Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2482/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu H. P. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia (...) marca 2021 r. nr (...) w przedmiocie nakaz przywrócenia stanu pierwotnego urządzenia wodnego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], znak: [...], Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW WP", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań H. P. (dalej: "skarżąca") oraz M. B. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor PGW WP", "organ I instancji") z 23 lipca 2020 r., znak: [...], nakazującej przywrócenie stanu pierwotnego, tj. odtworzenie stawu na dz. ew. nr [...] w miejscowości [...], zlikwidowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że pismem z 21 lutego 2014 r., Ł. C. (pełnomocnik H. P.), zwrócił się z wnioskiem do Starosty [...] o wszczęcie postępowania w sprawie likwidacji stawu na dz. ew. nr [...] w miejscowości [...], przez W. B. i A B. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym po przeprowadzeniu kontroli przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie (wizja w terenie), Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...]umorzył w całości postępowania z ww. wniosku z 21 lutego 2014 r.

Ł. C. (pełnomocnik H. P.) złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: "Dyrektor RZGW w [...]) decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...], uchylił decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor RZGW w [...] wskazał, że Starosta [...] ustalił jedynie, że na dz. nr [...] istniał "teren pokryty wodą", nie określając jakiego rodzaju był to obiekt (naturalny czy sztuczny). Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia było ustalenie terminu w którym dokonano zasypania przedmiotowego obiektu. Starosta [...] (po ponownym rozpatrzeniu sprawy), decyzją z [...] kwietnia 2016 r., ponownie umorzył w całości przedmiotowe postępowanie.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła H. P., reprezentowana przez Ł. C. Dyrektor RZGW w [...], decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...], uchylił decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejno, Starosta [...] decyzją z [...] maja 2017 r. znak: [...], umorzył w całości postępowanie w sprawie likwidacji stawu zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] w miejscowości [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. Ł. C., działając w imieniu H. P., wniósł odwołanie od ww. decyzji Starosty. Dyrektor RZGW w Warszawie po raz trzeci uchylił rozstrzygnięcie Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta [...], w związku z wejściem w życie 1 stycznia 2018 r. ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: "p.w."), stosownie do art. 545 ust. 4 p.w. - przekazał przedmiotową sprawę Dyrektorowi Zarząd Zlewni w [...][...] PGW WP, celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] PGW WP decyzją z 23 lipca 2020 r., nr [...], znak: [...] orzekł, że likwidacja urządzenia wodnego, stawu zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] - przeprowadzona została bez wymaganego pozwolenia wodnoprawego. W punkcie 2 ww. decyzji zobowiązał M. B. (właściciela działki nr [...]), do przywrócenia stanu pierwotnego, tj. do odtworzenia stawu. Następnie w punkcie 3 decyzji Dyrektor ZZ w [...] PGW WP określił parametry do jakich należy przywrócić zlikwidowany staw. Termin wykonania powyższego obowiązku wyznaczono do dnia 31 grudnia 2020 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: H. Pietrzykowska (reprezentowana przez Ł. C.), oraz M. B. (reprezentowany przez W. B.).

Organ odwoławczy (wydając zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie z [...] marca 2021 r., nr [...]), wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że w opinii biegłego – M. B., sporządzonej na potrzeby postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] w sprawie zmiany stosunków wodnych na dz. nr [...], staw znajdował się na dz. nr [...]. Organ I instancji stwierdził, że ww. opinia jest wiarygodnym źródłem informacji mogących być przełożeniem na grunt niniejszej sprawy oraz, że z niej bezspornie wynika, że przedmiotowy staw nie był naturalnym zagłębieniem terenu. Dodatkowo organ I instancji datę zasypania stawu oparł na "materiałach mapowych" pozyskanych z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Organ odwoławczy zauważył, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji przekazała zrzut mapy z pulpitu komputera niestanowiący zdjęcia satelitarnego. Nadmienił, że taki materiał nie stanowi niepodważalnego dowodu w sprawie. Takim dowodem byłaby mapa uzyskana z zasobu Starosty wykonana np. przed wybudowaniem budynku gospodarczego. Ponadto organ I instancji nie ustalił dokładnej lokalizacji rzeczonego stawu. Z opinii biegłego, na podstawie której Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] PGW WP ustalił fakt istnienia stawu wynika, że był on zlokalizowany zarówno na dz. nr [...], będącej własnością M. B., jak i dz. nr [...], której właścicielami są H. P., H. P. oraz Z. S. Również z załączonej do ww. opinii mapy topograficznej widać, że granica dz. nr [...] i dz. nr [...] przebiega przez staw. Ponadto w odwołaniu W. B. podaje, że niniejsze urządzenie wodne usytuowane było na ww. działkach. Ustalenie powyższego przez organ I instancji jest istotne z uwagi na to, że zgodnie z art. 64a ust. 5 p.w. z 2001 r., w przypadku niewystąpienia przez właściciela urządzenia wodnego z wnioskiem o wydanie decyzji legalizującej nielegalnie wykonanie urządzenia wodnego, jak i w przypadku nieuzyskania takiej decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia obowiązek jego likwidacji. W przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z likwidacją stawu bez wymaganego pozwolenia, a przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio również do ich likwidacji (art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego z 2001 r.).

Zgodnie z zasadą superficies solo cedit, wszystko co jest częścią składową gruntu dzieli jego los prawny. W prawie polskim zasadę tę ilustruje art. 48 k.c., zgodnie z którym z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Natomiast zgodnie z art. 47 § 1 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Oznacza to, że każdoczesny właściciel gruntu staje się właścicielem zlokalizowanych na nim urządzeń wodnych.

Prezes PGW WP podkreślił, że przy ponownym rozpatrywaniu Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] PGW WP powinien ustalić lokalizacje zlikwidowanego stawu i nałożyć obowiązek jego odtworzenia na właścicieli wszystkich działek na których on się znajdował. Zatem zarzut odwołujących, dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., uznał za zasadny.

2. H. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do WSA w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji Prezesa PGW WP z 15 marca 2021 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy decyzja organu I instancji, pomimo częściowego naruszenia przepisów postępowania, to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem jego przedmiotem jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego na nieruchomości M. B., które istniało i istnieje (zagłębienie terenowe) znajdującego się na nieruchomości skarżącej, zwłaszcza że w 2014 r. RZGW w [...] przeprowadził kontrolę i nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania co do samowoli wodnoprawnej, o czym M. B. ma wiedzę;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów i przyjęcie, że konieczne jest ponowne ustalenie lokalizacji zlikwidowanego urządzenia wodnego, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że staw mieścił się wyłącznie na dz. ew. nr [...].

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma RZGW w [...] z [...] grudnia 2014 r., na okoliczność przeprowadzenia 6 listopada 2014 r., kontroli przez RZGW w [...] na terenie dz. nr ew. [...], obręb [...], gm. [...] (a więc działki należącej do H. P.), której przedmiot obejmował przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydawanych na podstawie ustawy Prawo wodne (Dz.U. 2012 poz. 145), przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków i ograniczeń oraz uznania, że przeprowadzona kontrola gospodarowania wodami na przedmiotowej działce potwierdziła przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydawanych na podstawie ww. ustawy, co w konsekwencji wyklucza, aby miało dojść do samowolnego zlikwidowania części zagłębienia terenowego znajdującego się na działce H. P.

W uzasadnieniu sprzeciwu podała m.in., że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, w tym długości i szerokości stawu, jednak nie wskazał jego głębokości, która wynosiła do 2 m. Zweryfikował wszystkie istotne okoliczności, w tym zdjęcia z 2015 r. z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z których bezspornie wynika, że zbiornik był zasypywany. Organ I instancji nie dopuścił się innych uchybień, które w odwołaniu podnosił M. B.. Doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, naruszono art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Organ odwoławczy nie dostrzegł, że Starosta [...] w decyzji z 29.05.2017 r. wskazał, że "w dniu 25.04.2016 r. otrzymano odpowiedź od Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w sprawie podania terminu wykonanych zdjęć zamieszczonych na stronie internetowej www.geoportal.pl. Z pisma znak [...] z dnia [...].04.2016 r., wynika że: ...zdjęcia lotnicze pokrywające przedmiotowy teren, na podstawie których wygenerowano ortofotomapę... zostały wykonane [...].06.2010 r.". Na przedmiotowej mapie widoczne są zarysy zbiornika wodnego na dz. nr ew. [...], który (jak wskazywali pp. B.) powstał w 1977 r. przy granicy z dz. nr [...] (na wysokości zagłębienia terenu na tej działce). Powyższe zatem potwierdza, że niezależnie od stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, zbiornik znajdował się wyłącznie na dz. nr [...], przy granicy z dz. nr [...], na której wciąż jest zagłębienie terenowe, które przy opadach, roztopach jest wypełnione wodą.

Skarżąca dodała, że dołączyła mapę z 1982 r., na której zaznaczono, że w tym okresie na dz. nr ew. [...] znajdował się staw wodny (w odległości kilku metrów od budynku gospodarczego i nie utrudniał poruszania po działce), a druga część tego stawu była na dz. nr ew. [...] (było i jest to zagłębienie terenowe). Natomiast na mapie z 2012 r., widoczne jest już tylko zagłębienie (które istnieje) tylko na dz. nr ew. [...]. Powyższe wprost wskazuje, że położenie części stawu potwierdzono nie tylko po analizie materiału dowodowego, ale na podstawie szeregu dokumentów. Nie było zatem konieczne ustalanie tego faktu.

Zdaniem skarżącej, zasadny jest również wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Regionalnego ZGW z 30 grudnia 2014 r. wydanego po przeprowadzeniu kontroli na dz. nr ew. [...], podczas której stwierdzono, że jej właściciele przestrzegają warunków ustalonych w decyzjach. Nie stwierdzono, aby część zagłębienia na nieruchomości skarżącej miała zostać bezprawnie zasypana.

3. W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

4. WSA w Warszawie, wyrokiem z 28 maja 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 789/21) oddalił powyższy sprzeciw. Oddalając sprzeciw, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności ustalenia lokalizacji stawu i daty jego zasypania. Wyjaśnił, że postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie art. 64a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Podkreślił, że dla zastosowania tej normy prawnej właściwy organ musi precyzyjnie wskazać zakres działań, jaki będzie zobowiązany przeprowadzić właściciel urządzenia wodnego w celu przywrócenia do stanu zgodnego z prawem. Organ musi zatem ustalić parametry i położenie urządzenia wodnego, od którego to położenia uzależnione jest skierowanie nakazu do właściwych podmiotów.

W ocenie Sądu I instancji, w tym postępowaniu, które toczy się od kilku lat, nadal jednoznacznie nie ustalono pierwotnego położenia spornego urządzenia wodnego. Z opinii biegłego wynika bowiem, że zasypany zbiornik wodny nie był zlokalizowany tylko na dz. nr [...], ale również na dz. nr [...], której współwłaścicielem jest skarżąca. Załączona do opinii mapa wskazuje, że granica między tymi działkami przebiega przez staw. Na powyższe wskazuje również sama skarżąca podając w skardze, że z dołączonej do wniosku mapy z 1982 r., wynika, że na dz. nr ew. [...] znajdował się staw wodny (w odległości kilku metrów od budynku gospodarczego i nie utrudniał poruszania po działce), a druga część tego stawu położona była na dz. nr ew. [...] (było i jest to zagłębienie terenowe). Sąd I instancji wskazał, że kwestia ta ma istotne znaczenie, ponieważ w takim przypadku obowiązek przywrócenia przedmiotowego urządzenia wodnego do stanu zgodnego z prawem powinien być nałożony również na współwłaścicieli działki nr ew. [...].

5. H. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm..; dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez oddaleniu sprzeciwu, pomimo braku podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Wynikało to z przyjęcia, że pomimo toczącego się od kilku lat postępowania w sprawie, nadal nie ustalono w sposób jednoznaczny pierwotnego położenia spornego urządzenia wodnego. W ocenie skarżącej, wskazany zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, bowiem przedmiotem postępowania jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego na nieruchomości należącej obecnie do M. B., a nie urządzenia wodnego, które istniało i faktycznie wciąż istnieje na działce skarżącej (zagłębienie terenowe).

b) art. 151a § 2 p.p.s.a., w związku z art. 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie sprzeciwu pomimo, że w sprawie został zebrany kompletny materiał dowodowy, a organ odwoławczy nie rozpatrzył go w sposób wyczerpujący. Pomimo dostępu do niezbędnej dokumentacji pozwalającej na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji z 15 marca 2021 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

6. NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 12 października 2021 r., sygn. akt III OSK 6194/21 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji podał, że Sąd I instancji w sposób niewystarczający uzasadnił, z jakich powodów podziela stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Sokołowie [...] z 23 lipca 2020 r., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto jako przyczynę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że nie ustalono w sposób jednoznaczny pierwotnego położenia spornego urządzenia wodnego. Sąd I instancji podzielił to stanowisko. Jednocześnie jednak Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego twierdzenia, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego znajdującego się na dz. nr ewid. [...], natomiast na działce skarżącej nadal istnieje zagłębienie gruntowe stanowiące pozostałość stawu.

Jednocześnie Sąd I instancji pominął kluczowe w tego rodzaju sprawie rozważania, czy braki postępowania dowodowego mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., uwzględniając nie tylko zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. NSA zwrócił uwagę, że w postępowaniu dowodowym zgromadzono liczne dowody, w tym opinię biegłego oraz dokumenty sporządzone przez inne wyspecjalizowane organy, które zostały sporządzone na potrzeby odrębnych postępowań, co nie znaczy, że nie mogą zostać ocenione w tej sprawie w granicach swobodnej oceny dowodów.

NSA podkreślił, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów postępowania art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., jak i w zw. z art. 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w wydanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.

1. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19).

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 677/17).

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany w przepisie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

2. Niniejsza sprawa jest rozpatrywana przez Sąd I instancji ponownie, gdyż NSA w wyroku z 12 października 2021 r. (sygn. akt III OSK 6194/21) uchylił wcześniejszy zaskarżony wyrok WSA w Warszawie (z 28 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 789/21 - oddalający sprzeciw) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyroku tym NSA wskazał na następujące wytyczne dla Sądu I instancji:

- "Sąd I instancji w sposób niewystarczający uzasadnił, z jakich powodów podziela stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni [...] z [...] lipca 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie";

- "Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego twierdzenia, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego znajdującego się na działce nr ewid. [...], natomiast na działce skarżącej nadal istnieje zagłębienie gruntowe stanowiące pozostałość stawu";

- "Sąd I instancji pominął kluczowe w tego rodzaju sprawie rozważania, czy braki postępowania dowodowego mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., uwzględniając nie tylko zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania".

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, jednakże NSA wskazał przede wszystkim na "niewystarczające argumenty w uzasadnieniu, i "pominiecie i nieodniesienie się przez Sąd do niektórych kwestii". NSA w wyroku nie przesądził zatem o całkowicie błędnym zastosowaniu przez organy art. 136 § 2 k.p.a. i zaakceptowaniu takiego stanowiska przez Sąd I instancji. Wskazane przez NSA naruszenia: "art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., jak i w związku z art. 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a." odnosiły się zatem wyłącznie do wskazanych w uzasadnieniu uchybień Sądu I instancji. Zatem uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do takiej sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez WSA w Warszawie.

2. W ocenie Sądu, zasadnie przyjął organ II instancji, iż w niniejszej sprawie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. A taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Po ponownym przeprowadzeniu oceny legalności zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. PGW WP zasadnie poddał w wątpliwość dokonaną przez organ I instancji lokalizację zlikwidowanego stawu i datę zasypania stawu oraz związane z tym konsekwencje dotyczące kręgu stron postępowania administracyjnego. Wskazać zatem należy na kilka zasadniczych powodów uzasadniających konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

Po pierwsze – postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z 21 lutego 2014 r. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji zasadnie wskazał, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którą, stosownie do art. 545 ust. 4 do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Po drugie - zgodnie z art. 64a ust. 1-2 ww. ustawy, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej. Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o jego legalizację lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku, stosownie do art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne. Warunki te i termin winny zostać ustalone w taki sposób, aby likwidacja urządzenia była możliwa do przeprowadzenia. Natomiast w sytuacji odwrotnej, to jest bezprawnej likwidacji urządzenia wodnego, organ ma obowiązek przywrócenia go do stanu pierwotnego. Odpowiednie zastosowanie znajduje bowiem art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego z 2001 r. zgodnie z którym przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. W obu przypadkach organ musi zatem precyzyjnie wskazać zakres działań, jakie będzie zobowiązany przeprowadzić właściciel urządzenia wodnego, w celu przywrócenia go stanu zgodnego z prawem, a więc ustalić jego parametry i położenie, od którego to położenia uzależnione jest ponadto skierowanie nakazu do właściwych podmiotów.

Po trzecie - w analizowanym postępowaniu, pomimo że toczy się ono od kilku lat, nadal jednoznacznie nie ustalono pierwotnego położenia spornego urządzenia wodnego. Nie jest rzeczą Sądu ustalenie stanu faktycznego sprawy i przesądzenie o tym, że "przedmiotem postępowania jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego znajdującego się na działce nr ewid. [...], natomiast na działce skarżącej nadal istnieje zagłębienie gruntowe stanowiące pozostałość stawu" (jak twierdzi skarżąca). Podstawowe znaczenie dla postępowania administracyjnego ma bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. takiego stanu faktycznego który odpowiada stanowi faktycznemu, znajdującemu się w hipotezie normy prawnej. Tylko takie ustalenie faktów umożliwia prawidłowe określenie zakresu praw i obowiązków strony lub stron postępowania. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest nie tylko zebranie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, ale również ich prawidłowa ocena. Oceny tej organ powinien dokonać na podstawie własnej wiedzy oraz doświadczenia życiowego, a o jej prawidłowości decyduje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie (por. wyrok WSA w Białymstoku z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 279/19). Z akt sprawy wynikają bowiem następujące okoliczności:

- z opinii biegłego (na którą powołał się organ II instancji) wynika, że zasypany zbiornik wodny nie był zlokalizowany tylko na dz. nr ew. [...], ale również na dz. nr ew. [...], której współwłaścicielem jest skarżąca;

- załączona do ww. opinii mapa wskazuje bowiem, że granica między ww. działkami przebiega przez staw;

- na powyższe wskazuje również sama skarżąca podając w skardze, że z dołączonej do wniosku mapy z 1982 r., wynika, że na dz. nr ew. [...] znajdował się staw wodny (w odległości kilku metrów od budynku gospodarczego i nie utrudniał poruszania po działce), a druga część tego stawu była na dz. nr ew. [...] (było i jest to zagłębienie terenowe).

W ocenie Sądu, kwestia ta ma o kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w takim przypadku (tj. prawidłowego ustalenia stanu faktycznego) obowiązek przywrócenia przedmiotowego urządzenia wodnego do stanu zgodnego z prawem powinien być nałożony również na współwłaścicieli dz. nr ew. 729. A zatem w sprawie nadal nie wyjaśniono w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i konsekwencji z tego wynikających w odniesieniu do wskazania prawidłowego kręgu stron postępowania.

Po czwarte – w ocenie Sądu, prawidłowo w niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której istotą jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Skierowanie nakazu przez organ odwoławczy również do innych adresatów decyzji niewątpliwie nastąpiłoby z naruszeniem art. 15 k.p.a. Prowadziłoby bowiem do pozbawienia stron możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy - w myśl art. 138 § 2 k.p.a. - jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie, jeśli kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej powinna uwzględniać normy wynikające z art. 136 k.p.a. Gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 46/22). Zatem, wskazując na wytyczne NSA, Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie braki postępowania dowodowego nie mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a. Skierowanie nakazu do zupełnie innych adresatów w sposób rażący naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym ma mieć charakter wyłącznie "dodatkowego", czyli uzupełniającego w stosunku do już poczynionych ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy nie może przeprowadzać czynności dowodowych prowadzących do nowych ustaleń, których nie poczynił organ I instancji, ponieważ dochodzi wówczas do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 17 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 635/21). Organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania, zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji.

Po piąte - dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1241/21). Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z 21 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1221/21). Sąd rozpoznając sprzeciw, musi ocenić, czy z uwagi na postępowanie organu I instancji można zarzucić naruszenie przepisów postępowania, którego wynikiem była konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie, tj. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2346/20).

Po szóste - orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 291/20). Stąd, odnosząc się do wskazówek NSA w zakresie ponownego rozpatrzenia sprawy, Sąd uznał, że prawidłowa była decyzja organu odwoławczego, wskazująca że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni [...] z 23 lipca 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie miały miejsca wyłącznie takie braki, które uzasadniałyby zastosowanie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji (ustalenie stron tejże decyzji) - wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Przypomnieć trzeba, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 558/21). A taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. ponownie oddalił sprzeciw.