Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 759/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 184, art. 190, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 79, art. 81, art. 89,  art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 14 ust 1 pkt 2 lit. c) w zw. z par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2268/15 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. w R. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o przyznanie środków finansowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. sp. z o.o. w R. na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2015 r. oddalił skargę M. Sp. z o.o. w R. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie wstępnego wniosku o dofinansowanie projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

M. Sp. z o.o. w R. w ramach Programu Innotech In-Tech złożyła do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wstępny wniosek o dofinansowanie projektu zatytułowanego "Identyfikacja i weryfikacja osób i dokumentów".

Formalnie poprawny wniosek został odrzucony, z powodu braku innowacyjności.

Wnioskodawczyni przesłano trzy recenzje wniosku wraz z informacją, iż regulamin I konkursu programu Innotech nie dopuszcza możliwości składania odwołań od decyzji negatywnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 § 2 kpa, a także zapisom § 4 ust. 3 pkt 3 regulaminu Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Została opatrzona jedynie nieczytelnym podpisem, brak jest wskazania imienia i nazwiska oraz funkcji podpisującego. Nie ma zatem możliwości kontroli przez stronę, co budzi jej obawę o brak bezstronności rozstrzygnięcia, jak i przez Sąd, czy podpisujący pełni funkcję Przewodniczącego czy też jest członkiem Komisji wyznaczonym przez Przewodniczącego.

Przy wydawaniu decyzji naruszone zostały także uregulowania zawarte w art. 107 § 3 kpa oraz § 5 ust. 3 regulaminu. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne. Nie zawiera odniesienia się do zarzutów dotyczących zakwestionowania przez Spółkę oceny przypisującej projektowi brak innowacyjności. Uzasadnienia ekspertów wypowiadających się w tej kwestii są krótkie i ogólnikowe. Nie wskazują, dlaczego rozwiązanie przedstawione w projekcie nie jest innowacyjne. Nie spełniają również standardu, jakiego należy oczekiwać i jaki winni prezentować "przedstawiciele środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych" powołani do tej funkcji zgodnie z art. 38 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju.

Zasadne jest natomiast stanowisko organu, iż sam fakt zgłoszenia elementów zawartych we wniosku do opatentowania nie przesądza o ich innowacyjności.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania i regulaminu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowią zatem przyczynę uchylenia decyzji.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w wyroku z dnia 27 sierpnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny kierując się względami "natury językowej, systemowej i historycznej" podzielił stanowisko Sądu I instancji. Wskazał, że ustawodawca w ustawie o NCBiR mówi o "podejmowaniu decyzji" (art. 10) oraz o "wydawaniu decyzji" (art. 40). Wynika z tego, że chodzi o decyzje w szerokim, w tym również potocznym znaczeniu tego słowa, a nie o decyzje w rozumieniu kpa.

W przypadku art. 40 ustawy o NCBiR ustawodawca użył sformułowania "...w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie..." (ust. 1), a także "Komisja odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący wydaje decyzję w sprawie..." (ust. 3). Pojęcie "wydanie decyzji" jest typowe dla kodeksu postępowania administracyjnego, który przede wszystkim zajmuje się właśnie postępowaniem w tym przedmiocie. Co więcej, w ust. 2 art. 40 ustawy o NCBiR została wprowadzona instytucja odwołania od decyzji, która jest również uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także typowa dla tego postępowania instytucja skargi do sądu administracyjnego (art. 40 ust. 4).

Używając w tekście ustawy pojęć właściwych dla postępowania administracyjnego ustawodawca nie wyłączył zastosowania w tych sprawach przepisów kpa, tak jak uczynił w art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), która dotyczy podobnych zagadnień. Mamy więc do czynienia z sytuacją taką, jaka wystąpiła na gruncie ustawy poprzedzającej ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tj. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju. Pomoc finansowa przyznawana na podstawie art. 26 ust. 2 tej ostatniej ustawy też jest przyznawana na podstawie decyzji administracyjnej, jak również taką formę ma jej odmowa - v. np. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 (ONSAiWSA 2007/3/59).

NSA doszedł do wniosku, że racjonalnie działający prawodawca miał pełną świadomość, że decyzje, o których jest mowa w art. 40 ustawy o NCBiR będą traktowane jako decyzje administracyjne w rozumieniu kpa.

"Decyzje tego rodzaju mają charakter indywidualny i jednostronny. Te cechy są oczywiste i nie wymagają dalszego wyjaśnienia. Natomiast władczość omawianej decyzji nie może być rozumiana w sposób tradycyjny, z nawiązaniem do przymusu państwowego. Cecha ta przejawia się w wyłączności skutków prawnych decyzji o przyznaniu dofinansowania". W przypadku ustawy o NCBiR wyłączność ta polega na tym, że umowy, o których mowa w art. 41 ust. 1 tej ustawy, mogły być zawarte jedynie z podmiotami, których wnioski znalazły się na liście rankingowej. Zatem i w takim przypadku zasadne jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały (odnoszące się do analogicznych rozwiązań na gruncie ustawy o NPR): "Zawarcie umowy bez uprzedniej pozytywnej decyzji byłoby niezgodne z ustawą. Ujmując rzecz od drugiej strony: decyzja administracyjna jest niezbędną przesłanką zawarcia umowy".

Analiza unormowań prawnych zawartych w ustawie o NCBiR wskazuje, że uprawnienie do uzyskania dofinansowania nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz podlega ocenie powołanych przez Dyrektora NCBiR ekspertów - art. 38 ust. 1 ustawy o NCBiR - zaś art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że Dyrektor NCBiR "przyznaje" środki finansowe, z czego wynika, że nie występuje tu uprawnienie strony ex lege.

Skoro decyzja (promesa) przyznająca dofinansowanie jest decyzją administracyjną, to złożony wniosek jest wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne. Postępowanie to jednak nie zawsze musi kończyć się przyznaniem dofinansowania, ale może to też być odmowa jego przyznania. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że tak jak przyznanie dofinansowania ma formę decyzji administracyjnej, tak samo i jego odmowa powinna mieć tę samą formę.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, jako agencja wykonawcza (art. 1 ust. 2 ustawy o NCBiR) w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 oraz z 2010 r. Nr 28, poz. 146), powołana do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa, jest jednostką sektora finansów publicznych - art. 9 pkt 5 ww. ustawy o finansach publicznych. Jako jedna z jednostek tego sektora (podobnie jak np. ZUS, NFZ czy uczelnie publiczne) załatwia sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych, czyli została objęta postanowieniami art. 1 pkt 2 kpa. Nie jest istotne to, że ustawa o NCBiR nie zawiera przepisów wprost wskazujących, że mają do niej zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne jest, że nie zawiera ona żadnych przepisów wyłączających stosowanie przepisów kpa. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie ma wynikająca z art. 1 (pkt 1 i 2) kpa generalna zasada (ogólna właściwość) stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tzw. ogólnym postępowaniu administracyjnym, tj. w "sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych".

Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że wniesiona skarga dotyczyła decyzji administracyjnych i pod tym kątem ocenił ich prawidłowość.

Fakt, że w toku postępowania wykorzystuje się wiedzę specjalną ekspertów nie musi oznaczać, że tym samym do Dyrektora NCBiR nie mają zastosowania przepisy kpa. Tak samo okoliczność, że wyboru projektów dokonuje się w trybie konkursów nie może samo przez się oznaczać, że zostaje wyłączone stosowanie kpa także w takim zakresie, w jakim nie pozostaje w kolizji ze szczególnymi procedurami zawartymi w ustawie o NCBiR. Ustawa ta w pewnej swojej części może być postrzegana jako przepis szczególny względem kpa, ale nie oznacza to, że w ten sposób zostaje wyłączony cały kodeks postępowania administracyjnego, nawet w zakresie, w jakim odwołuje się wprost do instytucji administracyjno-prawnych bez dalszych modyfikacji.

Z przepisów ustawy o NCBiR nie wynika też, aby Dyrektor Centrum wydawał decyzje bez jakiegokolwiek tzw. "luzu decyzyjnego". Merytoryczne stanowisko ekspertów w kwestii zakwalifikowania projektów do finansowania jest dla Dyrektora Centrum wiążące, ale co do tego, że Dyrektor nie może przyznać finansowania na wykonanie projektów, które znalazły się poza listą rankingową. Z art. 40 ust. 1 tej ustawy wynika, że Dyrektor Centrum jest związany listą, ale nie ma mowy o tym, że również wiąże go kolejność na niej. Tym samym, gdy nie ma wystarczających środków na sfinansowanie wszystkich projektów z listy rankingowej, ustawa nie wyłącza możliwości dokonania przez niego wyboru, które z nich mają być sfinansowane, aby jak najlepiej realizować zadania NCBiR i wykorzystać posiadane środki - art. 40 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o NCBiR.

Ustawa też nie wyłącza np. odmowy finansowania wniosku, który co prawda znalazł się na liście rankingowej, jednak jego ocena w sposób oczywisty nie spełniała kryteriów określonych w art. 39 ustawy o NCBiR. Dyrektor może też zlecić audyt zewnętrzny - art. 38 ust. 6 ustawy o NCBiR.

Realizując powyższe wytyczne Rada Narodowego Centrum Badań i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2015 r. - stosownie do treści art. 40 ust. 3 cyt. ustawy z

30 kwietnia 2010 r. o NCBiR - odmówiła przyznania środków finansowych spółce M., w ramach złożonego wniosku o dofinansowanie.

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że powołano eksperta, który ocenił zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów. Treść jego opinii stanowi zasadniczy element oceny zasadności odwołania. Ekspert podzielił ustalenia poczynione wcześniej przez trzech biegłych. Generalnie przyjęto, że sam projekt nie jest niczym nowym i od wielu lat znajduje odzwierciedlenie w publikacjach naukowych, a także we wdrożonych systemach (zbliżone rozwiązanie funkcjonuje w Niemczech od 2005 r.). Wskazano też, że wdrożono lub jest w końcowej fazie prac wiele projektów o znacznie szerszym zakresie niż proponowany we wniosku (projekt VIAI, program INDECT, PPBW, elementy REAL ID, projekt NGI - rozwiązanie stosowane na lotniskach w Australii, Niemczech, Holandii, Portugalii i Francji). Twarz jako cecha biometryczna była przedmiotem wielu prac naukowych i praktycznych zastosowań, a więc elementy opisane we wniosku są spotykane w istniejących systemach informatycznych.

Z kolei wskazanie, że "przedmiot badania ma zdolność patentową" jeszcze nie wskazuje na obiektywne występowanie wysokiej wartości innowacyjnej. Wszyscy bowiem eksperci uznali, iż oceniany wniosek charakteryzuje jej niski poziom. Mając powyższe na względzie organ odmówił przyznania środków finansowych na realizację projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2015 r. (w skardze kasacyjnej Spółka błędnie wskazuje datę orzeczenia jako 5 luty 2016 r.) oddalił skargę M. Sp. z o.o. w R., jako niezasadną.

Podkreślił swoje związanie stanowiskiem NSA, który w powoływanym wyżej wyroku z dnia 27 sierpnia 2014 r. wskazał, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju "załatwia sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych, czyli została objęta postanowieniami art. 1 pkt 2 kpa (...)". Przyjąć w tej sytuacji należy, iż w sprawie w zakresie nieuregulowanym ustawą o NCBiR mają zastosowanie przepisy kpa.

Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skargi stwierdził, że:

- za uchybienie należy uznać brak doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony, w sytuacji jego ustanowienia. W kontekście tego uchybienia - stosownie do treści art. 145 § 1 ppsa - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na fakt, że decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi Spółki skarżąca nie wykazała, że "naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", co w świetle art. 145 § 1 ppsa mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi. Zdaniem Sądu I instancji należy zwrócić uwagę, że strona nie skorzystała z usług pełnomocnika i sama zredagowała skargę do Sądu, a mogła odpis wyroku wraz z uzasadnieniem przekazać ustanowionemu w sprawie zastępcy. Z motywów skargi nie wynika, dlaczego tego nie uczyniła;

- istotnie Spółka nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Doszło więc do naruszenia art. 10 § 1 kpa. Jest to uchybienie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, ale wówczas warunkiem sine qua non uchylenia decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracyjny miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd powołał się tutaj na zawartą w wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05 tezę, zgodnie z którą zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do niego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar dowodu wykazania zaistnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (v. wyrok NSA z 15 maja 2003 r., ISA/Gd 199/00 - Przegl. Pod. 2004 nr 1, poz. 43).

Innymi słowy Spółka powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o uprawnieniach z art. 10 § 1 kpa uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Spełnienia tego warunku zabrakło w skardze (v. także wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., II GSK 1081/11);

- Sąd I instancji zgodził się, iż wniosek skarżącej był wnioskiem wstępnym o dofinansowanie. Regulamin I Konkursu Programu INNOTECH nie stanowił jednak, iż jak twierdzi skarżąca, wniosek o dofinansowanie miał zawierać jedynie ogólny opis projektu. Zgodnie z załącznikiem Nr 2 do regulaminu I Konkursu Programu INNOTECH, we wniosku wstępnym o dofinansowanie powinny zostać zawarte dane o przedmiocie wniosku; dane wnioskodawcy, szacunkowy budżet projektu oraz wnioskowane dofinansowanie (kategoria informacje ogólne), jak również streszczenie oraz założenia projektu; uzasadnienie, że rozwiązanie jest innowacyjne w odniesieniu do aktualnego stanu w dziedzinie, której dotyczy wniosek, w skali kraju/w skali międzynarodowej; uzasadnienie, że zastosowanie wyników planowanych badań w praktyce gospodarczej jest realne i wynika z rzeczywistego zapotrzebowania rynku na rozwiązanie będące przedmiotem projektu, w skali kraju/w skali międzynarodowej; wymagane oświadczenie (kategoria informacje o projekcie).

Wnioski wstępne o dofinansowanie podlegały ocenie merytorycznej, jak również zadaniem dodatkowego eksperta było ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu w stosunku do oceny merytorycznej wniosku wstępnego o dofinansowanie. Trzej recenzenci, jak również dodatkowy ekspert, dokonywali oceny na podstawie zawartych we wniosku wstępnym o dofinansowanie danych, a brak dostatecznego uzasadnienia dla tych danych mógł stanowić podstawę do obniżenia punktacji (w przypadku ocen recenzentów) albo uznania zarzutów odwołania za niezasadne (w przypadku oceny dodatkowego eksperta).

Nie ulega wątpliwości, że z momentem doręczenia skarżącemu odpisów opinii wydanych przez trzech pierwszych ekspertów był on świadomy zarzutu lakoniczności złożonego wniosku. Pomimo tego nie poszerzył - poprzez uszczegółowienie - jego argumentacji, co mogłoby wzbogacić jego treść i przynieść oczekiwany skutek w postaci uwzględnienia skargi. To spostrzeżenie odnosi się także do próby podjętej przez Sąd na rozprawie, w trakcie której nie potrafiono należycie wyeksponować elementu innowacyjności w zestawieniu z innymi - funkcjonującymi na rynku - rozwiązaniami, o których mowa w "ekspertyzie rozstrzygającej".

- Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącą, iż dodatkowa opinia eksperta odnosi się do daty opiniowania, a nie do daty składania wniosku. Z treści dodatkowej opinii eksperta, przytoczonej w decyzji komisji odwoławczej Rady NCBiR wynika, iż ekspert odnosił swoją ocenę także do 2005 r., a więc rozwiązań funkcjonujących na długo przed złożeniem wniosku wstępnego o dofinansowanie.

- nie podzielił także poglądu Spółki, że dodatkowo wyznaczony ekspert nie zapoznał się ze zgłoszeniem patentowym. Przeczy temu treść "ekspertyzy rozstrzygającej", w której wskazał, że zgłoszenie wynalazku w Urzędzie Patentowym nie wskazuje jednoznacznie o innowacyjności. Ekspert wskazał dalej, że podziela opinię Sądu wyrażoną w wyroku w sprawie V SA/Wa 868/12, że "sam fakt zgłoszenia elementów zawartych we wniosku do opatentowania nie przesądza o ich innowacyjności".

Zwrócił nadto uwagę na treść protokołu rozprawy, w której znalazł się zapis, że "nadal trwa postępowanie przed Urzędem Patentowym i żadna decyzja do zgłoszonego projektu nie została wydana". Oznacza to, że z faktu złożenia wniosku w Urzędzie Patentowym - w świetle wyrażonego w sprawie V SA/Wa 868/12 oraz treści protokołu sporządzonego w sprawie V SA/Wa 2268/15 WSA w Warszawie poglądu - nie można wyciągać żadnego pozytywnego wniosku w przedmiocie innowacyjności złożonego projektu. Nie należy, wobec tego przywiązywać istotnej wagi do opinii rzecznika patentowego. Trzeba bowiem wskazać, że jego opinia pozostaje w sprzeczności - w zakresie przytoczonym w cudzysłowie w skardze - z treścią opinii eksperta, który rzeczowo odniósł się do kwestii będących przedmiotem postępowania;

- nie naruszono także art. 77 § 1 kpa, bowiem zaskarżona decyzja zawiera odniesienia do kwestii, czy "przedmiot badania ma zdolność patentową".

Końcowo - niezależnie od zarzutów skargi - w trybie art. 134 ppsa Sąd I instancji podniósł, że mankamentem zaskarżonej decyzji jest fakt, iż zbytnio - w zakresie ustaleń faktycznych - jest wsparta na opinii ostatniego eksperta. Biorąc jednak pod uwagę, że pozostaje ona w logicznej łączności z trzema "wcześniejszymi" ekspertyzami, brak ten nie jest na tyle istotny, iż należałoby wyeliminować zaskarżony akt administracyjny z obrotu prawnego. Znamienne jest, że faktu tego (naruszenia dyspozycji art. 107 kpa) nie podniesiono w skardze.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa spółka M. zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

- 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. pusa (j.t. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i w zw. z art. 77 § 1 i 2 kpa polegające na oparciu się jedynie na wadliwej opinii biegłego bez zebrania i rozważenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

- 2. art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i w zw. z art. 79 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa, polegające na uniemożliwieniu skarżącej udziału w sprawie poprzez:

- niezawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłego,

- uniemożliwienie wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu poprzez zadawanie pytań biegłemu oraz składanie wyjaśnień,

- uniemożliwienie zapoznania się na etapie postępowania przed organem ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, w szczególności opinii biegłego;

- 3. art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i w zw. z art. 81 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa, polegające na uznaniu za udowodnione okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, chociaż skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodow, a jednocześnie nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 10 § 1 kpa;

- 4. art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa, polegające na niedostrzeżeniu, iż organ wadliwie sformułował uzasadnienie wydanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w środku prawnym podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie występują.

Skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i/lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest, wobec tego zobowiązany do wskazania nie tylko konkretnego przepisu prawa, który jego zdaniem został naruszony, ale też do wykazania na czym to naruszenie polega.

Opierając zarzuty jedynie na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) strona zobowiązana jest nie tylko wykazać na czym polegało wskazane naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Według skarżącej kasacyjnie Spółki Sąd I instancji zastosował się do oceny prawnej oraz wytycznych co do dalszego postępowania wyrażonych w sprawie w wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., w zakresie stwierdzenia o bezpośrednim stosowaniu przepisów kpa, jednak błędnie przyjął, iż brak możliwości odniesienia się przez skarżącą do zebranego materiału dowodowego nie miał negatywnego dla strony wpływu na wynik postępowania.

Zgodnie z art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię tę należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA może być wyłączony jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd oraz wtedy, gdy po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zmieni się stan prawny. Taka sytuacja nie miała w sprawie miejsca.

Powoływany przy każdym z zarzutów kasacyjnych art. 1 pusa jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Mógłby on stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne niż legalność kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie wskazanego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem).

Powołane jako naruszone w tym kontekście przepisy art. 10 § 1, 77 § 1, 79, 81, 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego wiążą się w istocie z szeroko omawianymi w uzasadnieniu Sądu I instancji kwestiami niezawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i możliwością zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym z ekspertyzą kolejnego biegłego, jak również kwestią zadawania pytań ekspertowi oraz składania przez stronę wyjaśnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał, iż w zakresie wskazanych naruszeń, jak również w zakresie doręczenia decyzji stronie zamiast jej pełnomocnikowi, miały miejsce uchybienia procesowe. Podkreślił jednak, że niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwością wypowiedzenia się co do niego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar dowodu wykazania zaistnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Ze stwierdzeniem tym należy się zgodzić.

Zgodnie z art. 89 kpa organ administracji publicznej może przeprowadzić rozprawę, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków i biegłych.

Strona o tę formę postępowania wyjaśniającego nie wnioskowała, a co więcej w trakcie długotrwałego postępowania administracyjnego nie poszerzyła - poprzez uszczegółowienie - argumentacji swojego wniosku, nie wytknęła konkretnych usterek w recenzjach przynajmniej trzech pierwszych ekspertów, a słuchana na rozprawie przed Sądem I instancji nie potrafiła wyeksponować elementu innowacyjności w zestawieniu z innymi, porównywalnymi rozwiązaniami. Za prawidłowe należy zatem uznać stanowisko WSA w Warszawie, że skarżąca Spółka nie wykazywała należytej aktywności dowodowej dla przedstawienia okoliczności przeciwnych, niż ustalił to organ.

Wbrew oczekiwaniom strony NCBiR nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania w sposób nieograniczony. Natomiast dokonanie przez organ, co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, odmiennej od oczekiwań strony oceny niektórych z dowodów zgromadzonych w sprawie, czy też nieprzeprowadzenia z urzędu innych dowodów nie oznacza, że doszło do naruszenia mających istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania.

Jak już wyżej wskazano, zarzut naruszenia art. 10 kpa może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, tymczasem skarżąca Spółka kwestionując trafność dokonanych przez organ ocen poszczególnych dowodów (szczególnie opinii ekspertów), w istocie jedynie polemizuje ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji.

Reasumując stwierdzić należy, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju dokonało wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, możliwego przez nie do uzyskania, a wnioski co do okoliczności faktycznych, to jest innowacyjności projektu przedstawionego we wniosku wstępnym, były zgodne z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego. Zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że organ nie naruszył art. 10 § 1, art. 77, jak również art. 107 kpa. W niniejszej sprawie ustalenia zawarte w kontrolowanej decyzji NCBiR zostały przedstawione w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały, nadto znalazły swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie to pozwoliło na pełną weryfikację poprawności i zasadności decyzji.

Skarga kasacyjna oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju należny jest za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zasądzono koszty w wysokości 75% stawki minimalnej - 480 zł, co dało kwotę 360 zł.