Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2678/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku w części oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art.6 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. G. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 427/16 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Centralną Komisję Egzaminacyjną w [...] do rozpatrzenia w terminie 30 dni wniosków P. G. z dnia [...] października 2015 r., z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r. w zakresie punktów 2 - 8 i 10, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w [...] na rzecz P. G. kwotę 904 (dziewięćset cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 427/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskami z dnia [...] października 2015 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r., skarżący zwrócił się do Centralnej Komisji Egzaminacyjnej (CKE) na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., z prośbą o udzielenie i przesłanie, za pośrednictwem poczty elektronicznej, informacji - odpowiedzi na pytania:

1. Czy CKE przygotowuje w porozumieniu z uczelniami Centralny Egzamin Wstępny w 2016 r.? W jakiej formule (nowej matury "od 2015 r." czy starej "do 2014 r.") będzie organizowany ten egzamin?;

2. Przekazanie treści procedury przygotowania zadań i testów oraz ustalania zestawów do przeprowadzania sprawdzianu i egzaminów: gimnazjalnego, maturalnego oraz eksternistycznych obowiązującej dla arkuszy egzaminacyjnych opracowanych na potrzeby egzaminów maturalnych w 2015 r.;

3. Czy zgodnie z ww. procedurą zostały przygotowane w 2015 r: egzamin maturalny w maju ("nowa formuła"), egzamin maturalny w maju ("stara formuła"), Centralny Egzamin Wstępny w zakresie egzaminów z przedmiotów biologia (poziom rozszerzony) oraz chemia (poziom rozszerzony)?;

4. Które z zadań były poddane próbnemu zastosowaniu dla egzaminów: majowy "nowa formuła", majowy "stara formuła", Centralny Egzamin Wstępny? Jak liczna była próba uczniów, z udziałem których przeprowadzono próbne zastosowanie?,

5. Czy próbnemu zastosowaniu poddano zadania nr 26b oraz 32 z arkusza Centralnego Egzaminu Wstępnego? Jak liczna była próba uczniów dla każdego z tych zadań?;

6. Czy zadanie 26b oraz 32 z arkusza Centralnego Egzaminu Wstępnego były poddane recenzjom? Ilu specjalistów, z jakimi tytułami naukowymi oraz z jakiej specjalności recenzowało ww. zadania? Czy wszystkie recenzje były pozytywne? Czy zgłoszono uwagi do ww. zadań?;

7. Czy zadania zamknięte w arkuszach egzaminacyjnych w 2015 r. mogły być oceniane przez egzaminatorów tylko zgodnie z "modelem odpowiedzi" opracowanym przez CKE? Czy egzaminator miał prawo ocenić zadanie zamknięte inaczej niż w "modelu odpowiedzi", ale zgodnie z zasadą "Akceptowane są wszystkie odpowiedzi merytorycznie poprawne i spełniające warunki zadania"?;

8. Czy po opracowaniu "schematów oceniania" (zwanych także "modelami odpowiedzi", "zasadami oceniania" itp.) z biologii oraz chemii dla arkuszy maturalnych w 2015 r. dokumenty te ulegały modyfikacjom po przekazaniu ich do egzaminatorów? Kiedy (proszę podać datę) przekazano do okręgowych komisji egzaminacyjnych (OKE) oraz egzaminatorów "schematy oceniania" arkuszy z biologii oraz chemii? Pytanie dotyczy "schematów oceniania" dla: egzaminu maturalnego w maju ("nowa formuła"), egzamin z biologii (PR) i chemii (PR): egzaminu maturalnego w maju ("stara formuła"), egzamin z biologii (PR) i chemii (PR); Centralnego Egzaminu Wstępnego, egzamin z biologii (PR) i chemii (PR). Czy oprócz "schematów oceniania" przekazanych do informacji publicznej CKE posługiwało się w 2015 r. innymi dokumentami służącymi do przekazywania do OKE oraz egzaminatorów sugestii w zakresie oceniania zadań?;

9. Przesłanie treści porozumienia, jakie CKE w Warszawie zawarła ze [...] Uniwersytetem Medycznym (oraz ew. innymi instytucjami, jeśli było to zawarte w tym samym porozumieniu) w sprawie przeprowadzenia egzaminów wstępnych (Centralny Egzamin Wstępny) w 2015 r. z przedmiotów biologia i chemia;

Organ pismem z dnia [...] listopada 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że wewnętrzna instrukcja odnosząca się do przygotowania materiałów do przeprowadzania sprawdzianu i egzaminów nie jest dokumentem urzędowym i nie stanowi informacji publicznej (pytanie nr 2). Odnosząc się do pytania 1 organ wskazał, że przygotowuje Centralny Egzamin Wstępny, o ile takie zamówienie zostanie przez szkoły wyższe złożone - do chwili obecnej nie wpłynęło żadne zapotrzebowanie na arkusze czerwcowe. Odnosząc się do pytania 4, 5 i 6 wskazał, że wszystkie zadania z arkuszy egzaminacyjnych zatwierdzonych na sesje w danym roku zostały poddane próbnemu zastosowaniu oraz recenzjom akademickich profesorów, którzy jednocześnie doskonale znają zarówno system egzaminów zewnętrznych, jak i wymagania określone w podstawie programowej i w standardach egzaminacyjnych. W odniesieniu do pytania 7 i 8 organ wskazał, że we współpracy z komisjami okręgowymi, przygotowuje zasady oceniania rozwiązań zadań, które obowiązują w całej Polsce, w przypadku zaś Centralnego Egzaminu Wstępnego zasady te są przekazywane wraz z arkuszem danej szkole wyższej, a organ nie bierze udziału w przeprowadzaniu sprawdzania prac kandydatów do szkół wyższych. Odnosząc się do pytania 9 organ przesłał kopię porozumienia między CKE w [...] a [...] Uniwersytetem Medycznym.

W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący wskazał, że organ udzielił pełnej odpowiedzi wyłącznie co do pytania 1 i 9. Odnośnie pytania 2 podał, że organ uchylił się od wydania decyzji sugerując, że wewnętrzna instrukcja co do przygotowania materiałów do przeprowadzania sprawdzianu i egzaminów służy jedynie wypracowaniu zasad postępowania. W pozostałym zaś zakresie uzyskał informacje częściowe lub w ogóle. Wobec powyższego powtórzył pytanie nr 3, 4 (według skarżącego organ udzielił odpowiedzi tylko na pierwszą część pytania), 5, 6 (według skarżącego organ udzielił odpowiedzi tylko na pierwszą część pytania) oraz 8. Mając na uwadze, że organ uchylił się od udzielenia odpowiedzi na zadane pytania skarżący rozszerzył zakres wniosku i niezależnie od wcześniejszych pytań zwrócił się z wnioskiem o przesłanie następujących informacji:

10. Wszystkich funkcjonujących w CKE rejestrów: przesyłek wpływających i wychodzących, pism wewnętrznych oraz spisów spraw w rozumieniu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (dokumenty należy udostępnić za okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 15 listopada 2015 r.);

11. wszystkich informacji (przesyłek, dokumentów, procedur, pism, e-mail, opinii) przekazanych do oraz otrzymanych od OKE (tj. do każdej z osobna) od dnia [...] maja 2015 r. do dnia [...] czerwca 2015 r. włącznie: a) związanych z egzaminami maturalnymi z biologii i chemii na poziomie rozszerzonym w 2015 r., b) a w razie wątpliwości - (alternatywnie) związanych z egzaminami maturalnymi w 2015 r., c) a w razie trudności z wyodrębnieniem powyższych - (alternatywnie) wszystkich informacji przekazanych do lub otrzymanych od OKE we wskazanym okresie.

Pod pojęciem egzaminów maturalnych z biologii i chemii na poziomie rozszerzonym należy rozumieć wszystkie przeprowadzone w 2015 r. egzaminy, tj. tzw. "nową formułę" i "starą formułę", we wszystkich terminach (termin majowy oraz dodatkowy termin czerwcowy); zaznaczył, że treść wniosku w zakresie pytania nr 11 dotyczy w szczególności, choć nie wyłącznie, wszelkich informacji związanych z procesem oceniania zadań.

W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2015 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. w zakresie pytania 2. W odniesieniu do "kolejnych pytań skarżącego" organ wskazał, że "wszystkie materiały egzaminacyjne są przygotowywane i ustalane zgodnie z procedurami obowiązującymi w CKE. Wszystkie zadania do arkuszy standardowych są poddawane próbnemu zastosowaniu na próbie co najmniej 20 osób oraz są recenzowane przez co najmniej 3 osoby, w tym recenzenta akademickiego reprezentującego daną dziedzinę naukową (ze stopniem doktora lub tytułem profesora) i nauczycielskiego". Odnośnie pytania nr 10 organ poinformował, że nie prowadzi rejestru pism wewnętrznych oraz, że w zakresie udostępnienia rejestru przesyłek wpływających i wychodzących oraz spisów spraw brak jest podstaw prawnych do udostępnienia treści tych dokumentów. Odnosząc się do pytania nr 11 organ poinformował skarżącego, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji CKE w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie wskazał, że w razie uznania, iż pismo z dnia [...] listopada 2015 r. nie jest decyzją administracyjną lub też nosi jej znamiona jedynie co do części wnioskowanych informacji, to składa skargę na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2015 r. wnosząc o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. ponieważ wykonuje zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym. Ocenił również, że informacje, których udostępnienia żądał skarżący w zakresie pytania 1 oraz od 3 do 9 dotyczą udostępnienia informacji publicznej, a organ udzielił skarżącemu żądanych informacji. Natomiast odnośnie pytania 2 Sąd uznał, że nie dotyczy ono informacji publicznej ponieważ żądana procedura stanowi wewnętrzną instrukcję, zatem ma ona charakter dokumentu wewnętrznego, którego nie traci nawet jeżeli jej treść jest znana okręgowym komisjom egzaminacyjnym, których jednym z zadań jest przygotowanie sprawdzianów i egzaminów. Tym samym zasadnie organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji w tym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze powyższe nie sposób stwierdzić aby organ pozostawał bezczynny, co uzasadniało oddalenie skargi. Ponadto Sąd nie dokonał oceny postępowania organu w zakresie pytań, o których mowa w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. (tj. pytanie nr 10 i 11) ponieważ stanowią one nowy wniosek, co uzasadniało nie dokonanie przez Sąd oceny zarzutu bezczynności w tym zakresie.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: skarżący oraz Rzecznik Praw Obywatelskich.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), art. 6 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że procedura przygotowania zadań i testów oraz ustalania zestawów do przeprowadzania sprawdzianu i egzaminów: gimnazjalnego, maturalnego oraz eksternistycznych obowiązującej dla arkuszy egzaminacyjnych opracowanych na potrzeby egzaminów maturalnych w 2015 roku jako dokument wewnętrzny nie stanowi informacji publicznej;

- art. 9c ust. 1a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 40 pkt 5 ustawy z dnia 16 marca 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 357) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że okręgowe komisje egzaminacyjne podlegają organowi, co skutkowało przyjęciem, iż okręgowe komisje egzaminacyjne nie są formalnie odrębne od CKE, tymczasem wskazany art. 9c ust. 1a wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. na podstawie przepisów art. 40 pkt 5 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 357), czyli już po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez skarżącego, a przez to nie powinien znaleźć zastosowania przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez wybiórcze rozpoznanie sprawy na podstawie ustaleń faktycznych stojących w sprzeczności z aktami sprawy oraz na nierozpoznaniu istoty sprawy zakreślonej granicami sprawy sądowoadministracyjnej, które przyczyniło się do uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż organ udostępnił informację publiczną w zakresie w jakim wnioskował o to skarżący w pytaniach nr od 2 do 8 swojego wniosku z dnia [...] października 2015 r., a przez to organ nie pozostaje w bezczynności, co uzasadniało zdaniem Sądu pierwszej instancji oddalenie skargi skarżącego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. powinno doprowadzić Sąd do uznania, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej skarżącemu.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych oraz o niezasądzanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu ze względu na szczególny charakter sprawy.

Z kolei Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w części oddalającej skargę skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej pkt 2 tego wniosku, tj. udostępnienie przekazania treści procedury przygotowania zadań i testów oraz ustalania zestawów do przeprowadzania sprawdzianu i egzaminów: gimnazjalnego, maturalnego oraz ekstremistycznych obowiązującej dla arkuszy egzaminacyjnych opracowanych na potrzeby egzaminów maturalnych w 2015 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że żądane przez skarżącego dokumenty w pkt 2 wniosku nie mają charakteru informacji publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, mimo że organ nie podjął działań, do których był zobowiązany w oparciu o przepisy u.d.i.p., co skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność.

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie w zaskarżonej części wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi.

W uzasadnieniu obu skarg kasacyjnych ich autorzy obszernie przedstawili argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich bowiem zawarte w niej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego pokrywają się częściowo z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej skarżącego.

W swojej skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się na obie podstawy kasacyjne, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do oceny poprawności zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony. Odnośnie naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis ten ma podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i są to przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Co prawda, zarzut ten powiązano z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jednak ten przepis jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, zatem nie sposób skutecznie zarzucić jego naruszenie. Przepis ten stanowi normę prawną, która określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego natomiast nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. W konsekwencji powyższy zarzut należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Powyższe pozostaje zatem bez wpływu na ustalony i niekwestionowany w sprawie stan faktyczny, a tym samym brak jest przeszkód do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, który z kolei okazał się uzasadniony. Przyjdzie bowiem zgodzić się z twierdzeniami skarżących kasacyjnie, że doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej bowiem żądane przez skarżącego informacje w zakresie punktu 2 oraz od pkt 3 do 8 i 10 stanowiły informację publiczną i należało je udostępnić w zakresie żądanym przez skarżącego. W tym miejscu wypada przypomnieć, że w zakresie pkt 1 i 9 organ udostępnił żądaną informację publiczną.

Nie ulega wątpliwości, że organ był podmiotem zobowiązanym na podstawie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej ponieważ jest organem wykonującym zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym. Odnosząc się natomiast do wnioskowanej informacji należy wskazać, w ślad za Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i dokonywanych ocen, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Nie sposób zgodzić się przy tym z twierdzeniem organu, że procedura przygotowywania egzaminów zewnętrznych jest jedynie dokumentem wewnętrznym niepodlegającym udostępnieniu w trybie informacji publicznej.

Definicja "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym lecz została wypracowana przez orzecznictwo sądowe. Pojęcie to stosuje się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Z samego faktu, że dany akt ma charakter wewnętrzny nie sposób wyciągnąć wniosku, że akt ten jest wyłączony z zakresu obowiązku jego udostępnienia. Należy przypomnieć, że dokument, którego udostępnienia żądał skarżący w zakresie pytania nr 2 dotyczy procedury przygotowywania zadań i testów oraz ustalania zestawów do przeprowadzania sprawdzianu i egzaminów: gimnazjalnego, maturalnego oraz eksternistycznych obowiązujących dla arkuszy egzaminacyjnych opracowanych na potrzeby egzaminów maturalnych w 2015 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiane procedury dotyczą sprawy publicznej, są związane z działalnością państwa i dotyczą działalności prowadzonej przez organ państwowy. Jedynie w sytuacji, gdyby dokumenty, o których mowa wyżej dotyczyłyby sfery prywatnej, która nie jest związana z działalnością państwa, nie mogłyby zostać opublikowane w trybie dostępu do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1514/16).

W realiach niniejszej sprawy – w przeciwieństwie do twierdzeń organu – należy stwierdzić, że wymienione wyżej procedury dotyczące przygotowywania egzaminów końcowych (przez pojęcie "egzamin" należy tutaj rozumieć również maturę), powinny zostać udostępnione aby każdy mógł zapoznać się z procedurą przygotowywania pytań, testów oraz zadań. Z informacji znanych Sądowi z urzędu wynika, że ponad połowa obywateli Polski posiada średnie wykształcenie, co oznacza, że większość społeczeństwa przystąpiła do chociaż jednego z wyżej wymienionych egzaminów. Nie sposób stwierdzić aby istniały jakiekolwiek okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie jawności procedury, której celem jest określenie jednolitych zasad i standardów przygotowywania egzaminów, które z kolei mają znaczenie dla ogółu osób egzaminowanych. Brak dostępu do tej informacji uniemożliwia społeczeństwu kontrolę nad prawidłowością przygotowywania egzaminów przez organy wykonujące zadania publiczne i tym samym stanowi nieuprawnione ograniczenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa podmiotowego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Należy jeszcze wskazać na znaczenie słowa "procedura", które oznacza: "sposób prowadzenia, załatwienia jakiejś sprawy", tok, tryb, przebieg czegoś, tryb prowadzenia sprawy. Ustalona przez organ procedura jest dokumentem, który przesądza o kierunku działania komisji egzaminacyjnych i jest dla nich wiążąca. Celem przeprowadzenia egzaminów jest weryfikacja osiągnięć uczniów na zakończenie poszczególnych etapów edukacji, przy czym jednocześnie należy zapewnić porównywalność wyników w danym roku na poziomie krajowym oraz lokalnym. Przedmiotowa procedura wyznacza zespół ustalonych i wypracowanych działań przesądzających o kształcie poszczególnych egzaminów, które stanowią sprawę publiczną. Powyższe argumenty również uzasadniają udostępnienie tej procedury celem zapewnienia jej przejrzystości.

Na marginesie podkreślić wypada, że z powyższego wywodu należy wysunąć wniosek, iż udostępnieniu nie podlegają same pytania, testy lub inne zadania lecz jedynie wytyczne, według których należy je przygotowywać. Końcowo należy wskazać, że wyrok, na który powołał się Sąd pierwszej instancji, tj. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, świadczący – w ocenie tego Sądu – o tym, że ww. procedura ma charakter dokumentu wewnętrznego, dotyczył zupełnie innego przedmiotu sprawy, a mianowicie dotyczył m.in. korespondencji członków Rady Ministrów. Oznacza to, że przedmiot rozpoznania w powołanym wyżej wyroku był zgoła odmienny od przedmiotu rozpoznania niniejszej sprawy. Kwestia ta jest nie bez znaczenia, ponieważ korespondencja pomiędzy członkami Rady Ministrów może dotyczyć w pewnym stopniu np. sfery prywatnej, natomiast przedmiotowa procedura przygotowywania egzaminów ma zupełnie inną rangę. Są to bowiem wytyczne dla komisji egzaminacyjnych, które przeprowadzają egzaminy na terenie całego państwa.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wobec nierozpoznania pkt 2 wniosku skarżącego organ pozostawał bezczynny w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji stanowiących informację publiczną.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej skarżącego, poza kwestią zawartą już w powyższych rozważaniach, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast, art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

W świetle powyższego należy uznać, że ww. zarzuty są uzasadnione. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, że pytanie nr 2 nie dotyczy informacji publicznej, natomiast odnośnie pytań od nr 3 do 8 uznał, że organ udzielił skarżącemu informacji publicznej. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za chybione oraz świadczące o niedostatecznym zbadaniu sprawy. Sąd pierwszej instancji nie wziął bowiem pod uwagę okoliczności, które wynikały z akt sprawy, lecz dokonał własnych błędnych ustaleń poprzez arbitralne stwierdzenie, że organ zasadnie stwierdził, że pytanie nr 2 nie dotyczy kwestii stanowiącej informację publiczną oraz, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania od nr 3 do 8.

Kwestia dotycząca pytania nr 2 została omówiona wyżej, zatem należy odnieść się do pytań od nr 3 do 8. Z akt sprawy wprost wynika – wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji – że organ nie udzielił skarżącemu pełnej odpowiedzi na pytania od nr 3 do 8. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że organ udzielił odpowiedzi tylko częściowo lub niepełnych oraz, że na niektóre z pytań w ogóle nie odpowiedział. Fakt, że wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej był wielowymiarowy tzn. był skonstruowany w taki sposób, że zawierał kilkanaście pytań, które dzieliły się na kilka punktów nie oznacza, że udzielenie ogólnikowej odpowiedzi można uznać za skuteczne udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. Nie sposób zgodzić się na tak powierzchowne i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji działanie organu, który zbiorczo odpowiedział na zadane pytania. W szczególności, jeżeli pytania były sformułowane w sposób precyzyjny, nie do zaakceptowania jest postępowanie organu polegające na udzieleniu w sposób ogólnikowy, lakoniczny odpowiedzi. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy postępowania bowiem nie dokonał oceny zgodności z prawem działań organu mając na uwadze granice sprawy lecz bezkrytycznie przyjął stanowisko tego organu.

Nie sposób zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji w zakresie pytań nr 10 i 11, że stanowią one nowy wniosek. W realiach niniejszej sprawy, należało je ocenić jako uzupełnienie poprzednio złożonego wniosku, w szczególności pytania nr 8. Kwestia ta nie budziła zresztą wątpliwości po stronie organu, który dał temu wyraz w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. odnosząc się do "kolejnych pytań skarżącego".

Przedmiot pytania nr 10 odnoszący się do rejestrów funkcjonujących w organie należy uznać za dotyczący informacji publicznej. Należy zaznaczyć, że sam organ we wspomnianym piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdził, iż pytanie nr 10 mogłoby stanowić informację publiczną, gdyby nie treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych". Nie sposób zgodzić się z tak sformułowanym argumentem, ponieważ rejestry przesyłek w organie nie podlegają ochronie, o której mowa ww. przepisie. Co więcej, o udostępnieniu informacji w zakresie funkcjonujących w organie rejestrów przesyłek wpływających, wychodzących, pism wewnętrznych i spisie spraw stanowi wprost art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p., który stanowi, że "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych". Skarżący we wniosku wskazał, że żąda udostępnienia informacji w zakresie funkcjonujących w organie rejestrów, lecz nie żądał – co również w toku postępowania administracyjnego podnosił błędnie organ – udostępnienia treści tych dokumentów. Informacja o funkcjonujących w danym organie rejestrach stanowi informację publiczną, zgodnie z ww. przepisem. W związku z powyższym za niezasadne należy uznać twierdzenie organu, że nie istnieje podstawa prawna do udostępnienia tego rodzaju informacji. Jeżeli zaś organ nie prowadzi jednego z rejestru wymienionego przez skarżącego, to należało udzielić odpowiedzi, że brak jest takiego rejestru. Natomiast w pozostałym zakresie udostępnić żądaną informację poprzez wskazanie, jakie rejestry funkcjonują w organie.

Końcowo, należy stwierdzić, że jedynie informacja, której udostępnienia żądał skarżący w pytaniu nr 11 nie stanowi informacji publicznej, zatem w tym zakresie nie zobowiązano organu do jej udostępnienia. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym, bądź też aktywność o charakterze technicznym, stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. O ile procedura tworzenia zadań, pytań dotycząca egzaminów na poszczególnym stopniu edukacji stanowi sprawę publiczną, o tyle informacje, czy też wiadomości, które wpłynęły do organu lub zostały z niego wysłane takiego waloru mieć nie muszą (por.: wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130; wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10).

Odnosząc się do kolejnych zarzutów sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie, dotyczących naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty, stwierdzić jedynie przyjdzie, że w kontekście niniejszej sprawy kwestia naruszenia ww. przepisów pozostaje bez znaczenia. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zatem jedynie w oparciu o przepisy u.d.i.p. należało dokonać oceny niniejszej sprawy. Biorąc również pod uwagę, że powyżej przesądzono, iż procedura tworzenia pytań stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, jak również, iż udostępnieniu podlegają informacje, których dotyczyły pytania od nr 3 do 8 i pytanie nr 10, tym samym nie sposób znaleźć podstaw do rozpatrzenia tak postawionych zarzutów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 188 i art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji). Z rażącym naruszeniem prawa spotykamy się bowiem wówczas, gdy organ administracji dopuści się naruszenia obowiązujących przepisów prawa i to w takim stopniu, który nie jest możliwy do pogodzenia z zasadami funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. W przedmiotowej sprawie dostrzec należy, że od momentu wszczęcia postępowania organ administracji udzielał skarżącemu odpowiedzi na zawarte w jego pismach wnioski i twierdzenia. Bezczynność w udzieleniu kompletnych i odpowiadających prawu odpowiedzi nie była spowodowana lekceważącym działaniem, lecz wyłącznie wadliwą interpretacją i kwalifikacją przedmiotu pytań. Tym samym brak było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do przypisania kontrolowanej bezczynności cech rażącego naruszenia prawa.

O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, opłata skarbowa od pełnomocnictwa, udokumentowane koszty dojazdu skarżącego na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl