Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 434/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1 art. 9 art. 148 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 05 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 lipca 2006 r. Nr [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. - po rozpatrzeniu odwołania B. G. od decyzji Burmistrza Miasta W. Nr [...] z dnia 4 maja 2006 r. w sprawie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu z dnia 11 maja 2001 r. Nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej - na podstawie 138 § 1 pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło, że wnioskiem z dnia 11 maja 2001 r. B. i J. G. wystąpili do Burmistrza Miasta W. o wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej, w związku z zaprzestaniem działalności gospodarczej, wpisu figurującego na J. i B. G., pod numerem [...], dokonanego w dniu l lipca 1993 r. Stosownie do zgłoszonego wniosku Burmistrz Miasta W. decyzją Nr [...] z dnia 11 maja 2001 r. orzekł o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej przedmiotowego wpisu. Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2006r. B. G. zwróciła się do Burmistrza Miasta W. o wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tegoż organu z dnia 11 maja 2001 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że bez własnej winy nie brała udziału w "postępowaniu prowadzenia ewidencji", ponieważ nie zgłaszała takiej działalności, ani nikogo nie upoważniała do takiego zgłoszenia. B. G. stwierdziła, że Burmistrz nie wezwał jej do uzupełnienia braków formalnych, nie zawiadomił o wszczęciu postępowania, ani że prowadzi ewidencję, do której ją wpisał. Poza tym organ ewidencyjny nie doręczył stronie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Tym samym Burmistrz uniemożliwił stronie wzięcie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się na temat wpisu. Wydał decyzję ostateczną niezgodną ze stanem faktycznym, której wnioskodawczyni nie doręczył. Podanie strony o wykreślenie wpisu wszczęło postępowanie administracyjne, nie upoważniało natomiast Burmistrza do wydania decyzji niezgodnej ze stanem faktycznym, nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, uniemożliwienia stronie udziału w postępowaniu, niedoręczenia decyzji. Poza tym Burmistrz uniemożliwił zapoznanie się strony z materiałem dowodowym i wypowiedzenie na ten temat. Jak podkreśliła B. G. decyzję ostateczną otrzymała w dniu 7 czerwca 2001 r., gdy była już prawomocna. Na prośbę strony pracownicy Urzędu udostępnili jej akta sprawy w dniu 7 czerwca 2001 r. i wydali poświadczone kserokopie akt, co wnioskodawczyni potwierdziła na oryginalnych dokumentach. Od dostarczenia stronie zaświadczeń i decyzji nie upłynęło 5 lat. Od wydania decyzji ostatecznej także nie upłynęło 5 lat, co uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia 4 maja 2006 r. Nr [...] Burmistrz Miasta W., w oparciu o art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił B. G. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tegoż organu z dnia 11 maja 2001 r. Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zarzuty podniesione we wniosku są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy i nie mogą być skuteczne. Organ ewidencyjny wskazał, że jego czynności związane z dokonaniem a następnie wykreśleniem wpisu nie posiadały charakteru zamierzonego działania mającego na celu uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w postępowaniu. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ administracji wykazał, że strona o wpisie wiedziała i prowadziła działalność gospodarczą. W konkluzji Burmistrz Miasta W. stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa albowiem wnioskodawczyni zawsze miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy dotyczącej prowadzenia przez nią działalności gospodarczej.

W odwołaniu z dnia 24 maja 2006 r. od powyższej decyzji B. G. nie zgodziła się z nią. Podkreśliła, że decyzję ostateczną otrzymała w dniu 7 czerwca 2001 r. i wniosła o wznowienie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § l pkt 4 Kpa. Zarzuciła, że Burmistrz nie powiadomił jej o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, a prowadząc tą ewidencję naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. B. G. podniosła szereg zarzutów - brak czynnego udziału w postępowaniu, błędy w ustaleniu stanu faktycznego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak doręczenia decyzji i zaświadczeń. Strona zarzuciła też, iż Burmistrz nie doręczył jej decyzji, lecz ją wydał wnioskodawczyni gdy była prawomocna. W dalszej części skarżąca wykazywała, że nie prowadziła działalności gospodarczej w czasie kiedy była wpisana do ewidencji działalności gospodarczej. Skarżąca wskazywała również, iż nie wiedziała o wpisie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie akt i wniesionego odwołania stwierdziło w dalszej części uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, jednakże z innych przyczyn niż to wynika z jej uzasadnienia, a mianowicie wskazało na treść przepisu art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Przepis ten ma zastosowanie między innymi w sytuacji gdy nie został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego przewidziany w art. 148 Kpa. W myśl art. 148 § l Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Według natomiast § 2 art. 148 Kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § l pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

W niniejszej sprawie, jak podkreśliło Kolegium, zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, które jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w sprawie, w pierwszej instancji, bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148. Dopiero w razie pozytywnych ustaleń w tym zakresie można wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przeciwnym wypadku należy wydać decyzję, o której mowa w art. 149 § 3 Kpa.

Jak dalej argumentowało Kolegium, bezspornym w niniejszej sprawie jest zaś fakt, iż B. G. decyzję z dnia 11 maja 2001 r. Nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, otrzymała w dniu 7 czerwca 2001 r. Od 8 czerwca 2001 r. rozpoczyna się więc miesięczny bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Termin ten upłynął zatem w dniu 8 lipca 2001 r. Wobec tego podanie B. G. z dnia 19 kwietnia 2006r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 11 maja 2001 r., z przyczyny określonej w art. 145 § l pkt 4 Kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), zostało wniesione po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Skutkuje to brakiem możliwości wznowienia postępowania i koniecznością wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Z tej przyczyny brak jest podstaw do merytorycznej oceny podstawy wznowienia, na którą powołuje się wnioskodawczyni, a także ponownego rozpoznania sprawy. Z uwagi na to, również organ I instancji nie miał prawa wypowiadać się co do okoliczności, które zdaniem wnioskodawczyni, uzasadniają wznowienie postępowania administracyjnego. Niemniej jednak wada ta, tkwiąca w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, może być konwalidowana przez organ odwoławczy i pozostaje bez wpływu na byt prawny zaskarżonej decyzji, której rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Na to ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła B. G. domagając się uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego i tym samym wznowienia tegoż postępowania przed organami administracji publicznej w przedmiocie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Skarżąca w szczególności zarzuciła, że przez cały okres prowadzenia ewidencji działalności gospodarczej przez Burmistrza Miasta W., to jest w latach od 1993 r. do 2001 r., nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, lecz z winy Burmistrza, który nie powiadomił skarżącej o prowadzonym postępowaniu, nie wyjaśnił, czy wolą skarżącej jest prowadzenie działalności gospodarczej, ani nie zapoznał jej z posiadanymi dowodami. Jedynie zażądał aby podpisała podanie o wykreślenie działalności. Burmistrz dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej o nr [...] w dniu 1 lipca 1993 r. w oparciu o podanie złożone przez męża skarżącej J. G. Tym samym, w ocenie skarżącej, organ pierwszej instancji dokonał przedmiotowego wpisu na podstawie fałszywego dowodu. Podobnie kolejnego wpisu do ewidencji w roku 1996 r. dokonano również z pominięciem strony skarżącej. Wystawiane przez Burmistrza dokumenty skarżąca otrzymała dopiero w dniu 7 czerwca 2001 r. Skarżąca nadto podniosła, że wpisanym do rejestru przedsiębiorstwem zarządzał i kierował jedynie mąż - J. G. zaś skarżąca nigdy nie podpisywała umów, ani nie podejmowała decyzji finansowych, wykonywane przeze nią czynności nie pozostawały z prowadzoną działalnością gospodarczą. Podanie o wykreślenie wpisu podpisała na żądanie Burmistrza. Wykreślenie wpisu o prowadzonej działalności w tym momencie było niezbędne dla męża skarżącej bowiem w związku z tą działalnością ZUS domagał się płacenia składek ubezpieczeniowych, chociaż toczyło się postępowanie upadłościowe. Domagając się przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego podała, że stosownego wniosku nie złożyła w terminie ze względu na błędne pouczenia organów nie wiedziała, że możliwy jest ten tryb postępowania w sprawie. Nie była również świadoma o konieczności dochowania wymogu jednomiesięcznego terminu dla złożenia wniosku o wznowienie.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi - podtrzymując dotychczasową argumentację, uzupełniająco wskazując, że podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta W. z dnia 11 maja 2001 r. skarżąca złożyła po upływie ustawowego terminu do jego złożenia i nie zawierało ono wniosku o przywrócenie terminu. Jako bezpodstawny Kolegium uznało zarzut skarżącej, obwiniającej organy administracji o brak pouczenia o możliwości wznowienia postępowania administracyjnego. Żaden przepis prawa nie nakłada na organy administracji obowiązku informowania o przepisach prawa, których treść jest powszechnie dostępna, poza prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Burmistrz Miasta W. decyzję z dnia 11 maja 2001 r. jak wskazuje skarżąca, doręczył jej w dniu 7 czerwca 2001r. Decyzja ta zawierała stosowne pouczenie o prawie odwołania, z czego skarżąca nie skorzystała. Nie została więc naruszona zasada informacji przewidziana w Kpa, zaś decyzja zawiera elementy wymagane przez art. 107 § 1 kpa. Poza tym, zupełnie chybiony zarzut skarżącej, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 11 maja 2005r., skoro postępowanie to zostało wszczęte na jej wyraźnie sformułowany wniosek z dnia 11 maja 2001, w którym oświadczyła o zaprzestaniu działalności gospodarczej i poprosiła o jej wyrejestrowanie. Kolegium podkreśliło, że niniejsza sprawa jest kolejną próbą B. G. uniknięcia negatywnych skutków cywilnoprawnych jakie wiążą się z ogłoszeniem upadłości firmy prowadzonej prze nią oraz jej męża. W tym zakresie jednak właściwą drogą są postępowania cywilne, nie zaś postępowanie administracyjne związane z wpisami do ewidencji działalności, które mają jedynie charakter deklaratoryjny i nie rozstrzygają o tym czy dany podmiot prowadził działalność gospodarczą, czy też takiej działalności nie prowadził i czy w związku z tym ma zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przewidziano między innymi możliwość uchylenia decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego, jednakże tylko wtedy, gdy sąd ten stwierdzi, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też z innym uchybieniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada w pełni prawu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta W. Nr [...] z dnia 11 maja 2001 r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej wpisu figurującego na J. i B. G., pod numerem [...], dokonanego w dniu 1 lipca 1993 r. Godzi się w tym kontekście zauważyć, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej, wyrażona w art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącym, że "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych". Istota zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej polega na ograniczeniu dopuszczalności podważenia mocy obowiązującej decyzji. Moc obowiązująca decyzji ostatecznej może być podważona tylko w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Jednym z tych trybów jest tryb wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 kpa. Granice postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną i wynikają one z art. 145 § 1 kpa, w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie.

Skarżąca B. G. jako podstawę wznowienia w tej sprawie wskazywała na przepis art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa, według którego wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1) oraz gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Jednakże merytoryczne badanie przez organ administracji publicznej, czy zachodzą wymienione podstawy wznowienia obligatoryjnie i z urzędu musi być poprzedzone fazą wstępną, związaną z koniecznością ustalenia czy są spełnione wymogi formalnoprawne do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie. Jak słusznie bowiem przytoczył organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia - postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Przepis art. 148 § 1 i § 2 kpa reguluje właśnie kwestie trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania, stanowiąc, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, natomiast w zakresie pkt 4) § 1 art. 145 kpa - termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Z przywołanego unormowania wynika, iż strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jeśli dochowa termin jednego miesiąca, o którym mowa w treści cytowanego przepisu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek - pomimo uchybienia terminu - stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godziłoby bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Niedotrzymanie zaś terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W takim stanie prawnym stwierdzić zatem należy, iż trafnie organ odwoławczy uznał, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania ze względu na uchybienie przez stronę terminu jednomiesięcznego, określonego w art. 148 kpa. Strona skarżąca nie kwestionuje, że decyzję Burmistrza z dnia 11 maja 2001 r. o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej otrzymała 7 czerwca 2001 r. i w tym dniu miała wgląd do akt sprawy. Termin jednego miesiąca - o którym mowa w art. 148 kpa - wobec tego należy liczyć od daty 7 czerwca 2001 r. Bezsprzecznie także skarżąca nie wnosiła w toku postępowania administracyjnego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, formułowanie zaś takiej prośby dopiero w skardze - po zakończeniu toku postępowania - jest bezskuteczne, gdyż sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji w orzekaniu, kontroluje jedynie pod względem zgodności z prawem wydane przez nie podczas prowadzonego postępowania ostateczne orzeczenia - według stanu faktycznego i prawnego z daty ich podjęcia. Z kolei odnośnie zarzutu braku pouczenia skarżącej w przedmiocie możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu - nie sposób w tej materii zarzucić organom administracji naruszenia prawa albowiem z brzmienia art. 9 kpa nie wynika obowiązek organu do informowania z góry stron o każdej możliwej na gruncie kpa instytucji lub czynności procesowej.

W powyższym świetle - złożenie przez stronę skarżącą podania o wznowienie postępowania po terminie, określonym w art. 148 § 1 i § 2 kpa, powodować mogło wyłącznie wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 kpa. Tym samym kontrolowana decyzja została wydana zgodnie z prawem a skarga podlegała oddaleniu po myśli art. 151 p.p.s.a.