Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1191/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skarg R. G. i R. G. oraz Stowarzyszenia Z. B. z siedzibą w B. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia dokumentów 1. oddala skargi w całości; 2. zwraca Stowarzyszeniu Z. B. z siedzibą w B. nadpłacony wpis w kwocie [...]([...]) złotych.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB, organ II instancji) na podstawie art. 123 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia R. G. i spółki L. w B. , reprezentowanych przez radcę prawnego M. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]) w sprawie wybudowania budynku usługowego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...] i częściowo na działce nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w B. , gm. K. bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i w to miejsce orzekł wykonanie nałożonych obowiązków w terminie 180 dni od dnia doręczenia postanowienia, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu WWINB wskazał, że Starosta P. decyzją nr [...]/01 z dnia [...] lipca 2001 r., ([...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. i R. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne na działce nr [...] w B. . PINB zaświadczeniem z dnia [...] listopada 2005 r. ([...]) potwierdził, że R. i R. G. zgłosili zakończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr [...] w B. na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. ([...]). Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. ([...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. i R. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z dz. [...] i [...] (dawniej nr [...]) oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr [...] i [...] w B. .

W trakcie kontroli nieruchomości w B. w dniu [...] września 2014 r. pracownicy PINB ustalili, ze budynek realizowany na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) zrealizowany został w innym miejscu niż projektowanym - na działkach nr [...], [...] i częściowo na działce nr [...]. Budynek został zrealizowany do poziomu stropu nad przyziemiem z tymczasowym dachem. Pismem z dnia [...] października 2014 r. ([...]) PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany istotnej polegającej na zmianie usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na działkach nr ew. [...], [...] i częściowo na działce nr [...] położonych przy ul. [...] w B. w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. wydaną przez Starostę Poznańskiego.

PINB postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. ([...]) nakazał inwestorom - R. i R. G., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działkach nr ew. [...], [...] i częściowo na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]) nakazał im na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr ew. [...], [...] i częściowo na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w B. uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym, w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji.

PINB decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]) stwierdził wygaśniecie ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny realizowany na działkach nr ew. [...], [...] i częściowo na działce nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w B. powstał przed 2013 r. i stanowi samowolę budowlaną.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. ([...]) organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania budynku usługowego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...] i częściowo na działce nr [...] położonych przy ul. [...] w B. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, ([...]) PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku usługowym i nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia w terminie 40 dni od daty doręczenia postanowienia:

1. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (co do działki nr ew. [...], [...]) oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności inwestycji z obowiązującym na działce nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy Prawo budowlane, tj.:

a. czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku wraz z opiniami, uzgodnienia i pozwoleniami,

b. zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego,

c. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB dopuścił organizację społeczną - Stowarzyszenie Z. z siedzibą w B. przy ul. [...] do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu w sprawie wybudowania budynku usługowego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...] i częściowo na działce nr [...] położonych przy ul. [...] w B. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z niedostarczeniem dokumentów, organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2016 r. ([...]) nakazał R. i R. G. rozbiórkę budynku usługowego zlokalizowanego na działach nr ew. [...], [...] i częściowo na działce nr ew. [...] o wymiarach w planie [...] m położonych przy ul. [...] w B. . Odwołanie od decyzji złożyli R. G., R. G. i R. G., reprezentowani przez radcę prawnego M. P. podaniem z dnia [...] października 2016 r.

WWINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]) uchylił decyzję PINB z dnia [...] października 2016 r. ([...]) w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. uchylił swoje postanowienie z dnia [...] września 2015 r. ([...]). Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku usługowym i nałożył na R. G. i spółkę L. w organizacji obowiązek dostarczenia w terminie 40 dni od daty doręczenia postanowienia:

1. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (co do działki nr ew. [...], [...]) oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności inwestycji z obowiązującym na działce nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy Prawo budowlane, tj.:

a. czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku wraz z opiniami, uzgodnienia i pozwoleniami,

b. zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego,

c. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zażalenie na postanowienie złożyli Pan R. G. i spółka L. reprezentowani przez radcę prawnego M. P., podaniem z dnia [...] lutego 2017 r. z zachowaniem ustawowego terminu.

W międzyczasie do WSA w Poznaniu wpłynęła skarga R. G., R. G. i R. G. na decyzję WWINB z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]). W związku z tym, WWINB postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. [...]) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie budynku usługowego zlokalizowanego na działach nr ew. [...], [...] i częściowo na działce nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w B. , której dotyczyło zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]).

WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Po 342/17) uchylił zaskarżoną decyzję WWINB. Od ww. wyroku WWINB złożył skargę kasacyjną w dniu [...] grudnia 2017 r. ([...]). NSA wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 204/18) uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Po 342/17) i oddalił skargę.

WWINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. ([...]) podjął zawieszone postępowanie w sprawie zażalenia R. G. i spółki L. w organizacji z siedzibą w B. - reprezentowanych przez radcę prawnego M. P., z dnia [...] lutego 2017 r. na postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]).

Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania w oparciu o akta sprawy, zważył co następuje:

Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255) w art. 5 dokonała nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej Prawo budowlane) z dniem 1 stycznia 2017 r. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie tej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym tą ustawą. W przedmiotowej sprawie stosować należy więc przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po dniu 1 stycznia 2017 r.

Ustawa Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 formułuje ogólną zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane i są to jedyne odstępstwa od przedstawionej powyżej reguły. Wyjątki te mają charakter listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB stwierdzono, że przedmiotowy budynek zlokalizowany został na działkach nr [...], [...] i częściowo na działce nr [...] w B. . Ww. budynek usługowy , w którym ustawiono makietę kolejową, posiada wymiary [...]

Ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] września 2007 r., w dniu [...] lipca 2010 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2011 r. wynika bez wątpliwości, że budynek, który jest przedmiotem niniejszego postępowania już istniał. Z kolei z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z dnia [...] października 2005 r. budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] nie wynika aby przedmiotowy budynek usługowy powstał jako odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...]/01 z dnia [...] lipca 2001 r. ([...]), którą organ udzielił R. i R. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne na działce nr [...] w B. . Obiektu nie ma także na zdjęciu lotniczym z dnia [...] września 2004 r.

Obiekt powstał w okresie pomiędzy [...] września 2004 r., a wrześniem 2007 r. wybudowany przez R. i R. G.. Obecnie właścicielem działki nr ew. [...] i [...] jest R. G., a właścicielem działki nr [...] jest spółka L. w organizacji z siedzibą w B. . Należy podkreślić, że obecny właściciel nieruchomości wstąpił we wszelkie prawa i obowiązki poprzednich właścicieli.

Skoro przedmiotowy obiekt jest budynkiem i nie został wskazany w art. 29-30 ustawy Prawo budowlane, to jego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor decyzji takiej nie uzyskał. Prawidłowo więc PINB dla powiatu poznańskiego wszczął i prowadził postępowanie w trybie art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowość zastosowanego trybu postępowania potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 204/18).

Przedmiotem dokonywanej kontroli instancyjnej jest postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, którym organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku usługowym i nałożył na R. G. i spółkę L. w organizacji obowiązek dostarczenia w terminie 40 dni od daty doręczenia postanowienia:

1. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (co do działki nr ew. [...], [...]) oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności inwestycji z obowiązującym na działce nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pk 1, 2 ustawy Prawo budowlane, tj.:

a. czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku wraz z opiniami, uzgodnienia i pozwoleniami,

b. zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego,

c. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który musi zbadać, czy w ogóle zachodzą przesłanki wydania postanowienia na podstawie ust. 2 komentowanego artykułu. Jeśli takie przesłanki zachodzą, organ musi stwierdzić, że legalizacja jest dopuszczalna, i wydać postanowienie nakładające określone obowiązki na inwestora. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje inwestor, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2011 r., II SA/Po 571/10, LEX nr 953362).

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a ustawy Prawo budowlane, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek dostarczenia określonych przepisami dokumentów (W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2).

Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem organ stosuje przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

WWINB zaznaczył, że dla działki nr ew. [...], na której postawiono ww. obiekt obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej - B. , gm. K., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. 146), zmieniony w części uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]). Natomiast działki nr ew. [...], [...] nie są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku dla działek nr ew. [...], [...] należało uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, a dla działki nr [...] zaświadczenie o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu. Wobec czego PINB właściwie wydał zaskarżone postanowienie i nałożył określone w nim obowiązki.

Adresatem obowiązków są właściciele R. G. oraz ". w organizacji. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". W rozpatrywanej sprawie, na podstawie umowy darowizny z dnia [...] czerwca 2014 r., a więc przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, R. G. stał się właścicielem działek nr ew. [...], [...] oraz [...]. Na mocy umowy przeniesienia prawa własności nieruchomości z dnia [...] listopada 2015 r. nieruchomość nr ew. [...] stała się własnością spółki L. w organizacji z siedzibą w B. . Należy wskazać, iż działka nr ew. [...] powstała z podziału działki nr ew. [...] (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 342/17). Potwierdzają to odpisy ksiąg wieczystych nieruchomości. Zatem adresaci zaskarżonego postanowienia zostali określeni w sposób właściwy.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. (sygn. akt. VII SA/Wa 1335/19) "termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b., jest terminem instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany lub zawieszany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron, jeżeli zachodzą ku temu stosowne okoliczności. Zobowiązanego inwestora nie można obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych obowiązków, jeżeli przyczyny tego były niezależne od niego. A zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji". Mając na uwadze treść zacytowanego powyżej orzeczenia, WWINB stwierdził, że przedłużenie terminu wyznaczonego inwestorowi na przedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu jest działaniem uzasadnionym. W związku z powyższym, koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia w części określającej tenże termin oraz wyznaczenie nowego terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów, tj. 180 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia.

Skargi na postanowienie WWINB wywiedli R. G., R. G., R. G. i L. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika oraz Stowarzyszenie Z. z siedzibą w B. również reprezentowane przez fachowego pełnomocnika.

R. G., R. G., R. G. i L. zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 oraz 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż budowa przedmiotowego obiektu prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę i w wyniku tego stanowi on samowolę budowlaną, podczas gdy w rzeczywistości stanowi jedynie odstępstwo od pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę P. z dnia [...] lipca 2001 r.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż przedmiotowa budowa nie była prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy została ona zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę P. z dnia [...] lipca 2001 r.;

3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, niewyczerpujące zebranie materiału w sprawie oraz jego rozpatrzenie w sposób naruszający swobodną ocenę dowodów przez organ II instancji.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm przepisanych.

Skargi R. G. i L. zostały odrzucone prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2021 r.

W skardze Stowarzyszenia Z. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia PINB w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez przedwczesne j nie poprzedzone żadną analizą przyjęcie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, podczas gdy już bez pogłębionej analizy, prima facie widać, że budynek usługowy na działkach [...], [...] i [...] jest oczywiście niezgodny z planem miejscowym, który obejmuje większą jego część. Jednocześnie - o ile część budynku znajduje się poza obszarem planu - to nie sposób wyobrazić sobie legalizacji tej części, która jest zaledwie narożnikiem całego obiektu, konstrukcyjnie nie mogącym istnieć samodzielnie. Niezależnie podkreślić też należy, że ocenie w kierunku legalizacji (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) podlega obiekt budowlany, a proces takiej oceny powinien odpowiadać rozsądnym kryteriom i nie może prowadzić do rozwiązań kuriozalnych. Budynek usługowy na działkach [...], [...] i [...] znajduje się w większości na terenie mieszkaniowym, w poprzek granicy planu miejscowego. W ocenie Stowarzyszenia same choćby rozważania o jego legalizacji jawią się jako zupełnie pozbawione sensu i zaprzeczające sztuce budowlanej.

W odpowiedziach na skargi WWINB wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Sprawy zainicjowane skargami R. G. i R. G. oraz Stowarzyszenia Z. z siedzibą w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. połączone zostały w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2021 roku, poz. 159 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że nie jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.

Sąd w pełni akceptuje i podziela ustalenia dokonane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego i odstępuje od ich przytaczania.

Odnośnie zarzutów sformułowanych w skardze R. G. i R. G. co do błędnego przyjęcia przez organy obu instancji, że sporny budynek nie został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, zauważyć należy, że analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie w żadnej mierze nie uzasadnia stanowiska skarżących. Co jednak istotne – w ocenie Sądu – kwestia ta została już przesądzona w prawomocnym wyroku i nie może podlegać ponownemu badaniu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r. w sprawie II OSK 204/18 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA) wskazano bowiem: "Dodatkowo wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1972/17, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie skargi kasacyjnej R. G., R. G. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 maja 2017 r., sygn. IV SA/Po 225/17, w sprawie ze skargi Stowarzyszenie na decyzję W. WINB z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę oraz zasądził od Stowarzyszenie na rzecz R. G., R. G. i R. G. solidarnie [...] [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że inwestorzy, Renata i R. G., wybudowali budynek usługowy w warunkach samowoli budowlanej i użytkują go.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Konsekwencją obowiązywania zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zachodzi tu zatem ograniczenie dowodzenia faktów, objętych prejudycjalnym orzeczeniem, a nie tylko ograniczenie poszczególnego środka dowodowego. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 p.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu."

Jako, że postępowanie organów nadzoru budowlanego podlegające ocenie w sprawie niniejszej dotyczyło tego samego budynku co postępowanie oceniane w sprawie II OSK 204/18, obowiązkiem zarówno organów administracji, jak i Sądu jest podporządkowanie się wyżej przedstawionej ocenie, co zamyka drogę do skutecznego podważenia w skardze, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Także zarzuty skargi Stowarzyszenia Z. nie mogły doprowadzić do skutecznego wzruszenia zaskarżonego postanowienia.

Art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. przewidywał, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada w nim obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów m. in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wstępnym warunkiem prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero po wstępnym ustaleniu przez nadzoru budowlanego, że zgodność taka występuje, zobowiązuje on inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów umożliwiających ostateczną legalizację samowoli budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r. w sprawie II OSK 2104/18 (CBOSA). Ewidentna sprzeczność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyniłaby zbędnym zobowiązywanie do przedkładania dalszych dokumentów.

Podzielając to stanowisko, oparte zresztą na literalnej wykładni przepisu, Sąd zauważa, że nie można jednak tracić z pola widzenia istotnej specyfiki niniejszej sprawy. Dotyczy ona bowiem budynku położonego jedynie częściowo na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (działka [...]). W pozostałej części budynek posadowiony jest na terenie, na którym brak jest obowiązującego planu. Nawet stwierdzona a limine sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie musi oznaczać tym samym konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki całego obiektu. W tak specyficznej sytuacji celowe jest, by organ nadzoru budowlanego uzyskał najpierw żądane przez siebie w zaskarżonym postanowieniu dokumenty, a dopiero następnie – dysponując nimi (ewentualnie oceniając ich nieprzedłożenie) podejmował rozstrzygnięcia co do dalszych kroków w procedurze legalizacyjnej, w tym – być może – oceny z punktu widzenia wiedzy technicznej – możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. Sąd nie znajduje przy tym dostatecznego uzasadnienia dla zawartego w skardze Stowarzyszenia apriorycznego twierdzenia, że część budynku znajdująca się poza obszarem planu konstrukcyjnie nie może istnieć samodzielnie. Taka sytuacja jest oczywiście możliwa, ale, w ocenie Sądu, twierdzenie to jest co najmniej przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Wobec uiszczenia przez skarżące Stowarzyszenie wpisu w kwocie wyższej niż wymagana przez § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o zwrocie nadpłaconej kwoty na podstawie art. 225 p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.