Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 465/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 13 lutego 2013 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 lutego 2013 r., nr [[...]], Wójt Gminy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, 5, 5a i 5b, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1 a i 4, art. 61 ust. 1, 4 i 5, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.); § 2-3 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589 ze zm.); oraz § 3-9 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) odmówił D. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu domów jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [[...]] w miejscowości P., gmina U.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono, że w skład działki nr [[...]] o powierzchni 0.7983 ha wchodzą łąki (ŁV) oraz rów melioracyjny (W), biegnący przy drodze zlokalizowanej na działce nr [[...]], w związku z czym teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, stosownie do przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Ponadto działka przylega do drogi zlokalizowanej na działce nr [[...]] stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.).

Organ dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z analizy stanu istniejącego i uwarunkowań w celu zapewnienia ładu przestrzennego, ochrony środowiska i dziedzictwa kulturowego. Zabudowa, którą stwierdzono na analizowanym obszarze, zlokalizowana jest przy innych drogach publicznych, niż wnioskowana działka. Na jej podstawie nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla zabudowy planowanej w sposób określony w § 4 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja nie jest kontynuacją zabudowy, którą objął swym zasięgiem analizowany obszar, nie jest tym samym spełniona zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa", o której mówi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Wskazuje się również w decyzji, że działka nr [[...]] położona jest na terenie czynnego złoża torfu leczniczego (borowiny) i funkcjonuje jako teren górniczy. W związku z powyższym na wnioskowanym terenie nie jest możliwa realizacja obiektów budowlanych niezwiązanych bezpośrednio z obsługą kopalni na postawie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. nr 163, poz. 981 ze zm.). Tak więc planowana inwestycja nie spełnia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Organ zaznaczył, że dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją Gmina przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru zlokalizowanego w miejscowości P. Gmina zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 25 kwietnia 2008 roku zmienioną uchwałą Rady Gminy z dnia 23 czerwca 2009 r. Rozstrzygnięcia projektowe miejscowego planu przeznaczają ten teren pod funkcję 1PG - tereny eksploatacji złoża torfu leczniczego (borowiny), dla którego obowiązuje całkowity zakaz zabudowy obiektami budowlanymi, niezwiązanymi z wymienioną funkcją. Realizacja wnioskowanego zamierzenia powinna więc być weryfikowana na etapie rozpatrzenia wniosków do miejscowego planu, a nie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie zaskarżonej i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tzw. dobre sąsiedztwo) poprzez błędną interpretację stanu faktycznego, a w szczególności stwierdzenie braku zabudowy na analizowanym terenie, która umożliwiałaby wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, naruszenie § 4 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez jego niezastosowanie, jak również niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 201 1 r. Prawo geologiczne i górnicze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr [[...]] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wymaganym zakresie i brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał się na okoliczność, że działka nr [[...]] położona jest na terenie czynnego złoża torfu leczniczego (borowiny) i funkcjonuje jako teren górniczy. W związku z tym nie jest możliwa lokalizacja i realizacja obiektów budowlanych niezwiązanych bezpośrednio z obsługą kopalni, gdyż zgodnie z art. 50 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, obiektami budowlanymi zakładu górniczego są obiekty budowlane służące do bezpośredniego wydobycia kopaliny ze złoża oraz z uwagi na fakt przystąpienia przez Gminę zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 25 kwietnia 2008 r. do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru zlokalizowanego w miejscowości P., obejmującego m.in. teren działki nr [[...]].

Ponadto planowana inwestycja nie jest kontynuacją zabudowy w obszarze analizowanym, co skutkuje brakiem tzw. dobrego sąsiedztwa co potwierdza, zdaniem organu wyczerpująca analiza urbanistyczna, a niespełnienie przynajmniej jednej przesłanki (warunku), o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Organ powołał się na art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z którego wynika, że wystąpienie udokumentowanego złoża kopaliny nie rodzi obowiązku po stronie gminy sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru. Taka sytuacja implikuje jedynie przymus uwzględnienia złóż kopalin przy uchwalaniu takiego planu bądź przy jego zmianie. Skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości (np. zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi) w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości. Nie oznacza to obowiązku ukształtowania planu w taki sposób by umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie zapewnić ewentualną możliwość jej eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję D. M. zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego wniosła o jej uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną interpretację stanu faktycznego, a w szczególności stwierdzenie braku zabudowy na analizowanym terenie, która umożliwiałaby wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz § 4 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez jego niezastosowanie, jak również niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

Zdaniem skarżącej linia orzecznicza ukształtowała pogląd, że teren sąsiedni, jak i analiza jego zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy musi być rozumiany szeroko i odnosić się do urbanistycznej całości danego terenu. Błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. W ocenie skarżącej na terenie analizowanym przez organ występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - działka nr [[...]], nr [[...]], nr [[...]] jest zabudowana budynkami jednorodzinnymi tożsamymi z planowaną przez skarżącą zabudową. W bezpośrednim sąsiedztwie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu Mn - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tak więc błędnym jest stwierdzenie niemożliwości określenia dobrego sąsiedztwa dla przedmiotowego terenu z uwagi na brak takiej zabudowy. Strona skarżąca stwierdza wręcz przeciwnie, że zabudowa sąsiednia uzasadnia wydanie warunków zabudowy zgodnie z złożonym wnioskiem, gdyż jest identyczna z planowanym wykorzystaniem nieruchomości skarżącej. Organy twierdzą, że na przedmiotowym terenie występują złożą torfu leczniczego, ale nie przedstawiły na ten fakt żadnego potwierdzenia w postaci ekspertyz bądź analizy. Natomiast w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę widnieje zapis ŁV - łąki i pastwiska, a nie K - użytki kopalne. Strona podkreśliła też, że nigdy na jej terenie nie była prowadzona żadna działalność wydobywcza. Teren ten od zawsze był użytkowany jako łąka i pastwiska oraz płacono za jego użytkowanie podatek rolny.

Skarżąca twierdzi, że dopóki brak jest dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można w taki sposób ograniczać jej prawa własności. Przyszłe plany nie mogą mieć wpływu na korzystanie z jej gruntu, gdyż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązującym aktem prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nie podzieliło zarzutów skargi w zakresie charakteru działki nr [[...]], twierdząc, że teren którego dotyczy wniosek inwestora jest obszarem niezabudowanym, stanowiącym łąki oraz rów melioracyjny, co potwierdza analiza urbanistyczna dołączona do decyzji. Analiza ta potwierdza również, że działka nr [[...]] leży na obszarze występowania złóż kopaliny - torfu leczniczego (borowiny - złoża torfu leczniczego ). W związku z tym nie jest możliwa realizacja obiektów budowlanych niezwiązanych bezpośrednio z obsługą złoża kopaliny. Ponadto działka nr [[...]] leży w granicach pasa ochronnego wybrzeża. O funkcji przedmiotowej działki świadczą także ustalenia wyłożonego do wglądu publicznego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynika, że oznaczona jest ona symbolem 1PG - teren eksploatacji złoża torfu leczniczego, dla którego obowiązuje całkowity zakaz zabudowy obiektami budowlanymi nie związanymi z tą funkcją. Powyższe potwierdzają również ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając według wskazanych przepisów legalność wydanych w sprawie decyzji sąd uznał, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Według art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Niesporną okolicznością w kontrolowanej sprawie jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został do dnia wydania zaskarżonej decyzji uchwalony plan miejscowy. Natomiast jak wynika z akt administracyjnych w dniu 13 maja obwieszczeniem Wójta Gminy oraz Burmistrza Gminy wyłożono do publicznego wglądu projekty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na terenie miejscowości P., gmina [[...]] oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[[...]]" dla terenów w granicach administracyjnych miasta [[...]]. Według wypisu (sporządzonego dnia 27 lutego 2012 r.) ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2002 r. działka nr [[...]] (stanowiąca grunty orne) leży na obszarach występowania złóż kopalin - torfu leczniczego, w granicach zasięgu obszaru i terenu górniczego złoża torfu leczniczego "[[...]]" oraz w granicach pasa ochronnego wybrzeża (wypis w aktach administracyjnych).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1 -5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Przytoczony przepis określa zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniając możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu przewiduje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Organ administracji może objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę "dobrego sąsiedztwa", przy czym takie wyznaczenie obszaru wymagałoby uzasadnienia. Jednakże wyznaczenie obszaru analizowanego mniejszego od minimalnego (trzykrotna szerokość frontu działki) narusza przytoczony przepis w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można dokonać kontroli prawidłowości oceny braku kontynuacji cech zabudowy w sytuacji, gdy obszar analizowany nie został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizie urbanistycznej nie podano wprawdzie szerokości frontu działki, jednakże załącznik graficzny do decyzji z dnia 13 lutego 2013 r., z zaznaczeniem terenu inwestycji i frontu działki przylegającego do drogi publicznej (dz. nr 24), nie pozostawia wątpliwości, że wyznaczono obszar analizowany w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Wyznaczenie cech i parametrów nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przy czym analizowany obszar wyznaczony zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ogranicza się do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, LEX nr 1145557), jak również, co także przyjmuje się w orzecznictwie, oceniając istnienie "dobrego sąsiedztwa" pojęcie działki sąsiedniej należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, że działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej, co planowane zamierzenie inwestycyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 983/12, LEX nr 1310523). Istotne w takiej sytuacji jest jednak zachowanie istniejącego na danym obszarze ładu architektonicznego. Skoro jednak w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo i nie objął w szczególności terenu położonego po drugiej stronie drogi publicznej (działki nr [[...]]), dostępnej dla działki inwestowanej, stanowisko organów co do braku zachowania warunku dobrego sąsiedztwa wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co najmniej przedwczesne, a w każdym razie niewyjaśnione - co stanowi naruszenie zasady określonej w art. 7 kpa, oraz nienależycie uzasadnione - co narusza normę wynikającą z art. 107 § 3 kpa. Naruszenia te mają charakter istotny, a niedostrzeżenie ich przez organ odwoławczy świadczy o naruszeniu przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Nie było bowiem podstaw do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

Błędne jest również stanowisko o niespełnieniu wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, polegającego na braku zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. Organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę wskazuje na brak zgodności z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163, poz. 981, ze zm.), przy czym Wójt Gminy nie powołuje się w decyzji z dnia 13 lutego 2013 r. na żaden konkretny przepis tej ustawy. Natomiast Kolegium nie podaje miejsca publikacji ustawy Prawo geologiczne i górnicze, na którą się powołuje, a przytacza przepisy o treści, których w tej ustawie (z 2011 r.) nie ma. Przywołany w zaskarżonej decyzji art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w ustawie z dnia 9 czerwca z 2011 r. znajduje się w Rozdziale 2 regulującym koncesje na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złóż, w którym brak jest jakiegokolwiek odniesienia do obowiązku sporządzenia przez gminę planu miejscowego. Prawdopodobnie zatem Kolegium przeprowadziło wykładnię art. 48 nieobowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r. ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (uchylonej ustawą z dnia 9 czerwca z 2011 r.). Natomiast żadna ze wskazanych ustaw nie zawiera art. 50 o treści podanej w uzasadnieniu decyzji Kolegium. W konsekwencji Kolegium powołuje się w decyzji na przepis nieobowiązujący i nieistniejący w ustawie Prawo geologiczne górnicze z 2011 r., czego skutkiem była błędna wykładnia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie można się zgodzić się ze stanowiskiem, że ustawa Prawo geologiczne górnicze z 2011 r. stanowi na gruncie rozpoznawanej sprawy przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennej. Z art. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. wynika, jaki jest jej zakres obowiązywania: określa mianowicie zasady i warunki wykonywania prac geologicznych, wydobywania kopalin ze złóż, składowania odpadów w górotworze, ochrony złóż kopalin, wód podziemnych i innych składników środowiska w związku z wykonywaniem prac geologicznych i górniczych. Ustawa nie wprowadza, jak twierdzi Kolegium, zakazu zabudowy na terenach obejmujących złoża kopalin dla obiektów innych niż związane z górnictwem. Taki zakaz może natomiast wynikać z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Ust. 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Przepis art. 10 tej ustawy, reguluje prawo własności górniczej jako przysługujące Skarbowi Państwa. Jednocześnie w ust. 3 przewiduje, że złoża kopalin, które nie są objęte własnością górniczą są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej.

Na inwestowanej nieruchomości gruntowej występuje, według ustaleń organów potwierdzonych wypisem ze studium, kopalina w postaci torfu leczniczego (borowiny), niewymieniona w art. 10 ust. 1 i 2 jako objęta własnością górniczą. W sytuacji braku planu miejscowego planowane zamierzenia inwestycyjne ocenia się według przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wydawania decyzji, o których mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy – decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. można wykonywać działalność przewidzianą w tej ustawie, o ile nie narusza ona przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, a w razie jego braku – o ile nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium. Dotyczy to działalności wymagającej koncesji i polegającej w szczególności na wydobyciu kopalin. Wnioskodawczyni w niniejszej sprawie ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, wobec czego ustawa Prawo geologiczne i górnicze dla tej formy działania nie ma żadnego zastosowania, a wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza ograniczeń. Treść studium może mieć zatem znaczenie tylko dla uzyskania koncesji na wydobycie kopaliny, w świetle treści ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r., ponadto determinuje treść uchwały o planie, co wynika z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie to jest przedmiotem kontrolowanej sprawy.

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren planowanej inwestycji i wyłożony do publicznego wglądu, do którego odwołują się oba organy rozstrzygające niniejszą sprawę, nie jest przepisem prawa miejscowego i nie wprowadza żadnego wiążącego ograniczenia dla wykonywania prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Dopóki plan miejscowy nie wejdzie w życie, procedowanie w kontrolowanej sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy odbywa się na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść projektu planu miejscowego dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie ma rozstrzygającego znaczenia, gdyż art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego odwołuje się do zasady "dobrego sąsiedztwa" wynikającej z ustalenia stanu zastanego, a nie dopiero planowanego.

W tym kontekście należy też zauważyć naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy są: część graficzna decyzji sporządzona na kopii właściwej mapy oraz wyniki analizy, o której mowa w 3 ust. 1, zawierające część opisową i graficzną – również sporządzoną na kopii właściwej mapy. Do decyzji Wójta Gminy dołączono zaś: załącznik graficzny do decyzji sporządzony we właściwej skali 1:500, wynik analizy oraz załącznik graficzny stanowiący rysunek projektu planu, z zaznaczeniem terenu inwestycji, bez oznaczenia skali mapy. Również to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro do wyniku analizy nie dołączono prawidłowego załącznika graficznego, bo takim nie może być rysunek projektu planu. Wobec powyższych naruszeń brak jest jednoznacznych przesłanek świadczących o niespełnieniu przedmiotową inwestycją zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną ocenę prawną. Organ pierwszej instancji przeprowadzi ponownie postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w warunkach braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na wniosek skarżącej, stosownie do przepisu art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, ustalając, że na wymienione koszty składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 500,00 zł oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, w kwocie 257,00 zł.