Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1085/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 36 ust 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), uchwały Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2014 r., poz. 266 ) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., ustalił jednorazową opłatę dla Z. J. - zbywcy prawa własności 1/2 udziałów w nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,2310 ha objętej Księgą Wieczystą Nr [...] (wg stanu z dnia 16 lutego 2014 r.) w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S..

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S., zatwierdzonym uchwałą Nr 31/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy S. w dniu 16 maja 1989 r. (Dz.U.M.K. Nr 13, poz. 127) oraz uchwałą Nr VI/41/94 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz.U.M.K. Nr 21 poz.89), obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. działka nr [...] leżała w terenach o przeznaczeniu: tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych –R/UC. Od dnia 1 stycznia 2004 r. Miasto S. nie posiadało miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 389, poz. 2479) zatwierdzony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka ujęta została w tereny o przeznaczeniu: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów – A1P. Na mocy wyroków WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1599/12 oraz NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1208/13 stwierdzono nieważność miejscowego planu z dnia 15 maja 2006 r. Uchwałą Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. zatwierdzony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka ujęta została w tereny o przeznaczeniu: tereny zabudowy produkcyjno-usługowej - A30PU oraz fragmentarycznie - tereny dróg publicznych, droga (ulica) zbiorcza - KDZ. Stosownie do § 52 uchwały wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem planu, wynosi 30%.

Uchwalenie przez Radę Miejską w S. planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości w/w nieruchomości, co potwierdziła opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym wykonanym na dzień 24 marca 2018 r. W ocenie organu wycena nieruchomości będąca podstawą naliczenia opłaty planistycznej sporządzona została prawidłowo. Operat szacunkowy spełnia wymogi określone przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207/04 poz. 2109 ze zm.) . Rzeczoznawca zastosował przy wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Wyceniając nieruchomości wg miejscowego planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. rzeczoznawca obliczył wartość rynkową 1m2 nieruchomości położonej w S. przeznaczonej pod tereny rolnicze na kwotę 7,36 zł - w rezultacie wartość nieruchomości wyliczono na kwotę [...]zł. Dokonując wyceny nieruchomości wg faktycznego sposobu wykorzystania w okresie od dnia 2 stycznia 2004 r. do dnia 15 lutego 2016 r. uwzględniono, że nieruchomość położona była na terenie, dla którego faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości określonej, jako tereny przeznaczone pod tereny przemysłowo-usługowe. Wartość rynkową 1m2 nieruchomości położonej w S. przeznaczonej pod tereny produkcyjno- usługowe wyliczono na kwotę 53,21 zł - w rezultacie wartość nieruchomości (wg faktycznego sposobu wykorzystania) wyliczono na kwotę [...]zł. W wyniku oszacowania wartości prawa własności nieruchomości wg obowiązującego planu miejscowego przeznaczonej pod zabudowę produkcyjno-usługową oraz pod drogi uzyskano wartość rynkową 1m2 w kwocie 56,46 zł, w rezultacie wartość nieruchomości przeznaczonej pod tereny produkcyjno-usługowe i drogi wyliczono na kwotę [...]zł.

Powyższe obliczenia zdaniem organu jednoznacznie wskazują na wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dzień jej zbycia a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania przed uchwaleniem planu oraz z jednoczesnym uwzględnieniem ustalonej w planie stawki procentowej oraz 1/2 udziałów stanowi kwotę: [...] zł.

Organ stwierdził, że opinia została sporządzona rzetelnie, natomiast nie może wkraczać w merytoryczną zawartość i zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje specjalistyczną wiedzą, którą posiada biegły.

Podstawą do ustalenia opłaty planistycznej było ustalenie, że w 14 stycznia 2015 r., Rep. A Nr [...] Z. J. zbył 1/2 udziałów w działce nr [...] położonej w S..

Organ wskazał również, że porównanie przeznaczenia terenów w poprzednio obowiązującym planie oraz w aktualnie obowiązującym wskazuje, że nie są one tożsame. Dlatego też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. Akt P 58/08 nie miał zastosowania.

Strona – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – nie wnosiła żadnych uwag ani zastrzeżeń, nie skorzystała z możliwości wykonania kontroperatu ani nie zakwestionowała operatu przed organizacją zawodową rzeczoznawców.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o braku podstaw do ustalenia opłaty planistycznej, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołujący podniósł, że zakwestionowana decyzja:

- narusza art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

- narusza art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa;

- narusza art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej oraz poprzez oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona uchwała wprowadzająca plan miejscowy z 15.05.2006 r.;

- narusza art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 150, 156, 174-176 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ administracji nie może dokonywać oceny operatu szacunkowego, jako dowodu w sprawie i w konsekwencji brak faktycznej oceny przedłożonego operatu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 149 -157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty odwołania nie mogą odnieść skutku. Operat szacunkowy, na którym oparto zaskarżone rozstrzygniecie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami staranności, co szczegółowo i wyczerpująco ocenił organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu. Ocenę tę kolegium w pełni podzieliło.

Z. J. zbył udział wynoszący 1/2 w prawie własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] aktem notarialnym z dnia 14 stycznia 2015 r., Rep. A Nr [...]. Nastąpiło to po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr XII N/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. i równocześnie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący. Z kolei wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło w dniu 5 lutego 2015 r. (data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania). Kolegium uznało za chybione stanowisko strony o braku podstaw do określenia tej opłaty, oparte na fakcie obowiązywania w okresie tzw. luki planistycznej planu miejscowego z 2006 r. (uchwała nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w S.). Stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutki ex tunc, co oznacza przyjęcie fikcji prawnej, że od samego początku uchwała planistyczna nie mogła wywołać skutków prawnych. W konsekwencji niedopuszczalnym byłoby przyjęcie, że zdelegalizowana uchwała planistyczna i wynikające z niej przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości (zbliżone bądź tożsame z przeznaczeniem nieruchomości pod rządami obecnego planu miejscowego) tworzy przeszkodę dla ustalenia opłaty planistycznej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że bierze się pod uwagę wartość nieruchomości ustaloną w czasie obowiązywania planu wygasłego w dniu 31 grudnia 2003 r. i porównuje się ją z wartością ustaloną według aktualnego planu, o ile wartość nieruchomości jaką prezentowała ona w poprzednim planie była wyższa, niż wartość ustalona według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Natomiast w sytuacji, gdy wartość nieruchomości oszacowana według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości jest większa niż wartość tego gruntu wyceniona według przeznaczenia w wygasłym planie, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością ustaloną według przeznaczenia w nowym planie a wartością ustaloną według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości.

Organ odwoławczy nadmienił, że kwestia ustalenia wzrostu wartości nieruchomości była już przedmiotem dwukrotnego badania Kolegium. W aktualnie sporządzonym operacie dokonano trzech wycen działki nr [...], wskazujące jej wartość w czasie obowiązywania planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., według jej faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie braku planu miejscowego oraz wartość ustaloną według jej przeznaczenia w aktualnym planie miejscowym, przyjętym uchwałą Nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. Rzeczoznawca majątkowy w każdym z trzech stanów dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Kolegium przytoczyło treść operatu, opisując szczegółowo czynności podejmowane przez biegłego w toku wyceny. Dokonując ich analizy Kolegium stwierdziło, że operat może stanowić dowód wzrostu wartości przedmiotowego gruntu. Wszystkie nieruchomości porównawcze zostały wystarczająco opisane ze szczególnym uwidocznieniem ich przeznaczenia oraz cech, które miały wpływ na ich cenność. Autorka operatu dokonała ich opisu, przyporządkowania wag i ocen. Po tych czynnościach rzeczoznawca przystąpiła do wyceny wszystkich opisywanych nieruchomości w trzech stanach. Przy dokonywanej wycenie wskazaną metodą, rzeczoznawca porównywała kolejno nieruchomości wyceniane z nieruchomościami podobnymi zawartymi w sporządzonych bazach nieruchomości podobnych, przypisała im poszczególne wyselekcjonowane cechy oraz stosowne w danym przypadku wartości cech. W ten sposób korygowała, poprzez użycie odpowiedniego współczynnika korekcyjnego, cenę jednostkową każdej z wziętych do porównań nieruchomości, tak by odpowiadały one jak najlepiej cechom nieruchomości szacowanej. Następnie ze skorygowanych cen autorka operatu wyliczyła średnią, która stała się najbardziej odpowiadającą nieruchomości szacowanej jej ceną. Osiągnąwszy w ten sposób wyszacowane ceny dla przedmiotu wyceny, w jego wszystkich trzech stanach, rzeczoznawca dokonała wyliczeń wartości nieruchomości szacowanej. Wartości te wykazały w sposób jednoznaczny, że po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w jego granicach administracyjnych, nastąpił wzrost wartości zbytej działki nr [...].

W szczególności Kolegium wskazało, że przy określeniu wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w planie miejscowym obowiązującym od 16.02.2014 r. rzeczoznawca majątkowy dokonała analizy rynku nieruchomości o podobnym przeznaczeniu do przedmiotu wyceny, tj. przemysłowo - usługowym i dróg. Posłużyła się też przy tej wycenie bazą nieruchomości podobnych, wyselekcjonowanych przy wycenie gruntu według jego faktycznego sposobu wykorzystywania oraz cechami rynkowymi i ich skalami wraz z opisami tożsamymi z cechami i skalami dobranymi według analiz preferencji nabywców i własnych analiz przy ustaleniu wartości gruntu podczas tzw. luki planistycznej. W tym przypadku przedmiotowi wyceny została przyporządkowana ocena korzystne przy cesze możliwości zagospodarowania, jako że grunt ten w tym stanie planistycznym podlegał ustaleniom planu miejscowego. Następnie ustalono wielkość poprawek wynikających z różnic ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, a dalej obliczono wartość rynkową wycenianej nieruchomości. Opisane działania rzeczoznawcy zdaniem Kolegium należy uznać za w pełni uzasadnione. Poprzez bowiem dobór tych samych nieruchomości porównawczych w obu stanach planistycznych i jednocześnie odmienną wagę przy cesze możliwości zagospodarowania terenu wyraźnie został wykazany wpływ uchwalenia planu miejscowego na wartość nieruchomości - przy jednoczesnym uwzględnieniu specyficznej sytuacji na tym rynku, związanej z obowiązywaniem przez kilka lat planu miejscowego dla obszaru S. z dnia 15 maja 2006 r., którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w 2014 r. Kolegium podkreśliło, że wybór cech rynkowych, które mają wpływ na ceny nieruchomości z woli ustawodawcy pozostaje w wyłącznej gestii rzeczoznawcy majątkowego, zaś ich prawidłowość jest gwarantowana doświadczeniem zawodowym i wiedzą specjalną autora operatu szacunkowego. Te źródła, jak też obserwacje rynku stanowią podstawę ustalenia w przedmiotowej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego większych możliwości inwestycyjnych nieruchomości o funkcji, jak przedmiot wyceny, objętych planem miejscowym w porównaniu z nieruchomościami o możliwości wykorzystania w sposób zbliżony do funkcji w planie, lecz nie podlegających ustaleniom takiego aktu prawa miejscowego. Wynika to chociażby z kompleksowości regulacji planistycznej, pewności co do możliwości zagospodarowania gruntu w sposób zgodny z planem miejscowym, jak też szybkości procesu inwestycyjnego, których to cech nie wykazuje grunt niepodlegający ustaleniom żadnego planu miejscowego, aczkolwiek mający potencjał inwestycyjny. W uwzględnieniu tych okoliczności rzeczoznawca majątkowy wykazała, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wynika wyłącznie z faktu uchwalenia planu miejscowego w 2013 r., zachodzi bezpośredni związek między tą okolicznością a wzrostem wartości gruntu, a wzrost wynosi wartość określoną w operacie szacunkowym.

Wbrew stanowisku odwołującego operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i czytelnie wyjaśnia sposób dokonania wyceny. Wszystkie okoliczności, które na poprzednich etapach postępowania administracyjnego nie były należycie wyjaśnione, zostały obecnie omówione i ustalone w sposób jednoznaczny. Operat zawiera też wszystkie elementy, o których mowa w § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Z. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenia kosztów sądowych.

Decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu pierwszej instancji pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania tj.

1. art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości

2. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:

* błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie

zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące

obowiązkiem ustalenia "opłaty planistycznej", o których mowa w art 36 ust. 4

u.p.z.p.

* oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w

zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem

WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania

przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych.

W uzasadnieniu skarżący argumentował, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, ale są to skutki prawne. Unieważniona uchwała po jej podjęciu wywoływała jednak nieodwracalne skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, których przeznaczenie zmieniał unieważniony plan. Stwierdzenie nieważności uchwały nie wywołało żadnych skutków prawnych w stosunkach cywilnoprawnych i nie spowodowało nieważności umów sprzedaży nieruchomości zawartych w okresie między wejściem w życie uchwały a stwierdzeniem jej nieważności. Unieważniona uchwała miała rzeczywisty wpływ na wycenę nieruchomości, które uzyskały status P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Stwierdzenie nieważności tej uchwały nie miało żadnego wpływu na ceny nieruchomości, których przeznaczenie w planie z 2013 r. było praktycznie takie samo. Sprzeczne z zasadami logiki, racjonalnego działania, a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest przypuszczenie czy też uznanie, że między 11 lutego 2014 r. a 16 lutego 2014 r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA i datą wejścia w życie uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem uchwały przez sąd, bo znane było przeznaczenie nieruchomości w nowym planie.

Skarżący zarzucił brak prokonstytucyjnej wykładni przepisów.

Dalej zakwestionował prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Wskazał, że wg planu miejscowego obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. działka objęta postępowaniem leżała w terenach o przeznaczeniu: tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych o symbolu planu; R/UC. Przy uwzględnieniu takiego przeznaczenia nieruchomości wycenianej poddano badaniu rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny rolne. Dodatkowo żadna z działek rzekomo podobnych nie mogła być przeznaczona na usługi komercyjne, co więcej, dla nieruchomości nr [...] i nieruchomości nr [...] wskazano na brak możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a dla nieruchomości nr [...] wskazano na możliwość uzyskania warunków zabudowy, ale dla zabudowy mieszkaniowej. Do porównań dobrane zostały nieruchomości niepodobne do przedmiotu wyceny. Również sposób kwalifikowania wg skali ocen przyznanych przez rzeczoznawcę podważa rzetelność wyceny. W tabeli III.1.2 będącej opisem nieruchomości wszystkie trzy działki podobne w pozycji "Kształt działki" mają przypisaną cechę "Dobry". Tymczasem w tabeli III.1.3 określającej wielkość poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań w pozycji 5 "Kształt działki" dla nieruchomości nr [...] i nr [...] przyjęto wartość 0,84, a dla nieruchomości nr [...] przyjęto wartość "0,00", chociaż powinna to być wartość identyczna jak dla nieruchomości nr [...] Opis działek podobnych także podważa rzetelność operatu szacunkowego. W opisie nieruchomości nr [...] rzeczoznawca majątkowy stwierdza: "kształt działki może stanowić ograniczenie w zagospodarowaniu - kształt korzystny do zagospodarowania". Nie sposób na podstawie tak sformułowanej oceny zweryfikować prawidłowości przypisanej działce oceny w skali ocen.

Opisy, jakie towarzyszą poszczególnym cechom mającym wpływy w na wartość rynkową prawa własności nieruchomości są nieweryfikowalne z uwagi na ich lakoniczność i noszą znamiona ocen subiektywnych. Ponieważ rzekomy wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu jest jedynie kilkuprocentowy, podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na końcowy wynik wyceny nieruchomości.

Skarżący zwrócił również uwagę, że operaty szacunkowe przedkładane w Urzędzie Miasta i Gminy w S. są pisane według jednolitego schematu, niezależnie od okoliczności sprawy. Dla wszystkich wycen rzeczoznawca posługuje się bliżej nieokreślonym pojęciem zbioru transakcji, odwołuje do preferencji nabywców. Brak informacji o warunkach transakcji powinny skłonić organy obu instancji do uznania, że materiał porównawczy zastosowany przez rzeczoznawcę nie był ani odpowiedni ani wystarczający do skorzystania z metody porównawczej. Na koniec skarżący zakwestionował również ustalenia zawarte w operacie odnośnie trendów na rynku nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem własności tej nieruchomości. W ocenie organów obu instancji, nałożenie opłaty było ich obowiązkiem, a wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 nieruchomość ta miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy, w planie zaś obowiązującym uchwalonym w dniu 12 grudnia 2013 r., jako tereny zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (PU) i KDZ – tereny tras komunikacyjnych – 60 m kw. Fakt, iż w poprzednio uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (A1P)_ jest bez znaczenia, gdyż wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. , oraz po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA z dnia 11 lutego 2014 r. stwierdzona został nieważność uchwały, która ten plan wprowadziła. W ocenie sądu stanowisko to jest wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 (dalej; ustawa) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust 3 ustawy przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe – legalne ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty. W ocenie sądu użyty w art. 66 ust 4 ustawy zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" determinuje koniunkcję czasową zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu tj. zwiększenia wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. Wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Jeżeli fakt taki nie zaistniał tj. pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak podstaw by organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę, o której mowa w art. 36 ust 4 ustawy i żądał jej uiszczenia. Sytuacja taka będzie miała miejsce, kiedy przeznaczenie nieruchomości dotychczasowe a wynikające z zapisów planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie sądu sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Pierwotnie przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy. Przeznaczenie to wynikało z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą a dacie 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy). W uchwalonym w dniu 15 maja 2006 r. planie zagospodarowania przestrzennego i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (A1P). Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego z daty 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta oznaczona została, jako tereny zabudowy obiektów produkcyjnych , składów i magazynów (PU) i KDZ – tereny tras komunikacyjnych – 60 m kw.. Porównując przeznaczenie wynikające z planu miejscowego z 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną 23 lutego 2011 r. z przeznaczeniem w planie uchwalonym 12 grudnia 2013 r. należy stwierdzić, że nie można się dopatrzeć większych różnić w przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości. W planie z 15 maja 2006 r. nieruchomość znajdowała się na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów – A1P. W planie z 12 grudnia 2013 r. (§ 15) podstawowe przeznaczenie tego terenu to przeznaczenie go pod obiekty produkcyjne, składowe i magazynowe. W planie z 15 maja 2006 r. przeznaczenie dopuszczalne to (§ 15) lokalizacja obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji, urządzeń infrastruktury technicznej, stacji i magazynów paliw płynnych. W planie z 12 grudnia 2013r. przeznaczenie dopuszczalne to lokalizacja obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji, urządzeń infrastruktury technicznej, stacji i magazynów paliw płynnych.

W ocenie sądu przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w obu tych planach nie jest identyczne, ale bardzo zbliżone tj. przeznaczenie podstawowe jak i dopuszczalne zakładają w obu tych planach zagospodarowanie terenu pod obiekty produkcyjne, składowe, magazynowe, stacje paliw płynnych, obiekty oświatowe, publiczne i administracji.

Niezbędna jest w tym miejscu analiza konsekwencji prawnych w aspekcie możliwości a w zasadzie braku możliwości nałożenia opłaty planistycznej w związku z eliminacją z obrotu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność aktu (uchwały) która ten plan uchwaliła wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. - tak więc przed uchwaleniem planu, co nastąpiło w dniu 12 grudnia 2013 r. Wyrok ten jednakże na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Gminę S. w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 12 grudnia 2013 r. nie był prawomocny. Prawomocność uzyskał po rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez NSA w dacie 11 lutego 2014 r. a zatem 2 miesiące później. Uchwała o planie z 12 grudnia 2013 r. nr XIIN/456/13 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Małop. Nr 266 z 2014r., a weszła w życie 16 lutego 2014r., a zatem 4 dni po w/w wyroku NSA skutkującym nieważnością uchwały planu miejscowego z dnia 15 maja 2006 r.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, iż między 11 lutego 2014r. a 16 lutego 2014r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z 15 maja 2006 r. Innymi słowy unieważnienie uchwały, jako mające skutek ex tunc prowadzący do jej wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia jej wejścia w życie do stwierdzenia nieważności, miałoby również skutki faktyczne w postaci podzielenia poglądu, iż wartość spornej nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem w/w uchwały, mimo, że znane było przeznaczenie nieruchomości w nowym, zatwierdzonym opublikowaną uchwałą planie miejscowym. Zachodzi wobec tego konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów w oparciu o pogląd TK z wyroku z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08. W wyroku, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego, ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności wskazano, iż badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

Zatem w okolicznościach kontrolowanej sprawy podobnie, w zakresie zasady ciągłości planowania przestrzennego, oceniać należy jak w powołanym wyroku TK sytuację, gdy wskutek zaniechania organu przez pewien okres czasu nie było uchwalonego planu miejscowego, co wpływało na ceny nieruchomości, z sytuacją gdy taki plan obowiązywał, lecz później wskutek stwierdzenia jego nieważności został wyeliminowany z obrotu co również obciąża organy planistyczne i nie mogą one z tego tytułu uzyskiwać następnie korzyści, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i równości (art. 32 Konstytucji RP). Zaprezentowany pogląd TK ma więc bardziej generalny charakter, prowadzący do wniosku, iż zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie 2006-2014 kierowali się ustaleniami planu z 2006r., a nadto zmiana planu z 2014r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame przeznaczenie nieruchomości spornej. Zatem pomijając te okoliczności tj. wyłączając z oceny plan z 2006r. rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił możliwości inwestycyjnych spornej nieruchomości. Skoro przeznaczenie z 2006 i 2013r. było prawie tożsame to nie można brać po uwagę 4 dniowej przerwy w obowiązywaniu planu, jako naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego. Nie zostało, zatem wykazane, iż zmiana wartości nieruchomości wynika ze zmiany planu.

Osoba zbywająca swoją nieruchomość nie musi mieć wiedzy, że toczy się proces o stwierdzenie nieważności planu miejscowego poprzednio obowiązującego, który określał przeznaczenie jej nieruchomości identycznie jak plan miejscowy nowo uchwalony a zatem, że zbycie nieruchomości może mieć tą konsekwencję, że organ nałoży na nią opłatę planistyczną w wysokości max 30% wyliczonej przez ten organ wartości nieruchomości (zatem nawet nie ceny transakcyjnej) w razie stwierdzenia przez sąd nieważności tej uchwały. W praktyce sytuacje takie mogą się zdarzać nawet po upływie znacznego czasu od daty zbycia nieruchomości. Warto zauważyć, że akceptując taki pogląd należałoby dopuścić, że osoby zbywające nieruchomość i działające w zaufaniu do obowiązującego aktualnie, ale też uprzednio prawa miejscowego, byłyby zmuszone ponosić znaczne ciężary finansowe związane z dokonaną sprzedażą nieruchomości, wyłącznie poprzez wadliwe działanie prawodawcy lokalnego, który dopuścił się uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obarczonego wadliwością w takiej skali, że sąd czy organ nadzorczy obowiązany był stwierdzić nieważność tego planu w całości. Na skutek takiego działania organ wykonawczy rady gminy uchwalającej wadliwy plan (wójt, burmistrz, prezydent miasta), uzyskuje korzyść majątkową kosztem osób zbywających swe nieruchomości i działające w zaufaniu do stanowionego prawa. Źródłem obowiązku uiszczenia opłaty dla obywatela byłoby, zatem wadliwe jeżeli nie nielegalne działanie organów gminy stanowiących prawo miejscowe.

Skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności danego aktu jest to, iż przyjmuje się że orzeczenie to ma moc wsteczną. Jest to fikcja prawna, która obowiązuje od daty nawet nie wydania, ale uprawomocnienia się orzeczenia, które nieważność tę stwierdziło – w tym znaczeniu do daty uprawomocnienia się orzeczenia fikcja nie obowiązuje a akt który następnie "unieważniono" wywołuje pełne skutki prawne i jest poddany innym zdarzeniom prawnym, które na nie wpływają np. jak w niniejszej sprawie, traci moc obowiązującą w związku z wejściem w życie nowego aktu, który ten sam przedmiot reguluje.

Konkludując należy wskazać, że samo stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy oba te plany przewidywały tożsame przeznaczenie danego terenu, nie uzasadnia automatycznie nałożenia opłaty planistycznej w razie zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia nowego planu.

W ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego operatu lub uzupełni istniejący operat, który uwzględniał będzie przedstawione powyżej poglądy prawne.

Trafne są również zarzuty skargi dotyczące przyjętych przez biegłego rzeczoznawcę opisów, jakie towarzyszą poszczególnym cechom mającym wpływ na wartość rynkową prawa własności nieruchomości, są one zbyt lakoniczne a przez to nieweryfikowalne i noszą znamiona ocen subiektywnych.

Z tych względów stwierdzić należy, że w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym naruszono zasady wynikające z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r poz. 23 t.j. ze zm.).

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 poz. 1302), O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy.