Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 287/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 131 ust. 1, art. 134 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. S. (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również: SKO, Kolegium) z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...] , którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 24 września 2014 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...], w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 24 września 2014 r. Kolegium - na wniosek Wojewody Opolskiego - stwierdziło nieważność w całości decyzji Starosty [...] z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...] , ustalającej na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 33.291 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, k.m. [...], obręb [...], o powierzchni [...] ha (pkt 1); zobowiązującej Wojewodę Opolskiego do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, chyba że strony poprzez odrębne pisemne uzgodnienie ustalą inny sposób i termin wypłaty odszkodowania, i wskazującej, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (pkt 2); orzekającej o wypłacie odszkodowania przelewem na konto wskazane przez osobę uprawnioną bądź w gotówce za pokwitowaniem osoby uprawnionej (pkt 3). Rozstrzygnięcie SKO zostało wydane m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [na dzień wydania obecnie zaskarżonej do Sądu decyzji - Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.]), zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 28 ust. 1 w związku z art. 27a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem regionalny dyrektor ochrony środowiska sporządza projekt planu zadań ochronnych na okres 10 lat, przy czym pierwszy projekt sporządza się w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisję Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty. Regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego - w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Plan zadań ochronnych może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tych siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt (art. 28 ust. 5). Plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera m.in. określenie działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania (art. 28 ust. 10 pkt 4). SKO zwróciło uwagę, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, zmienione rozporządzeniem z dnia 17 kwietnia 2012 r., na które powołuje się Starosta, zgodnie z delegacją zawartą w art. 28 ust. 13 ustawy o ochronie przyrody określa dla obszaru Natura 2000: 1) tryb sporządzania projektu planu zadań ochronnych; 2) zakres prac koniecznych dla sporządzenia projektu planu zadań ochronnych; 3) tryb dokonywania zmian w planie zadań ochronnych. Przepisy tego rozporządzenia nie ustanawiają konkretnych działań, zachowań, nakazów czy zakazów powodujących ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a jedynie regulują mechanizm działania w procesie sporządzania projektu planu zadań ochronnych. Działania ochronne dla siedliska przyrodniczego znajdującego się na przedmiotowej działce określa załącznik nr 5 do zarządzenia Nr 14/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007, wydanego na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. W związku ze zmianą rozporządzenia z dnia 17 lutego 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu zarządzeniem Nr 29/12 z dnia 12 listopada 2012 r. dokonał zmiany zarządzenia Nr 14/12 poprzez wprowadzenie podziału zadań ochronnych określonych w załączniku nr 5 na obligatoryjne i fakultatywne. Jako przedmiot ochrony wymienił siedliska przyrodnicze oznaczone kodem 6510, tj. niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, wskazując, że odpowiedzialnymi za wykonanie działań obligatoryjnych są właściciele lub posiadacze obszaru. Do ograniczenia sposobu korzystania z działki nr a doszło w istocie w wyniku ustanowienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w drodze zarządzenia obowiązkowych działań ochronnych. Zdaniem SKO Starosta [...] nieprawidłowo uznał, że na skutek wydania przez Ministra Środowiska rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2012 r. i dokonanego w nim podziału działań ochronnych na obligatoryjne i fakultatywne, w przedmiotowej sprawie obowiązany do wypłaty odszkodowania jest, reprezentowany przez Wojewodę Opolskiego, Skarb Państwa. Wydając decyzję, organ orzekł wbrew dyspozycji art. 134 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem ochrony środowiska lub ustawą, co powoduje, że decyzja z dnia 1 lipca 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Starosta dokonał niewłaściwego przyporządkowania stanu faktycznego pod normę art. 134 pkt 2 Prawo ochrony środowiska, bowiem zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne i prawne nie mieszczą się w zakresie obowiązywania tego przepisu. Nadto nie było podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a.) do zawierania w sentencji decyzji (pkt 2 i pkt 3) informacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazywania, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Informacje te wykraczają poza ramy rozstrzygnięcia określonego w art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Wynikają one wprost z art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami mającego zastosowanie w sprawach tego typu na mocy odesłania z art. 133 Prawa ochrony środowiska. Z tych przyczyn, zdaniem Kolegium, należało wyeliminować decyzję Starosty z obrotu prawnego, ponieważ jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej. Opisana decyzja Kolegium stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu 7 grudnia 2019 r. (data wpływu wniosku) skarżący zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r. Wnioskodawca wskazał, że w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 kwietnia 2012 r. i ogłoszeniem zarządzenia Nr 14/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007 nastąpiło ograniczenie sposobu korzystania z działki położonej w [...] o numerze a, której jest właścicielem, poprzez brak możliwości zabudowy tej działki. Powołując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 183/16, oraz przytoczone w tym wyroku orzecznictwo i literaturę, a także na wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r. zarzucił, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r. w sposób rażący narusza normy materialnego prawa administracyjnego zawarte w art. 129 i n. Prawa ochrony środowiska, pozbawiając go możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu poniesionej szkody w postaci utraty wartości nieruchomości powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Kolegium decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 24 września 2014 r., nr [...] . W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania i przypomniało, że przy interpretacji przepisów prawa pierwszeństwo ma wykładnia językowa (gramatyczna). Natomiast literalne brzmienie art. 134 pkt 2 ustawy jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. Katalog wymienionych w nim aktów normatywnych, z których może wynikać ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, ma charakter zamknięty i nie obejmuje zarządzeń regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Stwierdzając natomiast nieważność decyzji Starosty [...], uznało Kolegium, że zapadła ona z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko to zostało uzasadnione, przy braku wątpliwości dotyczących interpretacji tej normy prawnej, ze wskazaniem na oczywistość naruszenia art. 134 pkt 2 Prawa o ochronie środowiska i skutki tego naruszenia. Obecnie rozpoznając sprawę, zdaniem SKO, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 24 września 2014 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Jej wydanie poprzedziła bowiem analiza art. 134 pkt 2 ustawy w kontekście ustalonego stanu sprawy, prowadząca do stwierdzenia, że przepis ten został naruszony przez Starostę w sposób rażący. Działaniu Kolegium nie można zarzucić, że jest dotknięte wadą kwalifikowaną, gdyż było oparte na wykładni językowej art. 134 ustawy, co pozostaje w zgodzie z oceną wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium podkreśliło, że stanowisko wyrażone w powołanym przez wnioskodawcę wyroku WSA w Opolu, iż w przypadku art. 134 ustawy wykładnia językowa nie jest wystarczająca, nie ma wpływu na aktualne rozstrzygnięcie. Przedstawiona przez Sąd wykładnia systemowa tego przepisu nie może bowiem przesądzać o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, przy podjęciu której zastosowano wykładnię językową. Także ocena stanu sprawy w zakresie punktów 2 i 3 decyzji Starosty [...] , wedle której rozstrzygnięcia zawarte w tych punktach zostały podjęte bez podstawy prawnej, oparta była na wykładni językowej przepisów art. 131 Prawa ochrony środowiska oraz art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mających zastosowanie w sprawie na mocy art. 133 ustawy.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 1 i ust. 2, art. 131 ust. 1 oraz art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię tych przepisów, ograniczającą się do literalnego ich rozumienia i przyjęcia, że nie obejmują one sytuacji, w której ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zarządzenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, podczas gdy w analizowanym przypadku zastosowanie wykładni językowej nie było wystarczające dla prawidłowego ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Zdaniem skarżącego pełne spektrum intencji ustawodawcy w ramach ww. przepisów ustawy może zostać ujawnione jedynie przez przeprowadzenie wykładni systemowej, która winna prowadzić do wniosku, że pozbawienie właściciela możliwości zabudowy nieruchomości wskutek działania organu administracji rządowej skutkuje nabyciem przez tego właściciela prawa dochodzenia roszczeń odszkodowawczych wobec Skarbu Państwa.

Skarżący podniósł też zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja SKO z dnia 24 września 2014 r. stwierdzająca nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 1 lipca 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wskazana decyzja Kolegium stwierdzała nieważność uprzedniej decyzji Starosty [...] bez zaistnienia przesłanek ustawowych z art. 156 § 1 K.p.a., a tym samym rażąco naruszała prawo, godząc jednocześnie w zasadę trwałości decyzji administracyjnej.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a w przypadku uznania przez Sąd, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, zobowiązanie Kolegium do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie rozstrzygnięcia w sprawie, polegającego na wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji SKO z dnia 24 września 2014 r. Ponadto skarżący wnioskował o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

W motywach skargi skarżący podniósł, że Kolegium zawęziło definicję rażącego naruszenia prawa jedynie do sytuacji, w której treść decyzji nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Tymczasem o rażącym naruszeniu prawa decyduje też ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Przyjmując za właściwą literalną wykładnię przepisu art. 134 ustawy, organ doszedł do krzywdzącego - wedle skarżącego - przekonania, że skoro ów przepis nie wymienia wprost zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, to właściciel nie może na jego podstawie żądać ochrony swoich praw podmiotowych. Natomiast odmienne stanowisko w tej mierze zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 183/16, oraz wydanym w tym samym postępowaniu wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2481/16. W tym zakresie skarżący przytoczył stosowne fragmenty uzasadnienia wskazanego wyroku WSA w Opolu. Dalej wywodził, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do założenia, że obecna odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium, stwierdzającej nieważność decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżącego, będzie skutkowała pozbawieniem go możliwości dochodzenia swoich roszczeń wobec Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego takie założenie winno zostać zweryfikowane na drodze niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Wskutek obecnie wydanej decyzji powstanie bowiem niepożądany stan prawny, w którym właściciel, pomimo bezspornego ograniczenia sposobu korzystania z jego nieruchomości, nie otrzyma należnej mu z tego tytułu restytucji. W związku z tym - zdaniem skarżącego - decyzja SKO w Opolu z dnia 24 września 2014 r., stwierdzająca nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania, jawi się jako wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 grudnia 2020 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 24 września 2014 r.

Ocena Sądu sprowadzała się zatem do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji objętej tym trybem i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie to jest przy tym samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie służy ono rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i do rozpoznania istoty sprawy. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 K.p.a. Odnotowania też wymaga, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana stanu prawnego czy zmiana okoliczności faktycznych nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Organ, co do zasady, nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że Kolegium przedwcześnie stwierdziło, że zachodzą podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 24 września 2014 r. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja jest bowiem niewystarczająca dla uznania poprawności zaprezentowanego przez organ stanowiska.

Wobec charakteru popełnionych przez Kolegium naruszeń wyjaśnić trzeba, że w art. 7 K.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, przy pomocy których organ winien dążyć do ustalenia, czy zaistniały okoliczności przewidziane w art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3190/18, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać też trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W odniesieniu do omówionych zasad doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które stosownie do przepisu art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie służy bowiem przekonaniu strony postępowania, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych przez strony postępowania.

W przekonaniu Sądu w badanej sprawie Kolegium niewątpliwie naruszyło wskazane przepisy. Nie sprostało bowiem określonym w nich obowiązkom na skutek nierozpoznania sprawy w jej całokształcie. W związku z tym przypomnienia wymaga, że zarządzeniem Nr 14/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007, w brzmieniu nadanym przez § 1 zarządzenia Nr 29/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 12 listopada 2012 r. zmieniającego zarządzenie Nr 14/12 w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007 (Dz. Urz. Woj. Op. poz. 1559), w zakresie załącznika nr 5, będącym aktem prawa miejscowego, wprowadzono ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego. W tych okolicznościach Starosta [...] uznał, że zachodzi podstawa prawna do ustalenia na rzecz skarżącego, na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, odszkodowania z tego tytułu i takie rozstrzygnięcie zostało zawarte w pkt 1 decyzji z dnia 1 lipca 2014 r. Tymczasem, stwierdzając nieważność decyzji Starosty w całości, SKO w decyzji z dnia 24 września 2014 r. uznało, że wystąpiły przesłanki nieważnościowe tylko co do pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem SKO decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., ponieważ Starosta dokonał niewłaściwego przyporządkowania stanu faktycznego pod normę art. 134 pkt 2 Prawo ochrony środowiska i nieprawidłowo przyjął, że na skutek wydania przez Ministra Środowiska rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2012 r. i dokonanego w nim podziału działań ochronnych na obligatoryjne i fakultatywne, w przedmiotowej sprawie obowiązany do wypłaty odszkodowania jest, reprezentowany przez Wojewodę Opolskiego, Skarb Państwa. Poza tym SKO stwierdziło, że nie było podstaw prawnych do określenia w pkt 2 i pkt 3 sentencji decyzji informacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazania, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Kolegium nie wypowiedziało się natomiast, czy wystąpiła wada kwalifikowana obligująca do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty również w zakresie pkt 1, w którym ustalono na rzecz skarżącego wysokość odszkodowania w kwocie 33.291 zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r. brak jest jakiejkolwiek argumentacji odnośnie do ewentualnej wadliwości zastosowania przez Starostę [...] art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, a mimo to Kolegium stwierdziło nieważność badanej decyzji w całości, a to spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego również rozstrzygnięcia co do ustalenia wysokości odszkodowania. Z kolei z analizy uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji z dnia 21 grudnia 2020 r. wynika, że Kolegium - badając decyzję z dnia 24 września 2014 r. w kontekście wystąpienia przesłanki do stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. - w ogóle pominęło kwestię ustalenia odszkodowania i nie dokonało oceny rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Brak również dostatecznej analizy i w konsekwencji prawidłowej wypowiedzi Kolegium odnośnie do słuszności stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia 24 września 2014 r. dotyczącego uznania, że wskazania odnośnie do sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków opóźnienia w jego wypłacie należy traktować jako rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, pomimo ich informacyjnego charakteru. W decyzji z dnia 21 grudnia 2020 r. poprzestano bowiem w tym zakresie wyłącznie na konstatacji, że Kolegium orzekając w roku 2014 zastosowało wykładnię językową art. 131 ustawy oraz art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu obowiązkiem Kolegium było skontrolowanie stanowiska przedstawionego w decyzji z dnia 24 września 2014 r. pod kątem przesłanek nieważnościowych co do wszystkich punktów decyzji Starosty [...] z dnia 1 lipca 2014 r. Natomiast jedyna kwestia, która została szerzej omówiona przez Kolegium w zaskarżonej decyzji dotyczy określenia - wbrew dyspozycji art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska - Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę Opolskiego, jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty spornego odszkodowania. Tymczasem art. 134 Prawa ochrony środowiska wskazuje tylko właściwy podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, a nie podstawę do ustalenia odszkodowania. Poza tym, zdaniem Sądu, Kolegium przy ocenie stopnia naruszenia przepisu art. 134 ustawy wyraziło błędne stanowisko co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.), uznając, że należy je wykładać wyłącznie jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w oczywistej (wyraźnej) sprzeczności z treścią przepisu. Kolegium pominęło natomiast, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Przy czym chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 651/20; wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2481/16). W pełni należy zgodzić się ze skarżącym, że decyzja z dnia 24 września 2014 r., którą wyeliminowano rozstrzygnięcie Starosty [...] w zakresie pkt 1, w ogóle nie została oceniona przez Kolegium w kontekście skutków pozbawienia skarżącego odszkodowania, w sytuacji gdy niewątpliwie na skutek wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości stanowiącej jego własność. Z kolei eksponowana przez Kolegium kwestia braku oczywistego naruszenia prawa dotyczyła tylko art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, podczas gdy podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił art. 131 ust. 1 tej ustawy. Zatem, wobec braku wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wybiórczego omówienia przez Kolegium podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 24 września 2014 r. Sąd uznał, że sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, co z całą pewnością świadczy o złamaniu wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło całościowej oceny decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r., a wypowiedź organu ograniczyła się przede wszystkim do kwestii podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, z pominięciem prawa skarżącego do przyznania odszkodowania. Nie wiadomo więc, czy według SKO w ogóle doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie przyznania odszkodowania na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, a także czy rzeczywiście ustalenia z pkt 2 i pkt 3 decyzji Starosty [...] odnoszące się do terminu i wypłaty odszkodowania oraz skutków opóźnienia jego wypłaty mogą być uznane za dotknięte wadą kwalifikowaną w postaci wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej. W tej drugiej kwestii - jak już zauważono wyżej - Kolegium wyjaśniło tylko w kwestionowanej obecnie decyzji, że oceny dokonano z uwzględnieniem wykładni językowej przepisów. W tym miejscu warto jeszcze odnotować, że NSA w powołanym wyżej wyroku o sygn. akt II OSK 2481/16 jednoznacznie stwierdził, że wykładnia systemowa art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska i wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Również zawarcie w decyzji Starosty regulacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia nie stanowi rażącego naruszenia przepisów.

Sąd uznał, że brak merytorycznego stanowiska Kolegium w omówionym powyżej zakresie uniemożliwia ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji co do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 września 2014 r. Pamiętać bowiem trzeba, że sądy administracyjne badają wyłącznie legalność podjętych decyzji i nie zastępują organów w załatwianiu spraw. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym nie podano wyczerpujących ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne, a więc uzasadnienie, które nie tłumaczy wydanej decyzji, z całą pewnością stanowi o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że tak wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji SKO nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i narusza zasadę swobodnej oceny dowodów, zobowiązującej do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Raz jeszcze powtórzyć należy, że w takim wypadku usprawiedliwione jest również postawienie Kolegium zarzutu naruszenia szeregu zasad ogólnych procedury administracyjnej, w tym określonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Z kolei motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w taki sposób, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2322/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10). Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie decyzji Kolegium jest niepełne i nie tłumaczy motywów wydanego rozstrzygnięcia w kwestiach o zasadniczym znaczeniu.

Z powiedzianego dotąd wynika, że Kolegium nie przeprowadziło ustaleń wymaganych dla rozstrzygnięcia i dokonało oceny decyzji z dnia 24 września 2014 r. w wybranym przez siebie zakresie, bez odniesienia się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym kwestii ewentualnego wystąpienia kwalifikowanego naruszenia prawa w związku z ustaleniem odszkodowania na rzecz skarżącego oraz wydania decyzji Starosty bez podstawy prawnej odnośnie do ustaleń zawartych w jej pkt 2 i pkt 3, obejmujących informacje co do sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazania skutków zwłoki lub opóźnienia. W konsekwencji tych uchybień sprawa nie została dostatecznie rozpoznana, a tym samym stanowisko o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 września 2014 r. jest na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Rzeczą Sądu nie jest zaś poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty skarżącego. Zasygnalizowano już na wstępie, że sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Dodatkowo - jak podniesiono wcześniej - uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tłumaczy wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym uznać należy, że Kolegium istotnie naruszyło szereg podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym określonych w art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast stwierdzone wadliwości - z uwagi na ich charakter oraz skutki - czynią koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.