Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 346/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. K. i Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. K. i Z. K. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r. znak: [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r. znak: [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] września 2005 r., znak:[...] umorzył postępowanie w sprawie wybudowania, niezgodnie z pozwoleniem na budowę, budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. [...] w [...], nr ewid. gr. [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2005 r., znak: [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu na wniosek K. i Z. K., postępowania nadzorczego, decyzją z [...] lutego 2007 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2005 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że badane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k. p. a. w związku z art. 105 § 1 k. p. a. I dalej organ ten podał, że organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego niezgodnie z pozwoleniem na budowę uzasadniając, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Badając sprawę organy dokonały oceny usytuowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] względem granicy z sąsiednią działką nr [...] oraz usytuowanego na tej działce budynku mieszkalnego. Nie odnosiły się natomiast do faktu, że na działce sąsiedniej nr [...] w granicy z działką [...] znajduje się budynek gospodarczy. W takiej zaś sytuacji postępowanie organu nadzoru budowlanego winno obejmować także ocenę oddziaływania zrealizowanego z odstępstwem od pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na ww. budynek gospodarczy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2007 r., znak[...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2007 r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 16 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 986/07, po rozpoznaniu skargi H. P., K. P.i M.M.uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająja ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z materiału zebranego w sprawie wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany w 1966 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbaistyki i Architektury w [...] z [...] lipca 1966 r. Inwestycję zrealizowano z odstępstwami od postanowień pozwolenia na budowę, tj. ściana północno-wschodnia budynku została wykonana w odległości 2,57 do 3,50 m od granicy działki sąsiada przez co odległość tego budynku od budynku sąsiada wyniosła 7,46 – 7,57 m. W ścianie tej inwestor wykonał okna łazienkowe i drzwi tarasowe. Organ nadzoru budowlanego dokonał oceny inwestycji pod kątem istnienia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a także pod kątem zgodności wykonanych robót z treścią obowiązujących w dacie budowy przepisów wykonawczych (do czego był zobowiązany również wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wydanym w sprawie w dniu 14 października 2004 r. sygn. akt SA/Rz 757/03) i biorąc pod uwagę wytyczne Sądu, po przeprowadzeniu stosownego postępowania uznał, iż że nie zachodzi potrzeba zobowiązania inwestora do dokonania określonych czynności - wobec czego umorzył postępowanie. Sąd stwierdził, że nie można przyjąć, iż rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w sprawie, w której organ stwierdza brak możliwości swojego działania rażąco narusza prawo.

Na skutek ww. wyroku, działając ponownie w sprawie (w trybie nadzwyczajnym), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] marca 2008 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2005 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]niezgodnie z pozwoleniem na budowę.

Decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2008 r., a w uzasadnieniu wskazał, iż weryfikowana w tym postępowaniu nieważnościowym decyzja organu wojewódzkiego z [...] października 2005 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. GINB przedstawiając motywy, którymi kierował się w sprawie wskazał przede wszystkim na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 986/07 i na dokonaną w niej ocenę Sądu dotyczącą rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w sprawie. Organ powołał się przy tym na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, dalej: p.p.s.a.).

Pismem z 21 kwietnia 2010 r., uzupełnionym pismem z 27 maja 2010 r. i z 7 czerwca 2010 r., K. i Z. K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2008 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 19 sierpnia 2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] maja 2008 r., a następnie w dniu [...] października 2010 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. wydał decyzję znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., gdyż decyzja ta została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwej strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania i jej wykonanienie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...] został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] z [...] lipca 1966 r. znak: [...]. Organ wskazał, że podczas budowy obiektu dokonano odstępstw od pozwolenia na budowę, w wyniku czego ściana północno-wschodnia budynku została wykonana w odległości 2,57 do 3,50 m od granicy działki sąsiedniej przez co odległość budynku od budynku sąsiada wynosi 7,46 - 7,57 m. W trakcie budowy w 1967 r. w przedmiotowej ścianie wykonano także samowolnie otwory okienne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania wtedy, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego i powiatowego postępowanie wyjaśniające wykazało, że wykonany z odstępstwem od pozwolenia na budowę budynek mieszkalny nie naruszał obowiązujących w dacie jego budowy warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 38, poz. 196). W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył rażąco prawa wydając w dniu [...] października 2005 r., decyzję utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2005 r., umarzającą postępowanie w sprawie wybudowania przedmiotowego budynku mieszkalnego niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Powyższe, zdaniem Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego oznacza, że nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2008 r.

W dniu 4 listopada 2010 r. K. i Z. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy domagając się zmiany decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] pażdziernika 2010 r. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w orzeczeniu z [...] października 2010 r. stwierdzając ponownie, że nie znajduje przesłanek do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] maja 2008 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r., skarżący – K. i Z. K., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy dotyczącej budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], tj. tak dotyczącej realizacji tego budynku z odstępstwami od pozwolenia na budowę jak i jego samowolnej rozbudowy. Przywołali orzeczenia organów nadzoru budowlanego wydane w sprawie oraz zapadłę wyroki Sądów, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z 25 lipca 2000 r. sygn. akt SA/Rz 166/99 podnosząc, iż był on wiążący a został całkowicie pominięty. W konsekwencji skarżący wskazali, iż w obrocie prawnym funkcjonują nadal orzeczenia, które powiny być wyeliminowane z obrotu prawnego. W tym miejscu skarżący wymieniają decyzę PINB w [...] z [...] września 2005 r., którą odmówiono wydania decyzji na rozbórkę dobudowanej części budynku oraz decyzję tego organu z tej samej deaty, którą umorzono postępowanie w sprawie wybudowania budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Na koniec skarżący stwierdzili, że wykonana dobudowa stwarza zagrożenie prawne i narusza przepisy prawa budowlanego, gdyż utrudnia normalne korzystanie z ich działki i blokuje naturalny dopływ światła słonecznego. Skarżący podniesśli, iż przy dokonywaniu oględzin pominięto fakt, że w granicy działki usytuowany jest budynek gospodarczy oraz, że w dobudowanej części znajdują się cztery duże otwory okienne w odległości 2,5 m od granicy działki.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z 6 lipca 2011 r. uczestnicy postępowania – H. P., K. P., M. M. wniosły o oddalenie skargi.

Pismami procesowymi, które wpłynęły do akt sądowych w dniu 8, 10, 11 i 17 sierpnia 2011 r., skarżący – K. i Z. K. uzupełnili skargę. W swych pismach skarżący wskazali w szczególności na wyrok NSA z 25 lipca 2000 r. sygn. akt SA/Rz 166/99 (przywołany również w skardze) i wywiedli, iż w wyroku tym Sąd wyraźnie wskazał na konieczność oceny samowoli budowlanej dotyczącej całego budynku wybudowanego niezgodnie z prawem. W ocenie skarżących, w świetle tego wyroku nie było podstaw do prowadzenia odrębnie dwóch spraw dotyczących tego samego obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby co najmniej jej uchylenie.

Rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji należy poprzedzić wskazaniem, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była jedynie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie: GINB) z [...] grudnia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z [...] października 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z [...] maja 2008 r. znak: [...].

Skarga została wniesiona dokładnie na to, przywołane powyżej rozstrzygnięcie GINB, a w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji nie ma prawa wyjść. Wskazany przepis ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi bowiem, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną). Określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skoro w niniejszej sprawie skarga została wniesiona na orzeczenie GINB wydane w trybie stwierdzenia nieważności, to zakres sądowej kontroli w niniejszej sprawie ograniczony jest tylko do postępowania nieważnościowego zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją, a przedmiotem rozpoznawanej sprawy administracyjnej jest tylko kwestia weryfikacji w trybie nieważnościowym decyzji GINB z [...] maja 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję GINB z [...] marca 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2005 r. Tego dotyczy zaskarżona decyzja i tylko do tej kwestii ogranicza się kontrola Sądu w niniejszej sprawie. To zaś oznacza, iż Sąd w niniejszej sprawie, rozpoznając skargę na wskazane powyżej orzeczenie GINB (wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji), nie mógł objąć swoją kontrolą innego niż powyżej wskazane postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, dotyczącego realizacji budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w [...], tj. jego samowolnej rozbudowy oraz jego wykonania z odstępstwami od pozwolenia na budowę. W świetle ww. art. 134 p.p.s.a. Sąd nie był uprawniony do przeprowadzenia takiej oceny i zbadania wszystkich orzeczeń jakie zapadły we wskazanych wyżej sprawach (w trybie zwykłym) dotyczących tego samego obiektu budowlanego. Orzeczeń w tych sprawach było wiele (na co wskazuje m.in. treść skargi), zapadały one począwszy od 1998 r. (albowiem postępowanie dotyczące samowolnej rozbudowy budynku prowadzone było od 1997 r.) i na poszczególnych etapach były oceniane przez Sądy administracyjne. Sprawy te zakończyły się w postępowaniu zwykłym ostatecznymi decyzjami, w tym decyzją [...]WINB z [...] październiak 2005 r., którą to utrzymano w mocy decyzję PINB w [...] z [...] września 2005 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Orzeczenie to zapadło po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 października 2004 r. sygn. akt SA/Rz 757/03 i na skutek ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] lipca 2005 r., która to spowodowała (ponowne) rozdzielenie spraw na dotyczącą nielegalnej rozbudowy budynku oraz na dotyczącą realizacji budynku z odstępstwami od pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, Sąd nie może jednak poddać kontroli decyzji wskazanej powyżej jako ostatnia i spowodować połączenia obu ww. spraw dotyczących budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w [...] oraz nakazać przeprowadzenia ponownie postępowania dowodowego, wyjaśniającego w tak połączonej sprawie. Do tego zaś w istocie sprowadza się żądanie skarżących zawarte w skardze (oraz w licznych i obszernych pismach procesowych złożonych do akt sądowych). Dlatego też Sąd uznał za konieczne wskazać na powyższe i w pierwszej kolejności wyjaśnić, jaki jest zakres kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Z tego względu Sąd jeszcze raz zauważa, iż skarzący kwestionują sposób prowadzenia postępowania administracyjnego w ww. sprawach (w trybie zwykłym) i wskazują na wady, które nastąpiły po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2000 r. sygn. akt SA/Rz 166/99. Większość tych zarzutów wykracza poza zakres niniejszego postępowania (bo nie odnosi się do zaskarżonego rozstrzygnięcia GINB z [...] grudnia 2010 r.) i -nawet przy założeniu ich zasadności- nie mogłaby być przez Sąd uwzględniona.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji konieczne jest ponowne wskazanie, iż decyzja ta wydana została w trybie nieważnościowym, będącym nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia -w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji (czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a.)- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.). Nie przeprowadza więc ponownie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Działa jedynie jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten, który posłużył do wydania kwestionowanego orzeczenia) weryfikuje ten akt administracyjny biorąc pod uwagę przesłanki nieważnościwe. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego".

Dostrzegając powyższe przypomnieć należy, iż postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z [...] maja 2008 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję GINB z [...] marca 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z [...] września 2005 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. [...] w [...] niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Zatem, rolą GINB było dokonanie oceny, czy decyzja tego organu z [...] maja 2008 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6) oraz, czy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7 § 1 art. 156 k.p.a). W takim też zakresie, w ocenie Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone, a kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby było ono wadliwe i skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia.

Badając wskazaną decyzję z [...] maja 2008 r., Główny Inspektor -w wyniku przeprowadzonego postępowania- nie stwierdził, aby była ona dotknięta którąkolwiek wadą nieważności. Przy dokonywaniu oceny tego orzeczenia Główny Inspektor kierował się (jak wynika z treści uzasadnień wydanych przez niego decyzji), wszystkimi przesłankami uregulowanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Do każdej z tych przesłanek odniósł się w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2010 r. (wydanej w sprawie w I instancji, a utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną do Sądu, w której to poprzednio wyrażone stanowisko zostało przez niego podtrzymane), wyjaśniając swoje stanowisko. W konsekwencji uznał, iż decyzja kwestionowana nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad i należało odmówić stwierdzenia jej nieważności.

Sąd z tak dokonaną oceną sprawy w pełni się zgadza i nie znajduje żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, iż decyzja GINB z [...] maja 2008 r. nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Rozważając przesłankę uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać zaś należy, iż decyzja kwestionowana przez skarżących w trybie nieważności wydana w dniu [...] maja 2008 r., również zapadła w postępowaniu nieważnościowym i utrzymała w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie wybudowania budynku niezgodnie z powoleniem na budowę, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W tym miejscu należy zauważyć, iż postępowanie zakończone kwestionowanym przez skarżących orzeczeniem GINB z [...] maja 2008 r. zapadło po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 986/07. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję GINB z [...] marca 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję GINB z [...] lutego 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji [...] WINB z [...] października 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] z [...] września 2005 r. umarzającej postępowanie dotyczące wybudowania budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie można przyjąć, iż rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w sprawie, w której organ stwierdza brak możliwości swojego działania rażąco narusza prawo, co więcej – Sąd wskazał, że taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanym przypadku. GINB wydając kwestionowaną obecnie przez skarżących w trybie nieważnościowym decyzję obowiązany był zatem uwzględnić ww. wskazania Sądu. Z uzasadnień decyzji tego organu zapadłych w I i II instancji wynika, iż powyższe zostało przez ten organ uczynione. GINB odwołał się do art. 153 p.p.s.a. i w świetle ww. wyroku Sądu i pozostałych okoliczności sprawy uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania.

W niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną do Sądu decyzję z [...] grudnia 2010 r., GINB oceniając ww. rozstrzygnięcie własne (zapadłe na skutek wyroku Sądu z 16 listopada 2007 r.), przez pryzmat przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie stwierdził aby rozstrzygnięcie to było dotknięte przesłanką rażącego naruszenia prawa (poprzez jej niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia wydanego z rażącym naruszeniem prawa). Przy czym, badając kwestię rażącego naruszenia prawa, GINB odniósł się do przedmiotu (materii) decyzji weryfikowanej w postępowaniu zakończonym kwestionowanym obecnie przez skarżących rozstrzygnięciem z [...] maja 2008 r. Wskazał mianowicie na to, iż przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego postępowanie wyjaśniające wykazało, że wykonany z odstępstwem od pozwolenia na budowę budynek mieszkalny nie naruszał obowiązujących w dacie budowy warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 196). W ocenie Sądu, w świetle treści ww. wyroku z 16 listopada 2007 r. i z uwagi na charakter postępowania nieważnościowego, GINB nie musiał dokonywać w niniejszej sprawie -na potrzeby weryfikacji orzeczenia własnego z [...] maja 2008 r.- takiej oceny (co więcej – na tym etapie sprawy, tj. działając w trybie nieważnościowym, nie był do tego uprawniony). Winien był ocenić jedynie, czy weryfikowana decyzja uwzględnia stanowisko Sądu przedstawione w tej sprawie w prawomocnym wyroku z 16 listopada 2007 r. Wskazanym wyrokiem Sąd jednoznacznie zaś wypowiedział się co do ważności rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w sprawie, w której organ stwierdza brak możliwości swojego działania. Sąd wskazał wyraźnie, że nie można przyjąć, aby takie rozstrzygnięcie rażąco naruszało prawo. Wskazał przy tym, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Konkludując Sąd stwierdził, że taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć też należy, że Sąd orzekając 16 listopada 2007 r. wyeliminował z obrotu prawnego decyzje stwierdzające nieważność decyzji [...] WINB z [...] października 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wybudowania budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Sąd uznał, iż w okolicznościach sprawy nie można przyjąć, aby art. 105 § 1 k.p.a. został zastosowany przez organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego w sposób rażący. Dokonując takiej oceny w omawianym wyroku Sąd wskazał i na okoliczności faktyczne i na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 października 2004 r. sygn. akt SA/Rz 757/03, który to (jak zauważył) obligował organ do dokonania oceny inwestycji m.in. pod kątem zgodności wykonanych robót z treścią obowiązujących w dacie budowy przepisów wykonawczych. GINB orzekając po tym wyroku Sądu i będąc tym wyrokiem związany na podstawie art. 153 p.p.s.a., nie mógł orzec o nieważności decyzji [...] WINB z [...] października 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wybudowania budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę (na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Postępując odmiennie naraziłby się bowiem na zarzut naruszenia ww. art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym (w obecnym brzmieniu) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. To zaś musiałoby niewątpliwie podlegać ewentualnej ocenie w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (ale taka sytuacja nie miała miejsca). Reasumując, z uwagi na wskazania zawarte w ww. wyroku z 16 listopada 2007 r., GINB weryfikując decyzję własną z [...] maja 2008 r. winien był wziąć pod uwagę art. 153 p.p.s.a. Braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie stanowią jednak o wadliwości wydanej decyzji w stopniu wymagającym jej uchylenia. GINB zasadnie bowiem wskazał na to, iż w okolicznościach sprawy organ wojewódzki mógł uznać sprawę za bezprzedmiotową i utrzymać w mocy decyję o umorzeniu postępowania.

Nadto, w kontekście treści skargi wskazać trzeba, że powyżej przedstawionej oceny nie zmienia treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z 25 lipca 2000 r. sygn. akt SA/Rz 166/99. Wyrok ten zapadł w sprawie dotyczącej dobudowy do budynku mieszkalnego. W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę na konieczność szerszego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia nie tylko kwestii dobudowy, ale także wykonanych w budynku otworów okiennych i drzwiowych. W takim też zakresie postępowanie zostało uruchomione i było prowadzone. Odrębnie toczyło się postępowanie dotyczące samowolnej rozbudowy budynku, odrębnie natomiast postępowanie dotyczące realizacji budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę (z uwagi w szczególności na to, iż zdarzenia te miały miejsce w różnych okresach). Zaznaczyć w tym miejscu również trzeba, iż z ww. wyroku NSA zupełnie nie wynika konieczność prowadzenia jednego postępowania w obu ww. kwestiach.

Konkludując, z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż przeprowadzone postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji GINB z [...] maja 2008 r. nie wykazało, aby rozstrzygnięcie to obarczone było którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w pkt 2, m.in. w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Dlatego też -w ocenie Sądu- GINB zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia.

W ocenie Sądu, organ ten zaskarżoną decyzję wydał po przeprowadzeniu postępowania w takim zakresie, w jakim w postępowaniu nieważnościwym było to możliwe i konieczne, a decyzja ta prawa nie narusza, w tym spełnia wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja GINB z [...] grudnia 2010 r. została wydana przez niewłaściwy organ, czy też w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną (na co wskazują zarzuty skargi). Sprawa zakończona zaskarżoną decyzją zainicjowana została wnioskiem skarżących o zweryfikowanie w trybie nieważnościowym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2008 r. W tym zakresie postępowanie (jak potwierdzają to akta sprawy) wcześniej nie było prowadzone ani z urzeędu, ani na wniosek i nie zapadło w takim zakresie żadne ostateczne orzeczenie (oprócz tego, będącego obecnie przedmiotem kontroli Sądu). Zgodnie zaś z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Stosownie natomiast do art. 88 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, i jest to organ właściwy w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze postępowania administracyjnego, w zakresie wynikającym z przepisów prawa budowlanego. Z powyższego wynika, iż GINB (jako centalny organ administracji rządowej) był właściwy do zweryfikowania w trybie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] maja 2008 r.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.