Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1130/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 101 par. 3, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 1-2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Organ administracyjny, rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, kontroluje tylko pewien fragment postępowania administracyjnego i nie może wyjść poza przedmiot zaskarżenia i orzec o zakończeniu postępowania przez jego umorzenie.

2. Organ drugiej instancji jest powołany do ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym, a więc w tym samym zakresie co organ pierwszej instancji.

TEZY

1. Organ administracyjny, rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, kontroluje tylko pewien fragment postępowania administracyjnego i nie może wyjść poza przedmiot zaskarżenia i orzec o zakończeniu postępowania przez jego umorzenie.

2. Organ drugiej instancji jest powołany do ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym, a więc w tym samym zakresie co organ pierwszej instancji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu zażalenia Prokuratora Wojewódzkiego w S. na decyzję Wojewody S. z dnia 17.07.1998 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy Grzegorzowi J. - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzja z dnia 17 lipca 1998 r. na podstawie art. 105 par. 1, w zw. z art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia Prokuratora Wojewódzkiego z dnia 23.06.1998 r. od postanowienia Wójta Gminy w W. z dnia 9.06.1998 r. zawieszającego postępowanie w sprawie wydania Józefowi G. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii "T" - umorzył postępowanie w powyższej sprawie, ponieważ stało się bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu stwierdzono, że w dniu 30 maja 1997 r. Prokurator Wojewódzki wniósł sprzeciw do ostatecznej decyzji Wójta Gminy w W. w sprawie wydania prawa jazdy kategorii "T" Józefowi G. W uzasadnieniu sprzeciwu stwierdził, iż decyzja ta została wydana na podstawie fałszywych dowodów powstałych w wyniku poświadczenia nieprawdy co do faktu pozytywnego zaliczenia egzaminu państwowego, co wynika z akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez tę prokuraturę.

Wójt Gminy w W. postanowieniem z dnia 19.06.1997 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydania ww. prawa jazdy kategorii "T".

W dniu 3 lipca 1997 r. przesłuchany w charakterze strony Józef G. zeznał, iż samodzielnie zdał egzamin na prawo jazdy i żadnej korzyści majątkowej za zdanie egzaminu nie dawał instruktorowi, ponieważ w ogóle go nie zna.

Wójt Gminy w W. decyzją z dnia 16.02.1998 r. uchylił własną decyzję o wydaniu prawa jazdy Józefowi G. Od decyzji tej wniósł odwołanie do Wojewody Józef G.

Wojewoda decyzją z dnia 26.03.1998 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, iż w związku z występującymi sprzecznościami w zeznaniach strony należy uzupełnić materiał dowodowy o zeznania osób uczestniczących w egzaminie oraz wyjaśnić pozostałe sprzeczności. Pomimo przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w decyzji organu II instancji znalazło się pouczenie o przysługującej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Józef G. w dniu 24 kwietnia 1998 r. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję ostateczną Wojewody z dnia 26.03.1998 r. i uchylającą i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wójt Gminy w W. w dniu 15.05.1998 r. wyznaczył ponowną rozprawę administracyjna, Józef G. w wyznaczonym terminie nie zgłosił się na ww. rozprawę. W dniu 11 maja 1998 r. Józef G. wystąpił z wnioskiem do Wójta Gminy w W. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewoda w dniu 1.06.1998 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o oddalenie skargi Józefa G. Do chwili obecnej Naczelny Sąd Administracyjny nie wydał w tej sprawie orzeczenia.

W dniu 29 maja 1998 r. Wójt Gminy w W. ponownie przeprowadził rozprawę administracyjną. Przesłuchany w charakterze strony Józef G. złożył wyjaśnienia, w których podtrzymał zeznania złożone na poprzedniej rozprawie administracyjnej. Wójt Gminy w W. postanowieniem z dnia 9.06.1998 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania Józefowi G. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii "T", na co Prokurator Wojewódzki wniósł zażalenie do Wojewody.

Rozpatrując zażalenie organ II instancji zważył, co następuje:

Postępowanie w sprawie wydania decyzji z dnia 30 czerwca 1992 r. wydającej prawo jazdy kategorii "T" Panu Józefowi G. należy uznać za bezprzedmiotowe. Nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy karnej przez Sąd Rejonowy, jakim jest udowodnienie, że prawo jazdy zostało wydane na podstawie fałszywych dowodów powstałych w wyniku poświadczenia nieprawdy, co do faktu zaliczenia egzaminu na prawo jazdy kategorii "T".

Tylko niezbite dowody mogę stanowić podstawę uchylenia decyzji, w wyniku której strona nabyła prawa. W tej sprawie nie zapadł wyrok, który stanowiłby ocenę zebranego materiału dowodowego. Sąd nie zdołał przesłuchać żadnego ze świadków. Zebrany materiał w postępowaniu administracyjnym zaprzecza ustaleniom w postępowaniu przygotowawczym Prokuratury Wojewódzkiej.

W postępowaniu administracyjnym przyjęto zasadę domniemania zgodności z prawem decyzji, która nie została podważona prawomocnym wyrokiem sądu w sprawie karnej. Dopóki sprawa nie została zakończona wyrokiem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie można wszczynać nowego postępowania administracyjnego, gdyż jest ono bezprzedmiotowe.

Prokurator Wojewódzki zaskarżył ww. decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu wystąpienia przesłanek określonych:

- w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa polegającej na wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozstrzygniętej już uprzednio inną decyzją ostateczną tego samego organu;

- w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa polegającej na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie: art. 110 Kpa poprzez wydanie przez Wojewodę jako organ odwoławczy decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie, w sytuacji gdy poprzednia ostateczna decyzja tegoż organu z dnia 23 marca 1998 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie została uchylona lub zmieniona - co naruszyło zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją wydaną w tej samej sprawie oraz zasadę trwałości decyzji ostatecznej w danej sprawie /res indicata/;

art. 105 par. 1 w zw. z art. 138 par. 1 pkt 3 i art. 139 w zw. z art. 144 Kpa poprzez umorzenie postępowania administracyjnego bez wykazania przesłanek umożliwiających uznanie postępowanie za bezprzedmiotowe oraz wydanie decyzji merytorycznej co do istoty sprawy na niekorzyść strony odwołującej się w sytuacji gdy zakres postępowania odwoławczego dotyczył jedynie kontroli postanowienia organu I instancji dotyczącego kwestii proceduralnych związanych z zawieszeniem postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy /lis pendens/, w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowanie nie są podejmowane: w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną; po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowania zostaje podjęte na nowo /Z. Rosiak. Zawieszenie i umorzenie postępowania - system prawa procesowego cywilnego t. II. Wrocław 1987 r. str. 62/.

W myśl art. 101 par. 3 Kpa zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienie o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienia w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma wyłączne kompetencje do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia, a zatem czy w świetle przepisów były podstawy prawne do zawieszenia postępowania, podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

Nie jest natomiast właściwy do wkroczenia w rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której zawieszono postępowanie.

Organ administracyjny rozpatrując bowiem zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, kontroluje tylko pewien fragment postępowania administracyjnego i nie może wyjść poza przedmiot zaskarżenia i orzec o zakończeniu postępowania przez jego umorzenie.

Organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję I instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe /art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa/.

Umorzenie zaś postępowania I instancji przez organ II instancji przy okazji rozpoznania zażalenia na postanowienie incydentalne, wydane w toku postępowania, jest niedopuszczalne. Stanowi bowiem rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 Kpa i rażąco narusza powołany przepis art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa /por. wyroki NSA z dnia 10 maja 1993 r. I SA 1548/92 - ONSA 1994 Nr 2 poz. 81 oraz dnia 8 sierpnia 1995 r. SA/Wr 96/95 - OSP 1997 z. 2 poz. 201/.

Organy pierwszej instancji i organy odwoławcze tworzą tok instancji administracyjnych, zgodnych z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustanowioną w art. 15 Kpa, w którym sprawa jest rozpatrywana w tzw. zwykłym trybie postępowania - jest to właściwość instancyjna.

Organ administracji publicznej powołany do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji będzie się nią zajmował po raz pierwszy, będzie rozpatrywał od podstaw - wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek.

Organ drugiej instancji działa jako odwoławczy, a postępowanie odwoławcze może się toczyć tylko i wyłącznie po wniesieniu odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nigdy takie postępowanie nie może być wszczęte z urzędu, bo obowiązuje tu ściśle przestrzegana zasada skargowości. Organ drugiej instancji jest powołany do ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym, a więc w tym samym zakresie co organ pierwszej instancji. Jednostka ma bowiem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy w pełnym zakresie przez dwa organy administracji publicznej - najpierw przez organ niższego stopnia w ich strukturze organizacyjnej a następnie przez organ stopnia wyższego.

Decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa art. 138 par. 1 Kpa w zw. z art. 15 Kpa.

Skoro zaskarżoną decyzję Wojewoda jako organ odwoławczy, rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie, ponieważ stało się bezprzedmiotowe, to w świetle tego co powiedziano wyżej, decyzja ta rażąco narusza przepisy postępowania a w szczególności art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1 Kpa i na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa należało stwierdzić jej nieważność.

Z wyżej przytoczonych powodów Sąd uwzględniając skargę na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.