Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 47/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. P. i D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. P. i D. P. kwotę 518 zł ( słownie: pięćset osiemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją znak [...] , wydaną dnia 5 września 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania D.P.. i M.P. od decyzji Burmistrza A. z dnia 29 czerwca 2012 r., znak [...] , na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 151 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podało, że zaskarżoną decyzją Burmistrza A. ustalił dla D.P. i M.P. jednorazową opłatę na rzecz gminy A. w wysokości 17.266,00 zł, w związku ze zbyciem nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 0,6100 ha, położonej w I. , której wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy A. w zakresie parceli położonych w miejscowości Inwałd, zatwierdzonego uchwałą Nr XLIII-405-06 Rady Miejskiej w A. z dnia 30 marca 2006 r., oraz zobowiązał ich do uiszczenia ustalonej opłaty w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, utrzymało opisaną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] 2007 r. D.P. i M.P. zbyli własność działki nr [...] o powierzchni 0,6100 ha, położnej w I. , przytoczył następnie treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego podstawę do nałożenia opłaty planistycznej oraz wskazał, iż jest ona przejawem partycypacji gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska w A. , w §72 ust. 1 i 2 uchwały nr XLIII-405-06, w zakresie parceli położonych w miejscowości Inwałd wyznaczyła strefy ST30, w których ustaliła 30% stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a dla pozostałych działek lub ich części ustaliła stawkę 0%.

W dniu 12 lutego 2009 r. wydana została stosowna decyzja nr [...] . Strony odwołały się od niej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , które decyzją znak [...] z dnia 14 kwietnia 2009 r. uchyliło decyzję Burmistrza A. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, , zwracając uwagę w uzasadnieniu m.in. na brak w operacie szacunkowym wyczerpujących opisów nieruchomości porównawczych, oraz poszczególnych atrybutów

W dniu 1 sierpnia 2009 r. zmarł J.D. , w związku z czym w dniu 1 kwietnia 2010 r. organ pierwszej instancji umorzył względem niego postępowanie w sprawie.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2010 r. poinformowano D.P. i M.P. o ponownym wszczęciu postępowania w sprawie. W oparciu o nowy operat szacunkowy, w którym uwzględniono zastrzeżenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w dniu 4 listopada 2010 r., wydana została przez Burmistrza A. decyzja, znak [...] . Od powyższej decyzji odwołali się D.P. i M.P. , w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 9 czerwca 2011 r., znak [...] , uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zalecając skorygowanie operatu z uwzględnieniem ograniczeń dotyczących możliwości zabudowy zbytej nieruchomości oraz potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 26 maja 2011 r. przez umieszczenie stosownej klauzuli przez rzeczoznawcę majątkowego.

W dniu 30 sierpnia 2011 r. ponownie wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Jednocześnie zwrócono się do rzeczoznawców z prośbą o zajęcie stanowiska i skorygowanie operatu zgodnie zaleceniami Kolegium.

Po analizie ponownie zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów, w szczególności art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrócił się do rzeczoznawców o korektę operatu szacunkowego. W celu ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania działki nr [...] w okresie luki planistycznej przygotowano odpowiednie oświadczenie i przesłał je D.P. i M.P. , z prośbą o wypełnienie i odesłanie do Urzędu. Oświadczenie zostało w dniu 30 stycznia 2012 r. włączone do akt sprawy.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy A. w zakresie parceli położonych w miejscowości Inwałd przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzednio uchwalony planu ogólny uchwalony został w 1992 r., który utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części Gminy A. w zakresie parcel położonych w miejscowości I. , zatwierdzony Uchwałą nr XLIII-405-06 Rady Miejskiej w A. z 30 marca 2006 r., obowiązuje od dnia 22 lipca 2006 r.

W oparciu o powyższe ustalenia organ pierwszej instancji uznał iż wypełnione zostały przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia jednorazowej opłaty planistycznej, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. na terenie w granicach którego zlokalizowana jest nieruchomość nastąpiło uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość została zbyta przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Główną przesłanką nałożenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu, czego wykazaniu służy wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego.

Ustalając wzrost wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawcy w oparciu o podejście porównawcze analizowali transakcje rynkowe wykonane przed datą aktu notarialnego, sporządzonego w dniu 12 grudnia 2007 r. Rzeczoznawcy przy opracowaniu operatu szacunkowego posiłkowali się zapisami starego planu oraz faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości. W operacie uwzględniono wartość nieruchomości dla trzech sytuacji. Pierwszą - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. - położenie w jednostce oznaczonej symbolem N95 RP,RZ - "użytki rolne, łąki, pastwiska". Drugą - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu nowego planu - 90% parceli w terenie I 3.3/16 MN1 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (dopuszczalne przeznaczenie - tereny zabudowy mieszkaniowe - usługowej jednorodzinnej, tereny handlu i usług oraz teren zieleni nieurządzonej), 1% w terenie I 3.3./17 R - tereny rolne (dopuszczalne - tereny zieleni nieurządzonej), 9% - w terenie I 3.3.6/KDd "tereny dróg układu obsługowego". Trzecią - przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości.

Zgodnie z oświadczeniem sprzedających na dzień wejścia w życie nowego planu miejscowego działka nr [...] stanowiła grunty rolne, uprawiane niezabudowane. Stosownie do wypisu - informacji z ewidencji gruntów z dnia 12 grudnia 2007 r., działka nr [...] stanowiła grunty orne RIIIb (0,5899 ha) pastwiska trwałe Ps III (0,0201 ha). Dla działki [...] nie prowadzono postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ pierwszej instancji wskazał, iż w przypadku wycenianej nieruchomości - działki nr [...] , przeznaczenie w nieobowiązującym planie nie zostało określone tak samo jak w planie aktualnym. Podał także, iż przy ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości zostały wzięte uwagę tylko okoliczności mające bezpośredni związek z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat został sporządzony prawidłowo i wykazano w nim, że wartość rynkowa części gruntu objętego rentą planistyczną o pow. 4370 m2, przy uwzględnieniu przeznaczania przewidzianego w starym planie wynosi 31.900,00 zł., przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania wynosi 66.770,00 zł., natomiast przy uwzględnieniu przeznaczenia w planie obowiązującym wynosi 139.710,00 zł. Dlatego też ustalono, iż podwyższenie wartości zbytej nieruchomości objętej rentą planistyczną na dzień jej zbycia w związku z uchwaleniem miejscowego planu wynosi 72.940,00 zł, a zatem jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości powyższej nieruchomości wynosi 21.882,00 zł. Jako, że D.P. i M.P. sprzedali cały swój udział wynoszący 404/512 części w działce nr [...] jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości 404/512 części nieruchomości wynosi 17.266,00 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli D.P. i M.P. , w którym wskazywali, że nie składali żadnego podania o przekwalifikowanie działki z rolniczej na budowlaną. Nie byli tym zainteresowaniu ponieważ byli jedynie jej udziałowcami. Działania Urzędu Gminy, polegające na przekwalifikowaniu działki, stanowią samowolę w decydowaniu o sposobie użytkowania nieruchomości, bez wcześniejszego powiadamiania właścicieli. Wskazali również, że osobiście zgłosili się w urzędzie i zakwestionowali sporządzony operat szacunkowy, ponieważ nie uwzględniono wyłączenia części działki ze względu na przebiegającą linię energetyczną wysokiego napięcia. Zostali jednak poinformowani, że aby owe zarzuty zostały wzięte pod uwagę należało je zgłosić na piśmie. Odwołujący wskazali również, że działka została sprzedana po cenie działek rolnych a nie budowlanych. Zauważyli także, iż operat szacunkowy poprzednio sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę różni się w kwestii wartości działki od tego z 20 kwietnia 2012 r., w którym wartość ta jest znacznie wyższa. Odwołujący nie zgadzają się, że wartość nieruchomości wzrosła tak bardzo, tym bardziej, iż cały czas znajduje się na jej terenie linia wysokiego napięcia oraz brak jest dostępu do mediów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło w dalszej części uzasadnienia, że zarzuty stron nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją postępowanie administracyjne są prawidłowe i winny być utrzymane w mocy.

Zgodnie z ustawą z dnia 26 maja 2011r o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opublikowaną w Dz. U. z dnia 26 lipca 2011, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 87 po ustępie 3 dodano ustęp 3a w brzmieniu : "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem l stycznia 1995 przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest wyższa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia tego terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jego wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r." Co za tym idzie, zgodnie z brzmieniem dodanego zapisu w art. 87 ustawy, w sytuacji gdy pomiędzy wygaśnięciem planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., a terminem uchwalenia aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje luka planistyczna, czyli przez jakiś czas brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie opłaty planistycznej wymaga oszacowania wartości danej nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym w dniu 31 grudnia 2003r planie, jak i oszacowanie nieruchomości zarówno mając na uwadze faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości w czasie gdy żaden plan nie obowiązywał, jak i przy uwzględnieniu aktualnego przeznaczenia tej nieruchomości w planie miejscowym.

W przedmiotowej decyzji organ instancji prawidłowo zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego trzy wartości części nieruchomości gruntowej - pierwszą - przy uwzględnieniu przeznaczenia. terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, drugą - przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, oraz trzecia, przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w mpzp uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. W treści sporządzonego operatu oraz decyzji zapisano szczegółowo, kiedy i jaką wartość przedmiotowa nieruchomość mogła osiągnąć i na tej podstawie dokonano jej wyceny.

Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przedstawiony operat szacunkowy odpowiada zasadom jego sporządzania. Operat szacunkowy jest rzetelny, wyceniana nieruchomość została w sposób precyzyjny opisana, zastosowano prawidłową metodę wyceny - podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Określają wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący opisał cechy rynkowe mające wpływ na cenę transakcyjną nieruchomości, takie jak: lokalizacja, otoczenie, wielkość działki, uzbrojenie, dostępność. Przyporządkował wymienionym atrybutom odpowiednie określenia takie jak: "bardzo dobre", "dobre", "średnie", "złe" itd., których znaczenie zostało szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnione. Rzeczoznawca dokładnie określił czym charakteryzują się nieruchomości, którym mają zostać przyznane określone oceny. Przedstawione do porównań nieruchomości opisane są w sposób, który umożliwia organowi dokonanie oceny, czy rzeczywiście spełniony został wymóg podobieństwa do nieruchomości wycenianej.

Rzeczoznawca majątkowy słusznie uznał, iż ze względu na fakt, że jedynie 90% powierzchni działki znajduje się w terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem I 3.3/16 MN1 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, oraz usytuowanie na przedmiotowej działce linii energetycznej wraz ze strefą ochronną (1120 m2) - opłacie podlega powierzchnia terenów przewidzianych w planie pod zabudowę mieszkalną - tj. 4370 m2 (z 6100 m2 powierzchni działki). Takie działanie podjęte przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi wypełnienie zaleceń Kolegium z decyzji z dnia 9 czerwca 2011 r., w której nakazano uwzględnienie ograniczenia w postaci przebiegu linii wysokiego napięcia przez działkę nr [...] przy wycenie przedmiotowej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo wykonał swe obowiązki albowiem w uzasadnieniu decyzji dokonał szczegółowego opisu i oceny przedłożonego operatu szacunkowego, analizy jego treści oraz uznał, iż może on być dopuszczony jako dowód w przedmiotowym postępowaniu. Organ nie ograniczył się jedynie do przepisania jego fragmentu zawierającego wskazania wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego oraz stwierdzenia, iż w związku z powyższym należy nałożyć opłatę planistyczną.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 września 2012 r., znak [...] , D.P. i M.P. domagali się jej uchylenia w całości.

Zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. skarżący wskazywali, że stan opisany w decyzji nie jest zgodny z stanem faktycznym, ponieważ kwota jaką nakazano zapłacić w pierwszej wydanej decyzji z 2009 r., tj. 11 912,00 została wpłacona na konto Urzędu Miasta w A. W decyzji z dnia 29 czerwca 2012 r. nie jest to zaznaczone, widnieje tylko kwota w wysokości 17 266,00 do zapłaty. Ewentualna każda egzekucja prowadzona w tej sprawie będzie opiewać na kwotę 17 266,00 zł, a przecież większość tej kwoty została wpłacona. Został zatem naruszony przepis mówiący o konieczność zgodności stany faktycznego ze stanem opisanym w decyzji, a Kolegium nie zwróciło w ogóle na to uwagi. Ponadto, ustała się termin do zapłaty powyższej kwoty, tj. 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, podczas gdy brak jest podstaw do ustalenia terminu uiszczenia opłaty oraz naliczania odsetek za zwłokę.

Mając na uwadze pierwszą decyzję wydaną przez Urząd Miasta w A. można zauważyć wahania zarówno pomiędzy wyceną działek operatem szacunkowym, jak i wartością naliczaną do zapłaty. Niejednokrotnie były wydawane informacje o wysokości renty planistycznej do zapłaty, które się od siebie różniły. Według skarżących wycena działek nie została dokonana właściwie, na dzień sprzedaży działki nie była to okolica tak atrakcyjna jak obecnie. W szczególności należy zauważyć faktyczne położenie działki, które to z każdym rokiem staje się bardziej atrakcyjne, gdyż działka ta leży w zasięgu ok. 1 km od [...] . . Są to obecnie tereny bardzo rekreacyjne, gdzie wartość działek znacznie wzrosła, w związku z czym operat szacunkowy mógł być niewłaściwie wykonany. Należy również zauważyć, że w najbliższej okolicy nie została sprzedana żadna działka, więc punkty odniesienia wykorzystane w operacie szacunkowym mogą być nieprawidłowe, a już na pewno wykonując operat szacunkowy nie posłużono się działkami, na których stoi słup wysokiego napięcia do porównania.

W pierwszym operacie szacunkowym w wartości działki nie została ujęta linia energetyczna wysokiego napięcia, natomiast została ujęta linie energetyczna, jako możliwość dostępu do prądu, co nie jest zgodne z prawdą. Po opracowaniu drugiego operatu szacunkowego wprawdzie został wzięty pod uwagę słup wysokiego napięcia, co znacznie obniża wartość działki, to mimo wszystko wartość działki tak diametralnie się zmieniła , iż renta planistyczna wymagana do zapłaty jest wyższa o ok. 5000,00zł.

Skarżący ppodnosili, że pismem z dnia 10 maja 2012r. zostali poinformowani o przygotowaniu dokumentacji do wydania decyzji. Zgłosili się osobiście w Urzędzie Miejskim w wyznaczonym terminie i ustnie zakwestionowaliśmy wysokość naliczonej opłaty. Jak się później okazało mieli zakwestionować to pisemnie, aby wzięto zarzuty pod uwagę. Skarżący nie zostali o tym powiadomieni, czego przykładem jest samo pismo z dnia 10 maja 2012 r., znak [...] , w którym nie pisze nigdzie, że należy złożyć uwagi pisemnie.

Skarżący zarzucali, że nie byli obecni przy wizji lokalnej w związku z operatem szacunkowym, nikt nie podpisywał żadnego protokołu z takiej wizyty, nie było również pisemnego poinformowania o takowej planowanej wizycie.

Zdaniem D.P. i M.P. , wartość budowlana tej działki nie powinna być tak wysoka, gdyż słup ten stoi prawie na środku, co już uniemożliwia wiele inwestycji, a zgodnie z planem zagospodarowania terenu, jaki wydał Urząd Miasta w A. jest to strefa ekonomiczną, gdzie powstają budynki pod działalność gospodarczą, a nie domki jednorodzinne. Skarżący wskazali, że nie wyrażali pisemnie zgody na przekwalifikowanie działki, ani też nie składali żadnego wniosku z taką prośbą. Ich zdaniem, skoro prawo własności jest zagwarantowane konstytucyjnie, to właściciel nieruchomości decyduje o jej przeznaczeniu. Urząd Miejski sam zdecydował o jej przekwalifikowaniu, a tym samym przyjął konsekwencje tej decyzji.

Następnie skarżący wskazywali, że w toku postępowania został naruszony art. 35 k.p.a. Nadto, wszczęcie sprawy jeśli chodzi o naliczenie wysokości renty planistycznej miało miejsce po prawie dwóch latach. Wprawdzie ustawa nie nakłada obowiązku niezwłocznego wszczęcia postępowania po zbyciu nieruchomości, istotne jest jedynie to by Gmina nie przekroczyła pięcioletniego terminu, ale jest to ewidentne działanie na szkodę obywatela, ponieważ postępowanie rozpoczęte po prawie dwóch latach zmusiło skarżących do zaciągnięcia wysokiego kredytu, który do dzisiaj spłacają.

Skarżący podnosili też, że zgodnie z k.p.a. organ administracji państwowej nie powinien działać na niekorzyść obywateli, a tym czasem w pierwszej decyzji renta planistyczna opiewała na łączną kwotę 15.096,00zł. z czego im przypadało do zapłaty 11.912,00, natomiast w ostatniej decyzji renta planistyczna do zapłaty wynosi 21.882,00zł. z czego kwota do zapłaty przez skarżących wynosi 17.266,00zł. Jest to decyzja bardzo krzywdząca, gdyż po tylu latach wartość ta jeszcze się zwiększyła.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niniejsza sprawa dotyczy ustalenia z urzędu jednorazowej opłaty ( tzw. Połaty planistycznej ) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r, póz. 647 ze zm., oznaczona dalej jako u.p.z.p.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p., obowiązek uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstaje w razie kumulatywnego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.: wzrostu wartości nieruchomości jako skutku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu (lub zmiany istniejącego planu miejscowego).

W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Powyższa regulacja wskazuje, że przy ustalaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako czynnik kształtujący jej wysokość do porównania ma być wzięta pod rozwagę bądź wartość wynikająca z przeznaczenia terenu w dotychczasowym planie miejscowym, bądź wartość wynikająca z faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Pierwsza norma znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy w wyniku zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo uchwalenia nowego, zastępującego dotychczasowy, danej nieruchomości przyporządkowane zostanie inne przeznaczenie. Hipoteza drugiej normy zostanie wypełniona wówczas, gdy dojdzie do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru, na którym przed jego wejściem w życie plan miejscowy nie obowiązywał. Analiza faktycznego wykorzystywania nieruchomości będzie zasadna tylko w drugiej z przedstawionych sytuacji.

Należy ponadto uwzględnić, że ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 153, póoz. 901) wprowadzony został art. 87 ust. 3a, który wszedł w życie z dniem 10 sierpnia 2011 r. Zgodnie z jego treścią, jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis ten nakazuje zatem przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości uwzględnić wartość w oparciu o wygasły plan miejscowy, z pominięciem faktycznego wykorzystywania nieruchomości wówczas, gdy wartość taka jawi się jako wyższa niż wynikająca z kryterium faktycznego wykorzystania. W wypadku, o którym mowa w art. 87 ust. 3a u.p.z.p. konieczne jest zatem określenie wartości nieruchomości w trzech sytuacjach: w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995r., następnie – po utracie mocy przez ten plan i z uwzględnieniem faktycznego sposobu wykorzystywania, a na koniec – również po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na organach wykonawczych gmin ciąży obowiązek wykazania, że w wyniku wejścia w życie planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości oraz wzrost jej wartości mający bezpośredni związek przyczynowy z przyjętymi ustaleniami uchwalonego planu. Zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Z treści art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej oznaczona jako u.g.n.) wynika, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu , a zatem art. 149-159 u.g.n. Wskazać należy między innymi, że dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, określa się wartość rynkową (art. 150 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n., opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego.

Powyższe uregulowania wskazują, że wzrost wartości musi mieć charakter obiektywny, odzwierciedlony poprzez przeprowadzenie dowodu ze sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego.

Szczegółowe zasady sporządzania takiego dokumentu reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 22 września 2004 r. z późn. zm. - dalej określone jako "rozporządzenie") wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 159 u.g.n. Wskazuje ono m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego.

Zauważyć należy, że zgodnie § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nadto z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Przepis § 51 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym.

Wymogi odnośnie samego operatu zostały wskazane w § 55 - § 58 rozporządzenia. W szczególności zgodnie z § 55 ust. 2, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto, jak wynika z § 56 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Ponadto, stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom li II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Organ administracji publicznej nie ocenia zatem pojedynczych dowodów w oderwaniu od pozostałych materiałów sprawy, nadto winien mieć na uwadze wartość dowodową każdego z dowodów. Rezultaty tej oceny musi odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc powyższe uwagi do dowodu szczególnego rodzaju, jakim jest sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy trzeba stwierdzić, że ma on stanowić dokument o odpowiedniej strukturze. Jest on istotnym dowodem w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest określenie i nałożenie na stronę obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego ze zmianą lub uchwaleniem nowego planu miejscowego. Wobec tego, zgodnie z art. 80 k.p.a., operat szacunkowy podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie, obejmującej zwłaszcza formalną prawidłowości jego struktury oraz badanie merytoryczne pod kątem przestrzegania zasad logiki i wewnętrznej spójności. Operat szacunkowy powinien spełniać zarówno wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny jego adekwatności do danej sprawy (tak NSA w wyrokach z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06, Lex Omega nr 437627, i z dnia 13 marca 2008 r., l OSK 374/07, Lex Omega nr 454007). Wszystkie nieruchomości brane pod uwagę przy dokonywaniu wyceny powinny być opatrzone opisem na tyle szczegółowym i obszernym, by umożliwić weryfikację prawidłowości doboru tych nieruchomości oraz dokonanych obliczeń organom administracji oraz sądom administracyjnym. Cechy relewantne powinny zostać wyszczególnione, czyniąc możliwym zidentyfikowanie analizowanych nieruchomości. W przeciwnym razie niemożliwa staje się kontrola wiarygodności operatu szacunkowego (tak też m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 17 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1225/10, Lex Omega nr 753467 oraz WSA w Gdańsku w wyroku z 4 lipca 2012 r., II SA/Gd 212/12, Lex Omega nr 1212515).

Rzeczą organów administracji publicznej w sprawie niniejszej było zatem dokonanie oceny operatu szacunkowego pod kątem spełnienia wymogów wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia, a nadto również ocenić zachowania zasad logiki i doświadczenia życiowego. Tymczasem analiza dokumentu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który został przyjęty za podstawę ustaleń w niniejszej sprawie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości.

Autor operatu szacunkowego w niniejszej sprawie uwzględnił fakt, że działka nr [...] o łącznej powierzchni 6100 m2 położona jest w terenach o różnym przeznaczeniu. 90% jej powierzchni (5490 m2) znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 1 % - na terenach rolnych oraz 9 % - na terenach dróg (s. 6 operatu, k. 223 akt administracyjnych). Rzeczoznawca wziął także w pewnym stopniu pod uwagę fakt, że przez działkę przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia. Ponieważ posiada ona swoją strefę ochronną o powierzchni 1120 m2, biegły obniżył powierzchnię wycenianą do 4370 m2, tj. odejmując wartość powierzchni strefy ochronnej od powierzchni terenów zabudowy mieszkaniowej (s. 14 operatu, k. 215 akt administracyjnych).

Wyżej opisane założenia poczynione przy sporządzaniu operatu były niezbędne, ale jednak nie wystarczające dla oceny skutków wynikających z różnego przeznaczenia części wycenianej nieruchomości oraz istnienia na niej linii wysokiego napięcia.

Biegły przede wszystkim nie ustalił i nie zobrazował graficznie, w której części działki znajduje się teren położony w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Nie wynika to ani z treści operatu, ani tym bardziej z dołączonej, mało czytelnej kopii wyrysu z planu miejscowego, dołączonego do opracowania (k. 201 akt administracyjnych). Pominął też zupełnie w swoich rozważaniach analizę tego, czy wobec istnienia strefy ochronnej przebiegającej przez nieruchomość ukośnie, możliwe jest w ogóle wykonanie na niej jakiejkolwiek zabudowy, a jeżeli nawet, to na ile strefa ochronna ogranicza taką możliwość , względnie rzutuje na wartość nieruchomości możliwej do zabudowy, ale sąsiadującej z elementami szpecącymi otoczenie oraz ze strefą ochronną. O ile sama strefa ochronna uniemożliwia zabudowanie części nieruchomości, o tyle fakt istnienia na działce takiej linii – jak wynika z doświadczenia życiowego – może znacząco obniżać atrakcyjność rynkową całej nieruchomości. Dla części nabywców podobnych nieruchomości fakt istnienia linii może być obojętny. Jednak dość powszechnie linie wysokiego napięcia postrzegane są jako zagrożenie dla zdrowia (oddziaływanie, nawet poza strefą ochronną i mieszczące się w normatywnych parametrach), mienia i życia (wyładowania atmosferyczne, zerwanie linii). Niezależnie od zasadności tego rodzaju obaw, mogą one w sposób istotny wpływać na decyzje kupujących, a zatem również na rynkowe ceny nieruchomości. Biegły powinien był zatem przyjąć jako materiał porównawczy takie nieruchomości, przez które przebiega linia wysokiego napięcia wraz ze strefą ochronną. W razie braku takich nieruchomości, biegły winien uwzględnić fakt istnienia linii wysokiego napięcia jako element korygujący cenę nieruchomości. Niczego takiego jednak nie da się w operacie z dnia 20 kwietnia 2012 r. odnaleźć.

Należy też zauważyć, że zapewne z uwagi na istnienie linii wysokiego napięcia rzeczoznawca przyjął, że działka jest częściowo uzbrojona – w zakresie wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej i wskazał na możliwość przyłącza energii elektrycznej (s. 7 operatu, k. 222 akt administracyjnych). Tymczasem nic poza istnieniem linii wysokiego napięcia nie wskazuje, aby działka posiadała możliwość wykonania takiego przyłączenia. Nie trzeba szerzej wyjaśniać, że linia wysokiego napięcia, służąca do przesyłu wielkoskalowego energii elektrycznej na duże odległości, nie jest i nie może być używana do zapewniania dostaw prądu dla indywidualnych gospodarstw domowych. Nadto skarżący kwestionowali tę cechę nieruchomości w toku postępowania. Być może kwestię możliwości wykonania przyłączy dałoby się udokumentować, gdyby nie naruszenia przepisów postępowania, uniemożliwiające skarżącym wzięcie czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, które zostaną omówione w dalszej części uzasadnienia.

Biegły nie wyjaśnił dokładnie jakimi nieruchomościami posłużył się przy przeprowadzaniu analizy. Nie można wobec tego zweryfikować na ile nieruchomości wzięte pod uwagę wykazują podobieństwo pod względem prawnym, fizycznym i funkcjonalnym do nieruchomości skarżących, a więc nie jest możliwa kontrola prawidłowości wartości końcowych właśnie ze względu na brak danych niezbędnych do oceny rzetelności operatu szacunkowego i jego adekwatności do rozpatrywanej sprawy. Nie jest też wiadomym, czy brane pod uwagę transakcje zostały zawarte przez strony umów niebędące zależnymi od siebie, oraz czy strony nie działały w sytuacji przymusowej. Dobór nieruchomości nie odpowiada zatem wymogom, wynikającym z art. 151 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

Dobór porównywanych nieruchomości musi budzić zastrzeżenia również z innych przyczyn. Wskazać trzeba, że w związku z kolejnymi kasatoryjnymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie sporządzone były cztery operaty szacunkowe. We wszystkich czterech do wyceny nieruchomości "przed zmianą planu", czyli w czasie obowiązywania nieaktualnego już planu miejscowego, użyto tych samych nieruchomości porównywanych. Natomiast przyjęte do porównania nieruchomości, za pomocą których biegły oszacował wartość rynkową po zmianie planu, zostały zmienione. W pierwszych trzech operatach z 26 maja 2008 r., 16 listopada 2009r. i 24 listopada 2011r., które ostatecznie nie stały się podstawą ustaleń faktycznych w zaskarżonej decyzji, biegły przyjął jako nieruchomości porównawcze nieruchomości, położone w Gminie A. , oznaczone jako działki: nr nr [...] . Ich ceny w przeliczeniu na 1 m2 wynosiły odpowiednio: 16,27zł, 18 zł, 15,62 zł i 18 zł. (k. 22, 81, 173 akt administracyjnych). Natomiast w ostatnim operacie z dnia 20 kwietnia 2012 r., który był podstawą ustalenia ostatecznej renty planistycznej, biegły przyjął w tym zakresie całkowicie inne nieruchomości. Wskazał na nieruchomości, objęte księgami wieczystymi nr nr [...] . Ich ceny miały wynosić w przeliczeniu na 1m2 odpowiednio 25,06; 23,03; 42,97 i 31,57 zł (k. 212 akt administracyjnych). Operaty były sporządzane w różnych datach, ale przedmiot ich ustaleń pozostawał niezmienny – w tej części biegły miał wskazać, jaka była wartość rynkowa nieruchomości na datę jej zbycia, tj. na dzień 12 grudnia 2007r. Z niezrozumiałych powodów przyjął w ostatnim operacie całkowicie inne niż wcześniej nieruchomości porównywane, których średnia cena była niemal dwukrotnością średniej ceny nieruchomości przyjętych za podstawę analizy w poprzednich trzech operatach. Trudno się dziwić skarżącym, że kwestionują takie działanie biegłego rzeczoznawcy, ponieważ istotnie można odnieść wrażenie, że w operacie z dnia 20 kwietnia 2012 r. nieruchomości porównywane zostały dobrane w taki sposób, aby określić kwotę wzrostu wartości nieruchomości na poziomie znacznie wyższym, niż w opracowaniach wcześniejszych. Biegły nie wytłumaczył w spsoć przekonujący z jakiego powodu tak radykalnie zmienił materiał wykorzystywany do szacowania nieruchomości. Trzeba też zaznaczyć, że zmiana ta nie wynikała z jakichkolwiek wskazań organów administracji. Operat z dnia 24 listopada 2011r. nie został przez organ pierwszej instancji uwzględniony przy obliczaniu renty planistycznej jedynie z tego powodu, że wprowadzony został przepis art. 87 ust.3a u.p.z.p. (k. 196 akt administracyjnych). Treść tego przepisu w żaden sposób nie uzasadnia konieczności zmiany dotychczas porównywanych nieruchomości. W efekcie kwota wzrostu wartości nieruchomości w operacie z dnia 20 kwietnia 2012r. , określona w wysokości 72 940 zł, była znacząco wyższa niż w każdym z poprzednich operatów, gdzie określana była na 55 030 - 59 910 zł).

Uwzględniając wady operatu szacunkowego należy uznać, że w obu instancjach doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a oraz dodatkowo art. 80 k.p.a z powodu zaniechania właściwej oceny operatu szacunkowego, a także wyjaśnienia zagadnień, które jako istotne uznawali skarżący, także pomimo jednoznacznych zarzutów odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało co prawda na konieczność oceny operatu szacunkowego jak każdego innego dowodu, jednakże ani ono, ani organ pierwszej instancji w istocie takiej oceny nie dokonało w sposób prawidłowy. Gdyby organy uczyniły zadość wymogom art. 80 k.p.a., dostrzegłyby wymienione wyżej nieprawidłowości i nieścisłości. Już sam fakt, że pomiędzy kwotami wzrostu wartości w poszczególnych operatach zachodzą tak wielkie różnice, a jeszcze większe (sięgające 40%) dotyczą wartości nieruchomości w dniu sprzedaży, powinien był zwrócić uwagę organów administracji publicznej. Przyjęcie tak sporządzonego operatu szacunkowego bez dodatkowego postępowania wyjaśniającego naruszyło przepisy postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od wad samego operatu, wytknąć należy również brak zagwarantowania w pełni możliwości czynnego udziału stron w postępowaniu. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału w nim stron. Wynikająca z art. 10 k.p.a. dyrektywa nakazuje organom administracji publicznej dać stronom możliwość realnego wzięcia udziału w sprawie, co przekłada się na obowiązek zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Ogólna dyrektywa art. 10 k.p.a. znajduje również uszczegółowienie w przepisach, dotyczących postępowania dowodowego. Stosownie do art. 79 § 1 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Art. 79 § 2 k.p.a. stanowi, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Strona może też składać wnioski o czynności procesowe oraz o dopuszczenie dowodów, przy czym zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W niniejszej sprawie skarżący nie zostali zawiadomieni o oględzinach nieruchomości, które miały zostać wykonane w dniu 14 maja 2008 r., jak wynika z operatu szacunkowego (s. 5 operatu, k. 224). Skarżący podnosili, że operat szacunkowy został wykonany bez ich wiedzy i bez ich obecności (np. w odwołaniu z dnia 22 listopada 2010r., k. 125 akt administracyjnych).

Strony mają prawo zapoznać się z operatem, wnieść do niego uwagi i zastrzeżenia, oraz zgłaszać wniosku dowodowe - np. o przeprowadzenie oględzin. O takiej możliwości skarżący nie zostali pouczeni przez organ pierwszej instancji ani w trybie art. 9 k.p.a, ani na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Tego rodzaju informacji brak w zawiadomieniach z dnia 10 grudnia 2008r. (k. 38 akt administracyjnych), 1 kwietnia 2010r. (k. 104 akt administracyjnych), 21 września 2010r. (k. 112 i 115 akt administracyjnych), 30 sierpnia 2011r. (k. 157 akt administracyjnych), 7 grudnia 2011r. (k. 187 i 189 akt administracyjnych), 12 stycznia 2012r. (k. 194 i 196 akt administracyjnych) oraz 10 maja 2012r. (k. 229 i 231-232 akt administracyjnych). W zawiadomieniach tych organ nieprawidłowo ograniczył pouczenie do informacji, w jaki sposób strony mogą zapoznać się z dokumentami w sprawie. Na marginesie dodać należy, że całkowicie błędnie w niektórych z wymienionych zawiadomień poinformowano strony o "ponownym wszczęciu" postępowania w sprawie wskutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzja organu drugiej instancji, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie kończy sprawy, lecz powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia jej w pierwszej instancji. Jest to zatem ciągle ta sama sprawa i to samo postępowanie, a organ pierwszej instancji, któremu sprawa jest przekazywana kontynuuje ją, a nie wszczyna nowe postępowanie.

W niniejszej sprawie strony należało zatem pouczyć o ich procesowych uprawnieniach. Należało również rozważyć, czy nie samo sporządzenie operatu, ale przeprowadzenie poprzedzających go oględzin było prawidłowe w świetle art. 79 § 2 k.p.a., tym bardziej że skarżący podnosili konkretne okoliczności, które mogłyby zostać wyjaśnione z ich udziałem, a których rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę. Takie działanie organów administracji uznać trzeba za naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a., co również mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej pouczą prawidłowo strony o ich uprawnieniach w toku postępowania i zapewnią im pełny udział w sprawie. Odnośnie operatu szacunkowego podejmą stosowne kroki w celu wyjaśnienia opisanych wyżej nieścisłości i nieprawidłowości. Rzeczą organów będzie rozważenie możliwości usunięcia wad ostatniego operatu bądź dopuszczenia dowodu z nowego, tym razem rzetelnie sporządzonego. Poinformują również skarżących, czy i jakie skutki powoduje dobrowolne uiszczenie przez nich , którejś z opłat planistycznych następnie uchylonych, o ile takie twierdzenia okażą się prawdziwe.

Z powyższych rozważań wynika, że większość zarzutów skargi była zasadna.

Odnosząc się do pozostałych należy wskazać, że prawo własności istotnie chronione jest przepisami Konstytucji RP. Zgodnie z jej art. 64 ust 3 własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną z ustaw, kształtujących sposób wykonywania własności, jest u.p.z.p. Ustawodawca zobowiązał gminy do kształtowania polityki przestrzennej na ich terenie. Jednocześnie przewidział opłatę w wypadku, gdy w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła. Analogicznym rozwiązaniem jest odszkodowanie za utratę wartości nieruchomości, przewidziane w art. 36 ust. 1 u.p.z.p.

Nie mógł okazać się skuteczny również zarzut naruszenia art. 35 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Przede wszystkim, w razie przewlekłego załatwiania sprawy lub bezczynności stronie służy zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 k.p.a., a następnie odrębna skarga do sądu administracyjnego. Ponadto, w niniejszej sprawie długi czas trwania postępowania nie mógł mieć wpływ na jego wynik. Postawiony organom administracji publicznej zarzutu, że zbyt późno wszczęły postępowanie nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Co prawda, zgodnie z art. 37 ust. 6 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego. W niniejszej sprawie można rozważać, czy Burmistrz Miasta A. dopełnił tego obowiązku, skoro akt notarialny otrzymał w dniu 17 grudnia 2007r. (k. 3 akt administracyjnych), a zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania nastąpiło dopiero w dniu 8 października 2008r. Jednakże w myśl art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p., ustalenie opłaty planistycznej może nastąpić w okresie 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego. Zatem przepis art. 37 ust. 6 ma charakter wyłącznie dyscyplinujący, instrukcyjny, a wpływ na wynik sprawy miałby dopiero upływ terminu pięcioletniego.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

W punkcie II. sentencji wyroku orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywane, za podstawę przyjmując art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie III. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.