Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 738/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 29 ust 1 pkt 2, art 30 ust 7 pkt 4, art 84 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 134 parv1, art 135, art 183 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. B. – J. i A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 806/08 w sprawie ze skargi L. B. – J. i A. J. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych przy realizacji wiaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Bk 806/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę L. B.

i A. J. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych przy realizacji wiaty.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 roku, Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego odmówił wstrzymania robót budowlanych przy realizacji wiaty na działce o nr ew. [...] w K..

Od powyższego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku zażalenie wnieśli L. B.i A. J..

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 roku, Nr [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał

w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w Białymstoku z dnia z dnia [...] września 2008 roku.

Organ odwoławczy przeprowadził własne oględziny stwierdzając,

że na działce inwestorów realizowana jest wiata, której konstrukcję stanowią słupy drewniane i więźba dachowa dwuspadowa drewniana z pokryciem płytą OSB i papą. Wymiary wiaty: [...] m x [...] m i wysokość [...] m do kalenicy. Jedna połać dachowa

z okapem wysuniętym [...] m, nachylona w kierunku działki wnoszących zażalenie posiada rynnę oraz rurę spustową odprowadzającą wody opadowe na własną działkę inwestora. Wiata została usytuowana w lewym narożu działki, tuż przy istniejącym ogrodzeniu między posesjami, tj. działką inwestorów o numerze geodezyjnym [...]

i działką skarżących o numerze geodezyjnym [...]. Od granicy działki skarżących wiata oddalona jest [...] m. Wiata posiada dwie ściany osłonowe; od strony granicy

z działką numer geodezyjny [...] ściana wykonana jest z płyty OSB, od strony granicy z działką numer geodezyjny [...] ścianę boczną, podłużną wykonano

z płyty OSB i dodatkowo obito szalówką. Części wiaty: frontowa i boczna od strony działki skarżących są niezabudowane, lecz część boczna wyłożona jest drewnem opałowym

do kominka. Szczyt frontowy wiaty obito płytą OSB. Posadowienie wiaty stanowi płyta betonowa o wym. [...] x [...] m, grubości około 20 – 25 cm, która jest wysunięta poza lico wiaty, aż do istniejącego cokołu ogrodzenia między posesjami inwestorów i wnoszących zażalenie. Uczestniczący w oględzinach inwestorzy oświadczyli, że wiata została wykonana w lipcu 2008 roku, a jej budowa nie została zakończona, gdyż niewykonana została jedna ściana osłonowa.

Z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że inwestorzy wykonali wiatę na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu [...] maja 2008 roku

w Starostwie Powiatowym w Białymstoku, z którego wynika, że wiata o konstrukcji drewnianej o pow. [...] m2 będzie posadowiona na płycie betonowej, ze ścianami oszalowanymi z trzech stron (wschodniej, południowej i zachodniej). Jak wynika

z w/w zgłoszenia wiata otwarta będzie ze strony północnej, a dach będzie dwuspadowy o kalenicy wschód – zachód z zarysem w obrębie działki

i odprowadzeniem wód opadowych na własną działkę. Inwestor ponadto określił termin rozpoczęcia w/w robót na dzień [...] czerwca 2008 roku natomiast roboty dotyczące wiaty rozpoczęto w dniu [...] lipca 2008 roku. Inwestorzy omawianych robót, dokonali zgłoszenia w dniu [...] maja 2008 roku w Starostwie Białostockim, o czym świadczy pieczątka organu z datą wpływu. Zgłoszenie zostało zarejestrowane pod nr [...].

Budowa wiat nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2

w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. Nr 156 z dnia 17 sierpnia 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.)

w omawianym przypadku wymagane było stosowne zgłoszenie w organie administracji architektoniczno – budowlanej. Inwestorzy robót wypełnili powyższy obowiązek. Złożone przez inwestorów zgłoszenie z dnia [...] maja 2008 roku stało się prawnie skuteczne, ponieważ organ administracji architektoniczno – budowlanej Starostwa Powiatowego w Białymstoku nie wniósł sprzeciwu. Inwestorzy nie naruszyli terminów rozpoczęcia robót. Termin rozpoczęcia w zgłoszeniu został określony na [...] czerwca 2008 roku, prace rozpoczęto miesiąc później. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia należało dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli

w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie

w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego

w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Nadto, jak wynika z oględzin, wiata została usytuowana na działce numer geodezyjny [...] w K., zgodnie ze szkicem sytuacyjnym, a więc

w sąsiedztwie ogrodzenia między posesjami to jest w miejscu, które odpowiada usytuowaniu zaznaczonemu na szkicu sytuacyjnym dołączonym do zgłoszenia. Wobec powyższego nie można mówić o samowoli budowlanej. Faktycznie wiata oddalona jest o [...] m od granicy działki skarżących, podczas gdy w zgłoszeniu wskazana jest odległość [...] m. Zwiększenie odległości usytuowania wiaty o [...] cm

w stosunku do granicy z działką skarżących, zdaniem organu odwoławczego, uznać należy za nieistotne odstępstwo od warunków zgłoszenia. Wybudowana wiata nie podlega regulacjom prawnym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 roku (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż rozporządzenie to dotyczy sytuowania budynków, natomiast wiata w rozumieniu art. 3 pkt 2 cyt. wyżej ustawy – Prawo budowlane budynkiem nie jest. Zgodnie z w/w przepisem ilekroć jest mowa o budynku należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni

za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Przedmiotowa wiata jest budowlą, posiada dwie ściany (w zgłoszeniu są trzy), tym samym uznaje się, że nie jest wydzielona z przestrzeni i nie klasyfikuje się jej jako budynek. Okoliczność, iż wybudowana wiata rozmiarami ([...] x [...] m i wys. [...] m) nieco odbiega od wymiarów określonych w zgłoszeniu ([...] x [...] m i wys. [...]), zdaniem organu odwoławczego, uznać należy za nieistotne odstęstwo. Nadto usytuowanie wiaty przy istniejącym ogrodzeniu między posesjami nie może stanowić podstawy do interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie postępowania administracyjnego. Organ nadzoru budowlanego może bowiem ingerować w kwestie usytuowania obiektów budowlanych jedynie w sytuacji naruszenia przepisów prawa publicznego. Jeżeli według skarżących usytuowanie wiaty narusza ich uprawnienia właścicielskie, mogą się domagać ich ochrony na podstawie przepisów prawa cywilnego, a w szczególności przepisu art. 144 k.c. regulującego tzw. prawa sąsiedzkie.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli L. B.i A. J. podnosząc zarzuty:

1) błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niedostrzeżenie faktu, że zbudowany przez inwestorów obiekt budowlany przekracza swoją powierzchnią zabudowy [...] m2,

2) niezastosowania (naruszenia) § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia

12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.)

w zakresie odległości usytuowania wznoszonego budynku (nazwanego wiatą) od granicy z sąsiednią działką budowlaną,

3) niezastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że sposób zabudowy działki inwestorów

i budowa budynku (nazwanego wiatą) blisko jej granicy oraz sposób zabudowy nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa mienia.

4) naruszenia art. 7 k. p. a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dowolny sposób zgromadzenia dowodów i ich przeprowadzenia oraz dowolną ocenę tychże dowodów.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Bk 806/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargi na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia

[...] października 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych przy realizacji wiaty.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż roboty budowlane przy spornej wiacie (traktowanej przez skarżących, jako budynek) inwestor S. K. wykonywać zaczął

w oparciu o dokonane w organie architektoniczno – budowlanym zgłoszenie,

w stosunku do którego to zgłoszenia organ architektoniczno – budowlany nie wniósł sprzeciwu o jakim mowa w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego.

Niewniesienie przez Starostę Białostockiego sprzeciwu względem zgłoszonego zamiaru budowy spornej wiaty, przesądziło o tym, że zgłoszony obiekt budowlany nie może być obecnie traktowany, jako objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ architektoniczno – budowlany, nie dostrzegając potrzeby wniesienia sprzeciwu dysponował wiedzą o tym, że planowany obiekt będzie usytuowany na płycie betonowej, której wymiary nie zostały w zgłoszeniu podane oraz, że powierzchnia zabudowy wiaty, liczona po obrysie zewnętrznym słupów, nie będzie przekraczała [...] m2.

Organ nadzoru budowlanego przy skutecznie przyjętym zgłoszeniu, nie może wbrew ocenie organu architektoniczno – budowlanego twierdzić, że powierzchnię zabudowy należy liczyć inaczej niż po zewnętrznym obrysie słupów, a tym samym uznawać – jak chcą skarżący – że na wiatę należało uzyskać pozwolenie na budowę w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Płyta betonowa, na której stanęła wiata, już na etapie zgłoszenia została potraktowana, jako utwardzenie terenu pod budowę w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego.

Występujące jako samodzielna inwestycja utwardzenie powierzchni gruntu

na działkach budowlanych (nawierzchnią betonową, chodnikami z płyt, gruzem) też nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, a wymaga jedynie zgłoszenia.

W konsekwencji powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy nadzoru budowlanego (obu instancji), słusznie wyeliminowały kwalifikację przedmiotowej inwestycji według art. 48 Prawa budowlanego, tj. zasadnie uznały, że sporna inwestycja nie stanowi klasycznej samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Stosując z kolei procedurę przewidzianą art. 50 – 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdziły, że brak było podstaw

do wstrzymania prowadzonych przy spornym obiekcie robót budowlanych. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymanie – w przypadku innych niż określone w art. 48 ust. 1 – prowadzonych robót budowlanych może nastąpić o ile

są one:

1) wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub

2) wykonywane są one w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) wykonywane są one na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) wykonywane są one w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Możliwość zastosowania, jako przyczyny wstrzymania spornych robót budowlanych sytuacji objętych pkt 1 i 3, zdaniem Sądu, należy wyeliminować od razu z uwagi na wskazaną wcześniej skuteczność zgłoszenia i wyłączenie spornego obiektu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W obszarze koniecznych ocen pozostają więc dwie pozostałe przesłanki wstrzymania robót budowlanych, ujęte punktami 2 i 4. Przyczyna wstrzymania robót budowlanych objęta punktem

4 wiąże się z oceną zakwalifikowania przez organ spornego obiektu do wiat a nie budynków. Przyjęcie – jak dowodzą skarżący, – że sporny obiekt jest budynkiem, oznaczałoby konieczność stosowania do niego norm odległościowych usytuowania

w stosunku do granic nieruchomości sąsiednich, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sporny obiekt, zdaniem Sądu, nie jest jednak budynkiem w rozumieniu Prawa budowlanego i jako obiekt nie będący budynkiem musiał być traktowany już

na etapie oceny zgłoszenia. Uznanie go bowiem za budynek na etapie zgłoszenia czyniłoby koniecznym wniesienie sprzeciwu z uwagi na bliższe niż przewidują normy odległościowe planowane jego usytuowanie w stosunku do granic z nieruchomością sąsiednią. W ocenie Sądu, za prawidłowe uznać należy stanowisko organu nadzoru budowlanego, że przy kwalifikacji obiektu budowlanego do budynku należy się kierować definicją "budynku" zawartą w słowniku pojęć prawa budowlanego tj. art. 3 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z tą definicją budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z powierzchni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Wszystkie cztery elementy charakteryzujące budynek (trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni przegrodami budowlanymi, fundamenty, dach) muszą w ocenianym obiekcie zaistnieć razem,

by można było go uznać za budynek.

Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "wiaty". Taką definicję zawiera natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 roku w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999 roku Nr 112, poz. 1316) wydane

na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o statystyce publicznej. Ustawa

o statystyce publicznej służy innym celom niż wynikające z ustawy Prawo budowlane i na użytek postępowań administracyjnych, w których stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane, może mieć tylko posiłkowe znaczenie. Rozporządzenie powyższe definiuje wiatę, jako "pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami

ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione". W świetle ustawowej definicji "budynku" i posiłkowo stosowanej definicji "wiaty", dla uznania spornego obiektu za wiatę wystarczające było więc stwierdzenie braku wydzielenia tego obiektu z przestrzeni czterema ścianami. Jest bezspornym, że wiata według zgłoszenia miała nie mieć jednej ściany (od strony działki skarżących) i tak została wzniesiona. Za przegrodę budowlaną nie można bowiem uznać poukładanego drewna. Nie było zatem potrzeby dociekania przez organ czy sporny obiekt ma fundamenty. Trwałe połączenie konstrukcji wiaty z gruntem nie czyniłoby z niej budynku, jeżeli nie posiada ona pozostałych elementów charakteryzujących budynek.

Organy nadzoru budowlanego nie mogą przy kwalifikacji obiektów budowlanych kierować się domysłami i zakładać, że działanie inwestora zmierza

do obejścia przepisów Prawa budowlanego. Przypisywanie inwestorowi, że pod pretekstem budowy wiaty zrealizował budynek gospodarczy jest nieuzasadnione

w świetle bezspornego ustalenia, że obiekt nie ma ścian z czterech stron, tj. nie ma wszystkich przegród budowlanych, bocznych wydzielających go z przestrzeni. Uznanie obiektu za wiatę oznacza zaś dopuszczalność jego usytuowania

w odległości od granic nieruchomości mniejszych niż wymagane dla budynków.

Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zasadnie nie znalazły też podstaw do wstrzymania spornych robót budowlanych w oparciu o 2 art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. tj. ze względu na zagrożenia, o jakich mowa w tym przepisie. Na etapie oceny zgłoszenia organ architektoniczno – budowlany nie dostrzegł potrzeby nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę

ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno – sanitarnych czy wprowadzenie (utrwalenie bądź zwiększenie) ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, jakie objęty zgłoszeniem obiekt mógł stworzyć. Obiekt został zrealizowany zgodnie ze zgłoszeniem (z mało istotnymi różnicami, w tym jedną na korzyść skarżących,

tj. z odsunięciem wiaty od granicy z ich nieruchomością). Wody opadowe z dachu wiaty odprowadzane są na działkę inwestora, a organy nadzoru budowlanego (obu instancji) nie stwierdziły, aby wykonywane roboty zagrażały bezpieczeństwu ludzi, mienia lub środowiska.

O ile w następstwie robót budowlanych doszłoby do zakłócenia stosunków wodnych na działce skarżących, czy wyrządzenia szkód, to roszczeń w tym zakresie skarżący mogą dochodzić bądź przed innym organem, bądź na drodze postępowania cywilnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku skargę kasacyjną wnieśli L. B.i A. J..

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a poprzez brak wszechstronnej merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia polegającego na poczynieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny szeregu założeń, które uniemożliwiły pełną legalną kontrolę sprawy. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, Sąd bezpodstawnie uznał, że jest związany stanowiskiem organu architektoniczno – budowlanego, który nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji. Tymczasem brak sprzeciwu wobec zamiaru budowy wiaty nie może przesądzać o tym, że zgłoszony obiekt nie może być traktowany, jako obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd administracyjny, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, pominął badanie sprawy

w zakresie zasadności braku sprzeciwu w oparciu o treść art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego oraz możliwości zastosowania art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego.

W konsekwencji Sąd nie wykonał obowiązku rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego nie dokonując oceny zasadności odmowy wniesienia sprzeciwu przez Starostę Białostockiego. To z kolei uniemożliwiło prawidłową kontrolę sprawy pod kątem zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, nie zgadza się powierzchnia deklarowana z powierzchnią rzeczywistą zrealizowanego obiektu, gdyż nie stanowi on prostokąta tylko ma kształt trapezu, czego Sąd nie objął kontrolą uznając,

że organ nadzoru budowlanego nie może wbrew ocenie organu architektoniczno

– budowlanego twierdzić, że powierzchnię zabudowy należy liczyć inaczej niż

po zewnętrznym obrysie słupów. Nadto płyta betonowa, na której stanęła wiata już na etapie zgłoszenia została potraktowana, jako utwardzenie terenu pod budowę. Poczynione przez Sąd pierwszej instancji ustalenia, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, doprowadziły do niepełnej kontroli rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w świetle dyspozycji art. 48 i art. 50 ustawy prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, nie badał sprawy przez pryzmat treści art. 30 ust. 6 i ust. 7, art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego

Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli również zarzut błędnej wykładni art. 84 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie zbadania, czy organ wyższego stopnia dokonał właściwej kontroli przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego przez inwestora oraz kontroli działania organów administracji architektoniczno – budowlanej. W efekcie Sąd zaniechał pełnej kontroli w oparciu

o powołany przepis, czy sporny obiekt jest budynkiem oraz jaką rzeczywistą powierzchnię ma sporny obiekt. Stanowi to przeszkodę do dokonania prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W skardze kasacyjnej podniesiony został również zarzut błędnej wykładni

art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jednoznaczną kwalifikację spornego obiektu, jako wiaty i zaniechania badania, czy istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na ten obiekt w związku z powodowaniem przez niego wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wznoszony obiekt, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, ma konstrukcyjne i funkcjonalne cechy budynku, a inwestor, kontynuując budowę, wstawił do budowanej wiaty drzwi. Tym samym, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane albo art. 145 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna L. B.i A. J.nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadny uznać należy podniesiony przez wnoszących skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.)

– zwanej dalej p.p.s.a

Z art. 134 § 1 p.p.s.a wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wymienionego wyżej przepisu, wnoszący skargę kasacyjną winien wskazać, jakie przepisy prawa zostały przez organy administracji naruszone, których to naruszenie sąd administracyjny winien wziąć pod uwagę z urzędu.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art.183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Poprzestanie w skardze kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a jest niewystarczające. Oznaczałoby to bowiem "przerzucenie" na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązku ustalenia, jakie przepisy prawa zostały naruszone, poza tymi, których naruszenie podniesiono w skardze

do sądu administracyjnego, których Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę z urzędu. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, w zastępstwie wnoszącego tę skargę.

Wnoszący skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a podnieśli, że deklarowana powierzchnia obiektu budowlanego nie zgadza się z jego powierzchnią rzeczywistą, gdyż obiekt ten nie jest prostokątem, tylko trapezem. Nadto podnieśli, że płyta betonowa, na której stanęła wiata została bezpodstawnie potraktowana, jako utwardzenie terenu. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby dokonać oceny zasadności tych argumentów tylko wówczas, gdyby zostały one powiązane z zarzutem nie wzięcia przez sąd pierwszej instancji po uwagę z urzędu naruszenia przez organy administracji art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., to jest niewyjaśnienia w sposób dostateczny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem w skardze tego rodzaju zarzut nie został podniesiony, a jak

to zostało już wyżej wskazane, nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie jej części opisowej.

Odnośnie do zarzutu niezbadania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadności zbadania prawidłowości niezgłoszenia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej w oparciu o treść art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz możliwości zastosowania przez ten organ art. 30 ust. 7 tej ustawy wskazać należy, iż przepisy te składają się z kilku jednostek redakcyjnych.

Art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane składa się

z trzech punktów. Wnoszący skargę kasacyjną nie wskazują, który z punktów tego przepisu został ich zdaniem naruszony, a Wojewódzki Sąd Administracyjny tego naruszenia nie zbadał. Na podstawie części opisowej skargi można przypuszczać,

iż zarzut wnoszących skargę kasacyjną dotyczy art. 30 ust. 6 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy, który stanowi, że właściwy organ zgłasza sprzeciw, jeśli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane składa się

z czterech punktów. Również w tym przypadku wnoszący skargę kasacyjną nie wskazują, który z punktów tego przepisu został ich zdaniem naruszony,

a Wojewódzki Sąd Administracyjny tego naruszenia nie zbadał. Analiza akt sprawy pozwala jedynie przypuszczać, iż zarzut wnoszących skargę kasacyjną mógłby dotyczyć art. 30 ust. 7 pkt 1 powołanej ustawy, który stanowi, że właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W treści zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji wnoszący skargę kasacyjną podnosili bowiem, że w okresie zimowym nagromadzony na dachu wiaty śnieg będzie zsuwać się na ich posesję,

a nadto w dalszej części skargi kasacyjnej stawiany jest zarzut naruszenia art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Ponownie stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autorów skargi kasacyjnej, ani wnioskować, czego wnoszący skargę kasacyjną oczekują. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, iż zarzut niedokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu kontroli prawidłowości zastosowania art. 30 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie rozpatrywany.

Nie mógł być również merytorycznie rozpatrywany podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził pełnej kontroli rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego pod kątem istnienia przesłanek zastosowania art. 48 i art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Wskazać należy, iż art. 48 oraz art. 50 dzielą się na pięć jednostek redakcyjnych

w postaci ustępów. Wnoszący skargę kasacyjną nie wskazują, które z ustępów tych przepisów zostały ich zdaniem naruszone, a Wojewódzki Sąd Administracyjny tych naruszeń nie zbadał. Jak to zostało już wcześniej wskazane nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Stąd też zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny

w postępowaniu kasacyjnym.

Za niezasadny uznać należy zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał z urzędu, czy nie został naruszony art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch

na każde 500 m2 powierzchni działki.

Z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że inwestorzy dokonali zgłoszenia budowy obiektu budowlanego o powierzchni 24, 8 m2. Obiekt ten miał mieć ściany oszalowane z trzech stron oraz dwuspadowy dach. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że tego rodzaju obiekt spełniał wymogi uznania go za wiatę,

a z uwagi na powierzchnię zabudowy nie wymagał o uzyskania pozwolenia

na budowę tylko zgłoszenia. Realizacja tego rodzaju obiektu na podstawie zgłoszenia nie stanowiła nadużycia prawa przez inwestorów.

Za niezasadny uznać również należy zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał z urzędu, czy nie został naruszony art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią tego przepisu obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Przede wszystkim wskazać należy, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano

w jaki sposób przepis ten miałby zostać naruszony. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że miejsce, w którym wiata została usytuowana nie pozbawia wnoszących skargę kasacyjną dostępu do drogi publicznej. Realizacja wiaty nie uniemożliwia też wnoszącym skargę kasacyjną możliwości zagospodarowania ich nieruchomości. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że wiata została zaprojektowana i zrealizowana w sposób naruszający zasady wiedzy technicznej lub przepisy techniczno

– budowlane. Nie było podstaw do tego, by Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonywał z urzędu oceny, czy nie został naruszony art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane jest zarzutem wewnętrznie sprzecznym. Sądowi pierwszej instancji zarzuca się bowiem,

że bezpodstawnie zakwalifikował sporny obiekt budowlany, jako wiatę, by następnie zarzucić Sądowi, że zaniechał oceny, czy nie istniała konieczność uzyskania

na realizację tego obiektu pozwolenia z uwagi na powodowanie przez ten obiekt utrwalenia, bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Należy więc wskazać, że warunkiem potencjalnego zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 4 musiałoby być ustalenie przez organ administracji, że planowany do realizacji obiekt budowlany jest wiatą podlegającą zgłoszeniu. Z przepisu tego wynika bowiem,

że właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia

na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Wewnętrznie sprzeczne jest więc stawianie z jednej strony zarzutu,

iż obiekt nie jest wiatą, a z drugiej strony zarzutu niezastosowania przepisu, którego zastosowanie uzależnione jest od zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako podlegającej zgłoszeniu wiaty.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił obszerną argumentację przemawiającą za tym, że planowany do realizacji oraz zrealizowany obiekt budowlany jest wiatą. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentów wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zbędne.

Z kolei twierdzenie wnoszących skargę kasacyjną, iż przedmiotowa wiata spowoduje wprowadzenie lub utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich jest twierdzeniem gołosłownym i niczym nieuzasadnionym. Twierdzenie to nie zostało nawet uprawdopodobnione przez wnoszących skargę kasacyjną.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia art. 84 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Z przepisu tego wynika, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (pkt 1) oraz kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej (pkt 2). Przepis ten jest przepisem określającym kompetencje organów nadzoru budowlanego.

Odnośnie do kompetencji organów nadzoru budowlanego wynikających z art. 84 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wskazać należy,

iż zgodnie z treścią art. 84a ust. 1 pkt 1 kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazać należy więc, iż organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie przeprowadziły postępowanie administracyjne w celu ustalenia czy istnieją przesłanki do podejmowania interwencji w związku z realizacją wiaty. Postępowanie to wykazało, iż brak jest podstaw

do podejmowania takiej interwencji, co znalazło odzwierciedlenie w wydanych rozstrzygnięciach. Rozstrzygnięcia te zostały poddane kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który zasadnie uznał, iż nie naruszają one prawa.

Odnośnie do kontroli działalności organów administracji architektoniczno-budowlanej stwierdzić należy, iż zgodnie z treścią art. 84b ust. 2 organy nadzoru budowlanego, w wyniku kontroli działania organów administracji architektoniczno

– budowlanej, mogą kierować do właściwych organów zalecenia pokontrolne,

z wyznaczeniem terminu ich wykonania. O wykonaniu zaleceń oraz o innych działaniach podjętych w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami organy

te zawiadamiają niezwłocznie właściwe organy nadzoru budowlanego.

W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności kontrolnych w stosunku do organu architektoniczno – budowlanego w związku z niezgłoszeniem sprzeciwu

do zgłoszenia budowy wiaty. Zgłoszony do realizacji obiekt budowlany był wiatą. Jego powierzchnia zabudowy pozwalała na realizację w oparciu o zgłoszenie. Nie istniały też podstawy do zgłaszania sprzeciwu oraz do nakładania na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4).

Przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę

i realizowana była w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie. Brak więc było podstaw do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Z poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych wynika,

że wiata oddalona jest [...] m od granicy sąsiedniej działki, podczas gdy

w zgłoszeniu przewidziano odległość [...] m. Nadto ma wymiary [...] x [...] m i wys. [...] m, podczas gdy w zgłoszeniu wskazano wymiary [...] x [...] m i wys. [...] m. Zasadnie organy administracji uznały, iż stwierdzone odstępstwa są odstępstwami nieistotnymi. Tym samym brak było podstaw do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Twierdzenie skarżących, iż wznoszony obiekt ma konstrukcyjne i funkcjonalne cechy budynku i sprawa powinna być rozstrzygnięta decyzja administracyjną jest twierdzeniem gołosłownym i niczym nieuzasadnionym. W aktach sprawy znajdują się fotografie przedmiotowego obiektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega żądnej wątpliwości, iż widoczny na tych fotografiach obiekt budowlany jest wiatą, a nie budynkiem.

Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, iż wstawienie przez inwestorów drzwi w wiacie oznacza, że obiekt ten powinien być potraktowany jako budynek,

a związku z tym należy doprowadzić do wydania w przedmiocie tego obiektu decyzji na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane lub na podstawie art. 145 k.p.a., nie może być podstawą uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przyjmując, iż twierdzenie to jest zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego, to jest art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz prawa procesowego, to jest art. 145 k.p.a. stwierdzić należy, iż wszystkie wymienione wyżej przepisy dzielą się na jednostki redakcyjne. Art. 50 wymienionej wyżej ustawy składa się z pięciu ustępów, zaś art. 51 z siedmiu ustępów. Z kolei art. 145 k.p.a. podzielony jest na trzy paragrafy.

Po raz kolejny stwierdzić należy, iż to na wnoszącym skargę kasacyjną ciąży obowiązek określenia przepisu prawa, który został przez sąd pierwszej instancji naruszony. Jeśli dany przepis podzielony jest na jednostki redakcyjne, to należy

w skardze kasacyjnej wskazać konkretną jednostkę tego przepisu. Obowiązek ten nie może być "przerzucany" na sąd rozpoznający skargę kasacyjną. Merytoryczna ocena zarzutu naruszenia art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz art. 145 k.p.a. nie jest w tej sytuacji możliwa.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 135 p.p.s.a. Przede wszystkim wnoszący skargę kasacyjną nie wskazują, jakie czynności sąd pierwszej instancji miałby podjąć w oparciu o ten przepis. Analiza akt sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwala stwierdzić, że zaistniały podstawy do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tego przepisu.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.