Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 447/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Portu Lotniczego [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Portu Lotniczego [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Portu Lotniczego [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. W. na decyzję Portu Lotniczego [...] S.A. znak: [...]

z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z 19 stycznia 2017 r. (data złożenia wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej) M. W. (dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Portu Lotniczego [...] S.A. z siedzibą w R. (dalej: PL[...], organ, spółka)

w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U.

z 2016 r., poz. 1764 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) o udzielenie informacji publicznej poprzez publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i zawiadomienie w sposób wymieniony lub przesłanie przy użyciu poczty elektronicznej zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych w roku 2016 oraz roku 2015, sporządzonego

w szczególności w oparciu o wewnętrzny rejestr umów oraz o system finansowo-księgowy Sage Symfonia ERP w formie pliku DOC (dotyczy: wewnętrzny rejestr umów) oraz pliku CSV (dotyczy: Sage Symfonia), zawierającego co najmniej dane w zakresie: (i) data zawarcia umowy, (ii) przedmiot umowy, (iii) podmiot, z którym zawarto umowę, (iv) wartość umowy, (v) okres obowiązywania umowy, (vi) komórkę Urzędu, z jakiej działalnością wiąże się zawarcie umowy, (vii) numer NIP/REGON/KRS w przypadku przedsiębiorców. Jednocześnie podał, iż oczekuje zachowania w oznaczeniach kontrahentów imion i nazwisk.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem znak [...] z [...] lutego 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy odpowiedzi udzieli do 19 marca 2017 r.

Decyzją znak [...] z [...] marca 2017 r. organ, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wniosek wnioskodawcy nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na normę wyrażoną przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. PL[...] wyjaśnił, iż umowy zawierane przez spółkę standardowo opatrywane są klauzulą poufności, a w istotnym zakresie zawartych umów, na wyraźne żądanie kontrahentów spółki, zakres obowiązku zachowania poufności obejmuje również fakt zawarcia umowy z danym kontrahentem. Podał, iż już sam fakt współpracy z określonym katalogiem podmiotów może być, a w ocenie części kontrahentów spółki jest, okolicznością, która stanowi sama w sobie wartość gospodarczą i której ujawnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla poszczególnych kontrahentów spółki, a to przez ograniczenie ich możliwości współpracy z podmiotami konkurencyjnymi wobec spółki, tudzież wpływać na zakres ich wynagrodzeń i pozycję negocjacyjną. Zatem żądany rejestr, jako zawierający tajemnicę przedsiębiorstwa, nie może zostać udostępniony. Organ nadmienił, że decyzję odmowną wydano ze względu na interes podmiotów gospodarczych – spółek prawa handlowego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podał, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ jest spółką miejską, w której większość udziałów posiada Gmina Miasta R.. Spełnione zostały więc przesłanki określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Skoro tak, to twierdzenie, jakoby informacja na temat prowadzonych rejestrów nie stanowiła informacji publicznej stanowi rażące naruszenie prawa. Organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że posiada przedmiotowy dokument. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja o "prowadzonych rejestrach, ewidencjach

i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych". Samo brzmienie tego przepisu wskazuje, że argumentacja organu jest chybiona. Wskazał, iż rejestry, które są przedmiotem jego wniosku, wiążą się ściśle ze sposobem gospodarowania majątkiem przez organ, a zatem obowiązek udostępnienia informacji wynika również bezpośrednio z treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Co więcej, zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 u.d.i.p., organ ma obowiązek przedstawić ww. informację w swoim Biuletynie Informacji Publicznej, ale do dnia złożenia wniosku tego nie uczynił.

Zdaniem skarżącego - wbrew działaniom organu - to właśnie jawność ma pierwszeństwo przed tajnością. Wskazał również na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, które przesądzają o jawności gospodarki finansowej

w sferze publicznej (art. 35 tej ustawy). Jawność finansów publicznych pozwala na kontrolę społeczną nad działaniem administracji.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu decyzją znak [...] z [...] kwietnia 2017 r. PL[...] , działając na podstawie przepisów: art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i ust. 2

w związku z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 § 2 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, PL[...] podał, że podziela przedstawioną w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. argumentację dotyczącą ograniczenia zasady dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Stwierdził w tym zakresie, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe potwierdza również orzecznictwo NSA w zakresie ujawniania danych osobowych osób fizycznych, które zawarły umowę z podmiotem publicznym i otrzymały wynagrodzenie ze środków publicznych. Przykładem ochrony przed nieuzasadnioną ingerencją w przypadku przedsiębiorcy jest uregulowana w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., zwana dalej: u.z.n.k.) tajemnica przedsiębiorstwa, przez którą rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Organ podał, iż niemalże wszystkie umowy zawierane przez niego

z kontrahentami objęte są klauzulą poufności. Dlatego ich ujawnienie, czy też ujawnienie dotyczących tych umów informacji mogłoby narazić spółkę zarówno na negatywne konsekwencje związane z ujawnieniem informacji objętych poufnością, jak

i utratę dobrych relacji z tymi podmiotami, a nawet mogłoby wpłynąć na funkcjonowanie tych kontrahentów. Za słuszny i w pełni uzasadniony uznał zatem wyrażony

w poprzedniej decyzji pogląd, zgodnie z którym "już sam fakt współpracy z określonym katalogiem podmiotów może być, a w ocenie części kontrahentów spółki jest, okolicznością, która stanowi sama w sobie wartość gospodarczą".

Wywiódł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na to, że aby dana tajemnica podlegała ochronie na podstawie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym wola objęcia określonych danych klauzulą poufności nie musi być wyrażona w sposób sformalizowany, a ocena działań przedsiębiorcy w konkretnych sprawach nie może być oderwana od celu, któremu działania te mają służyć, tj. od zachowania poufności określonych informacji.

Z uwagi na fakt, że spółka, zawierając poszczególne umowy z kontrahentami, obejmowała je klauzulą poufności, przesłanka formalna została przez spółkę zachowana. Ponadto, aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (przesłanka materialna). Rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. dla odmowy jej udostępnienia.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona;

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że informacje, dotyczące m.in. daty zawarcia umowy, przedmiotu umowy, podmiotu, z którym zawarto umowę, wartości umowy, podlegają wyłączeniu z jawności w zakresie ochrony prywatności oraz tajemnicy przedsiębiorcy, a tym samym zastosowanie ograniczenia prawa do informacji w sytuacji w jakiej wnioskowane informacje nie podlegały ochronie;

4) art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim podstawa rozstrzygnięcia nie zgadza się

z uzasadnieniem, co może prowadzić do niepełnej oceny kwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem jest spółką miejską (większość udziałów posiada Gmina Miasta R.), a więc spełnione zostały przesłanki określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Wskazał, że w rozstrzygnięciu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organ powołał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z kolejno wskazanymi przepisami tej ustawy, chociaż uzasadnienia obu decyzji nie odnoszą się do tego przepisu. Przywołanie go w pierwszej kolejności i powiązanie z nim pozostałych przesłanek odmowy może wskazywać na okoliczność, że spółka uznaje wnioskowane informacje za informacje publiczne przetworzone. Już w tym zakresie skarżona oraz poprzedzająca ją decyzja winny podlegać uchyleniu.

Poza tym, wskazując na ochronę prywatności, organ odniósł się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13. Jednakże wyrok ten jest jednostkowy, a dominująca linia orzecznicza sądów administracyjnych uznaje pierwszeństwo prawa do informacji nad prywatnością

w zakresie ujawniania imion i nazwisk stron umów zawieranych przez podmioty publiczne albo wykonujące zadania publiczne, czy też gospodarujących mieniem publicznym. Obecnie nie ma wątpliwości, że jawnymi są informacje o umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, zwłaszcza informacje

o kontrahencie jednostki sektora finansów publicznych oraz o kwocie, jaką uzyskali ci kontrahenci na podstawie zawartych umów. W konsekwencji, ujawnienie imion

i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób.

Według doktryny, istota zasady jawności w gospodarowaniu środkami publicznymi sprowadza się do zagwarantowania pełnego dostępu do informacji

o sposobie gospodarowania zasobami publicznymi, bez względu na to, czy trafiają one do pracowników władz publicznych, czy do podmiotów znajdujących się na zewnątrz ich struktury.

Jak wywodzi skarżący, sporne umowy dotyczyły realizacji zadań publicznych, które mogły być również wykonywane przez pracowników samorządowych w ramach ich obowiązków wynikających ze stosunku pracy. Osoby będące ich stroną, choć nie pełniły funkcji publicznej sensu stricto, jednak pozostawały z nią w związku, wykonując zadania publiczne, za co otrzymały środki pochodzące z budżetu gminy. Wspomniane umowy stanowiły więc przejaw prywatyzacji wykonywania zadań samorządu terytorialnego.

Podał iż, w aktualnym i jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, że dane

o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak: ich imiona i nazwiska podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu

z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok SN z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, publ. OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14, publ. cbosa).

Skarżący wskazał, że w zaskarżonej decyzji, poza ogólnymi twierdzeniami, nie ma szczegółowego odniesienia do treści wniosku, np. brak oceny, czy wszystkie wnioskowane informacje podlegają ochronie, czy tylko część, jak się to rzeczywiście ma do tajemnicy przedsiębiorcy. Każde bowiem ograniczenie musi być dobrze

i szczegółowo uzasadnione. Poza tym, organ administracyjny nie może powoływać się na rzekomą tajemnicę firmy, gdy w dokumentach w ogóle może jej nie być. To, że tak twierdzi firma jeszcze nie znaczy, że tak jest faktycznie. W przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można przyjąć

a limine, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy, z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych, może być przedmiotem ingerencji. Ustawa

o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej terminu "tajemnica przedsiębiorcy". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, aby sprawdzić, czy dana informacja podlega wyłączeniu ze względu na tę przesłankę, organ powinien zwrócić się ku definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa", zawartej w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Za informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa można uznać tylko taką informację, która spełnia łącznie następujące przesłanki: ma charakter techniczny, technologiczny bądź organizacyjny lub inny posiadający wartość gospodarczą; informacja nie została podana do wiadomości publicznej oraz podjęto działania, mające na celu utrzymanie jej w poufności (por. wyrok Krajowej Izby Odwoławczej

z 24 lipca 2013 r, sygn. akt KIO 1661/13).

Skarżący ocenił, że trudno doszukiwać się takich informacji we wnioskowanych informacjach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie odniósł się do zarzutu powołania w sentencji decyzji przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazując, że niewątpliwie przygotowanie zestawienia umów według wskazanych we wniosku kryteriów stanowiłoby informację przetworzoną. W przypadku nieobjęcia przedmiotowych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa i klauzulą poufności, stanowiłaby ona informację przetworzoną. Jednak z powołania ww. przepisu w treści wydanych decyzji nie sposób wywodzić, że organ uznał wnioskowaną informację za przetworzoną. Stąd niezasadny jest zarzut skargi z punktów 2 i 4.

W piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2017 r. skarżący dodatkowo zwrócił uwagę na jawność w sferze finansów publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Przedmiotem prowadzonego przez Sąd postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięć organu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej zawartej we wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2017 r.

W pierwszej kolejności podać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa,

o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone

w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Otwarty katalog informacji, które ustawodawca zakwalifikował jako informacje publiczne, zawiera art. 6 u.d.i.p. Według treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów,

o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach

i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych.

Z kolei jak wynika z regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego maja pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Jak wynika z przedstawionego przy odpowiedzi na skargę odpisu Krajowego Rejestru Sądowego, PL[...] jest spółką akcyjną (osobą prawną), której jedynym akcjonariuszem jest Gmina Miasta R.. PL[...] dysponuje więc majątkiem publicznym i wykonuje także zadania publiczne. Jeżeli zatem umowy zawarte przez podmiot dysponujący majątkiem publicznym i wykonujący także zadania publiczne dotyczą sposobu gospodarowania tym majątkiem, zasada transparentności

i przejrzystości gospodarowania majątkiem publicznym, przy braku przesłanek wyłączających, uzasadnia uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sposobu gospodarowania tym majątkiem (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) , art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p.).

W tym miejscu należy stwierdzić, że co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych

w ramach tych umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony (por. wyrok Sądu Najwyższego

z 8 listopada 2012 r., sygn. akt CSK 190/12, publ. OSNC 2013, nr 5, poz. 63, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14, publ. Lex nr 1658122).

Tym samym PL[...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej we wskazanym we wniosku skarżącego zakresie. Nie zakwestionował bowiem okoliczności, aby posiadał wnioskowane informacje (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

W tym miejscu warto jeszcze podkreślić, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., zwana dalej: u.f.p.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zatem informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Powyższą zasadę potwierdza art. 35 u.f.p. stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą,

w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub

w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Zdaniem Sądu, PL[...] jest "innym podmiotem" gospodarującym środkami publicznymi w rozumieniu art. 35 u.f.p. Przypomnieć należy, iż jedynym akcjonariuszem skarżącej jest Gmina Miasta R., która, będąc jednostką sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 2 u.f.p.), gospodaruje środkami publicznymi, uzyskując przychody z prowadzonej przez nią działalności, wykonywanej m.in. w formie organizacyjnej spółek prawa handlowego (art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p.).

W sytuacji, gdy spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe związane

z udostępnieniem informacji publicznej, organ udostępnia tę informację na wniosek

w formie czynności materialno-technicznej, zgodnie z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, chyba że zachodzą sytuacje, o których mowa w art. 13 ust. 2 bądź 15 ust. 2 ustalające inaczej termin jej udostępnienia. Powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje pismem, bez szczególnej formy, przy czym powinien być zachowany również termin o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p. ustawodawca przewidział

w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz podmiot zobowiązany odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.

W przedmiotowej sprawie sporna jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci zestawienia umów cywilnoprawnych za lata 2015-2016 z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji

o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji,

w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., to jest stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać 2 przesłanki: formalną i materialną.

Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji (brak ujawnienia). Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją

o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa

w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.

Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, publ. LEX nr 1456979).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że niemalże wszystkie umowy zawierane przez organ z kontrahentami objęte są klauzulą poufności. Ich ujawnienie, czy też ujawnienie dotyczących tych umów informacji mogłoby narazić spółkę zarówno na negatywne konsekwencje związane z ujawnieniem informacji objętych poufnością, jak i utratę dobrych relacji z tymi podmiotami, a nawet mogłoby wpłynąć na funkcjonowanie tychże kontrahentów. Wywiedziono nadto, że już sam fakt współpracy

z określonym katalogiem podmiotów może być, a w ocenie części kontrahentów spółki jest, okolicznością, która stanowi sama w sobie wartość gospodarczą.

Zdaniem Sądu, ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco

i precyzyjnie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 113/15, publ. Lex nr 2142137). Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa; konieczne jest wykazanie, że w istocie tę tajemnicę zawierają (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 413/15, publ. Lex nr 2167325).

Sąd nie podziela poglądu organu, że sam fakt utajnienia treści umów cywilnoprawnych zawieranych przez PL[...] z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi bezwzględną przesłankę odmowy udzielenia żądanych informacji w ramach dostępu do informacji publicznej. Nie jest decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy więc, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14, publ. Lex nr 2081170, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, publ. Lex nr 1336339, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2314/15, publ. Lex nr 2231363, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14, publ. cbosa, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia

3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 519/14, publ. Lex nr 1513360, wyrok WSA

w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 50/14, publ. Lex nr 1479575).

Należy w tym miejscu powtórzyć za skarżącym, że organ nie może powoływać się na rzekomą tajemnicę firmy, gdy w dokumentach w ogóle może jej nie być. To, że tak twierdzi organ, jeszcze nie znaczy, że tak jest faktycznie. Nie wystarczy jedynie zagwarantować poufność formalną, ale jeszcze szczegółowo przedstawić motywy zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy w ujęciu materialnym. W sytuacji odmowy udostępnienia informacji w powyższym zakresie, istotną rolę spełnia uzasadnienie decyzji wydanej z powodu ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie

z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w przypadku zawartych umów polega (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14, publ. cbosa).

Kontrolując treść uzasadnień zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji należy stwierdzić, że nie wskazują one na przeprowadzenie przez organ oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że utajnione umowy cywilnoprawne zawarte w latach 2015 - 2016 przez PL[...] zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Zatem w sprawie naruszono wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.

W ocenie Sądu, kontrolowane decyzje w ogóle nie zawierają rozważań

w odniesieniu do poufności poszczególnych umów w zakresie żądanym przez wnioskodawcę, np. co do ich przedmiotu, wartości, dat zawarcia czy okresu trwania. Poza ogólnym twierdzeniem, że niemalże wszystkie umowy zawierane przez organ

z kontrahentami objęte są klauzulą poufności, a ich ujawnienie mogłoby narazić spółkę zarówno na negatywne konsekwencje (utratę dobrych relacji z kontrahentami), wpłynąć na funkcjonowanie tychże kontrahentów, organ nie dokonał żadnej analizy, dlaczego udostępnienie wnioskodawcy zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych przez PL[...] w latach: 2015 – 2016 stanowi tajemnicę przedsiębiorcy.

Jeszcze raz należy podkreślić, że takie ogólne stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do objęcia zawartych umów klauzulą poufności i niemożnością ich udostępnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, bez analizy proporcjonalności i wykazania w sposób przekonujący, że konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej oraz zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania mieniem publicznym winna doznać ograniczenia z powodu ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorcy i kontrahentów PL[...] powoduje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., którego przepisy, na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., mają zastosowanie do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W wydanych decyzjach spółka nie przedstawiła rzeczowych argumentów wskazujących, z jakich konkretnie powodów dane stanowiące informację publiczną podlegają wyłączeniu spod ujawnienia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, czy są to informacje posiadające wartość gospodarczą, informacje organizacyjne czy technologiczne. Uzasadnienie odmowy powinno umożliwić Sądowi weryfikację stanowiska, że określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji, które jest prawem konstytucyjnym.

Jak wskazano wyżej, w treści zaskarżonych decyzji organ nie wskazał do jakich postanowień szeregu umów cywilnoprawnych zawartych w latach: 2015 - 2016 kontrahenci spółki zastrzegli zachowanie tajemnicy. Tym samym nie wystarczy powołanie się w decyzji na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i ogólne stwierdzenie, że upublicznienie umów mogłoby w przyszłości negatywnie wpłynąć na sytuację organu w przypadku zawierania nowych umów (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 320/14, publ. Lex nr 2081179, wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 413/15, publ. Lex nr 2167325).

W świetle powyższego, odmowa udostępnienia wnioskowanego przez skarżącego zestawienia z powołaniem się na określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorstwa, nie jest w ocenie Sądu należycie uzasadniona i przekonująca, nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd zgadza się ze skarżącym, że

w sentencji obu kontrolowanych decyzji zbędnie organ powołał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ nie stanowił on podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, a kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem w szczególności przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to spowodowało konieczność uchylenia obu decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w wysokości [...] zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wytycznych Sądu (art. 153 p.p.s.a.).