Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1142/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 270
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania  wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr KOX/285/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym orzeczeniem z 24 sierpnia 2021 r., nr KOX/285/Po/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ") na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm. – dalej: "u.g.n."), art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916) i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej: "ustawa zmieniająca"), po rozpatrzeniu wniosku K. P. - orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

Orzeczenie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 3 grudnia 2018 r., nr UD-XVII-WGN-UW.WYP.2723.2018 Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział użytkownikowi wieczystemu (K. P. ) dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego [...] części nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka ew. nr [...] , [...] i [...] z obrębu [...] , związanego z lokalem nr [...] i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej wynoszącą 909,44 zł. Podstawą aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego była zmiana wartości nieruchomości ustalona na podstawie operatu szacunkowego z 19 października 2018 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Prezydent m. st. Warszawy pouczył, że w terminie 30 dni od daty doręczenia wypowiedzenia, użytkownik wieczysty może złożyć do Kolegium wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest nieuzasadniona w innej wysokości. Wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 10 grudnia 2018 r.

Pismem z 28 grudnia 2018 r. K. P. złożył przeciwko Prezydentowi m. st. Warszawy wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona.

Powołanym na wstępie orzeczeniem z 24 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postępowanie umorzyło. Kolegium uznało, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, który wszedł w życie 13 lutego 2019 r. Według ust. 1 tego przepisu, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

Kolegium uznało, że skoro w niniejszej sprawie postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, to postępowanie aktualizacyjne podlega umorzeniu a strony wiąże dotychczasowa opłata. Jednocześnie organ pouczył strony o prawie wniesienia od ww. orzeczenia sprzeciwu do sądu powszechnego, wskazując na art. 79 ust. 3 i art. 80 u.g.n. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.

Skargę (pismo z 29 października 2021 r.) na orzeczenie Kolegium z 24 sierpnia 2021 r. wniosło - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Miasto Stołeczne Warszawa (dalej: "skarżący"), zarzucając naruszenie:

1) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone;

2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie, czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie; 2) zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem skarżącego, Kolegium dokonało błędnej wykładni pojęcia "nieruchomość"', a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowało art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. umarzając przedmiotowe postępowanie. W zaskarżonym orzeczeniu Kolegium powołało się jedynie na przesłankę, że wypowiedzenie dowodzi, że postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r., co dało organowi podstawę do zastosowania art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego, w powołanym przepisie ustawodawca przewidział dwie przesłanki warunkujące umorzenie postępowania aktualizacyjnego. Pierwszą z nich jest wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. i niezakończenie go przed 1 stycznia 2019 r., drugą zaś brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości w cenzusie czasowym określonym przez ustawodawcę.

Miasto podniosło, że pierwsza przesłanka w przedmiotowej sprawie została spełniona. Kolegium zaniechało jednak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie ustalając czy postępowanie aktualizacyjne wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Organ oparł się jedynie na ustaleniu, że wypowiedzenie wysokości opłaty nastąpiło w terminie określonym przez ustawodawcę tylko w odniesieniu do udziału [...] części nieruchomości, związanej z własnością lokalu mieszkalnego nr [...] , położonego przy ul. [...] w W..

Zdaniem skarżącego, nieustalenie przez organ czy spełniona została również druga przesłanka określona ustawą zmieniającą, tj. czy wypowiedzenia zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowane stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2928/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 sierpnia 2021 r., nr KOX/285/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych wydawane w procedurze aktualizacyjnej przewidzianej art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990), zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz tej procedury, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium zapadłego w procedurze aktualizacyjnej właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W ocenie Sądu powyższy przepis wskazuje zatem jednoznacznie, że sprawy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste zostały poddane kognicji sądów powszechnych. Jednocześnie żaden przepis nie przewiduje w sprawach tego rodzaju kognicji sądów administracyjnych.".

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2928/21 wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 i 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezasadne uznanie, że niedopuszczalna jest skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości oznaczonej jako działka [...] , [...] i [...] o powierzchni 8.585,00 m2 z obrębu [...] , położonej w Warszawie przy ul. [...] , związanego lokalem mieszkalnym nr [...] i w konsekwencji odrzuceniu skargi;

2) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że od orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych, wydanych na jego podstawie, służy sprzeciw otwierający drogę sądową do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny;

3) art. 79 ust. 3 i ust. 7 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2021 r., rozstrzyga co do istoty wniosek o ustalenie, że podwyższenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego było nieuzasadnione, podczas gdy przedmiotowe orzeczenie SKO rozstrzygnęło w kwestiach incydentalnych;

4) naruszenie art. 80 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu służyło prawo wniesienia sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22, uchylił zaskarżone postanowienie z 22 grudnia 2021 r. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny przywołał art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej i wskazał, że "przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze – wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie – brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyklucza, że rozstrzygnięcie dotyczące zasadności ustalonej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste może zapaść". Zauważył, że "przepis art. 4 ustawy zmieniającej dotyczy kwestii związanych z ustaleniem opłaty przekształceniowej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co zgodnie z art. 1 ustawy przekształceniowej z dnia 20 lipca 2018 r., w odniesieniu do określonych gruntów, nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. Ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją."

Nie budzi przy tym wątpliwości NSA, że postępowanie wszczęte przed Kolegium w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego prowadzone jest na podstawie przepisów u.g.n. Dalej NSA wyjaśnił, że "złożenie wniosku kwestionującego aktualizację opłaty rocznej inicjuje postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty. Rozpatrując taki wniosek kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, jeśli jednak nie dojdzie do zawarcia ugody w powyższej kwestii, wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Jest to orzeczenie co do istoty sprawy, które nie podlega ani weryfikacji w trybie administracyjnym, ani zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wniesienie sprzeciwu powoduje, że orzeczenie Kolegium traci moc, a sprawa aktualizacji opłaty podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym nie jest zatem kontrola orzeczenia kolegium, rozstrzygnięcie sądu powszechnego nie może też skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez kolegium, sąd orzeka w przedmiocie zasadności aktualizacji opłaty rocznej. (...) W przypadku zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania, jak to przewiduje w szczególności art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy K.p.a. Dział II K.p.a. regulujący postępowanie, reguluje również w art. 105 § 1 K.p.a. umorzenie postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości, regulacja ta powinna znaleźć odpowiednie stosowanie w przypadku uznania przez Kolegium istnienia podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że umorzenie postępowania następuje w formie decyzji. Wyłączenie stosowania przepisów o odwołaniach wskazuje na dwie okoliczności. Po pierwsze, wyłączenie stosowania przepisów o odwołaniach w art. 79 ust. 7 u.g.n. oznacza, że ustawodawca nie wykluczył wydania w toku postępowania przed kolegium takiego orzeczenia, do którego mogłyby one znajdować zastosowanie na skutek odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. o postępowaniu. Po drugie, wyłączenie stosowania przepisów o odwołaniach powoduje, że wydane przez kolegium rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania nie podlega kontroli w trybie administracyjnym i staje się ostateczne."

NSA podkreślił także, że "postępowanie w przedmiocie ustalenia i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie prowadzone jest przed samorządowym kolegium odwoławczym i dotyczy badania zasadności wysokości opłaty rocznej, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Do przeniesienia kompetencji na sąd powszechny dochodzi na skutek wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. sprzeciw wnosi się od orzeczenia kolegium. (...) Ustawodawca w art. 79 ust. 3 u.g.n. posłużył się określeniem "orzeczenie", co jest zgodnie traktowane w orzecznictwie jako wyraz tego, że skoro kognicji organu administracji poddano spór majątkowy o charakterze cywilnym, to akt kończący takie postępowanie stanowi odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (J.P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka: Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, "Samorząd Terytorialny" 1995, nr 7-8, s. 109 i nast.). W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, NSA podzielił stanowisko, że chociaż spór między użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu rozstrzyga organ administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Stanowisko to opiera się na stwierdzeniu, że sprawa aktualizacyjna, zawisła przed kolegium, nadal pozostaje w istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego, przez co nie ma jakichkolwiek podstaw, by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną. Jako zasadnicza kwestia jawi się zatem charakter sprawy (majątkowy i cywilny), którego dotyczyć ma orzeczenie kolegium. W powołanej powyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przyjął również, że to, iż sprawa w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych, nie musi samo przez się wykluczać właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach we wszelkim zakresie. NSA podzielił pogląd uprzednio wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt OPS 12/99 (ONSA 2000, nr 2, poz. 47), w której powołując się na art. 184 Konstytucji RP, stwierdzono, że rozwiązania przewidujące przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową nie oznaczają, iż w takich sprawach przysługuje tylko droga do sądu powszechnego, a skarga sądowoadministracyjna w ogóle nie jest dopuszczalna. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego bowiem jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. W odniesieniu do opłaty za użytkowanie wieczyste sąd powszechny może przejąć do rozpoznania sprawę w zakresie sporu co do zasadności aktualizacji tej opłaty, czyli w zakresie dotyczącym kwestii majątkowej (cywilnej)."

NSA stwierdził, że "w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, jak przyjął Sąd I instancji, ale dopuszczalność jego rozpoznania ze względu na materialoprawną regulację art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez Kolegium orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a następczo do zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Także stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18 potwierdza, że w toku postępowania przez kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie."

Uzupełniająco NSA zwrócił uwagę, że "w wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium, ponieważ orzeczenie to zgodnie z art. 80 ust. 3 u.g.n. z chwilą wniesienia sprzeciwu traci moc. Sąd powszechny, w razie bezzasadności umorzenia postępowania, nie mógłby zatem doprowadzić do uchylenia orzeczenia kolegium, a sprawa nie mogłaby powrócić na etap postępowania przed Kolegium. W efekcie, gdyby przyjąć, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to w sytuacji uznania przez sąd, że nie zachodzą przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania i przesłanki do umorzenia, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nastąpiłoby z pominięciem administracyjnego etapu postępowania. Tymczasem model przewidziany w u.g.n. jest dwuetapowy, albowiem sprawa podlega merytorycznemu rozpoznaniu na dwóch etapach przez różne organy." Dalej podniósł także, że "tożsamy pogląd o dopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej został wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest ww. postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2325) sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Sądu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499).

I tak, w powołanym wyżej postanowieniu z 26 kwietnia 2022 r., NSA podkreślił, że wydane w niniejszej sprawie orzeczenie (jako wydane na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n.), nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego.

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe a także wskazane w p.p.s.a. kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 sierpnia 2021 r. umarzające postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Umarzając postępowanie Kolegium powołało się na art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Zgodnie z art. 4 ust 1 ww. ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

Zatem, art. 4 tej ustawy wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie:

1) postępowanie winno być wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy, tj. do 13 lutego 2019 r.,

2) wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r.

W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostało wszczęte wnioskiem K. P. z 28 grudnia 2018 r., tj. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona w całości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Wniosek wpłynął do Kolegium 2 stycznia 2019 r. Postępowanie aktualizacyjne nie zostało zakończone do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika bowiem, że w dacie 13 lutego 2019 r. nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.).

W sprawie została więc spełniona ww. przesłanka pierwsza.

Trafnie zwróciło uwagę Miasto Stołeczne Warszawa, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dokonało wadliwej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej uznając, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przesłanka wiążąca obligatoryjne umorzenie postępowania aktualizacyjnego z niedoręczeniem przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Tej okoliczności Kolegium w ogóle nawet nie analizowało, uznając, że tylko spełnienie przesłanki pierwszej skutkuje umorzeniem postępowania a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej (tak str. 3 orzeczenia Kolegium).

Sąd orzekający w tym składzie jest natomiast zdania (co wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26 kwietnia 2022 r.), że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej jest mowa o tym, że skutkiem wypowiedzeń niedoręczonych wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie w dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Dopiero w takiej sytuacji postępowanie umarza się.

Ustawodawca, formułując treść art. 4 ustawy zmieniającej przyjął, że prawo użytkowania wieczystego obciążające grunt zabudowany na cel mieszkaniowy w stosownych udziałach ułamkowych, jako prawo związane z odrębną własnością lokali, winno być traktowane jako prawo jednolite, mając zapewne na uwadze instytucję nieruchomości wspólnej, zasadę wspólności prawa użytkowania wieczystego i reguły oddawania w użytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu (art. 3 ust. 1, art. 3a i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz.U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.).

Wobec przekształcenia prawa wieczystego użytkowania opisanej wyżej nieruchomości w prawo własności z mocy samego prawa ustawodawca uznał, że jednolicie należy traktować współużytkowników wieczystych także w kwestii wysokości opłaty rocznej w relacji do później ustalanej opłaty przekształceniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 (które poparł także NSA rozpoznając niniejszą sprawę) przyjął, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej jest nie tylko wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r., ale także brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności). NSA zwrócił uwagę, że ustawa przekształceniowa (ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - Dz.U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.) łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej. Jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Zdaniem NSA konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Ten pogląd został zaaprobowany także w postanowieniu NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1626/21.

Konsekwencją błędnej wykładni przez Kolegium wskazanych wyżej przepisów był brak wyjaśnienia, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., skoro przedmiotowa nieruchomość (działki gruntu nr [...] , [...] i [...])) przed 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i była obciążona prawem użytkowania wieczystego w stosownych udziałach na rzecz wielu podmiotów, co wynika z treści księgi wieczystej Kw nr [...] .

Zatem, brak ustalenia przez Kolegium czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że organ niesłusznie (przedwcześnie) umorzył postępowanie aktualizacyjne.

Wobec tego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w Warszawie, mając na względzie dokonaną przez NSA wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie, że umorzenie postępowania aktualizacyjnego będzie możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenia opłaty rocznej nie zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] .

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.