Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 88/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Dąbek WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[....] " na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 1 lipca 2009 r. nr LXXVIII/999/09 w przedmiocie uchwalenia aktualizacji "Planu gospodarki odpadami dla Miasta Krakowa". skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 1 lipca 2009 r. Rada Miasta Krakowa uchwałą Nr LXXVIII/999/09 uchwaliła aktualizację "Planu gospodarki odpadami dla Miasta Krakowa". Jako podstawę podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 14 ust. 1, 5 i 6 i art. 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustaw z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Uchwała ta weszła w życie po opublikowaniu w dzienniku urzędowym Województwa Małopolskiego.

W dniu 21 grudnia 2009 r. Stowarzyszenie [...] wniosło skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości i zarzucając naruszenie art. 7 i 74 Konstytucji RP w związku z art. 29, 30 i 39 ust. 1 pkt 4 oraz art. 42 ustawy z dnia 3 października 2009 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak zapewnienia dostępu do projektu planu gospodarowania odpadami dla Miasta Krakowa, ograniczenie możliwości składania uwag i wniosków oraz nierozpatrzenie uwag i wniosków złożonych do tego planu. Zarzucono również naruszenie § 4 ust. 2 i § 8 ust. 1 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XLI/502/08 z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miejskiej Kraków przy realizacji inwestycji i projektów miejskich. Zarzucono naruszenie art. 14 ust. 2 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami poprzez brak wskazania źródeł finansowania działań oraz brak ich harmonogramów rzeczowo-finansowych. Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 14 ust. 7 pkt 4 ustawy o odpadach w zakresie braku zaopiniowania projektu planu gospodarowania odpadami przez zarząd województwa i art. 14 ust. 12a ww. ustawy poprzez brak zaopiniowania tego planu przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżące Stowarzyszenie wyczerpało procedurę obligująca do wniesienia wezwania do Rady Miasta Krakowa w sprawie usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśniono, że Stowarzyszenie to jako osoba prawna występuje w imieniu mieszkańców dzielnicy XVIII, a jego celami są: inicjowanie, wspieranie i pomoc w działalności ekologicznej oraz upowszechnianie i ochrona swobód obywatelskich, a także działanie wspomagające rozwój demokracji na rzecz społeczności lokalnej dzielnicy XVIII w różnego rodzaju przedsięwzięciach. Działania skarżącego Stowarzyszenia koncentrują się na wspieraniu i organizowaniu społeczności dzielnicy XVIII w zakresie szeroko pojętych zagadnień ekologii i kształtowania świadomości związanej ze swobodami obywatelskimi. Podjęcie zaskarżonej uchwały spowodowało naruszenie podstawowego prawa mieszkańców co do możliwości wypowiedzenia się na temat projektu planu gospodarki odpadami oraz możliwości wniesienia uwag, wniosków i zastrzeżeń.

W dalszej części skargi uszczegółowiono zarzuty dotyczące naruszenia procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały. Podniesiono, że mieszkańcy z naruszeniem tak Konstytucji RP, jak i innych ustaw zostali pozbawieni prawa do zapoznania się z projektem uchwały i składania wniosków oraz zastrzeżeń. Ograniczono społeczność lokalną w zakresie uczestniczenia w uchwalaniu zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Krakowa naruszyła art. 29, 30, 39 i 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Obligatoryjnego wymogu konsultacji nie spełniło zamieszczenie projektu zaskarżonej uchwały na stronie internetowej Urzędu Miasta Krakowa. Wbrew zamieszczonej informacji o okresie oczekiwania na zgłaszanie wniosków i uwag, przed jego zakończeniem projekt uchwały został skierowany pod obrady organu stanowiącego Gminy. Tym samym ani nie przeprowadzono konsultacji, ani też nie rozpoznano uwag i wniosków mieszkańców zgłoszonych do projektu tej uchwały.

Rada Miasta Krakowa naruszyła własną uchwałę Nr XLI/502/08 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy przy realizacji inwestycji i projektów miejskich. Nie było bowiem zarządzenia o przeprowadzeniu konsultacji społecznych, nie dokonano formalnego zakończenia konsultacji, nie opracowano projektu końcowego i nie przedłożono go Radzie Miasta Krakowa oraz opinii publicznej.

Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło Radzie Miasta Krakowa brak wskazania źródeł finansowania planowanych działań oraz harmonogramu rzeczowo-finansowego planowanych działań zmierzających do zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczaniu ich ilości oraz zapobieganiu ich negatywnego oddziaływaniu na środowisko.

Podniesiono również, że nie uzyskano przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały opinii zarządu województwa, wymaganej art. 14 ust. 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także opinii właściwego dyrektora zarządu gospodarki wodnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej.

Ustosunkowując się do zarzutów zwartych w skardze podniesiono, że skarżące Stowarzyszenie nie ma legitymacji do skutecznego wniesienia skargi w tej sprawie. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby skarżący wykazał naruszenie chronionego jego interesu prawnego lub obowiązku, a takiego wymogu nie spełnia skarżące Stowarzyszenie. Nie można uznać za naruszenie interesu prawnego powołanie się na przepisy statutu Stowarzyszenia.

Rada Miasta Krakowa podniosła, że skarżące Stowarzyszenie w trakcie procedury uchwalania zaskarżonej uchwały wniosło uwagi do projektu tejże uchwały i otrzymało na nie odpowiedź.

Niezasadny jest zarzut braku dostępu do projektu planu zagospodarowania odpadami. Projekt tego planu był zamieszczony na stronach internetowych Urzędu Miasta Krakowa, Zakładu Infrastruktury Komunalnej i Transportu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Krakowa wraz z podaniem terminu, miejsca i zasad składania uwag w wyznaczonym 21-dniowym terminie.

Przyjmowanie uwag i wniosków w rzeczywistości trwało do 12 czerwca 2009 r. i to niezależnie od tego, że w dniu 5 czerwca 2009 r., to jest po upływie 21-dniowego terminu do składania tych uwag, Prezydent Miasta Krakowa w drodze zarządzenia skierował projekt pod obrady Rady Miasta Krakowa. Rozpatrzono nawet wnioski złożone 12 czerwca 2009 r. Rada Miasta Krakowa przyjęła projekt planu w dniu 17 czerwca 2009 r. Zostały rozpatrzone wszystkie uwagi wniesione do planu.

Rada Miasta Krakowa podniosła, że niezasadny jest zarzut naruszenia uchwały tego organu w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miasto Kraków przy realizacji inwestycji i projektów miejskich. Przede wszystkim konsultacje te miały charakter fakultatywny, a program gospodarki odpadami nie mieści się w zakresie przedmiotowym konsultacji objętych ww. uchwałą w sprawi zasad i trybu przeprowadzania konsultacji.

Najbardziej kontrowersyjna dla strony skarżącej część zaskarżonej uchwały, dotycząca lokalizacji zakładu termicznego przekształcania odpadów komunalnych została poddana odrębnej procedurze konsultacji. Powołano specjalny zespół zadaniowy, którego celem jest między innymi wypracowanie projektu umowy społecznej i skierowania oferty kompensacyjnej dla mieszkańców dzielnicy XVIII. Zostały również przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami tej dzielnicy. Zaskarżona uchwała w zakresie działań inwestycyjnych obejmuje jedynie budowę tego zakładu termicznego przekształcania odpadów komunalnych.

Niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 pkt 6 lit. a ustawy o odpadach, ponieważ zaskarżona uchwała określa źródła finansowania inwestycji.

Zaskarżona uchwała została zaopiniowana przez Zarząd Województwa w dniu 9 października 2008 r. oraz przez Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w dniu 25 września 2008 r. Uzyskano również opinie Marszałka Województwa, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Przewodniczącego Rady Gospodarki Wodnej oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

W piśmie procesowym strony skarżącej z dnia 12 marca 2010 r. wyjaśniono, między innymi, legitymację do wniesienia skargi. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, nie wnosiło ono skargi w imieniu mieszkańców dzielnicy, ale we własnym imieniu jako odrębna osoba prawna.

Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego Stowarzyszenia, ponieważ brak przeprowadzenia konsultacji społecznych, brak rozpatrzenia wniosków i uwag oraz skierowanie przez Prezydenta Miasta Krakowa projektu zaskarżonej uchwały do Rady Miasta Krakowa przed upływem terminu do zgłaszania uwag, narusza interes prawnych skarżącego Stowarzyszenia chroniony art. 29, 30, 39 ust. 1 pkt 4 i art. 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wyjaśniono dalej, że jeżeli każdy ma prawo do składania wniosków i uwag, to również skarżące Stowarzyszenie. Pozbawienie tego prawa stanowiło naruszenie szeregu aktów prawnych prawa międzynarodowego oraz dyrektyw Unii Europejskiej.

Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w trybie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 23 kwietnia 2008 r. Nr XLI/502/08 również narusza interes prawny skarżącego Stowarzyszenia, które jest szczególnie legitymowane do przeprowadzania społecznej kontroli tego typu aktów z zakresu ochrony środowiska. . Kolejne naruszenie interesu prawnego strony skarżącej Stowarzyszenie upatruje w treści art. 1 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, poprzez naruszenie prawa wypowiadania się stowarzyszeń w sprawach publicznych. Bez znaczenia pozostaje fakt złożenia przez skarżące Stowarzyszenie uwag w dniu 25 maja 2009 r. do projektu zaskarżonej uchwały, ponieważ naruszenie terminu do składania takich uwag do dnia 12 czerwca 2009 r. pozbawiło to Stowarzyszenie prawa do składania kolejnych uwag.

W dalszej części tego pisma zawarto stanowisko skarżącego Stowarzyszenia co do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawową zasadą polskiego sądownictwa administracyjnego jest, określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) zasada legalności oznaczająca obowiązek sprawowania przez sady administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada ta została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Ze względu na treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje całą uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr LXXVIII/999/09 z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie uchwalenia aktualizacji "Planu gospodarki odpadami dla Miasta Krakowa", zwane dalej w skrócie "planem gospodarki odpadami".

Skarżące Stowarzyszenie "[...]" zaskarżyło powyższą uchwałę w całości i domagało się stwierdzenia jej nieważności również w całości.

Skarga w tej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Zaskarżony plan gospodarki odpadami jest aktem z zakresu administracji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie przed wniesieniem skargi wezwało Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa i samą skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu.

Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi jest jeszcze wykazanie, że strona skarżąca posiada legitymację do jej wniesienia, czyli wykazania, że interes prawny lub uprawnienie przysługujące z mocy ustawy stronie skarżącej zostało zaskarżoną uchwałą naruszone. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Skarżące Stowarzyszenie podnosi, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny z tego powodu, że pozbawiło bądź znacząco ograniczyło możliwość udziału tego stowarzyszenia w procedurze składania uwag i wniosków uregulowanych w art. 29, 30, 39 ust. 1 pkt 4 i art. 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W istocie więc skarżące Stowarzyszenie wskazuje, że poprzez uniemożliwienie wobec niego przestrzegania zasad udziału społeczeństwa w procesowaniu w zakresie zaskarżonej uchwały, został naruszonej jego interes prawny.

Sąd w tej sprawie tego poglądu nie podziela.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (podkreślenie składu Sądu), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały już naruszone zaskarżoną uchwałą (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis, Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, Wyd. NSA 2005, str. 367). Tym samym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964) i to niezależnie od tego, czy taka uchwałą rzeczywiście mogłaby naruszać interes prawny innego podmiotu, który jednak skargi nie wniósł.

Tym samym dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Sąd podziela stanowisko, że to przede wszystkim na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ. CBOSA). Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA dotyczącym wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., II GSK 255/07, LEX nr 374829).

Istotnym jest podkreślenie, że interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać przede wszystkim z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę.

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt: SK 76/06 (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1053) uznał za prawidłową przyjętą powszechnie przez sądy interpretację, w myśl której prawo do zaskarżenia uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, co gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżące Stowarzyszenie w ogóle nie podało żadnej normy prawa materialnego, której naruszenie spowodowałoby naruszeniem chronionego tą normą interesu prawnego bądź uprawnienia tejże strony.

Taką norma prawną nie jest ani art. 29, ani art. 30, 39 lub 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepisy te mają jedynie charakter procesowy i określają zasady udziału społeczeństwa w postępowaniu uregulowanym tą ustawą.

Stowarzyszenie "[...]" jak wyraźnie to zaakcentowano w piśmie procesowym z dnia 12 marca 2010 r., nie reprezentowało mieszkańców dzielnicy XVIII Gminy Miasto Kraków. Stowarzyszenie to występowało we własnym imieniu. Tymczasem powołane przepisy określają udział społeczeństwa, czyli mieszkańców danego terenu w postępowaniu dotyczącym szeroko rozumianej ochrony środowiska naturalnego. Do zbiorowego podmiotu, jakim jest społeczeństwo mnie można zaliczyć osób prawnych, a takim jest skarżące Stowarzyszenie.

To osoby wchodzące w skład społeczeństwa mogą brać zatem udział w postępowaniu jako jego członkowie właśnie na podstawie art. 29, art. 30, art. 39 i art. 42 ww. ustawy. Przy czym ustawodawca wyraźnie odróżnił te osoby, które mają interes prawnych w prowadzeniu postępowania na podstawie tych przepisów – i są one stronami takiego postępowania od pozostałych osób, które nie mają własnego interesu prawnego. Oznacza to również i to, że z faktu umożliwienia przez ustawodawcę udziału w określonych kategoriach postępowań społeczeństw nie można wywodzić istnienia interesu prawnego.

Powoływanie się przez skarżące Stowarzyszenie na naruszenie jego interesu prawnego poprzez pozbawienie bądź ograniczenie prawa do składania uwag bądź wniosków w trybie art. 29 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest niezasadne i to z kilku powodów:

- po pierwsze, jak to zostało już wywiedzione, powołane przepisy dotyczą udziału członków społeczeństwa, czyli osób które tworzą społeczeństwo, a nie osób prawnych;

- po drugie, o ile w postępowaniu administracyjnym stroną jest osoba, której dotyczy dane postępowanie, a powołany art. 29 ww. ustawy pozwala na udział w postępowaniu członków społeczeństwa wówczas, gdy nawet ich nie dotyczy dane postępowanie, to art. 101 ust. 1 u.s.g. stawia bardzo rygorystyczny warunek – skutecznie może wnieść skargę ten podmiot, który wykaże, że dana uchwała naruszyła jego interes prawny;

- po trzecie, naruszenie interesu prawnego dotyczy prawa chronionego co do zasady prawem materialnym, a art. 29, art. 30, art. 39 i art. 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko to przepisy procedury administracyjnej.

Co do tej ostatniej przesłanki należy jeszcze wskazać, że wyjątkowo może uzasadniać skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. również naruszenie procedury, ale tylko wtedy, gdy w związku z naruszeniem tej procedury nastąpiło również naruszenie prawa materialnego przyznającego stronie skarżącej określone uprawnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując analizy skuteczności wniesienia skargi w tej sprawie, i to niezależnie od podnoszonych przez stronę skarżącą, doszedł do przekonania, że w tej sprawie takiego naruszenia nie było. Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje stronie skarżącej jakiegokolwiek uprawnienia materialnoprawnego, które ta uchwała naruszyłaby.

Należy przy tym również wskazać, że charakter prawny zaskarżonej uchwały nie jest jednolicie postrzegany.

W orzecznictwie sądowym oraz przez część przedstawicieli doktryny plany gospodarki odpadami nie są traktowane jako akty prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Po 135/08, opub. w LEX nr 522573 oraz wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1385/04, opub. w LEX nr 144132; M. Górski, Charakter prawny planów gospodarki odpadami, PK 2004 nr 7, s. 28; M. Bar [w:] Ustawa o odpadach. Komentarz, pod red. J. Jerzmańskiego, Wrocław 2002, s. 189-190).

Przedstawiciele tego kierunku interpretacji podkreślają, że plany gospodarki odpadami obowiązują jedynie "wewnątrz" administracji i w związku z czym nie powinny wywoływać bezpośrednich skutków prawnych w sferze praw i obowiązków "zewnętrznych" wobec administracji, a także że plany takie mają charakter aktów polityki administracyjnej.

Prezentowany jest również przeciwne stanowisko, zgodnie z którym plany te są aktami prawa miejscowego, ponieważ na jego podstawie (w przypadku sprzeczności z treścią planu gospodarki odpadami) odmawia się udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów (art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.), odmawia się zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi (art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach) oraz odmawia się zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów (art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach - tak W. Radecki, Komentarz do art. 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, [w:] W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. ABC, 2008 r., wyd. II).

W tej jednak sprawie okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia. Nawet bowiem przyjęcie, że zaskarżona uchwała byłaby aktem prawa miejscowego nie oznacza, że jej treść narusza chroniony prawem interes prawny strony skarżącej. Tylko bowiem wówczas można by mówić o naruszeniu tego interesu, gdyby postępowanie skarżącego Stowarzyszenia zależało od treści tego planu. Przykładowo, gdyby skarżące Stowarzyszenie nie uzyskało pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z treścią zaskarżonej uchwały.

Nie może stanowić argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta po istotnym naruszeniu zasad podejmowania takich uchwał. Takie stanowisko podlegałoby ocenie Sądu wówczas, gdyby Sąd stwierdził, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę.

Tym samym skoro w ocenie Sądu skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia jego interesu prawnego - nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest brak możliwości ustosunkowania się do podnoszonych dalszych zarzutów co do naruszenia prawa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony wnoszącej skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, opubl. LEX nr 437511).

Brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, opubl. LEX nr 169312; wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, opubl. ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, opubl. Lex nr 192482).

Na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeczono jak na wstępie i skargę oddalono.