Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 484/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2,; ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa art. 11 c
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Adam Lipiński, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję Szefa Kancelarii Sejmu w części odmawiającej udostępnienia załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa obejmujących wykazy sędziów popierających zgłoszenia, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie, 3) zasądza od Szefa Kancelarii Sejmu na rzecz skarżącej K. G. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Szef Kancelarii Sejmu decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. wydaną na podstawie art. 202c ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r., poz. 32 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) oraz w zw. z art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 389), odmówił udostępnienia K. G. informacji publicznej dotyczącej załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa w zakresie wykazów obywateli oraz wykazów sędziów popierających zgłoszenia.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej K. G. (poseł na Sejm RP) wystąpiła do Marszałka Sejmu RP, za pośrednictwem Dyrektora Centrum Informacyjnego Sejmu, o udostępnienie informacji publicznej w postaci załączników do zgłoszeń z kandydatami do Krajowej Rady Sądownictwa, które dotychczas wpłynęły do Kancelarii Sejmu, tj. wykazów obywateli popierających dane zgłoszenie i/lub wykaz sędziów popierających dane zgłoszenie.

Jednocześnie wskazała, że prosi o udostępnienie powyższych informacji do wglądu w Kancelarii Sejmu.

W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] lutego 2018 r. [...] Biura Komunikacji Społecznej poinformował wnioskodawczynię, że powyższy wniosek zgodnie z właściwością został przekazany do Biura Komunikacji Społecznej Kancelarii Sejmu oraz, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin odpowiedzi na ww. wniosek został przesunięty, gdyż trwa analiza wniosku pod kątem możliwości jego realizacji. Odpowiedź zostanie wysłana, gdy tylko będzie to możliwe, nie później jednak niż do [...] marca 2018 r.

Po otrzymaniu powyższej informacji K. G., powołując się na otrzymaną opinię prawną Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu ([...]), w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. ponowiła wniosek o niezwłoczne przekazanie żądanej informacji publicznej. Podkreśliła, że w ocenie autora wskazanej opinii, informacja o osobach zgłaszających kandydaturę sędziego na członka KRS, w sytuacji, gdyby został on na tę funkcję wybrany, jest informacją o warunkach powierzenia funkcji publicznej, w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie ulega zatem wątpliwości, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a tym samym w trybie tejże ustawy winna być udostępniona bez zbędnej zwłoki. Wskazany w piśmie [...] Biura Komunikacji Społecznej termin 2-miesięczny nie może mieć więc w tym przypadku zastosowania i uzasadnienia. Podmiot udostępniający informację publiczną nie może bowiem w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Wskazane uzasadnienie tymczasem w postaci "analizy wniosków" nie usprawiedliwia nieudzielenia informacji w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów do KRS w maksymalnym terminie 14 dni. Wnioskodawczyni zaznaczyła jednocześnie, że nieudzielenie przedmiotowych informacji posłom na Sejm RP, nad którymi posłowie będą głosować w najbliższym czasie, w sposób nieuprawniony ogranicza prawa posłów RP, jak również uniemożliwia im należyte wykonywanie obowiązków.

Wskazaną powyżej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Szef Kancelarii Sejmu odmówił udostępnienia K. G. informacji publicznej dotyczącej załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa w zakresie wykazów obywateli oraz wykazów sędziów popierających zgłoszenia.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 ustawy.

W ocenie Szefa Kancelarii Sejmu taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 389), która w art. 11c stanowi, że zgłoszenia kandydatów (na członków Krajowej Rady Sądownictwa) dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników. Art. 11c ustawy o KRS wyłącza więc możliwość udostępnienia wykazów obywateli albo sędziów popierających zgłoszenie kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa. Jako przepis szczególny ma on pierwszeństwo przed przepisami u.d.i.p. w zakresie, w jakim są one z nim sprzeczne.

Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Organ wskazał, że zgodnie ze wzorem wykazu obywateli oraz wzorem wykazu sędziów popierających zgłoszenie kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa, wykazy te zawierają szereg danych osobowych osób popierających zgłoszenie, tj. danych, którymi zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r, o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 922) są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.

W tym kontekście organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawczyni, że informacja o osobach zgłaszających kandydaturę sędziego na członka Krajowej Rady Sądownictwa jest informacją o warunkach powierzenia funkcji. Dane te nie dotyczą bowiem bezpośrednio kandydata. Ponadto, poparcie zgłoszenia kandydata przez podmioty określone w art. 11a ust. 2 ustawy o KRS, tj. dwa tysiące obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli osiemnaście lat, mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z pełni praw publicznych albo dwudziestu pięciu sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku, jest jedynie formalnym warunkiem umożliwiającym rozpatrzenie kandydatury przez Sejm. Informacją o warunkach powierzenia funkcji członka Krajowej Rady Sądownictwa będzie natomiast informacja o zasadach i trybie, w jakim został on wybrany przez Sejm w oparciu o przepisy ustawy o KRS, w tym o rodzaju podmiotu zgłaszającego kandydata. W tym kontekście istotny jest zatem jedynie status osób popierających zgłoszenie, jako sędziego albo obywatela, weryfikowany w sposób określony w ustawie o KRS, a nie ich dane osobowe. Poza tym organ podniósł, iż wnioskodawczyni sama zaznaczyła, że informacja o osobach zgłaszających kandydaturę sędziego na członka Krajowej Rady Sądownictwa jest informacją o warunkach powierzenia funkcji dopiero w sytuacji, gdyby został on na tę funkcję wybrany. Dopóki to nie nastąpi, kwalifikowanie żądanych informacji w ten sposób jest więc przedwczesne. Nawet jednak gdyby uznać, że informacja o osobach zgłaszających kandydaturę sędziego na członka Krajowej Rady Sądownictwa jest już na obecnym etapie informacją o warunkach powierzenia funkcji, to i tak nie podlegałaby ona udostępnieniu, gdyż art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma w tym przypadku zastosowania w zakresie, w jakim jest on sprzeczny z art. 11c ustawy o KRS w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też przepis ten nie może być również podstawą udostępnienia wykazów sędziów popierających zgłoszenie w trybie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o KRS, chociaż w tym przypadku można przyjąć, że poparcie przez sędziego zgłoszenia ma związek z pełnieniem przez niego funkcji publicznej. Odmiennie natomiast wygląda sytuacji w przypadku zgłoszeń kandydatów dokonanych przez obywateli w trybie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o KRS. Poparcie zgłoszenia nie ma bowiem żadnego związku z pełnieniem funkcji publicznych przez osoby popierające zgłoszenie. W konsekwencji brak jest podstaw do udostępnienia ich danych osobowych, a ich udostępnienie byłoby nieuzasadnionym naruszeniem prawa do prywatności tych osób.

W konkluzji organ stwierdził, że należało odmówić udostępnienia żądanej przez wnioskodawczynię informacji, dotyczącej załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa w zakresie wykazów obywateli oraz wykazów sędziów popierających zgłoszenia, ze względu na wyłączenie możliwości udostępnienia tych informacji przez art. 11c ustawy o KRS, a także ze względu na ochronę prywatności obywateli popierających zgłoszenia, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. G. zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wykaz osób popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądowniczej nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej jako informacje podlegające ograniczeniu w dostępie do nich ze względu na prywatność osoby fizycznej i uznaniu, że nie stanowią informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowych przepisów powinno skutkować udostępnieniem wnioskowanych informacji;

2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci wykazu osób popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądowniczej;

3) art. 11c w zw. z art. 11a i 11b ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wykaz osób popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądowniczej zawierający m.in. podpisy tych osób stanowi informację odrębną i niezwiązaną z treścią samego zgłoszenia, podczas gdy nie jest możliwa formalna ocena prawidłowości przedmiotowego zgłoszenia bez oceny oświadczeń woli tych osób potwierdzonych ich podpisami;

4) art. 11c w zw. z art. 11a i 11b ustawy o KRS w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że tryb dostępu do informacji publicznej w postaci wykazu osób popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądowniczej został uregulowany w sposób szczególny w stosunku do u.d.i.p. w ustawie o KRS, tj. uznanie, że "podanie do informacji publicznej" jest tożsame z trybem dostępu do informacji publicznej, co nie znajduje uzasadnienia w treści przytoczonych jak i innych ustaw.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na opinię Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu ([...]) skarżąca podkreśliła, że bez wątpienia żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje

publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182, ze zm.), w art. 23 wymienia jednak podstawy legalizujące przetwarzanie danych osobowych, w tym m.in. okoliczność, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego.

Z orzecznictwa NSA oraz poglądów doktryny wynika zaś, że ustawa o ochronie danych osobowych oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej, w sytuacji gdy w tej informacji są jednocześnie zawarte dane osobowe. Z przepisów wymienionych ustaw nie można natomiast wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w której treści zawarto określone dane osobowe.

Skarżąca zarzuciła, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominął zupełnie rozważania na temat możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji w formie niezanonimizowanej i zanonimizowanej. Organ nie dokonał też w żadnym zakresie wyważenia interesu publicznego jakim jest transparentność procesu wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa z ochroną danych osobowych.

Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowy wykaz osób popierających zgłoszenia kandydatów do KRS stanowi potwierdzenie oświadczeń woli tych osób, które w sposób świadomy wzięły udział w publicznej ze swej natury i celu procedurze wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa - organu powołanego na mocy Konstytucji RP do stania na straży niezawisłości sądów w Polsce. Nie można zatem uznać, że oświadczenie to należy do sfery prywatnej tych osób. Nic nie stało również na przeszkodzie, aby dane w postaci chociażby nr PESEL, czy dokładnego adresu zamieszkania zostały zanimizowane, czego organ zdaje się w ogóle nie rozważył. Nie może także budzić wątpliwości, że sędziowie, którzy wskazali swoje kandydatury są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a pozostali obywatele (którzy podpisali zgłoszenia) mają w tych okolicznościach związek z pełnieniem tych funkcji. Już sama procedura wyłonienia członków Krajowej Rady Sądownictwa ma bowiem charakter niewątpliwie publiczny. Jeżeli zatem żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2 u.d.i.p. Tym samym organ błędnie, dowolnie i niewłaściwie zastosował art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Ponadto organ zdaje się w sposób nieuzasadniony rozróżniać informację o zgłoszeniu kandydata z nierozerwalną de facto informacją o osobie, która takie oświadczenie złożyła, czego wyrazem jest podpis tejże osoby. Trudno bowiem w tym kontekście mówić o oświadczeniu woli w sprawie udzielenia poparcia dla danego kandydata, jeżeli nie jest możliwie wskazanie osoby, która to oświadczenie złożyła. Organ powołując się tym samym na treść zarządzenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia wzoru zgłoszenia oraz wzorów wykazu obywateli i wykazu sędziów na kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa (a więc aktu prawnego niższego rzędu względem ustawy), narusza art. 11c w zw. z art. 11 a i 11b ustawy o KRS.

Naruszeniem tych przepisów jest także wywiedzenie przez organ z treści "podaje do publicznej wiadomości" szczególnej względem u.d.i.p. procedury dostępu do informacji publicznej. Czym innym jest bowiem podanie wiadomości o czymś, umieszczenie w miejscu publicznym w formie pisemnej lub rozpowszechnianie przez środki przekazu (co według Słownika Języka Polskiego, sjp.pwn.pl) wypełnia definicję podania do publicznej wiadomości), a czym innym udostępnienie informacji w trybie przewidzianym przez u.d.i.p.

Ponadto skarżąca zaznaczyła, że nieudzielenie przedmiotowych informacji posłom na Sejm RP stanowi dodatkowo uniemożliwienie analizy kandydatur, nad którymi posłowie będą głosować w najbliższym czasie, co w sposób nieuprawniony ogranicza prawa posłów RP, jak również uniemożliwia im należyte wykonywanie obowiązków.

Szef Kancelarii Sejmu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji .

Uzasadniając swoje stanowisko organ w pierwszej kolejności podniósł, iż skarga zawiera uchybienia formalne. Zgodnie bowiem z art. 46 § 2 P.p.s.a. pierwsze pismo w sprawie powinno zawierać m.in. oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku - adresu do doręczeń. W skardze skarżąca oznaczyła natomiast adres siedziby Klubu Poselskiego .[...]. Jednocześnie skarżąca nie wskazała na brak miejsca zamieszkania, a doświadczenie życiowe nakazuje wnioskować, iż przypadek ten nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym skarga nie spełnia wymogu z art. 46 § 2 P.p.s.a.

Ustosunkowując się do merytorycznych zarzutów skargi organ w pierwszej kolejności podniósł, iż wydanie przez Szefa Kancelarii Sejmu decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej przesądza, iż organ ten uznaje wnioskowaną informację za informację publiczną. Niewątpliwie bowiem dokumentacja dotycząca zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, w tym wnioskowane załączniki do tych zgłoszeń, stanowi informację publiczną.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ zaznaczył, iż ta podstawa prawna ograniczająca realizację wniosku skarżącej dotyczy jedynie "wykazu obywateli popierających zgłoszenie kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa". Ograniczenie to nie dotyczy natomiast w sposób oczywisty "wykazu sędziów popierających zgłoszenie kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa". Prawo do prywatności tych ostatnich podlega bowiem mniejszej ochronie z uwagi na fakt zajmowania określonego stanowiska i wykonywania uprawnień ściśle związanych z tym stanowiskiem.

Odmienna jest jednak sytuacja "obywateli popierających zgłoszenie kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa". W tym przypadku ochrona wynikająca z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest szeroka, a wyjątek zawarty w zd. 2 powołanego przepisu nie znajduje zastosowania. W odróżnieniu od podmiotu uprawnionego na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o KRS osoby te nie pełnią funkcji publicznych. Zatem wyjątek stanowiący, że "ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji" w tej sytuacji nie ma zastosowania. Nie sposób natomiast powyższego wyjątku rozumieć w ten sposób, iż owe "warunki powierzenia funkcji" dotyczą jakichkolwiek innych osób niż tylko "osoba pełniąca funkcję publiczną". Nie można zatem, wbrew twierdzeniom zwartym w skardze uznać, iż na podstawie art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. organ może udostępnić dane osobowe osób popierających zgłoszenie kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa.

Odnosząc się do poruszonej w skardze kwestii anonimizacji danych osobowych organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości realizacji wniosku skarżącej poprzez udostępnienie informacji publicznej po uprzednim zanonimizowaniu danych osobowych podlegających ochronie ze względu na prywatność, ponieważ wnioskowane wykazy zawierają wyłącznie dane osobowe.

Niezależnie od powyższej argumentacji organ ponownie wskazał, że przepisem szczególnym ograniczającym dostęp do informacji publicznej w zakresie załączników do zgłoszenia kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa, jest art. 11c ustawy o KRS. Powyższego stanowiska nie zmienia natomiast fakt, iż regulacja szczególna stanowiąca lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w tym przypadku zakreślona bardzo wąsko, wręcz szczątkowo. Organ podkreślił przy tym, iż pierwotny, zgłoszony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2002) takiego wyłączenia w projektowanym art. 11c nie zawierał. Wyłączenie to jest wynikiem prac parlamentarnych na etapie procedowania nad projektem przedmiotowej ustawy w Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, co zgodnie z zasadą racjonalnego działania ustawodawcy pozwala na prezentowaną ocenę. Możliwość udostępnienia wnioskowanych przez skarżącą wykazów w trybie wnioskowym należy zatem wykluczyć jako sprzeczną z ratio legis przyjętych rozwiązań ustawowych.

Powyższego nie zmienia zaś fakt posłużenia się przez ustawodawcę w art. 11c ustawy o KRS sformułowaniem "podaje do publicznej wiadomości" w miejsce terminu "udostępnienie informacji publicznej". Niejednolitość terminologiczną należy w tym przypadku rozpatrywać jedynie w kontekście ewentualnego uchybienia legislacyjnego. Wykładnia systemowa i funkcjonalna nakazuje zaś wnioskować, iż oba te sformułowania dotyczą tego samego zagadnienia, tj. powszechnego informowania opinii publicznej o sprawach publicznych.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie dokumentów będących przedmiotem wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia [..] lipca 2018 r. wskazał, iż treść żądanych przez skarżącą dokumentów została określona przepisami ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 389) oraz zarządzenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia wzoru zgłoszenia oraz wzorów wykazu obywateli i wykazu sędziów popierających kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa (M.P. poz. 9). Ww. przepisy wskazują, co powinien zawierać wykaz obywateli lub sędziów popierających kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa oraz ustalają wzory tych wykazów (art. 11b ust. 2 i 7 ww. ustawy; załączniki nr 2 i 3 do powołanego wyżej zarządzenia), jak również odnoszą się do pisemnego oświadczenia o wskazaniu pełnomocnika kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa (art. 11b ust. 1 ww. ustawy).

Ponadto pełnomocnik organu podniósł, iż przepisy P.p.s.a. nie przewidują zaproponowanej przez Sąd procedury gromadzenia dodatkowych, nieznanych jednej ze stron postępowania akt sprawy, trzymanych przez Sąd oddzielnie w sejfie i niedostępnych dla skarżącej.

Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 46 § 2 P.p.s.a. wyjaśnił, iż podany w skardze adres Klubu Poselskiego .[...], jest aktualnie stałym adresem do doręczeń skarżącej. Niezależnie od powyższego wskazał aktualny adres zamieszkania skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje częściowo na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Kancelarii Sejmu narusza prawo.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu organu, że wniesiona przez K. G. skarga nie spełnia wymogu z art. 46 § 2 P.p.s.a. należy zaznaczyć, iż skarżąca jest posłem na Sejm RP VIII Kadencji należącym do Klubu Poselskiego .[...], co zostało przez nią podniesione w skardze, a ponadto jest faktem powszechnie znanym. Wskazanie zatem w skardze jako adresu do doręczeń skarżącej adresu Klubu Poselskiego .[...] czyniło, w ocenie Sądu, zadość wymogom określonym w art. 46 § 2 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego, na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. pełnomocnik podał aktualny adres zamieszkania skarżącej.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej u.d.i.p. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p, iż do udostępnienia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Sejm Rzeczypospolitej Polskiej jako organ władzy publicznej, reprezentowany przez Szefa Kancelarii Sejmu na zasadzie z art. 202c Regulaminu Sejmu, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Nie jest również sporne, że objęta wnioskiem o udostępnienie informacja w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa w zakresie wykazów obywateli oraz wykazów sędziów popierających zgłoszenia, mieści się w pojęciu informacji publicznej. Spór koncentruje się natomiast na odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 389) jako przepis szczególny w stosunku do u.d.i.p., a także ze względu na ochronę prywatności obywateli popierających zgłoszenia kandydatów do KRS, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie.

Dokonując wykładni powyższego przepisu w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową jest u.d.i.p., która w założeniu miała być traktowana jako ustawa - "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazywano na jej ustrojowy charakter oraz na to, że ma na celu rozwinięcie i sprecyzowanie konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznych, a także wyznaczenie zakresu jawności tych informacji. Jak podkreślił NSA w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 roku sygn. akt I OPS 8/13, założenia te należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W konsekwencji istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznych - jednakże tylko w zakresie wyraźnie uregulowanym tymi szczególnymi przepisami. Tym samym cytowany przepis u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych.

Taka sytuacja nie ma jednak, w ocenie Sądu, miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Przepis art. 11c ustawy o KRS stanowi, że zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników. Powołany przepis nie określa zatem w sposób kompleksowy zasad, trybu i formy udostępniania dokumentacji dotyczącej zgłoszeń kandydatów do KRS. Przewiduje jedynie obowiązek podania do publicznej widomości przez Marszałka Sejmu zgłoszeń kandydatów do KRS dokonanych zgodnie z art. 11a i art. 11b ustawy, z wyłączeniem załączników. Nie można w tej sytuacji, jak uczynił to organ, a contrario do cytowanego art. 11c ustawy o KRS uznać, że skoro ustawodawca nałożył na Marszałka Sejmu obowiązek podania do publicznej wiadomości tylko zgłoszeń kandydatów do KRS, to tym samym w stosunku do załączników wyłączył stosowanie przepisów u.d.i.p. Z powyższej regulacji wynika jedynie, że zgłoszenia kandydatów do KRS są jawne, a tym samym wyłączony jest tryb wnioskowy ich udostępnienia. Regulacja zawarta w przepisie art. 11c ustawy o KRS ma charakter jedynie uzupełniający, podkreślający znaczenie jawności procedury zgłoszeń kandydatów do KRS, a nie wyłączający przepisy u.d.i.p.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że jeżeli ustawodawca wyłącza w odniesieniu do określonej informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia, to czyni to w sposób wyraźny. Ponadto, tam, gdzie ustawa nie reguluje w specjalny sposób kwestii udostępnienia informacji publicznej, nie wyłącza zastosowania u.d.i.p. (por. wyroki NSA - z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1516/11, LEX nr 1133463; z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, LEX nr 1069588; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr 1122883; z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12, LEX nr 1363604).

Z wyjątkami wiąże się bowiem powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae /por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r., s. 253 i n./. Innymi słowy w razie wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wykładnia powinna uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie."

W tym kontekście podkreślenia raz jeszcze wymaga, iż art. 11c ustawy o KRS przewiduje dodatkowy sposób publicznego udostępnienia informacji i nie zawiera wyłączenia u.d.i.p.

Tym samym jako błędne Sąd ocenił stanowisko organu, iż art. 11c ustawy o KRS wyłącza możliwość udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. wykazów obywateli albo sędziów popierających zgłoszenie kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa.

Przepis art. 11a ust. 2 ustawy o KRS stanowi, że podmiotami uprawnionymi do zgłoszenia kandydatów na członka Rady jest grupa co najmniej:

1) dwóch tysięcy obywateli Rzeczpospolitej Polskiej, którzy ukończyli osiemnaście lat, którzy mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z pełni praw publicznych,

2) dwudziestu pięciu sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku.

Stosownie natomiast do treści art. 11b ust. 2 i ust. 7 ustawy o KRS, do zgłoszenia kandydata przez podmiot, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt. 1, załącza się wykaz obywateli popierających zgłoszenie, zawierający ich imiona, nazwiska, adresy zamieszkania, numery ewidencyjne PESEL i własnoręcznie złożone podpisy. Do zgłoszenia kandydata przez podmiot, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt. 2, załącza się wykaz sędziów popierających zgłoszenie, zawierający ich imiona, nazwiska, miejsca służbowe, numery ewidencyjne PESEL i własnoręcznie złożone podpisy.

Przepisy ustawy o KRS wymieniają więc dwa podmioty uprawnione do zgłaszania kandydatów na członków KRS, a mianowicie 2000 obywateli lub 25 sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku. Z powyższego wynika, że ustawodawca w sposób wyraźny uprzywilejował sędziów przy zgłoszeniach kandydatów. Niewątpliwie źródłem takiego uprzywilejowania jest pełniona przez sędziów funkcja publiczna, a zatem ma ono związek z pełnieniem tej funkcji. Stąd też słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ograniczenie prawa do informacji publicznej z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do wykazu sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do KRS nie może mieć zastosowania, bowiem informacja ta ma związek z wykonywaniem przez sędziów funkcji publicznych. Przy czym, w ocenie Sądu, udostępnienie wykazu sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do KRS powinno nastąpić po uprzedniej anonimizacji numeru ewidencyjnego PESEL sędziego, który nie jest związany z pełnioną funkcją publiczną, a zatem nie powinien podlegać udostępnieniu.

Z inną sytuacją mamy natomiast do czynienia przy zgłoszeniach kandydatów do KRS dokonywanych przez obywateli. Tutaj, bowiem w ocenie Sądu ma zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wynikająca z niego ochrona prywatności osób fizycznych .

Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Z kolei według art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. u. z 2016 r. poz. 922 ze zm.) "W rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej".

Na podkreślenie zasługuje, że wprawdzie obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 u.d.i.p. i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., jednakże zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego", co oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji, w tym informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu wskazanych wyżej ustaw.

Treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy, znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. W zakresie pojęcia "prywatności" mieszczą się również dane osobowe. W orzecznictwie podkreśla się, że celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (wyrok NSA z 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr 198299; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05, LEX nr 157167), zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Należy zgodzić się z poglądem, że jeżeli w treści informacji publicznej zawarte są dane umożliwiające proste ustalenie (bezpośrednio lub pośrednio) danych osobowych konkretnych osób fizycznych, to prawo do informacji publicznej w takim przypadku podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2013 r., II SA/Wa 1373/13). W interesie osób fizycznych leży udostępnianie tych danych o tyle, o ile taka jest ich wola, chyba że ustawodawca realizując inne jeszcze wartości przesądza o udostępnianiu tych danych niezależnie od woli tych osób, stanowiąc tym samym w konkretnym przypadku o pierwszeństwie wartości związanych z interesem publicznym nad wartościami powiązanymi z interesami indywidualnymi.

Trybunał Konstytucyjny przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą informacje i dane stwierdzając m.in., że "istota autonomii informacyjnej każdego człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji" (wyrok TK z 12 listopada 2002 r., SK 40/02, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Określenie zakresu ochrony danych osobowych należy do ustawodawcy, przy czym – zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji – "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Podstawy do ingerencji w prywatność osoby fizycznej muszą być zatem wyraźnie określone w akcie rangi ustawowej i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2015 r. , I OSK 1986/14 skoro ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej", to oznacza, że należy poszukiwać rozumienia tej przesłanki na gruncie innych aktów ustawowych. Posługując się taką techniką legislacyjną, w której nie sprecyzowano rozumienia wyjątku w realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, ustawodawca zaakceptował takie rozumienie pojęcia "prywatności osoby fizycznej", jakie wynika z regulacji ustawowej dotyczącej kwestii prywatności. Tym samym zaakceptował – gdy chodzi o wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - że to przez pryzmat prywatności jako kategorii składającej się na sferę prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych należy analizować regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim odnoszą się one do kategorii prywatności osoby fizycznej. Potwierdza tę interpretację treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., gdzie bez definiowania pojęcia prywatności osoby fizycznej, wyraźnie i enumeratywnie uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie akceptuje się pogląd, zgodnie z którym regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły – zobowiązywanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11).

Dla oceny przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako elementu ograniczającego prawo do informacji publicznej konieczna jest zatem analiza uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych.

Udostępnianie danych osobowych mieści się w pojęciu przetwarzania danych (art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Z art. 1 tej ustawy wynika z kolei, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Należy przyjąć, że przetwarzanie danych, w tym i ich udostępnianie "ze względu na dobro publiczne" koresponduje – gdy chodzi o dostęp do informacji publicznej - z treścią art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Przyjmując, że art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi uszczegółowienie ogólnej regulacji art. 1 ustawy, należy stanąć na stanowisku, że również przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych wskazane w tym przepisie nie wykraczają poza zakres przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również podkreśla się, że "przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne" (wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11). Przyjmuje się również, że "jeżeli informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca udostępnienie danych osobowych, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Przesłanka ta zazębia się z wcześniej podaną, tą, która pozwala na przetwarzanie danych osobowych, gdy jest niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zadaniem publicznym, w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4, jest udostępnienie informacji publicznej" (wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., I OSK 440/10, LEX nr 952041). W wyroku z 14 marca 2013 r., I OSK 620/12, LEX nr 1339638 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji, usytuował ochronę prywatności osób fizycznych – "jeżeli celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2) to cel informacyjny jest spełniony także wówczas, gdy informacja publiczna pomija dane osobowe skarżącego".

W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej do okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż stanowisko organu odnoszące się do statusu obywateli dokonujących zgłoszenia kandydatów do KRS, jest prawidłowe. Obywatele popierający zgłoszenia kandydatów do KRS nie mieszczą się w pojęciu osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p., a zatem prawo do informacji o takich osobach podlega ograniczeniu ze względu na ich prywatność. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się bowiem z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie sytuacja opisana powyżej nie ma miejsca. Jeżeli nawet niektórzy obywatele uczestniczący w zgłaszaniu kandydatów do KRS, pełnią jakieś funkcje publiczne to udzielenie przez nich poparcia kandydatom nie miało w tym przypadku związku z pełnieniem funkcji publicznej, lecz jedynie z faktem, że mieszczą się w kategorii osób określonych w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o KRS tj. posiadają obywatelstwo polskie, ukończyły 18 lat, posiadają pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzystają z pełni praw publicznych.

Brak natomiast w obowiązujących przepisach prawa unormowania, który nakazywałby upublicznienie danych obywateli, którzy udzielili poparcia kandydatom do KRS. Nie można też uznać, jak sugeruje skarżąca, że informacja o osobach zgłaszających kandydaturę sędziego na członka Krajowej Rady Sądownictwa jest informacją o warunkach powierzenia funkcji członka KRS.

Należy jednocześnie zaznaczyć, iż z uwagi fakt, że istota żądanej informacji publicznej dotyczyła ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób, które udzieliły poparcia kandydatom do KRS, nie było możliwe udostępnienie wykazów obywateli po dokonaniu uprzedniej ich anonimizacji, lecz konieczne było wydanie decyzji odmownej. Udostępnienie tych wykazów, po dokonaniu ich anonimizacji, niweczyłoby bowiem pożądany przez skarżącą rezultat w postaci uzyskania informacji o osobach, które udzieliły poparcia kandydatom do KRS.

Podkreślenia również wymaga, że przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez organ z pytaniem o to, czy osoby których dotyczy żądana informacja publiczna, rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności, w myśl art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej udostępnienia załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS obejmujących wykazy sędziów popierających zgłoszenia, a w pozostałym zakresie tj. w zakresie wykazu obywateli popierających zgłoszenia kandydatów na członków KRS, działając na podstawie art. 151 ww. ustawy, skargę oddalił.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ww. ustawy.