Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 264/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 2 marca 2022 r., nr WOP.7721.219.2021.KK w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie stanu technicznego budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga J. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 marca 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z 4 lutego 2022 r. informującego o obecnym braku materialno-prawnych podstaw do dalszej, władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego w sprawie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. F. w Gdańsku (brak płotków przeciwśniegowych, stan techniczny pionu kanalizacji sanitarnej), została wniesiona w następującym stanie sprawy;

Pismem z 11 października 2021 r. J. K., powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zwróciła się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej PINB) o zobowiązanie Wspólnoty Mieszkaniowej ul. F. w Gdańsku do wykonania niezbędnych prac w związku z obecnym stanem technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. F. w Gdańsku.

Pismem z 16 listopada 2021 r. PINB poinformował skarżącą o poczynionych ustaleniach i braku materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego w sprawie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ul. F. w Gdańsku (brak płotków przeciwśniegowych, stan techniczny pionu kanalizacji sanitarnej).

Wobec winienia przez skarżącą odwołania od powyższego pisma Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 16 grudnia 2021 r. stwierdził jego niedopuszczalność wskazując, że zgodnie z przepisem art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Natomiast w niniejszej sprawie organ I instancji nie wydał decyzji, zaś skierował do skarżącej pismo informujące o poczynionych ustaleniach i odwołanie od tego pisma nie jest dopuszczalne.

Podkreślił organ odwoławczy, że zobligowany był w tej sytuacji do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 ustawy Kpa. Jednocześnie, odrębnie pismem z 17 grudnia 2021 r. organ odwoławczy zwrócił uwagę organu I instancji na konieczność ponownego, wnikliwego przeanalizowania przesłanek ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. F. w Gdańsku, co powinno zostać poprzedzone dokonaniem w trybie nadzoru budowlanego własnych ustaleń organu, w tym kontrolą (oględzinami) tego budynku.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie każde wystąpienie w przedmiocie potencjalnego naruszenia prawa budowlanego musi skutkować, co do zasady, wydaniem w konkretnej sprawie merytorycznej decyzji administracyjnej. W przypadku, gdy - w świetle dokonanych własnych ustaleń -wystarczająca będzie doraźna interwencja organu nadzoru budowlanego (np. gdy w celu zapewniania stanu zgodnego z przepisami prawa, konieczne będzie wykonanie jedynie drobnych, nieskomplikowanych prac i/lub prostego zabezpieczenia obiektu) dopuszczalne jest załatwienie sprawy pismem skierowanym do zainteresowanych uczestników postępowania (bez wszczęcia postępowania administracyjnego), w którym organ ten zobowiąże określony podmiot do podjęcia w sprawie niezbędnych działań.

Postępowania w trybie nadzoru budowlanego w sprawach dotyczących robót budowlanych, stanu technicznego obiektu budowlanego, czy też użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa są wszczynane z urzędu.

Sam sygnał (informacja) o potencjalnym naruszeniu prawa budowlanego nie powoduje wszczęcia postępowania, a pismo interwencyjne, w którym obywatel zwraca się o podjęcie czynności kontrolnych, stanowi skargę, do której zastosowanie mają przepisy działu VIII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1100/15, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09, wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2402/19).

Dodał organ odwoławczy, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do wydawania decyzji zobowiązujących do wykonania robót budowlanych, które, zgodnie z przepisami art. 28-31 ustawy Prawo budowlane, wymagają właściwego (konkretnego) pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, co z kolei jest uzależnione od woli i zamiaru inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Następnie ocena zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, planowanej inwestycji należy do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej w ramach wszechstronnej oceny wniosku o udzielenie pozwolenie na budowę lub zgłoszenia.

Ponadto organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do ingerowania w działania wspólnot mieszkaniowych i administratorów czy też osób prowadzących działalność w ramach samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (np. w celu kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych), jak również nie są władne do rozstrzygania sporów pomiędzy zarządem wspólnoty mieszkaniowej a członkami tej wspólnoty.

We wniesionej skardze jej autorka podniosła, że pisma kierowane do PINB nie były skargą a żądaniem wszczęcia postępowania i wydania decyzji nakazujących usunięcie stanu zagrażającego życiu i mieniu mieszkańców. Jeżeli organ nie zdecydował się wszcząć postępowania, to powinien to uczynić w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Brak władczego rozstrzygnięcia prowadzi zdaniem skarżącej do pozbawienia strony możliwości obrony jej życiowych interesów i powoduje utratę zaufania do organów administracji publicznej. Organ I instancji przeprowadził dwa postępowania, które nazwane zostały wyjaśniającymi, a nie postępowaniem wynikającym z art. 61 Kpa. Żadne z postępowań nie zostało zakończone wydaniem decyzji.

Odnośnie montażu płotków przeciwśniegowych PINB przyjął za wiarygodne oświadczenie administracji Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. F. w Gdańsku o montażu tych płotków przeciwśniegowych do końca lutego 2022r.

W kwestii oczekiwanej przez skarżącą wymiany piwnicznej części pionu kanalizacji kuchennej po stronie mieszkań parzystych w kl. [...] budynku przy ul. F. w Gdańsku PINB po oględzinach nie dostrzegł konieczności ingerencji i uznał za wiarygodne oświadczenia administratora i Zarządu Wspólnoty o stałej dbałości o należyty stan techniczny budynku. Tymczasem ścieki z owej rury zalewają kuchnię skarżącej. Treść zaskarżonego postanowienia nie odnosi się zaś w żadnej mierze do kwestii, które w swoich pismach poruszała skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powołany powyżej przepis art. 134 kpa nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Na tle przepisu art. 134 kpa wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa. Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.

Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, którą można kwestionować w trybie odwoławczym uregulowanym w kpa, jak również wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Inaczej mówiąc, odwołanie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a aktem normatywnym prawa miejscowego, czynnością cywilnoprawną bądź też czynnością materialno-techniczną (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r., I OSK 3669/18, I OSK 3641/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., II SA/Łd 1095/18, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia publikowane są na stronie www.orzeczenia.nas.gov.pl).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dopuszczalność złożenia odwołania przez stronę skarżącą od pisma PINB w dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z 4 lutego 2022 r. informujących o podjętych czynnościach w trybie nadzoru uregulowanego w ustawie Prawo budowlane, które zostały przeprowadzone w związku z pismami skarżącej dotyczącymi stanu technicznego budynku przy ul. F. w Gdańsku.

Wskazać należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powszechnie przyjmuje się, iż o kwalifikacji pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski a nie jego nazwa czy forma (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 226/14). Na okoliczność tę zwrócił uwagę już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 1985 r. (sygn. akt II Cr 320/85, OSNCP z 1986 r. Nr 10, poz. 158; NP z 1987 r., nr 6, z glosą W. Tarasa) podkreślając, że pisma organów administracji publicznej, kierowane do obywateli i jednostek im niepodporządkowanych, powinny być oceniane pod kątem ich treści a nie nazwy. O rodzaju aktu decyduje zatem charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma. Decyzja administracyjna stanowi władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach adresowane do indywidualnej osoby w konkretnej sprawie administracyjnej. Istotne znaczenie ma więc ustalenie, czy pismo odpowiada wymogom decyzji określonym w art. 107 k.p.a.

Pismo organu I instancji z 4 lutego 2022 r. nie zawiera jednakże istotnych elementów decyzji wymienionych w art. 107 k.p.a., a zatem nie stanowi ono decyzji. Stad też, nie mogło stanowić przedmiotu kontroli odwoławczej w ramach postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji, organ odwoławczy prawidłowo wydał zaskarżone postanowienie, właściwie stosując przepis art. 134 k.p.a.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia skarżącej, że jeśli stoi ona na stanowisku, że organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do podjęcia działań, a tego nie czynią, to zwalczaniu bezczynności organów administracji służy skarga na bezczynność organu administracji wnoszona do sądu administracyjnego po uprzednim wniesieniu ponaglenia.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.