Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 625/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Be. - Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 595/14 w sprawie ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. na uchwałę Rady Gminy Bo. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Gminy Bo. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. oddalił skargę Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. na uchwałę Rady Gminy Bo. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Gminy Bo. A. W., zatrudnionym w Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że pracodawca - Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. powoływał się na ekonomiczne i organizacyjne przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę A.W.

Wątpliwości organu wzbudziła procedura wypowiedzenia umowy o pracę radnemu. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. przejął pracownika z Zakładu Budowy i Eksploatacji Wiejskich Urządzeń Komunalnych w Be. od dnia 1 stycznia 2014 r., natomiast już w dniu 31 stycznia 2014 r. wręczono pracownikowi wypowiedzenie. Podkreślono, że pracodawca nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 2 u.s.g. i nie uzyskał uprzedniej zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy. Ze stosownym wnioskiem pracodawca wystąpił do Rady Gminy Bo. dopiero po upływie wielu dni od doręczenia wypowiedzenia i po powzięciu informacji, że A. W. wniósł pozew do sądu pracy o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne.

W skardze sądowej na powyższą uchwałę Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. wniósł o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 25 ust. 2 u.s.g. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że z przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą jego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja opisana w powołanym przepisie i w związku z tym rada gminy miała obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bo. wniosła o oddalenie skargi i poinformowała, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. rozwiązał stosunek pracy z A. W. z dniem [...] kwietnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podlegała zatem oddaleniu.

Na wstępie Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do wniesienia skargi. Jej złożenie poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący skierował do Rady Gminy Bo. w dniu [...] marca 2014 r. Organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o pozostawieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa bez rozpatrzenia, w związku z tym, że Wojewoda Lubelski nie stwierdził niezgodności uchwały z prawem. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. wniesienie skargi powinno nastąpić w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Termin ten został zachowany.

Dalej Sąd wskazał, że przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. uniemożliwia w okresie pełnienia funkcji radnego gminy, rozwiązania stosunku pracy bądź wypowiedzenia, bez zgody właściwego organu. Wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa wyrażenia takiej zgody pozostawione zostały uznaniu rady gminy. Uznanie pozostawione radzie gminy nie jest dowolne jedynie w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, ponieważ wówczas rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (vide wyroki NSA z dnia 9 maja 2006 r., II OSK 194/06; z dnia 18 września 2008 r., II OSK 952/08). W pozostałych przypadkach przepis art. 25 ust. 2 ani żaden inny przepis u.s.g. nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy.

W orzecznictwie podkreśla się, że motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Motywy zajętego stanowiska rady muszą zatem wynikać z treści uzasadnienia uchwały, mimo że formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony. Można go natomiast wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 193/13, z dnia 8 czerwca 2008 r., II OSK 410/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 października 2008 r., III SA/Lu 247/08). Brak uzasadnienia uniemożliwia natomiast ocenę, z jakiego powodu rada gminy udzieliła, względnie odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (vide wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05; z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08).

W okolicznościach niniejszej sprawy Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. wniósł o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym Gminy Bo. A. W. Skarżący wyjaśnił, że w związku z przejęciem ujęcia wody w M. i S. przez Gminę Be., Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. otrzymał z dniem 1 stycznia 2014 r. trzech pracowników z Zakładu Budowy i Eksploatacji Wiejskich Urządzeń Komunalnych w Be.. Przed ich przejęciem, ZGKiM w Be. zatrudniał dwóch inkasentów w pełnym wymiarze czasu pracy. Skarżący wskazał, że po przejęciu ujęć wody jest w stanie zatrudnić w wymiarze 0,5 etatu tylko jednego pracownika.

Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. podał również, że w dniu [...] stycznia 2014 r. zostało zawarte porozumienie między Gminą Be., ZGKiM oraz A. W., na mocy którego A. W. został pracownikiem ZGKiM w wymiarze 0,5 etatu. Mimo powyższego ZGKiM uznał, że musi zwolnić A. W. z przyczyn ekonomicznych i organizacyjnych.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz protokołu z sesji Rady Gminy Bo. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] wynika, że radni wysłuchali wyjaśnień Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be., który wskazywał na ekonomiczne i organizacyjne przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę A. W. Zasadniczą przyczyną odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy przez ZGKiM w Be. z radnym A. W., była okoliczność wystąpienia przez pracodawcę do Rady Gminy o wyrażenie zgody, o której mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g., dopiero po wręczeniu wypowiedzenia pracownikowi A. W. i po powzięciu informacji, że A. W. wniósł pozew do sądu pracy. Rada gminy stwierdziła, że pracodawca wszczynając procedurę zwolnienia pracownika – radnego, nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 25 ust 2 u.s.g. W ocenie rady gminy, budzi wątpliwości złożenie pracownikowi wypowiedzenia niespełna po miesiącu od zatrudnienia go. Powyższe wskazuje na zamiar pracodawcy niezwłocznego zwolnienia pracownika.

Sąd podkreślił, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uprzedniej zgody rady gminy. Brzmienie przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. w tym zakresie jest jasne i nie budzi wątpliwości. Uprzedni, czyli taki, który miał miejsce wcześniej, przed czymś. Przepis ten nie określa jednak, z jakim wyprzedzeniem pracodawca ma się zwrócić ze stosownym wnioskiem do rady gminy. W orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że wyprzedzenie nie powinno być nazbyt wielkie, aby konsultowane przyczyny wypowiedzenia nie uległy w tym czasie dezaktualizacji.

W niniejszej sprawie, ZGKiM w Be. wręczył wypowiedzenie umowy o pracę A.W. w dniu [...] stycznia 2014 r. Wniosek ZGKiM w Be. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z w/w radnym wpłynął zaś do Rady Gminy Bo. w dniu [...] lutego 2014 r. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę z A. W. nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, zatem wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawiona była uznaniu Rady Gminy Bo.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Rada Gminy Bo. przeprowadziła postępowanie wyjaśniające, w trakcie obrad w dniu [...] marca 2014 r. wysłuchała wyjaśnień pracodawcy - ZGKiM w Be. oraz pracownika – A. W. Odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, rada gminy uzasadniła motywy swojego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, jakie okoliczności przemawiały za odmową wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i dlaczego nie uwzględnił argumentacji ZGKiM w Be.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozwiązanie stosunku pracy pozostawione zostało uznaniu rady gminy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlegała oddaleniu.

Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. stanowi, iż rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Brzmienie powołanego przepisu świadczy zatem o woli ustawodawcy zapewnienia szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego, ograniczając swobodę pracodawcy w jednostronnym rozwiązaniu takiego stosunku. Jak podkreśla się w doktrynie, celem tego ograniczenia jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego, wybranego przez ogół mieszkańców gminy posiadających czynne prawo wyborcze, co niewątpliwie wzmacnia rozwój społeczeństwa obywatelskiego (vide: K.Jaroszyński (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. pod red. R.Hausera i Z.Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, s. 306 i nast.).

Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię powołanego przepisu wywodząc, iż skoro w przedmiotowej sprawie podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to na radzie ciążył obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę, brak jest bowiem w przepisach innych przesłanek pozwalających radzie negatywnie rozpatrzeć wniosek skarżącego.

Z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić. Wskazać trzeba, że o ile związaną jest decyzja rady w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę są zdarzenia wiążące się z wykonywaniem mandatu przez radnego, o tyle pozostałe przypadki wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, bądź odmowy takiej zgody zostały pozostawione swobodnemu uznaniu rady gminy, która decyduje, czy zachodzą przesłanki uwzględnienia wniosku pracodawcy.

A zatem w tych sytuacjach rada gminy może, ale nie musi, wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy. Powyższe stanowisko wynika z literalnego brzmienia tego przepisu i znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjmuje się zatem, że przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08 oraz z a dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, NZS 2010, nr 6, oraz wyrok Sądu Najwyższego z 17 września 2007 r., sygn. akt III PK 36/07). Jakkolwiek przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków jak i kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Podkreśla się więc, że dotknięta wadliwością byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego i która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane.

W świetle powyższego argumentacja autora skargi kasacyjnej nakierowana na zgoła odmienne wnioski nie mogła zostać uznana za uzasadnioną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.