Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2084/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 184, art. 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Op 595/16 w sprawie ze skargi S. G. na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji przewodniczącego rady powiatu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 595/16 w sprawie ze skargi S. G. na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji przewodniczącego rady powiatu, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Powiatu Namysłowskiego, powołując się na art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 814 z późn. zm. – dalej jako: u.s.p.), podjęła uchwałę w dniu [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], w sprawie odwołania S. G. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu. W § 1 ww. uchwały stwierdzono odwołanie radnego S. G. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu, zaś w treści § 2 przesądzono o utracie mocy obowiązującej uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. Z kolei w § 3 ww. uchwały z dnia [...] sierpnia 2016 r. postanowiono, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. S. G., R. L., A. M., M. P., R. P., J. S., K. S. i C. Z. wezwali Radę Powiatu Namysłowskiego do usunięcia naruszenia prawa podjętymi uchwałami na sesji Rady w dniu [...] sierpnia 2016 r., w tym uchwałą Nr [...], w sprawie odwołania S. G. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu. Wzywający uznali, że uchwała ta nie mogła się ostać, bowiem podjęta została z naruszeniem art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1, 7 i 8 u.s.p. W ich ocenie, zarówno czynności poprzedzające zwołanie XXII sesji Rady przez Wiceprzewodniczącego, procedura zawiadamiania, jak i przebieg sesji posiadały istotne wady prawne oraz były sprzeczne z obowiązującym prawem. Wzywający opisali chronologicznie zgłaszane przez nich wnioski w przedmiocie zwołania sesji nadzwyczajnej oraz zgłoszony w tym samym przedmiocie wniosek Zarządu i grupy radnych, innych niż wzywający.

W dniu [...] września 2016 r. uchwałą Nr [...], Rada Powiatu Namysłowskiego odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W załączniku do ww. uchwały Rada zawarła uzasadnienie swojego stanowiska, uznając, że w świetle przywołanych przepisów i zaistniałego w sprawie stanu faktycznego nie doszło w jej ocenie do naruszenia art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1, 7 i 8 u.s.p.

Wobec negatywnej odpowiedzi na ww. wezwanie S. G., R. L., A. M., M. P., R. P., J. S., K. S. i C. Z. pismem z dnia 20 października 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], w sprawie odwołania S. G. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu. Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1, 7 i 8 u.s.p., domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia kosztów postępowania. Jako podstawę prawną skargi wskazano art. 3 § 2 pkt 5 i 6 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), a także art. 87 ust. 1 u.s.p. Uzasadniając natomiast swój interes prawny we wniesieniu skargi, skarżący podali, że w stosunku do wszystkich radnych doszło do naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia, określonego w art. 15 ust. 7 i 8 u.s.p., poprzez pominięcie przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiaty Namysłowskiego – W. P., kolejności rozpatrywania wniosków o zwołanie sesji nadzwyczajnej, wniosku skarżących z dnia 26 lipca 2016 r. o zwołanie sesji w trybie art. 15 ust. 7 u.s.p. Ponadto zdaniem skarżących, w przypadku S. G. nastąpiło naruszenie jego zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia, bowiem został on odwołany z funkcji Przewodniczącego Rady. Skarżący wywodzili również, że doszło do naruszenia ich zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia, tj. przepisów art. 15 ust. 1 i 7 u.s.p. poprzez niewłaściwe, nieskuteczne zawiadamianie o sesji, pozbawiające możliwości uczestniczenia w sesji w dniu [...] sierpnia 2016 r. i wykonania nałożonego na radnych obowiązku określonego w art. 21 ust. 2 u.s.p. W związku z powyższym, w ocenie skarżących, przysługiwało im publiczne podmiotowe prawo do zaskarżenia ww. czynności proceduralnych i powstałych w ich konsekwencji aktów prawnych do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Na poparcie swojej argumentacji skarżący przywołali orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że wynikało z niego, iż brak należytego zawiadomienia radnych o sesji stanowił naruszenie ich prawa z art. 21 ust. 3 u.s.p., nakładającego obowiązek udziału w pracach organów powiatu i powiatowych jednostek organizacyjnych, do których radny został wybrany lub desygnowany. Ponadto stwierdzili, iż wadliwość postępowania poprzedzającego podjęcie uchwał na XXII sesji Rady Powiatu Namysłowskiego uniemożliwiała pozostawienie tych aktów w obrocie prawnym i dlatego też – w ocenie skarżących – powinny one zostać usunięte, jako sprzeczne z obowiązującym prawem. Jako okoliczności uzasadniające takie stwierdzenie skarżący opisali szczegółowo przebieg zdarzeń, jakie poprzedziły podjęcie uchwał w dniu [...] sierpnia 2016 r., m.in. wyjaśnili oni w tym zakresie, że w związku z wnioskiem grupy radnych (K. S., R. P., M. P., C. Z., R. L., A. M.) z dnia 13 lipca 2016 r. o zwołanie sesji na podstawie art. 15 ust. 7 u.s.p., Przewodniczący Rady Powiatu Namysłowskiego – S. G. zwołał sesję na dzień 19 lipca 2016 r. (godz. 13). Zaznaczono przy tym, że Biuro Rady nie wypełniło polecenia Przewodniczącego i nie zawiadomiło radnych o XIX sesji Rady Powiatu zwołanej na dzień 19 lipca 2016 r., w następstwie czego Przewodniczący musiał sam zawiadamiać radnych i na sesji w dniu 19 lipca 2016 r. obecnych było 8 z liczby 17 radnych, co przesądziło o braku wymaganego kworum. W związku kolejnym wnioskiem ww. radnych z dnia 19 lipca 2016 r. o zwołanie sesji na podstawie art. 15 ust. 7 u.s.p., Przewodniczący S. G. zwołał XX sesję Rady Powiatu Namysłowskiego na dzień 26 lipca 2016 r., na której ponownie obecnych było tylko 8 radnych. Z uwagi na powyższe, w dniu 26 lipca 2016 r. ta sama grupa radnych po raz kolejny złożyła wniosek o zwołanie sesji na podstawie art. 15 ust. 7 u.s.p., wobec czego w dniu 28 lipca 2016 r. Przewodniczący Rady Powiatu Namysłowskiego S. G. zwołał XXI sesję Rady Powiatu na dzień 31 sierpnia 2016 r. Dodano przy tym, że w dniu 1 sierpnia 2016 r. wpłynął do Biura Rady wniosek Zarządu Powiatu Namysłowskiego dotyczący zwołania sesji na podstawie art. 15 ust. 7 u.s.p., którego treść, porządek obrad i proponowane uchwały przekazano Przewodniczącemu Rady Powiatu Namysłowskiego drogą elektroniczną. Z kolei podano, że w dniu 2 sierpnia 2016 r. Biuro Rady wysłało drogą elektroniczną kolejny wniosek grupy radnych powiatu namysłowskiego o zwołanie sesji na podstawie art. 15 ust. 7 u.s.p., którego treść, porządek obrad i proponowane uchwały przekazano następnie Przewodniczącemu Rady S. G. drogą elektroniczną. W dalszej kolejności na skrzynki mailowe radnych drogą elektroniczną wysłane zostały przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu Namysłowskiego – W. P. zawiadomienia o zwołaniu XXII sesji Rady na dzień [...] sierpnia 2016 r. (godz. 13.00) i w tym dniu odbyła się kwestionowana sesja, w której skarżący nie uczestniczyli, a na której podjęte zostały kwestionowane przez nich uchwały. W ocenie skarżących, czynności poprzedzające zwołanie XXII sesji przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu Namysłowskiego W. P., procedura zawiadamiania, a także przebieg sesji, posiadały istotne wady prawne, natomiast Wiceprzewodniczący Rady Powiatu Namysłowskiego – W. P. nadużył prawa w ten sposób, że wadliwie zastosował art. 14 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 7 u.s.p., gdyż uprawnionym do zwołania Rady był jej Przewodniczący, a nie Wiceprzewodniczący. Tym samym zdaniem skarżących, z tego obowiązku nie mógł go wyręczyć albo zwolnić Wiceprzewodniczący. Według skarżących, w przedmiotowym stanie faktycznym nie występowały bowiem łącznie dwie przesłanki (brak upoważnienia dla wiceprzewodniczącego i nieobecność przewodniczącego) określone w art. 14 ust. 3 u.s.p., które dawałyby taką możliwość wiceprzewodniczącemu seniorowi. Ponadto wskazano, że w świetle art. 15 ust. 7 i 8 u.s.p., niedopuszczalne było zwoływanie sesji z innym porządkiem obrad niż wskazany w treści wniosków o zwołanie sesji Rady, złożonych przez Zarząd i grupę radnych. W ocenie skarżących, Wiceprzewodniczący Rady dokonał swoistego połączenia obu wniosków i zwołał sesję o odmiennym porządku niż zakładał to wniosek Zarządu, w którym nie było punktu dotyczącego odwołania przewodniczącego. Dodano przy tym, że wniosek radnych nie zawierał z kolei punktu dotyczącego wyborów wicestarosty i innych uchwał budżetowych.

W odpowiedzi na skargi Rada Powiatu Namysłowskiego wniosła o ich oddalenie. Jednocześnie Rada wnioskowała o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w odpowiedzi na skargę. W odniesieniu natomiast do zarzutów stawianych uchwałom podjętym w dniu [...] sierpnia 2016 r., w tym uchwale o odwołaniu S. G. z funkcji Przewodniczącego, Rada uznała, iż były one pozbawione podstawy prawnej, jak i faktycznej. W pierwszej kolejności, nawiązując do zarzutu skargi, zgodnie z którym S. G. (były Przewodniczący Rady) – był obecny w dniach 1-9 sierpnia 2016 r. i mógł zwołać sesję Rady Powiatu, która odbyła się w dniu [...] sierpnia 2016 r., a także, że był on zdolny do zwołania tej sesji, organ wskazał, że w dniu 1 sierpnia 2016 r., po wniesieniu do biura Rady wniosku Zarządu Powiatu o zwołanie sesji nadzwyczajnej w trybie art. 15 ust. 7 u.s.p., pracownik biura Rady odbył ze S. G. rozmowę telefoniczną, w której poinformował on, że przebywa na urlopie. Ponadto zaznaczono, że z wydruków logów, czyli informacji z miejsca logowania się komputera (dnia 3, 4 i 5 sierpnia 2016 r.) wynikało, iż S. G. przebywał wówczas w okolicach K.. Jednocześnie podkreślono, że nie pojawił się on również w dniach 1-9 sierpnia 2016 r. w Starostwie Powiatowym i nie podejmował w tym okresie żadnych czynności związanych ze zwołaniem sesji, która odbyła się w dniu [...] sierpnia 2016 r. Dodatkowo przywołując treść art. 15 ust. 7, art. 14 ust. 3 u.s.p., organ zaakcentował, iż z regulacji ustawowej wynikało, że przewodniczącego w czasie jego nieobecności zastępuje wiceprzewodniczący wyznaczony przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem, którym w dniu zwołania sesji był W. P.. Mając na uwadze przywołaną regulacje, organ wskazał, że w dniu wpłynięcia wniosku Zarządu z dnia 1 sierpnia 2016 r. S. G. (były Przewodniczący Rady) przebywał na urlopie, a w związku z tym należało uznać, że był on wtedy nieobecny w rozumieniu art. 14 ust. 3 u.s.p. Zdaniem organu, przebywając w okolicach K. były Przewodniczący nie mógł bowiem skutecznie wykonywać swoich obowiązków, w związku z tym najstarszy wiekiem wiceprzewodniczący był uprawniony do zwołania sesji na dzień [...] sierpnia 2016 r. zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 7 u.s.p. Organ podniósł również, iż w dniu 2 sierpnia 2016 r. wpłynął wniosek grupy radnych o odwołanie byłego już Przewodniczącego – S. G., z uwagi na jego niewywiązywanie się z pełnienia obowiązków związanych z tą funkcją. W tej materii organ nawiązał też do wniosku Zarządu Powiatu z dnia 22 czerwca 2016 r. oraz do kolejnych wniosków, w tym zwołanej sesji na dzień 31 sierpnia 2016 r., jak i rozmowy byłego Przewodniczącego ze Starostą Namysłowskim oraz przywołano treść pisma Wojewody Opolskiego, stanowiącego odpowiedź na skargę, na działania S. G.. W przedmiocie kolejnego zarzutu, organ wskazał, że w jego ocenie radny W. P. nie naruszył art. 15 ust. 7 i 8 u.s.p., łącząc w zawiadomieniu o zwołaniu sesji na dzień [...] sierpnia 2016 r., zarówno wniosek Zarządu z dnia 1 sierpnia 2016 r. oraz wniosek o odwołanie S. G. z dnia 2 sierpnia 2016 r. Ponadto organ dodał, że zarówno wnioskodawcy, jak i wszyscy obecni na sesji radni wyrazili zgodę na zaproponowany porządek obrad oraz nie zgłosili żadnych uwag w tym zakresie. Organ powołując się na treść art. 15 ust. 1 u.s.p. zwrócił również uwagę, że porządek obrad ustala przewodniczący Rady, czyli w przedmiotowym stanie faktycznym należało uznać, że ówczesny wiceprzewodniczący W. P. wypełnił obowiązek wynikający z art. 15 ust. 7 u.s.p., ponieważ w przesłanym zawiadomieniu o sesji z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawarte zostały wszystkie punkty, o które wnosił Zarząd Powiatu oraz dodatkowo punkt o odwołaniu przewodniczącego, co do którego nikt nie zgłosił sprzeciwu.

Zdaniem organu, za bezpodstawne należało również uznać zarzuty, iż sesja z dnia [...] sierpnia 2016 r. miała błędny numer, gdyż sesja na dzień 31 sierpnia 2016 r. została już zwołana z numerem XXI, a zatem nie było możliwości zmiany numeracji, a w związku z tym sesja nadzwyczajna z dnia [...] sierpnia 2016 r. musiała mieć nr XXII. Ponadto odnosząc się do zarzutu braku skutecznego powiadomienia o sesji z dnia [...] sierpnia 2016 r. wszystkich radnych, organ wyjaśnił, iż przyjętym sposobem zawiadamiania o sesji Rady było wysłanie w tym celu e-maila wraz ze wszelkimi materiałami, a to z uwagi na fakt, iż wszyscy radni mają założone służbowe skrzynki e-mail i tą drogą otrzymują również zawiadomienia o sesji. Podkreślono przy tym, że radnym przesłano zawiadomienie wraz z materiałami na XXII sesję. Nadmieniono jednak, że po wysłaniu powyższych dokumentów pracownik Biura Rady otrzymał raport o błędach niepomyślnego dostarczenia, ale dotyczyło ono tylko trzech radnych K. S., J. S. i M. P.. Organ podkreślił, że powyższe błędy wynikały ze zbyt dużej pojemności wysłanej wiadomości, a wobec zaistniałej sytuacji, pracownik Biura Rady w dniu 3 sierpnia ponownie wysłał do ww. radnych na ich skrzynki służbowe i prywatne e-mail w dwóch częściach z zawiadomieniem i materiałami na XXII sesję Rady Powiatu Namysłowskiego i wskazano, że tym razem raport o błędach się nie pojawił. Ponadto podniesiono, że zawiadomienie o planowej na dzień [...] sierpnia 2016 r. sesji ogłoszono w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Namysłowie w dniu 3 sierpnia 2016 r. w godzinach porannych, tj. o godz. 7.46, a w związku z powyższym, zdaniem organu, chybiony był zarzut, zgodnie z którym część radnych mogła zostać niepowiadomiona skutecznie o zwołaniu sesji na dzień [...] sierpnia 2016 r. Dodatkowo odnotowano, iż Wojewoda Opolski badał z urzędu prawidłowość podjęcia uchwały Nr [...] w sprawie odwołania S. G. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu, w następstwie czego nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego zastosowaniem środków nadzorczych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 listopada 2016 r. sprawa ze skargi S. G. na uchwałę Nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu została wyłączona do odrębnego rozpoznania i zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 595/16.

Następnie, postanowieniem z dnia 23 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Op 595/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., odrzucił skargi R. L., A. M., M. P., R. P., J. S., K. S. i C. Z., na uchwałę Nr [...] w przedmiocie odwołania S. G. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż ww. skarżący nie posiadali legitymacji skargowej, a zatem kierowane przez nich merytoryczne zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały nie mogły być badane przez Sąd I instancji.

Ponadto w przedmiotowej sprawie, na rozprawie sądowej w dniu 9 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącego S. G., podtrzymał skargę, zarzuty i wnioski w niej zawarte. Zaakcentował on przy tym, że skarżącemu nie dano możliwości zwołania sesji nadzwyczajnej, dokonując zawężającej wykładni art. 14 ust. 3 u.s.p. Tym samym podniesiono, że doszło do bezprawnego wkroczenia w imperium funkcyjne przewodniczącego rady w krótkim okresie, tj. między zawiadomieniem o wniosku a poinformowaniem o zwołaniu sesji nadzwyczajnej. Ponadto, zarzucono, że bezprawnie połączono dwa wnioski z dnia 1 i 2 sierpnia 2016 r. Skarżący z kolei dodał, iż w okresie wakacyjnym nie były zwoływane sesje nadzwyczajne, bowiem nie były składane takie wnioski w wakacje. Przyznał także, że przebywał na urlopie w terminie od 1 do 9 sierpnia 2016 r., ale na miejscu w N. przebywał w dniu 3 i 4 sierpnia, a w dniu 5 sierpnia z powrotem wrócił nad morze.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie oświadczył, że cofa wnioski dowodowe. Zaakcentował przy tym okoliczność, w ocenie organu jednoznaczną, że w dacie wpłynięcia wniosków przewodniczący był nieobecny, a mianowicie przebywał wówczas na urlopie poza siedzibą rady i w tym czasie nie mógł wykonywać czynności na miejscu, bowiem po wpłynięciu wniosków w pierwszej kolejności przewodniczący dokonuje czynności pisemnych, a dopiero w następnej kolejności – podpisane już dokumenty są przekazywane radnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że w jego ocenie skarga S. G. nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd I instancji przytoczył treść art. 87 ust. 1 u.s.p. i w oparciu o ww. przepis wskazał, że skarżący dopełnił warunki formalnych do skutecznego wniesienia skargi, tj. zaskarżona uchwała stanowiła akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaś skarżący wezwał uprzednio organ do usunięcia naruszenia prawa oraz wniósł skargę w przewidzianym do tego terminie. W dalszej kolejności, wobec pozytywnego ustalenia ww. wymogów formalnych wniesienia przedmiotowej skargi, Sąd I instancji przystąpił do badania legitymacji procesowej skarżącego, w następstwie czego uznał, że kwestionowana w kontrolowanej sprawie uchwała miała charakter indywidualny i dotyczyła odwołania skarżącego – S. G., z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu Namysłowskiego, a zatem uchwała ta dotyczyła go personalnie w aspekcie organizacyjnym, tj. odwołania z funkcji. Podkreślono przy tym, że odwołanie z funkcji w radzie powiatu dawało odwołanej osobie możliwość skorzystania z ochrony przed sądem administracyjnym w ramach konstrukcji unormowanej w art. 78 ust. 1 u.s.p. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że skarżący posiadał interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu Namysłowskiego odwołującej go z funkcji jej przewodniczącego, bowiem pozbawiała go ona tej funkcji i uprawnień z nią związanych. Przede wszystkim w ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała nie naruszała art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1, 7 i 8 u.s.p. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił bowiem stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę i podtrzymane przez pełnomocnika organu na rozprawie sądowej w dniu 9 maja 2017 r. Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie okolicznością bezsporną był fakt, iż od dnia 1 do dnia 9 sierpnia 2016 r. Przewodniczący S. G. przebywał na urlopie nad morzem, a zatem poza siedzibą Rady Powiatu Namysłowskiego. Jednocześnie podano, że w dniu 1 sierpnia 2016 r. Zarząd wniósł do biura Rady wniosek o zwołanie sesji w trybie art. 15 ust. 7 u.s.p., jak również w tym trybie, w dniu 2 sierpnia 2016 r., wpłynął wniosek uprawnionej grupy radnych o odwołanie S. G. z funkcji przewodniczącego rady. W ocenie Sądu I instancji, w tym stanie rzeczy, wobec nieobecności skarżącego (wskutek przebywania na urlopie nad morzem) i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego przejął z mocy prawa (art. 14 ust. 3 zdanie trzecie u.s.p.) wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem, tj. W. P.. Dlatego też należało uznać, że wiceprzewodniczący W. P. wypełnił obowiązek wynikający z art. 15 ust. 7 u.s.p. Podkreślono bowiem, że z akt sprawy wynikało, iż skutecznie zwołał on sesję nadzwyczajną, a zatem zarzut skargi o zwołanie sesji przez osobę nieuprawnioną był bezpodstawny. Zwrócono przy tym uwagę, że wiceprzewodniczący był osobą uprawnioną do zwołania sesji rady i zwołał on sesję, zgodnie z ogólnymi zasadami przewidzianymi w ustawie, w czasie nieobecności przewodniczącego. Zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia pozostawała w tym zakresie podnoszona dopiero na rozprawie sądowej przez skarżącego okoliczność, że w trakcie urlopu "na miejscu w N. przebywał w dniu 3 i 4 sierpnia, a 5 sierpnia z powrotem wrócił nad morze". W nawiązaniu do powyższego, nadmieniono jedynie, że skarżący ani w tym czasie nie przybył do biura Rady w celu wykonywania obowiązków, ani też nie uczestniczył w sesji w dniu [...] sierpnia 2016 r. Dodano przy tym, że również bez wpływu na skuteczność zwołania sesji przez W. P. pozostawał fakt, iż skarżący przebywał na urlopie udzielonym przez macierzysty zakład pracy. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie też organ wywodził, że łącząc w zawiadomieniu o zwołaniu sesji na dzień [...] sierpnia 2016 r., zarówno wniosek Zarządu, jak i wniosek grupy radnych o odwołanie skarżącego z funkcji przewodniczącego, W. P. nie naruszył przepisów art. 15 ust. 1, 7 i 8 u.s.p. Stąd też według Sądu I instancji, zarzut skarżącego w tej materii również okazał się bezpodstawny. Ponadto wskazano, że na zasadzie art. 15 ust. 1 u.s.p., porządek obrad ustalał przewodniczący, a zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy, ówczesny wiceprzewodniczący W. P.. Zwrócono również uwagę, że zarówno wnioskodawcy, jak i wszyscy obecni na sesji radni wyrazili zgodę na zaproponowany porządek obrad, nie zgłosili żadnych uwag w tym zakresie, co poświadczał protokół z sesji, a przy tym – wbrew zarzutom skargi – wszyscy radni, w tym skarżący, zostali skutecznie zawiadomieni o sesji zwołanej na dzień [...] sierpnia 2016 r., co wynikało z analizy przedłożonych akt sprawy. Dodatkowo dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd I instancji nie dopatrzył się również z urzędu istnienia jakichkolwiek uchybień. Zaznaczono bowiem, że uchwała ta miała odrębne miejsce w porządku obrad, odrębny przedmiot i była podejmowana w odrębnym głosowaniu. Ponadto wskazano, że głosowanie nad odwołaniem skarżącego z funkcji było prowadzone z zachowaniem zasady tajnego głosowania, a jego wynik stanowił wyraz woli członków Rady co do osoby byłego Przewodniczącego. Dodano przy tym, że zachowany został również wymóg kworum z art. 14 ust. 1 u.s.p., w następstwie czego skutkiem prawnym głosowania było odwołanie z funkcji, zaś zaskarżona uchwała jedynie go potwierdziła. Sąd I instancji podał także, że odwołanie z funkcji przewodniczącego rady powiatu nie wiązało się ze spełnieniem żadnych materialnych przesłanek, lecz wiązało się ze spełnieniem warunków formalnych (art. 14 ust. 4 i ust. 1 u.s.p.). Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, nie mogły zasługiwać na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1, 7 i 8 u.s.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie – S. G..

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to:

- przepisu art. 14 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 7 u.s.p., poprzez uznanie, że zostały spełnione łącznie przesłanki umocowania wiceprzewodniczącego rady do wykonywania funkcji przewodniczącego, w tym zwołania sesji w trybie art. 15 ust. 7 u.s.p. – nieobecność przewodniczącego i niewyznaczenie zastępującego go wiceprzewodniczącego, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że przewodniczący S. G. mimo przebywania na urlopie był obecny, w następstwie czego XXII sesja Rady Powiatu Namysłowskiego wyznaczona na dzień [...] sierpnia 2016 r. została zwołana przez osobę nieuprawnioną, a podjęta na niej uchwała w przedmiocie odwołania go z funkcji przewodniczącego rady powiatu obarczona jest wadą uzasadniającą stwierdzenia jej nieważności.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odwołania S. G. z funkcji przewodniczącego rady powiatu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, przywołując przy tym na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rada Powiatu Namysłowskiego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone uprzednio w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu II instancji jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 maja 2017 r., który w sprawie ze skargi S. G. na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji przewodniczącego rady powiatu, oddalił skargę.

Skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw.

Zdaniem Sądu II instancji nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 14 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez uznanie, że zostały spełnione łącznie przesłanki umocowania wiceprzewodniczącego rady do wykonywania funkcji przewodniczącego, w tym zwołania sesji w trybie art. 15 ust. 7 u.s.p. - nieobecność przewodniczącego i niewyznaczenie zastępującego go wiceprzewodniczącego - podczas kiedy z okoliczności sprawy wynika, że przewodniczący S. G. mimo przebywania na urlopie był obecny, w następstwie czego XXII sesja Rady Powiatu Namysłowskiego wyznaczona na dzień [...] sierpnia 2016 r. została zwołana przez osobę nieuprawnioną, a podjęta na niej uchwała w przedmiocie odwołania go z funkcji przewodniczącego rady powiatu obarczona jest wadą uzasadniającą stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z treścią art. 14 u.s.p., regulującego wybór oraz odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady powiatu: "1. Rada powiatu wybiera ze swego grona przewodniczącego i jednego lub dwóch wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. 2. Radny wchodzący w skład zarządu nie może pełnić funkcji, o których mowa w ust. 1. 3. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

Z kolei art. 15 u.s.p. stanowi, że 1. Rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. (.....) 7. Na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1."

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że kasator powołuje się w rozpatrywanym zarzucie jedynie na treść art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdza wyraźnie w zarzucie skargi kasacyjnej, że działając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuca kontrolowanemu Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Zgodnie z przywołanym art. 174 określającym podstawy skargi kasacyjnej: "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w myśl art. 176 p.p.s.a. wskazującego elementy składowe skargi kasacyjnej: § 1. Skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. § 2. Poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy".

Lektura zarzutów skargi kasacyjnej merytorycznie nawiązujących do wskazanej w skardze kasacyjnej jej podstawy (tzn. zarzutów uzasadniających podstawę skargi kasacyjnej) wyraźnie wskazuje, że skarga kasacyjna nie tylko kwestionuje samą wykładnię prawa dokonaną przez Sąd I instancji (czyli prawną analizę treści stosowanych przez radę powiatu przepisów, inaczej: normatywizację treści tych przepisów) – co przede wszystkim ocenę jakiej dokonał Sąd I instancji w przedmiocie stanu faktycznego, do którego znalazły zastosowanie w rzeczywistości zinterpretowane normy. Jednocześnie Sąd II instancji wskazuje i podkreśla, że w zakresie kwestionującym samą ocenę stanu faktycznego zaistniałego w realiach podejmowanej uchwały kasator nie wskazał płaszczyzny odniesienia do stawianych zarzutów w zakresie przepisów postępowania, a zatem nie wskazał, który konkretnie przepis postępowania został naruszony przez Sąd I instancji. Sąd II instancji nie może w tym względzie zastąpić profesjonalnego pełnomocnika skarżącego kasacyjnie. Splecenie w rozpatrywanym zarzucie skargi kasacyjnej problemu wykładni prawa z kwestionowaniem oceny stanu faktycznego - tj. okoliczności formalnych i faktycznych podjęcia uchwały relewantnych dla treści zgodnego z prawem wykorzystania ww. przepisów kompetencyjnych - dokonanej przez Sąd I instancji powoduje, że w tej sytuacji - tak wadliwie sformułowany i to w dużym zakresie zarzut skargi kasacyjnej - nie poddaje się kontroli Sądu II instancji. Co do samej wykładni treści wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawnych w postaci art. 14 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Sąd II instancji stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że co do zasady rada powiatu, stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.s.p., obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał, tzw. sesje zwyczajne. Dalej Sąd I instancji trafnie wskazał nawiązując do wzorców normatywnych, że na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu, przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. W związku z tym należało uznać, zdaniem Sądu II instancji, że przepis art. 15 ust. 7 u.s.p. jednoznacznie nakładał na przewodniczącego rady powiatu – w razie spełnienia wymogów wniosku określonych w ust. 1 – obowiązek zwołania sesji, tzw. nadzwyczajnej. Prawidłowe jest także ustalenie treści obowiązującego stanu prawnego, że w art. 14 ust. 3 u.s.p., ustawodawca przewidział natomiast dwie możliwości umocowania wiceprzewodniczącego rady do wykonywania funkcji przewodniczącego: fakultatywną, gdy pełnomocnictwa do wykonywania zadań powiatu udzielił wiceprzewodniczącemu sam przewodniczący; i obligatoryjną, kiedy w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego, zadania i kompetencje przewodniczącego automatycznie przechodzą z mocy ustawy na wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem. Trafna jest także konstatacja interpretacyjna Sądu I instancji, gdyż zgodna m.in. z naturą prawa administracyjnego i jego bezwzględnym obowiązywaniem, że dla obowiązkowego rozciągnięcia zadań i kompetencji przewodniczącego na wiceprzewodniczącego nie miała znaczenia przyczyna jego nieobecności, gdyż niezależnie od tego, czy przyczyna ta miała charakter obiektywny, czy też subiektywny, konstytutywną przesłanką podmiotowej ustawowej dyslokacji/przeniesienia zadań i kompetencji przewodniczącego był sam fakt jego nieobecności. Prawidłowy jest także wynik wykładni stwierdzający, że zatem tylko w przypadku zaistnienia którejś z tych sytuacji wiceprzewodniczący rady powiatu zobowiązany był zwołać sesję rady, zamiast (zastępując) przewodniczącego. Tym samym, Sąd II instancji podziela pogląd Sądu I instancji, że w sytuacji nieobecności przewodniczącego rady powiatu i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonywać powinien ex lege wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 14 ust. 3 u.s.p.), bowiem organizowanie prac organu stanowiącego i kontrolnego powiatu przez zapewnienie jego funkcjonalności i właściwego trybu pracy stanowić musiało bezsprzecznie zasadniczy cel ustawodawcy.

Zdaniem Sądu II instancji przedstawiona powyżej wykładnia tych ww. przepisów dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna nie tylko literalnymi, ale i funkcjonalnymi, celowościowymi, jak i systemowymi regułami wykładni tekstu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.