Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 722/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 24 par. 1 pkt 1 i pkt 4, art. 25 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), art. 190, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr SKO.4120/127/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Wieruszowa z dnia 18 maja 2018 r., nr 51/2018; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego R.S. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr SKO.4120/127/18 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej: k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – dalej: u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Wieruszowa z dnia 18 maja 2018 r., nr 51/2018 o ustaleniu, na wniosek Gminy Wieruszów, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, na terenie działki nr [...], obręb [...].

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji inwestor – Gmina Wieruszów wystąpiła w dniu 30 września 2016 r.

Z akt sprawy wynika również, iż w toku zainicjowanego powyższym wnioskiem postępowania administracyjnego Burmistrz Wieruszowa podejmował kolejno dwie decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia ( z dnia 18 stycznia 2017 r. , znak ZN.6730.130.2016.EJ; z dnia 17 listopada 2017 r., znak ZN.6730.130.2016.EJ), które to decyzję zostały uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji odpowiednio decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 17 marca 2017 r., nr SKO.4120/42/17 i z dnia 19 stycznia 2018 r., nr SKO.4120/221/17, z uwagi na stwierdzone przez organ odwoławczy istotne wady sporządzonych na potrzeby prowadzonego postępowania analiz urbanistycznych.

Po przeprowadzeniu analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 18 maja 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia strona postępowania - R. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie, w którym zarzucał naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na:

a) wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo że planowana inwestycja, polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce o nr ewid. [...], nie spełnia warunku kontynuacji w zakresie wykorzystania terenu i szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy,

b) poczynieniu ustaleń co do nowej zabudowy w oparciu o tereny "zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zlokalizowane w ich granicach budynki mieszkalne wielorodzinne", zlokalizowane przy ul. [...] i ul. [...], które nie stanowią działki sąsiedniej względem działki o nr ewid. [...],

c) uznanie terenów zlokalizowanych przy ul. [...] i ul. [...] za spójną całość urbanistyczną przy jednoczesnym wskazaniu, że poszczególne nieruchomości mają charakter indywidualny,

d) oparciu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o uśrednione wartości dla obszaru analizowanego,

e) określenie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi kalenicy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, linii zabudowy, odległości od krawędzi jezdni w sposób nieprecyzyjny, zakresowy i przyznający inwestorowi szeroki zakres swobody;

2) art. 25 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji przez organ podlegający wyłączeniu z mocy ustawy - Burmistrza, ze względu na przedmiot postępowania, który dotyczy interesów majątkowych gminy w sposób bezpośredni oraz ze względu na samą osobę wnioskodawcy;

3) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., polegające na sporządzeniu analizy urbanistycznej, która nie daje rękojmi prawidłowych ustaleń ze względu na fakt, że:

a) nie uwzględnia szczegółowej analizy zabudowy na działkach sąsiednich,

b) uznaje za "sąsiednie" nieruchomości, które nie noszą takiego przymiotu,

c) nie uwzględnia specyfiki działki skarżącego,

d) formułuje cechy zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jej funkcje w sposób bardzo podobny, niemal tożsamy do decyzji nr 163/2017, nie uzupełniając braków, na które zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, np. nie rozszerzając kwestii dostępu do drogi publicznej,

e) nie określa w sposób precyzyjny parametrów nowej zabudowy,

f) określa parametry nowej zabudowy jedynie zakresowo,

g) pozostawia inwestorowi zbyt duży margines swobody,

h) nie uzasadnia odstąpienia od reguł opracowywania analizy urbanistycznej;

4) naruszenie art. 6 pkt 2 ppkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., polegające na nieuwzględnieniu, wśród czynników określających wymagania nowej zabudowy, kubatury zabudowy sąsiedniej i uznanie przez to, że chronione prawem interesy osób trzecich nie wyznaczają granic prawa do zagospodarowania terenu, do którego jednostka ma tytuł prawny;

5) naruszenie art. 6 pkt 2 ppkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, która już w momencie swojego wydania powoduje sytuacje naruszające relacje sąsiedzkie, w których jedna nieruchomość wywołuje immisje wobec nieruchomości sąsiednich;

6) naruszenie art. 11 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek wydania decyzji w jej uzasadnieniu;

7) naruszenie art. 12 k.p.a., polegające na przyznaniu prymatu zasadzie szybkości postępowania i wydaniu w nim decyzji, mimo wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego;

8) naruszenie art. 61 ust. 6 pkt 1 u.p.z.p., polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w sposób kumulatywny wszystkich warunków, które są wskazane w przywołanym przepisie, a w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo niespełnienia ustawowych warunków;

9) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o wadliwą analizę urbanistyczną;

10) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nierozważeniu całokształtu materiału dowodowego, niezebraniu wszystkich dowodów w sprawie i poprzestaniu przy wydaniu decyzji jedynie na pobieżnych analizach, przeprowadzonych zgodnie z góry założoną tezą, że inwestycja powinna powstać, ponieważ leży to w interesie gminy;

11) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez przygotowanie analizy i wydanie na jej podstawie decyzji, która nie uwzględnia dyrektyw wiążących organ, wskazanych w wydanych wcześniej decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Z powyższych względów strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zgodnie z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzja z dnia 14 sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium odwołując się do treści art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) - dalej: rozporządzenie, stwierdziło, iż rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uzupełnił analizę funkcji oraz cech i zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Kolegium z dnia 19 stycznia 2018 r. i stwierdziwszy, że zostały spełnione, określił w decyzji wymagania nowej zabudowy stosownie do wyników ponowionej analizy urbanistycznej.

W celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w granicach trzykrotnej szerokości frontu działki, przyjmując, że front działki znajduje się od strony ul. [...], z uwagi na istniejące tam zjazdy. Ponieważ szerokość frontu działki wynosi [...] m, to obszar analizowany wyznaczony został w promieniu [...] m wokół terenu inwestycji i objął wszystkie położone na nim działki w ich granicach ewidencyjnych. Obszar analizowany został zatem wyznaczony zgodnie z wymaganiami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W odniesieniu do powyższego organ II instancji wskazał, że na tak wyznaczonym obszarze stwierdzono występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej, zabudowy produkcyjno – usługowej, terenów dróg publicznych i dróg wewnętrznych, terenów kolejowych, terenów usług sportu, terenów obsługi komunikacji oraz terenów rolnych i leśnych. Kolegium podkreśliło, że w graniach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zlokalizowana na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, co zabudowa planowana, tj. z ul. [...]. Zabudowa ta usytuowana jest na kilkudziesięciu działkach wyodrębnionych geodezyjnie, tworzących zwarte tereny połączone siecią drób publicznych o różnym statusie (powiatowych, gminnych). Spełniony więc został warunek kontynuacji w zakresie funkcji terenu nowej inwestycji określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji). Dodatkowo w tym zakresie organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji przyjął do analizy tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ponieważ, jak argumentował, tworzą urbanistyczną całość z uwagi na lokalizację przy ul. [...] i ul. [...]. Ponadto organ wskazał, że oględziny części graficznej analizy, wykonanej na kopii mapy w skali 1:1000, wykazały, że u zbiegu ulic [...] i [...], przy których zlokalizowana jest działka objęta inwestycją, w jej bezpośrednim sąsiedztwie, w kierunku południowym, zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Tereny te mają postać osiedla mieszkaniowego z towarzyszącą zabudową usługową (U), terenami obsługi komunikacyjnej, tj. garażami (KS) oraz systemem dróg (KD). Analizą objęta została zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna składająca się z [...] budynków (tereny oznaczone na części graficznej analizy skośnymi liniami ciągłymi oraz literami A, B i C). Zastosowane podejście jest w okolicznościach sprawy uzasadnione. Zdaniem Kolegium zgodzić się należy z organem pierwszej instancji, że opisana zabudowa tworzy urbanistycznie spójną całość. Położona jest ona w centralnej części obszaru analizowanego i ma wyraźnie dominujący charakter w stosunku do pozostałej zabudowy. Przeprowadzenie analizy w zakresie parametrów zabudowy (linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu) w oparciu tę zabudowę, z pominięciem zabudowy o innej funkcji i co za tym idzie odmiennych gabarytach (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej, garaży), jest celowe oraz usprawiedliwione okolicznościami faktycznymi sprawy. Skoro przedmiotem nowej zabudowy są budynki mieszkaniowe wielorodzinne, to uzasadnione jest nie tylko poszukiwanie zabudowy o podobnej funkcji, ale również przeanalizowanie jej gabarytów w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i w rezultacie nawiązanie do niej w zakresie podstawowych rozwiązań urbanistycznych. Taki zabieg, zdaniem organu odwoławczego, gwarantuje zachowanie istniejącego ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze organ II instancji za prawidłowe uznał określenie na tej podstawie poszczególnych wskaźników nowej zabudowy w zakresie wymaganych parametrów.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że działka objęta inwestycją ma dostęp do drogi powiatowej nr [...], ul. [...] oraz drogi gminnej [...], ul. [...]. Teren inwestycji posiada zjazdy od strony ul. [...]. Linie zabudowy w obszarze analizowanym przebiegają w różnej odległości od granicy drogi powiatowej, tworząc uskok. W wydanej decyzji linia zabudowy wyznaczona została od strony ul. [...] jako kontynuacja dotychczasowej linii zabudowy, natomiast od strony ul. [...] przy uwzględnieniu wymaganej odległości od pasa drogowego. Taki sposób określenia linii zabudowy, w ocenie organu II instancji jest usprawiedliwiony z punktu widzenia istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego oraz zgodny z przepisami § 4 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia.

Dokonując dalszej analizy, Kolegium stwierdziło, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony w granicach do 20% do 30%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, co jest usprawiedliwione dużym zróżnicowaniem tego wskaźnika na analizowanym obszarze (od 1,0% do 30%).

W odniesieniu natomiast do kwestii szerokość elewacji frontowej, organ odwoławczy wskazał, że została wyznaczona w granicach od [...] m do [...] m. Dodał przy tym, że z analizy wynika, iż szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy wacha się w granicach od [...] m do [...] m, co daje średnią matematyczną wynoszącą [...] m. Ustalona w decyzji wielość tego parametru jest bliska średniej matematycznej, ponieważ mieści się w granicach tolerancji do 20%, co spełnia wymagania określone w § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Mając na uwadze kwestię wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsy lub attyki, organ stwierdził, że została wyznaczona w granicach od [...] m do [...] m. Wielkość tego parametru wynikająca z analizy wynosi od [...] m do [...] m. Ustalenie tego parametru w określonych granicach nie wpłynie w sposób istotny na ład urbanistyczny istniejący na analizowanym terenie.

Natomiast geometria dachów, jak wskazał organ odwoławczy, została wyznaczona w nawiązaniu do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (płaskich o kątach nachylenia połaci dachowych do [...]° oraz równoległych i prostopadłych do frontu działki), tj. jako dachy płaskie o kącie nachylenia do [...]° lub dwuspadowe o kącie nachylenia do [...]° oraz kalenicy głównej równoległej lub prostopadłej do frontu działki. Wysokość kalenicy głównej dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych została ustalona w granicach od [...] m do [...] m, w nawiązaniu do parametrów istniejącej zabudowy.

Ponadto Kolegium dodało, że teren objęty inwestycją oznaczony jest w ewidencji gruntów i budynków jako tereny zabudowane (B) i nie podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161). Wydana decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami, co wynika z przeprowadzonej analizy. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że planowana inwestycja została uzgodniona z właściwymi organami specjalistycznymi, tj. z Marszałkiem Województwa Łódzkiego, jako organem administracji geologicznej (postanowienie z dnia 4 kwietnia 2018 r., znak: RŚV.7630.240.2018. MK), z Powiatowym Zarządem Dróg w Wieruszowie w zakresie dostępu do drogi publicznej (postanowienie z dnia 27 marca 2018 r., znak: ZD.DA.4040/38/2018/KZ) oraz milcząco z zarządcą dróg gminnych w Wieruszowie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co oznacza, że kontynuacja w zakresie funkcji jest spełniona. Kontynuacja funkcji, a także parametrów, cech itd., zachodzi nie tylko, gdy, zabudowa podobna znajduje się na działkach graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, bądź położonych w najbliższym sąsiedztwie, wystarczające bowiem jest gdy zabudowa, na podstawie której można ustalić wymagania nowej zabudowy, znajduje się w obszarze analizowanym. Odnosząc się natomiast do utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa, Kolegium wskazało, że parametry nowej zabudowy winny być ustalone w decyzji w sposób ścisły, ewentualnie poprzez określenie ich wielkości od minimalnej do maksymalnej, tj. w tzw. "widełkach". Niedopuszczalne jest, zdaniem Kolegium, określenie tych parametrów wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego albo minimalnego, czy też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Ponadto organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie parametry nowej zabudowy zostały określone od wielkości minimalnej do maksymalnej, w granicach których inwestycja może zostać zrealizowana. Wbrew zarzutom odwołania określone w decyzji "widełki" poszczególnych wskaźników nowej zabudowy, gwarantują realizacje inwestycji o cechach, które występują w sąsiedztwie oraz nie dają inwestorowi zbyt dużego marginesu swobody.

W ocenie Kolegium bezzasadny jest zarzut odwołania, że decyzja została wydana przez organ, który podlega wyłączeniu z mocy prawa. Organ dodał przy tym, że we wcześniejszych decyzjach wydanych w przedmiotowej sprawie odniósł się do tego zarzutu, wyjaśniając, że nie ma podstaw do zastosowania art. 25 § 1 k.p.a., ponieważ ustalenie warunków zabudowy dotyczy interesów gminy jako osoby prawnej, a nie organu wykonawczego gminy. W obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej, wzorem uchylonego art. 27a k.p.a., wyłączającej wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy i wówczas wykonuje funkcję organu administracji publicznej.

Kolegium wyjaśniło również, iż przesłanki sporządzenia analizy urbanistycznej w zakresie cech i wskaźników zabudowy określnych w decyzji o warunkach zabudowy oraz uzasadniło ustalone wartości tych wskaźników. Zbadane również zostały w sposób kumulatywny wszystkie przesłanki wydania decyzji, o czym była mowa wyżej. Ta sama uwaga dotyczy dostępu do drogi publicznej, co zostało zbadane i przeanalizowanie przez organy administracji publicznej w toku przeprowadzonego postępowania. Analiza urbanistyczna została przeprowadzona w sposób prawidłowy i kompletny, co zostało wykazane w uzasadnieniu. Zdaniem Kolegium, zarzuty odwołania w powyższym zakresie są więc gołosłowne i sprowadzają się do niczym niepopartej polemiki.

Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że z przepisów u.p.z.p., jak również z przepisów rozporządzenia, nie wynika, aby ustalenie wymagań nowej zabudowy następowało przy uwzględnieniu kubatury zabudowy sąsiedniej, dlatego nie może być brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto Kolegium stwierdziło, że kwestia ewentualnych immisji również nie ma wpływu na możliwość ustalenia warunków zabudowy. W przypadku realizacji inwestycji i występowania szkodliwych immisji właściciel nieruchomości sąsiedniej może poszukiwać ochrony swoich interesów znajdujących oparcie w przepisach k.c. przed sądem powszechnym. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, które inwestor jest obowiązany uwzględnić opracowując projekt budowlany. Zaskarżona decyzja ustala takie wymagania w pkt 5 sentencji.

W ocenie Kolegium, nie znajdują również uzasadnienia wskazane w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów procesowych, to jest art. 11, art. 12, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., ponieważ postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób zgodny w z ww. przepisami, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest kompletny i wyczerpujący.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze pełnomocnik ponowił zarzuty odwołania, podtrzymując przy tym na ich poparcie argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., II SA/Łd 1005/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Wieruszowa z dnia 18 maja 2018 r., o wskazanym wyżej numerze, z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji I instancji przez Burmistrza Wieruszowa, który w ocenie Sądu podlegał wyłączeniu z rozpoznawanej sprawy, a więc naruszenie stanowiące postawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 p 1 pkt 3 k.p.a. Jednocześnie z uwagi na stwierdzone naruszenia Sąd nie odnosił się do meritum sprawy.

Od powyższego wyroku niezależne od siebie skargi kasacyjne wnieśli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu oraz Gmina Wieruszów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzucało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że burmistrz podlega wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy wszczętej na wniosek gminy, w której pełni funkcję organu wykonawczego gminy, ze względu na pozostawanie z gminą w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki oraz ze względu na reprezentowanie w sprawie gminy jako jej ustawowy przedstawiciel,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że do ich wydania doszło z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., będącego konsekwencją błędnej wykładni art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. i przyjęcia, że decyzje organów administracji zostały wydane przez organ (pracownika) podlegający wyłączeniu, w sytuacji gdy nie było podstaw wyłączenia organów obu instancji i nie zachodziły okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania.

W oparciu o wskazane zarzuty Kolegium wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Natomiast w skardze kasacyjnej Gminy Wieruszów zarzucano naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, które to zarzuty strona konkretyzuje w niniejszej skardze kasacyjnej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że postępowanie przed organem I instancji dotknięte jest wadą powodującą konieczność wznowienia postępowania, polegającą na tym, że Burmistrz Wieruszowa winien podlegać wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na wniosek Gminy Wieruszów, w sytuacji gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wyłączenia osoby piastującej funkcję Burmistrza Wieruszowa od załatwienia ww. sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. 39 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację prowadzącą do nieuprawnionego pozbawienia Burmistrza Wieruszowa kompetencji do załatwienia w drodze decyzji sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na wniosek Gminy Wieruszów.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., II OSK 2193/19 Naczelny Sąd Administracyjny 1. uchylił w całości zaskarżony kasacyjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2019 r., II SA/Łd 1005/18 i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi, 2. odrzucił skargę kasacyjną Gminy Wieruszów, 3. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstaw do wyprowadzonego przez Sąd I instancji obowiązku wyłączenia w sprawach wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organu samorządu terytorialnego w ramach wykładni prowadzącej w następstwie do pozbawienia tego organu kompetencji. Zatem Burmistrz Wieruszowa nie podlegał wyłączeniu i był organem właściwym do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na wniosek Gminy, tym samym skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Natomiast, co do wydanego orzeczenia w części odrzucającej skargę kasacyjną Gminy Wieruszów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na jednolity i powszechny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień) do sądu administracyjnego. Stąd też skarga kasacyjna Gminy Wieruszów jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 178 i art. 180 p.p.s.a.

W toku ponownego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącego wniósł pismo procesowe z dnia 12 października 2022 r., w którym popierał dotychczas prezentowane zarzuty i argumentację, akcentując w szczególności wadliwie przeprowadzenie przez organ I instancji analizy urbanistycznej, w sposób nieuwzględniający istniejącej na obszarze analizowanym innej zabudowy, poza zabudową mieszkaniową wielorodzinną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skarga R. S. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 1 września 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż pomimo stosownego wezwania, w zakreślonym terminie nie wszystkie strony postępowania złożyły oświadczenia, co do posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 27 września 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji, o czym świadczy wniesione przez pełnomocnika skarżącego pismo procesowe z dnia 12 października 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Istotnym w niniejszej sprawie pozostaje także to, że skarga R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 14 sierpnia 2018 r. była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2022 r., II OSK 2193/19, orzekającym między innymi o uchyleniu wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2019 r., II SA/Łd 1005/18 i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi, z uwagi na wadliwie wywiedziony przez Sąd I instancji obowiązek wyłączenia w sprawie ustalenia na wniosek Gminy Wieruszów warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Burmistrza Wieruszowa, który wydał decyzję w I instancji.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w wyżej wymienionym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając ponownie przedmiotową skargę uwzględnił dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. w związku z treścią obowiązujących przepisów u.p.z.p.

W konsekwencji powyższego zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 25 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającego na wydaniu decyzji przez organ podlegający wyłączeniu z mocy ustawy - Burmistrza, ze względu na przedmiot postępowania, który dotyczy interesów majątkowych gminy w sposób bezpośredni oraz ze względu na samą osobę wnioskodawcy, uznać należało za nieuzasadniony.

Jak już wcześniej wskazano przedmiotem niniejszej skargi R. S. uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 14 sierpnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Wieruszowa z dnia 18 maja 2018 r. o ustaleniu, na wniosek Gminy Wieruszów, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, na terenie działki nr [...], obręb [...].

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek inwestora, warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy zostały zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: rozporządzenie

Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Wskazać także należy, że przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2022 r., II SA/Po 618/21; z 26 sierpnia 2022 r., II SA/Po 343/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna autorstwa mgr inż. arch. Ł. N., posiadającego kwalifikację do wykonywania zawodu urbanisty, a więc podmiot uprawniony w rozumieniu art. 5 u.p.z.p., nie odpowiada powyższym wymogom.

Co prawda zarówno z części opisowej, jak i części graficznej sporządzonej na potrzeby rozpoznawanej sprawy analizy urbanistycznej wynika, iż granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:000, zgodnej z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wokół granic działki ewidencyjnych o nr [...], na której wnioskodawca planuje realizację przedmiotowej inwestycji, w odległości [...] m stanowiącej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem z dnia 30 września 2016 r., to jest części działki przylegającej do działki drogowej – ul. [...], na którą zlokalizowane są istniejące zjazdy z terenu planowanej inwestycji. Jednakże w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę, pomimo prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, wyniki przeprowadzonej analizy nie pozwalają na bezsporne uznanie, że planowana przez inwestora inwestycja stanowi kontynuację zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, pozwalającej na prawidłowe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Jak już wcześniej wskazano jedną z przesłanek, warunkującej możliwość ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji administracyjnej jest spełnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy czym, co należy podkreślić dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Inaczej mówiąc nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Przy czym, co należy w tym miejscu podkreślić zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., II OSK 331/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2022 r., II SA/Go 860/21; wyrok WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2022 r., II SA/Po 258/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zatem zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako, co wynika z art. 2 pkt 1 ustawy, ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijna całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-etyczne (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2022 r., II OSK 525/19; z 27 stycznia 2022 r., II OSK 1611/19; z 9 grudnia 2021 r., II OSK 583/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, co istotne w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rzetelna analiza urbanistyczna winna odnosić się do całego obszaru analizowanego, a nie do jego wybranych fragmentów. Prawidłowe wskazanie nieruchomości w obszarze analizowanym, to jest bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Zarówno wyznaczenie obszaru analizowanego, jak i dokonana jego analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, czy dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną. W przypadku, gdy na obszarze analizowanym istnieją dwie zróżnicowane architektonicznie strefy urbanistyczne, czy też w przypadku, gdy strefy te wzajemnie się "przeplatają", to okoliczność ta jest elementem ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, który nie może zostać pominięty przez organ lokalizacyjny ustalający parametry i wskaźniki ładu przestrzennego dla nowej zabudowy (por. wyroki NSA: z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1299/14; z 16 grudnia 2016 r., II OSK 774/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1389/19; z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 475/19; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 401/20; z 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20; z 23 września 2021 r., II OSK 1581/20; wyrok WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2021 r., II SA/Gd 261/21; wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2022 r., II SA/.Kr 1230/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, jak i załączonej do akt sprawy analizy urbanistycznej (zarówno jej części opisowej jak i graficznej), dokonując przedmiotowej analizy ograniczono się jedynie do istniejących w granicach obszaru analizowanego, tworzącą spójną całość urbanistyczną budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, zlokalizowanych przy ul. [...] oraz ul. [...] w W. (od strony południowej działki ewidencyjnej objętej wnioskiem z dnia 30 września 2016 r., oddzielonych ul. [...]). Powyższe argumentowano charakterem planowanej inwestycji (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Jednocześnie Sąd stwierdza, że dokonując analizy urbanistycznej pominięto zlokalizowane od strony zachodniej granicy działki o nr ew. [...], oddzielone od terenu planowanej inwestycji ul. [...], budynki mieszkalne jednorodzinne, które także tworzą spójną całość urbanistyczną i są położone w takiej samej odległości od terenu inwestycji, co wspomniane wyżej budynki mieszkalne wielorodzinne.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę dla prawidłowego przeprowadzenia analizy urbanistycznej na potrzeby prowadzonego postępowania lokalizacyjnego, pod kątem spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. koniecznym było uwzględnienie zarówno istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak również zabudowy jednorodzinnej, czego w niniejszej sprawie zaniechano. Tym samym sporządzona w sprawie wybiórcza analiza, oparta jedynie na istniejących w obszarze analizowanym budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, niezależnie od niekwestionowanej przez Sąd okoliczności, iż budynki te tworzą spójną całość urbanistyczną, nie może zostać uznana za rzetelną, a tym samym stanowić punktu odniesienia do określenia ustalonych decyzją wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z tych też przyczyn Sąd nie dokonywał oceny prawidłowości ustalonych w tym zakresie decyzją parametrów nowej zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia.

Z uwagi na powyższe zarzut skargi, co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznać należało za uzasadniony.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż planowane przez inwestora przedsięwzięcie spełnia pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., jednakże z uwagi na wskazane wyżej naruszenie pkt 1 analizowanego przepisu, okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Reasumując Sąd stwierdza, iż wskazane wyżej naruszenie podważa prawidłowość dokonanej przez organy oceny, co do łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak już bowiem wcześniej wskazano prawidłowe i miarodajne ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe tylko w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną uwzględniającą wszystkie istniejące w obszarze analizowanym zabudowania. Powyższe stwierdzenie oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w tym analizy urbanistycznej), jak również rozważań oraz ustaleń co do zasadniczych wymagań dotyczących planowanej zabudowy i skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności zobowiązane będą do ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej terenu inwestycji, którego granice wyznaczone zostaną zgodnie z treścią przepisów obowiązujących w dacie złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uwzględniającą zarówno istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną, co stanowić będzie punkt wyjścia do prawidłowego i miarodajnego ustalenia parametrów i wymagań dla przedmiotowej inwestycji, jak również możliwości jej lokalizacji, względem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrz Wieruszowa z dnia 18 maja 2018 r. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

m. d.