Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1153/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48  ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1153/19

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) oraz art. 123 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu zabudowy tarasu na poddaszu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego przy ulicy [...] z Ł. 7 w B. (dz. nr ew. 68 obręb 392), jako wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na J. i W. G. - inwestorów i właścicieli przedmiotowego budynku obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia [...] października 2019 r., następujących dokumentów:

. zaświadczenia Prezydenta M. B. o zgodności wykonania budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "P. " w B. zatwierdzonego uchwałą Nr LV/1056/98 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 17 czerwca 1998r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 2, poz. 4 z dnia 12 stycznia 1999r.,

. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu.

. dokumentu o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń nie ustala się.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2017r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności zabudowy dachu budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej usytuowanego przy ulicy [...] z Ł. 7 w B..

W dniu [...] sierpnia 2017 r. przeprowadzono oględziny budynku, podczas których ustalono, że taras znajdujący się na I piętrze budynku jest zadaszony płytą PCV. Zgodnie z oświadczeniem właścicieli, został przykryty tą płytą w roku 1997, a wszelkie roboty, w tym modernizacja budynku zostały zrealizowane w oparciu o decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] czerwca 1997 r., nr [...] [...]. Kierownik robót w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2015 r. poinformował, że osobiście zarejestrował dziennik budowy w Urzędzie Miejskim w lipcu 1997 r., zgłosił rozpoczęcie, a następnie zawiadomił o zakończeniu robót w Wydziale Nadzoru Budowlanego, dołączając do wniosku dziennik budowy, który nie podlegał zwrotowi oraz inne wymagane dokumenty. Ponadto oświadczył, że wykonywał prace budowlane zgodnie z projektem budowlanym i decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. wydał decyzję z dnia [...] października 2017 r., [...], którą orzekł o umorzeniu w całości, jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego, wszczętego dnia [...] lipca 2017 r.

W związku ze złożonym odwołaniem, K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji pozyskał oświadczenie kierownika budowy - M. P. o przyjęciu obowiązków kierownika budowy od dnia [...] lipca 1997 r. do dnia [...] lipca 1997 r. w omawianym obiekcie, w zakresie modernizacji elewacji wraz z remontem i przebudową zadaszenia (zezwolenie Nr [...]) - oświadczenie bez daty. Ponadto, sporządzono odpisy: decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., [...] i aneksu do projektu technicznego z grudnia 1992 r. Załączono do akt kserokopię akt sprawy [...], dotyczącej zatwierdzonej decyzji Prezydenta M. B. nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. udzielającej pozwolenia na modernizację rzeczonego obiektu, zdjęcia lotnicze z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii od dnia [...] marca 2005 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. budynku przy ulicy [...] z Ł. 7 w B. oraz stanowisko W. Przedsiębiorstwa Geodezyjnego S.A. z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] w zakresie analizy przedstawionego przez L. S. opracowania dotyczącego zdjęć lotniczych budynku.

Po analizie materiału dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego dla M. B. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2018 r., [...] umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne.

Następnie, w związku ze złożonym odwołaniem, K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organ pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. załączył przekazaną przez W. G. umowę z dnia [...] marca 1997 r. na wykonanie robót budowlanych wraz z aneksem oraz faktury wystawione przez M. P. - kierownika budowy.

Ponownie oceniając zebrany materiał dowodowy organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, że z treści opisu technicznego projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...] [...] — pozwolenie na wykonanie robót budowlanych - modernizacji elewacji budynku wynika, iż obejmował on zmiany elewacji polegające na dodaniu daszku nad oknami piętra, mającego za zadanie poprawić proporcje pomiędzy szerokim pasem nadokiennym, a zbyt mało widocznym dachem o niewielkim spadku. Ponadto, z treści opisu wynika, że inwestor chciał osłonić daszkiem bramę garażu, schody główne oraz część tarasu od strony ogrodu. Zgodnie z punktem IV 4. opisu j.w. zadaszenie nad częścią tarasu miało być o długości 3,0 m, konstrukcji drewnianej, mocowanej do ścian oraz drewnianego słupka u dołu schodów. Słupek oparty na betonowym fundamencie, krycie blachodachówką na łatach, od spodu podbitka z boazeryjnych desek lub listew PCV.

Nadto, na elewacji zachodniej (od strony ogrodu) zaprojektowane zostało zadaszenie tarasu w poziomie parteru budynku oraz zadaszenie na całej długości nad oknami piętra (analogicznie to zadaszenie zostało zaprojektowane na elewacji frontowej), stąd po analizie stwierdzono, że kopia projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta M. B., nie zawiera zadaszenia tarasu na poddaszu przedmiotowego budynku. Powyższe potwierdza rysunek (przekrój) wchodzący w skład projektu budowlanego opisany jako "detale daszków"

Z treści aneksu nr [...] do umowy zawartej w dniu [...] marca 1997 r. pomiędzy W. G., a M. P. wynika, że do obowiązków M. P. należało wykonanie m.in. wykończenia poddasza z tarasem dachowym do standardu mieszkaniowego, w skład którego wchodziła m.in. realizacja zadaszenia i wstawienie okna. Jednakże zakres tych prac nie był ujęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W związku z ustaleniami jw. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego dla M. B. postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w terminie do [...] lipca 2019 r.

W związku ze złożonym przez W. G. zażaleniem na ww. postanowienie, K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] czerwca 2019 r. przeprowadzono ponowne oględziny budynku położonego przy ulicy [...] z Ł. 7 w B.. Podczas oględzin wykonano pomiary gabarytów pomieszczenia na poddaszu budynku powstałego w wyniku zabudowy tarasu, a wyniki naniesiono na załącznikach graficznych do protokołu z oględzin. Do przedmiotowego protokołu uwagi wniosła J. G., która oświadczyła, że nie zgadza się ze sformułowaniem "zabudowy tarasu". W jej ocenie, prawidłowo powinna być mowa o "zadaszeniu tarasu".

Organ I instancji nie zgodził się z tym stwierdzeniem, gdyż poza bezspornym wykonaniem zadaszenia tarasu, doszło również do zabudowy jego frontowej części, tym samym uzyskano pomieszczenie o szerokości 3,23 m (przy istniejącej ścianie budynku) i 3,48 m (przy nowopowstałym fragmencie ściany frontowej) oraz wysokości 2,10 m (przy istniejącej ścianie budynku) i 2,03 m (przy nowopowstałym fragmencie ściany frontowej).

Odnosząc się do pozyskanych zdjęć lotniczych z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii od dnia [...] marca 2005 r. do [...] kwietnia 2016 r. budynku przy ulicy [...] z Ł. 7 w B. oraz analizy archiwalnych zdjęć lotniczych - data opracowania [...] listopada 2016 r., organ I instancji stwierdził, że wskazują one na dokonanie zabudowy przedmiotowego tarasu na poddaszu (elewacja zachodnia) budynku mieszkalnego jednorodzinnego w okresie pomiędzy rokiem 2008 a 2013.

W Analizie archiwalnych zdjęć lotniczych - data opracowania [...] listopada 2016r., uprawniony geodeta wskazał, że zdjęcie lotnicze 3-1708-3-1709 KP 2005JTC_03 skala 1:26 000, data wykonania [...].03.2005 (zdjęcie analogowe, panchromatryczne, poddane skanowaniu) przedstawia na działce nr [...] widoczny budynek o dachu dwuspadzistym. Wymiary dachu: ok. 7x14,5 m. W części północno - zachodniej dachu widoczny jest otwór o wymiarach około 2,5x3 m. Głębokość otworu wynosi około 3 m. Otwór można zinterpretować jako werandę z poziomem posadzki na wysokości pierwszego piętra (około 4 m nad gruntem). Na zdjęciu lotniczym 10-1845-10-1846 KP 115J13J8 skala 1:10 000, data wykonania [...].05.2008 (zdjęcia analogowe, barwne, poddane skanowaniu) dach ma ten sam kształt i wymiary globalne, co na zdjęciach z 2005 r. Widoczny jest także otwór w części północno - zachodniej dachu, który widoczny jest na zdjęciach z 2005 r. Wymiary otworu nie uległy zmianie w stosunku do 2005 r. Natomiast zdjęcie lotnicze 14-0028-14-0029 KP 13 05J1013J2 data wykonania [...].05.2013 (zdjęcia cyfrowe, barwne) przedstawia brak otworu w części północno - zachodniej dachu, który był widoczny na zdjęciach z 2005 i 2008. W miejscu otworu widoczny jest dach o zupełnie innej barwie.

W podsumowaniu analizy geodeta stwierdził jednoznacznie, że pomiędzy dniem [...] maja 2008 r. a [...] maja 2013 r. nastąpiła przebudowa konstrukcji dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] z Ł. 7 w B. - część dachu, gdzie na zdjęciach z 2005 i 2008 r. widoczny był otwór o wymiarach ok. 2,5x3 m i głębokości ok. 3 m został zakryty nową połacią dachową.

Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w sprawie "legalności zabudowy dachu" budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej usytuowanego przy ulicy [...] z Ł. 7 w B. (dz. nr ew. 68 obręb 392), jednak w toku postępowania ustalono, że jego przedmiotem jest wykonanie zabudowy tarasu na poddaszu (elewacja zachodnia) budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej usytuowanego. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2019 r. potwierdzono wcześniejsze ustalenia z oględzin tzn., że zabudowa całej szerokości przedmiotowego tarasu polegała na wykonaniu zadaszenia z tworzywa sztucznego oraz ściany pełnej z otworami okiennymi od strony elewacji zachodniej budynku. Zadaszenie jest przymocowane do budynku, tworząc z nim funkcjonalną całość oraz zwiększa kubaturę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o 11,24 mł. Zagospodarowanie powstałego pomieszczenia w wyniku zabudowy tarasu zastane podczas oględzin przeprowadzonych w dniach [...] listopada 2015 r., [...] sierpnia 2017 r. i [...] czerwca 2019 r. wskazuje, że w rzeczywistości pełni ono funkcję gospodarczą.

Dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "P." w B., zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. , opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr [...], poz. 4 z dnia [...] stycznia 1999 r. Zgodnie z rysunkiem stanowiącym integralną część planu, przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 25.MN - teren istniejącej zabudowy jednorodzinnej szeregowej, obowiązuje zakaz budowy wolnostojących obiektów gospodarczych i garażowych, dopuszcza się modernizację i remonty, zaleca się w skrajnych budynkach od strony skarpy rozwinięcie elewacji w formie wykusza lub dobudowy z dachem naczółkowym. Bezspornym jest, że przedmiotowa inwestycja polegająca na wykonaniu zabudowy tarasu na poddaszu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej została usytuowana w całości w granicach terenu działki możliwego do zabudowy.

W ocenie organu I instancji przedmiotowa rozbudowa budynku od strony zachodniej, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonaną rozbudowę budynku od strony zachodniej można zalegalizować, pod warunkiem spełnienia obowiązków nałożonych niniejszym postanowieniem oraz uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Z dokumentów sprawy bezsprzecznie wynika, iż część zabudowana tarasu powiększyła kubaturę budynku mieszkalnego. Tym samym organ uznał, że doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku, na co inwestor winien posiadać wymagane prawem pozwolenie na budowę.

W zażaleniu na to postanowienie J. G. podniosła, iż organ I instancji nie uczynił zadość zobowiązaniom nałożonym na niego przez K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w postanowieniu z [...] maja 2019 r., numer [...], bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno szukać analizy dotyczącej niektórych dokumentów wyszczególnionych na karcie czwartej postanowienia organu II instancji, a zaskarżone postanowienie zawiera w swojej treści fundamentalne sprzeczności, gdyż w jednym fragmencie dokumentu wskazuje się, iż rzekoma zabudowa miała mieć miejsce na poddaszu, zaś w innym, że na pierwszym piętrze.

Skarżąca zaznaczyła, iż nie ma racji bytu wstrzymywanie prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych w przypadku obiektu, który został wybudowany wiele lat temu i od tego czasu nie prowadzono w jego obrębie robót. Ponadto jej zdaniem, organ I instancji w swoim procedowaniu nie dążył do ustalenia prawdy obiektywnej, czym naruszył art. 7 kpa. Dokonał dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, przyjął odgórne założenie o rzekomej samowoli, a następnie próbował uzasadnić z góry założone stanowisko.

Wskazała, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest latami, wydawane są sprzeczne, stronnicze, niekiedy niezrozumiałe i niczym nieuzasadnione decyzje, tym samym jej zdaniem, organ podważa zaufanie obywateli do organów państwa, czym istotnie narusza zasadę określoną w art. 8 kpa., bowiem czynienie zarzutów, że dopuszczono się samowoli budowlanej gdy organ trzykrotnie oceniał sytuację i nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości, umyka wszelkim standardom i absurdalną jest sytuacja, w której na inwestora nakłada się obowiązek znajomości prawa budowlanego w stopniu wyższym od wykształconego i wyspecjalizowanego urzędnika zatrudnionego w organach nadzoru budowlanego.

Kolejnym uchybieniem w ocenie skarżącej, leżącym po stronie organu I instancji, jest powoływanie się na błędną podstawę prawną. PINB opiera się na art. 48 ustawy - Prawo budowlane, formułując zarzut popełnienia samowoli budowlanej i wprowadza procedurę jej legalizacji, lecz w całym postępowaniu nie zdołał jednoznacznie ustalić, czy rzeczywiście samowola taka miała miejsce i kiedy. Z dokumentów przywołanych w postępowaniu wyraźnie wynika, że zabudowy tarasu dokonali poprzedni właściciele nieruchomości i to przed rokiem 1995 r. Świadczy o tym dokumentacja projektowa pod nazwą "Modernizacja domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] z Ł. nr [...] w B.", która opracowana została w 1997 r. przez architekta S. S.. Opis techniczny nie zawiera w swoim zakresie zabudowy tarasu na poddaszu, albowiem nie była ona potrzebna. Natomiast w części rysunkowej ukazuje rzeczoną zabudowę jako istniejącą lukarnę (rys. 3 i 4 projektu, a zwłaszcza nr [...] - elewacja zachodnia - inwentaryzacja). W ocenie zatem odwołującej, nie można jednoznacznie przyjmować za fakt udowodniony, iż zabudowy dokonano w oparciu o projekt modernizacji z 1997r. bowiem równolegle z modernizacją, na zlecenie inwestora, wykonawca i jednocześnie kierownik budowy - M. P. zrealizował dodatkowe zlecenie wymiany drewnianego okna na nowe oraz wymiany uszkodzonego pokrycia dachowego. Takie roboty - zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym traktowane są jako remont i nie wymagają pozwoleń, ani zgłoszeń.

W przekonaniu strony skarżącej, organ I instancji dokonał złej interpretacji i zakwalifikował powyższe jako nadbudowę budynku, którą przeprowadzono w warunkach samowoli, jednakże nie sposób mówić o samowoli, a co najwyżej o istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego, a takie ujęcie wymagałoby jednak przyjęcia innej podstawy prawnej do legalizacji, a określonej w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Organ w ogóle nie badał możliwości wykonania zabudowy przed rokiem 1995, co ma fundamentalne znaczenie w określeniu proceduralnych i finansowych konsekwencji dla inwestora.

Ponadto wskazano, że ekspertyzy dotyczącej zdjęć lotniczych dokonano w oparciu o mało precyzyjne zdjęcia analogowe o małej rozdzielczości, które wielokrotnie skanowano i poprawiano, o czym wspomina również organ w treści postanowienia, przy czym w aktach postępowania brak jest oryginału tego dokumentu, a ustalenia organu czynione są wyłącznie w oparciu o kserokopie. Wartość dowodowa i merytoryczna tego opracowania, zdaniem odwołującej się jest nikła, a w zasadzie żadna i w związku z tym nie może stanowić ono jedynej podstawy dla określenia daty rzekomej zabudowy tarasu (2008 - 2013). Dowodem rozstrzygającym tak istotne zagadnienia może być wyłącznie opinia sporządzona przez uprawnionego biegłego, powołanego do tej czynności przez organ prowadzący postępowanie w oparciu o przepisy kpa.

Skarżąca zwróciła uwagę, że organ zobowiązany jest do dogłębnej analizy dostępnych dowodów, a jeżeli występują sprzeczności lub braki w materialne - koniecznym jest posłużenie się dowodem z zeznań świadków posiadających wiedzę w danym zakresie. Takim dowodem byłyby zeznania architekta S. S., który w 1997 r. opracował projekt modernizacji budynku oraz zeznania kierownika budowy - M. P.. Organ pomimo tego, że postępowanie prowadzi od kilku lat, nie zdecydował się sięgnąć do tak podstawowego źródła dowodowego. Zaniechano również poddania dogłębnej analizie materiałów archiwalnych dotyczących początków budowy budynku z lat 1989, 1992 i 1993, a właśnie ten okres był kluczowy dla kształtowania istniejącej zabudowy. Ponadto, budynek został dopuszczony do użytkowania (zgłoszenie zakończenia budowy) w 1994 r. i ponownie, po zakończeniu modernizacji w 1997 r., Wydział Nadzoru Budowlanego Urzędu M. B. nie wnosił do przedłożonych zgłoszeń sprzeciwu.

Zdaniem strony odwołującej się, zastanawiające jest także bezrefleksyjne dawanie wiary zgłaszającemu samowolę L. S., podczas gdy oczywistym jest, iż celem jego doniesień jest tylko chęć wzbudzenia niepokoju u sąsiadów i osiągnięcie satysfakcji psychicznej z zemsty za zgłoszenie przez W. G. nieprawidłowości w użytkowaniu budynków sąsiednich.

K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2019r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zdaniem organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż w okresie pomiędzy rokiem 2008 a 2013 dokonano zabudowy przedmiotowego tarasu na poddaszu (elewacja zachodnia) budynku, zwiększającego jego kubaturę, co zostało odzwierciedlone w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, bowiem w analizie archiwalnych zdjęć lotniczych z [...].11.2016 r. wskazano, że na zdjęciach lotniczych z roku 2005 i 2008 w części północno - zachodniej dachu widoczny jest otwór o wymiarach około 2,5 x 3m, a głębokość otworu wynosi około 3m. Natomiast zdjęcie lotnicze z datą wykonania [...].05.2013 r., przedstawia brak otworu w części północno - zachodniej dachu, który był widoczny na zdjęciach z 2005 i 2008. W piśmie z W. Przedsiębiorstwa Geodezyjnego z dn. [...].04.2018 r. sprostowano błędy redakcyjne podsumowania opracowania, potwierdzając wnioski z niego wynikające i stwierdzając, że pomiędzy dniem [...].05.2008 r. a [...].05.2013 r. nastąpiła przebudowa konstrukcji dachu ww. budynku - część dachu, gdzie na zdjęciach z 2005 i 2008r. widoczny był otwór o wymiarach ok. 2,5 x 3m i głębokości ok. 3m została zakryta nową połacią dachową.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że do akt sprawy załączono dokumentację dotyczącą zatwierdzonych decyzji Prezydenta M. B.:

. nr [...] (znak: RM-ll-7351/6931/92) z dn. [...].01.1993r. udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą: dom jednorodzinny szeregowy z garażem, wraz z załącznikami, w tym rysunkiem elewacji zachodniej (aneks do projektu technicznego z grudnia 1992r.) na którym nie został uwidoczniony taras bądź zabudowa tarasu;

. nr [...] zdn. [...].06.1997r. (znak: RU-1-7351/4817/97) udzielającej pozwolenia na modernizację budynku. W opisie technicznym do projektu architektury modernizacji domu jednorodzinnego (załącznik do ww. decyzji) określono, że "projekt obejmuje zmiany elewacji polegające na dodaniu daszku [pisownia oryginalna] oknami piętra, mającego za zadanie poprawić proporcje pomiędzy szerokim pasem nadokiennym a zbyt mało widocznym dachem o niewielkim spadku. Poza tym inwestor chciał osłonić daszkiem bramę garażu, schody główne oraz część tarasu od strony ogrodu". W pkt 1 stwierdzono, że: "projektuje się zadaszenie z obu stron budynku na całą szerokość segmentu, kryte blachą dachówkopodobną, ułożoną na łatach", a w pkt 4 "zadaszenie nad częścią tarasu. Konstrukcja o dł. 3,0m jak w pkt 3." Nadto, na elewacji zachodniej (od strony ogrodu) zaprojektowane zostało zadaszenie tarasu w poziomie parteru budynku oraz zadaszenie na całej długości nad oknami piętra (analogicznie to zadaszenie zostało zaprojektowane na elewacji frontowej). Stąd, po analizie stwierdzono, że kopia projektu budowlanego, która obecnie znajduje się w archiwum organu administracji architektoniczno-budowlanej nie zawiera zadaszenia tarasu na poddaszu przedmiotowego budynku. Powyższe twierdzenie potwierdza rysunek (przekrój) wchodzący w skład projektu budowlanego opisany jako "detale daszków."

Również z treści aneksu nr [...] do umowy zawartej w dniu [...].03.1997 r. pomiędzy W. G., a M. P. wynika, że do obowiązków M. P. należało wykonanie m.in. wykończenia poddasza z tarasem dachowym do standardu mieszkaniowego, w skład których wchodziło m.in. realizacja zadaszenia i wstawienie okna. Jednakże zakres tych prac nie był ujęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Powyższe ustalenia, zdaniem organu odwoławczego obligowały organ nadzoru budowlanego I instancji do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowolnego wykonania zabudowy tarasu na poddaszu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, potwierdzając w jego toku, że inwestor naruszył przepisy art. 28 ustawy z dnia [...].07.1994 r. - Prawo budowlane.

Tym samym, przyjęty przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. tryb postępowania - kwalifikacja prawna podstawy materialnej zaskarżonego postanowienia - w ocenie organu odwoławczego jest prawidłowa, a w takim przypadku, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wszcząć postępowanie administracyjne i prowadzić je w oparciu o zasady określone w art. 48 ustawy - Prawo budowlane z uwzględnieniem zapisów art. 49 tejże ustawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu (określonej "zabudową"), bądź na jej legalizacji, zgodnie bowiem z treścią art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno -budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego wstrzymuje wówczas postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, na które przysługuje zażalenie.

Wskazano ponadto, że przedmiotowa rozbudowa budynku od strony zachodniej nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc istnieje możliwość doprowadzenia ww. zabudowy tarasu do stanu zgodnego z prawem, co wyłącza obligatoryjne wydanie decyzji na rozbiórkę, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Tym samym, w ocenie organu II instancji zostały spełnione warunki określone w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane, a więc następnie w postanowieniu, o którym mowa w ww. przepisie i stosownie do stanu faktycznego i prawnego, wstrzymano prowadzenie robot budowlanych i nałożono stosowne obowiązki

Zdaniem organu odwoławczego, organ nadzoru budowlanego I instancji rozpatrujący niniejszą sprawę, przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po przeprowadzonej analizie zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, iż zabudowa tarasu została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestorowi nie udzielono wymaganego pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Tym samym, zarzuty podniesione w odwołaniu nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym, który według organu został prawidłowo zebrany i oceniony, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Wskazano ponadto, że w dokumentacji pozyskanej z organu architektoniczno – budowlanego, nie jest uwidoczniona przedmiotowa zabudowa tarasu na poddaszu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a analiza archiwalnych zdjęć lotniczych potwierdza dokonaną jego samowolną rozbudowę po [...].05.2008 r.

W skardze do Sądu J. G. wniosła o uchylenie postanowienia organu odwoławczego zarzucając, iż w wydanych rozstrzygnięciach próżno szukać jakiejkolwiek analizy decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] lutego 1995 r. przez Prezydenta M. B. [...]. Rozstrzygnięcie to zmieniło decyzję 104/94 Prezydenta M. B., [...]. Między innymi zlikwidowano w elewacji zachodniej budynku loggie na I piętrze i wprowadzono taras w części dachu dwuspadowego, zamieniono pomieszczenia strychu na pokój oraz podniesiono o 35 cm płatew konstrukcji dachu. Jednocześnie pozwolono na zwiększenie powierzchni całkowitej budynku do 360,72 m˛. Organy obu instancji, zdaniem skarżącej, nie poczyniły ustaleń odnośnie tego w jaki sposób wpływa to na niniejsze postępowanie. Jednoznacznie w ocenie skarżącej wskazuje to na dowolność w ocenie zgromadzonego materiału, bowiem organy obu instancji w swoich rozważaniach pomijają szereg przedstawionych dowodów świadczących o tym, iż nie dokonano samowoli budowlanej, o czym świadczą przedstawione decyzje administracyjne, dokumentacja budowlana, projekty, umowy, rachunki, oświadczenia kierownika budowy i sąsiada M. K., czy oględziny budynku.

Zdaniem skarżącej, orzekające w sprawie organy administracji nie wyjaśniły tej sprawy w sposób wyczerpujący i to pomimo wieloletniego jej prowadzenia. Nie rozstrzygały wątpliwości na korzyść uczestników, lecz w sposób taki, aby oceniać zgromadzony materiał dowodowy pod kątem wcześniej przygotowanego rozstrzygnięcia, a obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest zapewnienie przewidywalności i spójności działań podejmowanych przez organy administracji publicznej.

Skarżąca podkreśliła, że nie dokonała zabudowy tarasu, nie zwiększyła kubatury budynku, nie przeprowadziła też robót budowlanych bez pozwolenia, podkreślając przy tym, iż do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni elementów drugorzędnych, takich jak: rampy zewnętrzne, markizy, daszki, występy dachowe. Takim elementem jest też taras, który uznać raczej należy za występ dachowy. Znajduje się on w granicach rzutu pionowego zewnętrznych krawędzi naszego budynku, co jednoznacznie wskazuje na to, że nie mogło dojść do zwiększenia kubatury budynku.

Wbrew twierdzeniom organu I instancji, zdaniem skarżącej, nie wykonała ona ściany pełnej tarasu z otworami okiennymi od strony elewacji zachodniej budynku i podkreśliła, że budynek w takim stanie zakupiła. Sporna zabudowa tarasu miała miejsce w 1993 r. i została wykonana przez poprzedniego właściciela. Ponadto, prace te nie wymagały dodatkowego zgłoszenia/pozwolenia, albowiem były zgodne z wcześniejszą dokumentacją budowlaną i uznać je można co najwyżej za remont. Dowodem na powyższe, w ocenie skarżącej jest zatwierdzony dokument pod nazwą "Modernizacja domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] z Ł. nr [...] w B.", który opracowany został w 1997 r. przez architekta S. S.. Opis techniczny nie zawiera w swoim zakresie zabudowy tarasu na poddaszu, albowiem nie była ona potrzebna. Natomiast w części rysunkowej ukazuje rzeczoną zabudowę jako istniejącą lukarnę (rys. 3 i 4 projektu, a zwłaszcza nr [...] - elewacja zachodnia).

Skarżąca zaakcentowała, że już przeprowadzona w 1997 r. inwentaryzacja wykazała, że sporny taras był już wówczas zabudowany - na podstawie wcześniejszych decyzji i pozwoleń, a prace związane z zabudową tarasu były zgodne z posiadaną dokumentacją budowlaną, wykonane przez uprawnione osoby pod nadzorem kierownika budowy oraz miały miejsce ponad 20 lat temu. W przypadku, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie podzieliły tego stanowiska, zdaniem skarżącej winny dokonać analizy, czy zaistniała sytuacja nie stanowi wyłącznie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, co wyklucza wdrożenie procedury określonej w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane. W toku dotychczasowego postępowania PINB i WINB nie odniosły się do takiej możliwości, nie zbadały istnienia przesłanek umożliwiających powołanie się na tę instytucję, nie wskazały inwestorowi czy możliwe jest skorzystanie z niej, a jeżeli nie, to z jakiego powodu.

W dalszej kolejności skarżąca podkreśliła, że organy nadzoru konsekwentnie utrzymują, że do rzekomej samowoli doszło w latach 2008 – 2013 i jako potwierdzenie swojej tezy powołują się na analizę zdjęć lotniczych, którą wykonał P. F.. Odnośnie do powyższego, skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko o nierzetelności i nieprawidłowości tego prywatnego dokumentu, bowiem analizę tę dokonano w oparciu o mało precyzyjne zdjęcia analogowe o małej rozdzielczości, które wielokrotnie skanowano i poprawiano. Co więcej, w aktach postępowania brak jest oryginału tego dokumentu, a ustalenia organu czynione są wyłącznie w oparciu o kserokopie. W. dowodowa i merytoryczna tego opracowania jest nikła i nie może stanowić jedynej podstawy dla określenia daty rzekomej zabudowy tarasu, gdyż jak ustalono, rzekoma ekspertyza została wykonana na zlecenie L. S., a także przez niego opłacona a wnioski były z nim konsultowane przed wydaniem dokumentu. Dowodem rozstrzygającym tak istotne zagadnienia, w ocenie skarżącej, może być wyłącznie opinia sporządzona przez uprawnionego biegłego, powołanego do tej czynności przez organ prowadzący postępowanie w oparciu o przepisy kpa.

Skarżąca oświadczyła, że jedyną aktywnością związaną z tarasem była wymiana zniszczonego okna na plastikowe i zmiana pokrycia na poliwęglanowe. Zmianie nie uległa wielkość i kształt okna i zadaszenia. Nie ingerowano w kształt budynku, a dokonano wyłącznie bieżącej konserwacji, której celem było utrzymanie domu w należytym stanie, umożliwiającym jego eksploatację, a powszechnie uznaje się, iż tak drobne prace nie są traktowane jako roboty budowlane. Nie jest zatem w takim przypadku potrzebne ani pozwolenie, ani zgłoszenie.

Zdaniem skarżącej, koniecznym było posłużenie się dowodem z zeznań świadków posiadających wiedzę w danym zakresie. Takim dowodem byłyby zeznania architekta S. S., który w 1997 r. opracował projekt modernizacji budynku, zeznania kierownika budowy M. P. oraz poprzednich właścicieli budynku - D. i M. Ł.. Zaniechano również poddania dogłębnej analizie materiałów archiwalnych dotyczących początków budowy budynku z lat 1989, 1992 i 1993, a właśnie ten okres był kluczowy dla kształtowania istniejącej zabudowy. Nie uzyskano stosownej dokumentacji z Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu M. z 1995 r., przy czym w ocenie skarżącej, jest to dokumentacja kluczowa z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której szczegółowa analiza umożliwiałaby podjęcie właściwej decyzji, opartej na urzędowej dokumentacji, nie zaś na domysłach urzędu nadzoru budowlanego.

Wątpliwości strony skarżącej budzi także prawidłowość ustalenia stron przedmiotowego postępowania. Ma to znaczenie o tyle, iż zaskarżone postanowienie znajduje się w obrocie prawnym wyłącznie na skutek uprzedniego rozpoznawania zażaleń autorstwa L. S., natomiast decyzją z [...] października 2017r. PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności zabudowy dachu budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej usytuowanego przy ul. [...] z Ł. 7 w B., lecz decyzja ta została wzruszona wyłącznie na skutek zażalenia wniesionego przez L. S.. Analogicznie sytuacja wyglądała w przypadku ponownego umorzenia niniejszego postępowania na mocy decyzji z [...] lipca 2018 r. Ponownie jedyne zażalenie zostało wniesione przez ww., natomiast L. S. w piśmie z [...] marca 2018 r. kierowanym do Wojewody K. -Pomorskiego oświadczył: "nadmieniam, iż jego samowola budowlana mi w ogóle nie przeszkadza". Nadto, w 1997 r. podpisał oświadczenie, zgodnie z treścią którego nie wnosił żadnych zastrzeżeń do prac budowlanych wykonanych na posesji skarżącej do 1997 r. W świetle art. 28 k.p.a , w ocenie skarżącej, jednoznacznym jest, iż przedmiotowa sprawa w żaden sposób nie oddziałuje na interes prawny lub obowiązek L. S. w związku z tym, nie sposób uznać L. S. za stronę niniejszej sprawy, albowiem sam za taką stronę się nie uważa. W konsekwencji, w przekonaniu skarżącej, wszystkie orzeczenia wydane w toku niniejszego postępowania po [...] października 2017 r. nie mają podstawy formalnej, ponieważ oparto je na zażaleniach wnoszonych przez osobę nieuprawnioną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie uwzględnił podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nie uwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 2 i 3 Pr.b. Zgodnie z tą regulacją, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 – tj. mająca za przedmiot obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena wykonania zabudowy tarasu na poddaszu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej usytuowanej przy ul. [...] z Ł. 7 w B. (dz. nr ew. 68 obręb 392) tj. ocena legalności wykonanych robót budowlanych. Taras tam znajdujący się jest zadaszony, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy.

Zgodnie z decyzją Prezydenta M. B. nr [...] (znak: RM-ll-7351/6931/92) z dnia [...].01.1993r. wraz z załącznikami, w tym rysunkiem elewacji zachodniej (aneks do projektu technicznego z grudnia 1992r)., udzielono pozwolenia na budowę obejmującą: dom jednorodzinny szeregowy z garażem. W dokumentach nie został uwidoczniony taras bądź zabudowa tarasu na poddaszu. Również w trakcie modernizacji budynku na podstawie decyzji nr [...] zdn. [...].06.1997r. (znak: RU-1-7351/4817/97), udzielającej pozwolenia na budowę, w opisie technicznym do projektu architektury modernizacji domu jednorodzinnego (załącznik do ww. decyzji) nie przewidziano budowy i zadaszenia tarasu określając, że "projekt obejmuje zmiany elewacji polegające na dodaniu daszku nad oknami piętra, mającego za zadanie poprawić proporcje pomiędzy szerokim pasem nadokiennym a zbyt mato widocznym dachem o niewielkim spadku. Poza tym intencją inwestora była osłona daszkiem bramy garażu, schodów głównych oraz części tarasu od strony ogrodu". W pkt 1 stwierdzono, że: "projektuje się zadaszenie z obu stron budynku na całą szerokość segmentu, kryte blachą dachówkopodobną ułożoną na łatach", a w pkt 4 "zadaszenie nad częścią tarasu. Konstrukcja o dł. 3,0m jak w pkt 3." Nadto, na elewacji zachodniej (od strony ogrodu) zaprojektowane zostało zadaszenie tarasu w poziomie parteru budynku oraz zadaszenie na całej długości nad oknami piętra (analogicznie to zadaszenie zostało zaprojektowane na elewacji frontowej).

W tych okolicznościach należy uznać, że organy słusznie ustaliły, że kopia projektu budowlanego, nie zawiera zadaszenia tarasu na poddaszu przedmiotowego budynku. Powyższe znalazło potwierdzenie na rysunku (przekrój) wchodzącym w skład projektu budowlanego, opisany jako "detale daszków." Nie zmienia tej oceny treść umowy zawartej w dniu [...].03.1997 r. pomiędzy W. G. a M. P. z której wynika, że do obowiązków M. P. należało wykonanie m.in. wykończenia poddasza z tarasem dachowym do standardu mieszkaniowego, w skład których wchodziło m.in. realizacja zadaszenia i wstawienie okna. Określony w tym dokumencie zakres robót, nie był ujęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W tych warunkach słusznie organy uznały, że na budowę zadaszonego tarasu jako rozbudowę obiektu budowlanego, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się.

Należy wskazać, że przez obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 pkt 1 Pr.b. należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz obiekt małej architektury. Budową w myśl art. 3 pkt 6 Pr.b. jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. W doktrynie przyjmuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takiego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość ("Prawo budowlane. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 58; wyrok NSA w sprawach II OSK 1180/06 i II OSK 586/10).

W wyniku zadaszenia, wstawienia okien i wkomponowania zabudowy w konstrukcję poddasza powstał obiekt kubaturowy.

Zgodnie z podstawową zasadą prawa budowlanego wyrażoną w art. 28 ust. 1 Pr.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków o jakich mowa w art. 29-31 ustawy. Przepisy art. 29-31 Pr.b. wprowadzają bowiem wyjątki od ogólnej zasady, określając budowy i roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie w określonych wypadkach wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Omawiana w niniejszej sprawie rozbudowa budynku poprzez zabudowanie tarasu do nich nie należy.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie, zabudowa tarasu wymagała pozwolenia na budowę, którego skarżąca nie uzyskała. Skoro inwestor, co podkreślono już wyżej, takiego pozwolenia nie posiadał, to organy nadzoru budowlanego zasadnie wszczęły procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.b. Przepis art. 48 Prawa budowlanego odnosi się bowiem do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia tzn. w warunkach samowoli budowlanej. Kluczowym terminem ściśle powiązanym z powyższym przepisem jest, jak już wskazano, m. in. pojęcie budowy, które należy rozumieć nie tylko jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także jego rozbudowę (co ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy). Należy jednak podkreślić, że usunięcie skutków samowoli może następować w różnych trybach – legalizacyjnym (art. 48 Pr.b.) lub naprawczym (art. 50 – 51 Pr.b.). Poszczególne tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo wzajemnie się wykluczają, dotyczą bowiem innych przypadków samowoli budowlanej i nie mogą być łączone w jednym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 504/10, LEX nr 1080329). Organ na wstępie musi więc ustalić, z jakim charakterem samowoli budowlanej ma do czynienia w konkretnej sprawie (czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub była budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, wymagającą zgłoszenia – art. 48, czy budowa wymagała zgłoszenia, a nie była budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a – art. 49b, czy też nastąpił inny przypadek nielegalnego prowadzenia robót budowlanych – art. 50–51), aby móc następnie zastosować odpowiedni tryb postępowania. Samowolą budowlaną, jednakże taką, do której nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego są też takie przypadki nielegalnego wykonywania robót budowlanych, w których inwestor samowolnie odstąpi w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w odpowiednich przepisach prawa. Taka sytuacja uzasadnia zastosowanie trybu naprawczego, przewidzianego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Nie miała ona jednak miejsca w niniejszej sprawie. Bez pozwolenia powstał obiekt kubaturowy nie uwzględniony w uzyskanych pozwoleniach na budowę a następnie na modernizację, zatem budowa takiego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń organu w związku z zarzutem o brak konsekwencji w poczynionych ustaleniach, które skutkowały wcześniej umorzeniem postępowania. W pozwoleniu na modernizację obiektu zasadniczy zakres sprawy obejmował zadaszenia na innych poziomach obiektu, co w konsekwencji spowodowało wadliwą koncentrację organów na innym przedmiocie sprawy( budowie zadaszenia na innym poziomie). Ten zaś zakres obejmowało wydane pozwolenie na budowę. Pominięto natomiast zadaszenie tarasu na poziomie poddasza. Zadaszeniem tarasu na poddaszu organ dopiero obecnie się zajął.

Odnośnie do mało czytelnych dowodów w postaci analizy zdjęć satelitarnych należy wskazać, że są to dokumenty wyłącznie uzupełniające ustalenia organu a nie jedyne, które przesądziły o zasadności rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe okoliczności faktyczne i prawne, argumenty skarżącej podnoszone w skardze należy uznać za chybione. Organy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny zastosowały odpowiednie normy prawne i wszczęły procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Celowość zaś zastosowania procedury z ww. przepisu nie budzi wątpliwości Sądu. Dlatego też jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 48 Pr.b.

Skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postpowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu.

Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego, w szczególności zarzutu naruszenia przepisów wyartykułowanych przez skarżącą w skardze.

W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Odniósł się również do argumentów zażalenia, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.