Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 480/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia WSA del. Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 177/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na Wójta Gminy C. w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 177/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na Wójta Gminy C. w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie sądowe, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Gminy C. na rzecz Spółki kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć. W ocenie Sądu jeśli przed wydaniem przez Sąd rozstrzygnięcia organ administracji załatwi sprawę, to postępowanie sądowoadminstracyjne staje się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem zobowiązać organu administracji do dokonania czegoś, co już zostało przez ten organ wykonane. Nie zwalnia to jednak sądu administracyjnego od dokonania oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji miało miejsce, a jeżeli tak, to czy przewlekłość ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracji przewlekle prowadził postępowanie do chwili zawiadomienia stron postępowania o zakończeniu postępowania i upływu terminu wyznaczonego stronom do zapoznania się z aktami sprawy. Do tej chwili niewydawanie przez organ rozstrzygnięcia spowodowane było toczącymi się postępowaniami wpadkowymi (uzgodnieniowymi), na które organ prowadzący postępowanie główne nie miał wpływu. Do przewlekłości doszło natomiast, zdaniem Sądu, po tym, jak upłynął wyznaczony stronom siedmiodniowy termin do zapoznania się z aktami. W nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych nie ma zwrotnych potwierdzeń odbioru przez strony postępowania zawiadomienia z dnia 19 sierpnia 2013 r. o zakończeniu postępowania. Ze znajdujących się na karcie nr 90 adnotacji wynika jednak, że większość stron postępowania otrzymała zawiadomienie w dniach 21 sierpnia 2013 r., 22 sierpnia 2013 r. lub 26 sierpnia 2013 r. Z odpowiedzi na skargę wynika, że na dzień sporządzania tej odpowiedzi, to jest na dzień 3 września 2013 r. brakowało tylko jednego zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia z dnia 19 sierpnia 2013 r.

Zdaniem Sądu, nawet gdyby powstała konieczność powtórzenia czynności doręczenia tego zawiadomienia tej jednej osobie, to organ administracji z pewnością mógł zakończyć czynności związane z umożliwieniem stronom zapoznanie się z aktami sprawy i składanie uwag i zastrzeżeń do końca września 2013 r. Decyzja rozstrzygająca wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinna zostać wydana na początku października 2013 r. Tymczasem wydana została dopiero w dniu [...] października 2013 r. Ta zwłoka w wydaniu decyzji, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji było jednak nieznaczne i nie ma podstaw do przyjęcia, że doszło w związku z tym do rażącego naruszenia prawa.

W sytuacji, gdy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia przed rozpoznaniem skargi przez sąd administracyjny uznać należy za uwzględnienie skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Dlatego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 201 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając je w całości. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest władny do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w sytuacji, gdy nie ma potrzeby do zobowiązywania go do wykonania czynności w określonym terminie oraz poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące obowiązkiem stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy C. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy analiza stanu faktycznego i prawnego nie uzasadnia takiego stanowiska,

2. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania,

3. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych polegających na przyjęciu, że niewydawanie przez Wójta Gminy C. rozstrzygnięcia w sprawie do chwili zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania było spowodowane toczącymi się postępowaniami wpadkowymi, na które organ ten nie miał wpływu i w tym okresie nie miała miejsca przewlekłość postępowania,

4. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich okoliczności podnoszonych w skardze,

5. naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od wymierzenia Wójtowi Gminy C. z urzędu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że postępowanie było prowadzone przez Wójta przewlekle, a przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że co do zasady Spółka zgadza się z twierdzeniem Sądu, iż organ działał przewlekle, jednakże zdaniem Spółki przewlekłości organ dopuścił się już dużo wcześniej. Począwszy od 6 sierpnia 2012r. organ prowadził postępowanie wpadkowe, by dopiero w dniu [...] października 2014 r. wydać decyzję. Spółka podkreśliła, że po sporządzeniu projektu korzystnej dla skarżącej decyzji organ nie uzyskał jakichkolwiek nowych informacji, którymi nie dysponował w momencie wszczęcia postępowania, zatem po tym czasie organ dokonywał czynności nieistotnych dla rozstrzygnięcia. Zaś zwrócenie się z wnioskiem o uzgodnienie do Wójta Gminy W. było nieprawidłowe, bo organ ten nie był właściwy w sprawie, a ponadto czynność ta została dokonana dopiero po upływie 5 miesięcy od momentu złożenia wniosku przez Spółkę. Błędnie również zawieszono postępowanie. Sąd nie dostrzegł także tego, że decyzja mogła zostać wydana już we wrześniu 2012 r., a nie na początku października 2013 r. Po wysłaniu projektu decyzji do uzgodnienia Zarządowi Dróg Powiatowych w O. organ winien oczekiwać na uzgodnienie przez dwa tygodnie, potem, stosownie do art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winien przyjąć domniemanie pozytywnego uzgodnienia decyzji, a nie oczekiwać aż do grudnia 2012r. na uzgodnienie.

W tej sytuacji przyjęcie przez Sąd, że niewydanie przez organ decyzji było spowodowane toczącymi się postępowaniami wpadkowymi należy uznać za błędne. Podejmowano również wiele czynności pozornych mających na celu odwleczenie wydania decyzji.

Powyższych okoliczności Sąd nie tylko nie wziął pod uwagę, ale i nie odniósł się do nich, czym naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a.

W ocenie skarżącej Spółki przewlekłość Wójta Gminy C. stanowiła rażące naruszenie prawa. Wagę tego naruszenia podkreśla charakter sprawy, która dotyczy utwardzenia dojazdu do składowiska odpadów.

Wskazano także, że wadliwe ustalenie przez Sąd okresu przewlekłości miało wpływ na stwierdzenie, że naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy C. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Rację ma bowiem autor skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zakwestionowanego postanowienia nie spełnia ustawowych wymagań.

Zgodnie z treścią ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wprawdzie przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczy uzasadnienia wyroku, ale na mocy art. 166 P.p.s.a. ma również zastosowanie odpowiednio do postanowień.

W niniejszej sprawie uzasadnienie wydanego postanowienia jest na tyle wadliwe, że nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej przede wszystkim co do punktu drugiego tego postanowienia. W pierwszej kolejności podnieść należy, że w sprawie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie przedstawił stanu sprawy, co jest obligatoryjnym elementem każdego uzasadnienia. Wprawdzie przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. mówi o "zwięzłym przedstawieniu stanu sprawy", jednakże nie można przyjąć, że wymóg ten został spełniony poprzez wskazanie, że skarżąca Spółka wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, a w odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że strony postępowania zostały powiadomione o zakończeniu postępowania, a zażalenie na bezczynność jest jeszcze rozpatrywane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wskazano także, że w dniu [...] października 2013 r. Wójt Gminy C. wydał decyzję negatywną.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem Spółki o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej utwardzenia terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w miejscowości S. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 20 czerwca 2012 r., co spowodowało uruchomienie postępowania, a decyzja kończąca sprawę w instancji została wydana dopiero w dniu [...] października 2013 r. Zatem, postępowanie w sprawie trwało ponad 16 miesięcy. Tymczasem z lektury uzasadnienia w ogóle nie wynika, jakie czynności podejmował organ w toku postępowania i brak jest ich oceny pod kątem celowości i prawidłowości. Brak jest również analizy podejmowanych czynności przez pryzmat realizacji zasady szybkości postępowania oraz treści przepisu art. 35 i art. 36 K.p.a. W tej sytuacji nie wiadomo dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że do przewlekłości postępowania doszło cyt. "po tym, jak upłynął wyznaczony stronom siedmiodniowy termin do zapoznania się z aktami" (str. 1 uzasadnienia). Brak stosownej analizy w tym zakresie powoduje, że takie twierdzenie Sądu jest nieweryfikowalne. Tym samym nie sposób jest także ocenić czy rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 jest prawidłowe. W uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia nie odniesiono się również do argumentacji skargi wskazującej na podejmowane przez Wójta konkretne czynności, które - zdaniem Spółki - zmierzały jedynie do przewlekania postępowania, bądź w ogóle były dla rozstrzygnięcia końcowego zbędne. Do argumentacji tej Sąd pierwszej instancji w ogóle się nie odniósł, co także stanowi wadę zaskarżonego postanowienia.

Za uzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zakresie w jakim umarza postępowanie sądowe w ogólności. Co prawda rację ma Sąd pierwszej instancji, że po wydaniu przez organ aktu kończącego postępowanie w instancji, w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie można już zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania konkretnej czynności, jednakże nie można stwierdzić, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Oczywiście stało się ono bezprzedmiotowe, ale tylko w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, albowiem tylko w tym przedmiocie z uwagi na wydanie decyzji postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W tym miejscu wskazać trzeba, że sformułowanie sentencji orzeczenia w punkcie 1 i 2 w taki sposób w jaki uczynił to Sąd pierwszej instancji, stanowi o wewnętrznej sprzeczności. W tym miejscu wskazać trzeba, że sformułowanie sentencji orzeczenia w punkcie 1 i 2 w taki sposób w jaki uczynił to Sąd pierwszej instancji, stanowi o wewnętrznej sprzeczności. W pierwszym punkcie bowiem Sąd umarza postępowanie sądowe, nie zaznaczając w jakim zakresie, a w drugim punkcie uwzględnia skargę co do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji prawidłowo sformułowana sentencja orzeczenia winna wskazywać w jakim zakresie postępowanie zostało umorzone.

Dodatkowo podnieść trzeba, że w przypadku rozpoznawania merytorycznie złożonej skargi Sąd pierwszej instancji winien wydać wyrok, a nie postanowienie (art. 132 P.p.s.a.). Zwrócić bowiem należy uwagę, że orzekając w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd rozpoznaje skargę co do istoty. W judykaturze wyartykułowano jednolity pogląd, że o uwzględnieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też, że przewlekłość postępowania wystąpiła, ale nie miała charakteru rażącego (porównaj: wyrok NSA z dn. 4.04.2013 r., sygn. akt I OSK 17/13, LEX nr 1336319; postanowienie NSA z dn. 26.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, opubl. ONSAiWSA z 2013 r. nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dn. 5.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, LEX nr 1228235).

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia zakwestionowanym postanowieniem przepisu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 P.p.s.a. oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. dotyczących kwestii merytorycznych, stwierdzić należy, iż z uwagi na wskazane wyżej wady formalne uzasadnienia, ocena tych zarzutów jest przedwczesna. Na tym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić ich zasadności z uwagi na wadliwość uzasadnienia zakwestionowanego postanowienia, które nie pozwala na odtworzenie rozumowania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

Nadto zauważyć trzeba, że po nowelizacji przepisu art. 149 P.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) przepis ten rozróżnia dwie instytucje – skargę na bezczynność organu i skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo jest, że wniesiona przez Spółkę skarga zatytułowana "skarga na bezczynność Wójta Gminy C. i przewlekłe prowadzenie postępowania" została rozdzielona i zarejestrowana pod sygn. IV SAB 177/13 jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania i pod sygn. akt IV SAB 176/13 jako skarga na bezczynność. Obydwa postępowania zostały zakończone postanowieniami z tej samej daty, w których w punkcie pierwszym umorzono postępowanie sądowe, w punkcie drugim stwierdzono odpowiednio, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (IV SAB 177/13), że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (IV SAB 176/13), a w punkcie 3 zasądzono od Gminy na rzecz skarżącej Spółki koszty postępowania. Również treść uzasadnień jest w zasadzie identyczna. Różnica polega na tym, że w niniejszej sprawie mowa jest o przewlekłości, a w sprawie IV SAB/Wa 176/13 wyrazy wskazujące na instytucję przewlekłego prowadzenia postępowania zostały zastąpione wyrazami wskazującymi na instytucję bezczynności. Sąd kwestii tej nie wyjaśnił, a z porównania treści obydwu uzasadnień wynika, że te same okoliczności – zdaniem Sądu – stanowią zarówno o bezczynności organu jak i przewlekłości postępowania, przy czym brak jest jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie przez pryzmat spełnienia przesłanek właściwych dla poszczególnych instytucji.

Reasumując rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę w taki sposób, by w sytuacji gdy ewentualnie zażąda tego strona, możliwa była kontrola instancyjna zapadłego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzeczenia. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd winien się także wypowiedzieć co do kwestii wynikającej z art. 149 § 2 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.