Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 655/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 744/20 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr AB-II.7840.8.11.2019.AM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz E. K. kwotę 847 (osiemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 744/20 oddalił skargę E. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr AB-II.7840.8.11.2019.AM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr DAR-1.6740.72.2019 Prezydent Miasta Białegostoku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, wraz z doziemnymi i wewnętrznymi instalacjami gazowymi oraz zagospodarowaniem terenu, na działkach o nr ewid. gruntu [...], [...], [...] i [...], obręb [...] – [...], przy ul. [...] i ul. [...] w B.

Odwołanie od tej decyzji wniosła E. K., właścicielka nieruchomości o nr ewid. [...], bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji.

Decyzją z dnia 21 listopada 2019 r. nr AB-II.7840.8.11.2019.AM Wojewoda Podlaski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprzeciw od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł inwestor. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 881/19 WSA w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr AB-II.7840.8.11.2019.AM utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła E. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem z dnia 26 listopada 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), dalej "uCOVID-19" w zw. z § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, skierowano sprawę do rozpoznania w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym.

W dniu 10 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. Naruszenie art. 45 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust 1. Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284) w związku z art. 10, art. 90 § 1, art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", poprzez skierowanie rozpoznania sprawy na posiedzenie niejawne i niezawiadomienie o tym strony postępowania, w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej zajęcia stanowiska, wnioskowania o przeprowadzenie dowodów, składania swoich wypowiedzi i wyjaśnień na piśmie, oraz pisemnego zgłaszania żądań i wniosków, co skutkowało pozbawianiem skarżącej prawa do sądu, a w konsekwencji nieważnością postępowania.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy wymagana przepisami prawa dokumentacja projektowa nie była kompletna i nie zawierała prawidłowej i przekonującej opinii geologiczno - hydrologicznej dotyczącej ewentualnego zaburzenia poziomu wód podziemnych przez planowaną inwestycję.

3 Naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym:

3.1.1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071), dalej "k.p.a.", polegające na błędnym ustaleniu, wyłącznie na podstawie przedłożonych i uzupełnionych przez wnioskodawcę opinii geologicznych o braku wpływu inwestycji na stosunki wodne na nieruchomościach sąsiednich w sytuacji, kiedy opinie te były bardzo lakonicznie i niepoparte aktualnymi i prawidłowo przeprowadzonymi badaniami, nadto skarżąca przedłożyła dokumenty podważające prawidłowość ustaleń opinii załączonej do projektu budowlanego.

3.1.2. art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 79a § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej, nadto niewskazanie na konieczność uzupełnienia przedkładanego na poparcie stanowiska skarżącej materiału dowodowego o opinię hydrologiczną w sytuacji, kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dotyczący jej istotnych okoliczności był niewystarczający dla stanowczego rozstrzygnięcia, a kwestia wyjaśnienia wpływu planowanej inwestycji na stosunki wodne wymagała wiadomości specjalnych.

3.1.3. art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, poprzez niewyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym powodów rozstrzygnięcia, przyczyn, dla których nie uwzględniono żądań skarżącego, oraz przesłanek, które kierowały organem przy wydawaniu rozstrzygnięcia, w szczególności brak wyjaśnienia na etapie postępowania przed organami I i II przyczyn uznania za niewystarczające przedkładanych dokumentów odnośnie do naruszenia przez planowaną inwestycję stosunków wodnych oraz pouczenia o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów w szczególności możliwości zlecenia wykonania kontropinii hydrologicznej weryfikującej opinię przedłożoną przez inwestora wraz z projektem.

3.2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego o prawidłowo sporządzoną opinię hydrologiczną, w sytuacji, kiedy dowód ten był niezbędny dla oceny prawidłowości rozstrzygnięć tych organów.

3.3 art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

3.3.1. Odmówienie przez Sąd przydatności części materiału dowodowego, w szczególności pism złożonych przez skarżącą.

3.3.2. Brak dostatecznego ustosunkowania się do zarzutów skarżącej odnoszących się do oparcia decyzji na niepełnej opinii i przedwczesnych wnioskach geologa oraz sprzeczności ustaleń organów administracji z materiałem dowodowym sprawy.

3.3.3. Ograniczenie się do zaaprobowania stanowiska organów administracji publicznej orzekających w przedmiotowej sprawie bez przedstawienia własnej pogłębionej argumentacji i toku rozumowania.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby kontrola decyzji była przeprowadzona wszechstronnie, to zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto braki te uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie dokonanej przez Sąd I instancji oceny podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów prawa.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Na podstawie art 160 § 3 w zw z art 193 p.p.s.a. wniesiono o uzupełnienie postępowania dowodowego i dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii uprawnionego hydrologa dr. M. D. ze stycznia 2021 r. na okoliczność możliwości naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich poprzez budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, wraz z doziemnymi i wewnętrznymi instalacjami gazowymi oraz zagospodarowaniem terenu, na działkach o nr ewid. gruntu [...], [...], [...] i [...], obręb [...] – [...], przy ul. [...] i ul. [...] w B.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Podlaski, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania przed Sądem I instancji, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (zob. wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn akt II OSK 1536/18; z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 2822/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Do tej przesłanki w istocie nawiązuje podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 45 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 10, art. 90 § 1, art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez skierowanie rozpoznania sprawy na posiedzenie niejawne i niezawiadomienie o tym strony postępowania, w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej zajęcia stanowiska, wnioskowania o przeprowadzenie dowodów, składania swoich wypowiedzi i wyjaśnień na piśmie oraz pisemnego zgłaszania żądań i wniosków, co skutkowało pozbawianiem skarżącej prawa do sądu, a w konsekwencji nieważnością postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem przez WSA w Białymstoku wyroku z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 744/20, zarządzeniem z dnia 26 listopada 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, skierowano sprawę do rozpoznania w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym.

Skarżąca kasacyjnie nie została zawiadomiona o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na dzień 10 grudnia 2020 r. i nie poinformowano jej o możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie.

Stosownie do art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. W myśl zaś art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego sama dopuszczalność rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 10 oraz art. 90 § 1 p.p.s.a. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, normy dopuszczające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie naruszają podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw (wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3585/21; z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn akt III OSK 4864/21; z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2135/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla ponadto, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19; wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1305/18; z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1165/21; z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2838/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy jednak uwzględnić, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest wyjątkiem od zasady jawności postępowania. Wyjątek ten powinien być zatem stosowany w sposób nienaruszający uprawnień procesowych stron. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym musi zostać powiązane z umożliwieniem stronie obrony swoich praw przez zajęcie stanowiska na piśmie. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie została zawiadomiona o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na dzień 10 grudnia 2020 r. i nie poinformowano jej o możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie, to została ona w ten sposób pozbawiona możności obrony swych praw. Prawo do sądu obejmuje nie tylko prawo dostępu do sądu, ale także prawo do właściwej procedury przed sądem. Prawo to aktualizuje się między innymi w umożliwieniu stronom podjęcia stosownych czynności procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 wskazał, że z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Podzielając w pełni powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że o zachowaniu standardu ochrony praw przesądza zawiadomienie o terminie posiedzenia połączone z możliwością zajęcia stanowiska w sprawie.

W niniejszej sprawie standard ten nie został dochowany. Zaniechanie przez Sąd I instancji zawiadomienia skarżącej o terminie posiedzenia niejawnego i o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie skutkuje nieważnością postępowania, stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Mając na uwadze stwierdzone uchybienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.