Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 13/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust.6, art. 84 ust.3 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty Powiatowego w B. P. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w części dotyczącej orzeczenia w przedmiocie skreślenia skarżącego z ewidencji diagnostów, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. stwierdza, że zaskarżone decyzje w części opisanej w pkt 1 nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatowego w B. P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], którą cofnięto J. M. uprawnienia diagnosty nr [...] wydane przez tego Starostę w dniu [...] grudnia 2003 r. na wykonywanie badań technicznych pojazdów oraz skreślono J. M. z ewidencji diagnostów. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.).

Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Organ I instancji ustalił, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w B. P. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie [...] J. M. został skazany za to, że pracując jako diagnosta stacji kontroli pojazdów, będąc osobą uprawnioną do wystawienia dokumentu, poświadczył nieprawdę w elektronicznym rejestrze badań technicznych pojazdów oraz w dowodach rejestracyjnych siedmiu pojazdów, przy czym w czterech przypadkach uczynił to w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Wobec powyższego w dniu [...] sierpnia 2013 r. Starosta wszczął w urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia Ja. M. uprawnień diagnosty. W oparciu o wyrok organ ustalił, że postępowanie diagnosty uprawnia do zastosowania przepisu art. 84 ust. 3 pkt 2 prawa o ruchu drogowym.

Odwołanie od tej decyzji złożył J. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w sprawie niniejszej ustalenia wymagała okoliczność, czy nastąpiło dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami a więc dokonanie fałszu intelektualnego. Organ odwoławczy podał, że zaistnienie tej okoliczności potwierdził bezspornie przedmiotowy wyrok sądu karnego. W ocenie Kolegium stan faktyczny sprawy wyczerpuje w pełni dyspozycję art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, co skutkowało koniecznością cofnięcia diagnoście uprawnień.

Skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył J. M.i i zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatowego w B. P. z dnia [...] września 2013 r. dotkniętej przesłanką nieważności polegającej na wydaniu jej bez podstawy prawnej poprzez orzeczenie o wykreśleniu J. M. z ewidencji diagnostów w sytuacji, gdy ani powoływana przez organ podstawa prawna ani inne ustępy artykułu 84 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie przewidują sankcji w postaci "wykreślenia z ewidencji diagnostów",

- art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co polegało w szczególności na bezkrytycznym oparciu się o treść wyroku Sądu Rejonowego w B. P. Wydział II Karny z dnia [...] listopada 2012 r. (sygn. akt: [...]) i automatyczne pozbawienie skarżącego uprawnień diagnosty, a także brak sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej odpowiadającej wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez brak wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję,

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a polegającej na utrzymaniu w mocy decyzji dotkniętej wadą nieważności w postaci braku podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 84 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że skazujący wyrok karny z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie [...] stanowi obiektywną przesłankę do cofnięcia przez Starostę uprawnień do wykonywania badań technicznych, podczas gdy literalna wykładnia ww. przepisu w zestawieniu z poglądem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 12 marca 2012 r., II GPS 2/2011 stanowiącym wykładnię celowościową i funkcjonalną tego przepisu, prowadzi do wniosku, iż skazujący wyrok karny nie może skutkować automatycznym cofnięciem uprawnień diagnosty i skreśleniem go z ewidencji diagnostów.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Powiatowego w B. P. i umorzenie postępowania w całości.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśnił, że rzeczywiście sformułowanie decyzji "wykreślenie z ewidencji diagnostów" nie ma oparcia w przepisach prawa, ale utrzymując w mocy w tym zakresie zaskarżoną decyzję organu I instancji, Kolegium miało na uwadze, że nie ma ustawowego obowiązku prowadzenia takiej ewidencji czy rejestru. Wykaz taki prowadzony jest natomiast w starostwach wewnętrznie, dla celów organizacyjno – porządkowych. Stąd też w ocenie Kolegium określenie "wykreślenia z ewidencji diagnostów" nie posiadało cech rozstrzygnięcia, a było jedynie elementem porządkującym informacje o uprawnionych diagnostach. Z uwagi na to, zdaniem Kolegium, trudno zgodzić się, że w tym zakresie decyzja w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna i w tym zakresie podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatowego w B. P. z dnia [...] września 2013 r., którą cofnięto J. M. uprawnienia diagnosty nr [...] wydane przez tego Starostę w dniu [...] grudnia 2003 r. na wykonywanie badań technicznych pojazdów oraz skreślono J. M. z ewidencji diagnostów.

Podstawę prawną decyzji stanowi art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej p.r.d., zgodnie z którym starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6, stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami.

Przechodząc do oceny przedmiotowej decyzji w pierwszej kolejności podać należy, że Sąd podziela zarzut skargi dotyczący rozstrzygnięcia w niej o skreśleniu diagnosty z ewidencji diagnostów bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 853/11). W ocenie Sądu brak jest przepisu prawnego, który umocowywałby organ do rozstrzygania w decyzji o cofnięciu uprawnień diagnoście wydanej na podstawie art. 84 ust. 3 p.r.d. o skreśleniu diagnosty z ewidencji diagnostów. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało wydane bez podstawy prawnej, a zatem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w tej części kwestionowana decyzja jest nieważna. Z mocy art. 135 p.p.s.a. powyższe dotyczy również decyzji organu I instancji.

Przechodząc do uzasadnienia dotyczącego oddalenia skargi wskazać należy, że przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. ma kategoryczne brzmienie. W przypadku ustalenia nieprawidłowego działania diagnosty starosta nie ma wyboru i jest zobowiązany cofnąć uprawnienia do wykonywania badań technicznych. Kluczowe jest zatem dokonanie bezspornego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, że diagnosta wydał zaświadczenie lub dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. W ocenie składu orzekającego wymaganiu temu organy w sprawie niniejszej sprostały, co zobowiązywało je do cofnięcia skarżącemu uprawnień.

Z przepisu art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. wynika, że stwierdzenie nieprawidłowego działania diagnosty powinno wynikać z przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 p.r.d. Co prawda przepis art. 83 ust. 6 p.r.d. został uchylony z dniem 21 sierpnia 2004 r. (ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, Dz.U. Nr 173, poz. 1808 ze zm.), ale nie został przez ustawodawcę usunięty z treści art. 84 ust. 3 p.r.d., co budziło wątpliwości w orzecznictwie. Rozstrzygnęła je uchwała NSA z dnia 12 marca 2012 r. w sprawie II GSP 2/11, w której wskazano, że sformułowanie "w wyniku przeprowadzonej kontroli" należy rozumieć jako wystąpienie podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień. NSA wyjaśnił, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień może nastąpić zarówno wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u prowadzącego stacje kontroli wykaże niezgodne z prawem działanie diagnosty, jak i wówczas, gdy informacje o takim działaniu organ poweźmie z innych źródeł np. podczas analizy akt innej sprawy lub uzyska ja od innych organów. Chodzi bowiem o to, aby od czynności diagnostycznych odsunięci zostali diagności nierzetelni, których działanie może mieć bezpośredni (negatywny) wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W sprawie niniejszej podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień stało się uzyskanie informacji o prawomocnym wyroku karnym w sprawie [...], którym skazano skarżącego za przestępstwo fałszu intelektualnego (poświadczenie nieprawdy w elektronicznym rejestrze badań technicznych). Wszczęcie postępowania znajdowało zatem uzasadnione podstawy. Wskazany wyrok był również głównym dowodem w sprawie, bowiem na jego podstawie orzeczono przedmiotowe cofnięcie uprawnień, kwestionowane przez skarżącego. Istotnie, jak zarzucił skarżący, nie przeprowadzono innych czynności dowodowych. Zaniechanie to nie nastąpiło jednak z naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów powołanych w skardze.

Podać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód dopuścić należy wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z regulacji tych wynika, że kluczowe w postępowaniu wyjaśniającym toczącym się na podstawie przepisów k.p.a. jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tę interpretację potwierdza przepis art. 78 § 1 kp.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Również zasada ekonomii postępowania wymaga, aby organ dążył do załatwienia sprawy najprostszymi środkami (art. 12 k.p.a.)., co należy rozumieć także jako przeprowadzenie tylko takich dowodów, które służą wyjaśnieniu sprawy. Oznacza to w konsekwencji, że nie ilość zebranych dowodów decyduje o prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale znaczenie ocenionych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 1197/13). Powyższym zasadom organy w sprawie niniejszej nie uchybiły.

Nie ulega, zdaniem Sądu wątpliwości, że prawomocny wyrok karny, którego odpis włączono do akt postępowania administracyjnego i w którym skazano skarżącego za przestępstwo fałszu intelektualnego, jest wystarczającym dowodem na okoliczność spełnienia przesłanek cofnięcia diagnoście uprawnień (art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d.). Bezspornie bowiem potwierdza on, że diagnosta dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego oraz systemu elektronicznego niezgodnie ze stanem faktycznym a w konsekwencji i z prawem. W tych okolicznościach organy trafnie oceniły, ze brak jest podstaw do przedłużania postępowania i przeprowadzania innych niż wyrok skazujący dowodów, skoro dowód główny i przesądzający o konieczności cofnięcia uprawnień na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. znajdował się już w aktach sprawy.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że stanowisko prezentowane w sprawie niniejszej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2011 r. w sprawie VIIISA/Wa 913/10, prawomocny wyrok skazujący za poświadczenie nieprawdy o wykonaniu badań technicznych bez faktycznego ich wykonania należy ocenić tak, jak wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, czego konsekwencją jest cofniecie uprawnień do wykonywania badań technicznych (także: wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 28/12, WSA w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1222/13, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 59/14). W świetle powyższego skład orzekający w sprawie niniejszej za bezzasadne uznaje zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 8 k.p.a.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienia decyzji obu instancji zostały sporządzone zgodnie z tą regulacją. Nadmienić należy, że skarżący formułując zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy odniósł go także do regulacji zawartej w art. 84 ust. 3 pkt 1 p.r.d., która to regulacja nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

W świetle powyższych rozważań za bezzasadny należy uznać także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 3 p.r.d., poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że skazujący wyrok karny stanowi obiektywną przesłankę do cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł dodatkowo, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2009 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. U. Nr 155, poz. 1232) nie wynika, w jakim terminie po przeprowadzonym badaniu technicznym musi nastąpić wpis do dowodu rejestracyjnego i do rejestru, a faktu przeprowadzenia przez skarżącego tej czynności organ administracyjny nie kwestionował,

W ocenie Sądu, powyższy zarzut dotyczący naruszenia przepisów wskazanego rozporządzenia jest bezzasadny. Zauważyć bowiem należy, że skoro miała miejsce w sprawie niniejszej sytuacja opisana przez skarżącego (badanie odbywało się dzień lub dwa dni wcześniej, niż zostało to przez skarżącego wpisane w elektronicznym rejestrze badań technicznych pojazdów i w dowodach rejestracyjnych badanych pojazdów) to zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia powinien on wystawić zaświadczenie o negatywnym wyniku badania technicznego i poinformować właściciela pojazdu o konieczności wykonania badania technicznego po usunięciu usterek. Z akt sprawy nie wynika aby takie zaświadczenia były wystawione. Skarżący zapomina także, że to właśnie te działania zostały potraktowane przez sąd karny we wskazanym wyżej wyroku jako naruszające prawo i za to został on skazany na mocy art. 271 § 2 k.k. w zw. z art. 271 § 1 k.k.

Mając powyższe rozważania na uwadze, w pkt 1 wyroku stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w części dotyczącej orzeczenia w przedmiocie skreślenia skarżącego z ewidencji diagnostów – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Konsekwencją uwzględnienia skargi w tym zakresie było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

W pozostałym zakresie skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a (pkt 2 wyroku).

Z uwagi na uwzględnienie skargi w części zasądzono od organu na rzecz skarżącego część kosztów postępowania sądowego – art. 206 p.p.s.a. Do kosztów postępowania w sprawie niniejszej należy zaliczyć wpis sądowy w kwocie 200 zł. Ze względu na treść rozstrzygnięcia, od organu zasądzono na rzecz skarżącego ½ tych kosztów, tj. 100 zł.