Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1909/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 art. 20 ust. 1 art. 17 pkt 5, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 79; art. 81
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. C. i A. C. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. - oddala skargę -


UZASADNIENIE

M. C. i A. C. reprezentowani przez pełnomocnika złożyli skargę na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1. art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W., przyjętego uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. oraz w konsekwencji przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z ustaleniami studium;

2. art. 15 ust. 2 pkt 12) u.p.z.p., poprzez ustalenie opłat planistycznych dla nieruchomości objętych planem według stawki "0 %";

3. art. 10 ust. ust 1 pkt. 1), 2) i 8) u.p.z.p., poprzez sporządzenie ww. studium oraz przyjęcie uchwały z pominięciem stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości objętych uchwałą, w tym uzbrojenia terenu nieruchomości skarżących, a także nieprawidłowe i niezgodne ze stanem prawnym ustalenie w treści uchwały, iż nieruchomość skarżących stanowiła miejski teren zielony (park gminny);

4. art. 79 i art. 81 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących na miejskie tereny zielone (park miejski) oraz wprowadzenie obowiązku zadrzewień tej nieruchomości, bez uzyskania zgody skarżących jako właścicieli nieruchomości;

5. art. 17 pkt 5) u.p.z.p., poprzez niesporządzenie w toku postępowania planistycznego prognozy skutków finansowych wprowadzenia planu przez Prezydenta W., i przyjęcie uchwały bez przedstawienia prognozy organowi i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2, § 1 ust. 3, § 4 ust. 2, § 7 ust. 3 pkt 1), § 8 i § 20 ust. 12 i 13 uchwały oraz załącznika nr 1 do tej uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów reprezentacji przez radcę prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, iż zgodnie z § 1 ust. 2 i 3 uchwały oraz załącznikiem Nr 1 do uchwały, nieruchomość skarżących położona jest w całości na obszarze "[...]", przy czym część nieruchomości znajduje się na terenie [...], a część - na terenie [...], co uzasadnia interes prawny skarżących w zakresie zaskarżenia uchwały, jako rażąco naruszającej ogólnie obowiązujące przepisy prawa, a jednocześnie wywierającej bezpośredni wpływ na treść i sposób wykonywania prawa własności przez skarżących.

Zdaniem pełnomocnika wbrew przepisowi art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwała w zakresie obszaru obejmującego m in. nieruchomość skarżących jest sprzeczna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętego uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. (z uwzględnieniem zmian wprowadzonych uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r.). Postanowienia studium zaliczały obszar nieruchomości do terenów określonych jako "[...]", tj. "Tereny zieleni urządzonej -PBC 90%", dla których, zgodnie z pkt XIII lit. A ust. 1 studium, minimalna powierzchnia biologicznie czynna (PBC) została określona na 90 % powierzchni terenu. W § 4 ust. 2 oraz w § 20 ust. 12 i 13 uchwały, minimalna powierzchnia biologicznie czynna została natomiast określona na 95% powierzchni terenu. Uchwała zatem ustanawia dalej idące ograniczenie w korzystaniu z terenów [...] i [...], niż przewidywało to studium.

Ponadto pełnomocnik podniósł, iż w zakresie dopuszczalności lokalizowania zabudowy na obszarze nieruchomości, postanowienia pkt XIII lit. A ust. 5 studium wraz z rysunkiem studium nr 28 nie wyłączały dopuszczalności zabudowy obszaru nieruchomości. Natomiast § 4 ust. 2 i § 20 ust. 12 i 13 uchwały wprowadzają wprost zakaz ,,lokalizowania zabudowy", a zatem wprowadzają w stosunku do studium istotnie dalej idące ograniczenia możliwości, zagospodarowania nieruchomości. Ponadto, z pkt XV lit. A ust. 1.2, oraz pkt XII lit. A ust. 2 studium wynika, iż na obszarze nieruchomości, co do zasady dopuszcza się możliwość zabudowy,

z zachowaniem ograniczeń wynikających ze specyfiki obszarów korytarzy wymiany powietrza. W pkt XV studium dla terenów "zieleni urządzonej" ([...]) wprost dopuszcza się "realizację nowej zabudowy, związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej, przeznaczonej m.in. na funkcję usługową (kawiarnie, cukiernie), gospodarczą (oranżerie, cieplarnie)", co stoi w wyraźnej sprzeczności

z ww. postanowieniami uchwały.

Postanowienia § 7 ust. 3 pkt 1 i § 20 ust. 12 i 13 uchwały wprowadzają też -sprzecznie z pkt XII lit. A ust. 2 studium - ograniczenie wznoszenia ogrodzeń wewnętrznych terenów zieleni, za wyjątkiem ogrodzenia całego obszaru terenów ,parku", co potwierdza podnoszony zarzut, iż uchwała wyłącza możliwość lokalizowania zabudowy co do zasady, zaś studium co do zasady dopuszcza lokalizowanie nowej zabudowy, w tym obiektów małej architektury oraz ogrodzeń.

Ponadto w skardze wskazano na postanowienia § 4 ust. 2 pkt 1) uchwały, określające przeznaczenie terenów "zieleni urządzonej" ("[...]") na zieleń urządzoną oraz zieleń parkową, jako niezgodne ze studium. Studium posługuje się jedynie kategorią "zieleni urządzonej" ("[...]"), określając warunki kształtowania zagospodarowania takich terenów w pkt XV ust. 2 studium. Wprowadzony uchwałą plan posługuje się zatem niezdefiniowanym pojęciem ,,zieleni parkowej", ustalając specyficzne dla tego obszaru warunki zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzenie do planu zagospodarowania przestrzennego kategorii terenów innych, niż określone w studium, świadczy o braku zgodności studium z uchwalonym planem. W szczególnie rażącej sprzeczności ze studium należy uznać zapisy § 4 ust. 2 i § 20 ust. 12 i 13 uchwały, wprowadzające wymóg zachowania wyższego wskaźnika PBC, niż najwyższego wskaźnika PBC, określonego w studium. Rozpoczęcie prac nad niezgodnym ze studium projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło zatem naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., i w konsekwencji przyjęcie takiego projektu przez Radę W. zostało dokonane z naruszeniem postanowień art. 20 ust. 1 u.p.z.p, W świetle powyższego trzeba też uznać, iż preambuła uchwały, w której zapisano, iż uchwałę podjęto "stwierdzając zgodność z ustaleniami studium", obarczona jest wadą polegającą na niezgodności treści uchwały ze stanem faktycznym. Przemawia to dodatkowo za żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały.

Pełnomocnik skarżących podniósł, iż przyjęcie przez organ, w §17 uchwały, iż opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości na terenach objętych planem określona będzie na podstawie stawki procentowej stanowiącej 0% stanowi to rażące naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt. 12) u.p.z.p. w zakresie, w jakim miejscowy plan zagospodarowania musi określać wysokość stawki procentowej. Ustalenie stawki procentowej w wysokości "0%" prowadzi w istocie do obejścia przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez faktyczne zwolnienie właścicieli nieruchomości, których wartość uległa zwiększeniu, z powodu uchwalenia planu miejscowego, z obowiązku zapłaty opłaty planistycznej, co w konsekwencji powoduje uszczuplenie dochodów własnych gminy. W przypadku, w którym organ ustaliłby, iż na całym obszarze objętym planem miejscowym nie ma nieruchomości, której wartość uległaby zwiększeniu, to po pierwsze takie ustalenie, powinno zostać zawarte w uchwale (a w pierwszej kolejności w analizie finansowej, o której mowa w art. 17 pkt 5) u.p.z.p.), a po drugie należałoby w drodze odrębnego postanowienia uchwały odstąpić od ustalania stawki procentowej, z uwagi na bezprzedmiotowość takiego zapisu. Tylko takie rozwiązanie może w świetle przepisów u.p.z.p. zostać uznane za prawidłowe.

W skardze podniesiono również, iż w innych postępowaniach administracyjnych Prezydent W. powoływał się uchwałę nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1988 r. jako podstawę ustanowienia min. na obszarze nieruchomości parku miejskiego, a w chwili podjęcia tej uchwały, miejskie Rady Narodowe nie posiadały kompetencji do ustanawiania terenów podlegających ochronie na podstawie obowiązującej wówczas ustawy o ochronie przyrody. Uchwała z 9 listopada 1988 r. stanowiła jedynie o nadaniu nazwy terenowi wskazanemu w uchwale i zakreślała granice terenu "parku" odmiennie, niż postanowienia §8 uchwały wprowadzające dodatkową linię graniczną wzdłuż ul. [...]. Taka faktyczna zmiana granic terenu określanego jako "[...]" spowodowała objęcie terenem parku również wschodniej części nieruchomości. Wprowadzenie na podstawie § 8 ust. 2, ust. 4 - 7 oraz § 10 uchwały nowych ograniczeń w korzystaniu z terenu nieruchomości, spowodowało zmianę statusu prawnego nieruchomości, poprzez ustanowienie jej obszaru parkiem gminnym, poddanym ochronie przyrody zgodnie z art. 81 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W skardze wskazano, że zarówno studium, jak i uchwała, nie mogą wprowadzać rozwiązań wprost sprzecznych z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Jako niezgodną z powyższym należy zatem uznać Uchwałę w zakresie

§ 20 ust. 12, ustalającej "docelową likwidację" istniejących budynków przy

ul. [...]. Ponadto, niezgodność uchwały z istniejącym stanem zagospodarowania zachodzi także w zakresie § 20 ust. 12 oraz 13 uchwały, które uniemożliwiają na obszarach [...] i [...] lokalizację urządzeń budowlanych powiązanych z istniejącą infrastrukturą techniczną, w tym w szczególności linii energetycznej 110kV, przechodzącej przez teren ich nieruchomości.

W skardze podniesiono również zarzut naruszenia art. 81 i art. 79 ustawy

o ochronie przyrody, ponieważ Rada W., ani żaden inny organ samorządu gminnego nie uzyskały zgody skarżących na ustanowienie parku gminnego bądź zakładania zadrzewień na ich nieruchomości. W konsekwencji czego należy uznać, postanowienia § 4 ust. 2, § 8 i § 10 uchwały zostały podjęte z naruszeniem ww. przepisów ustawowych.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia procedury uchwalenia planu miejscowego poprzez niesporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu, tj. naruszenie art. 17 ust. 5) u.p.z.p. w związku z powstaniem po stronie skarżących wskutek wejścia w życie uchwały roszczeń określonych w art. 36 ust.1 -3 u.p.z.p.

Zdaniem pełnomocnika skarżących naruszenie przepisów proceduralnych powoduje z mocy samego prawa nieważność uchwały wprowadzającej miejscowy plan zagospodarowania.

Pełnomocnik Rady W. w odpowiedzi na skargę podniosła, że zarzut naruszeń ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie przyrody są chybione i nie znajdują oparcia faktyczno-prawnego. Zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu prawa materialnego, a wyłania się jedynie z przepisów proceduralnych. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności miejscowego planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu gminy. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy wymaga jedynie dokonania czynności stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, jako warunku niezbędnego do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest czynnością towarzyszącą i zarzut braku odrębnej uchwały w tym względzie nie znajduje oparcia prawnego.

Zdaniem pełnomocnika organu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art.15 ust. 2 pkt 12 ustawy poprzez wskazanie w zaskarżonym planie zerowej stawki procentowej na podstawie której określa się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też art. 17 pkt 5 dot. prognozy skutków finansowych uchwalenia planu z uwzględnieniem art. 36 ustawy. Bowiem wymóg ustalenia stawki opłaty w wysokości 0% nie odnosi się do przypadku, w którym wskutek zachowania w nowym bądź zmienionym planie miejscowym dotychczasowych funkcji terenu wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, gdyż takie sytuacje nie są objęte dyspozycją art.36 ust. 4 ustawy, a renta planistyczna w tych przypadkach z braku ustawowych przesłanek nie może być pobrana. Opłata planistyczna należy się gminie nie z tytułu zbycia nieruchomości, lecz jedynie zbycia takiej nieruchomości, której wartość wskutek korzystniejszego określenia w planie jej przeznaczenia wzrasta.

Z tych względów rada gminy może w planie miejscowym wskazać te tereny, na których ze względu na zachowanie dotychczasowych funkcji wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu nie nastąpił, a tym samym stawka procentowa opłaty z założenia nie może być ustalona i nie jest ustalona. Taki przypadek występuje w odniesieniu do [...].

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 17 ust. 5 ustawy pełnomocnik Rady W. wskazała, że do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] została sporządzona ,,Prognoza skutków finansowych" przez rzeczoznawcę majątkowego A. K.. Ponadto w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały zostały przedstawione podstawowe wnioski z prognozy finansowej uchwalenia planu.

Zdaniem pełnomocnika organu nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 10 ust. 1, 2, 8 ustawy. Postanowienia studium wyznaczają z zasady ogólnie kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera jedynie diagnozę zagospodarowania przestrzennego, natomiast ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym. Studium zalicza obszar nieruchomości skarżących do terenów określonych jako ,,ZP1-tereny zieleni urządzonej", na których ustala się zachowanie min. 90 % powierzchni biologicznie czynnej. Zatem ustalenie w planie ,,minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenu" w wysokości 95 % jest zgodne z istniejącym sposobem zagospodarowania terenu i spełnia warunek przewidywany w studium (min. 90 % powierzchni terenu jako biologicznie czynnej). Pełnomocnik wskazał, że na terenach [...] oraz [...] na rysunku planu zostały wyznaczone strefy lokalizacji pawilonów parkowych, a w § 10 ust. 8 tekstu planu zostały określone zasady dotyczące ich lokalizowania i kształtowania. W związku z czym tereny [...], zgodnie z zapisami planu, nie są terenami wyłączonymi spod zabudowy. W planie dopuszcza się lokalizowanie ogrodzeń wyznaczających zasięg terenu stanowiącego park oraz zakazuje się lokalizowania ogrodzeń wewnętrznych na terenie parku, za wyjątkiem ogrodzeń niskich, których wysokość nie powinna przekraczać 40 cm od poziomu terenu. Pełnomocnik podkreślił, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do przyszłych działań inwestycyjnych, a nie do obecnego funkcjonowania istniejących obiektów.

Pełnomocnik organu podniosła, iż trudno podzielić pogląd, że uchwałodawca ustalając plan miejscowy naruszył przepis art. 79 i 81 ustawy o ochronie przyrody, a przywołane przepisy nie mogą wywoływać pozytywnych uprawnień dla skarżącego, bowiem W. jest obszarem o zwartej zabudowie. Teren ten od dziesiątków lat stanowi system terenów zieleni miejskich i jest integralną częścią założenia parkowego [...]. [...] stanowi ważny element klina napowietrzającego centrum W., zapewniając swobodny przepływ powietrza ze S. przy wiatrach południowo-zachodnich. Stosownie do ustaleń miejscowego planu cały obszar przeznaczony jest pod teren zieleni urządzonej – tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, legalizujący dotychczasowy charakter, a zatem posadowienie dodatkowej zieleni nie mieści się w dyspozycji przywoływanych przepisów ustawy o ochronie przyrody. Na gminie, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody, ciąży obowiązek zakładania i utrzymywania w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewiania. Teren nieruchomości skarżących jest obecnie zagospodarowany jako zadrzewiony teren zieleni, co zostało potwierdzone poprzez wykonanie inwentaryzacji urbanistycznej oraz opracowania ekofizjologicznego do planu miejscowego.

Zarówno studium, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Pola Mokotowskiego przewidywały dla obszarów [...] zachowanie i ochronę istniejącego unikalnego charakteru. Ze względu na to, że tereny otaczające obszar planu charakteryzują się gęstą miejską i śródmiejską zabudową (Centrum Miasta) ważne jest zachowanie na obszarze [...] terenów zieleni oraz obszarów wypoczynkowych, rekreacyjnych i sportowych służących mieszkańcom miasta, przy tym konieczne jest również powstrzymywanie działań zmierzających do zabudowywania terenów zieleni i uwzględnienia bardzo istotnego klina napowietrzającego centrum W..

W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz podniósł, iż organ błędnie interpretuje art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym twierdząc, iż zgodność miejscowego planu ze studium ma charakter nieokreślony i ocenny, a sama zgodność może polegać na ,,niesprzeczności" ze studium. Wykładnia językowa ww. przepisu jasno wskazuje, że zgodność planu ze studium musi mieć charakter obiektywny, realnie istniejący. Natomiast przyjęcie przez organ interpretacji jakoby zgodność miejscowego planu ze studium podlegała wyłącznie uznaniu gminy, oznacza wyłączenie istotnej części procedury planistycznej spod kontroli sądowo-administracyjnej, z czym nie sposób jest się zgodzić.

Ponadto podtrzymał stanowisko odnośnie zarzutu dotyczącego określenia stawki procentowej opłaty planistycznej oraz dotyczących prognozy finansowej.

Ponadto pełnomocnik skarżących podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż dopuszczalność wznoszenia ,,ogrodzeń niskich" stanowi realizację założeń studium. Z treści studium nie można wywodzić jakichkolwiek ograniczeń w stawianiu ogrodzeń - przewiduje ono generalną możliwość lokalizowania ,,ogrodzeń" bez szczególnych ograniczeń czy wymogów w tym zakresie. Ponadto dla obszaru nieruchomości skarżących miejscowy plan przewiduje zakaz lokalizowania zabudowy, podczas gdy studium co do zasady nie wprowadzało takiego zakazu-określało jedynie ograniczenie funkcji i formy nowej zabudowy do architektury ogrodowej, urządzeń sportowych i rekreacyjnych oraz ogrodzeń. Pełnomocnik wskazał, iż dokonana przez pełnomocnika organu wykładnia przepisów art. 79 i 81 ustawy o ochronie przyrody jest błędna i wewnętrznie sprzeczna. Dokonywanie nasadzeń drzew nawet o charakterze uzupełniającym mieści się w zakresie normy prawnej art. 79 u.o.p. oraz w pojęciu,, zakładania zadrzewień". Natomiast przyjęcie argumentacji organu prowadziłoby do absurdalnego wniosku, iż na obszarze o zwartej zabudowie nie można lokalizować zadrzewień. Nie można również przyjąć argumentacji, iż zakładanie zadrzewień na obszarze zwartej zabudowy jest dopuszczalne bez zgody właściciela terenu, ponieważ tak daleko idąca ingerencja w treść prawa własności byłaby bowiem wprost sprzeczna z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c. Zdaniem pełnomocnika nie można założyć, że zakładanie terenów zieleni przez gminę może nastąpić na terenach prywatnych bez zgody lub wbrew woli właściciela gruntu, zwłaszcza że zakładanie terenów zieleni w miastach nie stanowi celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nie pozwala na wywłaszczenie właściciela celem realizacji takiego celu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ww. ustawy, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wskazane wymogi zostały spełnione. Skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem, które do organu wpłynęło w dniu 31 sierpnia 2009 r. Skarżący również zachowali 60 – dniowy termin, przewidziany w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do złożenia skargi do sądu administracyjnego, bowiem skarga do Biura Rady W. wpłynęła w dniu 28 października 2009r.

Sąd badając czy w świetle cyt. wyżej art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący posiadał legitymację procesową do wniesienia skargi, doszedł do przekonania, że skarżący uprawnieni byli do zakwestionowania przedmiotowej uchwały, gdyż są właścicielem działki nr ew.[...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. , objętej ustaleniami zaskarżonego planu

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, do zadań własnych gminy.

Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.

Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Jak się podkreśla w literaturze prawniczej studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę. W studium dokonuje się więc kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy. Studium nie ma, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005, s. 78 i n. Jak powyżej wskazano ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były zgodne ze studium. Wynika to z art. 9 ust. 4 w/w ustawy, zgodnie, z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych oraz z art. 20 ust. 1 ustawy, w myśl, którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium ( wyrok NSA z dnia 27 września 2007r. sygn. akt 1028/07, dostępny w internecie).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało uznać, iż wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżących zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) nie pozostaje w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r.

Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że działka skarżących nr ew. [...] z obrębu [...] położona jest na terenie który zarówno w planie jak i studium znajduje się w strefie śródmieścia funkcjonalnego na terenie zieleni urządzonej,

wchodzącej w skład Systemu Przyrodniczego W. (SPW) oraz korytarza wymiany powietrza. W studium teren ten oznaczony został symbolem [...] – jako teren zieleni urządzonej dla którego w pkt XIII. " Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy" lit. A pkt 1 ustalono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej (PBC) w wysokości 90 %. Takie samo ustalenie znajduje się w w pkt XII ust.2 studium, w którym przyjęto, że dla terenów zieleni urządzonej – [...] – zachowanie min. 90 % powierzchni biologicznie czynnej. Według ogólnych ustaleń planu działka skarżących położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] i zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały powierzchnia zajęta pod funkcje usługowe nie może przekraczać 5% powierzchni terenu. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że w przypadku wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej zachodzi niezgodność pomiędzy studium a planem. Trzeba mieć na uwadze, że wskaźnik ten w studium został określony jako wskaźnik minimalny, a zatem Rada mogła w ustaleniach planu wskaźnik ten podwyższyć chociażby ze względu na ochronę tych terenów, które zgodnie ze studium i planem przeznaczono pod zieleń urządzoną.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi co do niezgodności ustaleń planu zawartych w studium odnośnie dopuszczalności zabudowy na nieruchomości skarżących. W studium w pkt III lit. A pkt 5 wskazano tereny wyłączone spod zabudowy, przy czym jednocześnie podano, że wyłącznie to nie obejmuje terenów położonych w śródmiejskiej strefie funkcjonalnej oraz wyznaczonych miejsc. Wbrew twierdzeniu skarżących, teren oznaczony w planie [...] nie jest wyłączony spod zabudowy, bo jak wynika z treści § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały dopuszczalna jest zabudowa w formie pawilonów parkowych, a zasady dotyczące ich lokalizacji i kształtowania formy architektonicznej określa § 10 ust. 8 uchwały. Pokreślenia wymaga, iż te ustalenia planu znajdują również umocowanie w pkt XII. studium "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów" ust. 2. "Struktura funkcjonalna – przeznaczenie terenów", w którym dla [...]- terenów zieleni urządzonej przyjęto m.in. " modernizację istniejącej i realizację nowej zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej, przeznaczonej m.in. na funkcję usługową ( kawiarnie, cukiernie), gospodarczą

( oranżerie, cieplarnie).

Według szczegółowych ustaleń planu sporna działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] i [...] i zgodnie z ustaleniami dla tych terenów określonych w § 12 ust. 12 i 13 uchwały, wprowadzono na tych terenach zakaz lokalizowania zabudowy i obiektów kubaturowych. To jednak unormowania te nie stanowią o bezwzględnym zakazie zabudowy, co byłoby sprzeczne ze studium. Na tych terenach ustalenia przewidują bowiem pawilony parkowe, które mogą być realizowane w strefach wskazanych na rysunku planu, stosownie do ustaleń zawartych ww. 10 ust. 8.

Trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca wprowadzając wymóg zgodności postanowień planu z ustaleniami studium, zakres wymogów pozostawił uznaniu rady gminy. Stopień związania ustaleniami studium będzie zależał od sposobu ich sformułowania. Mogą one być mniej lub bardziej szczegółowe, w zależności od regulowanej materii. Na pewno nie mogą być one przenoszone wprost do zapisów planu ( por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2009r. sygn. akt II OSK 347/09, dostępny w internecie).

Wymaga podkreślenia, iż z treści cytowanego powyżej pkt XIII lit. A ust.5 studium wynika, że teren położone w strefie śródmiejskiej nie są wyłączone spod zabudowy i zgodnie z tym zapisem szczegółowe ustalenia studium określają jaka zabudowa jest dopuszczalna na terenach oznaczonych [...], a zatem nie można uznać, iż ustalenia zawarte w § 4 ust. 2 i § 20 ust.12 i 13 zaskarżonej uchwale pozostają w sprzeczności ze studium.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut sprzeczności ustaleń zawartych w § 7 ust. 3 pkt 1 i § 20 ust. 12 i 13 zaskarżonej z pkt XII lit. A ust. 2 Studium odnoszących się do ogrodzeń. Ustalenia studium stanowią , że na terenach zieleni urządzonej – [...] dopuszcza się ogrodzenia. W ocenie Sądu zapis ten ma charakter ogólny, a więc Rada mogła, pozostając z nim w zgodzie, ustalić w § 7 uchwały szczegółowe zasady lokalizowania ogrodzeń na terenie objętym planem, w tym też dla terenów zieleni urządzonej (ust.3). Ustalenia dla terenów zieleni urządzonej dopuszczają lokalizowanie ogrodzeń, wyznaczających zasięg terenu stanowiącego park oraz zakazują lokalizowania ogrodzeń wewnętrznych na terenie parku, za wyjątkiem ogrodzeń niskich, nieprzekraczających wysokości 40 cm od poziomu terenu. Zatem przyjęte w planie zasady lokalizowania ogrodzeń nie można uznać za sprzeczne ze studium z uwagi na charakter bardzo ogólny zapisu studium odnoszącego się do ogrodzeń, tym samym nie można przyjąć, że przyjęte ustalenia w § 20 ust. 12 i 13 uchwały w tym przedmiocie nie mają tego przymiotu.

W kwestii zarzutu posługiwania się różnymi określeniami dla terenów oznaczonych symbolem [...], gdyż studium posługuje się – określeniem " zieleń urządzona, zaś plan – określeniem " zieleń urządzona oraz zieleń parkowa, należy zauważyć, iż zgodnie z załącznikiem nr 1 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587) na projekcie rysunku planu tereny zieleni urządzonej mają być oznaczone symbolem ZP, kolorem zielonym ( pkt 5.3). Tym samym symbolem w części tekstowej planu oznaczane są ustalenia dotyczące terenów zieleni urządzonej. Wprawdzie trafnie podniesiono w skardze, że w § 4 ust.1 pkt 2 uchwały poza określeniem zieleń urządzona pojawiło się określenie zieleń parkowa, które nie występuje w ustaleniach studium, to jednak umieszczenie dodatkowo tego pojęcia obok pojęcia podstawowego nie mogło mieć żadnego wpływu na zgodność ustaleń planu ze studium, albowiem zarówno ustalenia planu i studium odnoszą się wyłącznie do terenów zieleni urządzonej.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżących, że stwierdzenie zgodności projektu planu miejscowego ze studium zostało dokonane z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie podjęto odrębnej uchwały w tym przedmiocie. Wymaga podkreślenia, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż stwierdzenie zgodności może nastąpić zarówno w samej uchwale, w której jest uchwalany plan miejscowy, jeżeli stwierdzenie o takiej zgodności znajduje się w części wstępnej uchwały, jak również stwierdzenie takiej zgodności może nastąpić w odrębnej uchwale przed podjęciem samej uchwały dotyczącej planu miejscowego ( por. też wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., II OSK 1627/07, lex 470909). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, który powyższy pogląd podziela, skoro w zaskarżonej uchwale, w części stanowiącej podstawę prawną znalazł się zapis, że plany zgodny jest z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, to można przyjąć, iż zrealizowany został obowiązek wynikający z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust.2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w § 17 zaskarżonej uchwały opłaty planistycznej w wysokości stawki 0% należy podzielić stanowisko Rady, że w tym konkretnym przypadku ustalenie tej stawki na poziomie wyższym nie znajduje uzasadnienia, gdyż wskutek tego planu nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości.

W myśl art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie z kolei do art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stawka procentowa, służąca naliczeniu opłaty stanowi obligatoryjny element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należało więc rozważyć, czy Rada mogła ustalić zerową stawkę procentową.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że określenie zerowej stawki procentowej renty planistycznej czyniłoby bezprzedmiotowy zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ww. ustawy i oznaczałoby odgórne "zwolnienie pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia ustawowych przesłanek ( por. NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 410/05, LEX nr 196499; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., II OSK 325/06, LEX nr 266911; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., II OSK 1041/06, LEX nr 289039; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2007 r., II OSK 291/07, dostępny w internecie). Pogląd powyższy skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, gdyż skoro gmina obowiązana jest do dbania o dochody, to nie może rezygnować z możliwości ich przysparzania ustalając stawkę opłaty zero. Jednakże trzeba mieć na uwadze, że opłata planistyczna przysługuje gminie nie z tytułu samego zbycia nieruchomości, ale tylko wtedy gdy dochodzi do zbycia nieruchomości, której wartość wskutek wzrosła wskutek zmiany jej dotychczasowego przeznaczenia na inne bardziej korzystne. Zatem więc, jeżeli w wyniku dokonanej analizy sposobu wykorzystania poszczególnych nieruchomości objętych projektem planu przed jego uchwaleniem i po przyszłym jego uchwaleniu zostanie ustalone, iż w stosunku do żadnej z nieruchomości objętych planem nie nastąpi wzrost wartości wskutek uchwalenia planu, wówczas ustalenie stawki opłaty planistycznej dla takiego terenu nie znajduje uzasadnienia ze względu na jej bezprzedmiotowość. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gliwicach w wyroku z dnia 22 listopada 2007r. sygn. II SA/GL 379/09, niepublikowany).

Ze znajdującej się w aktach sprawy "Prognozy skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" z 2007 roku autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. K. oraz eksperta ds. planowania przestrzennego mgr inż. J. B. wynika, że zerową stawkę opłaty planistycznej ustalono z tego względu, że właścicielem terenów objętych ewentualną opłatą jest Miasto W. oraz Skarb Państwa i dlatego nie ma wskazań do jej naliczenia. Pełnomocnik Rady w odpowiedzi na skargę podniósł, iż cały obszar objęty planem jest przeznaczony pod teren zieleni urządzonej – tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, legalizujący dotychczasowy charakter. W tych warunkach zarzut skargi nie mógł być uznany za słuszny.

Zarzut skargi odnośnie nieuwzględnienia dotychczasowego sposobu zagospodarowania i uzbrojenia terenu, w tym podziemnych linii energetycznych, nie znajduje uzasadnienia w świetle ustaleń planu. W § 15 zaskarżonej uchwały znajdują się ustalenia określające zasady przebudowy ( modernizacji ) rozbudowy lub budowy systemów infrastruktury technicznej, zaś w § 20 ust. 12 dotyczącym ustaleń dla obszaru [...] znajduje się zapis - zakazujący adaptację, rozbudowę i przebudowę istniejących budynków przy ul. [...] oraz dopuszczający ich remont. Docelowo według ustaleń planu budynki te mają ulec likwidacji, a teren zagospodarowany jako teren zieleni urządzonej. Natomiast w zgodnie § 16 ust. 1 uchwały dotychczasowy użytkowania terenów przewidziany jest do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie.

Nietrafny jest zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 79 i 81 ustawy

z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( jedn. tekst z 2009 r. Dz. U. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), gdyż wbrew stanowisku skarżących nie była wymagana ich

zgoda na założenie parków gminnych lub wprowadzenia zadrzewień na nieruchomości, stanowiącej ich własność. Otóż, jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, W. jest obszarem o zwartej zabudowie i w takim przypadku

zgoda właściciela nie jest wymagana. Jak podniósł pełnomocnik Rady działka skarżących obecnie jest zagospodarowana jako zadrzewiony teren zieleni, plan przewiduje ochronę istniejących zadrzewień i terenów zieleni, a także obowiązek utrzymywania ich w należytym stanie, poprzez uzupełnianie istniejących zadrzewień.

W ocenie Sądu zaskarżonej uchwale nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego jak też przepisów regulujących procedurę uchwalenia planu.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.