Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 799/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11f ust. 1, art. 11b ust. 1, art. 11d ust. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. J. i J. J. na decyzję Wojewody z dnia 19 września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat M. P. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania W. i J. J. od decyzji Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi gminnej realizowanej pn.: "Budowa odcinka drogi gminnej - ul. Jarków w M.u", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Burmistrz Miasta i Gminy M. jako zarządca dróg gminnych w dniu 13 września 2016r. złożył do Starosty J. wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację w/w inwestycji drogowej. Na podstawie tego wniosku Starosta J. wszczął postępowanie, które zakończyło się wydaniem przez organ I instancji w dniu 22 listopada 2016r. decyzji udzielającej zezwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej. Na skutek rozpoznania odwołania od tej decyzji, wniesionego przez W. i J. J., Wojewoda [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zarzucił kontrolowanej decyzji:

- braki w zakresie kompletności i poprawności wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11d ust. 1 specustawy),

- naruszenie trybu postępowania przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 3 specustawy),

- błędy w treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 specustawy).

Na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów – w wyniku realizacji wskazań Wojewody [...] ego – Starosta J. w dniu 19 czerwca 2017r. wydał wymienioną na wstępie decyzję znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Od decyzji tej W. i J. J. wnieśli odwołanie, w którym nie wyrazili zgody na realizację planowanej inwestycji na działce nr ewid. [...] . Zaznaczyli, iż ww. działka wyposażona jest w wodociąg, kanalizację sanitarną, sieć elektroenergetyczną, ogrodzona murkiem i płotem metalowym. Zdaniem skarżących "odpowiedni urząd" winien wiedzieć gdzie ma przebiegać droga i znaleźć alternatywną lokalizację bez zajmowania działki nr ewid. [...] .

Przy piśmie z dnia 26 lipca 2017r. organ I instancji przekazał Wojewodzie [...] emu akta sprawy wraz z odwołaniem. Wskazał przy tym, iż odwołanie złożono z uchybieniem terminu do jego wniesienia, albowiem skarżący otrzymali zawiadomienie o wydaniu kontrolowanej decyzji w dniu 26 lipca 2017r., a odwołanie nadali w placówce pocztowej w dniu 19 lipca 2017r.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda [...] stwierdził, że w jego ocenie Starosta J. mylnie uznał uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżących. Decyzja Starosty wydana została w oparciu o przepisy specustawy. Art. 11 f ust. 3 tej ustawy określa szczególny sposób doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tego rodzaju decyzja doręczana jest wyłącznie wnioskodawcy, dotychczasowym właścicielom/użytkownikom wieczystym gruntów wysyłane jest zaś zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zawiadomienie to zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Pozostałe strony są natomiast zawiadamiane o jej wydaniu w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w siedzibie organu wydającego decyzję, na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej ww. gmin i organu, a także w prasie lokalnej. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda stwierdził, że stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy Kpa. Termin do wniesienia odwołania biegnie zatem nie od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a od dnia publicznego ogłoszenia. Doręczenie uważa się za skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W tym przypadku skuteczne doręczenie nastąpiło najpóźniej w dniu 12 lipca 2017r., a zatem termin na wniesienie odwołania upłynął z dniem 26 lipca 2017r. Skoro więc odwołanie skarżących zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 19 lipca 2017r. należy stwierdzić, iż zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że uzupełniony wniosek Burmistrza Miasta i Gminy M. zawierał elementy wskazane w art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wymienione szczegółowo w decyzji. Ponadto decyzja Starosty Jędrzejowskiego z dnia 19 czerwca 2017r. spełnia wymogi art. 11f ust. 1 specustawy. W sentencji decyzji m.in. ustalono przebieg drogi wraz z określeniem linii rozgraniczających teren i warunków lokalizacji inwestycji, określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, zatwierdzono podział nieruchomości związany z przebiegiem drogi oraz projekt budowlany, ustalono obowiązki przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych wraz z określeniem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków. Zamieszczono informację o skutkach prawnych decyzji, powstających z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności, co ma związek z przejęciem prawa własności nieruchomości wskazanych w liniach rozgraniczających teren drogi na rzecz Gminy M.. Określono inne ustalenia dotyczące warunków zabezpieczania terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.

Zgodnie z art. 11d ust. 5 i ust. 6 specustawy o uzupełnieniu materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzi i zastrzeżeń, co do zebranych dowodów w przedmiotowej sprawie strony postępowania zostały powiadomione poprzez zawiadomienie z dnia 17 maja 2017r. wysłane wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem na adres wskazany w katastrze nieruchomości (w ewidencji gruntów i budynków). Starosta Jędrzejowski nie wypełnił całkowicie dyspozycji w/w art. 5 specustawy, tj. nie zawiadomił pozostałych stron w drodze obwieszczeń w starostwie powiatowym, a także w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Mając na uwadze treść art. 136 § 1 Kpa Wojewoda [...] , w toku postępowania odwoławczego, zawiadomił pozostałe strony o zebraniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie w drodze obwieszczenia z dnia 24 sierpnia 2017r., zamieszczonego na tablicy ogłoszeń oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy M., Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie i [...]Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach w dniach od 30 sierpnia 2017r. do 13 września 2017r., a także w prasie lokalnej, tj. w Gazecie Jędrzejowskiej - wydanie z dnia 30.08.2017r. W terminie wskazanym w tym obwieszczeniu uwagi od stron postępowania nie wpłynęły. Na skutek zawiadomienia Starosty Jędrzejowskiego z dnia 17 maja 2017r. do organu I instancji w dniu 30 maja 2017r. wpłynęło natomiast wspólne pismo W. i J. J., w którym nie wyrażają zgody na zajęcie części działki nr [...] pod realizację planowanej inwestycji. Ich zdaniem podział działki spowoduje, iż pozostała część stanie się bezużyteczna. Domagają się zapłaty za działkę przeznaczoną pod drogę i odszkodowania za pozostałą część. Podnoszą, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje drogi w lokalizacji wskazanej we wniosku. Pytają czy planowana droga ma status drogi publicznej, gdyż w ich ocenie jest to droga polna. Uważają, iż drogę można poprowadzić bez ingerencji w działkę [...] .

Odnosząc się do zarzutów zawartych w tym piśmie oraz w odwołaniu organ II instancji podniósł, że W. i J. J. są właścicielami działki nr ewid. [...] obręb 01 M. o pow. 0,3600ha, która kontrolowaną decyzją została podzielona na działki: nr ewid. [...] /1 o pow. 0,3275ha - pozostającą w dotychczasowym władaniu i nr ewid. [...] /2 o pow. 0,0325ha z przeznaczeniem pod drogę.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zarządca drogi, który jest jednocześnie inwestorem przedsięwzięcia drogowego, decyduje o treści i zakresie wniosku w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do kompetencji organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie należy korekta bądź zmiana lokalizacji czy przebiegu granic inwestycji. Organ powołał się w tym zakresie na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 3 września 2014r., sygn. akt: II OSK 1730/14, gdzie stwierdzono, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Organ administracji wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest upoważniony jedynie do oceny, czy wnioskowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, czy złożony wniosek spełnia wymogi zawarte w przepisach prawa i czy jest zgodny z przepisami specustawy. Skoro więc inwestor, na skutek wniesionych uwag i zastrzeżeń nie zmienił przebiegu (lokalizacji) projektowanego pasa drogowego, to organ I instancji zobligowany był wydać decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z wnioskiem zarządcy drogi, a organ odwoławczy nie może jej uchylić.

Organ zauważył ponadto, że za przejęcie działki lub części działki z przeznaczeniem pod drogę, zgodnie z ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy się odszkodowanie, które ustala się w odrębnym postępowaniu. Poza tym w przypadku, gdy przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 specustawy).

Organ wskazał dalej, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 (art. 11i ust. 2 specustawy). Specustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decydujące znaczenie ma zatem nie aktualny, tylko docelowy status drogi. Nie ma zatem podstaw, by odmawiać jej zastosowania z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest po śladzie istniejącej drogi wewnętrznej (polnej). Brak zgody na przebieg inwestycji przez nieruchomości należące do stron postępowania (podział działki) nie upoważnia organu I instancji do wydania decyzji o odmowie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a organu odwoławczego do jej uchylenia. Podkreślić należy, że zgoda właścicieli nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest wymagana przepisami prawa, zaś art. 11e specustawy stanowi, iż nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

W skardze na powyższą decyzję, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, W. i J. J. zarzucili naruszenie:

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji bez poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich;

- art. 11g, d specustawy poprzez wydanie decyzji, która nie wypełnia wszystkich wymagań tej ustawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli, że przez okres budowy domów na osiedlu Jurków do chwili obecnej nie mogą korzystać z ogródka, bo unoszący się kurz od jeżdżących samochodów ciężarowych z materiałami budowlanymi zatruwa im powietrze i niszczy warzywa. Jeżdżące samochody często uszkadzały ogrodzenie ich placu. Działkę chcieli przeznaczyć dziecku, które nosiło się z zamiarem budowy domu. Zdaniem skarżących były inne alternatywy budowy tej drogi i nadal są miejsca (w szczególności pola), gdzie można ją wybudować nie ingerując w ich działkę. Początkowo Burmistrz zapewniał, że odkupi tylko 2 m po szerokości działki, ale okazało się, że teraz chce połowę działki, co psuje jej wartość i funkcjonalność. Kilkakrotnie chcieli uzyskać informację od Burmistrza o wykupie części działki, lecz nie chce konkretnie odpowiedzieć. Twierdzi, że w budżecie ma środki na wykup działki, ale nie powie ile. Początkowo droga była planowana w innym miejscu. Burmistrz wyraził zgodę na wykonanie przyłącza sanitarnego do działki, za co skarżący zapłacili, a dziś chce to zabrać.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł dodatkowo, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 1332) nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 4 w decyzji organu I instancji zawarto wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżący nie wskazują jaki konkretnie "uzasadniony interes osób trzecich’' został ograniczony, bądź w jaki sposób zagrożony, dlatego też organ nie ma możliwości przedstawienia precyzyjnego stanowiska w tej kwestii. Podobnie zarzut wydania zaskarżonej decyzji niezgodnie z wymogami specustawy jest ogólnikowy i lakoniczny. Brak wskazania konkretnych przepisów, które zdaniem skarżących organ II instancji naruszył, uniemożliwia odniesienie się do zarzutu. Kwestie związane z uciążliwościami spowodowanymi budową osiedla J. w M. nie mogą być przedmiotem postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Analiza projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji pozwala stwierdzić, iż roboty budowlane wykonywane na działce skarżących nie obejmują ani kanalizacji sanitarnej, ani wodociągowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego w zakresie uznania, że odwołanie skarżących zostało wniesione w terminie i jako takie podlegało rozpatrzeniu. Termin do wniesienia odwołania biegnie bowiem nie od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a od dnia publicznego ogłoszenia. W sytuacji zaś, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu - należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń i ten dzień traktować jako dzień rozpoczęcia biegu terminu czternastu dni, którego upływ skutkuje uznaniem doręczenia decyzji w trybie art. 49 Kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2016r., sygn. VIII SA/Wa 1016/15). W niniejszym przypadku zatem organ słusznie uznał, że skuteczne doręczenie nastąpiło w dniu 12 lipca 2017r., a zatem termin na wniesienie odwołania upłynął z dniem 26 lipca 2017r., co oznacza, że odwołanie skarżących zostało wniesione w terminie.

Zasadnie organ odwoławczy podniósł również, że decyzja Starosty Jędrzejowskiego z dnia 19 czerwca 2017r. spełnia wymogi art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1496 ze zm.), dalej jako "specustawa", a uzupełniony wniosek Burmistrza Miasta i Gminy M. zawierał elementy wskazane w art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 tej ustawy, co szczegółowo wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zawarty w skardze zarzut niespełnienia wymagań ustawowych przez wydaną decyzję nie został w żaden sposób sprecyzowany ani uzasadniony, trudno zatem o bliższe odniesienie się do niego.

Podkreślić należy, że specustawa, której przepisy stanowiły w niniejszym przypadku podstawę orzekania przez organy administracji, przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracji publicznej przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) dróg publicznych. Konsekwencją tego jest fakt, iż ustawa ta w istotny sposób wpływa na ograniczenie uprawnień jednostek, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej inwestycji. Specyfika uregulowań zawartych w w/w ustawie wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości pod realizację inwestycji drogowych, skróceniu czasu wydawania rozstrzygnięć dotyczących realizacji dróg publicznych, a także prymacie interesu społecznego i gospodarczego nad słusznym interesem strony. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacje istniejących (por. m.in., wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2017r., sygn. VII SA/Wa 1339/17).

Wydawana na podstawie przepisów specustawy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej dla swojej zgodności z prawem musi być jednak wydawana m.in. w poszanowaniu zasady proporcjonalności - w rozumieniu zakazu nadmiernej ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów nieruchomości. Nie oznacza to wszakże, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest ściśle związany wnioskiem zarządcy drogi. Wręcz przeciwnie - pozostaje on związany tym wnioskiem, a w razie ustalenia, że przewidziana w nim inwestycja jest niezgodna z prawem (w tym - prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności), zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie zezwolenia na jej realizację. Pamiętać bowiem należy, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozstrzyga sprawę administracyjną. Sprawę administracyjną tworzy zaś co do zasady niepowtarzalny splot elementów indywidualnych i konkretnych. Dla powstania takiej sprawy wystarcza więc już samo zaistnienie przesłanek do powstania stosunku administracyjnoprawnego. Oznacza to, że sprawą administracyjną jest pewna konkretna sytuacja życiowa, w której interes indywidualny i interes społeczny mają znaleźć, na podstawie prawa administracyjnego i po przeprowadzeniu określonego tym prawem postępowania, swój wyraz w formie władczego rozstrzygnięcia. Skoro zatem zarządca drogi zwraca się do właściwego organu z żądaniem wydania zezwolenia na realizację określonej inwestycji drogowej, to rzeczony organ nie może w wyniku rozpatrzenia wspomnianego żądania dokonać samodzielnej modyfikacji parametrów tej inwestycji. W jego kompetencjach mieści się bowiem udzielenie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zgodnie z wnioskiem zarządcy drogi bądź odmowa udzielenia takiego zezwolenia (por. P. Antoniak i in., "Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz", opubl. WKP 2012, kom. do art. 11d specustawy). Pogląd taki dominuje także w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, w wyroku z dnia 26 lipca 2013r., sygn. II OSK 762/13, NSA podniósł, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem.

W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, że w rozpoznawanej sprawie do tak rozumianego naruszenia interesu skarżących nie dochodzi. Jak wynika z decyzji organu I instancji z działki skarżących o nr [...] o pow. 0,3600ha zostaje wydzielona działka o nr ewid. [...] /2 o pow. 0,0325ha z przeznaczeniem pod drogę oraz działka o nr ewid. [...] /1 o pow. 0,3275ha, pozostająca w dotychczasowym władaniu skarżących. Wbrew twierdzeniu skarżących o przejęciu połowy ich działki, do wywłaszczenia dochodzi w mniej niż 10% w stosunku do jej dotychczasowej powierzchni, co obrazuje mapa przedstawiająca projekt podziału nieruchomości, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji. Poza tym inwestycja nie ingeruje w sieć sanitarną czy wodociągową na działce skarżących. Trudno zatem uznać, aby inwestycja ta w sposób nieproporcjonalny naruszała prawo własności skarżących, co mogłoby uzasadniać odmowę zezwolenia na jej realizację. W szczególności zaś o takim rozstrzygnięciu nie mogą decydować podnoszone przez skarżących uciążliwości faktyczne związane z realizacją inwestycji, takie jak hałas czy kurz, a także sam brak zgody z ich strony. Istota rozwiązań przyjętych w specustawie sprowadza się do tego, że dochodzi do ograniczenia praw (w tym prawa własności) jednostek w celu realizacji celu publicznego, tj. budowy dróg. Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, za dokonane wywłaszczenie przysługuje osobom uprawnionym odszkodowanie, ustalane w odrębnym postępowaniu. Co więcej zaś, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. W razie zatem uznania, że spełnione zostały przesłanki wskazane w tym przepisie, skarżący mogą dochodzić przewidzianego w nim roszczenia o nabycie części nieruchomości nieobjętej lokalizacją inwestycji – jako roszczenia cywilnoprawnego, którego w przypadku sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego wypada zauważyć, że rację ma organ odwoławczy podnosząc, iż zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1023), co oznacza, że wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2017r., sygn. IV SA/Wa 1425/17). Zasadne jest także twierdzenie, że decydujące znaczenie dla zastosowania przepisów specustawy ma nie aktualny, tylko docelowy status drogi. Nie ma zatem podstaw, by odmawiać jej zastosowania z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest po śladzie istniejącej drogi wewnętrznej.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.