Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 877/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 30 ust. 3 pkt 1, ust. 6 pkt 1, 2, 6, ust. 7, ust. 7a
journal: Dz.U. 2018 poz 967
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - teskt jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu Zduńskowolskiego z dnia 27 czerwca 2019 r. nr IX/35/19 w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez powiat zduńskowolski 1) stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 2 lit. e i lit. f oraz § 11 ust. 4 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Powiatu Zduńskowolskiego na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu Zduńskowolskiego na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 511) oraz art. 30 ust. 6 i 6a w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 967 ze zm.) podjęła uchwałę z 27 czerwca 2019 r., nr IX/35/19 w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez powiat zduńskowolski.

W § 1 uchwały uchwalono regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez powiat zduńskowolski, w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. W § 2 uchwały postanowiono o utracie mocy przez uchwałę nr XXXII/38/09 Rady Powiatu Zduńskowolskiego z 7 kwietnia 2009 r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i warunki wypłacania dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez powiat zduńskowolski, zmienionej uchwałą nr XXXIV/59/09 Rady Powiatu Zduńskowolskiego z 28 maja 2009 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXII/38/09 Rady Powiatu Zduńskowolskiego z 7 kwietnia 2009 r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i warunki wypłacania dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez powiat zduńskowolski oraz uchwałą nr XXVIl/45/13 Rady Powiatu Zduńskowolskiego z 27 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXII/38/09 Rady Powiatu Zduńskowolskiego z 7 kwietnia 2009 r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Zduńskowolskiego (§ 3). W § 4 uchwały postanowiono, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od 1 września 2019 r. (ust. 1). Uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez rozplakatowanie na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Zduńskiej Woli, a także poprzez zamieszczenie jej treści na stronie internetowej www.bip.powiatzdunskowolski.pl (ust. 2).

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 pkt 2 lit. e i f oraz § 11 ust. 4 i 5 załącznika do tej uchwały, tj. Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez powiat zduńskowolski oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda Łódzki zarzucił:

1. § 5 ust. 1 pkt 2 lit. e i f załącznika do uchwały istotne naruszenie prawa, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 416 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 stycznia 2005 r.;

2. § 11 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały istotne naruszenie prawa, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 i art 91c ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela w związku z art. 80, art. 92 § 1 i art. 2373 § 3 k.p., a także art. 67 ust. 1 i art. 67e ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1632), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 15 maja 1996 r.

W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki podniósł, że zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z 29 lipca 2019 r. powiadomił Radę Powiatu Zduńskowolskiego o zastrzeżeniach, co do legalności § 5 ust. 1 pkt 2 lit. e i f, ust. 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a, § 8 ust. 7 i 8 oraz § 11 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały. W wyjaśnieniach złożonych 1 sierpnia 2019 r. Przewodniczący Rady Powiatu Zduńskowolskiego uznał zastrzeżenia organu nadzoru dotyczące § 8 ust. 7 i 8 załącznika do uchwały i w związku z tym Rada Powiatu Zduńskowolskiego 30 sierpnia 2019 r. przyjęła uchwałę nr X/61/19 zmieniająca uchwałę w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez powiat zduńskowolski, w której uchylono powyższe zapisy. W pozostałym zakresie nie podzielono zastrzeżeń organu nadzoru uznając, że kwestionowane zapisy są zgodne z prawem. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, § 5 ust. 1 pkt 2 lit. e i f oraz § 11 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały pozostają w opozycji do obowiązujących przepisów prawa. Delegację do wprowadzenia dodatku motywacyjnego dla nauczycieli stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego zawiera § 6 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. Należą do nich osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym, osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze, wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania, zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem oraz realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. W zaskarżonej uchwale Rada Powiatu Zduńskowolskiego przyjęła szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego. Szczegółowe warunki określane przez organ prowadzący szkołę muszą mieścić się w ramach ogólnych warunków określonych w rozporządzeniu z dnia 31 stycznia 2005 r. Rolą Rady Powiatu Zduńskowolskiego było uszczegółowienie ogólnych warunków wymienionych przez prawodawcę, a nie ustanowienie nowych. W ocenie Wojewody Łódzkiego, prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej, w tym pedagogicznej, oraz rzetelne i terminowe wywiązywanie się z poleceń służbowych i powierzonych obowiązków należą do podstawowych obowiązków związanych z pracą nauczyciela i w żaden sposób nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego zawartych w § 6 rozporządzenia. W związku z powyższym uzależnienie od nich przyznania dodatku motywacyjnego pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia, a także stanowi przekroczenie delegacji zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. W § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Powiatu Zduńskowolskiego określiła szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Jako jeden ze składników wynagrodzenia, dodatek za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw podlega regulacjom zawartym w k.p. oraz innym aktom normatywnym wyższego rzędu. Zapisy § 11 ust. 4 i 5 stanowią przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z art. 80 k.p., do którego odsyła art. 91c ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Wprowadzając zapisy § 11 ust. 4 i 5, Rada Powiatu Zduńskowolskiego naruszyła szereg przepisów, w których pracownikowi należy się wynagrodzenie pomimo niewykonywania pracy. Należą do nich art. 92 § 1 k.p. (niezdolność do pracy wskutek choroby lub odosobnienia w związku z chorobą zakaźną, wypadku w drodze do pracy lub z pracy albo choroby przypadającej w czasie ciąży, poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów), art. 2373 § 3 k.p. (szkolenia BHP), art. 67 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela (urlop wypoczynkowy nauczyciela), art. 67e ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela (dni wolne na opiekę nad dzieckiem do 14 lat) oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 maja 1996 r. (zwolnienie od pracy w przypadkach określonych w rozporządzeniu). Regulacja zawarta w § 11 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały powoduje, że nauczyciel nie mógłby otrzymać wynagrodzenia za przydzielone mu i niewykonane godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, pomimo że prawo do takiego wynagrodzenia przysługuje mu na podstawie wyżej wymienionych przepisów. Tego typu pomniejszanie o 1/5 lub 1/4 wymiaru za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy było już przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych i zostało uznane za sprzeczne z prawem. W ocenie skarżącego nie może być wątpliwości, że zapisy § 11 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały stanowią przekroczenie delegacji zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela i są wprost sprzeczne z wymienionymi wyżej przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Zduńskowolskiego wniosła o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że zgodnie z § 6 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należy szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem. W tym względzie, Rada Powiatu Zduńskowolskiego kierując się ogólnymi warunkami przyznawania dodatków określonych w wymienionym rozporządzeniu, przyjęła regulacje § 5 ust. 1 pkt 2 lit. e i f Regulaminu, które stanowią, że warunkiem przyznania dodatku motywacyjnego jest jakość świadczonej pracy, związanej z powierzonym stanowiskiem kierowniczym, dodatkowymi zadaniami lub zajęciami, w tym prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej, w tym pedagogicznej (lit. e) oraz rzetelne i terminowe wywiązywanie się z poleceń służbowych i powierzonych obowiązków (lit. f). Wskazane przesłanki przyznania dodatku motywacyjnego wypełniają dyrektywę normy prawnej rozporządzenia, która odnosi się do szczególnie efektywnego wypełniania zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem. Celem dodatku motywacyjnego, jest motywowanie pracowników do efektywnego wykonywania powierzonych im obowiązków, a więc poprawy jakości świadczonej pracy. W konsekwencji, prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej, w tym pedagogicznej oraz rzetelne i terminowe wywiązywanie się z poleceń służbowych objęte jest zakresem pojęcia "szczególnie efektywnego wypełniania zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem". W ocenie Rady Powiatu Zduńskowolskiego § 6 pkt 5 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. odnosi się do szczególnie efektywnego wypełniania zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem, a ustawodawca nie uczynił rozróżnienia jakie zadania lub obowiązki winny być uwzględniane przy przyznawaniu dodatku motywacyjnego. Ustawodawca użył w § 6 pkt 5 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. pojęcia "zadania i obowiązki związane z powierzonym stanowiskiem". Zatem ogólne warunki przyznawania dodatku motywacyjnego odnoszą się do wszystkich zadań i obowiązków powierzonych nauczycielowi na danym stanowisku, a nie tylko szczegółowo określonych, w szczególności przepis rozporządzenia nie wyłącza ze swego zakresu podstawowych obowiązków pracowniczych, które zostały nałożone na nauczyciela. W związku z tym, niezasadnym jest dokonywanie przez organ nadzoru wykładni zawężającej pojęć użytych przez ustawodawcę, w szczególności, gdy sam ustawodawca nie czyni rozróżnienia zadań i obowiązków na podstawowe i szczególne. Obowiązki nauczyciela zostały uregulowane m. in. w art. 6 ustawy Karta Nauczyciela. W § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu wszystkie kryteria przyznania dodatku motywacyjnego odwołują się do obowiązków wymienionych przez ustawodawcę w Karcie Nauczyciela. W związku z tym, zgodnie z wykładnią dokonaną przez organ nadzoru, należałoby uznać, że również pozostałe przesłanki do przyznania dodatku motywacyjnego są sprzeczne z § 6 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r., gdyż odwołują się do podstawowych obowiązków nauczyciela. Organ nadzoru nie ma żadnych zastrzeżeń co do m. in. § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b Regulaminu, który odwołuje się do podnoszenia kwalifikacji i umiejętności zawodowych. Dodatek motywacyjny ma na celu zmotywowanie pracowników do efektywniejszego wykonywania powierzonych zadań i obowiązków bez rozróżnienia na podstawę ich wykonywania oraz ich zakres. Pracodawca dąży do maksymalizacji jakości pracy świadczonej przez pracowników. Winien zatem mieć możliwości wyróżnienia dodatkiem motywacyjnym pracownika, który prawidłowo prowadzi dokumentację szkolną albo rzetelnie i terminowo wywiązuje się z poleceń służbowych. Wprowadzone przez Radę Powiatu Zduńskowolskiego regulacje § 5 ust. 1 pkt 2 lit. e i f Regulaminu mieszczą się w dyspozycji § 6 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r., ponieważ odnoszą się do efektywnego wypełniania zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem. W konsekwencji Rada Powiatu Zduńskowolskiego nie przekroczyła delegacji zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Według Rady Powiatu Zduńskowolskiego, art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela wyraźnie nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązek określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Niewątpliwe regulacje § 11 ust. 4 i 5 Regulaminu wskazujące na sposób ustalania i obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w okresach nieświadczenia pracy stanowią określenie warunków obliczania i wypłaty wynagrodzenia. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN, pojęcie "warunek" oznacza "czynnik, od którego uzależnione jest istnienie lub zajście czegoś", "zespół cech predestynujących kogoś do czegoś". Określenie zatem okoliczności przyznawania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w dniu wolne i dni usprawiedliwionej obecności bez wątpienia wpisują się w zakres desygnatów przytoczonej definicji. Brak świadczenia pracy w czasie ponadwymiarowym nie może skutkować przyznaniem prawa do tegoż wynagrodzenia. W tym względzie należy odróżnić wynagrodzenie za pracę w godzinach ponadwymiarowych od innych składników wynagrodzenia, które są niezależnie od świadczenia lub nieświadczenia pracy. Ponadto, należy zwrócić uwagę na zastosowane przez ustawodawcę sformułowanie w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, tj. "szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godzin doraźnych zastępstw", które zostało użyte również w art. 30 ust. 7 i ust. 7a ustawy Karta Nauczyciela. Na podstawie art. 30 ust. 7 i 7a ustawy Karta Nauczyciela przyjęto rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2009 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz. U. Nr 60, poz. 494 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 3 kwietnia 2009 r., oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków, wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli zatrudnionych w zakładach poprawczych, schroniskach dla nieletnich oraz szkołach przy zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. poz. 2264), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2016 r. W § 6 ust 4 i 5 rozporządzenia z dnia 3 kwietnia 2009 r. oraz § 8 ust. 4 i 5 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2016 r. przyjęto tożsame rozwiązania, jak w § 11 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Zduńskowolskiego. Mając na względzie zarówno art. 30 ust. 6 pkt 2. ust. 7 oraz ust. 7a ustawy Karta Nauczyciela posługują się tym samym pojęciem, tj. "szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw", to nie można wyprowadzać z nich odmiennych treści delegacji do ustanowienia przepisów szczególnych. Istotnym również jest, że wskazane pojęcie występuje w ramach jednej jednostki redakcyjnej art. 30 ustawy Karta Nauczyciela. W konsekwencji, odmienna interpretacja prowadziłaby do sprzeczności prawa, gdyż odmienne uprawnienia miałyby organy wtadzy państwowej oraz organy jednostek samorządu terytorialnego, pomimo tożsamego brzmienia delegacji do wydania przepisów szczególnych, jak również naruszałoby zasadę pewności prawa. Tożsame postanowienia jak w § 11 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały, znajdowały się w § 8 ust. 4 i 5 uchwały nr XXXII/38/09 Rady Powiatu Zduńskowolskiego z dnia 7 kwietnia 2009 r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i warunki wypłacania dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez powiat zduńskowolski. Uchwała ta obowiązywała do 1 września 2019 r., gdy utraciła moc w związku z wejście w życie zaskarżonej uchwały. W odniesieniu do uprzednio obowiązujących postanowień przyjętych przez Radę Powiatu Zduńskowolskiego regulujących kwestię szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, organ nadzoru nie miał zastrzeżeń i w niezmienionym kształcie obowiązywały przez okres 10 lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 79 ust. 4 u.s.p..

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, przekroczenie delegacji ustawowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu Zduńskowolskiego z 27 czerwca 2019r. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez powiat zduńskowolski. Organ nadzoru zaskarżył trzy przepisy wymienionego regulaminu będącego załącznikiem do wymienionej uchwały i przepisy te wydano z istotnym naruszeniem prawa. Zaskarżone zostały trzy następujące przepisy regulaminu wynagradzania nauczycieli:

1.) § 5 ust.1 pkt.2 lit. e.) i lit. f.);

2.) § 11 ust.4;

3.) § 11 ust.5.

Ad 1)

Zgodnie z treścią § 5 ust.1 pkt.2 lit. e.) i lit. f.) regulaminu wynagradzania nauczycieli, warunkiem przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego jest:

2.) jakość świadczonej pracy, w tym zawiązanej z powierzonym stanowiskiem kierowniczym, dodatkowymi zadaniami lub zajęciami w tym:

e.) prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej i pedagogicznej;

f.) rzetelne i terminowe wywiązywania się z poleceń służbowych i powierzonych obowiązków.

Zgodnie z treścią art.30 ust.6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U., z 2018r. poz.967 ze zm.), dalej K.N., organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

W myśl § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2014r. poz.416 ze zm.) do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą:

1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym;

2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze;

3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania;

4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela;

5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem;

6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej.

Z przepisu art.30 ust.3 pkt.1 Kart Nauczyciela wynika, że organ prowadzący szkołę został upoważniony do określenia w drodze regulaminu stawek dodatku motywacyjnego oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. Przez sformułowanie "warunek" należy rozumieć czynnik od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa, wydawnictwo PWN 2003r. tom IV str.354).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jego pogląd, że "szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego", o których mowa w delegacji z art.30 ust.6 pkt.1 K.N., muszą wynikać z ogólnych kryteriów przyjętych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005r. (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2010r. w spr. III SA/Kr 1007/09).

Analiza § 6 rozporządzenia z 31 stycznia 2005r. wskazuje, że przesłanką przyznania dodatku motywacyjnego jest osiągnięcie ponadprzeciętnych (nadzwyczajnych), w sensie pozytywnym, efektów w pracy pedagogicznej nauczyciela. Wskazują na to sformułowania użyte w § 6 rozporządzenia takie jak "osiągnięcia", "wprowadzenie innowacji pedagogicznych". "zaangażowanie w realizację czynności i zajęć" czy "szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków". Innymi słowy dodatek motywacyjny przysługuje za dodatkowe i nadzwyczajne efekty pracy nauczycielskiej a nie za normalne (standardowe) wykonywanie podstawowych obowiązków nauczyciela. Można zatem uznać, że dodatek motywacyjny przysługuje nauczycielom wyróżniającym się w stosunku do pozostałych nauczycieli czy to osiągnięciami w jakiejś dziedzinie bądź zaangażowaniem czy też wprowadzeniem innowacji.

W rozpoznawanej sprawie w przepisie § 5 ust.1 pkt 2 lit. e.) i f.) regulaminu przesłankami przyznania dodatku motywacyjnego są: prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej oraz rzetelne wywiązywanie się z poleceń służbowych i powierzanych obowiązków. Są to podstawowe obowiązki każdego nauczyciela i nie wynikają one z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych w § 6 rozporządzenia. W świetle wymienionych postanowień regulaminu wynagrodzenia dodatek motywacyjny przysługiwałby za wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela co jest sprzeczne z ogólnymi warunkami przyznawania tego dodatku określonymi w § 6 rozporządzenia.

Sąd nie podzielił poglądu organu administracji wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż regulacja określona w § 5 ust.1 pkt.2 lit. e.) i f.) regulaminu mieści się w dyspozycji § 6 pkt.5 rozporządzenia z 31 stycznia 2005r.

W przepisie § 6 pkt.5 wymienionego rozporządzenia jako warunek przyznania dodatku motywacyjnego faktycznie określono "wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem" lecz organ administracji pominął pierwszą część tego punktu a mianowicie chodzi o sformułowanie "szczególnie efektywnie". Z przepisu § 6 pkt.5 wynika, że przesłanką przyznania dodatku nie jest samo "wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem" lecz "szczególnie efektywne" ich wypełnianie. Tymczasem z regulaminu wynagradzania jako warunek przyznania dodatku motywacyjnego przewidziano samo wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela (tzn. prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej oraz rzetelne i terminowe wywiązywanie się z poleceń służbowych i obowiązków) a nie "szczególnie efektywnie" wykonywanie tych obowiązków. Pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, w ocenie sądu nie jest uzasadniony.

Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że przepis § 5 ust.1 pkt.2 lit. e.) i f.) regulaminu wynagradzania wydano z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art.30 ust.6 pkt.1 Karty Nauczyciela oraz jest on sprzeczny z treścią § 6 rozrządzenia z 31 stycznia 2005r.

Ad 2)

Zgodnie z treścią § 11 ust.4 regulaminu wynagradzania, wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni wolne od zajęć dydaktyczno – wychowawczych z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia oraz za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy.

W myśl art.30 ust.6 pkt 2 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

Z przepisu art.30 ust.6 pkt 2 K.N. wynika, że organ prowadzący szkołę został upoważniony do określenia w regulaminie "szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia z a godziny ponadwymiarowe i doraźne.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że zgodnie z art.30 ust.6 pkt.6 K.N. rada gminy ma jedynie kompetencje do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3. W tych ramach nie mieści się upoważnienie do decydowania o zachowaniu lub utracie przez nauczyciela prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe. Określenie zatem przypadków, w których nauczycielowi nie przysługuje prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe nie mieści się w granicach wymienionego upoważnienia ustawowego. Nie można bowiem uznać, iż wskazanie przez uchwałodawcę przypadków, w których wynagrodzenie nie przysługuje, stanowi określenie warunków (szczegółowych) obliczania i wypłacania wynagrodzenia. Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z 3 marca 2008r. w spr. I OSK 1873/07, WSA we Wrocławiu w wyroku z 26 kwietnia 2006r. w spr. IV SA/Wr 274/05 i z 17 września 2010r./ w spr. IV SA/Wr 257/10 i WSA w Kielcach w wyroku z 18 lipca 2008r. w spr. II SA/Ke 271/08.

W przepisie § 11 ust.4 regulaminu określono kiedy nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym,. Upoważnienie ustawowe o którym mowa w art.30 ust.6 pkt.2 K.N. nie zawierało delegacji do decydowania kiedy nauczycielowi nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe. W wymienionym przepisie mieści się tylko upoważnienie do ustalania warunków obliczania i wypłacania (wydawania) należnych kwot. W związku z czym przepis § 11 ust.4 regulaminu został wydany z naruszeniem delegacji określonej w art.30 ust.6 pkt.2 Karty Nauczyciela.

Ad 3)

Zgodnie z treścią § 11 ust.5 regulaminu wynagradzania nauczycieli, dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia – za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć określony w art.42 ust.3 ustalony na podstawie art.42 ust.7 Karty Nauczyciela, pomniejszony o 1/5 tego wymiaru (lub o 1/4 - gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy. Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu, nie może być jednak większa niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym.

Wymieniony przepis określa sposób ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w pewnych okresach (tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia). W takim przypadku za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się tygodniowy obowiązujący wymiar zajęć pomniejszony o 1/5 lub o 1/4 tego wymiaru. Taki sposób liczenia wynagrodzenia jest sprzeczny ze szeregiem przepisów prawa pracy. Pozbawia bowiem nauczyciela części wynagrodzenia mimo, że pełne wynagrodzenie gwarantują mu przepisy prawa pracy. Przede wszystkim istnieje sprzeczność z art.67 ust.1 Karty Nauczyciela zgodnie z którym za czas urlopu wypoczynkowego nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował.

Sprzeczność tą obrazowo przedstawiono w uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Wr 274/05, w której zaskarżony przepis regulaminu wynagradzania jest identyczny jak § 11 ust.5 regulaminu w niniejszej sprawie. Obowiązkowy tygodniowy wymiar czasu pracy nauczyciela to 18 dni a gdy przydzielono mu 4 godziny ponadwymiarowe to łączny czas pracy wynosi 22 godziny. Realizacja planu jest następująca: poniedziałek – 2 godziny, wtorek – 5 godzin, środa – 3 godziny, czwartek – 5 godzin i piątek – 7 godzin. Zakładając, że w piątek przypadła usprawiedliwiona nieobecność nauczyciela z powodu urlopu wypoczynkowego to zmniejszył się o 1/5 obowiązkowy tygodniowy wymiar zajęć co daje 14,4 godzin obowiązkowych. Nauczyciel wypracował zatem 15 godzin w tym 0,6 godzin ponadwymiarowych co po zaokrągleniu daje godzinę i za tę godzinę nauczyciel otrzyma wynagrodzenie choć w planie ma przydzielone 4 godziny ponadwymiarowe. Stosując regułę z § 11 ust.5 regulaminu nie otrzymałby wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe w piątek choć za okres urlopu wypoczynkowego przysługuje wynagrodzenie jakie by otrzymał pracownik gdyby w tym czasie pracował. Uregulowanie z § 11 ust.5 regulaminu jest zatem niekorzystne dla nauczyciela i sprzeczne z art.67 ust.1 Karty Nauczyciela. Podobna sprzeczność § 11 ust.5 regulaminu ma miejsce także z innymi, wskazanymi w skardze, przepisami prawa pracy przewidującymi wynagrodzenie za czas usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy a mianowicie z art.92 § 1 Kodeku pracy, art.2373 § 3 Kodeksu pracy, art.67e ust.1 Karty Nauczyciela oraz § 16 ust.1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 15 maja 1996r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz.U. z 2014r. poz.1632ze zm.).

Identyczny przepis jak § 11 ust.5 regulaminu był już przedmiotem skargi w sprawach II SA/Ke 271/08 i IV SA/Wr 274/05 i w obu sprawach sądy uznały, że zaskarżony przepis jest sprzeczny z przepisami prawa pracy.

Nieuzasadniony jest pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, że przepis § 11 ust.5 regulaminu jest zgodny z prawem o czym świadczy treść uchwały Sądu Najwyższego z 29 marca 1989r. w spr. III PZP 53/88. Należy zaznaczyć, że wymieniona uchwała dotyczyła interpretacji art.35 ust.3 Karty Nauczyciela i odnosiła się do innej sytuacji niż określona w § 11 regulaminu. W związku z czym pogląd wyrażony w wymienionej uchwale nie ma zastosowania do oceny zgodności z prawem § 11 regulaminu.

Nieuzasadniony jest pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, że identyczny przepis jak § 11 ust.5 regulaminu znajduje się w aktach wykonawczych wydanych na podstawie art.30 ust.7 i 7a Karty Nauczyciela a mianowicie w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 3 kwietnia 2009r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz.U. nr 60 poz.494 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2016r. w sprawie dodatków, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy dla nauczycieli zatrudnionych w zakładach poprawczych, schroniskach dla nieletnich oraz szkołach przy zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2016r. poz.2264).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem zaskarżonych przepisów regulaminu wynagradzania nauczycieli i sąd nie jest uprawniony do oceny czy wydanie na podstawie art.30 ust.7 i 7a K.N. aktów wykonawczych nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Nieuzasadniony jest również zarzut podniesiony w odpowiedzi na skargę, że w poprzednio obowiązującym regulaminie wynagradzania nauczycieli z 7 kwietnia 2009r. istniały takie same przepisy jak § 11 ust.4 i 5 obecnego regulaminu i organ nadzoru nie miał do nich zastrzeżeń.

W ocenie sądu wymieniona okoliczność nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonych przepisów obecnego regulaminu wynagradzania.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżony przepis § 5 ust.1 pkt.2 lit. e.) i f.) regulaminu wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz nadto z naruszeniem przepisu § 6 rozporządzenia z 31 stycznia 2005r.. Przepis § 11 ust.4 i 5 także wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej a § 11 ust.5 nadto z naruszeniem szeregu przepisów z zakresu prawa pracy. Naruszania prawa miały charakter istotny co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od Powiatu Zduńskowolskiego na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.