Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 542/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 i 1a, art. 4 pkt 11, art. 146 ust. 1a, art. 155 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 roku sprawy ze skargi B. L. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania B. L. i J. L., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r. znak: [...].

Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta T., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, decyzją z dnia [...] r. ustalił wobec B. L. i J.L. opłatę adiacencką w wysokości 12.560,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w T., obręb 9, oznaczonej jako działki nr 90/11 i 90/5 o pow. 11.745 m2, spowodowanego jej podziałem na działki nr 90/13, 90/14, 90/15 i na działki od nr 90/16 do nr 90/21 oraz zobowiązał solidarnie B. i J. małżonków L. jako współwłaścicieli nieruchomości na prawach współwłasności ustawowej małżeńskiej do wniesienia rzeczonej opłaty na rzecz Gminy T.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. i J. L. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania wobec bezprzedmiotowości ustalenia opłaty w sytuacji braku wzrostu wartości nieruchomości powstałej po podziale bądź ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołujący podnieśli zarzuty dotyczące naruszenia: art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.2174 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.".

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., wydaną w wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 98a ust. 1 u.g.n., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n. i stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej. Mianowicie, nieruchomość położona w T., przy ul. A 6 oznaczona jako działki nr 90/11 i 90/5 o pow. 11.745 m2 stanowiła własność B. i J. L. Decyzją z dnia [...] r. nieruchomość ta została podzielona na działki nr 90/13, 90/14, 90/15 oraz na działki od nr 90/16 do nr 90/21. Rzeczona decyzja stała się ostateczna z dniem 25 kwietnia 2015 r. W uchwale Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia [...] r. ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej, na poziomie 20% wartości różnicy nieruchomości przed i po podziale. Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 5 października 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. M., która ustaliła wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału na poziomie 62.800 zł, co przy zastosowaniu 20% procentowej stawki opłaty adiacenckiej daje kwotę 12.560 zł (opłata adiacencka).

Organ odwoławczy po przeanalizowaniu powyższego dowodu, zwłaszcza w świetle wyjaśnień biegłego zawartych w piśmie z dnia 2 maja 2017 r., stwierdził, iż nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, a argumenty odwołania są wobec tego niezasadne. Kolegium przywołało w następnej kolejności regulacje art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1-3, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 u.g.n., § 56 ust. 1 i § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie", i stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca, określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 u.g.n. uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Rzeczoznawca przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Zdaniem organu ustawodawca pozostawił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat szacunkowy swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, swobodę wyboru rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania, przy uwzględnieniu istotnych i specyficznych cech szacowanej nieruchomości, a w działaniach tych rzeczoznawca związany jest obowiązującymi przepisami prawa. W tej sprawie rzeczoznawca oszacował przedmiotową nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, uznając je za najwłaściwsze z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. W ocenie Kolegium, przyjęcie tej metody zasługuje na aprobatę, gdyż daje obiektywną analizę rynku nieruchomości poprzez porównanie kilkunastu nieruchomości i zastosowanie korekty ze względu na cechy różniące względem przedmiotu wyceny. Według organu II instancji sporządzony operat szacunkowy dowodzi wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości. Organ, odnosząc się do argumentów odwołania w zakresie braku podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości szacowanych, uznał je za nieuzasadnione. Jak niezbicie wynika z treści operatu szacunkowego, w ocenie podobieństwa i doborze nieruchomości porównawczych rzeczoznawca majątkowy kierował się następującymi aspektami: obszar miasta i gminy T., prawo własności gruntu niezabudowanego, przeznaczenie pod budownictwo i usługi, okres ostatnich dwóch lat (2014-2016). W ocenie Kolegium obowiązujące w tym zakresie uregulowania prawne pozwalają przyjąć, iż elementy te są konieczne, ale i wystarczające dla prawidłowej wyceny. Powyższe kryteria wyznaczyły główny filar podobieństwa pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami wziętymi do porównań, a treść operatu realizuje dalej wszystkie poszczególne punkty procedury szacowania, a więc m.in.: określenie rynku lokalnego, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość poprzez ustalenie jego rodzaju, obszaru i okresu badania cen transakcyjnych; ustalenie rodzaju i liczby cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku lokalnym wraz z określeniem wag cech rynkowych; podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych; wskazanie i charakterystyka nieruchomości o cenie transakcyjnej minimalnej (Cmin) oraz nieruchomości o cenie maksymalnej (Cmax), określenie ceny transakcyjnej średniej (Cśr) ze zbioru transakcji przyjętych do analizy z grupy nieruchomości reprezentatywnych (podobnych). Trudno zatem uznać, że dobór nieruchomości do porównań był niewłaściwy i nie odpowiadał ustawowej definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. Kolegium podkreśliło następnie, że z samej definicji podobieństwa wynika, iż nieruchomości podobne są porównywalne, a więc posiadają tylko część cech wspólnych, a w zakresie pozostałych atrybutów różnią się między sobą. Jednocześnie oczywistym jest, że różnice te nie powinny stanowić przeciwieństw lub w zbyt dużym stopniu od siebie odbiegać. Różnice w procedurze wyceny mogą już występować na etapie doboru nieruchomości porównawczych. Natomiast pozostałe różnice nieruchomości pojawiające się na etapie dalszej analizy odzwierciedlone zostają w postaci kolejnych cech rynkowych nieuwzględnionych w fazie doboru nieruchomości porównawczych. Różnicowanie cech nieruchomości stanowi istotę czynności szacunkowych. Porównanie nieruchomości na przyjętym rynku lokalnym i dostrzeżenie różnic pomiędzy nimi to uregulowana prawnie norma postępowania w procedurze wyceny. Potwierdzają to treść ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zapisy standardów zawodowych. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne, a nie takie same, czyli posiadające te same cechy, co przedmiot wyceny. Podobieństwo nieruchomości jest rzeczą względną. Ocena czy nieruchomości są podobne, czy też nie, zależy od rodzaju i położenia nieruchomości oraz od liczby transakcji na rynku, stanu popytu i podaży, a więc od wielu czynników warunkujących wycenę. Ocena ta (podobnie jak wybór metody wyceny) należy do rzeczoznawcy majątkowego. Nawet podobne nieruchomości zazwyczaj różnią się od siebie, a procedura szacowania ma za zadanie określenie wartości nieruchomości w drodze korekty średniej (przeciętnej) ceny nieruchomości podobnych. Na obiektywną ocenę poszczególnych cech nieruchomości pozwala rzeczoznawcy szczegółowa znajomość nieruchomości analizowanego rynku i nieruchomości przyjętych do porównania, a odmienna ocena tych atrybutów przez skarżących nie oznacza automatycznie, iż operat szacunkowy został sporządzony w sposób wadliwy. Wyboru szczegółowej metodologii (właściwego podejścia, metody i techniki szacowania) wyceny nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy i do jego kompetencji należy określenie rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania oraz dobór poszczególnych nieruchomości porównawczych. To, na ile dana próbka porównawcza na danym rodzaju rynku była miarodajna jako podobna do nieruchomości szacowanych, pozostaje w sferze jego wiadomości specjalnych i stanowi warsztat zawodowy rzeczoznawcy majątkowego, którego nie posiada strona i organ administracji.

Następnie Kolegium nie zgodziło się z argumentami odwołania, że załączony operat szacunkowy jest wadliwy z tej przyczyny, iż dane dotyczące transakcji przyjętych do porównań są niewystarczające do ich zidentyfikowania. W związku z powyższym zarzutem Kolegium przywołało brzmienie art. 175 ust. 3 u.g.n. i stwierdziło, że zamieszczenie w operacie szacunkowym obok niezbędnych danych (lokalizacja, data transakcji, cena, powierzchnia, stan prawny, przeznaczenie) szczegółowych informacji o nieruchomościach stanowiących obiekty porównawcze, pozwalających na ich identyfikację, w tym np. numerów działek, numerów repertoriów aktów notarialnych, jest niczym innym jak naruszeniem przepisu art. 175 ust. 3 u.g.n. i w konsekwencji złamaniem tajemnicy zawodowej. Akty notarialne, w szczególności te dotyczące umów sprzedaży nieruchomości, będące podstawowym źródłem szczegółowych informacji o obiektach porównawczych w procesie wyceny w podejściu porównawczym, nie stanowią ogólnodostępnego źródła informacji publicznej. Informacje w nich zawarte nie są jawne, a w konsekwencji objęte są tajemnicą zawodową rzeczoznawcy majątkowego. Kolegium stwierdziło, że nie dopatrzyło się braku rzetelności i należytej staranności w działaniach rzeczoznawcy. W opinii organu II instancji zarzuty odwołania są nieuzasadnione, ponieważ sprowadzają się one do subiektywnego przekonania odwołujących, iż nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Twierdzenia te są gołosłowne i niepoparte żadnym dowodem w sprawie. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na art.157 ust. 1 u.g.n. i wyjaśnił, że strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości, który podlegałby takiej samej ocenie organu jak każdy inny dowód w sprawie. Jednocześnie Kolegium, odnosząc się do zarzutów odwołania o niepoinformowaniu stron o zamiarze ustalenia opłaty adiecenckiej, wskazało, że przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. jest normą prawa powszechnie obowiązującego, która została opublikowana w Dzienniku Ustaw, a zatem o jej brzmieniu organ administracji nie ma obowiązku odrębnie informować strony. Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia.

Powyższą decyzję Kolegium B. L. i J. L. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie wobec bezprzedmiotowości nałożenia opłaty w sytuacji braku wzrostu wartości nieruchomości powstałej po podziale bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że na skarżących w sposób prawidłowy nałożona została opłata adiacencką, w sytuacji gdy nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające nałożenie takiej opłaty, a mianowicie w wyniku dokonanego podziału nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, która stanowiła własność skarżących;

b) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie prawidłowości nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej wyłącznie na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, który jest niejasny, niespójny, nielogiczny, zawiera rażące błędy merytoryczne i jest wewnętrznie sprzeczny;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów merytorycznych skarżących podniesionych wobec treści operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że Kolegium nie odniosło się do szeregu zarzutów podniesionych w treści odwołania. Ich zdaniem decyzja Kolegium odnosi się w zasadzie wyłącznie do kwestii braku podobieństwa nieruchomości wybranych przez rzeczoznawcę do nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Jednak również w powyższym zakresie skarżący nie zgadzają się z argumentacją przedstawioną przez Kolegium. Według stron transakcje sprzedaży działek, które rzeczoznawca wybrał do przeprowadzenia próby reprezentatywnej nr II, nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, ponieważ rzeczoznawca pominął w opinii fakt, że położenie nieruchomości na terenie gminy T. jest dużo bardziej korzystne niż położenie pozostałych nieruchomości ujętych w zestawieniu - w tym na terenie gmin N., P., L., Z. (Gmina Wiejska), Ł., G. T. znajduje się niewątpliwie w najbardziej atrakcyjnym położeniu na mapie Polski, przy głównych węzłach komunikacyjnych, z łatwym dojazdem do Ł. - drogą krajową nr 1. Poza tym razi dowolnością przyjęcie przez rzeczoznawcę do sporządzenia operatu nieruchomości znajdujących się w centrum T. i na skrajnych obrębach miasta. Wobec tego średnie ceny transakcyjne wskazane przez rzeczoznawcę zarówno dla próby nr I, jak i dla próby nr II, nie odpowiadają rzeczywistej wartości nieruchomości skarżących. Skarżący podkreślili ponadto, że przedstawione dla próby nr I i próby nr II bazy danych nieruchomości podobnych zawierają wachlarz cech, które nie pozwalają na weryfikację prawidłowości przyjętych do porównań nieruchomości z powodu skąpego ich opisu. Rzeczoznawca wskazał położenie porównywanych działek przez określenie obrębu i gminy, daty transakcji, powierzchni działek i ceny za m2. Nie dostarczył jednak informacji szczegółowych, dotyczących położenia w stosunku do centrum handlu i usług, dostępności do dróg, kategorii i rodzaju dróg dojazdowych, otoczenia, a także cech fizycznych w aspekcie funkcji działki inwestycyjnej, a więc możliwości podziału oraz możliwości przyłączenia mediów. Mimo że do wyceny zostały przyjęte wymienione cechy, ale niejako in abstracto, bez odniesienia do konkretnych działek porównywanych, co uniemożliwia sprawdzalność podjętych przez rzeczoznawcę działań. Rzeczoznawca dla wytypowanych cech rynkowych określił wagi i stany wynikające z wewnętrznej niejednorodności cech, ale również ten zabieg nie poddaje się ocenie, ze względu na brak odniesienia tych cech do wycenianych nieruchomości. Autor operatu nie uzasadnił przyjęcia do porównania tych konkretnych nieruchomości, nie wskazał na te ich cechy, które następnie zostają przyjęte jako zasadnicze kryteria do określenia ceny. Nie wskazał też, dlaczego konkretnym cechom przypisał takie wartości. W dalszej kolejności skarżący wskazali, że - wbrew stanowisku Kolegium - treścią dyspozycji art. 175 ust. 3 u.g.n. nie są objęte dane takie, jak położenie nieruchomości w stosunku do centrum handlu i usług, dostępność do dróg, kategoria i rodzaj dróg dojazdowych, otoczenie, a także cechy fizyczne w aspekcie funkcji działki inwestycyjnej, a więc możliwość podziału oraz możliwość przyłączenia mediów. Ich zdaniem brak szczegółowego opisu w treści operatu szacunkowego poszczególnych cech nieruchomości podobnych z odniesieniem do wartości współczynników, jakie nadaje im rzeczoznawca, uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację sporządzonego operatu. Skarżący podnieśli następnie, że w pkt 5.3.1. operatu szczegółowo określone zostały kryteria, jakimi kierował się biegły przy ustalaniu wartości współczynników korygujących dla próby I. Rzeczoznawca podzielił rynek lokalny na 5 kategorii, według których ustalano wartość współczynników korygujących: położenie, przeznaczenie w planie, uzbrojenie, wielkość i kształt działki oraz dojazd. Dla określenia wielkości działki biegły zastosował skalę 3-stopniową: działka mała - do 700 m2, działka średnia - od 700 do 1400 m2, działka duża - powyżej 1400 m2. W tym stanie rzeczy działki nr 90/11, 90/13, 90/17, 90/18 90/19, 90/20, 90/21 powinny zostać zakwalifikowane przez rzeczoznawcę jako działki duże - zajmujące powierzchnię powyżej 1400 m2, tymczasem z operatu wynika, że wyłącznie działki nr 90/11 i 90/18 zostały zakwalifikowane jako działki duże, natomiast działki nr 90/13, 90/17, 90/19, 90/20, 90/21 rzeczoznawca błędnie oznaczył jako działki średnie, co rzutowało na zastosowanie niewłaściwego współczynnika korygującego przy wyliczaniu cen poszczególnych działek, a w konsekwencji skutkowało zawyżeniem ich wartości. Jednocześnie skarżący za dowolne uznali wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia 2 maja 2017 r. Dodatkowo zarzucili organowi, że z treści operatu nie wynika, na czym polega różnica pomiędzy uzbrojeniem częściowym a niewielkim. Mimo przyjętej skali, przy ocenie uzbrojenia poszczególnych działek w treści operatu, rzeczoznawca posługuje się określeniem uzbrojenie "średnie", czego nie sposób odnieść do wartości przyjętych przez rzeczoznawcę przy tworzeniu skali. Według znajdującego się w aktach sprawy projektu podziału nieruchomości, linia energetyczna, wodociągowa i gazowa przebiega przez działki nr 90/13, 90/14 i 90/18. Działka nr 90/18 (przed podziałem 90/5), na której znajduje się budynek mieszkalny, jest w pełni uzbrojona - posiada przyłącze gazowe, elektryczne i wodociągowe. Żadna z pozostałych działek takich przyłączy nie posiada, co więcej nie ma możliwości ich wydzielenia z już istniejących przyłączy, w tym celu konieczne byłoby ciągnięcie nowych linii przez poszczególne działki oraz ustanowienie odpowiednich służebności w razie zbycia działek na rzecz osób trzecich. Powyższe w zasadniczy sposób zmniejsza wartość działek. Ponadto rzeczoznawca błędnie ustalił współczynnik korygujący dotyczący uzbrojenia działek. W przedstawionym operacie działka nr 90/18 (przed podziałem 90/5) oznaczona została jako posiadająca uzbrojenie "średnie", podczas gdy posiada ona wszystkie niezbędne przyłącza opisane przez biegłego przy generowaniu skali, wobec czego powinna zostać zakwalifikowana jako posiadająca uzbrojenie pełne. Co więcej, działki nr 90/11, 90/13, 90/14, 90/15, 90/16, 90/17, 90/19, 90/20, 90/21 nie posiadają żadnych przyłączy, wobec czego nie sposób zrozumieć zakwalifikowania ich przez biegłego jako posiadające uzbrojenie "średnie". W ocenie skarżących dla określenia sposobu uzbrojenia działek prawidłowo powinna zostać przyjęta trzecia wartość z ustalonej przez rzeczoznawcę skali, czyli uzbrojenie niewielkie lub brak. Skarżący zakwestionowali ponadto przyjętą przez rzeczoznawcę oceną dojazdu do nieruchomości i ustalony w tym zakresie współczynnik korygujący. Podkreślili, że tylko dwie z działek, które stanowiły ich własność - 90/13 i 90/14 (przed podziałem 90/11), posiadają dostęp do drogi publicznej. Pozostałe działki nr 90/15, 90/16, 90/17, 90/18, 90/19, 90/20, 90/21 mają dostęp jedynie do drogi wewnętrznej, natomiast działka nr 90/5 (przed podziałem) nie posiadała dostępu ani do drogi publicznej, ani do drogi wewnętrznej, która została wyodrębniona dopiero po podziale. Wobec powyższego, przy sprzedaży poszczególnych działek na rzecz osób trzecich, celem uzyskania dostępu do drogi publicznej koniecznym byłoby ustanowienie służebności drogi koniecznej, która wiąże się z dodatkowymi kosztami i znacząco obniża wartość nieruchomości. W przekonaniu skarżących takie usytuowanie działek, bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, winno skutkować zakwalifikowaniem współczynnika korygującego dojazdu w 3 strefie - jako dojazd utrudniony. Skarżący podkreślili również, że nie są w stanie odnieść się szczegółowo do zakwalifikowania dojazdu w ramach jednej z 3 stref wskazanych przez rzeczoznawcę, gdyż nie przedstawia on szczegółowo kryteriów, według których taka kwalifikacja powinna nastąpić. Nie wiadomo bowiem, na czym polega dojazd dobry, średni i utrudniony oraz jakie różnice powinni uwzględnić przy dokonywaniu oceny. W dalszej kolejności skarżący zakwestionowali sposób wyceny działek nr 90/14 i 90/16, które stanowią drogę wewnętrzną przy zastosowaniu cen za 1m2, jakie osiągnęła nieruchomość skarżących przed podziałem. Rzeczoznawca, ustalając w operacie wartość nieruchomości przed podziałem, uwzględnił jej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Taka funkcja nieruchomości wynika bowiem z jedynego dokumentu określającego przeznaczenie nieruchomości - planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew stanowisku zawartemu w operacie, przy ustalaniu wartości nieruchomości możliwe i celowe jest uwzględnienie drogowego charakteru działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną. W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Operat sporządzony w niniejszej sprawie nie uwzględnia tego wymogu, wobec czego ustalenie opłaty na jego podstawie jest nieprawidłowe. Wnoszący skargę zarzucili ponadto błędne wyliczenie wartości działki nr 90/18 i 90/5 jako właściwej dla nieruchomości niezabudowanych, w sytuacji gdy działka nr 90/18 - przed podziałem 90/5 jest zabudowana od 2014 r. budynkiem mieszkalnym. Reasumując skarżący stwierdzili, że przeprowadzona przez Kolegium ocena operatu jest ogólnikowa, a przedłożony operat jest obarczony szeregiem wad, które budzą istotne wątpliwości co do jego wartości dowodowej, które nie zostały zweryfikowane przez organ wydający decyzję ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej, a następnie przez Kolegium. Wadliwie sporządzona opinia nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, nie może też prowadzić do przerzucenia obowiązku sporządzenia prawidłowego operatu na stronę, którą miałby obciążać obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w T., obręb 9, oznaczonej jako działki nr 90/11 i 90/5 o pow. 11.745 m2 spowodowanej jej podziałem na działki 90/13, 90/14, 90/15 oraz działki od nr 90/16 do nr 90/21.

W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, że podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w tych decyzjach wyznacza przepis art.98a ust. 1 u.g.n. stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Wyjaśnić przy tym należy, że w świetle uregulowań zawartych w powyższej ustawie przez opłatę adiacencką trzeba rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 u.g.n.). W literaturze zauważa się, że są to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków, np. podziałem nieruchomości; które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa (zob. Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (tak uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 8/00, dostępna stronie:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu prawidłowe jest także stanowisko organów, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Przepis § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) stanowi z kolei, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przedstawić i uzasadnić sposób dokonania wyceny tak, aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 491/13, dostępny stronie:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Operat szacunkowy spełniający te warunki jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Jak każdy dowód w sprawie, podlega on ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami k.p.a. Przy czym jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, organ prowadzący postępowanie w ramach tej oceny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak mimo wszystko dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 802/07).

W niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia 5 października 2016 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego stosowne uprawnienia zawodowe – H. M., która ustaliła wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału na poziomie 62.800 zł, co przy zastosowaniu 20% stawki opłaty adiacenckiej daje kwotę tej opłaty wynoszącą 12.560 zł. Zdaniem Sądu operat ten w sposób dostateczny wyjaśnia, że w wyniku podziału nieruchomości na wskazane działki nastąpił wzrost wartości o wskazane wartości. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów art. 155 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. Nadto zawiera wszystkie dane, o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt 1 – 9 powołanego wyżej rozporządzenia. Jest także należycie uzasadniony i w koniecznym zakresie uzupełniony wyjaśnieniami rzeczoznawcy odnoszącymi się do uwag skarżących zawartych w odwołaniu.

Z powyższych względów w ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły ów operat szacunkowy jako dowód w sprawie bez zastrzeżeń. Niewątpliwie spełnia on wszystkie wymagania, a dokonana w tym zakresie ocena organów, z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest prawidłowa. Sąd podziela przy tym w pełni pogląd organu, że operat szacunkowy jest opinią osoby dysponującej specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości. Opinia biegłego nie ma charakteru bezpośredniego, a jest jedynie pewną oceną stanu rzeczywistego. Wycena nieruchomości zaś, chociaż opiera się na pewnych zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy, które nie zawsze musi się pokrywać z subiektywnymi ocenami strony postępowania.

Tę subiektywną ocenę niewątpliwie skarżący wyrazili w sprawie i choć zakwestionowali powyższy operat, nie przedstawili na poparcie swoich racji operatu wykonanego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacującego wartość opisanej wyżej nieruchomości (kontrdowodu). Nie skorzystali również z możliwości, jakie dawał im w tym względzie art. 157 u.g.n., tj. nie wystąpili do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem skorygowania powyższego operatu, w trybie wynikającym z tej regulacji. Na możliwość podjęcia tego rodzaju kroków przez stronę mającą zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z silnym akcentem położony na kwestię inicjatywy strony w tym zakresie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11, Lex nr 1366424). Brak podjęcia w tym względzie stosownych kroków przez skarżących, które niewątpliwie mogły mieć znaczenie procesowe w niniejszej sprawie, powoduje, że postawione w tym względzie zarzuty co do prawidłowości operatu dopuszczonego jako dowód w niniejszej sprawie uznać należy za gołosłowne, nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd za zasadne uznaje stanowisko organu odwoławczego, iż organ I instancji wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym zwłaszcza dotyczące ciężaru dowodu w niniejszej sprawie. Trafnie przy tym, zdaniem Sądu, organ stwierdził, że zasada ciężaru dowodu na organie nie może być rozumiana w ten sposób, że organ ma przekonać stronę o zasadności nałożonego na nią obowiązku, a tego niewątpliwie oczekują skarżący w niniejszej sprawie. W ramach zatem realizacji tych obowiązków wystarczającym jest, aby organ prowadzący postępowanie zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, a w uzasadnieniu podjętej decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy dopełniły tych obowiązków. W sposób niebudzący wątpliwości wykazały, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie regulacji zawartej w art. 98a ust. 1 u.g.n. Co niewątpliwie uprawniało organ I instancji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, zaś organ odwoławczy do jej utrzymania w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 98a ust. 1 u.g.n., uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z regulacją prawa materialnego. Nie dopatrzył się także w niniejszej sprawie wskazanych w skardze naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi w całości.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

A.B.