Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 686/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 , art. 86, art. 50, art. 61 ust. 1 , art. 67, art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par 1, 80,107 par 3 , 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit.c i a , art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Spółka A. z o. o. w K. zwróciła się do Wójta Gminy M.

z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w M. gmina .M.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy M. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku, odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Powołując się na treść art. 61 ust. 1 ww. ustawy, organ I instancji stwierdził, że warunek wskazany w pkt 1 tego przepisu, nie został spełniony.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy obszar analizy wyznaczono wokół przedmiotowej działki w odległości większej niż [...] m, równej co najmniej trzykrotności frontu działki. Szerokość frontu działki wynosi ok. [...] m, a zatem obszar analizy należy wyznaczyć wokół działki w odległości minimalnej równej ok. [...] m.

Działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej ujęte w obszarze analizy nie pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa

w art. 61 ww. ustawy. Nie istnieje na terenie analizy jakakolwiek zabudowa, która stanowiłaby tzw. dobre sąsiedztwo.

Od ww. decyzji odwołała się Spółka podnosząc w odwołaniu, że organ wyznaczył obszar analizy w sposób nieracjonalny i niespójny i dlatego zasadnym jest poszerzenie obszaru analizy tak jak to miało miejsce w przypadku działek sąsiednich. Wzdłuż drogi nr [...] wydano już co najmniej [...] pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy dla tożsamych inwestycji. Działka nr [...] jest już zabudowana, a działki o numerach: [...] , posiadają prawomocne decyzje. Proces zagospodarowania wzdłuż drogi wewnętrznej nr działki [...] jest prowadzony w imieniu właścicieli działek przez firmę A. . Dlatego też działki te i działki sąsiednie stanowią kompleks, który tworzy urbanistyczną całość zapewniającą kontynuację funkcji, pozwalającą wyznaczyć parametry, cechy i wskaźnik kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla każdej z działek w nim leżących.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 59 - art. 64 ust. 1w związku z art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. poz.199 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy M..

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż planowana inwestycja spełnia cztery warunki określone w pkt 2-5, natomiast nie jest spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Dla zbadania warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" organ przeprowadził tzw. analizę urbanistyczno-architektoniczną obrazującą istniejącą w sąsiedztwie zabudowę i zagospodarowanie terenu w kontekście jej funkcji, cech i parametrów każdej z działek położonych w granicach obszaru tzw. "dobrego sąsiedztwa", wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to określa minimalne granice wyznaczania obszaru do analizy, natomiast granice maksymalne pozostawiono uznaniu organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Z akt wynika, iż organ przeprowadził analizę obszaru stanowiącego tzw. "dobre sąsiedztwo" dla działki objętej wnioskiem, wyznaczając na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 odległość [...] m jako trzykrotność frontu działki nr [...] wynoszącej [...] m, od jej granic, we wszystkich czterech kierunkach (płn.- płd. i zach.-wsch.). Z analizy wynika, iż w sąsiedztwie brak jest jakiejkolwiek działki zabudowanej, która mogłaby stanowić odniesienie dla ustalenia warunków zabudowy w zakresie funkcji oraz parametrów dla planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium podało, że również dokonało takiego badania na kopii ww. mapy, ustalając istniejący w sąsiedztwie działki nr [...] obręb M. stan faktyczny. Punktem odniesienia dla lokalizacji zespołu działek powstałych z podziału działki

nr [...] jest droga publiczna rangi drogi powiatowej - ulica L.. Tereny

o największym zagęszczeniu zabudowy znajdują się na północ od ulicy L., natomiast trwająca od niedawna zabudowa terenów położonych na południe od

ww. drogi, odbywa się w pasie zawartym między drogą powiatową (ulica L.),

a równolegle przebiegającą drogą lokalną objętą działką nr [...] . W kierunku południowym od drogi objętej działką nr[...] , a więc w obszarze, w którym położony jest zespół działek powstałych z podziału działki nr [...] brak jest zabudowy wzdłuż wydzielonej drogi wewnętrznej objętej działką nr [...] (dowód: kopia mapy ewidencyjnej datowana na [...] r. jako załącznik do wniosku składanego przez odwołującego się). Brak jest również zabudowy w dwóch zespołach działek powstałych z podziału działek nr [...] z drogami wewnętrznymi objętymi działkami nr[...] . Według organu odwoławczego, zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym, tylko wskazanie konkretnych budynków i konkretnych obiektów im towarzyszących, wraz z ich przeznaczeniem, gabarytami i wskaźnikami, może stanowić odniesienie dla wnioskowanej inwestycji, co jest równoznaczne z wydaniem decyzji pozytywnej. Z kopii mapy, na której dokonano analizy jednoznacznie wynika, iż na terenach położonych na południe od drogi objętej działką nr[...] , podzielonych co prawda na szereg działek, brak jest działki zabudowanej jak wnioskowana. Powoduje to, iż wskazana w odwołaniu okoliczność o ustaleniu dla niektórych działek warunków zabudowy, nie może stanowić dowodu na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na działce nr[...] . Reasumując, Kolegium stwierdziło, iż zaskarżoną decyzję podjęto zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że przedłożona kopia decyzji Kolegium z dnia

[...] r. nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie, gdyż została ona wydana w zupełnie innym stanie faktycznym. W ocenie organu II instancji dopiero powstanie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na jednej z działek wydzielonych, położonych na południe od drogi objętej działką nr[...] , łącznie z ujawnieniem jej

w ewidencji gruntów i tym samym z zaktualizowaniem map dla tego obszaru, umożliwi wydanie decyzji pozytywnej dla przedmiotowej działki.

Spółka A. z o.o. w K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzucając jej obrazę:

- art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 59 oraz 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na zawężającej interpretacji pojęcia "działka sąsiednia" wyłącznie do działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie analizowanej działki, podczas gdy owo pojęcie winno być interpretowane szeroko, tzn. jako nieruchomości położone wzdłuż tej samej drogi publicznej, a nie wyłącznie te, które są położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki analizowanej;

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie") poprzez nieuzasadnione zawężenie wielkości obszaru analizowanego jedynie do trzykrotności szerokości frontu działki skarżącego, podczas gdy wskazany przepis podaje jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, nie określając przy tym jego maksymalnych rozmiarów, natomiast lokalizacja analizowanej działki oraz odległość względem drogi publicznej

w kontekście wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa wymagały poddania analizie także działek położonych w dalszej odległości,

- art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 140 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez brak wyczerpującego zebrania i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nieustalenie, że wzdłuż drogi publicznej, do której dostęp ma analizowana działka (tj. ulicy L.) położone są również działki zabudowane (np. działka numer [...] ), które mogą i powinny były stanowić punkt odniesienia dla oceny analizowanej działki w kontekście dochowania wymogów zasady dobrego sąsiedztwa,

- art. 8 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione różnicowanie sytuacji właścicieli sąsiadujących ze sobą działek, poprzez ustalenie dla części z nich (tj. dla działek

o numerach od [...] ) warunków zabudowy, a dla sąsiadującej z nimi działki odmowę ustalenia warunków zabudowy,

- art. 8 w zw. z art. 11, art. 107 § 3 oraz art. 140 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie powodów ograniczenia wielkości obszaru analizowanego do minimalnego rozmiaru,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy M., podczas gdy z uwagi na brak prawidłowej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ I instancji zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem skarżącej, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. W sytuacji gdy dany teren spełnia wszelkie inne przesłanki do ustalenia warunków zabudowy poza warunkiem

tzw. "dobrego sąsiedztwa", należałoby obszar analizowany powiększyć, do racjonalnych rozmiarów, które umożliwiałyby skonfrontowanie zamierzonego przedsięwzięcia z już istniejąca zabudową. Opisana wyżej racjonalność w ocenie dobrego sąsiedztwa wyrażona została w § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym, organom administracji pozostawiona została znaczna swoboda w wyznaczaniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki, w odległości od działki nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż [...] m. Zasadą jest przy tym, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki (tzn. we wszystkich kierunkach). Trzeba mieć jednak na uwadze, że w pewnych przypadkach może się okazać, że nie jest celowym dokonywanie analizy we wszystkich kierunkach (kiedy np. zabudowa wykonywana jest od strony północnej działki, to nieracjonalnym byłoby analizowanie niezabudowanego terenu po jej południowej stronie - taka analiza okazałaby się fasadowa, albowiem nigdy nie mogłaby przynieść zamierzonego skutku). W takich przypadkach gdy działka, co do której inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy położona jest na obrzeżach urbanizowanego miejsca, koniecznym jest wyznaczenie obszaru analizowanego, który odnosił się będzie przede wszystkim do obszaru, na którym istnieje już zabudowa. Przyjęcie odmiennych założeń wypaczałoby w ogóle sens postępowania o ustalenie warunków zabudowy i znacznie ograniczało prawo do dysponowania własnością.

W ocenie strony, Wójt, a następnie SKO w K. sztucznie zawęzili obszar analizowany do wymaganego przepisami minimum (określając go jako trzykrotność frontu działki), pomimo że oczywistym było, iż tak przyjęte założenia muszą ostatecznie dać wynik negatywny analizy (wszakże działka skarżącego znajduje się na terenie, który dopiero ulega stopniowej urbanizacji). Tymczasem sporna działka ma dostęp do drogi powiatowej (drogi publicznej), tj. ul. L.. Wzdłuż tej zaś drogi znajdują się obszary zabudowane (np. działka nr[...] ). A zatem te działki mogą i powinny były stanowić punkt odniesienia dla oceny tej działki w kontekście dochowania wymogów zasady dobrego sąsiedztwa. Skoro bowiem działki położone wzdłuż ulicy L. tworzą pewną całość urbanistyczną to właśnie one powinny stanowić materiał porównawczy dla planowanej na działce skarżącego inwestycji. Dokonana zatem przez organ ocena "dobrego sąsiedztwa" nie odpowiada treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Kontroli pod względem zgodności z prawem w przedmiotowym postępowaniu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M. o odmowie ustalenia skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w M. gmina M..

Skarga okazała się zasadna, albowiem wymienione decyzje naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także przepisy prawa materialnego poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie.

Materialnoprawną podstawę wymienionych decyzji stanowiły przepisy ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., a w szczególności art. 59 ust. 1,

art. 60, art. 61 ust. 1.

Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu

w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia wszystkie wymienionych w nim przesłanek, w tym od zrealizowania zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania planowanych warunków zabudowy do istniejących funkcji i cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej,

czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie".

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, organ I instancji nieprawidłowo i nierzetelnie przeprowadził analizę urbanistyczną terenu wokół inwestycji w zakresie spełnienia przez nią wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a ustalenia dokonane w oparciu o tak wykonaną analizę są niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Słusznie podniosła skarżąca spółka, że organ I instancji przyjął zbyt wąski obszar do analizy, co w istocie musiało skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Należy przypomnieć, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Jak wynika z przytoczonych przepisów, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki,

a wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione jest od wielu czynników,

w tym też od ogólnej specyfiki zagospodarowania sąsiedniej okolicy, stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie pojmowanym jako urbanistyczna całość

i okolicznościami konkretnej sprawy. Należałoby mieć tu na uwadze choćby cel dokonanych podziałów poszczególnych działek, a także dynamikę i kierunek przemian urbanistycznych na nadanym obszarze. Na etapie odwołania skarżąca wskazała, że wzdłuż drogi nr [...] wydano już co najmniej [...] pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy dla tożsamych inwestycji. Działka nr [...] jest już zabudowana, a działki o numerach: [...] (obecnie [...] , posiadają decyzje ustalające warunki zabudowy mieszkaniowej, co oczywiście nie stanowi materiału do analizy urbanistycznej, ale świadczy jednak o tendencjach w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego dla działki skarżącej.

Podane kwestie nie zostały zweryfikowane przez organy orzekające w tej sprawie, a zdaniem Sądu są to istotne okoliczności uzasadniające zwiększenie granic obszaru analizowanego, tak aby z jednej strony chronić ład przestrzenny, a z drugiej nie doprowadzać do niepotrzebnego ograniczenia uprawnień właścicielskich do nieruchomości objętej wnioskiem.

W powyższym kontekście podkreślenia wymaga fakt, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie wprowadza wymogu położenia nieruchomości przy tej samej drodze publicznej, lecz wymóg dostępności z tej samej drogi publicznej, przy czym dostępność ta może zostać spełniona przez bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej może być zapewniony przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się linia orzecznicza traktująca pojęcie "działki sąsiedniej" w sposób bardzo szeroki, zapewniając dzięki temu w sposób maksymalny realizację prawa do zabudowy nieruchomości, a tym samym również prawa własności. Za szerokim rozmienieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji przeprowadził analizę obszaru stanowiącego tzw. "dobre sąsiedztwo" dla działki objętej wnioskiem, wyznaczając na kopii mapy ewidencyjnej w skali [...] odległość [...] m jako trzykrotność frontu działki nr [...] wynoszącej [...] m, od jej granic i ustalił, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest jakiejkolwiek działki zabudowanej, która mogłaby stanowić odniesienie dla ustalenia warunków zabudowy w zakresie funkcji oraz parametrów dla planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy ustalenia te w całości zaaprobował, jednoznacznie przyjmując, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest jakiejkolwiek działki zabudowanej, umożliwiającej ocenę warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Sąd zwraca tu uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał inne parametry, niż wynika to z analizy i z uzasadnienia decyzji organu I instancji, mianowicie przyjął szerokość frontu [...] m jako trzykrotność frontu działki inwestora. Nie jest to istotny błąd, ale stanowi o niedokładności uzasadnienia.

Sąd stwierdził, że z kopii mapy ewidencji gruntów, stanowiącej załącznik do decyzji wynika, iż w dalszej odległości od spornej działki, za linią drogi – działki nr [...] istnieją tereny już zabudowane z dostępem do tej samej drogi publicznej (działka [...] ) co działka inwestora. Bezsprzecznie winno to stanowić sygnał dla organów ustalających warunki zabudowy o kierunku zagospodarowania przestrzennego tego terenu, tworzącego pewnego rodzaju urbanistyczną całość, do rozważenia możliwości, w tym konkretnym przypadku, zwiększenia granic obszaru analizy urbanistycznej, co bez wątpienia pozwoliłoby na pełną i wyczerpująca analizę możliwości zagospodarowania działki skarżącej w sposób wskazany w jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Podkreślić należy też, że w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów

i stanowiska organu.

Zdaniem Sądu, organy rozpatrujące niniejszą sprawę naruszyły powyższe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy nie dostrzegł niejasności i nieprawidłowości w sporządzonej analizie urbanistycznej, które to nieprawidłowości mogły mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy.

Podkreślenia wymaga, że analiza tekstowa i graficzna stanowią kluczowy dowód w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego też dokumenty te winny być sporządzone rzetelnie i precyzyjnie, w sposób umożliwiający przeprowadzenie dokładnej i pełnej analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa

w przywołanych powyżej przepisach.

Nie ulega wątpliwości, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowo powstających obiektów, powinna być aktualna, winna ona odzwierciedlać aktualny, w momencie prowadzenia przez organ postępowania, stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Tymczasem mapa ewidencji gruntów stanowiąca załącznik do wyników analizy została sporządzona w [...] r., a zatem nie jest wykluczone, że w momencie orzekania przez organ I instancji w dniu [...] r. i w dniu wydania zaskarżonej decyzji w dniu [...] r. nastąpiły zmiany w stanie zagospodarowania analizowanego terenu.

W kontekście powyższego istotnym uchybieniem procedury jest to, że organ odwoławczy nie zweryfikował informacji od skarżącej, że działka nr [...] położona na południe od drogi objętej działką nr 105, przy drodze objętej działką [...] - jest już zabudowana, co stanowi o naruszeniu ww. zasad prawidłowego postępowania administracyjnego, w tym zasady z art. 15 k.p.a. zobowiązującej organ II instancji do ponownego rozpoznania całokształtu sprawy z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik końcowy sprawy. Organ odwoławczy wskazał bowiem w motywach rozstrzygnięcia, że w kierunku południowym od drogi objętej działką nr [...] brak jest zabudowy wzdłuż wydzielonej drogi wewnętrznej objętej działką nr [...] i dopiero powstanie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na jednej z działek wydzielonych, położonych na południe od drogi objętej działką nr [...] umożliwi wydanie decyzji pozytywnej dla przedmiotowej działki.

Ponadto Sąd zauważa, że w dokumencie analizy nawet nie sprecyzowano, jakie działki zostały tą analizą objęte. Jej część tekstowa w ogóle nie wyszczególnia numerów analizowanych działek, a w części graficznej nie wiadomo też dokładnie,

w jaki sposób zostały uwzględnione w analizie działki, których obszar przecina linia graniczna obszaru analizowanego, czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Nie ulega wątpliwości Sądu, iż teren badany i teren działki inwestora winny być dokładnie

i czytelnie oznaczone na kopii mapy stanowiącej załącznik do wyników analizy, a część tekstowa powinna zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji aby możliwa była ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak

i postępowaniu sądowoadministracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 - LEX nr 1291874).

Poza tym zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że autorstwo projektu powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 876/10, lex nr 995432). W niniejszej sprawie analiza i projekt decyzji organu I instancji zostały podpisane nieczytelnie, bez podania imienia i nazwiska, określenia posiadanych uprawnień i kwalifikacji zawodowych. Dlatego też nie jest nawet wiadomo, czy osoba projektująca decyzję rzeczywiście posiadała wymagane przepisami uprawnienia. Nie zostało to udokumentowane w aktach sprawy w formie zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych podpisanego pod projektem decyzji architekta. W konsekwencji powyższego ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien ustalić, czy osoba projektująca decyzję i sporządzająca analizę posiada wymagane uprawnienia i udokumentować tę okoliczność w aktach sprawy.

Wymienione powyżej wady analizy nie zostały zauważone przez organ odwoławczy, a zdaniem Sądu uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Z podanych powyżej przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja Wójta Gminy M. zostały wydane z naruszeniem zarówno procedury administracyjnej, jak i przepisów rozporządzenia, a w konsekwencji i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien sanować wykazane uchybienia i w sposób dokładny ustalić stan faktyczny sprawy, dla którego podstawą jest precyzyjne dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zgodnie

z treścią rozporządzenia, w oparciu o aktualną ewidencję gruntów.

Ponadto, w świetle zaprezentowanego w skardze i w uzasadnieniu stanowiska co do wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i odpowiednich przepisów rozporządzenia, Wójt powinien przynajmniej rozważyć potrzebę powiększenia tego obszaru, odnosząc się w sposób merytoryczny do tego argumentu w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.