Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 878/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7 , art 8 , art 15 , art 77 , art 107 , art 138 par 2 , art 140
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 2 , art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 29 ust 1 i ust 6
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: par 1-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...], z 20 marca 2018 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku S. B. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego, z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] [...] obr. K. przy [...] w K." oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w zakresie pasa drogowego.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) dalej "K.p.a.", w zw. z art. 25 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255) oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2016 poz. 1440 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2068).

Do decyzji dołączono załączniki: nr 1 - w postaci określenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu, nr 2 - stanowiący część graficzną decyzji na mapie w skali 1:1000, nr 3 - część tekstowa wyników analizy oraz nr 4 - część graficzna wyników analizy. W załączniku nr 1 organ wskazał warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, tj. warunki i wymagania ochrony i kształtowana ładu przestrzennego, warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 12 czerwca 2017 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek S. B. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego, z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...] obr. jw. wraz z budową wjazdu na dz. nr [...] obr. jw. przy [...] w K.", skorygowany następnie pismami z 6 września 2017 r. oraz 11 września 2017 r.

Organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p.

W związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w toku postępowania wystąpiono również o uzgodnienie projektu decyzji do Ministra Środowiska oraz Marszałka Województwa M. w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na niezajęcie stanowiska przez te organy we wskazanym w przepisach terminie, uzgodnienie z tymi organami organ uznał za dokonane.

Ponadto uzyskano następujące opinie:

1. opinia Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 7 lipca 2017 r., znak: [...] w zakresie ochrony środowiska,

2. opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 20 grudnia 2017 r., znak: [...] w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej,

3. uchwała Rady Dzielnicy IV Miasta K. z 21 lutego 2018 r., nr [...],

4. opinia Zespołu Urbanistycznego z 18 stycznia 2018 r. oraz ponownie z 8 lutego 2018 r.

W odniesieniu do części pierwszej rozstrzygnięcia decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy organ przywołał art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdził, że projekt decyzji przygotowała mgr inż. arch. M. W. uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Wskazał, że lista osób uprawnionych do sporządzania projektów decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. opublikowana jest w Biuletynie Informacji Publicznej UMK na stronie dotyczącej Wydziału Architektury i Urbanistyki.

W odniesieniu do części drugiej rozstrzygnięcia decyzji dotyczącej umorzenia organ stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z czym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla części wnioskowanej inwestycji obejmującej budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w zakresie pasa drogowego stało się bezprzedmiotowe. Dalej organ wskazał, że w toku postępowania strona postępowania M. Z.-K. wniosła uwagi i zastrzeżenia do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego pismem z 9 lutego 2018 r.

W przedmiocie zgłoszonych uwag organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej "P.b.". Podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji wz, prowadzonego na podstawie u.p.z.p. jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz warunki, jakim winna odpowiadać inwestycja, wynikające z analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz z przepisów odrębnych. Organ zwrócił uwagę, że warunki te nie stanowią odzwierciedlenia propozycji inwestora, lecz wynikają z analizy istniejącego ładu przestrzennego w obszarze oraz przepisów szczególnych. Drugim etapem w procesie inwestycyjnym będzie uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanej w trybie P.b. po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego z udziałem stron, wtedy inwestor zobowiązany jest przedłożyć projekt budowlany inwestycji wykonany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z przepisami szczególnymi, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich. W ramach projektu budowlanego inwestycji winny być rozwiązane m.in. kwestie konkretnej lokalizacji budynków na działce, gabarytów i formy architektonicznej obiektów, ewentualnego przesłaniania obiektów istniejących na działkach sąsiednich, rozwiązania obsługi komunikacyjnej, zaopatrzenia inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich. Kwestia zgodności powyższych rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w ww. rozporządzeniu oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę, a strony biorące udział w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem tej decyzji, będą mogły wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia.

Dalej organ podał, że wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wymogi rozporządzenia. Warunki ustalone w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz uzgodnienia i opinie zgromadzone w toku postępowania zostały zawarte w załącznikach nr 1 i 2 do niniejszej decyzji. Warunki te określają m.in. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, podstawowe gabaryty i formę obiektów, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ponadto w zał. nr 1 do decyzji poinformowano inwestora, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zbadano czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym również w zakresie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

Dodatkowo, przywołując art. 63 ust. 2 u.p.z.p. organ wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa możliwość funkcjonowania danej inwestycji w danym ściśle określonym układzie urbanistycznym, nie uprawnia ona do rozpoczęcia na jej podstawie robót budowlanych, ponieważ te mogą być rozpoczęte tylko na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę.

Ponadto organ wskazał, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest uzależnione od wyrażenia zgody przez strony postępowania i osoby trzecie, może być wydana także na wniosek podmiotu, który nie legitymuje się w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jakimkolwiek tytułem prawnym, jak również w stosunku do nieruchomości obciążonych rozmaitymi ograniczonymi prawami rzeczowymi. To inwestor bierze na siebie ryzyko ewentualnego niezrealizowania inwestycji. Decyzja ta może być więc wydana bez względu na to, czy osoba, której przysługuje przymiot strony w postępowaniu wyraża zgodę na wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, w tym także, gdy wyraża zgodę pod podanymi warunkami. Ponadto organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Tym samym nie jest możliwe ustalenie warunków dla jakiejś potencjalnej inwestycji, która mogłaby powstać na danym terenie. To wnioskodawca określa we wniosku charakterystykę inwestycji (przedstawioną w formie opisowej i graficznej) obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych. Wynika to wprost z przepisów u.p.z.p. (art. 52 pkt. 2), a tym samym wniosek o ustalenie warunków zabudowy określa przedmiot postępowania i wiąże organ wydający decyzję. Wniosek w sprawie zawiera zawsze opis planowanej inwestycji ze wskazaniem charakterystyki inwestycji (sposób zagospodarowania terenu, parametry obiektów). W konsekwencji wydawana decyzja winna odpowiadać jego treści, a w sytuacji, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza wykonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej okaże się, że wnioskowana inwestycja jest niedopuszczalna w zamierzonym przez inwestora kształcie - organ winien wówczas wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wobec przedstawionych faktów, przywołując art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p., organ orzekł jak w sentencji.

W załączniku nr 1 do decyzji wskazano m.in., że analizą objęto obszar wyznaczony na podstawie § 3 rozporządzenia. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr [...].

Nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia 9 m od granicy działek nr [...] z działką drogową nr [...] od strony ul. [...] oraz na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia 15,5 m od granicy z działkami drogowymi nr [...], od strony ul. [...], jako kontynuację istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Wskazano, że ograniczenie dotyczące linii od strony ul. [...] nie dotyczy okapów i gzymsów, zaś od strony ul. [...] okapów, gzymsów, balkonów, logii i zjazdu do garażu.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono w stosunku do powierzchni działek nr [...] w przedziale 22-24% na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, dla każdego ewentualnego etapu inwestycji lub wydzielonego fragmentu działki. Minimalny wskaźnik wielkości biologicznie czynnej określono na 40%.

Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia w przedziale 40-60 m od strony ul. [...] i 10-13 m od strony ul. [...].

Ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i tylnej, tj. górnej krawędzi attyki (rozumianej jako wysokość budynku) jako przedłużenie tej wysokości z budynku na działce nr [...], tj. 16 m z tolerancją wynikającą z pomiaru geodezyjnego, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, od poziomu rzędnej terenu występującej w granicy z działką drogową (214,64 m n.p.m.).

Geometrię dachu określono jako dach płaski o spadku do 10°, na podstawie §8 rozporządzenia.

Zakazano również niwelacji terenu o więcej niż 1 m.

Opisując warunki w zakresie komunikacji ustalono m.in. wskaźniki liczbowe dla miejsc postojowych:

- 1,2 miejsca postojowego na 1 mieszkanie,

- 20 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych w usługach,

- 5 miejsc postojowych dla rowerów na 100 zatrudnionych w usługach,

- 25 miejsc postojowych na 100 miejsc konsumpcyjnych w gastronomii,

- 10 miejsc postojowych dla rowerów na 100 miejsc konsumpcyjnych w gastronomii,

- 30 miejsc postojowych na 1000 m2 pow. sprzedaży dla obiektów handlu o pow. sprzedaży 2000 m2 i poniżej,

- 10 miejsc postojowych dla rowerów na 1000 m2 pow. sprzedaży dla obiektów handlu o pow. sprzedaży 2000 m2 i poniżej,

- 20 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych w obsłudze bankowej,

- nie mniej niż jedno miejsce postojowe na dany rodzaj obiektu.

Z kolei w załączniku nr 3 do decyzji wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone w części graficznej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki od strony frontu działki, nie mniejszej niż 50 m. Przy czym za front działki uznano jej szerokość od strony ul. [...], która wynosi 72 m i zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 216 m od granic terenu inwestycji.

W dalszej części załącznika nr 3 wskazano, że aktualnie niektóre działki składające się na teren inwestycji są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (nr [...]) oraz gospodarczymi (nr [...]) przewidzianymi zgodnie z wnioskiem do wyburzenia.

Poza tym w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa o przeznaczeniu biurowym, handlowym i gastronomicznym. W obszarze da się wyodrębnić kilka układów urbanistycznych. Dwie strefy zaznaczają się bardzo mocno. Są to obszar zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej oraz zabudowy wyłącznie usługowej. Stefy te są wyraźnie od siebie oddzielone, a jako granicę należy przyjąć układ drogowy ul. [...] i ul. [...]. Na północ od tych ulic znajduje się zabudowa mieszkaniowa, a na południe usługowa. Przedmiotowy obszar podlega intensyfikacji zabudowy – działki puste są stopniowo zabudowywane. Kwartał zabudowy usługowej obejmuje budynki o funkcji usługowej, przemysłowej i magazynowej. Budynki są niskie, maksymalnie 3-kondygnacyjne, najczęściej parterowe. Cechują się znaczną powierzchnią zabudowy. W kwartale zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wydzielonej ulicami [...] znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne od 1 do 3 kondygnacji i niewielkich powierzchniach zabudowy. W układach tych występują budynki o bardzo zróżnicowanej formie architektonicznej i gabarytach, takie jak niskie budynki jednorodzinne, budynki mieszkalne wielorodzinne, tzw. punktowce, o mniejszych powierzchniach zabudowy lecz wysokości 11-12 kondygnacji (np. dz. nr [...]), budynki mieszkalne wielorodzinne – 5-kondygnacyjne o znacznych powierzchniach, a także niskie budynki usługowe. Wobec wyżej wskazanego zróżnicowania analizator przyjął jako nadrzędną zasadę przyjmowania i weryfikacji wskaźników dla projektowanego zamierzenia, które koncentruje się wokół [...], nawiązanie do tej ulicy oraz zlokalizowanej w jej obrębie zabudowy mieszkaniowej, w tym do ulicy [...], z uwagi na charakterystyczną zabudowę kwartału. Dalej szczegółowo uzasadniono wyznaczenie linii zabudowy oraz pozostałe wskaźniki i parametry. W szczególności wskazano, że wielkości powierzchni całości zabudowy w badanym obszarze zawiera się w przedziale od 1% do 69% ze z średnią 32%. Natomiast średnia dla zabudowy wielomieszkaniowej wynosi 24%. Istniejąca zabudowa na terenie inwestycji zajmuje 13,5% jej powierzchni.

P. K. złożył od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący zarzucił decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że planowana inwestycja powinna zostać zrealizowana w innym kształcie niż ten wnioskowany przez inwestora - co oznacza, że organ wykracza poza treść wniosku mimo, że powinien wniosek oddalić;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie szczątkowego uzasadnienia co narusza zasadę art. 8 K.p.a.

Odwołujący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności:

- art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.,

- art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zasad ładu przestrzennego oraz naruszenie uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, kulturowych i kompozycyjno-estetycznych występujących na analizowanym terenie, z którymi planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez pominięcie, że za odmową ustalenia warunków zabudowy mogą przemawiać gabaryty planowanej inwestycji, które pozostają w sprzeczności z zastaną w obszarze analizowanym zabudową oraz poprzez nieuwzględnienie warunku intensywności wykorzystania terenu na działkach sąsiednich, które są niezabudowane oraz brak wskazania działek przyjętych dla wyliczenia wskaźnika,

- § 3, 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia.

Nadto odwołujący zarzucił wewnętrzną sprzeczność treści decyzji, dokonanie analizy w sposób dowolny i niestaranny, a także sugerowanie się stanowiskiem Zespołu Urbanistycznego.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w treści uzasadnienia decyzji stwierdzono, że w obszarze analizy da się wyodrębnić dwie strefy: obszar zabudowy mieszkaniowej i usługowej, które są od siebie wyraźnie oddzielone. Jako granicę należy przyjąć układ drogowy [...], na północ od których zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa, a na południe usługowa. Odwołujący podniósł, że przy wyznaczaniu obszaru analizy ponad minimalne rozmiary organ winien wykazać, że wielkość obszaru służy zachowaniu ładu przestrzennego, a nie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy wnioskowanej przez inwestora. Odwołujący wskazał, że na granicy obszaru analizy mieści się zabudowa wielorodzinna zgodna z funkcją wnioskowaną przez inwestora. Zarzucił, że połączenie silnie oddzielonych stref zabudowy w zakresie ich funkcji powoduje zaburzenie istniejącego ładu. Wskazano, że inwestor nie precyzuje jakiego typu usługi przewidziano a ma to znaczenie w kontekście np. hałasu.

Zdaniem odwołującego działki sąsiednie, które winny mieć decydujący wpływ na kształtowanie parametrów, to wyłącznie działki zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną (nr [...]). Wskazał na art. 1 ust. 3 u.p.z.p. i zakwestionował przydatność stanowiska Zespołu Urbanistycznego jako niemającego prawnego znaczenia, które w rozważnej sprawie w sposób nieuprawniony poprzedza analizę.

Nadto podniósł, że zakres inwestycji został wadliwie oznaczony przez organ I instancji, ponieważ w treści decyzji mowa jest o wyburzeniu zabudowy, a organ nie bada tych aspektów. Wskaźniki dla planowanej zabudowy są wydane z przyjęciem fikcji, że działki są niezabudowane, podczas gdy zabudowa jest widoczna na mapach ewidencyjnych, co ma znaczenie w zakresie wskaźnika pow. nowej zabudowy, który na terenie inwestycji wynosi już 13,5%. Zatem zdaniem odwołującego zakres decyzji winien obejmować rozbiórkę. Nadto istnieje sprzeczność co do linii zabudowy, gdyż mowa jest o trzech liniach zabudowy tj. od strony ul. [...] i ul. [...]. Na załączniku graficznym widoczne są dwie linie zabudowy. Odwołujący zakwestionował również wszystkie ustalone wskaźniki jako dowolne i oparte o analizę, która wybiera korzystne dla inwestora parametry. Przedstawił wykładnię pojęć "teren inwestycji" i "działka ewidencyjna" oraz wynikające z tego wnioski co do stosowania przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia, które to rozważania powtórzono w uzasadnieniu skargi do sądu i zostaną omówione poniżej.

Odwołujący zarzucił, że wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony dla całości działek, ewentualnie dla poszczególnych etapów inwestycji. Jego zdaniem z treści decyzji nie wynika, czy wskaźnik ten dotyczy każdej z działek, czy całości terenu inwestycji. Z treści bowiem decyzji wynika, że wskaźnik został wyznaczony dla działek nr [...], natomiast z załącznika nr [...] wynika, że inwestycja kubaturowa planowana jest jedynie na części ww. działek. Wnioskowany wskaźnik przez inwestora to 35,6% a ustalony 22-24%, a więc wniosek winien zostać oddalony.

Nadto zdaniem odwołującego inwestor podał we wniosku błędne dane. Jako powierzchnię zabudowy inwestor wskazał ok. 1000 m2, natomiast z obliczenia szerokości planowanych elewacji frontowych wynika, że organ ustalił powierzchnię zabudowy jako 1620 m2 (20 m x 27 m). Nie wiadomo w jaki sposób określono średnią powierzchnię zabudowy. W kwestii szerokości elewacji frontowej zarzucono szeroki jej przedział. W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zakwestionowano odwołanie się tylko do budynku na działce [...] Stwierdzono, że prezentowane przez organ pomiary na obszarze analizy dotyczą wyłącznie wysokości kalenicy, ale już nie attyki, okapów czy odległości do krawędzi attyki albo gzymsu. Nadto zarzucono niewyjaśnienie wyznaczenia obszaru analizy i brak umotywowania przyjętych wskaźników. Dodatkowo wskazano na brak precyzyjnego określenia ilości miejsc parkingowych. Zwrócono uwagę na wady uzasadnienia i przywołano orzecznictwo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 9 maja 2018 r. znak [...], na podstawie art. 59, art. 61 ust. 1, art. 64 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzje organu I instancji w części dotyczącej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa) (zał. nr 3 do decyzji) część pkt 3. b tego załącznika - linia zabudowy ("Wyniki") zdanie "W przedmiotowej sprawie w związku z narożnym położeniem terenu inwestycji u zbiegu trzech ulic konieczne jest wyznaczenie trzech linii zabudowy tj. od strony ul. [...] i ul. [...]" i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w następujący sposób: "W przedmiotowej sprawie w związku z narożnym położeniem terenu inwestycji u zbiegu ulic konieczne jest wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...]". W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 59 ust. 1, art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia. Dalej organ stwierdził, że w oparciu o rozporządzenie dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).Wskazał, że przygotowywana analiza architektoniczno-urbanistyczna winna uwzględniać założenia prawodawcy i respektować, iż prawodawca (wykonujący ustawę Minister Infrastruktury) nadał w rozporządzeniu pojęciu działka sąsiednia takie samo znaczenie, jak w ustawie. Natomiast pojęciu obszar analizowany z rozporządzenia nadał treść normatywną inną niż pojęciu: działka sąsiednia. Organ podkreślił, że orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna nakazuje szeroko interpretować, tam gdzie nie ma planu miejscowego, zarówno pojęcie działki sąsiedniej jak i kontynuacji funkcji zabudowy. Oznacza to, że działka sąsiednia nie oznacza wyłącznie najbliższego sąsiedztwa lecz przymiot nieruchomości (działek) sąsiednich odnosi się również do nieruchomości niegraniczących ze sobą, lecz tworzących pewną całość urbanistyczną. Organ wskazał, że analiza przepisów rozporządzenia pozwala na stwierdzenie, iż poszczególne parametry tzw. "dobrego sąsiedztwa" należy ustalać dla nowej zabudowy wraz z uwzględnieniem działek sąsiednich, a innym razem z obszaru analizowanego. Tym samym linie zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zasadniczo winny być "odwzorowane" z działek sąsiednich. Natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu winny być odwzorowane z zabudowy znajdującej się w przyjętym obszarze analizowanym.

W tym kontekście niezasadny jest zarzut odwołania, iż w zakresie wysokości wskazano na odwołanie się tylko do budynku na działce [...] Zdaniem Kolegium odwzorowanie wysokości z działki sąsiedniej o funkcji zabudowy wielorodzinnej było działaniem prawidłowym w świetle brzmienia przepisów.

Mając na uwadze, że ustawodawca wprost przesądził, iż określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nastąpić ma w oparciu o konkretnie przyjęte działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., konieczne jest wskazanie w decyzji działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, w nawiązaniu do której ustalane są parametry zabudowy. Organ I instancji wskazał te działki - są to działki nr [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych. Przyjąć przeto należy, iż rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty, będzie przygotowanie takiego projektu decyzji określającego warunki zabudowy, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny. To właśnie poziom merytoryczny projektu decyzji wykonany zgodnie z wiedzą fachową projektanta, nabiera szczególnego znaczenia dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych u miejscowego. W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, wykonana została analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiadająca wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Analiza ta opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Ustalone na jej podstawie wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Analizę opracowała mgr inż. arch. M. W. i ten dokument jako dokument podstawowy w sprawie podlega ocenie organów, niezależnie od opinii Zespołu Urbanistycznego, wskazania której to opinii istotnie, jak podniesiono to w odwołaniu, nie mają znaczenia prawnokształtującego.

Przechodząc do oceny kwestii merytorycznych organ wskazał, że niezasadny i niezrozumiały jest zarzut odwołania, iż nie wyjaśniono w decyzji wyznaczenia obszaru analizy i nie umotywowano przyjętych wskaźników. Wprost przeciwnie z decyzji wynika, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały oznaczone w części graficznej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki od strony frontu działki (od ul. [...]) nie mniejszej niż 50 m. Przy czym front działki wynosi 72 m i zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 216 m od granic terenu inwestycji (tak również zał.nr 3 do decyzji organu I instancji). Zatem zdaniem organu odwoławczego obszar analizy został wyznaczony prawidłowo. Z decyzji wynika także w jaki sposób określono poszczególne wskaźniki.

W odpowiedzi na argumenty odwołania organ zaznaczył, że wniosek inwestora wiąże jedynie co do funkcji przyszłej inwestycji, a nie co do przedstawionych parametrów. Parametry ustala się w sposób zobiektywizowany (niejako odtworzone na podstawie stanu faktycznego z obszaru analizy, stąd decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter deklaratoryjny), wskazując na wartości tych parametrów stwierdzone w obszarze analizowanym. Tym samym ewentualne rozbieżności pomiędzy wnioskowanymi wskaźnikami dla nowej zabudowy, a tymi ustalonymi w wyniku przeprowadzonego postępowania w oparciu o wartości parametrów w obszarze analizowanym, nie mogą stanowić okoliczności, dającej podstawę do wydania decyzji odmownej. Należy przy tym zauważyć, że inwestor nie kwestionuje ustalonych wskaźników.

Odnosząc się do zarzutu, że planowana inwestycja zaburza zastany ład architektoniczny i nie stanowi kontynuacji rodzaju zabudowy, organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonano w oparciu o rozporządzenie analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna (k. 363 i nast.) odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Analiza ta opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Ustalone na jej podstawie wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Znamiennym jest, że przepis ten wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. (co zauważono w odwołaniu), czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego.

Organ wyjaśnił, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się nijak w praktyce pogodzić. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie ma podstaw aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zwężająco np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Z analizy sporządzonej w sprawie, zdaniem organu wynika natomiast, że obszar analizowany zawiera zabudowę jednorodzinną, wielorodzinną, usługową (handlową, biurową, gastronomiczną), drogi publiczne, drogi wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej. Zabudowa wielorodzinna występuje np. na działce [...] (bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji), a jak podkreśla się, ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Zdaniem organu niewątpliwie w obszarze analizowanym na wielu działkach zaobserwować można także funkcje usługową (np. [...], [...], [...], [...])

Zdaniem skarżącego działki sąsiednie, które winny mieć decydujący wpływ na kształtowanie parametrów, to wyłącznie działki zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem organu takie twierdzenie nie znajduje uzasadnienia w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jak wskazano w analizie w obszarze analizowanym występuje kilka układów urbanistycznych charakteryzujących się odmiennymi typami zabudowy, przy czym w układach tych powstały nowe budynki na pustych działkach lub po wyburzeniu zabudowy pierwotnej, które lepiej lub gorzej wpisują w zastany układ np. dz. nr [...]. Tym samym nie można uznać, iż zabudowa planowana jest w obszarze z konsekwentną zabudową wyłącznie jednorodzinną lecz w kwartale zabudowy, w której można odnaleźć budynki o funkcji zabudowy wielorodzinnej w tym na działce [...] w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy i z analogicznymi uwarunkowaniami do terenu inwestycyjnego.

W rozważanym przypadku zdaniem organu analiza szeroko opisuje zaobserwowane wskaźniki i jej wyniki czynią zadość zasadom, o których wyżej mowa. Organ I instancji ustalił także powierzchnię wolną od zabudowy (biologicznie czynną) na nie mniej niż 40%. Organ przywołał § 7 ust. 1 rozporządzenia, a także popartą orzecznictwem wykładnię zwrotu "przedłużenie". Wskazał, że na gruncie tego przepisu jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone w zabudowy. Podkreślił nadto, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia, ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestor będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Zatem zdaniem organu prawidłowym było nawiązanie do wysokości zaobserwowanej na działce nr [...] dostępnej z tej samej drogi publicznej i odwzorowanie (przedłużenie) wysokości na poziomie 16 m (z tolerancją wynikającą z pomiaru geodezyjnego). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji ustalono na podstawie średniego wskaźnika na poszczególnych działkach dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co zdaniem organu odwoławczego winno być zakwalifikowane jako ustalenie zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia (tj. od 22 do 24%). Zdaniem organu odwoławczego wadliwość w zakresie kwalifikacji prawnej tj. podanie jako podstawy ust. 1 tego przepisu, nie powoduje konieczności uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z analizy wynika bowiem, że działki w terenie analizowanym posiadają bardzo rozbieżne wskaźniki i wynika to w dużym stopniu z wielkości działek ale również z charakteru i rodzaju zabudowy, która jest bardzo zróżnicowana. Stąd też nawiązanie do średniego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej przy przyjęciu charakteru zabudowy planowanej organ uznał za prawidłowe, zwłaszcza, że wskaźnik ten jest mniejszy niż średni w obszarze.

Organ zauważył, wobec zarzutów odwołania, iż w rozważnej sprawie podano szczegółowo wskaźniki na poszczególnych działkach dla całego obszaru analizowanego (tabela na str. 4 analizy) i średni wskaźnik wyniósł 32% Natomiast znajduje merytoryczne uzasadnienie odstępstwo od reguł poprzez nawiązanie do zastanego porządku przestrzennego w okolicy planowanej nowej zabudowy. Szerokość elewacji frontowej (tj. od ul. [...]) wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Organ przywołał treść § 6 rozporządzenia wskazując, że z analizy wynika, iż w analizowanym obszarze występują ogromne różnice w szerokościach elewacji frontowych poszczególnych budynków, w zależności od funkcji, układu w stosunku do frontu działki lub osi drogi jak i w związku z szerokością, wielkością i układem działek. I tak dla budynków jednorodzinnych szerokości zawierają się w przedziale od 5 m do 20 m, dla zespołów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od 14 m do 54 m. Dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych są trudne do określenia ze względu na znaczne obszary działek i układu zabudowy w odniesieniu do frontu działki nie odpowiadające wymogom aktualnego rozporządzenia. Przy czym, jak wynika z analizy, wielkości te dla pojedynczych budynków kształtują się od strony ul. [...] od 23 m (dz. [...]) do np. 62 m (dz[...]), 66,5 m (dz. [...]). Budynki usługowe posiadają także ogromne zróżnicowanie od 9,5 m nawet do 124m. Stąd też za właściwe organ uznał wyniki analizy, że szerokość elewacji zabudowy w ob. rębie terenu inwestycji wynikać będzie w znacznym stopniu z wyznaczonych linii zabudowy ograniczających lokalizację i gabaryty projektowanego budynku. Zdaniem organu gabaryty te nawiązują do szerokości budynku na działce bezpośrednio sąsiadującej nr [...] o podobnych uwarunkowaniach wielkościowych terenu i charakteru budynku. Organ odwoławczy nie kwestionuje również wyznaczonego zakresu 40 do 60 m, gdyż nie zaburza on zastanego ładu przestrzennego, mając na uwadze ogromne zróżnicowanie szerokości elewacji w terenie analizowanym.

Odnosząc się do zarzutu braku precyzyjnego określenia ilości miejsc parkingowych, organ odwoławczy przywołał szczegółowe ustalenia z załącznika nr 1 do decyzji. Ustalenia te jako jednoznaczne i stanowcze organ odwoławczy uznał za prawidłowe i wystarczające na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie, odnosząc się do treści wniosku inwestora, dopuszczono realizację garażu podziemnego pod budynkiem jak i naziemnych miejsc postojowy. Ustalenia te pozwalają na realizację zawartego w decyzji wymogu, aby inwestor zapewnił wymaganą ilość miejsc parkingowych w obrębie terenu inwestycji.

W odwołaniu wskazano nadto, iż zakres inwestycji został wadliwie oznaczony przez organ I instancji, ze względu na kwestię wyburzenia istniejącej zabudowy, której organ I instancji nie zbadał.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozbiórka obiektów istniejących na terenie inwestycyjnym w świetle przepisów u.p.z.p. i P.b. nie wymaga wydania warunków zabudowy, stąd aspekt ten nie ma pływu na poprawność decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności co do linii zabudowy, gdyż w złączniku do decyzji mowa jest o trzech liniach zabudowy, a na załączniku graficznym widoczne są dwie linie zabudowy, organ odwoławczy wskazał, że w tym zakresie dokonał rozstrzygnięcia merytorycznego jak na wstępie decyzji, w celu zachowania spójności decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących uciążliwości jakie powstaną w związku z realizacją inwestycji, organ podniósł, że doświadczenie życiowe wskazuje, iż istotnie każda inwestycja powoduje pewne uciążliwości niezależnie od terenu, w którym inwestycja miałaby powstać np. wzrost natężenia ruchu pieszego i jezdnego, zagęszczenie zabudowy, hałas, która to uciążliwość z punktu widzenia interesów jednostkowych jest zrozumiała i ze społecznego punktu widzenia, owszem, nie jest bez znaczenia, niemniej działając w oparciu o regulację przepisów u.p.z.p. uznanie jej za podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu byłoby w sprzeczności z treścią tej ustawy.

Wnioskodawca ma prawo domagać się realizacji prawa własności, oczywiście w ramach ustawowych i z ograniczeniami wynikającymi ze stosownych przepisów, których pochodną jest np. ustalenie konkretnych warunków kształtowania zabudowy, aby inwestycja mogła powstać, czy określenie w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich które decyzja zawiera, ustawa kreuje po stronie inwestora prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi, a w tym konkretnym przypadku przepisy szczególne nie pozostają w sprzeczności z planowaną inwestycją.

P. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:

- art. 138 § 2 K.p.a., polegające na jego niezastosowaniu i wydaniu decyzji częściowo zmieniającej decyzję organu I instancji obarczoną wadami, którą to decyzję z uwagi na wymienione okoliczności organ obowiązany był uchylić w całości i przekazać do ponownego rozpoznania;

- art. 15 K.p.a. - przez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie sprawy przez organ II instancji;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. - przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w treści odwołania przez organ II instancji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.,

2. art. 2 ust. 1 u.p.z.p.

3. § 3, 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia;

III. błąd w ustaleniach faktycznych:

- polegający na pominięciu w zaskarżonej decyzji kwestii tego, że dla planowanej inwestycji położenie okapów, gzymsów czy balkonów z racji zachowania ładu przestrzennego winno być reglamentowane - decyzja o warunkach zabudowy winna wprowadzać dodatkowe ustalenia w tym zakresie, które uprzednio powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści analizy;

- polegający na wskazaniu, że "w przedmiotowej sprawie w związku z narożnym położeniem terenu inwestycji u zbiegu ulic konieczne jest wyznaczenie linii zabudowy od ul. [...] i ul. [...]", bez jednoczesnego ustalenia, w jaki sposób linie te zostać wyznaczone.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że podobnej treści inwestycja była już przedmiotem badania WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1333/15, gdzie wskazano wyraźnie na charakterystykę inwestycyjną ww. terenu, objętego również przedmiotowym postępowaniem.

Skarżący zakwestionował wykazanie kontynuacji funkcji, wskazując na dwie strefy zabudowy w obszarze analizy. Zdaniem skarżącego podział obszaru jest elementem harmonijnej całości oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która pozostaje w sprzeczności z tym faktycznym podziałem podważa zasadę kontynuacji funkcji, zwłaszcza w terenie miejskim, zurbanizowanym, gdzie ład przestrzenny występuje. Okoliczność, że nowa zabudowa "łączy" dwa oddzielne obszary przez swój eklektyzm nie oznacza, że można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu, który w zakresie funkcji wprowadza rozdział pomiędzy zabudowę mieszkaniową, a usługową. Przy czym wskazać należy, że ten rozdział jest wyraźny i widoczny bez konieczności dokonywania wnikliwej analizy: zatem trwały i uporządkowany.

Skarżący przedstawił wykładnię pojęcie ładu przestrzennego (z u.p.z.p.) i zrównoważonego rozwoju (z ustawy Prawo ochrony środowiska).

Podniósł, że wymagania ochrony zdrowia to również uwzględnienie zróżnicowania terenów ze względu na dopuszczalny poziom hałasu. Ochrona przed hałasem, przede wszystkim komunikacyjnym czy związanym z niektórymi kategoriami usług to obowiązek organów administracji i dotyczy przede wszystkim takich rodzajów zabudowy, jak zabudowa mieszkaniowa. Należy wskazać, że inwestor nie precyzuje, jakiego typu czy rodzaju usługi przewiduje w ramach planowanej zabudowy, co godzi we właściwe rozmieszczenie poszczególnych rodzajów budynków i właściwe ich usytuowanie względem siebie, jak też maksymalne wykorzystanie przestrzeni.

Działki sąsiednie, które powinny mieć decydujący wpływ na kształt i parametry nowej zabudowy, to wyłącznie działki zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną działki nr [...] - charakteryzującą się znacznie mniejszą intensywnością oraz pewną specyfiką. Już z samej treści analizy wynika, że na terenie sąsiednim nie znajdują się działki zabudowane w sposób, przypominający wnioskowaną inwestycję - czego organ II instancji w żaden sposób nie weryfikuje bazując na uproszczeniach oraz ogólnikach.

Skarżący podniósł, że choć organ II Instancji w treści zaskarżonej decyzji zasadnie wskazuje na brak prawotwórczej roli "Zespołu Urbanistycznego", jednakże nie można uznać tego sformułowania uznać za rozpoznanie zarzutu przedstawionego przez odwołującego.

Wskazał, że organ odwoławczy nie odpowiedział lub lakonicznie ustosunkował się do części zarzutów zgłoszonych w odwołaniu.

Zarzucił, że organ nie ustalił i nie zbadał, czy wskaźniki dla planowanej na działce zabudowy będą spełnione, skoro są wydane z przyjęciem fikcji, że działki wskazane jako teren inwestycji są niezabudowane - podczas gdy zabudowa jest widoczna na mapach ewidencyjnych, co ma wpływ również na wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, który na terenie inwestycji wynosi już 13,5%. Skoro istniejący obiekt jest przeznaczony do rozbiórki, to jego parametry nie mogą służyć jako punkt odniesienia dla nowo planowanego zamierzenia inwestycyjnego - zaś w tym przedmiocie organ II instancji milczy.

Skarżący zakwestionował "wymianę" sformułowania dotyczącego linii zabudowy, podnosząc, że nie chodzi tu o oczywistą pomyłkę pisarską. Pierwotne sformułowanie wynikało zdaniem skarżącego z analizy dokumentacji zalegającej w aktach sprawy, która powinna zostać ponowiona.

Podniósł konieczność kontroli przez sąd administracyjny oceny, czy w ramach art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy powinien był dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniałaby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący przedstawił obszerny wywód dotyczący rozumienia "terenu inwestycji" i "działki" w kontekście art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Podniósł, że nic nie stoi na przeszkodzie, by za pomocą linii rozgraniczeniowych inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja czy też więcej niż jedną działkę. Wskazał również na rozróżnienie pomiędzy działką a terenem inwestycji, w aspekcie wyznaczania wskaźnika zabudowy.

Nadto stwierdził, że wnioskodawca może we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazać, jako teren inwestycji część działki lub kilku działek, czy też np. jednej całej działki i części innej działki.

W przedmiotowej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony dla całości działek wskazanych przez organ - ewentualnie dla poszczególnych etapów inwestycji. Nie wynika jednak z treści decyzji, czy to oznacza, że dla każdej z działek taki wskaźnik jest wyznaczony, czy też dla całości terenu wskazanego przez inwestora, który zgodnie z załącznikiem graficznym nie jest tożsamy z powierzchnią ewidencyjną wszystkich działek budowlanych.

Wskaźnik ten został wyznaczony dla całości działek nr [...], mimo że z załącznika nr 4 wynika, że teren inwestycji kubaturowej jest przewidziany na części działek wskazanych powyżej, nie zaś na całej powierzchni tych działek. Nie wiadomo zatem w jaki sposób wskaźnik ten ma być realizowany na terenie inwestycji - w wypadku, gdy inwestycja obejmuje jedynie część działki. Organ II instancji zupełnie pominął ten zarzut.

Skarżący zarzucił również brak oceny podnoszonej w odwołaniu sprzeczności pomiędzy deklarowaną przez inwestora powierzchnią zabudowy a wyliczeniem tej powierzchni z planowanych szerokości elewacji frontowych.

Podniósł też, że sposób wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy również nie został należycie zbadany przez organ II instancji, który ograniczył się do stwierdzenia, że wszytko zostało wyznaczone w sposób prawidłowy.

Zarzucił zbyt szeroki przedział ustalonego parametru szerokości elewacji frontowej. Stwierdził, że dopuszczalna przez przepis rozporządzenia tolerancją do 20% nie oznacza, że ta tolerancja w konkretnej sprawie w konkretnym przypadku ma mieć miejsce w górę i w dół "naraz". Ta tolerancja przy wyznaczeniu jej przez organ może sięgać jednego z ww. rozwiązań.

Skarżący podniósł wadliwe jego zdaniem wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, z odwołaniem się jedynie do budynku na działce [...] Zarzucił, że pomiary prezentowane przez organ na obszarze analizowanym dotyczą wyłącznie wysokości kalenicy, ale już nie attyki, okapów czy odległości do krawędzi attyki, albo gzymsu do czego organ II instancji również się nie odniósł.

Czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. W przypadku budynków najwyższa cześć dachu niewątpliwie wyznaczała będzie wysokość budynku, lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Skarżący zarzucił końcowo, że wskazanie, iż zasadnym jest uznanie, że "przedłużenie" dotyczy wyłącznie działki nr [...] - nie powołując się na żadne przesłanki z tym związane, uniemożliwia nawet przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada na zarzuty skargi. Odniosło się również krytycznie do argumentacji przedstawionej w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga była zasadna, choć większość podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a P.p.s.a. - skutkuje jej uchyleniem.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta K. ustalającą warunki zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego, w części dotyczącej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa) (zał. nr 3 do decyzji) część pkt 3. b tego załącznika w kwestii ustalenia linii zabudowy i rozstrzygająca w tym zakresie oraz utrzymująca w mocy decyzję I instancji w pozostałym zakresie.

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, która to okoliczność nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami. Wobec tego organy prawidłowo procedowały na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p.

Trzeba podkreślić, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zasadnie także organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Najbardziej istotną ze spornych kwestii i rozstrzygającą w niniejszej sprawie, był sposób określenia i opisania w decyzji funkcji planowanego zamierzenia inwestycyjnego i wykazania jej kontynuacji zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy podkreślić, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Spełnienie w sprawie przesłanek określonych w pkt 2-5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie było sporne. Powyższe nie budzi również wątpliwości Sądu. Nie była kwestionowana również formalna poprawność graficznych załączników do decyzji (zał. nr 2 i 4). Bezsporne jest również wykazanie stosownych uzgodnień i opinii oraz oświadczeń gestorów wymaganych mediów.

Nie budzi również wątpliwości, że projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., co potwierdza lista osób uprawnionych do sporządzania projektów decyzji opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej UMK na stronie dotyczącej Wydziału Architektury i Urbanistyki.

Należy tu zaznaczyć, odnosząc się do zarzutu sugerowania się przez organ czy analizatora stanowiskiem Zespołu Urbanistycznego, że oczywiste jest, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, iż zalegające w aktach sprawy opinie Zespołu Urbanistycznego z 18 stycznia 2018 r. oraz 8 lutego 2018 r., podobnie jak np. uchwała Rady Dzielnicy IV Miasta K. z 21 lutego 2018 r., nie mają znaczenia prawnokształtującego.

Trzeba jednak wskazać, że jeśli sama analiza oraz projekt decyzji zostały opracowane przez uprawnioną osobę, zgodnie z wymogami u.p.z.p. i rozporządzenia, niezależnie od opinii Zespołu Urbanistycznego, to niezasadne jest wnioskowanie, by taką analizę dyskwalifikowało uprzednie wyrażenie stanowiska przez Zespół Urbanistyczny.

W tym zakresie organ odwoławczy wyraził trafne, choć niezbyt obszernie uzasadnione stanowisko. Nie można zatem uznać, by nie rozpatrzył tego zarzutu odwołania. Brak również podstaw do uznania, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów, których naruszenia, poza wymienieniem tychże przepisów, skarżący w żaden sposób nie uzasadnił.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że organ orzekł o innym kształcie inwestycji, niż ten wnioskowany przez inwestora, co oznacza, że wykroczył poza treść wniosku, należy wskazać, że istotnie organ prowadzi postępowanie i wydaje decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w zakresie wyznaczonym przez żądanie wnioskodawcy. Zasada związania organów treścią żądania strony wyprowadzana jest bowiem z art. 61 § 1 i 2 K.p.a.

Jednak, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, wniosek inwestora wiąże bezwzględnie co do funkcji przyszłej inwestycji. Natomiast co do przedstawionych parametrów i wskaźników, ustalane są one w sposób zobiektywizowany, z uwzględnieniem stanu faktycznego z obszaru analizy. Tym samym pewne rozbieżności pomiędzy wnioskowanymi wskaźnikami dla nowej zabudowy, a tymi ustalonymi w wyniku przeprowadzonego postępowania w oparciu o wartości parametrów w obszarze analizowanym, jeżeli są poprawnie uzasadnione, nie mogą stanowić same przez się podstawy do wydania decyzji odmownej. Należy podkreślić, że w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy najpierw sporządzany jest projekt decyzji, z którym strony, w tym inwestor, mogą się zapoznać. W niniejszej sprawie inwestor nie kwestionował ustalonych przez organ wskaźników, a jedynie na jego wniosek obniżono dolny możliwy wymiar szerokości elewacji od strony ul. [...] z 50 do 40 m.

Przechodząc do przesądzającej o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji kluczowej kwestii, czy planowana inwestycja zaburza zastany ład architektoniczny i stanowi kontynuację funkcji i rodzaju zabudowy należy stwierdzić, że słusznie wskazał organ, iż ustawodawca wprost ustanowił, iż określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy ma nastąpić w oparciu o konkretnie przyjęte działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy czym konieczne jest wskazanie w decyzji działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, w nawiązaniu do której ustalane są parametry zabudowy.

W tym kontekście trzeba podkreślić, że żadna ze wskazanych w tym celu przez organ I instancji działek - nr [...], nie jest zabudowana budynkiem o funkcji usługowej.

Zarówno skarżący, jak i organy, zgodnie i trafnie wskazali, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Słusznie organ stwierdził, że istotna z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu.

Z analizy sporządzonej w sprawie niewątpliwie wynika, że obszar analizowany zawiera zabudowę jednorodzinną, wielorodzinną, usługową (handlową, biurową, gastronomiczną), drogi publiczne, drogi wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej.

Zdaniem Sądu, wbrew bezzasadnym twierdzeniom skarżącego, oczywiste jest, że zabudowa wielorodzinna występuje na działce [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, w tym samym kwartale, z analogicznymi uwarunkowaniami do terenu inwestycyjnego. Co więcej zabudowa wielorodzinna występuje również blisko terenu inwestycji na działce nr [...] – po drugiej stronie ul. [...], a także nieopodal na działce nr [...].

Nie może być zatem mowy o braku wykazania przez organ kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej.

Odmiennie natomiast ma się rzecz co do funkcji usługowej.

Co prawda organ słusznie wskazał, że ustawodawca formułując zasadę dobrego sąsiedztwa nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą.

Organ wskazał na niewątpliwie występującą w obszarze analizowanym na wielu działkach zabudowę o funkcji usługowej (np. [...], [...], [...], [...]).

Jednak organ nie odniósł się wystarczająco do również zawartych w analizie kategorycznych stwierdzeń o występujących w obszarze analizowanym strefach zabudowy, mających charakter całości urbanistycznych. Organ nie wskazał żadnej działki o funkcji usługowej na północ od ul. [...].

Sąd nie wyklucza w niniejszej sprawie możliwości ustalenia przez organ, że w przedmiotowym przypadku został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – kontynuacji funkcji także usługowej (obok funkcji mieszkalnej), ale spełnienie warunku kontynuacji funkcji usługowej w obszarze analizy wymaga zawarcia w decyzji stosownego uzasadnienia i opisu rodzaju usług dopuszczonych konkretną decyzją o warunkach zabudowy.

W kwartale, w którym przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mogłaby być dopuszczalna funkcja usługowa, ale jedynie w zakresie usług nieuciążliwych, przeznaczonych na potrzeby okolicznych mieszkańców i stanowiących jedynie uzupełnienie dominującej funkcji mieszkalnej.

Tymczasem z opisu warunków komunikacji i miejsc postojowych wynika, że organ dopuszcza funkcję usługową w szerokim zakresie, jak gastronomia, bank czy nawet obiekt handlu pow. 2000 m2.

Tak szeroko zakreślona przez organ możliwa funkcja usługowa, wobec uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych najbliższego otoczenia wynikających z analizy, nie może zostać zaakceptowana, jako naruszająca art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji co do kwestii rodzaju i charakterystyki usług dopuszczonych przez organ w planowanej inwestycji kubaturowej skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Kolejno, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w kontekście przyjętych gabarytów planowanej inwestycji, należy wskazać, że brak jest podstaw, by organ ustalając wskaźnik intensywności zabudowy brał pod uwagę działki niezabudowane.

Bezzasadny i gołosłowny okazał się przy tym zarzut skargi braku wskazania działek przyjętych dla wyliczenia wskaźnika, skoro w analizie, w tabeli na str. 4-6 (k. 366-368 akt administracyjnych) podano szczegółowo wskaźniki na poszczególnych działkach dla całego obszaru analizowanego.

Odnośnie kwestii wyznaczenia i uzasadnienia obszaru analizy należy wskazać, że słusznie podniósł skarżący, iż przy wyznaczaniu obszaru analizy ponad minimalne rozmiary organ winien wykazać, że wielkość obszaru służy zachowaniu ładu przestrzennego, a nie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o parametrach i funkcji wnioskowanej przez inwestora.

Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w kwestii wielkości minimalnego obszaru analizy, w orzecznictwie i doktrynie istnieją różne koncepcje wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia, co dodatkowo powinno mobilizować organ do rzetelnego uzasadnienia wielkości przyjętego do analizy obszaru.

W niniejszej sprawie jednak wielkość przyjętego obszaru nie budzi wątpliwości Sądu, w szczególności mając na uwadze, że kluczowe dla ustalenia parametrów i wykazania kontynuacji funkcji działki mieszczą się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (działki nr [...] – funkcja wielomieszkaniowa, nr [...] – po drugiej stronie ul. [...] – funkcja usługowa).

Bezzasadne jest przy tym i nieoparte na przepisach prawa twierdzenie skarżącego, że decydujący wpływ na kształtowanie parametrów przedmiotowego zamierzenia winny mieć wyłącznie działki zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną (nr [...]).

Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia przez organy kwestii istniejącej zabudowy i planowanego jej wyburzenia, należy wskazać, że trafnie wyjaśnił organ odwoławczy, że rozbiórka obiektów istniejących na terenie inwestycyjnym w świetle przepisów u.p.z.p. i P.b. nie wymaga wydania warunków zabudowy, stąd aspekt ten nie ma pływu na poprawność decyzji organu I instancji.

Z kolei odnośnie spełnienia wyznaczonego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, organ uwzględnił istniejące zabudowania, doprecyzowując, że ma on być spełniony dla każdego ewentualnego etapu inwestycji lub wydzielonego fragmentu działki. Takie rozwiązanie należy zaaprobować.

Nie można też uznać za zasadną argumentacji skarżącego dotyczącej wyznaczenia terenu inwestycji jako całości wskazanych przez inwestora działek, a nie tylko ich części przeznaczonych pod obiekty kubaturowe. Z logiki i doświadczenia życiowego płynie oczywista konstatacja, że zwykle budynki nie są budowane na całości działki, mimo że pozostała część działki stanowi w naturalny sposób teren zagospodarowany na potrzeby wznoszonych budynków (komunikacja, ogród, drogi pożarowe, itp.).

Trudno odnieść się do zarzutu skarżącego, który kwestionuje podane we wniosku dane – to jest powierzchnię zabudowy jako ok. 1000 m2. Skarżący w niewyjaśniony sposób otrzymuje jako powierzchnię z szerokości planowanych elewacji frontowych 1620 m2 (20 x 27 m). Należy podkreślić, że maksymalne dopuszczone szerokości w sprawie wynoszą odpowiednio 13 i 60 m, co przy kształcie regularnego prostokąta dałoby powierzchnię zabudowy 780 m2.

Co do kwestii skorygowania przez organ odwoławczy opisu dotyczącego wyznaczonych w decyzji linii zabudowy, trzeba zaznaczyć, że rzeczywiście, jak podniósł skarżący, w niektórych zalegających w aktach dokumentach w teren inwestycji włączone są działki nr [...], co implikowałoby położenie tego terenu w otoczeniu trzech ulic (dodatkowo ul. [...]). Jak jednak jednoznacznie wynika z wniosku inwestora i pozostałych dokumentów, ostatecznie nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji nie zawiera ww. działek i graniczy tylko z ul. [...] i ul. [...].

Nie sposób przy tym przyjąć, że kwestia ta miała na tyle istotne znaczenie, by uzasadniała wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu ww. okoliczności, wobec jednoznacznych konkluzji płynących z zebranego materiału dowodowego, nie uzasadniały nawet podjęcia działania na podstawie art. 136 K.p.a. Nie może być więc mowy o naruszeniu w ten sposób zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Nie ma racji skarżący, by ww. kwestię linii zabudowy można było uznać za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wbrew twierdzeniu skarżącego organ odwoławczy nie ograniczył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przedstawienia "sprostowania", a merytorycznie zmodyfikował część załącznika do decyzji I instancji.

Bezzasadny i gołosłowny okazał się też zarzut braku precyzyjnego określenia ilości miejsc parkingowych. Powyższa konstatacja wynika jednoznacznie z przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu in extenso fragmentów załączników do decyzji I instancji.

Odnosząc się do oceny wyznaczenia poszczególnych wskaźników i parametrów nowej zabudowy, trzeba wskazać, że co do zasady rację ma organ odwoławczy, iż przepisy rozporządzenia nakazują poszczególne parametry tzw. "dobrego sąsiedztwa" ustalać wraz z uwzględnieniem działek sąsiednich, a innym razem z obszaru analizowanego. Tym samym linie zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zasadniczo winny być "odwzorowane" z działek sąsiednich. Natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu winny być odwzorowane z zabudowy znajdującej się w przyjętym obszarze analizowanym.

W tym kontekście niezasadny jest zarzut skarżącego kwestionujący w zakresie wysokości odwzorowanie wysokości budynku na działce [...], o funkcji podobnej do zamierzonej inwestycji. Zdaniem Sądu odwzorowanie wysokości elewacji frontowej i linii zabudowy z działki sąsiedniej, o funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, było działaniem prawidłowym w świetle brzmienia przepisów.

Również pozostałe ustalone wskaźniki i parametry nowej zabudowy Sąd ocenia jako należycie uzasadnione w analizie, zgodnie z § 1-9 rozporządzenia, co rzeczowo i rzetelnie wyjaśniono w załącznikach do decyzji I instancji, a co prawidłowo zaaprobował organ odwoławczy.

Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi integralną całość wraz z załącznikami. W tym kontekście - poza dostrzeżonymi i wskazanymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku uchybieniami dotyczącymi uzasadnienia zaskarżonej decyzji - nie był trafny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3, art. 8 i art. 140 K.p.a. poprzez sporządzenie szczątkowego uzasadnienia, skoro stosowne rozważania i ustalenia zostały zawarte w treści załączników nr 1 i 3 do decyzji organu I instancji, a które zostały zaaprobowane przez organ odwoławczy.

Trafnie też organ odwoławczy wskazał, że kwestie uciążliwości jakie powstaną w związku z realizacją inwestycji, jak wzrost natężenia ruchu pieszego i kołowego, zagęszczenie zabudowy czy hałas, z jednej strony immanentnie związane są w pewnym zakresie z każdą nową inwestycją, z drugiej zaś jako ewentualnie naruszające prawem chronione interesy osób trzecich, podlegają ocenie i stosownej ochronie w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Co do zaakceptowania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji w kwestii umorzenia postępowania w części ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w zakresie pasa drogowego, należy wskazać, że uzasadnienie decyzji I instancji nie jest w pełni wystarczające.

Organ podał jedynie, że skoro zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r., budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla części wnioskowanej inwestycji obejmującej budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w zakresie pasa drogowego jest bezprzedmiotowe.

Tymczasem zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do którego odsyła ust. 6 tego przepisu, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z zastrzeżeniem ust. 2 (podkreślenie Sądu).

Z kolei zgodnie z ust. 2 w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

W niniejszej sprawie w aktach brak jest jednoznacznego oświadczenia zarządcy drogi (ZIKiT), że decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 będzie w sprawie wydawana.

Z kolejnych pism ZIKiT-u z 3 lipca 2017 r., 12 września 2017 r., 20 października 2017 r. oraz 20 grudnia 2017 r., jak i umowy o zastępstwo inwestycyjne realizacji inwestycji drogowej, nie wynika by była to okoliczność niewątpliwa.

W szczególności w ww. umowie, w § 3 i § 4 mowa jest o uzyskiwaniu przez inwestora decyzji w imieniu ZIKiT, a nie o decyzji wydanej przez samego zarządcę drogi. Z preambuły ww. umowy wynika zaś, że w sprawie chodzi nie tylko o budowę zjazdu, ale również przede wszystkim o przebudowę drogi publicznej, a zatem o wyjątek, w przypadku którego ust. 2 art. 29 ustawy o drogach publicznych, wyłącza stosowanie ust. 6 w zw. z ust. 1. Wszak warunkiem zastosowania ust. 6 art. 29 jest sytuacja, w której wydawane jest w drodze decyzji zezwolenie, o którym mowa w ust. 1. Takiej sytuacji nie wykazał organ, nie wynika ona również z oświadczeń ZIKiT-u. Należy zaznaczyć, że obecnie istnieją przecież zjazdy z ul [...] na zabudowane działki nr [...]

Końcowo należy wskazać, że powoływany przez skarżącego wyrok WSA w Krakowie z 25 lutego 2016 r., sygn. II SA/Kr 1333/15, choć dotyczył podobnej inwestycji, to jednak różnice były na tyle duże, że nie można jego uzasadnienia odnosić do niniejszej sprawy. W sprawie o sygn. II SA/Kr 1333/15 bowiem mniejszy był teren inwestycji, organ popełnił błędy opierając się na stanowisku Zespołu Urbanistycznego, analiza zawierała braki, wreszcie skarżona była decyzja kasatoryjna uchylająca decyzję I instancji.

Na marginesie warto wskazać, że jedyne wnioski i zastrzeżenia przywołane w niniejszej sprawie przez organ I instancji, zawarte w piśmie M. Z.-K. z 9 lutego 2018 r., w ogóle nie dotyczą niniejszej sprawy. Strona bowiem opisując w ww. piśmie troskę o działkę nr [...] wprost wskazała, że jej uwagi dotyczą budynku mającego powstać na działce nr [...] (przy ul. [...]), która w ogóle nie graniczy z działkami objętymi zamierzeniem planowanym w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, na mocy art. 153 P.p.s.a., weźmie pod uwagę przedstawione wyżej przez Sąd ocenę prawną i wskazania. Organ rozważy również i uzasadni, czy dla planowanej inwestycji położenie okapów, gzymsów czy balkonów, z racji konieczności zachowania ładu przestrzennego, winno być reglamentowane, to jest czy decyzja o warunkach zabudowy winna wprowadzać dodatkowe ustalenia w tym zakresie.

Z uwagi na co do zasady prawidłową analizę nie było konieczne uchylenie decyzji I instancji.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, zasądzając - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. - od organu na rzecz skarżącego P. K. tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata - określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.