Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 389/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] listopada 2010 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek T. K. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Odwołujący") z [...] listopada 2010 r. o wydanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego rzędnej powierzchni gruntu na działkach nr 918/6 i 918/7 w [...]. Wnioskodawca zarzucił, że właściciele tych działek dokonali zmian na swoim gruncie poprzez podniesienie rzędnej powierzchni o kilkadziesiąt centymetrów, co spowodowało wytworzenie się sztucznej niecki na sąsiednich działkach nr 917/1 i 917/2, i gromadzenie się w niej wód opadowych spływających z okolicznych działek położonych wyżej. Zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z opinii uprawnionego geodety celem ustalenia rzędnej na działkach nr 918/6 i 918/7 przed i po zabudowie oraz dowodu z opinii uprawnionego rzeczoznawcy od spraw stosunków wodnych w celu ustalenia negatywnego wpływu zatrzymania naturalnego spływu wód opadowych wskutek podniesienia poziomu gruntu na tych działkach na stan wód na sąsiednich działkach nr 917/1, 917/2, 916/5, 916/6.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Wójt [...] (dalej; "Wójt" lub ‘organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2012 r. poz. 145 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.wod.") oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych spowodowanych poprzez podniesienie rzędnej terenu na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 918/6 i 918/7.

W uzasadnieniu organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. W szczególności wskazał, że w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania E. i R. G., właściciele działki nr 918/6, poinformowali, że nie podnosili rzędnej terenu na swojej działce, a wytyczenia geodezyjnego budynku na działce dokonał uprawniony geodeta. Pismem z [...] stycznia 2011 r. organ poinformował państwa G. o możliwości zawarcia ugody w trybie art. 30 pr.wod. w zakreślonym terminie, przesyłając to pismo także do wiadomości Wnioskodawcy. W piśmie tym Wójt zaznaczył również, że nie jest prawdą, iż państwo G. nie podwyższali gruntu na nieruchomości dz. ewid. nr 918/6, gdyż przeczy temu zgromadzona przez organ dokumentacja.

Dalej Wójt podniósł, że w związku z charakterem sprawy postanowił powołać rzeczoznawcę z dziedziny hydrogeologii w celu ustalenia, czy doszło do zmian stanu wód na gruncie, szkodliwie wpływających na sąsiednie grunty, ale, jak wskazał, niektórzy właściciele działek nie wyrazili zgody na wejście rzeczoznawcy na teren ich nieruchomości i wykonanie wierceń. Następnie pismem z [...] lutego 2012 r. Wójt zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o przeprowadzenie kontroli, czy budynek E. i R. G. został posadowiony zgodnie z projektem budowlanym i warunkami wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę (k. 48). Z uzyskanej informacji wynikało, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie zawierała informacji o zmianach ukształtowania terenu (k. 50). Pismem z 12 marca 2012 r. Wójt zwrócił się do [...] Związku Spółek Wodnych i [...] z prośbą o kontrolę urządzeń melioracyjnych oraz sposobu eliminacji wód opadowych z posesji. Dodatkowo Wójt wskazał, że od stycznia 2013 r. prowadził dziennik, w którym zawierał informacje o stanie wody na gruncie. W ramach owych obserwacji, które prowadzone były "w wybiórcze dni", nie zanotowano wody na gruncie, co potwierdzają zdjęcia z każdego dnia.

Ponadto organ I instancji wskazał na posiadaną wiedzę na temat wysokości opadów w roku 2010 – dane z IMGW – gdzie rok ten zakwalifikowano do skrajnie wilgotnego, a według kwantylowej klasyfikacji: do ekstremalnie wilgotnego. Podkreślił, że w okresie późniejszym nie odnotowano już występowania wody na gruncie, co potwierdza notatka służbowa z [...] marca 2013 r., w której zarówno E. i R. G. , jak i pełnomocnik Wnioskodawcy potwierdzili wobec urzędnika, że w ostatnim okresie woda na gruncie nie występowała. Wójt wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 799/11, w myśl którego przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pr.wod., należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie, jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu – np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych. Zarazem podkreślił, że w toku postępowania nie ustalił, aby nastąpiła zmiana stosunków wodnych, dlatego umorzył postępowanie. Powołał się przy tym na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 07 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1396/10, zgodnie z którym, jeżeli organ właściwy w sprawie naruszenia stosunków wodnych, prowadząc postępowanie z urzędu, stwierdzi, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, winien umorzyć postępowanie.

Od opisanej decyzji Wójta odwołanie złożył Wnioskodawca, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania przeprowadzenia postępowania w sprawie wykazania wpływu podniesienia terenu na działkach nr 918/6 i 918/7 na stan wód w sytuacji zaistniałej w 2010 r., gdy nie było odwadniającego teren kolektora ulicznego, oraz wskazania osób odpowiedzialnych za ten stan. W uzasadnieniu podkreślił, że przez ponad 2 lata Wójt nie dokonał żadnych konstruktywnych ustaleń w sprawie. Nie wykonał pomiarów geodezyjnych, aby porównać rzędne gruntu obecne z tymi sprzed zabudowy, nie zasięgnął też opinii hydrologa, czy usypanie zapory na działkach nr 918/6 i 918/7 mogło mieć wpływ na stan wód na działkach sąsiednich. Wnioskodawca stwierdził, że jest faktem, iż naturalne ukształtowanie terenu na spornych działkach charakteryzuje się spadkiem. Skoro wody opadowe zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu powinny spływać w kierunku południowym przez działki nr 918/6 i 918/7 do rowu, a właściciele tych działek, poprzez usypanie ziemi na wysokość ok. 30 cm (mierzoną na granicy z działką nr 917/2), wykonali zaporę, która uniemożliwiała naturalny spływ, skutkiem czego wody opadowe gromadziły się na działkach poprzedzających, tj. nr 917/2, 917/1 i 916/6, tworząc tam zastoiny wodne utrudniające użytkowanie gruntu, to uprawnione jest twierdzenie, że dokonali oni zmian w stosunkach wodnych na swoich działkach ze szkodą dla gruntów sąsiednich. A skoro tak, to, zdaniem Odwołującego, zobowiązanie właścicieli działek nr 918/6 i 918/7 na podstawie art. 29 pr.wod. do przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie tej zapory lub do wykonania urządzeń zastępczych przywracających możliwość spływu wód opadowych w kierunku zgodnym z naturalnym ukształtowaniem terenu. Tymczasem Wójt, zamiast wydać powyższy nakaz, na koszt całej gminnej społeczności wykonał kolektor odwadniający w ulicy oraz wpust do niego na prywatnej działce nr 917/2, tworząc w ten sposób obejście działek nr 918/6 i 918/7 umożliwiające spływ wód do rowu z działki nr 917/2. Nadto zaleganie wód na działkach nr 917/2, 917/1 i 916/6, będące efektem podniesienia się poziomu wód gruntowych, spowodowało konieczność wykonania kosztownych odwodnień na działce 917/1, co również stanowiło szkodę.

Dalej Odwołujący zarzucił organowi I instancji niezgodność sposobu procedowania z przepisami k.p.a. Wskazał, że jest rzeczą niespotykaną, aby urząd prowadzący postępowanie administracyjne, wymagające przeprowadzenia dowodów w terenie, wysyłał do stron prośbę o wyrażenie zgody na wstęp na nieruchomość i na tym poprzestawał. W konsekwencji Wójt nie ustalił faktycznego wpływu podniesienia gruntu na działkach nr 918/6 i 918/7 na stan wód na gruncie. Zdaniem Odwołującego organ nie miał uprawnień do wydawania decyzji uzależnionych od opinii fachowców z danej branży – tj. geodety, który miał ustalić wielkość nasypu i hydrologa, który miał ustalić wpływ tego nasypu na stan wód na gruncie – bez uzyskania takich opinii. Odwołujący zaznaczył, że celem prowadzonego postępowania nie była ocena stanu bieżącego, ale faktów zaistniałych w 2010 roku, w którym wystąpiły konkretne i znaczące szkody w postaci podtopienia gruntu, zalewu nasadzeń roślinnych, zalaniu piwnic oraz konieczności wykonania drogich urządzeń odwadniających przez odwołującego i możliwych do zaistnienia w przyszłości.

W konkluzji Odwołujący stwierdził, że w postępowaniu przed organem I instancji nie dokonano żadnych rzeczowych ustaleń istotnych dla sprawy, a twierdzenie, iż sprawa stała się bezprzedmiotowa, nie znajduje uzasadnienia, zwłaszcza, że dotyczy nie stanu dzisiejszego chwilowego, ale zaszłości i szkód wynikłych w 2010 roku i możliwych do powtórzenia w przyszłości.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub organ II instancji"), wskazując na art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że w sprawie kluczowym jest ustalenie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie na działkach nr 918/6 i 918/7 oraz czy ewentualna zmiana stanu wody ma szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Zarzuciło, że organ I instancji w zasadzie nie dokonał ustalenia stanu faktycznego, a ustalenia dokonane budzą wątpliwości. Zdaniem SKO, Wójt naruszył art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż wydana decyzja w zasadzie nie zawiera uzasadnienia, a dokonane ustalenia faktyczne nie dają podstawy do jej wydania. W rezultacie, w ocenie organu II instancji, konieczne jest ponowne, wnikliwe przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, tj.: czy doszło w niej do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, czy zmiana ta spowodowana jest działaniami właściciela działek, a jeśli tak, to czy ma ona szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. W pierwszej kolejności należy jednak prawidłowo określić strony postępowania, gdyż na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego nie sposób ustalić, dlaczego organ I instancji wskazał jako strony postępowania wymienione w decyzji osoby, ani dlaczego w toku postępowania krąg adresatów wezwań i zawiadomień o czynnościach w sprawie ulegał zmianom. Dalej SKO zaznaczyło, że w świetle art. 88 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie nie musi prosić o zgodę na wejście na grunt, którego dotyczy prowadzone postępowanie. Co prawda, zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a., organ zawsze może zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dowodowe, jednak z akt sprawy nie wynika, aby Wójt z własnej inicjatywy rezygnował z przeprowadzenia dowodów, a mimo to, nie podejmował zapowiadanych działań. Ponadto, jak wskazało SKO, uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a akta nie zawierają wzmiankowanych dowodów – dziennika obserwacji stanu wód na gruncie, a jedynie nieopisaną i niepodpisaną tabelę ręcznie wypełnioną. Organ II instancji podkreślił, że przeprowadzone postępowanie nie daje podstaw do uznania, iż, jak przyjął Wójt, nie nastąpiła zmiana stanu wody na działkach nr 918/6 i 918/7. W ocenie SKO postępowanie dowodowe należy uzupełnić, aby w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, czy doszło do zmiany stanu wody na ww. działkach, czy nie. Tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie o przekazaniu miejsca objętego działaniem ratowniczym dot. zdarzenia przy ul. [...] polegającego na zalaniu działki, które to postanowienie Wójt w ogóle pominął, jak wiele innych materiałów znajdujących się w aktach sprawy. W konkluzji SKO stwierdziło, że nawet jeśli postępowanie w przedmiotowej sprawie z jakichś względów stało się bezprzedmiotowe, to nie może budzić wątpliwości podstawa dokonania takich ustaleń, która winna wynikać z całokształtu zebranego w sprawie materiału. Ponieważ w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie z procedurą administracyjną i naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa powinna zostać ponownie rozpoznana przez ten organ.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję SKO, D. P. i R. P. (dalej: "Skarżący") – z powołaniem się na naruszenie art. 6, art. 8, art. 11, art. 12, art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 Prawo wodne – wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przesądzenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Skarżący podnieśli, że SKO, z jednej strony, opiera swoje rozstrzygnięcie na treści art. 29 ust. 3 pr.wod. oraz odnoszącym się doń orzecznictwie, zgodnie z którym dla możliwości zastosowania tego przepisu konieczne jest wystąpienia szkodliwego wpływu na gruntach sąsiednich; z drugiej zaś strony, jako powodu uchylenia decyzji Wójta wcale nie wskazuje konieczności zbadania występowania szkód na gruntach sąsiednich, a nakazuje podjęcie przez organ I instancji działań celem zbadania stanu zagospodarowania gruntów sąsiednich. Tymczasem w świetle literalnego brzmienia art. 29 ust. 3 pr.wod. dla wydania decyzji w tym trybie konieczne jest występowanie szkodliwego wpływu, którego źródłem mogłyby być zmiany stanu wody na gruntach sąsiednich. Jeżeli zatem takie skutki na dzień wydawania orzeczenia nie występują – co, w ocenie Skarżących, wydaje się bezsporne zarówno w świetle okoliczności ustalonych przez Wójta, jak i treści odwołania – jakiekolwiek dalsze działania wyjaśniające organu zmierzające do ustalenia stanu wody na gruntach sąsiednich nie są ani konieczne, ani możliwe do przeprowadzenia. Zdaniem Skarżących, wbrew ustaleniom SKO, Wójt słusznie umorzył postępowanie wobec ustalenia, że podstawowa przesłanka warunkująca możliwość wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 29 ust. 3 pr.wod. w sprawie nie występuje. Celem postępowania administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie, nie jest bowiem ustalanie przyczyn powstawania konkretnych zdarzeń w przeszłości, ale podejmowanie przez organ administracji rozstrzygnięć w przedmiocie nakazania wykonania określonych prac, celem zapobiegania szkodom na gruntach sąsiednich. W sprawie bezspornym zaś jest, że Gmina Suchy Las w okresie po wystąpieniu zdarzeń, które były podstawą prowadzonego postępowania, wykonała urządzenia melioracyjne w przedmiotowym rejonie. Niezależnie od powyższych twierdzeń, Skarżący "z daleko posuniętej ostrożności" oświadczyli, że nie dokonywali zmiany stosunków wodnych w sposób, jaki zabraniają tego obowiązujące przepisy prawa, w tym Prawo wodne.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji obarczone było wieloma poważnymi wadami, jak: (1) brak prawidłowego określenia stron postępowania; (2) prowadzenie postępowania z pominięciem przepisów k.p.a.; (3) braki w materiale dowodowym wskazywanym jako podstawa rozstrzygnięcia; (4) pomijanie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, bez wskazywania przyczyn ich pominięcia; (5) wadliwe uzasadnienie do decyzji (a w zasadzie jego brak).

Postanowieniem z 08 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 389/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę R. P.

Na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. pełnomocnik Skarżącej, r.pr. T. M., podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto podkreślił, że żądanie Wnioskodawcy, w tym co do badania czy były prowadzone roboty budowlane na sąsiednich działkach zmieniające rzędne terenu, wykraczają poza kompetencje Wójta, gdyż należą do kompetencji Starosty. Na dowód, iż takie roboty samowolnie nie były wykonywane pełnomocnik Skarżącej złożył do akt kopię decyzji PINB [...] z [...] lipca 2014 r., znak: [...], umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowania administracyjne w sprawie nasypu ziemnego na nieruchomości nr ewid. 918/6, której to działki dotyczyła także zaskarżona decyzja SKO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga D. P. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd podziela bowiem stanowisko SKO, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji i wieńcząca je decyzja tego organu obarczone były licznymi wadami proceduralnymi – wskazanymi przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a następnie powtórzonymi, w sposób bardziej usystematyzowany, w odpowiedzi na skargę – których to wad doniosłość oraz skala w pełni uzasadniały zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Dodatkowo już w tym miejscu wypada podkreślić, co nie zostało dostatecznie wyeksponowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, że organ I instancji bezpodstawnie uchylił się od wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie – w postaci nałożenia bądź odmowy nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 pr.wod. – a zamiast tego nietrafnie uciekł się do rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, jakim jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Trzeba bowiem wyjaśnić, że w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania dotyczącego zmiany stosunków wodnych, wszczętego – tak, jak w niniejszej sprawie – na wniosek zainteresowanego podmiotu (strony; tu: Wnioskodawcy), organ nie stwierdzi wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 29 ust. 3 ab initio pr.wod., winien wydać decyzję odmawiającą wydania nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 pr.wod., a nie umarzać postępowanie. Brak przesłanek określonych w przywołanym przepisie nie skutkuje bowiem bezprzedmiotowością postępowania, a jedynie brakiem podstaw do wydania nakazu, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyroki WSA: z 04.05.2007 r., IV SA/Wa 2000/06; z 25.10.2007 r., II SA/Ke 457/07 – CBOSA). Powyższe nie pozostaje w sprzeczności z przytoczoną w uzasadnieniu decyzji Wójta tezą wyroku WSA w Krakowie z 07 marca 2011 r. (II SA/Kr 1396/10), zgodnie z którą: "[J]eżeli organ właściwy w sprawie naruszenia stosunków wodnych, prowadząc postępowanie z urzędu, stwierdzi, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, winien umorzyć postępowanie". Uwadze organu najwyraźniej uszedł bowiem fakt, że cytowana teza dotyczyła expressis verbis postępowania wszczętego z urzędu, a nie na wniosek.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 29 pr.wod. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: (1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich; (2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 pr.wod.). W myśl zaś art. 29 ust. 3 pr.wod., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W świetle przywołanych przepisów SKO trafnie wskazało, że w sprawie kluczowe znaczenie miało wyjaśnienie dwóch kwestii: (1) czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie w obrębie działek nr 918/6 i 918/7 oraz (2) czy ewentualna zmiana stanu wody, o ile wystąpiła, miała szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie.

W ocenie Sądu żadna z tych kwestii nie została przez organ I instancji wyjaśniona w sposób prawidłowy, wszechstronny i wolny od wątpliwości, jak tego wymagają przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Co więcej, z uzasadnienia decyzji Wójta – sporządzonego w tym zakresie z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. – nie wynika jasno, na czym dokładnie organ I instancji oparł swe przekonanie o braku podstaw do zastosowania w sprawie rygorów z art. 29 ust. 3 pr.wod. Czy uznał, że na analizowanym obszarze nie doszło do zmiany stanu wód, czy że istniejący stan nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie. Zasadnicza część rozważań organu I instancji wydaje się bowiem koncentrować na wykazaniu, iż obecnie nie występuje szkoda (szkodliwe oddziaływanie) – w postaci zalegającej (stojącej) wody na gruncie (gruntach sąsiednich). W tym kierunku zmierzają też zarzuty i argumentacja skargi. Natomiast w końcowej części uzasadnienia swej decyzji organ I instancji stwierdza, że "w toku przeprowadzonego postępowania nie ustalił, aby nastąpiła zmiana stosunków wodnych".

Żadne z tych twierdzeń nie znajduje dostatecznego oparcia w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowy sprawy – na co trafnie zwróciło uwagę SKO. W szczególności uszło uwadze organu I instancji, że kategoryczne formułowanie takich twierdzeń wymaga wiadomości specjalnych. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1538/11 (CBOSA), że wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 pr.wod. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Błędny jest przy tym pogląd, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 pr.wod. Kwestia ta, dodajmy, wymaga każdorazowo zbadania przez biegłego, na co trafnie zwrócono uwagę m.in. w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 03 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 338/13 (CBOSA), w którym stwierdzono, że ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Nie jest w zasadzie możliwe dokonanie takiej oceny wyłącznie na podstawie wrażeń wzrokowych. Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny otwiera drogę do orzekania w formie decyzji o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 29 ust. 3 pr.wod. lub o odmowie nałożenia takiego obowiązku.

W świetle powyższych uwag za całkowicie błędne należy uznać stanowisko organu I instancji, który odstąpił od pierwotnego zamiaru powołania biegłego rzeczoznawcy z zakresu hydrobiologii, gdyż, jak wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji, "nie stwierdzono, aby nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie". Jak to już wyżej wskazano, takie stwierdzenie wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a więc jego sformułowanie przez organ bez uprzedniego zasięgnięcia opinii biegłego – i oparcie na takim stwierdzeniu swego rozstrzygnięcia – narusza ten przepis w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Również pozostałe zastrzeżenia SKO dotyczące uchybień proceduralnych popełnionych przez organ I instancji są, w ocenie Sądu, zasadne. W szczególności organ II instancji trafnie wytknął brak prawidłowego określenia stron przedmiotowego podstępowania. Należy podkreślić, że ustalenie wyczerpującego kręgu stron postępowania administracyjnego, tj. każdego podmiotu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowanie (art. 28 k.p.a.) – z jednoczesnym określeniem źródła tego interesu w odniesieniu do każdego z podmiotów uznanych przez organ za stronę postępowania – jest jednym z pierwszych, podstawowych obowiązków proceduralnych organu w ramach prowadzonego postępowania. Ustalenia te powinny zostać przy tym przez organ należycie udokumentowane w aktach sprawy, co w przypadku wywodzenia interesu prawnego z praw rzeczowych do nieruchomości, zasadniczo wymaga dołączenia do akt wypisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Samo oparcie się na danych z ewidencji gruntów i budynków – jak uczynił to organ I instancji w niniejszej sprawie – należy uznać za niewystarczające, gdyż to nie owa ewidencja, lecz właśnie księgi wieczyste, służą ustaleniu stanu prawnego nieruchomości, w tym identyfikacji podmiotów, którym przysługuje prawo własności lub inne prawa do nieruchomości (– zob. art. 1 ust. 1 ustawy z 06 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 z późn. zm.). W niniejszej sprawie organ I instancji był przy tym niekonsekwentny, gdyż, z niewyjaśnionych przyczyn, nie uwzględnił nawet, jako strony, wszystkich osób ujawnionych we włączonej do akt informacji z ewidencji, np. R. P. (k. 11 akt adm. I inst.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji SKO jest trafne, a zarzuty podnoszone pod jego adresem przez Skarżących – nieuzasadnione. W szczególności nietrafny jest zarzuty naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 29 ust. 3 pr.wod., tym bardziej, że, ściśle rzecz ujmując, SKO tego przepisu nie zastosowało, a jedynie wskazało, że jego prawidłowe zastosowanie wymaga wyeliminowania wskazanych błędów proceduralnych, w tym uprzedniego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji – którą to ocenę Sąd, z wyżej przywołanych względów, w pełni podziela.

Zarazem jednak należy zgodzić się ze Skarżącą, że – inaczej niż twierdzi Odwołujący – celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 pr.wod. nie jest wyjaśnianie zdarzeń w pełni już "historycznych", tj. wystąpienia zmiany stanu wód na gruncie (i związanych z tym szkód) w przeszłości, lecz ustalenie przez organ administracji, czy owa zmiana stanu wód nadal występuje i czy aktualnie powoduje ona jakieś szkody na gruntach sąsiednich, ewentualnie stwarza całkowicie realne niebezpieczeństwo wystąpienia takich szkód w przyszłości (por. wyrok WSA z 12.06.2013 r., II SA/Gl 23/13, CBOSA). Innymi słowy, działania podejmowane na podstawie art. 29 ust. 3 pr.wod. nakierowane są "na przyszłość", tj. na zapobieganie dalszemu (lub realnie możliwemu w przyszłości) szkodliwemu oddziaływaniu stwierdzonej zmiany stanu wód na grunty sąsiednie.

Natomiast w kwestiach związanych z likwidacją "zaszłości" (tu: szkód wynikłych w 2010 r.) właściwa jest nie droga administracyjna, lecz droga sądowa przed sądem cywilnym (por. uchwała SN z 27 czerwca 2007 r., III CZP 39/07, OSNC 2008, nr 7–8, poz. 85).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.