Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2375/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Dystrybucja S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 138/14 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność T. Dystrybucja S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie na rzecz Jana Błoniarza kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 138/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność T. S.A w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał T. S.A. w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku J.B. z dnia 28 maja 2013 r., stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył T. S.A w Krakowie grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych oraz zasądził od T. S.A w Krakowie na rzecz skarżącego J. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 28 maja 2013 r. J. B., działając w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej) wezwał T. D.S.A. w Krakowie do udostępnienia wszelkich decyzji oraz innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy linii elektroenergetycznych nadziemnych wysokiego i średniego napięcia, posadowionych na działce stanowiącej jego własność, w tym protokołów z odbioru budowlanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.

W piśmie z dnia 2 lipca 2013 r. Spółka nie udzieliła informacji publicznej, wobec czego skarżący ponowił swoje żądanie w piśmie z dnia 26 lipca 2013 r. W piśmie tym złożył on wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przesłania decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych stanowiących własność T. S.A., w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.

W odpowiedzi na powyższe, Spółka w piśmie z dnia 8 sierpnia 2013 r. wezwała wnioskodawcę o sprecyzowanie, jakie dokumenty są przedmiotem wniosku oraz poinformowała, że do chwili dokładnego wskazania nazwy organu wydającego dokument oraz daty jego wydania nie jest możliwe stwierdzenie, czy Spółka posiada jakiekolwiek dokumenty, do których odnosi się wniosek.

Skarżący w piśmie z dnia 30 sierpnia 2013 r. ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym uprzednio zakresie, na co Spółka odpowiedziała pismem z dnia 12 września 2013 r. o treści identycznej z pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r.

W związku z tym skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 15 kwietnia 2014 r. na bezczynność organu, wskazując na obowiązek stosowania przez spółkę, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i przedstawiając na poparcie swojego stanowiska szereg argumentów natury prawnej.

W odpowiedzi na skargę T. S.A. w Krakowie wniosła o jej oddalenie podnosząc, że w sprawie nie można mówić o bezczynności, ponieważ Spółka udzieliła skarżącemu odpowiedzi w dniu 28 kwietnia 2014 r. poprzez przesłanie kserokopii trzech dokumentów, o które prawdopodobnie wnioskował skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę na bezczynność stwierdził, że żądana przez skarżącego w piśmie z dnia 28 maja 2013 r. informacja nie została mu udostępniona w pełni, w odniesieniu do jego wniosku, do dnia rozprawy przed WSA w Krakowie, która odbyła się w dniu 5 czerwca 2014 r.

W ocenie Sądu I instancji zasadniczym problemem prawnym w kontrolowanej sprawie jest ustalenie, czy przedsiębiorstwo energetyczne T. S.A. z siedzibą w Krakowie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, o jakim mowa w treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym kontekście Sąd I instancji stanął na stanowisku, zgodnie z którym T. S.A. w Krakowie jest podmiotem, na którym ciążył obowiązek rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2013 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej, przy czym jednocześnie podkreślono, że Sąd nie przesądza w sprawie ze skargi na bezczynność, w jaki sposób wspomniany wniosek powinien być załatwiony.

Zdaniem Sądu I instancji, kolejnym zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy informacje, o które wnosi skarżący, stanowią informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie wskazano, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 28 maja 2013 r. stanowią informacje publiczne w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jego wniosek z dnia 28 maja 2013 r. bezsprzecznie stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać, że T. S. A. w Krakowie uczyniło zadość wymogom ustawy o dostępie do informacji, udostępniając skarżącemu wraz z pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. kserokopie: decyzji nr [...] r., decyzji o lokalizacji szczegółowej [...] r. oraz zezwolenia nr [...]. Dodano, że w piśmie tym zarazem Spółka poinformowała skarżącego, że innych dokumentów urzędowych związanych z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na działce 5768/4 w miejscowości K. na dzień sporządzenia pisma Spółka nie posiada.

W związku z tym Sąd I instancji wskazał, że skarżący w swoich pismach zwracał się do Spółki o udostępnienie "wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń usytuowanych na działce skarżącego, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami".

W swoim piśmie zaś z dnia 28 kwietnia 2014 r. Spółka jednoznacznie wypowiedziała się, że "nie posiada innych dokumentów urzędowych związanych z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na działce [...] w miejscowości [...] na dzień sporządzenia pisma".

Wobec powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że Spółka nie wypowiedziała się, czy posiada jakiekolwiek dokumenty dotyczące przebudowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce [....] w miejscowości K. na dzień sporządzenia pisma. Podkreślono przy tym, że to wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wyznaczył przedmiot postępowania. Spółka powinna zatem ustosunkować się także do dokumentacji związanej z ewentualną przebudową, a nie tylko wskazanym posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej. O ile bowiem pojęcie posadowienia i pojęcie budowy są względnie zbliżone to jednak nie można tak uznać odnośnie do pojęcia przebudowy infrastruktury elektroenergetycznej, które może być związane także z jej ewentualną modernizacją. W związku z tym Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez T.S.A w Krakowie, iż wniosek skarżącego został w miarę możliwości Spółki załatwiony, a sama Spółka nie pozostaje w bezczynności.

Podsumowując swój wywód Sąd I instancji wskazał, że Spółka powinna rozpoznać wniosek skarżącego na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja ma bowiem niezaprzeczalnie charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego skarżący się zwrócił, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W związku z tym, jeżeli T. S.A. z siedzibą w Krakowie jest w posiadaniu wnioskowanych przez skarżącego dokumentów dotyczących przebudowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce skarżącego - powinien zakończyć wszczęte wnioskiem z dnia 28 maja 2013 r. postępowanie w sposób przewidziany prawem. Skoro zatem do dnia wydania wyroku w rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowane do skarżącego pismo Spółki z dnia 28 kwietnia 2014 r. nie czyni zadość jego wnioskowi, a także nie spełnia wymogów określonych przez prawo - oznacza to, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie ustała także po wniesieniu skargi.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ udostępniła ona skarżącemu informację publiczną dotyczącą tylko części jego wniosku i to po upływie prawie roku od dnia jego złożenia.

Skargą kasacyjną z dnia 16 lipca 2014 r. Spółka T. S.A w Krakowie zaskarżyła na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wszystkie, w tym "stosowne" informacje, objęte wnioskiem z dnia 28 maja 2013 r. stanowią informację publiczną, podczas gdy o tym, czy dany dokument stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawsze decyduje treść danego dokumentu, nie zaś jego forma czy nazwa, co wymaga każdorazowo odrębnej analizy w świetle definicji informacji publicznej zawartej w tej ustawie, dokonywanej przez uczestnika w toku postępowania administracyjnego z wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

- art. 149 § zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż bezczynność nie ustała po wniesieniu skargi i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2013 r., podczas gdy uczestnik udzielił skarżącemu informacji publicznej poprzez udostępnienie kserokopii stosownych decyzji w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., co stanowiło załatwienie wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i powinno skutkować umorzeniem postępowania,

- art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny, podczas gdy wyeliminowanie bezczynności w sprawie, powinno skutkować umorzeniem postępowania i niemożnością rozstrzygania w zakresie punktów II i III wyroku, względnie w razie przyjęcia odmiennego stanowiska przez Sąd, poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny, w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie m.in. przesłanki częściowego załatwienia wniosku, podczas gdy w ocenie uczestnika wniosek został załatwiony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 189 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania, względnie na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Dodano, że w orzecznictwie przedsiębiorstwo energetyczne, mimo iż prowadzące działalność w formie spółki prawa handlowego z pośrednim większościowym udziałem (ponad 50%) inwestorów prywatnych, zostało uznane za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej z uwagi na wykonywanie zadań publicznych polegających na zapewnianiu dostępu do zasobów energetycznych. Powyższe nie przesądza jednak - w ocenie kasatora - o publicznym statusie majątku tej spółki, który stanowi jej własność prywatną, a pośrednio własność ponad 50% inwestorów prywatnych, a jedynie o publicznym statusie świadczonych przez nią usług. Uczestnik nie kwestionował zatem swojego statusu tj. podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej z racji charakteru świadczonych usług, tylko próbował wskazać na kryteria, którymi się kierował przy ocenie posiadanych dokumentów (posiłkując się raportem eksperta z badania przykładowego paszportu nieruchomości, pod kątem oceny charakteru poszczególnych dokumentów) oraz wykazać, iż m.in. ze względu na majątek stanowiący prywatną własność uczestnika, nie można a priori przesądzać, że wszystkie dokumenty należące do kategorii dokumentów techniczno-prawnych dotyczących budowy, przebudowy i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych stanowią informację publiczną. Każdy dokument powinien być przedmiotem odrębnej analizy. O tym, czy dany dokument stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej zawsze decyduje treść danego dokumentu, nie zaś jego forma czy nazwa. Zauważono, że wniosek skarżącego obejmuje oprócz decyzji także "inne stosowne dokumenty" związane z budową, posadowieniem i przebudową określonej we wniosku infrastruktury. W ocenie spółki, skoro nawet sformułowanie zawarte we wniosku skarżącego nie określa katalogu zamkniętego żądanych przez niego dokumentów, przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji stanowisko, zgodnie z którym należy uznać, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 28 maja 2013 r. stanowią informacje publiczne w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie znajduje uzasadnienia.

W zakresie uzasadnienia zarzutów prawa procesowego podniesiono, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie zachodzi w sytuacji, gdy podmiot ten załatwił wniosek w sprawie poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na udzieleniu informacji publicznej, względnie poprzez wystosowanie pisma informującego wnioskodawcę, że nie dysponuje informacją publiczną albo wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Mając na uwadze, iż spółka z pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. przesłała kopie odnalezionej dokumentacji stanowiącej informację publiczną tj. stosowne decyzje oraz poinformowała, iż nie posiada innych dokumentów urzędowych stanowiących informację publiczną w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2013 r., nie sposób przyjąć, iż pozostaje ona w bezczynności.

Dodano, że zdaniem Sądu I instancji, pomimo powyższego, o bezczynności uczestnika przesądza fakt, iż odniósł się on jedynie do aspektu posadowienia urządzeń, zatem z pominięciem kwestii przebudowy (modernizacji). W związku z tym podniesiono, że pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. zatytułowanym "Dotyczy posadowienia infrastruktury elektroenergetycznej na dz. 5768/4 w miejscowości K." udostępniono skarżącemu określone jako "informacje publiczne dotyczące infrastruktury elektroenergetycznej posadowionej na dz. 185/1 obr. 7 w L." nie tylko odszukane, archiwalne decyzje dotyczące budowy linii z lat sześćdziesiątych, ale także decyzję z dnia [...] zatwierdzającą plan realizacyjny remontu kapitalnego linii napowietrznych 15 kV "R.".

W ocenie kasatora, pomimo sformułowania pisma, które w ocenie Sądu I instancji wskazuje na wyłączny aspekt posadowienia infrastruktury, zakres udostępnionych dokumentów jednoznacznie przesądza o odniesieniu się przez niego także do kwestii związanych z przebudową (modernizacją) linii. Skoro zatem jednym ze sposobów załatwienia konkretnej sprawy w przedmiocie żądania informacji jest udzielenie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, to zakres jej udzielenia, a nie treść pisma, powinien przesądzać o realizacji wniosku. W tym stanie rzeczy za nieprawidłowe uznać należy ustalenia Sądu I instancji, iż wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, skoro - pomimo treści pisma, zdaniem Sądu nieobejmującego przebudowy - wypowiedziano się w świetle powyższego także co do aspektu przebudowy (remontu), udostępniając w tym zakresie jedyną posiadaną decyzję.

Ponadto zaznaczono, że z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika obowiązek złożenia przez udostępniającego informację publiczną oświadczenia co do kompletności dokumentacji, tym bardziej w sytuacji, gdy wniosek zawiera otwarty katalog dokumentów objętych żądaniem. Ponadto skarżący nie wskazał w toku postępowania, jakich - jego zdaniem - dokumentów nie przedstawiła spółka, poprzestając na standardowym i otwartym katalogu hipotetycznie mogących wystąpić przy tego rodzaju roszczeniach dokumentach.

W świetle powyższego stwierdzono, że wobec załatwienia przez uczestnika w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosku skarżącego w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., postępowanie ze skargi na bezczynność uczestnika powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi zatem na załatwienie sprawy przez uczestnika przed rozpoznaniem skargi na bezczynność nie było merytorycznej podstawy do jej uwzględnienia przez zobowiązanie uczestnika do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Sąd, a co za tym idzie, nie było również możliwe sformułowanie w orzeczeniu elementu rozstrzygnięcia zawierającego ocenę, o której mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. (tj. stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa). Treść art. 149 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że przedmiotem oceny, o której mowa w zdaniu drugim tego przepisu, jest stan bezczynności stwierdzony w tej części orzeczenia, która zawiera zobowiązania do załatwienia sprawy w terminie określonym przez Sąd. Skoro zatem Sąd I instancji - w ocenie kasatora - nie miał podstaw do uwzględnienia skargi przez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Sąd, nie było również podstaw do sformułowania oceny przewidzianej w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.

Poza powyższym podniesiono, że w związku z udzieleniem skarżącemu informacji publicznej po wniesieniu skargi, nie zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż bezczynność uczestnika miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz do wymierzenia uczestnikowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonując oceny bezczynności uczestnika, oparł się na dwóch przesłankach, a mianowicie na ukształtowanej linii orzecznictwa oraz na częściowym załatwieniu wniosku po upływie prawie roku od dnia jego złożenia. W związku z tym podano, że w orzecznictwie zostało ostatecznie przesądzone, że przedsiębiorstwa energetyczne zobowiązane są z uwagi na publiczny charakter świadczonych usług udostępniać informację publiczną i z tym nie polemizowano w odpowiedzi na skargę, niemniej w ocenie kasatora, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądzają jednoznacznie o tym, które dokumenty należy każdorazowo udostępniać, a nie sposób w świetle przytoczonych powyżej fragmentów uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych przyjąć, że są to wszystkie dokumenty bez względu na ich treść, zakres i przedmiot, do którego się odnoszą. W aspekcie drugiej przesłanki, powyższy wywód kasatora co do zakresu udostępnionej dokumentacji jednoznacznie przesądza, że nie została ona poprawnie ustalona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 11 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podnoszono, że żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Powołanie się na obie podstawy kasacyjne z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, ponieważ - zgodnie z zasadą postępowania kasacyjnego - weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej jednak konkretnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny poddał w pierwszej kolejności analizie zarzut naruszenia prawa materialnego, ponieważ dopiero konsekwencją jego oceny prawnej było zastosowanie na gruncie rozpatrywanej sprawy przepisów objętych zarzutami naruszenia prawa procesowego, tj. art. 149 p.p.s.a.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej) należy przede wszystkim wskazać, że w orzecznictwie sądowym przesądzono nie tylko tę okoliczność, że przedsiębiorstwa energetyczne, w tym spółki gazowe takie jak T., są podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji publicznych, ale również ustalono, jakiego rodzaju zadania mają charakter publiczny. W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymieniono w art. 9 c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), zaś działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnosi się przy tym jednocześnie, że dystrybucja energii i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, w tym spółki gazowe ze względu na znaczenie tego rodzaju działalności dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2376/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym kontekście należy wskazać, że wniosek skarżącego z dnia 28 maja 2013 r. dotyczył udostępnienia wszelkich decyzji oraz innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy linii elektroenergetycznych nadziemnych wysokiego i średniego napięcia, posadowionych na działce stanowiącej jego własność, w tym protokołu z odbioru budowlanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W rozpatrywanej sprawie chodziło zatem o realizację zadań publicznych tj. szczególnego rodzaju wywłaszczenia, jakim jest zajęcie nieruchomości pod budowę linii energetycznych, a więc niewątpliwie odnosi się on do takiego zakresu działania spółki, który dotyczy spraw publicznych, będących konsekwencją realizacji przez nią określonych zadań publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezczynność spółki T.na gruncie rozpatrywanej sprawy polegała na tym, że organ (podmiot zobowiązany) działał w sposób dalece odbiegający od postępowania wpisującego się w standardy budowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych. Należy bowiem wskazać, że w 14-dniowym terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej na załatwienie wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2013 r., organ w ogóle nie zareagował (data wpływu wniosku do spółki to dzień 4 czerwca 2013 r.). W piśmie z dnia 2 lipca 2013 r. (strona 11 akt sądowych) spółka nie udzieliła żadnych informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia 28 maja 2013 r., ani też nie podjęła jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia zakresu przedmiotowego żądanych informacji.

Z kolei w piśmie z dnia 8 sierpnia 2013 r. (strona 13 akt sądowych) stanowiącym odpowiedź na pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 26 lipca 2013 r. (strona 13 akt sądowych) spółka wezwała skarżącego do bardzo dokładnego scharakteryzowania żądanych dokumentów m.in. poprzez wskazanie nazwy organu, który wydał dany dokument oraz daty jego wydania. Skarżącego wezwano ewentualnie do wskazania poprzedników prawnych wnioskodawcy, będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń energetycznych posadowionych na działce, a także ówczesnego oznaczenia nieruchomości, której dotyczy wniosek.

Należy wspomnieć, że tego rodzaju sytuacja miała miejsce dwukrotnie w toku kontrolowanego postępowania. W dniu 30 sierpnia 2013 r. (strona 14 akt sądowych) skarżący ponowił swój wniosek, organ zaś w piśmie z dnia 12 września 2013 r. po raz kolejny wezwał go do przedstawienia żądanych wcześniej - bardzo szczegółowych - informacji (strona 14 akt sądowych) dodając, że do chwili przedstawienia żądanych przez organ danych nie jest możliwym stwierdzenie, czy spółka posiada jakiekolwiek dokumenty, do których odnosi się wniosek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ działając we wspomniany sposób nakłada na wnioskodawcę szereg obowiązków, których spełnienie jest dla niego w istocie niemożliwe. Skarżący nie może bowiem posiadać tego rodzaju informacji, dotyczących urządzeń energetycznych posadowionych na jego działce, tym bardziej, że są one bardzo szczegółowe (m.in. daty wydania dokumentów) i dotyczą zdarzeń mających miejsce w odległej przeszłości.

Należy w tym kontekście wskazać, że gdyby organ działał w sposób uwzględniający standardy wynikające z zasady budowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych, wówczas powinien sformułować ewentualne wezwanie do sprecyzowania wcześniejszego wniosku oraz dążyć do precyzyjnego ustalenia jego zakresu w taki sposób, aby wywiązanie się wnioskodawcy z dostarczenia żądanych informacji było możliwe do zrealizowania. Innymi słowy, organ powinien w taki sposób formułować ewentualne wezwanie, aby wnioskodawca mógł zadośćuczynić temu wezwaniu.

Nie można także tracić z pola widzenia faktu, że odpowiedź z dnia 28 kwietnia 2014 r. (wysłana do pełnomocnika skarżącego w dniu 30 kwietnia 2014 r.) wraz z załącznikami w postaci kserokopii decyzji [...], decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] oraz zezwolenia nr [...] oraz informacją, że innych dokumentów urzędowych związanych z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr 5268/4 w miejscowości K. spółka nie posiada, została udzielona przez spółkę T. już po wniesieniu skargi na bezczynność organu do Sądu I instancji (data wpływu skargi do organu to dzień 22 kwietnia 2014 r.). Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielona we wspomnianym piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r. odpowiedź miała niepełny charakter w odniesieniu do wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2013 r. Przede wszystkim organ nie wskazał w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., że nie posiada innych dokumentów dotyczących posadowienia i przebudowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr 5268/4 w miejscowości K. Nie wskazał również, że co prawda posiada stosowne dokumenty w tym zakresie, ale odmawia w przewidzianej prawem formie decyzji administracyjnej ich udostępnienia z uwagi np. na określone tajemnice prawem chronione (art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Poza tym organ wskazał w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., że nie posiada "innych dokumentów urzędowych" związanych z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr 5268/4 w miejscowości K., co stanowi istotne zawężenie zakresu informacji wnioskowanych przez skarżącego w piśmie z dnia 28 maja 2013 r.

Wszystkie wspomniane działania organu w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego z dnia 28 maja 2013 r. złożonym w trybie dostępu do informacji publicznej świadczą o ignorowaniu przez organ standardów prawnych dotyczących rzetelnej procedury i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Standardy te są zaś nieodłącznym elementem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a ich naruszanie nie może być akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wspomniano, organ nie udzielił bowiem w prawem przewidzianym terminie (14 dni) żadnej odpowiedzi, a następnie w dwóch kolejnych pismach nałożył na wnioskodawcę obowiązki, z których w istocie nie był on w stanie się wywiązać. Następnie organ (spółka T.) udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., a więc po blisko roku od złożenia przez skarżącego wniosku i było to w istocie spowodowane wcześniejszym złożeniem przez skarżącego skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego i groźbą związanych z tym konsekwencji prawnych i finansowych. Poza tym zakres udzielonej odpowiedzi istotnie zawężał zakres przedmiotowy wniosku skarżącego.

Właśnie w takim postępowaniu spółki T. należy upatrywać naruszenia standardów prawnych związane z rzetelnym rozpatrzeniem wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że prawidłowa odpowiedź na wniosek skarżącego wymagała precyzyjnego i rzetelnego ustalenia jego zakresu. Ewentualne wezwania skarżącego do sprecyzowania wniosku powinny nakładać na niego obowiązki możliwe do spełnienia i powinny być nakierowane na pozytywne załatwienie wniosku, a nie stawianie przed nim kolejnych wymogów - trudnych, bądź wręcz niemożliwych do spełnienia. Poza tym - jak wspomniano - organ powinien udzielić objętych wnioskiem skarżącego informacji, odmówić w stosownej formie ich udzielenia, powołując się na określone wartości prawem chronione lub jednoznacznie wskazać, że nie posiada żądanych przez skarżącego informacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z działania organu w tej sprawie nie wynika bowiem jednoznacznie, czy posiada on, czy też nie posiada dokumentacji związanej z posadowieniem i przebudową infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr 5268/4 w miejscowości K. Wbrew argumentom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie twierdzi, że wszystkie informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 28 maja 2013 r. mają charakter informacji publicznych. Informacje te nie zostały bowiem przez spółkę udostępnione ani skarżącemu, ani Sądowi I instancji, a zatem nie istniała możliwość ich oceny i przesądzenia ich statusu w kontekście reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W istocie nie wiadomo także, czy w dyspozycji spółki znajdują się jedynie dokumenty urzędowe, czy także dokumenty prywatne. Podkreślenia jednak w tym kontekście wymaga, że pojęciem informacji publicznej objęte są nie tylko dokumenty urzędowe, ale także dokumenty prywatne, jeżeli znajdują się w aktach danej sprawy.

Odnosząc się poza powyższym do powoływanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej opinii (raportu z dnia 29 sierpnia 2013 r. przygotowanego na zamówienie skarżącej spółki przez jedną z kancelarii prawnych – strony 38-44 akt sądowych) należy stwierdzić, że pozostaje ona bez związku z rozpatrywaną sprawą. Przedstawiona analiza dotyczy nieznanych Sądowi kasacyjnemu dokumentów. Stanowi ona w zasadzie zestawienie, które w konkluzji (pkt 1-11) stwierdza, które dokumenty są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu w stosownym trybie, a które takimi dokumentami nie są. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić o jakiego rodzaju dokumenty chodzi w dołączonym do akt sprawy raporcie. Poza tym dokumenty wymienione w raporcie nie dotyczą rozpatrywanej sprawy, a zatem nie mają znaczenia z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu sądowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest więc ocena faktyczna i prawna stanu bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) zawarta w zaskarżonym wyroku. W tym świetle Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym należy także uznać za chybiony zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w związku art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zobowiązanie spółki do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2013 r. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził bowiem bezczynność organu w rozpatrywanej sprawie - pomimo udostępnienia kopii decyzji wraz z pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. - co skutkować powinno wydaniem takiego rozstrzygnięcia, jak w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku, nie zaś umorzeniem postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., na co wskazuje autor skargi kasacyjnej.

Przechodząc kolejno do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie wykładni wspomnianego przepisu przyjmuje się, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób postępowania organu w rozpatrywanej sprawie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Jak już wcześniej wspomniano, działanie organu w niniejszej sprawie istotnie narusza standardy demokratycznego państwa prawnego, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Na taką ocenę działania organu wpływ miał przede wszystkim brak rzetelnego wyjaśniania zakresu wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2013 r., a także znaczne przewlekanie załatwienia sprawy w czasie. Sądowi kasacyjnemu z urzędu znana jest duża liczba podobnych spraw prowadzonych wcześniej z udziałem spółki T. W związku z tym należy wskazać, że co prawda każdy wyrok sądowy wiąże tylko w sprawie, w której został wydany, niemniej ze sposobu rozstrzygnięcia wcześniejszych swoich spraw spółka mogła wyciągnąć określone wnioski w tym zakresie. W szczególności należy jednak wskazać, że skarga na bezczynność spółki została złożona przez skarżącego w dniu 22 kwietnia 2014 r., zaś odpowiedź organu została udzielona pełnomocnikowi skarżącego wraz z przesłaniem załączonych kopii dokumentów w dniu 28 kwietnia 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedź organu została zatem niejako wymuszona groźbą szybkiego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (skargi w zakresie informacji publicznej rozpatrywane są poza kolejnością) i wynikającymi stąd prawnymi i finansowymi konsekwencjami dla organu. W tym świetle należy zatem uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny wystąpienia w rozpatrywanej sprawie rażącego naruszenia prawa i zasadnie ukarał organ grzywną. W związku z tym za chybiony należy uznać zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.