Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 509/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: m. in. art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2012 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego T.B. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją znak [...], nr [...], wydaną dnia 28 czerwca 2010 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. l w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. ustalił na wniosek M. M. – Nieruchomości M. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. : Budowa budynku biurowego z usługami w parterze, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi oraz układem dróg wewnętrznych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. jw. przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 7 października 2008 r. W dniu 15 lipca 2009 r. wydana została decyzja o warunkach zabudowy nr [...], co do której wniesiono odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia 1 października 2009 r., znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, zgłaszając zastrzeżenia co do wyznaczenia obszaru analizowanego i nieprzekraczalnej linii zabudowy, do określenia funkcji budynku, a także doboru budynków służących wykazaniu kontynuacji parametrów przestrzennych dla planowanej nowej zabudowy - m.in. budynek Urzędu Marszałkowskiego znajdującego się na działce nr [...], który nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej .

Protokołem spisanym w dniu 3 lutego 2010 r. oraz pismem z dnia 12 lutego 2010 r., pełnomocnicy uściślili tytuł inwestycji w zakresie funkcji planowanego budynku, a mianowicie funkcję biurową rozszerzono o część usługową w parterze.

Sprawę poddano ponownie analizie urbanistyczno–architektonicznej w aneksie z dnia 29 kwietnia 2010 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 tej ustawy, w toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 5 marca 2009 r., znak [...] w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 23 grudnia 2008 r., znak [...] w zakresie ochrony środowiska.

W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś projekt decyzji sporządziła osoba wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...].

W dalszych rozważaniach Prezydent Miasta odpowiedział na zarzuty złożone przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez L. i W. S., będących współwłaścicielami działki nr [...].

Od powyższej decyzji zbliżone w treści odwołania wnieśli W. S. i L. S..

Skarżący wskazywali, że sprawa nie została należycie wyjaśniona co do wjazdu z ul. [...] na teren planowanej inwestycji oraz w związku z tym wjazdem odnośnie przebudowy ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Zgodnie z umową ma zostać wybudowana bariera betonowa o szer. 40 cm wzdłuż ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], co narusza interesy osób trzecich. Na nieruchomość nie będą mogły wjeżdżać duże samochody ciężarowe, a to uniemożliwi prowadzenie działalności gospodarczej. Budowa bariery na tak wąskiej ulicy spowoduje, że samochody osobowe dojeżdżające do bloków mieszkalnych będą zmuszone do poruszania się wkoło co doprowadzi do gigantycznych korków, a także podwyższonego natężenia spalin i ruchu drogowego w tym rejonie. Ponadto, w przypadku zatrzymywania się samochodów MPO (obecnie pojazdy mają możliwość ominięcia samochodu MPO) będzie tworzył się korek. Budowa takiej bariery uniemożliwi sprawny dojazd służb interwencyjnych i sanitarnych takich jak np. Straż Pożarna czy karetka pogotowia. Gdy karetka jadąca od strony Szpitala Wojskowego będzie chciała dojechać do bloku nr [...], natknie się na barierę i będzie musiała dokonać czasochłonnego objazdu. Zadaniem bariery betonowej winno być przede wszystkim zapobieganie czołowym zderzeniom na szerokich dwu i więcej pasmowych, szybkich ulicach, a nie ograniczanie ruchu na wąskich ulicach.

Skarżący podnosili również, że według umowy nr [...] z dnia 20 stycznia 2009 r. i załączonego do umowy planu obecny wjazd na działkę nr [...] i [...] o szerokości bramy wjazdowej 5,5m ma zostać zawężony do 4,5 m . Działanie mające na celu zmniejszenie szerokości wjazdu na działkę nr [...], [...] jest sprzeczne z obowiązującym prawem polskim i europejskim.

Skarżący zakwestionowali także prawidłowość doręczania im pism, które zostały pozostawione u sąsiada – J. B.. Wskazali, że taka sytuacja ma już miejsce po raz drugi, a sposób dostarczania pism jest niezgodny z prawem.

L. S. zgłosiła również zastrzeżenia co do rzetelności analizy i określenia parametrów dla nowej zabudowy, jak również akcentowała powody naruszenie jej interesu prawnego.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł ponadto T. B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dni 11 października 2010r., znak nr [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołań T. B., L. S. i W. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2010 r., nr [...].

W wyniku rozpoznania skarg T. B., W. S. i L. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 marca 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1491/10, uchylił powyższe postanowienie. Sąd przyjął, że odwołanie T. B. istotnie zostało złożone z uchybieniem terminu. Natomiast wniosku takiego nie można wysnuć w odniesieniu do dwóch pozostałych odwołań, bowiem decyzja Prezydenta Miasta, której odwołania te dotyczyły nie została prawidłowo doręczona ani L. S., ani W. S..

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez T. B.,

Po rozpatrzeniu odwołań L. S. i W. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją znak [...], wydaną również dnia 12 stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 59 ust.1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze omówiło dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdziło, że kwestionowana decyzja - po usunięciu braków i błędów poprzedniej - obecnie jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia bądź zmiany. Przyjmując za własne ustalenia organu pierwszej instancji co do stanu faktycznego , który został ustalony prawidłowo, w dalszych wywodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze skoncentrował rozważania na zbadaniu, czy wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione i należycie wykazane przez organ pierwszej instancji, wskazując co następuje.

Odnośnie spełnienie pierwszej przesłanki, tzn. warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, należy uznać, że organ prowadzący postępowanie wykazał jej spełnienie. W tym celu należało zlecić osobie uprawnionej, dysponującej wiedzą fachową, dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek . Odbywa się ona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, § 3 ust.1 rozporządzenia stanowi, że celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 § 3, granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia ( § 4 - § 8 ) zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na analizowanym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji.

W niniejszej sprawie, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, sporządzono aneks do wcześniejszej analizy, w którym wyjaśniono wszystkie wątpliwości podnoszone przez Kolegium w poprzednio zapadłej decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną ( na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem ), jak i część tekstową.

W sytuacji przedstawienia przez kompetentną osobę poglądu w sprawie możliwości zrealizowania projektowanej inwestycji Kolegium nie polemizuje ze stanowiskiem wynikającym z analizy, o ile jest ona prawidłowo sporządzona. Wskazać przy tym należy, że analiza musi zawierać te elementy, o jakich mowa w rozporządzeniu. Ustalenie tych elementów powinno odbywać się na drodze również wskazanej przez rozporządzenie, co powinno wynikać z treści analizy. Tak więc Kolegium ogranicza się do zbadania, czy istniejąca analiza wykonana została zgodnie z istniejącymi w tym względzie przepisami prawa i czy w związku z tym jej wyniki są wiarygodne.

Ponadto, zbadać należy czy wydana w sprawie decyzja organu pierwszej instancji odpowiada swą treścią wynikom przeprowadzonej analizy.

Badanie analizy znajdującej się w aktach sprawy wraz z aneksem z dnia 29 kwietnia 2010 r., a następnie kwestionowanej decyzji, wykazuje, że spełniają one wymogi określone rozporządzeniem. Analiza prawidłowo określa obszar analizowany i zawiera charakterystykę terenu i sąsiedniej zabudowy, którą uznać należy za wystarczającą. Na podstawie analizy oraz aneksu osoba uprawniona, wpisana na listę samorządu zawodowego architektów sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy. Projekt ten spełnia wymogi ustalone przepisami prawa i został podpisany przez sporządzającą go osobę.

W aneksie do analizy wyjaśniono, że budynek Urzędu Marszałkowskiego, który stał się jednym z głównych punktów odniesienia dla ustalania parametrów planowanej inwestycji, wprawdzie elewacją frontową zwrócony jest do ul. [...], jednak posadowiony został na działce narożnej, która ma również bezpośredni dostęp do ul. [...]. Można więc uznać, że działka, na której znajduje się budynek Urzędu Marszałkowskiego spełnia wymogi określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przekonująco wskazano przydatność cech tego właśnie budynku dla ustalenia gabarytów przyszłej zabudowy. Jest to budynek znajdujący się w najbliższym sąsiedztwie, o porównywalnej funkcji, w taki sam sposób usytuowany na działce jak planowana zabudowa.

Poszczególne parametry planowanej inwestycji zostały co do zasady ustalone przy zastosowaniu podstawowych reguł ustanowionych rozporządzeniem. Dotyczy to w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej.

Co do linii zabudowy, to wątpliwości wyrażone przez Kolegium w poprzednio zapadłej decyzji zostały przez autorkę analizy wyjaśnione w aneksie z dnia 29 kwietnia 2010 r. i obecnie kwestia ta nie budzi już zastrzeżeń.

Odnośnie wysokości elewacji frontowej, to sposób jej wyznaczenia, pomimo odstępstwa od reguły ogólnej ustanowionej rozporządzeniem, nie budzi zastrzeżeń. Analiza przekonująco uzasadnia wyznaczenie tego parametru w oparciu o wysokość budynków znajdujących się po przeciwległej stronie ul. [...], przy jednoczesnym pozostawieniu wspominanego już budynku Urzędu Marszałkowskiego jako dominanty wysokościowej obszaru analizowanego.

Sposób ustalenia geometrii dachu nie budzi wątpliwości Kolegium.

Podsumowując powyższe należy uznać, że w przedmiotowej sprawie wykazano spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na gruncie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie jest sporne, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, bezpośrednio przylega bowiem do ul. [...], a także, iż obszar ten nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wątpliwości budziło natomiast spełnienie trzeciego warunku zawartego w omawianym przepisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Organ pierwszej instancji nie wykazał bowiem, że istnieje lub projektowane jest uzbrojenie działki wystarczające dla planowanej inwestycji.

Definicja pojęcia "uzbrojenie terenu" została określona w art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , zgodnie z którym przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć m. in. urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z punktem 5 art. 61 powyższej ustawy "Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjna a inwestorem". Potwierdza to także istniejące w tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Podsumowując, aby uznać warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za spełniony, konieczne jest przedłożenie przez inwestora dokumentów potwierdzających, że na określonych warunkach, dla danego terenu i danej inwestycji, odpowiedni zakład zapewni wystarczające dostawy mediów, a także , że droga, która ma stanowić obsługę komunikacyjną inwestycji posiada wystarczające parametry dla jej obsługi.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podnoszonej kwestii drogi - ul. [...] i obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, Kolegium stwierdza, że zastrzeżenia wyrażone w odwołaniach nie są zasadne. Jak wynika z akt sprawy inwestor zawarł umowę z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., w której zobowiązał się do przebudowy drogi - ul. [...] w sposób określony w umowie, aby otrzymała ona parametry, które pozwolą uznać, że jest wystarczająca dla obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji. Zawarcie tego typu umowy uznać należy za dopuszczalne i pozwalające stwierdzić, że warunek określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zakresie drogi obsługującej planowaną inwestycję, został spełniony. Na gruncie niniejszej sprawy wykazano, że po zagwarantowanej umową przebudowie ul. [...] będzie posiadała właściwe parametry, aby obsługiwać przedmiotową inwestycję.

Z akt przedmiotowej sprawy nie wynikało także potwierdzenie uzbrojenia terenu inwestycji w inne media. Znajdowały się w nich wprawdzie pewne dokumenty stanowiące uzgodnienia z dostawcami mediów, ale nie wszystkie były aktualne.

Wobec stwierdzonych braków w materiale dowodowym uzupełniono je w drodze własnego postępowania dowodowego. W tym celu Kolegium zwróciło się do inwestora o dostarczenie aktualnych uzgodnień z dostawcami mediów na potrzeby planowanej inwestycji. W dniach 21 listopada oraz 8 grudnia 2011 r. inwestor uzupełnił brakujące materiały o aktualne warunki doprowadzenia wody i odprowadzania ścieków, oraz zaopatrzenia inwestycji w energię cieplną, w oparciu o które stwierdzono, że również przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została w niniejszej sprawie spełniona.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołań należy wskazać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, a jej treścią jest ocena, czy wnioskowane przedsięwzięcie może potencjalnie zostać zrealizowane we wskazanym terenie i pod jakimi ewentualnie warunkami. Zgodność projektu budowlanego z przepisami, a w szczególności kwestie ewentualnego naruszenia praw osób trzecich będzie władny rozpatrzyć organ administracji techniczno - budowlanej procedujący w przedmiocie pozwolenia na budowę . Dotyczy to także technicznych kwestii związanych z przebudową zjazdu z ul. [...]. Również na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego badana będzie zgodność planowanej inwestycji z przepisami przeciwpożarowymi.

Odnośnie zarzutu L. S. zawartego w piśmie z dnia 9 listopada 2011 r. Kolegium stwierdza, że z przepisów dotyczących postępowania dowodowego, a w szczególności z art. 77 k.p.a. nie wynika obowiązek wyznaczania konkretnego terminu na przedłożenie wymaganych dowodów w sprawie. Brak zakreślenia inwestorowi terminu w dniach dla dołączenie dokumentacji potwierdzającej zaopatrzenie w media nie stanowi uchybienia.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 stycznia 2012 r., znak [...], T. B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, określenia, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucał naruszenie:

1.art. 61 ust, 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 140 oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. wskutek błędnego podzielenia ustaleń organu pierwszej instancji o spełnianiu przez nową inwestycję wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo dokonania tego ustalenia w oparciu o :

- dwa różne zbiory działek sąsiednich;

- tylko pojedyncze parametry wymogu kontynuacji przez nową inwestycję ładu przestrzennego występujące w rozproszeniu na różnych działkach, zaliczonych bezpodstawnie do ustawowej kategorii działek sąsiednich ;

- bezzasadne przyznanie rozstrzygającego znaczenia zabudowie występującej na działce nr [...] mimo, że elewacja frontowa położonego na niej budynku ( Urzędu Marszałkowskiego ) przebiega równolegle do ul. [...] a nie do ul. [...], czyli parametrami swymi ( linią zabudowy i frontem działki - główny wjazd i wejście od ul. [...] ) budynek ten różni się istotnie od planowanej inwestycji, nadto nie posiada przestrzeni handlowej o porównywalnej do zakładanej dla nowej inwestycji powierzchni sprzedaży - do 350 m2 co sprawia, że działka nr [...] nie posiada łącznych porównywalnych parametrów dla działki sąsiedniej, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ;

2. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania oraz art. art. 7, 77§1 i 80 k.p,a. w zw. z art. 138 §1 pkt 1 i art. 140 k.p.a. przez wyznaczenie:

- "nieprzekraczalnej linii zabudowy" zamiast "linii nowej zabudowy" w dodatku w nawiązaniu do zabudowy istniejącej na działce nr [...] pozostającej w zbyt dużej odległości od działek nr [...] i [...], czyli ustalenie jej z naruszeniem § 4 ust. 1 rozporządzenia;

- "maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy..." zamiast "wskaźnika powierzchni nowej zabudowy", ponadto przyjętego dowolnie, bez przytoczenia w analizie rachunku matematycznego pozwalającego na sprawdzenie poprawności wyliczenia średniego wskaźnika zabudowy działek przyjętego za podstawę wyznaczonego wskaźnika w stosunku do łącznej powierzchni działek [...] - obraza § 5 ust. 1 rozporządzenia;

-" maksymalnej szerokości elewacji frontowej od ul. [...] zamiast "szerokości elewacji frontowej ", co nadto przez dodanie nazwy ulicy - zbędne na gruncie definicji frontu działki z § 2 pkt 5 rozporządzenia - sugeruje możliwość usytuowania elewacji frontowej także w inny sposób niż tylko w kierunku ul. [...] - obraza § 6 ust. 2 i §2 pkt 5 rozporządzenia;

- " maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej" zamiast "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej", czyli wprowadzenie do warunków zabudowy odmiennego nazewnictwa od powołanego w rozporządzeniu co powoduje niepewność co do przyjętych parametrów i sugeruje, że stany mieszczące się poniżej parametru wskazanego jako maksymalny nie są objęte żadną reglamentacją planistyczną;

- w analizie urbanistyczno-architektonicznej wokół działek nr [...] i [...] obszaru analizy sięgającego aż poza ul. [...], bez uzasadnienia asymetryczności tego zasięgu w stosunku do obszaru wyznaczonego w kierunku ul. [...], co narusza §3 ust.1 rozporządzenia;

3. art. 7, 9 i 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 136 i art. 140 k.p.a. wskutek zaniechania powiadomienia skarżącego o uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy w drugiej instancji o dodatkowe dokumenty z dni 21 listopada i 8 grudnia 2011 r., dotyczące zabezpieczenia dostawy mediów dla planowanej inwestycji, a nadto brak zakwestionowania powołania się w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji na zdezaktualizowane uzgodnienia : z dnia 5 marca 2009 r. i z dnia 23 grudnia 2008 r.

Powyższe zarzuty T. B. rozwijał w obszernym uzasadnieniu skargi, gdzie wskazywał dodatkowo na zachodzące wątpliwości co do zdolności inwestora do posiadania przymiotu strony postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Inwestor określony został jako osoba fizyczna - podmiot gospodarczy, tymczasem jak wynika z ewidencji działalności gospodarczej, prowadzenie inwestycji budowlanych nie należy do zakresu działalności inwestora wpisanej do ewidencji. W ewidencji wpisana jest tylko działalność o następującym oznaczeniu : (kod PKD)- 68.31.Z - Pośrednictwo w obrocie nieruchomościami. Inwestor nie posiada tym samym interesu prawnego wymaganego w myśl art. 28 k.p.a. by móc być stroną postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik W. S. popierał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydent Miasta nr [...] z dnia 28 czerwca 2010r., znak [...], zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Nie podlegała zaskarżeniu poprzednio wydana w drugiej instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 października 2009 r., znak [...]. W ramach obecnie przeprowadzanej w granicach sprawy kontroli przedmiotowego postępowania należy jedynie wskazc, że wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego było ówcześnie zasadne.

Przystępując do szczegółowej kontroli aktów administracyjnych wydanych w toku instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego także w zakresie obejmującym drogę wewnętrzną i infrastrukturę techniczną.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W świetle brzemienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu przepisów określonych w rozporządzeniu, a także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, czy różnych form ochrony przyrody.

Powyższe rozporządzenie wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z drugiej zaś strony przepisy aktu wykonawczego nie mogą pozostawać w sprzeczności, ani podlegać interpretacji niezgodnej z normami zawartymi w akcie rangi ustawowej.

Z taką regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio aktu wykonawczego , który w tytule oraz §1 wskazuje, że określa on jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania : linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także odnośnie sposobu i zasad określenia stosownych wymagań. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8.

W szczególności zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

I tak, stosownie do § 3 rozporządzenia : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego - zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może jednak zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. W tym celu należy poszukiwać czynników zobiektywizowanych, nawiązujących do elementów przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ( wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien w szczególności wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego - tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, decyduje o rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które ma realizować przede wszystkim wymogi dobrego sąsiedztwa. Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć .

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 252/11, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Natomiast z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości , niedookreślonego pojęcia " około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu – itp. , na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań także osób trzecich. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, tj. prawa oraz obowiązki stron w zakresie zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 – 7 rozporządzenia. Treść

i konstrukcja tych ostatnich przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza również możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji ( art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia.

O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić jaki każdy dowód na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Możliwość przeprowadzenia w sprawie właściwej analizy warunkuje złożenie w sprawie wniosku, który co do treści, poza wymogami wynikającymi z K.p.a. ( art. 63 ), winien spełniać dodatkowe, przewidziane w art. 52 ust. 1 u.p.z.p.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p., stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

Istotnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest wyznaczenie linii zabudowy. Linia zabudowy, którą należy ustalić ma mieć charakter obowiązującej linii zabudowy, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i ust 7 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia. Za takową nie można uznać nieprzekraczalnej linii zabudowy. Również tu bowiem wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych - np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno przepisów wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś art. 61 ust. 1 pkt 5u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie , powiatowe i gminne), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg.

Uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stwarza także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy [...] z dnia 11 lipca 2002 r.

Zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia :

1. W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji.

2. Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii.

3. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą [...] z dnia 11 lipca 2002 r.

4. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

5. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę po pierwsze na fakt, że rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy [...] z dnia 11 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Przepis art. 67 ust. 3 p.z.p. upoważnia li tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne regulacja § 3 tego rozporządzenie dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zważyć należy dalej, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002r.

o normalizacji ( Dz.U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm. ). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm

w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji.

Niezależnie od tego uwzględnienie Polskiej Normy [...] z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W szczególności, Polska Norma [...] z lipca 2002r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do: 1 – oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 – oznaczeń graficznych granic

i linii regulacyjnych, 3 – oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 - wymiarowania, 5 –oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 –oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 – Oznaczenia graficzne granic

i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii.

O ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się maksymalna nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego

z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarza podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zgodzić się ze skarżącym, że decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów z uwagi na ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, zamiast obowiązującej linii zabudowy.

Brak w tej decyzji również określenia w sposób stanowczy i konkretny koniecznych parametrów dla planowane zabudowy, takich jak : wskaźnik powierzchni zabudowy - ustalony jedynie jako maksymalny, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - ustalony jedynie jako minimalny, szerokość elewacji frontowej – ustalona jedynie jako maksymalna, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – ustalona jako maksymalna. Dodatkowo, wprowadzono w ustaleniach pozbawione definicji legalnej oraz niewyjaśnione w uzasadnieniu decyzji pojęcie maksymalnego gabarytu wysokościowego budynku przy jego nadbudowie o jedna kondygnację użytkową. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz wskazanych uprzednio przepisów rozporzadzenia wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy ma nastąpić określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nie tylko w zakresie kontynuacji funkcji, ale również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższym korespondują przepisy rozporządzenia. Przyjęty w sprawie niniejszej sposób określenie poszczególnych parametrów - jako maksymalnych bądź minimalnych - skutkuje tym, że decyzja w istocie nie realizuje celu, któremu ma służyć określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. W następstwie tak wydanej decyzji może bowiem powstać obiekt budowlany szpecący otoczenie, względnie zupełnie inny niż objęty wnioskiem oraz przeprowadzoną analizą.

Trafne są również zarzuty skargi odnoszące się do niewyjaśnienia w sposób dostateczny przyczyn wyznaczenia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obszaru analizowanego w sposób odbiegający od przewidzianego w rozporządzeniu minimum oraz tak, że teren inwestycji - także kubaturowej, nie znajduje się w centrum tego obszaru. Prowadząc analizę urbanistyczna-archiktektoniczą po raz pierwszy obszar analizowany wyznaczono zgodnie z minimalnymi jego granicami przewidzianymi w rozporządzeniu. W aneksie do analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 29 kwietnia 2010 pkt 2 podano tylko tyle, że obszar analizowany aktualnie poszerzono poza minimum tak, aby wszystkie budynki mające znaczące oddziaływanie przestrzenne na teren inwestycji zostały w całości tym obszarem objęte. Które budynki uznaje się za takowe i na czym polega ich znaczące oddziaływanie przestrzenne na teren inwestycji – w pkt 2 nie wyjaśniono.

Uwzględniając w tym zakresie wywody zawarte w pkt 1 aneksu do analizy należy zwrócić uwagę, że jest tam mowa o budynkach uznanych za właściwe do kontynuacji parametrów przestrzennych wzdłuż ul. [...], mających faktycznie oddziaływać na odbiór przestrzenny tej ulicy. W pkt 1 aneksu podano, że są to budynki stanowiące faktyczna obudowę ul. [...], usytuowane w pierwszej linii zabudowy względem tej ulicy, aczkolwiek w różnej odległości i pod różnym kątem. W tej części aneksu wymienia się działkę nr [...] z budynkiem Urzędu Marszałkowskiego oraz działki nr [...], nr [...] i nr [...], na których wzniesiono budynki wielomieszkaniowe o wysokości ok. 30 m.

W świetle takich wyjaśnień nie jest jednak zrozumiałym dlaczego przy ponownej analizie urbanistyczno-architektonicznej obszar analizowany zaznaczono na załączniku graficznym jako sięgający aż poza skrzyżowanie z ul. [...], skoro wyżej podane budynki znajdowały się już uprzednio w obszarze analizowanym. Nie jest także wiadomym dlaczego za obudowę ul. [...] nie zostały uznawane obiekty budowlane o znacznie mniejszej kubaturze, położone również w pierwszej linii zabudowy ul. [...], po obu jej stronach przed i za skrzyżowaniem z ul. [...], po tej samej stronie ul. [...] co teren inwestycji i po stronie przeciwnej. W aneksie nie wyjaśniono także dlaczego, to budynek Urzędu Marszałkowskiego oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna mają faktycznie oddziaływać na odbiór przestrzenny całej ulicy, która jak wynika z informacji zawartych w analizie z dnia 8 maja 2009 r. oraz map jest nadal zabudowana w znacznej części budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i gospodarczymi, tworzącymi krajobraz zabudowy podmiejskiej. Zważyć należy przy tym, że jak wynika z tych materiałów teren inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...], zlokalizowanym w granicy z działką nr [...], a także znajdującymi się na tej działce dwoma budynkami gospodarczymi, z których jeden zlokalizowano w granicy. Głębiej – na działce nr [...] znajdują się trzy budynki gospodarcze, z których dwa zlokalizowano w granicy. Podobna co do funkcji i gabarytów zabudowa ( częstokroć w granicy ) znajduje się dalej przed i za skrzyżowaniem z ul. [...]. W tym właśnie kierunku obszar analizowany pozostawiono w poprzednich granicach, nie wyjaśniając bliżej przyczyn tego stanu rzeczy. Powyższe budzi zastrzeżenia zwłaszcza, że teren inwestycji położony jest bliżej skrzyżowania z ul. [...], niż z ul. [...].

Taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, który nie został uzasadniony przy użyciu rzeczowych i jasnych kryteriów nie może zostać uznany za prawidłowy, co ma wpływ na wadliwość całej analizy.

Zważyć należy dalej, że zmieniając granice obszaru analizowanego nie dokonano w aneksie wyliczeń i korekty poprzedniej analizy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Powyższe zaś czyni dowolnym stwierdzenie, że ustalenie w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy odpowiada średniej w obszarze analizowanym.

Zarówno w analizie, jak i aneksie nie podano jak wyliczono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej.

Brak w nich również danych dotyczących wysokości oraz szerokości elewacji frontowej dla wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, a także wyliczenia średnich tych wskaźników dla obszaru.

Odnośnie innych uchybień należy zwrócić uwagę na fakt, że z decyzji Prezydenta Miasta nie wynika, czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zachowały aktualności opinie jednostek organizacyjnych, których zasięgał w 2008 r.

Nadto, wydając decyzję Prezydent Miasta nie posiadał aktualnych dowodów dotyczących spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie możliwości zaopatrzenia inwestycji w wodę, odprowadzania ścieków, możliwości przyłączenia inwestycji do miejskiej sieci ciepłowniczej , dostawy energii elektrycznej.

Tylko niektóre z braków w tym zakresie dostrzegł organ odwoławczy. O ile zażądał on od inwestora dokumentów dotyczących większości mediów, o tyle bez wskazania przyczyn zaniechał wezwania go o aktualne dokumenty dotyczące możliwości zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną, w sytuacji gdy poprzednie wydane przez Enion utraciły ważność [...] października 2009 r., zaś nadto były uzgodnieniem warunkowym, tj. uzależniającym obsługę przedmiotowej inwestycji od rozbudowy wewnętrznej linii transformatorowej, budowy dwóch linii kablowych oraz budowy sieci rozdzielczej. Budzi zastrzeżenia także to, że organ odwoławczy nie poddał właściwej analizie kwestii możliwości zapewnienia dla przedmiotowej inwestycji dostawy wody i odprowadzania ścieków, pomimo to, że obecna informacja MPWiK, podobnie jak poprzednia, wskazuje, iż także w tym przypadku konieczne jest uprzednie dokonanie zmian w istniejącym uzbrojeniu terenu w zakresie dalej idącym niż budowa przyłącza..

Stan powyższy pozwala na stwierdzenie, że w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji w tym zakresie naruszenie zasad wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Analogiczne przepisy narusza także brak w uzasadnieniu obu decyzji ( a także analizie i aneksie )jakichkolwiek rozważań dotyczących spełnienie wymogów kontynuacji funkcji i gabarytów w sytuacji, gdy inwestycja ma sąsiadować bezpośrednio w istniejącym na działce nr [...] budynkiem mieszkalnym posadowionym w granicy. Powyższe należało zaś rozważyć nie pod kątem możliwości technicznych rozbiórki budynki istniejącego na działce stanowiącej teren inwestycji, lecz z uwzględnieniem spełnienia w takiej sytuacji wymogów zachowania ładu przestrzennego i realizacji zasady dobrego sąsiedztwa.

Istotnym uchybieniem przy wydaniu zaskarżonej decyzji jest również to, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ odwoławczy wbrew wymogom z art. 10 § 1 k.p.a. nie zawiadomił o jego zakończeniu stron przed wydaniem decyzji oraz nie umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań.. Stan taki nakazuje uznać, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji wystąpiła przesłana z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem zgromadzone dowody maja istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Po części trafnie również zarzuca się w skardze, że w sprawie nie rozważono, czy istniały przesłanki do oznaczenia wnioskodawczyni M. M. w osnowie decyzji jako podmiotu gospodarczego. To uchybienie nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu. Jak już wspomniano uprzednio, w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane jest co do zasady węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna.

W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu.