Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2704/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: w § 6 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1066
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 20 w związku z art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 46a oraz art. 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 506/21 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w G.W. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G.W. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności przez przedsiębiorców 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G.W. na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w G.W. kwotę 917 (dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.W. wyrokiem z dnia 15 września 2021 r, sygn. akt II SA/Go 506/21, rozpoznając skargę B. sp. z o.o. w G.W. w pkt. 1 uchylił zaskarżoną decyzję Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G.W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; w pkt. 2 umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia określonej działalności.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W trakcie wykonywania czynności dochodzeniowych przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji I w G.W. w dniu 25 sierpnia 2020 r. zabezpieczono nagrania z monitoringu z dnia 1 sierpnia 2020 r. z lokalu "V.D." przy ul. M. 4 w G.W., z nagrań wynikało, że od godziny [...] r. do [...] w lokalu przebywały osoby, które tańczyły, widać efekty świetlne (mrugające, błyskające światła, emitowanie ruchomych wiązek światła o różnych kształtach), widoczny był efekt zadymienia w miejscu tańczących osób. Powyższe nagrania - w ocenie organu pierwszej instancji - wskazują jednoznacznie, że lokal w nocy z [...] r. na [...] r. był przygotowany i funkcjonował jako dyskoteka, tj. stworzył warunki umożliwiające klientom zabawę taneczną. Ponadto w 40 minucie filmu nr 1 utrwalona została osoba rozmawiająca przez telefon komórkowy, która wolną dłonią zasłaniała drugie ucho, co świadczyło o dużym natężeniu dźwięku wewnątrz pomieszczenia (np. głośna muzyka).

W dniu [...] sierpnia 2020 r. Komisariat Policji I w G.W. poinformował Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G.W., że w trakcie wykonywania czynności doszło do złamania zakazu wprowadzonego w związku z ogłoszonym stanem epidemii. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji uznał, iż spółka nie zastosowała się do zakazu określonego w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1066 ze zm., dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r.). Wobec powyższego zasadne było nałożenie na skarżącą kary wysokości 10 000 zł za niezastosowanie się w nocy z dnia 31 lipca 2020 r. na 1 sierpnia 2020 r. do zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej: u.p.p.) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, tj. polegającego na prowadzeniu dyskoteki w obiekcie: "V.D." przy ul. M. 4 w G.W..

Organ drugiej instancji rozpoznający sprawę wskazał, że nie ulega wątpliwości że w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa, co potwierdzają materiały przekazane przez Policję. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji wymierzył karę w oparciu o przepis art. 48 a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej: ustawa zapobiegawcza).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.W. powołanym na wstępie wyrokiem - po rozpoznaniu skargi B. sp. z o.o. - uchylając decyzje organów obu instancji oraz umarzając postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wskazał, że jako podstawę nałożenia kary pieniężnej podano art. 48a ust. 1 pkt. 3 ustawy zapobiegawczej. W oparciu o tę ustawę wydane zostały akty wykonawcze w postaci rozporządzeń, w tym rozporządzenie Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, do odwołania ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Przywołując treść art. 92 ust. 1 Konstytucji RP Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozporządzenie jest aktem prawnym wydanym w celu wykonania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Dalej, wskazał, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. W ocenie Sądu z upoważnienia zawartego w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy zapobiegawczej wynika, iż w przypadku stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw zdrowia ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy zapobiegawczej zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Należy wskazać, że oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one w ocenie Sądu natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanym rozporządzeniu a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie i to bez określenia ram czasowych. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych uregulowany w § 6 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia.

Na podstawie art. 173 § 1, art. 177 § 1 w związku z art. 175 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną złożył Lubuski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, tj.

- art. 46 ust. 4 pkt 3, art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej, poprzez niezasadne uznanie, że powyższe przepisy nie mogły stanowić podstawy do zawartego w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ograniczenia w prowadzeniu wskazanej w tym przepisie działalności gospodarczej, które w istocie, zdaniem Sądu, prowadziły do zakazania prowadzenia działalności gospodarczej, oraz niezasadne uznanie, że ww. rozporządzenie było wydane w części bez podstawy prawnej, podczas gdy przepisy te nie wprowadzały całkowitego zakazania prowadzenia działalności gospodarczej a jedynie ograniczały jej prowadzenie - w okresie stwierdzonego naruszenia - poprzez wprowadzony do odwołania zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej naprowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, z pominięciem § 6 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r., zgodnie z którym, do odwołania prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30) jest dopuszczalne, pod warunkiem zapewnienia, aby: 1) w lokalu oraz w ogródku gastronomicznym rozumianym jako wyznaczone miejsce do sezonowego użytkowania dla celów gastronomicznych, w których jest prowadzona ta działalność, lub w wydzielonej strefie gastronomicznej sali sprzedaży w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni (Dz. U. z 2019 r. poz. 466) lub w ogródku gastronomicznym stacji paliw w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 tej ustawy, klienci realizowali obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 19 ust. 1, do czasu zajęcia przez nich miejsc, w których będą spożywali posiłki lub napoje; 2) obsługa realizowała obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 19 ust. 1, przy czym opisane wyżej ograniczenia w prowadzeniu ww. działalności wprowadzone przedmiotowym rozporządzeniem zostały ustanowione w oparciu o delegację ustawową wynikającą z ww. ustawy zapobiegawczej, która dawała podstawę do ich wprowadzenia, bez przekroczenia granic ustawowego upoważnienia a ponadto podstawa do nałożenia kary miała charakter ustawowy;

- art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez niezasadne przyjęcie, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, w tym poprzez jej okresowe zakazanie w określonym zakresie, nie ma umocowania w ustawie, a nadto, zdaniem skarżącego, bezspornie znajduje umocowanie w art. 31 ust. 3 w związku z art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G.W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, wydane zostały jako akty administracyjne na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. wydanego z naruszeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 46 ust. 4 pkt 3, art. 46 a i art. 46 b pkt 2 ustawy zapobiegawczej a przez to w zakresie rozpatrywanej sprawy na podstawie aktu wydanego bez podstawy prawnej i w konsekwencji z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1 - 3 Konstytucji RP, co skutkowało ich niezasadnym uchyleniem i umorzeniem postępowania administracyjnego;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie powyższego przepisu w sytuacji, gdy skarga na ww. decyzję Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe, wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania, 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, z uwago na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi pierwszej instancji, w sposób określony w podstawach kasacyjnych i ich uzasadnieniu.

Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że postępowanie kasacyjne podlega zasadzie dyspozycyjności, nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z tych względów konieczne jest prawidłowe określenie zarzutów w skardze kasacyjnej. Niezbędnym warunkiem uznania, że strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., jest wskazanie, które konkretnie przepisy (ze wskazaniem artykułu i jego ewentualnych jednostek redakcyjnych), jakiego aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 176 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żadna z podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie zakwestionował istnienie materialnoprawnej podstawy do nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej, stwierdzając, że skarżąca nie naruszyła żadnego legalnie nałożonego na nią zakazu bądź ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej.

Sporna kwestia wielokrotnie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 8 września 2021 r. II GSK 781/21, z 28 października 2021 r., II GSK 1382/21 - i powołane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego i poglądy doktryny).

Skład orzekający NSA wywody zawarte w uzasadnieniach powołanych wyroków akceptuje w całej rozciągłości.

Poza sporem materialnoprawną podstawą do wydania przez organy administracji sanitarnej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej były przepisy 48 a ust. 1 pkt 3 ustawy zapobiegawczej. Według art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Stosownie do art. 46b pkt 1 i 2 ustawy Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. wydane zostało z powołaniem się na podstawę wynikającą z art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy zapobiegawczej. W § 6 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia ustanowiono do odwołania zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony, ponieważ w pełni zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej naruszała prawo materialne z powodu braku legalnej normy sankcjonowanej.

Po pierwsze, ustanowiony § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. zakaz prowadzenia do odwołania przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych ingerował w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy. Po drugie, wprowadzenie tego zakazu nie miało prawnie uzasadnionej podstawy w związku z art. 46b i art. 46a ustawy zapobiegawczej, którego wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji przepis § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia okazał się wydany z naruszeniem art. 22 Konstytucji RP, a także, wobec przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Uzasadniając przedstawione wyżej stwierdzenia należy podkreślić, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 Konstytucji RP, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać – a trzeba to podkreślić – istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej. Wskazać należy, że sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń wolności i praw jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Natomiast brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi bez wątpienia prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97), ponieważ na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97).

Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95).

Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka. W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09).

Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd pierwszej instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP – a jest to nie mniej istotne – wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18) – w tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy zapobiegawczej, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1– 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) uchylony; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy zapobiegawczej i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że do odwołania ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP (o czym mowa była już powyżej) trzeba stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382).

W świetle argumentów prezentowanych powyżej ponownie trzeba podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97). Nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy zapobiegawczej, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie, a przywołane powyżej rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych zakazów i ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do zakazania, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej sprzeciwiał się art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisu § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. i ustanowionego na ich gruncie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej do odwołania, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że są one przepisami sankcjonowanymi w relacji do sankcjonującego przestrzeganie zakazu, o którym w nich mowa, przepisu art. 48a ust. 1pkt 1– 5 ustawy zapobiegawczej, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie.

Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego (tak też wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382).

Jeżeli w pkt 2 art. 46b powoływanej ustawy mowa jest o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców" – a za oczywiste trzeba przy tym uznać, że czasowe ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia – to za w pełni uprawnione należałoby również uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów (w tym rzecz jasna klaryfikacyjnych) zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na ich gruncie norm nakazu (zakazu) oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 2 art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanych przepisach rozporządzeń trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) – co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji (podobnie wyroki NSA: z 23 września 2021 r., II GSK 884/21; z 12 października 2021 r., II GSK 1245/21, a także z 14 lipca 2021 r., II GSK 1315/18).

Z przedstawionych powodów zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadny.

W konsekwencji powyższego Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania, tj. - jak wskazano w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 151 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego w postaci wynagrodzenia pełnomocnika spółki orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i 205 § 2 i p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).