Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 134/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. Z. i E. T. na decyzję Wojewody z dnia 15 grudnia 2018 r. [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 28 września 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 26 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku S. Z., K. T., E. N., J. W., B. A., M. T. i E. T. orzekł:

w pkt 1 - o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,1103 ha i nr [...] o pow. 0,0185 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: S. M. Z. w [...] cz., K. T. w [...] cz., E. B. N. w [...] cz., M. K. T. w [...] cz., E. Z. T.

w [...] cz., J. D. W. w [...] cz. i B. T. A. w [...] cz.;

w pkt 2 - o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0976 ha,

pół. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. (powstała z podziału działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K.), na rzecz: S. M. Z. w [...] cz., K. T. w [...] cz., E. B. N. w [...] cz., M. K. T. w [...] cz., E. Z. T. w [...] cz., J.

D. W. w [...] cz. i B. T. A. w [...] cz.;

w pkt 3 - o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,3107 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...],

b. gm. kat. C. , na rzecz: S. M. Z. w [...] cz., K. T. w [...] cz., E. B. N. w [...] cz., M. K. T. w [...] cz., E. Z. T. w [...] cz., J. D. W. w [...] cz. i B. T. A. w [...] cz.;

w pkt 4 - o tym, że zwrot ww. nieruchomości następuje nieodpłatnie;

w pkt 5 – o zobowiązaniu Gminy K. do odtworzenia [...] Ogrodu Działkowego poprzez zawarcie z [...] Związkiem Działkowców umowy odpowiadającej tytułowi prawnemu, który podmiot ten posiadał do zwracanej nieruchomości – dla nieruchomości o powierzchni nie mniejszej niż 0,5371 ha, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania [...] Ogrodu Działkowego oraz do założenia na nieruchomości [...] Ogrodu Działkowego i odtworzenia urządzeń odpowiadających rodzajem urządzeniom wymienionym w punkcie 9;

w pkt 6 - o zobowiązaniu Gminy K. do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt. 7 i 8 ww. decyzji działkowcom posiadającym prawo dzierżawy działkowej do określonych w tych punktach działek - za składniki majątkowe stanowiące ich własność oraz za przysługujące im prawo do działki w likwidowanym [...] Ogrodzie Działkowym, z tym zastrzeżeniem, że wartość odszkodowania za prawo do działki pomniejsza się o wartość prawa do działki przyznanego w utworzonym na podstawie punktu 5 [...] Ogrodzie Działkowym;

w pkt 7 – o ustaleniu wysokości odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działkach położonych w części [...] Ogrodu Działkowego "[...]", zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., oraz nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. oraz za prawa do działki w [...] Ogrodzie Działkowym na rzecz osób oraz w wysokości szczegółowo wskazanych w pkt. 7a-7gg decyzji organu I instancji;

w pkt 8 – o ustaleniu wysokości odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działkach położonych w części [...] Ogrodu Działkowego "[...]", zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...], poł w obr. [...], jedn. ewid. [...]. K., oraz za prawa do działki w [...] Ogrodzie Działkowym na rzecz osób oraz w wysokości szczegółowo wskazanych w pkt. 8a -8g decyzji organu I instancji;

w pkt 9 - ustaleniu wartości urządzeń i budynków: a) w likwidowanym [...] Ogrodzie Działkowym "[...]", w wysokości 65 673,00 zł oraz b) w likwidowanym [...] Ogrodzie Działkowym "[...]" w wysokości 8 004,00 zł;

w pkt 10 – o ustaleniu terminu realizacji obowiązków określonych w ww. pkt. 5, pkt. 6, pkt. 7 i pkt. 8 na 6 miesięcy począwszy od dnia ostateczności decyzji w tym zakresie.

Od tej decyzji odwołanie złożył [...] Związek Działkowców stowarzyszenie [...] w W. Okręg [...] w K., zaskarżając ją w całości, kwestionując m. in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezawieszenie niniejszego postępowania, do czasu zakończenia postępowania wstępnego w sprawie wydania decyzji w trybie art. 75 i 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o [...] ogrodach działkowych prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. pod znakiem: [...] oraz [...], pomimo iż wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości z dniem 19 stycznia 2014 stanowi kluczowe zagadnienie dla niniejszego postępowania.

Gmina K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., składając odwołanie wniosła o uchylenie decyzji Starosty [...] wskazując m. in., iż na obecnym etapie postępowania bezpodstawne jest zobowiązanie Gminy Miejskiej K. do odtworzenia [...] Ogrodu Działkowego poprzez zawarcie z właściwym stowarzyszeniem [...] umowy odpowiadającej tytułowi prawnemu, który posiadał [...] Związek Działkowców do zwracanej nieruchomości dla nieruchomości o powierzchni nie mniejszej niż łączna powierzchnia zwracanej nieruchomości, składającej się z działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], tj. 0,5371 ha, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania [...] Ogrodu Działkowego oraz do założenia na ww. nieruchomości [...] Ogrodu Działkowego i odtworzenia urządzeń odpowiadających rodzajem urządzeniom likwidowanego [...] Ogrodu Działkowego. Starosta [...] pominął bowiem okoliczność, iż przed Prezydentem Miasta K. prowadzone są postępowania mające na celu regulację stanu prawnego nieruchomości zajmowanych przez zajmowanych przez [...] Ogród Działkowy "[...]" w K. oraz przez [...] Ogród Działkowy "[...]" w K. na podstawie art. 75 i 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o [...] ogrodach działkowych.

Odwołanie złożyli również H. B. oraz M. B., zaskarżając przedmiotową decyzję w całości, wskazując m. in. na naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.c. poprzez jego niezastosowanie.

Wojewoda decyzją z dnia 15 grudnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty [...] z 28 września 2018 r. znak: [...], jest kolejną decyzją wydaną w niniejszej sprawie. Decyzją z 14 czerwca 2017 r. znak: [...] Wojewoda uchylił w całości wcześniejszą decyzję Starosty [...] z 23 września 2016 r. znak [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien rozważyć kwestię zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu zakończenia postępowań w sprawach prowadzonych w stosunku do przedmiotowych nieruchomości na podstawie art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, których wynik warunkuje możliwość stwierdzenia stosownego tytułu prawnego do zwracanej nieruchomości na rzecz [...] Związku Działkowego. Starosta [...], ponownie rozpatrując sprawę zwrotu przedmiotowych nieruchomości wskazał natomiast, iż niezależnie od tego, czy w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. wydana zostanie decyzja o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania, czy też o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, decyzją o zwrocie nieruchomości, na której znajduje się [...] Ogród Działkowy, nieposiadający przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych tytułu prawnego do zwracanej nieruchomości, zobowiązuje się do zawarcia z właściwym stowarzyszeniem ogrodowym umowy ustanawiającej co najmniej prawo użytkowania nieruchomości przyznanej za likwidowany ogród działkowy. Wobec powyższego wynik postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. nie ma wpływu na postępowanie zakończone zawnioskowaną decyzją, co wyklucza zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Organ stwierdził, że niewątpliwie przyznać należało rację odwołującym, iż nieprawidłowym było, na obecnym etapie postępowania, zobowiązanie Gminy K. do odtworzenia [...] Ogrodu Działkowego, poprzez zawarcie z [...] Związkiem Działkowców umowy odpowiadającej tytułowi prawnemu, który posiadał [...] Związek Działkowców do zwracanej nieruchomości dla nieruchomości o powierzchni nie mniejszej niż 0,5371 ha, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania [...] Ogrodu Działkowego oraz do założenia na nieruchomości [...] Ogrodu Działkowego i odtworzenia urządzeń odpowiadających rodzajem urządzeniom likwidowanych [...] Ogrodów Działkowych, wymienionych w punkcie 9 decyzji Starosty [...], tj. w likwidowanym [...] Ogrodzie Działkowym "[...]" - 202 m ogrodzenia zewnętrznego i kwartałów, 675 m2 alejki działkowej o nawierzchni z kruszywa z betonowymi obrzeżami, 2 latarni oświetlenia zewnętrznego, 317 m instalacji energetycznej NN, 2 studni z pompą ręczną oraz w likwidowanym [...] Ogrodzie Działkowym "[...]" - 51 m ogrodzenia zewnętrznego i kwartałów, 78 m2 alejki działkowej o nawierzchni z kruszywa z obrzeżami betonowymi i 41 m instalacji energetycznej NN - w terminie 6 miesięcy począwszy od dnia, w którym decyzja w pkt 5, 6, 7 i 8 stanie się ostateczna.

W ocenie organu odwoławczego zasadnym będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy zawieszenie przedmiotowego postępowania przez organ I instancji, stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu zakończenia postępowań prowadzonych w stosunku do przedmiotowych nieruchomości na podstawie art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, których wynik warunkuje możliwość stwierdzenia stosownego tytułu prawnego do zwracanej nieruchomości na rzecz [...] Związku Działkowego. Dopiero zakończenie postępowań w stosunku do działek nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. oraz działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., prowadzonych na podstawie art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych pozwoli na stwierdzenie stosownego tytułu prawnego do zwracanej nieruchomości na rzecz [...] Związku Działkowego i orzeczenia, zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o obowiązku zawarcia przez Gminę K. z [...] Związkiem Działkowców umowy dającej stowarzyszeniu [...] tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego [...] Ogrodu Działkowego, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego [...] Ogrodu Działkowego, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany [...] Ogród Działkowy. Powyższa okoliczność ma bez wątpienia istotny wpływ na wynik sprawy, zaś jej nieuwzględnienie przez organ I instancji stanowiło naruszenie przepisów postępowania - art. 7 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła S. Z. i E. T. podnosząc, że zwrot nieruchomości powinien zostać wykonany. Kwestia zobowiązania Gminy wobec [...] Związku Działkowców może stanowić podstawę odrębnego rozstrzygnięcia w trybie art. 75 i art. 76 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Zatem konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź Sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz - tym bardziej - co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę lub przesłanki) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka ocena stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 P.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 P.p.s.a.) nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

W niniejszym postepowaniu podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda rozstrzygnięcie kasacyjne umotywował stwierdzeniem, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasadnym będzie zawieszenie przedmiotowego postępowania przez organ I instancji, stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu zakończenia postępowań prowadzonych w stosunku do przedmiotowych nieruchomości na podstawie art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, których wynik warunkuje możliwość stwierdzenia stosownego tytułu prawnego do zwracanej nieruchomości na rzecz [...] Związku Działkowego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie próbował wyjaśnić na czym konkretnie miałaby polegać kwestia prejudycjalna w tej sprawie. Przypomnieć bowiem należy, że przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuacje, w których wydanie przez właściwy organ orzeczenia merytorycznego kończącego postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd. Przy czym, pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem sprawy występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie określił konkretnie tego związku, który powodowałby niemożność podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Ponadto wskazać należy, że jeśli Wojewoda uznał, że istnieje konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego, to mógł kwestię tę rozstrzygnąć we własnym zakresie, tj. zawiesić z urzędu postępowania odwoławcze. Zatem rzeczą Wojewody było odnieść się do zarzutów odwołania i we własnym zakresie dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem konieczność zawieszenia postępowania. Zasada dwuinstancyjność postępowania nie może być bowiem rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne czynności w tym o charakterze procesowym winny być przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest wyłącznie dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika przy tym, że na tle przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13; zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ II instancji okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. tj. stwierdzenie, że zachodzi konieczność zawieszenia postępowania (sąd nie ocenia czy pogląd ten jest słuszny) nie wyczerpuje dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a.

W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tzn. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie można wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak już wyżej zaznaczono w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 K.p.a., a ta ocena winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji tych wymogów nie spełnia.

Z powołanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien uwzględnić wszystkie uwagi zawarte w uzasadnieniu i orzec stosownie do dokonanej w sprawie oceny.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.