Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 928/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 § 2 ,art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 157 ust. 1, ust. 4,art. 4 pkt 11, 16,art. 146 , art. 143, art. 144, art. 145,art. 148b
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 107 § 3 w zw. z art. 11 ,art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80,art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi "A" Oddział Terenowy w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2021 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2021 r. "A" Oddział Terenowy w [...] ( "A") wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką.

Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której [...] grudnia 2017 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr XXXIV/287/2017 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej (publ. Dz. U. Województwa Wielkopolskiego z 2018 r. poz. 20), ustalając ją w wysokości 30 %.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. oddana została do użytkowania, wybudowana nakładem Gminy [...], sieć wodociągowa oraz sieć drogowa, a dniu [...] października 2018 r., kanalizacja sanitarna, co potwierdzają zaświadczenia Powiatowego Nadzoru Budowlanego w [...]. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości położonej w F. działki nr [...], która uzyskała możliwość włączenia do ww. sieci Wójt wszczął [...] listopada 2018 r., o czym zawiadomił strony postępowania i zlecił przygotowanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu. Po jego wykonaniu i skorygowaniu wskutek złożonych przez skarżącego zastrzeżeń, decyzją z [...] stycznia 2019 r. organ ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. SKO uchyliło to rozstrzygnięcie, przekazując sprawę Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu kolejny biegły sporządził nowy operat szacunkowy, w którym określił wzrost wartości nieruchomości, a następnie – wskutek zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego - rzeczoznawca sporządził drugi operat, określając w nim wyższą kwotę wzrostu wartości. Wójt decyzją z [...] grudnia 2019 r. ustalił opłatę adiacencką w kwocie [...]zł, wynikającej z wartości wskazanej w tym operacie. SKO decyzją z [...] sierpnia 2020 r. ponownie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, zarzucając mu ograniczenie się do powołania konkluzji opinii rzeczoznawcy bez sprawdzenia, czy wycena ta jest logiczna, zupełna i wiarygodna oraz zbadania operatu pod katem zgodności z obowiązującymi przepisami. SKO zwróciło też uwagę, że w operacie po raz drugi przyjęto błędną datę, w której rzeczoznawca powinien wycenić objętą postępowaniem nieruchomość, podzielając zarzut, że nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej nie są nieruchomości położone w granicach administracyjnych miast. Zdaniem Kolegium nieprawdopodobnym jest, aby wartość nieruchomości wzrosła w związku z wybudowaniem na niej infrastruktury aż o 26 %, gdyż powinna się ona mieścić w granicach od 3 do 5 %.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wójt zlecił wykonanie kolejnego operatu szacunkowego, zgodnie z którym opłata adiacencka powinna wynieść [...] zł, ale w wyniku zgłoszonych przez "A" zastrzeżeń, biegły ustosunkował się do tych uwag [...] lutego 2021 r., ale 22 lutego 2021 r. sporządził jeszcze jeden operat , w którym wysokość opłaty adiacenckiej ustalił na [...] zł. W związku z dalszymi uwagami do operatu ze strony "A", biegły ponownie skorygowała swój operat, przedkładając nowy dokument z [...] marca 2021 r., na podstawie którego wysokość opłaty adiacenckiej wzrosła do kwoty [...]zł. Do tego ostatniego operatu skarżący pismem z [...] marca 2021 r. zgłosił szereg merytorycznych zarzutów.

Decyzją z [...] marca 2021 r., powołując się na art. 144, art. 145, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: "u.g.n.") Wójt ustalił skarżącemu dla ww. działki opłatę adiacencką w kwocie [...]zł, powstałą w związku ze stworzeniem warunków do przyłączenia tej nieruchomości do wybudowanej i oddanej do użytkowania sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i dróg. Uzasadniając decyzję, organ pierwszej instancji wskazał, że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty, ponieważ nieruchomość ma możliwość włączenia do oddanych do użytkowania sieci, a stworzenie warunków do tego potwierdzają zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.. Stosownie do podjętej przez Radę Gminy uchwały nr XXXIV/287/2017 i ustalonej tam stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wzrost wartości nieruchomości z ww. tytułu o [...] zł stanowi opłatę w wysokości [...] zł. Organ zaznaczył, że ustalając wysokość opłaty adiacenckiej opierał się na sporządzonym przez uprawnionego biegłego rzeczoznawcę operacie wyceny, który nie budzi wątpliwości, co do jego poprawności. W sposób prawidłowy została przeprowadzona analiza wartości nieruchomości. Wójt podkreślił, że operat nie został także zakwestionowany przez strony, bowiem miały one zagwarantowany nieograniczony dostęp do prowadzonego postępowania. Ponadto dowody przeprowadzone w sprawie nie budziły żadnych wątpliwości. Przyjęty jako dowód w sprawie operat ustala wartości rynkowe są zbliżone do wartości rynkowych podobnych nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy przemysłowej (aktywizacji gospodarczej). Biegły rzetelnie wyjaśnił powody zastosowania poszczególnych metod ustalenia wartości rynkowej nieruchomości oraz uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości przesłanki jakimi kierował się przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci. W wyniku wybudowania infrastruktury technicznej nastąpił przyrost wartości nieruchomości, w wyniku oszacowania uzyskano wartości, które mieszczą się w granicach notowań rynkowych uzyskiwanych dla podobnych nieruchomości. Biorąc pod uwagę aktualny poziom cen na rynku nieruchomości, wielkość powierzchni działki, ich lokalizacje, oszacowanie wartości nieruchomości można uznać za adekwatne w stosunku do sytuacji na rynku lokalnym nieruchomości, a wynik za wiarygodny. Nadto operat został sporządzony zgodnie ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie, skarżący zakwestionował wycenę biegłego oraz brak właściwej oceny operatu przez organ, podkreślając brak ustosunkowania się do zgłoszonych przez "A" pismem z [...] marca 2021 r. merytorycznych zastrzeżeń do ww. operatu. Jednocześnie skarżący powielił te zastrzeżenia w odwołaniu i je podtrzymał.

W decyzji z [...] września 2021 r., utrzymując w mocy decyzję Wójta, SKO podkreśliło, że staraniem jednostki samorządu terytorialnego wybudowano sieć kanalizacyjną i wodociągową z urządzeniami towarzyszącymi oraz sieć drogową, z oświetleniem i siecią teleinformatyczną, co spowodowało wzrost wartości nieruchomości, wykazany w operacie szacunkowym i zaistniały warunki do wymierzenia opłaty adiacenkiej, zatem wszczęcie postępowania w tym zakresie było uzasadnione. W ocenie Kolegium przeprowadzone postępowania było zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego - strona została zawiadomiona o jego wszczęciu, zapewniono jej czynny udział w postępowaniu przez możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami, przede wszystkim operatem szacunkowym i wypowiedzenia się co do jego treści. Poddając ocenie przedłożony operat organ odwoławczy stwierdził, że szacunek sporządzony został przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, gdyż został przygotowany zgodnie ze standardami zawodowymi określonymi w u.g.n. Rzeczoznawca wyliczył wartość nieruchomości przed i po stworzeniu warunków, szacując ją podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. W zakresie w jakim organ administracyjny jest w stanie weryfikować dobór materiału porównawczego, nieruchomości wykorzystane w operacie nie budzą wątpliwości. Atrybutami fizycznymi są zbliżone do nieruchomości wycenianych. Przeznaczenie porównywanych nieruchomości również nie budzi wątpliwości co do ich podobieństwa. W zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag, kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Oceniając operat szacunkowy jako dowód, Kolegium stwierdziło, że jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości, zatem operat szacunkowy organ odwoławczy uznał za wyczerpujący i nie zawierający błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z stworzeniem warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej i stanowi dowód w sprawie. Kolegium podkreśliło, że skarżący nie powołał własnego operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości, co do sporządzonej w sprawie opinii, ani nie skorzystał z procedury przewidzianej w art. 157 u.g.n.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, KWOR zarzucił jej naruszenie:

1. art. 148 ust. 1 u.g.n. zgodnie z którym obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna, zaś z sentencji decyzji organu pierwszej instancji wynika, że skarżący powinien zapłacić opłatę adiacencką "w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji",

2. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.") i art. 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie przez organy obu instancji wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez brak analizy i ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji do zarzutów skarżącego do operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej, wyrażonych w piśmie z [...] marca 2021 r.,

3. art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na operacie szacunkowym z [...] marca 2021 r., pomimo że budzi on poważne wątpliwości co do poprawności jego sporządzenia,

4. § 40 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555; dalej: "rozporządzenie"), ponieważ z opisu nieruchomości zawartego w operacie szacunkowym z 4 marca 2021 r., ani nigdzie w dalszej części operatu, nie wynika jaka jest odległość nieruchomości od wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej,

5. art. 146 ust 3 u.g.n., ponieważ w operacie szacunkowym z [...] marca 2021 r. biegły nie przestawił informacji dotyczących stanu wycenianej nieruchomości istniejącego zarówno przed, jak i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, przez który to stan rozumie się stan prawny i również faktyczny,

6. § 26 ust. 1 rozporządzenia przez jego zastosowanie, pomimo braku przesłanek do tego,

7. § 2 ust. 3 i § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia przez przyjęcie bez uprzedniej analizy rynku nieruchomości niewłaściwych nieruchomości podobnych do wykonanej wyceny.

Uzasadniając skargę "A" wskazał, że decyzje organów obu instancji w sposób rażący naruszają art. 148 ust. 1 u.g.n. przez wskazanie - niezgodnie z tym przepisem – daty płatności od daty uprawomocnienia się jego decyzji. Nie zawsze data ostateczności i prawomocności decyzji kończą się tego samego dnia, skarżący powziął wątpliwość w jakim terminie powinien uiścić nałożoną na niego opłatę i wątpliwość ta ma daleko idące skutki prawne z uwagi na obowiązek zapłaty odsetek od ewentualnie nieterminowo wpłaconej opłaty oraz waloryzację opłaty. SKO w zaskarżonej decyzji tej rażącej nieprawidłowości nie skorygowało.

Naruszenie przez organy art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. polega w szczególności na braku analizy zgłoszonych w piśmie z [...] marca 2021 r. zarzutów do operatu szacunkowego. Uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowości wykonanego operatu i wynikającej z niego wysokości opłaty adiacenckiej budzi już sam fakt, że rzeczoznawca w przeciągu niecałych dwóch miesięcy sporządził trzy operaty, a w poprzednim postępowaniu jeszcze dwa inne. Rażące rozbieżności w kolejnych operatach, w tym w trzech wykonanych w ciągu 41 dni, uzasadniają wątpliwość skarżącego, co do możliwości wykonania przez rzeczoznawcę poprawnego operatu w ogóle i podważają co do zasady jej kompetencje w tym przedmiocie. W związku z powyższym zasadne jest wykonanie przez organ zupełnie nowego operatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący podtrzymał również swoje zastrzeżenia do operatu, do których w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się żaden z organów. Z tego powodu ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej jest również sprzeczne z wytycznymi SKO z poprzedniej decyzji, gdyż wartość ta nie mieści się w granicach od 3 do 5%, bowiem wynosi ponad 10%. W związku z powyższym "A" zwrócił się do organu o przedstawienie danych rynkowych oraz podstawę prawną umożliwiającą takie postępowanie, które udowadniają tezę rzeczoznawcy majątkowego, dotyczącą opłaty adiacenckiej uzależnionej od liczby i rodzaju wybudowanej infrastruktury technicznej czy drogowej, ale nie otrzymał odpowiedzi.

Z opisu nieruchomości zawartego w operacie, ani jego dalszej części nie wynika jaka jest odległość nieruchomości od wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Ma to bardzo istotny wpływ na wartość nieruchomości m.in. z uwagi na fakt, że przedmiotem wyceny jest duża nieruchomość, należało zatem bardzo starannie ustalić wagę i gradację cechy "obszar nieruchomości gruntowej", ponieważ wartość nieruchomości w obydwóch stanach przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury jest zależna od tej cechy. Po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej nie wszystkie nieruchomości mają podobny sposób korzystania (podłączenia) z nowego urządzenia. Koszt podłączenia nieruchomości może być różny, w zależności od odległości urządzenia, a w przypadku podziału nieruchomości na mniejsze działki jeszcze bardziej zwiększy koszty doprowadzenia sieci do każdej z podzielonych działek. Ponadto w operacie nie podano co składa się na warunki podłączenia, jakie one były i czy i w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę przy wycenie nieruchomości, a zamieszczono jedynie opis projektowanych sieci. W wycenie nie uwzględniono również odległości od sieci dla nieruchomości porównawczych i nie oceniono stopnia podobieństwa z nieruchomością wycenianą.

Nadto w operacie rzeczoznawca powinien przestawić informacje dotyczące stanu prawnego i faktycznego wycenianej nieruchomości istniejącego przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Tymczasem w przedłożonym operacie biegła nie przedstawiła ww. stanu na określone daty, wskazując go jedynie w odniesieniu do stopnia uzbrojenia. Natomiast istnieje istotna różnica pomiędzy nieruchomością posiadającą stworzone warunki do podłączenia do sieci a działką uzbrojoną.

W analizie rynku również nie wykazano, że nieruchomości przyjęte w obu próbach posiadają podobny stan uzbrojenia. Rzeczoznawca nie wskazał jaki dostęp do uzbrojenia posiada działka po wybudowaniu urządzeń infrastruktury, ponieważ określił uzbrojenie jako "pełne", jednak nie określił jakie sieci zawiera pełne uzbrojenie. Poza siecią wodociągową, kanalizacyjną i drogą istnieją również inne urządzenia infrastruktury technicznej, jak np. sieć gazowa, energetyczna, teletechniczna itp. Niewystarczające jest jedynie stwierdzenie w operacie, iż przeprowadzono analizę rynku m.in. z uwzględnieniem uzbrojenia. Ponadto, operat nie zawiera informacji o stanie prawnym nieruchomości porównywalnych - np. czy są przedmiotem prawa własności czy też prawa użytkowania wieczystego.

Zdaniem "A" sporna nieruchomość o przeznaczeniu pod aktywizację gospodarczą oraz w części pod zieleń izolacyjną oraz drogi, nie stanowi też tak wyjątkowego rodzaju nieruchomości, który pozwala rzeczoznawcy majątkowemu na poszerzenie obszarowe analizowanego rynku. Skoro zaś rzeczoznawca w operacie szacunkowym przyjął za rynek regionalny obszar całej wielkopolski, który rokrocznie obejmuje tysiące transakcji sprzedaży nieruchomościami, przedstawiona próba wydaje się być wyjątkowo pobieżna i zdawkowa. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości. "A" podkreślił, że wybór przez rzeczoznawcę nieruchomości położonych w różnych gminach o bardzo wysokim i zróżnicowanym potencjale inwestycyjnym spowodował bardzo dużą rozpiętość cen. Przyjęcie zaś do porównań nieruchomości o tak dużym zróżnicowaniu cenowym spowodowało zniekształcony wynik wyceny oparty na wyliczeniu średniej arytmetycznej ze skrajnie wysokich i niskich cen jednostkowych. Analiza rynku nieruchomości porównawczych powinna składać się z transakcji najbardziej podobnych do wycenianej nieruchomości. W sytuacji braku, należy poszerzyć zakres analizowanego rynku oraz to uzasadnić, ale w operacie nie przedstawiono uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych.

W ocenie skarżącego istotną wadą zaskarżonej decyzji jest brak właściwej oceny materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wysokość opłaty adiacenckiej. Organ powinien ustalić, czy faktycznie w dacie oddania do użytkowania sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz drogi istniały warunki do podłączenia spornej nieruchomości do ww. urządzeń infrastruktury technicznej i korzystania z wybudowanej drogi. W sytuacji, gdy operat nie zawierał takich informacji, organ powinien wnieść o jego uzupełnienie. Kwestia stworzenia warunków, o której mowa w art. 145 ust 1 u.g.n. nie została wyjaśniona w sposób dostateczny, a przede wszystkim z uwzględnieniem normy wynikającej z art. 148b ww. ustawy. PINB nie jest właściwym podmiotem (jakimi są np. przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne) udzielającym informacji, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, organ podkreślił, że niniejsza sprawa była już czterokrotnie przedmiotem rozpatrzenia i zostało wykonanych sześć operatów szacunkowych, z których żaden nie zyskał akceptacji skarżącego. Skoro bezspornym jest to, że zaistniały przesłanki w tej sprawie do ustalenia i wymierzenia opłaty adiacenckiej, postawa skarżącego, który uznał za skuteczny sposób uniknięcia ponoszenia opłaty kwestionowanie w każdym przypadku dokonanej wyceny wartości nieruchomości, nosi znamiona prawnej obstrukcji. Jednocześnie Kolegium zwróciło się do sporządzającego operat rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Biegła udzieliła odpowiedzi Kolegium pismem z 8 grudnia 2021 r., które organ przesłał do Sądu w dniu 15 grudnia 2021 r.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, "A" podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty i podniósł, że fakt, iż sprawa była kilkukrotnie rozpatrywana przez SKO wskazuje jedynie, że decyzje organu pierwszej instancji były nieprawidłowe i skarżący słusznie je podważał. Bez znaczenia jest ilość wykonanych w sprawie operatów szacunkowych, skoro żaden z nich nie był prawidłowy, co potwierdzały dotychczasowe rozstrzygnięcia Kolegium i zarzut z tego tytułu powinien być postawiony nie skarżącemu, a Wójtowi i wybranym przez niego rzeczoznawcom.

Sąd zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności stanowiska organów obu instancji w przedmiocie ustalenia stronie skarżącej opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej i drogowej.

Na wstępie wskazać należy, że opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Jako podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji wskazano art. 144 i 145 u.g.n., z których wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Stosownie zatem do wskazanych przepisów w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 u.g.n. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrza albo prezydenta miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2, tj. uchwała w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, o czy stanowi art. 146 ust. 1 i 1a tej ustawy.

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) została wybudowana infrastruktura techniczna z udziałem środków publicznych; 2) w chwili wszczynania postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenkiej nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej (drogi); 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego; 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej (drogi) obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest, że w dniu 22 grudnia 2017 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego, funkcjonuje w obrocie prawnym i została przywołana w decyzjach organów obu instancji, jako podstawa ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie budzi też wątpliwości fakt budowy infrastruktury technicznej i drogowej z udziałem środków gminnych.

Odnosząc się natomiast do pozostałych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, wskazać należy, że z analizy przepisów art. 145 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 146 ust. 3 u.g.n. wynika, iż istotne znaczenie dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej ma określenie daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Data ta ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy i kiedy rozpoczął lub zakończył swój bieg określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, tj. czy wystąpiła różnica wartości przed stworzeniem tych możliwości i po ich stworzeniu. Początkowa data biegu tego terminu w każdej sprawie powinna być ustalana indywidualnie, bo zależy m. in. od rodzaju i trybu realizacji inwestycji (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2018).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że u.g.n. nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak art. 148b ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. Odrębnymi przepisami w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie. W odniesieniu do drogi i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej: "P.b.") oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152). W przypadku drogi i urządzeń wodociągowych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia technicznych. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość użytkowania drogi i świadczenia usług sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość korzystania i podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 P.b. (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., I OSK 716/15 oraz powołane w nim wyroki: WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 700/13; WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 128/14; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2014 r., II SA/Go 564/14; WSA w Lublinie z 13 maja 2014 r., II SA/Lu 747/13 – wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozumieniu art. 148b u.g.n. stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów P.b. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną, i obie powinny być spełnione (por. wyroki NSA z 18 listopada 2014 r.: I OSK 692/13 i I OSK 691/13). W razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 P.b., termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ.

Jak wynika z akt administracyjnych w związku ze złożonymi w dniu [...] lipca 2018 r. i [...] października 2018 r. zawiadomieniami o zakończeniu budowy drogi gminnej, sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej w na terenie położonym w miejscowości F., wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę Starosty [...] z [...] października 2017 r., [...] i [...] stycznia 2018 r. oraz złożonymi wymaganymi dokumentami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zawiadomieniami z [...] sierpnia 2018 r. (infrastruktura techniczna) oraz z [...] października 2018 r. (droga) zwrócił złożone dokumenty zgodnie z art. 57 ust. 8 P.b. i jednocześnie zawiadamiał, że nie zgłasza sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania drogi gminnej, na terenie położonym w miejscowości F.. W tej sytuacji z upływem terminu do wniesienia sprzeciwu możliwe było przystąpienie do użytkowania infrastruktury technicznej i stworzone zostały warunki do podłączenia do niej nieruchomości skarżącej. W tych okolicznościach uznać należy, że w sprawie zachowany został 3-letni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenickiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., gdyż Wójt wszczął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie w dniu 26 listopada 2018 r., a zatem przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

Przechodząc do oceny zaistnienia przesłanki wzrostu wartości nieruchomości, wskazać należy, że opłata adiacencka, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jak wskazuje się w judykaturze, jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny i spójny, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę.

Organ, jak i również sąd administracyjny, zobowiązany jest do oceny wartości operatu szacunkowego, zarówno co do podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę. Fakt, że wybór ich zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że ma on zupełną dowolność. Operat rzeczoznawcy majątkowego w myśl art. 84 § 1 K.p.a. stanowi opinię biegłego i wobec tego, stosownie do treści art. 80 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., podlega swobodnej ocenie organów, tak jak każdy inny dowód.

Ocena taka dokonywana jest zatem zgodnie z regułami procedury administracyjnej oraz z uwzględnieniem przepisów u.g.n., jak i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych może stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Przy tym, co prawda organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak zobowiązany jest dokonać oceny tego dowodu. To na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wymaga oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok WSA w Opolu z 9 lipca 2020 r., II SA/Op 317/19).

Obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego wynika z art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje organy do oparcia się na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób ogólny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei, wymieniany już wyżej element decyzji, jakim jest uzasadnienie, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie wywiązały się należycie z omówionych wyżej obowiązków i nie dokonały prawidłowej, wszechstronnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego.

Treść uzasadnienia decyzji organów prowadzi do wniosku, że uchyliły się one od rzetelnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Uwzględniając operat i podkreślając jego moc dowodową, organy w ogóle nie odniosły się merytorycznie do zarzutów i uchybień dostrzeżonych przez stronę skarżącą, a dotyczących najważniejszego dowodu w sprawie. Organ pierwszej instancji wskazał jedynie, że ustalone wartości rynkowe są zbliżone do wartości rynkowych podobnych nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy przemysłowej (aktywizacji gospodarczej), a rzeczoznawca rzetelnie wyjaśnił powody zastosowania poszczególnych metod ustalenia wartości rynkowej nieruchomości oraz uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości przesłanki jakimi kierował się przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przed i po wybudowaniu przedmiotowej sieci. Natomiast Kolegium stwierdziło, że dobór materiału porównawczego nieruchomości nie budzi wątpliwości. Atrybutami fizycznymi są zbliżone do nieruchomości wycenianych. Przeznaczenie porównywanych nieruchomości również nie budzi wątpliwości co do ich podobieństwa. Jednocześnie organy podkreśliły, że operat nie został zakwestionowany pomimo, że strona w toku całego postępowania konsekwentnie podnosiła szereg merytorycznych zastrzeżeń dotyczących operatu, w tym chociażby w piśmie z 18 marca 2021 r., do którego organy się nie ustosunkowały. Tym samym przyjąć należy, że nie dokonały one prawidłowo samodzielnego ustalenia opłaty, albowiem bazowały na nieprawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych. Pominęły istotne kwestie przy ocenie operatu (na które wskazywała strona), a mające znaczenie dla oceny prawidłowego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, jak chociażby rażące rozbieżności w wydanych kolejno operatach. Natomiast brak ustalenia źródła rozbieżności w tak odmiennych wynikach przeprowadzonych wycen albo też brak potwierdzenia oceną dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który ostatecznie stał się podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej, nie pozwala uznać, że organy ferując zaskarżone rozstrzygnięcie dysponowały materiałem dowodowym ustalonym w zgodzie z dyrektywą art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i poddanym wszechstronnej ocenie na podstawie analizy całego materiału dowodowego sprawy (art. 80 K.p.a.). Jak wskazano powyższej operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego, a organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego.

Jednocześnie przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Oceny tej dokonuje się także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych, określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.). Zestawienie powyższych regulacji K.p.a. i u.g.n prowadzi do wniosku, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości powinna być poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby to dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (zob. wyroki NSA z: 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; 31 lipca 2019 r., I OSK 1906/17; 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18). Podkreśla się także, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Kwestia istnienia, w okolicznościach konkretnego postępowania, uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej wyceny nieruchomości, podlega ocenie na tych samych warunkach co materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Nie można w tym zakresie poprzestać na samej deklaracji organu, że nie dostrzega on wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej wyceny. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby, że ocena niektórych okoliczności sprawy miałaby wyłącznie charakter iluzoryczny, naruszając dyrektywy postępowania wyjaśniającego, określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Mając zatem na uwadze, że w niniejsze sprawie, jak podkreślił organ, sporządzone zostało dla tożsamego celu sześć operatów szacunkowych, których wnioski pozostawały w istotnym zakresie rozbieżne, po stronie organów oceniających okoliczności sprawy powinny powstać uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wniosków wynikających z wyceny. Tym samym organ powinien dokonać oceny, czy po jego stronie nie istniał obowiązek weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu w trybie art. 157 u.g.n., nie zaś zarzucać skarżącemu, że nie skorzystał z procedury w tym przepisie przewidzianej.

Zauważyć również należy, że organy nie odniosły się do kwestii pominięcia w operacie wytycznych wskazanych w decyzji z [...] sierpnia 2020 r., tj. ostatniej z decyzji uchylających wcześniejsze rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Lektura operatu, jak i uzasadnień decyzji organów obu instancji, nie daje ponadto odpowiedzi na pytanie, czy przy ustalaniu wartości nieruchomości, a zwłaszcza przy jego ocenie wzięto pod uwagę wytyczne wynikające z § 40 ust. 2 rozporządzenia. W operacie brak jest informacji o warunkach podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej - nie podano w nim co składa się na warunki podłączenia, jakie one były oraz czy i w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę przy wycenie nieruchomości. Jeżeli przy określaniu wartości nieruchomości czynniki te, tj. odległość i warunki podłączenia, zostały uwzględnione i miały wpływ na wartość, to należało to zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do tych kwestii, aby nie było wątpliwości co do zgodności operatu z przepisami. Jeżeli zaś nie zostały uwzględnione, to należało zagadnienie to wyjaśnić. Ani w zaskarżonej decyzji, ani też w poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej kwestie te nie zostały dostrzeżone. Co prawda autor operatu podał opis projektowanych sieci, jednak nie stanowi to opisu warunków podłączenia do tych sieci dla wycenianej nieruchomości. W wycenie nie uwzględniono również odległości od sieci dla nieruchomości porównawczych i nie oceniono stopnia podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Nie wyjaśniono także zmiany opisu nieruchomości przed, jak i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej w ramach kryterium uzbrojenia w media, z "nie posiada uzbrojenia" na "pełne uzbrojenie". Rzeczoznawca wskazując, że po wybudowaniu urządzeń infrastruktury działka posiada uzbrojenie "pełne" nie określił jakie sieci zawiera to "pełne" uzbrojenie. Ponadto w analizie rynku nie wykazano, że nieruchomości przyjęte w obu próbach posiadają podobny stan uzbrojenia oraz nie przedstawiono uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości podobnych. Natomiast zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., pod pojęciem "nieruchomości podobnej" rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest, bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Stosowanie, jak w niniejszej sprawie podejścia porównawczego wymaga, zatem zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Skoro organ dokonuje takiej oceny, to nie może tego robić w warunkach dowolności, lecz swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 K.p.a. W związku z tym musi on posiadać materiał umożliwiający dokonanie takiej oceny, a jest nim wskazanie w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjętego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości przyjętych do porównań, takich jak m.in. położenie, wskazanie okoliczności, jakie zadecydowały w konkretnym przypadku o rozszerzeniu lub nierozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wycenianej. Jednocześnie do Sądu nie należy rozważanie, w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie, w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych. Ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie administracyjne nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca formułowała odnoszące się do operatu konkretne zarzuty w piśmie z [...] marca 2021 r., zatem jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Do zarzutów tych Wójt miał obowiązek się odnieść, po uprzednim uzyskaniu ustosunkowania się do nich przez rzeczoznawcę. Nie uczynił jednak tego, co więcej w ogóle nie zwrócił się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do tych zastrzeżeń, a w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził, że skarżący nie zakwestionował operatu szacunkowego będącego podstawą jej wydania, co stoi w jawnej sprzeczności z okolicznością złożenia przez "A" zastrzeżeń do tego operatu w ww. piśmie. Również Kolegium pominęło całkowitym milczeniem podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia w stosunku do operatu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno doszukać się jakiejkolwiek odpowiedzi na podnoszone przez skarżącego wątpliwości, co - zdaniem Sądu - narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a. Należy też podkreślić, że wobec braku odniesienia się do sformułowanych jeszcze przed organem pierwszej instancji zastrzeżeń, skarżący wyartykułował je w odwołaniu, ale organ odwoławczy nad nimi się nie pochylił. Dopiero po otrzymaniu skargi na wydaną przez siebie decyzję, Kolegium zobowiązało biegłą do ustosunkowania się do zarzutów odwołania, przesyłając następnie jej odpowiedź do Sądu. Taki sposób procesowania nie jest znany przepisom K.p.a., ponieważ postępowanie odwoławcze zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji. Nie przeszkodziło to jednak Kolegium we wskazaniu w odpowiedzi na skargę, że "rozpatrując sprawę zwróciło się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się co do zarzutów wobec operatu podniesionych przez stronę". Tymczasem, rozpatrując sprawę SKO nie dostrzegło potrzeby zwrócenia się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zarzutów strony, a uczyniło to dopiero dwa dni przed sporządzeniem odpowiedzi na skargę, a zatem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w ogóle tego ustosunkowania się biegłej nie brało pod uwagę.

W związku z powyższymi uwagami Sąd stwierdza, że organy uchyliły się od rzetelnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Dysponując stanowiskiem skarżącego, wyrażonym w licznych pismach, miały obowiązek zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie wątpliwości co do treści sporządzonej opinii w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie po jego zakończeniu. Opisane w piśmie skarżącego zastrzeżenia w stosunku do przeprowadzonej wyceny, to wady, które powinny być w toku postępowania wyjaśnione już przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej przez organ pierwszej instancji. Jak wskazywano wcześniej, to organy administracji prowadzą postępowanie, zatem to one mają obowiązek analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów. Bierna postawa organów, które samodzielnie nie dokonały analizy operatu szacunkowego, musi spotkać się - w świetle regulacji art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - z krytyką i brakiem akceptacji Sądu.

W konsekwencji uprawnione jest stwierdzenie, że sporządzony operat nie został wyczerpująco i należycie oceniony ani Wójta, ani przez Kolegium. Tym samym nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości zajętego przez organy ogólnego i lakonicznego stanowiska, że operat ten mógł stanowić podstawę procedowania w sprawie i spowodować ustalenie na rzecz skarżącego opłaty adiacenckiej w wysokości określonej w decyzji.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że operat szacunkowy jest jedynym dowodem wykazującym wzrost wartości nieruchomości, który to wzrost pozwala dopiero na ustalenie opłaty adiacenkiej i do oceny jego wartości dowodowej organy administracji zobowiązane są zastosować reguły zawarte w przepisach proceduralnych. Natomiast wyrażona w odpowiedzi na skargę "pretensja" Kolegium, że żaden z sześciu sporządzonych operatów szacunkowych nie uzyskał akceptacji skarżącego i zarzucanie mu "prawnej obstrukcji" nie znajduje żadnego uzasadnienia w tych przepisach i nie może stanowić jakiegokolwiek kryterium oceny ww. dowodu. Operat jest sporządzany celem ustalenia, czy wartość nieruchomości wzrosła i jeżeli został sporządzony zgodnie z przepisami oraz prawidłowo oceniony przez organ administracyjny, nie wymaga jakiejkolwiek akceptacji strony postępowania. Ustalenie opłaty adiacenckiej nie jest uzależnione od tej akceptacji, tylko od prawidłowości sporządzonego operatu, na podstawie którego przyjmuje się wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem infrastruktury. Liczba sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych wskazuje co najmniej na wadliwość procedowania organu pierwszej instancji i powinna wywołać refleksję Kolegium nad doborem biegłych, których opinie za każdym kolejnym razem ustalają bardzo daleki od siebie wzrost wartości nieruchomości. Aby wymierzyć stronie opłatę adiacenką należy wzrost tej wartości wykazać w operacie w prawidłowy sposób, a nie liczyć na uzyskanie aprobaty strony w stosunku do któregoś kolejnego, wadliwego operatu.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, a w szczególności dokonanie ponownej oceny operatu szacunkowego wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy, ale przedstawionymi w stosunku do zastrzeżeń sformułowanych w piśmie z [...] marca 2021 r. W razie zastrzeżeń, co do zdatności tegoż dowodu, jako wyniku wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i przy rozpatrzeniu stanowiska strony w powyższym zakresie, organ wystąpi do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia takiego operatu (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Nadto, w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na liczbę sporządzonych w niej operatów szacunkowych, w których wzrost wartości nieruchomości był ustalany w bardzo rozbieżnych kwotach, organ pierwszej instancji zlecając ewentualnie opracowania kolejnego operatu, zastanowi się nad wyborem biegłego do dokonania tej czynności. Dopiero uzyskanie dowodu, który będzie mógł stanowić podstawę wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenkiej pozwoli organowi na podjęcie rozstrzygniecie w oparciu ten dowód, motywując wydaną decyzję w sposób odpowiadający art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

Zważywszy powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).