Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 935/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 266/16 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J. B. (dalej: skarżąca), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 266/16, którym oddalono jej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], (dalej: "SKO"), z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisaną wyżej decyzją, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w części dot. odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2013 r. na stałe i umorzyło postępowanie organu w tym zakresie.

Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Burmistrz przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem - J.B. w kwocie 520 zł miesięcznie na okres od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. Organ I instancji wskazał, że strona w dniu [...] czerwca 2012 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. W toku postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 332/14, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 520/13, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. W związku z tym, organ orzekł o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem strony w kwocie 520 zł miesięcznie na okres od [...] czerwca 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. Ponadto wskazał, że po dniu [...] czerwca 2013 r., zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), dalej: u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia; 2) w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W dniu [...] grudnia 2015 r. strona zwróciła się do Dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o uzupełnienie decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., ponieważ w decyzji tej organ nie wypowiedział się co do prawa strony do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres po [...] czerwca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], organ I instancji uzupełnił rozstrzygnięcie decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. w ten sposób, że odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2013 r. na stałe.

Od tej decyzji, w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stałe, strona złożyła odwołanie. SKO stwierdziło, że konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Sprawa o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem, została wszczęta przez skarżącą pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], organ I instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Następnie, wyrokiem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 520/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 332/14, uchylił pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...].

Uwzględniając wskazania zawarte w tym wyroku organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem w kwocie 520 zł miesięcznie na okres od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. i odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2013 r. na stałe. Skarżąca uważała, że świadczenie to powinno być jej przyznane nieprzerwanie, od dnia złożenia wniosku na stałe, tj. na cały okres, w jakim spełnia warunki do uzyskania tego świadczenia, a zatem również na nowych zasadach obowiązujących po tej dacie. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), dalej: ustawa zmieniająca, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K/27, stanowiły, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3), tj. z dniem 30 czerwca 2013 r. Regulacja ta wygaszała decyzje, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., tj. przed 1 stycznia 2013 r. Jednocześnie, w myśl art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych. Tym samym, w ocenie organu, art. 11 ust. 1 noweli nie stanowił sam w sobie podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdzał on jedynie, że osoby, które nabyły prawo do świadczenia na podstawie przepisów sprzed nowelizacji zachowywały to prawo jedynie do dnia [...] czerwca 2013 r. Zatem podstawę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia [...] czerwca 2013 r. stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej obligował bowiem organ w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, złożonego skutecznie przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 1 stycznia 2013 r., do rozpoznania go według kryteriów warunkujących uzyskanie świadczenia, określonych w przepisach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r. i przepis ten w sytuacji strony miał odpowiednie zastosowanie. SKO uznało, że decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji sprzed 1 stycznia 2013 r., wydana została na podstawie przepisów dotychczasowych w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej. Z kolei użyte w art. 11 ust. 3 tej ustawy sformułowanie "wygasają z mocy prawa" oznacza, że decyzja przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed 1 stycznia 2013 r., traciły swój byt prawny z dniem 30 czerwca 2013 r. W ocenie Kolegium do tego typu decyzji zalicza się także decyzja, którą przyznano świadczenie do tej daty granicznej, wydana po 1 stycznia 2013 r., jeśli prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Dlatego też organ I instancji, będąc na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku, prawidłowo przyznał świadczenie pielęgnacyjne, w oparciu o przepis art. 17 u.ś.r., w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, na okres od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. Zdaniem SKO należało też przyjąć, że po upływie tego terminu, decyzja ta wygasła z mocy prawa, na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy. Od dnia [...] lipca 2013 r., w związku ze zmianą stanu prawnego, strona której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r., nie może ubiegać się o dalsze prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na stałe, gdyż w jej sytuacji faktycznej i prawnej, świadczenie to zostało zastąpione zasiłkiem dla opiekuna, wprowadzonym ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567). Zasiłek dla opiekuna przyznawany w trybie ustawy nie jest świadczeniem skierowanym do wszystkich osób, które kiedykolwiek były uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego a jedynie do tych spośród nich, którym świadczenie, przyznane przed dniem [...] czerwca 2013 r., przysługiwałoby nadal, gdyby nie ustawa zmieniająca. Wobec powyższego, orzeczenie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2013 r. na stałe należało uchylić i umorzyć w tej kwestii postępowanie administracyjne w całości.

W skardze na powyższą decyzję strona podniosła, że umorzenie postępowania w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stałe po dniu [...] lipca 2013 r. jest nieprawidłowe. W ocenie skarżącej decyzja powinna zostać uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zaś organ II instancji powinien merytorycznie rozstrzygnąć wniosek, tj. albo odmówić, albo przyznać świadczenie pielęgnacyjne za okres po dniu [...] lipca 2013 r. Choć na przestrzeni czasu rozpatrywanej sprawy – od złożenia przez nią wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. do wydania decyzji organu I instancji ([...] listopada 2015 r.) zmieniły się regulacje prawne w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego, to zdaniem skarżącej, nie ma podstaw do umarzania postępowania z tej przyczyny. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego żądany przez nią na stałe, za okres po [...] lipca 2013 r. powinien zostać rozpatrzony merytorycznie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie ostatecznego orzekania przez organ II instancji. Pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej przez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te uniemożliwiają przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2013 r. na "nowych zasadach", naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r., przy uwzględnieniu skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., przez bezpodstawne uznanie, że przepis ten nie może stanowić podstawy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego po dniu [...] czerwca 2013 r. i - w konsekwencji - niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarżąca przez cały okres, tj. od [...] lipca 2013 r. spełniała wszystkie przewidziane tym przepisem przesłanki. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stałe od dnia [...] lipca 2013 r., pomimo że postępowanie w tym zakresie nie jest bezprzedmiotowe, naruszenie art. 15 K.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie na przepisach art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 30 grudnia 2012 r., podczas, gdy rozstrzygnięcie organu I instancji - w zakresie dotyczącym orzeczenia o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 30 czerwca 2013 r. - oparte zostało na przepisach art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu nadanym tej ustawie przez ustawę nowelizującą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2015 r. oraz to, że skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów sprzed nowelizacji u.ś.r., co oznacza, że podstawę prawną przyznania świadczenia w na okres od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. stanowiły przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. Dalej, opierając się na przytoczonych przepisach art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, stwierdził, że regulacja ta wygaszała decyzje, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. tj. przed 1 stycznia 2013 r. Zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązania umożliwiającego osobom, o których tam mowa, zachowanie prawa do świadczeń do dnia [...] czerwca 2013 r., bez weryfikacji tego prawa w odniesieniu do wprowadzonych od dnia 1 stycznia 2013 r. zmian do u.ś.r. Przepis art. 11 ust. 1 nie stanowił sam w sobie podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdzał jedynie, że osoby, które nabyły prawo do świadczenia na podstawie przepisów sprzed nowelizacji zachowywały to prawo do dnia [...] czerwca 2013 r. Wobec tego, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji sprzed 1 stycznia 2013 r. wydana została na podstawie przepisów dotychczasowych w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej. Z kolei użyte w art. 11 ust. 3 tej ustawy sformułowanie "wygasają z mocy prawa" oznacza, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed 1 stycznia 2013 r., traciły swój byt prawny z dniem 30 czerwca 2013 r. Wprawdzie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K/27, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność omówionych wyżej przepisów, jednak jak wynika z art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej, decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły dnia 1 lipca 2013 r. z mocy prawa. W obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani nie został wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Ponadto sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Z wymienionymi przepisami przejściowymi koreluje art. 13, (którego niekonstytucyjności Trybunał nie zakwestionował), zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy). Świadczenie to zostało zastąpione zasiłkiem dla opiekuna, wprowadzonym ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 162 ze zm.). Zasiłek dla opiekuna przyznawany w trybie ustawy nie jest zatem świadczeniem skierowanym do wszystkich osób, które kiedykolwiek były uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie do tych spośród nich, którym świadczenie, przyznane przed dniem 30 czerwca 2013 r. przysługiwałoby nadal, gdyby nie ustawa zmieniająca. Skoro organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do merytorycznego orzekania o świadczeniu pielęgnacyjnym po dniu 1 lipca 2013 r., zasadnie uchylił orzeczenie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. na stałe i umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej J.B. zarzucono na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe wnosiła o uchylenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. punktu I. zaskarżonego wyroku oraz decyzji odwoławczej.

W skardze kasacyjnej zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zrelacjonowano stan sprawy oraz wskazano, że ustawa nowelizująca u.ś.r. nie doprowadziła do eliminacji świadczenia pielęgnacyjnego z systemu prawa, a jedynie zmieniła przesłanki jego nabycia. W związku z tym, nieprzerwanie od chwili złożenia przez skarżącą wniosku o to świadczenie, istnieje podstawa do orzekania w tym przedmiocie. Nie stanowią przeszkody do rozpoznania wniosku za okres po 30 czerwca 2013 r. przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, gdyż straciły one moc obowiązującą po wyeliminowaniu ich przez Trybunał Konstytucyjny. Zaskarżona decyzja została wydana już po utracie mocy obowiązującej tych przepisów, a zatem podnoszony przez organy i Sąd skutek wynikający z tych przepisów nie mógł nastąpić. Ustanowienie przez ustawodawcę okresu przejściowego, umożliwiającego wydawanie decyzji na podstawie dotychczasowych przepisów nie dotyczył skarżącej, która domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy okres już na podstawie przepisów znowelizowanych. O konieczności zastosowania tych regulacji świadczy norma intertemporalna zawarta w art. 13 ustawy zmieniającej. W konsekwencji przepisy art. 11 i 13 tej ustawy nie stają na przeszkodzie do rozpoznania wniosku o przyznanie tego świadczenia za okres po 30 czerwca 2013 r. Podniesiono też, że skarżąca nigdy nie wskazywała na jakich zasadach ubiega się o świadczenie ani nie wskazywała daty końcowej, do której to świadczenie miałoby być przyznane. Ponadto w sprawie nie może być mowy o związaniu wyrokiem NSA, gdyż nie zajmowano się w nim możliwością przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego po wskazywanej dacie granicznej.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w związku z udzieloną skarżącej z urzędu pomocą prawną.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W związku z wniesioną skargą kasacyjną pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Przed przystąpieniem do rozpoznania podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, należało zauważyć, że zaskarżone do Sądu I instancji rozstrzygnięcie zapadło w wyniku rozpoznania wniosku strony z dnia [...] czerwca 2012 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r., nazwanego wnioskiem o uzupełnienie decyzji/odwołanie, odnoszącego się do decyzji zapadłej w dniu [...] listopada 2016 r., przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 czerwca 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. We wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...]stycznia 2016 r., strona domagała się uzupełnienia decyzji o rozstrzygniecie w przedmiocie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] lipca 2013 r.

Procedurę uzupełnienia decyzji administracyjnej reguluje przepis art. 111 K.p.a., który w § 1 stanowi, że "Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach". W przypadku żądania uzupełnienia rozstrzygnięcia chodzi sytuację, gdy decyzja jest niekompletna, a więc zawiera rozstrzygnięcie, które jest niepełne, nieodnoszące się do całego wniosku strony.

Kluczowe znaczenie dla omawianego zagadnienia będzie miało więc ustalenie, czy organ wydał decyzję całkowitą czy częściową. W tym ostatnim wypadku strona nie może występować o jej uzupełnienie, lecz powinna wnieść wniosek o wydanie następnej częściowej decyzji dopełniającej rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracyjnym. Jeżeli natomiast decyzja rozstrzyga sprawę w całości i nie obejmuje wszystkich żądań strony, to wówczas strona ta może domagać się od organu wydającego decyzję uzupełnienia treści decyzji o pozostałe elementy w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Nie ma przy tym znaczenia nazwa pisma kierowanego do tego organu, ale żądane przedmiot i zakres uzupełnienia. Wniesienie takiego żądania nie jest więc odwołaniem, ponieważ strona wyraźnie wskazuje, jakiego działania oczekuje od organu administracji (zob. Cz. Martysz [w:] Komentarz LEX do art. 111 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie zauważyć też trzeba, że wprawdzie wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r., skarżąca domagała się ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz we wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. również wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...] lipca 2015 r., ale nie można uznawać, pomimo zbieżności nazw, że są to świadczenia tożsame. Ustawą zmieniającą w miejsce dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego wprowadzono dwa rodzaje świadczeń: w art. 16a u.ś.r. – specjalny zasiłek opiekuńczy, w art. 17 – świadczenie pielęgnacyjne, którego nie wszystkie przesłanki uzyskania są tożsame z przesłankami jego uzyskania według przepisów obowiązujących przed zmianą u.ś.r.

Nowelizacja art. 16a ust. 1 i art. 17 u.ś.r. została dokonana na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK-A 2013/9/134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r.

O ile treść pisma strony z dnia [...] grudnia 2015 r. mogła budzić wątpliwości, to już lektura pisma z dnia [...] stycznia 2016 r. przekonuje, że w rzeczy samej strona domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach. W takim stanie rzeczy, w żadnym wypadku organ I instancji nie mógł poprzestać na nazwie jaką strona nadała pismu, lecz powinien ocenić jego rzeczywistą treść i potraktować je jako nowy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach. Tym samym brak było podstaw prawnych do uruchamiania postępowania, które w zamierzeniu ustawodawcy ma na celu wyłącznie niezbędne uzupełnienie decyzji, a więc wydanie decyzji dopełniającej istniejące już załatwienie sprawy, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy z daty wydania decyzji niekompletnej. Decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. w brzmieniu sprzed jej uzupełnienia była decyzją kompletną, w całości rozstrzygającą wniosek skarżącej z dnia [...]czerwca 2016 r. i z tego względu nie mogła podlegać uzupełnieniu.

Organ odwoławczy, który rozpatruje odwołanie od takiej decyzji, w której doszło do nieuprawnionego i bezzasadnego uzupełnienia decyzji, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; w razie popierania odwołania dotyczącego wyłącznie uzupełnionej części decyzji, powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylić takie rozstrzygnięcie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w odpowiedniej części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości można było mówić w rozpatrywanej sprawie, gdyż organ I instancji wadliwie odczytał rzeczywistą treść pisma strony z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz uruchomił tryb postępowania (uzupełnienie decyzji), który w sprawie nie mógł mieć zastosowania i wydał postanowienie w tym przedmiocie.

W świetle powyższego decyzja organu odwoławczego, wprawdzie błędnie uzasadniona, odpowiada prawu.

Również zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, niedotykającego istoty wadliwości proceduralnej decyzji wydanej przez organ I instancji, odpowiada prawu.

Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, że w sprawie nie mogło być mowy o bezprzedmiotowości żądania skarżącej kasacyjnie, wszczętego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r., gdyż istniała zarówno podstawa prawna takiego żądania jak i jego przedmiot. W piśmiennictwie powszechnie zwraca się uwagę na to, że nie można utożsamiać pojęcia bezprzedmiotowości z ewentualną bezzasadnością żądania. Skoro jednak organ I instancji rozpoznał wniosek strony w niewłaściwym trybie, a organ odwoławczy podjęte w takich okolicznościach rozstrzygnięcie wyeliminował z obiegu prawnego, to istniały podstawy do oddalenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a., jako że zaskarżona część decyzji odwoławczej dotyczyła wyłącznie rozstrzygnięcia podjętego na zasadzie uzupełnienia decyzji, czyli w trybie, który w sprawie nie miał zastosowania.

Skutkiem zaskarżonego wyroku, czego Sąd I instancji nie wyeksponował, będzie konieczność merytorycznego rozpoznania wskazanego wniosku strony z dnia [...] grudnia 2015 r. we właściwym trybie na podstawie przepisów znowelizowanego po 1 stycznia 2013 r. przepisu art. 17 u.ś.r.

W tym stanie rzeczy, przyjmując, że trafnie wskazywane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skargę kasacyjną jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku.