Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 834/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 77, art. 80, art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 07 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz K. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W złożonym wniosku o umorzenie należności z tytułu składek skarżąca podała, że nie jest w stanie spłacać powstałej zaległości z uwagi na przewlekłą chorobę, brak majątku oraz bardzo złą sytuację finansową.

Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia do lutego 1999 r. oraz od września 1999 r. do stycznia 2000 r. w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia do lutego 1999 r. oraz styczeń 2000 r. w łącznej kwocie [...] zł, oraz Fundusz Pracy za okres od lipca 1999 r. do stycznia 2000 r. w łącznej kwocie [...] zł.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując na brak stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności z uwagi na skutecznie prowadzoną egzekucję ze świadczenia rentowego oraz ustanowione zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej.

W wyniku złożenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 21/12 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że sytuacja materialna i rodzinna skarżącej jest wyjątkowo trudna

i można ją zakwalifikować jako stan ubóstwa. Mając na uwadze wiek zobowiązanej, perspektywa zmian w tej sytuacji jest bardzo mało prawdopodobna. Świadczenie rentowe otrzymywane po mężu ma stałą wysokość i pozyskiwana przez ZUS w wyniku dokonanego zajęcia stała kwota w wysokości ok. [...] zł będzie zawsze podlegała proporcjonalnemu zaliczeniu na należność główną i odsetki, co rodzi ryzyko, że rosnące odsetki ustawowe nie dają realnej możliwości spłaty przez skarżącą zobowiązania wobec ZUS. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd stwierdził, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien realnie ocenić, czy odmowa umorzenia zaległości nie pozostaje w kolizji z interesem publicznym, na straży którego stoi ZUS, podkreślając publicznoprawny charakter należności.

Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że z informacji uzyskanych od strony wynika, iż jest ona osobą samotną, utrzymującą się wyłącznie z renty rodzinnej po mężu w wysokości [...] zł netto (po potrąceniach na rzecz ZUS, wysokość świadczenia wynosi [...] zł). Zobowiązana od wielu lat choruje na serce, astmę, kamicę nerkową, guzkowatość płuc, guzkowatą chorobę nadnercza, raka nadnercza i chorobę tarczycy, dwa razy złamała nogę. W związku, z chorobą nadnercza przebywała w szpitalu w G. oraz w szpitalu zakaźnym w T. Z powodu opieki nad mężem chorym na raka płuc skarżąca popadła w długi. Ponieważ choroba była nieuleczalna, mąż zmarł. W wyniku przechodzącej w 2001 r. trąby powietrznej został zniszczony dach domu, w którym zobowiązana zamieszkuje. Wiatr zniszczył również oranżerię, w której hodowała warzywa na potrzeby domowe. Od tego momentu, dom jest bez dachu, ponieważ skarżąca nie ma pieniędzy na jego założenie, a współwłaściciel części budynku nie interesuje się nią. W konsekwencji do mieszkania leje się woda deszczowa, a zimą woda pochodząca z roztopów śniegu, odpadają tynki, popękał gzyms, spróchniały okna i podłogi. Mieszkanie jest całkowicie zawilgocone, zagrzybione i ma czarne sufity. Panująca wilgoć ma bardzo niekorzystny wpływ na stan zdrowia skarżącej. Wartość całego domu, którego jest współwłaścicielem w 1/2 części niepodzielnej, stanowi około [...] zł. W mieszkaniu znajdują się dwa pokoje z kuchnią. Ponadto z uzyskanych informacji wynika, że w dniu 05 maja 2011 r. zmarła matka strony, która wspomagała ją finansowo. Obecnie skarżąca mieszka sama, a brak zdrowia uniemożliwia jej podjęcie zajęcia w celu dorobienia do renty po mężu. Skarżąca nie ma żadnego pojazdu, nie posiada polis ubezpieczeniowych, nie ma weksli, papierów wartościowych, żadnych wierzytelności z rachunku pieniężnego, udziałów w spółkach, nie posiada praw autorskich i majątku z praw pokrewnych. Z otrzymywanej renty ponosi wydatki miesięczne z tytułu: energii elektrycznej - ok. [...] zł, gazu – [...] zł, zakupu lekarstw – [...] zł, dojazdów do lekarza i szpitala - dwa razy w miesiącu [...] zł, telefonu – [...] zł, MPO – [...] zł, zakupu środków czystości – [...] zł, wywozu z szamba – [...] zł. Ponadto w sezonie grzewczym ponosi opłaty za drewno – [...] zł, węgiel – [...] zł.

Wnioskodawczyni posiada zobowiązania wobec Urzędu Gminy – [...] zł, w bankach miesięcznie – [...] zł oraz [...] zł - przewidywany termin spłaty: 30 maja 2012 r. oraz 30 października 2014 r., "L." Biuro Usług Windykacyjnych – [...] zł (spłata [...] zł/m-c do grudnia 2013 r.) oraz u osób fizycznych (znajomych) kwotę [...] zł z tytułu pożyczek związanych z brakiem pieniędzy na lekarstwa.

Skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej w L., na której ZUS posiada zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej. Zakład ustalił, że wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą samodzielnie, tym samym brak jest osób trzecich mogących odpowiadać za powstałe zadłużenie w myśl przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. W stosunku do zaległości prowadzona jest egzekucja w postaci zajęcia świadczenia emerytalnego.

Ponownie rozpatrując przedstawione przez zobowiązaną argumenty pod kątem konkretyzacji przesłanki stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, w świetle art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), organ wskazał, że wprawdzie działalność gospodarcza nie jest już prowadzona przez stronę, jednak jest prowadzona skuteczna egzekucja ze świadczenia emerytalno-rentowego (emerytura), a także jest prowadzona egzekucja za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, który nie stwierdził jej nieskuteczności. Zatem w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania zarówno art. 28 ust. 3 pkt 5, jak i pkt 6 u.s.u.s., albowiem na obecnym etapie nie można też przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ponadto wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia tego postępowania, co stanowi o braku konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s.

Organ nie stwierdził również braku składników majątkowych o znacznej wartości, strona posiada nieruchomość, na której Zakład dokonał zabezpieczenia hipotecznego dochodzonych należności. Wprawdzie zobowiązana niejednokrotnie wskazywała na fakt bardzo złego stanu technicznego budynku, to jednak, zdaniem organu, należy pamiętać, iż sama nieruchomość jest nierozerwalnie związana z gruntem na którym się znajduje, a co za tym idzie, na wartość nieruchomości może mieć wpływ jej położenie.

Rozpatrując ponownie argumenty zawarte we wniosku, organ uznał sytuację materialną strony za bardzo trudną, nie pozwalającą jednorazowo, bez zagrożenia zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych spłacić istniejące zadłużenie. Zatem

w sprawie skonkretyzowała się przesłanka umorzenia zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365, dalej: "rozporządzenie") oraz w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074, dalej: "ustawa zmieniająca"). Niemniej jednak, w ocenie organu, nie można definitywnie wykluczyć spłaty zadłużenia z uwagi na to, iż strona pobiera świadczenie emerytalno-rentowe (emeryturę), z którego może podjąć próbę spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu, w ratach ustalonych w takiej wysokości, by stanowiły jak najmniejsze obciążenie budżetu domowego.

Odnosząc się do problemów zdrowotnych zobowiązanej, związanych z tym wydatków oraz innych zobowiązań prywatnych organ stwierdził, że zobowiązania

z tytułu składek powinny co do zasady podlegać zaspokojeniu przed innymi należnościami z uwagi na ich publicznoprawny charakter, zwłaszcza w świetle spłaty zobowiązań komercyjnych.

Zdaniem organu, w obecnej sytuacji zobowiązanej niewątpliwie konkretyzuje się przesłanka umorzenia zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia oraz

w art. 17 ustawy zmieniającej. Jednakże organ zwrócił uwagę na fakt, że zobowiązana nie oświadczyła, ani też nie przedstawiła, żadnych dokumentów świadczących o tym, iż korzysta z jakiejkolwiek formy pomocy opieki społecznej, co niewątpliwie

w jakimkolwiek, choćby nieznacznym, stopniu poprawiło jej sytuację finansową. Organ zwrócił również uwagę, że skarżąca mogłaby oczekiwać pomocy ze strony dorosłego syna w zależności od jego obecnej sytuacji materialnej, nieznanej Zakładowi.

Uwzględniając zatem okoliczność dochodzenia należności ze świadczenia emerytalno-rentowego, prowadzenie egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, który na chwilę obecną nie stwierdził jej nieskuteczności, mając na uwadze zabezpieczenie dochodzonych należności poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości oraz wskazując na instytucję uznania administracyjnego, organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Końcowo organ wskazując na zmianę przepisów, odniósł się do kwestii przedawnienia powstałych należności składkowych.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o umorzeniu w całości zadłużenia wynikającego

z ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego oraz Funduszu Pracy wraz

z odsetkami. Podniosła, że jej ciężka sytuacja życiowa, na jaką wskazała na wcześniejszym etapie postępowania, stała się jeszcze bardziej dramatyczna ze względu na odcięcie prądu przez elektrownię z powodu niepłacenia rachunków. Ponadto bank wystąpił o jednorazową spłatę pożyczki w wysokości [...] zł. Zwiększyły się również zobowiązania skarżącej wobec osób prywatnych do [...] zł, powstałe w wyniku zaciągnięcia pożyczek na lekarstwa ratujące życie. Odnosząc się do należności składkowych wskazała, że powstały one z wyłącznej nieznajomości prawa, albowiem skarżąca nie wiedziała, ż o zamknięciu działalności gospodarczej powinna również powiadomić ZUS. Ponadto strona wskazała, że otrzymała z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. pomoc finansową w wysokości [...] zł na zakup butli

z gazem. Zaznaczyła, że o fakcie tym nie mogła wcześniej poinformować Zakład, ponieważ organ nie wyznaczył jej terminu na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w jego zakresie. Odnosząc się do wskazanej przez organ możliwości skorzystania z pomocy syna, skarżąca wskazała, że osoba ta była

w pewnym okresie jedynie jej wychowankiem, nie jest jej krewnym mimo, iż nosi to samo nazwisko. Zaznaczyła, że obecnie nie ma z tą osobą kontaktu, a z tego co wie, osoba ta jest bezrobotna i ma na utrzymaniu sześcioosobową rodzinę. Końcowo, podnosząc zarzut przedawnienia należności składkowych skarżąca stwierdziła, że

w zaskarżonej decyzji organ ograniczył się wyłącznie do wskazania szeregu przepisów prawnych dotyczących okresu przedawnienia, nie określił jednak, czy zaległości uległy przedawnieniu, czy też nie. Ponieważ decyzja organu wydana w pierwszej instancji nie wskazuje jakich tytułów wykonawczych dotyczy, skarżąca zarzuciła, że nie ma możliwości ustalenia okresów przedawnienia konkretnych okresów składających się na zadłużenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 25 września 2012 r. skarżąca wniosła jak w skardze, podnosząc dodatkowo, że nie jest wyłącznym właścicielem nieruchomości, w której zamieszkuje. Podała, że jest właścicielem ½ części nieruchomości. Zaznaczyła, że jej wynagrodzenie emerytalne wynosi obecnie, po potrąceniach na rzecz ZUS [...] zł. Podkreśliła, że żyje w skrajnej biedzie, jest niedożywiona, nie ma pieniędzy na kupno leków, opału ubioru, remont mieszkania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy umorzenia nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

W art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca przewidział możliwość umorzenia

w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności,

w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z przepisu tego wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że K. S. jest osobą samotną, w 2000 r. zmarł jej mąż, a w 2011 r. matka, z którą wspólnie zamieszkiwała. Strona ma [...] lata. Od lat choruje na serce, astmę, kamienicę nerkową, guzkowatość płuc, guzkowatą chorobę nadnercza. Ma raka nadnercza i chorobę tarczycy. Skarżąca utrzymuje się z renty po mężu, które to świadczenie po zajęciu w ramach egzekucji prowadzonej przez ZUS, wynosi [...] zł miesięcznie (w piśmie procesowym z dnia 25 września 2012 r. strona utrzymuje, że otrzymuje obecnie [...] zł). Kwota ta nie pokrywa bieżących kosztów utrzymania (energia elektryczna ok. [...] zł, gaz ok. [...] zł, zakup lekarstw ok. [...] zł, przejazd do szpitala i lekarza ok. [...] zł, telefon ok. [...] zł, wywóz śmieci [...] zł, środki czystości [...] zł, opróżnianie szamba [...] zł, wydatki w sezonie grzewczym: opłaty za drewno – [...] zł oraz węgiel – [...] zł) wraz z kosztami niezbędnymi do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (wydatki na żywność, ubrania). Strona posiada też zadłużenie wobec Gminy L. – [...] zł, prywatnych osób ok. [...] zł, w banku – [...] zł. Biuro Usług Windykacyjnych "L." egzekwuje wobec skarżącej kwotę [...] zł. Wbrew twierdzeniem organu w spłacie zadłużenia nie może ona liczyć na pomoc swojego wychowanka, ponieważ ten jest bezrobotny i ma sześcioosobową rodzinę. W skardze strona podniosła, że jej dług wobec ZUS powstał wskutek niewyrejestrowania prowadzonej przez nią działalności gospodarczej z chwilą jej fizycznego zakończenia oraz braku powiadomienia o wyrejestrowaniu Zakładu.

Skarżąca zamieszkuje w budynku, którego jest współwłaścicielem w ½ części. Mieszka sama, współwłaściciel nie interesuje się domem, który jest w złym stanie technicznym. Podczas trąby powietrznej w 2001 r. uszkodzeniu uległ dach domu. Jak stwierdził organ w zaskarżonej decyzji, od tego momentu przez nieszczelny dach leje się woda deszczowa, a zimą woda pochodząca z roztopów śniegu, odpadają tynki, popękał gzyms, spróchniały okna i podłogi. Mieszkanie jest całkowicie zawilgocone, zagrzybione i ma czarne sufity.

Z akt sprawy wynika, że zaległość skarżącej wraz z odsetkami wobec ZUS na dzień 19 czerwca 2012 r. wynosiła [...] zł ( k. 84 akt administracyjnych).

Sprawa ta była już rozpatrywana przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 27 marca 2012r., I SA/Bd 21/12 uchylił poprzednią decyzję Zakładu. W wyroku tym Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie mają postanowienia zawarte w art. 28 ust. 3a u.su.s. oraz w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Sąd podkreślił, że twierdzenie ZUS, że należność objęta wnioskiem o umorzenie ma charakter publicznoprawny i podlega szczególnej ochronie, może okazać się niewystarczające przy zaistnieniu szczególnych okoliczności w stanie faktycznym sprawy. Sąd uznał, że sytuacja materialna i rodzinna skarżącej jest wyjątkowo trudna. W wyroku tym zwrócono uwagę na konieczność wykazania

i należytego umotywowania przez Zakład zaistnienia ważnego interesu publicznego jako przeciwwagi dla odmowy umorzenia zaległości.

Ponownie rozpatrując sprawę organ stwierdził, że w obecnej sytuacji strony konkretyzuje się przesłanka umorzenia zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. oraz w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jednakże korzystając z uznania administracyjnego Zakład odmówił umorzenia należności składkowych. Odwołując się do interesu publicznego organ stwierdził, że strzegąc tego interesu, ma na uwadze równość wszystkich płatników wobec prawa, a co za tym idzie konieczność ponoszenia przez nich w równym stopniu obowiązków, które wynikają z obowiązujących przepisów.

W ocenie Sądu, argumentacja ta nie jest wystarczająca dla wykazania i należytego umotywowania przez Zakład zaistnienia ważnego interesu publicznego jako przeciwwagi dla odmowy umorzenia zaległości. Gdyby uznać tę argumentację za wystarczającą, to w zasadzie w każdej sytuacji, niezależnie od okoliczności faktycznych sprawy, organ mógłby odmówić umorzenia należności składkowych, powołując się na tak umotywowany interes publiczny, co czyniłoby regulację zawartą w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w istocie zbędną.

Zdaniem Sądu, w realiach rozpatrywanej sprawy, organ konfrontując interes publiczny z interesem osoby zobowiązanej, powinien rozważyć, czy spłata zadłużenia nie skazywałaby skarżącą na życie poniżej poziomu egzystencji. W wyroku z dnia 27 marca 2012r., I SA/Bd 21/12 Sąd stan skarżącej zakwalifikował jako stan ubóstwa. Skazywanie ludzi na życie w ubóstwie stanowi pogwałcenie godności ludzkiej. Każdy człowiek na prawo do życia w godnych warunkach. Art. 30 Konstytucji stanowi, że przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych.

Trudno jest przedstawić wyczerpujący katalog zachowań, które stanowiłyby naruszenie godności człowieka. W ujęciu najprostszym idzie o zapewnienie każdemu człowiekowi pewnego minimum materialnego stwarzającego podstawę samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie i jednocześnie pewnego minimum kulturalnego

i obyczajowego, które umożliwiałoby mu, stosownie do jego zdolności, uczestniczenie

w życiu społecznym i czerpanie z jego bogactw (por. Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 68). Godność ludzka obejmuje zatem też zapewnienie człowiekowi podstawowych warunków do egzystencji. Zwrócił na to uwagę także Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że przesłanką poszanowania godności człowieka jest między innymi istnienie pewnego minimum materialnego zapewniającego jednostce możliwość samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie. Według Trybunału, działania władz publicznych nie mogą prowadzić do tworzenia sytuacji prawnych lub faktycznych odbierających jednostce poczucie godności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 4 kwietnia 2001 r., K 11/00).

Wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, organ nie rozpatrywał zebranego w sprawie materiału dowodowego z powyższego punktu widzenia, tzn. czy spłata zadłużenie przez skarżącą nie pozbawiałaby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i nie skazywałaby ją na życie poniżej minimum egzystencji, oraz nie naruszałaby godności ludzkiej, i czy nie stanowiłoby to przeciwwagi dla odmowy umorzenia zaległości składkowych. Tym samym Zakład naruszył art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Niezależnie od tego Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 u.s.u.s., ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu

w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego.

Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek

na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi,

że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r., II GSK 472/07). W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne różnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej. Zasada bezstronności stanowi europejski standard procedury administracyjnej. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych, prawo do dobrej administracji wymaga, by sprawy indywidualne załatwiane były bezstronnie (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Zasadę tę wymienia również Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 20 lipca 2007 r. CM/Rec (2007) 7 - Prawo do dobrej administracji, zobowiązuje organy publiczne do bezstronności, rozumiejąc przez to działania obiektywne, uzasadnione tylko relewantnymi dla sprawy okolicznościami

(Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 64 i n.).

Zasadę bezstronności wyraża art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu

w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Także Trybunał Konstytucyjny wskazał w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. też uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., IIGPS 2/06).

Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że ze względu na bliskość pracownika wobec sprawy, nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę, a w świetle stawianych zarzutów będzie niejako sędzią we własnej sprawie. Skłaniałby się więc do utrzymywania w mocy decyzji wydanej

w pierwszej instancji. Pod znakiem zapytania stałaby więc rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna.

Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym -

w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1164/10).

W piśmiennictwie przyjmuje się na przykład, że pracownik, który przygotowywał projekt rozstrzygnięcia dla piastuna funkcji organu administracji załatwiającego sprawę w pierwszej instancji, co najmniej na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r.,

II GPS 2/06 Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007/3/137).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS

w T. – A. S., znajdują się także odciski pieczęci oraz podpisy pracowników organu: Kierownika Referatu - A. J., Inspektora – J. K. i Naczelnika – J. S.. Ponadto podpis J. K. widnieje na piśmie z dnia 12 sierpnia 2011 r. (k. 27 akt administracyjnych) oraz na piśmie nazwanym – "Wyniki dotychczas prowadzonego przymusowego dochodzenia należności" (k. 31 akt administracyjnych). Nie budzi zatem wątpliwości, że J. K. brał udział w wydaniu pierwszej decyzji.

Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] r. Decyzja z dnia [...] r. została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w T. – B. P. Obok tego podpisu na decyzji widnieje odcisk pieczęci oraz podpis Inspektora – J. K. Ponadto, podpis J. K. znajduje się na piśmie z dnia 12 lipca 2012 r., informującego skarżącą o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (k. 81 akt administracyjnych).

W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, którzy uczestniczy w wydaniu pierwszej decyzji, tj. J. K.. Jest to zatem pracownik, którzy na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponadto zdaniem Sądu, organ w niedostateczny sposób wyjaśnił kwestie związane z przedawnieniem należności składkowych. W tym względzie Zakład stwierdził, że wpis hipoteczny na nieruchomości skarżącej zabezpiecza należności za okres od stycznia do maja 1999 r. Organ nie wyjaśnił jednak kiedy ten wpis nastąpił, ani nie przedstawił w tym zakresie żadnych dowodów. W odniesieniu do składek za pozostałe okresy rozliczeniowe z akt sprawy wynika, że od dnia 30 stycznia 2001 r. nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia (k. 31 akt administracyjnych). W tej dacie obowiązywał art. 24 ust. 5 u.s.u.s., który stanowił m.in., że bieg terminu przedawnienia przerywa każda czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Utrzymując w mocy decyzję z dnia 28 września 2011 r., organ w decyzji z dnia [...] r. takiej czynności nie wskazał.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz b) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

U. Wiśniewska T. Liwacz L. Kleczkowski