Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1684/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, działając na podstawie na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), określanej jako K.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt. 6 i art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), określanej dalej jako u.p.z.p., po rozpatrzeniu zażalenia Pani D. S. (zwanej w dalszej części stroną), na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [..] grudnia 2016 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o numerze [...], w obrębie [...], gmina [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu wskazano, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o numerze [...], w obrębie [...], gmina [...] podając, że planowana inwestycja wymaga zgody na zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolnicze i nieleśne. Organ wyjaśnił, że w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego teren nie został przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne (teren przeznaczony był pod tereny upraw rolniczych). Z uwagi na powyższe stwierdzono, że w tym przypadku nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., dlatego nie można było uzgodnić projektu decyzji.

Strona wniosła zażalenie na postanowienie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych argumentując, iż działka nr. ew. [...], w obrębie [...], gmina [...], była działką rolno-leśną i dopiero w 2009 r. zmieniono jej klasyfikację na las i grunty leśne (bez wiedzy strony). Ponadto strona podniosła, że właściciel działki położonej obok (w całości stanowiącej użytek las), uzyskał warunki zabudowy, co świadczy o nierównym traktowaniu obywateli.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że Dyrektor Generalny Lasów Państwowych nie jest właściwy do kontrolowania prawidłowości klasyfikowania gruntów. Zgodnie z aktualnym wypisem z ewidencji gruntów działka stanowi las. Wójt Gminy [...] przekazał sprawę uzgodnienia projektu decyzji do Dyrektora RDLP w związku z ustaleniem, że działka o numerze [...], w obrębie [...], gmina [...] stanowi las. Dyrektor w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu o decyzji o warunkach zabudowy jest właściwy jedynie do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy odnośnie lasów. Wynika to z przepisu art. 60 ust. 1, w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

Organ podał, że charakter przedmiotowej inwestycji spowoduje wyłączenie gruntu z produkcji leśnej na cele nierolnicze i nieleśne (na cele mieszkaniowe), a przeznaczenie w miejscowym planie, który przestał obowiązywać [...] grudnia 2003 r. (plan ogólny przestrzennego zagospodarowania gminy [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1980 r.) wskazuje, że teren przeznaczony by na cele rolne.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1. W ocenie organu przesłanka ta odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, których wystąpienie obliguje do pozytywnego uzgodnienia decyzji, a ich brak - do odmowy uzgodnienia. Pierwsza z tych okoliczności (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) zachodzi wtedy, gdy inwestycja ma przeznaczenie leśne, np. budynek wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej. Natomiast druga z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc) zachodzi wtedy, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, a następnie w planie miejscowym dokonano tej zmiany. Fakt wydania zgody na zmianę przeznaczenia można domniemywać z zapisów planu, w którym dokonano takiej zmiany, o ile nie zostanie udowodniony fakt przeciwny, tj. fakt niewydania zgody.

Organ wyjaśnił, że przytoczone w projekcie decyzji przeznaczenie terenu nie umożliwia wskazania, że spełniony został warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (zgodnie ze wskazanym przeznaczeniem teren nie został przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, teren przeznaczony był na cele rolne). W związku z powyższym nie było możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o numerze [...], w obrębie [...], gmina [...].

W skardze wywiedzionej dnia [...] maja 2016 r. D. S., zaskarżając w całości postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. i wnosząc o jego uchylenie poniosła, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 6 K.p.a. i nast. art. 221 i nast. K.p.a., art. 32 Konstytucji RP, przepisów u.p.z.p.

Strona wywodziła, że organ poza krótką wzmianką w żaden sposób nie odniósł się do analogicznej sytuacji sąsiada, który na przełomie 2011/2012 r. uzyskał warunki zabudowy dla działki nr [...], która w całości była lasem. Przywołana sytuacja – zdaniem strony - powinna zostać rozpatrzona przez organ jako wniosek dotyczący wyjaśnienia zaistniałej sytuacji i ewentualnego wykrycia wszelkich nieprawidłowości z tym związanych, bowiem prawo dla wszystkich obywateli jest takie samo. Strona wywodziła, że działka nr [...] od zawsze była działką rolno-leśną, niestety w 2009 r., na skutek zmiany klasyfikacji gruntu, nastąpiła zmiana klasyfikacji na las i grunty leśne.

Strona zaznaczyła, że skoro działka nr [...] była sklasyfikowana w całości jako działka leśna i inwestor uzyskał stosowne pozwolenie, wyciął cały drzewostan znajdujący się na nieruchomości i wybudował dom, to również strona powinna uzyskać takie samo uprawnienie tym bardziej, że nie zamierza wycina całego drzewostanu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I .Skarga nie jest zasadna.

II. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

III. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Żadna z powyższych przesłanek nie zaszła w rozpatrywanej sprawie.

IV. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd sprawie jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy obu instancji rozpoznając sprawę nie dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. a nadto - w odniesieniu do organu i II instancji - art. 15 i 138 § 2 K.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie doszło ponadto do naruszenia przepisów u.p.z.p.

V. Bezsporne jest w sprawie, że działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja (o nr [...], w obrębie [...]) została w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowana jako grunt leśny (opis użytku – lasy zamieszczony w wypisie z ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] września 2015 r.). W aktach sprawy znajduje się również poświadczony za zgodność z oryginałem wypis z planu ogólnego przestrzennego zagospodarowania gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1980 r., ogłoszoną w Dz. Urz. WRN w [...] nr 6, poz. 21 z dnia [..] września 1980 r., z którego wynika, że inwestycja zlokalizowana ma być na terenach rolnych. Organ wywodził, że nie została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów i w planie miejscowym nie dokonano tej zmiany. Należy wskazać, że koniecznym warunkiem "skuteczności" takiej zgody, tj. możliwości użycia gruntu leśnego na cele nieleśne, jest "wykorzystanie" tej zgody przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. uchwała NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, opubl. w http://www.orzeczenia.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA), co w niniejszej sprawie nie wystąpiło.

VI. Organy uzgadniające dokładnie ustaliły przytoczony stan faktyczny (a jego elementy nie są podważane przez stronę skarżącą), który wskazuje na to, że nie ma podstaw do uznania, że wystąpiły pozytywne przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1. Zasadnie organ wywodził, że pierwsza z tych przesłanek zachodzi wtedy, gdy inwestycja ma przeznaczenie leśne, np. budynek wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej. Natomiast druga z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ma miejsce wówczas, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, a następnie w planie miejscowym dokonano tej zmiany. Fakt wydania zgody na zmianę przeznaczenia można domniemywać z zapisów planu, w którym dokonano takiej zmiany, o ile nie zostanie udowodniony fakt przeciwny, tj. fakt niewydania zgody.

Przeznaczenie terenu nie umożliwia wskazania, że spełniony został warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., bowiem teren nie został przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, teren przeznaczony był na cele rolne. Dlatego też należy podzielić ocenę organów obu instancji, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące uzgodnienie wskazanego projektu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

VII. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku argument skarżącej, dotyczący przeznaczenia gruntu. Przeznaczenie, klasyfikacja, powierzchnia gruntów oraz forma władana nieruchomością wynika z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla danej nieruchomości. Ewidencja gruntów i budynków prowadzona jest na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ewidencję prowadzi starosta, którego jednym z podstawowych zadań jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji wyłącznie z urzędu lub na wniosek określonych podmiotów m.in. właścicieli, użytkowników wieczystych. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające na przykład z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, czy opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Operat geodezyjny aktualizuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.

Wypisom z ewidencji gruntów ustawodawca przypisał charakter dokumentów urzędowych i stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone, a zatem i dowód na okoliczność rodzaju użytków gruntowych (art. 76 § 1 K.p.a., w zw. z art. 20 ust. 1 pkt dnia 17 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne: Dz. U. z 2015 r., poz. 520). Nieprawidłowy jest zatem przeciwstawny pogląd, że wpisy w ewidencji nie mają znaczenia przy ocenie, czy dany grunt jest nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego (pogląd taki głosi np. W. Katner, Komentarz do art. 46¹ Kodeksu cywilnego, LEX 2014, teza 5).

W orzecznictwie wielokrotnie podawano istotne wskazówki co do znaczenia ewidencji gruntów i budynków dla sposobu kwalifikacji gruntu (budynku) na potrzeby różnych postępowań administracyjnych (np. w uchwale NSA z dnia 18 listopada 2013 r., o sygn. akt II FPS 2/13 ONSAiWSA 2014 nr 2, poz. 21, Lex nr 1388356 z aprobującą glosą K. Radzikowskiego, Lex). W ocenie Sądu, z wpisem w ewidencji gruntów wiąże się domniemanie co do charakteru danego gruntu (rodzaju użytków gruntowych), które może być jednak obalone przez stronę dowodami przeciwnymi na podstawie art. 76 § 3 K.p.a. W podobnym kierunku wypowiedział się również WSA w Warszawie w wyroku z 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1246/16, http://www.orzeczenia.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1260/11, CBOSA.

Ocena kwestionująca prawidłowość zaklasyfikowania terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy jako las i podnoszącej, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi na gruncie, nie może być rozstrzygnięta w postępowaniu w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Odrębną kwestią jest bowiem dostosowanie zapisów w ewidencji gruntów do faktycznego sposobu ich użytkowania. Należy podkreślić, że kwestionowanie zapisów w ewidencji gruntów i budynków odbywa się w trybie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie może być dokonane jako efekt postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy została wydana prawidłowo. Wszystkie okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione w odniesieniu do działek objętych wnioskiem, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności do ustalenia czy spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i stanowił podstawę do załatwienia sprawy co do istoty.

VIII. Nie okazał się skuteczny zarzut skarżącej dotyczący sytuacji prawnej na sąsiedniej działce.

Zgodnie z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP ustanowione przez prawodawcę obowiązki lub przyznane uprawnienia powinny obejmować wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą wspólną, istotną z punktu widzenia regulacji prawnej (wyrok TK z dnia 26 kwietnia 2005, P 3/04, OTK-A 2005/4/41), przy czym odstępstwa od art. 32 Konstytucji nie powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów o odmiennych cechach (orzeczenie TK z 28 listopada 1995 r., sygn. K. 17/95, OTK ZU Nr 3/1995, poz. 18 i z 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, poz. 41). Zgodnie z tą zasada wszystkie podmioty (adresaci norm) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, tj. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Przepisy prawa, na podstawie których wydano zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie zostały zaskarżone do TK, a wskazywane przez stronę odmienne rozstrzygnięcie organu w stosunku do innego podmiotu prawa samo w sobie nie stanowi o wadliwości przedmiotowych postanowień w rozumieniu art. 145 § 1 P.p.s.a. Kognicja Sądu orzekającego w niniejszej sprawie obejmuje kontrolę wyłącznie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji wydanego w stosunku do skarżącej, a nie innych rozstrzygnięć administracyjnych.

IX. Zaskarżone postanowienie, podobnie jak poprzedzające je postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie narusza prawa materialnego, a Sąd, zobowiązany do dokonania kontroli całego zaskarżonego aktu, nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które powodowałyby konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Powyższe względy zadecydowały o oddaleniu skargi na podstawie art. 151, w związku z art. 119 pkt 3 P.p.s.a.