Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 626/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 264 par. 2, art. 263, art. 56, art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 10, art. 262
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 61, art. 81 c ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi G. K. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie kosztów wykonania ekspertyzy określającej przyczyny zalewania wodami opadowymi posesji oraz kosztów zastępstwa adwokackiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2004r. wydanym w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 101/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych orzeczenia w sprawie wniosku M. i G. K. z dnia 11 lipca 2002r. o kosztach postępowania dotyczących sprawy odmowy nakazu usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego. We wniosku tym pełnomocnik skarżących wniósł o wydanie na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. postanowienia w sprawie kosztów postępowania.

W wykonaniu zobowiązania Sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 marca 2005r. nr [...], powołując się na art. 104 i 107 § 3 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., nr 207 poz. 2016, ze zm.) orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 264 § 1 k.p.a. w sprawie kosztów postępowania, oznaczając je jako koszty wykonania ekspertyzy określającej przyczyny zalewania wodami deszczowymi posesji przy ul. [...] w S. G. w kwocie 1.220,00 zł, do której sporządzenia organ zobowiązał skarżących, kosztów przejazdu w wysokości 330,00 zł oraz kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 600,00 zł.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 264 Kpa organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin sposób ich uiszczenia, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 263 Kpa do kosztów postępowania zalicza się:

- koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 Kpa, tj. w stosunku do osób, które stawiły się na wezwanie organu oraz w przypadku osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona została bez swojej winy błędnie wezwana do stawienia się,

- koszty spowodowane oględzinami na miejscu,

- koszty doręczenia stronom pism urzędowych,

Organ może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.

Wniosek skarżących jest nietrafny, ponieważ zobowiązanych do poniesienia kosztów dotyczących wykonania ekspertyzy wskazuje bezpośrednio ustawa Prawo budowlane w art. 81 c ust. 2, zgodnie z którym koszty ocen technicznych i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wniosek skarżących na podstawie art. 104 § 1 Kpa został rozstrzygnięty decyzją.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżący wskazali, że w związku ze stwierdzeniem przez organ pierwszej instancji braku ich przyczynienia się do zalewania posesji nr 6 wodami opadowymi, nie ma podstaw do obciążenia ich kosztami sporządzenia ekspertyzy. Ponadto art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie określa, kto jest zobligowany do wykonania ekspertyzy; zatem wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżących uznać należy za bezpodstawne.

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 maja 2005r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 262, 263 i 264 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ustosunkowując się do wniosku skarżących o obciążenie kosztami postępowania obejmującymi kosztami sporządzenia ekspertyzy, koszty dojazdu i koszty adwokata, organ wskazał, że procedura administracyjna nie przewiduje możliwości orzekania o kosztach postępowania między stronami. Z kolei odnosząc się do wniosku skarżących o wydanie na podstawie art. 264 § 1 Kpa postanowienia w sprawie kosztów postępowania organ wskazał, że stosownie do art. 263 § 1 Kpa do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków oraz biegłych stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 Kpa, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu. Zgodnie z art. 56 § 2 Kpa żądanie przyznania stronie przez organ określonych przepisami kosztów należy zgłosić organowi przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżących o zwrot kosztów datowany był na dzień 11 lipca 2002r., a decyzja wydana została dnia 2 lipca 2002r., strona utraciła więc prawo do tego roszczenia. Mimo, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji powinno mieć formę postanowienia, a nie decyzji, organ odwoławczy utrzymał ją w mocy uznając, że jest ona zbieżna co do istoty z postanowieniem, które zastąpiła.

W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżący podnieśli, że brak było podstaw do nałożenia na nich obowiązku przedłożenia ekspertyzy oraz stwierdzili, że organy administracji nie rozpatrzyły ich wniosku o zwrot poniesionych kosztów związanych z koniecznością przełożenia rur spustowych i rynien.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie dodatkowo podnosząc, że zarzut pominięcia przez organy nadzoru budowlanego kwestii kosztów przełożenia rur spustowych z przebudową rynien jest niezasadny, ponieważ złożone wnioski o zwrot kosztów nie obejmowały tych robót. Przede wszystkim jednak obowiązek ich wykonania nie zaistniał, bowiem decyzja nakładająca go została uchylona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących kosztów postępowania przyjmuje się zasadę rozdziału tych kosztów pomiędzy stronę a organ administracji publicznej (art. 262 § 1 Kpa). Organ pokrywa koszty postępowania ponoszone w wykonaniu czynności procesowych w ramach obowiązku ustawowego. Stronę obarczają koszty powstałe z jej winy (np. na skutek powtórzenia czynności, w których strona bezzasadnie nie wzięła udziału), na skutek czynności wykonanych na żądanie strony lub w jej interesie. Pełna kwota kosztów postępowania jest ustalana po zakończeniu postępowania w danej instancji i wraz z decyzją wydaje się postanowienie określające wysokość należności z tego tytułu, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i formę ich uiszczenia (art. 264 § 1 Kpa). W razie nieuiszczenia należności przez stronę, wykonanie postanowienia może nastąpić w trybie egzekucji administracyjnej (art. 265 Kpa).

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 264 Kpa, ustalenie dotyczy kosztów, które dopiero zostaną opłacone. W niniejszej sprawie, będącej sprawą z zakresu prawa budowlanego, prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego z urzędu, mimo pisma małżonków G. inicjującego postępowanie, przepis ten w zakresie żądania zwrotu kosztów ekspertyzy nie znajduje zastosowania. Nałożony na skarżących ostatecznym postanowieniem WINB z dnia 6 stycznia 2000r. Nr [...] obowiązek o charakterze dowodowym, jednocześnie obciążał stronę zobowiązaną kosztami jego wykonania (vide: postanowienia k. 19, 28 akt administracyjnych I instancji). Podstawę prawną powyższego postanowienia stanowił przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016, ze zm.), będący w stosunku do art. 264 § 1 Kpa lex specialis, a więc wykluczający jego zastosowanie. Według tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1, a więc na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Jak wynika z okoliczności sprawy toczącej się w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości (w trybie art. 61 ustawy Prawo budowlane), organy nadzoru budowlanego dokonując oceny stanu faktycznego uznały, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do przyczyn zalewania wodami opadowymi nieruchomości sąsiedniej, należącej do uczestników postępowania administracyjnego M. i J. G.. Wobec powyższego zobowiązanymi do przedłożenia ekspertyzy zostali skarżący – współwłaściciele nieruchomości położonej w S. G. przy ul. [...], którzy wybetonowali nawierzchnię dojazdu do garażu usytuowanego na swojej działce wzdłuż granicy z działką nr [...] stanowiącej własność małżonków G.. Tym samym, zgodnie z treścią postanowienia oraz z przytoczonym wyżej przepisem art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, ponoszą koszty jej sporządzenia.

Ostateczne postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ma charakter dowodowy, zatem nie może stanowić tytułu egzekucyjnego, a konsekwencją niedostarczenia oceny czy ekspertyzy przez osobę zobowiązaną jest uprawnienie organu do zlecenia wykonania takiej oceny (ekspertyzy), na jej koszt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2000r., sygn. akt II S.A./Gd 1425/98, ONSA z 2000r., nr 2, poz. 71). Ustawodawca określając osoby zobowiązane do poniesienia kosztów wykonania oceny czy ekspertyzy, nie uzależniał tego od wyniku postępowania administracyjnego, w ramach którego wydane zostało przedmiotowe postanowienie.

Dopiero ustalenia organów dokonane w postępowaniu prowadzonym w sprawie zalewania nieruchomości przy ul. [...] wodami opadowymi, na podstawie ekspertyzy sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę na zlecenie M. i G. K. oraz szczegółowych oględzin nieruchomości, oraz ocena tak zebranego materiału, stały się podstawą wydania decyzji przez PINB w dniu 2 lipca 2002r. Nr [...], utrzymanej w mocy przez WINB w dniu 13 sierpnia 2002r. Nr [...], w przedmiocie braku podstaw do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości obiektu budowlanego. Wymienione wyżej decyzje były kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 4 listopada 2004r. w sprawie sygn. akt II S.A./Gd 2191/02 oddalił skargę wniesioną przez małżonków G. (vide: decyzja WINB i fotokopia wyroku w aktach administracyjnych II instancji).

W świetle powyższych okoliczności i wobec jednoznacznej dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zasadnie uznał organ I instancji, że co do żądania ustalenia kosztów postępowania w zakresie ekspertyzy nie znajduje zastosowania przepis art. 264 § 1 Kpa. Koszt ekspertyzy uregulowany cytowanym wyżej przepisem Prawa budowlanego mieści się zatem poza dyspozycją art. 263 Kpa, ustalającego składniki kosztów postępowania.

W odniesieniu do wniosku skarżących w części dotyczącej zwrotu kosztów postępowania innych niż koszty sporządzenia ekspertyzy, a obejmujących koszty przejazdu w kwocie 330 zł, chociaż jak wynika z akt administracyjnych ten koszt związany jest ze sporządzeniem ekspertyzy i koszty zastępstwa adwokackiego w kwocie 600 zł, należało rozważyć ich zasadność również w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 262-264. Przepis art. 263 Kpa stanowi, że do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. (§ 1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.( § 2)

Powołany przez organ odwoławczy art. 56 § 2 Kpa, zgodnie z którym żądanie przyznania należności należy zgłosić organowi administracji publicznej przed którym toczy się postępowanie przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia, dotyczy zwrotu kosztów poniesionych przez osoby wezwane (z pewnym ograniczeniem co do stron, na żądanie których toczy się postępowanie), wywołanych stawiennictwem na wezwanie. Przepis ten określa termin, do którego należy wystąpić z żądaniem przyznania należności wynikłych z osobistego stawiennictwa. Żądanie takie powinno być zgłoszone do dnia wydania decyzji, oznaczonego jako data jej wydania. Nie ma w aktach niniejszej sprawy dowodów świadczących o tym, iż "koszty przejazdu" związane ze sporządzeniem ekspertyzy, do której zobowiązany został skarżący oraz zastępstwa adwokackiego poniesione zostały w związku ze stawiennictwem strony na wezwanie organu, a wniosek z dnia 11 lipca 2002r. na taką okoliczność się nie powołuje. Wniosek profesjonalnego pełnomocnika skarżących o ustalenie kosztów postępowania został złożony w dniu 11 lipca 2002r., natomiast decyzja PINB Nr [...] orzekająca o braku podstaw do nakazania M. K. usunięcia nieprawidłowości zapadła 2 lipca 2002r. i poprzedzona była zawiadomieniem podjętym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 10 Kpa, doręczonym temuż pełnomocnikowi, radcy prawnemu P. Piotrowi J. w dniu 13 czerwca 2002r. (vide: wniosek k. 85, zawiadomienie k. 78, decyzja PINB k. 82 akt administracyjnych I instancji). W istocie, gdyby przedmiotowy wniosek obejmował żądanie zwrotu kosztów, o których mowa w art. 56 § 1 Kpa, byłby on spóźniony. Skoro jednak wnioskowane koszty nie powstały w okolicznościach objętym dyspozycją art. 56 § 1 Kpa, zatem nie powstało, a tym samym nie zostało utracone roszczenie, o którym mowa w art. 56 § 2 Kpa. Zatem powoływanie się przez organ odwoławczy na wymieniony wyżej przepis nie jest uzasadnione okolicznościami niniejszej sprawy. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast co do wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego przez stronę postępowania administracyjnego wskazać należy, że wymieniony wyżej przepis art. 263 Kpa nie obejmuje swą dyspozycją kosztów z tym związanych.

Trafne jest natomiast stanowisko organu odwoławczego co do niedopuszczalności orzekania w postępowaniu administracyjnym o kosztach postępowania pomiędzy stronami – uczestnikami postępowania, wyrażone w kontekście cytowanych wyżej i składanych wcześniej przez pełnomocnika skarżących wniosków o obciążenie kosztami wykonania ekspertyzy w kwocie 1.550,00 zł małżonków G.. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2000r. w sprawie sygn. akt II S.A./Gd 2016/98 (nie publ.), w którym stwierdza się, że "procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu (art. 7, art. 75 §1 i art. 77 § 1 Kpa) oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają stronę (art. 262 § 1 Kpa)".

Niezasadny jest także zarzut podniesiony w skardze dotyczący pominięcia przez organy nadzoru budowlanego kwestii kosztów przełożenia rur spustowych z przebudową rynien. Przede wszystkim ani wcześniejsze pisma pełnomocnika skarżących, złożone w postępowaniu egzekucyjnym (vide: z dnia 15 listopada 2001r. i z dnia 21 stycznia 2002r. k. 65,72 akt administracyjnych I instancji), obejmujące między innymi żądanie obciążenia kosztami postępowania w kwocie 1.550,00 zł uczestników postępowania administracyjnego M. i J. G., ani przedmiotowy wniosek z dnia 11 lipca 2002r. o ustalenie kosztów postępowania, nie obejmowały kosztów związanych z przeprowadzeniem tych robót. Na marginesie tylko należy zwrócić uwagę, że poniesione przez stronę koszty robót budowlanych nie stanowią kosztów postępowania, o których mowa w art. 263 Kpa. Przepis ten zalicza do kosztów postępowania koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Natomiast organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty, przy czym muszą być one bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.

Natomiast z okoliczności sprawy wynika, że obowiązek wykonania robót budowlanych, o których mowa w skardze, nałożony na skarżących decyzją z dnia 18 maja 1999r., został uchylony decyzją organu II instancji z dnia 26 lipca 1999r. w wyniku rozpatrzenia odwołania M. K.. Zarzut skargi również w tym zakresie nie jest więc zasadny, przy czym jeżeli strona poniosła szkodę w związku z wydaniem przez organ administracji decyzji niezgodnej z prawem, może domagać się odszkodowania, na zasadach ogólnych, to jest w drodze powództwa przed sądem powszechnym.

Naruszony natomiast został w niniejszej sprawie przez organy obu instancji przepis art. 264 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ administracji rozstrzyga w sprawie kosztów w formie postanowienia, gdy tymczasem w rozpoznawanej sprawie zapadły decyzje. Na to uchybienie organu I instancji zwrócił zasadnie uwagę rozpoznający odwołanie skarżących organ II instancji. Sąd podzielił wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd uznając, że naruszenie przepisu postępowania co do formy wydanego rozstrzygnięcia nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, z uwagi na merytoryczną treść rozstrzygnięć.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.