Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 44/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 2, art. 20 ust. 1, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 831
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej.
article: art. 11 ust. 9, art. 1, art. 4, art. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 122f ust. 1, ust. 3, art. 217
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Romanowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] SA z siedzibą w C. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpoznania wniosku [...] SA z siedzibą w C. o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy o wydanie świadectwa efektywności energetycznej w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz [...] SA z siedzibą w C. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. S.A. z siedzibą w [...] zwana dalej "skarżącą", "stroną" zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej "Prezes URE") w rozpoznaniu jej wniosku w przedmiocie milczącego załatwienia sprawy z wniosku z dnia 29 września 2017 r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej (dot. 55,106 toe).

Wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt VI SAB/Wa 44/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu ww. skargi na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 września 2017r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej: zobowiązał Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpatrzenia wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej, w terminie 7 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy; stwierdził, że Prezes dopuścił się bezczynności; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałej części.

WSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, przyjęty przez siebie stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że skarżąca pismami z dnia 14.06.2017 r., 10.07.2017 r., 06.09.2017 r., 27.09.2017 r. i 29.09.2017 r., na podstawie art. 57 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 831), dalej: u.o.e.e. w zw. z art. 217 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: k.p.a., złożyła 5 wniosków o wydanie świadectw efektywności energetycznej.

Ze względu na to, że wnioski nie zostały rozpatrzone przez ponad rok (licząc od daty złożenia pierwszego z nich), a organ nie powiadomił o przyczynie zaistniałej zwłoki i ewentualnym przedłużeniu terminu, w dniu 4 kwietnia 2018 r. skarżąca, na podstawie art. 122 f ust. 1 i 3 (pkt 1-6) k.p.a. i art. 11 ust. 9 w zw. z art. 1 i 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.), dalej: u.s.d.g., wniosła o wydanie zaświadczeń o milczącym załatwieniu sprawy.

W dniu 20 czerwca 2018 r. skarżąca złożyła do organu ponaglenie, wnosząc o niezwłoczne załatwienie sprawy, a także wyjaśnienie przyczyn bezczynności i ustalenie osób winnych jej zaistnienia.

Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że w związku z brakiem odpowiedzi organu, skarżąca złożyła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność, wnosząc o: (1) merytoryczne orzeczenie przez Sąd na podstawie przepisu art. 149 § 1 b p.p.s.a. o istnieniu uprawnienia skarżącej do otrzymania świadectwa pochodzenia zgodnie z treścią wniosku skarżącej, (2) zobowiązanie Prezesa do wydania przedmiotowego świadectwa w terminie nie dłuższym niż jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, (3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz (4) zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ww. wyroku WSA zobowiązał Prezesa URE do rozpoznania wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej; stwierdził, że Prezes dopuścił się bezczynności; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałej części.

Sąd wyjaśnił, że rola sądu badającego skargę na bezczynność nie może polegać na merytorycznym rozstrzyganiu sprawy, ale ogranicza się do sprawdzenia, czy organ podjął stosowne działanie, do którego był zobowiązany.

WSA wskazał, że Prezes do dnia wydania wyroku pozostawał w bezczynności. Wskutek upływu terminu przewidzianego w art. 22 ust. 1 u.o.e.e. obowiązany był bowiem, bądź wydać świadectwo, bądź odmówić jego wydania, bądź też powiadomić skarżącą o przedłużeniu rozpoznania sprawy, z jednoczesnym podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy oraz wskazaniem terminu zakończenia sprawy. Brak jakichkolwiek ze wskazanych działań, po części usprawiedliwiony okolicznościami podniesionymi w odpowiedzi na skargę, pozwalał na uznanie, że organ pozostawał w bezczynności.

Sąd uznał, że bezczynność Prezesa URE nie wynikał z lekceważenia strony skarżącej, lecz była skutkiem błędnej wykładni prawa, jaką organ przyjął w sprawie.

Powyższy wyrok WSA został zaskarżony skargą kasacyjną Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 1038/19 uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 20 marca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu swojego wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna Prezesa oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności powinien rozpoznać zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena naruszeń prawa materialnego jest możliwa tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Od tak określonej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych należy odstąpić zawsze wtedy, gdy charakter sprawy i rodzaj zarzutów kasacyjnych nie dają podstaw do oddzielnego ich rozpoznawania, bowiem dotyczą one zakresu przedmiotowego kontrolowanej sprawy, a ten może być ustalony tylko przy łącznym ujęciu norm materialnych i procesowych, bo taki charakter ma sprawa administracyjna.

NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż istotą sporu między stroną a organem jest przedmiot postępowania bezczynnościowego. Zatem głównym problemem było to, w jakim zakresie orzekł Sąd I instancji, więc co było przedmiotem postępowania bezczynnościowego.

NSA zauważył, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki twierdził, że skarżony wyrok odnosił się do innej sprawy, niż objęta skargą na bezczynność, bo z treści tej skargi wynika, że skarżąca Spółka domagała się stwierdzenia bezczynności w sprawie milczącego załatwienia sprawy odnośnie wydania świadectwa efektywności energetycznej. Sąd I instancji natomiast rozstrzygnął w wyroku o bezczynności w sprawie wydania świadectwa efektywności energetycznej.

Odnosząc się do powyższego NSA stwierdził, że stanowisko Prezesa URE jest zasadne.

Zdaniem NSA analiza akt sprawy i uzasadnienie wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji orzekał w innej sprawie niż wskazana w skardze.

NSA stwierdził, iż nie budzi wątpliwości fakt, że Spółka zaskarżyła bezczynność Prezesa w sprawie milczącego załatwienia sprawy, a więc niewydania zaświadczenia o tej formie załatwienia sprawy. Natomiast skarżony wyrok WSA rozstrzygnął sprawę bezczynności Prezesa w sprawie wydania świadectwa efektywności energetycznej, czyli sprawę, która nie była przedmiotem skargi. W tym znaczeniu za trafny uznano zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie uwzględnił art. 122f § 1 k.p.a.

Sąd kasacyjny podkreślił, że w sprawach dotyczących bezczynności organów zakres sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza skarga. Sąd I instancji nie ma możliwości modyfikowania żądania strony, natomiast ma wypowiedzieć się co do przedstawionych przez stronę okoliczności faktycznych i prawnych i w tym kontekście ustalić czy doszło do bezczynności.

W tych okolicznościach NSA uznał, że Sąd I instancji nieprawidłowo określił przedmiot zaskarżenia, co spowodowało konieczność uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawa jest ponownie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co wynika z faktu uchylenia przez NSA wcześniejszego wyroku WSA z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt VI SAB/Wa 44/18.

W zaistniałej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny jest z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny.

E. SA z siedzibą w [...] złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w rozpoznaniu wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dotyczącej wydania świadectwa efektywności energetycznej o wartości 55,106 toe.

W dniu 29 września 2017r. Skarżąca zwróciła się do Prezesa URE o wydanie na jej rzecz świadectwa efektywności energetycznej o wartości 55,106 toe. Wniosek oparła na podstawie art. 57 ust.2 w zw. z art. 20 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 831 ze zm.), dalej. u.e.e. w zw. art. 217 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a."

Pismem z 4 kwietnia 2018r., ze względu na bezskuteczny upływ ustawowego 45-dniowego terminu na wydanie przez Prezesa URE Świadectwa efektywności energetycznej (art. 22 § 1 u.e.e.), Skarżąca zażądała od organu zaświadczenia o milczącym załatwieniu tej sprawy zawierającego treść rozstrzygnięcia zgodnie z jej wnioskiem z dnia 29 września 2017r. Jako podstawę prawną żądania strona wskazała art. 122f ust. 1 i ust. 3 (pkt. 1-6) k.p.a. oraz art. 11 ust. 9 w zw. z art. 1 i art. 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2168), dalej "u.s.d.g.".

W dniu 20 czerwca 2018 r., spółka E. złożyła do Prezesa URE ponaglenie na niewydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, zgodnie z wnioskiem strony z 4 kwietnia 2018r.

W skardze na bezczynność Prezesa URE w wydaniu zaświadczenia o milczącym załatwieniu wniosku o wydanie Świadectwa efektywności energetycznej zarzuciła naruszenie:

1. art. 35 w zw. z art 8 i art. 12 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie, które to naruszenie miało charakter rażący;

2. art. 36 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Skarżącej o ewentualnym wydłużeniu terminu do rozpoznania sprawy, jeżeli w ocenie organu zachodziły ku temu przesłanki.

Skarżąca wniosła o:

1. merytoryczne orzeczenie przez Sąd na podstawie przepisu art. 149 § 1b p.p.s.a. o istnieniu jej uprawnienia do otrzymania Zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy;

2. zobowiązanie Prezesa URE do wydania ww. Zaświadczenia w terminie nie dłuższym niż jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się orzeczenia;

3. stwierdzenie, że bezczynność Prezesa URE miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. zasądzenie od Prezesa URE na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu faktycznego, spółka stwierdziła, że w tej sprawie, do niej, jako przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 4 u.s.d.g., powinien mieć zastosowanie art. art. 11 ust. 1 i 9 u.s.d.g., zgodnie z którym "Jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej." Podniosła, że jej działalność gospodarcza nie podlega enumeratywnie wskazanym w art. 3 u.s.d.g. wyłączeniom, zatem jej wniosek mieści się w zakresie pojęciowym "wykonywania" działalności gospodarczej, ujętym w treści przepisu art. 1 u.s.d.g. i wiąże się bezpośrednio z celem oraz przedmiotem jej działalności gospodarczej.

Następnie Skarżąca przedstawiła merytoryczne stanowisko uzasadniające, w jej ocenie, wydanie żądanego przez nią Świadectwa efektywności energetycznej, a w konsekwencji milczącego załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Podniósł, że żaden przepis ustawy o efektywności energetycznej - a takiego nie wskazała także Skarżąca - nie zawiera regulacji, zgodnie z którą do postępowań prowadzonych na podstawie tej ustawy należy stosować, bądź przepisy rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego - regulujące kwestię milczącego załatwienia sprawy, lub też, aby Świadectwo efektywności energetycznej mogło być wydane w sposób milczący. Dodatkowo podkreślił, że zgodnie z art. 22 ust. 1 zdanie 2 u.e.e. do wydawania świadectw efektywności energetycznej przepisy ustawy o wydawaniu zaświadczeń stosuje się odpowiednio, a nie bezpośrednio.

Zdaniem Prezesa URE, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania także - przywołany przez Skarżącą, jako podstawa wniosku o wydanie Zaświadczenia, art. 11 ust. 9 w zw. z art. 1 i art. 4 u.s.d.g., bowiem ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie zawiera wyraźnego odesłania do milczącego załatwienia sprawy według art. 122a k.p.a. Organ wskazał, że w wyroku z 13 maja 2014 r. (sygn. akt II GSK 1936/12) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawodawca fikcję rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy w sprawach wykonywania działalności nie wiąże ze wszystkimi sprawami wszczynanymi w toku prowadzonej działalności gospodarczej. NSA stwierdził: "Przytoczone przykłady - pamiętając, że art. 11 ust. 9 dotyczy spraw z wniosku w przedmiocie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej - świadczą o tym, że ustawodawca fikcję rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy w sprawach wykonywania działalności nie wiąże ze wszystkimi sprawami wszczynanymi w toku prowadzonej działalności gospodarczej. Stwierdzenie to pozostaje w zgodzie z powoływanym już art 1 P.t, w którym to ustawodawca odróżnia zasady wykonywania działalności polegającej na świadczeniu usług telekomunikacyjnych i zasady kontroli tej działalności od warunków świadczenia usługi powszechnej."

Zdaniem Prezesa URE dowodzi to, że wniosek Skarżącej o wydanie Zaświadczenia był bezprzedmiotowy i bezprzedmiotowość ta ma charakter funkcjonalny, nie ma bowiem prawnej podstawy do jego rozpoznania. W konsekwencji organ uznał, że Skarżąca nie mogła domagać się załatwienia sprawy w żądany przez siebie sposób, tj. w oparciu o art. 122f k.p.a.

Niezależnie od powyższego Prezes URE wyjaśnił również, że stosowanie instytucji milczącego załatwienia sprawy do spraw o wydanie świadectw efektywności energetycznej nie jest możliwe ze względu na istotę i charakter tego postępowania oraz czynności w nim podejmowane. Organ przedstawił złożoność i wielowątkowość postępowania w sprawie wydania świadectwa efektywności energetycznej i wskazał, że świadectwo wydawane jest w przypadku braku jakichkolwiek wątpliwości co do zgodności danych i informacji przedstawionych przez przedsiębiorcę wnioskującego o jego wydanie. Ponadto organ wskazał na skomplikowany charakter uregulowań dotyczących świadectw efektywności energetycznej, a co za tym idzie skomplikowany charakter spraw dotyczących wydania świadectw energetycznych oraz funkcjonowanie kilka rodzajów świadectw efektywności energetycznej.

W tak ustalonym stanie faktycznym mając także na uwadze dyspozycję art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przedmiotem niniejszej skargi, spółka E. uczyniła bezczynność Prezesa URE w rozpoznaniu jej wniosku z 4 kwietnia 2018r., o wydanie Zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy dotyczącej wydania Świadectwa efektywności energetycznej o wartości 55,106 toe.

Skarga jest dopuszczalna, gdyż przed jej wniesieniem, strona ponagliła Prezesa URE (art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.).

Uwzględniając treść art. 119 pkt 4 p.p.s.a., Sąd rozpoznał powyższą skargę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań, ze względu na treść uzasadnienia skargi oraz treść uzasadnienia zapadłego w sprawie wyroku NSA należy poczynić uwagę, istotną z punktu widzenia podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, że o ile bezczynność Prezesa URE, jako organu administracji publicznej (art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 755) w zw. z art. 5 § 2 ust. 3 k.p.a. w niepodejmowaniu działań w ramach swoich kompetencji podlega kontroli sądów administracyjnych, o tyle już merytoryczna legalność podjętych działań – w tym przypadku wydawania/odmowy wydawania świadectw efektywności energetycznej, została powierzona sądowi powszechnemu – Sądowi Okręgowemu w [...] – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Sąd administracyjny w rozpoznawanej sprawie obowiązany jest zatem wyłącznie do zbadania czy zarzucana Prezesowi URE bezczynność w zakresie niewydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej obiektywnie zaistniała, bez wchodzenia w istotę sporu, który legł u podstaw zarzucanej bezczynności.

Badając skargę w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były trafne. Przy ocenie zasadności skargi znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania przez Sąd.

W sferze faktów, należy zauważyć, że na dzień wyrokowania w sprawie niniejszej Prezes URE nie rozpoznał wniosku skarżącej z 4 kwietnia 2018 r. o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie wydania Świadectwa efektywności energetycznej (dot. 55,106 toe).

Natomiast ostatecznie, czyniąc to na podstawie art. 217 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 2, art. 20 ust. 1, 3 i 4 u.e.e., Prezes URE rozpoznał wniosek skarżącej o wydanie Świadectwa efektywności energetycznej o wartości 55,106 toe i wydał to świadectwo dnia 12 września 2018 r.

W niniejszej sprawie, materia, w której Skarżąca zarzuca Prezesowi URE bezczynność, uregulowana jest w art. 22 ust. 1 u.e.e. Przepis ten przewiduje, że Prezes URE wydaje świadectwo efektywności energetycznej, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej. Przepis ten, w zdaniu drugim, stanowi jednocześnie, że do wydawania świadectw efektywności energetycznej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń.

Skarżąca jako podstawę żądania wydania Zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy wskazała przepisy art. 122f § 1 k.p.a. i art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Zgodnie z art. 122f k.p.a. na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. – który obowiązywał do 30 kwietnia 2018 r., stanowił natomiast, że jeżeli organ nie rozpatrzył wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznawało się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych, ze względu na nadrzędny interes publiczny, stanowiły inaczej. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia (decyzji pozytywnej) jest jedną z koncepcji skutków prawnych tzw. milczenia administracji. W polskim prawie administracyjnym fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia jest konstrukcją materialnego prawa administracyjnego. Sąd podziela stanowisko organu, że w rozpoznawanym przypadku wniosek spółki E. o wydanie Zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy nie mógł zostać rozpoznany pozytywnie w oparciu o art. 122f k.p.a., jak chciała tego skarżąca, bowiem ustawa o efektywności energetycznej, jako regulująca postępowanie w przedmiocie wydania Świadectwa efektywności energetycznej, nie przewiduje, że do tego postępowania może być zastosowane milczące załatwienie. Żaden przepis ustawy o efektywności energetycznej, rozumiany w świetle art. 122a k.p.a., jako przepis szczególny, nie przewiduje milczącego wydania Świadectwa efektywności energetycznej w trybie przewidzianym w Rozdziale 8a Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym, wbrew poglądowi skarżącej, upływ terminu nie powodował zaistnienia fikcji prawnej w postaci przyznania spółce E. wnioskowanego Świadectwa efektywności energetycznej. Nie oznacza to jednak, że organ mógł wniosek strony zignorować. Prezes URE powinien był ten wniosek rozpoznać w trybie procesowym. W przeciwnym razie naraził się na zarzut bezczynności.

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że Prezes URE dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z kwietnia 2018 r. o wydanie Zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Z akt sprawy wynika, że na dzień złożenia rozpatrywanej obecnie skargi organ nie rozstrzygnął tego wniosku.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając bezczynność, sąd jednocześnie stwierdza, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Nadto, stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Ponieważ jak wynika z akt sprawy, nie został rozpoznany wniosek skarżącej z 4 kwietnia 2018 r. o wydanie Zaświadczenia odnośnie milczącego załatwienia sprawy (dot. 55,106 toe), Sąd w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązał Prezesa URE do rozpoznania ww. wniosku strony w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd stwierdził, że Prezes URE dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Okres trwania postępowania niewątpliwie przekraczał okres załatwienia sprawy przez organ, przewidziany w art. 35 § 3 K.p.a., jednak nie w sposób rażący. Wynika to choćby z faktu, że sprawa została merytorycznie załatwiona wydaniem świadectwa efektywności energetycznej dnia 12 września 2018r. W orzeczeniach sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, a Sąd w składzie obecnym podziela to stanowisko, że z czynnością o charakterze rażącego naruszenia prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo nawet znaczne, przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (v. przykładowo wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 381/18, opubl. CBOiS). W niniejszej sprawie wprawdzie organ zwlekał z wydaniem orzeczenia przez okres przekraczający ustawowe terminy, tym niemniej nie wynikało to z lekceważenia strony lecz błędnej interpretacji przepisów prawa i faktu, że wnioskowane świadectwo efektywności energetycznej zostało wydane 12 września 2018 r. Sąd administracyjny ocenia skargę na moment jej wniesienia, z jednoczesnym uwzględnieniem nie tylko momentu żądania, w rozpoznaniu którego bezczynność została zarzucona, ale także mając na uwadze wszelkie okoliczności zaistniałe od zgłoszenia żądania do chwili orzekania przez Sąd. Jak już powiedziano, kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a co najistotniejsze - rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (v. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 września 2018 r. III SAB/Wr 34/18 LEX nr 2554772). Sąd w składzie obecnym stwierdza, że analiza okoliczności niniejszej sprawy, z jednoczesnym uwzględnieniem znanego zarówno Sądowi, jak i skarżącej oraz Prezesowi URE, wyroku WSA w Warszawie z 24 stycznia 2019r. sygn. akt VI SAB/Wa 45/18 wydanego w sprawie wiążącej się ze sprawą niniejszą, gdzie skarżona była bezczynność w wydaniu Świadectwa efektywności energetycznej, prowadzi do wniosku, że bezczynność Prezesa URE nie wynika z lekceważenia skarżącej, lecz jest skutkiem wykładni prawa, jaką organ dokonał i przyjął w tych sprawach oraz podjętych działań w postępowaniu dotyczącym wydania Świadectwa efektywności energetycznej. W szczególności chodzi tu o skomplikowany charakter tych spraw oraz konieczność wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości, co do zgodności danych i informacji przedstawionych przez przedsiębiorcę wnioskującego o jego wydanie. Należy dodatkowo podnieść, że nie bez znaczenia dla charakteru stwierdzonej w tej sprawie bezczynności pozostaje także okoliczność, że Prezes URE boryka się z brakami kadrowymi, które mają bezpośrednie przełożenie na szybkość i sprawność toczących się przed nim postępowań, w tym postępowania skarżącej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 1 sierpnia 2018 r. (II SAB/Kr 93/18) i stanowisko to Sąd orzekający w tej sprawie podziela "Niewielka ilość pracowników rozpoznająca dużą ilość spraw (...) nie mogą mieć znaczenia dla uznania bezczynności organu w załatwieniu sprawy, mają natomiast wpływ na ocenę charakteru stwierdzonej bezczynności." (LEX nr 2535247). Z powyższych względów Sąd stwierdził, że bezczynność Prezesa URE nie mmiała postaci kwalifikowanej.

W efekcie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 3 wyroku, gdzie stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jak już wspomniano, na dzień orzekania w niniejszej sprawie organ nie wydał orzeczenia w przedmiocie wnioskowanego zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku strony z dnia 4 kwietnia 2018r. W tym stanie rzeczy, wobec istnienia stanu bezczynności organu w zakresie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ww. wniosku strony Sąd w tej części wyznaczył termin jego załatwienia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku )

Z kolei, z przedstawionych wyżej powodów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie, w jakim spółka E.domagała się merytorycznej oceny wniosku przez Sąd czyli orzekania o istnieniu, bądź nieistnieniu uprawnienia Skarżącej do otrzymania Zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy (pkt 4 wyroku).

O kosztach postępowania należnych skarżącej spółce E. od Prezesa URE Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 określając je w wysokości 597 złotych.

Na tę kwotę składa się: 100 zł uiszczonego wpisu sądowego, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokackie ustalone w wysokości 480 zł wynikającej z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.)

-----------------------

1