Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 258/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. ze skargi D.W. i E.W. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] D.W. i E.W. zawnioskowali o wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. postępowania administracyjnego, mającego na celu ustalenie, czy zajmowane przez nich mieszkanie w budynku wielorodzinnym spełnia warunki techniczne oraz czy Zakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. uzyskała pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania pralni na suszarnię. Zażądano również zobowiązania Spółdzielni do przedłożenia projektu budynku, celem ustalenia funkcji poszczególnych pomieszczeń. W uzasadnieniu podali, że zajmują mieszkanie nr [...] w budynku należącym do Spółdzielni, położnym przy ul. [...] w K. Budynek został wykonany w roku [...] zgodnie z ówcześnie przyjmowanymi standardami. Mieszkania są małe, w związku z czym w budynkach zaprojektowane były i zostały wykonane pomieszczenia gospodarcze, takie jak pralnie i suszarnie. Uchwałą Zarządu z dnia [...] Spółdzielnia zadecydowała o zmianie istniejącej pralni w budynku nr [...] na suszarnię. Jednocześnie nie przeprowadzono w mieszkaniach żadnych robót, dostosowujących mieszkania do zmienionych warunków technicznych. Zarząd Spółdzielni nie uzyskał również zgody na zmianę sposobu użytkowania dotychczasowej pralni na suszarnię. Z treści wniosku wynika, że przez organy nadzoru budowlanego prowadzone było również odrębne postępowanie dotyczące przewodów wentylacyjnych, w którym odmówiono rozpatrzenia kwestii podniesionych we wniosku.

Pismami z dnia [...] organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania pralni na suszarnię w przedmiotowym budynku oraz o terminie przeprowadzenia oględzin.

W reakcji na zawiadomienie o wszczęciu postępowania wnioskodawcy przesłali opinię techniczną sporządzoną na ich wniosek, dotyczącą łazienki i kuchni w zajmowanym mieszkaniu. W opinii tej stwierdzono, że niesprawna jest wentylacja w tych pomieszczeniach, a łazienka nie spełnia warunków technicznych pralni, pranie w pozbawionej wentylacji łazience prowadzi do zawilgocenia mieszkania. Nadto wnioskodawcy podali, określenie przedmiotu postępowania wymaga doprecyzowania, albowiem kwestia zmiany sposobu użytkowania pralni nie może być rozpatrywana w oderwaniu od warunków technicznych pomieszczeń mieszkalnych, ma to bowiem znaczenie dla ustalenia, czy budynek winien być wyposażony w pomieszczenie pralni.

W trakcie przeprowadzonych oględzin w dniu [...] stwierdzono, że pomieszczenie byłej pralni ma wymiary [...] m. Jego podłoga jest betonowa, ściany do wysokości [...] m są pomalowane farbą olejną. W pomieszczeniu jest kratka ściekowa w podłodze, instalacja elektryczna, zakorkowana rura wodociągowa. Pomieszczenie jest doświetlone oknem. Stoi w nim pralka wirnikowa bez podłączenia. Małżonkowie W. podali, że w pomieszczeniu zdemontowane zostały podlicznik wody i energii elektrycznej, wanna i piec. Prezes Spółdzielni oświadczył, że zmiana została przeprowadzona w oparciu o uchwałę organów Spółdzielni. E.W. stwierdził, że nie ma warunków do prania we własnym mieszkaniu.

Z akt sprawy wynika, że przed sądami powszechnymi prowadzone było postępowanie w sprawie zarządu rzeczą wspólną. W uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 2001 r. sygn. akt V CZ 241/01 zostało wyrażone stanowisko, że do spraw związanych ze sposobem korzystania z pomieszczenia przeznaczonego do wspólnego użytku mieszkańców budynku mających spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego stosuje się przepisy o zarządzie rzeczą wspólną (art. 201-206 k.c.) w drodze analogii.

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania uznając, iż w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, albowiem zarówno pralnie jak i suszarnie są pomieszczeniami higieniczno-sanitarnymi, nie zostały zmienione warunki sanitarne w przedmiotowym pomieszczeniu, nie stwierdzono też faktu prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych.

W złożonym odwołaniu D.W. i E.W. podnieśli zasadniczo, że sprawa dopuszczalności likwidacji pralni winna być rozpoznana łącznie z oceną warunków technicznych mieszkania, w aspekcie spełniania przez nie norm technicznych dla pomieszczeń higieniczno-sanitarnych.

Decyzją z dnia [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w przeprowadzonym postępowaniu nie zbadano, czy zmiana funkcji przedmiotowego pomieszczenia nie spowodowała zmiany jego warunków higieniczno-sanitarnych, jak również warunków higieniczno-sanitarnych budynku. W wyniku zmiany funkcję pralni przejęły bowiem pomieszczenia łazienek, będące również pomieszczeniami w budynku. Należy zatem ustalić, czy łazienki te spełniają warunki techniczne. Pozwoli to na stwierdzenie, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 prawa budowlanego.

Dnia [...] zostały przeprowadzone oględziny łazienki wnioskodawców. Ustalono, że ma ona wymiary [...] m. Istniejący przewód wentylacyjny wykazuje ślady zagruzowania, ma słaby ciąg. Drzwi łazienki otwierają się na zewnątrz, brak jest w nich kratki wentylacyjnej. W łazience znajduje się wanna, wc, pralka, kosz na bieliznę. Mieszkanie składa się z kuchni, łazienki, przedpokoju i dwóch pokoi. W ścianie między kuchnią i łazienką istnieje okno o wymiarach [...] m.

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pralni na suszarnię w budynku przy u. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania i poczynione ustalenia faktyczne. Stwierdzono, że kubatura łazienki wynosi [...] m3, co odpowiada normie technicznej, zmiana funkcji pomieszczenia pralni na suszarnię nie zmieniła warunków techniczno-sanitarnych w tym pomieszczeniu, całym budynku jak i w poszczególnych lokalach, nie doszło zatem do samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

W złożonym odwołaniu D. i E.W. wnieśli o zmianę decyzji i nakazanie przywrócenia dotychczasowej funkcji pomieszczenia pralni. Zanegowali, aby zmiana funkcji nie zmieniła warunków hignieniczno-sanitarnych. Zarzucili, że nie zostały zrealizowane zalecenia zawarte w decyzji organu odwoławczego. Podnieśli, że przy istniejących wymiarach łazienki, zamontowanie w nim wszystkich urządzeń uniemożliwia swobodny do nich dostęp. W dacie budowy w użyciu były pralki wirnikowe, nie automatyczne i postęp w tym zakresie nie może wymuszać zakupu pralki automatycznej. Organy nie odniosły się do dołączonej opinii technicznej i nie wyjaśniły, jak przejęcie przez pomieszczenia mieszkania funkcji pralni nie wpłynęło na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych w budynku.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jako podstawa prawna powołany zostały przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 k.p.a. oraz art. 71a prawa budowlanego. W uzasadnieniu zauważono, że organ I instancji wadliwie w powołanej podstawie prawnej podał art. 71 ust. 1 prawa budowlanego, którego stosowanie nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Podstawą do podjęcia działań przez nadzór budowlany jest art. 71a prawa budowlanego. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia, będącego przedmiotem postępowania, co wyklucza ingerencję organu nadzoru budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania zdefiniowana została w art. 71 prawa budowlanego. Zmiana tej ustawy, polegająca na uchyleniu art. 71 ust.1 pkt 1 ograniczyła możliwości interpretacyjne, dotyczące przypadków zmiany sposobu użytkowania. Aktualnie poprzez zmianę sposobu użytkowania należy rozumieć podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Zmiana funkcji pomieszczenia, jeżeli nie zostały zmienione wymienione parametry, nie stanowi zmiany sposobu użytkowania.

W skardze do sądu administracyjnego D. i E.W. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz dołączenie do akt sprawy materiałów dotyczących postępowania w sprawie wentylacji mieszkania. W uzasadnieniu podnieśli, że organ I instancji ograniczył się do wymierzenia powierzchni i kubatury łazienki. Nie została rozpatrzona sprawa wpływu likwidacji pralni na kuchnię i łazienkę skarżących w zakresie warunków sanitarno-higienicznych. Organy nie odniosły się do przedłożonej przez skarżących opinii technicznej, nie skonfrontowano stanu faktycznego z dokumentacją budowlaną. Bezpodstawne jest przyjęcie, że łazienka, po przejęciu funkcji pralni, spełnia wymogi § 92 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w szczególności, że został zachowany swobodny dostęp do urządzeń sanitarnych. Nie do przyjęcia jest stwierdzenie, że nie uległy zmianie warunki higieniczno-sanitarne kuchni, skoro jest w niej gotowana bielizna prana w pralce wirnikowej. Istotną kwestią dla sprawy jest także niesprawna instalacja wentylacyjna w mieszkaniu.

W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że zarzuty skarżących dotyczą kuchni i łazienki, które to pomieszczenia nie były przedmiotem postępowania. Ich parametry odpowiadają jednak warunkom technicznym.

Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. przed sądem administracyjnym skarżący podnieśli, że w ich łazience nie ma możliwości ustawienia pralki, wirówki i kotła i ze względu na brak prawidłowej wentylacji nie może ona służyć jako pralnia.

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w K. wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do argumentacji organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozpoznawana skarga dotyczyła rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego i w takim zakresie podlegała rozpoznaniu przez sąd. Nie była przedmiotem postępowania sprawa stanu technicznego obiektu w zakresie sprawności przewodów wentylacyjnych. Jak wynika zresztą z pism skarżących, problem ten był przedmiotem odrębnego postępowania, w którym zapadłe rozstrzygnięcia podlegają zaskarżeniu. Nie pozostają one jednak w przedmiotowym związku z kontrolowaną decyzją. Nie jest również zadaniem Sądu administracyjnego prowadzenie postępowania dowodowego, albowiem wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne ogranicza się do badania legalności decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa.

Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że w sprawach dotyczących zmiany sposobu użytkowania podstawą do ingerencji organów nadzoru budowlanego jest art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118). Nadaje on uprawnienia organowi nadzoru do podjęcia określonych w nim działań w sytuacji stwierdzenia, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Warunkiem zatem do wydania przez nadzór budowlany określonych w ustawie nakazów i zakazów, jest uprzednie stwierdzenie, że miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania. Jeżeli zmiany takiej nie stwierdzono, postępowanie przed organami nadzoru jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

O tym, co stanowi zmianę sposobu użytkowania stanowi przepis art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. W dacie orzekania przez organy administracji przepis ten obowiązywał w brzmieniu nadanym mu art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1364). Wprowadzona zmiana dotyczyła skreślenia punktu 1 w art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. Przepis przejściowy art. 7 ustawy zmieniającej przewidywał jednak, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, to jest przed dniem 26 września 2005 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte pismem skarżących z dnia [...] i nie zostało zakończone przed 26 września 2005 r., zatem zastosowanie winien mieć art. 71 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym przed tą datą.

Organ odwoławczy, co wynika z uzasadnienia decyzji, posłużył się art. 71 ust. 1 w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą z dnia 28 lipca 2005 r. w celu ustalenia przesłanek zmiany sposobu użytkowania. Stan prawny mający zastosowanie w sprawie, w ocenie Sądu, nie został przez organ ustalony prawidłowo. Aby jednak naruszenie prawa materialnego stanowił podstawę do uchylenia decyzji, Sąd winien stwierdzić, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wpływu takiego w niniejszym przypadku nie stwierdzono.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności: przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na niemieszkalne. W sytuacji zmiany funkcji pomieszczenia pralni na suszarnię nie można stwierdzić, że spełnione zostały przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Nie doszło bowiem do przeróbki tego pomieszczenia z przeznaczeniem go na pobyt ludzi, jak również przeznaczenia pomieszczenia mieszkalnego na cele niemieszkalne. Nie jest też tak, że doszło do przeznaczenia do użytku publicznego pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu. Zmiana funkcji znajdującego się w budynku wielorodzinnym pomieszczenia gospodarczego z pralni na suszarnię, nie powoduje, że pomieszczenie dotychczas nie przeznaczone do użytku publicznego, na taki cel zostało przeznaczone. Nie zmieniła się wszak ani dostępność tego pomieszczenia dla lokatorów budynku, ani jego gospodarczy charakter. Tak jak uprzednio, tak i obecnie pomieszczenie to nie jest przeznaczone do użytku publicznego, lecz użytku mieszkańców danego bloku. Przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie mogą również, ze względu na przyjęte kryteria, znaleźć zastosowania w odniesieniu do pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w budynku, w tym pomieszczeń zajmowanych przez skarżących.

Drugą grupę przypadków kwalifikowanych jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego zawiera art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zmianę taką stanowi podjęcie lub zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ tych obciążeń.

W sprawie przedmiotem sporu była likwidacja pralni, a zatem rozważenia po pierwsze wymaga, czy zaniechanie używania tego pomieszczenia w takim charakterze spowodowało wskazane zmiany. Zaniechanie takiego użytkowania jednego z pomieszczeń budynku niewątpliwie nie miało wpływu na warunki pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowia czy ochrony środowiska. Skarżący natomiast podnosili, że doszło do zmiany warunków higieniczno-sanitarnych w innych pomieszczeniach budynku, w szczególności w ich łazience, albowiem teraz są zmuszeni wykorzystywać ją jako miejsce prania.

Należy wskazać że przepisy prawa nie przewidują, aby w domach wielomieszkaniowych konieczne było urządzenie pralni. Postanowień w tym zakresie nie zawiera ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych budynków mieszkalnych (Dz. U. nr 74, poz. 836) ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Ten ostatni akt ma zastosowanie do sytuacji zmiany sposobu użytkowania.

Skutek w postaci zmiany warunków higieniczno-sanitarnych wyraża się w tym, że dla danego celu, w jakim użytkowany jest obiekt lub jego część, przepisy prawa wymagają spełnienia określonych norm i standardów sanitarnych i higienicznych. Zmiana tych warunków oznacza zatem, że należy spełnić odpowiednie standardy, właściwe dla jakiegoś rodzaju użytkowania obiektu.

Likwidacja pomieszczenia do prania skutkuje przeniesieniem tej czynności m.in. do lokali zajmowanych przez poszczególnych lokatorów. Podjęcie takich czynności w pomieszczeniach mieszkania (na skutek ich zaniechania w pomieszczeniu pralni) będzie skutkować zmianą sposobu użytkowania, jeżeli pomieszczenia te będą musiały spełnić jakieś dodatkowe standardy, poza dotychczas wymaganymi. Z przepisów techniczno-budowlanych wymagania takie jednak nie wynikają. Przepisy rozdziału 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) regulują, jakim wymaganiom winny odpowiadać mieszkania w budynkach wielorodzinnych. W odniesieniu do łazienek, § 92 ust. 3 rozporządzenia przewiduje, że w łazienkach powinno być możliwe zainstalowanie wanny lub kabiny prysznicowej, umywalki, miski ustępowej, automatycznej pralki domowej a także usytuowanie pojemnika na brudną bieliznę. Sposób zagospodarowania i rozmieszczenia urządzeń sanitarnych winien zapewniać swobodny do nich dostęp. Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, ze w łazience skarżących znajduje się pralka wirnikowa, co jest w świetle powołanego przepisu dopuszczalne. Zarzuty skarżących dotyczyły jednak tego, że w łazience tej nie ma miejsca na wirówkę i kocioł do gotowania bielizny. Oczywiście w zakresie wolności stron mieści się wybór, w jaki sposób i z użyciem jakich urządzeń będą prać bieliznę. Nie stanowi to jednak podstawy do czynienia zarzutu, że likwidacja odrębnej pralni uniemożliwia pranie, ze względu na parametry łazienki. Przepisy techniczne przewidują jedynie, że łazienka winna umożliwiać zlokalizowanie w niej pralki automatycznej, a z ustaleń faktycznych nie wynika, by było to niemożliwe (skoro w łazience znajduje się pralka).

Łazienki, podobnie jak pralnie, są pomieszczeniami higieniczno-sanitarnymi, dla których wymagania zawierają przepisy rozdziału 6 powoływanego rozporządzenia. Pomieszczenia takie winny mieć wysokość co najmniej 2,5 m, posadzki i ściany do wysokości co najmniej 2 m. winny mięć ściany zmywalne i odporne na działanie wilgoci, posadzki winny być nienasiąkliwe. Drzwi łazienki winny otwierać się na zewnątrz i mieć szerokość 0,80 m oraz wysokość 2 m i otwory w dolnej części. Kubatura łazienek z wentylacją grawitacyjną winna wynosić co najmniej 8 m3 przy zastosowaniu w pomieszczeniu urządzenia gazowego. Łazienka w mieszkaniu skarżących spełnia zasadniczo wskazane wymagania co do kubatury, wysokości, wentylacji, sposobu otwierania drzwi. Stwierdzony fakt niesprawności wentylacji czy brak kratki wentylacyjnej w drzwiach nie dyskwalifikują łazienki jako pomieszczenia sanitarnego, lecz podlegają usunięciu w odrębnym trybie, związanym z obowiązkiem utrzymania danego rodzaju pomieszczenia w zgodzie z przepisami prawa budowlanego. W przekonaniu Sądu organy zasadnie zatem przyjęły, że zmiana funkcji przedmiotowego pomieszczenia i likwidacja pralni nie zmieniły warunków sanitarno-technicznych w budynku i jego częściach. Za zmianę taką nie można bowiem uznać sytuacji, w której konieczność prania w mieszkaniu łączy się dla skarżących z dodatkowymi utrudnieniami czy emisjami pary i ciepła. Tych kwestii normy higieniczno-sanitarne dla budynków nie regulują.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.