Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 186/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak: [...] Minister Finansów, po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] o odmowie umorzenia kwoty 50.000,00 zł z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji .

W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów wskazał, że postanowieniem z [...] listopada 2015 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił dla M. G. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych), w związku z przebudową, nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...] i [...] we wsi [...], gmina [...]. Na to postanowienie strona wniosła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Pismem z 21 listopada 2015 r. M. G. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej. Zdaniem strony, ustalenie opłaty legalizacyjnej narusza art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ograniczenia wobec właściciela w korzystaniu z prawa własności, a więc i ewentualne finansowe represje Państwa w stosunku do obywatela za naruszenie tych ograniczeń powinny być proporcjonalne do szkodliwości danego naruszenia. Decyzją z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej w wysokości 50.000,00 zł. M. G. 20 stycznia 2016 r. dokonał wpłaty ww. opłaty legalizacyjnej na rachunek Wydziału Finansów i Budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Jednocześnie pismem z 20 stycznia 2016 r. M. G. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] do Ministra Finansów. Odwołanie uzupełniono następnie pismami z 8 lutego 2016 r., z 24 lutego 2016 r. oraz z 27 lutego2016 r. W uzasadnieniu odwołania opisano okoliczności ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz wskazano na fakt prowadzenia przez stronę działalności charytatywnej i społecznej na rzecz lokalnej społeczności (organizacja Ruch Rozwoju Regionu). M. G. podniósł także, że w sprawie zachodzi potrzeba wniesienia skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Powołał się na wejście w życie 28 czerwca 2015 r. nowelizacji Prawa budowalnego w zakresie udogodnień w procesie budowlanym (skrócenie procedur). Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] o odmowie umorzenia kwoty 50.000,00 zł z tytułu opłaty legalizacyjnej.

Na ww. decyzję Ministra Finansów M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 marca2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 929/16 oddalił skargę. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej M. G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 sierpnia2018 r., sygn. akt II FSK 1387/17:1.uchylił wyrok sądu pierwszej instancji, uchylił decyzję Ministra Finansów z [...] marca 2016 r., znak:[...].zasądził od Ministra Finansów na rzecz M. G. kwotę 880zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Finansów rozpatrując sprawę ponownie, pismem z 4 października 2018 r., znak:[...] zwrócił się do strony o przekazanie aktualnych danych dotyczących sytuacji finansowej, rodzinnej oraz życiowej. W odpowiedzi M. G. pismem z 19 października 2018 r. wyjaśnił, że jego sytuacja życiowa pogorszyła się zarówno pod względem finansowym, jak i zdrowotnym oraz przekazał pocztą elektroniczną stosowne dokumenty. Pismem z 6 listopada 2018 r., znak: [...] Minister Finansów zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. M. G. nie skorzystał z powyższego uprawnienia, natomiast pismem z 28 listopada 2018 r. udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu T. B. (dokument pełnomocnictwa w formie skanu wpłynął do organu dnia 29 listopada 2018 r., natomiast oryginał pełnomocnictwa dnia 3 grudnia 2018 r.).

Rozpoznając sprawę ponownie Minister Finansów zważył, że zgodnie z art. 49c ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z2018 poz. 1202 ze zm.) do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art.49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz.800 ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Dział III Ordynacji podatkowej, zatytułowany "Zobowiązania podatkowe", obejmuje przepisy od art. 21 do art. 119, w tym art. 67a, na podstawie którego organ podatkowy może zastosować ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych. Prawo budowlane nie zawiera żadnych regulacji dotyczących ewentualnych ulg w spłacie opłat legalizacyjnych, zatem materialnoprawną podstawę do rozstrzygania w tych sprawach stanowi, odpowiednio stosowany do opłaty legalizacyjnej art. 67a § 1 ustawy -Ordynacja podatkowa. Zgodnie z tym przepisem organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art.67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Możliwość udzielenia ulg w spłacie należności publicznoprawnej przewidziana w art.67a § 1 Ordynacji podatkowej uzależniona jest od zaistnienia przesłanek w postaci ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Decyzja w przedmiocie ulgi ma charakter uznaniowy, tzn. pozostawia organowi stosującemu prawo pewien zakres luzu decyzyjnego, co nie oznacza, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny. Istotą postępowania w zakresie ulg jest możliwość swobodnego wyboru przez organ rozstrzygnięcia, w granicach tak zwanego uznania administracyjnego, po uprzednim wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w kontekście zaistnienia przesłanek umożliwiających ich zastosowanie - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1098/09, LEX nr 745481.Wprowadzając pojęcie nieostre, niedookreślone przerzuca się na organ administracji publicznej konieczność wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. O istnieniu "ważnego interesu podatnika" decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których organ rozstrzyga o udzieleniu bądź nie ulgi z tytułu zobowiązania publicznoprawnego. Pojęcie ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego są pojęciami nie dookreślonymi, które mają odrębną treść znaczeniową w zależności od kontekstu sprawy. Dlatego też ich treść powinna być oceniana z uwzględnieniem konkretnych okoliczności występujących w sprawie. Organ jest zatem zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a co za tym idzie do rozważenia istnienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w kontekście wniosku strony. Wykładnia przesłanki ważnego interesu podatnika nie powinna ograniczać się do konieczności zaistnienia zdarzeń nadzwyczajnych, losowych, niezależnych od woli strony, lecz należy ją rozumieć w kontekście wszelkich danych, które obrazują jej sytuację życiową. Dane te niewątpliwie muszą obejmować informacje dotyczące majątku strony, możliwości płatniczych, źródeł uzyskiwania dochodów, realnych możliwości uzyskiwania tych dochodów, sytuacji rodzinnej, stanu zdrowia, a także skutków jakie dla tej strony i osób pozostających na jej utrzymaniu może spowodować wykonanie obowiązków wynikających z ustalenia opłaty legalizacyjnej. Z kolei przy wykładni pojęcia interesu publicznego należy uwzględnić respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego. Jednakże w interesie publicznym leży nie tylko dbanie o maksymalizację dochodów budżetu państwa. Organy administracji publicznej powinny również rozważać w ramach istnienia interesu publicznego, czy zapłata zobowiązania nie spowoduje konieczności zapewnienia podatnikowi środków pomocy ze strony państwa (zasiłki, zapomogi i inna pomoc o charakterze socjalnym), gdyż nie będzie on w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych lub znajdzie się w sytuacji zagrożenia zdrowia bądź życia.

Ponadto Minister Finansów podniósł, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu wyroku z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1387/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na naruszenie przez Ministra Finansów przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności związanych z powstaniem obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Zdaniem Sądu, nie rozważono kwestii, że strona skarżąca dokonała rozbudowy budynku mieszkalnego, stanowiącego jej miejsce zamieszkania, zakresu i celu tej rozbudowy, a także skutków nakazania rozbiórki dobudowy dla warunków bytowych strony skarżącej i związanych z tym ewentualnych kosztów. Poza tym nie zbadano, jaki był stopień naruszenia przepisów Prawa budowlanego i czy w związku z tym nałożona opłata legalizacyjna była adekwatna do stopnia naruszenia. Pominięto również kwestie związane z możliwością uzyskiwania w przyszłości przez stronę skarżącą środków utrzymania i powodów, dla których jej zdaniem, nie ma ona możliwości podjęcia zatrudnienia. Sąd zobowiązał Ministra Finansów do uzupełnienia materiału dowodowego o dane dotyczące możliwości uzyskania przez stronę skarżącą środków utrzymania z uwagi na jej wiek i stan zdrowia, stopnia naruszenia przez nią przepisów budowlanych, adekwatności wysokości opłaty legalizacyjnej do stopnia naruszenia i charakteru samowolnej rozbudowy.

Minister wskazał, że z informacji przekazanych przez M. G. wynika, iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka na wsi, pozbawionej rozwiniętej infrastruktury. Choruje na arytmie serca (pobyt w szpitalu i związane z tym kosztowne leki), a także na schorzenia stawów i kręgosłupa, kamienie nerkowe, artretyzm oraz leczy się przeciwdepresyjnie, co nie pozwala na podjęcie fizycznej pracy zarobkowej. Wnioskodawca jest zarejestrowany od 2008 r. jako osoba bezrobotna i nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych, jest podatnikiem podatku rolnego z gospodarstwa rolnego0powierzchni 0,70 ha użytków rolnych, co stanowi 0,42 ha przeliczeniowe oraz na swój wniosek, podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 3 marca 2008 r. Użytkuje samochód ciężarowy [...] (rok produkcji 1994) i osobowy [...] (rok produkcji 1997).Na dzień 19 października 2018 r. stan konta strony na rachunku prowadzonym w Banku [...] wynosił 5.340,45 zł. Ponadto, M. G. oświadczył, że skromne środki finansowe zainwestowane w instrumenty finansowe przyniosły w ubiegłym roku stratę 7.000 zł, a suma wypłacona z polisy ubezpieczeniowej była o 9.000 zł niższa niż wkład w wysokości 20.000 zł (wobec braku obiecanych przychodów polisę zlikwidowano, albowiem pieniądze były potrzebne na okna, bramę1drzwi). Dodatkowo na kwotę 20.000 zł (bez odsetek) strona jest zadłużona pożyczką od osoby prywatnej. M. G. oświadczył, że szczegółowe wydatki były zestawione w arkuszu kalkulacyjnym, a inne dokumenty są w posiadaniu Ministra Finansów (zgodnie z tym zestawieniem za rok 2014 r. roczne wydatki Strony związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wyniosły około 44.630 zł). Strona kupuje odzież używaną i ogranicza wydatki (w czasie ostatniej zimy ogrzewanie tylko "kozą" oszczędzając 150 zł na elektryczności).

Minister Finansów stwierdził, że udzielanie wszelkiego rodzaju ulg w spłacie należności publicznoprawnych stanowi wyjątek, albowiem powszechną zasadą jest ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych przez obywateli. Rozdział 7a Ordynacji podatkowej, regulujący problematykę udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych zawiera kilka rodzajów ulg, różniących się pod względem zakresu przyznanej ulgi w spłacie należności (umorzenie, odroczenie terminu płatności, rozłożenie zapłaty na raty). Niezbędne jest więc dokonanie swoistej gradacji ulg przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej, albowiem zupełnie inne skutki wywołuje całkowite lub częściowe umorzenie zobowiązania, a inne konsekwencje niesie ze sobą decyzja o odroczeniu terminu płatności należności bądź o rozłożeniu zapłaty należności na raty. Ulga w postaci umorzenia należności jest najszerzej zakrojoną formą pomocy stronie, albowiem polega na całkowitym zwolnieniu strony z obowiązku świadczenia czyli dochodzi do sytuacji, gdzie wierzyciel publiczny ostatecznie odstępuje od poboru należności. Umorzenie należności publicznoprawnej, jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą odstępstwo od powszechnej reguły ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przez podmioty prawa. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 §1k.p.a. nakłada zaś na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego. Przepisy nie wyznaczają natomiast merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, pozostawiając to zasadzie swobodnej oceny dowodów przez organ. Zasada ta polega na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, ale nie dowolnie, ocenić ustalony w sprawie stan faktyczny.

Zdaniem Ministra Finansów, ustalone w sprawie okoliczności nie stanowią dostatecznej i wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu opłaty legalizacyjnej, zarówno mając na względzie przesłankę ważnego interesu podatnika, jak i przesłankę interesu publicznego. Przesłankę ważnego interesu podatnika należy rozpatrywać biorąc pod uwagę nie tylko nadzwyczajne zdarzenia losowe, ale również w kontekście wszelkich danych obrazujących sytuację życiową strony. ważny interes podatnika należy zatem w konkretnej, indywidulanej sprawie odnosić do wyjątkowych powodów istniejących po stronie wnioskodawcy. Te szczególne względy trzeba rozpatrywać w kontekście wszystkich okoliczności sprawy, a więc obok faktów takich jak sytuacja finansowa czy majątkowa, należy również mieć na uwadze takie względy jak np. wiek, doświadczenie życiowe Strony, stan zdrowia, okoliczności powstania należności, itp.

W ocenie Ministra Finansów, ogół ustalonych okoliczności nie daje wystarczających podstaw do sformułowania twierdzenia, że w sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu podatnika. W sprawie nie występuje zagrożenie dla zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych strony, a ewentualność występowania przejściowych kłopotów finansowych nie może mieć decydującego znaczenia, gdyż tego rodzaju troski dotykają wiele gospodarstw domowych na terenie kraju. Konieczność ponoszenia bieżących kosztów związanych z prowadzonym gospodarstwem domowym także nie stanowi wystarczającej podstawy do umorzenia świadczenia. Strona może dowolnie kształtować swoje zobowiązania prywatnoprawne, lecz zarazem ma obowiązek przestrzegać wymogów wynikających z przepisów o publicznoprawnym charakterze. Realizacja inwestycji w związku z którą ustalono opłatę legalizacyjną wynikała z chęci poprawy warunków w prowadzonym gospodarstwie domowym. Tego typu działanie jest oczywiście w pełni zrozumiałe, biorąc pod uwagę należytą staranność w prowadzeniu własnych spraw, jednakże nie zwalnia to strony z konieczności zachowania wymogów formalnych, wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Podejmowanie każdego rodzaju działalności związane jest z ryzykiem powodzenia przedsięwzięcia i organy władzy publicznej nie mogą każdego ubezpieczyć, czy uwolnić od tego rodzaju ryzyka.

Minister Finansów ocenił, że strona nie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, stąd też umorzenie należności stanowiłoby wyraz szczególnego uprzywilejowania, nieznajdującego racjonalnego uzasadnienia w ustalonej sytuacji finansowej. Poza tym nawet trudna sytuacja materialna sama w sobie nie może być utożsamiana z przesłanką ważnego interesu podatnika, gdyż w przeciwnym razie każdy podatnik znajdujący się w trudnej sytuacji majątkowej spełniałby przesłankę przyznania ulgi. Ulga w spłacie zobowiązania publicznoprawnego leży zawsze w interesie strony (wnioskodawcy ulgi).

Zdaniem Ministra Finansów, nie stanowią również dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku takie okoliczności jak stan zdrowia oraz wiek. Oczywiście sytuacja życiowa, w tym wiek wnioskodawcy oraz problemy zdrowotne, z którymi boryka się są istotne z punktu widzenia strony, jednak nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Zły stan zdrowia czy przewlekła choroba są niewątpliwie istotnymi zdarzeniami, które należy uwzględniać w postępowaniu w przedmiocie ulgi, to jednak nie mogą stanowić samoistnej podstawy do umorzenia należności. Okoliczności te muszą być bowiem oceniane w konkretnym stanie faktycznym, przy uwzględnieniu innych okoliczności danej sprawy. Tym bardziej jeżeli fakt ten nie stanowił bezpośredniej przyczyny powstania zaległości podatkowych dotyczących okresów zarówno sprzed, jak i po chorobie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2012 r., sygn. akt IIFSK 1842/10, Legalis). Bezsprzecznie wiek czy choroba, co również podniosła strona, to okoliczności znacznie utrudniające podjęcie np. pracy zarobkowej. Niemniej jednak strona posiada pewne aktywa finansowe (5.340,45 zł na rachunku), a ponadto należność z tytułu opłaty legalizacyjnej została w całości uregulowana, więc nie jest konieczne podejmowanie przez stronę działań zmierzających do zabezpieczenia środków pieniężnych na zapłatę należności. Umorzenie należności publicznoprawnej nie stanowi przywileju samego w sobie, lecz jest formą pomocy stronie, by nie doprowadzić do skutków niepożądanych z punktu widzenia społecznego i indywidualnego. Zapłata opłaty legalizacyjnej jest uprawnieniem a nie obowiązkiem inwestora, albowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem może nastąpić poprzez wydanie nakazu rozbiórki. Organ powinien mieć na względzie również skutki jakie dla strony może spowodować wykonanie obowiązków wynikających z ustalenia opłaty legalizacyjnej (rozbiórka obiektu budowlanego). Należy jednak zauważyć, że po pierwsze na podstawie art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, powoduje zawieszenie do dnia rozstrzygnięcia wniosku, postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b (postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego).Po wtóre w niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, opłata legalizacyjna została w całości uiszczona, więc zagrożenie rozbiórki obiektu budowlanego realnie nie występuje.

Minister Finansów stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie występuje ważny interes podatnika uzasadniający umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej. Za umorzeniem należności nie przemawia także interes publiczny, gdyż nie można utożsamiać przesłanki interesu publicznego z subiektywnym przekonaniem strony o konieczności umorzenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na jej wysokość. Bezsprzecznie kwota ustalonej opłaty legalizacyjnej jest wysoka zarówno z punktu widzenia obiektywnych kryteriów ekonomicznych jak i z perspektywy sytuacji finansowej strony. Powyższa konstatacja nie może jednak sama w sobie stanowić wyłącznej i wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu należności.

Następnie organ odniósł się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie okoliczności takich jak: stopień naruszenia przez stronę przepisów budowlanych, adekwatności wysokości opłaty legalizacyjnej do stopnia naruszenia i charakteru samowolnej rozbudowy.

W tym kontekście Minister Finansów podniósł, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest zdeterminowana prawem (ustawowy algorytm), procedura jej ustalenia podlega kontroli administracyjne, ustalenie należności jest wynikiem popełnienia przez stronę deliktu budowlanego. Wysokość opłaty legalizacyjnej oblicza się, stosując wzór dla danej kategorii obiektów budowlanych biorąc pod uwag wysokość stawki opłaty, wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Przedstawiony sposób ustalania opłaty legalizacyjnej może zatem powodować sytuację w której wysokość opłaty przekroczy, niekiedy nawet znacznie, wartość obiektu w związku z którym została ustalona. Mechanizm ustalania kwoty opłaty legalizacyjnej jest obiektywny, stanowi wyliczenie arytmetyczne. Zatem sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej jest całkowicie oderwany od okoliczności podlegających ocenie (subiektywnych) takich jak: stopień naruszenia przez stronę przepisów budowlanych, adekwatność opłaty legalizacyjnej do stopnia naruszenia czy charakter popełnionego deliktu budowlanego. Przedmiotem postępowania tak przed Ministrem Finansów, jak uprzednio przed Wojewodą [...], nie było orzekanie o sprawiedliwości czy słuszności odpowiednich postanowień wynikających z przepisów Prawa budowlanego, lecz rozważenie zasadności umorzenia należności. Zdaniem organu odwoławczego, w interesie publicznym leży, by ustalane przez organy administracji publicznej należności były realizowane, a uczestnicy procesu budowlanego nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty. interesu publicznego nie sposób bowiem oderwać od finansowego (fiskalnego) aspektu funkcjonowania państwa, a co za tym idzie sprzeczne z tym interesem jest akceptowanie sytuacji, gdy podmioty prawa starają się uniknąć, czasem bolesnych, konsekwencji braku przestrzegania odpowiednich regulacji prawnych. Tym samym okoliczności takie jak stopień naruszenia przez stronę przepisów budowlanych, adekwatność wysokości opłaty legalizacyjnej do stopnia naruszenia i charakteru samowolnej rozbudowy, czyli okoliczności na które wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą zmienić oceny Ministra Finansów o braku podstaw do umorzenia opłaty legalizacyjnej wobec M. G.

Reasumując, organ drugiej instancji nie znajduje przesłanek do uchylenia bądź zmiany decyzji organu pierwszej instancji - Wojewody [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł M. G. reprezentowany przez r.pr. T. B.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że wnioskodawca "nie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej" oraz, że problemy wnioskodawcy mają charakter "przejściowy" przy jednoczesnym ustaleniu przez organ, że 62-letni obecnie M. G. jest osobą trwale niezdolną do pracy z przyczyn zdrowotnych, nie posiadającą emerytury, renty lub innego stałego źródła dochodów, posiadającą zadłużenie wobec osoby prywatnej w kwocie 20.000 zł i jedynie szczątkowe oszczędności w kwocie 5.340,45 zł; naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 67a §1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa w zw. z art. 49c ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane polegające na błędnym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie podlega pod hipotezę norm jak wyżej i przyjęciu, że nie zachodzi przesłanka pozytywna do umorzenia opłaty legalizacyjnej wnioskodawcy, mimo że w rzeczywistości "ważny interes podatnika" oraz "interes publiczny" zostały wykazane; naruszenie art. 153 p.p.s.a poprzez nie wykonanie przez Ministra Finansów dyspozycji zawartych w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie konieczności uzupełnienia ustaleń faktycznych organu o dane dotyczące: stopnia naruszenia przez wnioskodawcę przepisów budowlanych, adekwatności wysokości opłaty legalizacyjnej do stopnia naruszenia i charakteru samowolnej rozbudowy – w kontekście powoływanych tam względów słuszności i sprawiedliwości społecznej jako wartości, które powinny znaleźć zastosowanie przy ocenie wniosku M. G.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Finansów do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd miał na uwadze również dyspozycję art. 153 p.p.s.a. - cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wcześniejszym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Oddalając niniejszą skargę Sąd dał wyraz stanowisku, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Jak zostało to zasadnie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Stosownie bowiem do art. 49c ust. 1 ustawy Prawo budowlane do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie.

Zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 ww. ustawy decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepis prawa umożliwia organowi administracyjnemu dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia przy czym ta jednak nie może być dowolna - powinna być poprzedzona dokładnym ustaleniem stanu faktycznego. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej organ administracyjny winien więc dokładnie wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, przede wszystkim sytuację majątkową wnioskodawcy. Dopiero wówczas organ administracyjny może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ważny interes strony lub interes publiczny.

W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ocena powinna być poprzedzona wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych. Obowiązek taki wynika z art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji państwowej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Podkreślić należy, że kontrola sądowa decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie takiej decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Zatem dokonując kontroli decyzji uznaniowej, sąd administracyjny weryfikuje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, a także czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Zdaniem Sądu Minister Finansów, rozpoznając odwołanie skarżącego i orzekając jak w zaskarżonej decyzji, nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Z zastosowaniem zasad postepowania administracyjnego wyczerpująco ustalił okoliczności faktyczne sprawy, odniósł je do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa, a następnie szczegółowo uzasadniły podjęte rozstrzygniecie. Wreszcie z poszanowaniem zasady opisanej w art. 153 p.p.s.a. Minister Finansów prawidłowo i wyczerpująco odniósł się również do wskazań zawartych w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wbrew zarzutom skargi organ drugiej instancji prawidłowo ustalił wszystkie okoliczności sprawy - sytuację życiowa skarżącego, przedmiot nakazu rozbiórki oraz charakter zobowiązania, które stanowi opłata legalizacyjna. Zasadnie wyważył przesłankę ważnego interesu skarżącego oraz przesłankę interesu publicznego, rozumianego jako dbałość o interes Skarbu Państwa dla zapewnienia jego dochodów, celem realizacji zadań ogólnospołecznych.

Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra Finansów - w sprawie nie zachodzi przesłanka ważnego interesu podatnika. Nie występuje zagrożenie dla podstawowych potrzeb życiowych. Uiszczenie przez skarżącego opłaty legalizacyjnej odsunęło groźbę orzeczenia nakazu rozbiórki samowoli budowlanej.

Podkreślenia wymaga to, że nie można utożsamiać subiektywnego przekonania strony, że zasługuje na umorzenie opłaty z przesłanką interesu publicznego. W interesie publicznym leży bowiem by ustalone należności były regulowane a uczestnicy procesu budowlanego działający w ramach samowoli budowlanej nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty li tylko ze względu na stan dochodów. Nie może powstać społeczne przekonania, że naruszenie przepisów Prawa budowlanego nie pociąga za sobą negatywnych skutków finansowych, bowiem wszelkie należności z tego tytułu powstałe można będzie umorzyć.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.