Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 383/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6371 Wprowadzenie papierów wartościowych do publicznego obrotu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 183 poz 1537
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.
article: art. 11 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 911/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1707/11 w sprawie ze skargi E. s.a. z siedzibą w K. (także jako spółka lub skarżąca) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (także jako KNF) z [...] czerwca 2011 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Decyzję wydano w następujących ustaleniach;

Zarząd E. s.a. z siedzibą w K. [...] lipca 2010 r. podjął uchwałę w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego w ramach kapitału docelowego z wyłączeniem prawa poboru dotychczasowych akcjonariuszy oraz w sprawie zmiany statutu (dalej Uchwała Zarządu). Niniejsza uchwała dla swojej ważności wymagała zgody Rady Nadzorczej. Jednocześnie [...] lipca 2010 r., spółka przekazała do wiadomości KNF raport [...] nr [...], w którym poinformowała, że na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 185, poz. 1439) - ustawa o ofercie, z uwagi na ważny interes spółki opóźniła przekazanie do wiadomości publicznej informacji poufnej o "czynności prawnej dokonanej przez osoby wchodzące w skład organu zarządzającego spółki skarżącej, która dla swojej ważności wymaga zatwierdzenia przez inny uprawniony organ".

Spółka E. s.a. [...] września 2010 r. opublikowała raport bieżący nr [...], w którym powiadomiła o propozycji połączenia jej z Em. s.a. oraz poinformowała, iż [...] lipca 2010 r. zarząd spółki E. s.a. podjął uchwałę o podwyższeniu kapitału zakładowego w ramach kapitału docelowego z wyłączeniem prawa poboru dotychczasowych akcjonariuszy w drodze emisji do [...] akcji zwykłych na okaziciela serii K o wartości nominalnej 100 zł każda.

Komisja Nadzoru Finansowego 14 grudnia 2010 r., na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r., o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.) wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne wobec spółki E. s.a. w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w związku z możliwością naruszenia przez spółkę przepisu art. 57 tej ustawy.

Pismem z 7 stycznia 2011 r., spółka złożyła wyjaśnienia w sprawie, powołując się na wcześniejszą korespondencję z KNF i załączane dokumenty.

Decyzją z [...] marca 2011 r., po uprzednich zawiadomieniach o terminie zakończenia postępowania, Komisja Nadzoru Finansowego, działając jako organ I instancji, na podstawie art. 104 k.p.a, art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 3 z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej nałożył na spółkę karę administracyjną w wysokości 250 000 złotych wobec naruszenia art. 57 ust. 3 tej ustawy.

Opisując przebieg postępowania i zgromadzony materiał dowodowy w sprawie organ wskazał, że spółka w dniu [...] lipca 2010 r. przekazała do KNF raport [...] nr [...] informujący, że na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy o ofercie, opóźniła informację poufną o "czynności prawnej dokonanej przez osoby wchodzące w skład organu zarządzającego Spółki, która dla swojej ważności wymagała zatwierdzenia przez inny uprawniony organ prawny", informując także, iż informacja została opóźniona na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie rodzaju informacji, które mogą naruszać słuszny interes emitenta, oraz sposobu postępowania emitenta w związku z opóźnieniem przekazywania do publicznej wiadomości informacji poufnych, informując, że informacja poufna zostanie przekazana po zatwierdzeniu dokonanej "czynności prawnej przez uprawniony organ Spółki, nie później niż do dnia [...] września 2010 r.".

Uchwała Rady Nadzorczej spółki z [...] lipca 2010 r. stanowiła zatwierdzenie czynności prawnej przez uprawniony organ spółki, o której mówił raport [...] [...] – uchwała Zarządu z [...] lipca 2010 r. Uchwały te były następnie zmieniane z podawaniem do KNF ich zmian i terminów wejścia w życie.

Spółka podkreślała, że nie przekazała do publicznej wiadomości uchwał z dnia [...] lipca i z dnia [...] lipca 2010 r., gdyż były one podjęte pod warunkiem zawieszającym oraz z warunkiem terminu ich wejścia w życie, mając na względzie interes spółki i zapobieżenie próbami manipulowania kursem akcji. Zatem w ocenie spółki, w jej interesie i w interesie pozostałych uczestników obrotu, przekazanie informacji poufnej do publicznej wiadomości powinno nastąpić jak najpóźniej. W tym zakresie spółka powołała się na przepisy Dyrektywy Komisji 2003/124/WE z dnia 22 grudnia 2003 r. – wykonująca Dyrektywę z2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie definicji i publicznego ujawniania informacji wewnętrznych oraz definicji manipulacji na rynku (Dz. Urz. UE z dnia 24 grudnia 2003 r. ze zm.) zaimplementowanej do ustawy o ofercie.

Komisja Nadzoru Finansowego, cytując przepisy powołane w decyzji stwierdziła, że spółka była obowiązana do przekazania opóźnionej w dniu [...] lipca 2010 r. informacji o podjęciu w tym dniu przez jej Zarząd uchwały w dniu [...] lipca 2010 r., tj. w dniu podjęcia uchwały przez Radę Nadzorczą w sprawie wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego w trybie określony uchwałą z dnia [...] lipca 2010 r. Rada Nadzorcza, zgodnie z art. 17 § 2 k.s.h., zatwierdzając w dniu [...] lipca 2010 r. uchwałę Zarządu z dnia [...] lipca 2010 r. konwalidowała czynność Zarządu, co obowiązywało spółkę do podania do publicznej wiadomości informacji z [...] lipca 2010r. w dniu [...] lipca 2010 r. Nieprzekazanie tej informacji z dniem [...] lipca 2010 r. naruszało art. 57 ust. 3 ustawy o ofercie. Uchwała Zarządu z [...] lipca 2010 r. wymagała jedynie i zgodnie ze Statutem spółki oraz zgodnie z art. 446 § 2 i z art. 17 § 2 k.s.h. dla swej ważności zatwierdzenia przez Radę Nadzorczą, co nastąpiło w dniu [...] lipca 2010 r. Warunki, na które powołuje się spółka i termin wejścia w życie uchwały RN nie miały znaczenia prawnego, gdyż oświadczenie RN o wyrażeniu zgody zostało złożone w chwili podjęcia przez RN uchwały z mocą wsteczną od dokonania czynności prawnej przez Zarząd spółki ([...] lipca 2010 r.). W związku z tym zastrzeżenie w uchwale Rady Nadzorczej o terminie jej wejścia w życie było sprzeczne z art. 17 § 2 k.s.h. Podobne stanowisko wyrażała spółka w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego. Powołane zatem przez spółkę późniejsze zawiadomienia i uchwały Rady Nadzorczej nie miały, zdaniem organu znaczenia, na powstanie obowiązku informacyjnego z dniem [...] lipca 2010 r.

Powoływanie się przez spółkę na przepisy wskazanego rozporządzenia nie mogły odnosić się do podjęcia warunkowej uchwały przez RN. Odnosząc się do wskazanych przez spółkę przepisów Dyrektywy, organ stwierdził, że należy je odczytywać łącznie z jej pkt 5 Preambuły nakazującej państwom członkowskim określenie sytuacji uzasadniających opóźnienie informacji. Stąd zarzut niewłaściwej implementacji tej Dyrektywy do prawa polskiego nie był uzasadniony, a w konsekwencji nie było uzasadnione żądanie stosowania tej Dyrektywy wprost.

Uzasadniając wysokość nałożonej sankcji finansowej KNF stwierdziła, że jest ona adekwatna do stwierdzonego naruszenia, gdyż kara surowsza, do nałożenia której w myśl art. 96 ustawy o ofercie Komisja Nadzoru Finansowego była uprawniona, stanowiłaby karę nadmierną.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka, zarzucając naruszenie art. 57 i art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i błędną wykładnię oraz niezastosowanie Dyrektywy 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz Dyrektywy Komisji 2003/124/WE, art. 446 § 2w zw. z art. 17 § 2 k.s.h., wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania administracyjnego.

W ocenie spółki opóźnienie informacji było warunkowane jej słusznym interesem, bowiem cel jakim było podwyższenie kapitału miał na uwadze przejęcie innej spółki. Ze względu na owe przejęcie zasadnym było zachowanie poufności informacji o planowanym przejęciu. Przekazanie informacji o tej transakcji na długo przed zatwierdzeniem przez KNF prospektu doprowadziłoby do prób manipulacji akcjami. Zatem spółka miała istotny interes w opóźnieniu przekazania informacji o czym KNF wiedziała z urzędu. W związku z tym Komisja błędnie zinterpretowała przepis art. 57 ustawy o ofercie oraz przepisy rozporządzenia niewłaściwie stosując art. 96 ustawy o ofercie.

Zdaniem spółki KNF błędnie powołała się na pkt 5 Preambuły Dyrektywy 2003/124/WE nakazującej jakoby łączne jego czytanie z art. 3. Takie rozumienie Dyrektywy wypacza jej sens ze względu na niezamknięty katalog sytuacji uzasadniających opóźnienie publikacji informacji, także dlatego, że nie ma katalogu "sytuacji szczególnych" wskazanych w pkt 5 Preambuły.

W ocenie spółki organ błędnie zinterpretował art. 17 § 2 k.s.h. nie uwzględniając funkcjonalnego charakteru tego przepisu w odniesieniu do relacji pomiędzy uchwałą zarządu a zgoda jej rady nadzorczej. W konsekwencji zdaniem spółki jej Rada Nadzorca mogła podjąć uchwalę zatwierdzającą uchwałę Zarządu pod warunkiem i z zastrzeżeniem terminu, także jeżeli termin ten przekraczałby 2 miesiące.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymała w mocy decyzję wydaną w I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Zdaniem KNF, na skutek zatwierdzenia uchwały Zarządu spółki z dnia [...] lipca 2010 r. uchwałą jej Rady Nadzorczej w dniu [...] lipca 2010 r., uchwał zarządu powinna zostać ujawniona do wiadomości publicznej z dniem [...] lipca 2010 r. Następne zmiany uchwał RN nie miały znaczenia w sprawie. Organ administracji podkreślał, że wskazane w § 2 rozporządzenia sytuacje umożliwiające opóźnienie w ujawnieniu informacji stanowią katalog zamknięty, gdyż rozporządzenie reguluje całościowo przypadki opóźnienia. Z art. 60 ustawy o ofercie także nie można wyprowadzić odmiennego wniosku i Minister Finansów prawidłowo odczytał delegację z tego przepisu wydając rozporządzenie. W związku z tym uchwała RN spółki nie mogła być warunkowa, gdyż § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia umożliwia jedynie opóźnienie informacji o uchwale Zarządu spółki pod warunkiem zawieszającym do czasu jej zatwierdzenia przez Radę Nadzorczą.

Odnosząc się do samej uchwały Zarządu z dnia [...] lipca 2010 r. organ podkreślał, że wbrew twierdzeniom spółki nie wynika z niej cel obecnie podnoszony – podwyższenie kapitału zakładowego w celu przejęcia spółki Em. s.a. W przedmiotowej uchwale nie wskazano nazwy spółki przejmowanej i jej nazwa pojawiła się dopiero w uchwale Zarządu spółki z dnia [...] września 2010 r. Nadto sama spółka w piśmie z dnia 12 sierpnia 2010 r. stwierdzała, że podjęcie uchwały przez RN z zastrzeżeniem warunku lub terminu jej wejścia w życie wskazuje jedynie na wejście w życie uchwały następnego dnia po uchwale, nie zaś na brak zgody na dokonanie przez spółkę określonej czynności prawnej.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia spółki, iż KNF posiada z urzędu wiedzę o przyczynach opóźnienia, organ administracji podkreślał, że w momencie składania zawiadomienia o opóźnieniu przekazania informacji poufnej emitent sam ocenia na własną odpowiedzialność zasadność opóźnienia, natomiast KNF nie posiada wiedzy czego informacja dotyczy. W związku z tym nie można stawiać zarzutu organowi, iż posiadał wiedzę o słusznym interesie strony w opóźnieniu przekazania informacji.

Co do zarzutu naruszenia art. 3 Dyrektywy 2003/124/WE oraz pkt 5 jej Preambuły, Komisja stwierdziła, że Dyrektywa posłużyła się jedynie klauzulą generalną wprowadzając w pkt 5 Preambuły obowiązek Państw Członkowskich uściślenia i sprecyzowania sytuacji uzasadniających opóźnienie, na co wskazuje także zapis w art. 3 Dyrektywy "mogą w szczególności". W związku z tym prawodawca krajowy nie mógł wprowadzić katalogu otwartego tych sytuacji mając obowiązek wprowadzenia do prawa krajowego całej Dyrektywy (łącznie z jej Preambułą), co uczynił prawidłowo implementując Dyrektywę w całości precyzując sytuacje uzasadniające opóźnienie. Natomiast co do zarzutu niezastosowania Dyrektywy wprost KNF wskazała, że bezpośredni skutek dyrektywy zachodzi wyłącznie w sytuacji, w której dyrektywa jest wystarczająco precyzyjna, zaś Państwo Członkowskie jej nie implementowało, bądź nie wykonało należycie, a ta sytuacja w sprawie Dyrektywy 2003/124/WE nie występuje.

Organ administracji, wskazując na brak przytoczenia przez spółkę jakiejkolwiek literatury tematu, na która się powołuje, uznał za całkowicie niezasadny zarzut naruszenia art. 17 § 2 i art. 446 § 2 k.s.h. opisując właściwe rozumienie tych przepisów, także w świetle orzecznictwa sądowego. Zgodnie z tymi przepisami zdaniem KNF uchwała Rady Nadzorczej spółki zatwierdzająca uchwałę jej Zarządu z dnia [...] lipca 2010 r. została podjęta [...] lipca 2010 r. i bez znaczenia miało określenie w tej uchwale daty jej wejścia w życie, gdyż z chwilą podjęcia uchwały Rada Nadzorcza spółki wyraziła zgodę na postanowienia uchwały Zarządu spółki zatwierdzając czynność Zarządu z mocą wsteczną (ex tunc), co potwierdzają pisma spółki z dnia 12 sierpnia i z 19 października 2010 r.

Co do wniosku spółki z 27 maja 2011 r. i z dnia 3 czerwca 2011 r. o udostępnienie całości akt sprawy organ administracji stwierdził, że wszelkie notatki i dokumenty wewnętrzne organu, wytworzone w postępowaniu administracyjnym nie podlegają włączeniu do akt postępowania, jako niebędące materiałem dowodowym w sprawie. Tym samym stronie udostępnione te materiały, które były podstawą podjęcia rozstrzygnięcia. W związku z tym zarzuty wywodzone z przepisów postępowania Komisja uznała za niezasadne.

Analizując ponownie zasadność nałożonej kary w podanej wysokości KNF, wskazując na wysokość przychodów spółki i osiągnięty zysk netto w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. oraz w opublikowanym w raporcie za IV kwartał 2010r . za I kwartał 2011 r., uznała nałożoną karę za adekwatną do stwierdzonego naruszenia, uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie.

Na powyższą E. s.a. z siedzibą w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości decyzji z [...] czerwca 2011 r., jak również decyzji poprzedzającej z [...] marca 2011 r. oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniające z dokumenty wskazanego w treści skargi.

Decyzji zarzucono naruszenie art. 57 w zw. z art. 60 ustawy o ofercie w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia przez ich błędną interpretację oraz naruszenie art. 3 Dyrektywy 2003/124/WE w zw. z pkt 5 jej Preambuły przez błędną wykładnie tych przepisów i art. 6 ust. 2 i 10 Dyrektywy 2003/6/WE przez ich niezastosowanie.

Zdaniem skarżącej ustawodawca we wskazanych przepisach ustawy o ofercie podaje jedną przesłankę pozytywną ich zastosowania – słuszny interes emitenta w wystąpieniu zgłaszającym opóźnienie. Licząc się natomiast z odpowiedzialnością za dokonanie opóźnienia powinien przedsięwziąć środki wskazane w rozporządzeniu. W związku z tym katalog sytuacji uzasadniających opóźnienie podany w rozporządzeniu nie jest zamknięty, jako niemożliwy do wymienienia. Za takim rozumieniem przepisów tej ustawy, zdaniem skarżącej, przemawia wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy prawa unijnego (art. 3 Dyrektywy 2003/124/WE). Skarżąca zdecydowała się na skorzystanie z instytucji opóźnienia ze względu na charakter transakcji i ze względu na możliwe reakcje inwestorów rynkowych.

Odwołując się do art. 6 ust. 2 Dyrektywy 2003/6/WE skarżąca stwierdziła, że postanowienia tej Dyrektywy nie zawierają żadnego ograniczenia potrzeb ani rodzaju informacji podlegających opóźnieniu. Jedna pozytywną przesłanką jest obawa naruszenia uzasadnionych interesów emitenta. Natomiast art. 3 Dyrektywy 2003/124/WE wskazuje jedynie na przykładowe sytuacje opóźnienia.

Rozpatrywanie tej ostatniej Dyrektywy łącznie z pkt 5 jej Preambuły, zdaniem skarżącej, całkowicie wypaczałoby cel tej Dyrektywy. Gdyby bowiem istniał zamknięty katalog sytuacji warunkujących opóźnienie ustawodawca unijny zawarłby go w Dyrektywie, a nie posługiwałby się klauzulą generalną w art. 3. Zatem w ocenie skarżącej rozumowanie KNF w tym zakresie jest błędne, gdyż prowadzi do wniosku o możliwości kształtowania przez każde państwo w swoim prawie krajowym odmiennych regulacji. W pkt 5 Preambuły Dyrektywy 2003/124/WE ustawodawca zasugerował jedynie wprowadzenie w prawie krajowym "sytuacji szczególnych" nie uprawniając do wprowadzenia katalogu zamkniętego warunków i sytuacji uprawniających do opóźnienia z naruszeniem słusznego interesu emitenta, na co wskazują art. 3 tej Dyrektywy i art. 6 ust. 2 i ust. 10 Dyrektywy 2003/6/WE. W związku z tym, w ocenie skarżącej, emitent na podstawie wymienionych Dyrektyw otrzymał prawo powstrzymania się od upubliczniania informacji jeżeli zachodzi obawa naruszenia jego uzasadnionego interesu, a wykładnia przeciwna jest niedopuszczalna wobec zasady bezpośredniego skutku dyrektywy, która jest jasna, precyzyjna i nie budzi wątpliwości. Z tych względów skarżąca uznała przepisy ustawy o ofercie i rozporządzenia za sprzeczne z Dyrektywa 2003/6/WE i nie podlegające stosowaniu.

W kwestii udostępnienia wszystkich materiałów zgromadzonych przez KNF w sprawie skarżąca uznała odmowę organu za naruszającą powołane przepisy postępowania. W związku z tym, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., wnosiła o zobowiązanie KNF do przedłożenia dokumentów, z których KNF korzystała.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego podtrzymując swoją dotychczasową argumentację wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wyrokiem z 28 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1707/11, uchylił obie decyzje Komisji Nadzoru Finansowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd przyjął słuszność argumentacji spółki odwołującej się do przepisów obu dyrektyw i do uzasadnionego interesu emitenta w opóźnieniu opublikowania informacji poufnej.

Pismem z 6 kwietnia 2012 r., Komisja Nadzoru Finansowego wnosząc skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Pismem z 25 kwietnia 2012 r., spółka złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie, wskazując na brak podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. wydanym w sprawie II GSK 911/12 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Zdaniem NSA Sąd I instancji wskazując podstawę prawną uchylenia decyzji organu administracji nie wykazał w jaki sposób wiąże się ona z naruszeniem przez organ przepisów postępowania.

Za niezrozumiałe Sąd II instancji uznał stwierdzenie WSA, iż przyczyna opóźnienia trwała po podjęciu przez Radę Nadzorczą spółki w dniu [...] lipca 2010 r. uchwały zatwierdzającej uchwałę jej Zarządu z dnia [...] lipca 2010 r., przy jednoczesnym stwierdzeniu, że przyczyna dalszego opóźnienia wynikała z konieczności zatwierdzenia prospektu, pomimo tego że rozporządzenie w § 2 z uwagi na treść obu Dyrektyw oraz zakres upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia nie przewiduje takiej podstawy opóźnienia. WSA w tym zakresie nie odniósł się do treści pisma skarżącej z dnia 12 sierpnia 2010 r. skierowanego do KNF. W ocenie NSA w sprawie zasadnicze znaczenie ma pełna treść przepisów dyrektywy, ustawy o ofercie i rozporządzenia, w szczególności ocena przyczyn opóźnienia i sytuacji powstałej po zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2010 r. i podjęciu przez Radę Nadzorczą spółki uchwały w dniu [...] lipca 2010 r., w kontekście obowiązków emitenta. Zdaniem NSA rozpoznanie sprawy wymagało przede wszystkim dokonania oceny, czy były podstawy do przyjęcia wykonania przez spółkę obowiązku z art. 57 ustawy o ofercie, które to obowiązku nie sprowadzają się jedynie do tego, czy określona sytuacja może uzasadniać opóźnienie przekazania informacji do wiadomości publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy), przy czym zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia.

Skarga zmierza w zasadzie do wykazania, iż w świetle Dyrektywy 2003/124/WE i Dyrektywy 2003/6/WE zasadniczą i jedyną przesłanką opóźnienia emitenta w podaniu do publicznej wiadomości informacji poufnej jest jego uzasadniony interes. To z kolei rzutuje na określenie katalogu sytuacji, w których emitent jest uprawniony do owego opóźnienia, który to katalog według skarżącej nie jest katalogiem zamkniętym, na co wskazują powołane przez skarżącą przepisy obu Dyrektyw.

W ocenie skarżącej przywiązywanie przez KNF wagi do treści pkt 5 Preambuły Dyrektywy 2003/124/WE wypaczało cel tej Dyrektywy. Przepis ten stanowi, iż – "w celu ochrony prawnych interesów emitentów należy umożliwić w dokładnie określonych sytuacjach szczególnych opóźnienie publicznego ujawniania informacji wewnętrznych. Jednakże ochrona interesów inwestorów wymaga, aby w takich przypadkach informacje pozostawały całkowicie tajne w celu zapobiegania wykorzystywaniu informacji poufnych".

Zdaniem skarżącej ten przepis Preambuły Dyrektywy stoi w sprzeczności z jej art. 3 stanowiącym w ust. 1, że – "do celów stosowania art. 6 ust. 2 dyrektywy 2003/6/WE2. (Emitent może, na swoją własną odpowiedzialność, opóźnić podanie do wiadomości publicznej informacji wewnętrznych, jak określono w ust. 1, aby nie naruszyć swych prawnie uzasadnionych interesów, pod warunkiem że takie zaniechanie prawdopodobnie nie wprowadzi w błąd oraz że emitent może zapewnić poufność takich informacji. Państwa Członkowskie mogą wymagać, aby emitent bezzwłocznie poinformował właściwy organ o decyzji opóźnienia podania do wiadomości publicznej informacji wewnętrznych - art. 6 ust. 2 dyrektywy 2003/6/WE2.) sytuacje uprawniające mogą w szczególności odnosić się do następujących niewyczerpujących okoliczności" (...). Jako te okoliczności art. 3 w ust. 1 lit. a) i lit. b) wymienia toczące się negocjacje i wymagania akceptacji przez inny organ emitenta podejmowanych decyzji. W ust. 2 art. 3 Dyrektywy nałożono na Państwa Członkowskiego obowiązek (do celów stosowania art. 6 ust. 2 dyrektywy 2003/6/WE) wymagania, aby w celu umożliwienia zapewnienia poufności informacji wewnętrznej emitent kontrolował dostęp do takich informacji, w szczególności jeżeli wystąpią okoliczności wskazane w pkt a) do c) tego przepisu.

Zgodnie z art. 1 Dyrektywy 2003/124/WE – "Informacje wewnętrzne to: do celów stosowania art. 1 pkt 1 dyrektywy 2003/6/WE informacje o ściśle określonym charakterze, jeżeli wskazują one na zestaw okoliczności, które zaistniały lub można ich zaistnienie w sposób uzasadniony przewidywać, lub wydarzenie, które miało miejsce lub można je w sposób uzasadniony przewidywać, i które są na tyle szczegółowe, aby umożliwić wyciągnięcie wniosków w zakresie możliwego wpływu tego zestawu okoliczności lub wydarzenia na ceny instrumentów finansowych lub związanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych" (ust. 1) oraz ""informacje, które, jeżeli zostałyby ujawnione, miałyby istotny wpływ na ceny instrumentów finansowych lub związanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych" (zgodnie z art. 1 pkt 1 dyrektywy 2003/6/WE), które oznaczają informacje, które rozsądny inwestor wykorzystałby, podejmując swoje decyzje inwestycyjne"".

Należy w tym miejscu jednoznacznie stwierdzić, jak podnosiła KNF, iż organ administracji nie kwestionował zawiadomienia o opóźnieniu upublicznienia informacji o treści uchwały Zarządu spółki z dnia [...] lipca 2010 r., gdyż zgodnie z art. 6 ust. 2 Dyrektywy 2003/6/WE (powołanym przez skarżącą w skardze) – "Emitent może, na swoją własną odpowiedzialność, opóźnić podanie do wiadomości publicznej informacji wewnętrznych, jak określono w ust. 1, aby nie naruszyć swych prawnie uzasadnionych interesów, pod warunkiem że takie zaniechanie prawdopodobnie nie wprowadzi w błąd oraz że emitent może zapewnić poufność takich informacji. Państwa Członkowskie mogą wymagać, aby emitent bezzwłocznie poinformował właściwy organ o decyzji opóźnienia podania do wiadomości publicznej informacji wewnętrznych". Zatem decydując się na opóźnienie podania do publicznej wiadomości informacji spółka na własną odpowiedzialność taką decyzje podjęła i dopiero, gdyby okazało się, że decyzja ta naruszała prawa lub interesy inwestorów rynkowych lub byłaby sprzeczna z prawem, organ nadzoru miałby podstawy do podjęcia właściwych działań.

Powracając do treści art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2003/124/WE podkreślenia wymaga, że przepis ten wprost wskazuje, iż wymienione w nim sytuacje odnoszą się "do następujących niewyczerpujących okoliczności" uzasadniających zastosowanie przez emitenta instytucji opóźnienia. W związku z tym nie można uznać za uprawnione twierdzenie skarżącej o braku podstaw do odwoływania się przez organ administracji do pkt 5 Preambuły tej Dyrektywy, tylko dlatego, że jej art. 3 ust. 1 nie zawiera katalogu zamkniętego okoliczności uzasadniających opóźnienie emitenta w podaniu do publicznej wiadomości informacji, do podania której jest obowiązany zgodnie z art. 2 ust. 1 tej Dyrektywy – "Do celów stosowania art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/6/WE (Państwa Członkowskie zapewniają, że emitenci instrumentów finansowych podają możliwie szybko do wiadomości publicznej informacje wewnętrzne bezpośrednio ich dotyczące - art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/6/WE) stosuje się art. 102 ust. 1 oraz art. 103 dyrektywy 2001/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady(3). Ponadto Państwa Członkowskie zapewniają, aby informacje wewnętrzne były publicznie ujawniane przez emitentów w sposób, który umożliwia szybki dostęp i pełną, prawidłową oraz dokonaną w odpowiednim czasie ocenę tych informacji. Państwa Członkowskie zapewniają również, aby emitent nie łączył w sposób wprowadzający w błąd ujawniania informacji wewnętrznych ze sprzedażą swoich usług". Należy także zwrócić uwagę na pkt 28 Preambuły do Dyrektywy 2003/6/WE zgodnie z którym – "Niniejsza dyrektywa powinna być interpretowana i wprowadzona w życie przez Państwa Członkowskie w sposób zgodny z wymogami skutecznej regulacji w celu ochrony interesów posiadaczy zbywalnych papierów wartościowych posiadających prawa głosu w spółce (lub które mogą wnosić takie prawa jako skutek wykonywania praw lub konwersji) kiedy spółka podlega publicznej ofercie przejęcia lub innej proponowanej zmianie kontroli. W szczególności niniejsza dyrektywa nie uniemożliwia Państwom Członkowskim wprowadzenia lub posiadania takich środków, jakie uzna za właściwe dla realizacji tych celów".

W związku z tym trudno uznać za uzasadniające stanowisko skarżącej odwołanie się także do treści art. 6 ust. 10 tej Dyrektywy (przepis ten określa środki wykonawcze w podawaniu do wiadomości publicznej informacji) dla wykazywania sprzeczności ustawy o ofercie publicznej i rozporządzenia z obiema Dyrektywami, przez co skarżąca chce wyprowadzić wniosek o bezpośrednim stosowaniu tych Dyrektyw z pominięciem regulacji krajowych.

Mając zatem na względzie wskazania Dyrektywy 2003/124/WE i Dyrektywy 2003/6/WE, w istocie będącymi wskazaniami ogólnymi i jednocześnie zobowiązanie Państw Członkowskich do doprecyzowania tych wskazań, Minister Finansów był uprawniony i zobowiązany do wydania przepisu delegacyjnego (art. 60 ustawy o ofercie) nakreślającego obowiązek wydania właściwego rozporządzenia z określeniem jego zakresu.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o ofercie "Minister właściwy do spraw instytucji finansowych określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje informacji, które mogą naruszyć słuszny interes emitenta, oraz sposób postępowania emitenta w związku z opóźnianiem przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnych, przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia poufności i kontroli dostępu do tych informacji do chwili ich przekazania". Przepis ten wskazuje wprost na obowiązek Ministra Finansów do określenia w drodze rozporządzenia, rodzaju informacji, które mogą naruszyć słuszny interes emitenta.

Zgodnie więc z powołaną delegacja ustawową Minister Finansów w § 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie rodzaju informacji, które mogą naruszyć słuszny interes emitenta, oraz sposobu postępowania emitenta w związku z opóźnianiem przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnych (Dz. U. Nr 67, poz. 476) określił rodzaje informacji, których przekazanie do publicznej wiadomości może naruszyć słuszny interes emitenta, oraz sposób postępowania emitenta w związku z opóźnianiem przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w niniejszej sprawie nie zakwestionował ani uprawnień Ministra Finansów do wydania wymienionego rozporządzenia, ani skuteczności prawnej jego funkcjonowania w krajowym obrocie prawnym, mając na uwadze także treści Dyrektywy 2003/124/WE i Dyrektywy 2003/6/WE. W tych warunkach, w związku z art. 190 P.p.s.a., Sąd rozpoznający sprawę nie ma podstaw do kwestionowania obu aktów prawnych.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia – "Informacjami poufnymi, których przekazanie do publicznej wiadomości może naruszyć słuszny interes emitenta, są informacje dotyczące: dokonanych czynności prawnych lub decyzji podjętych przez osoby uprawnione do reprezentowania emitenta, osoby wchodzące w skład organów zarządzających emitenta lub osoby pełniące w strukturze organizacyjnej emitenta funkcje kierownicze, które dla swej ważności wymagają zatwierdzenia przez inny uprawniony organ emitenta, jeżeli ich przekazanie do publicznej wiadomości przed dokonaniem tego zatwierdzenia, wraz z jednoczesnym poinformowaniem o trwającym procesie zatwierdzenia, mogłoby spowodować nieprawidłową ocenę tej informacji przez inwestorów". Cytowany przepis rozporządzenia nie budzi wątpliwości (w świetle ust. 1 in fine), iż określa on rodzaje informacji poufnych przez określenie ich katalogu zamkniętego, co jest zgodne z delegacją ustawową z art. 60 ustawy o ofercie publicznej, nie naruszając art. 3 Dyrektywy 2003/124/WE, który jak wspomniano nie zawiera wszystkich wyczerpujących okoliczności. W tym zakresie, co do kwestii owych okoliczności wskazanych przykładowo w art. 3 Dyrektywy 2003/124/WE, nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż ustawa o ofercie publicznej i w jej wykonaniu rozporządzenie nie mogły tego katalogu okoliczności opóźnienia uzasadnionych ze względu na słuszny interes emitenta zamknąć. Skarżąca dąży bowiem do wytworzenia takich warunków prawnych, w których mogłaby powołać się na każdą okoliczność opóźnienia podania informacji do wiadomości publicznej, która w jej ocenie wykazywałaby jej słuszny interes w tym opóźnieniu. Innymi słowy skarżąca zmierza w prezentowanym stanowisku do możliwości tworzenia prawa pod określony stan faktyczny zaistniały w konkretnej (incydentalnej) sytuacji. Proces tworzenia prawa został jednakże oddany prawodawcy, a nie stronom konkretnego postępowania i to prawodawca określa jakie stany faktyczne poddaje regulacji. Jeżeli zatem Dyrektywa 2003/124/WE w art. 3 nie dookreśla okoliczności dających prawo emitentowi do skorzystania z opóźnienia, a jednocześnie w swoich założeniach zawartych w Preambule wskazuje na potrzebę takiego dookreślenia tych okoliczności, to brak jest uzasadnienia w odwoływaniu się do przepisów o charakterze ogólnym w sytuacji, w której regulacja szczególna nie narusza wymienionej Dyrektywy. Należy zatem podkreślić za Naczelnym Sądem Administracyjny orzekającym w tej sprawie, że wskazywane przez skarżącą okoliczności dalszego opóźnienia w podaniu informacji do publicznej wiadomości nie zostały wymienione w § 2 rozporządzenia, z uwagi na treść Dyrektywy 2003/124/WE i Dyrektywy 2003/6/WE. W związku z tym kwestia opóźnienia prawidłowo została przez Komisję Nadzoru Finansowego uwzględniona przez przyjęcie dat podjęcia uchwały przez Zarząd Spółki (6 lipiec 2010 r.) i podjęcia uchwały przez jej Radę Nadzorczą ([...] lipca 2010 r.).

Niemniej jednak należy stwierdzić, że kontrowersją w sprawie jest także, poza wymienionymi podstawami uzasadniającym opóźnienie emitenta, kwestia daty, w której skarżąca miała już obowiązek podania do wiadomości publicznej postanowień swoich organów.

Pierwszym takim postanowieniem była uchwała Zarządu spółki z dnia [...] lipca 2010 r. o podwyższeniu kapitału zakładowego w ramach kapitału docelowego przez emisję akcji serii K oraz w sprawie zmiany Statutu.

Zgodnie z art. 446 § 2 k.s.h. uchwały zarządu w sprawach ustalenia ceny emisyjnej oraz wydania akcji w zamian za wkłady niepieniężne wymagają zgody rady nadzorczej, chyba że statut stanowi inaczej.

Stosownie do art. 57 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej w przypadku gdy wykonanie obowiązku informacyjnego mogłoby naruszyć słuszny interes emitenta, może on w zakresie odnoszącym się do tych informacji, na własną odpowiedzialność oraz w sposób zgodny z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 1, opóźnić na czas określony wykonanie tych obowiązków, przekazując Komisji informację o opóźnieniu wraz z podaniem przyczyn uzasadniających opóźnienie i wskazaniem terminu, w którym informacja będzie przekazana podmiotom, o których mowa w art. 56 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem spółka podała do wiadomości KNF w dniu [...] lipca 2010 r. raportem [...] nr [...] zawiadamiając o opóźnieniu w podaniu informacji do wiadomości publicznej stwierdzając jednocześnie, że "informacja zostanie przekazana podmiotom wymienionym w art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie po zatwierdzeniu dokonanej czynności prawnej przez uprawniony organ Spółki, nie później niż do [...] września 2010 r.". Wymaganą informację spółka przekazała do publicznej wiadomości raportem bieżącym nr [...] w dniu [...] września 2010 r.

W myśl § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia konieczność zatwierdzenia uchwały Zarządu z dnia [...] lipca 2010 r., która dla swej ważności wymagała tego zatwierdzenia przez inny uprawniony organ emitenta (Radę Nadzorczą spółki), była okolicznością uzasadniającą opóźnienie, gdyż przekazanie do publicznej wiadomości postanowień Zarządu spółki przed dokonaniem ich zatwierdzenia, wraz z jednoczesnym poinformowaniem o trwającym procesie zatwierdzenia, mogłoby spowodować nieprawidłową ocenę tej informacji przez inwestorów. Okoliczności tej organ administracji nie kwestionował, uznając jej zasadność.

Rada Nadzorcza spółki uchwałą podjętą w dniu [...] lipca 2010 r. zatwierdziła uchwałę Zarządu z dnia [...] lipca 2010 r. Zgodnie bowiem z art. 17 § 2 k.s.h. "Zgoda może być wyrażona przed złożeniem oświadczenia przez spółkę albo po jego złożeniu, nie później jednak niż w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia oświadczenia przez spółkę. Potwierdzenie wyrażone po złożeniu oświadczenia ma moc wsteczną od chwili dokonania czynności prawnej". Potwierdzenie oświadczenia Zarządu spółki (zatwierdzenie jego uchwały) nastąpiło bez przekroczenia terminu wskazanego w cytowanym przepisie. Należy podkreślić, że w art. 17 § 2 k.s.h. ustawodawca uregulował sytuację, w której spółka najpierw dokonuje określonej czynności prawnej, a dopiero potem organ spółki wyraża zgodę na tę czynność. Zgoda może być wyrażona przed złożeniem oświadczenia przez spółkę albo po jego złożeniu, nie później jednak niż w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia oświadczenia przez spółkę. Potwierdzenie wyrażone po złożeniu oświadczenia ma moc wsteczną od chwili dokonania czynności prawnej (zdanie ostatnie art. 17 § 2 k.s.h.).

Jak nadmieniono w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2010 r. spółka określiła termin przekazania informacji "...po zatwierdzeniu dokonanej czynności prawnej przez uprawniony organ Spółki, nie później niż do [...] września 2010 r.". Dodatkowo w piśmie z dnia 12 sierpnia 2010 r. spółka stwierdziła, że "nie ma podstawa do twierdzenia, iż podjęcie przez radę nadzorczą uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie przez spółkę czynności prawnej, z jednoczesnym zastrzeżeniem terminu lub warunku jej wejścia w życie, oznacza, iż wymagana zgoda nie została w takim przypadku wyrażona", potwierdzając w następnym zdaniu fakt wyrażenia zgody na dokonanie przedmiotowej czynności prawnej. W świetle zatem art. 446 § 2 i art. 17 § 2 k.s.h. oraz informacji podanych w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2010 r. i w piśmie z dnia 12 sierpnia 2010 r. zostały spełnione wszystkie warunki dla przekazania Komisji Nadzoru Finansowego informacji zgodnie z ust. 3 art. 57 ustawy o ofercie publicznej. Przepis ten stanowi, że "W przypadku opóźnienia, o którym mowa w ust. 1, emitent jest obowiązany przekazać informacje w terminie wskazanym Komisji, zgodnie z tym przepisem". Skarżąca ów termin przekazania informacji określiła jako "po zatwierdzeniu dokonanej czynności prawnej przez uprawniony organ Spółki" (zawiadomienie z [...] lipca 2010 r.) dodając co prawda datę ostateczną "nie później niż do [...] września 2010 r.", lecz wobec ziszczenia się pierwszego terminu (po zatwierdzeniu czynności przez organ spółki) ten termin krańcowy już nie miał znaczenia. Także w piśmie z dnia 12 sierpnia 2010 r. spółka potwierdziła, że decydującym dla spełnienia obowiązku informacyjnego jest zatwierdzenie uchwały Zarządu spółki przez jej Radę Nadzorczą.

W tych okolicznościach nie znajdują uzasadnienia, w ocenie składu orzekającego Sądu, stwierdzenia skarżącej o nieprawidłowym przyjęciu przez Komisję Nadzoru Finansowego, iż obowiązek informacyjny spółki nie powstał z dniem podjęcia uchwały przez jej Radę Nadzorczą, lecz z datą późniejszą.

Zgodnie więc z art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 57 ust. 3 ustawy o ofercie publicznej Komisja Nadzoru Finansowego, stwierdzając naruszeni przez spółkę obowiązku informacyjnego wskazanego w art. 57 ust. 3 tej ustawy, zasadnie nałożyła karę administracyjną w określonej w zaskarżonej decyzji wysokości. Organ administracji prawidłowo uzasadnił kryteria, według których karę tę określił w wysokości podanej w decyzji.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.