Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1141/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23a ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 706/16 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku 1) prostuje oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku, polegającą na błędnym oznaczeniu daty i numeru zaskarżonej decyzji w ten sposób, że zamiast "29 marca 2016 r. nr [...]", wpisuje "28 grudnia 2015 r. nr [...]"; 2) oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 706/16 oddalił skargę J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 29 września 2006 r. nr [...] przyznał J.F. następujące świadczenia: 1) zasiłek rodzinny na dziecko – R.F. w kwocie 64,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r.; 2) zasiłek rodzinny na dziecko – D.F. w kwocie 64,00 zł od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r.; 3) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznany na R.F. w kwocie 100,00 zł jednorazowo; 4) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznany na D.F. w kwocie 100, 00 zł jednorazowo.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 29 września 2015 r. nr WSO.8180. 2147.2006.K, na podstawie art. 20 ust. 3 , art. 21 ust. 1 i ust. 2 , art. 23a ust. 5, art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r."), uchylił w części w/w decyzję przyznającą określone w niej świadczenia w okresie od dnia 17 stycznia 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji podał, że podstawę do uchylenia przedmiotowej stanowił art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mający zastosowanie w sprawie w związku z ustaleniami Marszałka Województwa Małopolskiego, przekazanymi do organu w piśmie z dnia 9 września 2015 r., z których wynika, iż w sprawie z wniosku J.F. z okresu zasiłkowego 2006/2007 mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od dnia 17 stycznia 2007 r. co najmniej do dnia 31 grudnia 2007 r. – w związku z zatrudnieniem męża strony i ojca dzieci na terenie [...].

Od powyższej decyzji J.F. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z żądaniem jej uchylenia. Podniosła, że nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w dniu 17 września 2015 r. zaś uchylenie części decyzji z dnia 29 września 2006 r. obliguje do wskazania, która część decyzji pozostaje w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest takiej informacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 28 grudnia 2015 r. nr SKO-ŚR-4111-533/15, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w związku z art. 21 ust. 1 oraz art. 23a ust. 2 i 5 u.ś.r., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o uchyleniu od dnia 17 stycznia 2007 r. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 29 września 2006 r. nr WSO.8180.2147.2006.

W uzasadnieniu decyzji podało, że w sprawie ustalono, iż mąż J.F. – R.F. z dniem 17 stycznia 2007 r. podjął aktywność zawodową na terenie [...], to jest w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z uwagi na fakt, że opisaną wyżej decyzją z dnia 29 września 2006 r. nr [...] J.F. przyznano świadczenia rodzinne w dacie aktywności zawodowej męża i ojca dzieci Wójt Gminy [...] zastosował procedurę przewidzianą w art. 23a ust. 2 u.ś.r. Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. wystąpił do Marszałka Województwa Małopolskiego (Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...]) o ustalenie, czy w tej sprawie miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z wniosku z dnia 6 września 2006 r. Marszałek Województwa Małopolskiego w piśmie z dnia 9 września 2015 r. podał, że te przepisy mają zastosowanie w okresie od dnia 17 stycznia 2007r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. Według ustaleń organu R.F. pozostawał aktywny zawodowo na terenie [...] w okresie od dnia 17 stycznia 2007 r. do co najmniej 31 grudnia 2013 r.

Organ odwoławczy wskazał, że zestawienie stanu faktycznego z normą prawną zawartą w art. 21 ust. 1 u.ś.r., (która określa samorząd województwa jako podmiot właściwy do realizowania zadań z zakresu świadczeń rodzinnych i wydania decyzji w tych sprawach w których zachodzi koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego) prowadzi do wniosku, że w trakcie realizacji decyzji z dnia 29 września 2006 r. nastąpiła zmiana organu właściwego do określenia prawa strony do świadczeń rodzinnych. Z dniem 17 stycznia 2007 r., tj. od momentu podjęcia zatrudnienia przez R.F. na terenie [...] Wójt Gminy [...] przestał być organem właściwym do określenia prawa J.F. do świadczeń rodzinnych, albowiem od tej daty istniały przesłanki do załatwienia tej sprawy przez samorząd województwa w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

Zgodnie z art. 23a ust. 5 u.ś.r., w przypadku, gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dowodem na podleganie osoby ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz na określenie początkowej daty podlegania temu ustawodawstwu jest informacja marszałka województwa dotycząca tych kwestii. W niniejszej sprawie jest to pismo Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 9 września 2015 r. Zawarte w art. 23a ust. 5 u.ś.r. sformułowanie "od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa" oznacza dzień, w którym dana osoba podjęła legalne zatrudnienie, czy podjęła działalność gospodarczą w tym państwie. Uchylenie decyzji na podstawie tego przepisu nie wymaga zgody strony.

W tym przypadku zgodnie z informacją otrzymaną od Marszałka Wójt Gminy [...] winien był uchylić własną decyzję z dnia 29 września 2006 r. nr [...] – od dnia 17 stycznia 2007 r.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uchylenie przez organ pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w części, bez określenia w jakiej części, wymagało zastosowania w sprawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. – uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 29 września 2006 r. nr [...] – od dnia 17 stycznia 2007 r.

Ponadto organ odwoławczy podał, że Marszałek Województwa Małopolskiego jest organem właściwym do wydania decyzji określającej prawo strony do wnioskowanego świadczenia od dnia, w którym mąż strony podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ar. 23a ust. 1 u.ś.r. Odnosząc się do zarzutu odwołującej dotyczącego niezawiadomienia jej o wszczęciu postępowania administracyjnego wskazał, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowe zawiadomienie z powodu nieobecności adresata odebrał jej mąż R.F..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 29 marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 113 § 1 K.p.a., sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...], w ten sposób, że na stronie 3, w wierszu 15, licząc od góry, wpisuje się "Wójt Gminy [...]", zamiast "Wójt Gminy [...]".

Powyższa decyzja z dnia 28 grudnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi J.F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, polegające na uchyleniu nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji, pozbawieniu jej prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, wadliwego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz rozstrzygnięcie sprawy przez niewłaściwy miejscowo organ. W uzasadnieniu skargi podała, że w sentencji zaskarżonej decyzji odniesiono się do nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji o nr [...]. Jej zdaniem, sentencje decyzji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, są nieczytelne, w szczególności orzeczenie, że uchyla się w całości decyzję z dnia 29 września 2015 r. powoduje, że skarżąca została pozbawiona prawa do kontroli instancyjnej. Kwestionując doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wskazała, że na potwierdzeniu odbioru widnieje podpis jej męża, który w dacie odbioru przebywał za granicą. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa wątpliwość rzutuje na prawidłowość wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej jej świadczenia rodzinne. W ocenie skarżącej, w sprawie doszło do naruszenia zasad współżycia społecznego, gdyż po 10 latach wydano decyzję, która w konsekwencji ma pozbawić ją zasiłku rodzinnego przeznaczonego na dzieci.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że zgodnie z art. 19 K.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a naruszenie przez organ przy wydawaniu decyzji każdego rodzaju właściwości skutkuje nieważnością rozstrzygnięcia, niezależnie od jego treści. Właściwość rzeczowa to upoważnienie bądź zobowiązanie określonego organu, wynikające z przepisów prawa, do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych (art. 20 K.p.a.). Z tych względów organ administracji publicznej w celu ustalenia własnej właściwości, ewentualnie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy ma obowiązek dokładnie zbadać rodzaj sprawy.

Zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, co do zasady należą do zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminie. Organem właściwym do załatwienia spraw przyznania świadczeń rodzinnych jest wójt (burmistrz, prezydent). Organ ten może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę, ewentualnie pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, a także do wydawania w tych sprawach decyzji (art. 20 ust. 1 – 3 u.ś.r.). Wyjątkiem od zasady właściwości wójta (burmistrza, prezydenta) w sprawach świadczeń rodzinnych jest sytuacja określona w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 u.ś.r. W sytuacjach w nim opisanych – pełnienia funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz w przypadku wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego – organem właściwym jest marszałek województwa, jako organ samorządu województwa.

Zgodnie ze słowniczkiem pojęć zawartym w art. 3 pkt 15a u.ś.r., przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oznaczają rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE. L 166 z 30.04.2004, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE. L 284 z 30.10.2009, str. 1). Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., marszałek województwa jest organem kompetentnym wyłącznie w tych sprawach, w których mają zastosowanie (nie hipotetycznie mogą mieć zastosowanie) powyżej przedstawione przepisy o koordynacji systemów.

W świetle art. 23a ust. 1, 2 i 5 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku, gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z treści w/w przepisów jednoznacznie wynika, że sam fakt przebywania czy podjęcia zatrudnienia przez członka rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie wpływa na właściwość organu. Właściwość ta jest uzależniona od ustalenia przez marszałka województwa czy w przekazanej mu sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z równoległym nabyciem uprawnień w innym państwie członkowskim przez członka rodziny osoby uprawnionej w Polsce.

Przepisy te mają na celu wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw. Kolizja może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy dochodzi do przyznania świadczeń rodzinnych w ramach różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Obowiązek ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, obciążający marszałka województwa z mocy art. 23a ust. 1 i 2 u.ś.r., obejmuje zatem sprawdzenie, czy przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do pobierania świadczenia, jakie mają one charakter (w kontrolowanej sprawie konieczne byłoby sprawdzenie, czy są odpowiednikiem świadczeń rodzinnych przyznawanych w Polsce) i w jakiej wysokości. Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia rodzinnego na terenie innego państwa członkowskiego, zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie, a co zatem idzie właściwość rzeczowa, o której mowa w art. 20 ust. 1 u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie rozstrzygała – wbrew twierdzeniu skargi – o prawie skarżącej do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku za okres od dnia 17 stycznia 2007 r. Stanowiła jedynie rozstrzygnięcie formalne, które realizuje obowiązek organów administracji przestrzegania swojej właściwości, przy czym sentencja decyzji jest zgodna z treścią przepisu art. 23a ust. 5 u.ś.r. Organ odwoławczy, korzystając z uprawnień reformatoryjnych, dokonał korekty decyzji organu pierwszej instancji, która była nieczytelna, gdyż nie zawierała daty, od której nastąpiło uchylenie decyzji z dnia 29 września 2006 r., a w związku z tym nie można było na jej podstawie ustalić okresu, w jakim marszałek województwa jest właściwy sprawie świadczeń rodzinnych dla skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozstrzygając w przedmiocie uchylenia dotychczasowej decyzji o przyznaniu prawa do świadczeń rodzinnych, nie przesądziło o ich zwrocie. Wskazało jedynie, że Wójt Gminy [...] przestał być właściwy do orzekania o uprawnieniach do świadczeń rodzinnych. Marszałek województwa, w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r., wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 u.ś.r. od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 6 u.ś.r.). Organ ten ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 9 u.ś.r.).

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji uznał, że argumentacja skarżącej przedstawiona zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, dotyczącą prawa do świadczeń rodzinnych oraz ewentualnych świadczeń nienależnie pobranych jest przedwczesna. Natomiast pozostałe zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Mąż skarżącej – R.F., jako dorosły domownik odebrał skutecznie w trybie art. 43 K.p.a. korespondencję dotyczącą zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania (z dnia 17 września 2015 r.), jak i decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja o nr [...], wobec której skarżąca podnosi zarzut nieistnienia, do dnia wydania zaskarżonej decyzji w całości pozostawała w obrocie prawnym i wywołała skutek prawny w postaci nabycia przez nią uprawnień do świadczeń rodzinnych za podany w niej okres.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.F., działając w imieniu własnym jako radca prawny i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez pozbawienie jej prawa do dwuinstancyjnego postępowania;

2) art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchylając w całości decyzję Wójta Gminy [...] winno zwrócić tę decyzję do tego organu celem ponownego jej wydania w prawidłowym brzmieniu a nie orzekać merytorycznie pozbawiając skarżącą prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Ponadto wskazała, że organ odwoławczy uchylił decyzję nieistniejącą w obrocie prawnym, albowiem Wójt Gminy [...] w dniu 29 września 2006 r. wydał decyzję o nr [...], a nie decyzję o nr [...], którą to decyzję uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie podał datę i numer zaskarżonej decyzji, podając omyłkowo datę i numer postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 marca 2016 r. nr [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...], która to decyzja stanowi przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a., w sentencji zaskarżonego wyroku sprostował w/w oczywistą omyłkę (pkt 1 sentencji wyroku).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, z uwagi na sposób sformułowania skargi kasacyjnej, niezbędne stało się przypomnienie, że jest ona wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia od określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Z treści art. 183 § 1 P.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w § 2 tego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać na konkretne, naruszone przez sąd pierwszej instancji zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutu opartego na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie decyduje bowiem każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W świetle art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, iż następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść zaskarżonego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może samodzielnie zastępować autora skargi kasacyjnej w precyzowaniu, czy też uzasadnianiu przedstawionych w niej zarzutów. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony skarżącej kasacyjnie. Sporządzenie skargi kasacyjnej zostało bowiem powierzone profesjonalnym pełnomocnikom – adwokatom i radcom prawnym (art. 175 § 1 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż podany jako naruszony art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został błędnie oznaczony. Prawidłowo to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z postawionego zarzutu naruszenia w/w przepisu w zw. z art. 15 K.p.a. wynika, że skarżąca kasacyjnie uchybienie tym przepisom upatruje w tym, że sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy pozbawił ją prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Przy czym przedstawiona przez nią w tym zakresie lakoniczna argumentacja wskazuje, że nie dostrzega ona istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 K.p.a., w tym możliwości wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz potrzeby uwzględnienia w tej sprawie treści art. 23a ust. 5 u.ś.r.

Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. W związku z powyższym, organ ten winien w oparciu o przepis prawa materialnego ustalić zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, a następnie usunięcia ewentualnie stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego, lecz wyłącznie o tyle, o ile mogą one zostać konwalidowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Jednocześnie zauważyć należy, iż wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle powyższego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko w przypadku kumulatywnego spełnienia obu przesłanek określonych w tym przepisie.

Wskazać należy, iż uprawnienie organu odwoławczego, o którym mowa w powołanym art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w tym zakresie następuje w przypadku, jeżeli stwierdzi on, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, tj. niezgodne z przepisami prawa. W doktrynie taki rodzaj decyzji jest określany mianem decyzji merytoryczno-reformacyjnej. Powyższa regulacja prawna została zastosowywana przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o uchyleniu od dnia 17 stycznia 2007 r. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 29 września 2006 r. nr [...]. Stan faktyczny sprawy był bezsporny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zasadnie wskazał, że stanowiła ona jedynie rozstrzygnięcie formalne, które realizuje obowiązek organów administracji przestrzegania swojej właściwości, a sentencja decyzji jest zgodna z art. 23a ust. 5 u.ś.r. Nieczytelność decyzji organu pierwszej instancji polegała na tym, że nie określała ona daty, od której nastąpiło uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 29 września 2006 r. Wobec treści art. 23a ust. 5 u.ś.r. było to konieczne. W związku z tym nieprawidłowo sformułowana sentencja tej decyzji nie pozwalała na ustalenie dokładnego okresu, w jakim marszałek województwa jest właściwy sprawie świadczeń rodzinnych dla skarżącej kasacyjnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. jest niezasadny. Zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji jako podstawy rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. było prawidłowe i nie naruszało zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skarżącą kasacyjnie uchybienie temu przepisowi upatruje w zaaprobowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie faktu, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...] zawierała nieprawidłowe oznaczenie numeru decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 29 września 2006 r., wpisano nr "[...]", winno być "[...]". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe uchybienie nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia powołanej decyzji organu odwoławczego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że rozstrzygnięcie dotyczy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 29 września 2006 r. nr [...].

Ponadto zauważyć należy, iż autorka skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie dostrzegła, że przepis ten odnosi się do skutków stwierdzenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że ewentualny zarzut naruszenia tego przepisu przez sąd administracyjny pierwszej instancji mógłby być postawiony w powiązaniu z odpowiednimi przepisami K.p.a. Jest to tzw. przepis wynikowy, a warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia przez sąd naruszeń prawa procesowego przez organ administracji publicznej. Wskazać należy, iż naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych norm prawnych. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązana bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387 LEX nr 952799, 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933, 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie powiązała tego przepisu z jakimikolwiek przepisem prawa procesowego, co oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem w/w normy prawnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).