Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 208/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2, art. 142
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 roku sprawy ze skargi D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej D. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzja z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Wójta Gminy D., z dnia [...]. znak: [...] o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy D., po rozpatrzeniu wniosku Spółki A z o.o. z siedzibą w W., odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej (dwóch turbin wiatrowych) o mocy 5MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą (linią niskiego napięcia, stacją kontenerową, przyłączem energetycznym SN oraz infrastrukturą komunikacyjną) na działkach o nr 15, 16, 17, 18 i 19 w obrębie [...] oraz na działkach nr 308 i 309 w obrębie [...], gmina D.. Organ wskazał, że wydając decyzję uwzględnił opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., dalej powoływanego jako: "RDOŚ", jak również ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wszystkie opinie, w tym opinie Ministra Zdrowia oraz Ministra Ochrony Środowiska zasięgane w trakcie prowadzonej procedury. Zdaniem organu pierwszej instancji, ze względu na rozbieżne opinie naukowców w kwestii wpływu elektrowni wiatrowej, nie można jednoznacznie wykluczyć jej negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i zwierząt, biorąc pod uwagę zagadnienia związane z wytwarzaniem przez turbinę wiatrową infradźwięków oraz występowaniem efektów migotania cienia i refleksów światła. Organ wskazał, że brak jest w polskim prawie norm i przepisów wykonawczych regulujących wymienione rodzaje oddziaływania, jednakże z uwagi fakt, że nie ma jednoznacznie określonych odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, które będą bezpieczne dla zdrowia ludzi, istnieje prawdopodobieństwo narażenia mieszkańców na szkodliwe oddziaływanie elektrowni wiatrowej.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyły Spółki A z o.o. wnosząc o:

uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23), dalej powoływanej jako "K.p.a.", w ten sposób, że zostanie wydana decyzja o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z wnioskiem złożonym przez odwołującego;

uchylenie zaskarżonego postanowienia RDOŚ w ten sposób, że zostanie wydane postanowienie o uzgodnieniu realizacji inwestycji wraz z określeniem jej warunków, zgodnie z wnioskiem złożonym przez odwołującego;

ewentualnie o:

uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania celem jej wyjaśnienia i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.;

uchylenie zaskarżonego postanowienia RDOŚ i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania celem jej wyjaśnienia i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W odwołaniu podniesiono następujące zarzuty:

1. błędne i niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy m.in. poprzez:

a) niewyjaśnienie przyczyn odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia zawartej w postanowieniu RDOŚ z dnia [...], a także poprzez przyjęcie stanowiska RDOŚ bez jakiejkolwiek jego analizy i oceny podczas trwania postępowania, a także w uzasadnieniu wydanej decyzji;

b) niepodjęcie działań zmierzających do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, stosownie do wymogów wynikających z przepisów proceduralnych i prawa materialnego administracyjnego zarówno przez Wójta Gminy jak i przez RDOŚ, w szczególności poprzez oparcie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia o analizę hipotetycznego stanu środowiska nieistniejącego w chwili wydania decyzji oraz postanowienia i oceny wpływu planowanej inwestycji w stosunku do stanu środowiska nieistniejącego w chwili wydania decyzji i postanowienia, a także – przy prowadzeniu ww. analizy brak przygotowania analizy sytuacji środowiskowej bądź żądania jej przygotowania przez inwestora w zakresie możliwości budowy stawów hodowlanych czy zakładania zalesień na gruntach klasy V, VI dopuszczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w otoczeniu elektrowni wiatrowych (EW 1 oraz EW 2) oraz o przewidywanych skutkach takiej zmiany sytuacji środowiskowej powstałej już po wybudowaniu elektrowni wiatrowych, a także poprzez niewzięcie pod uwagę braku jakichkolwiek informacji o toczących się postępowaniach w zakresie budowy lub planowania budowy stawów hodowlanych czy wykonywania zalesień na gruntach klasy V i VI w promieniu mniejszym niż 200m od elektrowni wiatrowych EW1 oraz EW2;

c) przyjęcie za dowód w sprawie opinii zawartej w koreferacie do zakresu ochrony przed hałasem raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej farmy wiatrowej o mocy 5MW na działkach o numerach ewidencyjnych 15, 16, 17, 18, 19 w obrębie geodezyjnym [...] oraz na działkach o numerach ewidencyjnych 308, 309 w obrębie [...], autorstwa K.D. pomimo, iż z treści koreferatu wynika wprost, iż autor nie zapoznał się w sposób dokładny i rzetelny z raportem oddziaływania na środowisko, mimo zgłoszenia zastrzeżeń w tym zakresie przez inwestora;

d) brak wskazania w decyzji rozwiązań proporcjonalnych do ewentualnych wskazanych ryzyk np. poprzez nakazanie inwestorowi wykonania monitoringów bądź innych badań porealizacyjnych, które przy ewentualnym stwierdzeniu przekroczenia norm zmuszałyby inwestora do podjęcia działań kompensacyjnych, co do których obecnie istnieje bardzo dużo możliwości technicznych;

2. naruszenie w sposób rażący przepisów prawa procesowego, przez naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 89 i art. 107 K.p.a., m.in. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny całego stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, niezachowanie procedur w trakcie rozprawy administracyjnej, nierozpoznanie wszystkich pism inwestora, a także prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę obiektywizmu poprzez udział w postępowaniu M.W.– B.

Postanowieniu RDOŚ odwołujący zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na żądaniu przez RDOŚ, bez wyraźnej podstawy prawnej, zachowania minimum 200m odległości planowanych elektrowni wiatrowych od nieistniejących i nieplanowanych w dniu wydania postanowienia przez RDOŚ a ewentualnie zakładanych w przyszłości lasów oraz niebędących lasem skupień drzew o powierzchni 0,1ha lub więcej oraz stawów hodowlanych także nieistniejących i nieplanowanych w chwili wydania postanowienia;

oparcie zaskarżonego postanowienia na analizie dotyczącej stanu środowiska nieistniejącego w chwili wydania postanowienia i ocenie wpływu projektowanej inwestycji w oparciu o nieistniejący i w dacie wydania postanowienia niepowstający na skutek prac prowadzonych przez inne podmioty stan środowiska, co miało bezpośredni wpływ na wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji prowadzonego przedsięwzięcia;

przyjęcie przez RDOŚ w zaskarżonym postanowieniu na podstawie przeprowadzonej analizy konieczności zachowania 200m odległości turbin od nieistniejących w chwili wydania postanowienia zalesień lub stawów hodowlanych, w sytuacji gdy powyższy parametr zachowania odległości 200m nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa stanowiąc jedynie wytyczną, która znajduje pomocnicze zastosowanie w zasadniczo innej sytuacji tj. oceny wpływu powstającej inwestycji polegającej na budowie turbin wiatrowych w stosunku do istniejących już w momencie prowadzenia analizy wybranych elementów krajobrazu, a nie do potencjalnych elementów mogących być może powstać w przyszłości.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania Spółki A z o.o., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że planowana inwestycja wymieniona jest w § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.), dalej powoływanego jako: "rozporządzenie", tj. instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 5 o całkowitej wysokości nie niższej niż 30m, co oznacza, że należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Następnie organ wskazał, że pismem z dnia [...] znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku Spółki A z o.o. oraz określił zakres raportu. RDOŚ w postanowieniu znak: [...] z dnia [...] również wyraził opinię, że dla przedmiotowej inwestycji istnieje konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres raportu.

Wójt Gminy D. postanowieniem z dnia [...] znak: [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Następnie Kolegium wskazało, że realizację przedsięwzięcia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, pozytywnie zaopiniował Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. opinią z dnia [...] znak: [...]. Natomiast RDOŚ postanowieniem z dnia [...] znak: [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tego ostatniego postanowienia wskazano, że RDOŚ w postanowieniu z dnia [...] wskazał konieczność przedstawienia nowego wariantu alternatywnego inwestycji, tj. wariantu lokalizacyjnego polegającego na usytuowaniu przedsięwzięcia w taki sposób, aby turbina wiatrowa usytuowana była w odległości większej niż 200m od pobliskich lasów oraz niebędących lasem skupień drzew o powierzchni 0,1ha lub większej oraz w odległości większej niż 200m od terenów o glebach V i VI klasy, tj. potencjalnych terenów, na których możliwe jest zgodnie z zapisem § 8 ust. 21 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. prowadzenie zalesień oraz lokalizowanie zbiorników rekreacyjnych i stawów hodowlanych. Wariant lokalizacyjny turbiny wiatrowej musiał uwzględniać jej położenie poza formami ochrony przyrody i ich otulinami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w raporcie przesłanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. przy piśmie Wójta Gminy D. z dnia [...] znak: [...] inwestor wskazał, że lokalizacja przedstawionych w raporcie wariantów inwestycji jest ostateczna. Ponadto inwestor nie jest w stanie przedstawić rozmieszczenia alternatywnego elektrowni wiatrowych, w którym grunty klasy V i VI będą oddalone o minimum 200m od krawędzi wirnika turbin. Jednocześnie na załączniku 23 i 24 do raportu inwestor przedstawił usytuowanie planowanych elektrowni wiatrowych w wariacie inwestorskim (realizacyjnym) i alternatywnym na tle klasy gleby V i VI, z której wynika, że lokalizowanie stawów hodowlanych i rekreacyjnych oraz prowadzenie zalesień na glebach klasy V i VI będzie możliwe w promieniu zarówno do 200m od wieży każdej z elektrowni wiatrowej do skrajnej/zewnętrznej części łopaty wirnika przy położeniu prostopadłym do wieży turbiny jak i powyżej 200m od skrajnej/zewnętrznej części łopaty wirnika skierowanej w kierunku lasu/skupień drzew przy położeniu prostopadłym do wieży turbiny do najbliższych zadrzewień będących częścią lasu/skupień drzew oraz od terenów o glebach V i VI klasy, tj. potencjalnych terenów, na których możliwe jest prowadzenie zalesień oraz lokalizacji zbiorników rekreacyjnych i stawów hodowlanych.

Organ podkreślił, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...]r. nr [...] (Dz.Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z 2010r.). Według ustaleń tego planu teren inwestycji zlokalizowany jest w jednostkach planistycznych o symbolach: C.R.2 – teren produkcji rolniczej z prawem zabudowy oraz C.RM – tereny zabudowy zagrodowej związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Ustalenia ogólne planu wprowadzają m.in. w § 8 ust. 15 zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne, za wyjątkiem przedsięwzięć dotyczących infrastruktury komunikacyjnej, infrastruktury technicznej (w tym stacji bazowych telefonii komórkowej i instalacji wykorzystującej siłę wiatru do produkcji energii) i przedsięwzięć zlokalizowanych na terenach PU, RU i R.2. Ponadto, stosownie do brzmienia § 8 ust. 22 planu, na terenach produkcji rolniczej R.1 i R.2 za zgodną z planem uznaje się możliwość budowy i rozbudowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej z preferencją lokalizacji wzdłuż dróg oraz po granicy działek, utrzymanie i możliwość budowy instalacji wykorzystujących siłę wiatru do produkcji energii zgodnie z przepisami szczególnymi.

Zdaniem Kolegium z uwagi na zapisy § 8 ust. 21 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dmosin wprowadzające możliwość lokalizowania stawów hodowlanych i rekreacyjnych oraz prowadzenie zalesień na glebach klasy V i VI, nie jest możliwe zachowanie minimum 200m odległości planowanych elektrowni wiatrowych od pobliskich lasów oraz nie będących lasem skupień drzew o powierzchni 0,1ha lub większej, które mogą powstać w wyniku realizacji zapisów powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem organ odwoławczy uznał, że ustalenia obowiązującego planu na terenie wskazanym we wniosku inwestora, choć dopuszczają możliwość realizacji inwestycji wykorzystujących siłę wiatru do produkcji energii, a więc analogicznych do planowanej, to jednak przesądziły o podjętym rozstrzygnięciu w tej sprawie. W tym miejscu organ przypomniał, że w ocenie RDOŚ w tej sprawie przedstawione przez inwestora w raporcie warianty przedsięwzięcia nie spełniają warunku związanego z koniecznością usytuowania elektrowni wiatrowych w odległości co najmniej 200m od lasów, zadrzewień, zbiorników wodnych i innych miejsc, które mogą być atrakcyjne dla nietoperzy. Skoro bowiem obowiązujący plan miejscowy za zgodną z tym planem uznaje, na terenach produkcji rolniczej R.1 i R.2, lokalizację stawów hodowlanych i rekreacyjnych oraz zalesienia na glebach klasy V i VI, to tylko taka lokalizacja turbin, która sytuuje je w odległości co najmniej 200m od tego rodzaju terenów spełnia wytyczne zalecane zarówno w Tymczasowych Wytycznych Dotyczących Oceny Oddziaływania Elektrowni Wiatrowych na Nietoperze jak i w projekcie Wytycznych z 2011r. Z uwagi na fakt, że przedstawione warianty inwestycji nie uwzględniają dopuszczonej planem możliwości zalesień wspomnianych wyżej obszarów, w ocenie RDOŚ, koniecznym było przedstawienie przez inwestora innego – alternatywnego wariantu inwestycji. Wariant ten został opisany w postanowieniu RDOŚ znak: [...] z dnia [...]. Z uwagi na fakt, że inwestor nie wykonał tak sformułowanego obowiązku, wskazując, że przedstawione w raporcie warianty inwestycji są ostateczne, RDOŚ w Ł. postanowieniem z dnia [...]. znak: [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W tym miejscu Kolegium podkreśliło, że postanowienie wydane na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016r. poz. 353 ze zm.), dalej powoływanej jako: "ustawa", jest postanowieniem wydanym w granicach sprawy rozstrzygniętej decyzją Wójta Gminy D. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Jednocześnie organ zauważył, że choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, to jednak powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu odwoławczego.

Organ przypomniał następnie, że w rozpatrywanej sprawie propozycja innego wariantu przedsięwzięcia sprowadzała się do żądania od inwestora zmiany lokalizacji przedsięwzięcia, w taki sposób, aby turbiny były usytuowane w odległości większej niż 200m od gruntów klasy V i VI, na których zgodnie z planem możliwe jest prowadzenie zalesień. W analizowanej sytuacji inny wariant alternatywny mogłaby stanowić zmiana lokalizacji planowanej inwestycji, jednakże w obrębie działek składających się na teren inwestycji. Żądanie zaś od inwestora aby jako wariant alternatywny przedstawił inną lokalizację, poza terenem inwestycji opisanym we wniosku, byłoby w istocie równoznaczne z sugestią realizacji innego przedsięwzięcia, a nawet z koniecznością rezygnacji z jego realizacji.

W przekonaniu organu odwoławczego działanie organu uzgadniającego związane z "propozycją" przedstawienia innego alternatywnego wariantu inwestycji obarczone jest wadą, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia, stosownie do art. 142 K.p.a. W tym zakresie organ wskazał, że konieczność innej lokalizacji inwestycji została sformułowana w toku postępowania uzgodnieniowego, zaś organ orzekający w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii. Po złożeniu bowiem przez inwestora ujednoliconej wersji raportu o oddziaływaniu na środowisko, w której warunek wskazany przez RDOŚ nie został spełniony, Wójt Gminy D. skierował wprawdzie do inwestora pismo z dnia 10 lipca 2015r. o uzupełnienie tego dokumentu, jednakże w zakresie, który nie dotyczył przedłożenia wariantu alternatywnego przedsięwzięcia uwzględniającego inną jego lokalizację.

Nadto organ podniósł, że uzasadniona wątpliwość dotyczy także tego, czy "propozycja" dotycząca innej lokalizacji przedsięwzięcia wynika istotnie z oceny oddziaływania na środowisko dokonanej w oparciu o ustalenia zawarte w raporcie, zgromadzony materiał dowodowy, wyniki uzgodnień i opinii oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. W zaskarżonym postanowieniu wskazano bowiem, że w warstwie tekstowej załącznika nr 17 do raportu znajduje się informacja "Należy zaznaczyć, że projektowane lokalizacje turbin wiatrowych spełniają zalecaną zarówno w Tymczasowych Wytycznych Dotyczących Oceny Oddziaływania Elektrowni Wiatrowych na Nietoperze (2009), jak i w projekcie Wytycznych z 2011r. (K. i inni) minimalną odległość od lasów, zadrzewień, zbiorników wodnych i innych miejsc, które mogą być atrakcyjne dla nietoperzy." Po szczegółowej analizie materiału dowodowego w postaci raportu oraz załączników do raportu organ uzgadniający doszedł do wniosku, że powyższe założenie spełnia tylko wariant alternatywny zakładający konieczność realizacji inwestycji w odległości minimum 200m od terenów przyszłych zalesień przewidzianych w planie.

Zdaniem Kolegium, zarówno z raportu, jak też załączników wynika jednoznacznie, że planowana inwestycja spełnia zalecenia zawarte ww. opracowaniach, tj. turbiny przewidziane są do realizacji poza obszarem leśnym oraz innych większych zadrzewień oraz w odległości większej niż 200m od ich granic. Nie będą także realizowane w bezpośrednim sąsiedztwie alei i szpalerów drzew. Organ podkreślił, że opis ten uwzględnia stan zagospodarowania istniejący w okresie przeprowadzania monitoringu i dacie sporządzania raportu, co dotyczy także zagospodarowania działki nr 9/7 opisanego w załączniku nr 17, jako młodnik sosnowo – brzozowy o niskiej wartości przyrodniczej, bez znaczenia dla nietoperzy. Dodatkowo, załączony do akt sprawy "Raport z rocznego monitoringu chiropterologicznego projektowanej farmy wiatrowej" zawiera także:

szczegółowy opis stosowanej metodyki, w tym lokalizację transektów i punków nasłuchowych (zaznaczone na mapie), liczbę i czas kontroli, wykorzystywany sprzęt;

propozycje działań łagodzących i zapobiegawczych (zalecenie nie zalesiania terenów, na których staną turbiny i niewprowadzania ciągów zieleni w ich pobliże);

zalecenia dotyczące monitoringu poinwestycyjnego (co najmniej 3 lata) polegającego na badaniu śmiertelności nietoperzy i automatycznej rejestracji ich aktywności w pobliżu wiatraków na wysokości osi.

Kolegium podkreśliło dalej, że z treści tego opracowania wynika, że podczas planowania przedsięwzięcia inwestor brał pod uwagę kilka wariantów inwestycyjnych. W wyborze wariantu przewidzianego do realizacji brano pod uwagę szereg aspektów: społeczne, ekonomiczne i ekologiczne. Elektrownie wiatrowe w D. posiadają dwa warianty rozpatrywane w raporcie. Wszystkie warianty planują tą samą lokalizacje turbin, różnią się jedynie parametrami technicznymi turbin. Oceniając wpływ wariantów inwestycji na chiropterofaunę, autor opracowania stwierdził, że oba warianty nie różnią się znacząco pod względem wymogów ochrony nietoperzy, zakładają one budowę turbin w tej samej lokalizacji. Nieco mniejszy stopień ryzyka niesie wariant realizacyjny, który zakłada budowę niższych turbin o mniejszym polu pracy wirnika. W tym zakresie, w ocenie Kolegium, raport należy uznać za kompletny. Uwagi zaś RDOŚ wskazujące na konieczność zmiany lokalizacji przedsięwzięcia nie wynikają w istocie z oceny oddziaływania na środowisko, a z dokonanej interpretacji ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, która wyklucza możliwość realizacji tego typu inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora. Kolegium wskazało, że zatem właściwym do oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym jest organ orzekający w sprawie środowiskowych uwarunkowań, który nie kwestionował możliwości realizacji przedsięwzięcia w miejscu wskazanym przez inwestora na podstawie obowiązujących postanowień planu miejscowego.

Organ podkreślił, że przepisy dotyczące dopuszczalnych sposobów zagospodarowania terenów R.1 i R.2 zawarte zostały w tym samym akcie prawnym – uchwale Rady Gminy D. z dnia [...]r. nr [...]. Są zatem przepisami współistniejącymi i równorzędnymi. Tym samym żaden z możliwych sposobów zagospodarowania, tj. zalesienia oraz budowa instalacji wykorzystujących siłę wiatru, nie jest "ważniejszym".

Następnie Kolegium stwierdziło, że skoro nie ma wątpliwości co do tego, że raport uwzględnia wymaganą odległość od istniejących obszarów leśnych oraz innych większych zadrzewień, to wprowadzanie dodatkowych warunków związanych z koniecznością zachowania takiej samej odległości także od miejsc, które mogą zgodnie z planem być dopiero przeznaczone pod zalesienia, w ocenie Kolegium, stanowi nadinterpretację przepisów planu miejscowego oraz nadmierny rygoryzm, niewynikający ani z Tymczasowych Wytycznych Dotyczących Oceny Oddziaływania Elektrowni Wiatrowych na Nietoperze, ani z żadnych przepisów szczególnych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dopuszczenia jako dowodu w sprawie Koreferatu do zakresu ochrony przed hałasem raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej farmy wiatrowej, organ wskazał że w rozpatrywanej sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy, w tym opracowania sporządzone na zlecenie Wójta Gminy D., do których należy wspomniany wyżej Koreferat. Kolegium stwierdziło jednocześnie, że organ I instancji dopuścił wprawdzie jako dowód w sprawie ww. opracowanie akustyczne, jednakże nie dokonał żadnej oceny tego dokumentu. W decyzji przytoczono bowiem wyłącznie treść tego opracowania bez jakiegokolwiek odniesienia się do jego przydatności dowodowej i pominięto fakt, że inwestor w piśmie z dnia 24 listopada 2015r. sformułował zarzuty wobec omawianego opracowania. Powyższe oznacza – w ocenie Kolegium – że organ I instancji dowody traktuje wybiórczo.

Zdaniem Kolegium organ I instancji nie dokonał w istocie żadnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja jest bowiem wyłącznie wykazem czynności podejmowanych przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania, tj. od 2011r. oraz prowadzonej korespondencji. Nie wiadomo zaś, które okoliczności przesądziły o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań. W szczególności, czy były to ustalenia zawarte w raporcie, czy też obawy co do negatywnego wpływu elektrowni na zdrowie ludzi i zwierząt, czy też odmowa uzgodnienia warunków realizacji inwestycji przez RDOŚ wiążąca dla organu orzekającego.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien wystąpić o uzgodnienie do RDOŚ oraz dokonać wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dowodów załączonych przez inwestora zarówno w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak również w toku postępowania odwoławczego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i wniosła D.Ś., zarzucając naruszenie art. 81 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że organ I instancji bezzasadnie odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia podczas gdy odmowa taka była zasadna wobec wiążącego organ i prawidłowo wydanego postanowienia RDOŚ z dnia [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że w niniejszej sprawie miała miejsce okoliczność wskazana w ustawie, która nie pozwoliła na uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia przez RDOŚ, co w konsekwencji, wobec wiążącego charakteru tego uzgodnienia dla organu I instancji, spowodowało wydanie decyzji odmownej w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Tą okolicznością było niewskazanie przez inwestora, mimo wezwania do uzupełnienia takiego braku, alternatywnego wariantu inwestycji, który czyniłby zadość celom środowiskowym podniesionym przez RDOŚ i był jednocześnie zgodny z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zauważyła, że uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań, w odróżnieniu od cząstkowych i subiektywnych opinii, udzielanych w toku określenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wiąże organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a wiążący charakter uzgodnienia został wielokrotnie potwierdzony w orzeczeniach sądów administracyjnych.

Odnosząc się do stanowiska RDOŚ skarżąca wskazała, że zasadnie wskazał na konieczność przedstawienia przez inwestora nowego wariantu alternatywnego inwestycji. Konieczność taka wynikała z treści Tymczasowych wytycznych dotyczących oceny oddziaływania elektrowni wiatrowych na nietoperze wydanych w 2009r. Skarżąca przypomniała, że w części III ust. 1 tego dokumentu wskazano, że nie należy stawiać elektrowni wiatrowych w odległości mniejszej niż 200m. od granic lasów i nie będących lasem skupień drzew o powierzchni 0,1ha lub większych. Nadto zdaniem skarżącej wskazana przez inwestora lokalizacja znajdowała się zbyt blisko terenów o glebach V i VI klasy, tj. potencjalnych terenów, na których możliwe jest prowadzenie zalesień oraz lokalizacji zbiorników retencyjnych i stawów hodowlanych. Umiejscowienie elektrowni wiatrowej uniemożliwiłoby korzystanie z tych terenów zgodnie z ich przeznaczeniem uwidocznionym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec faktu, że inwestor nie wskazał alternatywnej lokalizacji inwestycji – w raporcie przesłanym do RDOŚ podkreślił, że proponowana lokalizacja jest ostateczna – w ocenie skarżącej RDOŚ całkowicie zasadnie, wobec braku spełnienia przez inwestycję warunków środowiskowych, odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Z powyżej wskazanych względów skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...] oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, acz nie z powodów w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne co do zasady nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.), powoływana dalej jako "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego na wstępie należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519).

Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych kryteriów należy zgodzić się z Kolegium, iż organ pierwszej instancji w istocie nie dokonał jakiejkolwiek analizy zgromadzonego materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji tegoż organu jest wyłącznie wykazem czynności podejmowanych przez ten organ w toku prowadzonego postępowania, a w szczególności prezentacją prowadzonej korespondencji. Wypada zgodzić się z Kolegium, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie dostarcza elementarnej wiedzy na temat tego co było rzeczywistym powodem odmowy określenia warunków środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia, w szczególności nie wiadomo czy były to ustalenia przedłożonego przez inwestora raportu, czy też obawy o negatywny wpływu elektrowni wiatrowej na zdrowie ludzi i zwierząt, czy wreszcie odmowa uzgodnienia decyzji środowiskowej przez RDOŚ. Wszystko to razem stanowi o tym, że organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, a wydana przezeń decyzja nie daje odpowiedzi na pytanie o to co było przyczyną wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności jakie okoliczności sprawy zadecydowały o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań projektowanego przedsięwzięcia. Powyższe w sposób oczywisty uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

Pomimo tego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na to, iż wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu organ odwoławczy nie uchylił także postanowienia RDOŚ z dnia [...] o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w sytuacji gdy wskazał w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, iż wadliwość decyzji organu pierwszej instancji, jak i postanowienia RDOŚ "uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia, stosownie do art. 142 K.p.a.". Analizując powyższe okoliczności wypada wskazać, iż procedura współdziałania organów administracji publicznej przy dokonywaniu oceny oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko uregulowana w art. 77 ustawy, wyłączając możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego wydane w tym przedmiocie, nie wyłącza stosowanie w tym zakresie normy art. 142 K.p.a. Tak więc organ pierwszoinstancyjny wydając rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jest związany postanowieniem organu uzgadniającego i nie może go oceniać. Uprawionym do jego kontroli jest natomiast organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej. Tym samym postanowienie RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia nie podlegając własnemu zaskarżeniu zażaleniem, może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2014r. w sprawie VIII SA/Wa 549/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2013r. w sprawie II SA/Po 644/13 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem dyskusyjna podstawa prawna ocen wyrażanych przez organ odwoławczy pod adresem postanowienia odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Analizując zarzuty organu odwoławczego stawiane postanowieniu RDOŚ wypada stwierdzić, iż celnie wskazują one na błędy organu współdziałającego. W szczególności organ odwoławczy trafnie wskazał, iż RDOŚ wskazując na konieczność zmiany lokalizacji przedsięwzięcia nie formułował swego stanowiska na gruncie norm ochrony środowiska lecz w następstwie analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając, iż to właśnie plan wyklucza możliwość realizacji projektowanej inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora. Jakkolwiek organ uzgadniający uzyskuje wiedzę o treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 77 ust. 2 pkt 3 ustawy), to zasadnie organ odwoławczy wskazywał, iż organem właściwym do oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest organ orzekający w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Skoro jednak organ pierwszej instancji nie formułował w wydanej decyzji jakichkolwiek własnych ocen zgromadzonego materiału dowodowego, to nie sformułował swego stanowiska także w kwestii możliwości realizacji przedsięwzięcia w miejscu wskazanym przez inwestora na gruncie postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Trafna jest także konkluzja organu odwoławczego wskazująca na to, że żaden z możliwych sposobów zagospodarowania terenu projektowanej inwestycji, tj. zalesienie oraz budowa elektrowni wiatrowej nie jest "ważniejszym" celem na gruncie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem wprowadzanie przez RDOŚ dodatkowych warunków związanych z koniecznością zachowania odległości 200m także od miejsc, które dopiero w przyszłości mogą zastać zalesione zgodnie z planem miejscowym, jest formułowaniem warunków nie znajdujących oparcia zarówno przepisach planu miejscowego, jak i w regulacjach szczególnych.

Pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia RDOŚ z dnia [...], przy tak krytycznej ale jednocześnie uzasadnionej jego ocenie, stanowi naruszenie art. 142 K.p.a., co dodatkowo uniemożliwia organowi pierwszej instancji rozpoznanie sprawy przy uwzględnieniu okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej, skoro organ ten związany jest treścią pozostawionego w obrocie prawnym postanowienia uzgadniającego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wypada wskazać, iż są one bezzasadne. Nie ulega wątpliwości wskazany powyżej zakres i charakter wadliwości decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca w tym aspekcie nie formułowała zarzutów i nie wskazywała na wadliwość jej oceny dokonanej przez organ odwoławczy. Podkreślała jedynie, z czym należy się zgodzić, iż postanowienie RDOŚ o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia było wiążące dla organu I instancji, a tym samym decyzja ta jest prawidłowa z tego właśnie punktu widzenia. Przymiot związania postanowieniem RDOŚ upada jednak w postępowaniu odwoławczym, a zatem skoro organ drugiej instancji miał prawo sformułować własną ocenę okoliczności sprawy, w tym okoliczności będących przedmiotem postanowienia uzgadniającego i dodatkowo ocena ta jest trafna z punktu widzenia kryterium legalności (o czym była już mowa wyżej), to powtarzanie w skardze stanowiska prezentowanego przez RDOŚ nie może wpłynąć na ocenę zasadności skargi.

Z uwagi na powyższe naruszenie przepisu postępowania – art. 142 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 200 P.p.s.a.

IB