Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1371/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 sierpnia 2013 r., znak [.....] , wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 14 czerwca 2013 r., znak [.....] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 30 listopada 2012 r., znak [.....] , ustalającej wobec S.P. opłatę adiacencką w wysokości 2.011,84 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości T. , oznaczonej jako działka nr ewid. [.....] , obr. T. , wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało art. 156 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 i art. 146 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art.127 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. w zw. z art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 póz. 651 ze zm), zaś w jego uzasadnieniu wskazało na następujące okoliczności.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 czerwca 2013 r., znak [.....] , odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 30 listopada 2012 r., znak [.....] ustalającą opłatę adiacencką, płatną w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych.

W dniu 16 lipca 2013 r. S.P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, zarzucając nieprawidłowości w przyjętej ustaleniach, w tym w szczególności w zakresie udzielenia zgody na przyłączenie działki do kanalizacji.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art.143 ust. 2 ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W myśl art. 144 ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej ma miejsce, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.

Wedle dalszych przepisów art. 145 ust. 1 i 2 ustawy, wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi, albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi, albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości obowiązani są uiścić opłatę adiacencką bez względu na fakt, czy chcą skorzystać z możliwości podłączenia nieruchomości do tych urządzeń, czy też nie, ponieważ wyznacznikiem do poniesienia odpłatności jest sam fakt zwiększenia wartości nieruchomości na skutek przeprowadzonej modernizacji. Obowiązek ten wynika wprost z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak więc zarzut podniesiony w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczący braku wyrażenia zgody na podłączenie kanalizacji do działki jest niezasadny. Z przepisów prawa wynikają kolejne zasady rozliczeń w ramach opłat adiacenckich.

Realizację budowy przyłączy do sieci, oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. O stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej takich jak kanalizacja sanitarna możemy mówić, gdy użytkowaniu tej sieci nie sprzeciwił się w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy właściwy organ nadzoru budowlanego bądź uzyskano decyzje o pozwoleniu na użytkowanie sieci. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 marca 2011 r., informujące o przyjęciu i zarejestrowaniu pod nr [.....] zawiadomienia o zakończeniu robót przy budowie kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami odcinka T. , na którym to odcinku znajduje się m.in. działka nr [.....] należąca do wnioskodawcy. Z pisma tego wynika, że inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę K. , a także, że przedmiotowa sieć kanalizacyjna wraz z przyłączami zostaje na podstawie art. 54 Prawa budowlanego przyjęta do użytkowania.

Działka nr [.....] należąca do S.P. znalazła się też w sporządzonym na podstawie szkiców geodezyjnych, i geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wykazie działek w miejscowości T. , które mają stworzone warunki do podłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej, stanowiącym załącznik do pisma z dnia 25 maja 2012 r., znak [.....] . W piśmie tym znajdują się wyjaśnienia, że m.in. działka nr [.....] nie jest wykazana na żadnym protokole częściowym odbioru robót, a zatem odnoszą się do niej wyniki odbioru końcowego robót. W aktach sprawy znajduje się protokół końcowy odbioru robót z dnia 30 lipca 2010 r. potwierdzający więc również w stosunku do tej działki (zgodnie wyjaśnieniem w piśmie z dnia 25 maja 2012 r.), że roboty zostały wykonane zgodnie z dokumentacją techniczną, zatwierdzoną decyzją pozwolenia na budowę, zgodnie ze sztuką budowlaną oraz umową. Kolejnymi dokumentami potwierdzającymi wykonanie przez właściciela sieci kanalizacyjnej - Gminę [.....] - na własny koszt sieci kanalizacji wraz z przyłączami są załączone mapy zasadnicze tego fragmentu sieci kanalizacyjnej. Jako dzień stworzenia przez Gminę [.....] warunków do podłączenia m.in. przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej należy przyjąć datę zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 marca 2011r. informującego o przyjęciu i zarejestrowaniu zawiadomienia o zakończeniu robót przy budowie ww. kanalizacji sanitarnej. W opisanej sytuacji, na podstawie zgromadzonych w aktach sprawie dokumentów, można przyjąć za udowodnione zrealizowanie ustawowego warunku ustalenia opłaty adiacenckiej polegającego na wykonaniu kanału sanitarnego wraz z przyłączami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia.

Kolejną przesłanką ustawową dla ustalenia opłaty adiacenckiej, obok stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, jest istnienie aktu prawnego - uchwały rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taki akt prawny istnieje, stanowi go uchwała Rady Gminy Z. nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która obowiązuje na terenie Gminy od dnia 12 września 2007 r.

Został także zachowany 3 letni termin wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką od momentu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury.

W rozpatrywanej sprawie sporządzony został w dniu 12 września 2012 r., przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, dotyczący ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości rynkowej nieruchomości wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej z udziałem środków Gminy Z. , współfinansowanej przez Unię Europejską z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego dla działek nr [.....],[.....], w miejscowości T. Analiza operatu szacunkowego dowiodła, że w związku z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej wartość nieruchomości wzrosła. Rzeczoznawca dokonując wyceny wartości nieruchomości zastosował - zgodnie z brzmieniem art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału tej ustawy dotyczące określenia wartości nieruchomości. W przedmiotowym operacie rzeczoznawca szacował wartość działki w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, w sposób zgodny z przepisami ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych. Został utworzony zbiór nieruchomości podobnych o znanych cenach transakcyjnych i cechach, wybrano i opisano nieruchomości porównywalne o cenie minimalnej i maksymalnej, a następnie dokonano szacunku oddzielnie dla nieruchomości gruntowych uzbrojonych w kanalizację sanitarną oraz dla nieuzbrojonych nieruchomości. Obliczono cenę średnią dla każdego ze zbiorów transakcji, korygując ją o określone współczynniki korygujące.

Badając dotyczące powyższego zarzuty zgłoszone przez S.P. uwzględniono to, iż rzeczoznawca majątkowy miał w pełni świadomość niedostatków ukształtowania (funkcjonalności) jego działki, a to spadku terenu i ograniczonej szerokości części budowlanej do 8 metrów. Opisując nieruchomość pod kątem udziału powierzchni mieszkaniowej w całej powierzchni działki rzeczoznawca uwzględnił również dużą dysproporcję w tym zakresie, tj. okoliczność niewielkiego udziału powierzchni przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową w całej wielkości powierzchni działki. W charakterystyce przedmiotowej działki zapisano więc, iż jej ukształtowanie (funkcjonalność) jest przeciętna, co jest najniższą oceną w wymienionej przez rzeczoznawcę sakli ocen na k. 11 operatu. Podobnie oceniono jej cechę "wielkość powierzchni (powierzchnia zabudowy)" jako przeciętną, ocenianą najniżej w przyjętej skali cen. Oceniając natomiast uzbrojenie działki, rzeczoznawca oparł się na protokole z oględzin, w którym stwierdzono iż działka jest wyposażona w kanalizację doprowadzoną przykanalikiem (vide protokół z oględzin załącznik nr 12 do operatu szacunkowego). Ocena ta koresponduje ze znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami, w których wyszczególnia się, że elementem wykonywanej sieci były również przyłącza. Autor analizy uwzględnił też ograniczenia, tj. przecinającą front działki sieć wodociągową z zainstalowanym hydrantem.

Jak wynika z tych ocen rzeczoznawca majątkowy w ramach swoich ustawowo przyznanych uprawnień ocenił w sposób kompletny i rzetelny badaną działkę . Kolegium nie podziela zarzutów wnioskodawcy, jakoby ze względu na cechy tejże działki, brak było podstaw do stwierdzenia, że wartość nieruchomości wzrosła, w związku ze stworzeniem warunków do przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Biegły miał bowiem wiedzę na temat wszystkich tych wad działki nr 298/1 o której wspomina także wnioskodawca i dokonał wyceny zauważonych cech w sposób, w jaki pozwalają przepisy o wycenie nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku, gdy organ administracyjny rozpatrujący żądanie wniosku stwierdzi, iż decyzja, w sprawie której wszczęto postępowanie została wydana w okolicznościach określonych w jednym z punktów art.156 § 1 k.p.a. Są nimi przypadki, gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady stabilności (trwałości) ostatecznych decyzji administracyjnych, co oznacza, że tylko naruszenia prawa dokonane w sposób rażący prowadzą do stwierdzenia nieważności decyzji, a skutku takiego nie wywołają wady oraz uchybienia, które w przypadku zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji uzasadniałyby jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej – powołując się na poglądy orzecznictwa – że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa to naruszenie podstawowych reguł wykładni. Taką podstawową regułą wykładni jest pierwszeństwo regulacji szczególnej przed regulacją ogólną. Ocena zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oparta wyłącznie na przepisach ogólnych bez uwzględnienia regulacji szczególnej rażąco narusza prawo. Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie sądowym wyrażone są także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Nadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło też uwagę, że niezależnie od podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów, badało decyzję organu pierwszej instancji także pod względem innych przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., których zaistnienie również skutkuje stwierdzeniem nieważności. Uznało w szczególności, że nie można przyjąć iż wyżej wskazana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a.), gdyż organem właściwym do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Podobnie, brak podstaw do twierdzenia, iż rozstrzygnięcie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.). Kwestionowane rozstrzygnięcie zostało również skierowane prawidłowo do podmiotów będących stronami w sprawie, a zatem nie jest także dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy samego prawa (art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a.).

S.P. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący zarzucał, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest niezgodne z prawem i bezzasadne, jako sprzeczne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł zarzut, że brak jest jego zgody na podłączenie kanalizacji do działki. Nadto, wbrew temu co twierdzi organ, wcale nie wzrosła wartość działki. Zdaniem S.P. , skoro nie wyrażał on zgody na podłączenie działki do kanalizacji, to nie można wbrew jego woli naliczać opłaty adiacenckiej. To przecież właściciel działki jest suwerenem w podejmowaniu decyzji względem działki i jego decyzji nie może zastępować władczy akt władzy publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący żądał we wniosku stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 30 listopada 2012 r., znak: [.....] , a treść żądania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w których wyliczał wady rozstrzygnięcia wskazywały, iż oparte jest ono na przesłance stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. na przesłance rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie odmówiło zastosowania takiej sankcji, wobec czego dalsze rozważania zostają ograniczone do tych spornych zagadnień.

W kwestii wydania decyzji rażącym naruszeniem prawa należy mieć na uwadze, że w doktrynie i orzecznictwie występują kontrowersje dotyczące wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Pierwsza grupa poglądów akcentuje oczywistą sprzeczność rozstrzygnięcia z przesłankami wprost określonymi w przepisie, zaś druga wagę skutków związanych z naruszeniem prawa. Pojawiają się też stanowiska uwzględniające oba te aspekty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela te poglądy doktryny oraz orzecznictwa, które wyrażają stanowisko kompromisowe i traktuje oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo. Przy "rażącym naruszeniu prawa" chodzi bowiem w istocie o koniunkcję trzech przesłanek, tj. naruszenie jednoznacznego normatywnego wzorca działania (oczywistość naruszenia prawa ), charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219; . Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5). Odpowiadający temu pogląd wyrażono wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 (Lex Omega nr 165717 ), w którym akcentuje się , że "o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Podobnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92 (ONSA 1993, nr 1, poz. 23), wskazano trafnie, że "1. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. 2. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące".

W doktrynie i orzecznictwie panuje zgoda, że przesłankę " rażącego naruszenia prawa " należy odnosić do norm materialnoprawnych. Brak jednak jednolitości w kwestii, czy dotyczy ona również przepisów proceduralnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że " rażące naruszenie prawa" w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., powinno być rozumiane jako naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego inne niż wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 2 in principio oraz 3-7 k. p. a., a także w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a k.p.a.

W niniejszym postępowaniu sądowym istotne zatem było ustalenie, czy kwestionowana przez S.P. decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej odpowiadała wymogom przepisów prawa, czy też narusza te przepisy w sposób rażący.

Na wstępie tych rozważań podnieść należy, że zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stosownie do art. 145 ust. 2 ustawy, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W myśl art. 146 ust. 1 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie do art. 146 ust. 1a, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, natomiast – zgodnie z art. 146 ust. 2 u.g.n. - wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Jak stanowi art. 146 ust. 3 u.g.n., wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Należy zauważyć, że zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest ten właściciel nieruchomości, który uzyskał zwiększenie użyteczności nieruchomości i w jego wyniku wzrost jej wartości, a więc ten, któremu prawo własności do nieruchomości przysługuje w chwili stworzenia warunków podłączenia do urządzenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt l OSK 514/09, Lex Omega nr 575824). Ponieważ już w chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej następuje zwiększenie jej użyteczności oraz wzrost jej wartości. Nabywca nieruchomości o stworzonych uprzednio warunkach podłączenia do urządzenia nie zyskuje użyteczności tej nieruchomości w wyniku stworzenia warunków podłączenia do urządzenia, lecz nabywa już nieruchomość z możliwością podłączenia jej do urządzenia infrastruktury technicznej. W chwili nabycia nieruchomość posiada już lepsze walory użytkowe, które determinują wysokość ceny nabycia w przypadku umowy sprzedaży, dlatego zbywca uzyskuje możliwość sprzedaży nieruchomości za cenę odzwierciedlającą jej wartość z ulepszeniem wynikającym ze stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2010r., sygn. akt l OSK 617/09, Lex Omega nr 595440). Z uwagi na treść art. 145 ust. 2 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. W przepisie tym chodzi o techniczną - a nie formalną - możliwość skorzystania z urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt l OSK 680/10, Lex Omega nr 1079803).

W nawiązaniu do stanowiska skarżącego należy wyraźnie podkreślić, że przesłankami ustalenia opłaty adiacenckiej w świetle powyższych przepisów są:

- stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń albo do korzystania z drogi;

- obowiązywanie w dniu stworzenia warunków uchwały rady gminy,

- wzrost wartości nieruchomości w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej;

- wydanie decyzji w terminie trzech lat od dnia stworzenia ww. warunków.

W świetle powyższego wskazać należy przede wszystkim, że możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej nie jest uzależniona od zgody na realizację inwestycji właściciela nieruchomości, której wartość wzrosła, ani też od zgody na przyłączenie do inwestycji. Samo wykonanie inwestycji, powodujące obiektywny wzrost wartości nieruchomości, jest tutaj wystarczające, zaś opłata może być nałożona także wówczas, gdy właściciel nieruchomości nie godzi się na jej podłączenie do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo wybudowanej drogi.

Ponadto przepisy ustay nie wymagają – jak wskazano to już wyżej – aby właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła, faktycznie skorzystał ze stworzonej możliwości podłączenia. Wzrost wartości następuje bowiem już wskutek potencjalnej możliwości takiego podłączenia. Wobec tego bez znaczenia dla prawidłowości decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest to, że S.P. – jak podnosił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – nie dokonał podłączenia swojej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że gmina po stworzeniu każdej możliwości technicznej korzystania z dobrodziejstwa nowej infrastruktury technicznej ma prawo ustalić opłatę adiacencką, niezależnie, czy właściciel nieruchomości z dobrodziejstwa tego korzysta (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Go 686/10, Lex Omega nr 953230 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Op 480/10, Lex Omega nr 754212). Zgoda właściciela nieruchomości nie jest też niezbędnym elementem uznania, że doszło do wzrostu jej wartości.

Również pozostałe przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej zostały w niniejszej sprawie spełnione. Sporządzony przez biegłego operat szacunkowy – oceniony przez Kolegium Odwoławcze w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – wykazał wzrost wartości nieruchomości. Ustalone zostało, że możliwość przyłączenia działki skarżącego do nieruchomości stworzona została w czasie obowiązywania uchwały Rady Gminy Z. nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007r., w której określona była stawka procentowa opłaty adiacenckiej. Brak zatem podstaw do uznania, że decyzja Wójta Gminy Z. z dnia 30 listopada 2012 r., znak [.....] dotknięte jest wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wywiodło szczegółowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Stwierdzić też należy, że decyzja organu pierwszej instancji nie jest obarczona innymi wadami, które dawałyby podstawę do orzeczenia o jej nieważności. Nie było sporne, że ustalenia opłaty adiacenckiej istnieją podstawy prawne ( powołane wyżej przepisy u.g.n., a zatem nie zachodzi przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.).. Rozstrzygnięcie wydał Wójt Gminy Z. , jako organ właściwy miejscowo i rzeczowo, decyzja nie narusza więc przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Brak jakichkolwiek przesłanek pozwalających przyjąć, aby sprawa dotycząca ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia możliwości przyłączenia działki [.....] w obrębie T. i obciążenia tą opłatą S.P. była już rozstrzygana inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jak wyżej wykazano, opłatę adiacencką nakłada się na właściciela nieruchomości, zaś w sprawie niniejszej nie było sporne, że skarżącemu przysługuje prawo własności działki, której wartość wzrosła, a zatem decyzja została skierowana do osoby, która była stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przypadek niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) nie zachodzi, zaś wykonanie decyzji nie wywoła czynu, zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Brak też przepisów odrębnych, w myśl których decyzja Wójta Gminy Z. obarczona byłaby wadą, skutkującą jej nieważnością z mocy samego prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.)

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekl o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.