Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 741/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 września 2020 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 741/20

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej k.p.a.) na wniosek I. K. i Z. W. działających wspólnie w ramach Spółki A z siedzibą w K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego (handel art. przemysłowymi i spożywczymi, usługi medyczne, biurowe, kosmetyczne, fryzjerskie itp.) oraz masztu reklamowego na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb [...]).

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...] grudnia 2018 roku wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego (handel art. przemysłowymi i spożywczymi, usługi medyczne, biurowe, kosmetyczne, fryzjerskie itp.) oraz masztu reklamowego na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb [...]).

Obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji warunki zabudowy stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustala się w trybie postępowania administracyjnego, które zmierza do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W czasie toczącego się postępowania administracyjnego wpłynęło pismo złożone przez skarżącą, w którym stwierdzono, że wnioskowana inwestycja stanowić będzie nadmierną uciążliwość dla sąsiadujących nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi, gdyż w jej najbliższym sąsiedztwie znajdują się już sklepy, targowisko, restauracja, co pociąga za sobą natężony ruch pojazdów i osób. Tworzenie dodatkowych instytucji związanych ze zwiększeniem hałasu, dodatkowej emisji spalin, zwiększeniem ruchu pojazdów i osób, w sposób znaczny pogorszy warunki mieszkaniowe właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a także w sposób istotny wpłynąć może na wartość rynkową tychże nieruchomości.

Wnioskodawcy odnosząc się do w/w zarzutu pismem z dnia [...] kwietnia 2019 roku podnieśli, że projektowana inwestycja nie przewiduje działalności w godzinach nocnych i będzie działalnością tylko handlowo - usługową stąd nie będzie generować uciążliwości większych niż istniejąca w sąsiedztwie zabudowa. Charakter projektowanej inwestycji ma dotyczyć przedstawienia oferty osobom już korzystającym z okolicznych działalności. Inwestycja ma być ukierunkowana lokalnie dla okolicznych mieszkańców zatem jej funkcjonowanie ma nie powodować ściągania w ten rejon miasta dodatkowych klientów. Ponadto wyjaśnili że uciążliwość dotycząca ruchu pojazdów nie będzie większa niż obecna ponieważ charakter inwestycji ma być ukierunkowany na obsługę osób mieszkających w okolicy a projektowany parking przewidywany jest tylko jako chwilowy postój dla osób wracających w tą część miasta, zamierzających skorzystać z usług na terenie projektowanej inwestycji. Dodatkowo teren inwestycji zostanie oddzielony od działki [...] pasem zieleni izolacyjnej.

Prezydent Miasta K. wskazał, że zasadność lokalizacji wnioskowanej zabudowy możliwa jest po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Jedynie spełnienie wszystkich (łącznie) warunków zapisanych w treści ww. przepisu daje możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Jak wynika z w/w przepisu lokalizacja planowanej inwestycji możliwa jest wyłącznie w przypadku istnienia na działkach sąsiednich, obsługiwanych z tej samej drogi publicznej, obiektów o takiej samej funkcji, na podstawie których można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do wymogów zawartych w § 3 ust. 1 i 2 tego Rozporządzenia - granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Szerokość frontu działki budowlanej oznaczonej nr [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] wynosi około 21 m, przyjmując front działki od strony ul. [...] (bowiem z tej ulicy odbywać się będzie obsługa komunikacyjna projektowanej inwestycji). Trzykrotna szerokość frontu ww. działki budowlanej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wynosi zatem 63 m. W takiej sytuacji - stosownie do wymogów zawartych w § 3 ust. 1 cytowanego Rozporządzenia - granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż 63 m wokół nieruchomości, na której projektowana jest wnioskowana inwestycja. Jest to minimalna odległość, która wyznacza obszar wokół terenu inwestycji, w obrębie którego przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania granica obszaru analizowanego została wyznaczona głównie po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości wchodzących w skład obszaru poddanego analizie, w odległości nie mniejszej niż 90 m od granic obszaru poddanego analizie, obejmując zwarty obszar zabudowany zainwestowany, w sposób pozwalający na dokonanie stosownej analizy. Na tak wyznaczonym obszarze - tworzącym tzw. "całość urbanistyczną" reprezentatywną dla tej części miasta - przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Bezsprzeczną jest okoliczność funkcjonowania na nieruchomościach sąsiednich położonych w granicach obszaru poddanego analizie nieruchomości o charakterze usługowym.

Jak wynika z dokonanej analizy wnioskowana inwestycja spełnia również pozostałe wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tj.:

- zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej,

- zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. stwierdzono, że istniejące i projektowane - w otoczeniu projektowanej inwestycji - uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Analizowany obszar wyposażony jest we wszystkie sieci infrastruktury technicznej niezbędne dla potrzeb obsługi technicznej nowo projektowanej zabudowy,

- na podstawie art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdzono, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie stosuje się na terenie miasta K.,

- zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie stwierdzono naruszenia przez projektowaną inwestycję przepisów odrębnych.

Wyjaśniono, że rozstrzygnięcie Prezydenta nie może być determinowane przez opinie osób zainteresowanych, z których to opinii nie wynika naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Tym samym zgłoszone uwagi przez strony postępowania administracyjnego, nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do wydania decyzji odmownej dla projektowanego przedsięwzięcia. Podstawę tę mogą stanowić jedynie przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

Prezydent Miasta K. uznał, iż w omawianej sprawie spełnione są wszystkie warunki sformułowane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które określają możliwość realizacji danej inwestycji na wskazanym terenie, a co za tym idzie nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia.

Jak wynika z utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co wynika z treści art. 56 związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przedmiotu oceny nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji lub możliwość wystąpienia potencjalnych zagrożeń dla działek sąsiadujących z terenem inwestycji czy też ewentualny spadek jej wartości. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niej działalność, nie może ograniczać prawa własności do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Tym samym w sytuacji spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ zobligowany jest do wydania na rzecz inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze, a jak wynika z przeprowadzonej analizy, sprzeczność taka nie zachodzi wobec powszechnego w sąsiedztwie wzajemnego graniczenia zabudowy usługowej z zabudową mieszkaniową. Natomiast w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Innymi słowy, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko zamiar zrealizowania inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją i sposobem zagospodarowania terenu. Utrwalone jest także stanowisko, że działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że np. dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumianej kontynuacji funkcji dominującej. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Podkreślono, że zabudowa usługowa już obecnie licznie występuje na nieruchomościach sąsiednich. Sporządzona w sprawie analiza wykazała, że każdy z analizowanych parametrów, tj. linia zabudowy, intensywność zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej oraz geometria dachu i wysokość zabudowy jest możliwy do ustalenia, a zatem nowa zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy.

Kwestie lokowania projektowanej zabudowy regulują przepisy obowiązującego prawa. Prezydent Miasta K., rozstrzygając kwestię możliwości realizacji danego przedsięwzięcia, działa w oparciu o obowiązujący porządek prawny, a co za tym idzie rozstrzygnięcie to nie może być determinowane przez opinie osób zainteresowanych, z których to opinii nie wynika naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Tym samym zgłoszone uwagi nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej dla projektowanego przedsięwzięcia. Podstawę tę mogą zaś stanowić jedynie przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

Stosownie do treści art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W trakcie prowadzonej procedury administracyjnej uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. S. zarzucając naruszenie :

1. § 6 ust.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewskazanie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru analizowanego, przez co nie można skontrolować wyznaczonego dla nowej inwestycji wskaźnika;

2. § 6 ust. 1 w/w Rozporządzenia poprzez niewskazanie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, przez co nie można skontrolować, czy szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku mieści się dozwolonych szerokościach;

3. §7 ust. 1 w/w Rozporządzenia poprzez niewskazanie wysokości górnej krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przez co nie można skontrolować, czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest w rzeczywistości przedłużeniem krawędzi istniejącej zabudowy;

4. §8 w/w Rozporządzenia poprzez niewskazanie geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, przez co nie można skontrolować wyznaczonej dla projektowanego budynku geometrii dachu.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że uzasadnienie decyzji jest ubogie co do swej istoty oraz nie wyjaśnia w sposób przekonujący racji, które legły u podstaw uznania, iż można wydać decyzję o warunkach zabudowy. Zawiera enigmatyczne stwierdzenie, że zabudowa usługowa już obecnie licznie występuje na nieruchomościach sąsiednich, zaś sporządzona analiza wykazała, że każdy z analizowanych parametrów jest możliwy do ustalenia a zatem nowa zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy. Z powyższego nie wynika jakie są to parametry oraz czy odpowiadają one dozwolonym normom, co nie pozwala na skontrolowanie przyjętych dla projektowanego budynku parametrów z występującymi na analizowanym obszarze.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji odnośnie parametrów organ ograniczył się jedynie do wskazania jednego wskaźnika, którym są granice analizowanego obszaru.

Ponadto w pkt II.4 określającym wymagania dotyczących ochrony osób trzecich brak jest określenia wymagań, aby budynek i sposób zagospodarowania działki spełniały wymogi zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz brak jest określonych wymagań co do tego, aby w projekcie budowlanym należało wykazać spełnienie wymagań doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, zlokalizowanych w budynkach położonych na nieruchomościach sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwołąwcze w K. decyzją z [...] marca 2020 r. nr SKO – [...]/20 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek.

Dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, me mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowę na całym obszarze. Szerokość frontu działki nr [...] wynosi 21,0 m, a zatem trzykrotność frontu działki wynosi 63,00 m. Organ I instancji przyjął front działki od strony ul. [...] z uwagi na to, że z tej ulicy odbywać się będzie główny wjazd na działkę. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości nieco większej niż minimalna, głównie zgodnie z granicami nieruchomości, pozwalających wyodrębnić tzw. "całość urbanistyczną". Na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu

W obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna, w tym również mieszkaniowa z funkcją usługową, zabudowa wielorodzinna, w tym również z funkcją usługową, budynki gospodarcze, garażowe, budynki infrastruktury technicznej (stacja-c transformatorowa). W związku z tym, że planowana inwestycja polega na budowie budynku usługowo - handlowego spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych. W pierwszej kolejności ustalił dla planowanej inwestycji linię zabudowy. Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 w/wym. rozporządzenia, obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji przy ustaleniu linii zabudowy dla planowanej inwestycji wziął pod uwagę pierzejowy charakter istniejącej zabudowy położonej wzdłuż dróg publicznych. Wyznaczył dwie obowiązujące linie zabudowy z uwagi na to, że teren inwestycyjny leży na skrzyżowaniu dwóch ulic. Przy ustaleniu linii zabudowy od ulicy [...] organ I instancji wziął pod uwagę linię zabudowy wytworzoną przez budynek znajdujący się na ulicy [...] oraz ulicy [...]. Natomiast od ulicy [...] ustalono linię zabudowy w granicy z pasem drogowym tej ulicy. Podkreślono, że na odcinku od ul. [...] do ul [...] wiele budynków znajduje się w granicy pasa drogowego, w tym budynek położony na sąsiedniej działce nr [...]. Organ I instancji wyznaczył linię zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o § 3 i 4 w/wym. rozporządzenia. Zastosowanie tych regulacji uzasadnia istniejące zagospodarowanie terenu objętego analizą. Następnie organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. Zgodnie z treścią § 5 ust. i rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ I instancji ustalił ten parametr dla wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie ustalono, ze intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,04 do 1, a średnia wynosi 0,39. W przypadku planowanej inwestycji można intensywność zabudowy ustalić na poziomie wartości średniej 0,39 z tolerancją 10 %. W obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa, której wskaźnik intensywności zabudowy przekracza średnią wartość, np. działka nr [...] - 0,40, działka nr [...] - 0,67, działka nr [...], działka nr [...] - 0,45, działka nr [...] 0,82. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. W przedmiotowej sprawie zabudowa ma bardzo zróżnicowaną szerokość elewacji frontowej, waha się od ok. 3 m do ok. 55 m. Na różnorodność tego parametru ma wpływ przede wszystkim wielkość działek budowlanych, na których zlokalizowane są budynki oraz jego funkcja. W związku z tym organ I instancji ustalając szerokość elewacji frontowej wziął pod uwagę wielkość działki nr [...] oraz funkcję planowanego budynku. Słusznie przyjął, że niezasadne jest uwzględnianie szerokości elewacji frontowej budynków garażowych i gospodarczych. Średnia wartość szerokości elewacji frontowej budynków bez gospodarczych i garażowych wynosi 16,2 m. Przy uwzględnieniu 20 % tolerancji szerokość elewacji frontowej planowanego obiektu może mieścić się w przedziale od 13 m do 19,4 m, co jest zgodne z wnioskiem inwestora. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że można zastosować odstępstwo od ogólnej zasady, uregulowane w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Uwzględniając rozmiary działki i wyniki powyższej analizy można przyjąć ten parametr w przedziale od 13 m do 19,4 m. W obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa o szerokości zbliżonej lub większej do wartości ustalonej dla planowanego budynku, np. działka nr [...] - 22, działka nr [...] - 16 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 w wym. rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przedmiotowa nieruchomość jest działką narożną. W związku z tym organ I instancji za zasadne uznał przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku położonego przy ul. [...]. którego wysokość wynosi od ok. 8 m do 10 m. Zgodnie z § 7 ust 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy Istniejąca zabudowa ma zróżnicowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W związku z tym organ I instancji, uwzględniając zachowanie ładu przestrzennego i istniejące zagospodarowanie terenu przyjął dla planowanego budynku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 8 m do 9 m. Organ I instancji uzasadnił swoje ustalenia wynikami analizy. Spełniony został również parametr związany z geometrią dachu W obszarze analizowanym występują budynki z każdym rodzajem dachu. Organ I instancji wziął pod uwagę budynki usytuowane w najbliższym sąsiedztwie, które mają przede wszystkim dachy płaskie. Wysokość budynków położonych w granicach obszaru objętego analizą liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy wynosi od 3 m do 18 m. Organ I instancji uwzględnił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku położonego przy działce sąsiedniej przy ul. [...] i przyjął dla planowanej inwestycji dach płaski ze spadkiem technologicznym, z kątem nachylenia do 15 wysokości do głównej kalenicy do 9 m oraz wysokości masztu reklamowego do 5 m. W ocenie Kolegium przyjęta geometria dachu nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego i planowany budynek wpiszę się w istniejący stan zagospodarowania terenu. Nadto planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z ulicy [...] i ul. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Na podstawie art. 10 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdzono, że przepisu art. 61 ust 1 pkt 4 nie stosuje się na terenie miasta K.. Organ pierwszej instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. W tym zakresie również zostały spełnione wszystkie przesłanki.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdzono, że nie znajdują one uzasadnienia. Organ I instancji właściwie zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku takich parametrów jak intensywność zabudowy czy szerokość elewacji frontowej ustalił średnią wartość tych parametrów. Jednakże w przypadku szerokości elewacji frontowej zastosował odstępstwo co w sposób szczegółowy i klarowny uzasadnił. Podobnie sytuacja wygląda z geometrią dachu, czy wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej. Przepisy rozporządzenia dają organowi właściwemu w sprawie warunków zabudowy prawo wyznaczenia parametrów w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy. Podkreślono, że organ I instancji każdy ustalony parametr wyjaśnił i uzasadnił sposób jego wyznaczenia. W obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa usługowa, która uzasadnia powstanie planowanego budynku. Ustalone parametry nie zaburzą istniejącego ładu przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. S. zarzucając :

- wadliwe przyjęcie, iż organ I instancji właściwie zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy naruszona została zasada dobrego sąsiedztwa.

- organ odwoławczy błędnie przyjął, iż organ I instancji każdy ustalony parametr wyjaśnił i uzasadnił sposób jego wyznaczenia, zaś w obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa usługowa, która uzasadnia powstanie planowanego budynku, a ustalone parametry nie zaburzą istniejącego ładu przestrzennego, w sytuacji, gdy planowany budynek zaburzy, ze względu na swe parametry - w szczególności ze względu na jego wysokość - istniejący ład przestrzenny.

- brak odniesienia się przez organ II instancji do braków decyzji organu I instancji. W decyzji Prezydenta Miasta K. w pkt II.4 określającym wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, brak jest określenia wymagań odnośnie tego, aby budynek i sposób zagospodarowania działki spełniały wymogi zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz brak jest określonych wymagań co do tego, aby w projekcie budowlanym należało wykazać spełnienie wymagań doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, zlokalizowanych w budynkach położonych na nieruchomościach sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do tego zarzutu odwołania, w związku z czym ta kwestia w dalszym ciągu nie została zbadana co do zgodności z obowiązującymi normami i przepisami.

W uzasadnieniu skargi m.in. zarzucono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swych rozważaniach zapomniało o zasadzie dobrego sąsiedztwa. Planowany budynek jest znacznych rozmiarów, a jego postawienie wiąże się z zasłonięciem domu skarżącej. Najbliższy taki budynek jest oddalony o dobre kilkaset metrów, w związku z czym trudno twierdzić o zachowaniu kontynuacji funkcji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2020 r. nr SKO – [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego (handel art. przemysłowymi i spożywczymi, usługi medyczne, biurowe, kosmetyczne, fryzjerskie itp.) oraz masztu reklamowego na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb [...]).

Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) .

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588., dalej rozporządzenie MI).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b..

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już realizowanej. Jest zasadą, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.

Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov. pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Jego wielkość przyjęta w tej sprawie jest wystarczająca dla oceny zagospodarowania obszaru analizowanego oraz występujących w nim parametrów. Oparta została w zasadzie na wartościach minimalnych określonych w § 3 rozporządzenia. Wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla określenia wymagań dla planowanej inwestycji. Ugruntowany jest już bowiem w judykaturze pogląd, że organ nie ma obowiązku poszerzania obszaru analizowanego w poszukiwaniu zabudowy objętej wnioskiem.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji jednak trafnie biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania poszerzył granicę obszaru analizowanego i wyznaczył ją głównie według przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości wchodzących w skład obszaru poddanego analizie, w odległości nie mniejszej niż 90 m od granic obszaru poddanego analizie, obejmując zwarty obszar zabudowany. Na tak wyznaczonym obszarze tworzącym tzw. "całość urbanistyczną" reprezentatywną dla tej części miasta możliwe było przeprowadzenie prawidłowej analizy.

Sąd orzekający stoi na stanowisku, że w wypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Tak należy bowiem tłumaczyć sens zapisu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie rozporządzenia, może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 października 2016 r., II SA/Go 395/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe wynika wprost już tylko z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowiącego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Regulacja powyższa wprost odnosi się bowiem do zabudowanej działki sąsiedniej, a nie do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji.

Zgodnie z utrwalonymi regułami wykładnia użytego w przywołanym przepisie zwrotu "działka sąsiednia" winna być dokonana przede wszystkim na gruncie ustawy, w jakiej się on znajduje, czyli przywołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem żaden jej przepis, zwłaszcza art. 2 zawierający tzw. słowniczek pojęć zwrotu tego nie definiuje. Przepis ten w punkcie 12 podaje jedynie definicję działki budowlanej, stanowiąc, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jej analiza prowadzi jedynie do konkluzji, że "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" są zwrotami szerszymi niż "działka budowlana", która jest kwalifikowaną "nieruchomością gruntową" lub "działką gruntu", bo spełniającą określone kryteria. Dla ustalenia treści normatywnej pojęcia działki sięgnąć zatem należy do innych aktów prawnych, w tym w szczególności do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej u.g.n.), która w art. 4 pkt 3 u.g.n. definiuję działkę gruntu jako niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Tak rozumianą działkę sąsiednią w stosunku do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy tworzy zaś cała działka (czyli niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej), a nie jedynie ta jej część, która znajduje się w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym.

W takiej sytuacji nie znajduje uzasadnienia teza, iż nieruchomość, której powierzchnia w całości nie zostaje objęta obszarem analizowanym, winna być w analizie pominięta lub powinno się jedynie w części ją uwzględnić. Stanowisko takie pozostaje w kolizji z przytoczonym wyżej przepisem rozporządzenia MI, który określa jedynie minimalny obszar analizowany, co oznacza że w uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość wyznaczenia większego obszaru, ale nie może to być obszar mniejszy niż ten, który jest wyznaczony przez trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem i jednocześnie nie mniejszy niż 50 metrów. Należy pamiętać, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Ponadto o tym, że w analizie urbanistycznej powinno się uwzględnić całe nieruchomości wyodrębnione geodezyjnie świadczą również zapisy rozporządzenia odnoszące się do ustalania wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, czy geometrii dachu.

Podkreślić należy, że wszystkie te parametry i cechy ustala się w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach położonych w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia MI). Oczywistym jest bowiem, że skoro przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia określa, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to intencją prawodawcy było, aby ów wskaźnik określić na podstawie średniego wskaźnika zabudowy całych działek budowlanych, które znalazły się w obszarze analizowanym, nawet jeśli ich części wykraczają poza granice tego obszaru. Chodzi bowiem o ustalenie wskaźnika intensywności wykorzystania działek, a nie ich fragmentów, poprzez ustalenie rzeczywistych proporcji pomiędzy wielkością działek w obszarze analizowanym a wielkością powierzchni zabudowy na nich występującej. Koniecznym jest więc uwzględnienie całych powierzchni nieruchomości, które znajdują się na obrzeżach obszaru analizowanego. (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.03.2017r., sygn. II SA/Po 44/17, publ. CBOSA)

Zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika tylko i wyłącznie, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z sąsiedztwem urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa odnosi się jedynie do nowych inwestycji i nie zmienia istniejącej już zabudowy, uzależniając zmianę dotychczasowego zagospodarowania terenu od istniejących warunków - cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Planowana inwestycja ma charakter usługowy. Sama skarżąca przyznaje w piśmie złożonym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, że wnioskowana inwestycja stanowić będzie nadmierną uciążliwość dla sąsiadujących nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi, gdyż w jej najbliższym sąsiedztwie znajdują się już sklepy, targowisko i restauracja, a więc obiekty pełniące funkcje usługowe. Przede wszystkim jednak z analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się liczne obiekty o charakterze usługowym. Z analizy funkcji wynika więc, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy w obszarze analizowanym.

Sąd podziela zarzut dotyczący lakoniczności decyzji organu I instancji i jedynie ogólnikowego wskazania w jej uzasadnieniu, że projektowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd zauważa jednak, że w samej treści sentencji decyzji wskazane są w/w parametry i wskaźniki.

Przede wszystkim jednak w ocenie Sądu orzekającego powyższe naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy bowiem szczegółowo wyjaśnił te kwestie wskazując, że linię zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczono na podstawie § 3 i 4 w/w rozporządzenia i że organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ I instancji ustalił ten parametr dla wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego. Ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,04 do 1, a średnia wynosi 0,39. W przypadku planowanej inwestycji można intensywność zabudowy ustalić na poziomie wartości średniej 0,39 z tolerancją 10 %. W obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa, której wskaźnik intensywności zabudowy przekracza średnią wartość, np. działka nr [...] - 0,40, działka nr [...] - 0,67, działka nr [...]/ - 1, działka nr [...] - 0,45, działka nr [...] 0,82. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. W przedmiotowej sprawie zabudowa ma bardzo zróżnicowaną szerokość elewacji frontowej, waha się od ok. 3 m do ok. 55 m. Na różnorodność tego parametru ma wpływ przede wszystkim wielkość działek budowlanych, na których zlokalizowane są budynki oraz jego funkcja. W związku z tym organ I instancji ustalając szerokość elewacji frontowej wziął pod uwagę wielkość działki nr [...] oraz funkcję planowanego budynku. Słusznie przyjął, że niezasadne jest uwzględnianie szerokości elewacji frontowej budynków garażowych i gospodarczych. Średnia wartość szerokości elewacji frontowej budynków bez gospodarczych i garażowych wynosi 16,2 m. Przy uwzględnieniu 20 % tolerancji szerokość elewacji frontowej planowanego obiektu może mieścić się w przedziale od 13 m do 19,4 m, co jest zgodne z wnioskiem inwestora. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że można zastosować odstępstwo od ogólnej zasady, uregulowane w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Uwzględniając rozmiary działki i wyniki powyższej analizy można przyjąć ten parametr w przedziale od 13 m do 19,4 m. W obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa o szerokości zbliżonej lub większej do wartości ustalonej dla planowanego budynku, np. działka nr [...] - 22, działka nr [...] - 16 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przedmiotowa nieruchomość jest działką narożną. W związku z tym organ zasadnie przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku położonego przy ul. [...]. którego wysokość wynosi od ok. 8 m do 10 m. Zgodnie z § 7 ust 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy Istniejąca zabudowa ma zróżnicowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W związku z tym organ I instancji, uwzględniając zachowanie ładu przestrzennego i istniejące zagospodarowanie terenu przyjął dla planowanego budynku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 8 m do 9 m. Organ I instancji uzasadnił swoje ustalenia wynikami analizy. Spełniony został również parametr związany z geometrią dachu W obszarze analizowanym występują budynki z każdym rodzajem dachu. Organ I instancji wziął pod uwagę budynki usytuowane w najbliższym sąsiedztwie, które mają przede wszystkim dachy płaskie. Wysokość budynków położonych w granicach obszaru objętego analizą liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy wynosi od 3 m do 18 m. Organ I instancji uwzględnił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku położonego przy działce sąsiedniej przy ul. [...] i przyjął dla planowanej inwestycji dach płaski ze spadkiem technologicznym, z kątem nachylenia do 15 wysokości do głównej kalenicy do 9 m oraz wysokości masztu reklamowego do 5 m. W ocenie Kolegium przyjęta geometria dachu nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego i planowany budynek wpiszę się w istniejący stan zagospodarowania terenu.

Powyższe ustalenia i oceny Kolegium, aczkolwiek szczegółowe, znajdują jednak tylko częściowe potwierdzenie w treści samego rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz nie znajdują pełnego potwierdzenia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Dlatego też Sąd orzekający przyjął, że nie są to tylko ustalenia i oceny organu I instancji, lecz także ustalenia i oceny organu odwoławczego, który przecież wskutek odwołania rozpoznaje sprawę na nowo.

Sąd orzekający podkreśla, że zarzut skargi niewyjaśnienia występowania parametrów określonych w rozporządzeniu MI jest niezasadny w świetle powyższych ustaleń i ocen organów obu instancji. Organ odwoławczy konwalidował (naprawił) uchybienia organu I instancji w tym zakresie. Przede wszystkim jednak Sąd miał na względzie, iż w aktach sprawy znajduje się zasadniczy dowód w tego rodzaju sprawach na którym oparły się organy, a mianowicie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Jak już wspomniano ma ona fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie wskazuje parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

W aktach kontrolowanej sprawy znajduje się – co należy zaakcentować - bardzo szczegółowa i wnikliwa analiza architektoniczno – urbanistyczna, której treść znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy i dalej w treści decyzji organów obu instancji. Wspomniana analiza znajdująca się na k.52-79 akt administracyjnych organu I instancji szczegółowo i wnikliwie ocenia obszar analizowany, zawiera analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym analizę spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, obowiązujące linie zabudowy, intensywność zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, geometrię dachów i wysokość budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, dostęp do drogi publicznej, możliwość podłączenia planowanego budynku do sieci uzbrojenia technicznego, przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność z przepisami odrębnymi, analizę warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowania terenu inwestycji.

Analiza ta nie jest kwestionowana, a Sąd z urzędu nie dostrzega jej wad i uchybień podkreślając jej szczegółowość. Organy obu instancji swe wnioski i oceny trafnie sformułowały na podstawie wspomnianej analizy. Dlatego też uchybienie decyzji organu I instancji w zakresie naruszenia normy art.107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia istnienia wymaganych parametrów określonych w rozporządzeniu MI, aczkolwiek w pewnym stopniu zasadny, to jednak w świetle treści analizy i decyzji organu odwoławczego nie ma charakteru istotnego. Prawidłowość w wspomnianych parametrów mogła być bowiem skontrolowana i zweryfikowana na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż planowany budynek jest znacznych rozmiarów, a najbliższy taki budynek jest oddalony o dobre kilkaset metrów, w związku z czym trudno twierdzić o zachowaniu kontynuacji funkcji należy wskazać, że jest on bezzasadny. Wysokość planowanego budynku ustalono na poziomie od 8 do 9 metrów. W obszarze analizowanym znajdują się budynki wyższe. Naprzeciwko planowanej inwestycji po drugiej stronie ulicy [...] znajdują się budynki o wysokości około 17 m (działka nr [...]) oraz 10 metrów (działka nr [...]). Budynki w bezpośrednim sąsiedztwie mają 18 metrów (działka [...],[...], [...], [...]).

Bezzasadne są również zarzuty dotyczące braku wskazania w pkt II.4 decyzji organu I instancji, aby budynek i sposób zagospodarowania działki spełniały wymogi zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także brak określenia wymagań w zakresie doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w sąsiedztwie. Wskazane kwestie nie są oceniane na etapie ustalania warunków zabudowy. Kwestie zgodności projektu z przepisami technicznymi (w tym kwestie oświetlenia, zacienienia) mogą być oceniane dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono.