Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 411/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia 21 czerwca 2011 r. nr XI/54/11 w przedmiocie skargi na uchwałę Rady Gminy w C. w sprawie stwierdzenia uchwalenia częściowych zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Sygn. akt VIII SA/Wa 411/21 POSTANOWIENIE Dnia 23 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia 21 czerwca 2011 r. nr XI/54/11 w przedmiocie skargi na uchwałę Rady Gminy w C. w sprawie stwierdzenia uchwalenia częściowych zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: dopuścić dowód z ekspertyzy z dnia [...] lutego 2021 r. załączonej do odpowiedzi na skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy C. (dalej "Rada Gminy") w dniu [...] czerwca 2011 r. podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie uchwalenia częściowych zmian studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.". Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako "ustawa

o samorządzie gminnym") oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717).

Pismem z [...] lutego 2021 r. Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Rady Gminy. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów: art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3, art. 10, art. 11 pkt 10, art. 12 ust. 1, w związku z art. 27 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), zwanej dalej "ustawą o p.z.p.", a także § 2 pkt 4, § 4, § 6, § 7 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r.

w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Skarżący na podstawie art. 93

w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, w całości lub w części, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie zaś

z art. 27 ustawy o p.z.p., również każda zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wymaga dokonania tego w takim samym trybie, jak sporządzenie i uchwalenie studium. Nie ma podstaw prawnych do pominięcia wymaganego trybu, bez względu na rodzaj i zakres zmian. Pominięcie, bądź niewłaściwe wykonanie którejś z czynności proceduralnych stanowi naruszenie trybu uchwalania zmiany studium i w przypadku istotnego naruszenia, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Z dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy o p.z.p. wynika, że rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a następnie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach zainicjowanych procedur planistycznych. Rada gminy może

w toku sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego zmianą studium. Jedyne ograniczenie, w tym zakresie, określone zostało w art. 9 ust. 3 ustawy o p.z.p., które stanowi, że studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Wojewoda wskazał, że kontrola organu nadzoru w tym przedmiocie nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć gminy, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz, określonej ustawą, procedury planistycznej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest z jego sporządzeniem, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna). Ustalenia studium powinny dotyczyć problematyki określonej szczegółowo

w art. 10 ustawy o p.z.p., przy uwzględnieniu wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2, 3 i 4 ww. ustawy. Zakres kontroli pod względem zgodności z przepisami prawnymi, dokonywany przez organ nadzoru w zakresie zasad sporządzania studium, odnosi się do weryfikacji zamieszczenia wszystkich obligatoryjnych treści określonych

w uwarunkowaniach, a następnie w kierunkach rozwoju przestrzennego. Organ nadzoru zobligowany jest przy tym do dokonania oceny, czy w studium uwzględniono wartości planowania przestrzennego określone w art. 1 ustawy o p.z.p., a także do dokonania weryfikacji, czy ustalenia studium nie naruszają innych przepisów odrębnych, a także nie wykraczają poza zakres regulacji określony przez ustawodawcę. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy w tym zakresie. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji R.P., zgodnie

z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic może stanowić istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest m.in. wymogami zawartości aktu planistycznego, o którym mowa w art. 10 ustawy o p.z.p. Standardy dokumentacji planistycznej, w tym dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych określiło, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 4 ustawy o p.z.p., rozporządzenie w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazano, że projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną

w formie tekstowej i graficznej, 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia w studium należy określić wpływ uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o p.z.p., na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 tejże ustawy. Skarżący wskazał, że studium jako akt planistyczny o charakterze kompleksowym musi odnosić się do całego obszaru gminy, zawierać wszystkie wymagane przez ustawodawcę ustalenia, wykonane według określonych, także

w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o p.z.p., standardów, a nadto musi być spójne wewnętrznie, a więc nie może zawierać regulacji wzajemnie wykluczających się. Powyższe wymogi wynikają m.in. z przepisu art. 9 ust. 3 ustawy o p.z.p., w którym jednoznacznie nakazano, że studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Brak jest zatem podstaw prawnych do wyłączania jakichkolwiek części obszaru gminy z ustaleń studium, bo jak wskazuje sama nazwa tego aktu, ma się on odnosić do obszaru gminy, zaś celem jego sporządzenia jest określenie polityki przestrzennej gminy nie zaś jej części, co wynika wprost z dyspozycji art. 9 ust. 1 ustawy o p.z.p. Sporządzenie studium w granicach administracyjnych gminy oznacza, że całość danej gminy winna zostać pokryta jego ustaleniami. Charakter studium, jako pewnego zbioru dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego w gminie, przesądza zatem o konieczności objęcia jego postanowieniami całego obszaru gminy. Wojewoda wskazał przy tym, że pierwotne studium sporządzone zostało pod rządami nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej jako "ustawa

o zagospodarowaniu przestrzennym"), która określała inne wymogi m.in. w zakresie treści studium. Zakres ustaleń studium, sporządzanego w trybie ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o p.z.p. jest merytorycznie odmienny. Ustawodawca w znaczący sposób zmienił bowiem wymogi dotyczące zarówno uwarunkowań, jak i kierunków rozwoju przestrzennego. Niemniej jednak, skoro wolą ustawodawcy było zachowanie mocy obowiązującej studiów uchwalonych pod rządami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to oznacza to, że studium takie, pomimo tego, że nie odpowiada ono obecnie obowiązującym wymogom prawa, zachowuje swoją moc obowiązującą. Istotne jest przy tym, że ustawodawca, mimo zmiany wymogów zarówno formalnych, jak i merytorycznych, nie nałożył na gminy obowiązku dostosowania dotychczasowych aktów planistycznych do obecnego stanu prawnego. Utrzymanie w mocy aktów planistycznych (studiów, a także planów miejscowych), sporządzonych pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ma jednak również swoje negatywne konsekwencje, które wynikają

z koegzystencji nowych, w dużej mierze odmiennych od dotychczasowych, unormowań ustawowych i aktów planowania przestrzennego realizujących dyspozycje poprzedniej regulacji. W szczególności sytuacja ta odnosi się do dokonywanych zmian

w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sporządzonym w trybie ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca, na mocy art. 27 ustawy o p.z.p., dopuszcza zatem dokonanie zmian, w odniesieniu do już obowiązującego na terenie danej gminy studium. Przystępując do takiej zmiany niezbędnym jest dokonanie aktualizacji wszystkich nieaktualnych treści, wpływających na treść dokonywanej zmiany, przy uwzględnieniu obowiązku spełnienia obecnych wymogów ustawowych, tj. obowiązującego porządku prawnego. Organ uchwałodawczy przystępując do sporządzenia zmiany takiego studium, musi obok uwzględnienia koegzystencji "starych" i "nowych" unormowań ustawowych, uwzględniać również zasadę, że nie może być ono wprowadzane etapowo ani wybiórczo tylko na niektórych obszarach gminy. Studium jest bowiem aktem planistycznym o charakterze kompleksowym i musi odnosić się do całego obszaru gminy, a nadto musi być spójne wewnętrznie, a więc nie może zawierać regulacji wzajemnie wykluczających się. W praktyce, w wielu przypadkach, sporządzenie takiej zmiany może być niewykonalne. Prawidłowe, z punktu widzenia obecnego porządku prawnego, zmiany uzależnione są de facto od zawartości merytorycznej studium sporządzonego w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz zakresu i charakteru wprowadzonych zmian, które muszą odpowiadać wymogom ustawy o p.z.p. Istotne jest przy tym, jakie zmiany zaszły również na terenie objętym samą zmianą, i to zarówno w przestrzeni, ale również

w samym prawodawstwie. Następnie skarżący wskazał, że analiza podjętej uchwały, w tym jej załączników graficznych wskazuje, iż inkryminowana zmiana studium nie obejmuje gminy C. w jej granicach administracyjnych, przy czym powyższe dotyczy zarówno sytuacji,

w której zmiana studium obejmuje część terytorium innej gminy (m.in. gminy P., B.), jak i sytuacji w której ustaleniami studium nie objęto terytorium całej gminy C.. Pismem z [...] stycznia 2021 r. Starosta S. poinformował zaś, że od 1 stycznia 1999 r. granice administracyjne Gminy C. nie uległy zmianie. Skoro zatem Starosta S. potwierdził, że nie było żadnych zmian granic administracyjnych gminy C. po 1 stycznia 1999 r., to powyższe oznacza, iż obecne granice gminy są identyczne, jak przy uchwalaniu pierwotnego studium w dniu [...] grudnia 1999 r., jak i przy dokonywaniu jego zmiany w dniu [...] czerwca 2011 r. Wskazane przez skarżącego naruszenia stanowią więc o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium określonym w art. 9 ust. 3, art. 27 ustawy o p.z.p., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Nawet dokonanie bowiem fragmentarycznych zmian w obowiązującym już akcie wymaga jego przyjęcia

w ujednoliconej - z wyróżnioną zmianą - formie, obejmującej obszar całej gminy, w jej faktycznych granicach administracyjnych. Z ustaleń uchwały inicjującej proces dokonywania zmiany studium wynika zaś, że przystąpienie ma charakter ogólny, a więc odnosi się do obszaru całej gminy i ma na celu skorygowanie zasięgu terenów

z przeznaczeniem pod zabudowę, bez zawężenia zakresu dokonywanych zmian jedynie do wybranej części gminy, np. sołectwa, obrębu geodezyjnego, jakiegokolwiek identyfikowanego obszaru, czy też do wybranego zagadnienia. Z uchwały przystąpieniowej wynika wprost, że obowiązkiem gminy C.. w tej konkretnej sytuacji było z jednej strony sporządzenie części tekstowej i graficznej zmiany studium w granicach administracyjnych gminy, tym bardziej, iż przystępując do tejże zmiany nie wskazano konkretnych - w rozumieniu identyfikowalnych - fragmentów podlegających zmianie, z drugiej zaś strony niezbędne było dokonanie aktualizacji wszystkich nieaktualnych treści, wpływających na treść dokonywanej zmiany, przy uwzględnieniu obowiązku spełnienia obecnych wymogów ustawowych, a także przy uwzględnieniu formy oraz treści studium sporządzonego w trybie nieobowiązującej ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że gdyby nawet teoretycznie przyjąć, że gmina przystąpiła do sporządzania zmiany jedynie jakiegoś fragmentu, to nie zmienia faktu, iż całość obszaru gminy, w jej faktycznych granicach administracyjnych winna zostać objęta ustaleniami takiej zmiany. Rada Gminy przystępując do sporządzania zmiany obowiązującego studium, w sposób szczególny związana była bowiem art. 9 ust. 1 i 3 oraz art. 10, w związku z art. 27 ustawy o p.z.p., § 4, 6 i 7, w związku z § 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uwzględniając przywołane powyżej przepisy oraz podjęte uchwały Rada Gminy winna zatem sporządzić: - część tekstową, stanowiącą spójny wewnętrznie tekst, zawierający wyróżnienie, które zapisy (w rozumieniu treści zapisu) zostały z nich wykreślone, a które zostały dodane; - część tekstową, stanowiącą spójny wewnętrznie tekst, uwzględniający zmiany w przepisach; - część tekstową spójną wewnętrznie, uwzględniającą zasadę, że studium, a także jego zmiana, to opracowanie o charakterze kompleksowym sporządzonym w odniesieniu do całej gminy (w jej granicach administracyjnych); - część graficzną, stanowiącą spójny wewnętrznie rysunek, zawierający wszystkie dokonane zmiany studium z jednoznacznym ich wyróżnieniem oraz wyjaśnieniem

(w ramach poprawnie sporządzonej legendy); - część tekstową i graficzną zmiany studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w granicach określonych w uchwale o przystąpieniu do jego zmiany, bez wprowadzania nowych ustaleń o charakterze merytorycznym wykraczających poza zakres określony w uchwale inicjującej proces dokonywanej zmiany, z wyłączeniem zmian ustawowych. Skarżący zauważył, że tymczasem z podjętej uchwały, w tym z jej: - § 2 wynika, że na jej mocy: "Uchwala się częściowe zmiany Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dn. [...] grudnia 1999 r. (zwanego dalej Studium), obejmujące wybrane tereny wskazane pod zabudowę wraz z obrzeżem złożonym z przyległych do tych terenów jednostek funkcjonalno-przestrzennych, na które rozwiązania przyjęte w przedmiotowych zmianach mogą znacząco oddziaływać."; - § 3 wynika, że na jej mocy: "Odpowiednio do przepisów § 8 Rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z dnia 26 maja 2004 r. Nr 118 poz. 1233), ustala się, że ustalenia Studium zostają zmienione w granicach obszarów objętych zmianą w następujący sposób: 1) ustalenia tekstowe niniejszych zmian obowiązują dla obszarów objętych zmianami; 2) na obszarach objętych zmianami, ustalenia tekstowe Studium obowiązują w zakresie określonym w tekście ustaleń niniejszych zmian Studium wyłącznie wtedy, gdy ich treść nie jest sprzeczna z treścią ustaleń niniejszych zmian; 3) na obszarach objętych zmianami obowiązują informacje i ustalenia graficzne Studium zweryfikowane i uzupełnione za pomocą niniejszych zmian, a także oznaczenia odnoszące poszczególne obszary do ustaleń tekstowych niniejszych zmian; 4) ustalenia graficzne zmian Studium zawarte zostały w załączniku graficznych nr 2 do uchwały w sprawie uchwalenia niniejszej zmiany, stanowiącym ujednolicony rysunek zmiany Studium w części "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" dla obszaru całej gminy, zgodnie z wymogami § 8 ust. 2 i 3 Rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego aminy (Dz. U. z dnia 26 maja 2004 r.);" 5) tekst ustaleń zmian został dołączony do tekstu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. w postaci odrębnego załącznika, zgodnie z wymogami § 8 ust. 2 i 3 w/w rozporządzenia."; - § 4 wynika, że na jej mocy: "Załącznikami do niniejszej uchwały są odpowiednio: 1) tekst zmian Studium (załącznik nr 1); 2) rozstrzygnięcie Rady Gminy w sprawie nieuwzględnionych uwag, wniesionych na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (załącznik nr 2). 3) załączniki graficzne nr: 1, 1B, 2 (ujednolicony rysunek studium, o którym mowa w § 3 pkt 4), 2B, 3A, 3B, 3C, 3D i 3E);". Z cytowanych powyżej fragmentów uchwały wynika zatem, że Rada Gminy dokonując zmian dotychczas obowiązującego studium sporządzonego w trybie ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym, wielokrotnie przywołuje § 8 rozporządzenia

w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który obliguje by w przypadku dokonywania zmiany studium, projekt studium został sporządzony, wyłożony oraz uchwalony w formie ujednoliconej

z wyróżnioną zmianą, która to forma stanowi załącznik do uchwały. Wojewoda zauważył, że na potrzeby przedmiotowego rozporządzenia, w ramach § 2 pkt 2 przesądzono, iż przez projekt studium należy rozumieć projekt załącznika do uchwały, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o p.z.p. Zgodnie z przepisem tym, tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium, zaś w związku z przepisem art. 27 ustawy o p.z.p. odpowiednio do zmiany studium. Kompleksowa uchwała w sprawie studium winna zatem zawierać elementy, o których mowa w § 4 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc składać się z części tekstowej i graficznej, oraz wymaganych prawem rozstrzygnięć. Tymczasem analiza podjętej uchwały prowadzi m.in. do wniosku, że: - nie zawiera ona ujednoliconego tekstu zmiany studium; powyższe stanowi o istotnym naruszeniu: art. 9 ust. 3, art. 10, art. 27 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, § 4 ust. 2, § 6 i § 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; - tekst zmiany studium, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, nie zawiera jakichkolwiek wyróżnień dokonanych zmian lecz stanowi, niezależny, w rozumieniu odrębny, dokument, w żaden sposób nie powiązany z tekstem pierwotnego studium, który sporządzony został w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; co więcej

z dyspozycji § 4 inkryminowanej uchwały nie wynika by stanowił on jakikolwiek załącznik do podjętej uchwały; powyższe stanowi o istotnym naruszeniu: art. 9 ust. 3, art. 10, art. 27 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, § 4 ust. 2, § 6 i § 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; - odczytanie faktycznych ustaleń część tekstowej studium musiałoby odbywać się poprzez gruntowną analizę całej treści uchwały zmienianej, jej porównanie z częścią graficzną uchwały zmienianej i zmieniającej, a na końcu jej zestawienie z częścią tekstową uchwały zmienianej; dopiero tak przeprowadzona interpretacja, m.in.

w związku z dyspozycją § 3 pkt 2 inkryminowanej uchwały, mogłaby stanowić jakąkolwiek podstawę - przy fikcyjnym założeniu poprawności dokonanych interpretacji - do odczytania ustaleń studium; biorąc pod uwagę obszerność części tekstowej oraz mnogość załączników graficznych przeciętny odbiorca nie jest w stanie odczytać tych ustaleń; powyższe stanowi o istotnym naruszeniu: art. 9 ust. 3, art. 10, art. 27 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, § 4 ust. 2, § 6 i § 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżący podniósł, że powyższe oznacza również faktyczny brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną bowiem brak jest możliwości identyfikacji obszarów objętych kolejnymi zmianami, a tym samym brak jest możliwości odpowiedniego przyporządkowania wiążących, przy sporządzaniu planu miejscowego, ustaleń studium. Wojewoda jako organ nadzoru nie jest uprawniony do dokonywania erraty, czy też korekty ustaleń zmiany studium, podobnie jak nie może uczynić tego Sąd. Zgodnie

z wolą ustawodawcy kolejno dokonywane zmiany studium winny być wyróżnione zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, w taki sposób aby przeciętny odbiorca mógł jednoznacznie określić, kiedy i jakie ustalenia zostały wprowadzone oraz do jakiego obszaru się one odnoszą. Co więcej dokonywane zmiany winny uwzględniać konstrukcję pierwotnego studium, bowiem z założenia studium ma być aktem określającym politykę przestrzenną całej gminy (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o p.z.p.). Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na poglądy zawarte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 169/13, z 14 marca 2013 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2727/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 16 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. I SA/Op 1/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 20 lutego 2019 r.

w sprawie sygn. akt II SA/Gd 609/18, obszernie cytując ww. uzasadnienia tych rozstrzygnięć. Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie kluczowym jest fakt, iż inkryminowana uchwała została podjęta w sprawie zmiany dotychczas obowiązującego studium. Z kolei z uchwały przystąpieniowej wynika, że nie wprowadzono jakichkolwiek ograniczeń zakresowych, co oznacza, że gmina C. zobligowana była nie tylko do sporządzenia ujednoliconego, z wyróżnioną zmianą tekstu oraz rysunku studium, ale również do uwzględnienia, w sporządzanej zmianie faktycznych: - granic administracyjnych gminy C.; - zmian w prawodawstwie, tym bardziej, że zmieniane studium sporządzone zostało

w trybie przepisów innych regulacji ustawowych (ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Tymczasem, jak wskazano powyżej, zmiana studium, w związku z jego częścią graficzną reguluje w części tekstowej ustalenia dla obszarów pozostających poza granicami gminy C., jak również nie formułuje ustaleń dla obszaru całej gminy C.. Co więcej nie wprowadza również zmian w treści studium w związku ze zmianami w prawodawstwie w zakresie obszaru całej gminy a nawet nie uwzględnia faktycznych przepisów w zakresie objętych zmianą, podczas gdy zmiana studium winna odpowiadać aktualnym, na dzień uchwalenia zmiany studium, wymogom prawnym

w tym w zakresie. Następnie skarżący wskazał, że zgodnie z treścią uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] czerwca 2011 r. część graficzna przedstawiająca kierunki rozwoju,

w przeciwieństwie do części tekstowej, określona jako załącznik nr 2 do ww. uchwały, została ujednolicona. Podkreślił przy tym, że przywołany wielokrotnie w ww. uchwale § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jednoznacznie stanowi, iż projekt zmiany studium sporządza się, wykłada oraz uchwala w formie ujednoliconej

z wyróżnioną zmianą, która to forma stanowi załącznik do uchwały. Także pismem z [...] lutego 2017 r. Wójt Gminy C. poinformował Wojewodę, że: "załączniki graficzne do uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia częściowych zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. nr 1 - Uwarunkowania rozwoju i nr 2 - Kierunki rozwoju są ujednolicone". Tymczasem po ponad 9 latach obowiązywania uchwały i 3 lata po powyższym piśmie, Wójt Gminy C. zmienił zdanie, stwierdzając, że ujednolicony rysunek, stanowiący załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] czerwca 2011 r. nie jest jednak faktycznie ujednoliconym rysunkiem studium. Powyższe stwierdzenie zawarte zostało

w piśmie Wójta Gminy C. z [...] grudnia 2020 r. stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie Wojewody z [...] grudnia 2020 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego, dotyczącego uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] listopada 2020 r. "w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.", a więc kolejnej zmiany studium, która dobitnie wykazała niewykonalność i brak możliwości bieżącego zastosowania dotychczasowych uchwał w tym zakresie. W piśmie tym wskazano, że: "Załącznik graficzny nr 2 do uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., (kierunki rozwoju) nie zawierał: a) ustaleń graficznych studium z 1999 r. dla obszarów wyłączonych z opracowania częściowych zmian studium z 2011 r. na mocy uchwały inicjującej sporządzenie tych zmian, które objęte były obowiązującymi w dniu podjęcia tej uchwały miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego b) części ustaleń graficznych studium z 1999 r. dla pozostałych obszarów wyłączonych z opracowania częściowych zmian studium z 2011 r. na mocy uchwały inicjującej sporządzenie tych zmian, które były obszarami leśnymi i oraz rolniczej przestrzeni produkcyjnej, zlokalizowane poza obszarami urbanizacji, w tym: - wskazania rejonu lokalizacji projektowanej stacji radiowo-telewizyjnej oraz zbiornika wodnego, - elementów polityki ochronnej środowiska przyrodniczego, - elementów polityki rolnej (obszary preferowanego rozwoju intensywnego rolnictwa), - polityki eksploatacyjnej (złoża i tereny górnicze), - systemów infrastruktury technicznej (projektowany przebieg linii światłowodowej). Dokonana przez skarżącego szczegółowa analiza porównawcza wszystkich rysunków pierwotnego studium oraz jego zmiany wykazała, że faktycznie: - część graficzna zmiany studium nie tylko nie zawiera wszystkich faktycznie dokonanych zmian, na "ujednoliconym" rysunku studium stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia częściowych zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., co oznacza wprowadzenie nowych regulacji - poprzez ich usunięcie z treści graficznej - bez ich wyróżnienia na kolejnym ujednoliconym rysunku; co więcej część dokonanych zmian dotyczy również zastosowanych w legendzie oznaczeń, co faktycznie uniemożliwia przyporządkowanie odpowiednich ustaleń części graficznej kierunków zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami części tekstowej; powyższe stanowi o naruszeniu art. 9 ust. 1, ust. 3, art. 10 i art. 27 ustawy o p.z.p. oraz § 4, § 7 pkt 1, 3, 4 i 5 oraz § 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; - rysunek zmiany studium przedstawiający kierunki zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na zastosowanie zbliżonych odcieni barw, przy jednoczesnym braku określenia symboli literowych i numerów poszczególnych obszarów, nie spełnia warunku czytelności; na jego podstawie nie jest możliwe jednoznaczne określenie ustaleń, niezbędnych w celu późniejszego porównania jego ustaleń z ustaleniami sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; powyższe stanowi o naruszeniu § 7 pkt 3, 4 i 5 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

w związku z art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 27 ustawy o p.z.p. Skarżący wskazał, że zgodnie z legendą załącznika nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] czerwca 2011 r. granice dokonanych zmian oznaczone zostały kolorem czerwonym i jako element liniowy wskazują przestrzenny rozkład dokonanych zmian, co nie znajduje potwierdzenia w faktycznie dokonanych zmianach. Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 2, w związku z art. 27 ustawy o p.z.p. oraz § 7 i 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednocześnie Rada Gminy wprowadziła szereg zmian w legendzie "ujednoliconego" rysunku studium utrudniającego lub wręcz uniemożliwiającego przyporządkowanie odpowiednich ustaleń w części tekstowej, która składa się przecież z dwóch niezależnych dokumentów uchwalonych pod różnymi reżimami prawnymi, co stanowi kolejne utrudnienie

w należytym zrozumieniu faktycznych ustaleń tegoż aktu planistycznego. Dodatkowo

z legendy "ujednoliconego" rysunku wynika, że znaczna część rysunku stanowi co najwyżej informacje, nie zaś jego ustalenia. Jak dalej wskazał skarżący, zgodnie z wolą ustawodawcy kolejno dokonywane zmiany studium winny być wyróżnione zarówno w części tekstowej, jak i graficznej,

w taki sposób aby przeciętny odbiorca mógł jednoznacznie określić, kiedy i jakie ustalenia zostały wprowadzone oraz do jakiego obszaru się one odnoszą. Co więcej, dokonywane zmiany winny uwzględniać konstrukcję pierwotnego studium, bowiem

z założenia ma być ono aktem określającym politykę przestrzenną całej gminy, przy czym ujednolicony tekst studium nie może być utożsamiany z jego tekstem jednolitym, czyli przybrać formę jednego zwartego tekstu, w brzmieniu uwzględniającym wszelkie modyfikacje, jakie w nim zaszły od chwili uchwalenia. Musi ono bowiem obejmować zarówno tekst zmieniany, jak i tekst zmian, który powinien być dodatkowo wyróżniony

z zastosowaniem takiej metody redakcyjnej, która pozwoli ten cel osiągnąć. Powyższe, w sposób analogiczny, dotyczy również części graficznej studium, która w świetle § 7 pkt 5 przywoływanego już wyżej rozporządzenia, powinna zawierać przejrzyste

i czytelne oznaczenia graficzne, które również winno odzwierciedlać zmiany studium, tj. zobrazować nie tylko to, jakie tereny zostały objęte zmianą i jakie będzie ich obecne przeznaczenie, ale i to, jakie rozwiązania w tej materii przewidywało studium przed zmiany. Powyższe zmiany nie mogą być także wprowadzane w sposób nieograniczony, ale winny wynikać z konkretnego zakresu wynikającego z uchwały inicjującej ten proces, bądź też z konkretnego zapisu ustawy. Brak spełnienia powyższych wymogów zdaniem skarżącego oznacza, że przedmiotowa uchwała w sprawie zmiany studium została podjęta z istotnym naruszeniem: art. 9, art. 10, art. 12 ust. 1,

w związku z art. 27 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz § 2 pkt 2, § 4 ust. 1 pkt 3, § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewoda podkreślił, że w świetle brzmienia art. 9 ust. 3 ustawy

o p.z.p. stanowiącego, że "Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy", w sposób oczywisty nie może istnieć sytuacja, w ramach której na terenie jednej gminy obowiązuje kilka uchwał w przedmiocie studium. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy na obszarze danej gminy może obowiązywać tylko jedno studium, stąd też istnieje konieczność sporządzenia ujednoliconego, z wyróżnioną zmianą, tekstu oraz rysunku studium w przypadku gdy dana gmina decyduje się na sporządzanie cząstkowych zmian studium. Pamiętać bowiem należy, że poprzez uchwalenie zmiany takiego studium, organy gminy podejmują podstawowe ustalenia

w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Reasumując, skarżący stwierdził, że: - samo studium, a także jego zmiana winna zostać sporządzona w granicach administracyjnych gminy, bez wyłączenia jakiegokolwiek obszaru, jak również bez formułowania jakichkolwiek regulacji dla terenów gmin sąsiednich (wykroczenie poza granice administracyjne gminy a nawet granice województwa); - sporządzając zmianę studium, obowiązkiem Rady Gminy, było sporządzenie zmiany studium z uwzględnieniem poprzednich jego ustaleń, przy obligatoryjnym wyróżnieniu wszystkich dokonywanych zmian, - wyróżnienie dokonywanych zmian winno umożliwiać jednoznaczną identyfikację treści, która została usunięta, zmieniona, a także dodana; - wyróżnienie dokonywanych zmian winno dotyczyć zarówno części tekstowej, jak

i graficznej; - ustalenia poszczególnych części - zarówno tekstowej, jak i graficznej - winny być spójne wewnętrznie, a także uwzględniać (unacześniać) zmiany w przepisach prawa; - obowiązkiem Rady Gminy było przestrzeganie zakresu upoważnienia do dokonywania konkretnych zmian, stosownie do zakresu określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium. Brak spełnienia powyższych wymagań, w ocenie skarżącego, oznacza istotne naruszenie: art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3, art. 10, art. 12 ust. 1 oraz art. 27 ustawy o p.z.p. oraz § 4, § 7 pkt 1, 3, 4 i 5 oraz § 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje możliwości dokonania zmiany funkcji poszczególnych obszarów i wyznaczania nowych obszarów pod zabudowę, niemniej jednak obowiązkiem Rady Gminy było spełnienie wymogów stawianych przez ustawodawcę, przy dokonywaniu takich zmian. Braki w powyższym zakresie należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania zmiany studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1, w związku z art. 27 ustawy o p.z.p., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, a z uwagi na upływ jednego roku od jego podjęcia, orzeczenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna

z prawem. Tak sporządzona zmiana studium oznacza również istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany studium, o którym mowa w art. 11 pkt 10 i 11, art. 12 ust. 1,

w związku z art. 27 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., a także § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skoro bowiem ujednolicona z wyróżnioną zmianą część tekstowa i graficzna ma być sporządzona a następnie wyłożona do publicznego wglądu w takiej formie, a następnie uchwalona, to nieprawidłowe przeprowadzenie takiej procedury oznacza również istotne naruszenie trybu jego sporządzania. W odpowiedzi na skargę Gmina C. (dalej także jako "organ") reprezentowana przez dwóch radców prawnych zakwestionowała twierdzenia i wnioski zawarte w skardze oraz wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła

o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci ekspertyzy z dnia [...] lutego 2021 r. sporządzonej przez mgr inż. arch. S. B. na okoliczność wykazania zgodności zaskarżonej uchwały z zasadami sporządzania dokumentu studium oraz prawidłowości trybu sporządzania tego dokumentu i podniesionych tam istotnych argumentów merytorycznych odnośnie istniejących uwarunkowań prawnych

i faktycznych sporządzenia i przyjęcia częściowych zmian studium przyjętych uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z [...] czerwca 2011 r., a także nietrafności zarzutów Wojewody postawionych ww. zmianom studium w skardze. W uzasadnieniu organ w szczegółowy sposób odniósł się do zarzutów skargi uznając je za niezasadne, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Postanowieniem z 23 czerwca 2021 r. Sąd dopuścił dowód z ekspertyzy z dnia [...] lutego 2021 r. załączonej do odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym

w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w sprawie uchwalenia częściowych zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego, przedmiotowa uchwała podjęta zatem została

z istotnym naruszeniem zasad sporządzania zmiany studium oraz istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, a w związku z tym, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., winna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności. Jednakże w przedmiotowym przypadku, z uwagi na upływ czasu od podjęcia inkryminowanej uchwały, zastosowanie winien znaleźć przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia

w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Biorąc powyższe pod uwagę winien znaleźć zastosowanie art. 94 ust. 2 zd. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, który stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Stosownie zaś do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Jednak

i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na wstępie zauważyć należy, że zmiany studium przyjęte zaskarżoną uchwałą Nr [...] Rady Gminy z [...] czerwca 2011 r. dotyczyły dokumentu sporządzonego pierwotnie pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z [...] grudnia 1999 r. Ustawa ta określała zakres treści dokumentu studium w sposób inny niż

w obowiązującej w dniu przyjęcia zmian studium z 2011 r. ustawy o p.z.p. Dokument zmieniany był więc zdezaktualizowany w swojej warstwie merytorycznej (co skłoniło władze gminy C. do jego zmiany), ale zawierał także inny zakres ustaleń diagnostycznych i regulacji kierunkowych oraz inny układ tych treści w części tekstowej i graficznej niż wynikało to ze stanu prawnego obowiązującego w czasie dokonywania zmian przyjętych uchwałą z 2011 r. Zmiany pierwotnego dokumentu studium były zmianami częściowymi, których zakres określała uchwała inicjująca, czyli uchwała Nr [...] Rady Gminy z [...] grudnia 2008 r. "w sprawie przystąpienia do sporządzenia częściowych zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.". Ponadto, co istotne, Wojewoda w ramach kontroli nadzorczej wykonywanej w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., nie zakwestionował treści uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] grudnia 2008 r. inicjującej procedurę zmian studium z 1999 r. Nie zakwestionował też wówczas jako organ nadzoru uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] czerwca 2011 r. "w sprawie uchwalenia częściowych zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.", którą kwestionuje w przedmiotowej skardze dopiero po niemal 10 latach od jej przyjęcia.

Stwierdzić tym samym należy, że w wyniku przeprowadzonej kontroli nadzorczej ww. uchwał Rady Gminy, Wojewoda nie dostrzegł żadnych uchybień w przedmiocie zakresu częściowych zmian studium, nie dostrzegł też uchybień w przedmiocie zgodności dokumentu przyjętego uchwałą z 2011 r. z delegacją uchwały inicjującej procedurę tych zmian. Przeprowadzone zaś kontrole nadzorcze uchwał Rady Gminy

w sprawie przyjmowania po 2011 r. kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których zgodność z obowiązującym dokumentem studium organ nadzoru także poddaje kontroli, również nigdy nie skutkowały stwierdzeniem nieważności któregokolwiek z tych planów z powodu naruszenia zasad ich sporządzania. Organ nadzoru także na etapie realizacji ustaleń dokumentu studium

z 2011 r. poprzez przyjęcie kolejnych zgodnych z nim aktów prawa miejscowego, nie znalazł dotąd podstaw do stwierdzenia, że dokument studium ze względu na swoją formę i zakres nie może spełniać swojej podstawowej funkcji, jaką jest koordynacja działań planistycznych gminy.

W ocenie Sądu zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w załączonej przez organ do odpowiedzi na skargę ekspertyzie z [...] lutego 2021 r., dopuszczonej przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jako dowód w sprawie, że zaskarżona uchwała została podjęta przez właściwy organ, czyli przez Radę Gminy. W podstawie prawnej dla przyjęcia ww. uchwały zastosowano właściwe przepisy prawa

o samorządzie gminnym i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których bez wątpliwości wywodzi się uprawnienie Rady Gminy do przyjęcia przedmiotowych zmian studium. Skarżący nie wykazał, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, również nie dopatrzył się zaś żadnych naruszeń procedury podjęcia uchwały

o przyjęciu dokumentu studium, które decydowałyby o tym, że dokument ten mógłby zostać przyjęty w postaci innej niż gdyby naruszeń tych nie było. Nigdy nie zaistniały

i de facto zaistnieć nie mogły całkowicie fikcyjne założone skutki objęcia części gmin sąsiadujących z gminą C. opracowaniem dokumentu studium przyjętego

w 1999 r., w postaci obowiązywania tego dokumentu także w przypadku realizacji polityki przestrzennej tych gmin. Nie ma bowiem takiej możliwości, aby jakakolwiek gmina była zobligowana w jakiejkolwiek procedurze planistycznej lub administracyjnej do uznawania za wiążący dokument studium przyjęty przez gminę sąsiednią, niezależnie od tego w jakich granicach został on opracowany. Cała argumentacja Wojewody w zakresie kwalifikacji tej wady przedmiotowego dokumentu oparta jest więc na swobodnej prawno - administracyjnej kreacji, którą skarżący skonstruował na użytek swojej skargi, a która nigdy nie mogłaby zaistnieć w praktyce zarządzania gospodarką przestrzenną gminy C. ani gmin sąsiednich. Dodatkową okolicznością błędnego rozumowania skarżącego jest fakt, że kreacja ta dotyczy pierwotnego dokumentu

z 1999 r., a nie uchwały będącej przedmiotem skargi Wojewody. Uchwała ta dotyczyła bowiem zmian ww. dokumentu w zakresie nieobejmującym korekty granic opracowania.

Skarżący podnosi szereg zarzutów pod adresem zaskarżonej uchwały, przy czym tylko nieliczne wiąże z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy o p.z.p. lub rozporządzenia w sprawie zakresu studium. Pozostałe zarzuty mają luźny charakter, bez wyraźnego związku ze wskazaniami naruszeń konkretnych przepisów. Wśród uchybień, które stanowią podstawę do zarzutów o istotnym naruszeniu wskazanych przepisów Wojewoda wskazuje niewłaściwy sposób ujednolicenia dokumentu zmian studium przyjętych w 2011 r.; niewystarczający zakres zmian dokumentu przyjętego

w 1999 r.; brak wystarczającej klarowności i czytelności dokumentu studium po przyjęciu przedmiotowych zmian; sporządzenie dokumentu przyjętego w 2011 r.

w granicach innych niż faktyczne granice administracyjne gminy C..

Przyjęty przez skarżącego w skardze sposób argumentowania istotnego naruszenia zasad sporządzania studium w przypadku wyżej wskazanych wad dokumentu planistycznego jest oparty na:

a) niepełnym lub wadliwym rozpoznaniu podnoszonych kwestii,

b) swobodnej interpretacji przywołanych przepisów prawa,

c) oderwaniu litery prawa od praktyki jego stosowania w zarządzaniu gospodarką przestrzenną gminy.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 163 gwarantuje samorządowi niezależność od innych władz oraz szczególną rolę przy realizacji zadań publicznych. Konstytucja stwierdza ponadto, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, a spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę prawny status dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (przepis kierownictwa wewnętrznego niebędący aktem prawa miejscowego); zmiany wymagań, jakie stawiano takim dokumentom od czasu podjęcia zaskarżonej uchwały do dnia dzisiejszego; zaawansowanie realizacji ww. dokumentu w dotychczas przeprowadzonych procedurach planistycznych; społeczne i gospodarcze skutki zakwestionowania dotychczasowego stanu prawnego gruntów, których mogą dotyczyć kolejne interwencje Wojewody, uznać należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały Rady Gminy. Stwierdzenie takie musiałoby bowiem zostać oparte na niebudzącym wątpliwości wykazaniu, że zaskarżony dokument nie może pełnić roli, jaka jest mu przypisana w przepisach prawa.

W ocenie Sądu, zgodzić się w pełni należy z organem, że w przedmiotowej skardze nie zostało to jednak dokonane. Skarżący nie wyjaśnia bowiem który z celów przyjęcia zmian studium nie mógł zostać prawidłowo zrealizowany, ani też która

z ogólnych zasad planowania przestrzennego, spośród wymienionych w art. 1 ust. 2 i 4 ustawy o p.z.p., mogła zostać naruszona w wyniku inkryminowanych wad dokumentu. W tej sytuacji, uznanie przez Sąd stanowiska Wojewody i stwierdzenie niezgodności

z prawem zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] czerwca 2011 r. mogłoby zatem doprowadzić do zachwiania dotychczasowego stanu prawnego gruntów na znacznych obszarach gminy C., a to z całą pewnością skutkowałoby utratą zaufania obywateli do władz publicznych. Byłyby to zatem skutki, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, bowiem urągają zasadom bezpieczeństwa obrotu prawnego. Dlatego też, taki wybiórczy sposób procedowania przez Wojewodę Mazowieckiego, jaki został zastosowany w niniejszej sprawie, należało ocenić krytycznie w trybie sądowego nadzoru nad organami administracji publicznej.

Nie można bowiem nie zauważyć, że czytelność i klarowność dokumentu studium przyjętym w 2011 r. do tej pory nie budziła najmniejszych wątpliwości i nie stwarzała żadnych problemów w posługiwaniu się tym dokumentem we wszystkich czynnościach administracyjnych i planistycznych, jakie Gmina C. prowadziła,

a dla których ustalenia studium są wiążące lub w inny sposób użyteczne. Dotyczy to zwłaszcza sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których, do czasu sporządzenia zmian studium z 2011 r., jak wskazano w ekspertyzie załączonej do odpowiedzi na skargę, przyjęto i poddano kontroli nadzorczej Wojewody aż siedem. W żadnym zaś przypadku kontroli nadzorczej tych planów skarżący organ nadzoru nie zgłosił zastrzeżeń co do stwierdzenia zgodności ustaleń tych planów

z ustaleniami studium w postaci nadanej mu przedmiotową uchwałą.

Zgodzić się należy z organem, że wobec stanowiska skarżącego można podnieść argument dokonania błędnych założeń faktycznych poprzez wyciągnięcie wniosków sprzecznych z istniejącym stanem rzeczy. W efekcie popełnionych błędów skarżący doszedł zaś do przekonania, że w przypadku sporządzania kwestionowanej uchwały Rady Gminy miało dojść do istotnych nieprawidłowości odnośnie zasad sporządzania studium, trybu jego sporządzania, a także właściwości. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dokonana jego analiza nie daje podstaw do wyciągnięcia takich wniosków. Jest to tym bardziej uzasadnione, że skarżący wielokrotnie powołuje się w uzasadnieniu jedynie na dość ogólnikowe argumenty odnośnie braku spójności, czy odnośnie braku spełnienia wymogów ustawowych nie precyzując, o jakie niespójności chodzi lub jakie konkretnie zapisy

z jakimi przepisami są niezgodne.

Skarżący opiera swoje stanowisko na błędnych założeniach co do funkcji poszczególnych treści studium. Nie rozróżnia np. funkcji ustaleń w zakresie uwarunkowań rozwoju, jaką jest zebranie i zsyntetyzowanie przesłanek dla ustaleń kierunkowych, od samych ustaleń kierunkowych, które są faktycznymi, skutkującymi

w procedurach realizacyjnych regulacjami studium. Tego zaś rodzaju pomieszanie pojęć skutkuje m.in. podnoszeniem zarzutów w stosunku do treści informacyjnych dokumentu studium.

Przede wszystkim zwrócić jednak należy uwagę na brak dostatecznego wykazania istotnego znaczenia tych naruszeń, w szczególności jeśli chodzi o ich wpływ na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym całej lub części uchwały. Powołując się wielokrotnie na cel regulacji planistycznej, skarżący całkowicie bowiem pomija wpływ, jaki ma wydane rozstrzygnięcia na zastany niekwestionowany dotychczas stan już istniejących uwarunkowań planistycznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzega się złożoność sytuacji,

w jakiej sporządza się akty planistyczne. Podkreśla się bowiem, że "nawet obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym elementów obligatoryjnych nie jest bezwzględny, ale uzależniony od faktycznie istniejących uwarunkowań na terenie objętym planem. Każdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. Należy zatem

w pierwszej kolejności ocenić, czy stan faktyczny daje podstawy do określenia obligatoryjnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2019 r. IV SA/Po 864/19). Wyraźnie wskazuje się też, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. ustanowił przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały

o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego; - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r. II OSK 1781/20). Przy czym, jak stanowi wyraźnie ww. przepis, naruszenia zasad sporządzania studium i naruszenie trybu jego sporządzania muszą mieć charakter istotny, jeśli mają eliminować z obrotu uchwałę jednostki samorządu terytorialnego.

W orzecznictwie słusznie dostrzega się, że "istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy

o p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tym samym wyłącza jego stosowanie" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 marca 2020 r. II SA/Op 1/20).

Sąd podziela pogląd organu, że skarżący w wyniku niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego dochodzi do wniosków o wadliwej kwalifikacji prawnej stwierdzonych naruszeń, których ocena winna być dokonywana przez pryzmat kryteriów oceny wynikających z art. 28 ustawy o p.z.p. oraz, że wobec ewentualnych naruszeń, które nie miały charakteru kwalifikowanego (rażącego) - istniał obowiązek zastosowania art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Jak bowiem przyjmuje się

w orzecznictwie "rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r. II SA/Kr 388/20).

Zgodzić się należy z organem, że wskazane przez skarżącego liczne nieprawidłowości - nie mają w rzeczywistości istotnego charakteru. Oczywistym jest bowiem fakt, że w każdym przypadku sporządzenia tak skomplikowanej treści uchwały, jaką jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, trudno nie natknąć się na oczywiste błędy. Niemniej jednak, jak słusznie dostrzega się

w orzecznictwie, "fundamentalne znacznie ma czytelność planu dla użytkowników przestrzeni, nie zaś jego perfekcyjność od strony formalistycznej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2020 r. II OSK 369/19).

W ocenie Sądu, skarżący błędnie uznał, że wszystkie stwierdzone przez niego nieprawidłowości mają wpływ na całą uchwałę. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. Właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy stwierdzane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części, jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 ww. ustawy dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2020 r. IV SA/Po 852/19).

Podzielić też należy pogląd organu, że nawet naruszenie trybu uchwalania kwestionowanej uchwały nie ma niejako automatycznego wpływu na konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Jak bowiem podkreśla się w judykaturze "nie wszystkie uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego skutkują stwierdzeniem nieważności ustaleń planu. Skutki ewentualnego naruszenia zależą od tego, czy określone unormowania trybu odnoszą się do wszystkich ustaleń planu, czy tylko do części tych ustaleń" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r. II OSK 1905/19). Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (vide - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2020 r. II OSK 3593/18).

Dodatkowo zauważyć wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 9 października 2019 r. II OSK 2808/17 zawęził wykładnię przepisu art. 28 ustawy o p.z.p., stwierdzając, że z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. decydujące znaczenie ma kwestia rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego należy uznać "pominięcie" w planie miejscowym kwestii, które obowiązkowo winny znaleźć się w tym planie.

Tak więc, organ słusznie kwestionuje stanowisko skarżącego odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości. Nawet bowiem uznając, że pewne mankamenty rzeczywiście pojawiły się na etapie sporządzenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy, to w ocenie Sądu nie mają one jednak charakteru doniosłego, a wszelkie wątpliwości

w tym zakresie nie powinny być interpretowane na niekorzyść organu. Jedynie jednoznaczne sytuacje wyraźnej (jaskrawej) sprzeczności z prawem odnoszące się do takich uchwał, jak studium uwarunkowań czy plan miejscowy mogą prowadzić do całkowitego wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Uchwały te podlegają bowiem racjonalnej interpretacji w procesie stosowania prawa.

Dlatego też, z wskazanych wyżej przyczyn, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę jako niezasadną.