Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2120/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1 i ust. 4, art. 83 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 5 pkt 4 lit. c
journal: Dz.U. 2010 nr 119 poz 804
law: Ustawa z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie  środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 64 § 2, art. 67, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29, art. 149, art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 183 § 1 i § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Wielickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 51/10 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. "[...]" w Krakowie na bezczynność Starosty Wielickiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 51/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - po rozpoznaniu skargi Spółki z o.o. "[...]" w Krakowie na bezczynność Starosty Wielickiego – zobowiązał Starostę Wielickiego do wydania aktu w postępowaniu wszczętym na wniosek Spółki z o.o. "[...]" w Krakowie w dniu [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew - w terminie dwóch miesięcy licząc od dnia zwrotu akt organowi oraz zasądził od Starosty Wielickiego na rzecz Spółki z o.o. "[...]" w Krakowie kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Spółka z o.o. "[...]" w Krakowie złożyła do Starosty Wielickiego wniosek o wydane zezwolenia na wycięcie drzew określonych w załączniku do tego wniosku na działkach nr [...],[...],[...] oraz części działki nr [...], których właścicielem jest gmina Wieliczka, a wnioskodawca posiada prawo dzierżawy. Do wniosku załączono umowę dzierżawy, wykaz obejmujący 321 drzew wraz z ich nazwami, obwodem pni na wysokości 130 centymetrów, stawką opłaty i wyliczeniem samej opłaty. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta Wielicki wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dokumenty wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca podniósł, iż w wezwaniu do usunięcia braków należy wskazać konkretne dokumenty, które powinny być przedłożone i jednocześnie wyjaśnił, że wszystkie wymagane informacje w zakresie wydania w tej sprawie decyzji organ już posiada. Ponadto Spółka wniosła zażalenie na bezczynność Starosty Wielickiego, który nie załatwił sprawy w ciągu 2 miesięcy. Starosta Wielicki pismem z dnia [...] lipca 2008 r. poinformował wnioskodawcę, że podanie z dnia [...] kwietnia 2008 r. pozostało bez rozpoznania, gdyż nie uzupełniono braków zgłoszenia. Organ wskazał, że brakujące i wymagane w tej sprawie dokumenty to wyjaśnienie, czy wniosek z dnia [...] kwietnia 2008 r. stanowi kontynuację wcześniejszego postępowania w tej sprawie z wniosku Spółki "[...]" sp. z o.o., czy też jest wnioskiem w nowej sprawie, a brak tego wyjaśnienia uniemożliwiał wskazanie na konkretne dalsze braki. W ocenie Starosty Wielickiego wątpliwości budzi złożony wykaz drzew do usunięcia, a także brak tytułu prawnego do działki nr [...], ponieważ Spółka posiada tytuł prawny do działki nr [...] powstałej z wydzielenia i z podziału działki nr [...]. Spółka nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...], a z wcześniejszego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usuniecie drzew wynika, że niektóre drzewa rosną na działce nr [...]. Wnioskodawca podał rozbieżne cele usunięcia drzew, wskazując w samym wniosku na uporządkowanie i zagospodarowanie [...], a zarazem odsyłając do umowy dzierżawy, z której wynika, że celem działalności Spółki będzie prowadzenie całorocznej stacji narciarskiej. Błędnie podano również datę planowanego usunięcia drzew oraz miejsce siedziby wnioskodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy za uzasadnione i wyznaczyło Staroście Wielickiemu termin dwóch miesięcy na rozpoznanie sprawy uznając, że wezwanie do usunięcia braków wniosku było niewłaściwe, bo nie wymieniało dokumentów, które wnioskodawca miałby przedłożyć. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Starosta Wielicki wezwał – działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie przyrody - Spółkę "[...]" do przedłożenia w terminie 7 dni następujących dokumentów pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania: a) zgody właściciela nieruchomości na usunięcie wnioskowanych drzew; b) wskazania siedziby posiadacza nieruchomości; c) określenia gatunków i numerów drzew rosnących na konkretnych działkach celem ustalenia, czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do usunięcia drzew ze wskazanych działek; d) podania przeznaczenia terenu, na którym rośnie dane drzewo; e) wskazania terminu zamierzonego usunięcia danego drzewa. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Starosta Wielicki wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - 2 miesiące od daty uzupełnienia braków formalnych wniosku. Odpowiadając na to wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. wyjaśnił, że zgoda właściciela terenu tj. Gminy Wieliczka na usunięcie drzew wynika z zawartej umowy dzierżawy, a usunięcie tych drzew warunkuje wykonanie inwestycji, dla której zawarto umowę dzierżawy. Podano także siedzibę oraz adres Spółki "[...]". Wskazano, że drzewa objęte wnioskiem znajdują się na działkach nr [...],[...],[...] i części działki nr [...]. Spółka "[...]" oraz wyjaśniono przeznaczenie terenu dla każdej z działek i określono planowane rozpoczęcie usuwania drzew na od [...] września 2009 r. Starosta Wielicki uznając, że wnioskodawca nie uzupełnił wniosku, pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. pozostawił wniosek Spółki z dnia [...] kwietnia 2008 r. bez rozpoznania, podnosząc brak zgody właściciela nieruchomości na usunięcie drzew oraz brak wykazania jakie drzewa i jakiego gatunku rosną na poszczególnych działkach.

W zażaleniu na niezałatwienie sprawy w terminie ( pismo z dnia [...] lipca 2009 r. ) Spółka "[...]" podniosła, że wniosek Spółki spełnia wszystkie wymagania określone w art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, a podnoszony brak w postaci wskazania gatunków drzew przeznaczonych do usunięcia oraz ich lokalizacji nie wynika z przepisów prawa, a ponadto informacja o gatunkach drzew została Staroście przekazana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył, że w piśmie Starosty Wielickiego przekazującym zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie znajduje się informacja o prowadzonym postępowaniu sądowym z powództwa Gminy Wieliczka przeciwko Spółce w sprawie umowy dzierżawy.

Spółka "[...]" wniosła skargę na bezczynność Starosty Wielickiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uznania bezczynności organu i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka podniosła, iż organ posiada wszystkie wymagane art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody informacje; wniosek zawiera wykaz gatunków drzew, zaś dokładne określenie, w jakim miejscu rosną drzewa powinno być przedmiotem postępowania wyjaśniającego (dowodowego) prowadzonego przez organ. Wskazano, że zgoda Spółki na usunięcie drzew wynika z pisma z [...] czerwca 2008 r. oraz umowy dzierżawy, która na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego pozwala na dysponowanie częściami składowymi nieruchomości, a takowymi są drzewa.

W odpowiedzi na skargę Starosta Wielicki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajmowane w dotychczasowych pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, iż bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Sąd przytoczył treść art. 64 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) i stwierdził, iż wymagania określone w art. 83 ust. 4 tej ustawy stanowią zamknięty katalog warunków formalnych skutecznego wniesienia podania w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew. W ocenie Sądu podanie skarżącej Spółki spełnia te warunki. Sąd wskazał, iż wniosek zawiera oznaczenie adresu i siedziby posiadacza nieruchomości, a przy tym Starosta Wielicki nie zwracał się do skarżącej Spółki o podanie adresu (siedziby) właściciela (Gmina Wieliczka), co może uzasadniać fakt znania przez Starostę siedziby właściciela działek. Do podania dołączono tytuł prawny władania nieruchomością (umowę dzierżawy), wskazano gatunki drzew przewidzianych do usunięcia (321 pozycji) i obwody pni drzew przeznaczonych do usunięcia. W toku postępowania wnioskodawca podał przeznaczenie terenu, z którego zamierza usunąć drzewa, a także przyczynę i planowany termin usunięcia.

W ocenie Sądu zarzut, jakoby wnioskodawca nie podał jakie drzewa rosną na poszczególnych działkach, nie może uzasadniać stanowiska organu o braku formalnym wniosku. Na wnioskodawcy ciążył bowiem obowiązek jedynie podania nazw gatunków drzew, które zamierza usunąć z oznaczonego terenu. Ustalenie, gdzie "konkretnie" dane drzewa rosną, powinno być przedmiotem postępowania dowodowego, gdyż to na organie administracji spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego, a przede wszystkim ustalenia, jakie drzewo (jakiego gatunku), o jakim obwodzie pni liczonych na wysokości 130 cm zamierza usunąć wnioskodawca i gdzie te drzewa rosną. Okoliczność, że dane w tym zakresie wnioskodawca musi zawrzeć we wniosku nie wyłącza obowiązku ich ustalenia (zweryfikowania) przez organ. Wnioskodawca wskazuje jedynie jakiego gatunku drzewa zamierza usunąć, a organ ustala, czy rzeczywiście są to drzewa tego gatunku na jaki wskazał wnioskodawca i jakie są obwody drzew.

Sąd wyjaśnił, że etap badania wniosku pod względem formalnym służy tylko temu, aby wnioskowi nadać bieg w toku postępowania dowodowego (wyjaśniającego). Ustawodawca uznał za braki formalne tylko takie elementy podania (wniosku), których brak uniemożliwia jakiekolwiek prawidłowe rozstrzyganie w sprawie. Czym innym jest zaś sytuacja, w której dane zawarte we wniosku wymagają czy to doprecyzowania, czy też sprawdzenia ich prawdziwości. Najczęściej takie sprawdzenie (doprecyzowanie) wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Sąd uznał, że również drugi z zarzutów, dotyczący braku zgody właściciela nieruchomości na usuniecie drzew, nie jest brakiem formalnym. Skarżąca Spółka jako dowód posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, z których zamierza usunąć drzewa przedstawiła organowi umowę dzierżawy. Zdaniem Spółki tytuł prawny w postaci prawa dzierżawy zawiera jednocześnie zgodę właściciela (Gminy Wieliczka ) na usunięcie drzew. Tym samym Spółka spełniła formalny wymóg jakim było wskazanie tytułu prawnego władania nieruchomością. W ocenie Sądu nie można uznać, aby powoływanie się przez Spółkę na umowę dzierżawy miało pozorny charakter. Zgodnie z art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Pożytkiem naturalnym zaś są płody danej rzeczy (np. nieruchomości) i inne odłączone od niej części składowe, o ile według zasad prawidłowej gospodarki stanowią normalny dochód z rzeczy (art. 53 §1 k.c.). Częścią składową nieruchomości są drzewa od chwili zasadzenia (art. 48 k.c.). O tym, czy istotnie treść umowy dzierżawy upoważnia do takiej ingerencji w nieruchomość jak usunięcie drzew, nie można było przesądzać w toku postępowania w sprawie usunięcia formalnych wad wniosku.

Sąd podkreślił, iż powołanie się na organ administracji na przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz dołączonych dokumentów. Jeżeli organ pozostawia wniosek strony bez rozpoznania z powodu braków formalnych, to w piśmie (będącym czynnością materialno-techniczną) informującym o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania niedopuszczalna jest merytoryczna ocena przesłanek i tym samym niejako uzasadnienie braku podstaw do udzielenia zezwolenia. W niniejszej sprawie organ administracji nie tyle uznał, że Spółka nie spełnia wymogu w postaci braku wskazania zgody właściciela terenu na usunięcie drzew, ile dokonał merytorycznej oceny tego, czy umowa dzierżawy może zawierać taką zgodę. Tymczasem badanie, czy rzeczywiście tytuł prawny wskazany przez wnioskodawcę upoważnia do domagania się usunięcia drzew winien mieć miejsce już w ramach postępowania dowodowego. Sąd jednocześnie zaznaczył, że nie bada, czy istotnie umowa dzierżawy taką zgodę obejmuje, gdyż byłaby to ocena merytoryczna sposobu zakończenia sprawy dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew, a rozważana sprawa dotyczy jedynie skargi na pozostawienie wniosku bez rozpoznania (skarga na bezczynność).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Wielicki, reprezentowany przez radcę prawnego M. S. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) nieważność postępowania wynikającą z tego, że pełnomocnik strony skarżącej nie był należycie umocowany; pełnomocnictwo dla radcy prawnego M. S. zostało podpisane wyłącznie przez prokurenta, a zgodnie z danymi ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym prokurent może reprezentować spółkę tylko współdziałając z innym prokurentem albo członkiem zarządu (art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270);

2) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220 ze zm.), przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawiera zamknięty katalog warunków formalnych skutecznego wniesienia podania w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew;

3) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie ustanawia warunków formalnych podania w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, i w konsekwencji, iż podanie nie zawierające zgody właściciela nieruchomości na usunięcie drzew ani wskazania jakie drzewa i jakiego gatunku rosną na poszczególnych działkach nie jest dotknięte brakami formalnymi;

4 ) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi na bezczynność Starosty Wielickiego i zobowiązanie tegoż organu do wydania aktu, mimo że podanie w odnośnej sprawie nie czyniło zadość wymaganiom określonym w przepisach prawa, a skarżący został wezwany do usunięcia braków w terminie siedmiu dni po myśli art. 64 § 2 k.p.a. i braków tych nie usunął, co skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Starosta Wielicki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w świetle danych ujawnionych w KRS, jeżeli ustanowiono prokurenta to może on reprezentować Spółkę tylko współdziałając z innym prokurentem albo członkiem zarządu. A zatem prokurent działający samodzielnie nie mógł skutecznie udzielić pełnomocnictwa do reprezentowania spółki. Skoro pełnomocnictwo złożone do akt przez radcę prawnego M. S. jest podpisane tylko przez prokurenta, to należy uznać, że nie był on należycie umocowany i zachodzi przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie organu dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody jest błędna, gdyż treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wymogi formalne wniosku określone w ust. 4 art. 83 stanowią katalog zamknięty, gdyż warunki konieczne zawiera również ustęp 1 tego przepisu. Zdaniem organu zgoda właściciela nieruchomości na usunięcie drzew to wymóg formalny, a nie przesłanka rozstrzygnięcia sprawy. Taki wymóg da się bowiem wywieść z innych przepisów (ust. 1 art. 83 ustawy o ochronie przyrody oraz kodeksu postępowania administracyjnego ). Takiej zgody w niniejszej sprawie nie było.

Organ zakwestionował również stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie podanie przez skarżąca Spółkę jakie drzewa rosną na poszczególnych działkach nie stanowi braku formalnego wniosku. Pełnomocnik Spółki stwierdził, iż wymóg oznaczenia obszaru wycinki da się wywieść w drodze wykładni, jako warunek sine qua non określenia przedmiotu sprawy i z tego powodu należy go traktować w kategorii wymogu formalnego. Konfrontacja prawidłowej wykładni relewantnych przepisów prawa materialnego z wnioskiem o wycinkę drzew faktycznie złożonym przez Spółkę "[...]" w przedmiotowym postępowaniu prowadzi do konkluzji, że wniosek zawierał braki formalne i mimo wezwania przez organ do ich usunięcia nie został odpowiednio uzupełniony, co powoduje brak podstaw do wydania decyzji i konkluzje, iż organ nie pozostawał w bezczynności. Uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność Starosty Wielickiego stanowi naruszenie art. 149 p.p.s.a.

Pełnomocnik organu zaznaczył, że w związku ze zmianą stanu prawnego z dniem 20 lipca 2010 r. ( w art. 83 ust. 4 dodano pkt 8 na mocy art. 5 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 119, poz. 804), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2010 r. zdezaktualizował się, gdyż obecnie ustawodawca sprecyzował wymóg dokładnego określenia drzew wraz z ich zaznaczeniem na planie w pkt 8 ust. 4 art. 83 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka z o.o. "[...]" z siedzibą w Krakowie, reprezentowana przez radcę prawnego M. S., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych. Odnośnie zarzutu nieważności postępowania podkreślono, iż w odpowiedzi na wezwanie Sądu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącej przedstawił pełnomocnictwo podpisane przez dwóch członków zarządu oraz dokument wskazujący określenie sposobu reprezentacji "[...]" Sp. z o.o. z/s w Krakowie. A zatem zarzut nieważności postępowania jest bezzasadny. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 83 ust. 1 ustawy ochronie przyrody pełnomocnik skarżącej Spółki zwrócił uwagę, że Sąd nie dokonał wykładni poszczególnych elementów podania. Sąd wyjaśnił jedynie, że ocena przedłożonego podania polegająca na merytorycznym rozpatrzeniu treści załączonych dokumentów przekracza granice formalnej weryfikacji podania. Zdaniem Spółki także zarzut naruszenia art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wymóg oznaczenia gdzie poszczególne drzewa rosną nie wynika z przepisu tego i nie może stanowić podstawy dla pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem jest to kwestia dowodu obligatoryjnego w postępowaniu - oględzin nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2 ) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona oparła skargę kasacyjną na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., a także zgłosiła zarzut nieważności postępowania, o jakim mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych względów w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzut najdalej idący zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.

W niniejszej sprawie radca prawny M. S. został należycie umocowany do występowania w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w imieniu "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie. Wprawdzie do skargi załączono pełnomocnictwo podpisane jedynie przez prokurenta tej Spółki B. K., to jednak Sąd pierwszej instancji dostrzegając ten fakt wezwał stronę skarżącą do złożenia odpowiednich dokumentów. A mianowicie, zarządzeniem z dnia 16 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II SAB/Kr 51/10 Przewodniczący Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na podstawie art. 29 p.p.s.a., wezwał radcę prawnego M. S. do usunięcia - w terminie 7 dni - braków formalnych skargi z dnia 12 marca 2010 r. poprzez złożenie dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji strony skarżącej.

W terminie zakreślonym w wezwaniu ( w dniu 4 maja 2010 r. ) strona skarżąca przedstawiła pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu M. S. podpisane przez dwóch członków zarządu ( prezesa zarządu H. H. i wiceprezesa zarządu J. D. ) oraz aktualny pełny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego. Taki sposób reprezentacji strony "[...]" Sp. z o.o. z/s w Krakowie jest zgodny z powyższymi dokumentami. Zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego w przypadku, gdy zarząd jest wieloosobowy organem uprawnionym do reprezentacji Spółki jest Prezes Zarządu jednoosobowo oraz Wiceprezes Zarządu jednoosobowo; dwóch członków zarządu łącznie, albo jeden członek zarządu wraz z prokurentem; jeżeli ustanowiono prokurenta może on reprezentować spółkę tylko współdziałając z innym prokurentem albo członkiem zarządu.

Tym samym chybiony jest zarzut nieważności postępowania, gdyż radca prawny M. S. był należycie umocowany do reprezentowana Spółki przed Sądem pierwszej instancji i podejmowane przez niego czynności procesowe były skuteczne.

Jako, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności postępowania, w tym określonej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni tak art. 83 ust. 1 jak i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220 ze zm.).

Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku - wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać:

1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości;

2) tytuł prawny władania nieruchomością;

3) nazwę gatunku drzewa lub krzewu;

4) obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm;

5) przeznaczenia terenu, na którym rośnie drzewo lub krzew;

6) przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu;

7) wielkość powierzchni, z której zostaną usunięte krzewy.

Sformułowanie powyższego przepisu uprawnia do wniosku, iż przepis art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r.. Nr 151, poz.1220 ze zm.), ustanawia wymogi formalne wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów.

W doktrynie podkreśla się, że w przeciwieństwie do dotychczasowych rozwiązań prawnych postępowanie zostało sformalizowane przez określenie w art. 83 ust. 4 ustawy elementów składowych, jakie powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów ( por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, ABC, 2010, wyd. II, komentarz do art. 83 ). Z woli ustawodawcy katalog wymogów formalnych wniosku określonych w art. 83 ust. 4 ustawy ochronie przyrody został rozszerzony z dniem z dniem 20 lipca 2010 r. Z tym dniem do art. 83 ust. 4 dodany został pkt 8 - z mocy art. 5 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 119, poz. 804).

W przypadku braku któregoś z tych elementów składowych w podaniu, organ administracji powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. winno służyć wyłącznie uzupełnieniu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. A zatem, organ może skutecznie żądać usunięcia określonych braków formalnych – pod rygorem ustanowionym w art. 64 § 2 k.p.a. - tylko wówczas, gdy przepis obowiązującego prawa wyraźnie ustanawia takie wymogi składanego podania. Należy mieć przy tym na uwadze, iż braki wniosku z art. 64 § 2 k.p.a. muszą być tego rodzaju, że powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku, a dzieje się tak, gdy wniosek nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji ( por. B. Adamiak [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 328).

Pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów może uzasadniać wyłącznie nieusunięcie braków dotyczących wymogów formalnych wniosku enumeratywnie wyliczonych w art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Wyliczenie w tym przepisie wymogów formalnych wniosku ma charakter wyczerpujący.

Wymóg, że wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości powinien zawierać także rysunek lub mapę określającą usytuowanie drzewa lub krzewu w stosunku do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej nieruchomości ( art. 83 ust. 4 pkt 8 ustawy ochronie przyrody ) obowiązuje dopiero od dnia 20 lipca 2010 r. W dacie złożenia wniosku przez Spółkę z o.o. "[...]" w Krakowie i wszczęcia postępowania administracyjnego ( kwiecień 2008r.) jak i w dniu wydania zaskarżonego wyroku przepis art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody obowiązywał w brzmieniu wyliczającym siedem elementów składowych wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd administracyjny orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dniu orzekania. Tym samym brak jest podstaw do tego, aby przed dniem nowelizacji przepisów ustawy o ochronie przyrody upatrywać w art. 83 ust. 4 tej ustawy podstaw do formułowania tezy, iż we wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów strona winna – pod rygorem pozostawienie podania bez rozpoznania – wskazać, które konkretnie drzewa (numery drzew ) rosną na konkretnych działkach (numery ewidencyjne działek ). Wystarczającym było wskazanie nazw gatunku drzew i ich liczby oraz numerów działek, z których drzewa w tej ilości wnioskodawca zamierza usunąć.

Z powyższych względów zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, iż art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody zawiera zamknięty katalog warunków formalnych podania o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew.

Powołanie się przez organ administracyjny na art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997/7-8/136; z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99, LEX nr 48727).

Jak stanowi art. 83 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220 ze zm.), jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów dołącza się zgodę jej właściciela. Przepis ten na posiadacza nieruchomości, który nie jest właścicielem nieruchomości, nakłada obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew zgody jej właściciela. Ustawodawca nie określił w sposób precyzyjny formy, w jakiej zgoda ta powinna być wyrażona. Użycie sformułowania, że zgoda powinna być dołączona do wniosku wskazuje, że powinna to być forma pisemna. Nie można jednak wyłączyć w pewnych szczególnych przypadkach formy ustnej, przy czym ta forma wymaga sporządzenia z tej czynności stosownego protokołu ( art. 67 k.p.a.). Organy administracji obciążą obowiązek zbadania, czy w rzeczywistości zgoda została wyrażona przez właściciela. Celowi temu służy m.in. obowiązek dołączenia do wniosku tytułu prawnego na korzystanie z nieruchomości.

Nie można też wykluczyć sporów co do własności nieruchomości, na której rosną drzewa i granic tej nieruchomości. Może się zdarzyć, iż w przypadku wystąpienia takich okoliczności organ, do którego wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia, będzie zmuszony zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bądź zobowiązać strony na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia w określonym terminie na drogę postępowania sądowego przed sądem powszechnym. Może się też okazać, że zgoda właściciela nieruchomości będzie nieprecyzyjna bądź obarczona wadami ( np. przy współwłasności ) i konieczne będzie wyjaśnienie przez organ zakresu udzielonej zgody lub uzyskanie przez wnioskodawcę zgody pozostałych współwłaścicieli.

Powyższe względy przemawiają za stanowiskiem, iż zgoda właściciela nieruchomości na usunięcie drzew nie stanowi warunku formalnego wniosku, lecz jedną z przesłanek merytorycznych pozwalających na uwzględnienie wniosku tj. wydanie przez właściwy organ decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy bowiem wykładać mając na uwadze kwestie prawne związane z prawem własności nieruchomości i wykonywaniem tego prawa. Poglądu prezentowanego przez organ – tj. poglądu, iż zgoda właściciela nieruchomości na usunięcie drzew jest kolejnym wymogiem formalnym wniosku - nie uzasadnia też brzmienie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż skoro wnioskodawca Spółka z o.o. "[...]" z siedzibą w Krakowie złożyła umowę dzierżawy, z której wysnuwa twierdzenie o zgodzie właściciela na usunięcie wnioskowanych drzew, to ocena, czy złożona umowa dzierżawy faktycznie daje podstawy do przyjęcia istnienia takiej zgody należy do kwestii merytorycznych i podlega ocenie organu w toku postępowania wyjaśniającego, a więc po wszczęciu postępowania administracyjnego. Na etapie wstępnym tj. dotyczącym usuwania braków wniosku, organ nie może dokonywać merytorycznej oceny przedstawionych dokumentów.

Zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji wyraźnie zaznaczył, że nie badał, czy istotnie umowa dzierżawy obejmuje zgodę na usunięcie drzew, gdyż byłaby to ocena merytoryczna sposobu zakończenia sprawy, a ocena ta należy do organu w toku postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że na organie administracji spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego i dokonania jego konfrontacji z danymi przedstawionymi przez wnioskodawcę. Merytoryczna ocena wniosku i materiału dowodowego przedstawionego przez stronę następuje po zakończeniu kontroli formalnej.

Z powyższych względów niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność Starosty Wielickiego i zobowiązanie organu do wydania aktu. Zauważyć należy, iż dla "zlikwidowania" bezczynności organu nie jest wystarczające podjęcie jakichkolwiek czynności. Aby uznać, że organ administracji publicznej nie pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., konieczne jest ustalenie, iż organ podjął czynności zmierzające do załatwienia danej sprawy co do jej istoty. Za czynności zmierzające do załatwienia sprawy co do jej istoty mogą być uznane jedynie czynności oceniane jako celowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie dla załatwienia sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.