Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 306/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 i ust. 3, art. 39 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Jerzy Sulimierski (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. M. S." S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1298/07 w sprawie ze skargi "A. M. S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1298/07 oddalił skargę A. M. S. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta m.st. W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku firmy A. M. S. S.A. z siedzibą w P., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. [...] w rej. [...] w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego.

Odmawiając zgody na lokalizację nośnika reklamowanego w pasie drogowym organ powołał się na fakty powszechnie znane, dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic W., tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych, jakie miały miejsce pomiędzy 2005 r. a 2004 r. oraz wziął pod uwagę statystyki policyjne dotyczące liczby wypadków drogowych w W. w 2005 r. z uwzględnieniem rannych i zabitych osób. Organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony i w tym zakresie wziął pod uwagę: wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM), szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz zawartą we wniosku charakterystykę reklamy wraz z jej wymiarami. Organ I instancji stwierdził, że analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że pomiędzy 2004 r. a 2005 r. nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. W jego ocenie, szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, gdyż powodują dekoncentrację kierowców. Badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Panel reklamowy ani żaden element reklamy przydrożnej nie może być ruchomy z uwagi na przedłużony czas fiksacji kierującego pojazdem (stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie).

Organ powołał się również na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że nie ma podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i do nich należy ocena czy w konkretnym przypadku występują zagrożenia.

Konkludując organ I instancji podniósł, że pas drogowy Al. [...], którego dotyczy wniosek strony pełni ważną funkcję w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Ponadto organ zaznaczył, że w rejonie, którym zainteresowany jest wnioskodawca w niniejszej sprawie ma zostać zmieniona stała organizacja ruchu w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości i prędkość ta będzie wynosić 80 km/h. W związku z przedstawionymi okolicznościami, wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe i nie może zostać uznane za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych został wyrażony generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności mogących powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, bądź też zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym również obiektów o charakterze reklamowym – bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 cytowanej powyżej ustawy, lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Zezwolenie musi być zatem podyktowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za prawidłowe należy uznać stanowisko organu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje. Sam zamiar umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym nie może uzasadniać odstąpienia od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że konstrukcja art. 39 ust. 1 i 3 wskazanej ustawy powoduje w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Podmiot ten, w celu uzyskania zezwolenia winien zaś przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę A. M. S. S.A. na decyzję SKO stwierdził, że w myśl art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, pozwalając jednak na ich lokalizację w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wydanie przedmiotowego zezwolenia, wnioskujący obowiązany jest udowodnić, że w jego przypadku zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a umieszczony nośnik nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, bądź tez nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu. W oparciu o przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności, zarządca drogi, mając na względzie interes publiczny, może nie zgodzić się na odstępstwo od zakazu lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą niezwiązanych i jej niesłużących.

W ocenie Sądu, wniosek strony nie zawierał uzasadnienia w zakresie istnienia "szczególnych okoliczności", pozwalających organowi odstąpić od zasady wspomnianego powyżej zakazu. W związku powyższym, za prawidłowe należało uznać stanowisko organu, który mając na uwadze dane, dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. wskutek reklam sytuowanych w pasie drogowym oraz z uwagi na politykę radykalnego ich ograniczenia, a także przedkładając interes publiczny nad interesem skarżącej Spółki, odmówił wnioskowanego zezwolenia.

Sąd I instancji nie dopatrzył się po stronie organu administracji naruszenia prawa materialnego. Do podmiotu zarządzającego drogą należy bowiem decyzja czy – na wniosek zainteresowanego zajęciem pasa drogowego – dopuści on w drodze wyjątku czasowe zlokalizowanie obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyłącznie do organu należy ocena czy przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności uzasadniają odstępstwo od ustawowej zasady. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka nie podniosła żadnych okoliczności mogących uzasadnić naruszenie wspomnianej zasady.

Sąd stwierdził, że decyzja podejmowana przez organ w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pomimo, że jest decyzją uznaniową, doznaje ograniczenia, wynikającego z samego charakteru pasa drogowego i celów, jakim ma on służyć. Lokalizowanie w pasie drogowym reklam powoduje jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, co nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Cele, dla których urządzany jest pas drogowy i zasady na jakich on funkcjonuje, odpowiadają w istocie celowi publicznemu, jakim jest prawidłowe i bezpieczne funkcjonowanie drogi. A zatem udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez zlokalizowanie w nim reklamy, zawsze będzie zderzało się z interesem publicznym. Prowadzi to do wniosku, iż podjęcie przez organ decyzji musi poprzedzać analiza okoliczności przedstawionych przez wnioskującego oraz ocena, czy mogą one kwalifikować konkrety przypadek jako ten szczególny, uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych (poza związanymi z drogą i jej obsługą) obiektów i urządzeń. Zwiększenie liczby wypadków na odcinku drogi, w którym znajdują się reklamy może zatem uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu.

W ocenie Sądu I instancji, dokumenty powoływane przez organy obu instancji trudno nazwać dowodami w rozumieniu art. 75 k.p.a., z którymi strona postępowania powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych, których nie można uznać za dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ jednoznacznie wyjaśnił motywy niewydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podkreślając przy tym, że interes strony tego postępowania kłóci się z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia jej ochrony.

Skargą kasacyjną Spółka A. M. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, tj. kosztów opłaty sądowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) oraz przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W odniesieniu do przepisów prawa materialnego wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie;

2. art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym według WSA, że nawet gdy skarżąca uzyskała wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji obiektu (w trybie art. 39 ust. 3), i obiekt ten umieściła w pasie drogowym, to pomimo nieusunięcia obiektu z pasa drogowego kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego winno być wydane również na podstawie art. 39 ust. 3.

W odniesieniu do przepisów postępowania wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, który zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana ma być pod względem zgodności z prawem, nie przeprowadził z należytą starannością kontroli decyzji SKO w W. z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...] grudnia 2006 r., w zakresie zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych. Poza tym WSA pobieżnie ocenił dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym, w szczególności przez zarządcę drogi, dotyczące ustalenia jakie "zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym stwarzają aktualnie przedmiotowe reklamy";

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważenia wszystkich zarzutów skarżącej oraz nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych był błędnie traktowany w orzecznictwie NSA jako przepis przejściowy, tj. odnoszący się do obiektów budowlanych powstałych w pasie drogowym przed wejściem w życie cytowanej ustawy lub jako przepis regulujący status obiektów, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany jego granic. Art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych został sformułowany w ten sposób, że jednoznacznie wymienia on obiekty, których dotyczy (tj. obiekty budowlane istniejące w pasie drogowym) nie można więc zawężać jego zastosowania do obiektów budowlanych istniejących nie tylko teraz, ale i przed wejściem w życie ustawy. Tym samym przepis ten ma zastosowanie do każdego obiektu budowlanego funkcjonującego w pasie drogowym, np. urządzenia reklamowego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy widzieć w kontekście art. 40 ust. 2 cyt. ustawy, jako przepis dotyczący zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3.

W ocenie Spółki należy podzielić pogląd, iż zarządca drogi wydając pierwszą z ww. decyzji bierze pod uwagę przede wszystkim istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Lecz już przy następnych decyzjach, dotyczących dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego, zarządca drogi bierze pod uwagę tylko przesłanki z art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych wraz z przepisami wykonawczymi. Wobec powyższego w niniejszej sprawie doszło do sytuacji, że zastosowano przepisy, które nie powinny być podstawą prawną decyzji organów I i II instancji. Użycie przez ustawodawcę słowa "lokalizowanie" w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, od przypadku gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej".

Strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta "z pewnego rodzaju praw nabytych", a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, skarżąca podała, że obowiązkiem Sądu było przeprowadzenie kontroli dochowania wymaganej prawem procedury w odniesieniu do takich okoliczności jak ustalenie przez organy obu instancji, czy nośnik reklamowy skarżącej rzeczywiście może zagrażać lub utrudniać ruch drogowy lub zakłócać wykonywanie zadań zarządu drogi. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA pobieżnie zbadał dowody zebrane w sprawie i bezpodstawnie przyjął, iż wnioski przytaczane przez organy I i II instancji dają się wywieść z tych dowodów. Nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny, jak również brak umotywowania dokonanej w rozstrzygnięciu oceny, należy postrzegać jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżąca Spółka podkreśliła, iż Sąd I instancji nie odniósł się do faktu, iż decyzja wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych) jest w istocie zezwoleniem na umieszczenie obiektu w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy), zaś przez "lokalizacje" rozumie się "umieszczenie, rozmieszczenie, ustalenie miejsca budowy jakichś obiektów". Tym samym gdy reklama Spółki znajdowała się w pasie drogowym, to bezcelowe było występowanie o ponowne jej zlokalizowanie. Decyzja wydawana w trybie art. 38 ust. 1 cyt. ustawy to decyzja na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym − zdaniem skarżącego − uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego − wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Przechodząc w pierwszym rzędzie do oceny zarzutów w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tym drugim aspekcie, Sąd odnosi się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzić także należy, że sąd administracyjny działa w ramach przyznanych mu kompetencji, jeżeli wskazanej wyżej weryfikacji aktu administracyjnego dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że Sąd I instancji rozpoznał skargę stosując jako kryterium ocenę legalności zaskarżonego aktu, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego i przy rozpoznawaniu tej sprawy Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy.

Należy stwierdzić, że również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie jest zasadny. Przepis prawa procesowego, jakim bez wątpienia jest norma art. 141 § 4 cyt. ustawy, określając składniki uzasadnienia wyroku stanowi, że winno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wskazane wyżej elementy. Podkreślić także należy, że zawarte w uzasadnieniu wyroku ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji publicznej jest prawidłowa. Organ uwzględnił okoliczność, iż rejon pasa drogowego Al. [...], którym zainteresowany jest wnioskodawca pełni ważną funkcję w układzie drogowym W. oraz, że w rejonie tym ma zostać zmieniona stała organizacja ruchu w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości i prędkość ta wynosić będzie 80 km/h. Przy wydawaniu decyzji wzięto również pod uwagę załączony do wniosku strony szczegółowy plan sytuacyjny reklamy oraz zawartą we wniosku charakterystykę reklamy wraz z jej wymiarami. Organ ponadto wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się wysokiego natężenia ruchu kołowego na sieci ulic W. oraz stałej tendencji przyrostu wypadków drogowych na poziomie 8,8 % pomiędzy 2005 a 2004 rokiem. Na decyzję organów administracyjnych wpływ miały wyniki badań natężenia ruchu drogowego w "porannym szczycie" opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. Biorąc pod uwagę te okoliczności faktyczne stwierdzić należy, że całkowicie zasadny był wniosek organów administracji publicznej, zaakceptowany przez Sąd I instancji, iż lokalizacje reklam objętych treścią niniejszej sprawy nie mogą zostać uznane za "przypadek szczególnie uzasadniony", kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W zakresie odnoszącym się do zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a należy stwierdzić, że są one bezzasadne. W szczególności, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w tym składzie nie podziela stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną w zakresie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz na niezastosowaniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi zasadę, według której zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Precyzując tę zasadę, ustawodawca w art. 39 ust. 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy stwierdził, że zabrania się w pasie drogowym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady stwierdzając, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych mają charakter uznaniowy. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do "szczególnie uzasadnionych wypadków" z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązkiem ubiegającego się o zezwolenia na instalację reklamy jest wykazanie, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na uwzględnienie wniosku. W omawianym zakresie Sąd I instancji trafnie ocenił, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby zaskarżona decyzja była decyzją dowolną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną, aby w tym stanie faktycznym nie było podstaw do wskazania, jako podstawy materialnej rozstrzygnięcia, przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Każda czynność związana z umieszczaniem w pasie drogowym reklam, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym reklamy już tam się znajdującej, wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Zezwolenia te są czasowe co oznacza, że wydaje się je na wskazany w decyzji okres, na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (por. art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W związku z tym zezwolenie nie może być interpretowane rozszerzająco. Raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków stawek opłaty, gdyż po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określonych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ (por. wyrok z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1023/07, wyrok z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 993/07).

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego w jej pkt 1, tj. zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, podnieść należy, że treść tego przepisu wskazuje, iż pozostawienie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, odnosi się do stanu technicznego wymienionych obiektów i urządzeń. Faktem jest, że ustawodawca wprost nie określił o jaki stan obiektów i urządzeń chodzi, ale biorąc pod uwagę treść art. 38 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, uznać należy, że skoro dla przebudowy lub remontu tych obiektów i urządzeń wymagana jest zgoda zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej, to usytuowanie reklamy bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę, rodzi obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, po wygaśnięciu tego rodzaju uprawnień wynikających z wcześniejszej decyzji zezwalającej na zajęcie tegoż pasa drogowego. Uprawnienia do zajmowania pasa drogowego wygasają z chwilą upływu terminu na jaki zostało wydane zezwolenie. W takiej sytuacji, podmiot, który zajmuje pas drogowy, nie posiada uprawnień do jego dalszego zajmowania, a to rodzi obowiązek do wystąpienia z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.