Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 450/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141, art. 145, art. 183, art. 185, art. 189, art. 207
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.7, art. 7a, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par 13, par 57, par 60
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 430/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu oraz zewnętrzną instalacją elektryczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 10 września 2020 r., II SA/Wr 430/19, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w[...]na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu oraz zewnętrzną instalacją elektryczną, w pkt. I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w pkt. II zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 18 lipca 2018 r. Nr [...] Prezydent Wrocławia, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, dalej: P.b.) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił X sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] i [...] z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu oraz zewnętrzną instalację elektryczną przy ul. [...] w[...], obręb [...], [...], działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z wyłączeniem sieci i przyłączy: wodociągowych, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, linii kablowej nn zasilającej poszczególne budynki oraz międzyobiektowej sieci teletechnicznej i stacji transformatorowych z zachowaniem określonych w decyzji warunków, wynikających z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 P.b.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. Nr [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Motywując podjęte w sprawie orzeczenie Wojewoda Dolnośląski opisał zakres projektowanej inwestycji i obszar jej oddziaływania oraz wyjaśnił, że na obszarze objętym przedmiotową inwestycją obowiązują przepisy uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 24 kwietnia 2003 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...] - [...] w obrębie [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2003 r. Nr [...], poz. [...], dalej: m.p.z.p.). Następnie wskazał, że działki objęte przedmiotową inwestycją położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U3, na którym zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 12 m.p.z.p., wśród dopuszczonych na tym terenie sposobów zagospodarowania wskazano, między innymi, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna spełniająca następujące kryteria: - zakaz lokalizacji budynków w strefie, o szerokości 40 m mierzonej od nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż al. [...], wyznaczonej jak na rysunku planu (lit. a), - wartość wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej nie większa niż 1,4 (lit. b), zachowanie ciągłości pierzei budynków usługowych wzdłuż al. [...], z możliwością wprowadzenia przerw nie większych niż 20% odcinka wyznaczonej linii zabudowy i wypełnionych zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną (lit. c), - zapewnienie co najmniej 1,2 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na każde mieszkanie, w tym 10% stanowisk jako miejsca ogólnie dostępne (lit. d), - wprowadzenie na obrzeżach terenów mieszkaniowych pasów zieleni ochronnej o szerokości co najmniej 8 m, z zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną (lit. e). Ponadto Wojewoda opisał w uzasadnieniu treść ustaleń planistycznych, mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, wskazując w tym zakresie, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 16 uchwały zabudowę mieszkaniową wielorodzinną należy rozumieć jako budynek mieszkalny zawierający więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków, a w myśl § 2 pkt 15 uchwały wskaźnik intensywności zabudowy mieszkaniowej dla danego terenu należy rozumieć jako stosunek sumy powierzchni wszystkich mieszkalnych kondygnacji budynków, liczonej w zewnętrznym obrysie ścian bez uwzględnienia balkonów, loggii i tarasów do powierzchni terenu. W § 7 ust. 3 omawianego aktu planistycznego określono, między innymi, następujące parametry dla projektowanej na tym terenie zabudowy: - nieprzekraczalna linia zabudowy jak na rysunku planu, - minimalna wysokość budynków określona została jako 15 m w pasie terenu o szerokości 40 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż al. [...], mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu (pkt 2 lit. a), oraz 12 m na pozostałym terenie, mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu (pkt 2 lit. b), - maksymalna wysokość budynków 35 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu oraz 40 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższej kalenicy; maksymalna wysokość nie dotyczy dominanty architektonicznej (pkt 3), - staranne wyeksponowanie obiektów od strony al. [...] i ul. [...] oznaczonej symbolem [...] (pkt 6), - szczególne wymagania architektoniczne dla obiektów wzdłuż al. [...] i ul. [...] oznaczonej symbolem [...] (pkt 7), - specjalne zagospodarowanie stref wejściowych do obiektów zlokalizowanych wzdłuż al. [...] i ul. [...] oznaczonej symbolem [...], poprzez staranne urządzenie elementów małej architektury, posadzki oraz odpowiednie oświetlenie (pkt 8), - szpaler drzew wzdłuż linii rozgraniczającej al. [...] jak na rysunku planu (pkt 14).

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku dokonywania ponownej analizy zgodności przedmiotowej koncepcji projektowej z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. ustalono, że w ramach projektowanej inwestycji przewiduje się budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] i [...] z garażami wbudowanymi dla samochodów osobowych dla mieszkańców oraz zagospodarowanie terenu tj. chodniki, miejsca postojowe dla samochodów osobowych i rowerów, ogrodzenie, oświetlenie terenu, elementy małej architektury oraz zieleń. Wejścia główne do budynków zostały zaprojektowane od strony północnej i wschodniej. Projektowany w północno-wschodniej części działki budynek [...] zlokalizowany został w odległości przekraczającej 40 m od wyznaczonej na planie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tworzy on zwartą zabudowę wzdłuż ul. [...]. Wysokość tego budynku (mierzona zgodnie z definicją zawartą w uchwale) wynosi 28,31 m. Z kolei wysokość budynku [...], z uwagi na zróżnicowanie w różnych częściach budynku, w najwyższym punkcie wynosi 27,98 m. Z uwagi na fakt, że zarówno na terenie objętym projektowaną inwestycją, jak też na sąsiadujących z nim działkach nr [...], [...] i [...], przewidziana bądź zrealizowana została zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, wzdłuż wschodniej i południowej granicy działek objętych projektowaną inwestycją zaprojektowano także pas zieleni ochronnej o szerokości 8 m z zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną (pkt 3.1.3 "Ukształtowanie terenu i zieleni", str. 6 projektu budowlanego). Zgodnie z rysunkiem T/1 "Projekt zagospodarowania terenu" (str. 11 projektu budowlanego) oraz opisem zawartym w pkt 3.1.2 "Układ komunikacyjny" (str. 6 projektu budowlanego) ustalono, że na terenie działek objętych przedmiotowym projektem przewidziano 113 ogólnodostępnych miejsc postojowych (w tym 5 przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych) oraz kolejne 455 miejsc postojowych zlokalizowanych w garażach podziemnych, co daje łączną sumę 568 miejsc postojowych na potrzeby 472 zaprojektowanych lokali mieszkalnych, zatem spełniony został wymóg zapewnienia co najmniej 1,2 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na każde mieszkanie, w tym 10% stanowisk jako miejsca ogólnie dostępne. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej elementy, organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia kryteria określone w odnośnych przepisach § 7 ust. 2 pkt 12 oraz § 7 ust. 3 planu. Odnosząc się natomiast do danych zawartych w tabeli przedstawionej w pkt 4 "Zestawienie powierzchni" (str. 6 projektu budowlanego) ustalono, że całkowita powierzchnia terenu objętego opracowaniem wynosi 24539,6 m2, w związku z czym dla spełnienia wymogu zachowania wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 1,4 powierzchnia wszystkich mieszkalnych kondygnacji budynków nie powinna przekroczyć 34355,44 m². Z treści projektu wynika zaś, że powierzchnia całkowita zaprojektowanych budynków mieszkalnych - rozumiana zgodnie z § 2 pkt 15 m.p.z.p. jako suma powierzchni wszystkich mieszkalnych kondygnacji budynków - wynosi 20678,8 m² dla budynku [...] oraz 13692,3 m² dla budynku [...], co łącznie daje 34371,1 m² dla całej inwestycji. Biorąc jednak pod uwagę, że w stosunku do wskazanej w projekcie powierzchni całkowitej współczynnik intensywności zabudowy wynosi 1,4006, organ stwierdził, iż także wymagania określone w § 7 ust 2 pkt 12 lit. b analizowanej uchwały planistycznej należało uznać za spełnione.

Wojewoda Dolnośląski dokonał też analizy zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Organ przywołał treść § 13 powołanego powyżej rozporządzenia i wskazał, że na podstawie projektu zagospodarowania terenu ustalono, iż projektowany budynek oddalony jest od budynku położonego na działce nr [...] o 31,2 m, zaś wysokość zaprojektowanych budynków w najwyższym punkcie wynosi 28,31 m. Z treści wyjaśnień złożonych przez inwestora pismem z dnia 20 listopada 2018 r. wynika, że "istniejąca zabudowa nie jest przesłaniana przez projektowaną, zgodnie z § 13 rozporządzenia, gdyż "wysokość przesłaniania" mierzona przy dolnej krawędzi okien balkonowych wynosi 25 m i jest mniejsza niż odległość 31,2 m pomiędzy istniejącą a projektowaną zabudową". W świetle powyższego organ stwierdził, że inwestycja ta nie narusza § 13 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto organ zwrócił uwagę, że przedłożony projekt budowlany zawiera na stronach 25 - 29 "Analizę oświetlenia światłem dziennym budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...], [...] oraz budynków sąsiednich przy al. [...] [...]", z której wynika, że projektowana inwestycja zawiera rozwiązania, które spełniają wymagania w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia lokali mieszkalnych ("zachowanie nasłonecznienia min. w godzinach 830 do 1230 dla najniższej kondygnacji"). Przedłożony projekt budowlany sprawdzono także pod kątem zgodności z przepisami § 18, § 19 i § 21 rozporządzenia, w wyniku czego ustalono, że spełnia określone tam wymagania. Projektowaną inwestycję poddano także analizie pod kątem zgodności projektu zagospodarowania działki z pozostałymi przepisami rozporządzenia, w wyniku której stwierdzono, że projekt budowlany spełnia wszystkie pozostałe określone w nim wymagania.

Organ dokonał także ponownego sprawdzenia zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, ze zm.), w wyniku której ustalono, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i prawidłowo sporządzony.

Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, iż zarzucane przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...]"przekroczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w wyznaczonym terenie usług symbolem U3 (obecnie teren U3 w ogóle nie jest zabudowany usługami, poza jednym wyjątkiem", nie znajduje uzasadnienia, gdyż z treści § 7 ust. 2 m.p.z.p. wynika, że na terenie oznaczonym symbolem U3 dopuszczono szereg alternatywnych przeznaczeń, wśród których wskazano także zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakładające na jednostkę ograniczenia w zakresie wykonywania przysługujących jej uprawnień z tytułu prawa własności, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Z powyższego zdaniem organu jasno wynika, że nie jest dozwolone stosowanie rozszerzającej wykładni m.p.z.p., np. poprzez przyjęcie tezy, zgodnie z którą na terenie oznaczonym w m.p.z.p. jako teren usług, zabudowa inna niż usługowa dopuszczalna jest tylko do tego momentu, kiedy nie zostanie przekroczony współczynnik intensywności zabudowy oznaczony w treści m.p.z.p. liczony łącznie dla całego terenu (wszystkich działek) oznaczonych tym samym symbolem. Taki sposób liczenia współczynnika intensywności zabudowy prowadziłby do sytuacji, kiedy właściciele ostatnich niezabudowanych działek na danym obszarze byliby praktycznie pozbawieni możliwości realizacji jakiejkolwiek inwestycji budowlanej na należącym do nich terenie. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie także w utrwalonym stanowisku orzecznictwa, mówiącym o tym, iż plan miejscowy należy interpretować korzystnie dla inwestora.

Ponadto Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że obszar oddziaływania inwestycji, ustalony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego oraz ponownie sprawdzony w postępowaniu odwoławczym został ustalony w oparciu o dane zawarte w przedłożonym projekcie, dotyczące oddziaływania projektowanych budynków na tereny sąsiednie.

Skargą Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...][...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w[...]zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 8, 11 w zw. z art. 107 k.p.a.; art. 15 k.p.a.; art. 28 ust. 2 P.b.; przepisów Uchwały NR [...] Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 24 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...]-[...] w obrębie [...] [...] i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji odnośnie planowanej inwestycji niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to przepisów: § 2 pkt 13 i 15; § 7 ust. 2 pkt 12 e; § 48 pkt 1. pkt 1 i pkt 2; § 7 pkt 1; § 7 pkt 12 e), § 37 pkt 3, § 48 pkt 4; § 48 pkt 5, § 13 pkt 2; §19, jak również § 21 oraz § 40 pkt 1, 2 i 3 .

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

X sp. z o.o. z siedzibą w[...] wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi. Zdaniem Sądu dokonana przez organ ocena w przedmiocie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przeprowadzona w sposób pobieżny, nie zawiera analizy istotnych w sprawie ustaleń planistycznych odnoszących się do przedmiotowego terenu i nie pozwala uznać, że jej podstawą było wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Sąd podniósł, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że teren zamierzonego zainwestowania objęty jest ustaleniami obowiązującej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 24 kwietnia 2003 roku Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...] – [...] w obrębie [...] [...] i oznaczony na załączniku graficznym do tej uchwały symbolem U3, przyjętym dla terenu usług. Ustalenia dla tego terenu zostały zawarte w § 7 wskazanego powyżej aktu planistycznego. W zapisie tym lokalny prawodawca postanowił, że na terenie usług, oznaczonym symbolem U3 dopuszcza się przeznaczenia wymienione w ust. 2 tj.: obsługa firm i klientów, handel hurtowy, handel detaliczny (przy spełnieniu określonych w uchwale warunków), finanse, turystyka, wypoczynek, gastronomia, kultura, targi, opieka zdrowotna i społeczna, apartamenty mieszkalne, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (pkt 1-12). Jednocześnie w § 3 uchwały wyjaśniono co oznacza każde z określeń zastosowanych dla poszczególnych przeznaczeń. W § 7 ust. 2 pkt 11 uchwałodawca dopuścił jako przeznaczenie terenu apartamenty mieszkalne pod warunkiem lokalizacji na ostatniej kondygnacji budynku usługowego lecz nie niżej niż na wysokości 12 m, mierzonej od poziomu terenu, przy czym w § 3 ust. 1 pkt 1 wyjaśnił, że określenie apartamenty mieszkalne oznacza lokale mieszkalne zlokalizowane w budynku usługowym, jako mieszkania służbowe, pokoje gościnne, przeznaczone dla osób związanych z działalnością prowadzoną na danym terenie. Natomiast w ustaleniu planistycznym przyjętym w § 7 ust. 2 pkt 12 uchwałodawca dopuścił jako przeznaczenie terenu zabudowę mieszkaniową wielorodzinną przy spełnieniu warunków skonkretyzowanych w zapisach zawartych w jednostkach redakcyjnych stanowiących podpunkty oznaczone literami a do e. Warunki przy spełnieniu których dopuszcza się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U3 zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w ppunktach b i c sformułowano w następujący sposób: wartość wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej nie większa niż 1,4 (ppkt b); zachowanie ciągłości pierzei budynków usługowych wzdłuż ulicy [...], z możliwością wprowadzenia przerw nie większych niż 20% odcinka wyznaczonej linii zabudowy i wypełnionych zielenią wielopiętrową, w tym wysoką i zimozieloną (ppkt c). W ocenie Sądu ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 pkt 11 i 12 oznaczają, że uchwałodawca dopuszcza na terenie wyznaczonym w obszarze planistycznym jako teren usług, warunkowo funkcję mieszkaniową w formie apartamentów mieszkalnych i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ale tylko jako współistniejącą w danej zabudowie z funkcją usługową. Przy czym Sąd podkreślił, że w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej prawodawca lokalny posługuje się kategorycznym sformułowaniem "przy spełnieniu następujących warunków". Zdaniem Sądu na taki sposób interpretowania ustaleń planistycznych wskazuje też zawarte w § 2 pkt 15 wyjaśnienie określenia "wskaźnik intensywności zabudowy mieszkaniowej dla danego terenu", które oznacza stosunek sumy powierzchni wszystkich mieszkalnych kondygnacji budynków, liczonej w zewnętrznym obrysie ścian bez uwzględnienia balkonów, loggi i tarasów do powierzchni terenu. Z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, sprawdzonego w postępowaniu jurysdykcyjnym przez właściwe instancyjnie organy administracji architektoniczno-budowlanej, w tym przede wszystkim z jego części opisowej nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja obejmowała w ogóle zabudowę usługową, w tym w koncepcji odpowiadającej warunkowi, określonemu w § 7 ust. 2 pkt 12 ppkt c m.p.z.p.

W uznaniu Sądu w dokonywanych w sprawie w warunkach art. 35 ust. 1 pkt P.b. czynnościach sprawdzających nie uwzględniono również ustaleń zawartych w § 7 ust. 3 pkt 6, 7 i 8 powoływanego aktu planistycznego, które obowiązują na terenie zamierzonego zainwestowania, oznaczonym symbolem U3. Jako obowiązujące ustalenia przyjęto: staranne wyeksponowanie obiektów od strony al. [...] i ul. [...] oznaczonej symbolem [...](pkt 6); szczególne wymagania architektoniczne dla obiektów wzdłuż al. [...] i ul. [...] oznaczonej symbolem [...] (pkt 7); specjalne zagospodarowanie stref wejściowych do obiektów zlokalizowanych wzdłuż al. [...] i ul. [...] oznaczonej symbolem [...], poprzez staranne urządzenie elementów małej architektury, posadzki oraz odpowiednie oświetlenie (pkt 8). Organ planistyczny swoje oczekiwania w tym zakresie wyjaśnia w zapisach § 2 pkt 11 i 12, wskazując, że staranne wyeksponowanie obiektu oznacza wymóg takiego usytuowania zabudowy, aby jego najbardziej reprezentacyjne części były dobrze widoczne z określonego miejsca (pkt 11), a szczególne wymagania architektoniczne oznaczają wymóg wysokiego poziomu estetycznego nakładanego na planowany obiekt poprzez szczególne ukształtowanie jego formy, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów budowlanych. W ocenie Sądu żaden z organów orzekających w postępowaniu instancyjnym nie przedstawił oceny koncepcji projektowej przedstawionej w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym, dokonanej w kontekście powyższych zapisów i ustaleń obowiązujących na terenie zamierzonego zainwestowania, przyjętych w § 7 ust. 3 pkt 6-8 m.p.z.p. Przy czym, zdaniem Sądu, formułowane w akcie planistycznym wymagania w kategoriach wizualno-estetycznych dotyczące zabudowy od strony al. [...] wynikają zapewne z jej statusu aglomeracyjnego jako arterii wjazdowej od strony południowej do miasta, wymagającej z tego względu szczególnego traktowania i dbałości architektonicznej.

Ponadto, w ocenie Sądu, organy nie zweryfikowały też prawidłowości wyliczenia w projekcie (tom IV, str. 7) wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej, rozumianego w sposób określony w § 2 pkt 15 uchwały planistycznej. Projektant przedstawił w tabeli powierzchnię budynku [...] i [...] oraz powierzchnię całkowitą, stanowiącą ich sumę, określone w m², a w rubryce – udział wskazał liczbę 1,4. Sąd podniósł, iż nie kwestionuje statusu projektanta jako osoby zaufania publicznego, odpowiedzialnego za prawidłowość rozwiązań projektowych i przedstawionych w nich danych, jednak stwierdził, że okoliczność ta nie eliminuje obowiązków organów właściwych w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zdaniem Sądu, jeżeli elementami definicji zawartej w § 2 pkt 15 uchwały planistycznej jest suma powierzchni wszystkich mieszkalnych kondygnacji budynków i powierzchnia terenu, to powierzchnie tych kondygnacji powinny być wyszczególnione, tym bardziej, że ich układ jest zróżnicowany i odniesione do wskazanej liczbowo wielkości powierzchni terenu zainwestowania.

Ponadto Sąd uznał, że organy nie zwróciły uwagi na niezgodność projektu zagospodarowania terenu w części graficznej z jego częścią opisową, dotyczącą ilości miejsc postojowych. Wskazał, że w opisie układu komunikacyjnego ([...]) projektant podał, że na terenie zaprojektowano 113 miejsc postojowych, w tym 5 przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, a miejsca te będą ogólnodostępne. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu nie uwidoczniono miejsc postojowych w ilości podanej w części opisowej, w tym przede wszystkim pięciu miejsc przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest również oceny dotyczącej spełnienia przez przedłożony projekt budowlany wynikających z m.p.z.p. wymagań co do zakresu i sposobu lokalizowania na terenie inwestycji zieleni z uwzględnieniem zieleni wielopiętrowej, w tym wysokiej i zimozielonej. Nieprawidłowa jest również przedstawiona graficznie analiza przesłaniania zabudowy, która nie spełnia warunków określonych w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na znajdującym się w aktach sprawy schemacie przesłaniania zabudowy, na którym nie określono skali, nie ujawniono osi okna pomieszczenia przesłanianego, dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego ani najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części, zatem tych elementów, które stanowią wyznaczniki pomiarów, od których zależy ustalenie, czy warunek naturalnego oświetlenia pomieszczeń został spełniony. W tych okolicznościach za dowolne uznać należy stwierdzenie Wojewody, że istniejąca zabudowa nie jest przesłaniania przez projektowaną zabudowę, a inwestycja nie narusza § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd - stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej jako "p.p.s.a", orzekł jak wskazano na wstępie.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z/s w[...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej: P.b.) oraz w zw. z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej: r.s.w.t.) i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na:

- uwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...][...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...] (dalej jako "Wspólnota Mieszkaniowa"), i w efekcie uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia wskutek nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy właściwe instancyjnie nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy - gdy tymczasem organy administracji architektoniczno-budowlanej I i II instancji przeprowadziły stosowną analizę istotnych w sprawie ustaleń planistycznych, dokonały weryfikacji przedłożonej przez inwestora analizy przesłaniania zabudowy, w konsekwencji w sposób rzetelny zebrały i oceniły materiał dowodowy i w rezultacie prawidłowo uznały, że inwestor spełnił warunki niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla wnioskowanej inwestycji - budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] i [...] z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu oraz zewnętrzną instalacją elektryczną przy al. [...] w[...]

- błędnej ocenie okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że do zaprojektowanej inwestycji odnosi się warunek określony w § 7 ust. 2 pkt 12 ppkt c uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 24 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...] - [...] w obrębie [...] w[...] (dalej: m.p.z.p.), dotyczący zachowania ciągłości pierzei budynków usługowych wzdłuż al. [...], podczas gdy działki inwestycyjne (dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], obręb [...]) nie są położone wzdłuż al. [...] (od al. [...] są oddzielone działkami nr [...], [...], [...], [...], obręb [...]) i zaplanowane budynki usytuowane zostały poza wyznaczoną na rysunku m.p.z.p. strefą zakazu zabudowy mieszkaniowej, która determinuje granicę zabudowy mieszkaniowej na terenie o symbolu U3,

- błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy i nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przypadku omawianej inwestycji zastosowanie znajdą wymogi odnoszące się do obiektów wzdłuż al. [...] i ul. [...], zawarte w § 7 ust. 3 pkt 6, 7 i 8 m.p.z.p., podczas gdy działki inwestycyjne (dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], obręb [...]) nie są zlokalizowane wzdłuż al. [...] (od al. [...] są oddzielone działami nr [...], [...], [...], [...], obręb [...]), a więc do zaprojektowanych budynków nie mają zastosowania ww. ustalenia m.p.z.p., traktujące o obowiązku starannego wyeksponowania obiektów od strony al. [...], szczególnych wymaganiach architektonicznych dla takich obiektów i specjalnego zagospodarowania stref wejściowych do obiektów zlokalizowanych wzdłuż al. [...], przy czym dodać należy z tzw. ostrożności procesowej, że zaprojektowane budynki zostały starannie wyeksponowane, zostały zaprojektowane w wysokim poziomie estetycznym oraz zaprojektowano staranne urządzenie elementów małej architektury, posadzki oraz odpowiedniego oświetlenia, co zostało zrewidowane przez organ II instancji i co wynika z uzasadnienia decyzji Nr [...] (por. str. 3 i 4 decyzji Wojewody Dolnośląskiego), tym samym organ wbrew twierdzeniu Sądu I instancji przedstawił ocenę koncepcji projektowej w kontekście ustaleń przyjętych w § 7 ust. 3 pkt 6, 7 i 8 m.p.z.p.,

- błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie zweryfikowały prawidłowości wyliczenia w projekcie budowlanym wskaźnika intensywności zabudowy, podczas gdy Prezydent Wrocławia w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 lipca 2018 r. (str. 5) odnosząc się do wymogów zawartych w § 7 ust. 2 pkt 12 m.p.z.p., dotyczących warunków realizacji zabudowy mieszkaniowej na terenie o symbolu U3, w tym wartości wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej, skonstatował, że inwestor spełnił na terenie projektowanej inwestycji warunki planu określone w tym zapisie, również Wojewoda Dolnośląski na str. 4 decyzji Nr [...] dokonał ponownego sprawdzenia wskaźnika intensywności zabudowy i uznał ten warunek za spełniony,

- błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest oceny dotyczącej spełnienia przez przedłożony projekt budowlany wynikających z m.p.z.p. wymagań co do zakresu i sposobu lokalizowania na terenie inwestycji zieleni z uwzględnieniem zieleni wielopiętrowej, w tym wysokiej i zimozielonej - podczas gdy zagadnienie to stanowiło przedmiot bardzo szczegółowej weryfikacji organu I instancji (por. postanowienie Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia 30 stycznia 2018 r. oraz postanowienie Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia 1 czerwca 2018 r,), a Wojewoda Dolnośląski w decyzji z dnia 26 kwietnia 2019 r. element ten ponownie zweryfikował i wykazał, że inwestor zaprojektował pas zieleni ochronnej o szerokości 8 m z zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną, co wynika z projektu budowlanego - pkt 3.1.3 "Ukształtowanie terenu i zieleni", str. 6 projektu budowlanego oraz z projektu zagospodarowania terenu,

- błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przedłożona przez inwestora graficzna analiza przesłaniania zabudowy nie spełnia warunków określonych w § 13 ust. 1 r.s.w.t., podczas gdy opracowana w tym zakresie dokumentacja przygotowana została przez osoby uprawnione, z której jasno wynika, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na przesłanianie lokali w budynku skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, bowiem zachowane są wymogi określone w § 13, § 57 i § 60 r.s.w.t.,

- błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wystąpiła niezgodność projektu zagospodarowania terenu w części graficznej z jego częścią opisową, dotyczącą ilości miejsc postojowych (5 miejsc przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych), podczas gdy projekt zagospodarowania terenu przedstawia tożsamą liczbę miejsc postojowych (113 miejsc postojowych na terenie, w tym 5 przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych), jak ta wynikająca z części opisowej projektu budowlanego - tom I - Projekt zagospodarowania terenu, pkt 3.1.2,

- błędnej ocenie okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy administracji architektoniczno - budowlanej skutkujące wadliwym przyjęciem przez Sąd I instancji, że teren na którym zlokalizowana została inwestycja położony jest wzdłuż al. [...] i że do zaprojektowanych budynków zastosowanie znajdą ustalenia m.p.z.p. zawarte w § 7 ust. 2 pkt 12 ppkt c, § 7 ust. 3 pkt 6, 7 i 8 m.p.z.p., dotyczące obowiązku zachowania ciągłości pierzei budynków usługowych wzdłuż al. [...] i wymagań wizualno - estetycznych wobec obiektów wzdłuż al. [...], podczas gdy działki inwestycyjne znajdują się na terenie usług oznaczonych na rysunku m.p.z.p. symbolem 3U (obejmującym obszar 3,55 ha), ale nie są położone wzdłuż al. [...], od której są oddzielone kilkoma działkami i zaprojektowane budynki znajdują się poza strefą zakazu zabudowy mieszkaniowej wyrysowanej na załączniku graficznym do m.p.z.p., wobec czego wymienione wyżej zapisy m.p.z.p. nie mają w tym przypadku zastosowania,

2) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na wadliwym skontrolowaniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego, poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych prowadzącą do uwzględnienia skargi i tym samym uchylenia decyzji organu I i II instancji, podczas gdy organy właściwe instancyjnie ustaliły wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w zgodzie z normami procesowymi, a ocena materiału dowodowego także odpowiada tym regułom, tym samym nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co powinno doprowadzić do oddalenia skargi,

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na:

- niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że przy wydaniu decyzji organy właściwe instancyjnie nie przeprowadziły prawidłowego postępowania sprawdzającego, pozbawiając Spółkę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia,

- niedostatecznym uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez brak informacji o przyjętych okolicznościach stanu faktycznego w sprawie dotyczących lokalizacji działek inwestycyjnych w ramach obszaru o symbolu U3,

- konieczności ponownego powtórzenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czynności sprawdzających - z uwagi na uwzględnienie skargi i "powrót" sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy administracji architektoniczno- budowlanej obu instancji - mimo, że Prezydent Wrocławia i Wojewoda Dolnośląski taką ocenę co do zgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. przeprowadzili i dali temu wyraz w wydanych decyzjach;

II. prawa materialnego:

1) § 7 ust. 2 pkt 12 ppkt a-e, § 7 ust. 3 pkt 6,7,8 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do wszystkich działek mieszczących się na terenie o symbolu U3 (obejmującym również teren zamierzonej inwestycji), na którym zaplanowano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, konieczne jest spełnienie wszystkich warunków skonkretyzowanych w jednostkach redakcyjnych stanowiących podpunkty oznaczone literami a do e, podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że uchwałę w sprawie miejscowego planu należy wykładać łącznie z treścią załącznika graficznego, co oznacza, że sformułowane w akcie planistycznym warunki przy spełnieniu których możliwa jest zabudowa mieszkaniowa na terenie o symbolu U3 należy indywidualnie odnosić do położenia poszczególnych działek budowlanych względem al. [...] i ul. [...] z uwzględnieniem ustaleń przedstawionych na rysunku m.p.z.p., a tym samym nie do każdej inwestycji będą mieć zastosowanie wszystkie warunki skonkretyzowane w § 7 ust. 2 pkt 12 ppkt a-e i w § 7 ust. 3 pkt 6, 7, 8 m.p.z.p., w konsekwencji jednoczesne wzięcie pod uwagę ustaleń zawartych w załączniku graficznym m.p.z.p. i prawidłowej wykładni części tekstowej m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że obowiązek zachowania ciągłości pierzei budynków usługowych wzdłuż al. [...] nie odnosi się do budynków nieusytuowanych wzdłuż al. [...], z kolei odmienna wykładnia narusza zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony,

2) § 7 ust. 2 pkt 11, pkt 12 ppkt a-e m.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 16 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że "ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 pkt 11 i pkt 12 m.p.z.p. oznaczają, że uchwałodawca dopuszcza na terenie wyznaczonym w obszarze planistycznym jako teren usług, warunkowo funkcję mieszkaniową w formie apartamentów mieszkalnych i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ale tylko jako współistniejącą w danej zabudowie z funkcją usługową", podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że dopuszczona przez m.p.z.p. na terenie o symbolu U3 wśród kilkunastu przeznaczeń zabudowa mieszkaniowa może być realizowana na tym terenie przy zachowaniu warunków ujętych w ppkt a-e (§ 7 ust. 2 pkt 12 m.p.z.p.), przy czym nie wobec każdej działki budowlanej i nie wobec każdej inwestycji muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki zawarte w tych podpunktach, albowiem należy wziąć pod uwagę, że nie wszystkie działki zlokalizowane na tym obszarze planistycznym umiejscowione są wzdłuż al. [...], a rysunek m.p.z.p. określa strefę zakazu zabudowy mieszkaniowej na terenie o symbolu U3 (obejmującym teren o powierzchni 3,55 ha), która to strefa wyrysowana jest wzdłuż al. [...] i w obrębie której należy zachować ciągłość pierzei budynków usługowych, z kolei odmienna wykładnia narusza zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony,

3) § 7 ust. 2 pkt 12 ppkt c m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, stanowiące wynik błędnego uznania przez Sąd I instancji, że warunek dotyczący zachowania ciągłości pierzei budynków usługowych wzdłuż al. [...] ma zastosowanie do omawianej inwestycji, gdy tymczasem zaprojektowane budynki mieszkalne nie są zlokalizowane wzdłuż al. [...], a zatem nie muszą mieć charakteru usługowego, gdyż znajdują się na obszarze, gdzie możliwa jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, na co wskazuje rysunek m.p.z.p., a to oznacza, że wskazana dyrektywa ich nie dotyczy,

4) § 7 ust. 3 pkt 6, 7, 8 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, stanowiące wynik błędnego uznania przez Sąd I instancji, że wymagania wizualno - estetyczne dotyczące zabudowy wzdłuż al. [...], sformułowane w § 7 ust. 3 pkt 6, 7, 8 m.p.z.p. mają zastosowanie do omawianej inwestycji, gdy tymczasem zaprojektowane budynki mieszkalne nie są zlokalizowane wzdłuż al. [...], w konsekwencji czego wspomniane przepisy nie mają zastosowania do zaprojektowanej r.s.w.t. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przedłożona przez inwestora graficzna analiza przesłaniania zabudowy nie spełnia warunków określonych w § 13 r.s.w.t. z uwagi na brak określenia skali, ujawnienia osi okna pomieszczenia przesłanianego, dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego oraz najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części, podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że z uwagi na odległość między budynkami - istniejącymi i projektowanymi, która jest większa niż 25 m i wynosi 31,2 m, brak było konieczności określenia skali, ujawnienia osi okna pomieszczenia przesłanianego, dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego oraz najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części, gdyż przesłanianie nie występuje.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy tj. oddalenie w całości skargi Wspólnoty - w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (na podstawie art. 188 p.p.s.a.); w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd ww. wniosku - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych; rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie w skardze kasacyjnej wniesiono o dopuszczenie przez Sąd w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. załączonych do tej skargi dokumentów: schematu zabudowy w obrębie obszaru U3 wg m.p.z.p.; projektu zagospodarowania terenu z zaznaczonymi miejscami dla osób niepełnosprawnych; schematu przesłaniania zabudowy i szczegółowego schematu przesłaniania; schematu przebiegu pasa zieleni ochronnej; aktualnego zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych mgr inż. arch. K. Ś. - celem przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów na okoliczność umiejscowienia działek inwestycyjnych względem al. [...], poprawności wyników analizy przesłaniania, zaprojektowania zieleni ochronnej, braku rozbieżności w liczbie miejsc postojowych. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie przedłożone dokumenty są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa przy ul [...] [...] wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz oddalenie wniosku o dopuszczenie dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej z uwagi na fakt że dokumenty te powołane są na okoliczność oceny prawidłowości sporządzonego projektu budowlanego, podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest zakwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez wojewódzki sąd administracyjny, nie zaś merytoryczna ocena materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów wniesionego środka odwoławczego w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony w realiach tej sprawy pozostaje zarzuty skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. P.b. oraz w zw. z § 13 ust. 1 r.s.w.t. i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, eliminując je z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawionego na poparcie tego stanowiska, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdza to, wskazując na brak właściwej oceny kwestionowanych decyzji.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma zgodność projektu budowlanego inwestycji w zakresie budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] i [...] z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu oraz zewnętrzną instalację elektryczną przy ul. [...] w[...]obręb [...], [...], na terenie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z wyłączeniem sieci i przyłączy: wodociągowych, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, linii kablowej nn zasilającej poszczególne budynki oraz międzyobiektowej sieci teletechnicznej i stacji transformatorowych, z obowiązującym na tym terenie prawem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 24 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...] [...] w obrębie [...] w[...] (Dz. Woj. Dolnośląskiego 2003. [...]).

W zaskarżonej decyzji organ architektoniczno-budowlany II instancji utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia potwierdził brak naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. wykazując, że w realiach tego postępowania wystąpiła wymagana zgodność projektu budowalnego z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...] [...] w obrębie [...] w[...], i w tym zakresie przedstawiono stosowne rozważania. Natomiast Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku co do tej zgodności projektu z prawem miejscowym uznał, że ocena ta przeprowadzona została w sposób pobieżny, nie zawiera analizy istotnych w sprawie ustaleń planistycznych odnoszących się do przedmiotowego terenu i nie pozwala uznać, że jej podstawą było wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Sąd pierwszej instancji zauważył jedynie, iż teren zamierzonego zainwestowania oznaczony został na załączniku graficznym do ww. uchwały symbolem U3, dla którego wyznaczono teren usług. Zaznaczono, że ustalenia dla tego terenu zostały zawarte w § 7 ww. aktu planistycznego. Powołując się na treść ust. 2 § 7 ww. planu wskazano, iż lokalny prawodawca postanowił, że na terenie usług, oznaczonym symbolem U3 dopuszcza się przeznaczenia wymienione w ust. 2. Niemniej jednak mając na uwadze uregulowania § 7 ust. 2 pkt 11 i pkt 12 , w których dopuszczono jako przeznaczenie terenu apartamenty mieszkalne pod warunkiem lokalizacji na ostatniej kondygnacji budynku usługowego lecz nie niżej niż na wysokości 12 m, mierzonej od poziomu terenu (§ 7 ust. 2 pkt 11), przy czym w § 3 ust. 1 pkt 1 wyjaśniono, że określenie apartamenty mieszkalne oznacza lokale mieszkalne zlokalizowane w budynku usługowym jako mieszkania służbowe, pokoje gościnne, przeznaczone dla osób związanych z działalnością prowadzoną na danym terenie. Jednocześnie dopuszczono w planie jako przeznaczenie terenu zabudowę mieszkaniową wielorodzinną przy spełnieniu warunków skonkretyzowanych w zapisach zawartych w jednostkach redakcyjnych stanowiących podpunkty oznaczone literami a do e (§ 7 ust. 2 pkt 12). Warunki przy spełnieniu których dopuszcza się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U3 zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w ppkt b i c sformułowano w następujący sposób: wartość wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej nie większa niż 1,4 (ppkt b); zachowanie ciągłości pierzei budynków usługowych wzdłuż al. [...], z możliwością wprowadzenia przerw nie większych niż 20% odcinka wyznaczonej linii zabudowy i wypełnionych zielenią wielopiętrową, w tym wysoką i zimozieloną (ppkt c). W ocenie Sądu pierwszej instancji ww. ustalenia planu zawarte w § 7 ust. 2 pkt 11 i 12 oznaczają, że uchwałodawca dopuszcza na terenie wyznaczonym w obszarze planistycznym jako teren usług, warunkowo funkcję mieszkaniową w formie apartamentów mieszkalnych i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ale tylko jako współistniejącą w danej zabudowie z funkcją usługową. Sąd pierwszej instancji dodał, iż z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, sprawdzonego w postępowaniu jurysdykcyjnym przez właściwe instancyjnie organy administracji architektoniczno-budowlanej, w tym przede wszystkim z jego części opisowej nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja obejmowała w ogóle zabudowę usługową, w tym w koncepcji odpowiadającej warunkowi, określonemu w § 7 ust. 2 pkt 12 ppkt c uchwały planistycznej. Zdaniem Sądu w dokonywanych w sprawie w warunkach art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. czynnościach sprawdzających nie uwzględniono również ustaleń zawartych w § 7 ust. 3 pkt 6, 7 i 8 powoływanego aktu planistycznego, które obowiązują na terenie zamierzonego zainwestowania, oznaczonym symbolem U3.

Taki sposób oceny dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., gdy nie wypowiada się co do występującej w tym zakresie zgodności czy też sprzeczności a jedynie sugeruje potrzebę skonfrontowania tej oceny z innymi jeszcze przepisami planu, w sytuacji gdy organy administracji w sposób jednoznaczny wskazują na zgodność projektu budowlanego z prawem miejscowym, zdaniem Sądu odwoławczego pozwala uznać, że Sąd pierwszej instancji tak naprawdę uchylił się od oceny prawidłowości zastosowania przez organy architektoniczno-budowlane przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i nie wypowiedział się co do przyjętej zgodności przedmiotowego projektu z prawem miejscowym. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy organ administracji dokonuje oceny zgodności projektu budowlanego z planem i przesądza jak w tej sprawie o takiej zgodności, to kontrola legalności Sądu administracyjnego w odniesieniu do zarzutu występującej w tym zakresie sprzeczności musi polegać na merytorycznej ocenie co do tej zgodności. Podnosząc zarzut, pobieżnej oceny w takim zakresie Sąd, co wyżej wskazano, uchyla się od zajęcia stanowiska w sprawie. Przede wszystkim należy w tym miejscu zaznaczyć, iż akty prawa miejscowego jako przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art 87 ust. 2 Konstytucji RP), stanowią źródło prawa. Tym samym akty te jako przepis prawa miejscowego podlegają wykładni tak jak inne przepisy prawa materialnego, stąd też w kompetencji Sądu administracyjnego jest ich wykładnia w kontekście konkretnej sprawy, czego w okolicznościach niniejszego postępowania nie dokonano.

Niezależnie od powyższego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji wskazując na uregulowania § 7 ust. 2 pkt 11 i pkt 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjmuje, że lokalny uchwałodawca dopuszcza na terenie wyznaczonym w obszarze planistycznym jako teren usług warunkowo funkcję mieszkaniową w formie apartamentów mieszkalnych i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej a w konsekwencji zaznacza że z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, w tym przede wszystkim z jego części opisowej nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja obejmowała w ogóle zabudowę usługową. Takie stwierdzenie sugeruje jedynie sprzeczność projektu z planem. Gdy tymczasem Sąd nie wyprowadza z tego, co do zasady, sprzeczności projektu budowlanego z planem a więc naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i nie stosuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z § 7 ust. 2 pkt 12 omawianego m.p.z.p. wynika, że na terenie oznaczonym symbolem U3, co do zasady, przewidziano tereny usług. Przy czym jako dopuszczona została na tym terenie niezależnie od apartamentów mieszkalnych (z lokalizacją na ostatnim piętrze budynku usługowego) wskazanych w § 7 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p. również samodzielna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przy spełnieniu oczywiście wymagań wynikających z zamieszczonych w tym przepisie warunków ujętych odpowiednio w podpunktach od a do e. Ocena tych warunków musi być również uzależniona od tego czy działki planowane do zainwestowania zlokalizowane są wzdłuż al. [...]. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że działki inwestycyjne nie są umiejscowione bezpośrednio wzdłuż al. [...] bowiem od tej arterii oddzielają je działki nr [...], [...], [...], co nie pozwala uznać, by zachodziła potrzeba badania spornego projektu w odniesieniu do koncepcji odpowiadającej warunkowi z § 7 ust. 2 pkt 12 ppkt c m.p.z.p., gdyż ten dotyczy zachowania ciągłości pierzei budynków usługowych wzdłuż al. [...]. Tym samym należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że prawidłowa wykładania tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że dopuszczona przez m.p.z.p. na terenie o symbolu U3 wśród kilkunastu przeznaczeń zabudowa mieszkaniowa może być realizowana na tym terenie przy zachowaniu warunków ujętych w ppkt a-e (§ 7 ust. 2 pkt 12 m.p.z.p.), przy czym nie wobec każdej działki budowlanej i nie wobec każdej inwestycji muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki zawarte w tych podpunktach, albowiem należy wziąć pod uwagę, że nie wszystkie działki zlokalizowane na tym obszarze planistycznym umiejscowione są wzdłuż al. [...], a rysunek m.p.z.p. określa strefę zakazu zabudowy. Zatem jako usprawiedliwiony jawi się również zarzut skargi naruszenia prawa materialnego § 7 ust. 2 pkt 11, pkt 12 ppkt a-e m.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 16 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię.

Nie można także podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, w zakresie w jakim zarzucono organom administracji w warunkach art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. niepodjęcia czynnościach sprawdzających wobec ustaleń zawartych w § 7 ust. 3 pkt 6, 7 i 8 m.p.z.p. na terenie planowanej inwestycji. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w szczególności organ odwoławczy w tej sprawie dokonał sprawdzenia w powyższym zakresie, a w motywach zaskarżonej decyzji przytoczył treść § 7 ust. 3 m.p.z.p. w tym również i pkt 6, 7 i 8 tego aktu planistycznego i wskazał na dokonanie ponownej analizy zgodności przedłożonego projektu budowlanego z uregulowaniami m.p.z.p. a w konsekwencji, co niesporne, uznał, że projektowana inwestycja spełnia kryteria określone w przepisach § 7 ust. 2 pkt 12 oraz § 7 ust. 3 m.p.z.p. Rozważania te zamieszczone zostały w motywach zaskarżonej decyzji na stronie 3 i 4 i pozwalają przyjąć, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji dokonywano w powyższym zakresie wymaganej oceny koncepcji projektowej, natomiast rzeczą Sądu było zweryfikowanie tej oceny, czego również nie dokonano w tym postępowaniu.

Niezależnie od powyższego dodać należy, iż redakcja przepisu § 7 ust. 3 pkt 6, 7 i 8 m.p.z.p. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że dotyczą one sytuowania obiektów usługowych wzdłuż al. [...], bowiem obiekty zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej mają zakaz lokalizacji w strefie 40 m mierzonej od nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż al. [...], wyznaczonej na rysunku planu. Natomiast jak wyżej wskazano projektowane budynki mieszkalne wielorodzinne nie są sytuowane wzdłuż al. [...]. Tym samym, w ocenie Sądu odwoławczego, usprawiedliwiony w realiach niniejszego postępowania pozostaje również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego § 7 ust. 3 pkt 6, 7, 8 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, stanowiące wynik błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że wymagania wizualno - estetyczne dotyczące zabudowy wzdłuż al. [...], sformułowane w § 7 ust. 3 pkt 6,7,8 m.p.z.p. mają zastosowanie do omawianej inwestycji, gdy tymczasem zaprojektowane budynki mieszkalne nie są zlokalizowane wzdłuż al. [...], w konsekwencji czego wspomniane przepisy nie mają zastosowania do zaprojektowanej inwestycji.

Tym samym wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, przy uwzględnieniu powyższych rozważań, nie można zgodzić się z poglądem, że dokonana przez organy administracji analiza zgodności projektu budowlanego z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była pobieżna i nie zawiera istotnych w sprawie ustaleń planistycznych. To Sąd pierwszej instancji, jak wyżej już wykazano, w realiach tej sprawy uchylił się od oceny tej zgodności sugerując potrzebę odniesienia się również i do innych treści przedmiotowego planu, gdy nie było to uzasadnione.

Nie można również podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że organy nie zweryfikowały prawidłowości wyliczenia w projekcie (tom IV, str. 7) wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej, rozumianego w sposób określony w § 2 pkt 15 m.p.z.p. Zaznaczono, iż projektant przedstawił w tabeli powierzchnię budynku [...] i [...] oraz powierzchnię całkowitą, stanowiącą ich sumę, określone w m², a w rubryce "udział" wskazał liczbę 1,4. Zdaniem Sądu, jeżeli elementami definicji zawartej w § 2 pkt 15 m.p.z.p. jest suma powierzchni wszystkich mieszkalnych kondygnacji budynków i powierzchnia terenu, to powierzchnie tych kondygnacji powinny być wyszczególnione, tym bardziej, że ich układ jest zróżnicowany i odniesione do wskazanej liczbowo wielkości powierzchni terenu zainwestowania.

Mając na uwadze motywy zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego uzasadnione jest zanegowanie powyższego zarzutu Sądu pierwszej instancji a dot. braku zweryfikowania w sprawie wyliczonego wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej. Nie jest sporne, że w tym zakresie wypowiedział się zarówno Prezydent Wrocławia czyniąc to na stronie 5 decyzji pierwszoinstancyjnej zaś w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do danych zawartych w tabeli przedstawionej w pkt 4 "Zestawienie powierzchni" (str. 6 projektu budowlanego) i w efekcie mając na uwadze § 2 pkt 15 m.p.z.p. uznał, że całkowity współczynnik intensywności zabudowy wynosi 1, 4006 a tym samym przyjął, że także wymagania określone w § 7 ust. 2 pkt 12 lit. b m.p.z.p. należało uznać za spełnione. Te rozważania zamieszczone zostały na stronie 4 zaskarżonej decyzji i świadczą o tym, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organy co do zasady zweryfikowały prawidłowość wyliczenia w projekcie wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej, rozumianego w sposób określony w § 2 pkt 15 m.p.z.p. To Sąd pierwszej instancji pominął tę okoliczność przy weryfikacji zaskarżonej decyzji. Trafnie więc podniesiono w zarzucie skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania- zarzut nr I. 1. w jej petitum, że Sąd błędnie przyjął, że organy nie zweryfikowały prawidłowości wyliczenia w projekcie budowlanym wskaźnika intensywności zabudowy, podczas gdy Prezydent Wrocławia w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 lipca 2018 r. (str. 5) odnosząc się do wymogów zawartych w § 7 ust. 2 pkt 12 m.p.z.p., dotyczących warunków realizacji zabudowy mieszkaniowej na terenie o symbolu U3, w tym wartości wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej, skonstatował, że inwestor spełnił na terenie projektowanej inwestycji warunki planu określone w tym zapisie, również Wojewoda Dolnośląski na str. 4 decyzji Nr [...] dokonał ponownego sprawdzenia wskaźnika intensywności zabudowy i uznał ten warunek za spełniony. Również i w powyższym zakresie rzeczą Sądu było zweryfikowanie tej oceny, czego nie dokonano w tym postępowaniu

Kolejnym zarzutem Sądu pierwszej instancji wobec kwestionowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było "nie zwrócenie uwagi na niezgodność projektu zagospodarowania terenu w części graficznej z jego częścią opisową, dotyczącą ilości miejsc postojowych. W opisie układu komunikacyjnego ([...]) projektant podał, że na terenie zaprojektowano 113 miejsc postojowych, w tym 5 przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, a miejsca te będą ogólnodostępne. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu nie uwidoczniono miejsc postojowych w ilości podanej w części opisowej, w tym przede wszystkim pięciu miejsc przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych"- koniec cytatu. W istocie kwestia ta dotyczy zatem 5 miejsc dla osób niepełnosprawnych.

Powołując się na powyższe naruszenie Sąd pierwszej instancji przede wszystkim nie wskazał, jaki wpływ na wynik sprawy ma powyższe naruszenie prawa. Gdy tymczasem z projektu budowlane –Tom I w odniesieniu do pkt 3.1.2 "Układ komunikacyjny" wynika, że na terenie zaprojektowano 113 miejsc postojowych w tym 5 przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, a miejsca te będą ogólnodostępne. Taka sama ilość miejsc postojowych przewidziana została w projekcie zagospodarowania terenu. Potwierdza to przedstawiony do skargi kasacyjnej załącznik w postaci zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu z zaznaczonymi miejscami postojowymi dla osób niepełnosprawnych. Zatem inwestor zgodnie z tym co odnotowano w części opisowej projektu budowlanego zapewnił także w terenie inwestycji wskazane w części tekstowej 5 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Należy podkreślić, iż organ odwoławczy w sposób właściwy dla tej sprawy (strona 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) ocenił projekt zagospodarowania terenu w odniesieniu do układu komunikacyjnego generalnie akcentując, że spełniony został wymóg zapewnienia co najmniej 1,2 miejsca postojowego dla samochodu osobowego na każde mieszkanie, w tym 10% stanowisk jako miejsca ogólnie dostępne. Przywoływana przez Sąd pierwszej instancji sprzeczność w odniesieniu do 5 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych w istocie nie występuje w tej sprawie. Zatem również i w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego (zarzut nr I.1.nr [...] w petitum skargi kasacyjnej) zasługuje na uwzględnienie.

Kolejne zarzuty wobec kwestionowanych decyzji sformułowane przez Sąd pierwszej instancji dotyczyły braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny dotyczącej spełnienia przez przedłożony projekt budowlany wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagań co do zakresu i sposobu lokalizowania na terenie inwestycji zieleni z uwzględnieniem zieleni wielopiętrowej, w tym wysokiej i zimozielonej, jak też podnoszonej nieprawidłowości przedstawionej graficznej analizy przesłaniania zabudowy, która, zdaniem Sądu, nie spełnia warunków określonych w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, kwestia spełnienia przez przedłożony projekt budowlany wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagań co do zakresu i sposobu lokalizowania na terenie inwestycji zieleni z uwzględnieniem zieleni wielopiętrowej, w tym wysokiej i zimozielonej, była przedmiotem wnikliwej analizy w toku prowadzonego postępowania. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że zagadnienie to stanowiło przedmiot bardzo szczegółowej weryfikacji organu I instancji, który dwukrotnie nakładał na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, w szczególności w zakresie zgodności projektu budowlanego z § 7 ust. 2 pkt 12 e m.p.z.p., a czynił to na podstawie postanowienia Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia 30 stycznia 2018 r. oraz postanowienia Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia 1 czerwca 2018 r., a tym samym doprowadził przedmiotowy projekt do zgodności z ww. przepisem planu a dot. wskazywanych pasów zieleni. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w motywach zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 26 kwietnia 2019 r. dokonano również ponownej weryfikacji w tym zakresie i wprost wykazano, że inwestor zaprojektował pas zieleni ochronnej o szerokości 8 m z zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną, co wynika z projektu budowlanego - pkt 3.1.3 "Ukształtowanie terenu i zieleni", str. 6 projektu budowlanego. Dokonując oceny w powyższym zakresie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w sposób bardzo ogólnikowy, bez odniesienia się do akt sprawy w tym do projektu budowlanego, uczynił powyższy zarzut, gdy tymczasem mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy powinien dokonać oceny prawidłowości stanowiska przedstawionego w motywach zaskarżonej decyzji konfrontując go z zatwierdzonym projektem budowlanym, czego jednak Sąd pierwszej instancji nie uczynił. Powoływanie się w takiej sytuacji na braki uzasadnienia, nie jest usprawiedliwione, tym bardziej, że organ odwoławczy, jak wyżej wskazano, przedstawił w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji własną ocenę co do zaprojektowanego pasa zieleni ochronnej.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, oznaczony w petitum kasacji jako I.1. a dotyczący błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że przedłożona przez inwestora graficzna analiza przesłaniania zabudowy nie spełnia warunków określonych w § 13 ust. 1 r.s.w.t., podczas gdy opracowana w tym zakresie dokumentacja przygotowana została przez osoby uprawnione, z której jasno wynika, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na przesłanianie lokali w budynku skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, bowiem zachowane są wymogi określone w § 13, § 57 i § 60 r.s.w.t.

Przede wszystkim w sprawie tej skoro Sąd pierwszej instancji za dowolne uznał stwierdzenie Wojewody Dolnośląskiego, iż istniejąca zabudowa nie jest przesłaniana przez projektowaną zabudowę a inwestycja nie narusza § 13 r.s.w.t., to winien w takiej sytuacji - skoro wykazuje naruszenie prawa materialnego - zastosować w sprawie konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a tego nie uczynił. Uznano w sprawie, że opisane wyżej naruszenie, zdaniem Sądu I instancji, ma charakter procesowy wobec niewyjaśnienia tej kwestii. Gdy tymczasem, zdaniem Sądu odwoławczego, kwestia przesłaniania została także szczegółowo wyjaśniona.

W sprawie, co jest niesporne, przedstawiony projekt budowlany zawierał wykonany przez uprawnionego architekta schemat przesłaniania zabudowy i z dokumentu tego wynikało jednoznacznie, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na przesłanianie i nasłonecznienie lokali skarżącej Wspólnoty, skoro zachowane zostały wymogi określone w § 13, 57 i 69 r.w.s.t. Istotne jest również w sprawie to, że w zaskarżonej decyzji powyższa analiza poddana została wnikliwej ocenie. Jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji Wojewoda Dolnośląski przeprowadził analizę zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w kontekście w szczególności treści § 13 r.w.s.t. wskazał, że na podstawie projektu zagospodarowania terenu ustalono, iż projektowany budynek oddalony jest od budynku położonego na działce nr [...] o 31,2 m, zaś wysokość zaprojektowanych budynków w najwyższym punkcie wynosi 28,31 m. Z treści wyjaśnień złożonych przez inwestora pismem z dnia 20 listopada 2018 r. wynika, że "istniejąca zabudowa nie jest przesłaniana przez projektowaną, zgodnie z § 13 rozporządzenia, gdyż "wysokość przesłaniania" mierzona przy dolnej krawędzi okien balkonowych wynosi 25 m i jest mniejsza niż odległość 31,2 m pomiędzy istniejącą a projektowaną zabudową". W świetle powyższego organ stwierdził, że inwestycja ta nie narusza § 13 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto organ zwrócił uwagę, że przedłożony projekt budowlany zawiera na stronach 25 - 29 "Analizę oświetlenia światłem dziennym budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...], [...] oraz budynków sąsiednich przy al. [...] w[...", z której wynika, że projektowana inwestycja zawiera rozwiązania, które spełniają wymagania w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia lokali mieszkalnych ("zachowanie nasłonecznienia min. w godzinach 8,30 do 12,30 dla najniższej kondygnacji"). Tym samym stanowisko Sądu, iż stwierdzenie Wojewody Dolnośląskiego o braku naruszenia § 13 r.w.s.t. ma charakter dowolny, nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ udzielający pozwolenia na budowę nie ingeruje w rozwiązania przyjmowane przez projektanta i nie ma podstaw do ich weryfikacji. Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b., organ ten jest zobowiązany do badania kompletności projektu, już bez ograniczenia do którejś z jego części, lecz całego projektu. Oznacza to, że już z tego względu istotne jest zweryfikowanie zarzutów, że jakieś obligatoryjne elementy w treści projektu się nie znalazły. Ponadto projekt zagospodarowania działki winien w części rysunkowej określać w szczególności wymiary i wzajemne odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości (przepis § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MTBiGM z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Oznacza to, że jeśli ze względu na cechy zamierzenia budowlanego powstaje kwestia realizacji standardów związanych np. z zacienieniem lub przesłanianiem, które mają wpływ na lokalizację i odległość obiektu od zagospodarowania istniejącego, w tym na terenach sąsiednich, to w tym zakresie projekt zagospodarowania terenu winien ujawniać wymagane odległości i podlega on weryfikacji organu udzielającego pozwolenia na budowę. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 r.s.w.t. bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej - patrz wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r. II OSK 927/10. Projekt zagospodarowania działki powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogów określonych w § 13, § 57 i § 60 r.s.w.t., zaś analiza zacieniania i przesłaniania, stanowiąca element uszczegóławiający projekt zagospodarowania działki, podlega badaniu pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi jako część projektu zagospodarowania działki. Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż organy orzekające w tej sprawie, zdaniem Sądu odwoławczego, dysponowały materiałem dowodowym pozwalającym na wykazanie, iż planowana inwestycja nie będzie zacieniała i przesłaniała nieruchomości Wspólnoty. Wykazanie zgodności inwestycji w omawianym zakresie powinno być dokonane poprzez przedłożenie analizy przesłaniania, zawierającej stosowne rysunki i opis, co pozwoli na dokładne zobrazowanie organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz pozostałym stronom postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, że zamierzenie spełnienia wymagania, o których mowa w § 13 ust. 1, § 57 i § 60 r.s.w.t. Nie jest sporne, iż w tej sprawie inwestor przedłożył wymaganą analizę przesłaniania z której wynikały wnioski o których była wyżej mowa, stąd organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyjął brak naruszeń w tym zakresie. Ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie została skutecznie zakwestionowana w zaskarżonym wyroku, albowiem Sąd pierwszej instancji nie przedstawił w swoich motywach argumentów które powodowałyby, iż Wojewoda w sposób dowolny dokonał oceny przesłaniania i nasłonecznienia. Poza tym brak jest w sprawie odmiennej analizy wykonanej przez uprawniony podmiot, która skutecznie zakwestionowałaby wyniki przedstawionej przez inwestora analizy w powyższym zakresie. Tym samym nie można uznać wskazywanego przez Sąd uchybienia w odniesieniu do kwestii przesłaniania za usprawiedliwione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony w realiach tej sprawy pozostaje również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Taka ocena jest niezbędna dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 9 września 2013 r., I OSK 2211/13).

Z przepisu tego wynika również, że jednym z elementów niezbędnych uzasadnienia wyroku jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Sądu odwoławczego, trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż w sprawie tej nie wyjaśniono w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że przy wydaniu decyzji organy właściwe instancyjnie nie przeprowadziły prawidłowego postępowania sprawdzającego, pozbawiając skarżącą kasacyjnie ale i Sąd odwoławczy informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, jak też niedostatecznie uzasadniono zapadłe rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez brak informacji o przyjętych okolicznościach stanu faktycznego w sprawie dotyczących lokalizacji działek inwestycyjnych w ramach obszaru o symbolu U3.

Reasumując, podkreślić należy, iż przedstawione wyżej rozważania wskazują, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stąd też wobec usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej w powyższym zakresie, należało uchylić zaskarżony wyrok eliminujący z obrotu prawnego kwestionowane decyzje. Przy ponownym rozpoznawaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej należy przede wszystkim dokonać oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. a to oceny projektu budowlanego z uregulowaniami przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zweryfikować prawidłowość przedstawionych w sprawie ocen z uwzględnieniem przedstawionych w tym wyroku rozważań.

Przedstawione powyżej okoliczności uzasadniały na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.