Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 302/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych E. S. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1438/10 w sprawie ze skarg E. S. i M. T. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r., znak: CIII/1385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1438/10, oddalił skargi E. S. i M. T. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r., znak: CIII/1385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 9 czerwca 2010 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Skargi z dnia 29 października 2010r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) na powyższą uchwałę skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. S. i M. T., wnosząc o jej uchylenie.

Skargi zostały poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących, zawartym w pismach skarżących skierowanych do Rady Miasta Krakowa w dniu 3 września 2010 r. Skarżący nie otrzymali odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Skarżący w złożonych skargach wnieśli o uchylenie w całości uchwały nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" z dnia 9 czerwca 2010 r. Rady Miasta Krakowa, podnosząc zarzuty naruszenia:

1/ art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., poprzez przyjęcie projektu planu miejscowego pomimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

2/ art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez rezygnację z realizacji obowiązku uwzględniania zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przy uchwalaniu ustaleń skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3/ art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi E. S. wskazała, że jest współwłaścicielem działek nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie. M. T. wskazał, że jest właścicielem działek nr [...], [...] oraz [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie. Działki te znalazły się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPo.9, tj. terenach przeznaczonych pod zieleń ogrodową. W świetle § 39 ust. 1 planu miejscowego tereny te przeznaczone zostały pod lokalizację ogrodów. Zgodnie z § 39 ust. 3 planu miejscowego na powyższych terenach, z pewnymi wyjątkami dotyczącymi głównie terenu ZPo.10 zakazano lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, za wyjątkiem obiektów małej architektury.

Dalej w skargach podniesiono, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwi skarżącym realizację planowanych zamierzeń inwestycyjnych. E. S. wskazała, że uzyskała decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w Krakowie". M. T. wskazał, że uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...], [...] oraz [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie, która została poprzedzona decyzją ustalającą warunki zabudowy. W związku z tym, w ocenie skarżących uznać należy, że Prezydent Miasta Krakowa mając na uwadze zasady kształtowania ładu i zagospodarowania przestrzennego po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczał realizację wskazanej inwestycji. Stwierdzono, że z punktu widzenia zasad kształtowania polityki przestrzennej możliwe było podjęcie uchwały, której treść nie wyłączałaby możliwości lokalizacji planowanych inwestycji. Ponadto podniesiono, że taka zmiana ustalonego kierunku polityki przestrzennej gminy prowadzi do niedozwolonego zaskakiwania obywatela nowymi rozwiązaniami prawnymi, co jest niezgodne z zasadą zaufania obywateli do Państwa i zaufania do prawa.

Podkreślono, że zaskarżona uchwała wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu niezgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. Rozbieżność ta niewątpliwie dotyczy przeznaczenia działek skarżących, które w załączniku graficznym do studium zawierającym kierunki i zasady rozwoju (załącznik K1) określone zostały jako tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) - ZO, co nie zostało przez organ uchwałodawczy uwzględnione.

Biorąc pod uwagę wskazaną rozbieżność przez powyższą uchwałę naruszony został art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zarzucono również, że sytuacja braku zgodności zapisów planu miejscowego i studium oznacza naruszenie normy wynikającej z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwalany jest po stwierdzeniu jego zgodności ze studium.

Jednocześnie wskazano, że ze względu na szczegółowe uregulowanie kwestii przeznaczenia i wykorzystania terenu oznaczonego w załączniku graficznym jako ZO brak jest prawnych możliwości przeznaczenia powyższego terenu na zieleń ogrodową, która z samego założenia zakłada zamknięcie powyższych terenów.

Skarżący podnieśli również, że z treści uchwały nie wynika, jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się innemu przeznaczeniu ich działek, który umożliwiłby chociaż w niewielkim stopniu lokalizację inwestycji kubaturowej na tym terenie. Analiza zaistniałego stanu faktycznego nie wskazuje ponadto na to, że dokonana przez organ planistyczny ingerencja była niezbędna w tym sensie, że chronić ona będzie określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków.

Dalej w skargach wskazano, że działki skarżących sąsiadują bezpośrednio z nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi. Biorąc pod uwagę takie ukształtowanie zagospodarowania przestrzennego najbliższego sąsiedztwa działek stanowiących przedmiot własności skarżących stwierdzono, że przeznaczenie powyższych działek pod tereny ogrodów bez możliwości ich zabudowy nie stanowi przedłużenia charakteru i funkcji zabudowy występującej przy ul. [...] w Krakowie. Podano podkreślono, że analizowane działki zlokalizowane są na południowym krańcu planu miejscowego obszaru "Las Wolski", stąd większość sąsiednich, zabudowanych budynkami jednorodzinnymi działek znalazło się już poza granicami powyższego planu. Skarżący przypuszczają, że ze względu na charakter istniejącej zabudowy, gdyby działki znajdujące się w północnej i środkowej części ulicy [...] objęte zostały planem obszaru "Las Wolski", to zapewne działki te oznaczone zostałyby symbolem MN jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Zdaniem skarżących Rada Miasta Krakowa podejmując skarżoną uchwałę przekroczyła w powyższym zakresie posiadane władztwo planistyczne. Treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza w sposób istotny ich interes prawny, ponieważ w sposób nieuzasadniony wyłącza możliwość zabudowy ich nieruchomości.

Następnie przytoczono treść art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz zapis art. 140 k.c. W ocenie skarżących z regulacji tych wynika, że treść planu zagospodarowania przestrzennego powinna także uwzględniać interesy właścicieli nieruchomości objętych planem. Prawo kształtowania zagospodarowania przestrzennego przez gminę nie powinno bowiem oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli. Wprowadzenie skrajnie niekorzystnych dla obywatela zapisów planu może nastąpić jedynie wyjątkowo w celu ochrony interesu ogólnospołecznego. W innym przypadku wprowadzenie obiektywnie niekorzystnych zapisów planów, stanowi objaw nieuzasadnionej ingerencji organów państwa w katalog praw obywateli.

Podniesiono także, że ograniczenia nie mogą być na właściciela nieruchomości nakładane dowolnie, ponieważ doprowadziłoby to do powstania sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie."

W odpowiedziach na skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie, a zarzuty skarg uznała za bezzasadne.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2011r. połączono sprawę ze skargi M. T. o sygn. akt II SA/Kr 1439/10 ze sprawą ze skargi E. S. o sygn. akt II SA/Kr 1438/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na wstępie rozważań podniósł, że uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 1073/10 WSA w Krakowie oddalił skargę na tą uchwałę.

Sąd wskazał, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać w wyłącznie granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego.

Skoro prawomocnym wyrokiem z 28 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 1073/10 WSA w Krakowie oddalił skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", to tym samym orzekając merytorycznie w przedmiocie owej skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów, tj. przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji dokonania kontroli przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów Sąd stwierdził, iż elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania planu i właściwość organów) nie zostały naruszone i w tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Zatem ewentualne uwzględnienie skarg E. S. oraz M. T. i stwierdzenie nieważności aktu mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej ich interesów prawnych, ze względu na fakt przeprowadzonej już kontroli zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Sąd uznał zarzuty skarg za bezpodstawne. Skarżąca E. S. jest współwłaścicielką działek nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], a M. T. jest właścicielem działek nr [...], [...] oraz [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie. Działki nr [...] i [...] oraz działki nr [...], [...] oraz [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie znajdują się na terenie oznaczonym w planie jako ZPo.9 – ogrody. Zgodnie z § 6 pkt 5 lit.d oraz § 39 wyznaczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tereny zieleni określając ich przeznaczenie pod ogrody. Wskazane w tym przepisie zasady i warunki zagospodarowania wyznaczonego terenu wprowadziły zakaz lokalizacji zabudowy za wyjątkiem obiektów małej architektury. Nadto działki te objęte są Strefą Nadzoru Archeologicznego.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał, że zaskarżone zapisy planu są zgodne z postanowieniami obowiązującego w chwili uchwalania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – uchwała RMK z 16 kwietnia 2003r., nr XII/87/03. Przeznaczenie w planie przedmiotowych działek nr [...] i [...] oraz działki nr [...], [...] oraz [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie jest zgodne ze:

- strukturą przestrzenną kierunkami i zasadami rozwoju (mapa K 1), gdzie oznaczone są jako tereny otwarte - w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna, nadto w całości objęte są systemem zieleni i parków rzecznych;

- środowiskiem przyrodniczym i kulturowym kierunki i zasady ochrony i rozwoju (mapa K 2) leżą w obszarze terenów otwartych (zieleń nieurządzona, zieleń częściowo kształtowana), a nadto w strefie kształtowania systemu przyrodniczego.

Ponadto, w planowaniu miejscowym i programach operacyjnych (mapa K 5) oznaczone są jako grunty rolne i leśne według ewidencji gruntów.

W konsekwencji wbrew twierdzeniom skarg w przypadku żadnej z działek skarżących nie zachodzi naruszenie art. 20 u.p.z.p. Dokonując dokładnej analizy zapisów i rysunku zaskarżonego planu oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie znajdujących się w aktach planistycznych sprawy dokumentów, załącznikach do odpowiedzi na skargę oraz na stronie internetowej www.bip.krakow.pl jednoznacznie wynika, iż w uchwalonym planie dokonano niemal dokładnego odwzorowania postanowień studium. Zatem nie tylko nie zachodzi sprzeczność pomiędzy studium a zaskarżonym planem, ale wręcz przeciwnie zachodzi w zasadzie pełna zgodność pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski". Jak wynika z głównych funkcji dla terenów otwartych ZO są nimi: sady, ogrody, zadrzewienia itd. (str.148 Studium). Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego tego terenu obejmują m.in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej itd. Przede wszystkim jednak Studium w sposób bezwzględny na tym terenie wprowadza w warunkach i standardach wykorzystania terenu "całkowite wykluczenie prawa zabudowy". Twierdzenia skarg są zatem w tym zakresie całkowicie bezpodstawne i sprzeczne z podstawowym stanem faktycznym wynikającym z dokumentacji planistycznej oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnośnie działek skarżących wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. (w szczególności wg map K1 i K2 a także K5).

Sąd stwierdził, że również pozostałe zarzuty skarg nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Sąd wskazał, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji Sąd wskazał, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

Sąd podniósł także, że skarżący M. T. zabudował już działki nr [...] i [...] budynkiem mieszkalnym, a na działkę nr [...] uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do żądania skarg uchylenia zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że zgodnie z brzmieniem art.147 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego Sąd może jedynie stwierdzić nieważność takiego aktu w części lub w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", w zakresie objętym skargami, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargi należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli E. S. i M. T., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

a) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a

b) art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej,

c) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r., Nr 43, poz. 296 z późn. zm.), dalej k.p.c., w związku z art. 16 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi,

tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniach skarg kasacyjnych podniesiono, że w skargach z dnia 29 października 2010 r. wskazano na przekroczenie przysługującego organom gminy władztwa planistycznego poprzez całkowite uniemożliwienie zabudowy nieruchomości skarżących. Rozstrzygając ten zarzut Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ograniczył się do bardzo dokładnego zbadania kwestii zgodności planu miejscowego ze studium, co było zresztą przedmiotem innego zarzutu, ale nie rozważył, czy przekroczenie władztwa planistycznego nie nastąpiło już na etapie uchwalania samego studium. W skargach skarżący wykazali, że władztwo planistyczne gminy nie zostało prawidłowo wykonane, ponieważ nie uwzględniono szczególnej ochrony prawa własności oraz istniejącej zabudowy na nieruchomościach sąsiednich, co pozwala na postawienie także względem studium zarzutu naruszenia zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju poprzez pogłębienie różnicy pomiędzy sąsiednimi zabudowanymi nieruchomościami a nieruchomościami skarżących.

W ocenie skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przeanalizował kwestii prawidłowości zapisów samego studium z zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a ograniczył się wyłącznie do zweryfikowania zgodności zapisów planu miejscowego ze studium.

Sąd I instancji nie dokonał także oceny poszczególnych zarzutów zawartych w skardze z dnia 10 stycznia 2011 r. Pominięto m. in. ocenę zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. i norm konstytucyjnych poprzez zmienność i zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi oraz wprowadzanie w błąd zapowiedziami o przyszłym stanie prawnym. Opisane powyżej zaniechanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie doprowadziło do przeprowadzenia postępowania kontrolnego w sposób niedokładny, co oznacza, że nie zostały w istocie zrealizowane cele postępowania sądowego.

Jednocześnie nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skarg świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji normy wynikającej z art. 141 § 4 p.p.s.a..

Odpowiedzi na skargi kasacyjne złożyła Rada Miasta Krakowa, wnosząc o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Skargi kasacyjne wniesione w rozpoznawanej sprawie nie do końca czynią zadość wymogom stawianym temu środkowi odwoławczemu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 oddalił skargę na tę uchwałę.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji podniósł, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów, tj. przesłankami z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z powyższym stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżących.

Prawidłowo również Sąd ustalił, że zaskarżona uchwała w stosunku do działek skarżących wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., Nr XII/87/03.

W uzasadnieniach skarg kasacyjnych podkreślono, że w skargach do Sądu I instancji wskazywano na przekroczenie przysługującego organom gminy władztwa planistycznego poprzez całkowite uniemożliwienie zabudowy nieruchomości skarżących. Jednocześnie wskazano, że do naruszenia władztwa planistycznego doszło już na etapie uchwalania studium. Należy zauważyć, że skarżący w gruncie rzeczy, kwestionując wyrok Sądu I instancji, starają się poza zaskarżoną uchwałą dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakwestionować uchwałę w przedmiocie studium. Taki zabieg nie jest możliwy, gdyż oba akty stanowią odrębne uchwały, podejmowane w toku prac planistycznych. Każda z tych uchwał podlega odrębnemu zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niczego w tym względzie nie zmienia fakt, że zaskarżenie uchwały w przedmiocie studium również wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dodatkowo godzi się wskazać, że o nadużyciu władztwa planistycznego w przypadku studium można mówić jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 26.08.2011r., II OSK 1027/11, Lex nr 969575).

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. i jest zgodny z prawem, w tym z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Wskazać należy, że prawa własności nie należy rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów nie można podzielić twierdzenia zawartego w uzasadnieniach skarg kasacyjnych, że wprowadzone ograniczenia stanowią przekroczenie uprawnień planistycznych gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Na marginesie wskazać należy, że – jak słusznie zauważył Sąd I instancji - skarżący M. T. zabudował już działki nr [...] i [...] budynkiem mieszkalnym, a na działkę nr [...] uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę.

Z powyższych względów brak jest podstaw, uzasadniających twierdzenie, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a tym samym, że doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 1-2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej. Pomijając już fakt, że powołany artykuł nie zawiera takich jednostek redakcyjnych jak ustępy, wskazać należy, że zarzut naruszenia powyższego przepisu należy uznać za całkowicie chybiony. Zawarte w nim unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 16 § 5 p.p.s.a. należy wskazać, że jest on zupełnie niezrozumiały, ponieważ wskazany art. 16, znajduje się w rozdziale 4 p.p.s.a., zatytułowanym "Skład sądu", a ponadto zawiera trzy paragrafy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skarg należało uznać za nieusprawiedliwiony, albowiem Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności wskazany w uzasadnieniach skarg kasacyjnych brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. należy uznać za chybiony, bowiem w skargach takiego zarzutu nie podniesiono.

Ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pisma skarżących kasacyjnie, złożonego na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r., gdyż w istocie rzeczy zmierza ono do rozszerzenia zarzutów skargi kasacyjnej, co jest niedopuszczalne po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skarg kasacyjnych za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargi kasacyjne oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.