Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 744/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 223 par. 1 art. 229 pkt 3 art. 231
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w [...] nr [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2015 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie rozpatrzenia skargi J.G. na działania Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B.

Stwierdzając nieważność ww. uchwały Wojewoda [...], jako podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

W uzasadnieniu organ nadzorczy stwierdził, że podjęta przez Radę Gminy w B. uchwała naruszała prawo, bowiem wkroczyła w kompetencje zastrzeżone dla sądu pracy. Wyjaśnił, że Rada Gminy w B., dokonując ustaleń i oceny w zakresie terminowości wydania świadectwa pracy nauczycielowi przez dyrektora ZPPO nie była upoważniona do procedowania w tym przedmiocie. Wskazał, że skarga rozpatrzona uchwałą mogła stanowić podstawę wniesienia powództwa do sądu pracy. Wskazując na treść art. 223 § 1 k.p.a., Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy winna była przestrzegać z urzędu swojej właściwości. Winna była stosownie do art. 231 k.p.a. przekazać wniesioną skargę do organu właściwego. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że podejmując uchwałę nr [...] Rada Gminy w B. przekroczyła granice uchwałodawcze zakreślone przepisami prawa, przekroczyła przyznane jej uprawnienia.

Powyższą uchwałą Rada Gminy w B., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z poźn. zm.) oraz art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 168 z poźn. zm.) – uchwaliła:

§ 1 po rozpatrzeniu skargi z dnia 11 grudnia 2014 r. złożonej przez J.G. na działania Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. B.W., tzn. niewydanie świadectwa pracy w terminie określonym przepisami i zapoznaniu się ze stanowiskiem stałych Komisji Rady Gminy w B. w sprawie zarzutów postawionych w skardze, Rada Gminy w B. uznaje skargę za zasadną z przyczyn określonych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały,

§ 2 wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Gminy, zobowiązując go do przygotowania odpowiedzi i przesłania skarżącemu niniejszej uchwały wraz z załącznikiem,

§ 3 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały podano, że analiza akt osobowych J.G. wskazuje, że nie wydano pracownikowi świadectwa pracy, niezwłocznie po rozwiązaniu stosunku pracy, dlatego skargę na niewydanie świadectwa pracy w terminie uznać należy za zasadną.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., stało się przedmiotem skargi Burmistrza Gminy B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, rozstrzygnięciu Wojewody zarzucono naruszenie:

1. art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy nie ma uprawnień do dokonywania oceny prawnej w zakresie prawidłowości rozwiązywania stosunku pracy przez dyrektora ZPPO w B., czym Rada Gminy w B. miała naruszyć konstytucyjną zasadę legalizmu, co miało wpływ na wynik sprawy,

2. art. 223 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy w B. nie posiadała kompetencji do rozpatrywania skarg na kierownika jednostki organizacyjnej – dyrektora ZPPO w B., w sytuacji gdy z naruszonego przepisu wynika, że organy samorządu terytorialnego rozpatrują wnioski i załatwiają skargi w ramach swojej właściwości, co miało wpływ na wynik sprawy,

3. art. 229 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 231 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy polegające na uznaniu, że Rada Gminy nie jest organem właściwym do rozpoznania skargi na kierownika jednostki organizacyjnej – dyrektora ZPPO w B., wobec czego winna była uznać się za niewłaściwą i przekazać skargę właściwemu organowi, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że błędne jest stanowisko Wojewody, iż Rada Gminy wkroczyła w kompetencje zastrzeżone dla sądu pracy, bowiem przepisy Działu VIII k.p.a. przyznaje radzie gminy prawo do rozpatrywania skarg. Strona skarżąca twierdziła, że organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę jest rada gminy. W konkluzji stwierdziła, że rozstrzygnięcie Wojewody jest błędne, a wnioski nieuprawnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skarga, która była przedmiotem rozpoznania przez Radę Gminy w B. może stanowić podstawę wniesienia powództwa, a zatem nie powinna była uruchamiać postępowania skargowego. Wskazał, że postępowanie skargowe jako odrębny rodzaj postępowania może być uruchamiane gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, wniesienia powództwa, wniosku, czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. Organ nadzorczy podkreślił, że zgodnie z zasadą jednotorowości proceduralnej wykluczana jest możliwość wykorzystywania różnych procedur jednocześnie. Gdy przedmiotem skargi jest sprawa, która zgodnie z prawem załatwiana jest w formach procesowych pełnych (w postępowaniu administracyjnym, sądowym) to nie może dojść do wszczęcia postępowania skargowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd, w ramach przyznanych ustawowo kompetencji, dokonał oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o kryterium zgodności z prawem materialnym i procesowym i stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu.

Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – zwanej dalej u.s.g.) – do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Legitymacja Burmistrza Gminy B. do wniesienia skargi na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nie budzi wątpliwości, bowiem tym aktem stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...] stycznia 2015 r.

Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy postępowanie skargowe dotyczące niewydania świadectwa pracy zakończone podjęciem uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...] stycznia 2015 r., która stwierdza, że skarga pracownicza jest zasadna i która to uchwała rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] lutego

2015 r. została uznana za nieważną odpowiada prawu. Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu nadzorczego Wojewody [...], Sąd uznał, że skarga wniesiona na ten akt nie zasługuje na uwzględnienie.

Oczywistym jest, że skarga będąca przedmiotem rozpoznania przez Radę Gminy w B. (dotycząca niewydania świadectwa pracy) powinna stanowić podstawę do wniesienia powództwa do sądu pracy - stosownie do Kodeksu Pracy (dział II) i art. 91c ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191), która odsyła w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami tej ustawy do Kodeksu pracy.

Postępowanie skargowe nie powinno być zatem prowadzone skoro w przedmiocie niewydania świadectwa pracy przysługuje ochrona prawna i tryb określony przepisami szczególnymi.

W ocenie Sądu, Rada Gminy w B. uruchamiając postępowanie skargowe i uznając się za organ właściwy przekroczyła swoje uprawnienia, naruszając art. 7 Konstytucji RP, art. 223 § 1, art. 227, art. 229 pkt 3 i art. 231 k.p.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 223 § 1 k.p.a. organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych – rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości. Powyższe unormowanie wprowadza zasadę poszanowania przez organy swojej właściwości do rozpatrywania i załatwiania skarg. Zawiera ono de facto zakaz rozpatrywania przez organy w postępowaniu skargowym środków prawnych niespełniających wymogów skargi. Unormowanie art. 223 k.p.a. znajduje swój wyraz w kolejnych przepisach k.p.a., w tym w art. 231, formułującym obowiązek przekazania skargi organowi właściwemu lub wskazania właściwego organu.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa, w przypadku postępowania skargowego zasada jednotorowości postępowania oznacza, że: postępowanie skargowe może zostać wszczęte tylko wtedy, kiedy skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a przedmiotem skargi nie są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Taka sama zasada obowiązuje w przypadku innych postępowań np. sądowych. Inaczej mówiąc, gdy przedmiotem skargi jest sprawa, która zgodnie z prawem jest załatwiana w formach procesowych pełnych, a więc w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu sądowym, to załatwiana jest ona w tych postępowaniach z udziałem stron i nie może w tych przypadkach dojść do wszczęcia postępowania skargowego za: T. Lewandowski, Rozpatrywanie skarg przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, Lex 151040).

Reasumując, Sąd uznał, że Rada Gminy w B., dokonując ustaleń i oceny w przedmiocie terminowości wydania świadectwa pracy, wkroczyła w kompetencje zastrzeżone dla sądu pracy, naruszając zasadę legalizmu, art. 7 Konstytucji RP, stosownie do którego organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa wyznaczonych im przez normy prawne określające ich kompetencje zadania i tryb postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa i skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił.