Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 726/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1061/14 w sprawie ze skargi J. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1061/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał J. Z. w terminie do dnia 9 lipca 2012 r. dokonać przebudowy dachu dwuspadowego na jednospadowy samowolnie wybudowanej szklarni położonej na działce o nr geod. [...] w Ł., przy ul. S. [...], w taki sposób, aby kierunek kalenicy przebudowanego dachu był równoległy do ul. S., zgodnie z decyzją Nr [...] o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...] października 2011 r. Wskazana decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...], a ta ostatnia została uznana za prawidłową prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 616/12, którym oddalono skargę J. Z.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., pismem z dnia 5 lipca 2013 r., stanowiącym upomnienie, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015), wezwał J. Z. do wykonania w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia, ww. obowiązku polegającego na przebudowie dachu szklarni, zaś w dniu [...] sierpnia 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], wobec dalszego uchylania się zobowiązanego od wykonania nałożonego obowiązku, organ ten nałożył na J. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00 zł. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał ww. postanowienie o nałożeniu środka egzekucyjnego w mocy.

Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. J. Z. wniósł o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wskazał na swoją trudną sytuację finansową, brak majątku i dochód miesięczny wynoszący 1300,00 zł. Wskazał też na to, iż jego żona nie uzyskuje żadnego dochodu oraz, że ma stwierdzoną I grupę inwalidztwa. Podał także, że przeróbka dachu jest technicznie niemożliwa, co stwierdził architekt oraz, że "sprawa będzie ponownie rozpatrywana w Sądzie Administracyjnym".

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 23 § 1 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu orzeczenia podał, iż wstrzymanie postępowania egzekucyjnego opiera się na uznaniu organu sprawującego nadzór nad egzekucją, przy czym – może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ten stwierdzi, iż wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek". Taka sytuacja w tym przypadku nie wystąpiła. Wyjaśnił przy tym, że postępowanie przed Sądem, przywołane przez zobowiązanego, dotyczy wzruszenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2011 r. i nie ma znaczenia dla prowadzonej egzekucji.

Po rozpoznaniu zażalenia J. Z. na w/w postanowienie, zaskarżonym w sprawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał na przepis art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wyjaśnił, że organy sprawujące nadzór nad egzekucją mogą tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach wstrzymać na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Podniósł, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie w omawianym trybie muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Następnie, odnosząc się do okoliczności podniesionych przez J. Z., organ ten stwierdził, iż trudna sytuacja finansowa opisana przez zobowiązanego nie ma charakteru wyjątkowego i nie może być uznana za sytuację losową, spowodowaną działaniem czynników, na których wystąpienie zobowiązany nie miał wpływu. Trudna sytuacja materialna nie ma bowiem charakteru szczególnie uzasadnionego przypadku. Za wstrzymaniem egzekucji nie może też przemawiać fakt, iż w ocenie zobowiązanego doszło do nieprawidłowego określenia obowiązku. Nie jest bowiem dopuszczalne rozstrzyganie przez organ egzekucyjny, w ramach postępowania egzekucyjnego, wątpliwości dotyczących istnienia, rodzaju i zakresu egzekwowanego obowiązku, nawet jeżeli organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest uprawniony na podstawie odrębnych przepisów do podejmowania stosownych rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcia dotyczące tych kwestii są podejmowane we właściwym trybie i nie stanowią części postępowania egzekucyjnego. Za szczególnie uzasadniony przypadek nie można też uznać wskazanej przez skarżącego okoliczności ponownego badania sprawy przez Sąd. Reasumując, organ przyjął, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby wstrzymanie egzekucji, nie stanowi takiej ani trudna sytuacja finansowa, ani niewłaściwe określenie przedmiotu obowiązku. Taką okolicznością może być jedynie taka, która jest niezależna od zobowiązanego, na którą to nie ma on żadnego wpływu.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. J. Z. podniósł, iż organy orzekające w ogóle nie brały pod uwagę jego wyjaśnień. Podał, że nie popełnił samowoli budowlanej oraz, że po raz kolejny odbędzie się rozprawa przez Sądem Administracyjnym, w sprawie zmiany warunków zabudowy. Wskazał, że jakakolwiek przeróbka dachu jest niemożliwa, a potwierdził to biegły architekt. Wskazał też, że żona posiada I grupę inwalidztwa bez żadnych świadczeń oraz, że jest osobą schorowaną, a dwie siostry utraciła w tragiczny sposób, w wypadkach. Zwrócił się o wnikliwe rozpatrzenie sprawy i odstąpienie od egzekucji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wydane w granicach sprawy postanowienia organu wojewódzkiego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały na podstawie art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z pismem skarżącego, w którym zwrócił się on o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wszystkie okoliczności podniesione przez skarżącego zostały rozważone przez organy orzekające w sprawie, w efekcie - w obu instancjach zgodnie przyjęto, że żadna z tych okoliczności nie uzasadnia wstrzymania egzekucji. Ocena ta, zdaniem Sądu, wobec treści art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest prawidłowa.

Sąd podniósł, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują instytucji "wstrzymania postępowania egzekucyjnego" na wniosek dłużnika, jednakże wniosek zobowiązanego skierowany do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może stanowić podstawę podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu (na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji). Wstrzymanie czynności egzekucyjnych, o których mowa w art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ może, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne. Dysponuje pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do pojęcia w nim użytego, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie tej normy, będzie mógł zastosować uznanie. To zaś oznacza, że organ - po uprzednim ustaleniu, iż zachodzą ku temu powody - może, ale nie musi wstrzymać czynności egzekucyjne, a sąd kontrolując takie orzeczenie nie jest władny nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych. Organ nadzorujący egzekucję ma więc prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy uzna, że wystąpił w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek", w przeciwnym razie nie będzie dysponował takim wyborem, a jego rozstrzygnięcie będzie miało charakter związany. Celem unormowania przewidzianego w art. 23 § 6 wymienionej ustawy jest w istocie możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż za "szczególnie uzasadnione przypadki (okoliczności)", uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, mogą być uznane jedynie sytuacje spowodowane działaniem czynników, na których wystąpienie zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, mające charakter losowy, zaistniałe w toku postępowania egzekucyjnego. Przyjmuje się również, że okoliczności te winny mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Jednocześnie wskazuje się również, iż instytucji wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania nie można traktować jako środka przysługującego zobowiązanemu do przerwania egzekucji w trudnych dla niego sytuacjach życiowych.

Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż oba organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że nie występuje w niej "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w przepisie art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Słusznie wskazały, że nie stanowi okoliczności o takim nadzwyczajnym, wyjątkowym charakterze trudna sytuacja finansowa skarżącego, związana m. in. ze złym stanem zdrowia jego żony, posiadającej I grupę inwalidzką. Nie jest bowiem ona wynikiem zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, zaistniałym w toku trwającego postępowania egzekucyjnego. Słusznie także stwierdziły, że nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" okoliczność związana z trwającym przed sądem administracyjnym postępowaniem dotyczącym orzeczenia zapadłego w przedmiocie zmiany warunków zabudowy (w oparciu, o które wydano decyzję nakładającą obowiązek przebudowy dachu na skarżącego), czy też z techniczną możliwością wykonania nałożonego obowiązku. Prawidłowo bowiem w tym aspekcie wskazano na to, iż w toku postępowania egzekucyjnego, wobec treści art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, nie ma miejsca na badanie prawidłowości nałożonego obowiązku. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek i nie ma żadnych uprawnień do tego, aby w tym postępowaniu rozstrzygać o jego istnieniu, rodzaju i zakresie, nawet jeżeli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. W tej ostatniej sytuacji organ może jednak dokonać weryfikacji decyzji, ale tylko w przypadkach i w trybach przewidzianych przez przepisy k.p.a. Przepisy pozwalają zaś na weryfikację decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych ustanowionych w k.p.a., a zatem w odrębnych postępowaniach od postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji zasadnie przyjęto, iż ww. okoliczności związane z prawidłowością nałożonego obowiązku, nie mogą skutkować wstrzymaniem prowadzonego postępowania egzekucyjnego, dotyczącego w niniejszej sprawie (co warto dostrzec) obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji, której zobowiązany mimo wyznaczonego w niej terminu, nie wykonał. Decyzja nakładająca na skarżącego obowiązek (zgodnie z aktami sprawy), funkcjonuje w obrocie prawnym, a w tej sytuacji obowiązek z niej wynikający jest wymagalny. Nadto warto także wskazać (wobec treści pism skarżącego), iż jak przyjmuje się w orzecznictwie, o niewykonalności obowiązku można mówić wyłącznie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trudności ekonomiczne czy techniczne związane z wykonaniem nałożonego obowiązku nie świadczą natomiast o niewykonalności tegoż obowiązku.

Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na obrazie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 1 cyt. ustawy, poprzez uchylenie się od obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, tj. art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że znajdowanie się przez emeryta w niedostatku i sprawowanie opieki nad niewidomą żoną nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego, uzasadniającego wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na obrazie art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie polegające na naruszeniu zasady proporcjonalności.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, nieopłaconych w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenie art. 23 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) nie jest zasadny. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy prawne zastosowania środka (art. 3 § 1 tej ustawy) wobec zaskarżonego postanowienia. Podstawą do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia jest stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do naruszenia przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy należy zaliczyć naruszenie przepisów, które przesądziło o treści rozstrzygnięcia. Przy wykładni art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy uwzględnić, że regulacja ta jest unormowana w materii przedmiotowej nadzoru nad "egzekucji administracyjnej". Przesądza to, że w procesie wykładni należy uwzględnić, że jest to środek prawny mieszczący się w kompetencji organu nadzoru. Zgodnie z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ". Artykuł 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: reguluje zastosowanie przez organ nadzoru nad egzekucją administracyjną środka nadzoru wobec czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego przez wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Podstawą do zastosowania tych środków nadzoru art. 23 § 6 tej ustawy opiera na szczególnie uzasadnionych przypadkach oraz ograniczając zastosowanie tych środków tylko na określony czas. Ingerencję nadzorczą należy wiązać z naruszeniem przepisów prawa, a dopuszczalność ingerencji w oparciu o kryterium celowościowe należy do rozwiązań wyjątkowych. Zasadnie Sąd wywiódł, że zastosowanie środka nadzorczego, o którym stanowi art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oparte jest na uznaniu organu, który może w szczególnie uzasadnionych przypadkach podjąć jego zastosowanie. Do szczególnie uzasadnionych przypadków nie należy kwestionowanie zasadności obowiązku nałożonego decyzją administracyjną, skoro organ egzekucyjny nie może dokonywać w postępowaniu egzekucyjnym oceny zasadności obowiązku (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym), to również takiej kompetencji nie ma organ nadzoru.

Nie można zakwalifikować do szczególnie uzasadnionego przypadku trudności finansowych, które uniemożliwiają uiszczenie nałożonej grzywny, skoro zobowiązany może uwolnić się od jej uiszczenia wykonując obowiązek oraz przez zastosowanie środków obrony przed egzekucją administracyjną (art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz zaskarżalność postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego : grzywny w celu przymuszenia (art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Skarżący tę drogę obrony wyczerpał.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP. Wykonanie obowiązku publicznoprawnego obwarowane jest przymusem państwowym. Nie wykonanie obowiązku dobrowolnie przez zobowiązanego powoduje, zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosowanie środków przymusu państwowego w formie środków egzekucyjnych. Nie stanowi przekroczenia granic konstytucyjnych wolności i praw, ani też reguł demokratycznego państwa prawnego prowadzenie na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowania egzekucyjnego przez przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego decyzją obowiązującą w obrocie prawnym.

Sąd zasadnie wywiódł, że organy nadzoru przy wyważeniu zasadności zastosowania środka nadzoru nie naruszyły przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z art. 254 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.