Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 950/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 45 ust 1pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. i A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1272/14 w sprawie ze skargi D. R. i A. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1272/14 oddalił skargę D. R. i A. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.; dalej: ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), nakazał D. R. i A. R. doprowadzenie do jak najlepszego stanu zabytek - układ urbanistyczny [...] w W. w rejonie ul. [...] - poprzez usunięcie umieszczonego niezgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami kiosku handlowego przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W., przy prawym skrzydle [...], w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania D. R. i A. R., decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że układ urbanistyczny [...] w W. został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1965 r. Zdaniem organu odwoławczego D. R. i A. R. - właściciele przedmiotowego kiosku, nie posiadają decyzji organu ochrony zabytków pozwalającej na usytuowanie tego kiosku na terenie zabytkowego obszaru. Decyzja taka wymagana była na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Ponadto również obecnie obowiązująca ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 36 ust. 1 pkt 11 wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podejmowanie działań, które mogłyby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Organ podkreślił, że obowiązek uzyskania takiego zezwolenia nałożony jest na inwestora i powinien zostać wykonany przed wystąpieniem o pozwolenie budowlane. W ocenie organu nie ma znaczenia fakt, że inwestycja została zrealizowana na podstawie prawomocnych decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego.

Minister zwrócił uwagę, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] grudnia 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. R. i A. R. pozwolenia na wymianę istniejącego kiosku w liniach rozgraniczających ul. [...] róg ul. [...] w W. Stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego nastąpiło z uwagi na fakt, że decyzja ta nie została poprzedzona uzyskaniem przez inwestora pozwolenia organu ochrony zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1030/11 oddalił skargę D. R. i A. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. R. i A. R. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1635/11 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., a także poprzedzającą ją decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje tylko dwa rozłączne uprawnienia decyzyjne wojewódzkiego konserwatora zabytków: może on nakazać przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności (pkt 1), albo zobowiązać do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie (pkt 2). Wyjaśnił, że wybór rozstrzygnięcia jest uzależniony od tego, czy podjęte przy zabytku wpisanym do rejestru i bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być tolerowany (biorąc pod uwagę ich zakres i charakter), czy też do stanu, który można odpowiednio dostosować do wymagań ochrony konserwatorskiej, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, robót lub czynności, wskazanych przez konserwatora. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można nakazać na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy przymusowego usunięcia (rozbiórki) obiektu budowlanego, albowiem nie daje on uprawnienia do wydania tak daleko idącego rozstrzygnięcia. Jest to przepis o charakterze mniej restrykcyjnym od ust. 1 pkt 1, który uprawnia organ ochrony zabytków do nałożenia dalej idącego obowiązku, tj. przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego, np. poprzez usunięcie obiektu z terenu zabytkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że sankcje określone w art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mogą mieć zastosowanie zarówno do zabytku w postaci wpisanego indywidualnie budynku, jak i obszaru objętego wpisanym układem lub zespołem.

Następnie Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] nakazał D. R. oraz A. R. doprowadzenie zabytku - układu urbanistycznego [...] w W. do poprzedniego stanu, poprzez usunięcie umieszczonego niezgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami kiosku handlowego przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W., przy prawym skrzydle [...] przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] - w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że przedmiotowy kiosk istnieje od ok. 1985 r. Układ urbanistyczny [...] został wpisany do rejestru zabytków w 1965 r., zatem posadowienie tego kiosku wymagało, zgodnie z art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego w formie decyzji administracyjnej. Decyzji takiej nie stanowiła opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia [...] lipca 1993 r., a także umieszczenie pieczęci Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków na rysunkach przedstawiających elewacje kiosku. Organ podkreślił, że w piśmie z dnia [...] lipca 1993 r. negatywnie zaopiniowano projekt pawilonu ze względu na jego stały charakter, organ konserwatorski nie wyraził sprzeciwu tylko odnośnie do pozostawienia kiosku w użytkowaniu czasowym, ze względu na jego tymczasowy charakter (zdaniem Stołecznego Konserwatora Zabytków pojęcie "tymczasowości" zostało zdecydowanie wyczerpane).

Zdaniem organu pierwszej instancji ochrona wartości układu urbanistycznego [...] wymaga usunięcia kiosku, co pozwoli na przywrócenie w tym obszarze harmonijnego układu przestrzennego oraz na wyeksponowanie walorów zabytkowej architektury współtworzącej to założenie.

Odnosząc się do argumentu D. R. i A. R. o posiadaniu przez nich opinii naczelnika Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Naczelnego Architekta Miasta z dnia [...] stycznia 2004 r. Stołeczny Konserwator Zabytków wyjaśnił, że opinia ta nie została wydana w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a ponadto dopuszczała możliwość funkcjonowania obiektu do dnia 24 marca 2005 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania D. R. i A. R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie m.in. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przypomniał, że organy ochrony konserwatorskiej są związane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1635/11.

Zdaniem organu odwoławczego zasadne było wydanie decyzji w oparciu o art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazał, że na umieszczenie przedmiotowego kiosku organy ochrony zabytków nie wydawały zezwolenia, wymaganego w świetle przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury, obowiązującej zarówno w 1985 r. - w dacie umieszczenia pierwszego kiosku, jak i w 2001 r., tj. w dacie wymiany kwiaciarni na nowy kiosk.

Organ wyjaśnił, że przywrócenie do stanu poprzedniego w niniejszej sprawie oznacza przywrócenie zabytkowego układu urbanistycznego do stanu "bez kiosku". Stan układu pozbawionego kiosku jest, w odróżnieniu od obecnego, stanem zgodnym z przepisami zarówno poprzedniej ustawy, jak i aktu obecnie obowiązującego, nakazanie zaś usunięcia tego obiektu mieści się w zakresie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli D. R. i A. R. Zarzucili organowi naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię tego przepisu,

2) przepisów postępowania - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego przez organy obu instancji oraz zaakceptowanie przez organ odwoławczy ustaleń organu pierwszej instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając je za zgodne z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1635/11.

Sąd wskazał, że na mocy trzech decyzji Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z lipca 1965 r. do rejestru zabytków wpisano jako dobro kultury: [...] jako założenie urbanistyczne, [...] ul. [...] oraz oficynę [...] ul. [...]. Wpisy te zostały dokonane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 z późn. zm.). Przedmiotowy kiosk handlowy, który istnieje od ok. 1985 r., graniczy bezpośrednio z [...] przy ul. [...] wpisanym do rejestru zabytków, znajduje się w odległości ok. 1 m od prawego skrzydła [...]. Skoro układ urbanistyczny [...] został wpisany do rejestru zabytków w 1965 r., to posadowienie tego kiosku w 1985 r. wymagało, zgodnie z art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego w formie decyzji administracyjnej, jednakże taka decyzja nie została wydana. Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzji takiej nie stanowiła opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia [...] lipca 1993 r., a także umieszczenie pieczęci Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków na rysunkach przedstawiających elewacje kiosku. W piśmie z dnia [...] lipca 1993 r. negatywnie zaopiniowano projekt pawilonu ze względu na jego stały charakter, organ konserwatorski nie wyraził sprzeciwu tylko odnośnie pozostawienia kiosku w użytkowaniu czasowym. Zdaniem Sądu prawidłowe było też stwierdzenie, że ochrona wartości układu urbanistycznego [...] wymaga usunięcia kiosku, co pozwoli na przywrócenie w tym obszarze harmonijnego układu przestrzennego oraz na wyeksponowanie walorów zabytkowej architektury współtworzącej to założenie.

W konkluzji Sąd stwierdził, że na umieszczenie przedmiotowego kiosku organy ochrony zabytków nie wydawały zezwolenia wymaganego przepisami zarówno ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury, jak i ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a przez "przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego" należy rozumieć przywrócenie zabytkowego układu urbanistycznego do stanu "bez kiosku". Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną - art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który został właściwie zinterpretowany zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. R. i A. R.

Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że wskazany w tym przepisie nakaz przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu może być wykonany w niniejszej sprawie poprzez usunięcie kiosku handlowego umieszczonego przy ul. [...] w rejonie ul. [...], przy prawym skrzydle [...] przy ul. [...] na dz. nr ew. [...] w obrębie [...], w sytuacji, kiedy nie dokonano oceny, czy za pomocą innych dostępnych środków byłoby możliwe zapewnienie ochrony wartości układu urbanistycznego [...];

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia z powodu:

a) naruszenia prawa materialnego - art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, kiedy organ drugiej instancji nie wykazał, aby istnienie przedmiotowego kiosku handlowego w dotychczasowym miejscu nie mogło być tolerowane, a do wyjaśnienia tej okoliczności był zobowiązany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn akt II OSK 1635/11;

b) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem istotnych dowodów i dokonaniem dowolnej oceny materiału dowodowego;

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do podnoszonego w skardze zarzutu niezbadania przez organ odwoławczy okoliczności wskazujących na ustawienie już wcześniej kiosku w tej lokalizacji przy akceptacji organów ochrony zabytków.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł m.in., że Sąd zaakceptował niewyjaśnienie przez organy administracji, czy w niniejszej sprawie jedynym akceptowalnym z punktu widzenia zasady praworządności rozwiązaniem przywracającym zabytek do poprzedniego stanu jest rozbiórka kiosku. Nie została również poddana analizie okoliczność, że w miejscu przedmiotowego kiosku handlowego istniał uprzednio inny obiekt handlowy (kwiaciarnia), co powinno stanowić podstawę rozważenia, do jakiego stanu poprzedniego powinien zostać przywrócony zabytek. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1635/11 skarżący kasacyjnie wskazali, że uzasadnienie stanowiska organów, a także Sądu w tym zakresie, w sposób jednoznaczny powinno zmierzać do wykazania, że wykonanie przedmiotowego kiosku handlowego spowodowało taki stan z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego [...] w W., który nie jest do zaakceptowania i którego nie można dostosować do wymagań tejże ochrony, zaś jedynym rozwiązaniem takiego stanu jest usunięcie przedmiotowego kiosku handlowego ze wskazywanego układu urbanistycznego.

Wskazano ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie poddał ocenie okoliczności faktycznych wskazywanych w treści skargi, mianowicie że organy ochrony zabytków nigdy wcześniej nie zgłaszały zastrzeżeń do lokalizacji kiosku istniejącego uprzednio, Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej wyraził pozytywną opinię z dnia [...] stycznia 2004 r., natomiast w procedurze uzyskania pozwolenia na wymianę (budowę) kiosku przedstawione rysunki elewacji uzyskały w dniu [...] czerwca 2000 r. pisemną akceptację Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków.

Dodatkowo zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie rozważając przedstawionych wyżej braków w wyjaśnieniu sprawy oraz w argumentacji organu odwoławczego, dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zarzuty w niej zawarte nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Ich analiza prowadzi jednak do wniosku, że wadliwości zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie upatrują w nierozważeniu przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji, czy za pomocą dostępnych środków innych niż usunięcie (rozbiórka) kiosku jest możliwe zapewnienie ochrony wartości wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wskazują, że nakaz oceny tej kwestii został zawarty przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1635/11. Dla porządku należy przypomnieć, że wskazanym wyżej wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił kontrolowane wówczas rozstrzygnięcie jak i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w oparciu o który organ nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego, nie dawał podstaw do wydania rozstrzygnięcia takiej treści. Przywołując treść art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wybór rozstrzygnięcia jest uzależniony od tego, czy podjęte przy zabytku wpisanym do rejestru i bez wymaganego pozwolenia właściwego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu prace doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być tolerowany biorąc pod uwagę ich zakres i charakter, czy też do stanu, który można odpowiednio dostosować do wymagań ochrony konserwatorskiej, co wymagałoby podjęcia dodatkowych działań, robót lub czynności wskazanych przez konserwatora. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy administracji dokonały prawidłowego wyboru sposobu przywrócenia zabytku do właściwego stanu. W konsekwencji również zasadnie Sąd pierwszej instancji stanowisko organów w tym zakresie zaakceptował.

Należy wskazać, że jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów administracji, prawidłowo także zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, kiosk będący przedmiotem postępowania bezpośrednio graniczy z [...] przy ul. [...] w W., który został odrębnie od układu urbanistycznego [...] wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca 1965 r. Organ administracji, czego zdaje się nie zauważać autor skarg kasacyjnej, wskazał na cel wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego. Podał, że układ ten to relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, współzależność pomiędzy obiektami, zielenią otwartą a przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych obiektów. Nadrzędną zasadą ochrony takiego układu jest utrzymanie historycznego rozplanowania przestrzennego w niezmienionej formie zachowania istniejących parametrów zabudowy i eksponowanie historycznej architektury. Najważniejszym aspektem ochrony na odcinku ul. [...], na którym zlokalizowany jest przedmiotowy kiosk jest wyeksponowanie historycznie ukształtowanego narożnika u zbiegu ulic [...] i [...]. Kiosk w ocenie organów administracji zasłania widok na jeden z najważniejszych obiektów - [...] kształtujący powyższe założenie architektoniczne. Organ wyjaśnił także, że na omawianym obszarze niedopuszczalne jest funkcjonowanie jakiegokolwiek obiektu budowlanego co oznacza, że usunięcie kiosku pozwoli przywrócić na tym obszarze harmonijny układ przestrzenny oraz wyeksponować walory zabytkowej architektury współtworzącej założenie urbanistyczne. Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację organów w ww. zakresie i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do kwestionowania tego stanowiska.

W świetle powyższych rozważań organu nie można podzielić zarzutu skarżących kasacyjnie, że organy administracji nie rozważyły, czy istniały inne możliwości i środki zapewnienia ochrony konserwatorskiej, a Sąd wojewódzki błędnie wadliwie wadę tę zaaprobował. Organy administracji w sposób rzetelny i wyczerpujący wyjaśniły przyczyny, dla których uznały za konieczne zastosowanie tego najbardziej dolegliwego dla skarżących kasacyjnie sposobu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego, co uprawniało Sąd pierwszej instancji do podzielenia motywów takiego działania.

Nie mają też racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że dla ustalenia powyższych kwestii niezbędne było przeprowadzenie dowodów, w tym opinii rzeczoznawcy, który jednoznacznie przesądziłby, że istnienie tego obiektu powoduje stan nie do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony układu urbanistycznego. Art. 84 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. A zatem ustawodawca nie wprowadził obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie. Niezależnie od tego, że skardze kasacyjnej nie wskazano na naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. (a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej), to nie można w tych okolicznościach sprawy zarzucić organom, że omawianego dowodu nie przeprowadziły. Organy orzekające w niniejszej sprawie to organy wyspecjalizowane, których pracownicy niewątpliwie posiadają wiadomości specjalne niezbędne do dokonania wyboru sposobu ochrony zabytku.

Zarzut nierozważenia innych sposobów ochrony zabytku jest nieuzasadniony również z tej przyczyny, że na żadnym etapie postępowania skarżący kasacyjnie nie przedstawili propozycji innego rodzaju rozstrzygnięcia.

Nietrafny jest także zarzut wskazujący na brak analizy okoliczności istnienia w tym miejscu poprzednio innego obiektu handlowego (kwiaciarni). Organy administracji i Sąd wojewódzki w sposób jednoznaczny wskazały, że dla ochrony przedmiotowego zabytku – układu urbanistycznego niezbędne jest usunięcie kiosku, co oznacza, jak podkreślono, że przywrócenie stanu poprzedniego oznacza stan "bez kiosku". Stan poprzedni to stan istniejący przed zakłóceniem ładu przestrzennego, to jest przed posadowieniem obiektu budowlanego. Zważyć przy tym należy, że istotą niniejszej sprawy nie jest sposób użytkowania obiektu, lecz jego istnienie w tej chronionej pod względem konserwatorskim przestrzeni urbanistycznej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Nie można także skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji sporządzenia uzasadnia z naruszeniem 141 § 4 p.p.s.a. Wady tej skarżący kasacyjnie upatrują w braku odniesienia się do zarzutów wcześniejszego posadowienia kiosku na omawianym obszarze oraz faktu, że organy ochrony zabytków nigdy wcześniej nie zgłaszały zastrzeżeń do lokalizacji tego obiektu. Analiza uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że wprawdzie Sąd nie rozważał ww. kwestii, jednakże ewentualne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. musi pozostawać bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Po pierwsze uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd zauważa, że obiekt ten funkcjonuje na przedmiotowym obszarze od wielu lat, skoro odniósł się do kwestii braku "tymczasowości" obiektu budowlanego. Po drugie nieodniesienie się w sposób szczegółowy do omawianych kwestii pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają żadnych ograniczeń czasowych w zakresie możliwość nakładania obowiązków mających na celu ochronę zabytków. Stan niezgodności z prawem może być usunięty w każdym czasie.

A zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny w sprawie został należycie wyjaśniony a organ dokonał oceny okoliczności sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć, że słusznie zauważyły organy administracji i Sąd wojewódzki, że inwestor poinformowany był o tym, że stanowisko Konserwatora Zabytków odnosiło się wyłącznie do tymczasowego obiektu budowlanego, a takiej cechy przedmiotowy kiosk nie spełnia, choćby z uwagi upływ czasu od daty jego posadowienia (20 lat).

W tym stanie rzeczy nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Po pierwsze zarzutem tym autor skargi kasacyjnej zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego. Natomiast zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego nie można kwestionować prawidłowości dokonanych przez organ administracji a ocenionych przez sąd wojewódzki ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, gdyż ta kwestia przynależy do przepisów postępowania, stanowiąc odrębną podstawę kasacyjną (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 31 maja 2016 r. II GSK 2837/14, LEX nr 2083223). Niezależnie od powyższego, z przyczyn wskazanych w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzut ten nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem organy administracji prawidłowo zastosowały ww. przepis, a Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał rozstrzygnięcie to za prawidłowe.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu administracji od skarżących kasacyjnie, uznając, że zachodziły szczególe okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 tej ustawy.