Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 270/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 , art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 48, art. 49b
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 963/15 w sprawie ze skargi J.G na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] 3. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz J.G. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez J.G. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 963/15, którym oddalono skargę w/w skarżącego kasacyjnie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następują e ustalenia faktyczne i prawne:

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] znak [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej: u.p.b,) po rozpatrzeniu odwołania M.T.G. i J.G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki nr [...] z dnia [...]czerwca 2014 r. znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 u.p.b. nakazano właścicielom – J.G. oraz M.G. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. C. [...] w K. na działce nr [...] obręb [...], tj. części obiektu budowlanego: oranżerii w konstrukcji aluminiowej z całkowitym przeszkleniem ścian i dachu o wymiarach 2,68 x 5,87 m i wysokości 2,29 m oraz wiatrołapu wykonanego przy wejściu głównym do budynku w konstrukcji aluminiowej przeszklonej, przylegającego do ścian budynku o wymiarach 1, 77 x 1,21 x 0,80 m i wysokości 3,24 m – zrealizowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest legalność robót budowlanych, które PINB określił w zaskarżonej decyzji jako rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. C. [...] w K. na działce nr [...] obręb [...] tj. części obiektu budowlanego: oranżerii o konstrukcji aluminiowej z całkowitym przeszkleniem ścian i dachu o wymiarach 2,68 x 5,78 m i wysokości 2,29 m oraz wiatrołapu wykonanego przy wejściu głównym do budynku w konstrukcji aluminiowej przylegającego do ścian budynku o wymiarach 1,77 x 1,21 x 0,80 m i wysokości 3,24 m. Organ prowadził swoje postępowanie w trybie art. 48 u.p.b.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczenie inwestorów M.G. i J.G. ustalono, iż rozbudowa budynku mieszkalnego o oranżerię została dokonana w 1999 r., zatem po uzyskaniu przez inwestorów decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. znak: [...], którą udzielono M i J. G. pozwolenia na użytkowanie części inwestycji tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działce nr [...] obręb [...] przy ul. C. [...]w K., zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1997 roku znak [...]. W decyzji tej wskazano, iż do wykonania pozostał jedynie garaż wolnostojący, oraz tynki zewnętrzne budynku. Ponadto z protokołu oględzin nieruchomości sporządzonego przez pracowników Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 1998 r. (przeprowadzonych przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 1998 roku) nie wynika, aby na czas kontroli stwierdzono wykonanie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci dobudowania wiatrołapu lub wspomnianej oranżerii, co stanowiło podstawę do przyjęcia, iż rozbudowa ta została dokonana po dacie wykonania w/w kontroli. Również z treści zapisów zamieszczonych w dzienniku budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. C. nr [...] nie wynika, żeby do budynku został dobudowany przedmiotowy wiatrołap lub oranżeria.

Zdaniem organu w przedmiotowym przypadku oranżeria stanowi rozbudowę obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego, bowiem wykonane roboty budowlane nie polegały na dobudowie do istniejącego budynku oranżerii, ale na rozbudowie wskazanego budynku. Przedmiotowa oranżeria połączona jest funkcjonalnie z budynkiem. Wejście do tej części budynku – oranżerii znajduje się zarówno od strony pierwotnie wybudowanego budynku, jak i z zewnątrz, zatem oranżeria może pełnić funkcję pomieszczenia przechodniego. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami należy zastosować art. 48 u.p.b. W dalszej części rozważań organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z wyżej wskazanym przepisem nakaz rozbiórki nie jest wydawany obligatoryjnie. Musi zostać poprzedzony zbadaniem przez organ nadzoru budowlanego, czy istnieje prawna możliwość legalizacji obiektu budowlanego, czyli doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, a następnie w przypadku pozytywnej oceny organ winien wydać postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., które umożliwi inwestorowi legalizację przedmiotowej oranżerii i wiatrołapu. Zatem – zdaniem organu odwoławczego – PINB prawidłowo wydał w dniu 22 grudnia 2010 r. postanowienie, którym nałożył na właścicieli budynku obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., umożliwiających zainicjowanie postępowania legalizacyjnego w terminie do dnia 29 kwietnia 2011 r.

Z uwagi na brak przedstawienia przez zobowiązanych dokumentów, o których mowa w postanowieniu PINB dnia [...] grudnia 2010 r. za wyjątkiem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydanej na wniosek inwestorów przez Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2011 roku, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uznał, iż organ I instancji zasadnie wydał objęta odwołaniem decyzję, którą nakazał rozbiórkę dokonanej rozbudowy tj. wiatrołapu i oranżerii. Organ wskazał, iż legalizacja obiektu nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem strony. W sytuacji, gdy strona nie wypełnia nałożonego na nią obowiązku, prawo materialne nie przewiduje możliwości innej reakcji organu nadzoru budowlanego jak tylko wydanie nakazu rozbiórki, w związku z brzmieniem art. 48 ust 4 u.p.b.

W odniesieniu do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ stwierdził, iż sytuacja materialna inwestorów, ich stan zdrowia oraz intencje, którymi się kierowali wykonując samowolnie roboty budowlane, nie mają w kontekście ich legalności znaczenia dla toczącego się postępowania. Również prawo budowlane ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie uzależniają rozstrzygnięcia organów od w/w okoliczności. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane nie mogą zostać zakwalifikowane jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę bowiem decyzja ta została skonsumowana w zakresie wynikającym z treści decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] lutego 1998 roku w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części inwestycji tj. budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą na działce nr [...] przy ulicy C. [...] w K. z uwagi na datę ich wykonania tj. po wydaniu w/w postanowienia.

Skargę na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł skarżący – J.G..

W skardze podniósł, iż nie sprzeciwia się wykonaniu dokumentacji wskazanej przez organ nadzoru budowlanego, a jedynie kwestionuje podstawę prawną prowadzonego postępowania. Uważa, że kwalifikacja wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem oranżerii i wiatrołapu powinna wynikać z art. 49 b, a nie z art. 48 prawa budowlanego.

Skarżący wskazał, że wiatrołap, to w pełni przeszklony mini ogród zimowy, który, łącznie z dużym ogrodem zimowym (oranżerią) ma powierzchnię zabudowy - 18.03 m² (mniejszy 2.30 m²- większy 15.73 m²) przy powierzchni działki 714.00 m², a zatem zdaniem skarżącego spełnione są warunki art 29 ustawy Prawo budowlane. Obydwa obiekty są dylatowane od budynku mieszkalnego, stanowią oddzielne ustroje konstrukcyjne i nie stanowią rozbudowy istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego, ani "pomieszczenia przechodniego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 października 2015 roku oddalił skargę.

Oceniając zasadność skargi w świetle kryteriów wynikających z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez skarżących robót budowlanych uznając, iż stanowiły one rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W myśl bowiem art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji to przebudowa (art. 3 pkt 7a). Z rozbudową mamy zatem do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Tak "przebudowa", jak i "rozbudowa" oznaczają też szerszy, niż w przypadku remontu lub adaptacji, zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. W myśl Prawa budowlanego rozbudowa, odbudowa, nadbudowa, a także przebudowa stanowią roboty budowlane, które stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezsporną okolicznością jest, że inwestorzy nie dysponowali pozwoleniem na rozbudowę budynku.

Zatem zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie nakazały inwestorom dokonanie rozbiórki wykonanej rozbudowy tj. oranżerii i wiatrołapu, wydając w tym przedmiocie decyzję po uprzednim stwierdzeniu, że nie wykonali nałożonych na nich obowiązków wskazanych w postanowieniu PINB z dnia [...] grudnia 2010 roku. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane – co do zasady – można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły określają przepisy art. 29-31 u.p.b. Wśród nich, w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wskazał realizację wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², zastrzegając przy tym, że łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Tego rodzaju inwestycje – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. – wymagają jedynie dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, że obiekty wybudowany przez skarżących korzystają z powyższego wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Nadto Sąd I instancji podniósł, że z zgromadzonej dokumentacji i oświadczenia skarżących rozbudowa budynku o oranżerię i wiatrołap (określanego jako drugi ogród zimowy) dokonana została w 1999 r. Tymczasem przepis art. 29 prawa budowlanego w brzmieniu z 1999 r. nie zawierał wyłączenia przydomowych oranżerii oraz ogrodów zimowych z obowiązku posiadania pozwolenia na budowę. Dopiero zmiana ustawy prawo budowlane z dnia 26 września 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. nr 163, poz. 1364) wyłączyła z obowiązku posiadania pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 2 pkt 1 wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Powyższe oznacza, że przed przystąpieniem do budowy oranżerii i wiatrołapu inwestor miał obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J.G., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a/ na podstawie z art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez uznanie, że wykonanie przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego), która przylega do budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowi rozbudowę tego budynku, a nie wykonanie robót budowlanych określnych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane,

- art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez uznanie, że wykonane przez inwestora obiekty nie stanowią przydomowych oranżerii w rozumieniu tego przepisu,

- art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez uznanie, że może on znaleźć zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych, które podlegały obowiązkowi zgłoszenia w momencie ich wykonywania, a nie w momencie wszczęcia postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego,

- art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że może mieć on zastosowanie do robót budowlanych polegających na wykonaniu przydomowej oranżerii, które podlegają obowiązkowi zgłoszenia, a nie obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę,

b/ podstawie z art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 48 i 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane,

- art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a). NSA jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 Prawa budowlanego stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy zawierający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 1 pkt 2 tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Wyjątkowość tej regulacji polega na tym, że pozwolenie na budowę zastępowane jest mniej formalistycznym zgłoszeniem. Ta łagodniejsza forma reglamentacji dotyczy przedsięwzięć drobnych, nieskomplikowanych i technicznie łatwych w realizacji.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę przyjął, że budowa oranżerii o konstrukcji aluminiowej z całkowicie przeszklonymi ścianami i dachem o wymiarach 2,68 m x 5,87 m i wysokości 2,29m, przylegająca do ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego z możliwością wejścia do oranżerii bezpośrednio z budynku mieszkalnego poprzez wykonane drzwi nie jest objęta wyłączeniem spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd ten podzielił w ten sposób stanowisko organów obu instancji, prezentowane przez nie w toku postępowania administracyjnego i uznał, że stanowi to rozbudowę budynku mieszkalnego, a tym samym nie podlega zwolnieniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikającemu z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podobnie Sąd zakwalifikował wykonanie wiatrołapu przed drzwiami wejściowymi do budynku o wymiarach 1,77m x 0,80m i wysokości 3,24m wykonanego w takiej samej technologii jak pomieszczenie oranżerii. Tym samym, zdaniem tego Sądu, organy zasadnie zastosowały tryb legalizacyjny stwierdzonej samowoli budowlanej określony w art. 48 Prawa budowlanego, co skutkowało wobec nie wykonania przez inwestora obowiązków nałożonym postanowieniem PINB w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia [...] grudnia 2010 roku wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę tych obiektów.

W realiach niniejszej sprawy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji podobnie jak organów nadzoru budowlanego nie sposób się zgodzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie uzależnił odstępstwa od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę przydomowych oranżerii od uzyskania przez nie charakteru obiektów wolno stojących, które nie posiadają wspólnych elementów konstrukcyjnych z innymi budynkami. Z redakcji tego przepisu wynika, iż narzucony wymóg obiektu wolno stojącego dotyczy parterowych budynków gospodarczych, które stanowią budynki w rozumieniu prawa budowlanego. Koniecznym wymogiem jaki powinny spełniać oranżerie jest jedynie powierzchnia ich zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2, a łączna liczba wymienionych w tym przepisie obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał tym wymogiem objąć wszystkie obiekty wymienione enumeratywnie w tej jednostce redakcyjnej, to wymóg ten zostałby poprzedzony dwukropkiem, który oznaczałby, że wszystkie wymienione za nim obiekty będą musiały charakteryzować się przesłanką - wolno stojących. Zatem obowiązujące uregulowanie tej przesłanki nie odnosi do oranżerii. Za takim stanowiskiem przemawia też fakt, że ustawodawca nie użył w tym zwrocie spójnika "i", ale spójnika "oraz", który ma znaczenie nie tylko koniunkcyjne, ale i enumeracyjne. Wskazać tu należy na podwójne znaczenie (koniunkcyjne i enumeracyjne), w jakim występują w tekstach prawnych spójniki "i", "oraz", "także", "jak również", "jak i", przy czym postuluje się nawet, że spójnika "i" winno używać się koniunkcyjnie, a spójnika "oraz" enumeracyjnie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, URM, Warszawa 1993, s. 148-151). O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi zawartej w przepisie.

Dokonując wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zauważyć także należy, że ustawa ta nie zawiera legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego. Zatem należy posłużyć się definicją słownikową, według której oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne (por. Słownik języka polskiego PWN pod red. M Szymczaka, Warszawa 2002 tom 2, str. 515, i Wielki słownik wyrazów obcych PWN pod red. M. Bańko Warszawa 2005, str. 907), natomiast ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie (por. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. S. Dubisza Warszawa 2003, str. 1216). Zastosowany przez ustawodawcę sposób redakcji polegający na umieszczeniu wyrazu "ogrody zimowe" w nawiasie wskazuje, że ujęta w nawiasie odmiana oranżerii stanowi jedynie przykład oranżerii. Świadczy o tym brak określeń "na przykład", "w szczególności", "przede wszystkim". Nie jest to również wyliczenie, gdyż w nawiasie zostało podane tylko jedno określenie. Stosując konstrukcję definicji nawiasowej, poprzez zapis "przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych)" ustawodawca pojęcie "oranżerii" zrównoważył z pojęciem "ogród zimowy". Zatem należy przyjąć, że ustawodawca użył słowa oranżeria, które w języku potocznym nie jest dość rozpowszechnione, wobec czego w nawiasie podał wyraz, będący objaśnieniem, dla uzyskania komunikatywności tekstu. Nadto użycie zwrotu "przydomowe" świadczy, iż ustawodawca dopuścił możliwość budowania oranżerii bezpośrednio przy budynkach mieszkalnych z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych tych ostatnich np. jednej ze ścian, a nawet ich bezpośrednie powiązanie komunikacyjne tak jak w niniejszej sprawie poprzez wykonane drzwi. W każdej sprawie należy dokonać indywidualnej oceny, czy dany obiekt jest oranżerią czy też posiada inny charakter. Decyduje o tym funkcja, jaką dane pomieszczenie pełni, jego konstrukcja (rodzaj materiału z jakiego zostały wykonane ściany, dach). Reasumując powyższe oranżerią może być również pomieszczenie wykonane bezpośrednio przy budynku mieszkalnym powiązane z nim komunikacyjnie.

Do takiego samego wniosku, prowadzi też odwołanie się do wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy należy podkreślić, iż celem ustawodawcy było niewątpliwie uproszczenie procedur, co wynika z uzasadnienia projektów zmian do ustawy i chronologia działań ustawodawcy. Z tak sprecyzowanym celem nie jest sprzeczny wniosek, że ustawodawcy, poprzez objęcie oranżerii (ogrodów zimowych) zwolnieniem od obowiązku pozwolenia na budowę, chodziło o dostosowanie przepisów prawa budowlanego do aktualnych realiów i wiązało się z zauważalnym na przestrzeni ostatnich lat wzrostem popularności obiektów budowlanych, nazywanych powszechnie ogrodami zimowymi, oranżerii jaki nastąpił w wyniku pojawienia się lekkich i łatwych w montażu przeszklonych konstrukcji oraz nowoczesnych pokryć dachowych, pozwalających na zapewnienie w klimacie umiarkowanym optymalnych warunków do hodowli roślin wymagających klimatu ciepłego. Przy zastosowaniu nowych technologii oranżerie (ogrody zimowe) sytuowane są bezpośrednio na gruncie, na własnych fundamentach, mogą też być postawione w bezpośredniej sąsiedztwie innych budynków, w tym mieszkalnych i być z nimi połączone komunikacyjnie.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w realiach niniejszej sprawy, oranżeria z uwagi na powiązanie jej z budynkiem mieszkalnym poprzez wykonanie między nimi drzwi należy uznać jako jego rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7a Prawo budowlane. Stanowisko to bowiem nie uwzględnia istotnych okoliczności wyżej opisanych, których uwzględnienie (technologia, rodzaj materiałów z których został wykonany obiekt, funkcję która może pełnić), pozwala w niniejszej sprawie sporne pomieszczenie o wymiarach 2,68m x 5,87m i wysokości 2,29 m. uznać za oranżerię w rozumieniu art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, iż budowa powyższej oranżerii wymagała uprzedniego zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Wybudowanie spornej oranżerii bez wymaganego uprzedniego zgłoszenia stanowiło samowolę budowlaną i w celu jej likwidacji ustawa Prawo budowlane nakładała na organy nadzory budowlanego zastosowanie regulacji prawnej określonej w art. 49b ustawy Prawo budowlane, która reguluje problematykę likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo sprzeciwu wniesionego przez właściwy organ. Przepis ten przewiduje możliwość legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, której pierwszym krokiem jest wydane postanowienia , o którym mowa w art. 49b ust. 2 ustawy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczącej dotyczące naruszenia art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane jest zasadny. Wykonanie bowiem oranżerii, która przylega do budynku mieszkalnego nie stanowi rozbudowy tegoż budynku, ale wykonanie robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Konsekwencją powyższego ustalenia jest stwierdzenie, iż Sąd Wojewódzki błędnie uznał, iż organy nadzoru budowlanego zastosowały właściwy tryb legalizacji określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem zauważyć, że przepisy ustawy Prawo budowlane w art. 48 i 49b powołanej ustawy przewidują odrębne tryby legalizacji samowoli budowlanej, a wybór określonego trybu jest uzależniony od charakteru wykonanych robót. O ile samowolne wykonanie robót budowlanych, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę podlega pod tryb przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane, o tyle samowolne wykonanie robót wymagających zgłoszenia podlega legalizacji w trybie określonym w art. 49b, który diametralnie odmiennie reguluje zasady prowadzenia postępowania, zakres wymaganych dokumentów, a także wysokość obciążających inwestora opłat legalizacyjnych. Powyższe czyni zasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia powyższych przepisów, a sprowadzające się do zastosowania w niniejszej sprawie niewłaściwego trybu legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 roku, sygn. akt II OSK 2132/15 (Lex 2283067) samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu. Z treści art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że organ winien dokonać oceny możliwości legalizacji budowy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Organ winien stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania rozstrzygnięcia, chyba, ze co innego wynika z przepisów przejściowych w przypadku zmiany przepisów obowiązujących w chwili wykonania robót zakwalifikowanych jako samowola budowlana, a datą wydawania rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przepisu przejściowe zawarte w ustawach wprowadzających zmiany w przepisach Prawa budowlanego takich regulacji nie zawierały.

Odnośnie drugiego z pomieszczeń objętych nakazem rozbiórki określonej jako wiatrołap wskazać należy, iż Sąd I instancji nie zauważył, iż organy nadzoru budowlanego nie ustosunkowały się w pierwszej kolejności to stwierdzeń inwestorów, że jest to również oranżeria (może na to wskazywać taka sama technologia jego wykonania oraz użycie takiego samego materiału). Dokonując tej oceny, należy mieć jednak na uwadze obiektywne przesłanki takie jak np. położenie obiektu i dopiero wtedy ustalić jego faktyczne przeznaczenie. W przypadku, gdy pomieszczenie faktycznie pełni rolę wiatrołapu organy winny rozważyć możliwość zastosowania w niniejszej sprawie tryb naprawczy określony w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Tryb ten dotyczy innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 50 i 51 mają zastosowanie między innymi do robót budowlanych w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, jednak niezgodnie ze zgłoszeniem. Pozostająca w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie może być przeszkodą do wszczęcia postępowania na podstawie przepisów art. 50 i 51 wykonywanych, czy też wykonanych, po otrzymaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Andrzeja Glinieckiego wydanie 2 str. 681). Organy winny w niniejszej sprawie odnośnie wykonania przez inwestorów wiatrołapu dokonać oceny czy nie stanowi to przypadku podlegającego kwalifikacji jako wykonanie robót budowlanych w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Z oświadczenia złożonego przez J.G. w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 5 października 2010 roku wynika, że oranżerię o wymiarach 2,50m x 5,00m wykonał w 1999 roku. W postępowaniu administracyjnym nie ustalono jednak terminu wykonania spornego wiatrołapu.

Mając powyższe na uwadze, uznając jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a rozpoznał skargę, uznał ją za zasadną i w konsekwencji uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nadto należało uchylić postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 roku w oparciu o art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit. a w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( t.j. Dz.U. z 2013 r., nr 490, ze zm.).