Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 621/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 86 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 75 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia WSA - Władysław Kulon Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w części ustalającej opłatę za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz decyzję ją poprzedzającą; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 474 /czterysta siedemdziesiąt cztery/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak [...], podjętą na podstawie art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1, 2, 3, art. 85 ust. 1 i 3, art. 86 ust. 1 pkt 10, art. 87 ust. 3, 4, 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. S.A. Prezydent Miasta W. zezwolił firmie M. S.A. na usunięcie drzew rosnących na terenie działki nr 1 obręb nr 40 P., zlokalizowanej przy ul. [...] w W. wyszczególnionych w tabeli obejmującej L.p. drzew 1-132, zawartej w treści osnowy decyzji o numeracji nadanej zgodnie z inwentaryzacją drzew przeprowadzoną przez wnioskodawcę i stanowiącą załącznik do wniosku (pkt I), naliczając w pkt I.1 opłatę w wysokości 363.290,24 zł. W pkt I.2. organ stwierdził, że nie pobiera się opłaty w wysokości 233.379,04 zł za usunięcie wymienionych w tymże punkcie topól gatunków nierodzimych o obwodach pni powyżej 100 cm, pod warunkiem zastąpienia ich drzewami innych gatunków w wieku powyżej 10 lat w ilości nie mniejszej niż 32 sztuki.

Od powyższe decyzji M. S.A. wniosła odwołanie, które następnie cofnęła. W związku z czym decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", umorzyło postępowanie odwoławcze.

Pismem z dnia 8 czerwca 2012 r. M. S.A. wniosła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] r. w zakresie ustalającym w pkt I.1 opłatę za usunięcie drzew w wysokości 363290,24 zł, wskazując, że w odniesieniu do 19 drzew zastosowanie powinien znaleźć art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Wnioskodawca wskazał, że organ I instancji nie podjął działań w celu ustalenia stanu prawnego i faktycznego aktualnego w 1977 r. oraz że w trakcie spotkania przedstawicieli Urzędu Miasta W. ujawniono dane dotyczące przeznaczenia działki, na której rosną drzewa, zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1977 r.. Zarzucił również, że pomimo ujawnienia tych informacji organ I instancji wydał decyzję rażąco sprzeczną z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] r., dotyczące tego samego terenu i objętego tym samym planem zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim powołane tam fakty i dowody dla uzasadnienia nieodpłatnego zezwolenia na wycinkę drzew mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem decyzją tą nie pobrano opłaty zgodnie z w/w art. 86 ust. 1 pkt 7.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. w zakresie ustalającym w pkt I.1 opłatę za usunięcie drzew w wysokości 363290,24 zł. Kolegium przyznało, że w postępowaniu, które prowadził organ I instancji, nie wykazano, że usuwane drzewa zostały nasadzone na nieruchomości po tym jak nieruchomość ta została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane, i nie było kompletne. Jednakże w ocenie Kolegium okoliczność, że przedmiotowe działki przeznaczono w miejscowym planie z 1977 r. (uchylonym w 1989 r.) na cele budowlane, wyszła na jaw dopiero podczas innego postępowania, które prowadził organ I instancji w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] r.. Natomiast jeszcze w listopadzie 2011 r. organ I instancji nie dysponował zatwierdzonym tekstem planu, zaś tekst będący wówczas w jego dyspozycji pozostawał w sprzeczności z przedstawionym przez stronę wyrysem z planu. Poza tym, wyrys planu strona przedstawiła już po wydaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności podczas spotkania w dniu 2 czerwca 2011 r.. Prowadząc postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r., organ I instancji usiłował uzyskać zatwierdzoną wersję planu, jednak przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do usunięcia ujawnionych rozbieżności. Dopiero uchylenie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. i ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego pozwoliło organowi I instancji pozyskać dowody świadczące o przeznaczeniu nieruchomości w planie z 1977 r.. Ustalenia te nie były jednak częścią materiału dowodowego dotyczącego wydania decyzji z dnia [...] r..

Ponadto Kolegium wskazało, że zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego i organ administracji publicznej winien przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu, jednak nie oznacza to, że strona jest całkowicie zwolniona z realizacji obowiązku wskazywania dowodów i nie powinna wykazywać w tym zakresie aktywności. Składając wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew M. S.A. nie wskazała na zapisy miejscowego planu z 1977 r., nie przedłożyła żadnych dokumentów związanych z tym planem, a do wniosku dołączyła jedynie wypisy z rejestru gruntów, które informują jedynie o aktualnym sposobie użytkowania i nie są podstawą do niepobierania opłaty. Kolegium stwierdziło również, że brak jest wiarygodnych dowodów w dniu wydania decyzji z dnia [...] r., aby organ I instancji posiadał dowody dotyczące zapisów planu z 1977 r. i działał świadomie w celu udaremnienia słusznych żądań strony.

Pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. M. S.A. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i ustalenie opłaty, gdy była ona nienależna, oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieusunięcie z obrotu prawnego decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w postaci niezastosowania normy prawa powszechnie obowiązującego, której źródłem był Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego dla Zespołu Miejskiego W. zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 listopada 1977 r. nr [...], oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie niepełnego i wadliwego uzasadnienia decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu powyższego wniosku, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 157 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ zaś wskazał, że celem niniejszego postępowanie jest ustalenie, czy Prezydent Miasta W. wydając dnia [...] r. decyzję dopuścił się rażącego naruszenia prawa w pkt I.1 i naliczył opłatę za usunięcie 100 drzew. Po wydaniu tej decyzji okazało się bowiem, że działka nr 1 obręb nr 40 P. w W., na której rosną drzewa, objęta była w 1977 r. Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dla Zespołu Miejskiego W. zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 listopada 1977 r. nr [...], zgodnie z którym wskazana działka przeznaczona była na cele budowlane.

Kolegium zwróciło uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Kolegium, nie mogło więc dokonać czynności które wykroczyłyby poza te dokonane przez Prezydenta. Skład rozpoznający sprawę ponownie podzieliło stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] r., że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] r. nie wykazało, że drzewa przeznaczone do usunięcia posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w w/w Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dla Zespołu Miejskiego W.. Związane to było ze stanem dokumentów, którymi dysponował organ I instancji w trakcie postępowania. Nie bez znaczenia jest to, że M. S.A. składając wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew przedłożyła jedynie wypisy z rejestru gruntów, które nie zawierają informacji niezbędnych do stwierdzenia podstawy niepobrania opłaty na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Przedłożone przez stronę wypisy informują jedynie o aktualnym sposobie użytkowania. Mając interes prawny w stwierdzeniu braku obowiązku niepobrania opłaty strona winna była przynajmniej przedłożyć stosowne twierdzenia w tym zakresie, które to twierdzenia zobligowałyby organ I instancji do podjęcia czynności w świetle art. 7 k.p.a.. Podanie o zezwolenie na wycięcie drzew rosnących na określonej nieruchomości nie musi bowiem skłaniać organu administracji publicznej do badań odległej zaszłości prawnej dotyczącej tej nieruchomości tym bardziej, że konkluzja dotycząca czasu posadzenia czy wyrośnięcia drzew po zakwalifikowaniu nieruchomości w planie na cele budowlane nie narzuca się prima faciae. Bierność strony – jak wskazało Kolegium - w zakresie statusu prawnego działki nr 1 nie może skłonić więc do wniosku, że treść decyzji z dnia [...] r. w pkt I.1 dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa. Zebrany materiał dowodowy przekonuje, że jeszcze w listopadzie roku 2011, a więc pół roku po wydaniu tej decyzji, organ I instancji nie dysponował zatwierdzonym tekstem planu, natomiast tekst będący wówczas w jego dyspozycji był sprzeczny z wyrysem z planu. Organ I instancji nie miał więc możliwości zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Nie bez znaczenia jest też fakt, że przedstawiciel M. S.A. przedstawił wyrys z planu z 1977 r. już po wydaniu decyzji z dnia [...] r.. Kolegium nie dostrzegło zatem rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. S.A., po rozpatrzeniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r. (sygn. akt 366/13) uchylił decyzję I i II instancji, wskazując na wadliwości kontrolowanego postępowania, które doprowadziły organ do wydania nienależycie uzasadnionych, a zatem co najmniej przedwczesnych decyzji. Zdaniem Sądu wskutek przyjęcia błędnego założenia i uznania - bez uprzedniego wyjaśnienia tegoż – że organ w postępowaniu o zezwolenie na wycięcie drzew nie miał obowiązku "sięgać do zamierzchłej przeszłości" i badać, czy dla terenu objętego wnioskiem istniał wcześniej plan zagospodarowania przestrzennego i jakie przeznaczenie (ewentualnie) w tym planie miała działka objęta decyzją, organ nie rozpoznał sprawy co do istoty. Jak zauważył Sąd, stosownie do treści art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 1 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 13 lutego 1961 r. ze zm.) plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały o zatwierdzeniu danego planu. Taki charakter miał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla Zespołu Miejskiego W., bowiem plan został zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 listopada 1977 r. nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym WRN nr [...] z dnia [...] r. pod pozycją [...]. Sąd nie podzielił zatem poglądu, że organ nie miał obowiązku sięgania do planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły ważność. Przepis art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody posługuje się bowiem tylko pojęciem "w planie". Samo zaś Kolegium opisuje plan z 1977 r. jako "zaszłość prawną", uznając tym samym, że mamy do czynienia z aktem prawnym, a nie dowodem w sprawie - jest to zatem niekonsekwencja, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inną jest kwestią, czy zapisy tych (nieobowiązujących) planów, czy też unormowania (lub ich brak) z daty wydawania decyzji w sprawie były dla organu wiążące. Jednakże takich rozważań w uzasadnieniu decyzjach Kolegium praktycznie brak. Kolegium – zdaniem Sądu - nie przeprowadziło prawidłowego postępowania dowodowego, przed wydaniem kwestionowanych decyzji, naruszając tym samym normy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Ponadto organy nie przeprowadziły analizy dowodów ani nie przeanalizowały całych akt organu pierwszej instancji. Jak wskazał w konkluzji Sąd, przede wszystkim prowadząc postępowanie organ nadzorczy winien zmierzać do wyjaśnienia, czy Prezydent W. dokonał w decyzji z dnia [...] r. oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Zatem, rzeczą organów rozważających czy decyzja Prezydenta W. rażąco narusza prawo, jest w pierwszym rzędzie udzielenie odpowiedzi na pytanie czy organ ten wszechstronnie rozważał kwestię możliwości zastosowania wobec wnioskodawcy unormowania zawartego w art. 86 ust. 1 pkt 7 przywołanej ustawy i czy odmowa zastosowania tego przepisu rażąco naruszała prawo. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji został zobowiązany przez Sąd do wykonania wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, dokonania szczegółowej analizy akt organu pierwszej instancji oraz samej treści kwestionowanej decyzji ostatecznej, a następnie oceny czy w sprawie doszło, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. w zakresie ustalającym opłatę za usunięcie drzew w wysokości 363.290,24 zł.

Po rozpatrzeniu wniosku M. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. nr [...].

Na powyższą decyzję M. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 465/14) uchylił obie w/w decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Powodem zaś takie rozstrzygnięcia było naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., bowiem w wydaniu decyzji z dnia [...] r. Nr [...] uczestniczyli J.K., biorący uprzednio udział w wydaniu decyzji z dnia [...] r. Nr [...] i A.K. biorąca uprzednio udział w wydaniu decyzji z dnia [...] r. Nr [...], natomiast w wydaniu decyzji z dnia [...] r. Nr [...] udział wziął Z.R. uczestniczący uprzednio w wydaniu decyzji z dnia [...] r. Nr [...].

Rozpatrując sprawę po raz trzeci, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało - na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. - w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. znak [...] w części ustalającej opłatę za usunięcie drzew w wysokości 363.290,24 zł z terenu działki nr 1 obręb 40 P. zlokalizowanej w W. przy ul. [...], tj. pkt I.1.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła M. S.A., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że to na stronie skarżącej ciążył obowiązek w ramach czynności dowodowych wykazania obowiązywania źródła powszechnie obowiązującego prawa w postaci Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Zespołu Miejskiego W. w sytuacji, gdy zgodnie z zasadą legalizmu to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenia obowiązujących w konkretnym postępowaniu norm prawnych.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. - w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą utrzymało w mocy w/w decyzję z dnia [...] r. decyzję Nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji zwrócił uwagę, że rozpatrując kwestię istnienia przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, nie może badać merytorycznych przesłanek wydania decyzji z dnia [...] r.. Może zatem jedynie rozstrzygać o ewentualnym istnieniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i to w zakresie ściśle nakreślonym w art. 156 k.p.a.. Ponadto, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest zobligowany do zajęcia się wyłącznie sprawami prawnymi i nie ma możliwości dokonywania ponownej oceny ani uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w efekcie doprowadziłoby do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego.

Kolegium zauważyło, że materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w postępowaniu przed organem I instancji podlegającym ocenie w niniejszym postępowaniu są tylko karty od 1 do 17 akt administracyjnych organu I instancji. Pozostałe dokumenty znajdujące się w tych aktach dotyczą umorzonego postępowania odwoławczego oraz wniosku o wznowienie postępowania, a zatem skoro organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oceny legalności decyzji ostatecznej ma dokonać tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, dokumenty załączone do odwołania od decyzji w postępowaniu odwoławczym, które na wniosek strony zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzone, nie mogą być w niniejszej sprawie brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji. Ta sama sytuacja dotyczy dokumentów załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nawet gdyby przyjąć, że dowody te winny podlegać badaniu to i tak nie dają one podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta.

Jak dalej wskazało Kolegium, we wniosku z dnia 24 lutego 2011 r. M. S.A. zwracając się o wydanie o zezwolenia na usunięcie drzew wskazała, że działki nr 1 i nr 3 to działki o przeznaczeniu przemysłowym, co potwierdzają wypisy i wyrysy z rejestru gruntów z dnia 20 stycznia 2011 r. załączone do wniosku. Z zaświadczenia Prezydenta Miasta W. z dnia 11 kwietnia 2011 r. wynika, że dla w/w działek nr 1 i 3 nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W załączonej do wniosku inwentaryzacji wykazano drzewa przeznaczone do usunięcia w wieku powyżej 10 lat, wskazując dla każdego z wymienionych drzew gatunek, obwód w cm, wysokość w m i średnice korony. W inwentaryzacji nie określono wieku żadnego z wymienionych w niej drzew.

Powołując się na art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, w którym wskazano, co ma zawierać wniosek o wydanie zezwolenia powinien, Kolegium stwierdziło, że ustawodawca nie nałożył ani na wnioskodawcę ani na organ administracji wydający zezwolenie obowiązku określania wieku drzew podlegających wycince. Wnioskodawca w dacie składania wniosku wiedzą taką też nie dysponował, nadto nie wnosił o zastosowanie w stosunku do niego art. 87 ust. 1 pkt 7 (winno być art. 86 – wskazanie Sądu) ustawy o ochronie przyrody.

Po przenalizowaniu materiału dowodowego w sprawie (1-17) Kolegium stwierdziło, że przy wydawaniu decyzji Prezydenta nie doszło do rażącego naruszenia w/w przepisu art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie. Ponadto, teren, na którym znajdowały się drzewa, oznaczony jest w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla Zespołu Miejskiego W. (uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 listopada 1977 r. nr [...] (Dz.U. WRN nr [...] z dnia [...] r. poz. [...]) symbolem PE - tereny eksploatacji przemysłowej według załącznika graficznego. Pojęcie tereny eksploatacji przemysłowej nie jest jednak tożsame z pojęciem tereny przeznaczone na cele budowlane, którym posługuje się ustawodawca w art. 87 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Nie ma zresztą legalnej definicji pojęcia "tereny przeznaczone na cele budowlane". Fakt przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane oznacza, że drzewa, które wyrosły na tym terenie w okresie późniejszym, mają charakter tymczasowy i niecelowa jest ich ochrona przez nakładanie opłat za ich usunięcie. Natomiast według stanu na lata 1990-1994 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia 21 grudnia 1989 r. Nr [...] (Dz.U.W. W. Nr [...] z dnia [...] r. poz. [...]) działka oznaczona numerem 1 znajdowała się na terenie obszaru oznaczonym w planie symbolem K17ZL z zapisami: obecny rodzaj użytkowania: czynna hałda kopalniana, osadnik wód dołowych; ustalenia: teren podlegający stopniowej rekultywacji bez możliwości powiększenia zwałowiska. Natomiast działka oznaczona numerem 3 znajdowała się na terenie obszaru oznaczonym w planie symbolem K17ZL oraz częściowo na terenie obszaru KK, na którym rodzaj użytkowania był następujący: podstawowy: tereny kolejowe, uzupełniający: 1. Zaplecze administracyjno-socjalne PKP, 2. Urządzenia towarzyszące o zasięgu lokalnym dostosowane wielkością do programu użytkowania podstawowego obejmujące usługi handlu, gastronomii i inne, zieleń izolacyjną, urządzenia komunikacyjne (drogowe), urządzenia infrastruktury technicznej; dopuszczalny: sieci magistralne napowietrzne i podziemne oraz związane z nimi urządzenia infrastruktury technicznej o zasięgu lokalnym. Istniejące budynki mieszkalne z możliwością poprawy standardów wyposażenia i użytkowania. W zapisach tych nie ma przeznaczenia terenu na cele budowlane.

Kolegium wskazało, że uzasadniając obowiązek uiszczenia przez M. S.A. opłaty w wysokości 363.290,24 zł w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskowane do usunięcia drzewa rosną na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie obowiązuje dla niego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W.. W związku z tym nie ma podstaw do niepobierania od wnioskodawcy opłat i zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Również z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach organu I instancji nie da się ustalić w jakiej dacie zostały posadzone lub wyrosły drzewa, za usunięcie których w pkt I.1 decyzji ustalono w/w opłatę. Wiadomym jest jedynie, że drzewa te w dacie wydania tej decyzji miały powyżej 10 lat. W tym stanie faktycznym i prawnym, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu I instancji, Kolegium uznało, że nie da się ustalić pod rządami jakiego planu zostały posadzone lub wyrosły drzewa, za których wycięcie ustalono opłatę. Jak wynika z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane.

Jak zaznaczyło Kolegium, postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy, w której dana decyzja została wydana. Tym samym, organ kontrolujący musi skupić się jedynie na rozważeniu, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności. Nie zajmuje się zatem samą kwestią zgodności z prawem kontrolowanej decyzji - o ile nie ma miejsca "rażące" naruszenie prawa. Przy czym, nie można traktować rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy, jako rażąco naruszającego prawo. Błędy w wykładni nie stanowią same w sobie rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, zaś organ narusza ten przepis w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. W ocenie Kolegium zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy oraz stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania nie dał organowi I instancji podstawy do zastosowania przy wydawaniu decyzji z dnia 12 maja 2011 r. art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, a zatem wydana decyzja w sposób rażący nie narusza tego przepisu.

Wobec powyższych okoliczności Kolegium uznało, że nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. znak [...]. Ponadto mając na uwadze załączoną do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzję z dnia [...] r. organ wskazał, że nie stanowi przesłanki nieważności fakt, że decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła M. S.A., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zaleceń WSA we Wrocławiu zawartych w wyroku z dnia 16 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 366/13), skutkujące całkowitym brakiem oceny, czy Prezydent Miasta W. rozważył przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. okoliczności faktyczne i prawne sprawy mające znaczenie dla zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody;

2. art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie oceny legalność decyzji Prezydenta do stwierdzenia, że w aktach sprawy I instancji nie znajdują się materiały pozwalające na ocenę rzeczywistego wieku drzew objętych wnioskiem strony skarżącej, a na organie nie ciążył obowiązek wyjaśnienia tej okoliczności, przez co Prezydent nie mógł i nie był zobowiązany ustalać jakie przepisy zagospodarowania przestrzennego winny znaleźć zastosowanie w sprawie zezwolenia na wycinkę, podczas gdy na Prezydencie ciążył obowiązek wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy (zasada oficjalności), a więc także wieku drzew i wynikających stąd właściwych przepisów planistycznych;

3. art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie rzeczywistego przedmiotu postępowania jakim pozostaje całkowity brak uwzględnienia przez Prezydenta przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących możliwości zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, a w konsekwencji pominięcie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 listopada 1977 r. nr [...];

4. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., w której stwierdzono, iż to na stronie skarżącej ciążył obowiązek wykazania obowiązywania źródła powszechnie obowiązującego prawa w postaci planu miejscowego z 1977 r., w sytuacji kiedy zgodnie z zasadą legalizmu to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenia obowiązujących w konkretnym postępowaniu norm prawnych.

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., a na wypadek uznania, że w ramach określonej w art. 135 P.p.s.a. tzw. głębokości orzekania możliwe jest w granicach rozpatrywanej sprawy objęcie zakresem kontroli także decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., o stwierdzenie nieważności również tej decyzji oraz przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi zostało podniesione ponadto, że skoro w aktach sprawy prowadzonej przez Prezydenta nie odnotowano żadnych dokumentów świadczących o tym, iż organ czynił ustalenia co do przeznaczenia terenu na dzień zasadzenia drzew, to są to okoliczności świadczące o rażących brakach postępowania wyjaśniającego i braku uwzględnienia wiążących Prezydenta powszechnie obowiązujących aktów planistycznych. Kolegium, całkowicie ignorując powyższy fakt - a tym samym wytyczną WSA we Wrocławiu - przedmiotem oceny uczyniło nie okoliczność, czy Prezydent W. zmierzał do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., a przez to ustalenia właściwych norm z zakresu planowania przestrzennego i przeznaczenia terenu, a jedynie stwierdziło - bez jakiejkolwiek analizy - że w oparciu o wybiórczo zgromadzony materiał dowodowych ocena tych okoliczności nie była możliwa.

Ponadto, w zakresie wytycznej dotyczącej oceny skutków niezastosowania przez Prezydenta art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i stwierdzenie, czy doszło w ten sposób do rażącego naruszenia prawa, wymagane działanie Kolegium powinno było polegać – zdaniem strony skarżącej - na ustaleniu jakie konsekwencje w obrocie prawnym, a przede wszystkim w sytuacji strony skarżącej, spowodował brak zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty za wycinkę drzew, a następnie ustalenie, czy przedmiotowy stan można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Na tle realizacji powołanej wytycznej, organ poprzestaje wyłącznie na stwierdzeniu, że "pojęcie tereny eksploatacji przemysłowej nie jest jednak tożsame z pojęciem tereny przeznaczone na cele budowlane" oraz przytoczeniu fragmentów planu z 1977 r.. Brak jest w tym przedmiocie jakiegokolwiek wywodu uzasadniającego stanowisko organu, co narusza wytyczne WSA we Wrocławiu, a w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 i 11 k.p.a..

Kolegium ponadto pominęło całkowicie wielokrotnie powoływany przez stronę skarżącą wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1860/08) dotyczący tożsamego stanu faktycznego, zgodnie z którym "przepis art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. nie używa terminu "obiekt budowlany", lecz szerokiego pojęcia "cel budowlany". Celem budowlanym będzie więc to wszystko, co wiążę z budowaniem w powszechnie uznanym znaczeniu tego wyrazu. Przygotowanie wyrobiska kopalni odkrywkowej do eksploatacji wymaga podjęcia szeregu czynności uznawanych za roboty budowlane, jak przygotowanie dróg usunięcie wierzchniej warstwy gruntu, instalacji urządzeń takich jak taśmociągi itp. Wycinka drzew wyrosłych już po przeznaczeniu terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele eksploatacji kopalni odkrywkowej nie uzasadnia nałożenia na posiadacza tego terenu opłat przewidzianych w art. 84 i 85 u.o.p.. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntu na teren eksploatacji kopalni odkrywkowej jest bowiem przeznaczeniem tego gruntu na cele budowlane i zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. powoduje zwolnienie od opłat za usunięcie drzew, które zostały posadzone lub wyrosły po takim przeznaczeniu gruntu". W ocenianym przez NSA stanie faktycznym analizie poddano przeznaczenie terenu wynikające z uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy B. Nr [...], gdzie jako przeznaczenie terenu wskazano: tereny powierzchniowej eksploatacji, oznaczone symbolem PE. Tożsama kwalifikacja przeznaczenia terenu ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy, jak bowiem wynika z planu z 1977 r. grunt pokryty drzewami, o których wycinkę wystąpiła strona skarżąca, przeznaczony był na cele budowlane, związane z działalnością wydobycia węgla, oznaczony symbolem PE - tereny eksploatacji przemysłowej. Powyższe okoliczności, choć w sposób rozstrzygający wpływają na charakter rażącego naruszenia prawa w decyzji z dnia [...] r. i wielokrotnie były powoływane przez stronę skarżącą, nie zostały przez Kolegium uwzględnione i rozważone, a poprzestano wyłącznie na niczym nieuzasadnionym i arbitralnym stanowisku, w sprzeczności ze wskazaniami Sądu.

Na tle powołanych rozważań strona skarżąca podkreśliła, że również decyzja z dnia [...] r. w żaden sposób nie respektuje oceny prawnej WSA we Wrocławiu, co zostało całkowicie pominięte przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wszelkie działania Kolegium skoncentrowane zostały na wykazaniu prawidłowości działania Prezydenta w postaci wyboru jednej z interpretacji art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody obowiązujących na dzień wydawania decyzji z dnia [...] r., w sytuacji kiedy powyższa kwestia nie była przedmiotem postępowania. Innymi słowy, Kolegium przeprowadziło postępowanie na okoliczność ustalenia, czy wybór jednej z wykładni danego przypisu może być uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. A przecież w przedmiotowej sprawie wykładnia art. 86 ust. 1 pkt 7 nie budziła żadnych wątpliwości, nie była w ogóle przedmiotem zarzutu strony skarżącej. Nie z powodu wątpliwości w zakresie wykładni powołanego przepisu odmówiono stronie skarżącej zwolnienia z opłaty, ale z powodu braku obowiązującego w dniu wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie, gdzie rosły drzewa przeznaczone do usunięcia. Oznacza to, że rzeczywistą podstawą braku zwolnienia z opłaty za wycinkę drzew pozostawało nieuwzględnienie przez Prezydenta planu miejscowego z 1977 r.. Jednakowoż na skutek wadliwego przyjęcia przedmiotu postępowania powyższa okoliczność w żaden sposób nie została zweryfikowana przez Kolegium.

W dalszej kolejności strona wskazała, że Kolegium koncentruje się wyłącznie wokół braku możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, uzasadnionego brakiem leżącego po stronie Prezydenta obowiązku ustalania rzeczywistego wieku drzew, a w konsekwencji także przepisów zagospodarowania przestrzennego istniejących w chwili ich wyrośnięcia bądź zasadzenia. Twierdzenia zaskarżonej decyzji ("sam ustawodawca nie nałożył ani na wnioskodawcę ani na organ administracji wydający zezwolenia obowiązku określenia wieku drzew podlegających na wycince"; "z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach organu pierwszej instancja nie da się ustalić w jakiej dacie zostały posadzone lub wyrosły drzewa (...). Wiadomym jest jedynie, że drzewa te w dacie wydania decyzji miały powyżej 10 lat") pozostają w oczywistej sprzeczności z obowiązkami Prezydenta wynikającymi w szczególności z art. 7 i art. 77 k.p.a., tj. ustalenia przeznaczenia terenu istniejącego w dacie zasadzenia bądź wyrośnięcia drzewa. Powołany przez Kolegium przepis art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody nie reguluje obowiązków organu działającego w sprawie, ale ma charakter formalny i wyznacza wyłącznie elementy konieczne wniosku o wydanie zezwolenia. Brak jest podstaw, aby postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie przedmiotowego zezwolenia ograniczać wyłącznie do informacji wynikających z wniosku, co miało miejsce w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta, a błędnie ocenione zostało przez Kolegium. Na gruncie powyższego strona stwierdziła, że skoro zgodnie z art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na sunięcie drzew wymagane jest wyłącznie co do tych drzew, których wiek przekracza 10 lat, to już z tego powodu organ winien w toku prowadzonego postępowania określić rzeczywisty wiek każdego z drzew objętych decyzją (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 168/08, K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, teza 8 do art. 86). Wskazanie zaś przez Kolegium, że z akt postępowania nie wynika jaki był rzeczywisty wiek drzew objętych decyzją oznacza, iż orzekający w sprawie organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i w ogóle nie przeprowadził niezbędnego postępowania dowodowego, co do istoty sprawy. Brak określenia przez Prezydenta wieku poszczególnych drzew objętych decyzją o zezwoleniu na wycinkę i nieprzeprowadzenie w tym przedmiocie jakichkolwiek dowodów stanowi zatem samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., co umknęło Kolegium. Jak wskazano bowiem w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 694/12) "za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie". Prezydent wydając przedmiotową decyzję, nie ustalił nawet, czy zgodnie z przepisami prawa oraz zasadą prawdy obiektywnej była ona dopuszczalna (jeśli drzewa były młodsze aniżeli 10 lat, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe). Uchybienie to zostało całkowicie pominięte przez Kolegium.

Wskazując następnie na przedmiot niniejszego postępowania, to jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 366/13), Kolegium powinno przeprowadzić postępowanie na okoliczność ustalenia, czy brak uwzględnienia przez Prezydenta na dzień wydawania decyzji zapisów Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego dla Zespołu Miejskiego W. stanowiło rażące naruszenie prawa. A zatem, wszelkie działania organu powinny były zmierzać do wyjaśnienia, czy Prezydent W. zobligowany był do uwzględnienia w zakresie ustalenia stanu prawnego zapisów źródła powszechnie obowiązującego prawa z 1977 r.. Fakt bowiem uchylenia przedmiotowego planu z 1977 r., na skutek późniejszych zmian legislacyjnych w przedmiocie uregulowań planistycznych, nie spowodował wyeliminowania powyższego uregulowania ze sfery prawnej. Utrata zatem mocy obowiązującej określonych norm prawnych wobec wejścia w życie nowych uregulowań prawnych, nie dewaluuje charakteru przedmiotowych uchylonych norm prawnych - dalej pozostają w sferze prawa, zwłaszcza jeżeli nadal wywołuje skutki prawne. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, czego Kolegium w żaden sposób nie zweryfikowało. Ponadto, czym innym jest uwzględnienie przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji, a czym innym jest ustalenie przez organ z urzędu wiążącego stanu prawnego w sprawie. Niewątpliwie bowiem, z uwagi na regulację art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, Prezydent w ramach ustalenia stanu prawnego zobowiązany był do uwzględnienia norm prawnych wynikających z planu z 1977 r.. Wobec czego to na Prezydencie spoczywał obowiązek uwzględnienia zaszłości prawnej z urzędu. Tym samym, brak ustalenia przez Prezydenta pełnego stanu prawnego wiążącego w sprawie zwolnienia z opłaty za wycinkę drzew niewątpliwie stanowił rażące naruszenie prawa. Skoro zatem plan miejscowy z 1977 r. jako źródło prawa należy do sfery prawa i to prawa materialnego, Kolegium zobligowane było w ramach poszukiwania uchybień i wadliwości Prezydenta do wyeliminowania rażącego błędu, polegającego na nieuwzględnieniu przepisów prawa materialnego w postaci planu z 1977 r., czemu jednak uchybiło. Dlatego też, skoro wadliwość zapadłej decyzji wynika z nieprawidłowego działania Prezydenta, który pominął w postępowaniu źródło powszechnie obowiązującego prawa, w pełni uzasadnionym i jednocześnie koniecznym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji z dnia [...] r..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] r. Nr [...] naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że podjęte w niniejszej sprawie (w przeważającej części o identycznej treści) decyzje zasługują na uchylenie z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Artykuł 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Więcej, naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności).

W wyroku z dnia 16 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 366/13) WSA we Wrocławiu zobowiązał organ nadzorczy do wyjaśnienia, czy Prezydent W. dokonał w decyzji z dnia [...] r. oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, i czy wszechstronnie rozważał kwestię możliwości zastosowania wobec wnioskodawcy unormowania zawartego w art. 86 ust. 1 pkt 7 przywołanej ustawy oraz czy odmowa zastosowania tego przepisu rażąco naruszała prawo.

Wyrok sądu administracyjnego uchylający decyzję organu I i II instancji stwarza taką sytuację procesową, że eliminuje jedynie orzeczenie ostatecznie kończące sprawę, pozostawiając jej tok działaniu organów właściwych do załatwienia sprawy, według przepisów procedury administracyjnej. Organy administracji, które wydały zaskarżone decyzje, po otrzymaniu akt sprawy mają podjąć zatem zgodne z prawem działania mające na celu wykonanie ustaleń zawartych w wyroku sądu administracyjnego. Naruszenie przez organy zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku sądu administracyjnego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji.

W niniejszej sprawie Kolegium zarówno w I jak i II instancji w ogóle nie wyjaśniło, czy Prezydent dokonał w decyzji z dnia [...] r. oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i czy wszechstronnie rozważał kwestię możliwości zastosowania wobec wnioskodawcy unormowania zawartego w tym przepisie. W tej kwestii Kolegium ograniczyło się do przytoczenia uzasadnienia decyzji organ I instancji, w której jednak tylko wskazano, że wnioskowane do usunięcia drzewa rosną na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie obowiązuje dla niego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W., i że w związku z tym nie było podstaw do niepobierania od wnioskodawcy opłat i zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Należy jednak zauważyć (o czym będzie szerzej mowa w dalszej części uzasadnienia), że zgodnie z tym przepisem nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. A zatem do jego zastosowania nie ma znaczenia, czy na terenie, na którym posadowione są drzewa przeznaczone do usunięcia, obowiązuje miejscowy plan. Jak to przyjmuje się w ustalonej już linii orzeczniczej, "znaczenie normatywne ma przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego w dacie posadzenia bądź wyrośnięcia drzewa, a nie w dacie orzekania o zezwoleniu na usunięcie. Dlatego też nie ma znaczenia, czy w dacie orzekania w przedmiocie wyrażenia zgody na usunięcie drzew nieruchomość objęta wnioskiem leży na terenie zakwalifikowanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Fakt przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane oznacza, że drzewa, które wyrosły na tym terenie w okresie późniejszym mają charakter tymczasowy i niecelowa jest ich ochrona przez nakładanie opłat za ich usunięcie." (np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2197/11, publ. LEX nr 1408532).

Ponadto, Kolegium w ogóle nie przeanalizowało, czy Prezydent wszechstronnie rozważał kwestię możliwości zastosowania wobec wnioskodawcy unormowania zawartego w tym przepisie dotyczącej przesłanek zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy oraz stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania nie dał organowi I instancji podstawy do zastosowania w/w przepisu. Takie stwierdzenie nie stanowi oceny, czy Prezydent wszechstronnie rozważał kwestię możliwości zastosowania w/w przepisu, a jedynie próbę uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, w którym Prezydent w ogóle nie poddał pod rozwagę kwestii możliwości zastosowania wobec wnioskodawcy unormowania zawartego w art. 86 ust. 1 pkt 7. Żadna bowiem z przesłanek zastosowania tego przepisu (czy to wiek drzew, zapisy planu miejscowego w chwili ich zasadzenia lub wyrośnięcia, czy też przeznaczenie nieruchomości na cele budowlane) nie została poddana jakiejkolwiek analizie przez organ I instancji. Zresztą samo Kolegium to potwierdza stwierdzając, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach organu I instancji nie da się ustalić w jakiej dacie zostały posadzone lub wyrosły drzewa, za usunięcie których w pkt I.1 decyzji ustalono opłatę, jak również pod rządami jakiego planu zostały posadzone lub wyrosły drzewa, za których wycięcie ustalono opłatę.

Takiemu uzasadnieniu służyć ma również ograniczenie się przez Kolegium w postępowaniu wyjaśniającym do przeanalizowania jedynie kart od 1-17 zebranego materiału dowodowego w postępowaniu zwykłym i zapisów planów miejscowych z 1977 r. i 1989 r., które jednak – w ocenie Sądu - w żaden sposób nie pozwalają na stwierdzenie, że Kolegium przeanalizowało, czy Prezydent dokonał w decyzji z dnia [...] r. oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i rozważał kwestię możliwości jego zastosowania w sprawie. W wyroku z dnia 16 lipca 2013 r. WSA we Wrocławiu wyraźnie i stanowczo nakazał organowi przeprowadzić tę analizę w oparciu o całość materiału dowodowego, a nie tylko na podstawie kart 1-17 akt administracyjnych.

W zakresie natomiast, czy odmowa zastosowania tego przepisu rażąco naruszała prawo, Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania nie dał organowi I instancji podstawy do zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, a zatem wydana decyzja w sposób rażący nie narusza tego przepisu. W ocenie Sądu taka konkluzja jest niezrozumiała, bowiem materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji jest wyraźnie niepełny, bowiem nie odnosi się do przesłanek zastosowania w/w przepisu. Zostało to jednoznacznie potwierdzone przez Kolegium, a mimo to organ ograniczając w sposób nieuprawniony – wbrew podstawowym zasadą procedury administracyjnej - postępowanie wyjaśniające, dysponując materiałem dowodowym w postaci decyzji z dnia [...] r., jak również orzeczeniami sądów administracyjnych, stwierdził, że w dacie wydania decyzji nie było podstawy do zastosowania powyższego artykułu. To nie pozwala zatem uznać - w ocenie Sądu – że organy rozpoznając po raz trzeci sprawę, nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych we wskazanym powyżej wyroku. To zaś czyni zarzuty skargi naruszenia art. 153 P.p.s.a., jak również art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. słusznymi.

Sąd uznał za całkowicie nieuzasadnione twierdzenia Kolegium, co należy ponownie podkreślić, że materiałem dowodowym podlegającym ocenie w niniejszym postępowaniu są tylko karty od 1 do 17 akt administracyjnych organu I instancji z pominięciem zarówno akt postępowania odwoławczego, które zostało wskutek cofnięcia odwołania umorzone, jak i wniosku o wznowienie postępowania i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Kolegium z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. stwierdziło, że organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oceny legalności decyzji ostatecznej ma dokonać tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Ograniczenie się tylko i wyłącznie do 17 kart doprowadzić by mogło do utrzymania w mocy decyzji rażącą sprzecznej z prawem, a przecież wyeliminowaniu takich decyzji służy postępowanie nadzwyczajne z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z przywołanym wyżej art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zastosowanie tego przepisu nie zostało ograniczone jedynie do postępowania zwykłego z wyłączeniem w stosunku do postępowań nadzwyczajnych. Wprawdzie w odróżnieniu od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym celem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana w sprawie decyzja (decyzje) została wydana przy wystąpieniu którejś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody, o których mowa w § 2 tego przepisu, jednakże nie oznacza to – jak przyjęło Kolegium – że organ ten jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a.. Słusznie Kolegium wskazało, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma możliwości uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale chodzi tutaj o materiał zabrany w postępowaniu zwykłym, co nie wyklucza zbierania dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym. W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie rozstrzyga ponownie sprawy merytorycznie, dlatego też postępowanie to nie może zmierzać do "naprawienia" uchybień popełnionych przez organ wydający kwestionowaną decyzję, jednakże postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ma na celu ustalenie, czy przy wydawaniu decyzji doszło do uchybień, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., czemu mogą posłużyć wszelkie materiały dowodowe, nie tylko zebrane w postępowaniu zwykłym. Takie też zalecenia znalazły się w powołanym wyżej wyroku zapadłym w sprawie II SA/Wr 366/13. I nie było podstaw, aby w celu wyjaśnienia, czy Prezydent rozważał możliwość zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i czy odmowa jego zastosowania rażąco narusza prawo, ograniczać się tylko i wyłącznie do 17 kart materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym i to jeszcze zabranym tylko przez organ I instancji. Postępowanie odwoławcze, które zostało umorzone, jest częścią postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r.. Kolegium zobowiązane było – nie tylko przez WSA we Wrocławiu, ale przede wszystkim z uwagi na w/w art. 75 k.p.a. - do wszechstronnego zbadania, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zebranie materiału dowodowego w postępowaniu nadzwyczajnym nie stanowi uzupełnienia materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Materiał dowodowy dopuszczony przez Kolegium miało posłużyć w dalszej kolejności do oceny legalności decyzji ostatecznej i zgromadzonych w postępowaniu zwykłym materiałów zgromadzonych. Ograniczenie materiału dowodowego świadczy o tym, że organ ten nie podjął wszelkich kroków, aby tę kwestię wyjaśnić, czym naruszono art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 jak również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Kolegium w istocie zaniechał poprzez ograniczenie postępowania wyjasniajxcego poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego.

Należy również zauważyć – co słusznie podniesiono w skardze – że tak przeprowadzone postepowanie wyjaśniające doprowadziło do pominięcia przez Kolegium zarówno decyzji z dnia [...] r. jak również powoływanego przez stronę skarżącą wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1860/08).

W decyzji z dnia [...] r. Prezydent Miasta W. w pkt. II orzekł: nie pobiera się opłaty za usunięcie 19 drzew na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Przy czym co jest istotne, drzewa te rosły na terenie działki nr 1 obręb nr 40 P., tej samej co w niniejszej sprawę. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ I instancji przeprowadził bardzo wnikliwie i wszechstronnie postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia przesłanek zastosowania w/w przepisu. Przede wszystkim organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do przeprowadzenia nawierceń przy użyciu "świdra Presslera", które pozwoliły na określenie wieku drzew w przedziale 20-30 lat. Ponadto, Prezydent mając na celu ustalenie zapisów obowiązującego w dacie posadzenie lub wyrośnięcia drzew planu miejscowego, zebrał - stosując się do wytycznych decyzji kasacyjnej - dowody pośrednie. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, wzięto pod uwagę okres lat 1981-1991, zgodnie z określonym wiekiem drzew do usunięcia, który według sporządzonej ekspertyzy zawiera się w przedziale 20-30 lat (według stanu na rok 2011) i dokonano analizy wszystkich planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w czasie, w którym wyrosły lub posadzono te drzewa. W okresie tym obowiązywały plany sporządzone w 1977 i 1989 r.. Po przeanalizowaniu zaś zapisów uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 listopada 1977 r. Nr [...] ostatecznie uznano, że 19 wskazanych w decyzji drzew posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1977 r. na cele budowlane. Następnie przeanalizowano miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia 21 grudnia 1989 r. Nr [...]. Kolegium wydając kolejno sześć decyzji mimo, że dysponował decyzją [...] r., bowiem została dołączona do wniosku o stwierdzenie nieważności, całkowicie ją pominął. Nie chodzi tutaj o to, aby organ się na niej opierał przy rozstrzyganiu postępowania nadzwyczajnego, nie mogła ona bowiem jako akt wydany w innej sprawie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności, ale powinna ona była został dopuszczona jako dowód w sprawie i posłużyć do wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro ten sam organ I instancji w stosunku do tej samej nieruchomości przeprowadził wnikliwie postępowanie wyjaśniające co do zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, a czego jednak nie zrobiono przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r.. W tamtej sprawie organ nie miał żadnych wątpliwości interpretacyjnych odnośnie art. 86 ust. 1 pkt 7 przywołanej ustawy, co przyjmuje w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. W tamtej sprawie organ I instancji po prostu zastosował wyraźne brzmienie przepisu, który w tym względzie nie wymagał szczególnie skomplikowanej interpretacji.

Podobnie Kolegium powinno uczynić z wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1860/08, publ. LEX nr 582856), tym bardziej, że przeprowadziło analizę zapisów dwóch planów miejscowych. W wyroku tym NSA stwierdził, że przepis art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie używa terminu "obiekt budowlany", lecz szerokiego pojęcia "cel budowlany". Celem budowlanym będzie więc to wszystko, co wiąże się z budowaniem w powszechnie uznanym znaczeniu tego wyrazu. Przygotowanie wyrobiska kopalni odkrywkowej do eksploatacji wymaga podjęcia szeregu czynności uznawanych za roboty budowlane, jak przygotowanie dróg, usunięcie wierzchniej warstwy gruntu, instalacji urządzeń takich jak taśmociągi itp. Wycinka drzew wyrosłych już po przeznaczeniu terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele eksploatacji kopalni odkrywkowej nie uzasadnia nałożenia na posiadacza tego terenu opłat przewidzianych w art. 84 i 85 ustawy o ochronie przyrody. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntu na teren eksploatacji kopalni odkrywkowej jest bowiem przeznaczeniem tego gruntu na cele budowlane i zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody powoduje zwolnienie od opłat za usunięcie drzew, które zostały posadzone lub wyrosły po takim przeznaczeniu gruntu.

Sąd nie podzielił również twierdzenia Kolegium, że rozpatrując kwestię istnienia przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, nie może badać merytorycznych przesłanek wydania decyzji z dnia [...] r.. Aby stwierdzić rażące naruszenie prawa, które w istocie dotyczy prawa materialnego, należy właśnie dokonać analizy w/w decyzji pod względem merytorycznym. Inaczej niemożliwym jest stwierdzenie, czy do takie naruszenia prawa materialnego doszło.

Należy tutaj zauważyć, że podstawę materialnoprawną decyzji z dnia [...] r. stanowią przepisy ustawy o ochronie przyrody. I tak zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek:

1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;

2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

Zgoda właściciela nieruchomości, o której mowa w ust. 1 pkt 1, nie jest wymagana w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego nieruchomości (ust. 1a).

Posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (art. 84 ust. 1). Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (ust. 2). Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu (ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 86 ust. 1 pkt 7 nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane.

W niniejszej sprawie Prezydent W. w punkcie I.1 decyzji z dnia [...] r. naliczył opłatę w wysokości 363.290,24 zł, przy czym w uzasadnieniu tej decyzji wskazał w zakresie zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody jedynie, że wnioskowane do usunięcia drzewa rosną na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie obowiązuje dla niego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W.. W związku z tym nie ma podstaw do niepobierania od wnioskodawcy opłat i zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody.

Takie uzasadnienie niezastosowania w/w przepisu i pobranie opłaty za usunięcie drzew nie czyni zadość wymaganiom ani podstawowych zasad postępowania administracyjnego ani zasad przeprowadzania postępowania wyjaśniającego ani przepisom określającym decyzję administracyjną. Narusza również przepisy prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i to w sposób rażący.

Art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody znajdzie zastosowanie, gdy organ stwierdzi, że drzewa, o usunięcie których wnosi wnioskodawca, posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Do stwierdzenia zatem, czy przepis ten można zastosować konieczne jest ustalenie wieku drzew (roku ich posadzenia lub wyrośnięcia), obowiązującego w dniu ich posadzenia lub wyrośnięcia planu miejscowego oraz czy w zapisach tego planu nieruchomość przed posadzeniem lub wyrośnięciem drzew była zakwalifikowana jako na cele budowlane. W niniejszej sprawie takich ustaleń Prezydent przy podejmowaniu decyzji, stwierdzenia nieważności której domaga się strona skarżąca, w ogóle nie poczynił. Mimo to w pkt. I.1 tej decyzji ustalił, aby pobrać stosowną opłatę za usunięcie drzew. Tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 oraz art. 85 § 1 k.p.a.). Pomimo, że w/w okoliczności miały podstawowe znaczenie dla kwestii zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, nie zostały one poddane ocenie organu w postępowaniu zwykłym. Brak w tym zakresie poczynionych ustaleń wskazuje, że nie zostały wyjaśnione podstawowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, jak i prawne. Tym samym, odmawiając zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, Prezydent naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a..

O naruszeniu powyższych przepisów świadczy również postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie, w której wydano decyzję z dnia [...] r., a która dotyczy usunięcia drzew rosnących na terenie działki nr 1, której dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie. Organ ustalił w niej – przy współpracy z wnioskodawcą - wiek drzew przeznaczonych do usunięcia i przeznaczenie w/w działki określone we wszystkich planach miejscowych obowiązujących w czasie, w którym wyrosły lub posadzono drzewa. Ustalenia te zaś doprowadziły do tego, że nie pobrano opłaty na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody za usunięcie 19 drzew.

Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał odwodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Natomiast art. 107 § 3 k.p.a. nakazuje organom w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji, a jej zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a..

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należało, że opisana wyżej decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. w punkcie I.1 została wydana – wbrew twierdzeniu Kolegium - z rażącym naruszeniem w/w przepisów procesowych, co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa materialnego, a to art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, gdy organ w ogóle nie rozważał przesłanek jego zastosowania.

Należy tutaj zauważyć, że wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogół się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji, ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji administracyjnej wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarza, Warszawa 2006, s. 720 i n.).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym, których źródłem jest naruszenie przepisów samego prawa materialnego, jak i naruszenie szczególnie istotnych przepisów k.p.a..

Rażące naruszenie prawa, jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych a jego cechą jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Tak sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie nastręcza bowiem żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a tylko przy jasno sformułowanym przepisie może dojść do rażącego naruszenia prawa. Stanowi on, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Nie ma żadnych wątpliwości, że chodzi tutaj o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie posadzenia lub wyrośnięcia drzew, a nie w dacie orzekania o ich usunięciu. Stwierdzenie zatem w decyzji z dnia [...] r., że nie ma podstaw do niepobierania od wnioskodawcy opłat i zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, bowiem wnioskowane do usunięcia drzewa rosną na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi rażące naruszenie w/w przepisu. Obowiązujący w dacie orzekania o niepobieraniu opłaty za usunięcie drzew miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki do zastosowania w/w przepisu.

Ponadto, w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281). Z taką sytuacją mamy do czynienia niniejszej sprawie, bowiem Prezydent nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Nie ustalił stanu faktycznego, tj. wieku drzew i obowiązujących w chwili ich wyrośnięcia lub zasadzenia przepisów prawa miejscowego, co w konsekwencji pozwoliłoby stwierdzić, że w sprawie może być zastosowany ten przepis. Brak tego postępowania doprowadziło zaś do pobrania opłaty za usunięcie drzew. Zatem stwierdzenie Kolegium, że zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy oraz stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania nie dał organowi I instancji podstawy do zastosowania przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, jest całkowicie nieuzasadnione. Nie ma bowiem żadnego materiału dowodowego ani ustaleń stanu faktycznego i prawnego w tym zakresie. Tym samy decyzje Kolegium naruszają przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 jak również art. 107 § 3 k.p.a..

Również rozważania Kolegium odnośnie tego, że nie można traktować rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy, jako rażąco naruszającego prawo, bowiem błędy w wykładni nie stanowią same w sobie rażącego naruszenia prawa, nie mają w niniejszej sprawie racji bytu. Z tym stanowiskiem zresztą Sąd się w pełni zgadza. Rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, zaś organ narusza ten przepis w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. A taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Treść przepisu art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody jest jasna.

Odnosząc się w tym miejscu do treści zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za całkowicie nieuzasadnione wskazywanie przez Kolegium, że ustawodawca nie nałożył na organ administracji wydający zezwolenie obowiązku określania wieku drzew podlegających wycince. Wiek drzewa ma zasadnicze znaczenie – jak podnosi strona skarżąca – do wydania zezwolenia i naliczania opłaty, a organ wydający zezwolenie powinien określić go z urzędu jako przesłankę do zastosowania chociażby w/w przepisu. Błędnie również Kolegium powołuje się przy tym na wniosek o wydanie o zezwolenia na usunięcie drzew, w którym strona skarżąca jedynie wskazała, że działki nr 1 i nr 3 to działki o przeznaczeniu przemysłowym, co potwierdzają wypisy i wyrysy z rejestru gruntów z dnia 20 stycznia 2011 r. załączone do wniosku, oraz na inwentaryzację drzew, w której również nie określono wieku żadnego z wymienionych w niej drzew. Zarówno zawartość wniosku (art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody) jak i inwentaryzacji nie zwalnia organu z obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego, który pozwala na zastosowanie określonej normy prawnej. To na organie, nie na stronie, ciążył obowiązek wykazania, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7. To organ ma określić wiek drzew i zapisy planu miejscowego, które w czasie ich zasadzenia lub wyrośnięcia obowiązywały. Błędnie również Kolegium stwierdziło, że to wnioskodawca musi dysponować w dacie składania wniosku wiedzą dotyczącą wieku drzew i że powinien wnosić o zastosowanie w stosunku do niego art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Do zastosowania tego przepisu nie jest konieczny wniosek strony. Na marginesie należy jednak zauważyć, gdyby uznać powyższe twierdzenia Kolegium za słuszne, że strona skarżąca wniosek o zastosowanie w/w przepisu – co całkowicie pominął organ odwoławczy – zgłosiła w piśmie z dnia 5 maja 2011 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji.

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że Kolegium zarówno w I jak i II instancji błędnie stwierdziło brak przesłanek ujętych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Stąd orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. o ich uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..

Stąd orzeczono jak w sentencji.