Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 134/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta O. postanowieniem z dnia 15 września 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 2, § 2 i § 3 oraz art. 123 k.p.a., odmówił dopuszczenia na prawach strony organizacji społecznej Towarzystwo [....] do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek Spółki "firma C z siedzibą w B. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "eksploatacja kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...]" planowanego w O. na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb M., Miasto O..

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235 z późn.zm.), organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Artykułu 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono wymogu udziału społeczeństwa, w/w przepis nie ma zastosowania w sprawie, a wniosek Towarzystwa był rozpatrywany na podstawie art. 31 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem udział w postępowaniu na prawach strony jest możliwy jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wnioskodawca uzasadnił swój udział powołując się na cele statutowe, jednak nie wykazał, pomimo wezwania, interesu społecznego jako przesłanki uzasadniającej jego udział. Organizacja została więc wezwana do wykazania tej drugiej przesłanki, pismem z dnia 26 sierpnia 2020 r., w którym zakreślono termin 14 dni na wykazanie interesu społecznego. Wezwanie zostało skutecznie doręczone w dniu 31 sierpnia 2020 r. W wezwaniu pouczono o negatywnych konsekwencjach braku wykazania interesu społecznego. W związku z tym, że w zakreślonym terminie towarzystwo nie wykazało interesu społecznego organ I instancji orzekł o odmowie dopuszczenia organizacji.

Na ww. postanowienie zażalenie złożyło Towarzystwo [....] z siedzibą w O. wskazując, że Towarzystwo wielokrotnie uczestniczyło na prawach strony w postępowaniach na terenie O.. Wówczas nie żądano od Towarzystwa szczegółowego uzasadnienia interesu społecznego, ponieważ istnienie tego interesu nie budziło wątpliwości organu. W uzasadnieniu zażalenia Towarzystwo przedstawiło swoją działalność na rzecz ochrony środowiska, którą datuje się od 1989 r., oraz na liczne nagrody uzyskane w związku z prowadzoną działalnością. Powołano się na cele statutowe związane z ochroną środowiska, udział w licznych publikacjach na temat ochrony środowiska, doświadczenie wnioskodawcy związane z aktywnością w podobnych postępowaniach, udział wnioskodawcy w projektach związanych z gospodarką odpadami oraz zanieczyszczeniami wód i gleby. Wnioskodawca cieszy się nienaganną opinią, a jego członkowie i współpracownicy posiadają ekspercką wiedzę z zakresu prawa i postępowania administracyjnego, ochrony przyrody oraz nauk przyrodniczych. Za dopuszczeniem do udziału Towarzystwa w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny związany z ochroną zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym działaniem hałasu i zanieczyszczeń, ochroną środowiska naturalnego i ochroną przyrody (w szczególności ochroną gleb, wód), zapewnieniem przez udział w postępowaniu fachowego podmiotu społecznego, aby wypełnione zostały zasady legalności, zrównoważonego rozwoju, lepszym wypełnieniem w postępowaniu administracyjnym obowiązku podjęcia i przeprowadzenia działań naprawczych i zapobiegawczych w związku z zanieczyszczeniem wód podziemnych, gleb i gruntów. Żalący się zwrócił uwagę na orzecznictw sądów administracyjnych, w świetle którego udział Towarzystwa w postępowaniu jest uzasadniony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 20 listopada 2020 r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia, działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 256), uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło w ten sposób, że dopuściło Towarzystwo [....] do udziału na prawach strony w postępowaniu wszczętym na wniosek Spółki "firma C z siedzibą w B. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "eksploatacja kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...]" planowanego w O. na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb M., Miasto O..

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (zdanie drugie).

W orzecznictwie sądowo administracyjnym zwraca się uwagę, że pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także członków grupy zawodowej. Podstawowym kryterium pozwalającym zakwalifikować dany podmiot jako organizację społeczną jest trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej i struktura organizacyjna, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane.

Mając na uwadze status prawny Towarzystwa, jak również cele działania wskazane w Statucie, podmiot ten można zakwalifikować do kategorii organizacji społecznych, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.: 1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz 2) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu.

Z przepisu art. 31 § 1 in fine k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Koniecznym jest zatem dokonanie oceny, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 847/10, pojęcie "interesu społecznego" nie zostało określone w przepisach prawa (...). W rezultacie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. W niniejszej sprawie oprócz wykazania zainteresowania jej przedmiotem, Towarzystwo żadnej z tych okoliczności wystarczająco nie wykazało. Powołanie się na cele statutowe jest niewystarczające, gdy chce się brać udział w tak specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym rozstrzyga się skomplikowane kwestie z bardzo wielu szczegółowych dziedzin prawa administracyjnego (w jego szerokim znaczeniu).

Powyższe stanowisko potwierdza również pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych: jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego domaga się ona wszczęcia, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2008r. sygn. akt II SA/GI 198/08, Lex nr 510179); stowarzyszenie dla uzasadnienia swego wniosku powinno przedłożyć dowody wskazujące, że inwestycja stwarza zagrożenie dla środowiska, co pozwoliłoby na przyjęcie, że istnieje interes prawny przemawiający za wszczęciem postępowania zgodnie z wnioskiem stowarzyszenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 996/08, Lex nr 533185); przesłanki udziału organizacji społecznych w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. O ile celem konkretnego stowarzyszenia jest ochrona określonych walorów architektonicznych, walory te muszą być wstępnie wykazane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.06.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 740/08, Lex nr 516100).

SKO nawiązało do stanowiska sformułowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2536/10, że wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011 r., z. 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08, opubl. LEX nr 549644).

Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.6.2009 r., II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50).

W orzecznictwie sądowo administracyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 454/16) podkreśla się, że dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie w trybie 31 ust. 1 k.p.a. nie może mieć charakteru "automatycznego" i w każdym przypadku złożenia wniosku organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące wymaganych przesłanek, w tym przesłanki interesu społecznego. Dopuszczenie organizacji społecznej nie może bowiem być traktowane rozszerzające, ale również nie powinno ulegać zawężeniu np. do kategorii interesu państwowego lub interesu społeczności globalnej. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2432/17).

W literaturze podkreśla się że niezdefiniowane normatywnie pojęcie interesu społecznego nie może być traktowane w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy administracyjnej, gdyż nie jest pojęciem stałym i jednolicie interpretowanym. "W ramach interesu społecznego możemy wyróżnić w szczególności interes ogólnonarodowy, interes gminy, powiatu czy innej społeczności. Ocena zasadności ochrony interesu społecznego powinna być dokonywana z uwzględnieniem różnorodnych czynników, takich jak ratio legis aktu prawnego, na tle którego została wydana decyzja, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację, konsekwencje wynikające z ogólnych zasad prawa oraz zasad danej gałęzi prawa i nawet danego aktu prawnego [...] dla działalności decyzyjnej organu, powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie sądowym oceny, system uznanych wartości społecznych i wreszcie odbiór społeczny danej regulacji prawnej. (H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 7, LEX ). Nie ulega wątpliwości, że interes społeczny pozostaje w opozycji do interesu poszczególnych jednostek, nie można jednak rozumieć interesu społecznego jedynie w kategoriach interesów państwa czy społeczności globalnej, obejmującej ogół społeczeństwa lub wielkie grupy społeczne. Przeciwnie nie ma przeszkód, aby kwalifikować wspólne interesy mniejszych społeczności, w szczególności lokalnych np. mieszkańców dzielnicy lub jej części w kategoriach interesu społecznego, który może co prawda sprzyjać realizacji celów indywidualnych, ale przekracza interes poszczególnych jednostek, stanowiąc nową jakość. Ponadto, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK (...), interesu społecznego nie można rozumieć wyłącznie w kategoriach jedynie większej społeczności obejmującej ogół ludności czy też wielkie grupy społeczne. Nie ma przeszkód, by jako interes społeczny kwalifikować interesy mniejszych społeczności, jak właśnie np. mieszkańców dzielnicy. Kształtowanie urbanistyczne określonej przestrzeni wymaga uwzględnienia interesu inwestora (wnioskodawcy), ale również przedmiotów prawa własności tych wszystkich osób, które w otoczeniu planowanej inwestycji mają swoje, już zagospodarowane i wykorzystywane w określony sposób, nieruchomości (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. II SA/Kr 533/18).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania przed organem l instancji stanowisko zajął inwestor (pismo z 11 września 2020 r., karta 295) wskazując, że udział Towarzystwa w postępowaniu w sprawie planowanego przedsięwzięcia ma na celu wyłączny osobisty i faktyczny interes Towarzystwa, polegający na dążeniu do podejmowania działań szkodzących wizerunkowi i działalności prowadzonej przez Spółkę Frakcja oraz wszczynaniu sytuacji spornych. Nie ma natomiast na celu żadnego słusznego interesu społecznego. Na poparcie swych argumentów inwestor wskazał na udział Towarzystwa w innych postępowaniach administracyjnych, który negatywnie wpływał na sprawność postępowania administracyjnego, a aktywność Towarzystwa ograniczała się do składania środków zaskarżenia. Inwestor zwrócił uwagę na to, że w obecnym postępowaniu Towarzystwo zgłasza się na późnym etapie, tuż przed wydaniem decyzji. Podniósł także, że wbrew zapewnieniom nie posiada ono wiedzy merytorycznej w zakresie eksploatacji kruszywa ze złóż. W ocenie inwestora za udziałem Towarzystwa nie przemawia żaden interes społeczny. Planowane przedsięwzięcie może jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dotyczy wydania decyzji środowiskowej na kontynuację aktualnie prowadzonej działalności, nie jest zatem nowym i istotnie ingerującym w środowisko przedsięwzięciem, a warunki jego realizacji będą identyczne do tych, które miały zastosowanie dotychczas. Skoro przedmiotowe postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, to oznacza to, że już sam ustawodawca ocenił, że w tego rodzaju przedsięwzięciach nie jest wymagany z punktu widzenia interesu społecznego udział organizacji ekologicznych. W piśmie z 26 października 2020 r. inwestor podkreślił, że Towarzystwo nie uzupełniło braku wniosku i nie wykazało interesu społecznego, zatem postanowienie organu l instancji było prawidłowe, a braku tego nie może sanować późniejsze ustosunkowanie się do tej kwestii przez Towarzystwo. Raz jeszcze podkreślono, że Towarzystwo nie posiada merytorycznych kwalifikacji do występowania w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle zasady prawdy obiektywnej należy także dokonywać instancyjnej kontroli aktów organów niższej instancji. W przedmiotowej sprawie powstają dwie sporne kwestie. Po pierwsze, czy istnieją uzasadnione podstawy by przypuszczać, jak wskazuje inwestor, że udział Towarzystwa w przedmiotowym postępowaniu nie ma na celu ochrony interesu społecznego, lecz zachwianie wizerunkiem firmy. W ocenie Kolegium istniejące subiektywne przekonania inwestora o niezgodnych z prawem działaniach Towarzystwa nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym i przedstawionym, także przez Spółkę [...], materiale dowodowym. Po pierwsze, nie można wnioskować o braku interesu społecznego na tej podstawie, że w innym postępowaniu Towarzystwo zachowywało się biernie, a jego rola ograniczyła się do złożenia środków zaskarżenia. Jeśli bowiem zostało ono dopuszczone do udziału, sposób, w jaki korzysta z praw przysługujących stronie, zależy od samej strony, o ile nie nosi znamion nadużycia prawa. Obserwowanie postępowania przez towarzystwo, którego cele statutowe uzasadniają udział w postępowaniu z zakresu ochrony środowiska, a następnie złożenie środków zaskarżenia samo w sobie nie nosi znamion nadużycia prawa. Po drugie, odnosząc się do publikacji prasowych wskazanych przez inwestora i powstały na tym tle spór o szkalowanie dobrego imienia Spółki, SKO stwierdziło, że w świetle materiałów tych nie można wyciągnąć wniosku, że wyłącznym celem działań Towarzystwa jest zniszczenie jej dobrego imienia. Okoliczność, że działalność Towarzystwo "sprowadza" na Spółkę kontrolę także nie może być traktowana jako próba celowego szkodzenia Spółce, bowiem z istoty działań na rzecz ochrony środowiska wynika inicjowanie działań sprawdzających, a pozytywny wynik kontroli wręcz umacnia wizerunek Spółki. Ponadto okoliczności takie jak to, że zezwolenie w przedmiotowej sprawie oznacza kontynuację już prowadzonej działalności, nie jest nowym przedsięwzięciem nie wyklucza przez sam fakt, że spowoduje przedłużoną eksploatację zasobów naturalnych, wpływu na środowisko oraz konieczności ochrony interesu społecznego.

Kolejną kwestią, którą SKO rozważyło, jest ocena, czy brak wykazania interesu społecznego uzasadniał odmowę dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Nie budzi wątpliwości SKO w przedmiotowej sprawie, że organizację społeczną należy dopuścić do udziału w postępowaniu jeśli przemawia za tym interes społeczny oraz cele statutowe organizacji.

W doktrynie wskazuje się, że "określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej (wyrok WSA we Wrocławiu z 11.10.2007 r., II SA/Wr 266/07, LEX nr 394797). Sądy administracyjne podkreślają, że podmiot powołujący się na swój status jako organizacji społecznej musi zadbać o jasne i jednoznaczne określenie celów statutowych w aktach wewnętrznych, które określają zasady jego działania (wyroki NSA z 2.12.2015 r., II OSK 866/14, LEX nr 2000038 oraz z 10.11.2015 r., II OSK 509/14, LEX nr 2002188). Musi istnieć merytoryczne powiązanie, rozumiane w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej (wyroki WSA w Warszawie z 19.12.2006 r., IV SA/Wa 1955/06, LEX nr 348245 oraz z 2.10.2006 r., IV SA/Wa 911/06, LEX nr 283527). Jeżeli między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma prawnego związku, to brak jest przesłanki dopuszczenia do udziału tej organizacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby (wyrok NSA z 8.05.2008 r., l OSK 743/07, ONSAiWSA 2009/4, poz. 67)." (zob. M. Romańska, Komentarz do art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX/el.).

Analiza Statutu Towarzystwa, w szczególności § 7 prowadzi do wniosku, że cele statutowe uzasadniają udział Towarzystwa w prowadzonym postępowaniu, w szczególności cele związane z działaniem na rzecz zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów, zachowaniem, ochranianiem i odtwarzaniem dziedzictwa przyrodniczego oraz udział w postępowaniach administracyjnych dotyczących spraw związanych z ingerencją w środowisko naturalne.

Jeśli chodzi o interes społeczny, w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że "organizacja społeczna winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie kwalifikacje, a zatem merytoryczną wiedzę na temat przedmiotu postępowania, posiada do występowania w danej konkretnej sprawie (wyrok WSA w Warszawie z 23.04.2008 r., IV SA/Wa 363/08, LEX nr 516024; wyrok NSA z 31.01.2012 r., II OSK 2161/10, "Wspólnota" 2012/7, s. 43). Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny będzie przemawiał tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć (wyrok WSA w Warszawie z 26.11.2010 r., IV SA/Wa 1925/10, LEX nr 758916). Wykazując, że interes społeczny przemawia za jej udziałem w postępowaniu, organizacja społeczna nie może odwoływać się do ogólnikowych stwierdzeń, lecz musi przytoczyć dane świadczące o zachodzących wątpliwościach co do pewnego rodzaju okoliczności i o tym, że jej udział w postępowaniu może zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (wyroki NSA: z 15.02.2017 r., II OSK 1409/15, LEX nr 2279378; z 25.10.2016 r., II OSK 107/15, LEX nr 2177580; z 3.09.2015 r., II GSK 1699/14, LEX nr 1986645; z 24.06.2015 r., II OSK 2808/13, LEX nr 1982842; z 5.11.2014 r., II OSK 985/13, LEX nr 1657872)." (zob. M. Romańska, Komentarz do art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX/el.).

SKO podkreśliło, że z jednej strony udział społeczeństwa w postępowaniu na prawach strony jest czymś wyjątkowym bowiem rozszerza krąg stron poza wynikający z art. 28 k.p.a. Z drugiej strony udział organizacji udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między - z jednej strony - wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji a - z drugiej strony - organizacją społeczną będącą rzecznikiem interesu społecznego (tak M. Romańska, Komentarz do art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX/el).

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, to organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że interes społeczny przemawia za jej udziałem w postępowaniu. W wyroku z 26 października 2016 r. sygn. II OSK 2382/15 NSA wskazał, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes społeczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Zatem wydaje się, iż oczekiwać należy merytorycznej oceny przesłanki interesu społecznego, nie zaś oceny formalnej. Innymi słowy organ l instancji w przedmiotowej sprawie nie ustała czy interes społeczny przemawia za udziałem organizacji, lecz stwierdził, że organizacja tego - na wezwanie organu nie wykazała. Zatem stwierdzenie w przedmiotowej sprawie - w ocenie Kolegium - że nie zachodzi przesłanka interesu społecznego jest przedwczesne, tym bardziej, że aktywność Towarzystwa pozwalała organowi administracji publicznej takiej oceny dokonać niezależnie od uprawdopodobnienia tej przesłanki przez samo Towarzystwo.

Z powyższego wynika zatem, że brak wykazania na wezwanie organu interesu społecznego sam w sobie nie uzasadnia odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.

Skoro wadliwość rozstrzygnięcia organu l instancji polega na nieprzeprowadzeniu oceny, czy interes społeczny przemawia za udziałem organizacji w postępowaniu, wada ta może zostać usunięta wskutek przeprowadzenia takiej oceny przez organ II instancji.

Aby ustalić czy, oprócz celów statutowych, także interes społeczny przemawia za udziałem Towarzystwa w przedmiotowym postępowaniu należy ustalić przedmiot postępowania oraz wskazać, po pierwsze, że Towarzystwo ma rozeznanie w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Po drugie należy wskazać konkretne okoliczności świadczące o zachodzących wątpliwościach co do pewnego rodzaju okoliczności i o tym, że jej udział w postępowaniu może zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione.

Analiza działalności Towarzystwa prowadzi do wniosku, że jego działalność na rzecz ochrony przyrody jest zakrojona na szeroką skalę. Według informacji ze strony http://www.tnz.most.org.pl/ jest ogólnopolską organizacją działającą na rzecz zachowania, ochraniania i odtwarzania dziedzictwa przyrodniczego oraz ochrony zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń. Udziela także bezpłatnych porad prawnych w zakresie ochrony środowiska. Realizuje szereg projektów związanych z ochroną środowiska, w tym związanych z ochroną środowiska wodnego (projekty: czynna ochrona doliny górnej Wisły, monitoring inwestycji hydrotechnicznych, kampania dość eksploatacji osadów z koryt rzek, rewitalizacja, ochrona bioróżnorodności i wykorzystanie walorów starorzeczy Wisły, zatrzymanie degradacji Doliny Górnej Wisły jako korytarza ekologicznego). Towarzystwo przygotowuje także publikacje związane z ochroną środowiska i walorami przyrodniczymi. Uzyskało też kilka nagród za swoją działalność. Po zapoznaniu się z przedmiotem działalności Towarzystwa stwierdzić należy, że nie można odmówić mu aktywności i merytorycznych podstaw do działania w zakresie ochrony środowiska, zwłaszcza środowiska wodnego.

Odpowiadając na pytanie, czy w tej konkretnej sprawie udział Towarzystwa jest uzasadniony interesem społecznym?, SKO wskazało, że przedmiotowa sprawa dotyczy wszczętego na wniosek Spółki "firma C postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "eksploatacja kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...]" planowanego w O. na kilkunastu działkach, obręb M., Miasto O.. Przedsięwzięcie polegać ma na prowadzeniu robót wydobywczych ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" w granicach obszaru górniczego na powierzchni ok. 9 ha. Wydobycie odbywać się ma bez użycia materiałów wybuchowych, sposobem odkrywkowym, mechanicznym, wgłębnym, częściowo spod lustra wody. Wydobycie takie będzie kontynuacją realizowanej na tym terenie działalności wydobycia kruszywa ze złoża II. Prace te realizowane będą w zakolu rzeki Wisły (zob. Karta Informacyjna Przedsięwzięcia karty 6-36). Po zakończeniu wydobycia przewidziana jest rekultywacja obszaru, która będzie polegała na zasypaniu miejsc po wydobytym materiale (zob. karta nr 24, s. 13 KIP).

Mając na uwadze przedmiot postępowania oraz udokumentowane w postacie informacji prasowych kontrowersje związane ze sposobem prowadzenia i rekultywacji terenów powydobywczych SKO stwierdziło, że interes społeczny wymaga włączenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu. To właśnie prowadzenie działalności w pobliżu Wisły, istnienie hydrologicznego połączenia z rzeką oraz protesty mieszkańców i zaangażowanie innych organizacji społecznych (stowarzyszenie D), rozbieżne stanowiska organów administracji publicznej w kwestii różnych aspektów działalności na tym terenie oraz wątpliwości co do prawidłowości procesów rekultywacji sprawiają, że kwestia kontynuacji eksploatacji kruszywa z "[...] jest przedmiotem ożywionego zainteresowania (zob. artykuł prasowy z Gazety Krakowskiej z dnia 6 sierpnia 2018r., załączony przez żalącego).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium, istnieje związek między przedmiotem działalności Towarzystwa, a przedmiotem prowadzonego postępowania oraz podstawy by przyjąć, iż udział Towarzystwa w tym postępowaniu leży w interesie społecznym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła firma C zaskarżonemu postanowieniu zarzucając naruszenie:

1. art. 1, art. 77 § 1 oraz art 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej i należytej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wyciągnięcie wniosków sprzecznych z zebranym materiałem w sprawie, tj.:

- uznanie, że organ I Instancji nie dokonał merytorycznej oceny istnienia przesłanek zastosowania art. 31 § 1 k.p.a., oraz

- uznanie przez organ II instancji istnienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w sprawie;

2. art. 31 § 1 k.p.a., poprzez błędną jego interpretację polegającą na uznaniu, że przepis ten nakazywał organowi I instancji przeprowadzić we własnym zakresie - nawet pomimo braku inicjatywy organizacji społecznej w tym zakresie - dowodowe postępowanie wyjaśniające, w celu ewentualnego wykazania braku istnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie, a nie wymagał on od wnioskodawcy (organizacji społecznej) wykazania istnienia takich przesłanek;

3. art. 31 § 1 k.p.a., poprzez błędną jego interpretację, skutkującą dopuszczaniem organizacji społecznej do sprawy pomimo braku istnienia konkretnego zindywidualizowanego interesu społecznego w tym udziale, w konsekwencji prowadzącą do nadużycia prawa udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym oraz do naruszenia w tym postępowaniu zasad określonych w art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 8 ust. 1 k.p.a.

W związku z powyższym zarzutem strona skarżąca wniosła o: uwzględnienie skargi w całości przez organ II instancji oraz zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez oddalenie zażalenia; ewentualnie o uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu II instancji do jego zmiany zgodnie ze wskazaniem Sądu uwzględniającym niniejszą skargę; ewentualnie o uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygniecie na trzech podstawowych ustaleniach: 1. uznał, że organ I instancji nie dokonał merytorycznej oceny istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem organizacji do udziału w sprawie, a jedynie poprzestał na ocenie formalnej; 2. uznał, że istnieje interes społeczny uzasadniający udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie na prawach strony; 3. przyjął rozszerzającą interpretację art. 31 § 1 k.p.a., pozwalającą na dopuszczenie do udziału w sprawie organizacji społecznej, która nie wykazała interesu społecznego w jej udziale w sprawie.

Zdaniem strony skarżącej powyższe ustalenia są wadliwe.

Wbrew stanowisku organu II instancji, organ I instancji dokonał merytorycznej oceny wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w sprawie, w tym dokonał analizy wniosku organizacji społecznej w kontekście przedmiotu i etapu postępowania administracyjnego, w którym wniosek organizacji wpłynął oraz wezwał do uzupełnienia tego wniosku poprzez określenie interesu społecznego przemawiającego za ewentualnym dopuszczeniem do udziału. W wezwaniu skierowanym do organizacji społecznej, organ zaznaczył, że wezwanie to jest kierowane pod rygorem rozpoznania sprawy w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał w sprawie, co w efekcie miało skutkować odmową dopuszczenia organizacji do postępowania. Oznacza to jednoznacznie, iż w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ I instancji nie znalazł podstaw merytorycznych do wywiedzenia interesu społecznego w udziale organizacji społecznej w sprawie i umożliwił organizacji społecznej jego ewentualne dodatkowe wykazanie. Organizacja społeczna nie wykonała tego wezwania w żadnym zakresie, co należało traktować jako wyraz braku umiejętności jego wykonania, tj. braku umiejętności wskazania jakiegokolwiek interesu społecznego przemawiającego za udziałem w sprawie. W konsekwencji organ I instancji odmówił organizacji społecznej prawa dopuszczenia jej do udziału w sprawie, co nastąpiło z powodu negatywnej oceny istnienia ewentualnego interesu społecznego w tym udziale, a nie z powodu formalnego nie wykonania wezwania organu do uzupełnienia wniosku. W uzasadnieniu postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji na prawach strony, ustalenia organu I instancji wskazujące przykładowo, że "nie wykazano interesu społecznego", "wnioskodawca nie wykazał, że za jego udziałem przemawia skonkretyzowany i obiektywny interes społeczny" i "nie uprawdopodobnił, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełniania celów postępowania administracyjnego w sprawie", że "wnioskodawca nie wykazał, jakie zagrożenia dla środowiska stwarza przedmiotowe postępowanie" itp., oznaczają, że organ I instancji uznał merytorycznie, że w sprawie nie występują przesłanki udziału organizacji społecznej w sprawie, związane z ewentualnym interesem społecznym. Organ I instancji potwierdził to także w przedstawionej w sprawie odpowiedzi na zażalenie, gdzie organ odniósł się także do treści zażalenia organizacji społecznej oraz momentu podjęcia przez nią prób wykazywania interesu społecznego, jako prób przedłużania postępowania nie mającej wartości merytorycznej. Oznacza to, iż organ I instancji dokonał odpowiedniej merytorycznej oceny sprawy z wniosku organizacji społecznej, a w jej wyniku stanął na stanowisku, że za udziałem tej organizacji społecznej w niniejszym postępowaniu nie przemawia interes społeczny. Rozstrzygniecie organu I instancji nie było zatem oparte o formalną ocenę faktu niewykonania wezwania do uzupełnienia wniosku.

Art. 31 k.p.a. należy do formalnego etapu postępowania administracyjnego, mającego miejsce przed lub obok postępowania stricte merytorycznego. Na tym etapie organ wyjaśnia ewentualne wątpliwości właśnie w drodze ewentualnego wezwania strony (podmiotu uznającego się za stronę), w trybie art. 50 ust. 1 k.p.a. Zaniechanie w tym zakresie po stronie organizacji społecznej doprowadziło do rozpatrzenia sprawy na bazie całokształtu zebranego materiału.

Organ II Instancji uznał następnie we własnym zakresie, wbrew ocenie organu I instancji, że istnieje interes społeczny w udziale organizacji społecznej w niniejszej sprawie na prawach strony. W tym zakresie ustalenie oparte zostało o zupełnie wybiórczą i pobieżną analizę materiału dowodowego i stanu faktycznego sprawy. Domagająca się udziału w niniejszej sprawie organizacja społeczna nie wykazała i nie uzasadniła w żaden sposób, istnienia rzeczywistego interesu społecznego przemawiającego w jej udziale w sprawie. Organizacja ta nie wykazała przykładowo, że planowane przedsięwzięcie, objęte przedmiotem postępowania, zagraża środowisku naturalnemu, że z prowadzeniem postępowania i rozstrzygnięciem w sprawie mogą łączyć się jakiekolwiek ryzyka w dobrach chronionych prawnie, nie powołała się na obiektywny, zindywidualizowany interes społeczny przemawiający za jej zaangażowaniem w toczącym się postępowaniu, ani nie zaprzeczyła także istnieniu konfliktu oraz własnego indywidualnego interesu szkodzenia inwestorowi (skarżącemu) i utrudniania rozstrzygnięcia sprawy. Nawet po wydaniu zaskarżonego zażaleniem postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie, organizacja społeczna nie była w stanie powołać się na żaden indywidualnie określony interes społeczny, rzekomo przemawiający za jej udziałem w tym konkretnym postępowaniu. Treść zażalenia zawiera wyłącznie argumenty natury generalnej, abstrakcyjnej, związanej z ogólną ochroną dóbr typu zdrowie, ochrona środowiska, racjonalną kontrolą społeczną, zapewnieniem lepszego wypełniania celów postępowań administracyjnych w ogólności, ze wskazywaniem własnych nagród oraz opisem celów statutowych. Innymi słowy treść zażalenia na postanowienie organu I instancji, czyli jedynego pisma zawierającego próbę uzasadniania przesłanek udziału w sprawie, mogłaby być z powodzeniem stosowana przez organizację społeczną w każdym innym postępowaniu, do którego ta organizacja chciałaby przystąpić.

W drugiej kolejności strona skarżąca wskazała, że pomijając część uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia, która zawiera generalne przytoczenie przepisów i ogólnych zasad (przesłanek) stosowania art. 31 § 1 k.p.a., oraz przegląd orzecznictwa związanego z przedmiotem postępowania, a z którą strona skarżąca w zasadzie się zgadza, to ostatecznie organ II instancji dokonał nieudanej próby samodzielnego wykazania istnienia zindywidualizowanego interesu społecznego w udziale organizacji społecznej w niniejszym postępowaniu (na stronach 7 i 8 uzasadnienia). Organ II instancji wskazał, że uznał, iż taki interes społeczny występuje, mając na uwadze: 1. "udokumentowane w postaci informacji prasowych kontrowersje związane ze sposobem prowadzenia i rekultywacji terenów powydobywczych"; 2. "prowadzenie działalności w pobliżu Wisły, istnienie hydrologicznego połączenia z rzeką oraz protesty mieszkańców i zaangażowanych innych organizacji społecznych"; 3. "rozbieżne stanowiska organów administracji w kwestii różnych aspektów działalności na tym terenie oraz wątpliwości co do prawidłowości procesów rekultywacji"; 4. "kwestia eksploatacji kruszywa z "[...]" jest przedmiotem ożywionego zainteresowania".

Wszystkie z powyższych okoliczności miałyby być rzekomo wykazane informacjami prasowymi, a w zasadzie jednym artykułem prasowym z Gazety Krakowskiej z 6 sierpnia 2018 r. Strona skarżąca podniosła, że po pierwsze żadna z ww. okoliczności nie wskazuje na indywidualny, skonkretyzowany interes społeczny przemawiający w udziale Towarzystwo [....] w charakterze strony w niniejszym postępowaniu. Organ nie wskazał konkretnego powiązania przedmiotu niniejszego postępowania i wyżej zdiagnozowanych ryzyk (okoliczności rzekomo wskazujących na istniejącą w sprawie potrzebę ochrony interesu społecznego przez udział w niej organizacji społecznej), a także mogącego wystąpić konkretnego i pozytywnego społecznie wpływu udziału organizacji społecznej w ich wyeliminowaniu w razie udziału w sprawie.

Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża [...], tj. złoża jeszcze nieeksploatowanego wydobywczo, co do którego nie są zatem możliwe chociażby wątpliwości co do sposobu prowadzenia jego rekultywacji, albo "ożywione zainteresowanie", albo protesty mieszkańców. Organ dokonał zatem bezzasadnego uproszczenia, przenosząc ogólnie zasłyszane informacje dotyczące okolicy sąsiadującej z terenem, na którym planowane jest przedsięwzięcie i to dotyczących roku 2018 r., na przedmiot niniejszego postępowania. Ponadto organ nie wskazał w żaden konkretny sposób jak, i czy w ogóle, udział w sprawie organizacji społecznej miałby/mógłby konkretnie zaspokoić rzekomy interes społeczny. W szczególności, w jakim zakresie udział tej konkretnej organizacji społecznej w postępowaniu związanym z rozpoczęciem eksploatacji nowego złoża kruszywa naturalnego, miałby służyć do eliminowania rzekomo pojawiających się nieprawidłowości i wątpliwości związanych z rekultywacją terenów po eksploatacji innego złoża.

Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że żadna w wyżej wskazanych okoliczności nie została przez organ II instancji potwierdzona, czy nawet uprawdopodobniona jakimkolwiek miarodajnym dowodem. Takim dowodem nie może być, kontrowersyjny – zdaniem strony skarżącej - artykuł prasowy z Gazety Krakowskiej z 6 sierpnia 2018 r.

W pismach złożonych do akt sprawy w II instancji strona skarżąca zaakcentowała szereg dowodów wskazujących na brak interesu społecznego w udziale organizacji społecznej w sprawie, ale także wręcz na indywidualny i subiektywny interes organizacji społecznej w tym udziale, namierzony na utrudnianie jej merytorycznego i sprawnego zakończenia oraz przeciwdziałanie możliwości prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej. Wskazywały one także argumenty formalne i prawne, związane z charakterem i przedmiotem niniejszego postępowania, z których wynika brak istnienia faktycznego interesu społecznego w udziale organizacji społeczne w niniejszej sprawie. Zostały one zbagatelizowane albo bezzasadnie pominięte przez organ II instancji. Organ II instancji wadliwie pominął także wpływ zarzutów dotyczących braku przejrzystości finansowej organizacji społecznej dla oceny istnienia przesłanki interesu społecznego. Jawność i przejrzystość źródeł finansowania organizacji społecznych jest wręcz kluczowa dla oceny celów i intencji uczestnictwa takich podmiotów w postępowaniach administracyjnych dotyczących innych podmiotów. Jeżeli organ II instancji nie zauważył związku pomiędzy zachowaniem organizacji społecznej i brakiem możliwości ustalenia źródeł jej finansowania, a faktyczną możliwością/brakiem możliwości przyczynienia się tej organizacji do ochrony obiektywnego interesu społecznego w niniejszej sprawie (wg. organu kwestie te "pozostają obojętne z punktu widzenia pytania o interes społeczny" – str. 5 uzasadnienia); wskazuje to co najmniej na istotne wady w przeprowadzeniu oceny wystąpienia tej przesłanki w niniejszej sprawie.

Zdaniem strony skarżącej, zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z treścią i istotą regulacji art. 31 § 1 k.p.a. oraz z ugruntowaną linią orzeczeń sądów administracyjnych, nakazującą traktowanie tej regulacji jako wyjątku od zasady ogólnej, zakazującej jej rozszerzającej wykładni, konieczności uwzględniania i równoważenia przy jej zastosowaniu celów udziału podmiotów trzecich w postępowaniach administracyjnych z interesem stron tych postępowań. Przez rozszerzającą interpretację treści ww. przepisu organ II instancji dopuścił do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 8 ust. 1 k.p.a. Organ II Instancji wydał bowiem wadliwe rozstrzygniecie, ponieważ dokonał sprzecznej z prawem interpretacji przepisu 31 § 1 k.p.a., nie dokonując przy tym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pomijając słuszny interes strony (każdy dzień zwłoki w rozpoczęciu działalności wiąże się z realnymi i wysokimi stratami gospodarczymi, a udział organizacji społecznej w sprawie będzie skutkował blokowaniem wykonalności rozstrzygnięcia, poprzez metodę składania formalnych środków odwoławczych), a także działając w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron. Tymczasem art. 31 § 1 k.p.a. stawia granice prawu udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych i każe wymagać od organizacji społecznych szczególnej staranności w wykazaniu konkretnego interesu społecznego w ich uczestnictwie w danym postępowaniu administracyjnym. Jest to dyrektywa coraz bardziej aktualna, w świetle postępującego formalizowania i zwiększania się czasochłonności i skomplikowania procedur administracyjnych, ale także rosnącego problemu tzw. ekoterroryzmu i coraz częstszych nadużyć praw podmiotowych przez organizacje społeczne.

Powyższe dyrektywy uzasadniają wymaganie od organizacji społecznej, która uważa, że jej udział w postępowaniu jest niezbędny z uwagi na rzekome wymogi ochrony interesu społecznego, wykazania (a co najmniej uprawdopodobnienia) konkretnych okoliczności i przesłanek uzasadniających taki interes społeczny. Organizacja, która zamierza wziąć udział w postępowaniu dotyczącym innej osoby, powinna pokazać zatem konkretne ryzyka, które mogą się spełnić w razie braku dopuszczenia jej do udziału. Organizacja powinna także, co najmniej uprawdopodobnić, że konkretnie wskazane ryzyka i okoliczności wymagające ochrony społecznej, mogą faktycznie (a nie jedynie hipotetycznie) zaistnieć (albo ich zakres może się zwiększyć), w przypadku kiedy udział tej, a nie innej, organizacji, w danej sprawie, zostanie zaniechany. Na tej dopiero podstawie organ administracji może dokonać właściwego rozeznania i zważenia zasadności udziału organizacji w postępowaniu. Przy określaniu istnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., nie może stanowić dostatecznie uzasadnionego interesu społecznego, samo powiązanie statutowego przedmiotu działalności organizacji społecznej, np. związanego z ochroną środowiska, z przedmiotem danego postępowania administracyjnego, np. postępowania dotyczącego uwarunkowań środowiskowych. Konieczne jest indywidualne wykazanie realnie istniejącego interesu społecznego w udziale konkretnej organizacji w konkretnym postępowaniu. Przy odmiennym kierunku interpretacyjnym, istnienie i stosowanie art. 31 § 1 k.p.a. stanie się fikcją, ze szkodą dla sprawności procedur administracyjnych i procesów gospodarczych, bez żadnej realnej korzyści dla wartości społecznie chronionych. Przeciwnie, powiększać będzie i taki narastającą patologię w blokowaniu procesów inwestycyjnych w sposób, który narusza uczciwą konkurencję i stanowi balansowanie na granicy korupcji.

Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie słusznie uznaje za właściwe dążenie do zwiększania wymogów staranności organizacji społecznych w wykazywaniu interesu społecznego, mogącego przemawiać za ich udziałem w postępowaniach administracyjnych dotyczących innych osób. Ma to przeciwdziałać dezawuowaniu się treści przepisu art. 31 § k.p.a. i jego wyjątkowego charakteru (w stosunku do zasad ogólnych ustalania kręgu stron postępowań administracyjnych). Zasadne jest zatem stawianie tamy rozszerzającej interpretacji i nieskrępowanej możliwości stosowania art. 31 § 1 k.p.a., co może prowadzić w końcu, sprzecznie z literalną treścią, celem i funkcją przepisu, do każdorazowego dopuszczania organizacji społecznych do każdego postępowania, które w jakikolwiek, w miarę przybliżony sposób, będzie pokrywało się z celami statutowymi organizacji społecznej.

Na wymogi wykazania i udowodnienia konkretnego interesu prawnego przez domagającą się dopuszczenia organizację społeczną; na konieczności badania konkretnego, a nie abstrakcyjnego interesu społecznego w udziale organizacji w danym postępowaniu; na niedopuszczalność rozszerzającej wykładni art. 31 § 1 k.p.a., wskazują przykładowo takie orzeczenia sądowe jak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 985/13 z 5 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 2194/13 z dnia 15 kwietnia 2015r., a także sygn. akt II OSK 3104/19 z dnia 26 maja 2020r., a ponadto wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 847/10 z dnia 20 lipca 2010 r.; w Gliwicach II SA/GI198/08 z dnia 31 lipca 2008r. i wiele innych.

Organ II instancji wadliwie zinterpretował art. 31 § 1 k.p.a. poprzez uznanie de facto, że przepis ten wprowadza swego rodzaju domniemanie prawne, tj. domniemanie istnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania administracyjnego, co doprowadziło następnie do tezy o możliwości odmowy dopuszczenia danej organizacji społecznej do udziału w sprawie administracyjnej wyłącznie w razie ustalenia przez organ rozstrzygający faktu niewystępowania przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 in fine k.p.a., czyli przesłanek, od których zależy zastosowanie ww. przepisu (cele statutowe i interes społeczny). Jest to zatem wadliwe zrozumienie ww. przepisu, który konstrukcyjnie przewiduje konieczność wykazania istnienia przesłanki (przesłanka pozytywna) umożliwiającej udział w postępowaniu, a nie konieczność wykazania nieistnienia przesłanki (przesłanka negatywa) w celu odmowy udziału w postępowaniu. Organ II Instancji nie starał się zatem ustalić w postępowaniu odwoławczym tego, czy istnieje konkretny i wykazany interes społeczny w udziale organizacji społecznej w postępowaniu, ale zajął się bardziej tym, czy "istnieją uzasadnione podstawy by przypuszczać, jak wskazuje inwestor, że udział towarzystwa w przedmiotowym postępowaniu nie ma na celu ochrony interesu społecznego, lecz zachwianie wizerunkiem firmy" (str. 5 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Analizując tok rozumowania organu II instancji oczywistym jest, że organ ten badał głównie, czy skarżącemu (inwestorowi) udało się obalić domniemanie istnienia interesu społecznego w udziale organizacji społecznej w sprawie. Taki tok analizy organu II instancji pokazuje, że organ ten wadliwie zinterpretował treść art. 31 § 1 k.p.a. i nie skupił się na ocenie istnienia konkretnego interesu społecznego w udziale w sprawie organizacji społecznej. Wywodzenie z treści art. 31 § 1 k.p.a. domniemania istnienia przesłanki interesu społecznego oraz zlekceważenie istnienia wymogu rzetelnego zbadania i wykazania istnienia konkretnego interesu społecznego w udziale organizacji społecznej, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad postępowania określonych w art. 6, 7, 8 ust. 1 k.p.a., uwidacznia się także w drugiej okoliczności poddanej analizie przez organ II instancji, mianowicie analizie tego "czy brak wykazania interesu społecznego uzasadnia odmowę dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu". Organ II instancji nie zakwestionował mianowicie oczywistego w niniejszej sprawie faktu, że organizacja społeczna w żaden sposób nie wykazała i nie uzasadniła istnienia konkretnego interesu społecznego w swoim udziale w sprawie. Mimo tego, i przechodząc nad tym niejako "do porządku dziennego", prowadził dalej analizę tego, czy w takim stanie rzeczy organ I instancji miał rzeczywiście podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji do sprawy. W konsekwencji tej analizy organ konkluduje, że takiej podstawy nie było ponieważ: "dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art 31 § 2 k.p.a.". Wyciągając taki wniosek organ II instancji powołuje się i cytuje między innymi orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., II OSK 2382/15, które w swym uzasadnieniu przeczy wręcz zasadności przyjętych przez organ wniosków.

Podsumowując, zdaniem strony skarżącej, zaskarżone postanowienie jest wadliwe z uwagi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, prowadzące do tego, że: wadliwe przyjęto, iż organ I instancji nie zbadał merytorycznie istnienia przesłanki interesu społecznego; wadliwie przyjęto, że za udziałem organizacji społecznej przemawia interes społeczny; wadliwie zinterpretowano treść art. 31 § 1 k.p.a., dopuszczając do jego rozszerzającej wykładni prowadzącej praktycznie do zniesienia obowiązku organizacji społecznej wykazania przesłanek swojego udziału w sprawie oraz naruszając przy tym jednocześnie inne zasady ogólne postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi SKO wyjaśniło, że strona skarżąca wskazuje w skardze, że organ I instancji wykazał w uzasadnieniu brak przesłanek dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Wskazano tam, że organizacja nie wykazała interesu społecznego, nie uprawdopodobniła, że jej udział przyczyni się do lepszego wypełniania celów postępowania. W dodatkowych wyjaśnieniach organ wskazał, że sposób działania organizacji jest mu znany i żądanie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu ma jedynie na celu przedłużanie postępowania.

Kolegium nie podzieliło tych argumentów. W złożonym zażaleniu na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Towarzystwo przedstawiło argumenty przemawiające za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu. Zatem w toku postępowania zażaleniowego uległ zmianie stan faktyczny, który legł u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji. Istotą postępowania II instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy i, jeśli zachodzi taka potrzeba, uzupełnienie materiału dowodowego oraz wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Z taka sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Ma racę strona skarżąca, że okoliczność faktyczna, iż do tej pory organy nie żądały wykazania interesu społecznego, nie usprawiedliwia braku odpowiedzi na wezwanie organu. Jednak, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, wobec przytoczonych w zażaleniu motywów uzasadniających dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, zarówno ze względu na cele statutowe, jak i interes społeczny, Kolegium uznało za konieczną zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazano, że "Skoro wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji polega na nieprzeprowadzeniu oceny, czy interes społeczny przemawia za udziałem organizacji w postępowaniu, wada ta może zostać usunięta wskutek przeprowadzenia takiej oceny przez organ II instancji." Sformułowanie to jest niefortunne, bowiem chodziło w nim nie tyle o wykazanie wadliwości działania organu I instancji, co o zmianę okoliczności faktycznych sprawy na etapie postępowania w II instancji, przez przedstawienie przez Towarzystwo przesłanek wskazujących na interes społeczny i uzasadniających dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Niefortunność tego sformułowania nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Kolegium poddało analizie materiał zgromadzony w aktach sprawy, samodzielnie zbadało cele statutowe oraz oceniło występowanie interesu społecznego w oparciu o argumenty Towarzystwa i materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy. Interes społeczny nie jest bowiem kategorią subiektywną, lecz obiektywną, a zatem samo przekonanie Towarzystwa o jego istnieniu, bądź organu o jego braku, nie jest wystarczające. W uzasadnieniu na str. 7 i 8 skarżonego postanowienia Kolegium przedstawiło argumenty przemawiające za uznaniem wzmożonej potrzeby społecznej kontroli w przedmiotowej sprawie, zarówno mając na uwadze charakter inwestycji oraz napięcia społeczne, jakie sprawa wywołuje. Mając powyższe na uwadze SKO wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem sąd administracyjny orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie – wbrew zarzutom skargi - nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własne ustalenia i argumentację organu odwoławczego, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Sąd ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO w K. uchylające postanowienie organu I instancji i orzekające o dopuszczeniu Towarzystwo [....] w O. do udziału na prawach strony w postępowaniu wszczętym na wniosek firma C z siedzibą w Brennej w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "eksploatacja kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] planowanego na kilkunastu działkach, obręb M., Miasto O..

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest zaskarżalne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a przewidziane w art. 123 § 1 i 2 K.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola sądu ma zakres ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych.

W celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędna jest analiza przepisu art. 31 § 1 k.p.a.

Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także członków grupy zawodowej. Podstawowym kryterium pozwalającym zakwalifikować dany podmiot jako organizację społeczną jest trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej i struktura organizacyjna, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane. Taki status Towarzystwa nie budzi wątpliwości Sądu.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania; 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Zatem na podstawie ww. przepisu organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).

Powyższy przepis przewiduje zatem dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2. wyd. zm. i uzup., C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 232-233).

Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 283 i nast.).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wśród wymienionych w statucie celów Towarzystwa znajdują się między innymi: zachowanie ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego, ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego, ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń, działanie na rzecz zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów (Statut Towarzystwa, w szczególności § 7).

Choć cele statutowe są ogólne to są powiązane także z szeroko pojętymi celami ochrony środowiska. Tym bardziej, że jak wynika z § 8 pkt 22 jednym ze środków, jakimi Towarzystwo realizuje swoje cele, jest udział w postępowaniach administracyjnych dotyczących spraw związanych z ingerencją w środowisko naturalne. Dlatego też, zdaniem Sądu, uprawnione jest stanowisko, cele statutowe Towarzystwa uzasadniają dopuszczenie go do udziału w postępowaniu dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "eksploatacja kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...]" planowanego w O..

W skardze zostało zakwestionowane spełnienie przesłanki istnienia interesu społecznego.

Zwrócić więc trzeba uwagę, że nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13). Jeżeli organizacja społeczna podnosi na przykład, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje degradację terenów zielonych, to nie musi już udowadniać, że tak faktycznie się stanie. Organizacja ta winna natomiast wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że tak może się stać. Okoliczności te powinny zostać następnie wnikliwie sprawdzone w postępowaniu administracyjnym. Jeśli organizacja społeczna podnosi np. możliwość negatywnych oddziaływań na środowisko, zdrowie ludzi, to winna uprawdopodobnić poprzez podanie określonych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć i okoliczność ta winna zostać sprawdzona w postępowaniu administracyjnym. Nie jest wystarczające samo twierdzenie, że wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji. W sytuacji, gdy tylko takiego ogólnego sformułowania użyła organizacja społeczna, to samo takie twierdzenie można uznać za niewystarczające.

Organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi działać w interesie społecznym, w ramach wyznaczonych celów statutowych. Przez interes społeczny rozumie się natomiast dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Organizacja społeczna nie może dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu będzie służył zaspokajaniu jej własnego interesu.

Interes społeczny jest pojęciem o wiele szerszym i ma służyć społeczeństwu, a nie wybranej tylko grupie interesów. Inaczej prowadziłoby to do nieuprawnionego uprzywilejowania członków organizacji społecznych. Udział organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu nie może stanowić formy nacisku na organy. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, nie może poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że za jej udziałem przemawia interes społeczny (por. glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 756/09). Należy również zaznaczyć, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że organ administracji publicznej jest obowiązany w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej uwzględnić także interes strony, co nie oznacza, że wyłącznie interes strony może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Interes strony jest bowiem koniecznym elementem definiowania interesu społecznego w konkretnym postępowaniu, którego nie da się oderwać od przedmiotu tego postępowania, mimo że interes społeczny jako taki, inaczej niż interes prawny strony, nie jest oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jest bowiem oczywiste, że organizacja przystępuje do postępowania administracyjnego nie w celu ochrony własnego interesu, wtedy miałaby bowiem status strony postępowania (art. 28 K.p.a.), lecz w interesie społecznym (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 31 K.p.a., Lex 2014). Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2161/10). Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron (tak: W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 32). Ponadto udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 K.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający.

Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok NSA z 24 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności, bądź niezasadności, dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 23 września 2009r., sygn. akt II OSK 1339/09).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się też uwagę, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji - z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi jednak zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. wyr. NSA z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, wyr. NSA z 28 czerwca 2016r., II OSK 2635/14, wyr. NSA z 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2956/15). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi zatem odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ administracji publicznej i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej.

Zasadnie w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że z uwagi na interes społeczny istnieją okoliczności przemawiające za dopuszczeniem Towarzystwa do udziału w postępowaniu.

W niniejszej sprawie podana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacja SKO prawidłowo nie odnosi się do meritum sprawy, bowiem to nie powinno mieć miejsca na tym etapie postępowania, lecz do przedmiotu postępowania i zasadnie wskazuje, że Towarzystwo ma rozeznanie w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Ponadto dokonana przez organ odwoławczy analiza działalności Towarzystwa trafnie prowadzi do wniosku, że jego działalność na rzecz ochrony przyrody jest zakrojona na szeroką skalę. Jak ustaliło SKO, według informacji ze strony http://www.tnz.most.org.pl/ jest ogólnopolską organizacją działającą na rzecz zachowania, ochraniania i odtwarzania dziedzictwa przyrodniczego oraz ochrony zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń. Udziela także bezpłatnych porad prawnych w zakresie ochrony środowiska. Realizuje szereg projektów związanych z ochroną środowiska, w tym związanych z ochroną środowiska wodnego (projekty: czynna ochrona doliny górnej Wisły, monitoring inwestycji hydrotechnicznych, kampania dość eksploatacji osadów z koryt rzek, rewitalizacja, ochrona bioróżnorodności i wykorzystanie walorów starorzeczy Wisły, zatrzymanie degradacji Doliny Górnej Wisły jako korytarza ekologicznego). Towarzystwo przygotowuje także publikacje związane z ochroną środowiska i walorami przyrodniczymi. Uzyskało też kilka nagród za swoją działalność. Po zapoznaniu się z przedmiotem działalności Towarzystwa stwierdzić należy, że nie można odmówić mu aktywności i merytorycznych podstaw do działania w zakresie ochrony środowiska, zwłaszcza środowiska wodnego.

Przedmiotowa sprawa dotyczy wszczętego na wniosek firma C postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia eksploatacja kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego. Jak wskazało SKO przedsięwzięcie ma polegać na prowadzeniu robót wydobywczych ze złoża kruszywa naturalnego "[...] w granicach obszaru górniczego na powierzchni ok. 9 ha. Wydobycie odbywać się ma bez użycia materiałów wybuchowych, sposobem odkrywkowym, mechanicznym, wgłębnym, częściowo spod lustra wody. Wydobycie takie będzie kontynuacją realizowanej na tym terenie działalności wydobycia kruszywa ze złoża II. Prace te realizowane będą w zakolu rzeki Wisły. Po zakończeniu wydobycia przewidziana jest rekultywacja obszaru, która będzie polegała na zasypaniu miejsc po wydobytym materiale.

Mając na uwadze przedmiot postępowania oraz udokumentowane w postacie informacji prasowych kontrowersje związane ze sposobem prowadzenia i rekultywacji terenów powydobywczych SKO stwierdziło, że interes społeczny wymaga włączenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu. To właśnie prowadzenie działalności w pobliżu Wisły, istnienie hydrologicznego połączenia z rzeką oraz protesty mieszkańców i zaangażowanie innych organizacji społecznych (stowarzyszenie D), rozbieżne stanowiska organów administracji publicznej w kwestii różnych aspektów działalności na tym terenie oraz wątpliwości co do prawidłowości procesów rekultywacji sprawiają, że kwestia kontynuacji eksploatacji kruszywa z "[...]" jest przedmiotem ożywionego zainteresowania.

W ocenie Sądu, wbrew podnoszonemu w skardze zarzutowi, organ odwoławczy, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, ponownie merytorycznie rozpoznając sprawę, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. W tym zakresie organ odniósł się do argumentacji wniosku Towarzystwa, treści statutu oraz do zażalenia. SKO poddało analizie materiał zgromadzony w aktach sprawy, samodzielnie zbadało cele statutowe oraz oceniło występowanie interesu społecznego w oparciu o argumenty Towarzystwa i materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy. W uzasadnieniu na str. 7 i 8 zaskarżonego postanowienia SKO przedstawiło argumenty przemawiające za uznaniem wzmożonej potrzeby społecznej kontroli w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze charakter inwestycji oraz napięcia społeczne, jakie sprawa wywołuje.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, Kolegium zasadnie stwierdziło, że istnieje związek między przedmiotem działalności Towarzystwa, a przedmiotem prowadzonego postępowania oraz są podstawy by przyjąć, iż udział Towarzystwa w spornym postępowaniu leży w interesie społecznym.

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie SKO zawiera stosowne uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie wszystkich przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na jego wynik, ani nie stwierdził innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, co skutkuje oddaleniem skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

[...]