Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 128/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40c. ust. 2 i 3, art. 40d. ust. 1-3
journal: Dz.U. 2018 poz 945
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty z tytułu zużytego materiału siewnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 200 zł (dwieście złotych) na rzecz J. P., tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 25 czerwca 2019 r. J. P. (dalej jako: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w "[...]" (dalej jako: "Kierownik BP", "organ", "organ I instancji") - o przyznanie dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany, mającej charakter pomocy de minimis w rolnictwie (dalej jako: "wniosek o dopłatę"). We wniosku tym oświadczył m.in., że prowadzi działalność wyłącznie w sektorze rolnym, nie jest powiązany osobowo lub kapitałowo z innymi podmiotami oraz zadeklarował, jako grunty obsiane ww. materiałem siewnym (dwie działki o nr ewidencyjnym "[...]") o łącznej powierzchni 6,48 ha (k. 1/5 akt administracyjnych). Do wniosku dołączył również fakturę VAT na zakup tego materiału z 19 września 2018 r. (k. 1/8 akt administracyjnych).

Decyzją z "[...]", nr "[...]" Kierownik BP odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dokonując kontroli administracyjnej wniosku o dopłatę oraz kontroli krzyżowej z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, a także płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi ograniczeniami (ONW) - dalej jako: "wniosek obszarowy" na rok 2019, że ww. wniosek obszarowy został przez stronę wycofany, a sprawa umorzona. Dodał jednocześnie, że mając na uwadze charakter pomocy oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa (art. 40d. ust. 1-3 i art. 40c. ust. 2 i 3 ustawy z 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych – t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 945, ze zm., dalej jako: "ustawa rolna") należy przyjąć, że pomoc przysługuje właścicielowi, który jest w posiadaniu gruntów ornych objętych dopłatami i obsianych kwalifikowanym materiałem siewnym, po spełnieniu warunków określonych ww. przepisach. Organ I instancji wskazał też, że podczas weryfikacji wniosku obszarowego stwierdzono błędy kontroli krzyżowej (błąd 4929) polegające na tym, że działki ewidencyjne o nr "[...]", zadeklarowane we wniosku skarżącego o dopłatę, zostały również zadeklarowane na innych wnioskach pomocowych o płatności obszarowe w kampanii ich składania w roku 2019. Dotyczy to innego producenta rolnego o nr 058050146 (M. P.), który w swoim wniosku pomocowym na rok 2019 i jego zmianie z 30 maja 2019 r., zadeklarował, m.in. te same działki ewidencyjne co skarżący. W podsumowaniu organ ten stwierdził, że to wskazuje na wyzbycie się przedmiotowych działek przez wnioskodawcę na rzecz innego producenta, co jednocześnie spowodowało, zdaniem Kierownika BP wycofanie wniosku obszarowego przez skarżącego. Organ I instancji podniósł również, że osoba, która nie jest posiadaczem działek wskazanych we wniosku o dopłatę i zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej nie może uzyskać korzystnej decyzji w tym przedmiocie.

Skarżący pismem z 16 września 2020 r. wniósł odwołanie od decyzji Kierownika BP w sprawie odmowy przyznania dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany mającej charakter pomocy de minimis w rolnictwie. Nie zgodził się z przedmiotowym rozstrzygnięciem, zarzucając organowi naruszenie:

- przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego,

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 40c ust. 2 ustawy rolnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieudzielenie pomocy wnioskodawcy. Wnosząc jednocześnie o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia i udzielenie przedmiotowej dopłaty.

W uzasadnieniu podniósł też, że w momencie obsiewania (jesień 2018 r.) wskazanych we wniosku o dopłatę działek skarżący był ich właścicielem, dokonał zakupu materiału siewnego i pielęgnował zasiane zboże (dokonując ich oprysku). Dodał równocześnie, że w kwestii ich zbycia istotne jest to, iż przedmiotowych działek wyzbył się na rzecz innego producenta rolnego po podpisaniu aktu notarialnego z 17 lipca 2019 r. (Repertorium "[...]"). Wspomniał także, że zgodnie z §10 tego aktu wydanie nieruchomości nastąpiło w dniu jego sporządzenia. Tym samym w dniu składania wniosku o dopłatę skarżący wraz z żoną byli właścicielami zadeklarowanych działek.

Decyzją z "[...]", nr "[...]" Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Dyrektor OR") utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ II instancji w uzasadnieniu wyjaśnił również, iż pomoc dla producentów rolnych udzielana jest na wniosek podmiotu będącego posiadaczem gospodarstwa rolnego i do gruntów znajdujących się w jego posiadaniu. Celem płatności jest bowiem wspieranie działalności rolniczej posiadaczy gospodarstw rolnych, którzy utrzymują grunty w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony. Takie wsparcie powinno odnosić się więc do osób faktycznie użytkujących rolniczo grunty. Wskazał też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd (przywołując wyroki: NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1012/08, z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 260/07, z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 258/06 - wyroki dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.), iż niewątpliwie istotą płatności jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie jest wystarczająca do przyznania płatności, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne i trwałe ich użytkowanie. Organ odwoławczy podkreślił także, że nie można otrzymać płatności za grunty rolne, których w roku objętym płatnością się nie posiada i nie prowadzi się na nich działalności (upraw). Organy administracji publicznej rozpatrujące wnioski o przyznanie płatności oceniają zatem stan posiadania gruntów objętych takimi wnioskami, z uwzględnieniem pojęcia posiadania zawartego w Kodeksie cywilnym.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu organ II instancji podniósł, że z art. 7 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy. Nic wyklucza to obowiązku współprzyczynienia się strony do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego - w drodze złożenia wyjaśnień lub przytoczenia innych dowodów w sprawie. W ocenie Dyrektora OR organ I instancji podczas postępowania wyjaśniającego, podejmował wszelkie możliwe kroki do wyjaśnienia rozpatrywanej sprawy. Aktywnie uczestniczył w zbieraniu materiału dowodowego, o czym świadczą pozyskiwane od Powiatowego Lekarza Weterynarii dokumenty. Organ logicznie i trafnie wskazał szereg argumentów popartych dowodami w postaci zebranej dokumentacji, iż strona nie posiadała na dzień wydania decyzji gruntów obsianych materiałem siewnym, gdyż przekazała je na podstawię aktu notarialnego innemu producentowi rolnemu. Dodał też, że zgodnie z art. 77 §1 K.p.a. organ powinien w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Przywołał również wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 140/18, z którego wynika, że zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich faktów mających znaczenie prawne dla danej sprawy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu oraz okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Wskazał również, że swobodna ocena dowodów, o której mowa wart. 80 K.p.a., nie może przekształcić się w samowolę i musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego. Organ powinien, m.in.: ocenić poszczególne dowody z osobna oraz wszystkie dowody we wzajemnym powiązaniu (może odmówić wiary poszczególnym dowodom, ale dopiero po ich wszechstronnym rozpatrzeniu, z wyjaśnieniem przyczyny takiej oceny) oraz ustalić istnienie okoliczności faktycznych, zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Całość materiału dowodowego powinna być rozpatrzona wszechstronnie. Organ I instancji, w opinii organu odwoławczego. dokonał szerokiej analizy zebranego materiału dowodowego, logicznie łącząc poszczególne fakty, wskazał na jakiej podstawie oraz na podstawie jakich dokumentów orzekł w wydanej decyzji. W opinii organu odwoławczego decyzja wydana przez Kierownika BP odpowiada wymogom art. 107 K.p.a. Przepis ten w §1 wskazuje, jakie elementy winna zawierać decyzja administracyjna. Dodał też, że zgodnie z jego treścią podjęte rozstrzygnięcie powinno zawierać, m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, przywołując jednocześnie treść §3 tego przepisu, z którego wynika, że: "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.". Organ odwoławczy stwierdził także, że Kierownik BP wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając to na uwadze, w ocenie Dyrektora OR podjęte rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w tym przedstawione faktury, dane potwierdzone przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, dokumentację z ewidencji producentów, czy też dane z Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) czy aplikacji cWniosekPlus.

W odpowiedzi na skargę z 12 stycznia 2021 r. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Skargą (brak daty) na decyzję Dyrektora OR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o zmianę dokonanego rozstrzygnięcia i przyznanie wnioskowanej dopłaty. Zarzuciła jednocześnie organowi odwoławczemu naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., poprzez błędy w ustaleniach faktycznych, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz manipulację wszelkich faktów i okoliczności,

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 40c ust. 2 ustawy rolnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł równocześnie, że spełnił wszelkie wymogi i przesłanki ustawowe konieczne do otrzymania wnioskowanej dopłaty, mającej charakter pomocy de minimis w rolnictwie. Dodał też, że wraz z wnioskiem o dopłatę złożył fakturę VAT z "[...]", wystawioną przez sprzedawcę "[...]" Wskazał również, że spełnił wymóg posiadania działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniej niż 1 ha, na których uprawiane są gatunki roślin uprawnych objętych dopłatami. Stwierdził także, że przekazanie gruntów innemu producentowi nastąpiło 17 lipca 2019 r. (aktem notarialnym - "[...]"), ale zasiew został dokonany właściwie przez skarżącego i na jego rzecz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje w szczególności w przypadku, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Na wstępie należy wyjaśnić powody rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej jako: "ustawa Covid 19"), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu Covid 19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Wojewódzkie Sądy Administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Według art. 15zzs4 ust. 3 niniejszej ustawy, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Ze względu na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy Covid 19 oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I z 14 lipca 2021 r. (k. 21), sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W ocenie Sądu płaszczyzna i istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ odwoławczy, a wcześniej Kierownik BP, w oparciu o art. 40d. ust. 1-3 i art. 40c. ust. 2 i 3 ustawy rolnej miały prawo do odmowy przyznania dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany mającej charakter pomocy de minimis w rolnictwie.

Zgodnie z art. 40c. ust. 2 ustawy rolnej, warunkiem uzyskania dopłaty jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, na których uprawia się gatunki roślin uprawnych objęte dopłatami, przy czym działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona uprawa lub grupa upraw, o której mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243), o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.

Według art. 40c. ust. 3 pkt 3 ustawy rolnej, dopłaty udziela się do powierzchni gruntów ornych obsianych lub obsadzonych materiałem siewnym kategorii elitarny lub kwalifikowany gatunków roślin uprawnych określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 pkt 2, jeżeli materiał siewny kategorii elitarny lub kwalifikowany został zakupiony:

a) od przedsiębiorcy wpisanego do ewidencji przedsiębiorców prowadzących obrót materiałem siewnym, o której mowa w przepisach o nasiennictwie, albo

b) od rolnika prowadzącego obrót materiałem siewnym wytworzonym w posiadanym gospodarstwie rolnym, wpisanego do ewidencji rolników, o której mowa w przepisach o nasiennictwie, albo

c) od podmiotu prowadzącego obrót materiałem siewnym na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

W myśl art. 40d. ust. 2 ustawy rolnej, do wniosku producent rolny dołącza oryginał albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji kopię faktury zakupu materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany wystawionej w okresie od dnia 15 lipca roku poprzedzającego złożenie wniosku do dnia 15 czerwca roku złożenia wniosku, pod warunkiem, że materiał ten został zużyty w tym okresie do siewu lub sadzenia.

Przepis art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 §1 K.p.a., art. 77 §1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. mówi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Jednocześnie art. 107 §3 K.p.a. stwierdza, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Jak mówi art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 54 §2 P.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Sąd badając przedstawione do kontroli akta administracyjne sprawy (dalej jako: "akta sprawy", "akta administracyjne") stwierdził bezspornie, iż skarżący 25 czerwca 2019 r. złożył wniosek o dopłatę (k. 1/1 – 1/7 akt administracyjnych). Do wniosku dołączył wymaganą przez art. 40d. ust. 3 pkt 1 ustawy rolnej fakturę zakupu materiału siewnego z 19 września 2018 r. Faktura ta została wystawiona w okresie referencyjnym, o którym mowa ww. przepisie, w tym przypadku pomiędzy 15 lipca 2018 r., poprzedzającym złożenie wniosku a 15 czerwca 2019 r. dniem jego złożenia. Zadeklarował również działki nr "[...]" o łącznej powierzchni "[...]" ha. Na tym Sąd zakończył ustalenia bezspornej części stanu faktycznego. W pozostałym zakresie stan ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, zgromadzonym w sprawie.

Organ II instancji, jak wcześniej zrobił to Kierownik BP stwierdził, że skarżący składając wniosek o dopłatę nie był, zgodnie z art. 40c. ust. 2 ustawy rolnej w posiadaniu gruntów, które zadeklarował. Wykazała to kontrola administracyjna sprawy, w wyniku której organy ustaliły wystąpienie konfliktu w kontroli krzyżowej, ponieważ działki ewidencyjne nr "[...]", zadeklarowane przez stronę we wniosku o dopłatę i obsiane zakupionym materiałem siewnym zostały również zadeklarowane przez innego producenta rolnego. Przedmiotowe ustalenia nie znajdują jednakże potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Sąd zwrócił bowiem uwagę, co stanowi okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, że skarżący podniósł w odwołaniu, że sprzedaży wspomnianych działek dokonał 17 lipca 2019 r. (aktem notarialnym Repertorium "[...]"). To wskazuje, że w dniu złożenia wniosku o dopłatę, tj. 25 czerwca 2019 r. był jeszcze ich właścicielem. Zgodnie, bowiem z art. 158 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.), umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości; zobowiązanie powinno być w akcie wymienione. Pomimo tego, organ odwoławczy nie uzupełnił w tym zakresie materiału dowodowego, pozostawiając tę okoliczność poza zakresem swojego zainteresowania. Nie ustosunkował się również do niej w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (poprzestając jedynie na lakonicznym wspomnieniu tego faktu - k. 25/2 akt administracyjnych, s. 4 decyzji odwoławczej), choć miał taki obowiązek. Dyrektor OR nie potwierdził również innych przesłanek, które należy spełnić, występując o przedmiotową dopłatę, zgodnie z powoływanymi przez organy obu instancji przepisami prawa. Choćby na przykład tego, gdyż akta sprawy tego nie zawierają, czy zakup materiału siewnego (kategorii elitarny lub kwalifikowany) dokonany został, zgodnie z art. 40c. ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy rolnej - od przedsiębiorcy wpisanego do ewidencji przedsiębiorców, prowadzących obrót materiałem siewnym, o której mowa w przepisach o nasiennictwie. Te kwestie nie zostały również szczegółowo opisane i ocenione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził również, że tylko efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne i trwałe ich użytkowanie przez skarżącego uzasadnia przyznanie wnioskowanej dopłaty. Wobec tego organ powinien jednoznacznie ustalić, czy tak było. Tymczasem zarówno w aktach sprawy, jak i w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnienia ww. okoliczności nie znalazł.

Sąd zwrócił również uwagę, na zawarte w końcowej części rozstrzygnięcia stwierdzenie organu odwoławczego, że: "(...) Organ I instancji podczas postępowania wyjaśniającego, podejmował wszelkie możliwe kroki do wyjaśnienia rozpatrywanej sprawy. Aktywnie uczestniczył w zbieraniu materiału dowodowego, o czym świadczą pozyskiwane od Powiatowego Lekarza Weterynarii dokumenty." oraz, że: "(...) decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w tym przedstawione faktury, dane potwierdzone przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, dokumentację z ewidencji producentów, czy też dane z Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZIK) czy aplikacji eWniosekPlus.", (k. 25/3 akt administracyjnych, s. 5 i 6 decyzji II instancyjnej). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w aktach sprawy nie ma żadnego wydruku z przywołanego wyżej Systemu (ZSZIK), innych faktur (poza jedną załączoną do wniosku przez skarżącego - k. 1/8 akt administracyjnych) oraz dokumentacji i danych potwierdzonych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii. Organ II instancji nie wyjaśnił jednocześnie w wydanej decyzji, jakim celom, skoro sprawa dotyczy dopłaty do zużytego materiału siewnego - miałyby służyć dokumenty i potwierdzone dane właśnie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu takie postępowanie Dyrektora OR powoduje, że nie jest realizowana zasada przekonywania (art. 11 K.p.a.). W szczególności gdy organ pominie milczeniem, niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, np. do zawartej, jak już wcześnie wspomniano umowy sprzedaży działek wskazanych we wniosku o dopłatę. Tymczasem, wszelkie okoliczności i zarzuty podnoszone przez stronę, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Jak zauważył bowiem WSA w Gdańsku w wyroku z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 411/21, zaś Sąd stanowisko to podziela, z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W przedmiotowej zaś sprawie, istotna dla sprawy okoliczność (zawarcie aktu notarialnego sprzedaży działek nr "[...]", zadeklarowanych we wniosku o dopłatę, w kontekście obowiązku ich posiadania w dniu jego składania), została całkowicie przez organ odwoławczy pominięta.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że na podstawie art. 54 §2 P.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Obowiązkiem więc organu jest przekazanie kompletnych akt, co obejmuje wszystkie dowody, w tym dokumenty, które zostały wygenerowane w toku postępowania, i które stały się podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Pozwalając, tym samym Sądowi na dokonanie ich kontroli, a co za tym idzie pełną ocenę zgodności z prawem dokonanego rozstrzygnięcia, (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 790/19). Trzeba też pamiętać, że kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd nie ogranicza się jedynie do kontroli tego aktu, lecz bada, czy okoliczności w nim przedstawione znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. Jak słusznie zauważył w wyroku WSA w Kielcach 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 412/19: "Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 §2 ustawy p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową.". Z akt sprawy wynika bowiem zakres i rodzaj czynności procesowych organu i stron, co pozwala na ustalenie, w jakim zakresie realizowano zasady ogólne i uprawnienia płynące z poszczególnych przepisów procesowych, czy doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu rozstrzygnięcia i jaki miały one wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Z tego obowiązku w niniejszej sprawie organ odwoławczy się nie wywiązał. Powyższe uchybienia stały się przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Charakter zaś i waga stwierdzonych uchybień uniemożliwiły Sądowi dokonanie oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia, czyli odmowy przyznania dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany, mającej charakter pomocy de minimis w rolnictwie. Tym bardziej, że podstawę wyrokowania stanowi właśnie materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku przeprowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15 grudnia 2008 r., VI SA/Wa 2099/05). Trzeba też pamiętać, że to z treści dokumentów i materiałów zawartych w aktach sprawy można w wielu przypadkach ustalić, jakimi przesłankami kierował się organ, dokonując takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Należy też dodać, że sam stan przedkładanych Sądowi akt, ich kompletność i stopień uporządkowania wskazują na stosunek do sprawy, do stron i innych uczestników postępowania oraz na skrupulatność dokumentacji i jakość sprawowania administracji w danej jednostce organizacyjnej. Zarazem Sąd jest zobligowany przyjmować, co szczególnie istotne w niniejszym postępowaniu, że przesłane przez organ odwoławczy przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06). Bez kompletnych akt sprawy oraz dowodów, na podstawie których organy obu instancji poczyniły ustalenia faktyczne, nie jest też możliwe stwierdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczności bowiem wynikające z dokumentów znajdujących się poza aktami sprawy (jak ma to miejsce w tej sprawie), co do zasady nie mogą być uznane za udowodnione, o ile nie chodzi o fakty powszechnie znane, bądź znane organowi z urzędu (art. 77 §4 K.p.a.). Odnosząc powyższe konstatacje do okoliczności rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż przedłożone Sądowi akta są niekompletne i pozbawione szeregu dokumentów. Co istotne, na wiele z nich powołuje się organ II instancji w wydanym rozstrzygnięciu. Sąd nie ma zatem możliwości poznania materiałów źródłowych w sprawie, a co za tym idzie dokonać ich oceny w kontekście zaskarżonego aktu i stawianych mu zarzutów przez skarżącego.

Podkreślić również należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, co w tej sprawie zostało znacząco utrudnione, a zadaniem Sądu nie jest domyślanie się, czy w aktach sprawy znajdowały się dowody (dokumenty), na które powołują się organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach, potwierdzając dokonane w sprawie ustalenia. Rolą Sądu jest wyłącznie poddanie kontroli legalności tych ustaleń, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa. Sąd zasadniczo nie prowadzi też postępowania dowodowego (art. 106 §3 P.p.s.a.), zaś wyrok wydaje na podstawie akt sprawy (art. 133 §1 P.p.s.a.).

Reasumując, analiza akt sprawy, w kontekście zarzutów skargi skutkuje stwierdzeniem, że przedstawione do kontroli Sądowi akta nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, czy rozważono i oceniono wszystkie zarzuty odwołania i w konsekwencji na rozstrzygnięcie, czy zasadne są zarzuty podniesione w skardze. Brak jest bowiem w tym stanie rzeczy możliwości zbadania dokumentów źródłowych, na które powołuje się organ odwoławczy. Co istotne, rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie może opierać się jedynie na opisie poczynionych ustaleń, nie dysponując w tym zakresie wszystkimi dowodami, których w aktach sprawy nie ma. Tylko bowiem w pełni udokumentowany stan faktyczny może być podstawą oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a co za tym idzie i rozstrzygnięcia dokonanego zgodnie z prawem. Tym samym, w ocenie Sądu Dyrektor OR naruszył art. 54 §2 P.p.s.a. Ponadto, skompletowanie akt sprawy przez organy rozpoznające sprawę jest niezbędne dla należytego wywiązania się z obowiązków określonych w art. 7 K.p.a., art. 77 §1 K.p.a. (jak wskazał skarżący) oraz art. 80 K.p.a. To powoduje, że organ odwoławczy naruszył również i te przepisy. Takie postępowanie nie buduje również zaufania do organów państwa, co powoduje naruszenie art. 8 K.p.a. Dyrektor OR, jako organ odwoławczy nie wywiązał się także i z tej roli, poprzestając na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. W aktach sprawy Sąd nie znalazł bowiem żadnej aktywności organu II instancji, choć, zważywszy na treść odwołania, była ona pożądana. Jak zaś stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2169/19: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy (...).". Trzeba również pamiętać, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. Decyzja organu II instancyjnego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, musi być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji, (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 649/17). Tym wymogom nie odpowiada zaskarżona decyzja, chociażby w odniesieniu do podnoszonej przez skarżącego kwestii zawarcia umowy sprzedaży działek objętych wnioskiem o dopłatę i daty przejścia własności na nowego nabywcę (innego producenta rolnego). Tym samy organ ten naruszył również art. 138 §1 K.p.a. W ocenie Sądu powyższe nieprawidłowości oraz związane z tym naruszenia prawa procesowego przełożyły się na naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 40d. ust. 1-3 i art. 40c. ust. 2 i 3 ustawy rolnej, poprzez ich błędne zastosowanie.

W tym miejscu należy podnieść, że również uzasadnienie, w szczególności faktyczne decyzji organu odwoławczego budzi zastrzeżenia. W pierwszej kolejności wymaga wskazania, że powinno być ono skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. Jak zauważył bowiem WSA w Warszawie w wyroku z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy", (zob. też wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 353/21). Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 450/21). Sąd zwraca również uwagę na to, że poza rozstrzygnięciem uzasadnienie decyzji jest jedyną częścią, w której mogą się pojawić treści merytoryczne. Stanowi też jedyną część decyzji, gdzie organ tłumaczy od strony merytorycznej dlaczego podjął takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Dlatego też powinno być ono skrupulatnie i jasno sformułowane, tak aby adresat zrozumiał motywy, którymi kierował się organ dokonując danego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Jeżeli zaś chodzi o uzasadnienie faktyczne to ten element powinien cechować logiczny związek z rozstrzygnięciem oraz kompletność użytych motywów, które do tego rozstrzygnięcia posłużyły. Jak zauważył, np. WSA w Gliwicach w wyroku z 17 stycznia 2017r., sygn. akt IV SA/Gl 556/16: "(...) Braki uzasadnienia faktycznego nie pozwalają stronie na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, a Sądowi na dokonanie kontroli jego prawidłowości, czyniąc tym naruszenie art. 107 §3 KPA.". Tak też stało się i w tym przypadku. Nie jest też rzeczą skarżącego doszukiwanie się i domyślanie się uzasadnienia faktycznego dla przyjętego przez organ stanowiska, skoro tenże takiego nie przedstawił, albo przedstawił je w sposób niewystarczający. Stoi to bowiem w sprzeczności z obowiązkiem poszanowania praw skarżącego oraz jej gwarancji procesowych. Jak stwierdziła bowiem w komentarzu do art. 107 K.p.a. Barbara Adamiak (w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021/Legalis): "Najistotniejsze wadliwości uzasadnienia to: niepełność, (...) pozorność uzasadnienia, (...) - J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej, (...).". Taki sposób uzasadnienia, w ocenie Sądu nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co znacznie też uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia istotnych okoliczności związanych z przedmiotem postępowania (np. brak kluczowego w sprawie aktu notarialnego, o którym już wcześniej wspomniano oraz innych dokumentów, na które powoływał się organ odwoławczy w przyjętym rozstrzygnięciu) stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 §3 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Z tych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego wymienionych powyżej, zaś ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor OR, stosownie do przepisu art. 153 P.p.s.a. uwzględni wskazania Sądu zawarte w przedmiotowym uzasadnieniu, w szczególności dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego o istotne dla sprawy dokumenty i jego prezentacji w uzasadnieniu decyzji, dokonując jednocześnie prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a., art. 205 §1 P.p.s.a. oraz art. 209 P.p.s.a..