Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1208/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 144 ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa niewykorzystanej w terminie dotacji celowej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Gminy Miasta S. kwotę [...] zł. ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia 23 kwietnia 2012 r. (data nadania) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę Miasto S. jest decyzja Ministra Finansów z [...] marca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. nakazującą zwrot do budżetu państwa niewykorzystanej w terminie dotacji celowej otrzymanej w 2009r. w wysokości 212 240, 20 zł łącznie z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin zwrotu dotacji tj. od 16 lutego 2010r., przeznaczonej na zapewnienie 2 rodzinom repatriantów lokali mieszkalnych z zasobów komunalnych Gminy.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym, który w sprawie niniejszej jest bezsporny.

Na podstawie art. 21 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532, z późn. zm.), w związku z uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w sprawie zaproszenia w roku 2010 do Gminy Miasto S. dwóch rodzin narodowości polskiej - repatriantów z terenu azjatyckiej części byłego ZSRR, w dniu 27 maja 2009 r. zostało zawarte Porozumienie pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasto S.

Na mocy Porozumienia Gmina Miasto S. zobowiązała się zapewnić dwóm rodzinom repatriantów - wyznaczonym przez Departament Obywatelstwa i Repatriacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - lokale mieszkalne z zasobów komunalnych, położonych w S. przy ul. [...] ( o pow. użytkowej 62,77 m2 i o pow. użytkowej 80, 53 m2).

Jednocześnie Gmina zobowiązała się do zawarcia umowy najmu ww. lokalu na czas nieokreślony (§ 1 ust. 1 Porozumienia). Jak z kolei wynika z § 2 ust. 1 Porozumienia, Wojewoda [...] został zobowiązany do udzielenia Gminie Miastu S. dotacji celowej na rok 2009 w wysokości 302.940 zł w celu zrefundowania faktycznych wydatków poniesionych przez Gminą Miasto S. w związku z zapewnieniem lokali mieszkalnych. Zgodnie z § 2 ust. 3 Porozumienia dotacja celowa winna być przeznaczona na pokrycie wydatków poniesionych w związku z zapewnieniem lokalu mieszkalnego repatriantom i członkom ich najbliższej rodziny, o których mowa w § 1.

Wykonawcą remontu lokali i wyposażenia lokali mieszkalnych wskazanych w Porozumieniu był Zakład Budżetowy Gminy- Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych (ZBiLK), który w 2009r. dokonał adaptacji i wyposażenia lokali, po czym przedstawił rachunki za wykonane roboty. Na ich podstawie na wniosek Gminy złożony w dniu 7 grudnia 2009r. Wojewoda [...] dokonał 17 grudnia 2009r. przekazania Gminie środków finansowych z tytułu dotacji. Przekazanie zaś przez Gminę Miasto S. środków z tytułu czynności remontowych na rzecz Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych (ZBiLK) nastąpiło w dniu 18 stycznia 2010 r.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu, zdaniem Wojewody [...], niewykorzystanej w terminie przez Gminę Miasto S. , dotacji celowej otrzymanej w 2009 r. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. NK Wojewoda [...] orzekł o zwrocie niewykorzystanej w terminie dotacji celowej otrzymanej w 2009 r. w kwocie 212.240,20 tys. zł, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda [...] wyjaśnił, że Gmina Miasto S. przekazała środki finansowe na sfinansowanie ww. nakładów poniesionych przez Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych (ZBiLK) dopiero w dniu 18 stycznia 2010 r., a zatem jak wskazano, w roku 2009 Gmina nie poniosła wydatku z tytułu zapewnienia lokali mieszkalnych repatriantom. Przekroczenie terminu 31 grudnia 2009 r. na wydatkowanie środków przyznanych w ramach dotacji celowej skutkuje zgodnie z uzasadnieniem decyzji - obowiązkiem zwrotu niewykorzystanej przez Gminę kwoty dotacji celowej.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji Gmina zarzucając naruszenie:

- art. 144 ust. 1 i 4, art. 146 ust. 1 i 2 i art. 157 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych,

- art. 23 ustawy z dnia 9 listopada 2009 r. o repatriacji,

- art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), oraz

- art. 7, art. 11 i art. 12 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

nie zgodziła się z twierdzeniem, że nie ponosiła wydatków chwili dokonywania zapłaty przez Zakład Budżetowy ZBiLK, a dopiero po przekazaniu mu kwoty stanowiącej równowartość poniesionych wydatków. Na poparcie stanowiska w tym zakresie powołano wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 września 2009 r. sygnatura akt II UK 416/08. Zdaniem odwołującej się w świetle art. 144 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, cele na jakie dotację celową przyznano, zostały bezspornie zrealizowane w 2009r., a organ pierwszej instancji naruszył zasadę działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasadę wnikliwego działania.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] Minister Finansów uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Ministra Finansów sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania w znacznej części, w tym w m.in. poprzez dokonanie wnikliwej analizy sprawy w aspekcie art. 144 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wskazującego, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo poprzez realizację celów w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], Wojewoda [...] orzekł o zwrocie niewykorzystanej w terminie dotacji celowej otrzymanej w 2009 r. w kwocie 212.240,20 zł, wraz z należnymi odsetkami.

Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. Gmina Miasto S. złożyła ponownie złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną wykładnię art. 144 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Na uzasadnienie swojego stanowiska pełnomocnik strony przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 706/09.

Minister Finansów w dniu [...] marca 2012 r. wydał decyzję (będącą przedmiotem niniejszej sprawy) Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Organ odwoławczy powołał się na art. 144 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i wskazał, że przepis ten reguluje dwie sytuacje związane z udzieleniem dotacji. Pierwsza odnosi się do dotacji uregulowanych w ustawie o finansach publicznych, druga zaś do tych, których udzielenie i rozliczenie normują przepisy odrębne. W pierwszym przypadku jako sposób wykorzystania dotacji ustawa wskazuje w szczególności zapłatę. Natomiast w przypadku, gdy udzielenie i rozliczenie dotacji regulują przepisy szczególne wykorzystanie dotacji następuje przez realizację celów określonych w tych przepisach. Dodał, że w toku wykonania budżetu państwa zasadą obowiązującą jest zwrotność niewykorzystanych w danym roku budżetowym dotacji.

W ocenie Ministra, jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II GSK 362/08, nie jest uprawniona wykładnia pojęcia wykorzystania dotacji zawartego w art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wyłącznie w ten sposób, że wykorzystanie dotacji następuje poprzez zapłatę, skoro powołany przepis wymienia dwa sposoby wykorzystania dotacji, przy czym drugi sposób polegający na realizacji celów określonych w odrębnych przepisach z reguły polegał będzie także na realizacji zadań niezbędnych do osiągnięcia wskazanych w odrębnych przepisach celów. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 437/07, z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 291/10, oraz w powołanym przez Pełnomocnika Strony wyroku z dnia 4 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 706/09.

Minister zgodził się z organem pierwszej instancji, że za przepisy odrębne należy uznać art. 21 ustawy z dnia 9 listopada 2009 r. o repatriacji, zgodnie z którym gminie, która zapewni lokal mieszkalny repatriantowi i członkom jego najbliższej rodziny, udziela się dotacji z budżetu państwa na podstawie porozumienia zawartego z właściwym wojewodą. Stosownie do art. 21 ust. 5 ww. ustawy, przy udzielaniu dotacji gminie, która zapewni lokal mieszkalny repatriantowi i członkom najbliższej rodziny repatrianta, uwzględnia się wielkość lokalu mieszkalnego, jego wyposażenie i stan techniczny oraz lokalizację, a także ewentualne koszty poniesione przez Gminę w związku z zapewnieniem repatriantowi i członkom jego najbliższej rodziny lokalu mieszkalnego. Słusznie zatem w ocenie organu odwoławczego Wojewoda zwrócił uwagę, że ocena wykorzystania dotacji musi być dokonana z punktu widzenia przede wszystkim przepisów ustawy o repatriacji, oraz postanowień Porozumienia z dnia 27 maja 2009 r. Minister zauważył, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można, co do zasady, kwestionować faktu, że przeznaczone dla repatriantów mieszkania zostały wyremontowane i wyposażone.

Niemniej jednak należy organ II instancji podkreślił, że jak wynika z postanowień Porozumienia z dnia 27 maja 2009 r., Strony uzgodniły, że dotacja celowa zostanie przyznana na rok 2009 w celu zrefundowania faktycznych wydatków poniesionych w związku z zapewnieniem lokali mieszkalnych repatriantom i członkom ich rodzin.

Za decydujące w niniejszej sprawie należy, zdaniem Ministra, uznać zatem zinterpretowanie pojęcia refundacja. Powołując się na wyjaśnienia słownikowe termin refundacja należy rozumieć jako zwrot kosztów poniesionych na coś. Nie jest kwestią sporną przy tym, jak wskazano że stronami Porozumienia z dnia 27 maja 2009 r. byli: Wojewoda [...] i Gmina Miasto S. . Refundacja, zgodnie z Porozumieniem, należna była zatem Gminie Miasto S. .

W dalszej kolejności Minister powołał się przy tym na decyzję własną z dnia 7 września 2011 r. podtrzymując uprzednio wyrażony pogląd, że nie można się zgodzić z twierdzeniem strony, że Gmina Miasto S. ponosiła wydatki w chwili dokonywania zapłaty przez jednostki działające w imieniu i na rzecz gminy, tj. zakład budżetowy oraz powołaną przez gminę spółkę komunalną. Należy bowiem zauważyć, że gmina jako jednostka budżetowa sektora finansów publicznych prowadzi gospodarkę finansową na podstawie zasad określonych w ustawie o finansach publicznych, podstawą jej gospodarki finansowej jest plan dochodów i wydatków, a swoje wydatki finansuje bezpośrednio z budżetu, natomiast pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 20 ustawy o finansach publicznych). Natomiast zakład budżetowy odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania: finansuje koszty swojej działalności co do zasady z przychodów własnych (art. 24 ustawy o finansach publicznych). W odniesieniu natomiast do spółek prawa handlowego należy zauważyć, że są one wyłączone z samego sektora finansów publicznych (art. 4 ust 1 pkt 12). Nie można zatem utożsamiać wydatków ponoszonych przez zakład budżetowy i spółkę utworzoną przez gminę z wydatkami jednostki budżetowej, ponieważ pieniądze przekazane do ww. podmiotów będą stanowiły wydatek gminy

Nie ulega zatem w ocenie Ministra wątpliwości, że Gmina Miasto S. nie poniosła wydatków w 2009 r. Fakt ten znajduje potwierdzenie w okoliczności, że rachunek wystawiony przez sprzedawcę Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych (ZBiLK) dla nabywcy usług - Gminy Miasto S. oraz faktura VAT wystawiona przez S. Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. (STBS) - zostały opłacone dopiero w styczniu 2010 r. Okoliczność ta nie jest, co do zasady, kwestią sporną pomiędzy Stroną a Wojewodą [...]m. Zasadnie zatem, w opinii Ministra Finansów, Wojewoda [...] orzekł o zwrocie przyznanej dotacji celowej za rok 2009. Refundacja poniesionych wydatków była bowiem przedmiotem zawartego Porozumienia z dnia 27 maja 2009 r. Stosownie również do § 3 Porozumienia, dotacja celowa winna być przeznaczona na pokrycie wydatków poniesionych w związku z zapewnieniem lokalu mieszkalnego repatriantom i członkom ich najbliższej rodziny, o których mowa w § 1. Minister podkreślił w tym miejscu, że skoro stroną Porozumienia była Gmina Miasto S. , zatem stosowna refundacja mogła mieć miejsce wyłącznie wobec tego podmiotu.

Zauważył także, że zgodnie z § 2 ust. 1 Porozumienia z dnia 27 maja 2009 r. Wojewoda [...] udzieli Gminie Miastu S. dotacji celowej na rok 2009 (...) w celu zrefundowania faktycznych wydatków poniesionych przez Gminę Miasto S. w związku z zobowiązaniem wskazanym w § 7. Skoro zatem, wolą stron Porozumienia, przyznana dotacja miała charakter refundacyjny i została przyznana na rok 2009, to warunkiem jej przyznania - refundacji kosztów, było poniesienie wydatków przez Gminę również w 2009 r. Wydatki te miały być bowiem zrefundowane Gminie z dotacji celowej przyznanej wyłącznie na ww. rok budżetowy.

W opinii Ministra Finansów nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w zawartym Porozumieniu z dnia 27 maja 2009 r. Organ zauważył, że postanowienia zawarte w Porozumieniu nie zostały przez Strony zmienione. Warunki Porozumienia zostały zaakceptowane przez Strony. Zdaniem Ministra brak jest podstaw do wykładni rozszerzającej postanowień zawartego Porozumienia, a jako cel przyznania dotacji celowej należy uznać - zgodnie z Postanowieniem - wyłącznie refundację faktycznie poniesionych przez Gminę wydatków. Podkreślił, że w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych, bez znaczenia pozostaje przyczyna niewykorzystania dotacji. Koniec roku budżetowego skutkuje - co do zasady - powstaniem obowiązku zwrotu, a jak wynika z postanowień zawartego Porozumienia z dnia 27 maja 2009 r. dotacja celowa została przyznana na rok 2009 w celu refundacji poniesionych wydatków i powinna być zrealizowana w wyznaczonym terminie. Jej wykorzystanie jest wydatkiem ze środków publicznych, a zatem granice upoważnienia do jego dokonania stanowi zakreślony termin i cel wykorzystania dotacji celowej.

Odnosząc się do powołanego w odwołaniu przez pełnomocnika Strony wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 706/09 Minister wyjaśnił, że wyrok ten zapadł w indywidualnej sprawie, w ściśle określonym stanie faktycznym.

Stan faktyczny ww. sprawy nie jest zatem jak podkreślił organ odwoławczy , tożsamy ze stanem faktycznym niniejszego postępowania, w którym jako cel przyznanej dotacji celowej na rok 2009 wskazano refundację poniesionych wydatków. W przypadku gdy przesłanki uzasadniające przyznanie dotacji celowej nie zostały spełnione, orzeczenie Wojewody o zwrocie przyznanej dotacji celowej było uzasadnione.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do WSA w Warszawie Gmina Miasto S. zarzuciła:

1) naruszenie art. 9 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym w zw. z 21 ust. 3 Ustawy o repatriacji, poprzez przyjęcie, że Gmina Miasto S. nie wykonała zadania i nie wykorzystała dotacji poprzez swoją jednostkę organizacyjną,

2) naruszenie art. 144 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 21 ust. 1 Ustawy o repatriacji, przyjmując, że celem dotacji nie było zapewnienie mieszkań dla repatriantów.

W oparciu powyższe wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 tj. z późn. zm.) tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. tj. z późn. zm.) dotacja, o której mowa w ust. 1, jest przeznaczona na dofinansowanie zadań własnych gminy. Gmina, zgodnie z art. 9 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 tj. z późn. zm.) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Gminy mogąca podstawie przepisów Ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. nr 46 poz. 246 tj.) gminy mogą w celu prowadzenia działalności komunalnej zakładać spółki prawa handlowego.

Dnia [...] grudnia 1996 r. Rada Miasta S. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia S. Spółki z o.o. Zgodnie z art. 3 Załącznika nr 1 do Uchwały Towarzystwo realizować będzie politykę mieszkaniową miasta w zakresie kształtowania rynku mieszkań społecznych, mającego przede wszystkim na celu rozszerzenia możliwości zaspokajania potrzeb mieszkaniowych rodzin, które kwalifikują się do najmu lokali mieszkalnych w zasobach T. zgodnie z przepisami obowiązującego prawa oraz poprawę jakości starych zasobów mieszkaniowych i ich otoczenia. Zadaniem T. jest również ułatwienie mobilności rodzinom poszukującym pracy. Dnia 2 stycznia 1997 r. Gmina Miasto S. zawarła z S. Sp. z o.o. Umowę o zarządzanie zasobami mieszkaniowymi Gminy. Na dowód powyższego strona powołała uchwałę Nr XXVIII/364/96 w sprawie utworzenia S. Spółki z o.o. oraz Umowę z dnia [...] stycznia 1997 r. zawarta pomiędzy Gminą Miasto S. a S. SP. z o.o. wraz z aneksami - w aktach sprawy.

Dalej skarżąca wskazała, że zgodnie ze Statutem Zakładu Budżetowego pod nazwą "Zarząd Budynków i Lokali komunalnych" w S. stanowiącą załącznik do Uchwały Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zmieniająca uchwałę w sprawie likwidacji zakładów budżetowych pod nazwą Administracja Budynków Komunalnych od nr 1 do nr 15 i powołania szczęściu zakładów budżetowych pod nazwą Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych niniejszy zakład budżetowy powołany został w celu wykonywania zadań Gminy Miasto S. w zakresie zaspakajania potrzeb mieszkaniowych. Na dowód strona powołała Statut Zakładu Budżetowego PN. "Zakład Budynków i Lokali Komunalnych" w S. - w aktach sprawy.

Strona podniosła, że jako Gmina Miasto S. wykonuje swoje zadania zgodnie z przepisami prawa, po pierwsze poprzez powołany w tym celu zakład budżetowy, a także powołaną przez siebie spółkę komunalną. Wykonawcą przedmiotowych zadań były Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych oraz S. Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o. o., jak sam organ wskazał : - jednostki działające w imieniu i na rzecz Gminy Miasto S. (...). Skarżąca nie zgodziła się z nieuznaniem, iż wydatkowanie środków dotacji nastąpiło w chwili dokonywania wydatków przez jednostki działające w imieniu i na rzecz Gminy. Podniosła, że podchodząc ściśle w sposób cywilistyczny trudno mówić o dokonywaniu zapłaty przez Gminę Miasto S. ZBiLK, jeśli ZBiLK korzysta z osobowości prawnej Gminy Miasto S. . Skarżąca powołała się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 września 2009 r. II UK 416/08 zgodnie którym (...) Gminne jednostki budżetowe działają w ramach osobowości prawnej gminy, a to przesądza o odpowiedzialności za zobowiązania. (...) [LEX nr 553694]. Jeśli zatem Gmina jest odpowiedzialna za zobowiązania wynikające ze zobowiązań wynikających z faktur wystawionych de facto na Gminę - ZBiLK, a w razie gdyby nie zostały zapłacone, to właśnie do Gminy zostałyby skierowane żądania o zapłatę i mogłyby być egzekwowane z całego jej mienia, to twierdzenie, że Gmina nie ponosiła wydatków w chwili dokonywania zapłaty przez ZBiLK, a dopiero po przekazaniu kwoty stanowiącej równowartość poniesionych wydatków jest bezzasadne.

Zgodnie z zawartym porozumieniem z Wojewodą [...]m kwota dotacji przekazywana była po poniesieniu wydatku i udokumentowaniu tego faktu. Gmina Miasto S. przedłożyła stosowne dokumenty, a Wojewoda [...] przekazał środki w ostatnich dniach roku budżetowego. 2009. Sposób przekazania środków po faktycznym ich wyłożeniu przez Gminę był jak wskazano w skardze zgodny z porozumieniem zawartym z Wojewodą [...]m.

Skarżąca powołała się również na wykładnię art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych podnosząc, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach Wykorzystanie środków, o którym mowa w powyższym przepisie nie może być utożsamiane wyłącznie z techniczną czynnością przekazania środków na rzecz faktycznego wykonawcy zadania w postaci dokonania przelewu na jego rachunek bankowy. W świetle omawianego przepisu, zdaniem strony zapłata jest tylko jednym ze sposobów wykorzystania dotacji, natomiast innym, dopuszczalnym sposobem wykorzystania dotacji jest zrealizowanie celów, na które dotacja ta została przyznana. Zadanie w postaci przekazania wyremontowanych i wyposażonych mieszkań zostało wykonane w całości. W tym miejscu Gmina wskazała na interpretację tego przepisu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. II GSK 706/09.

W ocenie skarżącej nie jest tak, jak wskazuje organ, że zrealizowanie celu miałoby miejsce, gdyby kwota dotacji została przekazana na refundację środków faktycznie poniesionych przez Gminę. Jeśli bowiem nawet w porozumieniu wskazano, iż dotacja jest przekazana na refundację poniesionych kosztów zapewnienie mieszkań dla repatriantów, to celem dotacji nie jest sama refundacja, a poniesienie kosztów zapewnienia mieszkań, do czego jak wywodzi w konkluzji skarżąca, doszło w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 12 października 2012 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że zadaniami z zakresu remontów lokali zajmował się Zarząd Budynków i Lokali Mieszkalnych, który dokonywał ich samodzielnie, w zakresie zasobu, którym zarządzał, lub przekazywał je do wykonania spółkom takim jak S. Sp. z o.o. w S. lub T. Sp. z o.o. w S. , w zakresie, w jakim one zarządzały lokalami Gminy Miasto S. . W przypadku pierwszego porozumienia zawartego pomiędzy skarżącą, a Wojewodą [...]m, przesłane zostało do ZBiLK pismo z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...] wraz z treścią porozumienia, do wykonania. W przypadku drugiego porozumienia przesłane zostało do ZBiLK pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. ZBiLK następnie przesłał pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. do S. Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podkreślić należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią bez wątpienia sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W tym zakresie mieści się ocena, legalności zaskarżonej decyzji, a tym samym ustalenie czy decyzja ta odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd podzielił reprezentowany w skardze pogląd, że działające w sprawie organy administracji publicznej bezpodstawnie zakwalifikowały dotację, o której mowa w zaskarżonej decyzji do kategorii dotacji nie wykorzystanej w terminie w rozumieniu art. 144 ust 4, mającej w sprawie , zgodnie z art. 113 ustawy z 27 sierpnia 2009r. ustawy przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 1587 poz. 1241 ), zastosowanie ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2005r. Nr 249 poz. 2104 ze zm. ), a tym samym podlegającą zwrotowi do budżetu państwa na podstawie art. 145 ust 5 powyższej ustawy. Z tego względu wydane w sprawie decyzje podlegały z mocy art. 145 §1 pkt1 lit "a" p.p.s.a uchyleniu.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest obowiązek zwrotu dotacji celowej w kwocie 212 240, 20 zł. przekazanej w dniu 17 grudnia 2009r. Gminie Miasto S. , przeznaczonej na zapewnienie dwóm rodzinom repatriantów – wyznaczonych przez Departament Obywatelstwa i Repatriacji MSWiA lokali mieszkalnych z zasobów komunalnych położonych w S. , w ocenie organu niewykorzystanej w terminie, a tym samym podlegającej zwrotowi do 15 lutego 2010r., zgodnie z art. 144 ust 1 ustawy o finansach publicznych.

W sprawie bezspornym jest, że uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 21 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532, z późn. zm.) w sprawie zaproszenia w roku 2010 do Gminy Miasto S. dwóch rodzin narodowości polskiej - repatriantów z terenu azjatyckiej części byłego ZSRR, w dniu 27 maja 2009 r. zostało zawarte Porozumienie pomiędzy Wojewodą [...]m, a Gminą Miasto S. .

Na mocy Porozumienia Gmina Miasto S. zobowiązała się zapewnić dwóm rodzinom repatriantów - wyznaczonym przez Departament Obywatelstwa i Repatriacji MSWiA - lokale mieszkalne, określone w porozumieniu, z zasobów komunalnych, położonych w S. .

Jednocześnie Gmina zobowiązała się do zawarcia umowy najmu ww. lokali na czas nieokreślony (§ 1 ust. 1 Porozumienia), zaś Wojewoda [...] został zobowiązany do udzielenia Gminie Miastu S. dotacji celowej na rok 2009 w wysokości 302.940 zł. w celu zrefundowania faktycznych wydatków poniesionych przez Gminą Miasto S. w związku z zapewnieniem lokali mieszkalnych. W myśl § 2 ust. 3 Porozumienia dotacja celowa winna być przeznaczona na pokrycie wydatków poniesionych w związku z zapewnieniem lokalu mieszkalnego repatriantom i członkom ich najbliższej rodziny, o których mowa w § 1.

Również nie podlega kwestii, że wykonawcą remontu lokali i wyposażenia lokali mieszkalnych wskazanych w Porozumieniu był Zakład Budżetowy Gminy- Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych (ZBiLK) w S. , któremu pismem z [...] czerwca 2009 r. znak: [...] przesłanym wraz z porozumieniem zlecono adaptację i wyposażenie lokali do wykonania. Zakład wykonał w 2009r. zlecone prace, w ramach zasobów mieszkaniowych którymi zarządzał, po czym przedstawił rachunki za ich wykonanie potwierdzające zrealizowanie dotowanego zadania. Na ich podstawie, na wniosek Gminy złożony w dniu 7 grudnia 2009r. Wojewoda [...] dokonał 17 grudnia 2009r. przekazania Gminie środków finansowych we wnioskowanej kwocie 212 240, 20 zł z tytułu dotacji. Wojewoda nie zakwestionował przedłożonych dokumentów, nie stwierdził nieprawidłowości w złożonym wniosku o wypłatę dotacji lub w załączonych do niego dokumentach finansowych. W wyniku natomiast późniejszej kontroli przeprowadzonej przez NIK wydatkowania środków przez [...] Urząd Wojewódzki w zakresie wykonania w 2009r. budżetu państwa w Wystąpieniu Pokontrolnym z 22 kwietnia 2010r. zakwestionowano min prawidłowość udzielenia i rozliczenia dotacji wypłaconej 17 grudnia 2009r. poprzez jej przyznanie mimo, jak wskazano w protokole pokontrolnym nieprzedstawienia dokumentów potwierdzających poniesienie przez Gminę kosztów (Gmina, jak podano, przedstawiła do wniosku o wypłatę jedynie faktury opłacone przez ZBKiLK). Skoro przekazanie przez Gminę środków z tytułu czynności remontowych na rzecz Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych (ZBiLK), nastąpiło dopiero w dniu 18 stycznia 2010 r., w rezultacie uzasadnione było , w ocenie organów w sprawie niniejszej wszczęcie postępowania, a w jego wyniku rozstrzygnięcie zaskarżoną decyzją o uznaniu przedmiotowej dotacji na podstawie art. 144 ust 4 u.f.p. za niewykorzystaną w danym roku budżetowym i podlegającą tym samym zwrotowi do budżetu państwa na podstawie art. 144 ust 5 u.f.p., gdyż jak wskazano celem dotacji była refundacja poniesionych wydatków, a tych Gmina w 2009r. nie dokonała.

Powyższe stanowisko, w ocenie Sądu nie jest uzasadnione. W tym miejscu wskazać należy, że wykładnia art. 144 ust 4 ustawy o finansach publicznych poprzez rozumienie pojęcia "wykorzystanie dotacji" była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i bogatego już w tej kwestii orzecznictwa NSA powoływanego zresztą przez obie strony w toku postępowania. Nie ulega wątpliwości i sporu co do tego miedzy stronami nie ma, że wykorzystanie dotacji, o czym mowa w w.w. przepisie następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowanie zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Tym samym, jak wskazano jednym ze sposobów wykorzystania dotacji jest zapłata, zaś drugi to realizacja zadań niezbędnych do osiągnięcia wskazanych w odrębnych przepisach celów. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z dotacją celową, bowiem istnieją przepisy odrębne stanowiące o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji i wskazania celu jakiemu ona służy. Tymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z 9 listopada 2009r. o repatriacji ( Dz. U. 2004 Nr 53 poz. 532), a dokładnie jej przepisy zawarte w jej rozdziale 5 dotyczącym Form i trybu udzielania pomocy gminom. Zgodnie z art. 21 ust 1 tego aktu gminie, która zapewni lokal mieszkalny repatriantowi i członkom najbliższej rodziny repatrianta, udziela się dotacji z budżetu państwa na podstawie porozumienia zawartego z właściwym wojewodą. Zgodnie z ust 2 tego przepisu dotacji udziela się gminie, której rada gminy podjęła uchwałę, w której zobowiązała się do zapewnienia lokalu mieszkalnego nieokreślonym imiennie repatriantom i do zawarcia, na czas nieokreślony, umowy nadającej im tytuł prawny do lokalu mieszkalnego.

Wniosek o przyznanie dotacji gmina składa do właściwego wojewody ( art. 21 ust 4 ustawy).

Natomiast w myśl art. 21 ust 5 ustawy o repatriacji, przy udzielaniu dotacji gminie, która zapewni lokal mieszkalny repatriantowi i członkom najbliższej rodziny repatrianta, uwzględnia się wielkość lokalu mieszkalnego, jego wyposażenie i stan techniczny oraz lokalizację, a także ewentualne koszty poniesione przez gminę w związku z zapewnieniem repatriantowi i członkom jego najbliższej rodziny lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu przepisy powyższe wskazują, że zadaniem ( celem ), na które państwo przeznacza środki z rezerwy celowej jest między innymi ( bowiem cele dotacji na pomoc dla repatriantów są w świetle tej ustawy też i inne ) zapewnienie lokalu mieszkalnego repatriantowi i jego o rodzinie przez gminę, która realizacji takiego zadania się podjęła. Na ten zatem cel przeznaczone są środki budżetowe, o czym mowa w przepisach rozdziału 8 ustawy dotyczącego finansowania zadań z budżetu państwa, gdzie ustawodawca w art. 37 ust 1 wyraźnie wskazuje, że środki finansowe na realizację zadań określonych w ustawie, finansowanych z budżetu państwa, pochodzą z rezerwy celowej budżetu państwa "Pomoc dla repatriantów". Realizacji zadania polegającego na zapewnieniu w 2009r. przez gminę lokali, o których mowa w porozumieniu organy oraz wysokości przeznaczonych na ten cel wydatków w sprawie niniejszej organy nie kwestionują.

Nie mniej jednak wskazać należy, że istotnie szczegółowy tryb postępowania w sprawach udzielania dotacji gminie, która zapewni repatriantowi i członkom jego rodziny lokal mieszkalny - tryb określony aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 38 ustawy o repatriacji tj. Rozporządzeniem Rady Ministrów z 16 grudnia 2003r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach podziału rezerwy celowej budżetu państwa "Pomoc dla repatriantów...( Dz.U.2003 Nr.229 poz. 2279)., które w § 8 ust 2 pkt 3 przewiduje między innymi wskazanie we wniosku o udzielenie dotacji kosztów poniesionych przez gminę w związku z zapewnieniem repatriantowi lokalu. Tym samym uznać należy, że przepisy wykonawcze, realizujące ustawę precyzują, że celem dotacji jest poniesienie kosztów zapewnienia mieszkań dla repatriantów nie zaś sama refundacja , jak zdaje się wskazywać w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy. Stąd dla ustalenia legalności wydanej w sprawie decyzji zasadniczą kwestią pozostaje, czy skarżąca wykorzystała dotację poprzez zrealizowanie jej celu w roku budżetowym 2009 czy też dotacja ta nie została wykorzystana terminie jak uznają organy orzekające w sprawie poprzez fakt zrealizowania zapłaty faktur na rzecz ZBK i LK w 18 stycznia 2010r.

Realizacją zapisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego było zawarte w sprawie niniejszej w dniu 27 maja 2009r. na podstawie art. 21 ustawy o repatriacji, pomiędzy Wojewodą [...]m, a Gminą Miasto S. Porozumienie w sprawie udzielenia dotacji celowej na rok 2009 dla zrefundowania faktycznych wydatków poniesionych na zapewnienie lokali mieszkalnych wskazanych w porozumieniu dla 2 rodzin repatriantów, wyznaczonych przez właściwy organ. Zgodnie z powyższym porozumieniem kwota dotacji była przekazywana po poniesieniu wydatku i udokumentowaniu tego faktu. Po przedstawieniu wniosku w dniu 7 grudnia 2009r. i złożeniu stosownych dokumentów Wojewoda [...] po dokonaniu ich analizy i oceny przekazał Gminie 17 grudnia 2009r. kwotę dotacji nie wnosząc żadnych zastrzeżeń do udokumentowania poniesionych przez nią kosztów, co dodatkowo umocniło Gminę w prawidłowości takiego działania w zgodzie z zapisem Porozumienia oraz przyjęcia spełnienia warunków, o których mowa w art. 21 ust 2 ustawy w myśl § 9 rozporządzenia wykonawczego z 16 grudnia 2003r. Dopiero na skutek czynności kontrolnych organy wywiodły, że przedłożone do wniosku dokumenty nie wskazują na koszty poniesione przez Gminę w 2009r., która realizując płatność na rzecz Zakładu Budżetowego ZBKiLK , jak stwierdzono poniosła je dopiero 18 stycznia 2010r. co oznacza, że nie wykorzystała dotacji w danym roku (2009), a zatem powinna ją zwrócić.

W ocenie Sądu stanowisko to nie jest zasadne. Skoro celem dotacji w ocenie Sądu, było poniesienie kosztów zapewnienia mieszkań dla repatriantów w oparciu o ustalony w sprawie stan faktyczny przyjąć należy, że zadanie to zostało przez Gminę wykonane w 2009r., a tym samym zgodnie z art. 144 §4 ustawy z 30 czerwca 2005r o finansach publicznych nastąpiło wykorzystanie dotacji w terminie. Co prawda rację ma organ odwoławczy wskazując, że powołany przepis wymienia dwa sposoby wykorzystania dotacji, wykorzystanie środków, o którym mowa w powyższym przepisie nie może być utożsamiane wyłącznie z techniczną czynnością przekazania środków na rzecz faktycznego wykonawcy zadania w postaci dokonania przelewu na jego rachunek bankowy. Wynika to przede wszystkim z samej treści omawianego przepisu, który stanowi, że wykorzystanie dotacji może nastąpić w szczególności poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo poprzez realizację celów wskazanych w odrębnych przepisach, dla których dana dotacja została przyznana. W świetle powyższego zapłata jest tylko jednym ze sposobów wykorzystania dotacji, natomiast innym, dopuszczalnym sposobem wykorzystania dotacji jest zrealizowanie celów, na które dotacja ta została przyznana. Zadanie w postaci przekazania wyremontowanych i wyposażonych mieszkań zostało wykonane w całości w 2009r. Fakt, że prace te wykonywała w imieniu i na rzecz Gminy jej jednostka organizacyjna Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych będąca jednostką budżetową, powołaną na podstawie art. 9 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym, w celu wykonywania zadań gminy w zakresie, jak wynika ze Statutu stanowiącego załącznik do uchwały Nr VIII /263/07 Rady Miasta S. z 26 kwietnia 2007r. ( statut w aktach adm. sprawy Sygn. akt VSA/Wa 1209/12) min zarządzania zasobami nieruchomości wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy oraz komunalnymi lokalami użytkowymi, co obejmuje również min prowadzenie, finansowanie i nadzorowanie remontów budynków, którymi zarządza, a jednocześnie jednostka działająca w ramach osobowości prawnej gminy, co przesadza o odpowiedzialności Gminy za zobowiązania ( Postanowienie SN z 15 września 2009r. II UK 416/08, LEX nr 553694), nie uzasadnia, jak przyjęły to organy finansowe w sprawie niniejszej o uznaniu, że Gmina w 2009r. nie poniosła kosztów zapewnienia mieszkań, a uczyniła to dopiero po przekazaniu kwoty stanowiącej równowartość poniesionych wydatków w dniu 18 stycznia 2010r.

Rację ma skarżąca, że nie jest tak, jak wskazują organy, że zrealizowanie celu oraz wystawienie faktury nie powoduje spełnienia przesłanki wskazanej w art. 144 ust. 4 ufp, a do jej spełnienia niezbędne jest przekazania środków swojej jednostce w roku, na który została przekazana dotacja. Do jej spełnienia niezbędne jest, jak wskazano już wyżej zrealizowanie celu, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Sąd podziela stanowisko Gminy, że organ odwoławczy błędnie uznał, że zrealizowanie celu miałoby miejsce, gdyby kwota dotacji została przekazana na refundację środków faktycznie poniesionych przez Gminę. Jeśli bowiem nawet w porozumieniu wskazano, iż dotacja jest przekazana na refundację poniesionych kosztów zapewnienia mieszkań dla repatriantów, to celem dotacji nie jest sama refundacja, a poniesienie kosztów zapewnienia mieszkań, do czego, jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu, doszło w terminie.

W tej sytuacji mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego wydał na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.