Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 294/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 ust 1 , art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Beata Łomnicka Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.S. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 26 sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej [...] skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 26 sierpnia 2005r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K, , działając jako organ administracji rządowej niezespolonej wydał na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., nr 115 poz. 1229 ze zm.) akt prawa miejscowego - rozporządzenie nr [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej [...] gmina K. , powiat k. , na którego podstawie ustanowiona została strefa ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęcia wody podziemnej "[...] ".

Na terenie ochrony bezpośredniej zabroniono użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody, a ponadto stwierdzono, że teren należy zagospodarować zielenią, wody opadowe należy odprowadzać w sposób uniemożliwiający przedostanie się ich do urządzeń służących do poboru wody oraz odprowadzać poza granicę ochrony bezpośredniej ścieki z urządzeń sanitarnych, przeznaczonych do użytku osób zatrudnianych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody.

Na terenie ochrony pośredniej zabroniono natomiast m.in. wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, wydobywania kopalin, lokalizowania pól biwakowych i campingów poza terenami przewidzianymi pod zabudowę, lokalizacji ferm chowu i hodowli zwierząt, lokalizowania nowych zakładów przemysłowych poza terenami wyznaczonymi pod zabudowę przemysłową przedstawionymi na mapie w skali 1:5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia, lokalizacji nowych dróg ogólnodostępnych, poza terenami przeznaczonymi na ten cel przedstawionymi na mapie w skali 1 : 5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia, lokalizowania nowych i rozbudowy istniejących magazynów produktów ropopochodnych oraz substancji niebezpiecznych i rurociągów do ich transportu, z wyłączeniem przydomowych zbiorników na olej opałowy (typu dwu płaszczowego lub jednopłaszczowego z wanną wychwytującą) o pojemności nie przekraczającej 3 m3 oraz zbiorników na gaz płynny, lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel przedstawionym na mapie w skali 1: 5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia.

Skargę na powyższe rozporządzenie nr [...] w zakresie § 4 ust. 2 pkt 10, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.S. , działający przez profesjonalnego pełnomocnika adw. G.B. .

Zaskarżonemu rozporządzeniu [...] zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 54 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej: "p.w.") oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wprowadzenie w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia [...] generalnego zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej, podczas gdy wprowadzenie takiego zakazu jest dopuszczalne tylko na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie jego § 4 ust. 2 pkt 10, ewentualnie o stwierdzenie jego niezgodności z prawem w tej części. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodów wskazanych w treści niniejszej skargi na okoliczności, na jakie zostały przywołane.

W uzasadnieniu skargi, wskazano, że zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, który Dyrektor RZGW w K. ustanowił w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia [...] , przez ustawodawcę został wpisany w art. 54 ust. 3 pkt 1 p.w., czyli stanowi on zakaz, który przeznaczony jest do stosowania na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej, a nie podziemnej. W ocenie skarżącego, wynika z tego, że Dyrektor nie miał prawa ustanowić takiego zakazu w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej. Gdyby ustawodawca chciał, aby przykładowe zakazy i ograniczenia z art. 54 p.w. można było dowolnie stosować niezależnie od rodzaju ujęcia wody - powierzchniowej czy podziemnej - to nie tworzyłby w ogóle ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, lecz wpisał wszystkie zakazy i ograniczenia na jedną listę, zawartą w obecnym ust.1. Zatem z zasady, iż ustawodawca jest racjonalny wynika to, że wydzielenie w art. 54 p.w. trzech osobnych kategorii zakazów i ograniczeń musi mieć doniosłość prawną. Jedyna możliwa interpretacja jest taka, że zakazy i ograniczenia zawarte w ust. 2 i ust. 3 mogą być stosowane jedynie do ochrony tych rodzajów ujęć, do których zostały przypisane, a zatem nie jest dopuszczalne wprowadzenia zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej.

Powyższe, zdaniem skarżącego potwierdza dodatkowo treść ustępu 2 i ustępu 3 art. 54 p.w. W obu przypadkach ustawodawca uznał, że konieczne jest usunięcie wątpliwości, czy zakazy i ograniczenia w nich zawarte mogą być stosowane razem z tymi, które są zawarte w ust. l, co osiągnięto przez zapisanie w ust. 2 i w ust. 3 słów "oprócz zakazów lub ograniczeń, o których mowa w ust. l". Skoro ustawodawca uznał za konieczne doprecyzowanie, że zakazy i ograniczenia z ust. 2 można łączyć z zakazami i ograniczeniami z ust. l, ale nie zapisał, że można je łączyć także z zakazami i ograniczeniami określonymi w ust. 3 (co wymagałoby przecież tylko dopisania słów "i ust. 3"), to należy z tego wyciągnąć wniosek, że listy zakazów i ograniczeń zawarte w ust. 2 i w ust. 3 nie mogą być stosowane wymiennie, tj. dla ochrony strefy pośredniej ujęcia wód podziemnych ustanawiać można zakazy i ograniczenia z ust. l i z ust. 2, ale nie z ust. 3. Interpretacja taka wynika także z samej istoty zakazów zawartych w ust. 2 i 3 - o ile bowiem lokalizowanie budynków mieszkalnych może w oczywisty sposób negatywnie wpłynąć na wodę pobieraną z powierzchni ziemi (czyli np. z rzek lub strumieni), to wodzie podziemnej zagrażają przedsięwzięcia tego typu, jakie ustawodawca zawarł w art. 54 ust. 2 p.w. - wydobywanie kopalin i wykonywanie odwodnień. W ocenie autora skargi, zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, zawarty w art. 54 ust. 3 p.w. nie mógł być zastosowany na przedmiotowym terenie.

Skoro zatem § 4 ust. 2 pkt 10 Rozporządzenia [...] wykracza poza delegację ustawową do jego wprowadzenia, jest on nieważny.

Na końcu skargi wyjaśniono, że interes prawny skarżącego wynika z tego, iż jest on właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. składającej się z działki o numerze geodezyjnym [...] (obręb [...] ), która znajduje się na terenie objętym zakazem ustanowionym w zaskarżonym przepisie rozporządzenia [...] .

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) -dalej w skrócie zwana jako p.p.s.a. wskazuje, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej /art.3 § 2 pkt 5 ustawy/.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) –zwana dalej w skrócie ustawą o wojewodzie - zadania administracji rządowej w województwie wykonują: wojewoda, organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, organy niezespolonej administracji rządowej, jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia, starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw, inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw. Z kolei art.56 ust.1 pkt 7 ww. ustawy do organów niezespolonej administracji rządowej zalicza dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej.

Stosownie do art. 59 ust.1 ww. ustawy na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. W niniejszej sprawie kwestionowane rozporządzenie zostało wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej [...] , gmina K. , powiat k.

W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 p.w. dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie. Ustawa prawo wodne przewiduje w art.92 ust.3 pkt.2, iż do zadań dyrektora regionalnego zarządu należy m.in. opracowywanie warunków korzystania z wód regionu wodnego. Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 2 p.w. w przypadkach określonych ustawą dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje akty prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż zaskarżone rozporządzenie nr [...] stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu cytowanego przepisu. Poza wskazanymi przepisami prawa wskazuje na to wprost delegacja ustawowa dla jego wydania zawarta w art. 120 ust.1 p.w. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu prawa warunki korzystania z wód regionu wodnego oraz warunki korzystania z wód zlewni ustala, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu, po ich uzgodnieniu z Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, kierując się ustaleniami planu, o którym mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1a. W świetle powyższych unormowań wskazać należy, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , jako organ administracji rządowej niezespolonej był organem właściwym w ramach swoich kompetencji wydać opisane rozporządzenie stanowiące akt prawa miejscowego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu art. 59 ust.1 ustawy o wojewodzie.

W następnej kolejności należy podkreślić, iż przedmiotowe rozporządzenie Dyrektora RZGW w K. może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art.63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Jak wskazano powyżej przepis art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie przyznaje możliwość zaskarżenia aktu prawa miejscowego wydanego przez organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Treść wskazanego rozporządzenia pozwala uznać, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Należy także zaznaczyć, iż ww. rozporządzenie spełnia podstawowe cechy aktu prawa miejscowego. Wskazane rozporządzenie obowiązuje bowiem powszechnie na określonym obszarze, adresowane jest do wszystkich mieszkańców i wiąże każdego kogo bezpośrednio dotyczy oraz nie jest aktem o charakterze wewnętrznym.

W tym stanie faktycznym i prawnym do rozpoznania pozostało kolejne zagadnienie prawne sprowadzające się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skarżący może być stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Zgodnie z powoływanym art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż strona skarżąca wypełniła określony w przepisie art. 63 ust. 1 wymienionej ustawy wymóg formalny wzywając Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. do usunięcia naruszenia prawa, i wystąpiła w terminie określonym w przepisie art.53 § 2 p.p.s.a. ze skargą do sądu administracyjnego.

Przechodząc do oceny skargi wniesionej przez A.S. , w pierwszej kolejności należało się odnieść do legitymacji skarżącego do wywiedzenia przedmiotowej skargi.

Skarga oparta na przepisie z art. 63 ust. 1 ww. ustawy nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną samego skarżącego. Skarżący, skarżąc ww. rozporządzenie musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem prawa miejscowego, a jego (skarżącego) indywidualną sytuacją prawną. Tym samy powinien on udowodnić, że zaskarżone rozporządzenie naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. (por. wyrok NSA z 17. 05. 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12).

W odniesieniu do poszczególnych terenów ochronny rozporządzenie przewiduje określone zakazy, nakazy i ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości znajdujących się w ich granicach. Działka skarżącego, zlokalizowana przy ul. [...] w K. , jak wynika z załącznika nr 2a do ww. rozporządzenia oraz § 4 ust. 2 pkt 10 tego aktu, znajduje się na terenie ochrony pośredniej, gdzie wprowadzono zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej. Zapis ten narusza prawa i uprawnienia skarżącego do korzystania z przysługującego mu prawa własności nieruchomości objętych tym rozporządzeniem.

Samo naruszenie interesu prawnego nie może jednak przesadzić o nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w tej części. Naruszenie interesu prawnego skarżącego nie jest bowiem równoznaczne w tej sprawie z naruszeniem prawa. Uniemożliwienie skarżącemu przeprowadzenia planowanej inwestycji na terenie działki objętej strefą ochroną, nie wystarcza dla stwierdzenia, że zapis aktu prawa miejscowego został wydany z naruszeniem prawa.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi, wskazać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ke 802/12, zapadłym w sprawie, której przedmiotem był wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej [...].

Przepis art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne stanowi wprost, że strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57.

Przechodząc do analizy § 4 ust. 2 pkt 10 i 11 cyt. rozporządzenia odnośnie zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej [...] , WSA w Krakowie nie dopatrzył się sprzeczności tych zakazów z wynikającymi z przepisów ustawy Prawo wodne zasadami regulującymi ochronę zasobów wodnych na terenach strefy ochrony pośredniej.

Przy ocenie zgodności ww. przepisów rozporządzenia z ustawą Prawo wodne należy mieć na względzie założenia, jakimi kierował się ustawodawca regulując gospodarowanie wodami. Przede wszystkim określił, że gospodarowanie wodami jest prowadzone z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości (art. 1 ust. 2 Prawa wodnego), uwzględnia zasadę wspólnych interesów i jest realizowane przez współpracę administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności tak, aby uzyskać maksymalne korzyści społeczne (art. 1 ust. 3), jest prowadzone w taki sposób, aby działając w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczać do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio zależnych od wód (art. 1 ust. 4).

Realizacji powyższych założeń służą zakazy, nakazy i ograniczenia możliwe do wprowadzenia na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych, których zakres wskazuje art. 54 ust. 1 Prawa wodnego. Wynika z niego, że na takich terenach może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia przy czym ustawa przykładowo wskazuje szereg takich zakazów lub ograniczeń. Wśród nich nie został wymieniony generalny zakaz zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu stanowiącego teren ochronny ujęcia wody lub zakaz jakiejkolwiek jego zabudowy. Wprowadzenie takich zakazów jest jednak możliwe pod warunkiem, że służyłyby one wskazanemu w początkowej części przepisu art. 54 ust. 1 celowi, tj. zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. II OSK 1404/07).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że właściwy organ, o ile uzna, że jest to uzasadnione przesłankami, o których mowa na wstępie art. 54 ust. 1, może wprowadzić inne, nie wymienione w tych przepisach zakazy. Katalog ten nie jest zamknięty, ponieważ w art. 54 ust. 1 Prawa wodnego ustawodawca poprzez użycie sformułowania "a w szczególności" wskazał, że wymienione w punktach zakazy mają charakter przykładowy (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Ke 759/12, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1157/13 ).

Strefa ochronna ujęcia wody podziemnej [...] została ustanowiona na podstawie sporządzonej przez uprawnione osoby "Dokumentacji hydrogeologicznej Rejonu Eksploatacji Wód Podziemnych RE K. – aktualizacja zasobów eksploatacyjnych ujęcia komunalnego w K. –B. ." Z dokumentacji tej wynika, że strefa taka powinna być ustanowiona ze względu na potrzebę ochrony ilości ujmowanej wody oraz zabezpieczenie ujęcia przed pogorszeniem fizyko-chemicznych własności ujmowanej wody. W roku 1968 zasoby eksploatacyjne ujęcia w B. zostały ustalone na 3600 m³/h. Weryfikacja w roku 1994 wykazała spadek możliwości eksploatacyjnych do poziomu 1400 m³/h. Jako główną przyczynę spadku wydajności ujęcia wskazano postępującą urbanizację, w tym m.in. niekontrolowaną zabudowę w rejonie ujęcia. Kolejna weryfikacja w roku 2003 ograniczyła zasoby ujęcia do poziomu 1040 m³/h. Według autorów dokumentacji sposobem na utrzymanie zasobów eksploatacyjnych na powyższym poziomie jest jedynie zabezpieczenie obszaru umożliwiającego wsiąkanie opadów atmosferycznych poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy w bezpośrednim rejonie ujęcia. Zakaz taki pozwoli ponadto na ograniczenie ilości przenikających zanieczyszczeń do warstwy wodonośnej i utrzymanie wysokiej jakości ujmowanych wód. Analizy przeprowadzane na przestrzeni lat 1994-2003 wykazały bowiem istotny wzrost stężeń azotanów i zasolenia.

Treść i wnioski zawarte w dokumentacji hydrogeologicznej w pełni zatem uzasadniają wprowadzenie zakazów, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia Dyrektora RZGW w K . Zakazy te służą bowiem celowi określonemu w art. 54 ust. 1 Prawa wodnego, tj. zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia.

W zakresie podnoszonej przez pełnomocnika skarżącego w skardze kwestii wypowiedział się również z jego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2013r., sygn. akt II OSK 907/12: "Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w obu skargach kasacyjnych w powyższym zakresie wskazać należy, że katalog zakazów wymienionych w art. 54 ust 1 i 2 Prawa wodnego dotyczących terenów ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej nie jest zamknięte, o czym świadczy użycie sformułowania "a w szczególności" co oznacza iż właściwy organ, o ile uzna, że jest to uzasadnione przesłankami o których mowa na wstępnie art. 54 ust. 1, może wprowadzić inne niż wymienione w tych przepisach zakazy. Wprowadzenie zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim służy to celowi określonemu w art. 54 Prawa wodnego. Celem ochrony jest natomiast zapobieżenie zmniejszeniu przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Zatem, jeżeli określonego rodzaju roboty lub czynności prowadzić mogą do zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, dopuszczalne jest zakazanie lub ograniczenie ich wykonywania, niezależnie od tego czy są to roboty bądź czynności wymienione w pkt 1-13 ust. 1 art. 54 Prawa wodnego. Dlatego literalne wskazanie przez ustawodawcę na zakaz lub ograniczenia lokalizowania budownictwa mieszkalnego w pkt 1 ust. 3 art. 54 Prawa wodnego, w odniesieniu do terenów ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej, nie oznacza, że taki zakaz lub ograniczenia nie mogą zostać wprowadzone w drodze aktu prawa miejscowego na terenach ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej."

Podstawowe znaczenie dla merytorycznego wprowadzenia określonych nakazów i zakazów powodujących określone ograniczenia zakresu prawa własności na obszarze objętym zaskarżonym rozporządzeniem ma "Dokumentacja hydrogeologiczna Rejonu Eksploatacji Wód Podziemnych (RE) K. – aktualizacja zasobów eksploatacyjnych ujęcia komunalnego w K. –B. " przygotowana przez Przedsiębiorstwo [....] S.A. w K. z grudnia 2003r. wraz z załącznikami. Z dokumentacji tej, a także całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że dopuszczenie do zabudowy analizowanego obszaru może spowodować realne zagrożenie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Dokumentacja ta jednoznacznie wskazuje na konieczność wprowadzenia zakazów i ograniczeń w związku z wyraźnym i stopniowym pogarszaniem się jakości wody w eksploatowanych studniach, związanym z niekorzystnymi warunkami geologicznymi panującymi na analizowanym terenie, łatwym przenikaniem zanieczyszczeń do ujmowanego poziomu wodonośnego i urbanizacją terenu. Zabudowa analizowanego obszaru może spowodować konieczność uzdatniania całości ujmowanej wody na przedmiotowym ujęciu albo poszukiwanie nowego źródła zaopatrzenia w wodę dla miasta K.

Zarówno przedstawiona dokumentacja, jak i zaskarżone rozporządzenie starają się wyważyć wzajemnie interes indywidualny oraz interes publiczny. Nie tylko honorowany jest dotychczasowy sposób zagospodarowania obszaru objętego zaskarżonym rozporządzeniem (np. istniejąca zabudowa), ale nadto zostało zróżnicowane podejście, sposób i zakres ochrony ujęcia wody nie tylko pomiędzy strefą ochrony bezpośredniej i pośredniej, ale także w poszczególnych strefach ochrony pośredniej – kierując się istniejącymi tam warunkami hydrogeologicznymi. Ze względu na czas przesiąkania pionowego (krótszy lub dłuższy niż 25 lat) oraz naturalną odporność użytkowych poziomów wodonośnych na pionowe przenikanie zanieczyszczeń z powierzchni terenu wyróżniono 2 podstrefy ochrony pośredniej. W sposób wyraźny różnią się one wprowadzonymi zakazami, nakazami i ograniczeniami.

Tym samym uznać należy, że zostały spełnione standardy wypracowane na gruncie orzecznictwa konstytucyjnego. Wprowadzona regulacja prowadzi do osiągniecia zamierzonych przez nią skutków, jest ona niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów (ograniczeń) nakładanych na obywatela. Pamiętać też należy, że surowsze standardy ochrony i oceny należy przykładać do praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych, socjalnych czy majątkowych (zob. np. orzeczenia TK z 26.04.1995r. sygn.. akt K 11/94, czy też z 26.01.1993r., U.10/92).

Wreszcie pamiętać także należy, że samo naruszenie interesu prawnego skarżącego (ograniczenie w kształtowaniu prawa własności) nie może przesadzić o nieważności zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego skarżącej nie jest bowiem równoznaczne z naruszeniem prawa - jeżeli nie jest dowolne.

Oczywiście nie obowiązuje żadna zasada zawierająca ustawowy prymat celu publicznego nad celami prywatnymi. Tym niemniej w konkretnej sprawie taki prymat celu publicznego może być uznany za dopuszczalny. W ocenie Sądu w tej sprawie prymat celu publicznego (ochrona ujęcia wody pitnej dla miasta) był uzasadniony. Podkreślić też należy, że przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała nie ingeruje w istotę prawa własności skarżącego, mimo, że mocno je ogranicza. Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała stanowi ingerencję w to prawo poprzez jego ograniczenie, ale to ograniczenie było dopuszczalne.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności, chociaż w wielu przypadkach wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy może godzić w istotę prawa własności. W związku z tym powinno być uzasadnione takim interesem publicznym, który równoważyłby dopuszczalność znaczącego zanegowania praw właścicielskich.

Zgodnie z brzmieniem art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Owo społeczno-gospodarcze przeznaczenie danego prawa to nie jest wola właściciela lub użytkownika wieczystego co do sposobu wykonywania danego prawa, ale właśnie zapisy planu miejscowego (lub innych aktów ingerujących w prawo własności, np. uchwał ustanawiających parki kulturowe, itd.). Nie można więc wskazywać, że właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje jakieś abstrakcyjne (idealistyczne) społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. W wielu ustawach odnajdujemy przepisy, które kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów art.58 w zw. z art.54 ustawy Prawo wodne dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej został upoważniony do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ochrony ujęcia wody.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że nie ma sprzeczności między bezwzględnym zakazem zabudowy wprowadzonym w § 4 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego rozporządzenia, a treścią art. 54 ust. 1 Prawa wodnego i dlatego orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art.151 p.p.s.a.