Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1820/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1957 nr 39 poz 174
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: art. 16, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L. R. i B. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Gminy J. decyzją z dnia [...] kwietnia 1976r. nr [...] przejął na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, położoną we wsi J., gminy J., stanowiącą własność S. W.

W uzasadnieniu podniósł, że S. W. zamieszkała w W., przedmiotowego gospodarstwa rolnego nie uprawia, grunt leży odłogiem od kilku lat, poza tym nikt z najbliższej rodziny w gospodarstwie tym nie zamieszkuje. Wobec powyższego uznał, iż nieruchomość jest opuszczona w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. (Dz. U. Nr 39 poz.198) – bowiem na gruncie tym nie zamieszkuje właściciel ani jego najbliższa rodzina, a ponadto grunt nie jest uprawiany oraz poddany właściwym zabiegom agrotechnicznym.

W odwołaniu od tej decyzji S. W. zwróciła się z prośbą o rozpatrzenie możliwości przejęcia jej gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa odpłatnie - z uwagi na trudną sytuację materialną. Wskazała, że gospodarstwo nie jest uprawiane od niespełna 1 roku, gdyż ziemię tę pomagał jej uprawiać przez wiele lat pan K. zamieszkały w J. Obecnie jest to już stary człowiek, nie nadający się do pracy na roli. Podniosła też, iż ma 70 lat, jest emerytką i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rozwiedzioną córką, która ma dwóch uczących się synów. Poza tym jest osobą ciężko chorą na nieuleczalne owrzodzenie nóg. Ponieważ rodzina znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej – wobec tego bardzo prosi o przejęcie gospodarstwa odpłatnie i ma nadzieję, że Prezydent. W. przyjdzie z pomocą staremu człowiekowi i uwzględni jej prośbę.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ uznał, iż - jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego – przedmiotowa nieruchomość nie jest uprawiana od kilku lat, a właścicielka zamieszkuje w W. W tej sytuacji nieruchomość została prawidłowo zaliczona do opuszczonych gospodarstw rolnych – a takie gospodarstwa są przejmowane na własność Państwa bez odszkodowania.

Pismem z dnia 8 grudnia 2004 r. (data prezentaty), uzupełnionym pismem z dnia 13 maja 2008 r. (data prezentaty), H. R. - córka S. W. - wniosła o stwierdzenie nieważności obu decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - gdyż zostały one wydane bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniosła o stwierdzenie wydania ich z naruszeniem prawa – bowiem zostały skierowane do osoby nie będącej stroną tego postępowania.

W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że aby można było wydać decyzję o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, musiały zostać spełnione kumulatywnie dwie przesłanki: w gospodarstwie nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Uzasadniając swoje żądanie skarżąca wskazała, iż nieruchomość nie była zamieszkała przez nikogo - jako nieruchomość rolna bez prawa zabudowy. Nie była też opuszczona, gdyż była nieuprawiana przez okres poniżej roku. Podniosła również, że decyzje orzekające o przejęciu nieruchomości nie podają wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, ponadto zostały wydane wobec podmiotu nie będącego właścicielem przejmowanej nieruchomości rolnej, gdyż właścicielem nieruchomości był J. W., a nie S. W.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Minister podniósł, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że nieruchomość rolna o powierzchni [...] ha, położona we wsi J. została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

W myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Z kolei zgodnie z § 2 zacytowanego rozporządzenia, przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następuje bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Natomiast w myśl § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o właścicielu gospodarstwa, rozumie się przez to również posiadacza gospodarstwa w dobrej wierze.

Następnie Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przejęta na własność Państwa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 wydanego na podstawie Kodeksu cywilnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964r. Nr 45 poz. 304 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego rozporządzenia do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą.

Dodał, iż w toku prowadzonego postępowania nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych dotyczących przejęcia niniejszej nieruchomości na własność Państwa.

Starostwo Powiatowe w L. w piśmie z dnia [...] stycznia 2005r. poinformowało, że akta sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1976 r. powinny znajdować się w Urzędzie Gminy J.

Z kolei Urząd Gminy J. w piśmie z dnia 1 kwietnia 2011 r. udzielił informacji, iż w archiwum zakładowym Urzędu Gminy J. brak jest akt dotyczących prowadzonej sprawy.

Natomiast [...] Urząd Wojewódzki w W. pismem z dnia 29 lipca 2008 r. poinformował, że po przeprowadzeniu poszukiwań w rejestrach spraw prowadzonych przez Wydział nie odnaleziono żadnych akt dotyczących omawianej sprawy.

W dalszej części uzasadnienia Minister podniósł, iż materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wskazuje, że niniejsze gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu przepisów omawianej ustawy z dnia 13 lipca 1957r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Niekwestionowany jest bowiem fakt, iż przed przejęciem przedmiotowego gospodarstwa na własność Państwa w spornym gospodarstwie nikt nie zamieszkiwał, a przy tym gospodarstwo to nie było uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Fakt nieuprawiania omawianego gospodarstwa przez okres niespełna roku potwierdziła również wnioskodawczyni we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W związku z powyższym uznał, że nie można stwierdzić, iż badana w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1976 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1976 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 – brak jest zatem podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Minister odniósł się też do poglądu strony - podnoszącej, że decyzje zostały wydane wobec podmiotu niebędącego właścicielem przejmowanej nieruchomości, gdyż właścicielem nieruchomości był J. W., a nie S. W. - stwierdzając, iż kwestia ta nie ma znaczenia w sprawie, bowiem z treści § 6 ust. 2 rozporządzenia z 1961r. wynika, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o właścicielu gospodarstwa rozumie się przez to również posiadacza gospodarstwa w dobrej wierze. Jednocześnie zauważył, iż S. W. w piśmie z dnia 20 maja 1976r. skierowanym do Prezydenta W. wskazała, że gospodarstwo stanowiło jej własność. Ponadto Starostwo Powiatowe w L. w piśmie z dnia 13 stycznia 2005 r. poinformowało, iż w skład nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej we wsi i gminie J., należącej do S. W. wchodziły działki nr [...].

Minister uznał zatem, że twierdzenia skarżącej, iż właścicielem nieruchomości był J. W. są gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. Również załączone przez stronę do wniosku kopie zawiadomień o wysokości i terminach obowiązkowych dostaw zbóż i ziemniaków oraz zwierząt rzeźnych, a także kopie pokwitowań wystawione na J. W. nie potwierdzają prawa własności. Prawa własności J. W. do nieruchomości nie potwierdza też kopia załącznika do zawiadomienia z dnia 29 lipca 1976r.

Ponadto podkreślił, że zarzut skarżącej, iż J. W. nie brał udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie nie może zostać uznany za skuteczny. Ewentualne zaistnienie tej wady postępowania nie może być rozważane w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa - a w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, konkretnie przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Następnie Minister rozważył podniesioną przez stronę kwestię niewyczerpującego uzasadnienia obu badanych decyzji stwierdzając, że za rażąco naruszające prawo nie można uznać decyzji posiadającej co prawda lakoniczne uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej – a takie cechy mają zaskarżone decyzje.

Uzasadnienia decyzji pozwalają na stwierdzenie okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji o przejęciu - do których należą opuszczenie gospodarstwa rolnego w znaczeniu wynikającym z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1961 r. oraz fakt braku zainteresowania gospodarstwem ze strony właścicieli.

Ponadto wskazał, iż art. 99 ówcześnie obowiązującego kpa nie precyzował - tak jak to czyni obecnie obowiązujący przepis art. 107 § 3 - obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji, a wymieniał jedynie rodzaje rozstrzygnięć, które powinny zawierać uzasadnienie.

Minister nie zgodził się też z argumentem strony, że roczne zaprzestanie produkcji rolnej nie wystarcza dla przyjęcia, iż nieruchomość rolna nie jest uprawiana. Podkreślił, że przepisy omawianej ustawy i rozporządzenia jako przesłankę do przejęcia gospodarstwa wskazują jedynie m. in. fakt nieuprawiania i nie poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Istnienie tych okoliczności jest istotne na datę wydania decyzji i nie jest uzależnione od okresu opuszczenia gospodarstwa. Stąd też nie ma w niniejszej sprawie znaczenia uprawianie i poddawanie gospodarstwa rolnego właściwym zabiegom agrotechnicznym w latach 60 - tych, skoro przed przejęciem na własność Państwa gospodarstwo to nie było uprawiane, a tym samym było opuszczone w znaczeniu wynikającym z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1961 r.

Dodał, iż nie jest także zasadne twierdzenie strony, że adresatem decyzji orzekającej o przejęciu opuszczonego gospodarstwa rolnego na własność Państwa może być tylko właściciel nieruchomości – bowiem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 1961 r. wyraźnie stanowią, iż jeśli w rozporządzeniu jest mowa o właścicielu gospodarstwa rozumie się przez to również posiadacza gospodarstwa w dobrej wierze.

Wziął też pod uwagę wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 października 1999r. sygn. akt IV SA 1644/97, w którym Sąd podniósł, że odstąpienie od wymogu zawiadomienia wszystkich stron jest dopuszczalne tylko wobec tych podmiotów, co do których jest oczywiste, iż ewentualne wzruszenie decyzji ostatecznej nie może w żadnej mierze dotknąć ich interesów – i dlatego odstąpił od zawiadomienia w prowadzonym postępowaniu tych wszystkich podmiotów, które w chwili obecnej są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek wchodzących w skład przejętej nieruchomości.

H. R. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powtórzyła swoje wcześniejsze zarzuty - zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego i prawa materialnego.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Jabłonna z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że dokonując ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie należy stwierdzić, iż objęte wnioskiem gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu przepisów omawianej ustawy z dnia 13 lipca 1957r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Niekwestionowany jest bowiem fakt, że w spornym gospodarstwie nikt nie zamieszkiwał, a przy tym gospodarstwo to nie było uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Fakty te znajdują potwierdzenie w piśmie z dnia 20 maja 1976r. skierowanym do Prezydenta W. – w którym SW. W. zwróciła się z prośbą o rozważenie możliwości przejęcia jej gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa odpłatnie z uwagi na trudną sytuację materialną. Wskazała, iż ma 70 lat i jest osobą ciężko chorą, a przy tym potwierdziła opuszczenie gospodarstwa rolnego wskazując, że gospodarstwo to nie jest uprawiane od niespełna 1 roku.

Przy czym ponownie organ nie zgodził się z argumentem strony, iż roczne zaprzestanie produkcji rolnej nie wystarcza dla przyjęcia, że nieruchomość rolna nie jest uprawiana – powtarzając swoje wcześniejsze argumenty.

Jednocześnie wskazał, iż wyczerpująco zebrano materiał dowodowy oraz wszechstronnie dokonano oceny okoliczności niniejszej sprawy zgodnie z art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa - dlatego też nie zgodził się z zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutami strony o naruszeniu tych przepisów.

Podniósł, że w postępowaniu nadzorczym, aby można było uznać, iż decyzja rażąco narusza prawo, wykazane musi być w sposób nie budzący wątpliwości, że w danej sprawie w toku postępowania zwykłego doszło do ewidentnego uchybienia przepisom prawa, a naruszenie to ma tak istotną wagę, iż winno być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Zasada stabilności decyzji ostatecznych wymaga bowiem do stwierdzenia ich nieważności wykazania, że zostały one dotknięte wadami wyczerpująco wymienionymi w art. 156 § 1 kpa.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliła się zasada, iż naruszenia prawa mają rażący charakter, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowiła zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, wyd. CH Beck W-wa 1996 s.720-721).

Podsumowując Minister uznał, że badana w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1976 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia 9 lipca 1976 r. nie zawierają tego rodzaju uchybień – dlatego też brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. R. zarzucając jej:

- naruszenie prawa procesowego tj.:

a) art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz błędne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz na zaniechanie podjęcia wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

b) art. 12 kpa polegające na braku wnikliwego przeanalizowania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

c) art. 107 § 3 kpa zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, przez niespełnienie tych wymogów, z przytoczeniem przepisów prawa oraz poprzez niewyjaśnienie w decyzji Organu administracji, dlaczego odmówiono wiarygodności dowodowej twierdzeniom Strony,

d) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1976 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium W. z dnia [...] lipca 1976 r., nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa

- naruszenie prawa materialnego tj.

a) przepisu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych przez przyjęcie, że gospodarstwo skarżących zostało faktycznie opuszczone;

b) art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 i art.77 Konstytucji RP przez stosowanie rozszerzającej wykładni § 1 powołanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. oraz przyjęcie, że można pozbawić obywateli własności przepisem rangą niższym od ustawy,

c) art. 15 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., która przepisem art. 1 nadała nowe brzmienie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Wskazana ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. poprzez użyty w art. 15 zwrot "gospodarstwa mogą być przejęte", wymagała wydania decyzji uznaniowej, która winna być należycie uzasadniona. Pozbawiając właściciela prawa własności gospodarstwa rolnego, organ zobligowany był wykazać nie tylko spełnienie przesłanek ustawowych, ale również wskazać na zaistnienie takich przyczyn, które uzasadniały skorzystanie z tak drastycznego środka, jakim jest orzeczenie o przejęciu gospodarstwa przez Państwo, np. fakt, iż utrzymanie produkcji rolniczej w tym gospodarstwie było niezbędne ze względu na interes Państwa. Kwestionowana decyzja warunkom tym nie odpowiada, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż zarzuty w niej zawarte zostały dostatecznie wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

W związku ze śmiercią skarżącej H. S. w jej miejsce wstąpili synowie L. R. i B. R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od ww. zasady trwałości decyzji - zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

Podstawą przejęcia przedmiotowego gospodarstwa stanowiącego nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, położoną we wsi J., były przepisy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz rozporządzenia wykonawczego tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198).

Stosownie do art. 2 ust. 1 ww. ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Powołane zaś rozporządzenie stanowiło, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż organ dysponował bardzo ubogim materiałem dowodowym - gdyż nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa - lecz istniejące dowody jednoznacznie wskazują, że gospodarstwo rolne zostało opuszczone, gdyż jego właścicielka nie była w stanie i nie zamierzała dalej go uprawiać.

Wynika to ewidentnie z treści odwołania S. W. z dnia 20 maja 1976 r. od decyzji Naczelnika Gminy J., w którym nie wyrażała sprzeciwu przeciwko zabraniu jej działki – lecz wręcz przeciwnie sama wnosiła, aby Skarb Państwa przejął jej gospodarstwo – ale odpłatnie z uwagi na jej trudną sytuację materialną.

Potwierdziła też fakt, iż gospodarstwo nie jest uprawiane - bo nie ma kto tego robić, gdyż ziemię tę uprawiał przez wiele lat pan K., który jest już stary i nie nadaje się do pracy na roli - dodając jednakże, że dopiero od niespełna 1 roku.

Tymczasem z uzasadnień obu decyzji (Naczelnika Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1976 r. oraz Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1976 r.) wynika, iż grunt leży odłogiem od kilku lat i nikt tam nie mieszka.

Wobec braku innych dokumentów potwierdzających okres nieuprawiania gruntu – trudno jest jednoznacznie ustalić, od kiedy ziemia leżała odłogiem.

Jednakże - nawet przyjmując wersję S. W. - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo ustalił, że przedmiotowe gospodarstwo spełnia kryteria do uznania go za opuszczone, gdyż nie było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym - przy czym okres czasu nie ma decydującego znaczenia, liczy się sam fakt nie uprawiania ziemi.

W tym zakresie Sąd nie podzielił poglądu skarżącej (str. 5 skargi), iż było to czasowe zaniechanie uprawiania gruntu związane z naturalnym cyklem produkcji rolnej (tzw. płodozmian – jare ozime – ugór), gdyż nawet z odwołania S.W. wynika coś zupełnie innego. Poza tym płodozmian nie polega na tym, że ziemia leży ugorem (wtedy robi się jałowa i zachwaszczona) i to nie jest "naturalny cykl produkcji rolnej". Ziemia musi być właściwie uprawiana przez cały rok – co wiąże się przede wszystkim z jej nawożeniem, które użyźnia glebę. Przy czym może być to nawóz naturalny np. obornik, kompost, posianie a następnie zaoranie łubinu czy gorczycy, lub może też być nawóz sztuczny.

Ponadto organ słusznie podniósł, iż w gospodarstwie nikt nie zamieszkiwał – czego skarżąca nie kwestionowała podnosząc tylko, że była to nieruchomość bez prawa zabudowy – co nie zmienia samego faktu niezamieszkiwania.

Sąd nie podzielił też zarzutu skargi - iż rażącego naruszenia prawa można dopatrywać się w wadliwym uzasadnieniu kontrolowanych decyzji, a zatem naruszeniu art. 107 § 3 kpa – gdyż za rażąco naruszające prawo nie można uznać decyzji posiadającej co prawda lakoniczne uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej – a takie cechy mają decyzje Naczelnika Gminy J. oraz Prezydenta W. Uzasadnienia tych decyzji pozwalają na stwierdzenie okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji o przejęciu - do których należy przede wszystkim opuszczenie gospodarstwa rolnego w znaczeniu wynikającym z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1961 r.

Ponadto art. 99 ówcześnie obowiązującego kpa nie precyzował - tak jak to czyni obecnie obowiązujący przepis art. 107 § 3 kpa - obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji, a wymieniał jedynie rodzaje rozstrzygnięć, które powinny zawierać uzasadnienie.

Należy też podnieść, że oceniane decyzje niewątpliwie miały charakter uznaniowy tzn. od organu zależało, czy pomimo wystąpienia przesłanek materialnych gospodarstwo zostanie przejęte. Nie mniej jednak przepis nie uzależniał przejęcia od wystąpienia jakichkolwiek dodatkowych warunków, które miały decydować o tym przejęciu, takich jak np. potrzeba realizacji pewnych potrzeb państwowych. Wówczas w decyzji o przejęciu należałoby wyjaśnić, dlaczego akurat to gospodarstwo niezbędne jest do zapewnienia określonych potrzeb Państwa. W tej sprawie organ nie musiał wyjaśniać z jakich powodów skorzystał z tak ostatecznego środka jakim było odjęcie prawa własności, gdyż przepis nie nałożył na niego obowiązku podania tej przyczyny. Poprzez wydanie decyzji o przejęciu organ sygnalizował, iż skorzystał z ustawowego uprawnienia - bowiem wystąpiły konkretne przesłanki pozwalające mu na to.

W ocenie Sądu niezależnie, czy organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśniłby powody przejęcia w sposób właściwy dla decyzji uznaniowej, czy też nie zawarłby takich rozważań - nie miałoby to wpływu na samo przejęcie, które i tak by nastąpiło.

Sąd podzielił także w całości rozważania organu dotyczące kwestii własności przedmiotowego gospodarstwa rolnego uznając, że w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego nie tyko własność J. W., ale też S. W. – np. nie został dołączony akt własności ziemi, o którym wspomina w swoim piśmie z dnia 10 stycznia 2005 r.(data prezentaty) skarżąca. Poza tym z treści § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 1961 r. wynika, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o właścicielu gospodarstwa rozumie się przez to również posiadacza gospodarstwa w dobrej wierze, zaś S. W. w piśmie z dnia 20 maja 1976r. wskazała, że gospodarstwo stanowiło jej własność.

Sąd zgodził się też z poglądem organu, iż zarzut skarżącej, że J. W. nie brał udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie nie może zostać uznany za skuteczny. Ewentualne zaistnienie tej wady postępowania nie może być rozważane w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa - a w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, konkretnie przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że tryby nadzorcze wskazane powyżej mają charakter rozłączny - w związku z czym w postępowaniu nieważnościowym nie można orzekać o podstawach wznowienia postępowania. Tryby te są w stosunku do siebie niekonkurencyjne, tzn. nie mogą być stosowane zamiennie, albowiem każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przepisów Konstytucji RP i pozbawienia skarżącej własności przepisem niższym rangą niż ustawa – gdyż podstawą przejęcia był art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) zaś § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.) precyzował tylko, co to jest gospodarstwo rolne opuszczone.

Oceniając zaskarżone decyzje należy mieć też na uwadze fakt, że obecnie przedmiotowe gospodarstwo rolne stanowi pięć wyodrębnionych działek - które są własnością osób fizycznych i Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu z akt postępowania nieważnościowego nie wynika, aby przepisy powołane przez skarżącą zostały w sposób rażący naruszone.

Reasumując Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.