Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3752/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6352 Obiekty i usługi hotelarskie
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 196
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych - tekst jedn
article: § 18 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2006 nr 22 poz 169
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI I PRACY z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w  których są świadczone usługi hotelarskie - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sportu i Turystyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 342/17 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zaszeregowania obiektu hotelarskiego oraz wykreślenia z ewidencji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 sierpnia 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 342/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę Z. K.. (dalej zwanego "Skarżącym"), uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Sportu i Turystyki (dalej zwanego "Ministrem") z [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie zaszeregowania obiektu hotelarskiego oraz wykreślania z ewidencji.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] maja 2003 r. (skierowaną do Skarżącego) obiekt hotelarski "B." położony w B. uzyskał zaszeregowanie do rodzaju "hotel" i kategorii ** (dwie gwiazdki). Następnie decyzją z [...] czerwca 2007 r. zmieniono kategorię Hotelu "B." na kategorię *** (trzy gwiazdki).

Pismem z [...] lutego 2015 r. Skarżący zgłosił Marszałkowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej zwanemu "Marszałkiem") zmianę (z dniem 1 stycznia 2015 r.) przedsiębiorcy świadczącego usługi hotelarskie w Hotelu "B." na Spółkę A.

W dniu [...] czerwca 2015 r. Spółka A złożyła wniosek o potwierdzenie zaszeregowania obiektu hotelarskiego Hotel "B.", stosownie do § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., poz. 169 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem MGiP z 19 sierpnia 2004 r."). W toku postępowania zainicjowanego tym wnioskiem, w dniu [...] lipca 2015 r. została przeprowadzona kontrola, w wyniku której stwierdzono, że Hotel "B." nie spełnia wszystkich minimalnych wymagań określonych w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 187 ze zm.) i w rozporządzeniu MGiP z 19 sierpnia 2004 r. dla hotelu kategorii *** (trzy gwiazdki). Wobec tego decyzją z [...] września 2015 r. Marszałek odmówił Spółce A potwierdzenia zaszeregowania obiektu hotelarskiego Hotel "B.", a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra z [...] grudnia 2015 r.

Niezależnie od tego Marszałek pismem z [...] sierpnia 2016 r. zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia zaszeregowania do rodzaju i nadania kategorii obiektu hotelarskiego Hotel "B." oraz wykreślenia tego obiektu z ewidencji obiektów hotelarskich prowadzonej przez Marszałka.

Decyzją z [...] września 2016 r. Marszałek na podstawie art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych oraz § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r.: 1) uchylił z urzędu swoją decyzję z [...] maja 2003 r. zaszeregowującą wspomniany obiekt hotelarski do rodzaju "hotel" i nadającą kategorie ** (dwie gwiazdki), 2) uchylił z urzędu swoją decyzję z [...] czerwca 2007 r. zmieniającą kategorię Hotelu "B." na *** (trzy gwiazdki), 3) wykreślił Hotel "B." w [...] z ewidencji obiektów hotelarskich prowadzonej przez Marszałka. W uzasadnieniu Marszałek odwołał się do prawomocnie zakończonego postępowania dotyczącego potwierdzenia zaszeregowania (wszczętego na wniosek Spółki A), w trakcie którego wykazano niespełnienie przez ten Hotel "B." wymagań co do wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, w tym usług gastronomicznych dla hoteli *** (trzy gwiazdki), określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji Marszałka. Wskazał w szczególności, że Spółka A zakończyła działalność w Hotelu "B." w marcu 2016 r., a następnie budynek został przejęty przez Skarżącego, który ponownie podjął się prowadzenia działalności hotelarskiej w tym budynku. Skarżący stwierdził, że zniszczenia, do jakich doprowadził zarząd wspomnianej spółki zmusiły Skarżącego do remontu i odnowienia hotelu, w tym do wymiany na nowe uszkodzonych sprzętów. Zdaniem Skarżącego, ustalenia dokonane w 2015 r. wobec ówczesnego posiadacza hotelu nie mogą być brane pod uwagę w toku niniejszego postępowania, a organ powinien był przeprowadzić ponownie kontrolę budynku, gdzie stroną kontrolowaną byłby Skarżący. Kontrola w tym przypadku odzwierciedlałaby rzeczywisty stan faktyczny obiektu hotelowego, w właściciel mógłby odnieść się do uwag.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Marszałka. Stwierdził, że Skarżący w okresie od 1 stycznia 2015 r. do marca 2016 r. nie świadczył usług hotelarskich w Hotelu "B.", a zatem w sprawie doszło do sytuacji opisanej w § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. który określa, że organ prowadzący ewidencję obiektów hotelarskich wydaje z urzędu decyzję o uchyleniu zaszeregowania do rodzaju i nadaniu kategorii oraz o wykreśleniu obiektu z ewidencji, jeżeli przedsiębiorca wpisany do ewidencji zaprzestał na okres dłuższy niż rok świadczenia usług hotelarskich. Zdaniem Ministra, Skarżący powinien ponownie uzyskać dla przedmiotowego obiektu decyzję o zaszeregowaniu i nadaniu kategorii, a tym samym poddać ten obiekt ocenie. Minister uznał, że decyzja Marszałka była prawidłowa, skoro Hotel "B." nie spełniał wszystkich minimalnych wymagań określonych w ustawie o usługach turystycznych i w rozporządzeniu MGiP z 19 sierpnia 2004 r., co zostało wskazane w protokole kontroli z [...] lipca 2015 r.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Ministra. Zarzucił naruszenie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o usługach turystycznych w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa") przez uznanie, że obiekt hotelowy nie spełnia warunków określonych w ustawie, a także nieustalenie przez organ wszystkich okoliczności sprawy.

WSA uwzględnił skargę.

WSA stwierdził, że obiekt hotelarski musi spełniać wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych. Natomiast jeżeli obiekt hotelarski przestał spełniać wymagania określone dla rodzaju i kategorii, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, to właściwy organ na mocy art. 41 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych dokonuje z urzędu zmiany rodzaju lub kategorii obiektu bądź uchyla decyzje o zaszeregowaniu obiektu do określonego rodzaju.

WSA wskazał, że przesłanki skutkujące wydaniem z urzędu przez organ prowadzący ewidencję obiektów hotelarskich decyzji o uchyleniu zaszeregowania do rodzaju i nadaniu kategorii oraz o wykreśleniu obiektu z ewidencji wymienia § 18 ust. 1 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r., a wśród nich: zaprzestanie na okres dłuższy niż rok świadczenia usług hotelarskich przez przedsiębiorcę wpisanego do ewidencji (pkt 1), uniemożliwianie świadczenia usług hotelarskich przez stan obiektu hotelarskiego (pkt 7).

WSA zauważył, że w decyzji Marszałka jako przesłankę uchylenia zaszeregowania do rodzaju i nadania kategorii oraz wykreślenia obiektu z ewidencji powołano jedynie § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r., natomiast przesłanka z § 18 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia w ogóle nie była rozważana i w tym zakresie nie było prowadzone postępowanie. Przesłanka z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. została zastosowana przez Ministra dopiero w decyzji odwoławczej, przy czym na etapie postępowania odwoławczego Minister nie informował Skarżącego o możliwości zastosowania tej podstawy. Wobec tego WSA uznał, że doszło do naruszenia art. 10 i art. 11 kpa. WSA przyjął, że zachowanie organu uchybiło jednocześnie wymogom z art. 138 w zw. z art. 15 kpa (zasadzie dwuinstancyjności).

Natomiast odnosząc się do zastosowania przez organ w niniejszej sprawie podstawy określonej w § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r., WSA uznał, że nastąpiło to co najmniej przedwcześnie. WSA wskazał, że podstawę faktyczną zastosowania tego przepisu stanowiły ustalenia wynikające z protokołu oceny Hotelu "B." dokonanej [...] lipca 2015 r., przy czym protokół ten był głównym dowodem w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie potwierdzenia Spółce A zaszeregowania przedmiotowego obiektu hotelarskiego do rodzaju hotel kategorii ***. Natomiast w kontrolowanym obecnie postępowaniu Minister nazywa protokół oceny protokołem kontroli, chociaż kontrola nie została przeprowadzona. WSA wskazał, że podstawą prawną przeprowadzenia oceny obiektu jest art. 38 ust. 4a i art. 45 pkt 2 ustawy o usługach hotelarskich oraz § 6 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. Natomiast kwestię kontroli przestrzegania wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych reguluje art. 40 tej ustawy oraz § 8 i § 9 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r.

W ocenie WSA, opierając się na protokole oceny z 24 lipca 2015 r. Minister nie wyjaśnił, które ze stwierdzonych uchybień (brakujących wymagań) odnosiły się do braków w zakresie poszczególnych kategorii (trzy gwiazdki oraz dwie gwiazdki), a które skutkowały uchyleniem zaszeregowania obiektu do rodzaju hotel oraz wykreśleniem tego obiektu z ewidencji, zważywszy że stan obiektu miał uniemożliwiać świadczenie usług turystycznych (§ 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r.). WSA uznał, że ta nazbyt szeroka i dowolna ocena wspomnianego protokołu skutkowała naruszeniem przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Minister nie rozważał bowiem w ogóle możliwości przeprowadzenia kontroli przewidzianej w art. 40 ustawy o usługach turystycznych oraz w § 8 i § 9 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r., podczas gdy Skarżący w odwołaniu podnosił, że budynek został odnowiony, a sprzęt wymieniony. W ocenie WSA, Minister nie wyjaśnił też, dlaczego skorzystano z tak surowej sankcji, skutkującej wykreśleniem hotelu z ewidencji obiektów hotelarskich i czy sankcja ta jest proporcjonalna.

Minister złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA), a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz w zw. z art. 10, art. 11 w zw. z art. 138 oraz art. 15 kpa przez brak prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, polegającej na niezasadnym przyjęciu przez WSA, że w przedmiotowej sprawie nie zapewniono stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz że Minister miałyby uchybić wymogom dwuinstancyjności, podczas gdy właściwa analiza sprawy prowadziłaby do wniosku, że nie ma podstaw do przyjęcia, że nie zapewniono stronie czynnego udziału w postępowaniu, Minister wysłał do strony zawiadomienie z art. 10 kpa, a brak wysłania do strony informacji; że strona nie świadczy od ponad roku usług hotelarskich w danym obiekcie, tj. informacji, że zachodzi sytuacja z pkt 1 § 18 ust. 1 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. nie mogło mieć żadnego wpływu na sytuację prawną strony, ponieważ to Skarżący sam informował organy obu instancji, że zaprzestał na okres dłuższy niż rok świadczenia usług hotelarskich, tym samym nie mógł nie wiedzieć, że nie świadczył dłużej niż rok usług hotelarskich w danym obiekcie, w związku z czym Minister w żadnym wypadku nie naruszył zasad z art. 10, art. 11 kpa; czy zasady dwuinstancyjności tj. art. 138 w zw. z art. 15 kpa, nie miało miejsca naruszenie przez Ministra przepisów mogących mieć wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Ministra pomimo braku rzeczywistego naruszenia przepisów postępowania, szczególnie takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ błędnie uznał WSA, że miało miejsce rzekomo "nazbyt szerokie i dowolne ustalenie przez Organ", że Skarżący naruszył obowiązki i warunki wynikające z przepisów ustawy o usługach turystycznych oraz rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r., a w ocenie WSA zastosowanie przepisów z ww. rozporządzenia o uchyleniu zaszeregowania obiektu hotelarskiego Skarżącego oraz wykreśleniu z ewidencji było przedwczesne, nie zostały wyjaśnione Skarżącemu - jak to określił WSA - "surowe sankcje", podczas gdy Minister w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie, wydał prawidłową decyzję, właściwie ją uzasadnił oraz nie naruszył przy tych czynnościach przepisów postępowania, tym bardziej w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 ppsa przez niezasadne uwzględnienie skargi i uznanie, że art. 41 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych oraz § 18 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. nie powinny mieć zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy ustawa o usługach turystycznych jak i ww. rozporządzenie nie przewidują innych sankcji niż określona w § 18 ust. 1 tego rozporządzenia, tj. wydanie decyzji o uchyleniu zaszeregowania do rodzaju i nadaniu kategorii oraz o wykreśleniu obiektu z ewidencji i jest to jedyna obligatoryjna sankcja, przy czym decyzja o uchyleniu zaszeregowania do rodzaju i nadaniu kategorii oraz o wykreśleniu obiektu z ewidencji nie ustanawia zakazu świadczenia usług hotelarskich tylko uniemożliwia posługiwanie się decyzją o zaszeregowaniu i nadaniu kategorii, natomiast w obiekcie nadal mogą być świadczone usługi hotelarskie, po uprzednim zgłoszeniu tego obiektu do ewidencji prowadzonej przez gminę - zatem nie sposób podzielić pogląd WSA, że Minister działał w sposób "przedwczesny", czy miało mieć miejsce zastosowanie zanadto "surowej sankcji" dla Skarżącego, która uniemożliwia mu prowadzenie działalności hotelarskiej;

II. na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że pierwsza podstawa skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie - również naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 41 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych oraz § 18 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Minister powinien sankcje dla przedsiębiorców zawarte w tych przepisach stopniować, wybierać sankcje mniej surowe, podczas gdy przepisy te należy wykładać inaczej niż to zrobił WSA, ponieważ Minister prowadząc postępowanie o zaszeregowanie obiektu hotelarskiego, w pierwszej kolejności, zgodnie z tymi przepisami powinien uwzględnić zgłaszany przez przedsiębiorcę wniosek (art. 7 oraz art. 10 § 1 kpa) do rodzaju i nadaniu kategorii oraz o wykreśleniu obiektu z ewidencji, jeżeli jednak - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - przedsiębiorca z takim wnioskiem nie występuje, ewentualnie jeżeli wniosek taki z uwagi na okoliczności sprawy nie może być uwzględniony, to zgodnie z tymi przepisami Minister powinien wydać jedynie decyzję o uchyleniu decyzji kategoryzacyjnej do rodzaju i kategorii *** (trzy gwiazdki) oraz o wykreśleniu z ewidencji, a nie np. rozważać czy przedsiębiorca powinien uzyskać inną, niższą kategorię - jak błędnie zdaje się przyjmować WSA w zaskarżonym wyroku.

W uzasadnieniu Minister przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla wyznaczenia granic skargi kasacyjnej istotne znaczenie ma również dokładne uzasadnienie stawianych zarzutów (zob. art. 176 § 1 pkt 2 ppsa).

Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty w ramach obu podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 ppsa, przy czym zarzut w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego został postawiony na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że na uwzględnienie nie zasługuje żaden z zarzutów postawionych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. Taka konstrukcja zarzutów uzasadnia odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów postawionych w pkt I.1 - 3 petitum skargi kasacyjnej.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w z. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz w zw. z art. 10, art. 11 w zw. z art. 138 i art. 15 kpa. Zarzut ten odnosi się do stanowiska WSA, wskazującego że w zaskarżonej decyzji Minister - w sposób naruszający art. 10, art. 11 i art. 15 kpa - rozszerzył (w stosunku do decyzji Marszałka) zakres przedmiotowy postępowania o podstawę z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r., dotyczącą zaprzestania na okres dłuższy niż rok świadczenia usług hotelarskich przez przedsiębiorcę wpisanego do ewidencji. Zdaniem Ministra, brak wysłania Skarżącemu informacji, że zachodzi sytuacja z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. nie miał wpływu na sytuację prawną Skarżącego, skoro Skarżący nie mógł nie wiedzieć, że nie świadczył dłużej niż rok usług hotelarskich w danym obiekcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, omawiany zarzut jest niezasadny.

Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyjątek od tej zasady został określony w § 2 art. 10 kpa, który stanowi: "Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną". W takim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 kpa). Natomiast w art. 11 kpa została określona zasada przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wreszcie art. 15 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Korelatami zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zasady przekonywania są obowiązki organu administracji, sprowadzające się do zagwarantowania, aby strona na każdym etapie postępowania została należycie poinformowana o podejmowanych przez organ czynnościach i zgromadzonych materiałach, a przez to - aby miała możliwość reagowania i odniesienia się do określonych dowodów i stanowisk. W postępowaniu odwoławczym obowiązki organu administracji w tym zakresie muszą ponadto uwzględniać specyfikę tego postępowania, uwzględniającą m.in. zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje zatem sprawę, która jest tożsama przedmiotowo ze sprawą rozpoznaną przez organ I instancji. Natomiast dokonana przez organ odwoławczy zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, przez co narusza - i to w sposób rażący - m.in. zasadę dwuinstancyjności (zob. A. Wróbel, komentarz do art. 15 kpa, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego [online], System Informacji Prawnej LEX/el., 2019, a także powołany tam wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 451/06 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W uzasadnieniu zarzutu postawionego w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej Minister skoncentrował argumentację na twierdzeniu, że Skarżący z pewnością wiedział, że nie prowadził usług hotelarskich w Hotelu "B." przez okres dłuższy niż rok, a zatem brak poinformowania Skarżącego przez Ministra o tej okoliczności (a tym samym o zachodzeniu przesłanki z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r.) nie miał wpływu na sytuację prawną Skarżącego. To stanowisko Ministra jest błędne i w istocie omija argumentację wyrażoną w tym zakresie przez WSA. W zaskarżonym wyroku WSA wyraźnie powiązał naruszenie art. 10 i art. 11 kpa z naruszeniem zasady dwuinstancyjności z art. 15 kpa. WSA prawidłowo uznał, że naruszenie tych przepisów przez Ministra polegało na rozszerzeniu zakresu przedmiotowego postępowania przez przyjęcie dodatkowej (nierozważanej przez Marszałka) przesłanki wykreślenia obiektu hotelarskiego z ewidencji. Zwalczając to stanowisko, Minister nietrafnie kładzie akcent na okoliczność, że Skarżący "nie mógł nie wiedzieć", że w jego przypadku zaistniała przesłanka z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej w ogóle natomiast nie odnosi się do kwestii naruszenia art. 15 kpa. Tymczasem stwierdzone przez WSA naruszenie prawa nie tylko polegało na tym, że doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy uchybienia w postaci braku poinformowania strony o okoliczności, która tejże stronie powinna być znana, lecz na tym, że organ w ogóle nie mógł uwzględnić tej okoliczności, bo dotyczyła ona innej podstawy prawnej niż przyjęta w decyzji Marszałka. W konsekwencji zarzut postawiony w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również postawione w pkt I.2 i pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez WSA: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a także 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 ppa w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych i § 18 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. Zarzuty te mają związek ze stanowiskiem WSA odnośnie do prawidłowości zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w zakresie ustaleń, które uzasadniałyby wykreślenie obiektu hotelarskiego z ewidencji na podstawie § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r.

Z przepisów kpa wskazanych w pierwszym z omawianych zarzutów wynika, że w toku postępowania organ administracji publicznej musi podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 kpa), w tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również prawidłowo uzasadnić wydaną decyzję (art. 107 § 3 kpa). Ocena wywiązania się przez organ z tych obowiązków wymaga uwzględnienia zakresu ustaleń faktycznych, jakie musiały być w sprawie poczynione, aby można było wydać decyzję o określonej treści. Z perspektywy kontroli sądowoadministracyjnej można przyjąć, że zakres ustaleń faktycznych determinuje podstawa materialnoprawna decyzji zastosowana przez organ. Omawiany zarzut dotyczy tego, czy ustalenia poczynione w tej sprawie uprawniały organ do zastosowania § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący ewidencję obiektów hotelarskich wydaje z urzędu decyzję o uchyleniu zaszeregowania do rodzaju i nadaniu kategorii oraz o wykreśleniu obiektu z ewidencji, jeżeli stan obiektu hotelarskiego uniemożliwia świadczenie usług hotelarskich. Wymagania co do stanu obiektu hotelarskiego - stosownie do art. 45 ustawy o usługach turystycznych - zostały określone dla poszczególnych kategorii obiektów w załączniku nr 1 do rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r.

W świetle powyższych przepisów i rozważań, obowiązkiem WSA była ocena, czy organy administracji w tej sprawie prawidłowo ustaliły, że - na datę wydawania decyzji - stan Hotelu "B." uniemożliwiał świadczenie usług hotelarskich, co uzasadniać miało uchylenie decyzji o zaszeregowaniu tegoż obiektu i nadaniu kategorii oraz wykreślenie tego hotelu z ewidencji. W zaskarżonym wyroku WSA uznał, że Minister naruszył wskazane wyżej obowiązki związane z zebraniem i oceną materiału dowodowego, ponieważ:

1) oparł się na sporządzonym [...] lipca 2015 r. (na potrzeby innego postępowania, dotyczącego potwierdzenia zaszeregowania obiektu do rodzaju hotel kategorii ***) protokole oceny przeprowadzonej na podstawie art. 38 ust. 4a i art. 45 pkt 2 ustawy o usługach hotelarskich oraz § 6 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r.,

2) nie wskazał precyzyjnie, które z uchybień (brakujących wymagań) stwierdzonych w protokole z [...] lipca 2015 r. odnosiły się do braków w zakresie poszczególnych kategorii (trzy gwiazdki oraz dwie gwiazdki), a które skutkowały uchyleniem zaszeregowania obiektu do rodzaju hotel oraz wykreśleniem tego obiektu z ewidencji,

3) nie przeprowadził kontroli przewidzianej w art. 40 ustawy o usługach turystycznych oraz w § 8 i § 9 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r., w sytuacji gdy Skarżący w odwołaniu podnosił, że nastąpiła zmiana stanu ogólnego i wyposażenia hotelu w stosunku do stanu wynikającego z protokołu oceny z 2015 r.

Kwestionując ocenę WSA w tym zakresie, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wbrew twierdzeniom WSA: 1) Minister na s. 6 zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że ma miejsce niespełnienie minimalnych wymagań co do wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, w tym usług gastronomicznych, 2) w sprawie nie ma znaczenia okoliczność, które z naruszeń stwierdzonych w protokole oceny skutkują uchyleniem kategorii *** (trzy gwiazdki), a które uchyleniem kategorii ** (dwie gwiazdki), ponieważ stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych organ miał obowiązek wydać decyzję o uchyleniu decyzji kategoryzacyjnej do rodzaju i kategorii i o wykreśleniu obiektu z ewidencji, skoro obiekt nie spełniał wymogów co do wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług dla hoteli kategorii *** (trzy gwiazdki), co zostało stwierdzone w decyzji Marszałka z [...] września 2015 r. o odmowie potwierdzenia Spółce A zaszeregowania obiektu hotelarskiego Hotel "B.".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko Ministra nie podważa legalności argumentacji WSA w analizowanym zakresie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zawarte na s. 6 zaskarżonej decyzji stwierdzenie "Przedmiotowy obiekt nie spełniał bowiem wymogów co do wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, w tym usług gastronomicznych, dla hoteli kategorii *** (trzy gwiazdki)" nie realizuje określonego w art. 107 § 3 kpa wymagania właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji, skoro organ nie wskazał, których konkretnie wymogów (dla kategorii *** i dla kategorii **) co do wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług nie spełniał Hotel "B.". Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, taka analiza była konieczna w niniejszej sprawie - chociażby ze względu na treść zacytowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 41 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych. Z przepisu tego wynika bowiem, że w sytuacji, gdy obiekt hotelarski przestał spełniać wymagania określone dla rodzaju i kategorii, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1, właściwy organ ma dwa rozwiązania: 1) dokonuje z urzędu zmiany rodzaju lub kategorii obiektu bądź 2) uchyla decyzję o zaszeregowaniu obiektu do określonego rodzaju. Z kolei w świetle § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. organ ma obowiązek wydania decyzji o uchyleniu zaszeregowania do rodzaju i nadaniu kategorii oraz o wykreśleniu obiektu z ewidencji tylko w razie stwierdzenia, że stan obiektu hotelarskiego uniemożliwia świadczenie usług hotelarskich. Wobec tego od zakresu stwierdzonych okoliczności dotyczących wyposażenia i usług oferowanych w obiekcie hotelarskim zależy, czy w danym przypadku konieczna będzie zmiana rodzaju lub kategorii obiektu czy uchylenie decyzji o zaszeregowaniu obiektu do określonego rodzaju i wykreślenie z ewidencji.

Niezależnie od tego, autor skargi kasacyjnej w ogóle nie zakwestionował oceny WSA, że w sprawie należało rozważyć przeprowadzenie kontroli obiektu hotelarskiego, o której mowa w art. 40 ustawy o usługach turystycznych oraz w § 8 i § 9 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. Podkreślenia wymaga, że wydając decyzję na podstawie art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych oraz § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. organ powinien uwzględniać aktualny stan faktyczny. Zaskarżona decyzja została wydana w grudniu 2016 r., lecz została oparta na ustaleniach faktycznych wynikających z protokołu oceny sporządzonego w lipcu 2015 r. W toku postępowania administracyjnego Skarżący podnosił argumenty wskazujące, że po przejęciu przez niego obiektu w marcu 2016 r. doszło do zmiany stanu technicznego i wyposażenia obiektu hotelarskiego. Twierdzenia te organ miał obowiązek zweryfikować, czego w tej sprawie nie uczynił. W takiej sytuacji WSA prawidłowo uznał, że doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych i § 18 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych, jeżeli obiekt hotelarski przestał spełniać wymagania określone dla rodzaju i kategorii, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1, właściwy organ dokonuje z urzędu zmiany rodzaju lub kategorii obiektu bądź uchyla decyzję o zaszeregowaniu obiektu do określonego rodzaju. Z kolei § 18 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. stanowią, że organ prowadzący ewidencję obiektów hotelarskich wydaje z urzędu decyzję o uchyleniu zaszeregowania do rodzaju i nadaniu kategorii oraz o wykreśleniu obiektu z ewidencji, jeżeli przedsiębiorca wpisany do ewidencji zaprzestał na okres dłuższy niż rok świadczenia usług hotelarskich lub jeżeli stan obiektu hotelarskiego uniemożliwia świadczenie usług hotelarskich.

W świetle wcześniejszych rozważań przyjąć należy, że kwestia wykładni § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. nie ma wpływu na wynik tej sprawy. Natomiast odnosząc się do art. 41 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych w zw. z § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r., autor skargi kasacyjnej stwierdził, że przepisy te należy wykładać w ten sposób, że organ ma obowiązek wydać decyzję o uchyleniu decyzji kategoryzacyjnej do rodzaju i kategorii oraz o wykreśleniu z ewidencji, a nie np. rozważać, czy przedsiębiorca powinien uzyskać inną, niższą kategorię - jak błędnie zdaje się przyjmować WSA w zaskarżonym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma autor skargi kasacyjnej, że w sytuacji, gdy stan obiektu hotelarskiego uniemożliwia świadczenie usług hotelarskich, organ prowadzący ewidencję obiektów hotelarskich ma obowiązek wydać z urzędu decyzję o uchyleniu zaszeregowania do rodzaju i nadaniu kategorii oraz o wykreśleniu obiektu z ewidencji. Taki wniosek wynika z już z samej literalnej wykładni § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r. Nie ma jednak racji autor skargi kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku WSA zaprezentował odmienną wykładnię tych przepisów. Zawarte na s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzenie WSA, że organ nie wyjaśnił, dlaczego skorzystano wobec Skarżącego z tak surowej sankcji, jaką jest wykreślenie hotelu z ewidencji obiektów hotelarskich i czy jest ona proporcjonalna, zostało wyrażone na tle przyjętej przez WSA oceny, że w sprawie nie ustalono w prawidłowy sposób, że stan obiektu hotelarskiego uniemożliwia świadczenie usług hotelarskich. Stwierdzenie to nie odnosi się zatem do wykładni art. 41 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MGiP z 19 sierpnia 2004 r., lecz do zastosowania przez organ tych przepisów w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie był wystarczający, aby uznać, że stan Hotelu "B." w dacie wydawania decyzji uniemożliwiał świadczenie usług hotelarskich.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

PG