Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 298/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 76 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania gospodarstwa rolnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 3 grudnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. i art. 5-6 dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 340), utrzymało w mocy własną decyzję z 8 grudnia 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji – orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 listopada 1965 r., nr [...], którym ustalono szacunek gospodarstwa - działki nr [...], położonej w G., nadanego H. P.

SKO ustaliło, że Powiatowa Komisja Ziemska, na podstawie art. 5 i art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych aktem nadania z dnia 13 grudnia 1954 r. nr [...], nadała H. P. gospodarstwo rolne położone w G., obejmujące grunty o powierzchni 6 ha wraz z budynkami - zgodnie z planem regulacyjnym.

Orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa z 23 listopada 1965 r., nr [...] ustalono szacunek gospodarstwa nadanego H. P. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że Powiatowa Komisja Ziemska aktem nadania z 13 grudnia 1954 r., nr [...] poświadczyła prawo własności gospodarstwa o powierzchni 4,7734 ha, położonego w G. Granice tego gospodarstwa zostały ustalone prawomocnym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 18 sierpnia 1965 r., nr [...]. Wśród składników gospodarstwa w uzasadnieniu wymieniono m.in. grunty - 4,7734 ha – w tym, działki: nr [...] o pow. 2,0900 ha, nr [...] o pow. 1,8200 ha, nr [...] o pow. 0,8634 ha i budynki: budynek mieszkalny, stajnię i szopę.

W dniu 29 sierpnia 2002 r. B. W., spadkobierczyni H. P., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 listopada 1965 r. nr [...], którą według oceny wnioskodawczyni stwierdzono nieprawdę, wskazując w uzasadnieniu, że aktem nadania ziemi nadano H. P. nieruchomość o powierzchni 4,7734 ha, podczas gdy w akcie nadania z 13 grudnia 1954 r. H. P. nadano gospodarstwo rolne o powierzchni 6 ha.

Decyzją z dnia 2 lutego 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 w związku z z art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 6 dekretu o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji - orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 listopada 1965 r., nr [...].

Na wniosek B. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 listopada 2010 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 2 lutego 2010 r. SKO stwierdziło, że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, istnieją bowiem powszechnie obowiązujące przepisy prawa administracyjnego - art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, stanowiące podstawę jej wydania. Ponadto, zdaniem organu, decyzja nie jest dotknięta wadą "rażącego naruszenia prawa", nie zachodzi bowiem oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisów prawa, które stanowiły podstawę prawną decyzji. Sentencja orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 23 listopada 1965 r. nie obejmuje w ogóle kwestii powierzchni gospodarstwa rolnego. Kwestia ta znalazła odzwierciedlenie jedynie w uzasadnieniu tej decyzji, a ewentualna wada uzasadnienia w tym zakresie, tj. ewentualne błędne ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji nie mogą być kwalifikowane jako wada "rażącego naruszenia prawa." Brak jest bowiem oczywistej sprzeczności pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia, a treścią przepisów prawa, które stanowiły podstawę prawną decyzji.

Rozpoznając skargę B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 listopada 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Gd 20/11, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję własną uchylił.

W uzasadnieniu sąd uznał słuszność stanowiska organu co do braku przesłanki stwierdzenia nieważności, jaką jest brak podstawy prawnej do wydania decyzji. Decyzję tę wydano w oparciu o art. 6 ust. 1 dekretu o ochronie i uregulowaniu własności gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Dokonana w tym zakresie przez organ ocena nie budzi wątpliwości. Podobnie sąd przesądził bezzasadność stanowiska zawartego we wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji nastąpić mogło na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. , na podstawie którego stwierdza się nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy, bowiem wykonanie decyzji określającej szacunek gospodarstwa nie wywoła czynu zabronionego.

Rozstrzygnięcie sprawy sprowadzało się w tej sytuacji do oceny, czy przy wydaniu orzeczenia z 23 listopada 1965 r. doszło do rażącego naruszenia prawa przepisów dekretu. Sąd uznał prawidłowość oceny organu dokonaną w zaskarżonej decyzji, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa z 23 listopada 1965 r. nie dotyczy ustalenia granic gospodarstwa rolnego, ani też jego powierzchni. Z orzeczenia tego wynika bowiem, że dotyczyło ono wyłącznie ustalenia szacunku gospodarstwa i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne. Sąd rozważył przy tym okoliczność, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z 23 listopada 1965 r. – sprzecznie z art. 6 ust. 2 i 3 dekretu - stało się podstawą wpisu prawa własności w księdze wieczystej nieruchomości. Podstawą wpisu w księdze winno być prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania zawierające ustalenie zarówno szacunku jak i granic nieruchomości. Brak ustalenia w tym orzeczeniu granic nieruchomości wykluczał możliwość dokonania wpisu w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości, której granice (numery działek) nie wynikały z sentencji orzeczenia stanowiącego podstawę wpisu. Według sądu okoliczność dokonania wpisu nie może jednak wpłynąć na odmienną ocenę zakresu wydanego orzeczenia z 23 listopada 1965 r., z którego treści wyraźnie wynika, że nie doszło w nim do ustalenia granic nabytego gospodarstwa. Skoro decyzja ta nie ustalała wielkości i granic gospodarstwa, wbrew stanowisku skarżącej, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia z uwagi na naruszenie prawa materialnego, polegające na zmniejszeniu powierzchni gospodarstwa w stosunku do powierzchni gospodarstwa nabytej z mocy prawa i sprzeczności treści orzeczenia z aktem nadania wydanym w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Sąd natomiast zwrócił uwagę, że w przypadku braku orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 18 sierpnia 1965 r. rozważyć należy zgodność orzeczenia z 23 listopada 1965 r. z treścią art. 6 ust. 1 dekretu. Ocena ta wymaga uwzględnienia przedmiotu, charakteru i celu decyzji o wykonaniu aktu nadania. Sąd uznał, że jak wynika z tego przepisu ustalenie granic gospodarstwa i jego szacunek winny być dokonane w jednym akcie – orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie z dnia 23 listopada 1965 r. nie spełnia tego wymogu, nie ustalono w nim bowiem granic nieruchomości, a to stanowi naruszenie normy art. 6 ust. 1 dekretu. Według sądu ocena stopnia naruszenia prawa w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania, polegającego na pominięciu w tym orzeczeniu ustalenia granic nieruchomości, może być dwojaka i jest uzależniona od ustalenia, czy organ w ogóle nie dokonał ustalenia granic nieruchomości orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania, czy też przed wydaniem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w zakresie szacunku gospodarstwa, ustalił wcześniejszym orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania granice nieruchomości. Sąd wskazał, że brak w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania ustalenia granic nieruchomości w sytuacji, gdy granice te nie zostały ustalone wcześniej wydanym orzeczeniem, stanowi rażące naruszenie art. 6 ust. 1 dekretu. Natomiast sytuacja, w której organ wydał błędnie dwa orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, najpierw orzekając o granicach nieruchomości, a następnie odrębnym orzeczeniem o szacunku nieruchomości, stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 dekretu, nie ma ono jednak charakteru naruszenia rażącego, bowiem nie wywołuje negatywnych skutków dla strony, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Zatem, według sądu, organ przed wydaniem decyzji winien rozważyć szczegółowo zarzut skarżącej, że orzeczenie, na które powołano się w orzeczeniu z dnia 23 listopada 1965 r. nigdy nie zostało w istocie wydane. Organ winien w tym celu wyczerpać wszystkie możliwości odnalezienia tego orzeczenia, lub innej dokumentacji wskazującej na jego istnienie. Organ w istocie zaniechał dokonania szczegółowych ustaleń i oceny, czy akt ten w rzeczywistości został wydany i wprowadzony do obrotu, powinien zatem ustalić, czy orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965 r., na które powołano się w orzeczeniu z dnia 23 listopada 1965 r., zostało wprowadzone do obrotu zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami prawa. W przeciwnym bowiem razie jest ono decyzją, która nie wywołuje skutków prawnych. Brak ustaleń odnośnie wydania i wprowadzenia do obrotu orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r. skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Sąd wytyczył organowi, że jeżeli w toku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdzi, że w orzeczeniu z dnia 23 listopada 1965 r. powołano się na orzeczenie, które w ogóle nie zostało wydane i skutecznie wprowadzone do obrotu, winien stwierdzić nieważność tego orzeczenia z uwagi na rażące naruszenie prawa - art. 6 ust. 1 dekretu. Natomiast ustalenie istnienia orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r. oraz wprowadzenia tego orzeczenia do obrotu prowadzić winno do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z 23 listopada 1965 r.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji – orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 listopada 1965 r.

Następnie na wniosek B. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r. utrzymało w mocy wydaną uprzednio decyzję własną. Z uzasadnienia decyzji wynika, że kierując się wytycznymi sądu SKO ustaliło brak dowodów jednoznacznie pozwalających na stwierdzenie okoliczności, że orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965 r. nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Treść zebranego materiału dowodowego nie pozwala stwierdzić, że orzeczenie to nie zostało wydane i doręczone albo ogłoszone stronie postępowania H. P. W tej sytuacji kolegium za zasadną uznało odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r.

Po ponownej analizie treści uzasadnienia orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r. i jego charakteru prawnego jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. kolegium uznało, że wynika z niego domniemanie wydania orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. oraz jego prawomocność, a także doręczenie stronie postępowania, która nie wniosła od niego odwołania albo też odwołanie zostało już rozpoznane decyzją ostateczną utrzymującą w mocy decyzję z dnia 18 sierpnia 1965 r. Zdaniem SKO całkowicie niewiarygodnym jest przypuszczenie, że treść orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r., wskazująca na wydanie i status prawomocności orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r. została sfałszowana. Ponadto domniemanie wynikające z treści dokumentu urzędowego - orzeczenia z 23 listopada 1965 r. - nie zostało obalone innym dokumentem urzędowym.

Kolegium opisało też działania, które podjęło w celu odnalezienia orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. w zasobach archiwalnych, które ostatecznie okazały się nieskuteczne. Nie oznacza to jednak, w ocenie SKO, że domniemanie wydania tego orzeczenia zostało obalone i że można automatycznie przyjąć, że orzeczenie to nie zostało w ogóle wydane. Podobnie, organ opisał starania, jakie podjął w celu odnalezienia świadków w sprawie wydania omawianego orzeczenia, publikując ogłoszenia w prasie i na tablicy ogłoszeń Biura Kolegium. Ostatecznie również te działania nie przyniosły oczekiwanego rezultatu.

Nadto SKO powołało się na dowód przesłuchania strony – B. W. - na okoliczność istnienia powyższego orzeczenia. Skarżąca oświadczyła, że orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. nigdy nie było. Kolegium dokonało oceny przeprowadzonego dowodu z uwzględnieniem jego charakteru, wynikającego z art. 86 k.p.a. W ocenie kolegium oświadczenie strony nie może zastępować dowodów z dokumentów, ponieważ ten środek dowodowy nie jest w pełni obiektywne, zeznania pochodzą bowiem od osoby, która jest zainteresowana uzyskaniem korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia.

Konkludując wywód na temat starań o odnalezienie orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. i oceny oświadczenia strony o jego nieistnieniu kolegium podkreśliło, że dowód z przesłuchania strony nie obala domniemania wydania tego orzeczenia i jego funkcjonowanie w obrocie, wynikające z jego charakteru jako dokumentu urzędowego. Nie zmienia tej oceny fakt, że nie udało się odnaleźć egzemplarza tego orzeczenia

Kolegium oceniło, że domniemanie wynikające z treści kwestionowanego orzeczenia z 23 listopada 1965 r. o tym, że istnieje w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie Prezydium PRN z 18 sierpnia 1965 r. nr [...] o ustaleniu granic gospodarstwa, nie zostało obalone innymi dowodami, w szczególności zeznaniami strony. Zeznania strony w połączeniu z faktem, że nie można odnaleźć archiwalnego egzemplarza tego orzeczenia mogą budzić pewne wątpliwości co do okoliczności jego wydania. Jednakże wątpliwości te nie są wystarczające, by móc z całą pewnością uznać za udowodnioną okoliczność niewydania i niewprowadzenia do obrotu prawnego orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r., tym bardziej, że prawdopodobne jest zaginięcie lub zniszczenie tego orzeczenia. Nie jest też organowi znany dokument urzędowy, którego treść mogłaby obalić domniemanie wynikające z treści ww. orzeczenia, a strona nie złożyła do akt takiego dokumentu. W konsekwencji takiego stanowiska nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 listopada 1965 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy istnieją jedynie wątpliwości, a nie jednoznaczne dowody co do niewprowadzenia do obrotu prawnego orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. W., zarzucając:

naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2011 r. dotyczącej konieczności stwierdzenia nieważności orzeczenia z 23 listopada 1965 r. w razie, gdy po wykonaniu wskazań co do dalszego postępowania niemożliwe okaże się ustalenie istnienia orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r.;

art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 listopada 1965 r. korzysta ze szczególnej mocy dowodowej i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone w sytuacji, gdy szczególna moc dowodowa wynikająca z tego przepisu obejmuje jedynie stwierdzenie danego faktu wynikającego z sentencji orzeczenia, tj. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny przedmiotowego gospodarstwa;

art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. wskutek:

ustalenia, że na podstawie orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r. dokonano wpisu w księdze wieczystej w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał uzasadnia wniosek przeciwny, albowiem podstawą wpisu w księdze wieczystej było jedynie orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z dnia 23 listopada 1965 r.;

przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że zeznania B. W. nie zasługują na wiarygodność w związku z czym nie dają podstaw do przyjęcia, że orzeczenie z 18 sierpnia 1965 r. nie zostało wydane podczas, gdy fakt wydania takiego orzeczenia budzi uzasadnione wątpliwości, ponieważ aktu tego brakuje w aktach sprawy pomimo, iż zawierają one szereg mniej znaczących dokumentów

ustalenia, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z dnia 18 sierpnia 1965 r. istniało i zostało wprowadzone do obrotu w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wniosek przeciwny, gdyż przeprowadzone przez organ czynności poszukiwawcze nie przyniosły rezultatów, które świadczyłyby o istnieniu i funkcjonowaniu w obrocie ww. orzeczenia: w aktach sprawy brak jest dowodu, który wskazywałby na istnienie i funkcjonowanie tego orzeczenia w obrocie, podobnie jak brak jest dowodu doręczenia ww. orzeczenia poprzednikowi prawnemu skarżącej oraz jakiegokolwiek innego dokumentu, który świadczyłby o tym, że treść tego aktu została zakomunikowana stronom, a z dowodu z przesłuchania B. W. wynika, że orzeczenia nigdy nie było;

art. 102 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie 18 sierpnia 1965 r. (stanowiącym odpowiednik obecnego art. 110 k.p.a.) wskutek nieuwzględnienia, że decyzja staje się aktem administracyjnym wywołującym skutki prawne dopiero od wprowadzenia decyzji do obrotu, tj. od jej doręczenia lub ogłoszenia;

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa (działki) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 listopada 1965 r. rażąco narusza prawo, w tym art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, albowiem organ w ogóle nie dokonał ustalenia granic nieruchomości orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania.

Skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji. Uzasadniając zgłoszone zarzuty skarżąca twierdzi, że ocena dokonana przez organ mija się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. wskazującą na uzasadnione wątpliwości co do faktu wydania orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. Zdaniem skarżącej sąd administracyjny wskazał, że aktu tego brakuje w aktach sprawy. Ponadto z postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 4 lutego 1966 r. wynika, że podstawę dokonania wpisu do księgi wieczystej nieruchomości stanowiło orzeczenie z dnia 23 listopada 1965 r., a nie orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965 r. Potwierdzeniem tego jest również treść wpisu w księdze wieczystej. Skarżąca podkreśliła, że czynności poszukiwawcze podjęte przez organ nie przyniosły rezultatów, które świadczyłyby o istnieniu i funkcjonowaniu w obrocie orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1065 r. W tej sytuacji, zdaniem strony, organ nie wykonał wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku, zgodnie z którymi w sytuacji niemożności ustalenia istnienia orzeczenia z 18 sierpnia 1965 r. należało podjąć decyzję o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z 23 listopada 1965 r.

W odniesieniu do postępowania dowodowego skarżąca zarzuciła przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolność w zakresie oceny dowodu z jej przesłuchania. Skarżąca podkreśliła, że akt nadania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 dekretu, poświadczał własność gospodarstwa rolnego i jego przynależność. Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania nabierało cech dokumentu prawnego w istocie o charakterze technicznym, deklaratoryjnym i porządkowym umożliwiającym odwzorowanie w księdze wieczystej indywidualnej treści zawartej w akcie nadania. Było ono ponadto decyzją wydawaną w następstwie aktu nadania i stanowiło jedynie przeniesienie do niej danych zawartych w akcie nadania. Ponadto, zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2011 r. brak w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania ustalenia granic nieruchomości w sytuacji, gdy granice te nie zostały ustalone wcześniej wydanym orzeczeniem, stanowi rażące naruszenie art. 6 ust 1 dekretu.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 40/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi B. W. na decyzję w przedmiocie nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania gospodarstwa rolnego, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2012 r. nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 grudnia 2011 r. nr [...].

Orzekający sąd pierwszej instancji uznał, że przy rozpoznawaniu sprawy doszło do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podkreślił, że we wcześniejszym wyroku zawarto wskazania co do dalszego postępowania, które są wiążące dla organu i dla sądu rozpoznającego sprawę. Przywołano wskazania, z których wynikać powinien sposób zakończenia sprawy w sytuacji, gdy w orzeczeniu z dnia 23 listopada 1965 r. nr [...] powołano się na orzeczenie, które w ogóle nie weszło do obrotu oraz w sytuacji, gdy ustalono istnienie orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. nr [...] oraz wprowadzenie tego orzeczenia do obrotu, co prowadzić winno do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r. nr [...].

Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenia organu są sprzeczne ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., nadto organ dokonał ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd zgodził się, że ze wskazań zawartych w przywołanym wyroku faktycznie wynika, że nie jest koniecznym odnalezienie tekstu orzeczenia, lecz niezbędnym jest ustalenie, że zostało wydane i wprowadzone do obrotu. Natomiast według sądu pierwszej instancji, z przeprowadzonych przez organ czynności nie wynika, aby orzeczenie to, nawet jeśli zostało wydane, zostało wprowadzone do obrotu. Wpis w księdze wieczystej nie został dokonany w oparciu o orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965 r., lecz w oparciu o orzeczenie z dnia 23 listopada 1965 r. W aktach administracyjnych brak jest dowodu jego doręczenia lub innego dokumentu, który świadczyłby o tym, że treść orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. została stronom doręczona lub w inny sposób zakomunikowana (ogłoszona). Wobec przeprowadzonego przez organ postępowania nie można ustalić, aby ustalenie granicy nieruchomości nastąpiło orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania poprzez jego wprowadzenie do obrotu. Brak wprowadzenia do obrotu, nawet przy uwzględnieniu podnoszonej przez kolegium okoliczności istnienia decyzji, oznacza w takiej sytuacji decyzję, która nie wywołuje skutków prawnych.

Z tych względów sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, poprzez ustalenia sprzeczne i nieznajdujące uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżając go w całości zarzuciło sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej;

3) art. 141 § 4 w związku z art. 133 p.p.s.a., poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz treścią zaskarżonej decyzji, że organ administracji dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sytuacji, gdy ocena dowodów przeprowadzona przez organ była prawidłowa;

4) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez naruszenie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 20/11, polegające na przyjęciu wbrew treści tego wyroku, że organ administracji może stwierdzić nieważność kwestionowanej przez stronę decyzji z dnia 23 listopada 1965 r. w sytuacji, gdy nie istnieje jednoznaczny dowód na to, że decyzja z dnia 18 sierpnia 1965 r. nie została wydana lub nie została wprowadzona do obrotu prawnego;

5) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1926/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

NSA stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jakie przepisy prawa materialnego naruszyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wszystkie stwierdzone przez sąd pierwszej instancji nieprawidłowości dotyczą wyłącznie naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a., poprzez niewykonanie wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/ Gd 20/11.

Naczelny Sąd Administracyjny z taką oceną się nie zgodził. NSA przywołał wskazania zawarte w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/ Gd 20/11, zgodnie z którymi jeżeli organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdzi, że w orzeczeniu z dnia 23 listopada 1965 r., nr [...] powołano się na orzeczenie, które w ogóle nie zostało wydane i skutecznie wprowadzone do obrotu, winien stwierdzić nieważność tego orzeczenia z uwagi na rażące naruszenie prawa - art. 6 ust. 1 dekretu. Natomiast ustalenie istnienia orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. Nr [...] oraz wprowadzenia tego orzeczenia do obrotu, prowadzić winno do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r., nr [...] .

Według NSA z akt sprawy wynika, że organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 23 marca 2011r. i zwrócił się do szeregu instytucji z zapytaniem, czy w ich zasobach znajduje się jakikolwiek ślad na funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r. Przesłuchana została na tę okoliczność także B. W. Przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia, czy orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965 r. zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Nie odnaleziono żadnego dowodu potwierdzającego ten fakt. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało oceny zebranego materiału dowodowego i uznało, że mimo to orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965r. funkcjonuje w obrocie prawnym, o czym świadczy treść orzeczenia z dnia 23 listopada 1965r. oraz inne dowody zgromadzone w sprawie. W świetle tego, że organ na podstawie innych dowodów przyjął, że orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965r. istnieje w obrocie prawnym, sąd pierwszej instancji nie mógł zarzucić organowi niewykonania wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku sądu, a co najwyżej mógł nie podzielić dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego. Twierdzenie sądu pierwszej instancji, że nie zostało ustalone, czy orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965r. weszło do obrotu prawnego jest niezrozumiałe, skoro organ, niezależnie od tego czy jego wnioski są poprawne, ocenił że tak się stało.

Według NSA nie można żądać od organu, aby podejmował kolejne próby pozyskania dowodów, których pomimo starań nie uzyskał i których uzyskanie jest mało prawdopodobne z uwagi na upływ czasu, szczególnie w sytuacji, gdy dotychczas zgromadzony materiał dowodowy umożliwia sądowi dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Z całą pewnością do sprawy nie wniesie nic nowego przesłuchiwanie osób bliskich dla skarżącej, skoro ona sama stwierdziła, że członkowie jej rodziny nie widzieli orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r. Wbrew zasadom ekonomii procesowej jest nakazywanie organowi pozyskiwania dowodów, których treść w zasadzie jest już organowi znana. Niniejsza sprawa zainicjowana została wnioskiem B. W. z 2002 r., co oznacza że postępowanie w niej prowadzone jest od kilkunastu lat. Od daty z jakiej pochodzi poszukiwane orzeczenie upłynęło kilkadziesiąt lat. Nie do przyjęcia jest zatem nieuzasadnione wydłużanie czasu załatwienia sprawy.

W przekonaniu NSA sprawa dojrzała do jej rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dotychczas w niej zgromadzony. Sąd pierwszej instancji winien w ramach kontroli zaskarżonej decyzji ocenić, czy pomimo braku dowodu świadczącego o doręczeniu skarżącej orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965r. rozstrzygnięcie kolegium jest prawidłowe. Sąd winien wypowiedzieć się, czy w takiej sytuacji na podstawie innych dowodów można ustalić, że H. P. zapoznała się z treścią tego orzeczenia.

W aktach sprawy, jak zauważył NSA, istnieją liczne dowody wskazujące na to, że gospodarstwo przekazane H. P. aktem nadania obejmowało 6 hektarów. Z drugiej strony należy mieć na względzie, że H. P. nie kwestionowała wielkości gospodarstwa odbierając w dniu 13 stycznia 1966 r. orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z dnia 23 listopada 1965r., a w oświadczeniu z dnia 26 sierpnia 1952 r. podała, że posiada gospodarstwo rolne o wielkości 4,5 ha. Także w piśmie z dnia 27 sierpnia 1952 r. skierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (akt nadania z dnia 13 grudnia 1954r.) H. P. ponownie podała, że posiada 4 hektarowe gospodarstwo. H. P. nie podważała również wpisu w księdze wieczystej dokonanej na podstawie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Na karcie 46 akt administracyjnych złożone zostało podanie skarżącej B. W. w treści którego podała, że jej matka H. P. była właścicielką nieruchomości o powierzchni tożsamej z powierzchnią wskazaną w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania.

Z akt sprawy wynika również, że w okresie poprzedzającym wydanie orzeczenia o wykonaniu, część gospodarstwa (3 budynki wraz z działkami) użytkowanego przez H. P. została przekazana na rzecz Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych. W dniu 26 sierpnia 1963 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zwróciło się do Miejskiej Pracowni Geodezyjnej o wydzielenie z gospodarstwa działki należącej do przekazanych nieruchomości. Powyższe nastąpiło w związku z decyzją z dnia 20 kwietnia 1963 r. (k. 30 akt administracyjnych). Powyższa okoliczność mogła skutkować nieuprawnionym pomniejszeniem powierzchni nadanego gospodarstwa rolnego. Prawdopodobnie budynki oraz działki, na których były usytuowane, przekazane decyzją z dnia 20 kwietnia 1963 r., które znajdowały się poza działkami wymienionymi w orzeczeniu z dnia 23 listopada 1965 r. ostatecznie wpłynęły na mniejszą w stosunku do aktu nadania powierzchnię gospodarstwa określoną w orzeczeniu o wykonaniu.

NSA stwierdził, że przedstawione okoliczności powinny zostać uwzględnione i ocenione przez sąd pierwszej instancji, w kontekście tego, czy ustalenie SKO , że w obrocie prawnym istnieje orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965 r. jest prawidłowe.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa, w tym prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że orzekając ponownie w sprawie ze skargi B. W. sąd miał na uwadze treść art. 190 p.p.s.a. według którego sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwrócić też należy uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została w warunkach związania, wynikającego z art. 153 p.p.s.a., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 20/11. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku przesądził, że Kolegium ponownie rozstrzygając sprawę wniosku B. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 23 listopada 1965 r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa, nie naruszyło zasady związania wytycznymi sądu administracyjnego sformułowanymi w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Gd 20/11, gdyż w pełni się do nich zastosowało.

W konsekwencji zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za nieuzasadnione.

Oceniając zatem prawidłowość zaskarżonej decyzji sąd miał na względzie przede wszystkim stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1926/13, że przedmiotowa sprawa dojrzała już do jej merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dotychczas w niej zgromadzony. Na jego podstawie NSA zalecił sądowi pierwszej instancji dokonanie oceny, czy pomimo braku dowodów świadczących o doręczeniu skarżącej orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że orzeczenie to zostało wydane i wprowadzone do obrotu prawnego.

Tym samym sąd orzekający w niniejszym składzie ponownie poddał ocenie legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 grudnia 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji – orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 23 listopada 1965 r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2012 r. utrzymującą w mocy własne rozstrzygnięcie.

W przywołanym wyroku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 20/11, sąd polecił organowi uzupełnienie postępowania dowodowego i dokonanie szczegółowych ustaleń i oceny, czy orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965 r. w rzeczywistości zostało wydane i wprowadzone do obrotu. Nadto sąd przesądził, jak to już zostało przywołane również przez NSA, że jeżeli przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdzi, że orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965 r. nr [...] w ogóle nie zostało wydane i skutecznie wprowadzone do obrotu, to organ winien stwierdzić nieważność orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r. nr [..] z uwagi na rażące naruszenie prawa - art. 6 ust. 1 dekretu. Natomiast ustalenie istnienia orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. nr [...] oraz wprowadzenia tego orzeczenia do obrotu, prowadzić winno do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r., nr [...]. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę tym stanowiskiem jest również związany.

Procedując zgodnie z wytycznymi sądu administracyjnego pierwszej instancji kolegium bezskutecznie poszukiwało w różnych instytucjach dowodów wydania i wprowadzenia do obrotu prawnego orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r. Wszystkie zapytane podmioty, tj. Archiwum Państwowe, Urząd Miejski, Dyrektor Wydziału Geodezji Urzędu Wojewódzkiego oraz Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych wyjaśniały, że nie mają w swoich zasobach orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r., bądź że w dokumentacji, którą dysponują nie natrafiły na żaden ślad tego orzeczenia.

W pierwszej kolejności zatem nie powiodła się próba odnalezienia samego orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. Nie zostały także odnalezione dowody materialne potwierdzające funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. Kolegium na tę okoliczność przeprowadziło dowód z przesłuchania B. W., która oświadczyła, że orzeczenie to nigdy nie istniało, o czym wie "od dziecka". Ponadto kolegium poszukiwało świadków w przedmiotowej sprawie poprzez ogłoszenie prasowe oraz ogłoszenie umieszczone na tablicy ogłoszeń w siedzibie biura organu. Na ogłoszenia organu nie zgłosili się żadni świadkowie.

Wobec powyższego organ zasadnie dokonał oceny tak zebranego materiału dowodowego, skutkiem której uznał, że mimo braku dowodów potwierdzających jednoznacznie istnienie orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r., orzeczenie to zostało wydane i wprowadzone do obrotu prawnego, o czym świadczy treść orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r. oraz inne dowody zgromadzone w sprawie.

Dla porządku wyjaśnić należy, że podstawą materialnoprawną orzeczenia, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, są przepisy dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 340). W art. 2 ust. 1 dekretu przewidziano nabycie z mocy prawa własności tych gospodarstw przez osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu w celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności powiatowa komisja ziemska wydawała z urzędu akty nadania, które zwierały określenie osób uprawnionych oraz powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego. Natomiast w art. 6 ust. 1 prawodawca wskazał, że granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustalało orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, wydawane z urzędu przez prezydium powiatowej rady narodowej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 dekretu, prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania było podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadającej na gospodarstwo rolne, a organ wydający to orzeczenie z urzędu składa wniosek o dokonanie wpisu w księdze wieczystej.

Jak z przedstawionego stanu prawnego wynika, w pierwszej kolejności właściwe organy aktem nadania potwierdzały własność gospodarstwa rolnego, ażeby następnie w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania określić jego granice i wartość (szacunek).

Z ujawnionego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na podstawie art. 5 i 10 dekretu Powiatowa Komisja Ziemska aktem nadania nr [...] z dnia 13 grudnia 1954 r. nadała H. P. gospodarstwo rolne położone w G. o powierzchni 6 ha. Dokument ten znajduje się w aktach administracyjnych, podobnie jak kwestionowane orzeczenie Powiatowej Rady Narodowej z dnia 23 listopada 1965 r., nr [...], o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa. Treść tego orzeczenia wskazuje, że nie ustalano w nim granic gospodarstwa rolnego, ani też jego powierzchni. Z orzeczenia tego wynika jedynie, co jest w sprawie bezsporne, że dotyczy ono wyłącznie ustalenia szacunku gospodarstwa i wierzytelności z tytułu należności przypadającej za gospodarstwo rolne. Świadczy o tym zarówno treść sentencji orzeczenia, jak i jego tytuł: "Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa (działki)". Sentencja tego orzeczenia ogranicza się do stwierdzenia, że szacunek gospodarstwa nadanego H. P. nie jest dokonywany, a nabywca jest zwolniony z obowiązku zapłaty za otrzymane gospodarstwo bez rozrachunku i oszacowania na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. nr 14 poz. 78). Jedynie w uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że Powiatowa Komisja Ziemska aktem nadania z dnia 13 grudnia 1954 r., nr [...], poświadczyła prawo własności gospodarstwa o powierzchni 4,7734 ha, położonego w G. Ponadto stwierdzono, że granice tego gospodarstwa zostały ustalone prawomocnym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 18 sierpnia 1965 r., nr [...]. Nadto organ w części dotyczącej określenia wartości poszczególnych składników gospodarstwa wymienił te składniki – w tym wskazał numery działek wchodzących w skład gospodarstwa nr [...] o pow. 2,0900 ha, nr [...] o pow. 1,8200 ha, nr [...] o pow. 0,8634 ha i budynki: budynek mieszkalny, stajnię i szopę.

Okoliczność powołania się przez organ w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r. na uprzednio wydane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej ustalające granice gospodarstwa potwierdza, że orzeczeniem o ustaleniu szacunku gospodarstwa nie ustalano jego granic, organ wydający to orzeczenie stwierdził bowiem, że kwestia granic gospodarstwa została rozstrzygnięta wcześniejszym, odrębnym orzeczeniem. Z tego też wniosek, że stanowisko skarżącej o wadliwości orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r. z powodu błędnego określenia wielkości gospodarstwa jest błędne, albowiem orzeczenie to wskazanej kwestii w ogóle nie rozstrzygnęło.

Jak to już wiążąco wyjaśnił sąd w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 20/11, z przepisu art. 6 ust. 1 dekretu wynika, że ustalenie granic gospodarstwa i jego szacunek winny być dokonane w jednym akcie – orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania. Niewątpliwie orzeczenie z dnia 23 listopada 1965 r., nr [...] nie spełnia tego wymogu, nie ustalono w nim bowiem granic nieruchomości. Stanowi to naruszenie normy art. 6 ust. 1 dekretu, przy czym ocena stopnia naruszenia prawa w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania, polegającego na pominięciu w tym orzeczeniu ustalenia granic nieruchomości, uzależniona została od ustalenia, czy organ w ogóle nie dokonał ustalenia granic nieruchomości orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania, czy też przed wydaniem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w zakresie szacunku gospodarstwa, ustalił wcześniejszym orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania granice nieruchomości.

W konsekwencji realizacji wskazań i oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku WSA kluczowym dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania było ustalenie faktu istnienia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 18 sierpnia 1965 r. nr [...], ustalającego granice gospodarstwa rolnego H. P.

Sąd kontrolując zaskarżona decyzję uznał, że przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie nie nosi znamion naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasad rządzących tym postępowaniem i w konsekwencji doprowadziło do zebrania kompletnego i wyczerpującego materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej oceny. Przy tym trzeba podkreślić, że przy ocenie przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wolno tracić z pola widzenia całokształtu uwarunkowań faktycznych, w tym przede wszystkim upływu czasu od okoliczności będących przedmiotem badania. Zaakcentować bowiem należy, że sytuacja, w której SKO nie udało się z uwagi na upływ prawie 50-ciu lat, zgromadzić kompletnych akt dotyczących przedmiotowego gospodarstwa rolnego pomimo, że organ ten podejmował w tym względzie z urzędu stosowne starania, nie oznaczała, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób wadliwy, bądź że nie zbadano sprawy wszechstronnie i nie podjęto kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tym samym zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania rządzących sposobem prowadzenia przez organ postępowania dowodowego nie były zasadne.

W sytuacji, gdy SKO nie dysponowało fizycznie orzeczeniem z dnia 18 sierpnia 1965 r., ustalenie jego istnienia oprzeć mogło się przede wszystkim na domniemaniu prawdziwości treści stwierdzonych urzędowo w orzeczeniu z dnia 23 listopada 1965 r. i zweryfikowaniu innych dostępnych dowodów pod kątem zdolności do obalenia tego domniemania.

W ocenie sądu organ prawidłowo dokonał oceny mocy dowodowej orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r. przypisując mu moc głównego dowodu w sprawie, którego nie zdołano podważyć innymi środkami dowodowymi. Sama skarżąca nie dostarczyła dowodów przeciwnych, które pozwoliłyby obalić domniemanie prawdziwości orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, poza własnym oświadczeniem złożonym w toku przesłuchania, które zostało przez organ prawidłowo ocenione w kontekście wagi dokumentu urzędowego.

W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis art. 76 § 1 k.p.a. stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Decyzja administracyjna niewątpliwie jest dokumentem urzędowym a zatem, niezależnie od zasady jej trwałości (art. 16 k.p.a.), korzysta ona także z domniemania przewidzianego w art. 76 k.p.a. Dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: domniemania prawdziwości, tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił, oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument ten pochodzi. W doktrynie przyjmuje się, że k.p.a. przyznaje dokumentom urzędowym zwiększoną moc w zakresie, tego "co zostało w nich urzędowo stwierdzone", jeżeli zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki, a mianowicie dokumenty sporządzono w przepisanej formie oraz sporządziły je powołane do tego organy w zakresie ich działania. Takie okoliczności zaistniały niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Wskazać jednak należy, że wprawdzie przepisy procedury administracyjnej nie przewidują szczególnych reguł w zakresie postępowania dowodowego, jak np. przepisy procedury cywilnej, które wyłączają dowód z zeznań świadków i z przesłuchania stron przeciwko osnowie i ponad osnowę dokumentu (art. 247 k.p.c.), jednakże nie można uznać, że tylko na podstawie zeznań osoby zainteresowanej wynikiem sprawy, składanych na okoliczność, która miała miejsce przed blisko pięćdziesięciu laty i to w sytuacji, w której kwestionowana przez skarżącą decyzja nie została nawet zaskarżona odwołaniem przez jej poprzednika prawnego, byłoby możliwe dokonane ustaleń faktycznych odmiennych niż te, które wynikają z treści kwestionowanej decyzji. Nie można jednak, jak słusznie ocenił organ, oprzeć się na twierdzeniu skarżącej, która przedstawia swoją subiektywną ocenę wydarzeń zaistniałych w jej dzieciństwie, których nie była bezpośrednim i świadomym uczestnikiem.

W judykaturze przywołuje się pogląd wyrażony w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 2 stycznia 1962 r. (sygn. akt 4CR 445/61, OSN 63/4/83), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wykazywanie za pomocą zeznań świadków (przesłuchania stron) innej treści decyzji niż zawarta w dokumencie stanowiącym orzeczenie administracyjne. Wyrok ten wprawdzie został wydany w postępowaniu cywilnym, ale zasada ta - ze względu na wartość, jaką stanowi jednolitość w stosowaniu prawa - winna być również przestrzegana w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2384/12, LEX nr 1464730).

Z treści orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r. wynika wprost, że granice przedmiotowego gospodarstwa rolnego zostały ustalone prawomocnym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 18 sierpnia 1965 r., Nr [...]. Przy czym podkreślić należy, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania dokładnie wskazuje datę wydania orzeczenia ustalającego granice, organ, który je wydał, numer identyfikujący sprawę w organie oraz fakt jego uprawomocnienia się. Tym samym z treści orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r. wynika domniemanie, że orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965 r. ustalające granice gospodarstwa H. P. zostało wydane i że jest ono prawomocne, czyli, że zostało ono doręczone stronie postępowania, która bądź nie wniosła od niego odwołania bądź jej odwołanie zostało rozpoznane decyzją utrzymującą w mocy orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965 r.

Moc dowodowa dokumentów urzędowych w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Nieuznanie faktu stwierdzonego w takim dokumencie stanowiłoby zaś naruszenie prawa procesowego.

Zasadnie zatem SKO przeprowadziło postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia, czy orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965 r. faktycznie istniało, pomimo tego, że organ nie dysponował nim w postępowaniu zakończonym skarżonym rozstrzygnięciem.

Ze względu na stanowisko skarżącej, która konsekwentnie przeczyła istnieniu wskazanego orzeczenia, kolegium przesłuchało ją jako stronę postępowania. Jej twierdzenia, że wiedzę na ten temat posiadała już od "dziecka" i że nikt z rodziny nie widział tego orzeczenia kolegium prawidłowo uznało za niewiarygodne, zwłaszcza w kontekście pozostałych okoliczności wynikających z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na wartość dowodową zeznań skarżącej, która w dacie wydawania kwestionowanych orzeczeń była dzieckiem, więc nie mogła mieć wówczas świadomości prawnej wagi zachodzących zdarzeń. Informacje te mogła jedynie uzyskać później. Wobec tego wszelkie twierdzenia skarżącej odnośnie istotnych w sprawie faktów opierają się wyłącznie na informacjach zasłyszanych, przekazanych jej przez inne osoby. W tej sytuacji, w ocenie sądu, kolegium prawidłowo odmówiło wiarygodności twierdzeniom skarżącej, że orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965 r. w ogóle nie istniało.

Niemniej istotna dla oceny faktu istnienia orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. jest postawa samej zainteresowanej właścicielki – H. P., a ta, jak wynika z wielu dokumentów zgromadzonych w sprawie, nie kwestionowała orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r., a więc również jego treści, pomimo tego, że jak twierdzi obecnie skarżąca wystąpiła różnica w zakresie wielkości gospodarstwa rolnego. W akcie nadania wskazano bowiem, że gospodarstwo rolne ma wielkość 6 ha, podczas gdy w orzeczeniu wykonującym akt nadania określono wielkość tego gospodarstwa na 4,7734 ha. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności przywołanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1926/13, to pomniejszenie wielkości gospodarstwa H. P. mogło być efektem przekazania części działki na rzecz Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych, co miało miejsce w 1963 r., czyli przed wydaniem orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r., a tym samym jeszcze przed ustaleniem granic gospodarstwa orzeczeniem z dnia 18 sierpnia 1965 r.

H. P. dokonała odbioru orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w dniu 13 stycznia 1966 r. bez jakikolwiek udokumentowanych zastrzeżeń. Zważywszy na to, że orzeczenie to stało się w przedmiotowej sprawie podstawą wpisu do księgi wieczystej, jego akceptacja przez właścicielkę potwierdza również niekwestionowanie faktu ustalenia granic w orzeczeniu z dnia 18 sierpnia 1965 r. Złożenie w dniu 27 stycznia 1966 r. w Państwowym Biurze Notarialnym wniosku o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości nr [...] stanowiącej gospodarstwo rolne H. P. i ujawnienie praw w tej księdze świadczy również o tym, że H. P. nie kwestionowała orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r., a tym samym nie podważała również faktu ustalenia granic gospodarstwa orzeczeniem z dnia 18 sierpnia 1956 r. Nadto nie sprzeciwiała się wpisowi w księdze wieczystej gospodarstwa o powierzchni 4,7734 ha. Również we wcześniejszych oświadczeniach, jak np. w oświadczeniu z dnia 26 sierpnia 1952 r. podała, że posiada gospodarstwo o powierzchni 4,5 ha.

Należy zatem podkreślić, że przywołane okoliczności wynikające w przeważającej mierze z dokumentów archiwalnych przemawiają za przyjęciem, że H. P. nie kwestionowała wielkości przyznanego jej na własność gospodarstwa rolnego w G. Brak jest z kolei dowodów, które podważyły okoliczność ustalenia granic gospodarstwa H. P. odrębnym orzeczeniem z dnia 18 sierpnia 1965 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej, sam fizyczny brak tego orzeczenia w archiwach organów nie uzasadnia jeszcze wniosku, że orzeczenia nie wydano bądź że nie doręczono go stronie, czyli że nie wprowadzono go do obrotu. W sprawie nie powiodła się skarżącej próba obalenia domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego jakim jest orzeczenie z dnia 23 listopada 1965 r., albowiem jej zeznania jako niebezpośredniego świadka zdarzeń nie mogły do tego doprowadzić.

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że próba unieważnienia orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z powodu różnicy w wielkości działki określonej w akcie nadania a we wskazanym orzeczeniu nie mogła się powieść, albowiem orzeczenie z dnia 23 listopada 1965 r. nie określało granic ani wielkości gospodarstwa rolnego H. P.

W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia prawa poprzez brak ustalenia w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania granic gospodarstwa rolnego, albowiem granice te zostały określone odrębnym aktem wydanym w dniu 18 sierpnia 1965 r., na co wskazuje wyraźnie treść orzeczenia z dnia 23 listopada 1965 r., które do orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. nawiązuje w uzasadnieniu w sposób bezpośredni. W takiej sytuacji mamy niewątpliwie do czynienia z naruszeniem przepisu art. 6 ust. dekretu, którego dyspozycja nakazywała w jednym orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania ustalić granice i dokonać szacunku gospodarstwa rolnego. Naruszeniu temu nie można jednak przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, albowiem stan prawny nim spowodowany daje się zaakceptować ze względu na wymogi praworządności. Takie zresztą stanowisko, wiążące zarówno dla organów jak i dla sądów orzekających w niniejszej sprawie zawarto w wyroku tutejszego sądu z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 20/11

W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że za rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznaje się naruszenie polegające na oczywistej sprzeczności z obowiązującym przepisem prawa oraz naruszenie wywołujące skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Określenie granic nabytego gospodarstwa niewątpliwie jest niezbędnym elementem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, a jego brak pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 6 ust. 1 dekretu, jednakże wagę skutków tego uchybienia należało oceniać z uwzględnieniem okoliczności, czy takie orzeczenie w ogóle zostało wydane. Jeśli tak, to uchybienie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Prawo wymagało bowiem ustalenia granic gospodarstwa rolnego i granice te zostały wcześniej ustalone w odrębnym, od orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, akcie prawnym.

Zdaniem sądu brak orzeczenia z dnia 18 sierpnia 1965 r. w aktach sprawy i w archiwach organów administracji państwowej, jak również brak potwierdzenia doręczenia tego orzeczenia H. P., nie daje podstaw do stwierdzenia, że orzeczenia tego w ogóle nie wydano. Wzmianka o tym orzeczeniu uczyniona w orzeczeniu z dnia 23 listopada 1965 r. objęta jest, w zgodzie z przepisem art. 76 § 1 k.p.a., domniemaniem prawdziwości treści tam zawartych. Innymi słowy orzeczenie z dnia 23 listopada 1965 r. stanowi dowód tego, że orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1965 r. zostało wydane i stało się prawomocne. W sytuacji, gdy domniemanie wynikające z mocy dokumentu urzędowego nie zostało obalone innym przeciwdowodem, organ nie mógł zaprzeczyć istnieniu faktu stwierdzonego w tym dokumencie.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze procedowało w zgodzie z oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sformułowanymi w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 20/11, opierając się na możliwym do zgromadzenia, dostępnym materiale dowodowym. Pozwoliło to na prawidłowe i nienaruszające zasady wynikającej z art. 80 k.p.a. ustalenie, że orzeczenie z dnia 18 sierpnia 1956 r. zostało wydane i weszło do obrotu prawnego, stanowiąc wraz z orzeczeniem z dnia 23 listopada 1965 r. podstawę uregulowania sytuacji prawnej gospodarstwa rolnego byłej właścicielki H. P

. Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącej co do prawidłowości oceny materiału dowodowego poczynionej przez organ, kolegium podjęło właściwą inicjatywę dowodową i adekwatnie do wyników przeprowadzonych dowodów dokonało prawidłowych ustaleń faktycznych.

Z przedstawionych względów zarzuty skargi są nietrafne. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.