Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1348/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1,  k.p.a. art. 7, art. 77 k.p.a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.50 ust. 1 i ust 3 , art.51 ust.1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dorota Włodarczyk - Kęska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. - D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1625/14 w sprawie ze skargi M. M. i R. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2014r. znak: [...] w przedmiocie umorzenie postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę 2. zasądza od M. M. i R. M. solidarnie na rzecz M. J. -D. i M. D. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1625/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M. M. i R. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2014 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W odpowiedzi na pismo M. M. i R. M. w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad tarasem I piętra w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w K. organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 24 maja 2013 r. czynności kontrolne dotyczące robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku. Na podstawie oświadczenia osoby uczestniczącej w kontroli - M. D. - męża właścicielki budynku przy ul. [...] w K., organ ustalił, że inwestorem wykonywanych robót budowlanych na tarasie I piętra budynku są M. J. - D. i M. D.. Roboty rozpoczęto w 2013 r. W trakcie kontroli stwierdzono, że zadaszenie jest w konstrukcji drewnianej o wymiarach ok. 3,60 m x 3,60 m, wsparte na trzech słupach, dach oparty na sześciu belkach wspartych w gniazdach ściany zewnętrznej budynku. Pokrycie dachu wykonano z gontu bitumicznego podbitego deskami. Obróbki wykonano z blachy. M. D. oświadczył, iż roboty budowlane związane z zadaszeniem tarasu wykonane zostały bez stosownych zezwoleń organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W oparciu o ustalenia kontrolne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], działając na postawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, postanowił nie orzekać w przedmiocie wstrzymania M. J. - D. i M. D. - prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad tarasem I piętra w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K., bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a zarazem ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia: ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych, ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i wiedzą techniczną wraz z określeniem ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku.

Wypełniając nałożony obowiązek, inwestorzy przedłożyli "Inwentaryzację architektoniczno - budowlaną, ekspertyza techniczna" sporządzoną przez mgr inż. arch. R. S. posiadającego uprawnienia w specjalności architektonicznej i inż. S. M. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcji, potwierdzające, iż zadaszenie zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, wiedzą techniczną i obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Nadto M. D. zgłosił wykonanie odwodnienia oraz przedłożył pismo R. S. potwierdzające, iż odwodnienie wykonane zostało zgodnie ze sztuką budowlaną, wiedzą techniczną i obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.

Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, iż wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami i w związku z tym nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych bądź czynności w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W tym stanie rzeczy organu postępowanie umorzył jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, wniesionego przez M. M. i R. M., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na treść art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane, wykonane roboty budowlane uznać należało za przebudowę, ze względu na ingerencję części danych w konstrukcję nośną istniejącego budynku mieszkalnego. Z uwagi na charakter wykonanych robót budowlanych, stanowiących inne przypadki niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych zastosowanie mają przepisy art. 50-51 ww. ustawy, które regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Organ odwoławczy uznał, że samowolnie wykonane roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, zatem nie zachodziła konieczność nakazania inwestorowi wykonania dodatkowych czynności lub rozbiórki obiektu w celu doprowadzenia wykonanych robót do zgodnego z prawem. Zasadnym było więc umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.

Zarzut skarżących dotyczący naruszenia własności ściany oddzielającej sąsiednie budynki, wskutek wykonania części robót budowlanych, w ocenie organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika bowiem, aby ściana konstrukcyjna oddzielająca budynek skarżących od budynku inwestorów była ścianą należącą do skarżących. Z rzutów budowlanych stanowiących część graficzną przedłożonej przez inwestorów inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej (rys. A-1 i rys. A-2 w/w opracowania) wynika, iż oba budynku posiadają wspólną ścianę konstrukcyjną dla obu budynków. Organy nadzoru budowlanego nie są natomiast władne do rozstrzygania ewentualnych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, których dochodzenie mogłoby się odbyć w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę wniesioną przez M. M. i R. M. na decyzję z dnia [...] września 2014 r. uwzględnił.

Sąd stwierdził, że kontrolowane przez niego postępowanie prowadzone było w stosunku do wybudowanego zadaszenia nad tarasem l piętra budynku mieszkalnego jednorodzinnego, które skarżący zrealizowali przy braku decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy nie legitymowali się jakimkolwiek tytułem do wykonania robót oraz dokumentacją budowlaną związaną z budową spornego zadaszenia, nie dysponowali projektem budowlanym zawierającym projekt architektoniczno-budowlany oraz inne elementy, o których mowa w art. 34 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, co oznacza brak dokumentacji obrazującej formę i konstrukcję zadaszenia, jego charakterystykę, niezbędne rozwiązania techniczne i materiałowe, a ponadto dokumentacji określającej dokładne usytuowanie zadaszenia także względem budynku sąsiedniego.

Sąd uznał, że skarga zasadnie zarzuca w tej sytuacji organom nadzoru budowlanego, że zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody były niewystarczające do uznania, że budowa wykonana została zgodnie z prawem. Pozyskane w postępowaniu administracyjnym dowody sprowadzały się do inwentaryzacji powykonawczej, sporządzonej przez architekta oraz ekspertyzy technicznej w zakresie konstrukcji, użytych materiałów i obliczeń statycznych.

Oceniane prace budowlane - dotyczące budowy zadaszenia nad tarasem z istniejącą już balustradą prawidłowo, zdaniem Sądu, zostały zakwalifikowane jako przebudowa, a nie rozbudowa obiektu budowlanego, skutkująca w konsekwencji zastosowaniem prawidłowej procedury legalizacyjnej określonej w art. 51 Prawa budowlanego. W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 tego artykułu. W praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej dokumentację budowy, oraz inwentaryzację powykonawczą, przy czym dokumentacja budowy powinna zawierać również projekt budowlany. Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala bowiem na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie tylko zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, ale również nienaruszając usprawiedliwionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu.

Sąd zauważył ponadto, że wykonanie przez inwestora obowiązku przedstawienia dokumentacji powykonawczej stanowi podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego na wniosek inwestora decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). W razie niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązku stanowi to podstawę do wydania decyzji bądź o rozbiórce obiektu lub jego części, bądź o zastosowaniu innego środka na mocy art. 51 ust. 3 pkt 2, z zastosowaniem odpowiednio obu tych przepisów z mocy upoważnienia zawartego w art. 51 ust. 7 ustawy.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd I instancji do konkluzji, że jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane sprzecznie z przepisami prawa, bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie jest możliwe wydanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, stosowanych odpowiednio z mocy art. 51 ust. 7 tej ustawy, decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie takie bowiem, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd za nieprawidłowe uznał ponadto ograniczenie się organu wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi z pominięciem kwestii dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, co w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza realizację inwestycji bez wiedzy i zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku zauważono, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Stwierdzając, że uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej wynika z art. 4 Prawa budowlanego, formułującego tzw. "prawo do zabudowy".

Stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza bowiem, w ocenie Sądu, nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odmienna wykładnia przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego i przyjęcie, że nie obligują one do badania, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno - budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej niż wykonujący identyczne roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy tak jak w niniejszej sprawie na podstawie na podstawie zgłoszenia, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że z ustaleń faktycznych, potwierdzonych rzutem budowlanym stanowiącym część graficzną przedłożonej przez inwestorów inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej wynika, iż budynki posiadają wspólną ścianę konstrukcyjną.

W tych warunkach Sąd uznał, że organy obu instancji odstępując od badania kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane dopuściły się naruszenia prawa materialnego - art. 51 w zw. z art. 4 ustawy - Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi, zdaniem Sądu, o istotnym naruszeniu przepisów prawa procesowego dotyczących wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Te uchybienia skutkowały uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzję i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd zobowiązał organy do zbadania m.in. czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez M. J.-D. i M. D. skarżący kasacyjnie wyrok Sądu I instancji zaskarżyli w całości podnosząc zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji pomimo, iż postępowanie prowadzone przez organ I instancji stało się bezprzedmiotowe;

- art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w sprawie istniały podstawy do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,

- art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił wyczerpująco stanu sprawy;

2) przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji pomimo, iż nie naruszały one prawa materialnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji, mimo braku naruszeń przepisów postępowania.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie zauważa, że w sprawie niesporne jest, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji dotyczyły samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad tarasem I piętra w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K., które zakwalifikowane zostały przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jako przebudowa i których legalizację organy prowadziły poprzez wdrożenie procedury naprawczej określonej w art. 50-51 Prawa budowlanego.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, jakie działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem powinien podjąć organ. W realiach niniejsze sprawy spór ten koncentruje się na kwestii dotyczącej tego, w oparciu o jakie dokumenty, których przedstawienia organy mogłyby zażądać od inwestorów, cel ten mógł zostać osiągnięty.

W ocenie organów, cel postępowania naprawczego wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w rozważanym przypadku mógł zostać zrealizowany poprzez przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu I instancji, przedłożenie ekspertyzy technicznej nie było jednak wystarczające, albowiem, w przekonaniu WSA w Krakowie, dokumentacja powykonawcza powinna obejmować również projekt budowlany.

Skarżący kasacyjnie zasadnie podnoszą, że Sąd I instancji za nieprawidłowe uznając ograniczenie się organu wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi z pominięciem wezwania skarżących do złożenia projektu budowlanego nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej organy do żądania od inwestorów przedłożenia projektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut, jaki w tym zakresie Sąd I instancji postawił organom, był nieuprawniony. Ocena ta wynika z zauważenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego obowiązki nakładane na inwestora w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ujmowane są przez ustawodawcę inaczej, niż w przypadku postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48-49b Prawa budowlanego. Analiza przepisów rozdziału 5 ustawy Prawo budowlane regulujących postępowania zmierzające do legalizacji uchybień w procesie inwestycyjnym dowodzi, że w poszczególnych przypadkach postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 50 Prawa budowlanego może być w sposób istotny zawężone w stosunku do postępowania zmierzającego do likwidacji skutków samowolnie przeprowadzonej budowy, co przejawia się m.in. umożliwieniem organowi nadzoru budowlanego podjęcia czynności naprawczych poprzez nałożenie na sprawcę samowoli obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w wymiarze bardziej ograniczonym, niż w ma to miejsce w przypadkach określonych w art. 48-49b ustawy. W przypadku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego ustawodawca uznał, że cel tego postępowania może zostać zrealizowany poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czego dowodzi treść art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Ocena odnosząca się do potrzeby nałożenia tego rodzajów obowiązków zależy od decyzji organu przyjętej w odniesieniu do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, te zaś podlegają wstępnie zidentyfikowaniu w trybie art. 50 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę prawną do podjęcia przez organ czynności zmierzających do pozyskania materiału dowodowego niezbędnego do przyjęcia prawidłowej oceny co do dalszego kierunku postępowania naprawczego. W świetle art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz ma charakter prawnej możliwości wprowadzenia tego obowiązku, a nie, co należy podkreślić, nakazu. Kwestię tę odmiennie ujmuje art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, który w sposób stanowczy przesądza, że w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu budowlanego w organ nie ma swobody co do zakresu postępowania dowodowego, skoro ustawodawca jednoznacznie zobowiązał organ przepisem prawa (art. 48 ust. 3) do "nałożenia obowiązku przedstawienia" w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, obejmujących również projekt budowlany (art. 33 ust. 2 pkt 1).

W postępowaniu naprawczym ustawodawca przewidział obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, związał go jednakże wyłącznie z sytuacją stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a więc z okolicznościami, z którymi w rozpoznawanej sprawie do czynienia organy nie miały.

Mając zatem na względzie stwierdzone odmienności w ramach procedury wdrożonej w trybie art. 50 -51 Prawa budowlanego względem nakazów w postępowaniu prowadzonym w oparciu o normy wynikające z art. 48-49b Prawa budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy, wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd I instancji, nie znalazł podstaw do podważenia prawidłowości stanowiska organów co do tego, że charakter prac wykonanych przez inwestorów M. J. - D. i M. D., który uzasadniał wydanie na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, nie wymagał, by zakresem prowadzonego postępowania dowodowego organy uczyniły także projekt budowlany. Stwierdzenie powyższego każe uznać za uzasadnione podstawy kasacyjne obejmujące zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji, mimo braku naruszeń przepisów postępowania.

W odniesieniu do drugiej spornej w niniejszej sprawie kwestii, dotyczącej potrzeby legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż w rozważanym przypadku istniały podstawy do żądania od inwestorów złożenia oświadczenia w tym przedmiocie.

Ustalenia faktyczne dokonane na gruncie niniejszej sprawy nie uzasadniały jednakże przyjęcia przez Sąd I instancji, iż wykonane roboty budowlane zostały podjęte przez inwestorów wobec części budynku, co do których inwestorzy nie mieli prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykonane roboty budowlane dotyczyły zadaszenia tarasu, zaś z akt sprawy wynika, że wykonany dach opiera się na belkach (krokwiach) opartych na gniazdach w ścianie zewnętrznej budynku stanowiącej własność inwestorów. W sytuacji, gdy ściana boczna, o którą opiera się dach stanowi element konstrukcyjny budynku inwestorów, co wynika z przedłożonej ekspertyzy technicznej, to należało uznać, że w tej sytuacji inwestorzy mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje ponadto, iż stwierdzenie, że obowiązek nałożony na inwestorów na mocy postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego uzasadnia zakończenie postępowania naprawczego decyzją merytoryczną, o której mowa w ww. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. orzekającą o stwierdzeniu wykonania obowiązku ewentualnie orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, nie zaś decyzją umarzającą postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane obowiązane są bowiem wydać decyzję merytoryczną, która może mieć – w zależności od stanu faktycznego – sentencję nakazującą inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych, bądź orzekającą o braku podstaw do nałożenia takich obowiązków (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r. II OSK 1604/11).

Niemniej na gruncie niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do zakwestionowania sposobu zakończenia postępowania administracyjnego poprzez jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy bowiem dostrzec, że stanowisko co do zasadności zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego wobec robót budowlanych wykonanych samowolnie decyzją o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie jest stanowiskiem jednolicie prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. W judykaturze przyjmuje się również, że stwierdzenie, iż nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami uzasadnia wydanie decyzji formalnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora (zob. np. wyroki NSA z 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2644/12, z 22 lipca 2015 r., II OSK 2989/13). Takie też stanowisko zaakceptowano w piśmiennictwie, dodatkowo akcentując, że znajduje ono uzasadnienie wtedy, jeżeli postępowanie, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wszczęte było z urzędu (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 688).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadnymi okazały się wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące zarówno naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), jak i przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a.). W tym stanie sprawy, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.