Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 721/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 9q  ust. 1  pkt 2 i 4,  art. 9o  ust. 3  pkt 4  lit. d
journal: Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
article: art. 93  ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7,  art. 11,  art. 77 § 1,  art. 80 i  art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: [...] S.A., Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1510/15 w sprawie ze skargi A. J. oraz K. G. i B. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oraz zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1510/15 po rozpoznaniu skarg A. J. oraz K. G. i B. G. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oraz zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Infrastruktury i Rozwoju ww. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9q ust. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm., dalej również jako ustawa), po rozpatrzeniu odwołań B. K., R. K., A. J., M. A., K. G. i B. G., J. P., J. P., G. P. i S. P. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Przebudowa linii kolejowej nr [...], [...]", realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego: "Modernizacja linii kolejowej [...], etap II, odcinek [...]", uchylił decyzję Wojewody M. w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy.

Stan sprawy ujęty w zaskarżonej decyzji przedstawiał się następująco.

[...] S.A. (dalej: inwestor) wystąpiła do Wojewody M. wnioskiem z dnia 4 grudnia 2013 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w celu realizacji inwestycji pod nazwą "Przebudowa linii kolejowej nr [...], [...]", realizowanego w ramach zadania inwestycyjnego "Modernizacja linii kolejowej [...], etap II, odcinek [...]. Przetarg nr [...] - Modernizacja odcinka: [...]".

Inwestor wskazał, że realizacja inwestycji pozwoli na dostosowanie tego odcinka linii do standardów wynikających z umów międzynarodowych. W ocenie inwestora wskazana inwestycja w znaczący sposób podniesie bezpieczeństwo transportu kolejowego, jak i ograniczy negatywny wpływ kolei na środowisko.

Wojewoda M. wydał w dniu [...] września 2014 r. decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla spornej inwestycji, nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 9q ust. 1 ustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Powyższa decyzja określiła: linie rozgraniczające teren inwestycji, przedstawione na mapach w skali 1:500, stanowiących załącznik Nr 1 do zaskarżonej decyzji, warunki techniczne realizacji inwestycji, warunki wynikające z prawnie chronionych potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (m.in. poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez odpowiednie nieruchomości), które ma spełnić inwestor na następnych etapach przygotowania inwestycji. Decyzja Wojewody M. zawiera również zatwierdzenie podziałów nieruchomości, przedstawionych na mapach z projektami podziałów w skali 1:2000, które stanowią załącznik Nr 2 do zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy podniósł, że w decyzji Wojewody nie wskazano jednoznacznie nieruchomości, które zgodnie z art. 9s ust. 3 ustawy staną się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stanie się ostateczna. Jednocześnie podkreślił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa jest jednym z najbardziej doniosłych skutków ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, gdyż stanowi ograniczenie prawa własności, podlegającego konstytucyjnej ochronie. Nie można zatem przedmiotowej kwestii nie rozstrzygać w decyzji w sposób jednoznaczny.

W związku z powyższym w ocenie organu drugiej instancji zasadne było uchylenie znajdującego się na stronie 76, w wierszach od 6 do 9 licząc od góry strony, nieprecyzyjnego zapisu dotyczącego nieruchomości, które mają stać się własnością Skarbu Państwa. Jednocześnie orzekając w tym zakresie o ustaleniu, w miejscu uchylenia, nowo ustalonych pkt 9 i 10, określających jednoznacznie nieruchomości, które zgodnie z art. 9s ust. 3 ustawy staną się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja Wojewody M. stanie się ostateczna, a także nieruchomości stanowiących już własność Skarbu Państwa, wobec których [...] S.A. nabędzie prawo użytkowania wieczystego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji stanie się ostateczna.

Minister stwierdził, że organ pierwszej instancji na stronie 74, w pkt 8 decyzji Wojewody M., zatwierdzając podział działki nr [...] z obrębu [...], błędnie wskazał, iż dzieli się ona na działki nr [...] i [...]. Jak bowiem wynika z mapy z projektem podziału ww. działki nr [...], stanowiącej załącznik nr 2/2 do decyzji Wojewody M., działka ta dzieli się na działki nr [...] i [...]. W związku z powyższym, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie II decyzji Minister dokonał zmiany na prawidłowy zapis.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy, oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I i II sentencji decyzji. Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Wojewody M. było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren i zatwierdzenie podziału nieruchomości, a te pozostają zgodnie z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach. Minister wskazał, że inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu II instancji jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające linii kolejowej odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w regulacjach prawnych mających znaczenie dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Minister wyjaśnił, że z uwagi na brak zgody skarżących na przyjęte w decyzji Wojewody M. rozwiązania projektowe dotyczące objęcia liniami rozgraniczającymi teren inwestycji kolejowej części działek należących do skarżących, w trakcie niniejszego postępowania odwoławczego, pismem z 9 stycznia 2015 r., wezwał inwestora do ustosunkowania się do zagadnień poruszonych przez odwołujących się, w tym do wypowiedzenia się w kwestii dotyczącej możliwości ominięcia przedmiotowych działek, a w przypadku braku możliwości dokonania powyższych zmian, do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych przez skarżących żądań.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 19 stycznia 2015 r. inwestor ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżących. Powyższe stanowisko inwestora, działając w oparciu o art. 9 i art. 10 k.p.a., Minister przesłał skarżącym, informując o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, którzy podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko.

Organ odwoławczy wskazał, że w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nowopowstałym działkom, organ pierwszej instancji w decyzji na stronach 9 - 26, ustanowił niezbędnie służebności. Niemniej jednak ustanowienie służebności nie było wystarczające do zapewnienia dostępu do drogi publicznej wszystkim działkom tego wymagającym. Dlatego też konieczne stało się zaprojektowanie nowej drogi.

Dodatkowo organ podkreślił, że w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej nie może on modyfikować wniosku [...] S.A., ani też korygować przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji. W niniejszej sprawie inwestor ostatecznie i jednoznacznie w piśmie z dnia 19 stycznia 2015 r. wskazał, iż projektowana droga po działkach nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] realizowana jest w związku z likwidacją przejazdu kolejowego w km [...], w wyniku czego mieszkańcy posesji nr [...] oraz działek położonych po północnej stronie linii kolejowej, korzystający dotychczas z likwidowanego przejazdu utracą dostęp do drogi publicznej. Inwestor wskazał, że z uwagi na brak istniejących dróg mogących zapewnić alternatywną obsługę komunikacji nieruchomości położonych po północnej stronie linii kolejowej konieczne było zaprojektowanie drogi zapewniających obsługę tych nieruchomości. Jednocześnie inwestor w ww. piśmie wyjaśnił, że przedmiotowa droga zaprojektowana została w sposób optymalny oraz uzyskała pozytywną opinię Burmistrza Gminy K. Dodał również, że brak jest możliwości przeprowadzenia drogi w sposób alternatywny, gdyż wymagałoby to znacznie większych nakładów finansowych oraz wiązałoby się z koniecznością budowy nowych obiektów inżynieryjnych.

Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących wytyczenia drogi po działkach [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz zarzutu, iż teren po którym ma biec przedmiotowa droga stanowi teren podmokły, Minister wyjaśnił, że inwestor przewidział w ramach poprawy gospodarki wodnej przebudowę przepustu (w km [...] względem linii nr [...]) zlokalizowanego w ciągu projektowanej drogi. Przewidziane zostało pogłębienie dna o 0,5 m oraz powiększenie światła poziomego z istniejącego 1,5 m do 3 m. Udrożnienie cieku, którego zarządcą jest [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., w znaczący sposób usprawni istniejący system odprowadzania wód z rejonu nieruchomości skarżących.

W ocenie Ministra wskazane przez inwestora przyczyny przeprowadzenia nowoprojektowanej drogi we wskazany we wniosku sposób stanowią wystarczającą podstawę do dokonania podziału m.in. działki nr [...] i [...] z obrębu [...] i przejęcia działek nr [...],[...] i [...] pod planowaną inwestycję. Tym samym nie było konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa, jak i inspekcji właściwego konserwatora zabytków.

Natomiast ustosunkowując się do podniesionego przez A. J. oraz K. G. i B. G. zarzutu dotyczącego naruszenia art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy stwierdził, że jest on nieuzasadniony. Przepisy te nie znajdują zastosowania do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta nie zawiera w sobie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu i na jej podstawie nie dochodzi do wywłaszczenia. Zgodnie z art. 9s ust. 3 ustawy, nieruchomości objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna.

Odnosząc się do zarzutu, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji Wojewody M. obarczone jest wadą nieważności, polegającą na zastosowaniu przepisów postępowania właściwych dla ustalenia lokalizacji linii kolejowej, podczas gdy inwestycja polegająca na wywłaszczeniu uczestników z części ich nieruchomości nie polega na budowie, przebudowie, czy remoncie linii kolejowej, albo też na budowie wiaduktu kolejowego, czy też budowie drogi serwisowej wzdłuż torów kolejowych, organ odwoławczy wskazał, że zajęcie części należących do skarżących nieruchomości wynikało z konieczności zaprojektowania drogi zapewniającej dostęp do drogi publicznej działek sąsiadujących z inwestycją. Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy, przepisy Rozdziału 2 określają szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz organy właściwe w tych sprawach. W powyższym przepisie mowa jest o inwestycji dotyczącej linii kolejowej o znaczeniu państwowym, a nie o inwestycji polegającej na budowie linii kolejowej. Oznacza to, że pojęcia "inwestycja dotycząca linii kolejowej" nie można utożsamiać z linią kolejową. W ocenie organu budowa drogi mającej na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które na skutek podziału wynikającego z decyzji lokalizacyjnej taki dostęp by utraciły, stanowi "inwestycję dotyczącą linii kolejowej" i może być objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji tejże inwestycji.

Za nietrafny Minister uznał zarzut zawarty w odwołaniu A. J. oraz K. G. i B. G. dotyczący nieuwzględniania w istniejącym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. budowy przedmiotowej drogi Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 9ad ust. 3 ustawy, w sprawach dotyczących lokalizacji linii kolejowych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 9n ust. 2 i art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. g ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to zatem, że organ pierwszej instancji orzekając w niniejszej sprawie nie był związany przyjętym w gminie K. planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez K. G. i B. G. co do zapewnienia dostępu do drogi publicznej działkom nr [...] i [...] z obrębu [...] organ odwoławczy wskazał, iż w decyzji Wojewody M. (strona 10), działkom nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] został zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu.

Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. J. oraz K. G. i B. G.

A. J. w skardze z dnia 1 kwietnia 2015 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 9o ust. 1 w zw. z art. 9o ust. 2 ustawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj. uznanie, że organ jest uprawniony do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, która zatwierdza plan podziału nieruchomości, uwzględniając przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy właściwa wykładania ww. przepisów oraz właściwa analiza materiału dowodowego w sprawie w tym w szczególności pisma z dnia 19 lutego 2015 r., winna prowadzić do wniosku, że inwestor nie przedstawił wystarczających dowodów na poparcie twierdzeń co do konieczności poprowadzenia inwestycji we wnioskowanym kształcie, a więc m.in. konieczności wywłaszczenia nieruchomości skarżącego, przez co organ winien był oddalić wniosek o ustalenie lokalizacji linii kolejowej;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w sprawie z urzędu i na wniosek stron przeprowadzono wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyczerpujące zebranie i zanalizowanie materiału dowodowego celem uznania, że dokonanie wywłaszczenia w zaproponowany przez inwestora sposób jest jedyną możliwością postępowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy organ był zobowiązany do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, celem sprawdzenia czy zaproponowane przez inwestora rozwiązanie jest jedyną możliwością zrealizowania projektu inwestora, biorąc za podstawę istotę prawa własności w kontekście jego ochrony względem osób trzecich;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ był zobowiązany wykazać sposób ważenia interesu publicznego i prywatnego w rozstrzyganiu sprawy;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie działanie organu administracji publicznej było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników, podczas gdy brak wyjaśnienia najistotniejszych dla skarżącego, a podniesionych w odwołaniu zarzutów, odnośnie do braku przedstawienia możliwości alternatywnego przeprowadzenia inwestycji z uzasadnieniem dlaczego nie może ono zostać wcielone w życie, czego skutkiem jest wywłaszczenie go z jego prawa własności, nie budzi zaufania do właściwego procedowania organu, a także stanowi naruszenie zasady konieczności informowania stron o podstawie dokonywanego rozstrzygnięcia;

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § k.p.a. mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, tj. przyjęcie, że w niniejszej sprawie wyjaśniono skarżącemu przesłanki, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji uznał lakoniczne, pozbawione konkretnych przesłanek i porównań uzasadnienie inwestora, wyrażone szczególnie w piśmie z dnia 19 lutego 2015 r., za nienaruszające prawa i wystarczające do przekonania strony o właściwości procedowania organu;

- art. 75 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie w kontekście zarzutów skarżącego konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego mającej na celu wykazanie możliwości alternatywnego poprowadzenia zaproponowanej we wniosku inwestora inwestycji kolejowej;

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia jakie przyczyny przeprowadzenia nowoprojektowanej drogi są wystarczającą podstawą do dokonania podziału działek (str. 16 decyzji);

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, w kontekście pisma inwestora z dnia 19 stycznia 2015 r., co organ rozumie pod określeniem "projektowana droga m.in. na działkach [...] (...) obręb [...] została zaprojektowana w sposób optymalny" (str. 2 ww. pisma inwestora) uznając "po przeanalizowaniu (...) stanowiska inwestora zaprezentowanego w piśmie dnia 19 stycznia 2015 r.", że przedmiotowe stanowisko inwestora nie narusza prawa (str. 14 decyzji).

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, w kontekście pisma inwestora z dnia 19 stycznia 2015 r., co organ rozumie pod określeniem "analizowane alternatywne drogi, wymagałyby znacznie większego nakładu finansowania (str. 2 ww. pisma inwestora) uznając "po przeanalizowaniu (...) stanowiska inwestora zaprezentowanego w piśmie dnia 19 stycznia 2015 r.", że przedmiotowe stanowisko inwestora nie narusza prawa (str. 14 decyzji);

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, w kontekście pisma inwestora z dnia 19 stycznia 2015 r., które to organ uznał za nienaruszające prawo, jakie nowe obiekty inżynieryjne i gdzie, miałyby powstać gdyby przeprowadzić inwestycję kolejową z uwzględnieniem żądania skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie niedostatecznie wyjaśniły, dlaczego zaproponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest jedyną możliwością przeprowadzenia wnioskowanego projektu. Skarżący podniósł, że nie wyjaśniono, gdzie miałyby powstać nowe obiekty inżynieryjne i jaką miałyby one postać, jakie większe nakłady finansowe byłyby potrzebne do zgodnego z żądaniem skarżącego załatwieniem sprawy. Tym samym, w ocenie skarżącego, nieustosunkowywanie się przez organ administracyjny do twierdzeń strony uznanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy stanowi naruszenie zasady przekonywania.

W skardze z dnia 25 marca 2015 r. K. G. i B. G. zaskarżyli decyzję Ministra w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z obrębu [...] wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji jej poprzedzającej i zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na mocy której dokonano wywłaszczenia skarżących z części ich nieruchomości, podczas gdy przepisy prawa nie uzasadniają takiego wywłaszczenia;

- art. 7, 77 i 107 k.p.a., poprzez:

a) brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwość rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, podczas gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziłoby do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a motywy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniu byłyby należycie udowodnione,

b) wadliwą wykładnię przepisów ustawy o transporcie kolejowym, określających przesłanki wydania decyzji pozytywnej dla inwestora (przepisów prawa materialnego), co w ocenie skarżących doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków właściwego wyjaśnienia sprawy, a następnie uzasadnienia orzeczenia, i mogło mieć istotne znaczenie w sprawie, skoro kwestia zasadności ingerencji w prawa właścicielskie nie została praktycznie wyjaśniona,

c) nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, z którego wynikałoby, czy cel wywłaszczenia skarżących został spełniony, czy też nie istnieją podstawy do wywłaszczenia (przejęcia działek nr [...] i [...] z obrębu [...]), co w konsekwencji doprowadziło do niewyczerpującego, czy wręcz braku jakiegokolwiek zebrania w sprawie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

d) pominięcie przeprowadzenia dowodu z badań hydrologicznych, które wykazałyby, że droga, jaka miałaby powstać w planowanym miejscu będzie podmakać i istnieje wysokie prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, iż będzie się rozmywać (będzie podmywana przez wody, które zalewają tamte tereny już po kilkugodzinnych opadach deszczu), a ponadto badania te wskazałyby, że inwestor narusza stosunki wodne,

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na:

a) niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy i ograniczenie się jedynie do oparcia na opiniach przedstawionych przez inwestora (choć to również nie zostało wyartykułowane w decyzji), podczas gdy z akt sprawy jasno wynika, że nie istnieją podstawy do wywłaszczenia, gdyż jego cel nie zostanie spełniony, a droga dojazdowa do innych nieruchomości może zostać poprowadzona innymi, niezamieszkałymi (m. in. gminnymi) działkami,

b) pominięciu tak istotnego faktu jak to, że tereny, na których inwestor chce wybudować drogę dojazdową do nieruchomości (po wywłaszczeniu) są terenami podmokłymi, zalewowymi i wybudowanie tam drogi spowoduje jeszcze większe zalewanie tych terenów, w tym również drogi,

c) braku dokumentacji dotyczącej przepustu,

d) niepodjęciu próby wyjaśnienia sprawy poprzez uznanie, że decyzja winna być zgodna z wnioskiem inwestora i nie podlega zmianie, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa doprowadziłaby do uznania, że organ winien ocenić zgodność z prawem złożonego wniosku (zawnioskowanych rozwiązań) i w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe winna zostać wydana decyzja (analiza i kontrola poprawności i zgodności z prawem wniosku inwestora),

- art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej,

- art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie wadliwego uzasadnienia sprzecznego z zasadą przekonywania oraz nie czuwaniu, aby strony i inne osoby, biorące udział w postępowaniu, nie poniosły szkody, co polegało na nie wyjaśnieniu skarżącym zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. W szczególności nie wyjaśniono dlaczego zarówno organ I jak i II instancji uznał, że nie można dokonywać oceny wniosku inwestora, tylko winien go zaakceptować w całości bez jakiejkolwiek ingerencji, polegającej m.in. na ocenie ich zgodności z prawem;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu, iż przepis ten nie ma zastosowania oraz błędnym przyjęciu, że istnieją podstawy do wywłaszczenia, podczas gdy przepis ten winien mieć zastosowanie, bo ustawa nie reguluje szczegółowo przesłanek wywłaszczenia, w związku z tym należało się odnieść (m.in. w zakresie przesłanek) do ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji doprowadziłoby do uznania, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do wywłaszczenia,

- art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili pogląd, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie uznały wniosek inwestora za akt prawa powszechnie obowiązującego. Taka postawa, zdaniem skarżących, godzi w zasady praworządnego państwa, gdyż oznacza, że inwestor może władczo decydować o wywłaszczeniu m.in. skarżących, bez możliwości jakiejkolwiek kontroli merytorycznej. Skarżący stoją na stanowisku, iż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego ani nie zajęły stanowiska w przedmiocie podnoszonych przez skarżących zarzutów, ograniczając się jedynie do przesyłania pism pomiędzy stronami.

Skarżący podnieśli, że ani Wojewoda M., ani Minister nie uzasadnili, dlaczego zaproponowane przez inwestora rozwiązania są optymalne, a inne, w tym zaproponowane przez skarżących, nie mogą zostać zrealizowane. Wskazali, iż istniała możliwość alternatywnej lokalizacji planowanego przedsięwzięcia poprzez poprowadzenie dróg po niezabudowanych terenach gminnych. Tym samym, w ich ocenie, skoro inwestor nie zgadza się na ich propozycje, a Gmina K. wydała pozytywne opinie w zakresie budowy drogi, która ma powstać na ich nieruchomościach, to może działać na ich szkodę. Drogi winny bowiem być prowadzone w pierwszej kolejności po terenach gminnych, a dopiero w ostateczności po terenach prywatnych. Skarżący podkreślili także, że od czasu, kiedy sporządzono dokumentację przedmiotowego terenu, zmianie uległa jego struktura, a obecnie ukształtowanie terenu przedstawia się zupełnie inaczej, aniżeli było to parę lat temu. Ponadto skarżący przypomnieli, że nadal nie zakończyło się postępowanie administracyjne dotyczące naruszenia art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, z późn. zm.). W ocenie skarżących organ orzekający powinien zobowiązać inwestora do przedstawienia aktualnej dokumentacji, ewentualnie do potwierdzenia, że teren od ostatnich badań, decyzji i pozwoleń nie uległ zmianie. Ponadto projektowana droga nie została ujęta ani w studium zagospodarowania przestrzennego ani też w planie zagospodarowania przestrzennego. Zastrzeżenia skarżących budzi również fakt, że ustanowiono służebność także dla działek nr [...] i [...] z obrębu [...]. Działki te nie miały do tej pory dostępu do drogi publicznej, a planowana inwestycja w żaden sposób nie powodowała pogorszenia sytuacji jej każdoczesnych posiadaczy.

Jednocześnie skarżący wskazali, że posiadacze działek po południowej stronie rzeki [...] (m.in. właściciele działki nr [...]) po zamknięciu przejazdu kolejowego nie stracą dostępu do drogi publicznej. Osoby te korzystają z dojazdu do swoich działek po drodze nr [...], która prowadzi z miejscowości [...] i zapewne po zamknięciu przejazdu kolejowego nadal będą z niej korzystać, dlatego też nie istnieje potrzeba budowy dodatkowej drogi dla tych osób. Skarżący wyjaśnili, że najważniejszą dla nich kwestią jest ingerencja w przysługujące im prawo własności. Według twierdzeń skarżących przebudowa przepustu, która miała zostać dokonana na podstawie zaskarżonej decyzji, nie zostanie zrealizowana. Nawet gdyby jednak zaskarżona decyzja miała zostać w tym zakresie wykonana, to nie sposób byłoby tego faktu zweryfikować, gdyż w decyzji nie określono dokładnych parametrów przebudowywanego przepustu. Skarżący w kontekście podniesienia zarzutu naruszenia art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazali, iż organ drugiej instancji jak również inwestor nie wykazali, czym dokładnie kierowali się wyznaczając drogę w tym konkretnym miejscu, tj. poprzez wywłaszczenie skarżących z części ich nieruchomości i jednocześnie "poszatkowanie" ich własności - podział działki nr [...] na [...] i [...] i podział działki nr [...] na [...],[...] i [...].

W odpowiedzi na skargi Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się zasadne.

Sąd wskazał, że z przepisów ustawy o transporcie kolejowym nie wynika, aby wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej miało następować po uprzednim obowiązkowym przeprowadzeniu w toku postępowania o jej wydanie konsultacji społecznych, dlatego podniesione w tym zakresie zarzuty skargi nie mogą być uwzględnione.

Sąd zwrócił natomiast uwagę, że organ administracji, rozpoznający sprawę w trybie odwoławczym, wyrażał w uzasadnieniu orzeczenia pogląd, jakoby orzekając w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym, pomimo że określone kwestie – np. wyznaczenie linii rozgraniczających, skutkujących wywłaszczeniem nieruchomości (art. 9q ust. 1 i art. 9s ust. 1-3 ustawy o transporcie kolejowym) - wiążą się bezpośrednio z ingerencją w prawa własności a ograniczenie praw jest dopuszczalne tylko w interesie publicznym, był on związany treścią wniosku inwestora, co do proponowanych rozwiązań, w tym, gdy chodzi o przebieg inwestycji oraz wskazanie terenów niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, przywołując tezy, dotyczące związania treścią wniosku, nie jest zasadne formułowanie wniosku, jakoby wobec tego nie była zasadna merytoryczna analiza, czy w danym przypadku zakres ingerencji jest faktycznie uzasadniony, np. konkretnymi względami technicznymi. Pogląd taki prezentowany był w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 374/09 i 1539/10, CBOSA). W orzecznictwie wyrażany jest również pogląd przeciwny, zdaniem Sądu trafny (por. wyroki WSA o sygn. akt IV SA/Wa 2700/13, IV SA/Wa 128/08, IV SA/Wa 1202/08, IV SA/Wa 1620/08, IV SA/Wa 375/09, IV SA/Wa IV SA/Wa 1875/09, IV SA/Wa 97/10 oraz NSA o sygn. akt II OSK 750/10, II OSK 1062/10, II OSK 2416/10, II OSK 1912/11, II OSK 2621/12, CBOSA), że organ - orzekający w przedmiocie lokalizacji - jest obowiązany dokonać merytorycznej oceny, czy przedłożone przez inwestora propozycje, co do potrzeby ingerencji w prawa określonych podmiotów - w kontekście całkowitego wyzbycia ich prawa własności (pełne wywłaszczenie), czy też ograniczenie prawa nieskrępowanego z niego korzystania w następstwie ustanowienia służebności, czy faktyczne dopuszczenie powstawania określonych uciążliwości na terenach przylegających do inwestycji liniowej - są w istocie uzasadnione interesem publicznym.

Zdaniem Sądu, opisany obowiązek organu wynika również z przepisów ustawy o transporcie kolejowym. W art. 9q ust. 1 pkt 4 tej ustawy mowa jest o tym, że obligatoryjnym elementem tego rozstrzygnięcia jest określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co oznacza w szczególności, że kwestie związane z istnieniem rzeczywistej potrzeby wywłaszczenia, uzasadniającej twierdzenie, że zostało ono dokonane zgodnie z zasadą proporcjonalności, wysłowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podlegają wyjaśnieniu przez organ.

Sąd wskazał, że wbrew zarzutom dotyczącym braku rozważenia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją różnych wariantów lokalizacji projektowanej inwestycji, z przepisów ustawy o transporcie kolejowym nie wynika, aby organ mający wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej był uprawniony do rozważania różnych wariantów takiej lokalizacji bez zgłoszonego w tym zakresie wniosku inwestora. Okoliczność ta podlega ocenie w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, ponieważ to na tym etapie istnieje ustawowy obowiązek rozważenia różnych wariantów lokalizacji inwestycji w kontekście m.in. ich oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu nie oznacza to jednak braku obowiązku weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne jest – w zakresie wymogów statuowanych ustawą o transporcie kolejowym – zgodne z prawem, co wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, i odmowy wydania decyzji w całości lub w części o żądanej treści w sytuacji, gdy inwestor nie zmodyfikuje błędnego wniosku. Postępowanie organu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu linii kolejowej nie może sprowadzać się wyłącznie do zarejestrowania, czy wszystkie wymogi formalne zostały spełnione, a wniosek jest kompletny. Organowi wydającemu tę decyzję przypisano wszakże kompetencje merytorycznej weryfikacji zamierzenia inwestycyjnego. Z art. 9q ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególności warunki techniczne realizacji inwestycji. Sąd wskazał, że warunki techniczne muszą być dostosowane do rodzaju gruntu i jego charakteru, tak aby zapewnić zgodność z prawem owych warunków technicznych. Zdaniem Sądu, rolą organu wydającego decyzję jest spowodowanie uwzględnienia przez inwestora tych warunków nie in abstracto, ale w odniesieniu do okoliczności stanu faktycznego, co w tym przypadku oznacza konieczność odniesienia się do stanu gruntu i dostrzeżenia jego ewentualnej specyfiki. Sąd zwrócił jednak uwagę, że zakres tej analizy jest wąski, bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nie zastępuje pozwolenia na budowę, a dopiero w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę inwestor przedstawia projekt budowlany zawierający rozwiązania techniczne.

Sąd wskazał, że opisany obowiązek organu wynika również z art. 9o ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym. Konstrukcja tego przepisu jest taka, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególności opinie innych organów, w tym dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, a z art. 9o ust. 5 wynika, że opinie te zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. W ocenie Sądu, organ, który uznaje, że opinia w zakresie właściwości organów uzgadniających nie odzwierciedla pełnego stanu faktycznego powinien zwrócić się o jej uzupełnienie.

W rozpatrywanej sprawie decyzji organu pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, dlatego z dniem nadania rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji część stron postępowania utraciła dostęp do drogi publicznej. Inwestor w piśmie z dnia 19 stycznia 2015 r. wskazał, że projektowana droga po działkach nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] realizowana jest w związku z likwidacją przejazdu kolejowego w km [...], w wyniku czego mieszkańcy posesji nr [...] oraz działek położonych po północnej stronie linii kolejowej, korzystający dotychczas z likwidowanego przejazdu utracą dostęp do drogi publicznej.

Z uwagi na brak istniejących dróg mogących zapewnić alternatywną obsługę komunikacji nieruchomości położonych po północnej stronie linii kolejowej konieczne było zaprojektowanie drogi zapewniających obsługę tych nieruchomości. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane znajduje zastosowanie w obszarze stosowania ustawy Prawo budowlane, natomiast według art. 9q ust. 1 pkt 4 również decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej musi zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, którymi w rozpatrywanej sprawie dla stron postępowania, które utraciły dostęp do drogi publicznej jest określenie sposobu zapewnienia pozostawionej im części dotychczasowej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, skoro już w wyniku decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej strony tracą prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Sąd podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 684/14, CBOSA), że w normatywnym zakresie omawianego art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym mieści się zatem ustawowy wymóg zapewnienia wydzielonej skarżącym działce gruntu nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej określony w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stosuje się do decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej z mocy art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Powołany art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem o niedopuszczalności podziału nieruchomości w przypadku, gdy projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Sąd wskazał, że jakkolwiek dostęp ten – w myśl art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami – ma być zapewniony dopiero w chwili zbywania wydzielonych działek gruntu na odrębną własność, to w rozpatrywanej sprawie zaistniały w istocie takie skutki prawne, ponieważ w chwili, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, nieruchomości wymienione w decyzji przestały stanowić własność stron postępowania, ze względu na przejęcie jej własności na rzecz Skarbu Państwa, skutkiem czego niektóre strony pozbawione zostały dostępu do drogi publicznej.

Wskazany powyżej wymóg określony w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy, skoro warunkuje dopuszczalność dokonania podziału nieruchomości. Ze względu zatem na określenie w art. 9q ust. 1 pkt 5 i w art. 9s ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym kwestii dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, w myśl art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, w sprawach m.in. podziału nieruchomości, które nie są uregulowane w ustawie o transporcie kolejowym, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawę o gospodarce nieruchomościami stosuje się zatem do zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w zakresie warunków materialnoprawnych, a więc m.in. art. 93 ust. 3 tej ustawy. Potwierdzeniem stosowania materialnoprawnych warunków z ustawy o gospodarce nieruchomości dotyczących zatwierdzenia podziału nieruchomości wobec decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej jest również wskazanie w art. 95 pkt 6a tej ustawy na dokonywanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego i niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jeżeli taką decyzję wydano), m.in. w przypadku wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Zgodność podziału nieruchomości z planem miejscowym (art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a w przypadku jego braku zgodność podziału z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) stanowi materialnoprawny warunek dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości (tak WSA w Warszawie w wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 684/14, CBOSA). Jeżeli więc ustawodawca w wyraźny sposób wskazał w art. 95 pkt 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami na niezwiązanie organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ustaleniami planu miejscowego i warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako materialnoprawnymi warunkami dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, to znaczy, że organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przy zatwierdzaniu tą decyzją podziału nieruchomości jest związany pozostałymi warunkami materialnoprawnymi dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym zatem także warunkiem określonym w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wynikający z art. 99 tej ustawy rozumiany, jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej wydzielanej w wyniku podziału działce gruntu w chwili, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stanie się ostateczna, ponieważ to w tej chwili następuje zmiana stanu własnościowego niektórych z wydzielanych działek gruntu. Przepis art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem ustawową gwarancję, iż wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej w chwili, gdy staną się przedmiotem odrębnej własności stając się tym samym "odrębnymi" nieruchomościami. W niniejszej sprawie oznacza to zachowanie stronom dostępu do drogi publicznej dla pozostawionej im części terenu z dotychczasowej nieruchomości. Zapewnienie stronom dostępu do drogi publicznej nie musi oczywiście polegać na utrzymaniu takiego dostępu w dotychczasowym kształcie. Nie może jednak polegać na odesłaniu skarżących do oczekiwania na zapewnienie takiego dostępu dopiero na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę (tamże).

Sąd wskazał, że nie może być również pominięte przeanalizowanie, czy istnieje techniczna możliwość budowy drogi w wyznaczonym miejscu ze względu na twierdzenia skarżących o przyszłym podmakaniu i istnieniu wysokiego prawdopodobieństwa jej rozmywania, w granicach przewidzianych w trybie postępowania zmierzającego do ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Nadto należy przeanalizować, czy zasadne jest ustanowienie służebności dla działek nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz dla posiadaczy działek po południowej stronie rzeki [...], co stanowi treść zarzutu skargi.

W ocenie Sądu, podniesione kwestie przesądzają, że trafne są zarzuty wniesionych skarg w zakresie braku właściwego wyjaśnienia sprawy i odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.). Sąd wskazał, że przedwczesna byłaby natomiast ocena, czy doszło także do naruszenia, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego, regulujących kwestie wywłaszczeń (art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym). Dopiero wnikliwa analiza stanu faktycznego, dokonana przez organ administracji we wskazanych wyżej aspektach, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (odzwierciedlona w treści uzasadnienia), może dać odpowiedź na pytanie, czy w danym przypadku interes publiczny w istocie przemawia za ingerencją w prawa stron w stosownym zakresie.

Stosownie do art. 9o ust. 2 ustawy do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepisy szczególne znajdą zastosowanie jedyne w zakresie, w jakim prawodawca zamieścił odrębne regulacje, które pozostają w sprzeczności z zasadami ogólnymi. Reguła wąskiego rozumienia przepisów szczególnych, zawartych w kompleksie tzw. "specustaw", jest podkreślana także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje się w nim, że o ile tzw. "specustawy" nie zakreślają szczególnych zasad, stosuje się normy ogólne – tak np. w kwestii reguł podziału nieruchomości (patrz tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1245/12, CBOSA). Organ odwoławczy powinien zatem zrealizować wymogi wynikające z art. 15 k.p.a., z poszanowaniem zasad postępowania dowodowego wypływających z tej ustawy, w szczególności z art. 7, 75 i 77 k.p.a., a zatem rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, a nie jedynie skontrolować decyzję organu I instancji.

W ocenie Sądu, na aprobatę zasługuje zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, tj. przyjęcie, że w niniejszej sprawie wyjaśniono skarżącemu przesłanki, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji uznał lakoniczne, pozbawione konkretnych przesłanek i porównań uzasadnienie inwestora, wyrażone szczególnie w piśmie z dnia 19 lutego 2015 r., za nienaruszające prawa i wystarczające do przekonania strony o właściwości procedowania organu.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Minister Infrastruktury i Rozwoju oraz [...] S.A. z siedzibą w W.

Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżył wyrok w całości, zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 9o ust. 1 w związku z art. 9o ust. 3 i art. 9q ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że organ zarówno I jak i II instancji, w ramach przyznanych mu w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji linii kolejowej kompetencji orzeczniczych, jest zobligowany do badania takich elementów jak stan gruntu, jego specyfikę, w tym m.in. podatność na rozmywanie, czy charakter, w sytuacji gdy ww. kwestie wymagają wiedzy specjalistycznej, a spełnienie odpowiednich wymogów w ww. zakresie, wynikających zwłaszcza z przepisów wykonawczych, należy do osób posiadających w tym względzie stosowne uprawnienia, poparte dokumentacją branżową (zaświadczenia) potwierdzającą ww. wiedzę, która to dokumentacja stanowi niezbędny element projektu budowlanego składanego przez inwestora na etapie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może podlegać badaniu przez organ na etapie ustalania lokalizacji inwestycji kolejowej, a w konsekwencji błędne stwierdzenie, iż organ nie dokonał w tym przedmiocie dokładnego wyjaśnienia sprawy, przez co naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.;

b) art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że mieszkańcy posesji nr [...] oraz działek położonych po północnej stronie linii kolejowej utracą dostęp do drogi publicznej, podczas gdy działkom tym został zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie stosownych służebności w decyzji Wojewody M. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., natomiast kwestia zapewnienia ww. działkom dostępu "tymczasowego" tzn. dostępu na czas realizacji ww. inwestycji została określona w pkt 7 decyzji Wojewody M. Nr [...] w sposób wystarczający, mając na uwadze zwłaszcza zmienność sytuacji w trakcie realizowania inwestycji, a mianowicie poprzez zobowiązanie inwestora do zapewnienia osobom trzecim - na etapie projektowania inwestycji i pracach związanych z jej realizacją - dostępu do drogi publicznej, które to rozwiązanie, co należy podkreślić, znalazło już potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego;

c) art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. d ustawy o transporcie kolejowym, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ administracji publicznej orzekający w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej jest obowiązany do merytorycznego badania opinii wskazanych w art. 9o ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, podczas gdy obowiązek taki na organie nie ciąży, a ponadto przedmiotowe opinie mają charakter niewiążący, stąd też organ nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zakresie nie uwzględnienia wyrażonych w opiniach stanowisk;

d) art. 9r ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym przez jego niezastosowanie w istniejącym stanie faktycznym sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości, wówczas gdy stwierdzenie przez Sąd wadliwości decyzji jedynie w części dotyczącej posesji nr [...] oraz działek położonych po północnej stronie linii kolejowej uzasadniało jej uchylenie w części, której ta wadliwość dotyczy.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie dokonał, wbrew obowiązkowi, ustaleń czy zamierzenie inwestycyjne jest, w zakresie wymogów statuowanych ustawą o transporcie kolejowym, zgodne z prawem, jak również sprzeczne z materiałem dowodowym, w tym z treścią samej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., uznanie, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie przeprowadził merytorycznej oceny co do zakresu ingerencji w prawo własności określonych podmiotów oraz zasadności tejże ingerencji.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że powyższe w konsekwencji skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi A. J., K. G. i B. G. przez Sąd meriti i uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

[...] S.A. z siedzibą w W. zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając:

I. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9r ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym oraz w zw. z art. 50 § 1 i art. 138 p.p.s.a., polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oraz zatwierdzenia podziału nieruchomości wbrew ustawowemu zakazowi uchylenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w całości bądź stwierdzenia jej nieważności w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka linii kolejowej, nieruchomości lub działki, a rozważania Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczyły działek nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...], działki nr [...] i działek nr [...] i [...] z obrębu [...] w związku ze złożonymi skargami osób, którym przysługiwał interes prawny wynikający z praw przysługujących im do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 9o ust. 1-7 i art. 9q ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez uwzględnienie skargi mimo braku naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz pominięcie, że postępowanie wyjaśniające w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zostało uregulowane odmiennie w art. 9o i 9q ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, co spowodowało błędne przyjęcie przez Sąd, że:

• organ nie przeprowadził wnikliwego postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie wyjaśnił kwestii związanych z istnieniem rzeczywistej potrzeby wywłaszczenia uzasadniającej twierdzenie, że zostało ono dokonane zgodnie z zasadą proporcjonalności, wysłowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

• organ nie dokonał merytorycznej weryfikacji zamierzenia inwestycyjnego, w tym nie ocenił, czy propozycje inwestora objęte wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, co do potrzeby ingerencji w prawa określonych podmiotów są uzasadnione interesem publicznym;

• obowiązkiem organu było spowodowanie, aby inwestor uwzględnił warunki techniczne inwestycji dostosowane do rodzaju gruntu i jego charakteru, pomimo że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w piśmie z dnia 7 maja 2013 r., znak: [...] wypowiedział się odnośnie inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, a rozwiązania techniczne będą podlegały ocenie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co narusza art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.

• organ nie przeanalizował, czy istnieje techniczna możliwość budowy drogi na działkach nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], realizowanej w związku z likwidacją przejazdu kolejowego w km [...], "ze względu na twierdzenia skarżących o przyszłym podmakaniu i istnieniu wysokiego prawdopodobieństwa jej rozmywania";

• organ nie przeanalizował, "czy zasadne jest ustanowienie służebności dla działek nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz dla posiadaczy działek po południowej stronie rzeki [...], co stanowi treść zarzutu skargi";

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 9o ust. 2 i art. 9q ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez błędne przyjęcie i w konsekwencji uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji z tego powodu, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy ("organ w zaskarżonej decyzji uznał lakoniczne, pozbawione konkretnych przesłanek i porównań uzasadnienie inwestora, wyrażone szczególnie w piśmie z dnia 19 lutego 2015 r., za nienaruszające prawo i wystarczające do przekonania strony o właściwości procedowania organu"), podczas gdy uchylona decyzja czyni zadość przepisom ustawy o transporcie kolejowym oraz przepisom k.p.a. i zawiera uzasadnienie w zakresie zasadności ingerencji w prawo własności skarżących decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na:

• zbyt ogólnikowym uzasadnieniu przez Sąd I instancji wyroku uchylającego decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz nie wyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

• braku należytego uzasadnienia przyczyn podjętego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną wydanego wyroku;

• wadliwym sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich koniecznych elementów (brak stanowiska Sądu odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia; brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia);

• pominięciu, a tym samym nie objaśnieniu, dlaczego Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości wbrew przepisowi art. 9r ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, a także dlaczego nie zastosował przepisu art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym;

5) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 9o ust. 1 -3 oraz art. 9q ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, przez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania niemożliwych do wykonania przez organ administracji publicznej w świetle przywołanych przepisów ustawy o transporcie kolejowym, gdyż nie uwzględniają one specyfiki przepisów kształtujących postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz celu tego postępowania;

6) art. 152 § 1 w zw. z art. 50 § 1 i art. 138 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 9r ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez nie orzeczenie przez Sąd w zaskarżonym wyroku o wykonalności uchylonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jako że nieuzasadnione jest wstrzymanie wykonalności całej decyzji (pomimo uwzględnienia skarg), w sytuacji gdy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając uchybienia dotyczące tylko działek należących do skarżących, albo ograniczenie wstrzymania wywoływania skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku wobec nieruchomości skarżących, a w pozostałej części umożliwić jej wykonywanie;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 i art. 95 pkt 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości "niektóre strony pozbawione zostały dostępu do drogi publicznej", podczas gdy w decyzji Wojewody M. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w celu zapewniania dostępu do drogi publicznej nowopowstałym działkom, ustanowione zostały niezbędnie służebności przejazdu i przechodu, a także przewidziana została nowa droga, która stanowi "inwestycję dotycząca linii kolejowej", przewidzianą do realizacji łącznie z planowaną inwestycją.

II. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

1) art. 9r ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji w której Sąd uznał, że wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka linii kolejowej (w odniesieniu do nieruchomości kwestionowanych przez wnoszących skargę do WSA), co uprawniało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko w tej części;

2) art. 9o ust. 2a ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ lokalizacyjny zobowiązany jest do żądania od inwestora przedłożenia dokumentów, w tym analizy technicznej możliwości budowy drogi w wyznaczonym miejscu, w sytuacji kiedy tego rodzaju dokumenty nie zostały wskazane w ustawie o transporcie kolejowym, a przepis jednoznacznie stanowi, że tylko w przypadku jeżeli wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, wojewoda wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków;

3) art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że zaprojektowanie nowej drogi celem zagwarantowania dostępu do drogi publicznej nie stanowi dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w ocenie Sądu prowadzi do pozbawienia stron ww. dostępu, gdy tymczasem zaskarżona decyzja gwarantuje nowoprojektowanym działkom dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem służebności oraz poprzez nowoprojektowaną drogę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionych skarg poprzez ich oddalenie, w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargi kasacyjne złożył A. J., wnosząc o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedzi na skargi kasacyjne złożyli także K. G. i B. G., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej organu i odrzucenie skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. z uwagi na brak prawidłowego umocowania do sporządzenia skargi kasacyjnej w imieniu inwestora, a w przypadku uzupełnienia braku formalnego - oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w W. złożyła J. P., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej organu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9q ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym.

Sąd I instancji dostrzegając związanie organu treścią wniosku inwestora, wskazuje jednak, że związanie to nie oznacza, że nie można przeprowadzić merytorycznej analizy, czy w danym przypadku zakres ingerencji jest faktycznie uzasadniony, np. konkretnymi względami technicznymi. W ocenie Sądu I instancji rolą organu wydającego decyzję jest spowodowanie uwzględnienia przez inwestora warunków technicznych w odniesieniu do okoliczności stanu faktycznego, co w rozpoznawanej sprawie oznacza konieczność odniesienia się do stanu gruntu i dostrzeżenia jego ewentualnej specyfiki. Zdaniem Sądu I instancji należy zatem przeanalizować, czy istnieje techniczna możliwość budowy drogi w wyznaczonym miejscu ze względu na twierdzenia skarżących o przyszłym podmakaniu i istnieniu wysokiego prawdopodobieństwa jej rozmywania, w granicach przewidzianych w trybie postępowania zmierzającego do ustalenia lokalizacji linii kolejowej.

Stanowiska Sądu I instancji nie sposób podzielić.

Stosownie do art. 9q ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym, decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególności warunki techniczne realizacji inwestycji. Zgodnie z tym przepisem, Wojewoda M. w pkt 3 decyzji z dnia [...] września 2014 r. (s. 30-59) zawarł obszerny opis zmian w infrastrukturze technicznej i zagospodarowaniu terenu oraz warunki techniczne realizacji inwestycji. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zarzucania organowi, że nie przeprowadził szczegółowej analizy warunków technicznych w odniesieniu do stanu gruntu i jego specyfiki, wobec podnoszonych przez skarżących twierdzeń o jego podmakaniu. Decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Określa ona jedynie ogólne warunki realizacji inwestycji, szczegółowe rozwiązania techniczne, które pozwolą na ich dochowanie określone zostaną dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, nie ma on wiedzy specjalistycznej i kompetencji do dokonywania oceny warunków techniczno – budowlanych. Oceny takiej dokonują organy administracji architektoniczno – budowlanej na podstawie przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zawierającego rozwiązania techniczne realizacji inwestycji, sporządzonego przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną i stosowne uprawnienia. Organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ, w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej organ nie dysponuje wiedzą na temat szczegółowych rozwiązań technicznych planowanego przedsięwzięcia. Szczegółowe wskazanie miejsca i sposobu wykonania działań inwestycyjnych nastąpi dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji.

Nie można również zgodzić się z Sądem I instancji, że organ naruszył art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. d ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególności opinię dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią. Opinia taka nie jest wiążąca ani dla inwestora, ani dla organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Wspomniana opinia stanowi natomiast materiał dowodowy, który organ powinien brać pod uwagę przy wydawaniu decyzji, jednakże brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, by organ występował o uzupełnienie takiej opinii. W niniejszej sprawie inwestor do wniosku taką opinię załączył i brak było podstaw do jej kwestionowania.

Stąd też za zasadne należało uznać postawione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. d ustawy o transporcie kolejowym.

Nie sposób zgodzić się także z Sądem I instancji, że nie określono sposobu zapewnienia stronom postępowania dostępu do drogi publicznej. Słusznie podnosi przy tym inwestor w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji w sposób niejasny zaprezentował stanowisko w zakresie braku zapewnienia stronom dostępu do drogi publicznej do czasu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd pominął przy tym te elementy decyzji, które zapewniają dostęp nowopowstałym nieruchomościom do drogi publicznej poprzez ustanawiane służebności i projektowaną drogę. Sąd I instancji nie wskazał również w jaki sposób - w jego ocenie - istnieje możliwość zagwarantowania dostępu do drogi publicznej już na etapie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Stosownie zaś do art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Jak wynika z treści decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2014 r., organ ten mając na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej nowopowstałym działkom, ustanowił niezbędne służebności (str. 9-26 decyzji). Również mieszkańcom posesji nr [...] oraz działkom położonym po północnej stronie linii kolejowej, które w wyniku realizacji inwestycji kolejowej utraciły dostęp do drogi publicznej, zapewniony został dostęp do drogi publicznej. Została zaprojektowana droga zapewniającą obsługę tych nieruchomości, a dla właścicieli nieruchomości, dla których projektowana droga stanowić będzie dojazd, zostaną ustanowione stosowne służebności. Tym samym nieruchomości te będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Ponadto, jak wynika z pkt 7 decyzji Wojewody M. (s. 62 decyzji), organ określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zobowiązując inwestora do zaprojektowania i realizacji inwestycji w sposób uwzględniający m. in. konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w powołanym w skardze kasacyjnej organu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 378/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że zawarcie przez organ w decyzji zapisu stanowiącego o obowiązku uwzględnienia przez inwestora, w trakcie realizacji inwestycji, wszelkich warunków i norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa budowlanego oraz innych przepisów szczególnych, a zwłaszcza zapisu mówiącego o zapewnieniu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej, należy uznać za dostateczne. Sytuacja w trakcie realizacji inwestycji może bowiem ulegać zmianom, także w zakresie konkretnego miejsca wykonywania robot budowlanych, nie jest zatem możliwe szczegółowe określenie jak ma wyglądać dostęp danej nieruchomości do drogi publicznej, gdyż w czasie postępu robót budowlanych, <> inwestycji, dostęp ten może być zapewniony w innych miejscach, w inny sposób. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie dostęp poszczególnych nieruchomości do drogi publicznej nie został zapewniony.

Wobec tego za zasadny należało uznać podniesiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Niezasadnie również Sąd I instancji zarzucił organom brak właściwego wyjaśnienia sprawy i odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.).

Decyzje organów wydane zostały zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, a prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i ocena zgromadzonych dowodów znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom Sądu I instancji, w obszernych uzasadnieniach organy wyjaśniły przesłanki, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy.

Przede wszystkim podkreślono, że organ orzekający w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej nie może modyfikować wniosku inwestora, wyznaczać, ani też korygować przebiegu trasy linii kolejowej. Aby odmówić ustalenia lokalizacji linii kolejowej w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi zatem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia więc legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji w inny sposób, nie ma także podstaw do nakładania na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia rozwiązań alternatywnych. Jeżeli zatem koncepcja inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji nie narusza prawa, to nie może odmówić wydania decyzji uwzględniającej wniosek. Należy zauważyć, że naruszenie interesu indywidualnego strony wywłaszczanej nie uzasadnia wydania decyzji negatywnej dla inwestora, realizującego cel publiczny określony w ustawie o transporcie kolejowym, jeżeli naruszenie to jednocześnie nie stanowi naruszenia wyraźnego przepisu prawa. Jednocześnie trzeba podkreślić, że kontroli sądowej poddana została decyzja lokalizacyjna obejmująca inwestycję celu publicznego. Jeden z elementów tej decyzji stanowi zapewnienie dostępu do drogi publicznej określonym nieruchomościom, co z kolei wiąże się z koniecznością zaprojektowania drogi zapewniającej obsługę tych nieruchomości. Brak jest podstaw pozwalających na zakwestionowanie, że sporna droga nie stanowi realizacji celu publicznego, gdyż nie będzie służyła ogółowi społeczeństwa. Konieczność realizacji niniejszej drogi związana jest z realizacją (modernizacją) linii kolejowej, która niewątpliwie jest inwestycją celu publicznego. W ramach realizacji tego celu publicznego pojawia się konieczność realizacji związanych z nim inwestycji towarzyszących, których nie można traktować odrębnie i w związku z tym oceniać, tak jak proponują skarżący, jako inwestycję, która nie jest realizowania dla dobra ogółu społeczeństwa.

Należy zwrócić także uwagę, że postępowanie w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich nie mogą prowadzić do modyfikacji wniosku inwestora, o ile taka modyfikacja nie ma swego uzasadnienia w przepisach prawa.

W niniejszej sprawie, na etapie postępowania odwoławczego, mając na uwadze zastrzeżenia stron co do przebiegu linii rozgraniczającej teren inwestycji, jak również obawy skarżących, że teren po którym ma przebiegać zaprojektowana droga stanowi teren podmokły, organ II instancji podjął działania mające na celu wyjaśnienie ww. kwestii. Inwestor, w odpowiedzi na wezwanie organu, w piśmie z dnia 19 stycznia 2015 r., wskazał, że nie ma możliwości modyfikacji wniosku w zakresie odnoszącym się do działek skarżących, jak również odniósł się do zarzutów skarżących dotyczących specyfiki terenu. Mając na względzie wyjaśnienia inwestora, organ II instancji nie stwierdził, aby sposób zajęcia terenu pod inwestycję określony we wniosku inwestora naruszał przepisy prawa. Wskazywanie przez skarżących na możliwe inne lokalizacje spornej drogi nie oznacza, że sposób zajęcia terenu pod inwestycję, który został określony przez inwestora jest niezgodny z prawem.

Organ odwoławczy przeprowadził zatem stosowne postępowanie wyjaśniające, które wykazało, że w niniejszej sprawie ingerencja w prawo własności jest konieczna, a planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa.

Stąd też za zasadne należało uznać podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.