Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 74/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: "P.b."), po rozpatrzeniu odwołania R. W. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") z [...] maja 2020 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku usługowego z funkcją odnowy biologicznej, biurową i handlową wraz z elementami zagospodarowania terenu działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], oraz udzielającą inwestorom - [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji po zakończeniu wykonywania robót budowlanych.

Decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

[...] pismem z 7 sierpnia 2019 r. zwróciły się do PINB [...] o przeprowadzenie procedury legalizującej dokonane przez nich odstępstwa w inwestycji polegającej na budowie budynku na działce ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] oraz zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego.

20 września 2019 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których ustalił, że na ww. działce budowany jest budynek "[...]". W protokole zaznaczono, że wykonano stan surowy zamknięty, zaś obiekt był wykonywany w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] lutego 1998r., nr [...]. Stwierdzono, że inwestycja realizowana jest niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, tj. zmieniono wysokość budynku i jego kształt, zmianie uległo usytuowanie schodów zewnętrznych i stolarki okiennej, zwiększono wysokość obudowy szklanej od strony południowej.

Organ powiatowy postanowieniem z [...] listopada 2019 r., nr [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy powyższej inwestycji oraz nakazał inwestorom wykonanie niezbędnych zabezpieczeń poprzez wygrodzenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich.

Następnie, decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku "[...]", usytuowanego na terenie działki ewid. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Powyższy obowiązek wykonano przy piśmie z 19 listopada 2019 r.

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], organ powiatowy wezwał inwestorów do uzupełnienia materiału dokumentacyjnego. W dniu 3 lutego 2020 r. inwestorzy przedłożyli uzupełniony projekt budowlany zamienny ww. obiektu.

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], PINB [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny wyżej opisanej inwestycji, udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku po zakończeniu wykonywania robót budowlanych.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniósł [...] (dalej: "skarżący’").

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, uznał za prawidłowe prowadzenie przez PINB procedury w trybie art. 51 P.b. Wyjaśnił, że roboty budowlane przy budowie ww. obiektu prowadzone były na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] czerwca 1997 r., nr [...], uchylonej następnie decyzją tego organu z [...] lutego 1998 r., nr [...], którą udzielono pozwolenia na budowę budynku "[...]".

[...]WINB porównując stan faktyczny stwierdzony podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych 20 września 2019 r. z warunkami wynikającymi z ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i dokumentacji projektowej stwierdził, że przy budowie opisanego budynku dokonano istotnych zmian w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane (obowiązującego od 19 września 2020 r. zgodnie z art. 28 pkt 1 i 2 w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) w zakresie dotyczących charakterystycznych parametrów obiektu (jego powierzchni zabudowy), a także częściowej zmiany zamierzonego sposobu jego użytkowania. Wskazał, że projekt budowlany przewidywał ostatecznie budowę obiektu o powierzchni zabudowy 570,67m² (aneks do projektu budowlanego datowany na luty 1998 r.), zaś wykonany został obiekt o powierzchni zabudowy 606,7 m² (projekt budowlany zamienny - 5. Bilans Terenu). Odnośnie zaś częściowej zmiany zamierzonego sposobu użytkowania, organ odwoławczy wskazał, iż projekt budowlany (stanowiący załącznik do decyzji nr [...]) przewidywał w tym zakresie budowę budynku "[...]" składającego się w głównej mierze z pomieszczeń służących temu celowi. Organ II instancji zaznaczył, że zgodnie ze znajdującym się w tym projekcie wykazem pomieszczeń, pomieszczenia te zajmowały główną część ww. budynku, zaś pomieszczenia biurowe (przewidziane na parterze) stanowiły niewielką jego część. Zgodnie natomiast ze znajdującym się w projekcie budowlanym zamiennym wykazem, pomieszczenia służące odnowie biologicznej znajdują się na II piętrze (oznaczone jako strefa relaksu) oraz w plenerze na terenie wokół budynku. Pozostałe przewidziane w budynku pomieszczenia (stanowiące przeważającą jego część) to sekretariat, serwis, sale konferencyjne, pomieszczenia biurowe oraz pomieszczenia pokazowe.

W ocenie [...]WINB istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 50-51 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższa sytuacja miała miejsce w drodze postanowienia organu powiatowego z [...] listopada 2019 r., nr [...] oraz decyzji z [...] listopada 2019 r., nr [...].

Dalej wskazał, że kolejnym etapem postępowania jest sprawdzenie przedłożonej dokumentacji i wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 P.b.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 36a ust. 5 P.b. w brzmieniu aktualnie obowiązującym: "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, c) liczby kondygnacji;

3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;

5) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym."

Zgodnie natomiast z art. 36a ust. 5b "Przepisów ust. 5:

1) pkt 1 nie stosuje się do urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;

2) pkt 6 nie stosuje się w zakresie odstąpienia od: a) projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej, b) wymagań zawartych w pozwoleniu właściwego konserwatora zabytków wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, c) projektowanych warunków higienicznych i zdrowotnych, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym."

[...]WINB podkreślił, że ww. przepis ustalony został na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) i ma zastosowanie (zgodnie z art. 28 pkt 1 i 2 w zw. z art. 25 tej ustawy) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie (co ma miejsce w niniejszej sprawie). Organ odwoławczy zaznaczył, że przy rozpoznawaniu sprawy będącej w toku kierować należy się aktualnym brzmieniem art. 36a P.b., tj. wynikającym z zapisów ustawy zmieniającej. Wskazał, że treść ww. przepisu wyłączyła możliwość rozpatrywania zmiany kubatury danego obiektu w kontekście istotnych odstępstw od projektu budowlanego, chyba że jej zmiana wynika ze zmiany długości, szerokości, czy wysokości przekraczających dopuszczalne 2%. W jego ocenie, w niniejszej sprawie, taka sytuacja jednak nie występuje.

Zdaniem organu II instancji, wbrew twierdzeniom organu powiatowego, nie występuje istotne odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie wysokości ww. budynku. Jak wynika bowiem z akt sprawy, projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...] lutego 1998 r., nr [...], wskazywał, że budynek [...] winien posiadać 10 m wysokości, jednak wartość ta nie odejmowała jego poddasza (przekrój A-A i B-B). Kwestia ta doprecyzowana została we wskazywanym wyżej aneksie do przedmiotowego projektu, zgodnie z którym łączną wysokość budynku (a więc wraz z jego poddaszem) określono na 13,75 m (przekrój A-A). Z przedłożonego projektu zamiennego wynika natomiast, iż ww. budynek posiada łączną wysokość 13,88 m (przekrój A-A). Dokonując zestawienia obu wartości organ odwoławczy przyjął, że ww. parametr wysokościowy budynku nie przekroczył określonych w art. 36 ust. 5 pkt 2b wartości 2%. Dalej stwierdził, że z uwagi na nieistotność wskazywanego odstępstwa a także fakt, że ww. dokumentacja projektowa dopuszczająca budowę budynku [...] o wysokości 13,75 m zatwierdzona została przez odpowiedni organ administracji architektoniczno - budowlanej, tut. organ nie ma podstaw do podważania wydanej przez inny uprawniony do tego organ decyzji, a zatem nie może wypowiadać się w przedmiocie - podnoszonej w odwołaniu - zgodności wysokości ww. obiektu z przepisami planistycznymi.

Zdaniem [...]WINB, organ powiatowy słusznie wskazał na spełnienie przez przedłożony projekt budowlany zamienny wymogów pozwalających na jego zatwierdzenie, natomiast rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich ani obowiązujących przepisów planistycznych i czynią zadość warunkom określonym w przepisach techniczno - budowlanych.

Organ odwoławczy stwierdził, że z zamiennej dokumentacji projektowej wynika, iż projektowana budowa budynku usługowego z funkcją odnowy biologicznej, biurową i handlową nie rodzi praw do terenu oraz nie powoduje naruszenia prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie stanowi przeszkody w dostępnie do drogi publicznej oraz nie przesłania światła słonecznego, nie pozbawia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej i środków łączności, nie wpływa również negatywnie na projektowaną zabudowę działek sąsiednich i ich dotychczasowe użytkowanie. Inwestycja nie powoduje uciążliwości i zakłóceń oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, nie narusza również warunków wodnych ani geologicznych inwestowanego terenu. W ocenie [...]WINB projektowany obiekt zapewnia oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynikające z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniósł, że lokalizacja na działce istniejącego budynku spełnia ponadto wymogi zawarte w § 271-273 ww. rozporządzenia dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (Informacja o obszarze oddziaływania obiektu).

Dalej [...]WINB wskazał na zgodność opisywanej inwestycji (w tym dokonanej częściowej zmiany jej zamierzonego sposobu użytkowania) z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Zaznaczył, że sporna nieruchomość położona przy ul. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem U/2. Zgodnie z § 27 ust. 1 i 2 przedmiotowego planu, dla terenów oznaczonych symbolem U ustala się przeznaczenie podstawowe - usług hotelarskich i rekreacyjnych, dla terenu U/1 hotelowe, dla terenu U/2 odnowy biologicznej. Dopuszcza się jednocześnie realizację funkcji uzupełniających i obsługujących funkcję podstawową. Definicja przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego opisana została w § 5 planu. Zgodnie z § 5 pkt 5 przez przeznaczenie podstawowe rozumie się takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym granicami oddzielającymi tereny o różnym przeznaczeniu. W myśl zaś § 5 ust. 6 przez przeznaczenie dopuszczalne rozumie się rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. Zdaniem organu odwoławczego wykonanie budynku zgodne jest z ustaleniami ww. planu. Z projektu budowlanego zamiennego niewątpliwie wynika, że objęty nim budynek posiada charakter usługowy oraz pełni funkcje odnowy biologicznej, która jest jego funkcją przeważającą. [...]WINB wyjaśnił, że w przedłożonym projekcie zamiennym znajdują się wyliczenia dotyczące bilansu funkcji budynku (uwzględniającego zapisy ww. planu), w których wskazano, iż funkcja odnowy biologicznej obejmuje łącznie 789,0 m², tj. powierzchnia wewnętrzna na II piętrze (452,4 m² + taras 30 m² = 482,4 m²) + zewnętrzna tzw. plenerowa odnowa biologiczna o (306,6 m²). W zestawieniu tej powierzchni (odnowy biologicznej) z powierzchnią całej działki wynoszącą 1509 m² daje to 52,3%, co pozwala na przyjęcie, że właśnie ta funkcja posiada na terenie działki ewid. nr [...] charakter przeważający, a więc podstawowy, co z kolei uznać można za zgodne z przepisami planistycznymi. Odnosząc się do dwóch pozostałych funkcji jakie pełni budynek, tj. biurowej (będące uzupełnieniem przeznaczenia podstawowego) organ II instancji wskazał, że pierwotny projekt budowlany również przewidywał pomieszczenia biurowe, a więc funkcja ta była przewidziana na etapie udzielania pozwolenia na budowę, tylko w innych proporcjach.

Organ II instancji podniósł jednocześnie, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny sporządzony został przez osoby ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego, w szczególności zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projektant i sprawdzający złożyli oświadczenia, potwierdzając sporządzenie projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Poszczególne części dokumentacji zamiennej zostały wykonane i opatrzone podpisami przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b. (art. 35 ust. 1 pkt 3-4 P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.). Przedłożony projekt budowlany zamienny jest kompletny w części opisowej i rysunkowej, posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia.

Odnosząc się do zarzutu odwołania [...]WINB wyjaśnił, że fakt złożenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r., nr [...] uchylającej decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] czerwca 1997 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która następnie została zmieniona decyzją z [...] lutego 1998 r., nr [...] nie ma dla sprawy zatwierdzenia projektu zamiennego zasadniczego znaczenia.

[...]WINB wyjaśnił, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 P.b. ma charakter wyłącznie formalny, a nie merytoryczny. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie weryfikuje w takim przypadku prawidłowości wydanej decyzji. Jedyną podstawą do zastosowania opisanego trybu jest fakt wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji zobowiązującej do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Skargę na powyższą decyzję, wniósł [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując ją w całości.

Rozstrzygnięciu [...]WINB zarzucił naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., oraz 8 § 1 k.p.a. i 9 k.p.a., polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, bez wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy i wbrew zasadzie swobodnej oceny dowodów nakazującej uwzględnienie zasad doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania poprzez nieustalenie stanu faktycznego, zaniechanie ustalenia czy roboty budowlane na podstawie decyzji z [...] czerwca 1997 r., nr [...], zmienionej decyzją z [...] lutego 1998 r. nr [...] ("Pozwolenie z 1998 r.") dokumentowane wpisami do dziennika budowy w latach 2008 - 2018 faktycznie były wykonywane i stanowiły rzeczywistą kontynuację robót budowlanych realizowanych na podstawie Pozwolenia z 1998 r., choć wpisy przeczą, aby dokumentowały faktyczną kontynuację realizacji robót budowlanych;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. P.b. w zw. z § 27 ust. 1,2,3 i 4, w zw. z § 5 ust. 5 i 6 i § 40 ust. 1 pkt 3) i ust. 2 Uchwały NR [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego sprzecznego z obowiązującym MPZP w zakresie:

a) wysokości budynku - zgodnie z MPZP dopuszczalna wysokości budynku to 10,5 m, a projekt zamienny przewiduje wysokość 13,88 m,

b) funkcji budynku - MPZP przewiduje na tej działce funkcję "odnowy biologicznej", tymczasem projekt zamienny dotyczy budowy budynku biurowego z dodatkową funkcją odnowy biologicznej, która wbrew twierdzeniom organu II instancji nie jest funkcją przeważającą,

c) zbyt małej liczby miejsc postojowych niedostosowanej do wielkości obiektu,

d) ponadto powołanie się w treści rozstrzygnięcia na regulacje wynikające z uchylonej decyzji o Pozwoleniu z 1998 r.;

3) art. 48b ust. 2 pkt 1 P.b. w zw. z art. 37 ust. 1 P.b., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez prowadzenie postępowania naprawczego, podczas, gdy obligatoryjne było zastosowanie przepisów dotyczących samowoli budowlanej w związku z wygaśnięciem decyzji o Pozwoleniu z 1998 r. z powodu wstrzymania prac budowlanych na okres przekraczający 3 lata;

4) art. 8 § 1, 11 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu przez organ odwoławczy w sposób prawidłowy i wyczerpujący motywów zaskarżonej decyzji, zwłaszcza niewskazanie dowodów potwierdzających zasadność ustalenia, że zamierzenie budowalne będzie zgodne z przepisami planistycznymi - obowiązującym MPZP, podczas gdy organy administracji publicznej zobowiązane są wskazać i szczegółowo wyjaśnić w treści decyzji, przesłanki i motywy, którymi kierowały się przy orzekaniu.

W uzasadnieniu skargi skarżący m.in. wskazał, że jako sąsiad nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy zaskarżona decyzja posiada wiedzę (z codziennych obserwacji), że w 2008 r. realizacja inwestycji na podstawie pozwolenia z 1998 r. została przerwana i od tego czasu nie były realizowane żadne prace stanowiące kontynuację robót budowlanych. "Wpisy w dzienniku budowy z kwietnia i grudnia 2009 r. dokonane przez [...] dotyczą przygotowania do montażu okien, następnie montażu okien. Wpis z maja 2009 nie dotyczy realizacji robót budowlanych, ale stanowi opis ofert składanych inwestorom na wynajem rusztowań. Ostatni wpis z 25 września 2010 r. kierownika budowy [...] stanowi opis, że nie wstawiono reszty drzwi i fasady, nie stanowi informacji o tym, aby roboty były kontynuowane. Kolejny wpis z dnia 21 września 2011 r. nie został dokonany przez kierownika budowy, ale przez [...], podpisującego się jako inwestor, który informował, że firma [...] sp. z o.o. kończy montaż. Wpis z 8 grudnia 2020 r. również informuje o ukończeniu montażu fasad aluminiowych. Wpis z 20 grudnia 2011 r. informuje o wstrzymaniu robót budowlanych. Wpis z 18 listopada 2013 r. pochodzący od [...], informuje o zmianie kierownika budowy. Następny wpis pochodzi z 19 listopada 2013 r. a dokonany został przez kierownika budowy [...]." Skarżący zwrócił uwagę, że pomiędzy 25 września 2010 r. a 19 listopada 2013 r. nie były dokonywane żadne wpisy przez kierownika budowy z uprawnieniami, a wyłącznie przez [...], powołującego się na to, że on jest inwestorem, chociaż nim nie był.

Zdaniem skarżącego ww. wpisy dokumentujące realizację budowy przez okres ponad 3 lat, z uwagi m.in. na fakt, że nie były w tym czasie dokonywane formalnie w sposób zgodny z prawem przez osobę uprawnioną, wskazują, że realizacja budowy w istocie została wstrzymana na ponad 3 lata, pozwolenie z 1998 r. zatem wygasło - stosownie do treści art. 37 ust. 1 P.b.

Dalej skarżący wyjaśnił, że "pierwszy wpis z 19 listopada 2013 r. dokumentuje stan surowy zamknięty, czyli w istocie aktualny stan budowy. Kolejny wpis z 10 grudnia 2013 r. informuje o pracach zabezpieczających na okres zimowy i wstrzymaniu budowy. Następny wpis z kwietnia 2014 r. informuje o pracach porządkowych po okresie zimowym. Kolejny z 22 października 2014 r. znowu informuje o zakończeniu prac w tym sezonie i stanie surowym zamkniętym oraz zabezpieczeniu na zimę. Następny wpis z 30 kwietnia 2015 r informuje o przygotowaniach do sezonu budowlanego i naprawie uszkodzeń po zimie. Kolejny wpis z 1 października 2016 r. informuje o wykonaniu szlichty. Rok później wpisem z 1 listopada 2017 r. kierownik budowy informuje o zabezpieczeniu budowy na zimę. Wpis rok później z 5 września 2018 r. informuje o wymianie uszkodzonych płyt dachowych i podsufitki. Wpis z marca 2019 r. również informuje wyłącznie o usuwaniu uszkodzeń." W ocenie skarżącego opis prac nie polega na kontynuowaniu robót budowalnych, ale wyłącznie zabezpieczaniu na zimę i następnie rzekomym usuwaniu zniszczeń po zimie, czyli wpisy miały charakter pozorny.

W konsekwencji, zaniechanie przez organy administracji oceny powyższego stanu faktycznego uniemożliwiło według skarżącego prawidłowe załatwienie sprawy poprzez zastosowanie odpowiednich przepisów prawa. Jak wskazał skarżący, skoro pozwolenie z 1998 r. wygasło, to organy administracji nie powinny wdrażać postępowania naprawczego opisanego w art. 51 P.b., ale zastosowanie powinny mieć przepisy art. 48 P.b., dotyczące robót budowlanych realizowanych bez pozwolenia, czyli samowoli budowalnej.

Następnie skarżący stwierdził, że przedmiotowa budowa jest w sposób oczywisty niezgodna z ustaleniami MPZP w zakresie wysokości budynku (13,43 m, zamiast 10,5 określonych w MPZP) oraz funkcji budynku (zamiast odnowy biologicznej, powstaje biurowiec, nieprzystający do określonej w tym miejscu funkcji w dzielnicy willowej, wypoczynkowej). Wskazał, że wprawdzie ustawodawca w art. 50-51 P.b. nie wprowadził wprost wymogu badania zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak to uczynił w art. 48b ust. 2 p.b., to jednak nakazał doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nie wyłączając z tego przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – takie stanowisko prezentuje orzecznictwo sadów administracyjnych.

W ocenie skarżącego, [...]WINB nieprawidłowo ocenił projekt zamienny pod kątem jego zgodności z § 27 ust. 3 MPZP w zakresie wysokości budynku. Postanowienia MPZP są bowiem jednoznaczne: "Dla zabudowy nowej ustala się wysokość do 10,5 od poziomu terenu do wierzchu najwyższego stropu ocieplonego". Tymczasem realizowany budynek ma wysokość 13,88 m, jest zatem o ponad 3 m, czyli o jedną kondygnację za wysoki.

Ponadto, w MPZP w § 27 ust. 1 funkcja budynku przewidziana dla nieruchomości inwestorów to "odnowa biologiczna", tymczasem projekt zamienny dotyczy budowy budynku biurowego z dodatkową funkcją odnowy biologicznej, która wbrew twierdzeniom organu II instancji nie jest funkcją przeważającą. Skarżący podkreślił, że organy ustaliły, iż funkcję podstawową - odnowy realizuje: pow. wewnętrzna II piętra 452,5 m2 oraz 30 m2 tarasu oraz zewnętrzny teren działki o pow. 306,6 m2, natomiast funkcję biurową mają spełniać 3 pozostałe piętra. Jest zatem oczywistym, zdaniem skarżącego, że projekt zamienny dotyczy budynku biurowego z dodatkową funkcją odnowy.

Skarżący, zwrócił również uwagę na niezgodność projektu budowlanego zamiennego z przepisami planistycznym dotyczącymi miejsc postojowych. Zgodnie z postanowieniami § 40 ust. 1 pkt 3) i ust. 2 MPZP przewidziano obowiązek zapewnienia dla obiektów usługowo - handlowych (wolnostojących i wbudowanych) - 30 stanowisk /1000 m2 pow. użytkowej. Inwestorzy mają obowiązek zapewnienia realizacji odpowiedniej ilości miejsc parkingowych na terenie własnej działki. Biorąc pod uwagę powierzchnię biurowca ok. 3000 m2, skarżący przyjął, że możliwe będzie w nim zlokalizowanie ok. 60 biur, do których dojeżdżać będą zatrudnione w nich osoby. Na nieruchomości zgodnie z projektem zamiennym przewidziano zaś tylko 28 miejsc postojowych. Powyższe spowoduje blokowanie okolicznych ulic przez pojazdy użytkowników biurowca, blokowanie chodników, parkowanie na chodnikach przy posesjach innych sąsiadów.

W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od [...]WINB na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Pismem z 4 marca 2021 r. odpowiedź na skargę złożyły uczestniczki postępowania: [...] oraz [...], wnosząc o jej oddalenie.

Pismem z 29 marca 2021 r. skarżący wniósł replikę na odpowiedź na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty Sąd podzielił.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku usługowego z funkcją odnowy biologicznej, biurową i handlową wraz z elementami zagospodarowania terenu działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], oraz udzielenia inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Podstawę materialnoprawną decyzji organu stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w tym art. 51 ust. 4. Zgodnie z tym przepisem "(...) Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie."

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem [...] z 7 sierpnia 2019 r., które zwróciły się do organu powiatowego o przeprowadzenie procedury legalizującej dokonane przez nich odstępstwa w inwestycji.

Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie obligatoryjne było jednak zastosowanie przepisów dotyczących samowoli budowlanej albowiem doszło do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z 1998 r. z powodu wstrzymania prac budowlanych na okres przekraczający 3 lata.

W tym miejscu wskazać należy, że wystąpienie przesłanek powodujących wygaśnięcie pozwolenia na budowę musi być niewątpliwe. Nie można ich domniemywać. Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem instytucją wyjątkową. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle. W świetle art. 37 ust. 1 P.b. nie ma znaczenia intensywność z jaką roboty są prowadzone przez inwestora i czy wywołują skutek w postaci zwiększenia kubatury obiektu, która mogłaby być zauważalna dla osoby postronnej lecz czy przerwa pomiędzy kolejno wykonywanymi robotami przekracza okres 3 lat.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie istotne jest to, że decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta jest w obrocie prawnym, jej zaś wynikiem było przedłożenie przez inwestorki ww. projektu budowlanego zamiennego.

W konsekwencji, zasadnie w sprawie organy przyjęły, że następną fazą postępowania jest ocena złożonej dokumentacji zamiennej.

Podnieść należy, że decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany zastępuje pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw, a odesłanie m.in. do art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza, że projekt ten, przed zatwierdzeniem, powinien być sprawdzony w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu.

I tak, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - cyt. wyżej. uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z [...] lutego 2010 r. - w § 27 USTALENIA SZCZEGÓŁOWE DLA TERENU U/1, U/2, w ust. 1 wskazano, że "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem U ustala się przeznaczenie podstawowe - usług hotelarskich i rekreacyjnych, dla terenu U/1 hotelowe, dla terenu U/2 odnowy biologicznej."

W § 5 ust. 5 i 6 ww. planu wyjaśniono, że przez przeznaczenie podstawowe - należy rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym granicami oddzielającymi tereny o różnym przeznaczeniu; przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe

Wobec powyższego, funkcja budynku przewidziana na nieruchomości inwestorów to "odnowa biologiczna", tymczasem (jak zasadnie twierdzi skarżący) projekt zamienny dotyczy budowy budynku biurowego z dodatkową funkcją odnowy biologicznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że funkcję podstawową - odnowy biologicznej - realizuje: pow. wewnętrzna II piętra 452,5 m2, 30 m2 tarasu oraz zewnętrzny teren działki o pow. 306,6 m2. Natomiast funkcję biurową spełniają 3 pozostałe piętra. Zdaniem Sądu nie można uznać, aby funkcja podstawowa – odnowa biologiczna – została powiększona o teren działki o pow. 306,6 m2 oraz aby trzy piętra usług biurowych uzupełniały lub wzbogacały usługi odnowy biologicznej realizowane faktycznie tylko na jednym piętrze.

Ponadto, co istotne w sprawie, w ogłoszeniach ogólnodostępnych dotyczących zamiaru sprzedaży ww. obiektu (np. https:// [...]) same inwestorki wskazują, że " Pierwotnie budynek był przeznaczony na odnowę biologiczną i centrum rehabilitacji OBECNIE JEST PO PRZEKSZTAŁCENIU I POSIADA PRAWOMOCNĄ OSTATECZNĄ DECYZJĘ! projektu zamiennego z przeznaczeniem jak w tytule czyli budynek usługowy z funkcją odnowy biologicznej [NIE MA OKREŚLONEGO % PRZEZNACZENIA NA ODNOWĘ!] z częścią biurową i handlową. Budynek o ogromnym potencjale co daje nieograniczone możliwości DOWOLNEGO przeznaczenia na przykład biuro, siedziba firmy , handel, usługi, hotel, sale konferencyjne, salon wystawowy, sklepy, gabinety wszelkiego typu, apteka, kosmetyka, szpital jednodniowy, przychodnia, centrum konferencyjne itp. ".

Ma także racje strona skarżąca, że organ odwoławczy nie dokonał oceny projektu pod względem zgodności z planem w zakresie dostępności miejsc postojowych dla niniejszej inwestycji. § 40 ust. 1 MPZP ustala minimalne wskaźniki zaspokojenia potrzeb parkingowych dla obiektów nowo wznoszonych lub rozbudowywanych. W ustępie 2 tego przepisu wyraźnie wskazano, że "inwestorzy mają obowiązek zapewnienia realizacji odpowiedniej ilości miejsc parkingowych na terenie własnej działki.". W § 40 ust. 1 pkt 3) przewidziano obowiązek zapewnienia dla obiektów usługowo - handlowych (wolnostojących i wbudowanych) - 30 stanowisk /1000 m2 pow. użytkowej. W takiej sytuacji rolą organów obu instancji było także odniesienie się do zgodności projektu zamiennego z ww. przepisem, w szczególności czy przewidziane w projekcie 28 miejsc postojowych, usytuowanych w parterze budynku, świadczy o zgodności z § 40 ust. 1 pkt 3) planu.

Analogiczne uwagi Sądu dotyczą braku wypowiedzenia się przez organy obu instancji w kwestii zgodności projektu budowlanego zamiennego w zakresie wysokości budynku z planem miejscowym (§ 27 ust. 3). Dla zabudowy nowej ustalono w planie wysokość 10,5 m od poziomu terenu do wierzchu najwyższego stropu ocieplonego. Realizowany budynek posiada wysokość 13,88 m.

Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie stanu sprawy, co wynika z zasad ogólnych wyrażonych np. w art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego) czy też art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tym samym, w ocenie Sądu, w tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym sprawy, doszło do naruszenia ww. przepisów w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd wskazuje, że rolą organów w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie ocena projektu budowlanego zamiennego z uwzględnieniem powyższych uwag .

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.