Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4108/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Inne
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37ap ust. 1 i 2, art. 99 ust. 2, art. 103
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 29 pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1429
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
article: art. 106 § 1 i § 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1924/15 w sprawie ze skargi "M." Sp. z o.o. Sp. k. w Ł. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1924/15, po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. Sp. kom. w Ł. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, 1/ stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w Łodzi z dnia [...] stycznia 2015 r.; oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Uchwałą z dnia [...] stycznia 2015 r. Okręgowa Rada Aptekarska w Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, pozytywnie zaopiniowała zamiar cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej p.n. "A.", zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] [...].

Zażalenie na powyższą uchwałę do Naczelnej Rady Aptekarskiej złożyła "M." Sp. z o.o. Sp. kom., wnosząc o jej uchylenie i negatywne zaopiniowanie wniosku Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie zamiaru cofnięcia ww. zezwolenia.

Uchwałą z dnia [...] marca 2015 r. Naczelna Rada Aptekarska utrzymała w mocy uchwałę wydaną w I instancji, podnosząc w uzasadnieniu, że organy samorządu aptekarskiego przy współdziałaniu z Inspekcją Farmaceutyczną upoważnione są do wyrażania opinii w przedmiocie cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; powoływana dalej jako: p.f.) posługuje się pojęciem "rękojmi należytego prowadzenia apteki", które stanowi przesłankę udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. W sytuacji więc, gdy przedsiębiorca przestaje dawać rękojmię należytego prowadzenia apteki, organ Inspekcji Farmaceutycznej winien wszcząć postępowanie w celu cofnięcia zezwolenia, natomiast organ samorządu aptekarskiego uprawniony jest do wyrażenia opinii w tym przedmiocie. Zdaniem organu odwoławczego, Okręgowa Rada Aptekarska w Łodzi zasadnie przyjęła, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania negatywnej opinii w przedmiocie cofnięcia Spółce zezwolenia na prowadzenie apteki. W konsekwencji, pozytywną opinię, wydaną przez nią w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ; powoływanej dalej jako: k.p.a.), należało uznać za prawidłową.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "M." Sp. z o.o. Sp. kom. wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucając naruszenie: art. 72 ust. 3 p.f.; art. 101 ust. 4 w zw. z art. 37ap ust. 2 p.f.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Aptekarska wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej uchwale.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwał wydanych w obu instancjach.

Sąd I instancji stwierdził, że obie podjęte w sprawie uchwały organów samorządu aptekarskiego zostały wydane bez podstawy prawnej. Istotą niniejszej sprawy, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, jest zagadnienie, czy w obowiązującym stanie prawnym organ I instancji posiadał uprawnienie do złożenia wniosku w trybie art. 106 § 1 k.p.a., obligującym do wydania opinii przez organ samorządu zawodowego aptekarzy w sprawie cofnięcia skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie przez nią apteki ogólnodostępnej, a w konsekwencji, czy organ samorządu aptekarskiego - w odpowiedzi na złożony wniosek - był uprawniony do działania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. WSA podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ.

Sąd wyjaśnił, że sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w ujęciu procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot ten nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność decyzji od stanowiska innego organu, czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska, ponieważ nie jest ono wiążące dla organu prowadzącego postępowanie. Przepis art. 106 k.p.a. reguluje jedynie zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, nie jest natomiast samoistną podstawą takiego współdziałania, bowiem to musi wynikać z przepisów szczególnych. Tym samym obowiązek organu samorządu zawodowego aptekarzy do działania, na żądanie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jako prowadzącego postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, musi wynikać z przepisów prawa materialnego, obligującego go do wydania opinii w tym przedmiocie. Zdaniem WSA, roli samorządu zawodowego aptekarzy w kwestii opiniowania wniosku organu w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a. nie wyznacza sam organ cofający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez swoje żądanie, ale czyni to przepis prawa materialnego, który musi nakazywać temu organowi administracji zasięgnięcie takiej opinii przed wydaniem decyzji.

W ocenie Sądu, przepisami wyznaczającymi tę rolę nie są podstawy prawne wskazane w uchwale Okręgowej Rady Aptekarskiej w Łodzi, a mianowicie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1429 ze zm.), bowiem są to jedynie normy kompetencyjne, które statuują ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. To ogólne uprawnienie nie stwarza jednak dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., gdyż tylko przepis będący prawną podstawą cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych mógłby rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Sąd podniósł, że z art. 99 ust. 2 p.f. nie wynika, by cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Zdaniem WSA, przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez współdziałania z organem samorządu aptekarskiego. Istniejące w ustawie o izbach aptekarskich ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza jedynie kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w ustawie - Prawo farmaceutyczne lub w innych przepisach. Ustawa ta, jak również inne regulacje nie zawierają jednak normy, która wprowadzałaby obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skoro więc ustawodawca nie uzależnił podejmowanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia od opinii organu samorządu aptekarskiego, to w ocenie WSA nie można przyjąć, że podstawą takiego współdziałania są jedynie normy kompetencyjne i art. 106 § 1 k.p.a. Normy kompetencyjne wyznaczają tylko uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, ale nie stanowią materialnoprawnych podstaw do podejmowania takich opinii i to w trybie współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. Innymi słowy, to, że ustawa o izbach aptekarskich przewiduje ogólną kompetencję organu samorządu aptekarskiego do podejmowania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek, nie oznacza, że przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 tej ustawy stają się materialnoprawnymi podstawami, które uzależniają wydanie decyzji od współdziałania organów.

Sąd I instancji zaakcentował, że obecnie obowiązujący stan prawny nie może być podstawą podejmowania przez organy samorządu aptekarskiego uchwał - postanowień opiniujących kwestie cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Ustawa Prawo farmaceutyczne nie wróciła do rozwiązania z poprzedniej ustawy i nie przewiduje obowiązku organów Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie zasięgnięcia opinii przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia. Nie przewidują takiego trybu zarówno art. 99 ust. 2, ani art. 103, ani art. 37ap ust. 1 i 2 p.f., statuujące zasady wydawania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ani też inne przepisy tej ustawy.

Sąd stwierdził, że istniejące w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza zatem jedynie generalną kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w przepisach ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne lub w innych regulacjach. Skoro jednak w obowiązującym stanie prawnym brak jest takich materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., to Łódzki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nie miał obowiązku uruchamiania trybu współdziałania przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zaś Okręgowa Rada Aptekarska w Łodzi w takiej sytuacji nie miała podstaw do podejmowania postanowienia - uchwały opiniującej ten zamiar w trybie art. 106 § 1 k.p.a. W związku z powyższym WSA uznał, że uchwała (postanowienie) Okręgowej Rady Aptekarskiej w Łodzi wydana została bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Również uchwała - postanowienie Naczelnej Rady Aptekarskiej dotknięte jest tą samą wadą nieważności, bowiem utrzymuje w mocy nieważną uchwałę I instancji. W konsekwencji Sąd stwierdził ich nieważność.

Konkludując WSA wskazał, że Okręgowa Rada Aptekarska w Łodzi powinna jedynie poinformować Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o braku materialnoprawnych podstaw do opiniowania przez nią w trybie art. 106 § 1 k.p.a. zamiaru cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Naczelna Rada Aptekarska, zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

1) art. 99 ust. 2, art. 37ap ust. 1 i 2 i art. 103 p.f. w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a.,

- poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie uzależniają wydania decyzji przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia merytorycznego stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielania bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej;

- poprzez brak odniesienia w zaskarżonym wyroku do art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 p.f. oraz nieuwzględnienie znaczenia powyższych przepisów w procesie udzielania wnioskodawcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub jego cofania podmiotowi prowadzącemu aptekę ogólnodostępną.

2) art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a.,

- poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania;

2) art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 99 ust. 2, art. 37ap ust. 1 i 2, art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i §5 k.p.a., a także art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo rozstrzygnął sprawę, błędnie uznając, iż wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie następuje w trybie współdziałania organów administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 k.p.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dostrzec przede wszystkim należy, że w obrocie prawnym funkcjonują zasadniczo dwa systemy uregulowań kwestii współdziałania przy załatwianiu spraw administracyjnych. Pierwszy z nich charakteryzuje się tym, że prawodawca określając ustrojowe założenia określonego rodzaju postępowania przyjął, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania - ze względu na jej złożony charakter - wypowie się nie jeden, ale kilka organów administracji publicznej. W takim przypadku, przepis, który stanowi podstawę do załatwienia sprawy, zobowiązuje do uzyskania stanowiska innego organu, a zasady współdziałania organów reguluje art. 106 k.p.a.

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Postanowienie wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. jest niezbędne do wydania kończącej sprawę decyzji, stanowi w istocie część składową tej decyzji, w pewnym stopniu kształtuje treść zawartego w niej rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania organów administracji, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (zob. m.in.: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2016).

W drugim z rodzajów unormowań, organ administracji publicznej jest gospodarzem sprawy, który prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące różnych sfer prawnych, uregulowanych odrębnymi przepisami, objętych również zakresem działania, czy też ochroną różnego rodzaju wyspecjalizowanych organizacji. Normy kompetencyjne wynikające z przypisania uprawnień określonym podmiotom, czy instytucjom obligują w takiej sytuacji, by organ prowadzący postępowanie zasięgnął ich opinii. Podmioty te nie muszą być przy tym organami administracji publicznej w ścisłym tego pojęcia znaczeniu.

Wystąpienie organu prowadzącego postępowanie administracyjne o opinię w omawianym przypadku nie ma osobnego umocowania w przepisach będących podstawą prawną działania tego organu w danej sprawie administracyjnej - jest elementem postępowania dowodowego i ma na celu przyczynienie się do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy będącej przedmiotem władczego rozstrzygnięcia. W tej grupie, związek funkcjonalny między rozstrzygnięciem sprawy a zasięgnięciem opinii nie pozwala na przyjęcie, że przepis prawa uzależnia wydanie stanowiska od zajęcia stanowiska przez inny organ. Mamy więc do czynienia z rodzajem współdziałania innym od prowadzonego na zasadach określonych w art. 106 k.p.a.

W stanie prawnym rozpatrywanej sprawy brak jest podstaw by przyjąć, że wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki następuje w trybie współdziałania organów administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16 , publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepisem szczególnym, który uzależnia wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej od zajęcia stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego jest art. 37ap ust. 1 i 2 oraz art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne. Stanowisko to, w ocenie NSA, w niniejszym składzie jest nieprawidłowe.

Zgodnie z art. 37ap ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy: 1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem; 2) przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu; 3) przedsiębiorca nie usunął, w wyznaczonym przez organ zezwalający terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem. Z kolei z art. 37ap ust. 2 wspomnianej ustawy wynika, że organ zezwalający może cofnąć zezwolenie w przypadkach określonych przepisami ustawy. Zacytowane przepisy określają zatem przypadki, w jakich organ, który wydał zezwolenia, musi lub może wydać decyzję o cofnięciu zezwolenia. Przepisy te nie wskazują natomiast, że przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie właściwy organ ma obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, obowiązek taki nie wynika również z art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, wspomniany artykuł był podzielony na dwa ustępy. Pierwszy z nich stanowił, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli apteka prowadzi obrót produktami leczniczymi niedopuszczonymi do obrotu. Natomiast w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne określono 6 przypadków, w jakich wojewódzki inspektor farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W przepisach tych ustawodawca nie przewidział współdziałania (w znaczeniu wynikającym z art. 106 k.p.a.) z wojewódzkim inspektorem farmaceutycznym jakiegokolwiek innego organu w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Naczelna Rada Aptekarska wskazała również art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne jako podstawę prawną do występowania przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych z prośbą o wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielenia bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Stanowisko to jest nietrafne. Zgodnie z art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten wskazuje zatem organ właściwy rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Nie wynika z niego, że przed wydaniem decyzji wojewódzki inspektor farmaceutyczny ma obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego (podobnie wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadne jest także stanowisko Naczelnej Rady Aptekarskiej, iż przewidziana w art. 7 ust. 2 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich kompetencja do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest realizowana w ramach współdziałania organów, o jakim mowa w art. 106 § 1 k.p.a. W art. 7 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich zostały wskazane przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z takich sposobów jest - wymienione w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich - wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Z kolei w art. 29 pkt 5 wspomnianej ustawy wskazano organ właściwy do wydawania takiej opinii, a mianowicie okręgową radę aptekarską.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela zaprezentowany w licznych orzeczeniach NSA pogląd (zob. wyrok z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16; wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest niewątpliwie jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Co jednak istotne, przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim, w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że jednym z zadań Inspekcji Farmaceutycznej jest współpraca z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 ustawy Prawo farmaceutyczne). Współpraca w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z obowiązkiem współdziałania określonym w art. 106 § 1 k.p.a., niemniej jednak mając na uwadze obowiązek rzetelnego rozpatrzenia sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki wojewódzki inspektor farmaceutyczny powinien rozważyć, czy w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy celowe jest zwrócenie się do samorządu aptekarskiego o wyrażenie opinii, która mogłaby stanowić dowód w sprawie (podobnie wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadność opisanych wyżej zarzutów sprawia, że nie mogły zostać również uwzględnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji - stwierdzając, że uchwały organów samorządu aptekarskiego zostały w tej sprawie podjęte bez podstawy prawnej do współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 k.p.a. - prawidłowo uznał, że zachodzi przyczyna nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanych uchwał organów samorządu aptekarskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Takie rozstrzygnięcie niewątpliwie stanowi zastosowanie środka określonego w ustawie, do czego sąd administracyjny jest zobowiązany na mocy art. 3 § 1 p.p.s.a.

Wreszcie nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a., z uwagi na nieprecyzyjne jego sformułowanie. Po pierwsze, art. 152 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów, a autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, który z nich miał zostać naruszony przez WSA. Po drugie, z art. 152 § 1 p.p.s.a. (przy założeniu, że to ten przepis miał zostać naruszony) wynika, że w razie uwzględnienia skargi na akt administracyjny, nie wywołuje on skutków prawnych zasadniczo do chwili uprawomocnienia się wyroku. Mając na uwadze treść tego przepisu należy stwierdzić, że nie mógł on zostać naruszony w sposób wskazany w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej, to jest "poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez Organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy".

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.