Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2217/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak:

[...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...], zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], którą organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 20 listopada 2017 r. skarżąca wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zewnętrzną kanalizacją deszczową na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] położonej w [...], gmina [...].

Postanowieniem Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym. W ww. postanowieniu organ wskazał istotne nieprawidłowości, w tym m.in. to, że projekt budowlany należało sporządzić zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2001 r. (dalej: "plan zagospodarowania"). Kluczowe nieprawidłowości dotyczą:

§ 19 ust. 2, zgodnie z którym projektowany budynek znajduje się w strefie możliwego oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych. Na terenach położonych w zasięgu tych stref plan dopuszcza lokalizację budynków mieszkalnych przy ul. [...] i [...] w odległości większej niż 25 m od jezdni. Tymczasem zadaniem organu administracji, budynek nie został zaprojektowany w odległości 25 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Organ uznał, że tzw. droga serwisowa przyległa do działki nr ewid. [...] nie stanowi drogi publicznej odrębnej od drogi krajowej, ale jest dodatkową jezdnią stanowiącą część tej drogi. W związku z tym w stosunku do niej, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania należy sytuować obiekty mieszkalne z zachowaniem odległości większej niż 25 m od jezdni;

§ 35 ust. 8 zakazującego lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych (§ 6 planu zagospodarowania).

Dodatkowo organ wskazał, że projekt budowlany należało sporządzić zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w szczególności z § 14 ust. 4 i § 20.

Ponadto, projekt budowlany należało sporządzić zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) w zakresie § 8 ust. 3 powołanego rozporządzenia.

Organ zobowiązał również skarżącą do przedłożenia kompletnego projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej "pr.bud.") w zakresie: (1) przedłożenia potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ zgłoszenia w zakresie odwadniania wykopów budowlanych oraz odprowadzania wód z wykopów budowlanych zgodnie z art. 123a ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121); (2) przedłożenia oświadczenia zarządcy drogi krajowej o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 pr.bud. Ulica [...], z której został zaprojektowany zjazd do nieruchomości, jest bowiem drogą krajową; (3) doprowadzenia do spójności informację określającą ilość miejsc postojowych zawartą w punkcie 2.2.6 i 3.1.2.; (4) poprawienia strony 461 projektu w punkcie dotyczącym błędnie określonego przedmiotu opracowania; (5) zamieszczenia w projekcie szczegółowego wyliczenia powierzchni użytkowej garażu wraz z towarzyszącą infrastrukturą w rozbiciu na powierzchnię garażu, miejsc postojowych, dojazdów, rampy oraz innych elementów towarzyszących; (6) przedłożenia oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji na podstawie § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; (7) prawidłowego naniesienia na przekroju głębokości wód gruntowych tj. na głębokości 4,6-4,8 m poniżej poziomu terenu oraz okresowe wahanie wody gruntowej tj. na rzędnej ok. 78,4 m n.p.m.; (8) przedłożenia projektu zbiornika rozsączającego oraz (9) określenia wymiarów wszystkich miejsc postojowych znajdujących się w garażu.

W dniu 23 marca 2018 r. inwestor zwrócił uzupełnioną dokumentację projektową.

3. Po rozpatrzeniu uzupełnionego wniosku skarżącej, Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zewnętrzną kanalizacją deszczową na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] położonej w [...].

Organ pierwszej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pr.bud. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.").

Organ dokonał ponownego sprawdzenia projektu i ustalił, że przedłożony ponownie projekt budowlany został poprawiony, z wyjątkiem punktu dotyczącego sporządzenia projektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w zakresie § 19 ust. 2 dotyczącego sytuowania budynków mieszkalnych przy ul. [...] i [...] w odległości większej niż 25 m od jezdni.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor odwołał się do opinii prawnej z [...] września 2017 r. sporządzonej przez kancelarię Radców Prawnych [...] dołączonej do wniosku. Z opinii wynika, że odległość 25 metrów nie może być liczona od jezdni dróg serwisowych, gdyż przepisy planu zagospodarowania nie odnoszą się do dróg nieposiadających nazw.

Mimo tego, stanowisko organu w tej sprawie wyrażone w postanowieniu z [...] stycznia 2018 r. nie uległo zmianie. W § 19 ust. 1 planu zagospodarowania ustalono szerokość stref możliwego oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych, w tym przewidziano od ul. [...] i ul. [...] – mierzone w obie strony od osi ulicy: 80 m. Zgodnie z § 19 ust. 2 tiret 3 na terenach położonych w zasięgu stref, o których mowa w ust. 1, lokalizacja budynków mieszkalnych przy ul. [...] i ul. [...] jest dopuszczalna w odległości większej niż 25 m od jezdni.

Organ podkreślił też, że na podstawie decyzji ZRID w latach 2007-2009 droga oznaczona symbolem 1KUG została rozbudowana, w wyznaczonych liniach rozgraniczających, które pokrywają się z liniami rozgraniczającymi wskazanymi w planie zagospodarowania.

Organ wskazał także, że istniejąca droga serwisowa nie stanowi drogi publicznej odrębnej od drogi krajowej, lecz jezdnię o odmiennych funkcjach niż pozostała część drogi, oddzielona od niej pasem dzielącym, przejmująca ruch lokalny i umożliwiająca – z założenia – zjazd do przyległych do niej nieruchomości. W konsekwencji organ uznał, że droga serwisowa położona w pasie drogowym drogi krajowej stanowi kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi, a więc część tej drogi krajowej, a nie odrębną, samoistną drogę. Taka droga serwisowa nie ma klasy drogi zbiorczej czy dojazdowej, gdyż nabycie którejś z tych klas musiałoby się wiązać ze zmianą kategorii tej drogi wraz z jednoczesnym przeniesieniem prawa własności na gminę, co nie miało miejsca.

Mając na uwadze, że jezdnia nazywana przez skarżącą "drogą serwisową", przylega do działki nr ewid. [...] i nie stanowi drogi publicznej odrębnej od drogi krajowej, to zgodnie z literalnym brzmieniem planu zagospodarowania obiekty należy sytuować w odległości większej niż 25 m od jezdni usytuowanej przy granicy przedmiotowej działki.

W rezultacie skarżąca nie usunęła powyższego braku i nieprawidłowości, co stanowiło przeszkodę w udzieleniu pozwolenia na budowę.

4. Pismem z 16 kwietnia 2018 r. odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła skarżąca, wnosząc o zmianę ww. decyzji wydanej przez Starostę [...] poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zewnętrzną kanalizacją deszczową na terenie działki nr ewid. [...].

Zdaniem skarżącej stanowisko organu pierwszej instancji jest całkowicie błędne. Starosta nie wskazał bowiem przepisu prawa przesądzającego, że droga serwisowa nie stanowi drogi publicznej odrębnej od drogi krajowej, a tylko dodatkową jezdnię w ramach drogi krajowej. Zdaniem skarżącej mamy do czynienia z odrębnością drogi serwisowej i drogi krajowej (ulicy [...]). Droga serwisowa nie posiada bowiem statusu drogi publicznej oraz nazwy. Przedłożony przez skarżącą projekt budowlany spełnia zatem wymóg § 19 ust. 2 planu zagospodarowania, co potwierdza przedstawiona opinia prawna.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygniecie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.).

Wojewoda [...] wyjaśnił, że w ramach decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dobudowana została kolejna jezdnia ul. [...], mieszcząca się w całości w liniach rozgraniczających drogi, wyznaczonych na rysunku planu zagospodarowania.

Plan zagospodarowania wskazuje natomiast wyraźnie, że w odległości 80 m od osi ul. [...] (a nie od granicy jezdni), w obu kierunkach, wyznaczona jest strefa możliwego oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych, dodając w § 19 ust. 2 kolejne obostrzenie, w postaci zakazu zabudowy mieszkaniowej, bliżej niż 25 m od krawędzi jezdni. W związku z tym pojęcie "jezdnia" odnosi się również do rozbudowanej ul. [...], nawet gdyby dodatkowa jezdnia pełniła równocześnie funkcję drogi serwisowej.

Tym samym, w ocenie organu, intencją prawodawcy miejscowego była ochrona budynków mieszkalnych przed szkodliwym oddziaływaniem, jakie powodują szlaki komunikacyjne, m.in. hałasem, zanieczyszczeniem powietrza czy drganiami. Logicznym jest zatem uznanie, że minimalną odległość budynków mieszkalnych należy wyznaczyć od skrajnej jezdni ul. [...], aby zapewnić jak najlepszą ochronę przed oddziaływaniem akustycznym.

W związku z powyższym, Wojewoda [...] w pełni podzielił stanowisko Starosty [...], wyrażone w rozstrzygnięciu z [...] kwietnia 2018 r.

Ponadto organ wyjaśnił, że stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") przedstawione w pismach z 11 października 2017 r. i z 30 marca 2018 r., w sprawie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji nie jest wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż zgodnie z art. 35 ust. 1 pr.bud., projekt budowlany musi być przede wszystkim zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, a ponadto inwestor zobowiązany jest dołączyć inne wymagane prawem uzgodnienia. Samo pozytywne uzgodnienie obsługi komunikacyjnej przez GDDKiA nie jest jednoznaczne ze zgodnością planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego.

W ocenie Wojewody [...], warunkiem koniecznym do realizacji przedmiotowej inwestycji było zachowanie odległości minimalnej (tj. 25 m) od dodatkowej jezdni ul. [...], zrealizowanej w ramach rozbudowy drogi krajowej nr [...], zatwierdzonej decyzją (ZRID) nr [...] z [...] stycznia 2007 r.

Ponadto, projektowany budynek zaliczony został do drugiej kategorii geotechnicznej, a zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463) dla obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną. Dodatkowo dla obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się uzupełniającą dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny. Wskazać zatem należy, że projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę z [...] listopada 2017 r. nie zawiera pełnej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, a jedynie dokumentację badań podłoża gruntowego.

Dodatkowo, w projekcie budowlanym brakuje analizy możliwości racjonalnego wykorzystania wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło, wymaganej na podstawie § 11 ust. 2 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), o ile są dostępne techniczne, środowiskowe i ekonomiczne możliwości.

Jednak powyższe braki, z uwagi na wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w świetle poczynionych rozważań, nie mają wpływu na decyzję organu odwoławczego.

6. Nie godząc się z powyższą decyzją, pismem z 25 sierpnia 2018 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie orzeczenie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zewnętrzną kanalizacją deszczową na terenie działki nr ewid. [...] położonej w [...] ora zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. poprzez uznanie bez podstawy prawnej, że droga serwisowa jest częścią drogi krajowej nr [...] noszącej nazwę ul. [...];

2) naruszenie art. 7a ust. 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na niekorzyść strony i brak uzasadnienia przyjęcia interpretacji niekorzystnej dla strony;

3) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i brak wskazania przepisów prawa w oparciu o które organ uznał drogę serwisową za część drogi ul. [...];

4) naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną interpretację § 19 ust. 2, skutkującą uznaniem jezdni drogi serwisowej za jezdnię ul. [...].

7. Odpowiadając w dniu 21 września 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Po dokonaniu szczegółowej analizy akt sprawy, w tym projektu budowlanego i załączonych do niego dokumentów, a także po rozważeniu stanowisk stron, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że zarzuty skarżącej nie mają podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym i zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem i prawidłowo uzasadnioną.

Rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie musi uwzględniać argumenty odnoszące się do okoliczności faktycznych oraz okoliczności prawnych.

Powoływany przez strony § 19 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przewiduje, że co najmniej trzy istotne obowiązki z zakresu planowania przestrzennego. Po pierwsze, § 19 ust. 1 pkt 1 stanowi, że ustala się szerokość stref możliwego oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych od trasy podstawowego układu miejskiego ul. [...] i ul. [...] mierzone w obie strony od osi ulicy: 80 metrów. Po drugie, zgodnie z § 19 ust. 2 tiret 2 na terenach położonych w zasięgu ww. stref możliwego oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych ustala się lokalizację budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi w odpowiedniej odległości od krawędzi jezdni i torów lub wyposażenie budynków w zabezpieczenia akustyczne gwarantujące nieprzekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Po trzecie wreszcie, zgodnie z § 19 ust. 2 tiret 3 planu na terenie ww. stref ustala się lokalizację budynków mieszkalnych przy ul. [...] i ul. [...] w odległości większej niż 25 metrów od jezdni.

W świetle powyższych reguł kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest pytanie, czy jezdnię odchodzącą od głównej jezdni drogi krajowej nr [...] oznaczonej symbolem 1KUG na odcinku przejścia przez obszar miasta [...], należy uznać za fragment "drogi serwisowej" lub drogi dojazdowej odrębnej od głównej jezdni drogi krajowej nr [...], a zatem nieistotnej z punktu widzenia § 19 planu, czy też za składnik tej drogi, co powodowałoby konieczność ustalania określonych odległości z uwzględnieniem owej "drogi serwisowej".

Tej kwestii nie rozstrzyga jednoznacznie § 19 planu zagospodarowania, chociaż dostarcza ważnych przesłanek dla dokonania wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej.

Badając kontekst językowy wskazanych przepisów planu zagospodarowania należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że ani przepisy ustawy Prawo budowlane, ani przepisy ustawy o drogach publicznych nie posługują się wyrażeniem "droga serwisowa". Jest to pojęcie z zakresu praktyki planistycznej i budowlanej nie posiadające definicji legalnej, tj. nie zdefiniowane w przepisach prawa. W związku z tym argument odwołujący się do tzw. drogi serwisowej organ administracji ma obowiązek ocenić zawsze w kontekście konkretnych okoliczności sprawy administracyjnej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1603/14).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w świetle praktyki ukształtowanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (tekst. jedn. Dz.U. 2015, poz. 2031 ze zm.), przewidziana w ramach planowanej inwestycji budowa dróg serwisowych, jako jednego z elementów drogi krajowej, mieści się w rozbudowie ww. drogi publicznej. W przypadku takich inwestycji drogowych realizacja dwupasmowych dróg serwisowych, stanowi sposób połączenie różnych dróg wzdłuż planowanej i realizowanej drogi krajowej. Projektowane drogi serwisowe mają zwykłe klasę techniczną D lub L, kategorię ruchu KR3, określoną prędkość projektową i szerokość jezdni - 6 lub 7 m. Drogi są zatem projektowane jako część drogi krajowej i nie mają odrębnego od niej bytu prawnego, bowiem znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej (vide np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2887/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2146/15).

Rozpatrując argumenty skarżącej podniesione w związku z drogą stanowiącą odejście DK [...] (ul. [...] i ul. [...]) Sąd uznał, że ulicę równoległą do głównych jezdni DK [...] i przylegającą do działki nr ewid. [...] należy uznać za część wskazanej drogi krajowej. Przede wszystkim, sporna ulica mieści się całkowicie w pasie drogowym DK [...] i stanowi kolejną jezdnię w ramach tej drogi. Tzw. droga serwisowa nie ma charakteru (klasy) drogi zbiorczej ani drogi dojazdowej, gdyż nabycie którejś z tych klas musiałoby się wiązać ze zmianą kategorii tej drogi oraz z jednoczesnym przeniesieniem prawa własności zajmowanego przez nią gruntu na gminę. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca taka kwalifikacja.

Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że cały pas drogowy ulicy [...], czyli DK [...] jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego objęty symbolem 1KUG. Należy zatem przyjmować, że postanowienia planu zagospodarowania odnoszące się do układu drogowego ul. [...] i ul. [...] mają zastosowanie do wszystkich jezdni zlokalizowanych na terenie 1KUG, w tym do tzw. drogi serwisowej. W tym kontekście należy jednak zauważać, że § 19 ust. 2 tiret 3 planu nakazuje obliczać odległości od jezdni, nie przesądzając wprost której, a nie od "drogi", "drogi krajowej" bądź "drogi publicznej". W związku z tym argument przedstawiony w opinii prawnej radcy pr. M. G. (str. 3, akapit 1), że brak nazwy i nie określenie statusu tzw. drogi serwisowej czyni ją nieistotną z punktu widzenia planu, należy uznać za całkowicie nietrafny.

Nie bez znaczenia jest również brzmienie przepisu § 19 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania, który wyznaczając strefę możliwego oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych posługuje się szerokim wyrażeniem "podstawowego układu miejskiego – ul. [...] i ul. [...]". W związku z tym przekonująca jest interpretacja, że rozpatrując wymogi odległości od jezdni wskazanych ulic należy brać pod uwagę nie tylko ich główny przebieg, ale również cały "układ drogowy", a więc również tzw. drogę serwisową.

Odnosząc się do okoliczności faktycznych, a nie tylko ściśle prawnych należy podkreślić, że w ich świetle sporna ulica jest jednocześnie drogą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wyposażona jest w jezdnię o nawierzchni asfaltowej i wykorzystywana jest w sposób typowy dla dróg publicznych. Co ważniejsze, nie jest to tzw. "ślepa uliczka", którą można by uznać za przestrzeń parkingową lub dojazdową o ograniczonych funkcjach. Zgodnie bowiem z dokumentem zatytułowanym "Projekt Budowlany. AKTUALIZACJA. [Zamierzenie budowlane] ROZBUDOWA DROGI KRAJOWEJ nr [...] [...] – [...] NA ODCINKU PRZEJŚCIA PRZEZ M. [...]" sporna ulica odchodzi od głównej jezdni DK [...] oznaczonej jako ulica [...], mniej więcej na odcinku KM 20+300, przecinając urządzoną ścieżkę rowerową i prowadzi do skrzyżowania typu T z prostopadłą do niej ulicą (odcinek circa 20+130), a następnie przechodzi w dalszy jej odcinek prowadzący do skrętu łączącego tę drogę z jedniami kolejnej drogi poprzecznej (odcinek circa 20+30) odchodzącej w prawo, ale również przechodzącej pod pasem drogowym ulicy [...] (załącznik do pisma GDDKiA do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], pismo z [...] lipca 2018 r., k. 75-78 akt sądowych).

Analiza stanu faktycznego przebiegu DK [...] i połączenia jej z innymi drogami prowadzi do uznania za nietrafną innego poglądu wyrażonego w opinii prawnej przedstawionej przez skarżącą (inwestora). Autor opinii pisze bowiem, że "nie można wysnuć wniosku, że wybudowane drogi serwisowe zyskują automatycznie tę samą kategorię drogi co droga krajowa nr [...] (na odcinku ul. [...] czy [...])". Należy wszak mieć na uwadze, że organy administracji właściwe w sprawie nie zakładają automatyzmu wobec przedmiotowej drogi serwisowej. Pas służący dojazdowi do miejsca inwestycji może być uznawany za drogę serwisową w trakcie realizacji inwestycji. Po zakończeniu robót budowlanych status i charakter takiego dojazdu zależy jednak nie od wcześniejszych zdarzeń, ale od rzeczywistych aktualnych funkcji takiej drogi. W rozpatrywanym przypadku połączenie głównych jezdni z innymi drogami publicznymi w bezpośrednim sąsiedztwie DK [...] prowadzi do wniosku, że nie mamy już do czynienia z "drogą serwisową", lecz właśnie z dodatkową jezdnią DK [...]. Jezdnia ta ma zatem swój status prawny wyznaczony przez funkcje, jakie spełnia. Jest niewątpliwie drogą publiczną, a jednocześnie jezdnią uzupełniającą główne jezdnie DK [...], ale nie jakimś niezidentyfikowanym ciągiem komunikacyjnym. Wbrew opinii prawnej znajdującej się w aktach sprawy nie jest to również droga wewnętrzna. Nie mogą tego również zmienić, jak twierdzi się w ww. opinii prawnej, "uzasadnione interesy właścicieli gruntów do drogi krajowej numer [...] przylegających" (str. 4 opinii).

W świetle powyższych okoliczności faktycznych należy zaakceptować stanowisko organów administracji właściwych w sprawie, według których sporną ulicę (tzw. drogę serwisową) należy uznać za dodatkową jezdnię DK [...]. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawiają również niektóre argumenty podnoszone przez skarżącą. Mianowicie, sporna droga serwisowa nie ma statusu odrębnej drogi, np. drogi gminnej, ani odrębnie przyznanej nazwy. Oznacza to, że zarządca dróg publicznych w danym rejonie, w tym drogi krajowej nr [...], nie uznał za stosowne wyodrębniania wskazanej drogi od DK [...]. Skoro nie jest to droga odrębna, a jest drogą publiczną i posiada jezdnię odpowiadającą właściwym normom technicznym, to należy ją uznać za jedną z jezdni DK [...].

Analizując stanowisko GDDKiA Sąd rozpatrujący sprawę podziela również pogląd organu, że zapewnienie przez zarządcę DK [...] dojazdu do posesji przylegających do drogi krajowej nie oznacza, że został tym samym w szczególny sposób ukształtowany status spornej drogi serwisowej. Rozstrzygnięcie w zakresie dostępu wyodrębnionej działki inwestycyjnej do drogi publicznej jest bowiem dokonane jedynie dla potrzeb prowadzenia przez właściciela takiej działki lub upoważnionego inwestora zaplanowanych przez niego działań inwestycyjnych, podlegających wszakże kontroli prawnej organów architektoniczno-budowlanych.

W świetle analizy językowego brzmienia postanowień planu zagospodarowania należy uznać za zasadne stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowienie § 19 ust. 2 tiret 3 nakładające obowiązek lokalizacji budynków mieszkalnych w odległości większej niż 25 m od jezdni należy rozumieć w taki sposób, że planowane budynki nie mogą być położone bliżej niż 25 metrów między innymi od jezdni tzw. drogi serwisowej. Nieostrość wyrażenia zawartego we wskazanym przepisie należy usunąć przy pomocy zastosowania wykładni systemowej. Skoro w § 19 ust. 2 tiret 2 mówi się wyraźnie o lokalizacji budynków w odpowiedniej odległości od krawędzi jezdni i torów, to tak samo należy interpretować treść tiret 3, który mówi po prostu o odległości od jezdni. Nie przekonujące jest zatem twierdzenie pełnomocnika skarżącego przedstawione na rozprawie, że przewidziane w prawie odległości powinny być liczone od osi jedni ul. [...] i ul. [...] (inaczej niż w ww. opinii prawnej).

Analiza wskazanych przepisów prowadzi do dalszych istotnych wniosków. Przede wszystkim, należy przyjąć, że obowiązek zachowania odległości większej niż 25 m od jezdni stanowi szczególne rozwiązanie mające stanowić dodatkowe zabezpieczenie mieszkańców budynków mieszkalnych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie całego układu drogowego ulicy [...] i ulicy [...] w związku z hałasem i zanieczyszczeniami emitowanymi przez cały układ drogowy. Wartością chronioną jest zatem ekologiczne bezpieczeństwo mieszkańców budynków położonych wzdłuż ulicy [...] i ulicy [...]. Okoliczność tę należy wziąć pod uwagę rozstrzygając o zasadności powołania się na wykładnię funkcjonalną, a być może również wykładnię celowościową postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W takim kontekście należy przyjąć, że ewentualne niejasności § 19 ust. 2 tiret 3 (co do sposobu rozumienia "odległości od jezdni") należy interpretować w taki sposób, aby osiągnąć możliwe najlepsze skutki zakładane przez prawodawcę miejscowego i najwyższy stopień ochrony wartości wskazanej przez autorów miejscowego planu zagospodarowania. Skoro zatem plan wprowadza strefę możliwego oddziaływania akustycznego o szerokości 80 m, w obie strony, od osi jezdni ulicy [...], to dodatkowy wymóg odsunięcia budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi od jezdni należy rozumieć w ten sposób, aby ochrona mieszkańców okolicznych budynków była możliwie największa. Jeśli zatem tzw. droga serwisowa stanowi jedną z jezdni DK [...], to powinna być również punktem odniesienia dla oceny, czy spełniony jest warunek zachowania odpowiedniej odległości lokalizowanych budynków mieszkalnych. W związku z tym przyjęte przez autorów projektu budowlanego założenie odnoszące się do budzącej wątpliwości odległości należy uznać za błędne, a przez to obie decyzje wydane w sprawie przez organy architektoniczno-budowlane za oparte na prawidłowo przeprowadzonej wykładni postanowień planu.

Takiej interpretacji nie zmienia również fakt, że bezpośrednio wzdłuż granicy głównych jezdni DK [...] zostały umieszczone specjalne ekrany dźwiękoszczelne, typowe dla autostrad i dróg szybkiego ruchu. O obowiązku zbudowania ww. ekranów przesądziła bowiem decyzja z 2007 r. zezwalająca Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji drogowej. Z tej decyzji ani z przepisów ustawy, na podstawie której decyzja została wydana, nie wynikają wszakże żadne wnioski co do sposobu interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego, ani też co do zasad lokalizacji budynków mieszkalnych w bezpośrednim otoczeniu DK [...]. Budynki mieszkalne są przecież odrębnymi inwestycjami realizowanymi przez innych inwestorów na podstawie odmiennych przepisów prawa i indywidualnych decyzji administracyjnych. W takim zakresie argument z umiejscowienia ekranów dźwiękoszczelnych nie ma istotnego znaczenia dla sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego.

10. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.