Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 450/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 2 art. 49 b ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M.-C. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 Listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1714/12 w sprawie ze skargi H. M.– C. i M.i C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz H. M.– C. i M.i C. 820 zł tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1714/12, oddalił skargę H. M.-C. i M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2012 r. (nr 383/12) odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] października 2009 r. (IIOT/164/2009) nakładającego na A. S. 5000 zł opłaty legalizacyjnej za samowolną budowę ogrodu zimowego o wymiarach 3,60 m x 3,30 m x 1,90 m – 2,30 m, dobudowanego do lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku przy ul. Pustułeczki 12 w Warszawie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. M.-C. i M. C. – utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2012 r.

Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że badane postanowienie nie jest obarczone wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Następnie wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa i przytoczył art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: "ustawa"). Wskazał, że postanowieniem z 19 czerwca 2009 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy, które zostały przedłożone z wyjątkiem zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. PINB dla m.st. Warszawy nakazał rozbiórkę ogrodu zimowego. Wraz z odwołaniem inwestor złożył ww. zaświadczenie. Dnia 28 września 2009 r. organ powiatowy uchylił ww. decyzję o nakazie rozbiórki.

Dalej organ wyjaśnił, że wyjątki od uzyskania pozwolenia budowlanego wymieniają art. 29–30 ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o pow. zab. do 25 m2 (...). Taka budowa wymaga zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) organ stwierdził, że w przypadku budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, rozporządzenie wprowadza wymóg zachowania co najmniej 1,5 m odległości od granicy. W dacie wydania postanowienia obowiązywał § 12 ust. 5 pkt 1 warunków technicznych w brzmieniu "Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa". Zdaniem organu z projektu zagospodarowania terenu i map wynika, że odległość tarasu od granicy działki wynosi 1,70 m, co odpowiada § 12 ust. 5 pkt 1 warunków technicznych. W aktach znajdują się zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 30 stycznia 2012 r. doręczone skarżącym w trybie art. 44 § 4 k.p.a., zatem niezasadny był zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma możliwości poszerzania materiału dowodowego a organ ogranicza się do kontroli wad proceduralnych i prawa materialnego pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że zgodnie z art. 126 k.p.a. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego powinno mieć formę postanowienia, jednak brak ten nie skutkuje koniecznością wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W związku z powyższym organ stwierdził, że rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] października 2011 r., nie jest dotknięte wadami kwalifikowanymi.

H. M.-C. i M. C. w skardze na powyższą decyzję zarzuciły naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż doszło do rażącego naruszenia przepisów:

a. art. 49b ust. 4 w związku art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez ich zastosowanie polegające na ustaleniu opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy ogrodu zimowego w trybie zgłoszenia, podczas gdy wymagane było pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, a zatem niezastosowanie procedury legalizacyjnej z art. 48, co oznacza, że postanowienie wydano w niewłaściwym trybie,

b. art. 49b ust. 2–4 w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 warunków technicznych polegające na zalegalizowaniu samowoli, mimo iż zabudowany taras traktowany jako ogród zimowy, narusza warunki techniczne w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa,

2. art. 15 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy i rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności brak ustalenia w jakim stanie faktycznym wydano postanowienie legalizacyjne, a także nieodniesienie się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych.

Skarżące podkreśliły, że postępowanie administracyjne w trybach nadzwyczajnych jest wszczynane i prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie zwykłe. Organ odwoławczy obowiązany był zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w oparciu o materiał z akt sprawy. Winien był zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. rozpoznać zgromadzony we wcześniejszym postępowaniu materiał, w tym w zakresie ustaleń co do stanu faktycznego w jakim wydano postanowienie legalizacyjne, czego nie uczynił. GINB jedynie przyjął za własne stanowisko organu wojewódzkiego. Utrzymując w mocy wadliwą decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń, które nastąpiły przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, decyzja organu odwoławczego jest decyzją wadliwą. Zdaniem skarżących doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. sytuacji, w której treść rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu ustawy i rozporządzenia, przez proste ich zestawienie ze sobą. Postanowienie legalizacyjne narusza bowiem po pierwsze, art. 49b ust. 4 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej w trybie tzw. "zgłoszenia", podczas gdy wybudowanie ogrodu zimowego ewidentnie wymagało pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), co oznacza, że postanowienie wydano w niewłaściwym trybie. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1206/09 skarżące wskazały, że nie można przyjmować, iż zadaszenie balkonu jako obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę, a jednocześnie budowa ogrodu zimowego na tarasie nie wymaga takiego pozwolenia. Jest oczywiste, że aby powstał ogród zimowy na tarasie musi mieć on ściany i zadaszenie. Zabudowa tarasu powiększyła zatem kubaturę budynku, gdyż powstał dodatkowy przeszklony pokoik połączony wejściem z przyległym do tarasu mieszkaniem. Jest to zatem rozbudowa budynku o ten pokój, a także jego nadbudowa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy przez budowę objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia rozumie się rozbudowę i nadbudowę obiektu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 49b ust. 2 i 3 w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 warunków technicznych strony podniosły, że w obu trybach legalizacyjnych niezbędna jest zgodność budowy z warunkami technicznymi. Skarżące wskazały, że po zabudowie przekształcono faktycznie taras w oddzielne pomieszczenie z otworami okiennymi zwróconymi do granicy z działką stron, naruszono zatem § 12 ust. 1 pkt 1 obowiązujący w chwili rozbudowy, tj. zakaz sytuowania ścian budynku z otworami okiennymi od granicy działki w odległości mniejszej niż 4 m. Nastąpiło przysunięcie budynku z oknami do granicy działki, a zakaz ten ma charakter bezwzględny. Nie został zatem spełniony przynajmniej jeden z warunków legalizacji dotyczący zgodności rozbudowy z warunkami technicznymi. Nie było zatem podstaw do legalizacji, tym samym badane postanowienie rażąco narusza prawo niezależnie od błędnego trybu legalizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z akt sprawy zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym wynika, że na tarasie przynależnym do lokalu nr 2 w budynku przy ul. Pustułeczki 12 w Warszawie inwestor wzniósł, w warunkach samowoli budowlanej, ogród zimowy o wymiarach 3,60 m x 3,30 m x 1,90 m – 2,30 m. Odnośnie obiektów budowlanych tego rodzaju ustawa przewiduje odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1, wskazując, w art. 29 ust. 1 pkt 2, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 (...). W takim przypadku zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 inwestor zobowiązany jest złożyć zgłoszenie. Zdaniem Sądu sporny obiekt ze względu na konstrukcję oraz deklarowane przez inwestora przeznaczenie – jest ogrodem zimowym, a zatem obiektem wymienionym w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Inwestor złożył inwentaryzację wykonanych robót budowlanych, wskazując jednoznacznie, że inwestycja dotyczy zabudowy tarasu w formie ogrodu zimowego. Na obiekt składa się konstrukcja z profili aluminiowych, wypełnionych szkłem bezbarwnym, termoizolowanym. W ocenie Sądu inwestor nie dokonał rozbudowy lokalu nr 2, a w konsekwencji całego budynku przy ul. Pustułeczki 12, co z kolei winno prowadzić do zastosowania procedury legalizacyjnej wymienionej w art. 48, zamiast w art. 49b ustawy. Nie mogło być mowy o naruszeniu, a tym bardziej w stopniu rażącym, art. 49b ust. 4 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Podobnie Sąd ocenił zarzut rażącego naruszenia art. 49b ust. 2–4 ustawy w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 warunków technicznych, który skarżące upatrywały w zbliżeniu do granicy z działką stanowiącą ich własność. Sąd wyjaśnił, że w § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych sformułowano zasadę, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. W ust. 5 pkt 1 tego przepisu wskazano, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że taras inwestora oddalony jest od granicy z działką skarżących 1,70 m. Niewątpliwie w wyniku zabudowy tarasu również część ogrodu zimowego znalazła się w tej samej odległości od granicy z działką stron. Takiego usytuowania ogrodu zimowego nie można było jednak traktować jako rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1, bowiem z brzmienia tego przepisu wynika wprost, że określa on odległości między ścianą z oknami obiektu budowlanego, a granicą działki sąsiedniej. Nie można było zatem stwierdzić, że przepis ten został w sposób oczywisty naruszony, skoro przedmiotowy ogród zimowy nie posiada ścian od strony granicy z działką skarżących. Składa się bowiem tylko z profili aluminiowych wypełnionych szkłem. Takie usytuowanie spornego obiektu budowlanego nie pozwalało również na przyjęcie, że kontrolowane postanowienie powoduje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Inwestycja nie prowadzi bowiem do innych ograniczeń tak w korzystaniu, jak i możliwości zabudowy działki skarżących, niż te które istniały przed zabudową tarasu

Organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonując kontroli legalności ww. postanowienia właściwie uwzględniły stan faktyczny i prawny z daty jego wydania, a który nie budził wątpliwości. Pomimo, że rozstrzygnięcia organów obu instancji winny zapaść w formie postanowienia, jak stanowi art. 126 k.p.a., to uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Na zakończenie Sąd zauważył, że przedmiotem oceny organów i Sądu nie mogła być samowolna zmiana sposobu użytkowania zalegalizowanego obiektu, skoro postępowanie w przedmiotowej sprawie sprowadzało się tylko do oceny, czy postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z [...] października 2009 r. nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

H. M.-C. i M. C. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosły o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku uwzględnienia jedynie zarzutów naruszenia prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i o rozstrzygnięcie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzuciły naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez:

1. nietrafną ocenę prawidłowości zastosowania przez organy przepisów:

– art. 49b ust. 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zalegalizowaniu samowoli budowlanej w postaci ogrodu zimowego zlokalizowanego na tarasie naziemnym i ustalenie opłaty legalizacyjnej, mimo niespełnienia wszystkich warunków, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy, w tym wybudowania przedmiotowego obiektu z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych dotyczących odległości ściany obiektu budowlanego (ogrodu zimowego) od granicy z sąsiednią działką budowlaną, niekompletności projektu zagospodarowania działki oraz niekompletnej dokumentacji potwierdzającej dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane;

– § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie do obiektu budowlanego jakim jest ogród zimowy, mimo iż ogród zimowy nie został w tym przepisie wymieniony i zastosowanie go w niniejszym stanie faktycznym,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 49b ust. 4 ustawy w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w związku § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 ze zm., dalej: "rozporządzenie projektowe") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie jest rażącym naruszeniem prawa zalegalizowania samowoli budowlanej ogrodu zimowego z pogwałceniem wskazanych wyżej bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych (niekompletności projektu zagospodarowania działki oraz niekompletności dokumentacji potwierdzającej prawo do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych);

II. Naruszenie prawa procesowego:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji własnych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż ogród zimowy nie posiada ścian od strony granicy z sąsiednią działką budowlaną, podczas gdy Sąd winien dokonać wyłącznie oceny czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

– wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające na wskazaniu z jednej strony, iż niewątpliwie w sprawie mamy do czynienia z obiektem, który ze względu na konstrukcję oraz deklarowane przez inwestora przeznaczenie jest ogrodem zimowym – oszklonym pomieszczeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, z drugiej zaś wskazanie, iż ogród zimowy od strony granicy z sąsiednią działką nie posiada ścian;

– brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd przyjął, iż płaszczyzna zbudowana z profili aluminiowych pokrytych szkłem nie jest ścianą, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem, w ocenie Sądu, zadecydowało o braku możliwości naruszenia przez organ przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dysponentem części wspólnych nieruchomości, jak wynika z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jest jedynie wspólnota mieszkaniowa, jako ogół właścicieli poszczególnych lokali. Mając na względzie zakres robót budowlanych związanych z zabudową tarasu w formie ogrodu zimowego, co wynika wprost z projektu architektonicznego i tym samym ingerencję w części wspólne budynku, tj. w elewację budynku i zmianę jego wyglądu zewnętrznego z uwagi na dokonaną zabudowę, bezspornym jest, iż wspólnota mieszkaniowa winna wyrazić w tym przypadku zgodę na zmiany dokonane przez inwestora. Oświadczenie złożone przez inwestora nie zawiera wzmianki dotyczącej wyrażenia zgody przez wspólnotę mieszkaniową. Podkreślono, że złożenie oświadczenia przez inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie zwalnia organu administracji od dokonania ustaleń w tym zakresie o ile powstaną uzasadnione wątpliwości (wyrok NSA sygn. akt II OSK 8/11).

Dalej wskazano, że warunki jakim powinien odpowiadać przedmiotowy projekt, w dacie jego sporządzenia określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia projektowego projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem, iż projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność. W przedmiotowej sprawie projekt zagospodarowania terenu przedstawiony przez inwestora nie zawiera w ogóle części opisowej, a część rysunkowa, przede wszystkim mapy załączone do projektu nie są czytelne, w szczególności, trudno odnaleźć na nich wymiary określające odległość nowo powstałego ogrodu zimowego od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Przedstawiony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu nie odpowiada warunkom określonym w § 8 rozporządzenia projektowego. Niespełnienie przez inwestora wymagań określonych przez postanowienie wydane przez właściwy organ na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy pociąga za sobą konieczność wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Organ nadzoru budowlanego dokonując w postępowaniu legalizacyjnym oceny zgodności ogrodu zimowego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych błędnie przyjął, iż ma w tym przypadku zastosowanie przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia, mimo iż ogród zimowy, jako obiekt budowlany nie został w tym przepisie wprost wymieniony. NSA w wyroku z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 586/10, dokonując wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazał, iż wobec braku legalnej definicji oranżerii i ogrodu zimowego należy posługiwać się definicją słownikową, według której oranżeria (pojęcie równoważne z pojęciem ogród zimowy) to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub oszklonym dachem i ścianach, w którym przechowuje się lub hoduje rośliny ozdobne lub tropikalne. Ogród zimowy oznacza również ogólnie przeszklone pomieszczenie, w którym hoduje się tropikalne rośliny. NSA przesądził, iż oranżerią – ogrodem zimowym – może być również pomieszczenie wykonane na tarasie budynku mieszkalnego.

Zdaniem skarżących sporny obiekt odpowiada definicji, o której mowa w art. 3 pkt 2 ustawy, a zatem w rozpatrywanej sprawie jest częścią budynku.

Z kolei z dokumentacji architektonicznej wynika, iż konstrukcja ta posiada ściany zewnętrzne wykonane z profili aluminiowych i pokryte szkłem bezbarwnym termoizolacyjnym. Oznacza to, iż na skutek zabudowy tarasu we wskazanym wyżej systemie aluminiowo-szklanym, faktycznie nastąpiło przesunięcie ściany z oknami w kierunku granicy z sąsiednią działką. Tym samym, przepisem zgodnie z którym winna być dokonana ocena odległości w jakiej sytuowano budynek zwrócony ścianą z otworami okiennymi w stronę sąsiedniej działki od granicy z tą działką budowlaną, jest przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, który określa, iż odległość ta nie może być mniejsza niż 4 m. Z twierdzeń organu wynika, iż odległość od zabudowanego trasu w formie ogrodu zimowego, wykonanego zgodnie z projektem, do granicy z sąsiednią działką budowlaną wynosi 1,7 m. Tym samym organ dokonał legalizacji samowoli budowlanej z rażącym naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu, przy niekompletnej dokumentacji zagospodarowania działki jak również niekompletnej dokumentacji potwierdzającej prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd dokonał również błędnej oceny prawidłowości zastosowania przez organy art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego. Przy zaistnieniu bowiem powołanych wyżej nieprawidłowości nie powinno dojść do zalegalizowania samowoli budowlanej, tylko do wydania przez organ rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy. Przepis art. 49b ust. 3 ustawy jest jednoznaczny i z jego literalnego brzmienia wprost wynika jakie są konsekwencje niedopełnienia warunków określonych w ust. 2 tego artykułu. To samo dotyczy stosowania § 12 ust. 5 rozporządzenia, który bez jakichkolwiek wątpliwości wskazuje enumeratywnie do jakich obiektów mają zastosowanie określone w nim warunki. Tym samym, podjęcie przez organ rozstrzygnięcia wbrew powyższym przepisom nosi znamiona rażącego naruszenia prawa w ramach przesłanki oczywistości naruszenia.

Zdaniem skarżących Sąd, z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż ogród zimowy będący przedmiotem postępowania nie posiada ścian od strony granicy z działką budowlaną skarżących. Ustalenia Sądu w tym zakresie nie znajdują odzwierciedlenia w aktach postępowania, a dokonane zostały nawet wbrew dowodom znajdującym się w tych aktach. Z projektu architektonicznego wprost wynika, że projektowana konstrukcja składa się ze ścian zewnętrznych zbudowanych z profili aluminiowych pokrytych szkłem termoizolacyjnym bezbarwnym. W konsekwencji poczynienia przedmiotowych ustaleń Sąd błędnie przyjął, iż nie mogło dojść do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Za zasadne należało uznać zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Kontrolowane przez Sąd Wojewódzki decyzje wydane zostały w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2009 r., którym ustalono opłatę legalizacyjną w wysokosci 5000 zł z tytułu samowolnej budowy ogrodu zimowego, dobudowanego do lokalu mieszkalnego położonego w budynku wielorodzinnym. Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że wykonany w warunkach samowoli budowlanej obiekt stanowi ogród zimowy, który zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagał zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanego, czego inwestor nie dokonał. W ocenie organów obu instancji w przeprowadzonym postępowaniu inwestor złożył dokumenty wymagane przepisem art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, co stanowiło podstawę do nałożenia opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie stwierdzono na podstawie dokumentacji projektowej i map, że odległość przedmiotowego tarasu od granicy działki wynosi 1,70 m, a więc jest zgodna z warunkami wynikającymi z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W rezultacie uznano, że kwestionowane postanowienie nie jest obarczone żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa.

Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że akceptacja przez Sąd Wojewódzki stanowiska organów nadzoru budowlanego doprowadziła do naruszenia przepisów art. 49b ust. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że chociaż organy obu instancji procedowały w trybie nadzwyczajnym, to nie oznacza, że nie miały obowiązku zweryfikowania podstawowych ustaleń zawartych w badanym postanowieniu w zakresie warunków, których spełnienie było konieczne do legalizacji spornego obiektu. Zgodnie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wstępną i niezbędną przesłanką legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nienaruszenie przepisów techniczno-budowlanych.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym zagadnieniem było więc wyjaśnienie, czy wybudowany na tarasie ogród zimowy odpowiada wymogom techniczno-budowlanym w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

W zakwestionowanym postanowieniu organ powiatowy nie zawarł żadnych ustaleń dotyczących odległości przedmiotowego obiektu od granicy z sąsiednią nieruchomością. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do tej kwestii wskazał w decyzji, że odległość tarasu od granicy działki – wynosząca 1,70 m – odpowiada wymogom § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia stanowiącego, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa.

Powyższa ocena trafnie podważona została w skardze kasacyjnej, której autor zarzucił błędne zastosowanie w sprawie przytoczonego wyżej § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Zaznaczyć należy, że charakter obiektu jakim jest przewidziana w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przydomowa oranżeria (ogród zimowy) wyklucza możliwość zastosowania do niej omawianej regulacji.

Enumeratywnie wymienione w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia części budynku, w tym taras, mają – jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej – charakter "otwarty", co znacząco różni je od ogrodu zimowego, który jest obiektem wydzielonym z przestrzeni za pomocą szklanych ścian i dachu. Skoro w rozpatrywanym przypadku przyjęto, że wykonane roboty budowlane polegały na wybudowaniu ogrodu zimowego, to jednocześnie nie mogą mieć zastosowania warunki techniczno-budowlane przewidziane dla tarasu. Wskazana zatem w uzasadnieniu decyzji argumentacja GINB nie mogła stanowić podstawy do wnioskowania, że spełnione zostały wymogi dotyczące zachowania odległości przedmiotowego obiektu od granicy sąsiedniej działki. W konsekwencji zgodzić się należało z zarzutem kasacyjnym co do wadliwości oceny prawnej Sądu Wojewódzkiego w tym aspekcie. Jako nieuprawniony należało uznać również wywód Sądu co do zastosowania w omawianym przypadku przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w związku ze stwierdzeniem, że przedmiotowy ogród zimowy nie posiada ścian od strony granicy z sasiednią nieruchomością, stanowiącą własność skarżących.

Zauważyć bowiem należy, że organy nadzorcze nie analizowały materiału dowodowego w kierunku ustaleń pozwalających na ocenę, czy zabudowa przedmiotowego tarasu doprowadziła do powstania takiej ściany budynku, że zachodziła konieczność spełnienia wymogu przewidzianego w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd nie był więc uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń w zastępstwie organu.

Ponadto wnioskowanie Sądu w tym zakresie nie uwzględnia istotnej charakterystyki obiektów kwalifikowanych jako ogrody zimowe (oranżerie). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się w związku z brakiem legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego, że oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne. Ogród zimowy oznacza natomiast rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny. Jednocześnie przyjmuje się, że ogrody zimowe mogą być – przy zastosowaniu nowych technologii – sytuowane bezpośrednio na gruncie, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 586/10).

Istotne jest też zwrócenie uwagi na różną kwalifikację robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu w zależności od rzeczywistej funkcji powstałego obiektu oraz jego cech konstrukcyjnych. W szczególności w okolicznościach konkretnych spraw ogrody zimowe powstałe wskutek przebudowy tarasu traktowane są jako części budynku stanowiące całość techniczno-użytkową i zwiększające kubaturę obiektu. Konsekwencją tego jest wówczas wymóg zachowania odpowiednich norm technicznych w zakresie odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SA/Bd 809/08, wyrok WSA w Rzeszowie z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1094/12, wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2849/12, wyrok WSA w Opolu z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 436/06, wyrok WSA w Szczecinie z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1021/06, wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 287/13, wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1202/11, wyrok NSA z 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2403/12). Uzupełniająco trzeba podnieść, że wbrew stwierdzeniu zawartemu przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku przy badaniu kwestionowanego postanowienia nie mogło być decydujące przeznaczenie obiektu zadeklarowane przez inwestora.

Skoro organ powiatowy prowadził postępowanie legalizacyjne to jego przedmiotem był obiekt już zrealizowany i wykorzystywany w określony sposób, który powinien być ustalony. Również organ badający ważność postanowienia powinien tę okoliczność uwzględnić, jako istotną dla kwalifikacji budowlanej przedmiotowego obiektu i wynikających z tego konsekwencji prawnych.

Drugim zagadnieniem pominiętym całkowicie w przeprowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym przez organy obu instancji i niedostrzeżonym przez Sąd jest kwestia spełnienia przez inwestora wymogu, o którym mowa w art. 49b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Mianowicie jednym z warunków legalizacji obiektu wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia jest złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z akt sprawy wynika, że inwestor złożył oświadczenie, podając w nim, że posiada prawo do dysponowania oznaczoną nieruchomością, wynikające z tytułu współwłasności.

Zarówno w postanowieniu ustalającym opłatę legalizacyjną, jak też w decyzjach kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki, organy ograniczyły się do ogólnikowego stwierdzenia, że inwestor złożył wymagane dokumenty.

Tymczasem takie działanie organów nadzoru było niewystarczające zważywszy, że w rozpatrywanej sprawie inwestor jest właścicielem lokalu położonego w budynku wielorodzinnym, w którym właściciele lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową. W takiej sytuacji wymagało rozważenia, czy zakres i charakter przeprowadzonych robót budowlanych był tego rodzaju, że dotyczył części wspólnych budynku, a co za tym idzie wymagana była zgoda wspólnoty. Niewątpliwie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy istotne było to, że taras jest usytuowany na stropie garażu podziemnego a wykonana przebudowa wiązła sie z ingerencją w elewację budynku oraz spowodowała zasadniczą zmianę zewnętrznego wyglądu budynku. Zaznaczyć należy, że sprawdzenie przez organ nadzoru spełnienia w sprawie podstawowych warunków do legalizacji obiektu zrealizowanego samowolnie nie mogło sprowadzić się tylko do formalnego odnotowania złożenia określonych dokumentów przez inwestora, lecz powinno mieć również charakter merytoryczny. Zweryfikowanie przez organ nadzoru przyjętej w badanym postanowieniu kwalifikacji obiektu oraz oceny co do spełnienia wymogów warunkujących legalizację obiektu nie wymagało prowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego, a zatem nie wykraczało poza normy postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Rzeczą jednak organów obu instancji była rzetelna i wnikliwa ocena kwestionowanego postanowienia w świetle materiału dowodowego, którym dysponował.

Niedokonanie tego skutkowało naruszeniem omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. W konsekwencji stanowisko wyrażone w decyzjach organów obu instancji co do braku przesłanek stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 nie zasługiwało na akceptację. Tym samym usprawiedliwione okazały się zarzuty kasacyjne, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku. W związku z tym, że zasadniczo wadliwość rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd Wojewódzki wiązała się z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to zasadnym było również rozpoznanie skargi, zgodnie z art. 188 p.p.s.a.

Z przyczyn podanych wyżej uznać należało, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana przez organ pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni wyrażoną wyżej ocenę prawną, zgodnie z którą prawidłowa kontrola kwestionowanego postanowienia wymaga dokonania ustaleń faktyczych istotnych dla kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych i wynikających z tego konsekwencji w zakresie wyboru właściwego trybu legalizacji oraz podstawowych wymogów, których spełnienie przez inwestora warunkowało ewentualne zakończenie postępowania ustaleniem opłaty legalizacyjnej.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I i II sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.