Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 402/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1-3, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 7, art. 77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda, , Protokolant Referent-stażysta Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 roku sprawy ze skargi K.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 497 ( czterysta dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: K.,p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.) – dalej: u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...][...] orzekającą o odmowie umorzenia K. W.:

1) na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadząca działalność i za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika na:

- ubezpieczenia społeczne za okres: od 11/2001 r. do 01/2002 r., 03/2002 r., od 05/2002 r. do 06/2002r., od 08/2002 r. do 09/2002 r., od 11/2002 r. do 03/2003 r., od 05/2003 r. do 06/2003 r., 12/2003 r., od 02/2004 r. do 03/2004 r., od 05/2004 r. do 122004 r., od 02/2005 r. do 05/2005 r., 07/2005 r., od 09/2005 r. do 12/2006 r. w łącznej kwocie 1 132 282,94 zł, w tym: składek 265 399,14 zł, odsetek liczonych na dzień 3 grudnia 2015 r. 866 743 zł, kosztów upomnienia 140,80 zł;

- ubezpieczenie zdrowotne za okres od 11/2001 r. do 06/2002 r., od 11/2002 r. do 09/2003 r. w łącznej kwocie 265 838,54 zł w tym: składek 2 195,94 zł, odsetek liczonych na dzień 3 grudnia 2015 r. 263 399 zł, kosztów upomnienia 243,60 zł;

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 10/2001 r. do 03/2002 r., od 05/2002 r. do 06/ 2002 r., 09/2002 r., od 11/2002 r. do 06/2003 r., 12/2003 r., 03/2004 r., 05/2004 r., od 07/2004 r. do 12/2004 r., od 02/2005 r. do 05/2005 r., 07/2005 r., od 09/2005 r. do 05/2006 r. w łącznej kwocie 176 254, 07 zł, w tym: składek 66 267,17 zł, odsetek liczonych na dzień 3 grudnia 2015 r. 109 836 zł, kosztów upomnienia 150, 90 zł;

2) na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek należnych za wnioskodawcę jako ubezpieczonego, będącego jednocześnie płatnikiem składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 11/2001 r. do 06/2002 r., 09/2002 r., od 11/ 2002 r. do 09/2003 r., w łącznej kwocie 5 923,54 zł w tym: składek 2 195, 94 zł, odsetek liczonych na dzień 3 grudnia 2015 r. 3 484 zł, kosztów upomnienia 243,60 zł.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2015 r. K. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie w całości zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, objętych postępowaniami egzekucyjnymi, prowadzonymi na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...], [...],[...]. Uzasadniając pełnomocnik skarżącego wskazał, iż aktualna sytuacja majątkowa wnioskodawcy oraz jego ograniczone możliwości zarobkowe nie pozwalają na spłatę zaległych zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek. Ponadto podkreślił, że sytuacja osobista mocodawcy, w tym jego wiek, stan zdrowia nie rokują poprawy sytuacji majątkowej strony w najbliższym czasie. Oświadczył nadto, że powstanie zaległości nie wynikało ze złej woli strony, czy też zaniedbań z jego strony lecz szeregu niezależnych okoliczności, w tym przedwczesnej śmierci syna wnioskodawcy. Ze złożonego wraz z wnioskiem oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej wynika, że K. W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Uzyskuje miesięczny dochód z tytułu zawartej na czas nieokreślony umowy o pracę, w wysokości 1 750 zł miesięcznie. Nie pobiera żadnych świadczeń z tytułu renty, czy emerytury. Nie osiąga dochodu z żadnych innych źródeł, jak również nie korzysta z świadczeń pomocy społecznej. Stałe miesięczne koszty związane z utrzymaniem kształtują się w łącznej kwocie około 1 331,66 zł. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem strona nie posiada innych zobowiązań pieniężnych, wierzytelności, praw majątkowych. Nie posiada również żadnych ruchomości ani nieruchomości. Na chwilę złożenia oświadczenia skarżący nie widzi możliwości poprawy swojej sytuacji finansowej. Obecnie przebywa na rehabilitacji po przebytej operacji zerwanych mięśni klatki piersiowej.

W dniach 7 grudnia 2015 r. oraz 4 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt sprawy dokumenty potwierdzające wysokość uzyskiwanych dochodów wnioskodawcy, wysokość wydatków oraz obrazujące jego sytuację majątkową.

W ramach przeprowadzonego postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych z urzędu uzupełnił zgromadzony materiał dowodowy o wniosek skarżącego z dnia 5 stycznia 2015 r. o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie ustawy abolicyjnej, decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie należności składkowych z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 5 stycznia 2015 r., pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 28 grudnia 2015 r. potwierdzające fakt niekorzystana przez skarżącego ze świadczeń pomocy społecznej, pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia 19 stycznia 2016 r. zawierające informację o uzyskanych przez stronę dochodach za lata 2012 -2013.

Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił K. W. umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Uzasadniając wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy zgromadzonej dokumentacji uznał, iż w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ponadto zdaniem organu w sprawie nie wystąpiły także przesłanki umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365) – dalej: rozporządzenie z 2003 r.

Jednocześnie decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie zaległych składek:

1) na podstawie art. 30 u.s.u.s. w zakresie należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na:

- ubezpieczenia społeczne za wskazane w decyzji okresy, w kwocie 278 813,77 zł;

- ubezpieczenie zdrowotne za wskazane w decyzji okresy, w kwocie157 808,40 zł;

2) na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. w zakresie należności z tytułu składek za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika składek na:

- ubezpieczenia społeczne za wskazane w decyzji okresy, w łącznej kwocie 1 132 282,94 zł, w tym: składek 265 399,14 zł, odsetek liczonych na dzień 3 grudnia 2015 r. 866 743, kosztów upomnienia 140,80 zł.;

- ubezpieczenie zdrowotne za wskazane w decyzji okresy, w kwocie 259 915 zł z tytułu odsetek liczonych na dzień 3 grudnia 2015 r.;

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres wskazany w decyzji, w łącznej kwocie 176 254,07 zł, w tym: składek 66 267,17 zł, odsetek liczonych na dzień 3 grudnia 2015 r. 109 836, kosztów upomnienia 150,90 zł.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] K. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucając naruszenie art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wniósł o zmianę kwestionowanej decyzji w całości poprzez i umorzenie zaległości z tytułu składek. Uzasadniając pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organ administracji skupił się jedynie na przesłance całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Pominął natomiast całkowicie fakt, iż w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, pkt 5 oraz pkt 6. Ponadto zdaniem pełnomocnika ciężka sytuacja materialna strony uzasadnia umorzenie zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wskazał także, że przyjęcie akcentowanego przez organ stanowiska, co do wyższej rangi "interesu publicznego" nad "ważnym interesem osoby zobowiązanej", oznacza, iż norma prawna dopuszczająca umorzenie zaległości z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec bezustannie niezadawalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...]. Uzasadniając organ wskazał, iż rozpatrując sprawę ponownie przeanalizował wniosek skarżącego w oparciu o przepisy u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.

Odnosząc się do możliwości umorzenia zaległych składek na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. organ administracji wskazał, iż nie kwestionuje trudnej sytuacji skarżącego, jednakże wysokość stałego miesięcznego dochodu uzyskiwanego przez zobowiązanego, która wystarcza na zaspokojenie jego podstawowych potrzeb życiowych związanych z wyżywieniem, utrzymaniem mieszkania, zakupem odzieży i obuwia, ochroną zdrowia, utrzymaniem higieny osobistej, transportem i łącznością, przekracza minimum socjalne, wynoszące na dzień orzekania 1 078,71 zł. Tym samym w ocenie organu uznać należy, że w sprawie nie spełniona została przesłanka umorzenia określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r.

W sprawie nie wystąpiła także przesłanka umorzenia zaległości określona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, że poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które mogły spowodować, że opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby go możliwości dalszego prowadzenia działalności.

Odnosząc się do stanu zdrowia wnioskodawcy, związanego z przebytą operacją zerwanych mięśni klatki piersiowej, organ wskazał, iż skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że jest osoba niezdolną do wykonywania pracy zarobkowej, bądź też wskazujących na istnienie jakichkolwiek przeciwskazań do podjęcia i wykonywania pracy. Wręcz przeciwnie, bezspornym jest, że strona wykonuje pracę zarobkową na podstawie umowy o pracę, zawartej na czas nieokreślony. Ponadto z uwagi na fakt prowadzenia przez skarżącego jednoosobowego gospodarstwa domowego, w sprawie nie wystąpiła przesłanka konieczności sprawowania przez stronę opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiałoby stronę możliwości uzyskiwania dochodu. W związku z powyższym, zdaniem organu, uznać należało, że w sprawie nie wystąpiła także przesłanka zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r.

Natomiast, co do możliwości umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, organ administracji wskazał, iż w stosunku do osoby skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie zaległych należności. Postępowanie to pozostaje w toku, a organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego można egzekwować należności. Zatem w sprawie nie wystąpiła przesłanka umorzenia określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Nie wystąpiły również pozostałe przesłanki umorzenia zdefiniowane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s.

Reasumując organ administracji stwierdził, że z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, iż uwzględnienie wniosku skarżącego byłoby na obecnym etapie przedwczesne. Na Zakład Ubezpieczeń Społecznych został bowiem nałożony ustawowy obowiązek dochodzenia należności z tytułu składek. Zakład jako wierzyciel publicznoprawny nie może swobodnie dysponować swoją wierzytelnością , lecz czyni to na zasadach i w sposób określony w ustawie. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii ma obowiązek uwzględnienia nie tylko interesu strony wnioskującej, lecz także jest zobowiązany uwzględnić interes publiczny, rozumiany jako zapewnienie wpływu należnych składek i odsetek za zwłokę, do funduszy zarządzanych przez Zakład. Zdaniem organu w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek, interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek stanowi wyraz ostatecznej rezygnacji z określonych kwot, które wolą ustawodawcy, jako powinności publicznoprawne, powinny zasilać poszczególne fundusze celowe wchodzące w skład polskiego systemu zabezpieczenia społecznego. Z kwot zgromadzonych na tych funduszach realizowane są świadczenia o charakterze długoterminowym (emerytury, renty), jak i krótkoterminowym (zasiłki z ubezpieczenia chorobowego czy też wypadkowego). Organ wskazał także, że uznaniowy charakter decyzji wydawanej w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek, pozwala odmówić umorzenia zaległości, nawet w sytuacji, gdy wnioskodawca wykaże istnienie przesłanek świadczących o zasadności wniosku. Wynik wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia ustawodawca pozostawił organowi rozpatrującemu wniosek. Jednakże podkreślił, że wybór ten nie jest dowolny. Wynik rozstrzygnięcia musi być bowiem poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, należytym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, zebraniem i oceną materiału dowodowego, który pozwala na ustalenie wystąpienia ustawowych przesłanek przemawiających za umorzeniem należności. W niniejszej sprawie w ocenie organu administracji powyższe wymogi zostały zachowane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. W. zarzucił:

- naruszenie art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego polegające na odmowie umorzenia należności z tytułu składek w sytuacji, gdy okoliczności sprawy stanowiły przesłanki umorzenia należności składkowych i dawały wszelkie podstawy do skorzystania z dobrodziejstwa tej instytucji;

- sprzeczność ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że sytuacja materialna skarżącego pozwala na uregulowanie należności z tytułu składek;

- naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela.

Z powyższych względów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony ponowił argumentację i stanowisko przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaznaczył, iz w uzasadnieniach decyzji zostały pominięte niektóre przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy systemowej definiujące termin "całkowitej nieściągalności" mogące mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Wydając decyzję podtrzymującą po złożeniu wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ w zasadzie ponowił argumentację pierwszej decyzji i nie odniósł się do wszystkich podniesionych przez stronę zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Nadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję sąd stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w treści skargi, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie, wydane zostało z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.).

Z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest ostateczna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek wskazania wymaga, że podstawą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. Przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do umorzenia m.in. składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy (art. 32 u.s.u.s.)

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, przewidującego wyjątek od zasady. Wyjątek ten polega na tym, że pomimo braku całkowitej nieściągalności składek możliwe jest ich umorzenie w uzasadnionych przypadkach, przy czym taka możliwość dotyczy tylko składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek.

Kontroli sądowoadministracyjnej podlegają decyzje Zakładu przyznające świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – bowiem, zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od tych decyzji przysługuje stronie prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Decyzje o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. są wydawane przez Zakład w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uprawnienie do działania w ramach uznania administracyjnego oznacza, że na gruncie analizowanego przypadku, do uznania organu pozostawiono stwierdzenie istnienia lub nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających umorzenie zaległości lub odsetek, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Natomiast, zadaniem sądu administracyjnego jest przede wszystkim ocena, czy organ rozstrzygając sprawę nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność jego umorzenia z uwagi na bezprzedmiotowość.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wygasanie zobowiązań podatkowych na skutek przedawnienia oznacza, że pomimo niezaspokojenia wierzyciela stosunek zobowiązaniowy przestaje istnieć z mocy prawa (art. 59 § 1 pkt 9 o.p.). Dotyczy to nie tylko należności głównej, lecz wszelkich roszczeń pieniężnych wierzyciela, a więc także tych, które powstały jako odsetki za zwłokę. Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania podatkowego wygasa bez względu na to, czy dłużnik podatkowy powołał się na tę okoliczność. Przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu. Powyższe uwagi dotyczą wprawdzie zobowiązań podatkowych, lecz – zgodnie z art. 31 u.s.u.s – znajdują również odpowiednie zastosowanie do zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9 maja 2014 r., III AUa 697/13).

Niniejsza sprawa dotyczy wniosku o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Umorzenie zaległości z tytułu składek powoduje wygaśnięcie zobowiązania, w którym ono powstało (art. 59 § 1 pkt 8 o.p. w zw. z art. 31 u.s.u.s.). Zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją nie mogą być zatem przedmiotem decyzji w sprawie udzielenia ulgi w spłacie tych zobowiązań, polegającej na ich umorzeniu. Innymi słowy, postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu przedawnionych zobowiązań z tytułu składek jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Obowiązkiem Zakładu jest więc przede wszystkim ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy nie uległy przedawnieniu zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek, których miałoby dotyczyć wnioskowane przez zobowiązanego umorzenie zaległości.

Mając na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od pażdziernika 2001 r. do grudnia 2006 r. wyjaśnić należy, że w okresie ich powstania – zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. – obowiązywał 5-letni okres przedawnienia należności z tytułu składek. Jednakże, przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2002.241.2074). Zgodnie z tym przepisem, obowiązującym od 1 stycznia 2003 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne. Z uwagi na to, że ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. nie zawierała przepisów przejściowych w zakresie stosowania znowelizowanego art. 24 ust. 4 u.s.u.s. do należności z tytułu składek wymagalnych i nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r., początkowo pojawiły się wątpliwości czy do tych należności należy stosować "stary" czy "nowy" termin przedawnienia. Zgodnie jednak z ugruntowanym już poglądem przedstawionym w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych jak i powszechnych – który to skład orzekający w sprawie w całości podziela – do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r., l UZP 4/08 oraz z dnia 2 lipca 2008 r., II UZP 5/08 - Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 16 i 17) i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., II GSK 547/08 oraz z dnia 8 lutego 2011 r., II GSK193/10). Zatem, jeśli nie nastąpiłyby zdarzenia uzasadniające zawieszenie, bądź przerwanie biegu terminu przedawnienia – przedmiotowe należności w znacznej części uległyby przedawnieniu przed złożeniem przez skarżącego wniosku o ich umorzenie.

Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że niezbędnym warunkiem podjęcia przez organ prawidłowej decyzji w sprawie umorzenia (odmowy umorzenia) należności z tytułu składek jest jednoznaczne stwierdzenie, że objęte wnioskiem należności są zgodnie z przepisami prawa wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Kwestia ta ściśle jest więc związana z prawidłowym, wyczerpującym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, dotyczy zatem przestrzegania przez organ przepisów postępowania. Dopiero wyjaśnienie tej wstępnej kwestii pozwala organowi na dokonanie oceny, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, czy opłacenie należności będących przedmiotem postępowania rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności czy pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w przedmiotowej sprawie Zakład w ogóle nie wyjaśniał kwestii przedawnienia należności objętej postępowaniem. W aktach sprawy również nie ma dokumentów jednoznacznie potwierdzających przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania. Brak tych ustaleń oznacza, że w sprawie nie został w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny, a niewyjaśnienie tych okoliczności w decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Wprawdzie w toczącym się postępowaniu administracyjnym zobowiązany nie podnosił zarzutu przedawnienia należności składkowych, a złożony przez niego wniosek o ich umorzenie mógłby świadczyć o tym, że kwestia istnienia (wymagalności) tych należności jest bezsporna, jednak w ocenie sądu konieczność poczynienia przez organ wskazanych wyżej ustaleń w zakresie wymagalności należności objętych wnioskiem o umorzenie zachodzi niezależnie od tego, czy strona taki zarzut podnosi.

Odnosząc się w tym kontekście do zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że brak jest takich ustaleń w jej treści, jak też w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji. Obowiązkiem organu administracyjnego było natomiast wyjaśnienie treści podstawy prawnej, w oparciu o którą przyjął, że nie doszło do przedawnienia należności. W okolicznościach analizowanej sprawy konieczność ta była tym bardziej uzasadniona, że najstarsze należności dotyczą października 2001 r.

Także zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala dokonać jednoznacznego ustalenia w jakiej wysokości należności istnieją, czy odsetki za zwłokę zostały określone w sposób prawidłowy, skoro brak jest w treści decyzji organów administracji jakiejkolwiek analizy dotyczącej okresu przedawnienia. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne. W ocenie sądu w uzasadnieniu decyzji, organ zamieścił niewystarczającą informację o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, gdyż poprzestał jedynie na przytoczeniu informacji o wystawianiu tytułów wykonawczych i prowadzeniu postępowania egzekucyjnego przez Dyrektora [...] Oddziału ZUS w Ł. Dodał, że w dniu 15.10.2015 r. zajęcia zostały przekierowane do rachunku bankowego w A. Bank.

Jak już wskazano powyżej w aktach administracyjnych trudno doszukać się również dokumentów obrazujących tok dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego, daty jego wszczęcia, przede wszystkim dokumentów świadczących o zawieszeniu albo przerwaniu biegu terminu przedawnienia należności. Uniemożliwia to dokonanie pełnej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy przynajmniej część spornych należności w dacie wydawania aktu administracyjnego nie uległa przedawnieniu.

W świetle powyższego wymagane jest, aby organ przedstawił w tej mierze w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stosowną analizę oraz załączył do akt administracyjnych niezbędną dokumentację. Konieczne jest ustalenie okresów zawieszenia czy przerw biegu przedawnienia na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa, które z uwagi na to, że należności objęte przedmiotowym postępowaniem powstały kilkanaście lat temu, były kilkukrotnie zmieniane. Jak już podniesiono na wstępie tylko prawidłowe określenie kwoty należności pozwala na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez dłużnika. Zakład tylko wspomniał, że były wystawiane tytuły wykonawcze, przekazywano je do organu egzekucyjnego i prowadzono postępowanie egzekucyjne. Na tej podstawie nie można jednak czynić ustaleń mających istotne znaczenie w sprawie.

Wymienione mankamenty zgromadzonego materiału dowodowego i przyjętej przez organ argumentacji, nieprzekonujące o słuszności decyzji zaważyły na rozstrzygnięciu sprawy. Należało tym samym stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wyjaśnienie z urzędu kwestii dotyczących nieprzedawnienia (istnienia) należności objętych przedmiotowym postępowaniem było również uzasadnione faktem, iż ustawowe okresy przedawnienia (5 i 10-letnie) upłynęły co do znacznej części zobowiązań skarżącego na kilka lat przed złożeniem wniosku przez skarżącego. Ponadto fakt, iż postępowanie to dotyczyło również odsetek od zaległych składek, uzasadniał potrzebę przedstawienia w decyzji sposobu ich naliczania, w szczególności (m.in. z uwagi na terminy przedawnienia) wskazania okresów za które zostały naliczone.

W tym stanie rzeczy - na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 20 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718, dalej: p.p.s.a). - należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem ww. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie i brak odniesienia się do kwestii przedawnienia należności objętych wnioskiem skarżącego o umorzenie wraz z odsetkami należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od października 2001 r. do grudnia 2006 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w/w ustawy.

Na podstawie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd wskazuje, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić czy w sprawie nie doszło do upływu terminu przedawnienia określonego w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. Zakład zwróci również uwagę, że od 1 stycznia 2012 r. zmieniła się treść art. 24 u.s.u.s. Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U.232.1378). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. otrzymał brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.". Stosownie zaś do art. 27 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 41b ust. 1 ustawy wymienionej w art. 2 oraz w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli jednak przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

W przypadku stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie jednak nie doszło do upływu terminu przedawnienia organ przeprowadzając postępowanie powinien jeszcze raz ustalić aktualną sytuację majątkową skarżącego, a w szczególności zbadać czy po zestawieniu wysokości uzyskiwanych przez skarżącego dochodów oraz ponoszonych stałych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, jest on w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie wobec Zakładu bez niedostatku. Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma bowiem obowiązek - zgodnie z art. 7 k.p.a. - wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. Podkreślić wypada, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s., interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.u.s. zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Z drugiej strony wypada jednak zaznaczyć, że rygorystyczne pojmowanie tej zasady nie może doprowadzić do sytuacji, iż ulga określona w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. nie będzie mieć wcale zastosowania. Przy takim rozumieniu tej zasady, wprowadzenie do ustawy tych przepisów i ich pozostawanie w porządku prawnym, przeczyłoby bowiem zasadzie racjonalnego ustawodawcy. Rozważenie zatem obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r. II GSK 193/14).

d.j.