Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 637/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1853/20 w sprawie ze sprzeciwu M.S. i E.S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz M.S. i E.S. solidarnie kwotę 1.060,00 (jeden tysiąc sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1853/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw M.S. i E.S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w gminie [...], obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,3799 ha; nr [...] o pow. 0,0101 ha; nr [...] o pow. 0,02 ha; decyzją Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z [...] marca 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Dnia 11 stycznia 2019 r. decyzja uzyskała walor ostateczności.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2019 r.) Wojewoda: 1. ustalił odszkodowanie w wysokości 2.015.162,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej obrębie [...], gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,3799 ha; nr [...] o pow. 0,0101 ha; nr [...] o pow. 0,02 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł [...]; 2. powiększył ustalone odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. 100.758,10 zł; 3. powiększył odszkodowanie o kwotę 10.000,00 zł; 4. przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz E.S. i M.S. (dalej skarżący), na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w wysokości 2.125.920,10 zł; 5. zaliczył na poczet przyznanego w punkcie 4 odszkodowania wypłaconej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwoty 1.488.745,30 zł; 6. zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna na rzecz skarżących, na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w kwocie 637.174,80 zł.

Odwołanie od decyzji z [...] listopada 2019 r. wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Generalny Dyrektor lub GDDKiA).

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2020 r.) Minister Rozwoju (dalej Minister) uchylił w całości decyzję z [...] listopada 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Minister wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji I instancji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, zm. [z 2019 r. poz. 1716], dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid) i przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 2204 [ze zm.], dalej ugn) wraz z przepisami wykonawczymi.

Zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 uzrid, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 uzrid.

Odszkodowanie za przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 uzrid, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości... (art. 12 ust. 4f uzrid). Na mocy odesłania w art. 12 ust. 5 uzrid do jego ustalenia i wypłacenia stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18, który stanowi że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn), którą zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn stanowi operat szacunkowy.

Operat szacunkowy stanowi kluczowy dowód w sprawie o odszkodowanie, gdyż zawiera opinię biegłego, posiadającego specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości. Opinia ta, jak każdy dowód - stosownie do art. 77 § 1 kpa, podlega ocenie organu administracji. W szczególności - stosownie do art. 80 kpa - organ ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego pod kątem formalnym, jak i materialnym.

Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony 2 maja 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. (dalej biegła lub rzeczoznawca).

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ugn). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczania, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania dokonuje się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn). Uszczegółowieniem tych regulacji jest § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn).

Opisując stan nieruchomości biegła wskazała, że przedmiotowa nieruchomość położona jest przy ul. [...] , w obrębie [...], w gminie [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, grunty niezabudowane oraz leśne. Działka nr [...], z podziału której powstały wyceniane działki nr [...] i [...], stanowi działkę zabudowaną, na której znajdują się dwa budynki mieszkalne, garaż blaszany, blaszana komórka i inne naniesienia budowlane: utwardzenie terenu, studnia głębinowa, szambo betonowe, ogrodzenia działki, siatka ogrodzeniowa i składniki roślinne. Szczegółowy opis części składowych znajduje się na s. 10-13 operatu. Działka nr [...] stanowiła las i przylegała bezpośrednio do [...].

Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2011 r. (dalej Studium), szacowana nieruchomość znajduje się na terenie o przeznaczeniu ZL - tereny leśne z rezerwą pod drogę [...]. Biegła ustaliła, że faktyczny sposób użytkowania działki nr [...] to zabudowa jednorodzinna (znajdują się na niej dwa budynki mieszkalne), działka nr [...] stanowi użytek drogowy, a działka nr [...] stanowi las.

Autorka opracowania zbadała kształtowanie się cen transakcyjnych gruntów niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nieruchomości drogowych i gruntów o przeznaczeniu leśnym. Obszar badania rynku obejmował rynek lokalny gminy [...] i województwa [...] dla nieruchomości drogowych; dotyczył okresu od 2018 r. do 2019 r. dla gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i okresu od 2017 r. do 2019 r. dla gruntów drogowych.

Analiza rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wykazała, że ceny tych nieruchomości kształtują się w przedziale między 73,00 zł/m2 a 183,49 zł/m2, przy średniej cenie 123,55 zł[/m2]. Ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w badanym okresie zawierały się w przedziale między 138,23 zł/m2 a 290,00 zł/m2, przy średniej cenie 187,02 zł/m2. Biegła przeanalizowała lokalny rynek transakcyjny nieruchomości leśnych. W wyniku tej analizy ustalono, że ceny takich nieruchomości kształtowały się na poziomie od 3,02 zł/m2 do 11,86 zł/m2, przy cenie średniej 6,24 zł/m2.

Biegła stwierdziła, że ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną są cenowo wyższe od cen gruntów drogowych, wobec powyższego do wyceny działki budowlanej nr [...] zastosowała § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w zw. z art. 134 ust. 3 ugn, określając wartość rynkową nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania - posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wartość działek nr [...] i nr [...], z uwagi na wyższą cenę nieruchomości drogowych od gruntów leśnych, określiła według alternatywnego sposobu użytkowania, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 4 ugn - w oparciu o transakcje drogowe.

Rzeczoznawca, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Na potrzeby wyceny działki nr [...] biegła utworzyła zbiór cen transakcyjnych, składających się z 27 najbardziej podobnych nieruchomości, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od kwietnia 2018 r. do stycznia 2019 r. z obszaru gminy [...]. Do atrybutów mających wpływ na wartość tego rodzaju nieruchomości biegła zaliczyła: lokalizację (waga 25%), możliwości inwestycyjne (waga 25%), sąsiedztwo i otoczenie (waga 20%), parametry działki (waga 15%) i infrastrukturę techniczną (waga 15%). Na s. 21 operatu opisano nieruchomość o cenie minimalnej i maksymalnej. Cena średnia za 1 m2 po uwzględnieniu wartości sumy współczynników korygujących określono na poziomie 217,95 zł. Wartość gruntu stanowiącego działkę nr [...] oszacowano na kwotę 455.951,00 zł.

Wartość działek nr [...] i [...] biegła określiła na podstawie 12 transakcji drogowych, położonych na terenie gminy [...] i powiatu otwockiego oraz innych gmin w województwie mazowieckim w okresie od lutego 2017 r. do października 2017 r. Do cech rynkowych które mają największy wpływ na wartość zaliczono: lokalizację ogólną (waga 25%), lokalizację szczegółową (waga 25%), sąsiedztwo, otoczenie (waga 20%), przeznaczenie terenu (waga 15%) i infrastrukturę techniczną (waga 15%). Na s. 23 operatu dokonano charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Wartość 1 m2 gruntu określono na kwotę 39,66 zł, co pozwoliło biegłej określić wartość działki nr: [...] na kwotę 7.932,00 zł; [...] na kwotę 71.705,00 zł. Wartość znajdujących się na gruncie składników budowlanych określono na łączną kwotę 1.426.200,00 zł. Wartość drzew i krzewów owocowych określono na kwotę 48.582,00 zł. Wartość drzewostanu leśnego wyniosła 4.792,00 zł. Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości wyniosła 2.015.162,00 zł.

Minister przytoczył art. 18 ust. 1e i ust. 1f ustawy z 2003 r., i wyjaśnił, że spełnione zostały przesłanki określone w tych przepisach, wobec czego organ powiększył należne odszkodowanie o kwotę równą 5% wartość nieruchomości, tj. o kwotę 100.758,10 zł i o kwotę 10.000,00 zł.

Dokonując oceny operatu szacunkowego organ przywołał art. 134 ust. 1, 3, 4 i art. 135 ugn oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Wyceniana nieruchomość, zgodnie ze Studium, położona była na terenie leśnym z rezerwą pod drogę [...]. Działka nr [...] stanowiła grunt budowlany (znajdowały się na niej dwa budynki mieszkalne), do określenia wartości działki prawidłowo przyjęto nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z uwagi na ich wyższą cenę od nieruchomości drogowych. Do określenia wartości działki nr [...] użytkowanej faktycznie jako droga i działki leśnej nr [...] posłużono się transakcjami drogowymi, gdyż nieruchomości leśne kształtowały się zdecydowanie na niższym poziomie cenowym od nieruchomości drogowych.

Wątpliwości organu II instancji budzi przyjęcie przez biegłą oceny cechy nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], jaką jest przeznaczenie terenu.

Biegła oceniła cechę nieruchomości, jaką jest przeznaczenie terenu na poziomie bardzo dobrym, wskazując że teren z którego pochodzi działka drogowa ma przeznaczenie inwestycyjne. Organ nie zgodził się z tą oceną. W operacie biegła wskazała, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z zapisami Studium położona była na terenie leśnym z rezerwą pod drogę [...]. Faktyczny sposób użytkowania działki nr [...] to tereny leśne.

Minister wskazał, że nieprawidłowo dokonano oceny cechy przeznaczenia terenu. Nieruchomość, która w Studium jest pod las i która faktycznie była użytkowana jako grunt leśny, nie jest gruntem inwestycyjnym. Grunty inwestycyjne to nieruchomości, na których można prowadzić działalność gospodarczą, ewentualnie grunty przeznaczone pod różnego rodzaju zabudowę. Trudno się zgodzić z biegłą, że działka nr [...] oznaczona w studium symbolem ZL - las, faktycznie użytkowanym jako grunt leśny, jest gruntem inwestycyjnym.

Zdaniem organu biegła winna ocenić cechę nieruchomości, jaką jest jej przeznaczenie przez fakt, że przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie leśne. Z opisu cech rynkowych (s. 24 operatu) wynika, że dla działki nr [...] ocena ww. cechy winna być przyjęta na poziomie przeciętnym (teren z którego pochodzi działka drogowa stanowiła grunt rolny lub leśny w przestrzeni leśnej). W ocenie organu, dyskwalifikuje to prawidłową ocenę cechy nieruchomości, jaką jest przeznaczenie terenu.

Minister wskazał, że "skarżący [Generalny Dyrektor] nadesłał do organu odwoławczego negatywną opinię Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych" (dalej Komisja bądź zespół oceniający) z [...] lutego 2020 r. sygn. akt [...], dotyczącą operatu szacunkowego autorstwa biegłej z 3 września 2018 r., sporządzonego dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], położonej w miejscowości [...] , w gminie [...] [s. 2 akapit 5, s. 6 akapit 5 decyzji z [...] lipca 2020 r.]. Ocena Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych sporządzona jest dla konkretnego operatu szacunkowego, jednak z uwagi na fakt, że w sporządzonych przez siebie operatach szacunkowych biegła posługiwała się tą samą bazą transakcji nieruchomościami drogowymi, których dobór został zakwestionowany przez zespół oceniający, okoliczności tam podniesione Minister uznał za fakt znany organowi z urzędu i niewymagający przeprowadzenia dowodu. Zespół oceniający ustalił, że transakcja porównawcza z 30 marca 2017 r., odnosząca się do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z miejscowości [...] w gminie [...]w, dotyczyła gruntu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną i nie powinna zostać uwzględniona w zbiorze nieruchomości, które posłużyły do wyceny przedmiotowej nieruchomości. Powyższe potwierdzają dane dostępne w internetowym systemie Informacji przestrzennej Gminy [...] i Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] część B, gmina i [...]. Zgodnie z "zapisami" [winno być "przepisami"] ww. planu miejscowego, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z miejscowości [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem KDW, tj. tereny dróg wewnętrznych.

Z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta pod drogę publiczną, to transakcję dotyczącą nieruchomości nabytej pod drogę niepubliczną uznać należy za niepodobną.

Ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych z uwagi na różne czynniki, nie stanowią cen rynkowych ([nabycie części nieruchomości przeznaczonej pod] drog[ę wewnętrzną] jest częścią transakcji łącznej). W ocenie organu trudno uznać, by nieruchomości przeznaczone pod drogę wewnętrzną osiągały wartości takie same bądź zbliżone do wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogę krajową lub wojewódzką. Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne, nie mogą stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną.

Minister uznał, że wobec wskazanych naruszeń zachodzi konieczność uchylenia decyzji Wojewody w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, którego wynik może mieć istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia, tj. zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy.

Sprzeciw od decyzji z [...] lipca 2020 r. wnieśli E. i M.S., którzy zarzucili decyzji brak spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Wnieśli o: uchylenie decyzji Ministra i zasądzenie kosztów postępowania; wyznaczenie rozprawy; przeprowadzenie dowodu z prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę na okoliczność, że dla wywłaszczonej nieruchomości była wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, a przez to na okoliczność, że biegła prawidłowo ustaliła przeznaczenie wycenianej nieruchomości jako inwestycyjne. Zarzuty sprzeciwu rozwinięto w jego uzasadnieniu, w którym wskazano m.in., że organ uchybił art. 10 § 1-3 kpa. Przed wydaniem decyzji nie wysyłał stronom zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Skarżący wskazali, że dowiedzieli się o opinii Komisji dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i nie mieli możliwości odnieść się do niej w toku postępowania. Zarzucili, że opinia nie dotyczy działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, wobec czego nie może rodzić wątpliwości co do prawidłowości operatu. Organ w ogóle nie rozważał możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, bo nie występował o potwierdzenie aktualności sporządzonego operatu w trybie art. 156 ust. 4 ugn. Skarżący wskazali, że dla nieruchomości wydana była ostateczna decyzja [Wójta Gminy [...]] z [...] kwietnia 2003 r. nr [...] (w istocie do sprzeciwu załączono poświadczony za zgodność z oryginałem odpis decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2003 r. nr [...], stanowiący załącznik nr 5 do sprzeciwu; dalej decyzja z [...] czerwca 2003 r.; k. 3v, 16-17 akt sądowych), ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę z [...] czerwca 2003 r. Organ nie ocenił, czy w świetle ww. decyzji przeznaczenie działki ewidencyjnej nr [...] jest inne niż wskazane w Studium. Skoro zarzuty co do wadliwej wyceny dotyczą jednej działki, istniała możliwość wydania decyzji częściowej, pozostawiając sprawę rozstrzygnięcia odszkodowania za działkę nr [...] w odrębnej decyzji częściowej (k. 3-9 akt sądowych).

W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 19-20 akt sądowych).

Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie rozprawy, gdyż zgodnie z art. 64d § 1 ppsa sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 ppsa). Jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu - nie jest obligatoryjną formą rozpoznawania takiego środka zaskarżenia. WSA uznał, że nie zachodzi potrzeba wyznaczenia rozprawy w niniejszej sprawie. Sąd I instancji miał także na względzie obowiązujący stan epidemii covid-19 i znaczny wzrost liczby zakażeń w okresie, w jakim rozpoznano sprzeciw, wobec czego wyznaczenie rozprawy mogłoby wywołać zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1853/20 na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 i art. 64e ppsa oddalił sprzeciw, uznając że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ppsa wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy niż w przypadku wniesienia skargi. W postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ. Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa (art. 64b § 3 ppsa). Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 kpa, w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. Art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).

Decyzja na podstawie art. 138 § 2 kpa może być wydana w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone, przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd I instancji uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bo zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Minister prawidłowo uznał, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji z [...] listopada 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z decyzji z [...] lipca 2020 r. i akt sprawy wynika, że Minister dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego. Operat stanowi najistotniejszy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Operat winien spełniać wymogi formalne określone w przepisach ustawy i rozporządzeniu, i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, odpowiednim doborze nieruchomości podobnych, właściwych cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat sporządzony przez biegłą tych wymogów nie spełniał.

Z treści operatu wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, zgodnie z zapisami Studium, położona była na terenie leśnym z rezerwą pod drogę [...]. Wchodząca w skład tej nieruchomości działka nr [...] stanowiła las przylegający bezpośrednio do [...]. Sąd I instancji zgodził się z Ministrem, że biegła przyjęła nieprawidłową ocenę cechy nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], jaką jest przeznaczenie terenu. Biegła oceniła tę cechę na poziomie bardzo dobrym, wskazując jednocześnie, że teren z którego pochodzi działka ma przeznaczenie inwestycyjne. Faktyczny sposób użytkowania działki nr [...] był leśny. Nieruchomość, która w studium zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod las i która faktycznie była użytkowana jako grunt leśny nie stanowi gruntu inwestycyjnego. Grunty inwestycyjne to nieruchomości, na których można prowadzić działalność gospodarczą, ewentualnie grunty przeznaczone pod różnego rodzaju zabudowę. Nie sposób podzielić stanowiska biegłej, że działka nr [...] oznaczona w studium symbolem ZL - las, faktycznie użytkowana jako grunt leśny, jest gruntem inwestycyjnym. Nie zmienia tej [o]ceny powoływana przez skarżących decyzja z [...] kwietnia 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, bo dotyczy ona działki nr [...]. Wobec tego Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w sprzeciwie.

Odnosząc się do negatywnej opinii Komisji z 15 lutego 2020 r., dotyczącej operatu szacunkowego z 3 września 2018 r., Sąd I instancji zgodził się z zarzutem sprzeciwu, że opinia dotyczy innej sprawy, jednakże nie można tracić z pola widzenia, że w operatach biegła wykorzystała tę samą bazę transakcji nieruchomościami drogowymi - w tym transakcję z 30 marca 2017 r., odnoszącą się do działki nr [...] w [...], któr[ą] Komisja zakwestionowała jako nieruchomość porównawczą, gdyż dotyczyła gruntu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną a nie publiczną. Jest to o tyle istotne, że transakcja ta była uwzględniona przez biegłą - jako cena minimalna - do wyliczenia średniej ceny za m2 do wyliczenia wartości działki nr [...] (s. 23 i 25 operatu). Operat utracił aktualność. Skoro operat okazał się wadliwy, to organ nie miał obowiązku zwracać się do biegłej o jego aktualizację.

Wobec wskazanych naruszeń zachodziła konieczność uchylenia decyzji Wojewody w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, którego wynik może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 kpa to, jak wynika z akt sprawy, organ w toku postępowania informował strony o podejmowanych czynnościach i wyznaczył termin zakończenia sprawy. Strony na każdym etapie postępowania miały możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia odpowiednich wniosków dowodowych. Zarzut naruszenia art. 10 kpa może być skuteczny jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że skutkowało to niemożnością przedstawienia takich dowodów, które miałyby wpływ na wynik sprawy, czego strony nie wykazały.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego decyzji częściowej wskazać należy, że organ odwoławczy nie był uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia częściowego, gdyż art. 138 § 2 kpa stanowi o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. Przepis ten nie uprawnia organu odwoławczego do uchylenia części decyzji I instancji i tylko w tym zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a w pozostałej części utrzymywanie decyzji w mocy. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu I instancji, stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie przeprowadzonego postępowania przez Wojewodę i sporządzonego operatu powodują stan, w którym organ odwoławczy chcąc wydać decyzję merytoryczną musiałby przeprowadzić postępowanie od początku. Prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zakres wskazanych uchybień postępowania przed organem I instancji (art. 7, 77 § 1, 80 kpa) oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 kpa.

Skargę kasacyjną wywiedli M.S. i E.S., reprezentowani przez r.pr. A.L., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 1853/20, zarzucili wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art 130 ust. 2 z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że wymogiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej było posiadanie operatu szacunkowego bez jakichkolwiek, choćby drobnych i mało istotnych błędów, podczas gdy wystarczające dla rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej było posiadanie przez organ operatu szacunkowego, w oparciu o który jest możliwym ustalenie wartości nieruchomości;

2. prawa materialnego - art. 7b w zw. z art. 12 w zw. z art 136 § 1 w zw. z art 138 § 2 kpa w zw. z art. 151a § 1 ppsa przez uznanie, że zaskarżona decyzja kasacyjna była słuszna, mimo że w wyniku przeprowadzenia w sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego możliwym było wydanie decyzji reformatoryjnej, co stanowiłoby rozstrzygnięcie sprzyjające szybkości postępowania i jego ekonomii, podczas gdy uchylenie decyzji I instancji z uwagi na nieliczne wady operatu szacunkowego, mające marginalny wpływ na wartość końcowej wyceny odszkodowania, które można było wyeliminować w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego;

3. prawa materialnego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 151a § 1 ppsa przez błędne ustalenia faktyczne polegające na stwierdzeniu, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłą zawiera wady, zakres których uniemożliwiał rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie przez organ II instancji, podczas gdy charakter wad operatu nie wykluczał samodzielnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej przez organ II instancji;

4. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ppsa przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. przesłanek uznania, że stwierdzone wady operatu szacunkowego są tego rodzaju, że wymuszają sporządzenie w sprawie całkowicie nowego operatu szacunkowego, a nie wystarczy do ich usunięcia uzupełniające postępowanie dowodowe, względnie ocena dowodu przez organ odwoławczy, co uniemożliwia ocenę prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji nie uchybił art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.2.2010 r. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można skutecznie wytknąć motywom wyroku I SA/Wa 1853/20.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.] w zw. z art 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U z 2020 r. poz. 65, zm. poz. 284] (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Skarżący kasacyjnie nie negują, że operat szacunkowy z 2 maja 2019 r., sprostowany 30 października 2019 r., zawiera wady, jakie wytknął mu Minister i Sąd I instancji. Osią sporu pozostaje, czy wady operatu szacunkowego (nieprawidłowa ocena cechy działki nr [...], jaką jest przeznaczenie terenu; błędne przyjęcie działki nr [...] w [...] jako jednej z nieruchomości porównawczych) uniemożliwiają posłużenie się nim na potrzeby ustalenia przez organ wysokości odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r. II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r. I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 940, nb 5).

Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3. 3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski - op. cit., s. 1119-1120, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności... Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1106, nb 7).

Minister był obowiązany ocenić operat szacunkowy, a skoro doszedł do wniosku, że jest on wadliwy, to nie mógł w oparciu o niego ustalić odszkodowanie. Nieuzasadnione jest stanowisko skarżących kasacyjnie, że błędy operatu z 2 maja 2019 r. nie rzutują na możliwość posłużenia się nim przez organ. Przepisy prawa jasno określają kryteria, jakie musi spełniać opinia rzeczoznawcy majątkowego. Organ jest obowiązany ocenić operat, a skoro stwierdzi jego prawidłowość, ustala odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości nieruchomości przyjętej w opinii. Operat z 2 maja 2019 r. sporządzony w niniejszej sprawie na zlecenie Wojewody okazał się błędny (wady operatu rzutowały na określenie przez biegłego wartości nieruchomości), dlatego zarówno organ I instancji, jak i Minister nie mogli orzekać na jego podstawie.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 12 w zw. z art 136 § 1 w zw. z art 138 § 2 kpa w zw. z art. 151a § 1 ppsa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), choć powołane przepisy błędnie zostały określone jako przepisy prawa materialnego.

Stosownie do art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać jedynie - z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 183 ppsa - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania tejże decyzji, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).

O kasacyjnym charakterze decyzji odwoławczej nie przesądza powołanie art. 138 § 2 kpa jako jej proceduralnej podstawy prawnej, ale przede wszystkim sformułowanie samej osnowy oraz wynikający z uzasadnienia cel z punktu widzenia celu, jakiemu winny służyć decyzje kasacyjne w świetle uregulowań normatywnych... nie mają charakteru kasacyjnego decyzje organu odwoławczego wydane bez spełnienia przesłanki z art. 138 § 2 kpa i w innym celu niż wynikający z treści tego przepisu (uzasadnienie wyroku NSA z 16.11.1990 r. SA/Wr 523/90, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1992/6/123, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 702, uw. 72).

Kluczowe dla sprawy pozostaje, czy skoro zaszła potrzeba sporządzenia nowego, trzeciego (po operacie z 11 maja 2018 r. i z 2 maja 2019 r.; oba operaty w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych) operatu szacunkowego, to postępowanie w tym zakresie winien przeprowadzić Minister czy też Wojewoda. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporządzenie nowego operatu szacunkowego, gdy w sprawie został już sporządzony operat szacunkowy nieuznany przez organ odwoławczy, mieści się w zakresie postępowania wyjaśniającego, uregulowanego w art. 136 kpa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kpa. Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).

Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków, przeprowadzenia dowodu z dokumentu) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 730-731 nb 13); winien być interpretowany właściwie.

Organ II instancji ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji art. 136 i art. 138 kpa, dokonanej art. 1 pkt 33 i 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 kpa miało i ma celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ pierwszej instancji a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania. Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18) zmiany art. 138 § 2 kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r. (wyrok z 2.12.2011 r. II OSK 1774/10).

Częściowo zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 151a § 1 ppsa (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), choć powołane przepisy błędnie zostały określone jako przepisy prawa materialnego.

W celu uniknięcia zbędnych powtórzeń należy przypomnieć, że Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko Ministra, że wadliwy operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego było jednak obowiązkiem Ministra (art. 136 § 1 w zw. z art. 12 § 1 kpa), czego błędnie nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Nietrafnie Sąd I instancji podniósł, że "Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w sprzeciwie". W istocie Sąd I instancji przeprowadził dowód z poświadczony za zgodność z oryginałem odpisu decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2003 r. nr [...], bo tylko po przeprowadzenia dowodu z odpisu tego dokumentu (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc) mógł ustalić, że "dotyczy ona [ta decyzja] działki nr 224", nie zaś decyzji nr 220, której cechę (przeznaczenie terenu jako inwestycyjne, nie zaś leśne) błędnie przyjęła biegła. Odpis decyzji z [...] czerwca 2003 r. jedynie w uzasadnieniu wskazuje "na podstawie:... decyzji Nr [...] z dnia [...].04.2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu" (k. 16 akt sądowych); brak jest podstaw do ustalenia, że decyzja z [...] kwietnia 2003 r. dotyczy innej działki niż nr [...].

Niesłusznie Sąd I instancji aprobował pogląd Ministra, że "okoliczności tam [w opinii Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z 15 lutego 2020 r. sygn. akt [...]] podniesione należało uznać za fakt znany z organowi z urzędu nie wymagający przeprowadzenia dowodu" (s. 6 akapit 5 decyzji z [...] lipca 2020 r.). Ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych - która została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej ["skarżący nadesłał do organu odwoławczego negatywną opinię Komisji"; s. 6 akapit 5 zd. 1 decyzji z [...] lipca 2020 r.] - winna być rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena ma charakter dokumentu prywatnego, choć pochodzi od profesjonalistów w danej dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, że tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) wskazano: "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (E. Iserzon - op. cit. s. s. 178-179, uw. 8) i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływał. Minister przeprowadził również dowód z informacji dotyczących działki nr [...] w [...], zawartych w internetowym systemie informacji przestrzennej Gminy [...] i w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] część B Gmina [...] (s. 6 akapit 5-7 decyzji z [...] lipca 2020 r.). Skoro Minister przeprowadził postępowanie dowodowe w tej materii, brak było podstaw do przyjęcia, że nie mógł przeprowadzić postępowania dowodowego także z nowego (trzeciego w niniejszej sprawie) operatu szacunkowego dotyczącego odszkodowania za nieruchomość obejmującą działki nr: [...], [...] i [...], położoną w obrębie [...], gmina [...].

Nierelewantny był zarzut naruszenia art. 7b kpa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). W niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność współpracy ze sobą organów administracji. W szczególności Wojewoda i Minister nie mogli współpracować ze sobą w rozumieniu art. 7b kpa, gdyż organy te orzekały w sprawie w toku instancyjnym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprzeciw (art. 188 w zw. z art. 64b § 1 ppsa).

Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § ppsa uchylił zaskarżoną decyzję w całości (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 781, nb 3).

Rozpoznając sprawę ponownie Minister, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa) oraz znowelizowanym brzmieniem art. 138 § 2 i art. 136 § 1 kpa (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w wyroku I OSK 637/21 (zlecenie opracowania nowego operatu szacunkowego); szczegółowo przedstawi w uzasadnieniu ocenę nowego operatu szacunkowego i akt subsumcji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wpisy od skargi i skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym za obie instancje i dwie opłaty skarbowe od pełnomocnictwa.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2a ppsa.