Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 792/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. znak [... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. P.-S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P.-S. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej z usługami w części parteru wraz z naziemnymi miejscami postojowymi oraz z wewnętrznymi instalacjami energii elektrycznej, c.o., gazu, wod-kan, wentylacji mechanicznej, z zewnętrznymi odcinkami wewnętrznych instalacji: energii elektrycznej, gazu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, na działkach nr ew. [...] wraz z dwoma zjazdami z działki nr ew. [...]na działkę nr ew. [...] K. położonych przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...], Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję własną z [...] stycznia 2017 r. i zatwierdził zamienny projekt budowlany:

- w zakresie projektu zagospodarowania terenu: zmiana ilości miejsc postojowych, zmiana instalacji zewnętrznej wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energii elektrycznej, wyprowadzenie zewnętrznej instalacji oświetleniowej;

- w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego: zmiana funkcji obiektu z budynków jednorodzinnych dwulokalowych na budynek mieszkalny wielorodzinny (4 lokale mieszkalne i 1 lokal usługowy), zmiana usytuowania ścian wewnętrznych - branża architektura, konstrukcja, zmiana ilości otworów drzwiowych w ścianach wewnętrznych - branża architektura, konstrukcja, zmiana instalacji energii elektrycznej, c.o., wod-kan.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...], Wojewoda [...] po wszczęciu postępowania z urzędu w związku ze sprzeciwem Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2018 r.

Od powyższej decyzji inwestor A. P.-S., złożyła w ustawowym terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy, Główny inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie nieważnościowe stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, stąd też do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że - zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno- budowlanej. Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor A. P.-S. wraz z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działki nr ew. [...]) na cele budowlane. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 r. Nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru, drogą wewnętrzną, naziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr ew. [...] obr. [...] K. wraz z dwoma wjazdami na działce nr ew. [...] przy ul. [...]". W ocenie organu odwoławczego, w analizowanym przypadku nie doszło zatem do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że prowadząc postępowanie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę, organ nie dokonuje ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego. Jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie wprowadzonych do niego zmian. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z akt sprawy wynika, że w toku prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę Rada Miasta [...] podjęła uchwałę z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie-Zachód" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r,, poz. 747). Powyższa uchwała zgodnie z § 33 weszła w życie w dniu 8 lutego 2018 r. Zgodnie z rysunkiem planu, działki nr ew. [...], na których zaprojektowano sporną inwestycję, znalazły się na obszarze oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem [...] (Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa jednorodzinna, a - jako przeznaczenie uzupełniające - ustalono możliwość lokalizacji budynków usługowych w strefie zwiększonego udziału funkcji usługowej (§ 20 pkt 1 i 2 planu miejscowego). Natomiast działka nr ew. [...] nie została objęta ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Organ wskazał, że w tej sprawie decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 r. w zakresie działek nr ew. [...] oraz umorzyło postępowanie w sprawie wygaśnięcia tej decyzji w zakresie działki nr ew. [...]. Wyrokiem z 13 czerwca 2019 r., [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 19 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzja w sprawie warunków zabudowy wygasła w dniu uchwalenia planu miejscowego, tj. 10 stycznia 2018 r.

W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że z uwagi na sprzeczność zapisów uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy, decyzja ta wygasła w dniu 10 stycznia 2018 r. (tj. w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zatem decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2018 r. została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która wygasła przed jej wydaniem. Powyższe stanowi - w opinii organu wojewódzkiego - rażące naruszenie przepisu art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił tego poglądu i podkreślił, że uchwała Rady Miasta [...] z 10 stycznia 2018 r. weszła w życie w dniu 8 lutego 2018 r., a więc już po wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. Również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 grudnia 2018 r., stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 października 2017 r. o warunkach zabudowy została wydana po wydaniu pozwolenia w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, czyli w niniejszej sprawie od 8 lutego 2018 r. (zgodnie z § 33 planu miejscowego). Dopiero wejście uchwały w życie powoduje, że staje się obowiązującym aktem prawa miejscowego. Wejście w życie planu w brzmieniu opublikowanym w organie promulgacyjnym wywołuje określone skutki prawne (wiąże adresatów). Ponadto, zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

W ocenie GINB z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że stan prawny musi być oceniany według daty wydania decyzji, w tym przypadku dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę. W dacie wydania decyzji miejscowy plan zagospodarowania terenu nie obowiązywał, a zatem organ l instancji nie mógł oceniać projektu pod kątem zgodności z planem nieobowiązującym. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji) w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej stopnia podstawowego nie mógł zatem odmówić wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w przypadku ustalenia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa.

Zdaniem organu odwoławczego, obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ w postępowaniu nieważnościowym orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Organ podkreślił, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji działki nie były objęte obowiązującym planem miejscowym. Ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 października 2017 r. nastąpiło po wydaniu decyzji z dnia 6 lutego 2018 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z 13 czerwca 2019 r., [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stwierdził: "Zdarzeniem, z którym art. 65 upzp wiąże skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Tak jak stwierdził to organ odwoławczy, w orzecznictwie sądów administracyjnych na ogół mówi się w tym kontekście o wejściu w życie planu, ale zwykle stwierdzeniu temu nie towarzyszą głębsze rozważania, a pada ono przy okazji formułowania ocen na inny temat. Tymczasem, zdaniem Sądu, to, czy chodzi o datę uchwalenia, czy też wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może mieć istotne znaczenie. W ocenie Sądu momentem relewantnym jest już data uchwalenia planu". Z powyższego wynika, że Sąd pomimo, iż uznał, że decyzja o warunkach zabudowy wygasa z dniem uchwalenia planu miejscowego, to jednakże wskazał, że pojawiają się stanowiska, według których ma to miejsce z dniem wejścia w życie planu. Jest to istotne bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej stopnia podstawowego mógł przyjąć, nie dysponując decyzją w sprawie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, że jej wygaśnięcie nastąpiło z dniem wejścia w życie planu miejscowego. Przyjęcie takiego stanowiska nie daje podstaw, aby można stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ocenie GINB, fakt iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nie była ostateczna w dniu wejścia w życie planu miejscowego jest, wbrew twierdzeniom skarżącego, nieistotne dla oceny zgodności z prawem tej decyzji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości uchylenia bądź zmiany wydanej decyzji z uwagi na zmianę stanu prawnego przed tym, jak decyzja ta stała się ostateczna. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wydać decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i nie może oczekiwać na wejście w życie zapisów planu miejscowego. Zatem skoro plan miejscowy nie obowiązywał w dniu wydania decyzji jedynym wyjściem było sprawdzenie zgodności projektu zamiennego z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 października 2017 r. o warunkach zabudowy.

Organ stwierdził, że gdyby przyjąć interpretację przedstawioną w sprzeciwie Prokuratora doszłoby do sytuacji, w której każde rozstrzygnięcie jakie wydałby Prezydent Miasta [...] w przedmiotowej sprawie byłoby niezgodne z prawem. Organ nie powinien w opinii skarżącego i organu wojewódzkiego zatwierdzić projektu zamiennego i zmienić decyzji własnej z 26 stycznia 2017 r. Jednak z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę). Prezydent Miasta [...] nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu zamiennego z uwagi na niezgodność z planem miejscowym, gdyż plan ten nie wszedł jeszcze w życie. Natomiast w art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego wskazano, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie wniosek o zmianę pozwolenia na budowę inwestor złożył w dniu 15 listopada 2017 r., natomiast decyzja w sprawie warunków zabudowy wygasła - zdaniem Wojewody Małopolskiego i Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] - w dniu 10 stycznia 2018 r., a więc nie ulega wątpliwości, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przed wygaśnięciem decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest także podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż oczekiwanie na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z uwagi na powyższe należało zbadać zgodność kontrolowanej decyzji z zapisami decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 października 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Projekt zamienny przewiduje zmianę funkcji obiektu z budynków jednorodzinnych dwulokalowych na budynek mieszkalny wielorodzinny - 4 lokale mieszkalne i jeden lokal usługowy, zmianę usytuowania ścian wewnętrznych, zmianę ilości otworów drzwiowych w ścianach wewnętrznych, zmianę instalacji energii elektrycznej, c.o., wod-kan, zmianę ilości miejsc postojowych, zmianę instalacji zewnętrznej wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energii elektrycznej, wprowadzenie zewnętrznej instalacji oświetleniowej (zob. Projekt budowlany - str. 67-68). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby kontrolowane rozwiązania projektowe naruszały rażąco ustalenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 października 2017 r. W szczególności nie stwierdzono kwalifikowanych naruszeń wymogów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy co do linii zabudowy - w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. [...]; rodzaju i funkcji zabudowy - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi (projektowany: budynek mieszkalny wielorodzinny - 4 lokale mieszkalne i 1 lokal usługowy); wskaźnika wielkości powierzchni nowej i istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr ew. [...]-od 30% do 35% (projektowany: 30,9% - Projekt budowlany zamienny - str. 92); udziału powierzchni biologicznie czynnej - min. 40% (projektowany: 40,1% - Projekt budowlany zamienny - Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. Z01 - str. 86 oraz str. 92); szerokości elewacji frontowej od strony ul. [...], dla całości budynku- od 23,0 m do 30,0 m (projektowana: 29,7 m - Projekt budowlany zamienny - str. 92); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - jej gzymsu, okapu - od 6,5 m do 7,0 m (projektowana: 7,0 m do okapu - Projekt budowlany zamienny - str. 92), wysokości w kalenicy-od 10,0 m do 11, Om (projektowana: 10,81 m - Projekt budowlany zamienny -str. 92); liczby miejsc postojowych w zabudowie mieszkalnej wielorodzinnej - 1,2 na każdy lokal mieszkalny oraz dla innych usług - 20 miejsc postojowych/100 zatrudnionych (zaprojektowano 7 miejsc postojowych 12 miejsc postojowych dla usług i 5 miejsc postojowych na 4 mieszkania/, w tym dwa dla osób niepełnosprawnych - Projekt budowlany zamienny - str. 70 i 71), czy też geometrii dachu oraz obsługi komunikacyjnej. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2018 r. nie narusza w sposób rażący również art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ocenie organu, decyzja nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco wymaganiom określonym w § 12 (sytuowanie obiektu na działce budowlanej), § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (sytuowanie miejsc postojowych dla samochodów osobowych) i § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci - w godzinach 8:00 - 16:00) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Ponadto zatwierdzony projekt budowlany zamienny został zaprojektowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2018 r., nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Regionalny w Krakowie, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla udzielenia pozwolenia na budowę (w tym pozwolenia zamiennego) i oparcia tego pozwolenia na decyzji o warunkach zabudowy, rozstrzygające znaczenie ma pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy w chwili złożenia wniosku, a nie w chwili wydania decyzji w kończącej postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę;

b. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę (w tym pozwolenia zamiennego) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która wygasła przed dniem rozstrzygnięcia sprawy;

c. art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, nieuwzględniającą prymatu planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy i przyjęcie, że dopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na budowę (w tym pozwolenia zamiennego) w oparciu o nieistniejącą w obrocie prawnym decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy uchwalony został i opublikowany plan miejscowy dla nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę;

d. art. 55 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (w tym o pozwoleniu zamiennym) jest związany decyzją o warunkach zabudowy, pomimo tego, że decyzja ta nie istnieje w obrocie prawnym w chwili orzekania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a. art. 170 i 171 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyrażenie przez organ poglądu prawnego, że w realiach rozpoznawanej sprawy dniem wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy może być dzień wejścia w życie planu miejscowego, a nie dzień jego uchwalenia, podczas gdy w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2019 r. o sygn. [...]przesądzono, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30 października 2017 r. wygasła z dniem uchwalenia planu miejscowego "[...]";

b. art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegającym na wydaniu w dniu 6 lutego 2018 r. pozwolenia na budowę w oparciu o nieistniejącą w obrocie prawnym decyzję o warunkach zabudowy z dnia 30 października 2017 r., która wygasła z dniem 10 stycznia 2018 r. w związku z uchwaleniem planu miejscowego "[...]".

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ błędnie zinterpretował brzmienie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę inwestor złożył w dniu 15 listopada 2017 r.. a więc przed wygaśnięciem decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia 30 października 2017 r., a tym samym jej wygaśnięcie już po złożeniu wniosku, a przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 lutego 2018 r. nie mogło mieć wpływu na udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o tę decyzję lokalizacyjną. Taki sposób rozumowania jest tymczasem sprzeczny z podstawowym założeniem postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, wedle którego relewantny dla rozstrzygnięcia nie jest stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wszczęcia postępowania, lecz w chwili orzekania. Potwierdza to zresztą brzmienie art. 35 ust. 1 lit. a Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Nie sposób więc racjonalnie przyjąć, że podstawą dla decyzji o pozwoleniu na budowę może być decyzja o warunkach zabudowy, która nie istnieje w chwili orzekania.

Wbrew stanowisku organu, nie ma znaczenia, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia 10 stycznia 2018 r. weszła w życie dnia 8 lutego 2018 r., a więc już po wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia 6 lutego 2018 r., gdyż kluczowe jest to, że w dniu [...] lutego 2018 r. bez wątpienia nie pozostawała w obrocie decyzja Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia 30 października 2017 r., na podstawie której udzielono pozwolenia na budowę. W stanie prawnym istniejącym w dniu [...] lutego 2018 r. całkowicie niedopuszczalne było oparcie decyzji Prezydenta Miasta [...] na decyzji tego organu o warunkach zabudowy z dnia 30 października 2017 r., skoro decyzja ta uprzednio wygasła. Takie działanie Prezydenta Miasta [...] stanowi rażące naruszenie prawa.

Jak wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r., [...], wiele - w tym literalne brzmienie przepisu - przemawia za tym, by przy określaniu daty wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy brać pod uwagę moment uchwalenia planu miejscowego. Plan miejscowy, który nie został opublikowany i jeszcze nie wszedł życie, nie może wprawdzie sterować zachowaniami swoich adresatów jako akt normatywny, ale samo jego uchwalenie może być zdarzeniem prawnym, do którego przypisane są określone skutki, np. skutek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Jako trafny jawi się zatem pogląd, że "w przypadku, o którym mowa w art. 65 § 1 pkt 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dniem wygaśnięcia warunków zabudowy będzie dzień uchwalenia planu miejscowego, czyli dzień podjęcia przez radę uchwały o planie miejscowy m" (podobnie J. Jaworski. Komentarz do art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX/el. teza 2). Nie ma więc znaczenia na gruncie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to, czy normy zawarte w planie o charakterze powszechnie obowiązującym wywołują swój skutek jako źródło prawa. Istotne jest tylko zdarzenie prawne w postaci uchwalenia planu miejscowego -czynność prawna uchwalenia planu. Analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2019 r., [...]i z dnia 15 kwietnia 2020 r., [...].

Wbrew stanowisku organu, w realiach sprawy nie ma jakiegokolwiek znaczenia, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia [...] października 2017 r. o warunkach zabudowy została wydana po dniu 8 lutego 2018 r., skoro decyzja ta miała wyłącznie charakter porządkujący. Żadnego uzasadnienia nie ma pogląd, jakoby przesłanki warunkujące wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należało oceniać na dzień wydania decyzji "wygaszającej". Właśnie sama konstrukcja przepisu art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że zarówno przesłanki pozytywną, jak i negatywną należy wiązać z okolicznościami istniejącymi w datach ich zaistnienia, a nie w dacie stwierdzania wygaśnięcia. Decyzja taka potwierdza tylko, że przewidziany ustawą prawny skutek określonych zdarzeń rzeczywiście nastąpił (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 czerwca 2019 r., II SA/Kr 215/19). Prokurator zwrócił uwagę, że związanie decyzją o warunkach zabudowy oznacza również, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, o ile istnieje, tj. o ile pozostaje w obrocie prawnym. Nie wiąże natomiast decyzja o warunkach zabudowy, która uprzednio wygasła z mocy prawa, a udzielenie przez organ pozwolenia na budowę w oparciu o nieistniejącą decyzję o warunkach zabudowy niewątpliwie stanowi rażące naruszenie prawa.

W ocenie skarżącego, nie sposób podzielić argumentacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części odnoszącej się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2019 r. o sygn. [...], w której przywołano wywód sądu dotyczący zróżnicowanych poglądów prawnych w kwestii daty wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Argumentacja ta została przez organ użyta dla wsparcia tezy o braku rażącego naruszenia prawa w zaskarżonej sprzeciwem prokuratora decyzji, w kontekście spornych poglądów funkcjonujących w orzecznictwie. Nie sposób jednak pominąć, że rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] w zakresie odnoszącym się do przyjętej daty wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, objęte jest powagą rzeczy osądzonej w postępowaniu weryfikacyjnym Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a tym samym niedopuszczalna jest argumentacja organu, że zmierzająca w jakikolwiek sposób do wykazania, że decyzja o warunkach zabudowy mogła wygasnąć z dniem wejścia w życie planu miejscowego.

Prokurator wskazał, że w realiach niniejszej sprawy decyzja została wydana na dwa dni przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", a wydanie jej 8 lutego 2018 r. (zamiast 6 lutego 2018 r.) nie wiązałoby się dla Prezydenta Miasta [...] ani z bezczynnością ani z przewlekłością prowadzonego postępowania. Biorąc pod uwagę ustawowy sześćdziesięciopięciodniowy termin do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, wynikający z brzmienia art. 35 ust. 6 Prawa budowalnego, zasadniczo czternastodniowy okres vacatio legis poprzedzający wejście w życie planu miejscowego nie może prowadzić do wniosku możliwej przewlekłości postępowania i wspierać argumentacji, że organ prowadzący postępowanie znajdzie się w sytuacji bez wyjścia, gdyż nie ma podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Jest to bowiem względnie krótki okres, a sytuacje, w których jego bieg może mieć realne znaczenie prawne należą do wyjątkowych.

Zdaniem Prokuratora, w tej sprawie nie sposób pominąć i tej okoliczności, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jak i w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest ten sam organ — Prezydent Miasta Krakowa. Postępowanie planistyczne w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego "[...]" toczyło się również przed tym organem, a następnie w Radzie Miasta [...]. Fakt procedowania, a następnie uchwalenia i ogłoszenia planu miejscowego w trakcie toczącego się postępowania w przedmiocie wydania nowych warunków zabudowy dla inwestora, a następnie zamiennego pozwolenia na budowę - niewątpliwie był, a w każdym razie powinien być znany Prezydentowi Miasta Krakowa i działającemu z jego upoważnienia aparatowi urzędniczemu.

Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Udzielenie przez Prezydenta Miasta [...] zamiennego pozwolenia na budowę decyzją z dnia 6 lutego 2018 r.. tj. na dwa dni przed wejściem w życie planu miejscowego "[...]", który określał przeznaczenie inwestowanego terenu w sposób bardziej rygorystyczny, niż decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30 października 2017 r., na podstawie której udzielono zamiennego pozwolenia na budowę, z pewnością nie budzi, w powszechnym odczuciu, zaufania obywatela do organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Prezydenta Miasta Krakowa, w szczególności wobec faktu, że warunki realizacji inwestycji budowlanej na podstawie wygasłej decyzji o warunkach zabudowy, w sensie ekonomicznym, były dla inwestora bardziej korzystne.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że dla oceny czy wystąpiło rażące naruszenie prawa, nie jest istotne czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2019 r., [...] wiązał GINB w postępowaniu nieważnościowym, tylko czy wiązał organ administracji-architektoniczno-budowlanej w dniu wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2018 r. (także decyzja SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. wygaszająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 października 2017 r. została wydana później). Zatem w momencie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 lutego 2018 r. wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 października 2017 r. w sprawie warunków zabudowy nie było kwestią oczywistą. W związku z powyższym przyjęcie przez Prezydenta Miasta [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., że uchwalenie planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Prokurator podniósł, że "nie sposób więc racjonalnie przyjąć, że podstawą dla decyzji o pozwoleniu na budowę może być decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie istnieje w chwili orzekania", jednak jednocześnie Prokurator wskazał, że Prezydent Miasta [...] powinien brać pod uwagę zapisy planu miejscowego, który w dniu wydania decyzji z 6 lutego 2018 r., jeszcze nie wszedł w życie. Organ zauważył, że wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie było wtedy kwestią oczywistą, natomiast oczywiste było, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" jeszcze nie obowiązywał.

W ocenie GINB, to właśnie oczekiwanie na wejście w życie przepisów planu miejscowego, celem wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora stanowiłoby naruszenie ww. art. 8 § 1 k.p.a. Ponadto ww. przepis odnosi się do uczestników postępowania, a poza inwestorem jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 lutego 2018 r. był - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu Miasta [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności była decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., którą organ zmienił decyzję własną z 26 stycznia 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej z usługami w części parteru wraz z naziemnymi miejscami postojowymi oraz z wewnętrznymi instalacjami energii elektrycznej, c.o., gazu, wod-kan, wentylacji mechanicznej, z zewnętrznymi odcinkami wewnętrznych instalacji: energii elektrycznej, gazu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, na działkach nr ew. [...] wraz z dwoma zjazdami z działki nr ew. [...]na działkę nr ew. [...], obręb [...][...] położonych przy ul. [...]. Zatwierdzona decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. zmiana polegała: w zakresie projektu zagospodarowania terenu – na zmianie ilości miejsc postojowych, zmianie instalacji zewnętrznej wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energii elektrycznej, wyprowadzeniu zewnętrznej instalacji oświetleniowej, natomiast - w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego - na zmianie funkcji obiektu z budynków jednorodzinnych dwulokalowych na budynek mieszkalny wielorodzinny (4 lokale mieszkalne i 1 lokal usługowy), zmianie usytuowania ścian wewnętrznych - branża architektura, konstrukcja, zmianie ilości otworów drzwiowych w ścianach wewnętrznych - branża architektura, konstrukcja, zmiana instalacji energii elektrycznej, c.o., wod-kan. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 6 lutego 2018 r., w ramach wydanego pozwolenia na budowę dla dwóch budynków jednorodzinnych udzielono zgody na realizację trzech lokali mieszkalnych i jednego lokalu usługowego, natomiast w ramach zmiany tego pozwolenia wprowadzono funkcję wielorodzinną poprzez wydzielenie w zrealizowanej już kubaturze czterech lokali mieszkalnych i jednego lokalu usługowego. Planowaną zmianę funkcji obiektu na wielorodzinną zaprojektowano bez zmiany gabarytów dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w wykonanym już stanie surowym obiektu poprzez likwidację dylatacji pomiędzy budynkami jednorodzinnymi. Wniosek o zmianę pozwolenia na budowę wpłynął do organu w dniu 15 listopada 2017 r. Do projektu zamiennego załączono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 października 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru, drogą wewnętrzną, naziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...] wraz z dwoma wjazdami na działce nr [...]przy ul. [...].

Z ustaleń organu wynika, że w toku prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę Rada Miasta [...] podjęła uchwałę z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r,, poz. 747). Powyższa uchwała, zgodnie z § 33, weszła w życie w dniu 8 lutego 2018 r. Działki nr ew. [...], na których zaprojektowano sporną inwestycję, znalazły się na obszarze oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem [...] (Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa jednorodzinna, a - jako przeznaczenie uzupełniające - ustalono możliwość lokalizacji budynków usługowych w strefie zwiększonego udziału funkcji usługowej (§ 20 pkt 1 i 2 planu miejscowego). Natomiast działka nr ew. 810/4 nie została objęta ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

W związku z powyższym, decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 r. w zakresie działek nr ew. [...] oraz umorzyło postępowanie w sprawie wygaśnięcia tej decyzji w zakresie działki nr ew. [...], gdyż działka ta została objęta planem miejscowym dla obszaru "[...]", który został uchwalony w dniu 23 maja 2018 r., a wszedł w życie w dniu 14 czerwca 2018 r., a więc już po tym, jak decyzja o zmianie pozwolenia na budowę stała się ostateczna (27 lutego 2018 r.). W decyzji tej Kolegium wskazało na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące interpretacji art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dotyczące daty wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i stwierdziło, że argumentem, który przemawia za tym, że właściwym momentem jest data wejścia w życie planu miejscowego jest okoliczność, że to od tej daty plan miejscowy zyskuje moc wiążącą (art. 29 ust. 1 u.p.z.p.). Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 grudnia 2018 r. Sąd stanął jednak na stanowisku, że decyzja w sprawie warunków zabudowy wygasła w dniu uchwalenia planu miejscowego, tj. 10 stycznia 2018 r.

Ponadto w tej sprawie został wydany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2020 r., [...] oddalający skargę Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 października 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. o odmowie uchylenia decyzji tego organu z dnia 6 lutego 2018 r.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2019 r., [...] wynika, że Sąd, wskazując na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące daty wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie powołanego przepisu, podzielił pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy wygasa z dniem uchwalenia planu miejscowego (jeżeli jego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji), a nie z dniem wejścia w życie planu. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skoro sąd administracyjny w prawomocnym wyroku wypowiedział się w sposób wiążący o dacie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 30 października 2017 r., to ani organ administracji publicznej, ani inny sąd nie może przyjąć, że decyzja ta wygasła w innej dacie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. według stanu na dzień wydania decyzji z dnia 6 lutego 2018 r.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W myśl art. 36a ust. 3 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Związanie powołanym wyrokiem Sądu oznacza, że należy przyjąć, że decyzja z dnia 6 lutego 2018 r. o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 65 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w dacie jej wydania decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy w części dotyczącej działek nr ew. 797/2 i 810/2, na skutek wygaśnięcia z dniem 10 stycznia 2018 r., nie pozostawała już w obrocie prawnym.

Inną kwestią jest natomiast to, czy naruszenie to ma charakter oczywisty i rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co dawałoby podstawę do wyeliminowania decyzji z dnia 6 lutego 2018 r. o zmianie pozwolenia na budowę w trybie stwierdzenia jej nieważności. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości, co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą (m.in. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., [...]).

Podkreślenia wymaga, że oceny czy organ wydający decyzje objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności naruszył prawo w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Prezydent Miasta [...], wydając w dniu 6 lutego 2018 r. decyzję o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę i przyjmując tym samym, że poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia 30 października 2017 r. o warunkach zabudowy nie wygasła, gdyż uchwała Rady Miasta [...] z dnia 10 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nie weszła jeszcze w życie, nie naruszył prawa w sposób rażący. Organ przyjął jedną z możliwych interpretacji art. 65 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że skutek wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy przyjmować z chwilą wejścia w życie uchwalonego planu, gdyż wcześniej jego ustalenia nie są wiążące i przepisy uchwały podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią jeszcze prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2020 r., II OSK 1278/18). Na występujące w tym zakresie rozbieżności w orzecznictwie wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 lutego 2022 r., IV SA/Po 951/21. Podobnie, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia 19 grudnia 2018 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 października 2017 r., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku oddalającym skargę na tę decyzję z dnia 13 czerwca 2019 r., [...], stwierdził, że istnieje możliwość różnych interpretacji art. 65 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie daty wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Zatem Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, że Prezydent Miasta Krakowa mógł przyjąć, nie dysponując w dniu 6 lutego 2018 r. decyzją w sprawie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, że wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 października 2017 r. nastąpiło z dniem wejścia w życie planu miejscowego. Przyjęcie takiego stanowiska nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, nie mogły prowadzić do uchylenia decyzji zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 55 w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (w tym o pozwoleniu zamiennym) jest związany decyzją o warunkach zabudowy, pomimo tego, że decyzja ta nie istnieje w obrocie prawnym w chwili orzekania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ nadzoru powołał się na te przepisy, wykazując, iż ich zastosowanie przez organ architektoniczno-budowlany nie była bezpodstawne i nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z tym przepisem Prezydent Miasta [...], wydając decyzję z dnia [...] lutego 2018 r., przyjął, że jest związany decyzją o warunkach zabudowy z dnia 30 października 2017 r., która w jego ocenie nadal pozostawała w obrocie prawnym aż do dnia wejścia w życie planu miejscowego. Jak już wskazano powyżej, taka interpretacja wskazanych przepisów jest dopuszczalna i nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sprawie wniosek o wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę został złożony w dniu 15 listopada 2017 r., a więc blisko dwa miesiące przed wejściem w życie planu miejscowego. W dacie złożenia wniosku decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2017 r. obowiązywała. Rację ma Prokurator, że decydującym momentem dla oceny zgodności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy jest data wydania decyzji zmieniającej, a nie data złożenia wniosku, co wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Argument organu, odwołujący się do treści art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego jest jedynie argumentem dodatkowym przemawiającym za odmową stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. Zauważyć należy, iż w porównaniu do stwierdzenia nieważności decyzji (skutek ex tunc), stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ma skutek prawny od daty powstania zdarzenia skutkującego wygaśnięciem (w tym przypadku jest to zdarzenie, o którym mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ma jedynie charakter deklaratoryjny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30 października 2017 r. obowiązywała w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (15 listopada 2017 r.) i w czasie trwania postępowania w tej sprawie. Ocena organu architektoniczno-budowlanego I instancji, że obowiązuje ona również w dacie wydania decyzji w tej sprawie, gdyż plan miejscowy nie wszedł jeszcze w życie, nie stanowiła więc rażącego naruszenia prawa.

W skardze podniesiono również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 170 i 171 p.p.s.a. poprzez wyrażenie poglądu prawnego, że w realiach rozpoznawanej sprawy dniem wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy może być dzień wejścia w życie planu miejscowego, a nie dzień jego uchwalenia, co pozostaje w sprzeczności z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 13 czerwca 2019 r., [...]. Sąd nie podziela poglądu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wskazany wyrok nie miał istotnego znaczenia w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 lutego 2018 r., gdyż związanie tym wyrokiem w kontrolowanym postępowaniu oznacza, iż należy przyjąć, że decyzja z dnia 6 lutego 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 65 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w dacie jej wydania decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 30 października 2017 r. o warunkach zabudowy, na skutek wygaśnięcia z dniem 10 stycznia 2018 r., nie pozostawała już w obrocie prawnym. Organ administracji publicznej, ani inny sąd nie może przyjąć, że decyzja ta wygasła w innej dacie. To uchybienie organu nadzoru nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ organ ten prawidłowo uznał, że organ architektoniczno-budowlany, przyjmując pogląd odmienny niż Sąd w wydanym później wyroku, nie naruszył w sposób oczywisty i rażący prawa, co dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 lutego 2018 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W skardze zarzucono, że Prezydent Miasta [...], wydając decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. na dwa dni przed wejściem w życie planu miejscowego, który zawierał dla terenu inwestycyjnego odmienne ustalenia niż decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30 października 2017 r. naruszył ten przepis. Zdaniem Sądu, zarzut ten jest niezasadny, gdyż nie można stwierdzić, aby zasada wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a. została naruszona przez organ w odniesieniu do uczestników tego postepowania, którymi byli inwestor i oraz jednostki organizacyjne Miasta [...] – Zarząd Dróg i Wydział Skarbu. Ponadto wniosek inwestora o wydanie decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę został złożony 15 listopada 2017 r., zatem blisko dwa miesiące przed uchwaleniem planu miejscowego i powinien być procedowany zgodnie z terminami załatwienia spraw przewidzianymi w k.p.a. oraz ustawie Prawo budowlane.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia 1 czerwca 2021 r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]lutego 2018 r. nie narusza prawa.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.