Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2839/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145, art. 151, art. 153, art. 170, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 105, art. 142
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 36a, art. 48, art. 49b, art. 50, art. 50a, art. 51, art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1235/18 w sprawie ze skargi W. R.i M. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2018 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r., II SA/Kr 1235/8, oddalił skargi W.R. i M. M.na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia 20 czerwca 2018 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z 25 marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (PINB), na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: P.b.) nakazał inwestorom M. M. i W.R. rozbiórkę budynku warsztatu samochodowego (diagnostyka) z częścią biurową i magazynową wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod - kan, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] [...] w [...], wykonywanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 20 lutego 2007 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę.

MWINB decyzją z 12 sierpnia 2013 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej orzeczenia i w tym zakresie orzekł o nakazaniu inwestorom rozbiórki obiektu budowlanego w budowie, realizowanego jako budynek warsztatu samochodowego (diagnostyka) z częścią biurową i magazynową wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod.-kan., zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] [...] w [...], wykonywanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 20 lutego 2007r nr [...], znak:[...] o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Kr 1296/13, uchylił ww. decyzję MWINB wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zrealizowany obiekt budowlany na dz. nr [...] nie jest obiektem objętym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 20 lutego 2007 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. M. i W. R. pozwolenia na budowę budynku warsztatu samochodowego (diagnostyka) z częścią biurową i magazynową wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod - kan., zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] [...] w [...]. W ocenie Sądu przedmiotowy budynek jest zupełnie innym budynkiem niż budynek objęty pozwoleniem na budowę z 2007 r., a inwestorzy nie legitymują się pozwoleniem na budowę realizowanego przez nich obiektu budowlanego. Właściwym trybem dalszego postępowania będzie tryb z art. 48 ust. 2 P.b. również dającego inwestorom możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu po spełnieniu wymaganych przesłanek.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia 19 września 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na rozbudowie i nadbudowie będącego w budowie budynku warsztatu samochodowego z częścią biurową i magazynową zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] [...]na działce nr [...] obr. [...] [...].

MWINB decyzją z dnia 11 stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję, a WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Kr 433/17, oddalił skargę na decyzję MWINB z dnia 11 stycznia 2017 r.

PINB decyzją z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 50a pkt 1 P.b., nakazał M. M. - właścicielowi i jednocześnie inwestorowi robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] [...] położonego przy ul. [...] [...] w [...], realizowanego bez pozwolenia na budowę - rozbiórkę całego ww. obiektu budowlanego tj. trzech kondygnacji o konstrukcji słupowo-ryglowej z wypełnieniem ścian pustakami ceramicznymi wraz ze stropami i fundamentami, w związku z wykonywaniem robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem PINB z dnia 4 sierpnia 2014r. znak: [...].

MWINB decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r., znak [...], po rozpoznaniu odwołania W. R. i M. M., uchylił ww. decyzję w całości i w tym zakresie, na podstawie art. 50a pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: P.b.), nakazał M. M. - inwestorowi i użytkownikowi wieczystemu działki nr [...] [...] [...] przy ul. [...] [...], rozbiórkę całego obiektu budowlanego wybudowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] [...], przy ul. [...] [...] w [...] tj. trzech kondygnacji o konstrukcji słupowo-ryglowej z wypełnieniem ścian pustakami ceramicznymi wraz ze stropami i fundamentami, a to w związku z wykonywaniem robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego realizowanych bez pozwolenia na budowę i pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem PINB z dnia 4 sierpnia 2014 r. znak:[...]

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie objęte skarżoną decyzją, przed organem I instancji prowadzone było w trybie art. 48-49 P.b. Organ I instancji w ramach podjętej procedury legalizacyjnej postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r. w oparciu o art. 48 [...] P.b. wstrzymał roboty budowlane związane z budową obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] [...], położonego przy ul. [...] w [...] realizowanego bez pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestorów M. M. oraz W. R. obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust.3[...] P.b. w terminie do 30 października 2014 r. Termin przedłożenia dokumentów został zmieniony postanowieniem PINB z dnia 4 stycznia 2016 r., sprostowanym w zakresie oczywistej omyłki postanowieniem PINB z dnia 1 kwietnia 2016 r. MWINB postanowieniem z dnia 12 lipca 2016r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie ww. PINB z dnia 1 kwietnia 2016 r. WSA w Krakowie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1142[...]/16 oddalił skargę na postanowienie MWINB nr [...] Wniesiona kasacja została w NSA zarejestrowana do sygn. II OSK 1777/17, postępowanie sądowe pozostaje w toku.

Dalej MWINB wskazał, że w dniu 12 września 2014 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, na których ustalono, że stan faktyczny zaawansowania przedmiotowego obiektu jest zgodny z opisanym w protokole z dnia 26 września 2010r., załączonego do akt spraw znak: [...] Ponadto podczas ww. kontroli wykonano dokumentację fotograficzną. PINB po dokonaniu szeregu czynności formalno-prawnych i skompletowaniu materiału dowodowego zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2016 r. poinformował strony postępowania o prawach wynikających z treści art. 10 k.p.a. W tym samym dniu do siedziby PINB wpłynęło pismo stron postępowania informujące o prowadzeniu w październiku 2016 r. robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania wcześniej wydanym postanowieniem. W reakcji na otrzymane od stron zawiadomienie PINB przeprowadził w dniu 18 listopada 2016r. kontrolę budowy, podczas której ustalono, że ściany ostatniej kondygnacji zostały nadmurowane do wysokości kondygnacji i zwieńczone wieńcem żelbetowym. Wykonywanie robót budowlanych na budynku pomimo ich wstrzymania postanowieniem dnia 4 sierpnia 2014 r. w ocenie PINB stanowiło wystarczającą przesłankę do przerwania procedury legalizacyjnej regulowanej treścią art. 48-49 P.b. i wydania 21 grudnia 2016r., w oparciu o art. 50a pkt 1 P.b., zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy, podzielając zdanie Sądu wyrażone w nieprawomocnym wyroku sygn. II SA/Kr 433[...]/17 stwierdził, że zarzuty odwołania dotyczące prowadzenia i wszczęcia postępowania w sprawie, w której już wcześniej wszczęto i prowadzono inne postępowanie oraz naruszenia treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) "przez błędne przyjęcie, że PINB pozostaje związany wyrokiem WSA w Krakowie z 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1296[...]/13" - są nietrafne. Zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przez ich niezastosowanie – które w ocenie MWINB pozostają bez znaczenia dla sprawy w sytuacji, gdy stosowanie trybu z art. 50-51 P.b. we wiążącym organy nadzoru budowlanego wyroku WSA w Krakowie z 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1296[...]/13 uznano za nieprawidłowe. Organ ten wskazał, że jak wynika z powyższego, organ I instancji zasadnie podjął i prowadził postępowanie regulowane treścią art. 48-49 P.b. celem umożliwienia inwestorowi, który zrealizował obiekt budowlany zupełni e inny niż we wniosku o pozwolenie na budowę, legalizację samowolnie prowadzonych robót budowlanych. Zwrócono uwagę, że w protokole z oględzin z dnia 26 sierpnia 2010 r. stan zaawansowania przedmiotowego obiektu budowlanego to dwie kondygnacje w stanie surowym otwartym oraz trzecia kondygnacja wybudowana do wysokości 1,60m znajdująca się również w stanie surowym otwartym. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 18 listopada 2016 r. ustalono, że ściany ostatniej kondygnacji zostały nadmurowane do wysokości kondygnacji, zwieńczone wieńcem żelbetowym. Nadmurowano też przewody kominowe, które zwieńczono czapkami kominowymi betonowymi oraz wykonano otwory dla wentylacji pod czapkami. Ponadto stwierdzono, że w dniu kontroli tj. 18 listopada 2016 r. roboty budowlane były prowadzone, pomimo ich wstrzymania postanowieniem PINB z dnia 4 sierpnia 2014 r.

Zdaniem MWINB prac zrealizowanych w okresie od dnia 12 września 2014 r. (tj. oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji po skutecznym doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu przedmiotowych robót budowlanych) do dnia 18 listopada 2016r. (tj. czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB) nie można traktować jako wykonywanie niezbędnych robót zabezpieczających. Zatem okoliczność ta wypełnia regulację przepisu art. 50a pkt 1 P.b., który obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Powołując się na wyrok WSA z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1269[...]/13, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy budynek jest zupełnie innym budynkiem niż budynek objęty pozwoleniem na budowę z 2007 r., a inwestorzy nie legitymują się pozwoleniem na budowę realizowanego przez nich obiektu budowlanego. Zdaniem MWINB sankcja rozbiórki wynikająca z treści art. 50a pkt 1 P.b. winna objąć cały samowolnie wzniesiony obiekt budowlany. W ocenie MWINB nie można jednak uznać, że w sprawie toczyły się dwa tożsame postępowania, gdyż postępowanie [...] toczyło się w oparciu o niezaakceptowane przez WSA w Krakowie przepisy art. 50-51 P.b., zaś postępowanie znak: [...] w oparciu o wskazane przez WSA w Krakowie przepisy art. 48-49 P.b. Na dzień wydania decyzji prowadzone przez PINB postępowanie objęte dyspozycją art. 50-51 P.b. jest ostatecznie zakończone. Tym samym w ocenie MWINB, zaskarżone w trybie art. 142 k.p.a. wraz z odwołaniem od decyzji kończącej postępowanie, wydane przez PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i ust 3 P.b., postanowienie znak: [...] z dnia 4 sierpnia 2014 r. należało uznać za prawidłowe.

Odnośnie kwestii, kto powinien być adresatem nałożonego obowiązku, MWINB stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż inwestorem samowolnie realizującym, bez wymaganego pozwolenia, budowę spornego obiektu budowlanego jest W. R. i M. M.. W toku postępowania naprawczego W. R. powoływał się na prawo dysponowania na cele budowlane działką nr [...] [...] [...] położoną przy ul. [...] w [...], będącą we wieczystym użytkowaniu M. M., wynikające z umowy darowizny z dnia 19 marca 2004 r. rep. [...]Nr [...] z ustanowieniem prawa użytkowania na okres 25 lat na rzecz W. R.. W księdze wieczystej [...], dostępnej na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości [...], w dziale II jest ujawniona umowa darowizny z dnia 19 marca 2004 r. Nr [...], jednak w żadnej z części tej księgi nie zostało ujawnione prawo W. R. co do przedmiotowej działki. W księdze wieczystej Nr [...] ujawniono, że użytkownikiem wieczystym będącej własnością Skarbu Państwa działki nr [...] obr. [...] [...] w [...] jest M. M.. MWINB podniósł, iż podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 P.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. W ocenie organu odwoławczego prawo użytkowania, na które powołuje się W. R., dla zapewnienia celu postępowania wynikającego z treści art. 50a pkt. 1 P.b. nie jest wystarczające, a to w szczególności z uwagi na czasowy charakter tego prawa oraz wynikający z jego istoty ograniczony zakres władztwa nad nieruchomością. Zatem kierując się księgą wieczystą o nr [...], PINB zasadnie nałożył obowiązek rozbiórki na M. M., będącą inwestorem oraz aktualnym użytkownikiem wieczystym działki, na której położony jest przedmiotowy obiekt budowlany. MWINB zauważył jednak, że w sentencji skarżonej decyzji PINB w sposób błędny określił użytkownika wieczystego mianem właściciel. Ważąc powyższe organ odwoławczy obowiązany był do doprecyzowania sentencji decyzji, co uczynił wskazując na właściwy tytuł prawny M. M. do działki o nr ewid. [...] obr. [...] [...] w [...].

Skargą W. R. i M. M. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 48 ust. 2 P.b. przez błędne przyjęcie, że PINB postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r. nałożył na inwestora i użytkownika wieczystego nieruchomości przy ul. [...][...] w [...]skuteczny obowiązek wstrzymania robót budowlanych, w sytuacji gdy przedmiotowe postanowienie nie mogło odnieść zamierzonego skutku prawnego, gdyż możliwość nałożenia obowiązku wstrzymania robót budowlanych jest ściśle związana z: a) ustaleniem przez organ zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz obowiązującym MPZP, co w niniejszej sprawie w chwili wydania postanowienia nie było możliwe z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do ważności uchwalonego dla tego terenu MPZP, b) prawidłowym nałożeniem obowiązku dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. czego w niniejszej sprawie nie dokonano, gdyż organ zobowiązał strony do przedłożenia zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym uchwalonym dla zupełnie innego terenu (dla obszaru "[...]" zamiast dla obszaru "[...]g"), a w uzasadnieniu postanowienia powoływał zupełnie inną nieruchomość (przy ul. [...] [...] na działce nr [...] obr. [...] [...] zamiast przy ul. [...][...] w [...][...] na działce [...] obr. [...] [...]); art. 50a pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 P.b. przez jego błędne zastosowanie, gdyż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jako przedwczesne nie mogło wywoływać skutków prawnych (a także konsekwencji hipotetycznych naruszeń), gdyż przed jego wydaniem organy nie miały możliwości dokonania wymaganej przez prawo, wstępnej kontroli zgodności inwestycji z istniejącym ładem przestrzennym, co jest warunkiem koniecznym do wszczęcia procedury legalizacyjnej; art. 52 P.b. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 342 i 343 k.c. przez nałożenie obowiązku rozbiórki budynku na użytkowniczkę wieczystą nieruchomości M. M. zamiast na inwestora W. R., który samodzielnie prowadził i finansował wszystkie roboty budowlane dotyczące tej inwestycji nie konsultując ich z użytkowniczką wieczystą, a działając w oparciu o przysługujące mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wielokrotnie potwierdzał zarówno inwestor jak i użytkowniczką wieczysta nieruchomości - w związku z czym w przypadku stwierdzenia ewentualnych naruszeń to inwestor, który włada nieruchomością powinien być adresatem wydanego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że nieruchomość nieprzerwanie jest w jego posiadaniu, które podlega ochronie prawnej i nie może być naruszone przez użytkowniczkę wieczystą. Ponadto użytkowniczka wieczysta nie powinna być obciążana dotkliwymi i kosztownymi skutkami prawnymi rozstrzygnięcia; art. 50a pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 P.b. w zw. z art. 9 k.p.a. przez brak pouczenia w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych o skutkach prawnych jego naruszenia; art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że w tej samej sprawie toczyły się równocześnie przed PINB dwa postępowania dotyczące tych samych robót budowlanych oparte na różnych podstawach prawnych (na co PINB zwraca uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), o czym strony przez długi czas nie wiedziały, a co w konsekwencji powodowało znaczną dezorientację w zakresie przysługujących stronom praw i ciążących na nich obowiązków i skutków ich niedopełnienia. Zdaniem skarżących organy nadzoru budowlanego mogły dokonać ewentualnej zmiany kwalifikacji prawnej w ramach pierwotnie wszczętego postępowania lub wszcząć nowe postępowanie po umorzeniu pierwotnego postępowania, natomiast wydawanie konkurencyjnych rozstrzygnięć w dwóch różnych, jednocześnie prowadzonych postępowaniach co do tych samych robót budowlanych musi skutkować ich nieważnością; art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez: a) błędne przyjęcie, że inwestor naruszył postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w sytuacji gdy faktycznie wykonał nałożony tym postanowieniem obowiązek zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich i niszczącym wpływem warunków atmosferycznych; b) błędne przyjęcie, że M. M. jest inwestorem robót budowlanych, w sytuacji gdy M. M. (użytkowniczka wieczysta nieruchomości) nigdy faktycznie nie prowadziła, nie organizowała, nie finansowała ani w żaden inny sposób nie przyczyniała się do robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] obr. [...] [...], a jedynym inwestorem tych robót był W. R.; art. 50a pkt 1 P.b. przez orzeczenie nakazu rozbiórki całego obiektu - bez wyjaśnienia, dlaczego organ nie nakazał rozbiórki części budynku (dachu i fragmentu ścian 3 kondygnacji - których wykonanie kwestionuje), w sytuacji gdy przepis ten wyraźnie dopuszcza możliwość objęcia nakazem rozbiórki tylko części obiektu budowlanego. Wybór najdotkliwszej z możliwych sankcji (rozbiórki całego obiektu), w sytuacji gdy budynek z uwagi na zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z obowiązującym MPZP oraz z przepisami technicznymi może zostać zalegalizowany - powinien zostać dostatecznie uzasadniony w treści wydanej decyzji. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej jej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2018 r. skarżący podnieśli, że zasadność wydanego rozstrzygnięcia jest kwestionowana przez skarżących również z uwagi na przyjętą przez organ podstawę prawną postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (jak i podstawę prawną całego postępowania), która zdaniem skarżących została zastosowana niejako "mechanicznie", bez zbadania aktualnego stanu faktycznego i prawnego, który uległ istotnej zmianie.

W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2019 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do tego pisma, tj.: dowodu z aktu notarialnego - umowy darowizny z dnia 19 marca 2004 r. rep. [...] Nr [...], w którym w § 3 M. R. (aktualnie M. M.) ustanawia nieodpłatnie na rzecz swego ojca W. R. prawo użytkowania nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] [...] w [...] na okres 25 lat - na okoliczność, iż to W. R. posiada prawo do dysponowania nieruchomością objętą niniejszym postępowaniem i jako inwestor oraz dysponent nieruchomości powinien być adresatem wszelkich rozstrzygnięć; dowodu z oświadczenia (opinii) uprawnionego architekta z dnia 2 stycznia 2019 r. na okoliczność rzeczywistych, aktualnych charakterystycznych parametrów budynku położonego na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] [...], stanu zaawansowania robót, przeznaczenia tego budynku, jego stanu technicznego, zgodności z MPZP, możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego oraz w szczególności tego, że nie jest to "budynek magazynowo - mieszkalny, 3 - kondygnacyjny z poddaszem, o wysokości 15 m (...), kubaturze 56000 m3, pow. zabudowy 478, 43 m2, w którym zaprojektowano 26 mieszkań.", którego dotyczył wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1296[...]/13.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. Sąd dopuścił dowód z ww. dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego powyższą skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skarżących nie mogą odnieść skutku.

Sąd podkreślił, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 50a pkt 1 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W istocie więc ustalenia faktyczne poprzedzające wydanie decyzji na tej podstawie prawnej sprowadzają się do ustalenia, czy organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane w trybie art. 48 ust. 2 P.b. oraz czy inwestor po otrzymaniu takiego postanowienia prowadził roboty budowlane.

Odpowiadając na zarzut, dlaczego organy nadzoru obowiązkiem rozbiórki objęły cały obiekt budowlany, a nie tylko jego część, co zdaniem skarżących było możliwe w świetle art. 50a pkt 1 P.b. Sąd stwierdził, że skoro przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 48 był cały obiekt budowlany, to nakaz rozbiórki musiał obejmować go całego, a nie tylko roboty budowlane wykonane po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W ocenie Sądu przepis art. 50a pkt 1 P.b. został w niniejszej sprawie zastosowany prawidłowo. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie z dnia 4 sierpnia 2014 r. zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, a jego przedmiotem było m. in. wstrzymanie robót budowlanych. Nie ulega też wątpliwości, że po doręczeniu skarżącym tego postanowienia roboty budowlane były kontynuowane – na co jednoznacznie wskazuje treść protokołu z czynności kontrolnych z dnia 18 listopada 2016 r. Zdaniem Sądu, w świetle brzmienia art. 50a pkt 1 P.b. powyższe ustalenia były wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę całego spornego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych Sąd przypomniał, że w dacie jego wydawania tj. 4 sierpnia 2014 r. postanowienia wydawane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nie było zaskarżalne odrębnym zażaleniem. Zmiana stanu prawnego w tym zakresie nastąpiła 1 stycznia 2017 r., a więc nie tylko po wydaniu postanowienia, ale również po wydaniu przez PINB decyzji nakazującej rozbiórkę. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strony nie zakwestionowały jednak prawidłowości postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, dopiero w skardze podniosły zarzuty w tym zakresie. W odwołaniu od decyzji podkreślano jedynie fakt, że jednocześnie toczyły się dwa odrębne postępowania dotyczące tego samego obiektu budowlanego: jedno w trybie art. 50 – 51, a drugie w trybie art. 48 P.b., co zdaniem skarżących wprowadzało inwestora w błąd i ograniczało mu możliwość obrony jego praw. Dalej Sąd podniósł, że ani postępowanie sądowe dotyczące ważności obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani ostateczny wynik tej sprawy nie mogło sprawić, że postanowienie wstrzymujące roboty budowlane jest bezskuteczne, czy też nieważne. Nie mają zdaniem Sądu racji skarżący twierdząc, że "bez możliwości zbadania zgodności inwestycji z planem miejscowym (tj. możliwości przeprowadzenia wstępnej oceny sprawy) nie było możliwości wstrzymania robót budowlanych, gdyż jest to czynność podejmowana w drugim etapie postępowania, gdy wstępna ocena sprawy wskaże na zasadność dalszego prowadzenia procedury legalizacyjnej". W dacie wydawania postanowienia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał, bowiem wyrok z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 97/14, stwierdzający nieważność tej uchwały nie był prawomocny.

W ocenie Sądu wywody kwestionujące postanowienie z dnia 4 stycznia 2016 r. o przedłużeniu terminu przedłożenia dokumentów nie mają z kolei żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 50a pkt 1 P.b.

Nie można się też zdaniem Sądu zgodzić, że postanowienie z 4 sierpnia 2014 r. było przedwczesne i jako takie nie mogło wywrzeć skutków prawnych. Zdaniem skarżących przedwczesność ta wynika z braku możliwości "dokonania wymaganej przez prawo wstępnej kontroli zgodności inwestycji z istniejącym ładem przestrzennym, co jest warunkiem koniecznym do wszczęcia procedury legalizacyjnej". W dacie wydawania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane przepis art. 48 ust. 2 P.b. faktycznie przewiduje wstępną kontrolę zgodności prowadzonej samowolnie inwestycji z ładem przestrzennym tj. przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Ma to na celu uniknięcie prowadzenia postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany w ogóle nie będzie miał szans na legalizację. Jej celem w żadnym wypadku nie może być swego rodzaju przyzwolenie na dalsze prowadzenie samowolnych robót budowlanych. Interpretując omawiany przepis w taki sposób, jak chcą skarżący, należałoby przyjąć, że jakiekolwiek postępowanie sądowe dotyczące skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wstrzymania samowolnie prowadzonych robót budowlanych, a w konsekwencji nakazuje organom nadzoru budowlanego akceptować dalsze samowolne prowadzenie robót budowlanych. Takiej interpretacji w żaden sposób podzielić nie można.

Ewentualne nieścisłości w zakresie obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 P.b. również w ocenie Sądu nie skutkują bezskutecznością, czy też nieważnością postanowienia w zakresie wstrzymania robót budowlanych. Zakaz wynikający ze wstrzymania robót jest bezwzględny, a jego naruszenie skutkuje nakazem rozbiórki całego samowolnie wzniesionego obiektu, bez możliwości legalizacji. Jeżeli inwestor miał wątpliwości, co do zakresu nałożonych na niego obowiązków, mógł zwrócić się do PINB o ich wyjaśnienie, względnie o sprostowanie postanowienia na podstawie art. 113 w zw. z art. 126 k.p.a. – czego zresztą nie zrobił. W żadnym jednak wypadku nie upoważniało to inwestora do zignorowania tego postanowienia i nie pozbawiało go mocy.

Skutku takiego nie mógł również w ocenie Sądu odnieść brak pouczenia o skutkach naruszenia obowiązku wstrzymania robót budowlanych. Z art. 9 k.p.a. w żadnym wypadku nie wynika obowiązek udzielania stronom postępowania porad prawnych, czy też informowania ich o skutkach naruszenia wszystkich aktów administracyjnych wydawanych w toku postępowania. Trzeba przypomnieć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z procesem budowlanych, który powinien być prowadzony pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane, które z kolei powinny mieć świadomość, jakie są skutki naruszenia obowiązków wynikających z postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Odnosząc się do argumentu skarżących, iż w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego toczyły się jednocześnie 2 postępowania administracyjne, co wprowadzało ich w błąd i skutkowało nieważnością wydanych rozstrzygnięć, Sąd wskazał, że w wyroku o sygn. II SA/Kr 1296[...]/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował prowadzenie względem przedmiotowego obiektu budowlanego procedury naprawczej w trybie art. 50 – 51 P.b. i wskazał na prawidłowy tryb tj. art. 48 tej ustawy. Wyrok został wydany w dniu 31 stycznia 2014 r. Postanowienie wstrzymujące roboty budowlane – wydane już w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. - nosi datę 4 sierpnia 2014 r., natomiast postępowanie prowadzone w trybie art. 50 – 51 umorzono w pierwszej instancji w dniu 19 września 2016 r., a decyzję umarzającą MWINB utrzymał w mocy decyzją z 11 stycznia 2017 r. Wynika z tego, że przez okres około dwóch lat faktycznie w stosunku do tego samego obiektu budowlanego jednocześnie prowadzono postępowania w dwóch odrębnych, wykluczających się trybach postępowania. Skoro jednak jedno z tych postępowań zakończyło się wydaniem decyzji umarzającej, to nie doszło do wydania decyzji, która byłaby nieważna, jako wydana w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Odnosząc się do próby zakwestionowania przez skarżących mocy wiążącej prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Kr 1296[...]/13 w dalszym toku postępowania z uwagi na zmianę stanu prawnego i faktycznego, bowiem obecnie obiekt budowlany jest zupełnie inny niż opisany w tym wyroku, Sąd podkreślił, że obecnie przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ten sam obiekt budowlany, co opisany w uzasadnieniu ww. wyroku, a zatem powyższe wskazania pozostają w mocy. Niezrozumiałe są twierdzenia skarżących, że "budynek aktualnie istniejący, dla którego prowadzone jest postępowanie, jest zupełnie inny od opisanego w wyroku z 31 stycznia 2014 r.". Twierdzenie to mogłoby być prawdziwe tylko w sytuacji, gdyby doszło do rozbiórki obiektu, na temat którego wypowiedział się WSA, a w tym miejscu wzniesiono by inny budynek. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia. Trudno również wyobrazić sobie, w jaki sposób inwestorzy mieliby zlikwidować ową niezgodność budynku z pozwoleniem na budowę, skoro od momentu wydania tamtego wyroku wykonali jedynie roboty budowlane obejmujące nadmurowanie ścian ostatniej kondygnacji i ich zwieńczenie wieńcem żelbetowym. Sąd podkreślił, że dokonując swoich ustaleń, skutkujących wskazaniem na konieczność zmiany trybu legalizacji budynku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opierał się głównie na projekcie budowlanym zamiennym. W istocie, więc oceniał głównie zamierzenia inwestorów, podczas gdy faktycznie stwierdzone (już wykonane) wówczas odstępstwa polegały na rozbudowie klatek schodowych od strony wschodniej (7,20 m x 5,26 m) i zachodniej (7,49 m x 7,85 m), wysokości całego obiektu oraz nadbudowie 3-ej kondygnacji (ściany do wysokości 1,60 m na dzień czynności kontrolnych z 26.08.2010r.) budynku. Sąd wskazał, że z pism skarżących zdaje się pośrednio wynikać, że odstąpili oni od zamiaru objętego ówczesnym projektem budowlanym zamiennym. Wywodzą, że jedyne odstąpienie od wydanego pozwolenia na budowę dotyczy wysokości i kubatury budynku, a zatem postępowanie wbrew stanowisku WSA w Krakowie powinno toczyć się w trybie art. 50 – 51 P.b. Zmiana zamiarów inwestycyjnych po stronie inwestora nie jest jednak taką zmianą stanu faktycznego, która uzasadniałaby odstąpienie od zasady wskazanej w art. 153 p.p.s.a. Przy czym Sąd podkreślił, że na obecnym etapie postępowania rozważania, czy budynek objęty decyzją to ten sam, czy też inny budynek niż ten, którego dotyczył wyrok wydany w sprawie sygn. II SA/Kr 1296[...]/13, nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 50a pkt 1. Łamiąc nakaz wstrzymania prowadzenia robót budowlanych inwestorzy sami pozbawili się możliwości legalizacji wzniesionego obiektu budowlanego, niezależnie od ewentualnej zmiany ich zamiarów inwestycyjnych. Z tych też względów nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia przedłożony na rozprawie dowód z "oświadczenia architekta" z dnia 2 stycznia 2019 r.

W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące nieprawidłowego określenia adresata obowiązku rozbiórki. Kwestia ta została przez organ odwoławczy bardzo szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wraz z analizą uprawnień skarżących w odniesieniu do terenu inwestycji i ich analizą w kontekście art. 52 P.b. Sąd całkowicie podzielił te rozważania. Inwestorami w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych byli oboje skarżący, jednak tylko M. M. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które umożliwia wykonanie decyzji rozbiórkowej. Okoliczność, że W. R. przysługuje prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie daje mu takiego prawa. Twierdzenie zaś, że wykonanie decyzji rozbiórkowej będzie stanowić czyn niezgodny z prawem tj. naruszenie posiadania W. R. jest tylko częściowo prawdziwe. Wykonanie rozbiórki może naruszać posiadanie użytkownika nieruchomości, jednakże nie będzie stanowić czynu niezgodnego z prawem.

Również kwestia oceny zakresu wykonanych robót, jako wykraczających poza zakres niezbędny do zabezpieczenia budynku przed czynnikami atmosferycznymi została zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, z uzasadnienia wyroku z dnia 19 czerwca 2017r., sygn. II SA/Kr 433[...]/17, nie wynika, że postępowaniem w trybie art. 48 P.b. należy objąć wyłącznie część obiektu budowlanego tj. kondygnację, której zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał. Zacytowany przez skarżących fragment uzasadnienia jest częścią akapitu, w którym WSA analizuje wzajemną relację trybów postępowania określonych w art. 48 oraz art. 50 – 51 P.b. Sąd wywodzi, że w okolicznościach niniejszej sprawy od początku należało wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie art. 48, a nie w trybie art. 50 – 51, bowiem mamy do czynienia z tego rodzaju robotami budowlanymi, które mieszczą się w dyspozycji art. 48 (budowa obiektu budowlanego lub jego części). Nawet jednak gdyby interpretować cytowany przez skarżących fragment uzasadnienia zgodnie z ich intencjami, to i tak skutek tej interpretacji nie może przenosić się na niniejsze postępowanie. W art. 153 p.p.s.a. mowa jest o wiążących wskazaniach sądu administracyjnego, "co do dalszego postępowania" – a zatem moc wiążąca ocen prawnych i wskazań może mieć zastosowanie wyłącznie w zakresie danej sprawy administracyjnej, która po wyroku sądu będzie się dalej toczyć. Tymczasem w sprawie II SA/Kr 433[...]/17 Sąd oddalił skargę na decyzję umarzającą postępowanie, potwierdzając tym samym jego bezprzedmiotowość. Oznacza to, że dalsze postępowanie w trybie art. 50 – 51 P.b. nie będzie się toczyć. Natomiast wskazania z tego wyroku nie przenoszą się na inne postępowanie administracyjne, dotyczące co prawda tego samego obiektu budowlanego, jednak toczące się w zupełnie innym trybie. Oddalając skargę na decyzję umarzającą postępowanie w określonym trybie administracyjnym sąd administracyjny nie może formułować wiążących ocen i wskazań, co do postępowania toczącego się w zupełnie innym trybie, nawet jeśli jego przedmiotem jest ten sam obiekt budowlany. Gdyby jednak tego rodzaju oceny w wyroku sądu administracyjnego się znalazły, to nie mogą one wiązać organów administracji ani też sądów w innych sprawach, co wynika wprost z treści art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazał przy tym, że jest mu z urzędu wiadome, że zarówno powyższy wyrok, jak i wyrok w sprawie o sygn. II SA/Kr 1142[...]/16 dotyczący sprostowania oczywistej omyłki w postanowieniu PINB z 4 stycznia 2016 r., nie są prawomocne. Wynik tych spraw nie ma jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną W. R. i M. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez ich błędna wykładnią lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 50a pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. przez jego błędne zastosowanie, gdyż sankcja z art. 50a pkt 1 P.b. może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.:

a) prawidłowo (konkretnie) określa zakres robót zabezpieczających, do wykonania których uprawniony (zobowiązany) jest inwestor - brak określenia zakresu tego zabezpieczenia w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych (co miało miejsce w niniejszej sprawie) oraz jednoznaczne prawo inwestora (i obowiązek organu) do jego określenia nie pozwalał na ustalenie, jaki zakres prac zabezpieczających miał taki charakter, a jaki wykraczał poza niego, co w konsekwencji prowadzi do tego, że nie można jednoznacznie przesądzić, w jakim zakresie inwestor naruszył nakaz wyrażony w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, a co za tym idzie nie można zastosować wobec niego sankcji z art. 50a pkt 1 P.b. (tak w wyr. NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 802/16);

b) zostało poprzedzone wstępnym badaniem zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż możliwość nałożenia obowiązku wstrzymania robót budowlanych jest ściśle związana z ustaleniem przez organ zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz obowiązującym MPZP - co w niniejszej sprawie, w chwili wydania postanowienia, nie było możliwe (zachodziła konieczność zawieszenia postępowania) z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do ważności uchwalonego dla tego terenu MPZP (WSA wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 97/14, tj. przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, stwierdził nieważność planu miejscowego) - o czym strony wielokrotnie informowały PINB wnosząc o zawieszenie postępowania, a nieważność MPZP w zakresie działki nr [...] obr. [...] [...], na której mieści się przedmiotowy budynek, została ostatecznie stwierdzona ze skutkiem ex tunc wyrokiem NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2337/17, co oznacza, iż należy przyjąć, że w chwili wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w obrocie prawnym nie funkcjonował żaden MPZP dla tego terenu. Tymczasem bez możliwości zbadania zgodności inwestycji z planem miejscowym (tj. możliwości przeprowadzenia wstępnej oceny sprawy) nie było możliwości wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. (co wynika wprost z treści tego przepisu), gdyż jest to czynność podejmowana w drugim etapie postępowania, gdy wstępna ocena sprawy wskaże na zasadność dalszego prowadzenia procedury legalizacyjnej. Wobec tego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jako przedwczesne, nie mogło wywoływać skutków prawnych (a także konsekwencji hipotetycznych naruszeń);

c) prawidłowo nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów potrzebnych do procedury legalizacyjnej, gdyż postanowienie o którym mowa w ust. 2 art. 48 P.b. nie ma charakteru samodzielnego, lecz jest ściśle związane z nałożeniem na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. mających na celu legalizację inwestycji - czego w niniejszej sprawie nie dokonano, gdyż organ błędnie zobowiązał strony do przedłożenia zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym uchwalonym dla zupełnie innego terenu (dla obszaru "[...]" zamiast dla obszaru "[...]"), a w uzasadnieniu postanowienia powoływał zupełnie inną nieruchomość (przy ul. [...] [...] na działce nr [...] obr. [...][...] zamiast przy ul. [...][...] w [...] na działce [...] obr. [...] [...]) - co wzbudzało uzasadnione wątpliwości co do tego jakiej nieruchomości i w jakim zakresie dotyczy wydane postanowienie. Nieprawidłowość postanowienia PINB z dnia 4 sierpnia 2014 r. została prawomocnie stwierdzona w postanowieniu WINB z 23 lutego 2015 r. znak [...], który uznał usunięcie wskazanych uchybień w trybie sprostowania oczywistej omyłki za niedopuszczalne z uwagi na ich merytoryczny charakter;

d) jest ważne (nie zawiera wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 k.p.a.), a postanowienie PINB z dnia 4 sierpnia 2014 r. (zmienione postanowieniem z dnia 4 stycznia 2016 r.) nakładające obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z obowiązującym MPZP należy uznać za nieważne wobec:

- stwierdzenia ze skutkiem ex tunc nieważności MPZP dla działki nr [...] obr. [...] [...]. Nieważność postanowień PINB w zakresie nałożenia na inwestora niewykonalnych obowiązków skutkuje nieważnością wstrzymania robót budowlanych, gdyż bez nałożenia obowiązków wskazanych w art. 48 ust. 3 P.b. wstrzymanie robót budowlanych nie było możliwe;

- funkcjonowania w obrocie prawnym w chwili wydania tego postanowienia innego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego dla tej samej inwestycji, tych samych stron postępowania i odnośnie tych samych robót budowlanych, tj. postanowienia PINB w Krakowie - powiat grodzki z dnia 27 września 2010 r., znak: [...];

2) art. 50a pkt 1 P.b. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędną, naruszającą konstytucyjną zasadę proporcjonalności i równości wobec prawa, wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie obowiązku wstrzymania robót budowlanych w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 P.b. (bez względu na zakres i sprawcę naruszenia) skutkuje nakazem rozbiórki całego obiektu budowlanego, a naruszenie takiego samego obowiązku w toku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 P.b. skutkuje nakazem rozbiórki tylko tych robót budowlanych, które wykonano po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - co prowadzi do rażąco nierównego potraktowania osób, które dokonały takiego samego naruszenia prawa oraz do nałożenia sankcji nieproporcjonalnej do stopnia naruszenia prawa;

3) art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 3 w zw. z art. 36a ust. 5 P.b. przez ich niezastosowanie oraz art. 48 P.b. przez jego błędne zastosowanie - gdyż roboty będące przedmiotem niniejszej sprawy należy kwalifikować jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego a nie jako samowolę budowlaną;

4) art. 52 P.b. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. w zw. z art. 342 i 343 K.c. przez nałożenie obowiązku rozbiórki budynku na użytkowniczkę wieczystą nieruchomości M. M. zamiast na inwestora W. R., który samodzielnie prowadził i finansował wszystkie roboty budowlane dotyczące tej inwestycji nie konsultując ich z użytkowniczką wieczystą, a działając w oparciu o przysługujące mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wielokrotnie potwierdzał zarówno inwestor jak i użytkowniczka wieczysta nieruchomości - w związku z czym w przypadku stwierdzenia ewentualnych naruszeń to inwestor, który włada nieruchomością i posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinien być adresatem wydanego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że nieruchomość nieprzerwanie jest w jego posiadaniu, które podlega ochronie prawnej i nie może być naruszone przez użytkowniczkę wieczystą. Ponadto użytkowniczka wieczysta nie powinna być obciążana dotkliwymi i kosztownymi skutkami prawnymi rozstrzygnięcia - co w podobnych stanach faktycznych wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzje organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 48, 50a, 52 P.b. oraz prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7a § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżących wątpliwości co do:

- zakresu uprawnień inwestora do wykonania robót budowlanych w celu dokonania zabezpieczenia obiektu przed warunkami atmosferycznymi i dostępem osób trzecich;

- treści art. 50a pkt 1 P.b. - w zakresie tego, jakie konsekwencje pociąga za sobą naruszenie obowiązku wstrzymania robót budowlanych;

b) art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że w tej samej sprawie toczyły się równocześnie przed PINB dwa postępowania dotyczące tych samych robót budowlanych oparte na różnych podstawach prawnych, o czym strony przez długi czas nie wiedziały, a co w konsekwencji spowodowało znaczną dezorientację w zakresie przysługujących stronom praw i ciążących na nich obowiązków i skutków ich niedopełnienia. Zdaniem skarżących organy nadzoru budowlanego mogły i powinny dokonać ewentualnej zmiany kwalifikacji prawnej w ramach pierwotnie wszczętego postępowania po uchyleniu wcześniej wydanych decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, lub ewentualnie wszcząć nowe postępowanie dopiero po umorzeniu pierwotnego postępowania, natomiast wydawanie konkurencyjnych rozstrzygnięć w dwóch różnych, jednocześnie prowadzonych postępowaniach co do tych samych robót budowlanych musi skutkować stwierdzeniem ich nieważności;

c) art. 9 k.p.a. przez brak stosownego pouczenia w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych o skutkach prawnych jego naruszenia (strony zostały pouczone wyłącznie o skutku prawnym nieprzedłożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów);

d) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez:

- błędne przyjęcie, że inwestor naruszył postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w sytuacji gdy faktycznie wykonał nałożony tym postanowieniem obowiązek zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich i niszczącym wpływem warunków atmosferycznych (nieznaczne domurowanie ścian było konieczne dla uzyskania odpowiedniego kąta nachylenia dachu - tak by był on odporny na ugięcia pod ciężarem zalegającego śniegu w okresie zimowym z uwagi na bryłę budynku);

- błędne przyjęcie, że M. M. jest inwestorem robót budowlanych, w sytuacji gdy M. M. (użytkowniczka wieczysta nieruchomości) nigdy faktycznie nie prowadziła, nie organizowała, nie finansowała ani w żaden inny sposób nie przyczyniała się do robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] obr. [...][...], a jedynym inwestorem tych robót był W. R. - co wielokrotnie podkreślano w pismach i oświadczeniach kierowanych do organów nadzoru budowlanego. W toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego i sądami w sprawie tej inwestycji M. M. występowała wyłącznie jako użytkowniczka wieczysta przedmiotowej nieruchomości lub pełnomocnik inwestora W. R.;

2) art. 153 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że sądy i organy administracyjne pozostają związane wyrokiem WSA w Krakowie z 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1296[...]/13, w sytuacji, gdy:

a) konsekwencją prawomocnego umorzenia postępowania, w którym został wydany w/w wyrok jest konieczność przyjęcia braku tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą, w której zapadł przedmiotowy wyrok, co powoduje, że wyrok ten w niniejszej sprawie nie ma mocy wiążącej;

b) zmieniły się istotnie okoliczności sprawy już po wydaniu tego wyroku polegające na przedłożeniu w PINB innego niż zakwestionowany przez Sąd projektu budowlanego zamiennego pn. "dokończenie budowy budynku warsztatu samochodowego (diagnostyka)", który obejmuje wyłącznie roboty faktycznie zrealizowane oraz konieczne do wykonania, a pogląd WSA łączył się ściśle z poprzednim (już nieaktualnym) projektem zamiennym dotyczącym budynku mieszkalnego, który nigdy faktycznie nie był realizowany i w związku z tym nie może wywoływać żadnych skutków, gdyż postępowanie organów nadzoru budowlanego może dotyczyć wyłącznie robót budowlanych faktycznie wykonanych, które w niniejszej sprawie mają charakter istotnego odstępstwa, do którego stosuje się przepisy art 50-51 P.b.;

c) zmienił się stan prawny po wydaniu tego wyroku - nowa treść art. 36a P.b., która aktualnie zawiera "pozytywny" katalog robót budowlanych, które należy uznać za istotne odstępstwo od projektu budowlanego jednocześnie przesądza, że roboty dokonane przy przedmiotowej budowie należy kwalifikować właśnie jako takie odstępstwo, a nie jako samowolę budowlaną;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu dotyczącego nieważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w sytuacji gdy zarzut ten miał w sprawie kluczowe znaczenie, gdyż nieważność postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przekreśla możliwość wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50a pkt 1 P.b..

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o: rozpoznanie sprawy na rozprawie; podjęcie uchwały prawnej zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej (art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a mianowicie - "czy można przyjąć, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 P.b. - na podstawie ewentualnych zamierzeń inwestycyjnych wyrażonych wyłącznie w projekcie budowlanym zamiennym, w sytuacji, gdy zamierzeń tych inwestor nigdy nie zrealizował, a budynek faktycznie zrealizowany, poza pewnymi odstępstwami, które nie wykraczają poza zakres, o którym mowa w art. 51 ust. 3 w zw. z art. 36a ust 5 P.b., jest zgodny z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę?; zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 50a pkt 1 P.b. z Konstytucją w zakresie w jakim przepis ten (w przeciwieństwie do art. 50a pkt 2 P.b.) nakazuje rozbiórkę całego obiektu budowlanego na skutek naruszenia obowiązku wstrzymania robót budowlanych - bez względu na to, jaki jest zakres tego naruszenia oraz kto jest jego sprawcą, w sytuacji, gdy w przypadku takiego samego naruszenia dokonanego w toku postępowania prowadzonego w innym trybie postępowania (art. 51 P.b.) ustawa przewiduje obowiązek rozbiórki tylko tych robót, które zostały wykonane z naruszeniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych; uchylenie w całości zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; przyznanie od MWINB na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W piśmie procesowym skarżących z 27 lipca 2022 r. przedstawiono dodatkowe argumenty na poparcie twierdzeń podniesionych w skardze kasacyjnej i wniesiono o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych tam dokumentów w tym ekspertyzy technicznej i oświadczenia inż. W. N. na okoliczność konieczności wykonania prac zabezpieczających w 2016 r.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 28 czerwca 2022 r., stosownie do art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżacych, przedmiotowy budynek warsztatu samochodowego (diagnostyki) z częścią biurową i magazynową wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, zlokalizowany na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...[...]w [...], powstał w warunkach samowoli budowlanej, dla której właściwym trybem postępowania był tryb unormowany w art. 48 § 2 P.b. Podstawą do przyjęcia powyższej okoliczności jest wiążący w niniejszej sprawie – w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, oraz art. 170 p.p.s.a. stanowiącego, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby – prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1296[...]/13, której przedmiotem była ostateczna decyzja MWINB z dnia 12 sierpnia 2013 r. znak: [...] uchylająca decyzję PINB z 25 marca 2013 r. i nakazująca inwestorom: M. M. i W. R. - na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. - rozbiórkę ww. obiektu budowlanego. W wyroku tym, uchylającym obie przywołane powyżej decyzje, Sąd jednoznacznie stwierdził, że zrealizowany przez M. M. i W. R. na dz. nr [...] obiekt budowlany nie jest obiektem objętym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 20 lutego 2007 r. nr [...] udzielającą ww. inwestorom pozwolenia na budowę budynku warsztatu samochodowego (diagnostyka) z częścią biurową i magazynową i wewnętrznymi instalacjami a inwestorzy nie legitymują się pozwoleniem na budowę realizowanego przez nich obiektu. Sąd w wyroku tym wskazał na zasadniczą odmienność budynku objętego pierwotnym pozwoleniem na budowę z 2007 r. i budynku realizowanego przez inwestorów, objętego zamiennym projektem budowlanym. Podniósł, iż, cyt. "zmianie uległ nie tylko sam budynek, którego pow. zabudowy, wysokość, w tym ilość kondygnacji i kubatura zostały istotnie powiększone, ale także jego przeznaczenie i funkcja. W decyzji o pozwoleniu na budowę z 20.02.2007 r. zatwierdzono projekt budynku warsztatu samochodowego z częścią usługową i magazynową natomiast w obiekcie realizowanym w ogóle nie ma warsztatu samochodowego, są natomiast "mieszkania". Jest to zatem inny budynek, który wymaga na swoją realizację udzielenia nowego pozwolenia na budowę w oparciu o aktualną decyzję o warunkach zabudowy, obejmującą aktualny zamiar inwestorów tj. znajdujący swój wyraz w realizowanym budynku". W związku z tym w ww. wyroku podważono ustalenia organów co do trybu, w jakim powinno toczyć się postępowanie zmierzające do doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. trybu naprawczego z art. 50-51 P.b., oraz wskazano, że właściwym trybem dalszego postępowania będzie unormowany w art. 48 P.b. tryb legalizacji obiektów budowlanych powstałych w warunkach samowoli budowlanej. Konsekwencją powyższych ustaleń było wszczęcie przedmiotowego postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 P.b. i umorzenie postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru w trybie art. 50-51 P.b. Trudno w tych okolicznościach twierdzić, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1296[...]/13, nie wiązało organów w przedmiotowej sprawie sporo kontrolowane postępowanie zostało wszczęte w związku z zawartymi w tym wyroku ustaleniami.

Omówione powyżej okoliczności czynią nietrafnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że zarówno nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem innego sądu i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie jak i ma obowiązek wykonania wskazań zawartych w wydanym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 14/21; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 568/19; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 922/21). Skoro w tej sprawie organ pierwszej instancji w pełni zastosował się do wiążących go wskazań z ww. wyroku, to nie doszło do naruszenia ww. normy.

Jednocześnie w związku z zastosowaniem się organów do wskazań zawartych w ww. wyroku nie można im skutecznie czynić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie dwóch postępowań dotyczących tych samych robót budowlanych. Okoliczność równoległego toczenia się sprawy w ramach postępowania legalizacyjnego i naprawczego po ww. wyroku WSA w Krakowie z 31 stycznia 2014 r. nie jest naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik postępowania. Koniecznym było bowiem, w związku z zawartymi w tym wyroku wskazaniami, wszczęcie przez PINB postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b. Wcześniejsze postępowanie naprawcze musiało być natomiast wygaszone a więc zakończone wydaniem decyzji o umorzeniu, co nastąpiło decyzją PINB z dnia 19 września 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją MWINB z 11 stycznia 2017 r. Natomiast ostateczną decyzję w przedmiotowej sprawie wydano 20 czerwca 2018 r. Przy czym należy przypomnieć, że wyrokiem WSA w Krakowie z 19 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 433[...]/17, oddalono skargę W. R. i M. M. na ww. decyzję MWINB z dnia 11 stycznia 2017 r. o umorzeniu postepowania w trybie art. 105 k.p.a., a NSA wyrokiem z 28 maja 2019 r. II OSK 2931/17 oddalił wniesioną przez skarżących od tego wyroku kasację.

Z wiążącego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1296[...]/13, wynika, że w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowlanej a organy nie mogły przyjąć innej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W tych okolicznościach kwestia przedłożenia w PINB innego niż zakwestionowany w omawianym wyroku projektu zamiennego nie miała znaczenia prawnego skoro w sprawie nie doszło do wybudowania obiektu z odstępstwami od projektu budowlanego ale do wybudowania obiektu zupełnie innego niż objęty decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 20 lutego 2007 r. nr [...] Przedstawienie nowego projektu budowlanego zamiennego mogłoby więc mieć znaczenie w postępowaniu naprawczym (zob. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.) – w przedmiotowej sprawie jednak prawomocnie przesądzono, że doszło do samowoli budowlanej a więc właściwym trybem postępowania jest tryb unormowany w art. 48 P.b.

Z tych samych przyczyn w sprawie nie miała także znaczenia prawnego przywoływana w skardze kasacyjnej okoliczność zmiany treści art. 36a P.b. dotycząca istotnego i nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 3 w zw. z art. 36a ust. 5 P.b. poprzez ich niezastosowanie, również zatem nie zasługiwał na uwzględnienie.

Skoro w ww. prawomocnym wyroku stwierdzono, iż tryb z art. 50-51 P.b. w tej sprawie nie jest dopuszczalny, lecz właściwym trybem postępowania jest tryb legalizacji unormowany w art. 48 P.b., to zachodziła konieczność wydania postanowienia, o jakim mowa w ust. 2 tego przepisu. Takie postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 P.b. wydano 4 sierpnia 2014 r. znak [...] Postanowienie to zawierało w swej treści zasadnicze rozstrzygnięcia: pierwsze wynikające z treści art. 48 ust. 2 P.b. a polegające na wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową spornego obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] [...] realizowanego bez pozwolenia na budowę, drugie nakładające na inwestorkę obowiązek zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich oraz trzecie nakładające na inwestorkę obowiązek przestawienia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego.

W tym miejscy należy zaznaczyć, iż w stanie prawnym z chwili wydawania ww. postanowienia było ono niezaskarżalne. Zaskarżalność tego rodzaju postanowienia wprowadzona została w art. 48 ust. 2 P.b. zdanie ostatnie z dniem 1 stycznia 2017 r. przez nowelizację P.b. dokonaną ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255). Oznacza to, że kwestionowanie tego postanowienia było możliwe w postępowaniu odwoławczym zakończonym zaskarżoną decyzją (zob. art. 142 k.p.a.) wydaną w oparciu o art. 50a ust. 1 P.b., co też skarżący uczynili.

W ocenie NSA, postanowienie PINB z dnia 4 sierpnia 2014 r. znak [...], zmienione postanowieniem PINB z dnia 4 stycznia 2016 r., znak [...], w trybie art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie przedstawienia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami planu oraz w zakresie terminu - wiązało inwestora zarówno w zakresie wstrzymania wykonania robót budowlanych jak i pozostałych zawartych w nim elementów. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzające do podważenia prawidłowości nałożenia tym postanowieniem obowiązków, o których stanowi art. 48 ust. 3 P.b., w tym powiązane ze stwierdzeniem - wyrokiem WSA w Krakowie z 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1079[...]/16 (zmienionym częściowo wyrokiem NSA z 25 kwietnia 2018 r. II OSK 2337/17) - nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]" w zakresie m.in. działki nr [...] - nie mogły natomiast odnieść zamierzonego skutku. Kwestia prawidłowości nałożenia tych obowiązków nie miała bowiem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zastosowany w przedmiotowej sprawie przez organy nadzoru budowlanego art. 50a ust. 1 P.b. skutek w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wiąże wyłącznie z wykonywaniem robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 tej ustawy. Przepis ten skutku w postaci nakazu rozbiórki w ogóle nie wiąże zatem z niewykonaniem obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 P.b., tj. z obowiązkiem zabezpieczenia obiektu budowlanego czy obowiązkiem przedłożenia m.in. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest przy tym także usprawiedliwiony zarzut braku wstępnego badania zgodności inwestycji - przed wydaniem postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. - z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skoro jest to postanowienie dowodowe. W chwili wydawania przedmiotowego postanowienia z dnia 4 sierpnia 2014 r. były podstawy do formułowania wniosku o przedstawienie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Późniejsza eliminacja z obrotu planu w zakresie działki skarżących nie wpływa jednak - w kontekście podstawy prawnej rozbiórki - na treść rozstrzygnięcia.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że wynikająca z przywoływanego przez skarżących art. 9 k.p.a. zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie może być utożsamiana z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Skarżący mogli w przypadku wątpliwości zwrócić się do organu o wyjaśnienie wątpliwości związanych z treścią wydanego w sprawie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. postanowienia. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby mieli oni kłopoty z jego prawidłowym odczytaniem. Nie można w tych okolicznościach czynić organom zarzutów, iż nie poinformowali skarżących o wszystkich skutkach niezastosowania się do zawartych w tym postanowieniu nakazów.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należało, że słusznie w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że ewentualne nieścisłości w zakresie obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 P.b. nie skutkowały bezskutecznością czy też nieważnością ww. postanowienia w zakresie wstrzymania robót budowlanych. Zakaz wynikający ze wstrzymania robót jest bezwzględny, a jego naruszenie skutkuje nakazem rozbiórki całego samowolnie wzniesionego obiektu, bez możliwości legalizacji. Wbrew stanowisku skarżących postanowienie PINB z dnia 4 sierpnia 2014 r. nie było zatem bezskuteczne i wiązało inwestorkę w pierwszej kolejności w zakresie nakazu wstrzymania wykonania robót budowlanych. Z tych też względów nietrafny okazał się zawarty w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50a pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 P.b.

Konsekwencją niezastosowania się inwestorki do postanowienia z dnia 4 sierpnia 2014 r. i bezspornym stwierdzeniu kontynuowania prowadzenia robót, było wydanie decyzji w trybie art. 50a ust. 1 P.b.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że dnia 12 września 2014 r., tj. po upływie niespełna miesiąca od wstrzymania przez PINB postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014r. robót budowlanych związanych z budową spornego obiektu, dokonano z udziałem skarżącego W. R. jego oględzin w wyniku których ustalono stan realizacji tego obiektu. Stan faktyczny zaawansowania przedmiotowego obiektu był w dniu przeprowadzania tych oględzin zgodny z zawartym w protokole opisem z oględzin z dnia 26 sierpnia 2010 r. i wraz z wykonaną wówczas dokumentacją fotograficzną. W wyniku czynności kontrolnych prowadzonych w dniu 26 sierpnia 2010 r. ustalono, że budynek realizowany na działce nr [...] obr. [...] – [...] przy ul. [...] [...], jest w stanie surowym otwartym, wykonano dwie pełne kondygnacje oraz trzecią kondygnację o wysokości ścian około 1,60 m. Wg oświadczenia inwestora W. R. budowa nie była prowadzona od lipca 2009 r. Jednocześnie stwierdzono brak zabezpieczenia obiektu budowlanego przed wpływem czynników atmosferycznych. Oględziny spornego obiektu przeprowadzone natomiast w dniu w dniu 18 listopada 2016 r. wykazały, że inwestor dalej realizował roboty budowlane, w wyniku których doszło do nadbudowy trzeciej kondygnacji na pełną wysokość (poprzednio zrealizowano ją do wysokości ok. 1,60 m) wraz zakończeniem ścian wieńcem żelbetowym. Wymurowano też przewody kominowe, które zwieńczono czapkami kominowymi betonowymi oraz wykonano otwory dla wentylacji nad czapkami. W trakcie przywołanej powyżej kontroli stwierdzono zatem bezspornie, że w spornym obiekcie budowlanym prowadzone były roboty budowlane pomimo ich wstrzymania postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r.

Wbrew stanowisku skarżących, ujawnione w wyniku oględzin spornej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 18 listopada 2016 r. roboty budowlane realizowane po wydaniu przez PINB postanowienia z dnia 4 sierpnia 2014 r., nie mogą być zaliczone do robót zabezpieczających w szczególności związanych z zabezpieczeniem obiektu przed warunkami atmosferycznymi. Były to regularne prace budowlane zmierzające do zakończenia prac na tym obiekcie. Przedstawione przy piśmie procesowym z 21 lipca 2022 r. oświadczenie inż. W. N. nie zasługiwało zatem na uwzględnione. Zdaniem NSA zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, co podzielił Sąd pierwszej instancji, że prowadzone roboty stanowiły przebudowę i nadbudowę spornego budynku. Niezbędnym zabezpieczeniem nie była niewątpliwie jego nadbudowa. Przedstawione przez skarżących wyjaśnienia stanowią jedynie próbę zakwestionowania prawidłowych ustaleń organu. W tym zakresie nieusprawiedliwione są zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. i w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Nietrafny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w części, w jakiej zarzuca się organom rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżących wątpliwości co do treści art. 50a pkt 1 P.b. w zakresie tego, jakie konsekwencje pociąga za sobą naruszenie obowiązku wstrzymania robót budowlanych. Przepis art. 50a pkt 1 P.b. ma charakter stricte represyjny, gdyż nakazuje wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wykonanego wskutek prowadzenia robót budowlanych po ich wstrzymaniu. Prawodawca nie pozostawia organom żadnej sfery dowolności - stwierdzenie wykonywania robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania, obligowało organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego realizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Zwrócenia uwagi wymaga, że mający zastosowanie w tej sprawie art. 50a P.b. obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, został dodany do tej ustawy w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy. Tak ukształtowane aksjologiczne uzasadnienie wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego art. 50a P.b. ma determinujący wpływ na wykładnię tego przepisu. Kategoryczne sformułowanie art. 50a P.b. oznacza, iż organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wydania decyzji na podstawie tego przepisu za każdym razem, gdy zostanie stwierdzone kontynuowanie budowy pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1498/19).

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących konieczność nakazu rozbiórki całego spornego obiektu budowlanego a nie wyłącznie jego nadbudowanej po wstrzymaniu robót budowlanych części, należy się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że przy interpretacji mającego zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 50a pkt 1 P.b. należy mieć na uwadze również treść pkt 2 tego przepisu, z którego wynika, że prowadzenie robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 skutkuje nakazem rozbiórki tylko w takim zakresie, w jakim roboty budowlane zostały wykonane po doręczeniu postanowienia wstrzymującego. A contrario należy wywieść, że w przypadku określonym w art. 50a pkt 1 P.b. rozbiórka musi obejmować całość samowolnej inwestycji, również tę jej część, która została zrealizowana przed wstrzymaniem robót budowlanych. Zakres rozbiórki nakazanej na podstawie art. 50a pkt 1 P.b. niewątpliwie zależy bowiem od zakresu samowoli budowlanej. Jeśli samowola dotyczyła jedynie części obiektu, to nakaz rozbiórki nie może obejmować całości. Wadliwie zarzuca się zatem w skardze kasacyjnej, że zgodnie z przyjętą w tej sprawie przez organy i Sąd pierwszej instancji wykładnią, naruszenie obowiązku wstrzymania robót budowlanych w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 P.b. – bez względu na zakres naruszenia – skutkuje nakazem rozbiórki całego obiektu budowlanego. Skarżący zdają się nie dostrzegać, że w przedmiotowej sprawie - co wynika z przedstawionych powyżej ustaleń - cały sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Zasadnie w tych okolicznościach kontrolowanym nakazem rozbiórki objęto cały sporny budynek. Zarzut naruszenia art. 50a pkt 1 P.b. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie mógł zatem odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Skutku takiego nie mogły ponadto odnieść podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionujące prawidłowość określenia w zaskarżonej decyzji jej adresata, tj. M. M.. Stosownie do treści art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Adresatami decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a 51 P.b. są zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie takiego tytułu prawnego, który umożliwia wykonanie decyzji. Innymi słowy, nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, czy też współwłaściciela nieruchomości, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Przepis art. 52 P.b. należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być zatem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. II OSK 300/19).

W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kwestia adresata przedmiotowego nakazu rozbiórki została przez organ odwoławczy bardzo szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wraz z analizą uprawnień skarżących w odniesieniu do terenu inwestycji i ich analizą w kontekście art. 52 P.b. Inwestorami przedmiotowych robót budowlanych byli oboje skarżący, jednak tylko skarżąca M. M. będąca użytkownikiem wieczystym działki nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] [...] posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które umożliwia wykonanie decyzji rozbiórkowej. Okoliczność, że skarżącemu przysługuje prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie daje mu takiego prawa. Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 52 P.b. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. i art. 342 i 343 Kodeksu cywilnego, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że w oparciu o ten przepis nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 941/21). Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 2548/21). W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał natomiast oceny postanowienia PINB z dnia 4 sierpnia 2014 r. wstrzymującego roboty budowlane związane w budową spornego obiektu pod kątem jego zgodności z prawem, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i co czyni omawiany zarzut nieuzasadnionym.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia i w związku z tym orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.