Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1208/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski,, Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.), Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 24 lutego 2003r. 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. W. 125 (sto dwadzieścia pięć) złotych 20/100 tytułem zwrotu kosztów postępowania,


UZASADNIENIE

Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 lutego 2003 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) udzielił L. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie zakładu ślusarskiego położonego w B. przy ul. [...] na działce nr [...]. W rozstrzygnięciu wskazano także, że roboty budowlane należy wykonać zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do tej decyzji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem nr [...] z dnia 8 maja 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy przebudowie opisanego wyżej zakładu ślusarskiego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, z uwagi na to, iż w dniu 15 lutego 2001 r., podczas kontroli, stwierdzono prowadzenie tych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę przez to, iż:

• w hali A zamontowano wciągarkę elektryczną, której nie uwzględniono w zatwierdzonym projekcie,

• w hali A wykonano komin stalowy,

• na placu przy hali A ustawiono wciągarkę elektryczną ( suwnicę),

• w pomieszczeniach trwa produkcja,

• inwestor nie posiada pozwolenia na użytkowanie zakładu, do którego uzyskania był zobowiązany decyzją pozwolenia na budowę.

W związku z faktem, iż prowadzone roboty budowlane wykonywano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 5 czerwca 2001 r. nałożył obowiązek przedłożenia przez inwestora w terminie do dnia 31 października 2001 r. niżej wymienionych dokumentów w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie:

• inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane

• ekspertyzy technicznej potwierdzającej wykonanie robót budowlanych w zgodzie z przepisami i Polskimi Normami

• kompletnego projektu budowlanego dokończenia zamierzenia inwestycyjnego wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wraz z wymaganymi przepisami opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami w szczególności uzgodniony pod względem:

- zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami

ergonomii,

- zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej,

- zgodności z wymaganiami sanitarno-epidemiologicznymi.

Decyzją z dnia 8 maja 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił, w trybie art 154 k.p.a. termin wykonania nałożonego nakazu tj. z dnia 31 października 2001 roku na dzień 30 września 2002 roku decyzją nr [...] z dnia 8 maja 2002 r.

W dniu 30 września 2002r. pełnomocnik L. W. przedłożył PINB 3-egzemplarze projektu budowlanego dokończenia zamierzenia inwestycyjnego zawierającego niżej wymienione opracowania:

1. inwentaryzację budowlaną wykonanych robót budowlanych

2. ekspertyzę

3. projekt budowlany dokończenia zamierzenia inwestycyjnego

Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w ponownym, rozpatrzeniu sprawy przed wydaniem decyzji pismem z dnia 6 lutego 2003r. zawiadomił wszystkich właścicieli działek graniczących z działką [...]o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie zakładu ślusarskiego.

W wyznaczonym terminie uwagi wnieśli S. W. oraz H. H.. W piśmie z dnia 14 lutego 2003r. stwierdzili, iż nie mogą się wypowiedzieć w przedmiotowej sprawie, gdyż nie zostały udostępnione im dokumenty, o które zwrócili się pismem z dnia 27 listopada 2002 r.

Organ wyjaśnił, że zarówno S. W., jak i H. H. w dniu 10 lutego 2003 r. zapoznali się z aktami sprawy nr [...]. Osoby zainteresowane żądały przedłożenia inwentaryzacji obiektu budowlanego sporządzonej przed wydaniem przez Kierownika Urzędu Rejonowego decyzji nr [...] z dnia 3 lutego 1997r. o pozwoleniu na przebudowę przedmiotowego zakładu ślusarskiego, której to organ nadzoru budowlanego nie posiada w swoich dokumentach. W ocenie organu nadzoru budowlanego posiadane akta są wystarczające do wydania przedmiotowej decyzji.

S. W. i H. H. przeglądając akta sprawy wraz dokumentami do przedłożenia których została zobowiązana L. W. nie wnieśli do tych dokumentów uwag.

S. W. i H. H. wnieśli odwołanie od tej decyzji, domagając się jej uchylenia i zobowiązania PINB do "wyegzekwowania obowiązku przywrócenia obiektów do stanu pierwotnego".

Odwołujący się kwestionowali również prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której rozpoczęto prace budowlane. Akcentowali także, iż ta decyzja o pozwoleniu na budowę nie została im w ogóle doręczona.

Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 lipca 2003 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 7 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w przypadkach innych niż określone w art. 48 ustawy, organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach. Następnie przed upływem dwóch miesięcy od daty wydania tego postanowienia organ pierwszej instancji wydaje, w trybie art. 51 ustawy, decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Po wykonaniu tego obowiązku, zgodnie z art. 51 ust. 1a właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw w podstawie prawnej decyzji powołano art. 7 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Odnosząc się do treści odwołania stwierdzono również, że podnoszone przez stronę zarzuty dotyczą postępowania organu architektoniczno - budowlanego nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

WINB podkreślił też, że strony miały możliwość zapoznania się z całością materiału dowodowego. Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej w dniu 10 lutego 2003r. S. W. zapoznał się z całością akt stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zażądał przedłożenia akt istniejących przed wydaniem pozwolenia na budowę omawianego obiektu, których organ nadzoru budowlanego nie posiada, ponieważ dotyczą one postępowania organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Nieudostępnienie tej części akt nie stanowi naruszenia przepisów art. 9, 10 i 73 k.p.a., ponieważ akta te nie są związane bezpośrednio z podjętym rozstrzygnięciem.

S. W. wniósł skargę na powyższe rozstrzygniecie, w której zarzucił mu rażące naruszenie prawa w postaci niezgodności przedmiotowej inwestycji z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie pozwolenia na budowę osobie nie legitymującej się tytułem prawnym do nieruchomości. Podkreślił także, że decyzji o pozwoleniu na budowę nie doręczono stronom postępowania.

W uzasadnieniu skargi S. W. wywodził, iż przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były samowolnie. Podkreślił, iż został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się w niniejszej sprawie, miedzy innymi poprzez odmowę przeprowadzenia przez organ dowodu na to, iż L. W. nie posiadała tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, na której wzniesiono zakład ślusarski.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany wnioskami ani zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1971/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2002 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2002 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że:

"Decyzja administracyjna nakazująca L. W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) przedłożenie w terminie do dnia 31 października 2001 r. określonych dokumentów w celu doprowadzenia robót budowlanych przy przebudowie zakładu ślusarskiego, do stanu zgodnego z prawem nakłada na inwestorkę, która realizowała roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, obowiązek przedłożenia tych dokumentów w określonym terminie. Niewykonanie w zakreślonym terminie tego obowiązku skutkuje konsekwencjami określonymi w art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, jakimi są nakaz zaniechania robót lub rozbiórka obiektu bądź jego części. W sytuacji, gdy w postępowaniu, poza inwestorem, biorą udział także inne strony, których interesy zostały naruszone wykonaniem robót budowlanych, w wyniku wydania decyzji o nałożeniu obowiązku na inwestora uzyskują one prawo do tego, iż podmiot, którego nakaz przedłożenia określonych dokumentów dotyczy, będzie musiał wykonać go w terminie wskazanym w decyzji. Decyzja o nałożeniu obowiązku wykonania określonych obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest zatem decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 k.p.a. i brak było podstaw do jej zmiany w trybie tego przepisu."

Zgodnie z art. 50 obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub

3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót,

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

3. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

4. Postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1.

5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie.

Stosownie do art. 51 Prawa budowlanego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przepisy te miały w niniejszej sprawie zastosowania zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.Nr 80, poz. 718), który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2.

Postanowieniem z dnia 8 maja 2001 r. nr [...] organ wstrzymał prace budowlane prowadzone na działce nr [...] w B. i zobowiązał inwestora – L. W. - do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 31 października 2001 r.

W zakreślonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2002 r., nr [...], utrzymaną w mocy przez WINB w dniu 3 lipca 2002 r. zmieniono termin wykonania tych obowiązków, przedłużając go do dnia 30 września 2002 r. Oba te rozstrzygnięcia zostały uchylone opisanym na wstępie wyrokiem Sądu z dnia 9 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1971/02.

Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W tej sytuacji uznać należy, iż skoro decyzja zmieniająca termin wykonania obowiązku przedłożenia określonych dokumentów celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem została wyeliminowana, to wiązało inwestora poprzednio obowiązujące rozstrzygnięcie ustalające ten termin na dzień 31 października 2001 r. Bezspornym jest, że żądana dokumentacja została przedłożona przez pełnomocnika L. W. dopiero w dniu 30 września 2002 r., a więc z uchybieniem terminu do dokonania te czynności.

Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 51 ust 2 ustawy w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

Skoro zatem inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków w ustalonym w decyzji terminie, to organ zobligowany był, na wskazanej wyżej podstawie prawnej, wydać decyzję o zaniechaniu robót budowlanych bądź rozbiórce obiektu lub jego części.

Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygniecie to wyłącza skuteczność decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwych decyzji w tym czasie byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw stron postępowania.