Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 273/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.50 ust.1 pkt 1 i 2 , art.3 pkt 11, art.4, art.32 ust.4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.7, art.77 par.1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi D. S. oraz M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z wniosku Z. Z., który pismem z dnia 24 września 2001 r. powiadomił Prokuratora Rejonowego w B. o zagrożeniu porażenia prądem elektrycznym z przyłącza elektrycznego przebiegającego nad należącą do niego i współmałżonki zabudowaną nieruchomością. Autor pisma podał m.in., że wspomniane przewody elektryczne przebiegają pod okapem domu, przez całą jego szerokość, uniemożliwiając mu wykonywanie jakichkolwiek prac remontowych. Wskazał również, że [...] Zakład Elektroenergetyczny mimo składanych deklaracji nie zlikwidował przedmiotowego przyłącza, chociaż przedstawiciele tego Zakładu stwierdzili, że stwarza on zagrożenia dla życia.

W wyniku tego zawiadomienia toczyły się równolegle dwa postępowania jedno w sprawie przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia i drugie dotyczące wykonania robót budowlanych polegających na samowolnej zmianie sposobu użytkowania dachu ganku nad którym przebiega sporna linia niskiego napięcia. Postępowanie w tym zakresie zostało prawomocnie zakończone decyzją PINB w B. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w związku z przywróceniem przez M. Z. dachu ganku budynku do stanu pierwotnego.

W toku przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego oględzin stwierdzono, że w odległości 2,63 m od budynku M. i Z. małżonków Z. usytuowany został słup betonowy linii elektrycznej dostarczającej prąd do kilku budynków mieszkalnych. Ze słupa tego została też poprowadzona napowietrzna linia do klamry zamontowanej na budynku małżonków Z., która to linia biegnie następnie dalej do budynku na sąsiedniej działce. W toku postępowania organ ustalił w oparciu o zeznania C. I. właścicielki budynku przy ul. [...] nr [...], że przedmiotowa linia elektryczna została wykonana w latach 1938 – 1939 t.j. przed wybudowaniem budynku należącego do małżonków Z. Linia ta w latach 1959 – 1960 została następnie wyremontowana.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. działając w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie przyłącza linii energetycznej do budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...].

Od decyzji tej odwołanie wniósł Z. Z. reprezentowany przez adwokata J. Z. domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i zobowiązania B. Zakładu Energetycznego [A] S.A. do przebudowy na własny koszt przedmiotowej linii niskiego napięcia, tak aby nie zagrażała ona życiu i zdrowiu ludzi.

Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W wyniku wniesionej przez małżonków M. i Z. Z. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006r., sygn. akt II SA/Gl 504/05 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB w B.. W treści uzasadnienia sąd wskazał, że bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotowe przyłącze elektryczne zostało pierwotnie wybudowane w latach 1938 – 1939. Jak się wydaje poza sporem pozostaje także data jego remontu polegająca na wymianie słupów drewnianych na betonowe, co miało miejsce w latach 1959 – 1960. W sprawie nie została jednak ustalona data, w której został zmieniony przebieg linii energetycznej NN stanowiącej przyłącze do budynku C. I. przez działkę skarżących oraz czy zmiana ta odbyła się w zgodzie z ówcześnie obowiązującym prawem, a w szczególności przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. 17, poz. 70 ze zm.), a także ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.) i przepisami wykonawczymi do tej ustawy dotyczącymi budownictwa specjalnego. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że trasa przebiegu przedmiotowego przyłącza musiała zostać zmieniona w trakcie budowy przez skarżących ich budynku mieszkalnego ( w latach 1966 – 1967 ) lub też po tej dacie, skoro przewody elektryczne zostały przymocowane do ściany tego budynku. Powyższa okoliczność zdaniem sądu umknęła jednak uwadze organom obu instancji mimo, że wynikała ona wprost z pierwszego sporządzonego w sprawie protokołu oględzin.

Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art.66 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał B. Zakładowi Elektroenergetycznemu "[A]" S.A. wykonanie robót polegających na usunięciu stanu zagrożenia, spowodowanego przyłączem linii energetycznej niskiego napięcia (NN) do budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...], przebiegającym przez działkę M. i Z. Z. położoną przy ul. [...] w W.

W dniu 20 lutego 2008r. B. Zakład Elektroenergetyczny złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] r. z uwagi na to, że decyzja nie określała jednoznacznie rodzaju i zakresu robót budowlanych jakie należy wykonać w celu wyeliminowania istniejącego zagrożenia.

Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji PINB w B. z dnia [...] r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w B. na podstawie art.81c ust.2 Prawa budowlanego nałożył na [A] S.A. obowiązek dostarczenia w terminie do jednego miesiąca oceny stanu technicznego przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia doprowadzającego prąd do budynku przy ul. [...]w W.

W wyniku wniesionego przez [A] S.A. zażalenia, WINB postanowieniem z dnia [...] r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] r. PINB w B. działając na podstawie art.105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia.

Skutkiem wniesionego przez M. Z. odwołania, WINB decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania PINB w B., nakazując zbadanie legalności wykonania przedmiotowego przyłącza.

Decyzją z dnia [...] r. PINB w B. kolejny raz umarzył postępowanie i ponownie WINB decyzją z dnia [...] r. uchylił tę decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w B. na podstawie art.81c ust.2 Prawa budowlanego nałożył na [A] S.A. obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego przedmiotowego przyłącza.

W dniu 30 lipca 2013r. [A] dostarczył do organu ocenę techniczną opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego o specjalności instalacyjno-inżynieryjnej, posiadającego również uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w zakresie budowy sieci i urządzeń elektroenergetycznych. Zgodnie z tą opinią stan techniczny przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia przebiegającego nad posesją przy ul. [...] doprowadzającego energię elektryczną do budynku położonego na posesji nr [...] jest dobry, a przewody zasilające i izolatory linii napowietrznej są w stanie nadającym się do użytku.

W tej sytuacji PINB w B. decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art.105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie legalności przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia zamontowanego do klamry na ścianie budynku przy ul [...] własności M. Z.. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że zmiana przebiegu linii energetycznej i lokalizacji przyłącza nastąpiła w latach 1967-69 i miała bezpośredni związek z budową budynku mieszkalnego prowadzoną przez małżonków Z. Właściciel przyłącza nie posiada dokumentacji budowlanej na wykonanie, remont, bądź modernizację przedmiotowego przyłącza, nie posiada również zgody właścicielki nieruchomości nr [...] M. Z. na montaż klamry na ścianie należącego do niej budynku. Projekt budowy budynku M. Z. nie uwzględniał montażu przyłącza na jego ścianie. Nadto organ wskazał, że w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta W. oraz w rejestrach dotyczących wywłaszczeń nie figuruje nazwisko Z., natomiast w rejestrach pozwoleń na budowę nie odnaleziono dokumentacji budowlanej przedmiotowego przyłącza. Zgodnie z archiwalnym rejestrem aktów własności ziemi dla działki M. Z. został nadany akt własności w 1973r. stąd nie jest możliwe ustalenie jak przedstawiała się wcześniej sytuacja przedmiotowej nieruchomości tj. w latach w których powstało przedmiotowe przyłącze. Zdaniem organu brak dokumentów z okresu budowy i przebudowy przyłącza nie pozwala na stwierdzenie samowoli w tym zakresie. Nadto mając na uwadze, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania ganku nad którym przebiega linia niskiego napięcia oraz treść opinii technicznej PINB uznał, że nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i postępowanie umorzył.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. Z. wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem sporny przyłącz wykonany został nielegalnie a organ uchyla się od stwierdzenia tego faktu. Nadto odwołująca się wskazała, że wydanie tej treści decyzji powoduje narażenie na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty zdrowia i życia wielu osób oraz niepowetowane starty materialne. Podniosła również, że nie ma żadnych przeszkód do bezpośredniego przyłączenia budynku nr [...] do sieci elektroenergetycznej bez potrzeby prowadzenia linii nad jej posesją.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na długi upływ czasu od dokonania przebudowy przyłącza, brak dokumentacji i odmienne zeznania świadków nie jest możliwe dokładne ustalenie daty przebudowy spornego przyłącza. Można jedynie przyjąć, że zostało przebudowane pomiędzy rokiem 1967 a 1968. Badając legalność przyłącza na podstawie przepisów wówczas obowiązujących przyjąć należało, że przebudowa linii niskiego napięcia wymagała pozwolenia na budowę. WINB w oparciu o powołaną przez organ I instancji dokumentację archiwalną przyjął również, że przebudowa przedmiotowego przyłącza nastąpiła samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie wskazał, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 51 ust.1 pkt 1 lub 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Nadto analiza przepisów obowiązujących w czasie przebudowy przyłącza nie wykazała zakazu budowy przyłącza niskiego napięcia w określonej odległości od budynków mieszkalnych. Przyłącz jest również zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jego stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. WINB wskazał na zasadność umorzenia postępowania z uwagi na to, że samowolnie wykonane roboty budowlane nie wymagały dostosowania do stanu zgodnego z prawem.

Pismem z dnia 20 stycznia 2014r. M. Z. i D. S. wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazały na sprzeczność treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji ze stanem faktycznym oraz obowiązującym prawem. Podobnie jak w odwołaniu wskazały, że przewody zostały zamontowane bez zgody właściciela budynku na jego ścianie oraz, że istnieje możliwości innego usytuowania tych przewodów. Podniosły również, że organy prowadzące postępowanie nie wywiązały się z obowiązków nałożonych wyrokiem WSA z dnia 11 kwietnia 2004r. sygn. akt II SA/Gl504/05. Nadto zakwestionowały treść oceny technicznej przyłącza z uwagi na sposób przeprowadzenia przez biegłego wizji w terenie, bez wejścia na posesję skarżących.

W odpowiedzi na skargę WINB w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 7 lipca 2014r. uczestnik postępowania [B] Dystrybucja S.A. wniosła o oddalenie skargi podzielając argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Pismem dnia 22 lipca 2014r. uczestniczka postępowania W. I. odniosła się do zarzutów skargi wnosząc jednocześnie o jej oddalenie.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik D. S. oraz skarżąca D. S. wnosili i wywodzili jak w treści skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie wskazane w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, ze w niniejszej sprawie zajmował już stanowisko tut. Sąd w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006r., sygn. akt II SA/Gl 504/05. Zobowiązał wówczas organy do ustalenia daty przebudowy linii średniego napięcia oraz sprawdzenia czy zmiana ta odbyła się w zgodzie z ówcześnie obowiązującym prawem, a w szczególności przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. 17, poz. 70 ze zm.), a także ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.) i przepisami wykonawczymi do tej ustawy dotyczącymi budownictwa specjalnego. Zgodnie z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem postępowania.

Analizując akta przeprowadzonego postępowania nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że organy nie wykonały zaleceń sądu. Kwestia daty przebudowy przyłącza była przedmiotem analizy organów obu instancji i znalazła szczegółowe uzasadnienie w treści wydanych decyzji. Sąd w pełni podziela pogląd zgodnie z którym nie jest możliwe precyzyjne ustalenie daty przebudowy przyłącza, przy czym należy przyjąć, że było to w latach 1967-1968r., wobec tego legalność spornego przyłącza należy oceniać według przepisów ustawy z 1961r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 38, poz.196 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 w sprawie budownictwa specjalnego ( Dz. U. nr 35, poz.176). Niewątpliwie w świetle tych przepisów linia niskiego napięcia była obiektem inżynierskim energetyki i sieci użytku publicznego, której przebudowa wymagała pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości sądu również fakt, że ówczesny inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, na co wskazują dane archiwalne. Jak słusznie zauważył WINB archiwa pozwoleń na budowę UM w W. należy ocenić jako kompletne, gdyż zawierają one jedynie braki w zakresie dokumentacji technicznej.

Uznając, że przebudowa przyłącza ( linii niskiego napięcia) nastąpiła bez wymaganego prawem pozwolenia organy słusznie zainicjowały postępowanie naprawcze. Podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) przewidują 3 rodzaje postępowań naprawczych prowadzonych w sprawach dokonanych samowoli budowlanych. Procedura określona w art. 48 ma zastosowanie w przypadku budowy obiektów budowlanych, których realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś art. 49b reguluje procedurę legalizacji w przypadku obiektów, których budowa wymagała dokonania zgłoszenia w trybie art. 29-30 Prawa budowlanego. Do pozostałych robót budowlanych, których realizacja wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę lub dokonania przez inwestora zgłoszenia, zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, zastosowanie ma procedura naprawcza określona w art. 50-51 Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres przedmiotowy spraw, do których ww. procedura legalizacyjna ma zastosowanie i obejmuje inne przypadki niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, w których prowadzenie robót budowlanych następuje:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Każdy z wymienionych przepisów (art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1) dotyczy zatem innych stanów faktycznych, co przesądza o ich zakresie przedmiotowym i stosowaniu ( por. wyrok WSA w Białymstoku z 17 kwietnia 2008 r., II SA/Bk 623/2007, LexPolonica nr 2244192; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 października 2008 r., II SA/Wr 51/08, LEX nr 509898; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 kwietnia 2010 r., II SA/Go 121/10, LEX nr 619911, wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 684/12, LEX nr 1302966, por. również uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998/1/3).

Zasadnie zatem organy przyjęły, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 51 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Zgodzić się należy również z tym, że analiza przepisów obowiązujących w dacie przebudowy przyłącza wykazała, że w tym okresie czasu nie było przepisów regulujących kwestie odległości przyłączy niskiego napięcia od budynków mieszkalnych. Niewątpliwie sporny przyłącz jest również zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jego stan techniczny nie budzi zastrzeżeń, co potwierdza załączona do akt ocena stanu technicznego. To jednak sam fakt realizacji robót w sposób zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi nie może przesądzać o tym, że nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż negatywnymi przesłankami zastosowania tego przepisu jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz stwierdzenie wykonania robót w sposób umożliwiający ich legalizację. Dopiero po stwierdzeniu, że inwestor takim prawem dysponował oraz uznaniu, iż nie ma podstaw do wydania nakazu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru może rozważyć umorzenie postępowania ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013r. sygn. akt II SA/Gl 103/13, LEX nr 1384426).

Zatem za nieprawidłowe należało uznać ograniczenie się organów wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, co w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza de facto realizację inwestycji bez wiedzy i zgody właścicieli nieruchomości, którzy konsekwentnie w toku całego postępowania zwracali na tę okoliczność uwagę.

Tytuł prawny do nieruchomości w ustawie Prawo budowlane został określony w art. 3 pkt 11, w ramach definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" Zgodnie z ww. przepisem sformułowaniem tym objęto tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego).

Podobny obowiązek wprowadzony został w procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, natomiast uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 Prawa budowlanego. W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, LEX Nr 1358518, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1997/12, dostępny w bazie http//www.nsa.gov.pl//) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10 NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

W powołanych wyrokach NSA podkreślono, że konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej wynika z art. 4 Prawa budowlanego, formułującego tzw. "prawo do zabudowy". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Poprzez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy rozumieć zarówno tytuł do władania nieruchomością w rozumieniu podmiotowym, regulujący stosunki majątkowe, jak i prawo wynikające z administracyjno-prawnego przeznaczenia gruntu, uprawniającego dany podmiot do użycia gruntu na określony cel na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Tytuł ten w rozumieniu podmiotowym w prawie budowlanym został określony w art. 3 pkt 11, w ramach wyjaśnienia definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (Prawo budowlane. Przepisy i komentarz. Edward Radziszewski, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa, (wydanie II), ISBN: 83-7334-584-1, komentarz do art. 4).

Ponadto powinność ta wynika również z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który przewidując możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 65/12 oraz wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1997/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela wyrażone w uzasadnieniach ww. wyroków stanowisko, gdyż odmienna wykładnia wskazanych przepisów prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania prawidłowości tych robót w aspekcie techniczno - budowlanym. Tym samym inwestor pod względem uregulowań ww. ustawy znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej (prawnie i ekonomicznie) niż wykonujący identyczne roboty budowlane na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Takiej wykładni dokonały w istocie rozpatrujące sprawę organy administracji i Sąd takiego poglądu nie akceptuje.

"Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza zatem w ocenie Sądu nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Uznając zatem, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego - art. 51 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, a także odstąpiły od badania kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa procesowego dotyczących wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art.7 k.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 p.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. i art. 202 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.

W postępowaniu ponownym organ wyjaśni kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie dokonanej samowoli.