Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 531/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3, art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 684/17 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 684/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżącej na zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "WINB", w K. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] z zabudową do granicy działki [...] wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...]".

Z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wydania ww. decyzji wystąpiła skarżąca.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania w sprawie ww. nieostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Organ I instancji ocenił, że wniosek skarżącej o wznowienie jest przedwczesny, ponieważ został złożony w sprawie, w której nie zapadła decyzja ostateczna. Albowiem od ww. decyzji innym podmiot wniósł odwołanie. Dopiero istnienie ostatecznej decyzji warunkuje wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Dla tej oceny nie ma znaczenia późniejsza możliwość wydania decyzji ostatecznej. Podkreślono przy tym, że w sytuacji zaistnienia takiej przeszkody dalsze kwestie, jak legitymacja do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, czy też zachowanie terminu dla jego wniesienia pozostawały bez znaczenia.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca.

Zaskarżonym postanowieniem SKO w K. utrzymało w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W ocenie organu II instancji, skoro decyzja objęta wnioskiem o wznowienie nie miała przymiotu decyzji ostatecznej – stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych – skutkować musiało odmową wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że w rozważanej sprawie, z powodów przedmiotowych brak było podstaw do wznowienia postępowania. Dodano bowiem, że strona złożyła wniosek o wznowienie od decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku instancji, co skutkować musiało odmową wznowienia postępowania, a tym samym brak było również podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji.

Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ odwoławczy wskazał, że w ramach przedmiotowego postępowania nie można było badać kwestii dotyczących ewentualnego istnienia interesu prawnego wnioskodawczyni w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Podkreślono bowiem, że postępowanie zainicjowane przez skarżącą obejmowało wyłącznie weryfikację przesłanek wznowienia postępowania w tej sprawie, nie dotyczyło natomiast kwestii merytorycznych, które aktualnie mogą być przedmiotem rozważania jedynie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienie i ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz stwierdzenia zasadności jej wniosku o uznanie za stronę postępowania oraz stwierdzenia zasadności jej wniosku o wznowienie postępowania w I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 28 K.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie z dnia 12 października 2017 r., skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, doprecyzowała treść wniesionej uprzednio skargi, wskazując, że domaga się uwzględnienia skargi i uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jak również zasądzenia na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania (w tym opłaty od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego), a także przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do pisma. Ponadto skarżąca, doprecyzowała zarzuty skargi, podając, że zarzuca ona zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wznowienia postępowania oraz naruszenie art. 8 K.p.a.

Na uzasadnienie powyższych zarzutów skarżąca przytoczyła szczegółową argumentację, załączając przy tym do ww. pisma liczne dokumenty, mające w jej ocenie potwierdzać zasadność podnoszonych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 684/17, oddalając skargę, wskazał, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie złożony został przedwcześnie. W sprawie tej nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna. Istnienie ostatecznej decyzji kończącej postępowanie stanowi warunek konieczny i bezwzględny wszczęcia postępowania w nadzwyczajnym trybie, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Zaistnienie wskazanej powyższej przedmiotowej przeszkody dla wznowienia postępowania, którą stanowi skierowanie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obiektywnie nie zakończonej na dzień złożenia wniosku decyzją ostateczną nie mogło zostać "automatycznie" wobec tego właśnie konkretnego wniosku konwalidowane przez późniejsze wydanie w sprawie decyzji ostatecznej. Z uwagi na powyższą konstatację, w postaci zaistnienia powyżej opisanej przeszkody, dalsze kwestie związane z instytucją wznowienia postępowania, takie jak legitymacja do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, czy też zachowanie terminu dla jego wniesienia pozostawały, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie bez znaczenia prawnego.

W tej sytuacji, zgodnie z prawem pozostawiono poza zakresem ustaleń zarzuty skarżącej, że w jej ocenie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy błędnie ustalił krąg stron postępowania, a także, że inwestycja ta narusza bezpośrednio indywidualny interes prawny skarżącej oraz jej warunki zamieszkiwania, zarówno na etapie realizacji inwestycji (uciążliwości związane z wykonywaniem prac), jak i przez zasadnicze zubożenie widoku, jaki obecnie rozpościera się z okien jej mieszkania na W. i S., który zostanie bezpowrotnie utracony po wybudowaniu 8-kondygnacyjnego budynku. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wskutek tego, że skarżąca skierowała swój wniosek wobec nieostatecznej decyzji administracyjnej, badanie pozostałych przesłanek było bezprzedmiotowe. Stanowiska Sądu w tej mierze nie zmienia pismo skarżącej z dnia 12 października 2017 r. i kserokopie dokumentów i zdjęć dołączonych do tego pisma, gdyż nie eliminują prawnej zasadności powyższej argumentacji Sądu. Z całości powyższych rozważań Sądu wynika, że w sprawie zakreślonej jako kontrola przedmiotowego postanowienia nie doszło do naruszenia art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a także art. 8 K.p.a. Stronie skarżącej, organy prawidłowo wyjaśniły w uzasadnieniu postanowień swoje stanowisko i obowiązujące prawo. Kwestia przesłanek wynikających z art. 28 K.p.a. została skontrolowana w ten sposób, że zdaniem Sądu organ mógł skutecznie pominąć badanie tych kwestii wobec złożenia wniosku o wznowienie postępowania wobec decyzji nieostatecznej.

Na marginesie Sąd stwierdza, że wniosek skarżącej niezależnie od tego, że w swym literalnym brzemieniu zmierzał do wszczęcia postępowania wznowieniowego, to jednak posiadał także pewien dodatkowy walor materialnoprawny, z którego wynika, że chce być stroną postępowania zakończonego pierwszoinstancyjną nieostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Skarżąca zatem może ewentualnie z tej okoliczności spróbować czerpać, oczywiście w ramach możliwości wynikających z K.p.a. i z uwzględnieniem wykorzystanych już środków prawnych, odpowiednie skutki prawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – wszystkie związku z art. 149 § 3 K.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w zw. z art. 28 K.p.a., przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia SKO, skutkujące wadliwym oddaleniem skargi w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie SKO naruszało ww. przepisy K.p.a.;

- art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – wszystkie w związku z art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a. przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli postanowienia SKO, skutkujące wadliwym oddaleniem skargi w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie SKO naruszało ww. przepisy K.p.a.;

- art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – obydwa w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w dacie wyrokowania przez Sąd decyzja, wobec której skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania, była już ostateczna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wskazuje, że nadzwyczajny tryb postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego, może dotyczyć decyzji ostatecznej. Jak wynika z treści art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. A zatem w sprawie, w której, po pierwsze, dana sprawa się nie zakończyła, ponieważ zostało wniesione odwołanie i w konsekwencji nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Nie można zatem uznać aby wydane w okolicznościach przedmiotowej sprawy postanowienia organów obu instancji (o odmowie wznowienia postępowania) były wadliwe skoro oceniały zaistniały stan faktyczny, w którym wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżącą pomimo, że sprawa o ustalenie warunków zabudowy wtedy nie była zakończona decyzją ostateczną. Istniały w niniejszej sprawie podstawy do zastosowania art. 149 § 3 K.p.a. i odmowy wznowienia postępowania. Na tę ocenę nie ma zaś wpływu wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność, że już w dacie orzekania przez Sąd I instancji w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy zapadła ostateczna decyzja. Wskazania wymaga, że w ogólności sądy administracyjne powołane są do oceny legalności aktów administracyjnych, w tym postanowień. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu (postanowienia) na datę jego wydania. W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonującej argumentacji, która pozwalałaby na przyjęcie odmiennego stanowiska, tym bardziej, że dokonanie przez Sąd Administracyjny oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie pozbawia skarżącej prawa do skutecznego wniesienia kolejnego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy (o czym mowa będzie poniżej). Ponadto bez znaczenia dla powyższej oceny jest wskazywana w skardze kasacyjnej argumentacja co do istnienia interesu prawnego skarżącej w domaganiu się wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ argumentacja ta nie ma znaczenia z punktu widzenia braku w określonym czasie podstaw do wznowienia postępowania skoro stosowny wniosek dotyczył sprawy, która jeszcze nie zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej. Także kolejność rozpatrzenia przez SKO wskazywanych w skardze kasacyjnej środków zaskarżenia nie ma znaczenia dla przedstawionej powyżej oceny, a tym samym nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od motywów jakimi kierowało się SKO, dokonując wyboru kolejności rozpatrzenia środków zaskarżenia, zaistniał w okolicznościach tej sprawy stan faktyczny, w którym rozpatrzenie wniosku o wznowienie dotyczyło postępowania niezakończonego decyzją ostateczną. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – wszystkie związku z art. 149 § 3 K.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w zw. z art. 28 K.p.a.; art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – wszystkie w związku z art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – obydwa w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Dodatkowo wskazania wymaga, że Sąd I instancji prawidłowo zaakcentował możliwość skorzystania przez skarżącą z odpowiednich środków prawnych celem dochodzenia swoich praw. Na gruncie przedmiotowej sprawy to od daty wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w niniejszej sprawie, z uwagi na prawomocnie przesądzoną kwestię niejako "przedwczesności" złożonego wniosku o wznowienie postępowania – rozpoczął bieg miesięczny termin (art. 148 § 2 K.p.a.) do złożenia nowego wniosku o wznowienie postępowania opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.