Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 537/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 pkt 2, art. 54,
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 - 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi Spółdzielni A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni A kwotę 980 złotych (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr "[...]" z dnia 16 grudnia 2015 r., Prezydent "[...]" ustalił na rzecz sieci "[...]" lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]".

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wywiódł z treści art. 46 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

(Dz. U. z 2015 r., poz. 880), art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", art. 4 pkt 18 i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.), art. 2 pkt 8 i pkt 48 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. 2014 r. poz. 243,

z późn. zm.), że budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, która służy zapewnieniu łączności publicznej, a jej lokalizację, w przypadku braku planu miejscowego, ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w u.p.z.p. Zaznaczył ponadto, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Organ ocenił, że wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Podał, że teren, na którym planowana jest inwestycja nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych;

w nieobowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna przedmiotowy teren nie był przeznaczony na cele publiczne, a ponadto jest on w części zabudowany budynkiem handlowo-usługowym. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków działka oznaczona jest symbolem "Bi" - inne tereny zabudowane i stanowi własność osoby fizycznej. Ustalono też, że działka posiada dostęp do drogi publicznej (zjazd

"[...]" Organ pierwszej instancji stwierdził, że projektowane zamierzenie nie dotyczy ograniczenia i zakazów wynikających z potrzeb ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ponadto, nie jest ono wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397, z późn. zm.), wobec czego nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a lokalizacja inwestycji nie wymaga uzgodnienia z organami określonymi w art. 53 ust. 4 pkt. 1 - 11 u.p.z.p. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Organ pierwszej instancji podał ponadto, że zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p.,

w dniach od 16 do 30 października 2015 r. podał do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia informację o prowadzonym postępowaniu. W wyznaczonym terminie strona postępowania - Spółdzielnia "[...]" powoływana dalej jako "Spółdzielnia", zapoznała się z zebranymi materiałami w sprawie i w dniu 2 listopada 2015 r. przedłożyła swoje uwagi i zastrzeżenia. Zarzuciła, że lokalizacja stacji bazowej we wskazanym miejscu spowoduje bardzo duże ograniczenia w swobodnym wykorzystaniu działek "[...]" pozostających w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni i stanowiących jej rezerwę budowlaną. Spółdzielnia jest w posiadaniu koncepcji zabudowy tych działek i w najbliższym czasie zamierza wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych. W przypadku posadowienia zgodnie z wnioskiem stacji bazowej, wzniesione budynki znajdą się w polu oddziaływania promieniowania tej stacji. Zarzuciła, że lokalizacja inwestycji na wskazanej działce narusza art. 61 ust 1 u.p.z.p., a dołączona do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego kwalifikacja przedsięwzięcia pomija istniejącą zwartą zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi w zasięgu oddziaływania promieniowania, w odległości mniejszej niż 150 m, w tym budynki "[...]". Ponadto podniosła, że maszt naruszy ład przestrzenny

i obniży walory widokowe i krajobrazowe terenu; będzie szkodliwie oddziaływał na zdrowie mieszkańców i zmniejszy komfort egzystencji mieszkańców oraz spowoduje spadek wartości terenów przyległych. Organ pierwszej instancji podał, że powyższe uwagi Spółdzielni przesłał wnioskodawcy w celu zapoznania się i zajęcia stanowiska

w przedmiotowej sprawie lub zweryfikowania wniosku. Wnioskodawca, pismem z dnia

19 listopada 2015 r., odniósł się do wniesionych przez stronę postępowania zarzutów.

W piśmie tym wyjaśnił, że wprawdzie Spółdzielnia planuje wystąpienie z wnioskiem

o wydanie warunków zabudowy, lecz obecnie na tym obszarze nie znajdują się zabudowania i nie wiadomo kiedy i czy kiedykolwiek powstaną, a w związku z tym niedopuszczalne jest ograniczanie możliwości modernizowania istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej. Dodał, że obowiązujące przepisy obligują operatora do tego, aby nie emitował pół elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności, co jest sprawdzane po uruchomieniu stacji, każdorazowej modernizacji stacji oraz cyklicznie co 2 lata. W przypadku wystąpienia przekroczeń, operator zmniejszy moc, azymut lub kąt nachylenia anteny. Uwzględniając powyższe wnioskodawca ocenił, że niezasadne jest stanowisko Spółdzielni, że budynki, które być może w przyszłości powstaną, znajdować się będą w polu oddziaływania promieniowania. Ponadto, w ocenie wnioskodawcy, nie ma przesłanek, które mogłyby spowodować odmowę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, gdyż wszelkie wymogi zostały spełnione. Wyjaśnił też, że "Kwalifikacja Przedsięwzięcia" wykonana została zgodnie

z obowiązującymi przepisami. Azymuty głównych wiązek promieniowania zostały ustawione tak, aby omijały miejsca dostępne dla ludzi. Dodał, że opracowanie wykonywane jest na modelu fizycznym, tzn., że wskazane w nim wyniki nie uwzględniają tłumień, warunków atmosferycznych itp., co powoduje, że w rzeczywistości oddziaływanie stacji jest mniejsze, niż wykazuje to opracowanie. Podniósł, że przedmiotowy maszt jest indywidualnym projektem, a tym samym, nie będzie on typową wieżą kratownicową, lecz będzie zbliżony wyglądem do pylonu reklamowego. Stwierdził, że maszt i urządzenia zainstalowane na stacji bazowej nie będą oddziaływać bardziej niekorzystnie na ludzi niż telefony, kuchenki mikrofalowe i telewizory. Komfort egzystencji mieszkańców się nie zmniejszy, lecz zwiększy, ponieważ dzięki tej inwestycji polepszony zostanie dostęp do obecnych i nowych usług telekomunikacyjnych, internetowych. Zauważył, że ograniczenie ilości stacji bazowych może spowodować mniejszą przepustowość sieci, a co za tym idzie połączeniem się np. z numerami alarmowymi. Mając powyższe na względzie, wnioskodawca podtrzymał złożony wniosek.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że jest związany zakresem wniosku inwestora i bada jedynie możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji na wskazanym terenie, biorąc pod uwagę przepisy z zakresu planowania przestrzennego. Kwestia własności działek nie jest rozstrzygana w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jej wydanie nie jest uzależnione od prawa wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością, gdyż warunek ten musi być spełniony dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Prezydent "[...]" wyjaśnił ponadto, że posiadanie statusu strony postępowania jest uzależnione od istnienia interesu prawnego określonego podmiotu, a ponadto nie oznacza obowiązku uwzględnienia podnoszonych przez ten podmiot argumentów. Wywiódł, że nie jest stroną postępowania osoba, która uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami, które dopiero mogą wystąpić w przyszłości.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie uzgadniał projektu decyzji z "[...]" gdyż inwestycja nie zmienia obsługi komunikacyjnej terenu. Ponadto, nie wyznaczano obszaru analizowanego, o którym mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu złożonym od decyzji organu pierwszej instancji, Spółdzielnia zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej powoływanej jako K.p.a., gdyż Prezydent "[...]" przyjął za prawdziwe niepoparte dowodami twierdzenia wnioskodawcy, zawarte w piśmie z dnia 19 listopada 2015 r. Ponadto, nie uwzględnił toczącego się przed tym organem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działkach nr "[...]". Odwołująca się zarzuciła również, że z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. pominięto jej zarzuty dotyczące naruszenia ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i wymagań ochrony zdrowia ludzi. Wniosła o zobowiązanie wnioskodawcy do złożenia projektu masztu i jego wizualizacji, dokumentów potwierdzających tezy zawarte w ww. piśmie wnioskodawcy oraz w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" i o przeprowadzenie odwodu z opinii biegłego z zakresu sieci telekomunikacyjnych na okoliczność wpływu emisji pól elektromagnetycznych projektowanej stacji na budynki mieszkalne znajdujące się w pobliżu działki objętej wnioskiem.

Decyzją z dnia 26 lutego 2016 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wywiodło, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że dla planowanego zamierzenia wymagana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oceniło, że wniosek inwestora odpowiada wymaganiom określonym w art. 52 u.p.z.p.,

a postępowanie poprzedzające podjęcie kwestionowanej decyzji zostało przeprowadzone stosownie do zasad procedury administracyjnej i wymagań u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż realizacja planowanej inwestycji, na zasadach określonych w decyzji, nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, ochrony zdrowia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeb publicznego. Podało, że przedmiotowa działka jest w części zabudowana budynkiem handlowo-usługowym, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków oznaczona jest symbolem ""[...]" " - inne tereny zabudowane, stanowi własność osoby fizycznej, posiada dostęp do drogi publicznej. Zaznaczyło, że projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządzony został przez osobę legitymującą się odpowiednim przygotowaniem zawodowym. Kolegium podniosło ponadto, że za utrzymaniem w mocy decyzji będącej przedmiotem odwołania przemawia art. 56 u.p.z.p., przewidujący, że właściwy organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, tak, jak w przedmiotowej sytuacji. Zaznaczyło, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oceniło również, że decyzja będąca przedmiotem odwołania, odpowiada wymaganiom określonym w art. 54 u.p.z.p.

Odnosząc się do argumentacji odwołania, Kolegium wyjaśniło, że żaden przepis u.p.z.p. ani przepisy odrębne nie wymagają na obecnym etapie postępowania uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na lokalizację inwestycji celu publicznego. Tym samym, niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i podjęcia decyzji odmownej. Podniosło ponadto, że wnioskodawca, odnosząc się do zastrzeżeń odwołującej się Spółdzielni, w piśmie z dnia 19 listopada 2015 r. wyjaśnił, że maszt, który jest projektowany na tę lokalizację jest indywidualnym projektem i nie będzie on typową wieżą kratowniczą, lecz bardziej wyglądem będzie zbliżony do pylonu reklamowego. Dodało, że dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wnioskodawca będzie miał obowiązek dołączyć do wniosku cztery egzemplarze projektu budowlanego planowanego masztu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz ewentualnie jego wizualizacji, zatem żądania Spółdzielni w tym zakresie są przedwczesne. Zaznaczyło, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ nie ma podstaw od oceny planowanych zamierzeń z punktu widzenia ich celowości. Z tego względu, na rozstrzygnięcie w sprawie nie ma wpływu kwestia wysokości i wyglądu planowanej wieży. Organ odwoławczy ocenił, że zebrany materiał dowodowy w sprawie nie potwierdza, jakoby zaskarżona decyzja wydana została

z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Kolegium stwierdziło ponadto, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a takiego charakteru nie mają załączone do odwołania kopie artykułów prasowych na okoliczność przeprowadzonych przez NIK kontroli w urzędach, zastrzeżeń do lokalizacji i budowy masztów objętych kontrolą i rozważań dotyczących regulacji prawnych w tym zakresie.

Za niezasadne uznał też żądanie Spółdzielni dopuszczenia wymienionych w odwołaniu dowodów, gdyż przepisy u.p.z.p. i przepisy odrębne nie wymagają tego rodzaju dowodów w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Podkreśliło, że sporna stacja bazowa telefonii komórkowej, według załączonej do wniosku Kwalifikacji przedsięwzięcia z dnia 9 września 2015 r., nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Kolegium stwierdziło, że poza zakres rozpoznawanej sprawy wykraczają kwestie związane z planowanymi na sąsiednich działkach budynkami mieszkalnymi, których dotyczy wniosek odwołującej się Spółdzielni o ustalenie warunków zabudowy z dnia 2 grudnia 2015 r. i toczące się przed Prezydentem "[...]" postępowanie w sprawie z tego wniosku, gdyż tą sprawą Kolegium nie zajmuje się w niniejszym postępowaniu. Dodało, że właściciel nieruchomości, który planuje jej zagospodarowanie, zabudowę, inwestycję czy prowadzenie określonej działalności gospodarczej, nie ma gwarancji, że jej otoczenie pozostanie niezmienione. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego. Wskazało, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji zastrzegł, że projekt budowlany pod względem ochrony interesów prawnych osób trzecich musi spełniać wymogi określone w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, którego zakres określił. W kolejnym postępowaniu organ administracji architektoniczno-budowlanej oceni, czy powyższe wymagania zostały zachowane. W niniejszym postępowaniu ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania w kolejnym postępowaniu. Kolegium stwierdziło ponadto, że subiektywne przekonanie osób trzecich o uciążliwości planowanej inwestycji, spadku atrakcyjności lub wartości ich nieruchomości, nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję Kolegium z dnia 26 lutego 2016 r., Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania

i kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła, że narusza ona art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy

z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.u. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) w zw. z 2 ust. 1 pkt 7 oraz 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie skarżącej, decyzja ta narusza też art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p., przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zarzutów Skarżącej dotyczących naruszenia ładu przestrzennego, walorów architektonicznych oraz wymagań ochrony zdrowia ludzi. Skarżąca wywiodła z treści § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, że na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji

o środowisku (...), w przedmiotowej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czego jednak zaniechano. Organ oparł się jedynie na dołączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia", zgodnie z którą przedmiotowej inwestycji nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem skarżącej, skoro zgodnie z kwestionowaną decyzją moc anten sektorowych (EIRP) wynosi do 9986 W dla pojedynczej anteny, to niezbędna jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skarżąca podniosła ponadto, że należało uwzględnić kwestię wysokości i wyglądu spornej wieży, która będzie górować nad okolicą.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna

z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad

w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej: p.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych kryteriów wykazała, że decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.

Przypomnieć należy, że organy administracji publicznej obowiązane są - zgodnie

z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. - podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania

i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję, organy administracji są zatem zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Dysponując zebranymi w sprawie dowodami, organ powinien więc przeprowadzić ich szczegółową analizę, wskazując jednoznacznie, dlaczego określony fakt został przez niego przyjęty i jaki konkretnie środek dowodowy stanowił podstawę uzasadniającą takie stanowisko. Proces dojścia organu do wniosków końcowych decyzji, zawartych w jej rozstrzygnięciu, powinien odzwierciedlać okoliczności sprawy, wynikające z poczynionych na podstawie zgromadzonych dowodów ustaleń. Proces ten musi być klarowny i kompletny, a zatem musi odpowiadać regule, że dany fakt znajduje potwierdzenie w zgromadzonych i należycie omówionych dowodach. Z decyzji administracyjnej musi jasno wynikać, dlaczego i na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ zajął określone stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt

II GSK 461/07, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Rozstrzygnięcie o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją administracyjną, wobec czego oprócz merytorycznych elementów określonych w art. 54 u.p.z.p., powinno spełniać wymogi przewidziane w art. 107 K.p.a. Podstawą rozstrzygnięcia jest opis inwestycji zawarty we wniosku, który powinien być zweryfikowany, m.in. pod kątem właściwego określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji

i określenia jej wpływu na środowisko. Wyniki tej weryfikacji stanowią część uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie prawne obejmuje natomiast wskazanie przepisów prawa, które regulują dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy, terenu przeznaczanego pod inwestycję. Częścią uzasadnienia prawnego jest także przyporządkowanie stanu faktycznego (inwestycji, jej rodzaju i skutków) do odpowiednich przepisów, które normują sytuację danego terenu (np. ochronę przyrody, ochronę środowiska ze względu na dopuszczalne normy zanieczyszczeń czy ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania).

Podnieść również należy, że we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., winien podać m.in. wszystkie parametry techniczne, które decydują o wpływie tej inwestycji na środowisko. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany ocenić te dane i na ich podstawie dokonać normatywnej kwalifikacji inwestycji w kontekście jej oddziaływania na środowisko, a więc ustalenia, czy zalicza się ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej mogących decydować o jej wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, azymut promieniowania (oś głównej wiązki promieniowania), wysokość zawieszenia anten na maszcie i występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Skoro zatem organ powinien zbadać w postępowaniu lokalizacyjnym charakter inwestycji i jej wpływ na środowisko, to - niezależnie od kwalifikacji inwestycji - będzie zobligowany ustalenia te zawrzeć w decyzji. Zaniechanie tych ustaleń mogłoby spowodować, że na podstawie danych zawartych we wniosku, inwestycja nie będzie kwalifikowana do inwestycji oddziałujących na środowisko, natomiast ustalenia decyzji lokalizacyjnej pozwoliłyby na realizację stacji bazowej o takich parametrach technicznych, które mogłyby zaliczać ją do inwestycji określonych w art. 71 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji o środowisku (...). Kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia, w sytuacji gdy parametry techniczne inwestycji podane we wniosku wskazują, że inwestycja nie będzie zaliczać się do inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt

II SA/Wr 603/11, CBOSA).

Przed wydaniem decyzji organ winien więc zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia,

w tym złożoną przez inwestora dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów, nie sposób bowiem rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji. Wyniki dokonania przez organ takiej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zauważyć też należy, iż dla rozstrzygnięcia sprawy istotna jest także możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Jeżeli istnieje możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, to tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości, należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Ewentualne oddziaływanie w przypadku nachylenia pod różnym kątem anten stacji bazowej jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Oceny w powyższym zakresie organ powinien dokonać na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie

z art. 80 K.p.a.. Podkreślenia wymaga, że składana przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego. Powyższe oznacza, że złożony przez stronę dokument - kwalifikacja przedsięwzięcia - podlega ocenie organu. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę (zob. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 419/13, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie dokonały żadnej oceny sporządzonej na zlecenie inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia" z dnia 9 września

2015 r., w szczególności prawidłowości wywiedzionego w niej wniosku. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do tej kwestii jedynie ustosunkowując się do zarzutu odwołania i ograniczył się do powtórzenia wniosku zawartego w "Kwalifikacji przedsięwzięcia", że "stacja bazowa telefonii komórkowej, której dotyczy wniosek strony, według załączonej do wniosku Kwalifikacji przedsięwzięcia oświadczenia z dnia

09 września 2015 r., nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Organ pierwszej instancji odwołał się natomiast wyłącznie do pisma inwestora z dnia 19 listopada 2015 r., w którym ustosunkowano się m.in. do kwestii prawidłowości Kwalifikacji przedsięwzięcia. Organy obu instancji nie wskazały, dlaczego podzieliły ocenę inwestora, że sporne przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W szczególności, z uzasadnienia decyzji nie wynika, że zweryfikowano fakty uwzględnione przez inwestora w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" do ustalenia odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten. Należy zauważyć, że organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem, że dokona jej właściwej oceny

i wypowie się, czy kwalifikacja ta jest sporządzona przez właściwe osoby, zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie oraz czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zakwalifikowanie bądź też brak podstaw do zakwalifikowania danej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko nie może więc sprowadzać się do powtórzenia stanowiska zawartego w kwalifikacji przedsięwzięcia złożonej przez inwestora. Organ musi poddać tę kwalifikację ocenie i wypowiedzieć się, dlaczego zgadza się bądź nie zgadza się z taką kwalifikacją planowanej inwestycji, gdyż - jak już wyżej wskazano - kwalifikacja przedsięwzięcia stanowi materiał dowodowy, który na gruncie art. 80 K.p.a. podlega swobodnej ocenie organu. Aby ta ocena, w świetle K.p.a., nie nosiła znamion oceny dowolnej, winna być dokonana na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego należycie w danej sprawie, a nie wybiórczo na podstawie jedynie części materiału dowodowego, bądź materiału dowodowego zgromadzonego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (op.cit.). W niniejszej sprawie ocena ta nosi znamiona dowolnej, gdyż organy oparły się wyłącznie na kwalifikacji przedsięwzięcia, nie dokonując żadnej weryfikacji, ani oceny tego dokumentu. Nie może być zaś uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Zaniechanie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy narusza art. 7

i art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, podobnie jak

i organ pierwszej instancji, ograniczył się – poza przywołaniem przepisów prawa – do powtórzenia argumentacji inwestora, a tym samym uzasadnienia tych decyzji nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie odnosi się na obecnym etapie, bowiem będzie to możliwe po prawidłowym dokonaniu przez organ "Kwalifikacji przedsięwzięcia".

Wobec powyższego stwierdzić należy, że podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ administracji naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego

w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie uchylił decyzji organu pierwszej instancji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż konieczne w sprawie ustalenia może poczynić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ uwzględni powyższe rozważania Sądu, przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające i uzasadni zajęte stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200

i art. 205 § 2 p.p.s.a.