Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3257/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2, art. 153, art. 174 pkt 1 I 2, art. 190, art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 1, art. 1 pkt 2, art. 5 § 2 pkt 3, art. 17 pkt 3, art. 106 § 5, art. 126, art. 127 § 3, art. 144, art. 156 § 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 4, art. 16 ust. 6, art. 19 ust. 2-5, art. 20 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju, [A.] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3203/15 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 3203/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako: "Spółka") na postanowienie Ministra Gospodarki (obecnie: Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]) w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej - stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz Spółki kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Kostrzyńsko-Słubicka Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. z siedzibą w Kostrzyniu nad Odrą (dalej jako: podmiot zarządzający strefą) decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. (nr [...]) udzieliła Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie zostało udzielone do dnia [...] listopada 2017 r. m.in. pod warunkiem utworzenia na terenie Strefy co najmniej 205 nowych miejsc pracy do dnia [...] grudnia 2009 r. i utrzymania zatrudnienia na poziomie co najmniej 205 pracowników od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. (pkt II poz. 2 zezwolenia). Warunek ten został następnie zmieniony decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2010 r. w ten sposób, że: w punkcie II poz. 2 wyrazy: "do dnia [...] grudnia 2009 r. i utrzymanie zatrudnienia na poziomie co najmniej 205 pracowników od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2014 r." zastąpiono wyrazami: "do dnia [...] grudnia 2011 r. i utrzymanie zatrudnienia na poziomie co najmniej 205 pracowników od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2016 r.".

W dniu [...] marca 2012 r. Kostrzyńsko-Słubicka Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. przeprowadziła w Spółce kontrolę, która wykazała, że na dzień [...] grudnia 2011 r. zatrudnienie w Strefie obejmowało 157 etatów. W związku z tymi ustaleniami, Minister Gospodarki wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia Spółce zezwolenia i wystąpił do podmiotu zarządzającego strefą o wyrażenie w tym względzie opinii, stosownie do treści art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm. – dalej jako: "u.s.s.e.").

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]) Kostrzyńsko-Słubicka Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A., stosując art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 16 ust. 5 u.s.s.e. wyraziła opinię, że nie wnosi zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] grudnia 2006 r.

Powyższe postanowienie Spółka - stosownie do zawartego w nim pouczenia - uczyniła przedmiotem zażalenia do Ministra Gospodarki.

Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 u.s.s.e., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że Spółka nie zrealizowała podstawowego i przy tym jednoznacznie określonego warunku dotyczącego poziomu zatrudnienia.

Następnie Spółka powyższe postanowienie Ministra Gospodarki uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2287/13) oddalił ją, wyjaśniając, że w świetle przepisu art. 106 § 5 k.p.a., zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Opinia wydana w trybie wskazanego przepisu stanowi element materiału dowodowego, a więc jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest ona tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która jednak nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w sprawie. Sąd stwierdził, że niewątpliwie postanowienie podmiotu zarządzającego strefą nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani też nie kończy postępowania w danej instancji.

Zdaniem Sądu, przy tak specyficznym charakterze opinii, odpowiedź na pytanie, czy nie narusza ona prawa wymaga w pierwszej kolejności zdefiniowania, w oparciu o jakie kryteria powinna być w konkretnej sprawie formułowana. Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.s.s.e., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, w przypadkach wskazanych w tym przepisie. Wydanie decyzji w tym przedmiocie powinno być poprzedzone zasięgnięciem opinii zarządzającego strefą (art. 16 ust. 5 u.s.s.e.). Przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawierają przy tym żadnych wytycznych dla zarządzającego strefą co do treści takiej opinii.

W ocenie Sądu, obok rozważenia, czy wystąpiły przesłanki do cofnięcia zezwolenia, należy odwołać się również do wskazanych w art. 3 u.s.s.e. założeń, którym ma służyć ustanowienie specjalnej strefy ekonomicznej. Sąd zauważył, że istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie, czy uchybienie w postaci braku zatrudnienia 46 osób jest rażącym uchybieniem warunkom określonym w zezwoleniu, stanowiącym przesłankę do jego cofnięcia, wskazaną w art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e.

Sąd podzielił pogląd organu, iż brak jest w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych definicji "rażącego uchybienia warunkom określonym w zezwoleniu". Jednakże podkreślił, że określona tą ustawą możliwość wyodrębnienia obszaru Rzeczypospolitej Polskiej dla prowadzenia działalności gospodarczej nakierowana jest wyłącznie na przyspieszenie rozwoju gospodarczego tej części kraju i realizowanie określonych w wyżej przytoczonym przepisie art. 3 u.s.s.e. celów, z których jednym z najistotniejszych jest tworzenie nowych miejsc pracy (art. 3 pkt 6 u.s.s.e.). Zatem wskazany w zezwoleniu obligatoryjny warunek zatrudnienia stanowi w każdym przypadku wydanego zezwolenia realizację ustawowego celu ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej. Konieczność zachowania przez przedsiębiorcę stabilności w zakresie realizacji warunku utrzymania poziomu zatrudnienia jest więc oczywista. W świetle powyższego, WSA w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem organu, że Spółka, zatrudniając jedynie 157 pracowników, a więc osiągając zatrudnienie na poziomie ok. 76% wielkości wymaganej zezwoleniem, uchybiła warunkowi zezwolenia w stopniu kwalifikującym je do uznania za rażące.

Sąd nie zgodził się z zarzutem, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie zarządzającego strefą nie jest opinią, o której mowa w art. 16 ust. 5 u.s.s.e. Przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawierają żadnych wytycznych dla zarządzającego strefą co do treści takiej opinii. Podmiot zarządzający strefą w omawianym postanowieniu prawidłowo wskazał podstawę prawną wydania takiej opinii (art. 106 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 u.s.s.e.). Postanowienie zawiera stosowne informacje, umożliwiające Ministrowi Gospodarki ustalenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka cofnięcia zezwolenia, określona w art. 19 ust. 3 u.s.s.e.

Powyższy wyrok Spółka zaskarżyła skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1167/14) uchylił wyrok Sądu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest niewystarczające do zweryfikowania poglądu Sądu I instancji o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a tym samym za usprawiedliwiony uznał zarzut obejmujący naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."). NSA wskazał, że ustalając, czy mamy do czynienia z postanowieniem wydawanym w trybie art. 106 k.p.a., należy najpierw ustalić, poprzez dokonanie wykładni właściwych przepisów, czy opinia została wydana przez organ, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a tym samym, czy do jej wydania doszło w postępowaniu wpadkowym, toczącym się w oparciu o przepisy k.p.a. Dopiero przesądzenie tej kwestii obliguje do ustalenia organu wyższego stopnia w stosunku do organu (podmiotu) właściwego do wyrażenia opinii. Rodzi się wszak pytanie, jaka będzie "istota sporu" w sprawie cofnięcia zezwolenia, prowadzonej przez ten sam organ, który zajął już stanowisko w tej kwestii, rozpoznając zażalenie na opinię zarządzającego strefą, a następnie, załatwiając sprawę w postępowaniu głównym, będzie brał pod uwagę stanowisko wyrażone we własnej opinii. Sąd odwoławczy zwrócił uwagę, że w sytuacji takiej, jaka zaistniała w tej sprawie, w której Sąd I instancji zaaprobował pogląd, że organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących opinii zarządzającego strefą jest ten sam organ, który wystąpił o opinię, niezbędnym jest wskazanie argumentów, dla których takie rozwiązanie pozostaje w zgodzie z instytucją współdziałania dwóch różnych organów, określoną w art. 106 k.p.a. Tymczasem - zdaniem NSA - Sąd I instancji nie przeprowadził takiej analizy, gdyż nie wskazał powodów, dla których przyjął, że opinia podmiotu zarządzającego strefą jest wydawana w formie postanowienia w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów k.p.a., i że na to postanowienie przysługuje zażalenie, a organem wyższego stopnia w stosunku do podmiotu opiniującego jest minister właściwy do spraw gospodarki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, wyrokiem z dnia 22 lutego 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 3203/15), stwierdził nieważność postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]) w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej poddane zostały postanowienia opiniujące cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zgodnie z przepisami ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych organem właściwym do udzielenia, cofnięcia i zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie danej strefy jest minister właściwy do spraw gospodarki. Stanowi o tym art. 16 ust. 4 u.s.s.e., przy czym stosownie do ust. 5, organ ten zasięga opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia. Zarządzającym strefą może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Skarb Państwa albo samorząd województwa posiada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu (art. 6 ust. 1 u.s.s.e.). Zadania zarządzającego strefą określa art. 8 u.s.s.e. i najogólniej rzecz ujmując, obejmują one prowadzenie - zgodnie z planem rozwoju strefy oraz przepisami prawa - działań zmierzających do rozwoju działalności gospodarczej na terenie strefy. Tak więc spółki kapitałowe, stosownie do woli ustawodawcy, zarządzając specjalną strefą ekonomiczną, wykonują zadania polegające na tworzeniu warunków do prowadzenia działalności gospodarczej w strefie i świadczeniu usług przedsiębiorcom w niej działającym. Oprócz tych zadań ustawodawca wprowadził także możliwość sprawowania przez spółki zarządzające strefą jurysdykcji administracyjnej w drodze wydawania decyzji administracyjnych. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 pkt 1 u.s.s.e., minister właściwy do spraw gospodarki może, w drodze rozporządzenia, powierzyć zarządzającemu strefą udzielanie, w jego imieniu, zezwoleń, o których mowa w art. 16 ust. 1. Z kolei na wniosek zarządzającego strefą starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, właściwy ze względu na położenie strefy, może, za zgodą wojewody, powierzyć zarządzającemu prowadzenie, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w I instancji, następujących spraw z zakresu prawa budowlanego dotyczących terenu strefy: wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przenoszenie pozwolenia na budowę na inną osobę, orzekanie o utracie ważności pozwolenia na budowę, przyjmowanie zawiadomień o zakończeniu budowy, wydawanie pozwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego, udzielanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nakazanie przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego i żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego (art. 15 ust. 1 u.s.s.e.). Natomiast rada gminy, właściwa ze względu na położenie strefy, może upoważnić zarządzającego do wydawania decyzji w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczących terenów położonych w strefie (art. 15 ust. 2 u.s.s.e.). Zdaniem Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacjach określonych w art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 15 ust. 1 i 2 u.s.s.e. zarządzający strefą uzyskuje przymiot organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a do postępowań w sprawach określonych w art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 15 ust. 1 i 2 u.s.s.e. mają zastosowanie przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji stwierdził, że wydanie zezwolenia, jego zmiana lub cofnięcie wymaga zasięgnięcia opinii zarządzającego. Poza głównym wątkiem rozważań pozostaje sytuacja, gdy właściwy minister na podstawie aktu normatywnego powierzył zarządzającemu strefą udzielanie zezwoleń, oraz relacja przeniesionych uprawnień na obowiązek prawny uzyskania opinii również zarządzającego strefą. W niniejszej sprawie postępowanie toczy się w przedmiocie cofnięcia zezwolenia a organem uprawnionym do prowadzenia tego postępowania jest minister właściwy do spraw gospodarki, który stosownie do art. 16 ust. 5 u.s.s.e., przed wydaniem decyzji jest zobligowany do zasięgnięcia opinii spółki zarządzającej strefą.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie określają ani formy opinii spółki zarządzającej strefą, wydawanej w oparciu o art. 16 ust. 5 u.s.s.e., ani też w tym zakresie nie odsyłają wprost do przepisów k.p.a. Nakładając obowiązek uzyskania jedynie opinii, ustawodawca nie związał tym samym jej treścią organu prowadzącego postępowanie główne. Obowiązek "zasięgnięcia opinii" stanowi najluźniejszą formę współdziałania i jest zbliżony do konsultacji czy też doradztwa, w odróżnieniu od współdziałania określanego w przepisach prawa w następujący sposób: "w uzgodnieniu", "w porozumieniu" czy też "po uzyskaniu pozytywnej opinii". Oznacza to, że Minister Gospodarki, a więc organ prowadzący postępowanie główne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, nie jest prawnie związany stanowiskiem podmiotu zarządzającego strefą.

Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie art. 16 ust. 5 u.s.s.e. nie odsyła wprost do przepisów k.p.a. w zakresie opiniowania przez podmiot zarządzający strefą zamiaru cofnięcia zezwolenia, niemniej jednak z systematyki całego art. 16 u.s.s.e. należy wyprowadzić wniosek, że opinia zarządzającego strefą, o której mowa w ust. 5 tego przepisu, podejmowana jest w trybie art. 106 k.p.a. Do takiego wniosku prowadzi treść art. 16 ust. 6 u.s.s.e. Skoro zatem minister właściwy do spraw gospodarki zasięga opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia (ust. 5), to nie powinno budzić wątpliwości, że częścią sprawy udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia jest kwestia zasięgnięcia opinii zarządzającego strefą i opiniowanie przez zarządzającego strefą następuje w takiej sytuacji w trybie art. 106 k.p.a., a wobec faktu, że opiniowanie to jest postępowaniem wpadkowym w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia, zarządzający strefą uzyskuje przymiot organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Sąd zaznaczył, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Tak jest chociażby w przypadku podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), które nie są organami władzy publicznej (np. spółki z udziałem Skarbu Państwa; por. art. 17 ust. 1 i 2 tej ustawy). W doktrynie przyjmuje się, że definicję "organu" wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, tj. do wykonywania administracji publicznej (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Uregulowana w art. 106 k.p.a. instytucja współdziałania różnych organów administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej, polega na tym, że jeden z tych organów - w granicach właściwości - rozpoznaje i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji administracyjnej (załatwia sprawę główną), inny zaś organ obowiązany jest - ze względu na zadania w sferze publicznoprawnej, a tak jest w niniejszej sprawie - do zajęcia w niej stanowiska o charakterze wyznaczonym przepisem prawa materialnego. Postanowienie wyrażające opinię stanowi zatem rezultat postępowania wpadkowego, prowadzonego przez organ współdziałający w trybie przepisów k.p.a., przy czym postanowienie to nie ma samodzielnego bytu prawnego.

Sąd I instancji stwierdził, że przymiot organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., jaki zarządzający strefą uzyskuje w postępowaniu wpadkowym o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia, nie powoduje jednak, że organu wyższego stopnia należy "poszukiwać" w strukturze organów administracji publicznej, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia. Tymczasem w niniejszej sprawie przyjęto, że organem wyższego stopnia w stosunku do Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. z siedzibą w Kostrzyniu nad Odrą jest Minister Gospodarki, a wniosek ten wyprowadzono z faktu, iż organ ten sprawuje nad spółką nadzór właścicielski. Ze stanowiskiem tym nie można jednak się zgodzić, gdyż wykonywanego nadzoru właścicielskiego nie można utożsamiać z organem wyższego stopnia. Czym innym bowiem są kompetencje właścicielskie, a czym innym nadzór instancyjny. Skoro podmiotem zarządzającym strefą może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Skarb Państwa albo samorząd województwa posiada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu, to ze zrozumiałych względów nadanie takiemu podmiotowi ustawowych kompetencji organu administracji jedynie w znaczeniu funkcjonalnym w zakresie opiniowania zamiaru cofnięcia zezwolenia nie uczyni z ministra właściwego do spraw gospodarki organu wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organami wyższego stopnia są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej; 2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie; 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością; 4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Sąd stwierdził, że choć w punkcie 3. tego przepisu ustawodawca wskazał, że w stosunku do organów administracji publicznej innych, niż określone w pkt 1 i 2, organami wyższego stopnia są właściwi ministrowie, to jednak nie można uznać, by w rozpoznawanej sprawie organem takim miał być właściwy minister, sprawujący jedynie nadzór właścicielski. Tego rodzaju nadzoru nie należy wszak utożsamiać z nadzorem sprawowanym przez organ administracji publicznej nad działalnością innego organu administracji publicznej, gdyż nie można przyznanych ustawowo spółce prawa handlowego kompetencji w sferze publicznoprawnej łączyć ze sferą wykonywanych uprawnień właścicielskich. Stąd w przypadku spółek prawa handlowego, które z mocy przepisów szczególnych zostały wyposażone w kompetencje organów administracji publicznej jedynie w znaczeniu funkcjonalnym, art. 17 pkt 3 k.p.a. nie ma zastosowania, ani też żaden z pozostałych wymienionych w tym przepisie punktów. Przyznanie spółce prawa handlowego kompetencji organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym przede wszystkim nie czyni z niej organu administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia. Zarządzający strefą, będący spółką prawa handlowego, poprzez upoważnienie ustawowe, otrzymuje tylko uprawnienie do działania w charakterze organu administracji publicznej (uzyskuje przymiot organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.), co w praktyce oznacza, że realizuje jedynie w określonym przedmiocie kompetencje publicznoprawne. Zastrzec przy tym należy, że postępowanie główne w sprawie cofnięcia zezwolenia prowadzi Minister Gospodarki, zatem niemożliwą do zaakceptowania byłaby sytuacja, kiedy ten sam organ, który zaopiniował stanowisko w tej kwestii, rozpoznając zażalenie na postanowienie zarządzającego strefą, będzie następnie brał pod uwagę stanowisko wyrażone we własnej opinii. Nie można wobec tego przyjąć, by organem wyższego stopnia nad zarządzającym strefą miał być minister właściwy do spraw gospodarki.

Ponadto, w ocenie Sądu, spółka prawa handlowego nie pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, toteż wyposażenie jej przez ustawodawcę w kompetencje w zakresie opiniowania zamiaru cofnięcia zezwolenia w trybie art. 106 k.p.a. w ogóle nie pozwala na "poszukiwanie" organu wyższego stopnia wśród tych organów. W takiej sytuacji, wobec faktu, że w świetle art. 106 § 5 k.p.a., zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a postanowienie takie w tej sprawie podejmuje podmiot zarządzający strefą, będący spółką prawa handlowego, nad którą nie ma organu wyższego stopnia, to organem właściwym do rozpoznania tego środka zaskarżenia jest podmiot zarządzający strefą. Brak organu wyższego stopnia sprawia zatem, że przysługujący stronie skarżącej środek zaskarżenia (zażalenie będące w istocie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) winien być rozpatrzony przez Kostrzyńsko-Słubicką Specjalną Strefę Ekonomiczną S.A. z siedzibą w Kostrzyniu nad Odrą, nie zaś przez Ministra Gospodarki.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że podjęte w II instancji przez Ministra Gospodarki postanowienie zostało wydane przez organ niewłaściwy w sprawie i jako takie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i z tego powodu podlega ono wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego nieważności. Sąd stwierdził, że skierowany przez Spółkę do Ministra Gospodarki środek zaskarżenia od postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]) powinien zostać rozpatrzony przez Kostrzyńsko-Słubicką Specjalną Strefę Ekonomiczną S.A. z siedzibą w Kostrzyniu nad Odrą, jako że został złożony w terminie, a jedynie - wobec błędnego pouczenia - jego adresatem stał się Minister Gospodarki, który w zaistniałej sytuacji winien przekazać zażalenie Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej S.A. z siedzibą w Kostrzyniu nad Odrą, celem jego rozpatrzenia.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Minister Rozwoju zaskarżył ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8, art. 20 ust. 1 u.s.s.e., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydawanie przez zarządzających strefą opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej stanowi załatwianie spraw z zakresu administracji publicznej uprawniające do uznania, że zarządzający strefą jest w tym zakresie organem administracji publicznej, podczas gdy ustawodawca przyznał zarządzającym strefą status organu administracji publicznej jedynie w zakresie udzielania tych zezwoleń i to wyłączenie wtedy, gdy zadanie to zostało im powierzone przez ministra właściwego do spraw gospodarki w drodze rozporządzenia;

2. art. 16 ust. 5 w związku z art. 16 ust. 6 u.s.s.e. i art. 106 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro do postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia stosuje się przepisy k.p.a., to opinia zarządzającego strefą w przedmiocie cofnięcia wydawana może być wyłącznie w trybie art. 106 k.p.a., podczas gdy sam fakt stosowania k.p.a. do postępowania w przedmiocie cofnięcia nie może oznaczać, że opinia zarządzającego jest wyrazem współdziałania organów administracji publicznej regulowanych art. 106 k.p.a. skoro zarządzającemu strefą nie można przypisać w tym zakresie statusu organu administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a. a opinia nie jest rezultatem postępowania wpadkowego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a.;

3. art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji braku organu wyższego stopnia, od postanowienia wyrażającego opinię (art. 106 k.p.a.) przysługuje nie tyle zażalenie lecz "środek zaskarżenia (zażalenie będące w istocie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy)", podczas gdy z art. 127 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje po pierwsze wyłącznie od decyzji, a po drugie wyłącznie od decyzji wydanych przez ministra (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) albo samorządowe kolegium odwoławcze.

II. na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. - naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 2 k.p.a., art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., art. 8 oraz art. 20 ust. 1 u.s.s.e. polegające na przyjęciu, iż Kostrzyńsko-Słubicka Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. z siedzibą w Kostrzynie nad Odrą w zakresie wyrażenia opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia udzielonego Spółce posiada status organu administracji publicznej, podczas gdy zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 lipca 2009 r. w sprawie powierzenia Kostrzyńsko - Słubickiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej S. A. udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej oraz wykonywania kontroli realizacji warunków zezwolenia (Dz. U. z 2009 r. Nr 112, poz. 924) status ten przysługuje ww. spółce jedynie w zakresie wydawania zezwoleń w imieniu ministra właściwego do spraw gospodarki;

2. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez dowolne przyjęcie, iż organ administracji wyprowadził swoją właściwość instancyjną do oceny prawidłowości postanowienia Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej z faktu sprawowania nad nią nadzoru właścicielskiego, podczas gdy ani z podstawy prawnej przywołanej w postanowieniu Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r., ani też z uzasadnienia tego postanowienia nie wynika, by organ administracji prezentował takie właśnie stanowisko;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż od opinii Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia (wyrażanej, w ocenie Sądu, w formie postanowienia) przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, które powinno być rozpatrywane przez samą Kostrzyńsko-Słubicką Specjalną Strefę Ekonomiczną, podczas gdy z art. 127 § 3 k.p.a. wynika, iż ma on zastosowanie wyłącznie do decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, a zatem nie może mieć zastosowania ani do postanowień, ani też do jakichkolwiek rozstrzygnięć innych organów niż minister (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.);

4. art. 190 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1167/14), gdyż w zakresie formy i trybu wydawania opinii przez spółkę zarządzająca strefą NSA stwierdził, iż przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie określają ani formy opinii spółki zarządzającej strefą ani też w tym zakresie nie odsyłają do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdy tymczasem WSA w Warszawie oparł rozstrzygnięcie w sprawie na zgoła odmiennej ocenie prawnej, zgodnie z którą opinia zarządzającego podejmowana jest w trybie art. 106 k.p.a., a zatem mają do niej (zarówno co do formy jak i trybu postępowania) zastosowanie przepisy k.p.a.;

5. art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu nieważności postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r., w sytuacji gdy okoliczności faktyczne i prawne takiego rozstrzygnięcia nie zostały przez WSA w należyty sposób ustalone,

- które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem doprowadziły Sąd do wniosku, iż postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało wydane przez organ niewłaściwy i jako takie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.

Skargę kasacyjną na ww. wyrok złożyła również [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Spółka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 106 § 1 i 5 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 i ust. 6 u.s.s.e. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez WSA polegające na mylnym przyjęciu, iż z systematyki całego art. 16 u.s.s.e. należy wyprowadzić wniosek, iż opinia zarządzającego strefą, o której mowa w ust. 5 tego przepisu, podejmowana jest w trybie art. 106 k.p.a., podczas gdy art. 16 ust. 5 i 6 u.s.s.e. nie odsyła do k.p.a. w zakresie wydawania przez organ zarządzający strefą opinii poprzedzającej wydanie decyzji przez organ główny w przedmiocie cofnięcia zezwolenia; w rezultacie wyrażenie opinii zarządzającego strefą z art. 16 ust. 5 u.s.s.e. winno odbyć się w drodze zwykłego pisma, z którego będzie jednocześnie wynikało, że "zastrzeżenia" opiniującego w nim zawarte mogą być negowane przez przedsiębiorcę strefowego w ewentualnym odwołaniu od decyzji "głównej" (tj. ewentualnej decyzji o cofnięciu zezwolenia). W efekcie należy wbrew skarżonemu rozstrzygnięciu przyjąć, iż nie byłoby możliwe złożenie środka odwoławczego przez przedsiębiorcę strefowego od "negatywnej" opinii zarządzającego strefą. Ponieważ sąd oceniając legalność postanowienia zarządcy strefowego nie dostrzegł, iż opinia nie może przybrać formy postanowienia, lecz zwykłego pisma, do którego nie stosuje się art. 106 § 1 i 5 k.p.a., to uchybienie to sądu miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, co winno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

b) na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., art. 17 pkt 3 k.p.a., art. 106 § 5 i art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 u.s.s.e. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez WSA, polegające na błędnym rozstrzygnięciu, iż brak organu wyższego stopnia w przedmiotowej sprawie pozwala na przyjęcie, iż przedsiębiorcy strefowemu przysługuje środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowanego do organu zarządzającego strefą (tj. do Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A.), podczas gdy art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. zezwala na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (jako środka odwoławczego) tylko wówczas, gdy postanowienie w pierwszej instancji wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze; tymczasem postanowienie w sprawie opinii z art. 16 ust. 5 u.s.s.e. wydał organ zarządzający strefą, a nie minister lub samorządowe kolegium odwoławcze; naruszenie ww. przepisów (a w szczególności art. 17 pkt 3 k.p.a.) polegało także na mylnym przyjęciu, iż nie ma organu wyższego stopnia nad zarządzającym strefą w zakresie kompetencji przyznanych przez art. 16 ust. 5 ustawy. Tymczasem organem wyższego stopnia winien być właściwy minister, inny niż minister wydający decyzję o cofnięciu zezwolenia strefowego. Ponieważ sąd oceniając legalność postanowienia zarządcy strefowego nie dostrzegł, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy może być złożony jedynie wówczas, gdy postanowienie w pierwszej instancji wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, a nadto z uwagi, iż Sąd I instancji nie ustalił właściwego organu wyższego stopnia dla zarządzającego strefą to uchybienie to sądu miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, co winno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 16 ust. 5 u.s.s.e. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez WSA polegające na błędnym przyjęciu, iż art. 16 ust. 5 u.s.s.e. odsyła w ramach wykładni systemowej do art. 106 § 5 k.p.a., podczas gdy art. 16 ust. 5 ustawy jest samodzielnym unormowaniem, który pozwala wydać opinię organowi zarządzającemu strefą bez stosowania procedury przewidzianej w art. 106 § 5 k.p.a., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W niniejszej sprawie istotą sporu, a w konsekwencji podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów (zarówno w ramach podstawy kasacyjnej określonej w punkcie 1. jak i 2. art. 174 p.p.s.a.), było uznanie przez Sąd I instancji, że podmiot zarządzający specjalną strefą ekonomiczną (tu: Kostrzyńsko-Słubicka Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. z siedzibą w Kostrzyniu nad Odrą), wykonując nałożony nań ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych obowiązek wyrażenia opinii przed wydaniem decyzji w - prowadzonym przez ministra właściwego ds. gospodarki (uprzednio Ministra Gospodarki a obecnie Ministra Rozwoju i Finasów) - postępowaniu w sprawie cofnięcia "przedsiębiorcy strefowemu" (tu: [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K.) zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy (stosownie do art. 16 ust. 4 i 5 u.s.s.e.), działa jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.), a w konsekwencji jako organ działający w trybie współdziałania (w rozumieniu art. 106 k.p.a.) wyraża swoje stanowisko (opinię) w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia postanowieniem, na które przysługującym środkiem zaskarżenia składany do tego samego organu, tj. spółki zarządzającej strefą ekonomiczną (zażalenie będące w istocie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy).

W tak zakreślonym przedmiocie sporu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skarg kasacyjnych - których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie - nie mogą odnieść oczekiwanego przez kasatorów skutku.

Na wstępie należy przypomnieć, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który dokonując wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1167/14) kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2287/13) uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego w niniejszym postępowaniu wyroku muszą mieć zatem także konsekwencje wynikające z art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że ocena prawna, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11, LEX nr 1145063). W tym też kontekście - uwzględniając konsekwencje wynikające z przepisu art. 190 oraz art. 193 w związku z art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. – podnieść należy, że NSA w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu administracyjnego I instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez ten sąd stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Zaktualizuje się to w sytuacji sformułowania w uzasadnieniu sądu kasacyjnego oceny prawnej o charakterze wiążącym, dotyczącej właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni, w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz wskazań co do dalszego postępowania stanowiących z reguły konsekwencję oceny prawnej oraz dotyczących sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy w celu uniknięcia błędów już popełnionych, a także wskazania kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia już stwierdzonych wadliwości (zob. LEX/el – komentarz do art. 190 p.p.s.a. - B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer, Warszawa 2016).

W wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 1167/14 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że Sąd I instancji bez należytej analizy i podania argumentacji prawnej przyjął: po pierwsze, że opinia spółki zarządzającej strefą jest wydawana w formie postanowienie stosownie do regulacji zawartej w art. 106 k.p.a.; po wtóre, że od opinii (postanowienia) zarządzającego strefą przysługuje zażalenie do Ministra Gospodarki, co tym samym – po trzecie – prowadzi do zaaprobowania sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie główne ostatecznie, na skutek rozpoznania zażalenia, rozstrzyga o legalności opinii wydanej przez inny podmiot na "potrzeby" postępowania głównego. Mając to na uwadze Sąd odwoławczy wskazał, że ustalając czy mamy do czynienia z postanowieniem wydawanym w trybie art. 106 k.p.a. należy najpierw ustalić, poprzez dokonanie wykładni właściwych przepisów, czy opinia została wydana przez organ, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a tym samym w postępowaniu wpadkowym toczącym się w oparciu o przepisy k.p.a., i dopiero przesądzenie tej kwestii obliguje, znowu poprzez analizę przepisów, do ustalenia organu wyższego stopnia w stosunku do organu (podmiotu) właściwego do wyrażenia opinii. Tymczasem Sąd I instancji nie wskazał powodów, dla których przyjął, że opinia spółki zarządzającej strefą jest wydawana w formie postanowienia w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, i że na to postanowienie przysługuje zażalenie, a organem wyższego stopnia w stosunku do podmiotu opiniującego jest minister właściwy do spraw gospodarki. Brak przeprowadzenia w tym zakresie należytej analizy Sąd odwoławczy uznał za wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i z tego powodu uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz przekazał sprawę do jej ponownego rozpoznania przez ten Sąd.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie Sąd I instancji – rozpoznając ponownie sprawę - w sposób prawidłowy wypełnił zalecenia Sądu odwoławczego, a wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena prawna i podjęte w jej konsekwencji rozstrzygnięcie, znajdują pełną akceptację Sądu odwoławczego.

W ocenie Sądu odwoławczego w sprawie prawidłowo zostało przyjęte przez Sąd I instancji, że spółka zarządzająca specjalną strefą ekonomiczną wyrażając opinię w prowadzonym przez właściwego ministra ds. gospodarki postępowaniu przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą na terenie danej strefy, występuje w roli organu administracji publicznej. Należy wyjaśnić, że pojęcie organów administracji publicznej obejmuje wszystkie organy i podmioty realizujące zadania przypisane państwu i jednostkom samorządu terytorialnego we władczych formach określonych w normach kompetencyjnych (decyzjach administracyjnych i postanowieniach). Termin ten obejmuje zarówno organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ale także tzw. podmioty administrujące, o których stanowi art. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W związku z tym należy przyjąć, że termin ten dotyczy organów administracji publicznej w sensie funkcjonalnym, tj. takich podmiotów (innych aniżeli organy administracji rządowej czy samorządowej), którym wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej zostało zlecone (powierzone) z mocy prawa lub na podstawie zawartych na mocy ustawy porozumień. Nie ma znaczenia struktura organizacyjna ani tryb wyłaniania takiego organu. Z uwagi na dość posunięty proces "prywatyzacji zadań publicznych" w niektórych dziedzinach stosunków społeczno-gospodarczych, do podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (nienależących do aparatu administracji publicznej) zaliczyć można: samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne, wykonujące tzw. funkcje zlecone administracji publicznej, jako jednostki współadministrujące. Jest jednak rzeczą oczywistą, że takie zlecenie zadań nie zmienia charakteru prawnego podmiotu, na rzecz którego ono nastąpiło. Zachowuje on nadal swój charakter prawny, a jedynie w zakresie zlecenia działa jako organ administracji publicznej (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Dom Organizatora, Toruń 2009, s. 232).

Taki charakter – na co wyraźnie zwrócił w uzasadnieniu Sąd I instancji – posiada podmiot zarządzający specjalną strefą ekonomiczną, który działa w formie kapitałowej spółki prawa handlowego. W myśl bowiem art. 6 ust. 1 u.s.s.e. zarządzającym strefą może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Skarb Państwa albo samorząd województwa posiada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu (art. 6 ust. 1 u.s.s.e.). Zadania zarządzającego strefą określa art. 8 u.s.s.e. i najogólniej rzecz ujmując, obejmują one prowadzenie - zgodnie z planem rozwoju strefy, regulaminem strefy oraz przepisami prawa - działań zmierzających do rozwoju działalności gospodarczej na terenie strefy, czyli są to zadania polegające na tworzeniu warunków do prowadzenia działalności gospodarczej w strefie i świadczeniu usług przedsiębiorcom w niej działającym. Oprócz tych zadań ustawodawca powierzył spółce zarządzającej strefą możliwość sprawowania jurysdykcji administracyjnej w drodze wydawania decyzji administracyjnych w określonych sferach władztwa administracyjnego (tj. we wskazanych sprawach z zakresu prawa budowlanego dotyczących terenu strefy – art. 15 ust. 1 u.s.s.e.; w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących terenów położonych w strefie – art. 15 ust. 2 u.s.s.e. oraz w sprawach dotyczących udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy – art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.s.s.e.). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że w tych sytuacjach zarządzający strefą uzyskuje przymiot organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a do postępowań w sprawach określonych w art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 15 ust. 1 i 2 u.s.s.e. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przymiot organu administracji publicznej przysługuje zarządzającemu strefą także w sferze przyznanej mu ustawą kompetencji do wyrażenia opinii w sprawach dotyczących udzielenia, zmiany czy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy. W myśl bowiem art. 16 ust. 4 u.s.s.e. minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie a cofnięcie (zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 2-4), przy czym – zgodnie z art. 16 ust. 5 u.s.s.e. - minister właściwy do spraw gospodarki zasięga opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia (ust. 5).

Powyższe oznacza, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie udzielenia, cofnięcia bądź zmiany zezwolenia właściwy ds. gospodarki minister zobowiązany jest do zasięgnięcia w tym zakresie opinii spółki zarządzającej strefą (oczywiście z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 u.s.s.e., gdy minister na podstawie aktu normatywnego powierzył zarządzającemu strefą udzielanie zezwoleń, jednak sytuacja ta nie dotyczy rozpoznawanej sprawy). Co prawda, przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie określają ani formy, w której spółka zarządzająca strefą ma wydać opinię, o której mowa w art. 16 ust. 5 u.s.s.e., ani też w tym zakresie nie odsyłają wprost do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak – jak słusznie przyjął Sąd I instancji – z systematyki całego art. 16 u.s.s.e. należy wywieść, że podstawą dla wydania takiej opinii jest art. 106 k.p.a. Skoro bowiem w art. 16 ust. 6 u.s.s.e. ustawodawca stwierdził, że do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), to istotnie przyjąć należy, że odnosi się to "do całego" postępowania prowadzonego w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia, a więc do wszystkich czynności i aktów podejmowanych w toku takiego postępowania. Co więcej, gdyby przyjąć rozumowanie przeciwne, to należało by dojść do wniosku, że ust. 6 art. 16 u.s.s.e. jest niepotrzebny, gdyż zredagowanie art. 16 ust. 5 u.s.s.e. i wskazanie w nim przez ustawodawcę explicite na decyzję administracyjną, jako na formę załatwienia sprawy dotyczącej udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia, byłoby wystarczające w świetle art. 1 pkt 1 k.p.a. do uznania stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach administracyjnych mających za przedmiot rozstrzygnięcia ww. kategorie spraw. W tej sytuacji zakładając racjonalność ustawodawcy stanowiącego przepisy prawa należy zatem przyjąć, że moc obowiązująca przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego została rozciągnięta na wszystkie kwestie znajdujące uregulowanie w art. 16 u.s.s.e., a zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują również zastosowanie w procedurze zasięgnięcia – w ramach toczącego się postępowania w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia – w tym zakresie opinii podmiotu zarządzającego strefą.

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Wskazać należy, że przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania organów, jednakże nie stanowi podstawy prawnej ich współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2000, s. 432). Przyjąć należy zatem, że przepisem prawa materialnego, który nakłada obowiązek współdziałania organów w niniejszej sprawie jest art. 19 ust. 5 u.s.s.e., z którego jednoznacznie wynika, że w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia minister orzeka po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą.

Wyjaśnić należy, że w sytuacji określonej w art. 106 k.p.a. występują dwa organy, z których jeden jest organem administracji publicznej rozstrzygającym sprawę administracyjną w drodze decyzji (tj. organem decydującym, który załatwia sprawę główną), drugi zaś jest organem, od którego organ administracji publicznej jest obowiązany uzyskać stanowisko w sprawie administracyjnej (tzw. organem współdziałającym). Organ współdziałający nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, gdyż jest powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym a jego stanowisko jest zajmowane przez wydanie postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.), które nie załatwia zawisłej sprawy administracyjnej, albowiem ani nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Stanowisko organu współdziałającego wyrażone w postępowaniu wpadkowym (incydentalnym) w stosunku do postępowania głównego, wyrażone w formie postanowienia rozstrzyga co do sprawy nie mającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. Innymi słowy, organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ (organ decydujący), bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje tego organu. Wyłączną odpowiedzialność za załatwienie sprawy ponosi organ decydujący, wydający decyzję określonej treści, mocą której załatwia tę sprawę, a stanowisko zajęte przez organ współdziałający powinno być uzyskane i rozpatrzone przed wydaniem decyzji.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że opinia wydana na podstawie art. 16 ust. 5 u.s.s.e. w toku postępowania dotyczącego udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia, stanowi element materiału dowodowego, a więc jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest ona tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w sprawie, a postanowienie w sprawie stanowiska nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani też nie kończy postępowania w danej instancji. W konstrukcji prawnej wyrażonej w tym przepisie, stanowisko innego organu, wyrażone w jego postanowieniu, ma cechy dokumentu wyrażającego jedynie opinię co do warunków lub następstw decyzji administracyjnej - ogranicza się zatem do kształtowania przesłanek motywacyjnych organu, któremu powierzono rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 622/15, LEX nr 2167131; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 850/11, LEX nr 1155747; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1186/04, LEX nr 840622).

Opinia spółki zarządzającej strefą jest zatem częścią załatwianej w drodze decyzji sprawy administracyjnej w przedmiocie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia, a wobec faktu, że opiniowanie to jest postępowaniem wpadkowym w ramach głównego postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia, zarządzający strefą uzyskuje przymiot organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Jak zostało powyżej już wskazane, administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. W doktrynie zauważa się także, że "użyte w przepisie art. 106 § 1 k.p.a. sformułowanie "inny organ" nie oznacza li tylko organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2, lecz każdy organ, który na mocy przepisów prawa materialnego jest obowiązany na żądanie organu administracji prowadzącego postępowanie zająć stanowisko w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania. W razie gdy przepisy prawa materialnego ustanawiające obowiązek współdziałania nie określają konkretnego organu, który jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie, lecz np. osobę prawną, organem w rozumieniu art. 106 § 1 jest ustawowy lub statutowy organ osoby prawnej upoważniony do działania w imieniu tej osoby prawnej i reprezentowania jej na zewnątrz" (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 637). Uznać zatem należy, że Kostrzyńsko-Słubicka Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. z siedzibą w Kostrzyniu nad Odrą - ze względu na powierzone jej zadanie w sferze publicznoprawnej wyrażenia na podstawie art. 16 ust. 5 u.s.s.e. opinii w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej – uzyskuje w tym zakresie przymiot organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który z kolei – ze względu na wyznaczoną spółce w tym postępowaniu funkcję – sytuuje ją w roli organu współdziałającego na podstawie art. 106 k.p.a. z ministrem właściwym ds. gospodarki w prowadzonych przez tego ministra postępowaniach administracyjnych dotyczących udzielenia, cofnięcia lub zmiany ww. zezwolenia.

Uznając, że postanowienie wyrażające opinię stanowi rezultat postępowania wpadkowego, prowadzonego przez organ współdziałający jakim jest Kostrzyńsko-Słubicka Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. z siedzibą w Kostrzyniu nad Odrą, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przymiot organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., jaki zarządzający strefą uzyskał w postępowaniu wpadkowym o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia, nie powoduje jednak, że dopuszczalne jest uznanie Ministra Gospodarki (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) – będącego ministrem właściwym ds. gospodarki - za organ wyższego stopnia w stosunku do spółki zarządzającej strefą, a w konsekwencji organ właściwy do rozpoznania środka zaskarżenia (zażalenia) przysługującego od wydanego w trybie art. 106 k.p.a. postanowienia opiniującego. Ogólne zasady dotyczące właściwości organów do prowadzenia weryfikacji aktów administracyjnych (tzw. właściwość instancyjna) zostały uregulowane w art. 17 k.p.a., to jednak – jak słusznie stwierdził Sąd I instancji - z żadnego zawartego w nim uregulowania nie można wywieść, by wskazywał on na organ wyższego stopnia w stosunku do spółki zarządzającej strefą, który byłby właściwy do weryfikacji w toku instancji - wydanego w trybie art. 106 k.p.a w zw. z art. 16 ust. 5 u.s.s.e. - postanowienia opiniującego. I choć w punkcie 3. tego przepisu ustawodawca wskazał, że w stosunku do organów administracji publicznej innych, niż określone w pkt 1 i 2 (tj. organów jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów), organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalności, to w sytuacji, gdy podmiotem zarządzającym strefą może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Skarb Państwa albo samorząd województwa posiada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu, to samo nadanie takiemu podmiotowi ustawowych kompetencji organu administracji jedynie w znaczeniu funkcjonalnym w zakresie opiniowania zamiaru cofnięcia zezwolenia nie może uczynić ministra właściwego ds. gospodarki organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a. Należy przyjąć za Sądem I instancji, że właściwy minister ds. gospodarki sprawuje nad spółką zarządzającą specjalną strefą ekonomiczną wyłącznie nadzór właścicielski, którego nie można utożsamiać z nadzorem instancyjnym, sprawowanym przez organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a., gdyż nie można przyznanych ustawowo spółce prawa handlowego kompetencji w sferze publicznoprawnej łączyć ze sferą wykonywanych uprawnień właścicielskich. Stąd w przypadku spółek prawa handlowego, które z mocy przepisów szczególnych zostały wyposażone w kompetencje organów administracji publicznej jedynie w znaczeniu funkcjonalnym, art. 17 pkt 3 k.p.a. nie ma zastosowania, ani też żaden z pozostałych wymienionych w tym przepisie punktów.

Odmowa uznania właściwego ministra ds. gospodarki (tj. Ministra Gospodarki czy obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) za organ wyższego stopnia posiadający kompetencję do instancyjnej kontroli wydanego przez spółkę zarządzającą strefą w trybie art. 106 k.p.a. postanowienia zawierającego opinię co do prowadzonego przez tegoż ministra postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia, znajduje także akceptację z uwagi na uniknięcie sytuacji, w której jeden (ten sam) organ skupiałby kompetencję do prowadzenia i załatwienia sprawy głównej z zakresem współdziałania w jej załatwieniu. W orzecznictwie wyrażany jest bowiem pogląd, że z istoty instytucji współdziałania wynika, iż ma ona zastosowanie w razie konieczności zrealizowania własnych kompetencji przez różne organy administracji publicznej, a zatem tryb współdziałania określony w art. 106 k.p.a. nie znajduje zastosowania w tych sytuacjach, gdy organ mający mieć status współdziałającego i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ (por.: uchwałę NSA z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, ONSA 1999/3/84; a także wyrok NSA: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1678/11, LEX nr 1341575; z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1455/08, LEX nr 597290; z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, LEX nr 340121). Uznanie zatem właściwego ministra ds. gospodarki za organ wyższego stopnia właściwy do rozpoznania zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zażalenia na postanowienie zarządzającego strefą, prowadziłoby do sytuacji nie do zaakceptowania, kiedy ten sam organ, który na mocy art. 16 ust. 4 u.s.s.e. orzeka w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia, najpierw rozpoznawałby zażalenie na postanowienie zawierające opinię, a następnie załatwiałby sprawę biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone we własnej opinii.

Przyznanie spółce prawa handlowego kompetencji organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym przede wszystkim nie czyni z niej organu administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia. Zarządzający strefą, będący spółką prawa handlowego, poprzez upoważnienie ustawowe, otrzymuje tylko uprawnienie do działania w charakterze organu administracji publicznej (uzyskuje przymiot organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.), co w praktyce oznacza, że realizuje jedynie w określonym przedmiocie kompetencje publicznoprawne. W tej sytuacji – na co słusznie wskazuje Sąd I instancji – przyjąć należy, że spółka handlowa nie pozostaje w strukturze organów administracji publicznej toteż wyposażenie jej przez ustawodawcę w kompetencje w zakresie opiniowania zamiaru cofnięcia zezwolenia w trybie art. 106 k.p.a. nie pozwala na "poszukiwanie" organu wyższego stopnia wśród tych organów. Organu wyższego stopnia w stosunku do spółki zarządzającej strefą nie określają również przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych.

W konsekwencji, skoro stosownie do art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a postanowienie takie w tej sprawie podejmuje podmiot zarządzający strefą, będący spółką prawa handlowego, nad którą nie ma organu wyższego stopnia, to organem właściwym instancyjnie do rozpoznania tego środka zaskarżenia jest podmiot zarządzający strefą. Brak organu wyższego stopnia sprawia bowiem, że przysługujący stronie skarżącej środek zaskarżenia, tj. zażalenie na postanowienie w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia, pozbawiony zostaje jedynie cechy dewolutywności. Brak prawnej możliwości przeniesienia kompetencji do rozpoznania zażalenia na to postanowienie przez "inny", hierarchicznie wyznaczony nad spółką zarządzającą strefą organ, zbliża w istocie w opisanej sytuacji przysługujący na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. środek zaskarżenia (zażalenie) do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co jednak nie oznacza, że zażalenie to staje się wnioskiem o ponowne rozstrzygnięcie sprawy sensu stricto, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., gdyż – jak słusznie podniesiono w skargach kasacyjnych – treść wskazanego przepisu istotnie ogranicza możliwość jego stosowania jedynie do rozstrzygnięć (tj. decyzji ale też postanowień z mocy odesłania z art. 144 k.p.a.), wydanych w pierwszej instancji wyłącznie przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze (a nie przez spółkę kapitałową zarządzającą specjalną strefą ekonomiczną). Przyjąć zatem należy, że środek zaskarżenia określony w art. 106 § 5 k.p.a. – choć w tym przypadku oparty na konstrukcji niedewolutywności - pozostaje zażaleniem, a więc środkiem prawnym, za pomocą którego uprawniony podmiot, tj. przedsiębiorca zamierzający lub prowadzący działalność gospodarczą na terenie danej specjalnej strefy ekonomicznej, może żądać weryfikacji postanowienia, w celu bezpośredniego doprowadzenia do uchylenie bądź zmiany stanowiska (opinii) podmiotu zarządzającego strefą zawartego w tym postanowieniu.

Podkreślić należy, że zaskarżalność w toku instancji oparta na zasadzie bezwzględnej dewolucji kompetencji na organ wyższego stopnia do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzja organu pierwszej instancji podlega niekiedy wyłączeniu. Brak cechy dewolutywności w odniesieniu do danego środka zaskarżenia, który jest spowodowany ograniczeniami natury organizacyjno-ustrojowej, nie pozbawia go jednak charakteru "środka odwoławczego", urzeczywistniającego prawo strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy. Liczy się bowiem cel zaskarżenia i sposób realizacji prawa do zaskarżenia, a nie to w obrębie jakiej struktury organizacyjnej administracji publicznej jest rozpatrywana dana sprawa. Elementem przesądzającym o tym, czy w danej procedurze zachowano wymóg dwuinstancyjności postepowania, jest zagwarantowanie jednostce prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, podczas gdy okoliczność, że dokonują tego dwa wyodrębnione strukturalnie organy, jest kwestią wtórną. W definiowaniu pojęcia instancji, a w dalszej kolejności także administracyjnego toku instancji, ciężar przesunął się w kierunku nie kategorii ustrojowych, lecz proceduralnych. Zarówno pojęcie organu pierwszej instancji, jak i drugiej instancji, zyskały charakter nie strukturalny, lecz funkcjonalny (zob. szeroko na ten temat: M. Pułło, O "poziomym" toku instancji w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Gdańskie Studia Prawnicze, 2012/2/291-304 oraz Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (Odwołanie czy remonstracja?), Państwo i Prawo, 2008/13/19-35).

W konsekwencji należy przyjąć, że na postanowienie Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. z siedzibą w Kostrzynie nad Odrą z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]) w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie cofnięcia [A.]Sp. z o.o. z siedzibą w K. zezwolenia z dnia [...] grudnia 2006 r. (nr [...]) na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, nie służy zażalenie do Ministra Gospodarki (aktualnie Ministra Rozwoju i Finansów), lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ww. spółkę zarządzającą Kostrzyńsko-Słubicką Strefą Ekonomiczną.

W tej sytuacji Sąd I instancji w sposób prawidłowy orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 126 k.p.a. o wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]) utrzymującego w mocy ww. postanowienie Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. z siedzibą w Kostrzynie nad Odrą z dnia [...] marca 2013 r., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości. Należy podkreślić, że organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego, a zatem naruszenie przez organ administracji publicznej, każdego rodzaju właściwości, w tym także właściwości instancyjnej, powoduje nieważność podjętego w tym postępowaniu aktu (por. wyrok SN z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt III RN 225/01, LEX nr 564064 oraz wyrok SN z dnia 29 maja 1991 r., sygn. akt III ARN 17/91, LEX nr 10902; por. także wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1649/07, LEX nr 562848).

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że skargi kasacyjne jako nie posiadające usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwały na uwzględnienie i w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.