Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1850/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021r. Nr [...] Wojewoda [...] ( dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm., dalej także "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania W. S. ( dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta [...] ( dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z [...] lutego 2021r. Nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. W. i H. K.- S. ( dalej: "inwestorki") pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem w części podziemnej, lokalami usługowymi, wewnętrznymi instalacjami gazowymi i zbiornikiem retencyjnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., Nr [...] Prezydent m[...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorkom pozwolenia na budowę dla wskazanej wyżej inwestycji.

W dniu 28 grudnia 2020r. do Urzędu Dzielnicy [...] wpłynął wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. Jako podstawę wznowienia, wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Występując z żądaniem wznowienia postępowania skarżący wskazał, że został niesłusznie pozbawiony prawa do udziału jako strona w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na wskazanej wyżej działce.

Postanowieniem z [...] stycznia 2021r., Nr [...] Prezydent [...] po rozpatrzeniu wniosku z [...] grudnia 2020r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Nr [...].

Decyzją z [...] lutego 2021r., Nr [...] Prezydent odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji, wniósł skarżący.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda i wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021r., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2021 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił instytucje wznowienia postępowania administracyjnego. przywołując przepisy art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Podkreślił, że w przypadku powołania w podaniu o wznowienie podstawy wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a tj. sytuacji w której wnoszący podanie podnosi, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, organ rozpatrujący podanie o wznowienie przy ocenie legitymacji podmiotu je wnoszącego nie rozstrzyga czy podmiot ten istotnie ma przymiot strony

w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Weryfikacja tych twierdzeń w zakresie tego że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia żąda, a został w tym postępowaniu pominięty, następuje w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, czyli już po jego formalnym wszczęciu. Dopiero na tym etapie postępowania organ może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, czy przysługiwał mu przymiot strony. Wojewoda zaznaczył, że jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, to wówczas organ we wstępnym etapie postępowania, nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie. Nie zwalnia to jednak właściwego organu od konieczności przeprowadzenia formalnoprawnej oceny wniosku wznowieniowego w zakresie ustalenia tego czy został zachowany termin do złożenia takiego wniosku zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. Dopiero po pozytywnej weryfikacji w tym względzie, organ zobowiązany jest do wszczęcia postępowania wznowieniowego i oceny czy wnioskodawca słusznie opiera swoje żądanie o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji zaś, gdy organ uzna, że zgłaszający tę właśnie podstawę wznowienia, w istocie nie posiada przymiotu strony we wznawianym postępowaniu, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1k.p.a., odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej organ przytoczył definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a. Wojewoda zaznaczył jednocześnie, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, ustawodawca w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określił kto jest stroną, odwołując się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 tej ustawy, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wzajemna relacja między obiema regulacjami polega natomiast na tym, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Dlatego też unormowanie art. 28 k.p.a., ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał także na różnicę między "interesem prawnym" i "interesem faktycznym".

Przechodząc do oceny rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie przez organ

I instancji, organ odwoławczy wskazał, że wobec spełnienia przesłanek formalnych dopuszczalności wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, przy niebudzącej wątpliwości ostateczności decyzji Nr [...], organ I instancji słusznie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją Nr [...]. Postanowienie to z kolei stworzyło podstawę do przejścia do fazy właściwej wznowionego postępowania, w ramach której organ przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zakończonej zaskarżoną decyzją Nr [...], z uwagi na niezaistnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W takim stanie rzeczy Wojewoda ocenił czy Prezydent zasadnie w toku wznowionego postępowania, odmówił skarżącemu prawa do posiadania przez niego legitymacji procesowej strony w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...]

Organ odwoławczy wskazał, że z analizy złożonego wniosku o wznowienie z 28 grudnia 2020 r. wynika, że skarżący swoją legitymację w zakresie posiadania interesu prawnego do występowania jako strona postępowania zwykłego wywiódł z bycia współwłaścicielem działki ewidencyjnej nr [...] usytuowanej w obrębie [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestora oraz stanowiącą wraz z działką ew. nr [...] jedną drogę wewnętrzną oznaczoną jako 14 KD. Nadto, w przedmiotowym wniosku skarżący domagając się uznania go za stronę postępowania w którym wydano pozwolenie na budowę podniósł możliwość braku spełnienia przez drogę 14 KD wymogów określonych w § 14 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019r., poz. 1065 ze zm.) zwanego dalej r.w.t. Skarżący zaznaczył również, iż uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie wyjaśnia czy nośność nawierzchni dojazdu odpowiada wytycznym zawartym w § 15 ust. 1 r.w.t, jak i czy dwa budynki objęte zatwierdzonym pozwoleniem będą spełniały wymogi w zakresie odległości między segmentami na tle § 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 1998r., zwanego dalej "planem miejscowym". We wniosku skarżący wskazał również, że istotnym czynnikiem zamierzonej inwestycji potencjalnie oddziaływującym na działkę drogową obejmującą działkę nr [...] oraz nr [...] jest funkcja usługowa planowanych budynków albowiem taki ich charakter (w części) spowoduje, że działka ta będzie wykorzystywana przez użytkowników nieruchomości inwestycyjnej, a także dostawców do lokali usługowych, klientów w sposób niewspółmierny w stosunku do jej wykorzystywania przez współwłaścicieli drogi KD 14, co z kolei wiązać się musi z naruszeniem przez projektowane przedsięwzięcie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz.U. 2020 poz. 1740) zwanej dalej "k.c. W tym aspekcie skarżący we wniosku z 28 grudnia 2020r., dodał jednocześnie, iż usługowa funkcja projektowanych budynków zaburzy stosunki miejscowe, które normuje art. 144 k.c. W tymże wniosku skarżący przywołał również samoistną normę art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do podnoszonych we wniosku twierdzeń, organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z częścią opisową projektu zagospodarowania terenu (str. 9), dostęp działki, na której planowana jest inwestycja do drogi publicznej tj. istniejącej ul. Dostatniej zaplanowany został poprzez drogę wewnętrzną 14 KD tworzoną jako jedną całość przez działkę ew. nr [...] oraz działkę nr [...]. Następnie wyjaśnił, że zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy informacją z rejestru gruntów jako jedni ze współwłaścicieli działki ew. nr [...] figurują w niej inwestorki. Natomiast wedle informacji z rejestru gruntów dotyczącej działki ew. nr [...] pozostaje ona we współwłasności kilku osób prywatnych, w tym skarżącego. Jak z kolei wynika z załączonej do akt sprawy kopii aktu notarialnego repertorium A, nr [...] z [...] października 2006r., zawiera ono oświadczenie K. K. - właściciela nieruchomości składającej się m.in. z działki nr [...] o ustanowieniu na niej na czas nieokreślony na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu, przejazdu i przeprowadzenia wszelkich mediów przez działkę numer [...] z obrębu [...]. Następnie organ II instancji wyjaśnił, iż na mocy art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 20003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) ustawodawca przewidział dwa rodzaje dostępu do drogi publicznej tj. dostęp bezpośredni albo dostęp pośredni. Dodał, że przepis art. 145 § 1 k.c., przewiduje możliwość ustanowienia służebności drogowej (przejazdu, przechodu), który określany jest jako służebność drogi koniecznej.

W kontekście przytoczonych okoliczności Wojewoda [...] stwierdził, że skoro inwestorzy są współwłaścicielami ww. drogi 14 KD w jej części odnoszącej się do działki ew. nr [...], to zgodnie z art. 140 w związku z art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r.- Kodeks cywilny (Dz. U. 2017, poz. 459), są oni uprawnieni do korzystania z niej zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa tj. wykorzystując ją jak każdy inny współwłaściciel (w ramach dostępu do drogi publicznej) jako drogę dojazdową do swojej nieruchomości. Jeżeli zaś, w świetle zapisu ww. oświadczenia o ustanowieniu służebności drogowej, inwestorom jako współwłaścicielom nieruchomości władnącej o numerze [...] przysługuje prawo przechodu, przejazdu przez cudzy grunt jakim jest działka ew. nr [...] (stanowiąca razem z nią drogę 14 KD), to niewątpliwie oznacza to istnienie po ich stronie prawa do pośredniego korzystania z niej na cele komunikacji niezależnie od posiadanego do tej działki przez skarżącego tytułu współwłasności.

Wobec powyższego uwidaczniając aspekt prawnie zagwarantowanego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez ww. wewnętrzną drogę dojazdową

w sytuacji powoływania się przez skarżącego na prawo współwłasności drogowej działki ew. nr [...] organ odwoławczy podkreślił, iż w takim przypadku dla objęcia jej obszarem oddziaływania inwestycji wymaga się poza tytułem władania, wykazania przez chcącego być stroną postępowania jakich ograniczeń prawnych

w zagospodarowaniu swojej nieruchomości doznaje lub może doznać ze względu na realizację inwestycji.

Odnośnie powyższego organ odwoławczy wskazał, że skarżący we wniosku z dnia 28 grudnia 2020r., uzasadniając prawo do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją Nr [...] odwołał się do § 14 ust. 1 r.w.t. Podał, że w przedmiotowym projekcie budowlanym, graficzna część projektu zagospodarowania terenu przedstawia istniejącą drogę dojazdową 14 KD jako wyposażoną w jezdnię o minimalnej szerokości wynoszącej 3 m. Tym samym w tym zakresie projekt odpowiada wymogowi z § 14 ust. 1 r.w.t, świadcząc zarazem o braku możliwości wpływu tej normy na zagospodarowanie przez skarżącego jej części ww. nieruchomości drogowej. Wobec wskazania przez skarżącego jako źródła interesu prawnego § 14 ust. 4 r.w.t organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że infrastruktura oświetleniowa przewidziana została dla każdego z wejść do projektowanych budynków oraz dla wjazdów do planowanych garaży spełniając w ten sposób wymóg oświetlenia dojść o którym mowa ww. przepisie. Co zaś do regulowanego tą normą obowiązku zapewnienia oświetlenia ww. drogi dojazdowej do budynków organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt nie odnosi się do niego w sposób dozwalający stwierdzić, iż oświetlenie to jest w zamiarze inwestycyjnym. Niemniej jednak wskazał, że z braku tego rodzaju oświetlenia, trudno jest wywieść by fakt ten mógł oddziaływać na działkę skarżącego w sposób prowadzący do prawnego ograniczenia sposobu jej zagospodarowania. Organ podkreślił, że jeżeli jak to wskazał skarżący we wniosku, brak ten będzie oddziaływał na czynności podejmowane pomiędzy współwłaścicielami ww. działki o funkcji drogowej w związku z przepisami o współwłasności zawartymi w art. 195 k.c. i następnych, to w takiej sytuacji właściwym do rozstrzygnięcia sporów z tego wynikłych powinien być sąd powszechny jako powołany do rozpoznawania spraw cywilnych realizowanych i chronionych w postępowaniu cywilnym.

Odnosząc się z kolei do uwag skarżącego w aspekcie § 15 ust. 1 r.w.t., organ odwoławczy stwierdził, że powyższy przepis jako norma ogólna w swoim zapisie odsyła bezpośrednio do innych uregulowań. Tym samym nie stanowi on samodzielnej podstawy prawnej, z której można byłoby wywieść indywidualny interes prawny, konieczny dla uznania danej osoby za stronę. Wskazał, że niezbędne jest więc wskazanie przepisu szczególnego określonego w zewnętrznym akcie prawnym regulującym zakres objęty § 15 ust. 1 r.w.t. Jeżeli więc we wniosku wznowieniowym, skarżący odwołał się do parametru technicznego drogi dojazdowej w postaci nośności jej nawierzchni, wymienionego w § 15 ust. 1 r.w.t., bez przywołania konkretnego przepisu szczególnego, który w związku z tym mógłby być naruszony, to w konsekwencji zdaniem organu odwoławczego uznać należało, iż takie odniesienie się do ogólnego zapisu r.w.t., nie może stanowić źródła interesu skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Przechodząc natomiast do wywodzenia przez skarżącego jego uprawnienia do posiadania statusu strony postępowania zwykłego zakończonego decyzją Nr [...] z regulacji art. 140 i art. 144 k.c., Wojewoda podniósł, iż przepisy te normują tzw. immisje pośrednie i bezpośrednie, a więc oddziaływania jednej nieruchomości zakłócające korzystanie z drugiej (sąsiedniej) nieruchomości. Zauważył, że przymiotu strony postępowania nie może dawać jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony wart. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Zdaniem Wojewody, powoływanie się przez skarżącego na potencjalne immisje mogące oddziaływać na jego działkę z nieruchomości inwestycyjnej jak i na ewentualne uciążliwości mogące powstać w wyniku funkcjonowania przyszłej inwestycji, a dotyczące nadmiernego obciążenia przez nią układu komunikacyjnego jakim jest droga 14 KD, uznać należało za niestwarzające podstawy do dopatrzenia się w nich ograniczeń prawnych w zagospodarowaniu należącej do niego części działki ew. nr [...] ze względu na powstanie spornej inwestycji.

Dalej organ odwoławczy odniósł się do charakteru regulacji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego podkreślając, że stanowi on przepis o charakterze ogólnym. Wyjaśnił, że stawiając natomiast zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego można mówić o jego słuszności jedynie wtedy gdy naruszone zostaną w tym względzie przez planowaną inwestycję konkretne normy prawa materialnego, przy czym to na podnoszącym taki argument spoczywa wymóg wskazania takiej normy. Zdaniem organu odwoławczego skarżący poza przytoczeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie wskazał na żaden konkretny przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego mocą którego zostałby naruszony przez planowaną inwestycję podlegający ochronie jego interes prawny. Wobec tego za uprawniony przyjąć należało wniosek o niemożności przyznania mu prawa do skorzystania z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Organ odwoławczy wskazał również, że ze wskazanego uregulowania planu miejscowego jednoznacznie wynika, iż dotyczy on zabudowy szeregowej związanej z mocy art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Stwierdził, że w konsekwencji przy zamiarze budowy wielorodzinnej, powołana we wniosku przez skarżącego norma planistyczna nie może przesądzać o wskazaniu przez niego podstaw do ochrony jego własnego interesu prawnego.

Zdaniem Wojewody w zaistniałych okolicznościach sprawy uznać należało, iż skarżący nie wskazał zasadnego przepisu prawa materialnego w oparciu o który możliwe byłoby wyznaczenie obszaru odziaływania inwestycji obejmującego jego nieruchomość. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro skarżący mimo posiadania tytułu prawnego do działki ew. nr [...] nie dowiódł swego własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny to w niniejszej sprawie nie mogło dojść do przyjęcia stanowiska, iż mógł przysługiwać skarżącemu w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2020r., przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a, jak i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji przyjęto, że działka ew. nr [...] nie znajduje się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy rozstrzygnięcie organu I instancji uznał za prawidłowe i zgodne z prawem.

Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wniósł W. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- przepisu postępowania, to jest art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. przyjęcie, że skarżący nie ma legitymacji materialno-prawnej do bycia stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę;

- przepisu prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego, podczas gdy przysługuje mu tytuł prawny do działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej w sąsiedztwie działki inwestora (w sąsiedztwie terenu objętego pozwoleniem na budowę).

Skarżący zaznaczył, że nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja, przylega od strony południowo-wschodniej do drogi dojazdowej - nieruchomości stanowiącej działki drogowe o nr [...] i [...] z obrębu [...] - obie o funkcji drogowej. Droga została zrealizowana jako jedna, nierozłączna inwestycja na obu wskazanych działkach - objętych III etapem budowy drogi oznaczonej jako droga wewnętrzna 14 KD. Skarżący przypomniał, że jest współwłaścicielem działki nr [...] - przysługuje mu udział wynoszący 41/1089.

Skarżący przytaczając regulacje zawarte w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w art. 3 ust. 20 tejże ustawy, wskazał, że nieruchomość sąsiednia, będąca przedmiotem współwłasności, stanowi drogę zapewniającą, wraz z działką nr [...], dostęp do swoich działek wielu właścicielom nieruchomości. Dostęp do drogi publicznej będzie zatem odbywał się poprzez Drogę KD 14, czyli działki nr [...] i [...] (Nieruchomość sąsiadującą). Działki [...] i [...] przylegają do siebie i nie są fizycznie odseparowane.

Zdaniem skarżącego, kluczowe znaczenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę przypisuje się wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przy czym obszaru oddziaływania nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu .

Zakładając, że dostęp do Nieruchomości ma odbywać się poprzez działkę nr [...] oraz działkę nr [...], której współwłaścicielem jest p. W. S., to działka ta (działka drogowa) musiałaby spełniać wymogi określone w przepisach o dojściach i dojazdach zawarte w Rozdziale II Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący wskazał w tym zakresie na § 14 ust. 1 r.w.t. oraz na § 14 ust. 4 r.w.t., który nakłada obowiązek, aby dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku. Budynki realizowane w ramach Inwestycji na Nieruchomości, jak wynika z Decyzji ostatecznej mają charakter wielorodzinny, toteż na dojeździe do drogi publicznej niezbędne jest zapewnienie oświetlenia elektrycznego. Obecnie w tej części drogi KD 14 brak jest oświetlenia elektrycznego. Potrzeby Nieruchomości w związku z realizacją Inwestycji - mając na uwadze wyżej przytoczoną regulację oraz fakt bezpośredniego przylegania działek drogowych nr [...] i [...], oddziałują na prawa i obowiązki współwłaścicieli Nieruchomości sąsiedniej, w tym skarżącego. Powyższe będzie oddziaływać na czynności podejmowane między współwłaścicielami Nieruchomości sąsiedniej wedle przepisów o współwłasności zawartych w art. 195 i następne k.c.

Skarżący wskazał także, że jak wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę w projektowanych budynkach przewidziane są lokale usługowe, a organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu, czy nośność nawierzchni dojazdu odpowiada wytycznym zawartym w § 15 ust. 1 r.w.t.

Zdaniem skarżącego, powinien być on jako posiadający status współwłaściciela Nieruchomości sąsiedniej, uznany za stronę postępowania. Wspomniane powyżej przepisy Rozporządzenia o warunkach technicznych, a także przepisy kodeksu cywilnego normujące obowiązki współwłaścicieli obligują do analizy oddziaływania Nieruchomości, na której ma być realizowana Inwestycja na Nieruchomość sąsiednią. Skarżący zakwestionował także ocenę Wojewody dotyczącą charakteru regulacji określonej w art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

, i przyjęciu, że przepis ten stanowi przepis o charakterze ogólnym. Dalej Wojewoda Mazowiecki przyjął, że aby móc postawić zarzut naruszenia przywołanego przepisu jedynie wtedy gdy naruszone zostaną konkretne normy prawa materialnego.

Jednak przy takim stanowisku nie można zapominać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wypowiadano pogląd prawny, zgodnie z którym powołanie się na prawo własności stanowi wystarczającą postawę do uznania istnienia interesu osoby, który domaga się uznania jej przymiotu strony w postępowaniu, jeżeli inwestycja może ograniczać możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej, przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem . Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że przy wykładni art. 3 pkt 20 p.b. przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości.

Skarżący zaakcentował również funkcję usługową budynków, której realizacja wpłynie na obowiązki jej współwłaścicieli i nie będzie wyłącznie uciążliwością o charakterze faktycznym, ale wiązać się będzie z określonymi przepisami prawa normującymi stosunki między współwłaścicielami nieruchomości sąsiedniej i uprawnienia poszczególnych właścicieli i w tym zakresie powołał się na art. 140 k.c.

Skarżący podniósł także niezgodność inwestycji z § 8 ust. 1 ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 1998 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 1998r. Nr [...], poz [...])

Powyższe zdaniem skarżącego przemawia za tym, iż ma on nie tylko interes faktyczny, ale też prawny, poparty określonymi w niniejszej skardze przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymują stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanego w skardze art. 28 k.p.a. oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanego w skardze art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2021 r., którą organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorkom pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem w części podziemnej, lokalami usługowymi, wewnętrznymi instalacjami gazowymi i zbiornikiem retencyjnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...].

Podstawę prawną rozstrzygnięć organów w rozpoznawanej sprawie, stanowił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w przepisach art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, którą ustanawia art. 16 § 1 k.p.a.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwa etapy. Pierwszy etap polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia postępowania i kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Oceniając formalne podstawy wznowienia postępowania, organ sprawdza, czy wniosek pochodzi od strony, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 k.p.a.

Podczas drugiego etapu tj. po wznowieniu postępowania, organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie stanowiące przedmiot wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. i w jakim zakresie wadliwość postępowania wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy, albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

Oceniając powyższe należy wskazać, że wznowienie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło zgodnie z przepisem art. 149 § 1 k.p.a. Prezydent rozpatrując wniosek skarżącego o wznowienie postępowania stwierdził, że spełnia on przesłanki formalne dopuszczające możliwość wznowienia postępowania, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w przypadku powołania jako podstawy wniosku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc w sytuacji , w której wnioskodawca podnosi, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, organ rozpatrujący podanie o wznowienie, nie rozstrzyga czy podmiot ten istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Weryfikacja statusu wnioskodawcy, jako strony postępowania, może bowiem nastąpić dopiero na kolejnym etapie, a więc po formalnym wszczęciu postępowania. Mimo zatem, że wniesienie podania o wznowienie postępowania przez podmiot niebędący stroną co do zasady powinno skutkować odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 580), to w przypadku wskazania jako przesłanki okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ bada tę okoliczność dopiero w fazie postępowania rozpoznawczego (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2214/16, wyrok NSA z dnia 27 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2390/99) i przeprowadzając merytoryczną ocenę materiału sprawy oraz dokonując weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, czy przysługiwał mu przymiot strony. Uznanie po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn.. akt II OSK 3438/19 ). Organ zatem, gdy uzna, że zgłaszający tę właśnie podstawę wznowienia, w istocie nie posiada przymiotu strony we wznawianym postępowaniu, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżący mimo zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie oraz spełnienia wymogów formalnych tego wniosku, słusznie nie został uznany przez organy obu instancji za stronę postępowania.

Kwestia statusu skarżącego, jako strony postępowania, stanowi istotę rozpoznawanej sprawy.

Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 28 k.p.a., którego naruszenie zarzuca skarżący, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Na pojęcie interesu prawnego składa się zatem istnienie konkretnej normy prawa materialnego, konkretnej sytuacji prawnej zindywidualizowanego podmiotu prawa, a także możliwość oddziaływania tej normy na sytuację prawną owego podmiotu.

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. Wówczas ten podmiot nie ma przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

O fakcie czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną, nie decyduje zatem jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki.

Z kolei art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący lex specialis w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. zawęża krąg stron postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych wieczyści lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 233/08, "art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczony przepis prawa budowlanego jest normą lex specialis względem przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie powoduje wyłączenia jego stosowania. Wzajemna relacja między obu regulacjami jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego zawęża, ale nie sprawia że przepis art. 28 k.p.a., nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, że przepis art. 28 k.p.a., ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego".

W dacie wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę, legalną definicję obszaru oddziaływania obiektu, zawierał art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Definicja ta obejmowała zatem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, będące pojęciem szerszym niż ograniczenia zabudowy, do którego wyłącznie odnosi się obecna definicja obszaru oddziaływania obiektu. Nie można jednak pominąć faktu, że także w poprzednim stanie prawnym, ustawodawca wprowadzając ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) nowelizującą - Prawo budowlane przepis art. 28 ust. 2 stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji pojęcia strony zawartej w art. 28 k.p.a. chciał przez to zawęzić krąg uczestników występujących w sprawach o udzielenia pozwolenia na budowę tak aby usprawnić i przyspieszyć proces inwestycyjny przez eliminację z postępowania podmiotów mogących ewentualnie wnieść odwołanie od decyzji pozwalających na budowę. Temu samemu służył także wprowadzony tą samą ustawą przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiący, że w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, nie stosuje się art. 31 k.p.a., który nie pozwala na zgłoszenie się do postępowania jako uczestnika na prawach strony organizacji społecznej. Należy też wskazać na przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Zatem stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego stanowi warunek wstępny wszczęcia postępowania, w tym przypadku postępowania odwoławczego. Modyfikacja pojęcia strony z k.p.a. poprzez dodanie określenia "obszar oddziaływania obiektu" rodzi pewne trudności interpretacyjne. Co prawda art. 3 pkt 20 - Prawa budowlanego zawiera definicję legalną "obszaru oddziaływania obiektu" przez który zgodnie z tym przepisem należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jednakże przepis ten jest na tyle ogólnie skonstruowany, iż nie jest jasne, co jest obszarem oddziaływania obiektu dla wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. W takim wypadku właściwe wydaje się właśnie sięgnięcie do szczegółowych przepisów prawnych w tym norm techniczno-budowalnych. W takiej sytuacji pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie można bowiem przyjmować, na co mogłoby wskazywać literalne brzmienie definicji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, iż obszar oddziaływania obiektu powinien być w każdym przypadku wyznaczany na podstawie odrębnych przepisów ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 75/06).

Sąd orzekający w sprawie w pełni przychyla się do powyższego poglądu, tym bardziej, że jest on uzasadniony realiami niniejszej sprawy. Skarżący sam podkreślił w skardze, że czynności podejmowane w celu określenia obszaru oddziaływania obiektu, powinny być adekwatne do konkretnej sprawy, a pod uwagę wziąć trzeba zarówno formę, jak i funkcję, a także konstrukcję projektowanego budynku oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Odnosząc się do tej argumentacji nie sposób zatem pominąć charakteru i funkcji działki o nr ew. nr [...], której skarżący jest współwłaścicielem. Zarówno bowiem ta działka, jak też działka [...] stanowią drogę, a zatem z uwagi na charakter działki [...], której współwłaścicielem jest skarżący nie można podzielić jego argumentów dotyczących ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki w tym w jej zabudowie. Zdaniem Sądu charakter i funkcja powyższej działki, należy do kategorii takich stanów faktycznych, w których sam fakt, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca dysponuje tytułem prawnym do działki sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że będzie przysługiwać mu każdorazowo status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący swoją legitymację w zakresie posiadania interesu prawnego do występowania jako strona postępowania zwykłego, wywiódł z następujących okoliczności:

- bycia współwłaścicielem działki ewidencyjnej nr [...] usytuowanej w obrębie [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestorek stanowiącą wraz z działką ew. nr [...] jedną drogę wewnętrzną oznaczoną jako 14 KD,

- braku spełnienia przez drogę 14 KD wymogów określonych w § 14 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej: "r.w.t.").

Ponadto zarzucił, że organ odwoławczy, nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy nośność nawierzchni dojazdu odpowiada wytycznym zawartym w § 15 ust. 1 r.w.t., a także, że projektowane budynki, nie spełniają wymogów w zakresie odległości określonych w § 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 1998 r. Skarżący podniósł również, że samoistną podstawę jego interesu prawnego stanowi norma zawarta w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu podniesiona przez skarżącego argumentacja oraz zarzuty naruszenia przepisów nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do kwestii współwłasności działki drogowej, z której skarżący wywodzi swój interes prawny, należy wskazać, że zgodnie z częścią opisową projektu zagospodarowania terenu (str. 9), dostęp działki, na której planowana jest inwestycja do drogi publicznej tj. istniejącej ul. [...], zaplanowany został poprzez drogę wewnętrzną 14 KD tworzoną jako jedną całość przez działkę ew. nr [...] oraz nr [...].

Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy informacją z rejestru gruntów, wśród jej współwłaścicieli działki nr [...], wymienione są inwestorki. Z kolei zgodnie z informacją z rejestru gruntów dotyczącą działki ew. nr [...], pozostaje ona we współwłasności kilku osób prywatnych, w tym skarżącego. Znajdująca się w aktach sprawy kopia aktu notarialnego repertorium A, nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zawiera oświadczenie K. K. - właściciela nieruchomości składającej się m.in. z działki nr [...], o ustanowieniu na niej na czas nieokreślony na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu, przejazdu i przeprowadzenia wszelkich mediów przez działkę numer [...] z obrębu [...]. W ten sposób zapewniony został pośredni dostęp działki inwestorek do drogi publicznej, spełniający wymogi określone w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 20003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.).

Służebność drogi koniecznej określona została w art. 145 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. 2017, poz. 459, dalej: "k.c."), zgodnie z którym jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Skoro zatem inwestorki są współwłaścicielkami drogi 14 KD w jej części odnoszącej się do działki ew. nr [...], to zgodnie z art. 140 w związku z art. 195 k.c., są one uprawnione do korzystania z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa tj. wykorzystując ją jak każdy inny współwłaściciel (w ramach dostępu do drogi publicznej) jako drogę dojazdową do swojej nieruchomości. Podkreślić w tym miejscu należy, że służebność przechodu, przejazdu i przeprowadzenia wszelkich mediów przez działkę numer [...] jako ograniczone prawo rzeczowe, obciąża nieruchomość na rzecz właściciela innej nieruchomości tzw. władnącej bez względu na późniejsze zmiany własnościowe. Jest ona bowiem prawem związanym z własnością nieruchomości, a nie z jej właścicielem, zatem przysługuje każdemu kolejnemu właścicielowi nieruchomości władnącej i ogranicza każdego kolejnego właściciela (współwłaściciela) nieruchomości obciążonej. Tym samym jest ona skuteczna wobec każdoczesnego właściciela (współwłaściciela) nieruchomości obciążonej, a ponadto skuteczna jest erga omnes co oznacza, że na wszystkich spoczywa obowiązek nieingerowania w sferę praw nią określonych. Podsumować zatem należy, że w tym aspekcie planowana inwestycja nie wprowadza żądnych ograniczeń w zagospodarowaniu, współposiadaniu i korzystaniu ze wspólnej działki drogowej przez pozostałych (poza inwestorem) współwłaścicieli tej działki, w tym również skarżącego. Istniejące już bowiem ograniczenie wynika nie z inwestycji lecz faktu obciążenia nieruchomości skarżącego istniejącą służebnością.

Odnośnie do naruszenia § 14 ust. 1 r.w.t., wskazać należy, że w myśl tego przepisu do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Przepis powyższy, odnosząc się do parametrów technicznych jakie muszą spełniać drogi dojazdowe, zapewniające dostęp do drogi publicznej, stanowi o konieczności wyposażenia ich w jezdnie o szerokości 3 m, o ile dojazd ten nie jest jednocześnie ciągiem pieszo-jezdnym, bez wyodrębnionej jezdni, przeznaczonym zarówno dla ruchu pojazdów jak i ruchu pieszych. Wówczas bowiem stosownie do treści § 14 ust. 2 r.w.t. ciąg taki musi mieć szerokość minimum 5 m. Jak wynika natomiast z części graficznej projektu zagospodarowania terenu zawartej w projekcie budowlanym, droga dojazdowa 14 KD, posiada jezdnię o minimalnej szerokości wynoszącej 3 m, a zatem powyższa regulacja nie wpływa na zagospodarowanie przez skarżącego wspomnianej nieruchomości drogowej. Również skarżący nie wskazał w skardze by normy techniczne określone w tym przepisie, nie zostały spełnione.

Zgodnie z § 14 ust. 4 r.w.t., wskazanym przez skarżącego jako kolejny będący źródłem jego interesu prawnego, dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku. Z projektu budowlanego, wynika, że infrastruktura oświetleniowa przewidziana została dla wejść do każdego z projektowanych budynków oraz dla wjazdów do planowanych garaży spełniając w ten sposób wymóg oświetlenia dojść o którym mowa w tym przepisie. Nie ma zatem znaczenia aktualny brak wyposażania drogi KD 14 w oświetlenie elektryczne. Jednocześnie brak w samej drodze KD 14 oświetlenia elektrycznego, nie oddziałuje na działkę skarżącego w sposób prowadzący do prawnego ograniczenia sposobu jej zagospodarowania. Natomiast odnosząc się do podnoszonego w skardze argumentu, że brak tego oświetlenia będzie oddziaływał na czynności podejmowane pomiędzy współwłaścicielami działki drogowej KD 14 w związku z przepisami o współwłasności zawartymi w art. 195 k.c., wskazać należy, że do rozstrzygnięcia wynikłych na tym tle ewentualnych sporów właściwy jest sąd powszechny.

W odniesieniu do zarzutu niewyjaśnienia przez organ czy nośność nawierzchni dojazdu, odpowiada wytycznym zawartym w § 15 ust. 1 r.w.t., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, szerokość, promienie łuków dojazdów, nachylenie podłużne i poprzeczne oraz nośność nawierzchni należy dostosować do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach odrębnych. Przepis ten zawiera uogólniony zakres wymaganego przystosowania parametrów dojazdów do działki budowlanej i budynków, odsyłając do innych uregulowań, zawartych na przykład w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r., poz. 124 ). Nie stanowi on samodzielnej podstawy prawnej, z której można byłoby wywieść indywidualny interes prawny, konieczny dla uznania danej osoby za stronę, a skarżący nie wskazał w tym zakresie przepisu szczególnego określonego w zewnętrznym akcie prawnym regulującym zakres objęty § 15 ust. 1 r.w.t., który został naruszony. Odniesienie się wyłącznie do wyżej wspomnianego ogólnego zapisu § 15 ust. 1 r.w.t., nie może więc stanowić źródła interesu skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Odnośnie do wskazanego w uzasadnieniu skargi i we wniosku o wznowienie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Jest to norma o charakterze ogólnym nie stwarzająca wystarczającej podstawy do negowania zamierzeń inwestycyjnych na działkach sąsiednich. Dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych i uciążliwości dla otoczenia. Nie każde przy tym uciążliwości czy utrudnienia będą kwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich, ale jedynie takie, które naruszają konkretne przepisy prawa. Dla uznania, że ochrona interesów osób trzecich nie została należycie zabezpieczona, nie wystarcza subiektywne poczucie stron formujących taki pogląd. Musi on mieć oparcie w okolicznościach obiektywnych znajdujących potwierdzenie w przepisach obowiązującego prawa, w szczególności w przepisach techniczno-budowlanych. Zatem stawiając zatem zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego można mówić o jego słuszności jedynie wtedy, gdy naruszone zostaną w tym względzie przez planowaną inwestycję konkretne normy prawa materialnego przy czym to na podnoszącym taki argument, spoczywa wymóg wskazania takiej normy. W realiach rozpoznawanej sprawy, skarżący poza przytoczeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nie wskazał na żaden konkretny przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego mocą którego zostałby naruszony przez planowaną inwestycję podlegający ochronie jego interes prawny. Stwierdzić zatem należy że wobec spełnienia przez przedłożony przez inwestorki projekt budowlany wymagań ustawowych, brak było podstawy do przyznania skarżącemu prawa do skorzystania z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Odnosząc się do wywodzonego przez skarżącego jego uprawnienia do posiadania statusu strony postępowania zwykłego zakończonego decyzją Nr [...] z regulacji art. 140 i art. 144 K.c., wskazać należy, że przepisy te normują tzw. immisje pośrednie i bezpośrednie, a więc oddziaływania jednej nieruchomości zakłócające korzystanie z drugiej (sąsiedniej) nieruchomości. Przymiotu strony postępowania nie może dawać jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony wart. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z definicji zawartej w tym przepisie wynika, że "chodzi w niej o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Ograniczenie to nie może być natomiast następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tzw. "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt: II OSK 2011/11). Ponadto, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10, "Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tak więc takie skutki funkcjonowania centrum logistycznego jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu."

Wbrew zarzutom skargi, nie doszło także do naruszenia § 8 ust. 1 zd. pierwsze planu miejscowego zgodnie z którym dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wszystkich formach, zabudowy wielorodzinnej do ośmiu mieszkań w jednym budynku i zabudowy usługowej. Skarżący wskazuje, że z projektu budowlanego, wynika, że planowana inwestycja w istocie stanowi jeden budynek z 16 lokalami, a nie jak wskazał organ dwa budynki z 8 lokalami każdy. Z argumentacją ta nie można się zgodzić. Jak bowiem wynika z projektu, inwestycja stanowi dwa budynki z oddzielnymi wejściami, a zatem wskazany przepis nie może stanowić podstaw do ochrony interesu prawnego skarżącego.

Reasumując skarżący, nie wskazał przepisu prawa materialnego w oparciu o który możliwe byłoby wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji obejmującego jego nieruchomość. Skarżący domagając się uznania za stronę postępowania zwykłego podniósł okoliczności stanowiące o jego subiektywnym przekonaniu, że przysługuje mu legitymacja procesowa strony bez powiązania tego odczucia z przepisem prawa materialnego pozwalającym uznać, że przysługuje mu interes prawny, albowiem planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość godząc w konkretne uprawnienia do jej zagospodarowania. Podnoszone przez skarżącego argumenty mogą świadczyć jedynie o posiadaniu przez niego w rozpoznawanej sprawie interesu faktycznego nie podlegającego ochronie przez obowiązujące normy prawa.

Nie mógł mu zatem przysługiwać w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ponieważ działka ew. nr [...], której jest współwłaścicielem, nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego też zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zasadnie odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...].

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.