Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 323/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Usług [...] z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].06.2017 r., na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2-3 i 6 w zw. z art. 18 w zw. z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r., poz. 624 i 820), orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 0,1171 ha, położoną w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], objętą księgą wieczystą nr [...], stanowiącą własność Gminy Miejskiej K., ustanowionego na rzecz Spółdzielni Usług [...]

W uzasadnieniu organ podał, że nieruchomość położona przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. 0,1171 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], stanowi własność Gminy Miejskiej K.. Decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 19.07.1990 r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Spółdzielni Usług [...] z przeznaczeniem "pod dotychczasowy cel", co zostało ujawnione w dziale II ww. księgi wieczystej. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 Statutu Spółdzielni, w brzmieniu niezmienionym w zakresie tego paragrafu od dnia jego uchwalenia (od dnia 07.05.1990 r., "Spółdzielnia ma na celu prowadzenie na zasadach samorządu spółdzielczego i w ramach planów gospodarczych, wspólnego przedsiębiorstwa, opartego o osobistą pracę członków dla stałego podnoszenia materialnego i kulturalno-społecznego poziomu ich życia", a "celem działalności gospodarczej Spółdzielni jest świadczenie usług w zakresie organizacji i obsługi procesów inwestycyjnych, zwłaszcza dla spółdzielni mleczarskich, dla osiągnięcia zysku zapewniającego zaspokojenie potrzeb członków oraz rozwój Spółdzielni". Jak wskazała Spółdzielnia w piśmie z dnia 7.12.2016 r. zapis Statutu o spółdzielniach mleczarskich wynikał z faktu, że założyciele Spółdzielni byli związani z branżą spółdzielczego przemysłu mleczarskiego. Nieruchomość objęta decyzją zabudowana jest połączonym ze sobą zespołem dwu- i trzykondygnacyjnych budynków o charakterze biurowym. Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...].01.2016 r. organ ustalił, że znaczna część pomieszczeń budynków biurowych jest wynajmowana przez Spółdzielnię na rzecz podmiotów trzecich. Spółdzielnia wykorzystuje na swoje cele wyłącznie jedno pomieszczenie biurowe.

Odwołując się do treści art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że do użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Dotyczy to również możliwości zastosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia prawa trwałego zarządu. Spółdzielnia od chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (od dnia 01.01.1998 r.) do dnia 07.08.2016 r., wbrew obowiązkowi wskazanemu w art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. nie zawiadamiała gminy o zawieranych umowach najmu na czas oznaczony do 3 lat ani nie występowała o wyrażenie zgody na zawarcie takich umów w sytuacjach, gdy pomieszczenia znajdujące się w budynkach posadowionych na przedmiotowej nieruchomości były oddawane w najem na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jak również gdy po umowie najmu zawartej na czas oznaczony Spółdzielnia zawierała kolejne umowy z tymi samymi podmiotami. Powyższe stanowi o spełnieniu przesłanek decyzji o wygaśnięciu użytkowania.

Prezydent wskazał również, że zarządzaniem lokalami mieszkalnymi oraz użytkowymi i budynkami, stanowiącymi własność gminy zajmuje się jednostka organizacyjna Gminy Miejskiej K. - Zarząd Budynków Komunalnych. Również ta okoliczność wskazuje, że celem oddania Spółdzielni przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie było prowadzenie przez spółdzielnię działalności określonej w § 4 ust. 1 i 2 jej Statutu , a nie na odpłatny wynajem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Usług [...] z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 210 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy u.g.n. dotyczące trwałego zarządu mogą zostać zastosowane wprost do użytkowania ustanowionego na rzecz Spółdzielni Usług [...] w drodze decyzji wydanej przed dniem 5.12.1990 r.;

- art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 210 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż Spółdzielnia legitymowała się dorozumianą zgodą Gminy na zawieranie umów najmu lokali użytkowych znajdujących się w budynku przy ul. [...]

- art. 46 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 210 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż oddania w uzytkowanie nieruchomość nie jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem użytkowania określonym w treści decyzji o jego ustanowieniu;

- art. 46 ust. 2pkt 6 w zw. z art. 210 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, skoro nieruchomość stanowiąca przedmiot użytkowania nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o oddaniu jej w użytkowanie;

- art. 90 ust. 1 i 2 w zw. z art. 210 § 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie i brak orzeczenia w decyzji wygaszającej prawo użytkowania w przedmiocie zwrotu spółdzielni kwoty równej wartości nakładów poniesionych na użytkowaną nieruchomość;

- art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo wieloletniego akceptowania faktu wynajmowania przez Spółdzielnię pomieszczeń w budynku przy ul. [...] i jednoczesnego wyrażania dorozumianej zgody na ww. czynności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29.12.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 46 i art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podzielając stanowisko organu I instancji, SKO wskazało, że obecne brzmienie przepisu art. 210 ust. 1 u.g.n., wprowadzone ustawą z dnia 7.01.2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 6, poz. 70), nie daje podstaw do stosowania do użytkowania przysługującego Spółdzielni przepisów Kodeksu cywilnego. W sprawie mają zastosowanie odpowiednio stosowane przepisy dotyczące trwałego zarządu.

Odwołując się do poglądu przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.01.2015 r., sygn. akt I OSK 1543/14, organ wyjaśnił, że odpowiednie stosowanie do użytkowania przepisów dotyczących trwałego zarządu, oznacza że przepisy art. 46 u.g.n stosuje się wprost - bez jakichkolwiek modyfikacji.

Dlatego też w przypadku zaniedbywania przez użytkownika jego obowiązków w zakresie ograniczeń podmiotowych, właściwy organ może na tej podstawie orzec o wygaśnięciu prawa.

Odwołując się do ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji SKO stwierdziło, że spółdzielnia przez okres ponad 18,5 roku uchybiała obowiązkowi ciążącemu na niej na mocy art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n., tak więc wydanie zaskarżonej decyzji było uzasadnione.

Kolegium podzieliło również pogląd organu I instancji, że spółdzielnia nie prowadzi działalności w zakresie wynikającym z jej statutowego celu, gdyż jej funkcjonowanie opiera się przede wszystkim na wynajmowaniu zdecydowanej większości pomieszczeń znajdujących się w budynkach posadowionym na użytkowanej nieruchomości. W związku z tym zaistniała również podstawa wygaśnięcia użytkowania określona w art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał również, że postanowieniem z dnia 28 grudnia 2017 r., odmówił skierowania sprawy do mediacji.

Spółdzielnia Usług [...] z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania – art. 6 - 11 K.p.a., w tym szczególnie art. 7 (zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) oraz art. 8 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli), polegające na braku wyjaśnienia, jakiego rodzaju interes społeczny bezwzględnie wymagał wydania uznaniowej decyzji o odebraniu użytkowania przysługującego Spółdzielni Usług [...] braku odniesienia się do wielu argumentów podnoszonych przez spółdzielnię w toku postępowania administracyjnego oraz do wielu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, braku uwzględnienia obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady "in dubio pro libertate", a ponadto na utrzymaniu w mocy decyzji podjętej przez organ I instancji pomimo wieloletniego akceptowania przez Gminę Miejską K. faktu wynajmowania przez Spółdzielnię Usług [...] pomieszczeń w budynku przy ul. [...] i jednoczesnego wyrażania dorozumianej zgody na ww. czynności.;

- przepisów postępowania - art. 8 i art. 9 w zw. z art. 96a § 1 i 4 K.p.a. polegające na bezzasadnej odmowie uwzględnienia wniosku Spółdzielni Usług [...] o skierowanie sprawy do mediacji oraz procedowaniu w toku rozpoznawania tego wniosku z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej oraz zasady udzielania informacji uczestnikom postępowania;

- prawa materialnego - art. 210 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 2, 3, 6 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy u.g.n. dotyczące wygaśnięcia trwałego zarządu mogą zostać zastosowane wprost do użytkowania ustanowionego na rzecz Spółdzielni Usług [...] w drodze decyzji wydanej przed dniem 5.12.1990 r.;

- prawa materialnego - art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 210 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której Urząd Miasta K. wyrażał w formie dorozumianej zgodę na zawieranie i wykonywanie przez Spółdzielnię Usług [...] umów najmu lokali użytkowych znajdujących się w budynku przy ul. [...];

- prawa materialnego - art. 46 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 210 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której nieruchomość stanowiąca przedmiot użytkowania przez Spółdzielnię Usług [...] nie jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem nieruchomości określonym w treści decyzji o ustanowieniu użytkowania;

- prawa materialnego - art. 46 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 210 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której nieruchomość stanowiąca przedmiot użytkowania przez Spółdzielnię Usług [...] nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o oddaniu jej w użytkowanie;

- prawa materialnego - art. 90 ust. 1 i 2 w zw. z art. 210 § 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie i brak orzeczenia w decyzji wygaszającej prawo użytkowania w przedmiocie zwrotu spółdzielni kwoty równej wartości nakładów poniesionych na użytkowaną nieruchomość;

- prawa materialnego - art. 252 Kodeksu cywilnego polegającego na pominięciu go w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej i braku uwzględnienia cywilnoprawnej istoty użytkowania, której sednem jest nieskrępowane uprawnienie użytkownika do pobierania pożytków z przedmiotu użytkowania.

W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały bardzo obszernie rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd według powyższych kryteriów wykazała, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi w większości bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących procedury administracyjnej Sąd uznał, że przepisy art.6,7,8,9,10 i 11 k.p.a. nie zostały naruszone przez organ odwoławczy. SKO w [...] było właściwe do rozpoznania odwołania, działało na podstawie przepisów prawa i nie naruszyło zasady praworządności. Działaniem organu nie została także naruszona zasada prawdy obiektywnej. Wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zostały przeprowadzone. Zgromadzono dowody mające znaczenie dla sprawy i dokonano ich oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Z art. 7 k.p.a. wynika również, że organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada uwzględniania słusznego interesu obywateli nie może powodować naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając sprawę organ II instancji rozważył interes społeczny i słuszny interes spółdzielni.

Wskazać należy, że przez "uznanie administracyjne" rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Organ odwoławczy, oceniając decyzję Prezydenta Miasta K. uznał, że nie przekracza ona granic uznania administracyjnego, podzielając tym samym argumenty organu I instancji, który podkreślił, że celem oddania Spółdzielni przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie było umożliwienie jej świadczenia usług w zakresie organizacji i obsługi procesów inwestycyjnych, zwłaszcza dla spółdzielni mleczarskich - w postaci prowadzenia wspólnego przedsiębiorstwa, opartego o osobistą pracę członków, a nie na odpłatny wynajem z korzyścią dla spółdzielni. Organ odwoławczy podzielił również ocenę prezydenta, że Gmina posiada wyspecjalizowaną jednostkę, której przedmiotem działalności jest zarządzanie lokalami, w tym ich wynajmowanie.

Organ II instancji zaakcentował również, że granice uznania administracyjnego przysługującego organom rozstrzygającym o wygaśnięciu użytkowania (trwałego zarządu) wyznaczają względy celowościowe, a w szczególności zasady racjonalnego gospodarowania daną nieruchomością. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, chociaż wprost nie zostało to wyartykułowane, organ uznał interes właściciela nieruchomości za ważniejszy niż interes spółdzielni, w szczególności z tego powodu, że zyski z wynajmu budynków powinny przypadać gminie, a nie spółdzielni, która i tak przez ponad 18 lat je uzyskiwała, mimo, że nie w tym celu ustanowiono na jej rzecz użytkowanie. Korzystanie z nieruchomości oddanej w użytkowanie w ten sposób, że większość pomieszczeń jest wynajmowana osobom trzecim niewiele ma wspólnego z prowadzeniem wspólnego przedsiębiorstwa, opartego o osobistą pracę członków.

Zaskarżona decyzja nie narusza również art.7a k.p.a. W sprawie nie ma wątpliwości co do treści normy prawnej, na podstawie której orzeczono o wygaśnięciu użytkowania.

Sąd nie stwierdził także naruszenia art.8 k.p.a. w stopniu wymagającym uchylenia zaskarżonej decyzji. Na podstawie omawianego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przepis ten, jako procesowy, dotyczy konkretnego postępowania administracyjnego a nie wszystkich działań administracji. Przyznać należy rację skarżącemu, że w kontekście zasady budzenia zaufania istotne jest prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji uznaniowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie jest zbyt rozbudowane, ale ponieważ odwołano się w nim do decyzji organu I instancji, która szerzej odniosła się do interesów Gminy i Spółdzielni, uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, a tym samym stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 8 i art. 9 w zw. z art. 96a § 1 i 4 k.p.a. W aktach sprawy administracyjnej zalega na k. 444 postanowienie organu II instancji o odmowie uwzględnienia wniosku spółdzielni o skierowaniu sprawy do mediacji. Zgodnie z art. 96a § 1 k.p.a. mediacja może być przeprowadzona, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. W przedmiotowej sprawie organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie mediacja jest niedopuszczalna. Ponieważ przeprowadzenie mediacji nie jest obowiązkowe, nie można zarzucić organowi naruszenia prawa.

Organ odwoławczy nie naruszył także zasady wynikającej z art.10 k.p.a., czyli zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zawartość akt administracyjnych wskazuje, że strona skarżąca w pełni skorzystała ze swoich uprawnień.

Sąd nie stwierdził także naruszenia art.11.p.a. w stopniu wymagającym uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem art.11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w obszerny sposób, z odwołaniem się do poglądów doktryny i orzecznictwa omówiono treść przepisów będących podstawą materialnoprawną decyzji. Jak już podniesiono wcześniej organowi odwoławczemu można zarzucić, że nie dokonał głębszych rozważań w zakresie oceny interesów Gminy i Spółdzielni, ale uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, a tym samym stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nadto, zarzucić należy organowi II instancji, że w decyzji nie odniósł się do zarzutu odwołania naruszenia art. 90 ust. 1 i 2 w zw. z art. 210 § 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie i brak orzeczenia w decyzji wygaszającej prawo użytkowania o zwrocie nakładów poniesionych na przez spółdzielnię na użytkowaną nieruchomość, co - zdaniem spółdzielni - było obowiązkiem organu. Jednakże, jak już wyżej nadmieniono Sąd władny jest uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia innych (niż będących podstawą wznowienia) przepisów postępowania tylko wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to wpływu takiego nie miało, gdyż – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia – kwestia zwrotu nakładów poniesionych przez użytkownika nie jest rozstrzygana decyzją administracyjną.

Przechodząc do rozważań dotyczących przepisów materialnoprawnych, należy je rozpocząć od przedstawienia uregulowań prawnych dotyczących prawa użytkowania od momentu jego ustanowienia na rzecz strony skarżącej (19.07.1990 r.) do dnia wydania zaskarżonej decyzji (29.12.2017 r.).

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji - 19.07.1990 r.- Dz.U.1989.14.74) grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych były oddawane odpłatnie: 1) państwowym jednostkom organizacyjnym w zarząd, 2) organizacjom społecznym w użytkowanie.

W myśl ówczesnego brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy w sprawach w niej nie uregulowanych do zarządu gruntów przez państwowe jednostki organizacyjne stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące własności nieruchomości państwowych (art. 34 i 128), a do użytkowania gruntów przez organizacje społeczne - przepisy tego Kodeksu o użytkowaniu. Dlatego też użytkowanie ustanowione na rzecz skarżącej spółdzielni miało charakter ograniczonego prawa rzeczowego, ale jego treść ukształtowana była przepisami omawianej ustawy i konkretyzującą je decyzją administracyjną. Przepisy kodeksu cywilnego znajdowały zastosowanie tylko w sprawach nie uregulowanych w ustawie. Organizacjami społecznymi w rozumieniu ustawy były organizacje polityczne, związki zawodowe i organizacje spółdzielcze, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych (art.5 ust. 2). Oznacza to, że Spółdzielnia Usług [...] była w rozumieniu omawianej ustawy organizacją społeczną.

Według przepisu art. 39 ustawy (zgodnie z brzmieniem na dzień 19.07.1990 r.) prawo użytkowania powstawało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, a użytkowanie gruntu państwowego przez organizację społeczną polegało na korzystaniu z nieruchomości w zakresie i na warunkach określonych w decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie. W decyzji z dnia 19.07.1990 r. podano, że stronie skarżącej przekazano odpłatnie w użytkowanie nieruchomość składającą się z działki nr [...], zabudowaną budynkiem biurowym i innymi składnikami budowlanymi z przeznaczeniem "pod dotychczasowy cel", co sprecyzowano w uzasadnieniu decyzji, dodając że: "teren opisany w niniejszej decyzji przeznaczony jest pod biurowiec Spółdzielni Usług [...] Sformułowanie "pod dotychczasowy cel" niewątpliwie wiązać należy z faktem podanym przez samą stronę skarżącą, a mianowicie, że Spółdzielnia Usług [...] została założona przez pracowników Centralnego Związku Spółdzielni Mleczarskich – Biura Studiów Projektów i Realizacji Inwestycji Przemysłu Mleczarskiego w [...] – Oddział w [...] Oznacza to, że poprzednio korzystanie z budynku polegało na prowadzeniu w nim działalności projektowej.

Jak stanowił przepis art.41 ust.2 pkt 1 omawianej ustawy (Dz.U.1989.14.74) terenowy organ administracji państwowej mógł orzec o wygaśnięciu prawa użytkowania ustanowionego na okres nie oznaczony m.in. w razie stwierdzenia, że użytkowana nieruchomość jest w całości lub w części zbędna użytkownikowi bądź jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem. Przepis ten skorelowany był z przepisem art. 42 omawianej ustawy, który nakładał tak na państwową jednostką organizacyjną zarządzającą nieruchomością, jak i na użytkownika obowiązek zgłoszenia terenowemu organowi administracji państwowej wniosku o przejęcie przez ten organ całości lub części nieruchomości, które stały się dla nich zbędne.

Stan prawny skomplikował się z dniem wejścia w życie (5.12.1990 r.) ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464). Przepis art.1 pkt 4 tej ustawy nadał przepisowi art.4 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami brzmienie: "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy mogą być sprzedawane osobom prawnym i osobom fizycznym albo oddawanie tym osobom w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem, z zastrzeżeniem ust. 6 i 7." Przepis art.1 pkt 5 dodał do nowelizowanej ustawy art. 4 a o brzmieniu: "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi. Przepis art.1 pkt 5 noweli ustanowił również nowe brzmienie art.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości: "W sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego". Przepisem art.1 pkt 38 ustawy skreślono art.39 ustawy nowelizowanej, który stanowił, że prawo użytkowania powstawało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej oraz że użytkowanie gruntu państwowego przez organizację społeczną polegało na korzystaniu z nieruchomości w zakresie i na warunkach określonych w decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie. Zgodnie zaś z art.1 pkt 40 noweli przepis art.41ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzyskał treść: "Rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy może orzec o wygaśnięciu zarządu ustanowionego na okres nie oznaczony lub przed upływem okresu, na który zostało ustanowione:1) w razie stwierdzenia, że nieruchomość jest w całości lub w części zbędna zarządcy bądź jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem, 2) jeżeli sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu, 3) jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego zajdą zmiany, które nie pozwalają na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a zarządca nie wyraził zgody na zmianę sposobu wykorzystywania nieruchomości".

Z kolei w art.2 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zawarte zostały przepisy przejściowe. I tak,

art. 2 ust. 4 noweli stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będące w dniu 5.12.1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Nowelizacja ta wprowadziła również zasadę (art.4 ust.8), że w stosunku do użytkowania ustanowionego przed dniem 5.12.1990 r., o którym mowa w ust. 4 i 5, stosuje się przepisy dotyczące zarządu. Oznaczało to, że do stosunku prawnego istniejącego między gminą a użytkownikiem, gdy użytkowanie to powstało na mocy decyzji administracyjnej przed dniem 5.12.1990 r. w pierwszej kolejności należało stosować wprost przepisy dotyczące zarządu, a dopiero w sprawach nie uregulowanych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - przepisy Kodeksu cywilnego.

Z powyższego wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29.09.1990 r. współistniały dwa rodzaje użytkowania, objęte innym reżimem prawnym:

1) powstałe przed dniem 5.12.1990 r. (którego treść ukształtowana była przepisami poprzedniej ustawy i decyzją administracyjną), do którego stosowało się przepisy kodeksu cywilnego, a od 5.12.1990 r. przepisy dotyczące zarządu,

2) powstałe po dniu 4.12.1990 r., już nie na podstawie decyzji administracyjnej, ale w drodze umowy, do którego zastosowanie znajdowały przepisy Kodeksu cywilnego.

Ponieważ użytkowania ustanowione decyzją z dnia 19.07.1990 r., jako powstałe przed dniem 5.12.1990 r. objęte było reżimem prawnym wymienionym w punkcie pierwszym, od dnia 5.12.1990 r. należało stosować do tego prawa przepisy dotyczące zarządu. Stosowanie przepisów dotyczących zarządu miało przy tym być stosowaniem wprost, a nie "odpowiednio", a treść art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. nie pozwalała na posiłkowanie się stosowaniem przepisów innych ustawy, w tym kodeksu cywilnego.

Od dnia 5.12.1990 r. przepis art.41 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił: "Wygaśnięcie zarządu następuje z upływem okresu, na który zostało ustanowione, a w razie jego ustanowienia na okres nie oznaczony - w terminie ustalonym w decyzji o wygaśnięciu zarządu, umożliwiającym zlikwidowanie działalności zarządcy na tej nieruchomości" (ust.1). "Rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy może orzec o wygaśnięciu zarządu ustanowionego na okres nie oznaczony lub przed upływem okresu, na który zostało ustanowione: 1) w razie stwierdzenia, że nieruchomość jest w całości lub w części zbędna zarządcy bądź jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem, 2) jeżeli sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu, 3) jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego zajdą zmiany, które nie pozwalają na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a zarządca nie wyraził zgody na zmianę sposobu wykorzystywania nieruchomości" (ust.2). Przepis ten wprost stosował się do użytkowania ustanowionego przed 5.12.1990 r. W myśl art.42 ustawy państwowa lub komunalna jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, sprawująca zarząd nieruchomością, jest obowiązana zgłosić odpowiednio rejonowemu organowi rządowej administracji ogólnej lub zarządowi gminy wniosek o przejęcie całości lub części nieruchomości, które stały się dla niej zbędne.

Z kolei, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz.U.1985.47.240 ze zm.), wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w znowelizowanym art.43 ustawy, decyzja ostateczna terenowego organu administracji państwowej lub umowa o przekazaniu nieruchomości stwarzała między przekazującym i przejmującym stosunek zobowiązaniowy, do którego stosuje się przepisy o zobowiązaniach umownych (§ 3 ust.1). Rozporządzenie to przewidywało, że do rozliczeń powstałych na skutek wygaśnięcia użytkowania odpowiednie zastosowanie znajdował przepis § 11 ust.1 stanowiący, że "w razie wygaśnięcia zarządu wskutek zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalających na dalsze korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, państwowej jednostce organizacyjnej, która nabyła nieruchomość z własnych środków lub z kredytu bankowego lub z takich środków dokonała nakładów na nieruchomości, przysługuje zwrot kwoty odpowiadającej wartości nieruchomości w dniu jej przejęcia przez terenowy organ administracji państwowej lub zwrot kwoty odpowiadającej wartości nie zamortyzowanych nakładów". Z przepisu tego wynikało zatem, że zwrot kwoty odpowiadającej wartości nakładów możliwy był tylko wtedy, gdy nastąpiło wygaśnięcie zarządu nastąpiło z przyczyny niezależnej od zarządcy (wskutek zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalających na dalsze korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób), a nadto tylko nakładów nie zamortyzowanych.

Użytkownikowi nieruchomości nie przysługiwało zatem roszczenie o zwrot nakładów w razie wygaśnięcia użytkowania na podstawie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość jest zbędna użytkownikowi i wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem ( por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 1996 r., III CZP 81/96).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. uchylone zostało Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 31.08.1991 r. (Dz.U.1991.72.311). Stosownie do § 15 rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. w wypadku wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu na wniosek zarządcy, z jednoczesnym oddaniem tej nieruchomości w zarząd innej jednostce, rozliczenie za budynki, urządzenia i lokale oraz rozpoczęte inwestycje następowało między tymi jednostkami.

W wypadku wygaśnięcia zarządu bez jednoczesnego oddania nieruchomości w zarząd innej jednostce, rozliczenie następowało między właścicielem gruntu a dotychczasowym zarządcą.

Ponieważ zagadnienie to nie zostało uregulowane w ustawie, do rozliczeń należało, na podstawie art.5 u.g.g., stosować przepisy kodeksu cywilnego.

Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 1.01.1998 r., z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741).

Zakwestionowane w skardze użycie przez organ sformułowania "treść art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. nie pozwalała na posiłkowanie się stosowaniem przepisów innych ustawy, w tym kodeksu cywilnego" jest pewnym skrótem. Organ zacytował część dłuższego wywodu z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17.10.1995 r. (sygn. III CZP, OSNCP 1996/2/22), dotyczącej stanu prawnego po wejściu w życie ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która to ustawa w art.4 ust.8 wprowadziła zasadę, że do użytkowania ustanowionego przed dniem 5.12.1990 r., o którym mowa w ust. 4 i 5, stosuje się przepisy dotyczące zarządu (sygn. III CZP, OSNCP 1996/2/22). Sąd Najwyższy wyjaśnił, że "do użytkowania, o którym mowa w art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z 29 września 1990 r. należy stosować przepisy art. 33-37 ugg, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 72, poz. 311 ze zm.), w szczególności przepisów zawartych w rozdziałach 3 i 4. Stosowanie przepisów dotyczących zarządu jest stosowaniem wprost; w art. 2 ust. 8 ustawy z 29 września 1990 r. nie wprowadzono klauzuli stosowania "odpowiedniego". Kategoryczna treść art. 2 ust. 8 ustawy z 29 września 1990 r. nie daje podstaw do sięgania do innych przepisów, w szczególności przepisów kodeksu cywilnego. Z jednej strony brak jest tu klauzuli "w sprawach nie uregulowanych", z drugiej - wykorzystaniu klauzuli zawartej w art. 7 ugg stoi na przeszkodzie okoliczność, że ustanie zarządu w formie jego wygaśnięcia jest wyczerpująco unormowane w art. 35 ugg. Jeśli do użytkowania, o którym mowa w art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z 29 września 1990 r., stosuje się wprost art. 35 ugg, a w przepisie tym w sposób szczególny, a zarazem wyczerpujący uregulowano ustanie zarządu, to nie ma podstaw prawnych zezwalających na sięgnięcie do art. 246 kc. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, jeśli zauważyć, że zbędność nieruchomości (co legło u podstaw zrzeczenia się) objęta jest art. 35 ust. 2 pkt 1 ugg jako przesłanka wygaśnięcia zarządu. Przeciwne stanowisko, tj. dopuszczenie do zastosowania art. 246 § 1 kc, w istocie podważyłoby sens unormowań szczególnych, przewidzianych w art. 35 ust. 2 pkt 1 ugg.".

Stanowisko to Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela.

W ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i w cytowanych rozporządzeniach wykonawczych do rozliczeń z tytułu wygaśnięcia z użytkowania nie przewidziano formy decyzji. Przyjąć zatem należy, że rozliczenie nakładów w razie wygaśnięcia zarządu w innych okolicznościach niż przewidzianych w tych przepisach następowałoby na podstawie przepisów kodeksu cywilnego (por. Uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 1996 r. III CZP 81/96 OSNC 1996/11/149 i z dnia 17 października 1995 r. III CZP 141/96 OSNC 1996, z. 2, poz. 22).

Kolejną zmianę wprowadziła ustawa z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741), która weszła w życie w dniu 1.01.1998 r. Ustawa ta uchyliła ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawę z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.). Tym samym utracił również moc przepis art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1990 r. stanowiący, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5.12.1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek oraz art.4 ust.8, stanowiący, że w stosunku do użytkowania ustanowionego przed dniem 5.12.1990 r., o którym mowa w ust. 4 i 5, stosuje się przepisy dotyczące zarządu.

Przepis art.13 ust. 1 nowej ustawy stanowił, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości m.in. mogą być przedmiotem obrotu, a w szczególności - przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd. Wszystkie wymienione wyżej instytucje, za wyjątkiem oddania nieruchomości w trwały zarząd, podlegają przepisom kodeksu cywilnego.

W art. 210 ust.1 ustawy, umieszczonym w przepisach przejściowych, wprowadzono zasadę, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5.12.1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego należało stosować przepisy Kodeksu cywilnego, w szczególności przepisy Działu II "Użytkowanie", czyli art.252 k.c. i nast. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art.284 k.c. do innych wypadków użytkowania przez osoby prawne stosuje się przepisy rozdziału I i odpowiednio rozdziału II niniejszego działu, o ile użytkowanie to nie jest inaczej uregulowane odrębnymi przepisami.

Na skutek tej regulacji zniesienie użytkowania powstałego na podstawie decyzji administracyjnej możliwe było jedynie na podstawie umowy zawartej między uprawnionym a właścicielem rzeczy obciążonej.

Następnie, ustawą nowelizacyjną z dnia 7.01.2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 6, poz. 70), która weszła w życie 15.02.2000 r. dokonano zmiany art. 210 ust. 1 u.g.n., nadając mu obecne brzmienie. Stanowi on, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5.12.1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Powodem nowelizacji było uznanie, że poprzednie rozwiązanie było błędne. W uzasadnieniu projektu wskazano: "Art. 1 pkt 35 projektu przywraca przedwcześnie zmieniony przepis art. 210 ustawy. Prawo użytkowania przysługujące organizacjom społecznym, mimo akcji uwłaszczeń, nadal funkcjonuje w szerokim zakresie. Zostało ono ustalone na tych samych warunkach, co prawo trwałego zarządu. Dopóki ta forma użytkowania istnieje w praktyce, należy do niej stosować te same zasady, co do trwałego zarządu. Przepisy Kodeksu cywilnego są w tym zakresie niewystarczające." (pkt 15 s. 7 projektu ustawy – druk sejmowy III.572, opublikowany w Lex). Owa niewystarczalność dotyczyła uprawnień właściciela w stosunku do uprawnień organizacji społecznych, których użytkowanie zostało ustanowione w drodze decyzji. Od dnia 15.02.2000 r. stało się zatem możliwe wygaśnięcie użytkowania ustanowionego przed 5.12.1990 r. na mocy decyzji administracyjnej.

Z kolei ustawą z dnia 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004 Nr 141, poz. 1492) do art. 210 dodano ust. 3 w brzmieniu "Do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu". Przepis wszedł w życie w dniu 22.09.2004 r.

Ponieważ przepis art.210 ust.1 ustawy dotyczył użytkowania ustanowionego przed dniem 5.12.1990 r., to dyspozycja przepisu art. 210 ust. 3 musi mieć zastosowanie do użytkowania, które zostało ustanowione (na mocy art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – DZ.U.1991.30.127) w drodze decyzji po 5 grudnia 1990 r., a przed 1 stycznia 1998 r.

Wobec powyższego, do ustanowionego w dniu 19.07.1990 r. na rzecz Spółdzielni Usług [...] użytkowania w okresie od dnia 19.07.1990 r. do dnia 5.12.1990 r. zastosowanie miały przepisy k.c. o użytkowaniu, od dnia 5.12.1990 r. do dnia 31.12.1997 r. przepisy dotyczące zarządu, od dnia 1.01.1998 r. do dnia 15.02.2000 r. przepisy k.c., a od dnia 15.02.2000 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji – odpowiednie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące trwałego zarządu.

W ustawie tej (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - Dz.U.2016.2147 t.j.) regulacje dotyczące oddawania nieruchomości w trwały zarząd (rozdział 5) były następujące:

- stosownie do art.43 ust.1 u.g.n. trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną,

- w myśl art.43 ust.2 pkt 1) jednostka organizacyjna ma prawo (z dopuszczeniem modyfikacji wynikających z ustaleń wojewody lub sejmiku szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne) do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania,

- stosownie do art.43 ust.2 pkt 2) jednostka organizacyjna ma prawo, za zgodą organu nadzorującego, do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego (począwszy od 15.02.2000 r.),

- zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 3) u.g.n. jednostka organizacyjna ma prawo do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość,

- w myśl art. 46 ust. 1 trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu,

- stosownie do treści art. 46 ust. 2 u.g.n. właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia m.in., że: jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody właściwego organu i organu nadzorującego na te czynności, nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu.

- zgodnie z art.46 ust.3 wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona,

- w myśl art.87 ust.6 nakłady konieczne wpływające na cechy techniczno-użytkowe gruntu, poniesione przez jednostkę organizacyjną, o ile w ich następstwie wzrosła wartość nieruchomości gruntowej, zalicza się, przy aktualizacji opłaty, na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną,

- stosownie do art.88 ust.1 wartości nakładów na wybudowanie budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, położonych na nieruchomości oddanej w trwały zarząd nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu,

- stosownie do art.88 ust.2 powyższa zasada ma odpowiednie zastosowanie do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego położonego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego,

- zgodnie z art.90 ust.1 przy przekazywaniu trwałego zarządu nieruchomości przez jednostkę organizacyjną na wniosek innej jednostki organizacyjnej dokonują one między sobą rozliczenia z tytułu nakładów, ustalanego w porozumieniu między jednostkami organizacyjnymi,

- w myśl art.90 ust.2 w razie wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, właściwy organ zwraca jednostce organizacyjnej kwotę równą wartości nakładów poniesionych na zabudowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę lub remont obiektu budowlanego, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.

Ponieważ do ustanowionego w dniu 19.07.1990 r. na rzecz Spółdzielni Usług [...] użytkowania należy odpowiednio stosować przepisy ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące trwałego zarządu, konieczne będzie zatem rozważenie na czym będzie polegać odpowiednie zastosowanie tych przepisów. Nadto, trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art.50 u.g.n. do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu.

Problem odpowiedniego stosowania przepisów szeroko rozważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.01.2015 r., sygn. akt II OSK 1543/14. Stanowisko NSA, przywołane zresztą obszernie przez organ odwoławczy, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Tak więc skrótowo tylko należy stwierdzić, że "odpowiedniość" stosowania określonego przepisu oznacza, że: 1) niektóre postanowienia tego przepisu będzie można stosować bez żadnej modyfikacji, 2) inne trzeba będzie odpowiednio zmodyfikować, 3) jeszcze innych w ogóle nie będzie można stosować z uwagi na ich bezprzedmiotowość lub oczywistą sprzeczność z charakterem prawnym instytucji, do której miałyby znaleźć zastosowanie. "Przy dokonywaniu wykładni przepisów odpowiednio stosowanych konieczne jest zachowanie odpowiedniej sekwencji; w pierwszej kolejności przepisy odniesienia winny być stosowane wprost, następnie - gdy ich stosowanie in extenso nie jest możliwe czy celowe - mają one zastosowanie z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi je do przepisów odesłania, a dopiero gdy stosowanie przepisów odniesienia byłoby całkowicie niemożliwe lub bezcelowe - nie mają one zastosowania.

Kierując się wskazówkami NSA, po wstawieniu w przepisie art.46 ust.2 pkt 2), 3) i 6) u.g.n. w miejsce słów: "trwały zarząd", "decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu", "jednostka organizacyjna" kolejno wyrażeń: "użytkowanie", "decyzja o ustanowieniu użytkowania", "organizacja społeczna" miałby on treść następującą: "Właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu użytkowania w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość ta nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu użytkowania, organizacja społeczna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała stosownej zgody, nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji o ustanowieniu użytkowania, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu użytkowania".

Zabieg ten pozwala na stwierdzenie, że odpowiednie stosowanie do użytkowania przepisu art.46 u.g.n. dotyczącego trwałego zarządu oznacza, że stosuje się go niejako "wprost", ponieważ nie potrzeba dokonywać w nim żadnych modyfikacji.

Nadto, skoro w przepisie art.46 u.g.n. w sposób wyczerpujący uregulowano wygaśnięcie zarządu, to odpowiednie stosowanie tego przepisu do wygaśnięcia użytkowania nie może polegać, poprzez przepis art.50 u.g.n., na sięgnięciu do przepisów k.c. Przeciwne stanowisko w istocie podważyłoby sens unormowań szczególnych, przewidzianych w art. 46 u.g.n.

Rozważenia wymaga jeszcze zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 90 ust. 1 i 2 w zw. z art. 210 § 1 u.g.n. przez brak orzeczenia w zaskarżonej decyzji o zwrocie nakładów poniesionych przez stronę skarżącą na użytkowaną nieruchomość.

Przepis art.90 ust.2 przewidując jedynie, że w razie ustania trwałego zarządu na skutek wydania decyzji o jego wygaśnięciu, właściwy organ zwraca jednostce organizacyjnej kwotę równą wartości nakładów poniesionych na tę nieruchomość na zabudowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę lub remont obiektu budowlanego, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, nie stanowi samodzielnej podstawy do rozliczenia tych nakładów, gdyż nie określa zasad tego zwrotu. W szczególności nie wypowiada się, czy zwrotowi podlegają nakłady poczynione za zgodą organu nadzorującego, nakłady wynikające z dostosowania nieruchomości do stanu umożliwiającego korzystanie z niej zgodnie z celem, na który została przekazana, konieczne, czy też tylko legalne.

W przepisie nie przewidziano dla czynności "zwrotu nakładów" formy decyzji administracyjnej, a ustawa o gospodarce nieruchomości w wielu przepisach dotyczących trwałego zarządu taką właśnie formę przewidziała. Formę decyzji ustawodawca określił dla sytuacji unormowanych w przepisach: art. 45 (ustanowienie trwałego zarządu), art. 46 (wygaśnięcie trwałego zarządu), art.85 (pozbawienie bonifikaty i zmiana wysokości opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu), art.87 (aktualizacja opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu). W tym ostatnim przepisie wskazano, że wartość nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz wartość nakładów koniecznych wpływających na cechy techniczno-użytkowe gruntu zalicza się na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną. Z kolei w przepisie art.88 u.g.n. przewidziano, że wartości nakładów poniesionych zgodnie z przepisami prawa budowlanego na zabudowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę lub remont obiektu budowlanego położonego na nieruchomości, nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu.

Jest to zatem czynność tylko obrachunkowa.

Trwały zarząd w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest prawem rzeczowym ani formą umowy cywilnoprawnej uprawniającej do władania nieruchomością, lecz jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną. Nieruchomość taka może zostać oddana w trwały zarząd jedynie jednostce organizacyjnej należącej do podmiotu oddającego nieruchomość w trwały zarząd. Według art. 43 ust. 2 pkt 1 u.g.n. jednostka organizacyjna powinna co do zasady korzystać z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. W tym celu, a więc nie w dowolnym celu, jednostki organizacyjne mogą, zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 2 u.g.n., dokonywać zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu, a od dnia 23 sierpnia 2017 r. także rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Czynności te mogą być podjęte jedynie za zgodą organu nadzorującego daną jednostkę. Majątek jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej z punktu widzenia prawnego jest majątkiem samego podmiotu, w skład którego taka jednostka organizacyjna wchodzi. Między właścicielem a jednostką zarządzającą nie powstaje stosunek cywilnoprawny, a oddanie w zarząd oznacza jedynie przekazanie wykonywania niektórych uprawnień płynących z własności określonej jednostce organizacyjnej.

Dlatego też uznać należy, że ustawodawca celowo w przepisie art.90 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016.2147 t.j.) nie przewidział, dla rozliczenia zwrotu kwoty równej wartości nakładów poniesionych w okresie istnienia trwałego zarządu przez podmiot tego prawa, formy decyzji. Statuował jedynie obowiązek zwrotu takiej kwoty w postaci czynności obrachunkowej.

Odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać albo na stosowaniu określonych przepisów odniesienia wprost albo na stosowaniu ich z pewnymi modyfikacjami albo na braku możliwości ich zastosowania.

Nie ma podstaw do zastosowania przepisu art.90 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016.2147 t.j.) w sytuacji wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania ustanowionego na podstawie decyzji administracyjnej na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1989.14.74 t.j.).

Rozliczenie zwrotu kwoty równej wartości nakładów poniesionych przez użytkownika nie następuje w decyzji o wygaśnięciu użytkowania, ale rozstrzygane jest przez sąd powszechny na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, zgodnie z art.50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu.

Relacja między osobą prawną będącą podmiotem ustanowionego użytkowania a właścicielem nieruchomości jest zupełnie inna niż stosunek prawny łączący trwałego użytkownika z właścicielem nieruchomości.

Użytkowanie ustanowione na rzecz skarżącej spółdzielni jest bowiem swoistym ograniczonym prawem rzeczowym, którego treść ukształtowały przepisy ustawy z dnia 29.04.1985 r. i decyzja administracyjna. Korzystanie z nieruchomości w sposób wykraczający poza wyznaczony dla nieruchomości zakres lub niezgodnie z przeznaczeniem zostało przez ustawodawcę usankcjonowane prawem właściwego organu do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania. Korelatem uprawnień właściciela są obowiązki użytkownika nieruchomości do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania (art. 43 ust. 2 pkt 1 u.g.n.), uzyskania zgody na wprowadzenia zmian budowlanych (art. 43 ust. 2 pkt 1 u.g.n.), a także zawiadamiania oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę lub użyczenie osobie trzeciej albo uzyskania zgody, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat (art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). Majątek użytkownika (osoby prawnej) jest odrębny od majątku właściciela nieruchomości. Brak odpowiedniej regulacji dotyczącej sposobu dokonywania rozliczeń między użytkownikiem i właścicielem nieruchomości powoduje konieczność sięgnięcia, zgodnie z art.50 u.g.n. do przepisów kodeksu cywilnego o użytkowaniu.

Z akt sprawy wynika, że stronie skarżącej przekazano odpłatnie w użytkowanie nieruchomość składającą się z działki nr [...], zabudowaną budynkiem biurowym i innymi składnikami budowlanymi z przeznaczeniem "pod dotychczasowy cel" - "pod biurowiec Spółdzielni Usług [...] W decyzji zaznaczono, że nieruchomość znajduje się w zasobie gruntów. Jak podano w skardze Spółdzielnia Usług [...] została założona przez pracowników Centralnego Związku Spółdzielni Mleczarskich – Biura Studiów Projektów i Realizacji Inwestycji Przemysłu Mleczarskiego w [...] – Oddział w [...] który został zlikwidowany na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości i dlatego jest następcą prawnym po zlikwidowanej jednostce.

Działalność Spółdzielni w dniu wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania na jej rzecz, jak wynika ze statutu (k.162 a.a) i postanowienia sądu rejestrowego (k.158 a.a.), polegała na prowadzeniu wspólnego przedsiębiorstwa, opartego o osobistą pracę członków, a celem działalności gospodarczej było świadczenie usług w zakresie organizacji i obsługi procesów inwestycyjnych". Aktualna działalność Spółdzielni opiera się przede wszystkim na wynajmowaniu pomieszczeń znajdujących się w budynkach posadowionych na użytkowanej nieruchomości, położonej przy ul. [...]. Potwierdziła to sama skarżąca wskazując w skardze, że z bilansu i rachunku zysków i strat za ubiegłe lata, kwoty uzyskiwane z tytułu najmu lokali stanowią 86 % ogółu przychodów netto sprzedaży produktów.

Tak więc fakt wynajmowania przez spółdzielnię od ponad 18 lat większości pomieszczeń w budynkach znajdujących się na tej nieruchomości osobom trzecim, bez uzyskania stosownej zgody właściciela nieruchomości, uznać należy za spełnienie przesłanek wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania określonych w art.46 ust.2 pkt 2), 3) i 6) u.g.n.

Dlatego też Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że wymagana zgoda organu na wynajmowanie pomieszczeń została wyrażona w sposób dorozumiany, gdyż pracownicy Urzędu Miasta K. dysponowali wiedzą o wynajmowanych lokalach w związku z postępowaniami w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania. Brzmienie omawianych przepisów nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych. Skoro na użytkowniku spoczywa obowiązek zawiadomienia i wystąpienia o uzyskanie stosownej zgody, nie wystarczy więc, aby organ w inny sposób dowiedział się o istniejących umowach najmu. Zgoda powinna zostać udzielona przez upoważniony organ w formie jednoznacznego aktu stanowiącego jego wyraz woli, zgody tej nie można zatem domniemywać, czy wyinterpretować z innych okoliczności.

Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Ocena Prezydenta Miasta K., że przejęcie przedmiotowej nieruchomości od użytkownika skutkować będzie możliwością jej racjonalnego wykorzystania przez powołaną do tego jednostkę komunalną, należy do wyłącznej kompetencji tego organu.

Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia: art. 210 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 2, 3, 6 u.g.n.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 252 Kodeksu cywilnego, "polegającego na pominięciu go w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej i braku uwzględnienia cywilnoprawnej istoty użytkowania, której sednem jest nieskrępowane uprawnienie użytkownika do pobierania pożytków z przedmiotu użytkowania". Skoro warunki i sposób użytkowania zostały uregulowane poprzez odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów o trwałym zarządzie, to oznacza to, że omawiane przepisy mają pierwszeństwo przed uregulowaniami wynikającymi z kodeksu cywilnego. Przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu na mocy art. 50 u.g.n. stosuje się odpowiednio dopiero w odniesieniu do spraw nieuregulowanych w ustawie. Tym samym nieuprawnione jest odwoływanie się do treści art. 252 k.c. i twierdzenie, że istotą użytkowania jest uprawnienie użytkownika do swobodnego pobierania pożytków. Wykonywanie tego prawa podlega bowiem ograniczeniom wynikającym z uregulowań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia.

Z przyczyn omówionych wyżej niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 i 2 w zw. z art. 210 § 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie i brak orzeczenia w decyzji wygaszającej prawo użytkowania w przedmiocie zwrotu spółdzielni kwoty równej wartości nakładów poniesionych na użytkowaną nieruchomość.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.