Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1153/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, 7, 8, 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E.K. syndyka masy upadłości Budowlanej Spółki Mieszkaniowej [...] Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów dotyczących istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 9 października 2014 r. znak: [...], nałożył na inwestora Budowlaną Spółkę Mieszkaniową w upadłości w K., reprezentowaną przez syndyka masy upadłościowej E. K., obowiązek sporządzenia i przedłożenia poniżej wymienionych dokumentów, dotyczących istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. E. w K., tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, opracowanego na podstawie aktualnej inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej - doprowadzającego budynek do zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami techniczno-budowlanymi wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r..

Odwołania od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli: K. H., I. B., M. M., H. G., A. R., P. K. oraz E. K. - syndyk masy upadłościowej Budowlanej Spółki Mieszkaniowej "[...]" sp. z o.o. w upadłości w K..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 6 lipca 2015 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 października 2014 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ wskazał, że w sprawie budynku przy ul. E. w K. toczyło się szereg postępowań administracyjnych, które szczegółowo wymieniono.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że postępowanie administracyjne o sygnaturze: [...], które jest przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu odwoławczym, stanowi drugi etap procedury naprawczej przewidzianej przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Po wpływie dokumentów, złożonych w ślad za decyzją nr [...], PINB zawiadomieniem znak: [...] z dnia 26 lutego 2001 r., działając w trybie art. 10 K.p.a., zawiadomił strony o przysługujących im prawach (akta organu I instancji, karty nr 150-149). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 2 maja 2001 r., znak: [...], działając w oparciu o art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wydanej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nadał rygor natychmiastowej wykonalności (akta organu I instancji, karty nr 480-470). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego związku z wniesionymi odwołaniami, postanowieniem znak: [...] z dnia 28 maja 2001 r. wstrzymał natychmiastową wykonalność decyzji nr [...], a następnie decyzją z dnia 22 października 2001 r., znak: [...] zreformował ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielając inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (akta organu I instancji, karty nr 592-591; 680-678) oraz postanowieniem z dnia 10 grudnia 2001 r. znak: [...] odmówił sprostowania wydanej decyzji (akta organu I instancji, karta nr 691). W związku z wniesioną skargą Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 27 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 3614/01 wstrzymał wykonanie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2001 r. (akta organu I instancji, karta nr 754), a następnie wyrokiem z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 77/03 uchylił ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 maja 2001 r. (akta organu I instancji, karty nr 840-836). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 października 2003 r., znak: [...], działając w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zażądał od inwestora przedłożenia, w terminie do 31 grudnia. 2003 r., ekspertyzy urbanistyczno-architektonicznej (akta organu I instancji, karty nr 858-857). Postanowieniem z dnia 16 lutego 2004 r. znak: [...] zmienił termin dostarczenia ww. ekspertyzy do dnia 30 marca 2004 r. (akta organu I instancji, karta nr 884). Ekspertyza wpłynęła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 9 kwietnia 2004 r. (akta organu I instancji, karta nr 958). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 października 2004 r., znak: [...] w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych (akta organu I instancji, karty nr 1024-1022). Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 stycznia 2005 r., znak: [...] zawiesił prowadzone stonowanie (akta organu I instancji, karty nr 1230-1228), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 lipca 2005r., znak: [...] zreformował postanowienie organu I instancji (uchylono i orzeczono o zawieszeniu). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 lutego 2005 r., znak: [...] uchylił ww. postanowienie organu I instancji z dnia 25 października 2004 r. w szczególności podnosząc, że nie można wstrzymać robót już wstrzymanych postanowieniem znak: [...] z dnia 8 stycznia 2001 r. (akta organu I instancji, karty nr 1321-1318). Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 946/05 Sąd umorzył postępowanie sądowe - postanowienie formalne z art. 130 § 1 w związku z art. 125 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (akta organu I instancji, karta nr 1816). Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2006 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął zawieszone postępowanie administracyjne (akta organu I instancji, karty nr 1389-1388). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 września 2007 r. nr [...], znak: [...], sprostowaną postanowieniem znak: [...] z dnia 4 lutego 2008 r., nakazał rozbiórkę części przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (akta organu I instancji, karty nr 1564-1558; 1715-1714).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 września 2008 r. znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (akta organu I instancji, karty nr 1774-1771). Organ odwoławczy w tym miejscu podniósł, że u podstaw decyzji Wojewódzkiego Inspektora legł stan prawny określony ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2005 r. Późniejszy powrót do obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nieaktualnym czyni ocenę prawną sprawy zawartą w ww. decyzji z dnia 18 września 2008 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego dnia 29 marca 2012 r. dokonano rutynowej kontroli inwestycji (akta organu I instancji, karty nr 1832-1834). Na dzień kontroli nie były prowadzone żadne roboty budowlane. W dniu 15 maja 2012 r. syndyk masy upadłościowej przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego "Sprawozdanie z oględzin budynku zlokalizowanego przy ul. E. w K. w aspekcie hipotetycznej możliwości zagrożenia katastrofą budowlaną" z maja 2012 r. autorstwa inż. S. M. (akta organu I instancji, karta nr 1836). W dniu 23 lipca 2012 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kolejne czynności kontrolne (akta organu I instancji, karty nr 1842-1849). Podczas kontroli stwierdzono następujące odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 1 marca 2000 r., znak: [...], zreformowaną decyzją Wojewody z dnia 22 maja 2000 r., znak: [...]: a) nie wykonano najniższej kondygnacji oznaczonej w projekcie jako poziom 6,40; b) stwierdzono inny kształt kondygnacji oznaczonej w projekcie jako poziom -3,16 w rejonie pn.-zach. narożnika; c) stwierdzono zmianę przebiegu ścian zewnętrznych kondygnacji oznaczonej w projekcie jako poziom +0,00.

W dniu 10 września 2012 r. przeprowadzono oględziny z udziałem stron postępowania (akta organu I instancji, karty nr 1888-1900). Do akt włączono również materiał dowodowy dotyczący stanu prawno-własnościowego działek, na których zlokalizowano inwestycję oraz działek z nią sąsiadujących. Postanowieniem z dnia 16 września 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne (akta organu I instancji, karty nr 2103-2104). Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r. znak: [...] (akta organu I instancji, karty nr 2154-2155). Pismem z dnia 8 lipca 2014 r. znak: [...] organ I instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego (akta organu I instancji, karta nr 2205).

W dniu 9 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną odwołaniami decyzją nr [...], znak: [...], nałożył na inwestora Budowlaną Spółkę Mieszkaniową w upadłości, reprezentowaną przez syndyka masy upadłościowej E. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia poniżej wymienionych dokumentów, dotyczących istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. E. w K., tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego opracowanego na podstawie aktualnej inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej – doprowadzającego budynek do zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami techniczno-budowlanymi wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. (akta organu I instancji, karty nr 2257-2262).

Organ odwoławczy dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ I instancji nie uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego i postępowania administracyjnego. Analizie poddano dokumentację zgromadzoną przez Powiatowego Inspektora - akta znak: [...], liczące 2291 kart oraz przesłaną przez organ powiatowy dokumentację projektową.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył nieprawidłowość w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku. Wskazał, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2015 r. poz. 233) "jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. 2. Postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym". Z uwagi na status prawny syndyk jest tzw. zastępcą pośrednim, czyli dokonuje czynności prawnych we własnym imieniu, ale na rachunek upadłego, tj. ze skutkiem prawnym dla niego. Użyte w art. 144 ust. 2 Prawa upadłościowego i naprawczego wyrażenie, iż postępowania dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone "jedynie" przez syndyka lub przeciwko niemu oznacza, że upadły, będąc stroną w znaczeniu materialnym, pozbawiony jest legitymacji formalnej do występowania w tych postępowaniach (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 8/10). Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przychylił się do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 801/13, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym dotyczącym masy upadłości stroną postępowania jest syndyk, a nie upadły reprezentowany przez syndyka. Z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy upadłości. Legitymację tę nabywa natomiast z mocy prawa syndyk masy upadłości. Zatem, w ocenie organu II instancji, ewentualne obowiązki nakładane w niniejszym postępowaniu naprawczym winny być, co do zasady, nakładane na E. K., która działa jako syndyk masy upadłościowej Budowlanej Spółki Mieszkaniowej "[...]" sp. z o.o. w upadłości. Z tych samych przyczyn organ odwoławczy potraktował odwołanie jako złożone w imieniu syndyka, a nie zobowiązanej spółki.

Przystępując do powtórnej oceny sprawy administracyjnej, której dotyczyła zaskarżona decyzja, organ odwoławczy skontrolował zasadność przyjętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie. Co do zasady krąg stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej, obejmującej między innymi przypadki prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, ustalany jest w oparciu o wskazania zawarte w art. 28 K.p.a. Powołany przepis stanowi, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu winien więc z zasady obejmować - obok inwestora - także wszystkich właścicieli nieruchomości zabudowanych spornym obiektem, a także właścicieli nieruchomości sąsiednich, o ile ich prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych gruntów sferą oddziaływania samowoli budowlanej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości przychylając się do zawartej w tym zakresie treści uzasadnienia skarżonej decyzji, z zastrzeżeniem zawartym w akapicie dotyczącym określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku, uznał za prawidłowy krąg uczestników (stron) postępowania, wskazany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Dodatkowo zwrócono uwagę na stan prawno-własnościowy działki nr [...], która sąsiaduje z terenem inwestycji. Jak wynika z zapisów dostępnej elektronicznie księgi wieczystej o nr [...], w budynku usytuowanym na niniejszej działce ewidencyjnej znajduje się 12 wyodrębnionych lokali. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z organem I instancji, że w niniejszym przypadku może znaleźć zastosowanie art. 27 ust. 2 z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222): zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Niemniej jednak – zdaniem organu odwoławczego - kwestie te należy ustalić w sposób bezsprzeczny, zgodny z art. 14 K.p.a., statuującym zasadę ogólną pisemności w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zalegająca w aktach postępowania pierwszoinstancyjnego notatka z rozmowy z administratorem obiektu jest w tym zakresie niewystarczająca, w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (akta organu I instancji, karty nr 1894 i 1895) zalegają dokumenty pełnomocnictw. Strona postępowania R. K. upoważniła M. B. do reprezentowania jej przez Powiatowym Inspektoratem Budowlanym w sprawie - znak: [...]. Z kolei A. K., również strona niniejszego postępowania, udzieliła B. M. pełnomocnictwa w sprawie dotyczącej budowy budynku mieszkalnego na działkach [...] i [...] obr. [...] w K. przy ul. E.. Ponieważ oba ww. dokumenty stanowią załączniki do protokołu oględzin z dnia 10 września 2012 r. można domniemywać, że upoważnienia te dotyczyły konkretnie reprezentowania w trakcie dokonywanych czynności. Niemniej jednak, ze względu na szeroki charakter pełnomocnictw, należy w sposób bezsprzeczny ustalić, czy wolą R. K. i A. K. jest samodzielne występowanie w postępowaniu (jak przyjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego), czy działanie przez pełnomocników.

Odnosząc się do treści odwołania A. R. i P. K., która zawiera wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. nieważności przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2014 r. znak: [...] (akta organu II instancji, karty nr 33-25), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że podziela stanowisko dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 362/10, opub. w LEX nr 1071275). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest przy tym postępowaniem o innym zakresie i celu, niż postępowanie odwoławcze.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z uwagi na istotę i zakres obydwu postępowań, na gruncie przepisów K.p.a. brak jest możliwości, by postępowanie odwoławcze od danej decyzji administracyjnej oraz postępowanie o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji mogły toczyć się jednocześnie. Prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji administracyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy od powyższej decyzji strona nie złożyła odwołania.

Mając powyższe na uwadze pismo A. R. i P. K. zostało rozpatrzone w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się do treści zarzutów odwołania, wspólnie wniesionego przez M. M., K. H., H. G. i I. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji w sytuacji wcześniejszego wydania przez ten organ nieostatecznej w dniu 9 października 2014 r. decyzji z dnia 7 lipca 2014 r. nr [...] (postępowanie opisane w punkcie [...]. uzasadnienia) nie jest sprzeczne z treścią wcześniej wydanych w sprawie rozstrzygnięć Wojewódzkiego Inspektora. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 110 K.p.a., był związany decyzją z dnia 7 lipca 2014 r. od chwili jej doręczenia. Na związanie Powiatowego Inspektora własną decyzją nie ma wpływu fakt, że na dzień wydania skarżonej decyzji była ona nieostateczna. Ważąc, że organ decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r. utrzymał w mocy przedmiotową decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podnoszone w odwołaniu argumenty (dotyczące nie zakończenia postępowania w sprawie rozbiórki) nie zasługują na uznanie.

Argumenty odwołania dotyczące pozwoleń na budowę i rozstrzygnięć z zakresu zagospodarowania przestrzennego nie mają wpływu na niniejszą decyzję.

Wyrok wydany w danej sprawie wiąże na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwana dalej P.p.s.a. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu.

W niniejszej sprawie zapadł wiążący organy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 77/03. Sąd uchylając decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 maja 2001 r. (akta organu I instancji, karty nr 840-836) nie podważył ustaleń organów nadzoru budowlanego co do zasadności prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, w związku ze stwierdzonym istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. W szczególności w ww. wyroku Sąd zwrócił uwagę na konieczność zdefiniowania liczby faktycznie wykonanych kondygnacji oraz sytuowanie obiektu w odniesieniu do sąsiadującej zabudowy. Pozostawiając do tzw. uznaniowości administracyjnej kwestię zdefiniowania istotnych odstępstw, przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, na dzień orzekania organów nadzoru budowlanego, jak i na dzień wydania przedmiotowego wyroku stanowił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Określenie pojęcia "istotne odstąpienie" ustawodawca wprowadził do treści art. 36a Prawa budowlanego z dniem 31 maja 2004 r., a następnie zmienił z dniem 26 września 2005 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, cytując ustalenia podjęte podczas kontroli i oględzin przeprowadzonych odpowiednio w dniach 23 lipca 2012 r. i 10 września 2012 r. ("stwierdzono, że nie została wykonana najniższa kondygnacja przedmiotowego budynku oznaczona w projekcie jako -6,40; kondygnacja oznaczona jako -3,16 została zrealizowana w innym kształcie, niż został ustalony w projekcie budowlanym oraz zmianie uległ kształt w rejonie północno - zachodniego narożnika pozostałych kondygnacji począwszy od kondygnacji oznaczonej jako +0,00. Zgodnie z powyższym ustalono, że obiekt został wykonany z odstępstwami od zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia 1 marca 2000 r. znak: [...] projektu budowlanego"), wskazane odstępstwa w sposób bezkrytyczny zderzył z aktualną od 2005 r. treścią art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Konstrukcja treści uzasadnienia polegająca na zderzeniu treści powyżej cytowanych ustaleń z treścią art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawo budowlane została odebrana przez odwołujących się jako dokonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazania faktycznie wykonanych istotnych odstąpień. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w treści skarżonej decyzji uchylił się od jednoznacznego określenia, które ze stwierdzonych odstąpień są istotne. Przesądzenie w tym zakresie przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia treści art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności).

Do faktycznego wykonania przez inwestora robót budowlanych skutkujących wszczęciem procedury naprawczej doszło przed rokiem 2004, czyli w okresie kiedy kwestia oceny "istotności odstąpienia" w znacznej mierze pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. W czasie powstania odstępstw inicjujących niniejsze postępowanie naprawcze organ nadzoru budowlanego był uprawniony do samodzielnej oceny przesłanek zastosowania przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, a w szczególności do oceny, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uznanie administracyjne nie może być utożsamiane z pełną swobodą decydowania. Uznanie takie musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w skarżonej decyzji, niedookreślona ocena dokonanych odstąpień, tylko i wyłącznie przez pryzmat przepisów nie obowiązujących w dniu powstania nieprawidłowości, narusza jedną z podstawowych zasad prawa - lex retro non agit. Oznacza to, że taka ocena stanu faktycznego nie może odnieść swoich skutków prawnych. Nie godzi w treść art. 15 K.p.a. wskazanie przez Wojewódzkiego Inspektora, że w pierwszym etapie postępowania naprawczego, zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia 18 stycznia 2001 r., wystarczające było przywołanie jednego istotnego odstąpienia. W uzasadnieniu decyzji nr [...] organ wskazał na takie odstąpienie, na etapie przyziemia, które polegało na przybliżeniu się do granic ww. działek są nieistotnymi odstępstwami, natomiast ważne są konsekwencje tych odstępstw na wyższych kondygnacjach. Przyjąć należy, że poza sporem pozostaje, że zasadne jest prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w związku ze stwierdzonym istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. Dla przedmiotowego obiektu, będącego w stanie surowym otwartym bez wykonanej więźby dachowej, istotnym odstąpieniem są odstępstwa na wyższych kondygnacjach wynikające z przybliżenia przyziemia budynku do granic działek wskazanych w decyzji nr [...].

Sąd w wyroku z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 77/03, wskazując na konieczność zdefiniowania liczby faktycznie wykonanych kondygnacji nie przesądził, czy faktycznie wykonana liczba kondygnacji stanowi o istotnym odstąpieniu, wskazując wyłącznie na konieczność właściwej kwalifikacji budynku dla celów zgodności z przepisami p.poż., tym samym po stronie organu I instancji pozostanie, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jednoznaczne wskazanie wszystkich stwierdzonych przez ten organ istotnych odstąpień. Dokonując takiej oceny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien mieć na uwadze, że tak w czasie wykonania odstąpień, jak i obecnie, inwestor ma prawo, a nie obowiązek, do wykonania w całości planowanego zamierzenia budowlanego.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakładanie racjonalność ustawodawcy, dokonanej przez inwestora rezygnacji z wykonania wszystkich przewidzianych projektem robót budowlanych, w tym powodujących zmniejszenie kubatury obiektu, nie można wprost utożsamiać z istotnym odstępstwem. W zależności od stanu faktycznego sprawy i konsekwencji dokonanych przez inwestora rezygnacji z wykonania wszystkich przewidzianych projektem robót budowlanych, rezygnacja z wykonania jednej kondygnacji może, ale nie musi mieć cech istotnego odstąpienia. Przy ponownym prowadzeniu sprawy, dokonana w tym zakresie stosowna ocena winna być więc przez Powiatowego Inspektora uzasadniona odpowiednio do stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W aktualnym orzecznictwie przeważa linia wskazująca na wadliwość wydanych na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu do 11 lipca 2003), decyzji nakładających obowiązek wykonania opracowań projektowych, a nie określonych czynności. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego treść uzasadnienia wyroku z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 77/03 wskazuje, że Sąd aprobując wydaną w pierwszym etapie postępowania, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 18 stycznia 2001 r., znak: [...] nakładającą na inwestora obowiązek dostarczenia projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowego budynku opracowany w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia 1 marca 2000 r., znak: [...] uwzględniający zmiany dokonane w realizacji przyziemia budynku oraz uwzględniający uwagi i ustalenia z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w Inspektoracie PINB w dniu 28 grudnia 2000 r. - obowiązał organy nadzoru budowlanego do takiego zweryfikowania wymaganego projektu, by objęta projektem inwestycja odpowiadała przepisom prawa, w tym w szczególności dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego i zagospodarowania przestrzennego.

Ze zgromadzonych w sprawie akt postępowania wynika, że w niniejszej sprawie wiążąca dla organów nadzoru budowlanego jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia 18 stycznia 2001 r., znak: [...].

W wyjaśnieniu niniejszej sprawy należy mieć na względzie, że postępowanie naprawcze normowane przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest postępowaniem wieloetapowym i było nim również w roku 2001, w którym wszczęto postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

Dla stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie nie mają istotnego znaczenia zmiany treści art. 50 Prawa budowlanego, który to przepis był podstawą wydania, w pierwszym etapie postępowania naprawczego, postanowienia znak: [...] z dnia 8 stycznia 2001 r. wstrzymującego inwestorowi roboty budowlane.

Istotnych zmian, z punktu widzenia niniejszego postępowania, doczekał się natomiast art. 51 Prawa budowlanego, który legł tak u podstaw kończącej pierwszy etap postępowania naprawczego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego NB [...], jak i leży u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

Art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, obowiązujący od 28 czerwca 2015 r. (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r. poz. 443) nie ma w sprawie zastosowania. Wprowadzony przepis, dotyczący nowej procedury związanej z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego dla zamierzenia wykonywanego na zgłoszenie z projektem, nie obowiązuje dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Zauważono, że dla bytu niniejszego postępowania najważniejsze znaczenie mają przepisy przejściowe regulujące zmiany Prawa budowlanego wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie więc z cytowanym powyżej przepisem ust. 1 art. 2 ustawy zmieniającej, od dnia 31 maja 2004 r. w sprawie mają zastosowanie przepisy w obowiązującym aktualnie brzmieniu. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zweryfikować wykonanie obowiązków nałożonych decyzją nr [...] z dnia 18 stycznia 2001 r. znak: [...] w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy prawne.

Wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w sytuacji będącej w obiegu prawnym decyzji wydanej trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 stycznia 2001 r., nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i przepisach postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w aktualnym stanie prawnym przyjąć należy, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 77/03 wskazuje, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 18 stycznia 2001 r. nie narusza ówczesnego porządku prawnego. Tym samym decyzja nr [...], kończąc w rozumieniu przepisów K.p.a. pierwszą część postępowania naprawczego, kreuje stan prawny sprawy wiążący organa nadzoru budowlanego. Badanie zgodności wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym należy dokonać przez pryzmat zgodności z decyzją Prezydenta Miasta nr [...]. Wyodrębnienie w treści art. 51 Prawa budowlanego, w toku prowadzonej procedury naprawczej, przepisów regulujących sposób postępowania przez organ nadzoru budowlanego, w sytuacji złożenia przez inwestora nakazanego opracowania projektowego, ma ten skutek, że ponownie prowadząc sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zakończyć drugi etap postępowania naprawczego poprzez wydanie jednej z decyzji określonej treścią art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. Przed wydaniem takiej decyzji, w razie ustalenia takiej potrzeby, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie uprawniony do odpowiedniego zastosowania się do treści art. 35 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (... przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian).

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykładnia systemowa i celowościowa powyżej omówionych zmian w treści przepisów regulujących procedurę naprawczą z art. 50-51 Prawa budowlanego uzasadnia przyjęcie, że projekt złożony przez inwestora w realizacji obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia 18 stycznia 2001 r. stanowi substytut wymaganego na drugim etapie procedury naprawczej projektu budowlanego zamiennego. Za taką wykładnią dodatkowo przemawia fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1229/12 użył, dla opracowania sporządzonego na żądanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji nr [...] określenia projekt zamienny.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla pełnej skuteczności swoich działań, prowadząc ponownie postępowanie, winien pozyskać do akt sprawy decyzję o której mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Podejmując kroki związane z jej pozyskaniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien mieć na uwadze wiążące wskazania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego określające organ właściwy do wydania takiej decyzji w I instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z powyższą decyzją nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lipca 2015 r. znak: [...] nie zgodził się syndyk masy upadłości Budowlanej Spółki Mieszkaniowej [...] sp. z o.o. w upadłości w K. – E. K. zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. w związku z art. 77 § 4 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż krąg stron przedmiotowego postępowania został w sposób niedostateczny zweryfikowany przez organ nadzoru budowlanego I instancji, podczas gdy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pominął, iż ów krąg jest tożsamy z kręgiem stron ustalonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w ramach postępowań prowadzonych w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, na gruncie których zostały wydane przez organ II instancji decyzje utrzymujące w mocy rozstrzygnięcia wydane przez organ I instancji i gdzie krąg stron postępowania nie budził wątpliwości organu odwoławczego.

Mając na względzie powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W piśmie z dnia 12 listopada 2015 r. (k. 56 i nast. a.s.) strona skarżąca uzupełniła skargę na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lipca 2015 r.

Zaskarżonej decyzji dodatkowo zarzucono:

1) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na błędnym stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami - dotyczącymi nadziemnych kondygnacji budynku - od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 1 marca 2000 r. (zreformowaną decyzją Wojewody z dnia 22 maja 2000 r. znak: [...]), podczas gdy przedmiotowe kondygnacje nadziemne zostały zrealizowane w części jako prace zabezpieczające, w części natomiast w oparciu o decyzje o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych: decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 maja 2001 r. nr [...] znak: [...] oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2001 r. znak: [...];

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne jego niezastosowanie i zaniechanie umorzenia postępowania, które stało się bezprzedmiotowe, pomimo iż:

- w dniu wydania zaskarżonej decyzji stan prawny inwestycji w zakresie dotyczącym art. 48 Prawa budowlanego był już ustalony ostatecznymi w administracyjnym toku instancji decyzjami Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2002 r. znak: [...] oraz z dnia 30 stycznia 2015 r. nr [...] znak: [...];

- w sprawie bezsporne jest, że roboty wykonane w przyziemiu budynku nie mają charakteru istotnych odstępstw;

- nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 maja 2001 r. nr [...] znak: [...] oraz decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2001 r. znak: [...] o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lipca 2015 r.. znak: [...] oraz o uchylenie w całości decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 października 2014 r. znak: [...] nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 stycznia 2001 r. znak: [...], a także o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 lutego 2001 r. znak: [...] o sprostowaniu decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 stycznia 2001 r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 stycznia 2001 r. znak: [...] o wstrzymaniu robót budowlanych.

Strona skarżąca wniosła także o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 stycznia 2001 r. znak: [...] o sprostowaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 stycznia 2001 r. znak: [...] o wstrzymaniu robót budowlanych oraz o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 lutego 2001 r. znak: [...] o sprostowaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 stycznia 2001 r. znak: [...] o wstrzymaniu robót budowlanych.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła - na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. - o umorzenie postępowania legalizacyjnego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. E. w K..

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że wobec inwestycji opisanej jako budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. E. w K. prowadzono szereg postępowań w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Wobec szczegółowego zreferowania tych postępowań w części historycznej uzasadnienia wyroku nie ma potrzeby ich ponownego powtarzania. Jedynie dla precyzji wywodu prawnego należy wskazać, że na obecnym etapie kontroli postępowania prowadzonego w tej sprawie, pozostaje w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta z dnia 1 marca 2000 r. nr [...] znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego ww. inwestycję, zmieniona decyzją Wojewody z dnia 22 maja 2000 r. znak: [...]. Obie te decyzje określają zamierzenie budowlane w sposób cytowany powyżej.

Istotnym jest w sprawie również to, że inwestor jedynie częściowo wybudował/zrealizował ww. inwestycję, tj. wykonano budynek w stanie surowym otwartym bez więźby dachowej. Nie jest także na obecnym etapie prowadzone postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki tak wybudowanego budynku - w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.).

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 23 lipca 2012 r. i 10 września 2012 r. przeprowadzono oględziny ww. inwestycji, w wyniku których ustalono, że w istniejącym budynku nie wykonano najniższej kondygnacji oznaczonej w projekcie budowlanym jako -6,4. Kolejna kondygnacja, oznaczona w projekcie budowlanym jako -3,16, została zrealizowana w innym kształcie oraz zmianie uległ kształt w rejonie północno-zachodniego narożnika pozostałych kondygnacji. Ustalono więc, że dotychczasowe roboty budowlane, polegające na budowie budynku mieszalnego wielorodzinnego zostały wykonane z odstępstwami od projektu budowlanego, nie wskazując jednak wprost, które z tych odstępstw mają charakter istotny. Wskazano jednak, że inwestor w wyniku prowadzenia robót budowlanych zmienił kubaturę oraz liczbę kondygnacji poprzez niewykonanie kondygnacji podziemnej.

W zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zakwestionował samego kierunku prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Wskazał na zasadność zastosowania na tym etapie postępowania art. 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wytknął jednak szereg uchybień organu I instancji, które miały charakter istotny i celem zapewnienia przestrzegania jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania oraz zasady prawdy obiektywnej organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. sprawy do ponownego rozpoznania.

Stanowisko to należy uznać za trafne. Sąd administracyjny, jak to już zostało wskazane, nie dokonuje merytorycznych rozstrzygnięć zastępujących rozstrzygnięcia organów administracyjnych, a realizuje swoje ustawowe kompetencje poprzez kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego.

Trafnie podniósł organ odwoławczy, że istotą postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest stwierdzenie zaistnienia istotnych odstępstw od wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego. Tym samym organ I instancji, poza wyliczeniem zaistniałych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, powinien był także dokonać ich kwalifikacji, mianowicie winien był ustalić, które z tych odstępstw stanowią istotne odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego co do niezbędności dokonania takiego zakwalifikowania przez organ I instancji, a następnie – w razie wniesienia odwołania – dokonania powtórnej oceny takiej kwalifikacji przez organ odwoławczy. Na tym polega istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą podstawowy zakres ustaleń stanu faktycznego i dokonanej na jej podstawie subsumpcji winien być przeprowadzony przez organ I instancji, a w razie wniesienia odwołania – jeszcze raz przez organ II instancji. Także podniesiona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestia indywidualnej oceny każdego odstępstwa wydaje się być co do zasady słuszna, a przy tym w tej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przesądził, które z odstępstw należy zaliczyć jako odstępstwa istotne. Ponadto słusznie wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2286/10, w którym Sąd ten przesądził, że wydane w zakresie przedmiotowej inwestycji pozwolenie na budowę spełnia warunki wynikające z uprzednio wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Tą okoliczność dodatkowo winien uwzględnić Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w ocenie zaistnienia odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. W okolicznościach tej sprawy należy także przyznać trafność także temu stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym ocena badania zgodności wykonanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna obejmować ocenę treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 1998 r. nr [...] znak: [...] ustalającej dla tej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd przychyla się do stanowiska zajętego w tej sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. co do pierwszeństwa w przypadku zbiegu (współistnienia) ustaleń planistycznych wynikających z decyzji i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na rzecz ustaleń wynikających z ww. decyzji administracyjnej z dnia 3 sierpnia 1998 r.

Sąd podziela także i to stanowisko organu odwoławczego, w którym organ ten dokonuje wykładni historycznej art. 50-51 Prawa budowlanego w okresie od 2001 r. do 28 czerwca 2015 r. wskazując, że w tej sprawie mają zastosowanie przepisy przejściowe regulujące zmiany Prawa budowlanego wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Zmianę tą organ odwoławczy przytoczył in extenso w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 15 tej decyzji), tym samym nie ma potrzeby ponownego przytaczania treści tak wprowadzonej regulacji, nakazującej stosować przepisy obowiązujące po dniu 30 maja 2004 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien w okolicznościach tej sprawy, opierając dalsze swoje czynności na wydanej w dniu 18 stycznia 2001 r. decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla Miasta znak [...], dokonać oceny wykonania przez stronę zobowiązaną obowiązków nałożonych ww. decyzją z dnia 18 stycznia 2001 r. Skoro ww. decyzja z dnia 18 stycznia 2001 r. nakładała obowiązki wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to rację należy przyznać organowi odwoławczemu co do braku możliwości niejako automatycznej zmiany podstawy prawnej w wydaniu decyzji z dnia 9 października 2014 r. przez Powiatowego Inspektora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Sąd podziela także stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji co do zakresu związania organów administracji w tej sprawie wyrokami sądów administracyjnych. Trafnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na moc wiążącą wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w K. z dnia 21 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 77/03 co do braku niezgodności z prawem decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora z dnia 18 stycznia 2001 r.. Należy zaaprobować stanowisko, że złożony przez zobowiązany podmiot (inwestora) projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowego budynku, opracowany w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 1 marca 2000 r. i wymagany decyzją z 18 stycznia 2001 r. stanowi substytut implikowanego "projektu budowlanego zamiennego", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na taki kierunek wykładni wskazuje także uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1229/12.

Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji podziela i to stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z którego wynika, że w razie ustalenia zaistnienia istotnych odstępstw od projektu budowlanego w dotychczas wykonanych robotach budowlanych, należy wydać decyzję wynikającą z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji uchylającej wcześniejsze pozwolenie na budowę ma miejsce jednak wówczas, gdy precyzyjnie zostanie ustalone popełnienie przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Bez uchylenia pozwolenia na budowę nie ma możliwości wydania decyzji zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany (w istocie projekt budowlany zamienny). Nie budzi również wątpliwości wykładnia art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2015 r., poz. 233), nakazująca nałożenie obowiązków na syndyka masy upadłości inwestora - będącego w stanie upadłości. Należy przyznać rację Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego co do konieczności oceny zakresu zalegających w aktach sprawy pełnomocnictw udzielonych przez R. K. na rzecz M.B. oraz przez A. K. na rzecz B. M. (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 1894-1895). Trafnie wskazał organ odwoławczy, że treść tych pełnomocnictw wymaga wyjaśnienia co do zakresu występowania pełnomocników także i w tym postępowaniu. Skierowanie decyzji do strony, zamiast pełnomocnika (lub odwrotnie), stanowi wadę proceduralną podstępowania, mającą zazwyczaj charakter istotny.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wskazane przez organ odwoławczy uchybienia zarówno w procedurze przeprowadzonego postepowania administracyjnego, jak i w zakresie wykładni oraz stosowania prawa materialnego, uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a..

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Nie jest zasadny zarzut co do niesłusznych wątpliwości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie ustalenia kręgu stron, skoro organ odwoławczy wyraźnie powołał się na informacje wynikające z księgi wieczystej i na tej podstawie ustalił niezbędność wyjaśnienia, kto winien być stroną postępowania jako właściciel działki nr [...] obr. [...]. Okoliczność, że w innych postępowaniach dotyczących tej samej inwestycji ustalono krąg stron, nie ma znaczenia w tej sprawie. Nie można więc stwierdzić, jak tego chce strona skarżąca, że krąg stron w niniejszym postępowaniu jest niejako automatycznie tożsamy z kręgiem stron ustalonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w ramach postępowań prowadzonych w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Należy bowiem podkreślić, że w każdej sprawie administracyjnej krąg stron ustala się indywidulanie. Krąg stron nie zawsze jest stały, może bowiem ulec zmianie, co każdorazowo w postępowaniu administracyjnym organ winien zweryfikować.

Nie są zasadne zarzuty zawarte w piśmie procesowym nazwanym przez stronę skarżącą jako uzupełnienie skargi (pismo z daty 12 listopada 2015 r.). Niezasadny jest zarzut, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przesądził o charakterze odstępstwa w realizacji przedmiotowego budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał jedynie, czym ma się kierować organ I instancji przy ocenie kwalifikacji odstępstw i jakie są skutki dokonania ustaleń, że stwierdzone uchybienia miałyby mieć charakter istotnych odstępstw. W tym zakresie zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie znajduje potwierdzenia. To właśnie brak przestrzegania art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zakresie prawidłowości dokonanej oceny zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji stanowił uzasadnioną przyczynę uchylenia decyzji I-instancyjnej. W okolicznościach tej sprawy Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 6 K.p.a. (zasady praworządności), ani też art. 8 K.p.a. (zasady zaufania do organów administracyjnych). Obie zasady nie zostały naruszone w postępowaniu przed organem odwoławczym.

Także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne jego niezastosowanie i zaniechanie umorzenia postępowania administracyjnego, nie jest zasadny. Postępowanie w tej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Okoliczność, że w sprawie nie stosowano art. 48 Prawa budowlanego nie uzasadnia bezprzedmiotowości postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Tryby postępowań z art. 48 prawa budowlanego i z art. 51 Prawa budowlanego są rozłączne i nie mogą być razem stosowane. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i przede wszystkim z zalegających w sprawie akt administracyjnych, że inwestor odstąpił w trakcie realizacji inwestycji od projektu budowlanego. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, jakoby a priori można było uznać, że jakiekolwiek odstępstwa dotyczące realizacji przedmiotowej inwestycji nie mają charakteru istotnego. To właśnie w ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ma precyzyjnie - ponad wszelką wątpliwość - ustalić charakter tych odstępstw. Tym samym także i wniosek o uchylenie szeregu wydanych w sprawie decyzji (w tym kluczowej dla tej sprawy decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 stycznia 2001r. znak: [...] - nie może zostać uwzględniony.

Z powyższych względów Sąd nie znajduje także podstaw do zastosowania regulacji art. 145 § 3 P.p.s.a. i umorzenia postępowania administracyjnego naprawczego (a tym bardziej postępowania legalizacyjnego) w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i infrastrukturą techniczną na opisanych powyżej działkach przy ul. E. w K..

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydana w tej sprawie decyzja nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lipca 2015 r. jest zgodna z prawem, a tym samym skargę należało oddalić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a..