Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2317/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 261 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 220 ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1546
law: Ustawa  z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty S na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 7 września 2022 r. znak: DOK-1.772.219.2022 w przedmiocie zwrotu podania w sprawie wniosku o ustalenie linii brzegu potoku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2022 r., znak: DOK-1.772.91.2022; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Skarbu Państwa – Starosty S kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Skarbu Państwa – Starosty [...] ("skarżący") jest postanowienie Ministra Infrastruktury ("Minister") znak: DOK-1.772.219.2022 z 7 września 2022 r. dotyczące zwrotu podania w sprawie o ustalenie linii brzegu potoku, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Podaniem z 30 marca 2022 r. skarżący wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o ustalenie linii brzegu potoku [...] na działce ewid. nr [...], położonej w powiecie [...], jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...]. Wskutek powyższego Minister pismem z 25 kwietnia 2022 r. wezwał skarżącego do przesłania dowodu uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 10 zł za wydanie decyzji, na rachunek Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Centrum Obsługi Podatnika, zgodnie z pkt 53 części I załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1546 ze zm. – dalej: "ustawa o opłacie skarbowej"). W odpowiedzi na to wezwanie, w piśmie z 4 maja 2022 r. skarżący wskazał Ministrowi, że jest zwolniony z opłaty skarbowej za wydanie decyzji w niniejszej sprawie.

Minister Infrastruktury postanowieniem znak: DOK-1.772.91.2022 z 18 lipca 2022 r., na podstawie art. 261 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 220 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm. – dalej: "pr.wod.") i art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a., art. 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o opłacie skarbowej, zwrócił podanie skarżącego z 30 marca 2022 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ bada kwestie formalne związane ze złożeniem przedmiotowego wniosku, bowiem wszczęcie postępowania uzależnione jest od spełnienia warunków formalnoprawnych. I dalej wyjaśnił, że na podstawie ustawy o opłacie skarbowej, opłacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej dokonanie czynności urzędowej na podstawie zgłoszenia lub wniosku (art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o opłacie skarbowej). Obowiązek zapłaty opłaty skarbowej ciąży na osobach fizycznych, osobach prawnych i jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli na ich wniosek dokonuje się czynności urzędowej. Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki opłaty oraz zwolnienia został zawarty w załączniku do tej ustawy. Za wydanie zaś decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie – zdaniem Ministra – opłata skarbowa wynosi 10 zł. Wprawdzie ustawa o opłacie skarbowej zawiera wyłączenia podmiotowe oraz zwolnienia od opłaty skarbowej, jednak Starosta [...], działający w imieniu Skarbu Państwa, nie mieści się w żadnym w wymienionych w ustawie katalogów. Ustawodawca wskazując enumeratywnie krąg podmiotów zwolnionych z uiszczenia opłaty skarbowej (art. 7 ustawy o opłacie skarbowej), nie wskazał w nim starosty reprezentującego Skarb Państwa. Na poparcie tego stanowiska Minister przytoczył uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt: VII SA/Wa 783/22.

Minister podał też, że na podstawie art. 220 ust. 5 pr.wod., minister właściwy do spraw gospodarki wodnej – dla śródlądowych wód płynących, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny, ustala linię brzegu. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą jest starosta, wykonujący zadania, jak organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej: "u.g.n."), (art. 11). Interpretacja powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zwolnienie od opłaty skarbowej odnosi się w zakresie przedmiotu rozpatrywanej sprawy, jedynie do jednostek samorządu terytorialnego, do którego to katalogu nie należy starosta działający w imieniu Skarbu Państwa. Starosta w niniejszej sprawie występuje jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa i nie korzysta ze zwolnienia od ww. kosztów wskazanych w ustawie o opłacie skarbowej.

W tych okolicznościach Minister wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej, opłatę skarbową należy wpłacić z chwilą powstania obowiązku jej zapłaty. Opłata skarbowa jest zatem opłatą pobieraną z góry, a więc ma do niej zastosowanie art. 261 k.p.a. Stwierdził również, że do dnia wydania postanowienia nie wpłynęło potwierdzenie wniesienia opłaty skarbowej. Jednocześnie Minister nie stwierdził, aby zaistniały przesłanki wymienione w art. 261 § 4 k.p.a.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury postanowieniem znak: DOK-1.772.219.2022 z 7 września 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 220 ust. 5 pkt 2 pr.wod., utrzymał w mocy własne postanowienie z 18 lipca 2022 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister potrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i wskazał, że obowiązek uiszczenia przez skarżącego opłaty skarbowej w wysokości 10 zł za wydanie decyzji wynika z pkt 53 części I załącznika do ustawy o opłacie skarbowej. Art. 7 pkt 3 ww. ustawy przewiduje zwolnienie z opłaty skarbowej dla jednostek samorządu terytorialnego. Starosta złożył zaś wniosek o ustalenie linii brzegu jako reprezentant Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.n. Zastosowanie natomiast zwolnienia z art. 7 pkt 3 ustawy o opłacie skarbowej odnosi się jedynie do jednostki samorządu terytorialnego. Organ podkreślił jednocześnie, że zwolnienia z danin publicznych (podatków, opłat lub innych danin) nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, a ich katalog zawarty jest wyłącznie w ustawach (art. 217 Konstytucji RP).

Minister wskazał również, że poddał ocenie treść wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 261 § 4 k.p.a. i nie stwierdził, aby takowe wystąpiły. W szczególności wskazał, że za niezwłocznym załatwieniem podania nie przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony. Starosta [...] w toku postępowania nie wskazywał na ważny interes strony ani względy społeczne, wywodząc jedynie, że Starostwo Powiatowe jest zwolnione z opłaty skarbowej za wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia linii brzegu. W związku z tym, zdaniem organu, nie było podstaw do załatwienia wniosku strony pomimo braku uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji. Pozostałe przesłanki również nie zaistniały, albowiem wniesienie podania nie stanowi czynności, dla której jest ustanowiony termin zawity, a podania nie wniosła osoba zamieszkała za granicą.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Ministra Infrastruktury skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z 18 lipca 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się przez organ w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów podniesionych w treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz brak wyjaśnienia dlaczego stanowisko skarżącego zostało uznane za bezzasadne;

2. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2022 r. w sytuacji, gdy przedmiotowe postanowienie jest obarczone tymi samymi wadami, co postanowienie, które zostało zaskarżone, a naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, przemawiały za uchyleniem ww. postanowienia w całości,

Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1933), poprzez brak uwzględnienia przez organ, że Skarb Państwa nie ma możliwości samodzielnego działania (z uwagi na brak organów), a w konsekwencji wszystkie czynności realizuje poprzez właściwe podmioty (w tym także poprzez właściwych starostów), co nie wyklucza objęcia ww. podmiotów zwolnieniem od obowiązku wniesienia opłaty skarbowej i równocześnie stanowiło przyczynę, z której ustawodawca nie wymienił Skarbu Państwa w katalogu zawartym w art. 7 ustawy o opłacie skarbowej,

2. art. 7 ustawy o opłacie skarbowej poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie i uznanie, że skarżący nie pozostaje zwolniony z obowiązku wniesienia opłaty skarbowej, podczas gdy w ocenie skarżącego podnoszone w toku korespondencji prowadzonej z organem argumenty jednoznacznie przemawiały za uznaniem, że ww. obowiązek nie obciąża skarżącego.

Odpowiadając 28 października 2022 r. na ww. skargę, Minister podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie; Minister błędnie uznał, że skarżący nie jest podmiotem zwolnionym z opłaty skarbowej za wydanie decyzji, co musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z 18 lipca 2022 r.

Przed wskazaniem przyczyn, które zaważyły na takiej ocenie, Sąd zauważa, że kontrolował postanowienie Ministra Infrastruktury znak: DOK-1.772.219.2022 z 7 września 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu znak: DOK-1.772.91.2022 z 18 lipca 2022 r. - zwracające skarżącemu podanie z 30 marca 2022 r. w sprawie ustalenia linii brzegu potoku [...] na działce ewid. nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...]. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 261 § 1 i § 2 k.p.a., wskutek uznania Ministra, że skarżący – tj. Starosta [...], działający w imieniu Skarbu Państwa – nie jest podmiotem ustawowo zwolnionym od opłaty skarbowej za wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie, a to z uwagi na to, że Starosta [...] działa w imieniu Skarbu Państwa. W ocenie Ministra zwolnienie określone w art. 7 pkt 3 ustawy o opłacie skarbowej odnosi się jedynie do jednostek samorządu terytorialnego, zaś wnioskodawcą – w jego ocenie – jest Skarb Państwa, a starosta tylko go reprezentuje. Skoro Skarb Państwa nie został literalnie wymieniony w katalogu podmiotów ustawowo zwolnionych od opłaty skarbowej (tj. art. 7 ustawy o opłacie skarbowej), to ma obowiązek uiszczenia tej opłaty – jeżeli przepisy przewidują jej uiszczenie za podjęcie czynności (w tym przypadku wydanie decyzji). Jednocześnie Minister nie stwierdził wystąpienia którejkolwiek przesłanki określonej w art. 261 § 4 k.p.a., a dającej możliwość załatwienia podania mimo nieuiszczenia należności.

Sąd powyższego stanowiska Ministra nie aprobuje, albowiem zawiera ono błędną wykładnię art. 7 pkt 3 ustawy o opłacie skarbowej, co skutkowało błędnym zastosowaniem przez organ art. 261 § 1 i § 2 k.p.a.

Artykuł 1 ustawy o opłacie skarbowej wprowadza ogólną zasadę pobierania daniny publicznej, czyli świadczenia na rzecz państwa lub innego związku publicznoprawnego, ustalonego jednostronnie na mocy aktu prawnego, zabezpieczonego możliwością zastosowania przymusu państwowego. Podstawę takiej regulacji stanowi art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z tego też względu katalog ten jest zamknięty i nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o opłacie skarbowej – opłacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej dokonanie czynności urzędowej na podstawie zgłoszenia lub na wniosek. Oznacza to, że opłata skarbowa należna jest także w sprawie dotyczącej interesu prawnego skonkretyzowanego podmiotu załatwianej przez organy administracji publicznej, a mającej charakter czynności urzędowej. Przepis ten precyzuje również, że czynność urzędowa musi zostać dokonana na podstawie zgłoszenia lub na wniosek – a contrario należy przyjąć, że w zakresie spraw podlegających opłacie skarbowej nie mieszczą się czynności dokonywane z urzędu.

W niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia ze sprawą (w zakresie jej przedmiotu), która podlega opłacie skarbowej (co nie przesądza jeszcze, że powinna zostać ona pobrana). I tak, wskazać trzeba, że pismem z 30 marca 2022 r. Starosta [...], działający w imieniu Skarbu Państwa, zwrócił się do Ministra o ustalenie linii brzegu potoku, a uczynił to na podstawie art. 220 ust. 5 pkt 2 pr.wod., zgodnie z którym linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym odpływie wód powierzchniowych. Oznacza to, że podanie skarżącego zostało złożone w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej (taki charakter ma procedura ustalenia linii brzegu), która wymaga dokonania czynności urzędowej, a więc wydania decyzji – art. 220 pr.wod. Z tego też względu, wypełniona została dyspozycja art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o opłacie skarbowe. Stosowanie zaś do pkt 53 cz. I załącznika do ustawy o opłacie skarbowej wydanie decyzji innej, niż wymieniona w załączniku, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego podlega opłacie skarbowej w kwocie 10 zł.

Sąd zauważa jednak, że obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawa o opłacie skarbowej przewiduje szereg zwolnień, w tym podmiotowych. M.in. w art. 7 pkt 2 i 3 ustawy o opłacie skarbowej ustawodawca zawarł zwolnienia podmiotowe, o charakterze bezwarunkowym i generalnym. Zgodnie bowiem z ww. przepisami zwalnia się od opłaty skarbowej jednostki budżetowe oraz jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że podmioty tam wymienione nie mają obowiązku uiszczania opłaty skarbowej w jakiejkolwiek sprawie. W ten sposób zachowano dotychczasową zasadę, wedle której opłata skarbowa nie powinna - przynajmniej bezpośrednio – obciążać budżetu Państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Tak też przyjął tut. Sąd w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, v. sygn. akt VII SA/Wa 2496/21, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie argumentację zawartą w wyroku tego Sądu w pełni podziela i uznaje za własną. Wskazuje więc (za WSA w Warszawie, wyrok z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2496/21), że stosując art. 7 pkt 3 ustawy o opłacie skarbowej należało wziąć pod uwagę istotę i cel obowiązku ponoszenia opłaty skarbowej, a także wskazaną powyżej zasadę.

I tak Sąd zauważa, że w aktualnym stanie prawnym wpływy z opłaty skarbowej stanowią w całości dochód własny gmin. Oznacza to, że opłata skarbowa zasila wyłącznie budżety gminne, choć czynności podlegające takiej opłacie wykonują także inne organy, np. administracji powiatowej lub państwowej. Opłata skarbowa nie powinna jednak obciążać budżetów samorządu terytorialnego i budżetu Państwa. Zasada ta została wyrażona już w poprzednich aktach prawnych regulujących kwestie opłat skarbowych. Stąd już w ustawie o opłacie skarbowej z dnia 31 stycznia 1989 r. (Dz. U. z 1989 r., Nr 4, poz. 23), zamieszczone zostało szeroko ujęte wyłączenie spod obowiązku jej uiszczania, zgodnie z którymi jednostki budżetowe zostały zwolnione od opłaty skarbowej określonej w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. w postępowaniu w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej od podań (żądań, odwołań, zażaleń), a także czynności urzędowych podejmowanych na podstawie zgłoszenia lub na wniosek zainteresowanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano wówczas, że powyższe zwolnienie odnoszące się do jednostek budżetowych jest pochodną ich finansowania z budżetu państwa (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 1993 r., sygn. akt: III SA 394/93). Sąd Naczelny stwierdził jedynie, że z tego powodu brak jest podstaw, aby ze wskazanego zwolnienia korzystał zakład budżetowy – nie będący w rzeczy samej jednostką budżetową – a pokrywający swoje koszty z dochodów własnych. Także w literaturze panował zgodny pogląd, że omawiane zwolnienie obejmuje jednostki budżetowe z uwagi na charakter tych podmiotów finansowanych przecież z budżetu państwa bądź budżetów samorządowych. W kolejno uchwalanych wersjach ustawy o opłacie skarbowej, wskutek postępujących zmian w strukturze ustrojowej państwa (nowa organizacja jednostek samorządu terytorialnego), dokonano koniecznego wyodrębnienia podmiotowego tego rodzaju zwolnienia, poprzez określenie, że przedmiotowy obowiązek nie dotyczy zarówno jednostek budżetowych, jak i jednostek samorządu terytorialnego.

I dalej, analizując sporne zagadnienie Sąd zwraca uwagę również na pozycję prawną Starosty w niniejszej sprawie, wywołanej jego żądaniem złożonym na podstawie art. 220 pr.wod. o ustalenie linii brzegu potoku [...], ze wskazaniem na potrzebę prawidłowego gospodarowania gruntem przez odpowiednie jednostki. Stało się to konieczne w związku z czynnościami podejmowanymi przez Starostę na mocy u.g.n. Zważyć więc trzeba, że zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie - należy przez to rozumieć starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. W myśl natomiast art. 11 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Przyjąć w efekcie należy, że fakt reprezentowania przez starostę Skarbu Państwa w sferze materialnoprawnej nie oznacza, że można go uznać za organ państwowej jednostki organizacyjnej. Skarb Państwa jako osoba prawna nie ma bowiem organów ani siedziby, ani statutu. Starosta reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami występuje w pozycji tzw. statio fisci Skarbu Państwa wówczas, gdy podejmuje czynności cywilnoprawne (np. umowa sprzedaży, darowizny, zamiany) w odniesieniu do nieruchomości skarbowych. Działa zaś jako właściwy "organ" wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - gdy wydaje decyzje administracyjne w odniesieniu do tych nieruchomości (np. decyzję o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd, o wywłaszczeniu lub zwrocie nieruchomości). Tym samym, realizując zadania z zakresu administracji rządowej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o unormowania u.g.n., starosta choć działa w imieniu Skarbu Państwa, to występuje w nim przede wszystkim jako organ administracji publicznej. W tym kontekście rację ma skarżący, że chociaż starosta reprezentuje Skarb Państwa we wskazanych w art. 11 ust. 1 u.g.n. sprawach, to nie jest on organem Skarbu Państwa, ale nadal pozostaje organem powiatu. Podejmowanie działań w imieniu Skarbu Państwa, nie pozbawia bowiem tego organu związku z właściwą jednostką samorządu terytorialnego. Jest tak dlatego, że organ ten może występować w podwójnej roli – jako organ, ale też jako kierownik jednostki będącej aparatem pomocniczym organu. W szczególności dotyczy to jednostek samorządu terytorialnego, gdzie organ wykonawczy tej osoby prawnej jest jednocześnie podmiotem odpowiedzialnym za gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa, znajdującym się na obszarze danej jednostki.

W ustawie o opłacie skarbowej zwolnieniem podmiotowym objęto zarówno jednostki budżetowe, a więc podmioty, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, jak i jednostki samorządu terytorialnego, których finansowanie oparte jest na budżecie danej gminy, powiatu czy województwa; w sprawach, w których do działania zobowiązani są bądź to kierownicy wskazanych jednostek, bądź ich organy wykonawcze (co ma miejsce w przypadku jednostek samorządu terytorialnego), wszelkie bowiem koszty związane z ich czynnościami w postępowaniu administracyjnym są de facto ponoszone z budżetu państwa lub z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie inaczej jest w sytuacji, gdy za Skarb Państwa działa starosta, którego działalność finansowana jest z budżetu danej jednostki organizacyjnej - czyli powiatu, posiadającego osobowość prawną (budżetu zasilanego odpowiednią subwencją ze Skarbu Państwa wynikającą z realizacji powierzonych zadań z zakresu administracji rządowej). Dlatego też Sąd doszedł do wniosku, że uznanie obowiązku Starosty [...] do uiszczenia opłaty skarbowej od złożonego wniosku, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zmierzałoby w gruncie rzeczy do obciążenia tą opłatą budżetu jednostki samorządu terytorialnego (a pośrednio także Skarbu Państwa), co należy uznać za sprzeczne tak z istotą i celem regulacji ustawy o opłacie skarbowej, jak i dyspozycją art. 7 pkt 2 i 3 tej ustawy.

Powyższe prowadzić musi do stwierdzenia, że Starosta [...] w niniejszej sprawie jest zwolniony z ponoszenia opłaty skarbowej, czego Minister nie uwzględnił. Z tego też powodu podjęte przez organ czynności w zakresie wezwania do uiszczenia opłaty skarbowej były nieprawidłowe, a błędna interpretacja wskazanych przepisów – w szczególności dotyczących zwolnień podmiotowych od obowiązku ponoszenia opłaty skarbowej – skutkowała błędnym zastosowaniem art. 261 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. Skoro w niniejsze sprawie nie było konieczności uiszczenia opłaty skarbowej, to także nie było podstaw do zastosowania przepisów art. 261 § 1 i § 2 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] działającego w imieniu Skarbu Państwa z 30 marca 2022 r. o ustalenie linii brzegu Minister Infrastruktury weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, tj. uwzględni, że skarżący nie ma obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej, albowiem jest podmiotem ustawowo zwolnionym od opłaty skarbowej.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.