Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1806/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 864.
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego G. K. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2007 r. na drodze krajowej nr [...] w B. zatrzymano do kontroli pojazd marki M. o nr rej. [...]. Pojazdem kierował W. K., który wykonywał transport drogowy rzeczy w imieniu Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" S.C. M. K., G. K.. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.

Podczas kontroli pojazdu marki M. o nr rej. [...] kierowca W. K. okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy udzielonej Przedsiębiorstwu Handlowo - Usługowemu "[...]" S.C. M. K. i G. K. oraz wypis z licencji [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielony J. W. - F.H.U. "[...]" Transport i Mechanika Samochodowa. Z okazanego do kontroli dokumentu [...] z dnia [...] maja 2007 r. wynikało, iż transport wykonywano w imieniu Przedsiębiorstwa Handlowo - Usługowego "[...]" S.C. M. K., G. K.. Podczas kontroli w charakterze świadka przesłuchano kierowcę W. K., który zeznał, iż przewozi fronty meblowe z D. do S. i transport jest wykonywany w imieniu Przedsiębiorstwa Handlowo - Usługowego "[...]" S.C. M. K., G. K.. Kierujący nie okazał licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 4 czerwca 2007 r. wystąpił do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego w Warszawie z zapytaniem czy Przedsiębiorstwu Handlowo - Usługowemu "[...]" S.C. M. K., G. K. została udzielona licencja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy.

Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego w Warszawie pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. poinformował, iż Przedsiębiorstwu Handlowo - Usługowemu "[...]" S.C. M. K., G. K. do dnia [...] czerwca 2007 r. nie została udzielona licencja wspólnotowa na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego.

W dniu [...] lipca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...], którą nałożył na G. K. wspólnika spółki cywilnej prowadzonej pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "[...]" S.C. M. K., G. K. karę pieniężną w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek.

W tym samym dniu [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...], którą nałożył na M. K. wspólnika spółki cywilnej prowadzonej pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "[...]" S.C. M. K., G. K. karę pieniężną w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek.

Również [...] lipca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...], którą nałożył na M. K. i G. K. – Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe "[...]" s.c. karę pieniężną w wysokości 1000 zł z tytułu innych naruszeń ustawy o transporcie drogowym również stwierdzonych w czasie kontroli przeprowadzonej [...] czerwca 2007 r. Wspólnicy spółki cywilnej wnieśli odwołanie od decyzji nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy tę decyzję.

Jak wynika ze złożonego do akt sprawy pisma z dnia 10 lutego 2011 r. strony nie złożyły skargi na powyższą decyzję.

Wspólnicy spółki cywilnej pismem z dnia 18 sierpnia 2007 r. złożyli odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. wskazując nr decyzji [...]. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż odwołanie złożył tylko drugi wspólnik tj. M. K., rozpoznał je wydając decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na M. K..

Pismem z dnia 4 sierpnia 2008 r. G. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. o nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] września 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. o nr [...].

Strona pismem z dnia 22 września 2008 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. o nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych.

W dniu [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2008 r.

W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1692/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] września 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarżący G. K. składając podpis pod odwołaniem z dnia 18 sierpnia 2007 r. złożył odwołanie również w swoim imieniu. Sąd podkreślił, iż tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji.

Rozpoznając odwołanie G. K. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w całości w mocy.

Organ II instancji podniósł, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, iż wspólnicy spółki cywilnej prowadzonej pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe "[...]" S.C. M. K., G. K. nie legitymowali się w dniu [...] czerwca 2007 r. licencją na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Jest to kwestia bezsporna potwierdzona pismem z Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r.

Skontrolowany przejazd był międzynarodowym transportem drogowym, zaś kierowca okazał do kontroli jedynie wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.

Zatem w ocenie organu na stronę prawidłowo została nałożona kara pieniężna za naruszenie polegające na wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Powołując art. 431 – 434 Kodeksu Cywilnego oraz art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ odwoławczy uznał, iż prawidłowo za stronę postępowania został uznany wspólnik spółki cywilnej M. K. i G. K..

Ustosunkowując się do wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji organ odwoławczy zważył, iż stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji ostatecznych i nieostatecznych, natomiast w związku z wniesieniem przez stronę i odwołania od decyzji organu I instancji należało zastosować tryb odwoławczy, czyli wydać decyzję organu II instancji w oparciu o przepisy rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł G. K..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 92 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, a także art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., art. 6, 7, 8 k.p.a.

Żądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. oraz umorzenia postępowania, a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że w wyniku jednej kontroli drogowej Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał trzy decyzje o nałożeniu kar pieniężnych na kwotę 17000 zł.

Skarżący podnosił, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą w przepisie art. 92 ust. 1 u.t.d. chodzi o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Treść unormowań zawartych w art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Bez znaczenia jest tu okoliczność, że w art. 92 ust. 1 tej ustawy ustawodawca odwołuje się do różnych przepisów, zawartych w różnych aktach prawnych, w sytuacji gdy z treści ust. 4 art. 92 tej ustawy jednocześnie wynika, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia została określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym; zatem nie wynika z tych innych aktów prawnych. Za przyjęciem takiej wykładni przepisu art. 92 ust. 1 przemawia także ust. 2 tego przepisu, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, iż ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 tej ustawy sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli.

Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazywał, że ustawodawca w ustawie o transporcie drogowym nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczenie stosowania do art. 92 ust. 2 tej ustawy sumy kar pieniężnych nałożonych, decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach. Należy zatem przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, aby nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej zakończonej jedną decyzją.

W wypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję.

Zdaniem skarżącego wydanie w wyniku jednej kontroli trzech decyzji administracyjnych automatycznie pociągnęło za sobą naruszenie przepisu art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, który stanowi, iż suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 złotych - w odniesieniu do jednej kontroli drogowej.

Zdaniem skarżącego przedmiotowe decyzje naruszają art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Skarżący ponownie podnosił, że w wyniku jednej kontroli wydano trzy decyzje, z których w dwóch stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W ocenie skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2007 r., rozstrzygnął już sprawę wykonywania w dniu [...] czerwca 2007 r. transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Skarżący podnosił też, że przedmiotowy przewóz, wykonywany w dniu [...] czerwca 2006 r. był tego samego dnia poddany również kontroli przez funkcjonariuszy Straży Granicznej z Placówki Straży Granicznej w L..

W wyniku postępowania administracyjnego przeprowadzonego po tej kontroli Komendant Placówki Straży Granicznej L. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] nałożył na podmiot oznaczony jako: "PHU [...] s.c. M. K. i G. K." jedną karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (traktując spółkę jako podmiot i wykonawcę kontrolowanego przewozu).

Tak więc za to samo naruszenie tj. wykonywanie w dniu [...] czerwca 2007 r. pojazdem marki M. o nr rej. [...] transportu drogowego bez wymaganej licencji nałożone zostały w drodze decyzji administracyjnych trzy kary pieniężne po 8000 zł każda, na łączną i kwotę 24 000 zł.

Ponadto zwracał uwagę, iż Komendant Placówki Straży Granicznej L. wydał jedną decyzję administracyjną, którą nałożył jedną karę pieniężną w wysokości 8000 zł na obu wspólników spółki cywilnej za wykonywanie transportu drogowego, natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie tego samego stanu faktycznego i prawnego wydał dwie decyzje, którymi nałożył oddzielnie na każdego ze wspólników spółki cywilnej kary pieniężne po 8000 każda.

Takie postępowanie, zdaniem skarżącego, stoi w sprzeczności z art. 7 i art. 8 k.p.a.

Zdaniem skarżącego wątpliwości budzi również nakładanie przez organy Inspekcji Transportu Drogowego kar pieniężnych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w drodze kilku oddzielnych decyzji na każdego ze wspólników spółki cywilnej. Tym bardziej, iż w różnych województwach, a nawet czasami w obrębie tych samych wojewódzkich inspektoratów, organy Inspekcji Transportu Drogowego w takich samych stanach faktycznych postępują niekonsekwentnie, raz nakładając w drodze jednej decyzji administracyjnej, której adresatem są wszyscy wspólnicy spółki cywilnej nie posiadający licencji na wykonywanie transportu drogowego jedną karę administracyjną w wysokości 8000 zł, innym razem nakładając w drodze odrębnych decyzji kary pieniężne za w/w naruszenie na każdego wspólnika spółki cywilnej oddzielnie. Oczywistym jest, iż w takim przypadkach, dolegliwość kary (jej wysokość) dla poszczególnych wspólników spółki będzie diametralnie większa. Taka praktyka narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

Skarżący podnosił też, że wątpliwości budzi również fakt, iż za dwa odrębne naruszenia stwierdzone podczas kontroli, ukarani zostali obaj wspólnicy spółki "[...]" S.C. solidarnie jedną karą w wysokości 1000 zł, natomiast za wykonanie transportu bez licencji wyłączono odpowiedzialność spółki, nakładając dwie odrębne kary pieniężne w wysokości 8 000 zł na każdego z wspólników.

Wskazywał, że przed wszystkimi organami podatkowymi, ubezpieczeniowymi, celnymi i innymi, G. K. i M. K., jako wspólnicy spółki "[...]" S.C., odpowiadają solidarnie za zobowiązania ww. spółki. Jedynie Inspekcja Transportu Drogowego rozdziela naszą odpowiedzialność i nakłada karę w pełnej wysokości odrębnie na każdego ze wspólników.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając sprawę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej podniesione Sąd podziela.

W przedmiotowej sprawie rozpoznawana jest skarga na decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu kary 8000 zł. na G. K. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego są bezsporne. W sprawie wykonywany był międzynarodowy transport drogowy rzeczy przez wspólników spółki cywilnej którzy nie posiadali licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego.

Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 u.t.d podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją".

Wadliwe działanie organów administracyjnych transportu drogowego polegało na tym, iż ustalenia jednej kontroli stały się podstawą wszczęcia trzech spraw administracyjnych w tym w stosunku do każdego z osobna wspólnika spółki cywilnej w zakresie wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji.

W ocenie Sądu taka praktyka działania organów transportu drogowego w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 92 ust. 2 u.t.d.

Stosownie do tego przepisu suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty:

1)15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej;

2) 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie.

Niewątpliwie w dniu [...] czerwca 2007 r. doszło do kontroli drogowej, ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] i stały się podstawą do nałożenia kar pieniężnych w wysokości po 8. 000 zł na obydwu wspólników za brak licencji oraz kary w kwocie 1000 zł za pozostałe stwierdzone w toku kontroli naruszenia na obydwu wspólników spółki cywilnej. W sumie zatem w oparciu o jedną kontrolę wymierzono karę pieniężną w kwocie 17000 zł. Tym samym górna granica kary określona w art. 92 ust. 2 pkt 1) u.t.d. została przekroczona.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 u.t.d., który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 u.t.d. sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe, (por. wyroki NSA z 11 kwietnia 2008 r. II GSK 29/08, z 30 czerwca 2009 r. II GSK 1049/08, z 14 lipca 2009 r., II GSK 1091/08).

Zdaniem Sądu tę regułę należy zastosować odpowiednio do wspólników spółki cywilnej, pomimo iż wspólnicy spółki cywilnej jako osoby fizyczne w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm. - dalej ustawa o s.dz.g.) są traktowani jako oddzielni przedsiębiorcy w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Fakt, ze wspólnicy spółki cywilnej są oddzielnymi przedsiębiorcami nie oznacza jednak, że, należało wydać tyle decyzji administracyjnych ilu jest wspólników w spółce. Wspólnicy ci realizują bowiem jeden wspólny cel gospodarczy, prowadzą jedno przedsiębiorstwo. Prezentowane przez organy rozumienie odpowiedzialności administracyjnej wspólników spółki cywilnej narusza art. 92 ust. 2 u.t.d. Natomiast uznanie stanowiska organów za prawidłowe prowadziłoby do utrwalenia błędnej praktyki, w myśl której ilość decyzji, a co zatem idzie ilość nałożonych kar pieniężnych w ramach jednej kontroli (drogowej, przedsiębiorstwa) odpowiadałaby liczbie wspólników w spółce cywilnej.

W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, iż pojęcie "zobowiązania spółki" użyte w art. 864 kodeksu cywilnego stanowi pewne uproszczenie i obejmuje te wszystkie zobowiązania, których podmiotami są łącznie wszyscy wspólnicy i które powstały po ich stronie na skutek tego, że są wspólnikami spółki cywilnej. Do zobowiązań spółki należy również zaliczyć takie, które powstają po stronie wspólników na mocy regulacji publicznoprawnych (z tytułu podatków czy ubezpieczenia społecznego); tak J. Gudowski (w:) G. Bieniek, Komentarz, t. II, 2006, s. 689; J. Jezioro (w:) E. Gniewek, Komentarz, 2006, s. 1303; B. Łubkowski (w:) Komentarz, t. II, 1972, s. 1698; K. Pietrzykowski (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, 2004, s. 564; na temat rodzajów zobowiązań spółki cywilnej zob. także A. Herbet, Spółka..., s. 376 i n. Zasada solidarnej odpowiedzialności wspólników ma przy tym zastosowanie, o ile przepisy szczególne, dotyczące danego rodzaju zobowiązań, nie stanowią inaczej. W szczególności odpowiedzialność za zaległości podatkowe reguluje art. 115 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (por. Pawlik Zdzisław, Janiak Andrzej, Kidyba Andrzej, Kopaczyńska-Pieczniak Katarzyna, Kozieł Grzegorz, Niezbecka Elżbieta, Sokołowski Tomasz, Komentarz do kodeksu cywilnego (Dz.U.64.16.93), [w:] Z. Gawlik, A. Janiak, A. Kidyba, K. Kopaczyńska-Pieczniak, G. Kozieł, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część szczególna, LEX, 2010). Na użytek rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że art. 864 k.c. posługuje się także pojęciem "spółki". Ponadto przepisy ustawy o transporcie drogowym nie wyłączają solidarnej odpowiedzialności wspólników za zobowiązania spółki.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nałożenie kary pieniężnej w trybie art. 92 ust. 1 u.t.d. dotyczy tego, "kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów:..". W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że przewóz drogowy wykonywali wspólnicy spółki cywilnej w ramach wspólnego przedsiębiorstwa - spółki, samochodem kierował zatrudniony przez nich kierowca. W takim przypadku, gdy w praktyce na skutek jednej kontroli (drogowej lub przedsiębiorstwa) okazuje się, iż przewóz drogowy wykonywany jest w istocie nie przez spółkę cywilną lecz przez jej wspólników, nakładana kara powinna w ocenie Sądu podlegać ograniczeniom wynikającym z art. 92 ust. 2 u.t.d. niezależnie od liczby poszczególnych naruszeń, których dopuścili się wspólnicy i które to naruszenia powinny być określone w jednej decyzji administracyjnej.

Oddzielnego omówienia wymaga natomiast kwestia braku licencji posiadanej przez każdego ze wspólników. Tego zagadnienia dotyczyła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., II GPS 5/08, w myśl której w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono m.in., że licencja na prowadzenie transportu drogowego udzielona jednemu ze wspólników nie jest składnikiem wspólnego majątku spółki ani też przedsiębiorstwa wchodzącego w skład tego majątku. Nie może więc być wykorzystywana przez wspólników nielegitymujących się uprawnieniami z licencji bez przeniesienia tych uprawnień. Ponadto NSA wskazał, że uzyskane w sferze stosunków publicznoprawnych uprawnienie do wykonywania transportu drogowego nie ma charakteru majątkowego i nie może być przedmiotem wkładu.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skoro obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego obejmuje każdego ze wspólników spółki cywilnej indywidualnie, zaś w wyniku kontroli (drogowej bądź przedsiębiorstwa) ustalono brak takich licencji, zatem dopuszczalne jest nałożenie na każdego ze wspólników spółki kary po 8.000 zł zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. w związku z Ip. 1.1 załącznika do u.t.d. Jednakże stosownie do opisanej wyżej zasady przyjętej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym tego rodzaju naruszenia prawa muszą być wymienione w decyzji, natomiast wymierzona kara pieniężna nie może ostatecznie przekroczyć kwot określonych w art. 92 ust. 2 u.t.d. W konsekwencji organ powinien w ramach jednej kontroli (drogowej lub przedsiębiorstwa) wydać jedną decyzję administracyjną, której adresatami będą wymienieni z imienia i nazwiska wspólnicy spółki cywilnej.

Podnieść również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 173/09 wskazał, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 utd są ci wspólnicy spółki cywilnej (przedsiębiorcy), którzy wykonywali przewóz drogowy z naruszeniem warunków ustawy o transporcie drogowym. Z kolei w wyroku z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1137/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stronami postępowania przed organami administracji publicznej, którego przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym na jednego ze wspólników spółki cywilnej, a więc kary ściśle związanej z prowadzoną wspólnie przez przedsiębiorców działalnością gospodarczą powinno toczyć się z udziałem wszystkich wspólników.

W rozpatrywanej sprawie organy rozdzieliły postępowanie na trzy, z których dwa toczyły się w stosunku do jednego ze wspólników spółki cywilnej, bez udziału drugiego wspólnika. Nie budzi wątpliwości Sądu, że stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją był wyłącznie G. K..

Innym stricte procesowym zagadnieniem jest natomiast sposób doręczania takiej decyzji administracyjnej opiewającej na wymienionych z imienia i nazwiska wspólników tworzących spółkę cywilną.

W orzecznictwie i literaturze problem ten był przedmiotem szczegółowej analizy. Wskazywano, że na gruncie prawa cywilnego spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz tylko wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników. Spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (por. uchwała 7 sędziów SN z 31 marca 1993 r., III CZP 176/92, OSNCP z 1993 r. Nr 10, poz. 171; uchwała 7 sędziów SN z 26 stycznia 1996 r., III CZP 111/95, OSNCP z 1996 r. Nr 5, poz. 63; wyrok SN z 28 października 2003 r., I CK 201/02, Lex 151608).

Nie można pominąć, że sytuacja spółki cywilnej w sprawach gospodarczych z dziedziny transportu drogowego wynika m.in. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o s.dz.g. W rozumieniu ustawy o s.dz.g. przedsiębiorcą nie jest spółka cywilna, lecz poszczególni jej wspólnicy, co dotyczy także spraw z dziedziny transportu drogowego.

W konsekwencji spółki cywilne nie mają zdolności sądowej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadmnistracyjnym. Ponieważ przedsiębiorcami, zgodnie z ustawą o s.dz.g. są wspólnicy spółki cywilnej, to oni jako przedsiębiorcy, związani umową spółki cywilnej, mogą występować jako strona postępowania administracyjnego, a następnie jako strona postępowania sądowego. Pogląd powyższy utrwalony jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 106/06; wyrok NSA z 28 marca 2008 r., II GSK 5/08; wyrok NSA z 15 maja 2008 r., II GSK 115/08; wyrok NSA z 10 października 2008 r. , II GSK 366/08). Oznacza to m.in., że wszelką korespondencję w sprawie administracyjnej dotyczącej wspólników spółki cywilnej należy doręczać każdemu ze wspólników osobiście stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. lub odpowiednio ich pełnomocnikom.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do ich uwzględnienia.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 k.p.a. bowiem decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007r. rozstrzygała sprawę wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji w stosunku do M. K..

Odnośnie zarzutu dotyczącego kontroli tego samego przewozu przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej stwierdzić należy, że kontrola przeprowadzona przez organy Transportu Drogowego i stwierdzenie naruszeń nie zwalniały przewoźnika z odpowiedzialności i obowiązku wykonywania transportu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeżeli zatem mimo stwierdzonych naruszeń transport był kontynuowany to kolejny organ mógł przeprowadzić kolejną kontrolę i czynić własne ustalenia. Odnośnie merytorycznej treści decyzji wydanej przez Straż Graniczną nie może ona być przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu.

Rozpatrując sprawę ponownie organy transportu drogowego wezmą pod uwagę powyższe okoliczności i podejmą stosowne działania mające na celu ograniczenie nałożonej kary pieniężnej stosownie do art. 92 ust. 2 u.t.d.

Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.