Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 187/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 25 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] r., nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek czynszu za najem lub dzierżawę gruntów oraz budynków i ich części, wchodzących w skład zasobu nieruchomości Gminy [...], z wyłączeniem terenu targowiska miejskiego oraz lokali mieszkalnych I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Burmistrza na rzecz P. sp. z o.o. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. sp. z o.o. (dalej: skarżąca), działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej: u.s.g.) oraz art. 52 § 2a p.p.s.a., zaskarżyła zarządzenie Burmistrza z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie określenia wysokości stawek czynszu za najem lub dzierżawę gruntów oraz budynków i ich części, wchodzących w skład zasobu nieruchomości Gminy,

z wyłączeniem terenu targowiska miejskiego oraz lokali mieszkalnych, w całości.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie wydanie oraz ogłoszenie aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonego zarządzenia bez upoważnienia ustawowego - w sytuacji gdy okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 41 ust. 2 u.s.g., a inne przepisy rangi ustawowej nie uprawniały organu do wydania takiego aktu, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w ramach uprawnienia do gospodarowania mieniem komunalnym organ jest uprawniony do jednostronnego kształtowania stawek czynszów najmu lokali użytkowych stanowiących własność

gminy w formie aktu prawa miejscowego, podczas gdy relacje z najemcami

określające zasady korzystania z tych lokali mają charakter zobowiązaniowy i kształtowane muszą być z uwzględnieniem przepisów k.c.,

3. naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie wynikającej z tego przepisu zasady równości wobec prawa wyrażające się w nieuzasadnionym, istotnym (różniącym się o 600 %) zróżnicowaniu ustalonych zaskarżonym zarządzeniem.

Niezależnie od powyższego zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła również:

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: u.o.a.n.) poprzez jego niezastosowanie i nie ogłoszenie zaskarżonego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co będąc naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia,

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów dołączonych do niniejszej skargi, tj.: 1. umowy najmu nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., 2. umowy najmu nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., 3. umowy najmu nr [...] z dnia [...] października 2021 r., 4. umowy najmu nr [...] z dnia [...] października 2021 r., 5. umowy najmu nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., wszystkie na okoliczność: zawarcia przez skarżącą z Gminą umów najmu gruntów wchodzących w zasób nieruchomości gminy, obowiązującej w dacie zawarcia tych umów stawki za najem.

Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że zawarła z Gminą następujące umowy najmu: 1. umowa najmu nr [...] zawarta w dniu [...] marca 2021 r., na mocy której Gmina oddała skarżącej do używania nieruchomości opisane w § 1 umowy - o pow. 210,97 m2. 2. umowa najmu nr [...] zawarta w dniu [...] lipca 2021 r., na mocy której Gmina oddała skarżącej do używania część nieruchomości opisanej w § 1 umowy - część działki nr ewid. [...] o pow. 0,1285 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...] o pow. 1 m2, 3. umowa najmu nr [...] zawarta w dniu [...] października 2021 r., na mocy której Gmina oddała do używania część nieruchomości opisanej w § 1 umowy - działkę o nr ewid. [...] o pow. 0,7169 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...] - o pow. 0,05 m2, 4. umowa najmu nr [...] zawarta w dniu [...] października 2021 r., na mocy której Gmina oddała do używania nieruchomość opisaną w § 1 umowy - działkę o nr ewid. [...] o pow. 10.4914 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...] - o pow. 0.08 m2, 5. umowa najmu nr [...] zawarta w dniu [...] grudnia 2021, na mocy której Gmina oddała skarżącej do używania nieruchomość opisaną w § 1 umowy - działkę nr [...] o pow. 0,0428 ha, dla której nie jest prowadzona księga wieczysta - o pow. 0,088 m2.

Zgodnie z postanowieniami ww. umów stawka czynszu za najem ww. gruntów określana była zgodnie z załącznikiem do zarządzenia Burmistrza nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie określenia wysokości stawek czynszu za najem

lub dzierżawę gruntów oraz budynków i ich części, wchodzących w skład zasobu nieruchomości Gminy, z wyłączeniem terenu targowiska miejskiego oraz lokali mieszkalnych, w całości. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do ww. zarządzenia, obowiązującego w dacie zawierania ww. umów najmu, stawka czynszu za udostępnienie gruntów z przeznaczeniem na inwestycje liniowe, w tym m.in. sieci i przyłącza gazowe, wynosiła 1,00 zł/m2 za rok. Zaskarżonym zarządzeniem Burmistrz zmienił obowiązujące dotychczas stawki najmu dzierżawnego za grunty oraz budynki wchodzące w skład zasobu nieruchomości Gminy, z wyłączeniem terenu targowiska miejskiego i lokali mieszkalnych, jeżeli zawarcie umów najmu następuje w drodze bezprzetargowej - określając ich wysokość w załączniku nr 1 do niniejszego zarządzenia (§ 1 ust. 1). Zgodnie z załącznikiem nr 1 stawka za udostępnienie gruntów z przeznaczeniem ich na inwestycje liniowe, w tym m.in. sieci i przyłącza gazowe wynosi aktualnie 60,00 zł/m2 za rok.

Zdaniem skarżącej treść zaskarżonego zarządzenia zawiera normy generalne adresowane do każdego adresata, który znajdzie się w sytuacji prawnej polegającej

na korzystaniu z nieruchomości będącej w gminnym zasobie. Normy te, zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, regulują nałożenie obligatoryjnych opłat za korzystanie

z takich nieruchomości. Zaskarżone zarządzenie jest zatem aktem generalnym skierowanym do wszystkich podmiotów chcących np. podpisać z gminą umowę o dzierżawę gruntów.

Zaskarżone zarządzenie wydane zostało w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 25 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: u.g.n.).W pierwszej jednak kolejności zauważyć należy, iż zaskarżone zarządzenie narusza art. 41 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wydawanie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organu stanowiącego, a nie wykonawczego. Prawodawcze kompetencje burmistrza są wyjątkiem i zgodnie z art. 94 Konstytucji RP muszą znajdować oparcie w normie kompetencyjnej o randze ustawowej (art. 41 ust. 2 u.s.g.).

Żaden z przepisów u.s.g. nie przyznają burmistrzowi kompetencji do wydawania przez niego norm o charakterze prawa miejscowego regulujących stawki czynszu

najmu gruntów i budynków wchodzących w skład zasobu nieruchomości gminy. Podstawy takiej nie stanowi również art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n.

Z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika jedynie, że burmistrz jest organem wykonawczym, tzn., że wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań burmistrza należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym, w tym poprzez nawiązywanie stosunków cywilnoprawnych z podmiotami trzecimi. Dokonując jednak czynności z zakresu gospodarowania mieniem burmistrz nie może odgórnie, w formie aktu prawa miejscowego, zmieniać warunków zawartych umów. Zakres samodzielności i swobody gospodarowania w sterze stosunków cywilnoprawnych wyznaczają bowiem regulacje zawarte w k.c.

Jedynym - zdaniem skarżącej - organem uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego, wpływających na sferę stosunków najmu jest rada gminy, która

na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. jest uprawniona do podejmowania uchwał

w sprawach dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Powyższe uprawnienie ogranicza się jednak wyłącznie do wyznaczania adresowanych do organu wykonawczego zasad zawierania umów, a nie ściśle określonych warunków kontraktów zawieranych przez gminę.

Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 u.s.g. zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Według zaś art. 25 ust. 2 gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy gospodarowanie zasobem polega m.in. na wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem

należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzeniu windykacji

tych należności. Treść ww. przepisu jednoznacznie zatem wskazuje na uprawnienie

do indywidualnego naliczania tych należności określonych umowami cywilnoprawnymi dotyczącymi korzystania z nieruchomości gminnych.

W ocenie skarżącej prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić

do wniosku, iż organ wykonawczy gminy swoje prawo do naliczania należności czynszowych (tj. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a u.g.n.) realizować może wyłącznie w oparciu o zawarte umowy. Wobec powyższego zaskarżone zarządzenie narusza także wynikające z prawa cywilnego zasady swobody umów oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń, ponieważ nie dopuszcza sprzeciwu najemców wobec wprowadzonych odgórnie stawek i narzuca stawki czynszu, jako obowiązujące wobec wszystkich podmiotów pozostających z Gminą w stosunku najmu.

Na poparcie swojego stanowiska w powyższym zakresie skarżąca wskazała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1404/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 717/19.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała ponadto, że zaproponowana zmiana wysokości czynszu dzierżawnego wynikającego z zaskarżonego zarządzenia w stosunku do poprzedniego zarządzenia nr [...] z dnia [...].12.2020 r., podnosi jego wysokość o 600% - z 1,00 zł/ m2 do 60,00 zł/m2, co jest bez wątpienia stawką horrendalną, krzywdzącą i dyskryminującą, a nadto sprzeczną z treścią art. 32 Konstytucji RP.

Niezależnie jednak od powyższego, skarżąca zwróciła również uwagę, iż organ wydając zaskarżone zarządzenie nie opublikował przedmiotowego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa oraz nie sporządził jego uzasadnienia, w którym wskazałby przyczyny wzrostu stawek czynszu. Natomiast, jeśli przyjąć, iż wydane zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, to warunkiem wejścia w życie tego zarządzenia jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie

z art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie zaś

z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ogłoszenie aktu

normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie. Tymczasem zaskarżone zarządzenie ogłoszone zostało jedynie w biuletynie informacji publicznej na stronie internetowej Urzędu Miejskiego oraz skarżącą powiadomiono o wydaniu przedmiotowego zarządzenia przesyłając informację o zmianie wysokości stawki za najem do poszczególnych umów zawartych przez Skarżącą z Gminą [...]. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych, co oznacza iż nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt OSK 1608/12).

Niezależnie zatem od wcześniejszych zarzutów z uwagi na brak publikacji zaskarżonego zarządzenia doszło do naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co bez względu na treść aktu, skutkować powinno stwierdzeniem jego nieważności w całości (m.in. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt IIOSK 2048/17).

Odpowiadając na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności: gospodarowanie mieniem komunalnym. Podobnie art. 25 u.g.n. Natomiast art. 40 ust. 2 pkt. 3 ustawy określa, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad zarządu mieniem gminy. Przy czym, jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie II SA/Gl 575/08 przepisy u.s.g., a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie dają podstaw do ustalania przez radę, gminy stawek czynszu najmu mienia komunalnego w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że Rada Gminy ma jedynie możliwość regulowania zasad gospodarowania mieniem, nie może natomiast podejmować konkretnych czynności zarządu, np. nie może ustalać stawek za korzystanie z nieruchomości gminnych. Wyłomem od domniemania kompetencji Burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem jest art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) ustawy, który określa, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zwykłego zarządu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na nieoznaczony. Przepis ten zatem daje uprawnienie Radzie Gminy tylko w zakresie czynności przekraczających zarząd a dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, oraz wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata. Oznacza to, że tylko w tym zakresie Rada Gminy posiada kompetencję do stanowienia prawa, nie zaś w każdym przypadku czynności przekraczającej zwykły zarząd tak jak uważa

skarżący. Kategoria przekroczenia zwykłego zarządu odnosi się bowiem li tylko do opisanych wyżej przypadków. Wszystkie inne działania czy to w ramach zwykłego zarządu czy przekraczające ten zarząd (wypowiedzenie umowy, zawarcie umowy) są domeną Burmistrza z uwagi na treść art. 30 ust. 2 pkt. 3) ustawy. Burmistrz może być jedynie ograniczony w swej kompetencji poprzez uchwałę Rady Gminy, która regulowałaby zasady gospodarowania mieniem. W Gminie istnieje uchwała XXII/121/2005 Rady Miejskiej z dnia 10 lutego 2005 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy o statusie miejskim, niemniej nie narzuca ona Burmistrzowi żadnych zasad czy dyrektyw w zakresie określenia stawek za korzystanie z mienia komunalnego. Dlatego też nie nastąpiło naruszenie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy, albowiem Rada Gminy nie posiada kompetencji do ustalenia w drodze uchwały stawek za korzystanie z mienia komunalnego.

Podobnie - zdaniem organu - nie naruszono art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy poprzez wydanie aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej. Ustawa nie wyłącza wydawania zarządzeń przez organy wykonawcze o charakterze aktu prawa miejscowego, co zostało potwierdzone przez orzecznictwo: "Sam fakt, że zarządzenie ma charakter władczy, a ponadto zostało wydane organ monokratyczny gminy, na podstawie przepisów prawa administracyjnego (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g; art. 13 ust. 1

i art. 35 ust. 1 b u.g.n.) i nie jest aktem powstającym tylko w sferze wprawa cywilnego (jego skutki wykraczają poza tę sferę), uzasadnia zaliczanie go do grupy aktów podjętych z zakresu administracji publicznej" - wyrok WSA II SA/Łd 1112/18. Niemniej, zdaniem organu akt ten nie ma charakteru prawa miejscowego. Stanowi on jedynie wytyczne w zakresie zawierania umów i stosowania stawek za najem nieruchomości, jako akt wewnętrzny. Zmiana natomiast stawki czynszu z 1 zł za m2 na 60 zł za m2 ma swe uzasadnienie w kosztach jakie generuje obsługa długu w stosunku do wielkości długu. Skarżący dzierżawi setne części metra, w związku z tym, czynsz wynosi kilka groszy. Obsługa tego typu zobowiązania przewyższa jej wartość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie

w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność

tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym

w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą

lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).

W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt

pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Z uwagi na przedmiot uregulowany w zaskarżonym zarządzeniu nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę wniosła skarżąca, powołując się na art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. Drugi z tych przepisów stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez osobę umocowaną do jej wywiedzenia. Interes prawny skarżącej został naruszony w rozumieniu art. 101 § 1 u.s.g. poprzez podniesienie czynszu najmu zaskarżonym zarządzeniem (umowa

najmu nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., umowa najmu nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., umowa najmu nr [...] z dnia [...] października 2021 r., umowa najmu nr [...] z dnia [...] października 2021 r., umowa najmu nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r.). Zatem skargę uznać należało za dopuszczalną.

Rozpoznając skargę Sąd podzielił stanowisko skarżącej zarówno co do charakteru prawnego zarządzenia, jak i skutków braku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wydanie przedmiotowego zarządzenia nastąpiło bez stosownego upoważnienia. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał

w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Powyższe uprawnienie organu stanowiącego gminy upoważnia zatem ten

organ do podejmowania uchwał określających (wyznaczających organowi wykonawczemu gminy) zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Przepis ten - jak słusznie wskazała skarżąca - nie upoważnia organu stanowiącego gminy do wyznaczania organowi

wykonawczemu ściśle określonych warunków kontraktów zawieranych przez gminę.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. (który stanowił podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia) do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej (art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.g.n., zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności (pkt 5) oraz wydzierżawiają, wynajmują, użyczają oraz oddają w użytkowanie nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wymaga zgody wojewody; zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (pkt 7a).

Wykonywanie zadań z tego zakresu daje zatem - jak słusznie wskazała

skarżąca - wyłącznie upoważnienie do indywidualnego określania należności (np. w umowie), nie daje jednak podstaw do wydawania generalnego władczego aktu, który nakładałby obligatoryjne opłaty za korzystanie z zasobu nieruchomości. Tymczasem zaskarżone zarządzenie określające wysokość stawek czynszu za najem lub

dzierżawę gruntów oraz budynków i ich części, wchodzących w skład zasobu nieruchomości Gminy, zawiera normy generalne adresowane do każdego adresata, który znajdzie się w sytuacji prawnej polegającej na korzystaniu z nieruchomości będącej w gminnym zasobie. Wobec powyższego za prawidłowe należało uznać stanowisko skarżącej, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało bez upoważnienia ustawowego i w konsekwencji nie może pozostawać w obrocie prawnym.

Wskazane powyższej cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie

(ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Tym samym skoro zaskarżone zarządzenie ma cechy pozwalające zaliczyć je do aktów prawa miejscowego, to powinno zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Brak należytej publikacji zaskarżonego zarządzenia stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak

w punkcie I sentencji wyroku.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości

300 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 535) oraz wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1

lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r. poz. 1800).

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,

a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. oraz przez skarżącą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r.