Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 73/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1,  art. 4,  art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 i 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Zarządu A Sp. z o.o. w G. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Zarząd A Sp. z o.o. w G. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni; 2) stwierdza , że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Zarządu A Sp. z o.o. w G. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W skardze na bezczynność z dnia 28 marca 2012r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. K. domagał się uznania, że Przedsiębiorstwo A w G. pozostaje w bezczynności w związku z nieudzieleniem skarżącemu informacji publicznej, o którą wystąpił w dniu 21 stycznia 2012r. Skarżący wniósł nadto o zobowiązanie Przedsiębiorstwa do udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi opisano, iż skarżący w dniu 21 stycznia 2012r. skierował do Przedsiębiorstwa A w G. wniosek o udostępnienie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) informacji dotyczących kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej organizowanej przez adresata wniosku, a w tym informacji czy prowadzeniem kontroli biletów w autobusach zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w Przedsiębiorstwie, czy też dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje obecna umowa z tą firmą i jakie są zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz jaka ilość osób dokonuje kontroli biletów w autobusach. Domagał się również przesłania wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli.

Skarżący wyjaśnił, iż żądane przez niego informacje podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) Przedsiębiorstwo A G. jest natomiast podmiotem wykonującym zdania publiczne na zlecenie i ze środków gmin S. i R., wobec czego w myśl art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy podmiot ten jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący zaznaczył, iż pomimo upływu terminu 14 dni, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej adresat wniosku nie przekazał żądanych informacji, nie wydał też decyzji o odmowie udzielenia informacji. Nie podano także powodów opóźnienia załatwienia wniosku.

Skarga A. K. przekazana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z pismem przewodnim, w którym przekazano, iż A Spółka z o.o. w G. odmówił skarżącemu informacji, "które on uważa za informacje publiczne, a Zarząd ma inne zdanie". Wyjaśniono nadto, iż A nie wykonuje żadnych zadań publicznych i działa wyłącznie na zasadach komercyjnych, na podstawie umów cywilnoprawnych z kontrahentami.

W dodatkowym piśmie sporządzonym przez pełnomocnika A w G. ponownie stwierdzono, że A Spółka z o.o. w G. nie wykonuje żadnych zadań publicznych, które obligowałyby ją do udzielania informacji publicznej.

Polemizując z zaprezentowanym przez A G. stanowiskiem skarżący zaprzeczył, by jakakolwiek odpowiedź została mu udzielona. Zakwestionował również twierdzenia Spółki, co do braku wykonywania przez nią zadań publicznych i na tą okoliczność przedstawił dwie informacje. Pierwsza pochodziła z Urzędu Gminy R., a wynikało z niej, iż w budżecie Gminy na rok 2012 zabezpieczono środki finansowe na zapewnienie transportu lokalnego dla społeczności lokalnej, z przeznaczeniem m.in. na współfinansowanie usług przewozów pasażerów na terenie Gminy R. przez A Sp. z o.o. w G. Druga informacja nosiła oznaczenie[...], a wynikało z niej, że A G. świadczy usługi dowozów uczniów do szkół podstawowych i gimnazjum na terenie gminy S. zlecone przez Zespół Ekonomiki, Oświaty, Zdrowia i Kultury w S. w trybie przetargu nieograniczonego na rok szkolny 2011/2012, natomiast w budżecie Gminy na rok 2012 nie znajdują się środki na realizację publicznego transportu zbiorowego przez A G..

Na wezwanie Sądu do wskazania, czy A Sp. z o.o. w G. jest operatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r. Nr 5 poz. 13) udzielono odpowiedzi, z której wynikało, iż A G. jest operatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 przywołanej ustawy, świadcząc usługi przewozu publicznego osób na podstawie umów z KZK GOP w K. Zaznaczono, że KZK GOP ma własny system kontroli biletów i rozkład jazdy, o którego szczegóły zwrócił się A. K., a którymi to informacjami A nie dysponuje.

Wskazano nadto, że A G. wykonuje także w ilościach marginalnych (0,6% bilansu przewozów) zamknięty przewóz dla dzieci na rzecz Gminy S. i kursy z dopłacanymi przez Gminę R. biletami na rzecz tej gminy.

Ustosunkowując się do treści pisma A G. skarżący wyjaśnił, iż nie występował o udostępnienie mu informacji dotyczących przewozów zlecanych przez KZG GOP. Żądane informacje dotyczyły natomiast przewozów własnych wykonywanych przez A G. Uznał za bez znaczenia dla sprawy fakt, że finansowanie przewozów przez Gminy R. i S. stanowi niewielki procent wykonywanych usług przez tego przedsiębiorcę.

W ramach polemiki ze stanowiskiem przedstawionym przez skarżącego pełnomocnik A G. wyjaśnił, iż przedsiębiorstwo to jest spółką prawa handlowego. Jako taka osoba prawna nie podlega obowiązkowi udzielania informacji publicznej. Nadto zdaniem pełnomocnika żądane przez skarżącego informacje nie są objęte treścią art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczono, iż żądane informacje mają "dziwny zakres". Należą do typowych informacji handlowych, jakiej potrzebuje konkurent w działalności gospodarczej, który sam taką działalność prowadzi lub zamierza prowadzić, a osoba o nazwisku i imieniu A. K. występuje w centralnej ewidencji działalności gospodarczej.

Zauważono, że żądanie skarżącego wykracza poza cele instytucji informacji publicznej, zwłaszcza, że są to informacje poufne lub objęte tajemnicą handlową przedsiębiorcy. Uznano nadto żądanie wnioskodawcy za nadużycie prawa niezasługujące na ochronę Sądu Administracyjnego. Podkreślono, że zakres świadczenia usług, które mogą nosić cechy pomocy publicznej wykonywanych przez A w G. to jedynie marginalny procent ogólnie wykonywanych przewozów w roku obrotowym. Umowa zawarta z Gminą R. ma charakter współfinansowania zadań przewozowych ujętych i uzgodnionych między stronami umowy, a A G. w żaden sposób nie uczestniczy bezpośrednio w otrzymywaniu pomocy publicznej. Pełnomocnik podniósł, iż Zarząd Spółki A jest zaskoczony, że zapłata za te kursy mogłaby uprawniać osoby postronne do informacji publicznej ze strony wykonawców usług przewozowych. Obowiązek taki obciąża natomiast podmioty zamawiające, a więc gminy.

Podtrzymano nadto swoje uprzednio prezentowane stanowisko, co do tego, że A G., jako wykonujący usługi przewozu w transporcie publicznym wyłącznie o charakterze komercyjnym nie ma obowiązku udzielać informacji o treści wnioskowanej przez skarżącego.

Z dostarczonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą akt administracyjnych wynikało, iż złożony przez skarżącego wniosek zawierał 4 punkty, w których kolejno pytano o to, czy prowadzeniem kontroli biletów w autobusach zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio u adresata wniosku, czy też dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje obecnie zawarta umowa z tą firmą i jakie są kwoty i zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów. Zapytano nadto jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w pojazdach adresata wniosku i zwrócono się o przesłanie aktualnie obowiązującego wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. W dniu 25 stycznia 2012r., w odpowiedzi na otrzymany wniosek Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa A w G. przekazał wnioskodawcy informację, że A G. nie wykonuje żadnych zadań o charakterze publicznym, a więc w żadnym stopniu nie dotyczy go ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczono, iż A nie podlega tej ustawie podmiotowo, gdyż nie jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378).

Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) zwanej dalej u.d.i.p. poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni.

Rozważenie kwestii, czy informacja żądana przez wnioskującego o jej udostępnienie ma charakter informacji publicznej i czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych obciąża przede wszystkim adresata wniosku, gdyż wynik tej oceny implikuje rodzaj dopuszczalnych prawnie zachowań.

Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie.

Jak wynika z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą materiałów sprawy, wezwane do udzielenia informacji opisanych w wniosku skarżącego Przedsiębiorstwo A Spółka z o.o. w G. stwierdziło, że nie wykonuje zadań o charakterze publlicznym, a więc nie należy do podmiotów zobowiązanych w świetle ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) zwanej dalej u.d.i.p.

W piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wraz ze skargą na bezczynność sporządzoną przez A.K., (które nota bene powinno przybrać formę odpowiedzi na skargę po myśli art.54§ 2 p.p.s.a) zauważono, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. W kolejnym piśmie z dnia 22 czerwca 2012r. adresowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełniono swoje stanowisko wprowadzając stwierdzenie, iż informacje, których udostępnienia wnioskował skarżący są objęte zwykłą tajemnicą handlową przedsiębiorcy, a przynajmniej są poufne.

Tym samym, wobec sporu co do spełnienia się przesłanki podmiotowej, a także i przedmiotowej na gruncie u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był ocenić charakter wnioskowanej przez skarżącego informacji w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a przede wszystkim rozważyć czy adresat, do którego skarżący skierował wniosek należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych.

Zgodnie z treścią art. 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4)podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Poza wymienionymi podmiotami, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2 tego przepisu). Podmioty te mają obowiązek udostępnienia informacji publicznej wtedy, gdy są w jej posiadaniu (ust. 3).

Jak wynika z powyżej przedstawionych uregulowań krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. W świetle tego sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez użycie zwrotu "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadziła na swój użytek legalnych definicji żadnego z tych dwóch pojęć. Podejmując próbę zdefiniowania "zadania publicznego" i "majątku publicznego" można natomiast posłużyć się poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa sądów administracyjnych.

Jako "zadania publiczne" przyjęto tam zadania, które należą do państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne, wykonujących tzw. funkcje zlecone administracji publicznej, jako jednostki współadministrujące. Istota instytucji zadań zleconych z zakresu administracji publicznej polega na tym, że przepisy prawa powierzają bądź pozwalają na powierzenie określonemu podmiotowi, nie będącemu organem administracji rządowej bądź samorządu terytorialnego, wykonywania zadań administracji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, iż takie zlecenie zadań nie zmienia charakteru prawnego podmiotu, na rzecz którego ono nastąpiło. Zachowuje on nadal swój charakter prawny, a jedynie w zakresie zlecenia działa jako organ administracji publicznej (por E. Ochendowski - Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999).

Przytoczyć tu można także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w uchwale z 27 września 1994 r. sygn. W 10/93, publ. OTK w 1994 r., cz. II, s. 192, w której w odniesieniu do zadań samorządu terytorialnego jako zadań o charakterze publicznym stwierdzono, że "zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych".

W kolejnej uchwale z dnia 14 maja 1997r. sygn. akt W 7/96 publ. OTK 1997/2/27. Trybunał uznał, że zadania publiczne to zadania dotyczące społeczeństwa lub społeczności lokalnej, służące realizacji interesu publicznego (społecznego, a w tym także interesu jednostki) i wykonywane przede wszystkim w formach działania właściwych dla podmiotów, którym przysługują kompetencje władcze. Będą to zatem nie tylko czynności, w których demonstruje się władztwo wymienionych w sentencji podmiotów ale także takie działania o charakterze niewładczym, które mają na celu realizację potrzeb społecznych lub organizację życia publicznego, w tym także czynności związane z gospodarowaniem mieniem państwowym lub komunalnym. Trybunał miał na uwadze coraz bardziej wzrastające i nabierające na znaczeniu, ze względu na dokonujące się w naszym kraju przeobrażenia gospodarcze i społeczne, zadania administracji publicznej także jako administracji świadczącej, tj. takiej, która zapewnia obywatelom określone świadczenia lub inne korzyści (np. organizacja pomocy społecznej czy umożliwienie obywatelom korzystania z urządzeń komunalnych). Trybunał uznał, iż nie ma podstaw, by odmówić charakteru zadań publicznych tym zadaniom, które wykonywane są przez inne podmioty, w zakresie, w jakim wykonują zlecone im przez ustawy lub na podstawie ustaw zadania o charakterze publicznym

Trybunał stwierdził nadto, iż wyraźny podział pomiędzy pojęciami władzy publicznej w znaczeniu podmiotowym i działalnością państwa i sferą działalności innych podmiotów został nieco zatarty. Stało się tak z powodu dokonujących się przemian przede wszystkim w sferze gospodarki i zarządzania sprawami gospodarczymi państwa. W wyniku owych przemian zarysowała się tendencja zlecania zadań administracji publicznej podmiotom mającym postać organizacyjną także spółek prawa handlowego czy fundacji.

Mając to na względzie, do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, powinno zaliczać się także te podmioty, które wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej (por.Z. Cieślak, J. Lipowicz, Z. Niewiadomski - Prawo administracyjne, część ogólna, wyd. PWN 2000 czy uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05 (publik. ONSAiWSA 2005 r. nr 4, poz. 63).

"Majątek publiczny" zdefiniować można natomiast jako "mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym" (por. Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów, nr 8 z dnia 27 marca 2001 r., druk sejmowy 79132 B oraz T. Aleksandrowicz: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2002, s. 91-92).

Bezspornie, jako zadanie publiczne należy traktować zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie lokalnego transportu. Należy to do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ,tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591).

Funkcjonowanie i zasady organizacji regularnego przewozu osób w transporcie zbiorowym określa natomiast ustawa z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r. Nr 5 poz. 13). Po jej myśli przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, zwany operatorem publicznego transportu zbiorowego, może zawrzeć z gminą, jako organizatorem tego transportu, umowę o świadczenie usług, na mocy której zobowiązany jest zaspokajać w interesie gminy potrzeby transportu na określonych liniach. Zgodnie z zapisem art. 51 w/w ustawy źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być środki własne jednostki samorządu terytorialnego, będącego organizatorem względnie środki z budżetu państwa. Do źródeł finansowania ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego należą również wpływy ze sprzedaży biletów oraz dodatkowych opłat pobieranych od pasażerów. Natomiast operator, który poza świadczeniem usług w zakresie zbiorowego transportu publicznego prowadzi inną działalność gospodarczą, jest obowiązany do prowadzenia oddzielnej rachunkowości dla usług świadczonych w zakresie publicznego transportu zbiorowego, związanych z wykonywaniem przewozu o charakterze użyteczności publicznej. Ten zapis świadczyć może o uwzględnieniu zasady transparentności, co do gospodarowania środkami publicznymi z zachowaniem zasady ochrony prywatności w zakresie pozostałej gospodarki finansowej podmiotu.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć trzeba, że część z wykonywanych przez A Spółka z o.o. w G. usług transportowych stanowiła wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej. Przekazanie tych zadań (należących do zadań własnych gminy), do wykonania podmiotom prawa handlowego znajduje podstawę w wyraźnych, przywołanych wyżej unormowaniach ustawowych, a okoliczności te nie były sporne pomiędzy stronami.

Zakres działalności A Spółka z o. o. w G. obejmujący przewozy wykonywane na rzecz Gminy R. i S. nie ma więc charakteru prywatnoprawnego, lecz nosi wszelkie cechy działalności publicznoprawnej, wykonywanej za jednostki samorządu terytorialnego. Zadania te cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10), a w konsekwencji jawność ich organizacji, czy zasad finansowania.

W rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej A Sp. z o.o. w G. wezwane do udzielenia odpowiedzi na postawione przez skarżącego pytania jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji. Informacja ta powinna być udzielona w zakresie, w jakim dotyczy realizacji zadań publicznych, gdyż wyłącznie wtedy będzie miała charakter informacji publicznej.

Ponadto, wbrew zaprezentowanemu przez Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa stanowisku, żądane przez skarżącego informacje wyczerpują zakres pojęciowy określenia "sprawa publiczna", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w ustawie tej określonych.

Pytanie, na jakich zasadach zatrudniani są w autobusach komunikacji publicznej kontrolerzy biletów i czy dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje umowa z tą firmą i jakie są kwoty i zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w komunikacji zbiorowej obejmuje zagadnienia z zakresu organizacji podmiotu i wydatkowania przez niego środków. Jeśli jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, dysponujący środkami publicznymi, jest on zobowiązany do przekazania takich informacji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A w Gliwicach spełnia obie przesłanki. Wykonuje zadania własne gminy dysponując nadto majątkiem publicznym. Przywołać tu można wcześniej przedstawioną wykładnię tego pojęcia, dodatkowo jeszcze wskazując, iż za taki uważany jest majątek, który niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem zostaje przeznaczony do użytku publicznego w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), uregulowanego także lub wyłącznie prawem administracyjnym (A. Błaś, J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1998 r., str. 256). Bez znaczenie dla sprawy pozostaje, iż działalność obejmująca zlecone zadania własne gminy jest tylko działalnością fragmentaryczną Spółki.

Sąd podziela wyrażony w piśmiennictwie prawniczym pogląd, iż informacje na temat majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem (zob. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz praktyczny, Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2008, str. 66), a informację publiczną może stanowić także treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (tak w wyroku WSA w Poznaniu z 8 lipca 2008 r. IV SA/Po 224/06 niepubl.). Ponadto podkreślić wypada, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez jakąkolwiek jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o wykonywaniu zadań publicznych musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji. Uregulowania dotyczące informacji publicznej stanowią bowiem wyraz realizacji prawa do informacji wywodzącego się z art. 61 ustawy zasadniczej.

Jak wynika z ugruntowanego i stałego poglądu reprezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie wykonywania tych zadań (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357 oraz z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, Lex nr 745166).

Zważyć przyjdzie także, że prawo dostępu do informacji zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP znajduje konkretyzację w treści art. 1 ust. 1 i art. 2 ist. 1 i 2 u.d.i.p. Określa się tam, iż każdemu przysługuje prawo do informacji o sprawach publicznych. Wobec tak sformułowanej zasady udostępniania informacji publicznej nieprzetworzonej, brak jest podstaw prawnych do rozważania interesu prawnego lub faktycznego wnioskodawcy. Wskazywane w pismach procesowych Przedsiębiorstwa motywy działania skarżącego i jego intencji, nie mogą być zatem brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku. Istotnie w literaturze przedmiotu wskazuje się, jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej próbę korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych (por. J. Drachal Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s.147-149). Jednakże w obowiązującym systemie prawa brak jest właściwych instrumentów, które pozwalałyby na ograniczenie dostępu do informacji publicznej prostej. Ustawodawca przyznał to prawo "każdemu" bez względu na jego cele i motywy.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż Przedsiębiorstwo A G. było podmiotem zobowiązanym do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego zawierającego pytania o kwestie stanowiące informację publiczną, a więc kwestie, które łączą się z współfinansowaną ze środków publicznych częścią działalności Przedsiębiorstwa stanowiąca wykonywanie zadań publicznych.

Skoro sprawa w tym zakresie nie została załatwiona zachodzi bezczynność po stronie adresata wniosku. Sąd nie jest jednak władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy. Nie może nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Organ musi sam wybrać właściwą formę załatwienia sprawy. Może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Jeśli odmawiałby udostępnienia informacji z powołaniem na ochronę tajemnicy handlowej, tak jak sformułowano to w piśmie z dnia 22 czerwca 2012r., to powinien tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Przekazanie skarżącemu pisma, w którym odmawia się udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę handlową jest działaniem bez podstawy prawnej i przesądzało o bezczynności organu.

Wniosek powinien być załatwiony, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych wywodów, w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a stanowisko adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa. W szczególności niezrozumiały i nie mający związku z rozpoznawana sprawą wywód o środkach z pomocy publicznej. Co prawda dopiero w toku postępowania sądowego Spółka przedstawiła wszystkie aspekty prowadzonej przez siebie działalności nie miało to jednak cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na podmiot zobowiązany mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze na mocy art. 149 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono po myśli art. 200 P.p.s.a.