Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1356/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza O. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "SKO"/"organ") działając na podstawie art. 127 § 2 w zw z art. 17 pkt. 1 i art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej "kpa") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., ustalającą w stosunku do A. N. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej uregulowanej w KW Nr [...], położonej w gminie O., w obrębie [...]. Opłatę nałożono w związku ze wzrostem wartości nieruchomości powstałym w wyniku jej podziału na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza O. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. W ww decyzji z 2011r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości na 6 działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni około [...] ha – [...] ha, wydzielono też 3 działki z przeznaczeniem pod drogi. Zdaniem organu, "należy domniemywać, że taki, a nie inny podział, skoro został przez Właściciela zaplanowany i przeprowadzony, miał doprowadzić do lepszego wykorzystania nieruchomości, inaczej Właściciel działałby na własną niekorzyść". W uzasadnieniu decyzji wskazano ponadto, iż "nie budzi wątpliwości, że - co do zasady - podział nieruchomości gruntowej skutkuje wzrostem jej wartości".

Decyzję o nałożeniu opłaty w wysokości [...] zł wydano na podstawie art. 98 lit a ust. 1 i 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako "ugn"/"ustawa") i uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 2007 r. określającej na 30% stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Organ wyjaśnił, że będący podstawą decyzji operat szacunkowy sporządził rzeczoznawca na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (w tym art. 154 ugn) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 z 2004r. poz. 2109 ze zm.) a wartość rynkową przedmiotu wyceny określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. SKO podało, że przy obliczaniu wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale uwzględniono nieruchomości porównawcze zbliżone parametrami do nieruchomości wycenianej (Tabele na stronie 11, 13 i 14 operatu). Wskazano przy tym, że nieruchomości te są różnej wielkości, podobnie, jak różnej wielkości są działki składające się na nieruchomość po podziale, natomiast wszystkie spełniają inne wymogi podobieństwa, zwłaszcza funkcję planistyczną - lub przeznaczenia terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów, Kolegium wskazało, że kwestie wybudowanej w latach 2012/2013 rozdzielni nie mają wpływu na wycenę, ponieważ dotyczy ona stanu nieruchomości przed i po podziale, a zatem w kwietniu i maju 2011 r.

Według rzeczoznawcy majątkowego przed podziałem wartość nieruchomości wynosiła [...] zł, zaś po podziale wzrosła do [...] zł. Stąd zdaniem organu wskutek podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości o [...] zł, co przy przyjęciu 30% stawki opłaty adiacenckiej dało kwotę określoną w decyzji.

Skargę na opisaną wyżej decyzję złożyła A. N. (dalej jako "skarżąca") zarzucając, że operat szacunkowy jest nieprawidłowy. Wskazała, że po podziale w odległości około 500 m od nieruchomości wybudowano w okolicy rozdzielnię energetyczną, która generuje m.in. uciążliwy hałas, co niekorzystnie wpływa na zainteresowanie ww działkami i spowodowało spadek cen. Zdaniem skarżącej operat nie został wykonany w sposób rzetelny, bo został sporządzony w oparciu o transakcje z sąsiednich miejscowości i nie uwzględnia realnej sytuacji ww nieruchomości. Zarzuciła, że nie wykazano "obiektywnego" wzrostu wartości nieruchomości, że nie udało jej się sprzedać ani jednej działki i że nie odniosła żadnej korzyści z tytułu podziału.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów podniesionych w skardze. Należy podkreślić, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. I SA 2027/2002 i z dnia 29 czerwca 2004 r. I SA 2819/2002). W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania dowodowego w sposób mający wpływ na jej wynik.

Opłata adiacencka to w myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt. 11 ugn opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Jest to danina publiczna na rzecz gminy; a jej źródłem jest uzyskiwana przez określony podmiot korzyść majątkowa (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98a ugn), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1 ugn), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144 ugn). (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 09 października 2000r. w sprawie OPK 8/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 15, LEX Nr 44491). Opłatę wymierza się w oparciu ustaloną uprzednio na terenie danej gminy stawkę procentową.

Opłaty adiacenckie związane z podziałem nieruchomości przewiduje art. 98a ugn. Stanowi on, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa), wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w formie decyzji administracyjnej, opłatę adiacencką z tego tytułu. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przy czym stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przy wycenie nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być zatem wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Odmiennie niż w przypadku określonym w art. 144 ugn, przy opłacie adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości nie mamy do czynienia z korzyścią w postaci wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem zaangażowania środków publicznych (Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego) np. w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec tego, aby można było obciążyć właściciela podzielonej nieruchomości opłatą adiacencką wzrost jej wartości po podziale musi być ewidentny, a przy tym to na gminie ciąży obowiązek wykazania, że rzeczywiście wzrost wartości w określonym stanie faktycznym miał miejsce.

Na organie, stosownie do art. 7 i art. 77 oraz art. 80 kpa, ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności i merytorycznej poprawności sporządzonej opinii. Oznacza to, że organ ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego a ocena ta winna obejmować zarówno podejście, jak i metodę oraz technikę szacowania przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ winien zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również czy jest on logiczny i zupełny, nadto czy jest spójny i wskazuje na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Omawiany środek dowodowy nie może zawierać niejasności, pomyłek, braków czy wewnętrznych sprzeczności. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, organ winien zażądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011r. sygn. akt I OSK 1650/10). Przyjmuje się, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Okoliczność, że wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że działa on w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko a ono podlega kontroli organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 852/07, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 379/10). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Fakt sporządzenia jej przez rzeczoznawcę majątkowego, nie jest sam w sobie wystarczający do uznania niepodważalnej mocy dowodowej operatu.

Analiza kontrolowanej decyzji opartej na operacie szacunkowym wskazuje, że został on sporządzony niezgodnie z przepisami ustawy a zatem wadliwie organ ocenił, że operat jest prawidłowy. Przede wszystkim operat podlega kontroli organu pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (por. art. 4 pkt. 16 ugn) oraz m.in. pod kątem dat transakcji odpowiadających założeniu ustawodawcy. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zaś daty przyjętych do porównania transakcji winny być zbieżne z datą orzekania a do porównania winny być przyjęte transakcje nieruchomości o różnym stanie. Jak wynika bowiem z art. 98a ust. 1 zd 4 ugn "wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" natomiast "stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (art. 98a ust. 1 zd 5 ugn).

Uwzględniając powyższe, należy przyjąć, że sporny operat nie spełnia wymogów ustawowych. W ocenie Sądu przyjęte do porównań nieruchomości nie są podobne do nieruchomości wycenianej – wg stanu przed podziałem. Trzeba podkreślić, że w sprawie zarówno do wyceny nieruchomości przed podziałem jak i po podziale przyjęto do porównania te same transakcje dotyczące nieruchomości o średniej powierzchni około [...] mkw ([...] ha) tymczasem przed podziałem nieruchomość składała się z działki ewidencyjnej o powierzchni [...] mkw ([...] ha). Pomijając nieadekwatną do stanu sprawy powierzchnię nieruchomości porównywanych organ nie uwzględnił, że rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje z dat nieadekwatnych do wskazania ustawodawcy. Jak bowiem wskazano, do porównania winny być przyjęte transakcje zbliżone do daty orzekania a więc z drugiej połowy 2013r., tymczasem z operatu wynika, iż do porównania przyjęto wyłącznie transakcje mające miejsce w latach 2010- 2011r. a więc o ponad dwa lata poprzedzające wydanie decyzji. Już sam wyciąg z operatu szacunkowego wskazuje, że biegły przyjął błędne założenie i dokonał wyceny ww nieruchomości na datę podziału (kwiecień i maj 2011r.) a nie na datę sporządzania opinii a według stanu z kwietnia i maja 2011r.

Skutkowało to stwierdzeniem przez Sąd naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego (art. 98a ust. 1 zd 4 ugn), które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu operat szacunkowy został błędnie sporządzony gdyż zawiera on analizę transakcji a w konsekwencji wycenę nieruchomości na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy. Stosownie do art. 80 kpa organy administracji publicznej mają prawo ale i obowiązek oceny dowodów. Jednak w przedmiotowej sprawie uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych poprzez bezkrytyczne i ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa stanowi oczywiste naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Trzeba też podkreślić, że w postępowaniu określającym wysokość opłaty adiacenckiej nie można z góry przyjąć założenia, że sam fakt podziału nieruchomości spowodował automatycznie wzrost jej wartości. Podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2007r. w sprawie I OSK 729/06, LEX nr 325251).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jako wadliwe winny być wyeliminowane z obrotu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Ich uchylenie skutkowało wstrzymaniem wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 ppsa). Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną i zleci innemu biegłemu sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie ze wskazaniami przepisów ustawy tj. art. 98a ugn oraz art. 149 i n ugn przy jednoczesnym uwzględnieniu określonej w art. 4 pkt. 16 ugn definicji nieruchomości podobnej bądź, uwzględniając treść art. 98 a ust. 1 zd 3 ugn rozważy umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa.