Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 371/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], w części w jakiej w ewidencji gruntów i budynków są oznaczone jako grunt leśny (Ls); 2. w pozostałej części skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Mazowieckiego (dalej także Wojewoda) jest uchwała Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny [...]-[...], [...] - [...], [...] – [...] - część I. Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w stosunku do określonych w skardze działek z uwagi na fakt, iż nie uzyskano dla nich zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne lub dla których co prawda taka zgoda była, jednakże jej warunków nie uwzględniono w planie (wielkość minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, minimalna wielkość działki budowlanej). Wojewoda przywołał decyzje wydane w związku z omawianą procedurą planistyczną:

a) Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1995 r.

b) Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. - maksymalna powierzchnia do wyłączenia z produkcji leśnej - do 20 % powierzchni działki, jednak nie więcej niż 400 m2, zakaz podziału działek na mniejsze niż 2000 m2,

c) Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. ,

d) Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr (dopuszczenie zabudowy winno odbyć się z zachowaniem utrzymania minimum 80 % powierzchni biologicznie czynnej działki leśnej, powierzchnia działki powstałej w wyniku wtórnego podziału działek winna wynosić minimum 1500 m2),

e) Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2007 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi wyłożył względy, które wymagają stwierdzenia nieważności planu co do wskazanych przez niego działek po pierwsze z racji braku zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne części działek, po drugie zaś z tego względu, że co prawda zgoda została uzyskana co do pozostałych działek, ale w planie nie zachowano warunków, pod którymi właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.

Wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 896/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1. sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych: nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...] nr [...] z obrębu [...], w pkt 3. sentencji oddalił skargę w pozostałej części. WSA stwierdził, że z uwagi na treść art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm. dalej jako u.z.p.) albowiem uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego została podjęta w maju 1999 r., natomiast zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu datowane są na dzień [...] lipca 2001 r., zaś ustawa z dnia 27 marca 2003 r. weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Wojewody w części, stwierdzając, na podstawie art. 27 u.z.p., nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek o nr ew. [...] - z obrębu [...], [...], [...], [...] - z obrębu [...], albowiem organ wykonawczy gminy sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach odmiennych od określonych w uchwałach rady gminy poprzedzających jego sporządzenie naruszył przepisy o właściwości (art. 18 u.z.p). Sąd zauważył, że zgodnie z uchwałą z dnia [...] maja 1999 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie podziału miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny [...] -[...], [...] - [...], [...] - [...] obszar, który miał zostać objęty planem zagospodarowania przestrzennego od północnej strony wyznaczają granice administracyjne Wesołej. Zarówno z części opisowej jak i rysunku zaskarżonej uchwały niezaprzeczalnie wynika, że nieruchomości o nr ew. działek: [...] - z obrębu [...], [...], [...], [...] - z obrębu [...] znajdują się w granicach administracyjnych dzielnicy [...].

Rozpoznając pozostałe zarzuty skargi Wojewody [...], WSA przychylił się do stanowiska Rady, że w stosunku do nieruchomości o nr ew. działek: [...] i [...] obęrb [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], [...] obręb [...] nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Sąd uznał, że "zmiana przeznaczenia gruntu nie może dotyczyć gruntu, który ma użytek budowlany lub przeznaczona jest na usługi zdrowia w ramach kompleksu nieruchomości". Dalej stwierdził, że "nie można zarzucać braku uzyskania takiej zgody, gdy zmiana przeznaczenia gruntu nastąpiła po zakończeniu procedury planistycznej".

Sąd I instancji zauważył, że "zgodnie z art. 10 ust. pkt 8 u.z.p., plan powinien uwzględniać szczególne warunki ustalone w przypadku przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne".

Sąd wojewódzki wyraził dalej pogląd, że "istniejąca już sytuacja gruntów (wielkość działek, obszar biologicznie czynnej powierzchni względem już zabudowanej powierzchni) nie może zostać zmieniona wbrew obowiązującym przepisom. Ustalenia dokonane na potrzeby uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą powodować podziału nieruchomości zbyt małych do jego dokonania. Nadto, rzeczywiste przekroczenie wyznaczonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej stanowiącego warunek przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, o ile przekroczenie istniało przed uchwaleniem planu, nie może oznaczać konieczności uzyskania odpowiedniego współczynnika powierzchni czynnej, bo tylko wtedy możliwa byłaby ocena zgodności ustaleń z planem w stosunku do działek tego typu. Zdaniem Sądu I instancji nie można stwierdzić nieważności planu ze względu na istnienie ustaleń, które wywoływałyby sprzeczność z wydanymi już indywidualnymi rozstrzygnięciami co do ustalenia warunków zabudowy, pozwolenia na zabudowę lub innych decyzji administracyjnych. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności planu względem nieruchomości działek: nr ew. [...] (część), [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...]

i [...] z obrębu [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. (sygn. akt II OSK 282/13) uwzględnił skargę kasacyjną Wojewody [...] w zakresie zaskarżenia tj. pkt 3 sentencji, czyli oddalenia skargi w pozostałym zakresie. NSA podniósł, że zadaniem Sądu administracyjnego I instancji jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie chodzi zwłaszcza o decyzje w sprawie zgody na zmianę w planie miejscowym przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Decyzje w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego znajdują się w aktach sprawy, a zatem winny podlegać ocenie Sądu I instancji pod kątem ich wykorzystania w treści planu. Ocena, czy z instytucji zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele, skorzystano we wszystkich przypadkach wymagających decyzji właściwego organu oraz czy prawidłowo zinterpretowano uzyskane decyzje wyrażające zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu, powinny znaleźć odzwierciedlenie w spełniającym wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnieniu orzeczenia. Tymczasem WSA w istocie nie przeprowadził własnej oceny planu we wskazanym zakresie. Chodzi o ocenę dotyczącą działek, co do których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia, mimo, że zgoda taka była – zdaniem skarżącego – wymagana.

Zdaniem NSA Sąd I instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie uważa, że zgoda na zmianę przeznaczenia części działek nie była potrzebna. Dotyczy to m. in. działki nr [...] z obrębu [...].

Jako zasadny NSA uznał także zarzut skargi kasacyjnej nieuwzględnienia w planie warunków wykorzystania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dotyczących określenia minimalnej powierzchni działki, oraz dotyczących określenia minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej (działek leśnych bądź ich części ewidencyjnie leśnych), powiązany z naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

NSA podzielił stanowisko Wojewody, że wprowadzenie do planu miejscowego warunków innych, niż określone w zgodach na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne powoduje, że plan miejscowy jest niezgodny z decyzjami wyrażającymi zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów. Dlatego Sąd I instancji był zobowiązany sprawdzić uwzględnienie zakazów zawartych w decyzjach, dotyczących gruntów leśnych objętych planem po to, by stwierdzić, czy zachowano wymogi określone w art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p.

Ponownie rozpoznając skargę WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do ustaleń dotyczących działek ewidencyjnych: - nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], - nr [...] z obrębu [...], - nr [...] i [...] z obrębu [...], - nr [...] i [...] z obrębu [...], - nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], - nr [...], [...] i [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu WSA wyjaśnił, iż Naczelny Sąd Administracyjny nakazał w szczególności zbadanie, czy uchwalając plan uzyskano stosowne zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele oraz czy warunki tych zgód zostały uwzględnione w postanowieniach planu. W tej sytuacji jako przesądzony uznał pogląd, że ewentualne stwierdzenie naruszenia wymagań w tym zakresie stanowi o wadliwości, której ujawnienie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności planu w stosownym zakresie - w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Gdy chodzi o działkę nr 64, ze stosownych postanowień planu wynika, że na terenie oznaczonym symbolem [...] nie jest dopuszczalna realizacja żadnej nowej zabudowy (§ 49 ust. 12). Jednakże, według planu, działka nr [...] jest przeznaczona na teren zieleni, nie zaś upraw leśnych, co nie jest równoznaczne z celem leśnym. W kwestionowanym planie zastosowano skrót "Z", co nie wyklucza przeznaczenia terenów leśnych na inne cele, a to pozostawałoby z kolei w sprzeczności z celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dla ograniczenia przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele działania tego rodzaju objęto reglamentacją – potrzeba uzyskania zgody na etapie sporządzenia planu (art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5). Umożliwienie w ramach postanowień planu wykorzystania gruntów leśnych na inne cele niż leśne (np. zieleń urządzoną) stanowi naruszenie trybu sporządzania planu (naruszenie wymagania uzyskania zgody w myśl art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu na dzień uchwalania planu).

Gdy chodzi o pozostałe działki (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...]; nr [...] obręb [...]; nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], nr [...] obręb [...]; nr [...] obręb [...]; nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]; nr [...] obręb [...]; nr [...], [...] obręb [...]), gdzie według strony skarżącej nie uzyskano zgody, jest bezsporne, że działki te są w części leśne (bądź nawet w całości). Jednocześnie plan nie wyklucza na tych działkach realizacji określonych przedsięwzięć, które mogą prowadzić do zmiany wykorzystania ich określonych części. W przypadku działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] na terenie [...] – dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz dopuszcza się remonty, modernizacje, przebudowy i rozbudowy istniejących budynków (§ 51 ust. 4 planu), nr [...] z obrębu [...] na terenie [...] – ustala się zachowanie i uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz dopuszcza się remonty, modernizacje, przebudowy i rozbudowy istniejących budynków (§ 49 ust. 15 planu). W takiej sytuacji, wobec faktu, że z treści samego planu nie wynikają żadne ograniczania, co do możliwości realizacji zabudowy (np. co do rozbudowy) także na terenach leśnych, uchybiono także wymogowi uzyskania zgody.

Gdy chodzi o wadliwość polegającą na nieuwzględnieniu w treści planu warunków wynikających ze zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, WSA zauważył że stan faktyczny w tym zakresie nie jest sporny. Organ wnoszący skargę wymienił działki, gdzie wskazywane warunki, wynikające z odpowiednich decyzji w przedmiocie zgody, nie zostały uwzględnione. Rada nie kwestionowała ustaleń w tym zakresie. W tej sytuacji spór sprowadzał się do kwestii, czy tego rodzaju różnice są dopuszczalne. Zdaniem WSA taka sytuacja nie jest dopuszczalna.

NSA wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016r. (sygn. akt II OSK 585/15) uwzględnił skargę kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w poprzednim wyroku przesądził, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast ponownie rozpoznając skargę Wojewody [...] w części przekazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd pierwszej instancji rozpoznał ją w oparciu o inny reżim prawny, bowiem dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały w badanym zakresie nie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz na podstawie rozwiązań prawnych z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w ocenie NSA nie można tego samego planu oceniać na podstawie dwóch różnych reżimów prawnych. Na zakończenie rozważań NSA zalecił, żeby przy ponownym rozpatrzeniu skargi Sąd pierwszej instancji uwzględnił nie tylko wskazania zawarte w wydanym obecnie wyroku, ale również wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r. (sygn. akt II OSK 282/13).

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017r. Wojewoda skorygował zakres skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny [...] - [...], [...] - [...], [...] - [...] - część, w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi:

[...], [...] i [...] z obrębu [...] (działki powstałe w wyniku podziału pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...]); [...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...],[...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...].

Wskazał, że korekta skargi związana jest z pilną potrzebą realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] żłobka. Podał, że co prawda NSA w wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 282/13 stwierdził, że wprowadzenie do planu miejscowego warunków innych, niż określone w zgodach na zmianę przeznaczenia powoduje niezgodność planu z decyzjami wyrażającymi zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów. Jednakże zgodnie z zaświadczeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...], w dacie podejmowania uchwały, tj. wg stanu z dnia [...] lipca 2009 r. "Dla działki ewidencyjnej numer [...] o powierzchni 0.2382 ha z obrębu [...], według stanu na dzień [...].07.2009 r, w informatycznej bazie ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla jednostki ewidencyjnej [...] figurowały następujące wpisy: Położenie: " [...]"; Użytek: [...]". Ta sprzeczność danych faktycznych powoduje, że należałoby przyznać priorytet zaświadczeniu oraz celowi społecznemu.

Wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...] i [...] z obrębu [...], związany jest z dokonanym podziałem pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] pochodzącej z obrębu [...].

Na zakończenie podano, iż skarga dotycząca stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do działek ewidencyjnych oznaczonych numerami:

- [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz numer [...] z obrębu [...] związana była z brakiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne;

- [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...] z obrębu [...], a także numer [...] i [...] z obrębu [...], związana była z nieuwzględnieniem w planie warunków wykorzystania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dotyczących określenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej;

- [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz numer [...] z obrębu [...] związana była z nieuwzględnieniem w planie warunków wykorzystania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dotyczących określenia minimalnej powierzchni działki.

Z kolei organ w załączniku do protokołu rozprawy (przedkładając wypisy z ewidencji gruntów i budynków) wskazuje, że działki nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...] w całości stanowiły w dacie podejmowania uchwały oraz obecnie teren zurbanizowany niezabudowany oznaczony symbolem [...]. Z tego względu skoro nie miały charakteru leśnego, nie było potrzeby uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne – w oparciu o ewidencję gruntów bada się czy dany grunt jest leśny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przede wszystkim jednak obecnie sąd I instancji proceduje w warunkach wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny dwóch wyroków uchylających poprzednie wyroki wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mianowicie niniejsza sprawa była przedmiotem oceny w dwóch wyrokach. Ostatni z wyroków wydany w dniu 7 grudnia 2016r. (sygn. akt II OSK 585/15) przesądził reżim prawny, wedle którego przedmiotowy plan winien być oceniany. Mianowice oceny legalności zaskarżonej uchwały w badanym zakresie należy dokonać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast uprzedni wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 282/13 zawierał wskazania odnośnie zachowania normy art. 133 p.p.s.a. Mianowicie Sąd wyrokuje na podstawie 133 p.p.s.a. - chodzi tutaj o decyzje w sprawie zgody na zmianę w planie miejscowym przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Decyzje te wskazane przez Wojewodę znajdują się w aktach sprawy, a zatem winny podlegać ocenie Sądu I instancji pod kątem ich wykorzystania w treści planu. Dalej NSA wyraził pogląd, że wprowadzenie do planu miejscowego warunków innych, niż określone w decyzjach wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne powoduje, że plan miejscowy jest z nimi niezgodny. Sąd natomiast jest zobowiązany sprawdzić uwzględnienie zakazów zawartych w owych decyzjach po to, by stwierdzić, czy zachowano wymogi określone w art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. NSA przesądził, że odnośnie działki nr [...] to wyraźnie organ odmówił zgody na zmianę przeznaczenia jej na cele nieleśne, co wynika wprost z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r. Co do pozostałych działek zdaniem NSA konieczne jest dokładne sprawdzenie czy po pierwsze została uzyskana zgoda na zmianę przeznaczenia, po drugie w następnej grupie działek czy nakazy wskazane w decyzjach o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia zostały recypowane do treści spornego planu miejscowego.

Sytuacja procesowa skonstruowana przez wydanie w sprawie wyroków przez NSA została ujęta w normę prawną zawartą w art. 190 p.p.s.a. Przywołany przepis art. 190 p.p.s.a. stanowi, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma powyższa w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Jednakże wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268).

Niemniej jednak wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku NSA, choć nie ujęte w normę prawa zdaniem Sądu orzekającego należy w pełni zastosować bowiem spowoduje to prawidłowe rozpatrzenie sprawy, zwłaszcza, że w przypadku oceny planu miejscowego w pewnym zakresie sąd administracyjny musi poczynić własne ustalenia.

Z tego względu na wstępie konieczne było ustalenie, że działki ewidencyjne wymienione przez Wojewodę wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w toku procedury planistycznej z tego względu, że były to działki leśne. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego (...), gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z powyższego wynika, że źródłem danych przyjmowanych przez organ planistyczny są przede wszystkim dokumenty ewidencji gruntów (vide wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 987/13). Zapis w ewidencji gruntów jako lasu powoduje konieczność zwrócenia się do właściwego organu ochrony gruntów leśnych o wydanie stosownej decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W pierwszej kolejności zatem konieczne było ustalenie czy wszystkie działki wymienione przez Wojewodę były działkami leśnymi w całości lub w części. Jak wynika z przedłożonych wypisów z rejestru gruntów (k. 280 -287 akt sądowych) działki nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...] w całości stanowiły w dacie podejmowania spornej uchwały oraz obecnie, teren zurbanizowany niezabudowany oznaczony symbolem [...]. Tym samym nie była wymagana zgoda na ich przeznaczenie podjęta w toku procedury planistycznej. W konsekwencji żądanie Wojewody należało co do działek nr ew. [...] i [...] oddalić na podstawie art. 151 k.p.a., co do działki nr [...] w rozważaniach poniżej.

Istota natomiast sprawy sprowadza się do zbadania czy działki wskazane przez Wojewodę uzyskały taką zgodę, poza wyżej wymienionymi (nie dotyczy to działek nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...], objętych wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 25 września 2012r., gdzie stwierdzono nieważność planu w tym zakresie). Odnośnie działek nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...], nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...] z obrębu [...] to analiza treści decyzji znajdujących się w aktach planistycznych wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne prowadzi do wniosku, że działki te, jak również działki w wyniku podziału których powstały wymienione wyżej działki ewidencyjne nie zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, wydaną w toku procedury planistycznej. Należy bowiem przypomnieć, że uchwałą z dnia [...] maja 1999r. przystąpiono do sporządzenia planu, natomiast plan został uchwalony dnia [...] lipca 2009r. W okresie tym uzyskano pięć decyzji właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wymóg uzyskania takiej zgody wynikał z normy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten wymagał, aby przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne odbywało się poprzez uprzednie uzyskanie zgody właściwego organu tj. Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub wojewody (marszałka województwa), a zmiana taka mogła nastąpić wyłącznie w planie miejscowym. Z kolei art. 18 ust. 2 u.z.p. określający szczegółowo kolejne etapy postępowania poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowił, że wójt (burmistrz) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno m.in. uzgadniał projekt planu, stosownie do jego zakresu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Co prawda zgoda na zmianę przeznaczenia nie może być ściśle traktowana jako uzgodnienie projektu planu, niemniej ma analogiczny charakter tj. tak jak przy uzgodnieniu musi być uzyskana w procedurze planistycznej. W przeciwnym wypadku zostanie naruszony tryb uchwalenia planu. Taki tok rozumowania został zaaprobowany w podobnej sprawie w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2013r., (sygn. akt II OSK 987/13). Skoro przepis szczególny jakim jest ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych postawił wymagania, owe wymagania muszą zostać uwzględnione w procedurze planistycznej.

Naruszenie zatem określonego trybu prac nad projektem planu zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia gramatyczna cytowanego zapisu prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. W orzecznictwie oraz doktrynie na tle ostatnio przywołanego przepisu ugruntowany został wyrażony pogląd, że zapisy dotyczące procedury sporządzania planu są kategoryczne, a klauzula w nim zawarta ma na celu zapewnienie ich bezwzględnego przestrzegania przez organy samorządu lokalnego. (vide wyrok WSA w Opolu z dnia 20 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Op 575/08). Jeśli zatem doszło do naruszenia trybu poprzez brak stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne to skutkować może to jedynie koniecznością stwierdzenia nieważności planu w tej części, w jakiej nie uzyskano takiej zgody.

Odnośnie drugiej przesłanki, w oparciu o którą Wojewoda domaga się nieważności planu – uzyskanie zgody na zmianę wystąpiło, ale warunki tej zgody nie zostały wdrożone do unormowań planu miejscowego to należy podkreślić, że NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2014r. stwierdził, że "wprowadzenie do planu miejscowego warunków zgód innych, niż określone w tych zgodach powoduje, że plan miejscowy jest niezgodny z decyzjami wyrażającymi zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów. Dlatego Sąd był zobowiązany sprawdzić uwzględnienie zakazów zawartych w decyzjach, dotyczących gruntów leśnych objętych zaskarżoną Uchwałą, po to, by stwierdzić, czy zachowano wymogi określone w przytoczonym w uzasadnieniu wyroku art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p.". Przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z. stanowił, że w planie miejscowym uwzględnia się m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Sąd stoi na stanowisku, że jeśli w decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne zawarto warunki to prawidłowe zastosowanie art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z. będzie wymagało implementacji tych warunków do treści planu. W przeciwnym wypadku dojdzie do naruszenia normy wskazanego przepisu, co implikuje nieważność w tym zakresie planu miejscowego.

Oznacza to konieczność, zgodnie ze wskazaniami NSA w sprawie II OSK 282/13, zbadania treści planu pod kątem dochowania wymogów zawartych w zgodach na zmianę przeznaczenia, co wymagało porównania treści danej decyzji (warunków), w której wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia działki ewidencyjnej z określonego obrębu z zapisami planu odnoszącymi się do obszaru planistycznego, w którym znajduje się owa działka. Ponadto NSA zwrócił uwagę na konieczność zindywidualizowania każdej konkretnej działki w kontekście konkretnej decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (str. 9 uzasadnienia). Wszystkie te zalecenia były związane ze stwierdzoną wadliwością uzasadnienia wyroku wydanego uprzednio przez WSA.

Obecnie rozpoznając skargę w tym zakresie Sąd w ramach żądania skargi Wojewody [...] sformułowanego w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017r. przeprowadził analizę zapisów decyzji w sprawie zmiany przeznaczenia i zapisów planu miejscowego w aspekcie określenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz określenia minimalnej powierzchni działki. Przy czym w tym względzie znaczenie miały rozstrzygnięcia zawarte w decyzji Marszałka Województwa [...]

z dnia [...] sierpnia 2006r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r. wyraża zgodę na zmianę przeznaczenia działek z obrębu: [...], [...], [...], [...], [...]. Wprowadza warunek zakazu podziału działek na mniejsze niż 2000 m kw., maksymalna powierzchnia do wyłączenia z produkcji leśnej – do 20 % powierzchni działki, jednak nie więcej niż 400 m kw. Oznacza to, że zgodnie z warunkiem przewidzianym w decyzji minimalna powierzchnia biologicznie czynna działki nie może być niższa niż 80 % powierzchni działki. Tymczasem dla terenów działki nr ew. [...] z obrębu [...] w planie ustalono w

§ 45 ust. 7 pkt 2 tabeli wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na 50 %. Dla działki nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] w planie ustalono w § 45 ust. 4 pkt 2 tabeli wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na 60 %. Dla działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w planie ustalono w § 49 ust. 9 pkt 2 tabeli wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na 70 % oraz dla działek [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w planie ustalono w § 49 ust. 8 pkt 1 tabeli wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej również na 70 %. Oznacza to, że już z tego powodu ustalenia planu co do wymienionych wyżej działek pozostają w sprzeczności z decyzją Wojewody [...] wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia, co powoduje naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z. Powierzchnia ta powinna bowiem wynosić nie mniej niż 80 %.

Jeśli chodzi o powierzchnię działki przewidzianą w planie to: decyzja Wojewody [...] z [...] września 2002r. przewiduje zakaz podziału działek na mniejsze niż 2000 m kw. Tymczasem dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] ustalono w § 6 pkt 3 planu minimalną wielkość działki na 1500 m kw. To samo należy odnieść do działki nr ew. [...] z obrębu [...], która została wymieniona na str. 4 decyzji Wojewody.

Z kolei decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. wyraża zgodę na zmianę przeznaczenia działek z obrębu: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wprowadza warunek zakazu podziału działek na mniejsze niż 1500 m kw., minimalna powierzchnia biologicznie czynna to minimum 80 % powierzchni działki. Tymczasem dla działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki nr ew. [...] z obrębu [...] w planie ustalono w § 49 ust. 15 pkt 1 tabeli i § 51 ust. 3 pkt 2 tabeli wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na 70 %. Tym samym naruszono warunek wynikający z ochrony gruntów leśnych, co powoduje naruszenie normy art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.

Wojewoda zmodyfikował żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności planu odnośnie zakresu terytorialnego. Rzecz dotyczy działki nr [...] z obrębu [...]. Skarżący tłumaczy to faktem, że działka ta na dzień uchwalania planu stanowiła użytek [...], nie zaś las. Z tego względu – kierując się także argumentacją o wymiarze społecznym – budowa na tej działce żłobka – wywodzi, że w istocie zgoda taka nie była wymagana gdyż działka stanowiła grunt nieleśny. Faktem jest natomiast, że decyzja Wojewody [...] wymienia tę działkę wśród działek, na których zmianę przeznaczenia wyrażono zgodę. Oznacza to, że wówczas przyjęto konieczność uzyskania takiej zgody. Tymczasem według dokumentu przedłożonego przez Wojewodę do akt sądowych (k. 265) w istocie taka zgoda nie była wymagana, gdyż działka nr [...] obrębu [...] stanowiła użytek [...]. Wytworzył się zatem stan niepewności prawnej, który został potraktowany wraz z celem na jaki została przeznaczona działka jako przesłanka do odstąpienia przez Sąd od stwierdzenia nieważności w tej części planu. Nadmienić trzeba, że Wojewoda [...] dokonał korekty skargi i nie domaga się nieważności planu co do działki nr [...] obrębu [...]. Sąd nie jest w tym zakresie związany stanowiskiem Wojewody, jednakże uznał, że skoro z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] stanowiła w całości użytek budowlany, to analogicznie jak w wypadku działek nr [...] i [...] z obrębu [...] należy uznać, że nie była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia. Objęcie natomiast tej działki zgodą należy potraktować jako omyłkę.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że w przypadku działek częściowo jedynie stanowiących użytek leśny Sąd stwierdził nieważność planu jedynie co do części leśnej. Stanowisko takie znajduje oparcie w wyrokach NSA z dnia 15 października 2013r. (sygn. akt II OSK 1818/13) i z dnia 3 grudnia 2013r. (sygn. akt II OSK 987/13), gdzie NSA nie zakwestionował przyjętego sposobu stwierdzenia nieważności planu.

W konsekwencji Sąd uwzględnił żądanie skargi sformułowane w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017r. prawie w całości, co oznaczało stwierdzenie nieważności części planu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W części nieuwzględnionej skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.