Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1767/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Tomasz Szmydt (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1544/16 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1544/16 na skutek skargi K. L. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. o ustaleniu odszkodowania, w punkcie [...], oddalając skargę w pozostałej części.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Nieruchomość położona w obrębie [...], gm. [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow [...] ha decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (węzeł "[...]") - [...] (początek obwodnicy) w ramach budowy drogi ekspresowej [...]. Na skutek decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 r. opisana wyżej nieruchomość, stanowiąca własność W. i K. L., z dniem [...] czerwca 2011 r. przeszła na własność Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz W. i K. L. za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wartość gruntu została określona prawidłowo, natomiast wątpliwości budzi kwestia oszacowania naniesień budowlanych. Wartość tych elementów została bowiem określona w uzupełnieniu do operatu szacunkowego, który zdaniem Sądu nie spełnia warunków z § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 21 września 2004 r.").

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz W. i K. L. za nieruchomość.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wskazując, że odszkodowanie ustalone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w kwocie [...] zł zostało wypłacone poprzednim właścicielom, zatem organ wojewódzki błędnie ustalił i przyznał W. i K. L. odszkodowanie w wysokości [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. oraz orzekł o:

1. ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha w wysokości [...] zł na rzecz W. i K. L.,

2. powiększeniu ustalonego w pkt. 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...]zł,

3. ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 184.107,00 zł obejmującej wartość przejętej nieruchomości powiększonej o 5% jej wartości,

4. zaliczeniu na poczet ustalonego odszkodowania kwoty [...] zł wypłaconego w dniu [...] listopada 2012 r. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

5. ustaleniu, że zwaloryzowana kwota ww. odszkodowania wypłaconego na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wynosi [...] zł,

6. odmowie zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość stanowi operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2013 r. Biegła dokonała wyceny przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z przeznaczeniem dotychczasowym, tj. pod zabudowę usługową. Wartość gruntu wyceniono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wartość gruntu oszacowano na kwotę [...] zł. Wartość naniesień budowlanych biegła wyceniła w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia według cen jednostkowych elementów robót określonych w szczegółowo wymienionych w operacie szacunkowym katalogach. Przy wykorzystaniu powyższych materiałów i założeń biegła wyceniła wartość naniesień po zaokrągleniu na kwotę [...] zł. Wartość nieruchomości oszacowano łącznie na kwotę [...] zł.

Oceniając wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ stwierdził, że spełnia on wymogi formalne, o których mowa w rozporządzeniu z 21 września 2004 r. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji była jednak wadliwa, gdyż nie uwzględniła, że W. i K. L. otrzymali odszkodowanie wypłacone w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Organ stwierdził, że w myśl art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, ze zm., dalej: "ustawa") do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przywołując treść art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.; dalej: "u.g.n.") organ stwierdził, że w przypadku gdy decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została uchylona lub unieważniona, ale jednocześnie nie odpadła przyczyna zapłaty odszkodowania (nastąpiło przejęcie własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa), istnieje konieczność ponownego ustalenia odszkodowania z uwzględnieniem jednak kwoty wypłaconego już w przeszłości odszkodowania po jego zwaloryzowaniu na dzień orzekania o ponownym jego ustaleniu.

Organ zauważył, że w niniejszej sprawie odszkodowanie wypłacone na podstawie uchylonej decyzji powinno być wzięte pod uwagę przy ustalaniu odszkodowania po raz kolejny. Wobec uchylenia decyzji, na podstawie której dokonano wypłaty odszkodowania należało ustalić odszkodowanie na nowo, po czym ustalone odszkodowanie pomniejszyć o kwotę wypłaconego odszkodowania. Jednakże odszkodowanie ustalone na podstawie decyzji następnie uchylonej, które zostało wypłacone stronom, powinno odpowiadać wartości z chwili ponownego ustalania odszkodowania, tak aby zniwelować różnice w wartości wypłaconego odszkodowania pomiędzy chwilą wypłaty a chwilą ustalenia odszkodowania. A zatem kwota wypłaconego odszkodowania powinna być zwaloryzowana na dzień orzekania o ustaleniu odszkodowania. Waloryzacji kwoty należnej organ dokonał uwzględniając wskaźniki zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przyjęcie odpowiednich wskaźników pozwoliło na ustalenie, że odszkodowanie wypłacone w listopadzie 2012 r. w kwocie [...] zł zwaloryzowane na chwilę orzekania wynosi [...] zł.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł K. L. zarzucając naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wywodząc brak zasadności działania Ministra skoro w swojej decyzjo orzekł o przyznaniu takiej samej kwoty odszkodowania. Podniesiono, że w sporządzonym operacie biegła nie uwzględniła znaczenia wywłaszczonej nieruchomości dla nieruchomości sąsiednich stanowiących własność skarżącego. Nieruchomość skarżącego, której dotyczy wywłaszczenie ma bowiem istotne znaczenie dla skarżącego z uwagi na prowadzenie na sąsiedniej nieruchomości działalności gospodarczej. Teren ten powinien więc być uwzględniony w operacie jako bardzo atrakcyjny, a nie atrakcyjny. W ocenie skarżącego cechy szacowanej nieruchomości świadczące o jej atrakcyjności dla właściciela muszą być brane pod uwagę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r. uwzględnił skargę w części i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa w punkcie [...], oddalając skargę w pozostałej części.

Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 12 ust. 5 ustawy do ustalenie wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18. Z ostatnio powołanego przepisu wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według wartości z dnia w którym następuje ustalenie odszkodowania. W myśl art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu, której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ odwoławczy dokonał właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego i przedstawił w sposób szczegółowy postawy tej oceny. Zgodnie z § 55 rozporządzenia w operacie szacunkowym należy przedstawić: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania. Z obowiązujących przepisów w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości wynika, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu na poparcie swoich zarzutów powinna, zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., przedstawić przeciwdowód. Skarżący nie skorzystał z trybu zakreślonego w art. 157 u.g.n., ani też nie przedstawił innego operatu stanowiącego kontrdowód do operatu sporządzonego na zlecenie organu. Sąd I instancji w tym zakresie uznał zatem skargę za bezzasadną.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało jednak uchylić zaskarżoną decyzję w pkt. [...], to jest w zakresie waloryzacji kwoty wypłaconego na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. odszkodowania oraz w zakresie dotyczącym odmowy zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego niniejszą decyzją. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze decyzje organów obu instancji różniły się między sobą, gdyż w oparciu o decyzje organu I instancji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązany byłby do wypłaty na rzecz skarżącego kwoty [...] zł. Z decyzji organu II instancji wynikało zaś, że na rzecz W. i K. L. zapłacono o [...] zł więcej niż kwota należna.

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy zastosował w sprawie art. 132 ust. 3a u.g.n. Z przepisu tego wynika obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednakże wtedy gdy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, iż odszkodowanie już nie przysługuje. Przepis ten nie ma zaś zastosowania, w sytuacji gdy stronie przysługuje roszczenie, co do różnicy pomiędzy kwotą ustalonego odszkodowania, a kwotą odszkodowania już wypłaconego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1092/11).

K. Li., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. i zaskarżając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji podniósł następujące zarzuty:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a polegające na oddaleniu w części skargi, tj.

a) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 ust. 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na operacie szacunkowym dotkniętym wadami prawnymi, w którym przyjęto niewłaściwą wycenę i tym samym rozpatrzenie materiału dowodowego w oparciu o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

b) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 128 ust. 1 i art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) - poprzez uznanie wyceny wartości nieruchomości za prawidłową. Błędne uznanie organu i sądu, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując, że dojazd do nieruchomości jest "dość dobry" - z drogi publicznej asfaltowej serwisowej, a nie dogodny, a w konsekwencji ustalenie odszkodowania w wysokości poniżej wartości rynkowej nieruchomości.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 134 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że sposób użytkowania wywłaszczonej nieruchomości nie ma wpływu na wysokość odszkodowania za wywłaszczenie, a w konsekwencji nieprawidłową oceną wartości wywłaszczonej nieruchomości.

b) art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że jedynym sposobem podważenia opinii biegłego sporządzającego operat szacunkowy jest przedstawienie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadziłaby do uznania, że możliwe jest też podważenie operatu szacunkowego poprzez wskazanie jego oczywistych wad prawnych i logicznych.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, co do punktu 2 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto zwrócił się o zwrot poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji pominął okoliczność, że oba orzekające w sprawie organy ograniczyły się do przywołania operatu szacunkowego rzeczoznawcy nie wskazując, jakie okoliczności spowodowały jego bezkrytyczną ocenę. Tymczasem biegła od 5 lat sporządziła kilka operatów szacunkowych dla przedmiotowej nieruchomości i za każdym razem uzyskiwała inne wartości. Zaznaczono ponownie, że inaczej powinno być sklasyfikowane położenie nieruchomości, a dojazd powinien być określony jako dogodny, a nie dość dobry – a co za tym idzie inna powinna być wycena wywłaszczonej nieruchomości. Ten oczywisty błąd rzeczoznawcy został przez organy, a następnie przez Sąd całkowicie pominięty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając zaś sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada podkreślić, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że - stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Wielokrotnie przy tym wyjaśniano, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą w istocie nieprawidłowości operatu szacunkowego.

Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, rzeczoznawca nie uwzględnił znaczenia wywłaszczonej nieruchomości dla skarżącego, z uwagi na prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej na sąsiedniej nieruchomości (zarzut naruszenia art. 134 ust. 1, 2, 3 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy).

W tym zakresie należy podzielić pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że wpływu na wysokość odszkodowania nie może mieć subiektywne odczucie skarżącego w zakresie tego jak powinna zostać określona wysokość świadczenia. Fakt, że K. L. wiąże z przedmiotową nieruchomością prowadzenie działalności gospodarczej nie przekłada się automatycznie na wzrost ceny rynkowej nieruchomości. O wartości tej decydują bowiem czynniki obiektywne ujęte w operacie szacunkowym. Sąd I instancji prawidłowo przy tym przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A-2004/7/66, w którym przyjęto, że Konstytucja RP nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą zatem istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 k.c. zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty - damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści - lucrum cessans), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego również przyjmuje, że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 990/11).

W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć dalej należy, że w myśl art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy, nieruchomości lub ich części, objęte liniami rozgraniczającymi, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a tej ustawy. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy, wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] , nr [...] o pow. [...] ha stanowi operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H. K.. Aktualność operatu szacunkowego została potwierdzona w dniu [...] stycznia 2016 r. Biegła ustaliła, iż przedmiot wyceny położony jest bezpośrednio przy drodze krajowej, w otoczeniu zabudowy usługowo-mieszkaniowej, z dogodnym dojazdem ulicą asfaltową. Nieruchomość wyceniana na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej była niezabudowana, ale została wydzielona z nieruchomości zabudowanej budynkami handlowo - usługowymi w ramach jednej ogrodzonej posesji. Na nieruchomości znajduje się ogrodzenie składające się z przęseł stalowych ocynkowanych, zgrzewanych oraz siatki stalowej, o wysokości 1,50 m, lampa parkowa, utwardzenia gruntu wykonane w 2005 r., składające się z wjazdu z kostki brukowej i krawężników oraz utwardzenia z grysu i asfaltu z podbudową, a także reklamy. Biegła stwierdziła, iż nieruchomość położona jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. - reasumpcja oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., poz. 1063). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była przeznaczona pod tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem składów, magazynów i obiektów produkcyjnych (symbol U/P).

W celu wyboru odpowiednich nieruchomości porównawczych biegła dokonała analizy rynku obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę usługową, pod drogi publiczne oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W wyniku przeprowadzonej analizy biegła stwierdziła, że na rynku lokalnym nie odnotowano w badanym okresie transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod lokalne drogi publiczne, natomiast ceny uzyskiwane za nieruchomości nabywane pod drogi krajowe w gminach sąsiadujących z gminą [...] osiągały ceny w wysokości do [...], a zatem uzyskiwały wartości niższe w porównaniu do cen uzyskiwanych za działki przeznaczone pod usługi, które wynoszą do [...] zł/m2. Zatem w związku z faktem, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie zwiększa jej wartości, biegła dokonała wyceny przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z przeznaczeniem dotychczasowym - tj. pod zabudowę usługową. Wartość gruntu wyceniono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wartość gruntu oszacowano na kwotę 79.860 zł. Wartość naniesień budowlanych biegła wyceniła w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia według cen jednostkowych elementów robót określonych w szczegółowo wymienionych w operacie szacunkowym katalogach. Przy wykorzystaniu powyższych materiałów i założeń biegła wyceniła wartość naniesień po zaokrągleniu na kwotę [...] zł. Wartość nieruchomości oszacowano łącznie na kwotę [...] zł. Oceniając wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego zarówno organ, jak i Sąd I instancji słusznie przyjęli, że spełnia on wymogi formalne, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny. Brak zatem podstaw do uznania za uzasadniony zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają przy tym prawidłowości operatu od strony formalnej, nie wskazują na oczywiste nieścisłości czy błędy wyceny. Zarzuty sprowadzają się natomiast do polemiki, która z uwagi na to, że operat skonstruowany jest według ściśle określonych zasad i w oparciu o wiedzę fachową, nie mogły skutecznie podważyć rozstrzygnięcia Sądu I instancji (zarzuty naruszenia art.7,art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art.134 ust.2 oraz art.151 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 77i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o dogach publicznych).

Zarzut odmiennej wyceny sąsiedniej nieruchomości nie ma istotnego znaczenia dla oceny poprawności operatu szacunkowego. Sąsiedztwo nieruchomości nie warunkuje jej podobieństwa do nieruchomości objętej przedmiotowym operatem. Przy braku konkretnych zarzutów, co do samego operatu, subiektywne odczucie skarżącego o tożsamej czy podobnej wartości nieruchomości sąsiedniej nie mogło stanowić podstawy wzruszenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Bezzasadny okazał się również zarzut dotyczący uznania przez rzeczoznawcę dostępu do drogi publicznej jako "dość dobry" a nie dogodny. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż kwestia ta należy do merytorycznej, a nie formalnej oceny operatu szacunkowego. Skarżący założył, że skoro rzeczoznawca posłużył się pojęciem "drogi publicznej asfaltowej serwisowej", nie skatalogowanym według obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych, to automatycznie popełnił błąd w zakresie przyjęcia kategorii dojazdu do nieruchomości ("dość dobry"). Teza skarżącego nie ma jednak właściwego oparcia logicznego. Całość operatu wskazuje, że nieruchomość ma dostęp do drogi krajowej [...], na tym stanie faktycznym bazował rzeczoznawca konstruując treść operatu. W sprawie zaś nie zostało wykazane, chociażby poprzez przedłożenie innego operatu szacunkowego, że podniesione w tej mierze twierdzenia są uzasadnione pozostawiając wpływ na ustalenia operatu szacunkowego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.