Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 833/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art.77 par.1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 i ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art.15, art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 28 ust. 1 lit. c, art. 58
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Piskozub (sprawozdawca), sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Protokolant Specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Ol 833/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpatrzeniu odwołania M. Z. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w dniu 4 maja 2012 r. M. Z. złożył do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 deklarując do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o powierzchni 18,58 ha.

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w wysokości 11712,96 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 27 marca 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z treści protokołu z czynności kontrolnych wynikało, że na działkach rolnych: C, D, E inspektorzy stwierdzili powierzchnię inną niż powierzchnia zadeklarowana i zastosowali kody kontrolne DR 13+, tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Ponadto działkom rolnym F G i I został przypisany kod pokontrolny DR 50 - Granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej.

Podczas weryfikacji wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 i załączników graficznych stwierdzono przy uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu, że do objęcia wnioskowaną płatnością JPO kwalifikuje się mniejsza powierzchnia (17,86 ha) niż zadeklarowana we wniosku (18,58 ha). Ustalono, że:

- w przypadku działki rolnej C o powierzchni 0,68 ha położonej na działce ewidencyjnej nr "[...]" z płatności wykluczono powierzchnię 0,25 ha (powierzchnia stwierdzona 0,43 ha);

- w przypadku działki rolnej D o powierzchni 6,05 ha położonej na działce ewidencyjnej nr "[...]", z płatności wykluczono powierzchnię 0,22 ha (powierzchnia stwierdzona 5,83 ha);

- w przypadku działki rolnej E o powierzchni 0,85 ha położonej na działce ewidencyjnej nr "[...]" z płatności wykluczono powierzchnię 0,10 ha (powierzchnia stwierdzona 0,75 ha);

-w przypadku działki rolnej G o powierzchni 0,30 ha położonej na działce ewidencyjnej nr "[...]" z płatności wykluczono powierzchnię 0,16 ha (powierzchnia stwierdzona 0,14 ha);

-w przypadku działki rolnej H o powierzchni 2,03 ha położonej na działce ewidencyjnej nr "[...]" z płatności wykluczono powierzchnię 0,13 ha (powierzchnia stwierdzona 1,90 ha).

Ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, przyznał stronie płatności na rok 2012 w wysokości 12020,42 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) kwotę w wysokości 12020,42 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 054,17 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, iż przedmiotowa powierzchnia została ustalona w oparciu o treść art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 roku), który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS.

Następnie organ podniósł, że System Identyfikacji Działek Rolnych – LIPS, pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontrolę w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. System LPIS jest zgodnie z art. 15 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku, komponentem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), który jest wykorzystywany przez ARiMR m.in. do wykonywania pomiarów gruntów rolnych deklarowanych przez wnioskodawców i weryfikowania ich kwalifikowalności do objęcia płatnościami.

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02 grudnia 2009 roku, ze zm.), nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną.

Zgodnie natomiast z treścią art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02 grudnia 2009 roku, ze zm.), jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany, szczególnie odnośnie przeniesień uprawnień do płatności zgodnie z art. 43 rozporządzenia (WE) Nr 73/2009 lub jeśli jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu, o którym mowa w ust. 2 i 3, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu. Jeśli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje zaktualizowaną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowe granice działki referencyjnej.

Dalej organ wyjaśnił, że jednym z najczęściej wykorzystywanych "narzędzi" pomiarowych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), wykorzystywanym przez ARiMR, są ortofotomapy, czyli metryczne obrazy powierzchni Ziemi (mapy), uzyskane ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych. Powyższe ortofotomapy dostępne są w systemie ZSZiK i pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 Nr 240, poz. 2027, ze zm.). Po wykonaniu prac, podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i gromadzone są w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stanowiącego własność Skarbu Państwa. Ortofotomapy cyfrowe wykonane w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych ,,1992" tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych, stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno ¬kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu.

Organ podkreślił również, że powierzchnia i odległości są mierzone na ortofotografii, która nie jest ,jakimś" rodzajem zdjęcia, lecz mapą która posiada skalę, gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m - co jest dokładnością 2-3 krotnie wyższą niż dokładność pomiaru wykonywanego w trakcie kontroli na miejscu.

Natomiast ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego na nie starszym niż 5 lat obrazie ortofotomapy. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG, stanowiące różnicę powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a terenami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy.

Ponadto powołując się na art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 roku Nr 1164) organ odwoławczy zaznaczył, że producent rolny, który nie zgadza się z pomiarami działek rolnych dokonanych przez ARiMR powinien dostarczyć dokumenty, tj. aktualne pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę, na podkładzie mapowym potwierdzające inną powierzchnię.

Uwzględniając z kolei postanowienia art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316 , 02/12/2009 P. 0065 - 0112), organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji w zakresie wyliczenia jednolitej płatności obszarowej, z uwzględnieniem dwukrotnej stwierdzonej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną.

W związku natomiast z odwołaniem, Kierownik Biura Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił się pismem z dnia 05 sierpnia 2013 r. do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR, o zweryfikowanie poprawności kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym w dniu 27 marca 2012 r. pod kątem wyników przedstawionych w raportach z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz zastosowanych kodów pokontrolnych.

Z pisma Naczelnika Wydziału Obsługi i Przygotowania Dokumentacji Biura Kontroli na Miejscu "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR wynikało, że analiza dokumentacji wykazała poprawność przeprowadzonej kontroli. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia tolerancji urządzeń pomiarowych w procesie wydawania decyzji organ wskazał, że zadeklarowane pole powierzchni przyjmuje się we wszystkich przypadkach, gdy różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni mieści się w granicach tolerancji pomiaru (czyli jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru) - działki rolne A, B, F, G, H. Za powierzchnię stwierdzoną przyjmowana jest powierzchnia zmierzona wtedy, gdy różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni jest większa niż tolerancja pomiaru, co znalazło zastosowanie w działkach rolnych C, D, E oraz I. W końcowej części pisma wskazano, że stwierdzone niezgodności powierzchniowe wynikają z błędnej deklaracji producenta rolnego, nieuwzględniającej elementów niekwalifikujących się do płatności oraz ze względu na wykraczanie granic upraw poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku, co skutkowało zastosowaniem kodu DR 50 i późniejszą redukcją, odzwierciedloną w zaskarżonej decyzji, powierzchni stwierdzonej ustalonej w wyniku kontroli na miejscu.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że strona powinna we wniosku podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Wnioskodawca powinien zatem sprawdzić, jak w rzeczywistości przedstawia się stan posiadanych gruntów. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności bezpośrednie to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywanych do celów rolniczych ( pod uprawy rolne). Ponadto strona podpisując wniosek o przyznanie płatności na 2012 r. zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem.

W opinii organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń, w myśl art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316 , 02/12/2009 P. 0065 - 0112).

Organ uznał również, że przy wypełnianiu przedmiotowego wniosku strona dopuściła się winy polegającej, co najmniej na niedbalstwie. Producent rolny nie powinien deklarować we wniosku tych powierzchni działek rolnych, które nie są użytkowane rolniczo.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj:

- art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, z późno zm., dalej ustawa o SWB), poprzez wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie ustaleń kontroli na miejscu co do powierzchni kwalifikującej się do płatności,

- art. 58 akapit pierwszy w związku z art. 57 ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina [dalej: Rozporządzenie 1122/2009], poprzez zmniejszenie płatności, mimo iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu, z uwzględnieniem tolerancji pomiaru, nie przekroczyła 3%.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż ustawodawca odchodząc w ustawie o SWB od zasady prawdy obiektywnej nie zmodyfikował zasady swobodnej oceny dowodów w odniesieniu do już zebranego materiału dowodowego. W ocenie Skarżącego, organ odwoławczy przyznał wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego prymat dowodowi z ortofotomapy nad dowodem z dokumentu urzędowego jakim jest protokół z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 27 marca 2013 r.

Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu dotyczącym uwzględnienia tolerancji pomiaru urządzeń GPS przy wyliczaniu jednolitej płatności obszarowej. W jego opinii, konieczność uwzględnienia tolerancji pomiaru jest wynikiem niedokładności technicznej urządzeń (szerzej patrz Dokumentem Techniczny Wspólnotowego Centrum Badawczego Komisji Europejskiej "Program walidacji pomiarów obszarowych" (2009) (ISBN 978-92-79-08714-1). Co do zasady, techniczna tolerancja pomiaru wynosi ok. 0,5 m2 Zdaniem Skarżącego ustawodawca wspólnotowy kierując się zasadą zaufania do organów władzy publicznej przyjął legalną tolerancję pomiaru o wartości 1,5 m (trzykrotnie wyższą niż tolerancja techniczna). W konsekwencji termin "powierzchnia zmierzona" którym posługuje się Dyrektor powinien w każdym przypadku uwzględniać tolerancję pomiaru (a wiec także w przypadku działek rolnych C, D, E oraz I). Skarżący powołał przy tym art. 57 i 58 Rozporządzenia 1122/2009.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje badanie, czy zaskarżony akt nie narusza prawa materialnego oraz czy w fazie poprzedzającej jego wydanie nie zostały naruszone normy prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: (p.p.s.a.) stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rodzi konieczność uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze wyżej wskazane reguły orzekania Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w sposób powodujący konieczność jej uchylenia.

Zawarte w skardze argumenty koncentrują się przede wszystkim na wykazaniu, iż organy błędnie ustaliły rzeczywistą powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności JPO, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( zwanej dalej w skrócie Agencją) przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267, zwany dalej k.p.a.) oraz ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach system wsparcia bezpośredniego.

Z art. 7 k.p.a. wynika zaś, że obowiązkiem organów administracji publicznej prowadzących postępowanie jest podejmowanie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podstawowe bowiem znaczenie dla każdego postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. takiego stanu faktycznego który odpowiada stanowi faktycznemu, znajdującemu się w hipotezie normy prawnej. Tylko wówczas możliwe jest prawidłowe ustalenie zakresu praw i obowiązków strony. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organów uzyskania w toku postępowania takiego materiału dowodowego i takiego stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niedopełnienie natomiast obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, stanowi wadę postępowania, która wpływa w sposób istotny na wynik sprawy i jest podstawą uchylenia decyzji przez Sąd. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ zobowiązany jest do dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle powołanej regulacji, ocenie podlega każdy dowód z osobna oraz wszystkie dowody we wzajemnej z sobą łączności, a na prawidłowość tej oceny wskazuje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie.

Jednocześnie trzeba zauważyć, że nie wszystkie zasady i reguły k.p.a. są stosowane przy rozpoznawaniu wniosków o płatności ze środków Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie ma bowiem zastosowanie ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl bowiem art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności,

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania,

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 w/w ustawy).

Pierwsza zasada określona w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy jest powtórzeniem zasady praworządności wymienionej w art. 6 k.p.a., druga zasada - określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy - stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wymienionej w art. 7 k.p.a.. Organy ARiMR zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł.

Ogólne zasady postępowania uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego nie regulują problematyki dotyczącej rozłożenia ciężaru dowodu. Ustawa o płatnościach nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne ( art. 3 ust. 3). Wprowadzona do postępowań administracyjnych zasada rozłożenia ciężaru dowodu zmieniła dotychczasowe zasady i reguły postępowania administracyjnego. Konsekwencją tej zasady jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach płatności zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań określona w art. 10 § 1 k.p.a., w ustawie o płatnościach również została wyraźnie ograniczona. W art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach określono, iż organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym nie stosuje się art. 81 kpa ( wyłączono stosowanie tzw. domniemania faktycznego). Tym samym organ został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. Wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów wydał decyzję w sprawie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Organ odwoławczy przyjął bowiem, iż zebrany materiał był na tyle wiarygodny i wyczerpujący, aby uznać że wypełniony przez Skarżącego wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 wraz z załącznikiem graficznym zawierającym granice działek referencyjnych był niezgodny ze stwierdzonym stanem faktycznym. Skarżący podając we wniosku stan faktyczny użytkowanych przez siebie gruntów nie odliczył obszarów zakrzaczonych i zadrzewionych (działka rolna C i E, D), znajdującego się w sąsiedztwie działki rowu ( działka E) czy też terenu pod wodą (działka D).

Natomiast ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikującej się do objęcia jednolitą płatnością obszarową ( tj. 17,86 ha przy deklaracji 18,58 ha) nastąpiło w wyniku weryfikacji wniosku Skarżącego i załączonego do niego materiału graficznego, przy ocenie wyników kontroli na miejscu oraz ortofotomapy. Przy czym, ustalając powierzchnię gruntu organ miał na uwadze art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 roku), zgodnie z którym, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ szczegółowo wyjaśnił na czym przedmiotowy system polega, wskazując przede wszystkim, iż System Identyfikacji Działek Rolnych - LPIS, to system pozwalający na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontrolę w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. System LPIS jest zgodnie z art. 15 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku, komponentem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), który jest wykorzystywany przez ARiMR m.in. do wykonywania pomiarów gruntów rolnych deklarowanych przez wnioskodawców i weryfikowania ich kwalifikowalności do objęcia płatnościami.

Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02 grudnia 2009 roku, ze zm.), nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną.

Należy również zaznaczyć, że powierzchnia i odległości mierzone na ortofotografii, gwarantują dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m - co jest dokładnością 2-3 krotnie wyższą niż dokładność pomiaru wykonywanego w trakcie kontroli na miejscu. Nie można zatem podzielić zarzutu Skarżącego, że organ administracji powinien kierować się wyłącznie ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli na miejscu. Sporządzony protokół kontroli stanowił tylko jeden z dowodów ocenionych przez organ wydający zaskarżoną decyzję.

Nie można również zgodzić się z zarzutem Skarżącego dotyczącym nie uwzględnienia tolerancji pomiaru. W każdym bowiem przypadku, organ zobowiązany jest do uwzględniania tolerancji pomiaru przy określaniu powierzchni stwierdzonej- niezależnie od stosowanej metody pomiaru. Nie oznacza to jednak, że wszystkie pomiary powinny być interpretowane w sposób korzystny dla Skarżącego. Sąd w tym zakresie za słuszne przyjął stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że zadeklarowane pole powierzchni przyjmuje się we wszystkich przypadkach, gdy różnica pomiędzy zmierzonym a zadeklarowanym polem powierzchni mieści się w granicach tolerancji pomiaru- czyli jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru, zaś za powierzchnię stwierdzona przyjmuje się powierzchnie zmierzoną wtedy, gdy różnica pomiędzy zmierzonym a zadeklarowanym polem powierzchni jest większa niż tolerancja pomiaru (działki C, D, E i I).

Należy również wskazać, że ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego na nie starszym niż 5 lat obrazie ortofotomapy. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG, stanowiące różnicę powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a terenami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy.

Uwzględniając powyższe, Sąd w pełni podziela ustalenia poczynione przez organy dotyczące rolniczego wykorzystywania i użytkowania działek, co do których Skarżący wniósł wniosek o przyznanie płatności. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich, przy czym działki rolnej nie można utożsamiać z obszarem działki ewidencyjnej. Jeżeli zaś rolnik nie zgadza się z pomiarami działek rolnych dokonanych przez ARiMR to powinien dostarczyć własne dokumenty tj. aktualne pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę, na podkładzie mapowym potwierdzające inną powierzchnię.

Należy podkreślić zatem, że to wnioskodawca ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. W rozpoznanej zaś sprawie Skarżący popełnił wiele pomyłek, dotyczących powierzchni deklarowanych działek rolnych.

W ocenie Sądu, w sprawie nie ma podstaw do zastosowania wyjątków od wyłączeń i obniżeń. Skarżący zgłosił do płatności w roku 2012 działki o powierzchni większej niż uprawniona. W niniejszej sprawie przedmiotowy wniosek nie był zatem złożony poprawnie pod względem faktycznym, a wnioskodawca nie wykazał w toku postępowania, iż nie jest winny nieprawidłowości. Zdaniem Sądu w sprawie można mówić o niedbalstwie wnioskodawcy. Producent rolny, składając wniosek o płatności bezpośrednie, winien wskazać w nim stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów - zarówno odnośnie powierzchni upraw, jak i ich rodzaju.

Wobec wyliczonych i wskazanych w decyzji różnic między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią zatwierdzoną do jednolitej płatności obszarowej, zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. zasadnie organ obliczył jednolitą płatność obszarową w wysokości 12 020,42 zł, po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.