Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 930/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.36, art.37
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.7, 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1089/14 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M.B.W., E.J.A. i J.A.A. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1089/14, w sprawie ze skargi Gminy Miasto Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2014 r., [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta Ł. od decyzji Prezydenta Miasta S. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], orzekającej o:

1. zwrocie na rzecz: M.M W. w udziale 1/3, E.J. A. w udziale 1/3 i J.A. A. w udziale 1/3, nieruchomości położonej w Ł., obr. [...], przy ul. [...], aktualnie oznaczonej numerem dz. [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy Miasta Ł., dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Ł.-Śródmieścia w Ł. prowadzona jest księga wieczysta[...];

2. zwrocie przez M.B.W. w udziale 1/3, E.J. A. w udziale 1/3, J.A. A. w udziale 1/3 na rzecz Gminy Miasta Ł. łącznej kwoty: [...] zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego dla poprzednich właścicieli nieruchomości aktem notarialny Rep. [...] z dnia [...] stycznia 1976 r., proporcjonalnie do zwracanej powierzchni, z uwzględnieniem działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu;

3. prawomocna decyzją stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Ł. oraz w księdze wieczystej;

4. decyzja z dniem, w którym stanie się ostateczna, zatwierdza podział działki oznaczonej numerem [...] o pow. [...] ha, położonej w Ł. przy ul. [...], m.in. na działkę nr [...] o pow. [...] ha, zobrazowaną na mapie z projektem podziału nieruchomości, zaewidencjonowaną w Ł. Ośrodku Geodezji w Ł. w dniu [...] lipca 2013 r. pod numerem ewidencyjnym [...],

uchylił decyzję organu I instancji w pkt 2 i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu M.B.W., E.J.A., J.A. A. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta Ł. w łącznej kwocie: [...] zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego dla poprzednich właścicieli nieruchomości aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] stycznia 1976 r., proporcjonalnie do zwracanej powierzchni, z uwzględnieniem działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, stosownie do udziałów w następującej wysokości:

- M.B.W. – kwota [...] zł,

- E. J. A. – kwota [...] zł,

- J. A. A. – kwota [...] zł.

W toku postępowania ustalono, że w związku z zamiarem zbycia nieruchomości położonej w Ł., obr. [...], ul. [...], ozn. nr dz. [...] poinformowano byłych właścicieli o możliwości ubiegania się o jej zwrot w części odpowiadającej dawnej dz. nr [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. – Śródmieścia w Ł. III Wydział Cywilny spadek po dawnych właścicielach nieruchomości, czyli po L.W. i J.W. nabyły M.B.W., E.J.A. i J.A.A.. W wyznaczonym terminie ww. osoby wystąpiły z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości, znajdującej się w granicach dz. nr [...].

Z akt sprawy wynikało, że dz. nr [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa od L. i J. małż. W. aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. na zasadach przewidzianych w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę osiedla mieszkaniowego R. Zachód część północna. Na podstawie informacji Ł. Ośrodka Geodezji zawartej w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. ustalono, że w latach 1978-1980 na terenie obr. [...] dokonano odnowy operatu ewidencji gruntów i budynków, w wyniku którego dawna dz. nr [...] weszła w skład dz. ozn. nr [...] o łącznej pow. [...] ha.

Prezydent Miasta S., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zlecił geodecie wykonanie podziału geodezyjnego działki ze względu na konieczność wyodrębnienia archiwalnej dz. nr [...] w granicach obecnej dz. nr [...]. Na mapie z projektem podziału nieruchomości nr ewid. [...]z dnia [...] lipca 2013 r. oznaczono dz. nr [...] o pow. [...] ha. Precyzując cel wywłaszczenia, organ I instancji ustalił, że wywłaszczone działki znalazły się w granicach lokalizacji budowy przedszkola. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji wskazał, że cel wywłaszczenia na przedmiotowych działkach nie został zrealizowany, bowiem przedszkole nigdy nie powstało, a na spornym terenie istnieje infrastruktura osiedlowa i plac zabaw dla dzieci.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji, Prezydent Miasta Ł. podniósł, że z planu realizacyjnego zagospodarowania terenu wynikało, że budynek przedszkola miał być usytuowany na części dz. nr [...], a obecnie jest to dz. nr [...]. W ocenie odwołującego, w pozostałym zakresie dz. nr [...] miała być zagospodarowana w sposób wskazany na przywołanym planie, tj. część działki miała być zajęta pod teren zielony – lasek, część pod infrastrukturę osiedla. Prezydent Miasta Ł. zwrócił uwagę, że działka będąca przedmiotem zwrotu ma pow. [...] m2. Według odwołującego, z planu nie wynikało, żeby działka ta miała być zagospodarowana budynkiem przedszkola. Zdaniem Prezydenta Miasta Ł, obecnie teren jest zagospodarowany i urządzony, a mianowicie znajduje się na nim lasek brzozowy, plac zabaw dla dzieci, ławki, kosze na śmieci, stoły do tenisa stołowego, chodnik betonowy i sieć energetyczna oraz zieleń osiedlowa. W dalszej części odwołania podniesiono, że na działkach obok powstało osiedle mieszkaniowe, a towarzysząca mu infrastruktura znajdująca się na działkach objętych postępowaniem o zwrot jest ściśle związana z funkcjonowaniem tego osiedla, a zatem jej budowa, zdaniem odwołującego się, stanowiła realizację celu wywłaszczenia.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda Łódzki w pierwszej kolejności powołał się na treść art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.), a następnie wskazał, że podstawową okolicznością, jaką organ administracji powinien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że cel wywłaszczenia należy określić możliwie precyzyjnie. Wskazał również, że stosownie do ustaleń organu I instancji ogólny plan realizacyjny zagospodarowania terenu, zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 1975 r., Nr [...] wskazywał, że ww. działka znalazła się w granicach lokalizacji budowy przedszkola, oznaczonego na planie symbolem [...]. Na podstawie wniosku z dnia [...] maja 1978 r., decyzją Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] dokonano przekazania nieruchomości o łącznej pow. [...] m2 (w tym przedmiotowych działek) w nieodpłatne użytkowanie Wydziałowi Oświaty, Wychowania i Kultury Urzędu Dzielnicowego Ł. P. z przeznaczeniem pod budowę przedszkola w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego "R. – Zachód część północna". Organ odwoławczy zaznaczył, że przedszkole nie powstało. Dodatkowo, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2013 r. ustalono, że teren przedmiotowej działki jest niezabudowany, porośnięty trawą, drzewami brzóz, przez działkę przebiega w dwóch miejscach chodnik betonowy, a także fragment kabla energetycznego. Jednocześnie organ podał, że w centralnej części dz. nr [...] usytuowany jest plac zabaw dla dzieci, m.in. huśtawki, piaskownica, ławki, stoły do tenisa stołowego, kosze na śmieci, które nie są trwale związane z gruntami i można je przenieść na inne miejsce. W ocenie organu odwoławczego, podzielić należało stanowisko Prezydenta Miasta S., że na przedmiotowych działkach cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a sporne działki przeznaczone zostały pod budowę przedszkola realizowanego w ramach osiedla "R. – Zachód część północna". Zdaniem organu odwoławczego, powyższe ustalenia potwierdzają zarówno przywołany wniosek Zarządu Terenami m. Ł. z dnia [...] maja 1978 r., gdzie wskazano wyraźnie, że dz. nr [...] przeznaczona jest pod budowę przedszkola realizowanego w ramach osiedla "R. – Zachód część północna", jak i przywołana decyzja z dnia [...] czerwca 1978 r. potwierdzająca, iż dz. nr [...] zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 1975 r. znajduje się w granicach lokalizacji budowy przedszkola. Według organu II instancji, z przytoczonych dokumentów wynikało, że cały teren o pow. [...] m2 odpowiadający dz. nr [...], w skład którego weszły również przedmiotowe działki przeznaczony był pod budowę przedszkola. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, skoro na tym terenie nie zrealizowano celu w postaci budowy przedszkola, nieuzasadnione było stwierdzenie, że na nieruchomości powstała jakakolwiek infrastruktura towarzysząca. Zdaniem organu odwoławczego, nie mogły zatem przynieść oczekiwanego skutku zarzuty odwołującego jakoby plan realizacyjny nie przewidywał, by przedmiotowe działki miały zostać w jakiś szczególny sposób zagospodarowane oraz wskazania, że powstała tam infrastruktura przesądzająca o realizacji celu wywłaszczenia na tym terenie. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie można mówić o niezbędności przedmiotowych działek w kontekście instytucji zwrotu nieruchomości w sytuacji, kiedy przedszkole w ogóle nie powstało, natomiast obecność na nieruchomości infrastruktury technicznej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Dalej organ II instancji powołał się na art. 140 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 217 ust. 2 u.g.n. oraz ustalił, że operat szacunkowy z dnia [...] października 2013 r. sprostowany i uzupełniony w dniu [...] grudnia 2013 r. określił wartość rynkową części gruntu podlegającego zwrotowi według stanu na dzień zwrotu w wysokości [...] zł ([...] m2 x [...] zł/m2). Znajdujący się na nieruchomości fragment chodnika wyceniono na [...] zł, trawnik na [...] zł, zaś drzewostan na kwotę [...] zł, a w związku z tym razem wartość nieruchomości wyniosła [...] zł. Organ odwoławczy podał, że według rzeczoznawcy, wskutek umieszczenia na gruncie kabli wartość nieruchomości zmniejszyła się o [...] zł. Stąd wartość nieruchomości na dzień zwrotu wyniosła [...] zł. Z kolei wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia wyniosła ogółem [...] zł. Dlatego też, w ocenie organu II instancji, wzrost wartości nieruchomości z tytułu działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu wyniósł [...] zł, zaś wartość zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem zwrotu wyniosła – [...] zł, natomiast wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości określono na kwotę [...] zł. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że wartość zwaloryzowanego odszkodowania nie przekraczała 50% aktualnej wartości nieruchomości, zaś wysokość kwoty odszkodowania podlegającego zwrotowi wzrosła o [...] zł, z uwagi na zwiększenie wartości działek na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy mógł być użyty do celu dla jakiego został sporządzony jako kompletny i rzetelny. Jednakże w ocenie organu II instancji, organ I instancji mylnie zobowiązał strony postępowania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wskazując, że stosownie do treści art. 370 k.c., za spełnienie niniejszego świadczenia osoby zobowiązane odpowiadają solidarnie. Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n. brak było podstaw do zobowiązania osób, na rzecz których następuje zwrot nieruchomości, do solidarnego zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia. Według organu II instancji, zobowiązanie solidarne powstaje tylko wtedy, jeżeli tak stanowi przepis ustawy, natomiast przepisy u.g.n. takiego uregulowania nie zawierały, co uzasadniało podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie.

Skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prezydent Miasta Ł., który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wywłaszczona nieruchomość położona w Ł., przy ul. [...], ozn. jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, w obr. [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo tego, że znajdowała się na niej infrastruktura techniczna, służąca mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, a także art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, tj. niezabezpieczenie w decyzji wierzytelności Miasta Ł. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

W ocenie skarżącego, sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, pomimo, iż nie odpowiadał ściśle założeniom planu zagospodarowania terenu, był zgodny z celem wywłaszczenia. Skarżący podał, że na nieruchomości znajdowała się infrastruktura osiedla mieszkaniowego, m.in. plac zabaw dla dzieci. Skarżący podkreślił przy tym, że zgodnie z wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, celu wywłaszczenia nieruchomości "na budowę osiedla mieszkaniowego" nie niweczy realizacja infrastruktury w postaci obiektów handlowych, usługowych, urządzeń technicznych, ciągów komunikacyjnych, parkingów i innych urządzeń, które są niezbędne dla mieszkańców obok budynków mieszkalnych. Strona skarżąca powołała się także na orzecznictwo sądów administracyjnych i podkreśliła, że nieruchomości wywłaszczonej w związku z realizacją spółdzielczego osiedla mieszkaniowego nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, pomimo, że jest ona użytkowana sprzecznie z pierwotnym przeznaczeniem, jeśli służy ona zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Zdaniem strony skarżącej, dopuszczalne są bowiem odstępstwa od planu realizacyjnego inwestycji, o ile nie są to zmiany jakościowe, a odpowiadają celowi wywłaszczenia, która to sytuacja – w ocenie skarżącego – miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący zaznaczył, że wprawdzie na nieruchomości nie wybudowano przedszkola, tak jak to założono w planie zagospodarowania terenu, jednak sposób zagospodarowania nieruchomości pozostawał w ścisłym związku z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, którego budowa stanowiła cel wywłaszczenia, co oznaczało, że nieruchomości nie można było uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto dodał, że zarzut naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. nie był zasadny, ponieważ z treści tego przepisu nie wynikał obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu, co zdaniem organu odwoławczego, ma również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że skarga była niezasadna. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu I instancji, jak słusznie podkreśliły organy administracji, celu wywłaszczenia określonego w decyzji nie należy przy tym interpretować rozszerzająco, bowiem wiąże się z tym zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na jakiekolwiek inne cele, w tym także na inne cele publiczne. W związku z tym zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba – według Sądu I instancji – oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel ten powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że kwestia ustalenia i skonkretyzowania celu, na jaki wywłaszczona została nieruchomość powinna zostać należycie zbadana przez organy orzekające w przedmiocie zwrotu nieruchomości, jako że wyjaśnienie wszelkich wątpliwości jest elementem niezbędnym do dokonania prawidłowej oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, nie można przy tym opierać się na dowolnej interpretacji przepisów u.g.n., dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w związku z tym zarówno odmawiając jak i dokonując zwrotu nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu organy orzekające naruszają przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że nie ulegało wątpliwości, iż celem nabycia (wywłaszczenia) nieruchomości objętej żądaniem zwrotu była budowa przedszkola osiedlowego w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego, gdyż wynikało to wprost z umowy sprzedaży, w której określono, że nieruchomość położona jest na terenie, w obrębie którego zatwierdzony został plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "R.-Zachód" w Ł.. Zdaniem Sądu I instancji, należało się zatem odwołać do planu realizacyjnego, co też organy orzekające w niniejszej sprawie uczyniły. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie zwrócił uwagę, że w stosunku do spornej nieruchomości cel wywłaszczenia został sprecyzowany jako budowa przedszkola, co wynikało z planu realizacyjnego osiedla. Sąd I instancji dodał przy tym, że bezsprzecznie w planie realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 1975 r., Nr [...] wskazano, iż dz. nr [...], której dotyczy postępowanie o zwrot, znalazła się w granicach lokalizacji budowy przedszkola, oznaczonego na planie symbolem [...] wraz z infrastrukturą, co potwierdzała również decyzja Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...], na mocy której dokonano przekazania nieruchomości o łącznej pow. [...] m2 (w tym dawnej dz. nr [...]) w nieodpłatne użytkowanie Wydziałowi Oświaty, Wychowania i Kultury Urzędu Dzielnicowego Ł. P. z przeznaczeniem pod budowę przedszkola w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego "R.-Zachód część północna". Stąd też zdaniem Sądu I instancji fakt uszczegółowienia celu wywłaszczenia spowodował, że zbędność nieruchomości należało oceniać z punktu widzenia realizacji tego szczegółowego celu, jakim była budowa przedszkola wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, a nie z punktu widzenia realizacji ogólnego celu, jakim była budowa osiedla. Sąd I instancji wskazał, że jak ustalono w toku postępowania, nigdy nie wybudowano przedszkola w tym miejscu, zaś teren przedmiotowej działki pozostaje niezabudowany, porośnięty trawą, drzewami brzóz, które znajdowały się na dawnej dz. nr [...] (obecnie dz. nr [...]) już w chwili wywłaszczenia, co wynikało z treści opinii w sprawie ustalenia wartości szacunkowej drzew i drzewostanów leśnych z dnia [...] grudnia 1975 r., sporządzonej przez rzeczoznawcę na zlecenie Zarządu Gospodarki Terenami m. Ł. z dnia [...] września 1975 r. (załącznik nr 5 do operatu szacunkowego z dnia [...] października 2013 r.). Sąd I instancji podał, że w chwili rozpoznawania skargi przez działkę przebiegał w dwóch miejscach chodnik betonowy, a także fragment kabla energetycznego, a nadto w centralnej części dz. nr [...] usytuowany był plac zabaw dla dzieci, m.in. huśtawki, piaskownica, ławki, stoły do tenisa stołowego, kosze na śmieci. Sąd I instancji podkreślił jednak, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych umieszczenie pod powierzchnią działki urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. takich jak kable elektroenergetyczne nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli, a jedynie ogranicza sposób wykonywania prawa własności na tej nieruchomości. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jeżeli ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia (budowa przedszkola), a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji (budowa osiedla mieszkaniowego). Podobnie zrealizowanie innego celu publicznego, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (akcie nabycia) nieruchomości – zdaniem Sądu I instancji – nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu zwrotu na podstawie art. 136 u.g.n. Dlatego też późniejsza zmiana pierwotnie założonego celu wywłaszczenia z budowy przedszkola na budowę infrastruktury osiedlowej, a więc na cel określony w sposób bardzo ogólny, skłaniała do wniosku, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Sąd I instancji zaznaczył, że istniejący w dacie orzekania plac zabaw także nie stanowił realizacji celu wywłaszczenia, a byłby nim jedynie wówczas gdyby stanowił urządzenia towarzyszące przedszkolu, co jednak nie miało miejsca. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z ustaleń organów, poszczególne elementy placu zabaw dla dzieci, takie jak huśtawki, piaskownica, ławki, stoły do tenisa stołowego, kosze na śmieci itp. nie były trwale związane z gruntami, a zatem można je przenieść na inne miejsce. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie trafnie przyjęły, że nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy przedszkola, stanowiącego element większej inwestycji jaką była budowa osiedla mieszkaniowego, a nadto zasadnie wskazano, że oceniając cel wwłaszczenia należało ustalić go precyzyjnie. Według Sądu I instancji bezsporne w sprawie było również, że ten szczegółowo określony cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany. Z kolei istniejąca infrastruktura, nie będąc infrastrukturą towarzyszącą przedszkolu nie przeszkadzała orzeczeniu zwrotu, jako że nie była głównym celem wywłaszczenia tej nieruchomości. Stąd też Sąd I instancji podkreślił, że niezrealizowanie celu, dla którego nieruchomość wywłaszczono czyniło zasadnym żądanie jej zwrotu w trybie art. 136 u.g.n. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, nie sposób było nie zauważyć niekonsekwencji gminy, która zamierzała zbyć sporną nieruchomość, co świadczyło o jej zbędności na cele związane z realizacją osiedla. W ocenie Sądu I instancji, w przeciwnym razie gmina nie dążyłaby do zbycia tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nadmienił przy tym, że uczestniczki postępowania wniosły o zwrot nieruchomości po otrzymaniu zawiadomienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2012 r. o zamiarze zbycia nieruchomości położonej obecnie w Ł. przy ul. [...] ozn. jako dz. nr [...], której fragment odpowiada dawnej dz. nr [...] położonej przy ul. [...]. Sąd I instancji podkreślił, że z treści art. 136 ust. 1 u.g.n. wynika kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny, niż w decyzji o wywłaszczeniu cel, jeśli nie zostaną spełnione określone przesłanki. Dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel jest natomiast uzależniona od wyrażenia zgody przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercę, która przejawia się brakiem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożonym w ustawowym terminie. Stąd też, zdaniem Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy administracji w sposób uzasadniony uznały, że nieruchomość, której dotyczył wniosek o zwrot, stała się zbędna na cel wywłaszczenia (nabycia). Wartość nieruchomości podlegającej zwrotowi została ustalona przez biegłego rzeczoznawcę, zaś sporządzony przez niego operat z dnia [...] października 2013 r., po dokonanym sprostowaniu i uzupełnieniu w dniu [...] grudnia 2013 r. odpowiadał – w ocenie Sądu – przepisom u.g.n., a także zawierał wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Sąd I instancji wskazał, że przedstawiona opinia biegłego nie budziła zastrzeżeń, w toku postępowania odniósł się on do uwag wnioskodawców do operatu, a także dokonał korekty operatu uwzględniając wszystkie zarzuty gminy. Tym samym, według Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji w zakresie zobowiązania stron postępowania do zwrotu solidarnie zwaloryzowanego odszkodowania i orzekł o odpowiedzialności za zwrot odszkodowania zgodnie z udziałami spadkobierców, jako że zobowiązanie solidarne powstaje tylko wtedy, jeżeli tak stanowi przepis ustawy, natomiast przepisy u.g.n. takiego uregulowania nie zawierają. Zdaniem Sądu I instancji, nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n., skoro bowiem orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż została wydana w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego, po wyczerpującym wyjaśnieniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dodatkowo uzasadnienie decyzji zawierało wszystkie wymagane przepisami elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Gmina Miasto Ł..

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., polegającą na przyjęciu, że wywłaszczona nieruchomość położona w Ł., przy ul. [...], ozn. jako dz. nr [...] w obr. [...] o pow. [...] ha stała się zbędna na cel wywłaszczenia i powinna zostać zwrócona spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli pomimo tego, że znajduje się na niej infrastruktura techniczna, służąca mieszkańcom osiedla mieszkaniowego w postaci m.in. placu zabaw, ławek, stołów do tenisa stołowego oraz lasek brzozowy;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji orzekły o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. [...], ozn. jako dz. nr [...] w obr. [...] nie dokonując jednoznacznych ustaleń, czy stanowi ona zorganizowany i uporządkowany teren zielony służący mieszkańcom osiedla mieszkaniowego.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym organy administracji orzekające w sprawie trafnie przyjęły, że nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy przedszkola, stanowiącego element większej inwestycji, jaką była budowa osiedla mieszkaniowego, przy czym ten szczegółowo określony cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany, a przez to istniejąca na tej nieruchomości infrastruktura, nie będąc infrastrukturą towarzyszącą przedszkolu nie przeszkadzała orzeczeniu zwrotu, jako że nie była ona głównym celem wywłaszczenia tej nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że celem ogólnym wywłaszczenia nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego R. – Zachód część północna, przy czym, z planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu wynikało, że wywłaszczona działka znalazła się w obszarze przeznaczonym pod budowę przedszkola. W ocenie skarżącej kasacyjnie, sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, pomimo, iż nie odpowiada ściśle założeniom planu zagospodarowania terenu, jest zgodny z celem wywłaszczenia. Skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem, że na nieruchomości znajduje się infrastruktura osiedla mieszkaniowego, tworząc teren zielony z placem zabaw dla dzieci oraz laskiem brzozowym, który to teren służy mieszkańcom osiedla jako teren rekreacyjny. W ocenie skarżącej kasacyjnie, zgodnie z wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, celu wywłaszczenia nieruchomości "na budowę osiedla mieszkaniowego" nie niweczy realizacja infrastruktury w postaci obiektów handlowych, usługowych, urządzeń technicznych, ciągów komunikacyjnych, parkingów i innych urządzeń, które są niezbędne dla mieszkańców obok budynków mieszkalnych. Ponadto, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała, że nieruchomości wywłaszczonej w związku z realizacją spółdzielczego osiedla mieszkaniowego nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, pomimo, że jest ona użytkowana sprzecznie z pierwotnym przeznaczeniem, jeśli służy ona zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, jako że dopuszczalne są odstępstwa od planu realizacyjnego inwestycji, o ile nie są to zmiany jakościowe, a odpowiadają celowi wywłaszczenia, co zdaniem skarżącej kasacyjnie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że co prawda na nieruchomości nie wybudowano przedszkola, tak jak to założono w planie zagospodarowania terenu, jednak sposób zagospodarowania nieruchomości pozostaje w ścisłym związku z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, którego budowa stanowiła cel wywłaszczenia, co oznacza, że nieruchomości nie można uznać za zbędnej na cel wywłaszczenia. Tym samym w ocenie skarżącej kasacyjnie cel wywłaszczenia, określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, to nie tylko budowa budynków mieszkalnych, ale również infrastruktura towarzysząca funkcjonowaniu osiedla, w tym tereny zielone, przez które należy rozumieć teren zorganizowany, uporządkowany, pełniący charakterystyczne dla niego funkcje (np. rekreacja, wypoczynek czy oddzielenie zabudowań mieszkalnych od ulicy, ciągów komunikacyjnych, itp.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd II instancji dokonuje oceny zasadności podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a to przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, w której organy administracji orzekły o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. [...], ozn. jako dz. nr [...] w obr. [...] nie dokonując jednoznacznych ustaleń, czy stanowi ona zorganizowany i uporządkowany teren zielony służący mieszkańcom osiedla mieszkaniowego.

W tym miejscu trzeba zacząć od tego, że stosowanie prawa administracyjnego polega na tym, że z ustalonym przez siebie stanem faktycznych działające organy powinny powiązać hipotezę normy prawa administracyjnego i wyciągnąć stąd wnioski w postaci wydania aktu stosowania prawa/decyzji o określonej treści. W związku z tym, ustawodawca przykłada szczególne znaczenie do zasady prawdy materialnej, rzetelności i wszechstronności prowadzonego postępowania administracyjnego i w efekcie do tak samo ustalonego w pełnym zakresie stanu faktycznego. W ocenie Sądu II instancji, stan faktyczny istniejący na wywłaszczonej działce został ustalony zgodnie z wymogami przywołanych w skardze kasacyjnej art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że teren przedmiotowej działki pozostaje niezabudowany, porośnięty trawą, drzewami brzóz, które znajdowały się na dawnej, co zostało odpowiednio udokumentowane. W chwili rozpoznawania skargi, przez działkę przebiegał w dwóch miejscach chodnik betonowy, a także fragment kabla energetycznego, a nadto w centralnej części dz. nr 66/4 usytuowany był plac zabaw dla dzieci, m.in. huśtawki, piaskownica, ławki, stoły do tenisa stołowego, kosze na śmieci. Z przedłożonego opisu wynika zarazem stopień zorganizowania, zagospodarowania tego terenu. Sąd I instancji nie podważał oceny i stanowiska obecnie skarżącej kasacyjnie Gminy, że teren ten nie służy potencjalnie i realnie mieszkańcom osiedla. Sąd II instancji w tym miejscu wyjaśnia, że to nie brak ustaleń prowadzących do wniosku, że przedmiotowa działka stanowi zorganizowany i uporządkowany teren zielony służący mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, ale ocena tego stanu faktycznego - jako nie spełniającego atrybutów celu wywłaszczenia, jakim jest bezsprzecznie budowa przedszkola, przez pryzmat treści art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w realiach sprawy pozwalających na precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia w postaci budowy/realizacji przedszkola – doprowadziła do uzasadnionego prawem stwierdzenia, że działka jest zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia. Zatem, o czym będzie odpowiednio mowa poniżej, nawet ocena relewantnego/istotnego dla sprawy stanu faktycznego, że przedmiotowa działka stanowi zorganizowany i uporządkowany teren zielony służący mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, nie może być uzasadnieniem dla niezbędności przedmiotowej działki, gdyż takie zagospodarowanie działki nie stanowi realizacji skonkretyzowanego, uszczegółowionego celu wywłaszczenia tj. budowy przedszkola, a w kontrolowanej sprawie przez Sąd I i II instancji jest bezsprzeczne, że na wywłaszczonej działce nie wybudowano przedszkola. Przechodząc do zarzutów z zakresu prawa materialnego należy zacząć od przywołania treści wzorca użytego w zarzucie.

Zgodnie z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

"1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) 5 pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część".

Przedmiotem pewnego "sporu" w ramach rozpatrywanego zarzutu skargi kasacyjnej jest kwestia wykładni wyżej wskazanego przepisu, w ramach której Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracyjnych, że wywłaszczona nieruchomość ozn. jako dz. nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia i powinna zostać zwrócona spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli pomimo tego, że znajduje się na niej infrastruktura techniczna, służąca mieszkańcom osiedla mieszkaniowego w postaci m.in. placu zabaw, ławek, stołów do tenisa stołowego oraz lasek brzozowy. W przekonaniu Sądu II instancji, punktem wyjścia dla wykładni omawianego przepisu w granicach zakreślonych przez podstawy skargi kasacyjnej jest położenie odpowiedniego nacisku na pojęcie celu wywłaszczenia. Cel w swojej naturze określa stany przyszłościowe do realizacji których dąży dany podmiot. Jest bowiem bezsprzeczne, i kierunek takiej wykładni znajduje potwierdzenie w judykaturze, że aby moc mówić o zbędności wywłaszczonej nieruchomości pod kątem celu na jaki została wywłaszczona w pierwszej kolejności należy w realiach kontrolowanej sprawy ustalić cel wywłaszczenia. Cel ten zarazem powinien być wykładany wąsko, precyzyjnie z uwagi na związek treści omawianego przepisu z art. 136 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jest przy tym oczywiste, że działające w sprawie organy powinny dążyć do odkodowania z akt sprawy jak najbardziej szczegółowego udokumentowanego celu tego wywłaszczenia. Trzeba też stwierdzić, że kiedy szczegółowy cel wywłaszczenia ustalony w sposób bezsprzeczny w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy nie został zrealizowany, to przeznaczenie danej nieruchomości na inny cel publiczny, niż ten wywiedziony z akt sprawy, nie uzasadnia automatycznie tezy, że nieruchomość stała się w związku z tym dalej niezbędna na cel określony w akcie/aktach wywłaszczeniowych. Tylko ogólny, pojemny znaczeniowo sposób sformułowania celu w dokumentach wywłaszczeniowych, który w ramach postępowania wyjaśniającego nie poddał się dalszemu uszczegółowieniu na wysokości aktu stosowania prawa w postaci wskazania początkowego celu/zamiaru /motywów danego wywłaszczenia, pozwala na badanie i konfrontowanie przez właściwy organ, czy określony, zaistniały w rzeczywistości sposób zagospodarowania nieruchomości służy temu ogólnie sformułowanemu celowi w akcie wywłaszczenia. A zatem, ogólne sformułowanie celu wywłaszczenia w akcie wywłaszczeniowym powoduje powinność kwalifikowania celu zrealizowanego w rzeczywistości na wywłaszczonej nieruchomości pod kątem, czy cel zrealizowany w rzeczywistości cel wchodzi w zakres desygnatów ogólnie sformułowanego celu w akcie/aktach wywłaszczeniowym. W przypadku szczegółowego, skonkretyzowanego określenia w akcie wywłaszczeniowym (i w aktach z nim zrównanych) celu wywłaszczenia, badaniu podlega, czy ten skonkretyzowany cel został zrealizowany. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd II instancji stwierdza, że w kontrolowanym wyroku Sąd I instancji posługiwał się prawidłową wykładnią prawa i w tym prawidłowo ustalonym kontekście znaczeniowym treści art. 137 u.g.n. badał zgodność kontrolowanych decyzji z prawem. Ocena prawna kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy była zatem dokonana przez pryzmat prawidłowej wykładni art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. wyciągającej prawidłowe wnioski z wąsko rozumianego celu wywłaszczenia, gdyż taki skonkretyzowany i jasny cel przedmiotowego wywłaszczenia w postaci budowy przedszkola organy w kontrolowanej sprawie bezsprzecznie i w sposób uzasadniony z akt sprawy ustaliły. Zatem w pełni prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji podnoszące, że "trafnie organy administracji orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, że nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy przedszkola, stanowiącego element większej inwestycji jaką była budowa osiedla mieszkaniowego. Trafne jest również stanowisko, że oceniając cel wwłaszczenia należy ustalić go precyzyjnie. Bezsporne w sprawie jest również, że ten szczegółowo określony cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany. Z kolei istniejąca infrastruktura, nie będąc infrastrukturą towarzyszącą przedszkolu nie przeszkadza orzeczeniu zwrotu, nie była bowiem głównym celem wywłaszczenia tej nieruchomości. Niezrealizowanie celu, dla którego nieruchomość wywłaszczono czyni zasadnym żądanie jej zwrotu w trybie art. 136 u.g.n.". W wykładnię prawa zastosowaną przez Sąd II instancji wpisuje się ocena prawna Sądu I instancji trafnie stwierdzającego, że umieszczenie pod powierzchnią działki urządzeń infrastruktury technicznej, w tym takich, jak kable elektroenergetyczne - nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli, a jedynie ogranicza sposób wykonywania prawa własności na tej nieruchomości. Innymi słowy, budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jeżeli ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia (budowy przedszkola), a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji tj. budowy osiedla mieszkaniowego (por. wyr. NSA z dnia 14 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1832/11; z dnia 20 września 2013r., sygn. akt I OSK 643/12; z dnia 30 lipca 2009r., sygn. akt I OSK 1088/08). Również zrealizowanie innego celu publicznego, niż określonego konkretnie w decyzji o wywłaszczeniu (akcie nabycia) nieruchomości nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu zwrotu na podstawie art. 136 u.g.n. Zatem późniejsza zmiana pierwotnie założonego celu wywłaszczenia z budowy przedszkola na budowę infrastruktury osiedlowej, a więc na cel określony w sposób bardzo ogólny, skłania do przekonania, że skonkretyzowany cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a jego zmiana nie była jednocześnie w żaden sposób prawnie uzasadniona. Istniejący obecnie plac zabaw także nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia. Byłby nim jedynie wówczas gdyby stanowił urządzenia instrumentalnie, pomocniczo towarzyszące przedszkolu. Bez wątpienia zaś tak nie jest. Ponadto, jak wynika z ustaleń organów, poszczególne elementy placu zabaw dla dzieci, takie jak huśtawki, piaskownica, ławki, stoły do tenisa stołowego, kosze na śmieci itp. nie są trwale związane z gruntami, można je przenieść na inne miejsce.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd II instancji, z uwagi na brak podstawy prawnej, oddalił wniosek M.B.W., E.J. A. i J.A. A. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.