Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 231/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83  ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2287/15 w sprawie ze skargi M. M. i A. M. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [..] lipca 2015 r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2287/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. oraz A.M. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia [..] lutego 2014 r. na podstawie art. 48 ust 1 w zw. z ust 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej ustawa Prawo budowlane), nakazał M. i A. M. rozbiórkę budynku gospodarczo – garażowego wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. L. w W. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych przez upoważnionego przedstawiciela urzędu w dniu 8 czerwca 2011 r. A. M. poinformował, że "budynek gospodarczo- garażowy w niezmienionej formie istnieje od dnia zakupu działki od 1996 roku; od poprzedniego właściciela otrzymał jedynie projekt zagospodarowania działki oraz projekt budowlany przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego z 22 maja 1995 roku. Na mapach budynek gospodarczo-garażowy już istnieje." W tym samym protokole istnieje zapis, jak wnieśli właściciele posesji przy ul. L. państwo M. i A. O., że: "blaszany garaż został wybudowany w narożu działki w ok. 2004 roku a w roku 2010 został on powiększony i wyposażony w urządzenia warsztatowe." Wstępna analiza zebranej dokumentacji spowodowała prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami ustawy Prawo z dnia 24 października 1974 r. Jednakże wnikliwa analiza całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności porównanie projektu zagospodarowania działki położone przy ul. L. z 22 maja 1995 r., z wymiarami budynku stwierdzonymi w dniu 8 czerwca 2011 r. w trakcie oględzin pozwoliła jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy budynek został rozbudowany po 1995 r. Budynek gospodarczy widniejący na w/w planie zagospodarowania działki posiada wymiary 5,00 m x 5,00 m natomiast w dniu oględzin jego wymiary wynosiły ok. 5,40 m x 5,40 m. wysokości około 2,40 m – 2,10 m. W świetle powyższego, postanowieniem z dnia [..] listopada 2012 r. uchylono postanowienie z dnia [..] lipca 2012 r. nakładające na Państwo M. i A.M. obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych art. 53 i 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. i postanowieniem z dnia [..] stycznia 2013 r. nałożono na inwestorów obowiązek złożenia w terminie 30 dni dokumentów zgodnie z aktualną ustawą. Stosownie do jej art. 48 ust. 4 "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1" (tj. właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [..] uznał zaś, iż zaistniały w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 48 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i A.M. podnosząc, iż organ niezasadnie zastosował tryb z art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w sytuacji gdy budynek będący przedmiotem postępowania powstał przed 1995 rokiem i od tej daty właściciele nie dokonali rozbudowy w/w budynku.

[..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2014r. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [..] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie: przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem ustalenia daty; budowy budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. L. w W. (a także wyjaśnienia czy po tej dacie nie był on odbudowany, rozbudowany, nadbudowany). Decyzją z dnia [..] czerwca 2014 r. organ ten uchylił decyzję z [..] lutego 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [..] stycznia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1612/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w/w decyzję.

Rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji z dnia [..] lutego 2014 r. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [..] z dnia [..] lutego 2014 r. Po dokonaniu ponownej analizy akt niniejszej sprawy, [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż organ powiatowy właściwie ustalił, że legalność, budynku gospodarczo - garażowego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. L. w W. należy badać na podstawie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż na dzień rozpatrywania odwołania akta sprawy zawierają zupełnie sprzeczne stanowiska zwaśnionych stron oraz ich świadków odnośnie daty powstania przedmiotowego obiektu. Zdaniem A. M. - wyrażonym podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 czerwca 2011 r. - budynek gospodarczo -- garażowy w niezmienionej formie istnieje od dnia zakupu przez niego działki z budynkiem tj. od około 1996 r. Powyższe zostało potwierdzone przez skarżącego podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 30 maja 2014 r. Natomiast w inwentaryzacji budowlanej z sierpnia 2012 r. zostało wskazane, iż inwestor A. M. oświadczył, że sporny obiekt został wzniesiony przed rokiem 1982. W dniu rozprawy A. M. złożył do akt sprawy oświadczenia S. S., H. M., Z. G. i I. G., w których wskazane osoby oświadczyły, iż przedmiotowy garaż został zamontowany na początku lat 80-tych. Z kolei M. O. i A. O. twierdzą, iż blaszany garaż został wybudowany w narożu działki przy ul. L. w około 2004 r., a w roku 2010 został on powiększony. Powyższe zostało potwierdzone także przez osoby przesłuchane w trakcie rozprawy w charakterze świadków: M. P., S. P. oraz S. S. W ocenie organu odwoławczego, dokumenty zebrane w sprawie obrazuje jak zmieniały się na przestrzeni lat 1982 - 2012 wymiary spornego budynku gospodarczo - garażowego. Pomiędzy rokiem 1995 a rokiem 2012 doszło do zmiany wymiarów obiektu o około 0,5 m. Zatem należy zgodzić się z organem powiatowym, iż do oceny legalności wybudowania spornego budynku będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., która weszła w życie 1 stycznia 1995 r., gdyż w niniejszej sprawie prowadzono ciąg robót budowlanych stanowiących samowolę budowlaną. Organ odwoławczy odnosząc się do twierdzeń odwołania, iż wywodzenie z analizy projektu zagospodarowania działki z 1995 r. wniosku, że budynek będący przedmiotem postępowania z całą pewnością nie jest budynkiem znajdującym się na w/w inwentaryzacji jest zdecydowanie zbyt daleko idące. Z odwołaniem do orzecznictwa sądów administracyjnych przyjąć należy, iż przedmiotowy budynek gospodarczo - garażowy został wybudowany w ramach samowoli budowlanej i na przestrzeni lat 1995 - 2012 został rozbudowywany bez uzyskania przez inwestorów wymaganego pozwolenia. Realizację spornego obiektu należy potraktować jako ciąg robót budowlanych stanowiących samowolę budowlaną, co wyłącza w stosunku do niego zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i tym samym sprawa winna być prowadzona w oparciu o przepis art. 48 powołanej ustawy. W ocenie organu odwoławczego sporny budynek gospodarczo - garażowy ma wymiary około 5,4 m na 5,4 m, zatem jego powierzchnia to około 29,16 m2, czyli na jego wybudowanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jednakże art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczna stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w poprzednim brzmieniu stanowił, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Organ odwoławczy wskazał również na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ I instancji dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i postanowieniem z dnia [..] stycznia 2013 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej. Po niespełnieniu tego obowiązku przez Państwa A. i M. M., organ I instancji wydał, zgodnie z ust. 1 art. 48, nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2015 r. dotyczącego ewentualnego udziału w sprawie następców prawnych zmarłej K. K. Organ odwoławczy stwierdził, że K.K. mieszkała przy ul. D., czyli na działce o nr ewid. [..]. Właścicielem działki nr [..] jest także [..] (wydruk treści księgi wieczystej Nr [..]). Z uwagi na powyższe w ocenie [..] WINB Pani K. K. oraz jej ewentualnym następcom prawnym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, albowiem nie posiadają oni interesu prawnego wynikającego z prawa własności łub użytkowania wieczystego działki nr 115, który mógłby być naruszony w toku niniejszej sprawy.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organowi II instancji rozpatrującemu po raz ponowny sprawę nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Po dokonaniu ponownej analizy akt niniejszej sprawy, [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nieżyjąca K. K. mieszkała przy ul. D., czyli na działce o nr ewid. [..]. Właścicielem działki nr [..] jest [..] (wydruk treści księgi wieczystej Nr [..]). Z uwagi na powyższe w ocenie [..] WINB K. K. oraz jej ewentualnym następcom prawnym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, albowiem nie posiadają oni interesu prawnego wynikającego z prawa własności łub użytkowania wieczystego działki nr [..], który mógłby być naruszony w toku niniejszej sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy mógł dokonać merytorycznej oceny materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji.

Uwzględniając art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę - Prawo budowlane z 20 lutego 2015 r., Sąd powołał treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w poprzednim brzmieniu i ustalił, że sporny budynek gospodarczo - garażowy ma wymiary około 5,4 m na 5,4 m. (jego powierzchnia to około 29,16 m2) , czyli na jego wybudowanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, zaś wybudowanie takiego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę determinuje konieczność zastosowania dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane, o ile obiekt został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r.

Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego, gdy obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit (działanie prawa wstecz), a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego.

Organ odwoławczy opierając się na zupełnie sprzecznych zeznaniach i oświadczeniach stron oraz ich świadków, zobligowany był do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, który udokumentuje, jaki był w rzeczywistości stan faktyczny w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu organ odwoławczy z tego obowiązku się wywiązał. Materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest wszechstronny i obszerny. W skład akt sprawy wchodzą bowiem nie tylko oświadczenia zainteresowanych stron, ale również inne dokumenty, jak m.in.: mapa inwentaryzacyjna przyłącza gazowego, projekt zagospodarowania działki, mapa do celów projektowych oraz zdjęcie satelitarne. Zdaniem Sądu, ustalenia organu odwoławczego, że przedmiotowy budynek gospodarczo - garażowy został wybudowany w ramach samowoli budowlanej i na przestrzeni lat 1995 - 2012 został rozbudowywany bez uzyskania przez inwestorów wymaganego pozwolenia odpowiadają rzeczywistemu stanowi faktycznemu. Przedmiotowy budynek gospodarczo - garażowy został wybudowany w ramach samowoli budowlanej i na przestrzeni lat 1995 - 2012 został rozbudowywany bez uzyskania przez inwestorów wymaganego pozwolenia. Zatem realizację spornego obiektu należy potraktować jako ciąg robót budowlanych stanowiących samowolę budowlaną, co wyłącza w stosunku do niego zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., i tym samym sprawa winna być prowadzona w odarciu o przepis art. 48 powołanej ustawy.

Skoro tak to uzasadniona była konieczność podjęcia postępowania legalizacyjnego i nałożenia na M. i A.M. obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Ponieważ inwestorzy M. i A. M. nie przedłożyli w terminie dokumentów wymaganych w/w. postanowieniem to zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu tj. właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [..] uznał, iż zaistniały stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wnieśli M. M. oraz A. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię/niewłaściwe zastosowanie:

- art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki w całości budynku gospodarczo - garażowego wybudowanego na nieruchomości przy ul. L. w W. w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się projekt zagospodarowania działki z 22 maja 1995 r., na którym zlokalizowany jest sporny budynek gospodarczy, przy czym ustalono, że wymiary budynku po roku 1995 uległy zwiększeniu, zatem co najwyżej zaistniała przesłanka do nakazania rozbiórki rozbudowanej po roku 1995 części budynku, nie zaś całości, która w części nie rozbudowanej nie stanowi samowoli budowlanej,

- art. 48 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 103 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy dokonano wiążących ustaleń, iż obiekt, przed ewentualną rozbudową nie jest samowolą budowlaną, albowiem nie był zinwentaryzowany na projekcie zagospodarowania działki z 22 maja 1995 r. w zatwierdzonym projekcie budowlanym,

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego naruszenia:

- art. 10 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stronom postępowania, tj. [..] czynnego udziału w nim pomimo posiadanej przez organ wiedzy o kręgu stron postępowania,

- art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie i pomimo tego faktu dokonanie oceny, że stan faktyczny został ustalony

- art. 78 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zgłaszanych w toku postępowania dowodów wskazanych przez pełnomocnika skarżących, tj. zeznań świadka A. M. wraz z jego pisemnym oświadczeniem, oświadczenia 6 bezpośrednich sąsiadów skarżących sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania [..] lutego 2012 r., materiału zdjęciowego z 2001 r. (4 zdjęcia) przedstawionego przez skarżących, które w całości podważają zeznania Państwa O. oraz osób przyprowadzonych przez nich na rozprawę administracyjną w charakterze świadków bez jakiegokolwiek odniesienia się organu do tych dowodów, jak również wskazania, dlaczego dowody te pominięte zostały w toku postępowania

- art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasady swobody oceny dowodów przez oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczym materiale dowodowym ograniczonym wyłącznie do inwentaryzacji przyłącza gazowego z 1982 r. dotyczącego działki przy ul. L. projekcie zagospodarowania działki przy ul. L. z 1995 r. oraz mapą do celów projektowych z 2012 r., obejmującą nieruchomość przy ul. L., przy czym ocena ta nie jest miarodajna,

- art. 89 - 95 K.p.a. poprzez uznanie, że rozprawa administracyjna przeprowadzona przez organ I instancji w dniu 30 maja 2014 r. przeprowadzona została w sposób prawidłowy podczas gdy organ dopuścił do udziału w rozprawie w charakterze świadków osoby, które nie zostały na rozprawę wezwane, przy czym osoby te cały czas przebywały na sali również podczas składania wyjaśnień przez strony oraz innych dopuszczonych świadków oraz nieuwzględnienie zgłaszanych przez pełnomocnika wniosków oraz żądań bez uzasadnionej przyczyny.

Wobec powyższego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut kasacyjny powinien zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest wskazać na czym polega to naruszenie oraz jego postać, czy jest to błąd w wykładni, czy w zastosowaniu przepisu. W zakresie naruszenia procedury, dodatkowo, w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy przywołać wywód dotyczący istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. I GSK 823/13). Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10, LEX nr 1080116, wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12, LEX nr 1480759, wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1581/11, LEX nr 1360579).

Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 752/11, LEX nr 1239462 oraz wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732).

Odnosząc powyższe wywody do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż wskazują one na naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane bez sprecyzowania konkretnej jednostki redakcyjnej w postaci określonego ustępu, punktu bądź litery tego artykułu. To samo dotyczy wskazanego w drugim z zarzutów jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 103 Prawa budowlanego. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie podaje konkretnego uregulowania zawartego w art. 48 oraz w art. 103 Prawa budowlanego, które zostało naruszone, tak poprzez wskazanie odpowiedniego paragrafu, jak też poprzez przytoczenie jego treści.

Zauważyć zaś należy, iż art. 48 ustawy Prawo budowlane liczy pięć ustępów, spośród których niektóre dodatkowo dzielą się na punkty i litery, zaś art. 103 tej samej ustawy trzy ustępy dotyczące różnych zagadnień.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane zostały w sposób, który nie pozwalał na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, a przepis ten musi być wskazany wyraźnie.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż oba te zarzuty, aczkolwiek sformułowane jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to jednak odwoływały się do poczynionych zdaniem strony skarżącej kasacyjnie ustaleń faktycznych i opierały się na stwierdzeniu, że w oparciu o projekt zagospodarowania działki z 22 maja 1995 r. dokonano w postępowaniu administracyjnym wiążących ustaleń, że przedmiotowy obiekt przed ewentualną rozbudową nie był samowolą budowlaną, bowiem był zinwentaryzowany na powyższym projekcie zagospodarowania działki.

Tak sformułowane stanowisko uznać należy za oczywiście błędne. Zauważyć bowiem trzeba, iż przedmiotowy projekt zagospodarowania działki z 22 maja 1995 r. stanowił element projektu budowlanego przebudowy istniejącego domu jednorodzinnego przy ul. L. zatwierdzonego decyzją z [..] czerwca 1995 r. (k. 9-10 akt organu I instancji). Inwestycja ta obejmowała wyłącznie dobudowanie do istniejącego domu części komunikacyjnej oznaczonej na rysunku nr 2, zaś budynek gospodarczy jedynie zaznaczony został w projekcie zagospodarowania działki jako istniejący. Powyższe oznacza, iż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej projekt ten, jak i zatwierdzająca go decyzja nie dokonały legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego, jak też nie stanowią dowodu, że został on wzniesiony legalnie, lecz mogą być oceniane jedynie jako środek dowodowy zmierzający do wykazania okoliczności, iż w dacie sporządzenia i zatwierdzenia tego projektu jakiś budynek gospodarczy w tej lokalizacji już istniał.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie próba ta może być skuteczna podjęta tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Gwoli wyjaśnienia sprawy wskazać jedynie można, iż fakt ten (to jest istnienie budynku gospodarczego o wskazanych na powyższym projekcie zagospodarowania działki wymiarach) nie jest w sprawie sporny, albowiem tak orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd I instancji nie zakwestionowały, że jakiś budynek gospodarczy został wzniesiony na działce przy ul. L. w W. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, lecz przyjęły jedynie, że samowolnie wzniesiony w granicy działki budynek gospodarczo-garażowy był na przestrzeni lat 1982 – 2012 przebudowywany, w następstwie czego pomiędzy rokiem 1995 a 2012 doszło do zmiany wymiarów obiektu, co uzasadniało zastosowanie do ciągu robót stanowiących samowolę budowlaną, a realizowanych zarówno pod rządzami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. jak i aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przepisów ustawy aktualnie obowiązującej.

Stanowisko Sądu I instancji uznać należy w realiach niniejszej sprawy za prawidłowe, bowiem w świetle przyjętych przez organy i zaaprobowanych przez Sąd I instancji (a nie podważonych skutecznie w skardze kasacyjnej) ustaleń, iż pomiędzy rokiem 1995, a 2012 wymiary obiektu zmieniły się w ten sposób, że doszło do zwiększenia wymiarów obiektu o około 0,5 m i brak jest możliwości wyodrębnienia obiektu starego, którego budowa zakończyła się przed 1 stycznia 1995 r. od jego nowej postaci, uznać należy, że mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. Zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego mogłoby być bowiem dopuszczalne jedynie w stosunku do samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, na którym po 1 stycznia 1995 r. nie wykonano żadnych robót budowlanych, względnie odnośnie którego zakres robót budowlanych niebędących remontem, przeprowadzonych po dniu 1 stycznia 1995 r. nie wpływał w sposób istotny na kształt obiektu wzniesionego pierwotnie. Zmiana wymiarów, a więc i kubatury obiektu jest zaś niewątpliwie istotną zmianą jego kształtu, co oznacza że jego budowa nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. i determinuje brak podstaw dla zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego.

Inaczej rzecz ujmując stwierdzić należy, iż żadna z okoliczności wymienionych w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem obiekt budowlany, którego nakazano rozbiórkę, nie jest to ten sam obiekt, który istniał tam wcześniej i który był już ukończony w dacie wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), a który był również samowolą budowlaną (por. wyroki NSA z 18 maja 2007 r., sygn. II OSK 782/06, z dnia 15 października 2013 r., sygn. OO OSK 1139/12, z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2073/12 – dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zgłoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż również one nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Za jego pomocą nie można nadto skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem przedstawiono w nim stan sprawy, podniesione w skardze zarzuty oraz wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego przez organy nadzoru budowlanego (to jest do zarzutów wskazanych w skardze jako tiret 3 do 6) wskazując na stronie 14 uzasadnienia jakimi dowodami dysponowały organy, jakie były zasadnicze problemy w ocenie tych dowodów i ustaleniu w oparciu o nie stanu faktycznego oraz oceniając, że zebrany materiał dowodowy jest wszechstronny i obszerny, a dokonane w oparciu o nie ustalenia organu odwoławczego odpowiadają rzeczywistemu stanowi faktycznemu. Sąd wprost wskazał nadto, iż nie są trafne zarzuty naruszenia art. 7, 10 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Brak w uzasadnieniu Sądu szczegółowego odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 89 – 95 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. nie miał natomiast wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem zarzuty te nie mogły okazać się skuteczne, co zostanie wykazane w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Podkreślić należy, iż tak ogólnikowo sformułowany i nie powiązany w jakikolwiek sposób z wykazaniem wpływu na treść rozstrzygnięcia zarzut jak zarzut naruszenia art. 89 – 95 K.p.a. nie mógł rodzić po stronie Sądu I instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do niego.

Odnosząc się do pozostałych zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż tego rodzaju naruszenia winny zostać powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c P.p.s.a. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów procedury regulowanej ustawą - Kodeks postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje prawidłowość postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej. Mimo tego uchybienia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał te zarzuty w związku z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt II OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazać należy, iż nie poddawał się w ogóle kontroli kasacyjnej ostatni ze zgłoszonych zarzutów procesowych, to jest zarzut naruszenia art. 89 – 95 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano bowiem jakie konkretnie normy procesowe wyprowadzane z tych przepisów zostały naruszone przez organy nadzoru budowlanego, a zaaprobowane przez Sąd I instancji, jak również nie podjęto nawet próby wykazania wpływu tych ewentualnych naruszeń na treść rozstrzygnięcia. Bez jakiegokolwiek znaczenia dla postępowania administracyjnego, czy tez sądowoadministracyjnego pozostaje nadto podnoszona w uzasadnieniu tego zarzutu okoliczność, że organy nie złożyły zawiadomień o popełnieniu przez określone osoby przestępstwa składania fałszywych zeznań. Jakikolwiek przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada bowiem na osoby będące piastunami funkcji organów administracji prawnego obowiązku zawiadamiania organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa składania fałszywych zeznań.

Oczywiście błędnym i pozbawionym jakiegokolwiek umocowania w przepisach prawa jest także twierdzenie skarżących kasacyjnie, że organy administracji bądź Sąd zobligowane były do weryfikacji zeznań przesłuchanych w sprawie świadków za pośrednictwem organów ścigania. Jest wręcz odwrotnie, co oznacza, iż tak organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak i sądy są nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane do samodzielnej oceny zebranego materiału dowodowego i nie mogą w tym zakresie zdawać się na innego organy, czy też kierować się ustaleniami faktycznymi przyjętymi w innych postępowaniach, a jedyny wyjątek jest w tym zakresie ustanawiany przez art. 11 P.p.s.a. zgodnie z którym tylko ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego i wyłącznie co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny, a co za tym idzie także organy, których działanie sąd kontroluje.

Nie okazał się także skuteczny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Niezależnie bowiem od potrzeby prawidłowego ustalenia przez organy administracji kręgu stron postępowania zauważyć należy, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niezapewnienie wszystkim stronom postępowania administracyjnego o ile miałby zostać powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. czynnego w nim udziału mógłby zostać skutecznie podniesiony tylko przez podmiot, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego o ile skarżący kasacyjnie chciałby powiązać zarzut naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 10 i art. 28 K.p.a. z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to winien wykazać możliwy istotny wpływ takiego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Wymogom tym autor skargi kasacyjnej nie sprostał, albowiem w skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania jaki potencjalny wpływ na orzeczenie wobec skarżących nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu gospodarczo-garażowego miałoby pominięcie w tym postępowaniu właściciela jednej z nieruchomości sąsiadujących z ich działką.

Nietrafne okazały się także pozostałe zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie może być oceniany jako naruszenie 78 K.p.a. brak przesłuchania w charakterze świadków osób, których oświadczenia skarżący A.M. złożył do akt sprawy w sytuacji, gdy orzekający w sprawie organ odwoławczy uwzględnił treść tych oświadczeń w dokonywanych ustaleniach faktycznych i między innymi w oparciu o nie przyjął, że dla zapewnienia obiektywnego ustalenia stanu faktycznego koniecznym będzie odwołanie się głównie do nieosobowych źródeł dowodowych. Znamiennym jest także, że w samej skardze kasacyjnej nie podjęto próby wykazania wpływu braku przesłuchania tych osób w charakterze świadków i oparcia się przez organ tylko na ich pisemnych oświadczeniach na treść rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym trzeba, że określone fakty mogą być udowodnione przy użyciu dowolnych środków dowodowych, byleby nie były one sprzeczne z prawem.

Na niezasadność zarzutu naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. i jego zupełnie gołosłowny charakter wskazuje natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w niej jakichkolwiek środków dowodowych pominiętych przez organy nadzoru budowlanego, które mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżących organy nadzoru budowlanego zebrały w sprawie kompletny materiał dowodowy i dokonały jego całościowej oceny, przy czym ocena ta nie miała charakteru oceny dowolnej i arbitralnej i co za tym idzie nie naruszyła wymogów wynikających z art. 80 K.p.a.

Orzekający w sprawie organ może poszczególnym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Oceniając dowody organ powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia, a naruszenie wskazanych reguł stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Tak określonym wymogom orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego sprostały.

W szczególności organy prawidłowo wskazały na specyfikę niniejszej sprawy wyrażająca się w składaniu przez strony i świadków sprzecznych i wzajemnie się wykluczających oświadczeń i zeznań co do daty posadowienia przedmiotowego obiektu oraz dat i zakresu wykonywanych przy nim następnie robót budowlanych.

W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego trafnie oparły się w ustalaniu stanu faktycznego sprawy na nieosobowych źródłach dowodowych, w tym w szczególności sporządzanej w tym postępowaniu oraz uzyskanej z akt innych postępowań administracyjnych dokumentacji zawierającej sporządzane w różnych okresach i dla różnych celów mapki obejmujące nieruchomość skarżących kasacyjnie.

Organy, w tym w szczególności organ odwoławczy, szczegółowo wyjaśniły na jakich dowodach się oparły, a jakim dowodom i z jakich przyczyn odmówiły wiarygodności, a przesłanek tej oceny nie podważono skutecznie tak w skardze, jak i w skardze kasacyjnej.

O wnikliwości oceny dowodów przez organy nadzoru budowlanego świadczy okoliczność, że nie dały w całości wiary twierdzeniom żadnej ze skonfliktowanych stron, lecz dokonały samodzielnej oceny wszelkich dostępnych dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co skutkowało chociażby odrzuceniem jako nieprzydatnego dowodu z dokumentacji fotograficznej przedłożonego przez sąsiadów skarżących kasacyjnie (zdjęcie lotnicze k. 50 akt organu I instancji), ze względu na zasłonięcie miejsca zlokalizowania przedmiotowego obiektu przez drzewa i krzewy.

Podkreślić należy, iż nie stanowiła zasadniczego elementu ustaleń faktycznych sprawy dowodzona w skardze kasacyjnej okoliczność, czy do określonych prac stanowiących przebudowę bądź rozbudowę przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego doszło przed czy po nabyciu nieruchomości przez skarżących kasacyjnie. Jak wykazano bowiem powyżej istotne znaczenie prawne miało bowiem ustalenie czy przedmiotowy obiekt wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej oraz czy były na nim prowadzone roboty budowlane mające charakter rozbudowy bądź przebudowy po dacie 1 stycznia 1995 r. Bez znaczenia prawnego pozostawało przy tym czy samowoli budowlanej dopuścili się skarżący kasacyjnie czy ich poprzednicy prawni. Jako właściciele nieruchomości na jakiej posadowiony jest sporny obiekt gospodarczo-garażowy prawidłowo uznani oni zostali za adresatów rozstrzygnięć dotyczących tego obiektu wydawanych w postępowaniu legalizacyjnym.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.