Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 800/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 28 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 88k pkt 1, art. 881 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Żmigród od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 623/18 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 8 lutego 2018 r. nr 0007.XXXIII.296.2018 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północno-wschodniej części miasta Żmigród oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 623/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 8 lutego 2018 r. nr 0007.XXXIII.296.2018 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północno-wschodniej części miasta Żmigród, stwierdził nieważność § 16, § 17 w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych symbolem 1M/U/ZZ, 2/M/U/ZZ, 4M/U/ZZ, § 18, § 19 w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 1U/ZZ, § 20, § 21 w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 1US/ZP/ZZ oraz § 24 i § 25 w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 3U/P/ZZ w części obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego nr 1 do uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1M/U/ZZ, 2M/U/ZZ, 4M/U/ZZ, 1U/ZZ, 1US/ZP/ZZ oraz 3U/P/ZZ w części dotyczącej obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat (Q 10%) oraz na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (Q 1%).

Gmina Żmigród, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na:

– pominięciu oceny prawnej przeprowadzenia procedury związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") (w podstawie kasacyjnej podano art. 15 ust. 7, jednakże art. 15 u.p.z.p. nie zawiera ust. 7, a z uzasadnienia podstawy kasacyjnej jednoznacznie wynika, że chodzi o art. 15 ust. 2 pkt 7 – przyp. Sądu), podczas gdy ocena prawna realizacji zapisów wynikających z wymienionego wyżej przepisu miała w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, albowiem przesądzała o konieczności uznania wypełnienia przez Rade Miejską w Żmigrodzie normy przepisu art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w szczególności w kontekście obowiązku uwzględnienia w planie zagospodarowania granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie przepisów odrębnych, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią;

– pominięciu okoliczności, że w kwestionowanej uchwale z 8 lutego 2018 r. nie zostały wyznaczone pod zabudowę żadne nowe tereny, które nie byłyby przeznaczone pod zabudowę w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (autor skargi kasacyjnej nie podał jednostki redakcyjnej art. 28, jednakże z jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że chodzi o art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – przyp. Sądu) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchwalając zmianę planu miejscowego dla północno-wschodniej części miasta Żmigród dopuszczono się naruszenia ustawowej zasady tworzenia planu, podczas gdy w istocie Rada Miejska w Żmigrodzie, podejmując w dniu 8 lutego 2018 r. uchwałę nr 0007.XXXIII.296.2018, wypełniła wszystkie wymagania stawiane miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego przy ich sporządzaniu, a wynikające z obowiązujących przepisów;

b. art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. (w podstawie kasacyjnej podano art. 15 ust. 7, jednakże art. 15 nie zawiera ust. 7, a z uzasadnienia podstawy kasacyjnej jednoznacznie wynika, że chodzi o art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. – przyp. Sądu) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zmiana planu miejscowego w zakresie dopuszczalności nowej zabudowy na terenach oznaczonych 1M/U/ZZ, 2M/U/ZZ oraz 4M/U/ZZ, 1U/ZZ, 1US/ZP/ZZ, 1 RU/ZZ, 2RU/ZZ, 3RU/ZZ, 1U/P/ZZ, 2U/P/ZZ oraz 3U/P/ZZ, które znajdują się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, istotnie narusza zasady sporządzania planu.

Podnosząc powyższe zarzuty, Gmina Żmigród wniosła:

1. na podstawie art. 188 ppsa - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie

2. na podstawie art. 185 § 1 ppsa - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Ponadto, wniosła o zasądzenie na rzecz Gminy Żmigród od Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Wojewoda Dolnośląski, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Następnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie zaś do treści art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Obie przywołane regulacje mają charakter ustrojowy. Wyznaczają ustrojowe granice funkcjonowania sądów administracyjnych, wskazując na podstawową funkcję tych sądów, jako sprawujących wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz na podstawowe kryterium sprawowania tej kontroli, tj. zgodność z prawem.

Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. jest z kolei regulacją wyznaczającą zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Określono w nim bowiem właściwość rzeczową sądów administracyjnych, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 pkt 5).

Przywołane regulacje mogłyby zostać naruszone takim orzeczeniem Sądu pierwszej instancji, które zostałoby podjęte w związku z przyjęciem przez ten Sąd do oceny zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kryterium innego, aniżeli zgodność z prawem, bądź jeżeli Sąd uchyliłby się od obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały, rozpoznał sprawę nienależącą do jego kognicji lub zastosował środek kontroli inny niż określony w P.p.s.a.

Tego typu naruszeń z pewnością nie można zarzucić zaskarżonemu rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który działając w ramach przyznanej mu kognicji, dokonał kontroli zgodności z prawem aktu prawa miejscowego. Ponieważ kontrola ta doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego istotnie narusza zasady jego sporządzenia, to Sąd pierwszej instancji, powoławszy się na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – stan prawny na dzień podjęcia uchwały zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako u.p.z.p.) oraz art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził w części jego nieważność.

Zgodnie z kolei z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Gminy Żmigród, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan sprawy Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że zaskarżona uchwała istotnie narusza zasady sporządzenia planu. W szczególności, wbrew twierdzeniu wnoszącej skargę kasacyjną, w uzasadnieniu orzeczenia dokonano oceny prawnej zaskarżonej uchwały z punktu widzenia wymogów wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i wywiedziono, dlaczego na obszarze wyznaczonym w planie w myśl wskazanego przepisu nie można było równocześnie wyznaczyć terenu przeznaczonego pod zabudowę.

Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić środka pozwalającego na skuteczne podważenie prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności działania organu administracji. Sądy administracyjne realizują bowiem swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia, bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku skargi na akt prawa miejscowego mogą to być przepisy określające wymogi w zakresie merytorycznej zawartości tego aktu lub przepisy określające procedurę prowadzącą do jego przyjęcia. Niepowiązanie z tymi przepisami naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. powoduje, że tak skonstruowany zarzut nie może stanowić skutecznego środka służącego podważeniu dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności działania organu administracji pod względem tego, czy zaskarżony akt prawa miejscowego narusza, czy też nie narusza prawo w sposób skutkujący koniecznością uwzględnienia skargi.

Podobnie, trafność oceny zaskarżonego planu miejscowego nie może być podważana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymaganych elementów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39) art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takiej bowiem sytuacji strony postepowania sądowoadministracyjnego nie mają sposobności zapoznania się z tokiem rozumowania i argumentacją sądu, a w dalszej perspektywie wyłączona jest możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Twierdzenie wnoszącej skargę kasacyjną, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena prawna zaskarżonej uchwały jest błędna – niezgodna z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p – nie może być więc skutecznie podniesione w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., lecz wymaga postawienia zarzutu naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego, co też wnosząca skargę kasacyjną uczyniła.

Rekapitulując tę cześć analizy podstaw kasacyjnych, należy powtórzyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł wszystkie wymagane elementy. Dlatego postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powołany przepis ustanawia dwie przesłanki niezgodności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Druga z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 447/18, z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2808/17, z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. II OSK II OSK 2674/14, z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego m.in. zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Jak wynika z treści art. 15 ust. 1 pkt 7 m.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. granice i sposoby zagospodarowania (...) obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

Ustalenia wiążące gminę przy sporządzaniu planu miejscowego zawarte są m.in. w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.). Jakkolwiek powołana ustawa obowiązywała w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji, to z uwagi na zawarty w niej przepis przejściowy – art. 548 ust. 1 – organ gminy i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązane był stosować do projektu zaskarżonego planu miejscowego przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.; dalej powoływana jako P.w.).

Zgodnie z art. 88k pkt 1 P.w., ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez: 1) kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Z kolei z art. 88l ust. 1 P.w. jednoznacznie wynika, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych (pkt 1). Możliwość odstępstwa od przywołanego wyżej zakazu realizacji obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią reguluje natomiast art. 88l ust. 2 P.w., zgodnie z którym, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.

Z przywołanych regulacji wynika, że co do zasady na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły jest uzyskanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej wydanej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Istotne przy tym jest to, że ma ona charakter czasowy, tj. wygasa, jeśli w terminie 2 lat, w którym stała się ostateczna, nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (art. 88l ust. 4-6 P.w.).

Skoro zatem postanowienia art. 88l ust. 1 P.w. wprowadzają zakaz m.in. sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, to z planu miejscowego powinno jednoznacznie wynikać, że takie obszary nie podlegają zabudowie. Wskazywanie w planie miejscowym obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, jako terenów inwestycyjnych, pod realizację zabudowy i określenie na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnych linii zabudowy, a także wskaźników i parametrów kształtujących zabudowę na takich obszarach, narusza istotnie przepisy art. 88l ust. 1 i ust. 2 P.w. To właśnie z tych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wywiódł istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, stwierdzając, że niedopuszczalne było przeznaczenie pod zabudowę trentów znajdujących się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Sąd nie stwierdził więc naruszenia wskazanego w podstawie kasacyjnej art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Obowiązek spoczywający na gminie mocą tego przepisu został bowiem spełniony. Sąd stwierdził natomiast naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 88l ust. 1 P.w., ponieważ wbrew zakazowi wynikającemu z drugiego tych przepisów w planie dopuszczono zabudowę na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Należy zaakcentować, że normy planistyczne, zawarte w akcie prawa miejscowego, muszą być zgodne (niesprzeczne) z normami ustawowymi, jako hierarchicznie wyższymi. Rada gminy nie posiada uprawnienia, wyrażonego w formie upoważnienia ustawowego, do uregulowania w planie zagospodarowania przestrzennego kwestii dotyczących uzyskania decyzji administracyjnych, o których mowa w przepisach odrębnych z zakresu prawa wodnego. Wszelkie kompetencje i formy działania właściwych organów określone zostały przez ustawodawcę, wobec czego Rada Miejska w Żmigrodzie nie posiadała kompetencji do formułowania ustaleń w tym zakresie. W tym kontekście, za niedopuszczalne należało uznać przyjęcie ustaleń przeznaczających pod zabudowę tereny szczególnego zagrożenia powodzią.

Trzeba podkreślić, że ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania zwolnienia, wprost o tym stanowi w ustawie. Kompetencje i zadania właściwych organów określone są w konstytucji i ustawie i nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Jakkolwiek jednak ustawowy zakaz zabudowy nie powinien być powtórzony literalnie w planie miejscowym, to musi być w nim uwzględniony poprzez takie przyjęcie rozwiązań planistycznych, które nie będą naruszać przepisów odrębnych, w tym wynikających z nich jednoznacznych zakazów. Dlatego, zawarte w § 9 pkt 5 planu miejscowego zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji, zastrzeżenie, że lokalizacja obiektów budowlanych w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią wymaga spełnienia wymogów zawartych w przepisach szczególnych i odrębnych, nie skutkuje wyłączeniem obowiązku przyjęcia takich rozwiązań planistycznych, które nie naruszają owych przepisów odrębnych, w tym ustanowionych w nim zakazów. Wskazanie w uchwale obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, jako terenów inwestycyjnych, jest natomiast jednoznacznie sprzeczne z zakazem wynikającym z art. 88l ust. 1 P.w. i wkracza w kompetencje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, bowiem - jak wyżej wskazano – w świetle art. 88l ust. 2 P.w., do jego wyłącznej właściwości należy każdorazowo i indywidualnie ocena, czy dana inwestycja może być zrealizowana, a jeżeli tak, to również określenie warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią.

Także zatem uzgodnienie planu miejscowego z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 4a pkt 2 P.w.) nie uchyla generalnego, ustawowego zakazu zabudowy, obowiązującego na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego. Dlatego Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3135/14 (Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co do tego, że pozytywne uzgodnienie projektu planu miejscowego nie wyklucza zasadności zakwestionowania zapisów planu dopuszczających zabudowę terenów, na których jest ona wykluczona mocą jednoznacznego zakazu wynikającego z art. 88l ust. 1 P.w.

Należy wreszcie pokreślić, że z uwagi na charakter uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako określającej przeznaczenie terenu i zasady jego zagospodarowania na przyszłość, bez znaczenia - z punktu widzenia niezgodności z przepisem powszechnie obowiązującego prawa, zawartym w akcie prawnym wyższego rzędu - pozostaje podnoszona przez autora skargi kasacyjnej kwestia aktualnego zagospodarowania terenów szczególnego zagrożenia powodzią. Postanowienie planu miejscowego powinny być jednoznaczne, zatem powinno z nich wprost i bez wyjątków wynikać, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie są przewidziane pod zabudowę. Tylko bowiem decyzja właściwego organu, wydana na podstawie art. 88l ust. 2 P.w., może zezwalać na zabudowę.

Należy również zauważyć, że przyjęte w zaskarżonym wyroku rozumienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 1 i ust. 2 P.w. było już wielokrotnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np.: powołany wyżej wyrok z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3135/14, a także wyroki: z dnia 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2875/17, z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2674/14, z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1530/14. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, także zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.