Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 837/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6 ust. 1, art. 9, art. 15 ust. 2, art. 16,  art. 20, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu 25.06.2012 r. Rada Miejska Białegostoku podjęła uchwałę

nr XXX/342/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (obszar systemu przyrodniczego miasta).

W dniu 20.07.2012 r. (data wpływu do UM – 27.07.2012 r.) K. B., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwała Radę Miasta Białegostoku do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą wobec jej działki o nr [...] (omyłkowo wskazano ten numer zamiast prawidłowego nr [...]). Wzywająca żądała wykreślenia na rysunku graficznym planu oznaczenia 4.3 ZP jako terenu przeznaczonego pod zieleń urządzoną lub o uchylenie § 30 ust. 1 uchwały. Wywodziła, że wprowadzony planem zakaz budowy na jej działce stanowi naruszenie prawa własnościowego oraz konstytucyjnej zasady równości, gdyż działki w bezpośrednim sąsiedztwie są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową

i usługową. Twierdziła, że uchwała Rady Miasta narusza zasadę równowagi

i równouprawnienia w zagospodarowaniu jej terenu przez dopuszczenie budowy kładek i mostów, ciągów pieszych, rowerowych, obiektów małej architektury, dojazdów do terenów sąsiednich z wyłączeniem innej zabudowy, w tym mieszkaniowej.

Zdaniem Skarżącej przeznaczenie jej działki w uchwalonym planie pod tereny zielone i rekreacyjne stanowi wykorzystanie mienia prywatnego na cele stanowiące zadania własne gminy. W tej sytuacji gmina powinna wykupić działkę skarżącej, czego jednak nie przewidziała w prognozie skutków finansowych skarżonego planu. K. B. uważa, że uchwalenie planu doprowadziło do obniżenia wartości rynkowej jej działki, którą nabyła jako działkę z możliwością zabudowy.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Rada Miasta wystosowała do K. B. pismo z dnia 16.08.2012 r., w którym poinformowała o możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Nadto, poinformowała o tym, że w ciągu 30 dni od wniesienia wezwania nie jest planowana sesja Rady Miejskiej Białegostoku.

Pisma z dnia 16.08.2012 r. (wysłanego listem zwykłym) K. B. nie otrzymała. Skargę z dnia 17.09.2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w Białymstoku, w dniu 18 września 2012 r. Skarga została przesłana do Sądu w dniu 18.10.2012 r.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku, K. B. zarzuciła uchwale Rady Miasta Białegostoku

z dnia 25.06.2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania części osiedla Dojlidy Górne, dokonanie zapisu § 30 ust. 1 uchwały wraz z częścią dotyczącą terenów oznaczonych symbolami 4.1 – 4.3 ZP załącznika graficznego, jako niezgodnych z prawem.

Zdaniem Skarżącej doszło do naruszenia:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie jej prawa własności, polegającego na wyłączeniu spod zabudowy mieszkaniowej działki o nr geodez. [...],

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 ustawy planistycznej w związku z art. 72 ust. 2, ust. 4 i 5 ustawy o ochronie środowiska poprzez włączenie działki Skarżącej do systemu przyrodniczego miasta, co nie pozostaje w zgodzie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Białegostoku – pkt 10 ppk 10.1. Zdaniem Skarżącej działka

o nr [...] tylko częściowo wchodzi w teren systemu przyrodniczego miasta,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1,10,12 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przeznaczenie działki Skarżącej na realizację zadań własnych gminy, które winna realizować przy wykorzystaniu mienia gminnego (ochrona środowiska i przyrody, kultury fizycznej i turystyki, terenów rekreacyjnych, zieleni gminnej i zadrzewień),

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej w związku z art. 112 ust. 2 i 3 ustawy

o gospodarce nieruchomościami polegającego na realizacji celów publicznych poprzez ograniczenie korzystania z nieruchomości przez Skarżącą bez przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

Skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej uchwały w zakresie § 30 ust. 1 i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, Skarżąca podniosła, że organ ograniczył jej prawo własności oraz zasadę równego traktowania w porównaniu z sytuacją właścicieli działek sąsiednich, które są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bliźniaczą i usługową.

Doszło do braku wyważenia interesów w taki sposób, by w jak największym stopniu zabezpieczyć interesy wspólnoty, a w jak najmniejszym naruszyć prawo właścicieli nieruchomości objętych planem. Przeznaczając teren działki Skarżącej pod ochronę środowiska, zieleń gminną, zadrzewienia, kulturę fizyczną i rekreację, Rada Miasta naruszyła art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż te zadania powinna realizować na terenie gminnym, nie prywatnym.

Zdaniem Skarżącej, zgodnie z opracowaniem "Ekofizjografii Białegostoku" z 2012 r. jej działka tylko częściowo wchodzi w skład systemu przyrodniczego miasta, zaś w zaskarżonym planie organ włączył ją w ten system

w całości wbrew art. 72 ust. 1,2,3,4 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Organ nie rozważył zastosowania zapisu Studium o możliwości odstąpienia od podziału i jego zmiany poprzez dostosowanie rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania do lokalnych potrzeb po rozpoznaniu uwarunkowań lokalnych. Stanowi to o sporządzeniu planu z pominięciem wiążących treści Studium.

Przy wyłączeniu działki z możliwości zabudowy, organ planistyczny powinien wziąć pod uwagę konieczność wykupu gruntu, czego w niniejszym planie nie uczynił. W związku z wejściem w życie planu miejscowego właściciele działek

(w tym Skarżąca) ponieśli szkodę w postaci istotnego obniżenia wartości rynkowej nieruchomości, bez jednoczesnego przewidzenia rekompensaty ze strony Gminy. Skarżąca zaznaczyła, że po wezwaniu, w dniu 20.07.2012 r., Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, nie otrzymała odpowiedzi do chwili złożenia skargi do Sądu.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Białegostoku wniosła o jej oddalenie.

Organ zwrócił uwagę, iż Skarżąca jest właścicielką działki o nr [...], a nie

o nr [...], którym to numerem operuje w skardze. Organ odniósł się do działki

o prawidłowym numerze - [...].

Organ wyjaśnił, że uwagi Skarżącej odnośnie wyłączenia działki nr [...]

z obszaru systemu przyrodniczego miasta były rozpatrywane (z wynikiem negatywnym) na etapie wyłożenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku.

Uchwała w sprawie planu została podjęta zgodnie z art. 17 ustawy planistycznej. Wojewoda Podlaski, badając prawidłowość uchwały, nie stwierdził uchybień.

Odpowiadając na zarzuty skargi organ stwierdził:

1. Rada Miasta nie przekroczyła władztwa planistycznego przewidzianego

w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zastosowała się do przepisu art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeśli chodzi o kwestię naruszenia prawa własności Skarżącej, to w ocenie organu, do takiego naruszenia nie doszło ponieważ Skarżąca może korzystać z niej w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu. Wprowadzony zakaz zabudowy jest zgodny z ideą planowania, gdyż władztwo planistyczne gminy dotyczy przestrzeni, niezależnie od stosunków własnościowych.

2. Zgodnie z opracowaniem "Ekofizjografia Białegostoku" z 2012 r., działka Skarżącej jest położona w terenie, który wchodzi w skład systemu korytarzy ekologicznych i powinien być wyłączony z zabudowy. Status ochronny tego terenu zakłada wykluczenie inwestycji budowlanych oraz form użytkowania prowadzących do niekorzystnych zmian środowiska przyrodniczego. Sposób ekologicznego zagospodarowania terenu (m.in. działki Skarżącej) służy interesowi publicznemu z racji ochrony środowiska i walorów krajobrazowych miasta, które to wartości nie dadzą się pogodzić z respektowaniem wszystkich praw właścicieli gruntów zwłaszcza prawa do zabudowy.

Zgodnie z ustaleniami Studium, działka o nr [...] w całości jest położona na obszarze systemu przyrodniczego miasta, na którym należy wykluczyć możliwość zabudowy w planach miejscowych. Skoro ustalenia Studium są wiążące dla organu planistycznego (zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej), to Rada Miasta nie mogła odstąpić od kierunków i zasad zagospodarowania terenu poprzez uwzględnienie żądań Skarżącej. Wtedy doszłoby do naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej, prowadzącego do eliminacji planu miejscowego

z obrotu prawnego jako niezgodnego ze Studium.

Zakaz zabudowy spornego terenu wynika z zapisów Studium i z opracowania ekofizjogaficznego, których analiza poprzedziła uchwalenie planu.

Stan zagospodarowania działki Skarżącej jest taki, że jej część zajmuje woda powierzchniowa, a pozostały obszar jest zadrzewiony i zakrzewiony. Cała działka jest położona na terenie o niekorzystnych warunkach fizjograficznych do zabudowy tj. na terenie okresowo podmokłym, o wysokim poziomie wód gruntowych i gruntach niebudowlanych (piaski oraz namuły dolin i zagłębień). Opracowując plan miejscowy organ miał na względzie m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy), wymagania ochrony środowiska w tym gospodarowania wodami, ochronę gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy) a także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Wartości te zostały wyważone.

3. Tereny objęte zaskarżoną uchwałą, poza drogami publicznymi, nie są zakwalifikowane do przestrzeni publicznych, nie stanowią celu publicznego

i dlatego nie został przewidziany ich wykup przez Gminę Białystok. Mogą nadal być użytkowane w sposób dotychczasowy lub wykorzystane pod zieleń urządzoną: rekreację, ogrody przydomowe. Planem objęto grunty rolne

i leśne, a nie budowlane. Działka o nr [...], przed uchwaleniem planu miała takie przeznaczenie i nie była zabudowana.

Na rozprawie sądowej w dniu [...].02.2013 r. pełnomocnicy Rady Miasta Białegostoku złożyli dodatkowe wyjaśnienia, złożyli do akt rysunek ze Studium obejmujący sporny teren oraz fotomapę z 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej.

Przestrzegając powyższej zasady w niniejszej sprawie Sąd kierował się również przepisem art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", tj. poza zarzutami skargi i powołaną w niej podstawa prawną, poddał ocenie legalność trybu podjęcia uchwały nr XXX/342/12 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25.06.2012 r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne w Białymstoku (obszar systemu przyrodniczego miasta).

Skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy

w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez Skarżącą warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd

w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała z dnia 25.06.2012 r. Rady Miasta Białegostoku w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy Górne jest uchwałą wydaną w sprawie

z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia 20.07.2012 r. skierowane przez Skarżącą do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ wysłał do Skarżącej pismo informujące z dnia

16.08.2012 r., którego Skarżąca nie otrzymała. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia (vide: postanowienie NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 794/00, Lex 57172).

W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101

ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia

2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącej odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16.08.2012 r. nie była odpowiedzią merytoryczną i nie została doręczona Skarżącej. Skarga do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu została wniesiona w dniu 18 września 2012 r., a więc z zachowaniem terminu 60-dniowego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Kolejną kwestią było ustalenie, czy Skarżąca ma interes prawny

w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny.

Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, orzecznictwo NSA wypracowało

w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia: a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego; b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego - wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"; c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym; d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Skarżąca, jako właścicielka działki

nr [...], objętej planem wykazała się interesem prawnym. Ustalić, zatem pozostało, czy zakwestionowana uchwała narusza interes prawny Skarżącej. Pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa tj. obowiązującej

w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia

9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako: u.p.z.p. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie, zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198, powoływany już wyrok NSA z dnia

26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia

2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, Lex 463507).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy,

iż naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego Skarżącej mieści się

w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy.

Należy wskazać, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub

w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r.,

sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125).

Proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się niewątpliwie z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu

(w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych. Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego

i nieograniczonego. Stanowisko to wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA. Jakkolwiek (...) "prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie

i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłączonej sfery ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. (...) Prawo administracyjne, do którego należą regulacje dotyczące planowania przestrzennego jest prawem publicznym, które ze swojej istoty zawiera czynnik władztwa administracyjnego (państwowego), mogący wpływać na stosunki prawno-prywatne. W obrębie tego prawa podlega ochronie interes indywidualny na równi

z interesem publicznym, a istnieją też rozwiązania, które interesowi publicznemu przyznają pierwszeństwo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać

w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (zob. wyrok NSA

z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie

z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, Lex 496199).

Zaprezentowane wyżej poglądy skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Przystępują do rozstrzygnięcia sprawy, Sąd badał (poza zarzutami skargi) zachowanie prawidłowości procedury planistycznej, wymaganej przepisami art. 17-19 u.p.z.p.

Z uwagi na charakter planu, którego celem było m.in. wprowadzenie zakazu zabudowy, ponad 70 osób złożyło uwagi do projektu planu. Przeprowadzono debatę publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie oraz rozpatrzono uwagi, które

w zdecydowanej większości nie zostały uwzględnione. Tereny, co do których kilka uwag uwzględniono zostały wyłączone z granic projektu planu, co nie rodziło konieczności dokonywania zmian w projekcie, a w konsekwencji ponawiania czynności proceduralnych. Dokonano wszelkich niezbędnych uzgodnień projektu planu. Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia trybu sporządzania plany, który mógłby skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

W zainteresowaniu składu orzekającego (również poza zarzutami skargi) znalazła się kwestia zachowania zasad sporządzania planu z uwagi na jego specyfikę wyrażoną w części graficznej. Plan ten obejmuje poszczególne części osiedla Dojlidy Górne, odnoszące się tylko do systemu przyrodniczego miasta Białegostoku, co oznacza wprowadzenie w nim zakazu budowy (w tym: budynków), oprócz systemów komunikacyjnych.

Wielkość obszaru, jaki ma obejmować plan miejscowy, nie została określona ustawowo. Zakres przedmiotowy planu nie musi obejmować obszaru całej gminy czy osiedla. Może ograniczać się do bardzo małego terenu, a nawet poszczególnych nieruchomości, jeżeli zachodzi konieczność pilnego uchwalania planu w celu osiągnięcia określonego efektu, wyznaczonego uzasadnioną polityką planistyczną gminy. Art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawiera katalog zagadnień, jakie ma zawierać plan miejscowy. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymogi muszą być uwzględnione

w każdym planie, bez względu na warunki faktycznie panujące na obszarze objętym planem. Jeżeli plan w ogóle nie przewiduje zabudowy, to nie mogą być określone parametry dotyczące kształtowania zabudowy (vide: Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz pod redakcją prof.

Z. Niewiadomskiego, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, 2005; str. 154,254).

W konsekwencji niezamieszczenie wszystkich ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z faktem niezaistnienia okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń, nie będzie oznaczać naruszenia zasad sporządzenia planu i nie będzie skutkować nieważnością (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Jednym z wymogów uchwalenia planu jest sporządzenie go w załączniku graficznym na mapie w określonej skali. Art. 16 u.p.z.p. dopuszcza stosowanie map w sakli 1:5000 w przypadku planu miejscowego, sporządzonego "Wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu budowy".

Powyższe rozważania, dają podstawę, zdaniem Sądu, do stwierdzenia, że Rada Miasta Białegostoku uchwalając sporny plan miejscowy, w istocie dla fragmentów osiedla Dojlidy Górne, była uprawniona do określenia jego granic uwidocznionych w załączniku graficznym.

Granice tak uchwalonego planu odpowiadają uchwale intencyjnej

o nr [...] Rady Miejskiej Białegostoku z dnia [...].09.2011 r., a przede wszystkim załącznikowi graficznemu, będącemu integralną częścią tej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia

[...].12.2012 r. [...] oddalił skargę na tę uchwałę, zaskarżoną przez M. J.

Zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Główny powód niezadowolenia Skarżącej polegał na tym, że jej nieruchomość o nr [...] będąca przed uchwaleniem planu działką rolniczą, nie została przeznaczona w spornym planie pod zabudowę mieszkaniową bądź usługową.

W ocenie Sądu, brak uchwalenia w planie miejscowym, przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę nie stanowiło bezprawnego ograniczenia prawa własności Skarżącej w świetle art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Skoro działka Skarżącej, przed uchwaleniem planu, nie miała przeznaczenia budowlanego, to uprawnienia Skarżącej, po uchwaleniu planu zostały zachowane.

O naruszeniu interesu prawnego Skarżącej możnaby mówić wówczas, gdyby sytuacja była odwrotna, tj. gdyby uchwalenie planu spowodowało zmianę przeznaczenia działki z budowlanej na tereny zielone, czyli mniej korzystnie dla właściciela. Taka zmiana jednak nie zaistniała.

Organ w sposób wyczerpujący i szczegółowy wyjaśnił swoje stanowisko

w kwestii możliwości zakwalifikowania działki Skarżącej jako budowlanej.

Nadrzędnym celem uchwalenia planu było zachowanie systemu przyrodniczego miasta, wynikającego z opracowania ekofizjograficznego

z [...].06.2012 r. (stanowiącego załącznik do planu) oraz zachowanie zgodności uchwalonego planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Białegostoku (uchwała nr [...] z dnia [...].08.2008 r. Rady Miasta Białegostoku). Teren działki Skarżącej wchodzi w skład systemu korytarzy ekologicznych, podlegających wyłączeniu spod zabudowy. Jest to teren podmokły, zakrzewiony, graniczący (przez drogę) z dużym zbiornikiem wodnym. Pomimo tego, że działki sąsiednie są zabudowane, działka Skarżącej nie posiada odpowiednich warunków pod zabudowę.

Przedłożony, na rozprawie, przez pełnomocników organu fragment fotomapy z 2011 r. przekonuje o zasadności stanowiska organu.

Uchwalając plan miejscowy Rada Miasta musiała brać pod uwagę nie tylko interesy właścicielskie, ale nade wszystko realizować politykę przestrzenną, obwarowaną różnymi przepisami, w tym przypadku – przepisami ochrony środowiska (art. 1 ust. 1 pkt 9 i pkt 3 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Te, z kolei założenia, zostały zawarte w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Białegostoku. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchwalenie planu następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Niezachowanie tej reguły powoduje nieważność planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem, ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium (vide: wyroki NSA

z dn. 14.06.2007 r. – sygn.. akt II OSK 359/07, z dn. 16.11.2010 r. – sygn.. akt

II SOK 1904/10).

Sąd nie podziela zarzutu Skarżącej, iż sporny plan, w części terenu obejmującego działkę nr [...] jest niezgodny ze studium, ponieważ część działki powinna znajdować się poza terenem oznaczonym graficznie literami 4.3ZP.

Przeczy temu stwierdzeniu zarówno fragment fotomapy, jak i powiększony fragment studium (złożony na rozprawie), z których wynika że działka Skarżącej,

w całości znajduje się w granicach uchwalonego planu.

Mając na uwadze bezwzględny obowiązek organu planistycznego związania ustaleniami studium (art. 9 i 20 u.p.z.p.), to za priorytetowy argument należało uznać niemożliwość dowolnego przesuwania linii rozgraniczeniowych terenu przez Radę Miasta przy uchwalaniu planu. Studium, w takim kształcie, w jakim służyło za podstawę uchwalenia spornego planu, nie zostało podważone.

Odnośnie zarzutów dotyczących zgodności zapisów planu z opracowaniem ekofizjogrficznym podnieść należy, że zgodność taka nie jest wymagana przepisami prawa. Jak stanowi przepis art. 72 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzoną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Opracowanie ekofizjograficzne jest zatem dokumentem o charakterze analityczno – instrukcyjnym, sporządzanym na potrzeby przygotowania aktów planistycznych – studium uwarunkowań, czy planu zagospodarowania przestrzennego, podejmowanych w formie uchwał organu stanowiącego gminy. Pełni jedynie funkcję informacyjną w przygotowaniu aktu planistycznego, nie może jednak zastępować tego aktu; nie może pełnić funkcji rozstrzygającej, przypisanej ustawowo aktom planowania; przestrzennego podejmowanym przez organ stanowiący gminy. Opracowanie ekofizjograficzne może wskazywać na różnorodne uwarunkowania przyrodnicze wykorzystania terenu; jednakże kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów

(w tym terenów wyłączonych spod zabudowy), a także obszarów oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, określa się – zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w studium (vide: wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 31 maja 2007 r., II SA/Bk 77/07, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 109).

Raz jeszcze należy podkreślić, że istota prawa własności Skarżącej nie została naruszona zaskarżoną uchwałą, skoro nie zmieniła ona przeznaczenia nieruchomości. Jak słusznie zauważa organ (w odpowiedzi na skargę) Skarżąca może rozporządzać nieruchomością i z niej korzystać w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu, który zasadniczo nie zmienił jej przeznaczenia.

W ocenie Sądu, nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego Skarżącej.

Z powyższym wiąże się niezasadność zarzutu skargi o braku zapewnienia,

w zapisach planu, wykupu nieruchomości przez gminę za odpowiednim odszkodowaniem. Z treści planu nie wynika, by nieruchomość Skarżącej została przeznaczona na cele publiczne. Pojęcie "zieleni urządzonej" (§ 2 ust. 1 pkt 11 uchwały) nie ogranicza się tylko do publicznych parków, lecz stanowi element do indywidualnego zagospodarowania terenu (sady, ogrody, rekreacja, wypoczynek itp.).

Końcowo należy podkreślić, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych, przez organy gminy, rozwiązań planistycznych (vide wyroki NSA: z dnia 1.12.2010 r. – sygn.. akt II OSK 1947/10; z dnia 23.06.2010 r. – sygn.. akt II OSK 834/10), lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania praz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wobec nie potwierdzenie zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.