Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1306/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 18 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. Sp. J. z siedzibą w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1561/14 w sprawie ze skargi X. Sp. J. z siedzibą w A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1561/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "M." [...] Sp. J. z siedzibą w A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. nr DOI-10-7711-255-MZ/14 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 10 grudnia 2012 r. zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 lutego 2013 r. nieruchomość położona w gminie A., obręb [...] m. A., oznaczona jako działki [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha (dalej : "Nieruchomość") została przeznaczona po budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] i drogi ekspresowej [...].

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w oraz art. 12 ust. 4, ust. 4a, i ust. 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, dalej :"specustawa"), art. 132 ust. 1a, ust. 2, i ust. 3 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm., dalej "u.g.n.") Wojewoda ustalił wartość Nieruchomości na kwotę [...] złotych oraz odszkodowanie na rzecz "M." [...] Sp. J. z siedzibą w A. (dalej: "Skarżąca"), w wysokości tejże kwoty oraz zobowiązał Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty powyższego odszkodowania.

W uzasadnieniu organ I instancji przywołał decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 10 grudnia 2012 r. Następnie przytoczył treść art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 134 ust. 1 u.g.n. oraz wyjaśnił, że w sprawie sporządzony został operat szacunkowy z dnia 24 lipca 2013 r. stosownie do uregulowań zawartych w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985, dalej : "Rozporządzenie").

Wojewoda wskazał, że w sporządzonym operacie biegły ustalił, iż Nieruchomość powstała z podziału działki zabudowanej kompleksem budynków o przeznaczeniu produkcyjno-handlowym Skarżącej, otoczenie Nieruchomości stanowią tereny rolne oraz rozproszona zabudowa zagrodowa. Na działce nr [...] znajduje się przewód telefoniczny podziemny, który nie podlega wycenie i zostanie przebudowany w ramach inwestycji drogowej. Na działce stwierdzono ogrodzenie z siatki na metalowych słupach 4cm x 4cm oraz drzewostan 10 sztuk o średnicy 0,02m. teren działki został podniesiony do wysokości 4m warstwą żwiru o grubości 20 cm na całości.

Wojewoda wyjaśnił, że rzeczoznawca dokonując analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych stwierdził, że brak jest dostatecznej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości wycenianej pod względem badanych cech oraz ustalił, że średnia cena transakcyjna za 1m² kształtuje się na poziomie 48,19 złotych. W dalszej kolejności biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele inwestycyjne i ustalił, że średnia cena analizowanych nieruchomości wynosiła 51,43 zł za 1m². Oznacza to, że przeznaczenie Nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W związku z powyższym do wyceny Nieruchomości zastosowano procedurę wynikającą z § 36 ust. 1 Rozporządzenia i określono wartość przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, na kwotę 53,55 zł za m2.

Wartość szacunkowa działki nr [...] została określona z wykorzystaniem cen transakcyjnych nieruchomości podobnych na cele inwestycyjne, których cechy fizyczne w zakresie poziomu wody gruntowej oraz warunków w otoczeniu nie wymagały podnoszenia poziomu terenu o około 4m. Wartość ogrodzenia została określona na podstawie podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia techniki elementów scalonych z uwzględnieniem zużycia technicznego wg stanu na dzień wyceny. Wartość drzewostanu ustalono na podstawie cennika szacowania wartości roślin sadowniczych na plantacjach towarowych oraz upraw w ogrodach działkowych i przydomowych przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenia autorstwa K. Zmarlickiego, Warszawa 2011.

Uwzględniając powyższe uwarunkowania, biegły w sporządzonym operacie określił wartość Nieruchomości na kwotę [...] złotych.

Organ wskazał następnie, że Skarżąca po zapoznaniu się z operatem wniosła do niego zastrzeżenia wskazując, że poziom cen ustalony został na podstawie transakcji nieruchomościami, które położone są z dala od głównych arterii komunikacyjnych i na terenach niemożliwych do wykorzystania na takie cele, na jakie przeznaczona była Nieruchomość. Wskazano, że parametry wywłaszczonej Nieruchomości a także sporządzony projekt zagospodarowania terenu na potrzeby funkcjonującego zakładu nie zostały w prawidłowy sposób uwzględnione. Podniesiono również zarzut zaniżenia wartości podniesienia terenu działki [...], zaniżenia wartości plantowania terenu oraz przyjęcie zużycia technicznego w wysokości 5% zasypki ziemią i żwirem. Zawnioskowano też o powiększenie ustalonego odszkodowania o należny podatek VAT z uwagi na fakt, że podmiotem wywłaszczonym jest spółka będąca podatnikiem podatku VAT.

Rzeczoznawca uwzględnił zastrzeżenia dotyczące zaniżenia wartość podniesienia terenu oraz zarzut dotyczący 5% zużycia technicznego. W piśmie z dnia 24 lipca 2013 r. uzasadnił przyjętą próbkę transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Odnośnie uwzględnienia podatku VAT w należnym odszkodowaniu wyjaśnił, że zgodnie z puntem 11 operatu określona wartość nieruchomości nie zawiera opłat lokalnych i podatku VAT.

Organ I instancji uznał, że weryfikacja operatu szacunkowego wykazała, że został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może stanowić materiał dowodowy w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania.

Skarżąca złożyła od powyższej decyzji odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w części w jakiej pomija powiększenie należnego odszkodowania o podatek od towarów i usług. Podkreśliła, że jest zarejestrowanym czynnym podatnikiem VAT, zaś czynność wywłaszczenia, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o VAT, jest dostawą towarów. W przedmiotowej sytuacji nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę do zwolnienia wywłaszczenia z podatku VAT wskazane w art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy o VAT. Przedmiotem dostawy są bowiem tereny budowlane, dla których plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zabudowę. Taka czynność, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy o VAT podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług w wysokości 23 %. Wskazana cena winna zatem być powiększona o podatek VAT.

Decyzją z dnia 24 marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej : "k.p.a."), po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "Minister") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naliczenia podatku VAT Minister wskazał, że podatek VAT związany z transakcją kupna-sprzedaży nieruchomości oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki i inne opłaty nie są efektem gry rynkowej między nabywcą a zbywcą i nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz jako element warunków sprzedaży. Z uwagi na powyższe podatek VAT, jak również inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar, tak samo jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: a) art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy o podatku od towarów i usług poprzez błędne zastosowanie norm wynikających z tych przepisów; b) art. 15 ustawy o podatku od towarów i usług w związku z art. 2 pkt 1 VI Dyrektywy 2006/112/We Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości lokalnej, poprzez bezpodstawne niezastosowanie normy wynikającej z tego przepisu; c) naruszenie art. 1 ust. 2 ww. dyrektywy poprzez bezpodstawne niezastosowanie normy wynikającej z tego przepisu; d) naruszenie art. 32 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie normy wynikającej z tego przepisu.

Powołując się na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zgodnej z jej stanowiskiem.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że w decyzji Wojewody przywołano stanowisko rzeczoznawcy, z którego wynika, że w cenach transakcyjnych stanowiących podstawę określenia wartości rynkowej nieruchomości należy stosować ceny transakcyjne nie zawierające podatku VAT, to jest ceny netto. W konsekwencji, w ocenie Skarżącej, z powyższego wynika, że została ustalona cena netto i w zależności od przepisów podatkowych cena ta powinna zostać powiększona o należny podatek VAT. Skoro w tym przypadku właściciele Nieruchomości był zarejestrowanym czynnym podatnikiem VAT, a Nieruchomość była związana z działalnością opodatkowaną, organ wydając decyzję dopuścił się naruszenia jednej z głównych norm podatku od towarów i usług, nie uwzględniając art. 15 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług zawierającej definicję podatnika. Przywołując orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyroki C-291/92 z 4 października 1005 r. oraz C-180/10 i C-181/10 z 15 września 2011 r. ) Skarżąca podkreśliła, że będzie zobowiązana do uiszczenia podatku VAT z tytułu przeniesienia Nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie wywłaszczenia. Zatem odszkodowanie nieuwzględniające podatku VAT w momencie przyznania go Skarżącej zostanie jeszcze uszczuplone o podatek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona niezasadna.

Sąd rozpoznający sprawę wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy ustalając wysokość odszkodowania z tytułu pozbawienia Skarżącej prawa własności nieruchomości, organ winien powiększyć kwotę wskazaną w operacie szacunkowym sporządzonym o podatek WAT. Sąd ten w pełni podzielił wyrażony przez Skarżącą pogląd, że pozbawienie Skarżącej prawa własności nieruchomości w trybie specustawy w zamian za odszkodowanie uznać należy za dostawę towarów w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054, ze zm., dalej : "u.p.t.u."). Rację ma również Skarżąca wskazując, że w sytuacji, w której czynność taka dokonywana jest przez podatnika w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.t.u. (którym niewątpliwie jest Skarżąca), podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, chyba że z mocy przepisów szczególnych takich jak przywołany przez Skarżącą art. 43 ust. 1 pkt 9 u.p.t.u. dana czynność z uwagi na jej przedmiot zwolniona jest z podatku. Za uzasadnione również uznał uwagi Skarżącej dotyczące zasady neutralności podatku od towarów i usług wynikającej z Dyrektywy 2006/112/WE RADY z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.U.UE.L.2006.347.1, ze zm., dalej : "Dyrektywa").

Sąd I instancji podał, że stosownie do przepisów specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Oznacza to, że ustalając wysokość odszkodowania organy zobowiązane były do zastosowania przepisów u.g.n.

Sąd ten przytaczając art. 134 ust. 1, art. 135 i art. 149 u.g.n. podał, że zasady zawarte w u.g.n. dotyczące określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się jednakowo wobec wszystkich podmiotów, niezależnie od tego, czy są one podatnikami podatku od towarów i usług czy też nie, jak również niezależnie od tego, czy podmiot pozbawiony prawa własności jest osobą fizyczną, w odniesieniu do której art. 21 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 26 lipca 1001 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych przewiduje, że odszkodowanie wypłacone w trybie przepisów u.g.n. wolne jest od podatku, czy też prawną, w stosunku do której przepisy ustawy z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych takiego rozwiązania nie zawierają.

Sąd I instancji wskazał, że przepis ten ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Oznacza on bowiem, że uregulowania wynikające z przepisów ustaw podatkowych pozostają bez wpływu na sposób ustalenia wartości rynkowej nieruchomości. Rozwinięciem zasady wynikającej z powyższego przepisu jest art. 151 u.g.n., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. We wskazanych przepisach, ani w żadnych innych nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można również w § 11 Rozporządzenia, który przesądza o tym, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Wprawdzie powyższy przepis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jednak zarówno podejście dochodowe, jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określania wartości są dochody wskazane m. in. na podstawie czynszów i wydatków operacyjnych, których poziom przyjmujemy bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym "ceny transakcyjne" stanowiące podstawę określania wartości rynkowej nie powinny zawierać podatku VAT. Oznacza to, że przepisy u.g.n. nie przewidywały możliwości powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę podatku VAT. Z tych względów Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, że wysokość odszkodowania powinna być powiększona o podatek VAT w wysokości 23 %. Sąd ten wskazał, że organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, a te nie przewidując możliwości powiększenia odszkodowania na etapie wydawania w tej mierze władczej decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r.). Już z samego określenia "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży.

Sąd I instancji zgodził się z organem II instancji, że ewentualny obowiązek zapłaty przez Skarżącą podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne Skarżącej związane z podatkiem nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa.

Reasumując Sąd ten uznał, że zarzuty naruszenia przepisów u.p.t.u. oraz przepisów Dyrektywy są nieuzasadnione. Organy obu instancji określając wysokość odszkodowania należnego Skarżącej, opierały się na przepisach u.g.n. nieprzewidujących możliwości uwzględnienia podatków w kwocie odszkodowania.

W skardze kasacyjnej "M." [...] Sp. J. z siedzibą w A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 21 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności i uznanie, że ewentualny obowiązek zapłaty wywłaszczanego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości, uznania za nieuzasadnione przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz Dyrektywy 2006/112/We Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej;

2) art. 7 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 43 ust. 1 pkt. 9 ustawy o podatku od towarów i usług poprzez uznanie niniejszego zarzutu za nieuzasadniony i nieuwzględnienie go w rozpatrzeniu sytuacji faktycznej oraz naruszenie zasady spójności systemu prawnego;

3) art. 15 ustawy o podatku od towarów i usług w związku z art. 2 pkt 1 VI Dyrektywy 2006/112/We Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej poprzez uznanie niniejszego zarzutu za nieuzasadniony i nieuwzględnienie go w rozpatrzeniu sytuacji faktycznej;

4) art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie podatku VAT jako elementu ceny rynkowej możliwej do uzyskania na rynku.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku uznał za nieuzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz VI Dyrektywy 2006/112/We Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, argumentując to faktem, iż mimo słuszności twierdzeń dotyczących przepisów niniejszych ustaw, nie znajdują one w spornym stanie taktycznym zastosowania.

W ocenie Skarżącej takie stanowisko stanowi o nadinterpretacji i braku przeprowadzenia wykładni wskazanych przez Skarżącą przepisów ustawy o VAT, które zostały naruszone przez organ w postępowaniu przedsądowym. Skarżąca podniosła, że jest zarejestrowanym podatnikiem VAT, a wywłaszczona nieruchomość była związana z działalnością opodatkowaną. Nie uwzględniono art. 15 ust. 1 ustawy o VAT, zgodnie z którym podatnikami są m.in. jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Według ust. 2 ww. artykułu, działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców. Sąd I instancji pominął także fakt, że wywłaszczenie nieruchomości za odszkodowanie nieuwzględniające podatku VAT rodzi dla Skarżącej skutek w postaci dwukrotnego pomniejszenia wartości gruntu o podatek VAT, do czego dojdzie na skutek: a) nieuwzględnienia należnego podatku VAT w wysokości odszkodowania oraz b) obowiązku odprowadzenia podatku do Urzędu Skarbowego. W zaskarżonym wyroku, powyższa okoliczność znacznego uszczuplenia kwoty odszkodowania została pominięta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie, wobec treści zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Zauważyć należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego skupiają się wokół tezy skarżącej Spółki, że odszkodowanie za pozbawienie prawa do nieruchomości przejętej pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr 8 i drogi ekspresowej S 61 na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.), dalej "specustawa drogowa", powinno być powiększone o kwotę podatku od towarów i usług należnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. Nr 54, poz. 535, ze zm.).

Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, ustalenia i ocena Sądu I instancji dotyczące braku podstaw prawnych do powiększenia odszkodowania o kwotę należnego podatku od towarów i usług jest prawidłowa.

Z art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy drogowej wynika, że nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za przejęte nieruchomości lub ich części ustala się odszkodowanie odrębną decyzją wydawaną przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, co wynika z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. W pierwszej więc kolejności należy sięgnąć do art. 18 specustawy drogowej, aby w jego treści odnaleźć normy kształtujące wysokość odszkodowania.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustawodawca ustanowił zatem zasadę, że wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W art. 18 ust. 1a – 1c specustawy drogowej wskazano na przypadki zmniejszenia wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, zastrzegając w art. 18 ust. 1b, że suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W powołanym przepisie wskazano zatem, że wysokość odszkodowania – pomijając wyjątki określone w art. 18 ust. ust. 1e i 1f specustawy drogowej - nie może przekraczać wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wskazano zaś na powiększanie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, jeżeli dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia w terminie określonym w tym przepisie. Także w art. 18 ust. 1f specustawy drogowej określono sytuację, w której wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę 10.000 zł, jeżeli przejęciu ulega nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny. Natomiast w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej uregulowano kwestie rozliczeń dotyczących nieruchomości zajętych pod rodzinne ogrody działkowe, który to przepis nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Z powyższego wynika, że wysokość odszkodowania ustalana jest według wartości nieruchomości i następnie może być powiększona jedynie ze względu na okoliczności określone w art. 18 ust. 1e i 1f specustawy drogowej, które nie obejmują podatku od towarów i usług.

Również z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), dalej u.g.n., wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą według art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie.

Ani więc z przepisów specustawy drogowej, ani też z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby wysokość odszkodowania należnego za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie specustawy drogowej była powiększana o należny podatek od towarów i usług. Jakkolwiek podatek ten wynika z odrębnej ustawy, tj. z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.), to ustawa ta nie determinuje wysokości odszkodowania, lecz jedynie należności z tytułu tego rodzaju podatku. Należy zaś podkreślić, że odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie specustawy drogowej wywodzi się ze środków publicznych, dlatego kształtowanie jego wysokości – poza treścią art. 18 specustawy drogowej oraz art. 134 ust. 1 i art. 151 oraz art. 154 u.g.n. – w drodze wykładni opartej na normatywnej konstrukcji podatku od towarów i usług nie jest dopuszczalne. Należy bowiem odróżnić ustawowo określone reguły ustalania wysokości odszkodowania od ustawowych reguł ustalania należności obciążających to odszkodowanie. Podatek od towarów i usług nie stanowi ustawowo określonej składowej wysokości odszkodowania należnego na podstawie specustawy drogowej. (por. wyrok NSA z dnia 18.01.2013 r., sygn. akt I OSK 1690/11 oraz z dnia 17.09.2015 r. sygn. I OSK 14/14 dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl). Prawidłowo w tej sytuacji Sąd I instancji przyjął brak podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej kasacyjnie kwoty podatku od towarów i usług ponad kwotę należnego odszkodowania. Trafnie także wskazał, że ww. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również przepisy specustawy drogowej nie przewidują, by organy orzekające w sprawie odszkodowania mogły je powiększać o należne podatki, czy inne daniny.

Za nieusprawiedliwiony w świetle powyższego uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 7 ust 1 pkt 1 w związku z art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług oraz art. 15 ww. ustawy w związku z art. 2 ust. pkt 1 VI Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm.). Przepisy te nie miały w sprawie w ogóle zastosowania. Odnoszą się bowiem do problematyki prawnopodatkowej, podczas gdy przedmiotowa sprawa nie dotyczyła kwestii, czy skarżąca Spółka jest zobowiązana do uiszczenia podatku VAT, ani wymiaru tego podatku. Poza zakresem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – dotyczącej legalności decyzji odszkodowawczej - pozostają wszelkie kwestie związane z tym czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że organy orzekające w sprawie nie rozstrzygały o obowiązku podatkowym strony uprawnionej do odszkodowania, a jedynie o należnym jej odszkodowaniu. Brak jest w tej sytuacji podstaw do przyjęcia zasadności zrzutu naruszenia przepisów regulujących obowiązek podatkowy skarżącej Spółki skoro przepisów tych ani orzekające w sprawie organy, ani Sąd I instancji nie stosował. W świetle tego, co powiedziano wyżej, za nietrafny również uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zrzut naruszenia art. 151 u.g.n. przez nieuwzględnienie podatku VAT jako elementu ceny rynkowej możliwej do uzyskania na rynku.

Za niezasadny w świetle powyższego uznać także należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi: Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. (ust. 1). Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. (ust. 2).

Zauważyć należy, że zagadnienie "słusznego" odszkodowania było niejednokrotnie podejmowane w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Wymóg "słusznego odszkodowania", do którego odwołuje się art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, nie oznacza odszkodowania pełnego, co potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie" oraz, że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego zaś wynika, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Zgodnie zaś z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 29 września 2003 r., sygn. K 20/02: "(...) nawet całkowite odjęcie własności nie zawsze musi (wedle Konstytucji) wiązać się z całkowitym pokryciem szkody. W tym bowiem zakresie rekompensata musi odpowiadać kryterium »słuszności«, co nie oznacza, że musi być ona »pełna«. Konstytucji znane jest bowiem różnicowanie zakresu skutków odszkodowawczych - co do zasady, na co wskazuje istnienie art. 21 ust. 2 (...) Tym niemniej sama idea niepełnego odszkodowania nie jest Konstytucji obca. Nie można zatem twierdzić, iż sam fakt braku pełności odszkodowania jako taki jest niekonstytucyjny". W wyroku z 19 marca 1990 r., sygn. K 2/90 Trybunał wskazał zaś, że: "odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości".

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że wysokość ustalonego na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki odszkodowania odpowiada wartości utraconego prawa, ustalonej w oparciu o czynniki obiektywne takie jak rynkowa wartość gruntu oraz koszt naniesień trwale z nim związanych i drzewostanu. Odszkodowaniu temu nie można zatem skutecznie zarzucić sprzeczności z wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą słusznego odszkodowania.

Przedstawiona wyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa, których zarzut naruszenia został podniesiony w skardze kasacyjnej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 – art. 261 P.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.