Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1394/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 1,3,54 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 47
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7, 77  par. 1, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Chaciński Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi K.Z. i M.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących K.Z. i M.W. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku K.Z. i M.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1962 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] stycznia 1962 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. "[...] we wsi W. nr dominialny [...], nr rej hip. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] października 2005 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] października 2005 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...].02.1962 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...].01.1962 r. odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do wyżej wskazanej nieruchomości.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli K.Z. i M.W.

Decyzją nr [...] z [...] maja 2007 r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2008 r.

sygn. akt I SA/Wa 1258/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z

[...] maja 2007 r. z uwagi na skierowanie decyzji do nieżyjącego A.M.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania na podstawie złożonych do akt sprawy postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku ustalono następstwo prawne po byłych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości.

Organ ustalił, że J.R. zmarła w [...] listopda1988 r., a spadek po niej nabyli: siostra B.W. z d. Z. oraz bratanek M.Z. ( postanowienie Sądu Rejonowego dla m. W. z dnia [...] października 1993 r., sygn. akt [...] ).

M.Z. zmarł [...] marca 1990 r., a spadek po nim nabyły dzieci: K.Z. oraz T.Z. (postanowienie Sądu Rejonowego dla m. W. z dnia [...] października 1990 r., sygn. akt [...]).

B.W. zmarła [...] października 1994 r., a spadek po niej nabyli synowie: M.W. oraz A.H. ( postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca1995 r., sygn. akt [...]).

T.M. zmarł [...] października 1964 r., a spadek po nim nabyli: żona J.M. oraz dzieci: Z.M., C.M., F.M., T.M., K.P. (postanowienie Sądu Powiatowego dla m. W. z [...] kwietnia 1965 r., sygn. akt [...] ).

J.M. z d. D. zmarła [...] czerwca 1980 r., a spadek po niej nabyli: córka K.P. oraz synowie: Z.M., F.M., T.M. i C.M ( postanowienie Sądu Rejonowego dla m. W. z dnia [...] września 1981 r., sygn. akt [...]).

C.M. zmarł [...] sierpnia 1996 r., a spadek po nim nabyli: żona E.M. oraz dzieci: P.M. i E.K. z d. M. (postanowienie Sądu Rejonowego dla m. W. z dnia [...] lipca1997 r., sygn. akt [...]).

F.M. zmarł w [...] września 2005 r., a spadek po nim nabyli: K.M. z d. S., K.M. oraz M.M. (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z [...] stycznia 2006 r., sygn. akt [...]).

K.P. zmarła [...] marca 1994 r., a spadek po niej nabyła w całości córka I.P. (postanowienie Sądu Rejonowego dla m. W. z [...] maja 1994 r., sygn. akt [...]).

T.M. zmarł [...] września 2001r. w W., a spadek po nim nabyli: siostrzenica I.P. oraz bratanek P.M. (postanowienie Sądu Rejonowego dla m. W. z [...] marca 2002 r., sygn. akt [...] ).

Z.M. zmarł w [...] kwietnia 1998 r., a spadek po nim nabyli: synowie A.M. i K.M. ( postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] września 2002 r., sygn. akt [...] ).

A.M. zmarł [...] maja 2007 r., a spadek po nim nabyły córki: J.M. i M.M. (postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. akt [...] ).

Wobec powyższego następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. "[...] we wsi W. nr dominialny [...], nr rej hip. [...] są więc obecnie J.M., K.M., P.M., E.K., I.P., E.M., K.M., M.M., K.M., M.M., M.W., K.Z., T.Z., A.H.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury wskazał, że decyzją z [...] października 2005 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] lutego 1962 r. utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z [...] stycznia 1962 r. o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], uwagi na przeznaczenie nieruchomości na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną. T"

W uzasadnieniu wskazano, że w dacie wydania kwestionowanych decyzji przedmiotowa nieruchomość zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1961 r. znajdowała się na terenach przeznaczonych pod przemysł budowlany i magazyny oraz energetykę, co potwierdza cele użyteczności publicznej, o których mowa w uzasadnieniach badanych w trybie nadzoru orzeczeń. Ponadto organ nadzoru podniósł, że w dacie wydania badanej w trybie nadzoru decyzji obowiązywał również art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), który stanowił, iż prawo własności czasowej może być odmówione niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana pod uprawy rolnicze organ nadzoru uznał, iż dotychczasowi właściciele nie mogli jej wykorzystywać zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym odmowa przyznania prawa własności czasowej była zasadna.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy podnieśli, iż działalność w zakresie energetyki, przemysłu budowlanego oraz magazynów niekoniecznie musi być prowadzona w formie użyteczności publicznej.

Kluczowe znaczenie dla oceny legalności kwestionowanych orzeczeń ma w ocenie organu wyjaśnienie treści planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powołując uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I (OPS 5/08 (publ. Lex nr 463485) uznał, że rozstrzygnięcie o roszczeniach dekretowych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. Wobec tego dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie.

Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego ale – uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Dopiero konkretyzacja funkcji planistycznych w decyzjach lokalizacyjnych mogła umożliwić precyzyjne określenie przeznaczenia w/w nieruchomości.

Minister stwierdził, że w dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej obowiązywał ogólny plan m. W. Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] stycznia 1961 r. Organ nadzoru wskazał, że nie udało się odnaleźć publikacji tego planu, jednak na podstawie innych dowodów i okoliczności należy uznać, że plan ten obowiązywał i był stosowany nie tylko jako podstawa porządku urbanistycznego W., ale również jako podstawa prawna dla wydawania decyzji lokalizacyjnych i dekretowych.

Powyższy plan był wielokrotnie nowelizowany, co potwierdzają m. in. uchwały Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] listopada 1961r., nr [...] z [...] stycznia 1963 r., nr [...] z [...] listopada 1965 r. W przypadku uchwały nr [...] odnaleziono również miejsce publikacji w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej W. z [...] grudnia 1965 r., nr [...] poz. [...].

Organ podniósł, że faktem znanym z urzędu jest okoliczność, że na podstawie tego planu zostało zbudowanych lub rozpoczętych wiele inwestycji miejskich, głównie osiedli mieszkaniowych, takich jak [...], [...] oraz rozpoczęto prace projektowe "[...]".

Zgodnie z art. 9 ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy plany zagospodarowania przestrzennego m. W. i [...] Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy W. uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Pomimo braku dokumentów pozwalających na wskazanie miejsca publikacji planu z dnia [...].01.1961r. (notatka służbowa z dnia [...].12.2007 r.), należy przyjąć, na podstawie wyżej wskazanych ustaleń, że plan ten, uchwalony zgodnie z prawem, był planem obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Zdaniem organu nadzoru skoro bowiem plan ten był wielokrotnie zmieniany w prawem dopuszczalnej formie, a zmiany te były publikowane w odpowiednich publikatorach, a więc uzyskały moc obowiązują z dniem publikacji, zatem również przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. stanowił prawo powszechnie obowiązujące i był wiążący dla organu dekretowego. Organ wskazał na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2001 r., sygn. akt SK 5/01 (publ. OTK 2001, nr 8, poz. 266 ) w którym Trybunał stanął na stanowisku, że niektóre akty prawne, pomimo że są wątpliwości co do prawnej legitymacji ich obowiązywania, muszą być uznane za ważne i obowiązujące, gdyż były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności nieruchomości, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Dalej Trybunał stwierdził, że upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa.

Organ nadzoru podniósł, że plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa powszechnie obowiązującego uchwalanymi przez organy terenowe. Plan z 1961 r. został prawidłowo uchwalony, wywierał i nadal wywiera wpływ na stosunki własnościowe nieruchomości położonych w W. Dlatego zdaniem organu nie można odmówić temu planowi prawa, którego musiał przestrzegać zarówno organ dekretowy jak i obecnie organ nadzoru.

W związku z powyższym organ orzekający w zakresie oceny, czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu omawianej nieruchomości zobowiązany był odnieść się do planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą nr [...] w dniu [...]. 01.1961r.

Zgodnie z tym planem przedmiotowy teren przeznaczony był pod przemysł budowlany i magazyny oraz energetykę.

Organ nadzoru podkreślił, że w dniu wydania zaskarżonych decyzji obowiązywała ustawa z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. nr 52, poz. 271 ), której art. 2 ust. 1 stanowił, że dla wykonywania zadań planowej gospodarki energetycznej w okręgach energetycznych Minister Przemysłu i Handlu w porozumieniu z Ministrem Skarbu oraz Prezesem Centralnego Urzędu Planowania utworzy w drodze zarządzeń zjednoczenia energetyczne posiadające osobowość prawną, jako przedsiębiorstwa państwowe.

Z powyższych przepisów wynika, że gospodarka energetyczna mogła być wykonywana tylko w formie przedsiębiorstwa państwowego, czyli wykluczone były w tym zakresie prywatne inwestycje.

Natomiast zgodnie z ustawą z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm) osoby fizyczne mogły dokonywać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz własnych potrzeb gospodarczych dla wykonywania zawodu lub działalności usługowej (art. 15.1) Z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości wynika, że była ona wykorzystywana przez T.M. pod uprawy rolnicze, a żaden ze współwłaścicieli nie prowadził działalności w zakresie przemysłu budowlanego.

Zdaniem organu nadzoru wskazanie w badanych decyzjach jako przyczyny odmowy przyznania prawa własności czasowej użyteczności publicznej, oznacza, iż organ dekretowy powołał przyczynę określoną w planie, a tym samym zastosował również przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która dopuszczała odmowę przyznania własności czasowej w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna dla realizacji celów użyteczności publicznej lub zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Organ nadzoru podniósł, że art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rozszerzył jedynie, a nie zmienił katalog przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Niezależnie od przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy organ mógł odmówić przyznania prawa własności czasowej także, gdy nieruchomość była niezbędna dla realizacji celu użyteczności publicznej, celu obrony Państwa, zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, planowej realizacji na obszarze miasta budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, tj. ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy.

Na terenie m. W. niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości bowiem zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze m. W., przeszły na własność gminy m. W., a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się własnością Skarbu Państwa.

Z punktu widzenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niemożliwe było zatem wywłaszczenie nieruchomości będącej już własnością Skarbu Państwa, co do której dotychczasowy właściciel miał jedynie roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie celem, o którym mowa w art. 3, ustawy z 1958 r. była energetyka (użyteczność publiczna ) oraz przemysł budowlany i magazyny (zadania określone w zatwierdzonych planach gospodarczych).

W tej sytuacji, mając na uwadze treść art. 7 ust. 2 dekretu [...] obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie. Biorąc pod uwagę obowiązujące wówczas przepisy prawa organy orzekające mogły dojść do konkluzji, iż zagospodarowanie terenu w zgodzie z planem nie było możliwe przez osoby prywatne, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. W tej sytuacji w ocenie Ministra Infrastruktury uzasadniona była odmowa przyznania prawa własności czasowej. Rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach [...], ale z uwzględnieniem także przepisów innych ustaw i dekretów, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów o gruntach [...].

Okoliczność, że w orzeczeniach organów dekretowych nie powołano wprost art. 54 ustawy dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania orzeczeń i musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach własnościowych przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana, na jej części T.M. prowadził gospodarstwo ogrodnicze. Decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z [...] lutego 1965 ustalono odszkodowanie na rzecz T.M. za część nieruchomości o powierzchni [...] m2 oraz za zużyte nawozy. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby druga właścicielka przedmiotowej nieruchomości – J.R. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie przemysłu budowlanego. Wobec tego w ocenie organu nadzoru oddanie tego terenu we własność czasową byłym właścicielom byłoby sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym w tych okolicznościach odmowa przyznania prawa własności czasowej była prawnie uzasadniona.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K.Z. i M.W.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] października 2005 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na treść decyzji:

- tj. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1962 r., utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] stycznia 1962 r., pomimo, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, albowiem żadne przepisy wówczas obowiązujące nie unieumożliwiały byłym właścicielom prywatnym zajmowania się przemysłem budowlanym i magazynami w znaczeniu określonym Rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym i prowadzenia na terenie przeznaczonym pod przemysł budowlany i magazyny działalności o takim charakterze, a tym samym przeznaczenie nieruchomości nie stało w sprzeczności z możliwością korzystania z niej przez dotychczasowych właścicieli.

- art. 7, 77 § 1 i 80 kpa — przez niedostateczne rozważenie możliwości korzystania przez byłych właścicieli z przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z jego przeznaczeniem w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania, a przede wszystkim w oderwaniu od obowiązujących wówczas definicji przemysłu budowlanego, a także bez wyjaśnienia czy przeznaczenie nieruchomości w planie na przemysł budowlany i magazyny oznaczało, iż była ona przeznaczona wyłącznie na użyteczność publiczną ze względu na istotne cechy "użyteczności publicznej", a nadto niewyjaśnienie czy – przyjęciu, że nieruchomość jest przeznaczona pod użyteczność publiczną — może być in concreto wykorzystywana w taki sposób przez dotychczasowych właścicieli.

2. naruszenie prawa materialnego - art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości przez byłych właścicieli miał znaczenie dla możliwości korzystania z tego gruntu w sposób zgodny z przeznaczeniem gruntu w obowiązującym planie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ administracji nie uzasadniając swojej decyzji uznał w sposób arbitralny, że w zakresie pojęcia "użyteczność publiczna" mieści się przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod przemysł budowlany, magazyny, oraz energetyką. Wobec powyższego, fakt zakwalifikowania przez organ administracyjny celu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w Planie Zagospodarowania Przestrzennego W. jako "użyteczności publicznej" jest z prawnego punktu widzenia bezzasadny, a przynajmniej przedwczesny zważywszy na okoliczność, że w obowiązującym ówcześnie planie zagospodarowania zostało dokładnie wskazane, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod przemysł budowlany i magazyny, a nie tylko pod energetykę.

Skarżący wskazali, że użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności. Natomiast, istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej. A zatem, użyteczność publiczna z reguły jest związana z funkcjonowaniem urządzeń i powiązanych z nimi usług, określanych mianem dóbr publicznych. Wobec powyższego, wszystko co nie jest związane z realizacją zadań wskazanych powyżej, nie może być uznane za realizację celów użyteczności publicznej, chociażby było powszechnie dostępne i społecznie użyteczne. Tymczasem organy administracji bez rozważenia tych istotnych cech użyteczności publicznej stwierdziły, że jest nią także przemysł budowlany i magazyny, a stanowisko to nie zostało w żaden sposób uzasadnione w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Skarżący podnieśli, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie uniemożliwiało wykorzystywanie go przez dotychczasowego właściciela.

Odnosząc się do pojęcia "energetyki" to w ocenie skarżących ówczesne przepisy przewidywały, że gospodarka energetyczna mogła być wykonywana tylko w formie przedsiębiorstwa państwowego.

Przeznaczenie tej nieruchomości w planie nie wskazywało jednak energetyki, jako jedynego możliwego sposobu wykorzystania terenu.

Natomiast powoływany przez organy przepis art. 15 ustawy Prawo budowlane umożliwiał prowadzenie przez tzw. inwestorów prywatnych inwestycji budowlanych nie tylko dla własnych celów mieszkaniowych, ale także dla celów związanych z wykonywaniem zawodu lub działalności usługowej. Powyższe zdaniem skarżących oznacza, że każdy inwestor prywatny mógł prowadzić inwestycję budowlaną mającą na celu np. postawienie budynku lub hali, w której będzie wykonywał działalność usługową. Dotychczasowy właściciel nie byłby więc ograniczony w możliwości korzystania z nieruchomości dla celów związanych z prowadzeniem przez niego działalności usługowej. Skarżący podnieśli, że zgodnie z obowiązującym wówczas Rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 7 czerwca 1927 roku o prawie przemysłowym, za "przemysł uważa się wszelkie zatrudnienie zarobkowe lub przedsiębiorstwo, wykonywane samoistnie i zawodowo, bez względu na to, czy jest ono wytwarzające, przetwarzające, handlowe lub usługowe" (art.1). W myśl tego przepisu przemysłem było także prowadzenie przedsiębiorstwa o profilu usługowym lub zarobkowe wykonywanie takiej działalności usługowej, niekoniecznie w formie zorganizowanego przedsiębiorstwa. W ocenie skarżących nie było więc żadnych przeszkód, by dotychczasowy właściciel na terenie przedmiotowej nieruchomości prowadził przedsiębiorstwo usługowe lub działalność usługową i w związku z tym, dla potrzeb związanych z tym przedsiębiorstwem lub z tą działalnością prowadził inwestycje budowlane.

Skarżący stwierdzili, że z niezrozumiałych przyczyn organ administracji utożsamił pojęcie "przemysł budowlany" z "inwestycją budowlaną", w sytuacji gdy oczywistym jest, że przemysł budowlany to nie tylko prowadzenie inwestycji budowlanych, wznoszenie budynków, itp. ale także działalność polegająca np. na wytwarzaniu materiałów budowlanych, albo wykonawstwo robót budowlanych.

W świetle powołanej wyżej definicji przemysłu (rozporządzenie obowiązywało aż do 1973 r.) przemysłem była opisana wyżej działalność niezależnie od jej rozmiarów. Skarżący wskazali, że bez znaczenia pozostaje także fakt, że do chwili wydania decyzji z [...] stycznia 1962 r. o odmowie przyznania własności czasowej oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1962 r. dotychczasowi właściciele korzystali z przedmiotowej nieruchomości w inny sposób aniżeli określony w planie zagospodarowania z 1961 r. Art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przewidywał możliwość odmowy przyznania prawa do gruntu tylko wówczas, gdyby korzystanie przez dotychczasowego właściciela sprzeciwiało się przeznaczeniu gruntu w planie zagospodarowania, ale nie przewidywał, że chodzi o dotychczasowy sposób korzystania.

Skarżący zarzucili, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołując się na art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z niewyjaśnionych przyczyn nie wyjaśnił czy nieruchomość objęta niniejszą skargą była rzeczywiście niezbędna dla realizacji celu użyteczności publicznej Z kolei w decyzji z 1962 r. organ administracyjny nie powoływał się na występowanie przesłanek z art. 54 ust.1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania T.Z. wniósł o uwzględnienie skargi.

Uczestnik postępowania Bank [...] SA w W. wniósł o oddalenie skargi. W obszernych pismach procesowych, wskazał, że dokonując oceny decyzji będących przedmiotem postępowania nadzorczego należy mieć na uwadze obowiązujące w 1962 r. przepisy, tj. ustawę z 4 lipca 1947 r. o planowanej gospodarce energetycznej, ustawę z 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane i ustawę z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Uczestnik podniósł także, że z treści art. 54 ust. 1 w. zw. z art. 3 ust. 1 tej ostatniej ustawy do wydania odmownej decyzji dekretowej wystarczyło samo przeznaczenie gruntu na cele użyteczności publicznej, bez konieczności wskazywania, czy korzystanie z gruntu przez właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem go według planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście uczestnik wskazał na objęcie przedmiotowej nieruchomości decyzjami o lokalizacji szczegółowej, co jego zdaniem, przemawia za tym, że teren nieruchomości nie tylko miał służyć celom użyteczności publicznej, ale także był niezbędny do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Bank [...] podniósł, że uwzględnienie wyżej wskazanych aktów prawnych w postępowaniu nadzorczym skutkowało wykluczeniem możliwości uwzględnienia wniosku byłych właścicieli dotyczącego ustanowienia prawa własności czasowej. Zagadnienia powyższe uczestnik szczegółowo rozwinął w piśmie z [...] grudnia 2010 r.

Z kolei w piśmie z [...] stycznia 2011 r. uczestnik, popierając dotychczasowe stanowisko, zwrócił uwagę na wypłacone byłemu właścicielowi T.M. odszkodowanie, co w jego ocenie przemawia za wydaniem decyzji na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r.

Odnosząc się do kwestii obowiązywania planu zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1961 r. uczestnik wskazał, że plan ten obowiązywał w sensie realnym i aksjologicznym oraz iż wiele wskazuje na to, że obowiązywał on także w aspekcie formalnoprawnym (normatywnym), gdyż zdecydowana większość formalnych warunków jego obowiązywania została zachowana, natomiast brak było w systemie prawnym ogólnego i kategorycznego warunku uzależniającego w sposób bezwzględny obowiązywanie danej normy prawnej (przepisu) od jej ogłoszenia w określonym trybie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże także z innych przyczyn niż w niej wskazane. Kontrolowane przez Sąd postępowanie prowadzone było w trybie nadzoru na żądanie strony i zakończone zostało wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu [...] wniosek powinien być uwzględniony wtedy, gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Miarodajny jest w tym przypadku plan obowiązujący w dacie rozstrzygania w postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru wskazał, że w dacie wydawania orzeczeń dekretowych obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego m. W., zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1961 r. Jednocześnie organ stwierdził, że nie udało się odnaleźć miejsca publikacji tego planu. W ocenie organu nadzoru, był to plan obowiązujący i stosowany, o czy świadczą także wielokrotne jego nowelizacje, a na podstawie tego planu powstało wiele inwestycji miejskich.

Nie negując faktu uchwalenia powyższego planu, jego nowelizacji oraz stosowania, nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru w kwestii jego obowiązywania. Zważyć należy, że w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego m. W., ustawa z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, iż plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. A więc to nie fakt, że plan był stosowany i wywierał skutki prawne, nadawał mu moc obowiązującą, lecz dopiero jego ogłoszenie w Monitorze Polskim. Samo uchwalenie planu jest niewystarczające do stwierdzenia jego mocy obowiązującej. Także następna ustawa z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) w art. 24 ust. 1 stanowiła, że plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej.

Wymaga więc podkreślenia, że jedynie plan prawidłowo opublikowany w odpowiednim dzienniku publikacyjnym ma rangę prawa powszechnie obowiązującego, mającego istotne znaczenie dla oceny, czy orzeczenie dekretowe jest zgodne z przepisem art. 7 ust. 2 dekretu, czy też narusza ten przepis w stopniu rażącym. Jak podnosi się w doktrynie prawa i w judykaturze, publikacja w odniesieniu do aktu normatywnego na takie znaczenie jak doręczenie decyzji w załatwieniu konkretnej sprawy (por. Jerzy Starościak "Prawo administracyjne" PWN 1975 r., s. 41). Zatem skoro organowi nie udało się ustalić miejsca publikacji planu, to bezzasadne jest stanowisko organu odnośnie jego obowiązywania (por. wyrok NSA z 11 października 2006 r., I OSK 1322/05). Sam fakt wykonywania nieogłoszonego planu i powstania w jego wykonaniu inwestycji budowlanych nie nadaje mu mocy obowiązującej. Z tej przyczyny argumentacja uczestnika postępowania Banku [...] SA w W. co do obowiązywania tego planu zawarta w piśmie z [...] stycznia 2011 r., jest niezasadna. Publikacja planu dla jego obowiązywania nie jest, jak podnosi uczestnik, kwestią formalną, lecz merytoryczną, materialnoprawną, a więc fundamentalną dla oceny, czy akt obowiązuje.

W tej sytuacji zbędne stało się odnoszenie do zarzutów skargi dotyczących pogodzenia sposobu korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu z 1961 r.

Sądowi z urzędu wiadomo, że w innych sprawach o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych wydawanych z powołaniem się na plan, zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1961 r., starania organu nadzoru o odnalezienie miejsca jego publikacji okazały się także bezskuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1979/09, wyrok NSA z 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1322/05). W takiej sytuacji sądy administracyjne nie podzielały stanowiska organu, że brak publikacji nie stanowi przeszkody do jego obowiązywania.

Odnosząc się do kwestii powołania przez organ nadzoru przepisu art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazać należy, że dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygające znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Z tego stanu prawnego konstruuje się wzorzec kontroli decyzji. Wymaga jednak zaznaczenia, że nie można stawiać znaku równości pomiędzy powołanymi w decyzji podstawami prawnymi a wzorcem jej kontroli w postępowaniu nadzorczym. Zdarzają się bowiem sytuacje nieprecyzyjnego wskazania przepisów w części wstępnej decyzji stanowiącej przedmiot postępowania nadzorczego, lecz z treści uzasadnienia może wynikać, jaką normę prawa materialnego w istocie organ w postępowaniu zwykłym zastosował. Stanowi to wprawdzie uchybienie procesowe, które na ogół nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Powołanie nie wszystkich przepisów w podstawie prawnej, powoduje, że decyzja jest wadliwa, jednakże nie oznacza to że z powyższej przyczyny decyzja rażąco narusza prawo. Jednocześnie zważyć należy, że organ oceniając w postępowaniu nadzorczym decyzję powinien skonstruować wzorzec normy prawnej do jej oceny. Dlatego, aby stwierdzić, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa - nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, ale obowiązujących w dacie jej podjęcia. Poczynienie powyższych uwag było konieczne z tej przyczyny, że w rozpoznawanej sprawie decyzje dekretowe zostały wydane już po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając, miedzy innymi, zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z 1958 r. odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy.

W tej sytuacji dla oceny legalności zaskarżonej decyzji prawidłowo Minister Infrastruktury wzorcem kontroli orzeczenia dekretowego uczynił także przepis art. 54 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Dostrzec jednakże trzeba, że organ nadzoru dokonał oceny przesłanek z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z 1958 r. w odniesieniu do planu z 1961 r., wskazując jednocześnie na cel użyteczności publicznej, tj. energetykę, przemysł budowlany i magazyny. Jak wyżej wskazano, plan ten nie był ogłoszony. Konieczne jest tu przesądzenie, że ustawa z 1958 r. nie odwołuje się do planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tej przyczyny wskazaniem dla oceny przesłanki z art. 54 ust. 1 tej ustawy powinny być decyzje o lokalizacji szczegółowej na przedmiotowej nieruchomości. Jednakże organ nadzoru nie prowadził ustaleń w tym kierunku, czyniąc przedmiotem rozważań przeznaczenie nieruchomości w planie z 1961 r. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych zaświadczeń o lokalizacji szczegółowej z [...] października 1959 r., nr [...] i z [...] października 1959 r., nr [...] wynika, że zatwierdzona została lokalizacja szczegółowa pod budowę fabryki [...] i pod budowę piekarni mechanicznej. Z kolei decyzją z [...] lutego 1965 r. ustalono odszkodowanie za część nieruchomości o pow. [...] m. kw. przy ul. [...] na rzecz jednego z byłych właścicieli, do wypłacenia którego zobowiązano [...] Fabrykę [...]. Z decyzji wynika, że podstawą rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z 12 marca 1958 r., a w jej uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu [...]. Już chociażby z tej decyzji można wyprowadzić konkluzję, że podstawą odmowy ustanowienia prawa własności czasowej mógł być przepis art. 54 ust. 1 tej ustawy. Dodatkowo przemawia za tym wskazanie w orzeczeniu dekretowym na użyteczność publiczną, chociaż przepis art. 54 ust. 1 nie został w nim wprost powołany. Jednakże podnieść należy, że Fabryka [...] zajęła tyko część nieruchomości o pow. [...] m. kw. Organ nadzoru nie wyjaśnił, czy wywłaszczeniem objęta mogła być cała nieruchomość, czy tylko jej część. Gdyby okazało się, że wywłaszczeniem mogła być objęta jedynie część nieruchomości, to wniosek dekretowy dotyczący pozostałej części, wymagałby rozpatrzenia na podstawie art. 7 dekretu z uwzględnieniem obowiązującego planu.

Wyżej wskazanych ustaleń organ nie poczynił, a było to niezbędne dla kierunku i zakresu rozstrzygnięcia.

Organ nadzoru naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. czy akty administracyjne wydane w postępowaniu zwykłym są, czy też nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu oraz przepisów ustawy z 12 marca 1958 r.

Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 145 § 1 pkt c), art. 152 art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1279 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.