Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1196/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.89 ust.3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] lutego 2020r; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Prezydenta W. kwotę 580 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2020 r. Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego nr [...] w [...](zwanym dalej także SOSW nr [...]). W uchwale postanowiono, że uczniowie Szkoły Podstawowej nr [...], wchodzącej w skład SOSW nr [...], będą mogli kontynuować naukę w Szkole Podstawowej Specjalnej nr [...] w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym nr [...] przy ul.[...](zwanym dalej też SOSW nr [...]) oraz w Szkole Podstawowej Specjalnej nr [...] w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym nr [...] przy ul.[...](zwanym dalej także SOSW nr [...]) - w dotychczasowych oddziałach lub innych na terenie [...], w zależności od woli rodziców. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi [...].

Wykonując wyżej wymienioną uchwałę, z upoważnienia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., Dyrektor Wydziału Szkół Ponadpodstawowych i Specjalnych w Urzędzie Miejskim w [...], pismem z dnia 27 stycznia 2020 r., powiadomił [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji SOSW [...] w [...] oraz wystąpił o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie. Dyrektor uzasadniając zamiar likwidacji SOSW [...] w [...]wskazał na brak możliwości przedłużenia umowy dzierżawy pomieszczeń od Fundacji [...] im.[...] przy ul. [...] w [...].

[...] Kurator Oświaty, po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. stwierdził brak zasadności likwidacji SOSW nr [...] w [...]i wydał negatywną opinię. Swoją decyzję, organ I instancji uzasadnił brakiem poprawy warunków edukacji uczniów szkoły podstawowej przy SOSW nr [...], dopiero zaplanowanym remontem pozostałych SOSW prowadzonych przez Miasto [...] oraz zaburzenia poczucia wspólnoty poprzez dokonanie rozdzielenia uczniów od [...] września 2019 r. pomiędzy budynki dwóch ośrodków funkcjonujących na terenie miasta [...] .

Na wskazane wyżej postanowienie Wiceprezydent [...] z upoważnienia Prezydenta [...], za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty, wniósł zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej.

Wiceprezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu przede wszystkim naruszenie przepisów:

- art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji zastosowanie, nieuwzględnienie okoliczności występującego stanu faktycznego oraz poprzez przekroczenie uznania administracyjnego prowadzące do wydania negatywnej opinii z przekroczeniem możliwości stosowania swobodnego uznania administracyjnego,

- art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe poprzez błędną jego interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie,

-art. 124 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia prawnego oraz faktycznego.

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. -dalej jako "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] lutego 2020 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji przez Miasto [...] z dniem [...] sierpnia 2020 r. Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego nr [...] przy ul. [...] w [...].

Minister wskazał, że funkcjonowanie specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem zamieszkania (zwane dalej rozporządzeniem z dnia 11 sierpnia 2017 r.). Zgodnie z tym rozporządzeniem, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze są prowadzone dla dzieci i młodzieży niesłyszących i słabosłyszących; niewidomych i słabowidzących; z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją; z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim, umiarkowanym lub znacznym: z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera; z niepełnosprawnościami sprzężonymi. Wychowankowie SOSW posiadają orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane ze względu na niepełnosprawność i wymagają stosowania specjalnych oddziaływań wychowawczych, pomocy psychologicznopedagogicznej i zajęć rewalidacyjnych.

Specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy ma obowiązek zapewnienia wychowankom pokoi mieszkalnych i całodobowej opieki, a także między innymi pomieszczeń rekreacyjno-wypoczynkowych, pomieszczenia umożliwiającego organizację spotkań całej społeczności ośrodka, miejsca umożliwiającego samodzielne przygotowywanie posiłków, miejsce do samodzielnego prania rzeczy osobistych przez wychowanków oraz odpowiednio wyposażonego pomieszczenia do prowadzenia zajęć, w tym do indywidualnej pracy z wychowankiem.

Obligatoryjnie w skład specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego wchodzi co najmniej jedna szkoła specjalna, a wychowanek danego ośrodka uczęszcza do funkcjonującej w nim szkoły. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, po uzyskaniu pozytywnej opinii zespołu nauczycieli, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 127 ust. 19 pkt 2 ustawy, oraz za zgodą organu prowadzącego SOSW, wychowanek ośrodka może uczęszczać do szkoły ponadpodstawowej funkcjonującej poza ośrodkiem. Ponadto, do szkoły funkcjonującej w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, za zgodą organu prowadzącego ośrodek, mogą również uczęszczać uczniowie niebędący wychowankami ośrodka, posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane ze względu na niepełnosprawność, jeżeli szkoła dysponuje wolnymi miejscami.

Podstawową formą organizacyjną pracy z wychowankami w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym jest grupa wychowawcza. Liczba wychowanków w grupie wychowawczej odpowiada liczbie uczniów w oddziale szkoły specjalnej. Grupą wychowawczą opiekuje się wychowawca grupy wychowawczej. W SOSW zatrudnia się psychologów i pedagogów, a także, w zależności od potrzeb, innych specjalistów oraz osoby prowadzące zajęcia. Specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze między innymi zapewniają udział wychowanków w zajęciach: umożliwiających nabywanie umiejętności życiowych i społecznych ułatwiających prawidłowe funkcjonowanie w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności po opuszczeniu ośrodka (zajęcia rewalidacyjne, profilaktyczno-wychowawcze i inne o charakterze terapeutycznym); sportowych, turystycznych i rekreacyjnych; kulturalno-oświatowych oraz rozwijających zainteresowania. Specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze udzielają pomocy psychologicznopedagogicznej.

Miasto [...] prowadzi trzy Specjalne Ośrodki Szkolno-Wychowawcze, tj.: przeznaczony do likwidacji SOSW nr [...] oraz SOSW nr [...].

Minister podniósł, że w wyniku szeregu działań, SOSW nr [...] nie posiada bazy lokalowo-materialnej i nie jest w stanie zapewnić wychowankom, jak to miało miejsce wcześniej, całodobowej opieki, pokoi mieszkalnych i innych niezbędnych pomieszczeń. W związku z tym od dnia 1 września 2019 r. w SOSW nr [...] nie ma żadnego wychowanka. Natomiast, wchodząca w skład SOSW nr [...], szkoła podstawowa specjalna funkcjonuje, na podstawie umów, w wyodrębnionych pomieszczeniach w siedzibie SOSW nr [...] przy ulicy [...] w [...] oraz w siedzibie SOSW nr [...] przy ulicy [...] również we [...]. Zmiany siedziby szkoły działającej w SOSW nr [...] przy ul. [...] dokonano z pominięciem zastosowania art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, tj. Miasto [...] nie wystąpiło do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o zaopiniowanie zamiaru przekształcenia SOSW nr [...], poprzez zmianę siedziby ośrodka lub zmianę siedziby ww. szkoły. Nie otrzymało więc wymaganej prawem pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Do, wchodzącej w skład SOSW nr [...], szkoły nie uczęszczają więc wychowankowie SOSW nr [...], a tylko uczniowie ze stosownymi orzeczeniami. Jak wykazano wyżej - zgodnie z obowiązującym prawem - do szkoły funkcjonującej w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, za zgodą organu prowadzącego ośrodek, mogą również, a nie tylko - jak ma to miejsce w przypadku SOSW nr [...], uczęszczać uczniowie niebędący wychowankami ośrodka, posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane ze względu na niepełnosprawność, jeżeli szkoła dysponuje wolnymi miejscami.

Zgodnie z protokołem oględzin dokonanych przez wizytatora Kuratorium Oświaty we [...] w dniu [...] lutego 2020 r., w skład SOSW nr [...] wchodzą: Przedszkole Specjalne nr [...], Specjalna Szkoła Podstawowa nr [...], Specjalna Szkoła Przysposabiająca do Pracy nr [...] oraz pokoje mieszkalne i inne pomieszczenia dla wychowanków Ośrodka. Do Specjalnej Szkoły Podstawowej nr [...] uczęszcza obecnie 109 uczniów. Natomiast z opieki ośrodka, w tym pokoi mieszkalnych i innych pomieszczeń, korzysta 28 wychowanków. Do SOSW nr [...] uczęszczają uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność intelektualną w stopniu lekkim, stopniu umiarkowanym i znacznym oraz głębokim, z niepełnosprawnościami ruchowymi, z afazją, autyzmem oraz niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz wychowankowie korzystający z posiadający stosowne orzeczenie. Na mocy porozumienia zawartego w dniu [...] września 2019 r. pomiędzy SOSW nr [...] SOSW nr [...], w okresie od [...] września 2019 r. do [...] sierpnia 2020 r., do wyłącznego korzystania przez uczniów szkoły wchodzącej w skład SOSW nr [...] przeznaczono 13 pomieszczeń oraz na II piętrze: korytarz, hol, WC, klatkę schodową oraz łazienkę. Do wspólnego korzystania przez SOSW nr [...] i SOSW nr [...] przeznaczone są 4 pomieszczenia, jadalnia oraz na parterze: WC, klatka schodowa, hol i korytarz, na I piętrze: klatka schodowa, korytarz oraz hol. Harmonogram zajęć edukacyjnych prowadzonych w pomieszczeniach wspólnych uzgadniany jest pomiędzy nauczycielami zatrudnionymi przez strony porozumienia.

Przy ulicy [...] działa SOSW nr [...]. Zgodnie z protokołem oględzin dokonanych przez wizytatora Kuratorium Oświaty w [...] w dniu 18 lutego 2020 r., w skład tego ośrodka wchodzą Specjalna Szkoła Podstawowa nr [...], Specjalna Branżowa Szkoła Specjalna I stopnia nr [...] oraz pokoje mieszkalne I inne pomieszczenia dla wychowanków Ośrodka. Szkoła Podstawowa powstała w dniu 1 września 2019 r. i obecnie nie ma uczniów, natomiast w Branżowej Szkole I stopnia uczy się obecnie 167 uczniów. Z opieki ośrodka, w tym pokoi mieszkalnych i innych pomieszczeń socjalnych, w roku szkolnym 2019/2020 korzysta 24 wychowanków. Na mocy porozumienia zawartego w dniu 1 września 2019 r. pomiędzy SOSW nr [...] a SOSW nr [...], od dnia zawarcia porozumienia, do wyłącznego korzystania przez SOSW nr [...] udostępniono 5 pomieszczeń, salę do gimnastyki korekcyjnej oraz gabinet wicedyrektora. Pozostałe pomieszczenia, w tym sala gimnastyczna, sala do zajęć komputerowych, świetlica w internacie. gabinet logopedyczny, gabinet pedagoga, czy biblioteka i pokój nauczycielski zostały udostępnione do korzystania wspólnego przez oba Ośrodki.

Organ wskazał, że do dnia 31 sierpnia 2019 r., przeznaczony do likwidacji Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy nr [...] funkcjonował w budynku przy ulicy [...]. Podstawą wykorzystywania ww. budynku była umowa dzierżawy zawarta między Fundacją [...] im. ks. [...] i Miastem [...] . W wyniku wypowiedzenia umowy dzierżawy ww. budynku, Miasto [...] zdecydowało, że od [...] września 2019 r. SOSW nr [...] - "formalną" siedzibą przy ul. [...] – funkcjonuje w częściowo wyodrębnionych a częściowo współdzielonych pomieszczeniach Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego nr [...] i Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego nr [...]. Należy podkreślić, że jak wykazano wyżej i jak wynika z protokołu oględzin wizytatora Kuratorium Oświaty w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. SOSW nr [...] nie ma wychowanków, natomiast w funkcjonującej w nim Specjalnej Szkole Podstawowej nr [...] uczy się 115 uczniów. Według stanu w dniu 30 września 2019 r. liczba uczniów ww. szkoły, sprawozdanych do systemu informacji oświatowej wynosiła 110.

W roku szkolnym 2019/2020, 47 uczniów klas II - VIII uczniów Specjalnej Szkoły Podstawowej nr [...] w SOSW nr [...] korzysta z pomieszczeń w budynku SOSW nr [...]. W klasie 11 uczy się 7 uczniów (dwa oddziały), w klasie III - 8 uczniów (jeden oddział), w klasie IV - 5 uczniów (jeden oddział), w klasie V - 5 uczniów (jeden oddział), w klasie VI - 4 uczniów (jeden oddział) oraz w klasie VIII – 13 uczniów (3 oddziały). Ponadto funkcjonuje grupa rewalidacyjno-wychowawcza dla 5 uczniów (w tym 3 nauczanych indywidualnie). 25 uczniów korzysta z dowozu organizowanego przez Miasto [...] (3 busy), 2 uczniów dowożonych jest dwoma busami spoza [...] (miejscowości [...] i [...]), a pozostałych 22 uczniów dowożonych jest przez rodziców. Pierwsi uczniowie wyjeżdżają o godzinie 600 i w szkole są około 700. Powrót do domów rozpoczyna się o godzinie 1500 i trwa maksymalnie 90 minut. Świetlica szkolna czynna jest dla uczniów tej szkoły w godzinach 630– 900 oraz 1100 – 1600.

W Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym nr [...] w części zlokalizowanej przy ulicy [...] (SOSW nr [...]) zatrudnionych jest 31 nauczycieli wraz z dyrektorem, z czego 29 jest pełnozatrudnionych, a ponadto 10 pracowników administracji i obsługi. W Ośrodku jest także stołówka szkolna i kuchnia, w której przygotowywane są posiłki dla uczniów. W stołówce znajduje się 80 miejsc, wyodrębnionych dla uczniów każdego SOSW. Z dożywania korzysta 25 uczniów SOSW nr [...].

W roku szkolnym 2019/2020 68 uczniów klas IV - VIII uczniów Specjalnej Szkoły Podstawowej nr [...] w SOSW nr [...] korzysta z pomieszczeń w budynku SOSW nr [...]. W klasie IV uczy się 10 uczniów (jeden oddział), w klasie V - 11 uczniów (jeden oddział), w klasie VI - 8 uczniów (jeden oddział), w klasie VII - 20 uczniów (dwa oddziały) oraz w klasie VIII - 19 uczniów (dwa oddziały). Ze zorganizowanego przez Miasto [...] dowozu korzysta 41 uczniów (7 busów), 2 uczniów jest dowożonych dwoma busami spoza terenu miasta (miejscowości [...] i [...]). Pozostałych 23 uczniów dowożonych jest przez rodziców lub dojeżdżają samodzielnie. Pierwsi uczniowie wyjeżdżają o godzinie i w szkole są około Powrót do domów rozpoczyna się o godzinie 1530 i trwa maksymalnie 90 minut. Świetlica szkolna czynna jest dla uczniów tej szkoły w godzinach 630 – 900 oraz 1130 - 1630. Do godziny 730 i po godzinie 1630 pomieszczenia przeznaczonego na świetlicę SOSW nr [...] korzystają wychowankowie internatu SOSW nr [...]. W tej części szkoły -funkcjonującej przy ulicy [...] pełnozatrudnionych, a także 2 pracowników obsługi. Czterech nauczycieli realizuje także zajęcia w części szkoły umiejscowionej przy ulicy [...] we [...]. W budynku znajduje się także stołówka i kuchnia, w której przygotowywane są posiłki dla uczniów. W pomieszczeniu stołówki znajduje się 60 miejsc. Ze stołówki korzystają uczniowie zarówno przypisani do SOSW nr [...] jak i SOSW nr [...], przy czym posiłki wydawane są im na oddzielnych przerwach.

Minister podkreślił, że SOSW nr [...] rozpoczął działalność 1 września 2012 r. jako ośrodek utworzony na bazie dwóch dotychczasowych SOSW nr [...] i SOSW nr [...] zlokalizowanych pod tym samym adresem. W momencie rozpoczęcia działalności SOSW nr [...] przejął mienie i wychowanków likwidowanych ośrodków. Od początku funkcjonowania, pomieszczenia wykorzystywane na potrzeby ośrodka były dzierżawione od ww. Fundacji. W ocenie Ministra, dzierżawa pomieszczeń w budynku nienależącym do Miasta [...] w celu zapewnienia w ten sposób funkcjonowania tak ważnego ośrodka jakim jest specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, przy równoczesnym niepodjęciu żadnych działań zmierzających do przygotowania docelowej siedziby ośrodka w budynku należącym do Miasta, jest nieekonomiczne jak i szkodliwe w kontekście zapewnienia przez organ prowadzający stabilizacji funkcjonowania miejsca przeznaczanego dla dzieci bardzo poważnymi niepełnosprawnościami.

Pomimo tego, że w 2018 roku - po wypowiedzeniu przez Fundację umowy dzierżawy - wiadomym było, że dalsze funkcjonowanie ośrodka w ówczesnej siedzibie nie będzie możliwe. Miasto [...] nie znalazło do roku 2020 nowej siedziby SOSW nr [...]. Zamiast tego Miasto [...] , uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. postanowiło zlikwidować ośrodek wskazując jego dotychczasowym wychowankom możliwość zapewnienia im opieki i kształcenia w innych [...] SOSW-ach, szkołach specjalnych, w tym w niepublicznym ośrodku prowadzonym przez ww. Fundację. Zamiar likwidacji SOSW nr [...] nie uzyskał pozytywnej opinii kuratora oświaty (postanowienie nr [...] [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r.). Negatywną opinię kuratora podtrzymał Minister Edukacji Narodowej (postanowienie z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...]). Miasto [...] złożyło skargę do WSA w Warszawie na rozstrzygnięcie Ministra. Sąd nie wydał wyroku w przedmiotowej sprawie a skarga została odrzucona.

Następnie organ podał, że dokonano zmiany siedziby Specjalnej Szkoły Podstawowej nr [...] funkcjonującej w SOSW nr [...] i z dniem 1 września 2019 r. wskazując uczniom tej szkoły jako miejsce nauki budynki szkół w SOSW nr [...] i SOSW [...]. W ten sposób SOSW nr [...], pod opieką którego w roku 2018/2019 było 11 wychowanków, został pozbawiony bazy lokalowej. Po wprowadzeniu powyższych zmian organizacyjnych, w dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji przedmiotowego SOSW nr [...] z dniem [...] sierpnia 2020 r.

Zdaniem Ministra, z akt sprawy wynika, że podstawowym celem podjętej uchwały jest dostosowanie stanu prawnego do obecnego stanu faktycznego. Zastosowana przez Miasto [...] kolejność działań przeczy jakimkolwiek dobrym intencjom i stwarza zagrożenie, że wyrażenie pozytywnej opinii po samowolnym dokonaniu przekształcenia szkoły lub placówki, stanowić będzie podstawę do powielania takich procedur w innych przypadkach.

Minister utrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] maja 2019 r., że strona wykazała brak dbałości o zapewnienie dalszego funkcjonowania SOSW, poprzez niezapewnienie innych pomieszczeń/budynku przeznaczonych na działalność SOSW nr [...]. W ocenie Ministra, świadczy to o fakcie, że wypowiedzenie umowy dzierżawy stanowiło podstawę podjęcia decyzji o likwidacji potwierdzając tym samym chęć zrezygnowania z dalszego funkcjonowania SOSW. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy - Prawo oświatowe, zgodnie z którym organ prowadzący odpowiada za działalność szkół i placówek przez niego prowadzonych. Naruszenie art. 10 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy - Prawo oświatowe polega na niezapewnieniu warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, oraz niezapewnieniu warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym, poprzez doprowadzenie do pozbawienia SOSW dotychczasowej siedziby i niezapewnienia nowej, po wygaśnięciu umowy z fundacją.

W ocenie organu niewłaściwym było rozdzielenie i przeniesienie uczniów szkoły funkcjonującej w SOSW nr [...] do dwóch innych budynków szkół w innych ośrodkach i pozbawienie wychowanków specjalistycznej opieki tej placówki. Przed takim stanem rzeczy chciał uchronić uczniów i wychowanków zarówno [...] Kurator Oświaty jak i Minister.

Minister podkreślił, że z rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2017 r. jasno wynika, iż specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, w tym zorganizowane w nich szkoły, funkcjonuje przede wszystkim na potrzeby wychowanków objętych specjalistyczną opieką tych ośrodkach (zgodnie z § 36 ust. 5 ww. rozporządzenia, do przedszkola lub szkoły funkcjonującej w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym mogą uczęszczać uczniowie spoza ośrodka tylko za zgodą organu prowadzącego i w przypadku dysponowania przez daną szkołę wolnymi miejscami). W przypadku Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego nr [...] w [...], w roku szkolnym 2017/2018 wychowankami było 12 dzieci, a do Szkoły Podstawowej w tym ośrodku uczęszczało w tym czasie 150 uczniów. W roku szkolnym 2018/2019 było to odpowiednio 11 wychowanków i 173 uczniów. Obecnie, w roku szkolnym 2019/2020 wychowanków SOSW nr [...] nie ma, natomiast do szkoły uczęszcza - zgodnie z protokołem oględzin z dnia 18 lutego 2020 r. - 115 uczniów. Ponadto organ zauważył, że zgodnie z powyższym rozporządzeniem pobyt wychowanków w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym może trwać do czasu zakończenia wychowania przedszkolnego lub ukończenia nauki w szkole wchodzącej w skład ośrodka lub szkole, o której mowa w § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, nie dłużej jednak niż do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym wychowanek kończy 24 lata. Z danych systemu informacji oświatowej wynika, że w poprzednim roku szkolnym w SOSW nr [...] przebywało 11 wychowanków w wieku odpowiednio: 8 lat - 1 wychowanek, 10 lat - 1 wychowanek, 11 lat - 3 wychowanków, 12 lat - 1 wychowanek, 13 lat - 3 wychowanków, 14 lat - 1 wychowanek oraz 1 wychowanek w wieku 20 lat. Z powyższego można wysnuć wniosek, że rodzice ubiegłorocznych wychowanków SOSW nr [...] musieli znaleźć miejsce w innym ośrodku lub zrezygnować ze specjalistycznej opieki jaką gwarantują takie ośrodki. Faktyczna rezygnacja z prowadzenia opieki SOSW nr [...] doprowadziła do tego, że SOSW ten swoją działalność ograniczył do funkcjonowania specjalnej szkoły podstawowej. Zdaniem Ministra, przedstawione wyżej działania Miasta [...] były i są sprzeczne z interesem i dobrem dzieci, które były wychowankami SOSW nr [...], bowiem nie zagwarantowano im (co zapewnia w przypadku likwidacji placówki przepis art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe) kontynuacji korzystania ze specjalistycznej opieki całodobowej w publicznym specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym.

Resumując, Minister wskazał, że likwidacja każdej szkoły czy placówki powinna być przemyślana i uzasadniona obiektywnymi przesłankami, a także nie powinna wywoływać niekorzystnych skutków dla uczniów likwidowanej szkoły czy wychowanków placówki. Zdaniem organu, nie można też stwierdzić, że Miasto [...] kierowało się obiektywnymi przesłankami podejmując zamiar likwidacji SOSW nr [...]. Ocena sytuacji różni się od ubiegłorocznej faktem, że w SOSW nr [...] nie ma już wychowanków, a działania podjęte po wygaśnięciu umowy dzierżawy z Fundacją wydają się na zmierzające do likwidacji tego ośrodka bez podjęcia żadnych działań. Strona nie wykazała iż dołożyła wszelkich starań, aby zapewnić dalsze funkcjonowanie SOSW. Strona nadal nie wykazała też, iż nie dysponuje innymi pomieszczeniami we własnych zasobach, do których SOSW mogłoby zostać przeniesienie w całości. Owszem, w zażaleniu strona stwierdziła, że budynek na funkcjonowanie placówki oświatowej tego typu wymaga dostosowania budynku do potrzeb osób niepełnosprawnych i że władze miasta [...] nie składały nigdy deklaracji w sprawie przeniesienia placówki w całości do innego budynku. W ocenie Ministra, powyższe znowu świadczy jedynie o braku próby utrzymania ośrodka i nie podjęcie stosownie wcześniej działań w tym kierunku przez organ prowadzący.

Dlatego też zarzuty podniesione w zażaleniu, w ocenie Ministra nie zasługują na uwzględnienie.

Prezydent [...] pismem z dnia 28 maja 2020 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], negatywnie opiniujące zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego nr [...] przy ul. [...] we [...].

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30,08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - zwanej dalej "P.p.s.a."), w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a., zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) istotnego naruszenia art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji zastosowanie, nieuwzględnienie okoliczności występującego stanu faktycznego i braku dalszej możliwości prowadzenia szkoły w dotychczasowym obiekcie;

2) istotnego naruszenia art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego, poprzez przekroczenie uznania administracyjnego prowadzące do wydania negatywnej opinii z przekroczeniem możliwości stosowania swobodnego uznania administracyjnego;

3) istotnego naruszenia art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, poprzez błędną jego interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;

4) istotnego naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, polegającego na rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 6, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i wydanie pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W obszernej skardze strona skarżąca przytoczyła stan faktyczny sprawy, jednocześnie rozwijając powyższe zarzuty.

W ocenie strony skarżącej, utrzymanie w mocy negatywnej opinii [...] Kuratora Oświaty oraz Ministra Edukacji Narodowej spowoduje po raz kolejny sytuację patową dla organu prowadzącego. Wobec braku możliwości organizacji Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego nr [...] w jednej siedzibie, organ prowadzący będzie zmuszony utrzymać, w kolejnym roku szkolnym, obecny stan faktyczny, który jest rozwiązaniem tymczasowym, czyli funkcjonowanie SOSW nr [...] w dwóch lokalizacjach, bez uporządkowania prawnego statusu Ośrodka. Rozwiązanie docelowe - likwidacja Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego nr [...] daje możliwość organizowania pracy w SOSW nr [...] z optymalnym wykorzystaniem bazy dydaktycznej (klas, pomieszczeń do pracy indywidualnej) dla wszystkich uczniów. Pozwoli na lepszą organizację pracy Ośrodków bez wyodrębniania pomieszczeń dla SOSW nr [...] i powtarzania funkcjonalności pomieszczeń (np. świetlic, pomieszczeń biurowych, gabinetów i pracowni specjalistycznych).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym względzie przypomnieć należy, że przesłanki likwidacji (przekształcenia) publicznej szkoły określa art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, zgodnie z którym, może być ona zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (ust. 1). Szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 3). Przepisy te stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły (ust. 8).

Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że organ prowadzący Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy nr.[...] w [...] spełnił wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, bowiem zapewnił uczniom szkoły wchodzącej w skład w/w ośrodka, możliwość kontynuowania nauki w innej szkole, jak również zawiadomił o zamiarze likwidacji wszystkie podmioty wskazane w tym przepisie. Nadto organ prowadzący wyjaśnił, iż konieczność likwidacji wywołana została okolicznością o charakterze obiektywnym tj. brakiem możliwości dalszego użytkowania lokalu w którym mieści się ośrodek, z uwagi na wypowiedzenie przez właściciela budynku umowy jego dzierżawy.

Pomimo tego, Kurator postanowił wydać opinię negatywną w sprawie spornej likwidacji, a jego stanowisko znalazło pełne uznanie Ministra. Organ wywodził umocowanie w tym zakresie ze swoich kompetencji związanych z realizacją nadzoru pedagogicznego i polityki oświatowej państwa, stanowiącymi – w jego ocenie – podstawę do dokonania analizy porównawczej warunków panujących w przeznaczonej do likwidacji Szkole i placówce w której ma być kontynuowana nauka, systemów nauki w obu tych placówkach i związanych z tym możliwości kształtowania relacji rówieśniczych (społecznych), ogólnie pojętego bezpieczeństwa uczniów, a także organizacji dojazdów i wpływu zamierzonej likwidacji na życie rodzinne uczniów oraz lokalnej społeczności.

W realiach kontrolowanej sprawy przyjąć zatem należy, że istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej, w decyzje samorządowego organu prowadzącego Ośrodek i wchodzącą w jego skład szkołę, dotyczące tej likwidacji.

Przystępując do rozstrzygnięcia tak zakreślonego sporu przypomnieć trzeba, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sadowej, zagwarantowanej przez art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 pust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy – Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi szkołami. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy – Prawo oświatowe), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 ustawy – Prawo oświatowe). W doktrynie i orzecznictwie podnosi się przy tym, że granice omawianego nadzoru określa sama ustawa – Prawo oświatowe. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy – Prawo oświatowe).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej (art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe). Niemniej jednak – zdaniem Sądu – powyższa kompetencja nadzorcza jest równorzędna wobec wskazanych wyżej zasad nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonych w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin w u.s.g. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych i to głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, stanowiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa.

Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki, nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r. o sygn. akt I OSK 258/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 692/17; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 20 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1603/19 i z dnia 19 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1604/19).

Powyższe rozważania prowadzą zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie omawianej likwidacji tylko wtedy, gdyby decyzja w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Innymi słowy rzecz ujmując, nie uzasadniają takiej odmowy względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że opinia Kuratora została powzięta z naruszeniem przedstawionych wyżej reguł. Przepis art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie powzięcia zamiaru jej likwidacji (przekształcenia) jedynie obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej (przekształcanej) możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi zatem jedynie o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym samym kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w przepisie art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, względami innymi, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w jego ust. 1. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej czy słusznościowej, związane z uogólnianymi zasadami polityki oświatowej, a już z całą stanowczością subiektywne opinie lokalnej społeczności, gdyż wszystkie one stanowią argumenty pozanormatywne w świetle omawianych przepisów.

Niezależnie jednak od podniesionych wyżej racji, Sąd zgadza się ze Skarżącym, że argumenty wywiedzione na poparcie negatywnej opinii Kuratora nie są przekonywujące. Przede wszystkim zarzuty organu zdają się de facto sprowadzać do stwierdzenia, iż naruszenie przez Prezydenta normy art. 10 ustawy Prawo oświatowe (czyli obowiązku zapewnienia warunków działania placówki) polega na tym, że doszło do wypowiedzenia umowy dzierżawy pomieszczeń w jakich funkcjonował ośrodek.

Organ wskazując, ze Prezydent [...] nie jest właścicielem w/w pomieszczeń, nie wyjaśnił jednak tego, czy – a jeśli tak – to jakie ewentualne działania, miał podjąć organ prowadzący, dla wpłynięcia na właściciela budynku w celu zmiany jego decyzji o nieprzedłużeniu umowy dzierżawy. W swojej argumentacji organ całkowicie pomija fakt, że właściciel nieruchomości ma pełnie i wyłączne prawo do dysponowania nią. Może więc samodzielnie decydować o tym, z kim zechce związać się umową dzierżawy. Podmiot korzystający z cudzej własności np. w ramach umowy dzierżawy, nie posiada zaś żadnych instrumentów prawnych dla przymuszenia właściciela nieruchomości do określnego sposoby dysponowania nią.

Analizując argumentację organu należy także zwrócić na swoistą sprzeczność rozumowania. Z jednej bowiem strony organ uważa, że zmiana miejsca funkcjonowania ośrodka będzie niekorzystna dla jego wychowanków. Z drugiej zaś strony zarzuca Prezydentowi [...], że wcześniej nie znalazł nowych (czyli innych) pomieszczeń w których ośrodek mógłby funkcjonować (czyli także znajdujących się w innej lokalizacji).

W tym miejscu należy także zwrócić uwagę organowi, iż wbrew jego zarzutom o wcześniejszym niezapewnieniu przez Prezydenta siedziby ośrodka w budynku należącym do miasta, niniejsze postępowanie nie jest właściwym miejscem do podnoszenia tego rodzaju twierdzeń. Celem niniejszego postępowania nie jest dokonywanie ocen zaszłych działań organu prowadzącego, odnośnie zapewnienia bazy lokalowej dla ośrodka, ani ocen takich zaniechań z punktu widzenia ekonomicznego. Przedmiotowe postępowanie nie daje bowiem ani Kuratorowi, ani Ministrowi prawa, do oceny ekonomicznej racjonalności czy skuteczności prowadzonej przez organ samorządu polityki lokalowej.

Reasumując Sąd wskazuje, że negatywna opinia Kuratora w sprawie likwidacji, oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej i słusznościowej. Brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej opinii, które mogłoby przekonać adresata rozstrzygnięcia i Sąd administracyjny, że zamierzona likwidacja jest nie do zaakceptowania (zwłaszcza w sytuacji, gdy sam organ nie kwestionuje realności faktycznych powodów likwidacji tj. nie przedłużenia umowy dzierżawy budynku w którym funkcjonowała likwidowana placówka).

W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, jak również dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd oceną prawna i wyda wyczerpująco umotywowaną opinię w sprawie likwidacji.

Z wyłuszczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisach art. 200 w związku z art. 210 § 2 in fine tej ustawy.