Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 174/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 maja 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej pkt 1 – 6 § 1, § 2, § 3 pkt 8 i pkt 10, § 4, § 8 pkt 4, § 9 ust. 3 pkt 1 i pkt 5, § 10 ust. 1 pkt 7, § 11 pkt 1, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu, 3. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury [...] w W. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w R. Ch. z dnia [...] września 2007 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - zwanej dalej: "u.s.g.", art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), a także § 146 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie przepisów ustawy upoważniającej i innych ustaw oraz ich modyfikację, niewypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej poprzez nie zawarcie w uchwale minimum postanowień, które zgodnie z definicją ustawową zawierać powinna. W związku z powyższym skarżący zarzucił naruszenie § 2 ust. 1, ust. 2, ust. 4, § 3 pkt 5, pkt 8 i pkt, 10, § 4, § 6 ust. 2, § 8 pkt 4, § 9 ust. 3 pkt 1, ust. 6 pkt 5, § 10 ust. 1 pkt 3 i 7, § 11 pkt 1 oraz pominięcie obligatoryjnych uregulowań odnoszących się do wszystkich 8 punktów zawartych w tym przepisie.

Wobec powyższego skarżący wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- zwanej dalej: p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W udzielonej odpowiedzi na skargę Rada Miejska R. Ch. wniosła o oddalenie skargi, argumentując stanowisko tym, że w zaskarżonej uchwale nie zamieszczono postanowień wykraczających poza jej ustawowe upoważnienia, a powtórzenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynikają wyłącznie z wymogów redakcyjnych uchwały, bez których uchwała stałaby się dla mieszkańców, do których jest adresowana mało czytelna i niejednoznaczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, w części uznaje skargę za zasadną w zakresie zakwestionowanych przez Prokuratora [...] w W. przepisów uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R. Ch., jak również z przyczyn, które Sąd sam dostrzegł z urzędu badając uchwałę w pełnym zakresie, na podstawie kompetencji wynikających z art. 134 p.p.s.a.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych oraz na podstawie tej ustawy w zakresie określonym w art. 40 ust. 2, a na podstawie art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.) zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia.

Granice te zakreślone zostały w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie rada gminy mogła podjąć uchwałę stanowiącą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ "w ustawie o czystości" prawodawca określił, co powinna zawierać uchwała w sposób enumeratywny. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią rażące naruszenia prawa.

W ocenie Sądu Rada Gminy R. Ch. w przepisach uchwały przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w zakwestionowanym zakresie.

Poddając analizie regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale dostrzega się następujące nieprawidłowości:

W § 1 określono zakres Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy R. Ch.. W punktach od 1 do 6 wprowadzono niepełne powtórzenie art. 4 ust. 2 pkt 1- 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W § 2 zawarto definicje właściciela nieruchomości, odpadów komunalnych, odpadów komunalnych wielkogabarytowych, nieczystości ciekłych, przedsiębiorstwa wywozowego, odpadów niebezpiecznych, odpadów ulegających biodegradacji, zwierząt domowych oraz zwierząt gospodarskich.

W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego odzwierciedla art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z wymienionych unormowań wynika podstawowy wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego.

Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.

Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego - aktu prawa miejscowego.

Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a nie ich zastępowanie.

Zaskarżona do Sądu uchwała Rady Miejskiej R. Ch. wydana została w oparciu o obowiązujący stan prawny na dzień [...] września 2007 r. uregulowany w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008), zwanej dalej: ustawą.

W art. 4 ust. 1 ustawy nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 -8 tejże ustawy.

Tak więc upoważnienie ustawowe obejmuje unormowanie:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W ramach wskazanej wyżej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć (vide wyroki WSA w Lubinie z 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08 i WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. II SA/Wr 527/06). Dotyczy to więc nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia określeń ustawowych - zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Trafny jest nadto zarzut skargi o powielaniu w zaskarżonej uchwale definicji pojęć, które już zdefiniowane zostały w przepisach ustawy o czystości i porządku w gminach oraz innych aktach rangi ustawowej.

Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest, zdaniem Sądu, istotne zważywszy, że te same pojęcia zdefiniowane w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej odczytane niż w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć daje on wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy zaskarżonej uchwały odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy.

Postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów. Z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach wykonawczych.

Analiza treści przepisów ustawy daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius, niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, co możliwe jest tyko w granicach wyraźnej delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 2058/11).

Postanowienia zaskarżonej uchwały, które zawierają przepisy art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku i definicje zawarte w tej ustawie oraz innych aktach normatywnych bądź tylko powtórzone za aktem ustawowym dosłownie, bądź zmodyfikowane, bądź utworzone na potrzeby uchwały naruszają delegację zawartą w tym przepisie.

Z uwagi na powyższe, zasadne było stwierdzenie nieważności punktów od 1 do 6 § 1 i całego § 2 zaskarżonej uchwały.

Obowiązek nałożony w § 3 pkt 5 uchwały wynika z obowiązku ustawowego, wyrażonego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, który to przepis stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie jej w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, przepis § 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały nie stanowi powtórzenia obowiązku ustawowego, a wprowadza wymóg, aby utrzymanie pojemników w stanie sanitarnym i technicznym umożliwiało korzystanie z nich bez przeszkód i nie powodowało zagrożenia dla użytkowników.

Dlatego w ocenie Sądu powyższa norma uchwały nie powoduje rażącego naruszenia prawa, a stanowi wymaganie w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących utrzymanie urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia § 3 pkt 8 uchwały, w którym to przepisie zobowiązano do gromadzenia obornika i płynnych odchodów zwierzęcych, powstających na terenie gospodarstwa rolnego, w miejscach i warunkach określonych w odrębnych przepisach obowiązujących w tym zakresie. Powyższy przepis zaskarżonej uchwały wykracza poza delegację ustawową, gdyż regulamin dotyczy jedynie odpadów komunalnych. Regulamin utrzymania czystości i porządku nie dotyczy gromadzenia obornika i nieczystości zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego, gdyż ma jedynie dotyczyć odpadów komunalnych. Dokonanie zatem zapisu odnośnie obowiązków związanych z odpadami powstającymi na terenie gospodarstwa rolnego i wynikającymi z prowadzenia takiego gospodarstwa, wykracza poza upoważnienie ustawowe przewidziane w ustawie. Słusznie zatem skarżący podkreślił, że tematyka dotycząca wykorzystywania takich odchodów zwierzęcych jako nawozu naturalnego została uregulowana już w ustawie z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 89, poz. 991, ze zm.)- podobnie w wyroku WSA w Olsztynie, z dnia 5 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Ol 317/11.

Podzielić również należy zarzut i wywody skarżącego, że poza zakres ustawowego upoważnienia wykraczają obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 10, według którego zostali oni zobowiązani do udokumentowania korzystania z usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wywozowe, poprzez okazanie umowy i dowodów płacenia za usługi. W ocenie Sądu, obowiązek nałożony w powyższym przepisie wiąże się z koniecznością przechowywania dokumentów potwierdzających korzystanie z usług związanych z pozbywaniem się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Wykracza on poza upoważnienie ustawowe. Z art. 4 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy wynika, że uchwała ma określić wyłącznie częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10).

Rażąco narusza prawo również przepis § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Nałożenie obowiązku na właścicieli, dzierżawców, użytkowników lub administratorów nieruchomości przylegających do dróg publicznych do niezwłocznego oczyszczania ze śniegu i lodu oraz błota i innych zanieczyszczeń z chodników poprzez ich odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów oraz podjęcie działań usuwających lub, co najważniejsze, ograniczających śliskość chodnika, częściowo stanowi powtórzenie art. 5 ust. 4 ustawy. Dodatkowo paragraf ten rozszerza krąg adresatów obowiązku poza właścicieli. Słusznie w skardze wskazano na nieprawidłowość, że powyższa ustawa obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń ogranicza do chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Nałożenie zatem obowiązku na inne podmioty niż właścicieli nieruchomości, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy oraz rozszerzenie obciążenia na chodniki przylegające do dróg publicznych, a nie do chodników położonych wzdłuż nieruchomości, wykracza poza delegację ustawową. Ponadto dopuszczono się modyfikacji obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy poprzez pominięcie treści, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

W ocenie Sądu § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi następstwo obowiązku nałożonego w § 4 ust. 1. Wykracza również poza delegację ustawową obowiązek nałożony w tym przepisie polegającym na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części elewacji budynków.

Umocowanie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy ogranicza zakres regulacji uchwały do określenia szczegółowych zasad dotyczących wymagań w zakresie "uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego" (podobnie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10).

Nie zasługuje na uwzględnienie w ocenie Sądu zarzut dotyczący § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Ustalenie minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych odpowiada ustawowej delegacji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, który to przepis stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń.

Konstrukcja przepisu jest zrozumiała i logiczna. Przypisanie pojemności urządzeń przewidzianych dla gospodarstw domowych w zależności od przebywania osób świadczy, że uwzględniono warunki art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b.

Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie.

Należy, natomiast podzielić stanowisko strony skarżącej, w zakresie przekroczenia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ustawy, w związku z nałożeniem na właścicieli nieruchomości zakazu opróżniania przez nich we własnym zakresie zbiorników bezodpływowych. Ustawa w art. 5 ust. 1 pkt 3b nałożyła obowiązek odpowiedniego zachowania się właścicieli nieruchomości. Przepis ten narzuca pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Natomiast z art. 6 ust. 1 tej ustawy wynika kolejny obowiązek dla właścicieli nieruchomości. Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3b zobowiązani oni są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi.

Powyższy przepis wyklucza możliwość usuwania nieczystości ciekłych samodzielnie przez właścicieli nieruchomości. Ograniczenie zatem nałożone w zaskarżonej uchwale w § 8 pkt 4 nie ma umocowania w art. 4 ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zaskarżona uchwała w § 9 ust. 3 pkt 1 nakłada na właścicieli i opiekunów zwierząt domowych obowiązek wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla ludzi, w tym m.in. hałasu (szczególnie w godzinach od 22.00 do 6.00), nieprzyjemnej woni, roznoszenia pasożytów, insektów itp. Regulacja zaskarżonej uchwały wkracza w zakres ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2004 r., Nr 69, poz.625 ze zm.). Ustawa ta zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. a określa zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, w tym chorób odzwierzęcych. W art. 2 pkt 21 wprowadzono definicję chorób zakaźnych zwierząt, przez co rozumie się wywołane przez biologiczne czynniki chorobotwórcze choroby zwierząt, które ze względu na sposób powstawania lub szerzenia się stanowią zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub ludzi. Zgodnie z art. 2 pkt 21 lit. a chorobami odzwierzęcymi są choroby zakaźne zwierząt lub zakażenia, które w sposób naturalny mogą być pośrednio lub bezpośrednio przenoszone między zwierzętami a ludźmi. Natomiast w pkt 21 b określone zostały odzwierzęce czynniki chorobotwórcze takie jak - bakterie, wirusy, pasożyty, grzyby lub inne czynniki biologiczne, mogące wywoływać choroby odzwierzęce.

Przepis zaskarżonej uchwały przekracza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nałożenie obowiązków powinno zmierzać do ochrony przed zagrożeniami i uciążliwościami, a nie do ich eliminacji. Ma rację również strona skarżąca, dopatrując się w § 9 ust. 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały powtórzenia zakazu wynikającego z art. 108 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. (Kodeks wykroczeń Dz.U. z 2007 r., Nr 109, poz. 756 j.t).

Sąd nie podziela natomiast stanowiska prokuratora odnośnie pominięcia w § 9 ust. 3 pkt 6 uchwały zapisu wyłączającego zakaz wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej i placówek handlowych w stosunku do osób niewidomych korzystających z psa przewodnika. Należy zwrócić uwagę, że dopiero ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2008 r., Nr 223, poz.1463) dodano do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92) art. 20a. W którym w ust. 1 wprowadzono, że osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności: budynków i ich otoczenia przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynków biurowych i socjalnych.

Dlatego Sąd nie podziela wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności zakażonego przepisu uchwały.

Zasługuje na uwzględnienie wniosek o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały, ponieważ wprowadza warunki dotyczące chowu i hodowli ptaków, a zwłaszcza gołębi. Regulacja ta wykracza poza delegację ustawową, która została ograniczona w art. 4 ust. 2 pkt 7 do wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich, przez które należy rozumieć zgodnie art. 4 pkt 18 ustawy o zwierzętach - zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Zgodnie z art.2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2007 r., Nr 133, poz. 921) zwierzętami gospodarskimi jest drób, a nie ptaki, które będą pojęciem szerszym. Powyższa ustawa w art. 2 pkt 2 pod pojęciem drób enumeratywnie wymienia rodzaje ptaków zaliczane do drobiu jako zwierzęta gospodarskie, a są nimi ptaki gatunków: kura (Gallus gallus), kaczka (Anas platyrhynchos), kaczka piżmowa (Cairina moschata), gęś (Anser anser), gęś garbonosa (Anser cygnoides), indyk (Meleagris gallopavo), przepiórka japońska (Coturnix japonica), perlica (Numida meleagris) oraz utrzymywany w warunkach fermowych struś (Struthio camelus).

Na uwzględnienie zasługuje również wniosek prokuratora w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 11 pkt 1, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania raz w roku deratyzacji na terenie nieruchomości, zaznaczając, że obowiązek ten w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany tylko w miarę potrzeby. Słusznie zwrócono w skardze uwagę, co też aprobuje Sąd w składzie rozpoznającym skargę, że rada realizując postanowienia tego przepisu nie mogła wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a co za tym idzie obciążenia ich kosztami jego realizacji. Wspomniana regulacja prawna zobowiązuje jedynie gminę do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia.

Prokurator zarzucił w swojej skardze naruszenie § 146 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie przepisów ustawy upoważniającej i innych ustaw oraz ich modyfikację, niewypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej poprzez nie zawarcie w uchwale minimum postanowień, które zgodnie z definicją ustawową zawierać powinna.

Sąd administracyjny nie może orzec nieważności czegoś, co nie było określone w regulaminie. Inaczej mówiąc, nie można stwierdzić nieważności czegoś, co nie istnieje. W tym zakresie skarga podlega oddaleniu. Sąd nie podzielił wniosku prokuratora o konieczności uchylenia całej uchwały. Nieważność dotyczy określonych paragrafów lub punktów i nie ma przeszkód, aby uchwała pozostawała dalej w obrocie prawnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 89/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl.).

W związku z powyższym, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność określonej części uchwały. Jednocześnie orzekł w pkt 2, iż zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi, Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Sąd jednocześnie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części.