Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 627/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15,7,77 par. 1, 80 , 107 par. 3 kpa, art. 138 par. 1 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. K. i C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących A. K. i C. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz decyzją nr [...] roku na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647), oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "K.p.a." ), po rozpatrzeniu wniosku ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] , gmina .

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie

z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r., wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy został ponownie rozpatrzony. Zakres rzeczowy inwestycji objętej wnioskiem dotyczył terenu, na którym brak jest planu miejscowego. Zatem decyzję niniejszą wydano na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.").

Burmistrz przytoczył art. 61 pkt 1 i 2 u.p.z.p i stwierdził, na podstawie przeprowadzonej analizy oraz wizji terenu, że określone w tym przepisie warunki są spełnione. Sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi są zabudowane; zabudowę stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej i zakwaterowania turystycznego Projektowana inwestycja jest kontynuacją istniejącej funkcji. Teren ma dostęp do drogi publicznej gminnej.

Istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren działki stanowi grunt sklasyfikowany jako Bp. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie występują niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Inwestycja został uzgodniona z Urzędem Morskim postanowieniem z dnia [...].

Na podstawie analizy, o której mowa w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. określono wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 60 ust. 4 ww. ustawy projekt decyzji opracowali:. M. K., uprawnienia projektowe nr [...], nr członkowski Okręgowej Izby Architektów;. W. K., uprawnienia projektowe nr [...] nr członkowski Okręgowej Izby Architektów.

Od wyżej opisanej decyzji odwołanie wnieśli A. K. i C. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili w szczególności naruszenie: § 5, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

(Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), poprzez zawyżenie parametrów niezgodnie z zasadami ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa.

Według skarżących, cytujących treść § 5 ust.1 i 2 wskazanego wyżej rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy

w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (czyli wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym). Średnia ta wynosi zgodnie z wyliczeniem zawartym w części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu 28,3%. Stosownie do treści § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli jednak wynika to z analizy. Organ ustalił natomiast ten parametr do wartości 34% przy czym w analizie uznano za dopuszczalne podniesienia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w analizowanym terenie do poziomu 34% bo jest to wartość odpowiadająca średniej powierzchni zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem. Działanie takie było nieuprawnione z uwagi na fakt, iż dla zawyżenia tego parametru nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia.

Organ nie ustalił w sposób szczegółowy przeznaczenia istniejącej zabudowy

w obszarze analizowanym, a ten element jest istotny z uwagi na fakt, iż wniosek dotyczy zabudowy mieszkalnej i nowe parametry winny być odnoszone do tej funkcji zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Dla poparcia swych twierdzeń skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

z dnia 21 czerwca 2011 r. II SA/Kr 673/2011

Skarżący podnieśli dalej, że przyjęta w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych jest niezgodna z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych od 3 m do 9 m przy czym nie wiadomo z jakich powodów nie zastosował § 7 ust. 3 rozporządzenia i nie ustalił tego parametru jako średniej. W obszarze analizowanym dla dziesięciu z siedemnastu przyjętych do analizy działek wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie przekracza 7 metrów. Tylko w przypadku pięciu działek wysokość tej elewacji wynosi 9 metrów (przy czym dla czterech z nich jest to również wysokość kalenicy). Tym samym więc organ zawyża również i ten parametr bez racjonalnego i logicznego uzasadnienia, ustalając go na maksymalnie najwyższym poziomie pomimo faktu, iż dominujący i najczęściej występujący parametr nie przekracza 7 metrów.

W podobny sposób organ ustala również zagadnienie związane z geometrią dachu, o której mowa w § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako zasadę w rozporządzeniu przyjęto, iż geometrię tą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym przy czym stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonując ustaleń w tym zakresie należy stosować wymagania odnośnie kontynuacji zabudowy. Organ ponownie zawyżył maksymalną wysokość budynku i ustalił ten parametr na poziomie 12 metrów dla dachu stromego. W obszarze analizowanym natomiast dla dziewięciu z siedemnastu działek wysokość budynków nie przekracza metrów, a tylko w przypadku jednej działki wysokość ta wynosi metrów, w przypadku trzech - metra i w przypadku jednej. Tym samym więc organ ponownie zawyża kolejny parametr bez racjonalnego uzasadnienia, ustalając go na maksymalnie dopuszczalnym poziomie pomimo faktu, iż dominujący i najczęściej występujący parametr nie przekracza metrów, w szczególności w zabudowie frontów działek.

Zdaniem skarżących po raz kolejny działania organu naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 7 i 8 kpa poprzez dążenie do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem i planowaną przez wnioskodawcę. Organ zdaje się nie zauważać, iż działka na której wnioskodawca planuje zabudowę ma powierzchnię tylko [...] metrów2, zawyżanie parametrów zabudowy do maksymalnych występujących w przeważającej mniejszości w obszarze analizowanym z całą pewnością nie prowadzi do zapewnienia zasady dobrego sąsiedztwa, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni

w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., po rozpoznaniu odwołania A. K. i C. K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium ustaliło, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Nr [..]. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i przytoczyło te warunki, a także wskazało materialno-prawną podstawę decyzji organu I instancji.

SKO przytoczyło zarzuty, wnioski i najważniejsze tezy uzasadnienia odwołania wniesionego przez A. i C. K.

Kolegium wskazało dalej, że w przedmiotowej sprawie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na kopii mapy w skali 1:500 zakreślono obszar analizowany, którego granice obejmują obszar o jakim mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W tak wyznaczonym obszarze przeanalizowano 17. zabudowanych działek. Ustalono, że: średni wskaźnik powierzchni zabudowy w badanym obszarze wynosi 28,3%, średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej wynosi m, wysokość okapów od m, dachy w badanym obszarze są zróżnicowane: płaskie, dwuspadowe, jednospadowe, wielospadowe oraz mansardowe, o kątach nachylenia od 0° do 70° (dach płaski, dach mansardowy), z kalenicami równoległymi oraz prostopadłymi w stosunku do frontu działki i o wysokości od m. W oparciu o ustalone wskaźniki i parametry, w decyzji określono dla nowego budynku:

- powierzchnię zabudowy - maksymalnie 34% powierzchni działki;

- powierzchnię biologicznie czynną - minimum 30% powierzchni działki;

- szerokość elewacji frontowej budynku -, z tolerancją maksymalnie 20%;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (dotyczy także okapu dachu) -od m;

- geometria dachu - dach płaski lub stromy dwuspadowy lub wielospadowy

o połaciach symetrycznych, dopuszcza się dach mansardowy, kąt nachylenia dachu maksymalnie 45°, w przypadku dachu mansardowego maksymalnie 70°, kalenica główna prostopadła do frontu działki, maksymalna wysokość budynku m dla dachu płaskiego i m dla dachu stromego.

Organ odwoławczy stwierdził, że wyprowadzone w ustaleniach zaskarżonej decyzji projektowane parametry dla zamierzenia inwestora mieszczą się w ujawnionych parametrach zabudowy sąsiedniej. W szczególności, w ocenie Kolegium, jako dopuszczalne należało uznać zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ponieważ, jak wyjaśniono w analizie urbanistycznej, na analizowanym obszarze spośród analizowanych działek ma ten współczynnik na poziomie przekraczającym 30%. Jedna z analizowanych działek ma ten wskaźnik odbiegająco niski (3,7%), co znacząco zaniża wartość uśrednioną wskaźnika. Przyjęta wartość 34% jest wartością uśrednioną wskaźnika intensywności zabudowy na bezpośrednio sąsiednich działkach - nr [...], [...]. Wnioski wyprowadzone w decyzji przez organ pierwszej instancji można uznać za wnioski prawidłowe.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało jedynie,

że sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sposób wyznaczenia parametrów dla nowego budynku były już poddane ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , na skutek skargi złożonej przez obecnie odwołujących, na decyzję Kolegium utrzymującą w mocy pierwszą decyzję Burmistrza wydaną w tej sprawie z dnia 15.04.2011 r. Sąd w wyroku z dnia 20.06.2012 r. (sygn. akt II SA/Sz 394/12) wskazał, iż "organy obydwu instancji zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami przeprowadziły analizę i w oparciu o powyższe wyznaczyły parametry zabudowy, takie jak: wskaźnik zabudowy działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu podając, iż wbrew zarzutom skarżących odpowiadają one przepisom § 5-8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy". Wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna oraz wskazania wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Z uwagi na powyższą ocenę, Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, natomiast zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, co implikowało konieczność wydania orzeczenia jak w sentencji.

Opisaną wyżej decyzję ostateczną zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.K. i C. K. zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego to jest:

1) naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) poprzez wydanie decyzji naruszających zasadę "ładu przestrzennego"

2) naruszenie § 5, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie tych parametrów niezgodnie z treścią rozporządzenia.

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego to jest:

1) art. 8 KPA poprzez nie prowadzenie postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne wskazane przez organy powody,

2) art. 7 KPA, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 KPA poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i wskazanie faktów, które uznało za udowodnione, dowodów na których się oparło oraz przyczyn z powodu, których nie uznało zasadności argumentów strony.

Skarżący wnieśli o:

1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającej jej decyzji nr [...] Burmistrza ,

2) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi, poza powtórzeniem argumentacji zawartej uprzednio

w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący ponadto podnieśli, że z nieznanych im powodów SKO uznało, iż sporządzona w postępowaniu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu była już poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a wyrażone w orzeczeniu wskazania wiążą organ. Kwestionując to stanowisko organu odwoławczego podkreślili, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r. (sygnatura akt

II SA/SZ 394/12) Sąd wskazał przede wszystkim, iż trafny był zarzut skarżących o braku spójności wydanej decyzji w zakresie tego czy planowana inwestycja dotyczy domu jednorodzinnego, czy też budynku o charakterze usługowym np. pensjonatu

co w konsekwencji spowodowało, że ocena pozostałych zarzutów skarżących dotycząca parametrów wnioskowanej inwestycji nie została przez Sąd poddana analizie z uwagi na jej przedwczesność. W żaden więc sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny , tak jak to twierdzi SKO, nie usankcjonował prawidłowości i nie poddał ocenie parametrów dla nowego budynku wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy, a w konsekwencji tymi ustaleniami, skoro ich nie było, ani SKO, ani organ pierwszej instancji nie był związany.

Ponadto skarżący wskazali, iż Burmistrz Gminy na dzień 25 kwietnia 2015 r. ogłosił przetarg ustny nieograniczony na sprzedaż działek położonych za terenem inwestycji wnioskodawcy jak i nieruchomości skarżących. Z ogłoszenia wynika, jednoznacznie, iż parametry zabudowy na nieruchomościach przeznaczonych przez gminę do sprzedaży są niższe, niż te ustalone przez tego samego Burmistrza w przedmiotowym postępowaniu dla działki nr 302/15 pomimo faktu, iż są to działki sąsiadujące. Rozbieżności w tych warunkach zabudowy opisali w zamieszczonej w skardze tabeli.

Według skarżących, organ nie odniósł się w sposób merytoryczny do zarzutów odwołania, a swoje rozstrzygnięcie zawarł w lakonicznych trzech zdaniach. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący zawarli argumentację podobną do podniesionej

w odwołaniu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest zasadna ponieważ sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika to z akt przedłożonych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę

i ustaleń zaskarżonej decyzji, sprawa administracyjna zainicjonowana wnioskiem złożonym przez po raz pierwszy została zakończona

w administracyjnym toku instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia 17 lutego 2012 r., które po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania A. K. i C. K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Nr [...] z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie , polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego.

Decyzje organów administracji publicznej obu instancji uchylone zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn.. akt II SA/Sz 394/12. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 10 sierpnia 2012 r.

Obecnie zaskarżona przez A. K. i C. K. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy, wydane zatem zostały po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Do takiej sytuacji procesowej odnosi się art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r,.

poz. 270 z późn. zm., dalej : "P.p.s.a.").

Przepis ten stanowi, że: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zażalenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

W tej sytuacji, skoro bezsporne jest, że przepisy prawa stanowiące podstawę prawną wydanej decyzji nie uległy zmianie, to sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności musi odpowiedzieć na pytanie czy organy administracji wykonały dyspozycję art. 153 P.p.s.a.

Na tle tej oceny powstał zresztą zasadniczy spór w niniejszej sprawie, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło – jak wynika to

z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "sporządzona w niniejszym postępowaniu analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sposób wyznaczenia parametrów dla nowego budynku były już poddane ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (...)". Według Kolegium, w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Sz 394/12) WSA wskazał, iż "organy obu instancji zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami przeprowadziły analizę i w oparciu o powyższe wyznaczyły parametry zabudowy, takie jak : wskaźnik zabudowy działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu, podając, iż wbrew zarzutom skarżących odpowiadają one przepisom § 5 – 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy".

Powołując się na cytowany powyżej fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , Kolegium stwierdziło swoje związanie powyższą oceną prawną i uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, natomiast zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżący kwestionując – jak wynika to z uzasadnienia skargi – stanowisko Kolegium, które w oparciu o sporządzoną analizę przyjęło, że przyjęte

w ustaleniach decyzji organu I instancji parametry dla zamierzenia inwestora mieszczą się w ujawnionych parametrach zabudowy sąsiedniej, a wnioski wyprowadzone w decyzji przez organ pierwszej instancji są prawidłowe, w pierwszej kolejności podnieśli, że SKO z nieznanych powodów uznało, że sporządzona w postępowaniu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu była już poddana ocenie WSA, a wyrażone w orzeczeniu wskazania wiążą organ.

W ocenie Sądu, w sporze o zakres związania organów administracji publicznej ponownie rozpoznających przedmiotową sprawę administracyjną, przyznać trzeba rację skarżącym.

Lektura pisemnego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r. (II SA/Sz 394/12) wskazuje po pierwsze, że Sąd stwierdził, iż brak jest "spójności wydanej decyzji w zakresie dotyczącym tego, czy planowana inwestycja dotyczy domu jednorodzinnego mieszkalnego, czy też budynku o charakterze usługowym np. pensjonatu". Wskazując na treść art. 3 ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, które to przepisy definiują budynek mieszkalny, budynek mieszkalny wielorodzinny, budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek zamieszkania zbiorowego, WSA wskazał, że "sposób sformułowania pkt 7.2.3. dotyczący zapewnienia miejsc parkingowych wskazuje na budynek przeznaczony na okresowy pobyt ludzi, podczas gdy pozostała część analizy została przeprowadzona przez organ w odniesieniu do domu jednorodzinnego mieszkalnego. Sąd uznał, że "wbrew twierdzeniu organu takie sformułowanie pkt 7.2.3. zmienia (...) rodzaj i funkcję zabudowy. Powyższe powoduje, że wydana decyzja jest niespójna".

Po drugie, w uzasadnieniu tym Sąd wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji, zatem z jej treści jednoznacznie powinno wynikać, jakiej inwestycji ona dotyczy. Następnie zawarł wskazanie: "Jeżeli organ powziął wątpliwość co do charakteru planowanej inwestycji, winien wezwać inwestora do dokładnego sprecyzowania wniosku, w zakresie dotyczącym planowaniu inwestycji".

Po trzecie, w następstwie wyżej cytowanego wskazania Sąd ten w omawianym wyroku stwierdził : "W świetle powyższego ocena pozostałych zarzutów skarżących dotyczących pozostałych parametrów wnioskowanej inwestycji jest na obecnym etapie przedwczesna".

Analiza uzasadnienia wyroku WSA z dnia 20 czerwca 2012 r. nie pozostawia zatem cienia wątpliwości, że Sąd nie poddał ocenie ustaleń i wniosków wyprowadzonych przez organy orzekające w kontrolowanej wówczas sprawie poza tymi, które wiązały się z wynikającym z tego wyroku obowiązkiem ustalenia rodzaju planowanej zabudowy.

Nie było zatem podstaw przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, do uchylenia się przez Kolegium od pełnej oceny materiału dowodowego i do powołania się przez ten organ na związanie wyrokiem Sądu w odniesieniu do tych zarzutów odwołania, które kwestionowały prawidłowość ustalenia przez organ I instancji parametrów i wskaźników nowej zabudowy przyjętych w oparciu o analizę urbanistyczną, a w szczególności ustalonych na podstawie § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002r.

Wyjęty przez SKO z kontekstu uzasadnienia wyroku WSA z dnia

20 czerwca 2012 r. fragment, cytowany w uzasadnieniu obecnie zaskarżonej decyzji, stanowił przytoczenie przez ten Sąd w rozważaniach stanowiska organów orzekających w sprawie, o czym świadczy treść strony 10 tego uzasadnienia, a nie stanowił wyniku oceny WSA zgodności z prawem kontrolowanej decyzji.

Sąd administracyjny sprawując kontrolę administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem, w układzie procesowym jaki zaistniał w niniejszej sprawie, tzn. gdy organ drugiej instancji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz art. 153 P.p.s.a. uchylił się od rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, nie posiada uprawnień do oceny merytorycznej zgodności z prawem decyzji organu I instancji, gdyż orzekłby w zastępstwie organu drugiej instancji. W konsekwencji, Sąd w niniejszej sprawie nie może zająć stanowiska co do stawianego skargą zarzutu naruszenia § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002r., skoro tożsame zarzuty były podniesione w odwołaniu i nie zostały rozstrzygnięte w zaskarżonej decyzji.

Natomiast za chybiony uznać należało zarzut naruszenia § 5 wyżej wskazanego rozporządzenia, gdyż co do tego zarzutu Kolegium odniosło się w zaskarżonej decyzji. Według tego przepisu, zasadą określoną w jego ust. 1 jest, że wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Prawodawca w ust. 2 przewidział jednak wyjątek od tej zasady dopuszczając wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Kolegium stwierdziło, że zwiększenie w decyzji organu I instancji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do 34% w stosunku do powierzchni działki jest dopuszczalne.

Wprawdzie organ odwoławczy nie wskazał odpowiedniej podstawy prawnej dla takiej swojej oceny, jednakże w świetle brzmienia wyżej wskazanego § 5 ust. 2 stanowiącego wyjątek od zasady określonej w ust. 1 rozporządzenia, ocenę tę uznać trzeba za zgodną z prawem. SKO powołując się na treść analizy urbanistycznej wyjaśniło bowiem, że w obszarze analizowanym 10 spośród 17. działek ma ten współczynnik na poziomie przekraczającym 30%, przy czym w obszarze analizowanym znajduje się jedna działka posiadająca ten wskaźnik odbiegająco niski (3,7%). W tych okolicznościach przyjęcie dla projektowanej inwestycji wartości 34%, tj. wartości uśrednionej wskaźnika intensywności zabudowy bezpośrednio sąsiednich działek (nr [...]), zdaniem Sądu, nie wykracza poza granice wyjątku, o którym stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że kwestia rodzaju czy funkcji zabudowy istniejącej na działkach objętych analizą, wbrew przekonaniu skarżących, przy ustalaniu tego wskaźnika nie ma znaczenia, skoro omawiany przepis takiego uzależnienia nie ustanawia.

Niezależnie jednak od nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu naruszenia § 5 rozporządzenia, jak to już wyżej zostało wywiedzione, odniesienie się przez Sąd do zarzutów naruszenia § 7 i 8 rozporządzenia byłoby przedwczesne.

W konsekwencji naruszenia art. 153 P.p.s.a. organ odwoławczy odniósł się tylko do części zarzutów odwołania. Kolegium nie rozpatrzyło zatem i nie rozstrzygnęło ponownie sprawy rozpatrzonej i rozstrzygniętej przez organ I instancji, czym naruszyło także art. 15, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie dokonanie takiej oceny zebranego materiału dowodowego, która łączyła się będzie z rozważeniem prawidłowości ustalonych przez organ I instancji wskaźników

i parametrów nowej zabudowy w kontekście wszystkich zarzutów i twierdzeń odwołania z wyjątkiem zarzutu naruszenia § 5 rozporządzenia, gdyż w tym zakresie niniejszy wyrok jest dla organów wiążący.

Z powyższych względów należało orzec na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (pkt I wyroku) oraz art. 200 P.p.s.a. (pkt II wyroku).