Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 359/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 137
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 12 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3. art. 31a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 201 par. 1 i 2, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1526
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w T. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska 1) uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. na rzecz A Sp. z o.o. w T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...], nr [...], skierowanym do A Spółki z o.o. w T. (zwanej dalej Spółką lub skarżącą), [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w O. (zwany dalej organem lub w skrócie: [...]WIOŚ) zarządził:

1) podjąć działania organizacyjne i techniczne zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez modernizację sieci gazowniczej dystrybuującej paliwo gazowe w postaci gazu koksowniczego oraz przedłożyć organowi szczegółowy harmonogram prac związanych z ograniczeniem ww. negatywnego oddziaływania na środowisko,

2) informować organ w przypadku stwierdzenia awarii na sieci gazowniczej dystrybuującej gaz koksowniczy.

Jednocześnie organ określił niezwłoczny termin realizacji powyższych obowiązków. Ponadto wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 18 października 2020 r.

Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. 2020 r. poz. 995, z późn. zm.) oraz w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od 21 stycznia 2020 r. do 4 czerwca 2020 r. (z przerwami) na terenie Spółki, udokumentowanej protokołem kontroli nr [...].

W uzasadnieniu zarządzenia organ podał, że na podstawie ustaleń kontroli stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Odnośnie do pkt 1 zarządzenia organ argumentował, że kontrolowany podmiot w sposób niewystraczający podejmuje działania zapobiegające negatywnemu oddziaływaniu na środowisko. Podczas kontroli przedłożono protokoły z przeprowadzonej w 2019 r. i opracowanej w 2020 r. kontroli stanu technicznej sprawności sześciu wskazanych gazociągów. Organ stwierdził, że w pięciu z sześciu przedłożonych protokołów kontroli stanu technicznej sprawności gazociągów stwierdzono stan niepokojący, natomiast w jednym stwierdzono stan dostateczny. Ponadto ustalono, że każdego roku na gazociągach dystrybuujących gaz koksowniczy dochodzi do sytuacji awaryjnych skutkujących upustami gazu koksowniczego do środowiska, głównie na odcinku Węzeł ul. [...] - B, który został wybudowany w 1986 r. Następnie organ przytoczył treść art. 6 ust. 1, art. 137 i art. 145 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Odnośnie do pkt 2 zarządzenia organ wskazał, że kontrolowany podmiot w przypadku stwierdzenia awarii sieci gazowniczej, skutkującej niekontrolowanymi upustami gazu koksowniczego do środowiska, nie informuje [...]WIOŚ o zaistniałych zdarzeniach. Dopiero po otrzymaniu zapytania zakład informuje organ o zaistniałych upustach.

W skardze na powyższe zarządzenie Spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 12 § 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez wydanie zarządzenia pokontrolnego, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżąca za każdym razem, gdy wymaga tego stan faktyczny, podejmuje niezwłocznie działania zapobiegające negatywnemu oddziaływaniu na środowisko,

- art. 6 § 1 i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2018 r. "w sprawie dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu" przez przyjęcie, że na skutek licznych awarii gazociągów należących do skarżącej następuje upust gazu, co prowadzić ma do wniosku o nieutrzymywaniu przez Spółkę standardów emisyjnych oraz niepodejmowaniu w tym zakresie odpowiednich działań, podczas gdy to organ kontrolujący w żaden sposób nie wykazał - czy to w protokole kontroli, czy w zarządzeniu pokontrolnym - aby doszło do przekroczeń standardów emisyjnych zakreślonych przedmiotowym rozporządzeniem.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała na naruszenie art. 7 w związku z art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieadekwatne oraz nieprawidłowe przyjęcie w protokole pokontrolnym, że Spółka podejmuje w sposób niewystarczający działania zapobiegające negatywnym oddziaływaniom na środowisko, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na nią szeregu obowiązków ujętych w zarządzeniach pokontrolnych, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dotychczasowych wyników kontroli podejmowanych przez organ nie wynika, aby emisja gazów koksowniczych przekroczyła dopuszczalne prawem normy, jak i dotychczas podejmowane przez skarżącą działania w celu zapobiegania i zmniejszania skutków oddziaływania przedsiębiorstwa na środowisko były niewystarczające.

Na podstawie tych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi. Domagała się też zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie zgodziła się z ustaleniami protokołu kontroli i wniosła do niego zastrzeżenia, które jednak nie zostały uwzględnione przez organ wydający przedmiotowe zarządzenie. Podniosła, że na bieżąco monitoruje stan techniczny posiadanej infrastruktury gazowej oraz podejmuje odpowiednie działania mające na celu zapewnienie pełnej sprawności gazociągów, bezpieczeństwa dostarczania paliwa gazowego do odbiorców oraz ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Wyjaśniła, że corocznie na terenie województwa [...] modernizowanych jest od kilkunastu do kilkudziesięciu kilometrów gazociągów. Modernizacja to proces długotrwały, niejednokrotnie zajmuje do kilku lat. Podkreśliła, że sprawuje bieżący nadzór nad zapewnieniem bezpieczeństwa dostaw paliwa gazowego, a każda zaistniała awaria na sieci jest monitorowana i w trybie pilnym zabezpieczana przez wyspecjalizowane służby Pogotowia Gazowego. Zasady organizacji tych służb, tryb monitorowania i zabezpieczenia powstałych na sieciach gazowych sytuacji awaryjnych reguluje funkcjonująca od lat w przedsiębiorstwie "Procedura obsługi zdarzeń i awarii" wraz z załącznikami, w postaci odrębnych instrukcji. Każde działanie pracowników skarżącej na czynnych sieciach gazowych prowadzone jest zgodnie z opracowanym scenariuszem - instrukcją, funkcjonującą w przedsiębiorstwie Spółki. Ponadto corocznie, bez względu na istniejące awarie lub inne ewentualne nieprawidłowości, podejmowana jest kompleksowa ocena stanu technicznego sieci gazociągowych. W powstałych w jej wyniku protokołach odnotowuje się podstawowe informacje o ich łącznej długości, trasie przebiegu, itp. Co ważne, określa się również prawidłowość ich funkcjonowania, ilość awarii w ciągu ostatniego roku kalendarzowego, opis przeprowadzonych prac oraz zalecenia remontowe. Odnotowała także skarżąca, że w ramach przeprowadzanych przez [...]WIOŚ kontroli za każdym razem prowadziła z organem skrupulatną oraz rzeczową korespondencję, odpowiadając niezwłoczne na wszystkie pytania. Pomimo wielości zapytań oraz dużej rozpiętości czasowej, której te zapytania dotyczyły, odnotowane awarie występowały nader rzadko i miały charakter marginalny. Zdaniem Spółki - mając na uwadze wskazane sposoby funkcjonowania Zakładu w zakresie zapobiegania efektom oddziaływania jej przedsiębiorstwa na środowisko - nie do przyjęcia jest stanowisko organu, że czyni to Spółka w wymiarze niewystarczającym. Przy czym w tym zakresie nie może być brana pod uwagę jedynie część funkcjonowania przedsiębiorstwa, jak zrobił to organ, ale jego całość i to przy uwzględnieniu szybkości oraz efektywności usuwania awarii, zapobiegania ich powstawaniu w tym samym miejscu, jak i wdrożeniu odpowiednich procedur prewencyjnych. Wymieniony przez organ odcinek gazociągu jest przewidziany do całkowitej modernizacji w 2021 r. Dalej skarżąca zakwestionowała twierdzenia organu odnoszące się do podwyższonych stężeń benzenu. W jej ocenie organ nie może wysuwać wniosku, iż Spółka w sposób niewystarczający zapobiega skutkom oddziaływania swojego przedsiębiorstwa na środowisko, jeżeli nie stwierdzi przekroczenia dopuszczalnych granic poziomu danej substancji w powietrzu w konkretnym roku kalendarzowym. Od wielu lat w czasie prowadzonych corocznie przez organ kontroli u skarżącej przekazywane są na bieżąco informacje, wedle których dystrybuowany przez nią gaz zawiera w swoim składzie marginalne ilości benzenu. Nawet długotrwałe awarii sieci skutkujące emisją gazu do atmosfery nie mogłyby spowodować wzrostu stężenia tego związku w ilościach przekraczających standardy emisyjne. Dowodziła też Spółka, że dane oraz wyniki ujęte w protokole pokontrolnym z dnia 4 czerwca 2020 r. nie różnią się specjalnie od danych zawartych we wcześniejszych protokołach funkcjonowania przedsiębiorstwa skarżącej. Pomimo odnotowywania wcześniej awarii na sieci gazociągowej [...]WIOŚ sam określał stężenie emisji benzenu do środowiska naturalnego na poziomie marginalnym. Jednakże nie stwierdzał on ówcześnie jakichkolwiek naruszeń. Poza tym treść zarządzenia wskazuje na to, że organ podjął decyzję w sposób dowolny, swobodny i bez analizy zastałego stanu faktycznego sprawy. Pozostawiono bowiem bez wyjaśnienia, dlaczego według organu aktualnie podejmowane przez skarżącą działania w celu zapobiegania i zmniejszania skutków oddziaływania przedsiębiorstwa na środowisko są niewystarczające w ramach zabezpieczenia gazociągów, biorąc również pod uwagę, że emisja gazów koksowniczych nie przekroczyła dopuszczalnych prawem norm. Według skarżącej naruszona została wynikająca z art. 8 § 2 K.p.a. fundamentalna zasada Kodeksu postępowania administracyjności

W odpowiedzi na skargę [...]WIOŚ wniósł o dotycząca pewności prawa, a określana także jako zasada uprawnionych oczekiwań.oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Dodatkowo organ wskazał na przysługujące mu kompetencje i uprawnienia wynikające z art. 2 ust. 1 pkt 8, art. 5 ust. 4 pkt 4 i art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Raz jeszcze podniósł, że Spółka udziela informacji o zaistniałej awarii dopiero po otrzymaniu zapytania ze strony organu. W związku z faktem, że gaz koksowniczy tłoczony za pośrednictwem gazociągów będących w zarządzie skarżącej Spółki jest kwalifikowany jako substancja niebezpieczna, skrajnie łatwopalna, działająca toksycznie w następstwie wdychania, mogąca powodować choroby nowotworowe, powodująca uszkodzenie narządów oraz działająca bardzo toksycznie na organizmy wodne, w ocenie [...]WIOŚ, zasadne było nałożenie na kontrolowany podmiot obowiązku niezwłocznego podjęcia skutecznych i kompleksowych działań mających na celu ograniczenie do niezbędnego minimum szkodliwego oddziaływania działalności przedmiotowej firmy na stan środowiska, a także zdrowie oraz życie ludzi i zwierząt. Co ważne w sprawie, jedną z głównych form działalności Spółki jest usuwanie awarii, a nie - jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy - przede wszystkim zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem [...]WIOŚ kontrolowany podmiot nie podejmował należytych działań mających na celu zniwelowanie niekorzystnego oddziaływania na środowisko, eksploatując urządzenia służące do przesyłu gazu koksowniczego, mając świadomość ich złego stanu technicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek przede wszystkim z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który nie miał w sprawie zastosowania.

Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995, z późn. zm.). Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ww. ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wydawanemu przez inspektora ochrony środowiska zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). W przypadku zaskarżenia takiego aktu, podstawę uwzględnienia skargi stanowi art. 146 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się przy tym odpowiednio, a sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Wyjaśnienia również wymaga, że do tego rodzaju "niedecyzyjnych" aktów organów administracji publicznej nie stosuje się przepisów K.p.a. Zakres przedmiotowy zastosowania przepisów K.p.a. określa art. 1 i art. 2 tej ustawy. Stosownie do tych regulacji Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej. Ponadto K.p.a. normuje postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, stwierdzić trzeba, że z cytowanego wyżej przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wyraźnie wynika, iż [...]WIOŚ może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Również z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 12 tej ustawy wynikają określone obowiązki ciążące właśnie na kierowniku kontrolowanej przez Inspekcję jednostki organizacyjnej. Jest to bowiem obowiązek informowania inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym naruszeń (ust. 2) oraz przeprowadzenia postępowania służbowego (...) przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania inspektora o wynikach tego postępowania i podjętych działaniach (ust. 3). Dopełnieniem wskazanych regulacji jest określona w art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska sankcja (aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny) za brak poinformowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, treść cytowanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że nałożenie obowiązków w ramach zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska może odbywać się wyłącznie względem konkretnej osoby fizycznej. Także z uwagi na rodzaj sankcji zawartej w art. 31a ust. 1 omawianej ustawy wykluczone jest skierowanie tego rodzaju zarządzenia do osoby prawnej. I choć czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nią wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. Wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje bowiem powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są: z jednej strony wojewódzki inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś zawsze osoba fizyczna (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4077/21 i przytoczone tam piśmiennictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że oceniane zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do nieprawidłowego adresata, tj. A Spółki z o.o. w T., będącej osobą prawną. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (na dzień wydania zarządzenia pokontrolnego - Dz. U. 2020 r. poz. 1526), dalej w skrócie K.s.h., w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Przy czym zarząd składa się z jednego albo większej liczby członków (art. 201 § 2 K.s.h.). Natomiast art. 205 § 1 K.s.h. stanowi, że jeżeli zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentowania określa umowa spółki. Jeżeli umowa spółki nie zawiera żadnych postanowień w tym przedmiocie, do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. W rozpoznawanej sprawie zarządzenie nie zostało skierowane do członków zarządu, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Już tylko z tego powodu należało zatem uznać, że kontrolowane zarządzenie podlega uchyleniu jako wadliwe.

Dokonując jednak dalszej oceny kontrolowanego zarządzenia, nie sposób nie dostrzec wadliwości w zakresie uzasadnienia tego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego aktu do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę nałożonych na nią obowiązków bez potrzeby stosowania środków przymusu. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że do zarządzenia pokontrolnego - w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia - należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek i jednocześnie nie wyjaśnia się, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Inaczej mówiąc, mimo że do tego postępowania nie stosuje się wprost Kodeksu postępowania administracyjnego, to obowiązek prawidłowego rozpoznania, a następnie rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie ochrony środowiska. W konsekwencji należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika w sposób oczywisty określony wzór powinnego zachowania się podmiotu zobowiązanego. Te wszystkie wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18 i z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3441/18).

Zawarte w zarządzeniu pokontrolnym zalecenia muszą być zatem na tyle jednoznaczne i precyzyjne, by jego adresat mógł udzielić rzetelnej informacji co do podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, a więc wykonać sankcjonowany jako wykroczenie w art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska obowiązek informacyjny. Zarządzenie pokontrolne nie jest więc jedynie aktem informującym kierownika kontrolowanej jednostki lub przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną o stwierdzonych uchybieniach. Nie budzi wątpliwości, że kontrolowany podmiot winien znać obowiązujące przepisy i ich przestrzegać. Dlatego zbędnym jest samo przypominanie mu o konieczności stosowania się do tychże przepisów (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2958/18).

Zwrócić należy też uwagę, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 207/18).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza uzasadnienia kontrolowanego zarządzenia w zakresie pkt 2 wykazała, że nie wyjaśnia ono dostatecznie, na podstawie jakich konkretnie ustaleń i stwierdzonych naruszeń, a przede wszystkim, na podstawie jakich przepisów doszło do nałożenia obowiązków informowania o awariach sieci gazowniczej. Z kolei powołany w uzasadnieniu pkt 1 zarządzenia przepis art. 6 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, nadal zwanej w skrócie "ustawą", stanowiący, iż kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu, formułuje zasadę prewencji w ochronie środowiska i nie mógł stanowić samoistnej podstawy nałożonego obowiązku. Podstawowa zasada prawa ochrony środowiska sformułowana w art. 6 ustawy stanowi bowiem dyrektywę interpretacyjną wskazującą na kierunki wykładni przepisów prawa ochrony środowiska służących realizacji funkcji zapobiegania zanieczyszczeniom. Podstawowym celem tej zasady jest ocena potencjalnych skutków oddziaływania na środowisko planowanych działań. Podobnie, podstawą nałożonego obowiązku nie mógłby być art. 137 ustawy, gdyż jest to przepis ogólny, z którego wynika generalna powinność zapewnienia przestrzegania wymagań ochrony środowiska przez podmioty korzystające ze środowiska. Norma ta wymaga konkretyzacji, jeśli ma stanowić podstawę władczego skierowania do podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązku działania o charakterze prewencyjnym. Poza tym organ nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie modernizacji określone w pkt 1 zarządzenia, a to powoduje trudności w egzekwowaniu tego obowiązku. Reasumując, stwierdzić trzeba, że całe uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego jest wyjątkowo lakoniczne i nie tłumaczy wystarczająco wydanego aktu. Organ ograniczył się bowiem jedynie do wskazania przepisów, bez ich omówienia oraz odniesienia do stwierdzonych naruszeń. Utrudnione jest zatem odczytanie, jakie przesłanki stanowiły podstawę jego wydania i jakie przepisy zostały naruszone przez adresata aktu. Jak zaś już wyżej wskazano, niepoinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych zagrożone jest odpowiedzialnością za wykroczenie. Stąd zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył. Taka zaś sytuacja niewątpliwie miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z tych przyczyn - w omawianym obecnie zakresie - rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli Sądu, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia, głównie wobec braku dostatecznego wyjaśnienia przez organ stanowiska w sprawie, uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżony akt. Brak właściwego uzasadnienia stanowiska organu w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym uniemożliwia Sądowi jego kontrolę według reguł określonych w przepisach P.p.s.a. oraz Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

W tym miejscu dostrzec jeszcze przyjdzie, że brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono wywody dotyczące stwierdzonych naruszeń. Zwrócić należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonego aktu i stanowić przedmiotu kontroli Sądu.

Natomiast za chybione Sąd uznał zarzuty skargi, które zostały oparte na przepisach K.p.a. Jak już wyjaśniono wcześniej, w postępowaniu prowadzonym przez organ na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

Końcowo, wobec faktu złożenia przez skarżącą wniosków dowodowych zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, ponieważ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony, co do zasady, do prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń odnośnie do stanu faktycznego sprawy, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy, a do tego w istocie zmierzał wniosek skarżącej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może zastępować organu w załatwieniu sprawy, lecz ma za zadanie dokonać kontroli (oceny) działalności organu odnośnie do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego oraz dochowania wymogów proceduralnych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy niedopuszczalne było zatem prowadzenie postępowania dowodowego przez Sąd, mającego na celu poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie załączonych do skargi dokumentów. Mogą one natomiast stanowić przedmiot oceny organu w ponownie prowadzonym postępowaniu.