Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 758/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 637/13 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [..] z dnia 22 lipca 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [..]z dnia 11 czerwca 2013 r., nr [..].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 637/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [..]z dnia 22 lipca 2013 r. nr [..]w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [..] (SKO) decyzją z dnia 22 lipca 2013 r., [..]utrzymało w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we [..] (MOPS) z dnia 11 czerwca 2013 r., nr [..]odmawiającą przyznania A.M. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Decyzje te zostały oparte na podstawie art. 16 a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), ustawa.

W uzasadnieniu decyzji ostatecznej SKO podało, że wnioskiem z dnia 16 maja 2013 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką- J.M..

Zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz dochód rodziny osoby wymagającej opieki, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, wyniósł 542,63 zł, a więc nie przekroczył kwoty 623,00 zł, uprawniającej do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ dalej wskazał, że w przypadku skarżącego ostatni stosunek pracy został rozwiązany z dniem 30 kwietnia 2000 r. z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Następnie skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we [..]jako osoba bezrobotna i w okresie od 16 maja 2000 r. do 15 listopada 2000 r. pobierał z tego tytułu zasiłek. Natomiast matka skarżącego - osoba wymagająca opieki, legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji z dnia 19 czerwca 2001 r. Ponadto skarżący złożył oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, że stracił pracę na skutek wypowiedzenia umowy przez zakład pracy. Tym samym nie został spełniony jeden z podstawowych warunków uprawniający wnioskodawcę do specjalnego zasiłku opiekuńczego - skarżący nie zrezygnował bowiem z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad osobą niepełnosprawną.

W odwołaniu od decyzji I instancji skarżący przedstawił swoją sytuację zdrowotną i rodzinną. Podał, że otrzymał pismo MOPS informujące go o zmianach w przepisach dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych, utracie dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 30 czerwca 2013 r. i możliwości otrzymania w zamian specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zarzucił, że MOPS wcześniej uznał go za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia i po trzech latach nie można przyjąć innej interpretacji tego warunku. Stwierdził, że skoro w 2010 roku istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zakończeniem pracy a podjęciem opieki to istnieje on nadal. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Organ odwoławczy powołał się na treść art. 16 a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2 ustawy).

Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że aby mogło zostać przyznane przedmiotowe świadczenie - poza dochodem nieprzekraczającym wskazanego kryterium - musi wystąpić bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub pracy zarobkowej przez stronę, a sprawowaniem przez nią opieki. W sprawie dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekroczył kwoty 623,00 zł, uprawniającej do otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie organu II instancji, odmawiając przyznania zasiłku organ I instancji trafnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r. zgodnie z którym że za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny należy uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie, w celu sprawowania opieki.

Z akt sprawy wynika, że skarżący był zatrudniony do dnia 30 kwietnia 2000 r., przy czym stosunek pracy został rozwiązany przez pracodawcę. W oświadczeniu z dnia 4 czerwca 2013 r., złożonym pod odpowiedzialnością karną, skarżący podał, że umowę o pracę wypowiedział pracodawca z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Z kolei jego matka - osoba wymagająca opieki, legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji z dnia 19 czerwca 2001 r. wydanym przez lekarza orzecznika ZUS. Z powyższego zdaniem organu II instancji wynika, iż skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką. W sprawie nie zachodzi zatem bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że na mocy decyzji organu I instancji z dnia 24 maja 2010 r. ([..]) przysługiwało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 17 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Z art. 17 ust. 1 ustawy wynikało, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmowali lub rezygnowali z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten pozwalał zatem na przyznanie świadczenia osobie, która zrezygnowała z pracy, jak i tej, która - nie pracując wcześniej - nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), która m.in. zmieniła zasady przyznawania świadczeń o charakterze opiekuńczym. W aktualnym stanie prawnym, sama okoliczność niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki (jak to miało miejsce w przypadku skarżącego w roku 2010) nie jest już przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. O to świadczenie może skutecznie ubiegać się jedynie taka osoba, która mając zatrudnienie zrzeka się go w celu sprawowania opieki. Taka sytuacja w stanie faktycznym sprawy nie ma miejsca, bo o ile można było uznać, że skarżący nie poszukuje pracy ze względu na sprawowanie opieki nad matką, to nie można uznać, że zrezygnował z pracy w tym celu.

Z przytoczonych wyżej względów, po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy stwierdził, że nie ma możliwości uwzględnienia odwołania i przyznania świadczenia. Kolegium podkreśliło, że organy uprawnione do przyznawania świadczeń rodzinnych są związane przepisami ustawy, które nie pozwalają na uznaniowe przyznawanie świadczeń. W przypadku niespełnienia choćby jednej ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, wniosek o ustalenie prawa do świadczeń musi zostać załatwiony odmownie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzji tej skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 16 a ustawy poprzez błędne przyjęcie, że za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny należy uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie, w celu sprawowania opieki. Uznał taką interpretację za nieżyciową i krzywdzącą. Wniósł o uchylenie decyzji gdyż w postępowaniu w sprawie świadczeń opiekuńczych należy się kierować przede wszystkim dobrem osób ubiegających się o te świadczenia, ochroną ich dóbr osobistych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył niekorzystne zmiany w regulacji zasiłków pielęgnacyjnych i opiekuńczych do Trybunału Konstytucyjnego, wnosząc o stwierdzenie niezgodności art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji RP. W dalszych motywach skargi stwierdził, że MOPS przyznając świadczenie pielęgnacyjne w 2010 r. uznał go za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia, zatem po 3 latach nie można przyjąć innej interpretacji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z tych samych powodów, jakie zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji ostatecznej.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji został powołany przepis art. 16 a ust. 1 ustawy, według którego specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Dalej Sąd wskazał, że jednym z warunków uzyskania tego rodzaju świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związana z potrzebą sprawowania stałej opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym istnieć powinna bliskość czasowa tych trzech zdarzeń: powstania konieczności opieki, rezygnacji w związku z tym z zatrudnienia (pracy zarobkowej) i podjęciem starań o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem skarżący tego warunku nie spełnia. Jak wynika z akt sprawy skarżący przestał pracować skutkiem rozwiązania stosunku pracy z dniem 30 kwietnia 2000 r. z przyczyn dotyczących zakładu pracy.

Sąd zauważył, że skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we [..]jako osoba bezrobotna i w okresie od 16 maja 2000 r. do 15 listopada 2000 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Matka skarżącego natomiast uzyskała orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji w dniu 19 czerwca 2001 r. Nie doszło zatem, po stronie skarżącego, do rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Sądu, okoliczność ta jest wystarczająca do podjęcia przez organy pomocy społecznej negatywnej decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wystarczy bowiem jeśli jedna z przesłanek przyznawania takiego zasiłku nie zostanie spełniona. Z tych powodów interpretacji art. 16 a ust. 1 i ust. 2 ustawy dokonanej przez organy orzekające nie można uznać za niezasadną.

Następnie Sąd podał, iż z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne od 1 kwietnia 2010 r. na podstawie decyzji MOPS z dnia 24 maja 2010 r. nr [..]. Decyzja ta wygasła 1 lipca 2013 r. z mocy prawa (ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Dz.U. poz. 1548).

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 Trybunał Konstytucyjny jednakże orzekł, iż art. 11 ust. 1 i 3 tej ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że w tej sprawie doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Trybunał podkreślił, że deklarowana przez ustawodawcę konieczność racjonalizowania systemu świadczeń opiekuńczych w celu wyeliminowania nadużyć, sama w sobie nie uzasadnia znoszenia praw słusznie nabytych. Przedsięwzięcie racjonalizujące nie może bowiem abstrahować od zastanych stosunków prawnych, zwłaszcza gdy mają charakter chronionych konstytucyjnie praw podmiotowych. Ponadto zdaniem Trybunału sposób ukształtowania okresu przejściowego powinien uwzględniać złożoność sytuacji życiowej osób niepełnosprawnych.

Sąd I instancji podkreślił, że zrealizowanie wyroku Trybunału, który zakwestionował art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, będzie wymagało zmiany prawa. Sam bowiem wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych świadczeń po 30 czerwca 2013 r. ani nie tworzy podstawy do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa. Wynika to z tego, że – zgodnie z wnioskiem RPO – wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń (s. 25 uzasadnienia wyroku TK).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.M., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r, o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw wyrażające się w pominięciu przez WSA we Wrocławiu przy dokonywaniu sądowej kontroli przedmiotowej decyzji, że obalenie domniemania konstytucyjności cytowanych artykułów nastąpiło w chwili ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 5 grudnia 2013 r., skutkiem czego powinno być reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką od 1 kwietnia 2010 r. na stałe, a także stwierdzenie bezprzedmiotowości orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia 16 maja 2013 r.;

2) art. 16a ust. 8 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten określa w sposób enumeratywny podmioty, którym specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, a do żadnej z tych grup nie można zaliczyć osoby skarżącego.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA we Wrocławiu skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie w postaci przyjęcia, że skarżący zalicza się do grupy podmiotów, którym nie przysługuje specjalny zasiłek pielęgnacyjny

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, poza wymaganą analizą materialnoprawnych przesłanek wynikających z powołanego wyżej przepisu art. 16a ust. 1 ustawy, konieczne było uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. K 27/13 ), w którym stwierdzono niezgodność art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 20i2r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z art. 2 Konstytucji RP.

Sąd, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie pominął, że wprawdzie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nie stanowił podstawy prawnej wydanych w niniejszej sprawie - decyzji, tym niemniej, na podstawie tego właśnie przepisu skarżący został pozbawiony świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z dnia 24 maja 2010 r., a następnie, z uwagi na fakt kontynuowania sprawowanej opieki, de facto "zmuszony" został do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego przyznania organy również mu odmówiły. Sytuacja faktyczna i prawna, w jakiej znalazł się skarżący, kwalifikuje go zatem do grupy adresatów komentowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną należy przyjąć, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, powinno być reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę od 1 kwietnia 2010 r. na stałe. Przywrócenie prawa do kontynuacji przyznanego ostateczną decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, bez możliwości dochodzenia roszczeń cywilnych o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., implikuje z kolei konieczność o bezprzedmiotowości orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia 16 maja 2013r. Nie do zaakceptowania - z prawnego punktu widzenia - jest bowiem taka sytuacja, że strona, na rzecz której de facto "przywrócone" zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego opisaną wyżej decyzją, a tak należy interpretować wyrok Trybunału Konstytucyjnego, będzie ubiegać się jednocześnie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Korzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość ubiegania o zasiłek, albowiem oba świadczenia stanowią swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny.

Ponadto w ocenie skarżącego, Sąd w sposób nieprawidłowy dokonał interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy, z którego wynika, że skarżący w istotnym dla sprawy okresie był zarejestrowany w tym urzędzie jako bezrobotny, co ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Od dnia 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca wprowadził w art. 16a - specjalny zasiłek opiekuńczy w którym to dla osoby podejmującej się opieki ustalił wymóg - wyłącznie rezygnacji z zatrudnienia. Zauważyć należy, iż art. 16a w ust. 8 określa podmioty, którym specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością by to uczynił w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( DZ. U z 2006 Nr. 139, poz. 992 ze zm. ). Artykuł 16a ust. 1 w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Obok zaistnienia tych warunków musi być także spełnione kryterium dochodowe. W przypadku A.M. sporne jest tylko rozumienie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co do spełnienia bowiem wymogów pozostałych nie ma wątpliwości.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomiędzy zaprzestaniem pracy przez wnioskodawcę, a koniecznością zapewnienia opieki matce nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy i dlatego odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest uzasadniona.

Organy ustaliły bowiem, że stosunek pracy A.M. ustał w 2000r. na skutek wypowiedzenia umowy przez zakład pracy, nie zachodzi zatem przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Nadto matka wnioskodawcy wymaga opieki jako osoba niepełnosprawna dopiero od roku 2001, co w przekonaniu organu odwoławczego dowodzi, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w celu opieki nad matką.

Zarówno organy administracji publicznej jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu , dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy.

Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 rezygnacja zatem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także nie podejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny.

Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki – zasiłek opiekuńczy art. 16 ustawy, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę – specjalny zasiłek opiekuńczy art. 16a ust. 1. Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym – wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy.

Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą. Użyte zatem w art. 16a ust. 1 pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Obecnie brzmienie art. 16 ust. 1 ustawy taką właśnie intencję tego przepisu potwierdza.

Z tych względów skarga kasacyjna A.M. jest usprawiedliwiona i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi A.M. , gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia. Z tego też względu wniosek o przyznanie wynagrodzenia zostanie rozpoznany przez Sąd I Instancji po zwrocie akt.