Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3506/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 119 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia –Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 387/15 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

I OSK 3506/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 387/15 po rozpoznaniu skargi M. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. U podstaw wyroku Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., wskazując na art. 4 pkt 9b¹, art. 6 pkt 6, art. 112, art. 113 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 128 ust. 1-2, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1-2 i 8 oraz art. 134 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm., dalej jako u.g.n.):

1. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], w której jako właściciel ujawniona jest M. R. (dalej jako Właścicielka, Skarżąca); nieruchomość jest oznaczona w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 5.995 m2,

2. określił, że wywłaszczenie następuje na cel publiczny - budowę zespołu domów studenckich dla Uniwersytetu [...] w P. (dalej jako Uniwersytet), z przedszkolem oraz stołówką, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] października 2011 r., nr [...],

3. określił, że przejście prawa własności wyżej opisanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpi z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna,

4. ustalił na rzecz Właścicielki odszkodowanie w wysokości [...] zł za wywłaszczone prawo własności ww. nieruchomości,

5. określił, że do pokrycia kosztów w wysokości [...] zł zobowiązany jest Uniwersytet, jako podmiot, który będzie realizował cel publiczny. Zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, na wskazany w decyzji rachunek bankowy, którego posiadaczem jest Właścicielka,

6. wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego,

7. wskazał, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Organ I instancji podał, że pismem z [...] września 2012 r. Rektor Uniwersytetu, w związku z zamiarem realizacji celu publicznego - budowy zespołu domów studenckich z przedszkolem oraz stołówką, dla tegoż Uniwersytetu, na nieruchomościach stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...]i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], zawiadomił o konieczności wszczęcia z urzędu postępowań wywłaszczeniowych w odniesieniu do tych nieruchomości oraz oświadczył, że Uniwersytet poniesie koszty wywłaszczenia zgodnie z przepisem art. 132 ust. 8 u.g.n. Do zawiadomienia dołączył decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] sierpnia 2011r. o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji oraz decyzję SKO w P. z [...].10.2011r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Organ I instancji wskazał, że rokowania przeprowadzone pomiędzy Prezydentem Miasta P. wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a Właścicielką nie przyniosły rezultatu.

Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych [...] kwietnia 2013 r. ustalono, że działka nr [...] jest niezagospodarowana, porośnięta samosiewami traw, krzewów i drzew liściastych. W jej sąsiedztwie trwały prace budowlane prowadzone przez Uniwersytet. Stan ten potwierdza materiał fotograficzny, wynika on również z mapy zasadniczej.

Organ podał, że z dokonanych ustaleń wynika, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji celu publicznego. Realizacji przedmiotowego celu publicznego nie może być zrealizowana w inny sposób niż przez pozbawienia prawa do nieruchomości. Organ wskazał przepisy regulujący wywłaszczanie nieruchomości za odszkodowaniem i sposób ustalania odszkodowania.

Zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalonego przez Radę Miasta P. uchwałą [...] z [...] stycznia 2008 r. ze zm., przedmiotowa działka położona jest na terenie zabudowy średniowysokiej, w zieleni, o funkcji usługowej, oznaczonym symbolem U2sw. Jednocześnie, nieruchomość jest objęta ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2011 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowy zespołu domów studenckich dla Uniwersytetu, z przedszkolem oraz stołówką. W tych okolicznościach rodzaj rynku biegły określił dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych, objętych prawem własności, przeznaczonych pod zabudowę usługową. Poddał analizie transakcje zawarte w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, dotyczące gruntów z obszaru rynku lokalnego, czyli miasta P. - przede wszystkim stref pośrednich. Do końcowej analizy przyjął 11 transakcji sprzedaży z lat 2011-2012, dotyczących nieruchomości najbardziej przystających swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Ze względu na przyjęcie do porównań dwóch transakcji obejmujących nieruchomości z prawem użytkowania wieczystego, zastosował przelicznik wynoszący 1.27, odwzorowujący relację pomiędzy ceną nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego i ceną nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, Ceny nieruchomości skorygował o trend czasowy. Na podstawie przeprowadzonej analizy notowań ustalił, że od początku 2006 r. następował wzrost popytu na nieruchomości gruntowe niezabudowane w granicach miasta, natomiast podaż utrzymywała się na stałym poziomie, co spowodowało wzrost poziomu cen transakcyjnych. Od początku 2008 r. nastąpiło wyhamowanie tendencji wzrostowych oraz zmniejszenie liczby zawieranych transakcji, co spowodowało ustabilizowanie cen. Jednak od drugiej połowy 2012 r. zaobserwowano niewielki spadek cen gruntów na obszarze miasta. W związku z powyższym, w przeprowadzonym porównaniu do końca czerwca 2012 r. przyjął stabilizację cen i określił trend czasowy na poziomie równym 0% rocznie, natomiast od początku lipca 2012 r. przyjął tendencję spadkową cen, a trend określił na poziomie wynoszącym -6% rocznie. Cena średnia wyniosła 324,58 zł za 1 m2. Następnie, zgodnie z przepisem § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie) porównał nieruchomość wycenianą z nieruchomościami, które osiągnęły cenę minimalną oraz cenę maksymalną i skorygował cenę średnią współczynnikiem uwzględniającym różnice w lokalizacji tych nieruchomości, przeznaczeniu w planie, uzbrojeniu terenu, powierzchni działek, kształcie i możliwości zainwestowania oraz sąsiedztwie i otoczeniu. Po skorygowaniu ceny średniej wartość 1 m2 wyniosła 321,33 zł, a wartość działki [...] zł. Strony zapoznały się z operatem szacunkowym, wzięły również udział w rozprawie administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Właścicielka nie kwestionowała sporządzonej wyceny. Zastrzeżenia zgłosił Uniwersytet uznając cenę za zawyżoną i kwestionując dobór transakcji porównawczych.

W odwołaniu od opisanej decyzji Rektor Uniwersytetu wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podał, że składa odwołanie od w/w decyzji w pkt II dotyczącej ustalenia odszkodowania. Zarzucił, że operat szacunkowy został sporządzony wadliwie, z naruszeniem przepisów u.g.n. oraz Rozporządzania.

Pismem z dnia [...] lutego 2015r. (data wpływu [...] marca 2015r.) Uniwersytet podał, że podtrzymuje swoje odwołanie dotyczące punktu II zaskarżonej decyzji ustalającej na rzecz Skarżącej odszkodowanie w wysokości [...] zł za wywłaszczone prawo własności nieruchomości. Nie kwestionuje samego wywłaszczenia, której jest zgodne z jej wnioskiem. Uniwersytet powołał się w tym zakresie na wyroki WSA w Poznaniu, zgodnie, z którymi istnieje możliwość zaskarżenia decyzji tylko w wyodrębnionej części.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]Wojewoda W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że zważając w swej ocenie na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz jego istotę a nadto mając na względzie szczególny charakter decyzji wywłaszczeniowej, opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r. (sygn. akt I OSK 218/08; orzeczenie dostępne na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach - CBOSA), w którym NSA zaznaczył, iż organ odwoławczy może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Wojewoda podał, że pomimo ograniczenia przez Uniwersytet zakresy odwołania tylko do części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania, w obliczu błędów jakich dopuścił się organ pierwszej instancji w zakresie samego już tylko wywłaszczenia przesądzając tym samym o wadliwości decyzji w tym zakresie Wojewoda za konieczne i zasadne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Organ II instancji podkreślił, że jest zobowiązany rozpoznać sprawę merytorycznie na nowo w jej całokształcie, złożenie bowiem odwołania odnosi ten skutek, że organ nadzoru uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że za bezprzedmiotową i pozbawioną racjonalnych względów należy uznać ocenę operatu szacunkowego, który nie może służyć za podstawę określenia należnego podmiotowi wywłaszczanemu odszkodowania. Powyższe zwalnia organ nadzoru od obowiązku odnoszenia się do podnoszonych względem kwestionowanej decyzji zarzutów, które integralnie związane są z przedmiotową wyceną. Wojewoda podał, że nie mógł w przedmiotowej sprawie uzupełnić materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa. Wady jakimi obarczone jest postępowanie organu pierwszej instancji implikują konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od nowa. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta P. winien wziąć pod rozwagę zastrzeżenia zawarte w tej decyzji, w celu prawidłowego wywłaszczenia niezbędne jest wcześniejsze wydzielenie części działki objętej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, ponadto organ zobligowany jest zlecić sporządzenie nowej wyceny nieruchomości z poszanowaniem obowiązującej w tej materii przepisów, dokonać jej wnikliwej analizy nieograniczającej się jedynie do zreferowania poszczególnych etapów, zaś gdyby okazała się ona prawidłowo, na jej podstawie ustalić należne stronie odszkodowanie.

Na opisaną decyzję w całości skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji, powołując się na w wyroki w sprawach IV SA/Po 648/14 i IV SA/Po 552/14 - zapadłych w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym – uznał błędny pogląd Wojewody, iż pomimo że odwołanie zasadniczo ograniczało się do kwestionowania samej wysokości odszkodowania, to zasadna jest ocena decyzji w całości, a nie tylko w części dotyczącej wysokości odszkodowania. Możliwe jest zaskarżenie decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, ze skutkiem wiążącym dla organu odwoławczego w postaci ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy przez ten organ tylko do zaskarżonej części (odszkodowawczej). .

Zdaniem Sądu I instancji z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez oparcie postępowania odwoławczego na zasadzie skargowości. Powyższe oznacza, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie postępowania odwoławczego oraz – co do zasady – także jego zakres (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06). Pomimo, iż przepisy k.p.a. nie dopuszczają wprost wniesienia odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to jak jednak trafnie podniesiono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), nie może to wyłączać automatycznie takiej możliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części – w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zasada ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do postępowania odwoławczego. Organ drugiej instancji nigdy nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie strony odwołującej się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności

Prawem strony jest zaskarżyć taką decyzję tylko w wyodrębnionej części. W takiej sytuacji w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja taka staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym. W przypadku, gdy odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości.

Powyższe oznacza, iż wbrew argumentacji organu odwoławczego możliwym jest zaskarżenie decyzji organu I instancji orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości i o ustaleniu odszkodowania za tą nieruchomość tylko w części dotyczącej odszkodowania (zob. np wyrok NSA z dnia 9.05.2014r. sygn. akt I OSK 2492/12 dostępny w centralnej bazie orzeczeń NSA).

W przedmiotowej sprawie wnoszący odwołanie Uniwersytet jednoznacznie wskazał, że odwołuje się jedynie od punktu II decyzji Prezydenta w zakresie ustalenia odszkodowania. Podał, że nie kwestionuje samego wywłaszczenia, które jest zgodne z jego wnioskiem. Uchylając decyzję Prezydenta w całości organ II instancji rażąco naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) rozstrzygając z urzędu co do niezaskarżonej części decyzji (art. 138 § 2 kpa i art. 127 § 1 kpa) i naruszając zasadę trwałości decyzji (art. 16 kpa), co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji ocena czy istnieje możliwość zakwestionowania w danym przypadku poszczególnych rozstrzygnięć decyzji zależy od ich wzajemnego powiązania. Oczywistym jest, że w sytuacji, gdy jeden z elementów decyzji jest konsekwencją drugiego, nie można zakwestionować tego z nich, które stanowi podstawę drugiego. I tak, w przedmiotowej sprawie nie można kwestionować wywłaszczenia nie kwestionując przysługującego za nie odszkodowania. Nie można bowiem pozostawić w mocy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, skoro jest ono konsekwencją wywłaszczenia. Dopuszczalne jest natomiast zakwestionowanie wysokości odszkodowania (tak jak w niniejszej sprawie z uwagi na jego, zdaniem Uniwersytetu, zawyżenie) i nie kwestionowanie samego wywłaszczenia.

Odnosząc się do argumentacji Wojewody, zdaniem Sądu I instancji, w takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu przepisów art. 119 ust. 1 pkt 7, czy art. 129 ust. 1 u.g.n, bądź art. 21 ust. 2 Konstytucji odczytywanego łącznie z art. 128 u.g.n.. i wywłaszczeniu nieruchomości bez odszkodowania. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie dotyczyło wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem, decyzja organu I instancji wywłaszczała nieruchomość za odszkodowaniem a jej wzruszenie jedynie w części dotyczącej odszkodowania nie zmieniłoby tego faktu i nie powodowałoby, że wywłaszczenie zostanie dokonane bez odszkodowania. Postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania nie zostałoby umorzone a jedynie przesunięte w czasie, nadal byłoby w toku. To, że w konsekwencji ponownego rozpoznania samej kwestii dotyczącej odszkodowania doszłoby do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu nie oznacza, że nastąpiłoby to z naruszeniem przepisów prawa. Możliwość taką przewiduje art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym może być wydana odrębna decyzja o odszkodowaniu na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu może to mieć miejsce właśnie w takiej jak przedmiotowa sytuacja, gdy właściciel bądź podmiot realizujący cel publiczny zakwestionowaliby samą wysokość odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, tym samym domagając się wydania odrębnej decyzji w zakresie odszkodowania. Jest przy tym jasne, że rozstrzygnięcie o odszkodowaniu za wywłaszczenie – o ile nie zapada jednocześnie z samym orzeczeniem o wywłaszczeniu – może, z konieczności logicznej, następować jedynie po akcie wywłaszczenia, a nigdy go poprzedzać. Nie ma w tej sytuacji podnoszonej przez Wojewodę rozszerzającej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Sąd I instancji nie podzielił również argumentu Wojewody o względach funkcjonalnych zakazu zaskarżenia tylko samego odszkodowania takich jak niepewność co do wysokości czy terminu wypłaty odszkodowania. Niepewności co do wysokości odszkodowania nie niwelowałoby przecież również uchylenie decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej w całości. Termin zaś do rozpoznania ponownie kwestii odszkodowania wynika z przepisów kpa, które organy ponownie rozstrzygające sprawę winny stosować. Przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. rozróżnia sytuację ustalenia wysokości odszkodowania jednocześnie z wywłaszczeniem jak i osobno. Obawy organu, że zaskarżenie samego rozstrzygnięcia co do odszkodowania stawia w lepszej sytuacji stronę silniejszą, tj. inwestora, również, zdaniem Sądu nie są uzasadnione. Prawo zakwestionowania wysokości odszkodowania przysługuje również właścicielowi nieruchomości, który godzić się może z wywłaszczeniem ale dochodzić wyższego odszkodowania. Zupełnie niezrozumiałe jest wskazywanie jako argumentu wydawanie przez ustawodawcę tzw. "specustaw drogowych", w których przewidziano skutek wywłaszczeniowy z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej. Nie przekładają się one bowiem na stan faktyczny ani prawny przedmiotowej sprawy, w której dokonywane było wywłaszczenie jednocześnie za odszkodowaniem a w toku postępowania zakwestionowana została jedynie wysokość odszkodowania. Sąd nie podziela również podanego przez Wojewodę argumentu z art. 132 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Przepis ten zawiera zastrzeżenia wskazane w ust. 1a i 1b. Zgodnie z art. 132 ust. 1a u.g.n. w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Przepis ten wskazuje termin zapłaty odszkodowania w sytuacji wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu i nie jest ograniczony jedynie do sytuacji, w których na chwilę wykonania decyzji wywłaszczeniowej jest w obiegu decyzja o odszkodowaniu. Użycie słów "w których wydano" wskazuje jedynie na to, że odszkodowanie ma zostać wypłacone w określonym terminie po wydaniu takiej decyzji i dotyczy wszystkich sytuacji, w których osobnymi decyzjami dokonano wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, a nie tylko sytuacji, gdy na dzień wykonania wywłaszczenia istnieje w obrocie decyzja o odszkodowaniu.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Wojewoda W. zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego:

I. art. 128 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 119 ust. 1 i art. 129 ust. 1 u.g.n. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w efekcie przyjęcie, że Wojewoda Wielkopolski wykroczył w sprawie poza granice odwołania, gdyż możliwym jest zaskarżenie decyzji organu I instancji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania tylko w części dotyczącej odszkodowania, a tym samym, iż w wyniku kontroli przez organ odwoławczy decyzja taka zostać może uchylona jedynie w części obejmującej ustalone odszkodowanie, mimo iż:

a) art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n. określa, że obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości jest ustalenie w sentencji kwoty odszkodowania, a tym samym a contrario, że nie jest możliwy byt prawny takiej decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości wydanej w trybie przewidzianym przez przepisy rozdziału 4 działu III u.g.n., która pozbawiona byłaby rozstrzygnięcia o odszkodowaniu;

b) art. 129 ust. 1 u.g.n. po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. z 2000 r. nr 6, poz. 70) statuuje zasadę ustalenia odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej;

c) art. 129 ust. 5 u.g.n. po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492) oraz ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2006 r. nr 220, poz. 1601) wprowadza wyjątkowe sytuacje, gdy ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie następuje w odrębnej decyzji administracyjnej;

d) art. 21 ust. 2 Konstytucji odczytywany łącznie z art. 128 ust. 1 u.g.n. jest źródłem ex lege obowiązku słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstającego z chwilą wyrządzenia szkody, czyli orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, a którego realizacja jednocześnie wraz z wywłaszczeniem może nie nastąpić jedynie w sytuacjach wskazanych w art. 124 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n.;

e) art. 132 u.g.n. ustanawia nieprzekraczalny termin do wypłaty odszkodowania liczony od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, a który to termin nie zostałby dochowany – mimo braku zastosowania art. 132 ust. 1a lub 1b u.g.n. – o ile by przyjąć, iż wykonanie (skutek) wywłaszczenia następuje z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania od tej części decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, gdyż w obiegu prawnym brak byłoby ostatecznego rozstrzygnięcia co do odszkodowania, a który to przepis odzwierciedla intencję ustawodawcy: a mianowicie, iż nie jest możliwe zaskarżenie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jedynie w części dotyczącej ustalonego odszkodowania,

- co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania sądowo-administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

II. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z uwagi na wykroczenie poza zakres odwołania, mimo iż decyzja organu I instancji została zaskarżona w takiej części, która nie może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym (a zatem nie może być zaskarżona w tej jedynie części),

- albo alternatywnie- przyjmując, iż stanowisko Sądu I instancji jest właściwe,

mimo, iż poczynione przez organ naruszenie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w świetle możliwej do przyjęcia wykładni przepisów prawa o jakiej mowa w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej, jak i mowa była w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

III. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z zastosowanym art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego wyroku które nie zawiera wyjaśnienia przyczyn uznania, iż poczynione przez organ odwoławczy naruszenie uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W motywach skargi kasacyjnej, rozwijając te zarzuty, Wojewoda wskazał przede wszystkim na wadliwość poglądu, wedle którego zagadnienie odszkodowania za wywłaszczenie można rozpatrywać odrębnie od samego wywłaszczenia. Pogląd ten nie uwzględnia zasad przyznawania odszkodowania unormowanych w przywołanych wyżej przepisach u.g.n., których historyczne tło i regulacje obszernie przedstawił w uzasadnieniu kasacji. W konsekwencji czego uważa, iż zasadnie rozpatrzył w postępowaniu odwoławczym całość sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pomimo częściowo wadliwie sformułowanych zarzutów zawiera usprawiedliwione podstawy. Zauważyć należy, że wskazując na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie powołał się na uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, wyraźnie wskazując na przepisy K.p.a., jako uchybione, podczas gdy zaskarżenie wyroku sądu administracyjnego wiąże się z koniecznością wskazania przepisów P.p.s.a., jakie ten naruszył. Procedurę administracyjną stosują tylko organy administracyjne. Zatem poprawnie skonstruowany zarzut powinien sprecyzować konkretne przepisy P.p.s.a. i powiązać je z przepisami K.p.a., a zarzutem objąć pominięcie ich naruszeń przez sąd. Poza tym nie wskazano nawet, czy i w jaki sposób uwypuklone zarzuty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej, które jak podano wyżej nie zostały sformułowane w pełni poprawnie, oceniono przy zastosowaniu się do tezy uchwały całego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1). Uczyniono to zbiorczo, gdyż wszystkie zarzuty koncentrują się wokół dwóch kwestii: charakteru decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, zakresu odwołania rozpoznanego w sprawie. Przede wszystkim należy przyznać rację Sądowi Wojewódzkiemu, gdy twierdzi on, że w sprawie możliwe było oddzielne zaskarżenie decyzji organu I instancji w zakresie odszkodowania. Jakkolwiek bowiem zasadą jest w tego rodzaju sprawach łączne orzekanie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, to jednak dyrektywa ta dotyczy w zasadzie organów I instancji. Natomiast zagadnienie to należy inaczej ocenić w odniesieniu do decyzji odwoławczych. Te mogą rozstrzygać sprawę bądź w obu aspektach, bądź tylko w sferze odszkodowania, w zależności od zakresu zaskarżenia. W tej materii nie ma znaczenia ani owa zasada materialna, ani reguła obligująca do rozpatrzenia całokształtu sprawy organy obu instancji, bo te dwa zakresy poddają się odrębnemu orzekaniu i wyjątkowo mogą stanowić przedmiot samodzielnych decyzji. Niepodobna domagać się i doszukiwać zaskarżenia przez stronę całości decyzji wówczas, gdy kwestionuje ona tylko część decyzji, bo tyko z niej jest niezadowolona, tu z części orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczenie. Strona może dysponować środkiem zaskarżenia, w tym jego granicami. Reguła wyrażająca konieczność rozpatrzenia sprawy administracyjnej merytorycznie w jej całokształcie wyznaczonym żądaniem strony czy objętym działaniem z urzędu przez organy obu instancji, w tym w postępowaniu odwoławczym w zakresie rozstrzygniętym przez organ I instancji, doznaje ograniczeń, gdy zaskarżono odwołaniem odrębny (samodzielny) fragment sprawy czy decyzji. Przepisy procedury administracyjnej nie regulują dopuszczalności częściowego zaskarżenia decyzji, wszak niepodobna takiej możliwości wykluczyć. Jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy, a nawet czyni orzekanie w tym zakresie niedopuszczalnym. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na treść art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Zatem od reguł i zasad ogólnych w konkretnych sprawach i konkretnych okolicznościach mogą wystąpić pewne odstępstwa. Przede wszystkim jest tak m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12, publ.CBOSA). Wedle brzmienia art. 119 ust. 1 u.g.n. decyzja o wywłaszczeniu winna m.in. zawierać określenie przedmiotu wywłaszczenia (pkt 2) i ustalenie wysokości odszkodowania (pkt 7); koreluje z nim przepis art. 129 ust. 1. Z reguły zatem wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie winno nastąpić jednocześnie. Jednakowoż już sama ta ustawa dopuszcza odstępstwa od niej, przykładowo w art. 129 ust. 5 (w pkt 2 na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela nieruchomości), czy w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126. Nie oznacza to jednak, iż te wyjątki są wyczerpująco uregulowane, poza tym iż odnoszą się do decyzji pierwszoinstancyjnej. W orzecznictwie odrębność obu tych elementów decyzji wywłaszczeniowej nie jest kwestionowana, co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09 (ONSAiWSA z 2010r., nr 4, poz. 55). Wywody tamże zaprezentowane, akcentujące podzielność decyzji z powodu choćby tylko wadliwości jedynie odszkodowania obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela (zob. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt I OPS 1/16, publ. CBOSA). Zatem nieuprawnione jest twierdzenie skargi kasacyjnej o konieczności rozpatrzenia całej spawy w razie zaskarżenia tylko kwestii odszkodowania. W tym zakresie zarzuty naruszenia przytoczonych przepisów u.g.n. i art. 128 i art. 138 § 1 i 2 K.p.a. są nietrafne.

Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego tę sprawę oczywisty jest zakres i granice złożonego w sprawie odwołania. Uniwersytet w P. zaskarżył decyzję organu I instancji jedynie co do odszkodowania. Konkluzja ta czyni uprawnionym pogląd o wykroczeniu przez Wojewodę Wielkopolskiego poza granice odwołania, bo wydał on rozstrzygnięcie kasacyjne zarówno w zakresie wywłaszczenia jak i odwołania.

Ten aspekt sprawy nie wywołał wszak prawidłowej reakcji Sądu I instancji, który stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody w całości, podczas gdy nieważnością dotknięty był ten zakres decyzji, który rozpoznawał sprawę w części niezaskarżonej przez Uniwersytet w P. W tym kontekście zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. należało uznać za uzasadniony.

Z analogicznych powodów za uzasadniony częściowo należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody w całości. Stanowisko skarżącego organu jest zatem uzasadnione tylko w tym zakresie w jakim uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera wskazania przyczyn dla których Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji Wojewody w całości. Stanowisko Sądu powinno zawierać odrębną ocenę decyzji Wojewody w zakresie ustalenia odszkodowania. Zauważyć należy, że stanowisko organu odwoławczego jest konsekwencją założenia tego organu, iż miał on uprawnienie oceniać decyzję organu I instancji także w zakresie niezaskarżonym przez Uniwersytet w P.

W związku z uchyleniem wyroku Sądu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania wniosek F. A. z dnia [...] stycznia 2016 r. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika (karty 128 -138 akt sądowych) zostanie rozpoznany przez Sąd I instancji.

Mając zatem przytoczone względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.