Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 359/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek i odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. (Nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w W. – po rozpoznaniu wniosku złożonego w dniu [...] grudnia 2017 r. – odmówił skarżącemu umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia własne płatnika, ustalonego na dzień wpływu wniosku na kwotę [...] zł.

Odrębną decyzją (również) z dnia [...] marca 2018 r. (Nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w W. – po rozpoznaniu wniosku złożonego w dniu [...] grudnia 2017 r. – odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek (pracowników), stanowiących kwotę [...] zł.

Od każdej z ww. decyzji skarżący wywiódł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpoznaniu których, organ wydał (jedną) decyzję z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...]) utrzymującą obie dotychczasowe decyzje organu z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oraz w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie składek w części finansowanej przez ubezpieczeniowych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że

w zakresie umarzania należności obowiązują przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s) Organ wskazał, że w świetle art. 28 u.s.u.s umorzenie należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, z uwzględnieniem warunków, o których mowa w art. 28 ust. 2, 3 i 3a.

Organ podkreślił, że w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s, należności z tytułu składek mogą być umarzane w wypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi m.in., gdy (art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy):

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa,

- wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowała egzekucyjnym,

- Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadząc egzekucję,

- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednocześnie przesłanki wynikające z powołanych wyżej przepisów, w myśl ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mają zastosowanie również w odniesieniu do składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Po przywołaniu ww. przepisów ustawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w przypadku skarżącego brak jest przesłanek do uznania stanu całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Aktualnie - jak dalej podniósł organ - zadłużenie skarżącego jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora Oddziału ZUS w W. z wierzytelności rachunku bankowego w "C" SA. Organ podkreślił, że w przypadku gdy dłużnik nie dokona dobrowolnych wpłat na poczet należnych składek, ustawowym obowiązkiem Zakładu jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego ich dochodzenia. Zobowiązania z tytułu składek jako bowiem należności publicznoprawne są uprzywilejowane i podlegają co do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami.

W dalszej kolejności organ podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek określone zostały rozporządzeniem Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U nr 141, poz. 1365). Zgodnie z tym rozporządzeniem, Zakład ma prawo umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, w szczególności w przypadku:

1) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

2) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności;

3) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działalność gospodarcza skarżącego prowadzona była w okresie od [...] grudnia 1998 r. do [...] października 2013 r. Z dniem [...] listopada 2013 r. skarżący dokonał wyrejestrowania z ubezpieczeń i wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Gospodarstwo domowe skarżący prowadzi wspólnie z żoną A. C. oraz pełnoletnim synem. Wraz z małżonką zatrudniony jest w "A" – M. C. i każde z nich otrzymuje minimalne wynagrodzenie. Syn otrzymuje rentę socjalną w wysokości [...] zł. Wydatki z tytułu miesięcznych opłat określono na kwotę [...] zł tj. [...] zł - opłaty eksploatacyjne i ok. [...] zł - koszty związane z leczeniem.

W złożonym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej skarżący podał, że nie posiada nieruchomości, ani praw zbywalnych na nieruchomościach, jak również wartościowych rzeczy ruchomych. Posiada wierzytelność w kwocie [...] zł plus odsetki od 2011 r. podmiot "B" Sp. z o.o. NIP [...].

Zważywszy na powyższe w ocenie organu, w sprawie skarżącego nie zachodzą przesłanki prawne wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s, a uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek.

Dalej organ podniósł, że omawiany przepis daje Zakładowi prawo umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, w szczególności m.in. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący we wniosku powołał się na liczne choroby. Jednak dostarczona wraz z wnioskiem dokumentacja nie wniosła nic nowego do sprawy, ponieważ była już w posiadaniu organu i została uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosku z [...] grudnia 2017 r. Nie przyniosła zatem argumentów mających wpływ na zmianę rozstrzygnięcia w sprawie o umorzenie zaległości z tytułu składek.

Argumentację skarżącego dotyczącą stanu zdrowia – organ uznał jako - bezsprzeczną. Organ przyznał, że posiada świadomość, iż dolegliwości związane ze stanem zdrowia sprawiają skarżącemu trudności. Aczkolwiek przesłanka ta ma zastosowanie jedynie do takich sytuacji, kiedy choroba dłużnika lub któregoś z członków jego rodziny uniemożliwia całkowicie uzyskiwanie dochodu. Tymczasem skarżący wraz z żoną osiąga dochody z tytułu zatrudnienia. We wniosku o ponowne umorzenie, jako przyczynę zadłużenia z tytułu składek podniósł nierzetelność swojego kontrahenta, który nie zapłacił za wykonaną pracę w kwocie [...] zł plus odsetki.

Jednak z treści art. 13 pkt 4 u.s.u.s wynika, zdaniem organu, że podstawy do umorzenia nie mogą stanowić wszelkie okoliczności, będące następstwem określonych decyzji gospodarczych płatnika. Osoba decydująca się na podjęcie działalności gospodarczej w jakiejkolwiek formie, przyjmuje bowiem na siebie ryzyko jej prowadzenia i ponoszenia związanych z nią wydatków, również regulowania składek i ewentualnych odsetek wynikających z nieterminowych wpłat. Podsumowując organ wskazał, że ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obciąża przedsiębiorcę. Nie jest więc istotne z punktu widzenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że zaległość składkowa nie powstała wskutek winy umyślnej płatnika lub jego niewiedzy. Rozpatrując sprawę organ uwzględnia przede wszystkim możliwości dochodzenia należności. Ustawowym obowiązkiem Zakładu jest bowiem wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia tych należności. Jednocześnie w myśl obowiązujących przepisów prawnych istnieje możliwość ratalnej spłaty powstałych należności. W tym przypadku umorzenie należności z tytułu składek byłoby przedwczesne.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący wywiódł skargę na ww. rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając mu naruszenie:

art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 6 u.s.u.s poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

art. 28 ust. 3a u.s.u.s poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie i nieustalenie faktów relewantnych to jest nie ustalenie, czy zachodzi stan całkowitej nieściągalności skarżącego;

art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodu w postaci postanowienia o umorzeniu egzekucji z dnia [...] września 2012 r. [...] i uznanie, że skarżący ma składnik majątkowy o znacznej wartości w postaci wierzytelności;

art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywatela do organów administracji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ

na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

W pierwszej kolejności podnieść należy, że przedmiotem skargi jest (jedna) decyzja organu z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...]) ale utrzymującą dwie - uprzednio wydane przez organ - decyzje z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oraz w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie składek w części finansowanej przez ubezpieczeniowych niebędących płatnikami składek 9pracowników). Tym samym decyzja ta winna zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia podjętego przez organ - i to bezwzględnie w zakresie każdej - z tych dwóch utrzymanych w mocy decyzji. Tymczasem - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych w ogóle nie uzasadnił rozstrzygnięcia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie składek w części finansowanej przez ubezpieczeniowych niebędących płatnikami składek (pracowników). Z sentencji tej decyzji wynika jedynie jakie organ podjął rozstrzygnięcie - w tym zakresie – aczkolwiek bez wyjaśnienia przesłanek, którymi się kierował. Takie działanie organu należy uznać – w ocenie Sądu - za co najmniej nieprawidłowe.

Ponadto, na marginesie wskazać należy, że kwestią wymagająca wskazania jest również (sama) forma, w jakiej organ może rozpoznać wniosek o umorzenia należności, które na mocy art. 30 u.s.u.s. nie podlegają umorzeniu.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszcz-alne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. O ile konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniając-ego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; 28 marca 2013 r., II GSK 321/11), o tyle oparcie takiej odmowy na przesłance, jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", nie jest oczywiste. Według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki:

– sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia,

– sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji,

– sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną,

– sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (por. Andrzej Wróbel w: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, Z.R. Kmiecik "Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego", Warszawa 2014).

Powyższe oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania przez organ może nastąpić tylko w przypadku wystąpienia przesłanek oczywistych i niewymagających podejmowania dodatkowych ustaleń przez organ. Złożenie wniosku o umorzenie zaległych składek, który niewątpliwie pochodzi od uprawnionego podmiotu, będącego stroną postepowania wymaga zatem od organu dokonania ustaleń co charakteru składek objętych wnioskiem. W konsekwencji na etapie wstępnej analizy tego podania nie jest możliwe ustalenie, że postępowanie "z innych przyczyn nie może być wszczęte". Złożony zatem w niniejszej sprawie wniosek wszczął postępowanie administracyjne, które następnie w stosunku do składek płaconych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek – wobec brzmienia art. 30 u.s.u.s. – powinno być umorzone na podstawie art. 105 k.p.a. Brak było bowiem przedmiotu tego postępowania, tj. składek, co do których możliwe jest zastosowanie ulgi w postaci umorzenia. Jednakże naruszenie to (nieprawidłowa forma utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2018 r.) jako – nieistotne – nie miało (samo w sobie) wpływu na treść orzeczenia Sądu, nie mniej jednak wymagało na tle rozpoznaje sprawy zaakcentowania.

W dalszej kolejności Sąd dopatrzył się również nieprawidłowości (istotnych) w zaskarżanej decyzji w zakresie, w którym organ utrzymał swoją uprzednią decyzję z dnia [...] marca 2018 r. tym razem w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek .

W pierwszej kolejności podnieść należy, że zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuację pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Oznacza to, że należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), z zastrzeżeniem ust. 3a.

Całkowita nieściągalność, w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3).

Stosownie do art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach, określonych w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zauważyć trzeba, że umorzenie należności składkowych, na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. oraz ust. 2 i 3 tej ustawy, ustawodawca oparł na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego. Taka forma działania organu administracji oznacza, że organ ten nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1984). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego skonstruowana m.in. poprzez użycie zwrotu "organ może") stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisami prawa materialnego. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym.

Powyższe nie oznacza jednak (co wymaga podkreślenia Sądu), że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny. Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę wskazówki wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). Uznaniowy, charakter decyzji w przedmiocie umorzenia musi z kolei mieć wpływ na zakres i sposób jej kontroli w toku postępowania przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się zazwyczaj, że ocenie ze strony sądu podlega w takich przypadkach jedynie poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji, nie zaś samo rozstrzygnięcie.

Z tych też względów - szczególnie istotne - jest należyte uzasadnienie przez organ swojego stanowiska, które powinno być logiczne, spójne i znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie takiej decyzji, jako jeden z elementów, powinno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia, w przypadku jej zaskarżenia, ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie powinno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe wskazówki wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Oceniając - w świetle powyższego- zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organ bowiem wbrew obowiązkom wynikającym z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. wbrew art. 7, art. 77 § 1 i 107 k.p.a. nie wyjaśnił i (w szczególności) nie uzasadnił wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia, uniemożliwiając w zasadzie Sądowi jego kontrolę.

W szczególności, Sąd dostrzegł uchybienia poczynione przez organ w ocenie przesłanki umorzenia wskazanej - w pierwszej kolejności - w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ bowiem jedynie lakonicznie stwierdził, że "w przypadku skarżącego brak jest przesłanek do uznania całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.". Tego stwierdzenia organ nie poparł jednak żadnymi rozważaniami na temat zaistnienia w sytuacji skarżącego (bądź) niezaistnienia przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie.

Organ wskazał jedynie, że zadłużenie skarżącego jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora ZUS w W. z wierzytelności rachunku bankowego w "C" SA. Tym samym nie można zdaniem Sądu przyjąć, aby w tym zakresie organ – prawidłowo – uzasadnił swoje twierdzenie. Organ winien bowiem kolejno odnieść się do przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.i wskazać, czy zaszły one (i dlaczego) w sytuacji skarżącego, czy też nie. Tymczasem organ choć tego nie uczynił przeszedł - dalej - do zbadania, czy w sprawie skarżącego zaistniała przesłanka wskazana w art. 28 ust. 3a u.s.u.s, skupiając się w szczególności na § 3 w ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. I również w tymzakresie Sąd zauważył, że organ nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska w tej kwestii.

Jak wskazano wcześniej, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru określonego zachowania organu, w tym zawarte w § 3 w ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi w tym zakresie m.in., że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, co ma podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie, w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby de facto zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z ustaleń organu wynika, że działalność gospodarcza skarżącego prowadzona była w okresie od [...] grudnia 1998 r. do [...] października 2013 r. Z dniem [...] listopada 2013 r. skarżący dokonał wyrejestrowania z ubezpieczeń i wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Gospodarstwo domowe skarżący prowadzi wspólnie z żoną A. C. oraz pełnoletnim synem. Wraz z małżonką zatrudniony jest w "A" – M. C. i każde z nich otrzymuje minimalne wynagrodzenie. Syn otrzymuje rentę socjalną w wysokości [...] zł. Wydatki z tytułu miesięcznych opłat określono na kwotę [...] zł tj. [...] zł - opłaty eksploatacyjne i ok. [...] zł - koszty związane z leczeniem. Dodatkowo organ podniósł, że skarżący wskazał, że nie posiada nieruchomości, ani praw zbywalnych na nieruchomościach, jak również wartościowych rzeczy ruchomych. Posiada wierzytelność w kwocie [...] zł plus odsetki od 2011 r. podmiot "B" Sp. z o.o. NIP [...].

W rozpoznawanej sprawie organ przyjął – jako bezsporną zatem – okoliczność, że skarżący "posiada wierzytelność w kwocie [...] zł plus odsetki od 2011 r. podmiot "B" Sp. z o.o. NIP [...]". Tymczasem – jak wynika z treści skargi – skarżący podjął działania zmierzające do odzyskania tej należności na drodze postępowania komorniczego. Aczkolwiek pomimo prawomocnego orzeczenia sądu – egzekucja komornicza okazała się bezskuteczna i komornik umorzył postępowanie, gdyż Spółka nie dysponowała majątkiem, z którego możliwe byłoby zaspokojenie skarżącego. Wobec bezskuteczności egzekucji skarżący podjął działania zmierzające do zaspokojenia z majątku osobistego członków zarządu spółki, aczkolwiek również oni okazali się niewypłacalni. Tym samym jak podniósł skarżący – wierzytelność na którą powołuje się ZUS jest nieściągalna. Dlatego też - jak podkreślił skarżący – wierzytelność ta nie może być potraktowana jako składnik majątkowy o wartości pozwalającej na spłatę skarżącemu zobowiązań, a nawet częściowe ich pokrycie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że ustalenia organu w tej materii są co najmniej niepełne i jako takie wymagają dodatkowych wyjaśnień.

Ponadto, organ przyjął, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną i pełnoletnim synem. Skarżący wraz z żoną otrzymuje (każde z nich) minimalne wynagrodzenie, zaś syn rentę socjalną w wysokości [...] zł. Wydatki z tytułu miesięcznych opłat organ – za skarżącym – ustalił na kwotę [...] zł tj. [...] zł - opłaty eksploatacyjne i ok. [...] zł - koszty związane z leczeniem.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że cała rodzina cierpi na różne (o różnym stopniu zaawansowania) schorzenia (zaświadczenia lekarskie z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] ([...]), k. 27-29 akt administracyjnych sprawy).

Okoliczność ta została natomiast przez organ w zasadzie pominięta. Organ nie wziął jej bowiem pod uwagę w zakresie odniesienia do przesłanki o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, tj. rozważenia zależności pomiędzy opłaceniem należności z tytułu składek a (rzeczywistą) możliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Organ nie ustalił jakie są rzeczywiste koszty utrzymania i inne niezbędne wydatki skarżącego jego małżonki i ich syna, w tym w szczególności przy uwzględnieniu okoliczności, że każde z nich jest chore, wymaga wdrożenia stosownego leczenia, wymaga niezbędnych leków. Powyższe natomiast generuje niewątpliwie – po stronie skarżącego – konieczność poniesienia dodatkowych wydatków koniecznych. Organ nie zrobił stosownego zestawienia wydatków i dochodów skarżącego i jego rodziny. Przyznał jedynie, że "posiada świadomość że dolegliwości związane ze stanem zdrowia sprawiają skarżącemu trudności". Tym samym ZUS w rozpatrywanej sprawie odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do sytuacji życiowej i finansowej skarżącego nie ustalił zatem de facto, czy na poziomie uzyskiwanych przez niego dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości, może zagrozić egzystencji skarżącego, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie odniósł więc warunków umorzenia określonych w wymienionym przepisie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącego, nie dokonał całościowej oceny, czy sytuacja skarżącego jest tego rodzaju, że opłacenie przez niego należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Słusznie zatem – skarżący wskazał w skardze – że organ nieprawidłowo przyjął, że uzyskanie przez niego jakiegokolwiek dochodu "stanowi bezpośrednio przesłankę odmowną".

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej powinien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m.in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69).

Ponadto ponownego podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji organu powinno zaś zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego faktycznych (a nie rzekomych) zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków oraz rozważenie wpływu egzekucji konkretnej kwoty należności na sytuację życiową zobowiązanego, w tym przede wszystkim jego zdolność do utrzymania. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącego - posiadania środków niezbędnych do przeżycia, w tym na leczenie. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, publ. LEX nr 399183 oraz CBOSA). Tym samym organ winien również rozważyć – w sytuacji skarżącego – możliwość ratalnego systemu spłaty zadłużenia. Wreszcie organ winien – zdaniem Sądu – wziąć nadto pod uwagę okoliczność, że oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do tego przepisu należy także, zdaniem Sądu, mieć na względzie, że wolą ustawodawcy bezspornie było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (tak wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1807/14, opubl. CBOSA).

Reasumując, zdaniem Sądu, w postępowaniu przed organem uchybiono ww. zasadom procedury administracyjnej, nakazującym przede wszystkim dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego (w szczególności w zakresie spornej wierzytelności, a tym samym rzeczywistych możliwości płatniczych skarżącego oraz stanu zdrowia rodziny skarżącego) oraz nakazującym prawidłowe uzasadnienie zajętego przez organ stanowiska. Tym samym organ - rozpatrując ponownie sprawę - powinien wyeliminować ww. wskazane przez Sąd wadliwości.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyrok.