Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 130/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1,  art. 63 ust. 1 w zw. z  art. 64 ust. 2,  art. 62a ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 1033/16 w sprawie ze skargi G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1033/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi G. G. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], uchylił postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów sądowych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po rozpoznaniu wniosku A. P. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na powierzchniowej (odkrywkowej) eksploatacji kopaliny w miejscowości [...] w obrębie działki ewidencyjnej nr [...], decyzją z [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] orzekł o realizacji przedsięwzięcia i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko oraz określił warunki realizacji przedsięwzięcia w oparciu o art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353), dalej "ustawa ocenowa".

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret piąte rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) przedsięwzięcie zaliczono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany. Organ wystąpił zatem do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o wydanie opinii w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. W opinii RDOŚ nie było potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, natomiast PPIS stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jednocześnie określając zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie wydane zostało po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uprzednio wydanej w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. oraz postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. Wskazał, że w wyniku prowadzonego postępowania i wniosku strony, inwestor przedstawił zmiany warunków przedsięwzięcia, mające na celu zmniejszenie lub całkowite wyeliminowanie uciążliwości dla właścicieli działek sąsiednich i mieszkańców [...] obejmujące:

1. zwiększenie odległości powierzchni wydobycia od istniejących budynków mieszkalnych na działkach nr ewid [...] i [...] w ten sposób, aby ta odległość była nie mniejsza niż 50m, mierzona od ściany zewnętrznej budynku do krawędzi wydobycia oraz wykonanie pasa zieleni izolacyjnej na wale ziemi zabezpieczającym ten teren;

2. zwiększenie odległości powierzchni wydobycia od istniejącego placu zabaw o odległość 20m oraz wykonanie pasa zieleni izolacyjnej na wale ziemi zabezpieczającym ten teren;

3. określenie okresu eksploatacji na 15 lat;

4. wskazanie, że droga wyjazdowa do samochodów z urobkiem, których liczba nie może przekroczyć 11 samochodów/dzień, wytyczona będzie na wschód od terenu żwirowni i dalej drogą powiatową w kierunku m. [...], ewentualnie w kierunku m. [...], dalej m. [...] z pominięciem drogi w kierunku m. [...] i [...] (droga przez wieś),

5. zmniejszenie głębokości eksploatacji złoża do 8 m p.p.t. - po zakończeniu eksploatacji propozycja rekultywacji terenu poprzez zasypanie ziemią (ew. w kierunku leśnym z wykorzystaniem terenów pod wody stojące).

Organ I instancji wyjaśnił, że z karty informacyjnej wynika, że przedsięwzięcie polegać będzie na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża [...] na działce nr [...] obr. [...] gm. [...] o pow. [...] ha, stanowiącej grunty orne IV, V i VI klasy oraz pastwiska IV i V klasy. Wskazał, że zasoby bilansowe przedmiotowego złoża wynoszą [...] tys. Mg, zaś powierzchnia złoża wynosi [...]ha. Wyjaśnił, że wydobycie obejmie całe udokumentowane zasoby złoża, eksploatacja prowadzona będzie odkrywkowo jednym lub dwoma piętrami eksploatacyjnymi, zaś głębokość powstałego wyrobiska wynosić będzie od 2,0 m do 8,00 m p.p.t. Miąższość złoża w granicach bilansowych wynosi od 1,5 m do 9,1 m p.p.t., natomiast roczne wydobycie kruszywa wyniesie maksymalnie 20 tys. Mg. oraz że nie przewiduje się odwadniania złoża. Ponadto wskazał, że kruszywo zbywane będzie w stanie naturalnym, nadkład wykorzystany zostanie do rekultywacji skarp poeksploatacyjnych. Dla linii energetycznej oraz gruntów nienależących do inwestora wyznaczone zostaną pasy ochronne. Przewidywany czas eksploatacji złoża wynosi maksymalnie 15 lat, a wydobycie urobku odbywać się będzie stopniowo, przesuwając w jednym kierunku z jednoczesną sukcesywną rekultywacja terenów, na których eksploatacja została zakończona. Ponadto teren złoża graniczy bezpośrednio głównie z gruntami ornymi oraz dwoma budynkami o charakterze mieszkalno-zagrodowym (najbliższe zabudowania znajdują się w odległości ok. 30 m od złoża). Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika również, że na terenie obszaru górniczego pracować będzie jedna koparka oraz jedna ładowarka, natomiast natężenie ruchu w związku z eksploatacją wyniesie maksymalnie 11 przejazdów pojazdów ciężarowych oraz dwa przejazdy samochodu osobowego na dobę. Prace wydobywcze będą prowadzone wyłącznie w porze dziennej. Nadto nie przewiduje się przeróbki wydobywanego surowca, a eksploatacja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionym akustycznie. Natomiast w celu ograniczenia hałasu inwestor zobowiązany jest do umiejscowienia zwałowiska nakładu pomiędzy obszarem najbliższej zabudowy a źródłem hałasu. Z uwagi na naturalną wilgotność kopaliny oraz niezorganizowany charakter emisji nie przewiduje się negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na stan powietrza atmosferycznego. Pojazdy transportujące kruszywo będą wyposażone w plandeki zakrywające transportowany urobek. Źródłem emisji substancji do powietrza będą także procesy spalania paliw w silnikach sprzętu stosowanego do eksploatacji i transportu kopaliny, ze względu na niezorganizowany charakter i niewielką intensywność, pomijalnie małą.

Ponadto wskazano, że w związku z tym że złoże nie będzie odwadniane, nie przewiduje się powstania leja depresji i obniżenia zwierciadła wód podziemnych w otoczeniu wyrobiska, zatem przedsięwzięcie nie może negatywnie oddziaływać na obszary wodno-błotne oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych i obszary objęte ochroną w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych. Nie zachodzi potrzeba odwadniania wyrobiska. Wskazano także, że z uwagi na znaczne odległości od terenu inwestycji do najbliższych istniejących zakładów górniczych nie przewiduje się również kumulowania oddziaływań planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami o tym samym charakterze.

Wyjaśniono także, że teren, na którym planuje się realizacje inwestycji, znajduje się poza obszarem chronionym na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.). Ponadto w odległości ok. 250 m od planowanej kopalni przepływa ciek [...] oraz znajdują się niewielkie zbiorniki wodne. Wskazano również, że w związku z realizacją przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba wycinki drzew i krzewów oraz że nie przewiduje się znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji na obszary chronione, gatunki roślin i zwierząt ich siedliska ani pogorszenia integralności tego obszaru z innymi.

Z uwagi na sąsiedztwo projektowanego zamierzenia oraz w związku z klasyfikacją przedsięwzięcia jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany odstąpiono od dokonywania analizy hałasu.

Organ po analizie wskazanych wyżej uwarunkowań postanowił odstąpić od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z decyzją tą nie zgodziły się G. G. oraz B. S. wskazując, że przedsięwzięcie polegające na powierzchniowej eksploatacji kopaliny w obrębie działki ewidencyjnej o nr [...]może negatywnie wpłynąć zarówno na środowisko jak lokalną społeczność.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia, iż zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wydania decyzji. Wyjaśnił, że samo niezadowolenie lokalnej społeczności nie jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmownej. Ponadto zauważyło, że skala przedsięwzięcia oraz stosunkowo duża wielkość zajmowanego terenu, jak również ich wzajemne proporcje sprawiają, iż uciążliwości wynikającej z prowadzonej działalności ograniczą się do terenu nieruchomości. SKO wskazało także, że inwestor przyjął rozwiązania mające na celu ochronę obszarów o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne, przylegające do jezior, uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej, w szczególności ograniczył głębokość wydobycia.

Podkreśliło również, że brak jest transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze oraz że oddziaływanie przedsięwzięcia będzie odwracalne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła G. G. zarzucają przy jej wydaniu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 79 ustawy ocenowej, art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej, art. 63 ust. 1 pkt 2 ppkt e, art. 63 ust. 1 pkt 3 ppkt c, d, e ustawy ocenowej. W oparciu o przedstawione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Ponadto wskazał, że organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia przy uwzględnieniu stanowiska organów opiniujących.

Następnie Sąd wskazał, że stanowiska organów opiniujących w niniejszej sprawie są rozbieżne, zatem zgodnie z orzecznictwem organ I instancji nie jest związany wydanymi opiniami, ale powinien dokonać ich oceny, tym bardziej, że w tym przypadku były one przeciwstawne. Wyjaśniono, że PPIS zażądał od inwestora przedłożenia dokumentów, które wyjaśnią czy planowana inwestycja nie narusza norm obowiązujących w zakresie poziomu hałasu w środowisku, jednak inwestor nie dostarczył wskazanej dokumentacji, co skutkowało wydaniem opinii o konieczności przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Sądu w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji oraz postanowienia nie wyjaśniono tych kwestii, opierając argumentację na niezweryfikowanych do końca informacjach dostarczonych przez inwestora, zaś takie działanie organów orzekających w sprawie nakazuje uznać, że przedwcześnie uznano brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Sądu I instancji organy nie przeprowadziły prawidłowej weryfikacji karty informacyjnej przedsięwzięcia. Zwrócił uwagę, że nie przedstawiono w niej alternatywnego wariantu przedsięwzięcia, brak jest w niej bowiem analizy ekonomicznej realizacji przedsięwzięcia w innych wariantach niż ten przyjęty przez inwestora oraz wariant zerowy, co przy przyjętym założeniu wydobycia kruszywa przez sześć dni w tygodniu oraz bliskości zabudowy mieszkaniowej powinno podlegać ocenie organu właściwego w sprawie wydania decyzji środowiskowej jako istotne dla sposobu rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie Sąd zauważył, że wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Organy nie dokonały zatem analizy sprawy pod kątem należytego rozważenia kwestii wariantowości przedsięwzięcia, jak również należytego wyjaśnienia podnoszonej przez odwołującej się okoliczności negatywnego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji.

Zdaniem Sądu organ ponownie rozpoznając sprawę powinien zobowiązać inwestora do uzupełnienia karty informacyjnej oraz przedłożenia materiałów żądanych przez PPIS, a po ich uzyskaniu przedstawić je ponownie organom opiniującym celem zajęcia stanowiska.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P.P. w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinny zostać zastosowane w konsekwencji czego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO w [...] i poprzedzającą ją decyzję środowiskową oraz postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wydane zgodnie z przepisami prawa zarówno procesowego, jak i materialnego;

2. art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, co doprowadziło Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w [...] i poprzedzającej ją decyzji środowiskowej oraz postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy nie było podstaw prawnych do uznania, że zostały one wydane z naruszeniem art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej ze względu na całkowicie bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że jedynym wyłącznym dokumentem pozwalającym na dokonanie oceny w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko prognozowanego oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia jest graficzne przedstawienie rozprzestrzeniania się hałasu w postaci mapy oddziaływania akustycznego, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że przedstawienie przez inwestora pisemnych wyjaśnień zawierających wyniki obliczeń potencjalnego oddziaływania akustycznego bez jednoczesnego przedstawienia przezeń załącznika graficznego w postaci mapy oddziaływania akustycznego z zaznaczonymi izoliniami hałasu jest równoznaczne z brakiem możliwości dokonania przez organ prawidłowej weryfikacji przesłanek z art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej, a co za tym idzie, że stwierdzenie organów, iż realizacja przedsięwzięcia nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w tym na zdrowie łudzi, było stwierdzeniem przedwczesnym i dokonanym zarazem jakoby z naruszeniem art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej;

3. art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy ocenowej oraz art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, co doprowadziło Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w [...] i poprzedzającej ją decyzji środowiskowej oraz uchylenie postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy nie było podstaw prawnych do uznania, że zostały one wydane w oparciu o kartę informacyjną Przedsięwzięcia niespełniającą wymogów z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy ocenowej, ze względu na całkowicie bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że wynikająca z tego przepisu możliwość przedstawienia przez inwestora w karcie informacyjnej przedsięwzięcia ewentualnych wariantów przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być stwierdzony, jest tożsama z obowiązkiem przedstawienia w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wariantów alternatywnych realizacji przedsięwzięcia, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że brak przedstawienia w karcie informacyjnej przedsięwzięcia "analizy ekonomicznej realizacji przedsięwzięcia w innych wariantach" był równoznaczny z brakiem możliwości dokonania przez organy prawidłowej weryfikacji przesłanek z art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej, a w szczególności oceny, czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko;

4. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 §1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy ocenowej oraz art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinny zostać zastosowane, a w konsekwencji uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji SKO w [...] i poprzedzającej ją decyzji środowiskowej oraz uchylenie postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w rezultacie błędnego przyjęcia, że karta informacyjna Przedsięwzięcia była niekompletna, tj. niezgodna z wymaganiami z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy ocenowej, a organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję bez uprzedniego przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci mapy oddziaływania akustycznego z zaznaczonymi izoliniami hałasu zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był pełny, wyczerpujący i dawał podstawę do wydania przez SKO w [...] decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji środowiskowej stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

5. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien być zastosowany wobec niespełnienia się przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 145 §1 pkt 1 lit. a, b i c, niespełnienia się określonej art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i określonej art. 145 §1 pkt 3 p.p.s.a. przesłanki stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, a w rezultacie uwzględnienie przez Sąd skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być oddalona;

6. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. in fine polegające na zamieszczeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania niezgodnych z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy ocenowej w zw. z art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 2 ustawy ocenowej, obligujących organy administracji publicznej ponownie rozpatrujące sprawę do uzupełnienia materiału dowodowego w drodze zobowiązania inwestora do uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia o dane niewymagane przepisem art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy ocenowej oraz przedłożenia dodatkowego dokumentu w postaci mapy oddziaływania akustycznego pomimo, iż obowiązujące przepisy prawa nie nakładają takiego obowiązku na podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zgromadzony przez organy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w zakresie oddziaływania akustycznego jest zupełny i wyczerpujący i stanowi wystarczającą podstawę dla oceny oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia i oszacowania wielkości emisji w zakresie hałasu;

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

7. art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy ocenowej poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia "ewentualnych wariantów przedsięwzięcia" a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd, że wynikająca z tego przepisu możliwość i zasadność zawarcia w karcie informacyjnej przedsięwzięcia danych o ewentualnych wariantach przedsięwzięcia jest tożsama z obowiązkiem wskazania w tym dokumencie informacji o wariantach alternatywnych wobec wariantu przedsięwzięcia planowanego do realizacji, podczas gdy ustawodawca jednoznacznie, według gramatycznego brzmienia tych przepisów, nie nakłada na inwestora obowiązku wskazywania racjonalnych wariantów alternatywnych w karcie stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem odstąpienie przez organy od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania nie wymaga uprzedniego dokonania analizy racjonalnych wariantów alternatywnych realizacji przedsięwzięcia;

8. art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy ocenowej poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu przez Sąd, że dokonanie przez organ analizy uwarunkowań wynikających z przepisu art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej, w zakresie dotyczącym potencjalnego oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia, wymaga przedstawienia przez inwestora dokumentu w postaci mapy oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia z zaznaczonymi izoliniami, przedstawiającej w formie graficznej rozprzestrzenianie się hałasu, podczas gdy złożenie takiego dokumentu nie jest obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w przypadku którego mogą występować emisje w zakresie hałasu, jak i nie stanowi jedynego i wyłącznego dokumentu pozwalającego na dokonanie oceny prognozowanej emisji hałasu.

W uzasadnieniu wskazał, że inwestor przedstawił kartę informacyjną przedsięwzięcia, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej, zaś stanowisko Sądu I instancji, jakoby brak zawarcia w karcie informacyjnej opisu alternatywnych wariantów realizacji uzasadniał stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie karta informacyjna nie spełniała wymagań z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej, uznać należy za nietrafne. Zaznaczył, że zawarcie w karcie informacyjnej przedsięwzięcia informacji o ewentualnych wariantach przedsięwzięcia jest fakultatywne w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny może (lecz nie musi) być stwierdzony. Zwrócił uwagę, że skoro inwestor nie rozważa innych wariantów realizacji zamierzenia inwestycyjnego na tym etapie, to przedstawienie szczegółowe ewentualnych wariantów w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, jakkolwiek możliwe - nie jest niezbędne. Podniósł, że analiza racjonalnych wariantów alternatywnych przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz oddziaływania każdego z nich na środowisko ma miejsce wyłącznie w przypadku, w którym ocena oddziaływania na środowisko jest przeprowadzana, w sytuacji gdy organ stwierdzi w drodze postanowienia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania i nałoży na inwestora obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

W ocenie skarżącego kasacyjnie dokumentem, który zawiera przedstawienie racjonalnych wariantów alternatywnych przedsięwzięcia i ich oddziaływania na środowisko jest raport o oddziaływaniu na środowisko a nie karta informacyjna przedsięwzięcia. W konsekwencji to analiza raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opiera się na analizie, który z wariantów realizacyjnych jest najkorzystniejszy dla środowiska, a tym bardziej, czy którykolwiek z wariantów nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Podniósł również, że odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie może być utożsamiane z brakiem zbadania jego wpływu na środowisko, zatem niezrozumiałym jest stanowisko Sądu, że informacje na temat emisji hałasu nie zostały zweryfikowane przez organy obu instancji. Ponadto nie zgodził się również, że graficzne przedstawienie rozprzestrzeniania się hałasu w postaci mapy oddziaływania akustycznego z naniesionymi izoliniami hałasu jest jedynym i wyłącznym dokumentem pozwalającym na dokonanie oceny prognozowanego oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że katalog środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym nie jest ograniczone, więc brak jest przeszkód, aby za taki dokument uznać pisemne wyjaśnienia inwestora zawierające wyniki obliczeń potencjalnego oddziaływania akustycznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również, że Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, obligując organy do analizowania okoliczności, które nie mogą stanowić przedmiotu analizy na etapie postępowania, na którym dopiero oceniana jest konieczność przeprowadzenia ewentualnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniosła, że inwestor rozpoczął już procedury utworzenia na tym samym terenie drugiej żwirowni, która będzie prowadzić taką samą działalność, zatem nie sposób przyjąć, że przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko.

Podniosła, że teren przeznaczony pod żwirownie graniczy nie tylko z gruntami ornymi, ale również z boiskiem, placem zabaw, zespołem pałacowo-parkowym, natomiast wzdłuż boiska i placu zabaw jest droga powiatowa, a po jej drugiej stronie zwarta zabudowa wiejska, co jej zdaniem oznacza, że przyjąć zatem należy, że żwirownia znajduje się w centrum wsi. Wskazała ponadto, że w sprawie pozostaje poza sporem, że będąca jej przedmiotem inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zaznaczyła, że organ I instancji nie jest związany wydanymi opiniami w sprawie opiniami, ale powinien dokonać ich oceny, tym bardziej, że w tym przypadku były one przeciwstawne. Skoro

PPIS w [...] zażądał przedstawienia obliczeń akustycznych z załącznikiem graficznym i z zaznaczonymi izoliniami oraz nakazał uwzględnić w obliczeniach pojazdy i maszyny robocze oraz ewentualne wały ziemne od strony zabudowy mieszkaniowej, to organ wydający decyzję miał obowiązek sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie narusza norm obowiązujących w zakresie poziomu hałasu w środowisku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości. Wskazując, że podziela zarzuty kasacyjne i ich uzasadnienie. Podkreśliło, że Sąd I instancji nakazując organom administracji wezwanie inwestora do uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz do przedłożenia dokumentu w zakresie prognozowanej emisji hałasu w postaci mapy oddziaływania akustycznego z zaznaczonymi izoliniami hałasu, nie wskazał podstawy prawnej do nałożenia takiego obowiązku na inwestora. Zauważyło, że zastosowane przez Sąd kryterium "pewności" nie jest weryfikowalne i ma charakter subiektywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Powołane przepisy wskazują na konieczność zastosowania przez sąd środków przewidzianych ustawą, a art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wskazują na środek kontroli w przypadku naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania w decyzji lub postanowieniu. Są to tak zwane przepisy wynikowe. Stawiając zarzut ich naruszenia należy wskazać, jakie przepisy postępowania lub prawa materialnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej, którego działanie zaskarżono. Skarżący kasacyjnie przepisów tych nie powołała, stąd nie sposób odnieść się merytorycznie do powołanych zarzutów.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien być zastosowany.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję oraz postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. oraz postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest wymagane. Sąd I instancji wskazał, że PPIS zażądał od inwestora przedstawienia obliczeń akustycznych z załącznikiem graficznym i zaznaczonymi izoliniami oraz nakazał uwzględnić w obliczeniach pojazdy i maszyny robocze oraz ewentualne wały ziemne od strony zabudowy mieszkaniowej. Takiej mapy akustycznej nie przedłożono. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że mając na względzie treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów zaistniała konieczność szczegółowego wyjaśnienia kwestii emitowanego poziomu hałasu w związku z jego wpływem na zdrowie ludzi (art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej). Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że treść pisma inwestora z dnia [...] maja 2015 r. nie zawiera wszystkich żądanych przez PPIS informacji, a metodyka obliczania hałasu nie jest czytelna. Ponadto zwrócić należy uwagę, że z treści powyższego pisma inwestora wynika, że "poziom hałasu przekracza nieznacznie dopuszczalny poziom". Nie określono jednak wysokości tego przekroczenia. W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ok. 30 do 50 m od planowanej inwestycji. Okoliczność ta nie została w żaden sposób przeanalizowana przez organy administracji.

Zauważyć należy, że choć opinia PPIS w [...] nie jest wiążąca dla Wójta Gminy [...] oraz dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to w sytuacji kiedy opinia ta stwierdza konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji organy administracji powinny w sposób szczegółowy i dokładny wyjaśnić z jakich powodów uznały, że nie podzielają stanowiska organów opiniujących. Warunków takiej oceny nie spełnia wzmianka dokonana w decyzji wydanej przez organ II instancji, że opinia ta jest niewiążąca i ma charakter ogólnikowy. Podkreślić należy, że ocena zasadności tej opinii powinna zostać zawarta w postanowieniu Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. dotyczącego stwierdzenia braku potrzeb przeprowadzania oceny planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Uzasadnienie powyższego postanowienia nie zawiera analizy opinii PPIS zgodnie, z który w sprawie należy przeprowadzić ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Treść tego postanowienia kształtuje w sposób zasadniczy przebieg postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Z powyższych względów omówiony zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Powołana wyżej argumentacja przesądza jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 i art. 61 ust 1 ustawy ocenowej oraz zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego to jest art. 63 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy ocenowej. Kwestia oddziaływania akustycznego powinna zostać bowiem wyjaśniona przez organy, a pomocne może być w tym uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przedłożenie mapy oddziaływania akustycznego. Zauważyć należy, że obowiązujący w dacie procedowania przez organy art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej wskazywał jedynie przykładowo jakie elementy składają się na kartę informacyjną. Świadczy bo tym użycie słowa "w szczególności". Nie ma więc przeszkód żądania złożenia inny jeszcze dokumentów, o ile są one niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie także nie może zostać uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust 1 i art. 64 ust. 2 ustawy ocenowej.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy ocenowej, aczkolwiek jego zasadność nie ma wpływu na zasadność kontrolowanego wyroku. Zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada bowiem prawu.

Zasadnie w skardze kasacyjnej wywiedziono, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy ocenowej (obecnie art. 62a ust. 1 pkt 4 ustawy ocenowej) inwestor nie jest zobligowany do przedstawienia w karcie informacyjnej wariantów przedsięwzięcia. Przepis ten mówi jedynie o ewentualnych wariantach przedsięwzięcia i odmiennie w przypadku raportu oddziaływania na środowisko (art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej) nie nakłada na inwestora obowiązku opisania wariantów planowanego przedsięwzięcia. W związku z powyższym zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy ocenowej, albowiem nie ma podstaw do twierdzenia, że karta informacyjna planowanego przedsięwzięcia jest niepełna i należy obowiązkowo wezwać inwestora o przedstawienie wariantów przedsięwzięcia.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.