Wyrok NSA, sygn. akt I SA 429/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 610  Sprawy komunalizacji mienia
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 106 poz. 497
law: Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej.
Teza: Na podstawie art. 26 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej /Dz.U. nr 106 poz. 497/ przekazanie nieruchomości w zarząd może nastąpić tylko na rzecz urzędów utworzonych tą ustawą oraz na rzecz Urzędu Ochrony Państwa, wymienionych w art. 26 ust. 2 tej ustawy. Przekazanie nieruchomości w zarząd na rzecz innych podmiotów, może nastąpić tylko na zasadach ogólnych.

TEZY

Na podstawie art. 26 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej /Dz.U. nr 106 poz. 497/ przekazanie nieruchomości w zarząd może nastąpić tylko na rzecz urzędów utworzonych tą ustawą oraz na rzecz Urzędu Ochrony Państwa, wymienionych w art. 26 ust. 2 tej ustawy. Przekazanie nieruchomości w zarząd na rzecz innych podmiotów, może nastąpić tylko na zasadach ogólnych.


SENTENCJA

stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i uchyla poprzedzającą ją decyzję w przedmiocie oddania w zarząd nieruchomości (...).


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia 17 lutego 1997 r. (...) - wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej /Dz.U. nr 106 poz. 497/ w związku z par. 1 ust. 1 zarządzenia Nr 82 Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 1996 r. w sprawie ustalenia przeznaczenia niektórych składników mienia pozostającego w zarządzie i używaniu Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą - przekazał nieodpłatnie w zarząd Ministerstwu Gospodarki część nieruchomości zabudowanej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej przy ul. F. w W., oznaczonej nr działki 73/2 w obrębie 5-06-05 o pow. 1.166 m2. "Przedmiotem ustanowionego prawa jest część budynku /piętra II, III, IV i V/ oraz odpowiednia część działki gruntu. Prawo zarządu zostaje ustalone na czas nie oznaczony na potrzeby statutowe Ministerstwa Gospodarki."

W uzasadnieniu tej decyzji podano, że powyższa nieruchomość pozostawała we współzarządzie Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą i Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości z dnia 16 listopada 1992 r., zawartej za zgodą Kierownika Urzędu Rejonowego w W. wyrażoną w decyzji z dnia 20 września 1992 r. (...).

Zgodnie z powołanym wyżej zarządzeniem Nr 82 Prezesa Rady Ministrów część tej nieruchomości, pozostająca w zarządzie Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, została przeznaczona na potrzeby Ministerstwa Gospodarki z powierzeniem mu zarządu tą częścią nieruchomości. Dlatego orzeczono jak wyżej. Jednocześnie organ podał, że pozostała część nieruchomości pozostaje w zarządzie Kancelarii Prezydenta RP zgodnie z umową, z dnia 16 listopada 1992 r., jak również poinformował, jakie obowiązki wynikają dla zarządcy w razie zbędności nieruchomości w całości lub w części.

Wnioskiem z dna 28 lutego 1997 r. Szef Kancelarii Prezydenta RP zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa podnosząc, że przy wydawaniu decyzji z dnia 17 lutego 1997 r. nie uwzględniono stanowiska Szefa Kancelarii Prezydenta RP wyrażonego w piśmie z dnia 9 stycznia 1997 r. i podnoszonych w nim argumentów przemawiających za przekazaniem w zarząd Kancelarii Prezydenta RP części nieruchomości, której decyzja dotyczy. We wniosku tym podtrzymane zostało stanowisko, że ta część nieruchomości jest niezbędna dla zaspokojenia potrzeb i realizacji celów statutowych Kancelarii Prezydenta RP, w związku z czym wnioskowano uchylenie decyzji z dnia 17 lutego 1997 r. i przekazanie nieodpłatnie w zarząd Kancelarii Prezydenta RP opisanej wyżej części przedmiotowej nieruchomości.

Rozpatrując ten wniosek, organ orzekający uzupełnił materiał dowodowy przez dokonanie kontroli sposobu wykorzystania przez Ministerstwo Gospodarki innych będących w jego zarządzie nieruchomości i decyzją z dnia 17 października 1997 r. - wydaną na podstawie art. 2 ust. 1a i art. 33 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ - uchylił swoją decyzję z dnia 17 lutego 1997 r. i orzekł o przekazaniu "nieodpłatnie w zarząd na czas nie oznaczony Kancelarii Prezydenta RP nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa położoną w W. przy ul. F. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka Nr 73 o powierzchni 5.013 m2 w obrębie 5-06-05. Przedmiotem ustanowionego prawa jest część budynku /piętra II, III, IV i V/ oraz odpowiednia część działki gruntu". Jednocześnie w pkt 3 decyzji stwierdzono "posiadanie prawa zarządu Kancelarii Prezydenta RP do całości nieruchomości (...)".

W uzasadnieniu decyzji podano, że Minister Gospodarki powiadomiony o złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismem z dnia 7 kwietnia 1997 r. wnosił o utrzymanie pierwotnej decyzji w mocy powołując się na trudne warunki lokalowe pracowników oraz deklarując wykorzystanie wszystkich dostępnych pomieszczeń na potrzeby własne.

Mając na względzie to, że decyzja z dnia 17 lutego 1997 r. wydana została na podstawie powołanego wyżej zarządzenia Nr 82 Prezesa Rady Ministrów, w którym dla Ministerstwa Gospodarki przeznaczone zostały - poza częścią przedmiotowej nieruchomości - nieruchomości przy Placu T. i Ż., przeprowadzono kontrolę sposobu wykorzystania tych dwóch nieruchomości. Na jej podstawie stwierdzono, że nieruchomość przy ul. Ż. jest wykorzystywana na potrzeby statutowe Ministerstwa Gospodarki tylko w około 20 procentach, a 30 procent powierzchni użytkowej zajmują użytkownicy nie będący administracją rządową. Sposób wykonywania zarządu tą nieruchomością - jak podano w uzasadnieniu decyzji - został negatywnie oceniony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, będącego organem właściwym w sprawach gospodarki nieruchomościami. Natomiast Kancelaria Prezydenta RP ustaliła następujące kierunki działania jako zarządca całej nieruchomości przy ul. F.:

- podjęcie czynności w celu wpisania obiektu do rejestru zabytków;

- zobowiązanie do przeprowadzenia remontu;

- wykorzystanie nieruchomości do swoich celów statutowych.

Te argumenty przemawiały za powierzeniem Kancelarii Prezydenta RP zarządu całą nieruchomością. Nie wyklucza to możliwości użyczenia lub wynajęcia po kosztach własnych przez zarządcę pomieszczeń w budynku na potrzeby statutowe Ministerstwa Gospodarki. Mając też na względzie zasady prawidłowej gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa celowe jest przekazanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd jednego zarządcy.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, Minister Gospodarki zarzuca naruszenie art. 7, art. 10, art. 12, art. 73 par. 1, art. 77, art. 81 i art. 107 par. 3 Kpa oraz art. 35 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wnosi o uchylenie tej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności.

W skardze podaje się, że Ministerstwo Gospodarki przejęło nieruchomość przy ul. Ż. wraz z dotychczasowymi najemcami. Tam, gdzie prawo dopuszczało, najem został wypowiedziany. Są jednak trudności z wykwaterowaniem najemców. Minister Gospodarki zobowiązał się, że pomieszczenia zwalniane przez najemców będą przeznaczane na potrzeby własne lub jednostek, będących nowo powstającą administracją państwową /zarządzenie Nr 86 Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 października 1997 r./. Okoliczności tych nie wzięto pod uwagę.

Naruszenie art. 35 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. skarżący upatruje w tym, że powyższy przepis enumeratywnie wymienia sytuacje, w jakich można orzec o wygaśnięciu prawa zarządu. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie odpowiada żadnej z wymienionych tam sytuacji.

Skarżący wyjaśnia, że przed wydaniem powołanego wyżej zarządzenia Nr 82 Prezesa Rady Ministrów o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości na jego potrzeby, przeprowadzona została wnikliwa analiza potrzeb lokalowych urzędu przez Biuro Pełnomocnika Rady Ministrów ds. Reformy Centrum Gospodarczego Rządu. W budynku na przedmiotowej nieruchomości mieści się kilka jednostek organizacyjnych urzędu i pozbawienie Ministerstwa zajmowanych pomieszczeń spowoduje znaczne wydatki budżetowe oraz dezorganizację pracy urzędników, co może narazić Skarb Państwa na straty. Sugerowane w motywach zaskarżonej decyzji wynajmowanie pomieszczeń od nowego zarządcy narusza zasady prawidłowej gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa, przy czym organ orzekający nie wyjaśnia i nie uzasadnia motywów takiego rozstrzygnięcia.

Skarżący zarzuca ponadto, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy Ministerstwo Gospodarki zostało pozbawione udziału w postępowaniu. Nie otrzymało bowiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani wyników przeprowadzonej kontroli, na którą powołano się w motywach zaskarżonej decyzji. Nie mogło się więc ustosunkować do tych dokumentów, chociaż w myśl art. 10, art. 73 par. 1 i art. 81 Kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w każdym stadium postępowania. Nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu i dostępu do akt, organ rażąco naruszył prawo, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 Kpa. Została bowiem wydana po uwzględnieniu interesu państwowego, społecznego oraz zasad praworządności, wyrażających się przez egzekwowanie prawidłowego i zgodnego z obowiązującymi przepisami wykonywania przyznanego skarżącemu prawa zarządu nieruchomością. Nie został też naruszony art. 10 Kpa, gdyż Minister Gospodarki został powiadomiony o wniosku w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i pismem z dnia 7 kwietnia 1997 r. ustosunkowywał się do tego wniosku. Ministerstwo Gospodarki w piśmie z dnia 11 września 1997 r. ustosunkowywało się też do podpisanego wcześniej protokołu kontroli. Zarzut braku czynnego udziału strony w postępowaniu jest więc bezzasadny. Strona skarżąca nie występowała o udostępnienie akt. Nie ma więc naruszenia art. 73 Kpa. Podobnie też nie zostały naruszone przepisy art. 12, art. 77, art. 81 i art. 107 Kpa. Szybkość prowadzenia postępowania nie jest bowiem celem samym w sobie. Organ powinien załatwić sprawę wnikliwie i szybko. Przed wydaniem decyzji przeprowadzono kontrolę sposobu korzystania z nieruchomości przez Ministerstwo, a wyniki tej kontroli stanowiły jedną z przesłanek uchylenia decyzji nr V/97. Zaskarżona decyzja zawiera wymagane uzasadnienie. Została ona wydana w trybie art. 138 Kpa, a nie na podstawie art. 35 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest więc również bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji zarząd nieruchomościami Skarbu Państwa lub stanowiącymi własność gminy, był uregulowany w rozdziale 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Stosownie do art. 33 ust. 3 tej ustawy, korzystanie z nieruchomości będących w zarządzie m.in. państwowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, musiało być zgodne "z wymaganiami prawidłowej gospodarki". Od zasady tej wprowadzony został wyjątek w art. 26 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej /Dz.U. nr 106 poz. 497/. Stosownie do art. 26 ust. 1 tej ustawy "Prezes Rady Ministrów ustali przeznaczenie mienia będącego w zarządzie lub używaniu urzędów organów, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2 (...)". W myśl zaś ust. 2 tego artykułu: "Organy, o których mowa w art. 2 ust. 3-5 i w ust. 6 pkt 2, oraz Urząd Ochrony Państwa przejmą nieodpłatnie w zarząd i używanie mienie, o którym mowa w ust. 1, na podstawie decyzji ministra właściwego w sprawach administracji. Przepisów o pierwszej opłacie za zarząd gruntów oddanych tym jednostkom nie stosuje się."

Z powyższej regulacji wynika, że przy przekazywaniu mienia, będącego w zarządzie likwidowanych urzędów, wśród których był Urząd Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą /art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy/, organ wydający decyzję nie jest powołany do oceny, czy wykonywanie zarządu przez jednostkę przejmującą nieruchomość odbywa się zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, jak o tym stanowi art. 33 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Dla przekazania takiego mienia nowo powstającemu urzędowi, jakim był m.in. Urząd Ministra Gospodarki /art. 2 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r./ konieczna była natomiast stosowna decyzja Prezesa Rady Ministrów ustalająca przeznaczenie mienia po zniesionych urzędach. Wyrażona ona została w zarządzeniu Nr 82 Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 1996 r. w sprawie ustalenia przeznaczenia niektórych składników mienia pozostającego w zarządzie i używaniu Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą. W myśl par. 1 ust. 1 tego zarządzenia, "Część nieruchomości położonej w przy ul. F., pozostająca dotychczas w zarządzie Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, przeznacza się na potrzeby Ministerstwa Gospodarki z jednoczesnym powierzeniem mu zarządu tą częścią nieruchomości". Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie, jak to wynika z powołanej na wstępie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lutego 1997 r., było prowadzone w trybie powołanego wyżej art. 26 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r.

2. Odnosząc powyższy stan prawny do decyzji z dnia 17 października 1997 r. - będącej przedmiotem skargi - należy wskazać, że sąd administracyjny z mocy art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, nie jest związany granicami skargi. Pomimo więc, że zgłoszone w skardze zarzuty nie dotyczą istoty sprawy, a więc tego, czy zaskarżona decyzja jest oparta na przepisach prawa materialnego, Sąd działając zgodnie z art. 21 tej ustawy, musiał mieć powyższe na względzie.

Oceniając zatem tę decyzję pod względem jej zgodności z prawem, należy wskazać, że w jej podstawie prawnej zostały powołane tylko przepisy kompetencyjne. Decyzja za została wydana w trybie art. 127 par. 3 Kpa, a więc kontynuującym postępowanie prowadzone na podstawie art. 26 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. Gdyby przyjąć podstawę materialnoprawną wynikającą z powyższego przepisu, to w obu ustępach tego artykułu ściśle zostały określone podmioty, których dotyczy regulacja w nim zawarta. Nie ma wśród nich Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to oczywiste, gdy się zważy, że w ramach "reformy Centrum", urząd ten nie był znoszony ani tworzony, a zarówno omawiany przepis, jak i cała powyższa ustawa reguluje kwestie związane z reformowaniem gospodarki i administracji publicznej.

Reasumując należy stwierdzić, że na podstawie art. 26 powołanej ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. przekazanie nieruchomości w zarząd może nastąpić tylko na rzecz urzędów utworzonych tą ustawą oraz na rzecz Urzędu Ochrony Państwa - wymienionych w ust. 2 tego artykułu. Przekazanie nieruchomości w zarząd na rzecz innych podmiotów, w tym również na rzecz Kancelarii Prezydenta RP, może nastąpić tylko na zasadach ogólnych.

Organ orzekający nie mógł więc w tym postępowaniu przekazać przedmiotowego mienia w zarząd Kancelarii Prezydenta RP. Zaskarżona decyzja została zatem wydana bez podstawy prawnej i dlatego na podstawie art. 22 ust. 3 powołanej ustawy o NSA w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, Sąd stwierdził jej nieważność, uznając jednocześnie, iż w tej sytuacji nie zachodzi potrzeba szczegółowego ustosunkowywania się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania zaskarżoną decyzją.

3. Rozpoznając niniejszą sprawą Sąd uznał, że zachodzą podstawy z art. 29 w związku z art. 51 powołanej ustawy o NSA, do oceny legalności również decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lutego 1997 r., która nie była przedmiotem skargi Ministra Gospodarki.

Nasuwa ona zastrzeżenia zarówno jeśli chodzi o samo rozstrzygnięcie, jak i jego uzasadnienie. W szczególności z uzasadnienia decyzji nie wynika jakie w istocie mienie /w odniesieniu do nieruchomości przy ul. F./ było w zarządzie Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w dacie wydawania powołanego wyżej zarządzenia Nr 82 Prezesa Rady Ministrów. W decyzji tej wymienia się działkę nr 73/2 o pow. 1.166 m2, natomiast w decyzji z dnia 17 października 1997 r. mowa jest o działce nr 73, o pow. 5.013 m2. Powyższe zarządzenie wymagało skonkretyzowania przed wydaniem decyzji przez dokładne określenie, jakie mienie "poprzednika" podlega przekazaniu, z wykazaniem tego w uzasadnieniu decyzji.

Sentencja decyzji powinna też dokładnie określać jaka część nieruchomości, z podaniem odpowiedniego w niej udziału, jest przedmiotem zarządu. Nie może więc być to określone w taki sposób, jak podano w decyzji, że przedmiotem ustanowionego prawa jest "część budynku" oraz "odpowiednia część działki". Prawo zarządu stanowi o stosunku prawnorzeczowym do nieruchomości. W decyzji musi więc być ściśle określony zakres tego prawa. Nie jest zrozumiałe i uzasadnienie decyzji tego nie wyjaśnia, na jakiej podstawie organ orzekający przekazał sporne mienie nieodpłatnie.

Z art. 26 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. wynika tylko odstąpienie od pierwszej opłaty za zarząd gruntów oddanych jednostkom, o których mowa w tym przepisie. W odniesieniu zatem do opłat rocznych za zarząd /innych niż pierwsza opłata/, miały w dacie wydawania decyzji zastosowanie zasady ogólne wyrażone w art. 41 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w par. 22 i par. 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./. Z powyższego wynika, że omawiana decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa, jak również z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, co z mocy art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 cytowanej ustawy o NSA uzasadnia jej uchylenie, celem prawidłowego załatwienia sprawy. Wskazać przy tym należy, że od 1 stycznia 1998 r. zasady ogólne dotyczące oddawania nieruchomości w zarząd reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ - rozdział 5 i 6.

O zwrocie kosztów sądowych na rzecz strony skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o NSA.