Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 636/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66, art. 61
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. i E. G. – N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W decyzji z dnia 23 czerwca 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w G., tj. E. P., B. S.-P., K.P., E. G.-N. oraz M. K. wykonać, w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r., następujące roboty budowlane w tym budynku:

- przemurować 4 sztuki kominów pod połacią dachową,

- doprowadzić przewód spalinowy odprowadzający spaliny z pieca gazowego c.o. wychodzący z lokalu nr 1 z łazienki do stanu zgodnego z § 142 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz doprowadzić przewód wentylacyjny wychodzący z lokalu nr 1 z łazienki do stanu zgodnego z § 140 ust. 5 tegoż rozporządzenia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 2 października 2006 r. do organu wpłynęło pismo, informujące o nieodpowiednim stanie technicznym przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] w G. W toku postępowania organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości (wizja lokalna z dnia 11 grudnia 208 r. oraz 16 kwietnia 2009 r.), a także z opinii niżej wskazanych biegłych. W czasie wizji z dnia 11 grudnia.2008 r. wszyscy współwłaściciele budynku okazali do wglądu wymagane protokoły z kontroli stanu technicznego budynku. Podczas wizji w dniu 16 kwietnia 2009 r. stwierdzono, że w nieodpowiednim stanie technicznym znajdują się kominy przedmiotowego budynku, z uwagi na to, że wykazują pęknięcia, braki spoin i brak tynku na części powierzchni trzonów kominowych. Pokrycie dachu wykazuje punktowo braki dachówek i gąsiorów. Deski wiatrownicowe są spękane i zmurszałe. W ścianie północnej występują wyprowadzenia przewodów spalinowego i wentylacyjnego z lokalu nr 1. Wylot przewodu wentylacyjnego kończy się ok. 1,0 m pod okapem dachu. Wylot przewodu spalinowego kończy się ok. 1,0 m nad okapem i oddalony jest od krawędzi okna lokalu nr 3 o około 1,5 m. Z lokalu nr 2 wyprowadzony jest nieczynny przewód spalinowy. Popękane są schody betonowe prowadzące na werandę. W niektórych pomieszczeniach piwnicznych stwierdzono zawilgocenie ścian zewnętrznych oraz ślady dawnego zawilgocenia. Na ścianach klatki schodowej występują wilgotne plamy, ślady po zaciekach oraz uszkodzenia tynków.

Z protokołu z okresowej pięcioletniej kontroli budynku dokonanej w dniu 10 grudnia 2008 r., a następnie załączonego do akt sprawy, wynika między innymi, że: cztery sztuki kominów - ponad dachem, na wysokości ok. 1,50 mb od korony komina, należy przemurować, pozostałą część kominów do połaci dachowej należy otynkować. Należy również otynkować kominy na strychu. (...), kominy odprowadzające spaliny gazowe z mieszkania nr ł wyprowadzić ponad okna mieszkania nr 3. (....), a także należy dokonać naprawy schodów zewnętrznych." Ponadto, w protokole tym wskazano, że przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się w dobrym stanie technicznym i nie stanowi zagrożenia dla osób lub mienia. Obiekt nadaje się do bezpiecznej eksploatacji. Z kolei, analiza załączonej do akt opinii sporządzonej na zlecenie K. P. zatytułowanej "Protokół z okresowej kontroli obiektu budowlanego nr [...]" wykazała zasadność wykonania w ramach remontu między innymi przemurowania kominów (bez podania ilości) i wyremontowania schodów zewnętrznych. Ponadto, do akt załączono dwie opinie kominiarskie. Protokół sprawozdawczo opiniodawczy nr [...] mistrza kominiarskiego H. P. wskazywał – w odniesieniu do przedmiotowego budynku, że przekrój kanału spalinowego to 120 mm. Kanał spalinowy jest pobudowany z rury kwasoodpornej izolowanej. Ciąg w kanale kominowym spalinowym jest prawidłowy -1,9 Pa. Kanał spalinowy jest wyprowadzony pobudowany zgodnie z PN.89/B.10 425. Kanał wentylacyjny jest zabezpieczony przed przechadzaniem - zaizolowany. Przepływ powietrza w kanale wentylacyjnym jest 78 m3/h - prawidłowy. Przekrój kanału wentylacyjnego to 0,1 m zgodnie z PN.89/B.10 425. Odnosząc się do zaleceń Opinii nr 27 maja 2008 r. Zakładu kominiarskiego "[...]" H. P. wskazał, że kanał spalinowy jest wybudowany zgodnie z PN. Kanał wentylacyjny jest zabezpieczony przed przechładzaniem. Kanały kominowe spalinowy i wentylacyjny nadają się do użytku. Natomiast w opinii kominiarskiej nr [...] sporządzonej przez mistrza kominiarskiego J F z zakładu kominiarskiego "[...]" s.c., wskazano między innymi, że w mieszkaniu nr 1 rurowe odprowadzenie spalin należy wymienić na kanał kwasoodporny ocieplony i wyprowadzić ponad dach oraz nieprawidłową rurę wentylacyjną PCV łazienki wymienić na kanał dwupłaszczowy ocieplony i wyprowadzić ponad dach o przekroju wew. min. 0 150."

Oceniając powyższe opinie kominiarskie w konfrontacji ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją kominiarską organ stwierdził, że przewód spalinowy wychodzący z lokalu nr 1 na końcowym odcinku przy wylocie jest węższy od pozostałej części przewodu co wskazuje, że rura jest dwupłaszczowa (zaizolowana). Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowią, że rura wentylacyjna nie może być wykonana z PCV, i że musi być ocieplona. Z uwagi na powyższe tutejszy organ stwierdził, że wskazania mistrza kominiarskiego J. F. nie mają uzasadnienia w przepisach, poza wskazaniem zwiększenia średnicy przewodu wentylacyjnego wychodzącego z lokalu nr 1 z łazienki.

Nadto organ stwierdził, że przewód wentylacyjny wychodzący z lokalu nr 1 z łazienki, którego średnicę mistrz kominiarski H. P., określił na 0,1 m, nie spełnia wymogów warunków technicznych. Przepis § 140 ust. 5 warunków technicznych stanowi, że przewody kominowe do wentylacji grawitacyjnej powinny mieć powierzchnię przekroju co najmniej 0,016 m2 oraz najmniejszy wymiar przekroju co najmniej 0,1 m. Tak więc minimalna średnica przewodu o przekroju kołowym powinna wynosić około 14,4 cm. Organ stwierdził również, że położenie wylotu przewodu spalinowego wyprowadzonego z lokalu nr 1 z pieca c.o. gazowego zamontowanego w łazience nie jest zgodne z przepisami określonymi w warunkach technicznych. Zgodnie bowiem z § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Wymagania ust. 1 uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych. Powołując się na stosowne zapisy Polskiej Normy organ podał, że wylot przewodu spalinowego wychodzącego z lokalu nr 1 znajduje się około 1 m nad okapem dachu. W związku z tym, że nachylenie połaci dachowej wynosi według szacunkowej oceny na podstawie obserwacji dachu około 45 stopni, natomiast z rysunku inwentaryzacyjnego "Orzeczenia technicznego i. inwentaryzacji budowlanej powykonawczej — Adaptacja pomieszczeń strychu na pomieszczenia mieszkalne" z 2005 r. można stwierdzić, że nachylenie jest większe niż 45 stopni i odległość od okapu do kalenicy mierzona w poziomie wynosi ok. 3,5 m, tutejszy organ uznał, że w/w przepisy warunków technicznych nie są spełnione. Z uwagi na powyższe nałożono obowiązek doprowadzenia do zgodności z przepisami. Organ poinformował strony, że podnoszone w protokołach sprawy zarzuty dotyczące ugięcia posadzki na I piętrze w łazience oraz właściwego zabezpieczenia fundamentów przed wilgocią i wodą gruntową i związanego z tym stanu zawilgocenia ścian piwnicznych, są przedmiotem oddzielnych postępowań administracyjnych prowadzonych przez tutejszy organ. Z tych też powodów nie mogą być objęte przedmiotowym postępowaniem administracyjnym. Organ wskazał też, że w dniu 05 czerwca 2009 r. do organu wpłynęło pismo J. S, w którym pełnomocnik właścicielki lokalu nr 2 wnioskuje o natychmiastowe nakazanie w decyzji podjęcia prac naprawczych i usunięcia szkód spowodowanych samowolnymi pracami przy fundamentach przez właścicieli lokalu nr 1. Jak wskazała J. S., powyższe prace spowodowały katastrofalny stan fundamentów. Ponadto strona ta wniosła w treści tegoż pisma o przywrócenie terenu wokół budynku do stanu poprzedniego i likwidację, schodów terenowych uniemożliwiających wyjazd z klatki schodowej wózkiem dla inwalidów. W odpowiedzi na powyższe pismo organ poinformował, że powyższe sprawy są przedmiotem oddzielnych postępowań prowadzonych przez tutejszy organ i z uwagi na to nie mogą być objęte przedmiotowym postępowaniem administracyjnym. Organ pouczył również, że roboty wyszczególnione w protokołach i opiniach, nie objęte nakazem niniejszej decyzji należy wykonać w ramach bieżącej konserwacji lokali i budynku. Zlecony w protokółach z przeglądu pięcioletniego remont schodów zewnętrznych powinien być wykonany w ramach konserwacji bieżącej przez współwłaścicieli lokalu nr 1 z uwagi na to, że powyższe schody prowadzą do werandy przynależnej do lokalu nr 1 i są użytkowane wyłącznie przez lokatorów mieszkania nr 1. W konkluzji organ powołał art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994 r. Prawo budowlane, jako podstawę prawną wydanej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. P., B. S.-P. i K. P. w piśmie z dnia 7 lipca 2009 r. oraz E. G.-N. i M. K. w piśmie z dnia 30 czerwca 2009 r.

W pierwszym we wskazanych odwołań strony zarzuciły wydanej decyzji rażące naruszenie prawa administracyjnego. Przede wszystkim zakwestionowany został zakres robót nakazanych w decyzji. Zdaniem odwołujących, organ odniósł się jedynie do pewnego fragmentu robót, które winny być objęte nakazem. Już sama ta okoliczność sprawia, że decyzja jest wadliwa. Odwołujący wskazali, że przemurowanie kominów, jak to nakazano w decyzji, mija się z celem. Końcówki kominów będą w należytym stanie, problem jednak pozostanie nierozwiązany, bowiem środek pozostanie zmurszały, sypiący. W istocie zatem organ nakazał jedynie zamaskowanie problemu technicznego, związanego z przewodami kominowymi. W kwestii nałożonego obowiązku w zakresie przerobienia przewodów spalinowych i wentylacyjnych wyprowadzonych z łazienki lokalu nr odwołujący wskazali, że roboty te zostały wykonane zgodnie ze wskazaniami opinii nr [..] z 27 maja 2008 r., a ponadto – zaakceptowane w pozwoleniu na budowę, wydanym przez Prezydenta Miasta. W tej sytuacji, niezrozumiałym jest fakt kwestionowania prawidłowości tego podłączenia w skarżonej decyzji. Tym bardziej, że organ nie odniósł się do przewodów wentylacyjnych wyprowadzonych z mieszkania nr 2 i 3 budynku, co w ocenie odwołujących stanowi naruszenie art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Odwołujący zakwestionowali także sposób dokonywania oceny przez organ na podstawie "szacunkowych ocen i obserwacji". Świadczy to tylko o braku fachowości organu i wskazuje na dowolność oceny. Odwołujący zarzucili, że organ nie tylko nie wziął pod uwagę nieprawidłowego stanu faktycznego kominów, co wynikało bezsprzecznie z załączanych do akt opinii biegłych i rzeczoznawców. Przede wszystkim organ nie ustosunkował się do podnoszonej okoliczności związanej z niewłaściwym stanem izolacji przeciwwilgociowej. Okoliczności te nie są przedmiotem odrębnego postępowania, na co powołuje się organ I instancji. Odwołujący wskazali przy tym, że podjęli prowadzenie robót izolacyjnych w 2003 r. Jednak prace te nie zostały zakończone. Ściana budynku, która nie została zaizolowana znajduje się w złym stanie technicznym. W niniejszej decyzji organ stwierdził, że prace te powinny być wykonane w ramach bieżącej konserwacji, natomiast – w 2003 r. – kiedy zostały one podjęte – organ uznał je za samowolę budowlaną. Taki sposób postępowania organu wprowadza strony w błąd i w istocie konserwuje stan dewastacji budynku. Niezależnie od tego, brak nakazania dokończenia tych prac stanowi rażące naruszenie przepisu art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Odwołujący zarzucili pobieżność oceny organu w zakresie objęcia decyzją obowiązku wykonania również innych niezbędnych prac. Wskazali, że przed organem toczy się szereg postępowań, dotyczących pewnych fragmentów robót, w tym np.: przebudowy ścianek działowych, czy ugięcia się stropu, a w istocie organ mnoży postępowania, nad którymi sam nie panuje. Odwołujący wskazali, że rysy i pęknięcia przy stropie w mieszkaniu nr 2 ujawnił sam organ. Skoro tak, to brak jest racjonalnych powodów, by wyjaśnić, dlaczego nie uczynił tych swoich spostrzeżeń przedmiotem wydanej decyzji. Tak więc, decyzja jest wybiórcza, nie obejmuje swoim zakresem całości stanu technicznego budynku. Poza tym, strony wskazały na nagminne naruszanie ich praw w toku postępowania, np.: poprzez brak zapewnienia prawa udziału w oględzinach nieruchomości. Odwołujący zakwestionowali również termin wykonania nałożonych obowiązków. W ich ocenie jest on stanowczo za krótki.

W odwołaniu E. G.- N. oraz M. K. wskazano, że decyzja odnosi się w zasadzie tylko do estetycznych mankamentów budynku, nie uwzględnia zaś realnych zagrożeń dla zdrowia i życia współwłaścicieli. W szczególności, organ pominął kwestię dewastacji fundamentów budynku i jego katastroficznego zawilgocenia w przyziemiu. Ponadto, nie uwzględniono faktu wydania nakazu przykrycia odsłoniętych przyłączy wodno-kanalizacyjnych z powodu zagrożenia przymarznięciem. Odwołujące wskazały też, że organ powinien był wydać nakaz zlikwidowania schodów terenowych do budynku i na posesję oraz nakaz naprawy schodów prowadzących na werandę Państwa P., na ich koszt. W ocenie odwołujących, organ skupia się w trakcie prowadzonych postępowań na ubocznych kwestiach, dotyczących np.: szerokości schodka, a nie fundamentalnych dla istnienia przedmiotowego budynku. W ten sposób organ doprowadza do dewastacji budynku, do eskalacji szkód, które wkrótce przerosną wartość znajdujących w budynku lokali mieszkalnych. W ocenie odwołujących, najistotniejszy problem dewastacji fundamentów pozostaje bez oceny ze strony organu. Odwołujące następnie przypomniały zakres bezprawnie wykonanych przez sąsiadów robót budowlanych, zwłaszcza związanych z wykonaniem izolacji, które w efekcie doprowadziły do katastroficznego zagrzybienia piwnic i zawilgocenia. Potwierdzają te okoliczności załączone do akt analizy stanu wilgotności ścian piwnic. Odwołujące wskazały nadto, że z winy zaniechań organu, dwie ze współwłaścicielek budynku – ponad osiemdziesięcioletnie staruszki, poruszająca się na wózku inwalidzkim, pozbawione zostały swobodnego dostępu do swoich lokali, z których to rozwiązań korzystały od 1945 r. Zdaniem odwołujących, nie można akceptować takiego sposób przebudowy obiektów, aby czynić je niedostępnymi dla osób niepełnosprawnych. Odwołujące wskazały również, że od lat wnoszą o zasypanie piaskiem ażurowych płyt wokół budynku, gdyż stanowią realne zagrożenie dla życia współwłaścicielek, które są osobami w podeszłym wieku. W tym zakresie jednak nie znajduje zrozumienia ze strony pozostałych właścicieli nieruchomości.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 26 sierpnia 2009 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Cytując treść przepisu, organ wskazał, że nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego wydaje się być dla uczestniczących w tej sprawie stron niesporny, tak więc przeprowadzenie postępowania w trybie w/w przepisu było zasadne. Jednakże organ I instancji w postępowaniu tym uwzględnił wyłącznie kominy i przewód spalinowy (na co zwrócili uwagę wszyscy skarżący), pomijając inne ( nieprawidłowości w stanie technicznym ww. obiektu w przekonaniu, iż są one przedmiotem odrębnych postępowań (ugięcie stropu w łazience na piętrze, zawilgocenie części fundamentów i ścian).

Takie podejście do przedmiotu sprawy jest, w ocenie organu odwoławczego, błędne i w oczywisty sposób niezgodne z ustawową regulacją. Rozpatrzenie sprawy w trybie przepisów art. 66 ustawy - Prawo budowlane powinno bowiem objąć obiekt budowlany jako integralną technicznie i użytkowo całość (trzy dotychczasowe postępowania związane z tą nieruchomością dotyczyły wykonania robót budowlanych, a nie stanu technicznego budynku). Zawężające rozpatrzenie sprawy naruszyło przywołany artykuł prawa materialnego, a także art.77 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ podkreślił, że stosownie do art. 61 ustawy - Prawo budowlane, obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej ciąży na jego właścicielu lub zarządcy. Dopiero ich bezczynność w tym zakresie powoduje ustawowo przewidzianą ingerencję organu nadzoru budowlanego. Odpowiedni nakaz kierowany jest zatem do właściciela, a w razie współwłasności do wszystkich właścicieli obiektu, jednakże wyłącznie w odniesieniu do części wspólnych. Natomiast usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym części obiektu przypisanej jednemu współwłaścicielowi i użytkowanej wyłącznie przez niego nakazuje się tylko temu właścicielowi – w odrębnej decyzji (aspekt wykonalności obowiązku).

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie uwzględnił przedstawionego wymogu rozdzielenia poszczególnych obowiązków i obowiązek doprowadzenia przewodu odprowadzającego spaliny z pieca gazowego c.o. w łazience lokalu mieszkalnego nr 1 do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi nałożył na wszystkich współwłaścicieli budynku. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że sformułowany pośrednio, tylko z powołaniem się na przepisy, obowiązek jest niewykonalny. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się w tym względzie następujący pogląd, że celem przepisu art.66 ustawy - Prawo budowlane jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, dlatego decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać. (...) Niezgodne z treścią art. 66 cyt. ustawy jest pozostawienie adresatom decyzji wyboru sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Obowiązek nałożony w decyzji administracyjnej powinien być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. W związku z treścią odwołań organ drugiej instancji uznał za celowe zapoznać strony postępowania w trybie art.66 ustawy - Prawo budowlane ze skutkami prawnymi uchylania się właścicieli obiektu budowlanego od dbałości o jego stan techniczny, podanymi w art. 91a tej ustawy.

W ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę powyższe objaśnienia oraz ustalić, w postępowaniu ze skutecznym zapewnieniem udziału stron, stan faktyczny w jego pełnym zakresie do wydania właściwej decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest obligowany uwzględnić ocenę wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu (str. 6) do przywołanego w drugim z odwołań wyroku z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 428/08 (orzeczenie nieprawomocne), iż organ II instancji trafnie wskazał, że gdy po usunięciu niekonstrukcyjnych ścianek działowych stwierdzono ugięcie stropu nad nimi, "świadczyć to może nie o spowodowaniu tego ugięcia, lecz o ujawnieniu w wyniku (wykonanych) prac budowlanych nieprawidłowości występujących we wspólnym elemencie konstrukcyjnym obiektu budowlanego, jakim jest ów strop. W takim zaś wypadku stan ten wyczerpałby dyspozycję przepisu art.66 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiącego, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie stronom, do których należą mieszkania nr 2 i nr 3, że sprawa robót budowlanych, polegających na wykonaniu schodów terenowych z ulicy na posesję schodów wejściowych do budynku mieszkalnego, była przedmiotem odrębnego postępowania organów nadzoru budowlanego, zakończonego decyzją ostateczną PWINB z dnia 26.06.2007r. nr [...] o braku podstaw do rozstrzygania w trybie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, uchyloną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 597/07. Od wyroku tego organ odwoławczy wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Żądanie włączenia tamtej sprawy do innego postępowania (toczącego się ponadto w innym trybie) jest bezpodstawne. Natomiast podjęta przez pełnomocnika próba obarczenia odpowiedzialnością za nieodpowiedni stan techniczny budynku przy ul. [...] organów nadzoru budowlanego świadczy o traktowaniu poważnego zagadnienia w kategoriach rzeczywistości odwróconej.

W skardze na powyższą decyzję, złożoną przez M. K. oraz E. G. – N., pełnomocnik tych stron wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i dokonanie zmiany podstaw prawnych decyzji" organu odwoławczego. W skardze wskazano, że decyzja ta świadczy o braku poszanowania praw skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2009 r. E. P., B. S.-P. oraz K. P. poinformowali, że w dniu 18 listopada 2009 r. od budynku odpadły stalowe rury wyprowadzone z mieszkania nr 2 (tj. mieszkania skarżącej E. G. – N.), a dzień później – odpadła z dachu deska długości 2,5 m. O powyższym poinformowano organ I instancji. Jednocześnie wskazano, że odpadające elementy dobitnie świadczą o stanie technicznym budynku, nade wszystko stanowiąc o realnym zagrożeniu dla życia i zdrowia ludzi, mogących znajdować się w zasięgu spadających części.

W piśmie z dnia 11 lutego 2010 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, a złożonym na rozprawie przez pełnomocnika skarżących, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie za udowodnione okoliczności, których ustalenia nie uzasadnia zebrany materiał dowodowy. Nadto, zarzucono naruszenie art. 138 par. 2 k.p.a., poprzez przekroczenie granic w zakresie udzielania wskazówek przez organ odwoławczy organowi I instancji w kwestii prowadzenia postępowania dowodowego. Skarżące wskazały, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który powołał organ odwoławczy w zakresie wytycznych jest nadal nieprawomocny, a okoliczności dotyczące usunięcia ścian w lokalu nr 1 w przedmiotowym budynku stanową przedmiot sprawy zaskarżonej do NSA. Skarżące zakwestionowały sposób zakwalifikowania przez organ nieprawidłowości w zakresie konstrukcji stropu. W ich ocenie, o tym czy ugięcie stropu spowodowane zostało wyburzeniem ścian przez właściciela lokalu nr 1, czy też samoistną nieprawidłowością, zadecyduje ostateczna decyzja w sprawie dotyczącej tych robót budowlanych. Brak jest zatem podstaw, by w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy ferował wyroki na temat charakteru tych robót. W tym też zakresie ustalenia organu odwoławczego mają charakter dowolny, nie poparty materiałem dowodowym, w istocie wychodzą poza zakres niniejszej sprawy administracyjnej. Skarżące wyraziły pogląd, że taki sposób formułowania wytycznych przesądza w istocie o sposobie rozstrzygnięcia innych ich spraw, toczących się przed organem I instancji, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja, pomimo jej pewnych wadliwości procesowych, nie mających jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, jest zgodna z prawem.

Na wstępie zauważyć należy, iż zarzuty skargi w istocie zmierzają do zakwestionowania zasadności zastosowania przez organ odwoławczy instytucji z art. 138 § 2 k.p.a., tj. wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ten typ decyzji może być stosowany wyjątkowo, a mianowicie – gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy przy jednoczesnym braku podstaw formalnych, zdefiniowanych w art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanką wydania tej decyzji jest bowiem konieczny do ponownej realizacji, określony zakres postępowania wyjaśniającego, a mianowicie sytuacja, w której "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". W doktrynie ukształtowane jest stanowisko, że organ odwoławczy może wydać analizowaną decyzję, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem w szczególności, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy to postępowanie zostało przeprowadzone , ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, np.: stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. Chodzi tu o takie sytuacje wadliwości postępowania wyjaśniającego, których organ odwoławczy nie jest w stanie "naprawić" przeprowadzające uzupełniające postępowanie dowodowe, zgodnie z treścią art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął analizowaną sprawę, wydając decyzję kasacyjną i przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, bowiem postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji z naruszeniem szeregu norm procesowych, w szczególności w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego i jego zakresu (uchybienie dyspozycji art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – art. 80 k.p.a.).

W zasadzie nie budzi wątpliwości zarówno strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, że organ I instancji, oceniając stan przedmiotowego obiektu budowlanego z punktu widzenia dyspozycji art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i przesłanek wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, ograniczył postępowanie dowodowe jedynie do kwestii stanu technicznego kominów oraz przewodów spalinowych odprowadzających spaliny z pieca gazowego c.o., wychodzącego z lokalu nr 1. Tymczasem, zły stan przedmiotowego budynku, w zasadzie leżący poza sporem, obejmuje także szereg innych nieprawidłowości, związanych z zawilgoceniem fundamentów ścian, ugięciem stropu, złym stanem technicznym wkładów kominów. Tak przynajmniej argumentują strony, natomiast materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji wskazuje, że kwestie te pozostały poza zakresem oceny organu. Już sama ta okoliczność świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w regule prawdy materialnej (art. 7) i obowiązku organu podejmowania wszelkich starań, by stan faktyczny ustalić w sposób kompleksowy i wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.).

Słusznie organ odwoławczy wskazuje, że rozpatrzenie sprawy w trybie art. 66 ustawy – Prawo budowlane powinno objąć cały budynek jako integralną technicznie i użytkowo całość. Dotychczasowe zaś sprawy, toczące się przed organami administracji pomiędzy współwłaścicielami budynku a związane z przedmiotową nieruchomością dotyczą wykonania robót budowlanych, a nie stanu technicznego budynku. Organ I instancji nie miał zatem podstaw, by uchylić się od oceny stanu technicznego wszystkich elementów budynku, także stropów, czy stanu zawilgocenia ścian piwnic, powołując się na toczące się przed nim odrębne postępowania, dotyczące tych poszczególnych elementów. Jak bowiem wskazano, toczące się postępowania dotyczą wykonania robót budowlanych, a nie oceny stanu technicznego budynku jako całości. Granice postępowania, toczącego się w trybie art. 66 ustawy – Prawo budowlane wyznacza bowiem wykładnia celowościowa tegoż przepisu (tj. art. 66 ustawy), który ma za zadanie zapewnić odpowiedni stan techniczny i estetyczny obiektu budowlanego. Oznacza to, iż w sytuacji nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać właściciela lub zarządcę do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez przepisy zarówno ustawy – Prawo budowlane jak i ustaw szczegółowych (w tym także norm powszechnie obowiązujących zawartych w aktach prawnych rangi podustawowej). Jednak, aby objąć nakazem z art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wszystkie nieprawidłowości przedmiotowego budynku, organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie, uwzględniając w szczególności wnioski i twierdzenia stron dotyczące stanu technicznego poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku. W aktach sprawy znajduje się wiele ekspertyz i opinii, wypowiedzi rzeczoznawców budowlanych, kominiarzy, które w wielu aspektach pozostają ze sobą w sprzeczności. Tym bardziej w takiej sytuacji, organ zobowiązany jest do wyjaśnienia tych sprzeczności w taki sposób, by przyjęte ustalenia nie miały charakteru ustaleń dowolnych, nie popartych w materiale dowodowym. Być może wyjściem z tej trudnej sytuacji procesowej byłoby powołanie biegłego przez organ, który bezstronnie dokonałby oceny stanu technicznego obiektu budowlanego zarówno na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, jak i własnych spostrzeżeń, poczynionych w trakcie oględzin nieruchomości z udziałem stron. Rola organu administracji wyraża się również w decydowaniu o sposobie i środkach, za pomocą których czynione są ustalenia faktyczne. Analiza materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wskazuje jednak na brak koncepcji po stronie organu w zakresie sposobu prowadzenia postępowania dowodowego, co nie służy jednak prawidłowemu rozstrzygnięciu niniejszej sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do podnoszonej w piśmie procesowym skarżących z dnia 11 lutego 2010 r. kwestii naruszenia art. 138 par. 2 k.p.a., poprzez przekroczenie granic w zakresie udzielania wskazówek przez organ odwoławczy organowi I instancji odnośnie prowadzenia postępowania dowodowego, wskazać należy, że zarzut ten jest słuszny. Jednak słuszność tego zarzutu pozostaje bez wpływu na prawidłowość skarżonego rozstrzygnięcia co do samej zasady. W istocie, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., organ odwoławczy sformułował wskazania, które nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. W zasadzie, w ocenie sądu, nakładając obowiązek na konkretnego współwłaściciela budynku w odniesieniu do jego lokalu mieszkalnego, nieodzowne jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonymi nieprawidłowościami w tym lokalu, a ich wpływem na cały budynek, Takiej analizy natomiast nie zawiera zaskarżona decyzja. Dotyczy to zresztą nie tylko obowiązku w zakresie usunięcia nieprawidłowości przewodów spalinowych odprowadzających spaliny z pieca gazowego c.o., wychodzącego z lokalu nr 1, ale także ewentualnej analizy stanu technicznego stropów. Niesporne zdaje się pomiędzy stronami bowiem, że stan techniczny stropów budzi poważne zastrzeżenia i być może winien być przedmiotem analizy w trybie art. 66 ustawy – Prawo budowlane.

W tym miejscu wskazać należy, że stanowisko organu odwoławczego w kwestii nakładania obowiązków na właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych w zakresie, w jakim nie dotyczą one części wspólnych jest chybione. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że art. 61 i 66 ustawy – Prawo budowlane generalnie odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Ta reguła jednak nie wyklucza zasadności nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w konkretnym pomieszczeniu, o ile jednak roboty takie mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego w całości. Innymi słowy rzecz ujmując, stwierdzić można, że opierając się na definicji obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.bud.) należy przyjąć, iż do spełnienia przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie dojdzie w sytuacji, gdy wymagane przez ten przepis nieprawidłowości będą odnosić się do poszczególnych "elementów" obiektu budowlanego, które samodzielnie nie wpływają na jego stan techniczny czy estetyczny. Chodzi tu w szczególności o lokale (mieszkalne lub użytkowe), i takie ich wady, które nie uzasadniają konieczności formułowania odpowiednich nakazów w stosunku do całego obiektu budowlanego, bowiem nie mają wpływu na obiekt budowlany jako konstrukcyjna całość [por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1986 r., II SA 2192/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 1986 r., IV SA 758/86; wyrok NSA z dnia 1 stycznia 1994 r., SA/Gd 2615/93, "Wokanda" 1994, nr 10, s. 39]. Jeżeli jednak wady poszczególnych lokali będą miały wpływ na budynek jako całość, to w pełni zasadne może być skierowanie do właścicieli takich lokali nakazu z art. 66 ustawy – Prawo budowlane [por. wyrok z 13 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 757/96, Lex nr 43310].

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie była zasadna albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a ewentualne uchybienia procesowego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd skargę oddalił.