Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1545/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, , Protokolant referent stażysta Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi L.D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec L. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że L. D. wnioskiem z [...] października 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku podał, że w 1988 r., po ukończeniu Wyższej Szkoły [...] we [...], został skierowany do pełnienia służby w strażnicy [...] Brygady Wojsk Ochrony Pogranicza w [...]. Do jego obowiązków należała organizacja zabezpieczenia podległego odcinka granicy państwowej oraz działania w stosunku do osób dokonujących nielegalnych przekroczeń granicy. Od [...] listopada 1989 r. pełnił służbę w grupie operacyjnej WOP w [...], gdzie zajmował się operacyjno-rozpoznawczym zabezpieczeniem granicy państwowej. Podkreślił, że w 1991 r. został pozytywnie zweryfikowany i przyjęty do służby w Straży Granicznej, gdzie zajmował szereg stanowisk, aż do objęcia funkcji z [...] Granicznej Placówki Kontrolnej w [...]. Przeszedł na emeryturę [...] czerwca 2007 r. Podniósł, że okres po zmianie ustrojowej w Polsce charakteryzował się dużym wzrostem przestępczości granicznej oraz bezwzględnością jej sprawców w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej, dlatego też realizowanie przez niego obowiązków służbowych niejednokrotnie wiązało się z ryzykiem istotnego i bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia. Nigdy nie był karany dyscyplinarnie, a jego służba zawsze była dobrze oceniana przez przełożonych, o czym świadczyć mogą wielokrotne wyróżnienia nagrodami pieniężnymi oraz awanse na wyższe stopnie.

W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w [...] Oddziale Straży Granicznej [...] czerwca 2007 r., nabywając prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], L. D. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od [...] października 1988 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez 1 rok i 10 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 22 lata, 9 miesięcy i 26 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych przekazanych pismem z [...] października 2020 r. przez IPN nie wynika, aby L. D. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Komendant Główny Straży Granicznej w swojej opinii z [...] sierpnia 2018 r poinformował, że L. D. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, a wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o wyróżnienia i mianowania na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Wnioskodawca bardzo dobrze organizował służbę w zakresie ochrony granicy państwowej na powierzonym odcinku oraz właściwie sprawował nadzór nad realizacją zadań służbowych przez podległych mu funkcjonariuszy, dlatego w 1996 r. otrzymał Odznakę Straży Granicznej. Ponadto w analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec niego żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Ponadto stwierdzono, że wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów odnoszących się do zdarzeń z narażeniem zdrowia i życia, jednak z załączonego materiału wynika, iż wnioskodawca wykonywał zadania bezpośrednio związane z ochroną granicy państwowej, co może wskazywać na sytuacje, w których narażenie to wystąpiło.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszej kolejności nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość, może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby po, przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych, należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w zakresie takich właśnie zadań, jak i gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia", nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, organ stwierdził, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Organ zaznaczył, że samo wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam zatem fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych i odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem organu unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawa.

W ocenie Ministra blisko dwuletni okres służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego, a zatem okres ten nie może być uznany za krótkotrwały.

Odnosząc się do analizy przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ podał, że w opinii Komendanta Głównego Straży Granicznej L. D. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Jakkolwiek z otrzymanych materiałów wynika, że brak jest dokumentów stwierdzających, że służba strony pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to powyższe nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem zwrot "szczególnie z narażeniem życia i zdrowia" jest dodatkowym czynnikiem, który wpływa na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza.

Z dokumentacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w 1996 r. została mu przyznana "Odznaka Straży Granicznej", jednak odnotowania wymaga również fakt, iż Komenda Główna Straży Granicznej w 2004 r. rozpatrzyła negatywnie wniosek o nadanie L. D. Brązowego Krzyża Zasługi. Powyższe wskazuje, że służba pełniona przez niego nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy niniejsza sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ podkreślił, że wnioskodawca pełniąc służbę na rzecz totalitarnego państwa przez prawie 2 lata, z całą pewnością mógł dokładnie zaznajomić się ze specyfiką oraz charakterem zadań realizowanych przez jego organy. Ponadto zakończenie okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli strony, lecz było rezultatem likwidacji i transformacji struktur organów bezpieczeństwa, wynikających ze zmian ustrojowych w Polsce.

Wnikliwa analiza akt osobowych otrzymanych z IPN dowiodła, że L. D. niewątpliwie utożsamiał się z ustrojem totalitarnym panującym w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej do 1990 r., o czym świadczy opinia służbowa wnioskodawcy sporządzona [...] sierpnia 1987 r.

Minister zwrócił także uwagę na fakt przynależności L. D. do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR), gdzie prowadził aktywną działalność. PZPR była masowa partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej. Dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski wg. rozwiązań wprowadzonych w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich.

W związku z powyższym mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Minister stwierdził, że L. D. nie spełnia przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto biorąc pod uwagę całokształt jego służy, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, w ocenie organu przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. D. wniósł o jej uchylenie, dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w postępowaniu administracyjnym, a także zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, a także art. 7 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu fatycznego i niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu.

Skarżący wskazał, że Minister nie ocenił, mając do dyspozycji materiały z IPN, znajdujące się w teczce postępowania administracyjnego, czy służba ta faktycznie wiązała się z realizowanymi przez niego zadaniami na rzecz tzw. "totalitarnego państwa". Zaznaczył, że w tym okresie realizował zadania związane tylko z ochroną granicy państwowej i były to standardowe czynności służbowe wobec osób nielegalnie przekraczających granicę m.in. wobec osób zamierzających zbiec z kraju w celu uniknięcia odpowiedzialności karnej za popełnione przestępstwa na terenie Polski. Zadania te nie miały charakteru zadań i funkcji na rzecz "totalitarnego państwa", lecz ich zakres związany był jedynie z ochroną granicy, istniejącego w tym czasie państwa polskiego i nie były one wymierzone na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W jego ocenie spełnia oba warunki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jego służba przed 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", bowiem trwała 1 rok i 10 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 22 lata, 9 miesięcy i 26 dni, co stanowi 8% łącznego okresu służby pełnionej w ochronie granicy państwa. Ponadto po 31 lipca 1990 r. powierzone mu zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, a w określonych sytuacjach z narażeniem życia i zdrowia, o czym świadczą kserokopie dokumentacji o bardzo wielu wyróżnieniach ( w tym nagrodą pieniężna Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w 1997 r.), awansach i dobrych oraz bardzo dobrych opiniach służbowych (w tym opinia Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] sierpnia 2018 r.).

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonej decyzji Minister zawarł argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do L. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i doszedł do wniosku, że nie spełnia on przesłanki, o której mowa

w art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy i w niniejszej sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o czym świadczy całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., a także wyżej opisana postawa ideologiczna skarżącego w okresie służby.

Rozważania w tej sprawie należy poprzedzić stwierdzeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 i z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2514/19 stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa - z tego właśnie względu - świadczenia zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach).

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jednak zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, gdyż niespełnienie przesłanki krótkotrwałości służby nie wyłącza możliwości zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] października 1988 r. do [...] lipca 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd nie uznaje za prawidłową oceny długości okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa dokonanej przez organ, bowiem wykonano ją niezgodnie z przedstawioną powyżej wykładnią. Okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym to 1 rok i 10 miesięcy (8% - długości całego okresu służby skarżącego wynoszącego 22 lata, 9 miesięcy i 26 dni). Organ nie uzasadnił, dlaczego uznał, że ww. okresu nie można zakwalifikować jako krótkotrwałego, a ograniczył się wyłącznie do wskazania konkretnych okresów i konstatacji, że nie można traktować ww. służby na rzecz totalitarnego państwa jako krótkotrwałej. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Zestawienie powyższych okresów wskazuje na oczywistą i znaczną dysproporcję służby pełnionej przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, która stanowi jedynie 8% ogólnego stażu służby skarżącego i należy ją porównać z ponad 20 letnią służbą na rzecz państwa demokratycznego. Jest to wartość stosunkowo niewielka, akceptowalna w odniesieniu do ogólnego okresu przyjętego za punkt odniesienia. Tak więc, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym służbę tą można uznać za krótkotrwałą.

W ocenie Sądu została także spełniona przez skarżącego przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej odnośnie rzetelności wykonywania zadań i obowiązków w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r., o czym świadczą opinia Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] sierpnia 2018 r. oraz pismo IPN z [...] października 2020 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji badając, czy przypadek L. D. jest szczególny uwypuklił postawę wnioskodawcy i jego zaangażowanie, które miały wskazywać na utożsamianie się skarżącego z ustrojem totalitarnym.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, powoływanie się na fragmenty ankiet personalnych, opinii służbowych, uzyskanie awansu zawodowego, przynależność do PZPR nie świadczą, że skarżący wykonując swoje zadania służbowe angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu świadczą jedynie o posiadaniu przez skarżącego cech charakteryzujących osoby aktywne społecznie i zawodowo oraz dążeniu do realizacji zadań z wymaganą w służbie starannością. Podkreślić należy, że członkostwo w określonych instytucjach charakterystycznych dla ustroju totalitarnego, mających kreować światopogląd właściwy dla owego ustroju, nie może prowadzić do wniosku, że osoba do nich należąca utożsamiała się z systemem totalitarnym. Organ nie wskazał na działania skarżącego, które mogłyby świadczyć o prezentowaniu przez niego konkretnego światopoglądu i propagowania określonej ideologii. Z powyższego wynika, że organ w swych rozważaniach zastosował kryterium tzw. odpowiedzialności zbiorowej, wynikające z samego faktu członkostwa funkcjonariusza w PZPR. Nie kierował się natomiast zasadą dociekania prawdy obiektywnej. Takie podejście nie uzyskuje akceptacji w demokratycznym państwie prawnym. Sąd w całej rozciągłości zgadza się z uchwałą Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20 stwierdzającą, iż kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu.

Także dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2114/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) ukształtował pogląd, że wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok TK z 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)". (...) Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego".

Okoliczności pełnionej przez skarżącego przed transformacją ustrojową służby zostały zbadane pobieżnie, albowiem ocena organu skupiała się w istocie na samej przynależności do konkretnej organizacji politycznej, jednak organ nie wyjaśnił jakie konkretne zadania i obowiązki funkcjonariusz w nich realizował. Informacje podane przez organ mają charakter ogólny. Zabrakło ustaleń i rozważań zmierzających do wyjaśnienia, jakich konkretnie czynów dopuścił się skarżący, które to z kolei nie pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu była ocena ww. okoliczności z punktu widzenia możliwości wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem naruszono art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zobowiązujący organ w ustalonym stanie faktycznym sprawy do uwzględnienia, że w sprawie skarżącego została spełniona przesłanka z pkt 1 powołanego artykułu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i przyjmie, że służba pełniona przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały oraz, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Dopiero przy tak przyjętym założeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa L. D. stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Doniosłe znaczenie w tej mierze będzie miała ocena, czy skarżący wykonując zadania służbowe w strukturach resortowych PRL angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, czy też były to działania niemające takiego charakteru.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.