Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1697/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 3 § 2 pkt 8, art 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 61a § 1, art 65 § 1, art 133
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 152/12 w sprawie ze skargi W. C. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 152/12, po rozpoznaniu skargi W. C. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w pkt 1) zobowiązał Wojewodę Łódzkiego do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z 7 lipca 2011 r. w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; w pkt 2) stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3) wymierzył Wojewodzie Łódzkiemu grzywnę w kwocie 5.000 (pięć tysięcy) złotych; a w pkt 4) zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W. C. w skardze na bezczynność Wojewody Łódzkiego wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice z [...] czerwca 1984 r. o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, iż w dniu 7 lipca 2011 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, w dniu 9 marca 2012 r. organ poinformował, iż potraktował ten wniosek jako odwołanie w sprawie wszczętej na wniosek z 19 kwietnia 1999 r. rozstrzygniętej już decyzją urzędu wojewódzkiego z [...] maja 1999 r. Od tej decyzji, zdaniem organu, skarżący wniósł odwołanie w dniu 3 czerwca 1999 r., odwołanie to nie zostało przekazane do organu II instancji w stosownym terminie i do tej pory nie zostało rozpatrzone. Rozpatrzenia wniosku wraz z odwołaniem miał dokonać Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W dniu 3 sierpnia 2012 r., po wezwaniu skarżącego do usunięcia naruszenia prawa z 23 lipca 2012 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skierował ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności do Wojewody Łódzkiego. W piśmie z 23 lipca 2012 r. Minister zarzucił Wojewodzie Łódzkiemu błędną interpretację wniosku jako odwołania, gdyż z jego treści jasno wynikało żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z 1984 roku. W dniu 16 sierpnia 2012 r. skarżący złożył zażalenie na bezczynność Wojewody Łódzkiego do organu wyższego stopnia, tj. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który pozostawił je dotychczas bez odpowiedzi. Przy czym pismem z 24 sierpnia 2012 r. wyjaśnień udzielił Wojewoda Łódzki wskazując, iż w dniu 22 sierpnia 2012 r. odmówił Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności z powodu toczącego się od dnia 19 kwietnia 1999 r. postępowania w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosząc o jej oddalenie, wskazał, że po wystąpieniu przez stronę z wnioskiem z 7 lipca 2011 r. podjął działania celem pozyskania akt sprawy, dokonując kolejnych czynności organ wyznaczył terminy załatwienia wniosku, które były konsekwentnie dochowywane, przy czym sprawa została wstępnie zakwalifikowana do grupy spraw szczególnie skomplikowanych, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Po zgromadzeniu akt organ stwierdził, iż pismem z 19 kwietnia 1999 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z 1984 r. Rozstrzygnięcie organu zapadło w dniu [...] maja 1999 r. i pismem z 3 czerwca 1999 r. strona złożyła od niego odwołanie, które nie zostało przekazane do organu II instancji i do tej pory nie zostało rozpatrzone. Wobec uczynionych ustaleń organ uznał, iż zasadnym jest przekazanie, na podstawie art. 133 k.p.a., w piśmie z 9 marca 2012 r. ww. odwołania do Ministra, który prowadził postępowanie drugoinstancyjne. Wojewoda uznał, że pismo z [...] maja 1999 r., mimo że nie jest zatytułowane "decyzja" i nie posiada wszystkich elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., nosi znamiona decyzji, i od tej decyzji, pismem z 3 czerwca 1999 r. strona złożyła odwołanie. Wraz z odwołaniem, na podstawie art. 65 k.p.a., przesłał wniosek z 7 lipca 2011 r. uznając, iż stanowi on kontynuację wniosku z 19 kwietnia 1999 r. i winien być potraktowany jako złożony do sprawy będącej w toku, a prowadzonej obecnie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W ocenie Wojewody wniosku z 7 lipca 2011 r. w żaden sposób nie można było potraktować jako wniosku w nowej sprawie, gdyż na ówczesnym etapie sprawa była prowadzona przez organ odwoławczy, zatem wniosek podlegał włączeniu do akt sprawy. Wprawdzie pismem z 3 sierpnia 2012 r. Minister, powołując art. 65 § 1 k.p.a. wniosek z 7 lipca 2011 r. przekazał na powrót Wojewodzie, jednak działanie organu w tej mierze pozostaje bezskuteczne, na co wskazano w piśmie z 22 sierpnia 2012 r., niedopuszczalne jest bowiem przesłanie podania do organu przekazującego, który wcześniej już uznał się za niewłaściwy, w grę wchodzi ewentualnie wszczęcie sporu kompetencyjnego stosownie do art. 22 k.p.a.

Wojewoda zaznaczył, że Minister rozpatrzył odwołanie skarżącego z 3 czerwca 1999 r. od decyzji Wojewody z [...] maja 1999 r. i ostateczną decyzją z [...] listopada 2012 r., już po złożeniu skargi, wydał rozstrzygnięcie, w którym uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dopiero zatem w wyniku rozpatrzenia odwołania z 3 czerwca 1999 r. i po wydaniu orzeczenia przez Ministra postępowanie będzie prowadzone przez Wojewodę Łódzkiego, jako organ właściwy. Rozstrzygnięcie Ministra zawarte w decyzji z [...] listopada 2012 r. stanowi bezpośrednie potwierdzenie prawidłowości obranego toku działania, podjętego po wniosku z lipca 2011 r., co oznacza, iż zarzut bezczynności nie jest zasadny. Wojewoda dodał, iż nie mógł uznać orzeczenia z [...] maja 1999 r. za niebyłe bowiem skutkowałoby to wadliwością aktualnie wydanej decyzji i rodziłoby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i oświadczył, iż złożone pisma organu dotyczą sprawy wszczętej wnioskiem z 22 grudnia 1998 r., który wpłynął do organu w dniu 28 grudnia 1998 r. Wniosek z 28 grudnia 1998 r. był wnioskiem o stwierdzanie nieważności i został rozpoznany w dniu 22 marca 1999 r. przez Prezydenta Skierniewic. Pismo to strona potraktowała jak decyzję i w dniu 19 kwietnia 1999 r. złożyła odwołanie, w dniu [...] maja 1999 r. otrzymała odpowiedź Wojewody Łódzkiego, którą potraktowała jako rozpatrzenie odwołania. W dniu 3 czerwca 1999 r. strona złożyła do Wojewody Łódzkiego wniosek o uzupełnienie tego rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego. Wniosek o uzupełnienie pozostał bez odpowiedzi do dnia dzisiejszego. To uzupełnienie stanowi załącznik nr 8 do skargi. Po wniosku z lipca 2011 r. Wojewoda potraktował swoje pismo z [...] maja 1999 r. jako decyzję I instancyjną w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności i w związku z tym sprawa została przekazana do Ministra Transportu i Budownictwa. W 2009 lub 2010 r. Urząd Miasta Skierniewic poinformował stronę jako spadkobiercę Władysława Wolskiego, że ktoś jest zainteresowany nabyciem tych nieruchomości i podjęte zostały starania w celu odzyskania nieruchomości i to spowodowało złożenie wniosku z lipca 2011 r. w celu stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Strona dodatkowo podniosła, iż odrzucenie zażalenia dotyczyło postępowania wszczętego wnioskiem z lipca 2011 r., a toczącego się od 1998 r. Postępowanie, które usiłuje wszcząć od lipca 2011 r. jest postępowaniem zupełnie innym, niż to wszczęte w grudniu 1998 r. W dniu 7 lipca 2011 r. złożyła dwa wnioski o stwierdzenie nieważności dwóch różnych decyzji. Wniosek dotyczący decyzji z 1980 r. został przekazany do Ministra Transportu i Budownictwa, a ten z 1984 r. nie został rozpoznany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Rozpatrując skargę na bezczynność sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem skargi strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Ocena, czy wystarczającym sposobem reakcji na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach (art. 36 k.p.a.), czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych, należy do organu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uchylanie się od nakazanych prawem działań podlega ocenie z punktu widzenia pozostawania w bezczynności. Sąd zobowiązany jest bowiem do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 k.p.a., ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych.

Dalej Sąd wskazał, że skarżący pismem z 7 lipca 2011 r. złożył "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa" odnoszący się do decyzji Prezydenta Miasta Skierniewic z [...] czerwca 1984 r. Jako podstawę wniosku wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 158 § 2 k.p.a.

Pismo to zostało zakwalifikowane przez Wojewodę Łódzkiego jako kontynuacja wniosku strony z 19 kwietnia 1999 r. i jako złożone do sprawy będącej w toku przekazane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji taka subiektywna kwalifikacja pisma z 7 lipca 2011 r. była zupełnie niedopuszczalna. Jeżeli organ miał wątpliwości co do ustalenia treści żądania wnioskodawcy powinien wezwać stronę skarżącą do sprecyzowania jej żądań zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 64 w związku z art. 50 oraz art. 6–9 k.p.a. Ponadto jeżeli Wojewoda uznał, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania w oparciu o złożony wniosek to, mając na uwadze przepis art. 61a k.p.a., obowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Od takiego postanowienia przysługuje wnioskodawcy prawo złożenia zażalenia (art. 61a § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ uznał, iż wniosek z 7 lipca 2011 r. stanowi kontynuację sprawy będącej w toku i odstąpił od formalnego jego załatwienia. Takie działanie, zdaniem Sądu, czyni zasadnym skargę strony na bezczynność Wojewody Łódzkiego. Uwzględniając czas pomiędzy wnioskiem z 19 kwietnia 1999 r. a tym z 7 lipca 2011 r. należałoby oczekiwać od organu sprecyzowania żądania strony zawartego w piśmie z lipca 2011 r. a nie automatycznego zakwalifikowania tego pisma, jako złożonego do sprawy już wszczętej.

Sąd stwierdził również, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., wobec faktu, iż działanie organu było oczywiście błędne i nie mogło doprowadzić do zakończenia postępowania, co w konsekwencji przełożyło się na niewydanie przez organ żadnego aktu administracyjnego w sprawie pomimo upływu ponad dwóch lat od złożenia wniosku przez skarżącego. Sąd uwzględnił również wniosek skarżącego o nałożenie na organ grzywny w oparciu o treść art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wojewoda Łódzki w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 3 § 1 i § 2 punkt 8 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli działalności organu polegające na nieuprawnionym wnikaniu w procesową poprawność podejmowanych przez organ czynności gdy przedmiotem postępowania była skarga na bezczynność oraz poprzez ograniczenie się wyłącznie do twierdzeń strony skarżącej i zaniechanie badania czy nie zachodzą inne przesłanki do nieuwzględnienia skargi nieokreślone w jej treści,

2) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie czynności organu przekazania wniosku strony według właściwości w zakresie realizowanych obowiązków i przyjęcie wobec powyższego przez Sąd, że organ pozostawał w bezczynności, a jednocześnie rażąco naruszył prawo,

3) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 12 k.p.a. polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu i nadaniu prymatu zasadzie szybkości przed zasadą dążenia do prawdy obiektywnej, przy jednoczesnym pominięciu właściwego zastosowania tych artykułów przez organ poprzez prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niezwłoczne przekazanie sprawy do właściwego organu, kierując się wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą prostoty i interesem strony o którym w art. 7 k.p.a.,

4) art. 149 § 1 p.p.s.a w związku z art. 64, art. 50 oraz art. 6–9 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pismo strony, pomimo że jego treść nie budziła wątpliwości, powinno obligować organ do wezwania strony do jego uzupełnienia,

5) art. 149 § 1 p.p.s.a w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że jego niezastosowanie i niewydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania świadczy o bezczynności organu i stanowi rażące naruszenie prawa,

6) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie bezczynności organu w sytuacji, gdy organ stosownie do jego treści zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyjaśnił przyczynę opóźnienia i wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy, co podlegało kontroli Sądu, podczas gdy dopiero niedotrzymanie tak wskazanego terminu stanowić może podstawę uznania, że przewlekłość ma rażący charakter oraz art. 35 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na organ wymienionego w punkcie 1 zaskarżonego wyroku obowiązku do wykonania w terminie 30 dni, gdy prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma charakter skomplikowany, wymaga postępowania wyjaśniającego, udziału 373 stron, w tym ustalania spadkobierców niektórych z nich i wyznaczony organowi termin przy stwierdzeniu bezczynności powinien wynosić dwa miesiące, biorąc pod uwagę zapis art. 61 § 4 k.p.a. o obowiązku zawiadomienia wszystkich osób będących stronami postępowania, co uszło uwadze Sądu,

7) art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności i stwierdzenie, że bezczynność Wojewody Łódzkiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wobec niepozostawania w bezczynności i zastosowania normy regulującej działanie organu administracji na której podstawie przekazano wniosek strony do innego organu i prowadzenia przez ten organ postępowania wywołanego tym wnioskiem w dniu złożenia skargi na bezczynność oraz nieuzasadnione wymierzenie grzywny nie znajdującej odzwierciedlenia w aktach sprawy, czyli nieadekwatnej do stopnia winy organu,

8) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska organu popartego dowodami w postaci złożonych dokumentów o dokonanych przez ten organ czynnościach urzędowych zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku strony w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, niedokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób obiektywny poprzez przemilczenie oceny podjętych przez organ czynności urzędowych, pominięcie przekonywania organu o niesłuszności jego stanowiska o niepozostawaniu w bezczynności oraz niespełnienie wymagań metodologicznej poprawności, jak również zawarcie wskazań niemożliwych do wykonania przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako trafne należało uznać wszystkie zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd Wojewódzki rozpatrując skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z 7 lipca 2011 r. nie uwzględnił całości materiału zawartego w aktach sprawy i nie rozważył wszystkich okoliczności istotnych dla oceny dokonywanej w świetle art. 149 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy Sąd Wojewódzki ograniczył do ustalenia, że złożony przez skarżącego wniosek z 7 lipca 2011 r. nie został formalnie załatwiony w trybie art. 61a k.p.a., lecz błędnie zakwalifikowany jako kontynuacja wniosku z 19 kwietnia 1999 r. i przekazany na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. organowi drugiej instancji w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym. Przyjmując taki stan sprawy do końcowej oceny, Sąd Wojewódzki pominął wskazywane przez organ działania podjęte wskutek wniosku skarżącego z 7 lipca 2011 r. Jak bowiem wynika z wyjaśnień przedstawionych w odpowiedzi na skargę, a znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy, wniosek z 7 lipca 2011 r. był kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydenta Miasta Skierniewice z [...] czerwca 1984 r. nr [...] o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania.

Wojewoda Łódzki kompletując materiał dowodowy i podejmując czynności wstępne w sprawie z wniosku z 7 lipca 2011 r. ustalił, że wcześniej w tym przedmiocie toczyło się już postępowanie. Analiza dokumentacji dała Wojewodzie podstawę do uznania, że wydane wcześniej przez Wojewodę orzeczenie z [...] maja 1999 r. stanowiło decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, a pismo skarżącego z 3 czerwca 1999 r. należało zakwalifikować jako odwołanie. Z uwagi na to, że odwołaniu temu w poprzednim postępowaniu nie nadano biegu, zostało ono pismem z dnia 9 marca 2012 r. przekazane na podstawie art. 133 k.p.a. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Jednocześnie Wojewoda działając na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał wniosek skarżącego z 7 lipca 2011 r., jako kontynuację wcześniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności do organu drugiej instancji, jako właściwego na ówczesnym etapie postępowania.

W rezultacie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu odwołania W. C. od decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] maja 1999 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice [...] grudnia 1980 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem oznaczonej nieruchomości oraz decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice z [...] czerwca 1984 r. nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem oznaczonej nieruchomości – wydał decyzję z [...] listopada 2012 r., którą uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] maja 1999 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Z dokumentacji aktowej wynika ponadto, że w dalszym toku sprawy Wojewoda pismem z 2 stycznia 2013 r. wyznaczył na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy, a następnie pismem z 22 marca 2013 r. wyznaczył kolejny termin do 31 lipca 2013 r. Ponadto pismem z 30 stycznia 2013 r. Wojewoda skierował do skarżącego zawiadomienie, że prowadzone jest z wniosku z 19 kwietnia 1999 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice z [...] czerwca 1984 r. nr [...] i do tego postępowania włączony został wniosek z 7 lipca 2011 r. w tym samym przedmiocie. Pismami z 1 lutego 2013 r. i 9 kwietnia 2013 r. organ udzielił skarżącemu szczegółowych informacji do co stanu sprawy i podejmowanych czynności wyjaśniających, w tym konieczności ustalenia statusu stron przysługującego kilkuset podmiotom (wg danych ze skargi kasacyjnej).

Z wymiany korespondencji pomiędzy skarżącym a Wojewodą (pisma z 28 marca 2013 r. i 9 kwietnia 2013 r.) wynika pewne niezrozumienie przez stronę zagadnień proceduralnych, podczas gdy organ kierując się ekonomiką procesową nadał sprawie kierunek zmierzający do jak najszybszego zakończenia postępowania. Zgodzić się należy z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że działania podjęte przez organ w związku z wnioskiem strony z 7 lipca 2011 r. w żadnym stopniu nie naruszały interesu strony. Niewątpliwie prawidłowym byłoby rozwiązanie wskazane przez Sąd Wojewódzki, tj. wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), w sytuacji gdy toczyło się już postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1984 r. Jednak nie można było uznać, że prowadzenie postępowania wspólnie z dwóch tożsamych wniosków oznaczało bezczynność organu wymagającą nałożenia obowiązku określonego przez Sąd w pkt 1 wyroku. Zaznaczyć należy, że drugorzędne znaczenie miało to, czy postępowanie nadzorcze prowadzone było wskutek wniosku z 1998 r., czy też wniosku z 2011 r. Istotne było bowiem to, że w efekcie wniosku skarżącego z 7 lipca 2011 r. Wojewoda, jako organ właściwy w sprawie, doprowadził do tego, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji poddane zostało kontroli instancyjnej zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej w dniu [...] listopada 2012 r.

W rezultacie w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki, tj. w dniu 19 kwietnia 2013 r. w obrocie prawnym była już decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazująca Wojewodzie Łódzkiemu do ponownego rozpatrzenia sprawę nieważności decyzji z [...] czerwca 1984 r. nr [...]. Brak jednocześnie było podstaw, aby upatrywać bezczynności w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nakazanie przez Sąd Wojewódzki załatwienie wniosku z 7 lipca 2011 r. w drodze postanowienia przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a. na pewno nie poprawiłoby sytuacji procesowej skarżącego, a raczej wydłużyłoby i skomplikowało sprawę w przedmiocie nieważności decyzji z 12 czerwca 1984 r.

Ponadto dodać trzeba, że w istocie rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 wyroku nie jest adekwatne do żądania skargi, w której strona domagała się zobowiązania Wojewody Łódzkiego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice z [...] czerwca 1984 r. nr [...]. W dacie sporządzenia skargi, mianowicie 16 listopada 2012 r., strona nie miała pełnej wiedzy o stanie sprawy. Decyzja ostateczna w przedmiotowej sprawie wydana została w dniu [...] listopada 2012 r. Z oświadczenia złożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wynika, że skarżący popierał skargę wychodząc z błędnego założenia, że wniosek dotyczący decyzji z 1984 r. nie został rozpoznany. Tymczasem, jak wskazane zostało powyżej, rozstrzygnięcie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dotyczyło nieważności decyzji z [...] grudnia 1980 r. i decyzji z [...] czerwca 1984 r. Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że po pierwsze – stan sprawy w dacie wyrokowania nie wymagał zastosowania środka dyscyplinującego w postaci zastosowanej przez Sąd Wojewódzki w pkt 1. wyroku, a po drugie – niezasadne było stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji podjętych przez Wojewodę czynności wyjaśniających i procesowych, w szczególności podjętych w trybie art. 36 § 1 k.p.a., art. 65 § 1 k.p.a. i art. 133 k.p.a.

Reasumując należało przyjąć, że Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę na bezczynność organu w postępowaniu wszczętym wnioskiem z 7 lipca 2011 r. niezasadnie zastosował środki prawne przewidziane w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Zauważyć przy tym należy, że przyczyną wadliwości zaskarżonego wyroku nie było tylko pominięcie w ocenie prawnej omówionych wyżej istotnych okoliczności sprawy, ale też niewłaściwe zdefiniowanie bezczynności w rozumieniu art. 149 p.p.s.a.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd odnosząc się do pojęcia bezczynności posłużył się interpretacją wypracowaną w orzecznictwie, które stało się częściowo nieaktualne w nowym stanie prawnym.

Wskutek nowelizacji art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. w obowiązującym stanie prawnym zwłoka organów w prowadzeniu postępowania administracyjnego może przybrać postać bezczynności lub przewlekłości. W rezultacie w judykaturze zasadniczo wypracowany został pogląd, że z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, względnie aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Natomiast pojęcie "przewlekłości postępowania" wiązać należy z prowadzeniem przez organ administracji postępowania w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu, oraz sytuacje, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12).

Ze względów wyżej przedstawionych, Sąd Wojewódzki rozstrzygając w granicach danej sprawy, a więc dotyczącej postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z 7 lipca 2011 r., nie miał podstaw stwierdzenia stanu bezczynności bądź przewlekłości, wymagającego zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 185 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, z zastrzeżeniem zmian wynikających ze stanu faktycznego, który będzie aktualny w dacie orzekania.

Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.