Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1087/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw z art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 35 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. nr [...] z dnia [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego R. T. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta C. decyzją nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku J.R., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "rozbudowa istniejącej fermy tuczu drobiu wraz z budową zjazdu z drogi gminnej na działkach [...] obręb S., gmina C.". Pozwolenie obejmowało między innymi, budowę czterech budynków inwentarskich – kurników, czterech zbiorników na paszę, budowę zjazdu z drogi gminnej wraz z zagospodarowaniem wskazanych działek.

Od powyższej decyzji odwołał się R.T. właściciel działki [...] w miejscowości S.. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez wydanie decyzji zawierającej wewnętrzne sprzeczności, bez szczegółowego wyjaśnienia stanu rzeczy,

- art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 88 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez rozszerzenie pozwolenia na budowę o zjazd z drogi pomimo, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięciach zjazdu nie obejmowała,

- art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez uznanie przez organ, że jest zwolniony, z uwagi na wydanie decyzji środowiskowej, z badania kwestii uzasadnionych interesów stron.

Wojewoda Z., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] numer [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty C. Organ stwierdził, że pozwolenie na budowę przewiduje wybudowanie 4 kurników o łącznej powierzchni zabudowy [...] m2. Produkcja drobiu w aktualnie istniejących obiektach kubaturowych o powierzchni [...] m2 wynosi [...] sztuk drobiu, natomiast obsada drobiu na terenie rozbudowanej fermy zwiększy się o [...] sztuki i będzie wynosiła [...] sztuk. W świetle powyższego zgodnie z § 2 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) planowana inwestycja została uznana za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (obsada drobiu 520 DJP).

Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku".

Organ zauważył, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana w odległości około 100 m od granicy działki [...] należącej do odwołującego się. Działka ta według wypisu z rejestru gruntów stanowi teren rolny zabudowany budynkami gospodarczymi o powierzchni ok. [...] m2. Następnie cytując art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego organ stwierdził, że właściciele działek [...] zostali uznani za strony postępowania i wywodach organu I instancji nie ma żadnych sprzeczności. Ponadto stwierdził także, że "odwołujący się nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu I instancji, w zakresie uznania go za stronę postępowania".

Wojewoda podał, że inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę załączył ostateczną decyzję Burmistrza C. nr [...] z dnia [...] ustalającą na rzecz J.R. warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie fermy tuczu drobiu wraz z budową zjazdu z drogi gminnej na działkach [...] położonych w obrębie S., gmina C. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81), zwanego dalej "rozporządzeniem", usytuowanie budowli rolniczych i projekt zagospodarowania działki lub terenu powinny być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku (a tak jest w niniejszej sprawie) z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedłożony projekt, w ocenie organu, jest zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi w ww. decyzji, w tym uwzględnia wszystkie parametry zabudowy oraz warunki techniczne określone w rozporządzeniu. Organ dodał też, że dotychczas decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co też uczynił inwestor załączając decyzję Burmistrza C. z dnia [...] numer [...] określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji.

Wbrew zawartym w odwołaniu zarzutom, wydanie pozwolenia na budowę nie wymaga przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zgodnie z którym ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przeprowadza się także, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie organu, przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Budowa zjazdu z drogi gminnej do terenu inwestycji, nie powoduje zmian w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko, powodujących konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Budowa zjazdu nie jest objęta regulacjami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Decyzją z dnia [...] numer [...] Burmistrza C., inwestor uzyskał zgodę na lokalizację zjazdu z drogi gminnej działka nr [...], obręb S. do działek [...].

Wojewoda podkreślił także, że projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony zgodnie ze sztuką i zasadami wiedzy technicznej przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, załączono do niego wymaganą opinię geotechniczną.

Zdaniem Wojewody, skoro inwestor spełnił konieczne wymagania do uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji na budowę.

W ocenie organu, nie są zasadne pozostałe zarzuty odwołania. O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie interesów faktycznych innych osób można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną wskazane naruszenia konkretnych przepisów. Odwołujący się nie wskazał naruszenia konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikałoby naruszenie jego interesu prawnego. Organ I instancji nie uchybił też przepisom proceduralnym, gdyż zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i na nim oparł swoją ocenę.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez R.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący wniósł o:

1. uchylenie decyzji obu instancji

2. zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 138 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania o pozwolenie na budowę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pomimo, iż we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w szczególności inwestor rozszerzył zakres przedsięwzięcia o budowę zjazdu z drogi gminnej, którego to elementu nie obejmowała decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach,

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez nierozważenie przez organ II instancji, czy planowana inwestycja zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, poprzez uznanie, iż skoro nie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, a skarżący nie przedstawił innych przepisów z których wywodzi swój interes prawny, to nie doszło również do naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich.

W uzasadnieniu skargi skarżący między innymi wskazał, iż swój interes prawny wywodzi z art. 140 K.c., jako właściciel działki [...]. W jego ocenie w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do kwestii uciążliwości odorów wykraczających swym zasięgiem poza obszar inwestycji, szkodliwości amoniaku, siarkowodoru i innych substancji organicznych na zdrowie osób trzecich, w tym skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącej fermy tuczu drobiu ([...] sztuk) wraz z budową zjazdu z drogi gminnej na działkach [...] m. S., gm. C., zgodnie z § 2 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Tak więc dla takiej inwestycji zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353) winna być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a wszystkie jej postanowienia, o ile odnoszą się do kwestii związanych z ochroną środowiska, wiążą organ architektoniczno – budowlany.

Inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył decyzję Burmistrza C. z dnia [...] określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej fermy tuczu drobiu, na działkach [...] w m. S., gm. C..

Jak z powyższego wynika, uzyskana przez inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie obejmowała zjazdu z drogi gminnej(dz. dr. numer [...]), stąd obszar objęty ustaleniami obejmował jedynie trzy działki o numerach [...]. Jednakże wśród zapisów decyzji środowiskowej w pkt I ppkt 5 zawarto następujące zalecenie:

"Należy usuwać wytworzony obornik bezpośrednio na środki transportu w celu przewiezienia go do odbiorców, a w przypadku braku możliwości bezpośredniego zbycia obornika, magazynować obornik w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Proces odbioru obornika należy zaplanować w taki sposób, aby jego transport odbywał się w sposób najmniej uciążliwy dla okolicznych mieszkańców (np. zabezpieczając naczepy pojazdów transportujących plandekami, wyznaczając trasy wywozu obornika z dala od zabudowań ludzkich)".

W pkt II ppkt 1 ww. decyzji stwierdzono, że w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji wymienionej w art. 72 ust. 1 pkt 1-14 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku należy uwzględnić uwarunkowania określone w pkt I decyzji. W ocenie sądu, sformułowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazują, że usytuowanie zjazdu z drogi nie pozostawało obojętne z punktu widzenia ochrony środowiska.

W świetle powyższego sąd w pełni podziela stanowisko skarżącego co do tego, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest niezgodna z warunkami określonymi w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania.

Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy przyjęły, że inwestycja, dla której wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, nie musi być tożsama z inwestycją, dla której wydawane jest pozwolenie na budowę. Dla organów wystarczające było stwierdzenie, iż budowa zjazdu z drogi nie jest inwestycją, która zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko, a więc nie wymagającą uprzedniego wydania decyzji środowiskowej.

W ocenie sądu, skoro inwestycja obejmuje również zjazd z drogi na teren rozbudowywanej fermy tuczu drobiu, a więc inwestycji o znaczącym oddziaływaniu na środowisko, ocena oddziaływania na środowisko powinna dotyczyć wszystkich części przedsięwzięcia, a więc także zjazdu z drogi. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana dla konkretnego przedsięwzięcia określonego we wniosku inwestora. Zmiana w zakresie rodzaju przedsięwzięcia, stanowi zatem zmianę "wymagań ochrony środowiska" określonych w decyzji środowiskowej, bowiem niewątpliwie uwarunkowania ochrony środowiska właściwy organ określa adekwatnie do rodzaju przedsięwzięcia przy uwzględnianiu jego parametrów technicznych (tak NSA sygn. akt II OSK 1578/13).

Za powyższym stanowiskiem przemawia także treść art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, co do wszystkich postanowień w niej zawartych. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego(NSA sygn. akt II OSK 821/08 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być zatem na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane.

Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10,14 i 18 (a więc między innymi w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę) przeprowadza się także, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie ustawodawca w ust. 3 wskazał, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, organ właściwy do wydania decyzji stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu; na postanowienie to przysługuje zażalenie.

Reasumując, decyzja o pozwoleniu na budowę oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego naruszają obowiązujące przepisy prawa, tj. art. 35 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uzupełnić postępowanie, a następnie podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, tj. art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.