Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2006/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 823/18 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przeniesienia w części decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od R. J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 marca 2019 r., II SA/Gd 823/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO lub Kolegium) z 1 października 2018 r., nr SKO Gd/1075/18, w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przeniesienia w części decyzji o warunkach zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne, w pkt 2. zasądził od SKO w Gdańsku na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia wyroku sądu wojewódzkiego, po rozpatrzeniu wniosku R.J. Wójt Gminy P. (Wójt lub organ I instancji) decyzją z 14 sierpnia 2007 r., znak BGG-7331/W/283/2007, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [...] w miejscowości [...], gmina P. wskazując m.in., że minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosić powinna 800 m²; dojazd do powstałych po podziale działek następuje z drogi wewnętrznej działką nr [...] z ustanowioną służebnością przechodu i przejazdu (decyzja wzt). Następnie, w decyzji z 19 listopada 2007 r. Wójt zatwierdził projekt podziału działki nr [...], m. in. na działkę nr [...] (decyzja podziałowa).

Wyrokując w sprawie II SA/Gd 823/18 kolejno wskazano, że w decyzji z 5 lipca 2016 r., znak BGG-7331/W/283/2007.1.2016.KM, Wójt przeniósł w części dotyczącej działki nr [...] ww. decyzję wzt, na wniosek G. M. R. (decyzja przenosząca wzt). W piśmie z 1 października 2008 r. R.J. wyraził zgodę na przeniesienie decyzji wzt w części dotyczącej działki nr [...]. W decyzji przenoszącej Wójt orzekł, że przenosi ustalenia decyzji wzt na wnioskującą G. M. R. w części dotyczącej działki nr [...] położonej w [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją podziałową.

Dalej w wyroku II SA/Gd 823/18 przywołano, że pismem z 13 lutego 2018 r. Starosta P. wystąpił do SKO w Gdańsku z wnioskiem o rozważenie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej. Powołaną na wstępie decyzją z 1 października 2018 r. SKO w Gdańsku działając z urzędu stwierdziło nieważność decyzji przenoszącej Wójta Gminy P. z 5 lipca 2016 r. Sąd pierwszej instancji przytaczając motywy tej decyzji Kolegium wskazał, że w ocenie Kolegium nie ma prawnej możliwości do przeniesienia decyzji wzt tylko do części planowanego przedsięwzięcia i do części terenu, w stosunku do którego wydano taką decyzję, tak jak to uczynił Wójt w przedmiotowej decyzji, przenosząc pierwotną decyzję wzt na działce nr [...] - w części dotyczącej jedynie działki o nr. [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Takie orzeczenie pozostaje bowiem w sprzeczności z warunkami przeniesienia tego typu decyzji opisanymi w art. 63 ust. 5 ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 ze zm., Upzp), gdyż brak tu jest przyjęcia przez następcę prawnego adresata pierwotnej decyzji wszystkich warunków zawartych w decyzji wzt. Decyzja wzt w świetle treści przepisu art. 63 ust. 5 Upzp może być przeniesiona jedynie w takiej postaci, w jakiej została wydana oraz musi się odnosić do całości terenu objętego pierwotną decyzją. Przeniesienie decyzji wzt następuje bowiem na rzecz innego podmiotu, a nie na rzecz innej nieruchomości i innego podmiotu. Gdyby zaakceptować wydaną przez Wójta decyzję z 5 lipca 2016 r. okazałoby się, że przedmiotem przeniesionej decyzji wzt nie stałaby się decyzja ustalająca warunki dla tego samego terenu, ale dla innej działki o mniejszej powierzchni. Okoliczności te – zdaniem Kolegium – nie pozwalają na uznanie, że podmiot przejmujący przyjąłby wszystkie warunki zawarte w pierwotnej decyzji Wójta z 14 sierpnia 2007 r. Według Kolegium dzielenie decyzji wzt na części jest wprost niezgodne z brzmieniem art. 63 ust. 5 Upzp, który wymaga, aby osoba przejmująca decyzję, zaakceptowała wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a zatem nie tylko część warunków, dotyczących części terenu inwestycji.

Końcowo Kolegium stwierdziło, że decyzja podziałowa Wójta Gminy P. nie może zostać oceniona inaczej, niż jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 63 ust. 5 Upzp, stanowiącego podstawę prawną jej wydania, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.).

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że R.J. złożył skargę na powyższą decyzję SKO w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie w całości, umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej Wójta, z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący przedstawił następujące zarzuty co do zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezzasadnie uznano, że nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przepisu art. 63 ust. 5 Upzp, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a. przepis ten zabrania dokonywania zmian podmiotowych, polegających na przenoszeniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na nowego właściciela części terenu objętego pierwotną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zarazem na następcę prawnego podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której poprzednik prawny, w oparciu o dopuszczone w treści decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki podziału nieruchomości, dokonał tego podziału, a następnie sprzedał działkę powstałą w wyniku tego podziału, w sytuacji gdy pierwotna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła ustalenia warunków zabudowy i możliwości zagospodarowania terenu poprzez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z możliwością wydzielenia działek o pow. nie mniejszej niż 800 m² i możliwością zabudowy każdej z działek po podziale domem jednorodzinnym na warunkach wskazanych w ww. decyzji pierwotnej, który to sposób zagospodarowania terenu może być realizowany niezależnymi od siebie etapami;

b. błędnie zrównano pojęcie "obszaru", którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy z pojęciem "warunki" zawarte w decyzji, co w rezultacie doprowadziło do wniosku, że zmiana w zakresie ewidencyjnego obszaru, uniemożliwia przyjęcie na siebie warunków decyzji prowadząc do niezachowania tożsamości przedmiotu postępowania; skarżący wskazał, że w oparciu o prawomocną decyzję pierwotną, w stanie prawnym i faktycznym sprawy, możliwe jest przepisanie decyzji pierwotnej w części dotyczącej działki nr [...] na nowego właściciela tej działki, powstałej w wyniku realizacji pierwotnej decyzji Wójta Gminy P., określającej w swej treści warunki podziału nieruchomości, tj. działki nr [...] na mniejsze działki, albowiem należy uwzględnić cel, jakiemu służyło wydanie decyzji pierwotnej i stworzone możliwości zagospodarowania terenu także w wyniku realizacji następczych podziałów geodezyjnych działki nr [...], a zarazem podobieństwo do regulacji art. 40 ust. 1-3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także fakt, że decyzja ta dopuszcza wybudowanie na każdej z nowo wydzielonych działek budynku mieszkalnego jednorodzinnego na warunkach i zasadach określonych ww. decyzji, który to sposób zagospodarowania terenu można realizować niezależnymi etapami w oparciu o warunki zawarte w tej samej decyzji pierwotnej, co przy skonsumowaniu części warunków zawartych w decyzji, w zakresie podziału nieruchomości przez, poprzednika prawnego nabywcy działki powstałej w wyniku podziału, wskazuje, że "obszar" nie jest tożsamy z "warunkami" zawartymi w decyzji, a "warunki" decyzji mogą być realizowane na mniejszym "obszarze" także objętym pierwotną decyzją i m.in. załącznikami graficznymi do niej - bez uszczerbku dla możliwości zagospodarowania pozostałych działek budowlanych powstałych w wyniku realizacji decyzji pierwotnej i niezależnie od nich;

c. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 i 63 ust. 5 Upzp oraz art. 65 Upzp poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej art. 63 ust. 5 Upzp i zastosowanie tych przepisów w sposób, który prowadzi do podważenia jednej z podstawowych zasad prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. zasady wolności zabudowy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 8 i 16 § 1 w zw. z art. 107 § 1-3 K.p.a. i art. 63 ust. 5 Upzp, poprzez: naruszenie trwałości decyzji administracyjnych, poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy P. z 2 listopada 2017 r. w sposób rażący narusza prawo, albowiem nie występuje żadna przesłanka stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w sprawie występuje konieczność dokonania wykładni prawa w kontekście stanu faktycznego sprawy, bowiem można interpretować prawo, tj. art. 63 ust. 5 Upzp, w sposób wskazany w pkt 1 zarzutów skargi, odwołując się choćby do analogicznej instytucji na gruncie Prawa budowlanego, a także do wykładni celowościowej, a przepis art. 63 ust. 5 Upzp nie wyłącza takiej możliwości; pominięcie faktu, że decyzja wydana w trybie art. 63 ust. 5 Upzp ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy nowego stanu prawnego dla następcy prawnego właściciela nieruchomości, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; nieuwzględnienie, że żaden przepis nie określa jak ma być sformułowana decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 5 Upzp, w tym zakresie pozostawione jest to wykładni i dowolności organu wydającego decyzję pierwotną;

b. art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1 i § 3, art. 78 § 1 w zw. z art. 107 K.p.a., ponieważ nie przeprowadzono oraz nie rozpoznano wniosków dowodowych strony wskazanych w piśmie z 4 maja 2018 r., tym samym nie zbadano materiału dowodowego wnioskowanego przez skarżącą, co doprowadziło do błędnych ustaleń w sprawie, w szczególności w zakresie podstawy prawnej decyzji, co do której nieważność stwierdzono, a także do błędnego ustalenia, że nastąpiło rażące naruszenie prawa oraz skutkowało tym, że SKO w Gdańsku jednostronnie dopatrzyło się innego przedmiotu postępowania niż faktyczny, którego istotą była zmiana podmiotowa polegająca na przeniesieniu pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] na nowego nabywcę tej części nieruchomości, na co wprost wskazuje uzasadnienie decyzji będącej przedmiotem postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący dodatkowo rozwinął sformułowane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę SKO w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku uwzględnił skargę w sposób przywołany uprzednio.

W motywach orzeczenia sądu wojewódzkiego wskazano, że nie ulegało wątpliwości, że Wójt zawarł w decyzji wzt określenie warunków podziału działki inwestycyjnej. Decyzja ta została wydana nie dla jednej działki, lecz dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału i określono w niej warunki zabudowy dla każdej z działek, jakie powstaną w wyniku podziału. Decyzja ta pozostała niewątpliwie w obrocie prawnym, wobec czego może prowadzić do realizacji zabudowy w ramach osobnych inwestycji, na podstawie odrębnych pozwoleń na budowę, wydawanych dla poszczególnych części terenu inwestycji objętego warunkami zabudowy. Zdaniem tegoż sądu określenie warunków zabudowy dla szeregu działek było w istocie celem wydania decyzji wzt, zatem przeniesienie decyzji wzt w części na jedną z działek, przy zachowaniu pozostałych postanowień decyzji, nie może być uznane za sprzeczne z tym celem.

W ocenie sądu pierwszej instancji decyzja wzt, ostateczna i będąca w obrocie prawnym, pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Zatem sąd ten jedynie ubocznie zwrócił uwagę, że w porządku prawnym obowiązującym w dacie jej wydania nie było przepisu prawa, który mógł stanowić postawę dla określenia w tej decyzji zasad podziału nieruchomości. W takiej sytuacji – w ocenie sądu wojewódzkiego – brak było podstaw do uznania, że przeniesienie decyzji wzt w części dotyczącej działki nr [...] spowoduje skutki społeczne lub ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W przedstawionych okolicznościach nie było mowy o rażącym naruszeniu art. 63 ust. 5 Upzp. Sąd pierwszej instancji stwierdził dalej, że przeniesienie decyzji wzt w części może być oczywiście wykluczone z uwagi na charakter uprawnienia, jak to ma miejsce w przypadku wzt jednej działki, ale sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Zdaniem tegoż sądu naruszenia prawa zaistniałe w badanej w trybie nadzoru decyzji oraz w postępowaniu prowadzonym w celu jej wydania niewątpliwie należało ocenić negatywnie, niemniej nie miały one charakteru rażącego, a przede wszystkim brak było podstaw do uznania, by decyzja przenosząca wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa.

Wobec stwierdzenia braku podstaw do zainicjowania i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej Wójta Gminy P. WSA w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO w Gdańsku – zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na postawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie:

1. przepisów o postępowaniu, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie przez sąd pierwszej instancji w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że decyzja wzt Wójta Gminy P., następnie przeniesiona "w części" weryfikowaną przez Kolegium decyzją przenoszącą, dotyczyła nie jednej, lecz szeregu działek, podczas, gdy prawidłowo zrekonstruowany stan faktyczny sprawy wskazuje ponad wszelką wątpliwość, że decyzja wzt organu gminy obejmowała teren jednej działki oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w miejscowości [...] gm. P., co skutkowało błędnym ustaleniem przez sąd wojewódzki, że decyzja przenosząca Wójta Gminy P. nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 oraz art. 61 ust. 1 Upzp, co z kolei doprowadziło do błędnych ocen w zakresie legalności zaskarżonej decyzji Kolegium i w rezultacie nieuzasadnionego jej uchylenia, gdy decyzja przenoszącą rażąco narusza prawo, wobec czego sąd winien był oddalić skargę na ww. decyzję;

2. prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy prawidłowo intepretowany art. 63 ust. 5 Upzp expressis verbis stanowi, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę wymaga przyjęcia wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, czyli także warunku w zakresie ustalenia terenu inwestycji, wobec czego przeniesienie decyzji w części terenu inwestycji, dla którego wydano decyzję pierwotną, stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 5 Upzp oraz prowadzi do obejścia wymogów przewidzianych dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp dla obszaru działki wydzielonej w ten sposób z terenu pierwotnej inwestycji objętej przenoszoną w części decyzją o warunkach zabudowy;

3. prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy weryfikowana przez organ wyższego stopnia decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest przyjęcie, że pomimo tego, iż treść decyzji pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego jej podstawę, jej skutki społeczne lub ekonomiczne można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, podczas gdy właściwie zastosowana norma wywiedziona z powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją ostateczną doszło do rażącego naruszenia prawa, to jest wydania decyzji wbrew wyraźnej treści zastosowanej normy, o skutkach których z uwagi na cel regulacji ustawowej nie można zaakceptować w państwie prawa, bowiem stanowiących tzw. obejście prawa, to jest obejście ograniczeń w przeznaczaniu nieruchomości pod zabudowę określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp oraz w dokonywaniu podziałów nieruchomości wykorzystywanych dotychczas na cele rolne określonych w art. 93 ust. 2a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018, poz. 2204, Ugn);

4. przepisów o postępowaniu, tj. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 pkt 1 lit. a Ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, iż istniały podstawy do uwzględnienia skargi, to jest, że decyzja przenosząca Wójta Gminy P. nie narusza rażąco prawa i brak jest podstaw do uznania, by wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa i tym samym poprzez niewykazanie, że organ stwierdzając jej nieważność naruszył prawo materialne (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 Upzp) w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub ewentualnie:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku,

a ponadto o:

3. zasądzenie od skarżącego na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jednocześnie oświadczono, że SKO w Gdańsku zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd pierwszej instancji nie przedstawił szerszej argumentacji w zakresie skutków wadliwej decyzji. Tymczasem w świetle art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 Upzp nieuprawniona zmiana przedmiotowych granic rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy do jakiej doszło przy wydaniu decyzji kontrolowanej w postępowaniu administracyjnym skutkuje tym, że ład przestrzenny na terenie nieobjętym planem miejscowym nie jest dostatecznie chroniony postanowieniami decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, co – jako złamanie zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie może zasługiwać na akceptację z punktu widzenia praworządności. Określenie granic terenu, dla jakiego ustalane są warunki zabudowy, bezpośrednio rzutuje na zakres prowadzonych przez właściwy organ ustaleń faktycznych i treść zawartego w decyzji rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia ładu przestrzennego, a także decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest bez znaczenia, czy warunki zabudowy określa się dla inwestycji obejmującej jedną dużą działkę, czy też kilku niezależnych od siebie inwestycji realizowanych na mniejszych działkach. Granice działki objętej decyzją, jej powierzchnia i usytuowanie względem drogi publicznej, w tym tzw. front działki, wpływają m. in. na granice terenu analizowanego pod kątem wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa, sposób wyznaczania linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu parametry działki objętej decyzją mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia ewentualnych ograniczeń wynikających z przepisów szczególnych, m. in. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, t.j. Dz. U. 2017, poz. 1161 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji wzt). Dopuszczając by w trybie art. 63 ust. 5 Upzp dochodziło do zmiany granic terenu objętego rozstrzygnięciem zawartym w decyzji i bez konieczności prowadzania ponownej analizy urbanistycznej oraz zmiany decyzji co do parametrów inwestycji, sąd pierwszej instancji nie dostrzega, że prowadzi to w istocie do ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji o innych niż pierwotne granicach, bez zachowania procedury przewidzianej w Upzp oraz przepisach wydanych w celu jej wykonania, a zatem do skutków, których w świetle art. 1 ust. 2 Upzp, akceptować nie można.

W odpowiedzi skarżącego na skargę kasacyjną wniesiono o:

1. jej oddalenie w całości,

2. obciążenie kosztami postępowania SKO w Gdańsku, w tym kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem skarżącego sąd pierwszej instancji trafnie wskazał i uzasadnił dlaczego zaskarżona decyzja jest wadliwa i narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w tym dlaczego w sprawie stwierdził brak istotności i rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji przenoszącej, a także dlaczego nie występują skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, szczegółowo wskazał dlaczego uważa, iż możliwym jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji przenoszącej wydanej w oparciu o art. 63 ust. 5 Upzp.

W ocenie skarżącego argumenty przytoczone w uzasadnieniu wyroku sądu są przemyślane, wyczerpujące, wskazujące na dogłębną analizę zagadnienia dokonaną przez sąd pierwszej instancji w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie, dokonano też szczegółowej analizy prawnej w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo, jak i poglądy doktryny. Zaskarżony wyrok w pełni respektuje zasady praworządnego państwa, w tym zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz art. 8 § 1 i 2 K.p.a. W opinii skarżącego nie budzi żadnych wątpliwości, że sąd pierwszej instancji dokonując analizy okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, wręcz przeciwnie – zapoznał się z treścią obu decyzji i wywiódł z nich logiczne wnioski.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2022 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa formułowany w skardze kasacyjnej w zestawieniu z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Art. 141 § 4 Ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji uwzględniając skargę nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa) i wyjaśnił w dostatecznie jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji, zupełnie odrębną kwestią jest trafność oceny materialnoprawnej dokonanej przez sąd a quo.

Nie jest przeto skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, skoro Kolegium w ten sposób w istocie zwalczać chce ocenę materialnoprawną zawartą w zaskarżonym wyroku w aspekcie jej zakwestionowania, jakoby decyzją przenosząca Wójta Gminy P., oceniana w trybie nieważnościowym przez SKO w Gdańsku, nie naruszać miała prawa w sposób rażący. Sąd w tym składzie podziela pogląd prezentowany dość konsekwentnie w judykaturze, iż przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; wyrok NSA z 19 kwietnia 2022 r., III OSK 4405/21; wyrok NSA z 26 maja 2022 r., III OSK 1478/21, opublik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA.nsa.gov.pl). Tym samym zarzut kasacyjny organu co do naruszenia przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa nie jest trafny.

B. Słuszny za to jest zarzut Kolegium, w aspekcie naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, jakoby decyzja wzt dotyczyć miała nie jednej, lecz szeregu działek. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi, że sąd pierwszej instancji wpierw prawidłowo ustalił, że decyzja wzt opiewała na działkę nr [...] w miejscowości [...] (s. 1 uzasadnienia wyroku), a dopiero odrębną decyzją Wójta Gminy P. podzielono tę działkę na szereg innych, w tym działkę nr [...], by w części uzasadnienia tzw. zważeniowej wywodzić, iż Wójt wydał decyzję wzt "nie dla jednej działki, lecz dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału" i dalej: "Określenie warunków zabudowy dla szeregu działek było w istocie celem wydania decyzji z 14 sierpnia 2007 r., zatem przeniesienie decyzji o warunkach w części na jedną z działek, przy zachowaniu pozostałych postanowień decyzji, nie może być uznane za sprzeczne z tym celem". Te stwierdzenia zawarte w zaskarżonym wyroku są oczywiście sprzeczne z ustalonym wszak niewadliwie uprzednio stanem faktycznym, w którym niesporne jest, iż decyzja wzt została wydana dla jednej działki, a jej podział nastąpił następczą decyzją Wójta z 19 listopada 2007 r. To, że w decyzji wzt przewidziano podział działki inwestycyjnej nr [...] na szereg innych działek, nie zmienia jednak niewątpliwego ustalenia faktycznego znajdującego odzwierciedlenie w aktach sprawy, że pierwotna decyzja wzt dotyczyła jednej działki.

C. Trafne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt 2-3 skargi kasacyjnej, odnoszące się do imputowanego sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 oraz art. 61 ust. 1-5 Upzp. Istota sprawy ocenianej przez skład orzekający WSA w Gdańsku sprowadzała się do oceny rozstrzygnięcia dopuszzcalności – w świetle art. 63 ust. 5 Upzp – odnośnie częściowego przeniesienia decyzji wzt, gdzie temu działaniu organu gminy w realiach przedmiotowej sprawy towarzyszyła zmiana przedmiotowa w postaci ustalenia w decyzji przenoszącej Wójta objętej stwierdzeniem nieważności, iż przenoszone warunki zabudowy – pierwotnie ustalone dla skarżącego i na działce nr [...] w [...], odnosić się będą dla działki nr [...] w tej miejscowości (powstałej z podziału działki nr [...]). W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie, w zaskarżonym wyroku nieprawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że przeniesienie decyzji wzt w tym trybie, za zgodą osoby, na rzecz której taka decyzja została wydana, nie narusza rażąco art. 63 ust. 5 Upzp.

Zagadnienie powyższe było przedmiotem licznych judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażano stanowisko zbieżne z zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji. Przykładowo, w wyroku z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 684/20 (CBOSA.nsa.gov.pl), którego wywody w całości Sąd w tym składzie podziela, wskazywano, że dopuszczalne jest przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot jedynie w całości oraz bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Wynika to z niebudzącej wątpliwości treści tego przepisu zgodnie z którym organ, który wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Przeniesienie decyzji oznacza przeniesienie ustaleń w zakresie warunków zabudowy na nowy podmiot. Art. 63 ust. 5 Upzp nie dopuszcza zatem dokonywania jakiejkolwiek innej zmiany (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1494/19, CBOSA). Analogiczne stanowisko zajęto w wyroku NSA z 8 grudnia 2021 r., II OSK 550/21, CBOSA), stanowisko tam wyrażone Sąd Naczelny w pełni podziela.

Takie samo stanowisko odnośnie dopuszczalności przenoszenia w trybie art. 63 ust. 5 Upzp decyzji o wzt w całości na nowy podmiot (podmioty) prezentowane jest także w piśmiennictwie (por. K. Małysa-Sulińska, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, LEX 2021, el.). W doktrynie trafnie wywodzi się, że dzielenie decyzji ustalającej warunki zabudowy na części jest niezgodne z art. 63 ust. 5 Upzp, który stanowi, iż "..podmiot przejmujący decyzję lokalizacyjną musi zaakceptować wszystkie warunki w niej zawarte, a więc odnoszące się do całego terenu objętego przedmiotową decyzją" (por. Z. Niewiadomski (red.), K. Jaroszyński, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, s. 540-541.

D. Trafnie Kolegium podnosi w skardze kasacyjnej, że nie jest bez znaczenia, czy warunki zabudowy ustala się dla inwestycji obejmującej jedną dużą działkę, czy też dla kilku niezależnych od siebie inwestycji realizowanych na mniejszych działkach, zwracając uwagę na reguły ustalania takich warunków zabudowy.

W kontrolowanej w sprawie nieważnościowej decyzji przenoszącej Wójt Gminy P. dokonał istotnej zmiany w treści źródłowej decyzji, poprzez zmianę oznaczenia działki wskazanej w decyzji wzt, a w ten sposób de facto ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], mimo że pierwotnie warunki zabudowy były ustalane dla działki nr [...]. Obie działki istotnie różnią się chociażby powierzchnią, nadto takie działanie organu gminy prowadziło do tego, że parametry inwestycji ustalone pierwotnie dla działki inwestycyjnej o określonych wymiarach i położeniu stały się w następstwie decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym warunkami zabudowy dla działki o nr [...]. Takie działanie organu gminy powołującego się na dyspozycję art. 63 ust. 5 Upzp stanowi o wydaniu decyzji przenoszącej z rażącym naruszeniem prawa, nie tylko narusza ona bowiem w sposób oczywisty jednoznaczną i jasną treść w/w przepisu, lecz nadto – wobec wyraźnej treści art. 63 ust. 5 Upzp określającej reguły przenoszenia decyzji wzt na inny podmiot – wywołuje tego rodzaju skutki, które nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządności. Dodatkowo należy zauważyć, że mimo powołania się przez Wójta Gminy P. w podstawie prawnej decyzji przenoszącej tylko na art. 63 ust. 5 Upzp, w praktyce pod pozorem jedynie przeniesienia w tym trybie decyzji ustalającej wzt, organ gminy dokonał także zmiany źródłowej decyzji wzt, co oznacza, że połączył w jednym postępowaniu orzekanie na podstawie art. 63 ust. 5 Upzp z rozstrzyganiem w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej. Doszło zatem do faktycznego połączenia różnych trybów postępowania administracyjnego, w tym trybu zwykłego z trybem nadzwyczajnym (którego organ jednakże wprost nie wskazał), co również uznać należy za niedopuszczalne i świadczące o wydaniu decyzji z 5 lipca 2016 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Źródłowa decyzja wzt wydana została nie dla szeregu działek, lecz dla określonego terenu inwestycji obejmującego jedną, konkretną działkę nr [...]. Oceny tej nie zmienia zawarty w niej zapis, iż warunki zabudowy ustala się dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na każdej z nowo wydzielonych działek, w sytuacji gdy w dacie jej wydawania jakiekolwiek działki nie były jeszcze wydzielone, a sam podział działki inwestycyjnej był zdarzeniem przyszłym i niepewnym, co oznacza, że nie było wiadomym czy kiedykolwiek do tegoż podziału dojdzie, a jeśli tak to jaka będzie ilość, wielkość i kształt wydzielanych działek. O parametrach zabudowy w żadnym razie nie przesądzał zawarty w źródłowej decyzji wzt zapis określający jedynie minimalną powierzchnię potencjalnie możliwych do wydzielenia działek budowlanych. Nadto w decyzji wzt organ gminy nie ustalił warunków zabudowy dla kilku budynków mieszkalnych jednorodzinnych, lecz przewidział możliwość realizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na każdej działce potencjalnie do wydzielenia z działki inwestycyjnej wchodzącej w skład terenu inwestycji, nie określając jednakże odrębnie dla każdej z wydzielanych w przyszłości działek parametrów inwestycji, wprost odnosząc tak wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, jak i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej do terenu inwestycji jako całości.

E. Podzielić dalej należy i to stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku II OSK 684/20, wedle którego skoro decyzja ustalająca wzt wydawana jest dla określonego terenu inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp) obejmującego jedną lub więcej działek ewidencyjnych, to oznacza, że ewentualny, późniejszy podział działki ewidencyjnej wchodzących w skład terenu inwestycji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzji wzt, które odnoszą się nie do poszczególnych działek, lecz terenu inwestycji jako całości. Sąd Naczelny w tym składzie podziela pogląd, wedle którego nie można w trybie przewidzianym w art. 63 ust. 5 Upzp dokonywać przeniesienia warunków zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji objętego decyzją ustalającą warunki zabudowy, albowiem mogłoby to w praktyce prowadzić do dokonywania zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy taka zmiana znajduje uzasadnienie w analizie architektoniczno-urbanistycznej, dotyczącej jedynie tej części terenu inwestycji, której dotyczy decyzja o przeniesieniu, której to analizy w postępowaniu o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy przecież w ogóle nie przeprowadza się. Nie bez znaczenia jest także i to, że zgodnie z art. 63 ust. 5 zd. 2 Upzp stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji wzt są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie, co dodatkowo wzmacnia pogląd, iż w postępowaniu tym nie mogą być wprowadzane jakiekolwiek, poza określeniem podmiotu na rzecz którego jest wydawana, zmiany w treści decyzji, w tym zmiany co do terenu inwestycji decyzją tą objętego. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia osób posiadających przymiot stron w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, potencjalnej możliwości obrony swych praw i stanowi kolejny argument za przyjęciem, że zaistniałe w kontrolowanej sprawie przeniesienie decyzji wzt jedynie co do części terenu inwestycji, którego decyzja ta dotyczy, nie może zostać zaakceptowane jako działanie prawidłowe i legalne.

F. W konsekwencji powyższych uwag trafne są zarzuty kasacyjne eksponujące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przez rażące naruszenie prawa rozumieć należy naruszenie o charakterze oczywistym, zachodzi ono wtedy, gdy treść decyzji nie tylko pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, lecz jednocześnie charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Za rażąco naruszające prawo uznać zatem należy przeniesienie decyzji wzt jedynie co do części terenu inwestycji objętego tą decyzją, albowiem prowadzić to będzie do faktycznej zmiany pierwotnej decyzji, tak co do terenu nią objętego, jak i możliwej do zrealizowania zabudowy. Takie działanie rażąco narusza art. 63 ust. 5 Upzp, stanowi także obejście wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1-5 Upzp.

G. Na marginesie uwag zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a dotyczących stanowiska odnośnie rozumienia treści przepisu art. 63 ust. 5 Upzp, jakie zajmował WSA w Gdańsku w wyrokach przywołanych w skardze kasacyjnej, wypadnie zauważyć, że stanowisko prezentowane w części z nich, a zbieżne z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie było podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. wyrok II SA/Gd 161/18 uchylony został wyrokiem II OSK 2133/18 z 27 kwietnia 2021 r. i skargę R.J. oddalono; wyrok II SA/Gd 162/18 uchylony został wyrokiem II OSK 2135/18 z 27 kwietnia 2021 r. i skargę R.J. oddalono; wyrok II SA/Gd 164/18 uchylony został wyrokiem II OSK 2280/18 z 14 maja 2021 r. i skargę R.J. oddalono; wyrok II SA/Gd 371/18 został uchylony wyrokiem II OSK 6/19 z 11 stycznia 2022 r. i skargę oddalono; wyrok II SA/Gd 507/18 został uchylony wyrokiem II OSK 366/19 z 12 stycznia 2022 r. i skargę oddalono; wyrok II SA/Gd 593/18 został uchylony wyrokiem II OSK 1180/19 z 24 maja 2022 r. i skargę oddalono, CBOSA.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko, jak zaprezentowane w niniejszym wyroku, zajmował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2021 r., II OSK 292/21, oraz w przywoływanym uprzednio wyroku z 8 grudnia 2021 r.

H. Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach należało przeto zaskarżony wyrok uchylić, a skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona skargę należało oddalić (art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa).

I. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.