Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 770/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 69, art. 71
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 75
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K.-"S." w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 32/08 w sprawie ze skargi A. K. -"S." w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. K. - "S." w L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 32/08, oddalił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] listopada 2006 r. w L., na ul. I. zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki M. o nr rej. [... ] kierowany przez W. L. Pojazd wykonywał regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na podstawie zezwolenia nr [...] z ważnością do dnia [...] lipca 2008 r. wraz z rozkładem jazdy na linii komunikacyjnej L. – R. - L. W wyniku kontroli ustalono, że kierowca po wjeździe do L. naruszył warunki określone w zezwoleniu dotyczące ustalonej trasy przejazdu. W protokole − podpisanym bez zastrzeżeń przez kierowcę − zapisano, iż wykonano dokumentację filmową dokonanego przejazdu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we W. na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 2.2. załącznika do ustawy – nałożył na skarżącą A. K. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego osób, z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że dokonanie kontroli było poprzedzone obserwacją z nieoznakowanego pojazdu a rzekome naruszenie trasy przejazdu udokumentowano dokumentacją filmową. Powołując się na art. 71 ustawy o transporcie drogowym zarzucała, że kontrola i sporządzone z niej materiały są nielegalne i nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył oświadczenie kierowcy z protokołu przesłuchania świadka i stwierdził, iż fakt wykonywania kursu regularnego niezgodnie z ustaloną trasą przejazdu i wyznaczonymi przystankami potwierdził również sam kierowca. Organ przytoczył treść art. 69 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którą inspektor może wykonywać czynności kontrolne również bez umundurowania. Organ stwierdził, że dokonana kontrola przeprowadzona była w sposób prawidłowy, bowiem kontroli podlegał przewóz wykonywany na linii regularnej, wobec czego kontrolujący mogli jechać za pojazdem i zatrzymać go podczas realizowania kursu na drodze.

Strona została poinformowana o sporządzeniu dokumentacji filmowej, a adnotacja o tym znajduje się w protokole sporządzonym z kontroli drogowej, który podpisał kontrolowany kierowca.

W skardze na powyższą decyzję A. K. zarzuciła naruszenie art. 71, 72 oraz art. 92 i lp. 2.2 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Podniosła również zarzut naruszenia art. 68 ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie kierowcy za stronę postępowania i przesłuchanie go bez powiadomienia strony postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyła zarzuty o wadliwości przeprowadzonej kontroli z uwagi na zatrzymanie kontrolowanego pojazdu przez inspektorów poruszających się nieoznakowanym pojazdem oraz zarzuty co do dopuszczenia jako dowodów w sprawie dokumentów i filmu z czynności kontrolnych, co w jej ocenie stanowi naruszenie również art. 75 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organy inspekcji transportu drogowego obu instancji, zasądzając karę pieniężną z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków nie dopuściły się obrazy przepisów art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 18b ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o transporcie drogowym, albowiem prawidłowo uznały, iż skarżąca wykonywała przewóz regularny osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków.

Sąd podał, że kontrolowany przewóz był wykonywany w oparciu o zezwolenie nr [...] w ramach linii regularnej L. – R. – L., w którym wskazano trasę wykonywanych przewozów regularnych. Godziny przyjazdu i odjazdu z określonych przystanków wynikały z rozkładu jazdy stanowiącego integralną część zezwolenia. Obowiązek korzystania z określonych przystanków w danej miejscowości, jak i obowiązek stosowania się do godzin przyjazdu i odjazdu w odniesieniu do danego przystanku wynika z art. 18 ust. 1 i art. 20 ustawy o transporcie drogowym.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że strona skarżąca została prawidłowo poinformowana o przysługujących jej prawach procesowych, w związku z czym nie można uznać, że organ dopuścił się naruszenia art. 10 k.p.a.

W ocenie Sądu niezasadne są również zarzuty dotyczące uznania kierowcy za kontrolowanego oraz za świadka. W świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym w czynnościach kontrolnych przeprowadzanych przez inspekcję transportu drogowego miał pełne prawo (i obowiązek) brać udział kierowca pojazdu, stanowiącego własność skarżącej. Sąd wskazał, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym, w którym strona uczestniczy w taki sposób, że reprezentuje ją kierowca. Dowód przeprowadzenia tego postępowania i dowód dokonanych w nim ustaleń stanowi protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu. Kierowca pojazdu podpisał protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu nie wnosząc do niego żadnych uwag zarówno co do sposobu przeprowadzenia kontroli, jak i jej wyników. Przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka, podczas kontroli drogowej, mieści się w uprawnieniach wynikających z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.

Sąd stwierdził, że naruszenie art. 71 ustawy o transporcie drogowym poprzez zatrzymanie pojazdu do kontroli przez inspektorów znajdujących się w nieoznakowanym pojeździe służbowym nie podważa ustaleń kontroli drogowej, której poddał się kierowca.

W ocenie Sądu zarzuty podniesione wobec dokumentacji filmowej dokonanej przez inspektora są o tyle nieistotne, iż nie stanowiły materiału, który był podstawą stwierdzenia naruszenia warunków posiadanego zezwolenia, bowiem podstawowym dowodem na okoliczność stwierdzonego naruszenia był protokół kontroli. Podpisanie go bez zastrzeżeń oznacza, iż dla oceny stanu faktycznego miarodajne są ustalenia stwierdzone w protokole kontroli.

W skardze kasacyjnej A. K. − "S." zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 600 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, a to art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. poprzez orzeczenie o oddaleniu skargi pomimo ustalenia naruszenia przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we Wrocławiu przepisu art. 71 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125 poz. 874),

2. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 k.p.a. poprzez uznanie za zgromadzone zgodnie z prawem dowody w sprawie a w szczególności uznanie za podstawowy dowód naruszenia warunków pozwolenia protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2006 r. pomimo ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zatrzymanie pojazdu do kontroli odbyło się z naruszeniem przepisu art. 71 ustawy o transporcie drogowym,

3. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji nie pod względem jej zgodności z prawem lecz pod względem celowości istnienia oraz skuteczności stosowania przepisu art. 71 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) czym naruszono przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.),

4. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na wadliwym i bezzasadnym uznaniu, że naruszenie przepisu art. 71 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) nie powoduje podważenia ustaleń kontroli drogowej na podstawie protokołu kontroli, sporządzonego na podstawie bezprawnie zgromadzonych ustaleń,

5. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo stwierdzenia oczywistego naruszenia przepisów postępowania − art. 75 k.p.a. – poprzez uznanie za dowód protokołu kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów,

6. przepisów prawa materialnego poprzez całkowicie pozaprawne przyznanie Inspekcji Transportu Drogowego prawa do korzystania w toku kontroli z nieoznakowanych pojazdów służbowych w sytuacji, gdy żaden przepis ustawy o transporcie drogowym takiego uprawnienia Inspekcji Transportu Drogowego nie przyznaje, oraz przyznanie pracownikom Inspekcji Transportu Drogowego prawa do podejmowania czynności kontrolnych w każdym czasie oraz w każdych okolicznościach i utrwalania ich w sposób niejawny,

7. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez przesłuchania w charakterze świadka W. L., kierowcy autobusu marki M. nr rej. [...], w dniu [...] listopada 2006 r. bez odpowiedniego powiadomienia o tym strony skarżącej a nadto w sytuacji, gdy W. L. uznany został przez stronę przeciwną za "kontrolowanego" w rozumieniu przepisu art. 68 ustawy o transporcie drogowym, co zdaniem strony skarżącej było niedopuszczalne, albowiem przepisy ustawy o transporcie drogowym w sposób jasny i niebudzący jakiejkolwiek wątpliwości rozdzielają "kontrolowanego" od "świadka" i nie zezwalają na kumulowanie roli świadka z rolą kontrolowanego, w związku z czym protokół przesłuchania świadka W. L. z dnia [...] listopada 2006 r. powinien być całkowicie pominięty i nie stanowić dowodu, przez co naruszono przepis art. 75 k.p.a. i art. 72 pkt 1 i art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym, a co jednocześnie narusza przepis art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż sprzeczne z Konstytucją jest zmuszanie kierowcy do samooskarżania w trakcie przesłuchania w charakterze świadka tuż po tym jak tenże sam kierowca występuje w roli kontrolowanego a które to przepisy mają zastosowanie jedynie wobec przedsiębiorców świadczących usługi transportowe a wobec żadnych innych przedsiębiorców nie są stosowane w toku kontroli przepisy uprawniające pracowników do występowania w charakterze kontrolowanych i następnie przesłuchiwania ich w tym samym nieomal czasie w charakterze świadków.

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że przepisy art. 69 i art. 71 ustawy o transporcie drogowym mają chronić przewoźników oraz zatrudnianych przez nich kierowców przed nieuzasadnionymi zatrzymaniami oraz mają być gwarancją, że zatrzymania pojazdów do kontroli dokonują osoby upoważnione. Strona skarżąca uważa istnienie szczególnie przepisu art. 71 za elementarną wręcz gwarancję praworządnych, demokratycznych działań. W jej ocenie nie ma żadnego uzasadnienia dla podejmowania przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego działań niejawnych, działań o charakterze operacyjnym i z użyciem technik i środków operacyjnych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi także i to, że przyznał on w istocie Inspekcji Transportu Drogowego uprawienia, które nie wynikają z przepisów ustaw regulujących jej ustrój i uprawnienia. W szczególności, zdaniem skarżącej, żaden przepis ustawy o transporcie drogowym ani też przepisów ustawę wykonujących nie zawiera zapisu uprawniającego inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do wykonywania czynności w sposób niejawny z wykorzystaniem do tego celu nieoznakowanych pojazdów, w tym także do wykorzystania podczas i w związku z czynnościami służbowymi w toku kontroli przewozów drogowych. Skarżąca stwierdziła, że Sąd I instancji uznając prawo do posługiwania się pojazdami nieoznakowanymi przez nieumundurowanych inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego wywiódł z ustawy uprawnienia których, w niej nie ma.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna opiera się na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., jak w sprawie niniejszej, przyjmuje się, że w pierwszej kolejności rozpoznania wymagają podniesione w niej zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, albowiem, co do zasady, zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie lub dopiero gdy podstawa ta okaże się "nieusprawiedliwiona" (art. 184 p.p.s.a.). Słusznie się przy tym zwraca uwagę, że tylko poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne oraz prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W tej jednak sprawie forma postawionych zarzutów procesowych oraz sposób, w jaki zostały przez kasatora ściśle powiązane (i przemieszane) z podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego – vide pkt 3, 4 i 6 petitum skargi kasacyjnej (m.in. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na wadliwym i bezzasadnym uznaniu, że naruszenie przepisu art. 71 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie powoduje podważenia ustaleń kontroli drogowej na podstawie protokołu kontroli, sporządzonego na podstawie bezprawnie zgromadzonych ustaleń), uzasadnia łączne odniesienie się do wszystkich zarzutów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, mimo że nie zostały poprawnie wyartykułowane, dają podstawy do przyjęcia, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji w sposób bezkrytyczny zaakceptował ustalenia oraz ocenę tych ustaleń dokonaną przez orzekające w tej sprawie organy, mimo że nie wyjaśniły one dokładnie stanu faktycznego, a w szczególności stanu prawnego tej sprawy i oparły się na pozaprawnie uzyskanych dowodach.

Fundamentalną zasadą mającą zastosowanie przy sprawowaniu przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jest to, że kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Na gruncie niniejszej sprawy ustawy nie stanowią inaczej, a zatem zasada ta powinna mieć pełne zastosowanie.

Zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, iż rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. od omawianej zasady odstąpił. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie zbadał bowiem jej zgodności z prawem w świetle wszystkich mających w sprawie zastosowanie przepisów lecz (aczkolwiek nie wyraził tego wprost) pod względem celowości oraz skuteczności stosowania przepisu art. 71 ustawy o transporcie drogowym.

Art. 71 ustawy o transporcie drogowym reguluje warunki dokonywania zatrzymań pojazdu do kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, jasno stanowiąc, że zatrzymanie pojazdu do kontroli może być dokonywane "tylko przez umundurowanych inspektorów" znajdujących się "w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego" (pkt 1) lub "w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli" (pkt 2).

Przewidziane w tym przepisie zatrzymanie jest czynnością otwierającą dokonywanie kontroli pojazdu, bez której nie mogłyby być zrealizowane zadania sprawdzające kontroli i zgromadzenie materiału dowodowego ilustrującego wyniki kontroli (w celu ewentualnego wydania w związku z nimi decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej).

Ocena legalności zatrzymania pojazdu nie może być zatem pomijana przy rozpoznawaniu skarg na tego rodzaju decyzje administracyjne.

Skarga kasacyjna zasadnie więc zarzuca, iż Sąd I instancji pominął przy rozstrzyganiu właściwie pojmowane konsekwencje prawne wynikające z omawianego przepisu.

Jak już wyżej wskazano, z analizowanego przepisu wynika oznaczenie warunków dopuszczalności zatrzymań, które mogą być dokonywane tylko w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli, a przede wszystkim przepis ten wprowadza jako zasadę dokonywanie zatrzymań przez umundurowanych inspektorów.

W zakresie obowiązku umundurowania inspektora Inspekcji Transportu Drogowego uwzględnić należy, że art. 69 ust. 1a pkt 2 ustawy o transporcie drogowym zezwala inspektorom na dokonywanie czynności kontrolnych bez umundurowania podczas kontroli "przewozów regularnych, o ile nie wymaga to zatrzymywania pojazdów na drodze poza przystankami". Trzeba przy tym też zauważyć, że termin "przystanek" na gruncie ustawy o transporcie drogowym ma ściśle określone techniczno-prawne znaczenie.

W myśl bowiem art. 4 pkt 8a tej ustawy "przystanek" to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.), z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji w swych rozważaniach całkowicie pominął treść uregulowania zawartego w art. 69 ust. 1a pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, a zatem nie zbadał również czy zachowane zostały właściwie rozumiane zawarte w tym przepisie przesłanki co do możliwości odstąpienia od zasady umundurowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Wprawdzie w myśl tego przepisu można odstąpić od tej zasady przy wykonywaniu czynności kontrolnych podczas kontroli przewozów regularnych, ale nie wtedy, gdy wymaga to ("o ile nie wymaga") zatrzymania pojazdów na drodze poza przystankami (przy określonym też rozumieniu terminu "przystanek").

Jeśli zatem dokonywane mają być czynności związane nawet z kontrolą przewozów regularnych, to w razie potrzeby zatrzymania pojazdu na drodze poza przystankami, odstępstwo od obowiązku umundurowania inspektora nie jest możliwe

W pełni zasadna jest więc zawarta w skardze kasacyjnej uwaga, że przepisy art. 71 i art. 69 ustawy o transporcie drogowym pełnią niezmiernie istotną w demokratycznym państwie prawnym funkcję gwarancyjną, zezwalając na możliwość dokonywania czynności kontrolnych tylko w ściśle określony przez obowiązujące prawo sposób, a nie dowolnie.

Zasadnie również podniesiono w niej zarzut, że zaskarżonym wyrokiem Sąd w istocie przyznaje Inspekcji Transportu Drogowego uprawienia, które nie wynikają z przepisów ustaw regulujących jej ustrój i uprawnienia, gdyż nie wziął pod uwagę, że ustawa o transporcie drogowym zawiera odnośnie do działań inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego odrębne (różniące się od Policji), szczególne regulacje i to one właśnie winny być stosowane w pierwszym rzędzie jako wzorzec do kontroli pod względem zgodności z prawem. Dotyczy to w szczególności uregulowań zawartych w Rozdziale 9 ustawy o transporcie drogowym (w tym zwłaszcza problematyki obowiązku umundurowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego podczas wykonywania czynności kontrolnych i możliwości dokonywania przez inspektorów zatrzymań pojazdów do kontroli). Na marginesie warto nadmienić, że art. 129a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wprawdzie przekazuje inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego w stosunku do kierujących pojazdami, którzy wykonują transport drogowy na potrzeby własne, niektóre uprawnienia Policji – ale tylko ściśle określone w art. 129 ust. 2 tej ustawy, a nie żadne inne. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 116/08, który Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela.

Zgodzić się należy z konkluzją skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji, traktując jako element rozumowania (notabene przeciwnie do zawartych w wyroku stwierdzeń – o czym niżej) prowadzący do wydania zaskarżonego wyroku możliwość dokonywania czynności przez nieumundurowanych inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego przy użyciu nieoznakowanych pojazdów służbowych, nie poparł swych wywodów wskazaniem na przepis prawa, który może być tylko wyznacznikiem działania dla organów władzy publicznej, w tym organów administracji publicznej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.).

Oddzielnie należy odnieść się do podniesionego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o oddaleniu skargi pomimo ustalenia naruszenia przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we W. przepisu art. 71 ustawy o transporcie drogowym. Rzeczywiście w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. jednoznacznie stwierdził (i to dwukrotnie – w dwóch ostatnich "merytorycznych" akapitach na str. 6 uzasadnienia wyroku) naruszenie art. 71, stwierdzając jednocześnie, że "naruszenie tego przepisu... nie podważa jednak ustaleń kontroli drogowej, której podał się kierowca zatrzymując się do kontroli". W związku z tym należy zauważyć, że zarówno art. 151 p.p.s.a., jak i (dalej powołany i w nieco innym kontekście) art. 145 p.p.s.a. są przepisami regulującymi sposób rozstrzygnięcia sprawy, przy czym art. 145 określa sposoby rozstrzygnięć Sądu w przypadku uwzględnienia skargi, zaś art. 151 - w przypadku jej nieuwzględnienia. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 jednoznacznie wynika, że Sąd zobligowany jest uchylić decyzję ("uchyla" decyzję...) wtedy, "jeżeli stwierdzi" naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), jak również wtedy, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c)". Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. jednoznacznie stwierdził naruszenie art. 71 ww. ustawy o transporcie drogowym, a mimo to oddalił skargę, nie wyjaśniając (nie wskazując), czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzenie naruszenia przez stronę wymogów obowiązujących przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadzące do zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej, musi opierać się na wykazaniu tego naruszenia w sposób zgodny z prawem. W świetle art. 75 k.p.a. jako dowód można bowiem dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sprzeczne z prawem pozyskiwanie materiału dowodowego przy rozstrzyganiu przez organy administracji publicznej, wyklucza możliwość jego wykorzystania jako podstawy orzekania w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Nie może być zatem traktowane jako okoliczność, która nie wypływa na wynik sprawy.

Dotychczas przeprowadzone wywody wskazują na potrzebę uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji, unikając wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwości w dotychczasowym rozumowaniu, dokona ponownie oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.