Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 438/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 23 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 23 maja 2019 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent") z dnia 3 kwietnia 2019 r., w części nakładającej na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych (pkt 1), zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (pkt 2).

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 8 marca 2019 r. T. Ł. dokonał zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, polegających na montażu dodatkowych paneli fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW na budynku mieszkalnym przy ul. B. w S., na nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów, jako działka ewidencyjna nr [..], arkusz mapy [..].

Postanowieniem z dnia 13 marca 2019 r. Prezydent nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez określenie zakresu robót budowlanych na szkicach, rysunkach lub wizualizacjach, jako że z dołączonych do zgłoszenia rysunków nie wynikło, które panele fotowoltaiczne są przedmiotem zgłoszenia. W odpowiedzi inwestor w dniu 25 marca 2019 r. złożył uzupełnienie wniosku, polegające na dołączeniu rysunków konstrukcyjnych i rysunku architektonicznego elewacji oraz zdjęć pokazujących zakres planowanej inwestycji planowanych paneli.

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, Prezydent Miasta zgłosił sprzeciw wobec zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na montażu dodatkowych paneli fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW na budynku mieszkalnym przy ul. B. w S., na nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów, jako działka ewidencyjna nr [..], arkusz mapy [..] (pkt 1) i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia budowlanego na wykonanie ww. prac, wskazując w ppkt. a-c, że realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz spowodować ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich poprzez ich zacienienie.

Organ ustalił, że realizacja przedmiotowych robót budowlanych może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie punktu 8 karty terenu 02.MU uchwały Rady Miasta nr XXIII/425/05 z dnia 11 lutego 2005 r. (Dz. Urz. Woj. nr 21 z dnia 8 marca 2005 r., poz. 438) w zakresie ochrony historycznego układu przestrzennego miasta i zasadniczych proporcji zabudowy i charakteru architektury; może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia - montaż konstrukcji nośnej pod planowane panele fotowoltaiczne oraz samych paneli o dużym gabarycie oraz praca na wysokości, wymaga nadzoru osób uprawnionych co może być zapewnione wyłącznie przy wykonywaniu robót na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę; może spowodować wprowadzenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich poprzez zacienienie nieruchomości sąsiednich.

W odwołaniu od tej decyzji inwestor wskazał, że rozstrzygnięcie organu jest niezrozumiałe, gdyż ten sam organ wydał pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku przy ul. B., na którym pozwolił instalować panele fotowoltaiczne, z których część została już zamontowana. Zwrócił też uwagę, że sprawa zacienienia nieruchomości sąsiednich przez ww. inwestycję była już przedmiotem orzekania sądów administracyjnych i zakończona postanowieniem NSA sygn. akt II OZ 1432/17. W postępowaniu tym stwierdzono, że ze względu na dostęp wszystkich lokali sąsiadującego budynku do światła dziennego z dwóch stron – południowej i zachodniej, budynek przy ulicy W. B. nie ogranicza dostępu do światła dziennego. Dodatkowo zaznaczono, że w zgłoszeniu prac wyraźnie wskazano, że montażu paneli będzie dokonywała wyspecjalizowana firma mająca uprawnienia i wiedzę związaną z prowadzeniem prac na wysokości, a nadto dołączono zgodę Konserwatora Zabytków Miasta na montaż paneli na dachu budynku.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 23 maja 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej na T. Ł. obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dotyczących montażu paneli fotowoltaicznych na dachu przedmiotowego budynku, utrzymując rozstrzygnięcie organu w pozostałej części.

Wojewoda ustalił, że zgodnie z kartą nr 02 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość zabudowy dla terenu działki inwestora została przewidziana do 2 kondygnacji nadziemnych plus poddasze, nie wyżej jednak niż 12,5 m, zaś dla budynków objętych ochroną konserwatorską – jak

w pkt 8.2 (pkt 5.2 karty terenu). Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 2 planu przez wysokość zabudowy należy rozumieć wysokość budynku mierzoną od naturalnej warstwicy terenu, uśrednionej w granicach rzutu budynku do kalenicy, względnie innego najwyższego punktu budynku lub według ustaleń szczegółowych (nie dotyczy kominów i akcentów architektonicznych). Ze zgłoszenia natomiast wynika, że inwestor planuje montaż paneli na dachu budynku od strony wschodniej, południowej oraz zachodniej, a także na wysokości poddasza. Panele o wysokości około 2,0 m miałyby zostać zamocowane na dachu, który osiąga wysokość od około 12, 00 m do 12,45 m, w zależności od miejsca, zwiększając tym samym całą wysokość budynku. Panele mają zostać zamontowane na całej długości dachu, tworząc niejako zwartą konstrukcję podwyższająca wizualnie budynek. Fakt ten spowoduje przekroczenie wysokości zabudowy określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy czym zdaniem organu projektowana konstrukcja nie mieści się wyłączeniu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego.

Ponadto Wojewoda zaznaczył, że budynek, na którym mają zostać zamontowane panele znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w której – zgodnie z pkt 8.2. planu – ochronie podlegają m.in. historyczny układ przestrzenny miasta, historyczne rozplanowanie zabudowy, jej zasadnicze proporcje i charakter architektury. Umiejscowienie paneli na krawędzi załamania płaszczyzn dachu budynku przyczyni się natomiast do zniekształcenia formy zewnętrznej budynku oraz zaburzenia jego architektury, a sama konstrukcja jest elementem obcym w otaczającym krajobrazie w kontekście obowiązującej ochrony oraz wymaganej wysokości zabudowy. Sytuacji tej nie zmienia fakt, że na przedmiotową inwestycję pozwolił w decyzji z dnia 21 lutego 2019 r. Konserwator Zabytków, który to organ działa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie ustawy Prawo budowlane. To organ administracji architektoniczno-budowlanej ma uprawnienie, a jednocześnie obowiązek, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, dokonać oceny zamierzenia inwestycyjnego w zakresie zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, w związku z tym, że planowana inwestycja jest niezgodna

z pkt 5.2 oraz z pkt 8.2 karty terenu nr 02 planu miejscowego, wniesienie przez Prezydenta sprzeciwu do zgłoszonych robót w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, było w ocenie Wojewody prawidłowe.

Organ odwoławczy zgodził się także, że montaż paneli może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia ze względu na zmianę obciążeń konstrukcji, a także ze względu na zmianę funkcjonalną - pojawia się możliwość użytkowania wskazanych zadaszeń jako balkonów. Analiza przedłożonych rysunków oraz zdjęć prowadzi bowiem do wniosku, że panele mają być zamontowane na wysokości poddasza. Inwestor wskazał natomiast na jednym z rysunków, że mają być zamontowane na daszkach nad drugim piętrem, a na kolejnym rysunku, że na kondygnacji trzeciej na balustradzie. Jak zaś wynika z dokumentacji, na kondygnacji drugiej budynku umiejscowione są balkony, nad którymi znajdują się zadaszenia. Zdaniem organu nie są to konstrukcje, które stanowią balkony dla kondygnacji poddasza, podobnie jak płaskie dachy nad niższymi częściami budynku, gdzie również planowana jest instalacja paneli. Wobec tego, na podstawie przedłożonej dokumentacji, nie można ocenić np. konstrukcyjnych właściwości tych elementów w zakresie przenoszenia obciążeń spowodowanych zamontowaniem szeregu paneli fotowoltaicznych. Ponadto zadaszenia te, jako niepełniące funkcji balkonów, nie posiadają balustrad, o których wspomina w dokumentacji inwestor. Natomiast montaż balustrad na wspomnianych zadaszeniach prowadziłby do powstania balkonów, co należałoby uznać za przebudowę budynku wielorodzinnego w zakresie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a to kwalifikowałoby roboty budowlane jako niezwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Tym samym wprawdzie prawidłowe okazało się nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, jednakże z uwagi na fakt, że inwestycja jest niezgodna z zapisami planu miejscowego, zmiana trybu postępowania przez nałożenie ww. obowiązku nie wpłynie w żaden sposób na prawidłowość inwestycji w świetle zapisów tego planu. W konsekwencji ww. obowiązek jest bezzasadny, zatem decyzję Prezydenta należało uchylić w tej części.

W skardze T. Ł. zakwestionował decyzję organu drugiej instancji w całości, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pominięcie słusznego interesu strony, a także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

2. art. 9. k.p.a. poprzez wydanie niezrozumiałej oraz wewnętrznie sprzecznej decyzji, nie udzielającej niezbędnych wyjaśnień, wskazówek ani rozstrzygnięć;

3. art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się Wojewoda przy rozstrzyganiu sprawy, a jedynie poczynienie lakonicznego i niewystarczającego uzasadnienia decyzji poprzez wskazywanie dowolnych interpretacji;

4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuczynienie zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W zakresie oceny zgłoszonych robót montażowych i ich charakteru, polegającego na montażu dodatkowych paneli na konstrukcji podtrzymującej, co jest oczywistym i uzasadnionym działaniem, mając na uwadze fakt, że wybudowany i dopuszczony do użytkowania budynek w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany przystosowany jest do montażu dodatkowych paneli fotowoltaicznych na dachu, wykuszach i daszkach nad balkonami, o czym organ miał wiedzę, gdyż było to częścią wydanego pozwolenia na budowę oraz zostało ujęte w zgłoszeniu;

5. art. 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia, przy wydawaniu orzeczenia, całokształtu materiału dowodowego i okoliczności sprawy, w szczególności dołączonych do zgłoszenia pozwolenia Konserwatora Zabytków oraz rysunków poglądowych i konstrukcyjnych wypełniających wszystkie warunki konieczne do zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego;

6. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego skarżonej decyzji umożliwiającego odtworzenie przyczyn rozstrzygnięcia i subsumcji dokonanej przez Wojewodę z uwagi na odwołanie się przez organ drugiej instancji do autonomicznej wykładni przyjmowanej na własne potrzeby, bez powołania jakichkolwiek argumentów prawnych;

7. art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne uznanie, iż z jego treści wynika, że przewidziane zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę nie dotyczy montażu instalacji fotowoltaicznej na dachu istniejącego budynku, wykuszach, daszkach, podczas gdy ustawa ta nie wprowadza dodatkowego kryterium przy urządzeniach fotowoltaicznych prócz mocy instalacji do 40 kW i w określonych wypadkach uzyskania zgody konserwatora zabytków.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z zatwierdzonym przez Prezydenta projektem budowlanym budynku przy ul. B., źródłem ciepła dla obiektu są m.in. zasoby energii czerpane z ogniw fotowoltaicznych rozstawionych na dachu budynku - rozwiązanie zgodne z projektem branżowym. W trakcie budowy dachu tego budynku zgodnie z pozwoleniem skarżący zainstalował tylko część paneli ze względu na braki na rynku paneli dobrej jakości. Obecnie dokupił pozostałe panele fotowoltaiczne. Na dachu stoją już dwa panele umiejscowione na krawędzi załamania dachu budynku i w takim stanie budynek został odebrany. Wobec powyższego twierdzenie organów, że umiejscowienie paneli na krawędzi załamania płaszczyzn dachu budynku zniekształci zewnętrzną formę budynku oraz naruszy krajobraz podlegający ochronie konserwatorskiej, jest sprzeczne z wydanym wcześniej pozwoleniem na budowę. Dostawienie paneli fotowoltaicznych na dachu jest kontynuacją robót niezrealizowanych w ramach uzyskanego wcześniej pozwolenia na budowę, a co za tym idzie, planowane roboty budowlane nie zmieniają niczego w stanie faktycznym i prawnym. Uznanie montażu instalacji fotowoltaicznej za sprzeczne z miejscowym planem oznaczałoby, że wcześniej wydane pozwolenie na budowę oraz odbiór budynku, a także pozytywna decyzja konserwatora zabytków są niezgodne z prawem.

Skarżący nie zgodził się też z twierdzeniem, że poprzez montaż paneli zostanie podniesiona wysokość budynku, wskazując w tym zakresie na definicję wysokości budynku z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków.

Zdaniem skarżącego decyzja Wojewody niezgodna jest też z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Jak wyjaśniła strona skarżąca, dążąc do zgodności inwestycji z przepisami ww. rozporządzenia oraz starając się racjonalnie wykorzystać elementy konstrukcyjne i nie burzyć harmonii budynku, inwestor zaplanował, że panele na daszkach i wykuszach mają być zamocowane na balustrady wykonane zgodnie z tym rozporządzeniem, i które są identyczne jak balustrady znajdujące poniżej na balkonach budynku. Przy czym należy mieć na uwadze, że balustrady te nie są przegrodami zewnętrznymi i nie są elementami konstrukcyjnymi budynku, lecz zabezpieczeniami dojść i przejść do urządzeń technicznych. W kwestii zaś możliwości przenoszenia obciążeń spowodowanych zamontowaniem na daszkach i wykuszach paneli skarżący zaznaczył, że w razie wątpliwości w tym zakresie organ winien był sprawdzić, czy budynek faktycznie nie został przystosowany do montażu paneli fotowoltaicznych na tych elementach. Jak natomiast wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego budowy budynku przy ul. B., w zakresie sposobu termoizolacji, balkony, daszki i wykusze są przystosowane do zamontowania paneli.

Reasumując, zdaniem skarżącego, treść decyzji Wojewody jest niezrozumiała, albowiem z jednej strony organ ten uchyla decyzję w zakresie montażu paneli, zaś w uzasadnieniu pisze, że jest ona prawidłowa, ale wobec braku zasadności nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę orzeka o uchyleniu tej decyzji. Takie postępowanie narusza art. 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie jest dopuszczalna sytuacja, gdy inwestor dokonuje robót budowlanych, których charakter i zakres jest dla organu administracji architektoniczno-budowlanej niejasny, a dołączona do wniosku dokumentacja w żaden sposób nie pozwala na zbadanie prawidłowości zamierzenia budowlanego. W niniejszej sprawie inwestor powtórnie był wzywany do przedłożenia rysunków przedstawiających zakres inwestycji, a ostatecznie dokumentacja składa się z kilku rysunków, na których dokonano nieprecyzyjnych odręcznych adnotacji, a także zawiera szereg luźnych określeń, jak np. balustrady, które obecnie nie występują we wskazanym miejscu. Zdaniem organu odwoławczego istniały uzasadnione podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, celem możliwości realnej kontroli prawidłowości planowanych robót budowlanych, a także omijania przez inwestorów prawidłowych procedur administracyjnych poprzedzających wykonanie robót budowlanych, a które to mogą prowadzić do znacznych modyfikacji obiektu budowlanego.

Za bezpodstawne organ uznał powoływanie się przez inwestora na uzyskane pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, obejmujące m.in. zgodę na montaż paneli fotowoltaicznych, gdyż nie dotyczy ono montażu wszelkich możliwych paneli fotowoltaicznych w przyszłości, o czym świadczy m.in. fakt, że inwestor dokonał przedmiotowego zgłoszenia robót budowlanych, a nie przystąpił do nich w oparciu o wskazane pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty należało uznać za trafne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w ramach kompetencji zakreślonych dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnił też naruszenia prawa, których skarżący nie podniósł w skardze. W konsekwencji sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym niezasadne na tym etapie jest odnoszenie się do wszystkich zarzutów merytorycznych skargi.

Kontroli sądowej poddano decyzję Wojewody z dnia 23 maja 2019 r., którą uchylono decyzję Prezydenta w części nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dotyczących montażu paneli fotowoltaicznych na dachu budynku i utrzymał tę decyzję w mocy w pozostałej części. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a.

Rozpatrzenie odwołania przez właściwy organ administracji w postępowaniu drugoinstancyjnym wiąże się ze ściśle określonymi obowiązkami, ponieważ wydana w tym postępowaniu decyzja musi odpowiadać jednemu z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a.

Należy zauważyć, że przepis art. 138 k.p.a. przewiduje sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie, przy czym regulacja ta zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy.

Organ drugiej instancji może zatem: § 1 pkt 1) - utrzymać zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy albo - § 1 pkt 2) uchylić tę decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (§ 1 pkt 2) albo - § 2 uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać , jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdzie ustawodawca dopuścił możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie tylko w całości, lecz także w części, co jednak wiąże się z dalszymi obowiązkami orzeczniczymi. W sytuacji bowiem, gdy organ kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, jednocześnie musi orzec w tym zakresie co do istoty sprawy w tej części lub procesowo, umarzając postępowanie organu pierwszej instancji w uchylonej części. Dopuszczalne jest też utrzymanie w mocy decyzji w części, a w pozostałym zakresie uchylenie jej, przy czym nadal konieczne jest orzeczenie co do istoty sprawy w tej części. Należy jednak zaznaczyć, że koniecznym warunkiem takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest możliwość wyodrębnienia części nadających się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 116/18, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli bowiem kontrolowane rozstrzygnięcie jest niepodzielne, organ odwoławczy może jedynie je uchylić i orzec merytorycznie lub umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

Mając to na uwadze sąd uznał, że w niniejszej sprawie Wojewoda błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do rozstrzygnięcia, które jest niepodzielne, tj. nie zawiera samodzielnych orzeczeń nadających się do wyodrębnienia i funkcjonowania w obrocie prawnym oraz zaskarżenia.

Trzeba tu podstawę podstawą prawnomaterialną decyzji organu pierwszej instancji, którą stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego. Przepisy art. 30 ust. 6 stanowią, że w odniesieniu do zgłoszenia robot budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Ponadto, na mocy ust. 7, organ ten jest uprawniony do nałożenia, w drodze decyzji wnoszącej sprzeciw, obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Analiza ww. przepisów wskazuje, zdaniem sądu, że decyzja o sprzeciwie, w tym decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 6 i ust. 7 Prawa budowlanego nie jest decyzją częściową, nie dotyczy bowiem sprawy podzielnej, z której można wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Z regulacji określonej w art. 30 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że sprawa zgłoszenia dokonanego przez inwestora polega na akceptacji tego zgłoszenia bądź też wniesieniu sprzeciwu i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych innych odrębnych rozstrzygnięć. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że takim odrębnym, wydawanym obok sprzeciwu, rozstrzygnięciem jest nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 7. Powołany przepis wyraźnie stanowi bowiem, że sprzeciw w oparciu o ustalenie, że realizacja inwestycji spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, musi łączyć się z obligatoryjnym nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Obowiązek ten jest zatem wydawany wyłącznie w sytuacji wniesienia przez organ sprzeciwu, przy stwierdzeniu zaistnienia ściśle określonych przesłanek i w ocenie sądu jego nałożenie nie może zostać samodzielnie dokonane bez wniesienia sprzeciwu, jak również na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego nie można orzec o sprzeciwie bez jednoczesnego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto należy zauważyć, że omawiany przepis mówi o nałożeniu obowiązku "w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5", a więc decyzji wnoszącej sprzeciw. Nie sposób z tego wywieść, jak uczynił to Wojewoda, aby organ w jednej decyzji wydawał dwa rozstrzygnięcia. Przeciwnie, oznacza to, że organ administracji wnosząc sprzeciw wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanek z ust. 6, jednocześnie nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli wnioskowana budowa jest sprzeczna z miejscowym planem lub może spowodować zagrożenia określone w ust. 7. Jest to zatem jedno rozstrzygnięcie, z którego nie jest możliwe wyodrębnienie samodzielnych części nadających się do zaskarżenia, i faktu tego nie zmienia redakcyjne ukształtowanie orzeczenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej poprzez rozdzielenie sprzeciwu i obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na odrębne punkty. W świetle powyższego rozumienia decyzji wydawanej na podstawie art. 30 Prawa budowlanego jest to bowiem zabieg wyłącznie stylistyczny, mający zapewnić czytelność decyzji, a nie wyodrębnienie poszczególnych merytorycznych rozstrzygnięć, dzielących w istocie roboty budowlane objęte jednym zgłoszeniem.

Prawidłowość tego poglądu potwierdza także treść decyzji organu pierwszej instancji, w której użyto spójnika "i" miedzy wniesieniem sprzeciwu i nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Należy bowiem zauważyć, że użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie", reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie). W związku z tym nie budzi wątpliwości, że decyzja Prezydenta zawierała wyłącznie jedno rozstrzygnięcie, które jako całość podlegało rozpatrzeniu zgodnie z art. 138 k.p.a.

W tej sytuacji Wojewoda, jeżeli uznał, że organ pierwszej instancji powinien był wydać decyzję o sprzeciwie, ale uzyskanie pozwolenia na budowę jest niezasadne na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, to stosownie do ww. rozumienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 i ust. 7 Prawa budowlanego, powinien był uchylić tę decyzję w całości i orzec w tym zakresie merytorycznie. Nie było zaś możliwe rozdzielenie decyzji na dwa rozstrzygnięcia, tj. jedno dotyczące samego wniesienia sprzeciwu i drugiego, którego treścią było nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia, gdyż jak wskazano, jest to rozstrzygnięcie niepodzielne.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że organ odwoławczy uchylając decyzję Prezydenta w części dotyczącej obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót, nie orzekł w tym zakresie merytorycznie, ani nie umorzył postępowania przed organem pierwszej instancji, do czego był zobligowany na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Abstrahując bowiem od możliwości rozdzielania orzeczenia wydanego na podstawie art. 30 ust. 6 i ust. 7 Prawa budowlanego na dwa rozstrzygnięcia zauważyć trzeba, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwe wyłącznie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części, lecz konieczne jest podjęcie w tym zakresie dalszych działań orzeczniczych, tj. merytoryczne wypowiedzenie się w zakwestionowanej części lub uchylenie postępowania przed organem pierwszej instancji w tym zakresie. Takiego działania jednak Wojewoda nie podjął w niniejszej sprawie, co stanowi naruszenie wskazanego przepisu kodeksu mające wpływ na wynik sprawy, dotyczy bowiem bezpośrednio końcowej treści wydawanej decyzji odwoławczej i świadczy o błędnej kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

Mając to wszystko na uwadze sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, w szczególności nie sposób zaakceptować zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do decyzji organu pierwszej instancji, która nie stanowi orzeczenia podzielnego. W tym stanie rzeczy, wobec wskazanego naruszenia, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji bez odnoszenia się szczegółowo do merytorycznych zarzutów w zakresie zasadności wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych przez skarżącego robót. Należy jednak wskazać, że na podstawie akt sprawy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, co było przedmiotem wniosku inwestora, w szczególności w jakim miejscu ma nastąpić montaż spornych paneli fotowoltaicznych, zaś wyjaśnienie tej kwestii ma znaczenie dla ustalenia czy montaż jest niezgodny z planem miejscowym z uwagi na przekroczenie dopuszczonej w planie wysokości budynku. Jeżeli bowiem panele fotowoltaiczne mają być zamontowane w taki sposób, jak to już przewidywał projekt budowlany w odniesieniu do paneli w nim zaznaczonych (zob. rysunki na kartach 71 i 76 projektu), to budzi wątpliwość ustalenie przez organy, że te dodatkowe panele doprowadzą do podwyższenia budynku.

Dodatkowo sąd zauważa, że organ architektoniczno-budowlany nie posiada kompetencji do kwestionowania zakresu decyzji konserwatorskiej z punktu widzenia ochrony zabytków i pomijania faktu, że w niniejszej sprawie inwestor dysponuje decyzją Konserwatora Zabytków z dnia 21 lutego 2019 r. zezwalającą na montaż przedmiotowych paneli fotowoltaicznych. Tym samym konfrontowanie treści planu miejscowego w zakresie ochrony historycznego układu przestrzennego miasta pozostaje poza kompetencją organu budowlanego. Jeżeli chodzi o arbitralną ocenę tego, że panele, które mają być umiejscowione na dachu budynku doprowadzą do przekroczenia dopuszczonej w planie wysokości zabudowy, to sąd ponownie zwraca uwagę, że nie wynika to z rysunków dostarczonych przez inwestora w uzupełnieniu zgłoszenia.

Natomiast zarzuty skargi co do tego, że dodatkowe panele fotowoltaiczne już były przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym są co najmniej wątpliwe, a w każdym razie zdaniem sadu nie znajdują potwierdzenia w zebranej dokumentacji. Jak wynika z okoliczności sprawy inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2019 r., nr [..]), w takim kształcie w jakim budynek został odebrany do użytkowania wraz z zamontowanymi panelami fotowoltaicznymi przewidzianymi w projekcie budowlanym. Wbrew twierdzeniom skargi z projektu tego nie wynika też wprost (przywołana w skardze karta 172 projektu budowlanego), że balkony, daszki i wykusze są przystosowane do zamontowania dodatkowych paneli fotowoltaicznych.

W konsekwencji wniesionej skargi sąd uznał, że Wojewoda naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2) oraz przywołane w skardze przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., uchylił decyzję Wojewody z dnia 23 maja 2019 r.

O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda w sposób prawidłowy przeprowadzi postępowanie odwoławcze oraz podejmie rozstrzygnięcie uwzględniające sformułowaną wyżej ocenę prawną i wskazania sądu.