Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 432/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009 r. nr LXI/841/V/2009 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 2 pkt 4, pkt 5 i pkt 11; § 2 ust. 1 zdanie pierwsze; § 2 ust. 3; § 8 ust. 2 pkt 1 w części obejmującej słowa: "jest wyższy od 150%" oraz § 8 ust. 2 pkt 2 w części obejmującej słowa: "jest wyższy od 100%"; 2. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie 1 nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Poznania w dniu 13.10..2009 r. na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz.U. z 2005r. nr 31, poz. 266 ze zm. – dalej ustawa) podjęła uchwałę nr LXI/841/V/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Poznania zmienioną przez uchwałę Rady Miasta Poznania nr LXXIX/1186/V/2010 z dnia 12.10.2010 r.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Okręgowy w Poznaniu zarzucając jej rażące naruszenie prawa, t.j. art. 4 § 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy polegające na nieuprawnionym:

• powtarzaniu i modyfikowaniu przepisów ustawy, tj. pojęcia "gospodarstwa domowego", dochodu" i "właściciela" (§ 1 ust. 2 pkt 4, 5 i 11);

• ograniczeniu kręgu osób należących do wspólnoty samorządowej, które mogą ubiegać się o najem lokalu z zasobu gminy wyłącznie do osób posiadających stałe miejsce zamieszkania w ostatnich 5 latach w Poznaniu (§ 2 ust. 1 zdanie pierwsze);

• określaniu czasu, na który umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta (w §2 ust.3)

• określeniu minimalnej wysokości osiąganego dochodu, który uprawnia do ubiegania się o najem lokalu z zasobów gminy (§ 8 ust. 2 pkt 1 we fragmencie: "jest wyższy od 150%" oraz (§ 8 ust. 2 pkt 2 we fragmencie: "jest wyższy od 100%", pomimo po stronie rady miasta upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy ustawowe.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Poznania nr LXI/841/V/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Poznania na podstawie art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w części obejmującej:

• -§ 1 ust.2 pkt 4,5,11

• § 2 ust. 1 zdanie pierwsze;

• § 2 ust. 3

• § 8 ust. 2 pkt 1 we fragmencie : "jest wyższy od 150% "

• § 8 ust. 2 pkt 2 we fragmencie: "jest wyższy od 100%".

Uzasadniając żądanie skargi, wskazano, że w Uchwale w sposób nieuprawniony w § 1 ust. 2 pkt 4- definiuje się pojęcie " gospodarstwa domowego", tymczasem ustawa wskazuje w art. 2 ust. 1 pkt 9, że należy stosować w tym zakresie przepisy o dodatkach mieszkaniowych. Zatem, Uchwała - definiując pojęcie "gospodarstwa domowego", powtarza i modyfikuje przepis art. 4 ustawy z dnia 21.06.2001r dodatkach mieszkaniowych. Podobnie, Uchwała powtarza i modyfikuje w sposób nieuprawniony pojęcie "dochodu" w § 1 ust.2 pkt 5 . W czasie podejmowania Uchwały obowiązywały przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.2005r, Nr 31 poz.266 ze zm). Przepis końcowy tej ustawy ( art. 39 ) wskazywał, że traci moc ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r. Nr 120 poz. 787 ze zm) z wyjątkiem rozdziału 6. W Ustawie o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z 1994 r. zdefiniowano w rozdziale 6 pojęcie "dochodu". W § 1 ust. 2 pkt 11 Uchwała określa także pojęcie "właściciela" powtarzając i modyfikując przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Prokurator Okręgowy wskazał, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że regulacje ustawowe nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego( np. wyroki NSA z 30.01.2003 r. SA/ Ka 508/02, wyrok z dnia 20 .05.2008 r. III SA/Wr 204/08, wyrok z dnia 21.12.1993 r Sa/Wr 1739/93). Dalej Prokurator wskazał podstawy prawne działania (kompetencje) rady gminy w zakresie objętym ustawą, tj. art. 4, art. 21 ust. 1 pkt 2 a także pkt 3. Art. 21 ust. 3 ustawy, zawierający upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skald mieszkaniowego zasobu gminy, oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo uregulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej.

W nawiązaniu do powyższej regulacji Prokurator podniósł, iż w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że rada gminy działając na podstawie art. 21 ust.3 pkt 3 ustawy winna określić kryteria pierwszeństwa w wyborze osób a nie kryteria wykluczenia, wyłączenia czy pozbawienia prawa. Tymczasem, zaskarżona Uchwała w § 2 ust.1 zdanie pierwsze ogranicza możliwość ubiegania się o lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania wyłącznie do osób, " których stałym miejscem zamieszkania w ostatnich pięciu latach było Miasto Poznań". Ustawa nie przewiduje takiego ograniczenia wskazując, że jedynym kryterium jest kryterium dochodowe i mieszkaniowe. Pojęcie wspólnoty samorządowej zaś zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy, więc także i taka , która ma miejsce stałego zamieszkania na terenie danej gminy przez okres krótszy niż 51at. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono także, że w Uchwale w sposób nieuprawniony ograniczono § 2 ust. 3 termin zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego określając, że umowa taka "zawierana jest na czas oznaczony nie dłuższy niż 5 lat". Ustawodawca nie przyznał radzie gminy możliwości określania czasu, na który zawiera się umowę najmu lokalu socjalnego wskazując jedynie, że jest to czas oznaczony. Doprecyzowanie tego okresu winno nastąpić w umowie cywilnej a nie w uchwale.

Kolejnym nieuprawnionym – zdaniem Skarżącego- działaniem Organu jest przyjęcie w Uchwale w § 8 ust. 2 kryterium minimalnego dochodu, i tak w gospodarstwie jednoosobowym (w pkt 1) oraz w gospodarstwie wieloosobowym ( w pkt 2 ). Uchwała nie wskazuje wyraźnie tej wysokości dochodu gospodarstwa domowego, która uzasadnia ubieganie się o najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Podaje się minimalny i maksymalny ("jest wyższy od 150% i nie przekracza 175%" ; ,jest wyższy od 100% i nie przekracza 125% kwoty najniższej emerytury") średni miesięczny dochód, jaki powinien być osiągany kolejno w gospodarstwie jednoosobowych i wieloosobowym w celu zakwalifikowania osób do otrzymania lokalu. Taki przepis Uchwały jest niezgodny z przepisami tej ustawy, gdyż nie można wskazywać minimalnej wartości osiąganego dochodu przez osoby będące w trudnej sytuacji materialnej . Wykluczałoby to możliwość ubiegania się o lokal z zasobów gminy tym, którzy osiągają znacznie niższy dochód od wskazanego w Uchwale minimalnego progu. W ustawie mówi się o kryterium dochodu ustalonym na podstawie art. 21 ust 3 pkt 1 ustawy, tj. zarówno w odniesieniu do lokalu na czas nieoznaczony jak i lokalu socjalnego ( art. 23 ust. 1 pkt.2 ustawy). Wskazując granice dolnego progu osiąganego dochodu, rada miasta działa wbrew zasadzie równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Niedopuszczalne jest dyskwalifikowanie gospodarstw, które nie osiągają określonego progu dochodowego przy najmie lokali na czas nieokreślony, skoro mieszkaniowy zasób gminy ma zaspokoić potrzeby mieszkaniowe rodzinom o niskich dochodach.

W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o oddalenie skargi, nie zgadzając się z argumentacja Skarżącego. Zdaniem Organu, definicje zawarte w § 1 ust. 2 pkt 4, 5 i 11 Uchwały, nie stanowią nieuprawnionej modyfikacji pojęć ustawowych. Definicja "gospodarstwa domowego" znajduje się w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, definicja "dochodu" jest tożsama z definicją, do której odwołuje się art. 7 ust. 5 ustawy, to samo można powiedzieć o definicji "właściciela." Odnośnie zarzutu dotyczącego § 2 ust. 1 zdanie pierwsze, wyjaśniono, że ustawa nie zakazuje radzie gminy wprowadzać innych , niż dochodowe i mieszkaniowe kryteria ubiegania się o lokal należący do zasobów gminy. Również określenie maksymalnego okresu czasu, na jaki może zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego nie jest sprzeczne z ustawą, bowiem ustawa nie zawiera zakazu takiego czasowego ograniczenia. Zdaniem Organu, wprowadzenie w Uchwale minimalnego limitu dochodu umożliwiającego ubieganie się o lokal mieszkalny, nie stanowi naruszenia zasady równości obywateli. Nadto, przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy nie zakazuje wprowadzenia przez organ gminy takiego, jak w/w ograniczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowania zawarte w uchwale Rady Miasta Poznania nr LXI/841/V/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Poznania zmienionej przez uchwałę Rady Miasta Poznania nr LXXIX/1186/V/2010 z dnia 12.10.2010 r. (dalej tez jako Uchwała) są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, czy są one na tyle istotne, aby stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Zaskarżona Uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności:

1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach;

5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

8. Z treści w/w przepisu wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. W tym miejscu należy wskazać, że art. 4 ust. 1 ustawy zalicza do zadań własnych gminy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie w/w potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust.2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 ustawy). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 ustawy stanowią regulację dotyczącą zasad wynajmowania lokali wchodzących.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały należy zauważyć, że tutejszy sąd kontrolował w kilku sprawach uchwały podejmowane w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu mieszkaniowego gminy. W większości spraw Sąd zauważał podobne wady zaskarżonych uchwał, głównie wynikające z przekroczenia przez organ uchwałodawczy, unormowanej w ustawie delegacji ustawowej (por. m. in. wyroki WSA w Poznaniu: z 09.02.2012 r., sygn. akt Iv SA/Po 1045/11 oraz z 27.09 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 322/12).

Oceniając zaskarżoną Uchwałę, należy zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 20.03.2002 r., II SA/Wr, OwSS 2002/3/73), jak i w doktrynie (zob. J. Chaciński, Ochrona praw lokatorów. Komentarz, Warszawa 2006, s. 146). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, iż zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy zaskarżonej Uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym należy stwierdzić, że postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa. Zgodzić się należy z argumentacją na rzecz powyższego poglądu. Mianowicie, uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm, i w jakim zakresie, znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment przepisu ustawy. Do powyższych argumentów można dodać jeszcze i ten, że dalsze komplikacje, zwłaszcza w zakresie ustalenia obowiązującego stanu prawnego, mogą wyniknąć w sytuacji, gdy w wyniku zmian ustawodawczych dojdzie do uchylenia przepisu ustawy, który został powtórzony w uchwale, a który, na skutek "legislacyjnej inercji", nie zostanie na czas z niej usunięty przez uchwałodawcę.

W świetle powyższych uwag należy, co do zasady, uznać trafność stanowiska, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633).

W tym miejscu należy jednak zasygnalizować, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się niekiedy, że zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w przywołanym wyżej § 118 ZTP (oraz w analogicznym § 137 ZTP, a także w § 4 ZTP) nie ma charakteru bezwzględnego w tym sensie, iż wyjątkowo mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzyłyby zamkniętej całości czy nie byłyby wystarczająco komunikatywne (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Jak wskazuje cytowana Autorka, dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (S. Wronkowska [w:] op.cit., s. 32). W rezultacie należy przyjąć, że nie w każdym przypadku naruszenie zakazu powtórzeń będzie skutkować nieważnością przepisu "powtarzającego". Również w niektórych wyrokach sądów administracyjnych spotkać można kwalifikowanie powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jako naruszeń prawa o charakterze nieistotnym (por. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12.10.2005 r., II SA/Wr 385/05, CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16.01.2007 r., II SA/Sz 1180/06, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15.03.2007 r., II SA/Wr 521/06, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31.08.2007 r., II SA/Go 478/07, CBOSA). Należy jednak pamiętać, że powtórzenia, o których tu mowa – jeżeli uzna się je wyjątkowo za konieczne – powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (podkreśla to S. Wronkowska [w:] op.cit., s. 32 i s. 239).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzega potrzebę i zasadność dopuszczenia w niektórych – podkreślmy: zupełnie wyjątkowych – sytuacjach, odstępstw od reguły niedopuszczalności powtarzania w aktach prawa miejscowego regulacji aktów prawa powszechnie obowiązującego; wszakże każdorazowo z uwzględnieniem wskazywanych w przytoczonych wyżej wypowiedziach doktryny i orzecznictwa rygorystycznych warunków ich stosowania, tj. szczególnych przesłanek (m.in. co do rodzaju aktu, konieczności zapewnienia jego niezbędnej jasności itp.) oraz obostrzeń (zwłaszcza odnośnie zakazu modyfikacji treści powtarzanego przepisu). Uprzedzając dalszy tok wywodu należy podkreślić, iż w przypadku zaskarżonej Uchwały warunki te nie zostały spełnione.

Mając powyższe na uwadze, podzielić należy stanowisko Prokuratora co do treści przepisu § 1 ust. 2 pkt 4, pkt 5 i pkt 11 Uchwały. W sposób nieuprawniony modyfikują on przepisy ustawy przez zdefiniowanie pojęcia "gospodarstwa domowego", "dochodu" oraz "właściciela." Dwie definicje są zawarte w ustawie w art. 2 pkt 2 (pojęcia "właściciela"), w art. 2 pkt 9 (pojęcie "gospodarstwa domowego"), natomiast w związku z pojęciem "dochodu", ustawodawca stosuje odesłanie (art. 7 ust. 5). do ustawy z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) W tym ostatnim zakresie przyjąć trzeba, z powołaniem się na wykładnię systemową, że pojęcie to winno być rozumiane zgodnie z definicją unormowaną w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25.04.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 93/12).

Zasadnym jest również stwierdzenie nieważności §2 ust. 1 zdanie pierwsze Uchwały, warunkującego wynajęcie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy od stałego zameldowania w gminie przez okres ostatnich 5 lat. Brak jest bowiem podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakichkolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości, z uwagi na długość okresu zamieszkiwania na terenie danej gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2006 r., II SA/Go 5/06, LEX nr 322213). Postanowienia w/w przepisu Uchwały, wprowadzające nieprzewidziane ustawą ograniczenie uprawnień tylko do części osób tworzących wspólnotę samorządową, którzy udokumentują nieprzerwany pobyt przez okres ostatnich pięciu lat przed złożeniem wniosku, jest więc sprzeczne z przytoczonymi wyżej przepisami, a zarazem godzi w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa przewidzianą w art. 32 Konstytucji (tak też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. IV SA/Wr 541/07, LEX nr 494383 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 101/07, OwSS 2007/3/58).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 2 ust. 3 Uchwały, określającego pięcioletni okres, na który zawiera się umowę najmu lokalu mieszkalnego, stwierdzić należy, że art. 23 ust. 1 i 3 ustawy stanowią jedynie, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony, a także, że umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy (zd. 1 ust. 3 art. 23 ustawy). Art. 23 ustawy nie zawiera więc ograniczeń co do okresu (oznaczonego czasu), na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, a jedynie art. 661 kodeksu cywilnego przewiduje, że najem zawarty na czas dłuższy niż lat dziesięć poczytuje się po upływie tego terminu za zawarty na czas nie oznaczony. Zatem, wprowadzenie w zaskarżonej uchwale maksymalnie pięcioletniego okresu, na który może zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, w sposób istotny narusza normę art. 23 ust. 1 ustawy i wynikające stąd uprawnienia potencjalnych najemców. Jak bowiem podkreśla się w doktrynie, ocena doboru odpowiedniego terminu powinna być dokonana przy uwzględnieniu całokształtu sytuacji osoby, która nie ma możliwości wynajęcia lokalu mieszkalnego na zasadach ogólnych (A. Gola, L. Myczkowski "Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz" Warszawa 2003, str. 96). To zaś mogłoby okazać się niemożliwe w sytuacji wprowadzenia w zaskarżonej uchwale ogólnego ograniczenia do maksimum trzech lat okresu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego.

W kwestii określenia przez Radę Miasta Poznania minimalnej wysokości dochodu umożliwiającego ubieganie się o lokal mieszkalny z zasobu gminy, stwierdzić należy, że art. 21 ust. 3 ustawy, poprzez użyte w nim wyrażenie "w szczególności", zezwala co prawda na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy także innych, nie wymienionych w tym przepisie kryteriów, nie uprawnia jednakże rady gminy do nierespektowania przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólnych zasad płynących z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa ( art. 32 Konstytucji). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy istotnie upoważnia radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Nie oznacza to jednak, że w grę wchodzi także uprawnienie rady do określenia dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, że chodzi w nim o dochody maksymalne – osoby bądź rodziny, które osiągają dochody wyższe od ustalonych przez radę, są bowiem w jej ocenie zdolne do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Odmienne rozumienie pojęcia "kryterium dochodowego" prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem, z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez Radę Miasta Poznań kryteria oraz wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci – najogólniej rzecz ujmując – zdolności czynszowej osób ( rodzin ) ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Jak już wskazywano, rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa ( zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego ) i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym, zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Odnosząc się do argumentacji Organu w odpowiedzi na skargę, zauważyć należy, że założenie, iż osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych ( vide: wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., II SA/Wr 2887/02, OwSS 2003 nr 3, poz. 72, Wspólnota 2002 nr 22, poz. 56, LEX nr 78650 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2006 r. II SA/Go 5/06 ).

Powyższe wywody wskazują, że orzekający w niniejszej sprawie Sąd, nie podziela stanowiska Organu, jako konsekwencji argumentacji, przytoczonej w odpowiedzi na skargę.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, mając na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (części) uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. W kwestii wykonalności Uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała w tej części nie może być wykonana (pkt 2 sentencji wyroku). Oznacza to, że w zakresie przepisów wyszczególnionych w pkt 1 sentencji wyroku Uchwała nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może być stosowana, od chwili wydania tego wyroku, mimo że nie jest on jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).