Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1425/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2015r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie żądania usunięcia dokumentacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Starosta B. na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływana jako k.p.a., w związku z art. 40 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193 poz. 1287), § 27 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1183), po rozpatrzeniu wniosku S. B. z dnia [...] lipca 2012 r., umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wniosku w części dotyczącej żądania usunięcia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę B. w części dotyczącej zasobu powiatowego, dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z inwentaryzacji powykonawczej pomostu drewnianego zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym S., gmina Z., oznaczonej nr ewid. operatu [...] nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r. S. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o usunięcie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji powstałej w wyniku inwentaryzacji powykonawczej pomostu drewnianego zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym S. Gmina Z. oraz o przywrócenie danych w ewidencji gruntów i budynków do stanu sprzed przyjęcia wadliwej dokumentacji do zasobu.

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przepisem materialnym stanowiącym zasady funkcjonowania i prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, natomiast przepisem szczególnym regulującym sprawy dotyczące m.in. trybu wyłączania materiałów zasobu z zasobu oraz sposób ich przekazywania do właściwych archiwów państwowych jest rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z przepisów zawartych w art. 7d Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do zadań Starosty. Czynność wyłączania dokumentacji reguluje § 27 ust. 1 rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na mocy delegacji ustawowej zawartej w tekście art. 40 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego

Organ prowadzący zasób w celu wyłączenia materiałów zasobu z przyczyn określonych w art. 40 ust. 4 powołuje komisję w składzie co najmniej pięcioosobowym spośród pracowników wykonujących zadania tego organu w zakresie geodezji kartografii. Komisja nie rzadziej niż raz w roku, przeprowadza ocenę przydatności użytkowej materiałów zasobu. Starosta jest organem, który weryfikuje, czy materiały geodezyjne sporządzone przez geodetów uprawnionych spełniają wymogi standardów z dziedziny geodezji i kartografii, jeżeli materiały te zostały przekazane do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Starosta B. po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powołał zarządzeniem nr [...] z dnia [...].02.2014 r. pięcioosobowy skład komisji ds. wyłączania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które utraciły przydatność użytkową. W zaistniałej sytuacji żądanie strony dotyczące wyłączenia przedmiotowej dokumentacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie może być aktualnie zrealizowane. Podczas prac powołanej komisji dokumentacja geodezyjna i kartograficzna, w szczególności operat techniczny z wykonanej pracy ([...], nr [...] z inwentaryzacji powykonawczej pomostu) będzie przedmiotem analizy w zakresie posiadania wartości użytkowej. Działania dotyczące wyłączania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z zasobu realizowane są z urzędu, zaś przyczyną ich podejmowania jest ustawowy obowiązek prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nie wniosek osoby zainteresowanej takim wyłączeniem. Organ powołał się w tym zakresie na wyrok WSA w Warszawie z 14.09.2010 r., IV SA/Wa 1174/10 i postanowienie WSA w Warszawie z 24.05.2012 r., IV SAB/Wa 43/12, w których jednoznacznie stwierdzono, że postępowanie dotyczące wyłączenia dokumentacji nie jest czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków osoby wnoszącej zastrzeżenia do opracowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. B. W jego uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, w którym nakazano uzupełnienie postępowania dowodowego. Tymczasem organ I instancji nie podjął w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji nowych czynności dowodowych.

Organ pominął także istotną rozbieżność pomiędzy dokumentacją geodezyjną wykonaną w 2011 r. przez uprawnionego geodetę i zgłoszoną do zasobu, pt. "[...]" o numerze [...], a dokumentacją geodezyjną wykonaną w 2012 r. pt. "[...]", o numerze [...]. Druga ze wskazanych dokumentacji nie została włączona do akt przedmiotowego postępowania, mimo że dotyczy właśnie działki nr [...], w tym położonych na niej obiektów budowlanych. W dokumentacji powstałej w 2012 r. wykazano natomiast istotną zmianę rozmiarów przedmiotowego obiektu budowlanego, który zgodnie z treścią tej dokumentacji posiada inne parametry, w tym długość, niż w dokumentacji z 2011 r. Organ powinien zatem przeprowadzić czynności dowodowe odnośnie przedmiotowego obiektu budowlanego, by jednoznacznie ustalić jego położenie i długość, skoro wykonane w następujących po sobie latach, tj. w 2011 i 2012 r. geodezyjne operaty techniczne przedstawiają tę budowlę w tak różny sposób, przede wszystkim w zakresie jej długości.

Poważnym uchybieniem organu I instancji jest dokonanie zmiany treści zasobu geodezyjnego w odniesieniu do działki nr [...] mimo to, że operat techniczny z 2011 r. o numerze [...] dotyczy wyłącznie działki nr [...] - nie dotyczy zatem działki numer [...], będącej własnością skarżącego. Skoro operat zgodnie z jego brzmieniem dotyczy działki nr [...] - nie może rodzić skutków w postaci naniesienia w treści zasobu geodezyjnego obiektów budowlanych na działce nr [...]. Uprawniony geodeta nie zgłaszał prac geodezyjnych na działce nr [...], nie uzyskał tym bardziej na te prace zgody właściciela działki nr [...].

Jako niezgodne z prawem należy potraktować zatem wpisanie obiektu budowlanego na działce nr [...] do zasobu geodezyjnego, skoro działanie to zostało dokonane niezgodnie z wnioskiem, ponieważ operat techniczny dotyczy działki oznaczonej numerem [...].

Pomost zbudowany w 2006 r. na działce nr [...] stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i nie zostanie nigdy zalegalizowany z uwagi na to, że skarżący jako właściciel działki nr [...] nigdy nie wyrażał zgody na budowę na jego nieruchomości tej budowli i zgody takiej nie wyrazi.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] K.-P. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny to zgodnie Prawem geodezyjnym i kartograficznym państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu należy do starostów - w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych. Materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które utraciły przydatność użytkową, podlegają wyłączeniu z tego zasobu, przy czym ta część, która stanowi materiały archiwalne, jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych. Zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, organ prowadzący zasób w celu wyłączenia materiałów zasobu z przyczyn określonych w art. 40 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego powołuje komisję w składzie co najmniej pięcioosobowym spośród pracowników wykonujących zadania tego organu w zakresie geodezji i kartografii. Dalej ust. 2 tego paragrafu określa, że komisja w składzie co najmniej trzyosobowym, nie rzadziej niż raz w roku. przeprowadza ocenę przydatności użytkowej materiałów zasobu.

Ponadto z przepisów obowiązujących w dacie sporządzenia operatu technicznego [...], nr [...] wynika, że zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837), dokumentacja przekazywana do zasobu podlegała kontroli w zakresie:

przestrzegania zasad wykonywania prac,

osiągnięcia wymaganych dokładności,

zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie,

zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w § 5 ust. 5 ww. rozporządzenia (prace nietypowe),

spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy,

kompletności przekazywanych materiałów.

Z powyższego wynika, że organ dokonujący kontroli przed włączeniem do zasobu nie ma obowiązku badania legalności wybudowania obiektu z przepisami Prawa budowlanego. Ponadto dodać należy, że zgodnie z obowiązującym do 12.07.2014 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (§ 15 i 16), wykonawca pracy geodezyjnej stwierdza zgodność lub rozbieżność realizacji sieci uzbrojenia terenu z uzgodnionym projektem - opinią ZUD, jeżeli została wydana, zamieszczając stosowne klauzule o zgodności lub niezgodności na dokumentach wynikowych z pomiaru oraz dokonuje wpisu w dzienniku budowy. Z uwagi na to, że pomost nie należy do sieci uzbrojenia terenu, nie podlegał kontroli przez wykonawcę pracy geodezyjnej w zakresie wybudowania zgodnie z projektem. W dniu włączenia ww. dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego taki obowiązek nie wynikał również z innych przepisów prawa (w tym Prawa geodezyjnego i kartograficznego wraz z wydanymi na podstawie tej ustawy rozporządzeniami) oraz standardów technicznych, które zostały wprowadzone do polskiego systemu prawnego rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297). Na podstawie powyższych przepisów przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów geodezyjnych i kartograficznych nie może być uwarunkowane udokumentowaniem legalności wzniesienia budynku czy budowli. Żądania organów prowadzących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, aby wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych załączał do przekazywanych materiałów kopię pozwolenia na budowę lub w inny sposób dokumentował legalność ich wzniesienia, są bezpodstawne. Również organ właściwy ds. ewidencji gruntów i budynków nie jest upoważniony do badania legalności wzniesionych budynków i budowli, nie może żądać dostarczenia pozwolenia na budowę w celu wykazania ich w operacie ewidencyjnym.

Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z zasady tej wynika, że organy admiracyjne mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych.

Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wyłączania z zasobu dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w sytuacja innych niż przypadek utraty przez nie wartości użytkowej i wskazują, że jest to zadanie starosty jako organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Zatem brak jest podstaw prawnych do prowadzenia takiego postępowania na wniosek strony. Ponadto dodać należy, że skarżący wnosząc o usunięcie z zasobu operatu kierował się przesłanką związaną z bezprawnym wybudowaniem pomostu na działce stanowiącej jego własność, a nie utratą wartości użytkowej ww. operatu.

W przywołanym przez Starostę B. wyroku WSA w Warszawie z 14.09.2010 r., IV SA/Wa 1174/10 oraz postanowieniu WSA w Warszawie z 24.05.2012 r., IV SAB/Wa 43/12, stwierdzono między innymi, że "nie można za dopuszczalną uznać sytuacji, w której osoba niezadowolona z ustaleń dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego mogłaby doprowadzić do jej wyłączenia z tego zasobu. /.../ Ani ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani żaden inny akt obowiązującego prawa nie daje właścicielowi nieruchomości, której dotyczy materiał włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a tym samym wniosek taki nie rodzi po stronie starosty powstania obowiązku podjęcia działań w jednej z form prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.".

Zgodnie art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja na podstawie ww. artykułu ma charakter formalny, kończy postępowania w sprawie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. WSA w Kielcach w wyroku z 13.10.2006 r., II SA/Ke 846/05, stwierdził, że z literatury oraz utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 35 i art. 36 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że art. 35 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (art. 36) określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Na podstawie akt niniejszego postępowania stwierdzono, że w istocie zaskarżona decyzja Starosty B. została wydana po wyznaczonym terminie załatwienia sprawy, tj. po [...].06.2014 r., jednakże wskazać należy, że upłynięcie terminu załatwienia sprawy, o jakich mowa w k.p.a., nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji. Zgodnie komentarzem A. Wróbla zawartym w Komentarzu aktualizowanym do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (System Informacji Prawnej LEX, 2014 r.), terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 35 § 3, mają charakter instrukcyjny dla organu prowadzącego postępowanie tylko pod tym względem, że ich upływ nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprzestrzegania przez organ I instancji art. 6, 7, 8, 9 11, 12 i 77 k.p.a. organ II instancji wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy stwierdzić, że Starosta B. prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zebrał pełen materiał dowodowy i dokonał wnikliwej analizy zgromadzonej dokumentacji.

Ponadto w aktach postępowania znajduje się operat techniczny [...],[...]. Jednak dokumentacja ta nie dotyczyła działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego i nie zawierała żadnych danych dotyczących ww. działki. W związku z powyższym ww. dokumentacja nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył S. B. zarzucając jej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynikało, że przepis ten może znaleźć zastosowanie, oraz naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6, art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie przez organ w toku postępowania działań, niemających oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie,

- art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieudzielanie przez organ stronie postępowania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organ w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy,

- art. 63 § 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do strony o sprecyzowanie żądania w sytuacji powzięcia przez organ wątpliwości co do jego treści,

- art. 105 k.p.a. poprzez orzeczenie na jego podstawie pomimo nieistnienia przesłanek ku temu, tj. pomimo faktu, że postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe,

- art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak zarówno prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego decyzji, a przede wszystkim nieodniesienie się przez organ w treści zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu oraz brak wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia dla dokonanego przez organ podziału rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy na dwie części.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnosił o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie usunięcia z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej oraz przywrócenie danych w ewidencji gruntów i budynków do stanu sprzed przyjęcia dokumentacji do zasobu.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wprowadzone zmiany w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym wykroczyły swoim zakresem poza teren działki nr [...] i objęły także działkę nr [...], której jest właścicielem, pomimo braku jego wiedzy i zgody.

Z uwagi na brak spełnienia przez inwestora wymagań dotyczących legalizacji wskazanego obiektu organ zobowiązany był, w trakcie przeprowadzania kontroli dokumentacji geodezyjnej, odmówić przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwagi na jej wadliwość.

Zaskarżona decyzja narusza art. 40 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy mógł on być podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, bowiem ani organ I instancji, ani odwoławczy nie rozważył, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w cyt. przepisie, tj. czy materiał przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie utracił przydatności użytkowej, w związku z czym czy nie podlega wyłączeniu z tego zasobu. Organy I i II instancji nie dokonały prawidłowej i rzetelnej analizy treści żądania skarżącego, zaś w zaskarżonej decyzji organu II instancji brak jest jakiejkolwiek odniesienia się do podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez Starostę B. właśnie art. 40 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem, jak wskazuje się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie złożonym do organu administracji publicznej nie decyduje jego tytuł nadany przez stronę, ale rzeczywista treść pisma, zatem organ powinien był podjąć niezbędne kroki w celu ustalenia rzeczywistej treści żądania skarżącego. Zaniechanie podjęcia takich działań przez organ zarówno I jak i II instancji świadczy jednocześnie o tym, że nie dokonały one wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy na podstawie całego materiału dowodowego.

Poprzez wydanie zaskarżonej decyzji doszło również do naruszenia art. 63 § 2 w zw. z art. 64 § 1 k.p.a. w związku z niezwróceniem się do strony o sprecyzowanie żądania w sytuacji powzięcia przez organ wątpliwości co do jego treści. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji stwierdza, iż z uwagi na to, że stan w ewidencji gruntów i budynków nie uległ zmianie, to nie można przywrócić danych w operacie ewidencyjnym do stanu wcześniejszego, uznając jednocześnie, że żądanie skarżącego pozbawione jest uzasadnienia faktycznego i prawnego, zaś postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Tymczasem, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w razie jakichkolwiek wątpliwości co do żądania organ ma obowiązek zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie (tak: WSA w Gdańsku, wyrok z 24.01.2008 r., II SA/Gd 560/07). Obowiązek ten wynika także z art. 7 i art. 8 k.p.a. (tak: wyrok WSA w Warszawie z 13.06.2006 r., VI SA/Wa 1040/05), przy czym postępowaniu takiemu musi towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Niezachowanie zaś wskazanego obowiązku stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (tak: wyrok NSA z 26.06.2006 r., II OSK 1004/05). W toku całego postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji, począwszy od 2011 r., organy w żadnym z pism nie zwróciły się do skarżącego lub też jego pełnomocnika celem sprecyzowania zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. żądania usunięcia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej nr [...], lecz bez dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy orzekły o bezprzedmiotowości postępowania.

W trakcie prowadzenia przez organ postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło także do naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania dowodowego w procedurze administracyjnej, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Organ nie dokonał bowiem dogłębnej analizy stanu faktycznego, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przywołuje on żadnych okoliczności wskazujących na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Ponadto, organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną wydania przedmiotowej decyzji wskazał art. 105 k.p.a. stwierdzając, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, z czym nie można się zgodzić. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA z 28.01.2014 r., II OSK 2011/2012). W niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości, wobec czego decyzję organu należy uznać za błędną. Zgodnie z wyrokiem NSA z 12.03.2013 r., II OSK 2141/2011, "instytucja umorzenia postępowania dotyczy sytuacji, gdy powstaje trwała i nieusuwalna przeszkoda w prowadzeniu postępowania, która, w przeciwieństwie do instytucji zawieszenia postępowania, ma charakter nieprzemijający i nieusuwalny. W przepisie art. 105 k.p.a. ustawodawca położył bowiem nacisk nie na istnienie tej przeszkody, lecz na brak przedmiotu postępowania, czyli bezprzedmiotowość, ponieważ przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, lub utraciła charakter sprawy administracyjnej już podczas postępowania administracyjnego". Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, które umożliwiałoby przyjęcie braku przedmiotu postępowania i niemożność jej załatwienia przez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty. W szczególności, gdyby sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania, to wówczas organy administracji nie rozpatrywałyby jej przez ponad trzy lata, a także nie doszłoby do dwukrotnego uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Organy zarówno I jak i II instancji stały na stanowisku, że sprawa nadaje się do merytorycznego rozstrzygnięcia i istnieje przedmiot postępowania, o którym winny orzec. Także w toku przedmiotowego postępowania nie zaistniała żadna okoliczność, która mogłaby uzasadniać przyjęcie, że sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej już w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, ponieważ przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie nie zmienił się od początku postępowania, nie odpadła też żadna z przesłanek warunkujących jej prowadzenie i merytoryczne rozstrzygnięcie. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jest tym bardziej niezrozumiałe, że organy w wydawanych przez siebie decyzjach nie wskazały żadnych okoliczności, które wzięły pod uwagę przyjmując bezprzedmiotowość postępowania i niemożność rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, podczas gdy wcześniej już kilkukrotnie takie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy wydawały.

W decyzji Starosty B. brak jest również prawidłowego uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Organ bowiem, po pierwsze, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz przede wszystkim jakie okoliczności spowodowały przyjęcie przez organ, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe.

Ponadto, organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy decyzję organu I instancji orzekającą w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania nie wskazując w treści decyzji, jakie jest rozstrzygnięcie co do pozostałej części żądania oraz nie podając jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego czy prawnego pozwalającego na ustalenie, w jaki sposób i ze względu na jakie okoliczności organ dokonał podziału przedmiotowej sprawy na części i częściowego jej rozstrzygnięcia.

Brak jest również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek wskazania przez organ, dlaczego w tej samej sprawie zostały wydane dwie odrębne decyzje, a to oprócz zaskarżonej decyzji znak [...], także decyzja K.- P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego znak [...] z dnia [...].10.2014 r. Całkowicie niezrozumiałe jest wydawanie przez organ dwóch decyzji dotyczących tej samej sprawy, zaś organ nie wskazał jakichkolwiek kryteriów podziału rozstrzygnięcia sprawy na dwie części, podczas gdy wcześniej organy obu instancji orzekały o żądaniu skarżącego jako o całości. Podział taki, niczym nieuzasadniony, naraża ponadto skarżącego na ponoszenie zwiększonych kosztów celem ochrony swoich praw, bowiem wymusza na nim sporządzenie dwóch odrębnych skarg, a przede wszystkim wiąże się z koniecznością uiszczenia dwóch wpisów od skargi, podczas gdy przedmiotowa sprawa mogła być bez przeszkód załatwiona poprzez wydanie jednej decyzji administracyjnej. Takie działanie organów narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wobec czego nie jest wiadome, dlaczego organ nie zastosował w/w przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, pomimo iż może on w przedmiotowej sprawie mieć zastosowanie.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się przede wszystkim do opisu dotychczasowego przebiegu postępowania, nie zawiera natomiast logicznego toku rozumowania organu, jest nieprzekonujące, z jego treści w żaden sposób nie wynika, dlaczego organ podjął takie rozstrzygnięcie, tym bardziej że do tej pory zarówno organ I jak i II instancji przyjmował stanowisko, iż przedmiotowa sprawa nadaje się do merytorycznego rozstrzygnięcia co do jej istoty. Takie działanie organów zarówno I jak i II instancji stanowi jednocześnie naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 40 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które utraciły przydatność użytkową, podlegają wyłączeniu z tego zasobu, przy czym ta część, która stanowi materiały archiwalne, jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych. Rozwinięcie tego przepisu stanowi § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym organ prowadzący zasób w celu wyłączenia materiałów zasobu z przyczyn określonych w art. 40 ust. 4 ustawy powołuje komisję w składzie co najmniej pięcioosobowym spośród pracowników wykonujących zadania tego organu w zakresie geodezji i kartografii, natomiast nie rzadziej niż raz w roku komisja w składzie co najmniej trzyosobowym przeprowadza ocenę przydatności użytkowej materiałów zasobu. Jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest to jedyna możliwość dokonywania weryfikacji materiałów zasobu i nikomu innemu nie przysługuje uprawnienie do żądania wyłączenia z niego dokumentacji. Nie można za dopuszczalną uznać sytuacji, w której strona niezadowolona z ustaleń dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego mogłaby doprowadzić do jej wyłączenia z tego zasobu (vide wyrok WSA Opolu z 13.11.2014 r., II SA/Op 471/14, postanowienie WSA w Gliwicach z 16.06.2014 r., II SAB/Gl 21/14, wyrok WSA w Łodzi z 9.09.2014 r., akt III SA/Łd 472/14, postanowienie NSA z 19.06.2013 r., I OSK 1202/13, LEX nr 1456957, wyrok WSA w Warszawie z 14.09.2010 r., IV SA/Wa 1174/10, LEX nr 758706).

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że część cytowanych wyżej orzeczeń została wydana podczas obowiązywania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493), jednak zaprezentowane wywody odnośnie braku uprawnienia strony do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie z zasobu materiałów, które utraciły przydatność użytkową - z uwagi na tę samą treść art. 40 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i podobne rozwiązania prawne dotyczące procedury tego wyłączania - pozostają nadal aktualne.

W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że skarżący nie jest uprawniony do żądania wyłączenia określonej dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowiska tego nie może zmienić okoliczność, że przyjęty do zasobu materiał, w ocenie skarżącego, został wadliwie sporządzony (w szczególności narusza jego prawo własności z uwagi na wybudowanie pomostu w ramach samowoli budowlanej, w tym częściowo na jego nieruchomości, lecz bez jego zgody), bowiem ocena legalności przyjęcia dokumentacji do zasobu nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Istotne jest jedynie to, że brak jest podstaw prawnych do żądania wszczęcia przez skarżącego postępowania w sprawie wyłączenia kwestionowanych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i do uruchomienia stosownej w tym zakresie procedury.

Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że zarzut naruszenia art. 40 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego był niezasadny, albowiem organy, wbrew twierdzeniom skarżącego, zastosowały go i uczyniły to w sposób prawidłowy, tzn. uznały, że skarżący nie posiada, biorąc pod uwagę jego treść, legitymacji do wszczyna postępowania.

W świetle powyższego należy uznać, że umorzenie postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego było zasadne. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak po stronie skarżącego legitymacji do jego wszczęcia. Jak podaje komentator (A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do art.105 Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP LEX Omega), postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA w Warszawie z 25.01.1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16, w którym stwierdzono, że: "Jeżeli żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem"). Tym samym nie był zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 105 k.p.a., albowiem został on prawidłowo zastosowany w niniejszej sprawie. W szczególności o wadliwości jego zastosowania nie może świadczyć długotrwałość postępowania i związana z tym okoliczność, że organy przez cały czas trwania postępowania nie uznały za stosowne jego umorzenia, lecz nastąpiło to dopiero po kilku latach od jego wszczęcia. Błędne stanowisko organu we wcześniejszym, nawet długo trwającym etapie postępowania, nie może przesądzać o tym, że organ nie może odstąpić od niego, jeśli ostatecznie dojdzie do odmiennego poglądu, niż prezentowany dotychczas.

Wbrew twierdzeniom skarżącego z uzasadnienia organu II instancji wynika powód zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i uznania postępowania za bezprzedmiotowe, choć faktem jest, że okoliczność ta nie została w należyty sposób wyjaśniona w decyzji Starosty B. Pamiętać jednak należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i organ odwoławczy był zobowiązany w niniejszej sprawie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z uwagi na treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, albowiem niepełne uzasadnienie decyzji organu I instancji (stanowiące niewątpliwie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.) nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że były one również niezasadne.

Niesłusznie skarżący zarzucał naruszenie art. 63 § 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Przepisy te dotyczą braków formalnych podania, a takowych pisma skarżącego nie zawierały. Również podnoszony w tym kontekście zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. nie były zasadne, albowiem skarżący konsekwentnie podtrzymywał treść swoich żądań wobec organu. W sposób szczególny należy podkreślić okoliczność, że skarżący był reprezentowany w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, który w sposób konkretny i szczegółowy określił zakres żądania zawartego we wniosku. W takiej sytuacji nie można zarzucić organowi, że w jakikolwiek sposób naruszył ww. przepisy.

Nie był też zasadny zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., albowiem organ w prawidłowy sposób zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. W szczególności organ przeprowadził dowód z dokumentów dołączonych w analizowanej sprawie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odnośnie podziału wniosku skarżącego i wydanie w jego przedmiocie dwóch odrębnych decyzji stwierdzić należy, że organ I instancji postąpił w tym zakresie prawidłowo, albowiem de facto wniosek skarżącego dotyczył dwóch odrębnych kwestii, które należało rozstrzygnąć odrębnie. Czym innym jest bowiem żądanie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków oceniane w trybie art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a zupełnie odmienny charakter i tryb postępowania ma żądanie wyłączenia materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (vide art. 40 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 27 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego).

W końcu nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego dotyczący nieodniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w którym skarżący głównie zarzucał organowi, że toleruje swoim rozstrzygnięciem samowolę budowlaną. Organ II instancji słusznie zauważył w uzasadnieniu swojej decyzji, że przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów geodezyjnych i kartograficznych nie może być uwarunkowane udokumentowaniem legalności wzniesienia budynku czy budowli. Jak bowiem słusznie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z 1.07.2010 r., III SA/Lu 140/10, LEX nr 669598, organy prowadzące ewidencję sprawują wyłącznie funkcje ewidencyjne, dokumentacyjne, a nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. Teza ta dotyczy co prawda wpisu do ewidencji gruntów i budynków, lecz ma ona w pełni zastosowanie również do przyjmowania dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Na koniec należy wskazać, że zupełnie niezrozumiałe było zawarte w skardze (pomimo jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika) żądanie "usunięcia z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej oraz przywrócenie danych w ewidencji gruntów i budynków do stanu sprzed przyjęcia dokumentacji do zasobu", albowiem nie mieści to się w katalogu orzeczeń, do wydania których jest umocowany sąd administracyjny zgodnie z p.p.s.a. Z uwagi na oddalenie skargi jednak kwestia ta nie ma znaczenia.

Mając na uwadze powyższe skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.