Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 150/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 7 , art. 17 pkt 14 w zw. z pkt 9, 11 i 12
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej części tekstowej i graficznej – w zakresie odnoszącym się do terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem "Z1" położonych wewnątrz obszaru wyznaczonego od zachodu i północy przez granice obszaru objętego planem miesjcowym, od południa przez linię rozgraniczającą teren wód środlądowych rzeki Wełny (oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem "WS"), a od wschodu przez linię rozgraniczającą teren drogi głównej przyspieszonej (oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem "KD-GP"), tj. ulicy 11-go Listopada, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Miasta W. na rzecz W. W. kwotę [...]zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) W. W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. Ś., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), zaskarżył w całości uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. doliny rzeki Wełny w rejonie ulic P. i [...] (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem"), i wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa;

2) zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

a to z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia:

- art. 17 pkt 14 w zw. z pkt 9, 11 i 12 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") poprzez brak przedłożenia radzie projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, podczas gdy w terminie do wnoszenia uwag wpłynęła uwaga R. Z., co w efekcie spowodowało nierozpatrzenie przez Radę Miasta (zwaną też dalej "Radą Miejską") ww. uwagi,

- art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak określenia na rysunku planu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wpłynęła do Wojewody [...] października 2016 r. Następnie, motywując pierwszy z podniesionych zarzutów, Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2016 r. – a więc w terminie do wnoszenia uwag (który upływał z dniem [...] czerwca 2016 r.) – do Urzędu Miejskiego w W. wpłynęła uwaga R. Z., w której jako właściciel działki wniosła o zmianę zapisów w projekcie planu, polegającą na wprowadzeniu zabudowy uzupełniającej dla funkcji mieszkaniowej (garaże) w pasie o szerokości 25–30 m wzdłuż ul. [...] na terenie oznaczonym jako [...]. Pomimo, zdaniem Wojewody, skutecznego wniesienia uwagi przez R. Z., w wykazie uwag nie została ona uwzględniona przez Burmistrza [...] (zwanego też dalej "Burmistrzem"). Również w załączniku nr [...] do Uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu Planu wskazano, że Burmistrz nie przekazał Radzie Miejskiej listy nieuwzględnionych uwag oraz że w trybie wyłożenia planu miejscowego nie wpłynęły uwagi do projektu Planu i w związku z tym Rada nie rozpatrzyła uwag do Planu. W ocenie Skarżącego powyższa sprzeczność pomiędzy ustaleniami zawartymi w wykazie uwag, a złożoną uwagą, skutkująca brakiem rozstrzygnięcia omawianej uwagi zarówno przez Burmistrza, jak i przez Radę Miejską, skutkuje naruszeniem art. 17 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym burmistrz przedstawia radzie projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag – co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu.

Ponadto, w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."), Wojewoda wskazał, że na rysunku planu stanowiącym załącznik nr [...] do Uchwały, nie określono zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 3 Uchwały, zasięg obszarów szczególnego zagrożenia powodzią obejmuje część terenów zieleni i zieleni urządzonej, a dla terenów tych obowiązują ustalenia § 4 ust. 2 Uchwały. Na marginesie autor skargi wskazał, że w § 4 ust. 2 Uchwały powinno być odniesienie do § 2 ust. 3, a nie do § 2 ust. 2 Uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze zarzutów stwierdził, że pismo wniesione przez R. Z. nie stanowiło uwagi (nie wykazywało cech uwagi) pod względem merytorycznym i formalnym, a stanowiło wniosek w sprawie zabudowy działki nr [...], który nie spełniał terminu dla jego złożenia (został złożony po jego upływie) i z ww. powodów nie został uwzględniony (nie został przedstawiony Radzie Miejskiej). Ponadto ewentualne uwzględnienie uwagi stanowiłoby, zdaniem Burmistrza, istotne naruszenie prawa poprzez brak zgodności ze studium.

Z kolei odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi, Burmistrz wyjaśnił, że pismem z [...] lutego 2016 r. wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (dalej jako "Dyrektor RZGW") o ponowne uzgodnienie przedmiotowego projektu m.p.z.p. Referując stanowisko organu uzgadniającego, wskazał, że w świetle art. 4a pkt 2 oraz art. 88f ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (dalej w skrócie "pr.wod."), w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 2295), a także art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., koniecznym było uwzględnienie w projekcie m.p.z.p. faktu występowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz zakazów na nich obowiązujących, a wskazana w art. 88f ust. 5 pr.wod. możliwość fakultatywnego uwzględnienia dotyczy przedstawionych na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granic obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 pr.wod. Na tym tle normatywnym wskazano, że z przepisów prawa obowiązujących w chwili opiniowania i uzgadniania Planu bezpośrednio nie wynika obowiązek uwzględniania w projekcie m.p.z.p. informacji dotyczących występowania obszaru, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat (p=0,2%), w treści przedmiotowego projektu informacja taka została zawarta, jednak nie wprost ["(...) tereny narażone na wystąpienie powodzi (...)"]. Dlatego Dyrektor RZGW zasugerował jednoznaczne wskazanie ww. obszaru w treści projektu Planu. Ponadto organ ten w piśmie z [...] lutego 2016 r. zauważył, że na załączniku graficznym do projektu Planu nie zaznaczono zasięgów granic obszarów o p=1%, p=10% oraz p=0,2%, co wymagałoby uzupełnienia, zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego. Mimo tych uwag ostatecznie Dyrektor RZGW – mając na uwadze cel, w jakim przepisy prawa (art. 4a pr.wod.) formułują wymóg uzgodnienia, tj. prawidłowe gospodarowanie wodami, w tym w szczególności ochrona ludzi i mienia przed powodzią – Dyrektor RZGW uznał, że zapisy znajdujące się w przedmiotowym projekcie Planu cel ten zapewniają, i biorąc pod uwagę aktualny stan prawny, postanowił uzgodnić przedmiotowy projekt m.p.z.p.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody skargi. Podkreślił, że nie jest rolą Burmistrza ocena, czy pismo nazwane "uwaga do projektu planu", które wpływa w okresie do składania uwag, jest rzeczywiście uwagą, czy też nie – jest to rola Rady Miejskiej. Ponadto wskazał na kategoryczne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i uznał, że jest to regulacja szczególna względem unormowań Prawa wodnego. Pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od [...] października 2017 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. doliny rzeki [...] w rejonie ulic P. i [...]. Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę w całości, choć od razu należy tu zaznaczyć, że na płaszczyźnie materialnoprawnej zarzuty skargi ograniczały się wyłącznie do kwestii braku określenia na rysunku Planu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

2. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym W. W. z dnia [...] października 2016 r. (poz. [...]) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 14 Uchwały).

3. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] stycznia 2018 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

4. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od [...].11.2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

1. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

2. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

5. W rozpoznawanej skardze jej autor podniósł zarzuty dotyczące obu ww. kategorii wadliwości. W takim przypadku w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty o charakterze proceduralnym.

6. Taki charakter ma zarzut istotnego naruszenia art. 17 pkt 14 w zw. z pkt 9, 11 i 12 u.p.z.p. poprzez nieprzedłożenie Radzie Miejskiej przez Burmistrza, wraz z projektem Planu, uwagi wniesionej doń przez R. Z., co w efekcie spowodowało nierozpatrzenie tej uwagi przez Radę Miejską.

1. W myśl przywołanego art. 17 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno m.in.:

- wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9);

- wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (pkt 11);

- rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12);

- przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (pkt 14).

W myśl art. 18 ust. 1 u.p.z.p. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9. Uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11 (art. 18 ust. 2 u.p.z.p.). Jako wniesione na piśmie uznaje się również uwagi wniesione w postaci elektronicznej, szczegółowo określonej w art. 18 ust. 3 u.p.z.p.

2. Jak z powyższego wynika, ustawodawca nie stawia żadnych wymagań, jeśli idzie o podmioty uprawnione do wnoszenia uwag do wyłożonego projektu planu, a jedynie minimalne – co do treści oraz formy uwag.

1. Zgodnie z cytowanym art. 18 ust. 1 u.p.z.p., uwagi do projektu planu może wnieść "każdy". Wniesienie uwag ma więc charakter powszechny – jak trafnie podkreśla się w doktrynie – gdyż ustawodawca nie definiuje kręgu uprawnionych do tego podmiotów. Krytyczne stanowisko w stosunku do proponowanych rozwiązań zawartych w projekcie m.p.z.p. może zatem złożyć osoba fizyczna, prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grupa osób, a także organy administracji publicznej, w tym instytucje oraz organy opiniujące i uzgadniające projekt planu (por.: A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2018, uw. 1 do art. 18; T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, uw. 2 do art. 18). Tym samym zakres podmiotowy legitymacji do wniesienia uwag został określony znacznie szerzej, niż na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. Ustawodawca nie wymaga bowiem od osoby wnoszącej uwagi do projektu planu szczególnej legitymacji materialnoprawnej i wykazania istnienia lub naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego. W konsekwencji uwaga może zawierać żądanie uwzględnienia nie tylko interesu prawnego, ale i interesu faktycznego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 18 Nb 3, s. 210; por. też wyroki NSA: z 20.06.2008 r., II OSK 1932/07; z 04.02.2016 r., II OSK 1082/14 – CBOSA).

2. Istotą uwag wnoszonych do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu jest – zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. – zakwestionowanie ustaleń przyjętych w projekcie tego aktu. W konsekwencji wystarczającym warunkiem uznania wniesionego pisma za uwagę w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.p.z.p. jest tylko kwestionowanie ustaleń przyjętych w projekcie planu i żądanie dokonania w nim zmian, przy czym uwagi do projektu planu mogą dotyczyć zarówno treści merytorycznej planu, jak i formy jego ustaleń (por. A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2018, uw. 2 do art. 18; T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, uw. 2 do art. 18; por. też wyrok WSA z 21.02.2012 r., II SA/Wr 911/11, CBOSA). Treścią uwagi może być zaproponowanie innych rozwiązań niż przyjęte w projekcie (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 18 Nb 3, s. 210). Zgłaszane – w formie uwag – zastrzeżenia do ustaleń planistycznych może cechować różny stopień szczegółowości. Przykładowo, przedmiotem wniesionej uwagi mogą być, z jednej strony, ogólne zasady kształtowania ładu przestrzennego, o których stanowi art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ustalone w sposób generalny i abstrakcyjny dla całego obszaru objętego projektem planu miejscowego. Z drugiej zaś strony, uwaga może dotyczyć rozwiązania przyjętego w projekcie planu ze względu na konkretny stan faktyczny, a w szczególności projektowanego wprowadzenia na danym obszarze zakazu zabudowy ze względu na określoną okoliczność faktyczną, jak również ustalenia takiego czy innego przeznaczenia danej nieruchomości (por. M. Szewczyk [w:] Z. Leoński i in., Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 155–156).

3. Jeśli idzie o formę uwagi, to ustawodawca stawia jedynie wymóg wniesienia jej "na piśmie" (art. 18 ust. 2 u.p.z.p.), ewentualnie w formie elektronicznej spełniającej wymagania określone w art. 18 ust. 3 u.p.z.p.

3. Powyższe rozważania, zdaniem Sądu, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że pismo R. Z. z dnia [...] czerwca 2016 r., jako:

- wniesione w dniu [...] czerwca 2016 r., a więc w terminie zakreślonym do składania uwag do wyłożonego projektu Planu (który to termin upływał z dniem [...] czerwca 2016 r.),

- zatytułowane wyraźnie "Uwaga do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (z jednoczesnym wskazaniem, iż chodzi o "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. doliny rzeki [...] w rejonie ulic P. i [...]"),

- obejmujące zarówno: "Treść uwagi" (w brzmieniu: "Niniejszym jako właściciel ww. działki [nr [...], ul. [...], W. – uw. Sądu] wnoszę o zmianę zapisów w projekcie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającą na wprowadzeniu zabudowy uzupełniającej dla funkcji mieszkaniowej (garaże) w pasie o szer. 25-30m wzdłuż ul. [...] na terenie oznaczonym w projekcie jako [...]"), jak i "Uzasadnienie uwagi" – z których jasno wynika, że R. Z. kwestionowała tą drogą ustalenia wyłożonego projektu Planu (wprowadzające dla terenu [...] bezwyjątkowe "wyłączenie z zabudowy budynkami" – zob.§ 6 ust. 1 pkt 1 Planu), żądając jednocześnie dokonania w nim konkretnych zmian (poprzez dopuszczenie na tym terenie, wzdłuż ul. [...], w pasie o szerokości 25–30 m "zabudowy uzupełniającej dla funkcji mieszkaniowej (garaże)"),

stanowiło "uwagę do projektu planu miejscowego" w rozumieniu art. 17 pkt 11 i art. 18 u.p.z.p., która powinna zostać rozpatrzona przez Burmistrza (zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p.), a w razie jej nieuwzględnienia przez ten organ – także przez Radę Miejską (stosownie do art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 14 u.p.z.p.). Odmienne, ogólnikowe stanowisko Burmistrza, iż ww. pismo R. Z. "nie stanowi uwag do projektu w rozumieniu art. 17 pkt 11 ustawy, pod względem merytorycznym i formalnym", jawi się jako bezpodstawne, a wręcz niezrozumiałe.

4. Należy w tym miejscu podkreślić, że nawet w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie uznaje pisma wniesionego w terminie do składania uwag, wyraźnie określonego jako "uwaga do projektu planu", za taką uwagę, i już z tego powodu odmawia jej uwzględnienia, a nawet rozpatrzenia, to i tak winien to pismo przekazać radzie gminy w trybie art. 17 pkt 14 u.p.z.p., w ramach listy nieuwzględnionych uwag (z odpowiednim wyjaśnieniem). To bowiem rada gminy jest tym organem administracyjnym, który w ramach procedury planistycznej ostatecznie rozstrzyga w kwestii uwzględnienia wniesionej uwagi, a co za tym idzie – jest także właściwy do końcowej oceny, w sytuacjach spornych, czy wniesione pismo stanowi "uwagę do projektu planu" w technicznoprawnym znaczeniu, czy nie.

5. Skoro w kontrolowanej procedurze planistycznej Burmistrz nie uwzględnił uwagi wniesionej skutecznie przez R. Z. pismem z [...] czerwca 2016 r. i nie przekazał tej uwagi Radzie Miejskiej do rozpatrzenia wraz z projektem Planu, to tym samym dopuścił się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Uniemożliwił bowiem Radzie Miejskiej rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu, co w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi jeden z istotnych, obligatoryjnych elementów procedury planistycznej.

1. W orzecznictwie trafnie podkreśla się wagę ww. elementu procedury planistycznej, wynikającą z funkcji, jaką pełni wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu i możliwość wnoszenia uwag dotyczących tego projektu. "Nie powinno ulegać wątpliwości, że jest to forma udziału osób zainteresowanych określonymi ustaleniami planu miejscowego w jego tworzeniu – udziału, którego sens sprowadza się do umożliwienia zainteresowanym podmiotom przedstawienia swoich racji co do przyjętych lub nie przyjętych w projekcie planu sposobów zagospodarowania terenu. Możliwość wniesienia uwagi do projektu planu daje szansę podmiotom, których interesów to może dotyczyć, przedstawienia swojego zdania organowi wykonawczemu oraz «ostatniej instancji» w procedurze planowania przestrzennego, jaką jest rada gminy, co do określonych rozwiązań przyjętych w projekcie planu, który w perspektywie ma stać się obowiązującym prawem miejscowym. Uwagi do projektu planu są zatem elementem publicznego dyskursu nad ustaleniami planu, w którym istotnym elementem jest indywidualny punkt widzenia na ten akt prawa miejscowego. O takim charakterze uwag do projektu planu, i co za tym idzie ich wadze, świadczy podkreślenie przez ustawodawcę obowiązku rozstrzygnięcia o uwagach i dania temu formalnego wyrazu w załączniku do uchwały (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)" (zob. wyrok NSA z 04.10.2011 r., II OSK 1508/11, CBOSA; tak też wyrok NSA z 28.01.2016 r., II OSK 1295/14, CBOSA).

2. W konsekwencji zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze wskazuje się, że popełnienie błędu przez radę gminy przez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. niesie ze sobą daleko idące konsekwencje w postaci wadliwości uchwały w sprawie planu miejscowego, a więc może doprowadzić do stwierdzenia nieważności planu (zob.: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 20 Nb 2, s. 221). Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1295/14 (CBOSA), w uzasadnieniu którego stwierdził, że: "Naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku odniesienia się (rozstrzygnięcia) rady gminy do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, stanowi rażące naruszenie procedury planistycznej. Niezależnie od innych uchybień, nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego."

3. W świetle przywołanego wyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego może spowodować nieważność tego planu "w całości lub części". O zakresie zaistniałej nieważności decydują, oczywiście, okoliczności konkretnej sprawy. Chodzi tu zwłaszcza o ewentualność zidentyfikowania w konkretnym przypadku wystąpienia li tylko ograniczonego możliwego wpływu stwierdzonego naruszenia na treść uchwalonego planu miejscowego – wpływu obejmującego swym zakresem jedynie określoną część lub fragment planu.

4. W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją – ograniczonego potencjalnego oddziaływania stwierdzonego uchybienia proceduralnego na treść planu miejscowego – mamy do czynienia w przypadku zaskarżonego Planu. Skoro bowiem uwaga zgłoszona przez R. Z. dotyczyła tylko terenu oznaczonego na rysunku Planu symbolem Z1, i to jedynie w części zlokalizowanej wzdłuż ulicy [...] – wszak to tam, w pasie o szerokości 25–30 m, miałaby, zgodnie z treścią uwagi, zostać dopuszczona owa, postulowana przez R. Z., zabudowa uzupełniająca dla funkcji mieszkaniowej (garaże) – to ewentualne uwzględnienie tej uwagi mogłoby doprowadzić do odpowiedniej zmiany ustaleń planistycznych tylko dla tak określonego obszaru. Dlatego, zdaniem Sądu, nie sposób uznać, iżby stwierdzona wadliwość Planu – wynikająca z faktu nieprzekazania ww. uwagi do rozpatrzenia Radzie Miejskiej i związanej z tym niemożności ewentualnego uwzględnienia tej uwagi przez ów organ – wykraczała swym zasięgiem poza granice ww. obszaru (szczegółowo opisanego w pkt 1 sentencji wyroku). W konsekwencji Sąd uznał, że tylko tej części (tego fragmentu) Planu może dotyczyć sankcja nieważności przewidziana w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

7. Ponieważ rozpatrywana skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę, to Sąd nie mógł ograniczyć się w swej kontroli trybu sporządzenia Planu jedynie do zarzutu podniesionego w tym zakresie w skardze, lecz był zobligowany z urzędu zbadać prawidłowość całej procedury planistycznej (por. np. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA). W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżony Plan – poza uchybieniem proceduralnym wytkniętym w skardze i omówionym wyżej w pkt 6 nin. uzasadnienia – został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

8. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego Planu z punktu widzenia zgodności z zasadami sporządzania planu miejscowego, należy na wstępie zaznaczyć, że jedyny zarzut podniesiony w tym zakresie w skardze ograniczał się do kwestii braku określenia na rysunku Planu – zdaniem Skarżącego: sprzecznie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. – obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W konsekwencji tylko w części wiążącej się bezpośrednio z ww. kwestią Sąd był władny skontrolować treść Planu (jego tekst i rysunek).

1. Zgodnie z przywołanym w skardze art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Sporną pomiędzy stronami postępowania pozostaje kwestia relacji tego przepisu do art. 88f ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015 r poz. 469, z późn. zm.; w skrócie "pr.wod."), która to ustawa obowiązywała w czasie uchwalania zaskarżonego Planu. W myśl art. 88f ust. 5 pr.wod. (w brzmieniu obowiązującym od [...] grudnia 2015 r. do uchylenia ww. ustawy, tj. do [...] grudnia 2017 r.): "Przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granice obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 [tj.:

1) obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego;

2) obszarów szczególnego zagrożenia powodzią;

3) obszarów obejmujących tereny narażone na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwsztormowego – uw. Sądu],

można uwzględniać w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy."

2. Jak widać, dyspozycje cytowanych przepisów nie są ze sobą zgodne w zakresie, w jakim dotyczą ujawniania w planie miejscowym "obszarów szczególnego zagrożenia powodzią" – przez które to obszary, zgodnie z definicją legalną z art. 9 ust. 1 pkt 6c pr.wod., rozumiało się ówcześnie:

a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat,

b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat,

c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne,

d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia [...] marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nakazuje bowiem, aby obszary szczególnego zagrożenia powodzią były w planie miejscowym "określane obowiązkowo", natomiast w myśl art. 88f ust. 5 pr.wod. takie obszary w planie jedynie "można uwzględniać". Analizując wzajemną relację zachodzącą między tymi przepisami, należy zauważyć, że:

- przepisy Prawa wodnego w zakresie, w jakim odnoszą się do zagadnień planistycznych, w tym do "zawartości" (treści) planu miejscowego, stanowią unormowania szczególne (lex specialis) względem ogólnych unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (lex generalis);

- przepis art. 88f ust. 5 pr.wod. w cytowanym wyżej brzmieniu wszedł w życie z dniem [...] grudnia 2015 r., a więc jest regulacją bez wątpienia późniejszą (lex posterior) względem przepisu art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. (lex prior), który w analizowanym zakresie (dotyczącym "obszarów szczególnego zagrożenia powodzią") obowiązuje od [...] marca 2011 r. (przy czym ostatnia jego nowelizacja, w innym zakresie, weszła w życie z dniem [...] września 2015 r.).

W konsekwencji należy uznać, że art. 88f ust. 5 pr.wod., jako późniejszy przepis szczególny, wyłącza stosowanie, w analizowanym zakresie, wcześniejszego przepisu ogólnego art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. (lex posteriori specialis derogat legi priori generali). W konsekwencji należy uznać, że wbrew twierdzeniom skargi, Rada Miejska nie miała bezwzględnego obowiązku naniesienia na rysunku Planu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

3. Nie bez znaczenia dla zasadności ww. wniosku jest też okoliczność, że projekt Planu został ostatecznie pozytywnie uzgodniony przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. – postanowieniem z [...] lutego 2016 r. (znak: [...]). Godzi się zauważyć, że w podstawie prawnej tego postanowienia Dyrektor RZGW wskazał m.in. art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

4. Powyższy przepis nakłada obowiązek określenia w planie miejscowym m.in. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, nie precyzując wszakże sposobu owego "określenia". W związku z tym należy zauważyć, że w kontrolowanym Planie miejscowym znalazł się przepis § 2 ust. 3, który stanowi, iż: "Na obszarze objętym planem występują tereny narażone na wystąpienie powodzi, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest: niskie – raz na 500 lat; średnie – raz na 100 lat oraz wysokie – raz na 10 lat – określone na Mapach Zagrożenia Powodziowego. Zasięg obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, na których może wystąpić prawdopodobieństwo powodzi obejmuje część terenów zieleni, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 – Z1 i fragment terenu Z2 oraz teren ZP, na którym na nieznacznej przestrzeni występują obszary szczególnego zagrożenia powodzi (wysokiego – raz na 10 lat). Drogi oraz istniejący teren energetyki – E i przeważający teren zieleni – Z2, zlokalizowane są poza zasięgiem granic zagrożenia powodziowego." W ocenie Sądu, taki sposób wskazania i dookreślenia w Planie miejscowym obszarów szczególnego zagrożenia powodzią – w części poprzez odesłanie do map zagrożenia powodziowego – w dostatecznym stopniu spełnia wymóg "określenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. W analizowanym kontekście dynamiczne odesłanie do map zagrożenia powodziowego dla wyznaczenia granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią wydaje się tym bardziej racjonalne i uzasadnione, jeśli się zaważy, że zgodnie z art. 88f ust. 11 pr.wod. mapy te podlegają przeglądowi co 6 lat oraz w razie potrzeby aktualizacji.

5. Dotychczasowe rozważania zawarte w nin. punkcie prowadzą do wniosku, że zarzut Wojewody dotyczący naruszenia postanowieniami zaskarżonego Planu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. jest niezasadny.

6. Dostrzeżony w skardze błąd w odesłaniu zawartym w § 4 ust. 2 Planu – do § 2 ust. 2 zamiast, prawidłowo, do § 2 ust. 3 Planu – nosi znamiona oczywistej omyłki, mogącej ewentualnie podlegać sprostowaniu na zasadach i w trybie określonych w art. 17 ustawy z dnia [...] lipca 2000 r. ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523).

9. Mając wszystko to na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego Planu w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku, zaś w pozostałym zakresie – tj. co do drugiego z zarzutów skargi oraz co do żądania stwierdzenia nieważności Uchwały w całości – skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości [...] zł.