Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 177/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Orzeczono o zwrocie wydatków za zastępstwo prawne
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 33 par. 4, art. 64 par. 2, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi H. Ł. i L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Kierownik Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 8, art. 11, art. 38, art. 39, art. 106 ust. 4 i art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019, poz. 1507; dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") po rozpatrzeniu sprawy H. Ł. i L. W., odmówił przyznania pomocy z przeznaczeniem na uregulowanie rachunku za zużycie gazu w kwocie [...]zł oraz zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. L. W. zwróciła się z telefonicznym wnioskiem o udzielenie pomocy w formie finansowej w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłku na opłacenie rachunku za zużycie gazu na kwotę [...]zł. Na tę okoliczność został spisany protokół przyjęcia wniosku o pomoc. Wobec tego w dniu [...] sierpnia 2019 r. w trakcie przeprowadzania kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawcy prowadzą dwuosobowe gospodarstwo domowe. Jak wynika z oświadczeń, nie mają żadnego własnego dochodu, jedynym źródłem dochodu są zasiłki jakie otrzymują od organu pomocy społecznej. Ostatni zasiłek okresowy został przyznany wnioskodawcom w dniu [...] czerwca 2019 r. decyzją nr [...], na okres od [...] maja 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. w wysokości po [...] zł. Wnioskodawcy zajmują mieszkanie wynajęte, 2 pokoje z kuchnią i łazienką, za które nie ponoszą od kilku lat kosztów czynszu i wynajmu. Podają, że sąd postanowił o eksmisji z lokalu, jednak z uwagi na wniesione przez nich odwołanie sprawa toczy się nadal. W tej sprawie nie okazano żadnych nowych dokumentów. Na okoliczność wniosku o pomoc z dnia [...] sierpnia 2019 r. na opłacenie rachunku za gaz wnioskodawcy przedstawili rachunek na kwotę [...]zł.

W konsekwencji uznać należało, że dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego i istnieją podstawy do rozpatrzenia złożonego wniosku w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Jednakże sam fakt spełnienia kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Art. 2 ust. 1 u.p.s. wyraźnie bowiem wskazuje, że osoby korzystające z pomocy społecznej w pierwszej kolejności powinny skorzystać z własnych zasobów majątkowych, pieniężnych jak i niepieniężnych oraz z własnych możliwości działania. Ponadto, pomoc społeczna nie może w sposób ciągły zabezpieczać, choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb osób i rodzin spełniających kryteria i przesłanki do jej otrzymania, bowiem prowadziłoby to do uzależnienia od pomocy społecznej, a w konsekwencji do sprzeczności w zakresie roli jaką pełnią ośrodki pomocy społecznej, których głównym zadaniem jest prowadzenie pracy socjalnej, wspieranie osób i rodzin oraz podejmowanie działań zmierzających do ich życiowego usamodzielnienia (art. 3 ust. 2 ustawy u.s.p.).

Organ I instancji wskazał, że od długiego czasu podejmuje próby zaktywizowania L. W. do złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z uwagi na dostarczane zaświadczenia lekarskie wskazujące na występowanie długotrwałych, przewlekłych chorób, które w sposób ciągły uniemożliwiają podjęcie pracy. L. W. nie jest również zainteresowana posiadaniem statusu osoby bezrobotnej, poszukującej zatrudnienia. W dniu [...] sierpnia 2019 r. zaproponowano wnioskodawczyni podjęcie współpracy z pracownikiem socjalnym w ramach Kontraktu Socjalnego, który wskazywał podjęcie działań, tj. zarejestrowanie się w Powiatowym Urzędzie Pracy i wykazywanie gotowości do podjęcia pracy zaproponowanej przez doradcę zawodowego. Projekt Kontraktu Socjalnego pracownik socjalny okazał do wglądu podczas wywiadu środowiskowego, jednak wnioskodawczyni nie wyraziła zgody na jego podpisanie.

Z kolei H. Ł. jest niepełnosprawny w stopniu lekkim do dnia [...] listopada 2022 r. ze wskazaniem do pracy lekkiej, spokojnej i nie w porze nocnej. Również wnioskodawcy w dniu [...] sierpnia 2019 r. pracownik socjalny zaproponował podpisanie kontraktu socjalnego, by w sposób usystematyzowany, zgodny z ustawą o pomocy społecznej, dążyć do wywołania oczekiwanych zmian w postawie i w sytuacji życiowej. W tym dokumencie jedynym działaniem po stronie wnioskodawcy było zarejestrowanie się w Powiatowym Urzędzie Pracy i wykazanie gotowości do podjęcia pracy wskazanej przez doradcę zawodowego. Wnioskodawca odmówił jednak kategorycznie podpisania kontraktu socjalnego, stwierdzając, że zamierza nadal żyć ze środków finansowych uzyskiwanych w postaci zasiłków. Wyraził zdanie, że nie będzie podpisywał nic innego tylko wywiad i dodał, że przyjdzie z osobą, która odczyta tekst i wyjaśni sprawę działań zapisanych w Kontrakcie Socjalnym. Termin został ustalony do dnia [...] sierpnia 2019 r. Spotkanie miało się odbyć w siedzibie MOPR w czasie dyżuru pracownika socjalnego. Do dnia wydania przedmiotowej decyzji wnioskodawcy nie nawiązali jednak kontaktu w tej sprawie.

Reasumując, pracownik socjalny wielokrotnie motywował i wskazywał kolejność koniecznych do podjęcia działań, by ukierunkować wnioskodawców w zakresie pozyskiwania uprawnień niezbędnych do możliwości udzielenia pomocy stałej, np. na podstawie orzeczonej niepełnosprawności. W tym zakresie pracownik socjalny wskazywał na zapis art. 11 ust. 2 u.p.s. Niestety wszelkie próby współpracy i motywacji do zmiany ze strony wnioskodawców nie są akceptowane, gdyż wnioskodawcy wyrażają jedynie wolę korzystania z pomocy finansowej. W minionych latach organ podejmował próby motywacji wnioskodawców do zmiany postaw równolegle wzmacniając ich sytuację poprzez udzielanie pomocy finansowej. W roku 2017 łączna pomoc finansowa wyniosła [...] zł, w roku 2018 była to kwota zasiłków w łącznej wysokości [...] zł, natomiast w roku bieżącym łączna kwota wypłaconych zasiłków wyniosła [...] zł. Wobec tego organ działając w granicach ustawy o pomocy społecznej podjął decyzję o odmowie udzielenia świadczeń finansowych w przedmiotowej sprawie.

W odwołaniu z dnia [...] września 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego L. W. i H. Ł. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy poprzez przyznanie zawnioskowanych świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołujący wskazali, że wprawdzie w sentencji zaskarżonej decyzji przywołano szereg przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, jednakże w żaden sposób nie pozwala to na weryfikację, jaka była konkretna przyczyna, która legła u podstaw negatywnego rozpoznania wniosku.

Co więcej, organ I instancji bezzasadnie uznał, jakoby H. Ł. odmówił podpisania kontraktu socjalnego podczas wizyty pracownika socjalnego, która miała miejsce w dniu [...] sierpnia 2019 r. oraz aby podczas tej samej wizyty stwierdził, że zamierza żyć ze środków otrzymywanych z tytułu pomocy społecznej. W tym dniu H. Ł. znajdował się w dołku depresyjnym, nie był zorientowany w otaczającej rzeczywistości, nie zdawał sobie sprawy z tego, czym jest kontrakt socjalny i jakie konsekwencje wynikają z tego dokumentu. Owszem, umówił się tego dnia na spotkanie w MOPR w dniu [...] sierpnia 2019 r. celem szczegółowego zapoznania się z zapisami kontraktu socjalnego, jednakże z uwagi na swój stan psychiczny zapomniał o umówionej wizycie i nie stawił się podczas dyżuru pracownika socjalnego. Wynikało to jednak z okoliczności niezawinionych, wynikających z bardzo złego stanu psychicznego odwołującego.

Zdaniem odwołujących podejmują oni starania zmierzające do samodzielnego zdobywania środków utrzymania oraz nie są uzależnieni od świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Świadczy o tym w szczególności fakt, że corocznie kwota finansowej pomocy socjalnej udzielanej odwołującym spada, przy czym w 2019 r. (nawet przy uwzględnieniu, że upłynęło dopiero osiem miesięcy), jest to spadek znaczący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania H. Ł., działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. uprawnia organ pomocy społecznej do odmowy przyznania świadczenia w sytuacji braku współdziałania osoby lub rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowy podpisania czy zerwania kontraktu socjalnego, ale także marnotrawienia przyznanych świadczeń. Ustawa wprost nakłada bowiem na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy). Współdziałanie nie może natomiast ograniczać się do podejmowania czynności pozornych, czy kontaktowania się z pracownikami pomocy społecznej w celu uzyskania kolejnego wsparcia finansowego, a powinno przede wszystkim przejawiać się aktywnością w wywiązywaniu się z nałożonych obowiązków zmierzających do poprawy sytuacji życiowej. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że rolą organu pomocy społecznej jest nie tylko przyznanie środków finansowych, ale przede wszystkim podejmowanie działań, aktywizowanie wnioskodawców i dopingowanie do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym celem rozwiązania trudnej sytuacji, w której się znaleźli. Jednak zawsze jest wymagana czynna postawa wnioskodawców i podjęcie współpracy, której ze strony L. W. oraz H. Ł. zabrakło. Do uzyskania pomocy niewystarczające jest samo zawnioskowanie o przyznanie pomocy finansowej ze środków publicznych. Pomoc społeczna powinna być udzielana dopiero w sytuacji, gdy dana osoba wykorzysta własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale i właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz gotowość współdziałania w tym celu.

W skardze z dnia [...] lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. Ł. i L. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 11 ust. 2 u.p.s.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo wskazali, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że pełnomocnik składający odwołanie reprezentował jedynie skarżącego, albowiem z treści odwołania jasno wynika, że zostało złożone w imieniu obydwu skarżących. Jednocześnie organ odwoławczy nie wezwał pełnomocnika to uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję na skutek rozpoznania odwołania H. Ł., z pominięciem odwołania złożonego przez L. W., co obligowało Sąd do uchylenia decyzji SKO w [...]

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W przypadku wielości stron w jednym postępowaniu administracyjnym, organ wydaje jedną decyzję, w której rozstrzyga pozytywnie albo negatywnie o prawach lub obowiązkach tych stron. Innymi słowy, postępowanie powinno być prowadzone w stosunku do wszystkich wnioskodawców, niezależnie od tego, czy połączyli swe wnioski składając jedno pismo. Oznacza to nie tylko, że sama decyzja powinna być skierowana do wszystkich stron postępowania, a także im doręczona, lecz również, że wszelkie inne czynności procesowe powinny być dokonywane wobec tych stron.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. L. W. zadzwoniła do Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] w celu zgłoszenia wniosku o udzielenie pomocy finansowej (k. 1 akt adm. organu I instancji). W konsekwencji w dniu [...] sierpnia 2019 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania skarżących w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podczas przeprowadzania wywiadu H. Ł. w imieniu L. W. oraz własnym złożył pisemny wniosek o udzielenie pomocy finansowej (k. nienumerowana akt). Choć wskazany wniosek został podpisany wyłącznie przez H. Ł., w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że wnioskodawcami są obydwoje skarżący.

Po pierwsze, w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżący wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2019 r. (k. 2 akt adm. organu I instancji), wyraźnie odwołując się do telefonicznej prośby skarżącej o udzielenie pomocy zgłoszonej w dniu [...] sierpnia 2019 r. Zamieszkując wspólnie ze skarżącą i prowadząc z nią jedno gospodarstwo domowe, H. Ł. składając wniosek w imieniu L. W. oraz własnym nie musiał przy tym legitymować się pisemnym pełnomocnictwem do występowania w jej imieniu (art. 33 § 4 K.p.a.). Z treści wywiadu środowiskowego wynika ponadto, że skarżąca brała udział w przeprowadzanym wywiadzie, wobec czego wyrażała zgodę na złożenie wniosku w jej imieniu.

Po drugie, podczas przeprowadzonego wywiadu H. Ł. doprecyzował żądanie pomocy poprzez zawnioskowanie o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie rachunku za gaz, zgodnie z przedstawionym rachunkiem za zużycie gazu w mieszkaniu zamieszkiwanym wspólnie z L. W. (k. 5 akt adm. organu I instancji) oraz przyznanie zasiłku okresowego. Treść zgłoszenia nie pozostawia więc wątpliwości, że żądanie dotyczyło przyznania pomocy rodzinie (art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s.), a nie osobie w rodzinie (art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.). Tak też wniosek został zinterpretowany przez organ I instancji, który wydał decyzję po rozpatrzeniu sprawy H. Ł. i L. W., wskazując jako adresatów decyzji obydwoje skarżących.

Co przy tym istotne, odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez profesjonalnego pełnomocnika, który wskazał, że działa jako pełnomocnik L. W. i H. Ł.. Wprawdzie do odwołania załączył jedynie pełnomocnictwo do reprezentowania H. Ł. – w takiej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było jednak wezwanie pełnomocnika stron na mocy art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez przedłożenie pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania L. W..

Tymczasem organ odwoławczy wydał ostateczną decyzję po rozpoznaniu wyłącznie odwołania H. Ł., pomijając odwołanie złożone przez L. W., które na chwilę obecną zawiera brak formalny w postaci braku pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaistniała zatem sytuacja, w której wydana jest decyzja ostateczna kończąca postępowanie odwoławcze - merytorycznie rozstrzygająca sprawę - zaskarżona w niniejszej sprawie i nierozstrzygnięte pozostaje odwołanie wniesione przez L. W.. Taki stan uzasadnia uchylenie decyzji badanej w niniejszej sprawie.

Art. 138 § 1 K.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje więc decyzję (jedną), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Wniesienie kilku odwołań nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostanie wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, rozpatrywane są one łącznie i wydawana jest jedna decyzja organu odwoławczego. Niedopuszczalne jest natomiast po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wówczas możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (vide: wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r., sygn. IV SA 3643/02; dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28, art. 64 § 2 i art. 138 § 1 K.p.a.

Z uwagi na dostrzeżone w sprawie uchybienia natury formalnej Sąd uznał, że merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi byłoby przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy na mocy art. 64 § 2 K.p.a. wezwie pełnomocnika L. W. do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez złożenie pełnomocnictwa uprawniającego do jej reprezentacji. W zależności od skuteczności tego wezwania, rozpozna merytorycznie odwołanie obydwu skarżących, bądź też pozostawi odwołanie L. W. bez rozpoznania, merytorycznie rozpatrując wyłącznie odwołanie H. Ł..

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800 ze zm.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] czerwca 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.