Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2327/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 183, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184, art. 209, art. 210, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184 ust. 5, art. 173, art. 186 ust. 1, art. 179 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 572
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jednolity.
article: art. 2, 32, art. 31 ust. 1 i 3, art. 70 ust. 4, art. 93
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 161, art. 152c, art. 152h
journal: Dz.U. 1990 nr 65 poz 385
law: Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.
article: § 16
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 253/13 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Uczelnianej Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] Szkoły Wyższej w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie stypendium rektora dla najlepszych studentów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od S.S. na rzecz Uczelnianej Odwoławczej Komisji Stypendialnej [....] Szkoły Wyższej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 253/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę S. S. na decyzję Uczelnianej Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] Szkoły Wyższej w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie stypendium rektora dla najlepszych studentów.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Uczelniana Odwoławcza Komisja Stypendialna [...] Szkoły Wyższej w [...] (dalej Komisja), na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm., dalej psw bądź Prawo o szkolnictwie wyższym) i § 6 Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów [...] Szkoły Wyższej w [...] (dalej Regulamin), odmówiła przyznania S. S. (dalej skarżąca) stypendium rektora dla najlepszych studentów w semestrze zimowym roku akademickiego 2012/2013 na okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 28 lutego 2013 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ orzekający podniósł, że w wyniku złożonego wniosku o przyznanie stypendium rektora dla najlepszych studentów Komisja ustaliła, że na poprzednim roku studiów wnioskodawczyni uzyskała średnią ocen 4,47. Mimo, że spełnione zostały wymogi określone w § 6 ust. 7 pkt 1 Regulaminu, zdaniem organu strona nie spełniła wymogu określonego w § 10 ust. 2 [Regulaminu], zgodnie z którym studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów, kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, nie przysługują świadczenia, o których mowa w § 1 ust. 1, chyba że kontynuuje on studia po ukończeniu studiów I stopnia w celu uzyskania tytułu magistra lub równorzędnego, jednak nie dłużej, niż przez okres trzech lat.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z [...] 2012 r., zarzucając że wydano ją na podstawie art. 184 ust. 5 psw, który narusza art. 2 Konstytucji RP, określający Rzeczpospolitą Polską jako demokratyczne państwo prawne urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej. W związku z art. 2 Konstytucji RP, w ocenie skarżącej Prawo o szkolnictwie wyższym naruszyło art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym, gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Zdaniem skarżącej zastosowana wykładnia art. 184 ust. 5 psw jest nieprawidłowa i sprzeczna z art. 2 i 32 Konstytucji RP w zakresie w jakim pozbawia studenta prawa do stypendium za wyniki w nauce w sytuacji gdy student wcześniej skończył płatne studia i nie pobierał w ich trakcie stypendium za wyniki w nauce. Sprzeczność art. 184 ust. 5 psw z art. 2 Konstytucji RP przejawia się jej zdaniem w ten sposób, że pozbawia studenta poczucia sprawiedliwości społecznej, gdyż za niesprawiedliwą należy uznać sytuację, gdy w grupie studentów spełniających te same wymogi co do wyników w nauce, a spełnienie powyższego stanowi podstawę do przyznania stypendium rektorskiego, nie przyznaje się powyższego świadczenia tylko ze względu na fakt, że kiedyś dany student ukończył już jakiś kierunek studiów. Tym bardziej, że w przeszłości ów student nie pobierał stypendium (mimo dobrych wyników w nauce studentom tzw. zaocznym nie przysługiwało stypendium), nie korzystał z żadnej pomocy materialnej a opłacał studia własnymi pieniędzmi.

Komisja po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2013 r.) utrzymała w mocy decyzję z [...] 2012 r.

Rozpatrując sprawę ponownie, Komisja podtrzymała swe stanowisko w sprawie w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wskazując dodatkowo, że uczelnia obowiązania jest do stosowania kwestionowanego przez stronę przepisu, mimo że w ocenie skarżącej "wykładnia stosowana w art. 184 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym jest sprzeczna z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP w zakresie jakim pozbawia studenta prawa do stypendium, w sytuacji gdy wcześniej skończył studia płatne oraz nie pobierał wcześniej stypendium".

Zdaniem organu, "przepis zawarty w art. 184 ust. 5" psw jednoznacznie wskazuje, że kończąc jeden kierunek studiów nie można otrzymywać jakiegokolwiek świadczenia wymienionego w art. 173 psw (m.in. stypendium rektora dla najlepszych studentów), bez względu na to, czy student wcześniej kończył studia płatne/bezpłatne lub czy otrzymywał/nie otrzymywał świadczeń. Komisja ma obowiązek stosowania przepisy prawa, a kwestie związane z oceną zgodności przepisów prawa z Konstytucją RP leżą poza uprawnieniami Komisji i rozstrzygane są przez Trybunał Konstytucyjny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z [...] 2013 r., podnosząc analogiczną - jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - argumentację w kwestii niezgodności art. 184 ust. 5 psw z art. 2 i 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, jednocześnie podnosząc, że w skardze nie określono naruszenia prawa lub interesu prawnego, zatem stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 i art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) zachodzi podstawa jej odrzucenia.

Pismem procesowym z 25 maja 2013 r. skarżąca podtrzymała skargę wraz z argumentacją w niej zawartą, wnosząc jednocześnie o skierowanie przez WSA w Bydgoszczy pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności art. 184 ust. 5 w zw. z art. 173 psw w zakresie, w którym pozbawia się studenta prawa do stypendium rektora dla najlepszych studentów w sytuacji, gdy skończył on inne studia w pełni odpłatne (dodatkowo z całkowicie innej dziedziny), na których nie korzystał z żadnej pomocy finansowej Państwa; w tym również z pomocy, o której mowa w art. 173 psw - z art. 2, 32 w zw. z art. 31 ust. 1, art. 70 ust. 4 Konstytucji RP i wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny.

Zdaniem skarżącej, przepisy tworzące uprawnienia dla osób mogących korzystać z pomocy Państwa winny być zgodne z przepisami ustawy zasadniczej; w tym w szczególności z zasadą sprawiedliwości wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zasadą równości wywodzoną z art. 32 Konstytucji i zasadą proporcjonalności wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, przy czym zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, z zasady równości wyrażonej w Konstytucji (art. 32) wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) winny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących.

W ocenie skarżącej, taką cechą istotną (relewantną) w zakresie przedmiotowego zagadnienia jest "nie korzystanie wcześniej z pomocy finansowej Państwa w związku z nauką na studiach wyższych", ewentualnie za taką cechę można by uznać ukończenie studiów o podobnym kierunku (np. wcześniej studia administracyjne a później prawnicze), co stawiałoby studenta w uprzywilejowanej sytuacji, jeżeli chodzi o wyniki w nauce (mógłby osiągać lepsze wyniki korzystając z wiedzy z poprzednich studiów). Skarżąca nie zgodziła się z takim stanowiskiem, ale nawet gdyby była to cecha relewantna, to i tak nie dotyczy to skarżącej - bo skończyła ona wcześniej studia z całkowicie innej dziedziny.

Skarżąca zauważyła, że ze wskazanej pomocy państwa może korzystać osoba, która ukończyła studia wyższe w innym państwie (nawet w tej samej dziedzinie), jak również osoba, która studiując korzystała z pomocy państwa (np. studia bezpłatne, za wyniki w nauce itp.), ale studiów z jakiś powodów (nawet z własnej winy) nie ukończyła.

Jeszcze dalej idące wątpliwości co do konstytucyjności ww. przepisów zauważył - w ocenie skarżącej - Rzecznik Praw Obywatelskich, który w piśmie z [...] 2012 r. [...] do Trybunału Konstytucyjnego wniósł między innymi o stwierdzenie niezgodności art. 184 ust. 5 psw w zakresie, w jakim wyłącza prawo tych studentów, którzy uprzednio nie korzystali ze stypendium dla najlepszych studentów do stypendium, o którym mowa w art. 173 ust. 1 pkt 3 psw, z art. 32 w zw. z art. 2 i 70 ust. 4 Konstytucji RP (sygn. akt K 40/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ppsa oddalił niniejszą skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji jest art. 184 ust. 5 psw, zgodnie z którym studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, nie przysługują świadczenia, o których mowa w art. 173, chyba że kontynuuje on studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat. Z powyższego przepisu jasno wynika, że stypendium rektora dla najlepszych studentów (świadczenie przewidziane w art. 173 ust. 1 pkt 3 psw) nie może otrzymać student, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów. Wyjątkiem od tej zasady jest wyłącznie sytuacja, kiedy student kontynuuje studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat.

W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca znalazła się w sytuacji opisanej we wskazanym przepisie, tj. po zakończeniu jednego kierunku studiów (wyższe studia zawodowe na kierunku pedagogika na Akademii [...]), podjęła naukę na drugim kierunku studiów (kierunek prawo w [...] Szkole Wyższej w [...]). Okoliczność ta jest niesporna między stronami.

Jedyny zarzut, jaki w istocie formułuje skarżąca, to niezgodność art. 184 ust. 5 psw z art. 2 i art. "2" [winno być "32"; s. 4 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 253/13] Konstytucji RP.

Sąd I instancji uznał, że Komisja słusznie wskazała, że orzekanie o tym, czy przepis ustawy nie narusza przepisów Konstytucji RP, nie leży w kompetencjach organu administracji. Możliwość taką ma jedynie Trybunał Konstytucyjny. Wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o orzeczenie w tym przedmiocie może skierować m.in. Sąd, a także Rzecznik Praw Obywatelskich. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności m.in. art. 184 ust. 5 psw w zakresie, w jakim wyłącza prawo tych studentów, którzy uprzednio nie korzystali ze stypendium dla najlepszych studentów do stypendium, o którym mowa w art. 173 ust. 1 pkt 3 psw z art. 32 w zw. z art. 2 i 70 ust. 4 Konstytucji RP. Sprawa ta toczy się przed Trybunałem pod sygnaturą sygn. akt K 40/12.

Sąd I instancji uznał, że nie skorzysta z możliwości zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie (art. 125 § 1 pkt 1 ppsa), gdyż nie podziela wątpliwości odnośnie wyżej wskazanej niezgodności art. 184 ust. 5 psw z art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu I instancji uzasadnione jest stanowisko, prezentowane przez Prokuratora Generalnego w odpowiedzi na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, że norma art. 184 ust. 5 psw, ani nie narusza zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), ani zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Jak wskazał Prokurator Generalny – nie tylko fakt bycia studentem, ale także fakt ukończenia jednego kierunku studiów, winien być zaliczony do cech relewantnych.

Zgodnie z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Powszechność dostępu oznacza, że każdy objęty obowiązkiem szkolnym musi mieć zapewnioną możliwość nauki w szkole publicznej. Równość oznacza, że każdy musi mieć jednakową szansę podjęcia nauki w szkole każdego szczebla i każdego typu; zakazane są wszelkie prawne zróżnicowania o dyskryminującym charakterze. Państwo realizuje swą misję zapewnienia powszechności i równości dostępu do wykształcenia przez ułatwienie nauki i nagradzanie najlepszych wyników na jednym kierunku studiów. Podjęcie studiów na kolejnym kierunku jest prawem każdego obywatela, nie można jednak twierdzić, że rodzi to obowiązek po stronie Państwa do wspierania takiego wyboru (istnieje jedynie możliwość wsparcia). Odmienne traktowanie osób, które ukończyły jeden kierunek studiów względem osób, które nie zdobyły jeszcze wyższego wykształcenia, nie narusza ani zasady równości, ani zasady sprawiedliwości społecznej. Wprowadzenie zróżnicowania podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości wówczas, gdy służy realizacji sprawiedliwości społecznej. Tylko niesprawiedliwe zróżnicowanie jest zakazane. Sprawiedliwość społeczna wymaga, by różnicowanie poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji.

Istotną różnicą w sytuacji obywateli jest posiadanie bądź brak posiadania wykształcenia wyższego przy jednocześnie ograniczonych środkach Państwa na wspieranie obywateli w uzyskaniu wyższego wykształcenia. W tej sytuacji nie można uznać, że doszło do naruszenia norm konstytucyjnych przez przyjęcie takiego rozwiązania ustawowego, które pozwala na udzielenie wsparcia Państwa w uzyskaniu wyższego wykształcenia możliwe jak największej liczbie obywateli, przy jednoczesnym pozostawieniu obywatelom, którzy to wykształcenie już zdobyli decyzji, czy zamierzają dalej podnosić poziom swego wykształcenia.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła S. S., reprezentowana przez radcę prawnego W. G., zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 184 ust. 5 w zw. z art. 173 (w szczególności art. 173 ust. 1 pkt 3) psw, przez oparcie rozstrzygnięcia na wskazanych przepisach w sytuacji, gdy przepisy te w zakresie w którym pozbawiają studenta prawa do stypendium rektora dla najlepszych studentów, gdy skończył on inne studia w pełni odpłatne (dodatkowo z całkowicie innej dziedziny), na których nie korzystał z żadnej pomocy finansowej Państwa (obowiązujące w tym czasie przepisy nie przewidywały żadnej pomocy państwa) w tym również z pomocy, o której mowa w art. 173 psw, są sprzeczne z art. 2, 32 w zw. z art. 31 ust. 1, art. 70 ust. 4 Konstytucji.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o :

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji;

- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według wykazu, który zostanie przedstawiony na rozprawie, a w przypadku nie przedstawienia wykazu, według norm przepisanych.

Nadto skarżąca wniosła o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności art. 184 ust. 5 w zw. z art. 173 (w szczególności z art. 173 ust. 1 pkt 3) psw w zakresie, w którym pozbawia studenta prawa do stypendium rektora dla najlepszych studentów w sytuacji, gdy skończył on inne studia w pełni odpłatne (dodatkowo z całkowicie innej dziedziny), na których nie korzystał z żadnej pomocy finansowej Państwa, w tym również z pomocy, o której mowa w art. 173 psw - z art. 2, 32 w zw. z art. 31 ust. 1, art. 70 ust. 4 Konstytucji, i o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja, podtrzymując swą dotychczasową argumentację, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.6.2013 r., II OSK 508/12, Lex nr 1375116).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 1 ppsa), mianowicie naruszenia prawa materialnego tj. 184 ust. 5 w zw. z art. 173 ("w szczególności" art. 173 ust. 1 pkt 3) psw przez oparcie rozstrzygnięcia na niniejszych przepisach, które - zdaniem skarżącej - są sprzeczne z art. 2, 32 w zw. z art. 31 ust. 1, art. 70 ust. 4 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności art. 184 ust. 5 w zw. z art. 173 ("w szczególności" art. 173 ust. 1 pkt 3) psw z art. 2, 32 w zw. z art. 31 ust. 1, art. 70 ust. 4 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 5 listopada 2013 r., K 40/12 (dalej wyrok K 40/12) uznał, że art. 184 ust. 5 psw, w zakresie, w jakim wyłącza prawo studentów kontynuujących naukę na drugim kierunku po ukończeniu jednego kierunków studiów do otrzymywania stypendiów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, jest zgodny z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 70 ust. 4 Konstytucji RP (Dz. U. z 2013 r., poz. 1432; Lex nr 1393896).

Jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej, prócz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, wskazał także art. 31 ust. 1 Konstytucji RP (s. 2 skargi kasacyjnej), który stanowi "Wolność człowieka podlega ochronie prawnej". Przepis ów stanowi nieadekwatny wzorzec kontroli, co skutkować by musiało orzeczeniem, że kwestionowana regulacja ustawowa, nie jest niezgodna z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Charakterystyczne, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w żaden sposób nie uzasadnia naruszenia zasady wolności (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP), a zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jedynie przywołuje (s. 3 skargi kasacyjnej), nie prowadząc testu proporcjonalności ani w żaden sposób naruszenia owej zasady nie wykazując. Z kolei w pozostałej części skierowanie wnioskowanego pytania do Trybunału Konstytucyjnego skutkować by musiało umorzeniem postępowania w części (w zakresie wskazanych jako wzorce kontroli art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 70 ust. 4 Konstytucji RP) - w myśl zasady ne bis in rem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do kierowania pytania prawnego o proponowanej treści, a nadto nie nabrał uzasadnionych wątpliwości co do kwestionowanej podstawy prawnej. Zwrot "w szczególności" jest semantycznie pusty. Skarżąca domagała się wyłącznie stypendium rektora dla najlepszych studentów, zatem świadczenia przewidzianego wyłącznie w art. 173 ust. 1 pkt 3 psw.

Zarzut naruszenia prawa materialnego nie został skonstruowany prawidłowo. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, oparte zostały na § 6 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 10 ust. 2 Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów [...] Szkoły Wyższej w [...], a zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) w postaci błędnej wykładni § 6 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 10 ust. 2 Regulaminu, autor skargi kasacyjnej nie podniósł.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie powszechnie przyjęty jest pogląd, że wyliczenie konstytucyjnych źródeł prawa wewnętrznego (art. 93 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.- Dz. U. 1997/78/483, sprost. 2001/28/319, zm. 2006/200/1471, 2009/114/946) nie jest pełne, a "system prawa wewnętrznego ma - w przeciwieństwie do systemów będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego - charakter systemu otwartego, w każdym razie w zakresie podmiotowym" (wyrok TK z 1.12.1998 r., K 21/98, OTK 1998/7/645, akceptowany przez L. Garlickiego, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Wyd. Liber 2007, s. 123-125 uw. 107-109; R. Raszewska-Skałecka, Statut i regulamin szkolnego zakładu administracyjnego w świetle obowiązującego systemu źródeł prawa, w: red. A. Szadek-Bratuń, Nowe prawo o szkolnictwie wyższym a podmiotowość studenta, Kolonia Limited 2007 s. 40). Konstytucja nie enumeruje podmiotów uprawnionych do wydawania aktów prawa wewnętrznego (wyrok TK z 8.10.2002 r., K 36/00). Zagadnienie charakteru prawa zakładowego i zakresu jego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym bądź przed Trybunałem Konstytucyjnym, należy do bardziej kontrowersyjnych w doktrynie. Nie wdając się w owe spory (orzeczenie SN z 23.11.1981 r., I PR 46/81, OSNC 1982/7/105, akceptowane przez J. Krajewskiego w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 537 uw. 8), należy przyjąć, że nie można uznać, by prawo zakładowe - w tym w szczególności ta jego część, która dookreślona jest przez organy zakładu - była w całości prawem wewnętrznym w takim samym znaczeniu jakie ustalono dla aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego. Dla części norm tworzonych w zakładach, które traktują o kwestiach materialnych i procesowych bezpośrednio dotyczących administrowanych, dochodzi do wejścia w materie zastrzeżone dla norm powszechnie obowiązującego prawa (P. Lisowski w: red. J. Boć, Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2003 s. 100). Przykładem tak rozumianego prawa zakładowego jest w szczególności statut uczelni, regulamin studiów czy regulamin pomocy materialnej dla studentów (R. Raszewska-Skałecka - op. cit. s. 44).

Choć szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów wydawany jest na podstawie upoważnienia zawartego w art. 186 ust. 1 psw (co wyklucza uznanie go za akt samoistny), to upoważnienie ustawowe dla wydania aktu prawa zakładowego spełniać winno wymogi art. 93 Konstytucji RP, nie zaś art. 92 Konstytucji RP (które spełniać musiał Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydając rozporządzenie z dnia 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia – Dz. U. nr 214, poz. 1270).

W § 1 art. 186 psw brak jakichkolwiek wytycznych pod względem treściowym, pozwalających ustalić wysokość, przyznawanie i wypłacanie świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8 psw. Należy zatem uznać, że ustawodawca, kierując się zasadą autonomii uczelni (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP; uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8.11.2000 r., SK 18/99, OTK 2000/7/258 cz. III p. 1, 3, 4, a zwłaszcza p. 8 uzasadnienia, dalej wyrok SK 18/99) uznał, że rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, najlepiej owe zagadnienia uregulują, kierując się specyfiką uczelni, trudnością studiów etc. - byle owa regulacja nie naruszała istoty prawa do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa (art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji; odpowiednio - uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2.7.2002 r., U 7/01, OTK-A 2002/4/48, cz. III p. 3.5, 3.8, 5.1- dalej wyrok U 7/01).

Szkoła wyższa jest zakładem administracyjnym - jednostką organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, powołaną do wykonywania zadań publicznych i uprawnioną do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, przysługujących bądź obciążających użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących, jak i ze statutów i regulaminów wewnątrzzakładowych (odpowiednio - uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 13. 10.2003 r., OPS 5/03, ONSA 2004/1/9, zapadłej pod rządem art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym - Dz. U. nr 65, poz. 385 ze zm., dalej uszw) - pozostającej aktualną w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pod rządem art. 207 psw.

W nowszym dorobku doktryny zwraca się uwagę, że państwowa szkoła wyższa ma charakter korporacji prawa publicznego (E. Ochendowski, Pozycja prawna studenta uniwersytetu - użytkownik zakładu publicznego czy członek korporacji publicznej, w: red. J. Filipek, Jednostka w demokratycznym państwie prawa, 2003 r., s. 455, 457).

Przy dokonywaniu kontroli zgodności regulaminu z powszechnie obowiązującym prawem należy w szczególności uwzględnić autonomię uczelni i korporacyjny charakter uniwersytetu (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP; art. 4 ust. 1 i 5 psw i uzasadnienia obu przywołanych wyroków: SK 18/99; U 7/01).

Zgodnie z art. 186 ust. 1 psw, rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, ustala szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania pomocy materialnej dla studentów, wzór wniosku o przyznanie stypendium socjalnego oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta. Ustawodawca upoważnił zatem rektora do uregulowania regulaminem nie tylko zagadnień proceduralnych (tryb, wzór wniosku), lecz i zagadnień materialnoprawnych (wysokość, szczegółowe kryteria) przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów. W wyroku z 5.12.2006 r., I OSK 646/06, Lex nr 213865, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że jeśli w regulaminie wydanym na podstawie art. 152h ust. 1 uszw zakreślono termin składania wniosków wraz ze wszystkimi wymaganymi do dnia 25 października, stwierdzając równocześnie, że wnioski złożone po upływie tego terminu nie podlegają rozpatrzeniu, a termin do złożenia wniosku nie podlega przywróceniu, to w regulaminie tym wprowadzono zawity termin prawa materialnego, z którego upływem student traci prawo do uzyskania świadczenia, choćby spełnił pozostałe kryteria określone w ustawie, a sprecyzowane w regulaminie. Nie można przyjąć, że ustawodawca w regulaminie przewidywał wprowadzenie materialnoprawnego terminu zawitego, którego upływ udaremnia przyznanie świadczenia; taka wykładnia narusza art. 152c i 152h uszw (obecnie art. 179 ust. 1 i art. 186 ust. 1 psw), jak również zasady konstytucyjne. W kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa należało ocenić odmowę przyznania stypendium socjalnego z tego tylko powodu, że strona złożyła wniosek po 25 października. Pogląd ów zachował aktualność pod rządem art. 179 ust. 1, art. 186 ust. 1 psw, bowiem w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, ich treść normatywna odpowiada treści art. 152c i 152h uszw. Wyrok ów co do zasady w glosie aprobował P. Chmielnicki (Przegląd Prawa Publicznego 2007/12/69). Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Glosator, akceptowali pogląd, że państwowa szkoła wyższa może w regulaminie wydanym na podstawie art. 186 ust. 1 psw, uregulować zagadnienia materialnoprawne; szkoła wyższa może także w regulaminie wprowadzić terminy dla składania wniosków; winny one mieć jednak charakter instrukcyjnych, nie zaś zawitych, by cel pomocy materialnej nie został zniweczony.

Nie stanowi naruszenia celu regulacji ustawowej art. 93 Konstytucji RP postanowienie regulaminu, zgodnie z którym studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów, kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, nie przysługują świadczenia, o których mowa w § 1 ust. 1, chyba że kontynuuje on studia po ukończeniu studiów I stopnia w celu uzyskania tytułu magistra lub równorzędnego, jednak nie dłużej, niż przez okres trzech lat (§ 1 10 ust. 2 Regulaminu).

Owo materialnoprawne postanowienie regulaminu – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - odpowiada normatywnie treści art. 184 ust. 5 psw. Nie narusza również zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. W zakresie zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ustawodawca (w art. 184 ust. 5 psw), a w ślad za nim normodawca wprowadzający Regulamin (w § 1 10 ust. 2 Regulaminu), posłużyli się kryterium, prowadzącym do zróżnicowania podmiotów podobnych, charakteryzujących się cechami relewantnymi z punktu widzenia ocenianej regulacji. Przyjęte zróżnicowanie należy uznać za usprawiedliwione. Legitymowanie się tytułem magistra uzasadnia wyłączenie z grona beneficjentów stypendiów naukowych nie tylko tych studentów, którzy uprzednio (na ukończonym kierunku studiów) pobierali stypendia określone w art. 173 ust. 1 pkt 3 i 4 psw, ale i studentów, który uprzednio nie korzystali z tego rodzaju stypendiów (cz. III pkt 4.2 uzasadnienia wyroku K 40/12).

Skoro autor skargi kasacyjnej ani w tenorze skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie postawił zarzutu naruszenia § 6 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 10 ust. 2 Regulaminu, które to przepisy były podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, akceptowanych zaskarżonym wyrokiem, to Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł poddać wyroku Sądu I instancji kontroli instancyjnej w tym zakresie.

Wyłączenie przez ustawodawcę studentów, którzy ukończyli już jeden kierunek studiów i uzyskali tytuł zawodowy magistra lub równorzędny z możliwości ubiegania się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa, na drugim kierunku studiów, nie świadczy o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, ponieważ studenci, którzy nie ukończyli jeszcze żadnego kierunku i studenci, którzy ukończyli już jeden kierunek studiów, stanowią dwie grupy studentów będących w zróżnicowanej sytuacji (wyrok WSA w Warszawie z 2.10.2012 r., II SA/Wa 956/12, Lex nr 1249163).

Art. 184 ust. 5 psw normuje zasadę prawa do świadczeń pomocy materialnej do czasu ukończenia jednego kierunku studiów z tytułem zawodowym magistra lub równorzędnym, z którego wynika że student, który ukończył jeden kierunek studiów z tytułem zawodowym magistra lub równorzędnym, nie ma prawa do świadczenia pomocy materialnej na kolejnym kierunku studiów. Student nie może uzyskać stypendium na podstawie 184 ust. 5 psw, jeśli uzyskał już tytuł magistra na innym kierunku studiów, ponieważ w tym przypadku nie zostanie spełniona przesłanka kontynuowania studiów na drugim kierunku studiów w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra (wyrok NSA z 31.10.2012 r., I OSK 1742/12, Lex nr 1233167).

Z tych względów na podstawie art. 184 ppsa, należało skargę kasacyjną oddalić. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej kasacyjnie na rzecz Komisji kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 490), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.