Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 6258/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1/21 o odrzuceniu skargi Gminy [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1/21, odrzucił skargę Gminy [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r. Nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., Nr [...], w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu [...] października 2020 r. Rada Miasta [...] – na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) – dalej: "u.s.g." oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.) – dalej: "u.g.k.", podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 4708).

Gmina [...] wniosła skargę na powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie w jakim zaskarżona uchwała odnosi się do cmentarza przy ul. [...] w [...] oraz w zakresie § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej cmentarza przy ul. [...] w [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., mające istotny wpływ na wadliwość podjęcia zaskarżonej uchwały w części dotyczącej cmentarza przy ul. [...] w [...], poprzez wydanie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej cmentarza przy ul. [...] w [...], z przekroczeniem zakresu właściwości terytorialnej Rady Miasta [...], tj. poza obszarem działania Rady Miasta [...], poza obszarem [...] - w [...];

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm.) - dalej: "ustawa o cmentarzach" w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegającego na bezpodstawnym pominięciu okoliczności, że w wyniku nieformalnego porozumienia między Gminami: [...] i [...], cmentarz przy ul. [...] w [...] stanowi cmentarz założony i prowadzony dla obu Gmin w rozumieniu art. 4 ustawy o cmentarzach i tym samym wykluczenie w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały możliwości korzystania z pochówków na terenie tego cmentarza mieszkańców [...], narusza szeroko rozumiane konstytucyjne prawo własności Gminy [...] do tego cmentarza jako mienia komunalnego przeznaczonego dla członków wspólnoty samorządowej Gminy [...], a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach poprzez pozbawienie członków wspólnoty samorządowej Gminy [...] prawa do pogrzebu z uwagi na brak innego cmentarza komunalnego na terenie Gminy [...].

W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta [...] wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. W jego ocenie zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawnomaterialną skarżącej Gminy, która nie posiada, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, prawnie chronionego interesu lub uprawnienia, które umożliwiałyby uruchomienie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały. Sąd meriti nie podzielił stanowiska skarżącej, że założenie i prowadzenie cmentarza przez więcej niż jedną gminę, które następuje: "w sposób nieformalny", może stanowić o istnieniu "interesu prawnego lub uprawnienia", o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wskazał Sąd Wojewódzki z akt sprawy, a w szczególności z dokumentów załączonych przez skarżącą do skargi i mających obrazować interes prawny Gminy [...] do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, nie wynika, aby pomiędzy Miastem [...], jako gminą prowadzącą, tj. zarządzającą i utrzymującą cmentarz komunalny położony przy ul. [...] w [...], a Gminą [...] został powołany do życia związek międzygminny w celu wspólnego wykonywania zadania publicznego (zadania własnego) tych Gmin, jakim jest prowadzenie wspólnego cmentarza gminnego (komunalnego), ani też nie wynika, aby zostało zawarte pomiędzy tymi gminami porozumienie międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich prowadzenie wspólnego dla obu gmin cmentarza komunalnego. Załączone do skargi pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. skierowane do Wójta Gminy [...], z którego to wynika, że przedmiotowy cmentarz: "w przeszłości przyjmował, przyjmuje i będzie w przyszłości przyjmował pochówki osób – mieszkańców gminy [...]", i z którego wynika, że cmentarz ten: "pełni faktycznie funkcję cmentarza komunalnego gminy [...]", nie świadczy o istniejącym pomiędzy stronami (wskazanymi Gminami) stosunku prawnego, co do wspólnego zaspokajania zbiorowych potrzeb ww. wspólnot samorządowych w zakresie prowadzenia wspólnego dla tych gmin cmentarza komunalnego, jakim jest cmentarz położony w [...] przy ul. [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji takie "nieformalne" porozumienie pomiędzy Miastem [...] a Gminą [...], co do pochówków na cmentarzu komunalnym przy ul. [...] w [...] także mieszkańców gminy [...], zawarte poza dopuszczalnymi ramami prawnymi, nie kreuje źródła interesu prawnego, a co najwyżej wskazuje na interes faktyczny wynikający z dotychczasowej i niesformalizowanej praktyki udostępniania przez Gminę Miasta [...], jako organu prowadzącego cmentarz komunalny przy ul. [...] w [...], tego cmentarza również do pochówków mieszkańców wspólnoty samorządowej Gminy [...]. Nie można mówić zatem o tym, że w omawianym zakresie istnieje jakikolwiek związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją Gminy [...] a zaskarżoną uchwałą.

W ocenie Sądu meriti, o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia Gminy [...], w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. przez przedmiotową uchwałę Rady Miasta [...] w zaskarżanym zakresie, nie może też świadczyć argumentacja skarżącej odnosząca się do praw właścicielskich Gminy [...] dotyczących działek gruntowych o nr [...] i [...], stanowiących – jak wskazywała skarżąca – teren wykorzystywany jako "integralny element cmentarza".

Jak wskazał Sąd Wojewódzki z treści załączonej do odpowiedzi na skargę mapy obrazującej granice przedmiotowego cmentarza nie wynika, aby działka o nr [...] znajdowała się na terenie przedmiotowego cmentarza i wchodziła w skład terenu urządzonego pod "[...] Cmentarz Komunalny w [...]", zaś skarżąca w żaden sposób nie wyjaśniła z jakiego powodu działka ta – w jej ocenie – stanowi: "teren wykorzystywany jako integralny element cmentarza". Jeżeli zaś chodzi o działkę o nr [...], to Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotnie, jak wynika z dołączonych dokumentów, stanowi ona przedmiot prawa użytkowania wieczystego Miasta [...]. Sąd podzielił jednak argumentację prezentowaną przez Radę Miasta [...] w odpowiedzi na skargę, że prawo użytkowania wieczystego gruntu zbliżone jest w swojej treści do prawa własności, stanowiąc w istocie jego substytut. Zgodnie bowiem z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) – dalej: "K.c.", w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób, a w tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Tym samym prawo własności, jakim legitymuje się Gmina [...] w stosunku do działki nr [...] przekazanej w użytkowanie wieczyste Gminie Miasta [...], nie może samo w sobie, w istniejących w sprawie okolicznościach faktyczno-prawnych, stanowić podstawy do przyjęcia istnienia "interesu prawnego lub uprawnienia" Gminy [...], który zostaje naruszony poprzez wydanie zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] w zakresie odnoszącym się do ustanawianych nią zasad korzystania z cmentarza komunalnego w [...], położonego m.in. na działce gruntowej o nr [...], skoro to Miasto [...] pozostaje użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki i jako jej użytkownik wieczysty może, niezależnie nawet od woli (oczekiwań czy zamiarów) właściciela tej działki, czyli Gminy [...], swobodnie korzystać i rozporządzać tym gruntem (działką ewidencyjną o nr [...]).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie, dlatego rzeczą Sądu było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina [...].

Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, a mianowicie art.101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ustawy o cmentarzach w zw. z art. 353(1) K.c., polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że nieformalna umowa dotycząca pochówku na cmentarzu komunalnym nie może regulować współdziałania gmin przy prowadzeniu cmentarza i nie stanowi źródła interesu prawnego w rozumieniu art. art. 101 ust. 1 u.s.g., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że zgodnie z art. 4 ustawy o cmentarzach gminy mogą współpracować przy wykonywaniu zadania publicznego dotyczącego prowadzenia cmentarza także w formie nieformalnego porozumienia, a jednocześnie takie nieformalne porozumienie dopuszczalne jest także na zasadzie swobody umów, w związku z czym może stanowić źródło interesu prawnego w sprawie skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie cmentarza komunalnego, przy czym jednocześnie ewentualne wady prawne w zakresie zawartych porozumień i przede wszystkim skutki prawne tychże wad stanowią materię cywilnoprawną nie objętą zakresem kognicji sądu administracyjnego (art. 1 K.c. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 K.p.c.);

2) prawa materialnego, a mianowicie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że autonomicznie i szeroko rozumienie na gruncie konstytucyjnym prawo własności cmentarza komunalnego nie stanowi źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że skarżącej kasacyjnie przysługuje tak rozumienie prawo własności w stosunku do cmentarza i stanowi ono źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w sprawie skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie cmentarza komunalnego;

3) prawa materialnego, a mianowicie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 232 § 1 K.c., art. 233 K.c., art. 236 § 1 K.c., art. 239 § 1 K.c. oraz art. 240 K.c., polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że prawo własności części nieruchomości, na której zlokalizowany jest cmentarz komunalny nie stanowi źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że przysługujące skarżącej kasacyjnie prawo własności stanowi źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w sprawie skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie cmentarza komunalnego;

4) prawa materialnego, a mianowicie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 94 Konstytucji RP, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez ich niezastosowanie i niezasadne pominięcie okoliczności, że naruszenie zakresu właściwości terytorialnej przez Radę Miasta [...], godzące w zakres kompetencji Rady Gminy [...] - ma znaczenie jako źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i tym samym ma znaczenie dla zidentyfikowania istnienia legitymacji skargowej dla skarżącej kasacyjnie;

co w konsekwencji (tj. wszystkie powyższe pkt 1-4) doprowadziło do:

5) naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi, pomimo braku podstaw ku temu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie Gmina oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie w całości oraz obciążenie skarżącej kasacyjnie kosztami postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie kontrolę tę rozpocząć trzeba od uwagi, że art. 101 ust. 1 u.s.g. powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Interes ten powinien być konkretny i realny, stąd też nie kreuje go jedynie stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego podmiotu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, (LEX nr 1212683) prawo do wniesienia, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała realnie godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Nawiązując do powyższych uwag nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji jakoby Gminie [...] przysługiwał w przedmiotowej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Jak wynika z akt sprawy sporny cmentarz przy ul. [...] w [...] położony jest na działkach o numerach ewidencyjnych:

- [...] objętej księgą wieczystą [...],

- [...] objętych księgą wieczystą [...],

- [...] objętych księgą wieczystą [...],

- [...] objętych księgą wieczystą [...],

- [...] objętej księgą wieczystą [...].

Wszystkie ww. działki (oprócz działki [...]) stanowią aktualnie własność Miasta [...]. Natomiast działka nr [...] stanowi własność Gminy [...], natomiast Miastu [...] przysługuje prawo użytkowania wieczystego tej działki. Zatem bez wątpienia skarżącej kasacyjnie Gminie przysługuje prawo własności do nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały.

Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, nie ma żadnych racji przemawiających za tym, że właściciel co do zasady ma interes prawny wynikający z prawa własności do obrony swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, natomiast właściciel, który oddał nieruchomość w użytkownie wieczyste zostaje tych praw pozbawiony. Jak wynika z treści § 7 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały ograniczona została możliwości korzystania z pochówków na terenie spornego cmentarza dla mieszkańców Gminy [...]. Niewątpliwie istnieje zatem po stronie skarżącej kasacyjnie Gminy interes prawny w postaci ochrony prawa własności, który został ograniczony przez konkretne uregulowania ww. uchwały. Zaskarżona uchwała może bowiem mieć realny wpływ na sposób wykonywania przez skarżącą Gminę jej prawa własności na działce objętej uregulowaniami przedmiotowej uchwały. Trafnie zatem zwraca się w skardze kasacyjnej uwagę na art. 140 Kodeksu cywilnego. Jednakże należy mieć na względzie, że stosownie do treści tego przepisu właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, tyle tylko, że realizacja uprawnień właścicielskich odbywa się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność nie jest prawem absolutnym, które pozwala właścicielowi na niczym nieskrępowaną władzę nad rzeczą. Wykazanie naruszenia interesu prawnego, nie oznacza, więc, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r., Nr [...], narusza prawo. Zagadnienie to może być jednak rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej Gminy [...]. W tym miejscu wskazać również należy, że niedopuszczalne jest odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie po stronie skarżącej naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały (w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.) i w istocie jednoczesna próba merytorycznego rozpoznanie zarzutów skargi, co starał się uczynić Sąd pierwszej instancji. W przypadku stwierdzenia podstawy do odrzucenia skargi nie dochodzi bowiem do merytorycznego jej rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Gmina wykazała naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a co za tym idzie Sąd Wojewódzki bezpodstawnie odrzucił wniesioną przez nią skargę. Dlatego też należało przychylić się do zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji także do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Tak, więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).