Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 36/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. (dalej zwanego również skarżącym lub inwestorem) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 24 listopada 2020 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: PINB) z dnia 29 września 2020 r., nr [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę wiatrołapu zlokalizowanego na działce nr a k.m. [...], obręb [...] ([...]), przy budynku nr [...] położonym przy ul. [...] w [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 17 maja 2018 r. PINB przeprowadził kontrolę budowy wiatrołapu zlokalizowanego na ww. działce, w ramach której ustalił, że inwestycja została wykonana przez skarżącego w marcu 2016 r. metodą gospodarczą. Organ stwierdził również, że roboty były prowadzone na podstawie zgłoszenia Prezydentowi Miasta [...] z dnia 16 lutego 2016 r., z którego wynika, że inwestycja zostanie wybudowana na działce nr b k.m. [...], obręb [...].

Pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy wiatrołapu zlokalizowanego na działce nr a k.m. [...], obręb [...], przy budynku nr [...] położonym przy ul. [...] w [...].

W wykonaniu wezwania PINB, skarżący w piśmie z dnia 16 czerwca 2018 r. wyjaśnił, że na działce nr b k.m. [...], obręb [...] wybudował, za zgodą administracji architektoniczno-budowlanej, na schodach wejściowych do swego domu wiatrołap. Wskazał, że nie posiada nieruchomości na działce nr a k.m. [...], obręb [...] i nie wykonywał na niej żadnych robót. Sprawa rzekomej budowy jego wiatrołapu w granicy pasa drogowego zainicjowana została przez złośliwego sąsiada, a Miejski Zarząd Dróg w [...] (dalej w skrócie: MZD) wydał decyzję o rozbiórce wiatrołapu, która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgłosił, że kwestia schodów i okienek piwnicznych dotyczy wszystkich budynków przy ul. [...], [...] i [...]. Do pisma dołączył kserokopię aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia 2 marca 2007 r., zgodnie z którym wraz z żoną nabył działki nr b i c z mapy [...], stanowiące tereny mieszkaniowe i drogi. Z aktu wynika, że nieruchomość zabudowana jest domem mieszkalnym w zabudowie szeregowej o powierzchni ok. 100 m², częściowo podpiwniczonym. Do pisma dołączona została kserokopia zawiadomienia z dnia 26 marca 2007 r. o wpisie prawa własności w księdze wieczystej nr [...]. Skarżący załączył także kserokopię pisma z dnia 8 stycznia 2016 r. do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] z zapytaniem, czy na postawienie wiatrołapu z pustaków wraz z drzwiami konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wskazał w nim, że nie zamierza zmieniać wielkości wnęki wejściowej, a głębokość wiatrołapu nie będzie wykraczać poza obmurówkę okienka piwnicznego. W odpowiedzi z dnia 25 stycznia 2016 r., nr [...], poinformowano skarżącego, że inwestycja wymaga zgłoszenia (kserokopia pisma). Ponadto do pisma z dnia 16 czerwca 2018 r. załączono kserokopię zgłoszenia z dnia 16 lutego 2016 r. dla inwestycji polegającej na budowie wiatrołapu z pustaków gazobetonowych w [...] przy ul. [...], na działce nr b k.m. [...], obręb [...], a także kserokopię decyzji z dnia 6 marca 2018 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, nr [...], uchylającą w całości decyzję Dyrektora MZD z dnia 5 stycznia 2018 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na umieszczenie wiatrołapu w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] na działce nr a k.m. [...], obręb [...], z której to decyzji wynika, że organ odwoławczy zarzucił niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, tj. dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działką nr a będącą drogą gminną a nieruchomością skarżącego nr b. W decyzji wskazano również, że w ponownym postępowaniu MZD powinien wyjaśnić w sposób bezsporny, że obiekt zajmuje pas drogowy.

Pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. PINB wystąpił do MZD o przedłożenie dokumentów (pomiaru geodezyjnego) potwierdzających fakt wybudowania wiatrołapu stanowiącego przedmiot postępowania na działce nr a k.m. [...] obręb [...]. W odpowiedzi na powyższe MZD przesłał: 1) kopię mapy zasadniczej z dnia 6 marca 2018 r. z naniesionymi granicami pasa drogowego oraz wiatrołapem pomierzonym w dniu 10 marca 2018 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. L. Z.; 2) szkic pracy geodezyjnej - pomiar wiatrołapu z dnia 9 marca 2018 r. sporządzony przez ww. geodetę.

Przy piśmie z dnia 5 listopada 2018 r. MZD przedłożył książkę drogi - ul. [...] (dz. nr a k.m. [...], obręb [...]) wraz z oświadczeniem, że nie udzielono skarżącemu zgody na wybudowanie wiatrołapu na działce przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r., nr [...], PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę spornego wiatrołapu. Na skutek odwołania M. O. i skarżącego, OWINB decyzją z dnia 22 lutego 2019 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego.

Ponownie prowadząc postępowanie, PINB postanowieniem z dnia 18 października 2019 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów umożliwiających ewentualną legalizację wiatrołapu, w tym oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością (dot. działki nr a) na cele budowlane. Organ wyznaczył termin przedłożenia tych dokumentów do 31 grudnia 2019 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia M. O. i skarżącego OWINB postanowieniem z dnia 28 stycznia 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia 18 października 2019 r. odnośnie do terminu i wyznaczył termin przedłożenia dokumentów do 30 czerwca 2020 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 110/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M. O. i skarżącego na postanowienie OWINB nr [...]. Wyrok uprawomocnił się w dniu 7 lipca 2020 r.

Następnie PINB decyzją z dnia 29 września 2020 r., nr [...], nakazał skarżącemu rozbiórkę wiatrołapu zlokalizowanego na działce nr a k.m. [...], obręb [...] przy budynku nr [...] położonym przy ul. [...] w [...]. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na dotychczasowe ustalenia faktyczne i stwierdził, że budowa przedmiotowego wiatrołapu stanowiła rozbudowę, do której powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Za udowodnione uznał to, że skarżący wybudował wiatrołap w miejscu wejścia do budynku, na działce nr a stanowiącej własność Gminy [...]. Fakty te wynikają bezpośrednio z opracowań geodezyjnych wykonanych 9 i 10 marca 2018 r. Zdaniem organu naniesione na mapach pomiary i granice wskazują, że inwestycja znajduje się w całości na działce nr a. Inwestor wykonał zatem roboty budowlane na działce, która nie została wskazana w zgłoszeniu z dnia 16 lutego 2016 r., a także nie stanowiła jego własności. W ocenie organu rozbudowa budynku mieszkalnego o wiatrołap nastąpiła na działce nieobjętej zgłoszeniem i wymagała dla swej legalności uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślił organ, że umożliwił skarżącemu zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu, jednak inwestor nie wykonał nałożonego postanowieniem nr [...] obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. W tych okolicznościach konieczne stało się wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Wskazał, że wiatrołap został wybudowany w 2016 r., podczas gdy opracowania geodezyjne, z których wynika, że powstał na terenie należącym do MZD są z 2018 r. Przypomniał, że MZD umorzył postępowanie w sprawie wybudowania wiatrołapu oraz podniósł, że schody, które zostały obudowane wiatrołapem istniały w budynku wzniesionym przed 1985 r. i już wtedy zajmowały pas drogowy. Obecnie skarżący planuje wystąpić do sądu o stwierdzenie zasiedzenia tego fragmentu działki nr a. Za nieuzasadnione skarżący uznał wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ wystąpił do Urzędu Miasta [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy przedsięwzięcie to wymaga urzędowej akceptacji. W odpowiedzi organ wskazał, że wykonanie wiatrołapu wymaga jedynie zgłoszenia na podstawie art. 30 Prawa budowlanego, co też uczynił w dniu 16 lutego 2016 r. Natomiast urząd nie wymagał przedstawiania dokumentów, wydając zgodę na budowę wiatrołapu. Zaznaczył, że w przypadku robót budowlanych objętych zgłoszeniem zasady dotyczące prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w tym także konieczność wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, nie tylko jest zbyteczna, ale i wyznaczenie takiego obszaru nie ma znaczenia prawnego, co potwierdza orzecznictwo. Ponadto akcentował, że w czasie, kiedy dokonał budowy wiatrołapu, nie istniały żadne opracowania geodezyjne, bowiem powstały one dopiero w 2018 r., a więc 2 lata po wybudowaniu. Poza tym skarżący o tym, że rzekomo część jego nieruchomości może znajdować się na innej działce oraz na pasie drogowym, dowiedział się dopiero w dniu 5 stycznia 2018 r., gdy otrzymał decyzję Dyrektora MZD. Do tego czasu MZD nie posiadał żadnej dokumentacji, pomiarów przedmiotowej ulicy, a także książki drogi. Z postanowienia nr [...] wynika również, że granica pasa drogowego po linii frontowej posesji przy ul. [...] była domyślna i słowna, a nie w formie dokumentu. Skarżący stwierdził, że jego inwestycja była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych, zaś naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli. Końcowo wniósł o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o znowelizowane przepisy Prawa budowlanego oraz zarzucił, że zakres przedmiotowy nałożonych w postanowieniu nr [...] obowiązków przedłożenia dokumentów nie pokrywał się z wymogami z art. 49g ust. 2 Prawa budowlanego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania OWINB decyzją z dnia 24 listopada 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przypomniał, że sprawa zgodności z prawem budowy spornego wiatrołapu była już przedmiotem postępowania przeprowadzonego przez OWINB, który wydał ostateczne postanowienie nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie legalizacyjne. Następnie stwierdził, uwzględniając treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), że w niniejszej sprawie należy zastosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym. Z tego powodu nie jest możliwe uwzględnienie żądania odwołującego o przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w oparciu o znowelizowane przepisy Prawa budowlanego. Dalej organ uznał za bezsporne, że skarżący pismem z dnia 16 lutego 2016 r. zgłosił Prezydentowi Miasta [...] zamiar przystąpienia do inwestycji polegającej na budowie wiatrołapu na działce nr b k.m. [...], obręb [...]. Nie jest też wątpliwe, że skarżący wraz z M. O. jest właścicielem działki nr b zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz działki nr c stanowiącej drogę na tyłach działki nr b. Ponadto z akt sprawy wynika, że ściana frontowa domu, z wejściem, przylega bezpośrednio do działki nr a k.m. [...], obręb [...]. Fakt takiego usytuowania obiektu wynika także z ogólnodostępnego systemu internetowego geoportal.gov.pl. Z kolei opracowania geodezyjne wykonane 9 i 10 marca 2018 r. potwierdzają, że skarżący wybudował wiatrołap w miejscu wejścia do budynku, na działce nr a stanowiącej własność Gminy [...]. Naniesione na mapach pomiary i granice wskazują również, że inwestycja znajduje się w całości na działce nr a. Organ nie zgodził się więc z zarzutem odwołujących, że nie istnieje dokumentacja potwierdzająca, iż inwestycja znajduje się na innej działce niż ich własna. Na podstawie powyższych ustaleń przyjął, że skarżący wykonał roboty budowlane na działce, która nie została wskazana w zgłoszeniu z dnia 16 lutego 2016 r., a także nie stanowiła jego własności. Ponadto wywodził, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł mieć zastosowania, ponieważ przydomowy ganek musi znajdować się na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny do którego ganek jest dobudowany, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Sporny ganek nie znajduje się bowiem na działce inwestorów, gdzie zlokalizowany jest ich budynek mieszkalny, tylko na sąsiedniej działce, stanowiącej ponadto pas drogowy drogi gminnej. Za prawidłowe zatem uznał stanowisko, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 48 Prawa budowlanego, a nie przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozbudowa budynku mieszkalnego o wiatrołap (ganek) nastąpiła bowiem na działce nieobjętej zgłoszeniem i wymagała dla swej legalności uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu nie sposób przyjąć, iż inwestor dokonał zgłoszenia, które zostało wadliwie przyjęte, ponieważ nie dotyczyło ono działki, na której inwestycja została zrealizowana. Dlatego zasadnie PINB prowadził postępowanie, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. W dalszej kolejności OWINB argumentował, że legalizacja obiektu jest możliwa wtedy, gdy jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie narusza warunków technicznych. Jedynie sprzeczność inwestycji z którymkolwiek z tych elementów może stanowić podstawę do wydania decyzji rozbiórkowej. W przeciwnym wypadku organ nadzoru budowlanego ma obowiązek prowadzić postępowanie legalizacyjne. Przeszkoda dla legalizacji może zatem dotyczyć istotnych okoliczności, jakimi jest niezgodność z planem lub przepisami. Organ podkreślił, że granica pasa drogowego drogi gminnej (ulica [...] w [...]) przebiegała po linii frontowej budynku od dawna, tyle że najbardziej wiarygodny dokument obrazujący przebieg tej granicy w rejonie segmentu skarżącego - szkic pracy geodezyjnej, pomiaru wiatrołapu został sporządzony przez geodetę uprawnionego 9 marca 2018 r. Nadto podał, że dla terenu, na którym został wybudowany przedmiotowy wiatrołap, brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i nie można ustalić zgodności inwestycji z planem miejscowym, stąd zobowiązano inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, która to decyzja jest niezbędna w procesie legalizacyjnym. Jednakże pomimo upływu terminu, który został dodatkowo zmieniony w postępowaniu odwoławczym, inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. Decyzja o nakazie rozbiórki została wydana dopiero 29 września 2020 r., czyli prawie trzy miesiące po upływie terminu i prawie osiem miesięcy od doręczenia postanowienia nr [...]. Inwestorzy nie złożyli przy tym wniosku o zmianę terminu, wobec czego organ nie miał podstaw, aby dłużej oczekiwać na przedłożenie dokumentów warunkujących przejście do kolejnego etapu legalizacji samowoli. Zaznaczył OWINB, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma więc obowiązku prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Skoro po upływie terminu do wykonania obowiązków w ramach postępowania legalizacyjnego inwestor nie podjął żadnych działań, organ zobowiązany był do zakończenia postępowania administracyjnego w sposób przewidziany przepisami Prawa budowlanego, tj. do wydania nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów odwołania, OWINB wskazał, że postępowanie organu nadzoru budowlanego prowadzone jest w oparciu o przepisy Prawa budowlanego i jest niezależne od postępowania prowadzonego przez zarządcę drogi publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na mocy której zarządca drogi decyduje, czy istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Ponieważ niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie sprawy obudowy schodów zewnętrznych i wykonania konkretnego wiatrołapu, to nie mogą być rozstrzygane sprawy dotyczące wykonania podobnych przybudówek w innych budynkach mieszkalnych. Organ zauważył, że z materiału dowodowego wynika, iż nad dwoma wejściami do segmentu mieszkalnego w budynku szeregowym zamieszkiwanym przez odwołującego wykonane są jedynie same zadaszenia, podczas gdy wejście do segmentu mieszkalnego nr [...] prowadzi przez obudowany wiatrołap, w którym na dodatek zamontowano drzwi wejściowe otwierające się na zewnątrz, co powoduje zmniejszenie szerokości chodnika dla pieszych przy każdorazowym otwieraniu tych drzwi.

W skardze na powyższą decyzję A. W., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony skarżącej. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do powtórnego badania legalności budowy wiatrołapu, oraz art. 48 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skarżący sformułował również zarzut naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania.

W motywach skargi skarżący ponowił argumentację przedstawioną w odwołaniu, dodatkowo podnosząc, że w dacie realizacji spornego wiatrołapu nie istniały żadne dokumenty wskazujące jakoby właścicielem działki nr a była Gmina [...]. Zaznaczył też, że ograniczenie szerokości chodnika jest tylko w momencie otwierania drzwi, a nie na stałe. Ponadto piesi mają do dyspozycji, nawet przy otwartych drzwiach, ponad metr szerokości chodnika. Dalej dowodził, że organ wybiórczo rozpoznał materiał dowodowy, ponieważ pominięto decyzje wydane przez SKO w Opolu. Zarzucił nadto, że organy zlekceważyły okoliczność, iż pozostali mieszkańcy mają również wybudowane wiatrołapy.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu, w pierwszej kolejności odnotować należy, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja OWINB z dnia 24 listopada 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 29 września 2020 r. nakazującą skarżącemu - wobec niewykonania obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] - rozbiórkę wiatrołapu zlokalizowanego na działce nr a k.m. [...], obręb [...] przy budynku nr [...] położonym przy ul. [...] w [...].

Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowił m.in. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), czyli sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - nadal zwanej w skrócie Prawem budowlanym. Wedle tego przepisu organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 wskazanej regulacji ustawodawca postanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z kolei po myśli ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie podjęły czynności, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia 18 października 2019 r. nałożyły na skarżącego obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, zakreślając jednocześnie termin na wykonanie tego zobowiązania. Nie orzekły natomiast o wstrzymaniu robót, ponieważ w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały zakończone. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że postanowienie PINB nr [...] zostało uchylone postanowieniem OWINB nr [...] w zakresie terminu, który został wyznaczony na 30 czerwca 2020 r. Natomiast prawomocnym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 110/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M. O. i skarżącego na postanowienie OWINB nr [...]. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało mieć więc na uwadze regulację prawną zawartą w art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona tym przepisem w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1133/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że w przypadku orzeczenia sądu oddalającego skargę, które ma charakter deklaratywny, jego skutkiem pośrednim jest utrzymanie w mocy zaskarżonego aktu lub czynności, jako zgodnych z prawem. Innymi słowy, istotną treścią wyroku oddalającego skargę na decyzję czy też postanowienie jest ustalenie, że nie były one prawnie wadliwe, co oznacza, że nie naruszały (w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w chwili ich wydania) prawa w zakresie określonym w art. 145 P.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., wyd. 6, s. 983-986). W świetle powyżej powiedzianego uznać trzeba, że tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 1 czerwca 2020 r. wiążąco wypowiedział się w kwestii zastosowanego przez organy trybu z art. 48 Prawa budowlanego, oddalając skargę na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, w którym uznano, że budowa wiatrołapu stanowi rozbudowę, na którą skarżący powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Wobec treści art. 170 P.p.s.a. skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie jest związany tym stanowiskiem, co oznacza, że zarzut skargi dotyczący zastosowania przez organy niewłaściwego trybu, tj. art. 48 Prawa budowlanego, nie zasługiwał na uwzględnienie.

W ocenie Sądu prawidłowe jest również stanowisko organów obu instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było możliwe dokonanie legalizacji samowolnie zrealizowanego wiatrołapu, ponieważ inwestor - pomimo upływu zakreślonego terminu - nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia 18 października 2019 r. W takiej sytuacji niewątpliwie zastosowanie znajduje ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Jeśli zaś chodzi o kwestię własności działki nr a, na której została zrealizowana inwestycja, Sąd zgodził się z organami, że materiał dokumentacyjny sprawy potwierdza, iż nieruchomość ta stanowi własność Gminy [...]. Ponadto z opracowań geodezyjnych wykonanych 9 i 10 marca 2018 r. wynika, że sporny wiatrołap w całości znajduje się na tej działce. W rozważanym przypadku organy trafnie więc przyjęły, że wykonane roboty budowlane zostały wykonane na działce, która nie została wskazana w zgłoszeniu z dnia 16 lutego 2016 r., ale na sąsiedniej działce stanowiącej pas drogowy drogi gminnej. Dodatkowo, celnie zauważył organ odwoławczy, że budowa na terenie działki stanowiącej pas drogowy wszelkich nowych obiektów budowlanych, w tym także obudowa wiatrołapu, stanowi nową inwestycję, do której nie ma zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.). W przepisie tym ustawodawca przewidział, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. O tym, czy te części budynku mogą pozostać w dotychczasowym stanie decyduje zarządca drogi gminnej.

Badając dalej zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że na pełną akceptację zasługuje stanowisko organów obu instancji o konieczności nakazania przedmiotowej rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. W sprawie niekwestionowane są ustalenia dotyczące samego faktu wykonania przez skarżącego wiatrołapu, nie jest też sporne, że na realizację tych prac nie uzyskano wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie w toku całego postępowania skarżący konsekwentnie wskazywał na okoliczność dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania wiatrołapu, jednak z prawidłowych ustaleń organów jednoznacznie wynika, że sporna rozbudowa została zrealizowana na innej działce niż objęta zgłoszeniem. W związku z tym wskazać trzeba, że przepisy Prawa budowlanego wprowadziły zasadę wyrażoną w art. 28, zgodnie z którą budowę można rozpocząć po wcześniejszym uzyskaniu pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego, które umożliwiają m.in. wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, lecz te przepisy nie dotyczą rozważanego przypadku. Z uwagi na zakres wykonanych przez skarżącego prac odnotowania wymaga, że stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę, o jakiej mowa w art. 28 Prawa budowlanego, należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Zdaniem Sądu w realiach sprawy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały budowę wiatrołapu jako rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, na wykonanie którego wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Jak trafnie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, przy ustaleniu, czy dany obiekt budowlany jest gankiem (wiatrołapem), decydująca jest funkcja takiego obiektu. Gdy jego funkcją jest ochrona wejścia do budynku przed deszczem, wiatrem i słońcem, to można mówić o ganku, wiatrołapie. Ponadto gdy konstrukcja takiego obiektu, która jako całość wykracza poza istniejący obrys budynku i zajmuje dodatkowo część powierzchni działki, zwiększa jej powierzchnię zabudowy, to tego rodzaju roboty budowlane stanowią rozbudowę obiektu budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 476/18 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że wykonana rozbudowa budynku mieszkalnego wymagała wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor nie legitymował się takim pozwoleniem. Stąd przedmiotowa rozbudowa stanowi samowolę budowlaną i zastosowanie w sprawie miał przepis art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowanego, a to wobec tego, że skarżący nie skorzystał z możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Generalnie, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego na dokonanie oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Skoro skarżący nie przedstawił koniecznych dokumentów, to organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Dodać jeszcze można, że w świetle kategorycznych przepisów Prawa budowlanego (art. 48) postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, co oznacza, że liczy się tylko fakt popełnienia samowoli. Inaczej mówiąc, brzmienie przepisów normujących kwestie samowoli budowlanej nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, a więc organ nie może brać pod uwagę takich okoliczności jak - przykładowo - podnoszona przez skarżącego kwestia wykonania podobnych przybudówek w sąsiednich budynkach mieszkalnych.

Podsumowując powiedziane dotychczas, Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zgodnie z posiadanymi kompetencjami usiłowały doprowadzić do zgodności z prawem popełnionej samowoli budowlanej. W tym celu prowadziły postępowanie legalizacyjne, lecz wobec braku realizacji przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...] zobowiązane były - stosownie do art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego - do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowej rozbudowy. O wystąpieniu podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej organy wypowiedziały się wyraźnie w postanowieniach z dnia 18 października 2019 r. oraz z dnia 28 stycznia 2020 r. Nie można też nie dostrzec, że skarżącemu zapewniono realną możliwość wykonania zobowiązania, ponieważ organ odwoławczy wyznaczył nowy termin na przedłożenie wymaganych dokumentów na dzień 30 czerwca 2020 r. z uwagi na konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto skarżący był świadomy skutków niewykonania nałożonych na niego obowiązków, ponieważ został o nich pouczony.

W przekonaniu Sądu nieuprawnione są również dalsze zarzuty skargi. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie dokonał wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez nieuwzględnienie decyzji SKO w Opolu. OWINB wyjaśnił bowiem, że decyzje te dotyczą innej kwestii, a mianowicie braku udzielenia przez zarządcę drogi gminnej zgody na umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z drogą. Odniósł się też do podnoszonej przez skarżącego możliwości zastosowania znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego i w tym zakresie zajął prawidłowe stanowisko, że w świetle art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw zastosowanie mają w niniejszej sprawie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. Poza tym nie potwierdziły się zarzuty dotyczące niewyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy. Przeczy temu treść zaskarżonej decyzji, w której OWINB wskazał fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł.

Z wyżej wymienionych przyczyn Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała wymienione w skardze przepisy prawa materialnego i procesowego. Organy dokonały bowiem wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły natomiast podstaw do wydania nakazu rozbiórki wiatrołapu. Sąd miał również na uwadze to, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Odnotowania także wymaga, że organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania i zajął w tym zakresie trafne stanowisko. Nadto Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Końcowo wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające jedynie z dokumentów. Z tej przyczyny Sąd nie był umocowany do przeprowadzania wnioskowanego w skardze dowodu z przesłuchania skarżącego.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.