Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1268/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 958/14 w sprawie ze skargi P.G. - redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego [...] w przedmiocie udzielenia informacji prasowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015r. sygn. akt II SAB/Wa 958/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w przedmiocie wniosku z dnia 8 września 2014 r. o udzielenie informacji prasowej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] do załatwienia wniosku skarżącego P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" z dnia 8 września 2014r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] na rzecz skarżącego P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K.M. w piśmie z dnia 8 września 2014 r. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] o udzielenie, na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.), informacji dotyczącej ostatniego, przeprowadzonego w okręgu, kursu dla nowowstępujących do Polskiego Związku Łowieckiego poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Wskazał, że w przypadku odmowy udzielenia informacji w powyższej sprawie, na podstawie otrzymanego pełnomocnictwa redaktora naczelnego dziennika "[...]", wniósł o złożenie odmowy w ciągu 3 dni, w trybie art. 4 ust. 3 u.p.p.

Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w piśmie z dnia 12 września 2014 r. zwrócił się redaktora naczelnego dziennika "[...]" o podanie, czy K.M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika "[...]" albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji. W takim przypadku prosi o nadesłanie stosownego upoważnienia.

P.G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...], w której zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2002r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U . Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.) i wniósł o nakazanie w/w Zarządowi udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że do dnia jej wniesienia żądana informacja nie została udzielona, organ nie wykonał żadnych czynności w sprawie, o których mowa w u.d.i.p. Skarżący, odnosząc się do treści art. 4 ust. 1 i art. 3a u.p.p. wskazał, że udostępnienie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla ustalenia właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru informacji oraz charakteru adresata wniosku. W przypadku, gdy wniosek będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p., właściwym do jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p., tak jak w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Adresat wniosku o udzielenie informacji jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej. Polski Związek [...] realizuje także inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Zadania nałożone na Związek w drodze ustawy, ze względu na ich cel, mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów powinna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela na podstawie przepisów u.d.i.p. Skarżący, powołując art. 42 ust. 9 ustawy Prawo Łowieckie podał również, iż działalność Polskiego Związku Łowieckiego obejmuje ustalanie wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywania polowania, zaś Związek uwzględnia przy tym poniesione koszty. Skarżący domagał się wskazania przez organ wysokości poszczególnych kosztów szkolenia i egzaminu uprawniającego do wykonywania polowania, a zatem jego wniosek dotyczył informacji na temat zadań mieszczących się w ramach działalności wykonywanej przez Polski Związek Łowiecki w imieniu państwa. Związek ten wydaje uprawnienia do polowania, które musi zostać poprzedzone ukończeniem szkolenia i zdaniem egzaminu, organizowanych przez Związek, a więc informacja o tym jest informacją publiczną.

Zdaniem skarżącego, skoro wniosek z dnia 8 września 2014 r. dotyczył udzielenia informacji publicznej i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to mimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 u.p.p.

Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j.: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W uzasadnieniu podał, że skarga jest przedwczesna i w związku z tym niedopuszczalna. Stwierdził, że nie odmówił udzielenia informacji, ani nie zwlekał z odpowiedzią na zadane pytania w trybie ustawy Prawo prasowe. Wskazał, że redaktor naczelny dziennika "[...]", pomimo wezwania nie przekazał wyjaśnienia i upoważnienia, o które wnioskowano w piśmie z dnia 12 września 2014 r. Wyjaśnił, że art. 4 ust. 3 u.p.p. stanowi, że w razie odmowy udzielenia informacji na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, a to dopiero otwiera termin do wniesienia skargi do sądu. Przedmiotowa sprawa nie spełnia kryteriów do poddania jej merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny. Odmowa nie nastąpiła, tym bardziej, że to nie redaktor wnioskował o sporządzenie odmowy na piśmie. Zostałaby ona sporządzona dopiero na żądanie redaktora naczelnego (art. 4 ust. 3 u.p.p.).

W ocenie Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] nie pozostaje on w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania u.d.i.p., natomiast na gruncie u.p.p. instytucja skargi na bezczynność nie istnieje. Gdyby wnioskodawca złożył przedmiotowy wniosek, nie powołując się na fakt bycia dziennikarzem, organ nie miałby wątpliwości, że przedmiotowy wniosek należy rozpatrzyć w trybie u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] polegająca na nierozpatrzeniu wniosku K.M. z dnia 8 września 2014 r. o udzielenie informacji prasowej. Dokonując analizy wniosku uznał, że pochodzi on od dziennika "[...]", a nie od K.M. występującego jako osoba fizyczna. Z tego względu przyjął, że jego źródłem jest prasa w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. Wskazał, że wprawdzie wyżej wymieniony nie powoływał się w nim na żadne upoważnienie, to jednak przedmiotowy wniosek posiada logo i nagłówek dziennika "[...]", a jako jego podstawę prawną wskazano art. 4 ust. 1 u.p.p. W związku z powyższym, w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, że K.M. z wnioskiem o udzielenie informacji prasowej występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "[...]".

Sąd pierwszej instancji , po przedstawieniu treści art. 4 ust.1,3, 4 oraz 3a u.p.p. wyjaśnił, że dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji, gdy wniosek będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p., właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach tej ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wykonującym zadania publiczne określone w art. 34 ustawy Prawo Łowieckie. Powyższe zadania mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo Łowieckie). Publicznoprawny charakter działalności zarządów okręgowych Polskiego Związku Łowieckiego przesądza również o tym, że informacje żądane w niniejszej sprawie stanowią informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając brzmienie art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i pkt 4a u.d.i.p. przyjął, że wniosek K.M. z dnia 8 września 2014 r. dotyczył informacji publicznej i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Wskazał, że pomimo, iż wniosek został wniesiony przez prasę w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p., to jednak stosownie do art. 3a u.p.p. podlegał rozpatrzeniu przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w trybie określonym w u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 u.p.p.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że brak rozpatrzenia przez organ przedmiotowego wniosku oznaczał, że pozostawał w bezczynności. Redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, złożona w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013r. , sygn. akt I OSK 319/13). W niniejszej sprawie, redaktor naczelny dziennika "[...]" posiadał legitymację do wniesienia skargi. Przepis art. 3a u.p.p. określa jedynie tryb, w jakim ma być załatwiony wniosek prasy o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępniania takiej informacji. Użyte w tym przepisie słowo "prasa" oznacza, że pozostaje ona w roli podmiotu żądającego informacji. Definicja "prasy" jest zawarta w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. W przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał zarówno dziennik, jak i dziennikarz, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu dziennika, jako kierującemu redakcją (art. 25 ust. 1 u.p.p.), przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po wyjaśnieniu zagadnienia bezczynności stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku z dnia 8 września 2014 r., gdyż nie został on dotychczas załatwiony.

Rozważając charakter bezczynności uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż postępowanie organu był wynikiem braku znajomości obowiązujących przepisów prawa. Nie orzekł również o wymierzeniu organowi grzywny.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 ust. 1 w zw. z art. 151, art. 132 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), poprzez zastosowanie błędnej wykładni tego przepisu.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że wniosek w trybie prawa prasowego powinien zostać sporządzony przez dziennikarza, który powinien podlegać rygorom określonym w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. Pozostawać w stosunku pracy lub zajmować się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wnioskodawca ma obowiązek udowodnienia swojego statusu jako dziennikarza. Podanie przez wnioskodawcę jedynie numeru legitymacji, w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości jego weryfikacji, nie może być uznane za uprawdopodobnienie statusu dziennikarza.

Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach zwrócił uwagę, iż organ z urzędu powinien zbadać, czy żądana informacja stanowi informację podlegającą rygorom określonym w u.d.i.p. Natomiast kolejna część badania formalnego wniosku, czyli – od kogo pochodzi, czy ta osoba ma prawo działać na rzecz redakcji oraz czy ma prawo wskazywać adres do korespondencji, pozostaje poza zainteresowaniem Sądu. Oznacza to, że Sąd dopuszcza wybiórczą, formalną ocenę wniosku przez organ, co skutkuje stwierdzeniem, że art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. jest przepisem martwym.

W niniejszej sprawie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...], dostrzegając we wniosku o udzielenie informacji brak formalny, wezwał do jego usunięcia. Miało to istotne znaczenie, gdyż wnioskodawca K.M. wskazywał nie swój własny adres, a adres redakcji. W przypadku podania własnego adresu zastosowanie miałaby u.d.i.p. i organ nie musiałby żądać potwierdzenia statusu wnioskodawcy. Natomiast wskazanie we wniosku K.M. adresu redakcji powoduje uzasadnioną konieczność weryfikacji uprawnień wnioskodawcy do występowania w imieniu redakcji. W ocenie autora skargi kasacyjnej, sporządzenie zapytania na druku firmowym nie jest wystarczającym potwierdzeniem posiadania tak statusu dziennikarza, jak i posiadania pełnomocnictwa do kierowania korespondencji na adres redakcji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p., poprzez jego błędną wykładnię. Przy czym autor skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu upatruje w nieprawidłowym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w pierwszej kolejności winien zbadać, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, a dopiero na kolejnym etapie badania wniosku weryfikować uprawnienia wnioskodawcy do występowania w imieniu redakcji.

Odnosząc się do w/w zarzutu zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby powołany przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p., zawierający definicję pojęcia dziennikarza, stanowił przedmiot wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w następstwie której przyjąłby określone rozumienie tego przepisu. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał żadnych zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do wyżej wymienionego przepisu, zarzut jego naruszenia przez błędną wykładnię czyni go nieskutecznym. W istocie stawiany zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa materialnego stanowi polemikę z nieistniejącym stanowiskiem Sądu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.