Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 493/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 846/20 w sprawie ze skargi D.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D.Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 846/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi D.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D.Z. 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2020 r.) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) - po rozpoznaniu wniosku D.Z. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżącą) z 24 stycznia 2020 r. - odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – U.F. (ur. [...] grudnia 1943 r.; dalej zainteresowana bądź matka skarżącej).

Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy z zainteresowaną w miejscu jej zamieszkania i na podstawie złożonych przez nią oświadczeń ustalił rodzaj schorzeń na jakie cierpi ("cukrzyca insulinozależna, jaskra, problemy z pamięcią, zmiany otępienne - choruje na Alzheimera, astma oskrzelowa, zwyrodnienia stawów i kręgosłupa, problemy z sercem - migotanie przedsionków, wszczepione by-passy, nosi aparat słuchowy, ma problemy ze słuchem"). Matka skarżącej jest zadowolona z opieki, jaką od 16 lat sprawuje nad nią córka i deklaruje, że nie poradziłaby już sobie bez jej pomocy. Na podstawie złożonych w toku wywiadu oświadczeń ustalono, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżąca mieszka w pobliskiej miejscowości i każdego dnia przyjeżdża do matki na kilka godzin dziennie, przywozi posiłki i zakupy, wykupuje leki, towarzyszy matce podczas wizyt u lekarzy, załatwia sprawy urzędowe, robi pranie, sprząta, pomaga matce w czynnościach higienicznych (mycie, kąpiel).

W ocenie Wójta mimo że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką i z tego powodu nie pracuje zawodowo, odmowa przyznania świadczenia była konieczna z uwagi na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z "2018 r. poz. 2220 ze zm." [winno być "2020 r. poz. 111"], dalej uśr), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W sprawie ustalono, że niepełnosprawność matki wnioskodawczyni istnieje od 57. roku życia.

W odwołaniu od decyzji z [...] marca 2020 r. skarżąca podniosła, że spełnia wszystkie przesłanki przyznania świadczenia. W ocenie strony organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b uśr, ponieważ nie uwzględnił, że na skutek opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13 [OTK-A 2014/9/104, dalej wyrok K 38/13] doszło do uznania niekonstytucyjności wskazanego przepisu mając na uwadze, że różnicował on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Uwzględniając treść wyroku K 38/13 obowiązkiem organu było dokonanie oceny spełniania przesłanek przyznania świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2020 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 [ze zm.], dalej kpa) w zw. z art. 17 ust. 1b uśr, utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2020 r.

W uzasadnieniu wskazano, że w orzeczeniem z [...] lipca 2015 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] uznał zainteresowaną za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ze wskazaniem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 maja 2015 r., a niepełnosprawność istnieje od 57. roku życia. Na podstawie pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 5 lutego 2020 r. ustalono, że skarżąca wykonywała umowę agencyjną, umowę zlecenie lub umowę o świadczenie usług w okresach od: 4 sierpnia do 4 września 2005 r., 6 maja do 18 maja 2006 r., 23 czerwca do 18 lipca 2014 r., 11 sierpnia 2014 r. do 14 sierpnia 2014 r., 6 listopada 2014 r. do 28 listopada 2014 r., 3 lutego 2015 r. do 17 kwietnia 2015 r. W pozostałych okresach, począwszy od 4 grudnia 2001 r., skarżąca była bezrobotna, przy czym od 1 listopada 2015 r. otrzymywała świadczenia z ośrodka pomocy społecznej, a decyzją z [...] listopada 2019 r., w związku z opieką jaką sprawuje nad niepełnosprawną matką, przyznano jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Z kart leczenia szpitalnego wynika, że zainteresowana cierpi na "przewlekłą niewydolność nerek, cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, chorobę wieńcową, była też operowana w 2004 r. wszczepiono jej by-passy, ma problemy z pamięcią". Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że matka skarżącej ma także problemy za słuchem, nosi aparat słuchowy, prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe i mieszka w [...], natomiast skarżąca mieszka w [...]. Według oświadczenia zainteresowanej córka sprawuje nad nią opiekę od blisko 16 lat, przyjeżdża do niej codziennie na kilka godzin i opiekuje się nią w taki sposób, że przywozi posiłki, przywozi zakupy, wykupuje leki, towarzyszy podczas wizyt u lekarzy, załatwia sprawy urzędowe, robi pranie, sprząta, przyjeżdża i kąpie matkę.

Kolegium wskazało na kilka odrębnych podstaw uzasadniających odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Wójta co do konieczności odmowy przyznania świadczenia w związku z niespełnieniem kryterium z art. 17 ust. 1b uśr, dotyczącym czasu powstania niepełnosprawności. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ potwierdził, że wskazany przepis wyrokiem K 38/13 został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W ocenie Kolegium wyrok K 38/13 nie oznacza uchylenia art. 17 ust. 1b uśr i usunięcia z ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Wykonanie wyroku Trybunału wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Poprawienie stanu prawnego w omawianym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.

Niezależnie od tego w ocenie Kolegium w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka, jaką musi spełnić osoba obiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne wynikająca z art. 17 ust. 1 uśr, tj. warunek rezygnacji z pracy lub niepodejmowania pracy zarobkowej, spowodowany koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad bliską osobą o określonym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Ostatnie zatrudnienie skarżącej zakończyło się 17 kwietnia 2015 r., a poprzednio pracowała z przerwami. Zatrudnienie na umowę agencyjną, umowę zlecenia czy umowę o świadczenie usług nie było ciągłe, lecz trwało po parę dni bądź miesięcy odpowiednio: 7 miesięcy i 26 dni jako pracownik młodociany, 1 miesiąc, 12 dni, 26 dni, 3 dni, 22 dni, 1 miesiąc i 14 dni. Brak jest związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem pracy a opieką nad matką w sytuacji, gdy wnioskodawczyni nigdy nie pracowała w sposób ciągły, a jedynie po parę dni lub miesięcy w roku. Drugą z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną; opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.

Wywiad środowiskowy potwierdził, że skarżąca opiekuje się matką. Z dokumentów, w tym m.in. oświadczeń wnioskodawczyni i zainteresowanej wynika, że opieka ta zajmuje kilka godzin dziennie. Jednak nie jest to całodobowa opieka, ponieważ skarżąca nie zamieszkuje z matką. Wnioskodawczyni mogłaby podjąć zatrudnienie, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynności polegające na praniu, sprzątaniu, gotowaniu posiłków, zawożeniu do lekarzy, kupowaniu lekarstw i ich podawaniu stanowią czynności dnia codziennego, których wykonywanie wynika z prawnego i moralnego obowiązku i nie uzasadniają przyznania wnioskowanego świadczenia.

Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. By ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr zagwarantować stronie, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń zostanie rzeczywiście przyznane. Kolegium zaznaczyło, że "powyższe nie oznacza, iż (...) przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowi przesłanki powodującej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję także z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność (...) istnieje od 57-go roku życia i tym samy nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D.Z. wniosła o: uchylenie decyzji z [...] czerwca 2020 r. i uchylenie decyzji ją poprzedzającej; zasądzenie na rzecz skarżące[j] zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 2-3v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie (k. 6 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem III SA/Gd 846/20, rozpoznawszy sprawę w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 ppsa), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Sąd I instancji uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Skarżąca 24 stycznia 2020 r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, załączając do wniosku m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] lipca 2015 r. o stopniu niepełnosprawności, zaliczające matkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe z informacją, że niepełnosprawność istnieje od 57. roku życia i że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 maja 2015 r.

W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć spór, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 uśr, mimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej - jej matki, nad którą sprawowana jest opieka, powstała później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do art. 17 ust. 1b uśr).

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku K 38/13, dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

Organy uznały, że z uwagi na fakt, że niepełnosprawność matki skarżącej (ur. w 1943 r.) istnieje od jej 57. roku życia, to tym samym skarżąca nie spełnia określonego w art. 17 ust. 1b uśr warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bo wyrok K 38/13 nie zmienia w tym zakresie jej sytuacji prawnej. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Z art. 17 ust. 1b uśr wynika, że warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu art. 17 ust. 1b uśr, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem wyroku jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b uśr w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 uśr, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z 1.6.2015 r. II SA/Bd 366/15 - możliwe jest odnalezienie w art. 17 uśr i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy 2011/4/s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd I instancji w pełni podzielił.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie art. 17 ust. 1b uśr nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Wyrok K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw RP z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie TK weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b [uśr] jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 kpa, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez TK. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W wyroku II SA/Bd 366/15 WSA w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8. uzasadnienia, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

W akapicie 4 punktu 8. uzasadnienia wyroku znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów art. 17 ust. 1b uśr - "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

WSA w Bydgoszczy wskazuje, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania art. 17 ust. 1b uśr w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Skoro wyrok Trybunału odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany 17 ust. 1b uśr, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

Nie można uznać, że wydany przez TK wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (póki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 uśr, jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.

Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W omawianym zakresie zaistniała podstawa do uwzględnienia skargi, bo przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu I instancji należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. WSA nie dostrzegł powodu do zmiany dotychczasowej i aktualnej linii orzecznictwa w tym zakresie, tym bardziej, że także NSA jednolicie ją akceptuje (wyroki z: 5.9.2017 r. I OSK 2370/16; 5.12.2017 r. I OSK 1079/17).

Zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji zgodnie oparły wydane w sprawie rozstrzygnięcia o tę część przypisu - tj. art. 17 ust. 1b uśr - który został uznany za niekonstytucyjny, przy czym w przypadku Wójta była to jednocześnie jedyna podstawa odmowy przyznania świadczenia. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, że skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, że niepełnosprawność jej matki nie powstała przed upływem okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b uśr.

Przechodząc do oceny zasadności drugiej z przyjętych przez Kolegium podstaw odmowy wnioskowanego przez skarżącą świadczenia z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego między koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, tj. niewypełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, Wojewódzki Sąd podkreślił, że związek ten nie został w istocie zakwestionowany przez organ I instancji. Fakt zakwestionowania istnienia wskazanego związku między brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną nad niepełnosprawną matką opieką nie został wskazany w uzasadnieniu decyzji I instancji, a wręcz przeciwnie z treści uzasadnienia wynika, że Wójt uznał, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki przyznania świadczenia wskazane w art. 17 ust. 1 uśr wskazując, że zainteresowana wymaga pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu i pomoc tę uzyskuje od córki, która z tego powodu nie pracuje zawodowo. Skarżąca opiekuje się matką od 16 lat i od 2015 r. nie podejmuje żadnej innej pracy. Twierdzenie organu odwoławczego o braku wystąpienia koniecznego związku przyczynowo-skutkowego jest w ocenie WSA co najmniej przedwczesne głównie z tego względu, że w sprawie nie ustalono w pełny sposób, jak rzeczywiście wygląda codzienna opieka skarżącej nad matką. Organ skupił się na uwypukleniu takich aspektów sprawy, jak: świadczenie przez skarżącą pracy w latach 2004-2015 r. na podstawie nielicznych i krótkoterminowych umów cywilnoprawnych, osobne zamieszkiwanie, wykonywanie w ramach opieki również czynności związanych z prowadzeniem domu - które to w ocenie WSA same w sobie nie przesądzają o braku związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem pracy a koniecznością opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, bez ich szczegółowego rozważenia na tle każdej indywidualnej sprawy, w tym przede wszystkim przez pryzmat tego jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje dana osoba niepełnosprawna.

O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Na podstawie dokumentacji medycznej i wywiadu środowiskowego Kolegium ustaliło, że zainteresowana cierpi na "przewlekłą niewydolność nerek, cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, chorobę wieńcową, była też operowana w 2004 roku wszczepiono jej by-passy, ma problemy z pamięcią", a także zwrócono uwagę, że "ma problemy ze słuchem, nosi aparat słuchowy". W ocenie Sądu I instancji Kolegium zmarginalizowało wynikające z wywiadu środowiskowego ustalenie przez pracownika socjalnego, że zainteresowana cierpi na chorobę Alzheimera i wynikające z niej zmiany otępienne, czego w ogóle nie wyartykułowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i której to choroby nie można w prosty sposób utożsamiać i sprowadzać do "posiadania problemów z pamięcią". Tego rodzaju schorzenie w istotny sposób determinuje całość opieki nad osobą niepełnosprawną i powoduje, że wymaga ona opieki praktycznie we wszystkich czynnościach dnia codziennego i prowadzeniu gospodarstwa domowego. Kolegium przyjęło za ustalony mniejszy zakres schorzeń, na które cierpi zainteresowana niż to wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poza chorobą Alzheimera nie ujęto, że matka skarżącej choruje na jaskrę, a więc ma problemy ze wzrokiem, ani że cierpi na zwyrodnienia stawów i kręgosłupa, a więc ma problemy z układem ruchu.

Niezrozumiałe jest założenie organu odwoławczego, że dla przyjęcia, że opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie domu, pranie czy też robienie zakupów są czynnościami dnia codziennego. Pomoc jednak osobie chorej na chorobę Alzheimera przy czynnościach higienicznych, przygotowywaniu posiłków, [poda]waniu leków i prowadzeniu całego jej gospodarstwa domowego, można traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności mogą wypełniać ich cały dzień. Skarżąca codziennie przyjeżdża do matki i opiekuje się matką w wyżej wskazany sposób przez kilka godzin dziennie. W sprawie nie ustalono, ile godzin dziennie trwa opieka, nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego z opiekunem, a to jakiego rodzaju czynności skarżąca wykonuje codziennie względem matki ustalono jedynie w oparciu o niekompletne w tym zakresie oświadczenia zainteresowanej. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej z 11 grudnia 2019 r. wskazujące, jakie obowiązki wykonuje względem matki w ramach opieki [k. 51 akt Wójta], których zakres jest szerszy niż to podała zainteresowana.

Sąd I instancji w pełni zgodził się z twierdzeniem, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki. Z art. 17 ust. 1 uśr wynika, że by można było mówić o opiece w rozumieniu analizowanego przepisu, musi być to opieka stała i długoterminowa. Wbrew stanowisku Kolegium art. 17 ust. 1 uśr nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie i przez całą dobę (wyrok NSA z 7.5.2019 r. I OSK 3946/18). W sprawie ustalono, że skarżąca nie mieszka z matką w miejscowości [...], lecz w pobliskiej miejscowości Bytonia wraz z mężem, 4 dzieci i codziennie odwiedza matkę w miejscu jej zamieszkania w celu sprawowania nad nią kilkugodzinnej opieki. Choć skarżąca i jej matka nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, to jednak zamieszkują blisko siebie, w obrębie sąsiadujących ze sobą miejscowości, odległych o ok. 5 km. W ocenie WSA odległość ta nie stanowi w tym przypadku sama w sobie realnej przeszkody w sprawowaniu codziennej, stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W sprawie konieczne jest jednak jednoznaczne ustalenie, ile godzin dziennie skarżąca zajmuje się matką. Tylko to ustalenie w powiązaniu z charakterem schorzeń, na które cierpi zainteresowana, pozwoli na obiektywne ustalenie, czy rozmiar opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie pracy zawodowej.

Jak zasadnie wskazano w skardze fakt, że skarżąca pozostaje bezrobotna od wielu lat, w żaden sposób nie powinien stanowić okoliczności rozstrzygającej o wystąpieniu omawianego związku przyczynowo-skutkowego. Z literalnej treści art. 17 ust. 1 uśr wynika, że ustawodawca na równi z rezygnacją z zatrudnienia traktuje sytuację niepodejmowania zatrudnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że art. 17 ust. 1 uśr nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, bo jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie (wyrok WSA w Łodzi z 24.6.2020 r. II SA/Łd 218/20). W sprawie organy nie kwestionowały, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką. Nie doprecyzowano jednak należycie - co wyżej zaznaczono - ile godzin opieka ta jest sprawowana. Ponieważ wskazana okoliczność nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, na tym etapie sprawy również Sąd I instancji nie jest w stanie jednoznacznie ocenić, czy rozmiar sprawowanej opieki nad chorą na Alzheimera, a także wiele innych schorzeń zainteresowaną wyklucza (również w znaczeniu czysto hipotetycznym) możliwość podjęcia pracy przez skarżącą. Z całą mocą [należy] podkreślić, że to czy skarżąca we wcześniejszych okresach, szczególnie tak odległych jak podaje organ (lata 2001-2015) była bezrobotna, szukała pracy czy też pracowała dorywczo pozostaje bez znaczenia dla oceny aktualnej sytuacji skarżącej i tego, czy obecnie spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiono dopiero w 2020 r.

Odnosząc się do końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ dokonuje wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 uśr, Sąd I instancji wskazał, że jest ona niejasna i nie wynika z niej, czy organ odwoławczy ostatecznie uznał, że fakt wcześniejszego wydania wobec skarżącej decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, czy też nie.

WSA uznał za konieczne rozważyć w sprawie, czy przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego wykluczało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Art. 27 ust. 5 uśr stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego, lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W świetle art. 27 ust. 5 uśr, regulującego kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń, w przypadku wyboru przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego zważywszy, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej z 22 stycznia 2020 r., z którego wynika jasna intencja skarżącej co do chęci uzyskania korzystniejszego świadczenia [k. 42 akt Wójta].

W ocenie Sądu I instancji takie oświadczenie skarżącej winno poskutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie - w razie spełnienia przesłanek - wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, zaś pominięcie treści takiego oświadczenia stanowi naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa (wyrok WSA w Łodzi z 10.1.2018 r. II SA/Łd 904/17).

Jak wskazał NSA w wyroku z 12.12.2018 r. I OSK 1175/18, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. By wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr, mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Kierując się zasadami zawartymi w art. 7, 8 i 9 kpa, organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 uśr ustawowe prawo wyboru świadczenia, bo organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa).

Ponownie rozpoznając sprawę organy, a w szczególności organ I instancji, winny rozważyć także powyższe możliwości jej załatwienia. Najistotniejszą kwestią winno być takie załatwienie sprawy, by zagwarantować skarżącej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego wsparcia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną - o ile w sprawie zostanie jednoznacznie ustalone, że rozmiar koniecznej opieki, jaką skarżąca faktycznie sprawuje nad niepełnosprawną matką jest na tyle duży, że wyklucza możliwość podjęcia aktywności zawodowej.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia rodzinnego, ma data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Wniosek ten jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia, które może być przyznane od miesiąca złożenia wniosku w organie.

Skoro wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą do organu 24 stycznia 2020 r. to organy - mając na uwadze art. 24 ust. 2 uśr - winny ewentualnie rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od stycznia 2020 r. uwzględniając - dla zachowania ciągłości świadczeń - doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z końcem grudnia 2019 r.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i oceny prawnej i wiążą organy, stosownie do art. 153 ppsa. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b uśr, którą TK w wyroku K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją RP oraz uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, wskazującą jakie kwestie i okoliczności są rzeczywiście fundamentalne dla stwierdzenia wystąpienia w sprawie związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją/niepodejmowaniem pracy a opieką nad bliską osobą niepełnosprawną. W przypadku ustalenia, że rozmiar opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką obiektywnie uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej, zaktualizuje to po stronie organów konieczność umożliwienia skarżącej realizacji prawa wyboru świadczenia w oparciu o regulację zawartą w art. 27 ust. 5 uśr (k. 11, 13-21v akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez r. pr. M.M., w całości zaskarżając wyrok III SA/Gd 846/20, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr wyrażającą się w przyjęciu, że bez wpływu na istnienie związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną pozostaje okoliczność, w tym data, w jakich doszło do ustania aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o świadczenie, podczas gdy prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej powyższym przepisem obejmuje konieczność poszukiwania związku - także czasowego - między zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr wyrażającą się w przyjęciu, że z normy wyrażonej tym przepisem wystarczające jest wykazanie, że opieka jest wykonywana w ramach czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej (tj. przygotowywanie, podawanie posiłków, sprzątanie domu, pranie czy robienie zakupów), podczas gdy prawidłowo rozumiana przesłanka o jakiej mowa, zakłada konieczność sprawowania rzeczywistej, osobistej, stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w sposób, w tym określony czasem wykonywania tej opieki i wynikający z braku możliwości wykorzystania wsparcia innych osób, który uniemożliwia podjęcie zatrudnienia;

3. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w zw. z art. 23 ust. 4aa uśr wyrażającą się w przyjęciu, że jedynym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające ze stwierdzonych u niej chorób, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkiem są nie tylko stwierdzone u niej danej jednostki chorobowej, ale także realne wykonywanie opieki w sposób, który obiektywnie rzecz biorąc uniemożliwia podjęcie zatrudnienia (pracy zarobkowej);

oraz w następstwie powyższych naruszeń prawa materialnego naruszenia:

4. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji błędnie interpretowanej normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

5. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr wyrażające się odmienną oceną oraz bezpodstawnym negowaniem przez Sąd I instancji dokonanej przez orzekające organy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którym brak jest związku między brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią nad matką opieką, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz naruszenia art. 151 ppsa przez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie, które to naruszenia doprowadziły Sąd I instancji do:

6. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 i 153 ppsa przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i sformułowanie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego przez nieuzasadnione przyznanie świadczenia.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania podług norm przepisanych. Zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie (k. 31-33v akt sądowych).

Pismem z 16 lutego 2021 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła D.Z., reprezentowana przez adw. K.G., która wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych (k. 41-42v akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Art. 3 § 1 ppsa ma charakter regulacji ustrojowej i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14 (Lex 2119367), art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z tych sytuacji w wyroku III SA/Gd 846/20 nie miała miejsca.

Z uwagi na charakter zarzutów ujętych w pkt 1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, należało je rozpoznać łącznie.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr (pkt 1, 2, 4 petitum skargi kasacyjnej) i art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 4aa uśr (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca uczyniła zadość warunkowi zawartemu w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, tj. czy nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W orzecznictwie trafnie podnosi się, że z art. 17 ust. 1 uśr wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przepisu tego wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Przepis ten nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (wyrok NSA z 7.5.2019 r. I OSK 3946/18, Lex 2676836).

Matka skarżącej została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym (orzeczenie z 20.7.2015 r. zostało wydane na stałe, jako przyczynę niepełnosprawności wskazano 07-S [choroby układu oddechowego i krążenia]; 05-R [upośledzenie narządu ruchu]; 09-M [choroby układu moczowo-płciowego]). Stan zdrowia zainteresowanej ulega pogorszeniu, co potwierdza zmiana kwalifikacji niepełnosprawności skarżącej z umiarkowanego na znaczny. Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organy orzekające w sprawie nie dość dokładnie przedstawiły stan zdrowia matki skarżącej, gdyż przy wskazaniu części chorób ("przewlekłą niewydolność nerek, cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, chorobę wieńcową, była też operowana w 2004 roku wszczepiono jej by-passy, ma problemy z pamięcią"; "ma problemy ze słuchem, nosi aparat słuchowy"), pominęły chorobę Alzheimera i wynikające z niej zmiany otępienne, jaskrę (problemy ze wzrokiem), zwyrodnienia stawów i kręgosłupa (problemy z układem ruchu) (s. 12/13 wyroku III SA/Gd 846/20; okoliczności te znajdują potwierdzenie w badaniu psychologicznym z 8.11.2019 r., badaniu TK głowy z 5.1.2017 r., karty informacyjnej leczenia szpitalnego z [...].3.2015 r., wywiadzie środowiskowym; k. 60-62, 54-55 akt Wójta). Stan zdrowia zainteresowanej w oczywisty sposób przekłada się na zakres czynności, jakie jest w stanie samodzielnie wykonywać, a w konsekwencji, w jakich jest wyręczana przez inne osoby. Dlatego też szczegółowe opisanie i ocenienie stanu zdrowia zainteresowanej było obowiązkiem organów, któremu nie sprostały, co zasadnie im wytknął WSA.

Z zalegających w aktach administracyjnych dowodów wynika, że skarżąca: opiekuje się mamą, a do jej codziennych obowiązków należą: czynności higieniczne i kąpiel, obcinanie paznokci, ćwiczenia fizyczne, np. rozruszanie stawów, spacery 2 razy w tygodniu, przygotowywanie posiłków - codziennie, sprzątanie - co drugi dzień, wizyty lekarskie - 2-3 razy w miesiącu, opłacanie rachunków - raz w miesiącu, robienie zakupów - co drugi dzień, realizacja recept - raz w miesiącu (oświadczenie skarżącej z 11.12.2019 r.; k. 51 akt Wójta); przywozi matce posiłki (obiady), wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego: pranie, sprzątanie, robienie zakupów, wykupywanie leków, załatwia sprawy urzędowe, towarzyszy matce podczas wizyt lekarskich, zawozi do lekarzy, pomaga w czynnościach higienicznych (w myciu), matka skarżącej oświadczyła, że opieka, którą sprawuje nad nią córka jest stała i długotrwała, córka przyjeżdża codziennie - kilka godzin dziennie poświęca na opiekę nad matką (oświadczenie zainteresowanej z 12.2.2020 r., sporządzone przez pracownika socjalnego; k. 19 akt Wójta). Pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym wskazał, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką; zainteresowana nie zgłasza żadnych zastrzeżeń dot. sprawowania opieki przez córkę; opieka jest sprawowana w sposób długotrwały, stały; zainteresowana podaje, że może liczyć na córkę w każdej sytuacji i potwierdza, że opieka jest sprawowana prawidłowo; zainteresowana ma dobry kontakt z córką, która zamierza wziąć matkę do siebie ze względu na pogarszający się stan zdrowia - m.in. zaniki pamięci; zainteresowana nigdy nie skarżyła się na córkę, jest zadowolona ze sprawowanej opieki; podczas wywiadów zawsze jest zadbana; zainteresowana informuje, że nie wyobraża sobie funkcjonowania bez opieki i pomocy skarżącej; skarżąca przyjeżdża do matki codziennie, po kilka godzin dziennie; skarżąca pomaga matce podczas codziennych czynności. W orzeczeniu o niepełnosprawności z [...] lipca 2015 r. (sprzed 4 lat i 11 miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji) Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności wskazał na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (k. 54-55 akt Wójta). Nic nie wskazuje, że stan zdrowia zainteresowanej od tego czasu się poprawił. Wszystkie powyższe dowody są wiarygodne i wzajemnie się uzupełniają.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego jasno wynika, że zainteresowana nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a każdego dnia - w wymiarze przynajmniej kilku godzin - opiekuje się nią skarżąca (również z weekendy i święta). Nie było żadnych podstaw, by zastosować w sprawie art. 23 ust. 4aa uśr, gdyż nie wystąpiły jakiekolwiek wątpliwości dotyczące sprawowania opieki przez skarżącą nad jej matką. Zakres podejmowanych przez skarżącą obowiązków i konieczny na to czas - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - jest wystarczającą przesłanką do uznania, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr). Opieka sprawowana przez skarżącą nad matką jest stała i długotrwała. WSA zasadnie zwrócił uwagę na uchybienia organu w tym zakresie. Sąd I instancji błędnie jednak doszedł do wniosku, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca każdego dnia poświęca kilka godzin na opiekę nad matką. Wykonywane przez nią czynności są dużym obciążeniem dla skarżącej, co w świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości. Zainteresowana jest zadbana i zadowolona z pomocy ofiarowanej jej przez córkę. Zakres czynności podejmowanych przez skarżącą i konieczny na to czas jest wystarczającą przesłanką, żeby uznać, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż opiekuje się matką (bez znaczenia jest fakt, że skarżąca nie mieszka razem z matką, gdyż mieszka w pobliżu i codziennie jeździ do zainteresowanej na kilka godzin). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi potrzeba dalszego badania rozmiaru opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, co błędnie stwierdził Sąd I instancji, gdyż obiektywnie można go uznać za znaczny, a w każdym razie za wystarczający do uznania, że zaszła przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Skarżąca nie sprawując codziennej i czasochłonnej opieki nad matką mogłaby z powodzeniem podjąć pracę zarobkową. Byłoby to tym łatwiejsze, że ma spore (ponad 16 letnie) doświadczenia w opiece nad osobą niepełnosprawną i schorowaną, co jest umiejętnością szczególnie cenną w coraz starszym społeczeństwie. Należy pokreślić, że art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr nie wymaga, by skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej, lecz wystarczy, by jej nie podjęła z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Tak też i jest w niniejszej sprawie. Zachodzi zatem oczywisty związek przyczynowo-skutkowy między brakiem podejmowania pracy przez skarżącą a opieką nad niepełnosprawną matką (związek ten nie budził wątpliwości organu, skoro skarżącej został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę decyzją z [...].11.2019 r. nr [...] - art. 16a ust. 1 uśr).

Kolegium nie postawiło zarzutów w kontekście spełnienia przez skarżącą i zainteresowaną przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b w kontekście wyroku K 38/13, dlatego ocena wyrażona w tym zakresie przez Sąd I instancji jest dla organu wiążąca (art. 153 ppsa).

Zasadne było zatem zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (pkt 4, 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej).

Nietrafny był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr i art. 80 kpa (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej).

Przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych wywodach wykładnia przepisów prawa materialnego potwierdziła, że zapadłe w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, co musiało skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji. Zakres obowiązków procesowych organu jest wyznaczony normami prawa materialnego. Dlatego błędna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr doprowadziła orzekające w sprawie organy do niewłaściwego zastosowania art. 80 kpa. Mylne rozumienie przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (w postaci braku podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki) przełożyło się na niedostrzeżenie (błędną ocenę) okoliczności istotnych dla sprawy.

Skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszyły prawo, to zasadnie WSA nie oddalił skargi (art. 151 ppsa; pkt 5 petitum skargi kasacyjnej), lecz ją uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej).

Zarzut naruszenia art. 153 był nierelewantny, gdyż Sąd I instancji tegoż przepisu nie stosował i nie był obowiązany go stosować (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej). Ewentualną wadliwość sformułowania przez WSA wskazań co do dalszego postępowania należało zwalczać przez postawienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 ppsa, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie związany stanowiskiem przyjętym w wyroku I OSK 493/21, tj. przyzna skarżącej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu opieki nad matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr). Jednocześnie organ tak zastosuje art. 27 ust. 5 uśr (zbieg świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego), by skarżąca nie została pozbawiona należnego jej świadczenia nawet przed krótki czas. Organ uwzględni art. 24 ust. 2 uśr w taki sposób, że za okres otrzymywania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przyzna skarżącej kwotę w wysokości różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, za każdy miesiąc pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jeżeli za któryś miesiąc, po którym wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca nie otrzymała specjalnego zasiłku opiekuńczego, za ten miesiąc (miesiące) organ przyzna skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości (art. 153 ppsa).

Ponieważ zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265; uchwała NSA z 19.11.2012 r. II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38).