Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2167/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku W. G. orzekło w pkt. 1 na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a., stwierdzić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...], orzekająca o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1989r. Nr [...] o sprzedaży na rzecz R. i M. P., lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku znajdującym się przy [...] w W. wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie, na którym usytuowany jest budynek, została wydana z naruszeniem prawa, w pkt. 2. na podstawie art. 158 § 2 kpa nie stwierdzać nieważności ww. decyzji Kolegium, z powodu upływu ponad dziesięciu lat od jej doręczenia.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] lit. [...], stanowiąca własność L. G., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

Wniosek o przyznanie prawa zabudowy został złożony w dniu [...] listopada 1947r.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1950r., nr [...] Prezydent [...] odmówił L. G. prawa własności czasowej oraz orzekł o przejęciu znajdujących się na gruncie budynków na własność gminy [...]. Pełnomocnik L. G. wniósł odwołanie od tego orzeczenia, jednakże orzeczenie zostało zatwierdzone decyzją Ministra Budownictwa nr [...] z dnia [...] lipca 1950r.

Działając na wniosek pełnomocnika L. G., decyzją z dnia [...] lipca 1993r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1950r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...], oznaczonej nr hip. [...] lit. [...] oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministra Budownictwa.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości wniesionego [...] listopada 1947r., Prezydent [...] ustanowił na 99 lat, prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu liczącego [...] m2 powierzchni na rzecz L. F. Umowa użytkowania wieczystego została zawarta dnia [...] marca 2000r. w formie aktu notarialnego.

Wnioskiem z 28 lipca 2005r., pełnomocnik L. F. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1989r. Nr [...] orzekającej o sprzedaży na rzecz R. i M. P., lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku znajdującym się przy [...] w W. wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie (dawne ozn. nr hip. [...] lit. [...]), na którym usytuowany jest budynek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2007r. Nr [...], uwzględniając wniosek L. F. orzekło na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art . 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz.U z 1989r. nr 14 poz. 74 z p. zm.), że decyzja Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1989r. Nr [...] o sprzedaży na rzecz R. i M. P., lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku znajdującym się przy [...] w W. wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego przynależnego lokalowi udziału w gruncie, na którym usytuowany jest budynek, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności.

W dniu 5 lipca 2013r., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek W. G. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...].

W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...], orzekającej o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1989r. Nr [...] o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy [...] w W. wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie na którym usytuowany jest budynek.

Decyzja powyższa została następnie utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z [...] sierpnia 2014r. Nr [...] wniosła W. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2015r. sygn akt I SA/Wa 2944/J4 skargę oddalił.

W wyniku rozpatrzenia wniesionej od powyższego wyroku skargi kasacyjnej, NSA wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017r. sygn akt I OSK 2136/15 uchylił wyrok WSA

i zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...].

W związku z wyrokiem NSA sygn akt I OSK 2136/15, Kolegium ponownie rozpoznało wniosek W. G. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...], orzekającej o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1989r. Nr [...] w sprawie sprzedaży na rzecz R. i M. P., lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku znajdującym się przy [...] w W. wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie (dawne ozn. nr hip. [...] lit. [...]), na którym usytuowany jest budynek.

Decyzją z dnia [...] września 2018r. Nr [...] Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a., stwierdziło, że jego decyzja z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...], orzekająca o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1989r. Nr [...] o sprzedaży na rzecz R. i M. P., lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku znajdującym się przy [...] w W. wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie, na którym usytuowany jest budynek, została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności z powodu upływu ponad dziesięciu lat od jej doręczenia.

Kolegium wskazało, kierując się oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 2 czerwca 2017 r. - że decyzja z [...] kwietnia 2007r. wydana została przez organ niewłaściwy. Jak bowiem wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji sprzedaży innych lokali w przedmiotowym budynku, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji było nie SKO, a Wojewoda. Takie naruszenie stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji opisaną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, podlegającą jednak ograniczeniu czasowemu zgodnie z dyspozycją art. 156 § 2 kpa, która powoduje, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy, a jedynie orzeczenie o naruszeniu prawa tą decyzją.

W. G. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r. nr [...].

W wyniku rozpatrzenia wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019r. sygn akt 1 SA/Wa 1997/18 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] września 2018r. Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w jego ocenie okoliczność, że decyzja z [...] kwietnia 2007 roku wydana została w okolicznościach o objętych art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie nadzorcze z konieczności zbadania, czy przedmiotowa decyzja objęta postępowanie nie jest dotknięta inną jeszcze wadą o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020r., nr [...] po ponownym rozpoznaniu wniosku W. G. orzekło w pkt. 1 na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a., stwierdzić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...], orzekająca o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1989r. Nr [...] o sprzedaży na rzecz R. i M. P., lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku znajdującym się przy [...] w W. wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie, na którym usytuowany jest budynek, została wydana z naruszeniem prawa, w pkt. 2. na podstawie art. 158 § 2 kpa nie stwierdzać nieważności ww. decyzji Kolegium, z powodu upływu ponad dziesięciu lat od jej doręczenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ rozpatrujący sprawę jest związany wskazaniami i poglądami prawnymi zaprezentowanym w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach: wyroku NSA sygn akt I OSK 2136/15, i wyroku WSA sygn. akt I SA/Wa 1997/18.

W pierwszym wyroku NSA wskazano, że Kolegium nie powinno było orzekać w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku przy [...] w W., ponieważ było w tej sprawie organem niewłaściwym.

W drugim wyroku WSA wskazał, że wydanie decyzji Kolegium nr [...] z [...] kwietnia 2007 roku (orzekającej o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku się przy [...] w W.) w okolicznościach art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., nie zwalniało Kolegium jako organu prowadzącego postępowanie nadzorcze wobec własnej decyzji, z konieczności zbadania, czy decyzja ta nie jest dotknięta inną jeszcze wadą o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Kolegium wykonując wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019r. sygn. akt I SA/Wa 1997/18, dokonało analizy decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r, pod kątem innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Istnienie wady polegającej na naruszeniu przepisów o właściwości, zostało wcześniej przesądzone w wyroku NSA sygn akt I OSK 2136/15.

Podkreślono, że zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej mną decyzją ostateczną,

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wskazano, że przesłanki określone w punktach 3, 4, 5, 6 i 7 w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Z kolei oceniając przesłankę rażącego naruszenia prawa, to w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma ona miejsce wówczas, gdy dostrzeżona wada prawna jest oczywista, a jej niewyeliminowanie nie da się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawa. Naruszenie prawa musi być naruszeniem "kwalifikowanym", czyli o dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji. Podkreślono, że w orzecznictwie dopuszcza się także uznanie za rażące naruszenie prawa istotnych uchybień procesowych, ale tylko wówczas, gdy nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego albo rozstrzygnięto o innej sprawie albo powołano się na nieistniejący przepis, czy jawnie uchybiono regułom postępowania.

Przesłanka powyższa w rozpatrywanej sprawie również nie wystąpiła.

Kierując się zatem oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2017r., oraz oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 19 września 2019r. sygn. akt I SA/Wa 1997/18, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozstrzygając sprawę nieważności własnej decyzji z [...] kwietnia 2007r. Nr [...] zobowiązane jest do uznania braku swojej właściwości w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1989r. Nr [...] o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy [...] w W., przy jednoczesnym stwierdzeniu braku innych wad decyzji z [...] kwietnia 2007r. Nr [...], o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Naruszenie przepisów o właściwości stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia z [...] kwietnia 2007r. Nr [...] wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a., która podlega jednak ograniczeniu czasowemu, zgodnie z dyspozycją art. 156 § 2 k.p.a., które powoduje, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy, a jedynie orzeczenie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. wniosła W. G., zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez:

- uchylenie się przez Kolegium, wbrew ocenie prawnej i wytycznym sformułowanym w wyroku WSA w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., I SA/Wa 1997/18, od wyjaśnienia kwestii wydania decyzji 2007 z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czemu Kolegium poświęciło jeden akapit na s. 7 decyzji, którego treść ma charakter ogólny i w żaden sposób (ani jednym słowem) nie odnosi się do okoliczności niniejszej sprawy, co skutkuje brakiem rozpoznania przez Kolegium jej istoty, powodując, że zaskarżona decyzja przechodzi całkowicie "obok sprawy", w której została wydana;

2) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., poprzez:

- brak stwierdzenia nieważności decyzji 2007 (również) na podstawie - dalej idącej - przesłanki wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a następnie brak przekazania żądania Skarżącej, na skutek którego zapadła decyzja 2007, organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji 1989, tj. Wojewodzie [...];

3) art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez:

- bezpodstawne przyjęcie, że nie można stwierdzić nieważności decyzji 2007 z powodu upływu 10-letniego terminu wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a., gdy tymczasem zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji 2007 (także) na podstawie - dalej idącej - przesłanki wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);

4) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez:

- brak stwierdzenia nieważności decyzji 2007 (również) na podstawie - dalej idącej - przesłanki wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdy tymczasem w analogicznych sprawach dotyczących innych lokali w tym samym budynku zapadają decyzje stwierdzające nieważność poprzednich decyzji Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżąca wniosła o

1) stwierdzenie nieważności, a ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji 2007 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie przekazania żądania skarżącej, na skutek którego zapadła decyzja 2007, organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji 1989, tj. Wojewodzie [...];

3) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi

i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

Przed przejściem do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy w pierwszej kolejności podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. wyrok z 19 czerwca 2019r., sygn. akt I SA/Wa 1997/18). Wobec tego, w sprawie zastosowanie znajduje dyspozycja art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska,

J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).

Powyższe przepisy skutkują związaniem zarówno organu, jak i tutejszego Sądu oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1997/18.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że podstawą do zastosowania sankcji nieważności jest ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, w tym przede wszystkim przepisów prawa materialnego. Konstrukcję sankcji nieważności wyznacza regulacja prawna art. 156 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez unormowanie rodzaju naruszeń przepisów prawa, które daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności i przez wprowadzenie wyłączenia zastosowania sankcji nieważności. Stosownie z kolei do treści art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przyjęcie takiej konstrukcji przesłanki przedawnienia dzieli wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. rodzaje ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa na te, których upływ czasu sanuje, w tym znaczeniu, że wyłącza zastosowanie sankcji nieważności oraz na te, których upływ czasu nie sanuje, pozwalając na zastosowanie sankcji nieważności decyzji.

Przyjęcie takiej kwalifikacji rodzaju naruszeń przepisów prawa ma podstawowe znaczenie dla mocy prawnej decyzji. Zastosowanie przesłanki przedawnienia w konstrukcji stwierdzenia nieważności oznacza, że decyzja pozostaje w obrocie prawnym zachowując moc obowiązującą, a jedynie dopuszczalne jest stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Ta zasadnicza różnica w zastosowaniu sankcji nieważności decyzji od stwierdzenia niezgodności z prawem powoduje, że nie jest dopuszczalne wpisanie w zakres rażącego naruszenia prawa wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 2, rażącego naruszenia prawa wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzja administracyjna korzysta z ochrony trwałości ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a., w którym dopuszczono podważenie tej trwałości, ale tylko gdy na to pozwala przepis prawa.

Zgodzić się należy, że ustanowiona w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanka przedawnienia w przypadku wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., na który powołał się organ wykonując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, rodzaju ciężkiego naruszenia przepisu prawa nie dopuszcza podważenia trwałości decyzji przez jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, ograniczając wyłącznie do stwierdzenia niezgodności z prawem. Zgodnie bowiem z przepisem art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Czyli reasumując, stosownie do treści art. 156 § 2 w z zw. z art. 158 § 2 k.p.a. nie

stwierdza się nieważności decyzji z uwagi na wskazany w tym przepisie upływ czasu oraz w sytuacji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji organ administracji publicznej powinien ograniczyć się do "stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji".

Rozstrzygnięcie o takiej treści może być jednak podjęte po wcześniejszym ustaleniu, że zachodzi jedna z przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie zachodzi przesłanka negatywna w postaci upływu czasu lub nieodwracalnych skutków prawnych.

Te kwestie są bowiem przedmiotem postępowania i ich, przede wszystkim, powinno dotyczyć orzeczenie. Ustalenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa stanowi jedynie konsekwencję zaistnienia jednocześnie przesłanki pozytywnej

i przesłanki negatywnej, powodującej w istocie rzeczy sanację decyzji obarczonej wadą nieważności. W konsekwencji tego, rozstrzygnięcie decyzji wydanej na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. powinno zawierać trzy elementy: stwierdzenie jednej z wad nieważności, stwierdzenie zaistnienia przesłanki negatywnej i wreszcie stwierdzenie upływu czasu lub nieodwracalności skutków prawnych wywołanych kontrolowaną decyzją.

Kolegium w sentencji zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2020 r. ograniczyło się wyłącznie do stwierdzenia w pkt 1, że "na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa" oraz w pkt 2 "na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. nie stwierdzać nieważności ww. decyzji Kolegium, z powodu upływu ponad dziesięciu lat od jej doręczenia".

Kolegium zatem w swojej decyzji uchyliło się od stwierdzenia czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz od wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdziło nieważności decyzji, pomimo, że taki obowiązek wynikał z powołanych w sentencji orzeczenia przez Kolegium przepisów a przede wszystkim z wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt

I SA/Wa 1997/18. Organy ograniczyły się wyłącznie do przywołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragmentów uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1997/18 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2017 r. sygn.akt I OSK 2136/15. W uzasadnieniu tylko bardzo lakonicznie podniesiono, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc jednej z podstaw stwierdzenia nieważności zawartej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., odwołując się do przesłanki upływu czasu. Organ zupełnie nie odniósł się do okoliczności wydania przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzji z [...] kwietnia 1996 r. stwierdzającej nieważność decyzji tego samego organu z [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej sprzedanych w budynku lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], oraz związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości.

Na okoliczności te konsekwentnie powoływała się skarżąca zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w [...] z [...] kwietnia 2007 r. jak i w skardze skierowanej do tutejszego sądu.

Innymi słowy Kolegium poprzestało na wskazaniu naruszenia prawa, natomiast uchyliło się od oceny wagi tego naruszenia w kontekście rażącego naruszenia prawa oraz wyjaśnienia okoliczności, z powodu których nie można było stwierdzić nieważności decyzji. Tym samym organ nie biorąc pod uwagę wytycznych tutejszego Sądu wskazanych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1997/18 nie zbadał czy decyzja z [...] kwietnia 2007 r. nie była dotknięta jeszcze inną wadą. Nie sposób bowiem nie dostrzec rażącej wadliwości stwierdzenia organu w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2007 r. mającego za cel przedstawienie argumentacji organu dotyczącej podjętego rozstrzygnięcia, zamieszczonego w ostatnim akapicie pkt II tegoż uzasadnienia – "budynek mieszkalny przy [...] w W., wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego nigdy nie stanowił własności Skarbu Państwa, a zatem wszelkie rozporządzenia lokalami znajdującymi się w rzeczonym budynku dokonane przez ów podmiot uznać należy za niezgodne z prawem". Stwierdzenie to stoi bowiem w rażącej sprzeczności ze stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości wywołanym wydaniem przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzji z [...] kwietnia 1996 r. stwierdzającej nieważność decyzji tego samego organu z [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej sprzedanych w budynku lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości.

Z tych przyczyn zważywszy, że decyzja organu narusza przepis art. 156 § 1 w zw. z art. 156 § 2 i w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona prawidłowej oceny przesłanek z art. 156 § 1 w zw. z art. 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a., dokona odpowiadającej przedstawionej przez Sąd oceny decyzji z [...] kwietnia 2007 r. i poprawnie sformułuje sentencje orzeczenia, zgodnie z brzmieniem art. 158 § 2 k.p.a..

W sytuacji, w której organ zastosuje powyższe wytyczne i uzna, że decyzja z [...] kwietnia 2007 r. dotknięta jest inną jeszcze wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. zobowiązany będzie rozważyć - czy znajduje zastosowanie do tej wady i w tym konkretnym stanie faktycznym art. 156 § 2 k.p.a. to jest czy jest to wada, której wystąpienie powoduje, że upływ czasu także wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy też w przypadku wady tej wyłącznie stwierdzenie nieodwracalnych skutków prawnych eliminuje stwierdzenie nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze, wobec naruszenia przez organ art.153 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.