Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 124/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 i 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie wykonania chodników i zjazdów na drogę powiatową 1. umarza postępowanie sądowadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] listopada 2016 r. J. S. (dalej też jako "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego też dalej "organem I Instancji" lub "PINB") w sprawie wykonania chodników i zjazdów na drogę powiatową stanowiącą działkę [...]), wnosząc o:

1. stwierdzenie, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły;

2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji do dnia 30 listopada 2016 r.;

4. nałożenie na organ grzywny;

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

6. zwrot kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie, którego przewlekłe prowadzenie jest skarżone, zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego w dniu [...] stycznia 2016 r., a organ podjął pierwszą czynność dopiero w dniu [...] maja 2016 r. (zawiadomienie o terminie kontroli). Pismem z [...] sierpnia 2016 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z urzędu, zaś do dnia wniesienia skargi sprawa nie została rozstrzygnięta.

Dalej Skarżący podkreślił, że organ wysyłał do niego korespondencję bez podpisu osoby upoważnionej, która – jego zdaniem – nie wywoływała skutków prawnych w toku prowadzonego postępowania. W związku z tym Skarżący wniósł w dniu [...] sierpnia 2016 roku do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego też dalej "organem II instancji" lub "WWINB") zażalenie na bezczynność PINB względnie na przewlekłość prowadzonego postępowania. W dniu [...] października 2016 r. WWINB uznał zażalenie za uzasadnione w części dotyczącej przewlekłości prowadzonego postępowania i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, a w pozostałej części (dot. bezczynności PINB) uznał zażalenie za nieuzasadnione.

Skarżący wskazał również, że w dniu [...] listopada 2016 r. odebrał zawiadomienie PINB z [...] października 2016 r. o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy: nie później niż do [...] listopada 2016 r., które argumentowano skomplikowanym stanem faktycznym oraz koniecznością przeprowadzenia wnikliwej analizy akt sprawy. Skarżący podkreślił, że w jego rozumieniu stan sprawy nie jest skomplikowany. Sprawa dotyczy samowoli budowlanej, która jest stanem obiektywnym, polegającym na ustaleniu czy inwestor dokonał czynności wymaganych przepisami prawa przed przeprowadzeniem własnej inwestycji budowlanej. Zdaniem Skarżącego oznacza to, że zadanie organu ogranicza się jedynie do analizy akt określonej sprawy budowlanej, w szczególności do weryfikacji czy inwestor uzyskał odpowiednie zgody organów budowlanych. Po drugie, jego zdaniem, konieczne jest także, aby organ zweryfikował samodzielnie czy rzeczywiście doszło do zmiany o charakterze architektoniczno-budowlanym. W tym celu PINB przeprowadził kontrolę na gruncie w dniu [...] czerwca 2016 r.

Skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia skargi organ nie rozstrzygnął sprawy, co oznacza, że minął 11 miesiąc rozpatrywania sprawy. To zatem, jego zdaniem, uzasadnia orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa przez PINB. Organ ten nie załatwił sprawy w terminie ustawowo do tego przewidzianym, tj. w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, za które Skarżący uznaje dzień [...] stycznia 2016 r. Zaznaczył jednak, iż w przypadku przyjęcia, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2016 r., skarga jest również zasadna, gdyż miesięczny termin na załatwienie sprawy także już minął. Skarżący podniósł, że organ nie przeprowadzał dodatkowych dowodów w sprawie od dnia przeprowadzenia kontroli na gruncie, wysyłał niepodpisane pisma do strony postępowania (co wskazuje na pozorność jego działań), i dopiero w konsekwencji uznania zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadne zawiadomił o konieczności – w ocenie Skarżącego bezpodstawnej – przedłużenia prowadzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ I instancji wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał m.in., że jego zdaniem skarga nie jest uzasadniona, ponieważ od [...] maja 2016 r. podejmuje czynności bez zbędnej zwłoki. PINB podkreślił, że po zawiadomieniu stron postępowania o planowanej na dzień [...] czerwca 2016 r. kontroli, dnia [...] lipca 2016 r. zwrócił się z prośbą do Starostwa [...] o udzielenie informacji dotyczących stosownych zgłoszeń bądź pozwoleń na budowę na wskazane wyżej roboty budowlane. Następnie pismem z [...] sierpnia 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. PINB podniósł również okoliczności związane z koniecznością ustalenia spadkobierców stron postępowania oraz przekazania akt sprawy organowi II instancji na skutek wniesionego przez Skarżącego zażalenia, które to akta WWINB zwrócił [...] października 2016 r.

Dalej PINB podniósł, że uzyskał od Zarządu Dróg Powiatowych w [...] (dalej w skrócie: "ZDP") wyjaśnienia dotyczące wykonanych robót budowlanych, w których stwierdzono, że prace dotyczące przedmiotowego odcinka stanowiły bieżącą konserwację ciągu pieszego, a ich przeprowadzenie było konieczne dla utrzymania funkcjonalności budowy. Nie zmieniono przy tym zagospodarowania terenu, wszystkie istniejące elementy ciągu pieszego i zjazdów pozostały w dotychczasowych miejscach w planie. Po otrzymaniu akt sprawy od organu II instancji, PINB zawiadomił strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazał nowy termin załatwienia sprawy: nie później niż do [...] listopada 2016 r.

Ponadto PINB wskazał, że [...] listopada 2016 r. wydał postanowienie, znak [...], jednak po analizie wyroku WSA w Łodzi, w dniu [...] listopada 2016 r. uchylono to postanowienie oraz poinformowano strony postępowania o zmianie zakresu postępowania, jak również o nowym terminie załatwienia sprawy: nie później niż do [...] stycznia 2017 r. Jednocześnie postanowieniem z [...] listopada 2016 r., znak [...], nakazano ZDP wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy przebudowie części drogi powiatowej stanowiącej działkę [...]

W podsumowaniu PINB podkreślił, że ze względu na skomplikowany stan sprawy starał się ustalić stan prawny i faktyczny sprawy, zaś wszystkie czynności były uzasadnione okolicznościami sprawy. Nawet zdarzenie związane z wysłaniem korespondencji bez podpisu osoby upoważnionej nie miało wpływu na toczące się postępowanie. W związku z tym, jego zdaniem, prowadził postępowanie bez zbędnej zwłoki.

W piśmie procesowym z [...] stycznia 2017 r. Skarżący powtórzył część zarzutów ze skargi oraz odniósł się do poszczególnych twierdzeń PINB zawartych w odpowiedzi na skargę, wskazując m.in., że od [...] stycznia 2016 r. do [...] maja 2016 r. Organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Samo przekazanie akt organowi II instancji nie uzasadniało bierności organu I instancji, gdyż dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem, zaś bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością, która w konsekwencji uzasadnia również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący zarzucił również PINB nieefektywność poprzez to, że uchylił postanowienie z [...] listopada 2016 r. w reakcji, jak podaje organ, na wyrok WSA w Łodzi. Zdaniem Skarżącego przywołanie dla uchylenia rzeczonego postanowienia wyroku jednego z wojewódzkich sądów administracyjnych jest nieracjonalne w tym sensie, iż jedna sprawa sądowoadministracyjna nie powinna przeważać o nagłych zmianach dotychczasowej kwalifikacji prawnej ustalonego przez organ stanu faktycznego. Skarżący wywiódł również, że formalne zawiadomienie o przedłużeniu postępowania nie prowadzi do usprawiedliwienia prowadzenia postępowania w sposób przewlekły oraz podtrzymał złożoną skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w przeważającej mierze zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie legalności wykonania chodników i zjazdów na drogę powiatową stanowiącą działkę nr [...] – a więc w istocie – wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kończącej to postępowanie.

Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę [w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – uw. Sądu] można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy w ogóle – a jeśli tak, to w jaki sposób – owo zażalenie lub wezwanie zostało przez właściwy organ rozpatrzone (por.: postanowienie NSA z 10.10.2013 r., I OZ 893/13; oraz wyroki WSA: z 01.02.2013 r., II SAB/Kr 206/12; z 03.09.2008 r., II SAB/Go 16/08; z 18.03.2008 r., II SAB/Lu 2/08; z 04.12.2006 r., II SAB/Bk 14/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), ani też w jakim czasie (ile dni) po złożeniu zażalenia została wniesiona skarga.

Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że Skarżący przed złożeniem skargi wniósł do WWINB – pismem z [...] sierpnia 2016 r. – zażalenie m.in. na przewlekłość prowadzonego przez PINB postępowania. Zatem nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do wymaganego wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd miał na uwadze stanowisko NSA, w myśl którego w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., granice sprawy sądowej podlegającej kontroli sądu administracyjnego wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (zob. wyrok NSA z 20.11.2014 r., II OSK 1680/14, CBOSA).

W tak zakreślonych granicach sprawy – obejmujących w tym przypadku postępowanie przed PINB – Sąd ustalił, w oparciu o materiał zgromadzony w aktach administracyjnych oraz w aktach sądowych, następujące okoliczności faktyczne sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia:

- pismem z [...] stycznia 2016 r. Skarżący wniósł do PINB o przeprowadzenie kontroli budowy chodnika z kostki brukowej wraz ze zjazdami w pasie drogi powiatowej nr [...] w zakresie: legalności budowy przedmiotowego chodnika wraz ze zjazdami, zgodności z polskimi normami praz ze sztuką budowlaną (k. 3 akt adm.);

- pismem z [...] maja 2016 r. PINB zawiadomił o przeprowadzeniu w dniu [...] czerwca 2016 r. kontroli wykonania chodników i zjazdów na drogę powiatową [...] oraz wskazał na konieczność przedłożenia dokumentacji związanej z przedmiotem kontroli (k. 14 akt adm.);

- dnia [...] czerwca 2016 r. przeprowadzono kontrolę w sprawie chodnika i zjazdów na drogę powiatową, w obecności m.in. Skarżącego, czego potwierdzeniem jest dołączony do akt protokół (k. 22 akt adm.);

- dnia [...] lipca 2016 r. zwrócono się z prośbą do Starostwa [...] o udzielenie informacji dotyczących stosownych zgłoszeń bądź pozwoleń na budowę na wskazane wyżej roboty budowlane (k. 23 akt adm.);

- pismem z [...] lipca 2016 r. uzyskano odpowiedź od Starosty, że w archiwum [...] od 1990 r. do dnia udzielenia odpowiedzi nie odnaleziono informacji dotyczącej inwestycji polegającej na budowie chodnika i zjazdów na odcinku drogi powiatowej [...] (k. 36 akt adm.);

- pismem z [...] sierpnia 2016 r. PINB zawiadomił o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy: nie później niż do [...] września 2016 r. (k. 37 akt adm.);

- pismem z [...] sierpnia 2016 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania chodników i zjazdów na drogę powiatową (k. 41 akt adm.);

- pismem z [...] sierpnia 2016 r. PINB wezwał H. W. do złożenia wyjaśnień m.in. odnośnie do spadkobierców po zmarłym P. W. w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, na które wezwana odpowiedziała pismem z [...] sierpnia 2016 r. (k. 42 akt adm.);

- pismem z [...] sierpnia 2016 r. Skarżący poinformował PINB o otrzymaniu niepodpisanego zawiadomienia z [...] sierpnia 2016 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazał, że nie zawiera ono przyczyn przesunięcia załatwienia sprawy. Podniósł również, że pismo jest niepodpisane, więc uznaje, że nie wywołuje ono skutków prawych (k. 53 akt adm.);

- pismem z [...] sierpnia 2016 r. Skarżący wniósł do WWINB zażalenie na bezczynność PINB względnie na przewlekłość prowadzonego postępowania (k. 63 akt adm.);

- dnia [...] sierpnia 2016 r. wystosowano wezwanie do ZDP do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie (k. 46 akt adm.);

- pismem z [...] sierpnia 2016 r. PINB poinformował Skarżącego o sposobie załatwienia skargi w sprawie niezałatwienia sprawy w terminie, poprzez uznanie jej w całości za nieuzasadnioną (k. 56 akt adm.);

- pismem z [...] sierpnia 2016 r. WWINB zwrócił się do PINB o wyjaśnienia odnośnie do zażalenia Skarżącego oraz o przesłanie uporządkowanych akt sprawy (k. 64 akt adm.);

- postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. PINB poinformował Skarżącego o możliwości wniesienia odrębnych podań do Burmistrza [...] w sprawie negatywnego wpływu zmian stanu wody na grunty sąsiednie (k. 57 akt adm.);

- pismem z [...] sierpnia 2016 r. PINB, wyjaśniając okoliczności zażalenia Skarżącego, poinformował organ II instancji o działaniach podjętych w sprawie (k. 73a akt adm.);

- pismem z [...] sierpnia 2016 r. ZDP poinformował PINB, że prace dotyczące przedmiotowych chodników i zjazdów były bieżącą konserwacją ciągu pieszego, dlatego nie wymagały otrzymania pozwolenia na budowę (k. 78d akt adm.);

- postanowieniem z [...] października 2016 r. WWINB uznał zażalenie Skarżącego za uzasadnione w części dotyczącej przewlekłości prowadzonego postępowania i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, a w pozostałej części (dot. bezczynności PINB) uznał zażalenie za nieuzasadnione (k. 78-79 akt adm.);

- pismem z [...] października 2016 r. PINB zawiadomił Skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy: nie później niż do [...] listopada 2016 r. (k. 80 akt adm.);

- pismem z [...] października 2016 r. PINB zawiadomił Skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem oraz wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji administracyjnej (k. 81 akt adm.);

- pismem z [...] listopada 2016 r. Skarżący wniósł przedmiotową skargę na przewlekłość PINB;

- postanowieniem z [...] listopada 2016 r. PINB nakazał ZDP przedłożyć: decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkic obiektu z opisem, projekt zagospodarowania działki i decyzję zarządcy drogi – Starostwa Powiatowego – zezwalającą na lokalizację zjazdu, wskazując, że niespełnienie któregokolwiek z punktów zobowiąże organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu (k. 92 akt adm.);

- pismem z [...] listopada 2016 r. ZDP przedstawił PINB ponownie swoje stanowisko, wskazując, że wykonane prace były wyłącznie bieżącą konserwacją oraz zaznaczył, że w niniejszej sprawie można co najwyżej mówić o przebudowie przedmiotowych obiektów, a nie o ich budowie, co ma wpływ na kwalifikację prawną (k. 97 akt adm.);

- postanowieniem z [...] listopada 2016 r. PINB uchylił postanowienie własne z [...] listopada 2016 r. (k. 98 akt adm.);

- pismem z [...] listopada 2016 r. PINB poinformował Skarżącego o zmianie przedmiotu postępowania na postępowanie w sprawie przebudowy części drogi powiatowej stanowiącej działkę [...] (k. 99 akt adm.);

- pismem z [...] listopada 2016 r. PINB poinformował Skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy: nie później niż do [...] stycznia 2017 r. (k. 100 akt adm.);

- postanowieniem z [...] listopada 2016 r. PINB nakazał ZDP wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych przy przebudowie części drogi powiatowej oraz przedłożyć inwentaryzację oraz ekspertyzę techniczną wykonywanych robót budowlanych (k. 101-102 akt adm.);

- pismem z [...] listopada 2016 r. PINB wezwał B. S. do wskazania spadkobierców po Danucie Starkiewicz (k. 106 akt adm.);

- pismem z [...] grudnia 2016 r. PINB wystosował do Sądu odpowiedź na skargę J. S. z [...] listopada 2016 r.;

- w dniu [...] stycznia 2017 r. PINB wydał decyzję o odstąpieniu do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych – polegających na przebudowie części drogi powiatowej stanowiącej działkę [...]

W skardze z [...] listopada 2016 r. wniesionej w tych okolicznościach faktycznych Skarżący zarzucił organowi I instancji przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, iż przedmiotem zaskarżenia uczynił tylko jedną z dwóch postaci opieszałości organu administracji wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – "przewlekłe prowadzenie postępowania" – pozostawiając poza jego zakresem "bezczynność" organu. Potwierdza to wyraźnie również treść wniosków skargi (pkt 1 i 2) oraz jej uzasadnienie.

Dokonując koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg: na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu od 11 kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenie postępowania w powyższym rozumieniu.

Zgodnie z zasadą ogólną szybkości postępowania administracyjnego – wysłowioną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zasada ta doznaje uszczegółowienia w dalszych przepisach k.p.a., a zwłaszcza w jej art. 35 i nast. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności Sąd był zobligowany ustalić moment, w którym doszło do wszczęcia kontrolowanego postępowania, od którego następnie należało liczyć terminy na załatwienie sprawy. Zgodnie z art. 61 §1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie oznacza to jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu albo na żądanie strony. Rozpoznając to zagadnienie Sąd miał na uwadze stanowisko przyjmowane zgodnie w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazujące, iż art. 61 § 1 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym więc, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości czy zasada oficjalności, przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się jako wskazówkę interpretacyjną, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia, to postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu (por. np.: wyrok NSA z 25.10.2006 r., II OSK 1257/05, CBOSA; R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, art. 61, Nb 2; R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, z. 3, s. 4).

Jeżeli chodzi o datę wszczęcia postępowania, to art. 61 § 3 k.p.a. stanowi, iż momentem wszczęcia postępowania na wniosek strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie wskazuje on jednak momentu wszczęcia postępowania z urzędu. Przyjmuje się, w razie wątpliwości, że jest nim data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie. Pierwszą czynnością wobec strony w konkretnej sprawie jest z reguły zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). W konsekwencji również za datę wszczęcia postępowania z urzędu można przyjąć ową pierwszą czynność wobec strony podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (por. R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, art. 61, Nb 17).

W kontrolowanej sprawie przedmiotem rozważań Sąd uczynił trzy zdarzenia, które mogłyby potencjalnie wyznaczać chwilę wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd – odnosząc się do stanowiska Skarżącego, iż wszczęcie postępowania nastąpiło z chwilą złożenia przezeń wniosku o przeprowadzenie kontroli, tj. w dniu 30 stycznia 2016 r. – stwierdził, iż stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Sam fakt zwrócenia się do organu z wnioskiem o kontrolę obiektu budowlanego nie może stanowić podstawy do uznania, iż wywołało ono "automatycznie" skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Argumentem przemawiającym za tym jest fakt, iż taka kontrola może być wykonywana w ramach czynności wstępnych, które poprzedzają wszczęcie postępowania. Zatem sam wniosek o jej przeprowadzenie nie może zostać uznany za moment wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA z 29.01.2015 r., II SA/Lu 578/14, CBOSA).

Drugim momentem, na który Sąd zwrócił uwagę rozpoznając niniejszą sprawę, było zawiadomienie Skarżącego przez PINB pismem z 23 maja 2016 r. o kontroli w dniu 30 czerwca 2016 r. przedmiotowych obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu również to zdarzenie – jak i samo przeprowadzenie kontroli w dniu 30 czerwca 2016 r. – nie było jeszcze równoznaczne ze wszczęciem postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy się zgodzić z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie i doktrynie, iż w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży, co do zasady, ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Tymczasem decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków (por. wyrok NSA z 11.12.2009 r., II OSK 1108/09’; wyrok WSA z 16.01.2015 r., II SA/Łd 1032/14 – CBOSA; por. też Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 701).

W związku z powyższym Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy momentem wszczęcia postępowania administracyjnego było wystosowanie przez organ I instancji zawiadomienia z [...] sierpnia 2016 r. o wszczęciu postępowania z urzędu. I to właśnie od tego momentu należało liczyć bieg terminu na załatwienie sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji kilkukrotnie korzystał z możliwości, jaką daje art. 36 k.p.a., i zawiadamiał Skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Regularne dokonywanie takich zawiadomień – bez względu na ich uzasadnienie – pozwala organowi uniknąć zarzutu pozostawania w bezczynności. Jednakże kwestia, czy przedłużenie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione, podlega już ocenie sądu w ramach badania, czy organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania (por. J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, "Casus" jesień 2013 (nr 69), s. 11). Skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza bowiem zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle (por. wyrok WSA z 29.01.2015 r., II SAB/Op 86/14, CBOSA).

Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 k.p.a. można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może w szczególności wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku, w ocenie Sądu, może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienie okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie okoliczności wskazywane przez PINB na usprawiedliwienie kilkukrotnego przedłużania terminu jej załatwienia – sprowadzające się zasadniczo do twierdzenia o skomplikowanym stanie faktycznym sprawy i konieczności przeprowadzenia wnikliwej analizy akt sprawy – nie mogły zostać uznane za uzasadnioną przyczynę tak znacznego wydłużenia terminu załatwienia sprawy (łącznie do blisko 6 miesięcy). Wszak organ już w wyniku przeprowadzenia kontroli w dniu 30 czerwca 2016 r. powinien dostatecznie ustalić stan faktyczny sprawy i w momencie wszczęcia postępowania w dniu 5 sierpnia 2016 r. powinien już wiedzieć, w jakim przedmiocie, zakresie i kierunku należy prowadzić postępowanie.

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ I instancji, po wszczęciu postępowania na początku sierpnia 2016 r., dopiero w dniu 14 listopada 2016 r. wydał postanowienie nakazujące ZDP przedłożenie: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkicu obiektu z opisem, projektu zagospodarowania działki i decyzji zarządcy drogi – Starostwa Powiatowego – zezwalającej na lokalizację zjazdu, wskazując, że niespełnienie któregokolwiek z punktów zobowiąże organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej w skrócie: "pr.bud."). Następnie postanowienie to organ I instancji uchylił – jak twierdzi: po zapoznaniu się z wyrokiem jednego z sądów administracyjnych – by pismem z [...] listopada 2016 r. poinformować strony o zmianie przedmiotu postępowania na: "postępowanie w sprawie przebudowy części drogi powiatowej stanowiącej działkę [...]", a także by tego samego dnia wydać postanowienie nakazujące ZDP wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy przebudowie części drogi powiatowej stanowiącej działkę nr [...] oraz przedłożyć inwentaryzację i ekspertyzę techniczną wykonywanych robót budowlanych.

W ocenie Sądu taki sposób procedowania przez organ należy uznać w istotnej mierze za nieefektywny, a w rezultacie przewlekły, ponieważ wynika z niego, że organ od momentu wszczęcia postępowania aż do [...] listopada 2016 r. prowadził postępowanie w niewłaściwym przedmiocie, mimo iż okoliczności faktyczne ani prawne przez ten czas nie ulegały zmianie. Organ nie może usprawiedliwiać swojego działania tym, iż zapoznał się z orzecznictwem bądź – co wynika z akt sprawy i jawi się jako bardziej prawdopodobne – faktem otrzymania pisma od ZDP (z [...] listopada 2016 r. doręczonego w dniu następnym), w którym wskazano na nieprawidłowość postanowienia z [...] listopada 2016 r. Zadaniem organu I instancji było tak ustalenie, jak i wnikliwe przeanalizowanie stanu faktycznego i prawnego sprawy już na możliwie wczesnym etapie jej rozpoznawania, aby prowadząc postępowanie, organ mógł je zakończyć bez zbędnej zwłoki – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W ocenie Sądu okolicznością usprawiedliwiającą przedłużanie terminu załatwienia sprawy oraz niepodejmowanie w tym czasie żadnych istotnych działań nie mogła być także konieczność przekazania akt sprawy organowi II instancji w związku z wniesionym przez Skarżącego zażaleniem na opieszałość PINB. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To bowiem rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by pozostawać w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (por. wyrok WSA z 19.12.2012 r., IV SA/Po 1075/12, CBOSA, i tam przywołane orzeczenia), która w konsekwencji uzasadnia również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania

W ocenie Sądu również okoliczności związane z koniecznością ustalania spadkobierców czy zwracania się do innych organów o przekazanie informacji nie stanowiły dostatecznej podstawy do kilkukrotnego przedłużania postępowania. Organ w oczekiwaniu na odpowiedź od spadkobierców czy innych organów mógł przecież równolegle podejmować inne kroki (w tym zwłaszcza analizy prawne), które mogłyby rzeczywiście i bezpośrednio prowadzić do rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę, iż organ od momentu przeprowadzenia kontroli w czerwcu 2016 r. nie podjął żadnych istotniejszych działań dowodowych, które miałyby bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego, zdaniem Sądu, powoływanie się przez organ na rzekomo "skomplikowany stan faktyczny sprawy" – zwłaszcza jeśli się zaważy, że jej przedmiotem była w istocie kwestia legalności wykonania fragmentu chodnika i zjazdów z drogi – nie mogło zostać uwzględnione jako okoliczność wyłączająca stan przewlekłości postępowania. Nie mogły takiego stanu w dostatecznym stopniu usprawiedliwiać również pozostałe okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, jak zwłaszcza fakt słania dużej liczby pism przez Skarżącego, czy zgłaszania licznych wniosków dowodowych, ponieważ to do oceny organu należy rozstrzygnięcie o ich zasadności, gdyż nie jest on takimi wnioskami związany.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał postawiony w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB za uzasadniony.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Kwota, o jakiej mowa w przywołanym art. 154 § 6 p.p.s.a., to dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Jednakże w sytuacji, gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, zarzucany stan przewlekłości ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd – w związku z wydaniem przez PINB decyzji z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] – to postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ stało się bezprzedmiotowe (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63) w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu, dlatego w tym zakresie podlegało ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ przewlekłości oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej (por. wydane jeszcze w stanie prawnym sprzed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12 – CBOSA).

W związku z tym Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie – stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że PINB dopuścił się zarzucanej przewlekłości oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 i 3 sentencji wyroku).

W ocenie Sądu rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. 2 .p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa (por.: wyrok WSA z 20.08.2015 r., II SAB/Bk 38/15, CBOSA; P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 355)

W niniejszej sprawie na taką ocenę zaistniałej przewlekłości wpłynął przede wszystkim fakt, że charakter przedmiotowej sprawy nie usprawiedliwiał tak znacznego przekroczenia terminów i naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Długotrwałość toczonego postępowania – formalnie od 05 sierpnia 2016 r. do 30 stycznia 2017 r. – nie była w dostatecznym stopniu spowodowana obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi załatwienie sprawy.

Ubocznie należy zauważyć, że sekwencja czynności podejmowanych przez organ I instancji może wskazywać na to, iż w ocenie tego organu do wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego doszło jeszcze wcześniej niż w dniu 05 sierpnia 2016 r., tj. w chwili zawiadomienia stron o planowanej kontroli (pismo z 23 maja 2016 r.) ewentualnie w dniu jej przeprowadzenia (30 czerwca 2016 r.). W szczególności zwraca bowiem uwagę okoliczność, że jeszcze przed formalnym zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania (pismo z 05 sierpnia 2016 r.) PINB pismem z 02 sierpnia 2016 r. po raz pierwszy już przedłużył termin załatwienia sprawy (do 30 września 2016 r.). Takie działanie organu da się racjonalnie wytłumaczyć tylko w ten sposób, iż w dacie 02 sierpnia 2016 r. musiał on żywić przekonanie, że postępowanie to jest już w toku, i to przynajmniej od miesiąca, a być może nawet od 2 miesięcy – tyle bowiem, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., wynosi termin załatwienia w pierwszej instancji sprawy szczególnie skomplikowanej (a tak właśnie niniejszą sprawę oceniał PINB) – a więc mniej więcej od końca czerwca, albo nawet od końca maja 2016 r. Na tę ostatnią datę zdaje się też wskazywać sam organ w odpowiedzi na skargę, stwierdzając, że skarga nie jest uzasadniona ponieważ PINB "od dnia 23 maja 2016 r. podejmuje czynności bez zbędnej zwłoki". W ocenie Sądu przyjęcie optyki organu i "przesunięcie" formalnego terminu wszczęcia postępowania o dwa miesiące wstecz dodatkowo tylko wspierałoby ocenę stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd w punkcie 4 sentencji wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do żądania wymierzenia organowi I instancji grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż uznał, iż wobec wydania przez skarżony organ decyzji kończącej inkryminowane postępowanie, zasadność, a przede wszystkim potrzeba (celowość) wymierzenia żądanej grzywny – o w przeważającej mierze dyscyplinującej funkcji – już odpadła.

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu, w wysokości 100 zł.