Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1359/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 5 pkt 24, art. 109 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 76 par. 1, art. 77, art. 80, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej Z. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. C. (dalej też jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też jako Prezes NFZ) z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr [...]. Powyższą decyzją Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też jako Dyrektor [...] OW NFZ w [...]) z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] stwierdzającą objęcie skarżącej obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] lutego 2004 r. do dnia [...] listopada 2009 r.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej też jako "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.).

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat [...] pismem z dnia [...] listopada 2011 r., wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji o objęciu skarżącej obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. We wniosku wskazano, iż z dołączonej do niego kopii decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wynika, że skarżąca posiadała wpis nr [...] do ewidencji działalności gospodarczej z datą rozpoczęcia działalności na dzień [...] lutego 2004 r. Wpis wykreślono z dniem [...] listopada 2009 r. Jako adres zakładu głównego oraz innych adresów i miejsc wykonywania działalności wskazano: [...],[...] - kiosk. Podkreślono zarazem brak informacji o zawieszaniu ww. działalności.

W toku postępowania prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia skarżąca przedłożyła między innymi kopię zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., w którym potwierdzono, że figuruje w ewidencji podmiotów prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą od dnia [...] września 2010 r. do nadal, zgłoszono zawieszenie działalności gospodarczej od dnia [...] września 2010 r. na 24 miesiące; zaświadczenia, że ww. figurowała jako osoba prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą od dnia [...] stycznia 1993 r. do dnia [...] czerwca 2002 r. Ponadto skarżąca dołączyła kopie pism skierowanych do Naczelnika Urzędu Skarbowego, w których oświadczyła, że nigdy nie podjęła działalności gospodarczej zaewidencjonowanej pod numerem [...], natomiast kiosk - wskazany jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej, jest przedmiotem umowy najmu. Przedłożyła również kopie PIT-28, PIT/D, PIT/O za lata 2004-2009, z których wynika, że odprowadzała podatek z najmu.

Rozpatrując wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] grudnia 2011 r. stwierdził, iż skarżąca jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w okresie od dnia [...] lutego 2004 r. do dnia [...] listopada 2009 r. Organ pierwszej instancji wskazał, iż na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Obowiązek ubezpieczenia ww. osób, stosownie do treści art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym tj. w ustawie z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 13 pkt 4 tego aktu prawnego osoby fizyczne prowadzące działalność pozarolniczą podlegają obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 8 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Jednocześnie obowiązujący od dnia 20 września 2008 r. art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej usankcjonował możliwość formalnego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy przez przedsiębiorcę niezatrudniającego pracowników. Organ podkreślił, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem, datowanym przed 20 września 2008 r., określenie przez przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, która podlega wpisowi do ewidencji, powoduje istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność ta została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma jedynie znaczenie dowodowe, które może zostać obalone w toku postępowania wyjaśniającego. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia tejże działalności w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Wpis do ewidencji ma więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Okres prowadzenia działalności gospodarczej wynikający z wpisu do ewidencji może być korygowany ze względu na dowody przedstawione przez osobę, która z udowodnienia tego faktu wywodzi skutki prawne. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, iż na skutek zaistniałego domniemania faktycznego, jakim jest określenie w organie ewidencyjnym daty rozpoczęcia prowadzenia działalności, ciężar jego obalenia spoczywa na ubezpieczonym poprzez przedstawienie dowodów przeciwnych domniemaniu.

W ocenie Dyrektora [...] OW NFZ w [...] przychód z najmu kiosku był związany z prowadzoną działalnością gospodarczą. Nawet, gdy przedmiot działalności gospodarczej zgłoszony w organie ewidencyjnym nie obejmuje świadczenia usług najmu, najem taki traktowany jest jako najem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Nadto, art. 14 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. 1993 r., Nr 90, poz. 416 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 r., stanowi, że przychodem z działalności gospodarczej są przychody z najmu, podnajmu, dzierżawy, poddzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze, składników majątku związanych z działalnością gospodarczą.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym podniosła, że wpis nr [...] do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] jako przedmiot działalności nie zawierał najmu nieruchomości oraz że nigdy nie rozpoczęła prowadzenia tejże działalności, natomiast kiosk, który wskazała jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, wynajmowała jako osoba prywatna, rozliczając się z tego tytułu w urzędzie skarbowym. Ponadto skarżąca dołączyła kopię pisma z dnia [...] stycznia 2011 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...], z treści którego wynika, że na dzień [...] stycznia 2012 r. nie figuruje jako płatnik składek.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Prezes NFZ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Zaznaczył, że przychód z najmu może być kwalifikowany zarówno jako przychód ze źródła najem, jak i przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej. Jednakże w sytuacji, kiedy wynajmowany lokal został wskazany jako miejsce prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nie można uznać, że wynajmującym jest osoba fizyczna, gdyż zgodnie z art. 14 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 z późn. zm.), zwaną dalej "ustawą o podatku dochodowym", przychodem z działalności gospodarczej są również przychody z najmu, podnajmu, dzierżawy, poddzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze, składników majątku związanych z działalnością gospodarczą. Organ odwoławczy powołał się przy tym na treść Interpretacji Indywidualnej Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. [...], według której obowiązek zaliczenia do przychodów z działalności gospodarczej, przychodów z podnajmu części lokalu wykorzystywanego na potrzeby działalności gospodarczej jest prawidłowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła:

1. obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 140 k.p.a. z uwagi na rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, przekraczający granicę swobodnej oceny dowodów i niedokładne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności przez brak uwzględnienia, iż zgromadzone dowody wskazują, że skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez niewyjaśnienie w decyzji motywów rozstrzygnięcia, w szczególności brak wskazania dlaczego osiąganie przychodów z najmu przesądza o prowadzeniu działalności gospodarczej, zwłaszcza w kontekście uregulowań nakazujących rozważać związek najmowanej rzeczy z działalnością gospodarczą;

2. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 14 ust. 2 pkt 11 i art. 10 ust 1 pkt 6 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i w konsekwencji uznanie, że normy tych przepisów pozwalają uznać najem za prowadzenie działalności gospodarczej.

W konsekwencji wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej błędna jest argumentacja organów administracji, leżąca u podstaw wydanych decyzji, iż określenie daty rozpoczęcia działalności gospodarczej podlegającej wpisowi do stosownej ewidencji kreuje domniemanie, że z tą datą działalność ta została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji, a ciężar obalenia domniemania spoczywa na skarżącym. Organ odwoławczy dysponował dowodami w postaci przedłożonych przez nią dokumentów, w tym oświadczeń skarżącej, iż działalności gospodarczej nie podjęła i nie prowadziła, a ponadto zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej nie obejmowało prowadzenia działalności w zakresie najmu; zaświadczenia o treści wpisu do ewidencji działalności gospodarczej; czy też deklaracji podatkowych PIT-28, PIT/D i PIT/O obejmujących lata 2004 - 2009, a obejmujących opodatkowanie dochodów z najmu świadczonego przez osobę nieprowadzącą działalności gospodarczej (PIT-28) i z tej przyczyny opodatkowanego stawką 8,5%. Zdaniem skarżącej, co do zasady niemożliwe jest w sposób kompletny wykazanie przez nią okoliczności negatywnych. Nie jest więc możliwe dowodzenie w pełnym zakresie, że dana osoba czegoś nie robiła – w tym przypadku nie prowadziła działalności. Skarżąca podkreśliła, iż nie osiągała dochodów z działalności gospodarczej, a także świadomie wybierała formę opodatkowania nieprzeznaczoną dla przedsiębiorców (wybór stawki i formy opodatkowania wynikał z niezbędnych oświadczeń skarżącej, które składać musiała z początkiem każdego roku podatkowego), dochody z najmu zaliczała do dochodów niezwiązanych z działalnością gospodarczą. Podkreśliła, iż decyzja przemilcza fakt, że nie zostało wykazane, by istniał jakikolwiek związek (a tym bardziej związek taki, jak opisywany w indywidualnej interpretacji podatkowej) pomiędzy wynajmowaną nieruchomością, a działalnością gospodarczą, jaką miałaby prowadzić. Innymi słowy - nie wykazano, by wynajmowany składnik majątku pozostawał w związku z majątkiem związanym z działalnością gospodarczą. Wnioskowanie decyzji nie jest zatem poprawne. Jej zdaniem, zgromadzone dowody przeczą, by prowadziła jakąkolwiek działalność gospodarczą. Skarżąca wskazała przy tym na istotną rolę jednego z warunków wpisu do rejestru przedsiębiorców lub do ewidencji działalności gospodarczej jakim jest określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności, czyli tzw. kody PKD. W jej przypadku bowiem przedmiot wykonywanej działalności nie dotyczył najmu. Nie zgodziła się zarazem ze stanowiskiem organu, że prowadzenie działalności szerszej niż wskazana w PKD jest faktycznie nieistotna, gdyż określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej ma znaczenie wyłącznie ewidencyjne i nie niesie ze sobą żadnych konsekwencji podatkowych oraz sankcji administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 roku, poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.").

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Spór pomiędzy skarżącą a organami obydwu instancji sprowadza się w swej istocie do oceny, czy skarżąca w okresie od dnia [...] lutego 2004 r. do dnia [...] listopada 2009 r. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu tj., czy w tym okresie prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą, skutkiem czego było objęcie jej obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Organy obydwu instancji stanęły na stanowisku, że skoro skarżąca w okresie od dnia [...] lutego 2004 r. do dnia [...] listopada 2009 r. figurowała w ewidencji działalności gospodarczej oraz w tym okresie uzyskiwała dochód z najmu obiektu, przyjąć należy, iż prowadziła działalność gospodarczą polegającą na wynajmowaniu kiosku. Organy powołały się przy tym na brzmienie art. 14 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t. j. Dz. U. 1993 r., Nr 90, poz. 416 z późn. zm.), który stanowi, że przychodem z działalności gospodarczej są przychody z najmu, podnajmu, dzierżawy, poddzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze, składników majątku związanych z działalnością gospodarczą. Skarżąca z kolei podnosiła, iż nie prowadziła w spornym okresie działalności gospodarczej, a dochód z najmu był jej dochodem z innych źródeł, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.

W ocenie Sądu stanowisko przyjęte przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia nosi znamiona arbitralnego i dowolnego rozstrzygnięcia. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a.. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (p. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Również możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać przy tym należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. W konsekwencji uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzi taki przypadek, bowiem uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji, sprowadzają się głównie do przywołania fragmentów przepisów ustaw, które w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie oraz przywołania niektórych okoliczności faktycznych. Brak jednakże w wywodach organów prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, co wyklucza możliwość subsumcji, a więc przyporządkowania ustaleń faktycznych pod odpowiednio dokonaną wykładnię przywołanych norm prawnych.

Organy Narodowego Funduszu Zdrowia powinny na podstawie zgromadzonych dowodów ustalić, czy skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, aby móc następnie prawidłowo rozstrzygnąć kwestię podlegania przez nią obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Tymczasem arbitralnie rozstrzygnęły, iż skarżąca taką działalność prowadziła poprzez powiązanie dwóch faktów, tj. figurowania przez nią w ewidencji działalności gospodarczej oraz uzyskiwania dochodów z najmu kiosku. Dokonały przy tym nieprawidłowej wykładni zacytowanego powyżej przepisu art. 14 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Dochód z najmu jest bowiem, co do zasady odrębnym źródłem od dochodu uzyskiwanego z działalności gospodarczej, a aby zakwalifikować go do tej kategorii koniecznym jest, aby przedmiot najmu dotyczył jednego z przedmiotów wykorzystywanych przez przedsiębiorcę na potrzeby prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Innymi słowy, aby można było w ogóle rozstrzygać kwestię charakteru dochodu z najmu nieruchomości, po pierwsze organ musi ustalić, czy skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, następnie, czy przedmiot najmu stanowi element majątku immanentnie związany z prowadzoną działalnością gospodarczą i dopiero w końcowej fazie, jak należy taki dochód zakwalifikować. Oczywistym jest jednak, że przeprowadzanie takiego procesu myślowego na gruncie niniejszej sprawy jest zupełnie bezprzedmiotowe, bowiem już potencjalne ustalenie faktu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej pozwalałoby na rozstrzygnięcie zagadnienia podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. W żaden sposób natomiast treść ww. przepisu art. 14 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych nie pozwala na zastosowaną przez organ w istocie odwrotną wykładnię, w myśl której osobie uzyskującej dochód z najmu, o ile figuruje w ewidencji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, należy automatycznie przypisać status przedsiębiorcy. Na taki nieuprawniony na gruncie procedury administracyjnej automatyzm wskazuje pośrednio okoliczność, że zarówno w decyzji organu I instancji jak i w decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, daty podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu, pokrywają się z datami wskazanymi w zaświadczeniach o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.

Skarżąca podnosiła w toku postępowania, że wynajmowała kiosk wcześniej, zanim dokonała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, której, jak przy tym wskazuje, nie rozpoczęła. Do powyższej okoliczności organy w ogóle się nie odniosły. Tymczasem, aby móc przyjąć, że skarżąca prowadziła w spornym okresie czasu działalność gospodarczą, organ winien ustalić fakty potwierdzające, że skarżąca prowadziła działalność zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, we własnym imieniu i na własny lub cudzy rachunek. Należy wskazać, iż o tym, czy czynności dokonywane przez skarżącą spełniają cechy działalności gospodarczej przesądzają obiektywne kryteria, takie jak prowadzenie takiej działalności na własny rachunek oraz prowadzenie w celach zarobkowych, w sposób ciągły i zorganizowany, a nie subiektywne odczucia skarżącej. Rozstrzygające znaczenie mają bowiem okoliczności, w jakich działalność jest wykonywana. W tym sensie nie ma i nie może mieć znaczenia, że określony podmiot prowadzący konkretną działalność gospodarczą nie ocenia jej (subiektywnie) jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak, oświadcza, że jej nie prowadzi, bądź nie zgłasza obowiązku podatkowego itp. Zatem nazwanie bądź nienazwanie danej czynności nie przesądza jeszcze o istnieniu, nieistnieniu, cechach, charakterze i stosunkach zarówno dla podmiotów jak i przedmiotów czynności oraz jej kontrahentów - lub innych osób wywodzących z niej określone skutki - faktyczne lub prawne (wyrok NSA z dnia 30 marca 1994r., sygn. akt SA/Łd 224/93).

Na uwagę zasługuje interpretacja pojęcia "działalności gospodarczej" dokonana przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 grudnia 1991 r., sygn. akt III CZP 117/91. W uchwale tej wskazano, że działalność gospodarczą wyróżniają następujące cechy charakterystyczne: zawodowy (a więc stały) charakter, związana z nim powtarzalność podejmowania działań (element ciągłości), podporządkowanie zasadzie racjonalnego gospodarowania oraz uczestnictwo w obrocie gospodarczym (element zorganizowania). Wymóg, aby działalność gospodarcza prowadzona była w sposób zorganizowany implikuje po stronie podmiotu wykonującego działalność gospodarczą występowanie pewnej struktury organizacyjnej. Wskazać jednakże należy, iż przepisy prawa nie narzucają ani stopnia zorganizowania, ani formy organizacyjnej wykonywania działalności gospodarczej. O ich wyborze decyduje zwykle rodzaj i rozmiar działalności, jej przedmiot, warunki panujące na rynku i wiele innych czynników o charakterze zewnętrznym i subiektywnym. Dlatego też o ile określone osoby prawne z założenia posiadają pewną zorganizowaną strukturę to niekoniecznie posiadają ją osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Kolejną przesłanką wypełniającą definicję "działalności gospodarczej" jest wykonywanie działalności w sposób ciągły. W doktrynie poprzez działanie ciągłe rozumieć należy powtarzanie, ponawianie określonych czynności zarówno takich samych, jak i rodzajowo podobnych, a nawet różnych, ale przedsiębranych w procesie wytwarzania, świadczenia usług itp. Przerwy występujące pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie pozbawiają działalności cechy ciągłości. Z orzecznictwa sądowego wynika bowiem, że do istotnych cech działalności gospodarczej, zaliczyć należy jej stały charakter, powtarzalność podejmowanych działań, przyporządkowanie zasadzie racjonalnego gospodarowania i uczestnictwo w obrocie gospodarczym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 1991 r., sygn. akt III RN 4/96). Przy kwalifikowaniu konkretnej działalności do pozarolniczej działalności gospodarczej należy również uwzględniać zamiar podmiotu wykonującego czynności (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2000r., sygn. akt I SA/Lu 1232/98).

Istotnym jest przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II GSK 287/06 podkreślił, iż utożsamienie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z faktycznym prowadzeniem działalności gospodarczej aż do dnia wykreślenia tego wpisu, bez możliwości skorygowania tego okresu na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano charakter deklaratoryjny, a nie – konstytutywny (por. J. Sommer, K. Stoga, R. Potrzeszcz, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2000, s. 41). Nie kreował on również bytu prawnego przedsiębiorcy (por. wyrok SN z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I UK 220/05). Określanie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 22/10 wskazano na możliwość odróżnienia pojęcia prowadzenia działalności gospodarczej od jej formalnego zarejestrowania. Podkreślono, że możliwe jest wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej podmiotu, który z różnych powodów nie będzie prowadził tej działalności w ogóle. Ustawodawca kreując zakres podmiotowy obowiązków uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne w sposób konsekwentny posługuje się pojęciem "prowadzenia pozarolniczej działalności" odnoszącej się do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w tej sprawie również stoi na stanowisku, że podstawowe znaczenie dla objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym ma fakt wykonywania – lub niewykonywania działalności. Zgłoszenie rozpoczęcia działalności lub jej zawieszenia ma znaczenie jedynie jako domniemanie faktyczne. Zakłada się, że skoro czynności tego rodzaju dokonano, to działalność się rozpoczęła lub uległa zawieszeniu. Nie wyklucza to jednak dowodu przeciwnego.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (co znalazło potwierdzenie w nowej redakcji przepisu art. 7 - na wniosek strony lub z urzędu). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową.

Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki.

W niniejszej sprawie natomiast organy, poprzestając na formalnym kryterium brzmienia zapisu w ewidencji działalności gospodarczej w powiązaniu z uzyskiwanym przez nią dochodem z najmu, zupełnie pominęły wyjaśnienia skarżącej oraz przedłożone przez nią dowody. W ocenie Sądu, powyższa okoliczność stanowi o naruszeniu art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organy administracyjne zarówno pierwszej jak i drugiej instancji wydały decyzje bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności. Organy administracji, wydając zaskarżoną swe decyzje były związane rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają jej żądań.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. sygn. akt III SA 729/84 ONSA 1984, nr 2 poz. 117, podkreślił że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (...). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji organy NFZ, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, nie mogły ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia faktu, że skarżąca w spornym okresie była wpisana do ewidencji działalności gospodarczej i uzyskiwała dochód z najmu, lecz powinny dokonać szczegółowej i pełnej oceny wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącą, zgłaszanych wniosków dowodowych, a następnie szczegółowo i precyzyjnie uzasadnić, dlaczego uznają lub podważają stanowisko skarżącej. Zdaniem Sądu organ może, w ramach zasady określonej w art. 80 k.p.a., odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku występowania dowodów o przeciwstawnej treści (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1984 r., sygn. akt III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42). W ramach tej oceny organ winien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Ważne jest także, aby rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, było zgodne z prawidłami logiki. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane

w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. W sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zobowiązany jest przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu przy jednoczesnym odrzuceniu pozostałych dowodów.

Ponownie rozpatrując wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o rozstrzygnięcie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej, organ ustali, czy skarżąca faktycznie prowadziła działalność gospodarczą, uwzględniając już zebrany materiał i ewentualnie uzupełni go, poprzez przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącą lub poprzez wezwanie skarżącej o nadesłanie dowodów na potwierdzenie złożonych oświadczeń z wyznaczeniem ostatecznego terminu na ich złożenie. Następnie organ dokona subsumcji pod normę prawa materialnego uwzględniając ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią

w mocy decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, natomiast o kosztach postępowania orzeczono w trybie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.