Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2422/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 10 par. 1,  art. 77,  art. 80,  art. 81,  art. 107,  art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 a  ust. 1 i 5  pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] zgłaszającej sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej zrealizowanej na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]

położonych w miejscowości [...] oraz na działkach nr ew. [...],[...],[...] położonych w miejscowości [...] gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane. Powodem zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia Gminy [...] o zakończeniu budowy przedmiotowej sieci wodociągowej i zamiarze przystąpienia do jej użytkowania było stwierdzenie, że inwestor podczas realizacji odstąpił samowolnie w sposób istotny od warunków decyzji Starosty Powiatowego w [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2009 r, nr [...].

Istotne odstępstwa polegały na:

- zmianie usytuowania przebiegu sieci wodociągowej w obrębie działek nr ew. [...],[...] (nieujętej w decyzji o pozwoleniu na budowę), [...],[...] położonych w miejscowości [...], gm. [...] - w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działek,

- niewykonaniu części inwestycji w obrębie działek nr ew. [...],[...] położonych w miejscowości [...], gm. [...].

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie pozostaje zakwalifikowanie przez kierownika budowy i projektanta zmiany lokalizacji przebiegu sieci oraz zmiany charakterystycznych parametrów technicznych zrealizowanej inwestycji jako zmian nieistotnych od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż przepis art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, iż zmiana dotycząca zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, stanowi istotną zmianę i wymaga uzyskania decyzji zmieniającej warunki pozwolenia na budowę.

W ocenie organu odwoławczego wniesienie przez organ pierwszej instancji sprzeciwu było prawidłowe.

Inwestor w trakcie budowy dokonał samowolnej zmiany lokalizacji usytuowania przebiegu sieci wodociągowej w obrębie działek nr ew. [...],[...] (przesunięcie o ok. 5,5m w kierunku południowo - zachodnim odcinka sieci na długości ok. 40m), działek [...],[...] (przesunięcie o ok. 4,0m w kierunku północnym odcinka sieci na długości ok. 40m) położonych w miejscowości [...] gm. [...] w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działek. Ponadto inwestor nie wykonał części inwestycji w obrębie działek nr ew. [...],[...] położonych w miejscowości [...], gm. [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 36a Prawa budowlanego wymienia enumeratywnie katalog istotnych odstępstw, których wprowadzenie w trakcie procesu inwestycyjnego wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednym z przypadków, które należy bezwzględnie uznać za odstępstwo istotne od zatwierdzonego projektu budowlanego jest wymieniona w art. 36a ust. 5 pkt 1 zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Inwestor dokonał zmiany takiej w stosunku do przedmiotowej sieci lokalizując ją w opisanej części niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki i w części rezygnując z wykonania zamierzenia inwestycyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego zarzuty zawarte w odwołaniu pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wyjaśnił jednocześnie, że kwalifikacja odstępstw dokonanych na etapie budowy obiektu budowlanego należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, które kierują się w takich sprawach dyspozycją art. 36a Prawa budowlanego zawierającego, katalog odstępstw istotnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor - Gmina [...] domagając się uchylenia obu zaskarżonych decyzji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (błędna kwalifikacja zmian w projekcie budowlanym jako istotnych odstępstw od jego ustaleń co miało istotny wpływ na wynik sprawy),

- art. 7, 77, 80, 81 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego,

- naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji rozstrzygnięcia w sposób precyzyjny, niewątpliwy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że kwestią sporną w toczącym się postępowaniu było dokonanie zmian lokalizacji usytuowania przebiegu sieci wodociągowej w obrębie działek nr ew. [...],[...],[...],[...] w miejscowości [...] w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działek oraz niewykonanie części inwestycji w obrębie działek nr ew. [...],[...] w miejscowości [...]. Organy nadzoru budowlanego uznały, że stwierdzone w toku postępowań odstępstwa od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] projektu budowlanego stanowią podstawę do zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej sieci wodociągowej.

W ocenie Gminy [...] stan faktyczny został ustalony błędnie, organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę i nie rozpatrzyły argumentów podnoszonych przez skarżącą, co doprowadziło do uznania że sprzeciw był zasadny.

Skarżąca wskazała, że w zakresie zmiany usytuowania przebiegu sieci wodociągowej w obrębie działek nr ew. [...] i [...], a w szczególności przesunięcie ułożenia sieci na działce nr ew. [...] dotyczy przesunięcia trasy sieci wodociągowej, a nie zmiany zakresu projektu zagospodarowania terenu.

Zakres projektu zagospodarowania terenu pozostał nienaruszony, ponieważ została zachowana tożsamość inwestycji, równoległe przesunięcie o ok. 3 m. ułożenia sieci na odcinku o długości ok. 40 m dotyczy przesunięcia trasy sieci w obrębie tej samej działki, która stanowi własność tego samego właściciela - z zachowaniem obowiązujących warunków techniczno-budowlanych określonych odrębnymi regulacjami, bez naruszenia uprawnień i własności osób trzecich, nie wymaga również przeprowadzenia ponownych uzgodnień i urzędowego zatwierdzenia ich kompletności w zakresie zmiany projektu budowlanego. Skarżąca wskazała, że inwentaryzacja powykonawcza sieci wodociągowej zawiera adnotację jej autora poprzez stwierdzenie, że: inwentaryzacja wodociągowa jest zgodna z projektem [...] z dnia [...] listopada 2009 r.

Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że działka o nr ew. [...] przez którą przebiega sieć wodociągowa powstała z podziału działki nr ew [...] już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dlatego nie mogła być w tej decyzji ujęta.

Analogiczna sytuacja dotyczy przesunięcia ułożenia sieci na działce nr ew. [...] i [...], jednak tu przesunięcie nastąpiło o ok. 2,5 m ułożenia sieci na odcinku o długości ok. 40 m. W ocenie skarżącej ww. przesunięcia równoległe ułożenia sieci w żaden sposób nie wprowadzają zmian do parametrów obiektu budowlanego.

W przedmiocie niewykonania części inwestycji w obrębie działek o nr ew. [...],[...] zarzut nie został poparty okolicznościami faktycznymi.

Zdaniem skarżącej działka o nr ew. [...] została omyłkowo wpisana w treść wniosku o pozwolenie na budowę, a następnie została umieszczona w treści decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2009 r. i powielana w dokumentacji dotyczącej budowy sieci wodociągowej. Działka nr ew. [...] zgodnie z projektem budowlanym nie była objęta realizacją sieci wodociągowej, część inwestycji służąca zaopatrzeniu w wodę tej działki dotyczyła projektowanego przyłącza i nie dotyczyła zadania polegającego na budowie sieci wodociągowej.

Sieć wodociągowa na działce nr ew. [...] została wykonana zgodnie z projektem.

Zdaniem skarżącej okoliczności, które mogły mieć wpływ na wydanie decyzji nie zostały zbadane w sposób wyczerpujący. Organ przeprowadził postępowanie w sposób nie precyzyjny, budzący wątpliwości w zakresie bezstronności, ale także przez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zabranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań.

W ocenie skarżącej nie doszło do ustalenia stanu faktycznego przez organ nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy. Tezy uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odnajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym, co stanowi przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił zasadność wniesienia sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Podstawą zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej sieci wodociągowej było stwierdzenie istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] projektu budowlanego. Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego inwestor w trakcie budowy dokonał samowolnej zmiany lokalizacji usytuowania przebiegu sieci wodociągowej w obrębie działek nr ew. [...],[...] (przesunięcie o ok. 5,5m w kierunku południowo - zachodnim odcinka sieci na długości ok. 40m), działek [...],[...] (przesunięcie o ok. 4,0m w kierunku północnym odcinka sieci na długości ok. 40m) położonych w miejscowości [...] gm. [...] w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działek. Ponadto inwestor nie wykonał części inwestycji w obrębie działek nr ew. [...],[...] położonych w miejscowości [...], gm. [...].

Skarżąca Gmina [...] nie kwestionuje, że dokonała opisanej zmiany usytuowania przebiegu sieci wodociągowej w obrębie działek nr ew. [...],[...],[...] i [...] lecz uważa, że zmiana ta nie spowodowała zmiany zakresu projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej "zakres projektu zagospodarowania terenu pozostał nienaruszony, ponieważ została zachowana tożsamość inwestycji, równoległe przesunięcie o ok. 3 m. ułożenia sieci na odcinku o długości ok. 40 m dotyczy przesunięcia trasy sieci w obrębie tej samej działki, która stanowi własność tego samego właściciela (...)".

Zdaniem skarżącej przesunięcia równoległe ułożenia sieci w żaden sposób nie wprowadza zmian do parametrów obiektu budowlanego. Zgodzić należy się ze skarżącą Gminą [...], iż równoległe przesunięcie trasy sieci wodociągowej nie powoduje zmiany jej parametrów. Wbrew zarzutowi skarżącej równoległe przesunięcie trasy sieci wodociągowej powoduje jednak zmianę zakresu projektu zagospodarowania terenu.

W świetle art. 36a ust. 1 i 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zmiana usytuowania sieci wodociągowej na działce, a więc i zmiana odległości sieci od granic działek sąsiednich stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmiana taka należy do zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu i wymagane jest do tego uzyskanie przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W sytuacji, gdy inwestor dokonał takiej zmiany bez decyzji o zmianie pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wszcząć postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50 i 51 ustawy w celu zalegalizowania dokonanych robót.

Wyjaśnienia skarżącej Gminy [...] dotyczące działki o nr ew. [...] oraz działki nr ew. [...] pozostają bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji i stanowią polemikę z ustaleniami organów nadzoru budowlanego.

Organ jest uprawniony do samodzielnej oceny przesłanek zastosowania przepisu art. 36a Prawa budowlanego, a w szczególności do oceny, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - bez zmiany pozwolenia na budowę.

Wprawdzie kierownik budowy B. M. (w oświadczeniu dołączonym do zawiadomienia z dnia [...] lutego 2014 r. Gminy [...] o zakończeniu budowy sieci wodociągowej zrealizowanej w miejscowości [...] i [...], gm. [...]), a także autor rysunków zamiennych projektant – J. M. P. kwalifikują zmianę usytuowania przebiegu sieci wodociągowej jako odstępstwo nieistotne, to jednak [...] WINB trafnie wskazał, że przepis art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że zmiana dotycząca zakresu objętego projektem zagospodarowania działki stanowi istotną zmianę.

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, inwestor w niniejszej sprawie nie posiadał decyzji zatwierdzającej zmianę objętą projektem zagospodarowania działki, tj. zmianę lokalizacji przebiegu sieci oraz zmianę charakterystycznych parametrów technicznych zrealizowanej inwestycji, w wyniku niewykonania części inwestycji.

W niniejszej sprawie organ słusznie stwierdził, że zmiana lokalizacji przebiegu sieci wodociągowej oraz zmiana charakterystycznych parametrów technicznych zrealizowanej inwestycji – w wyniku niewykonania części inwestycji w obrębie działek nr ew. [...],[...] położonych w miejscowości [...], gm. [...] stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę zdefiniowane w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowanego, a ponadto narusza wartości wyrażone w art. 5 ustawy Prawo budowlanego, w tym zasadę poszanowania występującej w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zdaniem Sądu nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.

Jeżeli chodzi o zarzut skarżącej, że tezy uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odnajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym, co stanowi przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, to należy wskazać że skarżąca nie przytoczyła żadnej argumentacji na poparcie swojej tezy w tym zakresie. Zarzut skarżącej odnoście naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji rozstrzygnięcia w sposób precyzyjny, niewątpliwy nie został poparty żadną argumentacją. Skarżąca nie sprecyzowała w czym miałoby się przejawiać to naruszenie. Sąd uznał, że organ prawidłowo przywołał w podstawie prawnej przepisy prawa, a stosowne wyjaśnienia w zakresie przyjętego przez niego rozstrzygnięcia zawarł w uzasadnieniu decyzji. Z tych też powodów Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 7, 77, 80, 81, 107 k.p.a.

W kwestii postawionego w skardze przez skarżącą zarzutu braku umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, Sąd wskazuje, że w judykaturze przyjmuje się, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca faktu tego jednak nie wykazała (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, ONSA i WSA 2006/6/157).

W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Z tych też względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.

[pic]