Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 156/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 923/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 923/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...],[...],[...], Dyrektor Zarządu Zlewni w K. ustalił dla Gminy Miasto [...] za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 5 zł za wprowadzanie wód opadowo-roztopowych do potoku C. wylotem kolektora nr [...] zlokalizowanego na prawej skarpie potoku w km 1+019. Opłata stała została naliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Na skutek złożonej przez Gminę reklamacji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ określił dla Gminy za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 5 zł za odprowadzenie wód opadowo-roztopowych.

W wyniku skargi Gminy, wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 755/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Rozpoznając sprawę ponownie zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo wodne", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", określił dla Gminy za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 5 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do potoku C. w R. wylotem kolektora deszczowego nr [...] zlokalizowanego w prawej skarpie w km 1+019 biegu potoku.

W ocenie organu, analiza art. 271 ust. 2-5, 18 oraz art. 403 ust. 2 ustawy Prawo wodne prowadzi do wniosku, że nie było intencją ustawodawcy powiązanie opłaty stałej z wartością roczną. Stąd też, jego zdaniem, opłata stała winna być ustalana w oparciu o wartość maksymalnego chwilowego poboru/odprowadzania. Nie należy wiązać zapisów mówiących o ustaleniu opłaty stałej jedynie ze słowem "maksymalny" w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy Prawo wodne. W przypadku usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych - suma odpływów chwilowych nie może przekroczyć możliwości odbiornika do przejęcia wód. Zasadne jest zatem odniesienie wysokości opłaty stałej również do wskaźnika maksymalnego sekundowego, bowiem to w wyniku nałożenia chwilowego maksymalnego odpływu wód opadowych lub roztopowych z chwilowym wysokim stanem wód w odbiorniku (pamiętając, że przepływy w ciekach wodnych podawane są w m3/s) może dojść do przekroczenia możliwości odbiornika do przejęcia tychże wód.

Ponadto na gruncie obecnie obowiązującej jak i poprzedniej ustawy Prawo wodne ustawodawca uznał za zasadną potrzebę określenia presji wywieranej na środowisko wodne zarówno w ujęciu rocznym jak i w ujęciu chwilowym - uwzględniającym chwilowe (w obecnie obowiązującej ustawie sekundowe, w poprzednio obowiązującej ustawie godzinowe) wahania natężeń zrzutu wód opadowych lub roztopowych.

W ocenie organu, w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne, nie określa maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, tj. wyrażonej w m3/s maksymalnej ilości wód, która może być odprowadzana do wód na podstawie tego pozwolenia - do ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tę wielkość związaną z ilością odprowadzanych do wód - wód opadowych lub roztopowych, która po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie wartość maksymalną. Charakter opłaty stałej wyklucza możliwość przyjęcia do jej obliczenia maksymalnej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych na rok, która wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała stanowi ekwiwalent finansowy za rezerwację możliwości obciążenia odbiornika wodami opadowymi lub roztopowymi w dowolnym momencie i w maksymalnej ilości. W związku z powyższym, w ocenie organu, tylko powiązanie wysokości opłaty stałej z maksymalną wielkością odpływu wód opadowych lub roztopowych, czyli taką, która po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie wartość najwyższą (maksymalną) – jest zgodne z celem tej opłaty i stanowi wypełnienie art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

Zdaniem organu opłaty za usługi wodne zostały skonstruowane w taki sposób, by odzwierciedlić nie tylko ilość roczną czy kwartalną zrzucanych wód opadowo-roztopowych, ale także najbardziej niekorzystny wpływ jaki może wywołać chwilowy maksymalny zrzut wód opadowo-roztopowych w odbiorniku w danej chwili. W naszym klimacie nigdy nie mamy do czynienia z sytuacją, że opad trwa z jednakową intensywnością przez cały rok. Skutkiem tego także w środowisku zmienionym antropogenicznie, jakim jest zlewnia wód opadowo-roztopowych na terenie miejskim, nigdy nie występuje sytuacja, w której odpływ roczny do odbiornika (obojętnie - średni czy maksymalny) jest rozłożony równomiernie w ciągu roku. Uwzględnienie przy ustalaniu opłaty stałej odpływu rocznego – przeliczonego na m3/s odpowiadałoby sytuacji, w której do odbiornika dostaje się stale jednakowa ilość wód opadowo-roztopowych odpowiadająca tej właśnie wartości. W rzeczywistości zarówno opady i odpływy wód opadowych do kanalizacji, a co za tym idzie odpływ z sieci kanalizacji deszczowej charakteryzują się sporymi nierównomiernościami.

Organ zwrócił również uwagę, że zastosowanie tylko i wyłącznie wykładni językowej art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne polegającej na dosłownym brzmieniu słowa "maksymalny" prowadzi do powstania skrajnie niesprawiedliwej sytuacji wobec podmiotów obarczonych obowiązkiem ponoszenia opłaty stałej. Akceptacja takiego stanowiska doprowadziłaby do sytuacji, w której podmioty posiadające tę samą cechę istotną tj. korzystające z tego samego rodzaju usługi wodnej traktowane byłyby w sposób zróżnicowany. Część z nich obowiązana byłaby do ponoszenia opłaty w wysokości uzależnionej od maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych określonych w m3/s (tj. maksymalnego chwilowego odpływu wód opadowych lub roztopowych), a część (adresaci pozwoleń wodnoprawnych, w których brak określonego wprost wskaźnika maksymalnego sekundowego) w wysokości zależnej od maksymalnego rocznego odpływu wód opadowo-roztopowych.

Na powyższą decyzję skargę wniosła Gmina, zarzucając jej naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7 i 7a oraz art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W ocenie Gminy organ przyjął skrajnie niekorzystną dla niej interpretację, w sytuacji gdy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej. Nadto stawka opłaty została ustalona niezgodnie z przepisami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepis art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". O zwrocie na rzecz Gminy kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że sprawa była rozpoznawana w warunkach art. 153 p.p.s.a., wobec uprzedniego wyroku kasacyjnego, wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 755/18. W wytycznych sformułowanych w uzasadnieniu wydanego wyroku zwrócono uwagę, że w art. 271 ust. 4 pkt 1, wskazując parametr "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód" nawiązano do tego parametru wyrażonego w pozwoleniu wodnoprawnym. O ile pozwolenia wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nowego prawa wodnego (z 2017 r.) operują tą wielkością, to te wydane pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r. już nie, a w każdym razie nie zawsze. Z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gminie wynika, że parametry odprowadzania wód zostały określone w następujących wskaźnikach: Qmax.h - m3/h, Qmax.rocz. - m3/rok, Qśr.d. m3/d, a rzeczą organu – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – jest należycie uzasadnić, który z owych parametrów należy przetransferować do wielkości wymaganej art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne tj. m³/s. W ocenie Sądu, przedstawiona przez organ argumentacja mająca uzasadniać przeliczenie wskaźnika Qmax.h - m3/h jest wadliwa. Zdaniem Sądu, zastosowanie wskaźnika w postaci maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód nie jest prawidłowe, gdyż prowadzi do nieznajdującego odzwierciedlenia w maksymalnym rocznym wskaźniku ilości odprowadzanych wód wielokrotnego zawyżenia opłaty. Wskaźnik maksymalny godzinowy nie ma charakteru stałego i odnosi się do krótkotrwałego odprowadzania zwiększonych ilości wody (co ma miejsce przede wszystkim w czasie burz i intensywnych opadów deszczu). Wskaźnik maksymalny godzinowy jest przy tym ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia należnej od skarżącej opłaty stałej. Ponadto przekroczenie maksymalnego wskaźnika rocznego (co miałoby miejsce przy zastosowaniu maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód) prowadziłoby do przekroczenia maksymalnej wartości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym i w rezultacie do bezprawnego odprowadzania wód do środowiska. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji do określenia należnej opłaty maksymalnego wskaźnika godzinowego doprowadziło do jej wymierzenia w wysokości nieodzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Przyjęcie maksymalnego godzinowego wskaźnika ilości odprowadzanej wody, prowadzące do ustalenia wyższej wysokości opłaty stałej w stosunku do opłaty obliczanej przy zastosowaniu maksymalnego limitu rocznego pozostaje także w sprzeczności z art. 7a § 1 k.p.a., według którego jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wobec braku podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek wyłączających zastosowanie tego przepisu opisanych w § 2 tego artykułu (m.in. jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego), przy braku wyraźnych uregulowań ustawowych, organ wbrew wynikającej z tego przepisu dyspozycji, nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych związanych z zastosowaniem art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne na korzyść strony skarżącej, przyjmując sposób wyliczenia opłaty zupełnie nieodzwierciedlający i nieadekwatny do ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalnego rocznego limitu odprowadzenia wód.

Na marginesie Sąd zaznaczył, że przedstawiony sposób rozumienia art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne jest jednolity w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Końcowo Sąd wskazał, że ponownie rozstrzygając sprawę organ zobowiązany będzie wyeliminować stwierdzone w zaskarżonej decyzji naruszenia, kierując się oceną prawną Sądu co do wykładni art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz wskazaniami co do prowadzenia postępowania wynikającymi z uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Zarządu Zlewni w K., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, wg norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niedopuszczalne zastosowanie wskaźnika w postaci maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów ustawy i uznanie, że brak jest podstaw do stosowania tego wskaźnika w sprawie;

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w ramach niniejszej sprawy zachodzą na gruncie tego przepisu wątpliwości co do treści normy prawnej, co skutkować powinno zdaniem Sądu zastosowaniem art. 7a k.p.a.

W uzasadnieniu organ zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Gmina wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Przystępując zaś do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego i mając na uwadze wskazane w nim zarzuty w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, przy uwzględnieniu zarzutów kasacyjnych, dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Zmiany stanu prawnego powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli decyzji.

Uwaga ta została uczyniona, albowiem z dniem 8 listopada 2019 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzona ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170). To właśnie w art. 1 pkt 88 ww. ustawy z 11 września 2019 r. dodano art. 552a określający precyzyjny sposób ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5 ustawy Prawo wodne w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa zakresu korzystania z wód w m³/s, stanowiąc, że dokonuje się tego z uwzględnieniem wyrażonych w m³ na godzinę maksymalnych ilości możliwych do odprowadzania do wód (...), określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m³/s. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż powyższa zmiana winna być po raz pierwszy stosowana do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020 - patrz art. 9 ustawy zmieniającej. Niemniej jednak obowiązujący aktualnie stan prawny ustawy Prawo wodne w powyższym zakresie nie może być brany pod uwagę przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej organu w tej sprawie, skoro zaskarżoną decyzję wydano [...] czerwca 2019 r., a i ustalana w niej wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do potoku C. w R. dotyczy roku 2018.

Jednocześnie należy zauważyć, iż przedstawiony powyżej aktualny stan prawny ustawy Prawo wodne, uzasadnia stwierdzenie, iż dotychczasowe uregulowania ustawy Prawo wodne z 2017 r. w ww. zakresie nie były jednoznaczne rodząc liczne wątpliwości interpretacyjne, co przy nakazie prawnym pozytywnego załatwienia sprawy pozwalało zawsze na rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.

Natomiast przy uwzględnieniu powyższych wyjaśnień, zauważyć należy, że w okolicznościach tego postępowania, Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, dokonał prawidłowej wykładni art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne. W rozpoznawanej sprawie, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja wydana została w warunkach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., wobec uprzedniego wyroku kasacyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wydanego 4 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 755/18. Nie jest sporne, że w wytycznych sformułowanych w uzasadnieniu wydanego wyroku zwrócono uwagę, że w art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, wskazując parametr "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód" nawiązano do tego parametru wyrażonego w pozwoleniu wodnoprawnym. O ile pozwolenia wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nowego prawa wodnego (z 2017 r.) operują tą wielkością, to te wydane pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r. już nie, a w każdym razie nie zawsze. Z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gminie wynika, że parametry odprowadzania wód zostały określone w następujących wskaźnikach: Qmax.h - m3/h, Qmax.rocz. - m3/rok, Qśr.d. m3/d, a rzeczą organu - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - jest należycie uzasadnić, który z owych parametrów należy przetransferować do wielkości wymaganej art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne tj. m³/s. W ocenie Sądu, przedstawiona przez organ argumentacja, mająca uzasadniać przeliczenie wskaźnika Qmax.h - m3/h jest wadliwa. Zdaniem Sądu, zastosowanie wskaźnika w postaci maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód nie jest prawidłowe, gdyż prowadzi do nieznajdującego odzwierciedlenia w maksymalnym rocznym wskaźniku ilości odprowadzanych wód wielokrotnego zawyżenia opłaty. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji do określenia należnej opłaty maksymalnego wskaźnika godzinowego doprowadziło do jej wymierzenia w wysokości nieodzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Przyjęcie maksymalnego godzinowego wskaźnika ilości odprowadzanej wody, prowadzące do ustalenia wyższej wysokości opłaty stałej w stosunku do opłaty obliczanej przy zastosowaniu maksymalnego limitu rocznego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, pozostawało także w sprzeczności z art. 7a § 1 k.p.a. Takie stanowisko wyrażone w kwestionowanym wyroku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasługuje na aprobatę. Skarga kasacyjna jak i jej motywy nie są w stanie zmienić tego poglądu.

Podstawę prawną ustalonej opłaty stałej w rozpoznawanej sprawie stanowił w szczególności przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Ustalając opłatę stałą w niniejszej sprawie organ odwołał się do rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., mocą której Gminie Miasto [...] udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie ścieków – wód opadowych i roztopowych do potoku C. w R. określając trzy różne parametry tego zrzutu w ilościach: maksymalnych Qmaxh - m³/h, Qmax.rocz. - m³/rok, zaś trzeci dobowy jest średni Qśr.d. - m³/d. Nie jest zatem, w okolicznościach tej sprawy, kwestionowane, że w ww. pozwoleniu wodnoprawnym nie określono maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, tj. wyrażonej w m3/s maksymalnej ilości wód, która może być odprowadzana do wód na podstawie tego pozwolenia. Stąd też wykładnia art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne w kontekście zastosowania w sprawach ustalania opłaty stałej w związku z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie wyrażono w m³/s, wywoływała istotne wątpliwości.

Było tak dlatego, że – tak jak w rozpoznawanej sprawie – maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód w pozwoleniach wodnoprawnych wyrażano przy zastosowaniu dwóch wskaźników, mianowicie m³ na godzinę oraz na rok o takich wartościach, że jeżeli je przeliczyć na m³/s, to opłata stała obliczona na ich podstawie w każdym przypadku była inna, zaś różnica była istotna. Jednocześnie przepisy przejściowe ustawy Prawo wodne nie zawierały żadnej regulacji dostosowującej sposób ustalania opłaty stałej zależny od maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m³/s do zastanej rzeczywistości. Także z przepisów ustawy Prawo wodne odnoszących się bezpośrednio do sposobu ustalania opłaty stałej nie wynikało, który wskaźnik wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym odnoszący się do maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi należy przeliczyć na m³/s. Użyte w art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne sformułowanie "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s" nie jest jednoznaczne (precyzyjne), gdyż nie sposób z niego wywnioskować, który z ww. parametrów mówiących o maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w różnych jednostkach czasu należało przeliczyć na m³/s. Dopiero wskazaną we wstępnej części tego uzasadnienia ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, dodano do ustawy Prawo wodne art. 552a, rozstrzygając sporną kwestię w opisanym wyżej zakresie co do ustalania wysokości opłaty stałej, lecz będzie on miał zastosowanie dopiero do opłaty za usługi wodne za rok 2020.

Powyższe okoliczności wskazują, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego istniejące w chwili wydania zaskarżonej decyzji wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne należało zgodnie z normą wynikającą z art. 7a k.p.a. rozstrzygnąć na korzyść skarżącej Gminy. Według powołanego art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. i mającego zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu tego nie stosuje się, jak wynika z art. 7a § 2 k.p.a., jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego oraz w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Powołany art. 7a § 1 k.p.a. miał w sprawie zastosowanie ponieważ sprawa dotyczyła nałożenia na stronę postępowania obowiązku, mianowicie obowiązku zapłaty, i nie występowały w niej sporne interesy oraz interesy osób trzecich. Ponadto nie zachodziły żadne okoliczności wyłączające jego zastosowanie określone w art. 7a § 2 k.p.a.

Dlatego też uznano, iż Sąd pierwszej instancji właściwie zinterpretował normę art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne wykazując, że w okolicznościach tej sprawy niedopuszczalne było zastosowanie dla obliczenia przedmiotowej opłaty stałej wskaźnika w postaci maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód, a w konsekwencji właściwie zastosował przywołany wyżej przepis prawa materialnego. Natomiast wykazywane w niniejszym uzasadnieniu wątpliwości interpretacyjne art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne w pełni uzasadniały zastosowanie w realiach tej sprawy konstrukcji prawnej z art. 7a k.p.a. Tak więc zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do obrazy ww. przepisów pozostają całkowicie nieusprawiedliwione.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.