Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 441/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 pkt 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 135; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; art. 152; art. 190; art. 200; art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 4;  art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
article: art. 3 ust. 1; art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
article: art. 7; art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 6 pkt 4; § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. K. 1597 (tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 marca 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 września 2010 r. o nałożeniu na D. K. kary pieniężnej w wysokości 7.000 zł za naruszenia w postaci:

-wykonywania przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów;

-przewozu drogowego (wwozu) odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia.

Organ ustalił, że 2 lipca 2010 r. o godzinie 20:00 na drodze krajowej nr [...] w [...] miała miejsce kontrola zespołu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton składającego się z pojazdu marki [...] nr rej. [...] oraz przyczepy marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzona przez inspektora transportu drogowego. Zespołem pojazdów kierował S. J. Ustalono, że w dniu kontroli wykonywano przewóz drogowy używanych części samochodowych z Niemiec do Polski na podstawie licencji nr [...], udzielonej D. K. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako organu pierwszej instancji decyzji administracyjnej dnia 8 września 2010 r., nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 7.000 złotych.

W odwołaniu od decyzji D. K. podniósł, że przewoził części samochodowe zgodnie z dokumentem CMR. Wskazał, że zarówno załadowca jak i odbiorca zapewniali, że towar nie wymaga dodatkowych zezwoleń i będzie weryfikowany pod kątem dalszej przydatności.

Organ drugiej instancji, utrzymując w mocy decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, wyjaśnił, że kwestię przemieszczania odpadów regulują przepisy rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE, seria L, nr 190, s.1) oraz przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów organem odpowiedzialnym za wykonanie rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska, który jest w szczególności organem właściwym w sprawach: 1) przywozu odpadów na teren kraju, 2) wywozu odpadów poza teren kraju, 3) tranzytu odpadów przez teren kraju. Według art. 4 wymienionej ustawy organ ten wydaje także zezwolenia na: 1) przywóz odpadów na teren kraju, 2) wywóz odpadów poza teren kraju oraz 3) tranzyt odpadów przez teren kraju.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że stosownie do treści art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874) podmioty, które wykonują przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w pkt 1-8, podlegają karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym). Według pozycji 13.2 załącznika, naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 1.000 zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy bezspornie zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie wykonywania przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów (poz. 13.2 załącznika).

Organ stwierdził również, że doszło do naruszenia przepisów o przemieszczaniu odpadów (poz. 7.5 załącznika). Odnośnie naruszenia określonego w poz. 7.5 załącznika organ odwoławczy wyjaśnił, że podczas kontroli drogowej ustalono, iż przewożony ładunek stanowiły używane części samochodowe w postaci zderzaków, błotników, atrap, tłumików, chłodnic, opon oraz silników samochodowych. Z okazanego przez kierowcę dokumentów - CMR i rachunku wystawionego przez D. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874) wynikało, że ładunek stanowiły cztery silniki samochodowe oraz 55 sztuk innych zużytych części samochodowych, których odbiorcą miał być przedsiębiorca T. P. [...] w [...].

W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że przewożony ładunek stanowią odpady o kodach 16 01 03 (zużyte opony), 16 01 04 (zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy), 16 01 17 (metale żelazne) oraz 16 01 18 (metale nieżelazne).

Organ odwoławczy stwierdził, że dla oceny, czy przewożone części były odpadami, nie ma znaczenia okoliczność, iż części zostaną następnie przesortowane pod kątem ich dalszej przydatności i użycia. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 3 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1234 ze zm.) odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Stosownie do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206) w grupie 16 znajdują się odpady nieujęte w innych grupach, natomiast w podgrupie 16 01 znajdują się odpady w postaci zużytych lub nienadających się do użytkowania pojazdów (...) odpady z demontażu, przeglądu i konserwacji pojazdów.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 przemieszczanie odpadów wymaga uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwego organu. W myśl przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oznacza to konieczność uzyskania zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na przywóz, wywóz lub tranzyt odpadów. Zezwolenia wydawane są zgodnie ze szczegółowymi przepisami rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Zgodnie z prawem polskim przybierają one postać decyzji administracyjnej w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

D. K. nie uzyskał wymaganego zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na wwóz odpadów o kodach 16 01 03 (zużyte opony), 16 01 04 (zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy), 16 01 17 (metale żelazne) oraz 16 01 18 (metale nieżelazne), a zatem w ocenie organu odwoławczego uzasadnione było nałożenie na niego kary pieniężnej za naruszenie określone w poz. 7.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia 8 marca 2011 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej kary za przywóz odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, co spowodowane było błędnym zakwalifikowaniem przewożonego przez skarżącego w dniu 2 lipca 2010 r. ładunku jako odpadów. W ocenie skarżącego przewożone podzespoły dopiero po demontażu mogły stać się odpadami.

Nadto skarżący zarzucił, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem zasięgnięcia opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jako organu specjalizującego się w problematyce gospodarki odpadami.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił ponadto, że wyniki kontroli przeprowadzonej przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie mają mocy wiążącej w sprawie niniejszej.

Rozpoznając po raz pierwszy sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, uznając za prawidłowe stanowisko organów, że przewożone przez skarżącego używane części samochodowe stanowiły odpady w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Sąd przyjął, że dla uznania określonych przedmiotów za odpady nie było istotne oznaczenie ładunku przez nadawcę oraz wiedza dokonującego przewozu o charakterze ładunku, a także okoliczność dokonania przez odbiorcę sortowania ładunku. Decydujący, w ocenie Sądu, był stan ładunku w chwili dokonania przewozu. Zasadnie wobec tego organy zaklasyfikowały przewożony przez skarżącego ładunek jako odpady z grupy 16 określonej w rozporządzeniu w sprawie katalogu odpadów, podlegające przepisom ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Skoro powołana ustawa nakłada obowiązek uzyskania zezwolenia od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na przywóz odpadów na teren kraju, a skarżący takiego zezwolenia nie posiadał, trafnym było przyjęcie, że wykonywał on przewóz drogowy naruszając przepisy o odpadach, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na niego kary pieniężnej w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym – art. 92 ust. 1 pkt 3 i poz. 7.5. załącznika do tej ustawy. Bez wpływu na wynik sprawy, według Sądu pierwszej instancji, były ustalenia kontroli przeprowadzonej u skarżącego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie, w toku której nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przewozu odpadów, albowiem organ ten działa na podstawie innych przepisów, to jest na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, która określa inne warunki nałożenia kary na transportującego odpady niż ustawa o transporcie drogowym zawierająca podstawę do nałożenia kary za wykonywanie przewozu z naruszeniem przepisów o odpadach.

Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej D. K. uchylił omówiony wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji kontrolował i zaaprobował decyzję wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w związku z poz. 7.5 załącznika do tej ustawy. Powołana podstawa materialnoprawna decyzji oznacza, że na skarżącego nałożono karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów o odpadach (art. 92 ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w ówczesnym brzmieniu) polegającego na wwozie odpadów na terytorium Polski bez wymaganego zezwolenia (poz. 7.5 załącznika do ustawy). W ocenie Sądu pierwszej instancji, a wcześniej organów, zezwolenie, o którym mowa w poz. 7.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym to zezwolenie wydawane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska określone w art. 4 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Natomiast odpadem w rozumieniu analizowanego deliktu, określonego w poz. 7.5. załącznika do ustawy o transporcie drogowym jest każda substancja lub przedmiot należące do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach, której posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest zobowiązany. W akcie wykonawczym do ustawy o odpadach, czyli w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów, wymieniono zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, w tym m.in. zużyte opony, metale żelazne i metale nieżelazne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki wzorzec kontroli materialnoprawnej jest nieprawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach przepisy tej ustawy nie naruszają w zakresie postępowania z odpadami przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "nie naruszają w zakresie postępowania z odpadami przepisów" oznacza, że jeżeli przepisy ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów zawierają własną regulację dotyczącą postępowania z odpadami, to mają pierwszeństwo przed ustawą o odpadach. Taka sama relacja pomiędzy dwoma ustawami - o odpadach i o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów - została ustanowiona w art. 1 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, stanowiącym, że przepisy tej ustawy nie naruszają postanowień ustawy o odpadach.

Wobec tego należało ustalić, która z ustaw reguluje kwestie wydania zezwolenia na transport odpadów. Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w art. 4 pkt. 1, na który powołał się sąd pierwszej instancji, stanowi, że zezwolenie na przywóz odpadów na teren kraju wydaje Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zezwolenie to wydawane jest na wniosek zgłaszającego, którego definicja zawarta jest w art. 2 pkt 15 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Zgodnie z tym przepisem zgłaszającym jest jedna z osób lub jeden z podmiotów wyszczególnionych poniżej, w kolejności przyjętej w tym wykazie:

- wytwórca pierwotny; lub

- posiadający zezwolenie nowy wytwórca, który wykonuje działania poprzedzające przemieszczanie; lub

- posiadający zezwolenie podmiot zbierający, który w wyniku połączenia niewielkich ilości jednego rodzaju odpadów zebranych z różnych źródeł utworzył wysyłkę, która ma się rozpocząć z jednego miejsca wskazanego w zgłoszeniu; lub

- zarejestrowany sprzedawca, który został upoważniony na piśmie przez wytwórcę pierwotnego, nowego wytwórcę lub posiadający zezwolenie podmiot zbierający, określonych, w pkt i), ii) oraz iii), do działania w ich imieniu w charakterze zgłaszającego;

- zarejestrowany pośrednik, który został upoważniony na piśmie przez wytwórcę pierwotnego, nowego wytwórcę lub posiadający zezwolenie podmiot zbierający, określonych w pkt i), ii) oraz iii), do działania w ich imieniu w charakterze zgłaszającego;

- posiadacz, jeżeli wszystkie osoby określone w pkt i), ii), iii), iv) oraz w odpowiednich przypadkach w pkt v) są nieznane lub niewypłacalne.

Z regulacji zawartych w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, która określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia nr 1013/2006 wynika, że w zezwoleniach na przywóz, wywóz lub tranzyt odpadów przez teren kraju Główny Inspektor Ochrony Środowiska określa między innymi zgłaszającego, odbiorcę lub odbiorców odpadów oraz przewoźnika odpadów. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 5 tej ustawy w przypadku, gdy nastąpiły zmiany elementów zezwolenia, o których mowa w ust. 1, z wyjątkiem zmiany przewoźnika lub przewoźników uczestniczących w międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, konieczne jest dokonanie nowego zgłoszenia. W przypadku zmiany dotyczącej przewoźnika lub przewoźników odpadów wydane zezwolenie zmienia się, w drodze decyzji zmieniającej, na wniosek zgłaszającego.

Z powyższego wynika, że zezwolenie, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie jest zezwoleniem wydawanym przewoźnikowi, a ściślej rzecz ujmując, nie jest zezwoleniem na wykonywanie przewozu drogowego odpadów, o którym mowa w pozycji 7.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Nie oznacza to jednak, że wykonywanie przewozu drogowego odpadów nie wymaga zezwolenia. Regulacje dotyczące wydania zezwoleń na transport drogowy opadów zawarte są w ustawie o odpadach. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w czasie kontroli, prowadzenie transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia z zastrzeżeniem art. 31 ust.1, art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1a i 4. Zezwolenie to, stosownie do art. 28 ust. 2 pkt 2 wydaje w drodze decyzji starosta.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro ustawa o odpadach zawiera własną regulację dotycząca wydawania zezwoleń na prowadzenie transportu odpadów, to przepisy tej ustawy, a nie ustawy o międzynarodowy przemieszczaniu odpadów mają w tej sprawie zastosowanie (art. 2 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach i art. 1 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów).

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto uznał za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania z art. 145§ 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Dla ustalenia, że w dniu kontroli był wykonywany transport odpadów istotnym było wykazanie, że przewożony przez przewoźnika towar to zużyte lub nienadające się do użytkowania odpady z demontażu, przeglądu i konserwacji pojazdów. Z rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów wynika jednoznacznie, że tylko te części pojazdów, które są zużyte lub nie nadają się do użytkowania stanowią odpad w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 ust.1 o odpadach. Zwrot "zużyte lub nienadające się do użytkowania" nie może być utożsamiany z określenie "używane".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, że na ocenę zgodności z prawem decyzji nie ma wpływu fakt, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 9 - 13 grudnia 2010 r. przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Lublinie nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przewozu odpadów. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli nr 1/2010 wynika, że celem jej była ocena wypełniania wymogów w zakresie "rozporządzenia 1013/WE w sprawie transgranicznego przemieszczania odpadów". Kontrolą objęto "usługę przewozu towaru w postaci używanych części do samochodów... pozyskaną na zasadzie zlecenia firmy spedycyjnej" wykonaną w dniu 2 lipca 2010 r. W toku kontroli, przeprowadzonej przed wydaniem zaskarżonej decyzji w tej sprawie, nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Powstaje zatem uzasadnione przypuszczenie, że nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, czy przewożony przez skarżącego towar był odpadem, czy też nie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w związku z poz. 7.5 załącznika do tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania przewozu.

Stosownie do treści art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmioty, które wykonują przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w pkt 1-8 (w tym przepisów o odpadach – pkt 3) podlegają karze pieniężnej. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określał załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 ustawy o odpadach). Według załącznika do ustawy (poz. 7.5) przywóz drogowy (wwóz) odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia podlegał karze pieniężnej w wysokości 6.000 zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie organów obydwu instancji zezwolenie, o którym mowa w poz. 7.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, to zezwolenie wydawane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska określone w art. 4 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Stanowisko organów jest nieprawidłowe. Przedstawiona wyżej, wiążąca sąd pierwszej instancji, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz ustawy o transporcie drogowym, z uwzględnieniem wzajemnego stosunku przepisów tych ustaw, nakazuje przyjęcie, że zezwolenie, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie jest zezwoleniem wydawanym przewoźnikowi i nie jest zezwoleniem na wykonywanie przewozu (przywozu) drogowego odpadów, o którym mowa w poz. 7.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Przewóz drogowy odpadów wymagał natomiast uzyskania przez przewoźnika zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 obowiązującej w czasie kontroli ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Według tego przepisu prowadzenie transportu odpadów wymagało uzyskania zezwolenia z zastrzeżeniem art. 31 ust.1, art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1a i 4. Zezwolenie to, stosownie do art. 28 ust. 2 pkt 2 wydawał w drodze decyzji starosta.

Skoro kara pieniężna została nałożona ze względu na brak zezwolenia wymienionego w art. 4 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, to oznacza, że decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego – art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w związku z poz. 7.5 załącznika do tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania przewozu.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie zajmował się kwestią posiadania przez przewoźnika zezwolenia na transport odpadów, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i nie dokonał odpowiednich ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Jednak konieczność dokonania tych ustaleń uzależniona jest od ustalenia, czy skarżący był zobowiązany do posiadania zezwolenia na transport odpadów, o którym wyżej mowa. To z kolei uzależnione jest od prawidłowego ustalenia, czy w tym konkretnym przypadku skarżący prowadził transport odpadów. W tym zakresie ustalenia organów obydwu instancji są niewystarczające.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią przepisów rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów prowadzącą do stwierdzenia, że z przepisów tego rozporządzenia wynika jednoznacznie, iż tylko te części pojazdów, które są zużyte lub nie nadają się do użytkowania stanowią odpad w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Zwrot "zużyte lub nienadające się do użytkowania" nie może być utożsamiany z określenie "używane".

Ustalenie, że w dniu kontroli był wykonywany transport odpadów wymagało zatem wykazania, że przewożony przez przewoźnika towar to zużyte lub nienadające się do użytkowania odpady z demontażu, przeglądu i konserwacji pojazdów. Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, zaklasyfikował przewożony przez skarżącego ładunek jako odpady z grupy 16 podgrupy 01, określonej w rozporządzeniu w sprawie katalogu odpadów, stwierdzając, że przedmiotem przewozu były zużyte części samochodowe oraz, że dla oceny czy przewożone części były odpadami nie ma znaczenia okoliczność, iż części zostaną następnie przesortowane pod kątem ich dalszej przydatności i użycia. Organ stwierdził, że z dokumentacji fotograficznej oraz z dokumentu CMR i rachunku wystawionego przez przekazującego rzeczy wynika, że przewożone części samochodowe w większości nie nadawały się do bezpośredniego zamontowania w pojazdach, ponieważ ich ponowne użycie mogłoby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływać na środowisko.

Takie ustalenia pozostają w sprzeczności (rzeczywistej lub być może pozornej) z protokołem kontroli, gdzie ładunek opisano jedynie jako używane części samochodowe, a nie jako części zużyte lub nienadające się do użytkowania. Jak wcześniej wskazano tych dwu pojęć nie można utożsamiać. Podobnie przewożone przedmioty zostały opisane przez kierowcę samochodu świadka S. J.

Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien wyjaśnić tę sprzeczność. W tym celu organ powinien skonfrontować dosłowny zapis protokołu z okolicznościami wynikającymi z innych dowodów, które - jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, a w szczególności z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji- były wprawdzie brane po uwagę (dokumentacja fotograficzna, dokument CMR, rachunek wystawiony przez sprzedającego). Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak jakie konkretnie okoliczności odnoszące się do poszczególnych przedmiotów lub grup przedmiotów pozwalają na ustalenie, że były przewożone zużyte lub nie nadające się do użytkowania części samochodowe. Nie można odrzucić hipotezy, że opis przedmiotów w protokole kontroli jest niedostatecznie precyzyjny, chociaż opis ten jest niewątpliwie prawdziwy, bowiem chodzi o części używane. Nie można jednak wykluczyć, że były to części używane do tego stopnia, że stały się częściami zużytymi lub nienadającymi się do użytkowania. Jednak takie ustalenie, biorąc pod uwagę mogącą wskazywać na co innego dosłowną treść protokołu, powinno być precyzyjnie uzasadnione.

Ustalając, czy przewoźnik powinien legitymować się zezwoleniem na transport odpadów organ powinien odnieść się także do wyników kontroli przeprowadzonej przed wydaniem zaskarżonej decyzji w tej sprawie. Kontrola ta przeprowadzona w dniach 9-13 grudnia 2010 r. przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Lublinie miała na celu ocenę wypełniania wymogów w zakresie "rozporządzenia 1013/WE w sprawie transgranicznego przemieszczania odpadów". Kontrolą objęto wyłącznie "usługę przewozu towaru w postaci używanych części do samochodów (...) pozyskaną na zasadzie zlecenia firmy spedycyjnej" wykonaną w dniu 2 lipca 2010 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w zakresie przewozu odpadów. Wprawdzie wyniki tej kontroli nie wiążą organu uprawionego do nakładania kar za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, to jednak rzeczą organu, było rozważenie okoliczności wynikających z protokołu kontroli przeprowadzonej przez inspektora ochrony środowiska, tym bardziej, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów Inspekcja Transportu Drogowego i Wojewódzcy Inspektorzy Ochrony Środowiska mają obowiązek współdziałania w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów oraz zapobiegają nielegalnemu międzynarodowemu przemieszczaniu odpadów, w szczególności przez wymianę informacji i doświadczeń, w tym w zakresie klasyfikacji towarów jako spełniających przesłanki do uznania ich za odpady.

Omówione uchybienia w postępowaniu prowadzącym do ustalenia przez organy obydwu instancji, że rzeczy przewożone przez skarżącego były odpadami i że w związku z tym prowadził on przewóz odpadów wymagający zezwolenia, stanowią mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Z uwagi na to, że sprawa wymaga wyjaśnienia w całym zakresie potrzebnym dla ustalenia, czy rzeczy przewożone przez skarżącego były odpadami i czy w związku z tym prowadził on przewóz odpadów wymagający zezwolenia, zachodziła potrzeba uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję organu pierwszej instancji sformułowaną jako wymierzającą jedną karę pieniężną w określonej wysokości, co spowodowało, że konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, mimo że skarżący kwestionował tylko prawidłowość nałożenia kary pieniężnej za jedno z dwu przypisanych mu naruszeń.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 461).