Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3037/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115 a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 50/19 w sprawie ze skargi J.G. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 50/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.G. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do rozpoznania wniosku J.G. z dnia 28 listopada 2018 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 28 listopada 2018 r. J.G. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o ponowne przeliczenie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, przyznany mu na mocy rozkazu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz o wypłatę należnej kwoty, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a już faktycznie wypłaconą, z uwzględnieniem odsetek ustawowych od dnia 7 lutego 2012 r.

W odpowiedzi na powyższe żądanie organ poinformował policjanta, że obecnie brak jest unormowań faktycznych i prawnych w zakresie ustalenia konkretnego czynnika mnożenia, wobec czego wypłacenie należnej różnicy w otrzymanym ekwiwalencie nastąpi niezwłocznie po zmianie przepisów w tym zakresie. W dniu 15 marca 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie do Komendanta Głównego Policji na niezałatwienie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] sprawy w terminie. W piśmie stanowiącym odpowiedź na to ponaglenie, Komendant Główny Policji stwierdził, że analiza sprawy nie daje podstaw do uznania podniesionych zarzutów za uzasadnione.

W takich okolicznościach J.G. wywiódł skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Komendant Wojewódzki Policji [...] dodatkowo wyjaśnił, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 22 listopada 2018 r. odmówiono wznowienia postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz ponowne przeliczenie tego ekwiwalentu z uwagi na fakt, że wypłata ekwiwalentu jest czynnością materialno-techniczną i nie toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a tym samym nie wydano decyzji w rozumieniu przepisów K.p.a.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.

Następnie Sąd pierwszej instancji omówił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i wskazał, że wyrok ten jest wyrokiem zakresowym. Oznacza to, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm., dalej jako "ustawa o Policji") obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to tym samym, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Brak zatem podstaw do oczekiwania na interwencję ustawodawcy.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony. W rozpatrywanej sprawie organ odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia 28 listopada 2018 r., działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie.

Zdaniem Sądu rzeczą organu jest dokonanie wyliczenia i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy.

W dniu 25 października 2019 r. skargę kasacyjną powyższego wyroku złożył Komendant Wojewódzki Policji [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 3 oraz oddalenie skargi w zaskarżonych częściach, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

• art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji oraz art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie skarżący może dochodzić roszczenia należnego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania, podczas gdy organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i związku z ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 z dnia 30 października 2018 r., który ma charakter wyroku zakresowego oraz zaniechania ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji, należy uznać, że brak w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne, co w konsekwencji oznacza tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ celem zadośćuczynienia żądaniu skarżącego. Mając to na uwadze, organ nie może wydać rozstrzygnięcia jedynie na podstawie uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ewentualnego zastosowania wskaźnika 1/22 albo 1/21, bez wyraźnej delegacji ustawowej, gdyż obowiązek wykonania dotyczy wyłącznie orzeczenia, a nie jego uzasadnienia. Na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku w systemie prawnym powstała luka, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka trwać będzie aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, w jaki sposób należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, co Sąd meriti pominął przy rozpoznawaniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji;

• art. 10 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez przekroczenie kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej i podjęcie czynności zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej, polegające na stwierdzeniu, że to organ administracji publicznej winien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a także wskazując sposób tegoż wyliczenia, podczas gdy na skutek zdekompletowania przez wyrok Trybunału konstrukcji prawnej określającej zasadę obliczania ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości tegoż ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, prawo do ustalenia odpowiedniego wskaźnika, w oparciu o który należy wyliczyć przysługujący ekwiwalent za niewykorzystany urlop, przysługuje jedynie w drodze ustawy ewentualnie doprecyzowane aktem wykonawczym, co w konsekwencji oznacza, że Sąd pierwszej instancji przekroczył swoje uprawnienia, naruszając zasadę trójpodziału władzy poprzez przejęcie roli ustawodawcy w niniejszej sprawie.

2. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

• art. 141 P.p.s.a. przez to, że sąd nie odnosi się do kwestii cywilnego charakteru sprawy i nie wykazuje na jakiej podstawie prawnej - jednostce redakcyjnej ustawy o Policji - miałaby się opierać decyzja w sprawie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w szczególności odmowa;

• art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi mimo cywilnego charakteru roszczenia, które to uchybiania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Zarzut naruszania art. 141 P.p.s.a. jest nieuprawniony. Podnieść należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z czterech paragrafów tego przepisu został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że art. 141 P.p.s.a. zawiera kilka przepisów. W art. 141 § 1 P.p.s.a. statuowany został termin instrukcyjny dla wojewódzkich sądów administracyjnych sporządzenia pisemnego uzasadnienia. W art. 141 § 2 P.p.s.a. określono tryb sporządzania uzasadnienia. W art. 141 § 2a wskazano na przesłanki przedłużenia terminu do sporządzenia uzasadnienia wyroku, o którym mowa w art. 141 § 1 P.p.s.a. W art. 141 § 3 P.p.s.a. statuowano tryb wydania postanowienia o odmowie sporządzenia uzasadnia, natomiast w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Z treści skargi kasacyjnej należy się domyślić, że Komendant Wojewódzki Policji [...] w istocie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu odniesienia się do argumentów organu o cywilnoprawnym charakterze sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku w odniesieniu do art. 141 § 4 P.p.s.a. na naruszenie, którego to przepisu powołuje się skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Sąd bowiem zawarł w zaskarżonym uzasadnieniu wszystkie niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślić nadto należy, że WSA w Opolu dokładanie na stronie 10 i 11 uzasadnienia wskazał, że rozpoznawana sprawa ma charakter administracyjnoprawny, a zatem przesądził, choć nie wprost, że argumentacja organu za odrzuceniem skargi z powodu, że sprawa powinna zostać rozpoznana na drodze cywilnoprawnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do uznania, że sprawa wobec braku działania ustawodawcy po wydaniu orzeczenia przez Sąd Konstytucyjny ma charakter sprawy cywilnej o odszkodowanie.

Na wstępie należy przypomnieć, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej Odmowa wypłaty takiego świadczenia następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11 oraz z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13). Stanowisko to odwołuje się do treści uzasadnienia uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13, w której podniesiono, "iż w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt P 18/03 uznał, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". W powyższej uchwale NSA uznał, że sprawa odmowy przyznania nagrody rocznej jest sprawą osobową, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotyczącej przyznania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia, załatwianą w formie rozkazu personalnego, do której w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy K.p.a. Takie rozwiązanie posiada zatem charakter ochronny, ponieważ pozwala ono bowiem funkcjonariuszowi na poddanie działania organu kontroli instancyjnej i sądowej, tak więc słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa z wniosku skarżącego powinna być rozpozna na drodze administracyjnoprawnej, a organ nie podejmując działań w tym zakresie narusza prawo.

Należy podkreślić, że podstawą żądań skarżącego był fakt, uchylenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 art. 115a ustawy o Policji określającego sposób liczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Skład orzekający Trybunału w tej sprawie nie budzi wątpliwości co do zgodności z wyrokiem TK z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt K 34/15. Zdaniem Sądu Konstytucyjnego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność́ albo niezgodność́ z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s.990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całego jednostki, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się̨ we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią̨ zgodne" (K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Wskazany wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz.U. pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie. W takiej sytuacji ustawodawca powinien podjąć działania zmierzające do ustalania stanu zgodnego z prawem. Jednak tego nie uczynił. W tej sytuacji mamy do czynienia z tzw. "zaniechaniem ustawodawczym", a więc stanem, w którym wobec braku realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, niejako sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją. Posiada to szczególne znaczenie w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP statuującego prawo do wydania orzeczenia, które uchylałoby skutki prawne innego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie skasowanego przepisu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, w którym wskazano, że w sytuacji bezczynności ustawodawcy w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne kierując się konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) to "na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Należy w tym miejscu jedynie odwołać się do podejmowanej w literaturze prawniczej dyskusji na temat powinności sądu uwzględnienia oczywistej niezgodności z Konstytucją RP znajdującego zastosowanie w danej sprawie przepisu czy też zaistnienia stanu tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK, co więcej powyższe uprawianie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również zgodnie z art. 2 Konstytucji RP są zobowiązane to działania zgodnego z prawem. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko wedle którego "wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia TK. (M. Wiącek Stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne. Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, OSP rok 2019 Nr 9 poz. 91 podobnie, J. Trzciński, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, ZN SA Nr 3 rok 2019). Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia TK nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku TK powinna wpłynąć na rozstrzygniecie sprawy. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której w wyniku braku działania ustawodawcy obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień wynikających z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W rozpoznawanej sprawie WSA w Opolu słusznie zatem przyjął, że mimo zaniechania ustawodawczego - organ orzekający w sprawie posiada możliwość, kierując się zasadą praworządności, rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej wniosku skarżącego o ponowne przeliczenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.