Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 452/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, 77 § 1, art. 80, art.  i art. 107 § 3; art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie: WSA Anna Strzelec (sprawozdawca), WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 6 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium, organ) w L., po rozpatrzeniu wniosku A. K. (dalej też jako skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 29 stycznia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza L. z dnia 19 listopada 2001 r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, utrzymało w mocy decyzję własną.

Zaskarżona decyzja wydana został w następującym stanie sprawy

Ostateczną decyzją z 19 listopada 2001 r. Burmistrz L. orzekł o:

1. rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,1296 ha i nr [...] o pow. 0,0564 ha stanowiące własność A. I. K., ujawnione w Kw [...] z działką nr [...] o pow. 0,1874 ha, stanowiącą współwłasność J. W. w [...] części, A. K. W. w [...] części, E. M. W. w [...] części oraz K. E. W. w [...] części, ujawnioną w Kw [...], położone w L. w obrębie 7 - [...].

2. stwierdzeniu, że granica prawna między ww. działkami przebiega zgodnie z danymi geodezyjnymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów z 1968 r. oraz pomiaru bezpośredniego m. L. z lat 1963 - 1968 i jest uwidoczniona na szkicach granicznych załączonych do operatu technicznego, zaewidencjonowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...]/2001.

Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2014 r. A. K. zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 256., dalej też jako: k.p.a.). W ocenie skarżącej, zaistniałe w sprawie rozgraniczeniowej naruszenie prawa ma charakter oczywisty i rażący. Skarżąca przytoczyła art. 29 ust. 1, art. 33 ust. 1 i art. 37 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także § 3 i § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zarzucając, że przy rozgraniczeniu nie wzięto pod uwagę dokumentów księgi wieczystej [...] [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. oraz zbioru dokumentów [...], gdzie znajduje się opis i plan wykonany przez mierniczego przysięgłego inż. J. W.-B. na podstawie szkiców polowych nr [...] i 30 z pomiaru miasta L., sporządzonych w 1922 r. oraz pomiaru wykonanego 31 października 1964 r., przez inż. geodetę J. W.-B. nr ewid. [...], jak również planu sytuacyjnego nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], będącej własnością J. F. i W. L.. Zarzuciła, że stan prawny nieruchomości wynikający z przedmiotowych dokumentów oraz stan faktyczny na gruncie nie odpowiada stanowi określonemu w protokole granicznym. Zarzuciła, że protokół graniczny, został podpisany przez skarżącą jedynie na ostatniej stronie, i że ostateczna decyzja z dnia 19 listopada 2001 r. nie została doręczona sądowi wieczystoksięgowemu oraz staroście. Skarżąca wskazała również, że wartość merytoryczna protokołu granicznego z 18 sierpnia 2001 r. nie odpowiada prawdzie, bowiem zgodnie z tym protokołem granica nieruchomości wg ewidencji gruntów miałaby przechodzić przez budynek mieszkalny znajdujący się bezpośrednio przy ul. [...] w L. .

Decyzją z dnia 25 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia 19 listopada 2001 r. Decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r. Kolegium, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1129/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (WSA) oddalił skargę A. K. na decyzję Kolegium z dnia 22 czerwca 2015 r. podzielając stanowisko Kolegium zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2063/16 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1129/15 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż na rozprawie przed sądem I instancji w dniu 25 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej złożył do akt sprawy plik dokumentów wśród których znajdowało się pismo L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 stycznia 2016 r., zawierające szczegółową ocenę pracy geodezyjnej, na rezultatach której oparto dokonane rozgraniczenie nieruchomości. W piśmie tym, Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazuje, że oceniona praca geodezyjna była obciążona nieprawidłowościami mogącymi mieć znaczenie dla ustalonego przebiegu spornej granicy. Praca ta została, zdaniem organu nadzoru, wykonana niestarannie, gdyż geodeta nie zgromadził możliwie dostępnych dokumentów, co stanowiłoby "uzasadnioną przesłankę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego z tytułu nierzetelnego wykorzystania dokumentacji archiwalnej". Wśród złożonych do akt dokumentów znajduje się także operat techniczny geodety P. S. wskazujący na inny przebieg granicy między nieruchomościami niż określony decyzją, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca. NSA zauważył, że brak jest w uzasadnieniu wyroku jakiegokolwiek konkretnego odniesienia się do faktów wynikających ze złożonych na rozprawie dokumentów, które z chwilą ich przyjęcia przez sąd stały się częścią akt sprawy (pomimo braku postanowienia o dopuszczeniu dowodu z dokumentów) i konieczne było odniesienie się do treści tych dokumentów, przy uwzględnieniu przesłanki nieważności decyzji administracyjnej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 540/17, WSA, ponownie rozpoznając sprawę i mając na względzie treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 22 czerwca 2015 r. oraz ą decyzję Kolegium z dnia 25 marca 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie dopuścił jako dowody w sprawie dokumenty złożone przez skarżącą na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. Zauważył też, że przedstawiony przez skarżącą dowód z dokumentu - pismo L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (LWINGiK) z dnia 8 stycznia 2016 r. sporządzony został przez organ wykonujący zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, w tym kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 276), m.in. w zakresie zgodności wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami. Jest to okoliczność istotna w sprawie, bowiem z treści tego pisma wynika, że dokonana przez ten organ analiza dokumentacji technicznej z rozgraniczenia w 2001 r. ujawniła szereg nieprawidłowości mogących mieć wpływ na prawidłowość ustalenia przebiegu granicy. W szczególności, jak zauważono geodeta A. K. nie zgromadził dostępnych dokumentów, w tym wskazujących na przebieg granicy w 1922 r., pomijając materiał archiwalny z lat 1922-1964, a opierając się jedynie na dokumentacji z lat 1968-1980. Wnioski te, w ocenie Sądu, zostały co najmniej uprawdopodobnione w treści kolejnego dowodu - operatu technicznego z 17 sierpnia 2014 r. sporządzonego przez geodetę P. S., a w toku postępowania administracyjnego skarżąca eksponowała znaczenie przebiegu granicy według dokumentów z 1922 r., składając w tym zakresie wniosek dowodowy z 13 marca 2015 r., który nie został rozstrzygnięty. Jednocześnie Sąd wskazał, że ocena dowodów dokonywana jest przez organy administracyjne, co wynika wprost z art. 80 k.p.a. Norma ta wyłącza więc co do zasady możliwość dokonywania własnych ustaleń przez sądy administracyjne, które w tym zakresie uprawnione są jedynie do kontroli organów administracji. Sąd wskazał, że obowiązkiem Kolegium będzie rozpoznanie wniosku dowodowego z dnia 13 marca 2015 r., a nadto dokonanie oceny znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy operatu technicznego., sporządzonego przez geodetę P. S. oraz odniesienie się do innych dowodów przedstawionych przez skarżącą.

Skarga kasacyjna od powyższego wyroku złożona przez uczestniczkę postępowania została oddalona wyrokiem NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2857/17.

Rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności Kolegium podniosło, że traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji.

Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie, z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby kwestionowana decyzja naruszała któryś z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i to w stopniu rażącym. Kolegium podkreśliło, że decyzja ostateczna wydana została z uwagi na istniejący pomiędzy stronami spór co do przebiegu granic. W toku postępowania zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów (dokumentów z pomiaru granic nieruchomości z lat 1963 - 1968 oraz operatu ewidencji gruntów m. L. z 1968 r.). Wydanie decyzji poprzedzone zostało dokonaniem przez organ (Naczelnika Wydziału UM w L. ) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (protokół kontroli z dnia 9 października 2001 r.) oraz włączeniem dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (informacja Starosty [...] z dnia 16 marca 2015 r. znak: [...]; kopia kart dziennika robót geodezyjnych z 2001 r. oraz kopia kart księgi ewidencji robót geodezyjnych m. L. [...]), czym potwierdzona została poprawność wykonanych prac rozgraniczeniowych.

Kolegium nie dopatrzyło się także naruszenia w stopniu rażącym przepisów rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453 ze zm. – dalej rozporządzenie w sprawie rozgraniczania nieruchomości). W ocenie Kolegium, ustalenie granic w postępowaniu rozgraniczeniowym, zakończonym decyzją z dnia 19 listopada 2001 r. nastąpiło w oparciu o wskazane powyższym rozporządzeniem dokumenty (w § 4, § 5 i § 6), których zgromadzenie i wybór - spośród istniejących dokumentów - najbardziej przydatnych i wiarygodnych do wytyczenia granic (nie koniecznie wszelkich dokumentów) należało do uprawnionego geodety, posiadającego wiadomości specjalne w zakresie geodezji.

Dokonując analizy treści włączonych przez Sąd w poczet dowodów pisma L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 stycznia 2016 r. oraz opinii technicznej sporządzonej w dniu 17 sierpnia 2014 r. przez geodetę P. S., organ uznał że wskazane w przedmiotowym piśmie błędy nie mogą przesądzać o wadliwości prac geodezyjnych wykonanych w procesie rozgraniczenia przez uprawnionego geodetę, jak też o wyniku końcowym tychże prac, a w konsekwencji o wadliwości samej decyzji rozgraniczeniowej. Organ stwierdził także, że wytyczenie przez geodetę P. S. przebiegu granicy na podstawie innych dowodów, w tym innej dokumentacji geodezyjnej oraz w inny sposób niż dokonał tego geodeta A. K., również nie świadczy o tym, że wytyczenie granicy przez tego ostatniego jest nieprawidłowe. Kolegium podkreśliło przy tym, że wykazane w treści przedmiotowych dokumentów uchybienia nie obligują organu prowadzącego postępowania w trybie nadzwyczajnym do kompleksowej analizy całej dokumentacji geodezyjnej (w tym technicznej - pomiarowej z prac terenowych), zgromadzonej w toku postępowania, która wymagałaby od organu wiadomości specjalnych i na nowo przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, w tym postępowania dowodowego.

Kolegium wskazało również, że jakkolwiek art. 37 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obliguje organ administracji do przesłania ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu do sądów rejonowych właściwych do prowadzenia ksiąg wieczystych i do właściwych starostów, w celu ujawnienia ich w księgach wieczystych oraz w ewidencji gruntów i budynków, to wykonanie bądź nie tego obowiązku nie wpływa na ważność samej decyzji rozgraniczeniowej. W kwestii natomiast naruszenia § 20 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, polegającego na braku podpisów uczestników postępowania rozgraniczeniowego (w tym podpisu skarżącej) na każdej z kart protokołu granicznego, Kolegium wskazało, iż obowiązku złożenia przez uczestników postępowania podpisu na każdej z kart protokołu ww. przepis rozporządzenia nie wprowadza. Wprawdzie, w myśl ust. 2 § 20 tego rozporządzenia, protokół graniczny sporządza się według wzoru stanowiącego załącznik nr [...] do rozporządzenia, zgodnie z treścią którego, ujętą jako legenda, "Strony podpisują każdą kartę protokołu oraz czytelnie stronę ostatnią", to uchybienie postanowieniom wzoru w tym zakresie, nie wpływa, w ocenie organu, na ważność powyższego dokumentu. Istotne jest to, że protokół graniczny przed podpisaniem, został stronom odczytany i zawiera ich podpisy, w tym podpis skarżącej. Za bezzasadny Kolegium uznało, wniosek pełnomocnika skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność istotnych wad w rozgraniczeniu dokonanym przez geodetę A. K.. Kolegium nie stwierdziło też innych wad kwalifikowanych przedmiotowej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. ponownie wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność wadliwości prac geodezyjnych wykonanych w procesie rozgraniczenia przez uprawnionego geodetę A. K..

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium podzieliło ustalenia i wnioski poprzedniego składu orzekającego.

Kolegium podkreśliło, że wykonało zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 540/17, w którym Sąd ten był związany wykładnią prawa dokonaną wyrokiem NSA z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2063/16. Organ przyznał, że fakt, iż dla geodety A. K. podstawę wyznaczenia granicy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną stanowiły dane ewidencji gruntów z 1968 r. sporządzone w oparciu pomiar bezpośredni granic działek nieruchomości oparte na osnowie poligonowej opracowane w latach 1963 - 1968 w układzie lokalnym z pominięciem dokumentacji (map) z 1922 r. obrazujących granice działek, jest uchybieniem tego geodety. Jednak, jak zauważyło Kolegium, geodeta wskazał na okoliczności, które takie postępowanie, w jego ocenie uzasadniały, tj., że mapa miasta L. z 1922 r. sporządzona przez mierniczego przysięgłego inż. J.. J. oparta jest na osnowie w układzie lokalnym, którego punkty nie zachowały się i brak było możliwości odtworzenia granicy (str. 2 pisma LWINGiK z dnia 8 stycznia 2016 r. znak: [...]).

Tym samym, w ocenie Kolegium, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, w tym art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast okoliczność, że operat techniczny geodety P. S. z sierpnia 2014 r. wykazał inny przebieg granicy, nie stanowi o wadliwości przebiegu granic wykazanym w operacie technicznym geodety A. K. w stopniu rażącym.

Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącej (wpływ do Kolegium 13 marca 2015 r.) o przeprowadzenie dowodu z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 17 listopada 1964 r. sygn. akt I Ns [...] wraz z mapą sporządzoną przez inż. geodetę J. W.-B. z dnia 31 października 1964 r. na okoliczność rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działkami o aktualnych numerach [...] oraz [...] położonych w L. obręb [...], Kolegium uznało, że dowód ten nie miał wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie z przyczyn wskazanych wyżej.

Kolegium dodało przy tym, że w dacie wydawania rozpatrywanej decyzji nie istniała księga wieczysta KW [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w L. , na którą powołuje się wnioskodawczyni, a istniały księgi wieczyste Kw [...] i Kw [...], na które powołano się w sentencji rozpatrywanej decyzji rozgraniczeniowej.

A. K. wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust.2 i 3 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza L. z dnia 19 listopada 2001 r.;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji która w sposób rażący narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1,

art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art 84 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji która została wydana w wyniku rażąco sprzecznego z prawem niewyjaśnienia stanu faktycznego, z pominięciem słusznego interesu skarżącej oraz zebrania materiału dowodowego w sposób niepełny i bez przeprowadzenia głównego, zasadniczego i rozstrzygającego dowodu z opinii biegłego, który wykazał by istnienie rażących wad pracy geodezyjnych A. K..

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a..

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podtrzymała argumentację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnosiła, że błędy postępowania rozgraniczeniowego z 2001 r. doprowadziły do znacznej zmiany powierzchni rozgraniczonych działek, co może wskazywać na nieformalne przeniesie prawa własności z pominięciem właściwej procedury. Skarżąca podkreśliła, że na skutek omyłek została pozbawiona ponad 100 m2 działki. Zarzuciła, że w postępowaniu rozgraniczeniowym nie brały udziały wszystkie strony, które powinny w nim uczestniczyć mając na uwadze rzeczywisty przebieg granicy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza L. z dnia 19 listopada 2001 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Na wstępie zauważyć zatem należy, że stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, który dotyczy wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. służącej ochronie takich wartości jak ochrona porządku prawnego, ochrona prawa nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 808/15, Lex nr 2169200).

Istotnym jest, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, która to ocena dokonywana przez organ administracji sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościom decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Decyzja przewidziana w art. 158 § 1 k.p.a. jest bowiem decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, ale sprawy tej nie merytorycznie nie rozstrzyga. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia, niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

W świetle powyższych uwag trafne jest stanowisko organu, że postępowaniu nieważnościom nie ma miejsca na prowadzenia postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w istocie tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tym samym, z tych już przyczyn zarzuty skargi, co do nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność wadliwości prac geodezyjnych wykonanych przez geodetę A. K., uznać należy za niezasadne.

W ocenie organu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała ani wskazywana przez skarżąca przesłanka stwierdzenia nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też inne wady kwalifikowane decyzji ostatecznej, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Stanowisko organu, w ocenie Sądu, jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W ocenie skarżącej, decyzja ostateczna Burmistrza L. z dnia 19 listopada 2001 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to pojęcie, które nie budzi rozbieżności interpretacyjnych w związku z bogatym dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jest ono interpretowane jednolicie, jako oczywista niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa musi być interpretowane wąsko i wiąże się także z powstaniem skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle reguł praworządności. Zakłada się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: OSK 1134/04, II OSK 1672/10, II OSK 3270/18 – orzeczenia.gov.pl, dalej: CBOSA). Takie też rozumienie przesłanki rażącego naruszenia prawa przedstawia skarżąca w skardze, natomiast, w ocenie Sądu, wyprowadza z tego błędne wnioski.

Dokonując wyjaśnienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa", należy zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2019, s. 936). Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, a także o skutki wadliwej decyzji.

Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylając wyrokiem z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 540/17, decyzję Kolegium z dnia 22 czerwca 2015 r. oraz decyzję Kolegium z dnia 25 marca 2015 r., wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2063/16. Wskazał również, że obowiązkiem organu, zgodnie z brzmieniem art. 80 k.p.a., będzie ocena znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy operatu technicznego sporządzonego przez geodetę P. S. oraz odniesienie się do innych dowodów przedstawionych przez skarżącą. Wskazał, że ocena ta powinna uwzględniać wady dokumentacji technicznej z rozgraniczenia w 2001 r. opisanej w piśmie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 stycznia 2016 r., podkreślając przy tym, że w świetle wyżej wymienionego wyroku NSA treść tych dokumentów odnosi się do faktów istotnych z punktu widzenia oceny, czy decyzja rozgraniczeniowa rażąco naruszyła prawo, czy też nie.

Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej, co wiąże się z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu sądu administracyjnego wykładni prawa - poza sytuacjami, w których doszłoby następnie do zmiany prawa - mogłaby nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należałoby stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez sąd administracyjny. Takie okoliczności w sprawie niniejszej nie zachodzą.

W sprawie, która poddana został już kontroli sądowej ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, Kolegium wykonało zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 540/17.

Organ dokonał oceny dowodu z pisma L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 stycznia 2016 r. i prawidłowo ocenił, że wskazane w jego treści błędy nie mogą przesądzać o wadliwości prac geodezyjnych wykonanych w procesie rozgraniczenia nieruchomości w 2001 r. przez uprawnionego geodetę, jak też o wyniku końcowym tychże prac, a w konsekwencji o wadliwości samej decyzji rozgraniczeniowej w stopniu rażąco naruszającym prawo.

Organ przyznał, że wyznaczenie przez geodetę A. K. granicy na podstawie danych ewidencji gruntów z 1968 r. sporządzonych w oparciu pomiar bezpośredni granic działek nieruchomości opartych na osnowie poligonowej opracowanej w latach 1963 - 1968 w układzie lokalnym z pominięciem dokumentacji (map) z 1922 r. obrazujących granice działek, jest uchybieniem tego geodety. Jednak, jak zauważyło Kolegium, geodeta wskazał na okoliczności, które, w jego ocenie, takie postępowanie uzasadniały. Jak wynika z przedmiotowego pisma (str. 2 i 3 pisma LWINGiK z dnia 8 stycznia 2016 r.) geodeta, wezwany do złożenia stosownych wyjaśnień, wyjaśnił m.in., że mapa miasta L. z 1922 r. sporządzona przez mierniczego przysięgłego inż. J.. J. oparta jest na osnowie w układzie lokalnym, którego punkty nie zachowały się i brak było możliwości odtworzenia granicy. Nadto, jak wskazano dalej w przedmiotowym piśmie w latach późniejszych osnowa ta służyła do opracowania pomiarów liniowych dla opracowania dokumentów dla celów prawnych jako załączona kopia sporządzona przez mierniczego przysięgłego J. W. B. z dnia 12 kwietnia 1946 r. Ponadto, na mapie z 1922 r. granica działek nr [...] z działką nr [...] stanowiące naroże budynku mieszkalnego została przyjęta w ewidencji gruntów z 1968 r. i zapisana jako granica sporna.

Wskazać należy, że podstawę materialnoprawną decyzji Burmistrza L. z dnia 19 listopada 2001 r. stanowił m.in. przepis art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zgodnie z art. 31 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji ostatecznej, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – ust. 1. Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej – ust. 2. Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy – ust. 3. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej – ust. 4.

Jak trafnie zauważył organ, ustalenie granic w niniejszej sprawie odbyło się m.in. na podstawie istniejących dokumentów z pomiaru granic nieruchomości z lat 1963-1968 oraz operatu ewidencji gruntów miasta L. z 1968 r. i bezpośrednich czynności w terenie (protokoły graniczne z 4 sierpnia 2001 r. i z 18 sierpnia 2001 r.), a nie tylko na podstawie oświadczeń stron.

Tym samym mając na względzie treść tego przepisu oraz przedstawione wyżej rozumienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, zgodzić się należy z organem, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o rażącym naruszeniu ani art. 31 ust. 2 i 3 ani art. 3 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zarzuty skargi w tym przedmiocie uznać należy za bezzasadne. Poza tym wydanie decyzji rozgraniczeniowej, jak podnosił trafnie organ, a co istotne, w kontekście oceny zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, poprzedzone zostało dokonaniem przez organ (działającego z upoważnienia Burmistrza L. – Naczelnika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miasta L.) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (protokół kontroli z dnia 9 października 2001 r.) oraz włączeniem dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tak jak zauważył LWINGiK w piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r. (str. 5), rolą wójta (burmistrza, prezydenta) jest dokonywanie formalnej oceny przekazanej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, m.in. w zakresie prawidłowego wezwania stron na rozprawę graniczną, zachowania przy ustalenia przebiegu granicy (kolejności) kryteriów rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym określonych w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Trafnie również wywodzi organ, że wskazanie innego przebiegu granicy przez biegłego geodetę P. S., który wykorzystał także inne dokumenty geodezyjne, samo w sobie nie stanowi o wadliwości przebiegu granic wykazanym w operacie technicznym geodety A. K., a w konsekwencji o wydaniu decyzji rozgraniczeniowej z rażącym naruszeniem prawa, które co jeszcze raz należy przypomnieć, wiązać należy z oczywistym, bezspornym naruszeniem przepisu prawa, inaczej mówiąc widocznym "na pierwszy rzut oka". W okolicznościach niniejszej sprawy zgodzić należy z organem, że naruszenia, czy rozbieżności w ocenionych dokumentach nie mogą być uznane za taką kwalifikowaną wadliwość decyzji rozgraniczeniowej.

W kontekście argumentacji skargi co do rodzaju branych pod uwagę postępowaniu o ustaleniu przebiegu granicy dokumentów przez geodetę, to zwrócić tylko uwagę należy, że w świetle § 3 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. podstawą ustalenia przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty: 1) stwierdzające stan prawny nieruchomości, 2) określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia dokumentami o których mowa w § 3 pkt 1, a więc dokumentami stwierdzającymi stan prawny nieruchomości są: odpisy z ksiąg wieczystych lub odpisy dokumentów znajdujących się w zbiorze dokumentów, wypisy aktów notarialnych, prawomocne orzeczenia sądu i ugody sądowe, ostateczne decyzje administracyjne. Zaś dokumentami o których mowa w § 3 pkt 2, czyli dokumentami określającymi położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości są zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia: dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic, szkice graniczne, protokołu graniczne, akty ugody, zarysy pomiarowe z pomiaru granic, szkice wyznaczenia granic działek wydzielonych w wyniku scalenia, wymiany gruntów lub w wyniku podziału nieruchomości, inne dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic. Kolejne ustępy powołanego § 5 rozporządzenia regulują dalsze zagadnienia. Z powyższego wynika, że należy rozróżniać dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości, do których należą przede wszystkim odpisy z ksiąg wieczystych i inne dokumenty wymienione wyżej, oraz dokumenty określające położenie punktów i przebieg granic nieruchomości, do których przede wszystkim należą dokumenty geodezyjne. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej był przebieg granicy, stąd też w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją z 19 listopada 2001 r. sięgano do dokumentów określających położenie punktów i przebieg granic, a więc przede wszystkim dokumentów geodezyjnych.

Wymaga podkreślenia również, że specyfika postępowania rozgraniczeniowego wyraża się przede wszystkim w tym, iż od decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji nie przysługuje stronom odwołanie do organu administracyjnego drugiej instancji, lecz – w myśl art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dni doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Z przepisu tego wynika zatem, że zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi wyłącza możliwość uprawomocnienia się decyzji o rozgraniczeniu i rozpoczyna się postępowanie sądowe. O ile zaś strony nie wniosły żądania przekazania sprawy sądowi, to decyzja o rozgraniczeniu staje się decyzją ostateczną i zarazem prawomocną.

Podzielić zatem należy stanowisko organu, że wskazane w treści ocenianych przez organ dokumentów uchybienia nie obligują organu prowadzącego postępowanie w trybie nadzwyczajnym do kompleksowej analizy całej dokumentacji geodezyjnej (w tym techniczno–pomiarowej z prac terenowych) zgromadzonej w toku postępowania, która w istocie doprowadziłaby do przeprowadzenia na nowo postepowania rozgraniczeniowego, do czego Kolegium, które jak już wskazano, nie jest organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia w trybie instancyjnym sprawy zakończonej decyzją o rozgraniczeniu – na podstawie art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie jest uprawnione. Oczywiste bowiem jest, że dokonanie takiej oceny przekraczałoby ramy zakreślone temu postępowaniu w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na swój nadzwyczajny charakter, nie może był traktowane na równi z postępowaniem odwoławczym, wszczętym na skutek złożenia przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Takie stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę skarżącej na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej też z dnia 19 listopada 2001 r. dotyczącej rozgraniczenia działki skarżącej nr [...] z działką [...], a Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1338/17).

W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się zasadniczo na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 540/17 organ odniósł się także do wniosku dowodowego skarżącej (wpływ do organu 13 marca 2015 r., str. 18 -19 zaskarżonej decyzji) uzasadniając wpływ przedłożonych przez skarżącą dokumentów na zaistnienie w sprawie przesłanki nieważności.

W ocenie Sądu nie trafne również pozostają pozostałe zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, 77 § 1, art. 80, art. i art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, organy zgromadził materiał dowodowy zupełny dla podjęcia rozstrzygnięcia, dział na podstawie i w granicach prawa, podjął wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Wykonując wytyczne Sądu organ ocenił włączony do akt materiał dowodowy pod kątem przesłanki rażącego naruszania prawa. Organ wykazał dlaczego nie można przyjąć i w świetle jakich okoliczności, iż dokonane przez uprawnionego geodetę czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym, pomimo ich częściowych wad nie stanowią o kwalifikowanej wadliwości wydanej na ich podstawie decyzji rozgraniczeniowej. Organ wyjaśnił dlaczego nie można pomimo tych uchybień mówić o rażącym naruszeniu prawa. W ramach motywowania podjętej decyzji organ ustosunkowały się również do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w trakcie toczącego się postępowania, w tym do naruszenia art. 37 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czy też braku parafowania każdej ze stron protokołu granicznego w kontekście zaistniała przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postaci rażącego naruszenia prawa, czy też nieuwzględnienia przy wydaniu decyzji o rozgraniczeniu księgi wieczystej nr KW [...] Organ nie stwierdził też innych wad kwalifikowanych decyzji ostatecznej, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia standardy o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza L. z dnia 19 listopada 2001 r., w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, nie jest dowolna. Natomiast okoliczność, że skarżąca z oceną organu się nie zgadza, nie świadczy jeszcze o wadliwości zaskarżonej decyzji. Jak już wskazano, z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa, a postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy pod względem materialnym, czyli w istocie doprowadzić do ponownego rozpoznania sprawy o rozgraniczenie.

Z przytoczonych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi.