Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3176/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 33
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Słupeckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 324/15 w sprawie ze skargi S. na decyzję Starosty Słupeckiego z dnia 2 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Słupeckiego na rzecz Stowarzyszenia Sieć Obywatelska-Watchdog Polska kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem przesłanym za pomocą poczty elektronicznej w dniu 21 października 2014 r. S. zwróciło się do Dyrektora Zespołu Szkół [...] o udostępnienie informacji publicznej: umów cywilnoprawnych oraz faktur wystawionych przez podmioty gospodarcze na rzecz Zespołu Szkół [...], których właścicielem lub współwłaścicielem jest M.G.

Decyzją z dnia 3 listopada 2014 r. nr [...] Dyrektor Zespołu Szkół na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198 ze zmianami – zwanej dalej jako "u.d.i.p.") odmówił udostępnienia informacji żądanej przez skarżące Stowarzyszenie.

W uzasadnieniu Dyrektor Zespołu Szkół wyjaśnił, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. doznaje ograniczeń m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy zdefiniowane zostało w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U z 2003 Nr 153 poz.1503 zwanej dalej jako "u.z.n.k." – uwaga Sądu) i rozumie się przez nią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Dyrektor wyjaśnił, że w grudniu 2011 r. otrzymał od pełnomocnika przedsiębiorcy pismo z informacją, iż wszelka dokumentacja handlowa tj. umowy czy faktury dotyczące przedsiębiorstwa, którego współwłaścicielem jest M.G., objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa i pełnomocnik nie wyraża zgody na udostępniania żadnej dokumentacji osobom trzecim. Z tego też powodu oraz z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dyrektor Zespołu Szkół uznał, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i nie mogą zostać udostępnione. Zaznaczył również, że złożony przez skarżące Stowarzyszenie wniosek jest tożsamy z treścią wniosku złożonego przez właściciela firmy G. w dniu 11 września 2014 r., który prowadzi konkurencyjne przedsiębiorstwo w stosunku do firmy M.G. W ocenie Dyrektora Zespołu Szkół informacja o treści umów czy faktur ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i z uwagi na tę wartość mogła zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Treść dokumentacji została wygenerowana w drodze negocjacji i informacje te stanowią cenne źródło dla innych konkurencyjnych podmiotów działających na rynku lokalnym .

Odwołanie od powyżej wskazanej decyzji Dyrektora Zespołu Szkół złożyło skarżące Stowarzyszenie kwestionując zasadność zastosowania w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia Dyrektor Zespołu Szkół nie wziął pod uwagę zasady jawności finansów publicznych. Z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 157 poz. 1240) wynika, że gospodarka finansami publicznymi jest jawna. Art. 33 ust. 2 tej ustawy nie zakłada, aby ograniczeniem tej zasady był art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 321/13 skarżące Stowarzyszenie wskazało, że warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności.

Po rozpatrzeniu odwołania Starosta Słupecki decyzją z dnia 2 marca 2015 r. nr OR.1431.1.2015 na podstawie art. 10, art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Starosta wskazał, że przepisy u.d.i.p. ograniczają jawność gospodarowania środkami publicznymi. Uregulowanie zwarte art. 33 ustawy i finansach publicznych nie jest kompleksowe i jedynie statuuje zasadę jawności i przejrzystości oraz sposoby jej realizacji na gruncie konkretnej ustawy.

Starosta wyjaśnił, że w związku ze złożeniem wniosku przez skarżące Stowarzyszenie Dyrektor Zespołu Szkół otrzymał pismo od pełnomocnika przedsiębiorcy z informacją, iż wszelka dokumentacja handlowa przedsiębiorstwa, którego właścicielem jest M.G. objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa. Powołując się na treść art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Starosta wskazał, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy – materialny (np. szczegółowy sposób wykonywania usługi, jej koszt) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). W niniejszej sprawie przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania treści dokumentacji handlowej w tajemnicy w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., wobec czego, mimo że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja ma charakter informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Starosta podkreślił, że warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą, należących do przedsiębiorcy informacji, które mają korzystać z poufności. W niniejszej sprawie Dyrektor Zespołu Szkół uzyskał oświadczenie , co do kwalifikacji danych zawartych w dokumentacji handlowej jako stanowiących tajemnicę handlową, co zdaniem Starosty jest równoznaczne z tajemnicą przedsiębiorcy. Starosta zaznaczył również, że wniosek złożony przez skarżące Stowarzyszenie jest tożsamy z treścią wniosku konkurencyjnego przedsiębiorcy i wysoce prawdopodobne jest, że udostępniona informacja mogłaby być wykorzystana przez konkurencyjne podmioty w działalności gospodarczej.

Skargę na wskazaną powyżej decyzję Starosty złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. wnosząc o uchylenie decyzji Starosty jak również poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zespołu Szkół oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmierne ograniczenie prawa do informacji publicznej i odmowę udostępnienia faktur i umów zawieranych w sferze finansów publicznych.

Skarżące Stowarzyszenie podniosło, że art. 33 i art. 35 ustawy o finansach publicznych przesądzają, iż wnioskowane informację są jawne. Nawet gdyby w dokumentach były dane związane z tajemnicą przedsiębiorcy, to nie można uznać, że dotyczy to całości wnioskowanych dokumentów. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia Starosta nieprawidłowo stwierdził, że wnioskowana informacja podlega ochronie wyrażonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r. o sygn. akt IV SA/Po 324/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Szkół [...] z dnia 4 listopada 2014 r. nr [...].

Jak wskazał Sąd, bezspornym pozostaje, że Dyrektor Zespołu Szkół jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej co wynika z art. 4 ust 1 pkt 4 u.d.i.p. Zauważył też, że z uwagi na treść art. 6 ust. 1 pkt 3 pkt b u.d.i.p. żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja stanowi informację publiczną.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji przypomniał, że fakt, iż konkretna informacja stanowi informację publiczną, nie oznacza jeszcze, że winna ona być w ogóle udostępniona wnioskodawcy. Choć bowiem zasadą jest, że informacja publiczna podlega udostępnieniu, to jednak zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Legalną definicję pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa zawiera art. 11 ust. 4 u.z.n.k, wskazując iż przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności.

Kolejno WSA w Poznaniu zaznaczył, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Jak wynika z powyższego na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny – sprowadzający się posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, oraz z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13 dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl). Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z art. 33 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.z 2013 r. poz. 885) wynika zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi. Ponadto z art. 35 tej ustawy wynika zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Przepis ten przewiduje, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Powyższe oznaczało zdaniem WSA w Poznaniu, że zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Sąd ten podkreślił, że złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis art. 35 ustawy o finansach publicznych znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem stroną żądanych umów była jednostka sektora finansów publicznych, a nadto faktury oraz umowy cywilnoprawne, o udostępnienie których zwróciła się strona skarżąca dotyczyły gospodarowania środkami publicznymi. Tym samym skoro organ dysponował żądaną informacją publiczną i przyjął zastrzeżenie przedsiębiorcy o objęciu żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, to też jego obowiązkiem pozostawało samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Tymczasem, w ocenie Sądu, Starosta ograniczył się do oceny zasadności stanowiska Dyrektora Szkoły wskazując jedynie, iż ten dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji, gdyż uzyskał oświadczenie co do kwalifikacji danych zawartych w dokumentacji handlowej jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Z kolei Dyrektor Szkoły wskazał, że informację nie mogą podlegać udostępnieniu, albowiem mogą stanowić cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych podmiotów działających na rynku lokalnym. Zaznaczył również, że umowy zawarte zostały w drodze negocjacji, gdyż wartość udzielonych zleceń nie przekroczyła progu kwotowego, dla którego przewidziane byłoby stosowanie przepisów o zamówieniach publicznych.

Stanowisko to Sąd pierwszej instancji ocenił jako całkowicie bezzasadne. Po pierwsze wskazał, że bez znaczenia dla zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi pozostaje fakt, iż zamówienie zostało udzielone w formie negocjacji i w przypadku jego udzielenia nie znajdowały zastosowania przepisy o zamówieniach publicznych. Niewątpliwie wyłączenie takie nie wynika z art. 35 ustawy o finansach publicznych. Faktury za wykonane usługi na rzecz jednostki sektora finansów publicznych, potwierdzające wysokość kwot wydawanych z budżetu tej jednostki w ocenie Sądu nie mogą zostać uznane za informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tak samo umowy cywilnoprawne będące podstawą wydatkowania środków publicznych nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, o ile w sprawie nie zostaną wykazane konkretne wartości przemawiające za utajnieniem tej informacji.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał, że informacje dotyczące faktur wystawionych na rzecz Zespołu Szkół oraz umów cywilnoprawnych których stroną był Zespół Szkół, co do których przedsiębiorca złożył zastrzeżenie objęcia ich tajemnicą przedsiębiorstwa, uznać należało za niezastrzeżone. Warunkiem uznania żądanych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy było wykazanie przez organ konkretnych posiadających wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy informacji, czego ani Starosta ani też Dyrektor Zespołu szkół nie uczynili. Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, za takie nie można uznać wysokości kwot wydawanych z budżetu jednostki sektora publicznego. Tym samym uznał, że organy w niniejszej sprawie w sposób całkowicie nieuprawniony ograniczyły prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej w zakresie gospodarowania środkami publicznymi.

W ocenie Sądu pierwszej instancji możliwość uzyskania przez inne konkurencyjne podmioty informacji w zakresie ustalonego przez jednostkę sektora finansów publicznych sposobu wynagradzania za wykonaną usługę nie może stanowić podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Istnienie konkurencji jest jednym z istotnych elementów społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej, w świetle art. 20 Konstytucji, podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji za cenione przez ustrojo- i ustawodawcę należy uznać wszelkie działania służące wspieraniu i rozwojowi konkurencji – czego dowodzi choćby obowiązywanie w polskim systemie prawa odrębnej ustawy poświęconej tej problematyce (obecnie: ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów; Dz. U. z 2015 r. poz. 184) – a za niepożądane: działania zmierzające do blokowania lub ograniczania konkurencji (vide: wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. IV SA/Po 80/15).

Reasumując, Sąd pierwszej instancji uznał, że żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje stanowiły informacje publiczną, a w świetle art. 35 ustawy o finansach publicznych za nieskuteczne uznać należało zastrzeżenie przedsiębiorcy dotyczące objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy. Odmawiając udostępnienia tych informacji organy nie wykazały w sposób przekonujący, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 35 ustawy o finansach publicznych, a żądana informacja powinna podlegać udostępnieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Słupecki. Postawił w niej orzeczeniu trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przez uznanie, że zastrzeżona informacja nie stanowi "innej informacji posiadającej wartość gospodarczą", o której mowa w cytowanym przepisie, a przez to jako nie posiadająca wartości gospodarczej winna zostać ujawniona. Zdaniem skarżącego kasacyjnie takimi "innymi informacjami posiadającymi wartość gospodarczą" są treść złożonych ofert oraz ceny usług.

Po drugie, naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji polegające na przyjęciu, że faktury i umowy co do których przedsiębiorca podjął niezbędne kroki w celu ich nieujawniania winny zostać udostępnione bez względu na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępienie do informacji publicznej, a także przez przyjęcie, że zarówno Dyrektor Szkoły, jak i Starosta Słupecki, nie mieli podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej, gdyż przedsiębiorca nieskutecznie zastrzegł dostęp do informacji.

Po trzecie, naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że Dyrektor Szkoły i Starosta Słupecki nie mieli podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej, gdyż informacje których poufność zastrzegł przedsiębiorca nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy.

W wykonaniu wezwania Naczelnego Sądu Administracyjnego, w dniu 1 października 2017 r. Starosta Słupecki nadesłał żądane w sprawie faktury oraz wniosek J.A., jednocześnie jednak oświadczył, że objęte wnioskiem umowy cywilnoprawne nie zostały odnalezione przez Dyrektora Zespołu Szkół [...], powołanego od dnia 1 września 2017 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosła o jej oddalenie. Na rozprawie pełnomocnik Stowarzyszenia podtrzymał stanowisko opowiadające się za oddaleniem skargi kasacyjnej oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Istota wszystkich trzech zarzutów sprowadza się do tego, czy organ zasadnie przyjął – co zakwestionował Sąd pierwszej instancji – że żądane informacje w postaci umów cywilnoprawnych oraz faktur wystawionych przez podmioty gospodarcze, których współwłaścicielem lub właścicielem jest M.G., na rzecz Zespołu Szkół Ekonomicznych w [...] – objęte są tajemnicą przedsiębiorcy art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i może być wyłączona ich jawność w myśl art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wobec czego dopuszczalne było odmówienie decyzją udostępnienia tych informacji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, uznając w rezultacie zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne.

Art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zaś w myśl art. 35 tej ustawy klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nie wykazały w sprawie, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy podlegającą wyłączeniu od udostępnienia. Nie sposób podzielić stanowiska, że żądane informacje w postaci umów cywilnoprawnych oraz faktur wystawionych przez podmioty gospodarcze w relacji z podmiotem publicznym są a priori "innymi informacjami posiadającymi wartość gospodarczą", wyłączonymi z objęcia zasadą jawności bez potrzeby analizy tych dokumentów. Nie jest tu wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje złożone w ofercie stanowią dla niego wartość gospodarczą. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Powinno być ono przedstawione przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej, czego brak w wydanych w sprawie decyzjach. Jeżeli skarżący kasacyjnie argumentuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że żądana informacja posiada dla przedsiębiorcy wartość ekonomiczną wówczas, gdy jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski czy pozwoli pozyskać nowych klientów, to tym samym powinien w wydanej w sprawie decyzji przedstawić to, w jaki sposób do tego rodzaju zdarzeń dojdzie – lub że jest to odpowiednio prawdopodobne – w sytuacji udostępnienia żądanej informacji. Należy podkreślić, że w świetle art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych to jawność jest zasadą, zaś jej wyłączenie wyjątkiem. W myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać zatem na rzecz zasady jawności (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., I OSK 1871/15). Należy zauważyć, że organ odmówił udostępnienia całej żądanej informacji, tym czasem obejmują one szerszy zakres niż tylko treść złożonych ofert oraz ceny usług, którym skarżący kasacyjnie przypisuje wartość ekonomiczną uzasadniającą odmowę udostępnienia, zatem jego działania uznać wypada co najmniej za nieproporcjonalne i wskazujące na brak dostatecznej analizy przedmiotowej informacji. Zapatrywanie o braku dostatecznego rozważenia treści żądanych informacji znajduje dodatkowe potwierdzenie w fakcie, że – co wyszło na jaw na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – umowy cywilnoprawne, które były przedmiotem wniosku i decyzji odmownych, nie zostały odnalezione, zaś Dyrektor Szkoły dopiero po wezwaniu przesłał faktury Staroście Słupeckiemu.

Powtórzyć należy, że – zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – odmowa oparta na podanych przez organ w sprawie podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej (szerzej: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., I OSK 3260/14). Spełnienie tych przesłanek, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., musi być wykazane w uzasadnieniu wydanych na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji. W niniejszej sprawie stwierdzić zatem należy, że skarżący kasacyjnie nie wykazał spełnienia przesłanki materialnej odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, co zasadnie wytknął Sąd pierwszej instancji. W tym świetle, wbrew trzeciemu zarzutowi skargi kasacyjnej, nie było podstaw do zastosowania przez organy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na uwadze wszystko powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.