Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 132/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 129, art. 145, art. 147, art. 148, art. 149
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant: Katarzyna Żychlińska, , po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda Ł. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania E.W. od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o odmowie wznowienia postępowania o wymeldowanie E.W. z pobytu stałego z lokalu położonego w B. przy ulicy S. [...], orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że E.W. wystąpił w dniu [...] r. do Burmistrza K. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wymeldowania go z lokalu mieszczącego się w .B. przy ul. S. [...]. W uzasadnieniu podniósł, że pod wskazanym adresem mieszkał 30 lat i tam koncentrowało się jego życie osobiste i rodzinne. Stwierdził także, że o wymeldowaniu z lokalu dowiedział się przypadkiem, gdyż w ogóle nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi, Urząd Miejski w K. pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącego, że został wymeldowany ze wskazanego lokalu decyzją nr [...] z dnia [...] r. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że nie udało się ustalić miejsca jego pobytu, więc w postępowaniu reprezentował go kurator ustanowiony został przez Sąd Rejonowy w B.

W dniu [...] r. skarżący skierował do organu I instancji wniosek o wszczęcie postępowania, w trybie art. 145 k.p.a. w sprawie wymeldowania z przedmiotowego lokalu.

W dniu [...] r. Burmistrz K., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności, wydał decyzję nr [...]orzekającą o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wymeldowanie z przedmiotowego lokalu nastąpiło na wniosek L. W., a nieobecnego E. W. reprezentował ustanowiony przez sąd kurator. Organ I instancji podniósł także, że obecny pobyt w Zakładzie Karnym w Ł. uniemożliwia skarżącemu ubieganie się o zameldowanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i nie został w żaden sposób powiadomiony o tym postępowaniu. Podkreślił, że od 30 lat zamieszkuje w B. przy ul. S.[...] i z tego miejsca został zatrzymany przez policję w celu odbycia kary pozbawienia wolności. Jako świadków zatrzymania podał córkę K.M. i kolegę R K.

Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda Ł. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony. Jednak na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 145a § 1 k.p.a. wznowienie postępowania może wystąpić wyłącznie na żądanie strony. W ocenie organu odwoławczego podstawowym i istotnym zagadnieniem jest stwierdzenie, czy decyzja z dnia [...] r., wydana przez Burmistrza K. o wymeldowaniu skarżącego z przedmiotowego lokalu, gdzie był zameldowany na pobyt stały, jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku postępowania. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna to taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Analizując dowody zgromadzone w toku postępowania administracyjnego organ II instancji powziął uzasadnione wątpliwości, czy powołana wyżej decyzja Burmistrza K. jest decyzją ostateczną. W prowadzonym postępowaniu o wymeldowanie E. W. z pobytu stałego z ww. lokalu, został ustanowiony przez Sąd Rejonowy w B. kurator – D.K.,

pracownik Urzędu Miejskiego w K. (sygn. akt [...]), której zadaniem była ochrona praw osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o wymeldowaniu z dnia [...] r. została skutecznie doręczona L. W., natomiast kuratorowi – D. K., nie została doręczona, mimo wymienienia wśród osób otrzymujących decyzję. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia odbioru decyzji przez kuratora.

Wojewoda Ł. nakazał organowi I instancji podjęcie działań w celu ustalenia, czy rozstrzygnięcie w przedmiocie wymeldowania E.W. jest ostateczne w administracyjnym toku instancji, czy decyzja ta została doręczona kuratorowi i ewentualnie, w jaki sposób kurator potwierdził otrzymanie ww. decyzji, gdyż w aktach sprawy brak jest stosownego potwierdzenia. Organ odwoławczy wskazał także na konieczność wyjaśnienia, w jakich okolicznościach i kiedy skarżący dowiedział się o wymeldowaniu oraz czy decyzja orzekająca o wymeldowaniu ww. z lokalu w B. przy ul. S. [...] została mu doręczona. Wyjaśnienie tych okoliczności, w ocenie Wojewody, pozwoli ocenić, czy omawiane rozstrzygnięcie Burmistrza K. z dnia [...] r. jest decyzją ostateczną, a tym samym pozwoli na przyjęcie właściwego trybu postępowania, przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego.

W piśmie z dnia [...] r. Urząd Miejski w K. doręczył skarżącemu decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r., którą skarżący odebrał w dniu 27 stycznia 2010 r. w Zakładzie Karnym w Ł.

Pismem z dnia 15 lutego 2010 r. zatytułowanym "pozew" i skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, E. W. wniósł o zmianę decyzji Wojewody Ł. i przywrócenie jego osobie stałego meldunku. Wskazał, że miał stały kontakt z kuratorem sądowym. Zaznaczył, że przed osadzeniem w zakładzie karnym w przedmiotowym lokalu mieszkał na stałe. Podniósł, że komornik zawiesił eksmisję z lokalu do odwołania, bowiem była żona nie mogła mu zapewnić lokalu zastępczego. Informacje o wymeldowaniu udostępniły skarżącemu osoby postronne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2010 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] r. została wydana z uchybieniami, które powodowałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Jednak już na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że zdaniem Sądu, organ odwoławczy mimo, iż formalnie podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, jednak błędnie je uzasadnił. Powyższe nie jest jednak przesłanką powodującą konieczność uchylenia takiej decyzji, bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie ma charakter kasacyjny, co oznacza, że postępowanie w sprawie wniosku E. W. o wznowienie postępowania administracyjnego, będzie toczyło się od początku. Warto bowiem zaznaczyć, że wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, zaś z treści tego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, aby organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej nie może przesądzić sposobu ponownego rozstrzygnięcia sprawy, a o treści nowego rozstrzygnięcia decydować może wyłącznie organ I instancji.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż decyzja Burmistrza K. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania była wadliwa i dlatego zasadnie organ odwoławczy orzekł o jego uchyleniu.

Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem E. W. z dnia [...]r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza K. z dnia [...]r. w przedmiocie wymeldowania skarżącego z lokalu w B. przy ul. S. [...]. Jako uzasadnienie wniosku E.W. podał, iż o podjętej decyzji o wymeldowaniu dowiedział się przypadkiem, gdyż nie brał udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym

Celem postępowania o wznowienie jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wniosku o wznowienie postępowania, a więc ustalić istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz to czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania, w sprawie, w której organ działał w innej niż decyzja formie prawnej, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, zaświadczenia lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na przesłankach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała natomiast miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Z art. 149 § 2 wynika wyłącznie dopuszczalność wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania. Ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania już wznowionego. Nie jest zatem możliwa ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Zatem, złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania, gdy nie zachodzą warunki do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, rodzi obowiązek wydania przez właściwy organ postanowienia wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy trafnie uznał, że decyzja Burmistrza K. z dnia [...] r. orzekająca o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. nr [...] była wadliwa, co skutkowało jej uchyleniem. Wydana została bowiem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., jednak z jej uzasadnienia nie wynika, aby organ przeprowadzał jakiekolwiek ustalenia w zakresie dopuszczalności wniosku skarżącego o wznowienie postępowania. Ocenił natomiast, iż wskazana przez E. W. przesłanka wznowienia postępowania jest niezasadna, z uwagi na fakt, że skarżący był reprezentowany w postępowaniu dotyczącym wymeldowania go z miejsca pobytu stałego przez kuratora sądowego. Burmistrz K. analizował zatem przyczynę wznowienia postępowania, mimo, że nie wydał uprzednio postanowienia o wznowieniu postępowania. Takie działanie organu sprzeczne jest z cytowanymi wyżej przepisami dotyczącymi instytucji wznowienia postępowania.

Powyższe nieprawidłowości dotyczące rozstrzygnięcia organu I instancji powodują, iż decyzję kasacyjną podjętą przez Wojewodę Ł. w dniu [...] r. należy uznać za zasadną. Jednak zalecenia zawarte w uzasadnieniu tej decyzji nie są w pełni prawidłowe. Organ II instancji nakazał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego polegającego na ustaleniu, czy decyzja Burmistrza K. z dnia [...] r. w przedmiocie wymeldowania skarżącego z lokalu położonego w B. przy ulicy S. [...] jest ostateczną w administracyjnym toku instancji. Wojewoda Ł. dopatrzył się bowiem, iż w aktach sprawy brak jest potwierdzenia doręczenia powyższej decyzji zarówno skarżącemu, jak i ustanowionemu dla niego kuratorowi sądowemu.

W ocenie Sądu zalecenia zawarte w uzasadnieniu organu odwoławczego są nietrafione. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jeżeli organ nie doręczy decyzji stronie, oznacza to, że nie zagwarantował jej czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiając tym samym prawa do ochrony interesu prawnego. W takiej sytuacji, jeżeli strona po upływie czasu dowie się, że w sprawie zapadła decyzja przysługuje jej ochrona w trybie żądania wznowienia postępowania.

Zgodnie zaś z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Jeżeli strona została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, również wówczas kiedy została pozbawiona udziału wyłącznie w fazie rozstrzygnięcia, termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie tego terminu, jak już wyżej wskazano, strona pominięta w postępowaniu może bronić się przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast niemożliwym jest już doręczenie takiej stronie decyzji celem umożliwienia jej wniesienia odwołania. W takiej sytuacji nie ma procesowej możliwości uruchomienia postępowania odwoławczego, bowiem na skutek upływu terminu do wniesienia odwołania, decyzja organu I instancji stała się ostateczna, a od decyzji ostatecznych nie przysługuje odwołanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 355/09 Baza orzeczeń CBOIS).

Z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że decyzja Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...] została skutecznie doręczona w dniu [...] r. wnioskodawczyni – L. W. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych). Natomiast brak jest dowodu doręczenia tej decyzji skarżącemu i ustanowionemu w sprawie kuratorowi dla nieobecnego. Sąd nie znajduje jednak uzasadnienia dla konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, czy decyzja Burmistrza K. z dnia [...] r. stała się decyzją ostateczną. Skoro powyższą decyzję doręczono uczestniczce postępowania, to od dnia 28 października 2008 r. do dnia 10 listopada 2008 r. biegł termin do wniesienia odwołania od tej decyzji. Zaznaczyć należy, że na obecnym etapie postępowania ewentualne doręczenie skarżącemu czy też kuratorowi decyzji z dnia [...] r. nie odniesienie żadnego skutku prawnego, ponieważ termin do wniesienia odwołania upłynął już bezskutecznie. Doręczenie zaś skarżącemu decyzji o wymeldowaniu w Zakładzie Karnym w Ł. w dniu 27 stycznia 2010 r. miało charakter wyłącznie informacyjny.

Stąd też, jedynym środkiem prawnym przysługującym obecnie skarżącemu było uruchomienie trybu nadzwyczajnego poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego – co też uczynił składając wniosek z dnia [...] r. Prowadząc ponownie postępowanie Burmistrz K. winien zatem kierując się zasadami wynikającymi z rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego w pierwszym rzędzie formalnie ocenić przedmiotowy wniosek i wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania lub postanowienie o wznowieniu postępowania. Dopiero ewentualne wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania umożliwiłoby organowi ocenę zasadności przesłanki wznowienia podniesionej przez skarżącego w piśmie z dnia [...]r.

W myśl bowiem przepisu art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W obu tych przypadkach postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Organ, który wydał decyzję w I instancji, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie. W drugim etapie postępowania zadaniem organu jest stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Te ustalenia mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a.

Na marginesie wskazać również należy, że wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o podstawę opartą na zarzucie niezapewnienia stronie udziału w tym postępowaniu, może nastąpić wyłącznie na wniosek tej strony, która w postępowaniu nie uczestniczyła, złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Zbadanie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest przy tym bezwzględnym obowiązkiem organu, albowiem wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia przez stronę terminu do złożenia wniosku, stanowiłoby rażące naruszenie prawa jako godzące w zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Reasumując, skarga nie mogła odnieść skutku, jako że zaskarżona decyzja mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

D.T.