Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3680/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a., art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115 a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 66 ust. 2, art. 81
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 120/20 w sprawie ze skargi G. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 lipca 2020 r. III SA/Kr 120/20, po rozpoznaniu skargi G. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.) w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. K 7/15, częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji spowodowały, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na wydaniu orzeczenia z przekroczeniem granic sprawy poprzez przyjęcie, że organ Policji zaskarżoną decyzją odmówił wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy okoliczność ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w związku z tym Sąd I instancji nie powinien rozstrzygać o zakresie nieobjętym sprawą.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że jest on nietrafny. Istota tego zarzutu zmierza do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wydając zaskarżony wyrok, przekroczył granice sprawy. Przyjął bowiem, że organ Policji zaskarżoną decyzją odmówił zwolnionemu ze służby funkcjonariuszowi Policji wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy ta okoliczność nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a w związku z tym Sąd I instancji nie powinien rozstrzygać o zakresie nieobjętym sprawą.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 (...). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem określającym wymogi uzasadnienia, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wyprowadzić wniosku, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że powodem odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy było przedawnienie roszczenia. Rozważania w tym przedmiocie były prowadzone ze względu na konieczność odniesienia się do wszystkich zagadnień występujących w sprawie, jeśli miały one istotne znaczenie dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stanowiły one realizację obowiązku kontroli działań organu administracji wedle kryterium legalności obejmującej całokształt prawnych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Granice orzekania są wyznaczone tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. II GSK 2027/13 i z 2 kwietnia 2014 r. II OSK 1350/12). Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego – niejako za jej pośrednictwem – staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne zakreślające jej tożsamość określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji, wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015), s. 30–31, i Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 20 lipca 2005 r. I FSK 68/05, z 25 listopada 2010 r. I OSK 854/10 i z 9 grudnia 2010 r. I GSK 715/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 5 czerwca 2014 r. III SA/Kr 1323/13).

W niniejszej sprawie podstawę prawną konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego stanowi art. 115a ustawy o Policji, którego treść po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15 nie została przez ustawodawcę zmieniona. Sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo to można wyliczyć należną zwolnionemu ze służby funkcjonariuszowi Policji kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a więc – po odjęciu kwoty wypłaconej – kwotę brakującą i niewypłaconą. Konsekwencją powyższego stwierdzenia było zatem uprawnienie i zarazem zobowiązanie do badania spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań procesu konkretyzacji normy zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Ustalenie co do przedawnienia roszczenia jest istotnym elementem konkretyzacji tego stosunku administracyjnoprawnego objętym normą administracyjnego prawa materialnego. Ustalenie, że upłynął określony przepisami prawa czas do spełnienia świadczenia oznacza bowiem, że roszczenie nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, a wniosek powinien zostać załatwiony negatywnie. Istotny jest tu zatem całokształt wszystkich prawnych aspektów tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny badając legalność działań organów administracji nie jest przy tym ograniczony sposobem rozstrzygnięcia sprawy przez organ, tj. ze skutkiem pozytywnym czy negatywnym dla strony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie co do przedawnienia roszczenia dotyczy zagadnienia prawnego, a nie okoliczności stanu faktycznego, co oznacza, że pozostaje w granicach sprawy. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Z tego względu zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – nie mógł być naruszony przez Sąd pierwszej instancji, który przedstawiając swoje stanowisko co do przedawnienia roszczenia wypowiedział się wyłączne w kwestii prawnej, a nie w kwestii okoliczności stanu faktycznego.

Tym samym niezasadny okazał się także, powiązany z powyższymi przepisami, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08). Przy czym zauważyć należy, że naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane prawem.

Ponadto wskazać należy, że w tej sprawie zagadnienie przedawnienia roszczenia co do istoty nie było w skardze kasacyjnej przez organ kwestionowane. Z tego względu pozostaje ono poza zakresem rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Określenie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być zatem ujęte precyzyjnie, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię oraz art. 81 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, zauważyć należy, że opiera się on na twierdzeniu, że sprawa wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należny zwolnionemu ze służby funkcjonariuszowi Policji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wobec braku działania ustawodawcy polegającego na nowelizacji art. 115a ustawy o Policji po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r. K 7/15, nie może być rozpoznana ze względu na brak spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia.

W tym zakresie należy powołać się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte m.in. w wyrokach z 26 stycznia 2021 r. III OSK 3087/21 i III OSK 3101/21, z 2 lipca 2020 r. I OSK 3258/19 oraz z 10 sierpnia 2020 r. I OSK 3269/19, I OSK 3287/19 i I OSK 3259/19, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Natomiast odmowa wypłaty świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2011 r. I OSK 575/11 oraz z 15 kwietnia 2014 r. I OSK 542/13).

Podstawą żądania byłego funkcjonariusza Policji jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15, którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Prawodawca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15 nie ma on zastosowania w rozpoznawanej sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela. Wprawdzie kwestia tej kategorii czy też grupy wyroków Trybunału Konstytucyjnego, do której należałoby zakwalifikować omawiany wyrok jest zagadnieniem problematycznym i złożonym, to jednak nie ulega wątpliwości, że art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego bez względu na ich rodzaj czy charakter. W sytuacji, gdy przepis został uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie (wyrok interpretacyjny czy zakresowy), to przepis w dosłownym sensie nie jest derogowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność. Z systemu prawa jest jednak usuwane jego niekonstytucyjne rozumienie, co powoduje, że w skutkach prawnych tych orzeczeń z punktu widzenia art. 190 ust. 4 Konstytucji, tzn. możliwości wznowienia postępowania, obydwie te sytuacje są jednakowe (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 46 i 47). Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa już rozwiązana (rozstrzygnięta) na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, była załatwiona, i to bez niekonstytucyjnego przepisu. W zależności od przedmiotu niekonstytucyjności i przyczyny tę niekonstytucyjność powodującej, mogą być tu wykorzystane różne instrumenty. Może to być działanie legislatora. W zakresie sytuacji ukształtowanych rozstrzygnięciami organów administracji publicznej, czy orzeczeniami sądowymi przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, przewidując w odpowiednich procedurach możliwość wznowienia postępowania. Jednakże "wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP ma szerszy sens: obejmuje sobą wszelkie instrumenty proceduralne (w tym także wznowienie postępowania sensu stricto), przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją prawnej podstawy orzeczenia, pozostające do dyspozycji stron i sądów, dzięki których wykorzystaniu możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Nie byłoby zatem prawidłowe rozumowanie, że skoro w jakiejś procedurze istnieje przepis wyraźnie normujący instytucję wznowienia postępowania na wypadek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności prawnej podstawy rozstrzygnięcia, to niejako przez przeciwieństwo wykluczone jest zastosowanie innych, normalnych środków proceduralnych, którymi dysponuje właściwa procedura, np. na wypadek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Wszelkie bowiem nadzwyczajne instrumenty proceduralne, stojące w dyspozycji organów stosujących prawo, powinny być wykorzystane jako instrument restytucji konstytucyjnego stanu rzeczy. Ta kompetencja, a także wykorzystanie wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją, są wyrazem operacjonalizacji art. 8 ust. 2 Konstytucji w odniesieniu do władzy publicznej, jaką są sądy (wyrok TK z 9 czerwca 2003 r. SK 12/03).

Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, skutki wobec już zapadłych rozstrzygnięć, na które wpływ miał przepis uznany za niekonstytucyjny, następują "na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania." W tym wypadku – ustawy o Policji i Kodeksu postępowania administracyjnego, których stosowanie i interpretacja w tym zakresie są domeną sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r. I OSK 2844/19).

Zauważyć również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 28 czerwca 2010 r. II GPS 1/10 podał, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreślał, że ta regulacja stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2002 r. K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4 i z 7 września 2006 r. SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101). Jednakże środki, dzięki którym ten cel ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji oznacza to, że pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 11 czerwca 2002 r. SK 5/02, OTK ZU-A 2002, nr 4, poz. 41, z 9 czerwca 2003 r. SK 12/03, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 51 i z 27 października 2004 r. SK 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 96). Dlatego też ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi odpowiadać charakterowi poszczególnych postępowań, i unormowania szczegółowe pozostawił przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa. Osiągnięcie zaś konstytucyjnego – określonego konstytucyjnie – celu jest pozostawione ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych. Wskazać także należy, że publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznowienia od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński – art. 18 Konstytucji).

Przyjmuje się, że niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji, przez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni. Stanowisko pozostające w tym nurcie i wskazujące, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem w celu realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją, zostało wyrażone również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r. I OSK 3037/19. Wyrok ten – podobnie jak niniejsza sprawa – dotyczy ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantowi za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, przy czym został wydany w sprawie bezczynności organu w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku podzielił pogląd wyrażony przez ten Sąd w wyroku z 20 lutego 2019 r. II OSK 694/17, odnoszącym się do wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym i w glosie do tego wyroku, w myśl których wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli ustawodawca tego obowiązku nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być bowiem uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to wówczas na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Analizując skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w ujęciu czasowym podkreślić należy, że problematyka związana z pytaniem, jaki jest wpływ orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na stosunki prawne ukształtowane pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją jest najtrudniejsza i budzi największe spory. Zasadniczo w tym zakresie były prezentowane przeciwstawne tezy, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie; od poglądu uznającego konsekwentnie nieważność przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją, poprzez stanowisko umiarkowane dopuszczające w ograniczonym stopniu retroaktywność, do tezy o konsekwentnie prospektywnym działaniu orzeczenia z niewielkimi wyjątkami. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny. Stwierdzenie niekonstytucyjności dotyczy zawsze sytuacji normatywnej, która istnieje przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego - sprzeczność pomiędzy normami w układzie hierarchicznym jest bowiem kategorią obiektywną i niezależną od tego, czy została już ona stwierdzona, czy też jeszcze to nie nastąpiło. W konsekwencji wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawsze ustala stan obiektywnie istniejący i chociaż dopiero od tego momentu (jego wejścia w życie) pojawią się następstwa tego stanu, to jednak oddziałują one z natury rzeczy na stany prawne wcześniej ukształtowane, bo nastąpiły one w momencie gdy niezgodność już istniała. Retroaktywność jest zakładana przez samą Konstytucję RP w art. 190 ust. 4, przewidując możliwość uchylenia ostatecznych orzeczeń i decyzji opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją, a fortiori – sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (wystąpienie prof. M. Safjana Prezesa Trybunału Konstytucyjnego wygłoszone w Komitecie Nauk Prawych PAN w dniu 6 stycznia 2003 r. https://trybunal.gov.pl/informacja-publicznamedia/archiwum/ wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2).

Rezultat przeprowadzonej wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie było kwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował zatem walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność jest bowiem związana z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop należy zatem rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

W sprawie wypłaconego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach", co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo uznał, że były policjant może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania.

Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie nie podziela stwierdzenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], że na dzień wydania decyzji administracyjnej w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak już wyżej wskazano – podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Natomiast nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze." Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedstawione wyżej argumenty przemawiają za przyjęciem zasadnego stanowiska Sądu I instancji, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby. Dokonana przez Sąd wykładnia art. 115a ustawy o Policji trafnie uwzględnia sposób rozumienia rekompensaty ekwiwalentnej za niewykorzystany urlop przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Argumentem przemawiającym za nietrafnością powyższego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie jest także podnoszony w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzut polegający na niezastosowaniu art. 81 Konstytucji RP. Zawarty w tym przepisie nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oznacza między innymi, że stosownie do jego literalnego brzmienia nie można by dochodzić zastrzeżonych w nim praw, gdyby nie było odpowiednich ustaw – w takiej sytuacji mielibyśmy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym (L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX). Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15 oznacza, że art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. W sytuacji zaniechania ustawodawczego pojawia się możliwość pociągnięcia państwa do odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie aktu normatywnego przewidzianej w art. 417¹ § 4 Kodeksu cywilnego. Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać z pominięciem prawodawczym, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 września 2001 r. SK 22/01 poz. 216 (Przegląd Sejmowy 2002 nr 4, s. 74). W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji odesłanie do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które jest wyznaczone przez jego istotę – istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął, że sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W praktyce będzie to oznaczać, że należy – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji – ilość urlopu pomnożyć przez wysokość przysługującego mu wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Tym samym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uwzględnia przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym aktem, znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem i okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Jednocześnie stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie organ trafnie wskazał, że pogląd Sądu pierwszej instancji, że do "wyceny" jednego dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej w stosunku do policjantów zwolnionych przed dniem 1 lipca 2019 r., należy przyjąć 3-miesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz. U. z 2019 r. poz. 1635), jest nieprawidłowy. Sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, przewidującego 3-miesieczny okres rozliczeniowy, jest niezasadne, albowiem ten przepis dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstawy, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy policjanta w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu. Ponadto, skoro przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, to nie jest też trafne obliczanie uposażenia za jeden dzień roboczy, w oparciu o wynagrodzenie funkcjonariusza za dany rok kalendarzowy i liczbę dni roboczych w tym roku.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r."