Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 316/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98  ust. 3,  art. 132  ust. 1a,  art. 134
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] oraz [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [....] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 14024 ( czternaście tysięcy, dwadzieścia cztery ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] [...] Prezydent G., na podstawie art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działając na wniosek Spółki P. z siedzibą w G. oraz Spółki I. z siedzibą w G., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położnej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [....], stanowiącej własność ww. w części ułamkowej ½, na działki nr [...] oraz na wydzieloną pod drogę publiczną działkę nr [...] o pow. [...] ha.

Po rozpatrzeniu wniosku Spółki P. oraz Spółki I. z siedzibą w G. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność miasta G. na prawach powiatu, na podstawie ww. decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - działkę nr [...], Starosta G. decyzją z dnia [...] nr [...], w następstwie ustalenia, że nie doszło do uzgodnienia odszkodowania pomiędzy ww. a Prezydentem G. za wydzieloną pod drogę publiczną działkę nr [...], w oparciu o art. 98 ust. 3, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), ustalił odszkodowanie na rzecz ww. współwłaścicieli tej działki, stosownie do posiadanych przez nich udziałów w nieruchomości (½), tj. w wysokości [...] dla każdego z nich, zobowiązując jednocześnie Prezydenta G. do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przywołał przepisy obowiązujące przy ustalaniu odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał przesłanki jakie muszą być spełnione aby było ono ustalone w drodze decyzji administracyjnej, według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, stwierdzając przy tym, iż w niniejszej sprawie one zaistniały, gdyż nie doszło do uzgodnienia odszkodowania w drodze negocjacji. W kontekście powyższego organ wyjaśnił, że w sprawie celem ustalenia należnego odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną działkę nr [...] zlecił on wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu T. T., który to w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] ustalił wartość rynkową działki w kwocie [...] zł, stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, i przyjmując za podstawę oszacowania transakcje gruntami przyległymi przeznaczonymi pod przemysł, usługi i składy. To ostatnie uzasadnił okolicznością, iż dysponował zaledwie kilkoma umowami sprzedaży gruntów przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Z uwagi na okoliczność, że podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...], jak i w piśmie z dnia [...], Prezydent G. zakwestionował dokonaną w ww. operacie wycenę z uwagi na niezastosowanie przy określaniu wartości działki rynkowych transakcji drogowych, lecz przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, a także że przedłożył on organowi wykaz transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod funkcję drogową na terenie miasta G. w latach [...], Starosta ponownie zlecił T. T. wykonanie operatu szacunkowego w oparciu o nowe dane. Wskazany rzeczoznawca przedłożył nowy operat szacunkowy z dnia [...], określając w nim wartość rynkową działki w kwocie [....] zł, w podejściu porównawczym, metodę porównywania parami, w oparciu o transakcje drogowe. Operat ten stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu operat z dnia [...] został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, i w efekcie stanowi on podstawę do uznania, iż określona w nim wartość jest wartością rynkową prawa własności przedmiotowej działki, czyli najbardziej prawdopodobną jej ceną możliwą do uzyskania na rynku. Wartość ta została określono według stanu nieruchomości na dzień [...] (data wydania decyzji o podziale) oraz poziomu cen z daty na którą oszacowano wartość nieruchomość tj. [...] (data sporządzenia operatu szacunkowego). Powyższą wycenę, jak wyjaśnił organ, ponownie zakwestionował Prezydent G., na kolejnej rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu [...], jak i w piśmie z dnia [...]. Prezydent zwrócił uwagę na zbyt wysoką poprawkę dotyczącą lokalizacji nieruchomości wycenianej w stosunku do nieruchomości podobnych położonych przy ul. [....], na przyjęcie przez rzeczoznawcę zbyt wysokiej klasy drogi znajdującej się na spornej nieruchomości, na zbędność poprawki dotyczącej przeznaczenia gruntów w sąsiedztwie, na zbyt małą poprawkę z tytułu powierzchni nieruchomości i na zastosowanie nieprawidłowej cechy o nazwie "przeznaczenie w sąsiedztwie". W związku z tym Prezydent wniósł o przeprowadzenie ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że do powyższych uwag i zarzutów Prezydenta G. odniósł się rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] wyjaśniając, że do porównania przyjęto 3 działki zlokalizowane przy ul. [...], z których jedna jest zlokalizowana w sąsiedztwie [....], przebiegają nad nią linie wysokiego napięcia, a w sąsiedztwie znajdują się pola uprawne, druga działka położona jest w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, a zatem istniejące zainwestowanie wyklucza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na skalę większą niż obsługa sąsiednich ulic, zaś trzecia działka położona jest w pobliżu [....], a w otoczeniu znajdują się pola uprawne i tereny zalesione. Rzeczoznawca wskazał, że odległość działki szacowanej do centrum G. wynosi ok. 2,5 km, natomiast średnia odległość działek położonych przy ul. [...] to ok. 5,8 km, że w dacie wydania decyzji podziałowej, oszacowana działka i jej otoczenie objęte były planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XI/88/03 Rady Miejskiej G. z dnia 3 września 2003 r.), że mapa zawierająca funkcje gruntów zamieszczona została w operacie z dnia [...], że wyceny wykonywane były przez rzeczoznawcę majątkowego w roku [....] i [...], natomiast stan nieruchomości ustalany był na [...] (tj. na datę wydania decyzji podziałowej) oraz, że ze względu na lokalizację szacowana działka otrzymała 3 punkty, a przyjęte do porównania nieruchomości przy ul. [...] po 1 punkcie (w skali ocen 1-4). Rzeczoznawca zaznaczył również, że z uwagi na okoliczność, iż podstawą oszacowania nieruchomości jest m.in. dyspozycja zawarta w art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, "stan nieruchomości" oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, należało powiązać ten zapis z definicją zawartą w art. 4 pkt. 17 ww. ustawy, określający że ilekroć w ustawie jest mowa o: "stanie nieruchomości" - należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także "stan otoczenia nieruchomości", w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona". A zatem nie jest możliwe nieuwzględnienie stanu otoczenia, gdyż jest ono obligatoryjne. Zdaniem organu, w świetle powyższego stanowiska rzeczoznawcy w stosunku do zarzutów Prezydenta, nie było podstaw do ich uwzględnia i stwierdzenia, iż opinia biegłego narusza przepisy prawa. Uznając zatem, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, organ przyjął go jako dowód w sprawie i w oparciu o jego ustalenia określił wysokości odszkodowania za sporną działkę.

Od powyższej decyzji Prezydent G. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia. Podnosząc, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony nieprawidłowo, organ wskazał, że niezrozumiałym jest zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego poprawek z tytułu lokalizacji oraz przeznaczenia gruntów w sąsiedztwie. Zaznaczył, że na atrakcyjność terenu stanowiącego przedmiot wyceny wpłynęły istniejące obecnie obiekty handlowe, tymczasem w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomość stanowiła ona niezagospodarowany pusty teren po jednostce wojskowej. Dlatego też lokalizacja nieruchomości przyjętych do porównań przy ul. [...] była w [...] korzystniejsza, a nie odwrotnie, jak wynika z wyceny. Podobnie jest, jak wskazał, z cechą przeznaczenia gruntów w sąsiedztwie. Ulica [...] to główny szlak komunikacyjny w kierunku W., a także droga przy której już w [...] zlokalizowanych było wiele obiektów użyteczności publicznej. Natomiast teren stanowiący przedmiot wyceny graniczył z mało uczęszczanymi ulicami [...] wykorzystywanymi jedynie na potrzeby mieszkańców.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta G., Wojewoda K. decyzją z dnia [....] nr [...], na podstawie art. 9a, art. 98 ust. 3, art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 kpa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji podkreślił, że choć ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości, który w związku z tym jest podstawowym dowodem w przedmiotowej sprawie, to jednak organ rozstrzygający sprawę nie jest związany ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawczy majątkowego, gdyż opinia ta ma charakter dokumentu w sprawie i jak każdy materiał dowodowy podlega ocenie i rozpatrzeniu na podstawie art. 77 kpa, dlatego też zobligowany jest on ocenić jej wartość dowodową. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza jeszcze, że może on działać w sposób dowolny. W tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosownym przepisem, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W opinii Wojewody przedłożony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...], sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. T., z uwagi na stwierdzone uchybienia, nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Pomimo bowiem, że wskazany rzeczoznawca majątkowy w stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia operacie szacunkowym z dnia [...] prawidłowo dokonał oszacowania przedmiotowego gruntu przy wykorzystaniu cen uzyskanych za grunty nabywane pod tzw. inwestycje drogowe, jako że w sprawach o odszkodowanie przewidziane w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami regułą jest szacowanie wartości wydzielonych pod drogi publiczne działek w oparciu o analizę rynku transakcji nieruchomościami drogowymi (jeżeli taki został wykreowany), a wyjątkiem jest szacowanie w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej działki (§ 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie RM z dnia 21 września 2004 r."), to jednak wykorzystał on w procesie wyceny transakcje nieruchomościami aż od [...] bez szczegółowego uzasadnienia takiego sposobu postępowania. Wprawdzie ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani rozporządzenie RM z dnia 21 września 2004 r., nie nakładają ograniczeń co do dat transakcji wykorzystywanych w procesie wyceny, to jednak z pkt. 3.3. Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, Noty Interpretacyjnej Nr 1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" wynika, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie zatem cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia, a tego w przedmiotowym operacie brak. Co prawda, jak skonstatował organ, przepisy te mają dla rzeczoznawców majątkowych charakter instrukcyjny, a nie obowiązkowy, to mimo wszystko odniesienie się do nich powinno mieć w operacie miejsce, jako że stanowią one zasady dobrej praktyki wycen i normy zawodowe ugruntowanych w środowisku rzeczoznawców. Organ zaznaczył przy tym, że lata [...] to okres intensywnego wzrostu cen nieruchomości, natomiast lata [...] to już ich spadek, a analiza procesu zmiany cen z uwagi na upływ czasu dokonana przez rzeczoznawcę tego faktu nie odzwierciedla. Zaznaczając, że operat szacunkowy powinien być przejrzysty i umożliwiać korzystającemu zrozumienie wyrażonych przez rzeczoznawcę opinii oraz, że zawarte w nim obliczenia winny spełniać wymogi metodyczne odpowiedniego podejścia ze szczegółowością, która pozwala sprawdzić, czy wycena nie zawiera błędów, organ wskazał, że operat szacunkowy T. T. zawiera w tym zakresie pewne braki, albowiem równania obrazujące zmianę cen w czasie, czy zależność ceny jednostkowej od obszaru sprzedanego gruntu nie są szczegółowo objaśnione, przez co nie są czytelne dla każdego odbiorcy. Organ zarzucił także rzeczoznawczy brak szczegółowej charakterystyki nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej, wyróżnionych ze zbioru nieruchomości wykorzystanych w procesie wyceny. W jego ocznie rzeczoznawca nie scharakteryzował również szczegółowo cechy lokalizacja i przeznaczenie gruntów w sąsiedztwie, które wyodrębnił jako wpływające na poziom cen na rynku. Ustalił on bowiem czterostopniowe wartościowanie: lokalizacja - bardzo dobra, dobra, średnia i dostateczna, przeznaczenie lub faktyczny sposób wykorzystywania gruntów w sąsiedztwie - bardzo dobre, dobre, średnie i dostateczne, jednak nie wyjaśnił konkretnie co rozumie pod poszczególnymi wartościami i czy w związku z tym lokalizację w obszarze [...] (ul. [...]) rzeczywiście można uznać za jedynie dostateczną, a lokalizację wycenianej nieruchomości za dobrą. Zwłaszcza, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a więc w dniu, który bierze się pod uwagę dla określenia stanu nieruchomości (§ 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r.), szacowany grunt, jak sam wskazał to rzeczoznawca, nie był wykorzystywany, nie był zagospodarowany i nie było na nim obiektów kubaturowych, lecz stanowił on pusty teren po jednostce wojskowej, graniczący z mało uczęszczanymi ulicami, na którego atrakcyjność wpłynęły dopiero powstałe w latach [...] obiekty handlowe. W tej sytuacji niezrozumiałym dla organu jest dlaczego biegły jako lepszy, w stosunku do porównywanych nieruchomości, w kategorii przeznaczenie lub faktyczny sposób wykorzystywania gruntów w sąsiedztwie, ocenił teren wycenianego gruntu. Wątpliwości organu budzi również kwestia czy przy określaniu rynkowej wartości nieruchomości przeznaczonej pod funkcję komunikacyjną cecha "klasa drogi" ma wpływ na jej wartość. Organ wskazał, że rzeczoznawca analizując rynek nieruchomości ustalił, iż wpływ cechy "klasa drogi" na cenę nieruchomości to aż 24%. Zdaniem organu fakt na jaką konkretnie klasę drogi przeznacza się wywłaszczoną nieruchomość, nie odgrywa większego znaczenia, a uzasadnienie rzeczoznawcy, że uwzględnienie podziału na klasy drogi jest uzasadnione w kontekście wymagań technicznych i użytkowych dróg jest nieprzekonujące. Wobec wszystkich wskazanych powyżej zarzutów i wątpliwości, organ odwoławczy stwierdził, iż nie można zgodzić się z oceną Starosty, że oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego Pana T. T. wartość rynkowa nieruchomości została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uzasadnia to, w ocenie organu, wniosek że organ I instancji rozpatrując sprawę naruszył art. 77 i art. 80 kpa. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w związku z koniecznością podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia wysokości odszkodowania i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa oraz wobec faktu, iż zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 kpa i przeprowadzenie przez organ odwoławczy ww. czynności postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Na powyższą decyzję Wojewody K. Spółka P. oraz Spółka I. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucili rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie nieuprawnionej szczegółowej oceny merytorycznej zawartości operatu szacunkowego, do czego uprawniona jest wyłącznie wskazana w powołanym przepisie organizacja rzeczoznawców, a ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż nie zachodziły przesłanki ku temu, gdyż organ I instancji podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia wysokości odszkodowania i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem; art. 77 § 1 kpa poprzez przekroczenie granic oceny dowodu w postaci opinii biegłego i dokonanie merytorycznej oceny opinii biegłego, pomimo iż organ nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły i powinien ograniczyć swą ocenę wyłącznie do zweryfikowania przydatności operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, to jest zweryfikowania czy treść operatu jest logiczna, kompletna i niesprzeczna z prawem, a także czy jest należycie uzasadniona; oraz art. 80 kpa poprzez wadliwe uznanie, iż w sprawie nieudowodniona została wysokość odszkodowania należnego skarżącym stronom pomimo tego, iż w sprawie sporządzono aż dwa operaty szacunkowe wskazujące na bardzo zbliżone wartości ceny nieruchomości, biegły udzielił pisemnych wyjaśnień i odbyły się dwie rozprawy administracyjne w trakcie których biegły udzielał dalszych wyjaśnień na pytania zadawane przez organ I instancji oraz strony postępowania.

W motywach skargi skarżący podkreślił, że organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, albowiem w sprawie sporządzone zostały kolejno dwa operaty szacunkowe, przeprowadzono dwie rozprawy administracyjne, a biegły złożył pisemne i ustne wyjaśnienia. Odwołujący natomiast nie podjął w zasadzie żadnej inicjatywy dowodowej, zaś organ II instancji nie przeprowadził żadnych czynności w sprawie, oprócz wydania całkowicie arbitralnej decyzji kasacyjnej, którą ma charakter wyjątku od zasady merytorycznego orzekania przez organ II instancji. Zdaniem skarżących organ II instancji mając wątpliwości co do szczegółowego sposobu sporządzenia operatu szacunkowego, powinien był w toku postępowania drugoinstancyjnego samodzielnie je usunąć np. w toku rozprawy administracyjnej lub poprze zwrócenie się o wyjaśnia do biegłego, czego nieprawidłowo nie uczynił. Skarżący odwołali się także do zasady sprawiedliwego i słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a więc odszkodowania ekwiwalentnego. Wskazali, że skoro określana w dwóch sporządzonych w sprawie operatach szacunkowych wartość spornej działki niemal się pokrywa, to można przyjąć, że został ona oszacowana prawidłowo. Podkreśli, że działka drogowa została wydzielona ze szczególnie atrakcyjnej pod względem inwestycyjnym nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę handlową wielkopowierzchniową. Stwierdzili, że w zasadzie słusznego, sprawiedliwego odszkodowania mieści się obowiązek procedowania bez zbędnej zwłoki, jako że wywłaszczony zostaje pozbawiony prawa własności nieruchomości drogowej z chwilą gdy decyzja podziałowa staje się ostateczna i od tej chwili musi oczekiwać na zakończenie procedury ustalającej odszkodowanie, ponosząc przez to trwały uszczerbek majątkowy. Uchylenie więc przez Wojewodę K. decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu pewnych wewnętrznych wątpliwości co do szczegółowej merytorycznej treści operatu, stoi - jak wskazali - w całkowitej sprzeczności z potrzebą niezwłocznego procedowania w sprawach dotyczących wypłaty odszkodowania za grunty wywłaszczone pod drogi publiczne. Skarżący podnieśli również, że organ nie posiada specjalistycznej wiedzy niezbędnej dla merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego i formułując krytyczne uwagi w stosunku do operatu winien postępować w sposób wyjątkowo ostrożny i wyważony, ograniczając się do oceny zupełności, logiczności i niesprzeczności z prawem sporządzonego w sprawie operatu. W ich ocenie przeprowadzenie przez Wojewodę K. szczegółowej, merytorycznej polemiki, opartej na "wątpliwościach" organu, z treścią operatu szacunkowego, było całkowicie nieuprawnione, i należy je rozpatrywać w kontekście przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Merytoryczna polemika z zawartością operatu szacunkowego jest w opinii skarżących sprzeczna także z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stanowi, że do oceny prawidłowości sporządzenia operatu uprawiona jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zaznaczając, że usuwanie wątpliwości co do zgodności z prawem, zupełności, czy logiczności operatu powinno odbywać się poprzez żądanie od rzeczoznawcy wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, skarżący wskazali, że organ I instancji wobec wątpliwości zgłoszonych przez Prezydenta G. wobec sporządzonego operatu, usunął je żądając od rzeczoznawcy wyjaśnień na rozprawie w dniu [...] oraz zwracając się do niego o pisemne wyjaśnienia, przedstawione przez niego w piśmie z dnia [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powtarzając swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, organ dodatkowo podkreślił, że z przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika wyłączenie uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Wskazał, że w zaskarżonej decyzji dokonał on oceny przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego w kontekście ustawowych uregulowań wyceny nieruchomości, dlatego też art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie musiał znaleźć zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną.

Z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji wydał rozstrzygnięcie kasacyjne, o którym mowa w art. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, należało w pierwszej kolejności zbadać czy w sprawie zaistniały przesłanki ustawowe do wydania takiej decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 138 kpa można wyróżnić następujące rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego tj. decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 kpa), decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie bądź orzekającą co do istoty sprawy bądź umarzającą postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 kpa) oraz decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2kpa). W ramach wskazanych rozstrzygnięć organu odwoławczego można wyróżnić orzeczenia merytoryczne i orzeczenia kasacyjne. Cechą charakterystyczną orzeczenia merytorycznego jest to, iż w orzeczeniu tym organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Cechą charakterystyczną orzeczenia kasacyjnego jest natomiast to, że organ odwoławczy w orzeczeniu nie rozstrzyga istoty sprawy, tylko uchyla decyzję organu l instancji i przekazuje jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy podkreślić, że model postępowania odwoławczego unormowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją organu l instancji. Orzeczenie odwoławcze co do zasady przybiera więc charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 in principio). Natomiast orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa, tj.: stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Samo zatem ustalenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, niezbędne jest bowiem jednoczesne zaistnienie drugiej z obligatoryjnych przesłanek z art. 138 § 2 kpa tj. wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a więc że organ I instancji nie wyjaśnił (naruszając przepisy postępowania) sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. W sytuacji wystąpienia obu ze wskazanych przesłanek, organ II instancji przekazując sprawę organowi I instancji, zgodnie z ar. 138 § 2 kpa zd. 2, powinien wskazać mu jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę. W tym miejscu należy wskazać, iż instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu II instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 kpa i doprecyzowanej w art. 127 kpa, zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem przez organ II instancji orzeczenia merytorycznego w okolicznościach określonych w art. 138 § 2 zd. 1 kpa, a więc po przeprowadzeniu przez niego postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do istoty, bowiem wydanie decyzji ostatecznej w sprawie poprzedzałoby tylko jednokrotne rozpatrywanie sprawy pod względem merytorycznym - w postępowaniu przed organem II instancji. Z mocy art. 136 kpa organ odwoławczy może zatem przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Rober Kędziora, wydawnictwo Beck, str. 69). W sytuacji natomiast konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną, w uzasadnieniu której określi okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności okoliczności stanu faktycznego, które mają istotnie wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższego wynika, że podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność nie wyjaśnienia przez organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Okoliczność ta, jako stanowiąca warunek możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej, powinna być wykazana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. W tym kontekście, z uzasadnienia decyzji kasacyjnej, powinny wynikać przyczyny niemożności zastosowania art. 136 kpa.

W przedmiotowej sprawie organ II instancji uchylając decyzję Starosty Grudziądzkiego i przekazując jemu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, podjął decyzję kasacyjną, uznając że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Przesłanki te jednak, zdaniem Sądu, nie wynikają z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu sformułowanie zawarte w zaskarżonej decyzji cyt. "o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części polegającego na podjęciu niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia wysokości odszkodowania" oraz zawarte w niej stwierdzenie cyt. "iż zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 kpa i przeprowadzenie przez organ odwoławczy ww. czynności postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności", są ogólnikowe, nieprecyzyjne, niejasne i jako takie nie mogące stanowić podstawy do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia kasacyjnego. W szczególności z decyzji organ II instancji nie wynika jakie to niezbędne czynności zmierzające do ustalenia wysokości odszkodowania organ I instancji ma przeprowadzić oraz dlaczego uznał, iż stanowią one znaczny zakres postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji podjął rozstrzygnięcie merytoryczne w oparciu o regulacje art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ust. 1 zd. pierwsze wskazanego artykułu stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do treści art. 98 ust. 3, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego wynika, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stała się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem (użytkownikiem wieczystym) a organem, albo też - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnoprawnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, wobec nie uzgodnienia między zainteresowanymi wysokości odszkodowania, organ I instancji zastosował tryb administracyjnoprawny ustalenia wysokości odszkodowania, czyli zgodnie z przepisami rozdziału V ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym więc i regulacją art. 130 ust. 2 określającą, że ustalenie wysokości odszkodowani następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawczy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Celem realizacji powyższej normy zwrócił się on dwukrotnie do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Przeprowadzi on także dwie rozprawy administracyjne, a rzeczoznawca majątkowy po sporządzeniu operatów, na żądanie organu, wyjaśniał zarówno na rozprawie administracyjnej jak i w pisemnych wyjaśnieniach zgłaszane przez Prezydenta G. wątpliwości i zarzuty w stosunku do operatów. Przedmiot szczegółowych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego stanowiły także zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a wskazane wcześniej przez odwołującego, wątpliwości co do przesłanek stwierdzenia przez rzeczoznawcę korzystniejszej lokalizacji oszacowanej nieruchomości w porównaniu do nieruchomości porównawczych zlokalizowanych przy ul. [...] oraz zasadności określenia cechy rynkowej – przeznaczenie gruntów w sąsiedztwie, stan otoczenia (wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w piśmie z dnia [....]). W tym zakresie rzeczoznawca wyjaśnił lokalizację i stan oszacowanego gruntu oraz przyjętych do porównania 3 działek zlokalizowane przy ul. [...], wskazując że sporna działka położona jest pomiędzy drogami prowadzącymi do W. (na wschodzie) i drogą prowadzoną do T. i do G. (na zachodzie), że znajduje się od centrum miasta w odległości 2,5 km, że pierwotny sposób zainwestowania tej działki (zdominowanie gruntu przez jednostki wojskowe) nie umniejsza korzystnej oceny jej lokalizacji, lecz świadczy tyko, iż jednostki wojskowe miały korzystną lokalizację w mieście, że z regulacji planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 3 września 2003 r. (uchwała Nr XI/88/03 Rady Miejskiej G.), oględzin spornego gruntu i jego otoczenia, mapy zawierającej funkcje gruntów zamieszczonej w operacie z dnia [...] wynika atrakcyjności lokalizacji oszacowanego gruntu oraz świadczy o tym, że nie ma warunków do wykazania, aby w otoczeniu działek porównawczych zlokalizowanych przy ul. [...] choćby w części możliwe było zrealizowanie zainwestowania dopuszczonego planem miejscowym dla otoczenia oszacowanej działki, z uwagi na peryferyjność ich lokalizacji. Odnosząc się do przyjętych do porównania działek położonych przy ul. [...] rzeczoznawcza wyjaśnił, że jedna z nich jest zlokalizowana w sąsiedztwie [...], przebiegają nad nią linie wysokiego napięcia, a w sąsiedztwie znajdują się pola uprawne, druga położona jest w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, a istniejące zainwestowanie wyklucza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na skalę większą niż obsługa sąsiednich ulic (co nie ma miejsca w przypadku spornej działki), zaś trzecia działka położona jest w pobliżu [...], a w otoczeniu znajdują się pola uprawne i tereny zalesione. Podkreślił również, że średnia odległość działek położonych przy ul. [...] do centrum G. wynosi ok. 5,8 km i, że lokalizacji ich wskazuje na peryferyjności ich położenia, a właściwie na położenie ich już we wsi W. Z tych przyczyn rzeczoznawca uzasadnił otrzymanie ze względu na lokalizację przez oszacowaną działkę 3 pkt, a przyjętych do porównania nieruchomości przy ul. [...] po 1 punkcie, w skali ocen od 1 do 4. W kwestii natomiast zarzutu niewłaściwego określenia cechy rynkowej – przeznaczenie gruntów w sąsiedzie rzeczoznawca majątkowy, powołując się na regulację zawartą w art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obligującą do uwzględniania przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości m.in. stanu nieruchomości oraz określoną w art. 4 pkt 17 ww. ustawy definicję stanu nieruchomości odwołująca się m.in. do stanu otoczenia nieruchomości, w tym wielkości, charakteru i stopnia zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, stwierdził iż nie było możliwym nieuwzględnienie przy szacowaniu gruntu stanu otoczenia, gdyż jest on obligatoryjny. Wskazał również, że skoro należy uwzględniać stan otoczenia nieruchomości szacowanej, to i należy uwzględnić stan otoczenia nieruchomości porównawczych, a także że jedynym z czynników najbardziej wpływających na ceny nieruchomości jest ich przeznaczenie i, że tego czynnika nie wolno było w związku z tym pominąć, zawłaszcz że przeznaczenie otoczenia nieruchomości oszacowanej jest zasadniczo inne niż otoczenie nieruchomości porównawczych. W wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia [...] rzeczoznawca odniósł się także do zarzutu dotyczącego cechy - klasa drogi, wskazując że wskaźnik ten (tak jak i z przyczyn podanych powyżej stanowiące przedmiot wyjaśnień omówione wyżej sporne elementy operatu) nie pozwala na zmianę parametrów oszacowania, gdyż zarówno oszacowana działka jaki i działki porównawcze mają taką samą klasyfikację. Zdaniem Sądu przedstawione powyżej wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a także dane zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...]., nie uzasadniają twierdzenia tego organu po pierwsze o ogólnikowości, braku szczegółowości i nie wyjaśnieniu przeprowadzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dowodu w postaci operatu szacunkowego, a po drugie o nie przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wskazano powyżej organ I instancji zwrócił się dwukrotnie do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie operatu szacunkowego, przeprowadził dwie rozprawy administracyjne, a rzeczoznawca majątkowy po sporządzeniu operatów, na żądanie organu, wyjaśniał zarówno na rozprawie administracyjnej jak i w pisemnych wyjaśnieniach zgłaszane przez Prezydenta G. wątpliwości i zarzuty w stosunku do operatów, stanowiące także przedmiot zarzutów organu odwoławczego. Nie ulega zatem wątpliwości, że podjął on w ramach postępowania dowodowego szereg czynności celem szczegółowego wyjaśnienia przedmiotu sprawy. Zarówno natomiast odwołujący, jak i organ odwoławczy wykazali się w tym zakresie całkowitą biernością. Rację ma zatem skarżący, że oparcie decyzji kasacyjnej na zarzutach argumentowanych w dużym stopniu jedynie cyt. "..wątpliwościami organu..." w stosunku do opinii sporządzonej przez osobą mającą specjalistyczną wiedzę co do szczegółowych, merytorycznych zagadnień objętych jej zakresem, jest niewystarczające do uznania, że decyzja ta nie odpowiada prawu, zważywszy że ocena tak sformułowanych zarzutów budzi wątpliwości nie tylko w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy, ale również wobec faktu że w sprawie sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe, w których to wartość spornej działki określona została niemal identycznie, pomimo wykorzystania zupełnie innych transakcji gruntami jako podstawy oszacowania spornej działki, tj. transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (operat szacunkowy z dnia [...]) oraz transakcje nieruchomościami drogowymi (operat szacunkowy z dnia [...]). Należy jednoznacznie podkreślić, że mając wątpliwości co do określonych cech wyróżnionych w operacie celem oszacowania spornej działki, do których to de facto rzeczoznawca się już ustosunkowywał w toku postępowania, organ odwoławczy mógł skorzystać z uprawnień jakie wynikają z treści art. 136 kpa i przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Uznając natomiast, że skorzystanie z tego procesowego uprawnienia naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, powinien był jednoznacznie, jasno i precyzyjnie uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie, a w szczególności konkretnie wskazać stosownie do treści art. 138 § kpa jakie jeszcze czynności ponad to co uczynił organ I instancji winien wziąć pod uwagę i dlaczego uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej. Tego jednak w przypadku zaskarżonej decyzji zabrakło. Organ odwoławczy nie tylko nie wyjaśnił przyczyn niemożności zastosowania art. 136 kpa, ale także, nie podejmując żadnej inicjatywy dowodowej, oparł swoją argumentację wyłącznie na swoistych wątpliwościach związanych z brakiem szczegółowej charakterystyki i objaśnień określonych cech i parametrów zawartych w sporządzonym operacie np. odnośnie analizy procesu zmiany cen z uwagi na upływ czasu. Tego typu wątpliwości można było zdaniem organu wyjaśnić poprzez zastosowanie dyspozycji art. 136 kpa. W przeciwnym zaś wypadku należało wykazać brak ku temu podstaw. Biorąc pod uwagę obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę przekonywania (art. 11 kpa) oraz mającą szczególne znaczenia w przypadku odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa), a także uwzględniając wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej w stosunku do zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy oraz wymogi jakie stawia ustawodawca decyzji kasacyjnej w art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa, Sąd uznał z przyczyn podanych powyżej, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, uznając że zaskarżona decyzja jest ogólnikowa, niejasna i narusza wskazane powyżej przepisy postępowania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą wynikająca z art. 200 ww. ustawy.