Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3260/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2, art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 655/14 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Z. z dnia 13 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od M.K. na rzecz Z. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

M.K. w dniu 2 kwietnia 2014 r. zwróciła się do N. Sp. z o.o. w Ż. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania:

1) czy N. sp. z o.o. była informowana przez M. sp. z o.o. o zastrzeżeniach co do stanu technicznego obiektów budowlanych Miasteczka W. zlokalizowanego w Ż., przy ul. K. oraz licznych wad tych obiektów wynikających z nieprawidłowości powstałych w trakcie procesu budowlanego tych obiektów;

2) czy N. sp. z o.o. dostarczyła do Gminy Miasta Ż. ekspertyzę budowlaną sporządzoną przez mgr inż. M.C. w przedmiocie stanu technicznego oraz wad istniejących w budynkach, a także czy Gmina Miasta Ż. została poinformowana o wynikach tej ekspertyzy bądź zastrzeżeniach zgłaszanych przez M. sp. z o.o.;

3) czy wyniki i wnioski tej ekspertyzy były konsultowane przez N. sp. z o.o. z przedstawicielami Gminy Miasto Ż, oraz czy powstały dokumenty, pisma, notatki zawierające wnioski z analiz tej ekspertyzy przeprowadzonych przez pracowników powyższej spółki i Gminy Miasto Ż. Jeżeli tak to należy udostępnić treść przedmiotowych dokumentów, pism oraz notatek;

4) czy, w związku z przeprowadzonym postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego wszczętym ogłoszeniem o nr [...], N. sp. z o.o. analizowała ryzyko i konieczność udzielenia nowego zamówienia w związku z wykonaniem przez ZRB M., robót zamiennych (zmiana posadowienia budynków) nieujętych w projekcie budowlanym opisującym przedmiot zamówienia. Jeżeli tak to należy udostępnić kopię dokumentów, pism oraz notatek zawierających te analizy;

5) czy N. sp. z o.o. przeprowadzała kontrolę prawidłowości realizacji przez ZRB M. zamówienia publicznego polegającego na budowie Miasteczka W. w Ż., w szczególności pod kątem wykonania przez ZRB M. robót i zastosowania materiałów zgodnie z wymogami określonymi w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia z dnia 2 czerwca 2010 r. oraz weryfikacji, czy jakość zastosowanych materiałów i wykonanych robót budowlanych odzwierciedla wysokość wynagrodzenia wykonawcy z tytułu realizacji zamówienia. Jeśli tak to należy udostępnić kopię dokumentów, pism oraz notatek zawierających wyniki takiej kontroli;

6) czy N. sp. z o.o. analizowała ryzyko związane ze wzruszeniem decyzji administracyjnej w postaci pozwolenia na budowę nr [...] ([...]) [...] z dnia 17.03.2010 r. w związku z naruszeniem przez inwestora, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego przepisów prawa budowlanego związanych z faktem: odstąpienia od projektu budowlanego polegającego na wykonaniu robót zamiennych (zmiana posadowienia budynków) na podstawie projektu zamiennego, w wyniku czego nastąpiła zmiana do projektu, na którą projektanci (mgr inż. arch. [...]) nie wyrażali zgody; niedokonania odpowiednich zawiadomień o wprowadzeniu zmian do zatwierdzonego projektu budowlanego; prowadzenia dzienników budowy nierzetelnie i niezgodnie ze stanem faktycznym oraz przepisami wykonawczymi. Jeśli tak to należy udostępnić kopię dokumentów, pism oraz notatek zawierających te analizy;

7) czy N. sp. z o.o. informowała Śląski Urząd Marszałkowski o zgłaszanych przez spółkę M. sp. z o.o. zastrzeżeniach co do stanu technicznego obiektów budowlanych Miasteczka W. i licznych wadach tych obiektów wynikających z nieprawidłowości powstałych w trakcie procesu budowlanego. Jeżeli tak to należy udostępnić przedmiotowe pisma.

Ponadto we wniosku z dnia 2 kwietnia 2014 r. M.K. zażądała udostępnienia następujących dokumentów:

1) kosztorysu budowlanego inwestycji polegającej na budowie Miasteczka W. zlokalizowanego w Ż., przy ul. K. sporządzonego przez inwestora (N. sp. z o.o.) i wykonawcę (ZRB M.);

2) umowy nr [...] zawartej przez N. sp. z o.o. z Zarządem Województwa Śląskiego o dofinansowanie projektu pn. "Stworzenie regionalnego produktu turystycznego – budowa Miasteczka W. w Ż.";

3) pism otrzymanych od Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego zawierających informacje i wyniki pokontrolne sporządzone po przeprowadzonych przez ten Wydział kontrolach realizacji projektu pn. "Stworzenie regionalnego produktu turystycznego – budowa Miasteczka W. w Ż.".

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2014 r. nr [...] Zarząd Spółki z o.o. N. w Ż. odmówił udostępnienia informacji publicznej M.K..

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że Spółka N. w Ż. włada majątkiem publicznym jednakże jest zarazem spółką prawa handlowego i pozostaje w sporach dotyczących tego majątku, z którym związane są wnioskowane informacje. Poza tym informacje z narad N. sp. z o.o., na których omawiana jest strategia zabezpieczenia interesu spółki, w tym strategia dochodzenia, zabezpieczenia i egzekucji roszczeń wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa, a ich ujawnianie nie może następować w sposób swobodny. Dodatkowo wskazano, iż udostępnienie informacji we wnioskowanym zakresie w trakcie trwających postępowań sądowych, może mieć wpływ na te postępowania, w szczególności może ograniczać prawo do obrony Spółki w procesie, narazić ją na dalsze zarzuty przeciwnika, utrudniać dochodzenie roszczeń. A zatem, zdaniem organu, doszłoby do naruszenia zasady równości stron, wszakże N. sp. z o.o. nie dysponuje informacjami z narad zarządu Miasteczka T. sp. z o.o., spotkań i korespondencji prowadzonej przez ten podmiot. Ujawnienie informacji byłoby także równoznaczne z przekazaniem informacji o sile własnych dowodów, przyjętych planach i sposobie działania. Ponadto zauważono, że sposób sformułowania wniosku, świadczy nie tyle o poszukiwaniu informacji, co o stawianiu określonych hipotez, które N. sp. z o.o. uznaje za nieprawdziwe, a których zwalczanie wymagałoby szczegółowego przetwarzania informacji i ujawniania kolejnych dowodów. Tym samym sposób ukierunkowania wniosku pozwala na uzasadnioną obawę, iż chodzi w nim nie tyle o uzyskanie informacji, co o uzyskanie takiego dokumentu, który mógłby zostać wykorzystany w toku postępowań sądowych zwłaszcza, że wniosek sformułowano w sposób zbieżny z zarzutami formułowanymi przez M. sp. z o.o. w trakcie postępowań sądowych. Podsumowując, zdaniem pełnomocników spółki, wnioskowane informacje wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa a i ich ujawnienie w toku procesu jest nieuzasadnione, gdyż mogłoby utrudnić dochodzenie roszczenie i prowadzenie sporów. Również pracownicy i współpracownicy spółki N. sp. z o.o. mają świadomość o poufnym charakterze powyższych informacji i dokumentów, gdyż zostali zobowiązani do ich nieujawniania osobom trzecim. W rezultacie w trosce o należytą ochronę majątku publicznego, co najmniej do momentu definitywnego zakończenia spraw z M. sp. z o.o. żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa N. sp. z o.o. i dlatego odmówiono udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 marca 2014 r.

W dniu 30 kwietnia 2014 r. wpłynął do organu wniosek M.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 13 maja 2014 r. nr [...] Zarząd Spółki z o.o. N. w Ż. utrzymał w mocy decyzję z dnia 16 kwietnia 2014 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Zarząd Spółki z o.o. N. w Ż. ponownie powołał się na tajemnicę przedsiębiorstwa jako powód odmowy udostępnienia informacji publicznej. Ponadto przytoczono definicję legalną tajemnicy przedsiębiorstwa zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), zgodnie z którą przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Reasumując, zdaniem organu, wnioskowane informacje są istotne z punktu widzenia prowadzonych postępowań sądowych oraz wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa. Podkreślono również, że M.K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiła żadnego stanowiska, w tym nie podniosła żadnych argumentów przemawiających za zmianą decyzji nr [...]. Natomiast w pozostałym zakresie powtórzono argumentację powołaną we wcześniej wydanej decyzji.

Pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. M.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Zarządu Spółki z o.o. N. w Ż. z dnia 13 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 31 ust. 3 w związku z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Jednocześnie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę z dnia 1 lipca 2014 r. pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 655/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Spółki z o.o. N. w Ż. z dnia 16 kwietnia 2014 roku nr [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja nie może się ostać, albowiem uzasadnienie tej decyzji (jak i decyzji ją poprzedzającej) nie spełnia w sposób oczywisty wymogów stawianych przez art. 107 § 1 k.p.a. Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji.

Jak wskazał Sąd, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do przytoczenia wyżej już opisanego przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wskazano w decyzji, że Spółka N. w Ż. włada majątkiem publicznym, jednakże jest zarazem spółką prawa handlowego i pozostaje w sporach dotyczących tego majątku, z którym związane są wnioskowane informacje i udostępnienie informacji we wnioskowanym zakresie w trakcie trwających postępowań sądowych, może mieć wpływ na te postępowania, w szczególności może ograniczać prawo do obrony Spółki w procesie, narazić ją na dalsze zarzuty przeciwnika, utrudniać dochodzenie roszczeń. Nadto z uzasadnienia zdaje się wynikać, że wszystkie wnioskowane informacje wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa, a i ich ujawnienie w toku procesu jest nieuzasadnione, gdyż mogłoby utrudnić dochodzenie roszczenie i prowadzenie sporów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie szczegółowych motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej i konkretnej argumentacji odnośnie każdego z 10 postawionych spółce przez stronę skarżącą pytań i żądań, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli. Wniosek zdaniem WSA w Gliwicach zawiera zarówno pytania skarżącej, jak i żądania udostępnienia konkretnych dokumentów.

Sąd pierwszej instancji wytknął, że organ procedujący w sprawie, wbrew swym obowiązkom, nie odniósł się precyzyjnie i konkretnie do żadnego z 10 postawionych spółce przez stronę skarżącą pytań i żądań. Brak podania w uzasadnieniu decyzji pełnych i szczegółowych motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W jego ocenie nie sposób nie zgodzić się ze stroną skarżącą, że powoływanie się na spór powstały pomiędzy N. a spółką M. sp. z o.o. jest argumentacją niewystarczającą i ogólnikową. Nie ulegało wątpliwości Sądu, iż w decyzji nie wskazano na konkretne ryzyka związane z udostępnieniem poszczególnych informacji, uznając – en bloc, że wszystkie żądane informacje mogą wpłynąć negatywnie na trwające postępowania sądowe. Nie wskazano, w jaki sposób udostępnienie np. umowy o dofinansowanie, kosztorysu budowlanego bądź pism otrzymanych od instytucji kontrolującej rozliczenie dotacji unijnej mogło mieć wpływ na trwające postępowania. Z kolei do żądania udostępnienia informacji publicznej w ostatnio wskazanym zakresie zaskarżona decyzja w ogóle się nie odnosiła. Na organach administracji publicznej ciąży zaś obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w toku postępowania stoją one na straży praworządności i obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

W skardze kasacyjnej N. Sp. z o.o. postawiła wskazanemu wyrokowi trzy zarzuty, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Pierwszy zarzutem sformułowanym przez Spółkę jest naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez brak odniesienia się do objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy oraz jednoczesne stwierdzenie, że skarżący w wydanych decyzjach w sposób niezgodny z przepisami sformułował uzasadnienie decyzji.

Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że uzasadnienie uchylonych decyzji nie spełniało wymagań formalnych, w szczególności nie zawierało uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżący kasacyjnie podnosi, że szczegółowo podał powody, dla których odmówił udzielenia informacji. Sąd nie wskazał tymczasem, w jaki sposób uzasadnienia decyzji powodują niemożność oceny ich treści pod względem legalności ani oceny motywów rozstrzygnięcia.

Trzeci zarzut odnosi się do art. 141 § 4 p.p.s.a., który miał zostać naruszony przez odniesienie się do stanu faktycznego, w tym brak odniesienia się do objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy jako podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. W tym zakresie skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie podjął żadnych rozważań w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej, przyczyn tej odmowy czy też istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, na którą powołał się organ.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2016 r. wezwano pełnomocnika skarżącej kasacyjnie do nadesłania materiałów objętych wnioskiem M.K. o udostępnienie informacji publicznej. Stosowne dokumenty, oznaczone jako "tajemnica przedsiębiorcy", zostały przesłane przez Spółkę przy piśmie z dnia 1 czerwca 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

Istota wszystkich trzech zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie odpowiadało wymogom formalnym uniemożliwiając kontrolę sądową, a w konsekwencji niezasadnie odstąpił od oceny, czy odmowa udostępnienia żądanych w sprawie informacji jest dopuszczalna z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym to stanowisko podziela.

W jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. z uwagi na jej wadliwe uzasadnienie może nastąpić, jeżeli wada ta ma istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności uniemożliwia poznanie w sposób wyczerpujący motywów działania organu, a w konsekwencji – kontrolę przez sąd administracyjny. Innymi słowy, sąd administracyjny może ograniczyć się do wyeliminowania decyzji z uwagi na jej wady uzasadnienia wówczas, gdy ich stopień uniemożliwia mu i stronom weryfikację merytoryczną (materialnoprawną) tej decyzji.

To czy, decyzja uniemożliwia jej kontrolę przez strony i sąd administracyjny, musi być oceniane w szczególności przez pryzmat przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do jej wydania. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji musi pozwalać dokładnie ocenić, czy organ zasadnie dokonał wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. W pierwszej kolejności trafność tego działania powinna być oceniana przez sąd administracyjny w świetle akt sprawy.

Z powyższym poglądem koresponduje dotychczasowe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., II GSK 2075/12; wyrok NSA z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96).

W niniejszej sprawie podstawę decyzji administracyjnych będących przedmiotem kontroli sądu administracyjnego są art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Lektura uzasadnienia decyzji nie pozostawia wątpliwości, że odmówiono udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wykładaną w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Przepisy art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określają formę decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji, wskazując jednocześnie odrębności względem regulacji k.p.a. Art. 17 ww. ustawy odnosi tę regulację odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej. Podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie, determinującą ich osnowę, stanowił zatem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazuje z kolei, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119 wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej.

Mając zatem na uwadze dotychczasowe wywody wskazać należy, że determinowane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy rzeczywiście o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Analizując pod powyższym kątem zaskarżone decyzje zauważyć należy, że Spółka wskazała w nich, iż jest dla niej oczywiste, że żądane informacje (w tym z narad spółki, na których omawiana jest strategia zabezpieczenia interesu spółki, w tym strategia dochodzenia, zabezpieczenia i egzekucji roszczeń) wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa, a ich ujawnianie nie może następować w sposób swobodny, gdyż udostępnienie tych informacji we wnioskowanym zakresie:

1) w trakcie trwających postępowań sądowych może mieć wpływ na te postępowania, w szczególności ograniczać prawo do obrony Spółki w procesie, narażać ją na dalsze zarzuty przeciwnika, jak też utrudniać dochodzenie roszczeń;

2) byłoby sprzeczne z postulowanymi przy ocenie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa zasadami rozsądku i dobrych obyczajów;

3) naruszałoby zasadę równości stron, gdyż Spółka nie dysponuje informacjami z narad zarządu M. sp. z o.o., spotkań i korespondencji prowadzonej przez ten podmiot;

4) oznaczałoby przekazanie informacji o sile własnych dowodów, przyjętych planach i sposobie działania;

5) stwarzałoby zagrożenie błędnego odczytania czy wykorzystania oświadczeń Spółki, niezgodnie z ich treścią i celem;

6) godziłoby w objęcie ich poufnością, w ramach której pracownicy i współpracownicy Spółki zostali zobowiązani do nieujawniania tych informacji osobom trzecim.

Naczelny Sąd Administracyjny – biorąc pod uwagę, że względem Spółki z mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. stosowanie przepisów k.p.a. ma charakter odpowiedni, a nie bezpośredni, a zatem do nietypowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie można odnosić tych samych standardów co do klasycznych organów administracji publicznej – uznaje w świetle powyższego, iż zaskarżone decyzje posiadają argumentację spełniającą minimalne standardy uzasadnienia wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie sposób zatem stwierdzić, że nie poddają się one weryfikacji ze strony sądu administracyjnego. Sąd ten jest bowiem w stanie obiektywnie ocenić – opierając się na aktach sprawy – czy działania podjęte przez Spółkę świadczą o spełnieniu przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorcy odnośnie całości lub określonej części żądanych informacji, zaś udostępnienie ich w całości lub w części w świetle argumentacji Spółki mogłoby mieć realny wpływ na jej sytuację ekonomiczną. A zatem zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy uchylając zaskarżoną decyzję z uwagi na jej wadliwe uzasadnienie, mimo że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zasadność odmowy z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy mogła być bowiem poddana kontroli przez Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na tej podstawie jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Ten obowiązek, w związku z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., jawi się jako bezwzględny w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji bądź postanowienia sprawa trafia ponownie do właściwego organu, który będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu nie może domniemywać tej oceny (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., II GSK 332/05). W istocie, ograniczenie się wyłącznie do zasygnalizowania uchybienia, jakiego dopuścił się organ, bez przeprowadzenia analizy w oparciu o akta sprawy, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji wobec uchylenia kontrolowanych decyzji także z tego powodu – również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., II OSK 496/09). Z taką sytuacją ma się do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie wskazał bowiem, dlaczego opisane przez niego uchybienie organu w zakresie uzasadnienia decyzji administracyjnej miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro decyzja zawiera podanie ustaleń i prawnych motywów działania organu, a jednocześnie w świetle akt sprawy Sąd jest w stanie zweryfikować trafność oceny organu w zakresie tajemnicy przedsiębiorcy względem poszczególnych żądanych informacji, to tym samym jakkolwiek rzeczywiście uzasadnienie zaskarżonych decyzji powinno być bardziej szczegółowe, to uchybienie w tym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy w stopniu "istotnym", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca ponadto uwagę, że z uwagi na art. 16 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ustawy o dostępie do informacji, wyrażające wolę ustawodawcy jak najszybszego ostatecznego załatwiania spraw z zakresu informacji publicznej – konieczne jest dążenie sądu administracyjnego do merytorycznej (materialnej) weryfikacji istoty danej sprawy dostępu do informacji publicznej, a zatem do kontroli zasadności udostępnienia informacji publicznej lub jej odmowy. W tych warunkach zastosowanie przez sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. będzie tylko wtedy zasadne, jeżeli z uwagi na uchybienia proceduralne organu nie ma sąd możliwości dokonania kontroli zasadności udostępnienia informacji publicznej lub jej odmowy. Powtórzyć należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie decyzja pozwala sądowi administracyjnemu na ocenę jej prawidłowości, z uwzględnieniem treści żądanej informacji znajdującej się w aktach.

Podzielenie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia powyższych przepisów uzasadnia zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, który oceni zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej w sprawie ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa.

Poza powyższym wskazać końcowo należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W myśl zaś art. 62 tej ustawy, Przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Jak zauważa się w doktrynie i orzecznictwie, w razie zatem, gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy (co powinno wynikać z tych akt) sąd wojewódzki nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem (zob. K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 50-61; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2362/13). Z taką sytuacją ma się do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż kluczowy element akt sprawy – a mianowicie dokumenty zawierające żądane w niej informacje – zostały przekazane dopiero po wezwaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji orzekał bez ich uwzględnienia. Tymczasem ocenę uzasadnienia zaskarżonej decyzji i jej prawidłowości w zakresie spełnienia przesłanek formalnych i materialnych odmowy udostępnienia informacji publicznej – powinien ów Sąd dokonywać po wnikliwej lekturze rzeczonych dokumentów.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji – na podstawie pełnych, skompletowanych akt sprawy – dokona kontroli zaskarżonej decyzji oceniając, czy obiektywnie spełnione łącznie zostały w sprawie przesłanki formalne i materialne odmowy udostępnienia informacji publicznej przez Spółkę – co do całości lub części z żądanych przez M.K. informacji. Sąd uwzględni przy tym okoliczności, na które powołuje się Spółka w uzasadnieniu decyzji, jak również argumentację zawartą w skardze.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika (120 złotych), opłata od pełnomocnictwa (17 złotych) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 złotych).