Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 508/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia 24 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 sierpnia 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. P. kwotę 3360 (trzy tysiące trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 24 maja 2018 r., nr [..], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 sierpnia 2017 r., nr [..] i w pkt 1 ustalono odszkodowanie w kwocie 2.150.000 zł za nieruchomość położoną w G. przy ul. W., oznaczoną jako działka nr [..], obręb nr [..], o pow. 639 m2; w pkt 2 przyznano ustalone odszkodowanie na rzecz M. P., B. J., J. L., J. K. - każdemu w kwocie po 335.937,50 zł, T. S., S.S. oraz A. S. – każdemu w kwocie po 89.583,33 zł, E. P. i K.S. –każdemu w kwocie po 134.375,00 zł oraz H. S. w kwocie 268.750,01 zł. Do zapłaty odszkodowania organ zobowiązał Prezydenta Miasta.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia 12 grudnia 1960 r. nr [..] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa – A. "części nieruchomości o powierzchni 5.992 m2 [...] część parceli nr [..]", z przeznaczeniem na cele budownictwa mieszkaniowego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało następnie sprostowane, postanowieniami z dnia 16 stycznia 1961 r. i 14 września 1973 r., w ten sposób, że sprecyzowano, iż wywłaszczeniu podlegała zamiast części parceli nr [..] cześć parceli nr [..], o powierzchni nie 5592 m2 tylko 2.427 m2. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 29 października 1961 r.,

nr [..], częściowo zmienione decyzją z dnia 21 sierpnia 1962 r.

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2000 r., nr [..], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości "stanowiącej część parceli nr [..] o pow. 2.427 m2" i utrzymująca w mocy to orzeczenie decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 19 lipca 1961 r., zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [..] (która zgodnie z wyciągiem z wykazu zmian gruntowych powstała w 1973 r. w wyniku podziału działki nr [..]), natomiast w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją tego organu z dnia 5 lipca 2000 r., nr [..], a skarga na tę decyzję została oddalana wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1654/00.

Z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania m.in. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..], która powstała w wyniku podziału działki nr [..] wystąpiła w dniu 28 stycznia 2009 r. M.P., lecz decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r., nr [..], Prezydent Miasta umorzył postępowanie w tym przedmiocie z uwagi na fakt, że kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - działkę nr [..], została już rozpatrzona orzeczeniem z dnia 29 października 1961 r. Nieważność decyzji o umorzeniu postępowania została stwierdzona w dniu 6 kwietnia 2017 r. decyzją Wojewody, natomiast Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzją z dnia 6 maja 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził bowiem nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 21 sierpnia 1962 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 29 października 1961 r. o odszkodowaniu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2071/14, oddalił skargę na ostateczną decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy tę decyzję. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 475/15.

Kolejny wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] o pow. 639 m2 M. P. złożyła w dniu 9 stycznia 2017 r. Ponadto wnioski o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. działkę złożyli także J. K., E. P., J. L., B. J., S. S. i H. S., a także K.S., T. S. i A.S.

W toku wszczętego postępowania organ ustalił, że ww. osoby jako spadkobiercy po byłych właścicielach nieruchomości są uprawnieni do zgłoszenia żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za odjęte prawo własności oraz, że w wyniku zmian gruntowych działka nr [..], która powstała w wyniku podziału wywłaszczonej działki nr [..], zmieniła numer na [..], obręb nr [..]. Ponadto, na zlecenie organu rzeczoznawca majątkowy J. L.-U. sporządziła operat szacunkowy, w którym wartość działki nr [..] oszacowała na kwotę 1.583.531 zł.

W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 sierpnia 2017 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 1.583.531 zł za nieruchomość położoną w G. przy ul. W., oznaczoną jako działka nr [..], o pow. 639 m2, wywłaszczoną na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 12 grudnia 1960 r. nr [..] oraz o przyznaniu kwot tego odszkodowania podmiotom uprawnionym, stosownie do posiadanych udziałów.

Odwołania od tej decyzji wnieśli M. P. oraz J.K., J. L., B. J. i H. S.

W toku postępowania odwoławczego do akt sprawy został przedłożony operat szacunkowy z dnia 29 września 2017 r. sporządzony na zlecenie wnioskodawców, reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego M. F., przez rzeczoznawcę majątkowego E. D., ustalający wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 2.310.000 zł. Opracowanie to zostało następnie poprawione, a po koreckie wartość nieruchomości ustalona została na kwotę 2.150.000 zł. W toku tego postępowania M. P. składała liczne pisma zawierające wnioski i zarzuty do operatów, w konsekwencji czego organ odwoławczy w dniu 7 lutego 2018 r. wystąpił do obu biegłych o złożenie wyjaśnień. Ponadto, Wojewoda rozpoznał wniosek M. P. o zawieszenie postępowania, postanowieniem z dnia 24 maja 2018 r. odmawiając jego zawieszenia.

Na skutek rozpoznania odwołań Wojewoda decyzją z dnia 24 maja 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. W., w kwocie 2.150.000 zł oraz przyznał to odszkodowanie osobom uprawnionym w kwotach odpowiadających udziałom w spadku po byłych właścicielach nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz na podstawie stanu faktycznego sprawy stwierdził zasadność orzekania w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym działkę nr [..] (poprzednio nr [..]), z uwagi na to, że odszkodowanie takie nigdy nie zostało ustalone w odniesieniu do tej nieruchomości. Uznał bowiem, że odszkodowanie ustalone w decyzjach Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 29 października 1961 r. i Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 21 sierpnia 1962 r., dotyczyło innej nieruchomości.

Dalej organ odniósł się do sporządzonych w sprawie operatów i stwierdził, że stanowiący podstawę orzekania przez organ pierwszej instancji operat J.

L. – U. z dnia 24 maja 2017 r., ustalający wartość nieruchomości w łącznej kwocie 1.583 531 zł, nie mógł stanowić podstawy określenia wartości działki nr [..].

Jak wskazał, w toku postępowania odwoławczego rzeczoznawca ta wyjaśniła na wezwanie organu przyczyny nieuwzględnienia 5 transakcji, mających miejsce w okresie analizy, które zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego E. D. w operacie sporządzonym na zlecenie J. K., J. L., B. J.i H.S. Podała także, że wartość rynkowa prawa własności nieruchomości w stanie z dnia 19 lipca 1961 r. wynosi 1.765 442 zł, lecz organ wartości tej nie zaakceptował. Wskazał bowiem, że choć z akt sprawy (w szczególności decyzji organu pierwszej instancji) wynikało, iż w dacie pozbawienia prawa własności nieruchomości była zabudowana budynkiem wielorodzinnym oraz uzbrojona, to według biegłej okoliczność ta nie ma znaczenia przy szacowaniu wartości odszkodowania. Tymczasem, zdaniem organu, skoro nieruchomości była zabudowana, to musiała mieć też zapewniony dostęp do podstawowej infrastruktury technicznej, a fakt ten - wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego - wpływa na określenie wartości nieruchomości, w szczególności, iż sama biegła wskazała, że właściwy sposób wyceny uwzględniał m.in. stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (uzbrojenia). Prawidłowe ustalenia w zakresie stanu nieruchomości są natomiast o tyle istotne, że wpływają na ocenę cech rynkowych przez rzeczoznawcę majątkowego, a w konsekwencji na sposób wyceny. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że ww. operat nie mógł stanowić podstawy orzekania o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość.

Wojewoda zaakceptował natomiast ustalenia poczynione w sporządzonym na zlecenie części wnioskodawców operacie rzeczoznawcy E. D. z dnia 29 września 2017 r. uznając, że dokument ten – po poprawieniu - może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W konsekwencji nie jest zasadne zlecanie wykonania nowej, kolejnej wyceny. Na wezwanie organu biegła bowiem poprawiła datę ustalenia stanu nieruchomości na dzień 19 lipca 1961 r. oraz uwzględniając uwagi organu nie wykorzystała przy określaniu wartości nieruchomości transakcji z dnia 29 września 2015 r. o cenie jednostkowej 4.855 zł/m2, uzyskanej w drodze przetargu. Jak stanowi bowiem § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. W konsekwencji tych poprawek wartość nieruchomości biegła ustaliła na kwotę 2.150.000 zł.

Zdaniem Wojewody w operacie tym prawidłowo wskazano przedmiot, zakres i cel wyceny oraz stan prawny nieruchomości, wynikający z dokumentów archiwalnych. W swoich wyjaśnieniach biegła wskazała, że w posiadanej dokumentacji brak jest danych o stopniu wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej, jednak ze względu na położenie w ścisłym centrum miasta założono, że w dacie wywłaszczenia posiadała ona dostęp do tej infrastruktury, na terenach sąsiednich. Z uwagi na brak dokumentów planistycznych w operacie uwzględniono faktyczny sposób użytkowania nieruchomości ustalony jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, przy czym uznając tożsamość tego przeznaczenia z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, wartość rynkową działki określono jako grunt o przeznaczeniu mieszkaniowym z usługami. Rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, omawiając wagi cech nieruchomości, a na podstawie dokonanych obliczeń ustaliła, że wartość 1 m2 prawa własności działki nr [..] wynosi 3.369 zł/m2. Wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości wyniosła zatem 2.152.791 zł, a po zaokrągleniu 2.150.000 zł.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił wątpliwości dotyczące tego, jaka działka w rzeczywistości była przedmiotem wywłaszczenia, i za której przejęcie ustalane jest odszkodowanie. W tym zakresie wskazał, że na skutek wydania w dniu 14 września 1973 r. postanowienia o sprostowaniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1960 r., wywłaszczeniu od samego początku podlegały jedynie parcele nr [..] i [..] (która następnie uległa podziałowi na działki nr [..] i [..]). Następnie, w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji w sprawie stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowej, które to rozstrzygnięcie miało skutek od dnia wydania, przedmiotem wywłaszczenia była działka nr [..] (obecnie nr [..]). W związku z tym organ stwierdził, że przedmiotem wyceny może być tylko nieruchomość wywłaszczona, którą jest obecna działka nr [..]. Rację ma odwołująca, że nieruchomość ta nie mogła mieć w dacie wywłaszczenia numeru [..], bowiem działka ta powstała dopiero w 1973 r. w wyniku przekształceń geodezyjnych działki nr [..], lecz nie zmienia to faktu, iż przedmiotem wywłaszczenia była część działki nr [..], która następnie oznaczona została numerem [..].

Odnosząc się do wniosku strony o zawieszenie postępowania i zawartych w nim zarzutów do operatów Wojewoda wskazał, że w toku prowadzonego postępowania wystąpił do obu rzeczoznawców majątkowych o złożenie wyjaśnień do sporządzonych przez nich operatów. Udzielone wyjaśnienia w pełni odpowiadają zarzutom stawianych przez odwołującą się, w związku z czym niecelowe jest ponowne występowanie przez organ o wyjaśnienia. Organ drugiej instancji odniósł się też do kwestii intensywności zabudowy nieruchomości w dacie wywłaszczenia i zaniżenia – zdaniem strony – współczynnika PUM działki względem nieruchomości przyjętych do porównania. Wskazał, że współczynnik ten jest tylko jednym z kilku czynników wpływających na cechę rynkową "uwarunkowania inwestycyjne", natomiast biegła E. D. w sporządzonym operacie stwierdziła, iż ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [..] wynikają przede wszystkim z niekorzystnych parametrów ww. nieruchomości, tj. z faktu, iż jest ona wąska i długa. Wojewoda podkreślił też, że jedynie część budynku wielorodzinnego

o 6-kondygnacjach, do którego nawiązała M. P., znajduje się na przedmiotowej nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem skarżącej w sprawie błędnie ustalono stan nieruchomości w dacie wywłaszczenia – przyjęto bowiem, że działka była niezabudowana, podczas gdy znajdowała się na niej zabudowa. W tym miejscu strona zwróciła uwagę, że przyjęcie w operacie J. L.-U. stanu wycenianej nieruchomości jako niezabudowanej spowodowało dyskwalifikację tej wyceny, czego organ nie uczynił w odniesieniu do operatu E. D. Kwestionując dalej dokonaną przez organ ocenę ww. operatu strona zauważyła, że wbrew twierdzeniom Wojewody dokument ten zawiera błędy i pomyłki, w szczególności co do kwoty wartości nieruchomości. Ponadto, operat ten został oparty na dokumentach niedotyczących działki wywłaszczonej. Zdaniem skarżącej, między przyjętym przez organ operatem a ustaleniami organu istnieją też sprzeczności co do spadkobierców po jednej ze współwłaścicielek wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem skarżącej podnoszone przez nią w toku postępowania uwagi nie zostały należycie wyjaśnione, a co więcej wielokrotnie zgłaszane zastrzeżenia co do operatu E. D. nigdy nie zostały biegłej przekazane. W szczególności nie uwzględniono, że niniejsza sprawa dotyczy odszkodowania za nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został już zrealizowany i to na wiele lat przed jej wywłaszczeniem, co ma znaczenie dla oceny możliwości inwestycyjnych nieruchomości. W tym zakresie skarżąca wskazała, że gdyby wywłaszczone działki nie byłyby zabudowane, można by na nich wybudować budynek wielorodzinny, o standardach określonych w planie zagospodarowania przestrzennego śródmieścia G., tj. 6 kondygnacji naziemnych. Z kolei stwierdzając nieważność decyzji wywłaszczeniowej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że w stosunku do działki nr [..] (obecnie [..]), na której został wybudowany budynek mieszkalny przy ul. W. doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Poprzedni właściciele zostali zatem pozbawieni możliwości inwestycyjnych, a organ orzekając o odszkodowaniu za działkę nr [..] bez uwzględnienia istniejącej zabudowy i w oparciu o operaty, w których stwierdzono, że na nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia nie można było wybudować bloku wielorodzinnego o 6 kondygnacjach, narusza zasadę słusznego odszkodowania. Zdaniem skarżącej cel wykonania wyceny winien być więc w niniejszej sprawie inny – oszacowanie wartości części składowej nieruchomości stanowiącej działki o powierzchni 639 m2 zabudowanej 6-kondygnacyjnym blokiem wielorodzinnym z uwzględnieniem potencjału inwestycyjnego całej nieruchomości stanowiącej własność M. K. i F. D. w dacie wywłaszczenia. W przyjętym operacie bowiem ocena możliwości inwestycyjnych abstrahowała od stanu aktualnego zagospodarowania, gdyż przypisanie nieruchomości cechy "słabe możliwości inwestycyjne" było całkowicie dowolne i nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Natomiast przypisanie tej cesze najwyższej wagi (45%) spowodowało w konsekwencji zaniżenie wartości nieruchomości. Ponadto, skarżąca zauważyła, że opis cech nieruchomości dotyczył tylko nieruchomości porównywanych a nie nieruchomości wycenianej.

Skarżąca odniosła się również do uchybień procesowych zarzucając, że wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nastąpiło bez uzyskania stanowiska drugiej strony, zaś sama decyzja została wydana bez umożliwienia stronie faktycznego ustosunkowania się do zgromadzonego materiału.

Skarżąca zakwestionowała również wiarygodność operatu sporządzonego przez E. D. z uwagi na osobę rzeczoznawcy, co do którego istnieje, według skarżącej, wątpliwość co do jej bezstronności, na co przedłożyła wraz ze skargą dowód w postaci pisma właściciela firmy A., której pracownik reprezentował jako pełnomocnik czterech uczestników niniejszego postępowania, a biegła była w tej firmie zatrudniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, iż wywłaszczona nieruchomość była zabudowana budynkiem wielorodzinnym, a zatem musiała mieć zapewniony dostęp do podstawowej infrastruktury technicznej. Fakt, że nieruchomość była uzbrojona wpływa na określenie wartości nieruchomości, ponieważ stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (uzbrojenie), został przez biegłą uwzględniony przy wyborze sposobu wyceny. Uwzględnienie przez biegłą E. D. uzbrojenia przedmiotowej działki oznacza w opinii organu, iż stan nieruchomości został ustalony prawidłowo. Wojewoda podkreślił także, że przedmiotem wyceny mogła być wyłącznie nieruchomość wywłaszczona, którą jest działka nr [..] (wcześniej [..]). Odnosząc się do kwestii niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu organ odwoławczy wskazał, że wszelkie pisma skarżącej były kierowane do rzeczoznawców, natomiast zawierające zarzuty do operatu pismo z dnia 16 lutego 2018 r. rzeczywiście nie zostało przekazane biegłej E. D., gdyż nie zawierało zarzutów, co do których należałoby pozyskać wyjaśnienia. Pismo z dnia 8 marca 2018 r. zawierało wyłącznie zarzuty co do operatu szacunkowego sporządzonego przez J. L.-U., który w opinii organu odwoławczego nie może stanowić podstawy wyceny działki, natomiast pismo z dnia 18 maja 2018 r. stanowiło powtórzenie treści poprzednich pism i z tego względu nie było potrzeby kierowania go do rzeczoznawcy. Organ podniósł też, iż fakt sporządzenia operatu na podstawie zlecenia usankcjonowanego umową cywilną nie świadczy o stronniczości opinii biegłego.

W piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2018 r. skarżąca ustosunkowała się do argumentów zawartych przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze m.in. w zakresie braku ustosunkowania się przez biegłą w trakcie postępowania do zastrzeżeń skarżącej zgłaszanych do operatów, niewyjaśnienia kwestii powiązań biegłej E. D. z firmą A. zatrudniającą pełnomocnika reprezentującego cztery strony postępowania – uprawnionych do odszkodowania oraz wadliwości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 25 września 2018 r. pełnomocnik uczestników postępowania: J. L., B. J., H. S. i J.K. – radca prawny M. F. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że nie zgadza się z zarzutami w zakresie przydatności dowodowej operatu sporządzonego przez E. D. oraz wad postępowania odwoławczego. Podkreślił, ze odszkodowanie można ustalić również na podstawie operatu sporządzonego na zlecenie strony. W odniesieniu do osoby E. D. pełnomocnik wyjaśnił, że co najmniej od połowy 2017 r. nie jest ona pracownikiem firmy A. i realizuje liczne zlecenia na rzecz różnych podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że orzekające organy dopuściły się naruszeń przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Wojewody z dnia 24 maja 2018 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 sierpnia 2017 r. ustalającą odszkodowanie w wysokości 1.583.531 zł i orzeczono powtórnie merytorycznie ustalając odszkodowanie w wysokości 2.150.000 zł z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. W., oznaczoną jako działka nr [..], obręb Ś., o powierzchni 639 m2. W decyzji określono kwoty odszkodowania przypadające na poszczególnych uprawnionych.

Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Z okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie wynika, że mamy w niej do czynienia z sytuacją przewidzianą w hipotezie normy prawnej określonej w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Niewątpliwym bowiem jest, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 12 grudnia 1960 r., prostowaną następczo postanowieniami z dnia 16 stycznia 1961 r. i z dnia 14 września 1973 r. w zakresie prawidłowego numeru i powierzchni nieruchomości, wywłaszczono poprzedników prawnych skarżącej z części nieruchomości o nr [..] i o powierzchni 2.427 m2. Decyzją z dnia 19 lipca 1961 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy orzeczenie wywłaszczeniowe, skutkiem czego stało się ono ostateczne. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia 12 grudnia 1960 r. i utrzymująca je w mocy decyzja organu odwoławczego z dnia 19 lipca 1961 r. w odniesieniu do działki nr [..] zostały wydane z naruszeniem prawa, a w odniesieniu do pozostałych działek stwierdzono ich nieważność.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2015 r., I OSK 90/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2014 r., I OSK 713/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r., IV SA/Po 598/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie wywłaszczenie części działki o ówczesnym nr [..] nastąpiło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), w świetle której wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 29 października 1961 r. orzeczono o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość o nr [...] i powierzchni 5.992 m2, a instancja odwoławcza rozstrzygnięcie to częściowo zmieniła decyzją z dnia 21 sierpnia 1962 r. Decyzją z dnia 6 maja 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność obu przywołanych decyzji orzekających o odszkodowaniu, a Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 8 kwietnia 2014 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2017/14, oddalił skargę na powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2014 r., I OSK 475/15, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Oznaczało to, że orzeczenie o odszkodowaniu zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Natomiast zabiegi organów zmierzające do uzyskania informacji z Sądu Rejonowego, Centralnego Ośrodka Rozliczeniowego Poczty Polskiej oraz PKO Banku Polskiego w zakresie wpłaty ustalonego odszkodowania nie doprowadziły do potwierdzenia, że zostało ono wypłacone. Centralny Ośrodek Rozliczeniowy Poczty Polskiej oraz PKO Bank Polski wyjaśniły, że dokumenty z lat 60 – tych nie podlegają już archiwizacji i nie można w związku z tym potwierdzić żądanych informacji. Natomiast Sąd Rejonowy wyjaśnił, że w jego zasobach brak jest dowodów potwierdzających złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. W toku postępowania jednak żadna ze stron postępowania ani organy nie miały wątpliwości, że za działkę gruntu o obecnym nr [..] odszkodowanie nigdy nie zostało wypłacone. W tym zakresie organy uznały bowiem, że do ustalenia odszkodowania doszło jeszcze przed sprostowaniem zarówno numeru działki wywłaszczonej, jak i jej powierzchni, a zatem w odniesieniu do działki całkowicie innej niż działka, której dotyczy przedmiotowe postępowanie. W związku z tym zasadnie, według Sądu, organy przyjęły, że istniały przesłanki do ustalenia odszkodowania.

Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, a dotyczącej zmian gruntowych, które zachodziły na przestrzeni lat następujących po dokonanym wywłaszczeniu wynika, że działka nr [..] ulegała wielu podziałom, w wyniku których powstała m.in. działka nr [..], z której następnie powstały trzy działki o nr od [..] do [..]. Natomiast z działki nr [..] powstały dwie działki: [..] (obecnie nr [..]) i [..]. Przedmiotem postępowania w sprawie odszkodowania jest ta część wówczas wywłaszczonej nieruchomości, która obecnie stanowi działkę nr [..] (dawniej [..]) o powierzchni 639 m2.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w tym z dokumentów archiwalnych oraz z obszernych uzasadnień organów obu instancji wynika skomplikowany stan faktyczny i prawny, który stworzył tło dla roszczeń następców prawnych osób wywłaszczonych z własności nieruchomości, za której tylko część skarżąca wraz z innymi uprawnionymi domaga się ustalenia odszkodowania.

Przy tym wyjaśnić należy, że postępowanie z wniosku o ustalenie odszkodowania wniesionego przez skarżącą w 2009 r. zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 2011 r. o umorzeniu postępowania w sprawie z tego powodu, że jeszcze wtedy w obrocie prawnym pozostawało orzeczenie o odszkodowaniu z lat 60 – tych. Wojewoda decyzją z dnia 6 kwietnia 2017 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 30 grudnia 2011 r., a Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze w tej sprawie.

Natomiast w kontrolowanym postępowaniu organy rozpoznały wniosek skarżącej oraz wnioski pozostałych uprawnionych wniesione w 2017 r.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. W myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Realizacja tej konstytucyjnej zasady odbywa się na podstawie przepisów rozdziału 5 działu III u.g.n. Z przywołanego już wyżej przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n. wynika po pierwsze, że wywłaszczenie nieruchomości odbywa się za odszkodowaniem. Po drugie z treści przepisu wynika, że odszkodowanie wypłaca się osobie wywłaszczonej (zatem należy się ono każdemu z podmiotów wywłaszczanych praw rzeczowych, które istniały w dniu orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu). Po trzecie ma ono odpowiadać wartości odjętych praw. Ta generalna zasada została rozwinięta w kolejnych przepisach art. 128 u.g.n., z których wynika, że odszkodowanie z tytułu odejmowanego prawa zmniejsza się o wartość innych praw, jakie zostały ustanowione na wywłaszczanej nieruchomości, a także w art. 130 u.g.n., w którym określono kryteria ustalenia wartości odejmowanych praw.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego słuszne odszkodowanie to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. Ograniczenie prawa do ekwiwalentnego odszkodowania poprzez wprowadzenie potrąceń z innych tytułów niż już ciążące na nieruchomości stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady słusznego, tj. sprawiedliwego, odszkodowania, i jest w ten sposób naruszeniem samej własności (wyrok z dnia 8 maja 1990 r., K 1/90, OTK 1990/1, poz. 2). Z kolei w orzeczeniu z dnia 19 marca 1990 r., K 2/90, OTK 1990/1, poz. 3, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko w drodze sposobu ustalania odszkodowania, lecz i trybu jego wypłacania. Ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia – do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo.

Realizacji tego celu służyć ma m.in. dyspozycja art. 130 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. przez pojęcie stanu nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Określenie stanu nieruchomości w dacie wywłaszczenia, tj. w dacie decyzji ostatecznej z dnia 19 stycznia 1961 r., było istotną kwestią sporną pomiędzy skarżącą a organami administracji. Według Wojewody nieruchomość wywłaszczona w dacie wywłaszczenia była niezabudowana, uzbrojona, z dostępem do drogi publicznej, przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Tak określony stan nieruchomości stał się podstawą ustaleń poczynionych przez rzeczoznawców majątkowych w obu operatach złożonych w sprawie.

Natomiast zdaniem skarżącej oczywistym jest, że w dacie wywłaszczenia działka nr [..] była zabudowana budynkiem wielorodzinnym, 6 – kondygnacyjnym, co potwierdził w uzasadnieniu organ pierwszej instancji. W tym zakresie należało przyznać rację skarżącej, albowiem okoliczność zabudowania nieruchomości poprzedników prawnych skarżącej takim budynkiem przed wywłaszczeniem potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym zdjęcia lotnicze z 1953 r., projekt budynku wielorodzinnego z 1951 r., podanie Zarządu Budownictwa o pozwolenie na budowę z opisem technicznym, orzeczenie weryfikacyjne z dnia 12 kwietnia 1960 r. dotyczące adaptacji pralni i suszarni na 5 – tym piętrze budynku przy ul. W.

Stan ten potwierdza również sama podstawa prawna decyzji wywłaszczeniowej. Przepis art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) stanowił, że w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wlicza się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane jest nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu.

Celem wywłaszczenia dokonanego na podstawie art. 47 powołanej ustawy było uregulowanie stanu prawnego gruntów, na których organ administracji państwowej, instytucja państwowa, przedsiębiorstwo państwowe bądź władze okupacyjne wzniosły budowle lub je nadbudowały a wartość tych budowli lub nadbudowy przekraczała pozostałą wartość nieruchomości (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2007 r., I Sa/Wa 1545/07).

Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że decyzja wywłaszczeniowa dotyczyła nieruchomości zabudowanej. W tych okolicznościach jednak, dla uzyskania odszkodowania odpowiadającego wartości prawa, którego poprzednicy prawni skarżącej zostali pozbawieni, należało uwzględnić wyłącznie prawo do gruntu, albowiem tylko wartość gruntu odzwierciedlała wartość utraconego dobra. W niniejszej sprawie budynek wielorodzinny na przedmiotowej działce został wybudowany przez instytucję publiczną, bez zaangażowania jakichkolwiek środków ze strony poprzednich właścicieli gruntu.

W sprzeczności z zasadą ekwiwalentności stałoby ustalenie odszkodowania, które odpowiadałoby w swej istocie wartości nieruchomości zabudowanej. W takiej sytuacji odszkodowanie adekwatne to takie, które odpowiada wartości prawa, którego wywłaszczeni właściciele zostali pozbawieni. Prawem tym w niniejszej sprawie była wartość gruntu. Podstawową bowiem zasadą jest rekompensata dla podmiotu wywłaszczonego odpowiadająca rzeczywistej wartości utraconego przez niego prawa.

Ta wyjątkowa sytuacja powinna zostać uwzględniona przy wycenie nieruchomości, tj. działki nr [..] dla celów odszkodowania, co nie miało jednak miejsca w żadnym ze sporządzonych w niniejszym postępowaniu operatów szacunkowych.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4)

Określenia wartości rynkowej nieruchomości w myśl art. 150 ust. pkt 1 u.g.n. dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu określonych w ustawie założeń.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. (art. 152 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o określeniu wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania (por. wyrok NSA z 4 października 2006 r. I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., I OSK 860/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie. Natomiast w sytuacji, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie sporządzono dwa operaty – jeden autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. L. – U., na którym oparł się organ pierwszej instancji, oraz drugi sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. D., przedłożony wraz z odwołaniem i wykorzystany przez Wojewodę do ustalenia wysokości odszkodowania, potrzeba oceny każdego z operatów z osoba oraz ich wzajemnej konfrontacji z wyjaśnieniem ujawnionych różnic, była jeszcze silniejsza. Takiej oceny zgromadzonych operatów zabrakło, co podważa wiarygodność ustaleń przyjętych za podstawę określenia wysokości odszkodowania.

Podkreślić należy, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę, zobligowane są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma prawo i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, ale również czy jest logiczny i zupełny, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organ, który dysponuje kilkoma opiniami biegłych powołanych w sprawie, obowiązany jest rozpatrzeć nie tylko poszczególne dowody z osobna ale przede wszystkim dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1984 r., sygn. akt III SA 113/84, ONSA 1984, Nr 1, poz. 42). Przede wszystkim zaś przy ocenie opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł te konkluzję i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego, prawidłowości rozumowania przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii, która doprowadziła do wydania przez biegłego takiej a nie innej opinii (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1983 r. sygn. akt II SA 1302/83, ONSA 1983, Nr 2, poz. 106). Ponieważ organom administracji publicznej została przypisana czynna rola w prowadzeniu postępowania dowodowego, to fakt bezkrytycznego akceptowania opinii biegłego stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 193/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Wojewoda dokonał oceny wykonanych w sprawie opinii biegłych w takim właśnie zakresie, jak wymaga tego przepis art. 80 k.p.a. Organ pierwszej instancji określając wysokość odszkodowania opierał się na operacie sporządzonym przez J. L. – U. na zlecenie organu. Natomiast organ odwoławczy, po przedłożeniu wraz z odwołaniem stron postępowania reprezentowanych przez radcę prawnego M. F. kolejnego operatu sporządzonego na ich zlecenie przez E.D., zdyskredytował opinię J. L. – U. i oparł się rozstrzygając sprawę na opinii E. D.

Wyjaśnić należy, że każda ze złożonych w sprawie opinii wskazywała inną wartość rynkową działki nr [..]. Z opinii J. L. – U. wynika, że wartość rynkowa 1 m2 działki wynosi 2.478,14 zł, a wartość rynkowa prawa własności nieruchomości wynosi 1.583.531 zł. Biegła ta, w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego do złożenia wyjaśnień, przedłożyła dokument z dnia 22 lutego 2018 r., w którym przedstawiła jeszcze inne wyniki wyceny, albowiem wskazała, że wartość 1 m2 działki wynosi 2.762,82 m2, a wartość całej nieruchomości wynosi 1.765.442 zł.

Według operatu E. D., dołączonego do odwołania złożonego w imieniu stron przez pełnomocnika radcę prawnego M. F., wartość 1 m2 działki wynosi 3.616 zł, a całej nieruchomości 2.310.000 zł. Natomiast w operacie szacunkowym przedłożonym przez wskazanego pełnomocnika po uwzględnieniu uwag organu odwoławczego i zmianie przyjętych założeń, wartość 1 m2 oszacowano na 3.369 zł, a wartość rynkową całej nieruchomości na 2.152,783 zł, co stało się podstawą ustalonej w zaskarżonym rozstrzygnięciu wysokości odszkodowania.

Wnikliwa analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ ten nie dokonał rzetelnej i kompleksowej oceny wszystkich przedłożonych w sprawie opinii rzeczoznawców, które w zasadniczych dla sprawy wnioskach różnią się między sobą.

Z materiałów zgromadzonych w sprawie oraz z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy zdyskredytował operat J. L. – U. z tego powodu, że za podstawę swoich ustaleń przyjęła stan nieruchomości z daty wywłaszczenia jako nieruchomość niezabudowaną, podczas, gdy nieruchomość w tym czasie była już zabudowana, co potwierdzają dowody zgromadzone w sprawie, na które powoływał się już organ pierwszej instancji. W tych samych okolicznościach faktycznych jednak organ odwoławczy w pełni zaakceptował operat szacunkowy E. D. z dnia 29 września 2017 r., w wersji po uzupełnieniu, i oparł się na nim rozstrzygając sprawę. Tymczasem biegła sporządzając wycenę określając stan nieruchomości w dacie wywłaszczenia, przyjęła ten sam stan nieruchomości z daty wywłaszczenia, co J. L. – U. Przyjęła, że w tej dacie nieruchomość była niezabudowana.

W ocenie Sądu tego rodzaju niekonsekwencja nie da się logicznie wytłumaczyć, podważając tym samym prawidłowość przeprowadzonej przez organ odwoławczy oceny dowodów. Nadto, zaakceptowanie operatu szacunkowego z dnia 29 września 2017 r., w wersji po jego uzupełnieniu, nie zostało przez organ odwoławczy zupełnie uzasadnione. Organ odwoławczy w piśmie z dnia 7 lutego 2018 r. zwrócił się do biegłej E. D., za pośrednictwem pełnomocnika radcy prawnego M. F., o wskazanie prawidłowej daty przyjętej do ustalenia stanu nieruchomości z momentu wywłaszczenia oraz o wyjaśnienie w zakresie przyjętej do porównań transakcji przeprowadzonej w trybie przetargu. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik przedłożył operat opatrzony datą 29 września 2018 r., z pismem przewodnim wyjaśniającym, że uwzględniając zastrzeżenia organu, zmieniono założenia przyjęte w operacie. W ocenie Sądu wyjaśnienie tej treści jest niewystarczające do tego, ażeby wnioski operatu uznać za prawidłowe, logiczne i uzasadnione. Z treści uzupełnionego operatu wynika, że zmieniono datę, na którą oceniono stan nieruchomości w momencie wywłaszczenia oraz usunięto czwartą transakcję przeprowadzoną w trybie przetargu, zgodnie z sugestiami organu. Nie wyjaśniono jednak, w jaki sposób, przy tak kosmetycznej zmianie wprowadzonej do operatu, szczególnie w zakresie zmiany daty, zmiana założeń miała wpływ na wynik wyceny. Jak wynika natomiast z końcowych wniosków opinii wpływ miała, albowiem zmianie uległa wartość rynkowa zarówno 1 m2 działki, jak również wartość całej nieruchomości. Kwestii tych nie wyjaśnił rzeczoznawca, a organ odwoławczy zaakceptował bez analizy i uzasadnienia.

W ocenie Sądu organ odwoławczy z naruszeniem zasad postępowania dowodowego, w tym art. 81 k.p.a., przeprowadził ocenę operatów szacunkowych złożonych w sprawie, albowiem pomimo wielokrotnych zarzutów stawianych im przez skarżącą, wezwał biegłą E. D. o wyjaśnienie jedynie dwóch kwestii, w tym jednej związanej z datą ustaleń w zakresie stanu działki, która nie miała zasadniczego znaczenia dla sprawy, gdyż nie wykazano, aby pomiędzy stanem działki z dnia 12 grudnia 1960 r. a z dnia 19 stycznia 1961 r. zachodziła jakakolwiek różnica. Zaakceptował przy tym wyjaśnienia obu biegłych wskazując w uzasadnieniu decyzji, że były one szczegółowe, z czym nie można się zgodzić. W odniesieniu do operatu E. D. wyjaśnień biegła właściwie w ogóle nie złożyła, a tym bardziej szczegółowych. Przedłożono uzupełniony, według pełnomocnika, operat, ale z żadnego dokumentu nie wynika, w jakim dokładnie zakresie, a wyjaśnienia takiego wymagała natura zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę.

Skarżąca kwestionowała m.in. przyjętą w operacie szacunkowym E. D. cechę nieruchomości wycenianej określoną jako "uwarunkowania inwestycyjne", które oceniono jako słabe, wyjaśniając, że niskie wskaźniki w zakresie intensywności, wysokości oraz procentu pokrycia działki zabudową – PUM (powierzchnia użytkowa mieszkalna) do powierzchni działki poniżej - 2,00, albowiem działka ma kształt niedający pełnej swobody w zabudowie. Tak przyjęte cechy i ich ocena miały niewątpliwie istotny wpływ na wycenę działki wywłaszczonej, albowiem cesze tej przypisano wagę 45%, odzwierciedlającą wpływ na cenę. O ile Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przy ocenie możliwości inwestycyjnych wycenianej działki nie mogą być brane pod uwagę pozostałe działki, które składały się na całość nieruchomości wywłaszczonej, o tyle nie podzielił ustaleń biegłej w zakresie oceny tej cechy, którą zaakceptował organ. Podobnie tą kwestię oceniła biegła J. L. – U. uznając, że możliwości inwestycyjne działki wycenianej są ograniczone, bez szczególnego uzasadnienia.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest wycena jedynie części nieruchomości wywłaszczonej w dniu 19 stycznia 1961 r., która obecnie stanowi działkę nr [..] i to jej cechy i parametry wyznaczają zakres wyceny dla celów odszkodowania. Niemniej jednak ocena takiej cenotwórczej cechy nieruchomości, jaką przyjęły obie biegłe w postaci możliwości inwestycyjnych, nie może abstrahować od okoliczności niniejszej sprawy, w której o wywłaszczaniu gruntu orzeczono w stosunku do działki, która w części odpowiadającej obecnej działce nr [..], była zabudowana budynkiem wielorodzinnym, 6 – kondygnacyjnym. Zakres mieszkaniowego wykorzystania tej nieruchomości jest bowiem faktem i należało to uwzględnić przy ocenie rzeczywistych, a nie tylko hipotetycznych, możliwości inwestycyjnych.

Oczywiście przy takiej ocenie należałoby wziąć również pod uwagę okoliczność, że działka nr [..] nie została wydzielona w trakcie podziałów dokładnie po obrysie budynku przy ul. W., wskutek czego, nieznaczna część tego budynku znajduje się na działce sąsiedniej. Nie może to jednak zdezaktualizować konieczności uwzględnienia takich możliwości inwestycyjnych działki nr [..], które w rzeczywistości na niej zostały zrealizowane, przy odpowiednim zastosowaniu właściwych, według rzeczoznawcy majątkowego, czynników korygujących.

Taka analiza nie miała miejsca w niniejszej sprawie prowadząc do zaakceptowania wniosków, które nie odpowiadając sytuacji faktycznej, nie mogły stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania, które spełniałoby konstytucyjny wymóg słusznego odszkodowania. Wzięcie pod uwagę przy wycenie nieruchomości możliwości inwestycyjnych nieruchomości wynikających z rzeczywistego sposobu jej użytkowania służyłoby uzyskaniu adekwatności odszkodowania do sposobu, w jaki osoby wywłaszczane wykonywałyby swoje prawo, i utraty możliwości wykorzystywania nieruchomości w ten sposób. Organ, co prawda prawidłowo ustalił przeznaczenie nieruchomości w dacie wywłaszczenia uznając, że miała ona przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową z usługami, pomimo braku planu miejscowego, i przeznaczenie to jest zgodne z aktualnym sposobem jej użytkowania, co nie dawało podstaw do zastosowania zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n., wadliwie oceniając jednak skalę możliwych sposobów wykorzystania nieruchomości przez wywłaszczonych właścicieli bądź ich następców.

Poza powyższymi wadliwościami odnoszącymi się do dokonanej przez organ odwoławczy oceny materiału dowodowego, zdaniem Sądu, złożenie przez strony wraz z odwołaniem operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości na inną kwotę, aniżeli wynikająca z wyceny sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji, powinno zainicjować ocenę tego dokumentu – tak jak każdego dowodu - pod kątem jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia (art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a.). Weryfikacja opisanego, posiadającego podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy dowodu, musi zostać dokonana w pierwszej kolejności przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z, wynikającą z art. 15 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna musi zostać nie tylko dwukrotnie rozstrzygnięta, ale także dwukrotnie rozpoznana, najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zaś obowiązek przeprowadzenia przez każdy z wymienionych organów postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśniania wszystkich okoliczności faktycznych. W wyroku NSA z dnia 12 listopada 1992 r. (V SA 721/92, ONSA 1992/3- 4/95) podkreślono, że "do uznania, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Organ odwoławczy uprawniony jest, w konsekwencji powyższej zasady, wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Jeżeli zaś zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może - i powinien - uchylić ją i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego, który pojawił się na etapie postępowania odwoławczego, a który posiada podstawowe - wręcz rozstrzygające - znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, wykracza poza granice postępowania uzupełniającego przed organem odwoławczym.

W niniejszej sprawie, jeśli organ odwoławczy całkowicie zdyskredytował opinię sporządzoną przez biegłą J. L. – U., oznaczało to, że uznał potrzebę wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Takie z kolei ustalenie winno determinować rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a nie orzekanie na podstawie nowego operatu szacunkowego co do istoty sprawy, albowiem prowadzi to do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., co, zdaniem Sądu, nastąpiło w niniejszej sprawie.

W tych okolicznościach, ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd dostrzegł również nieprawidłowości w procedowaniu organu odwoławczego w zakresie zgłaszanych przez skarżącą, na etapie postępowania odwoławczego, zastrzeżeń związanych z osobą rzeczoznawcy majątkowego E. D., które w zasadzie pozostały niewyjaśnione. Organ nie zweryfikował okoliczności faktycznych wskazywanych przez skarżącą w piśmie z dnia 18 maja 2018 r., związanych z osobą tej biegłej i bez głębszej analizy wykluczył istnienie przesłanek uzasadniających jej wyłącznie od udziału w postępowaniu. Tymczasem należało ustalić, czy, a jeśli tak to do kiedy, biegła była związana i na jakiej zasadzie (czy jako pracownik) ze spółką, w której pracuje również pełnomocnik stron postępowania radca prawny M. F.

Natomiast zastrzeżeń Sądu nie budzą okoliczności towarzyszące rozpoznaniu przez organ odwoławczy wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu pełnomocnik pozostałych stron postępowania wyraził skuteczny sprzeciw wobec zawieszenie postępowania z wniosku skarżącej, co w świetle art. 98 § 1 k.p.a. uniemożliwiało zawieszenie postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skutkiem tego organ pierwszej instancji zobligowany będzie do ponownego rozpoznania wniosku skarżącej oraz pozostałych stron postępowania reprezentowanych przez radcę prawnego M. F. o ustalenie odszkodowania za część wywłaszczonej w 1961 r. nieruchomości stanowiącej obecnie działkę o nr [..] położoną w G. przy ul. W.

Rozpoznając tą sprawę organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., będzie związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, które Sąd sformułował w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim, ze względu na dyskwalifikującą ocenę operatu będącego podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia organ zleci ponowną wycenę nieruchomości niezależnemu rzeczoznawcy, zwracając uwagę na szczególne okoliczności, które towarzyszyły pozbawieniu właścicieli praw do nieruchomości, za fragment której obecnie następcy prawni wywłaszczonych właścicieli domagają się odszkodowania. Rzeczoznawca powinien bowiem uwzględnić fakt, że w dacie wywłaszczenia ta część działki wywłaszczanej, za którą obecnie dochodzone jest odszkodowanie, była już zabudowana budynkiem wielorodzinnym, 6 – kondygnacyjnym. Wyceniając w niniejszej sprawie nieruchomość niezabudowaną, co uzasadniał fakt pozbawienia właśnie takiego prawa poprzednich właścicieli, nie bez wpływu dla ustalenia wartości nieruchomości pozostaje rzeczywisty sposób jej użytkowania, gdyż takich właśnie możliwości inwestycyjnych zostali pozbawieni wywłaszczeni właściciele i ich następcy prawni. Odnoszenie zatem możliwości inwestycyjnych wyłącznie do obecnego kształtu działki w powiązaniu z uwarunkowaniami wynikającymi z postanowień obowiązującego planu (parametry i wskaźniki dla zabudowy mieszkaniowej), z całkowitym pominięciem specyficznych okoliczności niniejszej sprawy determinowanych dokonanym sposobem wywłaszczenia w trybie art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r., prowadzi do skutków niedających się zaakceptować z punktu widzenia wymogów słusznego odszkodowania, które w założeniu swoim ma doprowadzić do rekompensaty dla podmiotu wywłaszczonego odpowiadającej rzeczywistej wartości utraconego przez niego prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 3360 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.