Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 398/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2022 roku sprawy ze skargi N. A. oraz J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu w zarząd budynku mieszkalno-użytkowego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 158 1 i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku adw. W.W. (pełnomocnika N.A. i J.K. – dalej jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 28 lipca 2021 r. (znak: SKO.9.24.2021), którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia 30 listopada 1979 r. (znak: 82-37/79) o przejęciu w zarząd budynku mieszkalno-użytkowego, położonego w M. przy ul. [...] i powierzeniu jego wykonywania Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Decyzją z dnia 30 listopada 1979 r. (znak: 82-37/79) Naczelnik Miasta i Gminy M. orzekł o przejęciu w zarząd budynku mieszkalno-użytkowego, położonego w M. przy ul. [...] i powierzeniu jego wykonywania Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P.

W dniu 12 maja 2021 r. do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wpłynął wniosek sporządzony przez pełnomocnika skarżących z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia 30 listopada 1979 r. Wniosek ten został przekazany według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie przy piśmie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2021 r. Na tej podstawie Kolegium wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia 30 listopada 1979 r.

Decyzją z dnia 28 lipca 2021 r. (znak: SKO.9.24.2021) Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia 30 listopada 1979 r. (znak: 82-37/79). W jej uzasadnieniu wskazano m.in., że skoro Naczelnik Miasta i Gminy w M. ustalił, iż zarząd przedmiotowym budynkiem nie był przez właścicieli w ogóle sprawowany, tym samym spełnione zostały przesłanki do powierzenia wykonywania zarządu przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej.

Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżących zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Kolegium orzekło decyzją z dnia 28 lipca 2021 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy M. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w sprawie nie maił zastosowania, jak to przyjął ten organ, art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe oraz § 2 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych, które to przepisy nie powinny mieć zastosowania w sprawie. Kolegium winno mieć bowiem na uwadze, że w dniu 12 czerwca 1971 r. K.A. złożyła podanie do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 6 sierpnia 1971 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w M. nie wniosło zastrzeżeń do pozytywnego załatwienia sprawy. Natomiast dwa miesiące później, w piśmie z dnia 9 września 1971 r. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. wniósł o założenie księgi wieczystej i ujawnienie w niej własności Skarbu Państwa. Nadto, podana w uzasadnieniu decyzji podstawa prawna, jakoby 1/2 nieruchomości miała przejść na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich a druga część na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1971 r. o gospodarce terenami w Miastach i osiedlach nie ma zastosowania do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Charakteru tego wpisu nie zmienia wyciąg poniemieckiej tabeli ksiąg wieczystych Kierownika Państwowego Biura Notarialnego z dnia 10 kwietnia 1975 r., który wskazuje na J.W. i jego żonę H. jako właścicieli. Argumentował, że bez znaczenia w okolicznościach sprawy jest późniejsze wskazanie przez K.A., iż nie sprawuje zarządu nad przedmiotową nieruchomością z tego względu, że takiego zarządu nie mogła ona sprawować, skoro po jej wniosku o przyznanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, wpisano jako właściciela Skarb Państwa. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, uzasadnienie decyzji z 1979 r. nie zawiera nawet wzmianki, podczas gdy rozporządzenie tego wymagało, że organ skierował do właścicieli nieruchomości wezwanie do usunięcia nieprawidłowości, bądź aby kierował pod adresem właściciela zarzut, iż ten nie wykonuje czynności związanych z zarządem budynku osobiście lub przez osoby trzecie, albo nie utrzymywał budynku w należytym stanie technicznym i porządkowo - sanitarnym. Organ także winien udowodnić, że wezwania o których mowa w rozporządzeniu były kierowane do właścicieli. Jednakże organ nie tylko, że nie przywołał żadnych możliwych do zweryfikowania dowodów w powyższej kwestii, ale zaniechał nawet wskazania w uzasadnieniu decyzji, jakie konkretnie uchybienia zarzuca właścicielom w przedmiocie nie sprawowania w ogóle bądź sprawowania w sposób nienależyty zarządu budynkiem, ograniczając się do stwierdzenia, iż córka właścicieli nie będąca prawnym dysponentem majątku, wystosowała pismo o braku chęci podjęcia się przez nią zarządu budynkiem. Co więcej, brak jest nawet dowodu w postaci takiego pisma K.A. w aktach sprawy. Nadmieniono również, iż decyzja z dnia 30 listopada 1979 r. nie została nigdy doręczona właścicielom gospodarstwa, co pozbawiło ich możliwości jej zaskarżenia. Zagwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Organ powinien więc podjąć wszelkie możliwe kroki celem ustalenia miejsca pobytu strony.

W uzasadnieniu decyzji z 28 marca 2022 r., przytaczając treść art. 156 § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja z 1979 r. została wydana na materialnoprawnej podstawie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 44, poz. 84) oraz § 2 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. Nr 37, poz. 222). W świetle przepisów ustawowych terenowy organ administracji państwowej mógł postanowić o objęciu zarządem jednostek gospodarczych budynków niestanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej jeżeli zarząd budynkiem nie był przez właściciela w ogóle sprawowany. Organ podniósł, że pełnomocnik stron upatruje wydania kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez jej wydanie w oparciu o podstawę prawną, która nie miała zastosowania do stanu faktycznego sprawy, twierdząc, że organ administracji państwowej nie mógł przejąć nieruchomości w trybie wskazanych w decyzji przepisów i przekazać jej w zarząd Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. Pełnomocnik stron podnosi również, że nieruchomość nigdy nie przeszła zgodnie z prawem na Skarb Państwa na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) czy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159). Kolegium stwierdziło, że taki stan rzeczy potwierdza uzasadnienie decyzji z dnia 30 listopada 1979 r., w którym jest mowa "o wskazanych w księdze wieczystej właścicielach" oraz o córce właścicieli – K.A. Potwierdza to również osnowa decyzji, gdzie jest wyraźnie mowa o prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w M. poniemieckiej księdze wieczystej tom [...], gdzie na karcie [...] jako właściciele są wykazani: J.W. i jego żona H. Księga ta pozostawała ważna na mocy dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 66, poz. 410). Nie zmieniło tego Zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w M. z 13 października 1971 r. (Dz. KW. [...]) o tym, że w księdze wieczystej nr [...] dokonano określonych wpisów, albowiem w aktach sprawy znajduje się późniejszy wyciąg z poniemieckiej tabeli ksiąg wieczystych Kierownika Państwowego Biura Notarialnego w M. z dnia 10 kwietnia 1975 r. (znak: K.Kw. [...]), który wskazuje na J.W. i jego żonę H. jako właścicieli. Powyższe pozwala to przyjąć, że Naczelnik Miasta i Gminy w M. zasadnie uznał, iż w dacie wydania jego decyzji budynek mieszkalno-użytkowy, położony w M. przy ul. [...] był własnością J.W. i jego żony H. Kolegium zauważyło, że K.A. w podaniu z dnia 12 czerwca 1971 r. także potwierdziła, że "nieruchomość stanowiła własność rodziców". Zaznaczyła nadto, że ojciec wymienionej (J.W.) nie przebywał w Polsce po zakończeniu działań wojennych. Natomiast jej matka (H.W.) "przed wyjazdem do [...] na pobyt stały", co miało miejsce w dniu [...] 1957 r., zostawiła K.A. "pełnomocnictwo sporządzone w Prezydium Miejskiej Rady w M.". Nadto, zarząd budynkiem nie był przez właścicieli w ogóle sprawowany osobiście lub przez osoby trzecie, w szczególności córkę właścicieli – K.A. – co wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 30 listopada 1979 r. Jest tam wyraźne powołanie się na skierowane do niej wezwanie do utrzymania budynku w należytym stanie i jej negatywną odpowiedź przy piśmie z dnia 10 września 1975 r. Nie bez znaczenia jest też fakt, iż K.A. była pełnomocnikiem współwłaścicielki H.W. do zarzadzania majątkiem, w tym ww. budynkiem. Mając więc na względzie ww. okoliczności, zdaniem Kolegium, zaistniały przesłanki do przekazania "w zarząd" Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P., budynku mieszkalnego położonego w M. przy ul. [...]. Odnosząc się do kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez Naczelnika Miasta i Gminy w M. organ wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią przepisów prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędnie ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja. W sprawie nie można uznać, że decyzja z dnia 30 listopada 1979 r. wydana została bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych w przedmiocie sprawowania zarządu nad budynkiem mieszkalno-usługowym położonym w M. przy ul. [...]. Natomiast rażące naruszenie prawa, to kwalifikowane naruszenie prawa, a nawet w postępowaniu zwykłym uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście zasadne jest wskazanie, że z akt sprawy wynika, iż małżonkowie W. nie interesowali się w jaki sposób jest zarządzane ich mienie pozostawione w Polsce

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium z 28 marca 2022 r. pełnomocnik skarżących zarzucił jej naruszenie:

- art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich poprzez jego błędne zastosowania w niniejszej sprawie i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła majątek opuszczony w rozumieniu art. 1 dekretu oraz aby upłynął 10-letni termin przewidziany w ustawie, licząc od dnia 31 grudnia 1945 roku;

- art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1971 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, nie ma zastosowania do następców prawnych (spadkobierców) osób wymienionych w tym przepisie,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia 30 listopada 1979 r., znak: 82-37/79, o przejęciu w zarząd budynku mieszkalno - użytkowego położonego w M. przy ulicy [...] i powierzeniu jego wykonywania Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P., podczas gdy decyzja ta została wydana zarówno bez podstawy prawnej jak i z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 7, 77 § 1 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego przedstawienia stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, w szczególności w zakresie niedoręczenia decyzji J. i H.W. oraz w zakresie ustalenia, czy mieli oni zapewniony udział w toczącym się postępowaniu, czy mieli możliwość wypowiedzenia się do zabranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, a także poprzez załatwienie niniejszej sprawy z pominięciem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi przytoczył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniósł, że własność nieruchomości, będącej przedmiotem sporu, nie mogła przejść na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o art. 38 ust. 3 (poprzednio art. 39 ust. 3) ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, gdyż wspomniany przepis nie miał zastosowania do właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Natomiast, do nabycia przez Państwo własności nieruchomości z mocy art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87) konieczne było aby nieruchomość stanowiła majątek opuszczony w rozumieniu art. 1 dekretu oraz aby upłynął 10-letni termin przewidziany w ustawie, licząc od dnia 31 grudnia 1945 r. J.W. opuścił Polskę w okresie działań wojennych. Jednakże jego wyjazd nie był związany z działaniami wojennymi, A zatem nie może być mowy o opuszczeniu nieruchomości w związku z wojną zgodnie z art. 34 dekretu. Ponadto, nieruchomość nie została opuszczona. Do [...] 1957 r. zarządzała nią H.W. a następnie minimum do września 1975 r. (o czym świadczy uzasadnienie decyzji z dnia 30 listopada 1979 r.), na mocy udzielonego pełnomocnictwa przez matkę, majątkiem zarządzała córka Państwa W.. Przedmiotowa nieruchomość nie została opuszczona przez H.W. i mimo wyjechania J.W. nie upłynął 10 letni termin "przemilczenia", gdyż nieruchomością na pewno zarządzano do roku 75. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Dodało, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego nie została wydana na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1971 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem organu, przy braku sprzeciwu strony przeciwnej.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez ten sam organ w dniu 28 lipca 2021 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia 30 listopada 1979 r. A zatem przedmiotem zaskarżonej decyzji Kolegium była ocena, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy M. spełnia przesłanki stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 § 1 k.p.a., tj. czy jest obarczona tzw. wadami kwalifikowanymi wymienionymi w tym przepisie.

Skarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w postępowaniu w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, nakierunkowanym na ocenę, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta co najmniej jedną z wad kwalifikowanych, ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącą stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco. W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty (por. Przybysz Piotr, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Opublikowano: WKP 2021, wyd. LEX oraz cytowane tam orzecznictwo).

Wykazanie, że decyzja została wydana z wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji wymaga zatem wyraźnego wskazania, jaką konkretną, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadą dana decyzją jest obarczona. Celem tego postępowania nie jest zatem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a jedynie kontrola prawidłowości wydania decyzji i to dokonana pod kątem istnienia w niej kwalifikowanych wad prawnych. W sprawie, pełnomocnik skarżących wskazał na konkretną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, tj. na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd w związku z powyższym wskazuje, w ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 21 sierpnia 2001 r. (sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233), że "wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Rażące naruszenie prawa oznacza natomiast wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części".

Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 15/94, OSNCP 1994/3, poz. 36) rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. "Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym" (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06, publ.: www.orzecznia.nsa.gov.pl - CBOSA). Można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19, CBOSA).

Zdaniem Sądu dla wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy M. istniała podstawa prawna, a sama decyzja nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza prawa w sposób rażący.

Przypomnieć należy, że decyzją z dnia 30 listopada 1979 r. Naczelnik Miasta i Gminy M., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawa lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84) oraz § 2 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. nr 37, poz. 37), po zasięgnięciu opinii samorządu mieszkańców orzekł o przejęciu i przekazał w zarząd Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. budynek mieszkalno-użytkowy położony w M. przy ulicy [...] zapisany w prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w M. poniemieckiej księdze wieczystej tom [...] karta [...] z wykazaniem jako właścicieli J.W. i jego żony H. (pkt 1). Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. sprawować będzie zarząd określonym w pkt. 1 budynkiem według zasad określonych w § 4 wymienionego wyżej rozporządzenia (pkt 2).

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe, zarząd budynkami mieszkalnymi stanowiącymi własność państwową sprawują właściwe organy lub jednostki gospodarcze. W myśl art. 18 ust. 2 ww. ustawy terenowy organ administracji państwowej może postanowić o objęciu zarządem jednostek określonych w ust. 1 budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w przypadku, gdy zarząd nie jest przez właściciela w ogóle sprawowany.

Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 1 ustawy Prawo lokalowe, zgodnie z którym Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska ustali w drodze rozporządzenia warunki przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd organów, o których mowa w art. 18 ust. 1, właściwość organów do wydawania decyzji w tych sprawach oraz wzajemne obowiązki i uprawnienia stron.

Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia o przejęciu budynku w zarząd organów lub jednostek, o których mowa w ust. 1, decydują terenowe organy administracji państwowej wymienione w art. 51. W myśl zaś § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia przejęcie budynku w zarząd z przyczyn wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 2 lub 3 jest dopuszczalne w razie stwierdzenia, że właściciel mimo wezwania nie wykonuje czynności związanych z zarządem budynku osobiście lub przez osoby trzecie, albo gdy nie utrzymuje budynku w należytym stanie technicznym i porządkowo-sanitarnym.

Z treści uzasadnienia decyzji z 30 listopada 1979 r. wynika, że "zarząd przejmowanego budynku w skład którego wchodzi [...] lokale mieszkalne i 1 lokal użytkowy nie jest w ogóle sprawowany przez wykazanych w księdze wieczystej właścicieli ani osobiście ani przez osoby trzecie. Pozostała w kraju córka właścicieli budynku A.K. zam. w O. ul. [...] poprzednio uważana za zarządcę nieruchomości i wezwana do utrzymywania budynku w należytym stanie w swoim piśmie z dnia 10 września 1975 r. ostatecznie oświadczyła, iż w budynku nie będzie wykonywać żadnych inwestycji, bowiem nieruchomość nie została jej prawnie przekazana przez jej rodziców. Ojciec jej opuścił tutejszy teren jeszcze w czasie działań wojennych, matka zaś wyjechała do [...] w [...] 1957 r. Celem zabezpieczania budynku przed zupełną dewastacją do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości należało orzec jak w osnowie".

Powyższe spostrzeżenia w kontekście treści przytoczonych powyżej przepisów prowadzą do wniosku, iż podstawą prawną decyzji będącej przedmiotem oceny z punktu widzenia przesłanek nieważności decyzji, był przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe i § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych. Dla rozpoznawanej sprawy istotne jest zaakcentowanie, że z omawianych przepisów wynika, że przejęcie budynku w zarząd było dopuszczalne w razie stwierdzenia, że właściciel mimo wezwania nie wykonuje czynności związanych z zarządem budynku osobiście lub przez osoby trzecie, albo gdy nie utrzymuje budynku w należytym stanie technicznym i porządkowo-sanitarnym

Powyższe rozważania były niezbędne bowiem stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2004 r., sygn. akt OSK 221/04, LEX nr 180747).

W zaistniałej sytuacji Naczelnik Miasta i Gminy M. był uprawniony do zastosowania art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawa lokalowe oraz § 2 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych. W ocenie Sądu, Kolegium trafnie oceniło, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia 30 listopada 1979 r. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego podkreślić należy, że organ - rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji - nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego, tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 162/21, CBOSA). Rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast ewentualne błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić należy jako tego typu wadliwości decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 153/21, CBOSA). Obowiązkiem organu rozważającego zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest poczynienie ustaleń faktycznych sprawy, które pozwoliłyby na ocenę tego typu wadliwości. Czynności te podejmowane są w ramach sprawowania swoistego nadzoru, ale nie jako kontynuacja postępowania zwykłego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 645/20, CBOSA).

Podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogą być uwzględnione przede wszystkim z uwagi na to, że ich treść wskazuje, iż skarżący traktują postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jak postępowanie zwykłe, odwoławcze. Skarżący wskazują okoliczności, które stanowią kontynuację postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym. Natomiast postępowanie w przedmiocie nieważności jest postępowaniem, w którym nie rozpoznaje się ponownie sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, ale tę decyzję bada się pod kątem zaistnienia enumeratywnie wyliczonych przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do kwestii przejścia nieruchomości na Skarb Państwa na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich czy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, Sąd podziela w tym zakresie pogląd Kolegium, że zdaje się to również potwierdzać uzasadnienie decyzji z 30 listopada 1979 r., w którym jest mowa "o wskazanych w księdze wieczystej właścicielach" oraz o córce właścicieli – K.A.. Potwierdza to również osnowa decyzji, gdzie jest wyraźnie mowa o prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w M. poniemieckiej księdze wieczystej tom [...], gdzie na karcie [...] jako właściciele są wykazani: J.W. i jego żona H. Księga ta pozostawała ważna na mocy dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 66, poz. 410). Nie zmieniło tego Zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w M. z 13 października 1971 r. (Dz. KW. [...]) o tym, że w księdze wieczystej nr [...] dokonano określonych wpisów, albowiem w aktach sprawy znajduje się późniejszy wyciąg z poniemieckiej tabeli ksiąg wieczystych Kierownika Państwowego Biura Notarialnego w M. z dnia 10 kwietnia 1975 r. (znak: K.Kw. [[...].), który wskazuje na J.W. i jego żonę H. jako właścicieli. Pozwala to przyjąć, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji Naczelnik Miasta i Gminy w M. uznał, że budynek mieszkalno-użytkowy, położony w M. przy ul. [...] jest własnością J.W. i jego żony H.

Z powodów wskazanych wyżej Sąd za niezasadne uznał zarzuty podniesione w skardze oraz nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.