Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2574/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, art. 29 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 223 poz 1655
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 8, art. 15, art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 207 ust. 9, 10, 11
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 894/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej G. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r., nr DPI.XII.8310.6.35.2016.JKo.4 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie z 7 czerwca 2016 r. nr NFOSiGW-DR.548.477.2016; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz Gminy Miejskiej G. 7335 (słownie: siedem tysięcy trzysta trzydzieści pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 22 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 894/17, oddalił skargę Gminy Miejskiej G. (dalej: Gmina lub skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister lub organ) z 28 lutego 2017 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Gmina otrzymała w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013, na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 16 września 2010 r. nr POIS.09.03.00-00-058/09 środki na realizację projektu pn. "Termomodernizacja placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Miejską G.".

W toku wykonywania przedmiotowej umowy Wydział Kontroli Zamówień Publicznych NFOŚiGW przeprowadził kontrolę postępowania prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego pn. "Termomodernizacja Szkoły Podstawowej nr [...] w G.", wszczętego w dniu 16 października 2009 r. i zakończonego zawarciem umowy w dniu 7 stycznia 2010 r. Przedmiotowa kontrola wykazała, że Beneficjent zawierając ww. kontrakt naruszył art. 25 ust. 1 ustawy z 29.01.2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655 z poźn. zm., dalej: p.z.p.) w związku z przepisami Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od form w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2006 r., Nr 87, poz. 605 dalej jako rozporządzenie Prezesa RM z 2006 r.), poprzez żądanie informacji, nie określając konkretnych warunków udziału w postępowaniu, których spełnienie ta informacja miałaby potwierdzać. Ponadto, Zamawiający opisując przedmiot zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwa konkurencję oraz opisując przedmiot zamówienia poprzez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, bez dopuszczenia możliwości składania ofert równoważnych naruszył art. 29 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 3 pzp.

Instytucja Wdrażająca (dalej jako: IW) ustaliła jednocześnie, że stosownie do zastosowanej metody wskaźnikowej, z uwagi na przedmiotowe naruszenia, nałożono na kontrolowany kontrakt korektę finansową w wysokości 5%. IW stwierdziła ponadto, że przedmiotowe naruszenia wyczerpują definicje nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11.07.2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Stosownie do ww. przepisu w celu stwierdzenia wystąpienia "nieprawidłowości" konieczne jest wystąpienie łącznie trzech przesłanek: 1) jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, (2) działanie lub zaniechanie podmiotu. (3) oraz choćby potencjalnej szkody finansowej w budżecie ogólnym UE w drodze finasowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. O powyższych ustaleniach poinformowano Beneficjenta pismem z 15 września 2011 r.

Pismem z 4 października 2011 r. Beneficjent wniósł zastrzeżenia do powyższych ustaleń NFOŚiGW.

Po rozpatrzeniu tych zastrzeżeń, NFOŚiGW podtrzymał swoje ustalenia w zakresie naruszenia przez Beneficjenta ustawy p.z.p., jednakże dokonał dalszego obniżenia korekty finansowej do 2,5% wydatków kwalifikowalnych zamówienia, uwzględniając wystąpienie w sprawie szeregu okoliczności łagodzących. Zgodnie z powyższą stawką dokonano następnie rozliczenia wydatków kwalifikowalnych w ramach wspomnianego zamówienia.

Po obniżeniu pierwotnie wskazanej stawki korekty z 5% do 2.5% Beneficjent dokonał przelewu środków w dniu 13 grudnia 2011 r.

Pismem z 19 lutego 2016 r. Instytucja Wdrażająca poinformowała Beneficjenta o podwyższeniu stawki powyższej korekty z 2,5% do 5%, będącym efektem przekazania przez Instytucję Zarządzającą ostatecznego stanowiska Instytucji Audytowej w sprawie stawek korekt w ramach kontraktów podlegających analizie wynikającej z zalecenia nr 12, wydanego przez Komisję Europejską w następstwie przeprowadzonego przez nią audytu nr 2011/PL/REGIO/J4/1038/1.

W dniu 24 lutego 2016 r. NFOŚiGW wezwał Beneficjenta do zwrotu kwoty 40 743,41 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, z tytułu podwyższonej stawki korekty finansowej.

Pismem z 9 marca 2016 r. Beneficjent odmówił dokonania zwrotu środków.

W dniu 18 kwietnia 2016 r. NFOŚiGW wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zobowiązania Beneficjenta do zwrotu ww. należności, po czym w dniu 7 czerwca 2016 r. wydał decyzję o zobowiązaniu Beneficjenta do jej zwrotu wraz z odsetkami.

Gmina wnosząc odwołanie od powyższej decyzji zarzuciła w nim, iż podwyższenie przez NFOŚiGW stawki korekty z 2,5 % do 5% jest niedopuszczalne, w związku z ostatecznym ustaleniem przez NFOŚiGW w 2011 r. korekty finansowej na poziomie 2,5% wartości zamówienia oraz rozliczeniem projektu zgodnie z tą stawką.

Minister decyzją z 28 lutego 2017 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Minister potwierdził ustalenia NFOŚiGW i wskazał na naruszenie przez beneficjenta art. 25 ust. 1 p.z.p. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Prezesa RM 2006 r., gdyż w jego ocenie beneficjent nie sformułował adekwatnego warunku udziału w postępowaniu w postaci określenia wobec wykonawców wymaganej przeciętnej liczby zatrudnionych pracowników albo wymaganej liczby personelu kierowniczego. Zatem nałożenie w tym zakresie przez NFOŚiGW korekty w przewidzianej taryfikatorem wysokości 2% jest uzasadnione.

Nadto Minister wskazał na naruszenie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy p.z.p., polegające na posłużeniu się w opisie przedmiotu zamówienia znakami towarowymi albo nazwami własnymi konkretnych producentów.

Zdaniem organu odwoławczego, beneficjent naruszył także drugą część art. 29 ust. 3 p.z.p., ponieważ Zamawiający nie określił w dokumentacji postępowania kryteriów równoważności oraz dokładnego ich opisu. Nie można bowiem przyjąć, że określenie "analogia" użyte przez beneficjenta spełnia warunki opisu przedmiotu zamówienia zawarte w art. 29 ust. 3 p.z.p.

Tym samym mogło dojść, co stwierdził organ II instancji w świetle przedstawionych okoliczności do istotnego utrudnienia w złożeniu ofert w wyznaczonym terminie, a presja związana z upływem terminu składania ofert zmusiła wykonawców do zaoferowania jedynie produktów opisanych za pomocą znaków towarowych albo nazw pochodzenia, co mogło istotnie wpłynąć na wysokość wynagrodzenia zaproponowanego w złożonych ofertach, a tym samym spowodowało wystąpienie potencjalnej szkody w budżecie ogólnym UE m.in. z uwagi na okoliczność wyboru oferty, w której przewidziano wykonanie robót przy wykorzystaniu produktów opisanych za pomocą nazw własnych. Zatem 5% stawka korekty jest adekwatna do wagi naruszenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister wskazał, że podwyższenie korekty z 2,5% do 5% było następstwem stanowiska Instytucji Audytowej w sprawie stawek korekt w ramach kontraktów podlegających analizie na podstawie zalecenia nr 12 wydanego przez Komisję Europejską w następstwie przeprowadzonego przez nią audytu. Skutkiem podwyższenia przez NFOŚiGW procentowej stawki korekty, co podkreślił organ odwoławczy jest powstanie różnicy między kwotą korekty podwyższonej, a kwotą korekty dotychczas zapłaconej przez Beneficjenta. Różnica ta stanowi środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tejże ustawy.

Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawa.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę Gminy na decyzję Ministra.

Za chybione WSA uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów prawa proceduralnego i materialnego poprzez niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowy poprzedzającej decyzję w sprawie zwrotu środków oraz o dwukrotnym nakładaniu kary finansowej (korekty) w związku z tym samym naruszeniem. WSA uznał, iż postępowanie kontrolne, którego efektem jest nałożenie korekty finansowej, pomimo pewnych podobieństw do postępowania administracyjnego (takich jak możliwość wypowiedzenia się przez beneficjenta co do ustaleń poczynionych przez właściwą instytucję, uzasadnianie przez nią swego rozstrzygnięcia, czy też możliwość wniesienia przez beneficjenta środka odwoławczego do instytucji wyższego rzędu), nie jest postępowaniem administracyjnym, gdyż nie jest ono prowadzone na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, lecz na podstawie umowy o dofinansowanie oraz wytycznych ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego. Tym samym wydanie przez organ administracji publicznej decyzji o nałożeniu korekty finansowej byłoby działaniem bez podstawy prawnej, co czyniłoby taką decyzję nieważną. Właściwe organy administracji publicznej są natomiast uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych określających kwotę środków przypadających do zwrotu, w przypadkach, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwrócił należności.

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, nie doszło do naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009, nr 84, poz. 712), w związku z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE.L.210 z 31.07.2006, ze zm. dalej jako rozporządzenie nr 1083/2006) regulujących kwestię ustalania i nakładania korekt finansowych. Korekta jest zatem działaniem przygotowawczym, dokonywanym na podstawie umowy o dofinansowanie, nieposiadającym - w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej - przymiotu trwałości (niezmienności), wobec czego jej wysokość może w uzasadnionych sytuacjach ulec zmianie.

WSA podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie wskazujące na nieprawidłowość działania Skarżącej w zakresie stosowania art. 25 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 i ust. 3 p.z.p., co skutkowało wystąpieniem szkody w budżecie UE (oba naruszenia stanowią nieprawidłowości, o których mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006).

WSA wskazał, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Stosownie do brzmienia art. 25 ust. 1 p.z.p. - w postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Oświadczenia lub dokumenty potwierdzające spełnianie (1) warunków udziału w postępowaniu, (2) przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego - zamawiający wskazuje w ogłoszeniu o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub zaproszeniu do składania ofert. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu Zamawiający zażądał informacji na temat przeciętnej liczby zatrudnionych pracowników lub liczebności personelu kierowniczego (pkt 9.1.11 SIWZ), nie określając przy tym konkretnych warunków udziału w postępowaniu, których spełnienie dokumenty te miałyby potwierdzać. Nie wskazał zatem minimalnej liczby wymaganego personelu, a żądając dokumentu dotyczącego dysponowania potencjałem technicznym i osobami zdolnymi do wykonania zamówienia naruszył zasadę wskazaną w art. 25 ust. 1 p.z.p., bowiem nie potwierdzało żadnego warunku. Żądanie oświadczeń lub dokumentów zbędnych mogło wpłynąć zniechęcająco na potencjalnych wykonawców i w związku z tym spowodować szkodę w budżecie UE bowiem być może gdyby nie postawiono przedmiotowego warunku wykonawca mógłby złożyć ofertę korzystniejszą.

Jeżeli chodzi o natomiast o naruszenie art. 29 ust. 2 - 3 p.z.p. to wskazać należy, że Beneficjent ma możliwość opisania przedmiotu zamówienia bez konieczności posłużenia się nazwami własnymi konkretnych producentów, to powinien tak postąpić. Elementy przedmiotu zamówienia, tj. grzejniki, zawory i otuliny termiczne były istotne dla wykonania całego zamówienia, czyli termomodernizacji budynku szkoły podstawowej, tymczasem Beneficjent użył nazw własnych konkretnych produktów i ich producentów np. wskazał na odgromniki [...] firmy D. Sp. z o.o. czy grzejniki [...] firmy V. Sp. z o.o.

Uprawnienie wskazane w art. 29 ust. 3 ustawy p.z.p. może być realizowane tylko w wyjątkowych sytuacjach po spełnieniu wymienionych w tym przepisie przesłanek, a opisowi towarzyszą wyrazy "lub równoważne", co powoduje, iż konkretnie wskazane produkty nabierają przykładowego charakteru, a wykonawca ma prawo przedstawić w składanej przez siebie ofercie produkt bądź jego element inny niż wskazany przez zamawiającego, lecz spełniający wszystkie jego wymagania. W niniejszym przypadku Zamawiający opisując przedmiot zamówienia nie posłużył się zwrotem "lub równoważny", a taki sposób opisu mógł zniechęcić hipotetycznego wykonawcę do złożenie oferty, która choćby potencjalnie mogłaby zostać uznana za najkorzystniejszą.

WSA stwierdził, że sporna między stronami pozostaje również kwestia podwyższenia stawek korekty z 2,5% do 5%, która była następstwem stanowiska Instytucji Audytowej w sprawie stawek korekt w ramach kontraktów podlegających analizie na podstawie zalecenia nr 12 wydanego przez Komisję Europejską w następstwie przeprowadzonego przez nią audytu. Skutkiem podwyższenia przez organ procentowej stawki korekty jest powstanie różnicy między kwotą korekty podwyższonej, a kwotą korekty dotychczas zapłaconej przez Beneficjenta.

WSA zauważył, że podwyższona (5%) stawka korekty w przedmiotowej sprawie - której wysokość zaakceptowana została przez Komisję Europejską - równa jest połowie stawki maksymalnej (10%) przewidzianej dla tego rodzaju naruszenia w krajowym taryfikatorze, co wskazuje, na uwzględnienie wystąpienia okoliczności łagodzących takich jak złożenie 11 ofert w przetargu, niewykluczenie żadnego z wykonawców z powodu niespełniania warunków udziału w postępowaniu czy też brak pytań do zamawiającego odnośnie do wymagań określonych w opisie przedmiotu zamówienia.

WSA stwierdził, że prawidłowe jest określenie przez organ zwrotu środków stanowiących różnicę pomiędzy uprzednio rozliczoną kwotą korekty finansowej, a kwotą uwzględniającą ostateczną stawkę korekty nałożoną przez Komisje Europejską wynikającą z zalecenia nr 12 wydanego w ramach audytu nr 2011/PL/REGIO/J4/103 8/1 z roku 2011.

Zdaniem WSA, zakwestionowane w skardze przekroczenie ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy przez organ (naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a.) wynikało z obowiązku przeprowadzenia przez organ szczegółowej analizy zgromadzonego materiału i w ocenie Sądu analiza ta została przeprowadzona. Jednocześnie informując w toku sprawy Beneficjenta o przedłużeniu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 36 k.p.a.

Z tych względów WSA oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła wyrok WSA w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, zaś jednocześnie pominięcie art. 145 par 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i nie uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek naruszeń przez organ przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygniecie, w związku z przepisami:

- art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2016 poz. 383 z zm.) w zw. z art. 104 par 1 i par 2 k.p.a. i z art. 107 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. (zasadą dwuinstancyjności) poprzez uznanie, iż organ zasadnie nie miał obowiązku wydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, zwłaszcza, że strona skarżąca kwestionowała w toku postępowania administracyjnego zasadność i sposób obliczenia przedmiotowej korekty finansowej, a poprzez niewydanie odpowiedniej decyzji o dokonaniu korekty finansowej pozbawiono stronę możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu, w ramach postępowania przed organem administracyjnym i w ramach ewentualnej skargi do sądu odwoławczego, a więc z pozbawieniem także strony prawa instancyjnej kontroli decyzji, i w konsekwencji złamanie zasady legalizmu z art. 6 k.p.a.

- art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 12 par 1 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu z naruszeniem zasady szybkości postępowania, i przyjęciu, iż organ zasadnie przekroczył ustawowe terminy zakończenia postępowania, i że to nie miało wpływu na wynik sprawy, przy jednoczesnym pominięciu przez WSA, iż przez ten okres cały czas są naliczona na stronę wysokie odsetki w skali jak od zobowiązań podatkowych,

-art. 8 k.p.a. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i z art. 107 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania strony do organu władzy publicznej w związku z faktem nie wydania w sprawie poprzedzającej decyzji administracyjnej w przedmiocie korekty oraz cofnięcia wcześniejszego stanowiska obniżającego pierwotnie w sprawie taką korektę kary finansowej,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek ich błędnej wykładni związku z przepisami:

- art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8, ust. 9, ust. 10 i ust. 11 w zw. art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 nr 157 poz. 1240 ze zm.), w związku z par 1 ust 2 pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów jakich może żądać zamawiający od form, w jakich te dokumenty mogą być składane oraz w zw. z art. 27 ust 1 pkt 6a i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 383) i art. 8, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), a także w związku z treścią art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, polegające na przyjęciu, iż postępowanie kontrolne w przedmiocie korekty nie ma charakteru postępowania administracyjnego, lecz jedynie techniczny w oparciu o umowę cywilnoprawną, i nie uznania zarzutu skarżącej strony, iż doszło do przedwczesnego i niezasadnego wydania przez Ministra Rozwoju i Finansów decyzji z dnia 28 lutego 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie decyzji z dnia 7 czerwca 2016 r., określającej zwrot od Beneficjenta - Gminy Miejskiej G., środków otrzymanych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013, opartej na wydanym przez NFOŚiGW wezwaniu do zapłaty środków należnych z tytułu podwyższonej stawki korekty finansowej, skutkujące ponownym nałożeniem kary finansowej na podstawie tych samych okoliczności przedmiotowych. W konsekwencji zaś, WSA w Warszawie winien uznać zarzuty skarżącego o konieczności wydania poprzedzającej decyzji i czym naruszył art. 145 par 1 ust 1 lit a p.p.s.a. i go pominął, nie uchylając zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania organowi.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty okazały się trafne.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w § 2 art. 183 p.p.s.a.

Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi, że nie jest w sprawie kwestionowane to, że Gmina w przeprowadzonym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Termomodernizacja Szkoły Podstawowej nr [...] w G." naruszyła art. 25 ust. 1 p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia Prezesa RM z 2006 r., poprzez żądanie informacji, nie określając konkretnych warunków udziału w postępowaniu, których spełnienie ta informacja miałaby potwierdzać. Ponadto, skarżąca opisując przedmiot zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwa konkurencję oraz opisując przedmiot zamówienia poprzez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, bez dopuszczenia możliwości składania ofert równoważnych naruszyła art. 29 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 3 pzp. Nie było również podważane to, że za tego typu naruszenia nakłada się korekty finansowe.

Spór w rozpoznawanej w sprawie i zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół dwóch zagadnień.

Pierwsze dotyczy tego, czy organ winien wydać decyzję w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej poprzedzającej decyzję w sprawie zwrotu środków. Drugie zagadnienie dotyczy tego, czy istnieje możliwość wydania przez instytucję zarządzająca decyzji zobowiązującej Beneficjenta do zwrotu środków w wyższej kwocie niż ustalonej w informacji pokontrolnej - w sytuacji gdy Beneficjent, zgadzając się z ustalenia instytucji zarządzającej, dobrowolnie zwrócił środki w wysokości określonej w informacji pokontrolnej.

W pierwszej kwestii organ stwierdził, co zaakceptował WSA, że nie ma konieczności wydania odrębnej decyzji w kwestii ustalenia korekty finansowej. Sąd powołał przy tym uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 27 października 2014 r., sygn. II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wymaga wydania odrębnej decyzji administracyjnej. Skarżąca kasacyjnie podnosi natomiast, że organ miał obowiązku wydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, zwłaszcza, że strona skarżąca kwestionowała w toku postępowania administracyjnego zasadność i sposób obliczenia przedmiotowej korekty finansowej, a poprzez niewydanie odpowiedniej decyzji o dokonaniu korekty finansowej pozbawiono stronę możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu, w ramach postępowania przed organem administracyjnym i w ramach ewentualnej skargi do sądu odwoławczego, a więc z pozbawieniem także strony prawa instancyjnej kontroli decyzji, i w konsekwencji złamanie zasady legalizmu z art. 6 k.p.a., jak również naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i z art. 107 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a.

Ponadto, Gmina wskazuje na naruszenie art 8 k.p.a. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i z art. 107 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania strony do organu władzy publicznej w związku z faktem nie wydania w sprawie poprzedzającej decyzji administracyjnej w przedmiocie korekty oraz cofnięcia wcześniejszego stanowiska obniżającego pierwotnie w sprawie taką korektę kary finansowej. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że postępowanie kontrolne w przedmiocie korekty nie ma charakteru postępowania administracyjnego, lecz jedynie techniczny w oparciu o umowę cywilnoprawną. Brak uznania zarzutu skarżącej strony, iż doszło do przedwczesnego i niezasadnego wydania zaskarżonej decyzji przez Ministra Rozwoju i Finansów, opartej na wydanym przez NFOŚiGW wezwaniu do zapłaty środków należnych z tytułu podwyższonej stawki korekty finansowej, skutkuje ponownym nałożeniem kary finansowej na podstawie tych samych okoliczności przedmiotowych. Wskazuje na naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8, ust. 9, ust. 10 i ust. 11 w zw. art. 184 u.f.p., w związku z par 1 ust 2 pkt 5 rozporządzenia Prezesa RM z 2006 r. oraz w zw. z art. 27 ust 1 pkt 6a i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i art. 8, art. 107 § 1 k.p.a., a także w związku z treścią art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006.

W przypadku przesądzenia, że w sprawie istniała możliwość wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania drugie zagadnienie dotyczy wysokości nałożonej korekty finansowej. W tym zakresie organ przyjął, a co zaakceptował WSA, że za stwierdzone naruszenie przepisów zamówień publicznych, korekta finansowa powinna wynosić 5% a nie 2.5%, jak przyjęto w pismach NFOŚiGW z 2011 r. Skarżąca kasacyjnie z tym się nie zgadza. Podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż wezwanie z dnia 30 listopada 2011 r. do zwrotu środków należnych z tytułu korekty finansowej nałożonej na projekt nr POIS.09.03.00-00-058/09 po uwzględnieniu zastrzeżeń do wyników kontroli wystosowanych przez Gminę, potwierdziło ostateczną stawkę korekty w wysokości 2,5%. Brak było zatem podstaw do wystosowania wezwania do zapłaty z dnia 24 lutego 2016 r., co stanowiło naruszenie przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2-3 i ust. 8 u.f.p. Jak również brak było podstaw do wydania decyzji z dnia 7 czerwca 2016 r. oraz zaskarżonej decyzji z dnia 28 lutego 2017 r., co stanowiło naruszenie przepisów art. 207 ust. 9, ust. 10 i ust. 11 u.f.p.

Przechodząc do oceny tak opisanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pierwsza grupa zarzutów dotycząca konieczności wydania decyzji o nałożeniu korekty finansowej, w rozpoznawanej sprawie nie jest trafna, a druga grupa zarzutów dotycząca wysokości korekty finansowej jest usprawiedliwiona.

Odnosząc się więc do pierwszej grupy zarzutów, wskazać należy, że w orzecznictwie podnosi się, że postępowanie w przedmiocie zwrotu dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego ma wyjątkowy charakter, ponieważ zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane oraz zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku nieprawidłowego ich wykorzystania określa umowa zawierana z beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania przez instytucję zarządzającą. Z drugiej strony - przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawierają szczegółowej regulacji dotyczącej postępowania w sprawie zwrotu przez beneficjenta nieprawidłowo wykorzystanych środków. Ustawodawca wskazał jedynie na Instytucję Zarządzającą jako organ właściwy do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym do ustalania i nakładania korekt finansowych, oraz wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów - art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W myśl art. 207 ust. 9 u.f.p. po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcje instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Zgodnie zaś z art. 207 ust. 10 u.f.p. decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem.

Z przepisów powyższych wynika, że podstawą do żądania zwrotu przez instytucję zarządzającą nieprawidłowo pobranych środków są postanowienia umowy o dofinansowanie zawartej przez beneficjenta, a jedynie w przypadku bezskutecznego upływu terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 11 u.f.p. decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zwrocie płatności, obejmującym również wezwanie do zwrotu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. instytucja zarządzająca działa wyłącznie jako strona umowy, co wynika z regulacji zawartej w cytowanym wyżej przepisie, jak również art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p.

Zagadnieniem prawnym, które stanowiło przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i zostało ostatecznie rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14 było to, czy decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu środków, o której mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych powinna być poprzedzona decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty wydaną na podstawie art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz.UE nr L 210, str. 25 z późn. zm.; dalej rozporządzenie nr 1083/2006) w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. W uchwale tej stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych), z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego.

W konkluzji uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie i stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, podziela w pełni przedstawione wyżej wywody prawne zawarte w uzasadnieniu ww. uchwały. W zaistniałej sytuacji WSA nie naruszył art. 145 par 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. ponieważ niezasadne są twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że organ naruszył przepisy prawa proceduralnego i materialnego poprzez niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowy poprzedzającej decyzję w sprawie zwrotu środków.

W tej części zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.

Druga grupa zarzutów skargi kasacyjnej, która dotyczy wysokości nałożonej korekty finansowej, okazała się usprawiedliwiona.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kluczową kwestią jest to, czy istnieje możliwość wydania przez instytucję zarządzająca decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu środków w wyższej kwocie niż ustalonej w informacji pokontrolnej - w sytuacji gdy beneficjent, zgadzając się z ustalenia instytucji zarządzającej, dobrowolnie zwrócił środki w wysokości określonej w informacji pokontrolnej.

Zauważyć należy, że w przepisach unijnych, jak i krajowych, brak jest regulacji prawnej przewidującej możliwość zwiększenia korekty finansowej raz już ustalonej przez Instytucję Zarządzającą w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami i dobrowolnie zapłaconej przez beneficjenta.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. W myśl zaś ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Niewątpliwie w okolicznościach faktycznych sprawy zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że organ ustalając nieprawidłowość określił wysokość korekty finansowej w oparciu o taryfikator i przedstawił argumentację wskazującą na przyczyny uzasadniające wymierzenie korekty finansowej oraz jej wielkość. Zauważyć dalej należy, że instytucja audytowa jest uprawniona do własnej oceny stanów faktycznych, a wyniki audytu nie mają charakteru bezpośrednio wiążącego organ rozstrzygający sprawę zwrotu. Stanowisko instytucji audytowej, że organ błędnie ocenił wagę stwierdzonego naruszenia, wyrażone już po zakończeniu procedury związanej z kontrolą realizacji projektu, której zwieńczeniem był dobrowolny zwrot środków w kwocie ustalonej przez organ, w świetle art. 207 ust. 10 u.f.p. nie uzasadnia wszczęcia przez ten organ postępowania administracyjnego w celu określenia wyższej kwoty zwrotu dofinansowania w związku z tym samym naruszeniem i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Podkreślić należy, że w przyjętym ustawowo modelu dofinansowania projektów dopuszczono możliwość władczego działania Instytucji Zarządzającej, jedynie w sytuacji, gdy beneficjent po wezwaniu nie dokona zwrotu środków. Wynika to wprost z przepisu art. 207 ust. 9 u.f.p. W przypadku dokonania zapłaty korekty ustalonej przez organ w toku postępowania kontrolnego brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji, o której mowa w ust. 10 art. 207 u.f.p ("decyzji (...) nie wydaje się"). Zapłata kwoty korekty w wysokości ustalonej przez organ kończy procedurę dochodzenia zwrotu środków w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, stanowiąc negatywną przesłankę wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie kwoty przypadającej do zwrotu. Jeżeli po zakończeniu drugiego etapu polegającego na ustaleniu nieprawidłowości i określeniu wysokości korekty finansowej dochodzi do dobrowolnego zwrotu środków brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Fakt dokonania przez beneficjenta dobrowolnie zwrotu korekty finansowej w wysokości ustalonej przez instytucję zarządzająca w informacji pokontrolnej w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, o której w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zaistniałą w związku z realizacją projektu przyjętego do dofinansowania, wyłącza możliwość wydania - na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. - decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w sytuacji gdy dotyczy to tego samego stanu faktycznego, tj. tej samej popełnionej i stwierdzonej nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3602/17, ONSAiWSA 2019/4/67). Na skutek dobrowolnej zapłaty korekty dochodzi do wszech miar pożądanego zgodnego zakończenia realizacji umowy o dofinansowanie, beneficjentowi nie nalicza się odsetek, a organ bez zbędnej zwłoki odzyskuje środki finansowe przekazane na realizację projektów.

Bezprzedmiotowe jest wydanie decyzji o zwrocie środków w sytuacji, gdy zwrot ten już został dokonany. Fakt dokonania zwrotu kwoty żądanej przez instytucję zarządzającą w trybie i z zachowaniem warunków art. 207 ust. 8 u.f.p. w każdym przypadku stanowi przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej, której przedmiotem jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 8 u.f.p. ) (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1382/15, LEX nr 2205840).

Mając na względzie przedstawiona argumentację postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za usprawiedliwiony.

Wyżej przedstawione stanowisko skutkowało tym, że Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, rozpoznał skargę. Uwzględniając ją uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponad powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie administracyjne w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku, o którym mowa w jego § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Rozstrzygnięcie o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego oparte zostało na przepisach art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.