Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1867/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2021 r. nr: (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołań J.G., J. M. oraz G.M. od decyzji Prezydenta Miasta S.[...] kwietnia 2020 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Przedsiębiorstwu Budownictwa Mieszkaniowego Z. i L.S.Sp. j. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i lokalem usługowym w parterze na działce nr ew. [...], obręb[...], przy ul. [...] w S.uchylił w całości ww. decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Mieszkaniowego Z.i L. S. Sp. j. z [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta S. decyzją z [...] kwietnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i lokalem usługowym w parterze na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w S.

Odwołania od ww. decyzji złożyli J.G., J. M. oraz G. M.. Wojewoda [...] postanowieniem z[...] lipca 2020 r. nr [...] zlecił Prezydentowi Miasta S.przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Po jego zakończeniu Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Wskutek rozpoznania sprzeciwu złożonego przez inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] grudnia 2020 r. sygn. VII SA/Wa 2094/20 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...], stwierdzając niewystąpienie w sprawie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda [...] pismem z [...] marca 2021 r. zawiadomił strony o prowadzeniu postępowania odwoławczego, w trakcie którego pismem z [...] kwietnia 2021 r. wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej. Przy piśmie z [...] czerwca 2021 r. inwestor odpowiedział na powyższe wezwanie oraz przedłożył uzupełnioną dokumentację projektową. Wojewoda [...] przy piśmie z [...] czerwca 2021 r. zawiadomił strony o zakończeniu dodatkowego postępowania dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy, a następnie wskazaną wyżej decyzją z [...] lipca 2021 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2020 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia przedłożonego przez [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Mieszkaniowego [...] Sp. j. jako inwestora.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał na zasady rozpatrywania sprawy w toku instancji, a także treść art. 35 ust. 1 p.b., podnosząc, że kontrolowana decyzja organu I instancji nie odpowiada przepisom prawa. Zdaniem Wojewody [...], organ I instancji nie dokonał w sposób wyczerpujący sprawdzeń projektu budowlanego pod kątem zgodności zamierzenia budowlanego z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t. oraz przepisami p.b. Organ zauważył, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S., która objęta jest ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] 2016, poz. 6119), dalej: m.p.z.p. Działka inwestycyjna zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem [...] (U) - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług. Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Prezydent Miasta S. nie skorzystał z dyspozycji art. 35 ust. 3 p.b., który umożliwia nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia dokumentacji projektowej. Wobec powyższego Wojewoda [...] przy piśmie z [...] kwietnia 2021 r. wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej, niemniej wymaganie to nie zostało skutecznie zrealizowane. Organ odwoławczy w tym kontekście wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Natomiast, w myśl § 9 ust. 3 r.w.t. odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie, w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Treść tego przepisu nie wskazuje krawędzi zewnętrznej otworu okiennego jako punktu odniesienia, który powinien być uwzględniony przy mierzeniu odległości. Brak takiej przesłanki zawartej w § 9 ust. 3 r.w.t. podważa prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiotowej sprawie. Przy sposobie mierzenia odległości od granicy działki należy przyjąć wyłącznie miejsce najmniejszego oddalenia, za punkt odniesienia nie należy zatem uznawać innych wyznaczników, których zastosowanie powoduje wydłużenie odcinka pomiędzy granicą działki a projektowanym budynkiem. Z analizy materiału dowodowego tymczasem wynika, jak wskazał Wojewoda [...], że planowany budynku mieszkalny wielorodzinny z garażem i lokalem usługowym w parterze ma być usytuowany w ostrej granicy z działką nr ew. [...] i [...]. W analizowanym przypadku elementy ściany południowo-zachodniej projektowanego budynku z otworami okiennymi oddalone są od granicy działki w odległości 4 m, natomiast bez otworów drzwiowych i okiennych w ostrej granicy. W związku z powyższym należy uznać za błędne zaprojektowanie budynku, w którym wymaganą przez § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. odległość 4 m ustala się od wgłębienia w ścianie budynku (elewacji), w którym znajdują się okna lub drzwi. Punktem do wyznaczenia wskazanej wyżej odległości powinien być bowiem z § 9 ust. 3 r.w.t. ten fragment ściany (elewacji) budynku, który znajduje się najbliżej granicy działki. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należało zdaniem organu odwoławczego, że ściana budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi powinna być usytuowana od granicy sąsiedniej działki budowlanej w odległości nie mniejszej niż 4 metry. Wojewoda [...] w dalszej kolejności wyjaśnił, że inwestor nie wykazał zgodności projektu budowlanego z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich przez pryzmat możliwej potencjalnej zabudowy sąsiedniej działki nr ew. [...], która wykaże, że projektowana inwestycja nie uniemożliwi przyszłej zabudowy ww. działki (mając na względzie § 13, § 60, 271-273 r.w.t.). W tym kontekście organ podniósł, że zgodnie z § 12 ust. 3 r.w.t. dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Mając na względzie powyższe, zaprojektowanie ściany w ostrej granicy z [...] metrową wnęką z oknami spowoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki nr ew. [...] a więc naruszy powołaną wyżej zasadę, naruszając tym samym interesy osób trzecich. Organ zaznaczył jednocześnie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie przesądza o niemożności zainwestowania terenu w przyszłości. Ponowne złożenie wniosku wraz z kompletną oraz sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami dokumentacją projektową spowoduje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniach, Wojewoda [...]wskazał, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r. złożyła [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego [...] Sp. j., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 35 ust. 1 p.b. przez jego niewłaściwie zastosowanie, tj. poddanie projektu ocenie wykraczającej poza ustawowe uprawnienia organu;

- art. 35 ust. 4 p.b. poprzez jego niezasadne niezastosowanie i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b.;

- § 12 ust. 1 r.w.t. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, tj. uznanie, że budynek został zaprojektowany niezgodnie z tym przepisem

- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne niezastosowanie, to jest przez rozstrzyganie wątpliwości co do treści przepisów na niekorzyść strony;

- art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest niedopełnienie obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz niepełną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego z pominięciem twierdzeń i dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń faktycznych;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezasadne niezastosowanie;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezasadne zastosowanie, tj. uchylenie zgodnej z przepisami prawa decyzji administracyjnej i wydanie wadliwego orzeczenia co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było rzekome wadliwe zaprojektowanie usytuowania budynku oraz niewykazanie zgodności projektowanej inwestycji z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. oraz § 12 ust. 1 r.w.t. poprzez zaprojektowanie ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości mniejszej, niż wskazuje ww. przepis. Zaprezentowane przez organ odwoławczy zarzuty dotyczące sposobu usytuowania ścian budynku są jednakże nie do obrony w świetle obowiązujących przepisów prawa, wskazując na próbę nałożenia na inwestora wymogów niewynikających z przepisów prawa. Strona skarżąca podkreśliła, że projektowana zabudowa odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i pozostaje w całości zgodna z postanowieniami m.p.z.p. Budynek, jak wskazała strona, został zaprojektowany w taki sposób, że nie jest on zwrócony w stronę granicy jedną ścianą (płaszczyzną), lecz kilkoma ścianami, z których cześć znajduje się w ostrej granicy (ściany w poziomie parteru), a część jest wycofana w głąb budynku. Niezasadne jest stanowisko organu, że mamy do czynienia z jedną ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi zaprojektowaną w odległości mniejszej niż wskazuje § 12 ust. 1 r.w.t. Tego typu ustalenie nie odpowiada stanowi faktycznemu. Organ odwoławczy poprzez niepełną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, z pominięciem twierdzeń i dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, doprowadził do wydania decyzji na podstawie błędnych ustaleń faktycznych. Rozstrzygnął wątpliwości co do treści powołanego przez siebie przepisu § 12 r.w.t. na niekorzyść inwestora, odstępując równocześnie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Swoje dodatkowe stanowisko skarżąca przedstawiła w pismach z [...] września 2021 r. i [...] grudnia 2021 r., natomiast uczestniczka postępowania J. G. w piśmie z [...] października 2021 r. i [...] marca 2022 r., wnosząc o oddalenie skargi. W piśmie z [...] grudnia 2021 r. swoje stanowisko wnieśli również uczestnicy – G.M. i J. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Wniosek [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Mieszkaniowego [...] Sp. j. jako inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i lokalem usługowym w parterze na działce nr ew [...], obręb [...] w S. uruchomił postępowanie, w którym organ administracji architektoniczno-budowlanej miał obowiązek zbadać, czy odpowiada on wymogom przewidzianym w art. 32, art. 33 i art. 34 ust. 1 – 3 p.b., a w razie stwierdzenia, że jest on kompletny i zgodny z prawem (w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b.), zobowiązany był zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia dla opisanej powyżej inwestycji (art. 35 ust. 4 p.b.). Przepis art. 33 p.b. określa m.in. wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek o pozwolenie na budowę. Należy do niego załączyć: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawową zaś powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym postępowaniu jest dokonanie sprawdzeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b. W powołanym wyżej przepisie ustawodawca nałożył na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Organ odwoławczy orzekający w sprawie był zobowiązany uwzględnić powyższe wymagania w przywołanym brzmieniu z uwagi na to, że zmiana art. 33, 34 i 35 p.b., która weszła w życie 19 września 2020 r. na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) nie miała zastosowania w toku postępowania wszczętego wnioskiem z 2 kwietnia 2019 r., uwzględniając dyspozycję przepisu przejściowego (art. 25) nakazującego do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy stosować przepisy p.b. w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego odnośnie do tego, że przeprowadzona w toku postępowania odwoławczego procedura uzupełnienia braków dokumentacji projektowej na podstawie art. 136 k.p.a. była konieczna z uwagi na obarczającą tę dokumentację wadliwość, jak i z tym wnioskiem, który stwierdza, że wskazane działanie podjęte przez Wojewodę [...] było nieskuteczne w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wymaganiami techniczno-budowlanymi, co prowadziło do konieczności podjęcia w sprawie decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.).

Ocena, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane. Koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada normom prawa budowlanego i czy planowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w ramach swoich obowiązków określonych w art. 35 ust. 1 p.b. Wojewoda [...] jako organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że projekt budowlany w takiej postaci, w jakiej został przedłożony i nie został skorygowany narusza § 12 r.w.t., skutkując naruszeniem uzasadnionych interesów strony odwołującej, co trafnie organ odwoławczy miał na uwadze, ponownie rozpoznając sprawę zakończą decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2020 r.

Zgodzić się należy z poglądem organu odwoławczego, że usytuowanie ściany budynku na działce inwestycyjnej nr ew. [...] bezpośrednio w granicy z działkami nr ew. [...] i [...] pozostaje niedopuszczalne. Mylne jest tym niemniej przekonanie Wojewody [...], że wniosek ten powinien zostać sformułowany poprzez odwołanie się do dyspozycji § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., ponieważ w okolicznościach faktycznych sprawy o niedopuszczalności zaprojektowanego rozwiązania polegającego na usytuowaniu ściany południowo-zachodniej w granicy działki nr ew. [...] przesądza powołany przez organ w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. (organ błędnie wskazał art. 5 ust. 9 p.b.) - § 12 ust. 3 r.w.t. Okoliczność, że w ścianie południowo-zachodniej projektowanego budynku umieszczone zostały okna i drzwi nie stanowiła powodu, by poddać projekt zagospodarowania terenu ocenie pod kątem jego zgodności z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., a w konsekwencji przyjąć, że wskazana ściana powinna zostać odsunięta na odległość 4 m. Zasadnicze znaczenie miał w sprawie zamiar zlokalizowania ściany przez inwestora w granicy działki budowlanej, co nakazywało to zamierzenie rozważyć przez pryzmat zasad lokalizowania zabudowy we wskazanym układzie, ponieważ w przepisach r.w.t. podlega on odrębnemu uregulowaniu (§ 12 ust. 2-5 r.w.t.). W przepisie § 12 r.w.t. czytelnemu rozróżnieniu podlega sytuacja budowy "budynku zwróconego ścianą" (z oknami lub drzwiami albo bez okien i drzwi) w stronę granicy działki budowlanej oraz sytuowanie "budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej".

Niesporną okolicznością pozostaje w sprawie ustalenie, że w świetle postanowień m.p.z.p. sporna inwestycja zaprojektowana została na działce znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem [...] (U). Przeznaczenie podstawowe przyjęte na tym obszarze obejmuje teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług wraz z uszczegółowieniem wskazanej formy zabudowy - małe domy mieszkalne i kamienice (§ 18 ust. 14 pkt 1 lit. a m.p.z.p.). Pojęcie małego domu mieszkalnego zostało zdefiniowane w § 2 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p., wskazującym, że należy przez niego rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny o nie więcej niż 10 lokalach mieszkalnych, natomiast pojęcie kamienicy zdefiniował § 2 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. (budynek mieszkalny wielorodzinny, usytuowany w pierzei ciągłej lub usytuowany z obu stron bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką, o nie więcej niż 20 lokalach mieszkalnych). W rozpoznawanej sprawie skarżący nadał zaprojektowanemu budynkowi mieszkalnemu wielorodzinnemu kwalifikację kamienicy. Niewątpliwie parametr maksymalnej liczby 20 lokali mieszkalnych w budynku to uzasadniał. Wskazana kwalifikacja nie mogła jednakże wynikać z odwołania się przez skarżącego do pojęcia pierzei ciągłej, albowiem rozumie się przez nią ciąg budynków o ścianach frontowych usytuowanych w jednej linii zabudowy i ścianach szczytowych stykających się ze sobą w całości lub w części (§ 2 ust. 1 pkt 16 m.p.z.p.). Tenże warunek nie mógł być przez skarżącego traktowany jako spełniony, skoro wolne od zabudowy od strony ul. [...] działki nr ew. [...] i [...] skutkowały brakiem istnienia w tym miejscu ciągu budynków posiadających ściany frontowej i ściany szczytowej stykające się ze sobą.

Nie stanowi przedmiotu sporu ustalenie, że § 5 ust. 4 pkt 7 m.p.z.p. na terenie [...] (U) dopuścił lokalizację zabudowy bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną na terenach z zastrzeżeniem sytuacji, w których narusza to wymagania przepisów prawa, w związku z istniejącą zabudową. Sytuacja ta odpowiada dyspozycji § 12 ust. 2 r.w.t., zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Przypadek, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., to przypadek budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy działki budowlanej, co oznacza, że przywołaną regulację należy postrzegać jako umożliwiającą, gdy plan miejscowy na to zezwala, sytuowanie budynku w granicy działki budowlanej z zastrzeżeniem, że ta ściana budynku, która jest zwrócona w stronę granicy, nie może posiadać okien i drzwi.

Zdaniem Sądu, nie może ulegać jednakże wątpliwości, że takie usytuowanie obiektu nie skutkuje wyłączeniem wymagania, o którym stanowi § 12 ust. 3 r.w.t. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela bowiem stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 2 września 2021 r. sygn. II OSK 3115/18; wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. II OSK 3125/20; wyrok NSA z 19 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2749/18), zgodnie z którym § 12 ust. 2 r.w.t. nie stanowi regulacji autonomicznej, wobec czego przepisy planu miejscowego nie mogą być stosowane bez uwzględnienia pozostałych przepisów r.w.t. normujących kwestię budowy budynku w granicy z sąsiednią działką. Powyższe zapatrywanie odwołuje się do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. II OPS 3/16, ONSAiWSA 2017/4/58 i polega na uznaniu, że jakkolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zasady kształtowania zabudowy (także linie zabudowy i gabaryty obiektów) i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 p.b. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można stąd dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych.

W myśl § 12 ust. 3 r.w.t., dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 r.w.t., sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tenże warunek musiał być w kontrolowanej sprawie spełniony z uwagi na znaczenie normatywne przypisywane powołanemu przepisowi współstosowanemu z przepisami planu miejscowego także z uwagi na to, że § 5 ust. 4 pkt 7 m.p.z.p. dopuszczenie lokalizacji zabudowy bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną wyłączył, jeżeli prowadziłoby to do naruszenia wymagań przepisów prawa związanych z istniejącą zabudową.

W wyroku z 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2095/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym termin "przyleganie" oznacza na gruncie języka polskiego "dotykanie do czegoś bezpośrednio, opinanie czegoś ściśle". O ile w stosunku do wysokości budynku, która ma być zgodna z ustaleniami planu miejscowego planu, bądź z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem inna niż wysokość sąsiadującego budynku zlokalizowanego w granicy z działką inwestycyjną, o tyle w stosunku do długości planowanego budynku, prawodawca posłużył się określeniem "przylegania ściany do ściany budynku istniejącej na sąsiedniej działce". Określenie to należy rozumieć nie jako przyleganie w jakimkolwiek stopniu, ale w takim, w którym cała ściana planowanego budynku przylegać będzie do ściany budynku na działce sąsiedniej. Należy zauważyć, że przywołana wykładnia, którą zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny, odpowiada wykładni nadawanej § 12 ust. 4 pkt 2 r.w.t. w brzmieniu obowiązującym do 8 lipca 2009 r., który to przepis, stanowiąc regulację analogiczną do analizowanej, posługiwał się zbieżnym pojęciem "sytuowania ściany budynku [...] przylegającej do istniejącej ściany" (por. wyrok NSA z 29 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1546/12; wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 456/10).

Przenosząc powyższy wniosek interpretacyjny na grunt rozpatrywanej sprawy, przyjąć należy, że jeżeli zaprojektowany przez skarżącego budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr ew. [...] został zaprojektowany w granicy z działkami sąsiednimi, tj. działkami nr ew. [...] [...] w taki sposób, że nie przylega on jakąkolwiek ścianą do budynku znajdującego się na działce nr ew., albowiem jest ona pozbawiona zabudowy, a jedynie niewielkim swoim fragmentem styka się ze ścianą istniejącego budynku znajdującego się na działce sąsiedniej nr ew [...] to nie został spełniony wymóg przewidziany w § 12 ust. 3 r,w.t. Tym samym oczywistym jest, że organ zatwierdzając projekt budowlany i udzielając przedmiotowego pozwolenia na budowę, dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. i Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2020 r., nie mógł wadliwości polegającej na zaprojektowaniu budynku bezpośrednio w granicy działki z naruszeniem wymagań techniczno-budowlanych pominąć jako nie mającej wpływu na wynik sprawy. Wadliwość ta niewątpliwie pozostawała w ścisłym związku z potrzebą zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich – właściciela działki nr ew. [...] do czego nawiązywały uwagi sformułowane w wezwaniu skarżącego do uzupełnienia projektu budowlanego w piśmie z [...] kwietnia 2021 r., jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nadać jej tym niemniej przede wszystkim należało postać zobiektywizowanego uchybienia przez skarżącego przepisom r.w.t., a w konsekwencji przepisom p.b.

Uznając, że usytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego objętego projektem budowlanym przedłożonym Prezydentowi Miasta S. bezpośrednio przy granicy działki budowlanej pozostawało niezgodne z § 12 ust. 3 r.w.t., jako że nie został on zaprojektowany jako przylegający swoją ścianą w całości do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela równocześnie te zastrzeżenia Wojewody [...] zgłoszone w sprawie, które odnosiły się do niedopuszczalnego umieszczenia w elewacji południowo-zachodniej w ramach zaprojektowanej w niej wnęki otworów okiennych i drzwiowych. Jakkolwiek trafne są wyjaśnienia zamieszczone w uzasadnieniu skargi podnoszące, że określony budynek może być wydzielony z przestrzeni wieloma ścianami, które mogą się ze sobą łączyć pod różnymi kątami, co powoduje, że stanowią one wtedy odrębne płaszczyzny, tym niemniej w niniejszej sprawie budynek został tak zaprojektowany, że będąc zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, miał posiadać na wysokości powyżej pierwszej kondygnacji ścianę mającą okna i drzwi skierowane w stronę granicy tejże działki. Wycofanie tejże ściany "w głąb budynku", jak ujmuje przyjętą koncepcję architektoniczną treść skargi, niezależnie od tego, że wskazana odległość wycofania ma wynosić 4 m, nie powoduje jednak, że tego rodzaju rozwiązanie powinno zostać uznane za zgodne z prawem, albowiem odpowiadające parametrowi odległości przewidzianemu w § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Warunkiem zlokalizowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest przyleganie jego ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Abstrahując w tym miejscu od tej przesłanki, która ma związek z istnieniem budynku na działce sąsiedniej, wskazana sytuacja, zdaniem Sądu, może zachodzić tylko wówczas, gdy w płaszczyźnie pionowej wyznaczonej granicą działek zaprojektowana zostanie przez inwestora ściana pozostająca w jednej linii. Jej załamania, uskoki czy też zaprojektowane wnęki, jak najbardziej możliwe z technicznego (architektonicznego) punktu widzenia, poddając wykładni § 12 ust. 1-4 r.w.t. muszą być na płaszczyźnie prawnej uznane za niedopuszczalne, ponieważ pozostają w sprzeczności z funkcją analizowanej regulacji wprowadzającej na zasadzie wyjątku możliwość lokalizowania zabudowy w granicy działki, opartej, po pierwsze, na zapewnieniu równego traktowania właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a po drugie, na zapewnieniu jednakowego wzajemnego oddziaływania budynków znajdujących się bezpośrednio przy granicy działki budowlanej na sąsiednią działkę budowlaną (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2518/17). Takie oddziaływanie nie będzie jednakowe nie tylko, gdy wpasowanie się w istniejącą zabudowę, co pozostaje celem § 12 ust. 3 r.w.t., ma polegać na przystawieniu do części ściany niewielkiego budynku znajdującego się w granicy działki ściany zaprojektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego całkowicie różniącego się od niego swoimi gabarytami, ale także, gdy budynek w tej części, która znajduje się bezpośrednio przy granicy - na całej jej długości lub wysokości - nie będzie posiadał ściany umożliwiającej pełnienie przez nią wskazanej w powołanym przepisie funkcji pozwalającej przylegać jej (graniczyć) ze ścianą sąsiedniego budynku.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zebranie, rozpatrzenie i następnie ocenienie materiału dowodowy przez Wojewodę [...] nie wskazuje na popełnienie przez organ błędu, który odnosząc się do zachowania reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., miałby wpływ na wynik sprawy. Ocena dowodów, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, nie pozostaje dowolna. Zarzucana przez skarżącego uzasadnieniu decyzji niespójność nie oddziałuje na wynik sprawy, podobnie jak nieodniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów postawionych decyzji organu I instancji we wniesionych od niej odwołaniach. Organ odwoławczy zasadnie szczegółowemu rozważeniu poddał kwestię niezgodności projektu budowlanego z wymaganiami § 12 r.w.t., niemniej stosowne wyjaśnienia powinien zamieścić w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji celem ujawnienia stronie składającej odwołanie swojego stanowiska odnośnie do tego, czy podziela jej zastrzeżenia względem prawidłowości zatwierdzenia projektu budowlanego, a jeżeli nie, to jakie przyczyny za tym stoją. Kompletność uzasadnienia faktycznego i prawnego nie może być odnoszona wyłącznie do podzielenia przez organ żądania odwołania polegającego na uchyleniu decyzji i odmownym rozpatrzeniu żądania inwestora.

Brak jest podstaw do przypisania organowi uchybienia kodeksowym zasadom ogólnym, w tym podnoszonej przez skarżącego zasadzie opisanej w art. 7a § 1 k.p.a. Nakaz rozstrzygania na korzyść strony niedających się rozstrzygnąć wątpliwości co do treści normy prawnej obowiązuje w świetle powołanego przez skarżącego przepisu wyłącznie w sprawach dotyczących nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie stanowi jednej z wymienionych wyżej kategorii spraw administracyjnych. Pozbawione skuteczności jest również twierdzenie, że sposób rozstrzygnięcia sprawy naruszył art. 8 § 2 k.p.a., jeżeli pogląd ten został oparty wyłącznie na wnioskach wynikających z faktu, iż w jednej ze wskazanych przez stronę spraw zakończonych decyzją Wojewody [...] (decyzja z [...] czerwca 2018 r. nr [...]) organ oparł się na odmiennej ocenie prawnej niż przyjęta w sprawie kontrolowanej. Bez uzasadnionej przyczyny organy administracji publicznej nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki. Na zasadę konsekwencji powołać się nie można, gdy jej naruszenie ma dowodzić wyłącznie sposób załatwienia jednej sprawy administracyjnej, niezależnie do tego, czy poddana była ona następczej kontroli sądowej. Nie można podważyć stanowiska, że utrwalona praktyka rozstrzygania spraw powstaje w wieloletnim okresie, a więc kształtuje się na podstawie wielu rozstrzygnięć w sprawach danego rodzaju (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 172). Jak słusznie wskazuje się w tym kontekście, utrwalenie określonej praktyki rozstrzygania spraw przez organ administracji należy rozpatrywać łącznie w wymiarze czasowym, jak i ilościowym (por. K. Kwiatek, Utrwalona praktyka rozstrzygania spraw w ogólnym postępowaniu administracyjnym, KPP 2017, nr 1, s. 49).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.