Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2335/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. I. i R. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2009 r. nr [...], po uchyleniu własnej decyzji z [...] października 2010 r. nr [...], orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...] września 1987 r. nr [...] w części, w której orzeczono o przejęciu na własność Państwa położonej w W. działki nr [...], a w pozostałej części Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Powyższa decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wnioskiem z [...] maja 1987 r. B. S., K. S., B. I. i M. I. – współwłaścicieli położonej w W. przy ul. [...] działki nr [...], wystąpili do Urzędu Miasta i Gminy w W. o zatwierdzenie jej podziału, który to podział miał na celu zniesienie współwłasności i zabudowę nowopowstałych działek budynkami mieszkalnymi. Do wniosku dołączyli oni wstępny projekt podziału nieruchomości na trzy odrębne działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2.

Postanowieniem z [...] lipca 1987 r. - wydanym na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99 ze zm., dalej: "u.g.g.") oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 47, poz.238) - Naczelnik Miasta i Gminy W. poinformował strony o możliwości dokonania podziału nieruchomości w sposób przewidziany we wstępnym projekcie. W skazał jednocześnie, że projektowana działka nr [...] przeznaczona została pod budowę ulicy.

Następnie decyzją z [...] września 1987 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy, na podstawie art. 12 ust. 3 u.g.g., zatwierdził ww. projekt podziału, w wyniku którego działka nr [...] uległa podziałowi na działki o numerach: [...],[...] oraz [...], a także orzekł, że działka nr [...] przechodzi na własność Państwa z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna za odszkodowaniem. O odszkodowaniu za powyższą działkę orzeczono zaś decyzją z [...] stycznia 1989 r., a ustalone wówczas odszkodowanie zostało byłym właścicielom wypłacone.

Postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z [...] listopada 1987 r. sygn. akt [...] orzeczono o zniesieniu współwłasności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w ten sposób, że: działkę nr [...] przyznano na własność na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej B. S. i K. S.; działkę nr [...] przyznano na własność na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej M. I. i B. I.; zaś działkę nr [...] przyznano na współwłasność małżonkom S. oraz małżonkom I.

W dniu [...] września 2007 r. B. i M. I. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 1987 r. podnosząc, że zatwierdzenie podziału oparte było na błędnej podstawie prawnej, bowiem przepis art. 12 ust. 3 u.g.g. nie mógł mieć zastosowania do podziału nieruchomości dokonywanego na wniosek właściciela. Ponadto podnosili, że decyzja ta nie zawierała uzasadnienia przejęcia z mocy prawa działki o powierzchni [...] m2 na rzecz Skarbu Państwa, ponieważ tylko cel publiczny mógłby stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia.

Sprawa zainicjowana powyższym wnioskiem była dwukrotnie rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przy pierwszym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z [...] lipca 2008 r., po uchyleniu własnej decyzji z [...] grudnia 2007 r., stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa działki nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozstrzygnięcia te, w następstwie ich zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały uchylone wyrokiem z 24 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1467/08 jako wydane z naruszeniem art. 6, 7, 8, 11,15, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W wyroku tym Sąd zważył, iż przy rozstrzyganiu sprawy organ nie ustalił rzeczywistej treści żądania stron inicjujących postępowanie nadzorcze, tj. czy dotyczyć ono ma wyłącznie części decyzji z [...] września 1987 r. (odnoszącej się do działki nr [...]), czy też całości tej decyzji. Wywodził ponadto, że w postępowaniu odwoławczym Kolegium naruszyło zasadę dwuinstancyjności bowiem nie orzekło o tym samym żądaniu, o którym orzekało [...] grudnia 2007 r. Objęło bowiem swoim rozstrzygnięciem całość decyzji podziałowej, podczas gdy decyzja z [...] grudnia 2007 r. dotyczyła tylko jej części. Sąd wytknął również Kolegium, że wydając decyzję o uchyleniu własnej decyzji z [...] grudnia 2007 r. i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział, wydało ono rozstrzygnięcie na niekorzyść odwołujących stron, czyli orzekło z pominięciem zakazu reformationis in peius. Nie wyjaśniło zaś, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zaistniał stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a., umożliwiający przełamanie tego zakazu.

W zaleceniach co do dalszego prowadzenia postępowania Sąd wskazał, iż Kolegium winno przede wszystkim wyjaśnić treść pierwotnego wniosku stron i w zależności od tych ustaleń sprawę rozpoznać merytorycznie w całości, stosując prawidłowo przepisy proceduralne. W rozważaniach swych organ winien uwzględnić także zapisy szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w W., którego kserokopie strony złożyły przed Sądem, a do którego odnosiły się zapadłe w sprawie decyzje.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., przeprowadziło [...] maja 2011 r. rozprawę administracyjną, na której R. i R. I. (aktualni współwłaściciele działki nr [...], oznaczonej obecnie nr [...],) sprecyzowali swój wniosek i wskazali, że "domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 1987 r. w całości", zaś B. i K. S. (współwłaściciele działki nr [...] oznaczonej obecnie nr [...]) - w części orzekającej o przejściu działki nr [...] na własność Skarbu Państwa.

W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...] września 1987 r. nie dopatrując się by przy jej wydawaniu doszło do rażącego naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie stwierdzając by decyzja ta obarczona była inną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikowaną wada prawną. Dokonując oceny przedłożonego przez strony szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w W. (obejmującego m.in. teren przedmiotowej nieruchomości) oraz dołączonego do akt sprawy dokumentu w postaci sporządzonej na tym samym podkładzie mapy "Aktualizacja aktualności planu szczegółowego zagospodarowania osiedla "[...]" w W. [...]" organ wywodził, że ta ostatnia mapa była obowiązującą w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, a teren dawnej działki nr [...], objęty był wówczas funkcją usługowo – mieszkaniową (oznaczenie US-MN). Tym samym podział nieruchomości był zgodny z przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się zaś do oceny legalności wydzielenia działki nr [...] pod drogę i przejęcia jej własności przez Państwo, Kolegium oceniło, iż wobec nieczytelności zachowanego planu (spowodowanej upływem czasu) nie można z całą pewnością stwierdzić, że wydzielony teren nie był przewidziany pod drogę. Kwestia zaś przejęcia własności tej nieruchomości przez Skarb Państwa uregulowana wówczas była w art. 12 ust. 5 u.g.g., który to przepis był niejednoznaczny. Skoro zatem wykładnia tego przepisu jest niejednoznaczna i wymaga nie tylko odniesienia się do orzecznictwa sądów administracyjnych, ale wręcz wykładni Trybunału Konstytucyjnego, to ta okoliczność nie pozwala na stwierdzenie, że do naruszenia takiego przepisu mogło dojść w sposób rażący.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem R. I. i R. I. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji naruszenie art. 7 i 77 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także naruszenie art. 64 Konstytucji RP. Do wniosku dołączyli oni kopię decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z [...] lipca 1987 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji z [...] grudnia 1984 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz małżonków K. pod budowę domu działki nr [...] położonej przy ul. [...], z uwagi na to, że nieruchomość ta zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w W., zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy W. z [...] października 1978 r. przeznaczona jest pod usługi sportowe oraz parki i zieleńce bez prawa zabudowy. Decyzja ta, z uwagi na to, że odnosi się do działki sąsiadującej z działka nr [...] potwierdza, zdaniem wnioskodawców, że w dacie zatwierdzenia podziału ww. działki dla jej obszaru obowiązywał wspomniany szczegółowy plan osiedla "[...]", a zatem jej podział w celu realizacji na wydzielonych działkach zabudowy nie był dopuszczalny.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości swoją poprzednią decyzję i orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...] września 1987 r. w części, w której orzeczono o przejęciu na własność Państwa działki nr [...], w pozostałej zaś części odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ na wstępie wskazał na istotę postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a., wywodząc, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w tym przepisie.

W dalszej kolejności Kolegium wskazywało, że w świetle art. 12 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez Naczelnika Miasta i Gminy W. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, mógł on nastąpić jeśli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Wskazywał także na obowiązek uzyskania przed podziałem opinii urbanistycznej terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw planowania przestrzennego stopnia podstawowego o możliwości i sposobie podziału nieruchomości oraz obowiązek udzielenia przez terenowy organ administracji państwowej właścicielowi nieruchomości informacji o możliwości i sposobie podziału nieruchomości, po uprzednim uzyskaniu wspomnianej opinii (§ 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r.).

Odnosząc powyższe regulacje do rozpoznawanej sprawy Kolegium podniosło, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek ówczesnych jej właścicieli, którzy do wniosku dołączyli zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia wstępny projekt podziału działki nr [...] na trzy działki ([...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2) oraz w zgodzie z obowiązującym dla niej przeznaczeniem określonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonym Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy W. Nr [...] z [...] marca 1987 r. Zatwierdzenie podziału poprzedzone zostało uzyskaniem opinii urbanistycznej ([...] maja 1987 r.) i wydaniem w trybie § 15 rozporządzenia z 16 września 1985 r. postanowienia zawierającego informację o możliwości dokonania podziału (postanowienie z [...] lipca 1987 r.)

Kolegium wywodziło, że nieruchomość zgodnie z ww. planem położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ekstensywną, oznaczonym na rysunku planu symbolem "K-11-MN". Zaś obejmujący ten teren szczegółowy plan osiedla "[...]", zatwierdzony uchwałą nr [...] z [...] października 1978 r. (który przewidywał przeznaczenie terenu pod usługi sportowe zieleńce i parki bez prawa zabudowy – ozn. "US/ZP") w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej podział stracił swoją aktualność. Potwierdza to zarówno treść opinii urbanistycznej z [...] maja 1987 r. nr [...], postanowienie z [...] lipca 1987 r. zawierające informację o możliwości i sposobie podziału nieruchomości, a także treść dokumentu w postaci mapy zatytułowanej "Analiza aktualności planu szczegółowego zagospodarowania osiedla "[...]" w W.", na której obszar obejmujący swym zasięgiem dawną działkę nr [...] (z której wyodrębniona została działka nr [...] - co wynika z analizy porównawczej tej mapy i mapy sytuacyjnej 1:500 dla celów prawnych nieruchomości uregulowanej w KW [...]), został obwiedziony kolorem szarym z wpisanym wewnątrz oznaczeniem "US-MN" (teren usług sportowych i budownictwa jednorodzinnego o niskiej intensywności zabudowy). W oznaczeniach uwidocznionych na ww. "Analizie aktualności (...)" teren ten został opisany jako "Teren wymagający zmiany zgodnie z pl. ogólnym i innymi aktami prawnymi".

Kolegium wskazało jednocześnie na obowiązujące wówczas przepisy art. 26 i 34 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. – o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 35, poz. 185 ze zm.), z których wynika, że każda zmiana planu, czy to ogólnego czy szczegółowego powodowała konieczność zmiany planem (odpowiednio szczegółowego lub ogólnego), co skutkowało tym, że obowiązującym planem był plan późniejszy, którym w realiach rozpoznawanej sprawy był plan ogólny. Skoro zatem plan szczegółowy stracił swoją aktualność, to zdaniem organu nadzoru, podział mógł zostać dokonany w oparciu o obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] września 1987r. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, który zmieniał przeznaczenie terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, z terenu przeznaczonego pod usługi sportu i tereny zielem parkowej urządzonej na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Dokonując zaś oceny legalności decyzji zatwierdzającej podział w kontekście wydzielenia działki nr [...] pod drogę, organ zauważył, iż wprawdzie z kopii rysunku planu ogólnego nie można odczytać, aby na terenie obejmującym działkę nr [...] znajdowały się jakieś linie podziałowe, jednakże nie można z tego wyprowadzać wniosku, iż podział działki nr [...] był niedopuszczalny. Należy mieć bowiem na uwadze, iż w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przy ocenie zgodności podziału z planem miejscowym organ nie jest związany liniami podziału (lub ich brakiem) w planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązująca zaś w dniu wydania kontrolowanej decyzji ustawa o planowaniu przestrzennym nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie pojawiło się bowiem dopiero w obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). Natomiast w ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. w rozdziale 5, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 25 tej ustawy), jak i szczegółowego (art. 26) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej podział nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, to nie można przyjmować, że dla zgodności tym planem podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie jednej z działek pod drogę czy ulicę, konieczne było, aby w ww. planie taka droga lub ulica została przewidziana.

W ocenie Kolegium natomiast nie było podstaw prawnych do orzekania przez Naczelnika Miasta i Gminy i W. w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości o skutku prawnym przewidzianym w art. 12 ust. 5 u.g.g., tj. o przejściu własności nieruchomości wydzielonej pod drogę na własność Państwa. Kwestia przejścia własności ma bowiem w tym wypadku charakter cywilnoprawny i jest regulowana poprzez formułę skutku z mocy samego prawa, nie dając zarazem podstaw do rozstrzygania o niej w postępowaniu administracyjnym. Zatem brak było podstaw prawnych do rozstrzygnięcia - w formie decyzji administracyjnej - w tej kwestii.

Z powyższych względów orzeczenie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. -jako wydanej bez podstawy prawnej, co wobec niezaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., uzasadniało stwierdzenie w tej części nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesionej przez R. i R. I., którzy zarzucili jej:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że przy wydawaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...], nie doszło do rażącego naruszenia prawa;

2. naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprawidłowe ustalenie treści pierwotnego wniosku poprzedników prawnych wnioskodawców, w zakresie podziału działki nr [...] i w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji na tym nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie;

3. naruszenie przepisów art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a., poprzez:

a) błędne i nie poparte materiałem dowodowym ustalenie, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] Plan Szczegółowy osiedla "[...]" zatwierdzony uchwałą z dnia [...]-10-1978 roku, nie obowiązywał,

b) nie ustalenie prawidłowej i faktycznej pierwotnej treści wniosku poprzedników prawnych wnioskodawców, w zakresie podziału działki nr [...];

4. naruszenie przepisów art. 7, 8, 9 i 127 §1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie przy wydaniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji błędne uznanie, że wydanie decyzji z dnia [...]-09-1987, pomimo zastosowanego względem poprzedników prawnych wnioskodawców przymusu oraz niezgodności decyzji z pierwotnym brzmieniem wniosku i pozbawienia wnioskodawców prawa do odwołania, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

W obszernym uzasadnieniu skargi wywodzili oni, że intencją wnioskodawców podziału działki nr [...] było dokonanie podziału na dwie równe części, taki też podział został przygotowany przez geodetę, a dopiero w Urzędzie, dokonano naniesienia nowej linii podziału (wydzielającej jednocześnie działkę [...]). Skarżący podnosili również, że ich poprzednicy prawni zostali przymuszeni przez urzędników organu do zaakceptowania takiego podziału i złożenia adnotacji na decyzji, że rezygnują z prawa do odwołania się od decyzji, pod rygorem odmowy wyrażenia zgody na podział. Już sam fakt naniesienia takiego oświadczenia powinien był wzbudzić wątpliwości organu nadzoru, bowiem składanie podobnych oświadczeń nie jest wymagane prawem ani praktykowane w obrocie prawnym. Powyższa okoliczność ma zaś doniosłe znaczenie dla oceny wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bowiem działanie urzędnika, który wymusił na wnioskodawcach zaakceptowanie podziału działki [...] na działki o numerach: [...] o pow. [...] m2 , [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 pozbawił ich prawa do wniesienia odwołania. Już sam ten fakt jest rażącym naruszeniem obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz przepisu art. 127 §1 k.p.a. Tym samym Kolegium wydając zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 1987 roku, naruszyło przepis art. 156 § 2 k.p.a., a także przepis art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z przepisem art. 153 p.p.s.a., bowiem obowiązkiem SKO, który nie został dopełniony, było ustalenie pierwotnej treści wniosku wnioskodawców i oparcie na tej pierwotnej treści rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.

Skarżący kwestionowali również stanowisko organu, iż dla oceny legalności decyzji podziałowej istotne są ustalenia planu miejscowego ogólnego, gdyż plan szczegółowy, jako że był przewidziany do aktualizacji, nie obowiązywał. Twierdzenie organu uznali oni nie tylko za nielogiczne, ale wręcz sprzeczne z brzmieniem zdania zawartego w decyzji podziałowej. Skoro bowiem organ wydający decyzję w 1978 roku stwierdzał, że plan szczegółowy obowiązywał, to przyjęcie odmiennego rozumowania mogłoby być uzasadnione wyłącznie w oparciu o jednoznaczny dowód, że tak nie było (np. uchwały uchylającej plan szczegółowy). Fakt, że plan miał być przedmiotem aktualizacji, zdaniem skarżących, świadczył jedynie o tym, że organ miał świadomość, iż będzie on zmieniany. Nie wpływało to jednak na jego obowiązywanie i nie zawieszało jego skuteczności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wnieśli również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań w charakterze świadka Pani B. I. na okoliczność dowiedzenia, iż pierwotny wniosek Państwa I. i Państwa S. o podział nieruchomości stanowiącej działkę [...], miał na celu zniesienie współwłasności i jej podział na dwie równe działki o powierzchniach [...] m2 , a także na okoliczność dowiedzenia, że Naczelnik Miasta i Gminy W. wydający decyzję zmusił wnioskodawców do zaakceptowania podziału tej nieruchomości na trzy działki, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji od wyrażenia zgody na taki podział, a także zmusił wnioskodawców do podpisania oświadczenia o rezygnacji z wniesienia środków zaskarżenia, naniesionego na decyzję z dnia [...]-09-1987 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skargę jest niezasadna, gdyż w toku rozpoznawania sprawy organ nie naruszył przepisów prawa w stopniu uzasadniających uchylenie zakwestionowanej decyzji.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgłoszony przez skarżących wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka – B. I., nie mógł zostać uwzględniony, gdyż przeprowadzenie przed sądem tego rodzaju dowodów wykracza poza granice dopuszczalnego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a). W myśl tego przepisu sąd może bowiem wyłącznie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Nie jest więc uprawniony do przeprowadzenia dowodu z innych środków, a więc także dowodów z zeznań świadków. Z powyższych względów wniosek ten, został przez Sąd oddalony (vide protokół z rozprawy).

Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Kolegium toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., zainicjowanym wnioskiem B. oraz M. małż. I. (osób, które m.in. zainicjowały postępowanie podziałowe), podtrzymanym następnie przez R. I. i R. I. - aktualnych właścicieli jednej z wydzielonych działek (działki nr [...], oznaczonej obecnie nr [...]). Przedmiotem zaś tego postępowania była decyzja Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...] września 1987 r. nr [...], którą orzeczono o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] położnej w W. przy ul. [...] na trzy odrębne działki oznaczone nr nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, a także orzeczono o przejściu na własność Skarbu Państwa nowo utworzonej działki nr [...].

Istotą zatem postępowania prowadzonego przez Kolegium było ustalenie, czy ww. decyzja obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nią objętej co do meritum. Nie mogły być zatem przedmiotem ustaleń i rozważań organu, czynionych w tym postępowaniu "rzeczywiste" intencje stron występujących o podział działki, czy też ocena dokonanego podziału w kontekście jego racjonalności czy celowości z punktu widzenia interesów jednostek o ten podział wnioskujących. Organ nadzoru działa bowiem w takim postępowaniu, jak trafnie wskazało Kolegium, wyłącznie jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oceniło, że badana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy W., w części w jakiej rozstrzyga o przejściu własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, wydana została bez podstawy prawnej - co uzasadnia stwierdzenie w tej części jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś w pozostałej części nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą prawną, co z kolei uzasadniało odmowę stwierdzenia jej nieważności w pozostałym zakresie.

Ocenę dokonaną przez organ nadzoru skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Materialnoprawną podstawą decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. był art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania powyższej decyzji stanowił w ust. 1, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3). Zgodnie zaś z ust. 5 cytowanego artykułu grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności decyzji zatwierdzającej podział działki miało ustalenie jakie było w dacie jej podejmowania przeznaczenie podlegającej podziałowi nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i czy to przeznaczenie wykluczało możliwość jej podziału, a ponadto czy w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nie doszło do rażącego naruszenia przepisów regulujących szczegółowy tryb postępowania w sprawach o zatwierdzenie podziału nieruchomości nieobjętych skoncentrowanym budownictwem jednorodzinnym (taką była działka nr [...]), zawartych w rozdziale 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. – w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 47, poz.238). Przepisy rozporządzenia nakładają na wnioskodawców podziału obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem wstępnego projektu podziału nieruchomości (§ 15 ust. 2), a na organ obowiązek udzielenia, na wniosek właścicieli nieruchomości, informacji o możliwości i sposobie jej podziału, po uzyskaniu opinii urbanistycznej terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw planowania przestrzennego stopnia podstawowego (§ 15 ust. 1). Ponadto, sporządzenie na zlecenie właścicieli przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych projektu podziału nieruchomości i przedstawieniu tego projektu opatrzonego klauzulą o przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego organowi (§ 16 i 17).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że dawna działka nr [...] usytuowana była na obszarze objętym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta W. zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy W. z dnia [...] marca 1987 r. Nr [...]. W załączniku graficznym do powyższego planu wskazano, że teren ten objęty jest symbolem K-11-MN, dla którego obowiązują następujące ustalenia: teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, ekstensywnej. Dla symbolu tego część tekstowa planu przewidywała z kolei szczegółowe ustalenia w zakresie m.in. powierzchni działek i ich zabudowy (pkt 2.3.3 planu). Przedmiotowy teren objęty był jednocześnie postanowieniami planu szczegółowego osiedla "[...]" zatwierdzonego uchwałą z [...] października 1978 r. nr [...], który w jego pierwotnych ustaleniach przewidywał dla terenu, na którym położona jest dawna działka nr [...], funkcję oznaczoną symbolem US/ZN (usługi sportowe zieleńce i parki bez prawa zabudowy). Ustalenia te jednak, w dacie podejmowania decyzji podziałowej były już niewątpliwie nieaktualne, a to wobec odmiennego ustalenia przeznaczenia terenu w wydanym po uchwaleniu planu szczegółowego planie ogólnym. Obowiązujące wszak wówczas przepisy ustawy z 12 lipca 1984 r. - o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 35, poz. 185 ze zm.) nakładały na właściwe organy planistyczne obowiązek wzajemnego dostosowywania szczegółowych i ogólnych planów zagospodarowania przestrzennego, poprzez dostosowywania założeń planu uchwalonego wcześniej do planu uchwalonego w terminie późniejszym. Wskazuje na to treść art. 33 ust. 4 tej ustawy, który stanowi, że w sytuacji, gdy zmiana miejscowego planu ogólnego powoduje konieczność dokonania zmiany miejscowego planu szczegółowego lub odwrotnie, projekty tych zmian przedstawia się łącznie. Nie może zmienić tej oceny znajdujące się w aktach sprawy informacja o terenie udzielona W. M., że działki nr [...] i [...] zgodnie z planem szczegółowym osiedla "[...]" położne są na terenie przeznaczonym pod usługi sportu i tereny zieleni parkowej urządzonej- bez prawa zabudowy. Informacja ta bowiem została sporządzona przez organ przed uchwaleniem miejscowego planu ogólnego z 1987 r. (11 stycznia 1986 r.). Także wskazywana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja nadzorcza Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z [...] lipca 1987 r. nr [...], stwierdzająca nieważność decyzji z [...] grudnia 1984 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste działki nr [...] (sąsiadującej z działką nr [...]), jako odwołująca się do stanu prawnego istniejącego przed dniem uchwalenia planu miejscowego ogólnego, nie jest miarodajna dla oceny przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka nr [...] w dacie zatwierdzenia jej podziału. Wprawdzie w aktach niniejszej sprawy brak jest uchwały zatwierdzającej zmiany planu szczegółowego, lecz nie oznacza to, że po zatwierdzeniu planu ogólnego, w wyniku którego zmienione zostało przeznaczenie nieruchomości w stosunku do przeznaczenia wskazanego w planie szczegółowym, organ rozpoznający wniosek o zatwierdzenie podziału takiej nieruchomości, winien kierować się wskazaniami tego ostatniego planu.

O dezaktualizacji planu szczegółowego w jego pierwotnym brzmieniu świadczy także dokument w postaci mapy zatytułowanej "Analiza aktualności planu szczegółowego zagospodarowania osiedla "[...]" w W.", na której naniesione zostały zmiany w przeznaczeniu terenów objętych planem, w tym zmiany obejmujące teren dawnej działki nr [...]. Zgodnie ze znajdującym się na tej mapie opisem, obszar na którym jest ona położona – obwiedziony linią w kolorze buro-szarym - "wymaga zmiany zgodnie z planem ogólnym i innymi aktami prawnymi". Dla obszaru tego przeznaczenie terenu oznaczono symbolem "US-MN" (teren usług sportowych i budownictwa jednorodzinnego o niskiej intensywności zabudowy).

Z tego względu dla oceny zgodności podziału działki z planem, niezasadne jest konfrontowanie tego podziału z przeznaczeniem nieruchomości ujawnionym w planie szczegółowym z 1978 r. i załączniku graficznym do tego planu w postaci "Mapy terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne z projektowanym podziałem i projektem kompleksowego uzbrojenia ulic zatwierdzonym prot. ZUD nr [...] z dn. [...].11.1978 r." Do zapisów planu ogólnego (będącego planem późniejszym w stosunku do planu szczegółowego), jako przesłanki wyrażenia zgody na podział działki odwoływał się także Naczelnik Miasta i Gminy W. w kontrolowanej przez Kolegium decyzji, przy jednoczesnym wskazaniu, że plan szczegółowy przewidziany jest do aktualizacji.

W tym stanie rzeczy prawidłowo organ nadzoru oceny zgodności zatwierdzonego projekt podziału działki z planem zagospodarowania przestrzennego dokonywał na gruncie planu miejscowego ogólnego – jako planu późniejszego w stosunku planu szczegółowego. Tym samym warunkiem stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział ze względu na rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (na tę wadę prawna wskazywały strony inicjujące postępowanie nieważnościowe), mogło być wyłącznie wykazanie, że podział ten nie był dopuszczalny ze względu na uregulowania ww. planu ogólnego. Jak podniosło jednak zasadnie Kolegium, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skoro bowiem przeznaczenie nieruchomości, zdeterminowane postanowieniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z 1987 r., przewidywało wykorzystywanie jej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ekstensywaną, to podziałowi nieruchomości na działki umożliwiające realizację takiego przeznaczenia, nie można zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia go w stopniu rażącym. Także wydzielenie w ramach tego podziału jednej z działek pod urządzenie ulicy, abstrahując od tego czy ulica faktycznie na tej działce w przyszłości została zrealizowana czy nie i czy jest ona niezbędna do skomunikowania nowopowstałych działek (względnie działek sąsiednich) z drogą publiczną, nie może stanowić samo w sobie o braku zgodności zatwierdzonego podziału z planem miejscowym. Przeznaczenie nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego nie może wykluczać wszak możliwości urządzenia na takim gruncie drogi, która będzie wykorzystywana dla obsługi komunikacyjnej działek i posadowionych na nich (w przyszłości) budynków. Także brak w planie miejscowym zapisów wskazujących na przewidywane wykorzystywanie części nieruchomości w charakterze drogi nie jest przeszkodą dla jej wydzielenia. Tym bardziej, że w obowiązującym w dacie zatwierdzenia podziału stanie prawnym, przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r. nie przewidywały obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie pojawiło się bowiem, jak trafnie wskazało Kolegium, dopiero w obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). Nie można zatem przyjmować, jak chcą skarżący, że dla zgodności z prawem podziału nieruchomości, w ramach którego dochodzi do wydzielenie jednej z działek pod drogę czy ulicę, konieczne było przewidzenie takiej drogi lub ulicy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2009 r. I OSK 349/09 ONSAiWSA 2011/2/40).

W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji zatwierdzającej podział organ wydał postanowienie informujące strony o możliwości i sposobie podziału nieruchomości (postanowienie z [...] lipca 1987 r. nr [...]), a postanowienie to poprzedzone zostało uzyskaniem przez Naczelnika Miasta i Gminy W. stosownej opinii urbanistycznej (opinia z [...] maja 1987 r. nr [...]). Zachowane więc zostały również wymogi formalne warunkujące wyrażenie zgody na podział określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 1984 r. Powyższa opinii urbanistyczna, jak też postanowienie informujące o możliwości podziału nawiązują w swojej treści do sposobu podziału zaproponowanego przez strony, wskazywanego w stanowiącej podstawę wydania decyzji mapie wykonanej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W opinii wskazuje się m.in. na proponowany sposób podziału nieruchomości oraz linie rozgraniczające wykonane kolorem zielonym (takim kolorem oznaczony został projekt podziału na trzy działki). To zaś czyni niewiarygodnym zarzut skarżących, że proponowany przez wnioskodawców podział nieruchomości miał mieć inny przebieg niż ostatecznie zatwierdzony i dotyczyć miał wyodrębnienia wyłącznie dwóch działek, wzdłuż oznaczonej na tej mapie kolorem czerwonym linii przekreślonej dwoma znakami "x".

Skoro zatem badanemu podziałowi nieruchomości nie można zarzucić skutecznie braku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania, a wydanie tej decyzji nastąpiło w związku ze zgłoszonym w tym przedmiocie zgodnym wnioskiem współwłaścicieli nieruchomości, to nie ma podstaw by rozstrzygnięciu organu zatwierdzającemu podział, w zakresie w jakim zaakceptował on podział działki nr [...] na trzy odrębne działki, zarzucić rażące naruszenie prawa. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności w tym zakresie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. To zaś oznacza, że decyzji Kolegium odmawiającej w tej części stwierdzenia nieważności badanej decyzji nie można również zarzucić naruszenia prawa, a zatem podnoszony w tym kontekście zarzut naruszenia przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Upatrywanie zaś podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, w rzekomym pozbawieniu stron prawa do wniesienia odwołania, a to poprzez wymuszenie na nich złożenia oświadczenia o rezygnacji z tego prawa, jest o tyle niezasadne, że z akt sprawy nie wynika, by którakolwiek ze stron postępowania podziałowego podjęła choćby próbę wniesienia tego środka zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Zważyć zaś należy, że samo złożenie oświadczenia o rezygnacji z tego prawa na egzemplarzu decyzji, niezależnie od tego jakimi przesłankami motywowane, nie skutkowało, pozbawieniem strony prawa do wniesienia odwołania w ustawowym terminie, nie powodowało również, że z chwilą złożenia takiego oświadczenia decyzja stała się ostateczna, w rozumieniu art. 16 k.p.a. Niezależnie od tego zauważyć należy, że zwalczaniu ewentualnych wady postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją służy tryb wznowienia postępowania administracyjnego oparty na przesłankach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., a nie postępowanie nieważnościowe. Z tego względu, także zarzut naruszenie przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia na tej podstawie nieważności w całości decyzji podziałowej, mimo że wydana ona została - zdaniem skarżących - z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9 oraz art. 127 §1 k.p.a. nie mógł okazać się skuteczny.

Zasadne natomiast było wyeliminowanie z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, tej części rozstrzygnięcia Naczelnika Miasta i Gminy W., w której organ ten orzekł o przejściu własności działki wydzielonej pod budowę ulicy, na rzecz Skarbu Państwa (dz. nr [...]). Zgodzić się bowiem należy z Kolegium, że władcze rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przez organ administracji publicznej nie znajduje oparcia w obowiązujących wówczas przepisach prawa, a zwłaszcza w treści przywołanego w decyzji art. 12 ust. 5 u.g.g. Przepis ten konstytuuje jedynie skutki prawne podziału nieruchomości, w sytuacji gdy wynikiem tego podziału jest wydzielenie jednej z działek pod budowę ulicy. Skutki te następują z mocy prawa, z chwilą uostatecznienie się decyzji zatwierdzającej podział. Skoro więc przewłaszczenie nieruchomości przeznaczonej pod budowę ulicy, następuje ex lege z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jako wydanej bez podstawy prawnej. Zasadne zatem było orzeczenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w ramach rozstrzygnięcia reformatoryjnego, o stwierdzeniu w tej części nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W., czego nie kwestionują również skarżący.

Wbrew zarzutom skargi okoliczności stanu faktycznego sprawy, w granicach wyznaczonych przedmiotem rozpoznania, zostały ustalone w sposób prawidłowy i znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta W. z 1987 r. (jego części tekstowej i graficznej). Materiał dowodowy został poddany przez organ gruntownej analizie, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem trafny zarzut, iż w toku prowadzonego postępowania organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie swoje oparł na ustaleniach poczynionych w sposób sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej, a więc z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W toku postępowania Kolegium, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1467/08, ustaliło także faktyczny przedmiot żądania stron wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, przeprowadzając w tym przedmiocie [...] maja 2010 r. rozprawę administracyjną, jak również uwzględniło w swoich rozważaniach zapisy szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w W., którego kopia została złożona przez strony przed sądem w postępowaniu zakończonym ww. wyrokiem. Za chybiony więc uznać należy zarzut naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a., tym bardziej, że zarzut ten oparty został, jak wynika z treści skargi, na błędnym odczytaniu przez strony wskazań Sądu zawartych w ww. wyroku, jako odnoszących się do obowiązku ustalenia w postępowaniu nadzorczym intencji stron wnoszących o podział nieruchomości. Tymczasem treścią tego wskazania było zobowiązanie organu nadzoru do ustalenie zakresu żądania zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, a więc ustalenia czy strony inicjujące to postępowanie kwestionują całość tej decyzji czy wyłącznie jej część, odnoszącą się do wydzielenia jednej z działek pod budowę ulic.

Sąd nie dopatrzył się również by w toku prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania nadzorczego doszło do innych niż wskazane w skardze istotnych naruszeń prawa procesowego, czy też prawa materialnego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. To zaś prowadzić musi do oddalenia skargi, jako niezasadnej.

Mając powyższe na względzie, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.