Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1546/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1, 1a i 1b, art. 3a, art. 3d, art. 4, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 32
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [..] października 2018 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G na rzecz J.J. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [..] października 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [..] sierpnia 2018 r.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [..] sierpnia 2018 r. działający z upoważnienia Wójta S.Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., powołując się na art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1, 1a i 1b, art. 3a, art. 3d, art. 4, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1, ust. 2, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, dalej jako u.ś.r.) odmówił przyznania J.J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 30 lipca 2018 r. J.J.złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad córką A. J., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G.w dniu [..] sierpnia 2010 r., z którego wynika, iż niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Organ ustalił, iż decyzją z [..] kwietnia 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w G. przyznał J.J.prawo do emerytury od 11 kwietnia 2017 r. Natomiast w okresie przed przyznaniem prawa do emerytury miała przyznane prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Następnie organ powołał się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organ wskazał, iż nie neguje sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad niepełnosprawną córką oraz rozumie chęć poprawy bytowej strony, niemniej jednak art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do emerytury.

Od powyższej decyzji J. J. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym, iż kwota jej emerytury jest znacznie niższa niż kwota przyznawana z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego, odwołująca wyraziła gotowość rezygnacji z emerytury na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [..] października 2018 r., nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał, iż J. J. nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ od 11 kwietnia 2017 r. ma ustalone prawo do emerytury, a art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do emerytury. Mając na uwadze oświadczenie strony o gotowości rezygnacji z przyznanej jej przez ZUS emerytury na rzecz przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. jedynie w przypadku zbiegu określonych w nim świadczeń przysługuje takie prawo, a emerytura się do nich nie zalicza.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosła J. J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organy obu instancji poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Mimo, że językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może prowadzić do takiego wniosku, to jednak, zdaniem Sądu, zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. W ocenie Sądu, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dokonana przez organy orzekające w sprawie narusza zasadę równości.

Sąd podniósł, że nie można zgodzić się, że wspólną, relewantną cechą osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Po pierwsze, żaden przepis nie wyłącza generalnie możliwości uzyskiwania dochodów przez osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne, a jedynie w art. 17 ust.1 u.ś.r. mowa jest o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Po drugie, w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawodawca wyłączył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w stosunku do opiekunów uzyskujących dochody z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie świadczeń. Wreszcie w art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń w tym przepisie wymienionych ustawodawca pozostawił opiekunom możliwość wyboru. Ustawodawca zróżnicował sytuację osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Wobec powyższego, rozważenia wymagało, zdaniem Sądu, czy są jakieś racjonalne argumenty uzasadniające zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Sąd nie dostrzegł żadnych argumentów uzasadniających takie różnicowanie. Opiekunowie osób niepełnosprawnych, którzy nabyli prawo do emerytury mają takie same obowiązki oraz koszty związane ze sprawowaniem opieki jak pozostali opiekunowie i nie ma żadnych przekonujących argumentów dla różnicowania wysokości pobieranych przez nich świadczeń. Takie różnicowanie jako niczym nieuzasadnione stanowi naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto przyjęcie jako kryterium zróżnicowania faktu nabycia prawa do emerytury jest nie do pogodzenia ze społecznym poczuciem sprawiedliwości, albowiem prowadzi do pokrzywdzenia osób, które tak jak skarżąca, przed okresem sprawowania opieki pracowały zawodowo, co umożliwiło nabycie uprawnień emerytalnych. To swoiste "karanie" za aktywność zawodową stanowi o naruszeniu wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej.

Zdaniem Sądu, jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego, to nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad córką mogłaby dorobić do minimalnej emerytury. Nie jest to przy tym możliwość tylko teoretyczna, gdyż wiedzą powszechną jest duże zapotrzebowanie na usługi opiekuńcze, świadczone w różnych formach zatrudnienia i w różnym wymiarze. Skarżąca, która ma 62 lat i 35-letnie doświadczenie w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną, bez trudności znalazłaby więc zatrudnienie i to także za granicą (mieszka [.] km od granicy z [..]). Mimo zatem nabycia prawa do emerytury, skarżąca sprawując opiekę nad niepełnosprawną córką nadal rezygnuje z pracy zarobkowej i powinna mieć to zrekompensowane świadczeniami w takiej samej wysokości jak opiekunowie, którzy nie nabyli prawa do emerytury.

Oprócz rekompensowania utraconego zarobku opiekuna funkcje świadczenia pielęgnacyjnego należy także rozpatrywać w odniesieniu do osoby wymagającej opieki i całej rodziny. Niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, jego beneficjentem jest cała rodzina, w szczególności zaś realną korzyść odnosi z niego osoba niepełnosprawna, która ma w ten sposób zapewnioną możliwość stałej opieki bliskiej osoby i stałego z nią kontaktu. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest w ogólniejszym wymiarze - częściowe uzupełnienie środków finansowych rodziny, która ponosi dodatkowe koszty związane z opieką nad osobami najbliższymi. Poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego władza publiczna realizuje zatem nałożone na nią w Konstytucji obowiązki udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) oraz udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, komunikacji społecznej, a w niektórych przypadkach także przysposobieniu do pracy (art. 69 Konstytucji).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważył, że pozbawienie skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w całości powoduje, że w stosunku do rodziny skarżącej i jej niepełnosprawnej córki nie da się uznać, że te konstytucyjne obowiązki są realizowane. Świadczenia bowiem otrzymywane przez skarżącą i jej córkę (najniższa emerytura skarżącej i renta socjalna jej córki w wysokości po 878 zł) są niższe aniżeli minimum socjalne, a zatem sytuują rodzinę skarżącej poniżej progu ubóstwa.

Zdaniem Sądu, oprócz dyrektyw wykładni systemowej, także dyrektywy wykładni celowościowej i funkcjonalnej jednoznacznie przemawiają przeciwko takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., według której pozbawia on opiekuna osoby niepełnosprawnej mającego ustalone prawo do emerytury niższej niż świadczenie pielęgnacyjne prawa do tego świadczenia w całości.

W ocenie Sądu, jedynym rozwiązaniem rozstrzygającym przedstawione wyżej wątpliwości wynikające z rozbieżności wyników wykładni językowej oraz wykładni systemowej i celowościowo - funkcjonalnej i jednocześnie nie naruszającym konstytucyjnych zasad równości oraz sprawiedliwości społecznej, a także realizującym cel świadczenia pielęgnacyjnego oraz konstytucyjne obowiązki pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji i osobom niepełnosprawnym, jest przyjęcie, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury. Nieuprawnione byłoby przy tym twierdzenie, że Sąd dokonując takiej właśnie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wkracza w kompetencje władzy ustawodawczej, gdyż oznaczałoby to w istocie zakaz odwoływania się przez sąd do innych sposobów wykładni prawa niż wykładnia językowa, co w konsekwencji prowadziłoby do ograniczenia roli władzy sądowniczej i niemożliwego do zaakceptowania naruszenia zasady trójpodziału władz.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, iż wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury, podczas gdy brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury,

2. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, wedle którego dysponowanie uprawnieniem do emerytury przez J. J. stanowi negatywną przesłankę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego,

3. Art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powinien mieć zastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r., podczas gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie dotyczy zbiegu praw, tj. prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego i prawa do ustalonej wcześniej emerytury,

4. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymanej emerytury,

II. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:

1. Art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

2. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 2, 7, 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 z. 2 i art. 69 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędne przyjęcie przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim wbrew wykładni literalnej, a także niezasadne zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej, systemowej i funkcjonalnej wskazanych przepisów Konstytucji RP, prowadzące do zrównania sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, dla opiekunów, którzy mają ustalone prawo do emerytury z opiekunami, którzy tego prawa ustalonego nie mają, w kontekście przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obu tym podmiotom z uwzględnieniem różnicy w wysokości po stronie podmiotu uzyskującego emeryturę,

3. Art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga na decyzję Kolegium z dnia 8 października 2018 r. jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, J. J. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z dnia 29 listopada 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w sprawie i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Dla rozpoznania wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej opartych na obu podstawach wynikających z art. 174 p.p.s.a. kluczowa jest wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, błąd wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. determinuje wszystkie zarzuty naruszenia przepisów powołane w skardze kasacyjnej.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organy obu instancji poprzestając na wykładni językowej tego przepisu przyjęły, że w związku z tym, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że poprzestanie na wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadziłoby do naruszenia zasady równości oraz sprawiedliwości społecznej, a także utrudniało zrealizowanie celu świadczenia pielęgnacyjnego oraz konstytucyjnych obowiązków pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji i osobom niepełnosprawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., kwestionując zasadność dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wskazało na brak możliwości zastosowania wykładni funkcjonalnej tego przepisu w momencie, kiedy wykładnia literalna daje jednoznaczny wynik w postaci dekodowania normy prawnej z tego przepisu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni, proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna).

Wykładnia systemowa przepisu winna być dokonana przy uwzględnieniu podstawowych zasad systemu prawa uregulowanych w Konstytucji RP, w taki sposób, który umożliwi osobie z ustalonym prawem do emerytury, przyznanie wnioskowanego świadczenia w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego.

Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez skarżącą emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej.

Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).

Zgodnie z zasadą równości wobec prawa wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (tak w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87; z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

Celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy świadczonej osobiście na podstawie umowy o pracę (lub innych podstawach nawiązania zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej świadczonej osobiście na podstawie umów cywilnoprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym substytuować utracony dochód, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ustawodawca zróżnicował jednakże świadomie sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W pierwszej sytuacji ratio legis takiego rozwiązania prawnego wynikało z tego, iż osoby, których pozbawiano ex lege prawa do świadczenia pielęgnacyjnego posiadały już zapewnione źródło utrzymania. Decyzja ustawodawcy pozostawała tym samym w pełnej zgodności z celem, któremu służyło wprowadzenie do systemu zabezpieczenia społecznego przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego i była racjonalna w sytuacji, gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego była niższa od wysokości świadczeń wyłączających prawo do niego.

Rozwiązania ustawowe były zgodne z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do zasady równości wobec prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, które nie jest sprzeczne nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25.02.1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7). U.ś.r. w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją jej przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, iż zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów. Przekładając to na rozpoznawaną sprawę wskazać należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy, przywołane przez Sąd pierwszej instancji, a prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnych zasad. Ich zachowanie nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury. Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nie posiadającej prawa do emerytury, ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoba taka będzie potraktowana także sprawiedliwie, gdyż w lepszej sytuacji znalazłby się opiekun, który nie podjąłby nigdy pracy zarobkowej w swoim życiu. Takie podejście do skarżącej będzie równoznaczne z realizacją przez Państwo reprezentowane w tej sytuacji przez administrację publiczną obowiązku udzielenia jej szczególnej pomocy w związku z jej trudną sytuacją materialną i społeczną związaną ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z podobnych założeń wyszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest także nieuzasadniony. Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. odnosi się do zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10. W przypadku zbiegu do tych świadczeń, przysługuje jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zbiegiem świadczeń, o których mowa w tym przepisie, w związku z czym przepis ten nie znalazł zastosowania w sprawie. Wbrew ocenie organu, Sąd I instancji nie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu, jakoby przepis ten powinien być stosowany w sprawie, a wyłącznie powołał go w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dla zilustrowania zróżnicowania przez ustawodawcę sytuacji prawnej osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. To nieuzasadnione różnicowanie, zdaniem Sądu, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela, powinno zostać usunięte w drodze wykładni funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Z tych względów uznać należało, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego pozbawione są podstaw.

Brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzutu sformułowanego w punkcie 2. 1 skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Polemika z oceną wykładni przepisów prawa materialnego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował na czym miało by polegać naruszenie przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., stąd też skarga kasacyjna jako pozbawiona w tej części treści, nie może zostać uwzględniona.

Zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2, 7, 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 z. 2 i art. 69 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. (punkt 2.2. skargi kasacyjnej) polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i art. 27 ust. 5 u.ś.r. są nieuzasadnione, gdyż wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dokonana przez Sąd I instancji jest poprawna i zgodna z przywołanymi powyżej przepisami Konstytucji RP, co Naczelny Sąd Administracyjny wskazał powyżej.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Tym samym bezzasadny jest zarzut sformułowany w punkcie 2. 3. skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej, mając na względzie, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.