Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 362/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art.17 , art.24 ust.2 ustawa o świadczeniach rodzinnych tj. Dz.U z 2018r. poz.2220
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 2 lit. a ; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej E. L. kwotę 480 ( słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem E. L. (dalej: strona , skarżąca) z dnia 1 marca 2019r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na babcię H. U . Do przedmiotowego wniosku strona dołączyła między innymi oświadczenie z dnia 26 lutego 2019r. , w którym powołując się na art. 27 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych , oświadczyła ,że z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku opiekuńczego na babcię H.U.

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2019 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., orzekł o odmowie przyznania stronie , świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią H. U. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził , że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych , warunkująca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego , gdyż znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki datuje się od momentu , gdy miała ona ukończone [...] lat . Natomiast z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika ,że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności nie może przyznać wnioskowanego świadczenia .

W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego , a to :

- art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie , bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej , w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

- art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zastosowanie normy prawnej w nim wyrażonej w sposób literalny, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości.

Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia 24 czerwca 2019 r. [...] , wydaną z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz art. 17 ust. 1, ust. 1b pkt 2, ust. 3 oraz art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220), dalej: u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w J. (dalej: Kolegium, organ II instancji) orzekło :

1) o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości,

2) o przyznaniu stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią H. U. od 7 czerwca 2019 r. na stałe

a) w miesiącu czerwcu 2019 r. w kwocie 1266,40 zł,

b) od lipca 2019 r. w kwocie 1.583,00 zł miesięcznie,

3) o podleganiu corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia kwoty świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do art. 17 ust. 3a u.ś.r.

W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji wskazał ,że dniu 10 czerwca 2019 r. wpłynęła do Kolegium decyzja Prezydenta Miasta J. nr [...] z dnia 7 czerwca 2019 r. o zmianie decyzji z 8 listopada 2018 r. w części dotyczącej terminu przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna w ten sposób , że organ uznał, że świadczenie to przysługuje stronie do dnia 6 czerwca 2019 r. Jednocześnie do tej decyzji organ I instancji dołączył oświadczenie strony, że zrzeka się prawa do odwołania .

Kolegium w pierwszej kolejności rozważyło, czy wnuczka może składać wniosek o przyznanie świadczenia opiekuńczego na babcię , z uwagi na to, że w pierwszej kolejności zobowiązanymi do alimentacji są dzieci osoby wymagającej opieki. W tym zakresie wskazało ,że żaden przepis nie wymaga od osób spokrewnionych w bliższym stopniu rezygnacji z pracy. To ustawodawca ustanowił możliwość pozyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby opiekujące się osobami niepełnosprawnymi wymienionymi w art. 17 u.ś.r., gdy nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. A więc, w sytuacji gdy osoba wymieniona w tym przepisie nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad taką osobą niepełnosprawną, ma ona ustawowe prawo do świadczenia pielęgnacyjnego , niezależnie od dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę, czy dochodu rodziny wymagającej opieki. Jedynym ograniczeniem do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, innej niż spokrewniona w bliższym stopniu, jest istnienie osoby spokrewnionej w bliższym (pierwszym bądź drugim) stopniu, która jest w stanie sprawować opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Kolegium przyznało ,że żądanie organów od osób zobowiązanych do alimentacji w bliżej kolejności (w drugim stopniu) do rezygnacji z pracy zawodowej (czy własnego miejsca zamieszkania lub nawet porzucania rodziny przez siebie założonej) w celu uzyskania przez nich świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji wniosku o ubieganie się o takie świadczenie osoby zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności i faktycznie sprawującej opiekę - jest całkowicie sprzeczne z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. To właśnie wykonywanie pracy zarobkowej przez osoby spokrewnione w bliższym stopniu jest najczęściej powodem niemożności sprawowania przez nie całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i jest powodem umieszczania osób niepełnosprawnych w stacjonarnych placówkach, w tym w domach pomocy społecznej, w których koszt utrzymania wielokrotnie przekracza wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając już dolegliwość psychiczną związaną z wyrwaniem osoby niepełnosprawnej z dotychczasowego środowiska.

Organ II instancji przychylił się także do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/10 (opubl. LEX nr 852469 i z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 931/10, wedle których :

- po pierwsze, ustawodawca nie wykluczył jako przeszkody w opiece nad osobą tego wymagającą innych przyczyn, w tym pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, co z kolei otwiera drogę do starań o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, oczywiście pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

- po drugie , gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu jej stanu zdrowia, nie jest w stanie sprawować opieki, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować opiekę, nie mogą zostać pozbawieni możliwości uzyskania świadczenia, które uzyskaliby gdyby innych członków rodziny nie było.

Kolegium zauważyło, że obowiązek alimentacyjny zdefiniowany został w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Wnuczka jest niewątpliwie krewnym w linii prostej i Kolegium w niniejszej sprawie nie widzi podstaw do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia z uwagi jedynie na to, że stara się o nie wnuczka. Tym bardziej, że strona jest jedną osobą mogącą się opiekować swoją babcią. Jak wynika z akt sprawy i oświadczenia wnioskodawczym z 26 lutego 2019 r., rodzice H. U. nie żyją, posiada ona siostrę jednak ta, urodzona w [...]przebywa w Domu Opieki w K. H. U. miała też córkę J. L., która zmarła, druga córka M. G. mieszka w G. i choruje na [...]. Innych osób zobowiązanych do alimentacji nie ma.

Dalej organ II instancji wskazał, że na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Takim osobom, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Kolegium przywołało również treść art. 17 ust. 1b pkt 2 u.ś.r. , według którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę na to , że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, o czym rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Treść orzeczenia trybunalskiego oznacza w istocie wyeliminowanie spośród zawartych w przepisie art. 17 u.ś.r. norm prawnych statuujących warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanki różnicującej prawo do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu niepełnosprawności. Nie może zatem budzić wątpliwości, że uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności po ukończeniu 18 lub, w przypadku nauki, po ukończeniu 25 roku życia .

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło ,że sytuacja faktyczna strony i jej babci H. U. powinna być rozpatrywana z pominięciem niekonstytucyjnej normy art. 17 ust. 1 b u.ś.r., a to pociąga za sobą konieczność oceny warunków spełnienia kryteriów ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez odwoływania się do kryterium daty powstania niepełnosprawności. Oznacza to , że strona , na której spoczywa obowiązek alimentacyjny oraz która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, spełnia warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy wskazał na oświadczenie strony , z którego wynika, że nie podejmuje ona zatrudnienia , ponieważ opiekuje się niepełnosprawną babcią . Przy czym babcia strony legitymuje się orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia 28 września 2009 r., z którego wynika, że jest niepełnosprawna w stopniu znacznym oraz, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej "osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu tym wskazano także, że orzeczenie wydaje się na stałe . W tych okolicznościach organ II instancji uznał, że stronie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H.U.

W odniesieniu do okresu na jaki to świadczenie przysługuje Kolegium przywołało art. 24 ust. 1u.ś.r. , wedle którego prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c u.ś.r.. Stosownie zaś do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W kwestii daty początkowej przyznanego świadczenia, organ wskazał ,że strona złożyła wniosek przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 1 marca 2019 r., jednak do 6 czerwca 2019 r. pobierała zasiłek dla opiekuna, co na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. stanowi bezwzględną przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, stosownie do art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeniach pielęgnacyjnego specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. A zatem wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne należy się stronie najwcześniej od 7 czerwca 2019 r. Ponieważ zaś orzeczenie o niepełnosprawności H. U. zostało wydane na stałe tym samym przedmiotowe świadczenie Kolegium przyznaje stronie na stałe.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżąca wniosła o:

1) uchylenie jej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej , orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 marca 2019 r ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

2) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa

procesowego, według norm przepisanych.

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia :

1/ prawa materialnego , a to :

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna,

- art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce,

2/ przepisów postępowania , a to:

- art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. poprzez brak uznania przez organ odwoławczy, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 marca 2019 r., a nie jak błędnie przyjęto od dnia 7 czerwca 2019, jak też nieprawidłowe uznanie, że pobieranie przez skarżącą zasiłku dla opiekuna do dnia 6 czerwca 2019 r. winno skutkować pozbawieniem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 marca 2019 r. do 6 czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podjęła polemikę z organem co do ustalenia okresu za jaki przyznano jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie wskazała , że we wniosku o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku dla opiekuna w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Na jej wniosek uchylona została decyzja przyznająca jej prawa do zasiłku dla opiekuna. Tym samym skoro skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. zgodnie z dyspozycją z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Skarżąca podniosła, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez stronę wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł , że brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia od 1 marca 2019 r. W tym zakresie Kolegium przytaczając brzmienie przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. , powołało się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego , w którym prezentowane jest stanowisko , wedle którego właściwa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wymaga uwzględnienia również treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., jak i funkcji obydwu tych przepisów. Stąd też dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna (por. wyroki NSA : z dnia: 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2758/17; 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 82/18; 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 , z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 300/19 ). Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. Jak wskazało Kolegium w niniejszej sprawie, strona dokonała wyboru świadczenia, wnosząc o uchylenie, z dniem 7 czerwca 2019 r., decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. W ocenie Kolegium z dniem tym, z uwagi na zmianę przez organ I instancji owej decyzji i uznanie, że specjalny zasiłek opiekuńczy należy się stronie do 6 czerwca 2019 r., przestała istnieć przesłanka negatywna uniemożliwiająca pobieranie przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego, tym samym decyzja Kolegium jest w tym zakresie prawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220), która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Świadczeniami rodzinnymi w rozumieniu wymienionej ustawy (art. 2 pkt 2) są m.in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określa przepis art. 17 tej ustawy, który w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W badanej sprawie pozostaje poza sporem , że skarżąca spełnia wskazane wyżej przesłanki warunkujące prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Spór jaki wiodą strony w tej sprawie dotyczy tylko jednej kwestii , a mianowicie określenia początkowej daty, od której przysługuje stronie prawo do wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego . W ocenie skarżącej skoro przedmiotowy wniosek inicjujący postępowanie w zakresie ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w dniu 1 marca 2019r. , to wnioskowane świadczenie powinno być przyznane począwszy od tego miesiąca. Według organu orzekającego , fakt , że strona do dnia 6 czerwca 2019 r. pobierała zasiłek dla opiekuna, to stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. stanowi to bezwzględną przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, jak argumentował dalej organ , stosownie do art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeniach pielęgnacyjnego specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Wobec tego – jego zdaniem - wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne należy się stronie najwcześniej od 7 czerwca 2019 r.

Identyfikując występujący w kontrolowanej sprawie problem prawny stwierdzić należy ,że spór koncentruje się wokół uznania czy w niespornych okolicznościach sprawy organ II instancji zasadnie uznał, że strona nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca , w którym wpłynął przedmiotowy wniosek . Natomiast osią sporu jest zasadniczo to, czy organy odmawiając stronie przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia do daty złożenia wniosku, prawidłowo uznały ,że pobieranie przez skarżącą zasiłku dla opiekuna wyklucza otrzymywanie w tym samym czasie świadczenia pielęgnacyjnego .

Przechodząc zatem do oceny kwestii spornej w punkcie wyjścia przytoczyć należy brzmienie art. 24 ust. 2 u.ś.r. , który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. A zatem wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia rodzinnego, przy czym świadczenie to może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Poza jedynym wyjątkiem , o którym mowa w art.24 ust. 2a u.ś.r. dotyczącym możliwości wcześniejszego ustalenia prawa do świadczenia niż data złożenia wniosku ,żaden z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje wyjątków od ogólnej zasady , wynikającej z cytowanego wyżej art.24 ust.2 u.ś.r.

W związku z tym w świetle ujawnionych , niespornych okoliczności sprawy Sąd nie podziela stanowiska Kolegium w zakresie wskazania w zaskarżonej decyzji początkowej daty przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia . Wprawdzie powołany w tym zakresie przez organ odwoławczy przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przewiduje , że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, niemniej jednak przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. , który stanowi ,że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych : w Opolu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18 , z dnia 20 września 2018r. sygn. akt II SA/Op 302/18 ) ; we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 6/18; w Poznaniu z dnia 16 października 2019r. sygn. akt II SA/Po 657/19 , dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Skarżąca składając w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego , jednocześnie tego samego dnia złożyła również oświadczenie, z którego jednoznacznie wynika, że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna . Ponadto skarżąca składając przedmiotowy wniosek ( pismo z dnia 26 lutego 2019r. – data wpływu do organu 1 marca 2019r. ) jednocześnie wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna , jeśli organ przyzna jej świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu takie oświadczenie strony powinno skutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna , a następnie – w razie spełnienia przesłanek – wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Tymczasem organy obu instancji pominęły treść powyższego oświadczenia strony i zbędne było zwracanie się przez organ II instancji pismem z dnia 31 maja 2019r. do pełnomocnika strony o złożenie przed wydaniem decyzji przez Kolegium wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Podczas gdy na podstawie wcześniejszego oświadczenia strony z dnia 26 lutego 2019r. istniała już podstawa do procedowania w zakresie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna . W takich okolicznościach strona – wbrew treści pierwotnego jej oświadczenia z dnia 26 lutego 2019r. , a zgodnie z oczekiwaniem organu – złożyła w dniu 7 czerwca 2017r. kolejne oświadczenie , tym razem niekorzystne dla siebie , w zakresie wskazania terminu uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z datą 7 czerwca 2019r. W tym dniu organ wydał decyzję nr [...] uznającą ,że stronie przysługuje zasiłek dla opiekuna do dnia 6 czerwca 2019r.

Taki tryb procedowania organu narusza zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.), zasadę zaufania do władzy publicznej oraz bezstronności organu (art. 8 § 1 k.p.a.). Zasadne w tym miejscu jest przytoczenie przepisu art. 8 ust. 1 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, 2011/C 285/03, Dz.U. UE C 285, s. 3), wedle którego "Urzędnik jest bezstronny i niezależny. Urzędnik powstrzymuje się od jakichkolwiek arbitralnych działań, które mogłyby mieć negatywny wpływ na sytuację jednostek, jak również od wszelkich form uprzywilejowanego traktowania, bez względu na motywy takiego postępowania".

Zwrócić należy bowiem uwagę, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.

Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7-9 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro bowiem przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA : z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 235/18 i z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18.).

W odniesieniu do powstałego w sprawie zbiegu prawa do świadczeń opiekuńczych można wskazać na różne rozwiązania proceduralne , włącznie z rozważeniem jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Dodać należy, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18 ) . Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, aby osoba uprawniona do dwóch , różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń.

Wskazać w tym miejscu należy ,że organy uprawnione są do podejmowania z urzędu odpowiednich działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji . Ustawodawca w art. 32 u.ś.r. przewidział ,że organ właściwy do przyznania świadczenia może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Tym bardziej za zgodą strony organ jest zobowiązany będzie podjąć z urzędu takie działania, które będą zmierzały do tego, aby dokonany przez skarżącą wybór świadczenia został urzeczywistniony z datą przez nią oczekiwaną , w tym przypadku datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego . Uwzględni przy tym , że w świetle tego wyboru fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie może być przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, wyłącznie na skutek nieprawidłowych działań organu.

W przypadku zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna celem działań organu może być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres zasiłek dla opiekuna (np. poprzez wygaszenie decyzji wydanej w tym przedmiocie), a następnie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią zgodnie ze złożonym wnioskiem. Organ powinien bowiem zwrócić uwagę na treść cytowanego powyżej przepisu art. 24 ust. 2 u. ś.r. ,wskazującego na to , od kiedy ustala się prawo do świadczeń rodzinnych .

Przy czym zaakceptować również należy możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem. W konsekwencji też może rozważyć przyznanie skarżącej za okres od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością zasiłku dla opiekuna, który otrzymywała za ten sam okres ( zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 20 września 2018r. sygn. akt II SA/Op 302/18 ( LEX nr 2556341) .

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest także pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wedle którego dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna (por. wyroki NSA : z dnia z 21 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2758/17, z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 82/18).

W ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 września 2018 r. sygn. II SA/Op 302/18 ( LEX nr 2556341) powtórzyć należy , że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.

W konsekwencji uznać też należy, że fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna , w świetle je oświadczenia z dnia 26 lutego 2019r. o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, złożonego w momencie zainicjowania postępowania o przyznanie tego świadczenia , nie mógł stanowić - przy niespornych okolicznościach faktycznych badanej sprawy - przeszkody do przyznania tego korzystniejszego świadczenia , począwszy od miesiąca, w którym wpłynął przedmiotowy wniosek. Dostrzec trzeba, że organ I instancji nie uwzględnił oświadczenia strony o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego wobec błędnego zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. . Z kolei organ II instancji , dostrzegając tę wadliwość , nadal nie uwzględnił złożonego oświadczenia, biorąc pod uwagę wyłącznie niekorzystne dla strony późniejsze jej oświadczenie z dnia 7 czerwca 2019r. , będące reakcją na - zbędne w świetle materiału aktowego sprawy – wezwanie organu . Takie działanie spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącej do przyznania korzystniejszego świadczenia , począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie.

Nie ma przy tym znaczenia, że organ I instancji odmówił skarżącej przyznania przedmiotowego świadczenia z uwagi na brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. , a nie z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki z ust. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Ocena organu I instancji w tym zakresie była bowiem nieprawidłowa i została dokonana z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. , co wynika z wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Fakt dokonania nieprawidłowej oceny nie może natomiast stanowić uzasadnienia dla będących jej konsekwencją kolejnych, nieprawidłowych działań organu odwoławczego, naruszających przepisy prawa. Skarżąca miała prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenie przyznania jej drugiego korzystniejszego świadczenia, począwszy od daty złożenia wniosku w tym przedmiocie .

Należy też pamiętać, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało skarżącej odebrane od daty złożenia wniosku o to świadczenia na rzecz prawa do zasiłku dla opiekuna na skutek niewłaściwego zastosowania regulacji art. 17 ust. 1 b u.ś.r. i braku uwzględnienia jej oświadczenia, złożonego wraz z tym wnioskiem , w którym wskazała, że chce zrezygnować z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznana jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, z powyższego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczeń i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej wskazuje na jej pełną świadomość co do konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego.

Konkludując powyższe stwierdzić należy ,że skarga przedstawia się jako zasadna , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. , do uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wskazania początkowej daty przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. punktu 2 lit. a tej decyzji . O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.