Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 186/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35. art. 36 § 1 i § 2, art. 104 § 2, art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 § 1 pkt 1-3, § 1a, § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy G. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny; IV. zasądza od organu na rzecz skarżącego A. G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że 20 lipca 2017 r. do Urzędu Gminy wpłyną wniosek A. G.(dalej jako: "inwestor", "skarżący") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu budynków inwentarskich - kurników o łącznej maksymalnej obsadzie 1320 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr. ewid. [...] w miejscowości U., gm. G.

Postanowieniem z 17 stycznia 2018 r. Wójt Gminy (dalej też jako: "organ I instancji", "Wójt Gminy") zawiesił postępowanie w związku z przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") w dniu 1 marca 2018 r. Wyrokiem z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 310/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na to postanowienie. Sąd zgodził się z Kolegium, że przystąpienie do uchwalania planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji.

Pismem z 19 listopada 2018 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy.

Wyrokiem z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 101/18, WSA w Olsztynie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

i zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2017 r., w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ działał opieszale, a podejmowane przez niego czynności miały charakter pozorny. Postępowanie organu nakierowane było na opóźnienie rozpatrzenia wniosku skarżącego. Sąd zauważył, że nie zmienia tego faktu podnoszona okoliczność, że organ nie dysponował przez pewien czas aktami sprawy, które znajdowały się

w Kolegium, a potem w WSA w Olsztynie. Zaznaczono, że Wójt Gminy dopiero pismem z dnia 29 października 2018 r. zwrócił się do Sądu o zwrot akt sprawy.

W ocenie Sądu całokształt postępowania organu przekonywał, że to nie brak akt sprawy stanął na przeszkodzie organowi w rozpoznaniu wniosku skarżącego, tylko celowe unikanie podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd wskazał, że skarżący dysponował odpowiednimi uzgodnieniami koniecznymi do skutecznego złożenia wniosku, a rolą organu było sprawdzenie zgodności wniosku o wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd uwzględnił, że wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 903/18, WSA

w Olsztynie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 27 września 2018 r. nr L/530/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U., gmina G., w którym teren planowanego zamierzenia określono symbolem R "teren rolniczy" i dopuszczono budowę budynków inwentarskich o maksymalnej liczbie zwierząt hodowlanych równej 60 DJP.

W dniu 26 lutego 2019 r. organ I instancji zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt administracyjnych sprawy, które załączone zostały uprzednio do akt o sygn. II SA/Ol 310/18. W dniu 14 marca 2019 r. akta wpłynęły do organu I instancji. NSA zobowiązał organ I instancji do zwrotu akt w ciągu 60 dni.

Decyzją z 15 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy odmówił wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu budynków inwentarskich - kurników o łącznej maksymalnej obsadzie 1320 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na ww. działkach.

Decyzją z 24 sierpnia 2021 r., nr SKO.60.56.2019, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi

I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy nie pozwala na ostateczne załatwienie sprawy. Dostrzeżono, że organ I instancji nie dokonał obwieszczeń i nie uwzględnił, że aneksem z 2018 r. inwestor ograniczył inwestycję do pięciu budynków inwentarskich. Wyjaśniono, że jeżeli organ I instancji stwierdził braki w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko, to powinien wezwać stronę do uzupełnienia raportu. Kolegium wskazało na potrzebę zbadania uciążliwości odorowych. Podniosło, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że brak normatywnych podstaw określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie zwalnia organów z obowiązku analizy w tym zakresie. Podstawę ustaleń powinny stanowić przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu uciążliwości. Zarzucono też, że organ I instancji wprawdzie uzyskał wymagane stanowiska organów współdziałających, jednak w żaden sposób nie dokonał oceny argumentów w nich zawartych. Podkreślono, że obowiązek współdziałania ma na celu pogłębienie analizy planowanego przedsięwzięcia przez organy wyspecjalizowane. Uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień, bez jakiejkolwiek refleksji i oceny, czyni współdziałanie organów iluzorycznym i czysto formalnym.

Decyzja kasacyjna doręczona została organowi I instancji w dniu 30 sierpnia 2021 r.

W dniu 6 października 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Pismem z 14 października 2021 r. organ I instancji poinformował Kolegium, że nie zostały zwrócone akta sprawy.

Postanowieniem z 3 listopada 2021 r. Kolegium uznało, że organ I instancji dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa. Wyznaczyło 90-dniowy termin na załatwienie sprawy. Zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium oświadczyło, że nie dysponuje aktami administracyjnymi sprawy. Zauważyło, że organowi I instancji wiadomym jest, że oryginalne akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w związku ze skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/O1 310/18. Kolegium wskazało, że uprzednio organ I instancji zwracał się do NSA o wypożyczenie akt. Organowi znany był więc sposób uzyskania akt niezbędnych do załatwienia sprawy. Zaznaczono, że w okresie pomiędzy wpływem do organu kasacyjnej decyzji Kolegium,

a wniesieniem przez stronę ponaglenia organ I instancji nie podjął w sprawie żadnych czynności, jak równie nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a.

W dniu 26 listopada 2021 r. organ I instancji zwrócił się do NSA o wypożyczenie akt sprawy.

W dniu 8 grudnia 2021 r. Kolegium przekazało akta administracyjne sprawy organowi I instancji.

W dniu 22 grudnia 2021 r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia raportu o opis i ocenę proponowanych zabezpieczeń przed negatywnymi oddziaływaniami odorów - w terminie 30 dni.

14 stycznia 2022 r. inwestor zwrócił się o przedłużenie terminu do 31 marca

2022 r. Organ I instancji wyraził zgodę i wystąpił do Kolegium o zmianę postanowienia

z 3 listopada 2021 r. w zakresie terminu wyznaczonego na załatwienie sprawy.

Postanowieniem z 18 lutego 2022 r. Kolegium uwzględniło wniosek organu

I instancji i zobowiązało Wójta Gminy do załatwienia sprawy w terminie 120 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia.

W dniu 30 marca 2022 r. skarżący przedłożył organowi I instancji żądane uzupełnienie.

W dniu 21 kwietnia 2022 r. organ I instancji ponownie wystąpił o opinie

i uzgodnienie odpowiednio do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego

(PPIS), Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (RDOŚ).

Pismem z 5 maja 2022 r. PPIS podtrzymał uprzednią pozytywną opinię

i określone warunki.

Marszałek Województwa trzykrotnie zawiadamiał strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, wskazywał na nieaktualne dane. W dniu 24 sierpnia 2022 r. ustalił nowy termin załatwienia sprawy do 24 października 2022 r.

RDOŚ w dniu 16 maja 2022 r. wezwał inwestora do złożenia ujednoliconego raportu, zaś 15 lipca 2022 r. wskazał jakie dane muszą zostać uaktualnione.

W dniu 1 sierpnia 2022 r. skarżący zwrócił się do RDOŚ o przedłużenie wyznaczonego terminu do 30 września 2022 r. RDOŚ zgodził się i wyznaczył termin załatwienia sprawy uzgodnienia do 31 października 2022 r.

W dniu 16 sierpnia 2022 r. do organu I instancji wpłynęła skarga A. G., reprezentowanego przez radcę prawnego, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie pięciu budynków inwentarskich – kurników o łącznej maksymalnej obsadzie 1100 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na ww. działkach.

Skarżący zarzucił organowi I instancji:

1. brak załatwienia sprawy w terminie ustawowym (art. 35 k.p.a.), a następnie

w terminie wskazanym w postanowieniu Kolegium z 3 listopada 2021 r., przedłużonym postanowieniem z 18 lutego 2022 r. oraz brak podjęcia w tym kierunku właściwych czynności rozpoznawczych od dnia 30 sierpnia 2021 r. (data otrzymania przez organ decyzji kasacyjnej Kolegium) aż do chwili obecnej;

2. brak zawiadomienia skarżącego o przyczynach zwłoki w trybie wskazanym w art. 36 k.p.a.;

3.przewlekłe prowadzenie postępowania, polegające na podejmowaniu działań niesłużących rozpoznaniu, lecz przedłużeniu załatwienia sprawy, takich jak:

a) wydanie uchylonej przez Kolegium decyzji niezgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem strony i bez zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu,

b) niestosowanie się do wskazań Kolegium zawartych w decyzji z 24 sierpnia 2021 r.,

c) ponowne żądanie od skarżącego wyjaśnień, które zostały już wcześniej przedłożone w raporcie oddziaływania na środowisko,

d) żądanie od organów współdziałających ponownych uzgodnień, pomimo że zostały one już wcześniej wydane i pomimo braku jednoczesnego konkretnego ustalenia, czy

i w jakim zakresie stan faktyczny i prawny uległ zmianom podczas trwania sprawy i czy zmiany te mają wpływ na aktualność wcześniejszych uzgodnień,

4) brak wykonania zaleceń zawartych w pkt 4 postanowienia Kolegium z 3 listopada 2021 r. dotyczących wyjaśnienia przyczyn i ustalenia winnych wcześniejszej bezczynności oraz podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa (zgodnie z art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.),

2. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.),

3. zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego

z uwzględnieniem zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z 24 sierpnia 2021 r.,

w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi,

4. zobowiązanie organu do wykonania zaleceń Kolegium zawartych w pkt 4 postanowienia z 3 listopada 2021 r. dotyczących wyjaśnienia przyczyn i ustalenia winnych wcześniejszej bezczynności oraz podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości, w terminie 7 dni od daty zwrotu akt organowi,

5. zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ I instancji wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że postanowieniem z 18 lutego 2022 r. zobowiązany został do załatwienia sprawy

w terminie 120 dni od daty otrzymania postanowienia. Postanowienie to wpłynęło do organu w dniu 23 lutego 2022 r. W dniu 30 marca 2022 r. inwestor uzupełnił raport

o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z uwagi na istotny zakres uzupełnienia raportu, pismami z 21 kwietnia 2022 r. organ I instancji wystąpił

o uzyskanie ponownych uzgodnień i opinii organów współdziałających w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej: "u.i.o.ś."). Organ I instancji wskazał na toczące się postępowania przed RDOŚ i Marszałkiem Województwa,

i stwierdził, że niemożliwe jest wydanie decyzji i załatwienie sprawy na obecnym etapie prowadzonego postępowania. Odnosząc się do 120-dniowego terminu na załatwienie sprawy wyznaczonego przez Kolegium, zauważył, że czynności organu,

z uwzględnieniem okresów niewliczanych z przyczyn niezależnych od organu (tj. okresy uzupełnień wniosku (raportu) przez inwestora, okresy na uzgodnienia i opinie wynikające z obowiązujących przepisów prawa) zajęły dotychczas 22 ze 120 dni,

tj. okres od wpływu uzupełnienia raportu w dniu 30 marca 2022 r. do dnia 21 kwietnia 2022 r., w którym wystąpiono o niezbędne w postępowaniu stanowiska organów uzgadniających i opiniujących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako. "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Właściwość sądu

w tym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych wymienionych w pkt 1-4, tj. aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Na zasadzie wymienionych przepisów ochronie sądowej podlega terminowość wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W związku z tym, w przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postepowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rolą Sądu

w takich sprawach jest tylko zbadanie, czy organ, któremu zarzucono bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego pozostaje w zwłoce w zakończeniu wszczętego postępowania oraz rozważenie, czy stan zaistniałego zastoju procesowego wynika z zaniechania lub wadliwości działania organu. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, które może podlegać odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Zarzucenie w jednym piśmie bezczynności

i przewlekłości postępowania inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie (por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2017 r., sygn.. akt II OSK 255/16, z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: "CBOSA").

Oba zawarte w skardze zarzuty opieszałości w stosunku do Wójta Gminy obligują więc Sąd do ustalenia, czy organowi można przypisać zarzucaną bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także czy zachodzi potrzeba zobowiązania tego organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania Sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: "k.p.a.") wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy

w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie

w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu

w załatwieniu sprawy, prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016r., II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016r., II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12, dostępne w CBOSA). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w możliwie najkrótszym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązują następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu

o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 3 zd. pierwsze), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (art. 35 § 3 zd. drugie), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 zd. ostatnie). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy uwzględnić należy, że postępowanie organu przy rozpatrywaniu wniosku z 17 lipca 2017 r. było już przedmiotem oceny tutejszego Sądu, który wyrokiem z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 101/18 stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał organ I instancji do rozpatrzenia wniosku skarżącego

z dnia 20 lipca 2017 r., w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. W związku z tym, przy ponownym wyrokowaniu ocenie podlegać może terminowość działania organu

I instancji po wydaniu wymienionego wyroku. W tym zakresie nie jest sporne w sprawie, że organ I instancji w wyznaczonym przez Sąd terminie rozpatrzył wniosek skarżącego decyzją z 15 kwietnia 2019 r., która została następnie uchylona w postępowaniu instancyjnym decyzją z 24 sierpnia 2021 r. Ocena legalności tych decyzji wykracza poza granice skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż mogły one podlegać odrębnemu zaskarżeniu. Tym samym stwierdzona wadliwość decyzji organu I instancji przez organ II instancji i akcentowana przez skarżącego nie może świadczyć o naruszeniu terminów przy załatwieniu sprawy. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzja administracyjna kończy sprawę w danej instancji. Z chwilą wydania decyzji administracyjnej przestają biec jakiekolwiek terminy do jej wydania. W sytuacji uchylenia decyzji i zwrotu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, rozpoczyna na nowo bieg terminu do załatwienia sprawy. W związku z tym należało uznać, że z dniem doręczenia organowi I instancji decyzji kasacyjnej (30 sierpnia

2021 r.) rozpoczął bieg terminu do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Mimo wiedzy o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji nie wykazał żadnej inicjatywy w ustaleniu gdzie znajdują się akta administracyjne sprawy, aby prowadzić dalsze postępowanie administracyjne według wytycznych Kolegium. Organ

I instancji wiedział, że uprzednio akta te znajdowały się w NSA, gdyż występował o ich wypożyczenie. Bierne oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych obciążało organ

I instancji, gdyż to na nim ciąży obowiązek terminowego załatwiania sprawy. Organ

I instancji miał możliwość ich wypożyczenia, ewentualnie wykonania ich kserokopii.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że o ile okres oczekiwania na wypożyczenie akt koniecznych do wydania decyzji nie powinien obciążać organu, jako że pozostaje on niezależny od niego, o tyle termin jaki upływa do momentu wystąpienia o wypożyczenie akt, nie może być traktowany inaczej, jak zawiniona przez organ zwłoka w działaniu (por wyroki NSA z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 477/22, z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 532/22, CBOSA). W niniejszej sprawie organ I instancji wystąpił o wypożyczenie akt dopiero 26 listopada 2021 r.,

a więc blisko 3 miesiące po zwrocie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Brak działania organu w tym okresie przyczynił się bez wątpienia do przedłużenia postępowania. Ponadto Sąd stwierdził, że po otrzymaniu już akt organ I instancji też nie wykazał należytej koncentracji podejmowanych w postępowaniu czynności, ponieważ dopiero po dwóch tygodniach wezwał inwestora do uzupełnienia raportu. Natomiast, gdy inwestor przedłożył uzupełnienie, to dopiero po trzech tygodniach organ I instancji wystąpił do organów współdziałających o opinie i uzgodnienie. Powyższe przekonuje, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasadnie skarżący zarzucił organowi I instancji, że nie dochował w ogóle obowiązku informowania strony o przyczynach zwłoki i wskazaniu terminu załatwienia sprawy, do czego obliguje art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Okoliczność, że Kolegium określiło najpierw 90-dniowy, a następnie 120- dniowy termin na załatwienie sprawy, nie zwalniała organu od obowiązku podania stronie przyczyn zwłoki. Podstawowym terminem w postępowaniu administracyjnym jest termin "niezwłocznie", pozostałe terminy są to terminy maksymalne, których przekroczenie musi być uzasadnione i wyjaśnione stronie. Niewątpliwie termin ustalony w postanowieniu z 18 lutego 2022 r. upłynął w czerwcu 2022 r. i obowiązkiem organu I instancji było dochowanie obowiązku informacyjnego

z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., co nie zostało dopełnione. Zaniechania organu I instancji w tym względzie nie uzasadniała też wiedza organu o poinformowaniu skarżącego przez RDOŚ i Marszałka Województwa o przesunięciu terminów wydania uzgodnienia i opinii.

Mimo stwierdzonej przewlekłości postępowania przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego z dnia 17 lipca 2017 r., na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do uznania, że organ I instancji pozostaje bezczynny i zobowiązywania go do wydania decyzji w określonym terminie. Nie ma racji skarżący, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań Kolegium zawartych w decyzji kasacyjnej z 24 sierpnia 2021 r. Z uzasadnienia tej decyzji wyraźnie wynika, że Kolegium uznało za konieczne wyjaśnienie kwestii uciążliwości odorowych, w szczególności możliwych do zastosowania środków minimalizujących takie oddziaływanie. Kolegium wykazało, że takie dodatkowe ustalenia są niezbędne w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Skarżący nie zanegował tego stanowiska, gdyż nie zaskarżył decyzji Kolegium i zgodnie z żądaniem organu uzupełnił raport o wymagane treści. Stąd wniosek, że raport nie był kompletny, a uprzednia jego treść nie była wystarczająca do rozstrzygnięcia wniosku. Żądane uzupełnienie jest istotne, gdyż dotyczy oddziaływania budzącego liczne konflikty i może zaważyć na sposobie realizacji inwestycji, co uzasadniało ponowienie procedury uzgodnieniowej. Obecnie organ I instancji oczekuje na stanowiska organów współdziałających, które poinformowały o przesunięciu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji organ zasadnie wskazał, że musi oczekiwać na zajęcie stanowiska przez RDOŚ i Marszałka Województwa. Art. 77 ust. 1 pkt 1-4 u.i.o.ś. zobowiązuje organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej o wystąpienie

o uzgodnienia i opinie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które muszą być następnie wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Stanowi o tym art. 80 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Okoliczność, że organy współdziałające żądają od skarżącego dodatkowych informacji nie dotyczy Wójta Gminy. Organy współdziałające prowadzą własne postępowania. Stosownie do art. 77 ust. 6 u.i.o.ś. uzgodnień i opinii dokonuje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentów. Przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Jeżeli skarżący uważa, że organy współdziałające bezpodstawnie przedłużają postępowanie, to może wnieść ponaglenie wobec tych organów. Przy czym z akt sprawy wynika, że to skarżący wnosił o przedłużenie terminów. Skarżący nie jest więc konsekwentny w swym działaniu.

W ocenie Sądu omówiona przewlekłość postępowania przez organ I instancji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a.

W niniejszej sprawie, uwzględniając postępowanie organu po wydaniu wyroku z 20 lutego 2019 r., nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Uwzględnić należy, że po zwrocie akt organ I instancji podejmował już celowe działania, zmierzające do wydania decyzji. Zgodnie ze wskazaniami organu II instancji zażądano od skarżącego uzupełnienia raportu

i wystąpiono o ponowne stanowiska organów współdziałających. Sam skarżący wnosił o przedłużanie terminów, co świadczy o współdziałaniu z organem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne

i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie początkowo zaistniała zwłoka z uwagi na brak akt, jednak wówczas dysponentem akt był inny podmiot. Organ błędnie założył, że akta powinny zostać zwrócone przez Kolegium. Błędem było niezwrócenie się od razu o wypożyczenie akt, ale nie można tego zakwalifikować jako rażące naruszenie. Dlatego Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II wyroku.

Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt III. wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy początkowe zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymaga dyscyplinowania organu do terminowego załatwiania sprawy, Wnioskowane przez skarżącego wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15, CBOSA). Sąd nie uznał, by w niniejszej sprawie zachodziła tego rodzaju sytuacja.

Nie zasługiwało na uwzględnienie również żądanie skarżącego dotyczące ustalenia przyczyn i winnych wcześniejszej bezczynności. Takie żądanie nie może być przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, która przysługuje tylko, jak już wyjaśniono, wobec aktów i czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu i wynagrodzenie pełnomocnika, w tym należne pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).