Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1376/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 860 § 1, art. 864
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2237/10 w sprawie ze skargi W.K., M.H. - F.H.U.P. "B." s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] , [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II GSK 1376/11

UZASADNIENIE

1. Wyrok zaskarżony w niniejszej sprawie został oparty na następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] listopada 2009 r. przeprowadzono kontrolę pojazdu, którym kierował A.B. Kierowca okazał do kontroli wypis zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, wydanego spółce cywilnej "B." M.H. i W.K. Kierowca zeznał, że jest zatrudniony na podstawie umowy zlecenia w firmie "K.", natomiast z firmą "B." nie łączy go żadna umowa.

W dniu [...] listopada 2009 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił wspólników M.H. i W.K. o wszczęciu postępowania z urzędu.

Decyzjami z dnia [...] maja 2010 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego – na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) – nałożył na skarżących kary pieniężne w wysokości po 8.000 zł. W uzasadnieniu tych decyzji wskazano, że skoro kontrolowany kierowca nie był pracownikiem skarżących, bowiem przedstawiona przez niego umowa o dzieło nie jest umową o pracę, to nie został spełniony warunek określony w art. 4 lit. a) ww. ustawy.

Odwołania od tych decyzji, złożone do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zostały oddalone decyzjami z dnia [...] września 2010 r.

M.H. i W.K. zaskarżyli ww. decyzje do WSA w Warszawie. Wnosili o uchylenie kary wskazując, że umowa o dzieło zawarta z kierowcą wykazuje ewidentne cechy umowy o pracę i za taką należy ją w tym konkretnym przypadku uznać.

Na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy skarżących zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oparciu o art. 111 § 2 p.p.s.a.

2. Wyrokiem z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2237/10, WSA w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego i utrzymane nimi w mocy decyzje M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r., a także stwierdził, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

WSA uznał, że skargi były uzasadnione, aczkolwiek nie z przyczyn w nich wskazanych.

Zdaniem WSA, wadliwe działanie organów administracji polegało na tym, że ustalenia jednej kontroli stały się podstawa do wszczęcia dwóch spraw administracyjnych w stosunku do każdego z osobna wspólnika spółki cywilnej "B.", co w ocenie Sądu prowadziło do naruszenia art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.

Jak wskazał Sąd I instancji, skoro w oparciu o kontrolę z dnia 16 listopada 2009 r. wymierzono karę pieniężną w łącznej kwocie 16.000 zł, to tym samym przekroczono górną granicę kary, określoną w art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

WSA stwierdził, że z art. 92 ust. 1 i 2 ww. ustawy wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną.

W przekonaniu Sądu, tę regułę należy stosować odpowiednio do wspólników spółki cywilnej, pomimo iż wspólnicy takiej spółki są – w świetle art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) – traktowani jako oddzielni przedsiębiorcy w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Zdaniem WSA, fakt, że wspólnicy spółki cywilnej są oddzielnymi przedsiębiorcami nie oznacza jednak, że należało wydać tyle decyzji administracyjnych, ilu jest wspólników w spółce.

WSA wskazał ponadto, że stosownie do art. 864 k.c. za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiadają solidarnie. Dotyczy to również odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne. WSA dodał, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie wykluczają solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej.

Zdaniem WSA, oddzielnego omówienia wymagała kwestia braku licencji przez każdego ze wspólników. W tym kontekście WSA przywołał uchwałę NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08, w której stwierdzono, że w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jak odnotował WSA, w uzasadnieniu ww. uchwały wyjaśniono m.in., że licencja na prowadzenie transportu drogowego udzielona jednemu ze wspólników nie jest składnikiem wspólnego majątku spółki ani też przedsiębiorstwa wchodzącego w skład tego majątku, jak również nie może być przedmiotem wkładu do spółki.

Przenosząc te rozważania na grunt analizowanej sprawy, WSA doszedł do wniosku, że skoro obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego obejmuje każdego ze wspólników indywidualnie, zaś w wyniku kontroli ustalono brak takich licencji, zatem w drodze wyjątku dopuszczalne jest nałożenie na każdego ze wspólników kary po 8.000 zł. Jednakże, jak wskazał WSA, tego rodzaju naruszenia prawa muszą być wymienione w decyzji, natomiast wymierzona kara nie może przekroczyć kwot określonych w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji, zdaniem WSA, organ powinien w ramach jednej kontroli wydać jedną decyzję administracyjną, której adresatami będą wymienieni z imienia i nazwiska wspólnicy spółki cywilnej.

WSA wskazał ponadto, że innym zagadnieniem jest sposób doręczania tego typu decyzji administracyjnych. Jak wyjaśnił WSA, spółki cywilne nie mają zdolności sądowej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, skoro przedsiębiorcami – w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – są wspólnicy takiej spółki. Oznacza to, zdaniem Sądu, że wszelką korespondencję należy doręczać każdemu ze wspólników, stosownie do art. 42 § 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, WSA uznał, że nie ma uzasadnionych podstaw do ich uwzględnienia i w tym zakresie podzielił stanowisko organu.

3. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Organ zaskarżył wyrok WSA w Warszawie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym – poprzez błędne uznanie, że w przypadku stwierdzenia podczas kontroli drogowej naruszeń prawa dokonanych przez różne podmioty, w tym w wypadku wspólników, i wydawaniu w tym zakresie kilku decyzji, suma kary pieniężnej nie może przekroczyć 15.000 zł, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 864 k.c. – poprzez błędne uznanie, że zobowiązanie publicznoprawne nałożone na jednego ze wspólników z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, jest zobowiązaniem spółki, za które wspólnicy mają odpowiadać solidarnie, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskazując na te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Uzasadniając podstawy kasacyjne skarżący organ wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż każdy ze wspólników spółki cywilnej powinien posiadać licencję. Organ zacytował w tym zakresie fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 210/09.

Zdaniem skarżącego w analizowanej sprawie każdy ze wspólników z osobna naruszył prawo, a więc prawidłowo organy nałożyły dwiema decyzjami kary pieniężne. Skoro, jak wskazał skarżący, uzyskanie licencji spoczywa na przedsiębiorcy, a przedsiębiorcą jest wspólnik spółki cywilnej, a nie spółka, zatem kary są nakładane na dwa różne podmioty. Prowadzi to skarżącego do wniosku, że w tym zakresie nie może mieć zastosowania art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie skarżącego, całkowicie nieuzasadnione jest odwoływanie się WSA do treści art. 864 k.c., bowiem kary pieniężne zostały nałożone na wspólników, a nie na spółkę, a zatem nie stanowią one zobowiązania spółki. W rezultacie, zdaniem skarżącego organu, powyższy artykuł nie może mieć w tej sprawie zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

5. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym "Kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (...) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych". Ustęp 2 ww. przepisu dodaje, że "Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty: 1) 15.000 złotych – w odniesieniu do kontroli drogowej (...)".

NSA w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku tego Sądu z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 173/09, że nałożenie kary pieniężnej za naruszenie prawa stwierdzone podczas jednej kontroli stanowi przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Ponadto, brzmienie art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazuje na to, że podczas jednej kontroli drogowej nie można nałożyć kar o wysokości wyższej niż 15.000 zł – niezależnie od tego, kto jest stroną takiego postępowania administracyjnego.

6. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania odpowiedniej licencji przez każdego ze wspólników (zob. uchwała NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08). Stanowisko NSA wyrażone w cyt. wyżej uchwale nie przeczy jednak tezie, że transport drogowy jest przedmiotem wspólnej działalności wspólników spółki cywilnej. Spółka cywilna polega bowiem na zobowiązaniu się wspólników do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 k.c.). Wynika z tego, że "przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. To prowadzi z kolei do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu" (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1134/11).

Do powyższego można dodać, że zgodnie z art. 864 k.c. "Za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie". Zdaniem NSA przepis ten nie odnosi się wyłącznie do zobowiązań cywilnoprawnych, lecz również do takich zobowiązań publicznoprawnych, które wynikają z realizowania przez wspólników spółki cywilnej "wspólnego celu gospodarczego", o którym mowa w art. 860 § 1 k.c. Celem takim może być wykonywanie transportu drogowego. Jeżeli zatem wykonywaniu transportu drogowego w ramach spółki cywilnej towarzyszy konieczność poniesienia określonych świadczeń publicznych – w tym kar, o których mowa w art. 92 ustawy o transporcie drogowym – to organy administracji nakładając takie świadczenia powinny uwzględniać fakt, iż za wynikające z tego zobowiązanie odpowiadają solidarnie wszyscy wspólnicy spółki cywilnej, a nie każdy ze wspólników z osobna.

W konsekwencji, jeżeli naruszenie ustawy, o którym mowa w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, można przypisać wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, skierowana łącznie do wszystkich wspólników, nakładająca jedną karę. Kara określona w takiej decyzji powinna przy tym mieścić się w granicach określonych w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, a za jej uiszczenie są odpowiedzialni solidarnie wszyscy wspólnicy spółki cywilnej.

7. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.