Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 241/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1lit C, art. 183, art. 184, art. 209, art. 210, art. 258-261
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Irena Kamińska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 459/07 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 października 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 459/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Gminy M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Gminy M. 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku podał, że wyżej powołaną decyzją z dnia [...].06.2007r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...].04.2007r. nr [...]w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w gm. M., obręb B., osiedle mieszkaniowe P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność J. G., poprzez udzielenie zezwolenia Gminie M. na przeprowadzenie przez tę nieruchomość ciągu drenażowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji.

Organ odwoławczy ustalił na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., że przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie oznaczonym symbolem [...], to jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową mieszaną (jednorodzinną i zagrodową) projektowaną na terenie wsi B.. Jest to jednocześnie obszar w pasie technicznym linii elektroenergetycznej 220 kV, 110 kV i 15 kV, w którym występują ograniczenia w użytkowaniu wynikające z przepisów odrębnych, na warunkach zarządcy sieci, znajdujący się w strefie ochronnej rowów melioracyjnych i cieków odwadniających, z ograniczeniami wynikającymi z § 9 planu.

Pismem z dnia [...].01.2007r. Wójt Gminy M. wystąpił do Starosty K. z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z w/w nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez tę nieruchomość ciągu drenażowego - stosownie do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pomimo negocjacji przeprowadzonych z właścicielką nieruchomości, nie doszło do podpisania umowy na drodze cywilnoprawnej, co obliguje Wójta do ubiegania się o wydanie decyzji, która jest niezbędna do nabycia praw do dysponowania nieruchomością na cele realizacji inwestycji celu publicznego. Do wniosku załączono m.in. dokumenty z przeprowadzonych rokowań, wyrys i wypis z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...].01.2007r., uwierzytelnioną kopię wybranych fragmentów uchwały Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...].07.2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., uwierzytelnioną kopię wypisu z księgi wieczystej nr KW [...], uwierzytelnioną kopię wypisu i wyrysu z mapy ewidencyjnej. W dniu [...].02.2007r. organ l instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem przedstawicieli Wójta Gminy M. oraz pełnomocnika J. G. W trakcie rozprawy pełnomocnik właścicielki nieruchomości uzależnił wyrażenie zgody na przeprowadzenie ciągu drenażowego od złożenia przez Wójta pisemnego zobowiązania się do wypłacenia odszkodowania w wysokości 6 tys. zł każdorazowo po zalaniu nieruchomości. Przedstawiciele Gminy M. nie wyrazili zgody na powyższe warunki, proponując jednocześnie wypłacenie odszkodowania po zrealizowaniu inwestycji na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W tych okolicznościach decyzją z dnia [...].04.2007r. Starosta K. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości uznając, że zostały spełnione przesłanki z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., od których uzależnione jest wydanie przez starostę decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Decyzją z dnia [...].06.2007r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpoznaniu odwołania J. G., powołując się na art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 9a w związku z art. 124 ust. 1, 2, 4 i 6 u.g.n., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 112 u.g.n. i podał, że realizacja przedmiotowej inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 pkt 2 tej ustawy. Odnosząc się do art. 124 ust. 1 u.g.n. podniósł, że jakkolwiek przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M., to ze zgromadzonych przez organ l instancji dokumentów sprawy, w szczególności z kopii fragmentów w/w planu nie wynika, aby na owej nieruchomości można było realizować cel publiczny, jakim jest budowa ciągu drenażowego. Teren, na którym położona jest nieruchomość ([...]) jest obszarem położonym w strefie ochronnej rowów melioracyjnych i cieków odwadniających (litera l). Z faktu tego wynikają jedynie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, a nie uprawnienie do lokalizowania w tym obszarze rowów melioracyjnych, bądź cieków odwadniających, w związku z czym wątpliwym jest, czy ograniczenie w sposobie użytkowania przedmiotowej nieruchomości jest zgodne z planem miejscowym. Kwestia ta winna zostać wyjaśniona przez organ l instancji, a ustalenia w tym względzie determinować będą dalsze rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Odnosząc się do art. 124 pkt 3 u.g.n. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że zawarte we wniosku dokumenty z przebiegu rokowań są prawidłowe i nie ma podstaw do ich kwestionowania.

Zauważył, że niniejsze postępowanie nie jest pierwszym postępowaniem w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z w/w działki. Sprawa ta była już bowiem rozpatrywana przez Starostę K., który decyzją z dnia [...] .12.2004r. orzekł o udzieleniu zezwolenia na ograniczenie korzystania z tej nieruchomości oraz przez Wojewodę Świętokrzyskiego, który decyzją z dnia [...].02.2005r. uchylił w/w rozstrzygnięcie organu l instancji i umorzył postępowanie l instancji. Następnie decyzją z dnia [...].08.2006r. Starosta K. ponownie udzielił zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości a organ II instancji w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...].09.2006r. ponownie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie l instancji. Okoliczności tej Starosta K. jednak nie uwzględnił, rozstrzygając w niniejszej sprawie po raz trzeci decyzją z dnia [...].04.2007r.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że jak wynika z jego decyzji z dnia

[...].09.2006r., J. G. wyraziła zgodę na sprzedaż działki a Gmina M. zaakceptowała jej warunki. Fakt ten znalazł odzwierciedlenie w notatce służbowej z [...].04.2005r., której brak w aktach sprawy. Dlatego też wniosek Wójta Gminy M. z dnia [...].01.2007r. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości powinien zostać ponownie przeanalizowany pod względem jego tożsamości z poprzednimi wnioskami w tej sprawie, które spowodowały wszczęcie postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...].02.2005r. i z dnia [...].09.2006r. Koniecznym jest bowiem ustalenie, w jakim stopniu zmienił się stan prawny i faktyczny sprawy oraz czy ustalenia dokonane dotychczas przez organy orzekające w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości są w dalszym ciągu aktualne.

Mając powyższe na uwadze uchylił decyzję Starosty K. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Gmina M., domagając się jej uchylenia. Podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. z uwagi na brak zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem skarżącej, w toku postępowania zgromadzono wszystkie niezbędne materiały. Ponadto planowana inwestycja, tj. rów odwadniający jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M., gdyż znajduje się na terenach oznaczonych na planie symbolem [...], tj. projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa znajdująca się w pasie linii elektroenergetycznych (litera "k") i strefie ochronnej rowów melioracyjnych (litera "l"). Natomiast sam rów oznaczony jest na planie miejscowym graficznie kolorem niebieskim przerywanym i oznaczonym literowo WS-1 - wody śródlądowe płynące. Zgodnie zaś z zasadami zagospodarowania dopuszcza się budowę, remonty, przebudowę i rozbudowę urządzeń wodnych. W tej sytuacji błędne są, zdaniem Gminy, ustalenia organu II instancji, że z w/w planu nie wynika uprawnienie do lokalizowania na obszarze nieruchomości oznaczonej nr [...] rowów melioracyjnych lub cieków odwadniających. Wobec zaś dysponowania przez organ materiałem dowodowym niezbędnym do dokonania analizy planu, Wojewoda Świętokrzyski winien był sam dokonać tej analizy i orzec merytorycznie.

Umorzenie postępowań administracyjnych ostatecznymi decyzjami z dnia [...].02.2005r. oraz [...].09.2006r. zamknęło drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron w tych postępowaniach i je zakończyło, w związku z czym zbędnym jest w ocenie skarżącej odnoszenie się do rokowań prowadzonych w tamtych postępowaniach. Wszczęcie obecnego postępowania nie wymagało zatem wykazywania zmiany stanu faktycznego, czy prawnego w stosunku do poprzednich postępowań, tym bardziej, że postępowanie to prowadzono w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, nie zaś - tak jak poprzednie - w oparciu o jednostkową decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n. oraz niekonsekwencję organu odwoławczego polegającą na nakazaniu dokonania analizy rokowań przeprowadzonych w innych zakończonych ostatecznymi decyzjami postępowaniach przy jednoczesnym stwierdzeniu, że wobec m. in. prawidłowo przeprowadzonych rokowań, zostały spełnione przesłanki do stosowania art. 124 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że jego zdaniem w toku postępowania administracyjnego organ

administracji dopuścił się istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Podstawą zastosowania przez Wojewodę Świętokrzyskiego art. 138 § 2 k.p.a. było uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie tego organu, z dołączonych do akt sprawy kopii fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. nie wynika, aby na przedmiotowej nieruchomości można było realizować cel publiczny, jakim jest budowa ciągu drenażowego. Organ odwoławczy podniósł również, że celowym jest ponowne przeanalizowanie wniosku Wójta Gminy M. z dnia [...].01.2007r. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości pod kątem jego tożsamości z poprzednimi wnioskami w tej sprawie, jak również przeprowadzenie dowodu z notatki służbowej z dnia [...].04.2005r. sporządzonej na okoliczność wyrażenia przez J. G. zgody na sprzedaż nieruchomości na rzecz Gminy M., której to notatki brak w aktach sprawy.

Powołując się na orzecznictwo i doktrynę, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wynikająca z art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja organu odwoławczego wydania decyzji kasacyjnych jest ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi II instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ l instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., co oznacza, że organ odwoławczy, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja kasacyjna stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy przy jednoczesnym zapewnieniu stronie tego postępowania prawa do merytorycznego załatwienia sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu l instancji. Decyzja kasacyjna o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a z treści tego przepisu nie wynika, aby organ l instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Z powyższego wynika, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco. W razie wątpliwości czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy obowiązany jest zastosować art. 136 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy winien stosownie do art. 136 k.p.a. we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy o pełny tekst oraz część graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz notatki służbowej z dnia [...].04.2005r. lub zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi l instancji. Uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym zakresie nie można w ocenie tego Sądu uznać za przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Użyte w tym przepisie określenie "w znacznej części" oznacza, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w przeważającej, pokaźnej, większej części. Taka sytuacja w sprawie nie występuje. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie spowoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd I instancji zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M. jest ogólnie dostępny poprzez jego opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2006r. nr 223, poz. 2531.

Reasumując stwierdził, że skoro organ odwoławczy uznał, że zebrany materiał dowodowy nie jest kompletny i nie daje podstaw do prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych, to materiał ten należało uzupełnić, korzystając z uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a., bądź wskazać przyczyny, z powodu których nie zastosowano tego przepisu. Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie stanowi w ocenie Sądu I instancji naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na sprawy.

Sąd nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Świętokrzyski wyeliminował stwierdzone naruszenie prawa i wydał stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła J. G., zaskarżając wyrok w całości.

Podniosła w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływy na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że decyzja ta nie została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie wynagrodzenia za sporządzenie skargi kasacyjnej.

W motywach skargi kasacyjnej podała, że nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji odnośnie tego, że organ odwoławczy nie powinien był wydać decyzji kasacyjnej w sprawie, lecz zobowiązany był do uzupełnienia materiału dowodowego i wydania decyzji merytorycznej, z tego względu, że materiał dowodowy, o który miało być uzupełnione postępowanie wyjaśniające nie był znaczny.

W ocenie skarżącej nie zostały wyjaśnione najistotniejsze okoliczności dla wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Skarżąca podniosła, że przyczyna wywłaszczenia określona jest w decyzji wywłaszczeniowej Starosty Powiatowego jednym zdaniem z powołaniem się na obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Nr VII 738/06 z dnia 13 lipca 2006r. Nie wyjaśniono z jakich zapisów planu zagospodarowania wynika, że działka stanowi "rezerwę" pod drenaż odwadniający. Brak jest uzasadnienia w decyzji organu I instancji dowodów na to, czy cel, jakiemu ma służyć ograniczenie korzystania z nieruchomości, nie może być zrealizowany w inny, mniej uciążliwy dla właściciela sposób. Zarzuciła, że uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się do przytoczenia brzmienia przepisów prawa regulujących kwestię wywłaszczenia, z których nie wynika, dlaczego niezbędnym dla celów publicznych jest ograniczenie korzystania przez nią ze stanowiącej jej własność nieruchomości oraz jakie dowody zebrane w sprawie za tym przemawiają. W tej sytuacji skarżąca zgadza się z decyzją Wojewody, w której uzasadnieniu wskazano, że z planów zagospodarowania przestrzennego nie wynika uprawnienie do lokalizowania w tym obszarze rowów melioracyjnych lub cieków odwadniających. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji nie tylko nie zawiera prawidłowego uzasadnienia odnośnie konieczności wywłaszczenia, ale także nie wskazuje w jakiej części nieruchomość miałaby być wywłaszczona oraz na podstawie jakiego projektu inwestycyjnego. Uzupełnienie przez organ odwoławczy materiału dowodowego o dowód w postaci pełnego tekstu oraz części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłoby w tej sytuacji przeprowadzeniem postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w znacznym zakresie, skoro tylko na ten dowód powołuje się w swojej decyzji Starosta Powiatowy. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania dowodowego.

Skarżąca zauważyła, że organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego przez organ I instancji, do czego uprawnia go art. 138 § 2 k.p.a. Zgromadzone przez organ I instancji dowody nie dawały zdaniem skarżącej podstaw do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Z decyzji tej w żaden sposób nie można wywieść, dlaczego konieczne jest wywłaszczenie skarżącej z przedmiotowej nieruchomości. Nie wskazano też na czym miałoby polegać ograniczenie, w jakiej części oraz na jakiej powierzchni nieruchomości miałby być przeprowadzony ciąg drenażowy.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylnie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej wskazanej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem, w ramach tej podstawy skargi kasacyjnej skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnosząca skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, że decyzja ta w ocenie skarżącej nie została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie jest wystarczające do podważenia wyroku Sądu I instancji powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 30.11.2005r. sygn. FSK 2396/04, LEX nr 187531). Wprawdzie w podstawie skargi kasacyjnej skarżąca nie powiązała podniesionego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej, jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w/w przepis wiąże ona z art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut ten jednak nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu administracji lub uniemożliwianiu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Zatem, warunkiem uchylenia decyzji z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy podzielić pogląd Sądu I instancji zawarty w motywach kwestionowanego wyroku, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję wadliwie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie wykazał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części a ta właśnie przesłanka uzasadnia podjęcie decyzji administracyjnej w tym trybie. Z powołanej wyżej normy prawa procesowego bowiem wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wówczas to przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie prawa bowiem – jak to trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku - uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest instytucją o charakterze wyjątkowym stanowiącym wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco, a w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy obowiązany jest zastosować art. 136 k.p.a.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ l instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wadliwe zastosowanie przez organ odwoławczy konstrukcji art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji niezasadne w tych okolicznościach uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zwłaszcza, gdy uwzględni się motywy, którymi kierował się organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną.

Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że podstawą zastosowania przez Wojewodę Świętokrzyskiego art. 138 § 2 k.p.a. było uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie tego organu z dołączonych do akt sprawy kopii fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. nie wynika, aby na przedmiotowej nieruchomości można było realizować cel publiczny, jakim jest budowa ciągu drenażowego. Ponadto zdaniem tego organu, celowym jest ponowne przeanalizowanie wniosku Wójta Gminy M. z dnia [...].01.2007r. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości pod kątem jego tożsamości z poprzednimi wnioskami w tej sprawie, jak również przeprowadzenie dowodu z notatki służbowej z dnia [...].04.2005r. sporządzonej na okoliczność wyrażenia przez J. G. zgody na sprzedaż nieruchomości na rzecz Gminy M., której to notatki brak w aktach sprawy.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w tych okolicznościach sprawy organ odwoławczy winien był stosownie do art. 136 k.p.a. we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy o pełny tekst oraz część graficzną obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz notatki służbowej z dnia [...].04.2005r. lub zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi l instancji, a uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie nie można uznać za przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "w znacznej części" oznacza, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w przeważającej, pokaźnej, większej części. Taka sytuacja w sprawie nie występuje, i jak trafnie zauważył to Sąd I instancji, organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu wydanej decyzji konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego we wskazanym w decyzji drugoinstancyjnej zakresie nie spowoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazane zaś przez skarżącą w skardze kasacyjnej okoliczności, nie będące przedmiotem dotychczasowych rozważań orzekających w sprawie organów, będą mogły być przedmiotem oceny organu odwoławczego. Prawidłowe jest w tych okolicznościach sprawy stanowisko Sądu I instancji, że skoro organ odwoławczy uznał, że zebrany materiał dowodowy nie jest kompletny i nie daje podstaw do prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych, to materiał ten organ odwoławczy winien był uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a., bądź wskazać przyczyny, z powodu których nie zastosowano tego przepisu. Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie stanowi naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na sprawy, co uzasadniało wydanie w sprawie wyroku przez Sąd I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w postępowaniu kasacyjnym brak jest podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie. Przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.