Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 776/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, ze zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec M. L. (dalej jako "skarżący", "strona" lub "wnioskodawca") art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Organ wskazał, że skarżący wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg swojej służby i zajmowane stanowiska. Poinformował o wzięciu udziału w zadaniach, narażających jego zdrowie i życie, tj. akcja ratunkowa podczas katastrofy komunikacyjnej w [...] - [...], pożar podczas koncertu w Hali [...] w [...], wybuch gazu w budynku mieszkalnym

w [...] - [...], powódź w [...] - ratowanie ludzi i mienia. Podkreślił, że podczas realizacji obowiązków służbowych uległ wypadkowi, którego efektem była operacja kręgosłupa i orzeczony uszczerbek na zdrowiu w wysokości 28%. Na skutek tego komisja lekarska orzekła całkowitą niezdolność do służby w Policji i inwalidztwo, pozostające w związku ze służbą i wypadkiem. Skarżący podkreślił, że wielokrotnie był nagradzany i wyróżniany przez Ministra Spraw Wewnętrznych oraz Komendanta Głównego Policji; posiada Złoty Krzyż Zasługi, Złotą Odznakę "Zasłużony Policjant", "Odznakę Honorową" od NZSS Policjantów, Złoty Medal "Za zasługi dla Ligi Obrony Kraju" od Zarządu Głównego Ligi Obrony Kraju.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Minister odmówił wyłączenia wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy własną decyzję. W wyniku wniesienia przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tutejszy Sąd wyrokiem z 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1038/19 uchylił ww. decyzje organu. Przedmiotowy wyrok stał się prawomocny od 19 grudnia 2019 r. Ponownie analizując sprawę, Minister stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w dniu [...] lutego 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącym informację o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] maja 1982 r. do [...] sierpnia 1986 r., tj. przez okres 4 lat, 3 miesięcy i 15 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 23 lata, 9 miesięcy i 24 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] września 2017 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN") - nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Z pisma Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2017 r. wynika, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach

o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe.

W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego

w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Wskazano na nadane ordery/odznaczenia państwowe oraz odznaki resortowe – Brązowy Krzyż Zasługi, Złoty Krzyż Zasługi, Złota Odznaka "Zasłużony Policjant", Złoty Medal za zasługi dla Ligi Obrony Kraju.

Organ wskazał, że za pismem z [...] marca 2018 r. z Komendy Głównej Policji przekazano dodatkowe pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji

w [...]. Zgodnie z tym pismem, biorąc pod uwagę okoliczności powołane przez stronę w trakcie trwającego postępowania administracyjnego, można stwierdzić, że stanowią one podstawę do uznania, że służba skarżącego była pełniona w trudnych warunkach. Ponadto informacje o przebiegu służby byłego funkcjonariusza uzupełniono o orzeczenie nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...], która określiła, że wnioskodawca jest całkowicie niezdolny do służby w Policji, stwierdzając, że schorzenie i otrzymana trzecia grupa inwalidzka pozostaje w związku ze służbą.

Z kolei w orzeczeniu [...] z [...] kwietnia 2004 r. Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy Zarządzie Służby Zdrowia MSWiA w [...] określono 28% uszczerbek na zdrowiu w związku z wypadkiem pozostającym w związku ze służbą.

Minister stwierdził, że dla zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie przesłanki w postaci krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji

i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak

i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zdaniem organu, narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, należy traktować jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Organ dodał, że szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy, należy rozpatrywać po spełnieniu dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego

i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia

i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Odnosząc te ogólne rozważania do rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że skoro służba skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 4 lat, 3 miesięcy i 15 dni, a całkowity okres pełnienia służby wynosi 23 lata, 9 miesięcy i 24 dni, to przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Wnioskodawca w sposób świadomy rozpoczął pracę

w strukturze z Służby Bezpieczeństwa. Na podstawie przesłanych materiałów dowodowych przez IPN podkreślenia wymaga fakt, że raport złożony przez stronę, dotyczący zwolnienia ze Służby Bezpieczeństwa został podyktowany problemami zdrowotnymi. Dlatego też w ocenie organu w niniejszej sprawie nie została zatem spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji przekazanej za pismem Komendanta Głównego Policji wynika, że istnieją okoliczności wskazujące na to by, że służba wnioskodawcy była pełniona w trudnych warunkach. Tym samym uznano, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Wnikliwa analiza materiału dowodowego stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...] pozwala jednak domniemywać, że zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. Stanowczego podkreślenia wymaga, że rozpoczęcie przez skarżącego służby w Służbie Bezpieczeństwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało

z jego inicjatywy oraz chęci podjęcia jej przez samego zainteresowanego (zob. podanie strony z [...] kwietnia 1982 r., dotyczące prośby o przyjęcie do służby).

Organ zauważył, że strona w trakcie pełnienia służby w organach bezpieczeństwa podjęła również naukę w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW

w [...], co wskazuje na dążenie do podwyższenia kwalifikacji oraz rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowych strukturach (zob. opinia służbowa z [...] sierpnia 1986 r.). W szczegółowej opinii bezpośredniego przełożonego we wniosku o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej z [...] czerwca 1986 r. zaznaczono, że wnioskodawca był funkcjonariuszem ujawniającym zainteresowanie służbą operacyjną. Dodatkowo

w opiniach służbowych za okres pełnienia służby przez skarżącego w Służbie Bezpieczeństwa wskazano, że współuczestniczy on w operacyjnej ochronie środowiska akademickiego Uniwersytetu [...], założył jedną sprawę operacyjnego rozpracowania i dwie sprawy operacyjnego sprawdzenia (zob. opinia służbowa z [...] sierpnia 1986 r.). Ponadto z uzasadnienia wniosku personalnego z [...] grudnia 1986 r. wynika, że wnioskodawca był aktywnym kandydatem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Nie sposób więc zakwestionować fakt, by członkostwo w PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca wyrażał chęć przystąpienia do PZPR to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami

i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa

w strukturach Służby Bezpieczeństwa w ocenie organu nie kwalifikuje się jako szczególnie uzasadniony przypadek. Ponadto zaznaczenia wymaga, że zawarte

w uzasadnieniu strony argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań

i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także wskazanie na otrzymanie przez nią nagród, wyróżnień oraz odznaczeń państwowych i resortowych za niebywałe wyniki w służbie, podkreślenie pełnej dyspozycyjności, dużej odpowiedzialności za realizowane zadania, nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście długości okresu służby pełnionej przez wnioskodawcę na rzecz totalitarnego państwa oraz brak zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2020 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że:

1. krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy

w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości może obejmować okres kilku lat

w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby skarżącego, ale również okres życia skarżącego

i przyczyny jego odejścia ze służby.

2. szczególnie uzasadniony przypadek oceniany jest w przypadku skarżącego poprzez członkostwo w PZPR i świadome uczestnictwo w strukturach Służby Bezpieczeństwa podczas gdy ww. przesłankę należy rozważać indywidualnie z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia oraz wyodrębnienie tych osób, które poza tym, że ich służba przed 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzalnym", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r, oraz przyczynami odejścia ze służby tak jak w przypadku skarżącego na skutek wypadku w służbie powodującym trwałe kalectwo i całkowicie niezdolnego do pełnienia służby w Policji w związku ze służbą

i wypadkiem w służbie

II. obrazę prawa postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez:

1. nie uwzględnienie oceny prawnej sformułowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1038/19 dotyczącej krótkotrwałości służby, otrzymanych odznaczeń, nagród i wyróżnień, zignorowanie w dalszym ciągu wypadku skarżącego w służbie i orzeczenia uszczerbku na zdrowiu w wysokości 28%, "utraty ponad ¼ zdrowia, co jest bardzo wysokim uszczerbkiem, zwłaszcza w porównaniu z innymi, powoływanymi w analogicznych sprawach" ;

2. nie przeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, a jedynie wybiórcze sięganie po zdania bądź zwroty wyrwane z kontekstu z opinii służbowych, a pomijanie faktów pomimo posiadanych dokumentów;

3. nie uwzględnienie wniosku skarżącego do Ministra z [...] stycznia 2019 r., w którym skarżący przesłał nowe istotne dokumenty z Komendy Głównej Policji, Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz NSZZ Policjantów;

4. nie uwzględnienie okoliczności powoływania skarżącego na coraz wyższe stanowiska służbowe, otrzymania odznaczeń: Złoty Krzyż Zasługi, Odznaka Zasłużony Policjant, Odznaka Honorowa od NSZZ Policjantów oraz Złoty Medal "Za Zasługi dla Ligi Obrony Kraju" uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku";

5. pominięcie faktu utraty zdrowia w związku z wypadkiem w służbie i braku możliwości dalszego pełnienia służby – pogorszenie od 2017 r. stanu zdrowia i przyznana II grupa inwalidzka w związku ze służbą i wypadkiem w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku";

6. nieuwzględnienie utraty zdrowia wskutek wypadku w służbie, wskazującej, ze skarżący wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia, co ma również duże znaczenie uzasadniające spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku";

7. ustalenie, że okres 4 lat, 3 miesiące i 15 dni, pełnienia służby w totalitarnym państwie przez skarżącego jest okresem długotrwałym, podczas gdy w skali całego życia skarżącego, istnienia państwa totalitarnego, pracy zawodowej, jak i w skali okresu całej służby skarżącego, okres ten jest krótkotrwały;

8.nie zaliczenie okresu zasadniczej służby wojskowej, tj. 1 roku, 11 miesięcy i 6 dni do całego okresu służby – co wynosi ogółem 25 lat i 9 miesięcy służby w stosunku do 4 lat, 3 miesiące i 15 dni to wynosi 16,67%;

9. pominięcie faktu zajmowania kierowniczych stanowisk w Policji przez 16 lat co ma duże znaczenie przy ocenie czasu poświęconego w służbie, jak i w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W uzasadnieniu skargi, jej autor w obszerny sposób rozwinął zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł

o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,

a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub

w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu z [...] lutego 2020 r.

o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Jest to kolejna decyzja Ministra wydana w sprawie wniosku skarżącego z [...] lutego 2017 r. Poprzednie bowiem decyzje organu z [...] czerwca 2018 r. i [...] marca 2019 r. zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wyrokiem z 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1038/19.

W ocenie Sądu istotnym jest, że niniejsza sprawa jest już po raz kolejny rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie bowiem

z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko

w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400).

Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. Lex Polonica nr 420541).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Stanowi to bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być więc konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej

w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, zważyć należy, że badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia sąd ma przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań.

Zauważyć należy, że Sąd uchylając poprzednio wydane w niniejszej sprawie decyzje organu stwierdził, że rozstrzygnięcia te wydano bez wyjaśnienia istotnych

w sprawie okoliczności, przesłanki zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zostały omówione bez odniesienia do konkretnego przypadku skarżącego, mimo iż w każdej decyzji administracyjnej organ powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie decyzji, spełniające kryteria art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3, wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie - zdaniem Sądu - wywarło istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Organ administracji trafnie scharakteryzował uwarunkowania formalne sprawy, w tym przywołał treść stosownych regulacji normatywnych oraz właściwy sposób ich rozumienia, według zasad wykładni językowej. W szczególności wyjaśnił, jak należy określać ramy dla zastosowania wyjątku, przewidzianego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże - zdaniem Sądu - organ nie odniósł prawidłowo tych rozważań do konkretnego przypadku skarżącego, opisywanych przez niego okoliczności faktycznych, w szczególności Złotego Krzyża Zasługi, całkowitej niezdolności do pracy w Policji w związku z odniesieniem 28% uszczerbku na zdrowiu jako konsekwencji wypadku na służbie.

Sąd zauważył, że oceniając przesłankę krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa organ oparł się, co do czasu jej trwania, na informacji z IPN. Jak

z niej wynika, skarżący pełnił taką służbę przez okres 4 lat, 3 miesięcy i 15 dni,

a całkowity okres jego służby wynosi 23 lata, 9 miesięcy i 24 dni. Skarżący przepracował co prawda 17,89% swojego stażu pracy na rzecz totalitarnego Państwa, lecz w toku służby na rzecz już demokratycznego Państwa, był wielokrotnie nagradzany i wyróżniany przez Ministra Spraw Wewnętrznych oraz Komendanta Głównego Policji; posiada Złoty Krzyż Zasługi, Złotą Odznakę "Zasłużony Policjant", "Odznakę Honorową" od NZSS Policjantów, Złoty Medal "Za zasługi dla Ligi Obrony Kraju" od Zarządu Głównego LOP. Organ zignorował niezwykle istotny fakt, że podczas realizacji obowiązków służbowych skarżący uległ wypadkowi, w którego wyniku orzeczono uszczerbek na zdrowiu w wysokości 28%. Zatem skarżący utracił ponad ¼ zdrowia podczas służby, co jest bardzo wysokim uszczerbkiem, zwłaszcza w porównaniu

z innymi, powoływanymi w analogicznych sprawach. Na skutek tego zdarzenia komisja lekarska orzekła całkowitą niezdolność skarżącego do służby w Policji i inwalidztwo, pozostające w związku ze służbą i wypadkiem.

Następnie Sąd zauważył, że poprzestając na ogólnym wskazaniu, że dokonania

i służba powinny spełniać przesłanki, zakreślone w pkt 2 i części wstępnej art. 8a ust. 1, organ nie odniósł się do konkretnych okoliczności i faktów przywoływanych przez skarżącego, w tym m.in. do przyznania skarżącemu grupy inwalidzkiej i stwierdzenia związku inwalidztwa ze służbą w Policji. Wzbudziło to uzasadnione wątpliwości Sądu co do kryteriów, jakimi kierował się organ podczas rozpatrywania sprawy skarżącego, dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Nie jest bowiem możliwe samodzielne ustalenie przez Sąd, jakimi kryteriami kierował się organ uznając, że powoływane przez skarżącego okoliczności nie spełniają przesłanek zakreślonych ustawą - np. szczególnego przebiegu służby i zasług skarżącego, zwłaszcza gdy w obu decyzjach organ zawarł stwierdzenie, że służba skarżącego "była pełniona w trudnych warunkach". Orzeczenie lekarskie o 28% uszczerbku na zdrowiu

w związku z wypadkiem na służbie nie może zostać skwitowane twierdzeniem

o pełnieniu służby "w trudnych warunkach", które nie są pojęciem ustawowym. Nie może też organ ignorować uzyskanego przez skarżącego Złotego Krzyża Zasługi, Złotej Odznaki "Zasłużony Policjant" oraz innych, przez niego uzyskanych. Sprawa skarżącego musi być zatem wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki tych analiz muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że organ wydając obecnie zaskarżone przez skarżącego rozstrzygnięcie, nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzednio wydanym wyroku tutejszego Sądu

z 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1038/19 naruszając w konsekwencji powyższego art. 153 P.p.s.a. Sprawa nadal nie została bowiem wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki jej analizy nie znajdują odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji.

Przede wszystkim, jak słusznie wskazuje skarżący, organ nie uwzględnił oceny prawnej sformułowanej w ww. wyroku dotyczącej krótkotrwałości służby, otrzymanych odznaczeń, nagród i wyróżnień, zignorował też wypadek skarżącego w służbie

i orzeczenie uszczerbku na zdrowiu w wysokości 28%, jak również utratę przez niego ponad ¼ zdrowia, co jak zauważył w poprzednim wyroku tutejszy Sąd - jest bardzo wysokim uszczerbkiem, zwłaszcza w porównaniu z innymi, powoływanymi

w analogicznych sprawach. Zauważyć należy, że organ nie odniósł się w ogóle również do konkretnych okoliczności i faktów przywoływanych przez skarżącego, w tym m.in. do przyznania skarżącemu grupy inwalidzkiej i stwierdzenia związku inwalidztwa ze służbą w Policji.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące, niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10)

Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe

w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu

o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nadal nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. która trwała 4 lata, 3 miesiące i 15 dni, w stosunku do całkowitego okresu jego służby, tj. 23 lata, 9 miesięcy i 24 dni, nie była służbą krótkotrwałą. Należy przypomnieć, że Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), jak również proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 23 letniej służby skarżącego, 4 lata, 3 miesiące i 15 dni służby to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Zdaniem Sądu, powołanie się na synonimy słowa "krótkotrwałość" nie stanowi dostatecznego uzasadnienia tego stanowiska organu.

Trzeba odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 13 grudnia 2019 r. przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej z reguły kilkadziesiąt lat, okres 4 lat, 3 miesięcy i 15 dni może być potocznie określony jako krótkotrwały. Wobec natomiast artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270) w rozpatrywanym przypadku, takie jej określenie jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęta przez organ, zawężająca wykładnia pojęcia krótkotrwała służba.

Sąd zauważa, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie kwestionuje, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania

i obowiązki po dniu 12 września 1989 r.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 stwierdził, że o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego (por. również wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3207/19). Organ oceniając spełnienie przez skarżącego przesłanek do wydania decyzji o której mowa

w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, powinien zbadać te wszystkie okoliczności.

Tymczasem organ ponownie rozpoznając sprawę pominął dokonania skarżącego wyróżniające go na tle innych funkcjonariuszy, w szczególności przyznawane nagrody, wyróżnienia, odznaczenia, uznając, że nie mają one znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście długości okresu służby pełnionej przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa oraz brak zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, została wydana z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ musi wskazać kryteria oceny "krótkotrwałości" służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. i rozważyć je w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku". Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie winny sposób.

Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję organu.