Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1261/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1430/13 w sprawie ze skargi J. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz J. S. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. IV SA/Wa 1430/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku rozpoznania wniosku z dnia 26 kwietnia 2006 r. złożonego przez J. S. oraz cztery inne osoby wskazywane jako właściciele działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], dotyczącego przeprowadzenia określonych robót mających na celu uregulowanie stanu wód na gruntach przylegających do drogi gminnej w Z. (wykopanie rowu z jednej strony drogi, likwidacja przepustów przez drogę gminną, udrożnienie rowu melioracyjnego) Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), orzekł o niewprowadzaniu żadnych zmian dotyczących urządzeń infrastruktury technicznej, a w szczególności przepustów zlokalizowanych w drodze gminnej nr [...] we wsi Z. W wyniku rozpoznania odwołania J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Siedlcach decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując, że w sprawie wymagane jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego, w szczególności organ I instancji w związku z rozbieżnymi opiniami właścicieli nieruchomości znajdujących się po północnej i południowej stronie ul. [...] we wsi Z. powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną w celu określenia wpływu przepustów drogowych na grunty sąsiednie w zakresie zmiany stanu wód.

Po przeprowadzeniu ponownie postępowania wyjaśniającego, Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo wodne, odmówił wnioskodawcom przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie. Organ przyjął, że likwidacja istniejących przepustów pod drogą nie jest możliwa z uwagi na naturalny spływ z działek położonych po południowej stronie drogi, gromadzenie się wody przed korpusem drogi może jednocześnie spowodować jego przerwanie i całkowite uszkodzenie drogi, co miało już miejsce przed wykonaniem jej remontu i modernizacji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. W opinii odwołującego się, wykonana opinia techniczna w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych w obszarze ul. [...] zaistniałych po wykonaniu remontu i modernizacji tej drogi jest nierzetelna, organ zaś w istocie nie dokonał w sprawie sprawdzenia przesłanki zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, do czego zobowiązywała go norma art. 29 ustawy - Prawo wodne. Podniósł jednocześnie, że wykonane przepusty stanowią samowolę budowlaną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki z [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że za strony postępowania w sprawie, dla której prawną podstawę stanowi art. 29 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo wodne, powinni być uznani właściciele, posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele, posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści nieruchomości, które w wyniku tej zmiany ponoszą szkodę. Odwołujący się jest dzierżawcą nieruchomości (działka nr [...]), położonej we wsi Z., zaś właścicielem tej nieruchomości jest M. S. (jego córka), co wynika z wypisu z rejestru gruntów. W ocenie organu, umowa dzierżawy nieruchomości jest stosunkiem o charakterze obligacyjnym, który nie daje podstaw do poszukiwania w niej normy prawa materialnego upoważniającej do występowania dzierżawcy w obrocie publicznym. Umowa taka nie wiąże się również z prawem do gruntu, gdyż zgodnie z art. 693 kodeksu cywilnego daje ona dzierżawcy jedynie prawo używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Powyższe stało się podstawą do stwierdzenia, że interes prawny dzierżawcy nieruchomości nie ma swojego źródła w normie prawa materialnego, co oznacza, że brak jest podstaw prawnych dla uznania J. S. za stronę postępowania i uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego.

Oddalając skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że złożona skarga nie miała uzasadnionych podstaw.

Sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, było zbadanie, czy podmiot wnoszący odwołanie posiada przymiot strony. W razie stwierdzenia braku interesu prawnego organ powinien umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) z powodu jego bezprzedmiotowości. Zdaniem Sądu, zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zasadnie odmówił skarżącemu posiadania legitymacji strony postępowania. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 cyt. ustawy). W ocenie Sądu, ustalenie stron postępowania w sprawie dotyczącej zmian stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, wobec braku stosownej regulacji w ustawie - Prawo wodne, odbywa się na zasadach ogólnych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Takie stanowisko potwierdzone zostało także w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2512/11). Pojęcie "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Jeżeli akt stosowania normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Wówczas można wskazywać – jak wyjaśnił Sąd - jedynie na interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. To właśnie jako interes faktyczny, a nie prawy – zdaniem Sądu I instancji - należy traktować podnoszone w skardze argumenty dotyczące przywrócenia poprzedniego stanu wody i wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Sąd stanął na stanowisku, że organ prowadzący postępowanie na gruncie art. 29 ustawy - Prawo wodne, w szczególności, gdy zachodzi konieczność zobowiązania strony do wykonania określonych urządzeń zapobiegających szkodom, powinien z urzędu zbadać, czy decyzja nie będzie naruszać interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2512/11). Nie oznacza to jednak, że źródłem administracyjnej legitymacji procesowej może być w tym przypadku obligacyjny stosunek dzierżawy.

Sąd I instancji zauważył, że z odwołania złożonego przez skarżącego od decyzji organu I instancji nie wynika, aby działał on w imieniu córki. Nie było zatem podstaw do doszukiwania się przez organ braku formalnego odwołania, czy powzięcia wątpliwości co do osoby odwołującej się, co dałoby podstawę do wezwania przez organ do uzupełnienia odwołania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nie można bowiem zrównywać sytuacji, która wystąpiła w sprawie z przypadkiem, gdy wyraźnie z odwołania wynika, że jest ono wnoszone w imieniu innej osoby, niż osoba która je podpisała, jednak nie załączono pełnomocnictwa.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 33 § 4 k.p.a., stanowiącego, że w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony, Sąd wskazał, że przepis ten nie jest adekwatny do stanu sprawy. Wynika to z faktu, że jedną z przesłanek do zastosowania tego przepisu jest brak wątpliwości organu co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Organ administracji publicznej musi mieć zatem uzasadnione podstawy, by sądzić, że strona udzieliła, nawet w sposób dorozumiany, pełnomocnictwa członkowi swej najbliższej rodziny lub domownikowi oraz że osoba ta jest także umocowana do prowadzenia spraw strony w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym, np. członek najbliższej rodziny w imieniu strony prowadził poprzednio sprawy tego samego rodzaju przed tym samym organem. Z akt sprawy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie wynikało, by taka sytuacja miała miejsce.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie – uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego:

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta decyzji nakazującej właścicielowi gruntu sąsiedniego przywrócenie poprzedniego stanu wody na tym gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom są jedynie właściciele, posiadacze samoistni oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości poszkodowanych,

- art. 667 § 2 w związku z art. 693 § 1, art. 336, art. 343 § 1 i art. 343 § 2 kodeksu cywilnego oraz art. 344 § 1 kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie w tej sytuacji, gdy przepisy te nakładają na dzierżawcę nieruchomości obowiązek dbania o dzierżawioną nieruchomość w taki sposób, aby nie została ona narażona na utratę lub uszkodzenie (art. 667 § 2 w związku z art. 693 § 1 kodeksu cywilnego), uprawniają dzierżawcę jako posiadacza zależnego (art. 336 kodeksu cywilnego) do obrony koniecznej uregulowanej w art. 343 § 1 i 2 kodeksu cywilnego tj. upoważniają go do zastosowania obrony koniecznej w celu odparcia samowolnego naruszenia posiadania oraz do niezwłocznego po takim samowolnym naruszeniu posiadania przywrócenia własnym działaniem stan poprzedniego, jak też przyznają dzierżawcy roszczenie przeciwko temu kto samowolnie naruszył jego posiadanie nieruchomości, jak również przeciwko temu, na czyją korzyść naruszenie nastąpiło o przywrócenie stanu poprzedniego i o zaniechanie naruszeń (art. 344 § 1 kodeksu cywilnego).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne określa jedynie, na kogo mogą być w drodze decyzji administracyjnej nałożone obowiązki w zakresie gospodarki wodnej tj. przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Przepis ten natomiast nie określa w żaden sposób kwestii legitymacji osób występujących do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 tejże ustawy, tj. nie określa jakim tytułem prawnym powinny okazać się osoby, których nieruchomości dotknięte zostały szkodliwym oddziałaniem sąsiadów. Ograniczanie kręgu tych osób upoważnionych do wszczynania wymienionych postępowań jedynie do właścicieli, posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych nieruchomości, które poniosły szkodę w wyniku zmiany stanu wody na sąsiednim gruncie nie znajduje uzasadnienia prawnego. Powyższy pogląd został także sformułowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2009 r. sygn. II OSK 1545/08.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie można skutecznie twierdzić, że interes prawny skarżącego nie ma swojego źródła w normie prawa materialnego, albowiem taki właśnie charakter mają powołane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy kodeksu cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, niemniej przyczyny, które doprowadziły do wskazywanego przez skarżącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne odnosić należało się do innych względów aniżeli podniesione w skardze kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że Sąd I instancji w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił teoretyczne rozważania odnoszące się do pojęcia interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) oraz ich praktyczny wymiar dotyczący konkretnego postępowania, łączący się ze stwierdzeniem przez organ, że dany podmiot nie posiada legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu . Zgodzić się bowiem należy ze stwierdzeniem, że prawo do udziału w postępowaniu ma jedynie osoba, która dysponuje interesem prawnym, konsekwencją zaś odmowy przyznania, że danej osobie wnoszącej odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje status strony postępowania, powinno być formalne zamknięcie toku instancji. Podstawę tego zapatrywania należy odnaleźć w treści art. 127 § 1 k.p.a., stwierdzającego, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie. Wprowadzone przez Sąd I instancji rozróżnienie powodów prowadzących do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.) albo decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), jako odwołujące się do stanowiska prezentowego w tym zakresie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości pod kątem jego zasadności.

Aprobata dla stanowiska dotyczącego wykładni nadawanej art. 28 k.p.a. w kontekście wymaganym dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie zmian stosunków wodnych nie przekłada się jednak na akceptację stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim potwierdzało ono legalność rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem wniesionym przez skarżącego od decyzji Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki z dnia [...] stycznia 2013 r. Zasadnicze zastrzeżenia, które prowadzą do przypisania wadliwości ocenie Sądu I instancji, wynikają z niedostrzeżenia przez Sąd konfiguracji procesowej, jaka ukształtowała się w kontrolowanej sprawie, wpływając na zakres uprawnień procesowych strony skarżącej. Powołany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego i wobec tego, że toczyło się na wniosek skarżącego (art. 61 § 3 k.p.a.) a nie z urzędu, prowadziło do nadania legitymacji procesowej skarżącego szczególnego charakteru. Jej wymiar nie łączył się jedynie z wymogiem wykazania przez stronę istnienia interesu prawnego, a więc zaistnienia – jak przyjął Sąd - związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną skarżącego, polegającą na tym, że akt stosowania normy może mieć wpływ na jego sytuację prawną. Polegał on bowiem również na tym, że skarżący, występując ze swoim żądaniem, nabył prawo do udziału w postępowaniu zmierzającym do określenia przysługujących mu uprawnień o charakterze materialnoprawnym. Prawo to obejmuje uprawnienie pozwalające zweryfikować w trybie instancyjnego postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu I instancji tak przesądzające o braku interesu materialnoprawnego, jak i jego istnieniu wyrażającym się wydaniem decyzji załatwiającej sprawę do co istoty (art. 104 k.p.a.). Zastosowanie powyższej zasady na gruncie niniejszego postępowania przejawiało się w niedopuszczalności umorzenia postępowania odwoławczego z powołaniem się na brak przymiotu strony u odwołującego się, jeżeli wszczęte na wniosek tego podmiotu postępowanie doprowadziło do orzeczenia merytorycznego o jego uprawnieniach. Sytuacja taka zaistniała w rozstrzyganej sprawie, skoro Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo wodne, odmówił wnioskodawcy przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie. Przedmiotem postępowania odwoławczego, wobec przyjętych ustaleń, których treścią było stwierdzenie braku normy prawnej upoważniającej skarżącego jako dzierżawcę do domagania się podjęcia działań zmierzających do regulacji stanu wody, nie powinna być dopuszczalność skierowania do organu odwoławczego środka odwoławczego, ale prawidłowość decyzji organu I instancji orzekającej co do istoty, wbrew treści art. 105 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym zasadnie wskazuje się w tym zakresie, że kontrola instancyjna sprawowana przez organ odwoławczy w przypadku wniesienia odwołania przez osobę, która nie legitymuje się interesem prawnym, a mimo to stała się adresatem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie może prowadzić do wygaszenia postępowania odwoławczego, lecz powinna zostać nakierowana na uchylenie decyzji merytorycznie rozstrzygającej w ramach pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. II OSK 43/14).

Należy mieć na uwadze, że interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego. Jego źródłem mogą być również normy prawa procesowego (por. wyrok NSA z 19 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1558/12; wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 115/13; wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/09). Wprawdzie w części orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r. sygn. II OSK 732/08) akcentuje się, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, tym niemniej jednocześnie wskazuje się, że podstawa prawna legitymacji procesowej strony niejednokrotnie może wynikać z norm prawnych o tym właśnie charakterze, jednakże w tym przypadku chodzi wyłącznie o weryfikację w postępowaniu administracyjnym zagadnienia posiadania przez określony podmiot interesu materialnoprawnego (por. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. 1, s. 326). Przymiot strony w jej aspekcie procesowym uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim żądaniem. Zatem podmiot taki dysponować będzie szczególnym interesem prawnym (formalnym), wynikającym jedynie z przepisów prawa procesowego. Uznanie przez organ odwoławczy, że odwołanie od decyzji orzekającej co do istoty zostało wniesione przez osobę, na której żądanie zostało wszczęte postępowanie, niemniej osobie tej nie przysługuje interes prawny (na podstawie przepisów prawa materianego), powinien w tych warunkach prowadzić nie tyle do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), ile do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego - uchylenia wadliwej decyzji orzekającej o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotu nie będącego stroną i w zależności od przyjętych ustaleń - umorzenia postępowania prowadzonego przed organem I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub umorzenia postępowania prowadzonego przed organem I instancji w części dotyczącej odwołującego się i orzeczenia co do pozostałej części rozstrzygnięcia, ewentualnie - przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Powyższe rozróżnienie ma związek z określeniem właściwego układu podmiotowego postępowania. W tym bowiem przypadku, w którym jedyną stroną postępowania jest odwołujący się, stwierdzenie braku interesu prawnego podmiotu, na żądanie którego postępowanie zostało wszczęte, powinno prowadzić do jego formalnego zakończenia i uznania za niebyłe. W układzie wielopodmiotowym - przy wielości stron, prowadzone przed organem I instancji postępowanie może być uznane za bezprzedmiotowe jedynie w części dotyczącej strony odwołującej się, stąd decyzja, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub decyzja kasacyjna będą prowadzić do wyeliminowania wadliwej decyzji i przeprowadzenia ponownego postępowania w stosunku do właściwie określonych stron postępowania. Wybór właściwego rozstrzygnięcia będzie zależał od prawidłowości wydanej przez organ I instancji decyzji w zakresie, w jakim orzekała ona o uprawnieniach i obowiązkach pozostałych stron postępowania. Powyższe prowadzi do wniosku, że oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą postępowanie odwoławcze, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, które miało istotny wpływa na wynik sprawy i prowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast tej wykładni art. 28 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne i art. 667 § 2 w związku z art. 693 § 1, art. 336, art. 343 § 1 i art. 343 § 2 kodeksu cywilnego oraz art. 344 § 1 kodeksu cywilnego, która pozwalałaby przyjąć, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu sąsiedniego przywrócenie poprzedniego stanu wody na tym gruncie może być dzierżawca. Zapatrywania takiego, wbrew odmiennej ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2009 r. sygn. II OSK 1545/08. W orzeczeniu tym Sąd wskazał jedynie na to, że zdefiniowane w art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo wodne – na jej użytek – pojęcie "właściciela", odnosić należy jedynie do adresatów decyzji, a nie podmiotów występujących z wnioskami o wszczęcie postępowania administracyjnego. Powyższe stwierdzenie ma zatem ten skutek, że przy ustalaniu legitymacji osób występujących z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, okoliczność, czy dany podmiot był samoistnym posiadaczem gruntu jest bez znaczenia. Nie odrzucając tego kierunku wykładni, mieć na uwadze należy charakter uprawnień przysługujących dzierżawcy. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy (art. 693 § 1 k.c.). Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes, jak trzeba przyjąć, o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost – niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu. Sytuacja prawna dzierżawcy w postępowaniu dotyczącym uregulowania stosunków wodnych przedstawia się podobnie do uprawnień przysługujących dzierżawcy w sprawach dotyczących udzielania pozwolenia na budowę, czy też ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawach tych – jak się jednolicie przyjmuje - dzierżawcy nieruchomości stanowiącej nieruchomość sąsiadującą z terenem, na którym jest prowadzona inwestycja, nie przysługuje legitymacja procesowa do udziału w postępowaniu dotyczącym tejże inwestycji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2300/10; wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1529/07). Powyższe zapatrywanie rozciąga się również na sprawy dotyczące procedury planistycznej (por. wyrok NSA z 2 października 2009 r. sygn. II OSK 1079/09; wyrok NSA 26 września 2008 r. sygn. II OSK 312/08). Na taki kształt uprawnień dzierżawcy nie ma wpływu akcentowana w skardze kasacyjnej okoliczność, że stosunek prawny polegający na korzystaniu z cudzej rzeczy nieruchomej jest prawnie chroniony i w wypadku jego naruszenia dzierżawcy służą roszczenia o ochronę naruszonego lub utraconego posiadania, a także odpowiednio stosowane przepisy o ochronie własności (por. wyrok NSA z 7 października 2005 r. sygn. II OSK 75/05). Istotne znaczenie w tym zakresie przypisywać należy bowiem temu, że dzierżawa, będąc prawem o charakterze obligacyjnym, a nie rzeczowym, jest prawem skutecznym jedynie względem stron danego stosunku prawnego. To zatem od decyzji właściciela nieruchomości zależeć będzie, czy podjęte zostaną na jego wniosek kroki w celu administracyjnej regulacji stosunków wodnych na nieruchomości stanowiącej przedmiot dzierżawy. Uprawnienie dzierżawcy nie może zastępować uprawnień właściciela nieruchomości lub być od nich niezależne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uwzględniając ją na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydanej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni wyżej wyrażoną ocenę prawną, przeprowadzając kontrolę odwoławczą rozstrzygnięcia wydanego przez Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki z dnia [...] stycznia 2013 r. Zasadnicze znaczenie dla kierunku rozpoznania sprawy będzie miało określenie sytuacji prawnej pozostałych wnioskodawców, o których żądaniu – równolegle do wniosku J. S. - rozstrzygała decyzja Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki. Nie może budzić wątpliwości, że określenie osób składających wniosek o wszczęcie postępowania, a jednocześnie będących adresatami decyzji odmawiającej przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie w sposób opisowy sprowadzony do posłużenia się określeniem "J. S. i czterech mieszkańców wsi Z." nie spełnia standardu prawnego wynikającego z art. 107 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Siedlcach powinno określić, czy wskazani wnioskodawcy posiadają faktycznie deklarowany prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości i czy na tej podstawie przysługuje im status strony w prowadzonym postępowaniu.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.