Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 976/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6 pkt 8, art. 48, art. 48a, art. 54
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 5, 14, art. 50 ust. 1, 2, 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1, 3, art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Fundacja D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego; I. uchyla zaskarżoną decyzję orz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] 2016 r. nr [...] znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) i art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) – w wyniku rozpoznania odwołania Fundacji D. L. z siedzibą w Ś. (dalej: Fundacja D. L.; Fundacja; strona; skarżąca) – utrzymało w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Ś. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia [...] 2016 r. znak [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku "dom dla bezdomnych" na terenie działki nr ewid. [...], obręb G..

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku Fundacji N. Ś. z siedzibą w Ś. (dalej: inwestor) z dnia 24 lutego 2016 r. (data wpływu do organu wniosku datowanego na 23 lutego 2016 r.) Burmistrz Ś. w decyzji nr [...] z dnia [...] 2016 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku "dom dla bezdomnych" na terenie działki nr ewid. [...], obręb G..

Motywując swoje rozstrzygnięcie, w tym określenie poszczególnych cech i parametrów dla planowanej zabudowy, organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm. – dalej: u.g.n.). Odwołując się do zawartych w aktach sprawy wyników przeprowadzonej na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, Burmistrz uznał zasadność wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji wskazanej we wniosku. Zarazem wyjaśnił, że spełniony jest również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jak również planowane przedsięwzięcie nie jest wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), w związku z tym nie zachodził obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353), organ rozważył, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i uznał, że oddziaływanie takie nie wystąpi. Ponadto Burmistrz podniósł, że decyzja została uzgodniona z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., również przy zastosowaniu treści art. 53 ust. 5 i 5c u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Fundacja D. L., nie wyrażając zgody na lokalizację inwestycji na terenie nieruchomości stanowiącej własność tej Fundacji. W odwołaniu podniosła, że działka nr [...] stała się w drodze darowizny w roku 2013 własnością Fundacji D. L.; warunkiem skuteczności darowizny jest przeznaczenie nieruchomości na cele statutowe Fundacji związane z ochroną zwierząt. Fundacja podniosła, że inwestor zamierza realizować inwestycję na terenie, do którego nie ma żadnych praw ani nie zamierza tych praw nabyć, co tym samym narusza podstawowe prawo własności.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza, Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 września 2016 r. odwołało się do treści art. 50 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 52 ust. 1 i 3 u.p.z.p. i stwierdziło, że inwestycja objęta wnioskiem, polegająca na budowie "domu dla bezdomnych" – obiektu zamieszkania zbiorowego na terenie działki nr ewid. [...], obręb G., stanowi niewątpliwie inwestycję celu publicznego. W tym zakresie organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycje celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Idąc dalej, organ odwoławczy podniósł, że art. 6 pkt 6 u.g.n. określa jako cel publiczny m.in. budowę i utrzymywanie publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych.

W tym zakresie Kolegium, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja będzie dostępna nieograniczonej i z góry nieustalonej liczbie i grupie osób, które spełniając konkretne warunki staną się jej użytkownikami, a żaden przepis powołanych ustaw nie wskazuje na to, że inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności; inwestycja celu publicznego winna służyć ogółowi zbiorowości, ale nie zawsze w znaczeniu dosłownym. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że żaden przepis nie wymaga aby inwestycja celu publicznego była realizowana wyłącznie na gruntach stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego czy też Skarbu Państwa.

Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, na których będzie zrealizowana; sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się na brzmienie art. 58 ust. 2 u.p.z.p., organ II instancji stwierdził, że jeżeli w związku z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone – właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Odnosząc się z kolei do treści art. 50 w zw. art. 54 u.p.z.p., organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana wartości nieruchomości, na której planowana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego, lub naruszenie dotychczasowego sposobu korzystania z takiej nieruchomości nie stanowi przesłanki wydania odmownej decyzji, a zatem nie stanowi elementu stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne do zastosowania prawa materialnego. Organ podniósł również, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa jedynie warunki, na jakich wnioskodawca może przystąpić do realizacji inwestycji; decyzja ta, ani po stronie inwestora, ani po stronie właściciela nieruchomości, nie skutkuje rozszerzeniem, czy też ograniczeniem praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości.

Ponadto organ II instancji, odwołując się do treści art. 53 ust. 1 u.p.z.p., wyjaśnił zasady zawiadamiania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony postępowania, wskazując na odmienne zasady dotyczące inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, których zawiadamia się na piśmie, oraz pozostałych uczestników, których zawiadamia się w drodze obwieszczenia (art. 53 ust. 1 PZP).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium powołało przepisy art. 53 ust. 3 i art. 56 u.p.z.p., wskazując na charakter decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zakres postępowania związanego z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz na związanie organu w zakresie pozytywnego ustalenia lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy wniosek dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.

Zdaniem Kolegium, wykonana w kontekście art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analiza stanu faktycznego i prawnego terenu objętego zamiarem inwestycyjnym wskazuje na to, że decyzja organu I instancji zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zarazem organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera jako wymagany załącznik mapę zasadniczą w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, co jest zgodne z art. 54 ust. 3 u.p.z.p.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że stwierdzone po stronie organu I instancji naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik niniejszego postępowania.

W skardze na decyzję Kolegium Fundacja D. L. , reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (adwokata), zarzuciła tej decyzji naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 6 u.g.n. – poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku podstaw do przyjęcia, że objęta wnioskiem inwestycja jest inwestycją celu publicznego;

2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. – poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że została ona wydana bez uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi;

3) art. 7 i art. 77 K.p.a. – poprzez zaniechanie zbadania sprawy w sposób wyczerpujący, w szczególności niedokonanie żadnych ustaleń, czy zamierzenie budowlane wskazane w treści wniosku inwestora z dnia 23 lutego 2016 r. dotyczyło placówki publicznej.

W uzasadnieniu skargi Fundacja stwierdziła, że uchyleniu podlegać powinny zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji; przede wszystkim dlatego, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż lokalizowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Zdaniem strony z akt niniejszej sprawy, w szczególności z treści wniosku Fundacji N. z dnia 23 lutego 2016 r., nie wynika, aby przedmiotowe zamierzenie budowlane dotyczyło placówki publicznej i z powyższego powodu brak było podstaw do przyjęcia przez organ, że przedmiotowa inwestycja będzie dostępna dla nieograniczonej i zarazem z góry nieustalonej liczby i grupy osób, które spełniając konkretne warunki, staną się jej użytkownikami. W konsekwencji, w niniejszym postępowaniu doszło także do naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a.

Nadto, odwołując się do treści z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i wskazując na konieczność uzgodnienia planowanej inwestycji z zarządcą drogi, Fundacja podniosła, że w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji organ I instancji zwrócił się o dokonanie takiego uzgodnienia do Urzędu Miejskiego w Ś. Pion Rozwoju i Infrastruktury, a w odpowiedzi uzyskał informację, że działka nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie jest zlokalizowana przy drodze będącej w zarządzie gminy Ś.; jednocześnie jednak organ został poinformowany, że droga stanowiąca działkę nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa [...] Strona wytknęła, że w aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że organ zwracał się o uzgodnienie decyzji do właściwego zarządcy drogi, z czego wynika, że decyzja organu I instancji została wydana bez uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, co stanowi naruszenie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów skargi, organ II instancji, odwołując się do treści art. art. 53 ust. 3 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p., stwierdził, że uzgodnienie z zarządcą drogi dotyczy tylko tych sytuacji, w których teren inwestycji przylega do pasa drogowego w rozumieniu definicji z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440). Zdaniem organu uzgodnienie wymagane jest jedynie wówczas, gdy pas drogowy stanowi część drogi publicznej, zaś przyleganie terenu inwestycji do drogi wewnętrznej lub innej działki nie wymaga uzgodnienia, o którym mowa w art. art. 53 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, skoro działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej, nie było wymagane uzgodnienie, o którym mowa w art. art. 53 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.

Na rozprawie pełnomocnik Fundacji podtrzymał stanowisko i żądania wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie rozważań prawnych Sąd wyjaśnia, że rozpoznając sprawę, wojewódzki sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – jak to wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.).

Przedmiotowa sprawa dotyczyła legalności wydanej decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak zasadnie wskazał organ II instancji zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 778, dalej powoływanej jako u.p.z.p. ) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę (art. 50 ust 2 u.p.z.p.). Decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p). Powyższe oznacza że organ, rozpatrując sprawę ustalenia lokalizacji celu publicznego, jest związany treścią wniosku. Nie może więc podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r., IV SA 24/99, LEX nr 53359). Przy czym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.).

W niniejszej sprawie decyzje wydały własciwe organy I i II instancji. Na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kluczowym było więc ustalenie czy planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, czy też inwestycję innego rodzaju – od tego bowiem zależy tryb postępowania, w jakim należy określic sposób zagospodarowania nieruchomości. W przypadku inwestycji celu publicznego wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego a w przypadku innej inwestycji – decyzja o warunkach zabudowy. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.11.2016r. ( sygn. II OSK 520/15) inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia, tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego, ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 395-396, także wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2015 r., II SA/Kr 1141/15).

Wniosek, którym był związany organ nie zawierał skreślenia niepotrzebnych zapisów i na stronie 1 wskazywał, że jest wnioskiem “o ustalenie warunków zabudowy o ustalenie lokalizacji celu publicznego". Jednak z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie kwestionował wszczęcia postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego i wydania takiej decyzji uznać należy, że wniosek dotyczył ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego a nie warunków zabudowy. Jak wskazal Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 wrzesnia 2010r. (sygn. II OSK 1370/09) organ administracji publicznej załatwiający sprawę administracyjną jest związany stanowiskiem inwestora i w sytuacji, gdy inwestor żąda potraktowania jego inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może uznać, że w istocie wniosek dotyczy decyzji o warunkach zabudowy.

Wniosek wskazywał, że inwestycja ma polegac na budowie budynku “dom dla bezdomnych". P. tym we wniosku nie zostały zawarte żadne inne informacje dotyczące charakteru i funkcji inwestycji.

W ocenie organów było to wystarczajace do uznania, że planowana budowa spełnia warunki do uznania jej za inwestycję celu publicznego.

Stanowiska tego Sąd nie podziela. Słusznie organy wskazały, że ocena spełnienia przez inwestycję warunków do uznania jej za spełniającej w/w warunki dokonana winna być w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p.. i art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2016.2147, dalej powoływanej kao u.g.n.). Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycje celu publicznego" należy bowiem rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Art. 6 pkt 6 u.g.n. określa jako cel publiczny m.in. budowę i utrzymywanie publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych.

Organy w przedmiotowej sprawie skoncentrowały się jedynie na przyjęciu, że “dom dla bezdomnych" dostępny będzie nieograniczonej i z góry nieustalonej liczbie i grupie osób, które spełniając konkretne warunki staną się jej użytkownikami. Ustalenie to nie zostało przez organy uzasadnione przez odniesienie do konkretnych okoliczności faktycznych w sprawie i tym samym pozostawało dowolne, co wskazuje na naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. W zgromadzonym przez organy materiale dowodowym nie znajdują się żadne dowody na podstawie, których mozna by przyjąc, że inwestycja ma znaczenie lokalne, czy ponadlokalne, czy zaspokaja potrzeby społeczności lokalnej, etc. Co jednak istotniejsze organy nie wyjaśniły, czy wnioskowana inwestycja w ogóle może byc zaliczona do wskazanych działalności mieszczących się w pojęciu “cel publiczny" w powołanym art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie ulega watpliwości, że z uwagi na silną ingerencję w prawo własności art. 6 pkt 6 u.g.n. interpretowany musi być ściśle.

Należało więc ustalić czy “dom dla bezdomnych" jakkolwiek służący celom szczytnym może byc uznany za cel publiczny w rozumieniu tego właśnie przepisu. Dom dla bezdomnych z pewnością nie może byc uznany za publiczny obiekt ochrony zdrowia, przedszkole, placówkę opiekuńczo – wychowawczą czy obiekt sportowy. Jedną z możliwych opcji jest zakwalifikowanie go do kategorii: publiczny dom opieki społecznej.

Dokonując wykładni pojęcia “publiczny dom opieki społecznej" należy odwołać się do ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j.Dz.U.2016.930 ). Tylko bowiem ta ustawa obejmuje instytucje związane z realizacją celów pomocy społecznej, w tym związanych z pomocą bezdomnym a nie można przyjąć, by ustawodawca wskazując na dom opieki społecznej w art. 6 pkt 6 u.g.n. i nie definiując tego pojęcia na gruncie u.g.n. zakładał zupełną swobodę w jego interpretacji i brak odniesienia do systemowych rozwiązań z zakresu pomocy – opieki społecznej. Wprawdzie w ustawie o pomocy społecznej jest mowa o domach pomocy społecznej niewątpliwie uznać należy, że jest to pojęcie tożsame z użytym w art. 6 pkt 6 u.g.n. pojęciem “domu opieki społecznej". Ustawa o pomocy społecznej w rozdziale 2 reguluje kwestie związane z domami pomocy społecznej. W art. 54 wskazuje, że prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W zależności od tego dla kogo są przeznaczone dzielą się na następujące typy: dla

1) osób w podeszłym wieku;

2) osób przewlekle somatycznie chorych;

3) osób przewlekle psychicznie chorych;

4) dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie;

5) dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie;

6) osób niepełnosprawnych fizycznie;

7) osób uzależnionych od alkoholu. ( art. 56 ustawy o pomocy społecznej).

Jak z powyższego wynika domy te nie są domami dla bezdomnych. Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Takim osobom zapewnia się prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. (art. 48 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu od 5.09.2016r. ). Do 5.09.2016r. w ustawie o pomocy społecznej w art. 48 ust. 2 przewidziano, że udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych. Od 5.09.2016r. zmieniając art. 48 i 48 a ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zrezygnował z pojęcia "dom dla bezdomnych". W art. 48 a ust. 1 i 5 ustawy uznał, że udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca w noclegowni albo schronisku dla osób bezdomnych, tymczasowe schronienie może być udzielone również w formie ogrzewalni.

Zakładając, że wnioskodawca w niniejszej sprawie planując inwestycję w postaci domu dla bezdomnych ma na uwadze jedną z placówek określonych obecnie w art. 48 a ustawy o pomocy społecznej ( organy tego nie wyjaśniły), nie można uznać, by stanowiła ona działalność celu publicznego z art. 6 pkt 6 u.g.n. Z uwagi na to, że wniosek był złożony przed 5.09.2016r., kiedy zmieniona została ustawa o pomocy społecznej i w dacie złożenia wniosku w tej ustawie funkcjonowało pojęcie domu dla bezdomnych nie zaliczonego do jednego z rodzajów domów pomocy społecznej nie było podstaw do uznania, że taki dom mieści się w celach publicznych określonych w art. 6 pkt 6 u.g.n. Zapewnienie tymczasowego schronienia osobom bezdomnym nie jest funkcjonalnie związane z działalnością domów pomocy społecznej zapewniających całodobową opiekę osobom, które z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i którym nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Uznanie, że dom dla bezdomnych jest instytucją tożsamą z domem pomocy społecznej stanowiłoby niedopuszczalną rozszerzająca interpretację art. 6 pkt 6 u.g.n. I choć zarówno udzielenie schronienia bezdomnym jako forma przeciwdziałania bezdomności jak i pomoc osobom starszym schorowanym i niepełnosprawnym uznać można w potocznym rozumieniu za cele publiczne, to jednak nie są one wszystkie wymienione w art. 6 u.g.n. Katalog działalności celu publicznego z art. 6 u.g.n. jest katalogiem zamkniętym. Nie można nawet przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej tego przepisu uznać, że rozszerza ona wskazane cele publiczne na te, które w niej nie zostały wymienione i te, których nie sposób na gruncie obowiązujących przepisów zaliczyć do wymienionych w przepisie. Dom dla bezdomnych na gruncie ustawy o pomocy społecznej nie jest jednym z rodzajów domów pomocy społecznej. Stanowi on odmienną kategorię placówek pomocowych. Warto wskazać, że przeciwdziałanie bezdomności jako jeden z celów polityki społecznej winno być realizowane nie tyle przez budowę domów dla bezdomnych co przede wszystkim przez działania sprzyjające zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, wspierające rozwój budownictwa socjalnego i popierające działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania (art. 75 Konstytucji). Budowa noclegowni czy schronisk dla bezdomnych jakkolwiek służąca ludziom pozbawionym możliwości schronienia nie jest "domem opieki społecznej" wskazanej w art. 6 pkt 6 u.g.n. jako cel publiczny. Inwestycja taka winna być realizowana w drodze ustalenia warunków zabudowy a nie lokalizacji celu publicznego.

W przedmiotowej sprawie inwestycja określana jako "dom dla bezdomnych" nie stanowi więc celu publicznego wskazanego w art. 6 pkt 6 u.g.n. Organy w ogóle tej kwestii nie wzięły pod uwagę, naruszając tym samym art. 50 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 6 u.g.n, co powodowało konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe stanowisko sądu, zgodnie z którym nie jest możliwe wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego w sytuacji gdy nie obejmuje ona realizacji celu publicznego a do celu takiego budowy domu dla bezdomnych zaliczyć nie można.

Niezależnie od powyższego odnosząc się do poruszanej w skardze kwestii dostępu do drogi publicznej słusznie organ wskazał, że w przypadku, gdy teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej nie ma podstaw do dokonywania uzgodnień z zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.) Jednakże skoro droga przy której lokalizowana jest inwestycja nie jest drogą publiczną nie zwalnia to organu od ustalenia, czy teren inwestycji ma taki dostęp. W niniejszej sprawie nie wskazano w ogóle gdzie znajduje się droga publiczna, do której teren inwestycji miałby dostęp bezpośrednio czy przez inne drogi. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. "dostęp do drogi publicznej" - to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W aktualnym orzecznictwie, które sąd w niniejszej sprawie podziela np. w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2209/13, w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1880/10 wskazano, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, organ orzekający powinien był najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty ( tego zabrakło w niniejszej sprawie), a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne. Oczywiście w sytuacji, gdyby spełnione były pozostałe warunki z art. 50 i n. ustawy. W decyzji lokalizacyjnej określa się bowiem m.in. warunki obsługi w zakresie infrastruktury komunikacyjnej (art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.).

Zwrócić również należy uwagę na fakt, że w aktach administracyjnych nie ma dokumentów potwierdzających uprawnienia osoby sporządzającej analizę i projekt decyzji (art. 50 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p.) ani dokumentów potwierdzających o ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty (art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 49 kpa).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w punkcie II sentencji, uwzględniając wniosek strony skarżącej, wysokość poniesionych kosztów sądowych (uiszczony wpis od skargi) oraz fakt korzystania z zastępstwa procesowego adwokata.