Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 230/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: 1. stwierdzono bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. umorzono postęp.w zakr. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 13 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 par 1, art. 3 par 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 161 par 1 pkt 3, art. 54 par 3,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: par 3
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu [...] listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku J. M. z dnia [...] sierpnia 2022 r.; III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. M. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Starosty Gryfińskiego (dalej: "organ zobowiązany") w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

We wniosku z dnia 1 sierpnia 2022 r. zwrócił się do organu zobowiązanego

o przesłanie poprzez drogą ePUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 1351Z.

Następnie skargą z dnia 4 września 2022 r. J. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Starosty Gryfińskiego w przedmiocie informacji publicznej. Zawnioskował o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 - dalej: "u.d.i.p.")

w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość jej przesłania.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że 1 sierpnia 2022 r. za pośrednictwem platformy ePUAP, złożył do Starosty Gryfińskiego wniosek dotyczący udostępnienia projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 1351Z w wersji elektronicznej. W terminie wynikającym z przepisów zawartych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i do dnia sporządzenia skargi, organ zobowiązany nie udostępnił informacji o którą wnioskował. Termin do udostępnienia informacji publicznej upłynął po 14 dniach od dnia złożenia wniosku, czyli 16 sierpnia 2022 r. W ocenie wnioskodawcy organ zobowiązany nie udzielił wnioskowanych informacji a także nie poinformował

o zastosowaniu innych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z nadesłanych do sądu akt wynika, że dnia 5 września 2022 r. organ zobowiązany udzielił wnioskodawcy żądanych informacji, przesyłając żądany projekt stałej organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 1351Z Gardno-Pyrzyce, w formacie pdf.

Natomiast w odpowiedzi na skargę organ zobowiązany wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek z uwagi na brak wskazania, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej (brak jednoznaczności), nie został zakwalifikowany jako podlegający przepisom oraz terminom załatwienia wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu skarżący otrzymał odpowiedź na złożony wniosek w dniu 5 września 2022 r. i w związku z tym złożona skarga jest bezpodstawna i powinna zostać oddalona w całości.

W dniu 4 października 2022 r. do sądu wpłynęło pismo skarżącego w którym oświadczył, że w związku z udostępnieniem przez organ wnioskowanej informacji, modyfikuje wniosek zawarty w skardze i wnosi o stwierdzenie bezczynności Starosty Powiatu Gryfińskiego na dzień sporządzania i przekazania skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329, ze zm., dalej: "p.p.s.a") obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności

z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

W myśl przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2).

Rozpoznanie skargi na bezczynność może nastąpić w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który to tryb sąd zastosował w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4 ust. 1 - władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.; dalej "u.s.p."), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 u.s.p.). Starosta jako przewodniczący zarządu powiatu (art. 26 ust. 2 u.s.p.) kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 u.s.p.).

Niewątpliwie w świetle powyższych uregulowań, Starosta Gryfiński, którego bezczynność została w niniejszej sprawie zaskarżona, to podmiot o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., a zatem jest zobowiązany co do zasady do udostępnienia informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku z dnia 1 sierpnia 2022 r., skierowanym do Starosty Gryfińskiego, zwrócił się o udostępnienie projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 1351Z.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przedmiot wniosku skarżącego obejmuje informację publiczną w rozumieniu art. 1 i nast. u.d.i.p. Szczegółowe wskazówki w tym zakresie zawiera art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c tej ustawy zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia tj. o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Z kolei, zgodnie z ust. 1 pkt 4 lit. a tego przepisu, udostępnieniu podlega także informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych.

W świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zadania organu zarządzającego ruchem w zakresie projektów organizacji ruchu określa § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), który stanowi, że organ zarządzający ruchem m. in.: rozpatruje takie projekty, opracowuje lub zleca je do opracowania, zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów czy przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję.

Z uwagi na powyższe niewątpliwie projekt organizacji ruchu na drodze powiatowej to dokument zawierający informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy przepisów u.d.i.p. Taki też pogląd został wyrażony w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że projekt organizacji ruchu dotyczy materii, z którą styka się każdy człowiek jako uczestnik ruchu drogowego. Z uwagi na powszechny charakter jest to więc informacja publiczna, stanowiąca nieodłączny element życia każdego obywatela (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 9 marca 2021 r. sygn. II SAB/Rz 7/21, wyrok WSA

w Krakowie z 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Lublinie z 30 lipca 2021 r., sygn. II SAB/Lu 67/21).

Uznać zatem należy, że Starosta jest podmiotem mieszczącym się w kategorii wymienionej w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Organ winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.

Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W przypadku gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej odmowa taka następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy.

Wniosek skarżącego o udostępnienie wymienionej na wstępie informacji został złożony 1 sierpnia 2022 r. na platformie ePUAP. Odpowiedź organu zobowiązanego na ten wniosek została udzielona dopiero dnia 5 września 2022 r. i przesłana skarżącemu poprzez platformę ePUAP. Wcześniej bo w dniu 4 września 2022 r. J. M. złożył do WSA w Szczecinie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z zestawienia powyższych dat wynika zatem, że informacja została udostępniona skarżącemu po upływie 14 dni od złożenia wniosku, a nadto po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Stwierdzić należy zatem, że organ zobowiązany dopuścił się bezczynności. W chwili wniesienia skargi do WSA w Szczecinie organ pozostawał w bezczynności.

Sąd zauważa przy tym, że organ wskazał, iż przedmiotowy wniosek nie został zakwalifikowany jako podlegający przepisom oraz terminom załatwienia wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż skarżący nie wskazał, że wniosek dotyczy informacji publicznej. W ocenie sądu jednak, opóźnione przedłożenie skarżącemu dokumentów dopiero w dniu 5 września 2022 r., z uwagi na fakt braku takiego wskazania we wniosku, nie może być uznane za zgodne z prawem działanie organu. Stanowisko takie wyrażane jest m.in. przez komentatorów, ale także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się bowiem, że przepisy u.d.i.p. wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. Podkreśla się, że wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób, nie wymaga uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz określenia miejsca i sposobu dostarczenia (odbioru) tych informacji (tak Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, publikowany w systemie LEX, Komentarz do art. 10 u.d.i.p., ale także np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 25/20)

Jednocześnie Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt I sentencji wyroku). Podstawą tej oceny są stwierdzone z urzędu okoliczności, które świadczą

o braku należytej staranności w terminowym rozpoznaniu wniosku strony, nie zaś uporczywej opieszałości w działaniu organu. Kwalifikacja bowiem naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Tymczasem organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że na przedmiotowym wniosku brak było wskazania, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej (brak jednoznaczności) i w związku z tym nie został on (jakkolwiek błędnie zdaniem Sądu) zakwalifikowany jako podlegający przepisom oraz terminom załatwienia wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto organ niezwłocznie (tj. dzień po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność), udostępnił wnioskowaną informację.

Dalej rozpatrując skargę na bezczynność sąd musi także rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania sądowego. Załatwienie bowiem przez organ wniosku po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości pogląd, że sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. odnosi się również do skargi na bezczynność organu w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., ponieważ przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może zaś nastąpić jedynie poprzez wydanie aktu administracyjnego lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że ww. regulacja ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W świetle powyższego niezasadne było zobowiązanie do rozpoznania wniosku, wobec załatwienia przez organ sprawy, co miało miejsce przy wskazanym piśmie z dnia 5 września 2022 r. Skutkowało to ustaniem bezczynności na dzień rozpatrywania skargi, co bowiem ustalono, informacja publiczna w zakresie i formie wskazanej we wniosku z dnia 1 sierpnia 2022 r., została skarżącemu udostępniona. Zatem należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Sąd orzekł tak, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – jak w punkcie II sentencji wyroku.

Sąd nie znalazł też podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ani też do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W tym zakresie, co istotne również skarżący nie zgłaszał wniosków.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie III wyroku, zasądzając od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.