Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 980/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi M. G., J. G. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. i J. G., reprezentowani przez pełnomocnika, radcę prawnego J. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. zmieniającą uchwałę w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro G. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] r., poz. [...]) – w części, tj. w zakresie § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ustawy o ochronie przyrody (dalej: "u.o.p.") w związku z art. 140 kc w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP, przez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, co stanowi nieuzasadnioną, nieproporcjonalną i nadmierną w stosunku do potrzeby ochrony przyrody ingerencję w prawo własności podmiotów będących właścicielami nieruchomości w granicach terenu objętego Uchwałą zmieniającą oraz art. 23 ust. 1, 2 oraz 3 w zw. z art. 24 ust. 1 u.o.p. - ze względu na brak rzetelnej analizy w zakresie celowości wprowadzania określonych rygorów prawnych oraz objęcia regulacją obszarów, które nie spełniają kryteriów dla ustanowienia przedmiotowej formy ochrony przyrody.

Jak wynika z uzasadnienia skargi, w dniu [...] r. Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro G. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015, poz. [...]) ("Uchwała OCHK"). Zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany brzmienia m.in. § 5 ust. 7 Uchwały OCHK w ten sposób, iż wprowadzono zakaz: "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;".

Skarżący wskazali, że są właścicielami działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb [...] G., położonej w miejscowości G., gmina T., dla której Sąd Rejonowy w R. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Skarżący wskazali również, że w styczniu 2017 r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowy budynku mieszkalnego na terenie w/w nieruchomości. W dniu [...] r. Urząd Gminy T. wydał decyzje odmowną - wskazując na niezgodność z przepisami odrębnymi - § 5 ust. 7 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...]. W ocenie skarżących zakaz zawarty w zaskarżanej części uchwały narusza szereg przepisów i zasad — w tym prawo własności czy też zasadę równości i proporcjonalności - wyrażone w Konstytucji RP.

Odnosząc się do naruszenia zasady proporcjonalności w związku z naruszeniem prawa własności oraz m. in. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP skarżący wskazali, że ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko jeśli jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem skarżących istotnym elementem zasady proporcjonalności jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. W ocenie skarżących organ nie zbadał, które dobro w tym przypadku stanowi wyższą wartość - prawo własności czy prawo ochrony przyrody, a przede wszystkim, czy zabudowanie spornej nieruchomości rzeczywiście ugodzi w dobro przyrody - mając na uwadze, iż w bezpośrednim otoczeniu nieruchomości stanowiącej własność skarżących znajduje się co najmniej kilkanaście budynków mieszkalnych. W ocenie skarżących wprowadzony zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów jezior stanowi ograniczenie prawa własności jedynie dla właścicieli nieruchomości, którzy nie posiadają dotychczas zabudowy na swoich nieruchomościach, co przesądza o naruszeniu zasad proporcjonalności, niezbędności i przydatności.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1, 2 oraz 3 w zw. z art. 24 ust. 1 u.o.p. skarżący podnieśli, że w uchwale zmienionej przez zaskarżoną uchwałę, w § 2 ust. 1 pkt 8 funkcjonował co prawda zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, zgodnie jednak z ust. 6, zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczył zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty. Oznaczało to dopuszczenie wyjątków od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek jezior i innych zbiorników wodnych między innymi poprzez wyznaczenie innej szerokości strefy zakazu zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rezygnacja z wyjątków w Uchwale OCHK i Uchwale zmieniającej stanowi pogorszenie sytuacji prawnej skarżących i ograniczenie możliwości zabudowy (lokalizacji nowej zabudowy) w sposób niesprawiedliwy w stosunku do właścicieli nieruchomości sąsiednich i nieproporcjonalny, przy czym ograniczenie to nie znalazło odpowiedniego oparcia w analizach ekologicznych i w uzasadnieniach uchwał.

Skarżący podkreślili, że dokumentem kluczowym dla oceny prawidłowości uchwalenia aktu prawa miejscowego jest uzasadnienie uchwały, które winno zawierać informacje i rozważania dotyczące rozstrzygnięć w zakresie podniesionych powyżej zarzutów. W uzasadnieniu uchwały zmieniającej brak jednak takich informacji, a samo uzasadnienie jest zdawkowe. Skarżący podnieśli także, że w odległości ok. 600 m od ich nieruchomości zlokalizowany jest park wiatrowy - cztery wysokie elektrownie wiatrowe o mocy 150 kWh każdy, w eksploatacji od 2015 r. (w 2018 r. jeden z wiatraków zastąpiono wysokim masztem telekomunikacyjnym), co w ocenie skarżących ma ogromne znaczenie dla wartości chronionego krajobrazu.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...], reprezentowany przez radcę prawnego A. G., wniósł o oddalenie skargi.

Organ wskazał, że zaskarżona uchwała zmieniająca podjęta została w związku ze zmianą przepisów ustawy o ochronie przyrody. W dniu 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 1688). Zmiana dotyczyła m.in. zapisu art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Organ podkreślił, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 4 listopada 2016 r., zwrócił się do wszystkich marszałków województw o podjęcie prac legislacyjnych w celu dostosowania reżimu ochronnego parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu do obecnego brzmienia ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, której zmiany weszły w życie we wrześniu 2015 r.

Organ dokonał historycznej analizy wszystkich zakazów obowiązujących na kwestionowanym obszarze, analizując: rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia 22 Obszarów Chronionego Krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]); rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.), w ust 1 pkt 8 zawierającym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.), w ust 1 pkt 8 zawierającym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r.), wprowadzające następujące zmiany: dodano pkt 5 w brzmieniu: "zakaz, o którym mowa w ust 1 pkt 8 nie dotyczy miasta B. na odcinku lewobrzeżnym rzeki D. od cieku wodnego na działce nr [...] do działki nr [...], prawobrzeżnym od grobli przeciwpowodziowej przy ulicy [...] do mostu na ulicy [...] oraz przy południowej części jeziora N. B. po stronie wschodniej od działki [...] wzdłuż linii brzegowej do działki nr [...] po stronie zachodniej jeziora N. B. , w zakresie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 5,0 m od linii brzegów rzek i jezior, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej oraz uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, zawierającą w pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przy czym zakaz, o którym mowa w ust 1 pkt 8 nie dotyczy: miasta G.-D., w zakresie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 20 m od linii brzegów rzek i jezior, z wyjątkiem urządzeń -wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej oraz miasta B. na odcinku lewobrzeżnym rzeki D. od cieku wodnego na działce nr [...] do działki nr [...], prawobrzeżnym od grobli przeciwpowodziowej przy ulicy [...] do mostu na ulicy [...] oraz przy południowej części jeziora N. B. po stronie wschodniej od działki [...] wzdłuż linii brzegowej do działki nr [...] po stronie zachodniej jeziora N. B. , w zakresie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 5,0 m od linii brzegów rzek i jezior, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ wskazał również na zakazy wprowadzone w drodze uchwały Nr [...] z dnia [...] r.

Organ wskazał, że porównując powyższe zapisy, a w szczególności zapis dotyczący zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, należy zwrócić uwagę, że uchwały sejmiku województwa w sprawie obszarów chronionego krajobrazu powtarzały zakazy wprowadzone wcześniej przez wojewodę [...]. Zaś obecnie stanowią odzwierciedlenie zapisów ustawowych tj. art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142).

Organ wskazał również, że podejmując kwestionowaną uchwałę działał na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu określonym na dzień jej podjęcia. W zaskarżonej uchwale powtórzony został zakaz zawarty w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały zmieniającej).

Organ wskazał, iż kierując się zasadą legalizmu, w pierwszej kolejności brał pod uwagę konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Wybór zakazów określonych przez ustawodawcę w art. 24 ustawy o ochronie przyrody, dokonany został ze względu na walory krajobrazowe. Sejmik uzyskał pozytywne uzgodnienie treści z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r., nr [...])

Organ przeanalizował zapisy § 2 uprzednio obowiązującej uchwały Sejmiku (z 2011 r.). W ocenie organu, postanowienia zawartego w nim wyjątku od zakazu, powodowały duże wątpliwości interpretacyjne. Rezygnacja z utrzymania zapisu w zakresie zbiorników antropogenicznych w kwestionowanej uchwale wynika z faktu, iż zbiornik antropogeniczny jest pojęciem, które w wielu przypadkach bardzo trudno zweryfikować w praktyce administracyjnej. Szczególnie w przypadku, gdy zbiornik o takim pochodzeniu podlegał w długim okresie czasu procesowi renaturyzacji (przy braku zabiegów pielęgnacyjnych ze strony człowieka) i dzisiaj trudno dopatrzeć się w jego charakterze (wyglądzie) pochodzenia antropogenicznego. Co oznacza, iż podmioty stosujące kwestionowaną uchwałę winny indywidualnie badać każdy przypadek, którego dotyczy zakaz (§ 1 ust. 3 kwestionowanej uchwały). Natomiast rezygnacja z utrzymania zapisu w zakresie "terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty", wynika z nieracjonalności powyższego zapisu z punktu widzenia celu ochrony przyrody. Utrzymanie powyższego postanowienia prowadziłoby do sytuacji, w której możliwa byłaby zabudowa poniżej 100 m od linii brzegów rzek itd. Zdaniem organu takie postanowienia wypaczają istotę ochrony tych form przyrody. Nie taka też była intencja lokalnego prawodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 82 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz.U z 2017 r., poz. 2096, dalej "u.s.w.") uchwała samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. W świetle art. 90 u.s.w. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W świetle art. 53 ust.2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Zasadniczą podstawę w procesie kontroli legalności uchwały Sejmiku Województwa stanowi to, czy skarżącym przysługuje legitymacja skargowa na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. Według treści tego artykułu obowiązującej ze względu na datę wszczęcia postępowania sądowego, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Nie stanowi jakiejkolwiek kwestii, że zarówno uchwała o ustanowieniu obszaru chronionego krajobrazu jak również uchwała ją zmieniająca wyraża przepisy powszechnie obowiązujące na oznaczonym terenie i jest tym samym aktem prawa miejscowego. Należy jednak zastrzec, że rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej regulacji u.s.w. może nastąpić wówczas gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, tj. m.in. art. 90 ust. 1 u.s.w. Natomiast obowiązek uwzględnienia przez Sąd skargi na uchwałę organu stanowiącego województwa powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (np. obraza normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem.

Zdaniem Sądu, skarżący wykazali, że ich interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Z pewnością przepisy uchwały wraz z odpowiednimi regulacjami u.o.p. wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a w szczególności na możliwości zagospodarowania terenu nieruchomości. Okoliczność, że nieruchomość należąca do skarżących położona jest w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro G. jest zatem wystarczająca dla ustalenia legitymacji skargowej.

Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony, jest podstawą do skontrolowania jej postanowień pod kątem zgodności z obowiązującym prawem.

Sąd po przeprowadzeniu takiej kontroli doszedł do przekonania, iż uchwała Sejmiku Województwa z [...] r. nr [...] nie narusza prawa, a przez to jest aktem w pełni legalnym.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżonym aktem dokonano zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro G. w zakresie obejmującym § 5 tej uchwały. Zmiana polegała zaś jedynie na dostosowaniu katalogu zakazów zastosowanych na terenie OChK do aktualnego (w dacie podejmowania uchwały) brzmienia przepisu art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.142). Przepis ten po dacie podjęcia uchwały z [...] r. został dwukrotnie znowelizowany – ustawą z [...] r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) i ustawą z [...] r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566). W obecnym stanie prawnym przepis ten przewiduje możliwość wprowadzenia zakazu "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne

- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej".

Do dnia [...] r. powyższy przepis przewidywał zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej".

Zdaniem Sądu zaskarżonej uchwale z [...] r. nie można przypisać cech o charakterze prawotwórczym w zakresie tożsamym z "utworzeniem Obszaru Chronionego Krajobrazu" – a to chociażby z uwagi na treść art. 23 ust. 2 w/w ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem w uchwale wyznaczającej obszar chronionego krajobrazu określa się jego nazwę, położenie, obszar oraz zakazy właściwe dla danego obszaru, wybrane spośród zakazów określonych w art. 24 ustawy. Zaskarżona uchwała nie wyznaczyła obszaru chronionego krajobrazu, nie zmieniała jego granic, nie wprowadziła też nowych zakazów, ani też ich nie obostrzyła w stosunku do zakazów wprowadzonych uchwałą zmienianą. Zaskarżona uchwała powtórzyła jedynie zakazy już wprowadzone w 2015 r. Dokonując analizy zaskarżonego przepisu z poprzednim jego brzmieniem nie można dostrzec jakichkolwiek różnic w zakresie sposobu określenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych. Istotnych zmian w tym zakresie dokonano w uchwale z [...]. – jednak ta uchwała nie została objęta skargą. Dlatego też argumentacja i zarzuty skargi odnoszące się do "wprowadzenia zakazów lokalizowania nowych obiektów" nie mogły być skutecznie podniesione w postępowaniu dotyczącym uchwały podjętej [...] r. i pozostawały poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie.

Istotna w sprawie jest okoliczność, że skarżącym odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu nieruchomości oznaczonej nr [...] z uwagi na zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora – wprowadzony uchwałą Sejmiku z [...] r. (decyzja Wójta [...] z [...] r. – k. 23-36 akt). Uwzględnienie skargi wymagałoby tym samym wykazania, że dostosowanie w zaskarżonej uchwale sposobu formułowania istniejących już zakazów (bez ich faktycznej modyfikacji) do brzmienia ustawy o ochronie przyrody pogorszyło sytuację prawną skarżących. Tymczasem skarżący nawet nie uprawdopodobnili tej okoliczności. Wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie mogło zresztą wpłynąć na możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż – co jeszcze raz należy zaakcentować - zakaz lokalizacji obiektów budowlanych został wprowadzony innym aktem niż zaskarżona uchwała.

Nieskuteczność zarzutów skargi odnoszących się do uchwały z [...] r. nie zwalniała Sądu od obowiązku dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Przechodząc zatem do dalszych rozważań należy zauważyć, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały sejmiku może być jedynie istotne naruszenie prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne. W tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 08 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, - dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa, wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zaskarżona uchwała – co jest bezsporne – wydana została przez organ uprawniony. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (nie wprowadziła zakazów lokalizowania obiektów budowlanych). Nie zostały też naruszone w jakikolwiek sposób przepisy regulujące postępowanie organu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Otóż przede wszystkim zgodnie z treścią art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody projekt uchwały Sejmiku został pozytywnie uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Co w sprawie nie jest kwestionowane – organ województwa wystąpił o tego rodzaju opinię do Rad Gminy: B., T. i P. K.. Zasięgniecie opinii mieściło się w dopuszczalnej formie współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego różnego szczebla w procedurze uchwałodawczej.

Wbrew stanowisku skargi, zdaniem Sądu, nie doszło również do naruszenia powołanych w skardze przepisów konstytucji RP. Sąd wskazuje, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o ochronie przyrody, upoważniające do tworzenia obszarów chronionego krajobrazu - w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z zaskarżonego rozporządzenia są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności.

Podnoszone przez skarżących ograniczenia prawa własności w zakresie przez nich wskazanym przede wszystkim nie wynikają z wydania zaskarżonej uchwały. Zmiana brzmienia zakazów bez ich modyfikacji mającej wpływ na zakres realizowania prawa własności z pewnością mieści się w granicach dopuszczanych prawem i nie stoi w sprzeczności z porządkiem prawnym, a z pewnością nie narusza zasady proporcjonalności. Podjęcie zaskarżonej uchwały nie wpłynęło na zakres ingerencji w dotychczasowy sposób zagospodarowania działki skarżących.

Reasumując, przedmiotowa uchwała Sejmiku stanowiąc akt prawa miejscowego dotyka interesu prawnego skarżących bowiem wraz z innymi przepisami – w tym z przepisami uchwały nr [...] z [...] r. - w sposób władczy kształtuje sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru chronionego krajobrazu. Jednocześnie nie narusza ona podanych w skardze przepisów prawa, stąd należy ją traktować jako akt w pełni legalny.

Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.