Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 674/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 1-2 i pkt 4; art. 1; art. 32; art. 33; art. 170; art. 58 par 1 pkt 1 i par 3; art. 232 par 1 pkt 1 i par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 179; art. 184; art. 45 ust. 1; art. 176 ust. 2; art. 10 ust. 2; art. 144 ust. 1-2 i ust. 3 pkt 17 i pkt 19; art. 157; art. 4 ust. 2; art. 127 ust. 1; art. 7; art. 175 ust. 1;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 par 1; art. 2;
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 28; art. 1;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 267
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej – A. L., kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych), uiszczoną tytułem wpisu od skargi


UZASADNIENIE

Skarżąca – A. L., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "Prezydent RP") z [...] grudnia 2021 r., którym odmówiono powołania jej do pełnienia urzędu sędziego Sądu Apelacyjnego w [...]. Skarga została opłacona wpisem w kwocie 200 złotych. W skardze zarzucono naruszenie:

1. art. 179 Konstytucji oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2072 ze zm.), dalej "u.s.p.", polegające na uchybieniu przez Prezydenta obowiązkowi powołania Skarżącej do pełnienia urzędu sędziego wbrew odpowiedniemu wnioskowi Krajowej Rady Sądownictwa (dalej "KRS"), na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów oraz bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia;

2. art. 10 ust. 1 oraz art. 173 Konstytucji polegające na:

a. uchybieniu przez Prezydenta konstytucyjnej zasadzie podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej;

b. naruszeniu konstytucyjnej zasady odrębności i niezależności władzy sądowniczej od innych władz;

3. art. 32 oraz art. 60 Konstytucji polegające na uchybieniu przez Prezydenta konstytucyjnemu prawu dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach;

4. art. 2 Konstytucji polegające na uchybieniu przez Prezydenta konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego i zasadzie zaufania obywatela do państwa;

5. art. 7 Konstytucji polegające na uchybieniu przez Prezydenta konstytucyjnej zasadzie działania organów władzy publicznej na podstawie prawa;

6. art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a.", polegające na braku spełnienia przez zaskarżone postanowienie (oznaczone w skardze jako Decyzja) wymogów formalnych, obligatoryjnych dla decyzji administracyjnej.

Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie w całości, w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nieważności postanowienia, polegającej na odmowie powołania jej na urząd sędziego przez Prezydenta, a to wobec braku podstawy prawnej (co stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a), ewentualnie wobec rażącego naruszenia prawa, w wypadku uznania przez Sąd za podstawę prawną postanowienia art. 179 Konstytucji i art. 55 § 1 p.p.s.a;

2. ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., z uwagi na wydanie go z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ewentualnie w wypadku uznania przez Sąd zaistniałych przy wydaniu zaskarżonego postanowienia naruszeń prawa za nie posiadające charakteru rażącego lub na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ze względu na wydanie go z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

W skardze zawarto wniosek o wystąpienie przez Sąd, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") z pytaniem prejudycjalnym o treści:

"Czy postanowienie Prezydenta RP o odmowie powołania na stanowisko sędziego wydane w związku z przedstawieniem Prezydentowi RP wniosku o powołanie osoby na stanowisko sędziego przez Krajową Radę Sądownictwa podlega kontroli sądowej na podstawie art. 2 w zw. z art. 6 i art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych, które przyznają prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem w razie naruszenia praw i wolności zagwarantowanych przez prawo Unii".

Pełnomocnicy skarżącej wnieśli o zwrot poniesionych kosztów postępowania z zastrzeżeniem, że nie wnoszą o przyznanie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, albowiem pomoc prawna w niniejszej sprawie była świadczona pro bono.

W uzasadnieniu skargi na wstępie przyznano, że Prezydent nie jest wprawdzie typowym organem administracji publicznej, lecz konstytucyjnym organem państwa o szczególnej (sui generis) pozycji ustrojowej. Nie mniej - odwołując się do doktryny oraz judykatury, stwierdzono, że w sprawach powołania do pełnienia urzędu sędziego Prezydent RP jest organem administracji publicznej, wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej, jako że są to administracyjne sprawy indywidualne w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze dwuetapowość procedury powołania do pełnienia urzędu sędziego (pierwszy etap przed KRS poddany kontroli Sądu Najwyższego, drugi - toczony na wniosek KRS przed Prezydentem RP, pozostawiony w całości uznaniu) oraz stanowiska M. Stębelskiego i J. Sułkowskiego (oba wyrażone w glosie do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1883/12), a także Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 29 listopada 2007 r. sygn. SK 43/06 i Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów z 9 listopada 1998 r. sygn. OPS 4/98 Skarżąca uznała, że dopuszczalna jest kontrola ze strony sądu administracyjnego odmowy powołania na stanowisko sędziego, bowiem takie rozstrzygnięcie jest jednostronnym, władczym przejawem woli Prezydenta RP, jako organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 175 w zw. z art. 184 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wartościach i art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 3 § 2 ust. 1 pkt 1/2, ewentualnie pkt 4 p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że nie jest organem administracji publicznej ani w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., ani w znaczeniu funkcjonalnym, a postanowienie o odmowie powołania nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż postępowanie w tym zakresie nie jest sprawą administracyjną. Podniósł, że zarówno pomiędzy nim a Skarżącą, jak i między nim a KRS nie istnieje żaden stosunek administracyjny.

Powoływanie sędziów jest aktem stosowania norm konstytucyjnych, a nie uprawnieniem z zakresu administracji publicznej. Poza tym ewentualna kognicja sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie nie wynika bezpośrednio z norm na płaszczyźnie konstytucyjnej, tj. z art. 184 Konstytucji.

Prezydent RP wskazał, że jego uprawnienie w zakresie powołania/niepowołania sędziego normowane jest na poziomie konstytucyjnym i wynika z art. 179 i art. 144 ust. 3 pkt 17 w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji, przy czym nie można tych norm interpretować jako bezwzględnego obowiązku powołania na stanowisko osoby wskazanej w uchwale KRS, gdyż Prezydent RP nie jest związany wnioskiem KRS. W ramach kompetencji Prezydenta RP, o których mowa w art. 179 Konstytucji, mieści się wszak prawo odmowy.

Prezydent RP stanął na stanowisku, że nie istnieje podstawa prawna ku temu by sąd administracyjny był władny do merytorycznej oceny, czy sposób realizacji przez niego przynależnej mu konstytucyjnej prerogatywy w zakresie powołania/odmowy powołania sędziego odbywa się zgodnie z przepisami Konstytucji, która tą procedurę reguluje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Skarżąca przedmiotem skargi uczyniła niepowołanie jej przez Prezydenta RP na urząd sędziego. Odmowa została wyrażona w formie postanowienia wydanego przez Prezydenta RP na podstawie art. 179 Konstytucji RP, które zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym RP Monitor Polski.

Sąd musi ocenić zatem, czy taki przedmiot, mający formę prezydenckiego postanowienia wydanego w trybie art. 179 Konstytucji RP, podlega kognicji sądu administracyjnego; czy jest postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a." (postanowieniem kończącym postępowanie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty), tudzież decyzją administracyjną lub innym aktem, bądź czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a.). Rozstrzygając ową kwestię należy mieć przy tym na uwadze także brzmienie art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1370, dalej "p.u.s.a." oraz art. 1 i art. 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 184 zdanie pierwsze w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 2 Konstytucji RP kontrolę działalności administracji publicznej, w zakresie określonym w ustawie, sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne (wojewódzkie sądy administracyjne). Przywołane odesłania należy rozumieć w ten sposób, że Konstytucja powierza ustalenie właściwości rzeczowej, miejscowej i funkcjonalnej sądów administracyjnych ustawodawstwu zwykłemu (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 14 listopada 2007 r., sygn. SK 53/06, cz. III, pkt 4 oraz z 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt SK 41/15, OTK-A 2016/5).

Konsekwencją powołanych norm konstytucyjnych są przepisy ustaw zwykłych, regulujące właściwość sądów administracyjnych, które zostały zwłaszcza zawarte w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 1 w zw. z art. 2 p.u.s.a. sądy administracyjne (Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę m.in. działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 1 p.p.s.a. stanowi z kolei rozwinięcie powyższej normy, wskazując że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych.

Przepis art. 1 p.p.s.a. kreuje legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej, którą jest sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się - na podstawie odrębnych ustaw, przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kluczowe znaczenie dla wyznaczenia istoty sprawy sądowoadministracyjnej ma przy tym ocena prawidłowości konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego (podmiotowo-przedmiotowej), dokonanej w prawnej formie działania administracji, a następnie zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Pojęcie sprawy administracyjnej jest zatem zdefiniowane w sposób niejednoznaczny. To w literaturze przełożyło się na różne jej odkodowywanie. Nie ma wszak jednego, jednolitego przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. Nie da się – wbrew zawartej w art. 1 p.p.s.a. definicji, zbudować takiej konstrukcji sprawy sądowoadministracyjnej, która obejmowałaby wszystkie kategorie sporów prawnych mieszczących się w zakresie kontroli działalności administracji publicznej, a objętych właściwością sądów administracyjnych na podstawie wyżej wymienionych przepisów lub przepisów, do których odsyła art. 3 p.p.s.a. (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2010), s. 27; J.P. Tarno, R. Batorowicz, Pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej (w:) Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Przemyśl–Rzeszów 2009, s. 361, i J. Parchomiuk, Granice rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego w sprawach kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, ZNSA 2013, nr 6, s. 54).

Za najbardziej odpowiadające istocie postępowania jurysdykcyjnego należy uznać oparcie i powiązanie rozumienia sprawy administracyjnej z koncepcją stosunku prawnego. Jeżeli przyjmiemy, że stosunek prawny zachodzi wtedy, gdy "prawo przedmiotowe ma dla dwóch podmiotów takie znaczenie, że w określonych warunkach sytuacja prawna jednego podmiotu jest połączona w pewien sposób z sytuacją prawną drugiego" (por. F. Longchamps, O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym, AUWr nr 19, Prawo XII, s. 45), należy uznać, że stosunki administracyjnoprawne powstają i istnieją wcześniej, niż nastąpi działanie organu administracyjnego (np. decyzja) konkretyzujące uprawnienia i/lub obowiązki stron tego stosunku. Z mocy samego prawa powstają więzy prawne upoważniające w określonych okolicznościach faktycznych do oznaczonych działań prawnych. W ramach tych stosunków organy administracji publicznej są upoważnione/zobowiązane do jednostronnego nakładania obowiązków, bądź nadawania uprawnień określonym podmiotom lub podmioty te mogą domagać się od organów administracji publicznej określonych rozstrzygnięć dotyczących sfery ich uprawnień i/lub obowiązków. Sprawę administracyjną stanowi więc ta "przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr nr 1022, Prawo CLVIII, s. 334), w stanie faktycznym określonym w hipotezie normy prawnej (T. Kiełkowski, Sprawa..., s. 32–34). Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania lub też z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracyjny.

Jak zauważa J. Borkowski, przepis art. 1 p.p.s.a. charakteryzuje tę sprawę pod względem materialnym przez pojęcie kontroli administracji publicznej jako jej podstawowy przedmiot. Autor ten wskazuje, że to określenie podstawowe "jest dopełnione elementem formalnym, jaki stanowi odesłanie do ustaw odrębnych przekazujących jeszcze inne sprawy do postępowania sądowoadministracyjnego" (J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym, cz. 1, M. Praw. 2003/7, s. 346). Zdaniem J.P. Tarny oraz R. Batorowicza definicja ta nie w pełni jednak pozwala odtworzyć pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej (zob. J.P. Tarno, R. Batorowicz, Pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej [w:] Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu, red. J. Posłuszny, Z. Czarnik, R. Sawuła, Przemyśl–Rzeszów 2009, s. 344 i n.). Wymienieni autorzy wskazują bowiem, że najważniejszym wnioskiem, jaki wynika z tej definicji, jest to, że konstytutywną cechą sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola działalności administracji publicznej. Ponadto z unormowań o charakterze ustrojowym wypływa stwierdzenie, że owa kontrola dokonywana jest w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Natomiast dalsze cechy sprawy sądowoadministracyjnej wyprowadzić należy z innych unormowań Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem J.P. Tarny oraz R. Batorowicza "zasada skargowości i katalog zaskarżalnych aktów i czynności organów administracji publicznej są czynnikami nakazującymi wiązać kształt sprawy sądowoadministracyjnej z przedmiotem zaskarżenia, jakim są akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a." (J.P. Tarno, R. Batorowicz, Pojęcie..., s. 361).

Według treści art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, która obejmować ma orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); a także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...).

W tym miejscu należy zauważyć również, że istotą wymiaru sprawiedliwości jest wydanie rozstrzygnięcia (orzeczenia) stwierdzającego, jaka norma prawa administracyjnego (ustrojowego, materialnego lub procesowego) znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie i ustaleniu, skonkretyzowaniu dyspozycji tej normy. Orzeczenie to wiąże prawnie zarówno strony konfliktu (organ i strony postępowania – art. 32 i art. 33 p.p.s.a.), jak i – niekiedy – inne podmioty (art. 170 p.p.s.a.). W przypadku kontroli przestrzegania prawa (legalności) badanie to jest przeprowadzane przez sądy administracyjne pod kątem zgodności zachowań kontrolowanych podmiotów z obowiązującym prawem. Tak więc przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy wykonujące administrację publiczną, czyli ochrona prawa przedmiotowego, a efektem tej kontroli – w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny jego naruszenia – jest zastosowanie przez sąd prawem przewidzianych środków, np. uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie aktu nadzoru, czy zobowiązanie organu administracyjnego do wydania decyzji w określonym terminie. Najczęściej jednak ochrona prawa przedmiotowego łączy się z ochroną praw podmiotowych obywateli, które wynikają z norm prawa przedmiotowego, a zostały naruszone niezgodnym z prawem działaniem organów administracji publicznej.

Zdaniem Sądu przedmiotowa skarga, analizowana w świetle powyższych przepisów i kryteriów ocen, jest niedopuszczalna. Powołanie/odmowa powołania na urząd sędziego nie ma bowiem charakteru sprawy sądowoadministracyjnej, w konsekwencji czego nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wśród przepisów powszechnie obowiązujących nie ma norm, które konkretyzowałyby uprawnienia i/lub obowiązki Skarżącej, jako strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.) oraz Prezydenta RP, jako organu administracji publicznej (art. 1 k.p.a.), w powyższym zakresie.

Konstytucja RP zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2), co jednak nie oznacza, że (nawet z punktu widzenia podziału władz) można kategorycznie i jednoznacznie stwierdzić, że należy on do administracji publicznej. Jak zauważał Jan Zimmermann, odnosząc się do pozycji Prezydenta RP, pojęcie władzy wykonawczej ("egzekutywy" w przeciwieństwie do "legislatywy") jest szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze. Należy przy tym mieć na uwadze, że o przynależności danego organu do rzędu organów administracji publicznej przesądzają jednakże jego kompetencje. Zdaniem Autora kompetencje administracyjnoprawne Prezydenta RP nie są liczne i można mieć uzasadnione wątpliwości co do tego, czy są one właściwe administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, czy też są tylko specjalnymi prerogatywami Prezydenta RP jako głowy państwa, najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej, gwaranta ciągłości władzy państwowej. Zdaniem Jana Zimmermanna, prezydenckie działania, podejmowane w ramach wskazanych kompetencji, nie stanowią dosłownie stosowania prawa, ani nie spełniają funkcji administracyjnej (administrowania), a także nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, ani w administracyjnym toku instancji. W żadnym razie nie jest właściwe nazywanie Prezydenta RP organem administracji publicznej (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne", Zakamycze 2005, s. 171).

Barbara Adamiak zalicza z kolei Prezydenta RP do innych organów państwa, powołanych z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 109).

Zbigniew Leoński zaś uważa, że funkcje Prezydenta RP w świetle Konstytucji są różne, przy czym spełnianie zadań (kompetencji) należących do zakresu działania administracji publicznej jest tylko pewnym jej fragmentem (Zbigniew Leoński "Zarys prawa administracyjnego" Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2004, s. 93).

W doktrynie dominuje jednakże pogląd, że pomimo ustrojowego usytuowania Prezydenta RP jako organu władzy wykonawczej, nie można go uznać za podmiot wykonujący administrację publiczną (art. 1 k.p.a.), którego działania, zwłaszcza w sprawach indywidualnych, mogłyby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Posiadanie przez Prezydenta RP kompetencji, które pozwalałyby uznać go za organ administracji i których sposób wykonywania mógłby być poddany sądowej kontroli było przedmiotem także oceny sądów administracyjnych. Wątpliwości takie powstały jeszcze przed powołaniem dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, a to na kanwie badania dopuszczalności sądowej kontroli aktów Prezydenta RP o odmowie nadania obywatelstwa polskiego (art. 144 ust. 3 pkt 19 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny, w przywołanej w skardze uchwale składu siedmiu sędziów z 9 listopada 1998 r. (OPS 4/98) stwierdził, że Prezydent RP, wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie nadania lub odmowy nadania obywatelstwa polskiego "działa jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączenia cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej". Tego rodzaju działania wykraczają poza sferę działalności administracyjnej i nie stanowią wykonywania administracji publicznej w rozumieniu przepisów o sądowej kontroli administracji.

Przechodząc do niniejszej sprawy - powołania/niepowołania sędziego (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji), na wstępie należy przywołać, że stosownie do art. 144 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, Prezydent RP, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, wydaje akty urzędowe, które z mocy Konstytucji, dla swojej ważności, wymagają wyłącznie kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Prezes RM w tym zakresie podlega zaś odpowiedzialności przed Sejmem, co z kolei jest zbieżne z art. 157 Konstytucji. Wymóg owej kontrasygnaty nie dotyczy jednakże aktów urzędowych w zakresie m.in. powoływania sędziów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji). Tym samym nie ma żadnej wątpliwości, że prezydencki akt urzędowy w zakresie powołania/niepowołania sędziego nie wymaga dla uznania go za ważny jakiegokolwiek innego działania. Zatem, skoro już sama Konstytucja wyłącza konieczność podpisania takiego aktu przez Prezesa RM, to tym bardziej nie można poszukiwać jakiegokolwiek innego sposobu, trybu podważania takiego aktu. Działanie przeciwne należałoby traktować jako sprzeczne z samą Konstytucją, która jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 Konstytucji).

Niezależnie od powyższych norm konstytucyjnych, które nie przewidują kontroli działalności Prezydenta RP w zakresie powoływania sędziów, należy podnieść, że także żaden inny, powszechnie obowiązujący przepis prawa, o randze niższej, bo ustawowej, traktujący o kompetencjach Prezydenta RP w zakresie powoływania sędziów (Prawo o ustroju sądów powszechnych), także nie pozostawia wątpliwości, że jest to jedyny i wyłączny organ uprawniony do ostatecznego kreowania piastunów władzy sądowniczej w Polsce.

Uprawnienia Prezydenta RP w badanym zakresie wynikają wprost z Konstytucji oraz faktu wygranych wyborów prezydenckich i stanowią emanację woli Narodu, wyrażoną w formie bezpośredniej, o której mowa w art. 4 ust. 2 Konstytucji, potwierdzonej w art. 127 ust. 1 Konstytucji. Wkraczanie zatem w te uprawnienia przez inny organ, czy sąd byłoby niedopuszczalne. Każdy organ działa bowiem w ramach umocowania/przyznanych mu uprawnień. Konstytucja RP w art. 175 ust. 1 w zw. z art. 7 stanowi, że organy władzy publicznej (w tym wszystkie sądy) działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym nie budzi wątpliwości, że sąd administracyjny, bez wyraźnej legitymizacji, nie może kontrolować działań, czy kompetencji innych organów. Stan ten jest konsekwencją monteskiuszowskiej zasady trójpodziału władzy państwowej, która zawarta została w art. 10 Konstytucji, a prerogatywa z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji stanowi źródło pośredniej, demokratycznej legitymizacji władzy sądowniczej.

Sąd zauważa, że wprawdzie Konstytucja literalnie wskazuje, jako prezydencką prerogatywę, jedynie powołanie sędziego, nie odnosząc się do sytuacji przeciwnej. Nie mniej, w tym kontekście należy przywołać sytuację, w której Prezydentowi RP przedstawiona zostaje większa liczba kandydatów. Taka możliwość oznacza zatem pozostawienie Prezydentowi RP ostatecznego wyboru co do tego, względem kogo skorzysta z własnej kompetencji wnikającej z art. 179 Konstytucji RP w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 17. W świetle art. 44a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2021 r., poz. 269) Prezydent RP wraz z wnioskiem Krajowej Rady Sądownictwa (dalej "KRS") otrzymuje wszak całą dokumentację postępowania w sprawie kandydatów. Tym samym jest on wyposażany we wszystkie materiały, na podstawie których KRS podejmowała swoją decyzję (uchwałę), co czyni, że jest on zdolny do samodzielnej i stosownej oceny przedstawionych kandydatów; do podjęcia ostatecznego wybór. Nie może przy tym być żadnej wątpliwości, że Prezydent RP, wykonując swoją prerogatywę z art. 144 ust. 3 pkt 17, nie jest "notariuszem", działającym na zlecenie KRS, ale wykonuje on swoje suwerenne kompetencje, przyznane mu jako głowie państwa przez Konstytucję RP ze względu na demokratyczny mandat, jakim z woli Suwerena dysponuje. Prezydent RP nie jest związany wnioskiem zawartym w uchwale KRS i może odmówić powołania wskazanej przez KRS osoby na urząd sędziego. Postrzeganie odmienne, gdzie Prezydent RP otrzymując uchwałę KRS byłby związany zawartym w niej wnioskiem, rodziło by sytuację, w której nie można mówić o żadnym konstytucyjnym akcie urzędowym kreującym, ale w istocie o wykonaniu postanowień KRS – organu konstytucyjnego, ale niepochodzącego z wyborów bezpośrednich.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 24 lipca 2019 r. w sprawie o sygn. I NO 86/19 (LEX nr 2697899) w sprawie odwołania od uchwały KRS w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na dwa wolne stanowiska sędziego "To Prezydent RP, a nie Rada, w ramach swojej prerogatywy, powołuje kandydata na urząd sędziego.(...). W sytuacji zatem, gdy Rada dojdzie do przekonania, iż ustawowe warunki konieczne, a zarazem wystarczające do powołania kandydata na urząd sędziego spełnia większa liczba kandydatów aniżeli liczba stanowisk do obsadzenia, powinna ich wszystkich przedstawić we wniosku. Względy racjonalności przemawiają za uznaniem możliwości przedstawienia przez Radę większej liczby kandydatur i pozostawienie Prezydentowi ostatecznej i suwerennej decyzji o nominacji wybranych kandydatów".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 858/17 stwierdził, że "Stosunku administracyjnoprawnego nie ma także między Krajową Radą Sądownictwa a Prezydentem RP. Akty wydawane przez Krajową Radą Sądownictwa (w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie sędziego) oraz przez Prezydenta RP (postanowienie o powołaniu sędziego) są wykonaniem odmiennych kompetencji obu organów. Prezydent RP nie jest związany wnioskiem Krajowej Rady Sądownictwa. W zakresie, w jakim Prezydent RP działa jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, wykracza poza sferę działalności administracyjnej. Kompetencja Prezydenta RP określona w art. 179 Konstytucji traktowana jest jako uprawnienie osobiste (prerogatywa) Prezydenta, a zarazem sfera jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności (patrz: postanowienie TK z 23 czerwca 2008 r., sygn. akt Kpt 1/08, OTK-A 2008/5/97, uzasadnienie prawne, pkt 3, wyrok TK z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09, OTK-A 2012/6/63, uzasadnienie prawne, pkt 3.3, postanowienia NSA: z 9 października 2012 r.: sygn. akt I OSK 1872/12, I OSK 1873/12; I OSK 1874/12; I OSK 1875/12, I OSK 1882/12, I OSK 1883/12; I OSK 1890/12, I OSK 1891/12, postanowienie NSA z 16 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1870/12, I OSK 1871/12, I OSK 1878/12, I OSK 1879/12, I OSK 1880/12, I OSK 1881/12, I OSK 1885/12, I OSK 1886/12, I OSK 1887/12, I OSK 1888/12, postanowienia NSA z 17 października 2012 r.: sygn. akt I OSK 1876/12, I OSK 1877/12, I OSK 1889/12; postanowienie NSA z 20 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3129/12, wyrok SN z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt III KRS 9/08, OSNP 2011/7-8/114).

Nie ma również podstaw prawnych do kwalifikacji postanowienia Prezydenta RP jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wynika to: – po pierwsze, z braku podstaw do zakwalifikowania tej strefy działania do działania z zakresu administracji publicznej; – po drugie z tego, że z normy kompetencyjnej art. 179 Konstytucji i art. 55 ust. 1 u.s.p. nie można wyprowadzić normy materialnoprawnej dającej podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08 ""Podstawę prawną postanowienia (...) stanowi bowiem norma konstytucyjna, a nie – zaskarżona w niniejszej sprawie norma ustawowa. Kompetencja Prezydenta do powołania wskazanego przez KRS kandydata na urząd sędziego została w sposób kompletny uregulowana w art. 179 Konstytucji i ma charakter prerogatywy" (por. postanowienie NSA z 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1882/12).

Powołanie/niepowołanie sędziego przez Prezydenta RP jest zatem aktem prawa ustrojowego, polegającym na kształtowaniu składu osobowego władzy sądowniczej, regulowanym normami Konstytucji. Jest to rozstrzygnięcie dyskrecjonalne Prezydenta RP, mieszczące się w zakresie jego osobistej prerogatywy, w sferze jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności (brak kontrasygnaty).

Wypada zauważyć, że termin "prerogatywy" kojarzony jest często z dyskrecjonalnymi, bardzo konkretnymi, uprawnieniami głowy państwa, których realizacja wywołuje znamienne skutki w zakresie stosunków z organami poszczególnych władz (Anna Frankiewicz "Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP", Zakamycze 2004, s. 146). Prerogatywy Prezydenta RP – akty urzędowe, w zakresie omawianym w tej sprawie są bez wątpienia podejmowane osobiście, bez obowiązku ich kontrasygnaty, co jednoznacznie wskazuje na osobistą, samodzielną władzę Prezydenta RP. Jest to wyłączny atrybut głowy państwa, będącej najwyższym przedstawicielem z woli Narodu, wyrażającym przy tym charakter i samodzielność ustrojową Prezydenta RP (tak: Ryszard Mojak w: "Polskie prawo konstytucyjne" pod red. Wiesława Skrzydło, Verba, Lublin 2005, s. 314).

Nie bez przyczyny zakres prerogatyw prezydenckich ukształtowano w Konstytucji w dwojaki sposób. Z jednej strony w sposób pozwalający mu samodzielnie wykonywać powierzone zadania i kompetencje, które wykraczają poza sferę działalności rządowej (sferę wykonawczą), a wiążą się z wykonywaniem przezeń funkcji arbitra oraz z oddziaływaniem na skład i funkcjonowanie władzy ustawodawczej, bądź władzy sądowniczej. Z drugiej zaś strony zadania i kompetencje, które przynależą do zakresu działania władzy wykonawczej, wymagają uzgodnienia z rządem i tu włączany jest wymóg kontrasygnaty Prezesa RP (por. Leszek Garlicki, "Polskie prawo konstytucyjne – zarys wykładu", Liber, W-wa 2004, s. 276).

Kompetencja Prezydenta RP do powoływania sędziów zaliczana bywa w literaturze przedmiotu do kompetencji arbitrażu politycznego i równoważenia władz (R. Mojak, tamże, s. 316). Konstytucjonalista Leszek Garlicki podkreśla, że w zakresie relacji z pozostałymi władzami najwyraźniej rysuje się funkcja arbitrażu, typowa dla głowy państwa. Prezydentowi RP w ramach tej funkcji przysługuje szereg kompetencji, które wiążą się ze zorganizowaniem i personalnym ukształtowaniem władz pozostałych, w tym sądowniczej (Leszek Garlicki, tamże, s. 277).

Prezydent RP wydając zatem akt prawny – urzędowy (w formie postanowienia) w sprawie powołania sędziego, działa jako najwyższy przedstawiciel (głowa) Państwa Polskiego, wykonujący kompetencje arbitrażu i równoważenia władz, polegające na personalnym ukształtowaniu władzy sądowniczej. To w ocenie Sądu nie mieści się w sferze działalności administracji publicznej, do kontrolowania której zostały powołane sądy administracyjne (art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 u.s.a.). W procesie tym - kształtowania składu osobowego władzy sądowniczej, pomiędzy Prezydentem RP a osobą, co do której został przedstawiony przez KRS wniosek o powołanie (kandydatem do pełnienia urzędu sędziego) nie ma żadnego stosunku administracyjnoprawnego. Stosunku administracyjnoprawnego nie ma także między KRS a Prezydentem RP. Tak więc bez wątpienia akt powołania sędziego, o jakim mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17 w zw. z art. 179 Konstytucji RP, nie dotyczy działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., ale jest prezydencką prerogatywą, w stosowaniu której Prezydent RP, na mocy Konstytucji jest samodzielny, niezależny i niepodlegający jakimkolwiek ocenom, czy weryfikacjom zgodności.

Jakkolwiek wywody skargi odnoszące się do kwestii dopuszczalności zaskarżenia odmowy powołania Skarżącej na urząd sędziego są logiczne, to z przywołanych powyżej względów nie mogą one stanowić o możliwości drogi sądowej. Takie stanowisko jest zbieżne z dotychczasowym, wyrażanym na przestrzeni lat niejednokrotnie zarówno przez sądy administracyjne, jaki i Sąd Najwyższy, czy też Trybunał Konstytucyjny. W szczególności Trybunał Konstytucyjny i Naczelny Sąd Administracyjny podkreślały bezpośredni związek wykonywania prerogatywy nominacyjnej prezydenta z materią konstytucyjną, a nie stricte administracyjną. Z tej przyczyny sądy administracyjne zgodnie uznawały, że nie są uprawnione do badania sposobu wykonywania prerogatywy prezydenta (por.: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r., Kpt 1/08, OTK - A 2008 Nr 5, poz. 97; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 czerwca 2012 r., K 18/09, OTK - A 2012, Nr 6, poz. 63.). Szczególnie w tym drugim judykacie opisano procedurę nominacji sędziowskich i podkreślono tam, że usytuowanie instytucji powołania sędziego, jako prerogatywy głowy państwa, należy interpretować jako wyraz "zaakceptowania niezależności sądownictwa od rządu i podległych mu organów". Trybunał wskazał też, "że nie bez znaczenia dla sposobu funkcjonowania Prezydenta w omawianym zakresie jest okoliczność, że kompetencja w zakresie powoływania sędziów jest w świetle art. 144 ust. 3 pkt 17 KRP traktowana jako uprawnienie osobiste (prerogatywa) Prezydenta (sfera jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności), a także rola ustrojowa Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 126. ust. 1 KRP".

Z kolei w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 857/17 (LEX nr 2441401) zaakcentowano odrębność ustrojową urzędu Prezydenta RP w stosunku do administracji państwowej: "Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Pozycja ustrojowa Prezydenta RP została określona w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja RP zalicza wprawdzie Prezydenta do organów władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 KRP), ale nie oznacza to, że należy on do organów administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej jest szersze od pojęcia administracji publicznej". Jego uprawnienia nominacyjne nie skutkują więc nawiązaniem stosunku administracyjnoprawnego, a sama "kompetencja Prezydenta RP określona w art. 179 KRP traktowana jest jako uprawnienie osobiste (prerogatywa) Prezydenta RP, a zarazem sfera jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności".

Sąd zaważa, że wywody skargi odnoszące się do kwestii, że skoro na etapie procedowania kandydatur przez KRS "ustawodawca przewidział określone reguły działania organu państwa, uwzględniając możliwość dokonywania sądowej kontroli jego działalności, to pojawia się pytanie, czy przeniesienie analizowanej procedury na poziom rozstrzygnięcia Prezydenta powinno być ukształtowane w sposób całkowicie uznaniowy w tej sferze, która dotyczy procedury podejmowania decyzji o powołaniu kandydata na stanowisko sędziego" są rozważaniami de lege ferenda, które jako takie nie mają wpływu na dopuszczalność badanej skargi. Niezależnie wypada podnieść, że owa kontrola Sądu Najwyższego, zgodnie z jego stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyroku z 14 lipca 2016 r. w sprawie sygn. III KRS 17/16 (LEX nr 2122412), nie obejmuje merytorycznego rozpatrywania kwalifikacji kandydata na sędziego (nie weryfikuje dokonanego przez Radę wyboru kandydata na urząd sędziego według reguł zasadności). SN jedynie rozstrzyga o zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, będąc związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi jej podstawę. Jeżeli więc odwołujący się nie wskaże uzasadnionych zarzutów, które potwierdzałyby rzeczywiste stosowanie wobec jego kandydatury nierównych lub dyskryminujących go kryteriów dostępu do wakującego stanowiska sędziowskiego w porównaniu do innych kandydatur rozpatrywanych w tej samej procedurze konkursowej, to samo subiektywne poczucie pokrzywdzenia tego kandydata nie stanowi usprawiedliwionej podstawy odwołania od uchwały o nieprzedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie na wolne stanowisko sędziowskie. To dowodzi, że procedura, w oparciu o którą Prezydent RP wykonuje swoją prerogatywę, została już poddana kontroli sądowej.

Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się – na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, z wnioskowanym w skardze pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Sąd nie stwierdził bowiem, aby dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędnym było uzyskanie od TSUE odpowiedzi na postawione w skardze pytania. Nadto w niniejszym przypadku nie zachodzi obligatoryjność zwrócenia się z takim pytaniem, bowiem sprawa podlega zaskarżeniu według prawa wewnętrznego.

W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe stały się dalsze rozważania związane w szczególności z przepisem art. 3 § 2 pkt 1, pkt 2, czy pkt 4 p.p.s.a. i oceną czy zaskarżone postanowienie wypełnia znamiona decyzji administracyjnej, bądź innego aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, a także z wywiedzionymi w skardze zarzutami odnośnie nieważności przedmiotu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił jako niedopuszczalną, bowiem powołanie/odmowa powołania sędziego nie mieści się w sferze administracji publicznej, podległej kognicji sądów administracyjnych, ale w sferze prerogatyw Prezydenta RP wynikających z zajmowanego przezeń stanowiska. Prerogatywy te, jako przywileje są wyłączone spod jakiejkolwiek kontroli sądowej, w tym sądów administracyjnych. Jedyną odpowiedzialnością, jakiej Prezydent podlega w ramach sprawowania urzędu, w tym stosowania prerogatyw, to odpowiedzialność określona w art. 145 Konstytucji RP.

W zakresie zwrotu kwoty uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi, Sąd działał na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.