Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 555/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 42 ust. 1 pkt 1, art. 45 ust. 1, art. 48, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 1, art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") postanowił: (1) odstąpić od nakazania zmian i przeróbek, które miałyby doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami zrealizowany obiekt – sieć kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią strefową, zlokalizowany na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb Ś., Gmina Ś. – z powodu braku zakresu robót budowlanych oraz (2) zobowiązał inwestora, Gminę Ś., do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wspomnianej sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią strefową.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem P. K. dotyczącym działki nr [...]. Niemniej w wyniku postępowania wyjaśniającego rozszerzono jego zakres także na działki nr [...], [...], [...] i [...], położony przy ul. N. w Ś. Organ I instancji ustalił, że na wymienionych działkach znajduje się sieć kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią strefową. Jej budowa została zrealizowana na podstawie dokumentacji technicznej z lipca 1994 r., na którą składają się następujące opracowania: "Rurociąg grawitacyjny ścieków sanitarnych Sist.-SIV" dla działek nr [...] i [...], "Rurociąg tłoczny ścieków sanitarnych" dla działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz "Przepompownia strefowa ścieków sanitarnych – technologia" dla działki nr [...]. Inwestor nie posiada jednak dokumentacji technicznej, na podstawie której wykonano rurociąg tłoczny ścieków sanitarnych oraz przepompownię strefową ścieków sanitarnych. Ponadto organ I instancji ustalił, że przedmiotowa budowa została zakończona w 1994 r., a Gmina Ś. nie dysponowała pozwoleniem na budowę. W takim wypadku zastosowanie na mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. znajdował art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia [...] grudnia 2009 r., przedmiotowy obiektu budowlany możliwy jest do legalizacji. Plan miejscowy dopuszcza bowiem na całym terenie lokalizację urządzeń komunalnej infrastruktury technicznej. Jednocześnie z przedłożonej opinii technicznej wynika, że wspomniana sieć kanalizacji sanitarnej z przepompownią została wykonana prawidłowo i jej stan techniczny nie budzi zastrzeżeń, nie ma konieczności wykonania robót budowlanych, które miałyby doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji zasadne było odstąpienie od nakazania zmian i przeróbek oraz zobowiązanie inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią strefową.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. P. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 37 powołanej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego błędne niezastosowanie, (2) art. 42 tejże ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, (3) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dogłębnego przeanalizowania materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i (4) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ocena zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu przestrzennym powinna być dokonywana z perspektywy przepisów obowiązujących w dacie powstania samowoli budowlanej, a nie w dacie orzekania o jej ewentualnej legalizacji. Ponadto nie uwzględniono faktu, że inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji nie rozważył również możliwości zastosowania art. 37 ust. 2 powołanej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., który pozwala na wydanie nakazu rozbiórki z ważnych przyczyn, innych niż wymienione w art. 37 ust. 1 tejże ustawy. Okoliczność ta jest istotna, gdyż skarżący został pozbawiony możliwości swobodnego korzystania z własnej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie nie jest ponadto możliwe uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie rozważanego obiektu budowlanego. Poza tym wywody organu I instancji są wewnętrznie niespójne. Wskazuje się bowiem z jednej strony, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na podstawie dokumentacji technicznej z 1994 r., a z drugiej strony podnosi się, że inwestor nie posiada stosownej dokumentacji technicznej. Skarżący podkreślił naruszenie przysługującego mu prawa własności nieruchomości przez inwestora.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodność samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być oceniania z perspektywy aktualnie obowiązujących przepisów, a nie przepisów, które obowiązywały w dacie powstania samowoli. Organ II instancji wskazał przy tym, że rozważana inwestycja pozostaje w zgodzie z planem miejscowym, zatwierdzonym powołaną uchwałą Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia [...] grudnia 2009 r. Ponadto przedmiotowa sieć kanalizacji nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a wręcz przeciwnie – ma ona pozytywny wpływ na warunki zdrowotne i użytkowe nieruchomości. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył także, że w złożonej do akt sprawy opinii technicznej wskazano, iż omawiane roboty budowlane zostały wykonane poprawnie, a elementy kanalizacyjne nie wykazują przecieków. Tym samym orzeczenie organu I instancji jest prawidłowe. Zarzuty skarżącego dotyczące kwestii legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością nie są natomiast trafne. Ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie wymagała wykazania takiego prawa przy legalizowaniu samowoli budowlanych.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. P. K. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż nie zachodziła przesłanka uzasadniają zastosowanie tego przepisu, (2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a szczególności przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana przed 1995 r., oraz (3) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można z całą stanowczością stwierdzić, że przedmiotowa samowola budowlana została zrealizowana przed 1995 r. Jest to okoliczność istotna, gdyż w świetle art. 48 ustawy Prawo budowlanej z 1994 r. dla legalizacji samowoli budowlanej niezbędne jest legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takiego prawa nie posiada natomiast Gmina Ś. Co więcej świadek K. K. zeznał, że przedmiotowa inwestycja była zrealizowana w dwóch etapach, przy czym drugi etap zakończył się po 1994 r., a nawet ok. 1995 r. Z kolei protokół odbioru końcowego i przekazania do użytku przepompowni strefowej z kanałem grawitacyjnym i rurociągiem tłocznym z dnia [...] czerwca 1995 r. wskazuje, że omawiane roboty budowlane zostały zakończone w czerwcu 1995 r. Organ II instancji nie dokonał przy tym żadnym własnych ustaleń, lecz poprzestał na przejęciu wniosków organu I instancji. Jednocześnie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie został dostatecznie rozważony.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie powinny być przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) czy raczej przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przepisu art. 48 tejże ustawy, regulującego kwestię wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Dla określenia właściwego reżimu prawnego niezbędne było zatem ustalenie, czy rozważana inwestycja została zrealizowana przed dniem 1 stycznia 1995 r., kiedy to wymieniona ustawa Prawo budowlane z 1994 r. weszła w życie.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy uznać, że wnioski wyciągnięte przez organy administracji publicznej co do daty zakończenia budowy okazały się przedwczesne. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie można bowiem stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, że inwestycja, określona przez organy nadzoru budowlanego jako "sieć kanalizacji wraz z przepompownią strefową" została zrealizowana przed 1 stycznia 1995 r. Trafnie bowiem P. K. wskazał w skardze na sprzeczność tego ustalenia z zeznaniami świadka K. K. (k. 4-9 akt sądowych). Jak wynika z protokołu przesłuchania tego świadka z dnia [...] maja 2012 r., roboty budowlane na nieruchomości należącej do skarżącego były prowadzone "[po] 1994 r. około roku 1995" (k. 51-51 akt adm. organu I instancji). Okoliczność ta znajduje swoje potwierdzenie również w protokole odbioru końcowego i przekazania do użytku (eksploatacji) powyższej instalacji z dnia [...] czerwca 1995 r. (k. 63-64 akt adm. organu I instancji), w którym stwierdzono, że omawiane roboty budowlane zostały zakończone w czerwcu 1995 r.

Tym samym wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej nie można przyjąć, że całość robót budowlanych, składających się na sieć kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią strefową została wykonana przed 1995 r., a zatem nie można również wykluczyć zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zamiast art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W tym zakresie zatem skarga okazała się zasadna, a organy nadzoru budowlanego uchybiły wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zakresie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach jako całości.

Należy jednak podkreślić, że oprócz wskazanych wyżej uchybień organy administracji publicznej nie zbadały również dostatecznie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy. W dokumentacji technicznej z lipca 1994 r., pt. "Rurociąg grawitacyjny ścieków sanit. Sist.-SIV", wskazano bowiem jako opracowania związane: projekt techniczny "Rurociąg tłoczny ścieków sanitarnych" i projekt techniczny "Przepompownia strefowa ścieków sanitarnych – technologia" (k. 109-120 akt adm. organu I instancji). Taki opis omawianej instalacji prowadzi z kolei do wniosku, że nie stanowiła ona jednolitej konstrukcji, lecz w rzeczywistości składała się z trzech segmentów, tj. (1) rurociągu grawitacyjnego ścieków, (2) rurociągu tłocznego oraz (3) przepompowni strefowej ścieków sanitarnych. Konkluzja ta znajduje swoje potwierdzenie w mapach załączonych do akt sprawy, na który konsekwentnie odróżnia się wymienione trzy elementy (k. 26-27, 112-114, 133-135, 148-151 akt adm. organu I instancji). Ku podobnemu wnioskowi zdaje się również prowadzić wspomniany protokół odbioru końcowego z dnia [...] czerwca 1995 r., który wymienia: przepompownię, kosz wlotowy, kanał grawitacyjny i rurociąg tłoczny.

Każdy w wymienionych elementów stanowi przy tym odrębny obiekt budowlany, a ich zespolenie w rozpatrywanej sprawie ma charakter funkcjonalny. Tym samym poszczególne obiekty budowlane składające się na opisaną instalację mogły być realizowane w różnych okresach czasu, co nie pozostaje bez wpływu na reżim prawny, jaki powinien znaleźć zastosowanie do ewentualnej legalizacji każdego z nich. Nie można bowiem wykluczyć, że niektóre obiekty budowlane "sieci kanalizacji wraz z przepompownią strefową" zostały wykonane jeszcze pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a inne już w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z tej perspektywy należy również zauważyć, że data zakończenia robót budowlanych, wskazana w zeznaniach K. K. oraz wymieniona w protokole odbioru końcowego i przekazania do użytku (eksploatacji) powyższej instalacji z dnia [...] czerwca 1995 r., dotyczy łącznego zrealizowania wszystkich trzech obiektów budowlanych. Nie przesądza ona zatem daty zakończenia budowy każdego z wymienionych obiektów budowlanych, przy czym należy podkreślić, że na terenie nieruchomości należącej do skarżącego znajduje się tylko rurociąg grawitacyjny. Okoliczności te nie zostały jednak ustalone i rozważone przez organy nadzoru budowlanego.

Powyższe uwagi znajdują częściowo swoje potwierdzenie w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] (k. 69 akt adm. organu I instancji) oraz zeznaniach K. K., który wskazywał na kilkuetapową realizację inwestycji związanych z budową sieci kanalizacyjnej w rejonie działki nr [...]. Ponadto analizy wymagało także pismo T. S. z dnia [...] września 1994 r., w którym zwraca się on do Burmistrza Miasta Ś. z prośbą o zgodę na wykonanie przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego (k. 107 akt adm. organu I instancji) oraz jego zeznania złożone w dniu [...] lipca 2013 r. (k. 123 akt adm. organu I instancji). T. S. w okresie 1988-2008 był właścicielem działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z nieruchomością skarżącego i po której również przebiega fragment przedmiotowej instalacji w postaci kanału grawitacyjnego. Z wymienionych dowodów zdaje się wynikać, że już we wrześniu 1994 r. prace związane z budową wspomnianego odcinka sieci kanalizacyjnej – kanału grawitacyjnego – były zakończone, bowiem wówczas wykonano przyłącze kanalizacyjne dla działki nr [...].

Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego przedwcześnie – bez wykorzystania wszystkich możliwości poszukiwania dowodów i bez dostatecznie wnikliwego rozważenia materiału dowodowego już zgromadzonego – zakwalifikowały przedmiotowe robóty budowlane jako samowolę budowlaną. W materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy znajduje się bowiem szereg dokumentów, które przynajmniej pośrednio mogą wskazywać na wydanie pozwolenia na budowę przy realizacji rozważanego przedsięwzięcia. Wspomniany protokół odbioru końcowego z dnia [...] czerwca 1995 r. wskazuje, że w zakresie prowadzonych robót budowlanych został wydany dziennik budowy. Jak wynika natomiast z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., dziennik budowy stanowi urzędowy dokument dotyczący przebiegu robót budowlanych oraz wydarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Jednocześnie, § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48 z późn. zm.) zobowiązywał jednostkę organizacyjną przystępującą do wykonania robót budowlanych m.in. do prowadzenia dziennika budowy, który w myśl § 30 powołanego rozporządzenia wydawany jest przez właściwy organ za zwrotem kosztów. Podobnie uregulowanie zawiera również obecnie obowiązujący art. 42 ust. 1 pkt 1 i art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego z 1994 r. Tym samym inwestor nie mógł co do zasady wejść w posiadanie dziennika budowy, jeżeli realizacja inwestycji nie została zatwierdzona przez właściwy organ administracji publicznej.

Ponadto organy administracji publicznej zupełnie pominęły oświadczenie K. K., złożone w trakcie przesłuchania w dniu [...] maja 2012 r. Zeznał on bowiem, że realizacja omawianej inwestycji została dokonana na podstawie pozwolenia na budowę. Co więcej, ze wspomnianego protokołu odbioru końcowego z dnia [...] czerwca 1995 r. wynika, że świadek ten był kierownikiem budowy, a zatem dysponował on w tym zakresie kluczowymi informacjami. Powyższe zeznania są przy tym szczegółowe, gdyż świadek wskazuje na uzyskanie w procesie inwestycyjnym niezbędnych uzgodnień oraz wykonanie inwentaryzacji robót budowlanych przez geodetę. Zeznania K. K. mogą zatem również pośrednio wskazywać na legalny charakter rozważanego obiektu budowlanego.

Jednocześnie organy administracji publicznej pominęły również stanowisko inwestora. Jak wynika bowiem z pism z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...], i [...] lutego 2009 r., znak [...], Burmistrza Miasta i Gminy Ś. – przynajmniej początkowo – utrzymywał, że rozważane przedsięwzięcie zostało wykonane na podstawie pozwolenia na budowę (k. 32-33 akt adm. organu I instancji). W tym ostatnim piśmie inwestor wskazał wręcz, że ze skarżącym były prowadzone rozmowy i uzgodnienia dotyczące realizacji przedmiotowej inwestycji i dysponował on wiedzą o zamiarze i terminie prowadzenia prac ziemnych na jego posesji.

Za wydaniem pozwolenia na budowę w odniesieniu do rozważanego przedsięwzięcia zdaje się również posiłkowo przemawiać: opinia nr [...] Zespołu Uzgadniania Dokumentacji z dnia [...] maja 1994 r., znak [...], dotyczącą zbiorczej planszy sieci-rurociągu tłocznego – wodociągu (k. 118 akt adm. organu I instancji), oraz decyzja Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w P. z dnia [...] maja 1994 r., znak [...], wyrażającą zgodę na przejście kanalizacji sanitarnej pod drogą krajową nr [...] w Ś. (k. 152-153 akt adm. organu I instancji). Uzgodnienia te wskazują bowiem pośrednio na podejmowanie przewidzianych prawem działań w celu przygotowania inwestycji budowlanej.

Ponadto wśród dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy znajduje się także pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1993 r., znak [...], wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. (k. 91 akt adm. organu I instancji). Wprawdzie pozwolenie to nie dotyczy bezpośrednio rozważanej inwestycji, lecz zamierzenie budowlane w nim wymienione pozostaje w związku funkcjonalnym z rozważanym przedsięwzięciem, a nadto decyzja ta została wydana na rzecz Z. P. i U. B. w K. "I.", który realizował również instalację będącą przedmiotem niniejszego postępowania.

Powyższe dowody zdają się zatem wskazywać, że budowa "sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią strefową" odbyła w ramach pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie trudno wyjaśnić, dlaczego inwestor zadawałby sobie tyle trudu, podejmując się uzyskania uzgodnień, by następnie zrealizować przedsięwzięcie samowolnie. Wątpliwe wydaje się również, by wyspecjalizowany podmiot, któremu powierzono realizację rozważanej inwestycji, nie wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę dla omawianego aktualnie odcinka sieci kanalizacyjnej, podczas gdy uzyskał on taką dla innego odcinka tejże sieci. Tym bardziej, że specjalizacja tego podmiotu oraz materiał zgromadzony w aktach sprawy pozwalają przypuszczać, że Z. P. i U. B. "I." dysponował odpowiednią wiedzą z zakresu procesu budowlanego, by zdawać sobie sprawę z konieczności uzyskania w rozważanym przypadku pozwolenia na budowę. Profesjonalny charakter działalności prowadzonej przez ten podmiot potwierdza bowiem w szczególności kompleksowość dokumentacji zgromadzonej w zakresie budowy kolektora sanitarnego głównego i kolektora deszczowego północnego (k. 73-91 akt adm. organu I instancji).

Poszukiwania pozwolenia na budowę, które mogłoby dotyczyć przedmiotowej inwestycji, zakończyło się wprawdzie niepowodzeniem, co potwierdzają m.in. pisma Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], i [...] lipca 2012 r., znak [...] (k. 72, 92 akt adm. organu I instancji). Nie oznacza to jednak wyczerpania wszystkich dostępnych środków dowodowych. Organy administracji publicznej zobowiązane były rozważyć zwrócenie się ze stosowanym zapytaniem także do innych organów administracji publicznej, np. do odpowiedniego archiwum państwowego lub archiwum zakładowego Urzędu Wojewódzkiego. Należało poza tym podjąć chociaż próbę weryfikacji, czy Z. P. i U. B. "I." nadal istnieje i czy zachowała się dokumentacja tego podmiotu związana z omawianą inwestycją.

Ponadto organy administracji publicznej ograniczyły się w rozpatrywanej sprawie do przesłuchania świadków K. K. i T. S.. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika także możliwość przesłuchania dalszych osób. Informacje o dacie wykonania poszczególnych obiektów omawianej instalacji oraz wiedzę czy inwestor dysponował pozwoleniem na budowę mógł bowiem posiadać w szczególności J. M., autor wspomnianej dokumentacji technicznej z lipca 1994 r., jak i pozostałych dokumentacji załączonych do akt sprawy lub J. G., kierownik pracowni, w której opracowano tę dokumentację (k. 119 akt adm. organu I instancji). Ponadto – poza K. K. – nie przesłuchano żadnej z osób wymienionych w protokole odbioru końcowego z dnia [...] czerwca 1995 r. Tymczasem wśród osób wymienionych w tym protokole znajduje się m.in. przedstawiciel użytkownika, przedstawiciel wykonawcy, inspektor nadzoru robót budowlanych oraz inspektor nadzoru robót instalacyjnych. Osoby te mogły zatem przynajmniej potencjalnie dysponować informacjami istotnymi dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie.

Nie ulega zarazem wątpliwości, że ze względu na znaczny upływ czasu pomiędzy możliwą datą realizacji inwestycji a chwilą obecną dotarcie do wszystkich świadków może być utrudnione lub wręcz niemożliwe. Niemniej nie zwalniało to organów administracji publicznej z podjęcia próby skorzystania z powyższych środków dowodowych.

Niezbędne jest również przesłuchanie skarżącego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań na okoliczność daty i legalności zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Tym bardziej, że z powołanego pisma z dnia [...] lutego 2009 r. wynika, iż skarżący dysponował wiedzą o planowanych robotach budowlanych na terenie jego posesji. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika ponadto, że skarżący nabył przedmiotową nieruchomość na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1989 r., nr rep. [...] (k. 13-14 akt adm. organu I instancji), a zatem w chwili realizacji omawianej inwestycji był właścicielem działki, na której znajduje się aktualnie kwestionowana przez niego instalacja. Należy zauważyć, że przez wiele lat skarżący nie podważał legalności wykonanych robót budowlanych. Takie zachowanie uprawdopodabnia z kolei wniosek, że w chwili wykonywania omawianej budowy skarżący był przekonany o jej legalności.

Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie, organy administracji publicznej powinny były także uwzględnić fakt znacznego upływu czasu pomiędzy domniemaną datą realizacji omawianej inwestycji a chwilą obecną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w ciągu tego 20-letniego okresu część dokumentacji mogła zostać zniszczona lub zagubiona. W tym czasie miały miejsce liczne reorganizacje organów administracji publicznej i związane z tym przenoszenie dokumentacji archiwalnej. Konkluzje te potwierdza częściowo powołane już wyżej pismo Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz pisma tego organu z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], i [...] czerwca 2013 r., znak [...], z którego wynika, że nie zachowała się do chwili obecnej żadna dokumentacja dotycząca przedmiotowej inwestycji (k. 31, 109 akt adm. organu I instancji). Podobnie z pisma Kierownika Działu Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], wynika, że nie zachowały się żadne szkice polowe, będące efektem prac geodezyjnych, zleconych w 1993 r. (k. 62 akt adm. organu I instancji).

Faktyczne trudności dowodowe, związane ze znacznym upływem czasu, nie uzasadniają jednak automatycznie wniosku, że omawiana inwestycja była samowolą budowlaną. Ustawodawca nie kreuje bowiem domniemania nielegalności obiektów budowlanych. Wspomniane trudności nie mogą zatem służyć bezpośrednio do wyprowadzania negatywnych następstw materialnoprawnych dla inwestora. Takie stanowisko zostało również wyrażone w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 293/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 242/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 812/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji należy więc stwierdzić, że organy administracji publicznej nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotowa instalacja została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a do jej ewentualnej legalizacji zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowały zasadność legalizacji samowoli budowlanej oraz tryb jej dokonywania.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co miało wpływ na wynik postępowania, oraz z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny podjąć starania dokładniejszego wyjaśnienia kwestii dysponowania przez inwestora pozwoleniem na budowę w zakresie omawianej instalacji, a następnie – w razie stwierdzenia w sposób niebudzący wątpliwości braku takiego pozwolenia – podjąć próbę ustalenia okresów czasu, w których zrealizowano poszczególne obiekty budowalane składające się na "sieć kanalizacyjną wraz z przepompownią strefową".

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).

Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 p.p.s.a.