Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1155/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 9 ust 4 , art 15 ust 1 oraz art 20 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Piotr Fronc SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi R. S. na Uchwałę Nr XXXVI/589/21 Rady Miasta Oświęcim z dnia 23 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu ograniczonego ulicami: Wysokie Brzegi, Żwirki i Wigury i Chopina I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części w jakiej dotyczy ona działki nr [...] obręb Oświęcim; II. zasądza od Gminy Miasta Oświęcim na rzecz skarżącego R. S. kwotę 797 zł. (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta O. nr [...] z dnia 23 czerwca 2021 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. ograniczonego ulicami: [...], zaskarżając ją w części, tj. w zakresie projektowanego przeznaczenia w ww. planie działki nr [...] jako terenu oznaczonego symbolem 1ZP - zieleń urządzona, zarzucając:

1. naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez uchwalenie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O., które zostało przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z dnia 22 lutego 2017 roku (dalej: Studium), albowiem zmieniono w nim przeznaczenie działki nr [...], która w Studium oznaczona została jako teren "MW" - pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną a w miejscowym planie zakwalifikowana została ona jako 1ZP - teren zieleni urządzonej, podczas gdy ustalenia Studium są bezwzględnie wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że plan miejscowy powinien być zgodny ze Studium;

2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust, 1-2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu władztwa planistycznego, poprzez niczym nieuzasadnione, a przez to niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa skarżącego do działki nr [...], pozbawiające go de facto możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania - a nawet korzystania ze swojej nieruchomości, w sytuacji kiedy nie przemawiał za tym żaden interes publiczny podczas gdy zgodnie z bezwzględnie obowiązującą organy administracji publicznej (samorządowej) zasadą proporcjonalności organy te, czyniąc użytek z przyznanych kompetencji, nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności, w tym prawa własności, oraz doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów, a samo ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia;

3. naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niezważenie przez organ interesów publicznych i prywatnych, w szczególności zaś niewzięcie pod uwagę zgłaszanych uwag zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu oraz analiz społecznych, podczas gdy na organie ciążył obowiązek zważenia interesów publicznych i prywatnych, które miało zapewnić takie ukształtowanie treści uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, by w jak największym stopniu realizowany był interes publiczny tj. główny cel określony w Studium oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy jednocześnie jak najmniejszej ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym planem.

W oparciu o powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie projektowanego przeznaczenia w ww. planie działki nr [...] jako terenu oznaczonego symbolem 1ZP – zieleń urządzona i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślono, iż:

1. uchwalony plan jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. w zakresie przeznaczenia działki nr [...],

2. naruszono władztwo planistyczne, poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa skarżącego do działki nr [...], w sytuacji kiedy nie uzasadniał tego żaden interes publiczny.

3. uchwalony plan narusza obowiązek zważenia przez organ interesu publicznego oraz prywatnego wobec czego narusza prawa właściciela nieruchomości i w żadnym stopniu nie uwzględnia jego interesów, a jednocześnie nie jest on uzasadniony przez jakikolwiek Interes publiczny.

Powyższe uchybienia a limine doprowadziły do sytuacji, w której skarżący został faktycznie pozbawiony możliwości korzystania z będącej jego własnością działki numer [...], co stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust, 1-2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z dnia 22 lutego 2017 roku Studium umiejscawia działkę nr [...] w strefie A1 tj. w strefie osadniczej miejskiej, dla której wśród pierwszych wymienionych kierunków polityki przestrzennej przewidziano: utrzymanie oraz racjonalne i efektywne wykorzystanie wartości użytkowych i technicznych istniejącego zagospodarowania, w tym zachowanie i wzbogacenie istniejących wartości kulturowych miasta, ochronę wartości kulturowych i krajobrazowych oraz porządkowanie i rozbudowywanie miejskich zespołów zabudowy mieszkaniowej o zróżnicowanej intensywności (vide: załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 22 lutego 2017 r.; II.4.3.1.; str. 159). Nadto na mapie, stanowiącej załącznik nr 2 do ww. Studium, zarówno działki sąsiednie jak i przedmiotowa działka nr [...], zostały oznaczone symbolem MW, czyli zostały przeznaczone na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Powyższy fakt znajduje potwierdzenie również w każdym uzasadnieniu nieuwzględnienia zgłoszonych do projektów planu uwag, mianowicie że zgodnie ze Studium działka ta zlokalizowana jest w strefie A1 i przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), dla których ustalono ochronę istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień (vide: ząłacznik Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 23 czerwca 2021 r., str. 2,3,5,8 i 10). Co podkreślono - w pełni zgodna z prawdą jest jedynie pierwsza część zdania zawartego w uzasadnieniu. Studium przewiduje odpowiednie kształtowanie zieleni w otoczeniu zabudowy oraz wprowadzanie i utrzymywanie zieleni publicznej jako jedynie dwa z aż dwunastu wymienionych kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów funkcjonalnych MW (vide: załącznik nr 1 do uchwały [...] Rady Miasta O. z dnia 22 lutego 2017 r.; 11.4.4.3.; str. 166-168). Tymczasem, jak wskazano powyżej, plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla działki [...] zupełnie odmienne przeznaczenie tj. 1ZP - zieleń urządzona.

Zgodnie ze Studium, tereny ZP obejmują tereny urządzonej miejskiej zieleni parkowej pełniącej funkcję rekreacyjną (vide: załącznik nr 1 do uchwały [...] Rady Miasta O. z dnia 22 lutego 2017 r.; 11.4.4.16., str. 178). Dla takich terenów Studium, wśród zasad zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje budowy jakichkolwiek zespołów zabudowy mieszkaniowej, a jako warunek utrzymania już istniejącej zabudowy wymienia zagospodarowanie działek jako ogrodów przydomowych oraz korygowanie, przy remontach modernizacyjnych, formy architektonicznej obiektów trwałych, dysharmonijnych z otoczeniem, poprawę ich detalu i kolorystyki.

W uchwale nr [...] z dnia 23 czerwca 2021 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ zdefiniował tereny MW oraz ZP w sposób tożsamy ze Studium, jako - odpowiednio: przeznaczenie terenu - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zieleń urządzona (vide: § 17 oraz § 21 uchwały Rady Miasta O. nr [...] z dnia 23 czerwca 2021 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. ograniczonego ulicami: [...], str 6, 8). Również ograniczenia co do możliwości zabudowy działek oznaczonych ww. symbolami są spójne z wytycznymi zawartymi w Studium. Wobec powyższego dziwi fakt, iż organ nie dostrzega sprzeczności między przewidzianą w Studium klasyfikacją działki nr [...] jako teren MW, a przeznaczeniem przedmiotowej działki w planie zagospodarowania przestrzennego jako teren ZP. Już na pierwszy rzut oka dostrzegalne są wyraźne różnice, jakie Studium wyznacza między terenami MW, a ZP. Różnice te oraz postanowienia co do przeznaczenia poszczególnych działek (w tym działki nr [...]) zostały całkiem zignorowane przez organ, co ostatecznie doprowadziło do chwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z błędnym i nieuzasadnionym przeznaczeniem działki nr [...] jako ZP.

Wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych spójnie przyjmujące stanowisko, że do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego dochodzi w przypadkach tj.: przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2010 roku. II SA/Wr 610/10. LEX nr 755659) czy ustalenie w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia dla danego terenu innego niż było przewidziane w studium (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2010 roku, II SA/Kr 327/10).

Uchwalony przez organ plan zagospodarowania przestrzennego, w części w jakiej przeznacza działkę nr [...] jako teren ZP - zieleń urządzona, jest sprzeczny ze Studium, tj. stanowi naruszenie przepisu art. 9 ust.4 u.p.z.p. Przeznaczenie przedmiotowej działki jest całkowicie odmienne w ww. planie niż przewidziane w Studium co uniemożliwia inną budowę niż obiekty małej architektury, obiektów tymczasowych, ciągów pieszych, ciągów rowerowych (vide: § 7 uchwały Rady Miasta O. nr XXX\/l/589/21 z dnia 23 czerwca 2021 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. ograniczonego ulicami: [...], str. 3). Jest to daleko idąca zmiana, bowiem zgodnie art. 3 pkt 4 lit. a-c Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane obiektami małej architektury są: niewielkie obiekty, w szczególności kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski, inne obiekty architektury ogrodowej, piaskownice, huśtawki drabinki. Łatwo wnioskować, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w żadnym wypadku nie może być zakwalifikowana jako taki obiekt, a tym samym - nie może powstać na działce zakwalifikowanej jako ZP.

Skoro, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 roku, II OSK 1715/18, LEX nr 3097985).

Powyższe oznacza, iż owszem - organ korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego mógł zmieniać przeznaczenie niektórych obszarów, jednak nie może robić tego w sposób dowolny, ignorując ustalenia Studium, które - zgodnie z przytoczonymi uprzednio przepisami - jest dla niego wiążące. Organ bowiem nie podjął decyzji o zmianie przeznaczenia działki z MW na podobne przeznaczenie np. MW/U lub U które przeznaczeniem są bardzo zbliżone do pierwotnie przewidzianego w Studium i nie stanowiłyby tak daleko idącego odstępstwa od ustaleń Studium, lecz postanowił o radykalnie odmiennym przeznaczeniu działki nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie nie możne być akceptowane i powinno zostać uznane za nieważne (w części dotyczącej zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki), bowiem stoi w sprzeczności z treścią Studium. Sądy Administracyjne są w tej kwestii spójne i podkreślają fakt wytyczania przez studium granic władztwa planistycznego gminy. W ujęciu systemowym zgodność między studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Pian miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (...) Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 roku, II OSK 1251/17, LEX nr 2345607).

Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust 2pkt1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2020 roku, II SA/Gd 776/19, LEX nr 301438). Na fakt ww. sprzeczności między przeznaczeniem działki nr [...] w Studium oraz w planie zagospodarowania przestrzennego zwracano uwagę aż pięciokrotnie przed jego uchwaleniem. Organ jednak odpowiadał w ten sam sposób, zdając się ignorować zaistniałą sprzeczność, podkreślając walory zieleni w mieście. W ostatecznym rozrachunku organy gminy naruszyły art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., bowiem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z postanowieniami Studium w zakresie, w jakim całkowicie odmiennie kształtuje przeznaczenie działki nr [...]. Podkreślić należy - co również zaznaczano w kierowanych do organu uwagach - że przeznaczenie ww. działki na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie wyklucza jednoczesnego utrzymania zieleni w otoczeniu planowanej zabudowy - tym bardziej, iż takie działanie byłoby w pełni zgodne z kierunkami zagospodarowania terenu MW przewidzianego w Studium. Organ jednak nie wziął pod uwagę tej możliwości i podjął decyzję o całkowitej modyfikacji kierunku zagospodarowania przedmiotowej działki. Tym samym uchwalenie przez Radę Miasta O. planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie przeznaczenia działki nr [...] jako teren ZP, uznać należy za dokonane z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Podejmując decyzję o całkowitej zmianie przeznaczenia przedmiotowej działki nr [...], Rada Miasta O. naruszyła władztwo planistyczne, gdyż niezgodnie z zasadą proporcjonalności ograniczyła prawo własności skarżącego, w sytuacji kiedy nie uzasadniał tego żaden interes publiczny. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Nadto, zgodnie z przepisem art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Nie może również umknąć uwadze również fakt, iż własność jest prawem chronionym konstytucyjnie, na co zgodnie zwracają uwagę zarówno sądy, jak i przedstawiciele doktryny: Prawo własności powinno być w związku z treścią art. 1 ust 2 pkt 7 brane pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek w tym zakresie jest związany z uregulowaniami zawartymi w Konstytucji RP, w szczególności z art. 21. Ustalający jako konstytucyjną zasadę ochronę własności przepis art. 21 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, wywłaszczenie zaś jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, red. M. Wierzbowski, WKP 2018, art. 1.)

Wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. iż należy uwzględnić to, czy strona skarżąca zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, gdyż nie mogą one domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 roku, II OSK 2118/17, LEX nr 2743017). Podkreślono tzw. wymóg proporcjonalności zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12) wyraził natomiast pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków.

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W realiach niniejszej sprawy odpowiedź na wszystkie trzy postawione pytania jest negatywna, a przez to zarzut nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Miasta O., poprzez przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części działki nr [...] jako terenu zieleni urządzonej jest uzasadniony.

W Studium jako główny cel rozwojowy miasta O. wskazano (obok szczególnego znaczenia historycznego wpływającego na szeroko pojmowaną politykę rozwoju miasta i jego promocję) realizację zasady zrównoważonego, wszechstronnego rozwoju, sprawne funkcjonowanie z nowoczesną gospodarką dogodnymi warunkami życia mieszkańców, aktywność kulturalną (vide: załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 22 lutego 2017 r.; 1.1.1, str. 143). Wśród strategicznych celów, warunkujących osiągnięcie ww. celów głównych, Studium przewiduje m.in.: cele ekonomiczne, w tym: rozwijanie działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, w tym przedsiębiorczości lokalnej, rozwijanie działalności usługowej i administracyjnej oraz turystycznej: cele społeczne, w tym zapewnienie korzystnych warunków zamieszkania, prawidłowego poziomu obsługi ludności w zakresie infrastruktury społecznej: cele ochronne, stanowiące podstawę prawidłowego i efektywnego rozwoju wszystkich zakresów działalności społeczno-gospodarczej w mieście, w tym: zachowanie istniejących wartości środowiska przyrodniczego i krajobrazu i w miarę możliwości ich wzbogacenie (vide: załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 22 lutego 2017 r.;!. 1.2, str. 143). Tym samym, bezsprzecznie należy uznać, iż znajdująca się w strefie A1 działka nr [...], oznaczona – według Studium -jako MW, mogła realizować wszystkie ww. cele: miała bowiem przeznaczenie umożliwiające zapewnienie korzystnych warunków zamieszkania (blisko centrum miasta i blisko terenów zielonych przy rzece [...]). Wobec tego zmiana nie mogła do osiągnięcia takiego celu doprowadzić, skoro w ogóle nie była konieczna do osiągnięcia określonych w ww. aktach planistycznych celów.

Po drugie przeznaczenie działki nr [...] na tereny zieleni urządzonej, nie było konieczne do ochrony interesu publicznego, którym zdaje się być, podkreślane w uzasadnieniach odmowy uznania zgłaszanych przed uchwaleniem planu uwag, zachowanie i poprawa środowiska przyrodniczego. Przedmiotowa działka, położona w sąsiedztwie innych - przeznaczonych na zabudowę mieszkalną i usługową działek, znajdująca się nieopodal (600 m) od terenów zielonych rozciągających się przy rzece [...], na ten moment porośnięta jest samosiejkami i drzewami. Fakt iż niezaprzeczalnie działka na ten moment jest porośnięta roślinnością nie świadczy o możliwości uznania za teren o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych. Idea ochrony przyrody powinna być realizowana poprzez organizowanie parków, skwerów czy lasów na już istniejących, miejskich a nie prywatnych (które są przeznaczone w Studium na zabudowę mieszkalną) działkach.

Uwzględniając uwarunkowania przewidziane w studium taki właśnie powinien być plan zagospodarowania przestrzennego - przewidujący zrównoważony rozwój miasta z uwzględnieniem ochrony przyrody oraz interesów mieszkańców miasta, w tym właścicieli nieruchomości. Miasto było w posiadaniu działek, które można było przeznaczyć na organizację terenów zielonych, co już na pierwszy rzut oka wynika z mapy stanowiącej załącznik do Studium. Tym samym zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki w żaden sposób nie była konieczna do ochrony interesu publicznego.

Po trzecie, efekty wprowadzonej regulacji w sposób jaskrawy zaburzają proporcję pomiędzy ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa, a pozytywnym efektem zamierzonego celu.

W świetle okoliczności przedstawionych zarówno powyżej, jak i w dalszych częściach niniejszej skargi, jasnym jest, iż wprowadzone przez organ ograniczenie prawa własności pozostaje w rażącej dysproporcji do nałożonego na właściciela działki ograniczenia. Pozbawia go bowiem możliwości dokonania na działce jakiejkolwiek inwestycji większej niż budowa obiektów malej architektury, obiektów tymczasowych, ciągów pieszych, ciągów rowerowych (vide: §7 uchwały Rady Miasta O. nr [...] z dnia 23 czerwca 2021 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. ograniczonego ulicami: [...], str. 3). Powyższe ograniczenie w praktyce oznacza możliwość budowania niewielkich obiektów, w szczególności kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski, inne obiekty architektury ogrodowej, piaskownice, huśtawki drabinki (art. 3 pkt 4 lit. a-c Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane). Tym samym zmiana przeznaczenia działki na teren zieleni urządzonej przekreśla możliwość budowy obiektu mieszkalnego wielorodzinnego.

Przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zatem radykalnie odmienne od przewidzianego w uprzednio uchwalonym Studium. Stanowi to naruszenie władztwa planistycznego i stanowi całkowite uniemożliwienie właścicielowi działki podjęcia działań (budowy), która na gruncie Studium w pełni realizowałaby jego cele i założenia.

Wobec powyższego należy położyć szczególny nacisk na następujące kwestie, co również zaznaczano w kierowanych do organu uwagach - że przeznaczenie ww. działki na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie było przeszkodą do jednoczesnego utrzymania zieleni i kształtowania jej w otoczeniu zabudowy - tym bardziej, iż takie działanie byłoby w pełni zgodne z kierunkami zagospodarowania terenu MW przewidzianego w Studium. Wybudowanie budynków mieszkalnych nie przekreśla możliwości zagospodarowania terenu wokół obiektu, jako terenów zielonych, czy posadzenia wokół obiektu drzew. Wręcz przeciwnie - racjonalnie zaplanowana zabudowa, zgodna z przeznaczeniem przewidzianym w Studium, miała możliwość zapewnić potencjalnym lokatorom komfortowe, nowe lokale mieszkalne znajdujące się blisko centrum miasta, w miejscu dobrze skomunikowanym w otoczeniu dobrze zagospodarowanej zieleni. Brak jest racjonalnych względów, które miałyby przemawiać za zagospodarowaniem przedmiotowej działki oderwanym od sąsiadującego sposobu zabudowania. Jak już sygnalizowano uprzednio - działka nr [...] otoczona jest nieruchomościami z przeznaczeniami MW, MW/U lub U. zatem zmiana jej przeznaczenia stanowi wyraz niekonsekwencji, nieracjonalności i sprzeczności w zagospodarowanym obszarze.

Nadto podkreślono, iż w odległości około 600 m od działki, przy rzece [...], znajdują się rozległe tereny zieleni, z których korzystać mogą mieszkańcy O.. Nie jest zatem tak, że w mieście brakuje terenów zielonych. Nie jest tak, że Rada Miasta O. musi walczyć o każdy skrawek zieleni w mieście. Wystarczyłoby rozsądne planowanie i gospodarowanie już posiadanymi przez miasto działkami, aby doprowadzić do zrównoważonego rozwoju, uwzględniającego konieczność otoczenia środowiska szczególną dbałością. Organ jednak podjął decyzję o całkowitej modyfikacji kierunku zagospodarowania prywatnej działki w sposób nieuzasadniony. Zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na ZP - zieleń urządzona uniemożliwia przeprowadzenie jakiejkolwiek budowy. Nadto należy zauważyć iż owa zmiana motywowana była jedynie tym, iż aktualnie na działce zlokalizowane jest duże skupisko drzew {vide: załącznik Nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 23 czerwca 2021 r, str. 6, 8, 10).

Aktualny sposób użytkowania działki nie może być jedynym kryterium, jakie organ bierze pod uwagę. Studium, obowiązujące od roku 2017 określiło przeznaczenie działki jako zabudowa mieszkalna wielorodzinna i właściciel działki, kierując się ww. stanem rzeczy, rozpoczął planowanie zagospodarowania działki zgodne z ww. przeznaczeniem. Powyższe sygnalizował składanymi (już w roku 2019) uwagami wnosząc o utrzymanie przeznaczenia działki zgodnie z tym, przewidzianym w Studium, by możliwe było przeprowadzenie budowy. Warunki budowy, jakie dopuszczalne były zgodnie ze Studium również szczegółowo przedstawiał w uwagach. Opisana przez organ zieleń porastająca działkę, nie wynika z zaplanowanego działania jej właściciela, zmierzającego do utworzenia na niej skweru czy parku, lecz jedynie z trwającego od 2 lat dążenia do uchwalenia w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia przedmiotowej działki zgodnego z postanowieniami uchwalonego w 2017 roku Studium, aby skarżący miał możliwość zgodnego z prawem (miejscowym) przeprowadzenia inwestycji na działce.

Co więcej - organ pominął fakt, iż Studium odnosi się do obszaru większego niż objętego uchwałą nr [...] z dnia 23 czerwca 2021 roku, który obejmował jedynie mały wycinek centrum miasta. Spowodowało to, że opisywanego powyżej celu, jakim jest zachowanie i poprawa środowiska przyrodniczego, organ również nie uwzględnił w szerszym kontekście tj. z uwzględnieniem całego terenu o jakim traktuje Studium. Mapa stanowiąca załącznik do Studium przewiduje liczne tereny zielone w obszarach oznaczonych symbolami E1-E6 - strefy przyrodnicze. To w strefach przyrodniczych Studium przewidywało położenie nacisku m.in. na ochronę ciągów ekologicznych i ekosystemów, hamowanie procesów niszczących, odnowę i wzbogacanie przyrody, czy utrzymywanie i urządzenie terenów zielonych na cele rekreacyjno-turystyczne oraz sportowe (vide: załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 22 lutego 2017 r; 11.4.3.5., str. 162). Powyższe oznacza, że nie było żadnej konieczności zmiany przeznaczenia działki nr [...] na tereny zieleni urządzonej, bowiem miasto O. posiada dostatecznie dużo obszarów przyrodniczych. Co za tym idzie - umożliwienie skarżącemu wykorzystania działki będącej jego własnością, zgodnie z przewidzianym w Studium przeznaczeniem (tj. na zabudowę mieszkalną wielorodzinną) realizowałoby założenia i kierunki gospodarowania terenami przewidziane w Studium, co też było przedstawiane w uwagach kierowanych w okresie od lipca 2019 roku do maja 2021 roku.

Organ naruszył również przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Cytowany przepis nie formułuje jedynie powinności, lecz obowiązek zważenia interesu publicznego i prywatnego. Nie można za zważenie takowych interesów uznać jedynie formalnego umożliwienia składania uwag i skarg, które w praktyce nie mają wpływu na ostateczny kształt uchwalanego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący składając uwagi w okresie od lipca 2019 do maja 2021 roku wskazywał na brak racjonalności w zmianie przeznaczenia działki, wnosił o pozostawienie przeznaczenia pierwotnie przewidzianego w Studium. Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego błędnie przeznaczył działkę na zieleń urządzoną - co należy podkreślić - działkę prywatną, przeznaczoną na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, podczas gdy z mapy załączonej do Studium wynika jednoznacznie iż miasto O. posiada tereny miejskie, które mogły być (i zgodnie ze Studium - były) przeznaczone na tereny zielone.

Skarżony organ w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, iż:

Ad 1. - naruszenie ustaleń Studium.

Przeznaczenie działki [...] pod teren zieleni urządzonej jest zgodne z ustaleniami Studium. Przedmiotowa działka stanowi enklawę zieleni, porośniętą zielenią niską, średnią i wysoką, w tym starodrzewem. W literaturze pojawiło się w ostatnich latach pojęcie zielonej infrastruktury jako elementu funkcjonalnego miasta dając tym samym podstawy do kompleksowego i wieloaspektowego ujęcia ich pozycji w mieście. W wielu opracowaniach naukowych zielona infrastruktura zgodnie traktowana jest jako tereny zieleni o wielofunkcyjnym charakterze oraz jako wsparcie tradycyjnej -technicznej infrastruktury. Zielona infrastruktura jest najważniejszym dostawcą pożytków dla człowieka wynikających z funkcjonowania układów przyrodniczych w miastach. Zapewnienie znacznej powierzchni, zdrowego, prawidłowo funkcjonującego układu terenów zieleni stanowi jeden z podstawowych sposobów kształtowania struktury przestrzennej miast. Zgodnie ze Studium działka ta zlokalizowana jest w strefie A1 i przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), dla których ustalono ochronę istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień. Zgodnie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan nie może naruszać ustaleń studium, przy czym trzeba mieć na uwadze że z natury rzeczy plan jest bardziej szczegółowym aktem od studium, jest sporządzony na podkładach mapowych o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Tym niemniej ustawowy wymóg "zgodności" studium i planu musi być uwzględniony przy stanowieniu planu miejscowego. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, natomiast nie można w nim zmieniać kierunków zagospodarowania przyjętych studium. Nie wyklucza to jednak autointerpretacji uchwalonego przez gminę studium w odniesieniu do przyjmowanych kryteriów i zakresu zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium. W konsekwencji stopień związania planu miejscowego ustaleniami przyjętymi w studium jest zależny w dużej mierze od szczegółowości zapisów zawartych w studium i w zw. z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA 4.11. 2011 r. II OSK 1727/11). Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu. Studium wyznacza kierunki zagospodarowania gminy, natomiast plan "uszczegóławia" jego zasady, które nie mogą one być sprzeczne ze studium (wyr. WSA II SA/Kr 889/18). Zgodnie ze szczegółowymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego, wskazane w Studium przeznaczenia mają charakter wiodący, a nie wyłączny - dopuszcza się wprowadzenie funkcji uzupełniających, które nie będą kolidowały z przeznaczeniem podstawowym tzn. nie obniżą jakości środowiska oraz walorów przestrzennych poszczególnych terenów. Za niesprzeczne z ustaleniami Studium uznaje się: adaptacje istniejącej zabudowy, obecne formy zagospodarowania terenów (przedmiotowa działka stanowi faktycznie tereny zieleni), zasady określone w obowiązujących planach miejscowych (zgodnie z dotychczas obowiązującym planem miejscowym przedmiotowa działka przeznaczona jest pod teren zieleni urządzonej) i wydanych decyzjach administracyjnych oraz wytyczne konserwatora zabytków ustalone dla obszarów zabytkowych i zabytków. Ponadto, w zakresie kierunków i zasad ochrony środowiska naturalnego i jego zasobów Studium ustala, że nadrzędnym celem środowiskowym polityki przestrzennej miasta O. jest zachowanie i poprawa stanu środowiska przyrodniczego, m.in.: poprzez zabezpieczenie terenów o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych. W zakresie kierunków wynikających z uwarunkowań ekologicznych Studium ustala ochronę i rozwój terenów zielonych, która obejmuje, m.in.: zakaz wycinania wartościowego drzewostanu, maksymalną ochronę wszelkich zadrzewień, w tym szczególnie szpalerów przydrożnych, zieleńców, rewaloryzację i uzupełnienie istniejących terenów zieleni osiedlowej.

Ad 2. - naruszenie/przekroczenie władztwa planistycznego.

Organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Władztwo ograniczone jest przepisami prawa w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznogospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to zatem do konstatacji, że, jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13). Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z prawa własności. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy narusza prawo ponieważ ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich wykonywanie prawa własności jest dopuszczalne. Ustalenia planu uwzględniają uwarunkowania dla całego obszaru opracowania (m.in. dogodne położenie, dostępność do różnego rodzaju usług i infrastruktury) i zgodnie z nimi przeznacza większość terenów pod zabudowę, głównie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednocześnie zachowując wszystkie cenne przyrodniczo tereny istniejącej zieleni, w tym położone na działce [...]. Ustalenia planu mają odzwierciedlenie w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej działki. Aktualnie na działce zlokalizowane jest duże skupisko drzew, w tym starodrzewu, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków przedmiotowa działka zostały określone użytkowanie nieruchomości określone jest jako Lz, czyli grunty zadrzewione i zakrzewione. Ponadto we wcześniej obowiązującym planie miejscowym działka ta również była przeznaczona pod teren zieleni urządzonej. Plan nie ogranicza zatem praw własności, a jedynie utrzymuje sposób zagospodarowania zgodny z faktycznym sposobem użytkowania, jak również z ustaleniami planistycznymi obowiązującymi od wielu lat przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. ograniczonego ulicami; [...]

Ad 3. - naruszenie obowiązku ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, w szczególności niewzięcie pod uwagę zgłaszanych uwag zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu oraz analiz społecznych. W trakcie procedury sporządzania planu miejscowego projekt planu był kilkukrotnie wykładany do publicznego wglądu i za każdym razem w przypadku złożonych uwag, byty one analizowane i rozpatrywane, a wszystkie nieuwzględnione uwagi zostały przedstawione Radzie Miasta O.. Jak pokazują wcześniejsze wyjaśniania oraz przebieg procedury planistycznej, plan został sporządzony z poszanowaniem prawa własności przy jednoczesnym uwzględnieniu istniejącego stanu zagospodarowania terenu oraz uwarunkowań przyrodniczych. Sporządzając plan organ planistyczny brał pod uwagę cały obszar objęty opracowaniem i w jego ocenie zachowanie istniejących terenów zieleni, w szczególności istniejących zadrzewień, bez wątpienia leży w interesie publicznym. Brak jest również podstaw do zarzucenia organowi naruszenia władztwa planistycznego w świetle powołanych w skardze przepisów konstytucyjnych poprzez odmienne potraktowanie działki skarżącego w stosunku do terenów sąsiadujących. Przede wszystkim z samej istoty plan miejscowy jako akt normatywny stanowiący o porządku prawnym na określonym terytorium, może wprowadzać nierówności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie interes prawny skarżącego został niewątpliwie naruszony, z uwagi na przeznaczenie nieruchomości stanowiącej jego własność pod zieleń urządzoną, z czym związany jest praktycznie całkowity zakaz zabudowy tej nieruchomości. W tym zatem zakresie prawo własności skarżącego doznało ograniczeń. Konsekwencją uznania, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego jest natomiast merytoryczne jej rozpoznanie, przy czym wyłącznie w granicach jego interesu prawnego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do treści skargi podkreślenia wymaga, że zarówno zarzuty, jak i argumenty prawne przytoczone w skardze, uznać należy za oczywiście uzasadnione, a samą skargę ocenić za sporządzoną wysoce profesjonalnie. Przedstawiona w niej argumentacja, wnikliwie i wyczerpująco odnosi się zarówno do obowiązującego stanu prawnego, w szczególności postanowień Studium i zaskarżonej uchwały, jak i stanu faktycznego sprawy, co do sposobu zagospodarowania i usytuowania działki skarżącego, terenów sąsiednich oraz przebiegu procedury planistycznej. Z tych przyczyn treść skargi została obszernie przytoczona w części historycznej uzasadnienia. Ponieważ nie jest celem uzasadnienia prawnego wyroku, kopiowanie znacznych fragmentów skargi jako swojej argumentacji, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje, że przyjmuje jako własne, poglądy i argumenty przedstawione w skardze i przytoczone powyżej w uzasadnieniu.

Z tych przyczyn dalsza część uzasadnienia, sprowadza się przede wszystkim do wyakcentowania najistotniejszych argumentów i pewnego ich uzupełnienia.

W zakresie zarzutu niezgodności przeznaczenia działki skarżącego ze Studium, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, niezwykle istotnym jest to, że samo Studium przewiduje tereny o symbolu ZP, przeznaczając je pod tereny zieleni urządzonej. Sposób zagospodarowania dla terenów o symbolu ZP w Studium i w zaskarżonym planie określony jest przy tym podobnie. Studium wskazuje zatem szczegółowo tereny, które mają być przeznaczone pod zieleń urządzoną, określając ich granice i sposób zagospodarowania. W niniejszym wypadku wyznacza zatem precyzyjnie zakres i sposób związania dla organu planistycznego, określając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, w planach miejscowych obejmujących tereny dla których sporządzone zostało Studium (w tym zaskarżonej uchwały) przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną o symbolu ZP, dopuszczalne jest jedynie dla tych terenów, dla których takie przeznaczenie wynika ze Studium. W zaskarżonej uchwale jest to zatem jedynie teren oznaczony symbolem 2ZP. Gdyby Studium nie przewidywało terenów o przeznaczeniu pod zieleń urządzoną ZP, można byłoby rozważać, czy w przypadku działki skarżącego przeznaczenie jej w całości pod zieleń, jako przeznaczenie dopuszczalne, jest zgodne, czy też niezgodne ze Studium. Skoro jednak organ planistyczny precyzyjnie wskazał w Studium tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną, to pozostawił sobie mniejszą swobodę, elastyczność w przeznaczaniu terenów w planach miejscowych, gdyż regulacje planów nie mogą doprowadzać do aż tak znacznej modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium, jaka nastąpiła w zaskarżonym planie. Taka treść Studium jak w przedmiotowym wypadku, prowadzi do uznania za trafny poglądu skarżącego, że w terenach innych niż oznaczone w Studium symbolem ZP, organ planistyczny może w odpowiedni sposób kształtować i chronić zieleń, ale jako obszar otoczenia dla podstawowego przeznaczenia tych terenów. Nie może natomiast tak jak to uczynił, całkowicie wykluczać zagospodarowania wskazanego w Studium jako podstawowego. Skoro działka skarżącego znajduje się wg. Studium w terenie MW, czyli terenach przeznaczonych przede wszystkim pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, to całkowite wykluczenie jego działki spod zabudowy jest ze Studium niezgodne. W świetle treści Studium dopuszczalne było natomiast przeznaczenie jego działki pod zabudowę mieszkaniową, usługową czy mieszaną z określeniem sposobu utrzymania i ochrony zieleni w otoczeniu planowanej zabudowy.

Konkludując tę część rozważań należy zatem stwierdzić, że skoro w Studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami Studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie - a tak jest w przedmiotowym wypadku - jest całkowicie odmienne od ustalonego w Studium.

Co się tyczy nadużycia władztwa planistycznego, to skarżący trafnie odwołuje się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K11/94. W uzasadnieniu tego wyroku, Trybunał Konstytucyjny wskazał kompleksowo i wyczerpująco kryteria, którymi należy się kierować przy ocenie, czy w określonym przypadku doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Te kryteria sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Jak trafnie podnosi się w skardze, w realiach niniejszej sprawy odpowiedź na wszystkie trzy postawione pytania jest negatywna. Podzielając w tym zakresie argumentację skargi, dodać należy, że Gmina nie posiada instrumentów prawnych aby niejako przymusić skarżącego do tego, aby doprowadził teren swojej działki do docelowego przeznaczenia jakim jest zieleń urządzona. Dlatego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że tego rodzaju formy zieleni mogą być sytuowane w planie miejscowym na terenach publicznych, a nie na terenach prywatnych. Taki pogląd wyrażony został m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 października 2017 roku, sygnatura akt II OSK 2795/17, przy czym co niezwykle istotne, stan faktyczny sprawy rozpoznawanej przez NSA był bardzo zbliżony do sprawy niniejszej.

Przeznaczenie działki nr [...] na tereny zieleni urządzonej, nie było też konieczne do ochrony interesu publicznego, którym ma być zachowanie i poprawa środowiska przyrodniczego. Argumentacja organu w tym zakresie przedstawiona zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w trakcie procedury planistycznej, jest dość ogólnikowa i mało przekonująca. Natomiast gdyby teren działki skarżącego stanowił cenną przyrodniczo enklawę, to winien on być ujęty jako teren ZP już w Studium, a nie dopiero w planie miejscowym. Dlatego zgodzić się też należy ze skarżącym, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przyjęte rozwiązanie planistyczne w sposób jaskrawy i bez popartego faktami uzasadnienia, zaburza proporcję pomiędzy ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa, a pozytywnym efektem zamierzonego celu.

Z tych przyczyn zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi. Kończąc należy dodać, że choć teren 1ZP obejmuje znacznie większą powierzchnię niż działka skarżącego, to Sąd rozstrzyga sprawę w zakresie w jakim naruszony został interes prawny samego skarżącego, a nie innego podmiotu. Z tych przyczyn rozstrzygnięcie Sądu dotyczy wyłącznie działki skarżącego o nr [...].

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się koszt wpisu 300 zł, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz koszt zastępstwa adwokackiego 480 zł.