Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 699/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 24 par. 1 pkt 1, art. 25 par. 1 pkt 1, art. 77 par. 1, art. 79 par 1 i par. 2, art. 80, art. 89 par. 1 i par. 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 232 ust. 3, art. 545 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg T. S. i Z.S. oraz A. R.-J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz: a) skarżącej A.R.-J. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; b) skarżących T. S. i Z.S. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) – powoływanej dalej jako: "p.w." - wz. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) - uchyliło decyzję Wójta Gminy B z [...] r., nr [...], w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie w części orzekającej o terminie wykonania obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na nieruchomości (pkt 2 decyzji organu I instancji) i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, natomiast w pozostały zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, w ww. decyzją organ I instancji nakazał A.R. - właścicielce działki nr ewid. 6/2, położonej w miejscowości P., obręb P., przywrócenie stanu poprzedniego na tej nieruchomości przez wykonanie rowu odbierającego wody opadowe i roztopowe o następujących parametrach:

– lokalizacja: za wylotem przepustu zlokalizowanego pod drogą, znajdującą się na działce o numerze ewidencyjnym 2;

– kształt rowu: opływowy lub trapezowy;

– długość: 6 m;

– szerokość: 2 m, przy czym szerokość dna rowu nie mniej niż 0,5 m;

– głębokość: od strony południowej dno rowu powinno być usytuowane nie wyżej niż dno wylotu przepustu;

– pochylenie podłużne dna rowu: nie mniejsze niż 0,5% w kierunku północnym.

Organ I instancji wskazał, że wykonanie nakazu winno nastąpić do 31 września 2020 r.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji A.R. zarzuciła naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli. Strona wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części tj. w zakresie pkt 2 mówiącym o terminie wykonania prac (do 31 września 2020 r.) i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, gdyż brak jest podstawy prawnej do określania w decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. terminu wykonania obowiązku.

Następnie organ II instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie istotne jest czy na działce należącej do A. R.-J. nastąpiła zmiana mogąca szkodliwie oddziaływać na działki 2, 6/2, 265/1, 265/2, 79 oraz 78/1 położonych w miejscowości P.

Kolegium wyjaśniło, że z treści art. 29 p.w. wynika, że przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych winno wykazać bezspornie łączne spełnienie trzech przesłanek:

– wystąpienie zmiany stanu wody na gruncie;

– spowodowanie tej zmiany przez właściciela gruntu;

– istnienie szkodliwego wpływu tej zmiany na grunty sąsiednie.

Jeżeli w wyniku poczynionych przez organ ustaleń, okaże się, że wskazane powyżej przesłanki zostały w sprawie spełnione, wówczas organ może zastosować względem właściciela sankcje wynikające z art. 29 p.w., tj. wydać decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W przypadku natomiast ustalenia przez organ, że nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 1 p.w., organ winien wydać decyzję odmawiającą.

Odwołując się do piśmiennictwa organ II instancji wyjaśnił, że zmianą stanu wody na gruncie jest każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Niedozwolona zmiana może polegać na zmianie kierunku wód opadowych i kierunku odpływu wód ze źródeł, ale dotyczy to tylko sytuacji, gdy będzie ona wywoływać szkodę na gruntach sąsiednich. Nadto, zakaz obejmuje także odprowadzanie wód i ścieków na grunty sąsiednie, bez względu na to, czy odprowadzanie to będzie stanowić źródło szkody. Zakaz ten ma charakter bezwzględny, wyłączający oddziaływanie na grunty sąsiednie przez odprowadzanie wody i ścieków poza obszar własnej nieruchomości. Zakaz ten wynika z ogólnej zasady polegającej na wykonywaniu prawa bez uszczerbku dla innych osób. Ustawa wymaga, aby właściciel gruntu miał pełną kontrolę nad szkodliwymi zdarzeniami zachodzącymi na jego gruncie, niezależnie od tego, czy będą one następstwem przypadku, czy też działań osób trzecich, stanowiących przyczynę szkody na gruntach sąsiednich, zatem z art. 29 p.w. wynika, że ustawodawca rozszerzył katalog obowiązków właściciela nieruchomości w sferze stanu wód, wychodząc poza zakres obowiązków uregulowanych w prawie cywilnym. Zmiany stanu wód spowodowane przez właściciela nieruchomości, które pociągają za sobą szkodliwe skutki dla sąsiednich nieruchomości, zostały powiązane z sankcją nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom - sankcje te stosuje wójt (burmistrz, prezydent) wydając decyzję administracyjną. Podkreślenia wymaga to, że przepisy ustawy prawo wodne regulujące odpowiedzialność za szkody nie wyłączają odpowiedzialności opartej na przepisach kodeksu cywilnego. Należy też zwrócić uwagę na fakt, że w postępowaniu administracyjnym może być tylko rozpoznane żądanie przywrócenia stanu poprzedniego lub żądanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - przepis art. 29 ust. 3 p.w. nie może być bowiem interpretowany rozszerzająco. Zatem w przypadku, gdy roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przybiera inną postać niż żądanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, to takie roszczenie powinno być dochodzone w postępowaniu sądowym.

Kolegium podkreśliło, że problematyka zmiany stosunków wodnych była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W orzecznictwie zwrócono uwagę na to, że spowodowanie przez właściciela działki zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. to takie działanie właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany przykładowo z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi, a co za tym idzie aby nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom musi zostać wykazane, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego zmiana stanu wody może polegać na, zmianie kierunku wód opadowych i kierunku odpływu wód ze źródeł (zawsze jednak powinna dotyczyć sytuacji, gdy będzie wywoływać szkodę na gruntach sąsiednich, ponieważ właściciel może dokonywać na swoim gruncie różnego rodzaju zmiany lecz nie każde jego działanie prowadzić będzie do zmiany stosunków wodnych, a co więcej sam fakt dokonania zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w.).

W ślad za orzecznictwem organ odwoławczy podkreślił, że dla zastosowania art. 29 p.w. niezbędne jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to kto jest sprawcą i na czym polega zmiana stanu wody, wreszcie czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Do zastosowania art. 29 p.w. konieczne jest uprzednie ustalenie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, doszło w wyniku działań właściciela gruntu przykładowo poprzez nadsypanie ziemi czy spowodowanie niedrożności studzienek, a ustalenia w tym zakresie (że doszło do zmiany stanu wód gruntowych ze szkodą dla działki sąsiedniej, jak również ustalenie że do takich zmian nie doszło) wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego, które powinno uwzględniać wymagania art. 7, art. 77, art. 78, art. 79 i art. 80 k.p.a. Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny może spowodować podstawę oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i podjęcia rozstrzygnięcia. Przepis art. 29 p.w. wymaga ustalenia związku przyczynowego pomiędzy powstałą szkodą (jakichkolwiek rozmiarów i wartości), a zmianą stosunków wodnych na gruncie.

Kolegium podkreśliło także, że przez przywrócenie stanu poprzedniego rozumie się wykonanie prac ziemnych, które wprawdzie nie mają na celu dokładnego odwzorowania stanu jaki istniał na danej nieruchomości w okresie przed dokonaniem naruszenia stosunków wodnych, lecz wystarczających by te naruszone stosunki wodne przywrócić i nie dopuścić do powstawania szkód na gruntach sąsiednich w przyszłości.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W związku z tym, została zgromadzona szczegółowa dokumentacja w tym opinia biegłego w dziedzinie hydrogeologii i geologa inżyniera. W ocenie Kolegium stosownie do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonał analizy i oceny dowodów.

Zdaniem organu II instancji przeprowadzone postępowanie i zabrany materiał dowodowy wykazały, że działania (likwidacja cieku wodnego) właściciela działki nr 6/2 w Paprotni spowodowały zmiany stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziałują na działki sąsiednie o czym mowa w przepisie art. 29 ust. 1-3 pw. W ocenie Kolegium podejmowane przez organ I instancji czynności w postaci wizji lokalnej, opinii biegłego w pełni doprowadziły do wyjaśnienia przedmiotowych okoliczności w sposób wyczerpujący co skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji Burmistrza A. Realizacja zasady prawdy oraz płynącego z niej obowiązku wyjaśnienia z urzędu w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, sprowadza się do podejmowania szeregu czynności, które powinny doprowadzić do pełnego wyjaśnienia sprawy i stać się potem podstawą wydania decyzji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli T. S. i Z.S. (sygn. akt II SA/Łd 699/20) oraz A. R.-J. (sygn. akt II SA/Łd 720/20).

T. S. i Z. S. zaskarżyli decyzję organu II instancji w części orzekającej o uchyleniu pkt 2 decyzji organu I instancji w przedmiocie terminu wykonania obowiązków i umarzającej postępowanie organu I instancji w tym zakresie (pkt 1 zaskarżonej decyzji). Skarżący zarzucili naruszenie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. przez jego niezastosowanie w odniesieniu do określenia terminu wykonania obowiązku określonego w decyzji Wójta Gminy B z [...] r., jak również art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez przyjęcie wykładni sprowadzającej się do oceny, że ww. przepis nie pozwala na ustalenie w decyzji nakładającej obowiązek o charakterze niepieniężnym terminu wykonania tego obowiązku.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji SKO poprzez uchylenie decyzji SKO w odniesieniu do punktu 1 sentencji lub jej uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem ustalenia terminu wykonania obowiązków nałożonych na stronę w decyzji Wójta Gminy B z [...] r.

W uzasadnieniu skargi T.S. i Z. S. podnieśli, że termin wykonania obowiązku wskazany w decyzji organu I instancji był na tyle odległy od momentu jej wydania i doręczenia stronom, iż strona zobowiązana do jego wykonania nie powinna mieć najmniejszych problemów z wykonaniem rowu odwadniającego o długości 6 m i głębokości, która jest zależna od warunków terenowych i usytuowania istniejącego przepustu pod drogą.

Zdaniem skarżących w art. 243 ust. 3 nowego Prawa wodnego ustawodawca ustalił ostatecznie, że nakładając obowiązek musi też ustalić termin jego wykonania. Skoro w ocenie SKO obydwa analizowane przepisy nie różnią się w sposób istotny, to wyznaczenie terminu wykonania obowiązku powinno być dopuszczalne także na podstawie art. 29 ust. 3 "starego" Prawa wodnego. Jeżeli nawet zasadnym było uznanie przez SKO, że w sprawie musi być zastosowany art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., a nie przepisu Prawa wodnego z 2017 r., to w sytuacji, gdy obydwa przepisy nie różnią się w sposób istotny nie ma powodów, aby decyzja nie zawierała terminu wykonania obowiązku. Ponadto w ocenie organ II instancji powinien wyjaśnić wszystkie motywy, które (zdaniem SKO) nie pozwalają wprowadzić do decyzji zobowiązującej na tej podstawie do wykonania obowiązku terminu jego wykonania. Trzeba przy tym podkreślić, że SKO nie zawarło w uzasadnieniu własnej decyzji, ani motywów, ani wykładni art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r. Prawo wodne, jak również żadnych argumentów, które uzasadniałyby przyjęcie oceny, że brak jest podstawy prawnej do określenia w decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. terminu wykonania obowiązku. Brak uzasadnienia, które wyjaśniałoby przyczynę uznania, iż nie ma podstawy prawnej do określenia terminu wykonania obowiązku nie pozwala skarżącym na podjęcie szerszej polemiki ze stanowiskiem SKO.

Według skarżących SKO nie wskazało, jak ma wyglądać wykonanie decyzji, w której jest ustalony obowiązek o charakterze niepieniężnym, ale brak jest terminu, w którym miałby on być wykonany. Taka sytuacja budzi uzasadnione obawy o to, czy i kiedy zostanie usunięte naruszenie stosunków wodnych. Jest to dla skarżących bardzo ważne, ponieważ brak rowu odwadniającego opisanego w decyzji Wójta Gminy B, w sytuacji wystąpienia większych opadów lub roztopów, doprowadzi do wystąpienia podtopień i zalania przez wodę ich nieruchomości. Tego rodzaju przypadki miały już miejsce przed wydaniem decyzji z [...] r., co jest udokumentowane materiałem fotograficznym, jaki został złożony do akt sprawy.

Skarżący podnieśli również, że z uwagi na fakt, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do nowej ustawy Prawo wodne z 2017 r. w art. 234 ust. 3 zapisu o konieczności wskazania w decyzji wydanej na jego podstawie terminu wykonania obowiązku, nałożonego na tej podstawie prawnej, prawidłowym jest według skarżących wniosek, iż ustawodawca dostrzegł braki w przepisach dotychczasowych, które stanowią przeszkodę w egzekucji obowiązków nakładanych na osoby naruszające stosunki wodne.

Z kolei pełnomocnik A. R.-J. zarzuciła w skardze:

1) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - przez wydanie decyzji w pierwszej instancji przez Wójta Gminy B, który to organ podlegał wyłączeniu;

2) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 15 k.p.a. - przez brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji oraz nie odniesienie się do zarzutów poniesionych przez skarżącą w odwołaniu;

b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj.:

– przyjęcie, że na nieruchomości skarżącej istniał rów, który został usunięty, pomimo tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do takiego wniosku;

– uznanie za wiarygodną i rzetelną opinii hydrograficznej G. R. pomimo tego, że jest ona niezwykle skrótowa i lakoniczna, nie precyzuje dokumentów, na których oparł się biegły, a załączone do niej mapy nie potwierdzają istnienia rowu na nieruchomości skarżącej;

c) art. 10 § 1 - 3 w zw. z art. 81 k.p.a. - przez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań;

d) art. 79 § 1 k.p.a. - przez przeprowadzenie w sprawie oględzin ("wizji lokalnej") oraz poczynienie na ich podstawie ustaleń faktycznych pomimo tego, że skarżąca nie została zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy zasadnym było jej uchylenie;

3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - przez nałożenie na skarżącą obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na jej nieruchomości przez wykonanie rowu odbierającego wody opadowe i roztopowe pomimo tego, że nie doszło do zmiany stanu na nieruchomości w tym zakresie, a na nieruchomości nie istniał rów odprowadzający wody.

W związku z powyższym pełnomocnik A. R.-J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B z [...] r., znak [...], a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik A.R.-J. w pierwszej kolejności podniósł, że postępowanie w pierwszej instancji prowadzone było przez Wójta Gminy B. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie, została nabyta przez Skarżącą 5 października 2010 r. od Z. K. S. oraz T.S. na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej przed notariuszem B. Z. – M. Sprzedający Z. K.S. pełnił wówczas funkcję Wójta Gminy B. Po zawarciu umowy ujawniły się problemy związane z zalewaniem przedmiotowej nieruchomości, jak też nieruchomości sąsiednich. Okoliczności te mogą być kwalifikowane jako wady rzeczy sprzedanej, o których skarżąca nie była informowana przy zawarciu umowy. Wobec tego przysługują jej wobec sprzedających roszczenia cywilnoprawne, w szczególności dotyczące naprawienia szkody lub obniżenia ceny sprzedaży. Zdaniem Skarżącej należy domniemywać, że przedmiotowa działka nie powinna widnieć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. We wspomnianej w decyzji Wójta Gminy B opinii hydrograficznej mgr G. R. widnieje bowiem zapis: "Lokalizacja budynku mieszkalnego na dz. Nr ew. 6/2 wraz z jej antropogenicznymi przekształceniami są wyjątkowo niekorzystne dla naturalnego spływu wód, zgodnie z pierwotnym spadkiem terenu ku północy".

Mając powyższe na uwadze w ocenie pełnomocnika A. R.-J., Wójt Gminy B może nie być zainteresowany ustaleniem rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, lecz tym, aby z ustaleń tych wynikało, iż to skarżąca już po nabyciu nieruchomości dokonała na gruncie samowolnych zmian, które skutkują zalaniami. Odsunęłoby to ryzyko ewentualnej odpowiedzialności cywilnoprawnej od Z.S. Uzasadniony jest zatem wniosek, że niniejsza sprawa dotyczy interesów majątkowych pana Z. K. oraz T. S. Stosownie do art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Tym samym Wójt Gminy B podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy z mocy prawa. Na powyższy wniosek nie powinno mieć wpływu to czy i kiedy upłynęła kadencja Z. K. S. Funkcjonalna wykładnia art 25 k.p.a. prowadzi bowiem do wniosku, iż podstawy wyłączenia nie ustają w przypadku zaprzestania pełnienia funkcji kierownika jednostki. To, że obecny Wójt Gminy B miałby rozstrzygać w sprawach dotyczących interesów majątkowych poprzedniego Wójta budzi bowiem oczywiste i uzasadnione wątpliwości. W przedmiotowej sprawie jest to widoczne szczególnie wyraźnie, gdyż w czasie kadencji Z.K.S., obecny Wójt pełnił funkcję jego zastępcy. W tych warunkach uzasadnione są wątpliwości skarżącej, czy jej sprawa została rozpatrzona w sposób bezstronny.

W dalszej kolejności pełnomocnik A.R.-J. zarzucił, że zaskarżona decyzja organu II instancji w ogóle nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Na str. 1 i 2 organ zreferował jedynie krótko przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego. Str. 2-5 nie zawierają żadnych ustaleń faktycznych, lecz jedynie kwestie dotyczące przepisów właściwych oraz obszerne cytaty z orzeczeń sądowych i komentarzy do ustaw. Na ostatniej stronie Organ II instancji wskazuje krótko, że podziela ustalenia organu I instancji. Ponadto uzasadnienie decyzji Organu II instancji w ogóle nie zawiera odniesienia się do zarzutów stawianych przez skarżącą w odwołaniu. Co więcej, organ II instancji nie wymienił nawet, jakie zarzuty formułowała skarżąca. Ogólnikowe stwierdzenia o braku naruszenia prawa materialnego i procesowego, jak również powtórzenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wywodów organu I instancji, zawartych w piśmie odnoszącym się do zarzutów odwołania, nie czynią zadość wymaganiu uzasadnienia decyzji wynikającemu z komentowanego przepisu. Wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji są na tyle istotne, iż prowadzą do wniosku, że Organ II instancji w istocie nie rozpatrzył sprawy.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie słusznie wskazuje się, że wątpliwości może budzić zapis o treści: "Organ odwoławczy zgadza się z ustaleniami organu pierwszej instancji". Sugeruje on, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zapoznania się z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia i oparł się na jego ustaleniach bez przeprowadzenia postępowania we własnym zakresie. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w sposób merytoryczny. Nie sprowadza się do apriorycznego potwierdzenia, bądź nie, prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła odwołanie, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Zdaniem pełnomocnika A.R.-J. z dokumentacji jaką zgromadziła skarżąca nie wynika, iż przedmiotowy rów znajdował się na działce nr 6/2 w miejscowości P.. W załączeniu skarżąca przedłożyła mapę sytuacyjno- wysokościową z dnia 18 lutego 2011 r. z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych oraz dwie fotografie z 31 sierpnia 2009 r., i 3 kwietnia 2011 r. Z dokumentów tych wynika jednoznacznie, że w dacie ich sporządzenia "sporny" rów nie był zlokalizowany na nieruchomości. Tym samym nie mogło dojść do jego usunięcia przez skarżącą.

Ponadto w decyzji organu I instancji stwierdza się, iż "nie było to zaewidencjonowany rów melioracyjny, ale nieformalnym ciek wodny odprowadzający wody w kierunku północnym" (str. 3 decyzji). W tym zakresie decyzja organu I instancji jest wewnętrznie sprzeczna. Skoro organ przyznaje, że na nieruchomości nie było rowu, to zupełnie nieracjonalne jest żądanie od skarżącej "przywrócenia stanu poprzedniego" przez odtworzenie rowu.

Koniecznym jest nadto uwzględnienie faktu, iż wydana przez Starostę [...] decyzja o zezwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce skarżącej nie zawiera zapisu o konieczności utrzymania ww. rowu, gdyż takiego fizycznie nie było na przedmiotowej nieruchomości.

Z dokumentacji fotograficznej, w której posiadaniu jest skarżąca jasno wynika, że wody opadowe spływające przepustem w kierunku północnym na dz. Nr 6/2 pochodzą głównie z rowu wykopanego wzdłuż nieruchomości Z. S. i wprost z jego nieruchomości.

Faktem jest, że wody opadowe spływające przepustem na nieruchomość, gromadzą się intensywnie, tworząc szerokie rozlewiska oraz stanowią zagrożenie dla istniejącej nieruchomości (podmywanie budynku spowodowało liczne pęknięcia budynku), jak również zalewają przydomową oczyszczalnię ścieków, przez co nie spełnia swojej funkcji zgodnie z jej przeznaczeniem. Z informacji pozyskanych od mieszkańców wsi P. wynika, iż przed budową drogi asfaltowej, pod którą jest usytułowany przepust, którym spływają wody opadowe istniał rów melioracyjny (po stronie południowej drogi), który najprawdopodobniej spełniał funkcję odwadniającą terenu. Podczas budowy drogi został on pokryty asfaltem, czego dowodem może być fakt, iż droga od strony południowej zapada się. W trakcie budowy drogi został również umieszczony przepust, który prawdopodobnie miał zapobiec zalewaniu działek od strony południowej, z którego wody spływały w kierunku północnym na działkę 6/2.

Wspomniany wyżej rów został wykopany po dwóch latach wzdłuż ogrodzenia nieruchomości własnoręcznie przez Z. S. już po zabudowaniu działki. Od tego momentu nieruchomość skarżącej była notorycznie zalewami wodami opadowymi i roztopowymi, gromadzącymi się na działce Z. S. oraz działki sąsiadującej. W wyniku tego nastąpiły liczne pęknięcia ścian budynku mieszkalnego.

W ocenie pełnomocnika A.R.-J. opinia hydrograficzna, na której oparły się organy obu instancji, jest niezwykle krótka i lakoniczna. Przywołane w tej opinii przez biegłego "materiały archiwalne" nie zostały nawet nazwane. W istocie nie wiadomo o jakie dokumenty chodzi. Wnioski wprost przeciwne płyną z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, z których nie wynika, aby na przedmiotowej nieruchomości był zlokalizowany rów. Również z map załączonych do opinii nie wynika istnienie rowu. Przeciwnie, widoczny jest na nich jedynie przepust. Skarżąca kwestionuje przedmiotową opinię jako wadliwą i nieprecyzyjną.

W ocenie pełnomocnika A.R.-J. najwięcej wątpliwości budzi fakt samego usytuowania rowu. Wskazana przez organ lokalizacja cieku wodnego skierowana jest wprost na budynek mieszkalny, ponadto jego koryto koliduje z istniejącym na nieruchomości słupem wysokiego napięcia. W takiej sytuacji strona nie może podjąć działań w celu wykonania rowu, gdyż będzie to stanowić istotne i prawdopodobne zagrożenie zdrowia i życia nie tylko dla strony, ale również dla osób dorosłych i dzieci w szczególności, zamieszkujących okoliczne posesje.

Pełnomocnik A. R.-J. podniósł, że na ostatniej stronie zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazuje, że Organ I instancji podjął czynności w postaci m. in. "wizji lokalnej". Skarżąca nie wie, o jaką "wizję lokalną" chodzi. Nigdy nie została zawiadomiona o jakichkolwiek oględzinach przeprowadzonych w toku postępowaniu przez pracownika organu lub przez biegłego. Skarżąca nie została również zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz ustosunkowania się do niego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Tym samym okoliczności wskazane przez organ, dotyczące rzekomego istnienia rowu na nieruchomości i jego bezprawnego usunięcia nie mogą być uznane za udowodnione.

Reasumując zdaniem pełnomocnika A. R.-J. w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do uznania, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie.

W odpowiedziach na obie ww. skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie tych skarg.

W piśmie procesowym z 14 maja 2021 r. pełnomocnik A. R.-J. zaznaczył, że organy w niniejszej sprawie w całości oparły swoje rozstrzygnięcie na opinii biegłego, w której jednak zawarł stwierdzenia nieprecyzyjne. Zwrócił uwagę na niedrożność przepustu drogowego oraz likwidację istniejącego wcześniej rowu melioracyjnego na działce nr 6/2, który odbierałby wody opadowe lub roztopowe. Biegły, wbrew założeniom organów, nie wskazał jednak na konieczność dokonania przez Skarżącą rozbiórki wybudowanego przez nią całkowicie legalnie budynku mieszkalnego i odtworzenia rowu, po którym ostatni ślad w dokumentacji organów administracyjnych datuje się na ponad 12 lat przed zakupieniem przez nią ww. działki. Biegły nie został zobowiązany do wskazania jakichkolwiek wariantów naprawczych i w swojej opinii tematyki tej nie poruszał.

Pełnomocnik A. R.-J. podkreślił również, że organy nie rozważyły, czy w świetle art. 29 ust. 3 p.w., nie należy zastosować rozwiązania w postaci wykonania urządzeń zapobiegających szkodom zamiast przywrócenia stanu poprzedniego, z którym to skarżąca nie wiedziała i nie miała okazji nigdy się zetknąć w związku z usunięciem rowu melioracyjnego z działki nr 6/2 przez poprzednich właścicieli. Tymczasem organy całkowicie błędnie interpretując wnioski zawarte w opinii biegłego uznały, że w niniejszej sprawie przywrócenie stanu poprzedniego jest nie tylko wykonalne, ale i wysoce pożądane, mimo że zmiana stosunków wodnych powstała bez wiedzy i winy skarżącej, a ww. przepis dopuszcza nałożenie obowiązku w postaci nakazania właścicielowi gruntu urządzeń zapobiegających szkodom.

Pełnomocnik A. R.-J. wskazał nadto, że organy nie powzięły wątpliwości co do stopnia kategoryczności wniosków opinii w zakresie konieczności udrożnienia przepustu drogowego. Natomiast w toku postępowania administracyjnego uczestnicy T. i Z. małż. S. wielokrotnie wskazywali jako przyczynę problemów z zalewaniem właśnie niedrożność tegoż przepustu, zwracając także uwagę na fakt, że brak rowu melioracyjnego na działce nr 6/2 nie powodował w latach poprzednich zalań. Tym samym Organy - błędnie - nie dokonały żadnych ustaleń w zakresie tego, czy ewentualne udrożnienie przydrożnego przepustu będzie wystarczające do przywrócenia prawidłowych stosunków wodnych.

Zdaniem pełnomocnika A. R.-J. Organy nie ustosunkowały się do zarzutów skarżącej odnośnie rzeczywistych przyczyn powstania zmian stosunków wodnych na gruntach tj. doprowadzania wód opadowych i roztopowych w kierunku działki nr 6/2 za pośrednictwem rowu wykopanego przez pana Z. S., przy należącej do niego nieruchomości. Biegły nie analizował natomiast istnienia, legalności i prawidłowości tego rowu oraz wpływu jego wykopania na stosunku wodne. Podniesiono, że wykopanie ww. rowu zbiegło się w czasie z budową domu mieszkalnego na działce skarżącej, która to działka od lat była rowu pozbawiona, a sam zainteresowany nie upatruje związku jego nieistnienia z zalewaniem okolicznych nieruchomości.

Według pełnomocnika A.R.-J. niniejszej sprawie nie dość, że w ogóle nie wzięto pod uwagę innych możliwości przywrócenia właściwych stosunków wodnych, to nałożono na skarżącą obowiązek związany z całkowitą rozbiórką jej domu mieszkalnego, ogrodzenia oraz wykopania rowu melioracyjnego w miejscu, w którym znajduje się słup wysokiego napięcia.

W przekonaniu skarżącej organy obu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie ustalenia najbardziej proporcjonalnego sposobu przywrócenia prawidłowych stosunków wodnych na nieruchomościach zainteresowanych tj. takiego, który zapewni cel postępowania, a jednocześnie nie doprowadzi do nieuzasadnionych i niemożliwych do odwrócenia szkód u właściciela, na którego nałożono obowiązek z art 29 ust. 3 p.w.

Na rozprawie 26 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – połączyć sprawę o sygn. akt II SA/Łd 699/20 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 717/20 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej sprawę prowadzić pod numerem II SA/Łd 699/20.

Postanowiono także o dopuszczeniu dowodu z dokumentów załączonych do skargi A. R.-J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Innymi słowy istotą kontroli przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym adekwatnie do wymogów kodeksu postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu tego rodzaju naruszeń prawa, które uzasadnia jego uchylenie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.). Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy na działkach należących do A.R.-J. dokonano zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jej gruncie wody opadowej i roztopowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich należących do T.S. i Z. S.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy od wyłączenia Wójta Gminy B od rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji, na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. W ocenie sądu fakt, że Z.S. sprawował kiedyś funkcję Wójta Gminy B nie oznacza, że obecny Wójt pozostaje z nim w stosunkach pokrewieństwa, powinowactwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Z akt sprawy nie wynika również, aby Wójt Gminy B rozpoznawał sprawę w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wskazać natomiast należy, że postanowieniem z [...] lutego 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. odmówiło wyznaczenia innego organu administracji właściwego do załatwienia sprawy. Podzielić w tym zakresie należy zaprezentowane w powyższym postanowieniu stanowisko, że sam fakt, że Gmina B jest stroną postępowania administracyjnego nie oznacza automatycznie, że organ wykonawczy tej gminy podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy.

Przechodząc natomiast do oceny pozostałych zarzutów wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o unormowanie art. 29 ust. 3 p.w. zmierza do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Pamiętać jednak należy, że sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, aby organ nałożył obowiązki wynikające z powołanego wyżej przepisu, bowiem potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Organ w takim postępowaniu nie ma podstaw do poszukiwania wszelkich przyczyn istnienia niezadawalającego stanu wód na gruncie wnioskodawcy. Konieczne jest zatem stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na sąsiedniej nieruchomości, a więc dopiero zaistnienie wszystkich określonych w art. 29 ust. 3 p.w. przesłanek stwarza po stronie organu obowiązek wydania nakazu, o którym mowa w tym przepisie. W przeciwnym razie, tj. gdy postępowanie wyjaśniające prowadzi do wniosku, iż brak jest związku przyczynowo-skutkowego między zmianą stosunków wodnych a powstaniem szkody na gruntach sąsiednich, należy wydać decyzję odmowną.

Jak wynika z powyższego warunkiem wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie albo wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom jest wykazanie, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie.

Sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla stosowania art. 29 p.w. wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenie badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 286/18 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W tym miejscu podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu. Opinia biegłego, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega bowiem ocenie jak każdy inny dowód. Ocena ta nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Tego rodzaju opinie niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny, ale tylko pod względem spełnienia określonych warunków formalnych.

Organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny czy opinia biegłego zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy i rozważenia uzupełnienia opinii o dodatkowe jego wyjaśnienia. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na wynik postępowania, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony. Sama opinia biegłego podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który musi być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii biegłego i pełnego zebrania materiału dowodowego organ może dokonać ustaleń i ocen niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia.

Jak wynika z powyższego opinia biegłego jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Ocena wartości dowodowej tego rodzaju dokumentów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Zakwestionowanie opinii biegłego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy jej sporządzaniu doszło do naruszenia prawa albo opinia zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jej walory dowodowe.

W niniejszej sprawie sporządzona przez biegłego opinia budzi zastrzeżenia. Wskazano w niej bowiem, że "Brak drożności przepustu, ale przede wszystkim likwidacja istniejącego wcześniej rowu przydrożnego na dz. nr ew. 6/2, odbierającego wody spływające z południa przepustem powoduje powstawanie okresowych podtopień i zalewisk w tym rejonie. W tej sytuacji przepust musi być zamulany, a jego udrożnienie wymaga w pierwszej kolejności odtworzenia możliwości swobodnego odpływu wody z przepustu ku północy". Biegły wskazał nadto, że "Lokalizacja budynku mieszkalnego na dz. nr ew. 6/2 jest wyjątkowo niekorzystna dla naturalnego spływu wód powierzchniowych, zgodnie z pierwotnym spadkiem terenu ku północy.". Dalej biegły wskazał, że "z materiałów archiwalnych okolicznych inwestycji, w okresie projektowania drogi gminnej i budynku mieszkalnego, na dz. nr ew. 6/2 istniał rów przy słupie napowietrznej linii energetycznej, odprowadzający wodę z przepustu na północ. Rów ten wraz z przepustem jest naniesiony na mapach do celów projektowych (Zał. Nr 1 i 2).".

Zdaniem sądu pełnomocnik A. R.-J. słusznie podnosi, że wbrew twierdzeniom biegłego, na załączonych do opinii mapach brak jest wyraźnie naniesionego rowu na działce nr ew. 6/2. Również fakt istnienia rowu nie wynika ze wskazanych przez biegłego materiałów archiwalnych. Na ww. dokumentach zaznaczony jest jedynie przepust pod drogą. Natomiast biegły w sposób jednoznaczny stwierdził, że to likwidacja rowu spowodowała zakłócenie stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Biegły nie określił jednak żadnych parametrów tego rowu, ani nie wskazał też precyzyjnie jakie działania należałoby podjąć, aby przywrócić stan poprzedni. W związku z tym podzielić należy stanowisko pełnomocnika A. R.-J., że omawiana opinia jest bardzo lakoniczna i nie rozwiązuje istoty problemu.

Powyższa okoliczność sprawiła, że organ I instancji w swojej decyzji z [...] grudnia 2018 r., nr [...], równie nieprecyzyjnie określił obowiązki nałożone na A.R.-J., co spowodowało, że decyzją kasatoryjną z [...] lutego 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy B pismem z 17 lutego 2021 r. zwrócił się do biegłego z prośbą o wyjaśnienie, na podstawie których dokumentów biegły sformułował swoje wnioski, dotyczące istnienia na działce nr ew. 6/2 rowu odprowadzającego wody opadowe i roztopowe w kierunku północnym. W odpowiedzi na powyższe biegły skontaktował się jedynie telefonicznie z pracownikiem organu I instancji i przekazał, że podtrzymuje stanowisko, które opisał w opinii, że rów został naniesiony na mapach do celów projektowych stanowiących załączniki nr 1 i 2 do tego opracowania. Biegły oświadczył, że w momencie tworzenia dokumentacji konsultował się z geodetami, którzy potwierdzili mu, że w sposób przedstawiony na tych mapach były oznaczane rowy.

Jednak w ocenie sądu takie stanowisko nie wyjaśnia wątpliwych, a zarazem zasadniczych w sprawie kwestii, dotyczących istnienia na działce A. R.-J. rowu odprowadzającego wody opadowe z przepustu zlokalizowanego pod drogą. Jak już zostało to wyżej wskazane stanowisko biegłego powinno być stanowcze i jednoznacznie wskazywać, że określone działania właściciela nieruchomości spowodowały zakłócenie stosunków wodnych ze szkodą na gruntach sąsiednich. Natomiast brak takiego jednoznacznego stanowiska może powodować u organu administracji trudności w prawidłowym określeniu zarówno obowiązków wynikających z art. 29 ust. 3 p.w.

Pomimo istnienia powyższych wątpliwości, organ I instancji ponownie wydał decyzję, w której nałożył na A. R.-J. obowiązek polegający na przywróceniu stanu poprzedniego przez wykonanie na działce nr ew. 6/2 rowu odbierającego wody opadowe i roztopowe, tym razem określając jego szczegółowe parametry. Nie wiadomo jednak, na jakiej podstawie organ ustalił, jakie parametry powinien posiadać wykonany przez skarżącą rów, skoro w stosunku do poprzednio prowadzonego postępowania nie uzyskano w zasadzie żadnych nowych materiałów dowodowych, potwierdzających istnienie takiego rowu. Organ powołał się co prawda w tym zakresie na nadesłaną przez Starostwo Powiatowe w B. mapę stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji Nr [...], jednak wbrew twierdzeniom organu z mapy tej nie wynika w sposób jednoznaczny, że na działce nr ew. 6/2 istniał rów, a także jakie były jego parametry. Na wspomnianej mapie, na terenie ww. działki, tuż przy słupie energetycznym znajduje się wszakże jakieś oznaczenie, ale nie sposób jest jednoznacznie stwierdzić, co ono oznacza. Dlatego te okoliczności powinny być przedmiotem szczegółowych ustaleń organu prowadzącego postępowanie, przy udziale biegłego. Bez jednoznacznego wyjaśnienia tych okoliczności rozstrzygnięcie kwestii spornej w niniejszej sprawie zdaje się być niemożliwe.

Za zasadne należy również uznać zarzuty pełnomocnika A. R.-J. w zakresie nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w należyty sposób. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do art. 79 § 1 i 2 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Nadto w myśl art. 89 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Nie ulega żadnych wątpliwości, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność uzgodnienia interesów stron, dla których rozstrzygnięcie sprawy ma niezwykle istotne znaczenie. Dlatego w ocenie sądu, w celu wyjaśnienia wątpliwych kwestii organ powinien przeprowadzić dowód z oględzin terenu z udziałem stron i biegłego, a następnie przeprowadzić rozprawę administracyjną przy udziale świadków lub biegłego, który z resztą w swojej opinii wskazał, że "Okoliczni mieszkańcy twierdzą, że jednorodzinnego budynku mieszkalnego na dz. nr ew. 6/2, wody opadowe z działek południowych (dz. nr 79, 265/1, 265/2) spływały swobodnie przepustem pod drogą gminną (dz. nr ew. 2) i dalej na północ istniejącym wtedy rowem odkrytym, przez teren dz. nr ew. 6/2.". Skoro zatem biegły oparł swoje ustalenia na informacjach pochodzących od "okolicznych mieszkańców", również strony postępowania powinny mieć możliwość zapoznania się z zeznaniami świadków.

Ponadto w ocenie Sądu rozstrzyganie spraw w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych powinno zmierzać do definitywnego rozwiązania problemów związanych ze zmianą stanu wody na gruncie tak, aby wykluczyć sytuację, w której przywrócenie stanu poprzedniego przez jedną ze stron postępowania skutkowałoby powstawaniem szkód z uwagi na naruszenie stosunków wodnych przez inną stronę. Dlatego ustawodawca przewidział w art. 29 ust. 3 p.w., że odwrócenie negatywnych skutków zmiany wód na gruncie może nastąpić również przez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Należy zrobić to jednak w taki sposób, aby rozwiązanie to było skuteczne i nie powodowało dalszych szkód lub innych niebezpieczeństw. Tymczasem rozwiązanie zaproponowane przez organ I instancji skutkowałoby skierowaniem wód opadowych wprost na dom skarżącej w bardzo bliskiej odległości od istniejącego słupa energetycznego.

Ponadto jak wynika ze stanowiska biegłego, w niniejszej sprawie odtworzenie rowu na działce A. R.-J., to dopiero pierwszy etap rozwiązania problemu występujących szkodliwych zmian w zakresie stosunków wodnych na sąsiadujących gruntach, w tym na gruntach należących do T. i Z. S. Jak stwierdził biegły kolejnym etapem powinno być udrożnienie przepustu pod drogą. Biegły powinien jednak określić, czy zaproponowane rozwiązania będą wystarczające.

Podkreślić również należy, że także A. R.-J. zarzuca, że Z. S. dokonał zmian stanu wód opadowych na swoim gruncie (przez wykonanie rowu), co miało negatywny wpływ na okresowe zalewanie i podtopienia jej działki. Biegły w tym zakresie jednak się nie wypowiedział, chociaż jego opinia powinna umożliwić organowi określenie obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 p.w. w taki sposób, aby kompleksowo rozwiązać problem wynikający ze zmianą stosunków wodnych na gruntach wszystkich skonfliktowanych stron postępowania.

Za zasadny uznać także należy zarzut pełnomocnika A.R.-J., że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nie spełnia warunków, o których mowa w art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. Zgodzić się bowiem należy, że poza zwięzłym opisaniem przebiegu postępowania pierwszoinstancyjnego, powołaniem przepisów prawa, orzeczeń sądowych i komentarzy do ustaw stanowisko organu sprowadza się wyłącznie do kilku zdań, potwierdzających prawidłowość ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez organ I instancji. Brak jest natomiast szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu.

W tym miejscu podkreślić jednak należy, że fakt wybudowania na działce nr ew. 6/2 domu jednorodzinnego na podstawie ostatecznej decyzji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wcale nie musi przesądzać, że A. R.-J. nie dokonała zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie ze szkodą na grunty sąsiednie. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że nawet wykonane legalnie roboty budowlane mogą spowodować naruszenie stosunków wodnych, podlegające regulacji z art. 29 p.w. Spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy hydrologicznymi. Bez znaczenia dla możliwości zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. jest zatem przyczyna szkody wynikłej ze spowodowanej przez właściciela gruntu zmiany stanu wody, w szczególności to, czy wykonanie obiektu budowlanego powodującego tę zmianę, było legalne, czy też nie.

Odnosząc do zarzutów podniesionych przez skarżących T. i Z.S. wskazać należy, że nie są one zasadne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 p.w. rozstrzyga wyłącznie o obowiązku likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Przepis ten nie przewiduje terminu likwidacji tych zmian. Oznacza to brak podstawy materialnoprawnej do zakreślenia w decyzji organu administracji publicznej terminu wykonania nałożonego obowiązku. W żadnym wypadku nie zmienia tego okoliczność, że według przepisu art. 234 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 2017 r. organ administracji nakazując przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom ma ustalić termin wykonania tych czynności. Ten przepis będzie miał bowiem zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczętych po 1 stycznia 2018 r.

Nie mniej jednak, w myśl powołanego już wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dlatego mimo bezzasadności zarzutów T. i Z.S. ich skarga został uwzględniona z przyczyn powyżej określonych.

Reasumując w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym opinia biegłego, nie daje jednoznacznej odpowiedzi w zakresie ustalenia przyczyn naruszenia stosunków wodnych na gruncie, ich szkodliwości na grunty sąsiednie oraz adresatów obowiązków, o którym mowa w art. 29 ust. 3 p.w. W szczególności opinia biegłego nie zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy i zachodzi konieczność jej uzupełnienia o dodatkowe wyjaśnienia. Organ nie ustosunkował się i nie udzielił odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez wszystkie strony postępowania. Trzeba natomiast pamiętać, że w sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na wynik postępowania, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony. Sama opinia biegłego podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który musi być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii biegłego i pełnego zebrania materiału dowodowego organ może dokonać ustaleń i ocen niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe uznać należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 p.w., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.

W stosunku do skarżącej A. R.-J. o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi (300 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Natomiast w stosunku do skarżących T. i Z.S. o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które składa się kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi (300 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności organ powinien umożliwić stronom uczestniczenie w czynnościach z udziałem biegłego, jak zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń do złożonej opinii. Z kolei biegły będzie zobowiązany do ustosunkowania się w sposób wyczerpujący do zgłoszonych uwag wszystkich stron postępowania. Organ rozważy też potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a następnie w oparciu o całokształt sprawy, w tym stanowisko biegłego, wyda rozstrzygnięcie uwzględniające konieczność zastosowania środków, o których mowa w art. 29 ust. 3 p.w. w sposób pozwalający na rozwiązać problem wynikający ze zmianą stosunków wodnych na gruntach wszystkich skonfliktowanych stron postępowania.

dc