Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2378/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Zofia Przegalińska Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3104/13 w sprawie ze skargi K. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3104/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że T. S.A. (dalej: T.) w dniu 3 lutego 2012 r. wniosła o zatwierdzenie zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r. (dalej: Oferta SOR) w zakresie usług o podwyższonej opłacie i usług informacyjno-zleceniowych.

K. w W. - pismem z 8 lutego 2012 r., P. w W. - pismem z dnia 14 lutego 2012 r., P. - pismem z dnia 24 lutego 2012 r. wniosły o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu.

Prezes UKE odpowiednio postanowieniami z dnia [...] marca 2012 r. oraz z dnia [...] marca 2012 r., działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., dopuścił izby gospodarcze do udziału w postępowaniu.

W dniach od 21 czerwca 2012 r. do 21 lipca 2012 r. Prezes UKE przeprowadził postępowanie konsultacyjne.

W sierpniu 2012 r. Prezes UKE wezwał T. do przedstawienia uzasadnienia kosztowego opłaty za aktywne konto przypisane do pojedynczej Usługi WLR na platformie sieci inteligentnej usług blokad połączeń oraz progów kwotowych.

W dniach od 21 lutego 2013 r. do 21 marca 2013 r. organ przeprowadził postępowanie konsolidacyjne odnośnie projektu decyzji zatwierdzającej Ofertę SOR.

W lipcu 2013 r. Prezes UKE wezwał T. do przedstawienia uzasadnienia kosztowego (w oparciu o najbardziej aktualne dane finansowe) opłaty za aktywne konto przypisane do pojedynczej Usługi WLR na Platformie.

T. w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. przekazała żądane uzasadnienie kosztowe, zaś w piśmie z dnia 22 sierpnia 2013 r. przekazała wersję jawną wskazanego dokumentu.

Pismem z 28 sierpnia 2013 r. Prezes UKE wezwał T. do przedstawienia wyjaśnienia w zakresie wersji jawnej uzasadnienia kosztowego, T. udzieliła odpowiedzi na powyższe, zaś w piśmie z 2 września 2013 r. przekazała modyfikacje wersji jawnej uzasadnienia kosztowego.

Prezes UKE postanowieniem z dnia 6 września 2013 r., na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: p.t.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego K., P. oraz P. w postępowaniu wszczętym na wniosek T, w zakresie zał. nr 1 do pisma T. z dnia 14 sierpnia 2013 r., który to załącznik T. objęła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T" tj.: informacje dotyczące uzasadnienia kosztowego do proponowanej opłaty za dostarczenie funkcjonalności blokowania i limitowania usług o podwyższonej opłacie, w części, w której dokument ten zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T, która nie została ujawniona w wersji jawnej tego dokumentu, przekazanego Prezesowi UKE przez T. pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r., następnie uzupełnionego pismem z dnia 2 września 2013 r.

Prezes UKE stwierdził, że informacje zawarte w uzasadnieniu kosztowym, objęte klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa T", spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a udostępnienie ich pozostałym podmiotom, biorącym udział w niniejszym postępowaniu, groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. Prezes UKE stwierdził, że uzasadnienie kosztowe zawiera informacje między innymi na temat rozwiązań organizacyjnych, funkcjonujących w T., danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T., przy czym głównie zawiera informacje finansowe, mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. Zdaniem organu, pozyskanie przez konkurentów T. informacji, przekazanych w treści uzasadnienia kosztowego, mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty T, na poziomie znacznie poniżej kosztów T. Ponadto, w ocenie organu, udostępnienie konkurentom T. dostępu do informacji organizacyjnych i technologicznych T, oznaczałoby umożliwienie im wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla T. oraz nieuprawnione wykorzystanie informacji o dostawcach i kosztach sprzętu, z którego korzysta T. Zdaniem Prezesa UKE wykorzystanie przez konkurentów T. zastrzeżonych informacji przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków. Dlatego też uznał za uzasadnione ograniczenie wglądu do informacji o nakładach T. poniesionych w związku z wdrożeniem funkcjonalności oraz informacji o kosztach utrzymania i eksploatacji platformy sieci inteligentnej realizującej usługi blokad połączeń oraz ustanawiania progów kwotowych. Prezes UKE stwierdził, że dane o kosztach sieci T. (poszczególnych jej elementach), mogą z łatwością (specjalistom z dziedziny sprzętu telekomunikacyjnego) wskazać, jaki rodzaj sprzętu, od jakiego dostawcy stosuje T. Dalej organ zauważył, że dane oznaczone przez T. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T" stanowią koszty działalności T., a informacje na temat kosztów funkcjonowania spółki prawa handlowego powinny podlegać ochronie przed ujawnieniem. Ponadto ujawnienie informacji o podwykonawcach, może obniżyć wiarygodność negocjacyjną T, tym samym ujawnienie danych stanowiących załącznik do pisma z 14 sierpnia 2013 r. może zablokować rozwój sieci T. Organ podkreślił, że informacje na temat danych związanych z ustaleniem modelu rozliczeń za aktywne konto przypisane do pojedynczej Usługi WLR na platformie sieci inteligentnej realizującej usługi blokad połączeń oraz ustanawiania progów kwotowych, tworzą całość danych, które w połączeniu składają się na przyjęty przez T. model wyliczeń dla opłaty za ww. usługę, opisany w treści pisma omawianego pisma T. Zdaniem Prezesa UKE, wszelkiego rodzaju prognozowane dane także powinny zostać objęte ochroną przed upublicznieniem, gdyż są składową pewnych modelowych rozwiązań ekonomicznych przyjętych w T, ponadto ich ujawnienie może ułatwić konkurentom T. tworzenie strategii marketingowej zmierzającej do uniemożliwienia T. realizacji przyjętych założeń w zakresie celów marketingowych i planowanych wyników sprzedaży, a tym samym i na wyniki finansowe spółki w zakresie przychodów z danych usług. Prezes UKE wskazał, że T. tworząc własną sieć ma już wypracowane pewne schematy i strukturę organizacyjną a wiedza m.in. na temat procentowego udziału poszczególnych elementów sieci w świadczeniu usługi, może zostać wykorzystana przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych jako baza informacji na temat wykorzystania i stanu sieci T. oraz o wypracowanych zasadach tworzenia usług, co niewątpliwie może naruszyć ustawę o zakazie nieuczciwej konkurencji. Ponadto, ujawnienie danych może spowodować, że przedsiębiorcy telekomunikacyjni będą wykorzystywali dla swoich potrzeb modele wypracowane i stworzone przez T, co może w przyszłości zwiększyć ich przewagę konkurencyjną nie tylko względem T, ale również względem przedsiębiorców telekomunikacyjnych niezrzeszonych w izbach gospodarczych.

Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła skarżąca.

T w piśmie z dnia 17 stycznia 2014 r. wskazała, że w dniu [...] grudnia 2013 r. doszło do połączenia T. S.A. jako spółki przejmującej, P. Sp. z o.o. oraz O. Sp. z o.o. jako spółek przejmowanych. Doszło również do zmiany firmy z T. S.A. na O. S.A. z siedzibą w W.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odnosząc się na wstępie do wniosku T.S.A. o odrzucenie skargi Sąd podzielił stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09, że postanowienie Prezesa UKE ma charakter samodzielnego orzeczenia zamykającego postępowanie w sprawie dostępu do materiału dowodowego, od którego przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Przechodząc do oceny zasadności skargi stwierdził, że organ prawidłowo uznał, że informacje, o których zastrzeżenie wniosła spółka T. są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą. Ponadto informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną".

Zdaniem Sądu Prezes UKE słusznie przyjął, że informacje dotyczące danych kosztowych zawarte w Uzasadnieniu opłat Rynek 5 - 2012 mogłyby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej co w efekcie dawałoby tym przedsiębiorcom przewagę na badanym Rynku 5, a tym samym stworzyłoby możliwość zmniejszenia przychodów T. oraz ograniczenia liczby klientów spółki. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE szczegółowo opisał charakter informacji zawartych w objętym tajemnicą Uzasadnieniu opłat Rynek 5 - 2012 włączając w to także informacje o charakterze technicznym (struktura sieci) oraz marketingowym. W ocenie WSA zasadnie organ wskazał, że w końcowym efekcie takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa T. i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą.

Konkludując, należy uznać, że opisane wyżej informacje objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Prezes UKE prawidłowo wskazał ponadto, że uczestnik postępowania podjął stosowne działania niezbędne w celu zachowania ich poufności.

Zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony WSA nie uznał za zasadny wskazując, że bdo tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez O. S.A. (dawniej T) Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez T. co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego ograniczenia wglądu do materiału dowodowego;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie przez WSA w W. uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze;

3) naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503, ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa T., podczas gdy nie mają one wartości gospodarczej.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że w lakonicznym uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań własnych Sądu. WSA nie odniósł się poza tym do informacji dotyczących wskaźnika udziału modelowych elementów sieci w koszcie usługi. Odniósł się natomiast do informacji zawartych w "uzasadnieniu opłat Rynek 5-2012", podczas gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania dotyczącego zatwierdzenia zmiany Oferty SOR w zakresie usług informacyjno-zleceniowych oraz usług o podwyższonej opłacie, które pozostają bez związku z rynkiem 5, który oznacza usługi hurtowego dostępu szerokopasmowego. Z powyższego skarżąca wywiodła, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do przedmiotu postępowania.

Dalej, wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę na treść Zalecenia Komisji Europejskiej z 19 września2005 r. w sprawie rozdzielności księgowej i systemów księgowania kosztów, zgodnie z którym "zaleca się, aby krajowe organy regulacyjne udostępniły zainteresowanym stronom uzyskane od notyfikowanych operatorów właściwe informacje o księgowości, będące na dostatecznym poziomie szczegółowości". Szczegółowość dostarczonych informacji powinna służyć (m. in. konkurentom, inwertorom, konsumentom) umożliwieniu identyfikacji średniego kosztu usług i metody, za pomocą której koszty zostały skalkulowane.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną WSA powinien zaskarżone postanowienie uchylić, ze względu na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., gdyż Prezes UKE nie dokonał żadnej analizy charakteru nieudostępnionych informacji, przyjmując za własne twierdzenia T.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna - z zawartym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania - zasługuje na uwzględnienie. Usprawiedliwiony okazał się bowiem postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie przez WSA w W. uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze.

Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie /.../. Możliwość uczynienia z zarzutu naruszenia tego przepisu skutecznej podstawy skargi kasacyjnej wielokrotnie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że rolą pisemnego uzasadnienia jest odtworzenie procesu myślowego sędziów, który to proces doprowadził do wydania uzasadnianego rozstrzygnięcia. Tylko zatem spełniające ustawowe wymagania uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego daje rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i umożliwia sądowi wyższej instancji dokonanie oceny czy przesłanki, jakimi kierował się sąd, są trafne.

W tym stanie rzeczy w pełni zgodzić należy się z powszechnie aprobowanym stanowiskiem, że uzasadnienie które pozbawia stronę podstaw do skutecznego wdania się w merytoryczny spór a nadto uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej – świadczy o tym, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem kontrolowane przez WSA postanowienie Prezesa UKE dotyczyło ograniczenia prawo wglądu do materiału dowodowego - w postępowaniu wszczętym na wniosek T. - w zakresie zał. nr 1 do pisma T. z dnia 14 sierpnia 2013 r., który to załącznik T. objęła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T" tj.: informacje dotyczące uzasadnienia kosztowego do proponowanej opłaty za dostarczenie funkcjonalności blokowania i limitowania usług o podwyższonej opłacie, w części, w której dokument ten zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T, która nie została ujawniona w wersji jawnej tego dokumentu, przekazanego Prezesowi UKE przez T. pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r., następnie uzupełnionego pismem z dnia 2 września 2013 r.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji - po rozważaniach natury ogólnej i po powołaniu treści zastosowanych w sprawie przepisów oraz ich omówieniu - wskazał, że: "Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać trzeba, że Prezes UKE słusznie przyjął, że - wbrew stanowisku skarżącej spółki - informacje dotyczące danych kosztowych zawarte w Uzasadnieniu opłat Rynek 5 - 2012 mogłyby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej co w efekcie dawałoby tym przedsiębiorcom przewagę na badanym Rynku 5, a tym samym stworzyłoby możliwość zmniejszenia przychodów T. oraz ograniczenia liczby klientów spółki. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE szczegółowo opisał charakter informacji zawartych w objętym tajemnicą Uzasadnieniu opłat Rynek 5 - 2012 włączając w to także informacje o charakterze technicznym (struktura sieci) oraz marketingowym zatem ponowne ich przytaczanie przez Sąd nie jest konieczne. Zdaniem Sądu zasadnie organ wskazał, że w końcowym efekcie takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa T. i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą. Konkludując, należy uznać, że opisane wyżej informacje objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa /.../".

W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że wywody zawarte w części poświęconej rozważaniom Sądu I instancji dotyczą innego rynku właściwego, niż tego, co do którego informacje stanowiły przedmiot sporu.

Niewątpliwie zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć – i to istotny - wpływ na wynik sprawy. Brak rozważań co do przedmiotu sporu a odniesienie się do innego rynku właściwego tego typu naruszeniem jest.

NSA wziął też pod uwagę, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. istnieje możliwość oddalenia skargi kasacyjnej nie tylko gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem składu rozpoznającego sprawę wadliwość uzasadnienia tego typu, że usunięcie tych wad w istocie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego wyklucza oddalenie skargi na podstawie powołanego art. 184 p.p.s.a. (in fine).

Ponownie rozpoznając sprawę WSA zobligowany będzie także do wnikliwego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.