Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1784/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94 a, art. 129 b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.) Sędzia WSA Leszek Kobylski Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.

(dalej: "skarżąca", "spółka", "strona") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF", "organ") w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "[...]WIF", "organ I instancji") stwierdził naruszenie przez spółkę zakazu określonego w art. 94 "a" ust. 1 ustawy

z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., zwana dalej: "p.f.") reklamy aptek ogólnodostępnych, zlokalizowanych

w L. przy ulicach: K. [...] i S. [...], P. przy ul. G. [...], S. przy ul. M. [...], W. przy ulicach: G. [...], M. [...], I. [...] i P. [...] oraz ich działalności za pomocą gazety reklamowej "G." rozpowszechnianej w formie drukowanej

i w internecie oraz nakazał zaprzestanie jej prowadzenia. Ponadto nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 8.000 zł, a nakazowi nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu 22 lutego 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do GIF wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu I instancji. Jako podstawę żądania wskazano art. 156

§ 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; zwana dalej: "k.p.a.") - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj.: art. 129 "b" ust. 1 i 2 w związku z art. 94 "a" ust. 2 i 3 p.f. oraz art. 6, art. 7, art. 11, art. 61 § 1 i § 4, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 - § 3 k.p.a.

Uzasadniając przedmiotowy wniosek spółka zarzuciła organowi I instancji wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego. Wskazała, iż organ zbierał dowody, zanim zostało wszczęte postępowanie administracyjne oraz że oparł się na niewystarczającym materiale dowodowym w postaci jednego egzemplarza czasopisma "G.". Podniosła, iż zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych jest czynem stypizowanym i może zostać popełniony jedynie przez podmiot prowadzący aptekę lub punkt apteczny. Po przedstawieniu wykładni definicji reklamy aptek wskazała, iż organ I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 94 "a" ust. 1 p.f. Oceniła, iż działania polegające na umieszczaniu w czasopiśmie "G." treści, które organ I instancji uznał za reklamę aptek, nie naruszają zakazu reklamy aptek

i punktów aptecznych oraz ich działalności. Wskazała na naruszenie przez [...]WIF art. 77 § 1 k.p.a. przez przerzucenie na skarżącą ciężaru dowodu, że jej działania nie stanowią reklamy apteki. Wyjaśniła, iż wezwanie organu I instancji w tym zakresie nie było precyzyjne i nie wskazywało, jakich dowodów żąda organ. Za niewłaściwe uznała także oparcie dokonanych w sprawie ustaleń na jednym egzemplarzu czasopisma "G." oraz przyjęcie, że ww. gazetka była rozpowszechniana na terenie całego województwa [...] w formie drukowanej, bez potwierdzenia tej okoliczności w materiale dowodowym sprawy. Zakwestionowała również sposób ustalenia wysokości kary pieniężnej podnosząc, iż przy jej wymierzaniu [...]WIF powinien był kierować się zasadami postępowania karnego.

Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2013 r. GIF, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4 p.f. oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że sporna decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że w świetle aktualnie obowiązującej ustawy p.f. [...]WIF miał podstawę prawną do skierowania decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia reklamy oraz nakładającej karę pieniężną na podmiot, który nie prowadzi apteki. Ponadto po analizie zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ zauważył, że postępowanie nieważnościowe nie może być traktowane jako alternatywa do odwołania w przypadku, gdy strona nie skorzystała w terminie z przysługującego jej uprawnienia. Odnośnie zarzutu, że organ zbierał dowody przed wszczęciem postępowania, [...]WIF wywiódł, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Zgodnie z utrwaloną doktryną, jako moment wszczęcia takiego postępowania uważa się podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia, a nie doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Organ czynnie zbierał dowody w sprawie, zwracał się do osób i podmiotów, które mogły udzielić informacji i dostarczyć dowodów umożliwiających ustalenie stanu faktycznego. Strona była informowana o prowadzonym postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Nie można więc stwierdzić, że organ nie prowadził postępowania dowodowego oraz że przerzucił ciężar dowodu na stronę.

W aktach sprawy administracyjnej, oprócz egzemplarza "G.", dostarczonego przez stronę o numerze [...], znajdują się jeszcze dwa numery tej gazety o numerach: [...] i [...]. W ocenie [...]WIF, organ I instancji prawidłowo również uzasadnił wysokość nałożonej kary pieniężnej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji [...]WIF z dnia [...] listopada 2012 r. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania:

1. art. 129 "b" ust. 1 i 2 w związku z art. 94 "a" ust. 2 i 3 p.f., które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 6, art. 7, art. 11, art. 61 § 1 i § 4, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1- § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 21 k.p.a., bowiem postępowanie było prowadzone przez niewłaściwy miejscowo organ I instancji;

4. art. 45 k.p.a. przez wysłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania na nieaktualny adres siedziby skarżącej;

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.

Powołaną na wstępie decyzją znak [...] dnia [...] marca 2014 r. GIF, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 p.f. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji

w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po przedstawieniu stanu sprawy, organ podał, że zarzuty wniesionego środka zaskarżenia dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 129 "b" ust. 1 i 2 w związku z art. 94 "a" ust. 2 i 3 p.f.

i przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 11, art. 21, art. 45 art. 61 § 1 i § 4, art. 77

§ 1, art. 80 oraz art. 107 § 1- § 3 k.p.a. nie odnoszą się do decyzji organu z dnia [...] czerwca 2013 r., tylko dotyczą decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r., dlatego nie mogą zostać uwzględnione.

Wskazując na specyfikę postępowania nieważnościowego w odniesieniu do przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ podał, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ocena, czy w trakcie postępowania zwykłego organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa oraz czy treść załatwienia sprawy również nie narusza prawa

w sposób rażący. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub

w części. Przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zatem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie może być traktowane jako alternatywa do odwołania w przypadku, gdy strona nie skorzystała w terminie z przysługującego jej uprawnienia.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego rażącego naruszenia

w postępowaniu zwykłym prawa materialnego - art. 129 "b" ust. 1 i 2 w związku z art. 94 "a" ust. 2 i 3 p.f. przez oczywistą wadliwą interpretację, która doprowadziła do oczywistej i rażącej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, powodującym nieważność decyzji, GIF podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym w przedmiocie reklamy aptek, ugruntowane jest stanowisko, że za działania naruszające zakaz określony w art. 94 "a" ust. 1 p.f. uznano wszelkie działania mające na celu zachęcenie potencjalnego klienta do skorzystania z usług konkretnej apteki. Formy i metody reklamy mogą być różnorodne. Za działania reklamowe uznano wszelkie materiały, które w sposób choćby pośredni nawiązywały do apteki i jej działalności. Nie można zatem przyjąć, że stanowisko organu I instancji co do uznania, że spółka prowadziła reklamę aptek za pomocą gazetki "G." stanowi rażące naruszenie art. 94 "a" ust. 1 i ust. 2 p.f.

Organ podał także, iż analizując prowadzone przez organ I instancji postępowanie nie stwierdził rażącego naruszenia prawa procesowego, dlatego też uznał za zasadne utrzymanie w mocy swojej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...]WIF. Co do zarzutu zbierania dowodów przed wszczęciem postępowania, które nie mogą one zostać uwzględnione przy podejmowanej decyzji oraz przerzucenia na spółkę ciężaru dowodu, GIF wyjaśnił, że o wszczęciu postępowania zwykłego organ

I instancji powiadomił skarżącą pismem z dnia [...] września 2012 r., znak [...]. Prowadząc postępowanie wyjaśniające [...]WIF zwrócił się do kierowników poszczególnych aptek o przekazanie informacji o obowiązujących

w aptekach cenach produktów, które były wymienione w zestawieniu cenowym prezentowanym w czasopiśmie "G.". Spółka również wypowiadała się w trakcie toczącego się postępowania. Przed wydaniem decyzji [...]WIF powiadomił spółkę o zamiarze zakończenia postępowania oraz o treści art. 10 § 1 k.p.a., z którego to prawa strona nie skorzystała. Podał, iż momentem wszczęcia postępowania z urzędu jest dokonanie pierwszej czynności przez organ, a nie doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Ponadto, w odróżnieniu od innych postępowań, k.p.a. nie wprowadza ograniczeń czasowych co do przeprowadzenia dowodu. Organ administracji publicznej, zgodnie z art. 75 §1 k.p.a., ma obowiązek dopuścić jako dowód wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a jedynym ograniczeniem jest to, że nie mogą być one sprzeczne z prawem. Brak jest zatem przesłanek do stwierdzenia, że postępowanie dowodowe było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. (przyjęcia przez organ I instancji, że spółka w żaden sposób nie udowodniła, ani nie złożyła dowodów wskazujących, że jej działania nie stanowią reklamy apteki), organ podał, iż nie kwestionuje podstawowej zasady postępowania dowodowego, że to na organie spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego i dochodzenia do prawdy obiektywnej. Uznał jednak, iż okoliczność ta winna być oceniana w kontekście całego postępowania dowodowego. Jak wynika z akt sprawy, organ czynnie prowadził postępowanie dowodowe, zwracał się do osób i podmiotów, które mogły udzielić informacji i dostarczyć dowodów umożliwiających ustalenie stanu faktycznego. Spółka była informowana o prowadzonym postępowaniu i przysługującym jej uprawnieniu brania czynnego udziału w postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Nie można zatem stwierdzić, iż [...]WIF nie prowadził postępowania dowodowego oraz że przerzucił ciężar dowodu na stronę. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że wezwanie kierowane do strony przez organ I instancji nie precyzowało jakiego rodzaju dowodu organ żąda. Nie sprecyzował jednak, które wezwanie kwestionuje. Jeżeli zarzut ten dotyczył pisma z dnia [...] września 2012 r. wzywającego do złożenia wskazanych w nim materiałów, to w ocenie organu określało ono precyzyjnie treść żądania. Ponadto, z odpowiedzi strony (pismo z dnia [...] października 2012 r.) na powyższe wezwanie wynika, że nie miała ona wątpliwości co do treści wezwania.

GIF za niezasadny uznał także argument spółki, iż organ I instancji ograniczył postępowanie dowodowe tylko do jednego egzemplarza czasopisma "G." Nr [...]. Podał w tym zakresie, iż w aktach sprawy znajdują się, oprócz egzemplarza dostarczonego przez stronę, jeszcze dwa egzemplarze tej gazety

o numerach: [...] i [...].

Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ podał, iż uzasadniając wysokość nałożonej kary pieniężnej [...]WIF wyjaśnił, iż brał pod uwagę zarówno okres prowadzenia reklamy, czy było to pierwsze naruszenie, rozmiar prowadzonej reklamy - zarówno jeśli chodzi o ilość aptek, jak i o wielkość nakładu, formę rozpowszechnianego czasopisma - w formie papierowej i elektronicznej. W ocenie GIF, organ I instancji należycie uzasadnił wysokość nałożonej kary pieniężnej.

W sprawie nie doszło również do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania co do właściwości miejscowej. Jak wynika bowiem z treści decyzji, [...]WIF nakazał stronie zaprzestania prowadzenia reklamy aptek zlokalizowanych na terytorium województwa [...]. Z obowiązującego w tym zakresie art. 112 ust. 1 pkt 2 p.f. wynika, że zadania inspekcji farmaceutycznej w I instancji, określone w ustawie p.f., wykonuje wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego jako kierownika wojewódzkiej inspekcji farmaceutycznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Wojewódzki inspektor farmaceutyczny sprawuje nadzór nad działalnością aptek zlokalizowanych na terytorium województwa, w którym jest inspektorem. Jeśli zatem postępowanie dotyczy reklamy aptek zlokalizowanych na terytorium danego województwa, to zgodnie z art. 94 "a" ust. 2 p.f., wojewódzki inspektor farmaceutyczny tego województwa jest właściwy w sprawie, gdyż sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej aptek, punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego. Jeśli zatem prowadzona była reklama aptek zlokalizowanych na terytorium województwa [...], to w sprawie był właściwy [...]WIF.

W konsekwencji GIF stwierdził, że organ I instancji, wydając decyzję ostateczną, nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, nie zostały zatem spełnione ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2012 r.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie z mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń o właściwym procedowaniu i uznaniu przez [...]WIF, iż skarżąca dopuściła się naruszenia art 94 "a" ust. 1 i 2 p.f., co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nieustosunkowanie się przez organ do zarzutu skarżącej skierowania przez [...]WIF decyzji do strony, która nie jest podmiotem prowadzącym aptekę, punkt apteczny, czy placówkę obrotu pozaaptecznego;

3. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, podczas gdy zasadnym było uchylenie decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2012 r.;

4. art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, mimo iż zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...]WIF z dnia [...] listopada 2012 r. z powodu rażącego naruszenia przez ten organ: art. 129 "b" ust. 1 i 2 w związku z art. 94 "a" ust. 1, 2 i 3 p.f., art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a., art. 61 § 1 i § 4, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1- § 3 k.p.a., art 45 k.p.a. (poprzez wysłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania do skarżącego na nieaktualny adres siedziby skarżącej);

5. art. 21 k.p.a. (postępowanie było prowadzone przez niewłaściwy miejscowo organ

I instancji);

6. art. 129 "b’ ust. 1 i 2 w związku z art 94 "a’ ust. 1, 2 i 3 p.f. przez błędne uznanie, iż nie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., mimo że adresatem normy art. 129 "b" ust. 1 i 2 w związku z art. 94 "a" ust 1, 2 i 3 p.f. może być tylko podmiot prowadzący aptekę, punkt apteczny, placówkę obrotu pozaaptecznego.

Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia strona po przedstawieniu stanu sprawy podała, iż organ dopuścił się szeregu istotnych naruszeń przepisów postępowania, które

w efekcie doprowadziły do wydania błędnej decyzji utrzymującej w mocy decyzję [...]WIF odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. GIF nie dokonał wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziłoby do konkluzji, że decyzja [...]WIF została wydana z rażącym naruszeniem licznych przepisów postępowania. Dopuścił się także naruszenia przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń

o właściwym uznaniu przez [...]WIF w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., iż skarżąca prowadziła zakazaną reklamę aptek, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. GIF w ogóle nie ustosunkował się do szczegółowo opisanego zarzutu skarżącej skierowania przez [...]WIF decyzji do skarżącej, która nie jest podmiotem prowadzącym aptekę, punkt apteczny, czy placówkę obrotu pozaaptecznego, co prowadzi do wniosku, że organ

I instancji bezpodstawnie wydał decyzję ostateczną na podstawie art. 94 "a" p.f. Ponadto

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się jedynie do powołania definicji reklamy obowiązującej w orzecznictwie oraz lakonicznie stwierdził, że nie stanowi rażącego naruszenia art. 94 "a" ust. 1 i 2 p.f. ustalenie, iż strona prowadziła reklamę aptek za pomocą gazetki "G.". Organ nie odniósł się w ogóle do podnoszonej kwestii błędnego uznania, iż norma art. 94 "a" i art. 129 "b" ust. 1 i ust. 2 p.f. skierowana jest do każdego podmiotu - w tym skarżącej - niebędącego podmiotem prowadzącym aptekę, punkt apteczny, czy placówkę obrotu pozaaptecznego. Takie działanie GIF, polegające na wybiórczym zajęciu się podniesionymi przez skarżącą zarzutami, jest niezgodne

z przepisami, przesądza o braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a także uniemożliwia poznanie faktycznych przyczyn wydania zaskarżonej decyzji, przez co czyni niemożliwym dokonanie jej kontroli sądowoadministracyjnej.

Skarżąca za niewłaściwe uznała stanowisko organu, iż zarzuty sformułowane w pkt. 1-5 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie odnoszą się do decyzji GIF odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...]WIF, bowiem z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób oczywisty i jednoznaczny wynika, że skarżąca zarzuciła GIF wadliwe procedowanie i wadliwą odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...]WIF z powodu niewłaściwego uznania, iż [...]WIF nie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1 do 5 zarzutów. Uznała także, że organ dokonał wadliwej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do wskazywanych we wniosku

o stwierdzenie nieważności przepisów prawa materialnego i procesowego.

W dalszej części skargi spółka przytoczyła argumenty prezentowane wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Szeroko ustosunkował się również do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny,

a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zapisaną w art. 16 § 1k.p.a.

Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a., powołanego przez skarżącą, jeśli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych "rażące naruszenie prawa" określa się jako naruszenie oczywiste i bezsporne, o dużym ciężarze gatunkowym, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części, które również koliduje

z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, przy czym te przesłanki nie mogą być dorozumiane. Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce wtedy, gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność decyzji. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny

i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa przez proste ich zestawienie ze sobą (por. np. wyroki NSA: z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, z dnia 31 października 2008 r., II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r., I OSK 1729/07, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, publ. cbois, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., VII SA/Wa 513/05, LEX nr 199041 oraz wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNP 1995/24/297).

Ocena organu orzekającego w trybie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji administracyjnej dotyczy wyłącznie zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadza się postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim jest wymagane w zwykłym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA

z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 739/09, publ.cbos).

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że ustalenia dokonane przez GIF w zakresie rozpoznania wniosku spółki o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. są prawidłowe i Sąd orzekający

w tym składzie w pełni je akceptuje. Należy zauważyć, że skarżąca nie skorzystała

z możliwości złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Natomiast wniosek

o stwierdzenie nieważności decyzji nie może zastępować środka odwoławczego przysługującego stronie w trybie zwykłym postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo w przedmiotowej sprawie odniósł się i ocenił wskazane przez skarżącą zarzuty rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 94 "a" ust. 2 i 3 oraz art. 129 "b" ust. 1 i 2 p.f. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być oceniona jako "rażące" naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., VII SA/Wa 2113/12, publ.cbos). Tak więc jako rażące naruszenie prawa nie może być uznana rozbieżność w przedmiocie interpretacji art. 94 "a" ust. 1 p.f., zgodnie z którym zabroniona jest reklama aptek

i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi jednak reklamy informacja

o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

Organ I instancji w ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. szeroko ustosunkował się do definicji reklamy aptek, powołując obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie (strony 4 – 7 decyzji). Ostatecznie uznał, że reklamą działalności apteki jest działanie polegające na zachęcaniu potencjalnych klientów do dokonywania zakupu i korzystania z usług farmaceutycznych w konkretnej aptece. Organ I instancji wskazał przy tym, że gazetka reklamowa "G." jest tak skonstruowana, aby zwrócić uwagę czytelnika na produkty lecznicze w niej opisane, poinformowanie o ich właściwościach i działaniu w sposób skłaniający, zachęcający do działania, czyli do dokonania zakupu w konkretnych aptekach. Polemika skarżącej

z przyjętą przez organ I instancji interpretacją reklamy aptek na gruncie sprawy zakończonej decyzją ostateczną nie stanowi o "rażącym naruszeniu prawa" przez ten organ. GIF w przedmiotowej sprawie nie musiał więc badać słuszności argumentów strony co do odmiennej interpretacji przepisów prawa.

Należy również zgodzić się z organem, że na podstawie aktualnych przepisów p.f. jest możliwość nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki podmiotowi, który jej nie prowadzi. Wynika to wprost z art. 129 "b" ust. 1 p.f., iż karze pieniężnej (...) podlega ten, kto wbrew przepisom art. 94 "a" p.f. prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Nie jest zatem tak, jak twierdzi skarżąca, że karę pieniężną można nałożyć wyłącznie na podmiot prowadzący aptekę. Można ją nałożyć na każdego, kto dopuścił się naruszenia art. 94 "a" ust. 1 p.f. W tym zakresie organ prawidłowo ocenił brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.

Sąd nie podziela również zarzutu skarżącej odnośnie braku ustaleń przez organ I instancji co do okoliczności, które miały wpływ na wysokość kary pieniężnej wymierzonej spółce. Z dokładnej analizy uzasadnienia decyzji ostatecznej (strona 9) wynika, że organ I instancji należycie uzasadnił wysokość nałożonej kary pieniężnej, gdyż wziął pod uwagę zarówno okres prowadzenia reklamy (czy to było pierwsze naruszenie) oraz jej rozmiar (ilość aptek, wielkość nakładu, forma rozpowszechniania czasopisma).

Odnosząc się do zarzutu prowadzenia postępowania przez niewłaściwy miejscowo organ administracji, to należy stwierdzić, że jest on bezpodstawny. Należy zgodzić się z oceną organu, że właściwy w sprawie jest [...]WIF, bowiem zakwestionowana reklama aptek prowadzona była na terytorium województwa [...] (art. 112 ust. 1 pkt 2 p.f.).

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu dotyczącego braku prawidłowego powiadomienia strony o wszczęciu postępowania, Sąd w pełni podziela ocenę organu dokonaną w tym zakresie. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu pismem z dnia [...] września 2012 r., które zostało pierwotnie doręczone stronie w trybie zastępczym na adres: ul. O. [...] w W., a następnie przy piśmie z dnia [...] października 2012 r. ponownie na nowy adres: ul P. [...] w W. Ostatecznie więc skarżąca otrzymała informację o wszczęciu postępowania w trybie art. 94 "a" ust. 1 p.f. i złożyła wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] października 2012 r. Następnie pismem z dnia [...] października 2012 r. strona była poinformowana w trybie art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, jednak nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nie złożyła dodatkowych wyjaśnień, ani nowych dowodów. Tym samym strona miała świadomość toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie objętym art. 94 "a" ust. 1 p.f. oraz mogła brać w nim czynny udział. Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane na niewłaściwy adres strony, dlatego należy je uznać za nieskuteczne, a dowody, będące podstawą ustaleń faktycznych decyzji organu

I instancji z dnia [...] listopada 2012 r., zostały nieprawidłowo zebrane przed wszczęciem postępowania w sprawie.

Procedura administracyjna zakłada możliwość wszczęcia postępowania zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu, tj. na skutek podjęcia go przez właściwy

w sprawie organ bez zgody strony postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). Takie rozwiązanie jest wyrazem oparcia postępowania administracyjnego, obok typowej dla procedur prawnych zasady skargowości, również na zasadzie oficjalności, która w określonych przypadkach pozwala organowi administracji publicznej działać w tym zakresie samodzielnie. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości czy zasada oficjalności, przesądzają przepisy prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie treść art. 94 "a" ust. 2 i ust. 3 p.f. wprost wskazuje, iż nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej aptek sprawuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny, który w razie stwierdzenia naruszenia przepisu ust. 1 art. 94 "a" p.f. nakazuje w drodze decyzji zaprzestanie prowadzenia takiej reklamy. Przepis art. 94 "a" p.f. przesądza o zasadzie oficjalności

w sprawach tego rodzaju. Wprawdzie art. 61 k.p.a. nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, jednak sprecyzowania tego dokonało orzecznictwo sądów administracyjnych. Za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy więc przyjąć pierwszą czynność urzędową wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 1999 r., IV SA 1364/97, Lex nr 47892, z dnia 20 stycznia 2010 r., II GSK 321/09, Legalis).

Z powyższego wynika, że nawet mimo braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu zostaje ono uruchomione, a o momencie jego wszczęcia decydować będzie wykazana w aktach pierwsza istotna czynność w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu braku materiału dowodowego do wydania kwestionowanej decyzji i oparcie jej jedynie na jednym egzemplarzu "G." złożonym przez stronę (Nr [...] za wrzesień-listopad 2012 r.) należy również podzielić ustalenia organu w tym zakresie, że [...]WIF opierał się przy wydaniu decyzji na obszernym materiale dowodowym, w tym: na 3 egzemplarzach gazetki (dodatkowo Nr [...] z kwietnia 2012 r. i Nr [...] z czerwca 2012 r.) oraz informacjach o cenach, po jakich apteki sprzedawały prezentowane w gazetkach produkty, przesłanych przez poszczególne apteki oraz podmioty je prowadzące. Skarżąca w stawianiu zarzutów wobec decyzji organu I instancji w ramach wykazania podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji jest niekonsekwentna, ponieważ

z jednej strony zarzuca [...]WIF, że bezprawnie prowadził postępowanie dowodowe,

a z drugiej, że w sposób niewystarczający zebrał materiał dowodowy i starał się przerzucić na stronę ciężar dowodu, zawierając w decyzji zdanie, iż strona nie przedstawiła dowodu na okoliczność braku prowadzenia reklamy. Tak sformułowane zarzuty nie mogą skutecznie wykazać "rażącego" naruszenia prawa podczas postępowania administracyjnego prowadzonego przez [...]WIF.

W konsekwencji należy uznać, że organ, rozpoznając dwukrotnie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r., prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na brak jakiejkolwiek przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności ww. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. [...]WIF nie naruszył przy tym wskazanych

w skardze przepisów prawa materialnego, jak i postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł jak

w sentencji wyroku.