Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 808/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2014 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] grudnia 2013 r. M. M. zwrócił się do Prezydent [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii wszelkich dokumentów z teczki lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] wytworzonych od chwili decyzji o przekazaniu lokalu Państwu P. i J. P. do chwili obecnej, ze szczególnym wskazaniem dokumentów dotyczących objęcia lokalu przez ww. w drodze zamiany i kompletną ekspertyzę H. B..

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Prezydent [...] odmówiła udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w sprawie należało rozważyć, czy wskazane we wniosku dokumenty mogą być udostępnione w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ rozpatrując wniosek, wziął pod uwagę, że osoba wskazana we wniosku jest osobą publiczną i zauważył, że Konstytucja przewiduje prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jednak stosownie do art. 61 Konstytucji ograniczenie prawa do informacji może nastąpić m.in. ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. W przypadku posła na Sejm zakres informacji dotyczących prywatności wskazany jest m.in. w art. 35 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Przepis ten wskazuje na zakres danych podawanych do wiadomości publicznej. Informacje o stanie majątkowym są jawne, z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania posła lub senatora oraz o miejscu położenia nieruchomości. Dlatego też w ocenie organu brak jest podstaw prawnych dla udostępnienia żądanych dokumentów.

Odwołując się do uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13 organ wskazał, że prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane.

Akta prowadzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych są zbiorem materiałów, które mogą zawierać zarówno dane będące informacją publiczną, jak i nie stanowiące takowych. Dlatego też żądanie udostępnienia akt jako całości nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów.

Taki wniosek nie wskazuje na informacje, które miałyby zostać udostępnione. Wobec powyższego organ ocenił, że wniosek, w zakresie w jakim dotyczy udostępnienia "wszelkich dokumentów z akt lokalowych", nie może być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za taki wniosek można uznać wniosek wskazujący informacje, których udostępnienia żąda wnioskodawca, jeżeli informacje te stanowią informację publiczną. Końcowo organ podał, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji została wydana ze względu na ochronę dóbr P. i J P.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. wniósł o jej uchylenie, podkreślając, iż teczka lokalowa składa się z dokumentów stanowiących informację publiczną. Takim dokumentem jest z pewnością opinia prawna, o którą wnioskował w szczególności. Zdaniem skarżącego utrwalony jest pogląd, iż informacją publiczną jest całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą, bez znaczenia czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny" czy roboczy. Żądane informacje, w ocenie skarżącego, nie mogą podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność J. P., która wykorzystała pełnioną funkcję publiczną do wzbogacenia się.

Nadto skarżący podniósł, że w podejmowaniu zaskarżonej decyzji brała udział A. R., kandydatka z list komitetu wyborczego J. P.

Decyzją z [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając za trafną ocenę organu pierwszej instancji, że skarżący nie sprecyzował we wniosku o jakie dokumenty chodzi (z wyłączeniem ekspertyzy H. B.). Wniosek nie został więc prawidłowo sformułowany. Zatem przedmiotowe akta nie mogą być udostępnione, a nadto nie mogą być udostępnione poszczególne dokumenty z tych akt, ponieważ wniosek nie precyzuje, o jakie dokumenty chodzi (poza ekspertyzą prawną).

Nadto organ zauważył, że dyskusyjne jest, czy sprawa dotycząca nabycia lokalu przez osobę pełniącą punkcję publiczną, ma związek z pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej. W przedmiotowej sprawie – w ocenie organu – taki związek nie występuje.

Co do żądania wyłączenia A. R. organ zauważył, iż jest on niezasadny, gdyż nic nie wskazuje na to, aby osoba ta brała udział w wydawaniu decyzji organu I instancji, którą podpisał Burmistrz Dzielnicy [...] [...] z upoważnienia Prezydenta [...].

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. M. wniósł o jej uchylenie, zarzucając, iż skarżona decyzja jest nielogiczna i wewnętrznie sprzeczna. Zauważył, że organ z jednej strony stwierdził, że A. R. nie brała udziału w wydawaniu decyzji organu I instancji, by następnie podać, że osoba ta wystąpiła do Burmistrza o wyłączenie jej i jej podwładnych ze sprawy.

Zdaniem skarżącego organy obu instancji dokonały manipulacji polegającej na przedstawieniu wniosku dotyczącego teczki lokalowej jako wniosku dotyczącego osoby J. P.. Skarżący zauważył, że nie chodzi o dokumenty osoby, a dokumenty mienia publicznego. Wskazał także, że teczka lokalowa zawiera katalog ściśle określonych dokumentów, o czym członkowie SKO – zdaniem skarżącego – powinni wiedzieć.

W ocenie skarżącego stwierdzenie, że jego wniosek nie jest wystarczająco konkretny jest absurdalne. Jak podał, może wskazać dokładnie, jakie dokumenty znajdują się w teczce każdego lokalu, ale w jego ocenie nie ma takiej potrzeby, gdyż wynika to z odpowiednich regulaminów i zarządzeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zasadności skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wskazanych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.

Art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 dalej jako u.d.i.p.) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, publ. MoP 2003, nr 4 s. 33).

Jeżeli zatem wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą, lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienny tryb dostępu (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Prezydent [...] jako organ władzy publicznej jest, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Nie można natomiast uznać aby żądane przez skarżącego informacje miały charakter informacji publicznej.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Natomiast w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i trybie określonym w u.d.i.p. Określenie "sprawa publiczna" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a ustalenie jego znaczenia jest kluczowe dla prawidłowego ustalenia treści zawartej w przepisie art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ustalając znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" należy mieć na uwadze treść art.61 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazana norma konstytucyjna prawo do informacji publicznej wiąże z działalnością organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, a także organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera natomiast przykładowe wyliczenie rodzajów informacji będących informacjami publicznymi.

Prawo do uzyskania, tak rozumianej, informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania.

Podkreślenia wymaga, w okolicznościach niniejszej sprawy, że przedmiotem regulacji ustawy jest prawo do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu. Od pojęcia informacji odróżnia się jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje (np. dokument). W art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m. in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych. Na tle przywołanych przepisów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyłonił się problem dostępu do akt tworzonych na potrzeby różnych postępowań w oparciu o przepisy omawianej ustawy, przy czym wątpliwości nie dotyczą sytuacji gdy w odniesieniu do pewnej kategorii akt obowiązują uregulowania szczególne (np. w kodeksie postępowania cywilnego, w kodeksie postępowania administracyjnego itd.). Wówczas stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przyjmuje się wyłączność stosowania odrębnej regulacji. Wątpliwości dotyczą sytuacji, gdy nie ma określonej procedury zapewniającej dostęp do akt pewnej kategorii. W sprawie istotą jest okoliczność czy akta jako całość w ogóle stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. czy nie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego niniejszą sprawę akta jako całość nie stanowią informacji publicznej, a omawiana ustawa nie reguluje uprawnienia określanego jako dostęp do akt czy wgląd do akt.

Rozstrzygając powyższe zagadnienie należy przede wszystkim mieć na względzie charakter akt. Akta tworzone są w celu i na potrzeby różnych postępowań (np. cywilnych, karnych, administracyjnych). Składają się z różnego rodzaju dokumentów o rozmaitej wadze i znaczeniu, należących do rozmaitych kategorii (urzędowych, prywatnych, wewnętrznych, tajnych, poufnych, jawnych itp.). Akta i składające się na nie dokumenty są zatem nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Nie zmienia to jednak charakteru akt jako całości. Pozostają one głównie źródłem wielu informacji odnoszących się przede wszystkim do indywidualnych spraw osób w nich uczestniczących, ich czynów i działań. Osoby te w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania mają określony przepisami status (np. podejrzanego, oskarżonego, wierzyciela, dłużnika, ubezwłasnowolnionego, pokrzywdzonego i wiele innych). Uprawniony jest zatem wniosek, że akta w przeważającym zakresie są źródłem informacji odnoszących się do sfery prywatnej i osobistej, a nie publicznej. Wzgląd na ochronę tych informacji powoduje, że dostęp do akt jest odrębnie regulowany w określonych procedurach i zasadniczo jest ograniczony. To ograniczenie dostępu nie odnosi się wyłącznie do spraw w toku. Po ich zakończeniu odrębne przepisy regulują sposób przechowywania akt, ich zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych, archiwizowania i niszczenia.

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego niniejszą sprawę, sam charakter akt składających się z różnego rodzaju dokumentów stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w większości niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności, przemawia za słusznością stanowiska, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich. Pogląd, że akta jako całość nie stanowią informacji publicznej był już wyrażany w dominującym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyrokach z 28 października 2009 r., I OSK 714/09, z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 83/10 i z 14 lutego 2013 r., I OSK 2662/12 dostępnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl. Jest on również aprobowany w najnowszych komentarzach do ustawy (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 39-42). Stanowisko takie uzyskało także aprobatę w uchwale Naczelnego Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. I OSP 7/13 (publ. ONSA i WSA z 2014 r. Nr 3, poz. 37)

Dodatkowo należy zauważyć, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby zazwyczaj niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie, "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej w formie kopii lub pisma, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 u.d. i.p., a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe.

Jak wyjaśniono wyżej przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem. Na konieczność określenia we wniosku rodzaju informacji, jaka ma być udostępniona zwraca się również uwagę w przywołanym wyżej komentarzu autorstwa Ireny Kamińskiej i Mirosławy Rozbickiej-Ostrowskiej. "Wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w aktach sądowych powinien precyzować, o jaki rodzaj informacji chodzi. Pozwala to podmiotowi na udzielenie tej informacji, nawet w postaci kserokopii materiałów znajdujących się w aktach, przy zapewnieniu ochrony wszystkich dóbr ustawowo chronionych, w tym przy uwzględnieniu poszanowania prawa do prywatności. Natomiast wniosek domagający się dostępu do akt sądowych jako całości nie wskazuje, o jaki rodzaj informacji publicznej chodzi, a poza tym akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane. Nie jest przy tym przekonywujący argument, że akta zostały wytworzone przez sąd, prokuraturę lub organ administracji przez nadanie zbiorowi materiałów utrwalonych na piśmie określonej formy, np. przez ich zszycie lub połączenie w inny sposób. Nadanie bowiem zbiorowi określonej formy nie jest jego wytworzeniem, a poza tym nie zmienia to faktu, że akta takie są zbiorem informacji publicznych oraz informacji, które charakteru takiego nie mają". Autorki zwracają również uwagę, że pogląd ten nie koliduje z art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. (Dz. Urz. WE 2001 L 145/43) określającym wyjątki od zasady dostępu do dokumentów. Przepis ten stanowi, że instytucja odmówi dostępu do dokumentu m. in. wtedy, gdy ujawnienie go naruszałoby ochronę prywatności i integralności osoby fizycznej, w szczególności w odniesieniu do ustawodawstwa Wspólnoty związanego z ochroną danych osobowych. Ponadto instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszałoby ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej, postępowania sądowego lub porady prawnej, celu kontroli, śledztwa lub audytu. Dalej w przywołanym komentarzu wskazuje się: "Uznanie, że akta sądowe jako zbiór pewnych dokumentów i informacji nie stanowią informacji publicznej w całości nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawcy bowiem nie interesują wszystkie informacje zawarte w aktach sądowych, tylko ich część, którą może wskazać i określić we wniosku, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie" (por. op.cit. str. 42). Stanowisko to można odnieść generalnie do akt innych postępowań, w tym administracyjnych.

W rozpoznawanej sprawie skarżący żąda wszystkich dokumentów z teczki lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], a nie wskazuje konkretnie określonej informacji, która mogłaby być mu udostępniona.

Analiza przedstawionych Sądowi akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że zawierają one różnorodne materiały wytworzone przez organy władzy publicznej lub przez inne podmioty i nie wszystkie z nich zawierają treści, które można zakwalifikować jako informacje publiczne. W takiej sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji w oparciu o art. 16 u.d.i.p., albowiem przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie odwołały się wprawdzie w swoich decyzjach do powyższej uchwały i prawidłowo oceniły, że żądanie udostępniania wszelkich dokumentów zawartych w aktach lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Pomimo jednak dokonania takiej oceny zdecydowały się na wydanie decyzji. Powinnością organu było natomiast pisemne powiadomienie skarżącego, że tak sformułowany wniosek nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż w istocie nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się strona. Wówczas skarżący miałby możliwość sprecyzowania swojego wniosku i wyznaczenia zakresu żądania poprzez wskazanie konkretnie określonych informacji będących przedmiotem żądania. W tym miejscu zauważyć można, że w skardze skarżący deklaruje, iż posiada wiedzę na temat tego, jakie dokumenty znajdują się w teczce każdego lokalu. Gdyby zatem organ postąpił w sposób powyżej wskazany, to wówczas skarżący miałby możliwość dokładnego określenia, konkretnie udostępnienia jakich dokumentów się domaga.

Jedynym dokumentem jaki został skonkretyzowany we wniosku z [...] grudnia 2013 r. jest ekspertyza H. B.. Ekspertyzy tej jednakże brak w nadesłanych na żądanie Sądu aktach administracyjnych. O jej istnieniu zaświadcza jedynie znajdujące się w tych aktach pismo skarżącego z 28 października 2013 r., którego część stanowi kopia pierwszej strony dokumentacji inwentaryzacyjno-powykonawczej dokonanej adaptacji poddasza na lokal mieszkalny (...).

Organ pierwszej instancji nie charakteryzując tego dokumentu, nie podając jego przedmiotu bądź treści uznał, że dokument ten nie może zostać udostępniony z uwagi na ochronę dóbr osobistych J. i P. P.. Natomiast organ odwoławczy nie przedstawił w tym zakresie swojego stanowiska.

Zwrócić zatem należy uwagę, że w orzecznictwie i doktrynie za dokumenty podlegające udostępnieniu uznaje się ekspertyzy sporządzone na rzecz organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, o ile służą one wykonywaniu przez niego zadań, nawet jeśli prawa autorskie dotyczące tych ekspertyz należą do innych podmiotów (por. I Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz LexisNexis 2012, s. 118). Zaznaczyć również można, że w sytuacji gdyby taka ekspertyza zawierała dane wrażliwe, możliwe jest dokonanie jej anonimizacji.

Uwzględniając powyższe uwagi organ będzie zobowiązany do dokonania ponownej oceny czy żądana ekspertyza może zostać skarżącemu udostępniona biorąc pod uwagę cel jej sporządzenia i treść. W sytuacji podtrzymania swojego dotychczasowego stanowiska winien w decyzji odmownej przedstawić argumentację wskazującą dlaczego ekspertyza narusza dobra osobiste J. i P. P..

Końcowo odnieść należy się do zarzutu skargi dotyczącego udziału w podejmowaniu skarżonej decyzji A. R..

Jak wynika jednoznacznie z decyzji Prezydent [...] A. R. – Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] brała udział przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. Ta informacja zamieszczona w decyzji stanowi wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Niezrozumiałe jest zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zgodnie z którym "nic nie wskazuje na to, aby osoba ta brała udział w wydaniu decyzji organu I instancji".

W doktrynie zwraca się uwagę, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym w odróżnieniu od postępowania sądowego poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej analizy (por. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005).

Uwzględniając powyższe uznać należy, że A. R. wnioskiem z 3 stycznia 2014 r. wystąpiła o wyłączenie jej i osób jej podległych z prowadzenia sprawy z wniosku skarżącego z [...] grudnia 2013 r. Wniosek ten nie został rozpoznany i A. R. nie została odsunięta od udziału w czynnościach zmierzających do wydania decyzji.

Zasadniczo zatem obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do tej kwestii, zwłaszcza, że w odwołaniu skarżący zwrócił uwagę na tę nieprawidłowość w procedowaniu organu I instancji.

Organ wprawdzie dopełnił tego obowiązku, ale z uwzględnieniem okoliczności, które nie odpowiadają okolicznością faktycznym sprawy. Skoro jednak w rozpoznawanej sprawie nie powinna być wydawana decyzja, to nie można uznać, aby uchylenie to pozostawało w jakimkolwiek związku z wynikiem sprawy.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, uznając, że wniosek skarżącego z [...] grudnia 2013 r. nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem organ nie powinien wydawać decyzji odmownej, a jedynie powiadomić skarżącego o tym, że jego wniosek w takiej formie nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd z uwagi na naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję utrzymaną nią w mocy w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w myśl art. 152 P.p.s.a.