Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2193/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na skarżącą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdań za 2013 rok; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1.997 (jeden tysiąc dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...][...] (dalej także "skarżącej/spółki"), od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej także "Wójta") z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], orzekającej o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w kwocie [...] zł za nieterminowe złożenie sprawozdań wymaganych od podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za rok 2013 r. - uchyliło decyzję Wójta w całości i w uchylonej części orzekło o:

1/ o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdań podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...]

a/ w wysokości [...] zł za złożenie sprawozdania za I kwartał 2013 r. ustawowym po terminie

b/w wysokości [...] zł za złożenie sprawozdania za II kwartał 2013 r. ustawowym po terminie

c/ w wysokości [...] zł za złożenie sprawozdania za III kwartał 2013 r. ustawowym po terminie

d/ w wysokości [...] zł za złożenie sprawozdania za IV kwartał 2013 r.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wójt orzekł o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w kwocie [...] zł za nieterminowe złożenie sprawozdań podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za rok 2013 r.

W uzasadnieniu w/w decyzji Wójt powołał się na stanowisko Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska (interpretacja z dnia 15 lutego 2013 r.), zgodnie z którym podmiot, który nie odebrał odpadów komunalnych z terenu danej gminy ma obowiązek złożenia tzw. sprawozdania zerowego lub informację skierowaną do Wójta o nieodebraniu odpadów z terenu gminy w danym kwartale. Podzielając to stanowisko, organ I instancji uznał, iż skarżąca spółka miała obowiązek złożenia sprawozdania, pomimo iż nie odbierała odpadów z terenu Gminy [...] w 2013 r. Spółka do dnia wydania decyzji przez organ I instancji nie przekazała sprawozdania za I i II kwartał 2013 r., co stanowi 450 i 358 dni po ustawowym terminie. Sprawozdanie za III kwartał 2013r. Spółka złożyła w dniu 4 listopada 2013 r., tj. 4 dniu po terminie, a sprawozdanie za IV kwartał firma przekazała 3 lutego 2013r. tj. 3 dni po terminie. W związku z powyższym Wójt orzekł o nałożeniu na skarżącą spółę kary pieniężnej w kwocie [...] zł.

2. Skarżąca spółka wniosła do SKO odwołanie od decyzji Wójta z dnia [...] lipca 2014 r.

III. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. SKO rozpatrzyło odwołanie skarżącej spółki od decyzji Wójta z dnia [...] lipca 2014 r., orzekając w sposób wskazany na wstępie.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestia wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi regulowana jest przez przepisy ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r., poz. 1399 z późn. zm.). Zgodnie z art. 9n tej ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Adresatem tego sprawozdania jest organ wykonawczy gminy, na terenie której prowadzona jest działalność, a samo sprawozdanie winno być złożone w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Sankcją za niezłożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ustawy w terminie jest kara pieniężna. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który (...) przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia".

Podnieść również należy, iż art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przewidujący sankcję z tytułu przekazania sprawozdania, o którym mowa w art. 9n tej ustawy, po terminie został dodany ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152, poz. 897 ze zm.) i tą samą ustawą wprowadzono też obowiązek składania sprawozdań. W przepisach przejściowych (art. 23) postanowiono natomiast, że co do zasady nowelizacja wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., z pewnymi wyjątkami, w tym dotyczącymi m.in. art. 9x ust. 1 pkt 5, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Z powołanego art. 23 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wynika więc, że przepisy przewidujące obowiązki sprawozdawcze weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., zaś przepis przewidujący sankcję z tytułu przekazania sprawozdania, o którym mowa w art. 9n, po terminie wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

W stanie prawnym obowiązującym w 2013 r. podmiot odbierający odpady komunalne miał obowiązek składania sprawozdań za każdy kwartał w 2013 r., co wynikało z art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Termin do złożenia tych sprawozdań upływał, stosownie do brzemienia art. 9n ust. 2 powołanej ustawy z końcem miesiąca następującego po upływie kwartału, którego dotyczy. (Obecnie, tj. od dnia 1 lutego 2015 r. podmioty te mają obowiązek składania półrocznych sprawozdań.)

W przypadku niewywiązywania się z powyższego obowiązku, zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, na przedsiębiorcę, który przekazywał po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlegał on karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, (obecnie, od dnia 1 stycznia 2016 r. w związku z nowelizacją powyższego przepisu kara ta wynosi również 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni).

Wskazać również należy, iż w orzecznictwie nie ma jednolitego poglądu co do wykładni art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W wyroku NSA z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3224/14 sąd wskazał, iż "zgodnie z przepisem art. 9b ust. 1 u.c.p.g. działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Na podstawie art. 9c ust. 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady. Obowiązek uzyskania wpisu do rejestru powinien być dopełniony przed rozpoczęciem prowadzenia działalności uznanej za regulowaną, co wyraźnie stwierdza również art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - przedsiębiorca może wykonywać taką działalność po uzyskaniu wpisu w rejestrze. Podobne zastrzeżenie zawiera art. 9c ust. 1 ustawy u.c.p.g. (wpis ma uzyskać przedsiębiorca odbierający, który zamierza odbierać odpady). Dla podjęcia działalności regulowanej wymagane jest jedynie spełnienie przesłanek materialnych i wówczas przedsiębiorca nabywa uprawnienie do jej wykonywania ex lege. Z kolei wypełnienie przez przedsiębiorcę przesłanek formalnych rodzi po stronie organu rejestrowego obowiązek dokonania wpisu. Wpis ma bowiem charakter wyłącznie deklaratoryjny i stanowi obowiązek organu polegający na wykonaniu czynności materialno-technicznej, który powstaje z chwilą wpływu wniosku. Momentem, w którym przedsiębiorca wpis ten powinien mieć, jest chwila rozpoczęcia działalności. Nie ulega wątpliwości, że posługując się zwrotem normatywnym: "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ustawodawca ma na myśli oznaczenie określonej działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi, lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych)

"Zgodnie z brzmieniem art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunałne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, które winien przekazać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Na gruncie literalnych, systemowych i celowościowych reguł wykładni należy skonstatować, że adresatem obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. jest każdy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości tj. prowadzący działalność zgodnie z obowiązującymi przepisami (uzyskał wpis do rejestru działalności regulowanej w danej gminie), a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady odbiera. Obowiązkiem sporządzenia sprawozdania objęte są wszystkie podmioty, które na terenie danej gminy posiadają stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w tym konkretnym zakresie. Skoro tym obowiązkiem objęto podmioty wpisane do rejestru to nie może być wątpliwości, że sprawozdanie kwartalne musi zostać sporządzone i przekazane bez względu na fakt, czy odbiór odpadów, w danym okresie, miał miejsce czy też nie. Zatem z prawnego punktu widzenia nie jest istotny faktyczny odbiór odpadów, lecz funkcjonowanie danego przedsiębiorcy w rejestrze działałności prowadzonym przez gminę. Już z samej możliwości prowadzenia konkretnej działalności na terenie gminy wynikać będzie obowiązek sprawozdawczy. "

Powołany powyżej pogląd, zgodnie z którym obowiązek składania sprawozdań obejmuje także przedsiębiorców, którzy zostali wpisani do rejestru działalności regulowanej, chociaż faktycznie nie prowadzą działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych na terenie danej gminy, oprócz powołanego powyżej wyroku, pogląd ten wyrażony został także w orzeczeniach: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. II SA/Bd 1541/13, LEX nr 1457893; wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. II OSK 3224/14, wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2016 r. II OSK 866/15.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...][...], ul. [...][...] została wpisana na listę podmiotów objętych działalnością regulowaną w zakresie odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy [...], jednakże w 2013 r. nie prowadziła działalności w tym zakresie na obszarze gminy. W ocenie organu odwoławczego, w świetle przywołanego powyżej orzecznictwa zasadnie została nałożona kara na spółkę [...] sp. z o.o. za nieterminowe złożenie sprawozdań za 2013 r., albowiem okoliczność braku faktycznego prowadzenia działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych na terenie gminy Wieliszew nie wyłącza obowiązku składania sprawozdań, których mowa w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak wynika z akt sprawy spółka nie złożyła sprawozdania za 1 i II kwartał 2013r. co na dzień wydania decyzji stanowił odpowiednio 450 i 358 dni po ustawowo wyznaczonym terminie.

Sprawozdanie z III kwartał 2013 r. spółka przekazała w dniu 4 listopada 2013 r. tj. 4 dni po terminie, a sprawozdanie z IV kwartał 2013 r. spółka złożyła w dniu 3 lutego 2013 r. tj. 3 dni po ustawowym terminie. Organ I instancji wyliczył przedmiotową karę jako iloczyn ilości dni opóźnienia i kwoty 100 zł, co dało łączną kwotę [...] zł.

Wskazać jednak należy, iż art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z dniem 1 stycznia 2016 r. został zmieniony przez art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.1045) w ten sposób, iż wprowadzona górną granica kary ze nieterminowe przekazanie sprawozdania i obecnie nie może ona wynosić więcej niż za 365 dni. Wprawdzie w ustawie z dnia 25 czerwca 2015 r. wprowadzono przepisy intertemporalne, a więc określające stosunek nowego prawa do sytuacji mających znaczenie prawne powstałych przed jego wejściem w życie, w czasie obowiązywania dawnego, a następnie uchylonego prawa, jednakże nie odnoszą się one do ustalania kar za nieterminowe złożenie sprawozdania.

Warto w tym miejscu przywołać wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r. o sygn. akt I GSK 208/12, w którym Sąd odnosząc się do kwestii redagowania reguł intertemporalnych zwrócił uwagę na rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej". Z § 31 ust. 1 tego aktu wynika norma prawna, zgodnie z którą w przypadku, gdy prawodawca zamierza zachować czasowo w mocy przepisy dotychczasowej ustawy, zaznacza się to wyraźnie w nowej ustawie. Jak podkreślił NSA, w każdej sytuacji, w której projektowana ustawa reguluje sprawy wcześniej będące już w jakikolwiek sposób i w jakimkolwiek zakresie uregulowane prawnie, w przepisach przejściowych należy określić wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. W razie braku takich przepisów przyjmuje się, że ustawodawca zdecydował o bezpośrednim działaniu nowej ustawy. Jeśli zatem zamiarem ustawodawcy nie jest objęcie nowymi przepisami następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa, musi to naleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści przepisów przejściowych. Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1302/13 stwierdzając, iż w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych w orzecznictwie przyjmuje się, że nowa ustawa ma zastosowanie zarówno do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej po jej wejściu w życie (por. też uchwałę NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2014r., sygn. I SA/Bk 634/13).

Tym samym, ustalenie wysokości kary za nieterminowe przekazanie sprawozdania winno nastąpić z uwzględnianiem znowelizowanego brzmienia art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uwzględniającego górną granicę kary. I tak kara za nieterminowe sprawozdania: za I kwartał 2013 r. wynosi 365 dni x 100 zł, co daje kwotę 36 500 zł. za II kwartał 2013 r. wynosi 365 dni x 100 zł, co daje kwotę 36 500 zł. za III kwartał 2013 r. wynosi 4 dni x 100 zł, co daje kwotę 400 zł za IV kwartał 2013 r. wynosi 3 dni x 100 zł, co daje kwotę 300 zł.

Zatem kara za nieprzekazanie za nieprzekazanie w terminie sprawozdań za 2013 r. wynosi [...] zł

Z powołanych powyżej przyczyn skład orzekający działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w całości i w tym zakresie orzekł:

1/ o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...][...], ul. [...][...] za nieterminowe złożenie sprawozdań podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...].

a/ w wysokości 36 500 zł za złożenie sprawozdania za I kwartał 2013 r. ustawowym po terminie B/w wysokości 36 500 zł za złożenie sprawozdania za II kwartał 2013 r. ustawowym po terminie C/ w wysokości 400 zł za złożenie sprawozdania za III kwartał 2013 r. ustawowym po terminie d/ w wysokości 300 zł za złożenie sprawozdania za IV kwartał 2013 r. ustawowym po terminie

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, wskazać należy, iż skład orzekający nie podziela stanowiska, zaprezentowanego w odwołaniu, co do braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu niniejszej decyzji. W orzecznictwie istnieje rozbieżność co do obowiązku składania tzw. sprawozdań zerowych, co w istocie prowadzi do oceny zasadności nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej na podmiot, który wprawdzie jest wpisany na listę podmiotów odbierających odpady komunalne w danej gminie, ale faktycznie nie prowadzi tej działalności, zaś skład orzekający w niniejszym składzie nie podziela stanowiska, wyrażonego w wyrokach NSA z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 968/14 i z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 718/15 oraz wyroku NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1333/14, zgodnie z którym podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, to przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który rzeczywiście odbiera odpady, a zatem nie ma on obowiązku składania sprawozdań zerowych i tym samym, brak jest podstaw do nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż przytoczone przez organ I instancji interpretacja przepisów dokonana przez Departament Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska dotycząca składania sprawozdań nie ma wiążącego charakteru, i z prawnego punktu widzenia jest wyłącznie poglądem prawnym prezentowanym przez wskazany powyżej Departament.

IV. Pismem z dnia 21 lipca 2017 r. skarżąca spółka wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2017 r., zarzucając jej naruszenie przepisów: ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, k.p.a. oraz Konstytucji RP.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wydane zostały z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art.9x ust.1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które to naruszenie istotnie wpłynęło na wynik sprawy oraz przepisu postępowania administracyjnego, tj. art.105 § 1 k.p.a., które to naruszenie również istotnie wpłynęło na wynik sprawy. Z tej racji obie w/w decyzje należało uchylić a kontrolowane postępowanie administracyjne umorzyć.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego było wymierzenie skarżącej spółce, jako przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, kary pieniężnej przewidzianej w art.9x ust.1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mającej stanowić sankcję za przekazanie przez spółkę po terminie czterech kwartalnych sprawozdań, o których mowa w art.9n ustawy, za rok 2013 r. Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że do wskazanego w art.9n w/w ustawy deliktu administracyjnego doszło, niezależnie do faktu, iż w 2013 r. skarżąca spółka faktycznie nie odbierała odpadów z terenu Gminy [...]. W/w oceny Sąd nie podziela, uznając iż wywodzony przez organy obowiązek sprawozdawczy nie ciążył na spółce w 2013 r., co oznacza bezprzedmiotowość wszczętego przeciwko spółce postępowania sanacyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zajmuje zatem stanowisko zbieżne co do wykładni art.9 n ust.1 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015 r. w odniesieniu do tych przedsiębiorców, którzy w okresie sprawozdawczym nie odbierali na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanym w wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 866/15.

2. Na mocy nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dokonanej ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.), do ustawy tej wprowadzono:

- art.9n, zobowiązujący podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do sporządzania stosownych sprawozdań, których szczegółowy zakres określono w ust.3 w/w artykułu (w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 stycznia 2015 r., a zatem także w istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy całym roku 2014 r., obowiązek ten miał wymiar kwartalny, natomiast po tej dacie – półroczny)

- art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przewidujący sankcję z tytułu przekazania sprawozdania, o którym mowa w art. 9n tej ustawy, po terminie.

W przepisach przejściowych (art. 23) postanowiono natomiast, że co do zasady nowelizacja wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., z pewnymi wyjątkami, w tym dotyczącymi m.in. art. 9x ust. 1 pkt 5, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Tym samym przepisy przewidujące obowiązki sprawozdawcze weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., zaś przepis przewidujący sankcję z tytułu przekazania sprawozdania, o którym mowa w art. 9n, po terminie wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

3. Jak już wskazano na wstępie, kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy w 2013 r. na skarżącej spółce ciążył obowiązek sprawozdawczy, o którym mowa w art.9n ustawy, w sytuacji w której spółka faktycznie nie odbierała odpadów od właścicieli nieruchomości na obszarze Gminy [...], tj. na obszarze gminy, w której była w tym czasie ujęta w prowadzonym przez wójta rejestrze działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Szczegółowe i wyczerpujące rozważania co do podobnego zagadnienia prawnego przeprowadził NSA w powołanym na wstępie orzeczeniu z dnia 29 grudnia 2016 r., trafnie konkludując, iż o powstaniu takiego obowiązku w odniesieniu do podmiotów znajdujących się w takiej samej jak spółka sytuacji można mówić dopiero od dnia 1 lutego 2015 r., tj. od dnia wejścia w życie kolejnej nowelizacji ustawy, wprowadzającej do art.9n ustęp szósty, jednoznacznie przewidujący obowiązek składania sprawozdań zerowych (normatywny charakter nowelizacji).

W/w stanowisko oparł NSA na następujących przesłankach:

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje rozbieżność co do wykładni art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przykładem tej rozbieżności są wyrok NSA z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3224/14, jako reprezentatywny dla stanowiska, według którego podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, to także przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który w rzeczywistości odpadów tych nie odbiera, oraz powołane w uzasadnieniu tego wyroku wyroki NSA z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 968/14 i z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 718/15, a także powołany przez skarżącą wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1333/14, jako reprezentatywne dla poglądu głoszącego, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, to przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który rzeczywiście odbiera odpady.

Druga istotna okoliczność to zmiana ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), którą z dniem 1 lutego 2015 r. dodano w art. 9n tej ustawy ustęp szósty, stanowiący o obowiązku składania tak zwanych sprawozdań zerowych przez podmioty, o których mowa w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wskazana nowelizacja powoduje, że w obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdań niezależnie od tego, czy rzeczywiście odbiera odpady. W związku z tym powstaje pytanie, jakie znaczenie ma ta nowelizacja dla wykładni przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązujących przed jej wejściem w życie. Po pierwsze zatem, chodzi o ustalenie, czy wskazana wyżej nowelizacja w ogóle może być brana pod uwagę przy wykładni przepisów obowiązujących przed wejściem jej w życie; po drugie, czy potwierdza ona, że obowiązek składania sprawozdań zerowych istniał także wtedy, gdy w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie było art. 9n ust. 6.

Udzielając odpowiedzi na te pytania wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nowelizacja ustawy może mieć znaczenie dla wykładni przepisów obowiązujących przed tą nowelizacją. Dobrym tego przykładem jest uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, w której przyjęto, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503). W sprawie tej zasadniczy problem polegał na tym, że przed wejściem w życie wspomnianej ustawy z dnia 8 marca 2013 r. w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie było przepisu, który regulowałby wprost zagadnienie dotyczące tego, kto jest stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Natomiast nowelą z 8 marca 2013 r. kwestię tę uregulowano jednoznacznie dodając w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustęp 3a, stwierdzający, że stroną takiego postępowania jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W tej sytuacji NSA przyjmując, że także przed wejściem w życie tej noweli stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym to postępowanie, odwołał się do argumentu związanego z późniejszym stanem prawnym. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że "odniesienie się do treści przepisu prawa w jego późniejszym brzmieniu może niekiedy stanowić argument porównawczy, ułatwiający rekonstrukcję zawartej w nim normy prawnej dotyczącej stanu prawnego, który sąd powinien zastosować, kontrolując akt administracyjny objęty skargą". Jednocześnie NSA uznał, że nowelizacja w zakresie przepisu mówiącego o tym, jaki podmiot jest stroną postępowania "nie ma charakteru nowości w znaczeniu wprowadzenia do przepisu treści dotąd tam niezawartej". Wyjaśnił też, że "wynika to bezpośrednio z uzasadnienia projektu ustawy, w którym cel dodania ust. 3a w art. 7 połączono z potrzebą likwidacji możliwości pojawienia się rozbieżności interpretacyjnych co do zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych". Ponadto wskazał, że "zamierzenie to znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy zmieniającej, która nie wprowadziła przepisów przejściowych regulujących kwestię stron postępowania w sprawach będących w toku", co uznał za konsekwencję "niewprowadzenia przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasad, które w odmienny od dotychczasowego sposób regulowałyby kwestię stron postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych".

Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonej uchwale opowiedział się zatem po pierwsze, za poglądem, według którego nowelizacja ustawy może stanowić podstawę wykładni przepisów obowiązujących przed nowelizacją; po drugie, za stanowiskiem, które sprowadza się do stwierdzenia, że nowelizacja może nie mieć charakteru normatywnego, czyli w istocie może nie zmieniać normy prawnej wynikającej ze zmienianych przepisów. Ponadto NSA sformułował pewne kryteria pozwalające na rozstrzygnięcie, czy zmiana tekstu prawnego miała charakter normatywny. Konstatację, że w przypadku, który rozważał, zmiana nie miała charakteru normatywnego oparł bowiem na analizie uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej oraz przepisów przejściowych tej ustawy, a zwłaszcza ich braku.

W doktrynie prawa takie stanowisko jest akceptowane. Przyjmuje się, że nowelizacja ustawy może być i w praktyce jest uwzględniana przy wykładni przepisów obowiązujących przed jej wejściem w życie oraz że może mieć zarówno normatywny charakter, jak też może być pozbawiona takiego waloru i sprowadzona jedynie do "doprecyzowania" lub "wyjaśnienia" istniejącego stanu prawnego. Formułując natomiast kryteria oceny, czy nowelizacja jest źródłem nowości normatywnej wskazuje się na to, że normatywny charakter zmiany tekstu prawnego jest wzruszalnym domniemaniem interpretacyjnym, przy czym w celu obalenia tego domniemania muszą być przedstawione przekonujące argumenty. (Tomasz Grzybowski. Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna. Państwo i Prawo nr 4 z 2010 r.). Wskazuje się też na możliwość wykorzystania trzech źródeł informacji o charakterze zmiany: treść aktu nowelizującego, jego przepisy przejściowe oraz materiały pochodzące z procesu legislacyjnego (Agnieszka Bielska-Brodziak, Zygmunt Tobor. Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym. Państwo i Prawo nr 9 z 2009 r.).

W ocenie NSA brak jest przekonujących argumentów, które pozwalałyby obalić domniemanie normatywnego charakteru dodania do art. 9n ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach ustępu szóstego. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, mimo że przed jej uchwaleniem w orzecznictwie przyjmowano wykładnię, w której kwestionowano obowiązek składania sprawozdań przez przedsiębiorcę wpisanego do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który faktycznie tych odpadów nie odbiera (tak w wyrokach WSA w Gliwicach z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 396/14 i WSA w Warszawie z 17 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2773/13), nie wskazano na potrzebę wyjaśnienia wątpliwości co do wykładni obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu projektu tej ustawy w ogóle nie wyjaśniono przyczyn dodania do art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustępu szóstego, wprowadzającego obowiązek składania sprawozdań zerowych. W tej sytuacji, w ocenie NSA, należy przyjąć, że ustawodawca spostrzegł, iż dotychczasowy stan prawny nie dawał podstaw do wyinterpretowania takiego obowiązku i zdecydował się na dodanie przepisu, który będzie stanowił jego podstawę. Ponadto w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw zamieszczono przepis przejściowy (art. 9 ust. 1), w którym stanowi się, że sprawozdania za 2014 r. składa się zgodnie z dotychczasowymi przepisami. Ustawodawca uwzględnił zatem, że nastąpiła zmiana przepisów dotyczących sprawozdań. Oczywiście powołany art. 9 ust. 1 nie jest jednoznaczny, gdyż nowelizacja, o której mowa, zmieniła także inne przepisy dotyczące składania sprawozdań, przede wszystkim wprowadziła obowiązek składania sprawozdań półrocznych zamiast kwartalnych. Jednakże nie przesądza to tego, że ten przepis przejściowy, sformułowany bardzo ogólnie, nie dotyczy także obowiązku złożenia sprawozdania zerowego.

W końcu, w ocenie NSA, istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem, że dodanie do art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustępu szóstego miało charakter normatywny, jest to, że wiąże się on z sankcją administracyjną. Nie sposób przyjąć, że nie ma różnicy w stanie prawnym sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 listopada 2014 r. i po jej wejściu w życie, mimo że obecnie w tekście prawnym istnieje przepis mówiący o obowiązku składania sprawozdań zerowych, a wcześniej takiego przepisu nie było. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, nie można z tak różnych tekstów prawnych wyprowadzać tej samej normy prawnej i to stanowiącej podstawę do nałożenia sankcji administracyjnej.

Ostatecznie zatem NSA stoi na stanowisku, że zmiana tekstu prawnego dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, polegająca na tym, że w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodano ustęp szósty, stanowiący o obowiązku składania tak zwanych sprawozdań zerowych przez podmioty, o których mowa w art. 9n ust. 1 tej ustawy, które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma charakter normatywny. Oznacza to, że przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji (przed 1 lutego 2015 r.) przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakładały na podmioty wskazane w art. 9n ust. 1 tej ustawy, które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, obowiązku składania sprawozdania. Tym samym NSA podziela stanowisko przyjęte w wyrokach NSA z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 968/14, z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 718/15 oraz z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1333/14 i nie podziela poglądu przyjętego w wyroku NSA z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3224/14.

4. Stając na gruncie w/w wykładni art.9n ustawy w brzmieniu obowiązującym w roku 2013 r., stwierdzić należy, że na skarżącej spółce nie ciążył wówczas wskazany tam obowiązek sprawozdawczy, co pociąga za sobą brak podstaw do stosowania wobec spółki sankcji z tytuł nieterminowego wykonania tego rodzaju obowiązku, przewidzianej w art. 9x ust.1 pkt 5 ustawy, a tym samym bezprzedmiotowość wszczętego w tym zakresie postępowania administracyjnego. Przyjąć w tej sytuacji należy, że wydane w sprawie decyzje organów, wymierzające spółce karę, naruszają przepis prawa materialnego, tj. art.9x ust.1 pkt 5 ustawy poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie oraz art.105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W konsekwencji powyższego Sąd był zobligowany do uchylenia obu w/w decyzji oraz do umorzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.135 i 145 § 1 pkt 1 lit.a i c (pkt 1 wyroku), art. 145 § 3 (pkt 2 wyroku) i art.200 (pkt 3 wyroku) p.p.s.a.