Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 988/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 15 , 7 , 8 i 77 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) odmówił A.C. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na działkach nr 1, 2 obr. [...] wraz z budową drogi dojazdowej na dz. nr 3, 4 , 5, 6, 7, 8, 9, 10 obr. jw. wraz z budową zjazdu z dz. nr 11 na dz. nr 12 , 3 obr. jw. przy ul. [...] w K. ". Załączniki: Nr 1 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz Nr 2 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie wpłynął 15.10.2009 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, przy czym, pojęcie ładu przestrzennego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ww. ustawy. W toku postępowania, sporządzono analizę urbanistyczno - architektoniczną, która wykazała przynależność wschodniej części terenu objętego wnioskiem do rozległych terenów otwartych, wolnych od zabudowy określając jednocześnie zabudowę na działce sąsiedniej nr 13 obr. [...] jako właściwą dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu na działce nr 10 objętej wnioskiem. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż wszystkie nieruchomości zabudowane są zabudowane wyłącznie pojedynczymi budynkami mieszkalnymi, wraz z którymi występują również wolnostojące (jak na dz. nr 13 obr. [...] ) lub jako zespolone z budynkiem mieszkalnym budynki garażowe. Powyższe cechy zagospodarowania działek zabudowanych w obszarze wykazały możliwość realizacji na terenie objętym wnioskiem wyłącznie pojedynczego budynku mieszkalnego z garażem, jako zlokalizowanych na części zachodniej działki w wyznaczonych liniach zabudowy jako kontynuujących tę linie na działce sąsiedniej nr 13 obr. [...] . Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ podał, iż działkami sąsiednimi są wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizy. Zauważył jednocześnie, że fakt istnienia w obszarze analizy zabudowanej działki sąsiedniej nie przesądza jeszcze o tym, że planowana zabudowa będzie stanowić "kontynuację" wspomnianej zabudowy sąsiedniej. Analiza obszaru wykazała przynależność zasadniczej części terenu objętego wnioskiem do rozległych terenów zielonych oraz brak działki sąsiedniej pozwalającej na spełnienie wymagań określonych w art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Większość działek znajdujących się w obszarze wraz z zasadniczą powierzchnią działki nr 1 i w całości działką nr 2 przynależą do terenów otwartych, wolnych od zabudowy, stanowiącymi rozległy kompleks terenów zieleni wraz z działkami użytkowanymi jako sadownicze. Lokalizacja działki nr 2 obr. [...] wyklucza możliwość jej zabudowy w kontekście istniejących uwarunkowań przestrzennych i krajobrazowych występujących w obszarze analizowanym oraz w kontekście szerszym, natomiast możliwy zakres zabudowy działki nr 1 pozwala na realizację jedynie pojedynczego budynku mieszkalnego o parametrach jak na działce sąsiedniej nr 13 obr. [...]. Realizacja planowanej inwestycji w zakresie wskazanym we wniosku nie jest zatem możliwa, ponieważ powodowałaby znaczne przekroczenie linii zabudowy określającej zakres obecnej, najbardziej oddalonej zabudowy od ul. [...] w kierunku wschodnim. Konstatował, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji cech zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie linii zabudowy od strony terenów otwartych. W obszarze analizowanym nie stwierdzono żadnej działki, która mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia tak znacznego zakresu zainwestowania w kierunku wschodnim jak zostało to zaznaczone we wniosku. Organ stwierdził również, że tereny dotąd niezabudowane i chronione przed zabudową, odpowiednimi ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego, które na dzień dzisiejszy utraciły moc, wymagają koncepcji zagospodarowania w skali obejmującej nie tylko założenie inwestycyjne, lecz także szeroki kontekst uwarunkowań krajobrazowo-przestrzennych badanych i opracowywanych w podejmowanych w pracach nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Powyższy przepis wprowadza na tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Istniejące pojedyncze obiekty o cechach tradycyjnych, budynków jednorodzinnych użytkowane są zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem - nie stanowią wzorca dla ukształtowania wnioskowanej, nowej, wielorodzinnej zabudowy mieszkalnej pod względem cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wobec powyższych ustaleń stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art.61 ust. 1 pkt 1-5 oraz zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od ww. decyzji złożył A.C. , podnosząc, że odmowa ustalenia warunków zabudowy stanowi istotne ograniczenie prawa własności. Odwołujący się podkreślił, iż organ pominął w sprawie zagadnienie określone w art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie inwestora możliwości dochodzenia odszkodowania ze względu na brak możliwości wykorzystywana inwestycyjnego nieruchomości, do której ma on tytuł prawny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] marca 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 wzw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że możliwość ustalenia warunków zabudowy terenu, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została uzależniona przez ustawodawcę od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych treścią art. 61 ust. 1 ustawy. Wysłowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych, przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma bowiem gwarantować istniejącą jedność architektoniczną i spójność funkcjonalną terenu.

W ocenie organu odwoławczego, wykonana w sprawie analiza budzi wątpliwości co do jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Zgodnie z treścią analizy urbanistyczno - architektonicznej wnioskowane do zabudowy działki znajdują się w zachodniej części miasta, na terenie W. , w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Teren inwestycji jest niezabudowany i znajduje się w otoczeniu terenów otwartych wolnych od zabudowy, stanowiących rozległy kompleks terenów zieleni.

Zdaniem Kolegium, odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt występowania w obszarze analizowanym wyłącznie pojedynczych budynków mieszkalnych, a nie ich zespołów na zainwestowanych już działkach pozbawiona jest podstaw prawnych. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga ustalenia, czy w obszarze analizowanym istnieje chociaż jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wedle informacji ujętych w analizie w badanym obszarze zabudowane są dwie nieruchomości: nr 13 i nr 14 15 , które - podobnie jak teren inwestycji -dostępne są z drogi publicznej ul. S. . Oba budynki realizują funkcję mieszkaniową, więc projektowana inwestycja z pewnością stanowić będzie kontynuację funkcji już występującej w tym obszarze. Koniecznym zatem w następnej kolejności było dokonanie oceny tego, czy możliwe jest wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu szczegółowych zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. Analiza nie m czyni zadość przepisom rozporządzenia, koncentrując się przede wszystkim na tezie, iż ilość budynków mieszkalnych istniejących na działkach w obszarze analizowanym determinuje w aspekcie ilościowym zakres projektowanego przedsięwzięcia. Tymczasem na gruncie wyżej powołanych regulacji ustawowych nie ma podstaw prawnych, aby wyłączyć spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa z powodu tylko różnej ilości przewidywanych do realizacji obiektów w stosunku do ilości dotychczas sytuowanych budynków na zabudowanych działkach w badanym obszarze. Nie ma również podstaw do uznania, że wobec faktu, że budynki istniejące mają zróżnicowane gabaryty i wykazują cechy tradycyjnej zabudowy, to planowany obiekt nie będzie stanowił kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy istniejącej.

Argumentacja przedstawiona przez organ l instancji nie dotyczy w istocie wcale warunku określonego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wywody te zmierzają do wykazania, że planowane zamierzenie będzie naruszało ład przestrzenny w analizowanym obszarze. Należy jednak wskazać, że kwestia ewentualnego naruszenia ładu przestrzennego, przy jednoczesnym spełnieniu przez inwestycję wszystkich przesłanek określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy, nie może być samodzielną podstawą odmówienia ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe nie oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma na celu ochrony ładu przestrzennego. Zasadnie bowiem organ l instancji zauważył, iż zasadniczo decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczne -urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. Natomiast w analizie zabrakło wyczerpujących ustaleń w kwestii parametrów obiektów zrealizowanych już w obszarze analizowanym, które pozwoliłyby na stwierdzenie, czy możliwym jest wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji w zakresie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Organ l instancji stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji w zakresie wskazanym we wniosku, nie jest możliwa, jako że powodowałaby znaczne przekroczenie linii zabudowy określającej zakres obecnej, najbardziej oddalonej zabudowy od ul. S. j w kierunku wschodnim. W analizie podano, że maksymalny zasięg terenów zabudowanych w kierunku wschodnim lub pojedynczych działek z budynkami mieszkalnymi względem ul. S. wyznaczają budynki na dz. nr 13 i nr 16 (pozostającej poza obszarem analizy), znajdujące się w odległości ok. 200 m od tej drogi. Zatem zakres zabudowy terenu inwestycji może być wyznaczony na podstawie zabudowy na dz. nr 13 , położonej w odległości 8 m od frontu działki. Zestawienie ustaleń analizy z konstatacjami decyzji prowadzi do wniosku, iż wbrew twierdzeniom decyzji możliwym jest ustalenie obowiązującej linii zabudowy dla projektowanej inwestycji, zwłaszcza, iż wskazania analizy zdają się wprost odwoływać do przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia. Z tego względu przeciwne stwierdzenia decyzji nie znajdują podstaw w zebranym w aktach materiale dowodowym.

Z kolei wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 13 wynosi "kilkanaście procent". W analizie nie podano poziomu wskaźnika osiąganego przez zabudowę na działkach nr 14 i 15 przyjmując jako średnią wartość w obszarze analizowanym 12 %. Jednocześnie wskazano, że dla terenu inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy wyniesie 17%. Powyższe wyliczenie średniej omawianego wskaźnika z obszaru analizy - przy braku konkretnych danych na temat tego parametru na działkach w badanym obszarze - jest, w ocenie Kolegium, dalece niewystarczające, zwłaszcza mając na uwadze fakt, iż badany obszar obejmuje jedynie dwie zabudowane nieruchomości. Tymczasem punktem wyjścia dla wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy musi być ustalenie tych parametrów dla wszystkich lub zdecydowanej większości działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Wreszcie organ odwoławczy zauważył, że jeżeli po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania określonego organ uznał, iż na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku, powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, dając mu możliwość zmodyfikowania wniosku. Związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy bowiem przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego, funkcji, jakie ma on pełnić.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K.L. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak odniesienia się do kwestii, czy wytyczenie linii zabudowy i ustalenia poczynione przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej mogą być poczynione przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej mogą być czynione dla zespołu budynków mieszkalnych w oparciu o istniejącą linię zabudowy, którą stanowią domy jednorodzinne. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w obszarze analizowanym nie istnieje żaden zespół budynków, zatem realizacja inwestycji skutkowałaby naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Skoro, bowiem zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu, jest oczywistym, iż zespół zabudowy ze względu choćby na potrzeby w zakresie obsługi i infrastruktury oraz sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej odbiega zasadniczo od funkcji polegającej na zabudowie pojedynczymi budynkami mieszkalnymi. Nie można przy tym uznać, iż organowi przysługuje uprawnienie do zmiany wnioskowanej funkcji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja organu drugiej instancji nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania.

Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust.5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588), zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Podkreślenia wymaga wskazanie, że ustawodawca nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, jednakże w sytuacji jego braku wymaga - celem zachowania ładu przestrzennego - przestrzegania ww. przepisów. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisach u.p.z.p. zawsze wymaga przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uszczegółowiony w rozporządzeniu z 26. 08. 2003 r., którego § 1 wymaga ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy zakończonej wydaniem decyzji poddanej sądowej kontroli trzeba zauważyć, że w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż decyzja organu l instancji, odmawiająca A.C. ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa zespołu 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na działkach nr 9 , 10 obr. [...] wraz z budową drogi dojazdowej na dz. nr 3 , 4, 5 , 6 , 7 , 8 , 9 i 10 obr. jw. wraz z budową zjazdu z dz. nr 11 na dz. nr 17 , 3 obr. jw. przy ul. S. j w K. " nie odpowiada warunkom wymaganym przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia z 26. 08. 2003.r. w stopniu, który uzasadnia jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Należy uznać za prawidłowe wskazanie organu odwoławczego, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nie może mieć charakteru uznaniowego — analogicznie jak ich ustalenie - musi się opierać na wynikach prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. A zatem nie może być wyłącznie lub przede wszystkim uzasadniona poprzez wskazanie na wymagania ładu przestrzennego czy walorów architektonicznych i krajobrazowych ( art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 3 cyt. ustawy). Sąd podziela w tym zakresie w całości pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z 28.05.2009 r. (sygn. akt IISA/Lu 751/08, Lex 558385) zgodnie, z którym niedopuszczalne jest przyjęcie, że ocena organu dotycząca zgodności projektowanej inwestycji z normami ogólnymi np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 16. 02. 2010 r. sygn. akt II OSK 1862/08, Lex 597414). Nadto odmowa ustalenia warunków zabudowy nie może również naruszać zasady wolności zagospodarowania terenu określonej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Sąd podziela bowiem pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, że to w miejscowym planie zagospodarowania terenu, a nie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można narzucić właścicielowi określony sposób wykonywania prawa własności. Jeżeli natomiast brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to odmowa ustalenia warunków zabudowy musi się opierać na wskazaniu wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expresis verbis jakieś ograniczenia (por. cyt. wyrok WSA w Lublinie z 28. 05. 2009 r.)

W związku z powyższym należy się zgodzić z organem odwoławczym, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu 6 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych ponieważ planowane zamierzenie naruszałoby ład przestrzenny, w tym urbanistyki i architektury ze względu na fakt, iż zasadnicza część terenu objętego wnioskiem (tj. cała dz. nr 10 i wschodnia część dz. nr 9 ) należy do terenów otwartych, wolnych od zabudowy , a nadto w obszarze analizowanym znajdują się tylko dwa pojedyncze budynki mieszkalne jest nieprawidłowa i przedwczesna.

Należy podkreślić, że jeżeli w analizowanym obszarze znajdują się jedynie trzy działki (nr 13 , 14 i 15 ) zabudowane dwoma pojedynczymi, wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi to nie oznacza to jeszcze braku możliwości zrealizowania na obszarze wskazanym przez inwestora wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wolnostojących, jak uznał to organ l instancji. O możliwości realizacji ww. wnioskowanego do realizacji przedsięwzięcia przesądza bowiem poprawnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej prawidłowa ocena dokonana przez organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy.

Należy się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, który zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej, że dokonana w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczno-architektonicznej pomimo, że sporządzona przez mgr inż. R.M. wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...] nie pozwała na prawidłowe ustalenie wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 7 u.p.z.p oraz ww. powołanym rozporządzeniu ponieważ nie zostały w niej przeprowadzone wymagane wyliczenia odnoszące się do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, a tym samym trudno jednoznacznie przesądzić o możliwości zagospodarowania nieruchomości inwestora. Trzeba podkreślić, że zgodnie z ustaleniami ww. analizy jedyną funkcją zabudowy w analizowanym obszarze jest funkcja mieszkaniowa - co nie koliduje z wnioskowana inwestycją - natomiast zasadnicza część obszaru jest niezabudowana i znajduje się w "rozległym terenie kompleksów zielonych".

Dokonując ustalenia wymagań nowej zabudowy, organ l instancji wskazał w załączniku tekstowym nr 2 do decyzji, że dla obszaru analizowanego średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 12% , natomiast wskaźnik dla działki nr 13 - stanowiącej zasadniczy punkt odniesienia przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy - "wynosi również kilkanaście procent"- nie podając jednak żadnych obliczeń pozwalających na prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tej wielkości dla analizowanego obszaru (zgodnie z art. 5.1 rozporządzenia). W związku z tym nie jest możliwe poprawne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wnioskowanej zabudowy. Z kolei ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej w analizowanym obszarze na poziomie ok. 15 m przy wskazaniu, że dla działki nr 13 szerokość elewacji frontowej wynosi 30 m. a dla dwóch pozostałych 9,5 m. i ok. 7 m nie odbiega od przewidywanej szerokości elewacji frontowych nowej zabudowy (do 14 m.) Także ustalenia dotyczące wskaźnika geometrii dachu w analizowanym obszarze (§ 8 rozporządzenia) nie przesądza o braku możliwości realizacji nowej zabudowy ponieważ wniosek o ustalenie w-z przewiduje realizację budynków dwuspadowych lub wielospadowych o kącie nachylenia połaci do 45°, a "w obszarze analizowanym znajdują się budynki o dach spadzistych dwuspadowych i wielospadowych o kącie nachylenia 30-45°". W ocenie Sądu organ l instancji nie tylko nie dopełnił obowiązku poprawnego ustalenia warunków zabudowy na działce inwestora nr 9 stosownie do wymagań art. 61 ust. 1 i 7 ustawy i cyt. rozporządzenia, ale wydając decyzję odmowną w sposób nieuprawniony wskazał, że o odmowie przesądza istniejąca zabudowa wyłącznie pojedynczymi budynkami mieszkalnymi działek znajdujących się obszarze analizowanym. Należy się zgodzić z organem odwoławczym, że wniosek taki jest nieuprawniony i tylko poprawnie ustalenie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy i w sposób wskazany ww. rozporządzeniu pozwoli ustalić przesądzić czy inwestor będzie uprawniony do zabudowy jednej działki większą ilością budynków mieszkalnych.

Nadto należy zwrócić uwagę, że w analizie znajdują się także odniesienia do działki nr 16 i sposobu jej zabudowania jakkolwiek działka ta znajduje się poza obszarem analizy. Mając na uwadze fakt, że w obszarze analizowanym znalazły się tylko dwie działki zabudowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji powinien rozważyć możliwość poszerzenia granic obszaru analizowanego celem objęcia większej ilości zabudowanych działek, co umożliwi dokładniejsze ustalenie wymagań dla nowej zabudowy na działkach inwestora.

A zatem w sytuacji, gdy stwierdzone wyżej nieprawidłowości analizy urbanistyczno-architektonicznej i projektu decyzji pierwszoinstancyjnej nie zostały zauważone przez Prezydenta Miasta K. i organ ten w decyzji z [...].11. 2010 r. przedwcześnie odmówił ustalenia warunków dla wnioskowanej przez inwestora zabudowy przedmiotowego terenu - organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Mając na uwadze zakres ww. nieprawidłowości organ odwoławczy zasadnie przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w związku z czym nie można zastosować dyspozycji z art. 136 kpa, zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Trzeba mieć na uwadze, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność ponownego opracowania przez uprawnioną osobę analizy urbanistyczno-architektonicznej terenu wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy. Na podkreślenie zasługuje, że prawidłowo przeprowadzona analiza stanowi podstawę do ustalenia stanu faktycznego , a w konsekwencji ustalenia - w sposób prawidłowy warunków dla wnioskowanej zabudowy terenu. Brak prawidłowo przeprowadzonej analizy w zakresie ww. wskaźników nie może być uzupełniony na zasadzie art. 136 kpa . Nadto należy wskazać, że za wydaniem decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy przemawiają nadto: zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 kpa, zasada prawdy obiektywnej z art. 7 kpa ( sprecyzowana w art. 77 §1 ) zasada zaufania z art. 8 kpa oraz zasada udzielania informacji. W związku z tą ostatnią należy uznać za zasadne informowania inwestora w toku postępowania prowadzonego ponownie przez organ l instancji o ewentualnej możliwości zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy ustalenia analizy potwierdzą brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w kształcie przedstawionym we wniosku, natomiast inna zabudowa będzie możliwa .

Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji