Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1632/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 880
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: § 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 647/15 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 647/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), Starosta G. odmówił skarżącej Spółce wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości całkowitej 52,45 m n.p.t., wraz z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym.

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły braku wymaganych oświadczeń (dostęp do drogi publicznej; zapewnienie dostaw energii oraz warunków przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej), niezgodności z planem miejscowym, nieprawidłowości projektu budowlanego, zakresu robót budowlanych na konkretnych działkach (inwestycja ma być realizowana na działce nr [...], a wnioskiem dodatkowo objęto działki nr [...] i [...]). Kwestionowano prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym postanowieniem wezwano inwestora do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia dokumentacji. W odpowiedzi inwestor nie usunął części wskazanych nieprawidłowości. Inwestor nie wykazał, w jaki sposób ma nastąpić skomunikowanie inwestycji z drogą publiczną i czy teren inwestycji posiada taki dostęp (brak zapewnionego zjazdu z drogi publicznej). Starosta wyjaśnił jak należy interpretować pojęcie "dostępu do drogi publicznej". Inwestor nie wykonał obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego o oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw energii oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej. Nie zachowano wymaganej przepisami planu miejscowego (§ 17 ust. 2) nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nie zachowano odległości, o jakich mowa w § 43 ust. 6 planu miejscowego. Projekt budowlany jest niezgodny z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ponieważ uzupełnienie projektu nastąpiło w formie 15 luźnych kartek. Zgodnie z wymogami projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Organ stwierdził nadto, że inwestor niewłaściwie wskazał adres przedmiotowej inwestycji, gdyż ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, iż właściwy jest inny adres inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącej Spółki, podzielając oceną organu I instancji co do zaistniałych w sprawie nieprawidłowości, które uniemożliwiają udzielenie pozwolenia na budowę.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z § 43 ust. 6 oraz § 71 miejscowego planu przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapisy planu uniemożliwiają realizację inwestycji,

- art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego przez odmowę wydania decyzji w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie wymagane prawem obowiązki, a organ odmawiając wydania decyzji "powołał się bezpodstawnie w szczególności w zakresie warunków przyłączeniowych, nieprzekraczalnej linii zabudowy, oraz sporządzenie projektu budowlanego".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 647/15, oddalając skargę, wskazał, że organ odwoławczy postąpił w zgodzie z przepisami art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 Prawa budowlanego. Wobec braku zgody użytkowniczki wieczystej działek o nr [...] i [...] skarżący inwestor nie posiada prawa do dysponowania tymi działkami na cele budowlane. Z tych względów, nie mógł uzyskać pozwolenia na budowę obejmującego ww. działki, skoro nie dokonał modyfikacji złożonego wniosku, polegającej na wyłączeniu tych działek z zakresu wniosku. Udzieleniu pozwolenia na budowę w takiej sytuacji sprzeciwia się treść art. 35 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponadto ww. działki nie są drogowymi, a inwestor do wniosku nie załączył nadto oświadczenia właściwego zarządcy drogi (art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego) o możliwości połączenia działki nr [...], do której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z drogą publiczną. Jednocześnie inwestor nie wykazał, że po ww. działkach może odbywać się dojazd do działki nr [...] z drogi publicznej. Stanowiło to brak merytoryczny wniosku o pozwolenie na budowę podlegający uzupełnieniu w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który nie został uzupełniony. Sąd, wyjaśniając jak należy rozumieć pojęcie "dostępu do drogi publicznej", wskazał, że droga wewnętrzna nie ma charakteru publicznego. Nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi przedmiot własności (użytkowania wieczystego) konkretnego podmiotu. Prawo do korzystania z tej drogi podlega co do zasady regulacji prawa cywilnego. Trwałe zapewnienie prawa przejazdu przez taką drogę może nastąpić przez uzyskanie udziału w prawie własności tej drogi lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W niniejszej sprawie inwestor konsekwentnie twierdził, że dostęp nieruchomości, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa stacja bazowa, tj. działki nr [...], do drogi publicznej – ul. [...] zostanie zapewniony przez działki nr [...] i [...]. Jednocześnie inwestor odstąpił od zaprojektowania dostępu bezpośredniego do drogi publicznej przez zorganizowanie zjazdu na działkę nr [...] z działki drogowej nr [...] (ul. [...]). Organy ustaliły przy tym, że działka nr [...] nie posiada istniejącego zjazdu na ul. [...], jest nadto od strony ul. [...] ogrodzona, więc faktycznego zjazdu na tę ulicę z tej działki również nie ma. W świetle powyższych rozważań i ustaleń Sąd stwierdził, że inwestor nie wykazał aby działka objęta inwestycją (nr [...]), na której mają zostać wykonane roboty budowlane, posiada właściwy dostęp do drogi publicznej, zarówno bezpośredni, jak też pośredni. Brak zaś uwidocznienia w projekcie budowlanym rozwiązań komunikacyjnych dodatkowo nie spełnia wymogu z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Inwestor niezgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia określił adres inwestycji, ponieważ wskazany adres odpowiada nieruchomości sąsiedniej, którą inwestor nie dysponuje na cele budowlane. Inny właściwy adres wynika z księgi wieczystej. Ma to o tyle znaczenie, że przedstawiona przez inwestora opinia w sprawie zapewnienia dostał energii dotyczy obiektu budowlane na sąsiedniej nieruchomości, a nie nieruchomości, na której ma być realizowany maszt stacji bazowej. Zasadnie w sprawie oceniono, że inwestor nie przedstawił wymaganej opinii dot. dostaw energii dla przedmiotowej inwestycji. Przedstawiona opinia dotyczyła warunków przyłączenia dla innego obiektu aniżeli obiekt projektowany.

W ocenie Sądu sposób uzupełnienia dokumentacji, przyjęty przez inwestora, nie spełnia wymogów stawianych dokumentacji projektowej w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego, ponieważ przedłożenie luźnych kartek, bez włączenia ich do projektu budowlanego, w sposób oczywisty nie spełnia wymogu ww. przepisu, albowiem umożliwia dekompletację projektu. Projekt budowlany w takim kształcie nie może być podstawą do udzielenia pozwolenia na budowę. Należy dodać, że także przedłożony pierwotnie projekt tych wymogów nie spełniał, został bowiem wykonany w ten sposób, że poszczególne jego karty oraz okładka zostały wsunięte w listwę grzbietową, która w każdej chwili umożliwia jego dekompletację. Ten sposób oprawy nie spełnia zatem wymogu przewidzianego ww. przepisem.

Sąd ocenił, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 43 ust. 6 miejscowego planu, ponieważ przedmiotowa inwestycja położona jest bowiem w odległości mniejszej niż 200 m od granicy strefy ochrony konserwatorskiej (działka nr [...]), na co wskazały organy obu instancji. Ponadto organ I instancji wskazał, że znajduje się ona także w odległości mniejszej niż 200 m od drogi wojewódzkiej (ul. [...] – działka nr [...]). Jest zatem sprzeczna z ww. zapisami planu.

W ocenie Sądu, w tej sprawie wynikający z powyższych wywodów obowiązek uwzględniania przez organy administracji publicznej art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przy ocenie zgodności inwestycji z zakresu łączności publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do pominięcia przez organy administracji tych zapisów planu, których treść jest jasna i precyzyjna. Organ nie może natomiast nie stosować przepisów planu jasnych i czytelnych, niewymagających jakiejkolwiek interpretacji. Jest bowiem obowiązany do stosowania przepisów aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Zobowiązuje go do tego przepis art. 6 K.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie inwestycja została zaprojektowana na terenie, dla którego obowiązujący plan wprowadza jasne i precyzyjne zapisy, które nadają się do stosowania wprost, bez konieczności dokonywania procesu wykładni i odkodowania treści zawartej w nich normy prawnej. Zastosowanie normy dopuszczającej lokalizowanie masztów telefonii komórkowej m.in. poza pasem 200 m od granicy stref ochrony konserwatorskiej oraz poza pasem 200 m od dróg wojewódzkich, wymaga jedynie dokonania ustaleń faktycznych, co do usytuowania inwestycji względem ww. stref i dróg. Jednocześnie należy wskazać, że przepis § 43 ust. 6 miejscowego planu nie wprowadza zakazu lokalizacji masztów telefonii komórkowej na całym obszarze objętym planem, a nadto nie dotyczy wszystkich rodzajów inwestycji z zakresu łączności publicznej, lecz jedynie masztów telefonii komórkowej. Nie można zatem twierdzić, że plan obowiązujący dla przedmiotowego terenu uniemożliwia lokalizację tych inwestycji. Ponadto z art. 19 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami co do zasady dopuszczalne jest wprowadzanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości związanych z ochroną konserwatorską. Ograniczenia planu miejscowego nie mogą zaś być kontrolowane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Temu zaś służy tryb zaskarżenia uchwał, do czego prawo skarżącej Spółce daje art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że niewykonanie przez skarżącego inwestora obowiązku nałożonego na niego postanowieniem, którym zobowiązano inwestora do doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, również uzasadniało wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odnośnie kwestii zgodności planowanej inwestycji z § 17 planu, Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda stanął na stanowisku, że nieprzekraczalne linie zabudowy ustalone w planie od granicy pasa drogowego oraz terenów zielonych nie mają znaczenia dla lokalizowanej wieży kratowej – rozumianej jako obiekt budowlany infrastruktury technicznej. Lokalizacja tego obiektu w odniesieniu do pasa drogowego ul. [...] powinna natomiast – wg organu odwoławczego – spełniać wymogi określone w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tj. obiekt winien zostać zlokalizowany w odległości 6 m od krawędzi jezdni. Organ odwoławczy stwierdził też, że w tym przypadku lokalizacja projektowanego masztu antenowego od granicy z działką drogową ul. [...] powinna zawierać się w odległości około 3,75 m do 4 m od tej granicy, jednak nie wyjaśnił, czy warunek ten został, czy też nie, wg organu spełniony. W ocenie Sądu, brak ten stanowi naruszenie art. 7 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., który nie miał jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była uzasadniona z innych, wyżej szczegółowo opisanych, względów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty; zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.

- art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 43 ust. 6 oraz § 71 miejscowego planu w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 32 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapisy miejscowego planu uniemożliwiają realizację inwestycji skarżącej;

- art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przez uznanie, ze skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością;

- § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia przez uznanie, że wymiana stron zgodnie wnioskami organu do poprawienia treści projektu budowlanego prowadzi do złamania zasady wynikającej z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 46 ust 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo zaistnienia przesłanki do jej uchylenia w związku z nieuprawnionym zastosowaniem przez organy ww. przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie zasada, o jakiej mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie daje podstawy do przyjęcia, że inwestycje tzw. "telekomunikacyjne" mogą być realizowane na danym terenie niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zasadzie aktualnie taki wniosek potwierdza nowelizacja ww. ustawy z 2012 r. Przepisy planu miejscowego są obowiązujące jednak wymagają interpretacji z punktu widzenia zasady wynikającej z art. 46 ust. 1 (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Sejm RP VII kadencji, Nr druku: 541). Jednak możliwość zastosowania tej zasady w konkretnej sprawie wymaga spełnienia określonych warunków. Natomiast brak jest podstaw prawnych do uznania, że w tym zakresie ww. przepis prowadza dowolność, uzależnioną tylko od woli inwestora zrealizowania inwestycji w określonym miejscu. Oczywiście przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego celem usunięcia barier prawnych, które m.in. przez liczne zakazy i ograniczenia w planach miejscowych, często nieuzasadnionych merytorycznie, prowadziły do tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Dlatego jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Inwestycja "telekomunikacyjna" musi być bowiem zgodna z przepisami odrębnymi. Omawiany przepis obejmuje zatem swoją treścią także inne wartości, które w obowiązującym systemie prawa są chronione, a więc wymagają uwzględnienia. To wyraz uwzględnienia zasady proporcjonalności – wyważania różnych, często sprzecznych grup interesów. A zatem niejako z założenia omawiany przepis stanowi punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Takie wskazania wynikają z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 2546). Wskazane wyżej cele zawiera właśnie treść obowiązującego ww. przepisu, albowiem plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznie z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto ów brak dowolności w lokalizowaniu inwestycji telekomunikacyjnych potwierdza treści art. 46 ust. 2 ww. ustawy. Przepis ten umożliwia lokalizowanie ww. inwestycji w przypadku gdy nie reguluje tego plan miejscowy, co uzależnione jest od dokonania określonej oceny, czy lokalizacja inwestycji nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Jednocześnie przepis ten wskazuje na określone funkcje zabudowy, z którymi inwestycje z zakresu łączności publicznej nie są sprzeczne. Istotą omawianego zagadnienia jest bowiem stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych – a więc sprzecznych z celami ustawy. W sprawie ustalono, że przedmiotowa inwestycja jest lokalizowana w odległości mniejszej niż 200 m od granicy strefy konserwatorskiej. W skardze kasacyjnej jednak błędne argumentowano, że z uwagi na regułę interpretacyjną wynikającą z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przedmiotowa inwestycja może zostać zrealizowana w projektowanym miejscu. Jak już wyżej wskazano, wprost z treści ww. przepisów taka możliwość nie wynika. W skardze kasacyjnej nie wykazano, po pierwsze, aby plan miejscowy uniemożliwiał w ogóle realizację inwestycji "telekomunikacyjnych" (plan miejscowy takiego ogólnego, generalnego zakazu nie wprowadza, ustala określone reguły); po drugie, aby ustanowione w nim zakazy i ograniczenia były nieuzasadnione (np. w zakresie ww. ochrony konserwatorskiej skoro zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami; ponadto zgodnie z art. 19 ust. 3 tej ustawy w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków; co dróg publicznych, np. kwestie bezpieczeństwa); po trzecie, aby treść planu miejscowego mogła prowadzić do powstania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych (cele sprzeczne z ustawą). Konieczność dokonania omówionych wyżej ustaleń związanych z wykładnią art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych za niewystarczającą czynią argumentację skargi kasacyjnej, która nie podważa skutecznie oceny Sądu I instancji jakoby plan miejscowy nie uniemożliwiał lokalizację przedmiotowej inwestycji. Jak wskazywał bowiem Sąd sprawdzenia wymagało planowane usytuowanie przedmiotowej inwestycji względem odległości od stref konserwatorskich i dróg. Mając na względzie powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że treść § 43 ust. 6 planu miejscowego nie wprowadza zakazu lokalizacji masztów telefonii komórkowej na całym obszarze objętym planem. W skardze kasacyjnej tej oceny zaś nie podważono. Nie wykazano z jakich względów zakaz lokalizowania przedmiotowej inwestycji w określonej odległości od stref konserwatorskich, czy dróg w tej konkretnej sprawie (teren o symbolu UPM – § 71 planu miejscowego) jest nieuzasadniony, a co najistotniejsze czy w ogóle plan uniemożliwia realizację tego rodzaju inwestycji, co miałoby prowadzić do powstania obszaru niedostępnego dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Tym samym nie wykazano aby w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności umożliwiające odpowiednie zastosowanie zasady wynikającej z art. 46 ust. 1 ustawy o ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Dlatego trafnie Sąd I instancji ocenił, że w niniejszej sprawie uwzględnienie treści art. 46 ww. ustawy przy ocenie zgodności inwestycji z zakresu łączności publicznej z ustaleniami miejscowego planu nie może prowadzić do pominięcia przez organy przepisów planu. Nie można zatem doszukać się aby w tej sprawie naruszono art. 32 Konstytucji RP dotyczący zasady równości wobec prawa oraz aby naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który przed wydaniem pozwolenia na budowę wymaga sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 43 ust. 6 oraz § 71 miejscowego planu w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 32 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto w żaden sposób w skardze kasacyjnej nie podważono oceny, zgodnie z którą inwestor nie posiada prawa do dysponowania działkami o nr [...] i [...] na cele budowlane. Co prawda, w sprawie inwestor przedłożył oświadczenie o dysponowaniu tymi działkami na cele budowlane jednak w trakcie postępowania administracyjnego użytkowniczka wieczysta zakwestionowała prawdziwość tego oświadczenia, podnosząc, że inwestor nie posiada żadnego tytuły prawnego do tych nieruchomości. Istniały zatem podstawy do stwierdzenia, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania ww. działkami na cele budowlane, choć we wniosku o pozwolenie na budowę wskazał, że przedmiotowa inwestycja obejmuje także te działki swoim zakresem. W późniejszych wyjaśnieniach wskazał, że jedynie za pomocą tych działek ma być zapewniony dojazd do przedmiotowej inwestycji, jednak takie stanowisko nie podważa oceny, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do tych nieruchomości; co w konsekwencji oznacza, że inwestor nie wykazał aby zapewnił inwestycji dostęp do drogi publicznej. Należy pamiętać, że jednym z wymogów stawianych przez przepisy obowiązującego prawa jest zapewnienie działce budowlanej dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było niejako oddzielnie rozpatrywać kwestii posiadania przez inwestora tytułu prawnego do ww. działek od kwestii zapewnienia dostępu za pomocą tych działek do drogi publicznej. Wynika to z tego, że brak tytułu prawnego do nieruchomości oznacza, że przewidziane rozwiązania projektowe nie zapewniają w niniejszej sprawie odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Jednym ze sposobów spełnienia wymogu dostępu do drogi publicznej jest możliwość zapewnienia przejścia i przejazdu przez cudzy grunt, ale wymaga to ustanowienia służebności gruntowej, ewentualnie powstania stosunku zobowiązaniowego, który przewiduje taką możliwość. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego faktem jest, że zarówno projekt budowlany, jak i jego uzupełnienie nie spełnia wymogu w zakresie trwałego połączenia kart projektu, tj. w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Oczywiście dostrzeżona przez Sąd I instancji wada w tym zakresie nie mogła stanowić samoistnej podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ zasadniczo wady w tym zakresie mogły uprzednio podlegać naprawieniu w trakcie postępowania na wezwanie organu. Dlatego niewadliwie Sąd I instancji niejako dodatkowo, bo wskazując na inne zasadnicze względy z jakich odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę, wytknął, że projekt budowlany nie spełnia wymogów stawianych dokumentacji projektowej.

Mając powyższe na względzie brak jest podstaw do stwierdzenia aby Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie wykazano bowiem aby istniały w tej sprawie podstawy do zastosowania przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.