Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1529/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Janusz Kasprzycki /spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi K.B., E.B. i S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego E.B. kwotę 460 /czterysta sześćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania WSA/wyr.l - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 1999r., znak:[...], wydaną na podstawie art. 93 i art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Burmistrz Miasta C. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w C., stanowiącej własność Skarbu Państwa, pozostającej w użytkowaniu wieczystym Gminy C., objętej księgą wieczystą nr [...] w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O.

Jak wynika z zatwierdzonego niniejszą decyzją projektu podziału, stanowiącego integralną część tej decyzji, przyjętego do państwowego zasobu geodezji i kartografii Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. za nr [...] w dniu 18 października 1999 r., nieruchomość - parcela gruntowa "2" - dzieli się na nowe nieruchomości oznaczone jako:

parcela gruntowa "3" o pow. 0.0051 ha parcela gruntowa "4" o pow. 0.0689 ha parcela gruntowa "5" o pow. 0.0509 ha parcela gruntowa "6" o pow. 0.0670 ha parcela gruntowa "7" o pow. 0.0074 ha.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2004r., K.B., E.B., S.B. wnieśli, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniosek o stwierdzenie, nieważności powyższej decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] listopada 1999r., znak: [...].

We wniosku tym podnieśli, że w wyniku podziału nieruchomości - parceli gruntowej "2" - powstały działki - parcele gruntowe: "4", "5" i "6". W dniu 28 listopada 2000r. wnioskujący kupili od Gminy C. prawo użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa "5". Na nieruchomości - parceli gruntowej "2" - przed jej podziałem wzniesiony został budynek, zatem podział tej nieruchomości wiązał się z podziałem tegoż budynku na trzy segmenty. W celu przeprowadzenia podziału został sporządzony projekt nr [...]. Zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130), wstępny projekt podziału nieruchomości powinien przedstawiać w szczególności linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział spowodowałby także podział tego budynku. Wnioskodawcy twierdzą, że taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W części graficznej projektu podziału nr [...] przy liniach projektowanych granic znalazły się zapisy "oś nośna budynku". Tymczasem rzeczywista granica działki zakupionej przez wnioskodawców z działką nr "4" przebiega w innym miejscu. Przesunięta jest około 2 m w stosunku do osi nośnej budynku. Budynek ten posiada "naturalne" granice segmentów (tożsame z jego osią nośną) wyznaczone przez przebieg otworów dylatacyjnych i ściany ogniotrwałe w piwnicach, dzielące budynek na trzy równe części, te granice nie pokrywają się z granicą działki. Przy dokonywaniu podziału, na parterze i na piętrze budynku nie było natomiast w ogóle ścian oddzielających poszczególne segmenty.

Wnioskodawcy podnoszą, że zgodnie z obowiązującymi przepisami i orzecznictwem Sądu Najwyższego: "budynek może być podzielony tylko razem z działką i według linii pionowej, jeżeli linia podziału przebiega przez ścianę dzielącą budynek na regularne i samodzielne części; nie może być natomiast podzielony, jeżeli linia podziału przebiega przez znajdujące się w budynku pomieszczenia lub dzieli budynek na części nieregularne (orzeczenie SN z 28 września 1978 r., III CRN 173/78 oraz z 9 stycznia 1985 r., III CRN 328/84, nie publik.).

Uważają, że w świetle powyższego dokonany na mocy decyzji Burmistrza Miasta C. podział nieruchomości został przeprowadzony z rażącym naruszeniem prawa. Taki podział stwarza również wiele problemów w normalnym użytkowaniu tego budynku. W przypadku konieczności konserwacji elewacji zewnętrznej lub też zmiany kolorów tynków, budynek będzie wyglądał nieestetycznie, ponieważ w chwili obecnej granice segmentu kupionego przez nich nie pokrywają się z granicami wyznaczonymi przez otwory dylatacyjne, naruszają naturalne proporcje budynku.

Konkludując stwierdzili, że podział nieruchomości - parceli gruntowej "2" -został, w ich ocenie, dokonany na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 93 i 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 115 poz. 741 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] listopada 1999r., znak: [...] , zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - parceli gruntowej "2" w C.

W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. nr 115. poz. 741 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta C., podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami szczególnymi. Natomiast tryb dokonywania podziałów nieruchomości, a także sposób sporządzania i rodzaje dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, określa stosowne rozporządzenie, wydane przez Radę Ministrów w dniu 17 lutego 1998r. (Dz. U. Nr 26 póz. 130), na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozporządzenie to w § 3 ust. 3 pkt. 5 istotnie stwierdza, że wstępny projekt podziału nieruchomości powinien przedstawiać między innymi linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany podział powodowałby także podział tego budynku.

Kolegium wskazało, że znane jest składowi orzekającemu w niniejszej sprawie, powoływane w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta C., stanowisko Sądu Najwyższego, prezentowane miedzy innymi w postanowieniu z dnia 28 września 1978r. sygn. akt III CRN 173/78, jak również w postanowieniu z dnia 9 stycznia 1985r. sygn. akt III CRN 328/84. Pierwsze z powołanych orzeczeń stwierdza, iż budynek może być podzielony tylko wraz z działką i według linii pionowej, jeżeli linia podziału przebiega przez ścianę dzielącą budynek na regularne i samodzielne części, nie może być natomiast podzielony, jeżeli linia podziału przebiega przez znajdujące się w budynku pomieszczenia lub dzieli budynek na nieregularne części. W podobnym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 lutego 1985r. wskazując, iż przy zniesieniu współwłasności zabudowanej domem mieszkalnym, budynek mieszkalny wraz z działką - może być podzielony, jeżeli linia podziału przebiega przez ścianę dzielącą budynek na regularne i samodzielne części, a linia podziału nie może odbiegać od linii podziału działki. W obydwu tych rozstrzygnięciach położono zatem nacisk na to, by linia podziału budynku była tożsama z linią podziału działki oraz, by podział budynku prowadził do wyodrębnienia samodzielnych i regularnych części. Jak wynika z akt sprawy w efekcie podziału działki parceli gruntowej "2" powstały działki parcel gruntowych: "3", "4", "5", "6" i "7", zabudowane budynkiem łaźni-pralni, trzysegmentowym, przy czym granice segmentów pokrywały się z granicami geodezyjnymi działek. Po dokonaniu podziału Gmina C. zbyła prawo użytkowania wieczystego działek parceli gruntowej "4" i parceli gruntowej "6" na rzecz M.C., zaś prawo użytkowania wieczystego działki parceli gruntowej "5" na rzecz K.B., E.B. i S.B. Częścią składową każdej z działek, których prawo użytkowania wieczystego zbywała Gmina C. między innymi na rzecz wnioskodawców, był jednopiętrowy, podpiwniczony, murowany z cegły segment - będący przedmiotem odrębnej własności. Wskazują na to jednoznacznie znajdujące się w aktach sprawy umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego poszczególnych działek oraz prawa własności poszczególnych segmentów, zawarte w formie aktów notarialnych w dniu 28 listopada 2000r. (akt notarialny Repertorium A nr [...]) oraz w dniach 23 kwietnia 2001r. i 7 września 2001r. (akty notarialne Repertorium A nr [...] i Repertorium A nr [...]). W wyniku podziału działki parceli gruntowej "2" oraz usytuowanego na niej budynku łaźni-pralni, doszło do wyodrębnienia regularnych i samodzielnych części - będących odrębnym przedmiotem prawa własności, zaś linia podziału budynku nie odbiega od linii podziału, na co wskazuje również znajdujący się w aktach sprawy projekt podziału działki parceli gruntowej "2", przyjęty w dniu 18 października 1999r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...].

Odnosząc się natomiast do twierdzeń podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. o podziale przedmiotowej nieruchomości Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż dotyczą one nie tyle wadliwości samego rozstrzygnięcia podziałowego, ile niezgodności stanu wynikającego z decyzji o podziale oraz zawartych w jej następstwie umów sprzedaży, ze stanem rzeczywistym, ponieważ - jak stwierdzają wnioskodawcy - rzeczywista granica działki parceli gruntowej "2" z działką parcelą gruntową "4" przebiega w innym miejscu i jest przesunięta około 2 m w stosunku do osi nośnej budynku. W takim przypadku właściwym trybem postępowania jest tryb postępowania rozgraniczeniowego, przewidzianego w art. 33 i 34 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. Nr 100 z 2000r. poz. 1086 z późn. zm.). Ponadto, Kolegium wskazało, że nawet przy założeniu, iż decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia [...] listopada 1999r. jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., to i tak nie byłoby możliwe stwierdzenie jej nieważności, a to z uwagi na fakt, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W dacie dokonywania podziału działka parcela gruntowa "2" była bowiem w użytkowaniu wieczystym Gminy C., po czym G. zbyła - w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży - przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego działek powstałych w wyniku podziału. Jak natomiast wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 1999r. sygn. akt l SA 119/99, Lex nr 48619 organ administracji, działając w ramach swojej właściwości, nie ma możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy cywilnoprawnej (...). Z tych też względów, zdaniem Kolegium, skutek prawny decyzji dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę skutku nieodwracalnego z punktu widzenia kompetencji organu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie w wyniku umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działek powstałych jako efekt podziału oraz prawa własności znajdujących się na działkach parceli gruntowych: "4", "5" i "6" segmentów budynku łaźni-pralni, niewątpliwie nastąpiły skutki cywilnoprawne (zmiana podmiotu będącego użytkownikiem wieczystym gruntu oraz właścicielem budynku), a zatem nawet gdyby kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta C. była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym naruszała prawo w sposób rażący, to i tak nie było by możliwe stwierdzenie jej nieważności, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołała. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak na wstępie.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli K.B., E.B., S.B.. Podnieśli w nim, że, ich zdaniem, całkowicie chybiony jest pogląd Kolegium, jakoby rozstrzygnięcie podziałowe było niewadliwe, a jedynie wyznaczenie i utrwalenie granic w terenie nastąpiło niezgodnie z tą decyzją. Jak wynika z operatu pomiarowego, będącego podstawą decyzji podziałowej, granice nowych działek zostały wyznaczone punktami granicznymi o określonych współrzędnych geodezyjnych. Punkty te jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji zostały zastabilizowane kamieniami granicznymi. W szkicu polowym znalazły się wprawdzie przy granicach wydzielonych działek zapisy "oś ściany nośnej", jednak to nie one decydują o faktycznym przebiegu granic. Te wyznaczają wspomniane już współrzędne geodezyjne. Obecne odtworzenie granic (rozgraniczenie) potwierdziłoby jedynie przebieg granic wytyczony podczas podziału. Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym przez Kolegium, iż podział przeprowadzony został prawidłowo, a błędne było rozgraniczenie nieruchomości. Wydaje się, iż to zapis operatu o przebiegu granic po osiach ścian nośnych jest po prostu niezgodny z rzeczywistością. W przedmiotowej sprawie trudno zresztą mówić o osiach ścian nośnych, skoro, jak już wyżej podniesiono, na parterze i piętrze budynku w ogóle nie ma ścian dzielących go na segmenty. Z powyższych względów uznać należy, że przy dokonywaniu podziału nieruchomości zabudowanej parceli gruntowej "2" na parcele gruntowe: "3", "4", "5", "6" i "8" doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego. W wyniku podziału nie zostały spełnione wymagania przy podziale budynku, a mianowicie stworzenie samodzielnych jego części. Granice przebiegają, bowiem wewnątrz pomieszczeń.

W odniesieniu do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdzili, że zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a.: "Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji." Skoro zatem w ocenie Kolegium nie można w chwili obecnej stwierdzić nieważności decyzji, ponieważ wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, to organ powinien był wydać decyzję w trybie art. 158 § 2 k.p.a. Przepisy w sposób jednoznaczny wskazują, jakie orzeczenie winno zapaść w takiej sytuacji Z brzmienia wymienionego przepisu wynika, że jeżeli w trakcie rozpatrywania sprawy okaże się, iż nie można wydać decyzji o stwierdzeniu nieważności, wtedy to organ wydaje decyzję zgodnie z art. 158 § 2. Jak to zostało podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w niniejszym wniosku, decyzja Burmistrza Miasta C, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co może stanowić przesłankę do orzeczenia jej nieważności. Na podstawie tej decyzji doszło do sprzedaży wydzielonych nieruchomości wraz z odpowiadającymi im częściami budynków. Jeżeli zatem przychylić się do poglądu prezentowanego przez Kolegium, iż zawarcie umowy cywilnoprawnej rodzi za sobą skutki w postaci niemożności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, to zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną winna zostać wydana nie decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności, ale decyzja stwierdzająca, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] października 2004r., znak:[...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2004r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z [...] listopada 1999r.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z uwagi na jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadę stabilności decyzji - podważenie mocy prawnej decyzji w całości bądź jej części i tym samym wycofanie jej z obiegu prawnego, wymaga nadzwyczajnego postępowania. Postępowanie takie normują przepisy rozdziału 13 k.p.a. -"Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji". Jednocześnie nadzwyczajność postępowania zobowiązuje do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, jednoznacznej interpretacji przepisów i ścisłego ich stosowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując niniejszą sprawę w swoim uprzednim postępowaniu, rozstrzygnęło wszystkie wątpliwości merytoryczne związane z argumentami wnioskodawców. Uznało, że podział mógł być przeprowadzony, gdyż był zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami szczególnymi. Tryb dokonywania podziałów nieruchomości, a także sposób sporządzania i rodzaje dokumentów wydawanych w tym postępowaniu określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 Iutego1998r. Rozporządzenie to stwierdza w § 3 ust. 3 pkt 5, że wstępny projekt podziału nieruchomości powinien przedstawiać m.in. linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany podział powodowałby także podział tego budynku. Ta kwestia została szczegółowo opisana we wniosku o stwierdzenie nieważności, jako przesłanka umożliwiająca zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Kolegium w swoim rozstrzygnięciu z dnia 23 czerwca 2004r. wyraźnie stwierdziło, że rozstrzygnięcie podziałowe zostało przeprowadzone przez Burmistrza Miasta C. prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, natomiast wystąpiły niezgodności w późniejszym postępowaniu związanym z zawieranymi umowami sprzedaży, gdzie rzeczywista granica przebiega w innym miejscu i jest przesunięta ok. 2 m. w stosunku do osi nośnej budynku.

Rozpatrując obecnie sprawę Kolegium zgadza się z takim rozstrzygnięciem i tym samym nie widzi możliwości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mówiącym o rażącym naruszeniu prawa w podejmowaniu decyzji administracyjnej.

Kolegium wskazało, że jeżeli wnioskodawcy chcą doprowadzić do zgodności stanu wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta C. o podziale nieruchomości a treścią zawartych później umów kupna - sprzedaży to właściwym trybem postępowania nie jest stwierdzanie nieważności decyzji Burmistrza, ale tryb postępowania rozgraniczającego, przewidzianego w art. 33 i 34 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2000, Nr 100, poz. 1086). Natomiast twierdzenie wnioskodawców, że Kolegium w swojej decyzji nie stwierdziło nieważności, gdyż decyzja Burmistrza wywołała nieodwracalne skutki prawne, jest niezgodne z treścią tejże decyzji. Cały wywód składu orzekającego Kolegium zawarty na str. 6 i 7 ma charakter hipotetyczny i odnosi się do sytuacji "gdyby przyjąć, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.". Decyzja jednak nie jest, zdaniem Kolegium, dotknięta żadną z wad wymienionych w powyższym przepisie, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności czy też - jak sobie życzą wnioskodawcy - stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak na wstępie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli K.B., E.B., S.B.

Zarzucili w niej naruszenie § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) oraz art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Po raz kolejny podnieśli, że pogląd Kolegium, jakoby rozstrzygnięcie podziałowe było niewadliwe, nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach. Jak wynika z operatu pomiarowego będącego podstawą decyzji podziałowej granice nowych działek zostały wyznaczone punktami granicznymi o określonych współrzędnych geodezyjnych. Punkty te jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji zostały zastabilizowane kamieniami granicznymi. W szkicu polowym znalazły się wprawdzie przy granicach wydzielonych działek zapisy "oś ściany nośnej", jednak to nie one decydują o faktycznym przebiegu granic. Te wyznaczają wspomniane już współrzędne geodezyjne. Obecnie odtworzenie granic (rozgraniczenie) potwierdziłoby jedynie przebieg granic wytyczony podczas podziału. Nie mogą się zatem zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, że podział został przeprowadzony prawidłowo, a błędne było rozgraniczenie nieruchomości. Twierdzą, że prawdopodobnie zapis operatu o przebiegu granic po osiach ścian nośnych jest niezgodny z rzeczywistością. Podnoszą, że w przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, iż na parterze i piętrze budynku w ogóle nie ma ścian dzielących go na segmenty. Takie określenie granic poszczególnych części budynku, stanowiących obecnie odrębne nieruchomości, jest niezgodne z powołanym wyżej przepisem rozporządzenia, który w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że w planie podziału należy uwzględnić linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku. Zgodnie z prezentowanym stanowiskiem w orzecznictwie budynek może być podzielony tylko razem z działką według linii pionowej, jeżeli linia podziału przebiega przez ścianę dzielącą budynek na regularne i samodzielne części, nie może być natomiast podzielony, jeżeli linia podziału przebiega przez znajdujące się w budynku pomieszczenia lub dzieli budynek na części nieregularne, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie ( por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28.09.1978r. III CRN 173/78, niepubl, LEX nr 8134 ).

Uważają także, że w toku postępowania doszło do naruszenia art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. Wnioskowali bowiem uprzednio, że przy ponownym rozpatrzeniu ich sprawy powinien zostać przeprowadzony dowód z oględzin budynku. Istotnym jest bowiem sam wygląd budynku oraz jego obecny podział, które mogą zostać ocenione przez organ w wyniku dokonania oględzin. Organ wydający decyzję w sprawie nie ustosunkował się do tej kwestii, stwierdził jedynie, że rozstrzygnięte zostały wszelkie wątpliwości merytoryczne. Organ wskazał, iż jego zdaniem, podział został przeprowadzony prawidłowo, nie podając jednocześnie argumentów, które pozwalałyby na jednoznaczne stwierdzenie, że dokonano go zgodnie z prawem, a przeprowadzenie dowodu z oględzin nie jest konieczne. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 78 § 2 wyraźnie wskazuje przesłanki jakie muszą zostać spełnione, żeby organ mógł nie uwzględnić żądania strony przeprowadzenia stosownego dowodu. Argumentują, że to do organu administracji należy prowadzenie postępowania w taki sposób, aby została ustalona prawda obiektywna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. "Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Ani stan faktyczny, ani norma prawna, według której organ ocenia prawotwórczość faktów, nie są dane w stanie gotowym. Należy dokonać ich poszukiwania wedle obowiązujących reguł proceduralnych. Filtr prawotwórczy musi być ustalony w sposób obiektywny, tj. za pomocą takich środków, które mogą przekonać każdego prawidłowo myślącego człowieka o bycie danego faktu, nazywane są środkami dowodowymi lub po prostu dowodami, zaś ustalenie tych faktów wskazany sposób jest ustaleniem prawdy materialnej" ( L. Żukowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym", Warszawa l Wydawnictwa Prawnicze PWN (wydanie l), uwaga 3 do art. 7 k.p.a. ). W przedmiotowej sprawie bardzo istotnym elementem jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, dla którego niezbędnym jest w ocenie skarżących przeprowadzenie wnioskowanego przez nich dowodu.

Podnieśli również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powołuje się na zasadę stabilności decyzji. Uważają jednak, że, nie można przedkładać jej znaczenia nad zasadę legalizmu. Uważają, że organy administracji mają działać na podstawie przepisów prawa i zgodnie z nimi. Jak to zostało stwierdzone przez Kolegium nadzwyczajność postępowania zobowiązuje do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, jednoznacznej interpretacji przepisów i ścisłego ich stosowania. W przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżących, właśnie ze ścisłej interpretacji stosownych przepisów wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, że podział budynku został przeprowadzony w sposób wadliwy, a tym samym powinno zapaść orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji zatwierdzającej plan podziału. Takie działanie organu, zdaniem skarżących, stanowi rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło ojej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.

Skarga musiała zostać uwzględniona.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się bowiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1999r., znak:[...] Burmistrza Miasta C., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - parceli gruntowej "2" w C.

Wobec powyższego obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Burmistrza Miasta C., było ustalenie, czy decyzja ta posiada którąś z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymaga zabiegów czysto prawnych, to znaczy wymaga od organu administracji stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie zawarte w weryfikowanej w tym postępowaniu decyzji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy.

Koniecznym jest zatem ustalenie nie tylko przepisu prawa, na podstawie którego wydana została kwestionowana decyzja, ale także dokonania oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 26 maja 2004 r., OSK 221/04, LEX nr 180747). Wymaga to także stwierdzenia, czy istnieje przepis prawa umożliwiający wydanie tego rodzaju aktu prawnego oraz, czy organ go wydający był do tego upoważniony (właściwy). Ustalenia wymaga również kwestia, czy decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, czy nie doszło już wydania w tej samej sprawie decyzji ostatecznej, rozstrzygającej jej istotę, czy decyzja jest wykonalna, a jeżeli nie, to czy jej niewykonalność ma charakter trwały, wreszcie, czy w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą oraz, czy nie zawiera ona wady powodującej jej nieważność z mocy oprawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ w postępowaniu nieważnościowym orzeka w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r., l SA/89/85, ONSA 1985/1/30).

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało porównania treści przepisu będącego podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia ze stanowiskiem Burmistrza Miasta C. odzwierciedlającym sposób rozumienia tego przepisu.

Właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ l instancji nie dokonał oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ l instancji, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa, czy też nie. Podkreślić należy, że nie jest przy tym wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło także zaistnienia lub nie zaistnienia pozostałych przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a przecież stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA 7 stycznia 2002 r., l SA 1805/00, LEX nr 81985).

Organ l instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, wobec podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów, że znane są organowi przedstawione w orzecznictwie sądowym poglądy prawne dotyczące podziału nieruchomości i znajdujących się na nich budynków oraz, że i tak nie może nastąpić stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Sąd w obecnym składzie nie podziela poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w niniejszej sprawie z takim skutkiem mamy do czynienia. Jak słusznie podnieśli we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący, to na podstawie kwestionowanej decyzji doszło do sprzedaży wydzielonych nieruchomości wraz z odpowiadającymi im częściami budynków. Na aprobatę zasługuje pogląd, że zbycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., bowiem to, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy (por. wyrok WSA z 22 lutego 2005r., l SA/Wa 2110/04, LEX nr 164931). Zasadna jest też teza, że przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok NSA z 8 marca 2006 r., OSK 1776/04, LEX nr 198357). To na podstawie kwestionowanej decyzji wskutek zatwierdzenia podziału nieruchomości na poszczególne nieruchomości doszło następnie do ustanowienia na nich prawa wieczystego użytkowania, a następnie jego zbycia. Nie są to więc bezpośrednie skutki kwestionowanej decyzji, lecz zamierzone bądź niezamierzone zdarzenia późniejsze. Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Dotyczy to takiej sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków prawnych decyzji (por uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92; OSNCAPiUS 12/92, póz. 211, a także do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996r., OPS 7/96; ONSA 2/97, póz. 49, uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998r., OPK 4-7/98; ONSA 1/99, póz. 13, wyrok NSA z 12 maja 1998 r., l SA 2133/97 - niepublikowany, czy wreszcie uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., OPS 14/99; ONSA 3/00, póz. 93).

W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że nie ma możliwości prawnych odmiennego uregulowania sytuacji prawnej ukształtowanej w drodze wadliwej decyzji. Istnieje bowiem prawna możliwość usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji.

Racje mają też skarżący twierdząc, że w sytuacji stwierdzenia negatywnej przesłanki właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności organ administracji powinien wydać decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158§2k.p.a.).

Stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym nie zostało krytycznie ocenione w powtórnym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ ten, orzekając w całokształcie sprawy, ale w granicach wyznaczonych postępowaniem w l instancji, jako organ odwoławczy zobowiązany był przede wszystkim do powtórnego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba, że zachodziła konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i to w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.), bądź wydania decyzji w inny sposób kończącej postępowanie.

Powinien był zatem również dokonać ustaleń, czy w kwestionowanej decyzji tkwią kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem jej nieważności, zająć stanowisko i porównać je z zajętym przez siebie poprzednio, by móc utrzymać w mocy swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uczyniło w obu instancjach ustaleń okoliczności mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, to zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja tegoż samego organu naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sprawa bowiem nie została rozpoznana w stopniu w jakim nakazują organowi administracji, także i w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwzględnieniem jej odmienności, przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

O kosztach orzeczono natomiast, w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).