Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1240/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Wodne prawo
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta i Gminy Chorzele od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1721/16 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Chorzele na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za wprowadzenie w 2012 r. ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta i Gminy Chorzele na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta i Gminy Chorzele (dalej jako "Gmina") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 5 maja 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary za wprowadzenie w 2012 r. ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 27 września 2005 r. Starosta Przasnyski udzielił Gminie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do rzeki Orzyc ścieków z komunalnej oczyszczalni w Chorzelach. Eksploatacją oczyszczalni zajmuje się Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Chorzelach. W decyzji tej ustalono warunki dotyczące ilości i jakości (stanu i składu) odprowadzanych ścieków oraz powadzenia pomiarów.

Decyzją z 28 marca 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 44.175,00 zł za wprowadzanie w 2012 r. ścieków do rzeki Orzyc, z naruszeniem warunków dotyczących składu ścieków, określonych we wskazanym pozwoleniu wodnoprawnym – za wskaźnik BZT.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina.

Decyzją z 5 maja 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (tak jak ma to miejsce w tej sprawie), należy dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w tych latach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara. W przypadku naruszenia warunków pozwolenia w określonym roku jego obowiązywania należy ustalić wielkość naruszenia dla tego roku oraz wymierzyć karę pieniężną dla danego roku kalendarzowego, przyjmując tylko te części wielkości naruszenia warunków pozwolenia w kolejnych latach jego obowiązywania, które miały miejsce w danym roku kalendarzowym. W pkt II.3. decyzji z 27 września 2005 r. (obowiązującej w zakresie pkt II.1 i II.3. do 27 września 2015 r.), Starosta Przasnyski udzielił Gminie Chorzele pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni w Chorzelach do rzeki Orzyc. W tym punkcie decyzji określił również warunki wprowadzania ścieków do wód, tj. warunki szczególnego korzystania z wód, a dokładnie ilość ścieków, stan i ich skład. Było ono wydane podczas obowiązywania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 168 poz. 1763). Ustalając wysokość kary za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie stanu i składu wprowadzonych ścieków organ dokonał porównania wyników badań w dwóch okresach pomiarowych z wartościami dopuszczalnymi. Pierwszy okres pomiarowy od 27 września 2011 r. do 26 września 2012 r. oraz drugi okres pomiarowy od 27 września 2012 r. do 26 września 2013 r. W trzech z dwunastu pobranych próbek stwierdzono przekroczenia dopuszczalnej ilości odprowadzonych ścieków w zakresie BZT5. Przekroczenie takie stwierdzono również w siedmiu z dwunastu próbek pobranych w drugim okresie. W efekcie wysokość administracyjnej kary pieniężnej ustalono za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie składu ścieków (pięciodobowe biochemiczne zapotrzebowanie tlenu BZT5).

Po przeprowadzonej analizie wyników, organ przyjął, że ścieki, o których mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, odpowiadają wymaganym warunkom w zakresie pozostałych substancji zanieczyszczających określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, ponieważ spełniają odpowiednio wymagane warunki, o których mowa w ust. 1, w części ze względu na błędy metodologiczne zastosowane przez prawodawcę. Ponadto, żeby wymierzyć karę pieniężną za rok kalendarzowy 2012, należy przyjąć tylko części wielkości naruszenia z kolejnych ocenianych okresów obowiązywania pozwolenia, które miały miejsce w 2012 r., tj.: od 1 stycznia 2012 r. do 26 września 2012 r. (270 dni) oraz od 27 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. (96 dni).

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania, że za podstawę kary przyjęto większą liczbę przekroczeń niż wynika to z materiału dowodowego, tj. wyników pomiarów wykonanych przez stronę w ocenianych w tej sprawie okresach obowiązywania pozwolenia. Pomimo, że do oceny spełniania warunków przyjmuje się wszystkie pomiary wykonane w dwóch kolejnych okresach wchodzących w rok kalendarzowy, za który wymierzono karę, to wysokość kary obliczono tylko za liczbę dni od 1 stycznia 2012 r. do 26 września 2012 r. i od 27 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej za 2009 r. powstał z dniem doręczenia stronie decyzji ustalającej tę karę.

Gmina wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawą ustalenia, czy Gmina stosuje się do wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków odprowadzania ścieków do wód, powinna być analiza sprawozdań z badań ścieków. Z analizy tej jednoznacznie wynika przekroczenie przez Gminę dopuszczanych warunków w zakresie składu ścieków w odniesieniu do fosforu ogólnego i pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5).

Sąd I instancji wyjaśnił, że Gmina zakwestionowała zasadność zastosowania przez organy przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. W ocenie Sądu I instancji, organy "nie tyle stosowały to rozporządzenie, co wykonywały postanowienia zawarte w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym" Zdaniem Sądu I instancji organy w sposób wadliwy odnosiły się do konkretnych norm tego rozporządzenia. Nie miało to jednak wpływu na prawidłowość decyzji. Rozporządzenie nie stanowiło podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a zawarte w nim przepisy nie były normą prawa zastosowaną przez organ, ale elementem omawianej przez organ części dyspozytywnej pozwolenia wodnoprawnego. Rozporządzenie to nie zostało wymienione w komparycji decyzji organu I instancji jako podstawa prawna rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, przez wprowadzenie do pozwolenia wodnoprawnego regulacji rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. dotyczących badania ilości i jakości ścieków, częstotliwości tych badań i metodyki referencyjnej analizy próbek, stały się one "nierozłączną" częścią decyzji administracyjnej wydanej w tym przedmiocie. Organ obecnie nie stosuje więc rozporządzenia, ale wykonuje ostateczną decyzję administracyjną, w oparciu o którą Gmina została uprawniona do wprowadzania ścieków do rzeki Orzyc.

Sąd I instancji wskazał, że odnośnie obowiązywania rozporządzenia z 2004 r. oraz stosowania norm w nim zawartych, wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1872/14, dotyczącym tego samego adresata i analogicznego stanu faktycznego oraz prawnego dotyczącego wymierzenia kary za 2009 r. Naczelny Sąd Administracji stwierdził, że: "Wprawdzie ostatni z ww. aktów nie obowiązywał w dacie wydawania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia jednakże konieczność jego stosowania została wyraźnie wskazana w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, w której organ udzielający tego pozwolenia określając dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń odniósł się do tego właśnie aktu.".

W ocenie Sądu I instancji, z wykładnią prawa zaprezentowaną w wyroku z 13 kwietnia 2016 r. związane są pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia innych przepisów prawa procesowego tj. art. 305 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 201 r., poz. 1232 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") oraz art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.) w związku z art. 281 ust 1 p.o.ś. Sprowadzają się one do tego, że przy wymierzaniu kary za dany rok kalendarzowy, organy do ustalenia czy zostały przekroczone dopuszczalne poziomy substancji, przyjmują pomiary wykonane nie tylko danym roku kalendarzowym, lecz także w roku poprzedzającym oraz kolejnym po danym roku kalendarzowym. W rozpatrywanej sprawie chodzi o objęcie pomiarami okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, tj. od 27 września danego roku do 27 września roku następnego. Gmina zakwestionowała przyjętą metodykę obliczania poziomów przekroczenia substancji dopuszczonych decyzją, ponieważ po 31 grudnia 2012 r. nie wystąpiło żadne zdarzenie, które miałoby wpływ na wysokość kary. W ocenie Sądu I instancji, taki sposób kwalifikowania okresów oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego (tj. od 27 września 2011 r. do 26 września 2012 r. oraz od 27 września 2012 r. do 26 września 2013 r.) znajduje zastosowanie na podstawie § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r., jeżeli jest wprowadzony jako jeden z warunków pozwolenia wodnoprawnego. Analiza tak rozumianego § 5 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że próbki pobiera się w latach obowiązywania pozwolenia, a nie w latach kalendarzowych. Konieczne jest zatem zbadanie próbek w latach obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli lata te nie pokrywają się z rokiem kalendarzowym, za który wymierza się karę, należy badaniem objąć te lata obowiązywania pozwolenia, które objęte są danym rokiem kalendarzowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina.

W pierwszej kolejności Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 305 ust. 4 p.o.ś. przez ustalenie, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy przyjął pomiary wykonane nie tylko w 2012 r., ale również w 2011 i 2013 r. do ustalenia wysokości kary pieniężnej za wprowadzenie w 2012 r. ścieków do rzeki Orzyc z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji doprowadziło to Sąd I instancji do błędnego wniosku, że kara została ustalona w prawidłowej wysokości.

Po drugie, niezastosowanie art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 281 ust. 1 p.o.ś. i pominięcie, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej powstaje w momencie, w którym istnieje faktyczna możliwość stwierdzenia, że wystąpiło naruszenie warunków pozwolenia za 2012 r., tj. w dniu 1 marca 2013 r. Doprowadziło to Sąd do błędnego wniosku, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy przyjął przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej pomiary z 2011 r. i 2013 r., podczas gdy po 31 grudnia 2012 r. nie miało miejsca żadne zdarzenie, które miałoby wpływ na wysokość kary za 2012 r.

Po trzecie, błędną wykładnię § 5 ust. 2 pkt 3 w związku z § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, przez przyjęcie, że zgodnie z treścią tych przepisów próbki pobiera się "w latach obowiązywano pozwolenia, nie zaś w latach kalendarzowych", podczas gdy przepis ten posługuje pojęciem "w ciągu roku". Ponadto pominięto, że przy wyliczaniu kary pieniężnej organ powinien nie uwzględniać dwóch próbek z przekroczeniami, ponieważ taka ilość przekroczeń jest dopuszczalna przez obowiązujące przepisy prawne.

Po czwarte, niezastosowanie § 5 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. przez pominięcie, że próbki pobiera się w latach obowiązywania pozwolenia.

Po piąte, błędną wykładnie art. 128 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., - dalej jako "ustawa Prawo wodne") przez przyjęcie, że rozporządzenie Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. jest elementem części dyspozytywnej pozwolenia wodnoprawnego. Doprowadziło to Sąd I instancji do błędnego wniosku, że obecnie przepisy rozporządzenia nie są stosowane przez organ odwoławczy, podczas gdy organ ten wprost posługuje się przepisami tego rozporządzenia wskazując na stronie 2 decyzji: "w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy tego rozporządzenia".

Ponadto Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez oddalenie skargi. Zdaniem Gminy, argumenty skargi powinny doprowadzić do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja organu odwoławczego powinna zostać uchylona.

Po drugie, art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do oddalenia skargi, podczas, gdy materiał zgromadzony w sprawie powinien doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Po trzecie, art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie i ograniczenie rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku jedynie do stanu związania oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 kwietnia 2016 r. II OSK 1872/14. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał wykładni przepisów, których dotyczyły zarzuty skargi z 7 czerwca 2016 r. Ponadto, w ocenie Gminy, Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, bowiem nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Ponadto Gmina wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania skargi kasacyjnej ma w tej sprawie, czy wymierzając administracyjną karę pieniężną za rok kalendarzowy, zgodnie z dyspozycją art. 305 ust. 4 p.o.ś., właściwy w sprawie organ administracji publicznej zobowiązany jest uwzględnić wyniki pomiarów z całych okresów pomiarowych wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym i niepokrywających się z rokiem kalendarzowym, czy też ograniczyć się jedynie do wyników pomiarów dokonanych w roku kalendarzowym, za który wymierzana jest administracyjna kara pieniężna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko organów, które zaakceptował Sąd I instancji, że dla wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest uwzględnienie pomiarów wykonywanych w całym okresie pomiarowym.

Zgodnie z art. 305 ust. 4 p.o.ś., [...] wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym [...]. Przepis ten dotyczy wyłącznie okresu, za jaki może zostać wymierzona administracyjna kara pienieżna. Nie dotyczy on w żadnej mierze sposobu prowadzenia pomiarów, ponieważ te określane są w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie stosownych przepisów wykonawczych obowiązujących w dacie jego udzielenia. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że jeżeli rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (a tak wynika z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z 27 września 2005 r.), spełnienie warunków pozwolenia oceniane jest w tych latach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara. W przypadku naruszenia warunków pozwolenia w określonym roku jego obowiązywania należy ustalić wielkość naruszenia dla tego roku oraz wymierzyć administracyjną karę pieniężną dla danego roku kalendarzowego, przyjmując tylko te części wielkości naruszenia warunków pozwolenia w kolejnych latach jego obowiązywania, które miały miejsce w danym roku kalendarzowym. W konsekwencji, organ ustalając wysokość kary za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie stanu i składu wprowadzonych ścieków organ, dokonał porównania wyników badań w dwóch okresach pomiarowych - pierwszy okres pomiarowy to okres od 27 września 2011 r. do 26 września 2012 r., a drugi okres pomiarowy to okres od 27 września 2012 r. do 26 września 2013 r. Natomiast karę wymierzono uwzględniając liczbę dni od 1 stycznia 2012 r. do 26 września 2012 r. i od 27 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. , a więc za rok kalendarzowy zgodnie z dyspozycją art. 305 ust. 4 p.o.ś. Należy jednak wyraźnie odróżnić sposób prowadzenia pomiarów, których dokonuje się w okresie (roku) pomiarowym oraz sposób wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, który dotyczy roku kalendarzowego. Tylko bowiem przekroczenie dopuszczalnych wartości w pobranych próbkach w całym okresie pomiarowym daje właściwemu organowi możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Przyjęcie odmiennej wykładni cytowanych przepisów, tak jak tego oczekuje Gmina, prowadziłoby do niedopuszczalnych skutków, w tym również do pozbawienia organu możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego. Wynika to z tego, że w określonych przypadkach, dokonując pomiarów tylko w części okresu pomiarowego, nie dochodziłoby do stwierdzenia naruszenia warunków pozwolenia, pomimo, że do przekroczenia dopuszczalnych wartości wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dochodziło w roku pomiarowym, a więc roku obowiązywanie tego pozwolenia.

Powyższe oznacza, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 305 ust. 4 p.o.ś. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy był zobowiązany przyjąć pomiary wykonane nie tylko w 2012 r., ale również w 2011 i 2013 r. do ustalenia wysokości kary pieniężnej za wprowadzenie w 2012 r. ścieków do rzeki Orzyc z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 281 ust. 1 p.o.ś. przez pominięcie, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej powstaje w momencie, w którym istnieje faktyczna możliwość stwierdzenia, że wystąpiło naruszenie warunków pozwolenia za 2012 r., tj. w dniu 1 marca 2013 r. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, organ odwoławczy w sposób prawidłowy przyjął przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej pomiary z 2011 r. i 2013 r., ponieważ był zobowiązany uwzględnić pomiary prowadzone w roku pomiarowym obejmującym również okres po 31 grudnia 2012 r. Wynika to z tego, że faktyczna możliwość stwierdzenia, że wystąpiło naruszenie warunków pozwolenia następuje dopiero po upływie okresu (roku) pomiarowego, a więc odpowiednio po 26 września 2012 r. i po 26 września 2013 r. Natomiast obowiązek podatkowy, do którego odsyła art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej powstaje z końcem roku, w którym powstała możliwość stwierdzenia naruszenia, a więc odrębnie dla dwóch okresów pomiarowych tj. z końcem 2012 r. i z końcem 2013 r. Odrębnie należy również obliczać termin przedawnienia, co jednak w tej sprawie nie miało znaczenia, ponieważ organ I instancji wydał decyzję w dniu 28 marca 2014 r., a więc przed upływem trzyletniego okresu przedawniania zarówno w odniesieniu do pierwszego, jak i drugiego okresu pomiarowego.

Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia § 5 ust. 2 pkt 3 w związku z § 8 ust. 4 pkt 1, jak i § 5 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów i przyjął, że próbki pobiera się w latach obowiązywania pozwolenia, a nie w latach kalendarzowych. Stanowisko Spółki w tym zakresie opiera się na założeniu, że przepisy te posługują się pojęciem "w ciągu roku", a gdyby prawodawca miał na celu wskazane roku obowiązywania pozwolenia, to wyraźnie wynikałoby z przepisów. Tego rodzaju wykładnia nie jest jednak prawidłowa. W rozporządzeniu celowo użyto sformułowana "w roku", a nie "w roku kalendarzowym", ponieważ okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego dzielony jest na lata obowiązywania, które w większości przypadków nie pokrywają się z latami kalendarzowymi. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest natomiast stanowisko Spółki, że przy wyliczaniu kary pieniężnej organ powinien nie uwzględniać dwóch próbek z przekroczeniami, ponieważ taka ilość przekroczeń jest dopuszczalna przez obowiązujące przepisy prawne. Kwestia ta miałaby znaczenie wyłącznie w przypadku, jeżeli organ byłby zobowiązany uwzględnić pomiary tylko w roku kalendarzowym, czyli przyjmując tego rodzaju metodykę pomiarów Gmina zdołałaby wykazać, że nie przekroczyła warunków pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast biorąc pod uwagę przekroczenia w prawidłowo przyjętych okresach pomiarowych, okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 128 ustawy Prawo wodne przez przyjęcie, że rozporządzenie Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. jest elementem części dyspozytywnej pozwolenia wodnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone już w wyroku tego Sądu z 13 kwietnia 2016 r. II OSK 1872/14, zgodnie z którym rozporządzenie to nie obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, jednak konieczność jego stosowania została wyraźnie wskazana w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, w której organ udzielający tego pozwolenia określając dopuszczalne stężenia odniósł się do tego właśnie aktu. W tej sytuacji błędne wskazanie przez organ odwoławczy, że "w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy tego rozporządzenia", było uchybieniem, które nie miało wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie doszło również do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie ograniczył rozważań do stanu związania oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 kwietnia 2016 r. II OSK 1872/14. Sąd I instancji odniósł się do tego wyroku, ponieważ został on wydany w odniesieniu do tej samej Gminy i w częściowo podobnym stanie faktycznym i prawnym. Stąd też w niezbędnym zakresie Sąd I instancji uwzględnił związanie oceną prawną wyrażoną w tym wyroku zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Ponadto w wyroku z 13 kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się przede wszystkim do kwestii przedawnienia, co w tej sprawie nie miało znaczenia. Z tego powodu Sąd I instancji w tej sprawie przedstawił własne, prawidłowe stanowisko w zakresie metodyki obliczania przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej. Jednocześnie Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi w stopniu koniecznym dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta ustala zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji, czyli nie orzekał w granicach (w zakresie podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Nie ulega także wątpliwości, że Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy, a więc zgodnie z dyspozycją art. 133 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.