Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2149/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 , art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77, 80, 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 204, 202
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany warunków pozwolenia zintegrowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Klimatu (dalej: "Minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] zmieniającą pozwolenie zintegrowane dla instalacji spalania paliw w Elektrowni [...] z siedzibą w [...].

Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2019 r. Elektrownia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Elektrownia", "Wnioskodawca", "Spółka", "Uczestnik") zwróciła się do Marszałka o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zakresie i na warunkach wskazanych we wniosku, w tym o udzielenie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych określonych w Konkluzjach BAT dla pyłu, tlenków azotu (NOX), dwutlenku siarki (SO2) i rtęci (Hg). Przedmiotowy wniosek dotyczył dostosowania instalacji do wymagań określonych w decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (dalej zwana także "Decyzją Wykonawczą", "Konkluzjami BAT").

Wnioskodawca wskutek wezwania Marszałka z dnia 16 lutego 2018 r., w związku z koniecznością dostosowania zapisów decyzji do wymogów określonych w Decyzji Wykonawczej, wystąpił o zmianę ww. pozwolenia w zakresie opisu instalacji, charakterystyki stosowanej technologii, rodzaju i ilości wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw, warunków wprowadzania do środowiska substancji i energii oraz monitoringu emisji. Na podstawie art. 204 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001, Nr 62, poz. 627 ze zm., dalej: "u.p.o.ś.") zawnioskowano o odstąpienie od wymogu dotrzymania poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami (BAT-AELs) do 17 sierpnia 2024 r. (tj. do najpóźniejszego terminu rozpoczęcia zaplanowanego kolejnego remontu kapitalnego kotła [...]) w zakresie: emisji tlenków azotu z poziomu 175 mg/m3u do poziomu emisji 200 mg/m3u, emisji pyłu z poziomu 8 mg/m3u do poziomu emisji 15 mg/m3u, emisji rtęci z poziomu 7 µg/m3u do poziomu emisji 20 µg/m3u, emisji dwutlenku siarki z poziomu 130 mg/m3 do poziomu emisji 150 mg/m3.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Marszałek dopuścił do udziału w postępowaniu Fundację [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Fundacja", "Skarżąca", "Strona") jako uczestnika na prawach strony.

Na podstawie art. 183c ust. 2 u.p.o.ś., pismem z dnia 25 października 2019 r., Marszałek wystąpił do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej: "Komendant PSP"), o przeprowadzenie kontroli. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., Komendant PSP stwierdził spełnienie wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym dla Zakładu oraz w postanowieniu organu znak: [...] z dnia [...] maja 2019 r.

W trakcie postępowania wyjaśniającego wzywano Wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych podania oraz do złożenia wyjaśnień.

Skarżąca Fundacja składała do organu swoje uwagi i wnioski, które następnie były przekazywane do Elektrowni.

Odpowiedzi Wnioskodawcy na powyższe były z kolei przekazywane Fundacji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Marszałek zmienił decyzję Marszałka Województwa [...] (znak: [...]) z dnia [...] października 2015 r., w przedmiocie ujednolicenia tekstu pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie Instalacji Spalania Paliw w Elektrowni, udzielonego Elektrowni mocą decyzji Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., zmienionej decyzjami Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz znak: [...] z dnia [...] lipca 2015 r., następnie zmienioną decyzją Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Wskazaną decyzją Marszałek zmienił szereg punktów ww. decyzji, m.in. zapisy w zakresie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza, w związku z koniecznością dostosowania zapisów decyzji do wymogów określonych w Decyzji Wykonawczej.

W decyzji organ I instancji okreslił termin dostosowania instalacji do wymagań określonych w Konkluzjach BAT – do dnia 17 sierpnia 2021 r.

Ponadto organ I instancji udzielił odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych określonych w Konkluzjach BAT w zakresie emisji tlenków azotu (sumy tlenków azotu (NO) i dwutlenku azotu (NO2), wyrażonej jako dwutlenek azotu (NO2), pyłu, rtęci i dwutlenku siarki do powietrza (BAT 20, BAT 21, BAT 22, BAT 23) - do dnia 17 sierpnia 2024 r.

W pkt I. 5. rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. (str. 4) określono, m.in. że w okresie do 17 sierpnia 2021 r. dopuszczalna emisja w powietrzu będzie wynosić odpowiednio: dwutlenku siarki - 200 mg/m3u, tlenków azotu - 200 mg/m3u, pyłu 20 mg/m3u.. W okresie od 18 sierpnia 2021 r. do 17 sierpnia 2024 r. dopuszczalna emisja w powietrzu będzie wynosić odpowiednio: dwutlenku siarki 150 mg/Nm3, tlenków azotu - 200 mg/Nm3, pyłu 20 mg/Nm3, rtęci 0,02 mg/Nm3. Ponadto w okresie od 18 sierpnia 2024 r. dopuszczalna emisja w powietrzu będzie wynosić odpowiednio: dwutlenku siarki 130 mg/Nm3, tlenków azotu - 175 mg/Nm3, pyłu 8 mg/Nm3, rtęci 0,007 mg/Nm3.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza oraz udzielenia odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, organ I instancji wskazał, że we wniosku przedstawiono oddziaływanie instalacji na stan jakości powietrza, ze szczególnym uwzględnieniem emisji, amoniaku, chlorowodoru, fluorowodoru, rtęci, dwutlenku siarki, tlenków azotu, tlenku węgla oraz pyłu, w tym pyłu zawieszonego PM10 oraz pyłu zawieszonego PM2,5. Z wykonanych obliczeń rozprzestrzeniania substancji w powietrzu wynika, iż ich emisje nie powodują przekroczenia poziomów dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz częstości przekroczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu.

Marszałek zaznaczył, że wielkość dopuszczalnej emisji do powietrza oraz techniczne jej warunki i czas występowania, określono w niniejszej zmianie pozwolenia, zgodnie z wielkościami i parametrami emisji podanymi przez Wnioskodawcę we wniosku o zmianę pozwolenia oraz uzupełnieniach do wniosku i zgodnie z art. 202 ust. 2 i art. 224 ust. 2 p.o.ś. Organ I instancji, powołując się na art. 215 ust. 5 p.o.ś. wskazał przy tym jako termin dostosowania instalacji do wymagań określonych w Konkluzjach BAT - do dnia 17 sierpnia 2021 r.

Marszałek zaznaczył, że we wniosku przeanalizowano spełnianie przez instalację wymagań ochrony środowiska, wynikające z najlepszej dostępnej techniki. Analizę przeprowadzono w oparciu o Decyzję Wkonawczą. Przeprowadzona analiza wskazała, że nie wszystkie stosowane technologie będą zgodne z wymaganiami ww. dokumentu na dzień 18 sierpnia 2021 r. Marszałek stwierdził, że instalacja nie może spełnić wymogów w zakresie emisji tlenków azotu (sumy tlenków azotu (NO) i dwutlenku azotu (NO2), wyrażonej jako dwutlenek azotu (NO), pyłu, rtęci i dwutlenku siarki do powietrza (BAT 20, BAT 21, BAT 22, BAT 23).

Marszałek zaznaczył, że prowadzący instalację przeprowadził szczegółową analizę kosztów dostosowania instalacji w stosunku do korzyści środowiskowych bazując na opracowaniu "Podręcznik dotyczący zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP), zgodnie z art. 204 ust. 2 ustawy Prawo ochrony Środowiska" (dalej: "Podręcznik").

Organ I instancji wskazał, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych przed terminem określonym w Decyzji Wykonawczej, prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska. W przeprowadzonej na potrzeby wniosku analizie oszacowano koszty netto dostosowania do wymagań Konkluzji BAT, oszacowano całkowite korzyści środowiskowe wynikające z dostosowania do Konkluzji BAT, a wartości kosztów i korzyści zostały wyliczone w sposób umożliwiający ich porównanie. Wykonany test proporcjonalności wykazał stosunek korzyści do kosztów na poziomie nieprzewyższającym dla tlenków azotu 0,5668, dla pyłów 0,5793 oraz dla dwutlenku siarki i rtęci na poziomie nieprzewyższającym 0,3035.

Marszałek zaznaczył, że zgodnie z przyjętą w Podręczniku metodyką, koszty dostosowania do wymagań Konkluzji BAT w porównaniu do generowanych korzyści środowiskowych są uznawane za "nieproporcjonalnie wysokie", gdy stosunek korzyści do kosztów jest < 0,7. Na podstawie analizy kosztów i korzyści, wykazano więc, iż modernizacja dostosowawcza do wymagań Konkluzji BAT będzie prowadzić do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w porównaniu do korzyści dla środowiska. W ocenie organu I instancji w celu dostosowania instalacji do spełnienia ww. norm emisji wymagane jest zastosowanie technologii SNCR, modernizacja elektrofiltra oraz zastosowanie technologii zabudowy modułów polimerowych w górnej części absorbera odsiarczającego spaliny, która to modernizacja wymaga wyłączenia pracy instalacji na około 77 dni.

Marszałek wskazał, że uzasadnieniem odstępstwa czasowego dla Elektrowni zgodnie art. 204 ust 2 u.p.o.ś. jest dotrzymanie wymagań dotyczących jakości powietrza. Organ I instancji wskazał, że na potrzeby opracowania Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], określił aktualny stan jakości powietrza (tło) w rejonie spodziewanego oddziaływania Elektrowni w zakresie stężeń średniorocznych zanieczyszczeń. Określone tło zanieczyszczeń powietrza w zakresie tlenków azotu, dwutlenku siarki i rtęci nie przekracza norm stężeń w powietrzu. Tło zanieczyszczeń powietrza w zakresie pyłu PM 2,5, którego poziomy od 2020 r. zostały zaostrzone, przekracza normy jego stężenia w powietrzu. Jednakże należy zaznaczyć, iż tło to jest określone na podstawie aktualnych pomiarów zanieczyszczeń powietrza co oznacza, że ujmuje aktualne oddziaływanie Elektrowni [...]. Podkreślić należy, iż udział elektrowni w tle zanieczyszczenia zmniejszy się w związku z działaniami ograniczającymi emisję dla dostosowania do Konkluzji BAT, a także w związku z ograniczeniem produkcji elektrowni.

Organ I instancji podał, że obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń potwierdzają, że spełnione będą dopuszczalne stężenia w powietrzu w zakresie tlenków azotu dla poziomu emisji 200 mg/m3u, w zakresie pyłu dla poziomu emisji 15 mg/m3u, w zakresie rtęci dla poziomu emisji µg/m3u i w zakresie dwutlenku siarki dla poziomu emisji 150 mg/m3 wnioskowanych odstępstw. Jednocześnie Marszałek zaznaczył, że ww. wartości nie będą powodować przekroczeń standardów emisyjnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów.

Ponadto Marszałek wskazał, że uzasadnieniem odstępstwa czasowego jest także czynnik położenia geograficznego. Elektrownia jest zlokalizowana w sąsiedztwie lokalnych odkrywek węgla brunatnego przynależnych do Kopalni Węgla [...]: [...], [...] oraz [...], z których jest i będzie zasilana w paliwo. Natomiast według informacji przekazanych od Prowadzącego instalację nie ma możliwości zastąpienia węgla dostarczanego do Elektrowni węglem [...] z innych źródeł, które charakteryzowałyby się mniejszą zawartością siarki lub rtęci w węglu. Dodatkowo organ I instancji zaznaczył, iż Podręcznik nie ma ani nakazowego, ani wyczerpującego charakteru oraz dopuszcza stosowanie innych metod w celu uzasadnienia wniosku o odstępstwo. Wskazany na stronie 9 Podręcznika termin (30 czerwca 2024 r.), do którego można udzielić odstępstw czasowych typu B, ściśle związany był z planowanym do opracowania planem pt. "Optymalny plan dostosowawczy do konkluzji BAT dla dużych źródeł spalania", który w ostateczności nie powstał.

Organ wskazał również, że Wnioskodawca we wniosku przedstawił indywidualne uzasadnienie przyznania odstępstwa ze względu na kryterium kosztu niedostarczonej energii. Przeprowadzona analiza kosztów korzyści uwzględniająca koszt niedostarczonej energii wykazała, że gospodarka narodowa poniosłaby z tego powodu również nieproporcjonalnie wysokie koszty w porównaniu do korzyści dla środowiska. Wskaźnik korzyści do kosztów dla tego przypadku wynosi 0,00051, a więc znacznie niżej od wskaźnika granicznego wynoszącego 0,7.

Niezależnie od powyższego Marszałek zaznaczył, że grupa Zespołu Elektrowni [...] S.A. (dalej: "ZE [...] S.A."), której aktywa wytwórcze obejmują również Elektrownię [...] wyraziła chęć czynnego włączenia się w proces transformacji energetycznej regionu. Zaangażowanie ZE [...] S.A. odzwierciedla się poprzez przystąpienie do platformy Regionów Górniczych w Procesie Transformacji, powołanej przez Komisję Europejską, a także w zgłaszanych do Komisji Europejskiej projektów dotyczących wdrażania nowych zielonych technologii w sektorze energetycznym oraz w zastosowaniach przemysłowych. Ponadto ZE [...] S.A. jest sygnatariuszem na rzecz sprawiedliwej transformacji energetycznej [...] z dnia 3 kwietnia 2019 r. oraz pracuje przy tworzeniu strategii dla Regionu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Fundacja, podnosząc naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów prowadzącą do przyjęcia, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych, o których mowa w Konkluzjach BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niekompletnym i obarczonym błędami materiale dowodowym, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego;

3. Konkluzji BAT (Poziomy emisji powiązane z BAT (BAT-AELs) dla emisji SO2 do powietrza ze spalania węgla kamiennego lub brunatnego - BAT 21 Tabela 4) poprzez ustalenie emisji SO2 do powietrza w sposób niezgodny z Konkluzjami BAT;

4. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób odrębny dla każdego z zanieczyszczeń przyczyn, dla których Marszałek przyznał odstępstwo, podczas gdy odstępstwo w odniesieniu do każdego z zanieczyszczeń winno być rozpatrywane odrębnie, jako rozwiązanie stanowiące wyjątek od ogólnej zasady związania granicznymi wielkościami emisji zgodnie z Konkluzjami BAT oraz brak przywołania i nie odniesienie się do twierdzeń Fundacji podnoszonych w postępowaniu w uzasadnieniu decyzji;

5. art. 107 § 3 w zw. z art. 80 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których Marszałek odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom Fundacji co do niepoprawności obliczeń i nieadekwatności obranej metodologii, co stanowi nadto naruszenie zasady przekonywania;

6. art. 155 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez orzeczenie ponad wniosek w zakresie ustalenia dopuszczalnej emisji pyłu w okresie odstępstwa tj. od 18 sierpnia 2021 r. do 24 sierpnia 2024 r. na poziomie 20 mg/m w sytuacji, gdy wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego dotyczył ustalenia dopuszczalnej emisji pyłu w przedziale 8-15 mg/m3;

7. art. 6 ust. 1 w związku z art. 204 ust. 1 u.p.o.ś. poprzez przyznanie odstępstwa od Konkluzji BAT w górnych granicach wniosku, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że Wnioskodawca jest w stanie spełnić bardziej rygorystyczne poziomy dopuszczalnej emisji, a zatem zgodnie z zasadą prewencji, przezorności oraz z uwzględnieniem wyjątkowego charakteru instytucji odstępstwa organ winien ustalić niższe poziomy dopuszczalnej emisji tlenków azotu, dwutlenku siarki, pyłu oraz rtęci;

8. art. 144 ust. 1 i 2 w zw. z art. 205 w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 3 u.p.o.ś. poprzez udzielenie odstępstwa w zakresie emisji pyłu, pomimo przekraczania na terenie gminy [...] poziomów dopuszczalnych w zakresie pyłu PM 2,5, w związku z czym Marszałek winien był ustalić dla Wnioskodawcy bardziej rygorystyczne wymagania w zakresie dopuszczalnej emisji pyłu;

9. art. 204 ust. 3 u.p.o.ś. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED, poprzez oparcie decyzji na przesłance kosztów niedostarczonej energii, które poniosłaby gospodarka narodowa, w sytuacji gdy przesłanki takiej nie przewidują przepisy prawa i nie powinna być brana pod uwagę przez Marszałka przy wydawaniu decyzji;

10. art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. poprzez przyznanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych w sytuacji, gdy ich osiągnięcie nie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska;

11. art. 109 § 1 k.p.a. poprzez opatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność natychmiastowego wykonania decyzji nieostatecznej. W związku z powyższym, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. (dalej: "Decyzja") Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że koszty dostosowania do wymagań Konkluzji BAT w porównaniu do generowanych korzyści środowiskowych zostały oszacowane według metodyki wskazywanej w Podręczniku. Zgodnie z ww. publikacją gdy stosunek korzyści do kosztów wynosi < 0,7 to koszty uznaje się za "nieproporcjonalnie wysokie". Wykonany test proporcjonalności wykazał stosunek korzyści do kosztów na poziomie nieprzewyższającym dla tlenków azotu 0,5668, dla pyłów 0,5793 oraz dla dwutlenku siarki i rtęci na poziomie nieprzewyższającym 0,3035. Koszty dostosowania instalacji do wymagań Konkluzji BAT zatem słusznie uznano za "nieproporcjonalnie wysokie" w stosunku do korzyści dla środowiska. Minister stwierdził, że prowadzący instalację właściwie zastosował się do art. 204 ust. 2 u.p.o.ś., gdyż przeprowadził szczegółową analizę kosztów dostosowania instalacji w stosunku do korzyści środowiskowych. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 204 ust. 3 p.o.ś. szczegółowej analizie poddane zostały takie czynniki jak położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystyka techniczna instalacji, koszty dostosowania przedmiotowej instalacji do wymogów Konkluzji BAT oraz koszty środowiskowe terminowego dostosowania instalacji do dotrzymywania granicznej wielkości emisyjnej w odniesieniu do emisji ww. substancji do powietrza. W ocenie Ministra, powyższa analiza kosztów jednoznacznie wykazała, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych przed terminem określonym w Decyzji Wykonawczej prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska. W przeprowadzonej na potrzeby wniosku analizie oszacowano koszty netto dostosowania do wymagań Konkluzji BAT, oszacowano całkowite korzyści środowiskowe wynikające z dostosowania do Konkluzji BAT, a wartości kosztów i korzyści zostały wyliczone w sposób umożliwiający ich porównanie.

Minister odnosząc się do kwestii oparcia wyliczeń na Podręczniku wskazał, że opracowanie to nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jednakże jego celem jest wsparcie zarówno organów ochrony środowiska jak i samych podmiotów prowadzących instalacje wymagające uzyskania pozwolenia zintegrowanego w kwestii wydania/uzyskania pozwolenia z odstępstwem od granicznych wielkości emisji. W ocenie organu odwoławczego, Marszałek słusznie stwierdził, iż stanowi ono wiarygodne opracowanie.

Odnośnie zarzutów dotyczacych przyjęcia do obliczeń błędnych wartości m.in. RCG (tj. średniego rocznego stężenia dwutlenku siarki w nieoczyszczonych spalinach), które zostały bezkrytycznie przyjęte przez organ I instancji Minister wyjaśnił, że Marszałek jest związany treścią wniosku i nie może on swobodnie dokonywać oceny materiału dowodowego, bowiem przekroczyłby swoje uprawnienia. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem strony, że bezkrytycznie przyjął wyjaśnienia spółki. Minister wyjaśnił, że ani Marszałek, ani Minister Klimatu nie mają możliwości rozstrzygnięcia, która metoda obliczeń korzyści środowiskowych jest właściwsza. Skoro ustawodawca nie uznał za konieczne wskazania metod obliczenia korzyści środowiskowych, to należy liczyć się z występowaniem sporów o wyższość przyjętych do obliczeń metod. Tymczasem Marszałek orzeka w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i skoro uznał, że jest on poprawnie zgormadzony, a wyjaśnienia spółki wypełniają przesłankę do udzielenia odstępstwa, to miał prawo go udzielić. W ocenie Ministra Klimatu w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa.

Odnośnie zarzutu przeszacowania kosztów modernizacji Minister wskazał, że sama Fundacja zauważa w swoim odwołaniu, że zaproponowana przez Wnioskodawcę metoda jednoczesnego usuwania dwutlenku siarki i rtęci z wykorzystaniem modułów polimerowych firmy [...] jest metodą nietypową unikalną i nowatorską, co wpływa na jej wysoką cenę. Stwierdzenie to stanowi jedynie potwierdzenie słuszności wyboru tak kosztownej metody.

Kolejno rozpatrując, czy doszło do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób odrębny dla każdego z zanieczyszczeń przyczyn, dla których Marszałek przyznał odstępstwo, Minister przywołał zasadę zintegrowanego podejścia do ochrony środowiska, określoną w art. 5 u.p.o.ś., który stanowi, że ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Przepis ten wyraża zasadę kompleksowej ochrony środowiska składającego się z różnych elementów powiązanych ze sobą i wzajemnie się warunkujących. Kompleksowość jest wymogiem wynikającym z wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości, zapewnionego przez stosowanie najlepszych dostępnych technik (BAT). W związku z powyższym właściwym było przeprowadzenie łącznej analizy zanieczyszczeń.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 80 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których Marszałek odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom Fundacji odnośnie niepoprawności obliczeń i nieadekwatności obranej metodologii, Minister stwierdził, że analizowany zarzut nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonej w sprawie dokumentacji. W aktach sprawy znajdują się liczne wezwania Marszałka do pisemnych wyjaśnień Inwestora z dnia 6 lutego 2020 r. oraz odpowiedź Elektrowni z dnia 20 lutego 2020 r. - będące odpowiedzią na pismo Fundacji z dnia 10 stycznia 2020 r., a także wezwanie Marszałka do pisemnych wyjaśnień Inwestora z dnia 23 kwietnia 2020 r., oraz odpowiedź Elektrowni z dnia 28 kwietnia 2020 r. Jednocześnie Minister podkreślił, iż Fundacja nie uszczegółowiła, które wątpliwości nie zostały wyjaśnione w zebranym materiale dowodowym.

Odnośnie naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 204 ust. 1 u.p.o.ś. organ odwoławczy wskazał, że we wniosku przedstawiono oddziaływanie instalacji na stan jakości powietrza, ze szczególnym uwzględnieniem emisji, amoniaku, chlorowodoru, fluorowodoru, rtęci, dwutlenku siarki, tlenków azotu, tlenku węgla oraz pyłu, w tym pyłu zawieszonego PM 10 oraz pyłu zawieszonego PM2,5. Z wykonanych obliczeń rozprzestrzeniania substancji w powietrzu wynika, iż ich emisje nie powodują przekroczenia poziomów dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r.. poz. 1031 ze zmianami) oraz częstości przekroczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. nr 16 poz. 87 ze zmianami). Wielkość dopuszczalnej emisji do powietrza oraz techniczne jej warunki i czas występowania, określono w analizowanej zmianie pozwolenia, zgodnie z wielkościami i parametrami emisji podanymi przez Prowadzącego instalację we wniosku o zmianę pozwolenia oraz uzupełnieniach do wniosku i zgodnie z art. 202 ust. 2 i art. 224 ust. 2 u.p.o.ś. Ponieważ wielkości emisyjne nałożone w skarżonej decyzji stoją w zgodności z wnioskiem oraz obowiązującym prawem krajowym tj. ww. rozporządzeniami – Minister uznał zarzut odwołania za niezasadny.

Odnośnie naruszenia art. 144 ust. 1 i 2 w zw. z art. 205 w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 3 u.p.o.ś. Minister zwrócił uwagę, że wniosek o zmianę pozwolenia został sporządzony z uwzględnieniem aktualnego stanu zanieczyszczenia powietrza, a na str. 60 wniosku znajduje się "Analiza wpływu rozpatrywanej instalacji na stan zanieczyszczenia powietrza. Aktualny stan zanieczyszczenia powietrza". Na potrzeby opracowania Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] określił aktualny stan jakości powietrza (tło) w rejonie spodziewanego oddziaływania Elektrowni w zakresie stężeń średniorocznych zanieczyszczeń powietrza, na podstawie aktualnych pomiarów zanieczyszczeń powietrza, co oznacza, że ujmuje w sobie aktualne oddziaływanie Elektrowni. WIOŚ w [...] stwierdził, że udział tych elektrowni w tle zanieczyszczania zmniejszy się w związku z działaniami ograniczającymi emisją dla dostosowania do Konkluzji BAT, a także w związku z ograniczeniem produkcji elektrowni. W skarżonej decyzji Marszalek uwzględnia powyższą opinię WIOŚ w [...] przywołując ją w treści uzasadnienia. W związku z powyższym zarzut nieuwzględnienia aktualnego stanu powietrza na terenie gminy [...] także organ drugiej instancji uznał za bezpodstawny.

Analizując czy doszło do naruszenia art. 204 ust. 3 u.p.o.ś. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED Minister zaznaczył, że nie zauważa aby koszty niedostarczonej energii poniesione przez gospodarkę narodową stanowiły podstawę prawną udzielenia odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych. Argument ten został przywołany w stosunku do nadania skarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co znajduje uzasadnienie w art. art. 108 § 1 k.p.a. zgodnie z którym "Decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (..)".

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. poprzez przyznanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych w sytuacji, gdy ich osiągnięcie nie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska Minister ponownie przywołał przedłożoną przez Wnioskodawcę analizę ekonomiczną wykonaną przez [...] S.A. oraz dodatkowe wyjaśnienia przedkładane przez Elektrownię. Organ II instancji wskazał, że remont kapitalny jest ściśle związany z aspektem ekonomicznym, a harmonogram pracy instalacji jest tak skonstruowany aby zapewnić ciągłość dostawy energii. Minister jednocześnie stwierdził, że nie widzi powodu by nie dać wiary informacjom zawartym we wniosku, treścią którego był związany organ wydający skarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Fundacja [...] z siedzibą w [...] zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k p a. poprzez:

a) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów prowadzącą do przyjęcia, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych, o których mowa w Konkluzjach BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska;

b) oparcie decyzji na niekompletnym i obarczonym błędami materiale dowodowym, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego;

2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak rozważenia i odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu;

3. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez orzeczenie ponad wniosek w zakresie ustalenia dopuszczalnej emisji pyłu w okresie odstępstwa tj. od 18 sierpnia 2021 r. do 24 sierpnia 2024 r. na poziomie 20 mg/m3 w sytuacji, gdy wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego dotyczył ustalenia dopuszczalnej emisji pyłu w przedziale 8-15 mg/m3;

4. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. poprzez przyznanie odstępstwa od Konkluzji BAT w górnych granicach wniosku, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że wnioskodawca jest w stanie spełnić bardziej rygorystyczne poziomy dopuszczalnej emisji, a zatem zgodnie z zasadą prewencji, przezorności oraz z uwzględnieniem wyjątkowego charakteru instytucji odstępstwa organ winien był ustalić niższe poziomy dopuszczalnej emisji tlenków azotu, dwutlenku siarki, pyłu oraz rtęci;

5. Konkluzji BAT (Poziomy emisji powiązane z BAT (BAT-AELs) dla emisji SO2 do powietrza ze spalania węgla kamiennego lub brunatnego - BAT 21 Tabela 4) w zw. z art. 6 k.p.a poprzez ustalenie emisji SO2 do powietrza w sposób niezgodny z Konkluzjami BAT;

6. art. 144 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. w zw. z art. 205 u.p.o.ś w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 3 u.p.o.ś. poprzez udzielenie odstępstwa w zakresie emisji pyłu, pomimo przekraczania na terenie gminy [...] poziomów dopuszczalnych w zakresie pyłu PM 2,5, w związku z czym organ winien był ustalić dla Wnioskodawcy bardziej rygorystyczne wymagania w zakresie dopuszczalnej emisji pyłu;

7. art. 204 ust. 2 i 3 u.p.o.ś. poprzez przyznanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych w sytuacji, gdy ich osiągnięcie nie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska;

8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca przede wszystkim wskazała, że organ II instancji, powielił błąd organu l instancji i niewłaściwe ustalił wysokość nakładów inwestycyjnych (kosztów modernizacji instalacji spalania paliw) niezbędnych do dostosowania Elektrowni [...] do wymogów Konkluzji BAT. Zdaniem Fundacji, prawidłowe ustalenie tych nakładów ma fundamentalne znaczenie dla przeprowadzenia porównania kosztów modernizacji instalacji i korzyści dla środowiska wynikających z osiągnięcia granicznych wielkości emisyjnych powiązanych z Konkluzjami BAT. Porównanie tych dwóch wartości, z którego wynikałoby, że koszty dostosowania do Konkluzji BAT są nieproporcjonalnie wyższe niż korzyści dla środowiska, jest z kolei jedną z przesłanek przyznania odstępstwa na podstawie art. 204 ust. 2 i 3 u.p.o.ś. Skarżąca podniosła, że błędem jest przyjęcie, iż koszty modernizacji instalacji stanowią składową kosztów dostosowania do Konkluzji BAT. Koszty modernizacji instalacji mogłyby być brane pod uwagę przy przeprowadzaniu porównania kosztów i korzyści, o którym mowa w art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. wyłącznie w sytuacji, w której operator instalacji w ogóle nie planowałby dostosować się do Konkluzji BAT w przyszłości, natomiast w niniejszej sprawie planowane jest przeprowadzenie modernizacji instalacji w celu dostosowania jej do wymogów Konkluzji BAT w 2024 r. Zdaniem Fundacji, argumentacja, że koszty dostosowania instalacji są nieproporcjonalnie wysokie nie może być uznana za zasadną, skoro i tak zostaną one poniesione, z tym że nie w 2021 r. (jak wymagają Konkluzje BAT) ale zaledwie 3 lata później. W związku z tym, zdaniem skarżącej organ błędnie ocenił przedstawione przez Elektrownię wyliczenia nakładów inwestycyjnych, bowiem nie można nakładów inwestycyjnych w kwocie 63,3142 mln zł traktować jako kosztów będących jedną z głównych podstaw wniosku o czasowe odstępstwo od Konkluzji BAT - skoro i tak muszą one zostać poniesione, tyle że 3 lata później. Skarżąca wskazała, że do kosztów zaliczyć można co najwyżej uboczne koszty finansowe związane z wcześniejszą o 3 lata koniecznością wzięcia kredytu lub zaangażowania środków własnych na zakup technologii. Fundacja zaznaczyła, że zgodnie z art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. organ może zezwolić na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, gdy ich osiągnięcie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska. W przypadku, w którym koszty dostosowania do Konkluzji BAT zostaną i tak poniesione (później), należy analizować tylko te koszty, które powodują, że dostosowanie do Konkluzji BAT w prawem przewidzianym terminie byłyby nieproporcjonalnie kosztowne w stosunku do korzyści dla środowiska.

Ponadto skarżąca podniosła, że organ oparł się wyłącznie i bezkrytycznie na wyliczeniach przedstawionych przez Wnioskodawcę, który wskazał wyłącznie na jedną metodę, przy zastosowaniu której przedmiotowa instalacja mogłaby spełnić graniczne wielkości emisyjne w odniesieniu do rtęci. Zaproponowana metoda jednoczesnego usuwania dwutlenku siarki i rtęci z wykorzystaniem modułów polimerowych firmy [...] jest metodą nietypową, unikalną i nowatorską, a przez to wyjątkowo kosztowną. Fundacja podkreśliła, że organ w ogóle nie zbadał zagadnienia zaproponowanej metody, a w szczególności nie zostało ustalone czy możliwe byłoby osiągnięcie wymaganych przez Konkluzje BAT wielkości emisji rtęci przy zastosowaniu innych metod oraz jakie byłyby koszty takich instalacji.

Skarżąca podniosła także, że organ przyjął za miarodajny współczynnik 0,7 do określenia stosunku kosztów do korzyści środowiskowych uzasadniającego przyznanie odstępstwa, przy czym współczynnik ten nie wynika z ustawy p.o.ś., Dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych ani Konkluzji BAT. Ponadto, kwestia ta nie została wyjaśniona przez organ, czym, w ocenie Fundacji naruszona została zasada z art. 11 k.p.a.

Skarżąca zwróciła uwagę również na błędy obliczeniowe, które nie zostały dostrzeżone przez organ i stały się podstawą ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji wydania Decyzji. W tym zakresie Fundacja odwołała się do załączonej na etapie administracyjnym opinii. Fundacja podkreśliła, że analogiczne błędy popełniono także w odniesieniu do kalkulacji dla każdej z metod dostosowania instalacji do Konkluzji BAT (odazotowania i odpylania) w odniesieniu do każdego z zanieczyszczeń objętych wnioskiem o odstępstwo.

Skarżąca podniosła również, że w arkuszach kalkulacyjnych Excel stanowiących załączniki do wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego błędnie wskazano wartość parametru "Okres eksploatacji po modernizacji dostosowawczej do wymogów konkluzji BAT", myląc ten okres z okresem, na jaki wnioskuje o odstępstwo. Wnioskodawca wskazał 3 lata, co oznaczałoby, że w przypadku wykonywania modernizacji w wymaganym terminie, po wykonaniu tej modernizacji instalacja będzie pracować jeszcze 3 lata i następnie zostanie zamknięta, co z kolei nie znajduje potwierdzenia w żadnych dokumentach.

Ponadto Fundacja podniosła, że organ nie odniósł się w żaden sposób do pierwszego zarzutu odwołania tj. zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów prowadzącą do przyjęcia, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych, o których mowa w Konkluzjach BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska. Podobnie w zakresie naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a, poprzez orzeczenie ponad wniosek w zakresie ustalenia dopuszczalnej emisji pyłu w okresie odstępstwa tj. od 18 sierpnia 2021 r. do 24 sierpnia 2024 r. na poziomie 20 mg/m3 w sytuacji, gdy wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego dotyczył ustalenia dopuszczalnej emisji pyłu w przedziale 8-15 mg/m3.

Skarżąca zaznaczyła, że z materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawca już w chwili obecnej (tj. przed modernizacją) jest w stanie spełnić bardziej rygorystyczne wymogi w zakresie dopuszczalnej emisji niż przyznane przez organ w decyzji. Kierując się zasadą prewencji organ winien był ustalić w decyzji dopuszczalną emisję ww. substancji na poziomie równym lub zbliżonym do dolnej granicy emisji wynikającej z zaprezentowanych przez wnioskodawcę pomiarów. W przypadku wątpliwości co do najniższej wartości emisji możliwej do osiągnięcia obecnie przez wnioskodawcę, organ winien był tę kwestię wyjaśnić do czego obligują go art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Fundacji, nieprawidłowe jest rozstrzygnięcie, w którym organ ustala dopuszczalną emisję na najwyższym zawnioskowanym poziomie, gdyż jest to rażąco sprzeczne z podstawowymi zasadami ochrony środowiska wyrażonymi w art. 6 ust. 1 i 2 u.p.o.ś.

Ponadto skarżąca wskazała, że w Konkluzjach BAT, w ramach BAT 21 wprowadzono specyficzny sposób określania granicznych wielkości emisji SO2 dla określonego niżej rodzaju elektrowni, spełniających pewne warunki (dalej: "Wyjątek RCG"). Wyjątek RCG nie przewiduje ustalania średniej rocznej granicznej wielkości emisyjnej dwutlenku siarki na jakimkolwiek sztywnym poziomie, w tym na określonym w Zmianie PZ [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. poziomie 150 mg SO2/m3. Okoliczności tej nie zbadał, ani nie ustalił organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Skarżąca zaznaczyła również, że sztywne określenie średnej rocznej granicznej wielkości emisyjnej dwutlenku siarki w wysokości 150 mg SO2/m3 wykracza poza Konkluzje BAT i stanowi nieuzasadnione poszerzenie Wyjątku RCG.

Ponadto Fundacja podniosła, że art. 205 u.p.o.ś. i art. 144 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. wyrażają podstawowy obowiązek dotrzymywania standardów jakości środowiska przez podmioty eksploatujące instalacje. Standardem jakości środowiska są zgodnie z art. 3 pkt 34 u.p.o.ś. poziomy dopuszczalne substancji lub energii oraz pułap stężenia ekspozycji, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze.

Z uwagi na fakt, że na obszarze oddziaływania Elektrowni [...] przekroczone są standardy jakości środowiska w postaci poziomów dopuszczalnych, przyznanie odstępstwa nie powinno było być w ogóle brane pod uwagę. Prawidłowym rozstrzygnięciem winna być odmowa zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie odstępstwa dla pyłu na podstawie art. 186 ust. 1 pkt 3 p.o.ś., a następnie ustalenie surowszych wymogów w zakresie emisji pyłu.

Zdaniem skarżącej podstawową przyczyną przyznania odstępstwa od Konkluzji BAT jest termin remontu kapitalnego, podczas którego przeprowadzenie niezbędnych modernizacji dla celów dostosowania instalacji do Konkluzji BAT będzie dla Elektrowni [...] najdogodniejsze. Ponadto wnioskodawca nie neguje konieczności przeprowadzenia inwestycji dostosowawczych, ale termin ich przeprowadzenia nie wpisuje się w stworzony przez wnioskodawcę harmonogram remontów i z tej przyczyny wystąpiono o odstępstwo. Takie podejście, zdaniem Skarżącej, nie jest właściwe i nie znajduje oparcia w prawie. Uzasadnieniem dla przyznania odstępstwa może być wyłącznie szczególna sytuacja, w której koszty dostosowania do Konkluzji BAT będą nieproporcjonalnie wysokie w stosunku do korzyści środowiskowych.

W odpowiedzi na skargę Minister, po ponownej analizie akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia oraz wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2021 r. (data pisma) stanowiącym zażalenie na postanowienie Sądu o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji, uczestnik postępowania ZE [...] S.A. (Zespół Elektrowni [...] S.A., Spółka, która przejęła Elektrownię [...] sp. z o.o.) odniósł się także do zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra. ZE [...] S.A. wskazał, że w dotychczas obowiązującej decyzji - pozwolenia zintegrowanego nie są określone zasady uznawania emisji dopuszczalnych za dotrzymane (jest tak, ponieważ w pozwoleniu nie określa się wymogów wynikających z obowiązujących przepisów). Decyzja Marszałka utrzymuje wielkości dopuszczalnych emisji w okresie do 17 sierpnia 2021 r. na tym samym poziomie co dotychczas obowiązujące pozwolenie: dwutlenek siarki (200 mg/m3), tlenki azotu (200 mg/m3u), pył (20 mg/m3u).

ZE [...] S.A. zwrócił uwagę, że dopuszczalne stężenie średnioroczne dwutlenku siarki przedstawione w kolumnie 4 tabeli pozwolenia zintegrowanego (150 mg/m3u) jest mniejsze niż dopuszczalne stężenie (średnie miesięczne) dwutlenku siarki w dotychczasowym pozwoleniu (200 mg/m3u). Zatem wymogi dotyczące poszczególnych parametrów wielkości emisji dwutlenku siarki, tlenków azotu i pyłu dozwolone decyzją Marszałka pozostają na takim samym poziomie lub są ostrzejsze niż wymogi określone dotychczasową decyzją o pozwoleniu zintegrowanym.

W zażaleniu z dnia 1 lutego 2021 r. (data pisma) na postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, Minister dodatkowo odniósł się do skargi Fundacji, wskazując że prowadzący instalację korzystając z prawa wynikającego z art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. wniósł o odstąpienie od wymogu dotrzymania poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami (BAT-AELs) do dnia 17 sierpnia 2024 r. (najpóźniejszy termin rozpoczęcia zaplanowanego kolejnego remontu kapitalnego kotła [...]). Organ II instancji zaznaczył, że odstąpienie od granicznych emisji obejmuje swoim zakresem: emisję tlenków azotu z poziomu 175 mg/m3u do poziomu emisji 200 mg/m3u, emisję pyłu z poziomu 8 mg/m3u do poziomu emisji 15 mg/m3u, emisję rtęci z poziomu 7 µg/m3u do poziomu emisji 20 µg/m3u, emisję dwutlenku siarki z poziomu 130 mg/m3u do poziomu emisji 150 mg/m3u.

Minister wskazał, że koszty dostosowania do wymagań Konkluzji BAT w porównaniu do generowanych korzyści środowiskowych zostały oszacowane według metodyki wskazywanej w Podręczniku, a zgodnie z tą publikacją, gdy stosunek korzyści do kosztów wynosi < 0,7 to koszty uznaje się za "nieproporcjonalnie wysokie". Wykonany test proporcjonalności wykazał stosunek korzyści do kosztów na poziomie nieprzewyższającym dla tlenków azotu 0,5668, dla pyłów 0,5793 oraz dla dwutlenku siarki i rtęci na poziomie nieprzewyższającym 0,3035. Koszty dostosowania instalacji do wymagań Konkluzji BAT słusznie uznano za "nieproporcjonalnie wysokie" w stosunku do korzyści dla środowiska. W ocenie organu II instancji prowadzący instalację właściwie zastosował się do art. 204 ust. 2 u.p.o.ś., a zgodnie z art. 204 ust. 3 u.p.o.ś. szczegółowej analizie poddane zostały takie czynniki jak położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystyka techniczna instalacji, koszty dostosowania przedmiotowej instalacji do wymogów Konkluzji BAT oraz koszty środowiskowe terminowego dostosowania instalacji do dotrzymywania granicznej wielkości emisyjnej w odniesieniu do emisji ww. substancji do powietrza. Powyższa analiza kosztów jednoznacznie wykazała, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych przed terminem określonym w decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej, prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska. W przeprowadzonej na potrzeby wniosku analizie oszacowano koszty netto dostosowania do wymagań Konkluzji BAT, oszacowano całkowite korzyści środowiskowe wynikające z dostosowania do Konkluzji BAT, a wartości kosztów i korzyści zostały wyliczone w sposób umożliwiający ich porównanie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że podnoszona w odwołaniu kwestia oparcia wyliczeń na Podręczniku była wielokrotnie poruszana w trakcie postępowania organu I instancji i wyjaśnienia te Minister przyjął jako w pełni wystarczające. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że wniosek został sporządzony przede wszystkim w zgodności z przepisami prawa krajowego, jak i unijnego, ze szczególnym uwzględnieniem norm zawartych w Decyzji Wykonawczej.

Minister wskazał, że nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące przyjęcia do obliczeń błędnych wartości m.in. RCG. Organ II instancji podał, że Marszałek jest związany treścią wniosku i nie może swobodnie dokonywać oceny materiału dowodowego, bowiem przekroczyłby swoje uprawnienia. Marszałek mając wątpliwości co treści wniosku wzywał Spółkę do przedstawienia wyjaśnień i uzupełnień. Ponadto wyjaśniono, że ani Marszałek ani Minister nie mają możliwości rozstrzygnięcia, która metoda obliczeń korzyści środowiskowych jest właściwsza. Skoro ustawodawca nie uznał za konieczne wskazania metod obliczenia korzyści środowiskowych, to należy liczyć się z występowaniem sporów o wyższość przyjętych do obliczeń metod.

Analizując czy doszło do naruszenia art. 204 ust. 3 u.p.o.ś. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED poprzez oparcie decyzji na przesłance kosztów niedostarczonej energii, które poniosłaby gospodarka narodowa, w sytuacji gdy przesłanki takiej nie przewidują przepisy prawa i nie powinna być brana pod uwagę przez Marszałka przy wydawaniu decyzji - Minister podał, że nie zauważył aby koszty niedostarczonej energii poniesione przez gospodarkę narodową stanowiły podstawę prawną udzielenia odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. poprzez przyznanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych w sytuacji, gdy ich osiągnięcie nie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska Minister ponownie przywołał przedłożoną przez wnioskodawcę analizę ekonomiczną oraz dodatkowe wyjaśnienia przedkładane przez Elektrownię. Minister wskazał, że remont kapitalny jest ściśle związany z aspektem ekonomicznym, a harmonogram pracy instalacji jest zapewne tak skonstruowany aby zapewnić ciągłość dostawy energii. Minister podał, że nie widzi powodu by nie dać wiary w informacje zawarte we wniosku, treścią którego był związany organ wydający skarżoną decyzję.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Marszałek sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2020 r. w pkt I.5. w zakresie punktu IV.1.3. decyzji źródłowej, w części dotyczącej OKRESU II – obowiązującego od 18 sierpnia 2021 r. do 17 sierpnia 2024 r.

Zmiana polegała na tym, że w miejsce tabeli oznaczonej jako IV.1.3. Rodzaje i ilości gazów i pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza wraz z odnośnikami do niej wstawiono tabelę oznaczoną w taki sam sposób, wraz z jej odnośnikami. Tabele te różniły się wartością dopuszczalnej emisji pyłu (15 mg/Nm3, zamiast 20 mg/Nm3).

W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. wskazano wartość emisji pyłu 20 mg/m3, tymczasem wolą Prowadzącego instalację, wyrażoną jednoznacznie we wniosku z dnia 3 czerwca 2019 r. było uzyskanie odstąpienia w zakresie dotrzymania emisji pyłu powiązanego z najlepszymi dostępnymi technikami, z poziomu 8 mg/m3 do poziomu 15 mg/m3, nie zaś do 20 mg/m3. Wskazano, że niewłaściwa wartość była skutkiem zastosowania automatycznych technik edytorskich. Podkreślono, że w uzasadnieniu prostowanej decyzji wskazano prawidłową wartość emisji pyłu. Powstała niezgodność powinna być więc zakwalifikowana jako oczywista omyłka pisarska.

Przedmiotowe postanowienie stało się ostateczne od dnia 3 marca 2021 r.

Pismem procesowym z dnia 16 marca 2021 r. (data pisma) ZE [...] S.A. odniósł się do istoty sprawy oraz wskazał okoliczności jego zdaniem świadczące o bezzasadności zarzutów skargi. W szeregu punktów odniesiono się w obszerny sposób do zarzutów skargi. Uczestnik postępowania podniósł, że zarzuty skargi są bezzasadne, albowiem organy obu instancji dokonały prawidłowego zgromadzenia i oceny całości materiału dowodowego oraz wydania słusznego rozstrzygnięcia.

Uczestnik postępowania dokonał m.in. wykładni art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. oraz rozumienia pojęć "kosztów" i "nakładów inwestycyjnych". Ponadto podał powody, dla których zastosowana przez organy metoda wyliczenia kosztów jest słuszna. Spółka podkreśliła, że wniosek wykorzystuje przyjęty w ramach Podręcznika próg relacji korzyści do kosztów (a nie jak wskazuje Fundacja: kosztów do korzyści), wynoszący 0,7.

Niezależnie od powyższego ZE [...] S.A. podniósł, że nawet przy przyjęciu właściwego rozróżnienia pojęciowego, zastosowaniu współczynnika korzyści do kosztów wskazanego w Podręczniku w ramach analizy dopuszczalności zezwolenia na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych nie sprzeciwiają się względy prawne, a jednocześnie decyzja taka znajduje uzasadnienie z punktu widzenia oddziaływania na dobrobyt ogólnospołeczny.

Ponadto Uczestnik postępowania podniósł, że całościowa analiza okoliczności wskazuje, że w sprawie nie doszło do orzeczenia ponad wniosek, a podniesiona przez Skarżącą rozbieżność pomiędzy treścią wniosku a rozstrzygnięciem stanowiła de facto oczywistą omyłkę podlegającą sprostowaniu.

Pismem procesowym z dnia 23 marca 2021 r. (data pisma) Minister podtrzymał stanowisko dotyczące tego, że wykonanie decyzji w zakresie odstępstw od Konkluzji BAT nie spowoduje wyemitowania znacznej większości wysoce szkodliwych substancji (NOx, SO2, Hg, pyły) niż miałoby to miejsce w sytuacji dostosowania instalacji do Konkluzji BAT. Zdaniem organu odwoławczego, utrzymanie decyzji w obrocie nie grozi spowodowaniem niebezpieczeństwa znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Zachowanie decyzji w obrocie podyktowane jest potrzebą zapewnienia niezakłóconej produkcji energii elektrycznej. Bez wykonalnej decyzji Spółka będzie prowadziła działalność z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego, co jest obarczone sankcjami administracyjnymi, o których mowa w art. 365 i 367 u.p.o.ś., zgodnie z którym wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wstrzymać użytkowanie instalacji, co z kolei będzie wiązało się z ograniczeniem energii elektrycznej dostarczanej do mieszkańców jak i podmiotów gospodarczych. Ponadto Minister wskazał, że nawet gdyby po utrzymaniu spornej decyzji w mocy zostały przekroczone warunki z niej wynikające, to POŚ przewiduje sytuacje, w których wprowadzono możliwość zastosowania sankcji za niewywiązywanie się przez podmiot korzystający ze środowiska z obowiązków wynikających z decyzji.

W odpowiedzi na zażalenie Elektrowni na postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Fundacja pismem z dnia 24 marca 2021 r. m.in. podtrzymała swoje dotychczasowe wnioski, twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze. W uzasadnieniu pisma wskazano m.in. że zezwolenie na odstępstwo od Konkluzji BAT spowoduje, że po 17 sierpnia 2021 r. wyemitowanych zostanie znacznie więcej szkodliwych substancji (tlenków azotu, dwutlenku siarki, rtęci i pyłów) niż w przypadku, gdyby pozwolenie zintegrowane było zgodne z Konkluzjami BAT. Porównanie wielkości emisji nie powinno być czynione pomiędzy dotychczasową treścią pozwolenia, a decyzją o zmianie pozwolenia. Porównanie takie powinno nastąpić pomiędzy decyzją o zmianie pozwolenia zintegrowanego w zakresie odstępstwa od Konkluzji BAT, a stanem jaki istniałby, gdyby decyzja tej treści nie została podjęta, a w jej miejsce Marszałek lub organ ustaliłby graniczne wielkości emisyjne na poziomie zgodnym z Konkluzjami BAT. Skarżąca wskazała, że instalacja aż do 2024 r. będzie działała jak dotychczas, bez modernizacji i zasadniczych zmian jej funkcjonowania. W zakresie, w którym zostało przyznane odstępstwo emisje są znacznie wyższe niż wynikające z Konkluzji BAT. Organ zezwala na emitowanie znacznie większej ilości szkodliwych substancji niż przewidują to Konkluzje BAT. Skarżąca wskazała, że Konkluzje BAT zostały opublikowane już 17 sierpnia 2017 r., a więc Inwestor miał przynajmniej cztery lata na przygotowanie się do obowiązku dostosowania instalacji do Konkluzji BAT, jednakże nie dokonał żadnych starań, ani nie podjął jakichkolwiek działań w celu spełnienia zaostrzonych wymogów zakładając, że zostanie mu przyznane wnioskowane odstępstwo. W ten sposób stawia zarówno organ, jak i Sąd przed faktem dokonanym. Jednocześnie nie bierze odpowiedzialności za swoje zaniechanie. W odniesieniu do ewentualnej przerwy w dostawie energii Skarżąca wskazała, że nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania. Inwestor powinien mityngować ryzyko, a obowiązki w tym zakresie należą do [...] S.A. przy zachowaniu wymaganych kryteriów bezpieczeństwa pracy Krajowego Systemu Elektroenergetycznego.

Pismem procesowym z dnia 7 kwietnia 2021 r. (data pisma) ZE [...] S.A. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W replice uczestnika postępowania ZE [...] S.A. z dnia 7 kwietnia 2021 r. (data pisma) będącej odpowiedzią na pismo Fundacji z dnia 5 stycznia 2021 r. zwrócono uwagę na nierozerwalność rozstrzygnięć zawartych w decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Spółka podkreśliła, że celem instytucji pozwolenia zintegrowanego jest objęcie pewnych instalacji jedną decyzją, integrującą w sobie pozwolenie na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, na wytwarzanie odpadów, pobór wód i emisję ścieków, co wynika ze stopnia skomplikowania i złożoności instalacji objętych tym rodzajem pozwolenia. Użyta na potrzeby instalacji technologia wymusza emisję pewnych ilości zanieczyszczeń, których wielkości są ze sobą wzajemnie powiązane. Spółka zaznaczyła również, że wykonała już część przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Klimatu z [...] sierpnia 2020 r. narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Klimatu z [...] sierpnia 2020 r., w której utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 29 kwietnia 2020 r. Decyzją tą, na zasadzie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – dalej jako: "k.p.a."], zmieniono decyzję z dnia 12 października 2015 r., w przedmiocie ujednolicenia tekstu pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie Instalacji Spalania Paliw w Elektrowni [...] z siedzibą w [...], udzielonego tej Elektrowni mocą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., zmienionej decyzjami z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] września 2010 r., [...] grudnia 2011 r., [...] maja 2014 r., [...] września 2014 r., [...] stycznia 2015 r. oraz z dnia [...] lipca 2015 r., następnie zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) – [(Dz. U. UE L 334 z 17.12.2010 r., ze zm.) – dalej jako: "Dyrektywa IED"] oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - prowadzący instalację zobowiązany jest do przestrzegania BAT-AELs (poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami; w ustawie Prawo ochrony środowiska tzw. granicznych wielkości emisyjnych) wynikających z konkluzji BAT, do których wymogów winien dostosować instalację w okresie czterech lat od publikacji decyzji wykonawczej zawierającej konkluzje BAT dla LCP (tj. dużego źródła spalania rozumianego jako instalacja spalająca paliwa o całkowitej mocy dostarczonej w paliwie wynoszącej 50 MW lub więcej) w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Dyrektywa IED i transponujące ten akt przepisy prawa krajowego przewidują w szczególnych wypadkach możliwość udzielenia prowadzącemu instalację odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Zgodnie z art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED w drodze odstępstwa od dopuszczalnych wielkości emisyjnych oraz bez uszczerbku dla norm jakości środowiska właściwy organ może, w szczególnych przypadkach, ustalić mniej restrykcyjne dopuszczalne wielkości emisji. Odstępstwo takie może mieć zastosowanie tylko w przypadku gdy ocena pokazuje, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami opisanymi w konkluzjach dotyczących BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na: a) położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe; lub b) charakterystykę techniczną danej instalacji. Zastosowanie przez organ administracji odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych jest możliwe po przeprowadzeniu oceny, z której musi wynikać, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami zawartymi w konkluzjach BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe lub charakterystykę techniczną danej instalacji. Warunki te nie zostały dalej zdefiniowane ani dookreślone w Dyrektywie IED. Nie istnieją wiążące przepisy prawa europejskiego określające techniczny sposób przeprowadzania przez organ administracji oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Zgodnie z art. 15 ust. 4 akapit 5 Dyrektywy IED - na podstawie informacji dostarczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 72 ust. 1, w szczególności dotyczących stosowania niniejszego ustępu, Komisja może, w razie konieczności, ocenić i doprecyzować - poprzez wskazówki - kryteria, które należy uwzględniać w przypadku stosowania niniejszego ustępu. W Dyrektywie IED zatem przewidziano możliwość opublikowania przez Komisję Europejską wskazówek, co do kryteriów, które należy uwzględnić w przypadku stosowania odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, jednak do tej pory takie wskazówki nie zostały opublikowane. Oznacza to, że ocena przesłanek zawartych w art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED jest pozostawiona dyskrecjonalnej ocenie właściwego organu krajowego, która nie może być dowolna. Dodatkowym wymogiem zawartym w art. 15 ust. 3 akapit 4 Dyrektywy IED jest wymóg, aby przy zastosowaniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych nie spowodowano znaczącego zanieczyszczenia oraz, aby osiągnięto wysoki poziom ochrony środowiska jako całości. Implementację do polskiego porządku prawnego art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED stanowi art. 204 u.p.o.ś. I tak zgodnie z art. 204 ust. 1 u.p.o.ś., instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego spełniają wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik, a w szczególności nie mogą powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych. Nieprzekraczanie wielkości emisji wynikającej z zastosowania najlepszych dostępnych technik zgodnie z art. 205 u.p.o.ś. nie zwalnia z obowiązku dotrzymania standardów jakości środowiska. Obowiązek związany z bezwzględnym przestrzeganiem standardów jakości środowiska dotyczy zarówno prowadzących instalację jak i organów wydających pozwolenia zintegrowane. Taki obowiązek wynika chociażby z art. 144 ust. 1 u.p.o.ś., który stanowi, że eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska i art. 186 pkt 3 u.p.o.ś., zgodnie z którym organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska. Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. - w szczególnych przypadkach organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego może w pozwoleniu zintegrowanym zezwolić na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, jeżeli w jego ocenie ich osiągnięcie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz pod warunkiem, że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają one zastosowanie. W myśl art. 204 ust. 3 u.p.o.ś., przy dokonywaniu oceny, o której mowa w ust. 2, organ właściwy bierze pod uwagę położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną instalacji lub inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość. Wskazane czynniki powinny zatem zostać przez prowadzącego instalację zestawione z nieproporcjonalnością kosztów i korzyści, aby umożliwić organowi udzielenie odstępstwa. Z tego przepisu wynika, że odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, może zostać zastosowane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, a dodatkowo, instalacja musi spełnić warunek, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz warunek, że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają zastosowanie. Warunki te ocenia organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego, gdyż to on podejmuje decyzję o udzieleniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Udzielenie takiego odstępstwa ma miejsce w samym pozwoleniu zintegrowanym i odbywa się poprzez ustalenie dopuszczalnych wielkości emisji na poziomie innym niż graniczne wielkości emisji wynikające z konkluzji BAT (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3088/19).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na wstępie, że pomimo tego, iż Fundacja zaskarżyła decyzję w całości, z uwagi na sformułowane zarzuty uznać należało, iż istotą sporu jest rozstrzygnięcie organu w zakresie, w jakim udziela on odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych określonych w Konkluzjach BAT w zakresie emisji tlenków azotu (sumy tlenków azotu (NO) i dwutlenku azotu (NO2), wyrażonej jako dwutlenek azotu (NO2), pyłu, rtęci i dwutlenku siarki do powietrza (BAT 20, BAT 21, BAT 22, BAT 23) - do dnia 17 sierpnia 2024 r. W szczególności zaskarżony został pkt I. 5. rozstrzygnięcia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. (str. 5), w którym ustalono, że w okresie od 18 sierpnia 2021 r. do 17 sierpnia 2024 r. dopuszczalna emisja wprowadzania do powietrza będzie wynosić odpowiednio: dwutlenku siarki - 150 mg/Nm3, tlenków azotu - 200 mg/Nm3, pyłu - 20 mg/Nm3, rtęci - 0,02 mg/Nm3.

W uzasadnieniu decyzji Marszałka stwierdzono, że Prowadzący instalację (tu uczestnik postępowania) na podstawie art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. wniósł o udzielenie odstępstwa w zakresie dotrzymania poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami (BAT-AELs) do 17 sierpnia 2024 r. (tj. do najpóźniejszego terminu rozpoczęcia zaplanowanego kolejnego remontu kapitalnego kotła [...]) w zakresie: emisji tlenków azotu z poziomu 175 mg/m3u do poziomu emisji 200 mg/m3u, emisji pyłu z poziomu 8 mg/m3u do poziomu emisji 15 mg/m3u, emisji rtęci z poziomu 7 µg/m3u do poziomu emisji 20 µg/m3u, emisji dwutlenku siarki z poziomu 130 mg/m3 do poziomu emisji 150 mg/m3.

W zmienionym pozwoleniu zintegrowanym – na podstawie art. 204 ust. 2 w zw. z art. 204 ust. 3 u.p.o.ś. - zezwolono na ww. odstępstwa w zawnioskowanym zakresie, przy czym jeżeli chodzi o określenie poziomu emisji pyłów w rozstrzygnięciu decyzji wskazano wartość 20 mg/Nm3, inaczej niż wnioskowano - z poziomu 8 mg/Nm3 do poziomu 15 mg/Nm3.

Jak już wyżej podkreślono zastosowanie przez organ administracji odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych było możliwe po przeprowadzeniu oceny, z której musiało wynikać, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami zawartymi w konkluzjach BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe lub charakterystykę techniczną danej instalacji. Innymi słowy, przyznanie odstępstwa powinno zależeć od spełnienia kryterium ekonomicznego oraz wystąpienia przynajmniej jednego z powyższych warunków. Przy czym należy podkreślić, że brak wiążących przepisów prawa, które określałyby techniczny sposób przeprowadzania przez organ administracji oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Chociaż, zgodnie z art. 15 ust. 4 akapit 5 Dyrektywy IED, w Dyrektywie przewidziano możliwość opublikowania przez Komisję Europejską wskazówek, co do kryteriów, które należy uwzględnić w przypadku stosowania odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, to takie wskazówki nie zostały opublikowane. Ocena przesłanek zawartych w art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED, kryteriów udzielania odstępstw, w dalszym ciągu pozostaje w gestii decyzji właściwego organu krajowego, w indywidualnych sprawach.

Wnioskodawca w niniejszym postępowaniu zastosował sposób liczenia wartości ekonomicznej emisji zanieczyszczeń opierając się na metodzie przedstawionej w tzw. "Podręczniku dotyczącym zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP) zgodnie z art. 204 ust. 2 u.p.o.ś." (dalej jako: "Podręcznik"). Podręcznik ten został opracowany w ramach projektu dotyczącego oceny wpływu Konkluzji BAT na polski system energetyczny m.in. przez firmę Ernst & Young Business Advisory na zlecenie przedstawicieli przemysłu energetycznego – Towarzystwa Gospodarczego Polskie Elektrownie, Polskiego Towarzystwa Elektorciepłowni Zawodowych oraz Izby Gospodarczej Ciepłownictwo Polskie we współpracy z Ministerstwem Środowiska. Celem opracowania przedmiotowego podręcznika było wsparcie organów ochrony środowiska i podmiotów prowadzących instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego w kwestii uzyskania pozwolenia z odstępstwem od granicznych wielkości emisji. Metodyka przedstawiona w Podręczniku została ukierunkowana na sektor LCP (dużych obiektów spalania). W samym opracowaniu zostało podkreślone, że Podręcznik "nie ma ani nakazowego, ani wyczerpującego charakteru, dopuszcza stosowanie innych metod w celu uzasadnienia wniosku o odstępstwo".

Podręcznik, na który powołuje się Uczestnik nie jest "podstawą prawną" i jego zastosowanie pozostawało w uznaniu organu. W efekcie w niniejszej sprawie organy mogły zastosować w tym zakresie inną metodę. Jednakże wybór takiej metody powinien być w odpowiedni sposób uzasadniony. Skoro nie istnieją wiążące przepisy prawa określające sposób przeprowadzenia przez organy oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, to nie sposób wykluczyć żadnej metody, za pomocą której można dokonać oceny wymaganej art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. i ją uzasadnić. Oznacza to, że w tym zakresie można zastosować różne metody, jednakże wybór ten nie może być dowolny, musi on się poddawać weryfikacji (podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3088/19).

Z przytoczonej treści art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. wynika, że ustawodawca dopuścił zastosowanie odstępstw od granicznych wielkości emisji i możliwość tę pozostawił uznaniu organu administracji. Jeśli zatem przepisy prawa nie wskazują podstaw do przedmiotowej oceny, a i nie wykluczają żadnej metody za pomocą której dochodzi do tej oceny, to organ działając w ramach uznania administracyjnego dopuszczonego brzmieniem art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. dla wyliczenia korzyści środowiskowych mógł zastosować metodykę określoną w Podręczniku.

Dalej wskazać należy, że odstępstwo od granicznych wielkości emisji dopuszczone art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. oparte jest o kryterium ekonomiczne, a ściślej kosztów ekonomicznych względem korzyści środowiskowych. Zgodnie ze wskazaną normą, odstępstwo ma być uzasadnione nieproporcjonalnie wysokimi kosztami w stosunku do korzyści dla środowiska. Oceniając te koszty i korzyści - według art. 204 ust. 3 u.p.o.ś. - organ winien uwzględnić: położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną inwestycji, inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość, a według art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED - organ winien uwzględnić: położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe, lub charakterystykę techniczną danej instalacji. Bazowanie na "innych czynnikach mających wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość", na które dodatkowo wskazuje art. 204 ust. 2 u.p.o.ś., jest w istocie niedopuszczalne, albowiem element "inne czynniki" został zawarty wyłącznie w ustawie Prawo ochrony środowiska, stanowiąc rozszerzenie zakresu czynników branych pod uwagę określonych w Dyrektywie IED. Wymienione warunki nie zostały zdefiniowane ani dookreślone w Dyrektywie IED. Kryteria te należy więc zakwalifikować do kategorii zwrotów prawnie niedookreślonych, których znaczenie w zależności od sytuacji może ulec zmianie, co w praktyce może stanowić dużą trudność przy ocenie prawidłowości ich zastosowania (wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3088/19).

Norma art. 144 ust. 1 u.p.o.ś. stanowi, że eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. W myśl art. 3 pkt 34 u.p.o.ś. chodzi o nieprzekroczenie poziomów dopuszczalnych substancji lub energii oraz pułapu stężenia ekspozycji, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze, czyli wymagań, jakim ma odpowiadać środowisko, bez względu na ilość oddziaływania. Nieprzekraczanie wielkości emisji wynikającej z zastosowania najlepszych dostępnych technik zgodnie z art. 205 u.p.o.ś. nie zwalnia z obowiązku dotrzymania standardów jakości środowiska. Podkreślić należy, że standardy jakości środowiska są wartością podstawową, która w żadnym przypadku nie powinna być przekraczana przez instalację i to niezależnie od tego - czy instalacja dostosowała się do konkluzji BAT czy też uzyskała odstępstwo od tychże konkluzji.

Podsumowując, z powyższych wywodów wynika, że punktem wyjścia do analizy nad uzyskaniem odstępstwa od granicznych wielkości emisji było uznanie przez organ, że w sprawie wystąpił szczególny przypadek; następnie dokonanie oceny - czy osiągnięcie granicznych wielkości emisji dla wskazanych emisji prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, przy której należało wziąć pod uwagę: położenie geograficzne lub lokalne warunki środowiskowe, lub charakterystykę techniczną instalacji.

W niniejszej sprawie, jak już wskazywano, zmiana pozwolenia zintegrowanego w zakresie zezwolenia na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych dla wskazanych emisji, z racji użycia w normie art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. określenia "może", zostaje wydana w granicach uznania administracyjnego.

Ponadto z uwagi na to, że mamy do czynienia ze zmianą decyzji ostatecznej w sprawie zastosowanie musiał również mieć art. 155 k.p.a. zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie Skarżąca zakwestionowała zezwolenie na odstępstwo od wszystkich wskazanych wyżej emisji zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego, jak i materialnego.

W tym miejscu podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności zaskarżonej decyzji, to jest o jej zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania.

Stosując przedstawione na wstępie kryteria oceny, Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego jako, że przepisy te rzutują na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

W ocenie Sądu, dokonana kontrola zaskarżonej decyzji pod względem legalności doprowadziła do uznania, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Uzasadniając powyższe, na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 k.p.a.

Przywołane wyżej zasady, na mocy art. 140 k.p.a., znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10). Odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zważyć przy tym również należy, że organ odwoławczy - stosownie do art. 136 k.p.a. uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1940/16). Bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, wynikających z przepisów z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1464/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Po 1207/16).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, w szczególności, nie rozpoznał merytorycznie sprawy ponownie, nie przeprowadził czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, nie doniósł się do wszystkich zarzutów odwołania oraz nie dostrzegł istotnych wad orzeczenia pierwszej instancji.

Zauważyć należy, że organ pierwszej instancji po wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji i po wniesieniu skargi do Sądu sam uznał, że doszło do omyłki w zakresie ustalenia odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych dla pyłu. W związku z tym w dniu 17 lutego 2021 r. w trybie art. 113 § 1 i § 3 k.p.a. wydano postanowienie o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w tym zakresie. Organ pierwszej instancji sam przyznał, że w rozstrzygnięciu jego decyzji tę średnioroczną wartość określono na poziomie 20 mg/Nm3 (pkt IV.1.3. str. 5 decyzji). Tymczasem we wniosku strona wnosiła o określenie tej wartości na poziomie 15 mg/Nm3. Podobnie wskazano w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji (str. 19).

Zdaniem Sądu takie działanie Marszałka Województwa [...] niejako prowadziło do uwzględnienia przez organ pierwszej instancji w części odwołania i skargi skarżącej Fundacji w ww. zakresie.

W tym miejscu podkreślić należy, że zarówno w odwołaniu, jak i w skardze Fundacja podnosiła, że w decyzji I i II instancji naruszono art. 155 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez orzeczenie ponad wniosek w zakresie ustalenia dopuszczalnej emisji pyłu w okresie odstępstwa tj. od 18 sierpnia 2021 r. do 24 sierpnia 2024 r. na poziomie 20 mg/m3 w sytuacji, gdy wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego dotyczył ustalenia dopuszczalnej emisji pyłu w przedziale 8-15 mg/m3.

Wydane przez organ postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej miało spowodować obniżenie granicznej wielkości emisyjnej o 5 mg/Nm3 (do wnioskowanego poziomu). Zdaniem Sądu jednakże powyższe działanie organu pierwszej instancji nie może być uznana za prawidłowe. Organ w swojej decyzji określił przedmiotową wartość wykraczając poza treść wniosku strony (tu uczestnika postępowania). Naruszono więc art. 155 k.p.a. i 6 k.p.a. Ponadto zauważyć należy, że rozstrzygnięcie decyzji w tym zakresie jest sprzeczne z treścią jej uzasadnienia, gdyż na str. 19 decyzji wbrew sentencji ze str. 5 stwierdzono, że prawidłowe będzie określenie wartości dla pyłu na poziomie 15 mg/m3. Z drugiej strony uzasadnienie decyzji nie zawierało odniesienia do ustalenia wartości dopuszczalnej emisji na poziomie wskazanym w rozstrzygnięciu - 20 mg/m3. Postanowieniem o sprostowaniu organ dokonał zmiany swojego rozstrzygnięcia w zakresie dopuszczalnej emisji pyłu we wskazanym okresie.

Z powyższych względów nie można uznać, że dokonana zmiana była tylko sprostowaniem oczywistej omyłki pisarskiej. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2020 r. zawiera wadę istotną, która nie może być usunięta w zastosowanym trybie usunięcia omyłki pisarskiej. Przedmiotowa wada nie mogła być usunięta ww. trybie, gdyż nie może być zakwalifikowana jako nieistotna omyłka. Dokonano bowiem zmiany sentencji, rozstrzygnięcia decyzji, doprowadzono do usunięcia rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem oraz wykroczono poza obowiązujący tryb naruszając tym samym art. 155 k.p.a. obowiązujący w zakresie zmiany treści decyzji.

W tym miejscu trzeba podkreślić, iż obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny decyzji z uwzględnieniem sprostowania dokonanego przez organ administracji, niezależnie od tego, czy postanowienie o sprostowaniu było przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (wyrok NSA z 26 marca 1993 r., I SA 1429/92, ONSA 1994, Nr 1, poz. 39).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej decyzji. Rozbieżność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji należy zakwalifikować do omyłki istotnej, która nie podlega naprawieniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Sz 1059/97). Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2530/16 (LEX nr 2379083), błąd pisarski rozumiany jest jako widoczne, niezamierzone i niewłaściwe użycie słowa lub określenia, zastosowanie niewłaściwej pisowni bądź też pominięcie wyrazu lub litery. Błąd rachunkowy odnosi się natomiast do wykonania nieprawidłowej operacji matematycznej lub mylnych obliczeń matematycznych. Omyłki to natomiast inne postacie wadliwości decyzji administracyjnej o podobnym charakterze do wymienionych błędów. Wszystkie te wady muszą mieć charakter techniczny i nieistotny, tj. nie mogą prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia lub znacząco modyfikować stan faktyczny ustalony w sprawie. Ponadto błędy pisarskie, rachunkowe i omyłki powinny być oczywiste, czyli łatwo dostrzegalne, niewymagające przeprowadzenia badań. Oczywistość danej nieprawidłowości wynika z jej natury lub z porównania wady z innymi okolicznościami, które nie budzą wątpliwości. Dopiero spełnienie tych wymogów otwiera drogę do sprostowania decyzji administracyjnej. Sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 579/13).

Podsumowując Sąd stwierdził w niniejszej sprawie, że wadliwości objęte sprostowaniem z dnia 17 lutego 2021 r. przez organ pierwszej instancji nie mogą zostać zakwalifikowane do oczywistych omyłek, stanowią bowiem wady istotne, które nie podlegają rektyfikacji. Jak widać z porównania treści części dwóch sentencji, w wyniku sprostowania miało dojść do zmiany rozstrzygnięcia poprzez zmianę dopuszczalnej wielkości emisji pyłu, od której wniesiono odwołanie. Jest to niedopuszczalne, gdyż dostrzeżona przez organ pierwszej instancji wadliwość ma charakter istotny; tym samym nie podlega rektyfikacji. Zmiana rozstrzygnięcia nie może być kwalifikowana jako naprawienie w trybie sprostowania wady nieistotnej. Podobnie, jeżeli chodzi o doprowadzenie do zgodności pomiędzy uzasadnieniem i rozstrzygnięciem decyzji.

Z powyższych względów organ pierwszej instancji nie był uprawniony do sprostowania przedmiotowej wadliwości, dlatego też Sąd stwierdza, że postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki nie wywołało skutku w postaci usunięcia dostrzeżonych przez Marszałka wadliwości, gdyż tryb sprostowania nie służy do usuwania wadliwości istotnych, a takie występują w decyzji organu pierwszej instancji, zaakceptowanej przez organ drugiej instancji. Tym samym konieczne jest usunięcie w tym zakresie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji w celu umożliwienia przeprowadzenia przez ten organ prawidłowego postępowania odwoławczego.

Decyzja organu pierwszej instancji zawierała wadę istotną niedostrzeżoną przez organ drugiej instancji pomimo tego, że taki zarzut był zawarty w odwołaniu. Nieprawidłowość ta nie mogła być usunięta w trybie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. W tym zakresie decyzja powinna być uchylona, gdyż rozstrzygnięcie wykracza poza wniosek, brak jest uzasadnienia co do takiego dopuszczalnego poziomu emisji, rozstrzygniecie jest sprzeczne z uzasadnieniem. Organ drugiej instancji naruszył więc nie tylko art. 7, 77, 80 i 107 § 3, 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. ale także art. 138 kpa.

W tym miejscu zauważyć należy, że istnienie ww. błędu w decyzji organu pierwszej instancji zostało również potwierdzone przez Elektrownię w postępowaniu sądowym w piśmie z dnia 16 marca 2021 r.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k p a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz poprzez brak rozważenia i odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu w pozostałym zakresie wskazanym w skardze.

Przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie poddaje się kontroli, czym narusza art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Uzasadnienie to nie zawiera powodów, dla których zostało podjęte rozstrzygnięcie danej treści. Zawarte w nim stwierdzenia są ogólnikowe, przy czym:

1) albo nie zawierają w ogóle odniesienia do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, tj.: błędne przyjęcie nakładów inwestycyjnych do porównania kosztów i korzyści, koszty instalacji metody usuwania dwutlenku siarki i rtęci, brak weryfikacji utraconych korzyści, błędne zastosowanie wartości referencyjnych, błędy obliczeniowe, błędne przyjęcie wartości 3 lat w arkuszu kalkulacyjnym jako okresu eksploatacji po modernizacji, naruszenie Konkluzji BAT (poziomy emisji powiązane z BAT (BAT-AELS) dla emisji SO2 do powietrza ze spalania węgla kamiennego lub brunatnego - BAT 21 Tabela 4), orzeczenie ponad wniosek, przyznanie odstępstwa w górnych granicach wniosku, udzielenie odstępstwa w zakresie emisji pyłu, pomimo przekraczania standardów jakości środowiska, oparcie decyzji na przesłance nieznanej ustawie;

2) albo jest tylko ogólne i pozorne, gdyż nie odnosi się do istoty zgłoszonych zarzutów, tj.: czynnik geograficzny - położenie lokalnych odkrywek węgla brunatnego, współczynnik nieproporcjonalności kosztów i korzyści środowiskowych, niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ przyznał odstępstwo odrębnie dla każdego z zanieczyszczeń, zagadnienie remontu kapitalnego.

Z powyższych względów zarówno rozstrzygniecie, jak i uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie dają się zweryfikować, nie można prześledzić toku rozumowania organu.

Organ na str. 6 zaskarżonej decyzji bezkrytycznie stwierdził tylko ogólnikowo, że "Marszałek orzeka w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i skoro uznał, że jest on poprawnie zgromadzony, a wyjaśnienia spółki wypełniają przesłankę odstępstwa to miał prawo go udzielić. W ocenie Ministra Klimatu w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa". Takie stwierdzenie organu odwoławczego wskazuje na to, że w trakcie postępowania odwoławczego nie dokonano żadnej analizy prawidłowości podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Podobnie na str. 9 zaskarżonej decyzji stwierdzono, że: "Minister Klimatu nie widzi powodu by nie dać wiary informacjom zawartym we wniosku, treścią którego był związany organ wydający skarżoną decyzję". Co oznacza, że w trakcie postępowania odwoławczego nie tylko bezkrytycznie przyjęto treść decyzji organu pierwszej instancji, ale również i treść złożonego wniosku nie poddając ich weryfikacji. Takie działanie organ oprócz naruszenia ww. przepisów procesowych spowodowało również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje również, że organ odwoławczy pozostawał w błędnym rozumieniu pojęcia "związania wnioskiem strony". Na str. 6 zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że "Marszałek jest związany treścią wniosku. Nie może swobodnie dokonywać oceny materiału dowodowego, bowiem przekroczyłby swoje uprawnienia".

Zdaniem Sądu takie stanowisko jest błędne, gdyż zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – organ ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonywać swobodnej oceny materiału dowodowego sprawy (organ drugiej instancji na podstawie tych przepisów w zw. z art. 140 k.p.a.). Zgodnie z art. 204 ust. 2 u.p.o.ś to organ decyduje o tym, czy udzielić odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, czy też nie; Mając w tym zakresie swobodę w podjęciu decyzji, działając w granicach uznania administracyjnego.

W kontekście powyższego podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organ powinien dokonać nie tylko formalnej oceny kompletności wniosku, ale również oceny merytorycznej, w tym także zbadać wykazanie przesłanek (kryteriów) udzielenia odstępstwa (tak też stwierdzono w przywołanym w sprawie Podręczniku - str. 40). Udzielając odstępstwa organ powinien określić dopuszczalne wielkości emisji na poziomie wyższym (łagodniejszym) niż graniczne wielkości emisyjne. Jest to decyzja uznaniowa (Podręcznik str. 41). Jednakże z całą stanowczością należy podkreślić, że uznanie organu nie może nosić cech dowolności i powinno zmieścić się w tzw. "granicach uznania administracyjnego". Organ powinien wskazać jakie przesłanki (kryteria) i okoliczności uznał za udowodnione, co skutkowało udzieleniem odstępstwa. Ponadto w uzasadnieniu powinien wskazać, iż pomimo udzielenia odstępstwa dotrzymane zostaną standardy jakości środowiska. Decyzję należało w tym zakresie uzasadnić.

Powyższe nie zostało w niniejszej sprawie wykonane przez organ drugiej instancji.

Organ w zaskarżonej decyzji (str. 6) stwierdził, że wzywał Spółkę do wyjaśnień i uzupełnień, co jego zdaniem oznacza, iż nie można się zgodzić z zarzutem bezkrytycznego przyjmowania wyjaśnień i uzupełnień. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Prawidłowe zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. nie powinno polegać tylko na wzywaniu Wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień w odniesieniu do uwag Fundacji, a po uzyskaniu odpowiedzi na powyższe przekazywaniu je Fundacji. Zarówno zgłoszone przez Fundację uwagi, jak i uzyskane od Wnioskodawcy odpowiedzi powinny być przez organ poddane szczegółowej analizie i swobodnej ocenie, co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą przekonywania.

W niniejszej sprawie wprawdzie organ występował do Wnioskodawcy o stanowisko w zakresie zgłoszonych przez Skarżącą uwag, jednakże stanowisko to było przyjmowane bezrefleksyjnie, a przynajmniej w decyzji nie ma odzwierciedlenia dokonanych analiz i ocen. W tym zakresie wskazać należy, że organ nie dokonał analizy merytorycznej złożonego wniosku o odstępstwa. Wprawdzie był związany treścią wniosku, ale powinien go zweryfikować i w przypadku stwierdzenia jego niezasadności organ miał prawo i obowiązek odmówić udzielenia wnioskowanego odstępstwa.

Znamiennym przykładem powyższego jest uzasadnienie co do przyjęcia wartości emisji na zawnioskowanym poziomie. W uzasadnieniu decyzji zarówno pierwszej, jaki i drugiej instancji stwierdzono tylko, że wskazane przez Uczestnika wartości nie będą przekraczać standardów emisyjnych określonych w obowiązujących przepisach, jednakże organ nie zbadał, czy te wartości są uzasadnione. W tym zakresie rację ma Skarżąca, że organy nie zbadały czy udzielenie odstępstwa na wskazanym przez Wnioskodawcę poziomie jest uzasadnione w kontekście dotychczas generowanych przez Elektrownię emisji do powietrza. Rację ma Skarżąca, że nie odniesiono się do jej twierdzeń w zakresie ustalenia – przy zachowaniu zasad prewencji i przezorności w podejściu do środowiska - na jakim poziomie były dotychczas emitowane przedmiotowe emisje do powietrza i jakim najniższym możliwym emisjom jest w stanie sprostać obecnie instalacja, do czasu jej modernizacji.

Organ drugiej instancji (powielając stanowisko organu pierwszej instancji) nie dokonał weryfikacji poprawności dokonanych wyliczeń, pomimo zgłoszonych w tym zakresie zarzutów strony skarżącej. Zauważyć należy, że Uczestnik postępowania w piśmie z dnia 16 marca 2021 r. (str. 15) przyznał, że występują rozbieżności i niespójności obliczeń cząstkowych, które jednak jego zdaniem, nie wpływają na prawidłowość wyników końcowych. Podkreślić należy, że organ drugiej instancji w zakresie błędnych obliczeń przytoczonych w odwołaniu, w swojej decyzji (str. 7) wskazał tylko ogólnie, że zarzut nie znajduje odzwierciedlenia w zgormadzonej w sprawie dokumentacji, w aktach sprawy znajdują się bowiem liczne wezwania do pisemnych wyjaśnień Inwestora. W tym względzie zauważyć należy, że przywoływany przez organ Podręcznik na str. 46 pkt 5.2.2 ppkt 3f stwierdza, że w ramach weryfikacji spełnienia kryteriów zasadności odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych sprawdza się czy nie występują oczywiste błędy liczbowe w kalkulacji kosztów netto dostosowania i korzyści środowiskowych.

W tym miejscu przypomnieć należy, że z nieznanych przyczyn (nic nie wspomniano o tym w uzasadnieniu) organ przyznał odstępstwo w zakresie dopuszczalnej emisji pyłu w wysokości przekraczającej o 5 mg/Nm3 wnioskowaną przez Elektrownię wartość.

Ponadto strona skarżąca w odwołaniu w obszerny sposób uzasadniła swoje zarzuty w odniesieniu do określenia granicznej wielkości emisji dwutlenku siarki (tzw. wyjątek RCG). W odniesieniu do tego organ drugiej instancji stwierdził tylko na str. 6 zaskarżonej decyzji, że Marszałek jest związany treścią wniosku i nie może swobodnie dokonywać oceny materiału dowodowego.

Zauważyć należy za Skarżącą, że w decyzji organu pierwszej instancji (str. 19) ustalono, iż tło zanieczyszczeń powietrza w zakresie pyłu PM 2,5, którego poziomy od 2020 r. zostały zaostrzone, przekracza normy jego stężenia w powietrzu. Organ zaznaczył jednak, że tło to jest określone na podstawie aktualnych pomiarów zanieczyszczeń powietrza, tj. ujmuje aktualne oddziaływanie Elektrowni [...] oraz podkreślił, że udział elektrowni w tle zanieczyszczeń zmniejszy się w związku z oddziaływaniami ograniczającymi emisję dla dostosowania do Konkluzji BAT, a także w związku z ograniczeniem produkcji elektrowni. W odniesieniu do takiego stanowiska zaznaczyć jednak należy, że Wnioskodawca zamierza dostosować instalację do konkluzji BAT dopiero w 2024 r. Do tego czasu emisje będą generowane na tym samym poziomie. W kontekście stwierdzonego przekroczenia emisji, za stroną skarżącą, przypomnieć należy (jak wskazano już wyżej), że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.p.o.ś. eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Chodzi tu o nieprzekroczenie poziomów dopuszczalnych substancji lub energii oraz pułapu stężenia ekspozycji, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze, czyli wymagań, jakim ma odpowiadać środowisko, bez względu na ilość oddziaływania (art. 3 pkt 34 u.p.o.ś.). Zgodnie z art. 205 u.p.o.ś nieprzekraczanie wielkości emisji wynikającej z zastosowania najlepszych dostępnych technik, nie zwalnia z obowiązku dotrzymania standardów jakości środowiska. Organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska (art. 186 pkt 3 u.p.o.ś.).

Podobnie w decyzji organu odwoławczego (str. 7-8) w odniesieniu do zarzutu Skarżącej, że z uwagi na przekroczenie na terenie gminy [...] poziomów dopuszczalnych w zakresie pyłu PM 2,5 Marszałek winien był ustalić dla Wnioskodawcy bardziej rygorystyczne wymagania w zakresie dopuszczalnej emisji pyłu, organ cytując to zastrzeżenie jedynie stwierdził, iż wniosek został sporządzony z uwzględnieniem aktualnego stanu zanieczyszczeń powietrza, powielając stanowisko organu pierwszej instancji oparte na dosłownym zacytowaniu opinii WIOŚ w [...]. W tym zakresie wskazać należy jak wyżej, że stanowisko takie jest co najmniej nielogiczne. Ponadto zauważyć należy, że nawet, gdy wynika ono z opinii WIOŚ uzyskanej w trakcie postępowania, to powinno ono być zgodnie z regułami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poddane swobodnej ocenie przez organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, zwłaszcza, że w tym zakresie zostały zgłoszone uwagi i zastrzeżenia ze strony Fundacji. Wyniki takiej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze uzasadnione jest twierdzenie, że wniosek Spółki nie został prawidłowo zweryfikowany, nie przeprowadzono również merytorycznej kontroli decyzji organu pierwszej instancji oraz nie odniesiono się do zarzutów odwołania.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja referuje przebieg postępowania, przedstawia, jakich analiz dokonał wnioskodawca, nie zawiera jednak analiz, ocen i uzasadnienia stanowiska organu w tym zakresie. Poza ogólnym i gołosłownym potwierdzeniem stanowiska organu pierwszej instancji i Wnioskodawcy, bezkrytycznie powielono wniosek i decyzję organu I instancji.

Trudne do zweryfikowania i niejasne jest również stanowisko organów co do stosowania w niniejszym postępowaniu metod i założeń opisanych w Podręczniku. Zaskarżona decyzja (podobnie jak decyzja pierwszej instancji) w tym zakresie zawiera sprzeczne ze sobą stwierdzenia. W zasadniczych częściach uzasadnienia wskazuje się, że udzielając odstępstwa oparto się na owym Podręczniku, np. przy wyliczaniu i porównaniu kosztów dostosowania do Konkluzji BAT w porównaniu do generowanych korzyści środowiskowych - przyjęto, bez podania konkretnego uzasadnienia, poziom wskaźnika 0,7 (str. 19 decyzji pierwszej instancji, str. 6 zaskarżonej decyzji). Tymczasem w innych częściach uzasadnienia wskazuje się jednak, że "Podręcznik (...) nie ma ani nakazowego, ani wyczerpującego charakteru oraz dopuszcza stosowanie innych metod w celu uzasadnienia wniosku o odstępstwo." (str. 19 decyzji pierwszej instancji, str. 6 zaskarżonej decyzji). W decyzji organu pierwszej instancji (str. 19), wbrew zapisom Podręcznika udzielono odstępstw do dnia 8 sierpnia 2024 r. przekraczając tym samym termin 30 czerwca 2024 r. wskazany w owym Podręczniku jako dzień, do którego można udzielić odstępstw czasowych typu B.

Jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja oparta na uznaniu, nie oznacza dowolności, czy też bezkrytycznego przyjęcia wniosku strony, ona przede wszystkim musi dać się zweryfikować. W niniejszej sprawie brak jest możliwości sprawdzenia, czy dokonano merytorycznej kontroli i dlaczego podjęto takie, a nie inne rozstrzygnięcie, nie można w pełnym zakresie prześledzić toku rozumowania organu.

W odniesieniu do argumentów Uczestnika zawartych w piśmie z dnia 16 marca 2021 r., abstrahując od ich zasadności, wskazać należy, że odnoszą się one do większości zarzutów strony skarżącej, w przeciwieństwie do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Tym niemniej podkreślić należy, że ani strona (uczestnik postępowania), ani Sąd rozpoznający skargę nie może zastąpić organów orzekających w sprawie w wykonywaniu ich ustawowych praw i obowiązków.

Zgodnie z art. 204 ust. 2 u.p.o.ś., tylko organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego może zezwolić na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, jeżeli w jego ocenie (a nie w ocenie Wnioskodawcy, czy Sądu) ich osiągnięcie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska. Podobnie zgodnie z art. 11 k.p.a. organy powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Działając w ramach uznania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji mają obowiązek przeprowadzić czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, aby ostatecznie na podstawie jego całokształtu uznać zaistniałe okoliczności za udowodnione (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). To organy mają dokonać odpowiednich analiz i ocen oraz ostatecznie podjąć uzasadnione w weryfikowalny sposób rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. to organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpoznając sprawę wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, lub też stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. – może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podsumowując należy zaznaczyć, że Sąd nie jest upoważniony zamiast organów do podjęcia rozstrzygnięcia, czy udzielenie przedmiotowych odstępstw jest słuszne. Jeszcze raz podkreślić należy bowiem, że zgodnie z art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. decyzja w tym zakresie może być podjęta tylko przez organ wydający pozwolenie zintegrowane. Jest to decyzja fakultatywna, co oznacza, że jeżeli organ uzna, że nie zostały spełnione przewidziane prawem warunki może odmówić przyznania odstępstwa. W konsekwencji organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego może rozstrzygnąć daną sprawę, uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania. Organ administracji publicznej zobligowany jest ponadto mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, organ jest ponadto zobowiązany do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Innymi słowy - czy decyzja nie nosi cech dowolności. Wspomniane granice wytycza natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Pozostaje on poza kontrolą sądowo - administracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Decyzja w niniejszej sprawie podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a jego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Z kolei, sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Kontrolując decyzję uznaniową sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 99/19).

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja z powodów wskazanych szczegółowo wyżej nie poddaje się weryfikacji, w związku z czym ma cechy wskazujące na jej dowolność.

Na zakończenie zauważyć należy, że w pismach procesowych składanych w trakcie postępowania sądowego zarówno Uczestnik postępowania, jak i Skarżąca zauważyli, że zaskarżone decyzje dotyczą nie tylko udzielenia samych odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych. Decyzje te regulują także kwestie, co do których nie były składane żadne zastrzeżenia w trakcie postępowania odwoławczego, czy też postępowania sądowego. Za Uczestnikiem postępowania (pismo ZE [...] S.A. z dnia 7 kwietnia 2021 r.) należy jednak zwrócić uwagę na nierozerwalność rozstrzygnięć zawartych w decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Prawidłowo Spółka podkreśliła, że celem instytucji pozwolenia zintegrowanego jest objęcie pewnych instalacji jedną decyzją, integrującą w sobie pozwolenie na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, na wytwarzanie odpadów, pobór wód i emisję ścieków, co wynika ze stopnia skomplikowania i złożoności instalacji objętych tym rodzajem pozwolenia. Użyta na potrzeby instalacji technologia wymusza emisję pewnych ilości zanieczyszczeń, których wielkości są ze sobą wzajemnie powiązane. Z tych względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi w części poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej udzielenia odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych.

Ponadto w podnoszonej przez Uczestnika postępowania kwestii poziomu wskazanych emisji do powietrza i ich wpływu na środowisko Sąd podzielił stanowisko Fundacji wyrażone w piśmie z dnia 24 marca 2021 r. Zezwolenie na odstępstwo od Konkluzji BAT spowoduje, że po 17 sierpnia 2021 r. dozwolone będzie wyemitowanie przez Elektrownię więcej szkodliwych substancji (tlenków azotu, dwutlenku siarki, rtęci i pyłów) niż w przypadku, gdyby pozwolenie zintegrowane było zgodne z Konkluzjami BAT. Przy czym porównanie wielkości emisji nie powinno być czynione pomiędzy dotychczasową treścią pozwolenia, a decyzją o zmianie pozwolenia. Porównanie takie powinno nastąpić pomiędzy decyzją o zmianie pozwolenia zintegrowanego w zakresie odstępstwa od Konkluzji BAT, a stanem jaki istniałby, gdyby decyzja tej treści nie została podjęta, a w jej miejsce organ ustaliłby graniczne wielkości emisyjne na poziomie zgodnym z Konkluzjami BAT.

Prawidłowo Skarżąca również zauważa, że według wniosku i decyzji przedmiotowa instalacja aż do 2024 r. będzie działała jak dotychczas, bez zasadniczych zmian jej funkcjonowania. W zakresie, w którym zostało przyznane odstępstwo dozwolony będzie wyższy poziom emisji niż graniczne wielkości wynikające z Konkluzji BAT. Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. odstępstwo może być udzielone tylko w wyjątkowych przypadkach, a zasada zapobiegania i przezorności wyrażona w art. 6 u.p.o.ś. stanowi bezpośrednie odbicie zasady ostrożności i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja czy działalność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 601/15).

W niniejszej sprawie organy przy podjęciu rozstrzygnięcia nie mogą również być niejako stawiane przed faktem dokonanym i opierać się w swojej decyzji na tym, że w obecnym stanie i w obecnym czasie Uczestnik i tak nie jest w stanie spełnić wymagań przewidzianych w owych Konkluzjach BAT z uwagi na zagrożenie ciągłości dostaw i dalszego funkcjonowania Spółki. W konsekwencji powyższego organy nie mogą podejmować rozstrzygnięcia w pełni nieuzasadnionego zgodnie z obowiązującymi przepisami, kierując się w tym zakresie presją czasu wskazywaną przez Wnioskodawcę. Zauważyć należy za Skarżącą, że Konkluzje BAT zostały opublikowane w dniu 17 sierpnia 2017 r., a więc Inwestor miał przynajmniej cztery lata na przygotowanie się do obowiązku dostosowania instalacji do Konkluzji BAT i w przypadku chęci złożenia wniosku o udzielenie odstępstw powinien brać pod uwagę fakt konieczności przeprowadzenia w tym zakresie odpowiedniego postępowania, w szczególności koniecznym było dostrzeżenie, że udzielenie takiego odstępstwa odbywa się pod pewnymi warunkami, należy do uznania organu i może ono nie być udzielone zgodnie z wnioskiem w sytuacji braku odpowiedniego uzasadnienia.

Podsumowując te rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych szczegółowo wyżej przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, stąd Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję. W związku ze stwierdzeniem naruszenia ww. przepisów prawa procesowego przedwczesnym było odniesienie się do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zgodnie ze swoimi kompetencjami i zasadą dwuinstancyjności postępowania w szczególności ustali, jaka jest treść wniosku w zakresie odstępstwa od dopuszczalnych emisji (w szczególności czy wskazany poziom jest uzasadniony), ponownie merytorycznie rozpatrzy sprawę działając zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a., a mając na względzie wymóg odniesienia się do zarzutów odwołania dołoży również należytej staranności w celu wypełnienia wymogów sformułowanych w art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.