Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 740/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg L. Z., M. B.-K., W. L. i J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm. - dalej jako specustawa drogowa), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy K., zezwolił na realizację inwestycji drogowej w tym zatwierdził projekt budowlany, oznaczony jako załącznik nr 1 do decyzji dla inwestycji: "rozbudowa drogi gminnej - ulica U. w K., gmina K., powiat [...].

Działki przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej:

- działki zarządcy drogi znajdujące się w obecnym pasie drogowym drogi gminnej oznaczone wg. katastru numerami: obręb [...]: dz. nr ew.: [...],

- działki nie stanowiące własności zarządcy drogi, przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej na poszerzenia pasa drogowego powstałe w wyniku podziału; w nawiasach podano numery działek po podziale drukiem wytłuszczonym - pod przejęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego "Gminę K.", po średniku działki po podziale poza inwestycją pozostające przy aktualnym właścicielu, oznaczone wg katastru numerami obręb [...] dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...];

- działki podlegające ograniczeniu w korzystaniu dla realizacji inwestycji wynikającym z obowiązku dokonania przebudowy innych dróg publicznych:

obręb [...] dz. nr ew.: [...],[...],

obręb [...] dz. nr ew.: [...];

- działki podlegające ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji inwestycji wynikającym z obowiązku dokonania budowy i przebudowy urządzeń wodnych i urządzeń wodnych melioracji szczegółowych obręb [...] dz. nr ew.: [...],[...].

Organ zatwierdził również mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości, które stanowią załącznik nr 2 do decyzji.

Starosta na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności wobec czego decyzja zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.

Organ I instancji wyjaśnił także, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa drogi gminnej - ulicy U. w K. wraz z budową oświetlenia, kanalizacji deszczowej wraz z wylotem do rzeki M., budową i przebudową sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej elektroenergetycznej nN i SN, sieci telekomunikacyjnej.

Planowana droga zlokalizowana jest na terenie województwa [...], w powiecie [...], w gminie K. i przebiega przez teren obrębu ewidencyjnego [...].

Istniejąca droga posiada nieuregulowaną szerokość pasa, nawierzchnię bitumiczną o różnej grubości, z chodnikiem w części drogi. Ulica U. włączona jest w sieć dróg publicznych poprzez skrzyżowanie zwykłe z ulicą G. i J. Zadaniem projektowanej drogi jest poprawa ruchu kołowego do posesji, odwodnienie drogi, umożliwienie zawracania w części nieprzelotowej, która będzie zakończona placem do zawracania o promieniu R=6m, przewidzianym dla ruchu samochodów osobowych.

W decyzji określono powiązania drogi z innymi drogami publicznymi oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, Zatwierdzono podział nieruchomości na potrzeby inwestycji oraz wskazano te, które przeszły na własność Gminy.

Starosta określił również ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku wykonania budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz warunki wynikające z potrzeby ochrony środowiska.

Starosta określił również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich wskazując, że inwestycja powinna spełniać wymagania obejmujące ochronę w szczególności przed:

- pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej,

- uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie,

- zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.

Obiekty i urządzenia w pasie drogowym, przeznaczone dla uczestników ruchu, powinny zapewniać bezpieczeństwo ich użytkowania, w tym również przez osoby niepełnosprawne.

Organ określił termin wydania nieruchomości i szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.

II.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań L. Z., M. B.-K., W. L. i J. K., decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej:

I. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji Starosty działkę podlegającą ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji inwestycji w związku z obowiązkiem dokonania budowy i przebudowy urządzeń wodnych i urządzeń wodnych melioracji szczegółowych dla działki nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu o treści "działka stanowiąca teren wód płynących zgodnie z art. 20a ustawy zrid niezbędna do dokonania obowiązku budowy i przebudowy urządzeń wodnych i urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, położona poza linią rozgraniczającą teren inwestycji: Obręb [...]: działka nr ewidencyjny [...]".

II. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wniósł zarządca drogi.

Przed jego złożeniem, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, inwestor uzyskał opinie Zarządu Województwa [...] z [...] maja 2019 r., Zarządu Powiatu [...] z 23 maja 2019 r. oraz Burmistrza Gminy K. z 20 maja 2019 r.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, inwestor do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Inwestor dołączył również projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.).

Do projektu dołączono, zgodnie z art. 20 ust. 4 P.b., oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Nadto, inwestor postanowieniem Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 140 ust 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), polegające na usytuowaniu odcinka sieci wodociągowej oraz odcinków sieci kanalizacji sanitarnej pod docelową jezdnią drogi gminnej ul. U.

Analizując prowadzone przez Starostę postępowanie Wojewoda uznał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, bowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

Organ I instancji prawidłowo doręczył decyzję jedynie wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń lub zawiadomień.

Organ odwoławczy poddał analizie projekt budowlany i stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 2 i 3 P.b. oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1935 ze zm.).

W związku z zakwestionowaniem postanowienia z [...] czerwca 2019 r. udzielającego zgody na odstępstwo od wskazanych wyżej przepisów techniczno-budowlanych, organ odwoławczy uznał, że jest ono prawidłowe i zgodne z art. 9 ust. 2 P.b. Odstępstwa udzielono na wniosek inwestora po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury z 12 czerwca 2019 r. znak: [...].

Organ odwoławczy dostrzegł, że rozstrzygnięcie Starosty wymaga korekty w zakresie działki nr ewidencyjnej [...] z obrębu [...], podlegającej ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości w związku z budową i przebudową urządzeń wodnych i urządzeń melioracji wodnych i szczegółowych. Działka ta stanowi "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi Wp" - rzeka M., będąca w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa i w trwałym zarządzie Marszałka Województwa [...]. W przypadku gruntów pokrytych wodami płynącymi ustawodawca przewidział uregulowanie określone w art. 20a ust. 1 specustawy drogowej zgodnie z którym właściwy zarządca drogi jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji inwestycji terenu wód płynących, gdy inwestycja drogowa wymaga przejścia przez ten teren czy też wymaga budowy lub przebudowy urządzeń wodnych i urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.

Wojewoda wskazał, nawiązując do art. 19 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), że Gmina K. jest gminą miejsko-wiejską a jej organem wykonawczym jest Burmistrz Gminy K. Zarządcą drogi z ww. decyzji jest więc Burmistrz Gminy K. Decyzja Starosty została wydana zgodnie z oznaczonym we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej adresatem. Wprawdzie adresat decyzji został wskazany jako Burmistrz Miasta i Gminy K., niemniej jednak materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych dawał podstawy do przyjęcia, że postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 19 ustawy o drogach publicznych, tj. względem zarządcy drogi gminnej w miejscowości K. Do adresata były również kierowane wszystkie zawiadomienia, pisma, przy jednoznacznym oznaczeniu, że postępowanie dotyczy rozbudowy drogi gminnej ul. U. w miejscowości K.

Oznaczenie strony, czyli adresata decyzji winno uwzględnić, czy chodzi o osobę fizyczną, osobę prawną bądź też inną jednostkę określoną w art. 29 k.p.a. W przypadku gdy stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 29 k.p.a. jest organ jednostki samorządu terytorialnego, adresatem decyzji powinien być ten podmiot przez wskazanie jego pełnej nazwy. Brak jest zatem podstaw do uznania, że to omyłkowe określenie strony poprzez wskazanie jako adresata Burmistrza Miasta i Gminy K., nie dało uprawnień Burmistrzowi Gminy K. Wskazanie w decyzji również adresu inwestora (pełne określenie podmiotu, w stosunku do którego została skierowana decyzja), pozwala zidentyfikować, że jej adresatem jest Burmistrz Gminy K. Z formalnego punktu widzenia jako wnioskodawca winien być wskazany Burmistrz Gminy K. jako zarządca dróg, to jednak wskazanie jako inwestora Burmistrz Miasta i Gminy K. nie stanowi takiego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji.

Odnosząc się kwestii braku zawieszenia postępowania w związku z toczącym się postępowaniem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w W. z [...] maja 2019 r. Wojewoda zauważył, że oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.

W dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, decyzja z [...] maja 2019 r. pozostawała w obrocie prawnym. Inwestor przedłożył razem z wnioskiem wymaganą decyzję w zakresie pozwolenia wodnoprawnego, która obowiązywała w dacie orzekani przez Starostę.

Do odwołań stron dołączono kopie postanowienia z [...] stycznia 2020 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w W. wznawiające postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] maja 2019 r. Dodatkowo w dniu 2 kwietnia 2020 r. dosłano kopię postanowienia z [...] marca 2020 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. dotyczącą wstrzymania z urzędu wykonania ostatecznej decyzji z [...] maja 2019 r.

Leszek Zgutka nadesłał również kopię decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] marca 2020 r. dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w W. z [...] maja 2019 r.

Inwestor w piśmie z 4 marca 2021 r. odnosząc się do uwag skarżących wskazał, że decyzja z [...] maja 2019 r. została uchylona decyzją Prezesa Wód Polskich z [...] stycznia 2021 r. nr [...], którą odmówiono również stwierdzenia nieważności decyzji wodnoprawnej z [...] maja 2019 r.

W związku z powyższym nie było żadnych podstaw prawnych do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro decyzja wodnoprawna była i jest w dalszym ciągu w obrocie prawnym.

Również fakt toczącego się przed Wojewodą [...] postępowaniem dotyczącym unieważnienia postanowienia Starosty z [...] czerwca 2019 r. udzielającego zgody na odstępstwo od przepisów § 140 ust. 8 rozporządzenia MTiGM z 20 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie mógł stanowić o zawieszeniu postępowania. Postanowienie Starosty z [...] czerwca 2019 r. udzielające zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest i było w obrocie prawnym. Nadto, stosownie do art. 126 k.p.a. stwierdzenie nieważności jest dopuszczalne względem tylko tych postanowień, które są zaskarżalne w trybie zażaleniowym oraz wydanych w trybie art. 134 k.p.a., a takiego charakteru nie ma postanowienie Starosty udzielające zgody na odstępstwo.

W ocenie Wojewody organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, zgodny z wymogami k.p.a., uzasadniający wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Podjął niezbędne działania konieczne do ustalenia stanu faktycznego, przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i poczynił na jego podstawie właściwe ustalenia.

Za chybiony uznano zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. bowiem strony na każdym etapie postępowania były informowane i miały możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym.

Mając na względzie zarzuty dotyczące braku uwzględnienia propozycji zamiennej przebiegu inwestycji sporządzonej przez projektanta skarżących Wojewoda wskazał, że do organu administracji należy ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Wprawdzie to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji jednakże organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Brak zaakceptowania przez inwestora koncepcji skarżących nie świadczy o wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zarządca drogi zamierzający zrealizować inwestycję drogową, przy projektowaniu jej przebiegu uwzględnił optymalny dla siebie przebieg. Zaprojektowanie drogi publicznej przebiegającej przez nieruchomości stanowiące nie tylko własność publiczną, ale także podmiotów prywatnych, z reguły prowadzi do sprzeciwu właścicieli tych nieruchomości.

Przepisy specustawy drogowej nie nakładają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organ miał obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi. Niedopuszczalna była również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby to charakter pozaprawny. O przebiegu drogi oraz jej rozwiązaniach technicznych decyduje wnioskodawca, który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.

Organ podkreślił, że wkroczenie w prawo własności stron jest zdaniem inwestora niezbędne i zostanie wynagrodzone stosownym odszkodowaniem (także za rozebrany częściowo płot i bramę).

Wojewoda podkreślił związany charakter decyzji ZRID oraz brak w tego rodzaju sprawach dowolności.

Odnosząc się do kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 78/18 wskazujący, że "przy ocenie zaistnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 specustawy rogowej wystarczające jest samo wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie, iż interes występuje. Organ prowadzący postępowanie nie jest zatem zobowiązany do poddania uzasadnienia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji szczegółowemu badaniu, mającemu na celu wykazanie, że tenże rygor w sposób niewątpliwy doprowadzi do założonego przez inwestora stanu rzeczy".

III.

Skargę na powyższą decyzję wniósł L. Z. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 740/21) zaskarżając ją w całości i zarzucajc naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu: (i) uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości oraz (ii) umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, pomimo że jako adresata tej decyzji wskazano podmiot nieistniejący, tj. "Burmistrza Miasta i Gminy K." (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), czyniąc tę decyzję niewykonalną (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) a samo postępowanie, w którym doszło do wydania ww. decyzji prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 28, art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na błędnej ocenie (wadliwym rozpatrzeniu) materiału dowodowego i bezzasadnym przyjęciu, że nie zaistniały przesłanki determinujące konieczność wydania decyzji kasatoryjnej (uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną w całości oraz umarzającą postępowanie pierwszej instancji w całości) pomimo, że z argumentacji przedstawionej przez Skarżącego w odwołaniu, ale przede wszystkim z treści akt postępowania wynikało, że inicjatorem postępowania pierwszoinstancyjnego oraz adresatem decyzji pierwszoinstancyjnej, podobnie jak skarżonej decyzji (utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji m.in. w zakresie określenia adresata decyzji) jest ww. nieistniejący podmiot, tj. "Burmistrz Miasta i Gminy K.";

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 135 k.p.a, polegające na niezastosowaniu tego przepisu i niewstrzymaniu natychmiastowego wykonania decyzji pomimo, że nie została spełniona żadna z przesłanek uprawniających organ I instancji do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, o których mowa w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej;

4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., polegające na niepowołaniu prawidłowej podstawy prawnej skarżonej decyzji, a to: (i) wskazanie "art. 138 § 1 ust. 1" k.p.a. zamiast "art. 138 § 1 pkt 1" k.p.a., (ii) brak wskazania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że decyzja ma charakter częściowo reformatoryjny, (iii) wskazanie art. 11d ust. 5 oraz art. 12 ust. 4f specustawy drogowej jako podstawy prawnej decyzji pomimo, że decyzja nie dotyczy drogi krajowej ani wojewódzkiej oraz nie ustała odszkodowania, (iv) brak przytoczenia prawidłowych przepisów prawa materialnego, które uprawniałyby Wojewodę do wydania decyzji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o orzeczenie o kosztach.

IV.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła także M. B.-K., J. K. i W. L., którzy zaskarżyli ją w całości. W zasadzie w tożsamych co sformułowane przez L. Z. zarzutach (poza interpunkcją, układem treści i formą gramatyczną) ww. wskazali na naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu: (i) uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości oraz (ii) umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, pomimo że jako adresata tej decyzji wskazano podmiot nieistniejący, tj. "Burmistrza Miasta i Gminy K." (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), czyniąc tę decyzję niewykonalną (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) a samo postępowanie, w którym doszło do wydania ww. decyzji prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 28, art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na błędnej ocenie (wadliwym rozpatrzeniu) materiału dowodowego i bezzasadnym przyjęciu, że nie zaistniały przesłanki determinujące konieczność wydania decyzji kasatoryjnej (uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną w całości oraz umarzającą postępowanie pierwszej instancji w całości) pomimo, że z argumentacji przedstawionej przez Skarżących w odwołaniu, ale przede wszystkim z treści akt postępowania wynikało, że inicjatorem postępowania pierwszoinstancyjnego oraz adresatem decyzji pierwszoinstancyjnej, podobnie jak skarżonej decyzji (utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji m.in. w zakresie określenia adresata decyzji) jest ww. nieistniejący podmiot, tj. "Burmistrz Miasta i Gminy K.";

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 135 k.p.a., polegające na niezastosowaniu tego przepisu i niewstrzymaniu natychmiastowego wykonania decyzji pomimo, że nie została spełniona żadna z przesłanek, uprawniających organ I instancji do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, o których mowa w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej;

4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a., polegające na niepowołaniu prawidłowej podstawy prawnej skarżonej decyzji, a to (i) wskazanie "art. 138 § 1 ust. 1" k.p.a. zamiast "art. 138 § 1 pkt 1" k.p.a., (ii) brak wskazania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że decyzja ma charakter częściowo reformatoryjny, (iii) wskazanie art. 11d ust. 5 oraz art. 12 ust. 4f specustawy drogowej jako podstawy prawnej decyzji pomimo, że decyzja nie dotyczy drogi krajowej ani wojewódzkiej oraz nie ustala odszkodowania, (iv) brak przytoczenia prawidłowych przepisów prawa materialnego, które uprawniałyby Wojewodę do wydania decyzji;

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

VI.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 880/21 Sąd połączył obie rozpoznawane sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z uwagi na tożsamość przedmiotu zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skargi są niezasadne.

Na wstępie należy zwrócić uwagę na główne założenie szczególnej regulacji prawnej dotyczącej realizacji inwestycji drogowych w Rzeczypospolitej Polskiej, jaka legła u podstaw uchwalenia tzw. specustawy drogowej. Otóż ze względu na specyficzny charakter tego rodzaju aktywności inwestycyjnej państwa i samorządów, przejawiający się w szczególności w jej złożoności oraz przebiegu inwestycji poprzez wiele nieruchomości o różnym stanie prawnym, jako konieczne jawi się połączenie dotychczas odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jednym, kończącym się zintegrowaną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, postępowaniu. Decyzja ZRID stanowi przy tym podstawę rozpoczęcia budowy dróg publicznych.

Ustawodawca ustanowił w specustawie drogowej regułę, zgodnie z którą "prowadzenie procesu decyzyjnego zmierzającego do rozpoczęcia budowy drogi publicznej następuje w sposób określony w dotychczasowych aktach prawnych, ale z uwzględnieniem odmienności określonych w omawianej ustawie. Analiza tych odmienności nie wskazuje jednak, aby dla rozpoczęcia budowy drogi publicznej zniesiono konieczność ustalenia jej lokalizacji, pozyskania terenów pod tę budowę lub sporządzenia dokumentacji technicznej. Te wszystkie elementy nadal są konieczne, tyle tylko, że ich określenie dla typowej inwestycji budowlanej dokonywane jest w kilku odrębnych procedurach administracyjnych, niekiedy także w procedurach cywilnych (nabycie tytułu prawnego w drodze umowy). Natomiast dla inwestycji drogi publicznej procedury te, ze względu na swoją jednorodność procesową (postępowania o charakterze administracyjnym), połączone zostały w jedną procedurę, co znajduje swoje konsekwencje (odzwierciedlenie) w rozmiarze i granicach skutków prawnych wywoływanych przez decyzję kończącą to postępowanie. Charakter omawianej ustawy posiada więc zasadnicze znaczenie w procesie jej stosowania, ponieważ przez pryzmat tego charakteru należy postrzegać granice skutków prawnych wywoływanych przez przyjęte w tej ustawie rozwiązania wyrażające się w określonej ich treści literalnej" (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010, komentarz do art. 1).

Specustawa drogowa ma więc na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu budowy dróg publicznych. Daleko idące uprawnienia organów i inwestora, co oczywiste, wiążą się zawsze z możliwością ograniczenia praw osób trzecich, jakie te wywodzą z prawa własności nieruchomości, które mają zostać przejęte pod budowę danej drogi lub znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Szybkość realizacji inwestycji drogowej, która jest wartością istotną w tego rodzaju aktywności państwa i samorządów, gwarantowana jest m.in. poprzez połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzanie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę. Nie oznacza jednak, iż gorzej potraktowane mogą zostać interesy osób trzecich.

VIII.

Mając na uwadze istotę postępowań ZRID należy wskazać, że Skarżący nie mają racji wskazując na wadliwość decyzji Starosty i Wojewody.

Po pierwsze, błędne są uwagi wskazujące na nieważność decyzji ze względu na jej skierowanie do podmiotu nieistniejącego i nie będącego stroną w sprawie a przez to niewykonalność decyzji, co ma z kolei świadczyć o wadzie kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

W sprawie jest oczywiste, że kierując się wadliwym wskazaniem samego inwestora, organ I instancji błędnie wymienił w decyzji "Burmistrza Miasta i Gminy K.", zamiast "Burmistrza Gminy K.

Trafnie jednak podsumował tę kwestię Wojewoda zwracając uwagę, że nie ma jakichkolwiek wątpliwości co do adresata decyzji, którym jest zarządca drogi (ul. U.) a więc Burmistrz Gminy K.. O ile więc decyzja Starosty została wydana w zgodzie z oznaczonym we wniosku adresatem, choć opisanym niewłaściwie, to jednak z całokształtu okoliczności sprawy jasno i klarownie wynika do kogo skierowano decyzję ZRID i o kogo w sprawie chodzi. Twierdzenia skarżących wyrażone w zarzutach nr 1 i 2 są tym samym niezasadne i uwypuklają w istocie omyłkę pisarską a nie wadę kwalifikowaną.

W niniejszej sprawie Sąd nie ma żadnych wątpliwości co do adresata decyzji, tym bardziej że prawidłowo został on określony przez Wojewodę w decyzji odwoławczej. Pomimo zastosowania błędnej nazwy inwestora, bo rozbudowanej o niepotrzebny człon ("Miasta"), do właściwego adresata były kierowane wszystkie zawiadomienia i pisma w sprawie. Nie było także wątpliwości czego dotyczy postępowanie - rozbudowy drogi gminnej ul. U. w miejscowości K.

Po drugie, skarżący wadliwie wskazują w zarzucie nr 3 na bezpodstawne ich zdaniem nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w myśl art. 17 ust 1 specustawy drogowej, a przez to na naruszenie art. 135 k.p.a. poprzez niewstrzymanie wykonania decyzji Starosty przez Wojewodę.

Zgodnie z powołanym art. 17 ust. 1 wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.

Starosta działając na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności wskazując w uzasadnieniu, że wraz z wnioskiem inwestor "zawnioskował o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny i gospodarczy". Oceniając to żądanie organ zauważył, że ul. Uzdrowiskowa, po rozbudowie zapewni większe bezpieczeństwo ruchu i komfort dojazdu do posesji położonych wzdłuż niej, a wybudowanie placu do zawracania umożliwi bezkolizyjne zawracanie w części nieprzelotowej drogi.

W ocenie Sądu jest to wystarczające uzasadnienie rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak wskazano w wyroku WSA w Bydgoszczy z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 78/18 przy ocenie zaistnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wystarczające jest samo wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie, że interes występuje, organ prowadzący postępowanie nie jest zatem zobowiązany do poddania uzasadnienia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji szczegółowemu badaniu, mającemu na celu wykazanie, że tenże rygor w sposób niewątpliwy doprowadzi do założonego przez inwestora stanu rzeczy.

Wystarczające jest zatem wskazanie faktów (a nie ich badanie) pozwalających na przyjęcie, że interes publiczny uzasadniający rygor występuje - por. wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1785/15.

Powołanie się zatem przez Starostę przy ocenie wniosku na względy zwiększenia bezpieczeństwa i komfortu dojazdu do posesji oraz umożliwienie łatwiejszego zawracania, w sposób wystarczający uzasadniało nadanie spornego rygoru.

Po trzecie, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje zarzut nr 4 obu skarg. Jakkolwiek jest on częściowo uzasadniony, to jednak nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji.

Sąd wyjaśnia, że prawidłowe jest wskazanie strony, że Wojewoda wadliwie powołał w podstawie prawnej art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. Jest to jednak oczywista omyłka pisarska i nikt oceniający sprawę w sposób rzeczowy nie może mieć jakichkolwiek wątpliwości, że organowi chodziło o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do niepowołania w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro organ orzeka częściowo reformatoryjnie, to w ocenie Sądu powinien powołać również tę podstawę prawną w sentencji decyzji. Niemniej jednak wskazana wada nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia. Pomimo niepowołania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sentencji przepis ten został przez Wojewodę prawidłowo zastosowany i powołany w uzasadnieniu decyzji (patrz str. 4 i 13).

Rację mają Skarżący wskazując również na to, że Wojewoda co najmniej niepotrzebnie powołał w sentencji decyzji art. 11d ust. 5 oraz art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. O ile art. 11d ust. 5 ustawy określa zasady doręczania zawiadomień o wszczęciu postępowania, zaś Wojewoda wprost tego przepisu nie stosuje a jedynie kontroluje prawidłowość jego zastosowanie przez organ I instancji, to jednak całkowicie niepotrzebnie przywołano art. 12 ust. 4f specustawy dotyczący kwestii ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. I choć w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy rozważa zarówno kwestie prawidłowości doręczeń, zawiadomień i obwieszczeń oraz nawiązuje do kwestii odszkodowania jakie będzie należne w związku z realizacją inwestycji i przejęciu małej części działek prywatnych, to nie uzasadniało to powoływania tych przepisów w sentencji rozstrzygnięcia. Wystarczające było nawiązanie do nich w uzasadnieniu. Jak jednak wskazano nie ma to jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

W kontekście podnoszonej przez Skarżących w toku postępowania odwoławczego kwestii występowania w sprawie zagadnienia wstępnego, związanego ze wznowieniem postępowania w przedmiocie wydania zgody wodnoprawnej, a także postępowania o stwierdzenie nieważności tej zgody oraz próby wyeliminowania z obrotu w trybie nieważności postanowienia udzielającego zgody na odstępstwo od warunków technicznych, Sąd w pełni podziela w tym zakresie argumentację organu odwoławczego. Zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to kwestia, od której rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Jest ona zatem warunkiem koniecznym merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (pozytywnego bądź negatywnego). Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi tym samym konieczną przesłankę dla wiążącego załatwienia innej sprawy administracyjnej. Postępowania na które powoływał się Skarżący Z., jakkolwiek łączące się ze sprawą wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w żadnym razie nie wpływają na wynik tego postępowania. Dodać przy tym należy, że w dacie orzekania Wojewody decyzja wodnoprawna i zgodna na odstępstwo od warunków technicznych pozostawały w obrocie prawnym i są wiążące.

Końcowo Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek inwestycja niniejsza jest drobną inwestycją drogową, to jednak stosuje się do niej wszystkie wymagania, rygory i ułatwienia przewidziane w specustawie drogowej. Zarówno więc Starosta jak i Wojewoda mogli działać tylko i wyłącznie w granicach wniosku inwestora, nie mając możliwości - co do zasady - ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg zaproponowanej linii podziału nieruchomości. I choć Sąd odrzuca prezentowane w doktrynie wypowiedzi o bezwzględnym związaniu organów żądaniem inwestora, bowiem prowadziłoby to do całkowitego braku kontroli jego działań a przez to możliwego bezprawia, to jednak nie sposób nie zauważyć, że organy w tej konkretnie sprawie dokonały rzeczowej analizy zaproponowanego przebiegu drogi wskazując, że nie wkracza on nadmiernie w prawo własności skarżących. W szczególności na uwagę zasługują wyjaśnienia o braku innego rozwiązania tak przebiegu drogi na wysokości działek skarżących jak i innego rozwiązania placu do zawracania. Sąd dokonał weryfikacji twierdzeń Skarżących m.in. poprzez wgląd w projekt budowlany oraz powszechnie dostępne mapy (zob. mapy.geoportal.gov.pl) i podziela tę argumentację organów. Należy zwrócić uwagę, że nie było możliwości innego zlokalizowania placu manewrowego na końcu ul. U. jak tylko częściowo na działce Skarżącego L. Z. Wszystkie działki poniżej jego nieruchomości a więc nr ewid. [...],[...] oraz [...] i [...] mają odpowiednio przeznaczenie "leśne" i "wody płynące". Żądanie inwestora nie było zatem dowolne a uwarunkowane miejscem lokalizacji drogi i panującymi w terenie warunkami.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargi.

Jednocześnie Sąd żywi nadzieję, że pomimo braku akceptacji Skarżących dla realizacji inwestycji i towarzyszącego im poczucia krzywdy, końcowy efekt przedsięwzięcia oraz należne odszkodowanie zrekompensują im niedogodności związane nie tylko z tą ale każdą inwestycją drogową.