Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 741/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, art. 15, art. 16
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma odmawiającego udzielenia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Skarbowej w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 132 § 1 i 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: Kpa) stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A.K. (dalej: strona) od pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...]r. znak: [...] – stanowiącego odpowiedź na wniosek strony z dnia 28 marca 2015 r. o udzielenie informacji publicznej – informujące, że dane dotyczące prowadzenia kontroli podatkowej należy uznać za chronione tajemnicą skarbową.

Złożenie skargi poprzedził następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z dnia 28 marca 2015 r. A.K., powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 782, ze zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.) zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej żądając informacji dotyczących kontroli prowadzonych u przedsiębiorcy A Sp. z o.o., (dalej także: A) w zakresie:

po pierwsze – czy od 1 stycznia 2008 r. do nadal Urząd Skarbowy w B. prowadził lub nadal prowadzi kontrole u przedsiębiorcy A Sp. z o.o., jeżeli tak to wniósł także o wskazanie,

po drugie – jakim wynikiem zakończyły się kontrole prowadzone u przedsiębiorcy A Sp. z o.o.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. pismem z dnia [...]r. (znak: [...]) poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, a dodatkowo – jak stwierdził – chronione są tajemnicą skarbową określoną w art. 293 § 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej: O.p.).

Nie zgadzając się z wyrażonym w odpowiedzi na wniosek stanowiskiem organu pierwszoinstancyjnego strona pismem z dnia 5 maja 2015 r., skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B., podniosła, że w jej ocenie wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej. Równocześnie zaznaczyła, że tylko część z nich chroniona jest tajemnicą skarbową. Ponieważ wnioskodawca przyznał przy tym, że dane w zakresie wyników kontroli stanowią tajemnicę skarbową to w tym zakresie zmodyfikował swój wniosek żądając w dalszym ciągu udzielenia informacji: czy w okresie od 1 stycznia 2008 r. do nadal były prowadzone kontrole we wskazanym podmiocie, a jeżeli tak to ile ich było. Jednocześnie wyraził pogląd, że "wbrew stanowisku Naczelnika, wnioskowane dane jak najbardziej stanowią informację publiczną". Jak określił, "ściślej rzecz ujmując, jest to informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 3 ppkt e u.d.i.p.), lecz także o treści i postaci dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a u.d.i.p.). Tym samym podtrzymał w części, jak wyżej wskazano, swój wniosek z dnia 28 marca 2015 r.

W kolejnym etapie Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. pismem z dnia [...]r. (znak: [...]) odmówił udzielenia informacji z żądanym zakresie. Wskazał w nim, że mocą art. 293 § 1 Ordynacji Podatkowej "indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Zgodnie z art. 293 § 2 pkt 3 w/w ustawy przepis § 1 stosuje się również do danych zawartych w aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe".

W dalszej części podniósł, że wprawdzie ustawodawca nie sformułował w obowiązującym prawie definicji tajemnicy skarbowej ale dokładnie określił jej zakres przedmiotowy i podmiotowy. Zaznaczył, że w doktrynie prezentowany jest pogląd, że tajemnica skarbowa jest szczególnym rodzajem tajemnicy, której granice muszą być zakreślone szeroko. Z opodatkowaniem związane są bowiem zjawiska gospodarcze, a niejednokrotnie wiąże się ono z indywidualnymi przejawami życia jednostki, co wymaga ścisłego przestrzegania zawodowej dyskrecji.

Tym samym informując wnioskodawcę, że dane dotyczące prowadzenia kontroli podatkowej stanowią tajemnicę skarbową odmówił udzielenia informacji z żądanym zakresie.

Na powyższą odpowiedź w piśmie z dnia 18 czerwca 2015 r. zatytułowanym "odwołanie" strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na treść i sposób załatwienia jej wniosku oraz prawa materialnego, a to:

1) art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 4, art. 7 ust. 1 pkt. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2) art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 293 § 2 pkt. 3 Ordynacji podatkowej,

3) art. 16 ust. 2 pkt. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 107 § 2 Kpa,

4) art. 7 i art. 107 § 1 Kpa.

Autor pisma – na wstępie – podkreślił, że "wobec zawarcia w piśmie nr [...] minimalnych elementów konstrukcyjnych decyzji administracyjnej", udzieloną odpowiedź traktuje jako decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., uruchamiając – w jego ocenie – na podstawie art. 127 § 1 Kpa "procedurę odwoławczą".

Uzasadniając formułowane zarzuty zaznaczył, że dostęp do informacji publicznej stanowi publiczne prawo podmiotowe, gwarantowane każdemu mocą art. 61 Konstytucji RP. Podkreślił, że w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do zakresu i granic zasady jawności wszelkie wyjątki od niej należy traktować wąsko. Toteż w jego ocenie zawarty w art. 293 Ordynacji podatkowej katalog informacji objętych tajemnicą skarbową ma charakter zamknięty. Do wniosku takiego — jego zdaniem — prowadzi wykładnia językowa powołanej normy, gdyż ustawodawca nie użył w jej treści zwrotów: "w szczególności", "zwłaszcza", itp., co mogłoby wskazywać na wyliczenie przykładowe. Toteż uznał, że skoro wszelkie wyjątki – w tym te wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 293 O.p. – powinny być rozumiane wąsko, to wyłącznie informacje enumeratywnie wyliczone w Ordynacji podatkowej, jako stanowiące tajemnicę skarbową, mogą korzystać z wyłączenia jawności.

Polemizując z organem pierwszej instancji w kwestii oceny wniosku i ochrony danych w nim żądanych wskazał, że "w tej konkretnej sprawie trudno uznać, aby podanie bardzo ogólnej informacji o fakcie prowadzenia kontroli we wskazanym podmiocie i ich ilości, mogło naruszać jakąkolwiek tajemnicę (nie tylko skarbową ale też przykładowo tajemnicę wskazanego we wniosku przedsiębiorstwa) w stopniu uzasadniającym odmowę dostępu".

Ustosunkowując się do stanowiska strony wyrażonego w powyżej przywołanym piśmie z dnia 18 czerwca 2015 r., Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że zaskarżone pismo Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. nie ma charakteru decyzji administracyjnej.

Zdaniem organu drugoinstancyjnego zarzuty skarżącego zmierzają w istocie do wykazania, że pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...]r. (znak: [...]) jest decyzją administracyjną odmawiającą dostępu do informacji publicznej. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w K. pogląd ten jest nieuzasadniony. Na wstępie zaznaczył, że wymagania, które powinien spełnić dokument, aby miał charakter decyzji administracyjnej zostały określone w art. 107 § 1 Kpa. Zgodnie z nim decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Ponadto decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Argumentując podniósł także, że nie wszystkie składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 Kpa, mają jednakowe znaczenie dla jej bytu prawnego. Jako minimum elementów – jak zaznaczył – w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się cztery składniki:

1) określenie autora,

2) określenie adresata,

3) rozstrzygnięcie oraz

4) podpis osoby reprezentującej organ.

Na poparcie wyrażonego poglądu przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz doktrynę przedmiotu powołując się na autora: J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 427 i następne.

Jednocześnie podniósł, że nie kwestionuje tego, iż w piśmie z dnia [...]r. określono jego autora i adresata, znajduje się na nim również podpis osoby reprezentującej organ. Dokument ten nie zawiera jednak – w jego ocenie –rozstrzygnięcia. Zaznaczono w nim jedynie, że wnioskowane informacje są chronione tajemnicą skarbową i jako takie nie podlegają udostępnieniu. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszoinstancyjny "nie przesądził czy informacje te mają charakter informacji publicznej, do której dostęp ograniczony jest z uwagi na tajemnicę skarbową, czy też nie mają one charakteru informacji publicznej i dodatkowo chronione są tajemnicą skarbową".

Na zakończenie skonstatował, że art. 16 ust. 1 ustawy wymaga wydania decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej, to w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, wydanie decyzji administracyjnej nie jest konieczne, gdy wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. W takich sytuacjach organ jedynie informuje wnioskodawcę zwykłym pismem, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08.

Tym samym uznał, że pismo z dnia [...]r. będące odpowiedzią organu pierwszej instancji na wniosek strony nie stanowi decyzji administracyjnej, co w konsekwencji – z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia – powoduje, że odwołanie jest niedopuszczalne.

Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...]r. Nr [...], mocą którego stwierdzono niedopuszczalność odwołania, skargę do tut. Sądu w dniu 13 lipca 2015 r., wniósł A.K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił – analogicznie jak w odwołaniu – naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na treść i sposób załatwienia jej wniosku oraz prawa materialnego, przy czym tym razem wskazał na:

1) art. 134 Kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie powinien być stosowany, tj. błędne przyjęcie, że wniesienie odwołania było w stanie faktycznym niniejszej sprawy niedopuszczalne,

2) art. 138 § 1 i 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie, tj. odmowę merytorycznego rozstrzygnięcia wniesionego odwołania,

3) art. 107 Kpa w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżone pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. nie stanowi decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, oraz

4) art. 8 i 11 Kpa poprzez wydanie postanowienia, którego uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne.

W konsekwentnej ocenie skarżącego pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. zawiera wszystkie niezbędne elementy konieczne do uznania go za decyzję administracyjną. W szczególności – jak wywodzi – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zawiera ono rozstrzygnięcie, albowiem de facto odmówiono udzielenia mu żądanych informacji z uwagi na tajemnicę skarbową. Autor skargi nie zgodził się z poglądem tegoż organu, że w treści pisma organu pierwszoinstancyjnego "zanegowano publiczny charakter wnioskowanych informacji". Podkreślił, że tylko wyraźne stwierdzenie w piśmie skierowanym do wnioskodawcy, że w ocenie organu dana informacja nie stanowi informacji publicznej "sprawia, że nie mamy do czynienia z decyzją, tylko ze zwykłym pismem informacyjnym", co w jego opinii jednak nie zaistniało w przedmiotowej sprawie.

Jego zdaniem "rozumując a contario brak takiej wyraźnej negacji przy jednoczesnym rozstrzygnięciu odmownym sprawia, że pismo może (a wręcz musi) być uznane za decyzję administracyjną ze wszelkimi tego konsekwencjami".

Tym samym wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

2) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

3) zasadzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ drugoinstancyjny wniósł o jej oddalenie. W jej motywach – na wstępie – podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie można uznać, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. wydał decyzję administracyjną. Toteż, jak zaznaczył, w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia nie miał on prawa badać prawidłowości stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji.

Zaznaczył, że art. 127 § 1 Kpa normuje odwołanie, jako środek prawny przysługujący na decyzję administracyjną, a w przypadku braku takiego aktu należało zgodnie z dyrektywą zawartą w art. 134 § 1 Kpa stwierdzić jego niedopuszczalność. Odnosząc się do naruszenia art. 138 § 1 i 2 Kpa, poprzez jego niezastosowanie, tj. odmowę merytorycznego rozstrzygnięcia wniesionego odwołania wskazał, że skoro pismo organu pierwszoinstancyjnego nie ma charakteru decyzji administracyjnej, to nie przysługuje stronie środek prawny w postaci odwołania. Ustosunkowując się do naruszenia art. 8 i 11 Kpa statuujących zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie oraz zasady przekonywania poprzez wydanie postanowienia, którego uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne, podniósł, że skarżący nie wskazał w czym przejawia się wewnętrzna sprzeczność zaskarżonego postanowienia, co z kolei czyni niemożliwym odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu.

Konstatując organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz. U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Skarga według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...]r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania od stanowiska Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. zawartego w piśmie z dnia [...]r. znak: [...] – notabene będącego odpowiedzią na wniosek strony z dnia 28 marca 2015 r. o udzielenie informacji publicznej – informujące, że dane dotyczące prowadzenia "kontroli podatkowej należy uznać za objęte tajemnicą skarbową". Zaskarżone orzeczenie, co wymaga zaakcentowania, zostało wydane w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 28 marca 2015 r. – zmodyfikowanym w piśmie z dnia 5 maja 2015 r. – o udzielenie informacji publicznej, w którym ostatecznie skonstruował pytanie: czy w okresie od 1 stycznia 2008 r. do nadal były przez Urząd Skarbowy w B. prowadzone kontrole w spółce z o.o. A oraz ile ich było.

Przechodząc do tak zarysowanego sporu na wstępie jawi się uwaga ogólna, że nie powinno być, ale i nie jest w sprawie sporne, iż podmiot do którego skierowano żądanie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Sporne pozostaje zaś to: czy zakres żądania stanowi informację publiczną i czy były podstawy do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, czy też istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej albo załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem, jak również to, czy organy w wystarczający sposób uzasadniły swoje stanowisko. Te zaś kwestie budzą zastrzeżenia i wątpliwości Sądu, bowiem nie zostały w sposób wyczerpujący przez organy obu instancji należycie i jednoznacznie wyjaśnione. Zresztą wątpliwości takie wyraża także organ drugoinstancyjny stwierdzając – co wymaga powtórzenia –że jego zdaniem organ pierwszoinstancyjny "nie przesądził czy informacje te mają charakter informacji publicznej, do której dostęp ograniczony jest z uwagi na tajemnicę skarbową, czy też nie mają one charakteru informacji publicznej i dodatkowo chronione są tajemnicą skarbową". Tymczasem na gruncie przedmiotowej sprawy kluczowym jest jednoznaczne wyrażenie woli organu albowiem od niej uzależnione jest działanie organu, który albo uznając, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej odpowiada wnioskodawcy, albo uznając, że objęta jest ona ochroną wynikającą z przepisów odrębnych wydaje decyzję, której podstawa zawarta jest w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z przywołaną regulacją prawną – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jak wskazują organy obu instancji jedną z tajemnic ustawowo chronionych w rozumieniu tegoż przepisu jest tajemnica skarbowa, która w ich ocenie – co do zasady – obejmuje żądane informacje.

Organ odwoławczy pomimo tego, że uznał stanowisko organu pierwszej instancji co do odmowy udzielenia informacji za słuszne, jednocześnie odmówił stronie prawa do jego kontroli wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania.

Zdaniem Sądu, takiego stanowiska organu nie można uznać za słuszne, a tym samym, za zgodne z prawem. Uznanie za prawidłowe takiego twierdzenia mogłoby bowiem skutecznie uniemożliwić jakąkolwiek kontrolę w tym zakresie.

Nadto zauważyć należy, że w dniu 16 września 2011 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204, poz. 1195). Jej podstawowym celem było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego nowego (piątego) trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad jej ponownego wykorzystania, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 r. seria L Nr 345, poz. 90 z późn. zm.). nie miała ona natomiast na celu ograniczenia dotychczasowych zasad dostępu do informacji publicznej, co podkreśla zarówno jej uzasadnienie, jak i art. 2 a ust. 2 u.d.i.p. W wyniku tej nowelizacji, w ustawie o dostępie do informacji publicznej dodano jednak do istniejącego tekstu rozdział 2a, bez uwzględnienia wzajemnych relacji pomiędzy nimi. Przy obecnej regulacji, wskutek niejasności wzajemnych relacji między rozdziałem 2 a 2a u.d.i.p., konieczne jest zatem przyjęcie takich sposobów interpretacji przepisów u.d.i.p., które z jednej strony pozwoliłyby na realizację celów zakładanych przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji, z drugiej zaś umożliwiałyby zachowanie w maksymalnym stopniu dotychczasowych zasad dostępu do informacji publicznej.

Pamiętać przy tym należy, że celem nowelizacji było nie tyle ograniczenie możliwości dalszego wykorzystania uzyskiwanych informacji publicznych w ogóle, ile określenie pewnych minimalnych wymogów i warunków w tym zakresie, w szczególności w odniesieniu do informacji chronionych prawami własności intelektualnej. Ustawa przewiduje zatem takie zasady i warunki nie przy każdym udostępnianiu informacji, ale tylko przy niektórych jej formach. Warto też wskazać na wyrok TS UE z dnia 27 października 2011 r. w sprawie C362/10, w którym Trybunał zauważył, że celem dyrektywy było polepszenie możliwości ponownego wykorzystania informacji służące rozwojowi usług w Unii Europejskiej. Uregulowanie takich warunków miało więc na względzie, jak podkreślała Komisja, osiągnięcie skutku o charakterze gospodarczym, a nie, jak w zakresie dostępu na podstawie przepisów prawa krajowego, realizację politycznych praw obywateli.

Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera definicję informacji publicznej stanowiąc, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem w art. 2 ust. 1 ustawa przyznaje je każdemu, zakazując równocześnie w ust. 2 żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA/Wa 4059/02.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 – tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05.

Ponadto – z uwagi na istotę sporu – wskazać należy, że w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

Przy czym – zgodnie z art. 13 u.d.i.p. – organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych. Ponieważ dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, czego dowodzi art. 5 ust. 1 u.d.i.p., normujący, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej obowiązuje zasada, że przepisy ustaw o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych stanowią legi speciali w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa, to jej zaistnienie a następnie zastosowanie musi wynikać z prawnej formy działania organu. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi informację niejawną lub też informację ustawowo chronioną, wyłączona jest możliwość jej uzyskania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zatem odmowa udzielenia informacji, z uwagi na wystąpienie jednej z przywołanych powyżej przesłanek, może nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wyłącza merytoryczną kontrolę sądu administracyjnego. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o wadliwości działania organu. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził WSA w Łodzi w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 88/14 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu – przy tak skonstruowanych stanowiskach: strony i organu – nie sposób uznać, że żądane przez skarżącego dane w całości stanowią tajemnicę skarbową. Zresztą, co wymaga zauważenia, zasadniczo nie wiadomo czy organy podatkowe uznały, że wniosek dotyczy informacji, które nie mają przymiotu "informacji publicznej", czy też chronione są tajemnicą skarbową. Takie niezdecydowanie organu uniemożliwia kontrolę prawidłowości jego działania. Tajemnicą skarbową objęte są bowiem informacje, tj. pewne dane, a nie wszystkie możliwe dokumenty zawierające takie informacje. Nie ma przy tym żadnych przeszkód prawnych, by w realizacji prawa do informacji publicznej zanonimizować ewentualne informacje podlegające tajemnicy i ujawnić dane jej nie podlegające. Dopiero wówczas zostanie zachowana równowaga między prawem do informacji publicznej i ochroną tajemnicy skarbowej bez uszczerbku dla tych norm.

W sytuacji, gdy organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji stwierdza, że część dokumentów objętych żądaniem nie podlega udostępnianiu z uwagi na ochronę tajemnicy, powinien wskazać, które z informacji udostępnieniu nie podlegają oraz na jakiej podstawie prawnej i w stosunku do tych informacji odmówić dostępu do informacji. Natomiast pozostała część informacji, która nie jest objęta szczególną ochroną prawną, winna podlegać udostępnieniu na zasadach ogólnych. Ustrojodawca normując w Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem regułą, od której wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Jakiekolwiek ograniczenie dostępu do informacji publicznej, a tym bardziej odmowa udostępnienia takiej informacji, muszą więc być w praktyce stosowane wyjątkowo. Tak też, jako wyjątek, trzeba interpretować przepisy dające powód ograniczenia lub odmowy dostępu do informacji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej polega na ochronie indywidualnych danych podatników, wobec których dokonywano różnych czynności urzędowych, jeśli takie dane znajdują się w protokole kontroli resortowej. W tym kontekście nie będzie informacją publiczną informacja o imieniu i nazwisku lub nazwie podatnika, adresie zamieszkania lub siedziby, dane o wysokości podatków.

Mając powyższe na uwadze wskazać także należy, że uzasadnienia stanowisk organów nie wyjaśniają w wystarczający i przekonywujący sposób dlaczego tajemnica skarbowa wywiera taki wpływ na art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy u.d.i.p., iż uniemożliwia dostęp do informacji publicznej o pracy organu i prowadzonych kontrolach.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia, powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Z tegoż przepisu wynika jednoznacznie, że w sytuacji gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, powinien poinformować wnioskodawcę, w jakim wypadku i w jaki sposób (dotyczy to też formy) byłoby to możliwe. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi nie wynika zaś, aby organ poinformował skarżącego o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ winien rozpoznać wniosek skarżącego mając na uwadze treść art. 153 P.p.s.a. oraz powyższe uwagi i wskazania Sądu. Dopiero bowiem wówczas możliwa będzie ocena, czy organ winien decyzją odmówić udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej w całości, czy też może jednak poprzez czynność materialno - techniczną udostępnić ją w określonej części.

Podsumowując podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Konstytucyjny rodowód prawa dostępu do akt oraz ustawowa reglamentacja ograniczeń tego prawa, daje podstawy do przyjęcia zasady, że wyjątki należy interpretować w sposób ścisły. Ustawowe ograniczenia prawa strony do wglądu do akt sprawy możliwe są wyłącznie z dwóch powodów, a mianowicie: koniecznością ochrony tajemnicy państwowej oraz koniecznością ochrony interesu publicznego – co w niniejszej sprawie wystąpiło. Ordynacja podatkowa nie przewiduje możliwości wyłączenia dostępności akt postępowania w całości, lecz jedynie wyłączenie poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W praktyce ograniczenie prawa do wglądu do akt sprawy wiąże się z uprzednim wyłączeniem z akt sprawy zarówno dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej, jak i dokumentów podlegających wyłączeniu z akt sprawy ze względu na interes publiczny. W tym zakresie organ orzeka w formie postanowienia. Zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP), dopuszczalne jest pozbawienie strony dostępu jedynie do tej części akt (dokumentu), która zawiera dane uzasadniające jego wyłączenie z akt sprawy (tak też: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 września 2008 r., I SA/Bk 229/08, ZNSA 2009, nr 1, s. 131).

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Obciążenie organu kosztami postępowania sądowego jest następstwem uwzględnienia słuszności skargi. Na koszty postępowania sądowego złożył się wpis od skargi.