Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 356/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1,2, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 11a, art. 8 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 24 października 2016 r. nr XXIV/245/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie Warzymice gminy Kołbaskowo I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej - § 3 ust. 1 pkt 3 i § 7, dotyczącej drogi rowerowej oznaczonej w planie jako KDrp, II. zasądza od Gminy Kołbaskowo na rzecz skarżącej K. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 24 października 2016 r., nr XXIV/245/16,

w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu

w obrębie Warzymice gminy Kołbaskowo, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2016 r., poz. 4436.

Zaskarżonej uchwale K. J. zarzuciła naruszenie:

- art 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy Kołbaskowo (przyjętym uchwałą nr XXXIII/434/06 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 12 czerwca 2006 r., zmienionym uchwałą

nr XXXVI/446/2014 z dnia 14 kwietnia 2014 r. oraz uchwałą nr XIII/125/2015 z dnia 16 listopada 2015 r.) z tego względu, że w studium brak jest zarówno w części opisowej, jak i w części graficznej wytyczenia drogi pieszo-rowerowej przez działkę nr [...] oraz nie został uwzględniony obszar siedliska, przez które ma być wytyczona droga pieszo-rowerowa;

- art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem rysunek zaskarżonego planu nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne zakwalifikowanie drogi pieszo-rowerowej, planowanej do przeprowadzenia przez działkę nr [...] jako drogi publicznej, a nie jako drogi wewnętrznej;

- § 4 pkt 9 lit. a i c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

a) wobec niezamieszczenia w planie klasyfikacji tego szlaku komunikacyjnego,

b) przy założeniu, że droga pieszo-rowerowa jest drogą wewnętrzną poprzez nieokreślenie w planie kto może z tej drogi wewnętrznej korzystać,

c) w związku z treścią Działu III rozdziału 9 rozporządzenia Ministra Transportu

i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez niewskazanie czy ścieżka pieszo-rowerowa ma to być droga jedno-, czy dwukierunkowa, z pokazaniem poziomej i pionowej organizacji ruchu,

d) nieokreślenia zasad ogrodzenia terenu elementarnego drogi pieszo - rowerowej, uzbrojenia w sieci podziemne, w tym odwodnienie i oświetlenie, utrzymanie czystości;

- § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec braku określenia w zaskarżonej uchwale jakichkolwiek warunków połączenia drogi rowerowej z drogą powiatową nr [...] – W.,

- art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wytyczenie ścieżki pieszo-rowerowej bez uwzględnienia prawa własności skarżącej działki nr [...] i jej sprzeciwu co do takiego wytyczenia tej ścieżki oraz naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zawarcie w rozstrzygnięciu stanowiącym załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały sposobu realizacji ciągu rowerowego - pieszego z pominięciem jego charakteru jako drogi wewnętrznej.

W świetle powyższego skarżąca wskazała, że został naruszony jej interes prawny i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz orzeczenie

o zwrocie kosztów postępowania od organu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi K. J. wyjaśniła, że jest właścicielką działki

nr [...] w W., gmina K., dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą KW [...]. Działka nr [...] została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy Kołbaskowo nr XXIV/245/2016 z dnia 24 października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie Warzymice gminy Kołbaskowo. W ramach tego planu na jej działce, wbrew jej stanowisku, wytyczono ścieżkę pieszo-rowerową. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, doszło do ingerencji w jej uprawnienia wynikające z prawa własności ww. działki.

Skarżąca zarzuciła, że w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy Kołbaskowo, przyjętym uchwałą nr XXXIII/434/06 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 12 czerwca 2006 r., a następnie zmienionym uchwałą

nr XXXVI/446/2014 z dnia 14 kwietnia 2014 r. oraz uchwałą nr XIII/125/2015 z dnia

16 listopada 2015 r., brak jest zarówno w części opisowej, jak i w części graficznej wytyczenia drogi pieszo-rowerowej przez działkę nr [...]. Potwierdza to wprost zawarty jako załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Tym samym zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto, w części graficznej studium jest określony obszar siedliska

o powierzchni około 0,3 ha o adresie [...], wyraźnie oddzielony od reszty działki nr [...].

W miejscowym planie, uchwalonym w dniu 24 października 2016 r., nie ma natomiast ani jednego zdania na temat zmiany przeznaczenia tego obszaru, chociaż przez obszar ten ma również przechodzić planowana droga pieszo-rowerowa.

K. J. podała dalej, że miejscowy plan został wykonany na wtórniku geodezyjnym, opracowanym na potrzeby wykonania projektu budowlanego zagospodarowania terenu na działce nr [...], a nie na urzędowej kopii map zasadniczych. Autorem obu opracowań jest ten sam projektant, który jedno opracowanie wykonał na zlecenie Gminy K., drugie na zlecenie właściciela działki nr [...], gdzie planowana jest inwestycja.

Zdaniem strony, mapa do celów projektowych powinna zawierać, oprócz terenu objętego inwestycją, również dodatkowy pas terenu o szerokości co najmniej 30 m (tak zwany "kołnierz"). Mapa, na której wykonano miejscowy plan nie spełnia tego warunku. Na planie nie widać powiązań i współzależności z sąsiadującymi działkami. W uchwalonym miejscowym planie nie jest wyjaśnione, czemu ma służyć zapis w księgach wieczystych działek [...] o służebności przejazdu dla działki [...]. W szczególności czy służebność dotyczy ruchu samochodowego, pieszego, rowerowego, czy wszystkich jednocześnie? Jest to okoliczność istotna w kontekście ustalenia w zaskarżonej uchwale sposobu skomunikowania działki [...] z drogami publicznymi.

Skarżąca zakwestionowała również zakwalifikowanie przez organ planowanej drogi pieszo-rowerowej jako drogi publicznej, a nie jako drogi wewnętrznej. W § 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały jako przeznaczenie terenu wskazano bowiem: "droga rowerowa - droga przeznaczona do obsługi rowerów i pieszych, droga publiczna." Taki zapis planu miejscowego, zdaniem K. J. , jest sprzeczny z treścią art.8 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z treści uchwały oraz załączników graficznych do zaskarżonej uchwały wynika, że planowana ścieżka rowerowa ani nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych ani nie jest zlokalizowana w pasie drogowym tych dróg, a w konsekwencji jest to droga wewnętrzna. Zatem nazwanie jej w uchwale drogą publiczną jest sprzeczne z obowiązującym prawem. Konsekwencją błędnego określenia ścieżki pieszo-rowerowej jako drogi publicznej, a nie jako drogi wewnętrznej jest jej wadliwe oznaczenie w zaskarżonej uchwale jako KDrp, a nie KDW - oznaczenie wymagane dla dróg wewnętrznych - zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz użycie do jej oznaczenia koloru białego zamiast jasnoszarego.

K. J. podała dalej, że jeżeli nawet ww. droga miałaby zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych, to mając na uwadze treść § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odpowiednia klasyfikacja tego szlaku komunikacyjnego powinna się znaleźć w przedmiotowym planie, co jednak nie ma miejsca.

W jej ocenie, stanowi to istotne naruszenie postanowień rozporządzenia, gdyż opis tego systemu komunikacji jest niepełny. Skoro zatem droga rowerowa, która ma przechodzić między innymi przez jej działkę jest w istocie drogą wewnętrzną, to mając na uwadze § 4 pkt 9 lit. a i c rozporządzenia plan ten powinien określać kto może z tej drogi wewnętrznej korzystać. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ten krąg osób określić (np. mieszkańcy działek nr, służby komunalne, uprawnieni z tytułu służebności przejazdu itd.).

Skarżąca zwróciła uwagę, że co prawda droga rowerowa nienależąca do żadnej z kategorii dróg publicznych jest drogą wewnętrzną, to jednak planista nie może w takiej sytuacji abstrahować od warunków technicznych prowadzenia takiej drogi wynikających z treści rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, szczególnie że w zamierzeniu planisty miała to być droga publiczna. Wskazała przy tym na treść Działu III rozdziału 9 tego rozporządzenia, a w nim na istotne rozróżnienie ścieżek rowerowych jednokierunkowych i dwukierunkowych oraz takich, na których jest dopuszczony ruch pieszych i takich, na których taki ruch pieszych nie jest dopuszczony. Ponadto, w ocenie skarżącej, istotne jest to, czy pas rowerowy jest oddzielony od ciągu pieszego, czy też piesi i rowerzyści poruszają się po tej samej drodze.

W zakwestionowanej uchwale brak jest, w jej ocenie, w szczególności sprecyzowania czy droga rowerowa ma być jedno, czy dwukierunkowa.

W konsekwencji nie można w żaden sposób zweryfikować, czy szerokość w liniach rozgraniczających 3,5 m jest właściwa (dopuszczalna szerokość jest warunkowana tym parametrem).

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mówi również nic na temat ogrodzenia terenu elementarnego drogi pieszo-rowerowej, tj. jaka jest jego wysokość, z jakiego materiału itp. Także nic nie jest powiedziane na temat uzbrojenia w sieci podziemne, w tym odwodnienie i oświetlenie. Jeżeli miałaby to być droga publiczna, to budowa sieci i ich eksploatacja, a także utrzymanie czystości należałyby do obowiązku gminy. Inaczej jest w przypadku dróg wewnętrznych.

K. J. zarzuciła również, że uchwale brak jakichkolwiek warunków połączenia drogi rowerowej z drogą powiatową nr [...] - W. Nie wiadomo bowiem, czy na połączeniu z drogą powiatową ma być ruch dwukierunkowy, czy jednokierunkowy (wlot albo wylot z drogi rowerowej), czy rowerzyści mają wjeżdżać wprost na drogę powiatową, czy też na jakiś chodnik albo inny ciąg pieszy lub rowerowy, brak jest jakichkolwiek warunków dotyczących uspokojenia ruchu rowerowego przed wjazdem na drogę powiatową. Tym samym

i z tego powodu omawiana uchwała jest dotknięta istotną wadą prawną.

Skarżąca, powołując się na treść art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, podkreśliła, że zaskarżona uchwała ogranicza jej uprawnienia właścicielskie

w odniesieniu do części jej działki, co wiąże się z nałożeniem na nią dodatkowych obowiązków wynikających z ww. przepisów, polegających generalnie na obowiązku utrzymywania na jej koszt tej infrastruktury drogowej.

Jej zdaniem, w tym kontekście wadliwe są postanowienia zawarte w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały, bowiem budowa i utrzymanie drogi pieszo-rowerowej nie może spoczywać na gminie K., gdyż stanowi ona drogę wewnętrzną, a nie publiczną oraz przebiegać ma na gruntach, których gmina K. nie jest właścicielem. Załącznik ten sporządzony został zatem z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. zawiera regulację przewidującą, że usługi publiczne mogą być lokalizowane na terenach o wszystkich określonych w studium funkcjach. W studium wskazano nadto, że sprecyzowanie lokalizacji terenów usług publicznych następować będzie w toku sporządzania planów miejscowych, innych usług o charakterze publicznym, których lokalizację i program uzasadnią potrzeby i możliwości gminy.

Zdaniem organu oznacza to, że studium Gminy K. nie wyklucza lokalizacji terenów o funkcji usług publicznych na dowolnym obszarze gminy, jeśli uzasadniają to potrzeby i możliwości gminy. Dlatego zarzut niezgodności ze studium lokalizacji ścieżki pieszo-rowerowej jest niezasadny.

Wbrew twierdzeniom skarżącej rysunek przedmiotowego planu miejscowego został sporządzony na prawidłowej kopii mapy zasadniczej i spełnia wszelkie wymagania prawne, a skarżąca myli wymagania dotyczące mapy dla celów projektowych inwestycji budowlanej z wymaganiami mapy służącej sporządzeniu planu miejscowego.

Dalej organ, powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych wyjaśnił, że w świetle aktualnego stanu prawnego droga rowerowa stanowi niewątpliwie drogę wewnętrzną, ale szczególnego rodzaju, bowiem z jej definicji ustawowej wynika wprost powszechna dostępność dla rowerzystów i pieszych.

W ocenie Gminy K., z pewnością nie każda droga wewnętrzna jest powszechnie dostępna. Oznacza to, że droga rowerowa jest w pewnym sensie drogą publiczną, ale nie w rozumieniu definicji ustawowej, zawartej w ustawie o drogach publicznych, lecz w rozumieniu potocznym, w sensie publicznej dostępności, braku ograniczeń podmiotowych możliwości korzystania z niej. W takim właśnie rozumieniu przedmiotowa droga rowerowo-piesza stanowi drogę publiczną - chodziło

o podkreślenie jej powszechnej dostępności oraz zakresu pojęcia celu publicznego.

W tym znaczeniu użycie w uchwale pojęcia drogi publicznej jest zasadne i prawidłowe.

Wobec powyższego, zdaniem organu, oczywistym jest, że inwestycja polegająca na budowie ścieżki rowerowo-pieszej na podstawie zaskarżonego planu miejscowego będzie stanowić inwestycję celu publicznego, co wiązać się będzie z obowiązkiem wykupu lub wywłaszczenia na własność Gminy gruntu niezbędnego dla przeprowadzenia inwestycji, co Gmina prawidłowo przewidziała w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały. W konsekwencji właścicielem drogi również po jej wybudowaniu będzie Gmina K., która będzie zarządzać przedmiotową drogą i ponosić koszty jej budowy, utrzymania, ochrony i oznakowania. Aktualni właściciele gruntów przewidzianych pod drogę nie będą zatem ponosili żadnych kosztów powstania oraz utrzymania tej drogi.

Za bezprzedmiotowe organ uznał zarzuty dotyczące konieczności określenia, kto ma dostęp do drogi oraz spełnienia wymagań technicznych obowiązujących dla drogi publicznej w aktach prawnych dotyczących tego rodzaju dróg. Wskazanie organizacji ruchu na drodze leży w kompetencjach zarządcy drogi, natomiast nie należy to do określonej prawem materii planu miejscowego.

Rada wskazała dalej, że w § 7 zaskarżonej uchwały w ust. 7 określono zasady obsługi komunikacyjnej, wskazując na włączenie przedmiotowej drogi rowerowej do istniejącego ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż drogi krajowej nr [...] do drogi powiatowej nr [...], działki nr [...]. W ten sposób uchwała określiła warunki połączenia przedmiotowej drogi z innymi drogami.

Zdaniem organu, taka regulacja prawna jest wystarczająca z punktu widzenia określenia układu komunikacyjnego na terenie przedmiotowego planu miejscowego. Warunki powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, na które powołuje się skarżąca mają za zadanie określić sposób połączenia dróg znajdujących się na terenie planu miejscowego z drogami znajdującymi się poza terenem planu (układem zewnętrznym), co zostało dopełnione we wskazany wyżej sposób. Takie kwestie jak ruch dwukierunkowy, urządzenia uspokajające ruch, to sprawy należące do sfery organizacji ruchu drogowego, które leżą w kompetencjach zarządcy drogi, natomiast nie leżą do określonej prawem materii planu miejscowego.

Organ wyjaśnił również, że wyznaczenie obszaru obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego na czyjejś nieruchomości nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ciąg pieszo-rowerowy jest celem publicznym, albowiem służy ogółowi społeczeństwa i jest ogólnodostępny. Na danym obszarze wyznaczenie przynajmniej ciągu komunikacyjnego było niezbędne, ponieważ dotychczasowe przekształcanie okolicznych terenów rolnych na tereny mieszkalne odbywało się bez wydzielenia jakichkolwiek publicznie dostępnych ciągów komunikacyjnych (osiedla zamknięte), co spowodowało, że pomimo szybko postępującej urbanizacji terenu brak jest możliwości dojścia i dojazdu rowerem do drogi krajowej nr [...] z okolicznych osiedli. Przy drodze krajowej nr [...] położona jest ścieżka pieszo-rowerowa, umożliwiająca dojazd lub dojście do wielu sklepów oraz do publicznych placówek oświatowych w P. Gmina niestety nie posiada na obszarze zaskarżonego planu oraz w jego bliższym i dalszym sąsiedztwie żadnych własnych nieruchomości, które można byłoby przeznaczyć na wyznaczenie drogi rowerowo-pieszej, spełniającej analogiczną rolę w systemie komunikacyjnym. Lokalizacja spornej drogi została dokonana w taki sposób, aby była jak najmniej uciążliwa dla właścicieli nieruchomości na terenie planu, albowiem została wytyczona wzdłuż granicy między dwoma nieruchomościami różnych właścicieli, zabierając po wycinku terenu każdej z nich i jest maksymalnie wąska.

W ocenie Gminy, wprowadzone w planie ograniczenie prawa własności nie było nadmierne i oparte było na konieczności zaspokojenia potrzeb społecznych mieszkańców osiedli W. i P. w zakresie komunikacji oraz braku mniej uciążliwej alternatywy. Organ podkreślił, że skarżąca wyraziła pisemną akceptację przebiegu spornej drogi, którą następnie wycofała. Okoliczność zgody skarżącej lub jej braku na określone rozwiązania planistyczne, zdaniem Gminy, nie ma znaczenia prawnego. W świetle powyższego zarzut skarżącej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszył jej interes prawny jest całkowicie bezzasadny.

Na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącej złożył do akt sprawy odpis z księgi wieczystej, wskazując, że w odpisie załączonym do skargi był błąd w nazwisku skarżącej, który został sprostowany. Odpis doręczono pełnomocnikowi organu. Dodatkowo, pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz podał, że nie kwestionuje przewidzianego sposobu zagospodarowania działek objętych w planie poza kwestionowaną drogą rowerową.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W niniejszej sprawie Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 24 października 2016 r., nr XXIV/245/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie Warzymice, gm. Kołbaskowo. Analiza przedłożonych dokumentów doprowadziła do wniosku, że skarga jest częściowo uzasadniona.

Zarzuty skargi koncentrowały się przede wszystkim wokół niewłaściwej kwalifikacji przewidzianej w m.p.z.p. drogi rowerowej, jako drogi publicznej, podczas, gdy w ocenie Skarżącej stanowić ona powinna drogę wewnętrzną. W konsekwencji, doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

W ocenie Sądu zarzut dotyczący błędnego oznaczenia drogi okazał się uzasadniony. W myśl art. 4 pkt 11a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", pod pojęciem drogi rowerowej należy rozumieć drogę przeznaczoną do ruchu rowerów albo rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Z kolei art. 8 ust. 1 tej ustawy stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Oznacza to, jak słusznie wywodzi strona skarżąca, że drogi rowerowe, które nie są zlokalizowane w pasie drogowym dróg zaliczonych do określonej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi.

Prawidłowe określenie kategorii drogi rowerowej ma o tyle istotne znaczenie, że w przypadku uznania drogi rowerowej za drogę publiczną implikuje konieczność zastosowania przepisów ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 – j.t.). Z kolei uznanie, że droga rowerowa stanowi drogę wewnętrzną wiąże się

z nałożeniem obowiązków wynikających z art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p., a dotyczących ponoszenia kosztów budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony

i oznakowania oraz zarządzania (ust. 2), a także finansowania powyższych zadań

(ust. 3).

W niniejszej sprawie planowana droga rowerowa ma przebiegać przez działkę Skarżącej nr [...], która obejmuje też teren siedliska i nie jest ona zlokalizowana w pasie drogowym żadnej drogi publicznej. Zgodnie z przytoczoną wyżej regulacją planowana droga rowerowa stanowi zatem drogę wewnętrzną i tak powinna zostać zaklasyfikowana m.p.z.p. i oznaczona w części graficznej.

Powyższe skłoniło Sąd do uznania, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz, że naruszenie to miało charakter istotny, bowiem jak już wspomniano wyżej konsekwencją właściwej kwalifikacji drogi rowerowej jest zastosowanie następnie właściwych przepisów prawa dotyczących budowy, utrzymania, oznakowania i zarządzania tą drogą.

Sąd nie podzielił argumentacji organu, z której wynika, że jakkolwiek droga rowerowa przewidziana w m.p.z.p. stanowi drogę wewnętrzną, to jednak z uwagi na wynikającą z ustawowej definicji powszechną dostępność dla rowerzystów i pieszych, w pewnym sensie stanowi drogę publiczną, w rozumieniu potocznym oraz, że mogło to stanowić podstawę do uznania w m.p.z.p. tej drogi za drogę publiczną. W ocenie Sądu okoliczność ta nie może przesądzać o nadaniu drodze rowerowej statusu drogi publicznej, bowiem jej publicznemu charakterowi przeczy przytoczona wyżej regulacja ustawowa. Gdyby ustawodawca chciał uczynić ze wszystkich dróg rowerowych, bez względu na to, czy stanowią część istniejącej drogi publicznej, czy też mają charakter samodzielny, drogi publiczne nie wprowadziłby w art. 8 ust. 1 rozróżnienia dotyczącego kwalifikacji dróg rowerowych uzależnionej właśnie od tego, czy przebiegają one w pasie drogowym drogi publicznej.

W ocenie Sądu ustawowa definicja drogi rowerowej nie przesądza, iż nie może mieć ona charakteru wewnętrznego i być dostępna wyłącznie dla określonej grupy użytkowników.

W realiach niniejszej sprawy organ wywodził, że konieczność wydzielenia ciągu rowerowo – pieszego spowodowana jest zapewnieniem komunikacji dla mieszkańców okolicznych osiedli mieszkaniowych i dostępu do drogi publicznej oraz bazy handlowo – usługowej. Nie zmienia to jednak faktu, że planowana droga rowerowa przebiegać ma na nieruchomości prywatnej, a w konsekwencji rozważenia w takiej sytuacji wymaga realizacja inwestycji w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu godziła ona w prawo własności. Ochrona prawa własności nie ma co prawda charakteru bezwzględnego i w określonych przepisami przypadkach prawo to może doznawać ograniczeń jednak, zdaniem Sądu, organ planując realizację inwestycji na cudzej nieruchomości powinien mieć na uwadze to aby z jednej strony osiągnąć zamierzony cel, a z drugiej zrealizować go w sposób najmniej godzący w prawo własności i najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości, którego prawo własności ulega uszczupleniu.

Sąd podzielił argumentację Skarżącej, iż w niniejszej sprawie organ nie wyważył należycie interesów Skarżącej i nie wziął pod uwagę takiego przebiegu planowanej drogi rowerowej, który nie ingerowałby w znajdujące się w granicach planu siedlisko. Za niewystarczający należało uznać argument, iż na etapie prac planistycznych Skarżąca początkowo wyraziła zgodę na proponowany przebieg drogi, a następnie z ustaleń tych się wycofała, skoro – jak twierdzi Skarżąca, została wprowadzona w błąd, a organ nie wziął pod uwagę jej propozycji co do możliwego przebiegu trasy.

Z dokumentacji planistycznej wynika, że do projektu uchwały zgłoszone zostały dwie uwagi, przy czym jedna dotyczyła rezygnacji z wytyczenia drogi rowerowej, druga zawierała propozycję ustalenia innego jej przebiegu, jednak żadna z nich nie została uwzględniona, przy czym brak jest w uzasadnieniu uchwały szerszego wyjaśnienia tej kwestii, w szczególności wskazania, z jakich względów organ uznał, że planowany ciąg rowerowo - pieszy powinien mieć taki przebieg, jak ustalony w m.p.z.p.

W tym miejscu należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 400/09 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wyrażono pogląd, iż "planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności nieruchomości na terenie objętym planem, a wręcz przeciwnie - ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują nieuchronny konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej. Brak ujawnienia w uzasadnieniu planu motywów decyzji planistycznej uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym".

W realiach niniejszej sprawy organ nie sprostał obowiązkowi należytego

i zgodnego z przytoczonymi wyżej wymaganiami uzasadnienia. Opisuje ono krótko przebieg procedury planistycznej jednak nie uzasadnia kluczowej dla Skarżącej kwestii związanej z ustaleniem przebiegu drogi rowerowej, w szczególności nie wynika z niego, aby organ rozważał alternatywne rozwiązania i jaki jest wynik tych rozważań.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym powyżej wyroku

z dnia 1 lipca 2009 r., "żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP). Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych od chwili ich reaktywowania w 1980 r. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że żadne kompetencje uznaniowe nie mogą być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Kluczowe więc znaczenie ma prawidłowe uzasadnienie każdego rozstrzygnięcia organu publicznego; im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia".

Sąd nie uznał za zasadne zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bowiem – jak już wyżej wskazano, w ocenie Sądu planowana droga rowerowa jest drogą wewnętrzną, a zatem przepisy tego rozporządzenia nie mają do niej zastosowania.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 15

ust. 1 u.p.z.p., bowiem jak wynika ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. przewidziano rozbudowę tras rowerowych na terenie gminy. Trasy te będą zintegrowane z istniejącymi i planowanymi trasami zewnętrznymi. Na rysunku Studium pokazano układ ważniejszych tras rowerowych i przewidziano uzupełnianie i korygowanie tego układu na etapie opracowywania planów miejscowych lub opracowań specjalistycznych. W ocenie Sądu jest to zapis wystarczający zwłaszcza, że Studium określa jedynie ramowo kierunki zagospodarowania, natomiast uszczegółowienie zakreślonych w Studium kierunków rozwoju następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu takie ogólne określenie kierunków rozwoju w zakresie tras rowerowych było dopuszczalne, zważywszy na dynamiczny rozwój gminy, powstawanie nowych osiedli i konieczność zaspokojenia potrzeb mieszkańców w zakresie komunikacji.

Podobnie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut sporządzenia rysunku planu na niewłaściwej kopii mapy. W art. 16 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przewidział, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych

w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. W niniejszej sprawie rysunek planu został sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, a zatem nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu nie było również podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, o co wnosiła Skarżąca, bowiem określenie przebiegu drogi rowerowej stanowi jedynie niewielki fragment m.p.z.p., który dotyczy określa warunki zagospodarowania terenu o powierzchni [...] ha i którego Skarżąca nie kwestionuje.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej - § 3 ust. 1 pkt 3 i § 7, dotyczącej drogi rowerowej oznaczonej w planie jako KDrp.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.

z 2015 r. poz. 1804).