Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2522/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 2014 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie poddasza wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne, na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: C. R. 27 kwietnia 2012 r. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie oraz przebudowie poddasza w budynku mieszkalnym, wolnostojącym, na terenie działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] 8 stycznia 2013 r. ponownie złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oraz przebudowie poddasza budynku mieszkalnego, wolnostojącego na terenie działki nr ew. [...]; 17 grudnia 2013 r. przedmiotowy wniosek uzupełnił w szczególności przez wskazanie, iż przedmiotowa inwestycja ma polegać na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz adaptacji poddasza na cele mieszkaniowe; 20 grudnia 2013 r. sprecyzował żądanie przez wskazanie, że przedmiotowa inwestycja ma polegać na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie poddasza wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne i wniósł o wycofanie wniosku, który wpłynął 17 grudnia 2013 r.

Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] marca 2013 r. ustalił warunki zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji; decyzją z [...] lutego 2013 r. ustalił warunki zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po wydaniu powyższej decyzji sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który wyrokiem z 28 listopada 2014r. (IV SA/Wa 1795/15) oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie decyzji reformatoryjnej nie było możliwe, skoro decyzja organu pierwszej instancji została wydana w zakresie odmiennym od zakresu określonego we wniosku strony. Brak było podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W badanej sprawie kwestią kluczową było jednoznaczne ustalenie zakresu wniosku inwestora, co powinno zostać dokonane w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej - uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. W treści uzasadnienia Sąd wskazał, że uczestnik (inwestor) pismem z 20 grudnia 2013 r. wyjaśnił, że inwestycja ma polegać na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie poddasza wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne. Stosownie do wniosku inwestora organ pierwszej instancji decyzją z [...] lutego 2014 r. określił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie poddasza wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, aby organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji z [...] lutego 2014r. ocenił sprawę w jej całokształcie, mając na uwadze cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2017r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1073), podał że łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy wymagane jest w przypadku ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji. W przedmiotowej sprawie decyzją ustalane były warunki w zakresie nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tj. w zakresie formy architektonicznej obiektów budowlanych, bowiem pozostałe parametry pozostają bez zmian. Z tego względu nie zachodziła potrzeba ich ustalenia w takim zakresie w jakim wymagane jest dla nowej zabudowy. Przez formę architektoniczną należy rozumieć między innymi formę dachu, układ kalenicowy, ilość kondygnacji, rodzaj gzymsu lub attyki, kompozycję elewacji wraz z detalem architektonicznym (stolarką, materiałem budowlanym (wyrok NSA z 5 grudnia 2008 r., lI OSK 1538/07; wyrok WSA w Gliwicach z 23 lutego 2011 r., II SA/G1 944/10). W przedmiotowej sprawie ulegnie zmianie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. W aktach sprawy znajduje się część tekstowa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji oraz graficzna, tj. kopia mapy zasadniczej, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej niż 50 m. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma na celu wskazanie, które spośród budynków sąsiednich, będą stanowiły, w zakresie formy architektonicznej, punkt odniesienia do ustalenia, czy planowana nadbudowa budynku będzie stanowiła kontynuacją istniejącej już zabudowy, a zatem czy nie zostanie naruszona zasada dobrego sąsiedztwa. W części tekstowej analizy, odnośnie charakterystyki zainwestowania działek sąsiednich, stwierdzono, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza. Budynki mieszkalne występują w połączeniu z budynkami gospodarczo - garażowymi. Obszar analizowany jest w większości zabudowany. Na tym terenie możliwa jest zabudowa uzupełniająca. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczona jako przedłużenie tej krawędzi na działce bezpośrednio sąsiadującej, tj. na działce nr ew. [...] – 7 m. W analizowanym obszarze znajdują się budynki mieszkalne o dachach dwu i wielospadowych, z kalenicami różnie ustawionymi względem frontów działek. Kąty nachylenia połaci dachowych występują w dwóch typach: w granicach od 5° do 25° oraz w granicach od 40" do 45". Wysokość głównych kalenic kształtuje się w granicach 8 m – 10 m, z tym że w obszarze analizowanym znajdują się cztery budynki niższe (5 m – 7 m), w tym budynek na działce objętej wnioskiem. Dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono: geometrię dachu - dach dwuspadowy o kątach nachylenia połaci dachowych w granicach 25° - 40° oraz wysokość głównej kalenicy nie więcej niż 9,5 m. Wyniki analizy zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji.

Dokonując oceny kwestionowanej decyzji z punktu widzenia regulacji zawartych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy i w przepisach ww. rozporządzenia organ odwoławczy stwierdził, że decyzja ta odpowiada prawu, bowiem kształtując niezbędne parametry zabudowy, czyni to w sposób zgodny z wynikami analizy urbanistyczno - architektonicznej stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji.

K. R. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem:

1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieodpowiadające dyspozycji przepisu określenie w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz linii zabudowy;

2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak precyzyjnego określenia w treści decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i nieprzekraczalnych linii zabudowy; art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. - polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez skład orzekający, w którym znajdowała się osoba podlegająca wyłączeniu.

W motywach skargi podniesiono, że naruszenie ww. przepisu prawa materialnego w wydanych decyzjach nastąpiło w zakresie w jakim uznano wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz linie zabudowy jako "bez zmian w stosunku do istniejącego stanu". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano co prawda, że ze względu na charakter zamierzenia inwestycyjnego (nadbudowa budynku jednorodzinnego) nie zachodzi potrzeba ich ustalenia w takim zakresie, w jakim wymagane jest dla nowej inwestycji, jednakże w okolicznościach sprawy niniejszej precyzyjne określenie ww. parametrów było niezbędne. Inwestor wielokrotnie w toku postępowania zmieniał wniosek. W trakcie oględzin na terenie nieruchomości 6 maja 2014 r. poinformował, że jego wniosek dotyczy wyłącznie nadbudowy budynku jednorodzinnego o wymiarach 9,15 m x 10,10 m bez powierzchni tarasu. Jednakże deklaracja ta została złożona już po wydaniu decyzji Burmistrza z [...] lutego 2014 r. Co więcej, powyższa deklaracja nie przełożyła się na zmianę wniosku. W treści decyzji Burmistrza takiego stwierdzenia nie ma, natomiast parametry stanu istniejącego określone w załączniku nr 2 (wskaźnik zabudowy - 0,23 odpowiada istniejącej powierzchni zabudowy 166,35 m2, wskaźnik szerokości elewacji frontowej wynosi 11,20 a nie 9,15) wskazuje na możliwość innej wykładni ustaleń zawartych w decyzji w zakresie parametrów zabudowy. W tych okolicznościach decyzja o warunkach zabudowy powinna precyzyjnie określać parametry nadbudowy w taki sposób, w jaki inwestor wskazał w trakcie oględzin nieruchomości 6 maja 2014 r. Istniejące zapisy decyzji dotyczące parametrów powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz linii zabudowy budzą daleko idące wątpliwości interpretacyjne, co więcej, zasadnym jest twierdzenie, że w istocie rzeczy organy orzekające nie ustaliły wielkości tych parametrów. Dalej skarżąca przedstawiła argumentację uzasadniającą drugi z postawionych zarzutów. Wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z 21 maja 2014 r. (IV SA/Po 185/14) wskazał, że pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również to tych przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez ten sam skład osobowy. Ustawodawca nie ogranicza wyłączenia do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak i nadzwyczajne. Ci sami członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję, w tym samym postępowaniu nie mogą orzekać powtórnie. Wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Członek składu orzekającego Kolegium, który był sprawozdawcą w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] lipca 2017 r. – M. P. była również członkiem składu orzekającego (także sprawozdawcą) w sprawie zakończonej decyzją z 3 lipca 2014 r. Decyzja z [...] lipca 2014 r. została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2017 r., wobec czego ww. nie powinna uczestniczyć w wydaniu zaskarżonej niniejszą skargą decyzji podlegała bowiem wyłączeniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując motywy przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania C. R. w piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę z 16 stycznia 2018 r. wniósł o oddalenie skargi. W ocenie uczestnika przedstawione przez skarżącą zarzuty są nietrafne. Uczestnik podkreślił, że przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję jest nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowa poddasza wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne, postępowaniem nie jest objęta nadbudowa tarasu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne. Nie było zatem potrzeby zmiany wniosku, a tym samym określenia wskaźnika powierzchni zabudowy i powierzchni elewacji frontowej, gdyż wielkości te nie ulegną zmianie. W tym aspekcie uczestnik przychyla się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę. Odnośnie zarzutów procesowych dotyczących naruszenia przepisów dotyczących wydania zaskarżonej decyzji przez skład orzekający, w którym znajdowała się osoba uczestnik przychyla się do aktualnego wciąż orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 10 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OSK 1117/15), w którym dokonał także wykładni historycznej i systemowej przepisów dotyczących wyłączenia oraz odniósł się do poglądów wyrażonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07) i stwierdził, że procedura administracyjna umożliwia wyłączenie pracowników, o ile istnieją obawy co do ich bezstronności czy obiektywizmu. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na wprowadzenie "automatycznego" wyłączenia od ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji. Oznacza to, że nie ustanawiając takiego wymogu w ramach postępowania administracyjnego, akceptował skutki tego rozwiązania, polegające na dopuszczeniu możliwości kontynuowania postępowania administracyjnego przy niezmienionym składzie organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił powyższe (węższe) rozumienie pojęcia "zaskarżona decyzja", o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. Podkreślając gwarancyjną funkcję instytucji wyłączenia pracownika organu dla realizacji zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej uczestnik wskazał, że nie narusza istoty tej funkcji dopuszczalność udziału członka kolegium w składzie orzekającym po uchyleniu przez sąd administracyjny wcześniejszej decyzji tego organu, oczywiście jeżeli nie zachodzą inne przesłanki wyłączenia, przewidziane w art. 24 § 1 lub § 3 k.p.a. Pamiętać należy bowiem o treści art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, co oznacza, że organy te po wyroku uchylającym decyzję muszą stosować się do zaleceń sądu, co także gwarantuje bezstronne i obiektywne rozpoznanie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2017r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skarg naruszeń prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy dało podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, a dalej i naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 775/15). Wyrokiem tym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1795/14) oddalający skargę obecnego uczestnika postępowania C. R. (inwestora) na poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2014 r. wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i uchylono tę decyzję. Okoliczność ta oznacza, że stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2017 r. wynika, że inwestor po 8 stycznia 2013 r. dokonał dwukrotnie zmiany treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a ostatnia zmiana dokonana 20 grudnia 2013 r. zawierała takie określenie zakresu inwestycji, jak inwestycja, dla której Burmistrz Miasta [...] określił warunki zabudowy decyzją z [...] lutego 2014 r. Zatem organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji z [...] lutego 2014 r. oceni sprawę w jej całokształcie, mając na uwadze cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W tak przedstawiającym się stanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] lutego 2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie poddasza wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Podstawą utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było podzielenie jego stanowiska odnośnie spełniania przez zaplanowaną przez uczestnika postępowania inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: u.p.z.p.).

Z powyższego wynika, że przedmiotem inwestycji ma być nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego i w jej ramach – przebudowa poddasza – wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne. W tej sytuacji część parametrów nadbudowany odpowiada stanowi istniejącemu (parametry wyznacza istniejący budynek). Stwierdzenie to należy odnieść do parametrów, takich jak obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, czy szerokość elewacji frontowej. Natomiast istniejąca zabudowa nie mogła być wyznacznikiem planowanej inwestycji co do jej wysokości i geometrii dachu, w sytuacji gdy jednym z jej elementów inwestycji ma być nadbudowa budynku mieszkalnego. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 147/08). W orzeczeniu tym sąd drugiej instancji podkreślił, że "sąd pierwszej instancji nie uchylił w sprawie wymogu stosowania przez organ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast wytknął organowi odwoławczemu, że organ ten neguje istnienie tej części decyzji organu pierwszej instancji, w której wyprowadzono wniosek, że planowana rozbudowa stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji, co jest równoznaczne z wytyczną Sądu, aby organ odwoławczy ocenił merytorycznie wnioskowanie organu pierwszej instancji, już bez negowania istnienia tej części decyzji".

W kontekście powyższego zadaniem organu odwoławczego było ocenienie decyzji organu pierwszej instancji i zbadanie sprawy, w szczególności w aspekcie spełnienia przez planowaną inwestycję, w części dotyczącej nadbudowy i przebudowy, tych jej parametrów, których nie wyznacza istniejąca zabudowa, a mianowicie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki).

Określenie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jaj gzymsu lub attyki i określenie geometrii dachu – to wymagania dotyczących nowej zabudowy jakie winna ustalać decyzja o warunkach zabudowy, o czym stanowi § 1 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: rozporządzeniem.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia:

- ust. 1 - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, którą zgodnie z ust. 2 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku,

- ust. 3 - jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym,

- ust. 4 - dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.

Stosownie z kolei do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) w zakresie elementów w nim wymienionych, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Z przedstawionych regulacji prawnych należy wywieść, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna ustalać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość ta powinna być mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem od budynku w metrach. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy winna być wyznaczona jako przedłużenie odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w przypadku zróżnicowanej wysokości (tworzącej uskok) na działkach sąsiednich winno się przyjąć jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, ewentualnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, niemniej jednak musi to wyraźnie wynikać z analizy; a geometria dachu ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących w terenie sąsiadującym.

W decyzji o warunkach zabudowy z 10 lutego 2014 r. w punkcie 2.1 w warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wskazano, że:

1) wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz nieprzekraczalna linia zabudowy pozostają bez zmian w stosunku do stanu istniejącego;

2) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej liczonej od gzymsu – nie więcej niż 7,0 m od poziomu terenu;

3) geometria dachu [...] - dach dwuspadowy o kątach nachylenia połaci w granicach ok. 25 – 40, wysokość głównej kalenicy rozumiana jako odległość od poziomu terenu do najwyższego punktu przykrycia dachu – nie więcej niż 9,5 m.

W celu ustalenia dla planowanej inwestycji parametrów nowej zabudowy wyznaczono wokół działki inwestycyjnej objętej wnioskiem obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy wyprowadzono wniosek o możliwości realizacji projektowanej inwestycji na warunkach określonych w decyzji. Jak już wyżej powiedziano, ze względu na charakter planowanej inwestycji (nadbudowa, przebudowa) parametry jak obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej pozostają bez zmian, w stosunku do obecnego stanu zabudowy na działce objętej warunkami zabudowy. Z kolei w zakresie parametrów ulegających zmianie na skutek zamiaru realizacji inwestycji wnioskowanej przez uczestnika organ wykazał, że: 1) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na 7 m, jako przedłużenie tej krawędzi w budynku na działce nr [...] i wyznaczenia tego dokonano na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia;

2) geometria dachu została określona jako dach dwuspadowy o kątach nachylenia głównych połaci w granicach 25 – 40 stopni oraz wysokość głównej kalenicy (rozumiana jako odległość od poziomu terenu do najwyższego punktu przykrycia dachu) wyznaczono na nie więcej niż 9,5 m i jest odpowiednia do geometrii dachów na obszarze analizowanym i może być zastosowana przy dowolnym kierunku kalenicy w stosunku do frontu działki. Na obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne o dachach dwu i wielospadowych, z kalenicami różnie ustawionymi względem frontów działek. Kąty nachylenia połaci dachowych występują w dwóch typach w granicach od 5 do 25 oraz w granicach od 40 do 45. Wysokość głównych kalenic kształtuje się w granicach 8-10 m, z tym że w obszarze analizowanym znajdują się cztery budynki niższe (5-7), w tym budynek na działce objętej wnioskiem. Jego podwyższenie do wysokości 9,5 m będzie korzystne, ponieważ uporządkuje przestrzeń terenu bezpośrednio sąsiadującego z planowaną inwestycją.

W istocie zostało wykazanie, że planowana inwestycja nie będzie odbiegać od zabudowy sąsiedniej, w szczególności pod względem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu, czyli parametrów nowo wyznaczonych, albowiem ich wymiernikiem nie mogła być zabudowa istniejąca na działce inwestycyjnej. Oznacza to, że zamierzona przez uczestnika inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zatem parametry i wskaźniki będące wynikiem przeprowadzonej w sprawie analizy to wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu i te parametry zostały wyprowadzone w wyniku analizy i są właściwym jej wynikiem.

W kontekście treści skargi należy jeszcze wskazać, że z akt sprawy wynika, iż na działce objętej inwestycją znajdują się dwa budynki mieszkalne. Jeden z nich zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy działki skarżącej nr [...] oraz usytuowany równolegle do budynku istniejącego na działce skarżącej i budynek ten nie jest objęty zakresem wniosku inwestora i przedmiotem sporu. Z kolei drugi budynek mieszkalny, to ten, który został przeznaczony do nadbudowy i jest on zlokalizowany centralnie na działce nr [...]. Dalej też podkreślić, że gdyby w zakres planowanej inwestycji miał wchodzić sporny taras, czego obawia się skarżąca, to tak określony musiałby być jej przedmiot. Tymczasem z ustalonych warunków zabudowy wynika, że inwestycja będzie polegała na nadbudowie budynku i przebudowie poddasza - celem zmiany użytkowania na cale mieszkaniowe. Innymi słowy, przebudowa poddasza zostanie skonsumowana przez faktycznie wykonaną nadbudowę budynku (przebudowa zostanie dokonana w ramach nadbudowy). Zatem wyłącznym przedmiotem inwestycji jest nadbudowa budynku mieszkalnego i mieszcząca się w jej zakresie przebudowa poddasza, które wiążą się ze zmianą dotychczasowych parametrów istniejącej zabudowy, tj. wysokości i geometrii dachu, ustalonych po dokonaniu analizy pod katem wysokości i geometrii dachów zabudowy sąsiedniej wchodzącej w zakres terenu analizowanego. Natomiast ze zmianą dotychczasowych parametrów, tj. obowiązującej linia zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, nie wiąże się inwestycja polegająca na nadbudowie (-przebudowie), zatem te parametry nie wymagały w istocie ustalenia w ramach analizy zabudowy sąsiedniej, jako że cały czas ich wyznacznikiem jest istniejąca zabudowa mieszkaniowa. W tej też sytuacji inwestor nie będzie mógł ich zmienić realizując zamierzenie budowlane objęte warunkami zabudowy i ostatecznie inwestycja będzie miała taki charakter jak to wynika z deklaracji inwestora złożonych do protokołu sporządzonego podczas oględzin terenu nieruchomości nr [...], które odbyły się 6 maja 2014 r. z udziałem skarżącej działającej wraz z pełnomocnikiem. Zatem nadbudową będzie objęty budynek zlokalizowany centralnie na działce [...] bez tarasu, o szerokości elewacji frontowej 9,15 m, a wskaźnik powierzchni zabudowy będzie miał wielkość 0,23, jako że łączna powierzchnia zabudowy na niniejszej działce – według wniosku inwestora z 20 grudnia 2013 r. i z 18 kwietnia 2012 r. oraz ww. protokołu – wynosi 166 m² a powierzchnia działki wynosi 699 m² (166 : 699 = 0,23).

Przechodząc do odparcia drugiego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. Sąd w całej rozciągłości podziela w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z 10 czerwca 2016 r. (I OSK 1117/15). W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 K.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a zatem także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Natomiast z mocy art. 27 § 1a K.p.a członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, w myśl którego wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 i § 1a k.p.a. z uwagi na " branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumiane było szeroko i uwzględniało nie tylko zaskarżenie decyzji w trybie przewidzianym w przepisach K.p.a., ale także wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W ramach tego poglądu sądy jako podstawę do wyłączenia członka kolegium powoływały art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., wywodząc, że użyte w tym przepisie pojęcie "zaskarżona decyzja" obejmuje nie tylko decyzję, od której wniesiono odwołanie, lecz również decyzję, wydaną w tej samej sprawie, lecz zaskarżoną w inny sposób. Jednakże w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko odmienne, nakazujące wąskie rozumienie powyższego pojęcia. I tak w wyroku z 5 listopada 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1993/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy [...] sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączeni są członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona. (...) Ani literalne brzmienie przepisów K.p.a., normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., P 57/07 odnoszący się do omawianej regulacji nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych". Zatem M. P. - członek składu orzekającego Kolegium i jednocześnie sprawozdawca w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] lipca 2017 r. i w sprawie zakończonej decyzją z [...] lipca 2014 r. uchyloną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2017 r. nie podlegał wyłączeniu od udziału w rozpoznaniu sprawy, jak wywodziła skarżąca stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 b P.p.s.a.) na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. (decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a.). które uzasadniałoby uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wobec zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.