Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 291/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska –Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za korzystanie z usług Miejskiego Przedszkola z oddziałem Małego Dziecka w T. prowadzonego przez Gminę T. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest Uchwała Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia 28 marca 2008 r. wydana z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o systemie oświaty) w sprawie ustalenia odpłatności za korzystanie z usług Miejskiego Przedszkola z Oddziałem Małego Dziecka w T. prowadzonego przez Gminę T. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 1 ust. 1 tiret 2 i § 1 ust. 2 we fragmencie: "koszty utrzymania pionu żywieniowego, w tym zakupy niezbędnego sprzętu i wyposażenia oraz " zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada ustaliła opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i za przygotowywanie posiłków przez Miejskie Przedszkole z Oddziałem Małego Dziecka w T. oraz ustaliła opłaty zgodnie z przysługującą jej kompetencją. W ocenie organu nadzoru w zakwestionowanych postanowieniach uchwały Rada określiła opłatę za przygotowanie posiłków dla dzieci oraz czynniki składające się na tę opłatę, czym naruszyła art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w myśl którego do opłat " wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki". Natomiast normy zawarte w art. 67a ustawy o systemie oświaty mają odpowiednie zastosowanie do przedszkoli, o czym świadczy o tym art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, wedle którego przez szkołę należy także rozumieć przedszkole. Ustalenie przez Radę opłaty za przygotowanie posiłku oraz ustalenie, że na opłatę tę składają się koszty utrzymania pionu żywieniowego, w tym zakup niezbędnego sprzętu i wyposażenia stanowi – zdaniem organu nadzoru- wyraźne naruszenie wskazanego przepisu. Elementy te mieszczą się bowiem w grupie czynników, które wedle ustawodawcy nie mogą się składać się na opłatę za korzystanie z posiłków w stołówce.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podnosząc , że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej uchwały jest przepisem szczególnym, co oznacza, że wszystkie opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkola ponad podstawę programową znajdują swoją podstawę prawną do ustalenia właśnie w tym przepisie. W opłatach tych znajduje się również odpłatność za dodatkowe posiłki przygotowywane przez przedszkole, z których korzystają dzieci. Ustawodawca wprowadzając zapisy art. 67 a do ustawy o systemie oświaty, w żaden sposób nie wyłączył tej kwestii spod regulacji art. 14 ust 5 tej ustawy. Zapis art. 14 ust 5 powołanej ustawy nie został też przez ustawodawcę znowelizowany, ma więc zastosowanie do opłat za wszystkie świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli. Według Gminy T. art. 67 a ustawy o systemie oświaty odnosi się wyłącznie do szkół bez ujmowania w tym pojęciu przedszkoli. Wskazuje na to zapis ust. 1 art. 67 a, stanowiący, że "W celu wspierania prawidłowego rozwoju uczniów szkoła może zorganizować stołówkę." Zapis ten jest odzwierciedleniem zapisów wprowadzonych w ramowych statutach szkół ( wyłącznie szkół ).Na poparcie swojego stanowiska powołała się na rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 stycznia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 10 po. 75), mocą którego do załączników nr 2, 3, 4, 5, 5a, 5b, 5c, 5d wprowadzono do zmienianego rozporządzenia zmianę , z której wynika, że w celu realizacji zadań opiekuńczych i wspomagania właściwego rozwoju uczniów dana szkoła może zorganizować stołówkę . Strona przeciwna zwróciła uwagę na to ,że zapis art. 67a ustawy o systemie oświaty stanowi o "zorganizowaniu stołówki", a ponieważ ustawa ani inne przepisy prawa nie definiują pojęcia stołówki , odnieść należy się do definicji pojęć stosowanych w statystyce publicznej. Zgodnie z definicją GUS pod pojęciem stołówka należy rozumieć placówkę zbiorowego żywienia zapewniającą określonym grupom konsumentów, posiłki (głównie obiadowe) , ale także śniadaniowe i kolacje, przy czym jest to wyodrębniona organizacyjnie i lokalowo, zlokalizowana na terenie zakładu pracy (stołówka pracownicza), szkół, uczelni, ośrodków wypoczynkowych.

Pod pojęciem szkoły w powyższej definicji rozumie się natomiast jednostkę edukacyjną powołaną na podstawie aktu założycielskiego lub wpisu przez organ administracji rządowej, samorząd terytorialny, osobę prawną lub fizyczną. Szkoła wg tej definicji realizuje politykę edukacyjną państwa zgodnie z obowiązującym systemem oświaty. Natomiast pod pojęciem przedszkole według słownika GUS rozumie się placówkę przeznaczoną dla dzieci w wieku od 3 do 6 lat, wspomagającą indywidualny rozwój, zapewniającą opiekę odpowiednią do potrzeb dziecka oraz przygotowującą do nauki w szkole. Tak skonstruowane definicje pojęć wskazują na to , że przedszkola nie organizują "stołówek". Zdaniem strony przeciwnej przedszkola zajmują się żywieniem dzieci , ale nie na zasadzie wyodrębnionej organizacyjnie i lokalowo stołówki, lecz na zasadzie prowadzonej w ramach struktury organizacyjnej przedszkola, kuchni i podawania dzieciom posiłków na salach dziennych przeznaczonych do pobytu dzieci. Dalej strona przeciwna wywodziła , że zapis art. 67a ustawy o systemie oświaty odnosi się do "uczniów", przy czym ustawa o systemie oświaty w art.3 pkt 11 definiuje uczniów jako także słuchaczy i wychowanków. Przy czym o ile ustawodawca pojęcie "wychowanków" stosuje do placówek i ośrodków, a pojęcie "słuchacza" do kolegiów, o tyle przy przedszkolach ustawodawca posługuje się pojęciem "dzieci". Oznacza to, że pojęcie "uczniowie" nie obejmuje " dzieci" w przedszkolach , co potwierdza wniosek , że ustawodawca nie miał zamiaru obejmowania dzieci przedszkolnych unormowaniami zawartymi w art. 67a ustawy o systemie oświaty. Kolejnym argumentem przemawiającym za takim rozumieniem treści przepisu art. 67 a ustawy o systemie oświaty przemawia - zdaniem gminy Twardogóra - uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty z dnia 26 czerwca 2006 r., z którego wynika, ze wolą ustawodawcy było objęcie wprowadzanym zapisem wyłącznie uczniów szkół.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć jedynie należy , ze stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustaw szczególnych. W realiach badanej sprawy upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych wynika z ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)(zwanej dalej ustawą o systemie oświaty) , której art. 14 ust. 5 przewiduje ,że opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Powołana wyżej ustawa wymienia wśród placówek systemu oświaty również przedszkola (art. 2 pkt 1), a także zadania systemu oświaty, do których należy realizacja prawa dzieci do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju (art. 1 pkt 1). Z przepisu art. 5 ust. 5 w związku z art. 105 ustawy o systemie oświaty wynika, że prowadzenie przedszkoli publicznych jest zadaniem obowiązkowym gminy. Zgodnie z art. 5a ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej jest zadaniem oświatowym gmin - w przedszkolach oraz w szkołach, o którym mowa w art. 5 ust. 5. Natomiast, stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z kolei podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty oraz doprecyzowana w załączniku Nr 1 do rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). Według przepisu § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin.

Przy ocenie zgodności z prawem zakwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały istotne znaczenie ma sprecyzowanie zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zestawienie treści przytoczonych wyżej przepisów art. 5 ust. 5, art. 105 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty daje podstawę do stwierdzenia , że opłaty ustalane przez radę gminy nie mogą być opłatami dotyczącymi nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej, gdyż ta działalność na podstawie art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest z mocy prawa bezpłatna. Wobec tego wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, uzależnione są od woli gminy, nie wynikają bowiem z przepisów powszechnie obowiązujących. Tych świadczeń (innych niż obligatoryjne) dotyczyć może uchwała gminy. Określenie zakresu upoważnienia ustawowego wymaga także odkodowania użytego w nim pojęcia "opłaty" . W tym miejscu wskazać trzeba , że samo pojęcie opłaty jest instytucją prawno-finansową stosowaną przez ustawodawcę do określenia zarówno świadczenia będącego podatkiem (np. opłata targowa, opłata miejscowa) jak i do określenia ceny (por. R. Mastalski - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1992r. sygn. akt SA/Wr 301/92, OSP 1993r., nr 4 poz. 81, str. 189). Przy czym opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, będąc świadczeniem pieniężnym bezzwrotnym, pobieranym w sytuacji określonej przez ustawę, jednak odmiennie niż podatek jest świadczeniem ekwiwalentnym, gdyż charakteryzuje się odpłatnością, co oznacza, że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawa żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu administracji publicznej. Opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Wprawdzie przepis art. 18 ust.2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie ustawowe do podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach, jednak do ustaw tych, o jakich mowa w tym przepisie nie należy ustawa o systemie oświaty, która w art. 14 ust. 5 zawiera samodzielną podstawę do podejmowania uchwał w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli, będące opłatami za usługi zakładów publicznych. Ustawa w istocie nie wyznacza granic, o których stanowi art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż te granice podlegają ustaleniu w drodze kalkulacji ekonomicznej i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157). Wobec tego jeśli opłaty za świadczenia przedszkoli odnoszą się do świadczeń przekraczających podstawę programową, to dotyczyć mogą zarówno opieki i kształcenia w zakresie przekraczającym tę podstawę, jak również kosztów żywienia oraz związanych z tym niezbędnych nakładów, do jakich oprócz kosztów żywności, należą koszty przygotowania posiłków i ich wydawania. Oznacza to , że w świetle art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. kompetencja rady gminy sprowadzać się będzie do określenia wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, przy czym nie ulega wątpliwości, że określenie to powinno zostać poprzedzone kalkulacją ekonomiczną przy uwzględnieniu również zasady ekwiwalentności. Jakkolwiek zauważyć należy jednak, że opłata ustalona w wysokości kosztu świadczenia usługi byłaby ceną. Na gruncie analizowanego przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przyjąć trzeba, że realizując nałożone przez ustawodawcę funkcje i cele określone w ustawie o systemie oświaty, rada gminy może ustalić wysokość opłaty z uwzględnieniem zarówno swych możliwości finansowych, jak i zapotrzebowania na świadczenia przedszkoli publicznych oraz możliwości finansowych członków społeczności gminnej, określając opłatę w wysokości nie pokrywającej w pełni kosztów świadczenia z nią związanego. ( podobnie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2.08.2007r. sygn. IISA/Op 215/07, z dnia 13.09.2007r. sygn. IISA/Op 356/07 , z dnia 17. 09.2007r. sygn. II SA/Op308/07) .

Jeśli zatem przepis art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty stanowi samodzielną podstawę do podejmowania uchwał w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli , to może nasuwać się pytanie , czy przepis art. 67 a tej ustawy znajduje odpowiednie zastosowanie do ustalania kosztów świadczenia usługi wyżywienia w przedszkolu , wykraczającej poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Powołany przepis art. 67 a przewiduje , że w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, szkoła może zorganizować stołówkę (ust. 1), korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne (ust. 2), warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę (ust. 3), do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki(ust.4), Zdaniem organu nadzorczego brzmienie cytowanych przepisów, a szczególności art. 67 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty wyklucza możliwość ustalenia przez organ prowadzący przedszkole składników opłaty za przygotowanie posiłku, na którą to składają się koszty utrzymania pionu żywieniowego, w tym zakupy niezbędnego sprzętu i wyposażenia oraz częściowo koszty zatrudnienia wychowawców i opiekunów prowadzących zajęcia w czasie wykraczającym poza ogólną liczbę godzin pracy. Według Wojewody D. przytoczony przepis art. 67 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty musi być brany pod uwagę przez organ prowadzący przedszkole z uwagi na treść przepisu art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, według którego ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole – należy przez to rozumieć także przedszkole.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w badanej sprawie przez Wojewodę Dolnośląskiego. Przede wszystkim ponownie odwołać się należy do treści analizowanego przepisu art. 67 a ustawy o systemie oświaty . Istotnie z ust. 1 tego przepisu wynika, że szkoła może zorganizować stołówkę, jednakże odczytując literalnie powołany przepis zwrócić należy uwagę na to , że w kolejnych zapisach ust. 2 i 3 tego samego przepisu ustawodawca użył określenia "stołówka szkolna", którego to pojęcia nie zawiera art. 3 ustawy o systemie oświaty, zawierający legalne definicje niektórych pojęć użytych w tej ustawie W tym zakresie wyjaśnić należy, że definicje ustawowe sformułowane na użytek określonej regulacji wiążąco ustalają znaczenie zawartych w niej zwrotów prawnych , wymagają więc jednolitego ich rozumienia i używania właśnie w tym znaczeniu. Jednocześnie gdy w tekście prawnym nie ma definicji legalnych, interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne rację przypisania im odmiennego znaczenia. Dokonując zatem odkodowania treść normy prawnej zawartej w omawianym przepisie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł jakichkolwiek racji, które uzasadniałyby przypisanie zawartemu w art. 67 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty pojęciu "stołówce szkolnej", o którym mowa również w ust. 2 tego przepisu innego znaczenie niż placówka zbiorowego żywienia zorganizowana w szkole. Przemawia za tym również brzmienie ust.1 przepisu art. 67 a ustawy o systemie oświaty , w którym ustawodawca wprost wskazał dla jakich potrzeb i dla jakiego kręgu podmiotów może być zorganizowana stołówka w szkole , a mianowicie "w celu wspierania prawidłowego rozwoju uczniów". Z kolei w myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 ust. 11 ustawy o systemie oświaty uczniem w rozumieniu ustawy jest słuchacz i wychowanek. Tymczasem – na co trafnie zwraca uwagę strona przeciwna - w przepisach regulujących wychowanie przedszkolne ustawodawca posługuje się określeniem "dzieci". Z art.14 ust.1 komentowanej ustawa wynika, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku od 3 do 6 lat , a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dziecko 2,5 roczne ( ust.2 art.14) ) . Analizowany przepis art. 67a ustawy umieszczony zostały w rozdziale 5 ustawy o systemie oświaty dotyczącym organizacji kształcenia , wychowania i opieki w szkołach i placówkach publicznych i wskazuje wprost na szkołę jako jednostkę, w której organ prowadzący szkołę może utworzyć stołówkę oraz ustalić zasady korzystania z niej i wysokość opłat wnoszonych za korzystanie przez ucznia . Z kolei standardy organizacyjne wychowania przedszkolnego określone zostały w rozdziale 2 w przepisach art.14 , art.14 a. art. 14 b ustawy i nie wyłączają one możliwości ustalenia opłat za te świadczenia, które nie mieszczą się w zakresie realizacji obowiązkowych zadań wynikających z podstawy programowej wychowania przedszkolnego , a szczególności za wyżywienie dzieci.

W związku z tym nieuprawnione jest posiłkowanie się wyłącznie definicją pojęcia " szkoła" zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty , wedle której należy przez to rozumieć także przedszkole i wyprowadzenie na tej podstawie wniosku , ,że przepis art. 67 a ust. 1 przewidujący możliwość utworzenia stołówki w szkole dotyczy również przedszkola.

Za takim rozumienie przepisów art. 67 a ustawy o systemie oświaty przemawia nie tylko wykładnia systemowa wewnętrzna i celowościowa przepisów ustawy o systemie oświaty, ale również potwierdzają to pozaustawowe regulacje dotyczące statutów szkół i przedszkoli, w tym rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 81 poz. 624 ze zm.) (zwane dalej rozporządzeniem w sprawie ramowych statutów) oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej sportu z dnia 11 stycznia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 10 poz. 75)(zwane dalej rozporządzeniem zmieniającym). Powołanym rozporządzeniem zmieniającym Minister Edukacji Narodowej wprowadził zmiany w załącznikach nr 2 do nr 6 -zawierających ramowe statuty publicznych szkół – poprzez dodanie przepisu, na podstawie którego szkoła może w celu realizacji zadań opiekuńczych i wspomagania właściwego rozwoju uczniów zorganizować stołówkę. Zmiana powyższa nie objęła natomiast załącznika nr 1 rozporządzenia w sprawie ramowych statutów, w którym określono ramowy statut publicznego przedszkola. Zapis § 10 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 rozporządzenia w sprawie ramowych statutów przewiduje wśród obligatoryjnych elementów statutu: zasady odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników ustalone przez organ prowadzący. Przewidziany ramowym statutem publicznego przedszkola wymóg określenia odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez jego pracowników zakłada więc w pierwszej kolejności obowiązek świadczenia przez przedszkole publiczne usługi wyżywienia dzieci w nim przebywających , którego to kolejną konsekwencją musi być ustalenie zasad odpłatności za korzystanie z tej usługi przez pracowników przedszkola . Wobec tego w tym zakresie nie może budzić wątpliwości, że zapewnienie wyżywienia dla podopiecznych w placówkach przedszkolnych nie ma fakultatywnego charakteru jak w przypadku stołówek szkolnych , co niewątpliwie wynika z jednej strony z kondycji psychofizycznej i wieku podopiecznych przedszkoli , wynoszącego od 3 do 6 lat , jak również z faktu, że przedszkole zobligowane jest do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie (pkt 1 ust. 2 § 10 rozporządzenia), a także konieczności sprawowania opieki nad dziećmi, której logiczną konsekwencją powinno być zapewnienie podopiecznym właściwego wyżywienia. Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy ,że ustawa o systemie oświaty, a szczególności art.67a ust. 3 tej ustawy nie ogranicza rady gminy w zakresie ustalenia podstaw wpływających na wysokość opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych , w tym kosztów żywienia dzieci w przedszkolu . Interpretacja omawianych przepisów zmierzająca w przeciwnym kierunku mogłaby naruszać zasadę samodzielności gmin w granicach zakreślonych prawem . Z tych powodów podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Radę Miejską w T. przepisu art. 67 a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przedstawia się jako bezzasadny, co w konsekwencji pozwala na konstatację, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) do oddalenia skargi .