Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 96/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 90d ust. 2 -5, art. 90e ust. 1, art. 90f
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na Uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XIX/119/2013 Rady Gminy Tarnówka z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Tarnówka. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) wniesiono stwierdzenie nieważności zaskarżonej w całości ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 90d ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako: "ustawa") według stanu na dzień podjęcia uchwały) poprzez dopuszczenie możliwości udzielenia stypendium w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych prowadzonych w ramach planu nauczania, podczas gdy ta forma stypendium dotyczy jedynie zajęć wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania; art. 90d ust. 4 cyt. ustawy poprzez dopuszczenie możliwości udzielenia stypendium wszystkim uczniom w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania, tymczasem ww. norma prawna odnosi się jedynie do uczniów szkól ponadgimnazjalnych oraz słuchaczy kolegiów; art. 90d ust. 5 ustawy poprzez jego niedopuszczalną modyfikacje, co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia możliwości udzielania stypendium w formie świadczenia pieniężnego; art. 90d ust. 2-5 ustawy w zakresie w jakim uzależniono udzielenie stypendium szkolnego od wcześniejszej refundacji poniesionych kosztów, art. 90d w zw. z art. 90e ustawy poprzez wprowadzenie dodatkowej przesłanki otrzymania stypendium oraz zasiłku szkolnego (ich wysokości) niewymienionej w ustawie o systemie oświaty; art. 90d ust. 11 ustawy poprzez dopuszczenie możliwości wypłaty stypendium w okresach innych niż miesięczne oraz jednorazowo, przy jednoczesnym braku wskazania okresów w których to stypendium będzie wypłacane oraz wskazania jakiej formy stypendium ta możliwość dotyczy; art. 90e ust. 1 ustawy poprzez zdefiniowanie pojęcia niedookreślonego w akcie rangi podstawowej; art. 90f cyt. ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie w jakim Rada objęła przedmiotowym Regulaminem kwestie utraty prawa do otrzymania stypendium.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 28 lutego 2013 r. Rada Gminy Tarnówka podjęła uchwałę nr XIX/119/2013 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Tarnówka.

Na mocy § 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu (stanowiącego załącznik do uchwały nr XIX/119/2013) Rada postanowiła, iż stypendium szkolne może być udzielone uczniowi w formie: całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych prowadzonych w ramach planu nauczania, jak i wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole. Podobne sformułowanie znajduje się w pkt 1 przypisów załącznika Nr 1 do Regulaminu. Tymczasem ustawodawca na mocy art. 90d ust. 2 pkt 1 ustawy dla tej formy stypendium wskazał, iż dotyczy ona udziału w zajęciach jedynie wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania. Tym samym rada przekroczyła przyznaną jej delegację ustawową wskazując, iż pokrycie kosztów zajęć edukacyjnych dotyczy zarówno tych prowadzonych w ramach planu nauczania jak i wykraczających poza ten plan. Nadto rada dokonała modyfikacji tego przepisu nie wskazując, iż zajęcia edukacyjne mogą być realizowane również poza szkolą.

Wojewoda, za niedopuszczalną modyfikację przepisu rangi ustawowej należy uznał treść § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Zgodnie z treścią tego przepisu stypendium szkolne może być udzielane uczniowi w formie całkowitego lub częściowego zwrotu kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania. Ustawodawca w art. 90d ust. 4 ustawy przewiduje udzielenie stypendium szkolnego w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania, niemniej ta forma mogła być kierowana jedynie do uczniów szkół ponadgimnazjalnych oraz słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych. Rada Gminy rozszerzyła zatem wachlarz adresatów tego przepisu czym przekroczyła przyznane jej kompetencje. W załączniku Nr 1 do Regulaminu na stronie drugiej (punkt 2 przypisów) Rada zaznaczyła jednocześnie, iż całkowity lub częściowy zwrot kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania dot. tylko uczniów szkół ponadgimnazjalnych oraz słuchaczy kolegiów nauczycielskich oraz nauczycielskich kolegiów języków obcych, niemniej i tak pominięto słuchaczy kolegiów pracowników służb społecznych.

Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę na okoliczność, że ustawodawca wspomina o "pokryciu kosztów związanych z pobieraniem nauki" co nie jest tożsame z pojęciem "zwrotu kosztów związanych z pobieraniem nauki", jakim to pojęciem posługuje się Rada. Za niezgodną z prawem należało, w ocenie Wojewody uznać również treść § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu. Zgodnie z jego treścią stypendium szkolne może być udzielane w formie świadczenia pieniężnego, w przypadku gdy udzielenie stypendium w formach, o których mowa w pkt 1 i 2, nie jest możliwe albo nie jest celowe. Tymczasem zgodnie z brzemieniem art. 90d ust. 5 ustawy "stypendium szkolne może być także udzielone w formie świadczenia pieniężnego, jeżeli organ przyznający stypendium uzna, że udzielenie stypendium w formach, o których mowa w ust. 2, a w przypadku uczniów szkól ponadpodstawowych także w formie, o której mowa w ust. 4, nie jest możliwe, natomiast w przypadku słuchaczy kolegiów, o których mowa w ust. 3, udzielenie stypendium w formach, o których mowa w ust. 2 i 4, nie jest celowe". Ustawodawca przewidział zatem możliwość udzielenia stypendium w formie świadczenia pieniężnego również w zastępstwie innych form niż te wymienione, przez lokalnego prawodawcę, a także powiązał przesłanki "braku celowości: i "braku możliwości" z konkretną formą przyznawania stypendium.

Organ nadzoru zwrócił również uwagę na brak spójności pomiędzy zapisem § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu a pkt 4 przypisów załącznika Nr 1 do Regulaminu. W przypisach załącznika Nr 1 do Regulaminu Rada odnosi się do 3 form stypendium zaś w samym Regulaminie mowa jest o zaledwie 2 formach stypendium. Niemniej treść pkt 4 przypisów załącznika Nr 1 do Regulaminu i tak jest wadliwa z uwagi na wyżej podniesione argumenty dotyczące przesłanek "braku celowości" oraz "braku możliwości".

Wojewoda wskazał, że nieprawidłowo został również sformułowany § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu, w którym wskazano, iż stypendium szkolne udzielone w formach określonych w § 7 pkt 1 i 2 (winno być § 7 ust. 1 pkt 1 i 2) Regulaminu (tj. całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych oraz całkowitego lub częściowego zwrotu kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania) realizowane jest poprzez zwrot należności/kosztów. Pomoc udzielana na podstawie przepisów art. 90d ustawy o systemie oświaty ma charakter bezpośredni, nie może być zatem uzależniona od uprzedniej zapłaty przez wnioskodawcę kosztów zakupionych usług lub rzeczy, ponieważ brak w tym zakresie podstawy prawnej. Oznacza to, że rada gminy nie może ustalać w regulaminie udzielania pomocy materialnej, że będzie refundowała wydatki poniesione przez ucznia na podstawie przedłożonych dokumentów - jeżeli refundacja ta wprowadzana jest na zasadzie wyłączności. Taki sposób udzielania stypendiów jest niezgodny z formą pomocy określoną w art. 90d ust. 2-5 ustawy o systemie oświaty. Za całkowicie niezasadną Wojewoda uznał treść § 10 ust. 4 Regulaminu, w myśl którego stypendium szkolne w formie przewidzianej w § 7 pkt 4 (winno być § 7 ust. 1 pkt 4) Regulaminu (tj. świadczenia pieniężnego) jest wypłacane w formie gotówkowej (...) po uprzednim przedłożeniu w Urzędzie Gminy w wyznaczonym terminie faktur i rachunków. Trzeba bowiem zauważyć, iż wypłata stypendium w formie świadczenia pieniężnego tym właśnie różni się od pozostałych form udzielenia stypendium, iż nie następuje ona poprzez refundację (zapłatę faktur/rachunków) czy też poprzez zakup pomocy rzeczowej. Jak sama nazwa wskazuje jest to forma stypendium polegająca na wypłaceniu określonej sumy pieniężnej.

Za rażąco naruszające art. 90d w zw. z art. 90f pkt 1 ustawy o systemie oświaty Wojewoda uznał treść § 5 ust. 1 Regulaminu zgodnie z którym miesięczną wysokość stypendium szkolnego uzależnia się od wysokości otrzymanej dotacji celowej z budżetu państwa, od ilości wniosków oraz od zakwalifikowania ucznia do grupy dochodowej. Również treść § 18, na mocy którego przyznawanie i przekazywanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym zostanie uruchomione po otrzymaniu dotacji celowej z budżetu państwa w sposób istotny narusza prawo. Należy podkreślić, iż żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie wprowadza jako jednej z przesłanek otrzymania i wysokości tego świadczenia od wielkości środków otrzymanych na ten cel z budżetu państwa. Artykuł 90d ustawy jasno określa, komu, w jakim przypadku i w jakich granicach przysługuje pomoc materialna o charakterze socjalnym. Jak natomiast wynika z treści art. 90f pkt 1 wysokość stypendium szkolnego jest zależna jedynie od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1. Brak jest więc podstaw prawnych do wprowadzenia przez gminę dodatkowego kryterium nie przewidzianego przez przepisy rangi ustawowej. Rolą gminy jest takie gospodarowanie środkami finansowymi gminy aby możliwe było realizowanie spoczywających na niej zadań.

Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 90d ust. 11 ustawy, jeżeli forma stypendium szkolnego tego wymaga, stypendium szkolne może być realizowane okresach innych niż miesięczne lub jednorazowo, z tym ze wartość stypendium szkolnego w danym roku szkolnym nie może przekroczyć łącznie dwudziestokrotności kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych - osiemnastokrotności kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W § 6 regulaminu postanowiono, że wysokość stypendium szkolnego realizowanego w okresach innych niż miesięczne lub jednorazowo ustala się przy odpowiednim zastosowaniu § 5. Porównując treść § 6 omawianego Regulaminu z treścią ww. przepisu należy uznać, iż istotnie narusza on prawo, z jego treści nie wynika bowiem w jakich okresach (tj. miesięcznych, innych niż miesięczne, jednorazowo) poszczególna forma stypendium jest wypłacana, wynika natomiast, iż Rada co do zasady dopuściła realizację stypendium w okresach innych niż miesięczne lub jednorazowo. Należy wskazać, że ustawodawca przewidział możliwość realizacji stypendium w okresach innych niż miesięczne czemu poświecił art. 90d ust. 11 ustawy. Niemniej taka forma realizacji stypendium została dopuszczona przez ustawodawcę "jeżeli forma stypendium szkolnego tego wymaga". Jeżeli zatem Rada dopuszcza możliwość wypłaty stypendium w okresach innych niż miesięczne to powinna wyraźnie to wyartykułować w uchwale tj. podać w jakich okresach następuje wypłata stypendium i jakiej formy stypendium to dotyczy.

W § 14 Regulaminu Rada zdefiniowała pojęcie "zdarzenia losowego" wskazując, iż zdarzeniami losowymi uzasadniającymi przyznanie zasiłku są w szczególności: brak środków do życia w związku z utratą pracy rodziców (opiekunów prawnych) ucznia; śmierć członka rodziny ucznia wspólnie zamieszkującego i gospodarującego; kradzież w mieszkaniu ucznia; pożar lub zalanie mieszkania; nagła choroba ucznia, inne nagle okoliczności losowe, które mogą mieć wpływ na pogorszenie sytuacji materialnej rodziny ucznia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 19 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 749/09, wydanym na kanwie niemal identycznego stanu faktycznego wskazał, iż ustawodawca w sposób umyślny użył pojęcia "zdarzenie losowe" w znaczeniu potocznym, tak by obejmowało ono zróżnicowany wachlarz zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych mogących znacząco utrudnić sytuację materialną ucznia. Już samo określenie "losowe" wskazuje, że chodzi o katalog stanów faktycznych, których charakteru i cech nie można z góry określić. W świetle takiego zamysłu ustawodawcy definiowanie pojęcia niedookreślonego w akcie rangi podustawowej narusza prawo. Ustalając znaczenie pojęcia "zdarzenia losowego" Rada Gminy dopuściła się zatem nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego.

Za niezgodne z prawem należy również uznać postanowienia § 17 Regulaminu dotyczące utraty prawa do otrzymania stypendium. Należy bowiem uznać, iż Rada określając przypadki utraty prawa do otrzymania stypendium szkolnego działała bez podstawy prawnej. Należy mieć bowiem na uwadze, iż w ramach delegacji zawartej w art. 90f cyt. ustawy, nie mieści się określenie kryteriów cofnięcia stypendium szkolnego (vide wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 518/18).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy zgodziła się z zarzutami podniesionymi przez Wojewodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Tarnówka wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w późniejszym terminie, w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: w "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie XIX/119/2013 Rady Gminy Tarnówka z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Tarnówka.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Podstawę prawną podjęcia tej uchwały stanowił art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Jak wskazuje analiza akt sprawy, a w szczególności wniesionej do sądu skargi, podniesione zarzutu koncentrują się wokół modyfikowania przepisów ustawy. W powyższym zakresie zauważyć należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 370/07, CBOSA). Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Należy również zauważyć, że powtarzanie treści przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego rodzi też ryzyko, że zgodne nawet z wolą ustawodawcy w dacie podejmowania uchwały, brzmienie przepisów ustawowych, powielonych w akcie prawa miejscowego, może stać się sprzeczne z ustawą, w sytuacji gdy ustawodawca zadecyduje o zmianie uregulowań ustawowych. Dlatego też akt prawa miejscowego narusza prawo nie tylko gdy wykracza poza delegację ustawową, ale również wówczas gdy powiela postanowienia ustawowe, jak i gdy zawiera postanowienia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 892/10, CBOSA). W stosunku do aktów prawa miejscowego, nawet jeśli noszą charakter "regulaminu" mają zastosowanie te same zasady ich tworzenia, jak w przypadku innych aktów prawnych. W szczególności nie można w nich powtarzać przepisów ustawowych lub ich modyfikować. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016r., poz. 282), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych czy rozporządzeń. Regulacje prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej, a więc nie mogą ich zastępować i niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi, a tym bardziej ich modyfikowanie.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że zasadnie podniesiono w złożonej do Sądu skardze, że uchwalając Regulamin, Rada Gminy W. naruszyła art. 90d ust. 4 u.s.o. Podejmując uchwałę w sprawie ustanowienia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy, Rada w istocie dokonała modyfikacji przepisu rangi ustawowej, bowiem w § 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wskazano, że stypendium szkolne może być udzielone uczniowi w formie: całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych prowadzonych w ramach planu nauczania, jak i wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole. Podobne sformułowanie znajduje się w pkt 1 przypisów załącznika Nr 1 do Regulaminu. W świetle art. 90d ust. 2 pkt 1 ustawy ustawodawca wskazał, że omawiana forma pomocy jedynie udziału w zajęciach wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania. Tym samym rada przekroczyła przyznaną jej delegację ustawową wskazując, iż pokrycie kosztów zajęć edukacyjnych dotyczy zarówno tych prowadzonych w ramach planu nauczania jak i wykraczających poza ten plan, wskazując dodatkowo, że zajęcia edukacyjne mogą być realizowane również poza szkolą.

Przepis art. 90d ust. 4 u.s.o. przewiduje udzielenie stypendium szkolnego w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania, niemniej ta forma może być kierowana jedynie do uczniów szkół ponadgimnazjalnych oraz słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych. Natomiast w § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu wskazano, że stypendium szkolne może być udzielane uczniowi w formie całkowitego lub częściowego zwrotu kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania. Również w powyższym przypadku doszło zatem do wykorzenia poza delegację ustawową poprzez modyfikację zasad przyznawania stypendium.

Zasadnie Wojewoda podniósł, że wadliwości zaskarżonej uchwały należy upatrywać w zakresie modyfikacji przepisów rangi ustawowej. W tym zakresie należy wskazać, że § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu stanowi powtórzenie i modyfikację art. 90d 5 u.s.o. Idąc dalej, w § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu wskazano, że stypendium szkolne udzielone w formach określonych w § 7 pkt 1 i 2 realizowane jest poprzez zwrot należności/kosztów. Jednakże istota udzielenia stypendium szkolnego sprowadza się do tego, że pomoc ta nie może być uzależniona od konieczności uprzedniego kredytowania przez ubiegającego się o nią ucznia. Pokrycie kosztów powinno nastąpić poprzez ich bezpośrednią zapłatę na rzecz podmiotu udzielającego świadczenia, objętego tą formą pomocy (np. podmiotu udzielającego zakwaterowania) bądź też w sposób uzgodniony z wnioskodawcą, co w takim przypadku nie wyklucza właśnie możliwości refundacji poniesionych uprzednio przez niego wydatków. Skoro zaś zaskarżony przepis przewiduje udzielenie stypendium wyłącznie poprzez refundacje poniesionych wydatków i to bez zgody wnioskodawcy, to narusza on w sposób istotny art. 90d ust. 3 ustawy w zw. z art. 90f ust. 2ustawy o systemie oświaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 01 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 893/12, CBOSA).

Sąd zwraca uwagę, że w skarżonej uchwale Rada nie zrealizowała w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 1 powołanej ustawy, uzależniając w § 5, wysokość stypendium od wysokości dotacji celowej, co również stanowi niedozwoloną modyfikację przepisów ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 757/18, CBOSA).

Zgodnie z art. 90d ust. 11 u.s.p. Zgodnie z tą regulacją, możliwa jest realizacja stypendium szkolnego w okresach innych niż miesięczne lub jednorazowo. Tymczasem w § 6 regulaminu Rada dopuściła realizację stypendium w okresach inne niż miesięczne lub jednorazowo, gdy "forma stypendium tego wymaga", nie wskazując jednakże okresów wypłaty stypendium, co stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej.

W złożonej do Sądu skardze Wojewoda wskazał, że w § 14 Rada zdefiniowała pojęcie "zdarzenia losowego" wskazując, iż zdarzeniami losowymi uzasadniającymi przyznanie zasiłku są w szczególności: pożar lub zalanie mieszkania, nagła choroba w rodzinie ucznia, śmierć rodzica lub prawnego opiekuna, nieszczęśliwy wypadek powodujący trwały uszczerbek na zdrowiu członków rodziny ucznia, kradzież w mieszkaniu ucznia, inne nagłe okoliczności losowe, które mogą mieć wpływ na pogorszenie sytuacji materialnej ucznia. Niewątpliwie należy zgodzić się z Wojewodą, że Rada gminy nie została upoważniona do definiowania pojęcia "zdarzenie losowe". Należy jednak zauważyć, że w § 14 Regulaminu wymienia się jakie zdarzenia należy, "w szczególności", traktować jako zdarzenia losowe, a regulacja ta ma charakter otwarty i nie wyklucza potraktowania jako zdarzenie losowe w rozumieniu zaskarżonej uchwały i przepisów u.s.o. innych sytuacji (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2012 r., IV SA/Gl 173/14, CBOSA).

Za niezgodne z prawem należy również uznać postanowienia § 17 Regulaminu dotyczące utraty prawa do otrzymania stypendium. Należy bowiem uznać, iż Rada określając przypadki utraty prawa do otrzymania stypendium szkolnego działała bez podstawy prawnej. Należy mieć bowiem na uwadze, iż w ramach delegacji zawartej w art. 90f cyt. ustawy, nie mieści się określenie kryteriów cofnięcia stypendium szkolnego.

W okolicznościach badanej sprawy zasadność złożonej skargi nie może rodzić wątpliwości. Analiza zapisów zaskarżonej uchwały wskazuje, że wyeliminowanie jej wadliwych zapisów dezintegruje zapisy całej uchwały i uniemożliwia jej wykonanie. Wydając więc rozstrzygniecie w niniejszej sprawie Sąd uznał, że rozmiar stwierdzonych wad uzasadnia stwierdzenie nieważności całej uchwały, o co wnioskował Wojewoda.

Z tych względów Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według przepisanych stawek minimalnych, w wysokości [...] zł.