Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2333/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Finansów~Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
article: § 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1968 nr 17 poz 109
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAWIEDLIWOŚCI z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na  rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15zzs4 ust.3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: NSA Mariola Kowalska NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1081/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r. po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa – Prezydenta W. na decyzję Ministra Finansów z [...] marca 2020 r. w przedmiocie przejścia na Skarb Państwa udziału w prawie własności nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędne uznanie, że brak poczynienia ustaleń faktycznych w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjno-katastralnych nieruchomości, uchybia dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, podczas gdy gromadzenie materiału dowodowego w tym zakresie nie jest konieczne do prawidłowego podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, natomiast może wpływać na nieuzasadnione wydłużenie postępowania i zwiększanie jego kosztów (powołanie biegłego);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 77 § 1 kpa przez błędne uznanie, że organ zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w zakresie pozyskania informacji dotyczących aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych nieruchomości, podczas gdy podejmował wszelkie czynności, do których był zobligowany, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (wydania decyzji administracyjnej), natomiast uzyskanie powyższych wiadomości pozostaje poza podstawowym przedmiotem postępowania i nie jest konieczne do prawidłowego podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa przez błędne uznanie, że wydanie decyzji nastąpiło w sposób wykraczający poza granice określone zasadą swobodnej oceny dowodów, podczas gdy ocena znaczenia i wartości poszczególnych dowodów w sprawie, została przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu zebranego materiału dowodowego, natomiast z pominięciem okoliczności, co do których gromadzenia organ nie był bezwzględnie zobowiązany (aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych nieruchomości);

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 2 kpa oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 17 poz. 109), dalej: rozporządzenie, przez błędne uznanie, że brak określenia w decyzji aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych lub wieczystoksięgowych nieruchomości skutkuje jej kwalifikowaną wadą, podczas gdy umieszczanie powyższych informacji nie jest obowiązkowe (nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji), a tym samym ich zawarcie albo nie, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia organu;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12 poz. 65), dalej: ustawa z 1968 r., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla wydania decyzji konieczne jest poczynienie ustaleń w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjno-katastralnych nieruchomości lub wieczystoksięgowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że z uwagi na charakter prawny decyzji podejmowanej w trybie ustawy z 1968 r. (decyzja deklaratoryjna), gromadzenie tego typu danych w sposób oczywisty wykracza poza zakres ustawowych zadań organu, wynikających z tych przepisów;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym (zbyt szerokim) określeniu przedmiotu postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1968 r., wyrażającym się koniecznością pozyskania oraz przyporządkowania historycznych oznaczeń nieruchomości oznaczeniom współczesnym, podczas gdy przedmiotem postępowania jest stwierdzenie wystąpienia "stanu przejścia" historycznie określonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w związku z zawarciem odpowiedniej międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (konkretnego układu indemnizacyjnego);

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis jako obowiązkowy składnik decyzji wymienia aktualne oznaczenie geodezyjno-katastralne nieruchomości (nr działki, nr obrębu geodezyjnego, oznaczenie powierzchni) oraz aktualne oznaczenie w księdze wieczystej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że powyższe informacje nie stanowią obligatoryjnego elementu decyzji, a tym samym ich zawarcie albo nie w decyzji pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa wniósł o jej oddalenie i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował wskazane przepisy ustawy, to przyjęta przez niego ocena przepisów procesowych również okazała się nieprawidłowa. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa współwłasności nieruchomości stanowiącej w przeszłości współwłasność obywatelki Szwajcarii w związku z uzyskaniem przez nią odszkodowania za nieruchomość objętą przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie pozostaje natomiast zakres informacji, które mają zostać ujęte w tej decyzji, a w szczególności czy decyzja taka musi wskazywać aktualne oznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem decyzji.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Jednocześnie w myśl art. 2 tej ustawy wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.

W świetle treści zacytowanych powyżej przepisów oraz uwzględniając tytuł ustawy z 1968 r., należy wskazać, że jej celem było publiczne uregulowanie stanu właścicielskiego nieruchomości, do których prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa, w drodze dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych. W takim ujęciu wydanie decyzji o stwierdzeniu przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa do określonej nieruchomości nie jest głównym celem tej regulacji, a jedynie istotnym elementem procedury uregulowanej w tym akcie normatywnym. Wydanie tej decyzji umożliwiać ma bowiem dokonanie określonego wpisu w księdze wieczystej nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja stwierdzająca przejście na rzecz Skarbu Państwa praw do niej musi zawierać wskazanie tej nieruchomości. Stosownie bowiem do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 17 poz. 109), decyzja Ministra Finansów powinna zawierać m.in. miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możności ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenie w Kw.

Wskazane jest zatem w ocenianym przypadku sięgnięcie do wykładni systemowej. Nie sposób abstrahować od treści zarówno ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 2019, poz. 2204), jak też od regulacji zawartych w stosownych aktach wykonawczych.

Po myśli art. 26 ustawy podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości, który jest tożsamy z pojęciem ewidencji gruntów i budynków.

Z kolei § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów (Dz.U. 2001, poz. 1122) stanowi, iż w dziale I-O księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej wpisuje się w łamie 4 "Mapa i opis" – numer obrębu ewidencyjnego i numer działki ewidencyjnej.

Analogiczną regulację zawierają postanowienia rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. 2016, poz. 312). Zgodnie z treścią § 15 ust. 1 i 2 dział I-O księgi wieczystej jest podzielony m. in. na rubryki: (1.2)-numer nieruchomości, (1.3)-położenie, (1.4)-oznaczenie. Rubryka 1.4 jest podzielona m. in. na podrubryki: 1.4.1-działka ewidencyjna, 1.4.2-budynek.

§ 20 pkt 1 lit. b) i c) stanowi zaś, że rubryka 1.4 "oznaczenie" obejmuje w podrubryce 1.4.1 numer działki ewidencyjnej i numer oraz nazwę obrębu.

Bez względu zatem na to, co może stanowić podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej (orzeczenie sądu, akt notarialny, postanowienia prokuratora, umowa, jednostronna czynność prawna, czy jak w tej sprawie decyzja administracyjna), dokumenty te muszą spełniać wymagania umożliwiające uwzględnienie wniosku o wpis.

Zawarcie w decyzji opisu nieruchomości, której dotyczy, wyłącznie w ujęciu historycznym powoduje, że decyzja taka sama z siebie nie może stanowić podstawy dokonania wpisu w księdze wieczystej, gdyż nie nadaje się do wykonania w postępowaniu wieczystoksięgowym. Na podstawie stanu historycznego co do zasady nie sposób bowiem przyporządkować określonej historycznie nieruchomości do stanu aktualnego.

W takiej sytuacji możliwość dokonania wpisu w księdze wieczystej uzależniona jest od dokonania dodatkowych ustaleń przez wnioskodawcę, co powoduje, że podstawą wpisu – wbrew obowiązującym przepisom – stają się te ustalenia, a nie decyzja o stwierdzeniu przejścia na rzecz Skarbu Państwa praw do nieruchomości. Tymczasem, jak to wyżej podniesiono, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.

Mając na uwadze powyższe wywody, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

W konsekwencji powyższego należało uznać, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie aktualnego stanu nieruchomości, w tym w szczególności jej opisu (numerów działek i obrębu, a w miarę możności ulicy i numeru nieruchomości) umożliwiającego dokonanie wpisu do księgi wieczystej. Prowadzenie postępowania w tym kierunku nie może zostać uznane za niezasadne i nadmierne przedłużenie postępowania, a generowane w tym postępowaniu koszty (koszty opinii biegłego geodety) należy uznać za normalne i uzasadnione koszty prawidłowo prowadzonego postępowania.

Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.