Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3870/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasadza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. P. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga M. P. (dalej: "strona", "skarżąca") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Z akt sprawy wynika, że w wyniku rozpatrzenia wniosku E. P. z dnia [...] września 2018 r. o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, Minister SWiA decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15a, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W uzasadnieniu organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, że obie przesłanki wymienione w punktach 1 i 2 tego przepisu powinny być spełnione łącznie.

Organ wskazał również, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Biurze Ochrony Rządu w dniu [...] listopada 2009 r. i posiada prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22 ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...] wynika, iż wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] października 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 3 lata i 10 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 23 lata, 1 miesiąc i 23 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 1 rok, 11 miesięcy i 15 dni. Zdaniem organu, okres służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby - nie może być uznany za krótkotrwały. Wnioskodawca mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych zadań oraz charakterem służby. Nadto, zakończenie ww. okresu służby nie wynikało z woli wnioskodawcy, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Organ wskazał również, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ oparł się w tym zakresie na kopii akt osobowych nadesłanych przez IPN za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. (sygn. [...]) oraz na opinii Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] listopada 2017 r. i stanowisku Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. Z dokumentów tych wynika, że wnioskodawca posiada pozytywne opinie służbowe, był wielokrotnie awansowany w stopniu służbowym i na stanowisku służbowym, wyróżniany nagrodami pieniężnymi i nagrodą rzeczową, odznaczony w 2000 r. Medalem Brązowym "Siły Zbrojne w Służbie Ojczyzny" i w 2002 r. Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju".

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zaznaczył, że uprawnienie z art. 8a ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Tylko wówczas można bowiem uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze na powyższą decyzję E. P., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

- art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie,

- art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77§ 1, art. 80 i art. 81a oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.".

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Minister SWiA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 7 października 2020 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że E. P. zmarł w dniu [...] maja 2020 r. Przedłożył odpis skrócony aktu zgonu. Pełnomocnik oświadczył jednocześnie, że zgłasza udział w niniejszym postępowaniu żony E. P. – M. P., albowiem wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Pełnomocnik przedłożył decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] lipca 2020 r. o ustaleniu M. P. od dnia [...] maja 2020 r., tj. od dnia zgonu emeryta, prawa do renty rodzinnej po zmarłym. Pełnomocnik przedłożył pełnomocnictwo udzielone przez M. P. uprawniające pełnomocnika do działania w niniejszym postępowaniu. Pełnomocnik M. P. poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2210/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że sprawa niniejsza dotyczy interesu prawnego M. P., która ma ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym emerycie z uwzględnieniem art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, na podstawie decyzji Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] lipca 2020 r.

Sąd nie podzielił stanowiska organu co do niespełnienia przez E. P. przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, że służba pełniona przez okres 3 lat i 10 miesięcy była krótkotrwała w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Jako krótkotrwała może być bowiem rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu stosunkowo krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Okres około 17% całego okresu pełnienia służby nie stanowi w tej sprawie trwałego okresu i winien być traktowany jak okres krótkotrwały. Organ naruszył zatem art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Sąd wskazał również, iż organ nie kwestionował, że E. P. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, co znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu.

Stwierdził jednak, że organ nie dokonał oceny, czy sprawa niniejsza stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby byłego funkcjonariusza, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na zastosowanie art. 8a ww. ustawy. Nie wyjaśnił w szczególności dlaczego brak jest podstaw do zakwalifikowania sprawy jako przypadku szczególnie uzasadnionego, biorąc pod uwagę m.in., że E. P. został odznaczony Brązowym Medalem "Siły Zbrojne w Służbie Ojczyzny" i Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju".

Zdaniem Sądu, organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a które nie pozwalałyby przyjąć, że w sprawie - mimo spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. - brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku i wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy zaopatrzeniowej. Z tego względu zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem granic uznania administracyjnego, nie mogła się ostać.

Sąd odwołał się do poglądu zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 (publ. CBOSA), zgodnie z którym nawet brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

Wskazał również na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. CBOSA), w którym wskazano, iż unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Sąd zaznaczył, że takich ustaleń w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku organ nie dokonał.

Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby, postawy funkcjonariusza, charakteru służby, warunków jej pełnienia, otrzymanych odznaczeń, wyróżnień i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Organ winien uzasadnić decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Minister SWiA odmówił wyłączenia stosowania wobec M. P. - spadkobierczyni E. P. - art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż E. P. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat i 10 miesięcy, zaś całkowity okres służby wynosił 23 lata, 1 miesiąc i 23 dni, co stanowi około 17% całego okresu służby. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad trzyletni okres wykonywania zadań i obowiązków służbowych nie może być uznany za tymczasowy. Ww. mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby. Przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została zatem wykazana.

Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał poglądy zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3208/19 oraz z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19.

Organ stwierdził jednocześnie, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez E. P. zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. uznając tym samym, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy została spełniona.

Dalej organ wskazał, iż analiza akt osobowych E. P. (sygn. [...]) dowiodła, iż utożsamiał się on z ustrojem totalitarnym. Z dokumentów przekazanych przez IPN wynika, że ww. będąc na etacie w Służbie Bezpieczeństwa, był awansowany na stanowisku służbowym (został przeniesiony na stanowisko [...] Grupy [...] Wydziału [...] Biura Ochrony Rządu) oraz w stopniu służbowym (w 1986 r. [...] MO, w 1987 r. [...], w 1990 r. [...] WP). Otrzymywał również podwyższenia uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego, był wyróżniany nagrodami pieniężnymi (opinia za okres od dnia [...] października 1986r. do dnia [...] października 1989 r.).

Ponadto E. P. był pozytywnie oceniany przez przełożonych na co wskazuje m. in. opinia za okres od dnia [...] października 1986 r., w której podano: "(...) Jest funkcjonariuszem pracowitym i zdyscyplinowanym, zaangażowanym w wykonawstwo zadań służbowych (...). Postawa etyczno-moralna nie budzi zastrzeżeń. Jest pracownikiem solidnym, rzetelnym, lubianym przez współtowarzyszy pracy (...) Posiada perspektywę dalszej pracy oraz awansu (...)". We wniosku o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej z dnia [...] lipca 1988r. wskazano: "(...) Charakteryzuje go właściwa dyscyplina i podejście do wykonywanych zadań służbowych (...)". W opinii służbowej za okres od dnia [...] października 1986 r. do [...] października 1989 r. widnieje zapis: "(...) Systematycznie nagradzany nagrodami pieniężnymi. Nie karany dyscyplinarnie. Wyróżnia się pełną dyspozycyjnością oraz dużym zaangażowaniem osobistym (...). Postawa ideowo-polityczna nie budzi zastrzeżeń. (...) Funkcjonariusz uczciwy, rzetelny i prawdomówny. Cechuje go duża kultura osobista. Posiada umiejętności współżycia w kolektywie". Nadto we wniosku personalnym o mianowanie go funkcjonariuszem stałym wskazano: "W związku z pozytywną opinią służbową oraz perspektywą dalszej służby w Biurze Ochrony Rządu proponuję jak wyżej".

Z przekazanej przez IPN dokumentacji wynika również, że E. P. uczestniczył w kursach oraz szkoleniach, na co wskazuje dyplom ukończenia kursu szkolenia politycznego funkcjonariuszy resortu spraw wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1987 r. oraz zaświadczenie o ukończeniu kursu specjalistycznego Biura Ochrony Rządu z dnia [...] stycznia 1988 r. Zatem były funkcjonariusz chciał się kształcić i podnosić swoje kwalifikacje zawodowe w ówczesnym systemie, co pozwalało mu na osiąganie lepszych wyników w pracy. Na tej podstawie można domniemywać, że E. P. wiązał swoją przyszłość z tą "organizacją", a przełożeni widzieli w jego osobie zaufanego funkcjonariusza.

Organ wskazał nadto, że E. P. był zatrudniony na etacie w wydziale [...] Biura Ochrony Rządu, które pełniło funkcje ochronne wobec najważniejszych osób w państwie. Co więcej Biuro Ochrony Rządu odpowiadało za ochronę osobistą, wewnętrzną i zewnętrzną, przedsięwzięcia rozpoznawczo-zapobiegawcze, ochronę sanitarną i pirotechniczną. W trakcie prowadzonych przez siebie działań operacyjnych oficerowie BOR-u wykorzystywali takie same techniki jak pracownicy pozostałych pionów operacyjnych MSW (Historyczno-Prawna Analiza Struktur Organów Bezpieczeństwa Państwa w Polsce Ludowej (1944-1990), zbiór studiów, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu, pod red. A. Jusupovicia i R. Leśkiewicza, Warszawa 2013, s. 116). Zatem do realizowanych przez ww. obowiązków w strukturach organów bezpieczeństwa nie należały czynności biurowe, administracyjne, czy też kancelaryjne, lecz wykonywał on pracę istotną dla funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa.

W dokumentach IPN nie znajduje się jakikolwiek raport E. P., w którym zwróciłby się on z prośbą o przeniesienie go z etatu Służby Bezpieczeństwa. Zakończenie ww. okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Organ wskazał również, że E. P. był członkiem ZSMP i przedstawił charakterystykę tej organizacji. Stwierdził, iż postawa ww., związana z pełną identyfikacją z ustrojem PRL, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Organ zaznaczył jednocześnie, że zawarte w uzasadnieniu wniosku argumenty dotyczące wykonywania obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia, otrzymania pozytywnych opinii służbowych, a także wyróżnień w postaci m. in. Brązowego Medalu "Za Zasługi dla Obronności Kraju", a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w strukturach BOR, nie mają znaczenia w sprawie w kontekście charakteru służby na rzecz państwa totalitarnego.

Podsumowując organ stwierdził, że służba oraz osiągnięcia E. P. po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na uznanie. Jednakże biorąc pod uwagę charakter jego służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz postawę wobec ówczesnego systemu państwowego, a także niespełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, brak jest podstaw by stwierdzić, że przedmiotowa sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ww. ustawy.

Pismem z dnia 12 października 2021 r. pełnomocnik M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] września 2021 r. zarzucając naruszenie:

- art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie,

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 18 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 10 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka,

- art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 a oraz art. 107 § 3 k.p.a.,

- art. 286 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.".

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik odwołał się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 7 października 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 2210/19 wskazując, iż Minister SWiA zaleceń tych nie wypełnił.

Nie odniósł się do czynności jakie mąż skarżącej wykonywał, nie podjął próby oceny jego działań zawodowych w kontekście "wyjątkowości". Przyznał, że służba męża skarżącej spełniała warunek "krótkotrwałości" i "rzetelności", co wynikało z ww. wyroku Sądu. Odmówił jednak wyłączenia stosowania przepisów powołując się światopogląd męża skarżącej, bez odniesienia się do realizowanych przez niego zadań.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera obszerny wywód wskazujący na to, że organ nie uznaje krótkotrwałości służby męża skarżącej (3 lata i 10 miesięcy w stosunku do 23 lat, 1 miesiąca i 23 dni). Jednakże z uwagi na ww. wyrok Sądu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Oznacza to, że jedyną przesłanką odmowy wyłączenia wobec męża skarżącej stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy była przynależność do ZSMP, co stanowi naruszenie wskazanych w petitum skargi norm Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz prawa unijnego.

Nadto pełnomocnik wskazał, że nieostrość kryteriów wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej prowadząca do absolutnej uznaniowości decyzji administracyjnej powinna skutkować szczególną dbałością organu o zapewnienie realizacji gwarancji ustawowych, takich jak zasada in dubio pro libertate (art. 7a k.p.a.) oraz obowiązek działania zgodnie ze słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.). Zasady te nie zostały zrealizowane. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nieoddające stanu faktycznego ani oceny prawnej.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] września 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec M. P. - beneficjentki renty rodzinnej po zmarłym mężu E. P. - art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Decyzja ta została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2210/19. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Ministra SWiA z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przesądził, że służba E. P. przed dniem 31 lipca 1990 r., trwająca 3 lata i 10 miesięcy, jest krótkotrwała. Sąd podkreślił, że okres około 17% całego okresu pełnienia służby, która obejmuje 32 lata, 1 miesiąc i 23 dni, nie stanowi trwałego okresu i winien być traktowany jak okres krótkotrwały. Sąd stwierdził, że organ naruszył art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Sąd wskazał również, iż organ nie kwestionował, że E. P. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, co znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu.

Organ jednak nie dokonał oceny, czy sprawa niniejsza stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w kontekście przebiegu służby i przyznanych skarżącemu odznaczeń.

Sąd stwierdził, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., k.p.a. Podkreślił, że organ nie wskazał dowodów, które nie pozwalałyby przyjąć, że w sprawie - mimo spełnienia przesłanek krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r. - brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku i wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd odwołał się do poglądów zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 oraz z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. CBOSA) wskazując, iż organ nie dokonał ustaleń, o których mowa w ww. wyrokach w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku.

Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ do dokonania wyczerpującej oceny tego, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, że organ powinien przywołać fakty dotyczące służby, postawy funkcjonariusza, charakteru służby, warunków jej pełnienia, otrzymanych odznaczeń, wyróżnień i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Powinien również uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W sprawie niniejszej znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2015r., sygn. akt II FSK 1404/13, z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1874/20, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 557/20 (publ. CBOSA).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 października 2020 r sygn. akt II SA/Wa 2210/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 października 2020 r sygn. akt II SA/Wa 2210/19.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wydając zaskarżoną decyzję organ pominął ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku Sądu z dnia 7 października 2020 r. odnośnie spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa. Stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że E. P. nie spełnił ww. przesłanki organ naruszył art. 8a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. ustawy zaopatrzeniowej.

Odnośnie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie kwestionuje spełnienia przez E. P. przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jednak nie dokonał w sprawie oceny, czy stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek ze względu na przyznane ww. odznaczenia. Organ wprawdzie przytoczył fakty dotyczące odznaczenia ww. w 2000r. Brązowym Medalem "Siły Zbrojne w Służbie Ojczyzny" i w 2002 r. Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju", jednak stwierdził, że "nie mają one znaczenia w kontekście charakteru służby na rzecz państwa totalitarnego". Nie rozpatrzył zatem ww. okoliczności w sposób należyty, a przyjętego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a.

Będąc zobowiązanym przez Sąd do oceny postawy funkcjonariusza, charakteru służby, warunków jej pełnienia w kontekście zgromadzonych dowodów i ustalonych faktów organ stwierdził, że E. P. był awansowany w stopniu służbowym, wyróżniany nagrodami pieniężnymi, otrzymywał podwyższenia uposażenia zasadniczego oraz dodatku służbowego. Nadto przytoczył opinie służbowe ww. za okres 1986 - 1989, zaznaczył, że ww. uczestniczył w szkoleniach oraz kursach. Stwierdził w związku z tym, iż można domniemywać, że ww. wiązał swoją przyszłość z "organizacją". Dalej organ wskazał, że ww. był zatrudniony w wydziale [...] BOR, które pełniło funkcje ochronne wobec najważniejszych osób w państwie. Nie wykonywał czynności biurowych czy kancelaryjnych, lecz pracę istotną na rzecz SB, a zatem można domniemywać, że identyfikował się z ówczesnym systemem. Nadto organ stwierdził, że E. P. był członkiem ZSMP.

W świetle powyższego nie można uznać, aby organ w sposób należyty rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, do czego został zobowiązany przez Sąd w wyroku z dnia 7 października 2020 r. Przedstawione przez organ argumenty są nieprzekonujące, tym bardziej, że obowiązkiem organu jest jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie zaś opieranie się na jakichkolwiek "domniemaniach" w tym zakresie.

Sąd w ww. wyroku stwierdził, że organ nie poczynił ustaleń co do tego, czy "służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej" (wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19) oraz czy dana osoba "angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa" (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Takich ustaleń organ nie dokonał w zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2210/19 oraz z niniejszego wyroku. Dokona oceny, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek zważywszy, co podkreślał Sąd w ww. wyroku, że obie przesłanki z art. 8a ust. 1 (pkt 1 i 2 ) ustawy zaopatrzeniowej zostały w sprawie łącznie spełnione. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 153 i art. 170 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.