Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1069/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na czynność Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2020r. w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz J. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta w piśmie z [...] września 2020r. odmówił Skarżącej J. K. zwrotu kosztów dowozu małoletniego syna N. K. (urodzonego [...] września 2010r.), do Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w B. – tym samym nie uwzględnił wniosku Skarżącej z [...] sierpnia 2020r., w którym domagała się ona przyznania zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego syna w roku szkolnym 2020/2021.

Uzasadniając stanowisko organ odwołał się do normy art. 39 ust. 4 pkt. 1 i 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - podnosząc, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej. W ocenie Burmistrza "najbliższą" szkołą dla małoletniego syna Skarżącej, która zapewni jemu realizację wszystkich potrzeb związanych z jego niepełnosprawnością i zagrożeniem niedostosowania społecznego jest Szkoła Podstawowa nr [...] w K.. Szkoła ta spełnia kryterium "najbliższej" zarówno pod względem położenia geograficznego, jak i też możliwości realizacji zaleceń wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Burmistrz wskazał przy tym, że wynika to z analizy "treści orzeczenia oraz potwierdzenia dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. Komisji Edukacji N. w K.".

Do akt sprawy dołączono pismo dyrektora ww. Szkoły Podstawowej w K. z [...] grudnia 2019r., zawierające informację, że "placówka jest w stanie zapewnić realizację zaleceń i warunki wskazane w przedłożonych orzeczeniach dzieci z obwodu Szkoły" – w tym N. K..

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą czynność Burmistrza Miasta Skarżąca (działająca przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego) zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 oraz art. 127 ustawy z 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Szkoła Podstawowa nr [...] w B. nie spełnia kryterium szkoły najbliższej – a tym samym gmina nie ma obowiązku dowożenia, ani zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka Skarżącej do tej placówki,

- błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego.

Formułując powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. Wniosła także o "uznanie obowiązku Burmistrza Gminy K. określonego w art. 29 ust. 4 Prawa oświatowego oraz o zobowiązanie Burmistrza do jego spełnienia poprzez zawarcie stosownej umowy określającej zasady zwrotu kosztów przewozu dziecka wraz z opiekunem pomiędzy miejscem zamieszkania a Szkołą Podstawową nr [...] w B..

Do skargi dołączono m.in.:

- orzeczenie nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego N. K. – wydane na okres pierwszego etapu edukacyjnego,

- orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] stycznia 2018r., zaliczające N. K. do osób niepełnosprawnych na okres do [...] stycznia 2021r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że niezadowolenie z placówki w K., do której uczęszczał syn Skarżącej we wcześniejszym okresie, nie może być podstawą obciążenia gminy kosztami jego przewozu do innej placówki – wybranej przez opiekunów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 146 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta w zakresie odmawiającym zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego ucznia - syna Skarżącej do Szkoły Podstawowej nr [...] w B. w okresie od września 2020 r. do czerwca 2021r.

W związku z powyższym przedmiotem skargi w pierwszym rzędzie wskazać należy na powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym odmowa zwrotu kosztów transportu i opieki w czasie przewozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu wskazanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 409/18 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 z późn. zm.- dalej powoływanej jako u.p.o.). W myśl art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia.

Przed 3 grudnia 2019 r. przepis art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe przewidywał, że obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.

Na mocy art. 1 pkt 2 i 3 ustawy dnia 16 października 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2248) z dniem 3 grudnia 2019 r. w art. 39 ust. 4 uchylono pkt 3, a po art. 39 dodano art. 39a. Zgodnie z art. 39a ust. 1 ustawy Prawo oświatowe obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów jednorazowego przewozu następuje w wysokości określonej według wzoru opisanego szczegółowo w ust. 2 art. 39a, uwzględniającego: liczbę kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego, ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, szkoły podstawowej albo szkoły ponadpodstawowej, a także przewozu rodzica z tego miejsca do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy, i z powrotem (lit. a), liczbę kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania rodzica do miejsca pracy i z powrotem, jeżeli nie wykonywałby przewozu, o którym mowa w lit. a (lit. b), średnią cenę jednostki paliwa w danej gminie właściwego dla danego pojazdu (lit. c), średnie zużycie paliwa w jednostkach na 100 kilometrów dla danego pojazdu według danych producenta pojazdu (lit. d). Średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa w gminie (ust. 3).

Stosownie do art. 39a ust. 4 u.p.o., w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] grudnia 2019 r., zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (ust. 5). Jeżeli rodzice powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2 (ust. 6).

Zatem przepisy omawianej ustawy, zarówno w brzmieniu przed 3 grudnia 2019 r., jak i w brzmieniu obecnie obowiązującym przewidują, że gmina może realizować obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły w formie zorganizowania bezpośrednio przez gminę – we własnym zakresie – bezpłatnego transportu i opieki, albo w formie zwrotu kosztów przejazdu uczniów oraz opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz dziecka do szkoły zapewniają rodzice. Przy tym wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka. W przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek wójt gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły.

Należy również wskazać, że na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. pojęcie "najbliższej placówki" składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element winien być oceniany indywidualnie, w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu. Szkołą najbliższą jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (vide: wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1961/14 – dostępny na stronie jw.).

W ocenie Sądu kontrola zgodności z prawem zaskarżonej czynności wykazała, że została ona dokonana bez prawidłowego rozważenia sprawy. W konsekwencji wystąpiły podstawy do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.

W zaskarżonej czynności organ podniósł, że najbliższą szkołą podstawową w stosunku do miejsca zamieszkania syna Skarżącej, w której istnieje możliwość realizacji zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie jego kształcenia specjalnego jest Szkoła Podstawowa nr [...] w K.. Jednakże organ nie wskazał jednoznacznie z jakich ustaleń faktycznych wywodzi zasadność swoich twierdzeń, iż wskazana szkoła zapewnia realizację kształcenia specjalnego uczenia. Organ nie wykazał przede wszystkim, że wskazana przez niego placówka w K. jest "szkołą najbliższą" w rozumieniu cytowanego powyżej przepisu. Odpowiedź organu z [...] września 2020 r. jest lakoniczna i nie wyjaśnia w sposób wystarczający przyczyn odmowy zwrotu kosztów przewozu syna Skarżącej. W zaskarżonej czynności organ powołał się jedynie na informację od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. z [...] grudnia 2019 r. Należy zwrócić jednak uwagę na ogólnikowość ww. dokumentu i zawartego w nim opisu. Z dokumentu tego nie wynika, że placówka w K. jest w stanie konkretnemu uczniowi, o konkretnych potrzebach i indywidualnych schorzeniach zapewnić potrzebę kształcenia specjalnego, edukację i opiekę. Wskazane przez organ pismo Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. jedynie w sposób lakoniczny i zbiorczy odnosi się do "orzeczeń dzieci" i to bez wskazania jakie konkretne orzeczenia były przedmiotem analizy placówki szkolnej przed udzieleniem stosownej odpowiedzi z [...] grudnia 2019r.

Powyższe okoliczności uniemożliwiają Sądowi jakąkolwiek kontrolę merytoryczną zaskarżonej czynności. Podkreślić też należy, że w aktach postępowania brak jest aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności małoletniego syna Skarżącej, a przede wszystkim orzeczenia o potrzebie jego kształcenia specjalnego. Brak jest w sprawie jakiegokolwiek materiału dokumentacyjnego, pozwalającego Sądowi na realną ocenę możliwości i warunków realizacji indywidualnych zaleceń co do kształcenia specjalnego syna Skarżącej przez wskazaną przez organ szkołę w K..

Niemożliwym w sprawie jest również ustalenie, czy twierdzenia organu zawarte w piśmie z [...] września 2020r. w ogóle mogą być odnoszone do aktualnego stanu sprawy.

Zauważyć bowiem wypada, że organ powołując się na pismo Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. z [...] grudnia 2019r. – odnosi się de facto do okoliczności istniejących w roku szkolnym 2019/2020. Nie dostrzega więc, że wniosek Skarżącej dotyczy roku szkolnego 2020/2021. Sąd zwraca też uwagę, że co prawda do skargi dołączono orzeczenie nr [...], jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazania zawarte w tym orzeczeniu były przedmiotem ustaleń poczynionych przez organ. Co ważniejsze brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie to pozostaje aktualnym na rok szkolny 2020/2021 – albowiem zostało wydane na okres pierwszego etapu edukacji tj. na etap nauki w klasach I-III, który w odniesieniu do syna Skarżącej powinien (biorąc pod uwagę datę jego urodzenia i realizację obowiązku szkolnego od 7 roku życia) zakończyć się w roku szkolnym 2019/2020.

W kontekście przytoczonego powyżej przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. w sprawie niezbędne było dokonanie przez organ rzeczowych ustaleń na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności syna Skarżącej. Czego w realiach sprawy zabrakło. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie ograniczeń intelektualnych. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna zatem być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., I OSK 1604/19 – dostępny jw.).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 8 i art. 11 k.p.a., w konsekwencji również art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. Z uwagi zatem na pominięcie przez organ zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji tego – z powodu braku ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku i przeprowadzenia oceny prawnej w zakresie tych okoliczności - na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Sąd nie był władny w oparciu o wadliwie zebrany materiał dowodowy orzec na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a o zobowiązaniu organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i w prawidłowy sposób ustali, jaka szkoła winna być uważana za najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o., mając na względzie wykładnię tego przepisu zaprezentowaną przez Sąd oraz konieczność rozpoznania wniosku w oparciu o aktualne (na rok szkolny 2020/2021) orzeczenie o niepełnosprawności małoletniego i o potrzeb jego kształcenia specjalnego.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem wynagrodzenia pełnomocnika oraz uiszczonych przez Skarżącą wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Na koniec wskazać należy, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 19 listopada 2020r. Zgodnie z art.15zzs ze znaczkiem "4" ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Kwestia nadmiernego zagrożenia życia i zdrowia osób uczestniczących w rozprawie jest bezdyskusyjna, nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych.