Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1065/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.7 ust.1, ar.11 ust.1, art.13
journal: Dz.U. 2012 poz 86
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jednolity.
article: art.77 par.1, art.80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatu Białogardzkiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w B. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją

z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwany: "Dyrektorem ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu B. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego: "Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR") z dnia [...] r. nr [...] o uchyleniu czynności materialno-technicznej i odmowie dokonania wpisu A. O. do ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z powyższych decyzji oraz z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu 14 maja 2008 r. A. O. złożył wniosek o wpis do krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Na podstawie powyższego wniosku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dokonał w dniu 15 maja 2008 r. wpisu A. O. do krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności nadając jej numer [...].

Następnie w dniu 29 sierpnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu uchylenia czynności materialno-technicznej, polegającej na wpisaniu do ewidencji producentów na podstawie wniosku o wpis do ewidencji producentów i tym samym ustalenia czy zostały spełnione ustawowe przesłanki wpisu do ewidencji producentów przez Stronę na podstawie art. 3 ust. 1-3 oraz art. 12 ust. 3-5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 86) – dalej zwanej "u.k.s.e.".

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił czynność materialno-techniczną oraz odmówił dokonania wpisu do ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W wyniku postępowania odwoławczego Dyrektor ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskutek wniesionej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Sąd ten wyrokiem z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 665/15 uchylił zaskarżoną decyzję, wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Biura Powiatowego w B.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, decyzja organu I instancji dotyczyła uchylenia czynności materialno-technicznej i odmowy dokonania wpisu do ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków

o przyznanie płatności, zaś w sentencji decyzji, organ dokonał jedynie uchylenia czynności materialno-technicznej w postaci wpisu Skarżącego do rejestru.

W uzasadnieniu organ podał, że skoro w rozpatrywanej sprawie Skarżący złożył wniosek o dokonanie wpisu do ewidencji już po nadaniu tego numeru [...] Spółce z o.o., jej wniosek winien być rozpatrzony negatywnie w postaci wydania przez stosowny organ na podstawie art. 13 ust. 1 u.k.s.e. decyzji o odmowie wpisu.

W końcowej części decyzji organ podał, że na podstawie art. 13 ust.1 u.k.s.e., należało wydać decyzję o uchyleniu czynności materialno-technicznej wpisu Skarżącego do rejestru.

Zdaniem Sądu, istnieje rozbieżność między sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie spełniała powyższych kryteriów. Z decyzji organu nie wiadomo czy organ jedynie uchylił czynność materialno-techniczną w postaci wpisu skarżącej do rejestru, czy też po uchyleniu tej czynności odmówił jego dokonania. Gdyby przyjąć, że organ dokonał jedynie uchylenia ww. czynności, w sprawie pozostałby wniosek skarżącej o wpis do rejestru, który nie byłby załatwiony przez organ.

Sąd podkreślił, że Skarżący zarówno w odwołaniu jak i skardze określał decyzję organu I instancji jako decyzję w sprawie uchylenia ww. czynności oraz odmowy dokonania wpisu w rejestrze. Organ odwoławczy, utrzymując decyzję organu I instancji nie ustosunkował się do tej kwestii i jej nie wyjaśnił. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że organ I instancji uchylił ww. czynność i odmówił dokonania wpisu Skarżącego w rejestrze, by pod koniec decyzji podać, że na podstawie art. 13 ust. 1 u.k.s.e. należało wydać decyzję uchyleniu czynności materialno-technicznej wpisu skarżącej do rejestru.

Sąd zwrócił uwagę, że zakres rozstrzygnięcia konkretnej sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym przedmiotowym sprawa. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w przypadku gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, wówczas organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał dalej na pogląd NSA zaprezentowany w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA 730/85, zgodnie z którym "utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), o tyle nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem, za właściwą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia."

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcia organu administracyjnego nie można domniemywać, winno być ono wyraźnie wskazane w osnowie decyzji. W niniejszej sprawie rozbieżności w decyzjach obu organów doprowadziły do ich uchylenia przez Sąd.

Sąd zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że kierownik biura ARiMR odmawia w drodze decyzji administracyjnej wpisu podmiotu do rejestru, gdy został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, a w niniejszej sprawie taki numer został nadany [...] Spółce z o.o. Jest to ustalenie odmienne od dokonanego przez organ pierwszej instancji który wiązał odmowę dokonania wpisu

z wcześniejszym wpisem do rejestru [...] Spółki z o.o. Zdaniem Sądu, skoro organ odwoławczy akceptuje stan faktyczny zawarty w decyzji organu pierwszej instancji przez jej utrzymanie, a dokonuje odmiennych ustaleń to powinien wyjaśnić ich przyczynę.

Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 15 K.p.a. Wyjaśnił, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ograniczył się do przedstawienia stanu faktycznego, wskazania stanowiska Organu I instancji, przytoczenia przepisów i orzeczeń sądów administracyjnych. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, nie przedstawił i nie uzasadnił swojego stanowiska w sprawie.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dokonał też oceny stanowiska organu pierwszej instancji, bowiem jedynie wskazał na ustalenia tego organu. Oceny stanowiska organu pierwszej instancji nie może zastąpić fakt utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Odnośnie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów materialnych, Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się na ten temat, poza kwestiami ogólnymi związanymi z prawidłowością przeprowadzenia przez organy postępowania.

Sąd wyjaśnił dalej, że okoliczności związane z tworzeniem i prowadzeniem ewidencji producentów uregulowane zostały w przepisach "u.k.s.e.", które od ich wejścia w życie były kilka razy nowelizowane, zatem organy winny podać brzmienie przepisów na które się powołuje i dokonać ich analizy na podstawie zebranego materiału dowodowego. Wskazać należy, że przedmiotem oceny organów jest stan faktyczny istniejący w chwili dokonywania wpisu, ustalony w oparciu o okoliczności ujawnione już po dokonaniu wpisu, z których to okoliczności wynika wadliwość dokonanej rejestracji producenta i związanego z nią nadania numeru identyfikacyjnego. Stanowisko powyższe jest zgodne z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 877/13, gdzie wprost wskazano, że o wpisie do ewidencji producentów decyduje stan faktyczny na dzień złożenia wniosku. Zatem to stan faktyczny zaistniały na dzień złożenia wniosku powinien być zanalizowany przez organ administracji. Ten stan faktyczny powinien być ustalony przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych, które istniały w chwili dokonywania wpisu, ale wyszły na jaw już po jego dokonaniu.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez organy kwestii doprowadzenia do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, umożliwiającego korzystanie z pomocy udzielanej na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, z ominięciem limitów kwotowych i powierzchniowych dotyczących przyznawanych płatności, wskazał, że powoływanie się na ten argument w postępowaniu dotyczącym wpisu do ewidencji producentów rolnych nie jest uzasadnione. Przywołane bowiem przez organ przepisy unijne, dotyczą przyznawania płatności ze środków unijnych, a nie dokonywania wpisów w ewidencjach. Z tego powodu kwestia, czy Strona sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne

z celami danego systemu wsparcia, powinna być rozstrzygana w postępowaniach

o przyznanie konkretnych płatności. Sąd w pełni podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 738/13 - oddalającego skargę kasacyjną organu ARiMR, w którym wskazano, że: "Nie znajduje również uzasadnionych podstaw zarzut niezastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, [...]. Zasadnie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że rozważania organu w tym zakresie były przedwczesne. Sprawa dotyczyła odmowy wpisu do ewidencji producentów rolnych i nadania numeru identyfikacyjnego nie zaś wniosku o przyznanie płatności, a więc sprawy z zakresu środków wsparcia obszarów wiejskich, do którego mógłby mieć zastosowanie przywołany przepis.".

W tym kontekście Sąd podkreślił, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest kwestia uchylenia i odmowy wpisu do ewidencji producentów, zatem organy ARiMR powinny ograniczyć się do zbadania ww. warunków dokonania takich rozstrzygnięć. Przedstawioną w tym zakresie ocenę organu odwołującą się do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności uznać należy więc za co najmniej przedwczesną.

Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany jest uwzględnić ww. wskazania Sądu, dokonać analizy stanu faktycznego istniejącego na dzień dokonania wpisu skarżącej do rejestru, odnosząc do niego odpowiednie, obowiązujące w tym czasie przepisy prawa.

Rozpatrując ponownie sprawę, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją

nr [...] z dnia [...] r. uchylił czynność materialno-techniczną i odmówił dokonania wpisu do ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na treść przepisów obowiązujących w dniu wpisu do ewidencji producentów, tj. art. 13 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. (Dz.U. z 2004 r. Nr 10 poz. 76 ze zm.,tj. w brzmieniu na dzień 30 grudnia 2005 r.), a także art. 2 lit. a i lit b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE)nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. WE nr 270 z dnia 21 października 2003 r. ze zm., zwane dalej: "rozporządzenie 1782/2003"), wskazujących na przesłanki odmowy nadania numeru ewidencyjnego, definicje "rolnika", "gospodarstwa". Następnie wskazał na ustalenia faktyczne sprawy i stwierdził, że Strona nie przedstawiła dowodów wskazujących na to, że była posiadaczem gospodarstwa i spełniła definicję rolnika na dzień zarówno złożenia wniosku o wpis do ewidencji, jak i na dzień wydania zaświadczenia o wpisie do ewidencji producentów. Organ zwrócił uwagę, że jedyny dokument dotyczący posiadanych gruntów to umowa dzierżawy zwarta w dniu 1 marca 2012 r. pomiędzy [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jako Wydzierżawiającym a A. O., jako dzierżawcą na okres od 1 marca 2012 r. do 30 września 2022 r. Umowa ta dotyczy szesnastu działek ewidencyjnych wymienionych w §1 pkt 2 tej umowy o łącznej powierzchni gruntów rolnych [...] ha. Pozostałe dokumenty przedłożone w dniu 25 lipca 2014 r. wskazują zdaniem organu, że A. O. mógł rozpocząć prowadzenie działalności rolniczej najwcześniej z dniem 1 marca 2012 r. Organ nie podzielił stanowiska pełnomocnika strony zawartego w odwołaniu z dnia 21 października 2014 r., że A. O. "...od chwili wpisu do ewidencji w dniu 14 maja 2008 r. do chwili obecnej i nadal jest producentem rolnym posiadającym gospodarstwo rolne". Zwrócił organ uwagę, że twierdzenie takie nie zostało poparte żadnym dowodem, przeciwnie jest sprzeczne z dokumentami dotychczas złożonymi przez stronę odnośnie posiadanego gospodarstwa.

W odwołaniu od powyższej decyzji Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującego błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu, że Skarżący w dniu dokonania wpisu do ewidencji gospodarstw rolnych i ewidencji wniosków o przyznanie płatności, tj. 15 maja 2008 roku nie posiadał gruntów rolnych i tym samym nie spełnił przesłanki posiadania gospodarstwa rolnego bądź bycia rolnikiem, w sytuacji gdy skarżący była w posiadaniu gruntów rolnych, posiadała gospodarstwo rolne i była rolnikiem, co w konsekwencji oznacza, iż spełniła przesłankę bycia producentem; brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i oparcie decyzji na wybiórczo dobranych okolicznościach faktycznych,

2. art. 13 ust. 1 u.k.s.e. poprzez jego zastosowanie w brzmieniu na dzień 30 grudnia 2015 r. w sytuacji gdy organ powinien swoje uprawnienie do wydania decyzji opierać o przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji, a przepis ten został uchylony ustawą o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności z dnia 23 października 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1872, dalej: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie 1 stycznia 2015 r., co w konsekwencji oznacza, że organ wydał decyzję bez podstawy prawnej,

3. art. 16 §1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez brak poszanowania zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej o wpisie do ewidencji producentów z dnia 15 maja 2008 r.

Dyrektor ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, powołując w podstawie prawnej art. 13 ust. 1, art. 3 pkt 3 u.k.s.e. (Dz. U. 2004, poz. 76 ze zm.) w związku z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przepisy u.k.s.e., mające zastosowanie w sprawie były kilkukrotnie nowelizowane. Zwrócił uwagę, że przepis art. 13 u.k.s.e. został uchylony ustawą zmieniającą, który wszedł w życie 1 stycznia 2015 r.. Organ odwoławczy dodał jednak, że ustalając stan faktyczny na dzień złożenia wniosku przez stronę, jak i na dzień wpisu do ewidencji prowadzonej w trybie u.k.s.e., co zostało potwierdzone wydaniem stosownego zaświadczenia, opierał się o przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie tego wniosku.

Powołując się dalej na przepis art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") oraz wydany w sprawie opisany wyżej wyrok Sądu w sprawie, w którym Sąd zalecił aby organy dokonały analizy stanu faktycznego istniejącego na dzień dokonania wpisu skarżącej do rejestru, odnosząc do niego odpowiednie, obowiązujące w tym czasie przepisy prawa; organ odwoławczy stwierdził, że organy ARiMR zostały zobowiązane do zastosowania przepisów w brzmieniu na dzień wydania zaświadczenia, nie zaś na dzień wydania decyzji. Dlatego za nieuzasadniony uznał przedstawiony w odwołaniu zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz naruszenia art. 16 §1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, wskazując, że mamy w sprawie do czynienia z zaświadczeniem, a nie decyzją, chociaż, jak zwrócił organ uwagę, ustawą zmieniającą nadano zaświadczeniom przymiot decyzji.

Dokonując analizy definicji producenta rolnego w oparciu o przepisy u.k.s.e. obowiązujące w dacie wydania zaświadczenia o nadaniu numeru ewidencyjnego, czyli w dacie 15 maja 2008 r., organ odwoławczy wskazał, że Strona pomimo tego, iż składając wniosek twierdziła że spełnia definicję producenta rolnego rozumianego jako posiadacza gospodarstwa rolnego lub rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003, to w toku postępowania wyjaśniającego nie przedstawiła dowodów wskazujących na to, iż była posiadaczem gospodarstwa, a tym samym, że spełniła tę definicję na dzień zarówno złożenia wniosku o wpis do ewidencji, jak i na dzień wydania zaświadczenia o wpisie do ewidencji producentów. Zdaniem organu odwoławczego przedłożone dokumenty w postaci m.in. umów o gospodarowaniu gruntem rolnym, umów o świadczenia usług, faktur VAT dotyczących tych umów oraz sprzedaży plonów, potwierdzają zasadność oceny, że Strona nie potwierdziła spełniania ww. wymogów w roku 2008.

Dyrektor ARiMR wskazał dodatkowo, że również z obecnie obowiązujących przepisów u.k.s.e. można wywieźć możliwość weryfikacji w zakresie prawidłowości dokonania wpisu w ewidencji producentów, bowiem zgodnie z art. 10a u.k.s.e. właściwy w sprawach dotyczących wpisu do ewidencji producentów i wykreślenia z tej ewidencji jest kierownik biura powiatowego Agencji, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy, przy czym, jak dodał organ odwoławczy, zgodnie z art. 12 ust. 1 u.k.s.e. w decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 producentowi nadaje się numer identyfikacyjny. Dodał organ, że definicja producenta wynika z art. 3 pkt 2 oraz przepisu art. 3 pkt 3 u.k.s.e. W dalszej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę na zasadę prymatu prawa wspólnotowego nad prawem krajowym i wskazał, że Strona na dzień zarówno złożenia wniosku jak i na dzień, w którym uzyskała wpis do ewidencji gospodarstw nie spełniła definicji rolnika wynikającej z przepisu art. 2 lit a rozporządzenia nr 1782/2003, gdyż nie przedstawiła dowodów, że posiadała gospodarstwa, którymi mogłaby zarządzać.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję, Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 13 ust. 1 u.k.s.e. poprzez jego zastosowanie w postaci uchylenia czynności materialno-technicznej i odmowy dokonania wpisu do ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w sytuacji, gdy przepis ten został uchylony ustawą zmieniającą, która weszła w życie 1 stycznia 2015 roku, a w konsekwencji naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) i art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej;

2) art. 16 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez brak poszanowania zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej o wpisie Skarżącego do ewidencji producentów z dnia 15 maja 2008 roku, który to zarzut powtórzył w piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2017 r.,

2. Naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez:

- błędną ocenę zebranego materiału dowodowego skutkującą błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu, że Skarżący w dniu dokonania wpisu do ewidencji gospodarstw rolnych i ewidencji wniosków o przyznanie płatności, tj. 15 maja 2008 roku nie posiadał gruntów rolnych i tym samym nie spełnił przesłanki posiadania gospodarstwa rolnego bądź bycia rolnikiem, w sytuacji gdy Skarżący był w posiadaniu gruntów rolnych, posiadał gospodarstwo rolne i był rolnikiem, co w konsekwencji oznacza, iż spełnił przesłankę bycia producentem rolnym;

- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i oparcie decyzji na wybiórczo dobranych okolicznościach faktycznych.

Wobec powyższych zarzutów wniósł o:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji organu I instancji;

3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei, stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, nie podzielając jednak wszystkich zarzutów skargi.

Przede wszystkim wskazać należy, iż Sąd rozpoznając przedmiotowy spór jest związany zapadłym w niniejszej sprawie, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 665/15. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast zgodnie z art.170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podkreśla się w literaturze (por. Bogusław Dauter, Komentarz do art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. WK, publ. w systemie informacji prawnej LEX) "Ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2014 r., III SA/Gl 889/14, CBOSA)."

Wobec powyższego zauważyć należy, że wiążący Sąd w niniejszej sprawie wyrok I SA/Sz 665/15 wydany został w dniu 3 września 2015 r., a zatem już po wejściu w życie w dniu 1.01.2015 r. zmian które uchyliły art. 13 u.k.s.e. oraz wprowadziły art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Tymczasem z wskazań Sądu zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 3 września 2015 r. wynika konieczność stosowania przepisów prawa materialnego, w tym art. 13 u.k.s.e. w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonywania wpisu Skarżącej do ewidencji producentów. Tym samym za nietrafne należało uznać zarzuty dotyczące zastosowania nie tylko art. 13 u.k.s.e., ale również naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) i art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej. Za nietrafny należało także uznać zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Skoro Sąd w wyroku z dnia 3 września 2015 r. wskazał na konieczność zastosowania art. 13 u.k.s.e., a jego zastosowanie, jak podnosi Strona zostało uniemożliwione przez uchylenie go przed wydaniem wskazanego wyroku, to Strona winna była wskazany wyrok zaskarżyć skargą kasacyjną. Skoro jednak tego nie uczyniła wyrok ten stał się prawomocny i wskazania w nim zawarte wiązały nie tylko organy, ale także wiążą Sąd obecnie rozpoznający sprawę. Zauważyć należy, że nakazane przez Sąd w wyroku

z dnia 3 września 2015 r. badanie zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 13 u.k.s.e. w istocie wyklucza zastosowanie w tym samym postępowaniu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że tak jak Sąd w wyroku z 3 września 2015 r., tak również i Strona w skardze wskazała, iż art. 13 u.k.s.e. stanowi przepis prawa materialnego.

Przedstawiony wyżej pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 18 października 2016 r. o sygn. akt I SA/Sz 646/16, który to pogląd Sąd w składzie orzekającym podziela.

Mimo powyższego Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję należy Z podanych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na wstępie należy wskazać, że kwestie związane z tworzeniem i prowadzeniem ewidencji producentów uregulowane zostały w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 86) - dalej: "u.k.s.e.". Ustawa ta od jej wejścia w życie była wielokrotnie nowelizowana, zatem inne było brzmienie poszczególnych przepisów, na które powołały się organy, na dzień dokonania zakwestionowanego wpisu, a inne na dzień wydania decyzji.

I tak brzmienie art. 7 ust. 1 u.k.s.e., według stanu z chwili nadania numeru ewidencyjnego Skarżącej, było następujące: "Ewidencja producentów zawiera:

1) imię i nazwisko albo nazwę producenta, określenie jego miejsca zamieszkania i adres albo określenie siedziby i adres, a w przypadku osoby fizycznej również numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), z zastrzeżeniem ust. 3; [zastrzeżenie to nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy osoby fizycznej nieposiadającej obywatelstwa polskiego];

2) numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12;

3) numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON), jeżeli numer taki został nadany;

4) numer identyfikacji podatkowej (NIP), jeżeli numer taki został nadany;

5) imię i nazwisko oraz określenie miejsca zamieszkania i adres pełnomocnika, jeżeli został ustanowiony, albo osoby uprawnionej do reprezentacji, wraz z numerem identyfikacji podatkowej (NIP), jeżeli numer taki został nadany, oraz numerem ewidencyjnym powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), z zastrzeżeniem ust. 3;

6) numer rachunku bankowego producenta lub osoby, o której mowa w pkt 5.

Natomiast w dniu 1 września 2011 r. weszła w życie nowelizacja art. 7 ust. 1, sprowadzająca się do skreślenia w pkt. 4 i pkt. 5, odnoszących się do numeru NIP słów: "jeżeli został nadany".

Z kolei art. 11 ust. 1 u.k.s.e. obowiązujący w chwili dokonywania wpisu będącego przedmiotem postępowania, brzmiał następująco: " Producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy.". Dnia 15 marca 2010 r. weszła w życie zmiana, stosownie do której przepis ten otrzymał następujące brzmienie: "Wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję.

Kolejnym przepisem mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie jest art. 12 u.k.s.e. Przepis ten w chwili dokonywania wpisu Skarżącej do ewidencji producentów rolnych miał następujące brzmienie:

"1. Jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny.

2. Numer identyfikacyjny, o którym mowa w ust. 1, jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego.

3. Wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny.

4. W przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę.

5. W przypadku producentów rolnych, przetwórców, podmiotów prowadzących zakłady utylizacyjne lub potencjalnych beneficjentów, działających w formie spółki cywilnej, nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Numer identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę.

6. W przypadkach, o których mowa w ust. 4 i 5, do wniosku o wpis do ewidencji producentów dołącza się pisemną zgodę odpowiednio współmałżonka, współposiadacza gospodarstwa rolnego albo wspólników.".

W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę swego rozstrzygnięcia organy wskazały art. 13 ust. 1 u.k.s.e.,. Zgodnie z tym przepisem: "Kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12.".

Zatem powodem odmowy wpisu do ewidencji producentów mogą się stać dwie okoliczności:

- wnioskodawca nie jest producentem,

- wnioskodawcy został uprzednio nadany numer ewidencyjny.

A zatem kluczowe dla podjętego rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy na dzień wpisu skarżący spełniał cechy producenta. Organ uznał, że Skarżący nie wykazał że był producentem bowiem jedyny dokument dotyczący posiadanych gruntów to umowa dzierżawy zwarta w dniu [...] r. pomiędzy [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jako Wydzierżawiającym a A.O., jako dzierżawcą na okres od 1 marca 2012 r. do 30 września 2022 r. Umowa ta dotyczy szesnastu działek ewidencyjnych wymienionych w §1 pkt 2 tej umowy o łącznej powierzchni gruntów rolnych [...] ha. Pozostałe dokumenty przedłożone w dniu 25 lipca 2014 r. wskazują zdaniem organu, że A.O. mógł rozpocząć prowadzenie działalności rolniczej najwcześniej z dniem 1 marca 2012 r. Organ nie podzielił stanowiska pełnomocnika strony zawartego w odwołaniu z dnia 21 października 2014 r., że A.O. "...od chwili wpisu do ewidencji w dniu 14 maja 2008 r. do chwili obecnej i nadal jest producentem rolnym posiadającym gospodarstwo rolne". Zwrócił organ uwagę, że twierdzenie takie nie zostało poparte żadnym dowodem, przeciwnie jest sprzeczne z dokumentami dotychczas złożonymi przez stronę odnośnie posiadanego gospodarstwa.

Sąd doszedł do przekonania, że konstatacja organu jest przedwczesna.

Organ przyjął, że Skarżący nie spełniał cech producenta w istocie nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie. Ustalenia dokonane w sprawie zostały ustalone w oparciu o wezwanie skierowane do strony w pierwotnym postępowaniu w dniu 11 lipca 2014r. Strona od początku postępowania kwestionowała to ustalenie. Sąd w wyroku z dnia 3 września 2015 r., wyrażanie wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w kontekście zastosowania art. 13 u.k.s.e. tymczasem Organ nie zrobił niczego w tym zakresie. A dodać należy, że z przedłożonych dowodów przez Stronę nie wynika że nie była producentem 14 maja 2008 r. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania "wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne", s. 108, cyt. za B. Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2009, s. 56). Postępowanie wyjaśniające organu administracji publicznej powinno być prowadzone aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie. Artykuł 77 § 1 k.p.a. stanowi o konieczności zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebraniu tego materiału służy system środków dowodowych, o których stanowią przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji.

W przedmiotowej sprawie organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, czym naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem zasad określonych art. 7, art. 77 § co miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.