Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 128/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 ust 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 28 czerwca 2017 r. nr XXXIX/57/17 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 13 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, 3, § 14 pkt 4, § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

P. T., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., pozycja 1369 z późn. zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy-miasto G., domagając się stwierdzenia nieważności przepisów § 13 ust. 1 i ust. 2, § 14 i § 18 ust. 2 tej uchwały.

Zakres zaskarżenia obejmuje głównie przepisy rozdziału szóstego uchwały, w którym Rada określiła obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a także zawarty w rozdziale siódmym przepis dotyczący wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

Zaskarżonej części uchwały Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów:

- art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisach § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, obowiązków zabezpieczenia nieruchomości, na której przebywa pies, przed możliwością samodzielnego wyjścia na zewnątrz, wyprowadzania psa na smyczy, w kagańcu i przez osoby pełnoletnie, a także zabezpieczenia przewożonych zwierząt w środkach komunikacji publicznej poprzez utrzymanie psa na smyczy i w kagańcu, a innych zwierząt w klatce lub na smyczy lub w inny sposób określony przez przewoźnika;

- art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zakazanie w przepisach § 14 pkt 1, 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały wypuszczania zwierząt domowych bez opieki, uwiązywania i pozostawiania bez opieki psów przed sklepami, zakładami usługowymi, lokalami gastronomicznymi i innymi obiektami użyteczności publicznej, wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic oraz na place zabaw dla dzieci oraz pozostawiania psów na balkonach podczas nieobecności domowników.;

- art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały, iż obowiązkowi deratyzacji podlegają wszystkie nieruchomości na terenie gminy – miasto G..

W konsekwencji, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 13 ust. 1 i 2, § 14 i § 18 ust.2 zaskarżonej uchwały.

W przepisie § 13 ust. 1 uchwały rada gminy wskazała, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. W ocenie prokuratora przepis ten pozbawiony jest doniosłości prawnej, przyjmując postać wyłącznie postulatu, a nie prawidłowo uchwalonej normy prawnej. Przepis upoważniający radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie nie pozwala na formułowanie tego rodzaju przepisów, co oznacza, iż Rada Miasta przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego.

Ponadto, w przepisach § 13 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, obowiązki zabezpieczenia nieruchomości na której przebywa pies przed możliwością samodzielnego wyjścia na zewnątrz, wyprowadzania psa na smyczy, w kagańcu i przez osoby pełnoletnie, a także zabezpieczenia przewożonych zwierząt w środkach komunikacji publicznej poprzez utrzymanie psa na smyczy i w kagańcu, a innych zwierząt w klatce lub na smyczy lub w inny sposób określony przez przewoźnika.

Jednocześnie, w przepisach § 14, uchwały rada gminy zakazała wypuszczania zwierząt domowych bez opieki, uwiązywania i pozostawiania bez opieki psów przed sklepami, zakładami usługowymi, lokalami gastronomicznymi i innymi obiektami użyteczności publicznej, wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic oraz na place zabaw dla dzieci oraz pozostawiania psów na balkonach podczas nieobecności domowników.

Zdaniem skarżącego, tego rodzaju obowiązki i zakazy nie wynikają z zakresu upoważnienia ustawowego, określonego w przepisach art. 4 ust. 2 ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach . Ograniczenia nałożone przez prawodawcę miejscowego nie mogą bowiem dotyczyć miejsc publicznych, a jedynie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jednocześnie, z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie wzięcie pod uwagę warunków biologicznych zwierzęcia i jego cech osobniczych, stanu zdrowia, wieku i fizjologii, a także przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, przepisy te uznać należy za sprzeczne z prawem.

Z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, iż gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis ten nie upoważnia rady do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi, w szczególności na balkonach.

Unormowanie zakazujące wprowadzania psów do miejsc publicznych takich jak piaskownice i place zabaw dla dzieci, wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wyprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom,

Stanowisko takie potwierdzone zostało choćby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 roku o sygnaturze II OSK 2058/11, w którym sąd stwierdził, odnosząc się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2011 roku sygn. II SA/Bd 193/11, że ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny.

Również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu 23 marca 2016 roku o sygnaturze IV SA/Po 57/16 wskazano, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby zapewnić ochronę przez zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc.

W § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały rada gminy określiła, iż obowiązkowi deratyzacji podlegają wszystkie nieruchomości na terenie gminy - miasto G.. Przepis ten również wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Norma przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nakłada bowiem na radę gminy obowiązek wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Warunkom tym nie odpowiada zatem przepis § 18 ust. 2 regulaminu, gdyż próżno w nim poszukiwać konkretnych obszarów wyznaczonych przez radę miasta, które winny podlegać obowiązkowej deratyzacji. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] lipca 2015 roku, II SA/Łd 404/15. Regulamin w tym względzie nie może stanowić o kwestiach informacyjnych, a zawierać powinien regulacje prawne podjęte na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.

Wszystkie opisane przepisy uchwały podjęte zostały w sposób sprzeczny z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ podkreślił, że skarżący odnosząc się w przedmiotowej sprawie do konkretnych zapisów uchwały nie przedstawił szczegółowej wykładni właściwej dla nich podstawy prawnej, a przede wszystkim nie dokonał indywidualnej analizy treści kwestionowanych zapisów. Poprzestał na przywoływaniu analiz innych uchwał w podobnym przedmiocie regulacji.

Powołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczy konkretnych, indywidualnych zapisów uchwał, dlatego orzeczeń tych nie można wprost odnosić do treści skarżonej uchwały. Również przywołane przez Skarżącego kryterium weryfikacji poprzez zasady adekwatności i proporcjonalności, stosuje się poprzez ich konfrontację z analizą konkretnych regulacji uchwał, a często wymaga to wiedzy specjalistycznej (niemniej w niniejszej sprawie wystarczają reguły doświadczenia życiowego i fakty notoryjne). Dlatego również w takim zakresie, ogólne tezy niektórych orzeczeń wymagają krytycznej weryfikacji w każdym indywidualnym przypadku. Ostatecznie, treść zaskarżonych zapisów zdecydowanie realizuje podstawę prawną (mieści się w zakresie upoważnienia), tak w wykładni literalnej, jak i wzmocnionej wykładnią celowościową tych przepisów.

Rada zwróciła uwagę, że podstawę prawną działania Rady Miasta był art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy stanowiący, że "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;..."

Obowiązki te mają przeciwdziałać "zagrożeniom" dla ludzi oraz "uciążliwości" dla ludzi, ze strony zwierząt. Wobec tego, rada gminy ustala obowiązki określonego zachowania (w tym zaniechania) opiekunów zwierząt w kontakcie z innymi ludźmi. Dodatkowo, rada gminy ustala obowiązki chroniące przed "zanieczyszczeniem" terenów przeznaczonych do "wspólnego użytku".

W literalnej wykładni przepis dotyczy szerokiego zakresu ochrony innych ludzi, a także terenów "wspólnego użytku". W wykładni pojęcia terenów "wspólnego użytku" podkreśla się jej szeroki zakres, wyłączając w ogólności z tej kategorii tereny ogrodzone (zamknięte). W wykładni celowościowej, dozwolone są zaś wszelkie działania, których wybór jest dokonywany z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jest zatem co najmniej znacznym uproszczeniem poszukiwanie tylko na gruncie tej ustawy podstaw prawnych do określania obowiązków posiadaczy zwierząt domowych. "Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę." (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. II OSK 618/14)

Wbrew zarzutom skargi, zakwestionowana regulacja nie wykracza poza zakres upoważnienia i nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Zapis § 13 ust. 2 pkt 1 i § 14 pkt 1 uchwały ustala obowiązki chroniące ludzi przed zagrożeniem, uciążliwością i zanieczyszczeniem ze strony zwierząt: wypuszczania psa bez opieki, w tym przed możliwością samodzielnego opuszczenia nieruchomości. Podobny cel jest realizowany zakazem pozostawania psa bez opieki przed obiektami użyteczności publicznej (tereny wspólne - ogólnie dostępne). Regulacja ta nie dotyczy zakazu wchodzenia z psem do tych obiektów – (takie przypadki były przedmiotem krytycznej oceny sądów).

W przedmiocie pozostałych środków ochrony (smycz, kaganiec - również w komunikacji publicznej), "nakładanie w uchwale rady miasta obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem." (cyt. wyrok NSA II OSK 618/14).

"Obowiązek zawarty w ww. przepisie, tj. wyprowadzanie psów na tereny użyteczności publicznej i tereny przeznaczone do wspólnego użytku tylko na smyczy, a w przypadku psów ras uznanych za agresywne lub psów w inny sposób zagrażających otoczeniu również w kagańcu nie został bowiem uregulowany w sposób wadliwy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 6 u.c.p.g." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2017 r. sygn. VIII SA/Wa 197/170.).

Podobnie również WSA w Łodzi w wyroku z 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Łd 995/16; WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. VIII SA/Wa 438/16.

Na marginesie, desygnaty ujętego w zapisie uchwały sformułowania: "zachowujące się w sposób agresywny" mogą być obiektywnie ocenione przez adresatów i organy ochrony prawnej (tym samym spełniają kryterium określoności prawa).

W przedmiotowej sprawie nie ustalono "generalnego" nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań, tylko obowiązki zostały stopniowo zaostrzone, stosownie do zagrożenia i możliwości sprawowania kontroli nad takim zwierzęciem przez opiekuna.

Podobnie, w podstawie prawnej mieści się obowiązek dotyczący niepozostawiania psa na balkonach pod nieobecność mieszkańców - czyli bez możliwości kontrolowania psa (jest to przestrzeń wspólnego użytku - przestrzeń otwarta gdzie uciążliwość psa oddziałuje na ludzi, co wymaga prawnej ochrony w rozumieniu ustawy).

W nawiązaniu do § 14 pkt 3 uchwały organ wyjaśnił, że z analizy zapisów uchwały wynika, że opiekun może przebywać z psem na terenach wspólnych z zachowaniem ustalonych zasad (smyczy i obowiązku posprzątania po zwierzęciu - § 15), jednak są one niewystarczające dla terenu instalacji piaskownic i placów zabaw dla dzieci. Faktem notoryjnym jest brak możliwości kontrolowania potrzeb fizjologicznych psa, jak i niemożliwość prostego usunięcia zwierzęcych pozostałości na takim terenie. Jedyną możliwością jest wymiana piasku. Specyfiką tego przedmiotu regulacji jest bezpośredni kontakt niepełnoletnich użytkowników z tymi instalacjami, bez zachowania reguł ostrożności. Wymogi w zakresie reguł bezpieczeństwa i uciążliwości wymagają szczególnych środków w ograniczonej przestrzeni i oczywistego ryzyka nierozważnych, niekontrolowanych kontaktów użytkowników i zwierząt, a także uzasadnionego lęku jaki może wywoływać obecność zwierząt (stanowiąc uciążliwość w możliwości korzystania z tych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem). Dlatego sposób zachowania się opiekuna, który ma polegać na powstrzymaniu od wyprowadzania zwierzęcia na obszar takich urządzeń jest adekwatny do zagrożenia (uciążliwości), a także ochrony przed zanieczyszczeniem. Wobec tego, mieści się w podstawie prawnej. Wykładnia przepisów podkreślająca w tym rozwiązaniu tworzenie "zakazu wstępu" jest nieadekwatna do celu regulacji (tworzenie obowiązków, w tym powstrzymywanie się od oznaczonych zachowań jest istotą podstawy prawnej).

W ramach reguł doświadczenia życiowego, zarzuty skargi nie podpowiadają żadnych innych rozwiązań tego problemu (poprzestając na wskazaniu abstrakcyjnych wywodów). Również ważąc interesy adresatów, wydaje się, że obecność zwierząt w takich miejscach nie powinna przeważać nad prawem realizacji przez użytkowników prawa do bezpiecznego korzystania z takich urządzeń (zgodnie z ich podstawowym przeznaczeniem).

W ocenie organu, zarzuty skargi mają charakter zbyt ogólny (abstrakcyjny), który nie dostrzega specyfiki ustalonego w uchwale wąskiego wyjątku.

Przyjęte w uchwale rozwiązania mieszczą się w wprost w wykładni literalnej podstawy prawnej, ale również znajdują uzasadnienie w wykładni celowościowej przepisu, a także realizują zasady proporcjonalności w ustalaniu przepisów wykonawczych. Jest to obowiązek chroniący przed "zanieczyszczeniem" i zagrożeniem, w sposób proporcjonalny do określonej w nim sytuacji.

Wobec ostatniego zarzutu skargi dot. § 18 ust. 2 uchwały wyjaśniono, że zgodnie z podstawą prawną ,Rada Miejska oznaczyła obszar i termin obowiązkowej deratyzacji. Dla wyjaśnienia potrzeby ustalenia tego obowiązku dla całego obszaru miasta, wskazano na zestawienie zgłoszeń mieszkańców z nieruchomości komunalnych dotyczące potrzeby dodatkowej deratyzacji, z obszarów M. o różnej charakterystyce (Miasto G. jest położone w kotlinie - dolinie W., na trenerach o dużej liczbie kanałów i rowów odwadniających) Ponadto specyfika takiego zagrożenia wymaga podejmowania działań skoordynowanych, tak aby uniemożliwić zwierzętom przenoszenie na inne tereny.

W tym zakresie przywołano spostrzeżenia WSA w Gliwicach, w wyroku z 19 grudnia sygn. II SA/GI 1029/16: "Trudno zrozumieć zarzut organu nadzoru, zdaniem którego nie jest możliwe wprowadzenie do regulaminu utrzymania czystości i porządku postanowień dotyczących przeprowadzenia deratyzacji w każdym przypadku, uzasadnionym stanem zagrożenia sanitarnego. Jest dokładnie odwrotnie, skoro celem upoważnienia ustawowego jest skonstruowanie takich zasad przeprowadzania deratyzacji, które pozwolą na uniknięcie zagrożenia sanitarnego, to zagrożenie trzeba eliminować działaniami profilaktycznymi, jak i takimi, które podejmuje się w razie jego wystąpienia."

Przesłanką stwierdzenia nieważności może być tylko "istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Takiego warunku nie potwierdza ogólna analiza uchwały i interpretacja przepisów przedstawiona w zarzutach skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy – miasto G. wykazała, że skarga jest częściowo zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa stanowi uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. Dz.U.2016, poz. 250 ze zm. zwanej w skrócie "u.c.p.g.").

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe a jego postanowienia mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy, to jest:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając zaskarżony akt należy zaznaczyć, że stanowi on kalkę uchwały Rady Miasta z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Uchwała ta była przedmiotem kontroli i oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 10. 04. 2018r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 118/18

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ocenę zawartą w cytowanym wyroku, jednak w dwóch przypadkach odstąpił od wyrażonego wcześniej stanowiska.

W myśl art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Rada uprawniona jest do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych.

Podzielając stanowisko zawarte w przywołanym wyroku, zasadny jest zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w drodze sformułowanych obowiązków w przepisach § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 3 uchwały.

Rada Miejska w G., zobowiązując osoby utrzymujące zwierzęta domowe (w szczególności psy), do wyprowadzania psa na smyczy, przy czym psy ras uznawanych za agresywne oraz ich mieszańce lub psy zachowujące się w sposób agresywny na smyczy oraz w kagańcu i tylko przez osoby pełnoletnie (§ 13 ust. 2 pkt 2) oraz do zabezpieczenia przewożonych zwierząt w środkach komunikacji publicznej poprzez utrzymanie psa na smyczy i w kagańcu, a innych zwierząt w klatce lub na smyczy lub w inny sposób określony przez przewoźnika (§ 13 ust. 2 pkt 3) wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz nałożyła na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). Generalny i bezwarunkowy nakaz wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, a w przypadku ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców i psów zachowujących się w sposób agresywny, na smyczy i w kagańcu, a także generalny nakaz przewożenia w środkach komunikacji publicznej psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (patrz wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Dodatkowo zaznaczyć należy, że w art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. z 2015 r. poz. 1094), mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z powyższych względów Sąd uznał wprowadzone w § 13 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały bezwzględne nakazy dotyczące utrzymania zwierzęcia (psa) za nadmierne, nie uwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., co w konsekwencji uzasadniało stwierdzenie ich nieważności. Zaznaczyć należy, że w § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały prawodawca lokalny wprowadził bezwzględny nakaz wyprowadzania wszystkich psów na smyczy niezależnie od ich cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia itd., natomiast w sytuacji przewożenia tych zwierząt w środkach komunikacji publicznej oraz w stosunku do ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców i psów zachowujące się w sposób agresywny, ponadto wskazał na dodatkowy wymóg zakładania tym zwierzętom kagańca, również niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań, w tym choroby. Określił też obowiązek zabezpieczenia w sposób określony przez przewoźnika co stanowi niedopuszczalne scedowanie uprawnień.

Sąd podzielił też stanowisko strony skarżącej, że przepis § 13 ust 1 uchwały stanowiący, iż utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat. Rada gminy, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważniona została do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych. Wobec tego, uznając że przepis § 13 ust 1 uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, Sąd również stwierdził jego nieważność.

Poza zakres upoważnienia Rada Miasta wykroczyła również zapisem § 14 pkt 4 uchwały, w drodze którego zakazała osobom utrzymującym zwierzęta domowe pozostawiania psów na balkonach podczas nieobecności domowników. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wyznaczający granice upoważnienia rady gminy w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych nieruchomości i przynależnych do nich balkonów i tarasów, wykracza poza zakres delegacji ustawowej i tym samym uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego zapisu aktu prawa miejscowego. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 14 pkt 4 uchwały.

Te same argumenty przemawiały za zakwestionowaniem zapisu § 13 ust 2 pkt 1uchwały, dotyczącym zobowiązania do zabezpieczenia nieruchomości przed możliwością samodzielnego wyjścia zwierząt na zewnątrz. Jego realizacja aby była skuteczna ingeruje wprost w prawo własności a ustawodawca określił wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych a nie np. realizacji obowiązków inwestycyjnych, zabezpieczających nieruchomość.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi przekroczenia delegacji ustawowej w drodze ustanowionego regulaminem zakazu osobom utrzymującym zwierzęta domowe wypuszczania zwierząt domowych bez opieki (§ 14 pkt 1 uchwały) oraz uwiązywania i nie pozostawiania bez opieki psów przed sklepami, zakładami usługowymi, lokalami gastronomicznymi i innymi obiektami użyteczności publicznej (§ 14 pkt 2 uchwały). Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, na które wskazał ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zakreślone zostały granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jak we wskazanym uzasadnieniu wyroku także w odniesieniu do ocenianej uchwały, zdaniem Sądu wprowadzenie zakazu wypuszczania zwierząt domowych bez opieki, jak też uwiązywania i pozostawiania bez opieki psów przed sklepami, zakładami usługowymi, lokalami gastronomicznymi i innymi obiektami użyteczności publicznej, stanowi realizację ustawowego celu jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Brak kontroli i opieki nad zwierzęciem, pozostawienie go samego w przestrzeni publicznej stanowi zagrożenie dla ludzi, jak i samego zwierzęcia i tym samym uzasadnia wprowadzenie w regulaminie regulacji zakazujących osobom utrzymującym zwierzęta domowego takiego postępowania, gdyż tego rodzaju zakazy mieszczą się w zakresie upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Odnosząc się do zakazu wyrażonego w § 14 pkt 3 regulaminu dotyczącego wyprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i placów zabaw, Sąd odstąpił od dotychczasowej oceny tożsamego zapisu uchwały, gdyż istniejące wątpliwości występujące głównie w zakresie charakteru obszaru na którym można określać reguły aktem prawa miejscowego można usunąć przez powiązanie § 14 pkt 3 z tytułem rozdziału konkretyzującego obszar regulacji do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, co jest niezbędne dla określenia obowiązków regulowanych uchwałą. Wdrożenie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na teren piaskownic i placów zabaw dla dzieci uzasadniony jest dbałością o ich bezpieczeństwo i zachowanie właściwych warunków higienicznych w takich miejscach. Uciążliwości związane z obecnością zwierząt w ograniczonej przestrzeni i oczywiste ryzyko nierozważnych, niekontrolowanych kontaktów dzieci i zwierząt, a także uzasadnionego lęku jaki może wywoływać obecność zwierząt uzasadniają wprowadzone ograniczenie.

Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 18 uchwały, poprzez wyznaczenie terminów deratyzacji (ust. 1) oraz określenie, że obowiązkowi deratyzacji w terminach ustalonych w ust. 1 podlegają wszystkie nieruchomości na terenie gminy – miasto G. (ust. 2).

W ocenie Sądu, o ile zapis uchwały określony w ust. 1 § 18 uchwały realizuje dyspozycję przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, to zapis zawarty w § 18 ust. 2 uchwały narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g., wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak uczyniono to w § 18 ust. 2 uchwały, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17). Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji. Z powyższych względów Sąd uznał, podobnie jak w cytowanym już wyroku, że przepis § 18 ust. 2 uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej i w konsekwencji stwierdził jego nieważność.

Reasumując, zaskarżona uchwała w części opisanej w sentencji wyroku, obejmującej § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1,2,3, § 14 pkt 4 i § 18 ust. 2, jako wykraczająca poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszająca prawo, dotknięta jest wadą nieważności. W konsekwencji, na postawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd w tym zakresie orzekł o stwierdzeniu jej nieważności, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.