Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 811/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 22 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2213
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 1-4, art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 84c ust. 1, 9, 11 i 16
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1454/18 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K. S. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1454/18, po rozpoznaniu skargi K. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r., w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r., a w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości, rozpoznania skargi K. S. i jej oddalenia, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2017 r. poz. 2213 ze zm.), a w konsekwencji niezastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał podstaw aby wszcząć i prowadzić postępowania w przedmiocie cofnięcia posiadanej przez Skarżącego koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej i zabezpieczenia technicznego;

b) poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, a w konsekwencji niezastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie doszło do rażącego naruszenia przez Skarżącego warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa w postaci niedopełnienia ciążącego na Skarżącym obowiązku, wskazanego wprost w treści art. 23c ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, zgodnie z którym przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia podlega kontroli organu koncesyjnego. W ocenie organu w okolicznościach niniejszej sprawy niepoddanie się przez Skarżącego, będącego podmiotem profesjonalnym, kontroli organu koncesyjnego było rażącym naruszeniem warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonych przepisami prawa. Kontrola organu koncesyjnego pozwala na ustalenie, jak koncesjonariusz wywiązuje się z zadań, które państwo - na mocy udzielonej mu koncesji - na niego scedowało. Wbrew ustaleniom Sądu I instancji, działanie Skarżącego w powyższym zakresie było świadomym pozaprawnym działaniem, nakierowanym na osiągnięcie określonego celu, którym było niepoddanie się kontroli. Przez wzgląd na fakt reglamentacji działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, w przypadku niedopełnienia ciążących na podmiocie koncesjonowanym obowiązków, określonych przepisami ustawy o ochronie osób i mienia, organ koncesyjny jest uprawniony, a w pewnych sytuacjach wręcz zobligowany, do stosowania środków przymusu administracyjnego. Powyższe wynika z istoty koncesji, która jest publicznoprawnym uprawnieniem podmiotowym przyznanym decyzją właściwego organu administracji publicznej indywidualnie oznaczonemu podmiotowi, który spełnia ustawowo określone wymagania zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe wykonywania określonego rodzaju działalności gospodarczej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r ., III ARN 34/98, OSNAP 1999, nr 5, poz. 157).

c) naruszenie art. 84c ust. 1, 9 i 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.d.g.) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, jakoby pismo Skarżącego opatrzone datą [...] listopada 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2017 r. stanowiło sprzeciw wobec przeprowadzenia kontroli, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, którego nierozpoznanie w terminie wskazanym w art. 84c ust. 9 wywołało skutek wyrażony w art. 84c ust. 11 tej ustawy, w sytuacji w której zarówno z samej treści tego pisma, sporządzonego przez Skarżącego będącego podmiotem profesjonalnym prowadzącym działalność koncesjonowaną oraz okoliczności jego złożenia wynika że pismo to będące wnioskiem o spotkanie z Dyrektorem Departamentu Zezwoleń i Koncesji MSWiA i zarazem skargą na czynności wskazanych w tym piśmie pracowników organu administracji państwowej nie było sprzeciwem w rozumieniu art. 84c ust. 1 tej ustawy.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. ozn. [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sytuacji, gdy została ona wydana prawidłowo zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem i zastosowania wobec niej właściwych środków w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego przejawem jest wadliwe (niepełne) uzasadnienie zaskarżonego wyroku, objawiające się eksponowaniem stanowiska Skarżącego i wywodzenie z tego stanowiska błędnych i sprzecznych wewnętrznie wniosków przy pobieżnym przedstawianiu stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu koncesyjnego.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego stanowiących sześciokrotność wysokości stawki minimalnej określonej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które miało znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do samodzielnego poszukiwania ewentualnych naruszeń jakich dopuścił się Sąd I instancji, czy też domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sytuacji, gdy zdaniem autora skargi kasacyjnej została ona wydana prawidłowo zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1, art. 151 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskały również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem i zastosowania wobec niej właściwych środków w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego przejawem jest wadliwe (niepełne) uzasadnienie zaskarżonego wyroku, objawiające się eksponowaniem stanowiska Skarżącego i wywodzenie z tego stanowiska błędnych i sprzecznych wewnętrznie wniosków przy pobieżnym przedstawianiu stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu koncesyjnego.

W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z argumentów zawartych pismach procesowych sprawy i może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czy mowa w powyższym przepisie, oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego, bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd I instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na żadną z powyższych okoliczności nie powołał się autor kasacji.

Podobnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Również Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Art. 3 § 2 p.p.s.a. określa katalog spraw objętych właściwością sądu administracyjnego, czego skarga kasacyjna nie podważyła w odniesieniu do omawianej sprawy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Wskazane wyżej zarzuty nie mogą służyć także kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służą one również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Podniesione w tym zakresie uwagi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i przy okazji formułowania zarzutów prawa materialnego wymykają się kontroli NSA. Autor skargi kasacyjnej nie sformułował bowiem żadnych zarzutów dotyczących przepisów postępowania, za pomocą których mógłby podważyć stan faktyczny przyjęty za podstawę wyrokowania.

Nie mogą być także uznane za trafne wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego, a opisane szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej.

W tym zakresie za chybione uznać należy zarzuty naruszenia art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał podstaw aby wszcząć i prowadzić postępowania w przedmiocie cofnięcia posiadanej przez Skarżącego koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej i zabezpieczenia technicznego, a także poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie "polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie doszło do rażącego naruszenia przez Skarżącego warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa w postaci niedopełnienia ciążącego na Skarżącym obowiązku, wskazanego wprost w treści art. 23c ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, zgodnie z którym przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia podlega kontroli organu koncesyjnego". Organ dodał, iż w jego ocenie "w okolicznościach niniejszej sprawy niepoddanie się przez Skarżącego, będącego podmiotem profesjonalnym, kontroli organu koncesyjnego było rażącym naruszeniem warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonych przepisami prawa".

Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, iż WSA uznał, że zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, organ koncesyjny cofa, w drodze decyzji administracyjnej, koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, w przypadku gdy – co należy podkreślić - przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej. Z analizy wyżej wymienionych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej i jej uzasadnienia wynika jednak, że skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz sądową ocenę przebiegu postępowania administracyjnego podczas prób przeprowadzenia kontroli oraz przy kwalifikacji, czy w tych okolicznościach niepoddanie się przez K. S. kontroli organu koncesyjnego było rażącym naruszeniem warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej.

Zarzucając Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia kasator powinien był wskazać na czym polega podnoszona wadliwość, co jednak nie może polegać na kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Tymczasem skarżący kasacyjnie organ nie wywodzi, dlaczego Sąd pierwszej instancji, konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji, nieprawidłowo - w jego opinii - odczytał normę zawartą w powołanych przepisach prawa materialnego. Skoro naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, to w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Konstrukcja omawianej podstawy kasacyjnej nie spełnia tych wymogów. Sposób jej sformułowania wskazuje zaś, że organ w istocie kwestionuje ocenę ustaleń faktycznych, co do skutków prawnych faktu wniesienia pisma uznawanego przez skarżącego K. S. za sprzeciw. Jednak, jak już zaznaczono wyżej, w skardze kasacyjnej nie postawiono żadnych zarzutów naruszenia prawa procesowego, które podważałyby ustalenie przez Sąd określonego stanu faktycznego sprawy. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można bowiem za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego lub administracyjnego (np. art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Skoro zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą służyć kwestionowaniu oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie, to kluczowe znaczenie ma przyjęta przez WSA ocena działań organu w związku z pismem K. S., które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2017 r.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw także kolejny zarzut skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 84c ust. 1, 9 i 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, jakoby pismo Skarżącego opatrzone datą [...] listopada 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2017 r. stanowiło sprzeciw wobec przeprowadzenia kontroli, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, którego nierozpoznanie w terminie wskazanym w art. 84c ust. 9 wywołało skutek wyrażony w art. 84c ust. 11 tej ustawy.

Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, iż wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, WSA w Warszawie nie dokonywał takiej wykładni art. 84c ust. 1, 9 i 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która miałaby być wadliwą, bowiem nie zakwalifikował jednoznacznie pisma K. S. opatrzonego datą [...] listopada 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2017 r. jako sprzeciwu. Sąd I instancji prawidłowo uznał jedynie, że jeżeli zdaniem organu pismo skarżącego nie spełniało wymogów formalnych pozwalających na uznanie je za sprzeciw, organ zobowiązany był do poinformowania skarżącego o tym fakcie lub wydania w powyższym terminie formalnego rozstrzygnięcia.

W tym kontekście należy przypomnieć, że sam sprzeciw nie podlega kontroli sądów administracyjnych, skoro jest jednym z orzeczeń wydanych w ramach postępowań prowadzonych na podstawie art. 84c ustawy wyżej cytowanej o swobodzie działalności gospodarczej (podobnie wyrok NSA z 31 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1277/14; zob. też postanowienie NSA z 17 września 2014 r., sygn. akt II GSK 2075/14; postanowienie NSA z 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2368/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest w tym zakresie odwołane się do zasady wyrażonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 (opubl. w: ONSAiWSA 2014/4/55, OSP 2014/7-8/69, LEX nr 1408525). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do tej uchwały wyraźnie wskazał, że Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Przepisy tego rozdziału regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Oznacza to, że określone formy rozpatrzenia sprzeciwu oraz przyznane na to postanowienie prawo zażalenia, nie są zaliczone do postępowania administracyjnego i nie wynikają z regulacji materialnoprawnej, wyznaczanymi uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Wynika to jedynie z pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Nie rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Odwołanie się w art. 84c ust. 16 do wąskiego zakresu stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie nie powoduje zaliczenia postępowania z ust. 9 i 10 tego przepisu do postępowania administracyjnego. Natomiast wynik kontroli – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - może spowodować wydanie rozstrzygnięcia kształtującego uprawnienia lub obowiązki podlegające zaskarżeniu na zasadach ogólnych dla władczej formy działania organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 31 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1277/14; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał więc oceny samego pisma uznawanego przez K. S. za sprzeciw, ale oceniał prawidłowość działania organu administracji z punktu widzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia posiadanej przez stronę koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia.

W nauce prawa i orzecznictwie wskazuje się, że liczne sposoby ustosunkowania się do sprzeciwu, który organ uznaje za niedopuszczalny z mocy prawa – są to m.in.: a) wydanie postanowienia o odmowie uwzględnienia pisma zatytułowanego "sprzeciw", b) wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności środka zaskarżenia w postaci sprzeciwu na czynności kontrolne, c) wystosowanie do przedsiębiorcy zwykłego pisma, d) wydanie postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, e) wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, f) postanowienie o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, g) ustosunkowanie się do quasi-sprzeciwu w decyzji kończącej postępowanie kontrolne (zob. P. Lewandowski, Sprzeciw przedsiębiorcy w trakcie podatkowej kontroli działalności gospodarczej, PPP 2015, nr 1, s. 56-67, a także D. Zalewski, Sprzeciw na czynności kontrolne w praktyce działania organów skarbowych, w: R. Dowgier (red.), Ordynacja podatkowa. Kontrola realizacji zobowiązań podatkowych, Białystok 2012, s. 300–308 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo).

Przy tak znaczących wątpliwościach interpretacyjnych art. 84c ust. 1, 9 i 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej zarówno po stronie nauki prawa, organów administracyjnych, jak i Sądów trudno jest kwestionować stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, skoro art. 7a k.p.a. nakazuje rozstrzygać na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów może znaleźć zastosowanie właśnie do tych postępowań administracyjnych, których przedmiotem pozostaje nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia np. cofnięcie koncesji lub zezwolenia (H. Knysiak-Sudyka, Ocena regulacji art. 7a, 7b i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - czy ustawodawca stworzył nowe zasady ogólne postępowania administracyjnego?, CASUS 2019, nr 2, s. 6-11).

Organ nie wykazał przy tym w decyzji okoliczności, które pozwalałyby uznać, ze zachodzą przesłanki określone w art. 7a § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. Należy pamiętać, iż - jak to słusznie podkreśla się w orzecznictwie NSA – "nie jest dopuszczalne, w celu odmowy zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, powołanie się na abstrakcyjny i nieokreślony interes publiczny. Wyłączenia zasady określonej w art. 7a § 1 k.p.a. wymaga nie każdy (skonkretyzowany i zdefiniowany) interes publiczny, ale wyłącznie ważny interes publiczny. Organ powinien zatem ocenić wagę i znaczenie występującego w sprawie interesu publicznego jako ważnego interesu publicznego". Przepis art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a. wskazuje przy tym przypadki ważnego interesu publicznego jako "istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego". Organy administracji publicznej powinny jednak nadawać temu pojęciu możliwie najwęższe znaczenie, mając na uwadze cel i funkcje omawianej zasady, in dubio pro libertate (Wyrok NSA z 23.04.2020 r., II OSK 1795/19, LEX nr 3156015). Natomiast samo prowadzenie działalności związanej z ochroną osób i mienia nie przesądza o tym, że mamy do czynienia z ważnym interesem państwa, w szczególności w zakresie jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż zaniechanie rozpoznania pisma uznawanego przez skarżącego za sprzeciw we wskazanym terminie mogło powodować przeświadczenie skarżącego, iż zaszły skutki równoznaczne z wydaniem przez organ postanowienia, o którym mowa w art. 84c ust. 9 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie przyjął, że konsekwentnie skarżący miał prawo uznać, że w dniu [...] grudnia 2017 r. upoważnieni pracownicy Departamentu Zezwoleń i Koncesji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoczęli nową kontrolę, o której wszczęciu przedsiębiorca nie został uprzednio zawiadomiony. Oznacza to, że rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że w tej sytuacji w ocenie sądu nie można przyjąć, że zaistniała sytuacja uzasadniała wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia posiadanej przez skarżącego koncesji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), zasądzając od organu na rzecz skarżącego reprezentowanego przez radcę prawnego kwotę 360 zł za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.