Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 735/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i odmowy zwrotu nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak [...] Starosta P., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), art. 136, art. 137, art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) odmówił D. B. zwrotu nieruchomości położonych w P., przy al. K. M., oznaczonych w ewidencji gruntów jako: (1) działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. – S. M. w P., jako własność G. [...] Sp. z o.o., (2) działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. – S. M. w P., jako własność Miasta P.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] grudnia 1977 r., znak [...] – zmienioną decyzją z dnia [...] marca 1978 r. znak [...] – orzeczono w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64) o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy al. K. M., stanowiącej działkę nr [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] tom [...] k. [...] jako własność S. R. L. K. i H. B. Tereny wywłaszczone miały być przeznaczone pod przebudowę al. K. M., a inwestycję tę zatwierdzono decyzją Biura Planowania Przestrzennego Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] lipca 1977 r., znak [...]. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. Zarząd Gospodarki Terenami w P. ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr [...] na kwotę 56.693 zł, przy czym kwotę 25.954 zł otrzymała H. M. B., zaś kwotę 25.954 zł przekazano do depozytu sądowego na rzecz nieżyjącego S. R. L. K. Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 1977 r., znak [...], Biuro Planowania Przestrzennego Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich zatwierdziło plan realizacyjny ul. K. M., zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta P. i szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego "Ś.". Zgodnie z rysunkiem przedmiotowego planu, działka nr [...] znalazła się w liniach rozgraniczających poszerzonej ul. K. M., oznaczonej symbolem [...], tj. ulicy ruchu normalnego, I klasy – trasy komunikacji międzydzielnicowej wraz z linią tramwajową, wiążącej część północna miasta z południową oraz łączącej te dzielnice ze śródmieściem i centrum. Wspomniana przebudowa miała nastąpić w oparciu o kompleksowo opracowany projekt dla całej trasy. Decyzją Zarządu gospodarki Terenami w P. z dnia [...] czerwca 1980 r., znak [...], orzeczono o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Zarządu dróg Miejskich i Mostów w P. Organ wskazał przy tym, że obecne działki nr [...] i [...] odpowiadają dawnej parceli nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] tom. [...] k. [...] jako własność S. R. Lu. K. i S. Z., z pewną różnicą w wyliczeniu powierzchni gruntu względem działki nr [...]. Podział tej ostatniej działki został zatwierdzony decyzją Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak [...]. Starosta P. wykazał następnie szczegółowo na podstawie kolejnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, że skarżąca jest spadkobiercą poprzednich właścicieli działek nr [...] i [...]. Niemniej, w toku postępowania ustalono, że własność działki nr [...] została przeniesiona aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2006 r., rep. nr [...]. na rzecz W. C. W. I. Sp. z o.o. w P., a następnie na G. [...] Sp. z o.o. w P. na mocy umowy z dnia [...] września 2007 r. G. [...] sp. z o.o. jest wpisana jako aktualny właściciel tego gruntu w księdze wieczystej KW nr [...]. Do przeniesienia własności doszło jednak już w trakcie prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co narusza z kolei art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która co do zasady zakazuje użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Organ zaznaczył przy tym, że przeniesienie własności wywłaszczonej nieruchomości nie zamyka drogi do prowadzenia postępowania w zakresie jej zwrotu. Niemniej, mimo wielokrotnego wzywania skarżącej do wszczęcia przed sądem powszechnym postępowania o zbadanie legalności wspomnianych umów przenoszących własność gruntu, D. B. nie zainicjowała takiego postępowania. Tym samym, mimo zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości – działki nr [...] – na cel oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej, należało wydać decyzję odmowną. Odnosząc się natomiast do kwestii zwrotu działki nr [...], organ zauważył, że nieruchomość ta stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.). Ponadto, z protokołu z dnia [...] czerwca 1978 r. wynika, że na wymienionej działce wykonano chodnik o pow. 820 m2 i jezdnię o pow. 2.358 m2. Podczas oględzin w dniu [...] sierpnia 2007 r. stwierdzono natomiast, że działka nr [...] w przeważającej części zajęta jest pod chodnik utwardzony z płyt "P.-B.", natomiast w pozostałej części o pow. ok. 2 m2, zajęta jest pod ulice utwardzoną kamieniem polnym, szlifowanym. Na działce znajduje ponadto latarnia oświetleniowa, słup podtrzymujący przewody trakcji tramwajowej i kosz na śmieci. Zgodnie z kolei z opinią E. z dnia [...] marca 2008 r., znak [...], na obszarze działki nr [...] znajdują 2 linie kablowe SN 15 kV relacji od stacji [...] ul. K. M. parking do stacji [...] P., linia kablowa nn 0,4 kV relacji od stacji [...] ul. K. M. Parking do szafki kablowej [...] nr [...] ul. [...], linia kablowa nn 0,4 kV relacji od stacji [...] ul. K. M. Parking do szafki kablowej [...] nr [...] ul. [...], a także linia oświetlenia drogowego, ułożone w wyniku przeprowadzonej w 2000 r. przebudowy. Tym samym w odniesieniu do działki nr [...] nie zostały spełnione przesłanki jej zbędności ze względu na cel oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto, nieruchomość ta stanowi aktualnie części drogi publicznej, a zatem jej właścicielem może być tylko jeden z podmiotów prawa publicznego, wymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych, do których nie zalicza się skarżąca.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. D. B. odwołała się od powyższej decyzji Starosty P., zarzucając jej naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 7 i art. 77 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca zaznaczyła, że cel wywłaszczania nie został nigdy realizowany. Odnosząc się do działki nr [...], D. B. wskazała, iż w jej ocenie Miasto P. nadal jest właścicielem 100% udziałów w gruncie. Odnośnie działki nr [...] wskazana przez organ I instancji droga postępowania cywilnego wymagałby poniesienia kosztów sądowych, które uzależnione są od wartości przedmiotu sporu. Tymczasem ceny nieruchomości w centrum P. są wysokie. Poza tym zakreślony przez organ I instancji termin 14 dni na wniesienie pozwu był niemożliwy do zrealizowania, a przedłużony termin również okazał się zbyt krótki. Postępowanie administracyjne nie zostało przy tym zawieszone. Skarżąca zaznaczyła, że organy administracji publicznej nie mogą nakładać na strony obowiązków przekraczających możliwości ich wykonania i jednocześnie uzależniać rozstrzygnięcie od podjęcia tych działań. Odnosząc się natomiast do działki nr [...], D. B. podniosła, iż nie ma żadnych ustawowych przesłanek odmowy zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca nie uzależnia bowiem możliwości dokonania zwrotu wywłaszczonej działki od jej aktualnego funkcjonowania lub przeznaczenia. Istotny jest tylko fakt niezrealizowania inwestycji w odpowiednim terminie. W konsekwencji więc nie można odmówić zwrotu działki nr [...] tylko dlatego, że wydzielono tam ciąg pieszy. Organ I instancji powinien był zatem orzec o zwrocie tej nieruchomości, a Miasto P. w odrębnym postępowaniu może dokonać jej wywłaszczenia uiszczając odpowiednie odszkodowanie. Ponadto, materiał dowodowy zgromadzony w odniesieniu do działki nr [...] jest nierzetelny w ocenie skarżącej; zwłaszcza, że większość dokumentacji w tym zakresie została wytworzona przez osoby podległe Prezydentowi Miasta P. D. B. podkreśliła, że niezrealizowanie inwestycji, ze względu na którą dokonano wywłaszczenia. Organ I instancji jest przy tym niekonsekwentny w swoich rozważaniach, przyjmując z jednej strony, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty tylko w odniesieniu do działki nr [...], a nie w odniesieniu do całej dawnej działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w części odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i w tym zakresie umorzył postępowania, natomiast w pozostałym zakresie – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca przewiduje szereg negatywnych przesłanek, uniemożliwiających prowadzenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zwrotowi podlegają wyłącznie te nieruchomości, które w dacie orzekania pozostają własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto w przypadku gdy nieruchomość, o której zwrot wystąpiono, stanowi część pasa drogowego drogi publicznej, którego właścicielem może być jedynie jeden z podmiotów wymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych, orzekanie o zwrocie jest niedopuszczalne. Organ II instancji zauważył przy tym, że w kontekście rozpatrywanej sprawy zaistniały obie negatywne przesłanki. Działka nr [...] została bowiem zbyta przez Miasto P. już w toku postępowania zwrotowego, a zatem orzekanie o jej zwrocie na rzecz spadkobierczyni poprzednich właścicieli byłoby możliwe jedynie w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności umów, na podstawie których doszło do wspomnianego przeniesienia własności. Ze stosownym powództwem do sądu powszechnego wystąpić może jedynie skarżąca, tylko bowiem ona może skutecznie wylegitymować się interesem prawnym do dochodzenia swoich praw. W niniejszej sprawie D. B., pomimo kilkakrotnych wezwań ze strony organów obu instancji, z takim powództwem nie wystąpiła. W konsekwencji Wojewoda Wielkopolski, mając na uwadze bezsporną okoliczność utraty prawa własności działki nr [...] przez Miasto P., nie badał w ogóle przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dlatego też postępowanie w tym zakresie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się natomiast do kwestii zwrotu działki nr [...], organ II instancji zauważył, że znajduje się ona aktualnie w liniach rozgraniczających pasa drogowego al. K. M., a zatem stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów powołanej ustawy o drogach publicznych. Właścicielami takiego rodzaju gruntów mogą być tylko podmioty publicznoprawne – Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Nieruchomości te nie mogą być przy tym obciążone prawami osób trzecich i nie podlegają zasiedzeniu. Tym samym zwrot działki nr [...] był w istocie niemożliwy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ II instancji ponownie zauważył, że analiza przesłanki zbędności nie mogła stać się przedmiotem prowadzonego przez niego postępowania z uwagi na wystąpienie innych przeszkód, niweczących uprawnienie strony do wystąpienia z żądaniem zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. D. B. zaskarżyła powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie: (1) art. 6, art. 7, art. 12, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., (2) art. 136. 3 w zw. z art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomości oraz innych przepisów działu III rozdziału 6 tejże ustawy, (3) art. 58 k.c., (4) Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że odszkodowanie wypłacone za przedmiotową nieruchomość w 1978 r. stanowiły równowartość jedynie 4 ówczesnych miesięcznych pensji, a zatem nie było to słuszne odszkodowanie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. D. B. zaakcentowała także wyjątkowy i szczególny charakter wywłaszczenia. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła swoją argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie trzeba zauważyć, że Decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r., znak [...], Prezydent Miasta P. w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64) wywłaszczył za odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwu nieruchomość położona przy ul. K. M. w P., oznaczaną jako działka nr [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] tom [...] k. [...] jako własność S. R. L. K. i S. Z. (k. 7-9 akt adm.). Cel wywłaszczenia określono w tej decyzji jako przebudowę ul. K. M. Jednocześnie, z postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 2002 r., sygn. akt [...] (k. 3 akt adm.), wynika, że spadek po S. K. nabyła w całości S. Z., po której spadek w całości z wyłączeniem gospodarstwa rolnego nabyła H. B., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] sierpnia 1976 r., sygn. akt [...] (k. 4 akt adm.). Ponadto, wedle postanowienia Sadu Rejonowego w T. z dnia [...] sierpnia 2006 r., sygn. akt [...] (k. 62 akt adm.), spadek po H. M. B. nabyli po połowie I. B. i D. M. B., a z kolei według postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] października 2006 r., sygn. akt [...] (k. 64 akt adm.), spadek po I. B. nabyła w całości D. M. B. Pismem z dnia [...] maja 2005 r. D. B. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (k. 10-11 akt adm.). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie z art. 216 ust. 1 powołanej ustawy, przepisy tej ustawy w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa także na mocy cytowanej przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika przy tym z art. 136 ust. 3 zd. 1 wskazanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w świetle art. 137 ust. 1 wspomnianej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo (2) mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ponadto, wedle art. 137 ust. 2 tejże ustawy, jeżeli w przypadku, o jakim mowa w pkt 2 tego wyliczenia, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że działka nr [...] została zbyta przez dotychczasowego właściciela, tj. Miasto P., już po złożeniu przez skarżącą wniosku z dnia [...] maja 2005 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent Miasta P. wniósł do W. C. W. I. Sp. z o.o. wkład niepieniężny w postaci działki nr [...] (k. 188-189 akt adm.), a następnie aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2006 r., rep. [...], Prezydent Miasta P. przeniósł własność działki [...] na rzecz W. C. W. I. Sp. z o.o. w P. (k. 212-219 akt adm.). Organ I instancji ustalił przy tym, że następnie W. C. W. I. Sp. z o.o. przeniosło własność omawianej działki na G. [...] Sp. z o.o. w P.

W tej sytuacji Wojewoda Wielkopolski uznał zatem, że wydanie orzeczenia w przedmiocie zwrotu omawianej nieruchomości stało się w istocie bezprzedmiotowe. Takie rozstrzygnięcie można bowiem wydać, zdaniem organu II instancji, jedynie w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Mając zatem na uwadze fakt, że działka nr [...] nie znajduje się już we władaniu żadnego z wymienionych wcześniej podmiotów publicznoprawnych badanie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia było niecelowe a postępowanie zwrotowe należało umorzyć. Taka argumentacja okazała się jednak nietrafna w ocenie Sądu, co w konsekwencji skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Trzeba bowiem najpierw zauważyć, że organy administracji publicznej nie mogą naturalnie nakazać osobie trzeciej zwrotu nieruchomości, która kiedyś została wywłaszcza, lecz obecnie nie znajduje się już w dyspozycji podmiotów publicznoprawnych – Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Niemniej, ta ogólna konkluzja nie zwalnia organów administracji publicznej od obowiązku przeprowadzenia pełnego postępowania w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym również analizy spełnienia przesłanki zbędności takiej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Fakt wyzbycia się własności wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi bowiem automatycznie definitywnej podstawy do nieprowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu takiej nieruchomości.

Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Jak wynika ponadto z art. 136 ust. 2 i 5 cytowanej ustawy, w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując go zarazem o możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 3 miesięcy od daty otrzymania zawiadomienia pod rygorem wygaśnięcia wspomnianego żądania. Tym samym zbycie wywłaszczonej nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia jest co do zasady zakazane, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie sprzeciwi się temu i nie wystąpi z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w świetle powołanych przepisów taka aprobata powinna być uzyskana przed użyciem nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Należy zatem stwierdzić, że opisane wyżej umowy przenoszące własność działki nr [...] naruszały powołane przepisy przez zbycie wywłaszczonej nieruchomości nie tylko przez brak wymienionego zawiadomienia, lecz wręcz wbrew woli skarżącej, która w chwili przeniesienia własności działki nr [...] domagała się już jej zwrotun w stosownym postępowaniu administracyjnym.

Konkluzja ta nie oznacza jednak, że własność działki nr [...] nie przeszła w ogóle na nabywcę. W wyniku dokonanych transakcji Miasto P. skutecznie utraciło bowiem status właściciela omawianego gruntu, co znajduje swoje potwierdzenie we wpisie w księdze wieczystej KW nr [...], wedle którego aktualnym właścicielem tego gruntu jest G. [...] Sp. z o.o. w P. (k. 759-770 akt adm.). Niemniej, wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości w sposób niezgodny z prawem nie powinno pociągać za sobą automatycznie negatywnych skutków dla poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Tym bardziej, że umowa cywilnoprawna nie korzysta z domniemania ważności, a zatem może być ona podważona przez uprawniony podmiot. W szczególności poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą wystąpić do sądu powszechnego o unieważnienie umów przeniesienia własności działki nr [...], co w konsekwencji może doprowadzić do powrotu własności tego gruntu do podmiotu publicznoprawnego. Należy zatem podkreślić, że wyjście wywłaszczonej nieruchomości spod władania Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi samo w sobie dostatecznej przeszkody do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości.

Nie ulega także wątpliwości, że kwestia unieważnienia umów przenoszących własność wywłaszczonych nieruchomości w sposób niezgodny z prawem stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), co z kolei powinno uzasadniać zawieszenie postępowania w kwestii zwrotu nieruchomości i wezwanie wnioskodawcy do wniesienia stosownego powództwa do sądu powszechnego. Mając bowiem na uwadze wspomniany brak domniemania legalności umowy cywilnoprawnej oraz fakt podnoszenia zarzutów przez stronę, należy uznać, że ocena ważności umowy pozostaje zagadnieniem otwartym, uniemożliwiającym organom administracji publicznej kontynuowanie postępowanie bez podjęcia próby uzyskania niezbędnego prejudykatu. Stanowisko to spotkało się również z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., I OSK 410/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym należy stwierdzić, wbrew stanowisku Wojewody Wielkopolskiego, że fakt wyzbycia się własności działki nr [...] przez Miasto P. nie stanowił automatycznie negatywnej przesłanki do orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a przede wszystkim nie zwalniał organu administracji publicznej od obowiązku weryfikacji, czy w sprawie spełniona została przesłanka zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Przeniesienie własności takiej nieruchomości może być uznane w kontekście niniejszej sprawy za przeszkodę do orzeczenia jej zwrotu jedynie w razie ziszczenia się przesłanki zbędności przy jednoczesnym braku możliwości – prawnej lub faktycznej – uzyskania prejudykatu skutkującego powrotem własności wywłaszczonych gruntów do podmiotu publicznoprawnego. Zaniechanie analizy spełnienia przesłanki zbędności wydaje się tym bardziej wadliwe, że aktualnie działka nr [...] zagospodarowana jest jako galeria handlowa, a wcześniej urządzone tam były pawilony handlowe, na co wskazuje protokół oględzin z dnia [...] sierpnia 2007 r. (k. 174-176 akt adm.). Takie zagospodarowanie zdaje się natomiast pozostawać w sprzeczności z zamierzoną przebudową ul. K. M. Kwestia ta powinna być jednak szerzej rozważona przez organ II instancji.

W tym miejscu należy jednak podkreślić, że to podmiot zainteresowany odzyskaniem wywłaszczonej nieruchomości obowiązany jest podjąć działania zmierzające do podważenia umów przenoszących własność gruntów, których był poprzednio właścicielem. Zadanie to nie należy natomiast do organów administracji publicznej. W celu unieważnienia umowy konieczne jest bowiem, zgodnie bowiem z art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43 poz. 296 z późn. zm.), wykazanie interesu prawnego, którym legitymuje się tylko poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca, a nie organy administracji publicznej.

Na tle niniejszej sprawy należy wprawdzie wskazać, że organy administracji publicznej nie zawiesiły ostatecznie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz niemniej w toku postępowania D. B. była wielokrotnie wzywania w trybie art. 100 § 1 k.p.a. do złożenia stosownego powództwa, zarówno przez organ I instancji (pisma z dnia [...] lipca 2009 r., [...] października 2009 r., [...] kwietnia 2010 r., [...] września 2010 r., [...] października 2010 r., [...] listopada 2010 r. – k. 396, 413, 510, 526, 534 i 542 akt adm.), jak i przez organ II instancji (pismo z dnia [...] marca 2012 r. – k. nienumerowana akt adm.). Trzeba przy tym zauważyć, że terminy wyznaczane przez organy administracji publicznej na dokonanie wspomnianej czynności procesowej były z reguły stosunkowo krótkie, lecz nie zmienia to faktu, że terminy te były również przedłużane przez organy. W konsekwencji skarżąca dysponowała zatem łącznie okresem ok. 2 lat na złożenie omawianego powództwa, które ostatecznie nie wpłynęło do sądu powszechnego w trakcie rozpatrywania sprawy w administracyjnym toku instancji. Tym samym organy administracji publicznej mogły założyć, że uzyskanie wspomnianego prejudykatu jest de facto niemożliwe. Sąd pragnie jednak wskazać, że z dokumentów przekazanych przez D. B. wynika, iż pismem z dnia [...] października 2013 r. (data wpływu do Sądu Okręgowego w P.: [...] października 2013 r.) złożyła ona pozew o stwierdzenie nieważności umów przenoszących własność działki nr [...] (k. 79-85).

Odnosząc się natomiast do kwestii zwrotu działki nr [...], zgodzić należy się ze stanowiskiem organów administracji publicznej. Trzeba bowiem przede wszystkim podkreślić, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego osiągnięcie celu wywłaszczenia nie powinno budzić wątpliwości. Decyzją z dnia [...] lipca 1977 r., znak [...], zatwierdzono plan realizacyjny ul. K. M. (k. 226 akt adm.). Z pisma E. w P. z dnia [...] marca 2008 r., znak [...], wynika z kolei, że na terenie działki nr [...] znajduje się szereg linii kablowych oraz linia oświetlenia drogowego (k. 321 akt adm.). Poza tym na wykonanie planowanej inwestycji wskazuje także pismo Zarządu Dróg Miejskich w P. z dni [...] lutego 2008 r., znak [...], z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...], z dnia [...] września 2009 r., znak [...] (k. 298, 401-402, 405 akt adm.). Z protokołu oględzin z dnia [...] sierpnia 2007 r. wynika ponadto, że na terenie tej działki została urządzona ulica; znajdują się tam także latarnia oświetleniowa i słupy podtrzymujące trakcję tramwajową.

Poza tym działka nr [...] znajduje się aktualnie w liniach rozgraniczających drogę publiczną – ul. K. M., na co wskazują pisma i załączone do nich mapy Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...], z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...], z dnia [...] sierpnia 2007 r. (k. 157-158, 229 akt adm.), protokół oględzin z dnia [...] sierpnia 2007 r., pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2007 r. W konsekwencji w odniesieniu do tej nieruchomości nie spełniła się przesłanka zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, co w efekcie wykluczało jej zwrot. Ponadto, trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Tym samym inne podmioty niż wymienione w powołanym przepisie nie mogą być właścicielami gruntów zakwalifikowanych jako wymienione drogi. Dlatego też orzeczenie zwrotu działki nr [...]było dodatkowo niemożliwe.

W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, zmuszony był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda Wielkopolski powinien rozważyć kwestię zbędności działki nr [...] na cel wywłaszczenia oraz ewentualnie możliwość jej zwrotu w razie skutecznego podważenia umów, na mocy których Miasto P. wyzbyło się tej nieruchomości w sposób niezgodny z prawem.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.