Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2957/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia "[...]" z dnia 18 sierpnia 2017 r. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], zezwalającej [...] Sp. z o.o. na użytkowanie kompostowni odpadów ulegających biodegradacji na terenie zakładu produkcyjnego firmy [...] sp. z o.o. położonego przy ul. [...] w [...] na terenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...],[...].

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, na opisane powyżej żądanie stowarzyszenia w przedmiocie wszczęcia w trybie art. 31 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. w oparciu o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 postępowania w odniesieniu do opisanej powyżej decyzji pozwolenia na użytkowanie. Stowarzyszenie wyjaśniło, że działa w interesie społecznym, a jego celem statutowym pozostaje szeroko pojęta ochrona środowiska – troska o środowisko naturalne, ochrona przyrody i jej zasobów - oraz kształtowanie świadomości ekologicznej.

W związku z powyższym organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna, czyli w tym przypadku Stowarzyszenie "[...]" może wystąpić w sprawie dotyczącej innej osoby z wnioskiem o wszczęcie postępowania, gdy przewiduje to jej statut i przemawia za tym interes społeczny. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie administracyjne dotyczy praw osoby trzeciej, 2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi, 3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Dalej w § 2 przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu.

Organ podkreślił, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności wniosku złożonego w trybie art. 31 k.p.a. ma wykładnia określenia "w sprawie innej osoby".

Mając na uwadze, że wniosek stowarzyszenia dotyczył żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 59 Prawa budowlanego organ wskazał, że zgodnie z ust. 7 tego artykułu stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przy czym zasadą jest, że przepis ten ma zastosowanie po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. Przystępując do użytkowania inwestor ma obowiązek wykazać wykonanie budowy zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Wyjaśnił, że interesy innych podmiotów, mających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, były chronione w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podmiotom tym przysługiwał bowiem przymiot strony - na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji zdaniem organu przyjąć trzeba, że podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego w postępowaniach związanych z pozwoleniem na użytkowanie.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wyjaśnił, że organizacja społeczna nie jest uprawniona do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, gdyż co do zasady z woli ustawodawcy, udział organizacji społecznych uzasadniony jest we wcześniejszych fazach procesu inwestycyjnego, natomiast w końcowej fazie tego procesu następuje badanie zgodności realizacji obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. W ocenie organu dokonując wykładni art. 31 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że przepis ten może mieć zastosowanie, gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku "innej osoby", ale będącej stroną tego postępowania. Jeżeli organizacja żąda wszczęcia postępowania w tym trybie, to musi to czynić w imieniu innych osób w rozumieniu ww. przepisu, a tymi będą tylko te, które mogą być stronami postępowania. W okolicznościach postępowania objętego wnioskiem stowarzyszenia, o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, stroną może być tylko inwestor.

Dalej organ wskazał, że stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. W takiej sytuacji, nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas przepis ten ma zastosowanie. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 k.p.a.

W związku z tym, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nie została wydana na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, do oceny kręgu stron postępowania zastosowanie znajdzie jedynie treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]" na opisane wyżej postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, że wniosek stowarzyszenia nie uzasadnia wszczęcia postępowania w trybie art. 31 k.p.a. Organ wyjaśnił, że istotą postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony.

Organ podkreślił, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., będąca przedmiotem wniosku Stowarzyszenia "[...]", została wydana na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r., o pozwoleniu na budowę w postępowaniu, w którym stroną był jedynie inwestor.

Dokonując wykładni art. 31 § 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten może mieć zastosowanie, gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku "innej osoby", ale będącej stroną tego postępowania. Jeżeli organizacja żąda wszczęcia postępowania w tym trybie, to musi to czynić w imieniu innych osób w rozumieniu ww. przepisu, a tymi będą tylko te, które mogą być stronami postępowania. W okolicznościach postępowania objętego wnioskiem stowarzyszenia, o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, stroną może być tylko inwestor. Zatem [...] WINB prawidłowo wskazał, że nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 31 k.p.a. warunkująca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tj. organizacja społeczna nie wskazała "innej osoby", której prawa zostałyby naruszone.

Za prawidłowe organ odwoławczy uznał stanowisko [...] WINB, że wskazywane przez stowarzyszenie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, nie stanowią podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, mogą one stanowić podstawę do rozważenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej istnienia podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Dopiero ewentualne wyeliminowanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę będzie obligowało wojewódzki organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Natomiast odnosząc się do zawartego w zażaleniu żądania zawieszenia niniejszego postępowania ze względu na toczące się przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. organ wyjaśnił, że z uwagi na formalny charakter podjętego rozstrzygnięcia brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Należy bowiem mieć na względzie, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania ma na celu wyłącznie ocenę zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 31 k.p.a., a nie ocenę sprawy co do jej meritum.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie "[...]" domagając się jego uchylenia w całości wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowienie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w z w. z art. 31 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca organizacja społeczna nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie z urzędu nieważności pozwolenia na użytkowanie, bowiem "nie wskazała konkretnej osoby, w interesie której żąda wszczęcia postępowania" pomimo, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wobec spełnienia przez stowarzyszenie wszystkich trzech przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu przedmiotowego postępowania winien rozpatrzeć niniejszą sprawę i w konsekwencji na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić z urzędu nieważność decyzji z dnia 24 lutego 2016 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano na niekwestionowanie, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest inwestor i tym samym, postępowanie nieważnościowe również dotyczy inwestora. Natomiast nie jest prawidłowe zdaniem skarżącego stowarzyszenia rozumowanie organu, zgodnie z którym jeżeli organizacja żąda wszczęcia postępowania w tym trybie, to musi to czynić w imieniu innych osób w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. W przypadku bowiem gdy postępowanie dotyczy (w znaczeniu przyjętym w art. 28 k.p.a.) interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej lub gdy organizacja społeczna żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, wówczas jest stroną postępowania administracyjnego, co wyklucza zastosowanie art. 31 k.p.a.

Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1698/15 stowarzyszenie za niewłaściwe uznało twierdzenie organu, że w związku z tym, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną jest jedynie inwestor, brak jest legitymacji jakiegokolwiek innego podmiotu do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie skarżącego stowarzyszenia organ odwoławczy błędnie także interpretuje charakter postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jako postępowania nierozłącznie związanego z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę i z tego też wywodzi zawężenie zakresu podmiotów jako stron postępowania na etapie pozwolenia na użytkowanie tylko do jednej strony, a co za tym idzie - braku legitymacji jakiegokolwiek innego podmiotu do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.

W sprawie niniejszej sąd kontrolował rozstrzygnięcie, którym w trybie art. 31 k.p.a. po zapoznaniu się z wnioskiem Stowarzyszenia "[...]" odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2016 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie kompostowni odpadów ulegających biodegradacji na terenie zakładu produkcyjnego firmy [...] sp. z o.o. położonego przy ul. [...] w [...] na terenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...],[...].

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przepis art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.

Jak wynika z ww. przepisu organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania - w sprawie dotyczącej innej osoby. Słusznie zatem organ I instancji wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności przedmiotowego w sprawie wniosku złożonego w trybie art. 31 k.p.a. ma wykładnia określenia "w sprawie dotyczącej innej osoby".

Wniosek skarżącego stowarzyszenia zmierzał do wszczęcia w ww. trybie postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia opartego na art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) , a wydanego w stosunku do inwestycji realizowanej, co istotne, na podstawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 59 ust 7 wyżej wymienionej ustawy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przy czym utrwalony jest pogląd, że art. 59 ust. 7 prawa budowlanego ma zastosowanie po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. Przystępując do użytkowania inwestor ma obowiązek wykazać wykonanie budowy zgodnie z pozwoleniem na budowę. Interesy innych podmiotów, mających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, były chronione w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podmiotom tym przysługiwał bowiem wówczas przymiot strony – do dnia wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. na podstawie art. 28 k.p.a., zaś od dnia 11 lipca 2003 r. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji przyjąć trzeba, że podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych związanych z pozwoleniem na użytkowanie. Odnosi się to także do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 825/11, Lex nr 1083695 - podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych związanych z pozwoleniem na użytkowanie. W orzecznictwie także wskazuje się, że organizacja społeczna nie jest uprawniona do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 479/11).

Wracając do wykładni art. 31 § 1 k.p.a., stwierdzić należy - przepis ten może mieć zastosowanie, gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku "innej osoby", ale będącej stroną tego postępowania. Jeżeli organizacja żąda wszczęcia postępowania w tym trybie, to musi to czynić w imieniu innych osób w rozumieniu ww. przepisu, a tymi będą tylko te, które mogą być stronami postępowania. W okolicznościach postępowania objętego niniejszym wnioskiem stowarzyszenia, o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, stroną może być jedynie inwestor.

W świetle powyższych wskazań stwierdzić należy, że stowarzyszenie nie wskazało konkretnej "innej" osoby, w interesie której żądało wszczęcia postępowania, popierając zasadność złożonego wniosku jedynie interesem społecznym. Organizacja społeczna nie może żądać wszczęcia postepowania, które nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku jakiegokolwiek podmiotu mogącego z tej przyczyny uzyskać status strony tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1126/16 – dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Odnosząc się do powołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1698/15, zawierającego w ocenie stowarzyszenia odmienne stanowisko od przyjętego w niniejszej sprawie przez organy zauważyć należy, że Sąd ten wskazał na niejednolitość orzecznictwa, co do uznania, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być inny podmiot niż inwestor. Przy czym w sprawie, w której zapadło ww. orzeczenie, z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wystąpiły podmioty, będące właścicielami lokali stanowiących odrębne nieruchomości, znajdujących się w budynku, którego dotyczyło pozwolenie na użytkowanie oraz w związku z tym także współwłaścicielami części wspólnych tego budynku.

Zawarte w tym wyroku stanowisko nie zmienia zdaniem Sądu oceny wniosku skarżącego stowarzyszenia złożonego w trybie art. 31 § 1 k.p.a. z przyczyn, o których mowa powyżej.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.