Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4649/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Teza: Informacją prostą jest również informacja przekształcona, której powstanie zależy od dwóch elementów: po pierwsze, znajduje się ona w zasobach podmiotu, do którego wpłynął wniosek o jej udostępnienie, choć może znajdować się w różnych miejscach (repertoriach, rejestrach, zestawieniach), a po drugie, jej pozyskanie i sporządzenie nie jest związane z koniecznością ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu.

TEZY

Informacją prostą jest również informacja przekształcona, której powstanie zależy od dwóch elementów: po pierwsze, znajduje się ona w zasobach podmiotu, do którego wpłynął wniosek o jej udostępnienie, choć może znajdować się w różnych miejscach (repertoriach, rejestrach, zestawieniach), a po drugie, jej pozyskanie i sporządzenie nie jest związane z koniecznością ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (autor uzasadnienia) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2809/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...][...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. V.S


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 16 października 2020 r. (II SA/Wa 2809/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., określanej dalej jako "P.p.s.a.") - oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Prokuratora Generalnego z [...] listopada 2019 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 7 sierpnia 2019 r. skarżące Stowarzyszenie zażądało od Prokuratora Krajowego udostępnienia - w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako "u.d.i.p.") - listy prokuratorów z obszarów właściwości Prokuratury Regionalnej w K. oraz Prokuratury Regionalnej w P., którym w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. przyznana została nagroda finansowa, o której mowa w art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r. poz. 740) i w zarządzeniu nr 24/16 z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie ustalenia rodzajów wyróżnień i nagród dla prokuratorów oraz trybu ich przyznawania, wskazania wysokości tej nagrody oraz funkcji jaką nagrodzony prokurator pełni lub pełnił w podanym okresie.

Po uprzednim przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku organ pismem z 9 września 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w związku z tym udostępnienie jest uzależnione od wykazania jej szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wezwano Stowarzyszenie do wskazania takiego interesu w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma.

W odpowiedzi na powyższe, Stowarzyszenie stwierdziło, że żądana informacja nie ma charakteru przetworzonej. Wyjaśniło, że jest to informacja prosta, której źródłem są nie tylko akta osobowe prokuratorów, ale także zbiory dokumentów urzędowych, zgromadzonych w Biurze Prokuratora Krajowego, którego zadaniem jest przygotowywanie projektów decyzji, dotyczących przyznania nagród i wyróżnień. Sporządzenie listy prokuratorów objętych nagrodami jest prostą czynnością i nie polega na przetwarzaniu żadnych danych. Niezależnie od powyższego, udostępnienie żądanej listy jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż ma umożliwić wszystkim prokuratorom wykonującym swoją służbę wzorowanie się na tych spośród nich, którzy zostali finansowo docenieni. Szczególna istotność dla interesu publicznego wynika także z faktu gospodarowania pieniędzmi pochodzącymi od podatników.

Decyzją z [...] września 2019 r. Prokurator Krajowy, wskazując na przepisy art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia listy nagrodzonych w 2018 r. prokuratorów z okręgów dwóch prokuratur regionalnych (w K. i w P.) ze wskazaniem ich funkcji i wysokości przyznanej nagrody. W uzasadnieniu stwierdził, że ma ona charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że nie dysponuje "gotową" informacją spełniającą kryteria wniosku, a jej przygotowanie wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy oraz zaangażowania środków osobowych w sposób zakłócający normalny tok działania organu i utrudniający wykonywanie przypisanych mu ustawowo zadań. Ponadto, jak stwierdził organ, w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności, mogące świadczyć o tym, że udzielenie żądanej informacji jest szczególne istotne dla interesu publicznego.

W wyniku wniesionego odwołania Prokurator Generalny decyzją z [...] listopada 2019 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje możliwość uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, w zakresie, w jakim jest to szczególne istotne dla interesu publicznego. W sprawie należało zatem ustalić, czy żądana informacja publiczna, ma charakter przetworzonej. Organ wyjaśnił, że wedle orzecznictwa sądów administracyjnych, przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie - często na podstawie różnych kryteriów - pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument, pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1261/15), organ podkreślił, że informacja przetworzona stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy. Jest to informacja, której organ wprost nie posiada, a dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. Podkreślono, że informacją przetworzoną w pewnych przypadkach są również posiadane przez organ informacje proste, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia, poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte i angażuje - po stronie adresata wniosku - środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie dysponuje "gotową" informacją spełniającą kryteria wniosku oraz, że jej przygotowanie wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy oraz użycia przy przetwarzaniu posiadanych danych dodatkowych sił i środków. Wykonanie wszystkich, niezbędnych czynności wymagałoby długiego oddelegowania części pracowników, co uniemożliwiałoby im wykonywanie bieżących obowiązków służbowych, a w konsekwencji powodowałoby zwiększenie obciążenia pozostałych pracowników poszczególnych komórek organizacyjnych i dezorganizację ich pracy. Organ wskazał, że aby zgromadzić dla Stowarzyszenia żądane dane i opisać je, jako informację zbiorczą, w pierwszej kolejności należałoby ze zbioru akt Biura Prokuratora Krajowego za 2018 rok wyodrębnić wszystkie sprawy dotyczące nagród i je zweryfikować pod kątem procedowania wobec prokuratorów z Prokuratury Regionalnej w K. i Prokuratury Regionalnej w P., a następnie konieczna byłaby analiza aktowa każdej sprawy pod kątem zawartości kopii dekretu nagrodowego bądź innych danych, umożliwiających opracowanie pełnej informacji. Dopiero na tej podstawie możliwe byłoby wyodrębnienie odpowiednich danych i przygotowanie zbiorczej informacji, odpowiadającej kryteriom wskazanym przez Stowarzyszenie. Żądana informacja publiczna ma zatem charakter informacji przetworzonej. Dalej organ wyjaśnił, że na gruncie obowiązujących przepisów nie ma ustawowej definicji pojęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz ciał publicznych, jako pewnej całości. Wprowadzone art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ograniczenie udostępnienia informacji przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu nie będą się skupiać na funkcjonowaniu - w ramach przypisanych mu kompetencji - lecz na czynnościach, związanych z przygotowywaniem i udzielaniem informacji publicznej. Ustawodawca, ograniczając prawo do informacji publicznej, wskazał wyraźnie na prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym. Jak wskazano w orzecznictwie, ograniczając dostęp do informacji publicznej przetworzonej, uczyniono to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela. Przedkładając interes publiczny nad strony, prawodawca ma bowiem na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych zobowiązanych do udzielania informacji publicznej podmiotów. Analizując przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" organ wskazał, że skuteczne działanie w granicach interesu publicznego musi się wiązać z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który w chwili składania wniosku jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania informacji publicznej, której przygotowania się domaga, dla dobra ogółu. W ocenie organu odwoławczego, nieprzekonujące jest twierdzenie Stowarzyszenia o możliwości rozpowszechnienia uzyskanej ewentualnie informacji publicznej (np. za pośrednictwem strony internetowej). Z okoliczności sprawy nie wynika, aby podjęcie tego typu działań mogło mieć wpływ na usprawnienie wykonywania zadań publicznych. Dla prawidłowej oceny, czy udzielenie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przezeń cel, lecz także to, czy uzyskanie określonej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Wobec tego samo stwierdzenie, że informacja o nazwiskach nagrodzonych prokuratorów powinna być dostępna dla wszystkich wykonujących służbę, aby mogli się na wyróżnionych wzorować, nie spełnia kryteriów wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej konkretnej informacji. Słusznie organ I instancji podniósł, że Stowarzyszenie nie wskazało, jaki konkretnie cel publiczny chciałoby osiągnąć oraz w jaki sposób potencjalnie uzyskana informacja (dotycząca jedynie wąskiej grupy osób, pełniących służbę prokuratora w obszarze Prokuratury Regionalnej w K. i Prokuratury Regionalnej w P.), mogłaby być przydatna w realizacji tego celu.

W skardze na ww. decyzję Stowarzyszenie [...] zakwestionowało przyjęcie, że objęta żądaniem wniosku informacja ma charakter informacji przetworzonej. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i poglądów doktryny wywodziło, że "sięganie do materiałów archiwalnych", czy też "selekcja dokumentów i protokołów", a także "czasochłonność oraz trudności organizacyjno- techniczne, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej" nie świadczą o przetwarzaniu informacji. Podniosło także, że również w przypadku uznania żądanej listy prokuratorów za informację przetworzoną wykazało spełnienie przesłanki umożliwiającej jej udostępnienie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu co do charakteru żądanej informacji jako informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził, że "nie ma podstaw do poddania w wątpliwość ustaleń faktycznych, opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opartych na wyjaśnieniach organu I instancji co do rzeczywistego, aktualnego sposobu segregowania żądanych informacji". Skoro – jak dalej argumentował - organ nie dysponował materialnie listą nagrodzonych prokuratorów we wskazanych prokuraturach regionalnych (z przywołaniem ich nazwisk i sprawowanych funkcji), a jej wytworzenie wymagałoby wysegregowania z zasobów zestawu danych i przygotowania odrębnego dokumentu, trafnie uznano, że chodzi o informację przetworzoną. Jak bowiem wskazuje się w judykaturze, taki charakter ma informacja: "która w wyniku dokonania operacji jakościowych lub ilościowych stanowi nowy wytwór faktograficzny, nowy zespół - sumę wielu danych należących do kategorii informacji publicznej". Słusznie odnotowano wprawdzie w skardze, że organ z pewnością dysponuje żądaną informacją i znajdować się ona może w określonej jednostce organizacyjnej, której przypisano za zadanie przygotowanie stosownych wniosków. Być może też dokumenty dotyczące tej kwestii należą do jednego działu w rzeczowym wykazie akt. Nie oznacza to jednak, że przygotowana według wskazanych przez Stowarzyszenie kryteriów informacja - wybrany rok, wykonywanie zawodu w określonej terytorialnej jednostce prokuratury oraz przywołanie funkcji osoby nagrodzonej - powinna być traktowane jako prosta. Nie chodzi bowiem o dostarczenie określonej ilości w prosty sposób wyszukanych danych (bądź zliczenie), lecz opracowanie całkiem nowego zestawienia - na indywidualne potrzeby Stowarzyszenia. Musi się to wiązać z ponadstandardowym nakładem pracy wobec standardu udzielania informacji prostych. Konieczna praca nie polegałaby bowiem wyłącznie na wyszukaniu danych czy stron dokumentów i przekazaniu wnioskodawcy - w formie nieprzetworzonej. Organ musi wprawdzie dysponować konkretnymi dokumentami w przedmiocie przyznania nagrody dla poszczególnych osób, jednak nie można zakładać, że zawierają one wyłącznie dane objęte wnioskiem. Nie czyniłoby więc zadość żądaniu wyłącznie wydobycie określonych kart i przekazanie Stowarzyszeniu. Znajdowałyby się tam też bowiem dane wykraczające poza wniosek, a nawet objęte ograniczeniami w ujawnianiu. Potrzebne byłoby więc przetworzenie informacji, tj. przygotowanie stosownej nowej informacji dla potrzeb konkretnego wnioskodawcy.

Zdaniem WSA w Warszawie, generalnie udostępnienie informacji publicznej na wniosek dotyczy przypadków, gdy wymaga to prostych czynności technicznych nie zaś sporządzania - wedle indywidualnych potrzeb wnioskodawcy - określonych zestawień czy opracowań tematycznych. Wiązałoby się to bowiem ze znacząco wyższymi wydatkami budżetowymi, w następstwie znaczniejszego angażowania sił i środków (w tym nakład pracy personelu). Wprawdzie potrzebę znaczniejszego zaangażowania pracowników urzędów w przygotowanie informacji przewidziano w ustawie, lecz musi to być uzasadnione wystąpieniem szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za realizacją dodatkowych zadań - finansowanych wszak generalnie z budżetu państwa. Takim szczególnym interesem, jak wywodził Sąd, nie może być jednak sama deklaracja woli prawidłowej realizacji zadań przez organizację społeczną, działającą w myśli przepisów ustawy - Prawo o stowarzyszeniach. Oznaczałoby to bowiem, że istotne koszty działalności - w ramach realizowanych przez nią zadań - byłyby ponoszone ze środków publicznych w ramach przygotowania materiałów czy opracowań, służących ewentualnemu podejmowaniu przez nią działań służących realizacji celów statutowych. Odnosząc się do argumentu Stowarzyszenia, jakoby za przygotowaniem żądanej informacji przemawiał szczególnie istotny interes publiczny w postaci umożliwienia wszystkim prokuratorom zaznajomienia się z danymi osób, których praca jest szczególnie doceniana, co działać będzie motywująco Sąd zauważył, że gdyby pogląd taki podzielał również prawodawca, to wprowadziłby wymóg upubliczniania w stosownej formie informacji o przyznawanych nagrodach. Skoro tego nie uczynił, nie sposób uznać, aby szczególnie istotny interes publiczny przemawiał za tworzeniem zestawień w celu realizacji pojedynczych wniosków. W szczególności nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w danym kontekście deklarowane upublicznienie przez Stowarzyszenie zestawień danych akurat z dwu, wymienionych we wniosku, prokuratur regionalnych.

Sąd nie podzielił poglądu organu, jakoby szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu informacji mógł dotyczyć jedynie tych podmiotów, wobec których zadań, informacje te mogą być bezpośrednio wykorzystane do doskonalenia mechanizmów funkcjonowania państwa (jego instytucji) przy uwzględnieniu ich kompetencji. Instytucja dostępu do informacji publicznej nie jest bowiem generalnie ukierunkowana na realizację potrzeb organów władzy publicznej czy osób wykonujących władzę publiczną (ich uprawnienia określono odrębnie), lecz ogółu obywateli - dla zapewnienia transparentności życia publicznego. Mogą więc występować przypadki, gdy określenie okoliczności czy uwarunkowania będą przemawiać za celowością udostępnienia informacji przetworzonej, a więc wymagającej opracowania włącznie ze względu na potrzebę jawności życia publicznego. Sytuacja tego rodzaju nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można wykluczyć, że ujawnienie żądanych przez Stowarzyszenie informacji może mieć określone korzystne konsekwencje i przemawia za tym ogólny interes publiczny. Nie jest to jednak wystarczające dla uznania, że za wydatkowaniem środków na ich opracowanie przemawia szczególna istotność żądanej informacji dla interesu publicznego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżące Stowarzyszenie zarzuciło:

• naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, w sytuacji gdy informacja taka jest informacją prostą, a zatem winna być udostępniona,

• naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż uzyskanie przez skarżącego informacji przetworzonej we wnioskowanym zakresie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w sytuacji gdy skarżące Stowarzyszenie, realizując swe statutowe cele, gromadzi i wykorzystuje informacje o działalności prokuratury, w tym o nagrodach przyznawanych prokuratorom, publikując je w corocznym raporcie na temat funkcjonowania prokuratury, a raport ten udostępniany jest opinii publicznej, co stanowi element społecznej kontroli nad działalnością instytucji państwowej i jest przedmiotem licznych analiz, wystąpień i publikacji medialnych oraz pozostaje wykorzystywany przez Posłów i Senatorów RP w bieżących pracach parlamentarnych, w tym pracach Sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, a tym samym udostępnienie informacji dotyczących wydatkowania środków publicznych w tym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu pierwszego z ww. zarzutów, skarżący, nawiązując do stanowiska Sądu pierwszej instancji na temat charakteru żądanej informacji i wskazanych w decyzji czynności wymaganych dla jej wytworzenia, podniósł, że "zawarta w opisanej decyzji argumentacja budzi wątpliwości, chociażby dlatego iż informacja publiczna w tożsamym zakresie, odnośnie innych jednostek organizacyjnych prokuratury była już w latach 2017-2020 wielokrotnie Stowarzyszeniu udostępniana i nigdy dotąd nie odmówiono do niej dostępu wskazując na to, iż stanowi ona informację przetworzoną i brak jest szczególnie istotnego interesu społecznego dla jej uzyskania. Już to winno skutkować wnikliwym zbadaniem sprawy przez Sąd i pochyleniem się nad stwierdzeniem co do charakteru dochodzonej informacji. Tego jednak w niniejszej sprawie zabrakło. Zamiast tego, Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie przyjął jako swoje wszelkie ustalenia organów oraz ocenę charakteru informacji, zupełnie pomijając, iż argumenty wskazywane przez organy nie powinny się ostać przy należytej ocenie okoliczności sprawy". Nadto – jak stwierdził skarżący - żądane informacje znajdują się w posiadaniu organu, a ich udostępnienie nie wymaga znacznego nakładu pracy i nie jest czasochłonne. Skarżący powtórzył twierdzenia skargi, że na stronie internetowej Prokuratury Krajowej widnieje informacja, iż do zadań Biura Prokuratora Krajowego należy miedzy innymi przygotowywanie projektów decyzji dotyczących przyznawania nagród i wyróżnień Prokuratora Generalnego i Prokuratora Krajowego. Zatem nie ma najmniejszych wątpliwości, iż to w jednej komórce organizacyjnej prokuratury – w Biurze obsługującym Prokuratora Krajowego – znajdują się listy nagrodzonych osób, jak i inne zbiory dokumentów zawierające dane o prokuratorach wyróżnionych nagrodami finansowymi w poszczególnych latach, także w roku 2018. Sporządzenie listy osób nagrodzonych w 2018 roku z obszaru właściwości miejscowej dwóch prokuratur regionalnych jest prostą czynnością i nie wymaga przetwarzania żadnych danych, zwłaszcza biorąc pod uwagę, iż w XXI wieku informacje te są przygotowywane elektronicznie, chociażby w formie projektów decyzji sporządzanych na komputerze. Nie sposób też pominąć, jak dalej argumentowało Stowarzyszenie, że prokuratura jest instytucją skomputeryzowaną, działającą w oparciu o stosowne programy i systemy informatyczne. Powtórzono też twierdzenia skargi, że z Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt Powszechnych Jednostek Organizacyjnych Prokuratury – Załącznik nr 1 do zarządzenia nr 84/2016 Prokuratora Generalnego z 29 grudnia 2016 r., w dziale dotyczącym Spraw Kadrowych pod symbolem 115 – umieszczono: Nagrody, odznaczenia i kary, zaś pod symbolem klasyfikacyjnym 1150 wymienione są: "Nagrody, premie uznaniowe i inne gratyfikacje", a także w uwagach wskazano: "w tym wnioski". Jest zatem pewne, jak stwierdził skarżący, że informacja stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy jest łatwo dostępna dla organu i stanowi informację prostą a jej pozyskanie nie wymaga prowadzenia żmudnych analiz i zestawień.

Uzasadniając drugą podstawę skargi kasacyjnej, a mianowicie błędną wykładnię "szczególnej istotności dla interesu publicznego" jako przesłanki udostępnienia informacji przetworzonej, skarżący, odwołując się do poglądów judykatury i orzecznictwa stwierdził, że kluczowy wpływ na ocenę jej spełnienia ma charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych. W tym kontekście zwrócił uwagę, że jest stowarzyszeniem działającym w oparciu o ustawę Prawo o stowarzyszeniach, która to ustawa umożliwia stowarzyszeniom prawo do wypowiadania się w sprawach publicznych z czego skarżący korzysta. Odwołując się do swoich statutowych celów, którymi są m. in. ochrona autorytetu prokuratury czy rzetelne prezentowanie jej działalności w środkach masowego przekazu, jak również promowanie praworządności i propagowanie na forum publicznym niezależności prokuratora oraz pozycji silnej i obiektywnej prokuratury w demokratycznym państwie prawnym skarżący podkreślił fakt zamieszczania żądanych danych na temat nagród w cyklicznym raporcie na temat funkcjonowania prokuratury, a tym samym ich udostępniania opinii publicznej i wykorzystywania przez Rzecznika Praw Obywatelskich, organizacje społeczne (Fundację Batorego), jak i w bieżących pracach parlamentarnych. Jako przykład wskazano posiedzenie Sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka z 26 października 2020 r., na którym raport Stowarzyszenia był przytaczany wielokrotnie, w tym przez poseł Kamilę Gasiuk-Pihowicz w uzasadnieniu wniosku o votum nieufności wobec Ministra Sprawiedliwości. Odnosili się do niego również obecni na posiedzeniu m. in. Prokurator Krajowy i Minister Sprawiedliwości. Do raportu Stowarzyszenia odniosła się również oficjalnie sama Prokuratura Krajowa, co wskazuje na istotność zawartych w nim informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię w zakresie pojęć "informacji publicznej" i "szczególnej istotności dla interesu publicznego" nie są zasadne. Organ wyjaśnił, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego polega na mylnym rozumieniu treści przepisu, przy czym, stawiając taki zarzut należy wskazać jak należy dany przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W ocenie organu, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Interpretacji tej skarżący nie podważył. W istocie skarżący kwestionuje ustalenia faktyczne przemawiające za uznaniem wnioskowanej informacji za przetworzoną. Wskazuje na to treść uzasadnienia, w którym stwierdzono, że Sąd I instancji nie zbadał wnikliwie sprawy i bezkrytycznie przyjął jako swoje ustalenia organów. Skarżący kasacyjnie zaprzeczył też ustaleniom wskazującym na to, że udostępnienie żądanej informacji publicznej jest czasochłonne, wymaga znacznego nakładu pracy i mogłoby zakłócić normalny tok działania i utrudnić wykonywanie ustawowych zadań. Podkreślił też, że "z pewnością informacja stanowiąca przedmiot tej sprawy jest łatwo dostępna dla organu i stanowi informację prostą" Zdaniem organu, tak sformułowany zarzut jest chybiony, gdyż nie można poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni skutecznie podważyć ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, które zostały następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie, jak zauważył organ, nie podniósł przy tym zarzutu naruszenia przepisów postepowania, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazał zaistnienia takiego naruszenia. Podobne uwagi organ poczynił w odniesieniu do drugiej podstawy skargi kasacyjnej polegającej na błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w odniesieniu do pojęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego".

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są zasadne i to głównie z przyczyn na które wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Rację ma organ, że zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie mogły skutkować wzruszeniem zaskarżonego wyroku, a tylko w ramach tych zarzutów z uwagi na treść art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny mógł dokonać oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji. W sprawie nie zaistniały bowiem ani podstawy nieważnościowe wymienione w rat. 183 § 2 P.p.s.a., ani też okoliczności wskazane w art. 189 P.p.s.a. tj. przyczyny brane pod uwagę z urzędu w ramach kontroli kasacyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, stąd kontrola ta musiała ograniczać się wyłącznie do podstaw określonych przez skarżącego kasacyjnie. Wyjaśnić też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korekty czy zmiany podstaw skargi kasacyjnej nawet wówczas gdy sam niejako z urzędu, analizując zaskarżone orzeczenie dostrzega pewne braki i wadliwości stanowiska sądu niższej instancji. O ile bowiem braki te lub uchybienia nie kwalifikują się pod przesłanki z art. 183 § 2 lub 189 P.p.s.a. to nie ma możliwości ich uwzględnienia nawet gdyby wskazywały one na niezasadność rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku NSA naruszyłby art. 183 § 1 P.p.s.a. Zaznaczyć też należy, że w rozpatrywanej sprawie nie mogła mieć zastosowania uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Wprawdzie uchwała ta znacznie złagodziła rygoryzm w podejściu do podstaw skargi kasacyjnej (przykładowo: możliwość ich wskazania w uzasadnieniu, brak konieczności tzw. powiązania przepisów procedury administracyjnej z procedurą sądowoadministracyjną, konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów itp.), tym niemniej nie umożliwiła uwzględniania skargi kasacyjnej z przyczyn innych niż podane przez skarżącego kasacyjnie. Czym innym bowiem jest wyinterpretowanie podstawy z treści skargi kasacyjnej, czego w istocie dotyczyła ww. uchwała, a czym innym jej zmiana, czy rozszerzenie na inne niewskazane przez skarżącego kasacyjnie naruszenia. Uwzględnienie skargi kasacyjnej z przyczyn innych niż wskazane w skardze kasacyjnej w istocie byłoby naruszeniem zasady kontradyktoryjności na której opiera się postępowanie sądowoadministracyjne, a tym samym naruszeniem praw strony przeciwnej, która zgadza się z treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wyjaśniał, że jego związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych (art. 183 § 1 i § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani też w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).

W rozpatrywanej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zasadny. Skarżące Stowarzyszenie upatruje go w jego błędnej wykładni polegającej na 1) "niezasadnym przyjęciu, iż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, w sytuacji gdy informacja taka jest informacją prostą, a zatem winna być udostępniona", 2) "niezasadnym przyjęciu, iż uzyskanie przez skarżącego informacji przetworzonej we wnioskowanym zakresie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w sytuacji gdy skarżące Stowarzyszenie, realizując swe statutowe cele, gromadzi i wykorzystuje informacje o działalności prokuratury, w tym o nagrodach przyznawanych prokuratorom, publikując je w corocznym raporcie na temat funkcjonowania prokuratury, a raport ten udostępniany jest opinii publicznej, co stanowi element społecznej kontroli nad działalnością instytucji państwowej i jest przedmiotem licznych analiz, wystąpień i publikacji medialnych oraz pozostaje wykorzystywany przez Posłów i Senatorów RP w bieżących pracach parlamentarnych, w tym pracach Sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, a tym samym udostępnienie informacji dotyczących wydatkowania środków publicznych w tym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego". Już samo odwołanie się w ww. podstawach do okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazuje na ich niezasadność. Zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię polega bowiem na mylnym zrozumieniu treści przepisu, zawartych w nim przesłanek, określeń czy zwrotów. Oznacza to, że zarzut taki nie ma żadnego odniesienia i związku z okolicznościami faktycznymi sprawy. Owszem, dokonanie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego w konsekwencji może skutkować wadliwym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego i błędnym ustaleniem stanu faktycznego (organ ustala fakt nieistotny, bądź pomija okoliczność istotną), jednak zarzut błędnej wykładni to po prostu błąd w myśleniu i rozumowaniu sądu na temat znaczenia i rozumienia przepisu. Nie może on zatem polegać "na uznaniu, że w okolicznościach faktycznych danej sprawy sąd przyjął inaczej niż skarżący" ( np. że przyjął, że żądana informacja jest przetworzona podczas gdy chodziło o informację prostą; przyjął, że nie zachodzi szczególna istotność dla interesu społecznego bez uwzględnienia, że raport w którym zawarta jest żądana informacja jest wykorzystywany w debacie politycznej). Zarzut ten co do zasady nie pozostaje w jakiejkolwiek relacji z okolicznościami faktycznymi sprawy poza ww. zastrzeżeniem, że może w konsekwencji skutkować wadliwym zakresem postępowania wyjaśniającego – stąd w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a wymagany jest wpływ naruszenia na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie, zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i obie strony sporu tj. skarżący i organ w taki sam sposób rozumieją i wykładają zarówno pojęcie "informacji przetworzonej" jak i pojęcie "szczególnej istotności dla interesu społecznego". W zakresie tego ostatniego Sąd jedynie w pewnym zakresie skorygował pogląd organu co do tego, że "szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu informacji mógł dotyczyć jedynie tych podmiotów, wobec których zadań, informacje te mogą być bezpośrednio wykorzystane do doskonalenia mechanizmów państwa (...)".Natomiast w odniesieniu do pojęcia "informacji przetworzonej" nie sposób doszukać się jakichkolwiek kontrowersji, i Sąd, i strony, a zwłaszcza skarżący, interpretują je tak samo, odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa. Orzecznictwo to zresztą jest jednolite i dość ugruntowane. Jednolicie przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która: 1) w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste, 2) jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, 3) jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu, 4) może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, 5) nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją (przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy), 6) której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów (por. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2884/21; z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3556/21; z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4439/21; z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4687/21). Tak też rozumiał informację przetworzoną WSA w Warszawie, wyjaśniając, że taki charakter ma informacja "która w wyniku dokonania operacji jakościowych lub ilościowych stanowi nowy wytwór faktograficzny, nowy zespół – sumę wielu danych należących do kategorii informacji publicznych (tak wyrok I OSK 895/13)". Poglądu tego skarżące Stowarzyszenie nie zakwestionowało. Nie wyjaśniło też jak ono wykłada pojęcie informacji przetworzonej i na czym polegała wadliwość ww. poglądu Sądu. Podobnie w odniesieniu do rozumienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sposób doszukać się stanowiska co do tego w czym skarżące Stowarzyszenie upatruje błędu w rozumowaniu Sądu. Zamiast tego skoncentrowano się na wykazywaniu, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie chodziło o informację przetworzoną (w znaczeniu opisanym wyżej), lecz o informację prostą tj. "nie wymagającą przetworzenia informacji i przygotowania stosownej nowej informacji dla potrzeb wnioskodawcy" - por. wywody na str. 8 skargi kasacyjnej. Z powyższego stwierdzenia jednoznacznie wynika, że skarżący uznaje, że "przetworzenie" i "przygotowanie nowej informacji" kwalifikuje informację, podobnie jak Sąd i ww. orzecznictwo, jako informację przetworzoną. Kwestionuje natomiast, że wydobycie żądanych informacji ze zbioru tych jakie posiada organ i przygotowanie nowej "specjalnej" informacji wedle kryteriów wniosku wymagało tylu czynności i zabiegów i pozostawało na tyle czasochłonne i pracowite, jak przyjął Sąd, że świadczyło o jej przetworzeniu. Zatem kwestionuje nie tyle błędną wykładnię pojęcia "informacji przetworzonej", co ustalenia faktyczne świadczące o konieczności przetworzenia informacji i czasochłonności tych zabiegów. Analogiczne uwagi dotyczą zarzutu błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie "szczególnej istotności dla interesu publicznego". W jego uzasadnieniu skarżący również nie wyjaśnił na czym polega błąd w rozumowaniu Sądu co do jego rozumienia, a zamiast tego w punktach od 23 do 27 skargi kasacyjnej przytoczył poglądy orzecznicze, nie wyjaśniając jednak jak stanowisko Sądu odbiega od tego przyjętego w judykaturze. Podsumowując, zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej okazał się być chybiony.

Wyjaśnić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło też do naruszenia ww. przepisu w drugiej postaci naruszenia (obrazy) prawa materialnego, a mianowicie jego "niewłaściwego zastosowania". Z teoretycznego punktu widzenia zarzut "niewłaściwego zastosowania prawa materialnego" polega bowiem na błędzie subsumpcji tj. niewłaściwym przyporządkowaniu faktów pod określoną normę prawną, czy też niewłaściwym podstawieniu, bądź jak to się często określa "podciągnięciu" stanu faktycznego pod niewłaściwą normę prawną, przy czym co wymaga podkreślenia, chodzi o stan faktyczny ustalony w sprawie przez sąd (precyzyjniej w przypadku sądu administracyjnego – ustalony przez organ a zweryfikowany pod kątem wykładni i zastosowania przepisów postępowania przez sąd), a nie stan faktyczny jaki strona stawiająca zarzut "niewłaściwego zastosowania prawa materialnego" uznaje za właściwy. Tym samym kwestionowanie stanu faktycznego podważa sens stawiania zarzutów naruszenia prawa materialnego przez "niewłaściwe zastosowanie". Stawianie takiego zarzutu w praktyce ogranicza się często do wskazania, że "w konsekwencji naruszenia przepisów postępowania doszło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego", co nie jest prawidłowe. Innymi słowy, w okolicznościach sprawy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego byłby uprawniony gdyby Sąd ustalił, że organ dysponuje gotową informacją odpowiadającą treści wniosku według podanych w nim kryteriów ("wybrany rok, wykonywanie zawodu w określonej terytorialnej jednostce prokuratury oraz przywołanie funkcji osoby nagrodzonej"), bądź że jej wydobycie i wytworzenie nie wymaga "ponadstandardowego nakładu pracy – wobec standardu udzielania informacji prostych" oraz że "nakład pracy polega wyłącznie na wyszukaniu danych, czy stron dokumentów i przekazaniu wnioskodawcy", bądź gdyby ustalił tak jak podnosi skarżący, że "sporządzenie listy osób nagrodzonych w 2018 roku z obszaru właściwości miejscowej dwóch prokuratur regionalnych jest prostą czynnością i nie wymaga przetwarzania żadnych danych, zwłaszcza biorąc pod uwagę, iż w XXI wieku informacje te są przygotowywane elektronicznie, chociażby w formie projektów decyzji sporządzanych na komputerze (...)", a pomimo tych ustaleń przyjął, że ma do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bądź odwrotnie, gdyby w ustalonych przez siebie (a ściślej przez organ) okolicznościach tj. konieczności analizy wydobytych dokumentów, zestawienia różnych danych przy czasochłonności tych zabiegów i ponadstandardowego nakładu pracy w wytworzenie informacji przyjął, że ma do czynienia z informacją prostą. Wówczas mogłoby dojść do naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Ta postać naruszenia prawa materialnego także zatem nie zaistniała w sprawie i jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżącemu nie chodziło też o ten rodzaj obrazy prawa materialnego.

Z twierdzeń i argumentów zawartych w skardze kasacyjnej wynika jednoznacznie, że strona skarżąca nie tyle co nie podziela wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przyjętej przez sąd, co kwestionuje ustalenia organu zaakceptowane przez Sąd, że dla wytworzenia informacji odpowiadającej treści wniosku tj. podania imion i nazwisk prokuratorów z dwóch okręgów, podania ich funkcji i wysokości przyznanej nagrody konieczne jest przeprowadzenie czynności opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a polegających na selekcji, wyodrębnieniu spraw dotyczących przyznania nagród, następnie analizie aktowej każdej takiej sprawy i zestawieniu danych. Jak wyjaśniał Sąd "[n]ie chodzi bowiem o dostarczenie określonej ilości w prosty sposób wyszukanych danych (bądź zliczenie – tak powołany w skardze pogląd doktryny), lecz opracowanie całkiem nowego zestawienia – na indywidualne potrzeby Stowarzyszenia. Musi się to wiązać z ponadstandardowym nakładem pracy – wobec standardu udzielania informacji prostych. Konieczna praca nie polegałaby bowiem wyłącznie na wyszukaniu danych czy stron dokumentów i przekazaniu wnioskodawcy – w formie nieprzetworzonej. Organ musi wprawdzie dysponować konkretnymi dokumentami w przedmiocie przyznania nagrody dla poszczególnych osób. Niepodobna jednak zakładać, że zawierają one wyłącznie dane objęte wnioskiem (...)". Skarżący wyraźnie kwestionuje wskazany przez Sąd pierwszej instancji nakład pracy związany z wytworzeniem informacji, twierdząc, że "sporządzenie listy (...) jest prostą czynnością i nie wymaga przetwarzania żadnych danych, zwłaszcza biorąc pod uwagę, iż w XXI wieku informacje te są przygotowywane elektronicznie, chociażby w formie projektów decyzji sporządzanych na komputerze" oraz że "[n]ie sposób pominąć, iż prokuratura jest instytucją skomputeryzowaną działającą w oparciu o stosowne programy i systemy informatyczne". Pominięcie pewnych okoliczności (komputeryzacji organu), czy ogólnikowość opisanych czynności niezbędnych dla wytworzenia informacji, czy wreszcie brak ponadstandardowego nakładu pracy wykraczającego poza zadania organu, czy brak ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością organu dla wytworzenia żądanej informacji, mogły być podnoszone jednak wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. w ramach naruszenia przepisów postępowania. Tylko wskazanie na naruszenie odpowiednich przepisów postępowania i wykazanie, że ich naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy uprawniałoby Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania zakresu czynności wskazywanych przez Sąd pierwszej instancji dla wytworzenia informacji i ich ewentualnego podważenia, bądź uznania, że sporządzenie listy nagrodzonych prokuratorów z dwóch prokuratur regionalnych jest czynnością prostą, nie wymagającą jakiegokolwiek przetwarzania posiadanych danych. Analogicznie, w odniesieniu do pominięcia przez Sąd okoliczności wskazujących na istnienie w sprawie "szczególnej istotności dla interesu publicznego" poprzez nie uwzględnienie wagi przygotowywanego raportu, jego publikacji na stronach Stowarzyszenia, czy jego roli w debacie publicznej.

Na marginesie tylko należy zauważyć, że sam fakt publikacji i wykorzystania raportu nie tłumaczy dostatecznie celu i potrzeby zamieszczania w raporcie listy imion, nazwisk, funkcji konkretnych prokuratorów z dwóch jednostek prokuratur z podaniem wysokości otrzymanej przez każdego z nich nagrody, a nie ulega wątpliwości, że przez pryzmat tego celu i potrzeby powinna być oceniana przesłanka szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego. Okoliczność, że strona skarżąca jest stowarzyszeniem, a tym samym reprezentuje interesy zbiorowe swoich członków i ma prawo wypowiadania się w sprawach publicznych (por. art. 1 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach) nie daje jej jeszcze możliwości uzyskania informacji przetworzonej bez wykazania ww. przesłanki. Argumenty podnoszone przez stronę skarżącą, a mianowicie uzyskanie wzorców do naśladowania przez prokuratorów nie wyróżnionych finansowo, czy fakt zamieszczenia w publikowanym raporcie nazwisk wyróżnionych prokuratorów z podaniem otrzymanej nagrody, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, nie dowodzą zaistnienia przesłanki wymaganej dla udostępnienia informacji przetworzonej. Wyjaśnić należy, że określone w statucie cele Stowarzyszenia bezsprzecznie potwierdzają działanie tej organizacji w interesie publicznym jakim jest m. in. promowanie praworządności, czy ochrona autorytetu prokuratury, czy też innych, wynikających z treści statutu celach, równie godnych. Także argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania, że Stowarzyszenie podejmuje działania na rzecz dobra ogólnego, a działania te mają doniosłość w kontekście debaty publicznej, potwierdza działanie organizacji w interesie publicznym. Nie jest to jednak istotą regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i działanie Stowarzyszenia w szeroko pojętym interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające do przyjęcia warunku "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest działaniem w interesie publicznym. Wobec tego działanie "szczególnie istotne", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezspornie bowiem chodzi nie tylko o interes publiczny ale o istotny interes publiczny, w dodatku o stopniu istotności określonym jako szczególny, a więc określonym jeszcze dodatkowym kwalifikatorem. Jak zaznacza się w orzecznictwie, wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się jako okoliczności mające wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego - charakter lub pozycję podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej. Jednak nie jest to jedyna przesłanka, która charakteryzuje "szczególną istotność dla interesu publicznego", a której spełnienie wymagane jest dla udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. Możliwość uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym uzasadnia tylko takie żądanie, które w swej precyzyjnej konstrukcji nie budzi wątpliwości, że uczynienie mu zadość pozwoli na efektywne wykorzystanie tej informacji w celu realizacji szczególnego interesu publicznego. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, ko jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Tylko w tym przypadku można mówić o realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie chodzi przy tym o jakieś indywidualne cechy określonego podmiotu, zwłaszcza takie, na które nie ma on żadnego wpływu, lecz o możliwość realnego zaangażowania się przez ten podmiot w wykorzystanie dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 34/19). Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Zatem sama chęć upublicznienia w ramach opracowywanego raportu (wykorzystywanego w debacie publicznej) listy imion i nazwisk prokuratorów z dwóch jednostek prokuratury ze wskazaniem ich funkcji i uzyskanej przez każdego z nich nagrody nie przemawia za spełnieniem przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" bez względu na cele i działalność strony skarżącej.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

ZDANIE ODRĘBNE s. NAS Przemysława Szustakiewicza

Na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4649/21.

Moim zdaniem, skarga kasacyjna złożona od wyroku WSA w Warszawie z dnia z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2809/19 zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację prostą, a nie przetworzoną. Przypomnieć należy, że wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2019 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Prokuratora Krajowego o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

- listy wszystkich prokuratorów (imię i nazwisko) z obszaru właściwości Prokuratury Regionalnej w K., którym w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. przyznana została przez Prokuratora Generalnego lub Prokuratora Krajowego nagroda finansowa, o której mowa w art. 133 § 1 i 2 ustawy Prawo o prokuraturze i w zarządzeniu z dnia 26 kwietnia 2016 r., nr 24/16 w sprawie ustalenia rodzajów wyróżnień i nagród dla prokuratorów oraz trybu ich przyznawania - wraz z wysokością tej nagrody oraz wskazaniem funkcji, jeśli nagrodzony prokurator pełni lub pełnił funkcję w tym okresie;

- listy wszystkich prokuratorów (imię i nazwisko) z obszaru właściwości Prokuratury Regionalnej w P., którym w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. przyznana została przez Prokuratora Generalnego lub Prokuratora Krajowego nagroda finansowa, o której mowa w art. 133 § 1 i 2 ustawy Prawo o prokuraturze i w zarządzeniu z dnia 26 kwietnia 2016 r., nr 24/16 w sprawie ustalenia rodzajów wyróżnień i nagród dla prokuratorów oraz trybu ich przyznawania - wraz z wysokością tej nagrody oraz wskazaniem funkcji, jeśli nagrodzony prokurator pełni lub pełnił funkcję w tym okresie.

Powyższe dane dotyczą zatem listy osób pełniących funkcje publiczne (prokuratorów) z dwóch jednostek organizacyjnych prokuratury, którym to osobom przyznano w 2018 r. nagrody wypłacane ze środków publicznych.

Zdaniem organu, podzielanym przez WSA w Warszawie, tego rodzaju dane stanowią informację przetworzoną, ponieważ organ nie dysponował materialnie listą nagrodzonych prokuratorów we wskazanych prokuraturach regionalnych (z przywołaniem ich nazwisk i sprawowanych funkcji), a jej wytworzenie wymagałoby wysegregowania z zasobów zestawu danych i przygotowania odrębnego dokumentu.

Przypomnieć należy, że pojęcie "informacja przetworzona" występuje w ustawie o dostępie do informacji publicznej jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 i nie zostało zdefiniowane. Próby dookreślenia znaczenia tego pojęcia zarówno w judykaturze, jak i doktrynie muszą odbywać się przez odwołanie się do okoliczności czy względów pozaprawnych, czyli nieprzewidzianych wprost w przepisach, ale takich, co do których można uznać, iż leżały u podstaw rozwiązania przyjętego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowiąc jego uzasadnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Informacja przetworzona to informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05). Jest to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku.

Z kolei informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń art. 5 u.d.i.p.). Informacją prostą jest również informacja przekształcona, której powstanie zależy od dwóch elementów: po pierwsze, znajduje się ona w zasobach podmiotu, do którego wpłynął wniosek o jej udostępnienie, choć może znajdować się w różnych miejscach (repertoriach, rejestrach, zestawieniach), a po drugie, jej pozyskanie i sporządzenie nie jest związane z koniecznością ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu. Tak więc jeżeli "objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej, to należy uznać, iż jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna. Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja" (wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt III 4058/21OSK, podobnie wyrok NSA dnia z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1056/18). Natomiast gdyby przyjąć stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że informacje proste to tylko takie informacje, które są już udokumentowane, natomiast konieczność sprawdzenia tych informacji w dokumentacji stanowiłoby już informację przetworzoną, to wówczas znacznie ograniczono by konstytucyjne prawo do informacji publicznej, ponieważ w istocie już na etapie wniosku o udostępnienie informacji należałoby wykazywać, z którego konkretnie dokumentu znajdującego się w posiadaniu organu wnioskodawca chce otrzymać informację. Tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza takich ograniczeń.

W rozpoznawanej sprawie, wniosek Stowarzyszenia dotyczy informacji prostej dotyczącej zestawienia listy prokuratorów z jednostek wymienionych we wniosku z dnia 7 sierpnia 2019 r. z listą nagród przyznanych w 2018 r. Albowiem jest oczywistym, że sporządzenie listy osób nagrodzonych w 2018 r. z obszaru właściwości miejscowej dwóch prokuratur regionalnych jest prostą czynnością i nie wymaga przetwarzania żadnych danych, zwłaszcza biorąc pod uwagę, iż w XXI wieku informacje te są przygotowywane elektronicznie, chociażby w formie projektów decyzji sporządzanych na komputerze. Ponadto lista taka została przez właściwe prokuratury wytworzona, gdyż na jej podstawie przyznano nagrody poszczególnym prokuratorom, a zatem lista taka jest w posiadaniu organu. Nie sposób też pominąć, że powszechnie (m.in. dzięki licznym konferencjom prasowym Prokuratora Generalnego i jego zastępców) znaną okolicznością jest, że prokuratura jest instytucją skomputeryzowaną, działającą w oparciu o stosowne programy i systemy informatyczne, a więc sprawne znalezienie tak prostych informacji jak lista prokuratorów nagrodzonych nie powinno wykraczać poza zwykłą, niemalże rutynową działalność Prokuratury Krajowej.

Moim zdaniem, skarżący kasacyjnie ma rację wykazując, że jego działanie mieści się w pojęciu "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podnieść bowiem należy, że w orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się na trzy elementy, które wykażą zaistnienie szczególnie istotnego interesu społecznego:

▪ działanie dla szerszej grupy osób,

▪ działanie służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych;

▪ wnioskodawca ma faktyczną możliwość wykorzystania informacji w celu realizacji celu publicznego.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że Stowarzyszenie działa na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2017 r., poz. 210), a do jego celów statutowych należy m.in. wspieranie działań podejmowanych dla urzeczywistnienia zasad demokratycznego państwa prawnego, ochrona autorytetu prokuratury, rzetelne prezentowanie jej działalności w środkach masowego przekazu, promowanie praworządności i propagowanie na forum publicznym niezależności prokuratora oraz pozycji silnej i obiektywnej prokuratury w demokratycznym państwie prawnym. Cele te są nad wyraz pozytywne, a w warunkach postępującej od 2015 r. erozji Państwa Prawa stanowią ważny element funkcjonowania swego rodzaju "samoobrony społeczeństwa obywatelskiego" stanowiącego w świetle Konstytucji RP zdobycz przemian demokratycznych w Polsce, które nastąpiły w latach 1989 -90. Stowarzyszenie, co jest rzeczą powszechnie znaną, wykonuje szereg inicjatyw poszerzających wiedzę społeczeństwa o funkcjonowaniu państwa i jego instytucji. Elementem tej wiedzy jest również publikowanie danych o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne (prokuratorów), co pozwala społeczeństwu na wyrobienie sobie zdania o działaniu Prokuratury RP i sposobie gospodarowania przez ten podmiot środkami podatników. Pozyskane informacje są systematycznie publikowane na stronie internetowej Stowarzyszenia i wykorzystywane przez instytucje publiczne (np. Rzecznika Praw Obywatelskich), a zatem spełniony jest również element wykorzystania informacji w celu realizacji celu publicznego.

Dlatego też uważam, że w niniejszej sprawie skutecznie podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, a tym samym zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylenia zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] września 2019 r., nr [...].