Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 861/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 34, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 450/18 w sprawie ze skargi L. F. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r. nr XL/502/17 w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 450/18 oddalił skargę L. F. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r., nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

W dniu 20 czerwca 2017 r. Sejmik Województwa Łódzkiego, działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze. zm.) – dalej w skrócie "u.s.w.", art. 34

i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987) – dalej w skrócie "u.o.o.", podjął uchwałę nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022

z uwzględnieniem lat 2023-2028.

W piśmie z dnia 4 sierpnia 2017 r. L. F., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą E. wniósł skargę na powyższą uchwałę kwestionując ją w zakresie, w jakim zgodnie z wnioskiem skarżącego:

- w Tabeli 12. "Instalacje do doczyszczania selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych, planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 66) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona instalacja do doczyszczania selektywnie zbieranych frakcji odpadów z mocą przerobową 20.000 Mg/rok;

- w Tabeli 16. "Instalacje do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 78) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022

z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona instalacja do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych z mocą przerobową 50.000 Mg/rok, ze wskazaniem, że "nie planuje się rozbudowy bądź modernizacji instalacji do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych";

- w Tabeli 17. "Regionalne instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 80) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022

z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona planowana Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych z mocą przerobową dla części mechanicznej 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok - RIPOK MBP;

- w Tabeli 20. "Inne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 90) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022

z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona instalacja do produkcji paliwa RDF z mocą przerobową 20.000 Mg/rok.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 36 ust. 4 u.o.o. poprzez pozbawienie prawa do zaopiniowania przez organy wykonawcze gmin oraz związków międzygminnych z obszaru województwa projektu Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami (w skrócie: "WPGO") 2016

w stosunku do istotnych zmian wprowadzonych do projektu i objętych zaskarżoną uchwałą;

- art. 36 ust. 5 u.o.o. poprzez przekazanie projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zaopiniowania, a projektu planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska w wersji, która niepodlegała efektywnemu zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin

i związków międzygminnych;

- art. 36 ust. 7 u.o.o. w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) poprzez wyłączenie możliwości wzięcia realnego udziału w opracowaniu WPGO 2016 przez społeczeństwo, z uwagi na pozbawienie go możliwości odniesienia się do niektórych kluczowych zapisów WPGO 2016;

- art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35a ust. 1 i art. 35 ust. u.o.o. poprzez sformułowanie zaskarżonych zapisów WPGO 2016 bez uwzględnienia nakazu, aby plany gospodarki odpadami realizowały cele ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury: wdrażanie hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenie i utrzymanie w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska;

- art. 35 ust. 7 u.o.o. poprzez sformułowanie treści WPGO 2016

w zaskarżonym zakresie w sposób niezgodny z uchwałą Rady Ministrów z dnia

1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022;

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm.) w zw. z art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej bez podstawy prawnej i nierówne potraktowanie podmiotów gospodarczych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego zarzuciła, że w zaskarżonym zakresie kwestionowana uchwała narusza przysługujący skarżącemu interes prawny. Jednocześnie odwołując się do treści art. 91 ust. 1 i art. 90 u.s.w. wywiodła, że uchwała w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podjęta przez Sejmik Województwa Łódzkiego dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, co znajduje potwierdzenie w treści przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 35a ust. 4, ust. 8, ust. 9, art. 38a u.o.o. Podjęcie przez organ czynności polegającej na uchwaleniu zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim nie uwzględniono wniosku skarżącego narusza jego interes prawny.

Wskazując następnie na treść art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 35 a ust. 2 i 4 u.o.o. pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że uchwalenie zaskarżonej uchwały w jej ostatecznym kształcie pociągającym za sobą brak ujęcia instalacji skarżącego w WPGO 2016 prowadzi do naruszenia praw nabytych przez skarżącego. Skarżący dysponuje bowiem stosownymi decyzjami administracyjnymi (pozwoleniem zintegrowanym, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach) umożliwiającymi budowę, rozbudowę i eksploatację planowanej Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych z mocą przerobową dla części mechanicznej (dla odpadów o kodzie 20 03 01) 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok (RIPOK MBP) i składowiska odpadów komunalnych

o statusie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych - planowane do rozbudowy/modernizacji z sumą pozostałą do składowania wynoszącą 183.133 m3 (składowisko RIPOK) i poczynił już stosowne przygotowania w celu rozbudowy/modernizacji. Nadto, nieuwzględnienie instalacji objętych skargą

w WPGO 2016 skutkuje brakiem możliwości uzyskania finansowania ze środków unijnych oraz środków pochodzących z NFOŚiGW. Uzyskanie powyższych środków jest bowiem wprost uzależnione od ujęcia inwestycji w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do WPGO. Wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały skarżący został więc pozbawiony możliwości uzyskania wsparcia pochodzącego ze środków publicznych na realizację zamierzonych inwestycji, co biorąc pod uwagę zarówno koszty tego typu przedsięwzięć, jak i realia rynkowe, praktycznie uniemożliwia mu realizację tych inwestycji. W ocenie pełnomocnika skarżącego niewątpliwie istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego

a zaskarżoną uchwałą w sprawie WPGO 2016. Przy czym, naruszenie to jest aktualne i rzeczywiste, albowiem zaskarżona uchwała wpływa faktycznie na zakres praw skarżącego, czyniąc go podmiotem legitymowanym do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Na przeszkodzie przyznaniu, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, nie może stać przy tym fakt, iż plan gospodarki odpadami nie został w przepisach prawa wprost określony jako akt prawa miejscowego.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącego podjęła polemikę z merytorycznymi ustaleniami planu w zakresie uwzględnienia określonych instalacji, przywołała też obszerną argumentację na poparcie szczegółowo wskazanych w skardze naruszeń prawa, zarówno w zakresie naruszeń przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jak i regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Wobec postawionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniosła

o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego, nie podzielając argumentacji podniesionej w skardze, uznał ją za niezasadną i wniósł o jej oddalenie. Organ administracji wyjaśnił, że uchwalenie zaskarżonej uchwały było poprzedzone wymaganą prawem procedurą przewidzianą przy opracowaniu tego typu dokumentów, określoną zarówno w u.o.o., jak i ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), a w szczególności w zakresie wymaganych prawem opinii, zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu związanym

z opracowaniem projektu uchwały, a następnie opiniowania projektu uchwały

i uzgodnienia projektu Planu Inwestycyjnego przez ministra właściwego ds. środowiska.

Organ ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 4 pkt 2, ust. 9 u.o.o. oraz art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 Konstytucji RP stanowiącym zasadę ochrony praw nabytych poprzez nie ujęcie w treści uchwały instalacji skarżącego wyjaśnił, że nowelizacja ustawy o odpadach wprowadzona ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw zobligowała sejmiki województw do aktualizacji i uchwalenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami, w szczególności planów inwestycyjnych będących załącznikiem do wspomnianego planu wojewódzkiego. Dotychczasowe przepisy nie przewidywały wyodrębnionego planu inwestycyjnego w ramach wojewódzkich planów gospodarki odpadami. Stąd też Minister Środowiska, zgodnie

z dyspozycją wynikającą z art. 40 pkt. 1 u.o.o., określił w drodze rozporządzenia

z dnia 1 lipca 2015 r. sposób i formę sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzór planu inwestycyjnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1016), które weszło w życie dnia 6 sierpnia 2015 r. Zgodnie z ww. rozporządzeniem plan inwestycyjny, który stanowi załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zawiera informacje o istniejących instalacjach, planowanych inwestycjach do rozbudowy/modernizacji oraz planowanych nowych inwestycjach, a także inwestycjach polegających na rekultywacji składowisk odpadów komunalnych oraz harmonogram realizacji wszystkich inwestycji wraz z kosztami i źródłami finansowania. Plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącymi zapobieganiu powstawania tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami, zapewniając osiągnięcie celów wyznaczonych

w przepisach. Zatem głównym celem uchwalonego planu, wynikającym

z obowiązujących przepisów prawa w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, jest zapewnienie w województwie łódzkim wymaganej sieci instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, udoskonalenie przyjętego systemu zgodnie

z hierarchią postępowania z odpadami komunalnymi, który zapewni realizację wymagań prawnych dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów, osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wybranych frakcji odpadów, a w konsekwencji redukcji składowania odpadów komunalnych.

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 706/17 odrzucił skargę L. F. na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. uznając, że skarżący legitymuje się jedynie interesem faktycznym a nie prawnym

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej L. F. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r. uchylił powyższe orzeczenie. NSA nie podzielił poglądu Sądu, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w świetle dyspozycji art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w., a ma jedynie interes faktyczny. Wskazał, że art. 90 u.s.w. w brzmieniu nadanym mu przez art. 6 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 czerwca 2017 r. ma następującą treść – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. NSA wyjaśnił, że na uchwałę

w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wydanym z zakresu administracji publicznej, skarga przysługuje ma podstawie zarówno art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., jak i na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Przyjął, że skarga złożona w trybie art. 91 u.s.w. może być wnoszona

w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego. Wojewódzki plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Jednak zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia tego planu. Jednocześnie wskazał, że o statusie strony

w postępowaniu sądowym toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. NSA przypomniał, że mieć interes prawny

w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny w zaskarżeniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami będzie posiadał taki podmiot, który wykaże, że postanowienia planu godzą w jego sferę prawną - tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów. Skarżący wywodzi naruszenie interesu prawnego z faktu, że żadna z należących do niego instalacji związanych z zagospodarowaniem odpadów tj. instalacja do doczyszczania selektywnie zbieranych frakcji odpadów z mocą przerobową 20.000 Mg/rok, instalacja do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych z mocą przerobową 50.000 Mg/rok, planowana do rozbudowy/modernizacji Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych z mocą przerobową dla części mechanicznej 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok - RIPOK MBP, planowane do rozbudowy/modernizacji składowisko odpadów komunalnych o statusie RIPOK

z sumą do składowania 183.133 m3, instalacja do produkcji paliwa RDF z mocą przerobową 20.000 Mg/rok, nie zostały umieszczone w planie inwestycyjnym. To pominięcie pozbawia go możliwości uzyskania finansowania ze środków publicznych wskazanej wyżej inwestycji. Stanowi o tym art. 35 ust. 9 u.o.o. W ocenie NSA, powyższe pominięcie inwestycji skarżącego w planie inwestycyjnym skutkuje niemożnością skorzystania z uprawnienia do ubiegania się o uzyskanie dofinansowania ze środków unijnych oraz środków NFOŚiGW. Wpłynie to nie tylko na jego interes faktyczny bowiem spowoduje skutek w postaci pogorszenia jego sytuacji ekonomicznej (preferencyjne warunki finansowania) w porównaniu do podmiotów, których instalacje zostały tam uwzględnione ale ograniczy jego uprawnienia związane bezpośrednio z faktem wpisu do planu inwestycyjnego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2018 r. powołał się na pogląd NSA wyrażony

w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie sygn. akt II OSK 235/18 o konieczności powtórzenia procedury opiniowania przez gminy, a następnie przez ministra właściwego ds. środowiska zmienionej wersji projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeśli w jego projekcie dokonano zmian istotnych. Zdaniem zaś skarżącego z taką właśnie istotną zmianą mamy do czynienia w przypadku planu województwa łódzkiego, będącego przedmiotem skargi.

Pełnomocnik Sejmiku Województwa Łódzkiego w piśmie procesowym złożonym na rozprawie dniu 30 października 2018 r., podtrzymując wniosek

o oddalenie skargi omówił regulację zawartą w ustawie odpadach dotyczącą procedury uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wyraził pogląd, że unormowanie zawarte w art. 36 ust.6 u.o.o. wyraźnie wskazuje, które z czynności w toku procedury należy powtórzyć. Skoro zaś ustawodawca wprost przewidział konieczność powtórzenia procedury jedynie w zakresie uzgadniania z ministrem właściwym ds. środowiska w przypadku dokonania zmian w projekcie planu, to tym samym nie ma podstaw do powtórzenia procedury opiniowania przez gminy i związki gminne, które to opiniowanie unormowane jest w art. 36 ust.4 u.o.o..

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał opisany we wstępie wyrok, oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę L. F. Sąd wskazał, że za utrwalony należy uznać w orzecznictwie pogląd (m.in. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 977/13 i z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2154/13), że wojewódzki plan gospodarki odpadami przyjmowany w formie uchwały przez sejmik województwa może być zaskarżony do sądu administracyjnego jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.w. Powyższe wynika również wprost z uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 621/18 wydanego

w rozpoznawanej sprawie, w którym Sąd stwierdził, że aczkolwiek wojewódzki plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, to podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia tego planu. Z kolei w związku z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przesłanką dopuszczalności skargi jest naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu skarżącego.

O statusie strony w postępowaniu sądowym toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyżej przywołanym postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 621/18, przesądzono, że skarżący posiada interes prawny

w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Powyższe stwierdzenie dopuszczalności skargi skutkuje koniecznością oceny merytorycznej zarzutów skargi z punktu widzenia istotnego naruszenia konkretnymi postanowieniami uchwały obowiązującego porządku prawnego. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści art. 83 u.s.w. nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust.1); jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego

w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka

o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust.2). W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na upływ terminu wskazanego w przytoczonym przepisie, rozważać można jedynie orzeczenie o niezgodności z prawem. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą i nie powinny być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym,

a które wpływają na treść kontestowanej uchwały. Do takich uchybień zalicza się między innymi: naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek zaistniałego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło, a także naruszenie przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię.

Analizując okoliczności sprawy, zgromadzoną w sprawie dokumentację

i argumentację stron Sąd nie stwierdził tego rodzaju uchybień, które dyskwalifikowałyby kwestionowaną uchwałę w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Sąd wyjaśnił, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia procedury uchwalania planu sprowadzają się do kwestii nieponowienia opiniowania przez organy gminne i nieponowienia procedury udziału społeczeństwa pomimo wprowadzenia istotnych zmian w projekcie. To, w ocenie skarżącego doprowadziło do sytuacji, w której ministrowi środowiska został przedstawiony do zaopiniowania

i uzgodnienia projekt, który w istocie nie był przedstawiony ani podmiotom gminnym, ani społeczności lokalnej.

Sąd nie podzielił oceny, że uchwała sejmiku została podjęta z istotnym naruszeniem procedury uchwalania wojewódzkich planów gospodarki odpadami poprzez brak ponowienia procedury dotyczącej zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa i brak ponownego opiniowania projektu planu przez gminy i ministra właściwego do spraw środowiska po dokonanych zmianach. Zdaniem Sądu uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznacza art. 34

i następne u.o.o., a w szczególności stosownie do art. 36 u.o.o.

Z systematyki art. 36 u.o.o. wynika szczególny tryb postępowania w przypadku opracowywania i uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami województwa. W myśl przywołanej regulacji Rada Ministrów uchwala krajowy plan gospodarki odpadami opracowany przez ministra właściwego do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej (art. 36 ust. 1 u.o.o.). Z kolei sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa (art. 36 ust. 2 u.o.o.). Zarząd województwa przekazuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska uchwalony wojewódzki plan gospodarki odpadami, w postaci papierowej, w terminie miesiąca od dnia uchwalenia planu (art. 36 ust. 3 u.o.o.). Powyższe wskazuje na ścisłe powiązanie planu na szczeblu krajowym z planami uchwalanymi na szczeblu wojewódzkim, co wynika również z treści art. 34 ust. 7 u.o.o. Niewątpliwie również kompetencje w zakresie kreowania gospodarki odpadami komunalnymi na terenie województwa ustawodawca powierzył organom samorządowym województwa nie zaś zainteresowanym przedsiębiorcom. Powyższe znajduje odzwierciedlenie

w umiejscowieniu uchwały dotyczącej wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jak również jego aktualizacji, w hierarchii aktów prawnych jako aktu kierownictwa wewnętrznego, nie zaś planu miejscowego, co zdaniem Sądu nie jest bez znaczenia z punktu widzenia podnoszonych przez stronę zarzutów. Powoływany w skardze art. 36 u.o.o. stanowi, że projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 36 ust. 4 u.o.o.). Po zaopiniowaniu projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez organy,

o których mowa w ust. 4, zarząd województwa jest obowiązany przekazać projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zaopiniowania, a projekt planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska (art. 36 ust. 5 u.o.o.). Organy, o których mowa w ust. 4 i 5, wyrażają opinie w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania projektu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną (art. 36 ust. 6 u.o.o.). Jeżeli minister właściwy do spraw środowiska nie zgłasza uwag do projektu planu inwestycyjnego

w terminie, o którym mowa w ust. 6, projekt uznaje się za uzgodniony (art. 36 ust. 6a u.o.o.). Dokonanie przez sejmik województwa zmian w planie inwestycyjnym uzgodnionym z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz w pozostałej części wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która odnosi się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymaga uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw środowiska (art. 36 ust. 6b u.o.o.). Przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (art. 36 ust. 7 u.o.o.). W przypadku nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, organ przygotowujący projekt planu gospodarki odpadami jest obowiązany zapewnić udział społeczeństwa, o którym mowa w dziale III w rozdziale 3, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 36 ust. 8 u.o.o.).

W ocenie Sądu niewątpliwie z treści przywołanych przepisów wynika, że projekt planu najpierw podlega konsultacjom społecznym i opiniowaniu przez organy gminne, a następnie opiniowaniu i uzgodnieniu przez właściwego ministra (art. 36 ust. 4 i ust. 5). Ustawodawca wprowadził obowiązek ponowienia czynności opiniowania i uzgadniania projektu planu jedynie w przypadku dokonania przez organ uchwałodawczy zmian po zaopiniowaniu i uzgodnieniu projektu przez właściwego ministra. Obowiązek ten ogranicza się do powtórzenia czynności opiniowania i uzgadniania jedynie przez ministra właściwego do spraw środowiska (art. 36 ust.6b u.o.o.). Ustawa natomiast nie przewiduje powtórzenia czynności związanych z udziałem społeczeństwa lub opiniowania projektu przez organy gminne. W szczególności nie wynika to z treści art. 36 ust. 7 u.o.o.

W ocenie Sądu niezasadne jest oczekiwanie, że organ zobligowany jest do powtórzenia procedury opiniowania w każdym przypadku korekty projektu. Istotą tego etapu postępowania jest bowiem poznanie przez organ planistyczny opinii organów gminnych i umożliwienie wypowiedzenia się społeczności lokalnej co do projektowanych rozwiązań planistycznych. Jednorazowe zebranie opinii i stanowisk poszczególnych uprawnionych podmiotów jest wystarczające dla powzięcia wiedzy

w tym zakresie. Za takim stanowiskiem przemawia również wyznaczenie relatywnie krótkiego, jednomiesięcznego terminu do wyrażenia opinii przez uprawione podmioty. Wskazuje to zdaniem Sądu na podkreślenie wyraźnie sondażowego

i konsultacyjnego charakteru udziału organów gminy, których opinie nie muszą wpływać na decyzję organu, co do kształtu poszczególnych rozwiązań planistycznych. To samo dotyczy zapewnienia udziału społeczeństwa. Konieczność ponawiania procedury opiniowania przez podmioty gminne po każdych korektach projektu czyniłaby czasem wręcz nierealnym zakończenie procedowania

i zamknięcie dyskusji nad poszczególnymi rozwiązaniami.

Z powyższych względów Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że skoro po uzgodnieniach i opiniowaniu planu przez ministra, a przed uchwaleniem planu przez sejmik (art. 37 ust. 3 u.o.o.), ewentualne zmiany w planie inwestycyjnym i w części planu odnoszącej się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem (art. 36 ust. 6b u.o.o.), to nie sposób wywodzić rozszerzająco konieczności powtarzania procedury opiniowania przez inne organy, przewidzianej art. 36 ust. 4 u.o.o., czy też ponawiania procedury związanej

z udziałem społeczeństwa. Z treści przepisu art. 36 ust 7 u.o.o., korespondującego

z art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko, jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowywania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie, lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2

i 3 u.o.o. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w treści art. 39 ust. 2 ustawy

o udostępnianiu informacji (...), wskazującym, że niezbędną dokumentację przedstawianą społeczeństwu do zapoznania się stanowią: założenia lub projekt dokumentu (pkt 1) i m.in. stanowiska organów, jeżeli są one dostępne w terminie składania uwag i wniosków (pkt 2). Również systematyka i uregulowania zawarte

w art. 55 w związku z art. 56 ustawy o udostępnianiu informacji (...), zdaniem Sądu, potwierdzają tezę o konsultacyjnym charakterze udziału społeczeństwa na etapie opracowywania projektu dokumentu. Sąd zwrócił uwagę, że na tym to etapie organ rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 55 ust. 1). Dalej przepis stanowi, że do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające m.in. informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone uwagi i wnioski (art. 55 ust. 3 pkt 3). Kolejnym etapem jest przekazanie przyjętego dokumentu wraz

z podsumowaniem (zawierającym min. zgłoszone uwagi i wnioski) przez organ opracowujący projekt dokumentu właściwym organom w sprawach opiniowania

i uzgadniania (art. 55 ust. 4). Zdaniem sądu, wskazana kolejność podejmowanych czynności jest określona precyzyjnie i nie daje podstaw do wykładni rozszerzającej.

W ocenie Sądu zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza przeprowadzenie czynności przewidzianych w treści art. 36 u.o.o., w tym procedury konsultacyjnej z udziałem społeczeństwa, czego co do zasady strona skarżąca nie kwestionowała (podnosząc jedynie jako istotne uchybienie brak ponowienia konsultacji społecznych po wprowadzeniu zmian po uzgodnieniu dokumentu

z ministrem). Przeprowadzenie powyższych czynności z udziałem społeczeństwa stosownie do uregulowań ustawy o udostępnianiu informacji (...) potwierdzają również zapisy zawarte w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 (str. 299 i nast. planu oraz

k. 256-257 akt sądowych). Załączona do akt dokumentacja potwierdza, że warunek umożliwienia udziału społeczeństwa został spełniony. Poświadczają to zgłaszane

w trakcie procedowania uwagi i wnioski.

Odnosząc się natomiast do poglądu o konieczności ponowienia procedury opiniowania, wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 235/18 (do którego odwołuje się strona skarżąca), Sąd zwrócił uwagę na odrębności w zakresie okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy niniejszej i tej będącej kanwą powołanego orzeczenia NSA. Tam kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze. Co zaś najistotniejsze, wniosek

o konieczności ponowienia opiniowania przez organy gminne dotyczył projektu planu, w którym dokonano zmian o nieporównywalnie większym zakresie, bo wynikających z rozpatrzenia ok. 11 000 uwag i wniosków. Ponadto NSA koncentrował się na zasadniczo odmiennym problemie, niż ma to miejsce

w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie na kwestii zaniechania ponowienia uzgodnienia i opiniowania projektu uchwały z ministrem środowiska, po dokonaniu

w nim istotnych zmian. Ten zaś obowiązek wprost wynika z art. 36 ust. 6b u.o.o., jednakże w niniejszej sprawie niewątpliwie został on wykonany. Dowodem na to jest pismo uzgadniające i opiniujące Ministra Środowiska z dnia 27 maja 2017 r.

Na marginesie Sąd zaznaczył, że nietrafnie organ administracji wskazuje na spóźnione zgłoszenie przez skarżącego zastrzeżeń związanych z pominięciem jego instalacji. Po pierwsze zarzut ten nie znajduje oparcia w zasadach procedowania, zawartych w art. 36 u.o.o. Po drugie, co wynika z załączonej dokumentacji, wbrew twierdzeniom organu, pierwsze pisma skarżącego wpłynęły do organu w 2016 r.,

w toku procedury konsultacyjnej, a nie po jej zakończeniu. Okoliczność powyższa nie wpływa jednak na ocenę zasadności skargi.

W dalszej kolejności Sąd przystąpił do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności zbadania w kontekście podnoszonych przez skarżącego argumentów, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło zgodnie, czy też nie, z panującym porządkiem prawnym. Przy tym zarzuty skargi dotyczą pominięcia wymienionych w skardze instalacji skarżącego w planie inwestycyjnym, stanowiącym załącznik do uchwały.

Zdaniem Sądu nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 34 ust.1 w zw. z art. 35a ust.1 i art. 35 ust.8 u.o.o. Art. 34 ust.1 u.o.o. stanowi, że dla osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się plany gospodarki odpadami. Przepis ten formułuje przesłanki i kryteria stosowane przy tworzeniu WPGO. Zgodnie natomiast z art. 35a ust.1 u.o.o. plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącą zapobieganiu powstawaniu tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami, zapewniającą osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach, o których mowa w art. 35 ust. 8 u.o.o.. Ten przepis wskazuje zatem na niezbędną treść planu inwestycyjnego. Stosownie zaś do art. 35 ust.8 u.o.o. organy administracji publicznej opracowują plany gospodarki odpadami, które wspierają działania zmierzające do osiągnięcia celów i spełnienia wymagań wynikających z przepisów prawa Unii Europejskiej,

w szczególności z dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. WE L 365 z 31.12.1994, str. 10, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 13, str. 349), dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. WE L 182 z 16.07.1999, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 4, str. 228) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008, str. 3).

Skarżący zarzuca, że uchwalony plan nie uwzględnienia nakazu realizowania celów ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury: wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości,

a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Naruszenie tego nakazu skarżący wiąże z pominięciem w planie inwestycyjnym, stanowiącym załącznik do uchwały prowadzonych przez niego instalacji, wskazanych w skardze, w szczególności pominięcie planowanej do rozbudowy instalacji jako regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (dalej powoływana jako RIPOK).

Sąd wyjaśnił, że u.o.o. wprowadza obowiązek dokonania w WPGO podziału województwa na regiony gospodarki odpadami, w ramach których prowadzone będą wszelkie czynności związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi (art. 35 ust.4 pkt 1 u.o.o.). Region gospodarki odpadami komunalnymi może obejmować sąsiadujące ze sobą gminy z różnych województw, jeżeli przewidują to wojewódzkie plany gospodarki odpadami tych województw. W ramach regionu organ uchwałodawczy decyduje w WPGO o liczbie i rozmieszczeniu regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych RIPOK, dodatkowo zamieszcza te rozstrzygnięcia w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Ta ostatnia uchwała nie jest jednak przedmiotem kontroli Sądu

w niniejszej sprawie. Zgodnie z definicją zawartą w art. 35 ust. 6 u.o.o. regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców, spełniający określone w tym przepisie kryteria mocy przerobowej i określonego systemu przetwarzania odpadów.

W ocenie Sądu z treści przytoczonych wyżej przepisów wywieźć należy, że umieszczenie w planie inwestycyjnym danej instalacji należy do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa, do jego uprawnień planistycznych. To sejmik województwa tworząc regiony gospodarki odpadami w ramach władztwa planistycznego decyduje o rozmieszczeniu instalacji. Przy tym słusznie organ zwraca uwagę, że na równi z zasadą bliskości winien kierować się wyrażonymi w art. 34 ust.1 u.o.o. przesłankami, w tym koniecznością oddzielenia tendencji wzrostu ilości odpadów od tendencji wzrostu gospodarczego, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami, określonymi w art. 17 u.o.o. Ponadto zasada bliskości, unormowana w rozdziale 3. w art. 20 ust.1 i 2 u.o.o., poza koniecznością przetwarzania odpadów w miejscu ich wytwarzania, stanowi też o konieczności uwzględnienia hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszej dostępnej techniki. Słusznie zwraca uwagę organ, że decydując o rozmieszczeniu instalacji RIPOK poza kwestią odległości geograficznej ocenić należy również prognozowaną liczbę mieszkańców i prognozowaną ilość odpadów oraz moce przerobowe. Te wszystkie elementy składają się na zasadę bliskości. Zatem zasada bliskości nie zawsze musi oznaczać bezpośrednią bliskość geograficzną, wszystkie powyższe przesłanki sejmik województwa uwzględnia na mocy art. 20 ust.1 i 2 u.o.o. przy umieszczaniu danej instalacji w WPGO i planie inwestycyjnym. Z unormowania art. 20 ust. 2 u.o.o. wynika też, że zasada bliskości nie jest zasadą, od której nie ma odstępstw. Skoro instalacje RIPOK powstają z związku z tworzonymi

w wojewódzkich planach gospodarki odpadami (WPGO) regionami gospodarki odpadami, ustawodawca zaś nie przewidział możliwości weryfikacji w postępowaniu sądowym kryteriów podziału województwa na regiony gospodarki odpadami, to brak podstaw do kwestionowania nieuwzględnienia w WPGO danej instalacji jako RIPOK. Ta kwestia, jak i podział województwa na regiony gospodarki odpadami wyraźnie wolą ustawodawcy pozostaje dyskrecjonalnym uprawnieniem sejmiku województwa. Analogicznie również Sąd ocenił kwestię umieszczenia pozostałych instalacji

w planie WPGO.

Zdaniem Sądu nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U.

z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm.) dalej u.s.d.g. - w zw. z art. 22 i art. 32 ust.

1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej bez podstawy prawnej i nierówne potraktowanie podmiotów gospodarczych. Konstytucja RP w art. 22 stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości znaczenie tego artykułu dla systemu prawnego jako całości. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie przez sejmik województwa w sprawie umieszczenia bądź pominięcia danej instalacji w WPGO, jako należące do imperium planistycznego odbywa się na podstawie przepisów ustawy o odpadach, jest działaniem władczym organu samorządu województwa,

a nie działaniem bezprawnym. Stosowanie przyjętych przez organ kryteriów kwalifikacji danych instalacji prawa nie narusza. W wyroku z dnia z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1481/15, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa należy ujęcie danej instalacji jako planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w uchwale sejmiku województwa w sprawie zmiany wykonania planu gospodarki odpadami dla województwa. Sąd podkreślił, że sejmik województwa

w akcie prawa miejscowego rozstrzyga władczo o statusie prawnym indywidualnie określonych instalacji, które muszą spełniać wszystkie nałożone przez prawodawcę wymagania. Pogląd ten, wyrażony w stosunku do postanowień uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, ale zachowuje w pełni aktualność na gruncie oceny charakteru rozstrzygnięć zawartych w WPGO.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do poszczególnych instalacji Sąd wskazał na wyjaśnienia organu, że nieuwzględnienie w tabeli 12 planu inwestycyjnego instalacji do doczyszczania selektywnie zbieranych frakcji odpadów z mocą przerobową 20.000 Mg/rok nie wpływa na jej funkcjonowanie, bowiem instalacja ta nie wymaga regionalizacji, czyli funkcjonuje niezależnie od postanowień WPGO. Dla jej bytu postanowienia planu nie pozostają obojętne. Odnośnie nieujęcia w tabeli 16 planu inwestycyjnego instalacji do recyklingu odpadów budowlanych, organ odwołując się do przeprowadzonej w toku procedury planistycznej analizy wyjaśnił, że funkcjonujące inne tego typu instalacje zapewniają wystarczające moce przerobowe dla województwa. Sąd nie posiada wiedzy specjalistycznej, aby taką argumentację zweryfikować.

Pozostałe zarzuty związane są z nieuwzględnieniem w tabelach 17., 19. i 20. planu inwestycyjnego planowanej RIPOK z mocą przerobową dla części mechanicznej 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok - RIPOK MBP (tabela 17), składowiska odpadów komunalnych o statusie RIPOK - planowanego do rozbudowy/modernizacji z sumą pozostałą do składowania wynoszącą 183.133 m3 (tabela 19), instalacji do produkcji paliwa RDF z mocą przerobową 20.000 Mg/rok (tabela 20)k. Przy tym instalacje te są instalacjami przeznaczonymi do przebudowy. Zdaniem Sądu okoliczność ta ma istotne znaczenie nie tylko w związku z przesłankami wyrażonymi w art. 20 ust. 2 i art. 34 ust.1 u.o.o.,

z uprawnieniami sejmiku województwa do wyboru najbardziej optymalnego wariantu, uwzględnienia najlepszej dostępnej techniki. Jest istotna także w związku z tym, że ustawodawca uzależnił możność wpisania danej instalacji do WPGO od stanu jej realizacji w dacie uchwalania planu.

Odnosząc się do argumentacji, że pominięcie w WPGO (w planie inwestycyjnym stanowiącym doń załącznik) instalacji należących do skarżącego prowadzi do pozbawienia go możliwości skorzystania z dofinansowania z funduszy publicznych, w tym środków unijnych przy budowie i rozbudowie spornych instalacji, to Sąd wyjaśnił, że wynika to wprost z treści art. 35 ust.9 u.o.o. i przesądza

o naruszeniu interesu prawnego, co szerzej uzasadnił NSA w postanowieniu II OSK 621/17. Jednakże Sąd zwrócił uwagę na dodatkowe uwarunkowania wprowadzone przez ustawodawcę. Otóż z unormowania art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r.

o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 122) wynika, że przepisu art. 38a ustawy o odpadach nie stosuje się do instalacji,

o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). Instalację, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej). Natomiast zgodnie z art. 38a u.o.o. jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji.

Interpretując przywołane uregulowania – zdaniem Sądu – nie sposób pominąć woli ustawodawcy wynikającej z uzasadnienia do projektu wskazanej ustawy zmieniającej, a w szczególności wskazania co do art. 4 ust. 1 i 2, że "(...) Projektowana ustawa zawiera postanowienia, zgodnie z którymi przepisy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach oraz niektórych innych ustaw stosuje się, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Ma to na celu ograniczenie wpisywania do uchwał w sprawie wykonania wojewódzkich planów gospodarki odpadami instalacji, które uzyskały odpowiednie zezwolenia, ale budowa ich nie została rozpoczęta, co w konsekwencji prowadziło do przeszacowania mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w województwie

i zakłócało prawidłowe gospodarowanie odpadami. Z kolei co do art. 38a u.o.o. wskazano, że przywołany przepis (...) pozwoli (...) na zapewnienie racjonalnej gospodarki odpadami oraz powstawanie instalacji, które są faktycznie niezbędne. Zaznaczono jednak, że (...) przepis ten nie dotyczy instalacji, spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem 1 stycznia 2012 r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy".

Zdaniem Sądu z treści przytoczonych przepisów wynika zasada, że jeżeli

w związku z planowaną instalacją, mimo posiadania określonych decyzji wynikających z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (a więc niezależnie również od tego czy była umieszczona w poprzednim planie jako planowana RIPOK) nie rozpoczęto budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r. (data wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej), to nie uwzględnia się jej

w wojewódzkim planie gospodarki odpadami i konsekwentnie w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Przy tym ustawa o odpadach nie definiuje, co należy rozumieć przez rozpoczęcie budowy, zatem Sąd uznał, że odwołać się należy do uregulowań zawartych ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dzu.U.2018.1202), dalej p.b. W myśl art. 41 ust 1 p.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie,

2) wykonanie niwelacji terenu, 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (art. 41 ust. 2 P.b.), przy czym przyjmuje się, że wskazana kolejność podejmowanych czynności nie jest dowolna. Tak więc ustawodawca uznaje, że pierwszą czynnością w ramach prac przygotowawczych, z podjęciem której następuje rozpoczęcie budowy, jest wytyczenie geodezyjne obiektów

w terenie. Powyższe uwagi dotyczą również przebudowy czy rozbudowy, zgodnie bowiem z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 6 p.b. budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu z powyższych rozważań wynika, że jeżeli dla spełnienia kryteriów kwalifikujących daną instalację jako RIPOK niezbędna jest jej przebudowa, a skarżący nie wykazał, aby takowa została rozpoczęta w dacie uchwalenia WPGO, co więcej w skardze wprost wskazano, że instalacja RIPOK jest planowana, zaś składowisko odpadów planowane jest do rozbudowy, to tym samym konieczność przebudowy instalacji dyskwalifikuje ją jako element planu inwestycyjnego. Z kolei zarzut naruszenia art. 35 ust. 7 u.o.o. poprzez sformułowanie treści WPGO 2016

w zaskarżonym zakresie w sposób niezgodny z uchwałą Rady Ministrów z dnia

1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 został sformułowany nieprecyzyjnie, więc Sąd wskazał, że nie sposób go zweryfikować.

Podsumowując Sąd wskazał, że organ procedując nie naruszył omówionych wyżej przepisów, w tym również prawa materialnego. Wskazane naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w ramach obowiązującego porządku prawnego

i wynika ze wskazanych regulacji ustawy o odpadach, prawidłowo interpretowanej

i zastosowanej przez organ, a interes prawny strony nie został naruszony wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I./ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a to:

1/ art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz.992 ze zm., dalej: u.o.o.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika, że w sytuacji wprowadzenia do projektu WPGO zmian już po jego zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin oraz związków międzygminnych z obszaru województwa, brak jest podstaw, aby zmieniony projekt poddawać ponownemu zaopiniowaniu przez te organy, nawet

w sytuacji, gdy wprowadzone zmiany są istotne i dotyczą kluczowych dla planu kwestii, takich jak liczba instalacji danego rodzaju w regionie i ich łączne moce przerobowe;

2/ art. 36 ust. 5 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika możliwość przekazania projektu WPGO do zaopiniowania, a projektu planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska w wersji, która po wprowadzeniu istotnych zmian nie podlegała ponownemu zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin i związków międzygminnych, podczas gdy prawidłowe rozumienie tego przepisu nakazuje przekazanie ministrowi takiej wersji WPGO oraz planu inwestycyjnego, wobec których prawidłowo przeprowadzono procedurę zaopiniowania przez organy wykonawcze gmin i związków międzygminnych;

3/ art. 36 ust. 7 u.o.o. w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) oraz w zw. z art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji (...), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udział społeczeństwa

w procedurze uchwalania planu odnosi się jedynie do wstępnego etapu tworzenia projektu planu, natomiast nie dotyczy dalszych "uzgodnieniowych" etapów uchwalania planu, a w konsekwencji na przyjęciu, że nawet w sytuacji, gdy do pierwotnego projektu planu poddanego konsultacjom społecznym wprowadzono następnie istotne zmiany, procedura konsultacji nie podlega powtórzeniu;

4/ art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35a ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o.o., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisów tych wynika, że umieszczenie

w planie inwestycyjnym danej instalacji należy do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa, sejmik w ramach władztwa planistycznego decyduje o rozmieszczeniu instalacji, a skoro instalacje RIPOK powstają w związku

z tworzonymi w WPGO regionami gospodarki odpadami, ustawodawca zaś nie przewidział możliwości weryfikacji w postępowaniu sądowym kryteriów podziału województwa na regiony gospodarki odpadami, to brak podstaw do kwestionowania nieuwzględnienia w WPGO danej instalacji jako RIPOK, kwestia ta bowiem pozostaje dyskrecjonalnym uprawnieniem sejmiku województwa, podczas gdy zasady tworzenia planu określone w powyższych przepisach u.o.o. mają wartość normatywną i wiążą organy województwa przy tworzeniu projektu planu, w tym przy doborze instalacji do ujęcia w WPGO, a wykonywanie uprawnień prawotwórczych sejmiku nie ma w tym zakresie charakteru dyskrecjonalnego, gdyż przy uchwalaniu planu jest on związany treścią przepisów prawa i ma obowiązek zapewnienia, aby plany gospodarki odpadami realizowały cele ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury;

5/ art. 35a ust. 1 i 2 u.o.o. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy w odniesieniu do instalacji planowana jest jej rozbudowa bądź przebudowa celem osiągnięcia wymogów dla RIPOK, to konieczność przebudowy dyskwalifikuje ją jako element planu inwestycyjnego, podczas gdy

z brzmienia wskazanego przepisu wyraźnie wynika, iż plan inwestycyjny dotyczy przede wszystkim planowanych, a więc jeszcze nie zrealizowanych inwestycji;

II./ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że Sąd dokonał nieprawidłowej wykładni art. 36 ust. 4 u.o.o. przyjmując, że niezależnie od tego, jakim zmianom mógłby podlegać projekt WPGO po jego pierwotnym zaopiniowaniu przez gminy, nie ma obowiązku ponownego przedstawienia projektu planu do zaopiniowania gminom, a argument ten wywiódł z powołaniem się na przepis art. 36 ust. 6b u.o.o. W ocenie Sądu skoro w przepisie tym wyraźnie wskazano, że uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw środowiska wymaga dokonanie przez sejmik województwa zmian w planie inwestycyjnym uzgodnionym

z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz w pozostałej części wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która odnosi się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, to jest to jedyny przypadek, w którym może dojść do ponowienia procedury uzgodnieniowej w toku uchwalania planu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wniosek taki jest jednak całkowicie nieuprawniony i sprzeczny z celem regulacji, przewidującej obowiązek zarówno zaopiniowania projektu planu przez gminy, jak i poddanie projektu planu procedurze konsultacji społecznych oraz przedstawienia go do zaopiniowania właściwym organom. Procedury te nie mogą być przeprowadzane w sposób jedynie pozorny, mają bowiem na celu uzyskanie wypowiedzi określonych podmiotów odnośnie rozwiązań planistycznych rzeczywiście zaplanowanych dla regionu, uznanych za najlepsze, aby potrzeby tego regionu zaspokoić. Tymczasem Sąd przyjmuje, iż wystarczające jest jedynie formalne przedstawienie przez organy województwa projektu planu gminom i społeczeństwu,

a następnie dozwolone będzie wprowadzenie do tego projektu dowolnych zmian bez konieczności ich zakomunikowania tym podmiotom. Takie traktowanie reguł opiniowania i konsultacji nie powinno być akceptowane w demokratycznym państwie prawa. Wyrażony przez Sąd pogląd o "sondażowym" udziale gmin w procedurze uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami stoi też w sprzeczności

z rolą gmin w zakresie utrzymania czystości oraz zagospodarowywaniu powstających na ich terenie odpadów. Gminy są zobowiązane do zaspokajania zbiorowych potrzeb swoich mieszkańców w odniesieniu do m.in. ochrony środowiska i przyrody, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk

i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). To właśnie na nich spoczywa ciężar realizacji planów gospodarki odpadami przyjętych przez sejmiki województw. Pozbawienie gmin kluczowego narzędzia umożliwiającego wpłynięcie na kształt regulacji WPGO przyjmowanego przez sejmik skarżący kasacyjnie uznał za rażące naruszenie procedury legislacyjnej, określonej w ustawie o odpadach, w odniesieniu do WPGO 2016. Autorzy projektu WPGO 2016 przekazali do konsultacji gmin akt prawny o określonej treści, a następnie zmienili ten akt prawny po zakończeniu konsultacji. Podkreślił, że zmiany w projekcie WPGO nie wynikały ze zgłaszanych przez gminy postulatów i nie stanowiły niewielkich korekt, lecz miały charakter bardzo istotny. Nie wskazano jednocześnie żadnego powodu dokonania modyfikacji, które polegały na wymienionych wyżej w niniejszej skardze zmianach w zakresie liczby określonych instalacji w regionach, ich mocy przerobowych, podmiotów realizujących określone przedsięwzięcia. W rzeczywistości do ostatecznego uchwalenia przedstawiony został projekt innego aktu prawnego, który nie został uprzednio poddany wymaganej procedurze określonej w u.o.o.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie akceptacja odmiennego stanowiska stanowiłaby złamanie najważniejszych reguł prawidłowej legislacji - wersja projektu przekazana do konsultacji mogłaby być zmieniona w kluczowych punktach

w zasadzie w dowolnym zakresie. Co istotne, następnie projekt przekazano do Ministerstwa, które pracowało w oparciu o nieprawdziwe założenie, że przesłany projekt WPGO 2016 został poddany procedurze, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.o.o. i uzyskał wymaganą w ustawie akceptację (kwestia ta jest przedmiotem odrębnego zarzutu). Nie ma przy tym znaczenia, że opisywane opinie gmin nie mają charakteru wiążącego. Gdyby ustawodawca uznawał, że udział organów gminy nie jest konieczny, nie wprowadziłby takiego wymogu do procedury. W przypadku wprowadzenia do projektu istotnych zmian nie mamy już do czynienia z tym samym projektem, który był przedmiotem opiniowania.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 5 u.o.o. po zaopiniowaniu projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez organy,

o których mowa w ust. 4, zarząd województwa jest obowiązany przekazać projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zaopiniowania, a projekt planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska. Procedura zaopiniowania i uzgadniania WPGO 2016 przez ministra obarczona jest jednak istotnymi i nieusuwalnymi na tym etapie wadami, mającymi swoje źródło

w nieuprawnionym przekazaniu przez organ do dalszego procedowania projektu WPGO 2016, który nie został poddany właściwej procedurze opiniowania

i konsultacji, określonej w u.o.o. Również tego uchybienia, które jest de facto konsekwencją naruszenia art. 36 ust. 4 u.o.o., Sąd nie dostrzegł. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że nie sposób przyjąć, że pozytywne zaopiniowanie przez Ministra Środowiska projektu WPGO 2016 przekazanego mu do konsultacji spowodowało sanowanie wszelkich uprzednich nieprawidłowości w procedowaniu WPGO. Minister Środowiska nie jest właściwy do analizy i oceny indywidualnych wniosków zgłaszanych do projektu planu inwestycyjnego, a jedynie do oceny treści projektu pod względem zgodności z KPGO i ustawą o odpadach. Sposób opracowania projektu WPGO uniemożliwił jednak Ministrowi rzeczywiste wykonywanie jego prerogatyw. Przekazano mu bowiem wersję projektu WPGO,

o której błędnie sądził, że była ona uprzednio przedmiotem kontroli ze strony społeczeństwa oraz władz samorządowych. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca, gdyż bardzo istotnych zmian w projekcie przekazanym Ministrowi dokonano już po etapie weryfikacji ze strony organów wykonawczych gmin. Niezasadnie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wykładnia przepisów

i argumentacja co do konieczności ponowienia procedury opiniowania, wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 235/18, powołując się na odmienne okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Tymczasem istotą wypowiedzi NSA w powołanym wyżej wyroku (a także wypowiedzi

w poprzedzającym go wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 837/17) jest bowiem to, że powyższe przepisy nie mogą być stosowane pozornie, a procedura konsultacji i opiniowania ma mieć charakter rzeczywisty. W sytuacji wprowadzenia do projektu planu istotnych zmian merytorycznych niezbędne jest ponowienie tych elementów procedury, które zostały zakończone wcześniej, tak, aby umożliwić wymienionym w tych przepisach podmiotom wypowiedzenie się co do aktualnej wersji planu.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 7 u.o.o. przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy

o udostępnianiu informacji (...). W niniejszej sprawie doszło jednak do naruszenia powyższego wymogu, organ bowiem nie zapewnił możliwości wzięcia realnego udziału w opracowaniu WPGO 2016 przez społeczeństwo, a to z uwagi na pozbawienie możliwości odniesienia się przez społeczeństwo do niektórych kluczowych zapisów WPGO 2016. Warunek udziału społeczeństwa postawiony przez ustawodawcę został więc spełniony jedynie pozornie. Uchybienie to pozostało jednak niedostrzeżone przez Sąd, który dokonując błędnej wykładni art. 36 ust. 7 u.o.o.

w zw. z art. 39 ust. 1 u.i.ś, art. 30 u.i.ś. wprost wskazał, iż udział społeczeństwa

w procedurze opracowywania planu ogranicza się jedynie do etapu samego opracowywania projektu planu, natomiast ustawodawca nie przewidział udziału społeczeństwa na dalszym, "uzgodnieniowym" etapie lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.o.

Ustawodawca dla spełnienia wymogu zapewnienia społeczeństwu udziału

w opracowaniu dokumentów określił art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji (...), że organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości m.in. informację o możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Ponadto, do niezbędnej dokumentacji sprawy należą założenia lub projekt dokumentu oraz wymagane przez przepisy załączniki oraz stanowiska innych organów, jeżeli stanowiska są dostępne w terminie składania uwag i wniosków. Dodatkowo, jak wynika z art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji (...), organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Wyrażona w art. 30 ustawy

o udostępnianiu informacji (...) ogólna zasada udziału społeczeństwa w procedurach, w których ustawodawca nakazuje ten udział zapewnić, sprowadza się do możliwości zapewnienia udziału przed przyjęciem tych dokumentów. Posłużenie się przez ustawodawcę tym sformułowaniem stanowić może dodatkowy argument za wysunięciem wydawałoby się oczywistego wniosku, że udział społeczeństwa

w procedurach planistycznych powinien mieć realny charakter. Nie chodzi tu więc

o "przepchnięcie" procedury konsultacji w takim momencie, w którym będzie ona jak najmniej kłopotliwa, a najlepiej w momencie, kiedy jeszcze nie są podejmowane rzeczywiste decyzje w odniesieniu do instalacji ujętych w planie. Przyjęcie, że taki cel mógłby przyświecać ustawodawcy, oznaczałoby akceptację poglądu, że prawo może być tworzone dla pozoru, w sposób, który choć w teorii miał zapewnić społeczeństwu możliwość monitorowania określonych procesów prawotwórczych, to

w rzeczywistości z uprawnień tych nie pozwala skorzystać.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 u.o.o. plany gospodarki odpadami opracowuje się dla osiągnięcia określonych przez ustawodawcę celów. Ujęcie instalacji w WPGO umożliwia podmiotom gospodarczym prowadzenie działalności gospodarczej w regulowanych obszarach. Z drugiej jednak strony, akt ten skutkuje ograniczeniem czy też wyłączeniem możliwości prowadzenia w pewnych obszarach działalności gospodarczej dla przedsięwzięć nieujętych

w WPGO. Sejmik ma więc istotne kompetencje przyznane mu w art. 36 ust. 2 u.o.o., na podstawie których może wprowadzać do WPGO zapisy faktycznie ograniczające swobodę podjęcia czy prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie oznacza to jednak, że uprawnienia Sejmiku w tym zakresie są nieograniczone. Korzystając ze swoich kompetencji

w zakresie uchwalania WPGO 2016, organ był bowiem zobowiązany do ścisłego trzymania się warunków określonych w przepisach prawa, zdeterminowanych celami, które WPGO ma osiągnąć, a więc miał obowiązek ustalania zapisów WPGO 2016

w sposób zgodny w szczególności z zasadami sformułowanymi w art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o.o. Co więcej, przepisów tych organ nie powinien wykładać swobodnie, lecz w sposób ścisły, a to z uwagi na fakt, że uprawnienie organu do uchwalania zapisów WPGO, które w sposób bezpośredni wpływają na możliwość wykonywania działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami, ma charakter wyjątkowy w odniesieniu do ogólnej, konstytucyjnie chronionej, zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Upoważnienie sejmiku województwa w związku

z procedurą tworzenia WPGO nie dotyczy bowiem prawa do ograniczania przedsiębiorcom swobody działalności gospodarczej jako takiej, a tylko uchwalenia WPGO, co nastąpić ma wyłącznie dla realizacji celów określonych przez ustawodawcę, zwłaszcza w art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o.o.

Przy tworzeniu WPGO 2016 organy naruszyły powyższe przepisy i dokonując doboru instalacji do ujęcia w planie nie kierowały się sformułowanymi w u.o.o. dyrektywami. Sąd I instancji jednak nie dostrzegł tych uchybień i nie przeanalizował, czy działania organów przy tworzeniu WPGO 2016 rzeczywiście podejmowane były

z uwzględnieniem określonych w powyższych przepisach zasad. Sąd przyjął, że

z przepisów tych wynika, że umieszczenie w planie inwestycyjnym danej instalacji należy do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa, sejmik

w ramach władztwa planistycznego decyduje o rozmieszczeniu instalacji, a skoro instalacje RIPOK powstają w związku z tworzonymi w WPGO regionami gospodarki odpadami, ustawodawca zaś nie przewidział możliwości weryfikacji w postępowaniu sądowym kryteriów podziału województwa na regiony gospodarki odpadami, to brak podstaw do kwestionowania nieuwzględnienia w WPGO danej instalacji jako RIPOK, kwestia ta bowiem pozostaje dyskrecjonalnym uprawnieniem sejmiku województwa. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd całkowicie pominął, że we wskazanych przepisach powszechnie obowiązujących ustanowione zostały przez ustawodawcę zasady i cele tworzenia planu, a organy województwa są tymi zasadami i celami związane, ich obowiązkiem jest bowiem działanie zgodne z przepisami prawa. Skoro więc powyższe zasady mają wartość normatywną i wiążą organy województwa przy tworzeniu projektu planu, w tym przy doborze instalacji do ujęcia w WPGO, to nie sposób przyjąć, że wykonywanie uprawnień prawotwórczych sejmiku ma w tym zakresie charakter dyskrecjonalny, gdyż przy uchwalaniu planu jest on związany treścią przepisów prawa i ma obowiązek zapewnienia, aby plany gospodarki odpadami realizowały cele ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd dokonał błędnej wykładni art. 35a ust. 1

i 2 u.o.o. przyjmując, że w sytuacji, gdy w odniesieniu do instalacji planowana jest jej rozbudowa bądź przebudowa celem osiągnięcia wymogów dla RIPOK, to konieczność przebudowy dyskwalifikuje ją jako element planu inwestycyjnego. Wyrażając powyższy pogląd sąd powołał się na przepisy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 122) oraz art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337). W ocenie skarżącego nie sposób jednak pominąć okoliczności (która wydaje się oczywista

w świetle funkcji, jaką pełni plan inwestycyjny), że brzmienie art. 35a ust. 1 i ust. 2 u.o.o. wyraźnie wskazuje, że plan inwestycyjny dotyczy przede wszystkim planowanych, a więc jeszcze nie zrealizowanych inwestycji. Tym samym uznanie, wbrew treści tego przepisu, że niemożliwe jest ujęcie w planie inwestycyjnym instalacji, której realizacja (czy to w całości, czy też w części obejmującej jej przebudowę bądź rozbudowę celem uzyskania parametrów RIPOK), przesądza

o tym, że Sąd błędnie odczytał znaczenie tego przepisu, co stanowi kolejny argument przemawiający za zasadnością uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie skarżącego kasacyjnie treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku przekonuje, że niezależnie od wskazanych wyżej uchybień w zakresie prawa materialnego doszło również do naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.

z art. 3 § 1 p.p.s.a., a to z uwagi na nienależyte rozpoznanie zarzutów naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35a ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o.o., a także art. 6 ust. 1 ustawy

z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U.

z 2016 r. poz. 1829 ze zm., dalej: u.s.d.g.) w zw. z art. 22 Konstytucji RP z dnia

2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm.) i z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd przytoczył treść powyższych przepisów, oraz wskazał, jakie w jego ocenie wnioski wypływają z analizy tych przepisów, jednak nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, że przy uchwalaniu WPGO 2016 organ ich nie naruszył. Sąd ograniczył się właściwie do stwierdzenia, że do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa należy ujęcie danej instalacji jako planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w planie inwestycyjnym czy też w WPGO. Nie ustosunkował się natomiast do zarzutów. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone z naruszeniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny

w dniu 8 maja 2019 r. rozpoznawał skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 449/18 oddalającego skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r., nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028. Ta sama uchwała była przedmiotem kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargi innego podmiotu, od którego skargę kasacyjną rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny powyższym wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 652/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony

i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe,

a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się

w orzecznictwie sądowym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu,

o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia

w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14). Analogiczne stanowisko konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/16 i cytowane tam orzecznictwo: wyroki NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1707/13; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 3/11).

Zasadniczy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczy braku ponownej procedury opiniowania przez inne organy, czy też ponawiania procedury związanej

z udziałem społeczeństwa po wprowadzeniu zmian do pierwotnego projektu planu inwestycyjnego, wcześniej opiniowanego. Jest to zarzut tożsamy z zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 449/18, która to skarga kasacyjna została już rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 652/19 w przedmiocie kwestionowanej uchwały Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028. Przede wszystkim błędny jest pogląd Sądu I instancji, który zgodził się ze stanowiskiem organu, że skoro po uzgodnieniach i opiniowaniu planu przez ministra, a przed uchwaleniem planu przez sejmik, ewentualne zmiany w planie inwestycyjnym i w części planu odnoszącej się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem, to nie sposób wywodzić rozszerzającej konieczności powtarzania procedury opiniowania przez inne organy, czy też ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa. Nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że z treści art. 36 ust. 7 u.o.o. korespondującego z art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji (...), jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowywania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2

i 3 u.o.o.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd I instancji błędnie zakłada podział procedury sporządzania wojewódzkich planów gospodarki na 1) etap opracowania projektu oraz 2) etap dokonywania uzgodnień. Założenie to nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. Punktem wyjścia dla przeprowadzenia prawidłowej oceny, czy w niniejszej sprawie nie zaistniała potrzeba ponowienia procedury z udziałem społeczeństwa, jest konieczność zastosowania zasady udziału społeczeństwa (zasady partycypacji publicznej) w postępowaniu, uregulowanej w art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji (...). Zgodnie z treścią tej zasady, każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Obowiązek ponowienia procedury z udziałem społeczeństwa jest powinnością prawną organu uchwalającego plan gospodarki odpadami, która wynika z zasady wyrażonej w art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji (...). W piśmiennictwie podnosi się, że "współczesna administracja opierać musi swoje działania na pracy zespołów (...), a więc i aktywnie współdziałających podmiotów, zarówno w strukturach wewnętrznych aparatu administracyjnego, jak

i w otoczeniu – środowisku działania, a więc wśród odbiorców tych działań" (zob. A. Wasilewski, Zjawisko konsultacji we współczesnej administracji polskiej, Warszawa 1982, s. 10). Udział społeczeństwa w procesach decyzyjnych zgodnie z zasadą partycypacji publicznej gwarantują także przepisy prawa UE. Zasada ta uregulowana jest ponadto w art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, zobowiązującym władze publiczne do włączania wszystkich zainteresowanych w rozwiązywanie problemów ochrony środowiska.

Na gruncie prawa polskiego zasada udziału społeczeństwa w postępowaniach funkcjonuje na dwóch zasadniczych płaszczyznach działania: 1) legislacyjnej i 2) postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie należało uwzględnić płaszczyznę legislacyjną zasady udziału społeczeństwa. Płaszczyzna legislacyjna obejmuje postępowania, w ramach których tworzone są dokumenty programowe

o charakterze strategicznym, określające ramy merytoryczne polityki ochrony środowiska, takie jak: plan gospodarki odpadami. W efekcie zasada udziału społeczeństwa gwarantuje współudział określonej grupie społeczności w całej procedurze przygotowaniu planu gospodarki odpadami. Zasada wyrażona w art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji (...) wskazuje na prawidłowość stosowania przepisów tej ustawy. Jej adresaci stosują się do niej wtedy, jeżeli chcą osiągnąć skutek przez nią określony. Zasada ta posiada treść samoistną, bowiem odzwierciedla kierunek interpretacji przepisów ustawy o udostępnianiu informacji (...) dotyczących zapewnienia udziału społeczeństwa, a w niniejszej sprawie powinna być kwintesencją obowiązków prawnych organu uchwalającego plan gospodarki odpadami.

Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 36 u.o.o. pomijając, że podstawowym celem dokonywania wykładni systemowej przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w procedurze tworzenia planu gospodarki odpadami jest zapewnienie zgodności między normami należącymi do odrębnych porządków prawnych (tj. prawa polskiego i prawa unijnego) oraz inspirowanie organu stosującego prawo krajowe do wyboru takiego rezultatu wykładni, który zapewnia możliwie największą skuteczność prawu unijnemu. W konsekwencji Sąd I instancji powinien dokonać wykładni istniejącego prawa wewnętrznego tak, aby uwzględniała ona zarówno treść, jak i cel przepisów prawa unijnego. Ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dokonuje

w zakresie swojej regulacji wdrożenia m.in. dyrektywy Parlamentu Europejskiego

i Rady 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa

w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (dalej: dyrektywa 2003/35/WE z 26 maja 2003 r., Dz. Urz. UE L 156 z 25.06.2003, str. 17; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 466).

Sądy krajowe zobowiązane są do realizowania, między innymi, funkcji prounijnej wykładni prawa. Zawarta w art. 2 ust. 2 dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. regulacja jest jasna, precyzyjna i bezwarunkowa, co oznacza, że tworzy ona podstawę rekonstrukcji norm prawnych wynikających z art. 36 u.o.o. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ustawy o udostępnianiu informacji (...)

Przyjęcie poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie, lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.o., czyniłoby taki sposób wykładni przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. oraz pozostawałoby w sprzeczności z założeniem o racjonalnym ustawodawcy. Wykładni art. 36 u.o.o, w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ustawy

o udostępnianiu informacji (...) nie można odrywać od treści przepisów dyrektywy 2003/35/WE z 26 maja 2003 r.

Z powyższych rozważań wynika, że za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku ponownej procedury opiniowania przez inne organy oraz ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa po wprowadzeniu zmian do pierwotnego projektu planu inwestycyjnego, wcześniej opiniowanego.

Natomiast za nieusprawiedliwione w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty wskazujące na przekroczenie przez sejmik województwa swoich kompetencji w zakresie uchwalania planu inwestycyjnego poprzez nieuwzględnienie działalności prowadzonej przez skarżącego kasacyjnie w planie inwestycyjnym.

W opinii Sądu uprawnienie Sejmiku do podejmowania decyzji w zakresie, które z istniejących instalacji w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych stanowią potrzebną infrastrukturę, a które z nich można pominąć w planie musi być oceniane poprzez pryzmat przepisów art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o.o,, tj.: 1) osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, 2) oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego, 3) wdrażania hierarchii sposobów postępowania

z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, 4) utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami komunalnymi spełniających wymagania ochrony środowiska. Przyjąć jednak należy, że Sejmik ma kluczowe i decydujące kompetencje wynikające z art. 36 ust. 2 u.o.o., do uchwalenia wojewódzkiego planu, opracowanego przez zarząd województwa.

Podkreślić należy, że nadrzędnym celem opracowania planu jest określenie ram systemu gospodarki odpadami dla całego województwa, na podstawie których gminy są zobowiązane przez przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 250, ze zm. dalej: u.cz.p.), realizować przypisane im zadania w zakresie odbioru

i zagospodarowania odpadów. Rolą samorządu województwa jest określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi oraz zapewnienie wystarczającej liczby instalacji do przetworzenia odpadów powstających w województwie. Samorząd województwa jest zobligowany do wypracowania takiego systemu gospodarki odpadami, które umożliwi realizację przez gminy obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach dotyczących odbioru i zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości

z sortowania i pozostałości z mechaniczno-biologicznego przetwarzania, przeznaczonych do składowania powstałych z odebranych przez podmiot odpadów komunalnych.

Należało więc ocenić treść uchwały i załączników do uchwały w odniesieniu do sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego kasacyjnie w kontekście ustawowego obowiązku sejmiku województwa dotyczącego zapewnienia racjonalnej gospodarki odpadami. W załączniku nr 3 – Podsumowanie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w tabeli 1 wskazano rejestr wniosków i opinii zgłoszonych w trakcie konsultacji społecznych do planu, gdzie pod nr 41 (rozdział, do którego odnosi się uwaga - tabela 27. Planowane nowe regionalne instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych) znajduje się uwaga skarżącego kasacyjnie następującej treści "Firma "E." L. F., jako instalacja zastępcza dla regionu II, zwraca się z uprzejmą prośbą

o wpisanie do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 i załącznika Planu Inwestycyjnego jako planowaną Regionalną Instalację Przetwarzania Odpadów Komunalnych z instalacją składowania, sortowania oraz instalacją mechanicznobiologiczną przetwarzania odpadów komunalnych". Powyższa uwaga nie została uwzględniona bowiem jak wskazał organ administracji, bilans odpadów komunalnych w regionie II wskazuje na brak możliwości uwzględnienia wnioskowanych inwestycji. Z tożsamą argumentacją nie uwzględniono uwagi (o identycznej treści) znajdującej się pod nr 121. Skarżący złożył wniósł również uwagę (pod nr 122) o następującej treści Firma "E." L. F., zwraca się z uprzejmą prośbą o wpisanie do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022

z uwzględnieniem lat 2023-2028 i załącznika Planu Inwestycyjnego następujących zapisów: - budowę instalacji do produkcji paliwa alternatywnego - budowę instalacji do doczyszczania selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych

i przemysłowych - budowę instalacji do recyklingu poszczególnych frakcji odpadów komunalnych i - budowa niecki do składowania azbestu - budowa spalarni do spalania odpadów innych niż niebezpieczne - budowa płyty remediacyjnej przemysłowych. Uwaga nie została uwzględniona przez organ administracji ze względu na brak potrzeb w regionie II i w województwie w zakresie wnioskowanych instalacji.

Ponadto podkreślić należy, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała ustalonej przez Sąd oceny stanu inwestycji skarżącego w kontekście uprawnień sejmiku województwa do wyboru najbardziej optymalnego wariantu, uwzględnienia najlepszej dostępnej techniki. Ustawodawca uzależnił bowiem możność wpisania danej instalacji do WPGO od stanu jej realizacji w dacie uchwalania planu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.