Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 644/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 136,  art. 138 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu odwołania G. Sp. z o. o. (dalej jako: "skarżący") od pkt. V ust. 2 i pkt. VI decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie kruszywa ze złoża "[...]" oraz kształtowania czaszy zbiornika [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "K.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit a, ust. 2 pkt 2, art. 37pkt .7, art. 127 ust. 4 i 5, art. 135 pkt 2, art. 140 ust. 2 pkt 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) oraz art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku G. Sp. z o.o., o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" w czaszy zbiornika retencyjnego [...], zwrotny pobór wód kopalnianych z wyrobiska zlokalizowanego w zbiorniku retencyjnym [...] dla potrzeb przemysłowych, na uzupełniający pobór wód ze zbiornika retencyjnego [...], na przebudowę dna zbiornika wodnego poprzez deponowanie w wyrobisku poeksploatacyjnym niewykorzystanego kruszywa wydobytego ze złoża "[...]", wykonanie przekopu umożliwiającego przy niższym poziomie wody przepływ barki z kruszywem oraz wnioskiem o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...]:

I. udzielił G. Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na:

1. wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" w czaszy zbiornika retencyjnego [...] na działkach nr: [...],[...] na rzece [...] oraz na działkach nr [...],[...],[...],[...], obręb W. w ilości: 1500 000 Mg/rok,

2. kształtowanie (przebudowę) dna zbiornika wodnego [...], poprzez deponowanie w wyrobiskach poeksploatacyjnych poniżej rzędnej 190,84 m n.p.m., lub tworzenie wysp przy pomocy niewykorzystanego kruszywa o frakcji <2 mm, wydobytego uprzednio ze złoża "[...]" w ilości: 400 000 Mg/rok,

3. wykonanie przekopu o długości około 35 m, szerokości 25 m na rzędnej dna 190,2 m n.p.m., umożliwiającego przy niższym poziomie wody (194 m n.p.m. i niżej) przepływ barki z kruszywem do zakładu przeróbczego.

II. Ustalił G. Sp. z o.o. następujące warunki i obowiązki:

1. prowadzić rejestr ilości wydobywanego kruszywa ze złoża "[...]",

2. prace przy zdejmowaniu nadkładu i formowaniu wysp (hałd) z każdego etapu ruchu mas ziemnych prowadzić pod nadzorem kierownika zbiornika [...] aż do końcowego odbioru.

3. wykonać inwentaryzację geodezyjną z każdego etapu kształtowania dna zbiornika wraz z wyspami (hałdami) oraz przekazywać ją kierownikowi zbiornika [...].

4. sporządzić oraz uzgodnić z Wojewódzkim Centrum Zarządzania Kryzysowego oraz z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w W. - Zarządem Zlewni [...] w O. instrukcję działań na wypadek wystąpienia powodzi.

5. utrzymywać w należytym stanie ubezpieczenie skarp obwałowania osadników i brzegu zbiornika na granicy z dz. [...], obręb W., na północnym brzegu zbiornika [...] na całej długości, tj. 1700 m, poprzez prowadzenie bieżącej konserwacji (wykaszanie, niedopuszczenie do zakrzaczenia, uzupełniania ubytków w konstrukcji ubezpieczeń brzegu, utrzymania brzegu w czystości).

6. uzgadniać warunki wykonywania i prowadzenia robót odkrywkowych złoża każdorazowo z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w W. - Zarządem Zlewni [...] w O. z trzy miesięcznym wyprzedzeniem.

7. oznakować szlak transportowy i rejon eksploatacji w sposób wyraźny i widoczny z uwzględnieniem zmienności poziomów wody na zbiorniku [...].

8. pogłębiarka i środki transportu wodnego w okresie zimowym zacumować w takich miejscach i w taki sposób, aby nie miały negatywnego wpływu na inne jednostki w czasie zmiennych poziomów wody i ruchu tafli lodu.

9. zamontować w obrębie zakładu przeróbczego łatę wodowskazową wyskalowaną identycznie jak łata od strony wody górnej na budowli zrzutowej zbiornika w terminie 30 dni od rozpoczęcia eksploatacji kruszywa oraz pisemnie powiadomić o tym organ wydający pozwolenie wodnoprawne w terminie 30 dni od dnia zamontowania łaty wodowskazowej.

III. Stwierdził, że pozwolenie niniejsze wydaje się na czas określony, tj. do 28 sierpnia 2017 r.

VI. Stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym wykorzystano:

"Operat wodnoprawny na szczególne korzystanie z wód oraz na wykonanie urządzeń wodnych", opracowany przez mgr inż. H. J. wraz z zespołem, Zakład Projektowo-Usługowy H. S.C. H. i Z. J., O., 2012 r.

V. Umorzył postępowanie z wniosku G. Sp. z o.o. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na:

1. zwrotny pobór wód kopalnianych z wyrobiska poeksploatacyjnego, zlokalizowanego w zbiorniku retencyjnym [...] dla potrzeb przemysłowych, i

2. uzupełniający pobór wód ze zbiornika retencyjnego [...] w celu pokrycia strat zamkniętego obiegu wód przemysłowych.

VI. Stwierdził, na wniosek G. Sp. z o.o., wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] września 2011 r. nr [...].

Od ww. decyzji organu pierwszej instancji skarżący wniósł odwołanie w zakresie pkt V ust. 2 oraz pkt VI, wnosząc o jej częściowe uchylenie praz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. – poprzez uznanie, ze postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na uzupełniający pobór wody jest bezprzedmiotowe oraz art. 37 pkt 1 oraz art. 122 § 1 pkt 1 Prawa wodnego – poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że orzeczenie przez organ w pkt V ust. 2 decyzji o umorzeniu postępowania w zakresie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody było przedwczesne, bowiem pobór wody ze zbiornika retencyjnego [...] dla pokrycia strat zamkniętego obiegu wód przemysłowych stanowi formę szczególnego korzystania z wód, o którym mowa w art. 37 pkt 1 Prawa wodnego. Tym samym korzystanie takie wymaga pozyskania przez stronę pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 122 § 1 pkt 1 Prawa wodnego. W ocenie skarżącego w takiej sytuacji wniosek strony stanowiący podstawę wszczęcia postępowania w pierwszej instancji jest w pełni zasadny, nie ma podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Uzasadniając natomiast odwołanie w zakresie pkt. VI decyzji, skarżący stwierdził, że korzysta obecnie z wód zbiornika [...] w celu uzupełnienia niedoborów w zamkniętym obiegu wód przemysłowych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] września 2011 r., zatem stwierdzenie wygaśnięcia tego pozwolenia przed pozytywnym rozpatrzeniem wniosku strony o pozwolenie na korzystanie z wód w celu uzupełnienia niedoborów, narusza interes strony.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji, oceniając przedłożony przez wnioskodawcę operat wodnoprawny stwierdził m. in., że w części graficznej operatu zamieszczono mapę sytuacyjno-wysokościową zakładu przeróbczego, która zawiera szereg informacji nie mających znaczenia dla zakresu udzielanego pozwolenia wodnoprawnego, stwierdził natomiast brak mapy z lokalizacją przedmiotowych osadników i ujęć wód, a także miejscem zrzutu wód poprodukcyjnych co uniemożliwia prawidłowe określenie zakresu szczególnego korzystania z wód, wymagającego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że trudno również odnieść się do pozwolenia wodnoprawnego w zakresie tworzenia wysp w czaszy zbiornika retencyjnego [...], gdyż nie wynika to z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, ani też z projektu zagospodarowania złoża, zamieszczonego w załącznikach do operatu wodnoprawnego. Zwrócił także uwagę, że numeracja poszczególnych rozdziałów operatu wodnoprawnego nie odpowiada numeracji określonej w spisie treści przedmiotowego operatu.

W świetle powyższego organ odwoławczy ustalił, że niezbędne jest ponowne przeanalizowanie sprawy, a szczególnie zakresu szczególnego korzystania z wód i zakresu wykonywania robót, wymagającego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, którego ustalenie na podstawie informacji zamieszczonych w przedłożonym operacie wodnoprawnym nie jest – w ocenie organu - możliwe. Wyjaśnienie powyższych kwestii ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest tak istotny i szeroki, że w ocenie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, nie jest możliwe, przeprowadzenie go przez organ II instancji. W takiej sytuacji organ odwoławczy naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2013 r. wniósł w imieniu G. spółka z o. o. r. pr. H. S., zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania nadzorczego przez organy nadzorcze,

- art. 77 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

- przepisu art. 15 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy po raz drugi,

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

- art. 139 K.p.a. – poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się,

- art. 107 § 3 K.p.a. – poprzez niezachowanie spójności pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią uzasadnienia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w odwołaniu zaskarżono decyzję organu pierwszej instancji w pkt. V ust. 2 i VI. Organ odwoławczy wydał decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji w całości przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy pomimo obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie dostrzegł potrzeby wezwania strony do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez załączenie mapy z lokalizacją osadników, ujęć oraz zrzutu wód produkcyjnych, a także sprostowania numeracji poszczególnych rozdziałów operatu wodnoprawnego.

Skarżący wskazał, że została także naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania, bowiem organ odwoławczy, mimo takiego obowiązku nie rozpoznał sprawy merytorycznie, tylko uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nie udowadniając zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Powołany przepis może być stosowany jedynie wyjątkowo i przesłanki w nim wymienione nie mogą być interpretowane rozszerzającą. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy wskazał na braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji, jednak samodzielnie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Zdanie skarżącego w celu zebrania całego materiału dowodowego wystarczyło wezwać stronę do uzupełnienia operatu wodnego poprzez dostarczenie odpowiedniej mapy oraz sprostowanie numeracji rozdziałów. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie wykazał naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, które miałyby skutkować niemożnością rozstrzygnięcia sprawy ze względu na niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego.

Zdaniem skarżącego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia zawartego w art. 139 K.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony. Organ nie udowodnił rażącego naruszenia prawa lub naruszenia interesu społecznego. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, podczas gdy była ona zaskarżona wyłącznie w pkt. V ust. 2 i VI, jest orzeczeniem na niekorzyść strony. W rezultacie bowiem uchylono pozwolenie wodnoprawne, które uprzednio przez organ pierwszej instancji zostało stronie udzielone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie należy mieć na uwadze, że decyzja organu pierwszej instancji składała się z kilku części (punktów i ustępów). Decyzją tą Marszałek Województwa [...]:

- udzielił wnioskodawcy G. Spółka z o. o pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" w czaszy zbiornika retencyjnego [...] oraz na kształtowanie czaszy zbiornika przez wykorzystanie kruszywa o frakcji < 2 mm i wykonanie przekopu, określając czas na jaki zostało wydane to pozwolenie (do 28 sierpnia 2017 r.) i wskazując materiały wykorzystane w postępowaniu (operat wodnoprawny przedstawiony przez wnioskodawcę) w pkt. I – IV decyzji.

- w pkt V umorzył postępowanie w sprawie udzielenia wodnoprawnego na:

1) zwrotny pobór wód kopalnianych z wyrobiska poeksploatacyjnego, zlokalizowanego w zbiorniku retencyjnym [...] dla potrzeb przemysłowych,

2) uzupełniający pobór wód ze zbiornika retencyjnego [...] w celu pokrycia strat zamkniętego obiegu wód przemysłowych.

- w pkt. VI stwierdził wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] września 2011 r., nr [...].

G. Spółka z o. o. zaskarżyła omawianą decyzję w części, tj. w zakresie pkt. V ust. 2 (umorzenie pozwolenia wodnoprawnego na uzupełniający pobór wody) oraz pkt. VI (stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z [...] września 2011 r.).

W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w pkt. V ust. 2 i pkt. VI mogłyby stanowić odrębne decyzje, bowiem każda z tych części obejmowała odrębny stan w zakresie ustaleń faktycznych i jego ocenę w aspekcie powołanych w decyzji przepisów - Prawo wodne. Sprawa rozstrzygnięta w pkt. V ust. 2 dotyczyła odrębnego pozwolenia wodnoprawnego (na uzupełniający pobór wody) a organ umorzył postępowanie w tej części na podstawie art. 105 K.p.a. w związku z art. 37 ustawy Prawo wodne, natomiast sprawa określona w pkt. VI również dotyczyła odrębnej sprawy – stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 135 pkt 2 i 138 ust. 1 – Prawo wodne. Nie było błędem organu pierwszej instancji wydanie w tej sprawie jednej decyzji obejmującej różne sytuacje, jednakże rozstrzygniecie w każdej z nich ma charakter odrębny i samoistny. W tej sytuacji organ odwoławczy nie był uprawniony do rozstrzygnięcia o tych częściach decyzji organu drugiej instancji, od których strona odwołania nie wniosła.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06 (niepubl.). W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Organ drugiej instancji nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję organu pierwszej instancji w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję organu pierwszej instancji tylko w określonej części, to organ odwoławczy nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji wydanej w pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania.

W rozpoznawanej sprawę, w ocenie Sądu, organ odwoławczy poprzez wyjście poza granice zaskarżenia decyzji Marszałka Województwa [...] i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, naruszył zarówno przepisy art. 138 § 2 K.p.a., jak i 139 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aby uprawnione było uchylenie przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji muszą być spełnione dwie przesłanki. Pierwsza uzasadniająca stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu l instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz druga polegająca na stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższego wynika, że sam fakt naruszenia przez decyzję organu I instancji przepisów postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki do zastosowania instytucji kasacji, o ile nie zostanie stwierdzone, że zaistniałe naruszenia doprowadziły do niewyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi zatem o sytuację, w której braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, spowodowane naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy. Zastrzeżenie, o którym mowa powyżej ma istotne znaczenie, albowiem nawiązuje ono do utrwalonego w orzecznictwie i w doktrynie postępowania administracyjnego stanowiska, że instytucja kasacji winna mieć, jako prowadząca w nieuchronny sposób do przedłużenia postępowania administracyjnego, charakter wyjątkowy. Jej zastosowanie jest dopuszczalne wtedy gdy organ II instancji nie jest w stanie sam orzec merytorycznie w sprawie w związku z istotnymi brakami w ustaleniach faktycznych.

Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym z brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. jasno wynika, że organ uchylając zaskarżony akt ma obowiązek zawrzeć w decyzji uchylającej wytyczne jakimi ma się kierować organ rozpoznając ponownie sprawą.

W niniejszej sprawie organ uzasadniajac decyzję kasacyjną podał, że po przeanalizowaniu operatu wodnoprawnego stwierdził,że brak jest mapy z lokalizacją osadników i ujęć wód a także miejscem zrzutu wód poprodukcyjnych, co uniemożliwia prawidłowe okreslenie zakresu szczegółowego korzystania z wód. Nie można także - zdaniem organu odwoławczego – odnieść się do wniosku w zakresie tworzenia wysp w czaszy zbiornika retencyjnego [...], gdyż nie wynika to z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego ani też z projektu zagospodarowania złoża, zamieszcoznego w załacznikach do operatu wodnoprawnego. Organ zwrócił także uwagę na błędy w numeracji rozdziałów operatu wodnoprawnego.

W świetle powyższych ustaleń, zdaniem organu odwoławczego, niezbędne jest ponowne przeanalizowanie zakresu szczególnego korzystania z wód i zakresu wykonywania robót, wymagającego uzyskania pozwolenie wodnoprawnego.

Zatem organ wskazując na konieczność ponownego przeanalizowania zakresu korzystania z wód i zakresu wykonywania robót, nie wskazał konkretnych czynności jakie powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę wskazano, że przedłożony operat nie zawierał "żadnych wymaganych ustawą Prawo wodne (art. 132 ust. 3) planów urządzeń wodnych oraz zasadniczych przekroi podłużnych i poprzecznych urządzeń wodnych". Jednak odniesienie się do tych kwestii i próba konkretyzacji stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji dopiero w odpowiedzi na skargę, nie sanuje powyżej stwierdzonych uchybień procesowych, ponieważ sąd administracyjny ocenia legalność rozstrzygnięcia, a nie legalność stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę.

Argumentacja organu odwoławczego wyrażona w zaskarżonej decyzji nie wskazuje na prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze organ odwoławczy w ogóle – jak to już wyżej wywiedziono – nie powinien orzekać a zakresie nieobjętym zaskarżeniem (tj. w pkt. I, II, III, IV., V ust. 1). Natomiast w swoim uzasadnieniu właściwie nie odniósł się do zaskarżonych części decyzji organu pierwszej instancji (pkt. V ust. 2 i pkt VI). W tym zakresie organ II instancji nie wykazał aby rzeczywiście w ramach przysługujących mu kompetencji do merytorycznego rozpatrzenia sprawy nie był w stanie sam przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w celu dokonania oceny zasadności umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na uzupełniający pobór wód ze zbiornika retencyjnego [...] w celu pokrycia strat zamkniętego obiegu wód przemysłowych i stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego – decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] września 2011 r., nr [...]. Organ bardzo ogólnie wskazał na braki operatu wodnoprawnego. Tymczasem efekt przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania a mianowicie: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej, a więc uzasadnienie odpowiadające swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, ma zaś podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, mocą której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166). W rozpatrywanej sprawie, jak już wyżej wskazano, organ nie uzasadnił w sposób przekonujący motywów rozstrzygnięcia, tym samym naruszył art. 107 § 3 K.p.a.

Ponadto wydając zaskarżone rozstrzygniecie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 139 K.p.a. Jak już wyżej wskazano organ pierwszej instancji orzekł m. in. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, które – wskutek odwołania od decyzji w innym zakresie – zostało uchylone przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy zatem niewątpliwie wydał orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, przy czym nie powołał się na przesłanki ustanawiające wyjątki od zakazu reformationis in peius, tj. rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się nie dotyczy decyzji wydawanych na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a., powołanego m.in. w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Jak stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 191/11 (LEX nr 1145493) "Zakaz reformationis in peius z art. 139 k.p.a. może być naruszony tylko przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym." Jednak, jak już wyżej wywiedziono, organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie wydał zaskarżone rozstrzygniecie z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Reasumując, należy stwierdzić, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skarżącego nie mógł wydać decyzji dotyczącej tej części decyzji organu pierwszej instancji, której odwołujący się nie kwestionował. Natomiast w stosunku do materii objętej odwołaniem (pkt V ust. 2 i pkt VI decyzji z 29 sierpnia 2012 r.) nie wykazał aby postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji było objęte takimi wadami (naruszeniem przepisów procesowych), których nie można było uzupełnić –w trybie przewidzianym w art. 136 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym.

W świetle powyższego należy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ naruszył wskazane w orzeczeniu przepisy postępowania w stopniu mającym niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy orzeknie ponownie w sprawie, przede wszystkim rozpozna odwołanie w granicach wyznaczonych zakresem, z uwzględnieniem ocen zawartych powyżej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.