Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1519/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 9, 77 § 1, 80, 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 1 i 2 oraz art. 149 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2011 roku sygn. akt II SA/Bd 1534/10 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2010 roku, nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1534/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz zasądził od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącego T.W. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

W motywach wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], Starosta Powiatu Grudziądzkiego po wznowieniu postępowania (postanowieniem z dnia 7 maja 2009 r.), działając na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. odstąpił od uchylenia decyzji z dnia [...] września 2006 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej T.W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z dwoma garażami i podcieniem do rekreacji w bryle budynku oraz infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w miejscowości M., gmina Grudziądz, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu, T. i W.S. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2006 r. i wydanie ponownego pozwolenia na budowę po doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem odwołujących, przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Grudziądz, zaś inwestor samowolnie przed wydaniem pozwolenia na budowę podwyższył poziom gruntu od 0,5 m - 1,5 m, co zmieniło stosunki wodne w tylnej części działki i umożliwiło wybudowanie budynku długości 31 m wzdłuż granicy z działką skarżących.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2006 r. nr [...] oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił powyższą decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Grudziądzkiego z [...] lipca 2009 r., a także postanowienie Starosty z dnia [...] maja 2009r., argumentując, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd argumentował mianowicie, że skarżący T. i W. S. pismem z dnia [...] maja 2008 r. domagali się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu Grudziądzkiego z [...] września 2006 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podając jako przyczynę wznowienia fakt, iż nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym wydania wspomnianego rozstrzygnięcia, a więc przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi, że kwestia zachowania terminu do złożenia przez skarżących T. i W. S. podania o wznowienie postępowania nie została dostatecznie wyjaśniona przez organy obu instancji, co uzasadniało wniosek, że wydanie przez organ I instancji w dniu [...] maja 2009 r. postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] września 2006 r. było co najmniej przedwczesne. W tym celu organ I instancji powinien przeanalizować cały materiał dowodowy, w szczególności wziąć pod uwagę fakt, że już [...] sierpnia 2007 r. skarżący złożyli u Starosty wniosek o udostępnienie im informacji publicznej poprzez nadesłanie m.in. kopii decyzji o pozwoleniu na budowę na działkach [...],[...] i [...] położonych w miejscowości M., należących do T. W., a w dniu [...] września 2007 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty polegającą na nieudzielaniu im żądanej informacji publicznej. Wydając postanowienie o wznowieniu postępowania organ I instancji zignorował zalecenia WSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r. i uznał, że termin 30 dniowy rozpoczął bieg od dnia wykonania wyroku Sądu z dnia 6 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Bd 31/07 w przedmiocie bezczynności, czyli od dnia doręczenia skarżącym S. odpisu decyzji Starosty Grudziądzkiego z dnia [...] września 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. W. pozwolenia na budowę. Takie postępowanie organu administracyjnego naruszało – zdaniem Sądu - przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 148 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym WSA w Bydgoszczy nakazał Staroście Grudziądzkiemu w pierwszej kolejności ustalić, czy T. i W. S. w terminie, o którym stanowi art. 148 § 2 k.p.a. złożyli podanie o wznowienie postępowania mając na względzie konieczność dokonania tej oceny w kontekście czynności dokonanych przez tych skarżących w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. W tym celu organ miał zbadać, kiedy skarżący T. i W. S. dowiedzieli się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i przeprowadzić dowód z akt administracyjnych zawierających pisma skarżących skierowane do Starosty Powiatu Grudziądzkiego w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej w postaci doręczenia m.in. decyzji z [...] września 2006 r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. W zależności od ustaleń w tym zakresie, które winny zostać należycie udokumentowane, organ miał ocenić, czy spełnione zostały przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2006 r. i wydać w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] Starosta Powiatu Grudziądzkiego na podstawie art. 148 § 1 i 2 oraz art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzając, iż T. i W. S. występując zarówno oddzielnie jak i wspólnie razem już w latach 2006 i 2007 posiadali wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a więc wiedzieli o pozwoleniu na budowę, jakie otrzymał na sąsiedniej działce nr [...] T. W. Wystąpienie zatem T. i W. S. z dnia [...] maja 2008 r. (wpływ [...] maja 2008 r.) do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, za pośrednictwem Starosty o wznowienie postępowania, świadczy o tym, że w znacznym stopniu przekroczony został termin jednego miesiąca przewidziany artykułem 148 § 1 k.p.a. na wznowienie tego postępowania.

W odwołaniu od tej decyzji T. i W. S. wnieśli o jej uchylenie, podnosząc, iż dochowali 30-dniowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, na co wskazywać może ich wniosek z dnia 12 maja 2008 r. o wznowienie postępowania, a także treść pism z dnia 26 września 2006 r., 1 października 2006 r. Zdaniem odwołujących, gdyby ich treść była właściwie oceniona przez organ I instancji, to nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wyjaśniając w uzasadnieniu, że WSA w Bydgoszczy "wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 696/08 wydanym po rozpoznaniu skargi T. i W. S. na bezczynność Starosty polegającą na nieudzielaniu im żądanej informacji publicznej przyznał im przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielonego T. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...] września 2006 r. Powyższy wyrok stał się prawomocny z dniem 3 lutego 2009 r. Jak wynika z akt sprawy, a szczególnie z ustaleń poczynionych przez WSA w Bydgoszczy zawartych w wyroku z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1109/09, w dalszym ciągu organ I instancji nie ustosunkował się do wniosku skarżących z dnia 12 maja 2008 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, pisma z dnia 13 sierpnia 2007 r. o nadesłaniu im kopii decyzji o pozwoleniu na budowę, a także pism z 2006 r., w których to pismach skarżący zwracali się z prośbą, iż w przypadku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w/w inwestycji chcą być uznani za stronę w tym postępowaniu". Zdaniem Wojewody "organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bez głębszej analizy materiału dowodowego ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że termin jednego miesiąca na złożenie podania o wznowienie został w znacznym stopniu przekroczony. Takie postępowanie organu administracyjnego narusza zasady procedury administracyjnej określone w art. 77, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. W. wniósł o jej uchylenie, podzielając w pełni wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ II instancji naruszył art. 153 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a." - uchylił zaskarżoną decyzję i w trybie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął o należnych skarżącemu kosztach postępowania.

W motywach wyroku Sąd I instancji przywołując brzmienie art. 153 p.p.s.a. podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich dwóch wyrokach wskazał organom zakres i kierunek dalszego badania sprawy. Wynika z nich wprost, że organy winny "Pismo skarżących z dnia 12 maja 2008 r. (...) potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania" (str. 2 uzasadnienia wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r., II SA/Bd 697/08). Zatem argumenty T. i W. S., jakoby również inne ich pisma należało potraktować jako wniosek (podanie) o wznowienie postępowania, nie mają racji bytu. Wynika z nich natomiast niezbicie to, że mieli oni wiedzę na temat toczącego się postępowania i wydania decyzji w sprawie. Zdaniem składu orzekającego bezspornym jest fakt, że T. i W. S. otrzymali pismo Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. W piśmie tym organ wprost odwołał się do treści decyzji z dnia [...] września 2006 r. o pozwoleniu na budowę. Również w piśmie z dnia 24 czerwca 2007 r. T. i W. S. pisali: "Dlaczego na działce [...], gdzie była dokonana samowola budowlana, było wydane pozwolenie na budowę?". Słusznie zatem organ I instancji odwołał się również do pisma T. i W. S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. do Starostwa Powiatowego w Grudziądzu, w którym pisali oni: "... wnosimy o przesłanie nam kopii decyzji pozwolenia na budowę na działkach nr [...],[...],[...] w M. ..." oraz do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2008 r. (sygn. akt II SAB /Bd 31/07) ze skargi T. S. w sprawie dostępu do informacji publicznej, w którego uzasadnieniu (str. 1 i 6) mowa jest o pozwoleniu na budowę na działkach [...],[...] i [...] w M.

Jak zaznaczył Sąd I instancji podanie o wznowienie postępowania pochodzi dopiero z dnia 12 maja 2008 r., a więc złożone zostało niewątpliwie z naruszeniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji zignorował zatem zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 marca 2010r. Takie postępowanie organu administracyjnego narusza zasady procedury administracyjnej określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto dowodzi naruszenia art. 148 § 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Skład orzekający podkreślił przy tym, iż był związany poglądami wyrażonymi przez tutejszy Sąd w wyrokach z dnia 8 grudnia 2008 r. (IISA/Bd 697/08) i 9 marca 2010 r. (II SA/Bd 1109/09), a mianowicie, że podanie o wznowienie postępowania pochodzi z dnia 12 maja 2008 r. oraz, że pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" oznacza powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji, a zatem nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co z reguły następuje w efekcie jej doręczenia. Tym samym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji dysponował bowiem wszelkimi dowodami niezbędnymi dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nakazywanie w świetle tych dowodów uzupełnienia postępowania przez organ I instancji było niezasadne, albowiem organ ten w prawidłowy sposób ustalił stan faktyczny i zastosował prawidłowe przepisy prawa.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sąd Administracyjnego, T. i W.S., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podnieśli zarzut "naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 148 i 153 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 2 listopada 2010 r. o uchyleniu decyzji Starosty Powiatu Grudziądzkiego z dnia 16 lipca 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę domu rodzinnego została wydana z naruszeniem przepisów prawa postępowania administracyjnego, gdyż organ II instancji nie oparł swojej decyzji na ustaleniach dokonanych przez Sąd w wyrokach z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 697/08 oraz z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1109/09 oraz, iż podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z naruszeniem przepisu art. 148 § 1 i 2 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy".

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem autora kasacji organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 listopada 2010 roku, wbrew twierdzeniom Sądu, powołał się zarówno na wyroki Sądu wojewódzkiego z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 696/08 i z dnia 9 marca 2010 r. Na mocy wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 696/08 Państwo S. uzyskali przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielonego T. W. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego z dnia [...] września 2006 r. Wyrok, uprawomocnił się w dniu 3 lutego 2009 r. Od tego czasu skarżący uzyskali przymiot strony w postępowaniu. Natomiast, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. II SA/Bd 697/08, Sąd wskazał, aby pismo z dnia 12 maja 2008 r., potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania i nadać mu stosowny bieg (z uwagi na fakt, iż skarżący przez błąd organu administracyjnego nie zostali uznani jako strona postępowania, pismo z dnia 12 maja 2008 r. zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania). Trafnie, wskazał Wojewoda Kujawsko-Pomorski, iż organ I instancji wydając decyzję nie ustosunkował się do pism skarżących z dnia [...] maja 2008 r. jak i z 2006 r. i 2007 r. ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż upłynął termin 30 dniowy do złożenia podania o wznowienie postępowania. Kasator wskazał dodatkowo, że pismo z dnia 12 maja 2008 r. zawiera także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, który nie został w ogóle wzięty pod uwagę przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. przez Starostę Powiatu Grudziądzkiego w sprawie [...].

Skoro Sąd dopiero wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 696/08, przyznał Państwu S. status strony, to wszystkim wcześniej złożonym pismom winien zostać nadany bieg. W dniu 5 stycznia 2007 r., w odpowiedzi na pismo Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia "15 grudnia 2007 r." (doręczone w dniu 4 stycznia 2007 r.), skarżący złożyli pismo, w którym zakwestionowali decyzję o wydanym pozwoleniu na budowę domu przez T. W. (pismo ocenia się według jego treści i etapu procesowego, na którym zostało złożone). Kasator podkreślił, że skarżący nieustannie składali pisma, w których zwracali się z prośbą, iż w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę chcą być stroną w tym postępowaniu. Przykładem może tu być pismo do Starosty Powiatu Grudziądzkiego z dnia [...].07.2006 r. (pismem z dnia 21.09.2006 r. Starosta odmówił skarżącym prawa strony), pismo do Starosty Powiatu Grudziądzkiego z dnia [...].09.2006 r. oraz pisma do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].10.2006 r. i [...].01.2007 r. Pismo z dnia 12 maja 2008 r., które zostało przez Sąd uznane jako wniosek o wznowienie postępowania również może zostać złożone jedynie przez stronę. Skoro organ I instancji ustosunkował się do tego pisma jako złożonego przez osobę uprawnioną, winien również rozpoznać inne pisma złożone przez skarżących w toku całego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Słusznie zatem organ II instancji w swojej decyzji wskazał, iż Starosta Powiatu Grudziądzkiego naruszył zasady procedury administracyjnej nie podejmując czynności zmierzających do zebrania kompletnego materiału dowodowego w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Błąd organu administracji nie może wywoływać ujemnych skutków procesowych dla stron.

Autor kasacji podkreślił następnie, że Państwo S. dopiero po wydaniu korzystnego dla nich wyroku z dnia 5 maja 2008 r., uzyskali kopię wydanego pozwolenia na budowę i wówczas zostały podjęte dalsze czynności w celu odwołania się od decyzji, stąd pismo zatytułowane jako odwołanie od decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu z dnia 12 maja 2008 r. Gdyby nie błąd organów administracyjnych, skarżący wcześniej uzyskaliby kopie pozwolenia jak i byliby stroną w postępowaniu, co w konsekwencji nie doprowadziłoby do wydania niekorzystnych dla nich decyzji. Rację miał wobec tego organ II instancji zarzucając Staroście Powiatu Grudziądzkiego, że nie przeprowadził on postępowania wyjaśniającego w celu załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Bez żadnych wątpliwości, należałoby uznać, iż skoro Sąd potraktował pismo z dnia 12 maja 2008 r. zatytułowane "odwołanie" jako wniosek o wznowienie postępowania, to zawarty w nim wniosek o przywrócenie terminu odnosi się również do wniosku o wznowienie postępowania. Uznanie przez Sąd w wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn.. akt SA/Bd 697/08, wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania jako wniosek o wznowienie postepowania nie może wywoływać ujemnych skutków dla strony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. od wnoszących skargę kasacyjną W.S. i T. S. solidarnie na rzecz skarżącego T.W. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zdaniem T.W. zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji w pełni odpowiada prawu i jest rozstrzygnięciem ze wszech miar słusznym. Odnosząc się do zarzutów kasacji strona podkreśliła, że postępowanie przed sądami administracyjnymi toczy się według procedury uregulowanej w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ewentualny zarzut naruszenia przepisów postępowania przez sąd administracyjny może dotyczyć co najwyżej przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym, zgodnie z zakresem obowiązywania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 1). Z natury rzeczy podstawy skargi kasacyjnej są więc niezasadne. Ponadto niezrozumiałe jest powoływanie się na naruszenie art. 153 k.p.a., skoro przepis ten został uchylony w 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Związanie podstawami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej jako p.p.s.a.), poza niewystępującymi w tej sprawie wypadkami nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.).

Rygorystyczne wymogi stawiane skardze kasacyjnej w zakresie jej podstaw i elementów składowych (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.) związane są z "przymusem adwokacko-radcowskim", czyli obowiązkiem jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wymogom stawianym przez przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Autor skargi kasacyjnej powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawił zarzut naruszenia prawa procesowego, wskazując na uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 148 k.p.a. oraz art. 153 k.p.a., bez odniesienia ich do przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiących podstawę orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W istocie więc zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mogących stanowić podstawę rozstrzygnięć organów. Przy czym zarzut naruszenia art. 153 k.p.a. pozostaje zupełnie niezrozumiałym, zwłaszcza że przepis ten nie obowiązuje od 1 września 2004 r., wobec uchylenia go ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. (Dz. U. nr 162, poz. 1692).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wyrażał stanowisko, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być skierowane przeciwko decyzji organu administracji publicznej. Muszą natomiast odnosić się do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i dotyczyć naruszenia przepisów, które mają zastosowanie przed tym sądem (vide: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1970/10, LEX nr 1138027).

Podstawą skargi kasacyjnej może zaś być tylko przepis powszechnie obowiązujący, któremu uchybił wojewódzki sąd administracyjny. A Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów k.p.a., ponieważ zasady postępowania sądowoadministracyjnego regulują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i one też stanowią podstawę prawną wyroku. W ramach sądowej kontroli legalności aktów administracyjnych Sąd administracyjny bada jedynie, czy w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły bądź nie normy wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). W konsekwencji, brak wyraźnego powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., II OSK 634/09, LEX nr 597738).

Podkreślenia jednak wymaga, iż prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga ponadto wykazania przez wnoszącego kasację, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Niezależnie od wskazania istoty zarzutu autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664, z dnia 13 lipca 2011 r., II FSK 412/10, LEX nr 1083132 oraz z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 222/11, LEX nr 1081763). Warunek ten w przypadku postawionych zarzutów kasacyjnych nie został zachowany.

Sąd I instancji kontrolując przeprowadzone przez organ postępowanie prawidłowo ocenił, iż organ odwoławczy orzekając w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, nie podporządkował się ocenie prawnej oraz wskazaniom, co do dalszego postępowania, wyrażonym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2008 r. (w sprawach o sygn. akt II SA/Bd 696/08 oraz II SA/Bd 697/08) oraz z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie o sygn.. akt II SA/Bd 1109/09). Sąd Wojewódzki w powołanych orzeczeniach w sposób jednoznaczny wskazał, iż pismo T. i W. S. z dnia [...] maja 2008 r. (które wpłynęło do organu 13 maja 2008 r.) należy potraktować jako podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 21 września 2006 r. A badając zachowanie terminu do złożenia tego podania należy uwzględnić fakt, że już 13 sierpnia 2007 r. skarżący złożyli u Starosty wniosek o udostępnienie im informacji publicznej poprzez nadesłanie m.in. kopii decyzji o pozwoleniu na budowę na działkach [...],[...] i [...] położonych w miejscowości Mały Rudnik, należących do T. W., a w dniu 12 września 2007 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty polegającą na nieudzielaniu im żądanej informacji publicznej. Nie ma więc podstaw do skutecznego zarzucania Sądowi I instancji, iż kontrolując zaskarżoną decyzję, błędnie ocenił, że wydana została z naruszeniem art. 148 k.p.a. Zarzut ten należy więc uznać za chybiony.

Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji skonstatował, iż Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji wytycznych zawartych w przytoczonych wyrokach, czym naruszył wymagania przepisu art. 153 p.p.s.a.

Trafnie Sąd Wojewódzki argumentował, odnosząc się do zarzutów skargi, iż żadne z wcześniejszych pism T. W. S. (sprzed dnia 12 maja 2008 r.), kierowane do organów administracji nie mogły być potraktowane jako podanie o wznowienie postępowania. Jednocześnie z treści tych pism wynika, że strony wiedziały o wydanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działce nr 94/8. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., kierowane do W. S., wskazujące wprost, że " działka [...] objęta decyzją o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego z dnia [...].09.2006 r. znak [...] sąsiaduje z działką [...], stanowiącą własność Państwa S.".

Zarzut nieuwzględnienia wniosku o przywrócenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trudno jest przyporządkować do wskazanych naruszeń przepisów prawa, jak też odnieść do kontrolowanego wyroku Sądu Wojewódzkiego. Autor kasacji sformułowanie, że "skoro Sąd potraktował pismo z dnia 12 maja 2008 r. zatytułowane jako odwołanie, jako wniosek o wznowienie postępowania, to zawarty w nim wniosek o przywrócenie terminu odnosi się również do wniosku o wznowienie postępowania" odnosi wprost do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2008 r. w sprawie II SA/Bd 697/08. Sąd kasacyjny nie ma więc możliwości rozpatrywania kwestii mieszczących się w ocenie prawnej wyrażonej we wcześniejszym prawomocnym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, co w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzone jest z art. 170 p.p.s.a - wyroki z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 505/05, z dnia 25 stycznia 2006 r., I FSK 737/05, z dnia 27 czerwca 2006 r., I FSK 1078/05 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten nie wyłącza ze swojego zakresu sądu administracyjnego drugiej instancji. Oznacza to, że skoro strona nie skorzystała z przysługującego jej środka odwoławczego (skargi kasacyjnej) i tym samym doprowadziła do uprawomocnienia się orzeczenia sądu I instancji, to przesądzone w nim kwestie prawne nie mogą być badane przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej na kolejny wyrok sądu w tej samej sprawie. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w powołanym wyroku I FSK 505/05, że za takim rozumieniem skutków prawomocności orzeczenia przemawia nie tylko brzmienie art. 170 p.p.s.a, ale również względy wykładni systemowej związane z unormowaniem wynikającym z art. 153 tej ustawy. Jeżeli strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie, w którym zawarte są ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153, ale także wskazanych w art. 170 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., I OSK 513/09, LEX nr 745055).

Nie jest natomiast możliwe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 7 i 9 k.p.a., wobec braku jego sprecyzowania i wyjaśnienia na czym uchybienie Sądu I instancji w tym zakresie polegało. Wymogiem skargi kasacyjnej wynikającym z art. 176 p.p.s.a. jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale też ich uzasadnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarte są jedynie własne oceny autora skargi, głównie odnoszące się do decyzji organu odwoławczego, brak jest natomiast argumentacji zmierzającej do wykazania uchybień przepisom prawa jakich miał się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania i stwierdził, że skarga kasacyjna jako niezawierająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek T. W. o zasądzenie na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. od wnoszących skargę kasacyjną W. S. i T. S. kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Bowiem, w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a., stronie należy się zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania. T. W. nie wykazał zaś, by poniósł jakieś koszty w postępowaniu kasacyjnym.