: lasy - ZL, dolesienia – Zld, łąki, pastwiska – RŁ, grunty orne – R, eksploatacja powierzchniowa surowców – PG".

Zdaniem organu z treści powołanego przepisu wynika zakaz realizacji nowej zabudowy na wymienionych terenach. Wprowadzenie każdego innego przeznaczenia na teren oznaczony symbolem "R", niż uprawy polowe, wiąże się z naruszeniem przepisów planu miejscowego. Nadto organ wskazał, że odstępstwa w tym zakresie są dopuszczalne jedynie w oparciu o przepisy szczegółowe zawarte w rozdziale IV ("Ustalenia szczegółowe dla terenów, dla których obowiązuje rysunek planu w skali 1:5000"). Przytoczył także przepis § 31 ust. 1 planu miejscowego zgodnie z którym "na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "R", ustala się przeznaczenie terenów: uprawy polowe, jako podstawowe przeznaczenie terenu; istniejącą zabudowę mieszkaniową zagrodową, jednorodzinną oraz towarzyszącą zabudowę gospodarczą, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu". Organ wskazał też, że dla istniejącej zabudowy plan dopuszcza jedynie bieżące remonty (§ 31 ust. 4). Możliwość realizacji nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem "R" została wyłączona. Oznacza to, zdaniem organu, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie dopuszczają realizacji zaprojektowanego przedsięwzięcia budowlanego na omawianym terenie.

Z tego względu organ stwierdził, że udzielenie przez Starostę Pajęczańskiego pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, pomimo niezgodności zaprojektowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 5 lit. a oraz § 31 ust. 1 lit. a i b ww. planu miejscowego. Zatem, zdaniem organu, decyzja ta obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, że zrealizowanie inwestycji oraz zawarcie szeregu umów na dostawę energii nie oznacza, iż kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniósł S.K., zarzucając jej naruszenie art. 8 i 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz wskazując na brak sprzeczności inwestycji z zapisami planu miejscowego. Podkreślił ponadto, że z uwagi na niejasność zapisów planu, decyzji Starosty Pajęczańskiego nie można uznać za wydaną z naruszeniem prawa o charakterze rażącym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nie narusza prawa.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że w świetle wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działki na których zaplanowano realizację elektrowni wiatrowej, znajdują się na terenie oznaczonym symbolem "R". W § 13 planu ustalono zasadę podziału obszaru objętego planem, wprowadzono zasadniczy podział na fragmenty obszaru oznaczone kolejnymi liczbami od 1 do 18, dla których obowiązują ustalenia rysunku planu w skali 1:1000 (ust. 1) i na pozostałą część obszaru objętego planem, dla której obowiązują ustalenia rysunku planu w skali 1:5000 (ust. 2). Dla tzw. pozostałej części obszaru objętego planem wymienionej w ust. 2, w ust. 5 tego przepisu wyodrębniono tereny objęte zakazem zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu, w tym grunty orne oznaczone symbolem "R", na których znajdują się działki skarżącego objęte inwestycją. Jednocześnie § 13 ust. 6 stanowi, że dla terenów wymienionych w ust. 5 w rozdziale III i rozdziale IV wprowadza się przepisy szczegółowe dotyczące: przeznaczenia terenu, podziału na działki, sposobu zagospodarowania, warunków dla istniejącej zabudowy, warunków dla projektowanej zabudowy. I tak z treści § 31 ust. 1 wynika wprost, że dla terenu oznaczonego symbolem "R" jako podstawowe przeznaczenie ustalono uprawy polowe, natomiast jako dopuszczalne przeznaczenie – istniejącą zabudowę mieszkaniową zagrodową, jednorodzinną oraz towarzyszącą zabudowę gospodarczą. Dla istniejącej zabudowy dopuszcza się wyłącznie bieżące remonty (§ 31 ust. 4 lit. a). Z przepisów § 13 ust. 5 oraz § 31 wynika zatem, iż możliwość realizacji nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem "R" stanowiącym grunty orne została całkowicie wyłączona.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z argumentem skarżącego, iż zakaz, o którym mowa w § 13 ust. 5 planu odnosi się jedynie do "zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu", a nie do każdej zabudowy. Zestawiając ze sobą brzmienie § 13 ust. 3 i § 13 ust. 5 Sąd stwierdził, iż z porównania tego wynika, że zwrot "o różnym podstawowym przeznaczeniu" odnosi się do "terenów", a nie do "zabudowy". Wbrew poglądowi skarżącego, tereny oznaczone w planie symbolem "R", stanowiące grunty orne, objęte są zakazem realizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy, a nie zakazem "zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu". Dalej Sąd zauważył, że przepis § 31 w żadnym z ustępów nie przewiduje możliwości nowej zabudowy i nie określa warunków, jakie powinna ona spełniać. Przepis ten ustala wyłącznie warunki dla istniejącej zabudowy, dopuszczając dla niej jedynie bieżące remonty (ust. 4), co w powiązaniu z regulacją § 13 ust. 5 pozwala wyciągnąć jednoznaczny wniosek, że na terenach oznaczonych w planie symbolem "R" obowiązuje zakaz zabudowy. Nadto ust. 2 § 31 wprowadza zakaz wydzielania działek w celach budowlanych, co także wskazuje na objęcie tych terenów zakazem zabudowy.

Zdaniem Sądu na dopuszczenie możliwości realizacji nowo projektowanej zabudowy na omawianym terenie obejmującym grunty orne nie wskazuje również, wbrew poglądowi skarżącego, brak w § 31 planu wyraźnego zapisu wprowadzającego zakaz nowej zabudowy. Przy takiej interpretacji zapisów planu, jaką prezentuje skarżący, np. na terenach zurbanizowanych przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową (czy to wielorodzinną, czy też jednorodzinną lub zagrodową), możliwa byłaby realizacja jedynie zabudowy mieszkaniowej o parametrach ściśle określonych w planie, natomiast na terenie oznaczonym symbolem "R", którego przeznaczeniem są uprawy polowe, dopuszczalna byłaby bez żadnych ograniczeń zabudowa mieszkaniowa o dowolnych parametrach, zabudowa usługowa, produkcyjna, itp. Z taką wykładnią nie sposób się zgodzić.

Nadto Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż sporna inwestycja nie może być zakwalifikowana do kategorii "uprawy polowe", ani też nie może być uznana za "istniejącą zabudowę mieszkaniową zagrodową, jednorodzinną oraz towarzyszącą zabudowę gospodarczą", a tylko takie przeznaczenie plan przewiduje dla terenów obejmujących grunty orne, na których skarżący zaplanował swą inwestycję. Skoro zatem możliwość realizacji nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem "R" została wyłączona, a sporne przedsięwzięcie nie mieści się zarówno w podstawowym, jak i w dopuszczalnym, uzupełniającym, przeznaczeniu tego terenu, niedopuszczalna była budowa elektrowni wiatrowej w planowanej przez skarżącego lokalizacji. Z uwagi na powyższe Sąd w pełni podzielił argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawioną w zaskarżonej decyzji i uznał, że pozwolenie na budowę takiego obiektu było rażąco sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji rażąco naruszało art. 35 ustawy Prawo budowlane.

Dalej Sąd podniósł, że nie można zarzucić organowi naruszenia art. 156 § 2 K.p.a., stanowiącego, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wyjaśnił również w jaki sposób rozumiane jest pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a następnie wskazał, że jego zdaniem rozpoczęcie przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, zawarcie przez niego umowy przyłączeniowej, w ramach której uzyskał możliwość przyłączenia zrealizowanej siłowni wiatrowej do istniejącej infrastruktury elektroenergetycznej czy też uzyskanie koncesji na wytwarzanie energii nie mają bezpośredniego związku z wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, nie stanowią zatem nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Podobnie zrealizowanie inwestycji nie stanowi negatywnej przesłanki określonej w tym przepisie, uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zarówno decyzja kontrolowana jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r., którą organ stwierdził nieważność decyzji Starosty Pajęczańskiego z dnia [...] kwietnia 2010r., są zgodne z prawem. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd wniesioną skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Sądu wywiódł skarżący zaskarżając je w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja charakteryzowała się wadą wyrażającą się w braku przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazanej jako podstawa prawna stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pajęczańskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.K. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej w miejscowości [...], gmina [...], albowiem:

a) brak jest elementu oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem Starosty Pajęczańskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z § 13 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego Gminy Sulmierzyce, przyjętego uchwałą Rady Gminy w Sulmierzycach nr XXVI/134/2005 z dnia 4 listopada 2005 r.,

b) w ocenie skarżącego zapisy planu miejscowego, w szczególności § 11 ust. 4, § 13 ust. 5 i 6, § 31 ust. 1 dają możliwość przyjęcia takiej ich interpretacji (nie przesądzając o jej prawidłowości), iż żaden z tychże zapisów nie wprowadza zakazu posadowienia elektrowni wiatrowej niewielkich rozmiarów, która nie prowadzi do powstania zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu i która stanowi rozbudowę istniejącego systemu zaopatrzenia w energię elektryczną, a realizowana przez podmiot inny aniżeli dotychczasowy gestor infrastruktury elektroenergetycznej,

c) nie sposób uznać, by potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty Pajęczańskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. i stwierdzone przy jej wydaniu naruszenie prawa miały znacznie większą wagę aniżeli utrzymanie obecnego statusu tejże decyzji administracyjnej, gwarantujące skarżącemu możliwość pozyskania dochodów umożliwiających zwrot zadłużenia powstałego w związku z pozyskaniem środków na realizację inwestycji oraz realizację długofalowych planów mających na celu dywersyfikację źródeł utrzymania rodziny oraz zapewnienie niezbędnych warunków dla jej bytu,

2) względnie, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a i art. 156 § 2 K.p.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi mimo istnienia negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pajęczańskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej w miejscowości [...], wyrażającej się w wywołaniu przez wspomnianą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, przejawiających się m.in. w zawarciu umowy cywilnoprawnej na przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, która to okoliczność została negatywnie oceniona przez Sąd pierwszej instancji, którego stanowisko prowadzi do wyraźnie zarysowującej się rozbieżności w judykaturze, a mianowicie Sąd ten wskazał na pogląd funkcjonujący w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zgodnie z którym nieodwracalność skutków prawnych nie powinna być wiązana z kompetencją organu administracji, lecz winna być rozumiana jako rzeczywista niemożliwość przywrócenia stanu prawnego bez względu na tryb, podczas gdy dotychczas za ugruntowany uważany był pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/94, OSN AP 1992, nr 12, poz. 211), zgodnie z którym decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku decyzji.

Mając na uwadze wyżej zacytowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie zacytowanych wyżej podstaw kasacyjnych.

Przy piśmie procesowym z dnia 15 października 2013 r. skarżący kasacyjnie przedstawił zaświadczenie Wójta Gminy [...] o przeznaczeniu jego nieruchomości w studium pod wznoszenie elektrowni wiatrowych oraz treść uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie w dniu 2 października 2015 r. skarżący poparł wniesioną skargę kasacyjną. Jednocześnie przedłożył aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy w Sulmierzycach z dnia 14 stycznia 2015 r. nr IV/20/2015, który, jego zdaniem, dopuszcza lokalizowanie spornej inwestycji na gruntach rolnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem skarżącego decyzja Starosty Pajęczańskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę nie była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, zatem Sąd nie dostrzegając powyższego, bezpodstawnie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdzającą nieważność ww. decyzji Starosty Pajęczańskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. W ocenie skarżącego Sąd nie dostrzegł, że możliwe jest przyjęcie także takiej interpretacji wskazanych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak prezentuje to skarżący w skardze kasacyjnej, a w tej sytuacji, wobec rozbieżności w wykładni zapisów miejscowego planu, nie może być mowy o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu § 13 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sulmierzyce oraz § 11 ust. 4, § 13 ust. 6 i § 31 ust. 1 tego planu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., trafnie stwierdzając, że nie narusza ona przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej objętej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. było rażąco sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji rażąco naruszało art. 35 ustawy Prawo budowlane. Niekwestionowane w sprawie jest, że sporna inwestycja powstała na gruntach ornych (w miejscowym planie oznaczonych symbolem "R"). Z § 13 ust. 5 lit. a w zw. z ust. 6 oraz § 31 ust. 1 miejscowego planu wynika, że wyraźnie wykluczona została możliwość lokalizacji zabudowy na terenie gruntów ornych. Analiza dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest w tym zakresie prawidłowa, a skarga kasacyjna nie zdołała jej podważyć.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez skarżącego we wniesionym środku odwoławczym sposób wykładni § 13 ust. 5 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powiązaniu z § 11 ust. 4 oraz § 13 ust. 5 i 6 oraz § 31 ust. 1 tego planu prowadziłby w rzeczywistości do obejścia ustanowionego zakazu zabudowy na terenach upraw polowych. Rozbudowa oraz modernizacja istniejącego systemu zasilania w energię elektryczną nie może oznaczać wyraźnej ingerencji w zagospodarowanie obszarów wyłączonych spod zabudowy. W przeciwnym razie lokalizacja siłowni wiatrowych byłaby możliwa na całym obszarze objętym miejscowym planem, a ustanowiony w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakaz zachowania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłby, w przypadku tych siłowni, zbyteczny. Innymi słowy, rozbudowa oraz modernizacja istniejącego systemu zasilania nie może być zrównywana z budową zupełnie nowych obiektów zaopatrzenia w energię elektryczną i to na terenach wykluczających jakąkolwiek nową zabudowę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rezultat wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno Sądu pierwszej instancji jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest spójny i logiczny. Natomiast twierdzenia skargi kasacyjnej o możliwej wykładni odmiennej – niewykluczającej możliwości posadowienia "elektrowni wiatrowej niewielkich rozmiarów" na gruntach ornych nie mogły stanąć na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócić bowiem należy uwagę, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, co trafnie zaaprobował Sąd pierwszej instancji, w sposób niebudzący wątpliwości wykazał oczywistą sprzeczność decyzji Starosty Pajęczańskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę z konkretnymi zapisami miejscowego planu, a w konsekwencji z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Trafności rozstrzygnięcia w tym zakresie nie mogły podważyć próby stworzenia odmiennej niż uczynił to organ i Sąd pierwszej instancji interpretacji zapisów miejscowego planu. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej zapisy te nie były niejasne. Zaś z faktu, że miejscowy plan nie zawierał wprost zapisu, iż zakazana jest nowa zabudowa na gruntach ornych nie można wyprowadzać wniosku, jak czyni to skarga kasacyjna, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to bowiem z normy § 31 miejscowego planu, gdzie wyraźnie wskazano, że tereny oznaczone na rysunku symbolem "R" zostały przeznaczone pod uprawy polowe, jako podstawowe przeznaczenie terenu i istniejącą zabudowę mieszkaniową zagrodową, jednorodzinną oraz towarzyszącą zabudowę gospodarczą jako dopuszczalne przeznaczenie terenu.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu na datę wydania decyzji przez Starostę Pajęczańskiego stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m. in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W niniejszej sprawie niewątpliwie zasadnie stwierdzono, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, albowiem w sposób oczywiście sprzeczny z prawem zezwolono na wybudowanie elektrowni wiatrowej na gruntach przeznaczonych pod uprawy polowe.

Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż niesporne w niniejszej sprawie jest to, że postępowanie nieważnościowe wszczęto na wniosek E.M., bowiem poinformowała ona organ administracji o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy Sulmierzyce z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Faktem jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy Sulmierzyce z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji z powodu sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sulmierzyce. Jedynie informacyjnie przypomnieć trzeba, iż skargę na ww. decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd361/12, zaś skargę kasacyjną S.K. i od tego orzeczenia oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 196/13. Zaś okoliczność wyeliminowania, ze skutkiem od dnia jej wydania, z obrotu prawnego decyzji środowiskowej, którą organ architektoniczno-budowlany jest związany w świetle treści powołanego wyżej przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowiła również równoważną przesłankę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty Pajęczańskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest to podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. – patrz uchwała 7 sędziów NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12, publikowana ONSA i WSA 2013/1/1.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 156 § 2 K.p.a. W ocenie skarżącego Sąd zaaprobował rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., w sytuacji gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych związanych z wydaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący utożsamia z zawarciem umowy cywilnoprawnej na przyłączenie do sieci elektroenergetycznej oraz – jak wskazano w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego – z rozpoczęciem działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej i uzyskaniem koncesji na wytwarzanie energii.

Decyzja administracyjna obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięte ułomnościami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji polega na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a.) nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy (patrz: uchwała 7 sędziów NSA z 28 maja 1992 r., OPS 14/99). Przy rozważeniu nieodwracalnego skutku prawnego w płaszczyźnie powiązania z czynnościami prawnymi podjętymi na podstawie regulacji administracyjnej czy cywilnoprawnej należy uwzględnić, że o nieodwracalnym skutku prawnym można mówić tylko wówczas, gdy w obowiązującym porządku prawnym nie ma możliwości prawnej podważenia skutku prawnego powstałego w następstwie wydanej i wykonanej decyzji. Niedostępność drogi przed organem administracji publicznej, a w przypadku kontroli sądu administracyjnego – drogi postępowania sądowoadministracyjnego, nie oznacza nieodwracalności skutku prawnego decyzji. Przy wykładni tej przesłanki negatywnej należy uwzględnić wartości wypływające z Konstytucji, a zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (patrz: B. Adamiak, Przesłanki sanacji kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego [w] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, opubl. LEX 2014).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji szeroko odniósł się do okoliczności niezaistniania w tej sprawie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. z powołaniem się na stosowne orzecznictwo. Pogląd tam zawarty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako trafny zasługuje na akceptację. W tej sytuacji nie ma potrzeby powtarzania argumentacji w tym zakresie. Godzi się jedynie zauważyć, że – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w sprawie nie zaistniała przesłanka nieodwracalności skutków prawnych o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnie trafnie Wojewódzki Sąd przyjął, że za przyjęciem przesłanki nieodwracalności skutków prawnych nie może przemawiać ani zawarta umowa cywilnoprawna o przyłączenie powstałej siłowni wiatrowej do sieci elektroenergetycznej, ani rozpoczęcie działalności gospodarczej, ani uzyskanie koncesji na wytwarzanie energii. Żadna z tych okoliczności nie skutkuje powstaniem takiego stanu prawnego czy faktycznego, który wykluczałby możliwość eliminacji z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę siłowni wiatrowej. Zdarzenia faktyczne, a takim jest prowadzenie działalności gospodarczej, powstałe po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę spornej siłowni wiatrowej kwalifikują się do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania w sprawie art. 156 § 2 K.p.a. Również zawarcie umowy cywilnoprawnej w postaci przyłączenia wybudowanej siłowni do istniejącej infrastruktury bądź uzyskanie koncesji na wytwarzanie energii, nie powodują takiej sytuacji, w której wyeliminowanie decyzji rażąco naruszającej prawo nie byłoby możliwe. Ww. okoliczności nie są bezpośrednim skutkiem wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a przecież nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa (patrz: wyrok NSA z 27.06.2014 r., II OSK 196/13; wyrok NSA z 21.06.2012 r., II OSK 460/11).

Bez wpływu na treść wydanego orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji pozostają przedstawione przy piśmie procesowym z dnia 15 października 2013 r. zaświadczenie Wójta Gminy [...] o przeznaczeniu nieruchomości skarżącego w studium pod wznoszenie elektrowni wiatrowych oraz treść uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż są to okoliczności zaistniałe już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a te nie mogą być wzięte pod uwagę przy ocenie legalności ostatecznej decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2012 r. Tak samo należy oceniać przedłożoną na rozprawie w dniu 2 października 2015 r. uchwałę nr IV/20/2015 Rady Gminy w Sulmierzycach z dnia 14 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych [...].

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co musiało skutkować jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji.