Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 231/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 5, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 210 par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 235/07 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 maja 2007 r. o sygn. akt IV SA/Wa 235/07 oddalił skargę A. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1988/05 uchylił poprzednią decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2005 r., utrzymującą w mocy wskazaną wyżej decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2005 r. Sąd uznał, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy i jego subsumcji do obowiązującego stanu prawnego, jednak naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., ponieważ nie wyjaśnił jakich informacji udzielili skarżącemu pracownicy organu I instancji i czy został on poinformowany o sankcjach nakładanych w przypadku nieprawidłowego podania we wniosku powierzchni rolnej działek. Brak takiej informacji, w ocenie Sądu, uzasadniałby zniesienie stosowania sankcji pieniężnych gdyby okazało się, że skarżący został wprowadzony w błąd przez pracowników organu I instancji.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. podał, że zgodnie ze wskazaniami Sądu w toku postępowania wyjaśniającego uzyskał od Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. informację, że skarżący uczestniczył w szkoleniu dotyczącym prawidłowego wypełniania wniosków o przyznanie płatności, co potwierdza jego podpis na liście obecności. Ponadto organ ten wskazał, że zostały również odebrane wyjaśnienia od innych pracowników zatrudnionych w 2004 r. w organie I instancji. Z wyjaśnień pracownika Biura Powiatowego J. Z. wynika natomiast, że skarżący został poinformowany o zaistniałym konflikcie krzyżowym i konieczności ustalenia faktycznego użytkowania spornych działek. Zdaniem organu odwoławczego, poczynione ustalenia wskazują, że A. N. został przez pracowników organu I instancji poinformowany o możliwości zaistnienia sankcji w razie zgłoszenia przez niego działek, których wnioskodawca jest właścicielem, ale ich faktycznie nie użytkuje.

Ponadto organ podniósł, że nałożone sankcje wynikały z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. U WE nr L 328 z dnia 17 grudnia 2003 r.). Zgodnie z tym przepisem jeżeli różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią zatwierdzoną przekracza 50%, pomoc nie jest przyznawana, a na rolnika nakładana jest kara pieniężna w wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a zatwierdzonym obszarem. W przedmiotowej sprawie powierzchnia zgłoszona we wniosku wyniosła 22,42 ha, stwierdzona (po wykluczeniu z wniosku działek o nr 111, 314, 323/1) 14,15 ha. Różnica między wyżej wymienionymi powierzchniami wyniosła 8,27 ha, co stanowi 58,45 % zatwierdzonej powierzchni. W związku z tym przez kolejne trzy lata kalendarzowe płatności przysługujące skarżącemu będą pomniejszane o kwotę 1.741,08 zł.

Organ wyjaśnił, że podstawą obliczenia uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) był natomiast art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty, ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. WE nr L 327 z dnia 12 grudnia 2001 r.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy różnica jest większa niż 20% obszaru ustalonego, pomoc obszarowa nie jest przyznawana dla tej grupy. Skarżący we wniosku zgłosił 17,23 ha, zatwierdzona powierzchnia działek po wykluczeniu działek nr 314 i 323/1 wynosiła 13,4 ha. Różnica między tymi powierzchniami wyniosła 8,83 ha, co stanowiło 28,58% zatwierdzonej powierzchni.

Oddalając skargę A. N. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że organ drugiej instancji w pełni zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 lutego 2006 r. Z analizy przedłożonych Sądowi akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy skarżący był informowany przez pracowników organu I instancji o zasadach wypełniania wniosku o przyznanie płatności, jak również o sankcjach jakie mogą być zastosowane w razie nieprawidłowego wypełnienia wniosku poprzez zgłoszenie działek rolnych, których faktycznie nie użytkuje, chociaż stanowią jego własność.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyczerpująco podał, jakie podjął w sprawie czynności, stosując się do wskazań Sądu zawartych w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. Z poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń wynika, że rola pracownika organu I instancji w chwili przyjmowania wniosku osoby ubiegającej się o dopłaty sprowadza się do sprawdzenia wniosku pod względem formalnym, czyli pod kątem prawidłowości i kompletności jego wypełnienia. Po tej wstępnej kontroli następuje kontrola merytoryczna wniosku, w trakcie której organ I instancji jest w stanie stwierdzić czy wnioskodawca zadeklarował prawidłowo tylko te działki rolne, które są w jego faktycznym władaniu. Z tego wynika, że w momencie przyjęcia wypełnionego przez rolnika formularza wniosku organ nie ma możliwości stwierdzenia czy i jakiego rodzaju sankcje zostaną naliczone wnioskodawcy.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący składając zeznania w dniu [...] listopada 2006 r. wyraźnie stwierdził, że pracownik organu I instancji J. Z. poinformował go o grożących sankcjach w przypadku, kiedy te same działki zostały podane we wnioskach dwóch producentów i w toku postępowania nie można wyjaśnić, że były w jego posiadaniu. Wskazać również należy, że organ I instancji zorganizował dla rolników spotkanie informacyjno-promocyjne, którego uczestnikiem był skarżący. Spotkanie to odbyło się w miejscowości O.-B. w dniu [...] stycznia 2004 r., a fakt obecności skarżącego potwierdza jego podpis na liście uczestników spotkania. Zgodnie z wyjaśnieniem organu na spotkaniach tego rodzaju rolnicy otrzymywali materiał szkoleniowy ze szczegółową informacją dotyczącą prawidłowego wypełnienia wniosków o przyznanie płatności, a także mieli możliwość zadawania pytań w tym względzie osobom prowadzącym spotkanie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że wyżej wskazane instrukcje rolnicy otrzymywali także drogą pocztową. Są one także dostępne na stronach internetowych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Agencji. Tym samym organy stworzyły skarżącemu możliwość uzyskania pełnej informacji w sprawie.

Sąd podkreślił również, że formularz wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania zawiera pkt X "Oświadczenia i zobowiązania", zobowiązujący wnioskodawcę do podpisania oświadczenia, że m.in. znane są mu zasady przyznawania płatności. Oświadczenie tej treści złożył również skarżący, podpisując w dniu [...] czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności, złożony w dniu [...] czerwca 2004 r. w organie I instancji. W konsekwencji należy, zdaniem Sądu, przyjąć, że znał nie tylko zasady przyznawania płatności, ale także sankcje jakie będą nałożone w razie podania we wniosku danych niezgodnych ze stanem faktycznym.

W skardze kasacyjnej A. N. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości, zarzucając mu obrazę prawa procesowego mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., przez nieuwzględnienie zaleceń wynikających z wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.;

- art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 210 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.c., poprzez przeprowadzenie dowodu, co do którego skarżący nie mógł się wypowiedzieć.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 lutego 2006 r., a Sąd wydając wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną, zaakceptował takie postępowanie i tym samym naruszył art. 153 p.p.s.a. Podjęta przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w wyniku wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. próba dokonania stosownych ustaleń dowodowych nie doprowadziła do wyjaśnienia treści pouczenia udzielonego skarżącemu podczas składania wniosku o dopłaty. Organ przesłuchał szereg osób nie mających wiedzy w sprawie. A. N. uznał za niezrozumiały brak ustalenia pracownika przyjmującego od niego wniosek i odstąpienie od przesłuchania go.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił również, że Sąd naruszył art. 210 § 2 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., ponieważ dopuścił i przeprowadził dowód, co do którego A. N. nie wypowiedział się. Sąd zobowiązał bowiem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR do złożenia informacji, czy rolnicy ubiegający się o dopłaty otrzymywali z Agencji informacje o sposobie wypełniania wniosku. Organ udzielił odpowiedzi, że informacje takie były rozsyłane rolnikom pocztą, a ponadto są one dostępne na stronach internetowych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Agencji. Skarżący nie otrzymał wskazanego wyżej pisma ARiMR.

Strona zarzuciła, że przedstawiony sposób prowadzenia postępowania dowodowego naruszał kontradyktoryjność postępowania oraz równość stron procesowych, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Wychodząc z tego założenia należy wstępnie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 lutego 2006 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1988/05.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania, o jakich mowa w tym przepisie dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. We wskazanym wyżej wyroku Sąd uchylając decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2005 r. nakazał wyjaśnić jakich informacji udzielili skarżącemu pracownicy organu I instancji i czy został poinformowany o sankcjach nakładanych w przypadku nieprawidłowości w podaniu we wniosku powierzchni rolnej działek. Wskazówki Sądu zawarte w tym wyroku dotyczą więc ogólnie rzecz ujmując wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym i zobowiązują organ do uzupełnienia postępowania dowodowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 28 maja 2007 r. prawidłowo ocenił czy organ zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. Sąd zasadnie uznał, że podjęta decyzja jest niewadliwa, a tym samym nie zachodzi konieczność jej uchylenia. Organ nie naruszył zasady związania organu oceną prawną, ponieważ dokładnie zbadał kwestię dotyczącą udzielenia skarżącemu informacji w zakresie warunków przyznania płatności. Organ wskazał, co odzwierciedlają akta sprawy, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] stycznia 2004 r. zorganizował spotkanie informacyjno-promocyjne, w którym uczestniczył również A. N., co wynika z załączonej do akt listy obecności z własnoręcznym podpisem skarżącego. Należy również zauważyć, że skarżący sam zadeklarował znajomość zasad przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Takie oświadczenie znajduje się we wniosku o przyznanie płatności, złożonym przez A. N. w dniu [...] czerwca 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne. W piśmie z dnia [...] września 2006 r., które otrzymał A. N., organ pouczył skarżącego, że ma prawo do wglądu w akta sprawy do czasu wydania decyzji. Stronie zapewniono więc czynny udział w postępowaniu. Z pisma z dnia [...] października 2006 r., skierowanego przez A. N. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wynika również, że skarżący zapoznał się z aktami sprawy, a nawet złożył wniosek o wydanie kserokopii dokumentów. Pismem z dnia [...] października 2006 r. organ zawiadomił skarżącego o przeprowadzanych czynnościach wyjaśniających w przedmiocie wskazanym w wyroku Sądu i pouczył skarżącego o prawie uczestniczenia w nich, zgodnie z art. 10 k.p.a. Ponadto w aktach znajduje się szereg protokołów z przeprowadzenia czynności wyjaśniających dokonanych przez organ II instancji w dniu [...] listopada 2006 r., w tym ze złożenia wyjaśnień przez skarżącego A. N. oraz przesłuchania pracowników Biura Powiatowego ARiMR w O.. Organ II instancji pismem z dnia [...] listopada 2006 r. poinformował także skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Powyższe świadczy o tym, że organ prawidłowo prowadził postępowanie, udzielał stronie informacji o kolejnych czynnościach, pouczał o ich skutkach.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił również naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 210 § 2 k.p.c. poprzez przeprowadzenie dowodu, co do którego skarżący nie mógł się wypowiedzieć. Skarżący wskazał na przyjętą jako dowód w sprawie informację udzieloną przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, że rolnicy ubiegający się o dopłaty za pośrednictwem poczty otrzymywali z Agencji informacje o sposobie wypełniania wniosku, a ponadto że są one dostępne na stronach internetowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak możliwości ustosunkowania się strony do tego oświadczenia stanowi wadę postępowania zaakceptowaną przez Sąd I instancji, niemniej jednak takie naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. również poprzez odstąpienie od przesłuchania pracownika przyjmującego wniosek skarżącego. W piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. A. N. zwrócił się o ustalenie tego pracownika, przesłuchanie go w charakterze świadka i przeprowadzenie konfrontacji miedzy skarżącym a tym pracownikiem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt odstąpienia od przeprowadzenia takiego dowodu nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, a sąd – jak wyżej wskazano - uchyla decyzję lub postanowienie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, uznając, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.