Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 492/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 14, art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 28aa ust. 8, art. 28aa ust. 9, art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Teza: Jakkolwiek Sąd generalnie nie kwestionuje potrzeby czy konieczności uzasadniania projektów aktów prawa miejscowego i uchwał niebędących aktami prawa miejscowego, to jednak uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania posiada specyficzny charakter i z tego względu nie może posiadać odrębnego uzasadnienia. Jest ona bowiem podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. Całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do sformułowania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania. Należy podkreślić, że to treść raportu, a czasem również treść i przebieg debaty nad raportem stanowią uzasadnienie podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania lub stanowią uzasadnienie negatywnego wyniku głosowania nad nią, który to - z woli ustawodawcy - posiada charakter milczącej uchwały o treści

negatywnej. Uchwała ta, a właściwie wynik przeprowadzonego przez radę głosowania nad nią, jest efektem wewnętrznego przekonania każdego z radnych. W tym przypadku ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie może badać motywów takiego lub innego sposobu głosowania przez radnych, gdyż to wiąże się już z wykonywaniem przez nich mandatu udzielonego przez wyborców. Co więcej, niemożliwym jest odrębne uzasadnienie uchwały, która nawet nie była odrębnie procedowana, gdyż jej milczące podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej uchwały.

TEZY

Jakkolwiek Sąd generalnie nie kwestionuje potrzeby czy konieczności uzasadniania projektów aktów prawa miejscowego i uchwał niebędących aktami prawa miejscowego, to jednak uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania posiada specyficzny charakter i z tego względu nie może posiadać odrębnego uzasadnienia. Jest ona bowiem podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. Całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do sformułowania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania. Należy podkreślić, że to treść raportu, a czasem również treść i przebieg debaty nad raportem stanowią uzasadnienie podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania lub stanowią uzasadnienie negatywnego wyniku głosowania nad nią, który to - z woli ustawodawcy - posiada charakter milczącej uchwały o treści

negatywnej. Uchwała ta, a właściwie wynik przeprowadzonego przez radę głosowania nad nią, jest efektem wewnętrznego przekonania każdego z radnych. W tym przypadku ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie może badać motywów takiego lub innego sposobu głosowania przez radnych, gdyż to wiąże się już z wykonywaniem przez nich mandatu udzielonego przez wyborców. Co więcej, niemożliwym jest odrębne uzasadnienie uchwały, która nawet nie była odrębnie procedowana, gdyż jej milczące podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej uchwały.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody O. na rzecz Gminy B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy B. (dalej jako "skarżąca") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. (dalej jako "Wojewoda" bądź "organ nadzoru") z dnia [...], nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...], Nr [...] w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi B.

Jak wynika z akt sprawy, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda O., działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...], Nr [...], w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi B. - z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że kwestionowany akt stanowi wykonanie delegacji ustawowej z art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Natomiast niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Dalej organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu [...], po zakończeniu i przyjęciu przez aklamację raportu o stanie gminy, Rada Miejska B. przystąpiła do głosowania nad udzieleniem Burmistrzowi wotum zaufania. Na 21 radnych, 10 głosowało "za", 8 "przeciw", 3 "wstrzymało się". W związku z brakiem uzyskania bezwzględnej większości głosów uchwała w sprawie udzielenia wotum zaufania nie została podjęta, co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. Konsekwencją tego było podjęcie przez Radę Miejską B. uchwały Nr [...] w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi B. wotum zaufania. W ocenie organu nadzoru, ww. uchwała narusza prawo w sposób istotny, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. ze względu na brak uzasadnienia. W ocenie Wojewody, zarówno uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak również uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania, zostaje podjęta w następstwie rozpatrzenia raportu o stanie gminy. Dlatego uchwała podjęta w tym przedmiocie powinna zawierać uzasadnienie, które przedstawiałoby motywy, jakimi kierowała się rada gminy przy jej podjęciu. Wojewoda podkreślił, że uzasadnieniem dla udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania jest ocena działalności wójta (burmistrza) w poprzednim roku, podjęta w kontekście rozpoznania raportu o stanie gminy. Brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania, skutkuje natomiast niemożnością ustalenia rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę ww. uchwały. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim za prawidłowość, którego Burmistrz jako organ wykonawczy ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania. Wojewoda zauważył, że rada gminy realizując swoją kompetencję z art. 14 ust. 2 pkt 4a w związku z art. 28aa u.s.g. nie działa w warunkach dowolności, ponieważ wotum zaufania jest powiązane z raportem o stanie gminy. Wyjaśnił też, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie nakładają obowiązku uzasadniania przez radę gminy uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu, jednak zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak również w doktrynie, akcentuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane w celu poznania przesłanek działania rady gminy. Stąd, brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę. Odwołując się do zasady praworządności, wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, Wojewoda wywodził obowiązek sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Na poparcie swoje stanowiska organ nadzoru przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina B. podniosła zarzut obrazy prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 w związku z art. 28aa ust. 9 w związku z art. 14 ust.1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ nadzoru, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. ze względu na brak uzasadnienia uchwały, a brak uzasadnienia uchwały skutkuje niemożnością ustalenia rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, a także uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę, co tym samym narusza konstytucyjną zasadę państwa prawnego oraz zasadę praworządności, tworząc jednocześnie stan niepewności co do prawa, podczas gdy uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa i w wykonaniu przepisu art. 28aa ust. 9 u.s.g. Na podstawie powyższego zarzutu Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody O.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, iż nie godzi się ze stanowiskiem organu nadzoru co do konieczności sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania burmistrzowi, podjętej w trybie i na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. Argumentowała, że uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania jest uchwałą o charakterze negatywnym, podejmowaną na skutek niepodjęcia uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, o czym stanowi art. 28aa ust. 9 u.s.g. Tym samym przedmiotem głosowania jest uchwała o charakterze pozytywnym o udzieleniu wotum. W wyniku tak przeprowadzonego głosowania może zostać podjęta uchwała o brzmieniu zgodnym z przedłożonym projektem - o udzieleniu wotum zaufania albo uchwała o treści odmiennej - o nieudzieleniu wotum zaufania. Dodała, że uchwały o charakterze negatywnym nie poddaje się pod odrębne głosowanie. Ponadto, zdaniem skarżącej, żaden przepis nie przewiduje obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Odwołując się do treści art. 28aa ust. 9 u.s.g., stwierdziła, że ustawodawca w ww. przepisie przyjął model procedowania polegający na "milczącym podjęciu uchwały" o nieudzieleniu wotum zaufania. Niepodjęcie zatem uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Ustawodawca wyraźnie przesądził, że brak przyjęcia uchwały w sprawie udzielenia wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi - wotum zaufania jest jednoznaczny z przyjęciem (podjęciem) uchwały o przeciwstawnej treści, tj. uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Oznacza to brak potrzeby dokonywania kolejnego głosowania w sprawie - tym razem nad uchwałą o nieudzieleniu wotum zaufania. Przedmiotowa uchwała, zwana negatywną lub milcząco podjętą, jest konsekwencją wyniku głosowania Rady Miejskiej B., które odbyło się nie w sprawie przyjęcia uchwały, a w sprawie wotum zaufania. Uwzględniając powyższe stwierdziła, że w trakcie [...] Sesji Rady Miejskiej B. w dniu [...] spełnione zostały wszystkie wymogi ustawowe, określone w art. 28aa ust. 1-10 u.s.g., dotyczące rozpatrzenia raportu o stanie gminy. W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierali głos bez ograniczeń czasowych, a mieszkańcy mogli zabierać głos w trybie ust. 9 art. 28aa u.s.g. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy, Rada Miejska B. przeprowadziła głosowanie nad udzieleniem Burmistrzowi wotum zaufania. W głosowaniu nad projektem uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania brało udział 21 radnych, spośród których 10 głosowało za udzieleniem wotum zaufania, 8 głosowało przeciw, a 3 radnych wstrzymało się od głosu. Projekt uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania nie uzyskał zatem wymaganej przez ustawę większości głosów, co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania, zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zdaniem skarżącej, ocena legalności uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania winna się odbywać się przez pryzmat przebiegu sesji, ze szczególnym uwzględnieniem szczególnego charakteru przepisu art. 28aa ust. 9 zdanie trzecie u.s.g. Na potwierdzenie powyższego przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 829/20, w którym sąd ten stwierdził, że "ustawodawca w art. 28 aa ust. 9 u.s.g. przyjął specyficzną konstrukcję, w świetle której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej", dlatego organ nie miał obowiązku niejako odrębnego uzasadnienia uchwały, której podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej. Zdaniem skarżącej, każdy z radnych może dokonać pozytywnej bądź negatywnej oceny działania wójta. Z obowiązujących przepisów nie wynika natomiast adresowany do każdego z radnych, którzy głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania czy wstrzymali się od głosu, obowiązek uzasadnienia powodów swego stanowiska i jego oficjalnego przedstawienia. Nie istnieją również regulacje, które nakazywałyby przewodniczącemu rady gminy sporządzenie swoistego "zbiorczego" uzasadnienia stanowisk radnych, którzy głosowali przeciwko uchwale w sprawie udzielenia wotum zaufania, czy głosując nad taką uchwałą wstrzymali się od głosu. Dlatego Wojewoda O. w sposób istotny i rażąco przekroczył swoje kompetencje, odbierając radnym możliwość głosowania zgodnie z własnym przekonaniem i sumieniem. Ponadto nie jest rolą organu nadzorczego badanie motywów, jakimi kierowali się radni podczas głosowania, a jedynie kontrola tego czy akty prawne są zgodne z obowiązującym prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda O., podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego obrazy prawa materialnego, tj. przepisów art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85, art. 28aa ust. 9 i art. 14 ust. 1 u.s.g., wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie dominuje pogląd, że zarówno uchwała o udzieleniu wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy, jak i uchwała o jego nieudzieleniu, podejmowane są jako efekt rozpatrzenia przez organ uchwałodawczy gminy raportu o stanie gminy. Aby możliwa była weryfikacja, czy wymóg ten został spełniony, uchwała powinna zawierać uzasadnienie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 283/20; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/20). Jednocześnie, jak zaznaczył Wojewoda, wymóg ten nie odnosi się do weryfikacji przyjętych przez radnych ocen dotyczących raportu, lecz tego, czy ocena taka została przeprowadzona. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1138/20, w którym Sąd ten stwierdził, że akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystania tego instrumentu dla celów politycznych - zarówno w układach, w których w radzie przeważałaby silna opozycja względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna. Stąd, zdaniem Wojewody, brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu organowi wykonawczemu wotum zaufania stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala na identyfikację motywów, jakimi kierowała się rada, podejmując uchwałę o udzieleniu bądź nieudzielaniu wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy. Dodał też, że obowiązek uzasadnienia uchwały w przypadkach, gdy obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracyjnych prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowały się organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego, jak również z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym z zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy z zasad "dobrej legislacji".

W piśmie procesowym z dnia 20 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej Gminy B. - radca prawny H. L., powołując się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS3/12, wyjaśnił, że Rada Miejska B. posiada w niniejszej sprawie zdolność procesową, albowiem zachodzą okoliczności szczególne. Zasadniczo bowiem zdolność procesową do działania w imieniu gminy posiada burmistrz. Ponieważ jednak sprawa dotyczy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze obejmujące uchwałę o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania, to zachodziłaby sprzeczność interesów między Burmistrzem B. i Radą Miejską B. W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku sporządzania uzasadnienia do uchwały "i jako wyprowadzany z art. 2 Konstytucji RP musi być sprecyzowany w drodze wykładni celowościowej". Wyjaśnił także, iż Wojewoda O. i Burmistrz B. nie zgłosili wniosku o sporządzenie pisemnego uzasadnienia uchwały Nr [...]. Na zakończenie wskazał, że gdyby potraktować zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze "jako swojego rodzaju wniosek o sporządzenie pisemnego uzasadnienia uchwały to należy rozważyć zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na okres 3 miesięcy, albowiem nie zostało zakończone postępowanie związane ze sporządzeniem pisemnego uzasadnienia uchwały".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skutkuje jej oddaleniem.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi B. wotum zaufania.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe przepisy, dostrzec trzeba, że Wojewoda O. w dniu 1 lipca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze wobec uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...], a samo rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miejską B. stosownej uchwały z dnia [...] wraz z upoważnieniem Przewodniczącej Rady Miejskiej w B. do wniesienia skargi do Sądu oraz do reprezentowania Rady Miejskiej B. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W § 2 ust. 2 tej uchwały przewidziano, że Przewodnicząca Rady Miejskiej B. celem realizacji uchwały może ustanowić pełnomocników procesowych w osobie adwokata lub radcy prawnego.

W przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także aktu objętego postępowaniem nadzorczym. Akt ten pozostaje bowiem w granicach rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 134 P.p.s.a. Sąd oddalając skargę, uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Przedmiotem oceny sądu jest więc ustalenie, czy rzeczywiście uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] w sposób istotny narusza prawo.

Wskazać również trzeba, że w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej granice kontroli wyznacza treść przepisu art. 18, 28 oraz 91 u.s.g.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Z przepisem tym jest powiązany art. 28aa u.s.g. dotyczący szczegółowych warunków przedstawiania raportu, przeprowadzania nad nim debaty, a następnie podejmowania uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania. I tak, stosownie do art. 28aa ust. 1 u.s.g., wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), zaś rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu (art. 28aa ust. 3 u.s.g.). Rada gminy rozpatruje raport o stanie gminy podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę (art. 28aa ust.4 u.s.g.). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych, mogą też zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady (art. 28aa ust. 5, 6, 7 i 8 u.s.g.). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.).

Podkreślić należy, że omawiane regulacje weszły w życie na podstawie nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130). Do ustaw o samorządzie gminnym (powiatowym, województwa) dodano przepisy, które wprowadziły nową instytucję kontroli działalności organu wykonawczego przez organ stanowiący w postaci udzielenia lub nieudzielenia temu organowi wotum zaufania na podstawie oceny przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy (powiatu, województwa). Z uzasadnienia do ustawy zmieniającej wynika, że dotychczas głównym narzędziem kontroli działalności jednostki samorządu terytorialnego była instytucja udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu. Wprowadzając do przepisów samorządowych ustaw ustrojowych raport o stanie jednostki samorządu ustawodawca zdecydował się na połączenie obu procedur, tj. rozpatrzenia raportu o stanie jednostki na tej samej sesji, na której jest podejmowana uchwała w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Jednocześnie postanowiono, że raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności i przeprowadza się nad nim debatę. Celem wprowadzonych zmian miało być zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania oraz funkcjonowania niektórych organów publicznych – władzy samorządowej. Zmiany te miały się realnie przyczynić do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzących z aktu wyboru oraz zagwarantować obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową.

Zaznaczyć należy, że ani art. 148 P.p.s.a., ani przepisy u.s.g. nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Mimo tego sąd musi dokonać kwalifikacji prawnej naruszenia prawa przez organ nadzoru. Biorąc pod uwagę treść art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że naruszenie prawa przez organ nadzoru będzie polegało w szczególności na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzoru normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) podstawą wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją RP oraz z ustawami. Jeżeli takich naruszeń brak, to należy uznać, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem. Aby zatem uznać, że mamy do czynienia z niezgodnością zaskarżonego aktu z prawem należy znaleźć normę odniesienia, stanowiącą wzorzec właściwego (zgodnego z prawem) zachowania, z którym to wzorcem zaskarżony akt jest sprzeczny.

Wymogi dla podjęcia przez radę gminy zgodnej z prawem uchwały w sprawie wotum zaufania dla organu wykonawczego gminy, określone przytoczonymi powyżej przepisami art. 18 ust. 2 pkt 4a w związku z art. 28aa ust. 1-9 u.s.g., sprowadzają do kilku istotnych warunków:

1) raport o stanie gminy musi zostać przedstawiony radzie gminy przez wójta (burmistrza, prezydenta);

2) raport o stanie gminy musi obejmować podsumowanie działalności wójta (burmistrza, prezydenta) w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego, z tym że rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu;

3) raport o stanie gminy musi zostać rozpatrzony podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, z tym że musi być rozpatrzony w pierwszej kolejności;

4) nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę, w której radni mogą zabierać głos bez ograniczeń czasowych, jak również mogą zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady;

5) podjęcie uchwały musi być poprzedzone głosowaniem radnych nad udzieleniem wotum zaufania, przy czym uchwała o udzieleniu wotum zaufania jest podejmowana bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Powyższe wymogi stanowią właśnie postawę kontroli legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego przez organ nadzoru. Natomiast ocena kwalifikacji dokonanej przez organ nadzoru w tym zakresie stanowi przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego na skutek wniesionej skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W ocenie Sądu wymogi poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania dla Burmistrza B. zostały w całości spełnione przez Radę Miejską B.. Z wyciągu z protokołu Nr [...] z sesji Rady Miejskiej B. odbytej w dniu [...] wynika, że pkt 6 porządku obrad przewidywał rozpatrzenie "Raportu o stanie Gminy B. za rok 2020", w tym: wystąpienie Burmistrza B. (lit. a), debata nad Raportem (lit. b), przyjęcie uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi B. wotum zaufania (lit. c).

W ocenie Sądu fakt, że nie uzasadniono podjętej uchwały nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności, bowiem w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego.

Obowiązujące przepisy nie określają wprost, jakie elementy należy uznać za niezbędne składniki każdej uchwały. Wskazówki w tym zakresie zawiera rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej jako: "r.z.t.p."). Zgodnie z § 143 załącznika do r.z.t.p., do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady dotyczące projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), projektów aktów wykonawczych (rozporządzeń), a także niektóre zasady dotyczące projektów i zmian (nowelizacji) ustaw. Wprawdzie uchwały jednostek samorządu terytorialnego w sprawie wotum zaufania nie mają charakteru aktów prawa miejscowego, gdyż nie zawierają generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, jednakże brak jest przeszkód, aby odnieść do nich zasady wymienione w § 143 załącznika do r.z.t.p.

Uchwała rady gminy w sprawie wotum zaufania powinna więc zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały. Zgodnie z § 121 ust. 1 załącznika do r.z.t.p. tekst uchwały powinien rozpoczynać się od wskazania przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały. Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną uchwalenia uchwały przytacza się przepis wskazujący organ upoważniony do jej uchwalenia oraz określający zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale. Uchwała powinna zawierać także przepisy o wejściu uchwały w życie.

Objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej B. zawiera wszystkie obowiązkowe elementy uchwały wskazane w r.z.t.p. Uchwała ta posiada tytuł, datę jej wydania, numer, a także podstawę prawną jej podjęcia wynikającą z art. 28aa ust. 9 u.s.g. Z § 1 uchwały wynika jej treść, a także wskazano w nim, że przedmiotowa uchwała została podjęta po zakończeniu debaty nad "Raportem o stanie Gminy B. za rok 2020", zaś § 2 wskazuje termin wejścia jej w życie.

W szczególności obowiązek pisemnego uzasadnienia uchwały nie wynika wprost z art. 14 u.s.g. normującego ogólne zasady podejmowania przez radę gminy uchwał. Unormowanie to określa podstawowe warunki ważności uchwał podejmowanych przez radę gminy, do których należy: warunek zdolności uchwałodawczej (kworum), prawomocności (większość) oraz sposobu głosowania (jawne lub tajne). Natomiast przepis ten nie mówi nic o formie uchwały, w tym o obowiązku jej uzasadniania. Obowiązku takiego nie da się również wywieść z art. 28aa u.s.g., określającego zasady podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wotum zaufania.

Sąd zauważa, że prezentowany i dominujący w judykaturze pogląd zakłada, że brak uzasadnienia uchwały rady gminy w przedmiocie nieudzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania w wyniku debaty nad raportem o stanie gminy na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia, (zob. np.: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 283/20; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 635/20; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/20; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1138/20). Sąd w niniejszym składzie nie podziela jednak tego stanowiska. Jakkolwiek Sąd generalnie nie kwestionuje potrzeby czy konieczności uzasadniania projektów aktów prawa miejscowego i uchwał niebędących aktami prawa miejscowego, to jednak uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania posiada specyficzny charakter i z tego względu nie może posiadać odrębnego uzasadnienia. Jest ona bowiem podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. Całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do sformułowania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania. Należy podkreślić, że to treść raportu, a czasem również treść i przebieg debaty nad raportem stanowią uzasadnienie podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania lub stanowią uzasadnienie negatywnego wyniku głosowania nad nią, który to - z woli ustawodawcy - posiada charakter milczącej uchwały o treści negatywnej. Uchwała ta, a właściwie wynik przeprowadzonego przez radę głosowania nad nią, jest efektem wewnętrznego przekonania każdego z radnych. W tym przypadku ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie może badać motywów takiego lub innego sposobu głosowania przez radnych, gdyż to wiąże się już z wykonywaniem przez nich mandatu udzielonego przez wyborców. Co więcej, niemożliwym jest odrębne uzasadnienie uchwały, która nawet nie była odrębnie procedowana, gdyż jej milczące podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej uchwały.

Z przedstawionych powyżej względów Wojewoda O. błędnie uznał, że brak uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej B. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi B. stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tej uchwały. W konsekwencji wydany przez niego akt nadzoru jest wadliwy i podlega uchyleniu przez Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 205 § 2 P.p.s.a.