Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 364/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w całości
Powołane przepisy: article: art 65 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 64 a - 64 e , art 151 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2018 r. sprzeciwu K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. [...] zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 20 października 2016 r., nr [...], na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej "u.p.z.p.", w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.", z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z 4 stycznia 2005 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wbudowanymi miejscami postojowymi dla samochodów na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w K., z wyłączeniem sieci infrastruktury technicznej" (sygn.: [...]), dalej "decyzja WZ": w części objętej decyzjami pozwolenia na budowę nr [...] z 29 lutego 2008 r. (sygn. [...]), nr [...] z 17 października 2014 r. (sygn.: [...]), która nie jest objęta decyzją pozwolenia na budowę: nr [...] z 6 kwietnia 2006 r. (sygn.: [...]) przeniesioną decyzją nr [...] z 29 maja 2006 r. (sygn.: [...]) oraz nr [...] z 21 marca 2006 r. (sygn.: [...]) przeniesioną decyzją nr [...] z 31 marca 2006 r. (sygn.: [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że W. S. złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia w całości decyzji o ustalenie warunków zabudowy, który następnie doprecyzowała, ostatecznie wnosząc o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w zakresie, w jakim obszar objęty tą decyzją nie jest objęty ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną na rzecz tego samego inwestora, tj. wnioskodawcy decyzji WZ.

Organ ustalił, że decyzja WZ została wydana na rzecz L. C., a następnie została przeniesiona decyzją nr [...] z 2 września 2005 r. na rzecz: P..B.. S. sp. j. A. i M. S., K. D. sp. z o.o. i W. S..

Dalej organ wymienił kolejne wydane w oparciu o decyzję WZ pozwolenia na budowę, obejmujące poszczególne etapy inwestycji, to jest dotyczące: budowy zjazdu, etapu III (układ dróg wewnętrznych), etapu I, etapu II (budynki mieszkalne), etapu IV część I i etapu V (budynek mieszkalny oraz drogi wewnętrzne), etapu IVa (budynek mieszkalny), etapu VIb (budynek mieszkalny i droga dojazdowa wewnętrzna), etapu IX i etapu X (budynki mieszkalne z ciągami pieszymi i jezdnymi).

Adresatami tych decyzji były te same osoby, do których skierowano decyzję WZ (prócz etapów IX i X, gdzie adresatem pozwolenia na budowę jest sam K. D. sp. z o.o.). Nie wpłynął jedynie wniosek odnośnie VIII etapu tej inwestycji. Następnie niektóre z pozwoleń na budowę zostały przeniesione w drodze kolejnych decyzji na rzecz innych podmiotów.

Ustalono także, że na części terenu objętego decyzją WZ wydano pozwolenie na budowę nr [...] z 17 października 2014 r. oraz pozwolenie na budowę nr [...] z 29 lutego 2008 r. (zmienione następnie decyzją nr [...] z 20 lipca 2010 r.), ale na rzecz innych podmiotów, tj. odpowiednio: Lokatorskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w K. oraz B. D., K. D. i Ł. D., na podstawie innych decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] znajdowała się częściowo na obszarze etapowanego zamierzenia inwestycyjnego realizowanego na podstawie decyzji WZ, na którym wydano wówczas pozwolenia na budowę na etapy od I do VII. Ustalono także, że nieruchomości gruntowe objęte decyzją WZ ulegały scaleniom i podziałom, w związku z czym wielokrotnie zmieniały swoje granice i numery ewidencyjne, a teren objęty pozwoleniem na budowę nr [...] pokrywa się częściowo z terenem planowanym pod realizację etapu VII.

W oparciu o powyższe ustalenia organ stwierdził, że dopuszczalne jest, w oparciu o art. 65 u.p.z.p., stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jedynie w części, jeżeli ta pozostała część może nadal funkcjonować w obrocie prawnym. Idąc dalej przyjęto też, że jest możliwe stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji w części nieobjętej decyzjami pozwolenia na budowę wydanymi na jej podstawie z uwagi na to, że może ona stanowić przedmiot rozstrzygnięcia w osobnej sprawie. Organ zwrócił uwagę, że na ten teren zostały wydane już pozwolenia na budowę na podstawie innych decyzji o warunkach zabudowy, tj. pozwolenie na budowę nr [...] wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z 29 września 2005 r. oraz pozwolenie na budowę [...] wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr [...]

Organ nadmienił również, że zamierzenie inwestycyjne planowane na podstawie decyzji WZ podzielone zostało na etapy, każdy przewidziany do samodzielnej realizacji, przy czym na obszarze przeznaczonym pod realizację etapu VIII już inny inwestor uzyskał pozwolenia na budowę w 2014 r. na podstawie innej decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym organ uznał, że decyzja WZ składa się z kilku dających się wyodrębnić elementów, z których każdy mógł stanowić przedmiot rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co z kolei miały potwierdzać uzyskane w kolejnych latach pozwolenia na budowę i realizowane lub zrealizowane na ich podstawie inwestycje.

Ponadto organ podkreślił, że część pozwoleń na budowę, tj. nr [...] – I etap oraz nr [...] – III etap, wydanych na podstawie decyzji WZ pokrywa się z pozwoleniem na budowę nr [...] wydanym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Powyższy konflikt dotyczy działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...].

Pozwolenie na I etap zostało wydane na działkach nr [...], a pozwolenie na III etap na działkach nr [...], [...], [...]. Następnie działka nr [...] uległa podziałowi na działki o nr [...], [...] i [...], działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], [...] i [...], a działka nr [...] na m.in. działkę o nr [...]. W związku z czym pozwolenie na budowę nr [...] z 17 października 2014 r. wydane zostało już na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ w podsumowaniu tej części rozstrzygnięcia stwierdził, że wygaszeniu ma podlegać decyzja WZ w tej części, na którą nie zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę w oparciu o tę właśnie decyzję, a zostały wydane pozwolenie na budowę dla innego wnioskodawcy na podstawie innej decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym w pewnej części zakres wydanych decyzji pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, tj. decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z 6 kwietnia 2006 r. (I etap) oraz nr [...] z 21 marca 2006 r. (III etap) pokrywa się z decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z 17 października 2014 r. wydaną na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z 30 kwietnia 2008 r. w zakresie działek nr [...], [...] oraz [...].

Kontynuując organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wygaszona w tej części, w oparciu o którą zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę. Bez znaczenia jest to, że inny wnioskodawca uzyskał w późniejszym terminie decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w oparciu o inną decyzję również obejmującą ten właśnie fragment terenu stanowiący działki nr [...], [...] oraz [...].

To z kolei prowadzi do konstatacji, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji WZ w części, w której decyzje o pozwoleniu na budowę wydane na jej podstawie dotyczące budowy etapu I i III pokrywają się z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] i wydanym na jej podstawie pozwoleniu na budowę nr [...], jest bezprzedmiotowe - decyzja o warunkach zabudowy w tej części została skonsumowana ze względu na wydane pozwolenie na budowę obejmujące ten fragment terenu. Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że w razie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w całości, tj. również w tej części, w oparciu o którą uzyskano ostateczne pozwolenia na budowę i zrealizowano poprzednie etapy inwestycji, zaistniałaby przesłanka wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniami na budowę.

Przechodząc do kolejnej kwestii organ I instancji wyjaśnił, że pomimo tego, że w decyzji WZ jako inwestorzy są wymienieni P.B. S. sp. j. A. i M. S., K. D. sp. z o.o. i W. S., a w pozwoleniu na budowę nr [...] i nr [...] tylko K. D. sp. z o.o., to wniosek o pozwolenie na budowę został złożony przez uprawniony podmiot. Organ wyjaśnił dalej, że ta spółka jest jedynym właścicielem działek nr [...], [...] i [...], które są objęte ww. pozwoleniami, jak również jest wskazana jako inwestor w decyzji WZ. Nadto organ podkreślił, że brak jest podstawy prawnej dla wymogu, aby inwestor będący drugim adresatem decyzji o warunkach zabudowy występował z wnioskiem o pozwolenie na budowę wraz z zainteresowanym inwestorem; co więcej żaden przepis Prawa budowlanego nie wskazuje, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie na wszystkich adresatów decyzji o warunkach zabudowy. A zatem z decyzji o warunkach zabudowy uprawnieni są w taki sam sposób wszyscy adresaci decyzji, podmioty te winny samodzielnie, między sobą porozumieć się, kto, kiedy i w jakim zakresie wystąpi z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Dalej organ wskazał, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla traktowania trzech niezależnych adresatów decyzji WZ jako łącznego inwestora; każdy z nich posiada odrębną osobowość prawną, może być zatem odrębnym podmiotem praw i obowiązków. Brak jest podstaw do wygaszenia decyzji WZ dla tych jej części, co do których nie uzyskano jeszcze pozwolenia na budowę oraz tych jej części, dla których pozwolenie na budowę uzyskał jeden z jej obecnych dysponentów. Decyzję WZ należy jednak wygasić w odniesieniu do terenów, dla których inny inwestor uzyskał pozwolenie na budowę (z wyłączeniem tych ich części, dla których wcześniej dysponenci przedmiotowej decyzji WZ uzyskali pozwolenie na budowę).

W. S. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, żądając uchylenia jej w całości, zarzucając naruszenie: art. 65 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. przez błędną interpretację sformułowania "inny wnioskodawca"; art. 7 i art. 77 K.p.a. przez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszenie zasady zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 107 K.p.a. przez brak określenia w sposób precyzyjny rozstrzygnięcia decyzji i niewskazanie wyczerpującego uzasadnienia faktycznego; art. 162 K.p.a. przez brak stwierdzenia wygaszenia decyzji WZ w całości z uwagi na jej bezprzedmiotowość i interes społeczny. Według odwołującej się decyzja WZ powinna zostać wygaszona w całości w zakresie, w jakim nie została skonsumowana poprzez wydanie pozwoleń na budowę dla tego samego wnioskodawcy. Tym samym stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji powinno dotyczyć nie tylko działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - etap VIII inwestycji (zakres pozwolenia na budowę nr [...] i nr [...]) lecz powinno również obejmować działki o nr [...], [...], [...], [...] - tj. etap IX i X inwestycji.

Nadto odwołująca się podniosła, że organ nie określił w sposób jednoznaczny obszaru, w odniesieniu do którego stwierdził wygaśnięcie decyzji o WZ, odsyłając pośrednio do wydanych pozwoleń na budowę. Co więcej, organ dokonał niewłaściwych ustaleń odnoście etapu IX i X inwestycji objętej decyzją WZ błędnie przyjmując, że dla tych etapów zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę na rzecz tego samego podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję WZ - decyzje nr [...] i [...] zostały wydane na rzecz K. D. sp. z o.o., a nie na rzecz trzech podmiotów występujących w decyzji WZ jako inwestor i wnioskodawca.

Nadto jak dalej wywiodła odwołująca się, przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji uległ zmianie stan prawny - decyzja dotycząca etapu X nr [...] została uchylona decyzją z 28 lutego 2016 r. nr [...], natomiast w zakresie decyzji dla etapu IX zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 687/16, uchylający decyzję Wojewody [...] z 31 marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, w którym wskazano że: w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy była wydana na kilka podmiotów łącznie, o pozwolenie na budowę winny się ubiegać łącznie wszystkie podmioty uprawnione z decyzji o warunkach zabudowy, chyba że przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, drogą decyzji przeniesiono prawa i obowiązki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy.

W podsumowaniu podkreślono, że organ powinien stwierdzić wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy w całości, w jakim do tej pory nie została skonsumowana przez wnioskodawcę stanowiącego trzy podmioty, czyli zarówno w zakresie etapu VIII, jak i etapu IX i X.

Kontynuując nadmieniono, że błędne są założenia organu, że po wygaszeniu decyzji w zakresie etapu VIII, każdy kolejny etap będzie mógł samodzielnie funkcjonować. Kolejność realizacji inwestycji została ściśle określona z uwagi na zależności poszczególnych etapów. Podniesiono m.in., że w etapie VIII miały być zrealizowane 54 miejsca parkingowe realizujące wymagany parking dla pozostałych etapów realizacji osiedla. W ramach etapu VIII miała być też zrealizowana droga stanowiąca obsługę komunikacyjną innych etapów inwestycji, co zdaniem odwołującej sprawia, że teren etapu IX i X nie ma dostępu do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 25 stycznia 2018r., znak [...], na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przewiduje obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, przy czym nie jest dopuszczalne wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy, gdy adresat tej decyzji jest również adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której takie pozwolenie zostało wydane.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że należy uwzględnić szczególną sytuację faktyczną i prawną w przypadku zamierzeń budowlanych wieloetapowych, wskazując jednocześnie, że w takim przypadku, kolejne etapy inwestycji realizowane są na podstawie odrębnych pozwoleń na budowę. Tym samym obowiązkiem organu jest sprawdzenie, w jakim zakresie decyzja WZ została skonsumowana poprzez pozyskanie przez jej adresata - inwestora pozwoleń na budowę, a w jakim zakresie inwestor nie zrealizował wynikających z niej uprawnień w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Kontynuując organ odwoławczy wyliczył, jakie decyzje o pozwoleniu na budowę zostały wydane w oparciu o którą decyzję o warunkach zabudowy i wyjaśnił, dlaczego nie można stwierdzić ich wygaśnięcia. Spornym, jak wyjaśniało Kolegium, było to, czy zaistniały podstawy do wygaszenia decyzji WZ w odniesieniu do kolejnych etapów inwestycyjnych, dla jakich została ona wydana, tj. do etapu VIII oraz dla kolejnych etapów – IX i X. Organ zwrócił uwagę, odwołując się w tej mierze do ustaleń faktycznych organu I instancji, że dla etapu VIII inwestorzy, na rzecz których wydano decyzję WZ, nie pozyskali pozwolenia na budowę, natomiast dla etapu IX i X uzyskane zostały dwie odrębne decyzje o pozwoleniu na budowę - decyzja nr [...] – etap IX i decyzja nr [...] - etap X, przy czym obie zostały wydane tylko na rzecz K. D. sp. z o.o.. Organ ustalił też, że na części terenu objętego przedmiotową decyzją WZ inni inwestorzy również pozyskali pozwolenia na budowę, przy czym zakres terytorialny tych decyzji pokrywa się z zakresem omawianej decyzji WZ. Tym samym w zakresie, w jakim ta decyzja nie została skonsumowana przez inwestorów, zaistniały podstawy do jej wygaszenia, a rzeczą organu I instancji pozostawało szczegółowe ustalenie, w jakim zakresie będzie podlegała wygaszeniu, a później precyzyjne rozstrzygnięcie o tym w wyrzeczeniu. Po analizie treści decyzji I instancji Kolegium stwierdziło, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełniało tych wymogów.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że obowiązkiem organu I instancji było jednoznaczne określenie obszaru, poprzez odwołanie się do konkretnych działek, w odniesieniu do którego stwierdzono wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, tj. odróżniając dokładnie zakres, w jakim decyzja nie została skonsumowana. Niewystarczające jest rozstrzygniecie pośrednie, polegające na odesłaniu do wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego wnioskodawcy. Idąc dalej organ I instancji nie zbadał, czy decyzja może ulec wygaszeniu w całej części, w jakiej nie została skonsumowana, czy też w węższym zakresie, tj. w jakim pokrywa się ona obszarowo z decyzjami o pozwolenie na budowę wydanymi na rzecz innego wnioskodawcy. W szczególności nie wskazał, że nie zachodzi podstawa do wygaszenia decyzji w szerszym jej zakresie, tj. w jakim dotyczy ona także etapu IX i X inwestycji. Nadto organ nie uwzględnił zmiany stanu prawnego przedmiotowej sprawy - decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] - etap X została uchylona decyzją Wojewody [...] z 28 lutego 2016 r., a sprawa dotycząca udzielania pozwolenia na budowę została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania; nadto było również prowadzone postępowanie odwoławcze od decyzji dotyczącej etapu IX – decyzja nr [...], a to wobec uchylenia przez WSA wyrokiem decyzji Wojewody [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem nie było podstaw na dzień wydania decyzji do uznania, że istnieje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] wydana na podstawie ww. decyzji WZ oraz brak było podstaw do twierdzenia, że decyzja nr [...] r. jest ostateczna. Nie było w związku z tym podstaw, w odniesieniu do etapu inwestycji nr IX i X, do stwierdzenia, że funkcjonują w obrocie prawnym ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę wydane na podstawie decyzji WZ, a tym samym, że niniejsza decyzja, w zakresie w jakim pokrywa się z tymi pozwoleniami na budowę, winna być wyłączona z rozważań co do stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji również pominął, że w przywoływanym już wyżej orzeczeniu WSA zajęto odmienne stanowisko od tego, które przyjął organ. Ponadto organ I instancji winien zbadać i rozważyć, czy po stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji w tym zakresie, jakim dotyczy ona etapu VIII, a w jakim zbiega się z uzyskanymi przez innych inwestorów pozwoleniami na budowę nr [...] i [...], możliwym pozostanie zrealizowanie na jej podstawie pozostałych części inwestycji. Założenie organu I instancji, że także po stwierdzeniu wygaśnięcia przedmiotowej decyzji WZ w zakresie etapu VIII, każdy kolejny etap będzie mógł samodzielnie funkcjonować i wykonalne pozostaną pozostałe postanowienia / warunki decyzji, opiera się tylko na ogólnym stwierdzeniu, że o samodzielności tych etapów świadczy fakt pozyskiwania przez inwestorów odrębnych pozwoleń na budowę. Organ nie rozważył jednak, czy ze względu na przedmioty poszczególnych etapów zachodzi ich zależność i ścisły związek, uzasadniający stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w części nieskonsumowanej - w całości; nie rozważono, jak wpłynie na możliwość zrealizowania etapu IX i X okoliczność wygaśnięcia decyzji w zakresie etapu VIII. Nie oceniono też, czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie działki nr [...] (objętej pozwoleniem na budowę nr [...]) umożliwi realizację warunków tej decyzji odnośnie dostępu inwestycji do drogi publicznej. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że przedwczesnym było stwierdzenie organu I instancji o istnieniu podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji jedynie w tej części, w jakiej pokrywa się ona z dwiema decyzjami o pozwoleniu na budowę, tj. nr [...] oraz [...].

K. D. sp. z o.o. w K. wniosła od powyższej decyzji sprzeciw, zaskarżając decyzję Kolegium w całości, zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. przez brak podania w uzasadnieniu przepisów prawa jakie miały zostać naruszone przez organ I instancji w związku z wydaniem przez niego decyzji, co uniemożliwia jej kontrolę, art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji gdy ten organ nie naruszył przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, jak również błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że w chwili wydania przez organ I instancji decyzji z 20 października 2016 r., decyzja tego samego organu o nr [...] nie była ostateczna. Według skarżącego powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, czego skutkiem było wydanie decyzji kasatoryjnej zamiast decyzji merytorycznej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podała, że organ winien wydać decyzję rozstrzygającą istotę sprawy, zwracając jednocześnie uwagę, że wydanie decyzji kasatoryjnej jest możliwe tylko wyjątkowo, tj. w razie naruszenia przepisów postępowania; organ II instancji nie wskazał jednak jakie przepisy prawa zostały naruszone, a jeżeli takie przepisy nie zostały wskazane to rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania jest wadliwe. Brak tego typu określenia w uzasadnieniu ww. decyzji stanowi również naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., przez co uniemożliwia kontrolę sądową zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wadliwie sformułowanej sentencji przez organ I instancji, skarżąca podkreśliła, że powołane przez Kolegium zastrzeżenia co do sposobu jej formułowania nie uzasadniają uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ II instancji był uprawniony do zmiany sentencji tak, by była ona precyzyjna, co przemawia za wydaniem decyzji merytorycznej, w której organ II instancji sam określiłby sentencję rozstrzygnięcia. Kolejnym argumentem ze strony skarżącej było to, że Kolegium błędnie zarzucało organowi I instancji brak rozważenia możliwości wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej etapów IX i X inwestycji. Organ I instancji rozważył taką możliwość i doszedł do wniosku, że nie ma możliwości wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie tych etapów.

Dalej skarżąca nie zgadzała się, że wadliwości rozumowania prezentowane w rozstrzygnięciu organu I instancji dają podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Takimi wadami miało być obciążone wnioskowanie organu I instancji prowadzące do konkluzji, że możliwe jest jedynie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do etapu VIII inwestycji. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ma samodzielnie ustalić stan faktyczny, prawny i dokonać subsumcji, co ma prowadzić do wydania decyzji merytorycznej. Omawiane zastrzeżenia mogą być wyjaśnione poprzez przeprowadzenie przez Kolegium własnego rozumowania, co należy do jego obowiązków, a nie zlecanie tego typu operacji organowi I instancji. W wypadku stwierdzenia nieprawidłowości w rozumowaniu tego organu, Kolegium powinno samodzielnie przeprowadzić właściwe wnioskowanie i wydać własne rozstrzygniecie merytoryczne, co jednak nie miało miejsca.

Przechodząc do zastrzeżeń Kolegium odnośnie stanu faktycznego sprawy, skarżąca podkreśliła, że organ I instancji nie ustalał, że decyzja nr [...] była ostateczna, ale że została wydana. Następnie skarżąca zwróciła uwagę, że w dniu 11 stycznia 2016 r. decyzja nr [...] była ostateczna, a w chwili wydania przez Kolegium zaskarżonej decyzji, ww. decyzja była również prawomocna, co świadczy o błędnych ustaleniach faktycznych organu II instancji. Na poparcie tych zarzutów powołano ww. wyrok WSA wraz z uzasadnieniem i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2870/16 wraz z uzasadnieniem. Według skarżącej to Kolegium dokonało błędnych ustaleń faktycznych, czego konsekwencją było błędne rozstrzygnięcie.

Kontynuując, skarżąca podniosła, że zagadnienie prawidłowości interpretacji pojęcia "inwestor" również dotyczy poprawności przeprowadzonego rozumowania przez organ I instancji, a nie naruszenia przepisów prawa procesowego. Jednocześnie skarżący stoi na stanowisku, że rozważania organu I instancji na temat tożsamości inwestora są poprawne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powołało się na wyrok WSA, który został wydany w odniesieniu do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany IX etapu zamierzenia inwestycyjnego z decyzji o warunkach zabudowy. Od ww. wyroku została wniesiona jednak skarga kasacyjna, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2870/16 uchylił wyrok WSA oraz oddalił skargę. NSA przyjął, że W. S. nie jest inwestorem w sprawie o pozwolenie na budowę etapu IX przedmiotowej inwestycji mimo, że wymieniona jest jako adresat decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym NSA podzielił stanowisko wyrażone przez organ I instancji, potwierdzając prawidłowość wywodów organu I instancji dotyczących rozumienia pojęcia inwestora.

Dalej skarżąca ponownie zwróciła uwagę, że możliwości prawidłowego funkcjonowania etapu IX i X po stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji WZ w zakresie etapu VIII również dotyczy stosowania prawa materialnego i jako takie nie może przemawiać za wydaniem decyzji kasatoryjnej. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że wątpliwości organu II instancji są chybione. Fakt, że decyzja nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany dla etapu IX jest ostateczna i prawomocna oznacza, że możliwe jest, mimo braku realizacji etapu VIII, zrealizowanie na obszarze objętym decyzją o warunkach zabudowy pozostałych etapów inwestycji. Jak twierdzi dalej skarżący analiza liczby miejsc postojowych możliwych do wykonania na terenie decyzji objętym decyzją o warunkach zabudowy nie jest badana w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, ale w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektów budowlanych dla poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego. W wypadku przedłożenia projektu budowlanego nieposiadającego odpowiedniej liczby miejsc parkingowych projekt ten nie zostanie zatwierdzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 65 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., na co zwracało uwagę Kolegium, skarżąca wskazała, że ten przepis nie jest przepisem prawa procesowego w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a., ale jest przepisem prawa materialnego, co wyklucza wydanie decyzji kasatoryjnej. Organ II instancji nie stwierdził wystąpienia naruszenia prawa procesowego, co zdaniem skarżącej świadczy o wadliwości jego rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła również, że okoliczności, poza wymienionymi w art. 65 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., takie jak liczba miejsc parkingowych czy wykładnia pojęcia inwestora, są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niniejszy przepis nie odwołuje się do liczby miejsc parkingowych, czy pojęcia "inwestora", które występuje w ustawie Prawo budowlane, natomiast u.p.z.p. nie zna tego pojęcia. Oznacza to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, co również wyklucza wydanie decyzji kasatoryjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - dalej "ustawa nowelizująca". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym dotyczący sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno wydanie i doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w nowym brzmieniu, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej "P.p.s.a.".

Zaskarżona sprzeciwem, poddana sądowej kontroli decyzja, została wydana w dniu 25 stycznia 2018 r. - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a zatem już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie sprzeciw został wniesiony skutecznie i sprawa podlegała rozpoznaniu przez Sąd.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do P.p.s.a. art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie".

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 K.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba przede wszystkim zauważyć, że bezsporne w sprawie było, iż w zakresie terenu inwestycji objętego decyzją WZ wydane były również inne ostateczne decyzje o warunkach zabudowy na wniosek innych inwestorów, a to z 29 lutego 2008 r. nr [...] (działka nr [...], przekształcana następnie i ostatecznie podzielona na działki nr [...] i [...]) oraz z 17 października 2014 r. nr [...] (działki [...], [...], [...] (powstałe z działki nr [...]), a także działki nr [...], [...] (podzielona następnie na działki nr [...], [...], [...]), oraz działki [...]).

Z kolei decyzje w sprawie pozwoleń na budowę na realizację poszczególnych etapów były wielokrotnie przenoszone na rzecz innych podmiotów.

Nie było także sporne, że działki wchodzące w skład nieruchomości na terenie inwestycji podlegały przekształceniom (scaleniom i podziałom, w związku z czym wielokrotnie zmieniały swoje granice i numery ewidencyjne), co utrudniło organom właściwe określenie granic obszarów objętych konkretnymi decyzjami.

Pozwolenie na budowę I etapu obejmowało działki nr [...], a pozwolenie na budowę III etapu - działki nr [...], [...], [...].

Niewątpliwie zatem działka poprzednio oznaczona jako [...] (w szczególności obecnie [...] i [...]), działka poprzednio oznaczona jako (w szczególności obecnie [...] i [...]) oraz część działki poprzednio oznaczona jako [...] (w tym [...]) były ujęte zarówno w pozwoleniach na budowę wydanych na podstawie decyzji WZ jak i pozwoleniu nr [...] co wprowadziło dodatkowe wątpliwości co do rzeczywistych obszarów poszczególnych inwestycji.

Z kolei działki [...] oraz [...] i [...], były objęte decyzją WZ, nie były objęte pozwoleniami w ramach etapów I-VII, a wchodziły w zakres inwestycji z decyzji nr [...] i nr [...].

Głównymi kwestiami spornymi między stronami były natomiast, po pierwsze, czy prawidłowo wydano pozwolenia na budowę na IX i X etap inwestycji opisanej ww. decyzji WZ na tylko jednego z trzech adresatów decyzji WZ, a w konsekwencji czy można traktować te pozwolenia jako pozwolenia wydane innemu wnioskodawcy w rozumieniu art. 65 § 1 pkt 1 u.p.z.p. Po drugie, czy prawidłowo opisano zakres częściowego wygaśnięcia decyzji WZ w decyzji I instancji. Po trzecie sporna była kwestia samodzielności etapów IX i X bez realizacji etapu VIII.

Trzeba tu zaznaczyć, że jak zostanie wykazane poniżej, pierwsza i trzecia z ww. kwestii nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ.

Rozstrzygające natomiast dla niniejszej sprawy było, jak słusznie podniesiono w skardze, że organ odwoławczy błędnie ocenił, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.. Dlatego też Sąd, uchylając zaskarżoną decyzję w całości, usunął ją z obrotu prawnego jako wadliwą.

W tym miejscu w pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżoną sprzeciwem decyzją Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. wydaną na podstawie art. 65 § 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 162 K.p.a.

Przepis art. 65 u.p.z.p. stanowi, że:

1. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

2. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

3. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie zaś do art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. reguluje dwie odrębne sytuacje. Po pierwsze, organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa. Po wtóre, organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na interes społeczny lub w interesie strony. Pierwszy przepis odsyła do przepisów szczególnych (tu art. 65 ust. 1 u.p.z.p.), nakazujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Przepis drugi stanowi natomiast samoistną materialnoprawną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Należy je zatem wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gd 207/17, LEX nr 2442879).

W przypadku, gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, przyjmuje się, że norma prawa zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odsyłający, co oznacza, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie prawa. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości nie jest wystarczające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, ponieważ należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

Z bezprzedmiotowością decyzji mamy do czynienia wówczas, kiedy jej rozstrzygnięcie, a więc materialnoprawny skutek decyzji, traci rację bytu. Ma to miejsce między innymi w sytuacji, w której nie jest możliwa realizacja uprawnień bądź obowiązków wynikających z decyzji.

Przepisem prawa nakazującym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na jej bezprzedmiotowość, stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., jest art. 65 u.p.z.p., który stanowi uzupełnienie unormowania zawartego w art. 162 K.p.a.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p bezprzedmiotowość decyzji o warunkach zabudowy zachodzi w dwóch przypadkach. Bezsporne w sprawie było, że nie nastąpiło uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem drugi z przewidziany prawem przypadków (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) nie mógł mieć zastosowania.

W sprawie niniejszej zdaniem organu I instancji zachodził pierwszy ze wskazanych w ww. przepisie przypadków, to jest, kiedy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

W związku z tym, że decyzje o warunkach zabudowy dla tego samego terenu można wydać wielu podmiotom, uzyskanie pozwolenia na budowę przez jeden z podmiotów legitymujących się taką decyzją skutkuje utratą racji bytu pozostałych decyzji. Inwestor, który legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ma prawo przystąpić do robót budowlanych. Z tego względu pozostałe decyzje o warunkach zabudowy stają się bezprzedmiotowe, gdyż na ich podstawie niemożliwa staje się realizacja inwestycji, tj. przejście do kolejnego etapu i uzyskanie pozwolenia na budowę.

Stwierdzenie wygaśnięcia w konsekwencji sprowadza się jednak do uchylenia skutków decyzji, gdyż strona nie może na podstawie ostatecznej decyzji złożyć wniosku o pozwolenie na budowę, a wygaszona decyzja o warunkach zabudowy nie jest wiążąca dla organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Stwierdzenie wygaśnięcia powinno nastąpić zatem z określeniem dnia wygaśnięcia, czyli wskazaniem dnia wystąpienia okoliczności, od których uzależniono skutek wygaśnięcia. W przypadku, o którym mowa w art. 65 § 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. uzyskania pozwolenia na budowę, będzie to dzień, w którym inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę.

Organ administracji architektoniczno-urbanistycznej, ustalając warunki zabudowy, nie może być zwolniony od obowiązku respektowania treści i wymogów wydanego wcześniej pozwolenia na budowę dla tego samego terenu, bez względu na rodzaj podmiotów ubiegających się o nową decyzję w sprawie. Przewidziany przepisem art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia, po wydaniu pozwolenia na budowę, wcześniej wydanych dla tego samego terenu innemu inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że ustawa dopuszcza - po wydaniu pozwolenia na budowę - istnienie dla tego terenu jednej tylko decyzji o warunkach zabudowy. Tej właśnie decyzji, w oparciu o którą udzielono pozwolenia na budowę. Ograniczenie takie jest zrozumiałe jeżeli zważyć, że pozwolenie na budowę stwarza dla adresata uprawnienie do rozpoczęcia i wykonywania określonych robót budowlanych. Uprawnienie to byłoby ograniczone czy unicestwione poprzez przyjęcie możliwości wydawania - niezależnie od osoby inwestora - dla tego samego terenu (objętego już decyzją o pozwoleniu na budowę) kolejnych decyzji o warunkach zabudowy, stanowiących podstawę do domagania się kolejnego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 1 marca 2016 r., sygn. II OSK 1558/14, LEX nr 2081304).

Jak słusznie wskazał organ I instancji, dopuszczalne jest w oparciu o art. 65 u.p.z.p. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jedynie w części, jeżeli ta pozostała część może nadal funkcjonować w obrocie prawnym. Trafnie stwierdził również, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wygaszona w tej części, w oparciu o którą zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę.

Należy przy tym podkreślić, że nie budzi wątpliwości Sądu, iż innym wnioskodawcą, o którym mowa w art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., musi być wnioskodawca pozwolenia na budowę opartego na innej niż badana w kwestii wygaśnięcia decyzja o warunkach zabudowy.

Zatem wszelkie okoliczności dotyczące wydania, uchylania, ostateczności decyzji nr [...] i [...] wydanych na podstawie decyzji WZ, a także samodzielności etapów IX i X, nie mogły mieć w niniejszej sprawie istotnego znaczenia. Z akt administracyjnych zgromadzonych przez organy, ani z twierdzeń stron, nie wynika bowiem również, by część decyzji WZ dotycząca etapu IX i X była bezprzedmiotowa, ani też by stwierdzenie wygaśnięcia leżało w interesie społecznym lub w interesie strony.

Na marginesie wypada tylko wskazać, że w sprawie decyzji nr [...] wiążąco wypowiedział się NSA w wyroku z 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2870/16, rozstrzygając, że odwołująca się nie była inwestorem w tej sprawie, a zatem prawidłowe było prowadzenie postępowania zakończonego ostatecznym pozwoleniem na budowę, na wniosek samego skarżącego – jednego z adresatów decyzji WZ.

Warto powtórzyć, że prawidłowe funkcjonowania etapu IX i X po stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji WZ w zakresie etapu VIII, analiza liczby miejsc postojowych możliwych do wykonania na terenie decyzji objętym decyzją o warunkach zabudowy, dostępu do drogi publicznej, czy szerzej, zgodności złożonego projektu budowlanego z decyzją WZ i przepisami prawa budowlanego, nie jest badana w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, ale w postępowaniach w przedmiocie zatwierdzenia konkretnych projektów budowlanych dla poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego. W wypadku przedłożenia projektu budowlanego nieposiadającego odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, czy z niewłaściwą obsługą komunikacyjną, projekt taki nie powinien być zatwierdzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Należy podkreślić, że Sąd nie może wychodzić poza granice niniejszej sprawy kontrolując wydane w sprawie decyzje o pozwoleniach na budowę. Zatem podnoszone przez odwołującą się uchybienia w zakresie wydania decyzji na IX i X etap, nie mogły odnieść w niniejszej sprawie zamierzonego przez nią skutku.

W kontekście powyższych rozważań i zarzutów stron należy powtórzyć, że kwestie ustaleń odnoście etapu IX i X inwestycji objętej decyzją WZ, zmiana stanu prawnego – dotycząca decyzji nr [...] i nr [...], nie mogły być uznane w sprawie za mające istotne znaczenie. Z akt sprawy, stanowisk stron ani ustaleń organów w żadnym stopniu nie wynika, by na działkach objętych etapami IX i X, to jest nr [...], [...] i [...], jakikolwiek inny wnioskodawca otrzymał pozwolenie na budowę na podstawie odrębnej decyzji o warunkach zabudowy.

Należy pamiętać, że niezależnie od brzmienia decyzji o warunkach zabudowy i ich adresatów, i tak do skutecznego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor musi mieć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przechodząc do oceny zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należy wskazać, że - jak słusznie podniosła odwołująca się W. S. i stwierdził organ odwoławczy, organ I instancji wadliwie (nieprecyzyjnie) określił obszar, w odniesieniu do którego stwierdził wygaśnięcie decyzji o WZ, odsyłając pośrednio do wydanych pozwoleń na budowę.

Mając jednak na uwadze wyjątkowość zastosowania rozstrzygnięcia opisanego w art. 138 § 2 K.p.a. oraz fakt, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym ponownie rozpatrującym sprawę administracyjną, trzeba przyznać rację stronie skarżącej, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.

Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że na części terenu objętego decyzją WZ inni inwestorzy pozyskali pozwolenia na budowę, przy czym zakres terytorialny tych decyzji pokrywa się z zakresem decyzji WZ. Tym samym w zakresie, w jakim ta decyzja nie została skonsumowana przez inwestorów, zaistniały podstawy do jej wygaszenia. Rzeczą organów administracji architektoniczno-budowlanej pozostawało szczegółowe ustalenie, w jakim zakresie będzie podlegała wygaszeniu, a później precyzyjne rozstrzygnięcie o tym w sentencji decyzji. Przy stwierdzeniu niedokładności wyrzeczenia I instancji, organ odwoławczy winien był wydać decyzję merytoryczną, opisując w sentencji konkretne działki, w odniesieniu do których stwierdzono wygaśnięcie decyzji WZ, tj. odróżniając dokładnie zakres, w jakim decyzja WZ nie została skonsumowana pozwoleniem na budowę. Trafnie przy tym organ odwoławczy wskazał, że niewystarczające jest rozstrzygniecie pośrednie, polegające na odesłaniu do wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego wnioskodawcy.

Podkreślić trzeba, że wszystkie te czynności organ odwoławczy winien był dokonać w ramach postępowania odwoławczego, w razie potrzeby korzystając z art. 136 K.p.a..

Jak trafnie zarzuciła skarżąca, organ II instancji nie wskazał na żadne przepisy postępowania, które zostały naruszone przez organ I instancji. Brak tego typu określenia w uzasadnieniu decyzji II instancji stanowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Organ II instancji był uprawniony do zmiany sentencji tak, by była ona precyzyjna, co przemawiało za wydaniem przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej.

Zdaniem Sądu zatem uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji było nieuzasadnione, dowolne i naruszające art. 138 § 2 K.p.a..

Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji, Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji.

W niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątkowe okoliczności wydania decyzji kasatoryjnej, a w każdym razie nie wykazał ich organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji.

Należy wskazać, że mimo zasadnie stwierdzonych uchybień w decyzji I instancji, decyzja ta została wydana na podstawie zebranego obszernego materiału dowodowego, co nie uprawniało organu odwoławczego do unikania podjęcia merytorycznej decyzji, bowiem SKO nie wykazało, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Trzeba przy tym wskazać, że nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie za organ stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd administracyjny nie może zastępować organu w jego kompetencjach, a uprawniony i zobligowany jest jedynie do kontroli legalności działań organu administracji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni aktualny na chwilę orzekania stan ewidencyjny działek w przedmiotowym obszarze.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 64d § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z § 2 tego przepisu Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie, rozważywszy zawarty w skardze wniosek skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, Sąd nie znalazł podstaw do skorzystania z możliwości rozpoznania niniejszego sprzeciwu na rozprawie.

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w kwocie [...]zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.