Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1121/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5 i art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 865/12 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 sierpnia 2012 r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 865/12, oddalił skargę Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 sierpnia 2012 r., nr ..., w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: decyzją z dnia 18 czerwca 2012 r., znak ..., Starosta ... na podstawie ar. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) uchylił w całości ostateczną decyzję własną z dnia 28 stycznia 2008 r., znak ..., w sprawie udzielenia Gminie W. zezwolenia na usunięcie drzew z pasa drogowego drogi gminnej w miejscowości N., Gmina W., działka nr ... obręb N., oraz umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na wniosek Wójta Gminy W. z dnia 3 stycznia 2008 r., znak ..., wydana została decyzja z dnia 28 stycznia 2009 r., zezwalającą na wycinkę 28 szt. drzew oraz 45 m2 krzewów z pasa drogowego drogi gminnej na działce nr ..., obręb N.. We wniosku Wójt Gminy N. oświadczył zarazem, że przedmiotowe drzewa rosną na wymienionej wyżej działce, której Gmina jest właścicielem. Następnie, postanowieniem z dnia 31 lipca 2009 r., znak ..., postępowanie w powyższej sprawie zostało wznowione w związku z uzyskaniem informacji, iż miejsce położenia omawianych drzew jest sporne. W wyniku postępowania prowadzonego z udziałem stron nie udało się ustalić przebiegu pasa drogowego, wobec czego postanowieniem z dnia 30 października 2009 r., znak ..., postępowanie zawieszono do czasu rozgraniczenia nieruchomości Gminy z nieruchomościami J. G. Postępowanie zostało następnie podjęte na mocy postanowienia z dnia 21 maja 2012 r. ze względu na zawarcie ugody w sprawie przebiegu granicy. W wyniku oględzin terenu przeprowadzonych w dniu 30 maja 2012 r. stwierdzono, że drzewa objęte wnioskiem Gminy znajdowały się poza wytyczonymi podczas rozgraniczenia granicami działki nr ...; drzewa znajdowały się na działkach nr ..., ... i ..., należących do J. G. Wobec tego zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Fakt, że granica działki nr ... jest sporna i fakt, że drzewa opisane we wniosku Gminy nie rosną na działce nr ... stanowią okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, które istniały w dniu wydawania decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r., a które nie były wtedy znane organowi. Jednocześnie Starosta ... zauważył, że drzewa opisane we wniosku Wójta Gminy W. znajdują się poza granicą działki nr .... Dlatego brak jest przedmiotu postępowania, które zostało wszczęte na wniosek Gminy. Z uwagi zatem na bezprzedmiotowość postępowania o zezwolenie na wycięcie drzew umorzono je zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 28 czerwca 2012 r., znak ..., Gmina W. odwołał się od powyższej decyzji Starosty K. W uzasadnieniu skarżąca wskazał, że w okresie pomiędzy wydaniem decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r. i wydaniem decyzji z dnia 18 czerwca 2012 r. brzmienie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151 poz. 1220 ze zm.), stanowiącego podstawę wydania zezwolenia na wycięcie drzew, zostało zmienione. Przed nowelizacją powołany przepis dopuszczał bowiem złożenie wniosku o wydanie zezwolenia tylko na wniosek posiadacza nieruchomości, niezależnie od uzyskania zgody właściciela terenu. Tym samym organ I instancji powinien był zbadać, czy postępowanie objęte wznowieniem zostało wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Starosta ... przyjął poza tym, że podstawę wznowienia stanowił w rozpatrywanej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przy czym jako nową okoliczność uznano zakończenie postępowania rozgraniczeniowego działki nr ..., w konsekwencji ustalono, że na działce nr ... nie znajdują się drzewa, które miały być usunięte wedle pierwotnego zezwolenia. Fakt ten nie uzasadnia jednak jeszcze uchylenia decyzji w trybie wznowienia i umorzenia postępowania. Organ powinien bowiem wykazać, że okoliczność ta istniała w chwili wydawania decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r. Tymczasem w pkt 9 ugody z dnia 30 września 2011 r., zawartej pomiędzy Gminą W. oraz J. G., skarżąca oświadczyła wyraźnie, że ustalony przebieg granicy jest wynikiem kompromisu i wiąże strony od daty złożenia podpisów pod tym dokumentem. Strony określiły zatem precyzyjnie od jakiego momentu obowiązuje nowy przebieg granicy, nie rozstrzygając jednak kwestii tego, jak granica przebiegała w przeszłości. Tym samym nie można wywodzić, że granica ustalona w ugodzie obowiązywała także w chwili wydawania decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r. W konsekwencji doszło więc do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie także art. 7 k.p.a. Ponadto skarżąca wskazała, że przedmiotowe drzewa znajdowały się w pasie drogowym, co zostało wyraźnie wskazane w decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r. Odwołując się do definicji z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.), Gmina W. wskazała, że jako zarządca drogi gminnej była jej posiadaczem, a zatem miała w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody legitymację do złożenia wniosku o wycięcie przedmiotowych drzew, nawet jeśli nie była właścicielem działki, na której drzewa te faktycznie się znajdowały. Nie można zatem mówić o bezprzedmiotowości postępowania, a Starosta ... powinien był przekazać sprawę do rozpatrzenia Wójtowi Gminy W., zgodnie z właściwością wynikającą z art. 90 wymienionej ustawy.

Pismem z dnia 20 lipca 2012 r. J. G. wniósł o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i nieuwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu. W powyższym piśmie J. G. wyjaśnił, że Wójt Gminy W. nie miał żadnego prawa do dysponowania jego nieruchomością. Zwłaszcza, że jego posesja była oddzielona od gruntów gminnych za pomocą ogrodzenia do bydła. Geodeta prowadzący rozgraniczenie wskazał przy tym przebieg granicy istniejący od kilkudziesięciu lat, a sama ugoda dotyczy tylko odcinka granicy przy przepuście. Nadto, J. G. zaznaczył, że jest wyłącznym posiadaczem gruntów, na których znajdowały się omawiane drzewa i krzewy, a prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego było zbędne i ukierunkowane jedynie na przedłużenie sprawy. Dlatego w jego ocenie bez znaczenia jest, od kiedy obowiązuje zawarta ugoda.

Decyzją z dnia 6 sierpnia 2012 r., znak ..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił stan sprawy, w szczególności omówił istotę przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że nową okolicznością faktyczną, która uzasadniała wznowienie postępowania, był fakt, że drzewa i krzewy objęte wnioskiem Gminy W. nie znajdowały się na działce nr .... Okoliczność ta została potwierdzona w postępowaniu rozgraniczeniowym, a następnie we wznowionym postępowaniu. Z perspektywy niniejszej sprawy nie jest natomiast istotne, czy ustalenie granic nastąpiło w drodze ugody, czy w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazana okoliczność była nowa, nieznana organowi I instancji, skoro materiał dowodowy, zgromadzony w ramach pierwotnego postępowania, wskazywał jednoznacznie, że przedmiotowe drzewa i krzewy znajdują się działce stanowiącej własność Gminy W. Fakt ten ma zarazem istotne znacznie, gdyż Starosta ... mógł wydać zezwolenie na wycięcie drzew i krzewów tylko z nieruchomości będących własnością gminy, co wynika wprost z art. 90 ustawy o ochronie przyrody. Dlatego też podnoszone w odwołaniu kwestie związane z posiadaniem przez skarżącą terenu, na którym rosły wspomniane drzewa i krzewy, pozbawione są doniosłości prawnej. W konsekwencji stwierdzono, że Starosta ... nie może już rozpatrzyć wniosku Gminy W., a zatem postępowanie należało w tym zakresie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia 5 września 2012 r. Gmina W. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Sądu Wojewódzkiego, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, jak i błąd w ustaleniach faktycznych, związany ze skutkiem zawarcia ugody w dniu 30 września 2011 r. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w odwołaniu z dnia 28 czerwca 2012 r., zaznaczając przy tym, że zawarta ugoda w postępowaniu rozgraniczeniowym wywiera skutki jedynie na przyszłość. Organy administracji publicznej przyjęły natomiast wadliwie, że dokument ten ma moc wsteczną, z czym nie można się zgodzić. Tym samym należy też dojść do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu nie zaistniały w rzeczywistości żadne nowe okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r. w trybie wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest ostateczna. Oznacza to, że uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że decyzja Starosty K. z dnia 28 stycznia 2008 r., znak ..., nie została skutecznie zakwestionowana w administracyjnym toku instancji, a zatem należy przyjąć, że ma ona charakter ostateczny. Fakt ten nie był także podważany przez żadną ze stron postępowania. Dlatego wzruszenie powyższej decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r. mogło nastąpić tylko w jednym z trybów szczególnych, wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę.

Jak wynika z kwestionowanej skargą decyzji Starosty z dnia 18 czerwca 2012 r. decyzja własna Starosty z dnia 28 stycznia 2008 r. została uchylona w oparciu o przepisy o wznowieniu postępowania. Podstawę do uruchomienia wspomnianego trybu nadzwyczajnego stanowił przy tym art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw (1) istotne dla sprawy (2) nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody (3) istniejące w dniu wydania decyzji, ale (4) nieznane organowi, który wydał decyzję. Aby zatem skutecznie powołać się na tę przesłankę konieczne jest łączne spełnienie wymienionych warunków.

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy, Sąd wskazał, że pismem z dnia 3 stycznia 2008 r., znak ..., Wójt Gminy W. zwrócił się o wydanie zezwolenia na wycięcie 28 sztuk drzew i 45 m2 krzewów, które znajdują się na terenie działki nr ..., stanowiącej własność Gminy W. Okoliczności zawarte w powyższym wniosku stanowiły zarazem podstawę stanu faktycznego powołanej decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92 poz. 880 ze zm.) organem właściwym do wydania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów jest co do zasady wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Niemniej, w odniesieniu do gruntów będących własnością gminy organem właściwym do wydania wspomnianej decyzji jest w świetle art. 90 powołanej ustawy starosta.

Następnie jednak w ramach prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego strony zawarły w dniu 30 września 2011 r. przed uprawnionym geodetą ugodę, z której wynika, że teren na którym znajdowały się wycięte drzewa i krzewy zalicza się do nieruchomości stanowiących własność J. G., a nie Gminy W. Nie ulega zatem wątpliwości, że powyższa informacja stanowiła istotną okoliczność z perspektywy postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r. Z zawartej ugody wynika bowiem, że przedmiotowe drzewa i krzewy nie znajdowały się – wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku z dnia 3 stycznia 2008 r. – na terenie działki nr ..., a zatem do ich wycięcia należało uzyskać zgodę właściciela nieruchomości. Nie są zarazem w tej mierze trafne uwagi skarżącej, która wskazuje na nowelizację art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zarówno bowiem w pierwotnym, jak i aktualnym brzmieniu tego przepisu ustawodawca przewidywał wymóg uzyskania zgody właściciela nieruchomości, jeżeli wnioskodawca był jedynie posiadaczem działki.

Istotny charakter ugody z dnia 30 września 2011 r. w kontekście niniejszej sprawy wynika także z faktu, że Starosta ... pozostawał organem właściwym tylko w odniesieniu do drzew i krzewów znajdujących się na gruntach gminnych. W pozostałym zakresie, a więc w przypadku zlokalizowania drzew i krzewów na nieruchomości prywatnej, Starosta nie ma już kompetencji do wydania zezwolenia na wycięcie wspomnianych roślin. Organem właściwym w takim przypadku pozostaje natomiast na zasadach ogólnych Wójt Gminy W.

Omawiana ugoda była także w ocenie Sądu niewątpliwie okolicznością nową i zarazem nieznaną wcześniej Staroście K. Została ona bowiem zawarta już po wydaniu decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r. Powyższa ugoda jednocześnie wskazuje, że przed jej zawarciem przebieg granicy między działką nr ..., a nieruchomościami sąsiednimi był niejasny i sporny, co jest informacją istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku Gminy W. z dnia 3 stycznia 2008 r.

W ocenie Sądu najwięcej kontrowersji wzbudziło jednak spełnienie wymogu istnienia nowej okoliczności w chwili wydawania decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r. Skarżąca argumentowała w tej mierze, że zawarta ugoda wywierała skutki jedynie na przyszłość, co miało znajdować swoje odzwierciedlenie w szczególności w zastrzeżeniu zawartym w pkt 9 ugody z dnia 30 września 2011 r., zgodnie z którym "Gmina W. oświadcza, że ustalona w dniu dzisiejszym granica jest wynikiem kompromisu i wiąże strony od daty złożenia podpisów". Jednak Sąd nie zgodził się z taką argumentacją.

W świetle protokołu granicznego sporządzonego w dniu 30 września 2011 r. granica działki nr ... była niewidoczna i biegła tuż przy krawędzi jezdni asfaltowej w odległości wahającej się od 10 cm do 80 cm. Jedynie w punkcie C18, tj. od zachodniej strony działki nr ..., odległość od krawędzi asfaltu zwiększała się do 110 cm. Nadto, przeprowadzony wywiad terenowy pozwolił również na znalezienie tylko nielicznych znaków granicznych. W większości punktów granicznych, wyznaczonych za pomocą map ewidencyjnych, nie udało się natomiast odnaleźć znaków granicznych. Dlatego zdaniem Sądu należało stwierdzić, że wcześniejszy przebieg granicy nie był znany lub przynajmniej należał do spornych. Fakt zawarcia ugody z dnia 30 września 2011 r. stanowi zatem istotną informację co do możliwego przebiegu granicy działki nr ... w chwili wydawania decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r. i jako taki zasługiwał na uwzględnienie w toku kontrolowanego postępowania. Informacja ta odgrywała bowiem kluczową rolę dla poprawnego określenia lokalizacji przedmiotowych drzew.

Sąd miał przy tym na uwadze, że kwestia ustalenia właściciela wyciętych drzew i krzewów, a więc w konsekwencji także nieruchomości, na których rośliny te się znajdowały, musiała budzić pewne wątpliwości także dla samej skarżącej. Z pism skierowanych do J. G. z dnia 22 maja 2007 r., 5 października 2007 r. oraz 13 października 2007 r., wspólny znak ..., wynika bowiem, że to właśnie J. G. był wtedy uważany za właściciela wspomnianych drzew i roślin. Dokumenty te dodatkowo przemawiają za wnioskiem, że w chwili wydawania decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r. przebieg granicy nie był w stopniu dostatecznym ustalony, a ugoda z dnia 30 września 2011 r. stanowiła w tej mierze nową informację, nieznaną wcześniej Staroście, lecz mimo to istotną dla ustalenia przebiegu granicy działki nr ... w chwili wydawania decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r. Sąd na marginesie podkreślił, że cytowane oświadczenie Gminy W. z pkt 9 tejże ugody wskazuje – przynajmniej prima facie, – że zastrzeżenie to ma charakter jednostronny, wobec czego jego akceptacja przez pozostałe strony nie jest oczywista. Zwłaszcza w razie odnoszenia powyższej konkluzji do organu administracji publicznej jako podmiotu trzeciego.

Tym samym spełnione zostały wszystkie wymogi z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organy administracji publicznej prawidłowo zatem wznowiły postępowanie administracyjne oraz uchyliły decyzję z dnia 28 stycznia 2008 r. we wskazanym trybie nadzwyczajnym. Ponadto, Sąd zgodził się także ze stanowiskiem organów co do konieczności umorzenia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na wycięcie omawianych drzew i krzewów. Roślin te, jak wynika z materiału dowodowego, nie znajdują się na działce nr ..., należącej do Gminy W. Dlatego konieczne byłoby w takim przypadku (1) uzyskanie zgody właściciela nieruchomości, na której rosły przedmiotowe drzewa i krzewy, oraz (2) skierowanie stosowanego wniosku do właściwego organu, tj. Wójta Gminy W. Zgodnie z art. 90 powoływanej ustawy o ochronie przyrody właściwość rzeczowa Starosty K. nie obejmuje bowiem wydawania takich zezwoleń w odniesieniu do drzew i krzewów rosnących na gruntach prywatnych. Dlatego też organy administracji publicznej słusznie uznały, że postępowanie stało się w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła Gmina W., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu, wynikającym z błędnego wniosku, iż skutkiem zawarcia przez strony ugody na gruncie było to, że strony usankcjonowały ex tunc granicę pomiędzy drogą, a działką J. G. (nr ...), podczas gdy wolą stron postępowania rozgraniczeniowego, które toczyło się po wydaniu decyzji zezwalającej na wycięcie drzew, było "ugodzenie" granicy na spornym odcinku oraz przyjęcie obowiązywania granic ex nunc, bez odwoływania się do stanu faktycznego, czy też stanu prawnego, jaki dotyczył spornej granicy w przeszłości; ww. zarzut w zakresie dot. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy w szczególności bezzasadnego uznania, iż zaistniały wszystkie przesłanki, do uruchomienia nadzwyczajnego trybu - wznowienia postępowania, podczas gdy co najmniej odnośnie przesłanki istnienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji należało stwierdzić, że ta przesłanka nie miała miejsca, co uniemożliwia uchylenie ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia 28 stycznia 2008 r. zezwalającej Gminie W. na usunięcie drzew i krzewów.

Podnosząc te zrzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego, wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz Gminy W. kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę J. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sprawie postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym jako naruszone przepisy wskazano jedynie art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie odwołując się w ogóle do przepisów p.p.s.a., które miałby naruszyć Sąd Wojewódzki. Takie sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej jest wadliwe, bowiem sąd administracyjny ani w toku rozpoznawania sprawy ani też w orzekaniu nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, nie może zatem ich naruszyć. Sądowa kontrola postępowania administracyjnego prowadzona jest w oparciu o przepisy p.p.s.a., a zatem przepisy tej ustawy mogą zostać przez sąd administracyjny naruszone. Ewentualne błędy polegające na niewłaściwej kontroli postępowania administracyjnego mogą być podstawą zarzutu formułowanego na podstawie np. art. 134 czy 135 p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy przepisów k.p.a. Jednakże i wówczas obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Takich rozważań w skardze kasacyjnej zabrakło co oznacza, że zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione

Nawet jednak wówczas, gdyby potraktować postawione w skardze kasacyjnej zarzuty jako zarzuty naruszenia prawa materialnego (bowiem wymienione w petitum skargi kasacyjnej przepisy art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w istocie stanowiły materialno prawne podstawy zaskarżonych do Sądu decyzji Starosty i Kolegium), brak byłoby podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej ze względów następujących.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem, w którym w aspekcie przedmiotowym występują dwa elementy: - po pierwsze, ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę indywidualną było dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadą procesową wyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 K.p.a., - po drugie, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest wyznaczone granicami tożsamości sprawy. Na tożsamość sprawy składa się tożsamość przedmiotowa. Przy tożsamości przedmiotowej nie jest dopuszczalna zmiana przedmiotu rozstrzygnięcia, który wyznacza rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa decyzją ostateczną, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej i stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną to rozpoznać i rozstrzygnąć tożsamą przedmiotową sprawę. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej, a nie rozpoznanie i rozstrzygnięcie nowej sprawy administracyjnej. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną prowadzi się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji ostatecznej, a nie w dniu wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w trybie wznowienia postępowania. Ustalenie ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może doprowadzić do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie miało miejsce gdy naruszenie przepisów prawa procesowego doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego nie odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawnej przepisu prawa materialnego.

Z art. 149 § 3 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, gdyż ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91). Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i muszą być wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a.

Zauważyć dalej należy, że czym innym jest – właściwe dla fazy badań formalnych – ustalenie czy wnioskodawca powołał (przytoczył) we wniosku jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., a czym innym jest ustalenie, czy przesłanka ta, jako przyczyna wznowienia, rzeczywiście wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Ta kwestia może być badana wyłącznie po wznowieniu postępowania. W przypadku zaś potwierdzenia zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a., czemu poświęcona jest pierwsza część wznowionego już postępowania (co do przyczyn wznowienia) postępowanie wchodzi w etap drugi (rozstrzygnięcia co do istoty), w etapie tym mogą zaś być prowadzone stosowne czynności procesowe i dowodowe, tak jakby pierwotnej decyzji jeszcze nie było. Efektem zaś tej drugiej części postępowania będzie wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest zaś powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/05, LEX nr 209471).

Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki - oceniając czy doszło do wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przyjął, że przesłanką tą była ugoda rozgraniczeniowa podpisana przez strony w toku wznowionego postępowania. Sąd Wojewódzki nie przyjął też, że strony usankcjonowały ex tunc granicę pomiędzy drogą, a działką nr ..., lecz przyjął, iż z protokołu granicznego sporządzonego w dniu 30 września 2011 r. wynika, że granica działki nr ... była niewidoczna i biegła tuż przy krawędzi jezdni asfaltowej w odległości wahającej się od 10 cm do 80 cm., a zatem co najmniej zasadna okazała się przesłanka podana we wniosku o wznowienie, iż przebieg granicy w dacie wydania pozwolenia na usunięcie drzew nie był organowi znany należał bowiem do spornych. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że w takiej sytuacji postępowanie mogło zostać wznowione w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ wystąpiła okoliczność, iż granica pomiędzy ww. działkami w dacie wydawania decyzji nie była pewna, a stan prawny granicy pomiędzy działkami nie był organowi znany. To zaś podważało z kolei twierdzenie zawarte we wniosku Gminy z dnia 3 stycznia 2008 r., iż drzewa i krzewy o których wycięcie zwróciła się do Starosty Gmina znajdowały się w pasie działki, na której położona jest droga gminna. Postępowanie rozgraniczeniowe - prowadzone w toku wznowionego postępowania - potwierdziło jedynie zatem okoliczność, co do wątpliwych granic pomiędzy działkami (potwierdziło zatem wystąpienie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), co uzasadniało też przeprowadzenie stosownych czynności i dowodów, w tym oparciu ponownego rozstrzygnięcia sprawy w wyniku postępowania rozgraniczającego, ustalającego przebieg granicy. Bez znaczenia w takim razie pozostają zarzuty, iż ugoda rozgraniczająca działa ex tunc. Pozostaje to zresztą poza sporem, gdyż efekt postępowania rozgraniczającego, w tym przypadku decyzja z dnia 15 maja 2015 r. zawarta na skutek ugody, kształtuje sytuację prawną podmiotów na przeszłość.

Decyzja rozgraniczająca ma charakter konstytutywny i powoduje, że od daty jej ostateczności można z ustalonego stanu wywodzić skutki prawne. Istota rozgraniczenia polega na wyodrębnieniu nieruchomości z innych otaczających ją gruntów poprzez ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiadujących. Tezę tę sformułował Sąd Najwyższy, stwierdzając, że przedmiotem roszczenia o rozgraniczenie są granice w terenie, tj. na gruncie, a nie na planie (mapie), mapa zaś jest tylko wtórnym wyrazem granic na gruncie. Ponadto, w sprawie o rozgraniczenie chodzi nawet nie o same granice na gruncie, lecz o to, do jakiej granicy na gruncie sięga prawo własności nieruchomości sąsiadujących.

W pełni też zasadnie zauważył Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 14 marca 2002 r. , sygn. akt IV CKN 809/00, że "Niezależnie od tego, w jakim trybie nastąpiło rozgraniczenie - w drodze decyzji administracyjnej (art. 33 ust. 1 Pr. geod. i kart.), jak i w sądowym postępowaniu nieprocesowym (art. 34 ust. 3 Pr. geod. i kart.) oraz procesowym (art. 36 Pr. geod. i kart.) - podlega ono ujawnieniu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków (art. 37 ust. 2 Pr. geod. i kart.). W każdym z tych przypadków powstaje nowy stan prawny granicy dzielącej sąsiednie nieruchomości i od tej pory stanowi on jedno z kryteriów rozgraniczenia - pierwsze w kolejności - w myśl art. 153 k.c."

Jeżeli tak, to nie było uprawnione twierdzenie Gminy, że w czasie kiedy składano wniosek o wycinkę drzew i krzewów, Gmina była właścicielem działki drogowej w obecnych jej granicach, ponieważ stan granic był w tym czasie sporny.

Stan taki dawał zatem podstawę organowi do tego, aby przyjąć po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, iż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wyszła bowiem na jaw - istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne - tj. stan niepewności co do faktycznego miejsca położenia przedmiotu decyzji (drzew i krzewów przeznaczonych na wycinkę) i prawnego przebiegu granic między działkami Gminy i Skarżącego, okoliczność ta istniała w dniu wydania decyzji pierwotnej i nie była znana organowi, który wydał decyzję. Potwierdzenie zaś tej okoliczności we wznowionym postępowaniu przez zawarcie ugody i wydanie decyzji rozgraniczającej, z których wynikał stan prawny granic, miało już tylko znaczenie w zakresie rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie oceny zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania. Z tego też powodu zarzut skargi kasacyjnej nie mógł okazać się trafny.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.