Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 720/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 14, art. 61, art. 64, art. 64a, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., po rozpatrzeniu odwołania I. R. (dalej jako: skarżący), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z [...] r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Ojciec skarżącego – C. R. został umieszczony w DPS w M. W. w dniu 6 grudnia 2017 r. na czas nieoznaczony, z uwagi na brak zapewnienia mu opieki w miejscu zamieszkania. Koszt utrzymania w DPS od 1 kwietnia 2017 r. wynosił [...] zł miesięcznie, natomiast od 1 kwietnia 2018 r. – [...] zł miesięcznie. C. R. ponosi odpłatność w wysokości 70% swojego dochodu, tj. aktualnie [...] zł miesięcznie.

Ponieważ C. R. nie ma możliwości poniesienia pełnej odpłatności za pobyt w DPS, decyzją z [...] r. Burmistrz S., na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508, ze zm.; dalej jako: u.p.s.) zobowiązał I. R. do ponoszenia miesięcznej opłaty za pobyt ojca w DPS w wysokości [...] zł za okres od 6 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., w wysokości [...] zł od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. oraz w wysokości [...] zł od 1 kwietnia 2018 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, jak również art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie pełnomocnika organ nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących sytuacji życiowej, osobistej odwołującego, zaś informacje dotyczące jego sytuacji majątkowej zostały wadliwie zinterpretowane, niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym. Organ nie odniósł się także do propozycji odwołującego się dotyczącej partycypowania w kosztach związanych z pobytem ojca w DPS w wysokości [...] zł miesięcznie.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że C. R. jest osobą rozwiedzioną, zatem zgodnie z kolejnością wskazaną w art. 61 ust. 1 u.p.s. osobą zobowiązaną do wniesienia opłaty jest jego syn – I. R.. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że C. R. nie ponosi pełnej odpłatności za pobyt w DPS.

Kolegium stwierdziło, że skarżący wraz z żoną E. R. stanowią rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. Łączny dochód 2-osobowej rodziny wyniósł [...] zł, czyli [...] zł na osobę. Od otrzymanej w ten sposób kwoty należało następnie odjąć trzykrotność kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów – tj. kwotę [...]zł. W ten sposób uzyskuje się maksymalną kwotę opłaty [...] zł, jaką ewentualnie można obciążyć skarżącego w związku z pobytem jego ojca w domu pomocy społecznej. Ustalenie odpłatności wobec skarżącego za pobyt ojca w DPS we wskazanej w decyzji organu I instancji wysokości znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o pomocy społecznej.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów dotyczących sytuacji rodzinnej skarżącego, Kolegium stwierdziło, że w przypadku ustalenia opłaty za pobyt w DPS nie mają znaczenia wzajemne relacje i stosunki panujące w rodzinie, a także fakt czy przed umieszczeniem w DPS osoby zobowiązane nie utrzymywały kontaktów z podopiecznym, czy też nie mogły liczyć na wywiązywanie się z ciążącego na rodzicu obowiązku alimentacyjnego.

Z kolei wniosek skarżącego o częściowe zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS Kolegium uznało za przedwczesny, gdyż zwolnienia można udzielić wyłącznie osobom wnoszącym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a do tej kategorii nie można zaliczyć podmiotów, co do których nie doszło jeszcze do skonkretyzowania ich obowiązku w decyzji ostatecznej.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik I. R. zarzucił naruszenie:

(1) art. 7, 77, i 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, załatwieniu sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skarżącego i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom strony odmówiono wiarygodności;

(2) art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. jak również art. 10 k.p.a., poprzez naruszenie zasady wysłuchania stron, polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka G. M. R. oraz strony – I. R. na okoliczność braku jakichkolwiek relacji pomiędzy skarżącym a C. R. oraz niewywiązywaniu się przez C. R. z obowiązków alimentacyjnych

i nieutrzymywania żadnego kontaktu z synem od czasu rozwodu;

(3) zasady praworządności poprzez naruszenie zasady nieretroaktywności prawa, polegające na nadaniu zaskarżonej decyzji mocy wstecznej, co wyrażało się w obciążeniu skarżącego kosztami utrzymania C. R. za okres poprzedzający wydanie decyzji;

(4) art. 107 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a., poprzez błędne oznaczenie daty wydania decyzji w sytuacji, gdy od właściwie ustalonej daty wydania decyzji zależy powstanie obowiązku skarżącego;

(5) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;

(6) art. 103 ust. 2 u.p.s., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący wykazał wolę porozumienia z organem i zadeklarował częściowe ponoszenie kosztów w kwocie [...]zł.

Uzasadniając zarzuty pełnomocnik skarżącego podniósł znane organowi z wywiadu środowiskowego okoliczności: małżeństwo rodziców skarżącego (urodzonego w 1971 r.) zostało rozwiązane przez rozwód prawomocnym wyrokiem sądu w 1983 r. W wyroku rozwodowym sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad wspólnym dzieckiem stron (skarżącym) matce – G. R. i jednocześnie ograniczył władzę rodzicielską ojcu, pozostawiając mu jedynie prawo do współdecydowania we wszystkich istotnych sprawach dotyczących osoby dziecka i kontaktowania się z nim. C. R. nie tylko nie wywiązywał się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec małoletniego wówczas syna I. R., ale przed wszystkim w żaden inny sposób nie uczestniczył w jego życiu. Ojciec nie zabiegał nigdy o kontakty z synem, nie spotykał się z nim. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że poza więzami krwi C. R. jest dla skarżącego całkowicie obcym człowiekiem, nigdy nie powstały i nie istnieją między nimi żadne więzi rodzinne. Pomimo składanych wniosków o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie

Oczywistym jest, że w chwili obecnej skarżący, który od wielu lat jest osobą pełnoletnią, podobnie jak i jego matka, nie mają prawnej możliwości pozbawienia C. R. wykonywania władzy rodzicielskiej nad skarżącym z mocą wsteczną. W czasie gdy Sąd rozstrzygał w wyroku rozwodowym o władzy rodzicielskiej C. R. nad małoletnim wówczas I. R. nie istniały przepisy o pomocy społecznej w obowiązującym obecnie kształcie. Brak prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu władzy rodzicielskiej C. R. nad osobą I. R. nie wynika z zaniedbania czy lekkomyślności drugiego rodzica. Przepisy prawa obowiązujące w dacie orzeczenia rozwodu nie są spójne z obecnie obowiązującym w RP systemem prawa i zasadami demokratycznego państwa prawnego. Skarżący ponosi negatywne konsekwencje stosowania obowiązujących przepisów do stanu faktycznego sprzed 40 lat w sytuacji, gdy dodatkowo istniał wówczas zupełnie inny system prawny.

W opisanej sytuacji trudno spodziewać się, że sam zobowiązany skarżący miałby zapewnić ojcu C. R. opiekę w miejscu zamieszkania skoro nawet tego miejsca zamieszkania nie znał, zaś ojciec nigdy wcześniej nie kontaktował się z synem, ani nie zwracał się o udzielenie mu pomocy choćby w drobnych bieżących sprawach życia codziennego. Okoliczność ta jest konsekwencją dobrowolnej rezygnacji przez C. R. z utrzymywania z synem jakichkolwiek kontaktów już od wczesnych lat dziecięcych skarżącego.

W sytuacji, gdy C. R. zachowywał się sprzecznie z zasadami współżycia społecznego wobec syna I. R. przez większość swojego dotychczasowego życia, obciążanie skarżącego obowiązkiem uiszczania opłaty za pobyt ojca w DPS narusza klauzulę współżycia społecznego oraz zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywatela do organu i udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). Organ I instancji nie informował bowiem, ani nawet nie podjął próby odnalezienia I. R. w okresie kiedy C. R. nie przebywał jeszcze w DPS, ale korzystał z pomocy dochodzącego pracownika socjalnego.

W dalszych wywodach pełnomocnik powołał się na oświadczenie skarżącego, złożone w toku przeprowadzania wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza wykazuje stratę. W tej sytuacji jedynym źródłem utrzymania jego i rodziny pozostaje dochód wygenerowany wyłącznie przez jego małżonkę E. R.. W tej sytuacji to nie zstępny I. R., a de facto jego małżonka E. R. będzie ponosiła koszty pobytu C. R. w domu pomocy społecznej. E. R. jest dla C. R. osobą obcą

(w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.s.) i obciążenie jej kosztami jego pobytu w DPS jest oczywiście działaniem bezprawnym.

Pełnomocnik skarżącego wskazał również na istotne braki formalne zaskarżonej decyzji. Sentencja decyzji nie zawiera oznaczenia strony (skarżącego), ponadto w decyzji jest błędnie wskazana data jej wydania. Błędna data nie jest zwykłą omyłką pisarską, bowiem od właściwego wskazania daty zależy powstanie obowiązku

W ocenie pełnomocnika organy w sposób sprzeczny z zasadą praworządności

i zakazem retroaktywności prawa, nadały decyzji moc wsteczną, tj. kształtującą obowiązek prawny polegający na obciążeniu skarżącego kosztami utrzymania C. R. w okresie poprzedzającym wydanie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Z uwagi na zarzuty podniesione w skardze rozważania trzeba zacząć od precyzyjnego wyznaczenia przedmiotu sprawy, co determinuje zakres kontroli sądu.

Niesporne w rozpoznawanej sprawie jest to, że ojciec skarżącego – C. R. został umieszczony w Domu Pomocy w M. W.. Niesporne są również kwestie, związane z wysokością opłat za pobyt w DPS pobieranych od ojca. Istotą sporu prawnego w sprawie jest to, czy zgodnie z prawem obciążono skarżącego obowiązkiem uiszczania pozostałej części opłaty.

Zarzuty skarżącego dotyczą dwóch zagadnień, które w istocie powinny stanowić przedmiot odrębnych spraw administracyjnych i odrębnych decyzji. Argumenty podniesione w skardze odnoszą się zarówno do przepisów, które dotyczą samych podstaw do obciążenia skarżącego opłatą za pobyt ojca w DPS, jak i z drugiej strony do przepisów, które regulują kwestie zwolnienia z opłat. Stwierdzenie to jest kluczowe w sprawie, bowiem z ugruntowanych już poglądów wyrażanych w orzecznictwie

i literaturze przedmiotu wynika, że są to w istocie dwie odrębne kwestie.

Poglądy o istotnym znaczeniu w rozpoznawanej sprawie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2018 r. (I OPS 7/17), której sentencja brzmi: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 [u.p.s.], opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 [u.p.s.], wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 [u.p.s.] lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 [u.p.s.]".

W uzasadnieniu uchwały NSA trafnie zauważył, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.

Pogląd ten jest również wyrażany w innych orzeczeniach (por. m.in. wyrok NSA

z 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16; wyrok WSA w Gliwicach z 5 lipca 2018 r., IV SA/Gl 319/18), jak również w literaturze przedmiotu (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, 4 wyd., Warszawa 2017, s. 302).

W świetle tych trafnych poglądów, zasadniczą w sprawie kwestią jest istnienie podstaw do obciążenia skarżącego opłatą za pobyt ojca w DPS (w części nie pokrywanej z emerytury ojca). Zarzuty dotyczące wadliwego stosowania przepisów regulujących zwolnienie z opłaty pozostają zasadniczo poza zakresem rozpoznawanej sprawy.

W świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, powstanie obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w DPS determinują z jednej strony przesłanki podmiotowe (umiejscowienie w kręgu podmiotów wskazanych przez ustawodawcę), z drugiej przedmiotowe – odnoszące się do dochodu osoby zobowiązanej.

Ustawodawca określając krąg podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS przyjął pewną kolejność, która determinuje poszukiwanie konkretnego podmiotu, który zostanie obciążony tym obowiązkiem. Obowiązek wnoszenia opłaty w pierwszej kolejności ciąży na mieszkańcu domu (w przypadku osoby małoletniej – na przedstawicielu ustawowym, który pokrywa koszty z dochodów dziecka), w dalszej kolejności – na małżonkach oraz zstępnych, których obowiązek wyprzedza w tym zakresie obowiązek zstępnych. Dopiero na samym końcu obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na gminie, z której osoba została skierowana do DPS (art. 61 ust. 1 u.p.s.). Wolą ustawodawcy było zatem obciążenie opłatami w pierwszej kolejności bezpośredniego beneficjenta pomocy, a dopiero w dalszej części – jego małżonka

i najbliższych krewnych. Potwierdza to przyjęcie zasady, że w przypadku małżonka, zstępnych, wstępnych oraz gminy obowiązek wnoszenia opłaty aktualizuje się tylko wówczas, jeżeli sam beneficjent (mieszkaniec domu) ponosi pełną odpłatność. Ustawodawca przewidział również możliwość dobrowolnego ponoszenia opłat za pobyt w DPS przez inne podmioty (art. 61 ust. 2a u.p.s.), jest to jednak kwestia pozostająca bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy.

Z kolei w perspektywie przesłanki przedmiotowej, o powstaniu obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w DPS decyduje wysokość uzyskiwanego dochodu. Okolicznością niesporną w sprawie jest to, że ojciec skarżącego ponosi opłatę w granicach określonych w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., tj. 70% dochodu uzyskiwanego z tytułu świadczenia emerytalnego. Z kolei w odniesieniu do obowiązku skarżącego kluczowy jest art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) u.p.s., który przewiduje, że zstępni ponoszą opłatę jeżeli ich dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dodatkowo, w obydwu przypadkach, kwota pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium.

W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że na skarżącym ciąży obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS, w zakresie przekraczającym kwotę opłaty ponoszoną przez samego beneficjenta. Przesądzają o tym zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe.

W aspekcie przesłanki podmiotowej jedyną istotną kwestią jest bezsporne stwierdzenie, że skarżący jest zstępnym osoby skierowanej do DPS. Ustawodawca oparł analizowane zobowiązanie wyłącznie na więzach pokrewieństwa, a nie na faktycznym związku zobowiązanego do opłaty i korzystającego z usług DPS (tak też w literaturze przedmiotu – zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna, op. cit., s. 292-293).

Podnoszona przez skarżącego okoliczność ograniczenia władzy rodzicielskiej nie ma znaczenia w perspektywie powstania obowiązku wnoszenia opłaty. Skarżący w swej argumentacji nawiązuje w istocie do treści art. 64a u.p.s., w świetle którego osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, iż przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona.

Trzeba jednak zauważyć, że przedmiotem kontroli sądu jest decyzja ustalająca wysokość opłaty, a nie decyzja w przedmiocie zwolnienia z opłaty. Jak wynika z przedstawionej wcześniej argumentacji, w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe odnoszenie się do ustawowych przesłanek zwolnienia od opłaty, gdyż jest to okoliczność podlegająca badaniu w odrębnym postępowaniu. Ponadto, nawet odwołując się do treści art. 64a u.p.s. trzeba wskazać, że powoływane przez skarżącego okoliczności (ograniczenie władzy rodzicielskiej ojca w wyroku rozwodowym z 1983 r.) nie mieszczą się w przesłankach zwolnienia, o których mowa w tym przepisie. Ponieważ mamy do czynienia z przepisem statuującym wyjątek od zasady (zasadą jest obowiązek ponoszenia opłat, wyjątkiem zwolnienie), art. 64a u.p.s. musi być interpretowany ściśle, nie jest dopuszczalna jego wykładania rozszerzająca, zgodnie z fundamentalnymi zasadami prawidłowej wykładni prawa.

Analogiczny pogląd jest wyrażany w literaturze przedmiotu. Jak zauważa I. S., poza zakresem regulacji z art. 64a u.p.s. pozostają osoby, które w dzieciństwie zostały faktycznie przez rodziców porzucone, przebywały w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej, ale ich rodziców nie pozbawiono władzy rodzicielskiej. Wskazane okoliczności mogą być przesłanką do fakultatywnego zwolnienia z opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna, op. cit., s. 302). Jeszcze raz trzeba jednak podkreślić, że przedmiotem kontroli sądu jest decyzja ustalająca opłatę, nie zaś rozstrzygająca w przedmiocie zwolnienia skarżącego z już ustalonej opłaty. Tylko w tym drugim przypadku treść art. 64 u.p.s. mogłaby stanowić wzorzec sądowej kontroli legalności decyzji organu.

W tej sytuacji niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, nieuwzględnienia interesu strony

i podnoszonych przez nią argumentów, a także braku przeprowadzenia wnioskowanych dowodów z zeznań świadków. Kwestia rzeczywistych relacji pomiędzy skarżącym a jego ojcem (która miała być dodatkowo ustalana dowodami z przesłuchania świadka – matki skarżącego oraz przesłuchania samego skarżącego jako strony) jest irrelewantna z punktu widzenia przesłanek wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania skarżącego do uiszczenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Ograniczenie władzy rodzicielskiej

i faktyczny brak relacji między ojcem i synem mogą być brane jedynie w przypadku decyzji w przedmiocie zwolnienia z ustalonej wcześniej opłaty (jako element uzasadnionych okoliczności w rozumieniu art. 64 pkt 2 u.p.s., nie zaś w perspektywie art. 64a u.p.s.). Kwestie te pozostają jednak poza zakresem rozpoznawanej sprawy.

Dodać jeszcze należy, że jak wynika z akt sprawy, skarżący w toku postępowania w sprawie ustalenia opłaty złożył wniosek o częściowe zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS (pismo z 9 kwietnia 2018 r., k. 43 akt adm.), tym niemniej jednak jeszcze raz trzeba podkreślić, że orzekanie o zwolnieniu z opłaty wymaga uprzedniego jej ustalenia. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja ustalająca wysokość opłaty, a nie orzekająca o zwolnieniu z już ustalonej opłaty.

Do kwestii podmiotowych nawiązuje też argumentacja skarżącego odnosząca się do sytuacji w rodzinie. Skarżący wywodzi w tym zakresie (wspierając się treścią oświadczeń składanych w toku wywiadu środowiskowego), że prowadzona przez niego działalność gospodarcza wykazuje stratę, co oznacza, że jedynym źródłem utrzymania dwuosobowej rodziny są dochody uzyskiwane przez małżonkę skarżącego. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, to nie skarżący (zstępny C. R.), lecz jego małżonka, nie mieszcząca się w kręgu podmiotów zobowiązanych ustawowo do ponoszenia opłaty, będzie ponosić koszty pobytu C. R. w DPS.

Odnosząc się do tych argumentów trzeba na wstępie stwierdzić, że pojęcie straty w działalności gospodarczej, wykazywanej w zeznaniach podatkowych i dokumentacji księgowej, nie jest wcale tak jednoznaczne jak twierdzi skarżący i wcale nie musi przesądzać o złej kondycji przedsiębiorstwa. Pomimo wykazywanej księgowo straty, istotnym czynnikiem pozwalającym na ocenę kondycji przedsiębiorstwa jest wysokość uzyskiwanego z tej działalności przychodu. Wykazywana przez stronę strata nie świadczy automatycznie o braku środków finansowych, lecz powstaje w następstwie nadwyżki kosztów uzyskania przychodów nad wydatkami, a to skutkuje jedynie brakiem dochodu do opodatkowania (por. postanowienia NSA z 19 stycznia 2016 r., II GZ 961/15; z 20 stycznia 2016 r., II GZ 889/15; z 2 lutego 2016 r., II GZ 9/16). Strata może być wynikiem operacji księgowych, inwestowania w środki trwałe (rozwój przedsiębiorstwa), czy innych działań mieszczących się w zakresie tzw. optymalizacji podatkowej. Sam fakt wykazywania przez skarżącego straty w dokumentach księgowych i podatkowych nie przesądza o złej kondycji finansowej jego przedsiębiorstwa. Jest to jednak okoliczność w istocie poboczna.

Kluczowe jest to, że obowiązek uiszczania opłaty za pobyt C. R. w DPS został nałożony na skarżącego, a nie na jego żonę. Ustawodawca kreując przesłanki obciążenia opłatą za pobyt krewnego w DPS, odnosi je do dochodu w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s.). Zgodnie z ustawowymi definicjami (art. 6 u.p.s.) rodzinę stanowią osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (pkt 14); dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie (pkt 4), a dochód na osobę w rodzinie to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie (pkt 3).

Ocena przesłanek przedmiotowych obciążenia obowiązkiem ponoszenia opłaty za pobyt w DPS odnosi się do dochodu rodziny ocenianego globalnie, a nie w odniesieniu do tej osoby, którą wiążą z pensjonariuszem DPS więzy pokrewieństwa lub małżeństwa i która z tego tytułu jest bezpośrednio zobowiązana do ponoszenia opłaty. Okolicznością niesporną w sprawie jest to, że skarżący i jego żona są małżeństwem, objętym ustawową wspólnością majątkową, tworzą wspólne gospodarstwo domowe, będąc zobowiązanymi w takim samym stopniu do zapewniania środków utrzymania, jak i realizacji w inny sposób wspólnych potrzeb członków gospodarstwa domowego. Kwestia tego, kto aktualnie ponosi rzeczywisty ciężar ekonomiczny utrzymania gospodarstwa domowego jest pod względem prawnym zupełnie irrelewantna z punktu widzenia obciążenia opłatą za pobyt krewnego w DPS.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s. należy uznać za chybiony.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia zasady praworządności

i wynikającej z niej zasady nieretroaktywności poprzez obciążenie skarżącego opłatą za pobyt ojca w DPS za okres poprzedzający wydanie decyzji.

W tej kwestii w orzecznictwie zwraca się uwagę, że treść art. 59 ust. 1 u.p.s., w którym mowa o "decyzji ustalającej opłatę", wskazuje na konstytutywny charakter tego aktu. Oznacza to, że wydanie decyzji pierwotnej ustalającej wysokość świadczenia ma charakter konstytutywny, bo tworzy (konkretyzuje) w stosunku do poszczególnych osób zobowiązanych stosunki prawne, przy czym następuje to z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. Kwestia tego, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa

i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Biorąc pod uwagę fakt, że decyzja ustalająca opłatę na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., wydanie takiej decyzji może mieć skutek wsteczny. Decydujące znaczenie ma przy tym sytuacja finansowa zobowiązanego, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość ale i z datą wsteczną. Brak jest przy tym jakichkolwiek racjonalnych podstaw do przerzucania na organy Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, których odpowiedzialność jest li tylko subsydiarna, ciężaru utrzymywania osób korzystających z prawa pobytu w domach pomocy społecznej, w sytuacji istnienia osób zobowiązanych do ich utrzymywania w pierwszej kolejności, których sytuacja materialna pozwala na ponoszenie takich kosztów (por. wyroki NSA z 9 czerwca 2017 r., I OSK 2763/16

i z 22 września 2017 r., I OSK 704/17 oraz powoływane tam orzecznictwo i literatura przedmiotu; a także wyrok WSA w Szczecinie z 16 marca 2017 r., II SA/Sz 1415/16).

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy. Skoro decyzja ustalająca opłatę za pobyt ojca skarżącego miała wprawdzie charakter konstytutywny, ale jedynie w tym sensie, że konkretyzowała obowiązek wynikający z mocy prawa (art. 61 u.p.s.), jak najbardziej dopuszczalne było ustalenie opłaty za okres sprzed wydania decyzji, od momentu powstania obowiązku, tj. umieszczenia ojca skarżącego w DPS (6 grudnia 2017 r.).

W tym kontekście niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie daty wydania decyzji organu

I instancji. Rzeczywiście, data wydania decyzji jest błędna (23 kwietnia 2018 r.), jednak organ I instancji dokonał sprostowania tej omyłki, wskazując prawidłową datę –

23 marca 2018 r. (postanowienie z 3 kwietnia 2018 r., dołączone do akt już na etapie postępowania sądowego). W ocenie Sądu nie ma żadnych wątpliwości, że była to omyłka podlegająca sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Wbrew argumentom skarżącego, omyłka nie miała żadnego wpływu na treść jego uprawnień i obowiązków. Okres, za jaki skarżący zobowiązany jest do ponoszenia opłaty nie jest determinowany datą wydania decyzji, lecz został (prawidłowo) określony w treści rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę podniesiony wcześniej argument, że obowiązek uiszczania opłaty wynika z mocy prawa, a decyzja jedynie konkretyzuje ten obowiązek, zarzuty skarżącego w tym zakresie są chybione.

Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. przez brak oznaczenia strony w sentencji decyzji. Z wywodów skargi wynika, że zarzut ten w istocie skarżący odnosi do decyzji organu I instancji. Lektura kwestionowanej decyzji nie pozostawia wątpliwości co do tego, kto jest osobą zobowiązaną. Skarżący został wskazany w nagłówku decyzji, w uzasadnieniu organ odnosi się wprost do osoby skarżącego. Można zgodzić się, że bardziej przejrzystym rozwiązaniem było dodatkowo wskazanie osoby zobowiązanego w samej formule rozstrzygnięcia, nie jest to jednak na pewno błąd wpływający na treść rozstrzygnięcia, czy skutkujący ograniczeniem praw procesowych strony. Czytając treść decyzji skarżący nie mógł mieć wątpliwości, że jest osobą, na którą nałożono obowiązek.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s. W tym zakresie skarżący stara się wykazać, że skoro wyraził wolę dobrowolnego uiszczania opłaty w kwocie [...]zł miesięcznie, to obowiązkiem organu było zawarcie umowy w tym zakresie, a nie stosowanie decyzyjnej formy ustalenia wysokości opłaty.

Rzeczywiście, treść art. 103 ust. 2 u.p.s. może wskazywać na preferowanie przez ustawodawcę umownej formy określania zakresu obowiązku uiszczania opłaty za pobyt małżonka lub krewnego w DPS. Trzeba przypomnieć w tym miejscu, że w świetle tego przepisu, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64.

Nie sposób jednak stosować tego przepisu w oderwaniu od okoliczności sprawy. W szczególności trzeba mieć na uwadze fakt, że wysokość opłaty, do jakiej ponoszenia z mocy ustawy zobowiązany jest skarżący wynosi od [...] zł do [...] zł (wysokość zmienna w związku ze zmianą dochodu z tytułu emerytury pensjonariusza DPS – C. R. oraz zmianą wysokości opłat). Tymczasem skarżący zgodził się na dobrowolne ponoszenie tej opłaty jedynie w niewielkiej części – [...] zł. W tej sytuacji trudno wymagać od organu, aby zgodził się na zawarcie umowy w takim zakresie, zwalniając tym samym skarżącego z obowiązku ponoszenia opłaty w pozostałym zakresie.

Ponadto preferowana przez ustawodawcę forma umowy nie wyklucza wydania decyzji o ustaleniu opłaty.

W wyroku z 9 stycznia 2018 r. (I OSK 1639/17), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że decyzyjne ustalenie obowiązku osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, nie wyklucza ewentualnego zawarcia umowy między kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą zobowiązaną. Z brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony w decyzji konkretyzującej. W sytuacji, gdy przed zawarciem umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., nie wydano decyzji ustalającej wysokość opłaty, nie ma jakichkolwiek przeszkód prawnych do jej wydania niezależnie od istniejącej umowy. Zawarcie umowy nie zmienia charakteru odpowiedzialności osób zobowiązanych, a przede wszystkim nie powoduje, że odpowiedzialność o charakterze administracyjno-prawnym (wynikająca z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.) przekształca się w odpowiedzialność o charakterze cywilno-prawnym (obligacyjnym), do której zastosowanie w zakresie przykładowo zmiany wysokości odpłatności mieć będą odpowiednie przepisy k.c. o zobowiązaniach. Rozwiązania takiego nie przewiduje u.p.s., a przede wszystkim sprzeciwia się temu wynikająca z tych przepisów zasada pomocniczości, zgodnie z którą zobowiązania finansowe dopiero w ostatniej kolejności spoczywają podmiocie publicznym, tu na gminie.

Istotny pogląd wyraził w tej kwestii również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 4 października 2016 r. (II SA/Bk 454/16). Sąd trafnie zauważył, że okoliczność dopuszczalności zawarcia umowy o ponoszeniu kosztów pobytu danej osoby w domu pomocy społecznej również z podmiotami spoza kręgu zobowiązanych ustawowo osób do ponoszenia takich kosztów oraz okoliczność dopuszczalności umownego określenia kwoty partycypacji poniżej dopuszczalności ustawowego obciążenia, za czym przemawia wynikający z art. 103 ust. 2 u.p.s. fakt brania pod uwagę przy zawieraniu umowy nie tylko wysokości dochodów ale też możliwości finansowych strony umowy, wskazują, że w każdym przypadku, gdy kwoty partycypacji z umów nie będą pokrywały rzeczywistego kosztu utrzymania w placówce, organ ma obowiązek wydania decyzji o ustaleniu wysokości należnej od danej osoby opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Opowiedzenie się za wyłączeniem dopuszczalności wydania decyzji w sytuacji zawarcia umowy o wysokości partycypacji, gdy kwota tej partycypacji odbiega od rzeczywistych kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej a niejednokrotnie zobowiązanie umowne jest niewykonywane, czyniłoby iluzorycznym ustawowy obowiązek osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. ponoszenia kosztów pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.

Przenosząc powyższe poglądy na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że oferta skarżącego ponoszenia opłaty jedynie w niewielkiej części ([...] zł) nie obligowała organu do zawarcia w tym zakresie umowy i nie stanowiła przeszkody w ustaleniu opłaty w drodze decyzji, w prawidłowej wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że mamy do czynienia z obowiązkiem natury administracyjnoprawnej, a nie cywilnoprawnej. Zakres tego obowiązku nie jest poddany woli zobowiązanego, lecz jest określony przepisami ustawy i wydanych na jej podstawie aktów (maksymalna wysokość opłaty jest uzależniona od średniego kosztu utrzymania mieszkańca DPS ustalanego przez odpowiedni organ samorządowy – art. 60 ust. 2 u.p.s.). Zobowiązany nie może oczekiwać, że zwolni się z ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty poprzez zawarcie umowy, w której dobrowolnie zobowiąże się do pokrycia niewielkiej części należności z tytułu pobytu krewnego w DPS. Argumentacja skarżącego jest w tej sytuacji nie do zaakceptowania, a zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s. jest chybiony.

Pozostałe zarzuty i argumenty podniesione w skardze odnoszą się już do kwestii zwolnienia z opłaty, a nie do jej ustalenia, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Do kwestii tych Sąd odnosił się w wyżej przedstawionej argumentacji, nie ma zatem potrzeby jej powielania. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że wybijająca się na plan pierwszy skargi argumentacja dotycząca relacji skarżącego oraz jego ojca nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia ustalenia opłaty. Są to kwestie, które mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu ewentualnego zwolnienia od opłaty, o czym była już mowa wcześniej. W zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy ustalenia opłaty organy dokonały prawidłowych i pełnych ustaleń faktycznych, pozostałe fakty (wcześniejsze relacje rodzinne skarżącego i ojca) są irrelewantne dla sprawy. Słuszny interes strony to interes oparty na prawie. Skarżący nie może domagać się od organów wydania decyzji zgodnej z jego interesem, jeżeli decyzja taka byłaby sprzeczna z obowiązującymi przepisami. Sąd nie kwestionuje powoływanego przez skarżącego faktu, że w chwili obecnej nie ma już prawnych możliwości uzyskania wyroku pozbawiającego C. R. władzy rodzicielskiej. Jest to jednak okoliczność nie mająca znaczenia dla ustalenia opłaty. Z kolei w kontekście ewentualnego zwolnienia z już ustalonej opłaty, jedynie ma marginesie można podnieść, że treść art. 64a u.p.s. jest jednoznaczna i wiąże podstawę zwolnienia z pozbawieniem, a nie ograniczeniem władzy rodzicielskiej, czy faktycznym układem relacji między rodzicami (aktualnymi pensjonariuszami DPS) a dziećmi (zobowiązanymi do uiszczania opłaty). Chybiony jest również argument, że w ten sposób skarżący ponosi negatywne konsekwencje stosowania przepisów z okresu poprzedniej ustroju społeczno-politycznego, które są niespójne z aktualną aksjologią systemu prawnego. Instytucja pozbawienia władzy rodzicielskiej znana była w polskim prawie już od początku obowiązywania Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z 1964 r. (art. 111), a zatem orzekając rozwód rodziców skarżącego w 1983 r. sąd rodzinny mógł zastosować tą instytucję, gdyby stwierdził do tego podstawy.

Z kolei powoływanie się na klauzulę zasad współżycia społecznego jest o tyle chybione, że według dominującego w polskim orzecznictwie poglądu klauzula zasad współżycia społecznego jest zasadą rządzącą prawem prywatnym i nie ma zastosowania do stosunków administracyjnych, nie można opierać na niej wykładni przepisów prawa administracyjnego (publicznego) z wyjątkiem przypadków, w których przepisy szczególne odsyłają wyraźnie do tej klauzuli (por. przykładowo wyroki NSA

z 15 grudnia 1987 r., I SA 177/87, ONSA 1987/2, poz. 88; z 14 grudnia 1993 r., SA/Po 280/93, Mon. Podat. 1994/10, s. 315; z 23 maja 1995 r., SA/Sz 347/95, LEX nr 26909;

z 15 grudnia 1998 r., I SA 649/98, LEX nr 45696; z 20 listopada 2003 r., IV SA 4138/01, CBOSA; z 5 marca 2008 r., II OSK 113/07, CBOSA; z 18 maja 2011 r., I OSK 124/11, CBOSA; z 29 maja 2012 r., II GSK 519/11, ONSAiWSA 2014/3, poz. 43). Żaden przepis ustawy o pomocy społecznej, mający zastosowanie w rozpoznawanej sprawie nie odwołuje się do tej klauzuli.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r.,

poz. 1302, ze zm.) Sąd oddalił skargę.