Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 80/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 37 par. 1 pkt 2, art 61 par. 3, art 64 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 105 ust. 2, art. 109 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak /spr/ Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi K. L. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 roku w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że organ prowadził postępowanie przewlekle, a przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. L., reprezentowana przez r. K., wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach.

Skarżąca wniosła m.in. o:

1. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z [...] sierpnia 2020 Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") ;

4. przyznania skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r., K. L. zwróciła się do W. Urzędu Wojewódzkiego o wydanie przez Wojewodę zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca przedstawiła wniosek kompletny, w którym nie stwierdzono żadnych braków formalnych. Pomimo jednak złożenia prawidłowego wniosku, organ do dnia dzisiejszego nie wydał decyzji w sprawie. Wskazano, iż skarżąca pismem z [...] czerwca 2020 r. złożyła ponaglenie.

Zaznaczono, że na dzień złożenia skargi, od dnia wszczęcia postępowania w sprawie minęło pięć miesięcy, a skarżąca nie otrzymała od organu żadnego pisma w sprawie, nie był podejmowany z nią kontakt, nie został wyznaczony przewidywany obecnie, aktualny termin załatwienia sprawy nie była informowana o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, nie została jej udzielona odpowiedź na złożone ponaglenia. Jako, że obowiązująca ustawa o cudzoziemcach nie wskazuje terminu załatwienia sprawy, w przypadku złożenia przez cudzoziemca wniosku pobytowego, zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Zdaniem skarżącej przedmiotowe postępowanie trwa niewątpliwie dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, a tym samym spełnia przesłanki stwierdzenia przewlekłości - na zasadzie art. 37 § 1 pkt. 2 K.p.a., co jest skutkiem działania organu i niewłaściwej organizacji pracy w Urzędzie Wojewódzkim oraz stanowi o rażącym naruszeniu przepisów obowiązującego prawa. Postępowanie prowadzone jest przewlekle z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.). Charakter przedmiotowej sprawy nie jest skomplikowany, w szczególności zaś nie występują w niej okoliczności, które uzasadniałyby tak długie jej procedowanie. Zaznaczono, że pomimo trudności organizacyjnych, wynikających m.in. z ilości wpływających wniosków o wydanie zezwoleń na pobyt i pracę, terminowość realizacji zadań związanych z tymi wnioskami stanowi prawny obowiązek organu administracji publicznej.

Uzasadniając wniosek o przyznanie grzywny i sumy pieniężnej powołano się na trudną sytuację w jakiej znalazła się K. L., spowodowaną tak długą zwłoką w załatwieniu jej sprawy, uzasadniającą zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej od organu. Skarżąca obecnie mieszka z rodziną na terenie Polski. Zaistniała sytuacja faktycznie uniemożliwia planowanie przez stronę życia oraz normalne prowadzenie spraw w kraju. Brak Karty Pobytu uniemożliwia stronie opuszczenie terytorium RP z gwarancja możliwości powrotu. W związku z tym nie może ona swobodnie podróżować po terytorium Unii Europejskiej, a także niemożliwe jest odwiedzanie przez nią rodziny, za która skarżąca bardzo tęskni. Skarżąca pozostaje pod wpływem dużego stresu oraz obaw o swoją przyszłość. Pozostaje też w stałej gotowości na wezwanie organu, nie będąc pewną terminu ani rodzaju rozstrzygnięcia w jej sprawie.

Zdaniem strony skarżącej, mając na względzie rozmiar naruszeń prawa przez organ oraz związaną z tym niemożność normalnego funkcjonowania w kraju oraz wyjazdu, suma pieniężna w wysokości [...] zł stanowić będzie adekwatną rekompensatę za naruszenie przysługujących jej praw w postępowaniu administracyjnym oraz dóbr osobistych, takich jak prawo swobodnego poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim oraz posługiwania się dokumentami potwierdzającymi legalność pobytu, a także pozbawienie możliwości bezpośredniego kontaktu z rodziną.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że złożony w dniu [...] stycznia 2020 r. wniosek zwierał braki formalne. Z uwagi na ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego wprowadzono ograniczenia w przyjmowaniu interesantów w siedzibie urzędu. Dlatego też dopiero [...] maja 2020r. K. L. została wezwana do uzupełnienia braków formalnych złożonego w dniu [...] stycznia 2020r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Braki formalne zostały uzupełnione w dniu [...] czerwca 2020r. W tym samym dniu K. L. została poinformowana o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy oraz że decyzja w tej sprawie zostanie podjęta do [...] grudnia 2020r.

Zauważono, że termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Następnie w dniu [...] czerwca 2020r. organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jej pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, (art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Komendanci, o których mowa w ust. 1 art. 109 ustawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują swoje stanowisko w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę, (art. 109 ust. 2 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach).

Dalej organ zauważył, iż z uwagi na deklarowany cel pobyty w Polsce koniecznym było wezwanie wnioskodawczyni do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie. W wezwaniu z [...] lipca 2020r. o uzupełnienie wniosku organ poinformował, iż udzielenie K. L. zezwolenia na pobyt czasowy warunkowane jest udzieleniem zezwolenia na pobyt na terytorium RP Jej mężowi - A. ..

W ocenie Wojewody termin wszczęcia postępowania administracyjnego należy liczyć od dnia złożenia żądania pozbawionego braków formalnych. Wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko wniosek strony niedotknięty brakami formalnymi. Braki formalne wniosku zostały usunięte [...] czerwca 2020r. Należy zatem uznać, że datą doręczenia organowi wniosku o udzielenie K. L. zezwolenia na pobyt czasowy jest [...] czerwca 2020r. Organ w tym samym dniu poinformował wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania, wyznaczył termin jego zakończenia i poinformował o przyczynach jego przedłużenia. Ponadto, podjął czynności celem uzyskania stanowiska organów opiniujących wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu [...] czerwca 2020r. Następnie [...] lipca 2020r. organ wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego oraz poinformował, że udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy będzie możliwe po zakończeniu postępowania w sprawie legalizacji pobytu męża, A. L.. W dniu [...] lipca 2020r. skarżąca uzupełniła dokumenty, o które została wezwania pismem z dnia [...] lipca 2020r.

Zdaniem Wojewody postępowanie dowodowe w przedmiocie udzielenia K. L. zezwolenia na pobyt czasowy prowadzone było od [...] czerwca 2020r. Wcześniej wniosek zawierał braki formalne, co uniemożliwiło przystąpienie do kolejnego etapu rozpatrywania wniosku. Do dnia złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. do [...] lipca 2020r., postępowanie dowodowe trwało 28 dni.

Ze względu na deklarowany cel pobytu tj. pobyt rodzinny i pozostawanie na utrzymaniu męża A. L., jego sytuacja pobytowa w Polsce ma bezpośredni wpływ na zasadność udzielenia zezwolenia na pobyt K. L.. Tylko w przypadku udzielenia A. L. zezwolenia na pobyt na terytorium RP, zasadnym jest udzielenie zezwolenia na pobyt również skarżącej.

W ocenie organu zastosowania w niniejszej sprawie nie miał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten dotyczy zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tymczasem postępowanie w przedmiocie udzielenia A. L. zezwolenia na pobyt czasowy, które warunkowało udzielenie zezwolenia na pobyt K. L., prowadzone było przed tym samym organem co postępowanie Skarżącej, tj. Wojewodą.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, iż od 2014r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Lawinowy przyrost wniosków w sprawach cudzoziemców, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie 2015r.-2016r. i utrzymuje się nadal, niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), a mimo to stale rosnąca liczba wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach, nie pozwala podzielić stanowiska skarżącej co do charakteru przewlekłości.

Zauważono nadto, że w związku z wprowadzeniem [...] marca 2020r., na terytorium Polski stanu epidemicznego, a następnie [...] marca 2020r. stanu epidemii, zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 6 oraz ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, 567 i 568) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, oraz postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID w postępowaniach są skuteczne (art. 15zzs ust. 7 ww. ustawy). Ponadto, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. (art. 15 zzs ust. 10 ww. ustawy). W dniu 16 maja 2020r. weszła w życie ustawa o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. (Dz. U. poz. 875). Na jej mocy uchylone zostały przepisy art. 15zzr i 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. (Dz. U., poz. 374 z późn. zm). Od 24 maja 2020r. terminy w postępowaniach administracyjnych, które uległy zawieszeniu, biegną dalej.

Zdaniem Wojewody, w związku z powyższym, okres między [...] marca 2020 r. a [...] maja 2020 r. nie powinien być brany pod uwagę przy ocenie ewentualnej przewlekłości lub bezczynności w niniejszym postępowaniu. Przebieg niniejszego postępowania nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, a także sytuacją epidemiologiczną, która wystąpiła na terytorium Polski w okresie prowadzenia postępowania.

Organ wskazał, że wyznaczenie terminu rozpatrzenia sprawy na [...] grudnia 2020r., wynika z zakresu postępowania dowodowego, w szczególności konieczności wezwania strony do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do oceny spełnienia przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, w kontekście liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zależności tego postępowania od terminu zakończenia sprawy męża.

Ewentualna przewlekłość w postępowaniu o udzielenie K. L. zezwolenia na pobyt czasowy nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zaznaczono, że brak rozstrzygnięcia w zaskarżonej sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem zależności postępowania od zakończenia sprawy męża skarżącej. Stąd też niezasadny jest wniosek o wymierzenie grzywny.

Odnosząc się do wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej podniesiono, że w porządku prawnym brak jest regulacji stanowiących podstawę do uniemożliwienia wyjazdu z terytorium Polski osobom, które przebywają na tym terytorium na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Utrudnienia, o których pisze skarżąca, wynikają z obowiązujących regulacji prawnych w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców. Udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest równoznaczne z uzyskaniem karty pobytu, która jest dokumentem uprawniającym do wielokrotnego przekraczania granicy w okresie jej ważności. Swoboda podróżowania, której K. L. została rzekomo pozbawiona przewlekłym działaniem organu, jest uprawnieniem przysługującym osobom posiadającym m.in. zezwolenie na pobyt czasowy, które jest udzielanie po spełnieniu ustawowych przesłanek. O pozbawieniu możliwości swobodnego poruszania się między krajem pochodzenia a terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz legitymowania się stosownymi dokumentami nie można mówić w przypadku osoby, która dopiero ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i nigdy wcześniej go nie posiadała. Złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest gwarantem uzyskania wnioskowanego tytułu pobytowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie wnioski w niej zawarte zasługiwały na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: K.p.a.), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z [...] czerwca 2020 r., przed wniesieniem skargi.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu - w myśl art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 K.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; z dnia 3 września 2013 r., II OSK 891/13 i z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13 – dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ działa przewlekle nie musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu przewlekłości, chociażby nawet skutecznie zawiadamiał o nowych terminach załatwienia sprawy (a więc formalnie nie był bezczynny). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje sprawność podejmowania przez organy czynności, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35 - 36 K.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.

Strona skarżąca zarzuca Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. W ocenie Sądu należy podzielić ten generalny zarzuty.

Trzeba jednak zaznaczyć, iż nieprawdziwe są twierdzenia pełnomocnika skarżącej, że w okresie od złożenia wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (tj. od dnia [...] stycznia 2020 r.) do dnia złożenia skargi, (tj. [...] lipca 2020 r.) organ nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie i nie kontaktował się ze skarżącą. Niemniej zgodzić się trzeba, że Wojewoda prowadził przedmiotowe postępowania w sposób nieefektywny. W szczególności zauważyć należy, iż pierwszych czynności w sprawie dokonał po upływie długiego okresu od złożenia winiosku. Jak wskazano wyżej, wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2020 r., a dopiero [...] maja 2020 r. organ podjął pierwsze czynności w sprawie – wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Odnosząc się do uwagi Wojewody, iż dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku zostało skuteczne wszczęte postępowanie administracyjne podzielić należy stanowisko wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 K.p.a., jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 K.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Trzeba też zauważyć, że do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności ( art. 35 § 5 K.p.a.). Terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania. Niemniej istotne dla określenia początku stanu bezczynności (względnie przewlekłości) nie jest data skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu K.p.a., lecz punkt czasowy, od którego rozpoczyna się okres obligujący organ do podjęcia stosownych czynności procesowych, wywołany działaniem podmiotu trzeciego - np. złożenie wniosku z brakami formalnymi (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. o sygn. akt I OSK 208/20 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem Sądu organ nie może uwolnić się od zarzuty bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jeżeli, zaniechiwał lub zwlekł, jak to miało miejsce w rozpoznanej sprawie, z dokonaniem czynności wynikających z art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( Dz.U. z 2020 r. poz. 35). Zgodne z tym drugim przepisem jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Po złożeniu w dniu [...] stycznia 2020 r. wniosku z brakami formalnymi Wojewoda winien był zatem wystosować wezwanie do uzupełniania tych braków. Uczynił to dopiero w dniu [...] maja 2020 r.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z przywołanym także w odpowiedzi na skargę przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; w skrócie "ustawa COVID-19") – dodanym z dniem [...] marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu choroby zakaźnej zwanej [...] bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od [...] marca 2020 r. Zwrócić należy jeszcze uwagę na przywołany przez Organ w odpowiedzi na skargę przepis art. 15zzs ust. 10 ustawy COVID-19, w którym wyraźnie przesądzono, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2).

Przywołany art. 15zzs ustawy COVID1-9 został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875; ), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło [...] maja 2020 r.), czyli od [...] maja 2020 r.

Z powyższego wynika, iż za ww. okres tj. od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. nie można skutecznie stawiać organowi zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Niemniej mimo zawieszenia biegu terminów, wynikającego z ww. opisanych regulacji, stwierdzić należy, iż w okresie od [...] stycznia do [...] marca i następnie od [...] maja do [...] maja 2020 r. Wojewoda pozostawał w przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony z [...] stycznia 2020 r. Jakkolwiek nie minął wówczas, z uwagi na zwieszenie biegu terminów, maksymalny dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy, to organ w tym okresie nie podejmował żadnych czynności w sprawie – postępowanie było prowadzone przewlekle. Zdaniem Sądu dopiero po uzupełnieniu braków formalnych skargi postępowanie przed organem prowadzone było bez istotnych przestojów. Strona pismem z [...] czerwca 2020 r. została powiadomiona o terminie załatwienia sprawy. Natomiast w dniu [...] czerwca 2020 r. organ zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do Komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym miejscu zauważyć należy, iż ww. Komendanci, i Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przekazują ww. informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach), a w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę ( art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Tym samym na dzień wniesienia skargi termin ten nie upłynął. Terminy określone w ww. przepisach mają wypływ na ocenę bezczynności (przewlekłości) organu, co jest zgodne z art. 35 § 3 K.p.a.

Reasumując stwierdzić należy, iż skarga jest zasadna bowiem Wojewoda prowadził postępowania w sposób, który okresami (tj. na początkowym etapie), charakteryzował się przewlekłością. Z tych też przyczyn Sąd orzekł jak w pkt II sentencji na podstawi art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jako, iż na dzień wyrokowania organ zakończył postępowanie decyzją z [...] sierpnia 2020 r. o nr [...], stąd też Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie udzielania zezwolenia na pobyt czasowy( punkt I sentencji wyroku).

Zgodzić się należy ze stroną skarżąca, iż powoływane w odpowiedzi na skargę braki kadrowe, trudności organizacyjne i lokalowe organu związane ze znaczną ilością wpływających i oczekujących na rozpoznanie spraw nie stanowi okoliczności tłumaczących przewlekły sposób prowadzenia postępowania przez organ. Obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. Sąd dostrzega, że istniejący, a niedopuszczalny stan rzeczy, nie jest zapewne zawiniony przez poszczególnych pracowników organu, lecz jest skutkiem braku adekwatnego wzmocnienia komórek organizacyjnych zajmujących się rozpatrywaniem wniosków cudzoziemców o udzielenie im prawa pobytu na terytorium RP. To zadanie ciąży na Wojewodzie, a ewentualnie także na organach decydujących o wysokości budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego. Strona postępowania administracyjnego nie może jednak ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwowych.

Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że przewlekłość miała charakter rażący. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a, jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 - dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji ma wpływ.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ.

Jak wskazano wyżej, trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle. Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z danych przedstawionych przez organ, znaczący wzrost ilości spraw do załatwienia niewątpliwe mógł skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Wojewoda wykazał, iż przezwyciężenie takich obiektywnych trudności wymaga zmian prawnych i organizacyjnych, jak też istotnych nakładów finansowych, które wymagają również czasu i nie są wyłącznie zależne od organu administracji.

Stwierdzenie, że bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa służyć ma przede wszystkim osądzaniu działań organu wynikających z nieudolności i niestaranności, a za takie nie można uznać działań uwarunkowanych obiektywną trudnością jaką jest znaczne zwiększenie ilość spraw, które należy rozpoznać.

Stąd też, mimo stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu sprawy, nie można uznać, iż miała ona charakter jednoznaczne rażący, o czym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono w również punkcie II sentencji wyroku.

Z przyczyn powyższych Sąd uznał, iż brak jest zasadności wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa ( patrz. wyrok wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2002 r. o sygn. akt II GSK 127/20, 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15 – dostępne jw.). Nadto stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa jednak stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi celowego i rażącego przedłużania czasu prowadzonego postępowania. Ponadto z uwagi na wydanie decyzji przed datą rozpoznani skargi funkcja dyscyplinująca omawianej sankcji finansowej straciła na znaczeniu. Skarżąca nie przedstawiła też okoliczności uzasadniających przyznania żadnej sumy pieniężnej z uwzględnieniem jej funkcji kompensacyjnej. Podniosła brak możliwości podróżowania w okresie oczekiwania na załatwienie sprawy, co m.in. ograniczyło jej możliwość kontaktu z rodziną. Z akt sprawy wynika, iż najbliższa rodzina skarżącej (mąż i dwaj synowie) zamieszkują w Polsce. Skarżąca nie wyjaśniała jakich innych członków rodzinny nie mogła odwiedzić , i dlaczego nie było możliwe spotkanie w innej formie lub w graniach RP. Ponadto, odnosząc się do jej niepewności co do statusu swojego pobytu w Polsce, zauważyć trzeba, iż okres oczekiwania na załatwienie sprawy nie był na tyle znaczny, aby można uznać, iż za okres oczekiwania na rozstrzygniecie należy się stronie kompensacja. Tym bardziej, że akt sprawy wynika, iż skarżąca w oczekiwaniu na rozstrzygniecie miała zapewnione miejsce zamieszkania i środki utrzymania na terenie RP.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018, poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...],- zł w tym: [...],- zł – wpis stały, [...],- zł – opłata za czynności adwokata oraz [...],- zł – opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (pkt III sentencji wyroku).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.