Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 796/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. F., K. F., E. G., M. G., M. G., D. W., K. W., A. G., D. G. i W. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz: M. F. i K. F. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych), na rzecz E. G. kwotę 100 zł (sto złotych), M. G. i M. G. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych), D. W. i K. W. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych), A. G. i D. G. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) oraz na rzecz W. S. kwotę 100 zł (sto złotych).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania A. G. i D. G., uchyliło decyzję Wójta Gminy K. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] w przedmiocie uchylenia uprzedniej decyzji tego drugiego organu z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie warunków zabudowy polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku produkcyjnego (produkcja palet i innych elementów drewnianych o przewidzianym przerobie do 10000 m3 drewna surowego rocznie) na terenie położonym w K. przy ul. [...] na działce [...]. Jednocześnie Kolegium przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Wójt decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., [...] ustalił dla wnioskodawców – A. G. i D. G. – warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji (k. 41-44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wójt dnia 3 sierpnia 2016 r., [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji na skutek wniosku K. W. i D. W., M. F. i K. F., E. G. i W. G., M. G. i M. G. oraz A. G. i D. G., ponieważ nie zostali oni oznaczeni jako strony postępowania (k. 25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wójt decyzją z dnia [...] września 2016 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., [...] ustalającej warunki zabudowy dla Inwestycji, stwierdzając, że analizowany obszar oprócz zabudowy mieszkaniowej posiada także zabudowę produkcyjną na działkach 841 i [...] w postaci młyna zbożowego. Mając to na uwadze – zdaniem organu – możliwym jest więc określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ nadmienił także, że błędnym jest założenie, że inwestycja będzie wpływała w sposób znaczący na środowisko, gdyż zdolność produkcyjna nie przekracza 10000 m3 drewna na rok.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. F. i K. F., E. G., M. G. i M. G., D. W. i K. W., A. G. i D. G. oraz W. S.. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i zlokalizowanie planowanego budynku produkcyjnego na terenie zabudowy mieszkaniowej.

Kolegium decyzją z dnia [...] 2016 r., [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazało, że interes prawny podmiotu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich graniczących z terenem inwestycji oraz gruntów położnych dalej, na które planowana inwestycja oddziałuje. Powyższe wskazuje więc, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której inwestycja dotyczy, ale także zabudowę w całym obszarze. Organ odwoławczy wskazał, że Wójt poprawnie wyznaczył obszar analizy w odległości minimalnej, gdzie w obszarze tym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garaże oraz budynki usługowe i produkcyjne. Kolegium stwierdziło więc, że funkcje terenu i zabudowy można interpretować także jako możliwość powstania budynków innego rodzaju od już istniejących.

Na decyzję Kolegium z dnia 28 listopada 2016 r. odwołujący się wnieśli skargę.

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia [...] września 2016 r., [...]

Sąd w uzasadnieniu wskazał, że w pełni podziela ocenę Kolegium w sprawie posiadania przez skarżących interesu prawnego, co prowadzi do słuszności wznowienia postępowania administracyjnego. W dalszej części Sąd wskazał, że organ w trybie wznowienia postępowania powinien ustalić, czy planowana inwestycja kontynuuje zastaną na obszarze analizowanym funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyroku wskazano także, że organy nie przedstawiły odpowiednio wnikliwego uzasadnienia dla zastosowanego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz spełnienia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Załączona do decyzji o warunkach zabudowy część graficzna analizy nie spełnia wymogów wynikających z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1496, dalej jako "u.p.z.p"). Nie zawiera poprawnie wyznaczonego obszaru analizowanego, a jedynie podzieloną na trzy części analizę graficzną sporządzoną na mapie, na której brak pieczęci, że pochodzi z państwowego zasobu. Brak nadto pełnego opracowania części tekstowej analizy. Przede wszystkim jednak Sąd stwierdził, że określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, tymczasem organy nie uzasadniły, w jaki sposób przyjęły, że dla planowanej zabudowy ustala się wartość wskaźnika na poziomie od około 0.09.

Sąd uwzględnił także zarzut skarżących, że w decyzji nie zostało wskazane, czy zakład stolarski wyposażony będzie w instalacje do impregnacji drewna oraz nie odniósiono się do wielkości produkcji.

Po zwrocie akt przez Sąd Wójt sporządził ponownie szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (k. 3-7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 17 kwietnia 2018 r. Wójt wydał decyzję [...] ([...]), w której na podstawie art. 104, art. 107, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") uchylił wcześniejszą decyzję z dnia 10 lutego 2016 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oraz postanowił odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Organ uzasadnił swoją decyzję naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w przypadku realizacji inwestycji. Wskazał, że najbliższy kompleks budynków o funkcji tożsamej znajduję się w odległości około 247,0 m od granicy działki objętej inwestycją, natomiast kompleks mieszkaniowy około 16,0 m od granicy, oznacza to, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy doprowadziłoby do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego. Wójt ocenił, że po stronie zachodniej obszaru analizowanego znajduje się co prawda podobna funkcja produkcyjna, ale jest ona oddalona o 416,0 m, a jej uciążliwości i specyfika nie są tożsame (nie można jej uznać za kontynuację zabudowy).

Wójt w decyzji wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia warunków przestrzegania zasad dobrego sąsiedztwa i zarazem zaburza ład przestrzenny. Uznał, że nie jest możliwym ustalenie, w jakim stopniu i zakresie planowane zamierzenie będzie oddziaływać, a zarazem także nie można ustalić realnego zagrożenia, jakie spowoduje.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli inwestorzy A. G. i D. G. – wskazując, że określenie "około" zawarte w zaskarżonej decyzji należy potraktować jako brak wskaźnika intensywności zabudowy, ponieważ organ nie może używać takiego określenia w sytuacji, gdy odległość wpływa bezpośrednio na ustalenie warunków zabudowy. Odwołujący się zarzucili także brak wykazania zmian w przedmiocie spełnienia funkcji zabudowy oraz brak precyzyji w uzasadnieniu decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że Wójt niewłaściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i nieprawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Organ powinien ustalić następujące parametry zabudowy: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki labo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Kolegium wskazało, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnik intensywności zabudowy został określony w nieprecyzyjny sposób – poprzez określenie "około". Wartość ta dla działek znajdujących się w obszarze analizowania została określona precyzyjnie, a więc średnia wartość także powinna zostać określona w sposób konkretny. Ponadto nie wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizy zostały uwzględnione.

Organ odwoławczy przychylił się także do stwierdzenia skarżących, że Wójt nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, dlaczego planowana inwestycja nie spełnia warunków kontynuacji funkcji zabudowy, ponieważ decyzją z dnia [...] litego 2016 r., organ zajął odmienne stanowisko. Kolegium uznało, że stwierdzenie, że obszar analizowany jest podzielony na część mieszkalną jednorodzinną i część produkcyjną jest niewystarczające.

M. F. i K. F., E. G., M. G. i M. G., D. W. i K. W., A. G. i D. G. oraz W. S. wnieśli sprzeciw od decyzji Kolegium domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, rozpoznania sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Wskazali, że decyzja narusza art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ nie występuje przesłanka uniemożliwiająca przeprowadzenie analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest przedstawienie podstawowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem ze sprzeciwu.

Trzeba odnotować, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała ustawę z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") Jedną z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjnie (wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.).

W tym miejscu wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodać należy, że w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Wójta.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie Kolegium niedostatecznie umotywowało rozstrzygnięcie kasacyjne.

Organ w głównej mierze skupił się na określeniu "około", które stosowano wobec określenia parametrów zabudowy. Wobec tego Kolegium uznało, że analiza jest błędna i nie może być skutecznym materiałem dowodowym. Inne przyczyny wymienione w zaskarżonej decyzji nie zostały rozwinięte oraz umotywowane.

W ocenie Sądu fakt, że w analizie urbanistycznej posługiwano się słowem "około" przy wskazaniu parametrów zabudowy nie oznacza, że organ odwoławczy zmuszony jest przekazać sprawę ponownie Wójtowi i nie może posiłkować się art. 136 K.p.a.

Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza – w skrajnych przypadkach – nawet przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zebrana w sprawie dokumentacja, a w szczególności analiza znajdująca się na k. 3-7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, przedstawia szczegółowo obraz zabudowy otaczającej inwestycję. Analiza ta stanowić może podstawę do poczynienia rozważań merytorycznych dotyczących sprawy w zakresie przesłanek z art. 61 u.p.z.p. Sąd oczywiście nie odmawia Kolegium uprawnienia do krytycznej oceny materiału dowodowego, jednakże zanim organ odwoławczy zdecyduje się wydać decyzję kasacyjną, powinien rozważyć, czy materiał ten nie może zostać uzupełniony w ramach instrumentów prawnych określonych w art. 136 K.p.a.

Podsumowując Sąd podkreśla, że Kolegium dysponowało stosunkowo szczegółową analizą urbanistyczną sporządzoną na etapie postępowania przed Wójtem. Organ odwoławczy zdyskredytował ten dokument w zasadzie tylko dlatego, że posłużono się w nim parametrami i wskaźnikami ze zwrotem "około" i pominięto jedną działkę (829), a inną powołano według stanu przed podziałem (723). Zdaniem Sądu okoliczności powołane w objętej sprzeciwem decyzji nie przekonują o potrzebie wydania decyzji kasacyjnej. Nie wskazano w szczególności, dlaczego "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i dlaczego organ odwoławczy nie mógł uzupełnić dostrzeżonych przez siebie braków postępowania w trybie art. 136 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd przyznał zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 P.p.s.a.