Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 75/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w T. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...].


UZASADNIENIE

K.S. w dniu 14 czerwca 2011 r. złożyła pismo, w którym wskazała, iż w miesiącach luty i marzec 2011r. bezpodstawnie "odliczono" od kwoty 444,00 zł. - kwotę stanowiącą wysokość dodatku mieszkaniowego, pomimo, iż nie złożyła za w/w okres wniosku o w/w dodatek. Wobec powyższego, K.S. wniosła o "wypłacenie różnicy zasiłku stałego" za miesiące luty i marzec 2011 r.

Burmistrz Miasta i Gminy w T., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt. 1, ust. 3, art. 37 ust. 1-5 ia rt. 106 ust. 1, ust. 3 - 5 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 roku (j.t. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze. zm. – dalej u.p.s.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), odmówił K.S. spłaty zasiłku stałego z powodu braku współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz nie wykorzystywania wszystkich swoich uprawnień, zasobów i możliwości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 8 ust. 3 u.p.s. i wyjaśnił, iż przedmiotowy wniosek złożony został w czerwcu 2011r., a więc w okresie w którym wnioskodawczyni miała dodatek mieszkaniowy w wysokości 111,53 zł., co oznacza, iż K.S. otrzymuje zasiłek stały adekwatny do uzyskiwanego dochodu. W dalszej części uzasadnienia decyzji podniesiono, iż wnioskodawczyni wiedziała, kiedy należy składać wnioski o dodatek mieszkaniowy, natomiast jeżeli nie było jej w miejscu zamieszkania, to mogła to zrobić w terminie wcześniejszym, Organ, odnosząc się do podniesionej przez wnioskodawczynię okoliczności, iż nie była obecna w miejscu zamieszkania w okresie, w którym należało złożyć wniosek o dodatek mieszkaniowy stwierdził, że wyjazd był zaplanowany i dobrowolny, co oznacza iż nie była to nieobecność niezawiniona przez wnioskodawczynię.

K.S., kwestionując powyższą decyzję złożyła odwołanie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. przyznano skarżącej zasiłek stały w wysokości 335,40 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2010 r. do 30 czerwca 2013 r., gdyż posiadała dochód w postaci dodatku mieszkaniowego w wysokości 141,60 zł. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylono decyzję nr [...]r. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przyznania zasiłku stałego, w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego i orzeczono, iż od 1 czerwca 2010 r. zasiłek stały wynosi 444,00 zł miesięcznie. Dalej w związku z uzyskaniem przez skarżącą dodatku mieszkaniowego zgodnie z decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] przyznano jej zasiłek stały w wysokości 362,85 zł. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż skarżąca nie złożyła wniosku o dodatek mieszkaniowy na miesiące luty i marzec 2011 r. w odpowiednim terminie wyłącznie z własnej winy, pomimo, iż organ I instancji wielokrotnie, m.in. w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 czerwca 2010 r., zobowiązywał skarżącą do złożenia w/w wniosku. Skoro zatem, skarżąca nie wykorzystała swoich uprawnień wynikających z ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych - Jej bierność w pozyskiwaniu pieniędzy nie może być rekompensowana ze środków w ramach form przewidzianych przez ustawę o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, iż przyznanie pomocy na podstawie w/w ustawy następuje na wniosek osoby zainteresowanej. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego oznacza, iż skarżąca nie składając wniosku o dodatek mieszkaniowy na miesiące luty i marzec 2011 r. w odpowiednim terminie, nie wykazała dbałości o swoje sprawy. Beneficjent pomocy społecznej nie może zatem żądać od Ośrodka Pomocy Społecznej wyręczenia go w rozwiązaniu swoich problemów. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał właściwej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych, a zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Marginalnie organ odwoławczy wskazał, iż przepisy dotyczące pomocy społecznej nie dają organom podstaw prawnych do przyznania tzw. spłaty.

K.S., kwestionując powyższą decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podtrzymując stanowisko o zasadności wypłaty zasiłku stałego za miesiące luty i marzec 2011r. w pełnej wysokości.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości. Przede wszystkim zaś, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. 2012 r., poz. 217, dalej P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego.

Zdaniem orzekającego Sądu, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zawierają wady materialnoprawne i procesowoprawne. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy organ doskonal błędnej wykładni prawa, albo w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana błędna subsumcja prawa, tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też zastosował przepis nie odpowiadający stanowi faktycznemu. Z naruszeniem prawa procesowego mamy w szczególności do czynienia, gdy organ procesowy pomija okoliczności relewantne, które w świetle prawidłowo dekodowanej norm prawa materialnego i normy prawa procesowego, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, który miało wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy T. Decyzją tą organ i instancji odmówił K.S. "spłaty zasiłku stałego z powodu braku współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz nie wykorzystywania wszystkich swoich uprawnień, zasobów i możliwości." Z uwagi na fakt, iż organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, Sąd swoją oceną obejmie też tą decyzję.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie akceptuje ani sentencji decyzji I-szoinstancyjnej, ani motywu jej wydania. Nadto, według Sądu, postępowanie w sprawie z wniosku Skarżącej z 14 czerwca 2011 r. było wadliwe. Tym samym, wadliwa jest też decyzja organu II instancji.

W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że Skarżąca ma przyznany zasiłek stały od 01 marca 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., przy czym wysokość tego zasiłku ulegała zmianie w zależności od wysokości dochodu Skarżącej. Na dochód Skarżącej w poszczególnych okresach składała się albo wyłącznie kwota zasiłku stałego, albo także kwota przyznanego dodatku mieszkaniowego. I tak, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. przyznano Skarżącej zasiłek stały w wysokości maksymalnej, tj. 444,00 złotych, wskazując, iż Skarżąca nie pobiera dodatku mieszkaniowego, natomiast decyzją z dnia [...] września 2010 r. przyznano zasiłek stały w wysokości 362, 85 zł, jako że na dochód Strony złożyła się też kwota dodatku mieszkaniowego. Bezsporne też jest, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. przyznano skarżącej dodatek mieszkaniowy na okres od 01 sierpnia 2010 r. do 31 stycznia 2011 r., z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy na kolejne miesiące: luty i marzec Skarżąca nie wystąpiła. Jak z powyższego wynika, w miesiącach luty i marzec 2011 r. Skarżąca otrzymywała zasiłek stały w wysokości 362, 85 zł, nie otrzymując w tym okresie wsparcia w postaci dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Skarżącej, w okresie, gdy nie pobiera dodatku mieszkaniowego, winna otrzymywać pełną kwotę zasiłku stałego, tj. 444,00 zł. i tego domagała się we wniosku z 14 czerwca 2011 r. Zdaniem organu I instancji i organu II instancji, Skarżącej nie należy się "spłata zasiłku stałego", a "powodem jest brak współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz nie wykorzystywania wszystkich swoich uprawnień, zasobów i możliwości.

Odnosząc się do sentencji decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w T., w pierwszej kolejności należy wskazać, że organ I instancji niewłaściwie zinterpretował oświadczenie woli Strony, z czym wiąże się błędne określenie przedmiotu postępowania, w konsekwencji – także rozstrzygnięcia.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nie uregulowanych w kpa, sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej – w szczególności wypracowanej na tle kpc i kc (odpowiednio – Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" W. Pr. PWN 1999 s. 215 uw. 1 c; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Oświadczenie woli zawarte może być w piśmie procesowym. Zgodnie z art. 65 Kodeksu cywilnego, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 12/95/168 – dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Należy zatem badać wolę (intencję) osoby dokonującej czynności prawnej, w szczególności, jaki sens łączyła z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. Uwzględniać należy również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim informacji.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że przed złożeniem wniosku z 14 czerwca 2011 r., Skarżąca skierowała do Ośrodka Pomocy Społecznej w T. w dniu [...] marca 2011 r. pismo z prośbą o wyjaśnienie, dlaczego "przepadły" jej pieniądze, które powinna otrzymać z tytułu przyznanego Jej zasiłku w kwocie 444,00 zł., ponieważ w styczniu i w lutym nie otrzymała dodatku mieszkaniowego (k-68). Nadto, Skarżąca podała, że fakt ten zgłosiła w Ośrodku telefonicznie około 20 lutego. Organ odpowiedział Skarżącej (k-69), powołując się m. in. na art. 2 u.p.s. oraz na wymóg przeprowadzania wywiadu środowiskowego z osobami korzystającymi z pomocy społecznej co najmniej raz na 6 miesięcy. We wniosku z 14 czerwca Skarżąca prosi o "wypłatę różnicy" między kwotą maksymalną zasiłku stałego (444,00 zł) a przyznaną wówczas, gdy otrzymywała dodatek m mieszkaniowy. Mimo że, - zdaniem Sądu - interpretacja oświadczenia woli Skarżącej w okolicznościach sprawy nie powinna budzić wątpliwości, organ I instancji wszczął postępowanie, powołując przepisy k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.p.s., bez sprecyzowania przedmiotu postępowania. Nadto, organ zażądał złożenia przez Stronę oświadczenia woli – wyjaśnienia, dlaczego nie złożyła wniosku o dodatek mieszkaniowy w terminie, i dlaczego nie poinformowała o tym fakcie wcześniej Ośrodka i "nie złożyła wniosku o zmianę zasiłku stałego" (k-75). Z ostatniego fragmentu pisma organu wyraźnie wynika, że organ I instancji wiedział, w jaki sposób można zadośćuczynić żądaniu Strony, tj. jaką instytucję prawną zastosować, aby "uzupełnić" kwotę pomocy społecznej w formie zasiłku "uszczuploną" o równowartość dodatku mieszkaniowego, który przez okres dwóch miesięcy nie był Stronie wypłacany. Organ wymienił instytucję "zmiany decyzji w przedmiocie zasiłku stałego", która normuje art. 106 ust. 5 in fine u.p.s. Zupełnie niezrozumiałe jest natomiast powołanie się na art. 13 ust. 1 i 2 u.p.s., w myśl którego: " Osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń."

Podsumowując ostatnie rozważania, organ I instancji, mimo prawidłowego wskazania podstawy prawnej załatwienia wniosku strony (zmiana decyzji), w sentencji decyzji powielił sformułowanie Strony dotyczące jej żądania, odmawiając "spłaty zasiłku stałego", choć takiej instytucji prawnej u.p.s. nie zna.

W dalszej kolejności ustosunkować się należy do wymienionego przez organ motywu orzeczenia, w oparciu o art. 4 u.p.s., jakim jest brak współpracy z pracownikiem socjalnym. Należy wskazać, że u.p.s., która głównie określa zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania, normuje też obowiązki osób korzystających z pomocy społecznej. Art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby i rodziny korzystające z takiej pomocy obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Przy czym, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej lub odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.).

Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc (lub korzystającej z niej) rozumie się, w doktrynie (zob. m. in. Iwona Sierpowska, komentarz do art. 4 u.p.s. Lex) i orzecznictwie (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26.05.2011r. sygn. akt IV SA/Wr 94/11, wyrok NSA z dnia 14.07.2011r. sygn. akt I OSK 456/11 zob. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki dla świadczeniobiorcy i pracownika socjalnego. W doktrynie wskazuje się, że obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej został wyraźnie podkreślony w ustawie, jednak przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Z pewnością jednak, umożliwienie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w kontekście art. 106 ust. 4 ustawy, należy traktować jako jedną z form współdziałania. Z uwzględnieniem powyższego przyjąć należy, że postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Brak należytego współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikami pomocy społecznej wystąpi m.in. wtedy, gdy zainteresowany zajmuje wobec organu pomocy społecznej postawę roszczeniową, odnosi się krytycznie do wszystkich, czy też do większości działań organu, podaje w wątpliwość ich sensowność, żąda wyręczenia go w rozwiązaniu jego problemów (zob. wyrok WSA z dnia 6 lipca 2007 r., I SA/Wa 1929/06, LEX, nr 376861). Takie okoliczności mogą powodować odmowę przyznania świadczenia lub wstrzymanie wypłaty świadczeń pieniężnych (art. 11 i 106). Za brak współdziałania nie może być jednak uznana nieumiejętność strony. Nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele (zob. wyrok WSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 66/11). W literaturze podkreśla się, że obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że z dużą ostrożnością należy formułować wniosek odnośnie braku efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami (zob. m. in. Iwona Sierpowska, komentarz do art. 4 u.p.s. Lex).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd jest zdania, że ani z uzasadnień obu decyzji, ani z akt sprawy nie wynika, że Skarżąca nie współpracowała z organem I instancji. Przede wszystkim, Skarżąca uczestniczyła aktywnie w wywiadach środowiskowych. Na podkreślenie zasługuje fakt, że w aktualizacji wywiadu środowiskowego z 05 maja 2011 r. znajduje się, w odniesieniu do przyznawanego Skarżącej dodatku mieszkaniowego, informacja, że "wznowienia zawsze były robione w terminie". W aktach są też wymagane przez organ wyjaśnienia (k- 49), oświadczenia (k-76). Należy przypomnieć również o piśmie z dnia 28 marca 2011 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej, w którym Skarżąca pisze o telefonicznym zgłoszeniu "około 20 lutego" faktu, że nie wystąpiła z wnioskiem o dotację do mieszkania w styczniu i lutym 2011 r. W tym kontekście można mówić o nieterminowym powiadomieniu organu o zmianie w sytuacji dochodowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń, a więc o niedochowaniu obowiązku określonego w art. 109 u.p.s., jednak nie można pomijać okoliczności, że organ I instancji miał wiedzę, na jaki okres przyznano Stronie dodatek mieszkaniowy (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia).Sąd nie podziela też opinii organu I instancji i II instancji, że wyjazd do córki na dwa miesiące oceniać można w kategoriach "zawinionej nieobecności", która uniemożliwiła uzyskanie przez Stronę dodatku mieszkaniowego. Faktem jest, że w konsekwencji Skarżąca nie wykorzystała swoich możliwości i uprawnień do dodatku mieszkaniowego. Faktem też jest, że organ "zobowiązywał" Skarżącą do złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (w decyzji z 17 czerwca 2010 r.). Jednak, w świetle całości materiału dowodowego, zwłaszcza wyjaśnień Skarżącej dotyczących nie złożenia wniosku w lutym i marcu 2011 r., nie można Jej w przypisać złej woli, a co najwyżej brak pełnego rozeznania w kwestii wpływu, jaki postępowanie w sprawie dodatku mieszkaniowego ma na postępowania w sprawie zasiłku stałego. Taka ocena, dotycząca pojedynczej sytuacji, nie wystarcza jednak do uznania, iż Strona nie współpracuje z organem. Podsumowując, organ I instancji i organ II instancji niewłaściwie zastosowały normę zawartą w art. 4 u.p.s.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, brak staranności przypisać można organowi I instancji. Organ ten wiedział, że ostatni dodatek mieszkaniowy przyznano Stronie do 31 stycznia 2011 r. (decyzja jest w aktach k- 51), czemu dał wyraz w aktualizacji wywiadu z 07 września 2010 r. (k-60), zaznaczając w części V: "Kolejne wznowienie wywiadu środowiskowego w lutym 2011 r." Niestety, tego "samozobowiązania" organ nie zrealizował. O tym, że można je traktować jako prawny obowiązek organu, świadczy norma zawarta w art. 107 ust. 4 u.p.s. W myśl tego przepisu (zd. 1): "W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Jak wynika z akt sprawy, o tym że, zmiana danych w sytuacji dochodowej Skarżącej nastąpiła w lutym 2011 r., organ I instancji wiedział.

Należy podkreślić, że szczególnym rodzajem dowodu, przewidzianym w u.p.s., jest rodzinny wywiad środowiskowy. Postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W doktrynie podkreśla się, że organ nie może zdać się jedynie na inicjatywę strony (zob. Iwona Sierpowska, komentarz do art. 106 u.p.s., Lex). Wiedza o zmianie danych dotyczących m. in. sytuacji dochodowej, zobowiązuje organ do sporządzenia aktualizacji wywiadu. Zatem, w niniejszej sprawie, organy uchybiły obowiązkowi określonemu w art. 107 ust. 4 u.p.s. Nie godzi się zatem obarczać Strony negatywnymi skutkami zaniedbań organu.

W nawiązaniu do powyższych ustaleń, można uznać, że organ I instancji uchybił też zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego, wskazanej w art. 9 k.p.a., tj. zasadzie informowania stron postępowania. Z treści art. 9 K.p.a. wypływa obowiązek dla organów administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wyrażając powyższą ocenę, Sąd bierze pod uwagę, że organ "zobowiązywał" Stronę do wystąpienia z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy w uzasadnieniu decyzji z 17 czerwca 2010 r. Jak jednak można wnosić z pisma Strony z 28 marca 2011 r. i z wniosku z 14 czerwca 2011 r., pouczenie to nie było wystarczająco jednoznaczne, w tym w odniesieniu do negatywnych skutków, jakie Strona może ponieść, skoro Strona domagała się "wypłacenia różnicy". Należy podkreślić, iż przywołana zasada nie jest postulatem, lecz obowiązującą normą prawną. Według utrwalonego orzecznictwa, strona postępowania winna być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody. W doktrynie i orzecznictwie uznaje się, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom powinien być rozumiany tak szeroko jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. III ARN 40/92 (POP 1993 nr 4, poz. 68 wraz z notką B. Brzezińskiego oraz PiP 1993 nr 3/110 wraz z glosą aprobującą W. Tarasa i PiP 1993 nr 8/116 wraz z glosą J. Zimmermanna, z wyroków NSA zob. np. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 1984 r. III SA 729/84 (ONSA 1984/2/117), z dnia 27 marca 1985 r, III SA 153/85 (GAP 1986/4/45), z dnia 12 października 1987 r. IV SA 334/87 (GAP 1988 r. nr 21, s. 43), z dnia 19 listopada 2006 r. I OSK 6/06 (Lex nr 293175) z dnia 27 listopada 2008 r. II OSK 1470/07 (Lex nr 512177) i z dnia 4 marca 2009 r. I OSK 1358/08 (Lex nr 529905).

Niedopełniając obowiązkom unormowanym w art. 9 k.p.a. i w art. 107 ust. 4 u.p.s., organ I instancji złamał też zasadę słusznego interesu obywatela, bowiem w sprzeczności z art. 7 kpa nie podjął próby ustalenia rzeczywistej sytuacji i woli Skarżącej, lecz niejasno zinterpretował na niekorzyść Skarżącej Jej wniosek, i nie załatwił sprawy po myśli Strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu. Powyższych błędów proceduralnych, a także niewłaściwego – w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy - zastosowania normy określającej skutki braku współpracy, nie dostrzegło SKO, które utrzymało w mocy sprzeczne z prawem rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy naruszył też zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa), nie odnosząc się w pełni do faktów, podanych przez Stronę w odwołaniu; powtarzając za organem I instancji, iż do niezłożenie przez Stronę wniosku o dodatek mieszkaniowy nastąpiło "wyłącznie z jej winy". Należy dodać, że SKO "marginalnie" wyjaśniło, że przepisy u.p.s. nie dają podstaw do "przyznania spłaty". Organ nie wskazał jednak na możliwość pozytywnego sposobu załatwienia wniosku Strony, mimo, że organ I instancji w piśmie z 20 czerwca 2011 r. pisze o możliwości złożenia - w sytuacji nie pobierania dodatku mieszkaniowego - wniosku o zmianę zasiłku stałego. Zdaniem Sądu, tak właśnie należało zinterpretować wniosek Skarżącej z 14 czerwca 2011 r. Art. 106 ust 4 in fine u.p.s. stanowi podstawę zmiany decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczenia na korzyść strony, bez żadnych warunków, nawet bez zgody strony. Zastosowanie normy zawartej w tym przepisie w niniejszej sprawie jest tym bardziej zasadne, że zasiłek stały jest świadczeniem obligatoryjnym, tzn. musi być przyznany, jeśli zostały spełnione wymogi ustawowe, tj. kryterium dochodowe strony oraz występują przesłanki ogólne, w szczególności trudna sytuacja życiowa połączona z niemożnością jej samodzielnego przezwyciężenia (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Jak wynika z uzasadnienia decyzji II i I instancji, organy nie kwestionowały, że w niniejszej sprawie zachodzą owe przesłanki ogólne.

Na marginesie Sąd zauważa, że zarówno środki pieniężne przysługujące z tytułu dodatku mieszkaniowego, jak i z tytułu zasiłku stałego, pochodzą z tego samego źródła, tj. budżetu jednostki samorządu terenowego, i wypłacane są na podstawie decyzji wydanych przez ten sam organ. Nadto, żądanie Skarżącej mieści się w kwocie maksymalnej wysokości zasiłku stałego, przyznanej decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r. Zgodnie zaś z ratio legis u.p.s. oraz definicją pomocy społecznej, świadczenia winny być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy.

W kontekście powyższych uwag, na uwagę zasługuje też Opinia prawna z dnia 4 maja 2011 r., a więc wystawiona trzy miesiące przed wydaniem decyzji odmownej w niniejszej sprawie. W konkluzji napisano: "Mając na uwadze więc okoliczność, że organ podjął wiadomość o zmianie dochodu wnioskodawczyni po 31 stycznia 2011 r. powinna nastąpić zmiana wysokości zasiłku stałego przyznanego wnioskodawczyni. Na gruncie wyżej opisanego stanu faktycznego i prawnego za nieprawidłowe należy uznać niezwiększenie zasiłku stałego Pani K.S. po utracie przez nią dochodu w postaci dodatku mieszkaniowego." Wniosek tej Opinii ta nie został uwzględniony, choć, zdaniem Sądu, jest trafny.

W nawiązaniu do powyższych ustaleń i ocen prawnych należy stwierdzić, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej poprawne merytorycznie rozstrzygnięcie. Tym samym, organy administracji wydały decyzje z naruszeniem przepisów proceduralnych, tj. art. 106 ust. 5 i 107 ust. 4 u.p.s. oraz przepisów k.p.a.: art. 7, art. 9, a także związanych z nimi: art. 8 (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa), art. 77 i art. i art. 107 § 3, a także z naruszeniem przepisu art. 4 u.p.s.

Ponownie rozpoznając wniosek Strony, organ uwzględni uwagi i oceny zawarte w niniejszym uzasadnieniu, tak co do interpretacji art. 4 u.p.s., jak i stosowania przepisów procesowych, dając temu wyraz w rozstrzygnięciu oraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonej zgodnie z wymogami ujętymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c, w związku z art. 135 P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekł w związku z jej treścią.