Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1445/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2014 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

1.W dniu 5 listopada 2013 r Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "O." (dalej: "skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku garażowego (na sprzęt rolniczy), max ośmiu silosów oraz konstrukcji wsporczych i załadunkowych na terenie działki nr ew. [...] położonej we wsi O., gmina M.

2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] Burmistrz M. ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji na terenie działki nr ew. [...] położonej we wsi O., gmina M.

3. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli S. R. oraz W. Z. W odwołaniach zwrócili przede wszystkim uwagę, iż prowadzona przez skarżącą działalność jest uciążliwa i szkodliwa, jak również ma wpływ na zdrowie i warunki zamieszkiwania dla mieszkańców sąsiednich działek.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na zasadzie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "Kpa"), uchyliło decyzję Burmistrza M. z dnia [...] stycznia 2014 r., ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia rzez organ I instancji.

W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Organ wyjaśnił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem w rozumieniu art. 63 Kpa, zatem oprócz wymogów formalnych winien czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, w tym elementów merytorycznej treści określonych w art. 52 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., wskazywanej dalej jako "ustawa").

Zgodnie z art. 52 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, przy czym ust. 2 określa treść wniosku, który powinien zawierać również charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in.:

określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

Organ odwoławczy wskazał, że wniosek nie spełnia wymogów zawartych w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a i b, w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 63 § 2 Kpa, dlatego też nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania. W takiej sytuacji organ zobowiązany był wezwać wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 Kpa do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Podkreślił, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 Kpa, gdyż spowodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Następnie wskazał, że wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 ustawy określającym pozytywne przesłanki wydania takiej decyzji. Organ podkreślił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa).

Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1, stwierdził, iż ocena jego zachowania winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, powoływanego dalej jako: "rozporządzenie").

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wskazał, że aby ustalić warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu organ I instancji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinien ustalić istnienie chociaż jednego budynku odpowiadającego planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wytyczył obszar analizowany i dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, biorąc pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z działkami na których planowana była inwestycja, ale także inne działki znajdujące się w wytyczonym obszarze analizowanym.

Niemniej organ zwrócił uwagę, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (§ 3 ust. 2 in fine rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

Z powyższego wywieść należy, iż mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania. co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym zakresie organ odwoławczy uznał, że ocena część graficznej analizy wskazuje, iż sporządzono ją niezgodnie z § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali większej niż 1:1000), a ponadto nie zawiera adnotacji, iż (mapa) została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zwrócił także uwagę, że w przedmiotowej sprawie granice analizowanego obszaru wyznaczono w odległości mniejszej niż wynika to z § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem teren objęty analizą powinien być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przy czym front działki to jej część przylegająca do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Organ odwoławczy podniósł, że sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 Kpa, w konsekwencji bowiem ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego, organ I instancji zobowiązany będzie do zweryfikowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdził, że wadliwe określenie obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja przesądza o wadliwości ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Organ wskazując na znaczenie analizy, zwrócił uwagę, że analiza ma wskazywać określone parametry, których określenie powinno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania, bowiem stanowią podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej analizie średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został policzony nieprawidłowo. Wielkość tego paramentu winien określać iloraz sumy wskaźników zabudowy wszystkich działek znajdujących się w obszarze zabudowanym i ilości działek znajdujących się w obszarze zabudowanym, z czego organ wywodził, że średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 8,4%, a nie 18%.

Końcowo podkreślił, że w decyzji organu I instancji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla ustalania parametrów silosów i konstrukcji wsporczych, w zakresie uwzględnienia walorów kompozycyjno-estetycznych, a tego rodzaju niedbałość organu I instancji nie pozwala na rozpoznanie motywów, jakimi się kierował.

5. Skarżąca na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.

Wywodziła, że jej wniosek spełniał wszystkie wymagania w zakresie udokumentowania zaopatrzenia inwestycji w media, czego potwierdzeniem – w ocenie skarżącej - jest pismo przewodnie Burmistrza M. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] przekazujące sprawę wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wraz z wniesionymi odwołaniami. Pismo to informuje m.in., że inwestor złożył wraz z wnioskiem 7 załączników, w tym m.in. umowę o przyłączenie do sieci energetycznej oraz umowę o dostawę wody.

Wskazała, że we wniosku o warunki zabudowy podano, iż w zakresie odprowadzenia ścieków inwestycja korzystać będzie z istniejącej na działce nr [...] oczyszczalni typu mechaniczno-biologicznej. W załączonym do wniosku opisie charakterystyki inwestycji określono w pkt 2 "Teren uzbrojony: przyłącze elektryczne, przyłącze wodociągowe, przyłącze sanitarne, oświetlenie zewnętrzne." Skarżąca zwróciła uwagę, że podobne ustalenia znalazły się w decyzji o warunkach zabudowy.

Akcentowała, że na terenie inwestycji funkcjonuje zakład produkcyjno-magazynowy, posiadający oczyszczalnię ścieków, korzystający z istniejących przyłączy wodociągowego i energetycznego oraz należący do systemu odbioru odpadów, a przedmiotem lokalizacji jest wyłącznie dostawienie urządzeń technicznych w postaci zbiorników na zboże z konstrukcjami wsporczymi i załadunkowymi oraz budynku garażu. Obiekty te będą bez wątpienia korzystać z energii elektrycznej, którą zapewnia podpisana umowa i - jak wynika z ich funkcji - nie będą wytwarzać dodatkowego zapotrzebowania na wodę, ciepło, gaz, ani odbiór ścieków. W tej sytuacji uznała za niezasadne podnoszenie zarzutu o braku dokumentacji w zakresie zaopatrzenia inwestycji w media.

Zdaniem skarżącej również niezasadny jest zarzut niezałączenia do wniosku o warunki zabudowy wymaganych przez ustawę map. Wskazała, że w piśmie Burmistrza M. z [...] lutego 2014 r. zaświadczono, że skarżąca przedłożyła 2 egzemplarze mapy zasadniczej w skali 1:1000. Zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdził brak ww. map, to powinien zwrócić się do organu I instancji o wyjaśnienie niezgodności między listą dokumentów wymienionych w piśmie przewodnim z dnia [...] lutego 2014 r., a rzeczywistą zawartością akt.

Skarżąca nie aprobując stanowiska organu II instancji w przedmiocie niewskazania w analizie urbanistycznej odpowiednich wyliczeń uzasadniających "wysokość zabudowy" w odniesieniu do konstrukcji wsporczych silosów, podniosła, że rozporządzenie w §7 ust. 1 posługuje się pojęciem "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Wywodziła, że konstrukcje wsporcze silosów zbożowych nie posiadają elewacji frontowej, gzymsu, ani attyki, których górną wysokość należałoby wyznaczyć na podstawie analizy urbanistycznej.

W ocenie skarżącej podobnie brak jest podstawy prawnej do wymagania "uzasadnienia dla ustalenia parametrów silosów i konstrukcji wsporczych, w zakresie uwzględnienia walorów kompozycyjno-estetycznych.

Podała, że z treści art. 61 ust. 2 i 3 ustawy wynika, że ustawa w ogóle nie wymaga wykazania tzw. dobrego sąsiedztwa (ani tym bardziej "walorów kompozycyjno-estetycznych - zachowania ładu przestrzennego") w trybie analizy urbanistycznej dla urządzeń technicznych, jakimi są silosy zbożowe i konstrukcje wsporcze, jak również dla inwestycji produkcyjnych na terenach przeznaczonych na taki cel w tzw. dawnych planach miejscowych.

Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że teren zajmowany przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną "O." stanowił w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "teren urządzeń produkcji gospodarki rolnej", co ujawniono w uzasadnieniu decyzji organu I instancji oraz przypomniano w ww. piśmie Burmistrza M. z dnia [...] lutego 2014 r.

Następnie podniosła, że w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy organ odwoławczy odstąpił od kasacyjnego trybu orzekania i dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia, obliczając "średnią arytmetyczną" powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, jako właściwe ustalenie w rozpatrywanej sprawie.

W opinii skarżącej ustalenia tego nie można jednak traktować wiążąco, gdyż:

- dla silosów i konstrukcji wsporczych, stanowiących infrastrukturę techniczną na terenie przeznaczonym na cele produkcyjne w poprzednio obowiązującym planie miejscowym nie jest wymagane ustalenie powierzchni zabudowy w drodze analizy urbanistycznej; w niniejszej sprawie może to dotyczyć ewentualnie tylko budynku garażu; SKO nie wykazało więc, że powierzchnia garażu wykracza poza wskaźniki istniejące na obszarze analizowanym;

- rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nie wymaga ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy jako średniej arytmetycznej ze wszystkich działek w obszarze analizowanym, wliczając w to również wielohektarowe lub niezabudowane nieruchomości rolne.

Dodatkowo skarżąca stwierdziła, że skoro organ odwoławczy zdecydował się na uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, to nie było podstawy prawnej do merytorycznego orzekania w części tej sprawy dotyczącej ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy.

Zdaniem skarżącej wątpliwości co do zasięgu granic analizy urbanistycznej, organ odwoławczy powinien spróbować usunąć przez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa lub przez zlecenie organowi I instancji jego przeprowadzenia. Dla określenia granic terenu inwestycji istotne znaczenie ma bowiem okoliczność, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy nie jest wprowadzenie nowej funkcji zabudowy, lecz rozbudowa zakładu istniejącego na działce o znacznych rozmiarach (1,66 ha) o urządzenia infrastruktury technicznej i garaż. W tej sytuacji przeprowadzenie analizy urbanistycznej na ogromnym obszarze kilkudziesięciu hektarów mogłoby zostać uznane za nieuzasadnione ekonomiką postępowania.

Stwierdziła także, że zarzut ograniczenia zasięgu analizy, jako podstawa uchylenia decyzji o warunkach zabudowy jest niewystarczający, skoro nie wykazano negatywnych skutków takiego określenia granic analizy dla jakości rozstrzygnięcia.

Końcowo odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji wskazała, że swoją działalność na działce nr [...] prowadzi od wielu lat, dlatego nie należy oczekiwać, że z niej zrezygnuje w związku z pojawiającą się w późniejszym okresie zabudową mieszkaniową.

6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

7. Przy piśmie z 9 października 2014 r. skarżąca przedstawiła do akt sprawy kopie sprawozdania nr [...] z sierpnia 2014 r. z pomiarów emisji hałasu do środowiska zewnętrznego pochodzącego od urządzeń silosów zbożowych usytuowanych na terenie należącym do skarżącej.

8. W piśmie z 25 października 2014 r. uczestnik postępowania S. R. zwrócił uwagę na hałas generowany przez już istniejące instalacje na przedmiotowej działce, zwracając uwagę na negatywny wpływ inwestycji na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Dokonując powyższej oceny sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani też jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy i oceniając podniesione w sprawie zarzuty sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

10. Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, wskazywanej dalej w skrócie jako Kpa). Zgodnie z jego treścią, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzja kasacyjna nie jest decyzją rozstrzygającą merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd zobowiązany był zatem do zbadania, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

11. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można bowiem pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została w warunkach nie do końca ustalonego stanu faktycznego sprawy.

12. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja, której materialnoprawną podstawą był przepis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., wskazywanej dalej jako "ustawa" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, powoływanego dalej jako: "rozporządzenie").

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

13. Zgodnie z ust. 5 tego przepisu warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać trzeba, że w myśl wymienionego przepisu do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego do danego zamierzenia. Pojęcie uzbrojenia terenu zostało zdefiniowane przez odniesienie się ustawodawcy w art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518). Uzbrojenie terenu, w myśl powołanej regulacji, oznacza urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, telekomunikacyjne wybudowane nad ziemią, na ziemi albo pod ziemią niezbędne do funkcjonowania zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z jego sposobem użytkowania i przeznaczeniem. Warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony, zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy wykonanie niezbędnych elementów infrastruktury zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką a inwestorem (tak NSA w wyroku z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2850/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w decyzji Burmistrza M. ustalającej warunki zabudowy z [...] stycznia 2014 r. w pkt 1.4 "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej" podano, że zaopatrzenie w zakresie zasilania w wodę oraz odprowadzanie ścieków sanitarnych, jak również zaopatrzenie w energię elektryczną będzie realizowane zgodnie z warunkami wydanymi przez zarządców sieci. Do przedmiotowego wniosku o wydanie decyzji oraz dołączonych do niego dokumentów odnośnie do charakterystyki inwestycji, w tym umów z właściwymi zarządcami sieci na dostawę wody (z dnia [...] marca 2013 r.) oraz przyłączenie do sieci dystrybucyjnej (z [...] maja 1997 r.) wynika, że częściowo te warunki zostały spełnione. W charakterystyce inwestycji (stanowiącej załącznik nr 2 do wniosku o wydanie warunków zabudowy) podano, że teren jest uzbrojony; istnieje przyłącze wodociągowe, sanitarne.

Słusznie organ zwrócił uwagę, że brak jest we wniosku określenia wielkości zapotrzebowania na media, o którym mowa w art. 62 ust. 2 ustawy. Powyższe wynika z uznania, że dla uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest wykazanie w toku postępowania albo że istniejące już uzbrojenie terenu jest wystarczające, albo że zagwarantowane jest w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem wykonanie tego uzbrojenia, przy czym zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że takie uzbrojenie w przyszłości powstanie, zostanie w przyszłości zawarta umowa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1780/08, 14 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 779/08, z 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 267/12, CBOSA). Istotna jest zatem wiedza jakie jest "wystarczające" uzbrojenie terenu, bowiem ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy podlega kwestia, czy istniejące uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla określonego zamierzenia budowlanego. Chodzi tu o infrastrukturę niezbędną ze względu na późniejsze funkcje zamierzenia inwestycyjnego, jak i prawidłowy sposób użytkowania obiektu. Mając zatem na uwadze wymogi techniczno-budowlane, jakie spełniać musi dana inwestycja, wymagane jest konkretne określenie zapotrzebowania na wodę, energię, czy też sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, poprzez wskazanie wartości, jakie należy w tym zakresie uwzględnić. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w tym zakresie przez NSA w wyroku z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2717/12, CBOSA.

Jednak z wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wynika, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego i nie przewiduje się zmian w zapotrzebowaniu na media (umowa w sprawie budowy przyłącza z dnia [...] marca 2013 r. dotyczy jedynie sieci energetycznej).

Kwestia ta, jako wiążąca się z obligatoryjnym warunkiem ustalenia warunków zabudowy słusznie została potraktowana jako przesłanka decyzji kasacyjnej.

14.1. Co do kwestii analizy urbanistycznej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartych w skardze twierdzeń dotyczących braku obowiązku sporządzenia analizy dla przedmiotowej nieruchomości. Sąd wskazuje, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (str. 5) mowa jest że: "W planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 1994 r., który utracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r., działka o nr ew. [...] w miejscowości O. znajdowała się na terenach urządzeń produkcji gospodarki rolnej". Kwestia ta jest o tyle istotna, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy nie wynika, że przedmiotowa inwestycja produkcyjna zlokalizowana została na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412 i Nr 111, poz. 1279, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 14, poz. 124, Nr 100, poz. 1085, Nr 115, poz. 1229 i Nr 154, poz. 1804 oraz z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984 i Nr 130, poz. 1112). Przepis art. 67 ust. 1 tego aktu w pierwotnym brzmieniu stanowił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie. Uchylenie decyzji z tego powodu nieodniesienia się do wskazanej kwestii doprowadziłoby do sytuacji analogicznie z obecnie istniejącą, tj. koniczności ponownego rozpatrzenia sprawy. Dlatego kierując się zasadą racjonalności i szybkości procesowej Sąd, sygnalizując konieczność wzięcia pod uwagę tego zagadnienia w dalszym doku postępowania nie uznał tego zagadnienia jako wskazania do uchylenia zaskarżonego aktu i decyzji organu I Instancji.

14.2. Sąd nie aprobuje wyrażonego w skardze twierdzenia, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 61 ust. 3 ustawy znoszący wymóg ustalania zasady dobrego sąsiedztwa w stosunku do urządzeń infrastruktury technicznej. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne (obejmujące garaż i silos) dotyczy bowiem obiektów budowlanych, a nie urządzeń infrastruktury technicznej. O ile same urządzenia infrastruktury technicznej podlegają zwolnieniu z rygorów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to tego przywileju pozbawione są obiekty budowlane, które stanowią budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, czy też budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy Prawo budowlane. Odwołując się do normatywnej definicji zauważyć należy, że w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) obiekt budowlany to m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi i budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 tej ustawy). Do tej kategorii zalicza się silos i garaż.

Planowane zamierzenie może być zaliczone do obiektów produkcyjnych, odpowiadających charakterowi zabudowy produkcyjnej, o której stanowi § 2 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz 1589 ).

W wyroku z dnia 7 listopada 2013 r., sygn.. akt II OSK 372/13, CBOSA Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przedsięwzięcie polegające na budowie elektrociepłowni na biogaz wraz z infrastrukturą towarzyszącą winno spełniać wymóg dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie jest to urządzenie infrastruktury technicznej. W art. 61 ust. 3 u.p.z.p. mowa jest bowiem o urządzeniach infrastruktury technicznej, nie zaś o obiektach infrastruktury technicznej, zatem odniesienie do obiektów dotyczy jedynie obiektów liniowych. W przypadku infrastruktury technicznej ustawodawca nie odniósł tej infrastruktury również do obiektów wskazując, że chodzi tu jedynie o urządzenia infrastruktury technicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że przez "urządzenia infrastruktury technicznej" należy rozumieć przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Do tego typu urządzeń będą się zaliczały m.in. elektrownie wiatrowe, wodne czy elektrownie słoneczne, polegające na budowie systemu paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do ich obsługi. Dlatego w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji aktualne są orzeczenia przesądzające o uznaniu siłowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą za "urządzenia infrastruktury technicznej" (wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 762/12; wyrok NSA z 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10; wyrok WSA w Łodzi z 23 lutego 2012 r., sygn. akt 1273/11).

15. Następnie stwierdzić trzeba, że brak w niniejszej sprawie uzasadnienia dla przyjęcia, iż doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie organ, że wątpliwości budzi sposób wyznaczenia obszaru analizowanego.

Unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa polega na uzależnieniu zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do terenu inwestycji. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz istniejących cech urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Przesłanką dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest to, by analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W tym kontekście należy stosować § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W ust. 2 § 3 unormowano minimalne granice odległości granic obszaru analizowanego. Oznacza to, że granice te nie mogą zostać wyznaczone w mniejszej odległości, co z kolei nie stoi na przeszkodzie ustalenia w konkretnym przypadku granic obszaru analizowanego w odległości większej od minimalnej. W rozpoznawanej sprawie zasadnie organ II instancji zwrócił uwagę na ten wymóg i zakwalifikował go jako zagadnienie do wyjaśnienia na tyle istotne, że poprzez jego wpływ na rozstrzygnięcie przesądza o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji.

Wymóg ekonomiki postępowania nie może decydować o nieobowiązywaniu wskazanych, przepisów, jako zawierających obligatoryjne wymogi. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z zasada praworządności.

16. Podobnie na aprobatę zasługuje zaakcentowanie obowiązku wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (§ 3 ust. 2 in fine rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). W tym zakresie stwierdzić należy, że w części opisowej analizy mowa jest o tym, że "granice obszaru analizowanego przyjęto i wkreślono na kopii mapy, o której mowa w art. 52.2.1, złożonej przez wnioskodawcę w skali 1:1000". Część graficzna nie zawiera informacji, iż (mapa) została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Podnoszone w skardze argumenty dotyczące konieczności wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia załączników do wniosku nie mogą odnieść zamierzonego wpływu wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organu zaskarżonej decyzji organu II instancji, bowiem było to decyzja kasacyjna, uznająca brak prawidłowości działania organu I instancji. Jednocześnie słusznie organ II instancji stwierdził, że w gestii organu II instancji takie działanie nie leżało, bowiem powinno ono poprzedzać wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej.

17. Za niezasługujące na aprobatę Sąd uznał stanowisko o bezprzedmiotowości potrzeby wykazania w analizie urbanistycznej odpowiednich wyliczeń uzasadniających wysokość zabudowy w odniesieniu do konstrukcji wsporczych silosów. Brak elewacji frontowej nie znosi bowiem wymogu określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy podstawowych parametrów planowanej inwestycji. W decyzji organu I instancji parametry te zostały wskazane, przy czym – jak słusznie zauważył organ II instancji – zabrakło uzasadnienia dla przytoczonych w niej wymiarów silosów i konstrukcji wspornych. Zasadnie organ II instancji zakwalifikował to naruszenia jako niespełnienie wymogu z art. 107 § 3 Kpa, wskazującego jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji, co jest istotne bowiem brak ten nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierował się organ.

18. Zasadnie organ odwoławczy wywodził, że wielkość wskaźnika zabudowy powinna być określona przez iloraz sumy wskaźników zabudowy wszystkich działek znajdujących się w obszarze zabudowanym i ilości działek znajdujących się w obszarze zabudowanym. Z przywołanych wyżej w pkt 14.2 niniejszego uzasadnienia względów Sąd nie aprobuje zawartego w skardze twierdzenia, że dla silosów i konstrukcji wsporczych, stanowiących infrastrukturę techniczną nie jest wymagane ustalenie powierzchni zabudowy w drodze analizy urbanistycznej; co oznacza w niniejszej sprawie może to dotyczyć ewentualnie tylko budynku garażu.

Określenie przez organ wskaźnika zabudowy przez organ II instancji nie przekreśla możliwości uchylenia decyzji, bowiem należy to traktować jako wykazanie błędu popełnionego przez organ I instancji, wymagającego naprawienia w ponownym postępowaniu.

19. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera rozważania pozwalające na uznanie, że organ wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowane przepisy. Sąd nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia prawa, które obligowałoby go do uwzględnienia skargi z urzędu, a zarzuty skargi z przyczyn wyżej wykazanych nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem organ uprawniony był do zastosowania art. 138 § 2 Kpa.

W konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.