Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 4/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 ust. 4. art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 77 poz 672
law: Rozporządzenie MInistra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie WSA Alina Dominiak (spr.),, WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 listopada 2010 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta odmówiono L. J. przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że w związku z brakiem możliwości zastania strony we wskazanym miejscu pobytu pracownik socjalny dwukrotnie skierował pismo wzywające do ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu. Strona do wezwania się nie zastosowała, wobec czego wywiad nie został przeprowadzony z przyczyn dotyczących strony. Organ uznał, że strona odmawia złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, mimo wymogu jego złożenia , co stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Od powyższej decyzji L. J. wniósł odwołanie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów prawa oraz poświadczenie nieprawdy. Wskazał, że oczekuje rozprawy oraz że odwołanie jest żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 września 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej podano art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej , § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie wywiadu środowiskowego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które organ wziął pod uwagę z urzędu. Przywołując treść art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej , treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie wywiadu środowiskowego oraz stwierdzając, że podobne uregulowania zawarte są w § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu wnioskodawcy, tj. w noclegowni, bowiem takie miejsce wskazał wnioskodawca. Z akt sprawy nie wynika, by pracownik socjalny próbował przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu pobytu strony i brak potwierdzenia powiadomienia strony przez organ o zamiarze przeprowadzenia wywiadu w miejscu jej pobytu- dowody potwierdzają wezwanie strony do stawienia się w siedzibie organu. Niewykazanie przez organ pierwszej instancji, iż próbował przeprowadzić wywiad środowiskowy zgodnie z zobowiązującymi przepisami i że z przyczyn niezależnych od organu nie został on przeprowadzony powoduje niemożność uznania, iż niestawienie się strony w siedzibie organu może stanowić podstawę odmowy przyznania pomocy społecznej. Nie jest to bowiem odmowa złożenia oświadczenia przez osobę ubiegającą się o pomoc, o której mowa w art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę miał prawidłowo powiadomić stronę o zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub pobytu, przeprowadzić wywiad i wydać stosowną decyzję.

L. J. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucił, że zaskarżona decyzja bezpodstawnie została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy mógł działać jedynie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy. Kolegium stwierdzając uchybienia w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy społecznej i uchylając decyzję w całości nie mogło przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu usunięcia uchybień -organ pierwszej instancji nie może wydać decyzji dotyczącej minionego okresu, bowiem prawo nie może działać wstecz. Organ pierwszej instancji ponadto naruszył art. 36 i następne ustawy o pomocy społecznej. Skarżący zarzucił naruszenie prawa do otrzymania niezbędnej pomocy społecznej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W toku postępowania skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt [...] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Ponadto dodatkowo, wskazując na konieczność usunięcia naruszeń prawa we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, domagał się sprowadzenia na rozprawę akt członkowskich skarżącego i B. J., prowadzonych przez Lokatorsko-Własnościową Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w G. , stwierdzenia braku w nich przydziału spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego dla skarżącego i B. J.- a brak decyzji w formie pisemnej skutkuje jej nieważnością, wobec czego nadal posiadają oni lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] w G. przy ul [...]. Wniósł o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków – aktualnych i byłych członków zarządu i aktualnych członków rady nadzorczej spółdzielni na okoliczność wydania zakazu skarżącemu wglądu do swoich spółdzielczych akt członkowskich. Wskazał, że działania komornika sądowego były bezprawne, bowiem nie mógł on przeprowadzić eksmisji. Wniósł o dokonanie kontroli akt [...] Komornika Sądowego działającego przy Sądzie Rejonowym G.- P.. Wniósł o sprowadzenie na rozprawę akt sygn. [...] WSA w Gdańsku i stwierdzenie nieważności decyzji zawartych w tych aktach. Wniósł o skontrolowanie działalności administracji publicznej w G. w zakresie udzielania pomocy społecznej osobom bezdomnym i przesłuchanie w charakterze świadka kierownika referatu, ponadto o skontrolowanie instytucji pracownika socjalnego oraz programu wychodzenia z bezdomności. Wniósł o ustalenie przez sąd miejsca zamieszkania pracownika socjalnego i przesłuchanie go w charakterze świadka. Zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu rażącą opieszałość w działaniu wskazując na daty wydania decyzji organów obu instancji. Zarzucił nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Wniósł o sprowadzenie przez sąd wymienionych w decyzji organu I instancji zarządzeń w sprawie upoważnienia pracowników do wydawania decyzji i poddanie ich kontroli oraz podjęcie działań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący złożył też oświadczenie i wnioski dotyczące kwestii związanych z jego członkostwem w spółdzielni mieszkaniowej, nieprawidłowości w postępowaniach prowadzonych przez sądy powszechne, konieczności skontrolowania przez sąd wymienionych przez niego postępowań, sprowadzenia na rozprawę akt [...], [...], [...] tutejszego Sądu.

Ponadto podniósł dodatkowo, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie mogła być wydana w oparciu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ ten nie odniósł się do zawartego w odwołaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania niniejszej sprawy przez Sąd do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygn. [...] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargi skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie zasiłku stałego. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowo administracyjnego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. W tej sytuacji Sąd wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania oddalił.

Zgodnie z art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz.1362 ze zm.), decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej ( z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ pierwszej instancji powinien wywiad taki przeprowadzić - zgodnie z treścią § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ( Dz. U. nr 77 poz. 672 ze zm.) - w miejscu zamieszkania skarżącego albo w miejscu jego pobytu. Podobne reguluje tę kwestię § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 27 poz.138). Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika, by podjęto próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu skarżącego. Wzywano natomiast skarżącego - wbrew przywołanemu przepisowi- do stawienia się w siedzibie organu w celu przeprowadzenia wywiadu, a następnie brak wywiadu uznano za odmowę złożenia przez skarżącego oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, co skutkowało odmową przyznania świadczenia.

Organ odwoławczy prawidłowo w tej sytuacji swe rozstrzygnięcie oparł o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie zaś o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Sprawa nie została wyjaśniona - nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, nie mając zebranego we właściwej formie materiału i danych dotyczących sytuacji skarżącego nie mógł, wbrew jego przekonaniu , rozstrzygnąć sprawy merytorycznie i orzec co do istoty sprawy.

Skarżący zarzucał, że organ odwoławczy nie odniósł się do ostatniego akapitu odwołania, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy rozpoznający odwołanie nie jest możliwe – art. 138 k.p.a. takiej formy nie przewiduje, a w sprawie niniejszej Sąd ocenia legalność decyzji organu odwoławczego wydanej na skutek rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji. Na rozprawie przed Sądem skarżący sam stwierdził, że odwołanie sformułował enigmatycznie i obecnie inaczej by je sformułował. Nie można też zarzucić organowi odwoławczemu , że - uchylając zaskarżoną decyzję - wadliwie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu samemu organowi, który sprawę rozpatrywał, a który- według skarżącego- wydał decyzję nie będąc organem właściwym do jej wydania.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez Kierownika Referatu ds. Osób Bezdomnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Prezydenta Miasta z powołaniem się na zarządzenia Prezydenta Miasta w sprawie upoważnienia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych.

Wskazać należy, że Miasto jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu ( rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. Nr 103, poz. 652).

Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta (art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym , tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.).

W myśl art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Miasto takie realizuje zarówno zadania określone ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jak i ustawą o samorządzie powiatowym.

Status miasta na prawach powiatu jest złożony - z jednej strony wykonuje ono wszystkie funkcje gminy, z drugiej - realizuje zadania powiatowe. Prezydent miasta na prawach powiatu pełni jednocześnie funkcje starosty, wykonując szereg kompetencji z zakresu administracji rządowej.

Jednak przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych ( a takiego zasiłku dotyczy niniejsza sprawa) należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym- zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem gminy ( art. 11 a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Z kolei art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Upoważnienie takie może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej ( art. 110 ust. 8 ustawy).

W tej sytuacji Prezydent Miasta jako organ gminy miał kompetencje do udzielenia pracownikowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej upoważnienia do wydania decyzji z dnia 5 listopada 2010 r. dotyczącej przyznania zasiłku celowego , czyli w sprawie z zakresu pomocy społecznej należącej do zadań własnych gminy.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie miał obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Art. 89 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Ponadto z art. 89 § 2 k.p.a. wynika, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W niniejszej sprawie przepisy prawa nie wymagały przeprowadzenia rozprawy, jej przeprowadzenie nie przyśpieszyłoby ani nie uprościło postępowania, nie zachodziła też potrzeba uzgodnienia interesów stron, lub wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Zarzut skargi dotyczący opieszałości organu odwoławczego nie może być podstawą do uwzględnienia skargi, bowiem nie ma to wpływu na merytoryczną treść decyzji.

Odnosząc się do wywodów i wniosków skarżącego dotyczących jego członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej, eksmisji z lokalu mieszkalnego, prawidłowości postępowań sądów powszechnych, funkcjonowania- co do zasady- działalności administracji publicznej w G. w zakresie udzielania pomocy społecznej osobom bezdomnym, innych spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny wskazać trzeba, że art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – nie ma tu zastosowania. Przepis ten związany jest z przywołanym wyżej art. 134 p.p.s.a., w którym zawarto nakaz dla sądu administracyjnego "rozstrzygania w granicach danej sprawy". Poruszane przez skarżącego kwestie nie leżą w granicach sprawy dotyczącej przyznania zasiłku celowego. Dlatego też jego wnioski dowodowe nie mogły być uwzględnione. Sądy administracyjne – co należy także podkreślić- nie prowadzą co do zasady postępowania dowodowego. Mogą one jedynie w ograniczonym zakresie przeprowadzać dowody z dokumentów, które są dowodami uzupełniającymi, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie można przeprowadzać dowodu z zeznań świadków.

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 36 i następnych ustawy o pomocy społecznej odnosiły się do decyzji organu pierwszej instancji, która została uchylona zaskarżoną decyzją organu odwoławczego.

Mając na uwadze powyższe Sąd, nie stwierdzając podstaw do uwzględnienia skargi, oddalił ją na mocy art.151 p.p.s.a.