Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1366/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1366/05 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 lutego 2006r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Anna Znamiec, Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek (spr), WSA Ewa Michna, Protokolant: Bożena Wąsik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2006r., sprawy ze skargi Miasta Nowy Sącz, na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, z dnia 13 kwietnia 2005r. Nr KI-4001/185/05, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej Miasta Nowy Sącz na rok 2005 w części objętej postanowieniem §13 uchwały, - skargę oddala-


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr KI-4001/159/05 z dnia 23 marca 2005 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności Uchwały Budżetowej Miasta Nowego Sącza na rok 2005 Nr XLI/481/2005 Rady Miasta Nowy Sącz z dnia 25 lutego 2005 r., wskazując Radzie Miasta na nieprawidłowość Uchwały Budżetowej w zakresie postanowienia § 13, w którym "Zobowiązuje się Prezydenta Miasta do przedkładania Radzie Miasta uchwał w sprawie:

1. inwestycji o wartości przekraczającej 500.000 zł.,

2. remontów o wartości przekraczającej 100.000 zł",

które naruszają art. 28 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych / Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm. /

Jednocześnie wskazany został sposób usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości poprzez uchylenie kwestionowanego § 13 Uchwały Budżetowej w terminie do 5 kwietnia 2005 r.

Ponieważ Rada Miasta Nowego Sącza nie wprowadziła stosownych zmian do Uchwały Budżetowej na 2005 r., Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z dnia 13 kwietnia 2005 r. Nr KI-4001/185/05 orzekło o stwierdzeniu nieważności Uchwały Budżetowej Miasta Nowego Sącza na rok 2005 Nr XLI/481/2005 Rady Miasta Nowy Sącz z dnia 25 lutego 2005 r. w części objętej postanowieniem § 13 uchwały.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podstawę prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi uchwała budżetowa, a stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale budżetowej jednostki. Natomiast art. 26 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy stanowi, że ujęte w budżetach wydatki i rozchody stanowią nieprzekraczalny limit. Zatem w roku budżetowym, zarówno upoważnieniem jak i nieprzekraczalnym limitem dokonywania wydatków przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego są kwoty dotyczące poszczególnych rodzajów wydatków ustalone w budżecie rocznym.

Rada Miasta Nowego Sącza w dniu 25 lutego 2005 r. podjęła Uchwałę Budżetową na rok 2005, w której określiła nieprzekraczalny limit wydatków w zakresie inwestycji i remontów w szczegółowości zgodnej z art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. W związku z tym § 13 Uchwały Budżetowej zobowiązujący Prezydenta do przedkładania Radzie Miasta bliżej nieokreślonych uchwał w sprawie inwestycji i remontów ograniczających własne ustalenia z Uchwały Budżetowej narusza obowiązujące prawo i powinien zostać wyeliminowany.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 13 kwietnia 2005 r. w oparciu o uchwałę Nr XLVI/554/2005 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 29 kwietnia 2005 r. w sprawie złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, Prezydent Miasta Nowego Sącza wniósł skargę z dnia 18 maja 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:

1. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. / poprzez niezastosowanie tego przepisu, który dawał podstawę Radzie Miasta do wprowadzenia do Uchwały Budżetowej na rok 2005 spornego zapisu § 13,

2. błędną wykładnię art. 28 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 109 ust. 3 ustawy o finansach publicznych polegającą na przyjęciu, że postanowienia § 13 Uchwały Budżetowej naruszają w/w przepisy.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w podstawie prawnej Uchwały Budżetowej powołano m.in. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej ustaloną corocznie przez radę gminy.

W ocenie skarżącego przepis ten dawał podstawę do wprowadzenia do Uchwały Budżetowej na rok 2005 § 13 w zakwestionowanym brzmieniu.

Strona skarżąca podniosła również, że Kolegium RIO w zaskarżonym rozstrzygnięciu w żaden sposób nie odniosło się do przywołanego przepisu, jednocześnie dodając, że zamieszczenie w Uchwale Budżetowej spornego paragrafu było konieczne także i z tego powodu, że wprawdzie w zał. nr 8 do Uchwały Budżetowej określono tytuły inwestycyjne i wysokość na rok 2005 wydatków, jednakże nie wszystkie zadania określono w sposób szczegółowy.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi z powodu niewykazania przez stronę skarżącą naruszenia zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji, ewentualne oddalenie skargi z powodu jej niezasadności.

Organ nadzorczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego nieuwzględnienie, stwierdził, że przepis ten ma zastosowanie do podejmowania przez Radę Miasta uchwał dotyczących zobowiązań w zakresie inwestycji i remontów lat następnych ponad kwotę ustaloną w budżecie. Tymczasem literalne brzmienie § 13 Uchwały Budżetowej na 2005 rok wskazuje, że nie odnosi się on do budżetu lat następnych, a do budżetu na rok 2005.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / zwanej dalej P.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z treścią art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi sądowej jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Natomiast stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. / zwanej dalej u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone.

Sformułowanie, że skarga służy każdemu podmiotowi, który ma interes prawny w jej wniesieniu oznacza, że "interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym zawierać musi w sobie dwa elementy. Skarżący musi mieć interes prawny, w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu oparty na normach prawa materialnego lub procesowego kształtującym istotę sprawy, w której skarga jest wnoszona oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę jego podejmowania. Między obu tymi kategoriami norm istnieje ścisły związek"/ Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str.123 /.

Podstawą legitymacji skargowej gminy na rozstrzygnięcie organu nadzorczego w świetle przytoczonych wyżej przepisów u.s.g. jest "naruszenie interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji" gminy zaskarżonym aktem.

Sąd zgadza się z poglądami doktryny, że uregulowania powyższe rodzą liczne zastrzeżenia. Przede wszystkim z punktu widzenia techniczno-prawnego pojęcia "interes prawny", "uprawnienie" i "kompetencja" nie stanowią odrębnych i samodzielnych pojęć prawnych. W zakresie bowiem interesu prawnego, traktowanego jako pojęcie prawa materialnego, mieszczą się dwa pozostałe.

Nie istnieją również racjonalne merytoryczne przesłanki przemawiające za ograniczeniem legitymacji skargowej wymogiem wskazania przez skarżącego naruszenia subiektywnego interesu prawnego.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonych aktów pod względem zgodności ich z obowiązującym porządkiem prawnym. Przepis ten oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. statuujący zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, stanowią najistotniejsze elementy składające się na model szerokiego określenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Z kolei stosownie do art. 145 - 150 P.p.s.a., sąd orzekając o zasadności skargi nie bierze pod uwagę fakt, czy zaskarżony akt narusza interes prawny, uprawnienie czy kompetencje strony skarżącej, lecz obiektywną zgodność lub niezgodność tego aktu z przepisami prawnymi, które określają te interesy prawne, uprawnienia lub kompetencje.

Nie znajduje więc uzasadnienia uzależnienie legitymacji skargowej od wykazania przez skarżącego, i to już w momencie wnoszenia skargi istnienia tych - mniemających wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie sądu administracyjnego - przesłanek, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g.

Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, a o treści orzeczenia sądu nie decyduje fakt, czy zaskarżona uchwała lub zarządzenie naruszają czyjś interes prawny, ale obiektywna kategoria zgodności aktu z prawem.

Brak interesu po stronie skarżącego skutkuje oddaleniem skargi. Odrzucenie skargi zaś uzasadnia nie sam brak interesu prawnego, ale to, iż wnoszący skargę nie mieści się w zakresie podmiotowym legitymacji określonej przez ustawodawcę w art. 98 ust. 3 u.s.g.

W kontekście powyższych rozważań, wniosek o odrzucenie skargi sformułowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Krakowie w odpowiedzi na skargę nie mógł zostać uwzględniony.

Natomiast w opinii Sądu zasadny jest wniosek o oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 13 Uchwały Budżetowej Miasta Nowy Sącz na rok 2005.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia istnienia podstaw prawnych do zamieszczenia w Uchwale Budżetowej na 2005 r. zapisu zawartego w § 13 o treści "Zobowiązuje się Prezydenta miasta do przedkładania Radzie Miasta uchwał w sprawie:

1. Inwestycji o wartości przekraczającej 500.000 zł

2. Remontów o wartości przekraczającej 100.000 zł".

Strona skarżąca podniosła w skardze sądowej, iż podstawą prawną uzasadniającą zamieszczenie w Uchwale Budżetowej spornego paragrafu 13 jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących zobowiązań w zakresie podejmowanych inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez radę gminy.

Rada gminy / miasta / ma status prawny organu stanowiącego i kontrolnego. Jako organ stanowiący rada gminy jest organem uchwałodawczym i kontrolnym. Art. 18 ust. 1 u.s.g. formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba, że ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 18 ust. 2 u.s.g. zawiera katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień rady gminy, tzn. takich kompetencji , które exspressis verbis zostały przyznane tylko i wyłącznie radzie gminy, a zatem z wyłączeniem w tych sprawach wszystkich innych organów.

Jedną z podstawowych i wyłącznych kompetencji rady gminy jest uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu.

Stosownie do treści art. 109 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych / Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm. / podstawę prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi uchwała budżetowa. Wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Ujęte w budżecie wydatki i rozchody stanowią nieprzekraczalny limit / art. 26 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 1 ustawy o finansach publicznych /.

Sąd podziela pogląd organu nadzorczego wyrażony w zaskarżonej uchwale, że w roku budżetowym zarówno upoważnieniem jak i nieprzekraczalnym limitem dokonywania wydatków - w tym także w zakresie inwestycji i remontów - przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego są kwoty dotyczące poszczególnych rodzajów wydatków ustalone w budżecie rocznym.

Rada Miasta Nowego Sącza w Uchwale Budżetowej na 2005 r. podjętej w dniu 25 lutego 2005 r. określiła nieprzekraczalny limit wydatków budżetu miasta w szczegółowości zgodnej z art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych - § 4 w brzmieniu "Ustala się wydatki majątkowe budżetu w wysokości 29.151.471 zł zgodnie z załącznikiem Nr 8.

Z analizy treści załącznika Nr 8 wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że zostały określone zadania w zakresie inwestycji i remontów na 2005 r. ze wskazaniem wysokości środków finansowych przeznaczonych na ich realizację.

Tym samym Rada Miasta Nowego Sącza upoważniła Prezydenta Miasta Nowy Sącz do realizacji inwestycji i remontów określonych szczegółowo w załączniku Nr 8 oraz wyraziła zgodę na wydatkowanie środków budżetowych /zaciąganie zobowiązań / do wysokości kwot w tymże załączniku wskazanych.

Wprowadzenie do Uchwały Budżetowej spornego zapisu § 13 zobowiązującego Prezydenta Miasta do przedkładania Radzie Miasta uchwał w zakresie inwestycji i remontów, gdy wydatki z nimi związane przekraczają odpowiednio 500.000 zł i 100.000 zł, czyli de facto nakładającego konieczność uzyskiwania każdorazowo w tych przypadkach zgody organu stanowiącego w sytuacji, gdy zgoda taka została udzielona poprzez wprowadzenie odpowiednich zapisów w Uchwale Budżetowej / załącznik Nr 8 /, stanowi ograniczenie w stosunku do własnych ustaleń Rady podjętych przy uchwaleniu budżetu Miasta Nowy Sącz na 2005 r.

Nie sposób odmówić racji argumentacji organu nadzorczego, gdy stwierdza, że sporny zapis § 13 pozostaje w kolizji z samą Uchwałą, która z jednej strony zobowiązuje Prezydenta Miasta, jako organu wykonawczego / art. 26 i art. 30 ust. 2 pkt 4 U.s.g. /do wykonania budżetu w zakresie rzeczowym i finansowym w części dotyczącej inwestycji i remontów, a z drugiej strony zobowiązuje go do przedkładania Radzie Miasta do akceptacji uchwał w każdym przypadku, gdy wydatki na inwestycje lub remonty przekroczą zakreślone kwoty. Brak akceptacji Rady Miasta dla zamierzeń Prezydenta Miasta podejmowanych w tym zakresie / w ramach udzielonego mu upoważnienia w budżecie miasta na 2005 r. /doprowadzi do sytuacji powodującej niemożność realizacji Uchwały budżetowej.

Strona skarżąca swoją skargę opiera zasadniczo na treści przytoczonego wyżej przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e U.s.g. Z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalenie corocznie granic wartości inwestycji i remontów, po przekroczeniu której podejmowanie inwestycji i remontów wymaga kolejnej akceptującej uchwały rady. Do ustalonej przez radę gminy kwoty granicznej, zobowiązania w zakresie inwestycji i remontów mogą być podejmowane przez organ wykonawczy.

Skoro Rada Miasta Nowy Sącz w Uchwale Budżetowej na 2005 rok ustaliła granice wartości inwestycji i remontów na 2005 r. / załącznik Nr 8 /, to do tej kwoty granicznej Prezydent Miasta Nowy Sącz mógł podejmować zobowiązania w zakresie inwestycji i remontów bez potrzeby przedkładania w tym zakresie uchwał do akceptacji Rady Miasta.

W ocenie Sądu zapis § 13 - zobowiązujący Prezydenta Miasta do przedkładania Radzie Miasta uchwał każdorazowo, gdy wydatki na inwestycje lub remonty przekroczą kwoty 500.000 zł i 100.000 zł nie znajduje umocowania prawnego w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e U.s.g.

Z tych względów uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2005 r. Nr KI-4001/185/05 stwierdzająca nieważność § 13 Uchwały Budżetowej Miasta Nowego Sącza na rok 2005 nie narusza prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy art. 151 Ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.