Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 721/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 134 ust. 1, art. 156
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 37 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1585/14 w sprawie ze skargi P. G. i A. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1585/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P. G. i A. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją Wojewody Podlaskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., nieruchomość stanowiąca działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie F., gm. R. została przeznaczona pod budowę obwodnicy Augustowa w ciągu drogi krajowej nr 8 (na odcinku od węzła Augustów do węzła Szkocja) i drogi ekspresowej S61 (na odcinku od węzła Szkocja do węzła Lotnisko). Nieruchomość ta w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. stanowiła własność P. G. i A. G.. W księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nr [...] została uwidoczniona hipoteka umowna oraz hipoteka kaucyjna na rzecz Banku Spółdzielczego w R. Oddział w R.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Wojewoda Podlaski orzekł o ustaleniu wartości ww. nieruchomości, o ustaleniu odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego Banku Spółdzielczego w R. Oddział w R. z tytułu przejęcia opisanej wyżej nieruchomości na własność Skarbu Państwa w wysokości [...] zł, kwotę odszkodowania powiększył o 5 % wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł z tytułu wcześniejszego jej wydania oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na rzecz hipotecznego Banku Spółdzielczego w R. Oddział w R. oraz P. G. i A. G..

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli P. G. i A. G., zwani dalej: "skarżącymi", zarzucając, że opracowany w sprawie operat jest niespójny i nierzetelnie wykonany, a tym samym nie powinien stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Wskazali, że rzeczoznawca w sposób dowolny przyjął nieruchomości stanowiące podstawę analizy, nie kierując się żadnymi obiektywnymi kryteriami wynikającymi z położenia, wielkości, rodzaju użytków, dostępnością komunikacyjną czy innymi cechami nieruchomości, albowiem nie zostały one opisane w operacie. W ich ocenie rzeczoznawca nie uzasadnił ponadto wyboru wyselekcjonowanych transakcji. Ponadto w operacie nie została przedstawiona analiza, która wskazywałaby na ewentualną zmianę cen nieruchomości spowodowaną upływem czasu.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2013 r. Wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który ustalił, że działki nr [...] i nr [...] są niezabudowane i stanowią grunty orne. Nieruchomość położona jest poza obszarem zabudowy, w otoczeniu gruntów rolnych. Dojazd do nieruchomości możliwy jest w przypadku działki nr [...] drogą o nawierzchni gruntowej, zaś do działki nr [...] drogą o nawierzchni asfaltowej. Ponadto na działce nr [...] znajdują się nasadzenia w postaci 2 topoli czarnych oraz krzewy wierzby iwy i białej. Rzeczoznawca ustalił, że Gmina R. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie tej gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjęte uchwałą Rady Gminy R. Nr XVII/108/08 z dnia 2000 r. zmienione uchwałą Rady Gminy R. i Nr XVII/81/08 z dnia 1 lipca 2008 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C" – tereny rolnicze. Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej "u.g.n.", dokonał w pierwszej kolejności analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. W wyniku przeprowadzonej analizy biegły wskazał, że na rynku odnotowano jedynie kilku transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od 25 zł/m2 do 88,24 zł/m2. Średnia cena wynosiła zatem 48,19 zł/m2. Na stronie 15 operatu szacunkowego rzeczoznawca wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem", przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. Po uwzględnieniu analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%, na podst. (§ 36 ust. 3 rozporządzenia).

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 15 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej 24.473,65 zł/ha. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od cech rynkowych. : położenia – waga 50%, dostępności komunikacyjnej – waga 20%, rodzaju użytków – waga 15% oraz poziomu kultury rolnej – waga 15%. Wartość 1 ha wycenianej nieruchomości określono zatem w wysokości 34.997,32 zł. Ostatecznie rzeczoznawca określił wartość działki nr [...] na kwotę 5.502 zł oraz wartość działki nr [...] na kwotę 21,508 zł. Łączna wartość nasadzeń na nieruchomości oszacowana została na kwotę 3.894 zł. Łączna wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] wyniosła 30.604,00 zł.

W piśmie z dnia 16 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa podlaskiego. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011 – 2013 przedstawiono 9 transakcji nieruchomościami przeznaczonych na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Odnotowane transakcje dotyczyły nieruchomości położonych w bliskiej odległości od centrów miast (Białystok, Suwałki, Choroszcz, Grajewo), w otoczeniu gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, letniskową czy też terenów rekreacyjno-turystycznych, zabudowę siedliskową, a także produkcyjno-usługową. Wydzielone zostały głównie z działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczone pod drogi wewnętrzne dojazdowe do posesji prywatnych lub poszerzenie dróg gminnych. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy Augustowa. W opinii organu odwoławczego, charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny i nie spełniały one kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa warmińsko-mazurskiego. Jak następnie wskazał organ odwoławczy, wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, rzeczoznawca do porównań prawidłowo przyjął nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Wybrane transakcje nieruchomościami rolnym pochodziły z rynku lokalnego obejmującego ściśle gminę właściwą dla miejsca położenia wycenianej nieruchomości i miały miejsce w latach 2011-2012. Z opisu transakcji o cenie minimalnej i maksymalnej wynika, że odznaczały się one podobieństwem do nieruchomości wycenianej. Organ stwierdził, że z uwagi na wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami rolnymi na rynku lokalnym brak było podstaw do poszukiwania tego rodzaju transakcji na rynku regionalnym, tj. w okolicach oddalonego Bargłowa Kościelnego, położonego przy drodze łączącej Augustów z Warszawą.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1/ art. 7 Konstytucji w zw. z 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że ta została wydana bez podstawy prawnej w zakresie określającym wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a zatem niewłaściwym określeniu przedmiotu postępowania;

2/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy i oceny operatu szacunkowego oraz złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień, pod kątem ich spójności i braku wewnętrznych sprzeczności;

3/ art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie podstaw faktycznych i prawnych wydanej decyzji, a także szczegółowego odniesienia się do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

4/ art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r. polegającej na błędnej wykładni § 36 Rozporządzenia RM z 2004 r., a następnie błędne zastosowanie § 36 ust. 4 tego rozporządzenia, poprzez ustalenie operatu szacunkowego przy niewłaściwie ustalonym zakresie pojęć "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny" nieruchomości, co doprowadziło do poprzestania na analizie rynku w stopniu niedostatecznym, a tym samym nietrafnego ustalenia zasadności rozstrzygnięcia w oparciu o § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

wyjaśnił, że w sprawie zachodzi konieczność ustalenia przez Wojewodę Podlaskiego odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego, tj. Banku Spółdzielczego w R. Oddział w R. za przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własności skarżących.

Sąd I instancji wskazał, że stosowanie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania odpowiednio przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza między innymi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n.), a w przypadku braku planu miejscowego (jak w niniejszej sprawie) przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Uwzględniając również, że z mocy art. 134 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 1 rozporządzenia, dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej, określa się wartość rynkową nieruchomości – w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w odniesieniu do gruntu, wartość rynkową określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przy czym istotną rolę przy wycenie wartości rynkowej nieruchomości odgrywa jej przeznaczenie, będące jedną z cech istotnych, jeśli chodzi o ustalenie podobieństwa z nieruchomością wycenianą.

Sąd ten wskazał, że przedmiotowe działki nie są objęte planem zagospodarowania przestrzennego, lecz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C", strefa wschodnia "C1" – tereny rolnicze.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący zarzucił organom, że błędnie przyjęto rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. O ile w ocenie Sądu biegły, a za nim organy prawidłowo zdefiniowały rynek lokalny i regionalny, o tyle kwestia ta nie miała wpływu na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tereny skarżących miały natomiast przeznaczenie rolnicze, co oznaczało niemożność dokonania przez biegłego wyceny nieruchomości, przy zastosowaniu § 36 ust. 4 rozporządzenia, natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Jak podkreślił Sąd, analiza cen nieruchomości drogowych była natomiast przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia.

W cenie Sądu I instancji, biegły dokonując analizy rynku, zawarł charakterystykę zarówno rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała jedynie nieliczne transakcje w tym przedmiocie i brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, jak również szczegółową analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy Augustowa. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające zarówno z przepisów u.g.n., jak również rozporządzenia i nie sposób przyjąć, że uznanie tej analizy przez organy orzekające za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. Z powyższych przyczyn zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia został uznał za nieuzasadniony.

Biegły przedstawił ponadto wybór podejścia i metody wyceny – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia)., co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej, jaką dysponował.

Sąd wskazał, że w operacie szacunkowym, zostało przyjętych 12 transakcji z okresu 2011-2013, które jak określił biegły, zostały wyselekcjonowane z uwagi na cechy fizyczne oraz potencjał inwestycyjny zbliżony najbardziej do nieruchomości wycenianej. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej 24.473,65 zł/ha. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od cech rynkowych: położenia – waga 50%, dostępności komunikacyjnej – waga 20%, rodzaju użytków – waga 15% oraz poziomu kultury rolnej – waga 15%. Wartość 1 ha wycenianej nieruchomości określono zatem w wysokości [...] zł. Biegły ustalił również wartość nasadzeń na nieruchomości.

W konsekwencji powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwaną dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Skarżący, wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości, a także uchylenie decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] października 2013r., znak: [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014., znak [...]. Wnieśli też o zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz Sądem I instancji, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

a) § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia, w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., polegającym na nietrafnym ustaleniu, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania:

- gdyż, zdaniem Sądu I instancji, dotyczy on wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową (gdzie wyceniana przez rzeczoznawcę nieruchomość nie była przeznaczona pod drogę w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

- mimo iż dokonana przez Sąd I instancji interpretacja § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności ź jednoznacznym brzmieniem przepisu rangi ustawowej, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.,

- z uwagi na utożsamienie pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" z podziałem administracyjnym kraju;

b) przepisu § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a w rezultacie bezpodstawne zaaprobowanie zastosowania § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, na skutek wadliwego uznania, że rozporządzeniowe zwroty "rynek lokalny" i "rynek regionalny" są ściśle powiązane z podziałem administracyjnym kraju, mimo braku do tego podstaw prawnych, ekonomicznych i logicznych - co doprowadziło do zaakceptowania przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości w ograniczonym zakresie i przełożyło się na określenie wartości szacowanej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w związku z art. § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, podniesiono, że sformułowana w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., "zasada korzyści" stanowi podstawę gwarancji słusznego odszkodowania dla właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, które zostało zdefiniowane w Konstytucji. Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. Takie rozumienie wskazanej zasady potwierdzają również w swych orzeczeniach sądy administracyjne - tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1 kwietnia 2014 r., sygn. I SA/Wa 1850/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. I SA/Wa 1070/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2013 r., sygn. I SA/Wa 2243/12.

Argumentowano, że zgodnie z art. 134 u.g.n., w zakresie wyboru odpowiedniego systemu wyceny nieruchomości, opartego na ustaleniu przeznaczenia tej nieruchomości, należy zastosować - po uwzględnieniu analizy różnych systemów wyceny i ich rezultatów (wartości nieruchomości przy założeniu przeznaczenia dotychczasowego i nowego) - system względniejszy dla podmiotu uzyskującego odszkodowanie.

Zarzucono, że rzeczoznawca ustalił wąski zakres pojęcia "rynku lokalnego" oraz "rynku regionalnego" i tym samym pozbawił się danych badawczych, a w konsekwencji zastosował mniej korzystną dla skarżących metodę wyceny nieruchomości, co następnie zostało bezpodstawnie zaaprobowane w zaskarżonym wyroku.

Wywodzono, że obranie przez rzeczoznawcę metody porównania z nieruchomościami przyległymi, stanowiącymi w większości grunty rolne, znacznie zaniżyło wycenę rzeczonych nieruchomości oraz skutkowało ustaleniem zaniżonego odszkodowania. Z analizy operatu szacunkowego wynika, iż obrane do próby ceny transakcyjne nieruchomości drogowych wykazały średnią cenę za metr kwadratowy na poziomie 48,19 zł, co daje w przybliżeniu 8-krotnie wyższą stawkę za metr kwadratowy w stosunku do ostatecznie przyjętej przez rzeczoznawcę i Wojewodę Podlaskiego.

Wskazano, że zgodnie z zasadą korzyści (z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.) metodą względniejszą dla wywłaszczanego będzie porównanie cen transakcyjnych z obszaru określonych rynków nieruchomości i nie sposób przyjąć, iż zastosowanie przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia jest zawsze zrealizowaniem dyrektywy korzyści, ponieważ ww. przepis jedynie pozornie zdaje się realizować tę zasadę, gdyż zwiększa on wymiar odszkodowania ustalonego na podstawie dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości. o pewien obrany przez rzeczoznawcę wskaźnik. Tymczasem realizacją ustawowej zasady korzyści będzie przyjęcie, że zmiana przeznaczenia nieruchomości już się dokonała zgodnie z celem wywłaszczenia (niezależnie od przeznaczenia konkretnej nieruchomości w sposób do tego przewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i odpowiednie ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o to "korzystniejsze" dla wywłaszczanego nowe przeznaczenie. Z uwagi na powyższe, w niniejszej sprawie tylko oparcie operatu o § 36 ust. 4 rozporządzenia, może doprowadzić de zrealizowania przyjętej przez ustawodawcę dyrektywę korzyści.

Podniesiono, że rozporządzeniem nie można ograniczyć prawa wywłaszczanego do potencjalnie korzystniejszego sposobu wyceny nieruchomości (zagwarantowanej ustawową zasadą korzyści i konstytucyjną zasadą godziwego odszkodowania) i to tylko dlatego, że w dniu wydania odpowiedniej decyzji formalnie nie była dokonana zmiana przeznaczenia nieruchomości. Odmienna interpretacja (zastosowana w przedmiotowej sprawie), prowadziłaby do usankcjonowania stanu, w którym interpretacja przepisów niższego rzędu (rozporządzenia) może być sprzeczna z wykładnią literalną przepisu ustawowego (ustawy o gospodarce nieruchomościami) - i to w stopniu niedającym się pogodzić z jednoznacznym brzmieniem art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia § 36 ust. 1,2,4 rozporządzenia, wywodzono, że nietrafne jest założenie przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego że zwrot "rynek lokalny" zawsze odpowiada obszarowi gminy i powiatu, natomiast użyty w rozporządzeniu zwrot "rynek regionalny" jest zawsze tożsamy z obszarem województwa, ponieważ, to preferencje nabywców i inne czynniki makro i mikroekonomiczne na określonym obszarze i w określonym czasie będą definiowały rynek lokalny i rynek regionalny nieruchomości, a nie wyłącznie podział administracyjny kraju. Taki sposób rozumienia pojęcia rynku pośrednio zdaje się potwierdzać Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 6 września 2012 r., sygn. II SA/Bk 443/12, który stwierdził, że: "przy zdefiniowaniu pojęcia "lokalny" pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego". Podział administracyjny kraju może zatem być jedynie wskazówką interpretacyjną, tym bardziej ze względu na fakt położenia przedmiotowych nieruchomości na terenie gminy znajdującej się na granicy dwóch województw (podlaskiego i warmińsko-mazurskiego) oraz na granicy dwóch powiatów (suwalskiego i augustowskiego). Wskazano, że dla rzetelnej oceny regionalnego rynku nieruchomości należy uznać za uzasadnione poddanie analizie również co najmniej część sąsiedniego województwa (warmińsko-mazurskiego), czego niedokonanie doprowadziło do fałszywego wniosku, że "na rynku lokalnym i regionalnym nie ma dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny pod względem ww. cech." (str. 7 operatu), a w konsekwencji do nieuprawnionego zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia w części dot. przyjęcia przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych.

Wywodzono, że do skutecznego zastosowania metody porównawczej wystarczy próba kilkunastu nieruchomości, więc nie jest zupełnie nieprawdopodobne znalezienie dodatkowych 7 transakcji na rozszerzonym - w stosunku do obszaru obranego przez rzeczoznawcę - rynku nieruchomości.

Błędne zawężenie rynku lokalnego do obszaru gminy stanowi istotne uchybienie, które zdecydowało o nieprawidłowym oszacowaniu wartości nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

U podstaw powiązanych ze sobą, obu zarzutów wyrażonych w skardze kasacyjnej leży założenie, że wskutek ustalenia przez rzeczoznawcę zbyt wąskiego zakresu pojęcia "rynku lokalnego" oraz "rynku regionalnego", doszło do ograniczenia, danych badawczych, co w konsekwencji zaskutkowało zastosowaniem mniej korzystnej dla skarżących metody wyceny nieruchomości, opartej na doborze do porównania nieruchomości przyległych o przeznaczeniu rolniczym, zamiast wyszukania do tego celu nieruchomości drogowych, na terenach poza województwem podlaskim.

Powyższy zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Istotnym w przedmiotowej sprawie było właściwe określenie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, albowiem kwestia ta, zgodnie z przepisem art. 134 u.g.n. w powiązaniu z § 36 rozporządzenia, miała wpływ na wyliczenie kwoty odszkodowania wskutek doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wywłaszczonej.

Jak wynika z ust. 1 art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W świetle ust. 2, art. 154 ww. ustawy, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Podkreślenia wymaga, że cytowany przepis jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. W pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca w opracowanym operacie przyjął, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przedmiotowa nieruchomość posiada przeznaczenie rolnicze, która to okoliczność nie była kwestionowana na żadnym etapie postępowania, w tym w skardze kasacyjnej. W konsekwencji powyższego, ta okoliczność pozwoliła biegłemu - wobec braku znalezienia do analizy nieruchomości przeznaczonych pod drogi i niemożności zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia - przyjęcie do analizy nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym i zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Strona skarżąca kasacyjnie istoty uchybienia popełnionego przez organy administracji, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji upatrywała w niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego niepozwalającym wykazać wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych, jako podstawy operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. W wysuwanym zarzucie z jednej strony wytyka pominięcie dodatkowych, innych jeszcze nieruchomości, a z drugiej zarzuca wadliwą wykładnię art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia.

Skonstruowaniu powyższych zarzutów nie było jednak prawidłowe, ponieważ, po pierwsze, nie było poprzedzone procesowym zarzutem dokonania błędnych ustaleń faktycznych poprzez błędny dobór nieruchomości podlegających analizie, a po drugie, przy wysuniętym zarzucie naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisów, nie wykazano, jak w ocenie skarżących kasacyjnie, powinny być rozumiane zastosowane przepisy prawa, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że precyzyjne i wyczerpujące wykazanie właściwego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, rozumienia wskazanych przepisów prawa materialnego było szczególnie konieczne, wobec faktu wykazywania naruszenia tychże przepisów wskutek wadliwych ustaleń faktycznych biegłego, tj. zbyt wąskiego zakresu pojęcia "rynku lokalnego" oraz "rynku regionalnego", co skutkowało ograniczeniem, danych badawczych, a w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów prawa materialnego. Z powyższego wynika, że właściwy dobór nieruchomości porównawczych zadecydowałby o zastosowaniu w sprawie właściwego przepisu. Tak skonstruowany jednak zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Trzeba też zauważyć, że wysuwając zarzut naruszenia § 36 ust. 2 rozporządzenia, co do ograniczenia pojęcia rynku regionalnego do obszaru województwa podlaskiego, autor skargi kasacyjnej oparł go na założeniu, że skoro biegły nie znalazł wystarczającej ilości nieruchomości podobnych określonego rodzaju, na terenie tego województwa, to winien poszukiwać ich na terenie wykraczającym poza jego obszar. Argumentu tego nie można jednak uznać za zasadny, tak wobec ugruntowanego już orzecznictwa, które określa rynek regionalny, jako obszar województwa, jak i wobec okoliczności, że stosowana przez biegłego procedura wyceny nieruchomości nie może być skutecznie zakwestionowana przez organy lub sąd, w sytuacji, jeżeli nie narusza prawa.

W przedmiotowej sprawie stwierdzając brak nieruchomości podobnych na terenie gminy R., jak i województwa podlaskiego biegły - powołując się na zasadę korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.) – dokonał analizy rynkowej w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia, na podstawie wartości nieruchomości przyległych. W tych warunkach brak było podstaw do kwestionowania zastosowanej przez biegłego procedury (po. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2532/16).

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana regulują przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia, stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Należy podkreślić, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat, jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.