Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2206/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3 i art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1067/17 w sprawie ze skargi W. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia sposobu zagospodarowania terenu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 lutego 2018 r., II SA/Gl 1067/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę W. C. i M. C. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia sposobu zagospodarowania terenu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 6 października 2014 r. W. C. i M. C. wystąpili do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez S. K. (przedsiębiorca) prowadzącego Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]", na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,7640 ha, obręb [...], i przywrócenie stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W wyroku przytoczono dalej, że decyzją nr [...] z [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] nakazał przedsiębiorcy przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki poprzez dostosowanie prowadzonej działalności gospodarczej do postanowień planu. Kolegium decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], uchyliło w/w decyzję Wójta Gminy [...] w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Na skutek skargi W. C. i M. C., WSA w Gliwicach wyrokiem II SA/GI 451/16 z 29 lipca 2016 r. uchylił w/w decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i uznanie bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy organy były zobowiązane orzec merytorycznie.

Zgodnie z zaleceniami wynikającymi z powyższego wyroku organ I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w szczególności dokonał oględzin nieruchomości. W ich wyniku ustalił, że na części działki nr [...] oznaczonej w planie symbolem 2ZU znajdują się półprodukty z drewna (tarcica sosnowa, palety, drewno opałowe, paliki okrągłe). W czasie oględzin na tym terenie nie było żadnych maszyn i urządzeń. Natomiast na części oznaczonej symbolem 8U znajduje się utwardzony teren, na którym istnieje skład opału. Jest tam również tzw. workownica i przesiewacz do węgla, nie będące urządzeniami mechanicznymi i nie zasilane żadnym źródłem zewnętrznym. Opał znajdujący się przy granicy z działką sąsiednią jest zabezpieczony plandekami, na części terenu składowane są elementy z ogrodzeń betonowych.

Dalej w wyroku przywołano, że Wójt Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wszystkie rodzaje działalności gospodarczej, w tym handel i obróbka drewna, handel nawozami, płodami rolnymi, materiałami budowlanymi, opalem, a także usługi transportowe i produkcja ogrodzeń betonowych prowadzone były przez S. K. już od 1994 r. Potwierdza to wpis do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Na działce nr [...] działalność taka jest prowadzona od 1996 r., o czym świadczą dane zawarte w w/w Ewidencji oraz wpis w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEiDG). Organ gminy powołał się na art. 35 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073, Upzp). Przywołano także § 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr 42/XIV/2011 z 22 września 2011 r. (Dz. Urz. Wojew. Śląskiego Nr 279, poz. 4698, MPZP) odnośnie zasad tymczasowego zagospodarowania terenów, który jednoznacznie stanowi, że "w granicach terenu objętego planem nie określa się sposobu tymczasowego użytkowania terenu. Do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z planem, teren pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu".

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W. C. i M. C.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Kolegium, powołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu gminy, wskazując w szczególności, że M. C. i W. C. wnioskowali o zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez S. K. na przedmiotowej nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z obowiązującym MPZP. Natomiast w świetle postanowień 59 ust. 3 Upzp możliwe jest jedynie orzeczenie o przywróceniu poprzedniego, a nie stanu zgodnego z obowiązującym planem miejscowym. Zdaniem Kolegium, przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania jest niewykonalne, bowiem przedsiębiorca w 1996 r. nabył nieruchomość wraz z istniejącym na niej budynkiem magazynowym powstałym na przełomie lat 50-tych i 60-tych XX w. oraz wagą samochodową dobudowaną w latach 80-tych XX w., a sposób zagospodarowania terenu, nie został przez niego zmieniony. Stwierdzono – niezależnie od faktu, że przepis art. 59 ust. 3 Upzp nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na datę rozpoczęcia działalności – iż działka nr [...] wykorzystywana była do prowadzenia działalności gospodarczej już w dacie użytkowania jej przez Gminną Spółdzielnię oraz Kółko Rolnicze, o czym świadczą postanowienia uchwalonego w 1987 r. ówczesnego planu miejscowego.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium W. C. i M. C. wnosili o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym:

1/ art. 59 ust. 3 Upzp poprzez jego przedwczesne zastosowanie, przy błędnie ustalonym stanie faktycznym, tj. uznaniu, że nie doszło do intensyfikowania działalności gospodarczej przez PPUH "[...]", jak również, że od 1996 r. prowadzona jest identyczna działalność na tejże nieruchomości w sposób ciągły,

2/ art. 153 "p.p.s.a." poprzez pominięcie wiążących wskazań zawartych w uzasadnieniu w wyroku WSA w Gliwicach II SA/GI 451/16 z 29 lipca 2016 r. w zakresie dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz rozpoznania wszystkich zarzutów w sprawie.

Ponadto podnosił zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r., Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.) poprzez:

- oparcie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie wpisu do CEiDG i bezkrytycznym przyjęciu, że wpis w tym rejestrze odzwierciedlał stan faktyczny sprawy, mimo że wójt gminy posiadał wiedzę o istotnej okoliczności, tj. o przeniesieniu przez S. K. swojej działalności gospodarczej na działki nr [...] i [...], a następnie ponownie, już w czasie obowiązywania planu miejscowego, rozpoczęcie działalności niezgodnie z tym planem,

- błędne przyjęcie, że nie zostało wykazane zintensyfikowanie działalności gospodarczej S. K.,

- brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego celem ustalenia zmiany zagospodarowania terenu, tj. z ewidencji środków trwałych, spisu maszyn prowadzącego działalność gospodarczą,

- brak wyjaśnienia, kiedy nastąpiło nabycie działek nr [...] i [...] i przeniesienie działalności na ten teren;

2/ art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania, tj:

- brak uwzględnienia wniosku na okoliczność przeniesienia przez S. K. działalności gospodarczej na nowo zakupione działki nr [...] i [...] od strony ul. [...],

- uznanie, że oświadczenie S, J, na okoliczność prowadzonej przez niego działalności na przedmiotowej działce nie posiada znaczenia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., Ppsa) oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że stan faktyczny sprawy powoduje, że znajduje do niego zastosowanie norma art. 35 Upzp, zgodnie z którą brak zmiany zagospodarowania terenu i przyjęcie nowego planu miejscowego, przewidującego inne zasady zagospodarowania, pozwala na dotychczasowe użytkowanie terenu, aż do czasu zagospodarowania go zgodnie z planem. Zdaniem tegoż sądu, brak było podstaw do podjęcia decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania w trybie określonym w art. 59 ust. 3 Upzp.

W ocenie sądu pierwszej instancji organy orzekające w sprawie nie naruszyły art. 153 Ppsa, realizując w pełni wytyczne co do dalszego postępowania wynikające z wyroku II SA/GI 451/16, w zakresie dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz rozpoznania wszystkich zarzutów w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M. C. i W. C. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 59 ust. 3 Upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje odpowiedniego zastosowania w przypadku zmian zagospodarowania terenu działki nr [...] z uwagi na zmianę użytkowania działki poprzez zintensyfikowanie prowadzonej działalności gospodarczej i w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do zastosowania ww. przepisu w przedmiotowej sprawie,

- art. 35 Upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, iż nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] w wyniku zintensyfikowania działalności gospodarczej po wejściu w życie Upzp (11 lipca 2003 r.) i tym samym wadliwe uznanie, że możliwe jest dotychczasowe użytkowanie terenu do czasu zagospodarowania go zgodnie z planem.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) oraz art. 3 § 1 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku rozpoznania i dokonanie wadliwej oceny podniesionego "przez skarżącego" zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegającego na nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przejawiające się uznaniem braku wykazania przez skarżących, że nie doszło do zintensyfikowania działalności gospodarczej prowadzonej na działce nr [...], podczas gdy zebrany materiał w sprawie na to wskazuje, m. in. wyjaśnienia pisemne złożone przez uczestnika postępowania w piśmie z 5 grudnia 2016 r. oraz w odwołaniu uczestnika z 22 stycznia 2016 r., z których wynika zintensyfikowanie działalności przedsiębiorcy z uwagi na zakup nowych maszyn oraz zwiększenia ilości etatów (zatrudnienia),

- art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 8 i 80 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, związany z błędnym ustaleniem zakresu prowadzonego postępowania wyjaśniająco, w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż pozostają kwestie niewyjaśnione, a mianowicie:

i. czy od 1994 r. faktycznie była prowadzona działalność gospodarcza przez S. K., zgodnie z wpisem CEiDG,

ii. jakie kwoty zostały przyznane uczestnikowi na zakup nowych maszyn, jakie maszyny zostały faktycznie zakupione i w jakich datach,

iii. jaki jest rozmiar wykonywanych prac oraz jakie są moce przerobowe maszyn i urządzeń zakupionych w związku z dotacją ARMiR,

iv. jak faktycznie zmieniło się zatrudnienie w przeliczeniu na etaty w przedsiębiorstwie PPHU "[...]" S.K.

v. czy doszło zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania terenu działki nr [...],

vi. kiedy zostały nabyte przez uczestnika działki o nr [...] i [...],

vii. kiedy nastąpiło przeniesienie działalność gospodarczej uczestnika postępowania na działki nr ewid. [...] i [...],

- art. 170 w zw. z art. 153 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa, a to błędnie uznanie, że zostały zrealizowane wszystkie wytyczne co do dalszego postępowania wynikającego z wyroku WSA w Gliwicach w sprawie o II SA/Gl 451/16 w zakresie dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Mając na względzie powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa wnosi się w skardze kasacyjnej o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie WSA w Gliwicach sprawy do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa i art. 210 § 1 Ppsa wnosi się o zasądzenie od organu na rzecz "skarżącego kasacyjnie" zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Stosownie do art. 176 § 2 Ppsa działający w imieniu skarżących kasacyjnie pełnomocnik wnosił o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W skardze kasacyjnej zrekapitulowano wpierw przebieg postępowania i podejmowane w jego toku orzeczenia organów i sądu wojewódzkiego. Wywodzi się, że sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy miał rozpoznać zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. uznając, iż brak jest dowodów – poza twierdzeniami skarżących – na zintensyfikowanie prowadzonej działalności na terenie działki nr [...], co pozwala przyjąć zmianę zagospodarowania terenu. Przedsiębiorca miał przyznawać w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego, że zwiększył zatrudnienie oraz otrzymał dwukrotnie dotację na zakup nowych maszyn. Skarżący mieli wskazywać na zintensyfikowany rozmiar działalności z podstawowych usług tartacznych do innych tego typu usług z wykorzystaniem zaawansowanych technologicznie maszyn tartacznych. Zakup tych maszyn i zwiększenie zatrudnienia determinować ma przekonanie, że nastąpiła istotna zmiana prowadzonej działalności, a co za tym idzie zmiana zagospodarowania terenu. Skarżący kasacyjnie eksponują pominięcie przez sąd wojewódzki faktów świadczących na zintensyfikowanie działalności gospodarczej.

W dalszym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że pozostają fakty niewyjaśnione przez organy, skarżący podnosili, że zaprzestano prowadzenia działalności na działce [...] w związku z nabyciem przez uczestnika działek sąsiednich o nr [...] i [...], a Wójt Gminy [...] posiadał w tym zakresie wiedzę z urzędu. Ustalenia w tym zakresie o tyle mają być istotne, bowiem zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...] po dacie 11 lipca 2011 r. determinuje, że jest nowy stan rzeczy i nieruchomość nie jest użytkowana w sposób dotychczasowy, jak przed datą wejścia w życie Upzp i tym samym odpada podstawa zastosowania art. 35 Upzp. Zakup dodatkowych działek przez przedsiębiorcę świadczy o intensyfikacji prowadzonej działalności w ślad za powrotem na dotychczasową działkę, dodatkowo podniesiono kwestie związane z naruszeniem norm środowiskowych, oznaczonego lokalizowania stanowisk pracy pod liniami energetycznymi, dobudowy wiaty.

Skarżący kasacyjnie wywodzą, że sąd pierwszej instancji błędnie i sprzecznie z art. 170 w zw. z art. 153 Ppsa nie uwzględnić miał wyroku II SA/Gl 451/16 w aspekcie nakazu poczynienia ustaleń faktycznych, brak tych ustaleń skutkował przedwczesnym uznaniem, że nie miał zastosowania art. 35 Upzp. Wcześniej nie było praktykowane składowanie drewna i opału na terenie całej działki przedsiębiorcy.

Na wsparcie swego stanowiska w aspekcie zarzutu naruszenia prawa materialnego przywołano tezy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2017 r., II OSK 1250/15.

W piśmie procesowym pełnomocnika skarżących kasacyjnie z 13 lipca 2020 r. poinformowano o wyrażeniu zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 8 marca 2021 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację epidemii, jednocześnie informując o możliwości zajęcia przez strony stanowiska na piśmie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Z przywołanych przepisów Pusa wynika sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie oznaczonych sporów kompetencyjnych i o właściwość, a ponadto kryterium dokonywania owej kontroli, jaką jest legalizm, czyli zgodność z prawem. Co się zaś tyczy art. 3 § 1 Ppsa, to wynika z niego, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwość uzasadnienia jest chybiony. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego w nim rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Podstawa kasacyjna w powiązaniu z jej uzasadnieniem, gdy idzie o zarzut naruszenia cyt. przepisu, jawi się jako wewnętrznie sprzeczna, skoro we wniesionym środku odwoławczym wywodzi się, że sąd wojewódzki miał nie rozpoznać, a zarazem dokonać wadliwej oceny zarzutu naruszeń przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Wbrew autorowi skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu naruszenia tych przepisów, uznając, że nie doszło w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku II SA/Gl 451/1 do uchybienia art. 153 Ppsa, w aspekcie braku dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd a quo dokonał oceny zebranego materiału dowodowego, wskazując w szczególności, że nie ma dowodów potwierdzających przerwę w prowadzeniu działalności gospodarczej na działce nr [...] w O., ponadto wywodził, iż nawet jeśli przedsiębiorca przez pewien czas prowadził taką działalność na innej działce, to fakt ten nie przesądza o zaprzestaniu jej prowadzenia na przedmiotowej działce. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się meriti z kwalifikacją materialnoprawną prezentowaną w ślad za skarżonym organem przez sąd wojewódzki, a co implikowało sformułowane przez nich w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przekonuje, że nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

C. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 170 w zw. z art. 153 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa. Sąd pierwszej instancji nie naruszył reguły związania prawomocnym wyrokiem II SA/Gl 451/16, który zapadł w granicach tej sprawy rozumianej largo, nie naruszono związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w powyższym wyroku. W części faktograficznej zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji przywołał zasadnicze motywy wyroku wydanego w sprawie II SA/Gl 451/16 i zawarte tam wskazania dla organów. W szczególności dotyczyły one braku akceptacji dla formy zakończenia postępowania administracyjnego poprzez jego umorzenie jako bezprzedmiotowego oraz braku akceptacji dla niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego. W cyt. wyroku II SA/Gl 451/16 stwierdzono, że: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W szczególności po dokładnym, wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego należy wydać rozstrzygnięcie merytoryczne ustosunkowujące się do żądania strony, a w razie wniesienia odwołania organ II instancji winien rozpatrzyć wszystkie zarzuty, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji". Sąd pierwszej instancji wskazał na dokonane w wyniku powyższych wytycznych WSA w Gliwicach ustalenia faktyczne wójta gminy, a także wynik przeprowadzonych oględzin odnośnie stanu działki nr [...], aprobując te ustalenia z punktu widzenia trafności podjętych przez orzekające w sprawie organy ocen materialnoprawnych.

D. Istota sprawy związana jest z zarzutem naruszenia prawa materialnego, a to przepisów art. 35 i art. 59 ust. 3 Upzp. Pierwszy z tych przepisów określa, że "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania", w drugim zaś przewidziano, iż "W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania". Przez zmianę zagospodarowania terenu, rozumieć należy budowę obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 w zw. z ust. 2 Upzp).

W judykaturze prezentowany jest pogląd, który Sąd w tym składzie podziela, wedle którego co do zasady plan miejscowy nie może być podstawą obowiązku zaprzestania prowadzenia na nieruchomości działalności rozpoczętej przed wejściem w życie tego planu, jeżeli plan zmienia sposób zagospodarowania tej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2162/15, LEX nr 2328826). Skarżący kasacyjnie wywodzą, że poprzez zintensyfikowanie działalności gospodarczej prowadzonej przez uczestnika-przedsiębiorcę na działce sąsiedniej, a co polegać ma m. in. na zwiększeniu zatrudnienia, używania nowych maszyn i urządzeń, doszło w istocie do niedopuszczalnej zmiany sposobu zagospodarowania, to zaś uzasadniać miało skorzystanie z kompetencji ujętej w art. 35 Upzp. Sąd w tym składzie nie podziela takiej wykładni art. 59 ust. 3 Upzp oraz zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 35 Upzp.

Nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] w O. była wykorzystywana w dacie wejścia w życie MPZP na cele prowadzenia działalności gospodarczej, nie zostało także w skardze kasacyjnej podważone, że w planie tym nie ustalono innego – niż dotychczasowy – sposobu wykorzystania tego terenu. Działalność tam prowadzona polegała m. in. na obróbce drewna. Samo zwiększenie zatrudnienia przez przedsiębiorcę lub korzystanie przezeń z nowych maszyn służących takiemu samemu co do reguły celowi działalności gospodarczej – obróbka drewna – nie stanowi zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Działka ta, jak ustalił to sąd pierwszej instancji, była wykorzystywana od 1994 r. na działalność gospodarczą, której rodzaje ujawnione były w CEiIDG. Kody klasyfikacji tej działalności, opiewają na: produkcję wyrobów tartacznych, produkcję wyrobów budowlanych z betonu oraz sprzedaż hurtową paliw i produktów pochodnych (s. 9 zaskarżonej decyzji). Intensyfikacja to inaczej nasilenie, pogłębienie, wzmocnienie, wzrost. Intensyfikacja wykorzystania przez przedsiębiorcę rzeczonej działki poprzez zwiększenie zatrudnienia czy zakup nowych maszyn i urządzeń do prowadzenia rodzajowo tej samej działalności nie oznacza jednak co do reguły zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Użycie w art. 35 Upzp wyrażenia "w sposób dotychczasowy" w odniesieniu do prowadzonej przed wejściem w życie MPZP działalności gospodarczej na danym terenie, nie może oznaczać bezwzględnej "hibernacji" stanu dotychczasowego wykorzystania tegoż terenu. Gdyby zgodzić się z kierunkiem argumentacji prezentowanym w skardze kasacyjnej, na co wskazują jej motywy, gdzie mowa jest o "identycznych rozmiarze i kształcie" prowadzonej działalności gospodarczej w odniesieniu do stanu sprzed uzyskania dotacji przez przedsiębiorcę (s. 8 skargi kasacyjnej), nie tylko intensyfikacja prowadzonej działalności gospodarczej, np. w postaci dodatkowego zatrudnienia przez przedsiębiorcę chociażby jednej osoby, ale i zmniejszenie skali tej działalności np. przez zwolnienie chociażby jednego pracownika, musiałaby być kwalifikowana jako odejście od wykorzystywania terenu "w sposób dotychczasowy". Takiego kierunku argumentacyjnego Sąd w tym składzie nie podziela.

E. W konsekwencji powyższych uwag nie jest trafny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 8 i 80 K.p.a. Trafnie sąd wojewódzki uznał, że organy dokonały niezbędnych ustaleń faktycznych z punktu widzenia podstaw materialnoprawnych orzekania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania terenu, zaś kwestie wyjaśnienia okoliczności faktycznych wskazywane w petitum skargi kasacyjnej, takie jak: wysokość kwot na zakup maszyn przez przedsiębiorcę, moc przerobowa maszyn, zmiana zatrudnienia, nabycie innych działek przez przedsiębiorcę pod działalność gospodarczą, nie mają – z punktu widzenia regulacji materialnoprawnej – znaczenia.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto takiej podstawy kasacji.

F. Sąd ma świadomość wielorakiego oddziaływania prowadzenia działalności gospodarczej związanej z handlem czy produkcją, a także usługami, jakie może taka działalność wywoływać z punktu widzenia interesów właścicieli terenów sąsiadujących z działkami, na których jest ona prowadzona. Nie zmienia to jednak oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku i tam wyrażonych ocen odnośnie wykładni oraz zastosowania przepisów Upzp, jak również oceny sądu pierwszej instancji odnośnie dokonania wystarczających ustaleń faktycznych przez organy orzekające w sprawie administracyjnej. Odrębnym zagadnieniem jest potencjalne naruszenie – w związku z prowadzoną działalnością – innych przepisów prawa administracyjnego (np. odnośnie ochrony środowiska), o których wywodzono w motywach skargi kasacyjnej. Te jednak nie mogły mieć znaczenia z uwagi na zakres rozstrzygnięcia organu gminy podejmowanego na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 Upzp.

G. Z powyższych względów i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono jak w sentencji o jej oddaleniu.