Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2066/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 33 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Bełchatów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 521/19 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na zarządzenie Wójta Gminy Bełchatów z dnia 25 lutego 2019 r. nr 23/2019 w przedmiocie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej w K. 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Gminy Bełchatów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 września 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 521/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Wojewody Łódzkiego (dalej: wojewoda), stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy Bełchatów z 25 lutego 2019 r. o odwołaniu D.B. (dalej: dyrektor) ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. z dniem 25 lutego 2019 r. bez wypowiedzenia.

W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest, to czy fakt wydania w stosunku do dyrektor, w 2016 r. dwóch prawomocnych wyroków o warunkowym umorzeniu postępowania karnego można uznać za "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148; dalej: u.p.o.). W ocenie Sądu, na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, powołane okoliczności nie uzasadniały zastosowania trybu z przywołanego przepisu. Sąd zwrócił przy tym uwagę na mające istotne znaczenie dla tej oceny: upływ prawie trzyletniego okresu od wydania prawomocnych orzeczeń o warunkowym umorzeniu postępowań karnych, ich formalnoprawnego skutku, jak również to, że podniesione przez organ okoliczności nie stanowią zdarzenia o charakterze zupełnie wyjątkowym czy nadzwyczajnym powodujących destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły. Nie istniała potrzeba uzasadniająca natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektor jej funkcji. Sąd zauważył również, że za trafnością zaskarżonego zarządzenia nie przemawia także akcentowane uprawnienie prowadzenia samodzielnej polityki kadrowej wobec podległych organowi pracowników, w szczególności przysługujące osobie rozpoczynającej pełnienie funkcji organu prowadzącego szkołę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Bełchatów (dalej: skarżąca kasacyjnie). Zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości, zarzuciła Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego przez:

1/ błędną wykładnię art. 66 ust.1 pkt 2 u.p.o. poprzez wadliwe przyjęcie, że w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie mieści się wydanie wobec dyrektora szkoły wyroków o warunkowym umorzeniu postępowania karnego, w tym bez analizy istoty czynów stanowiących podstawę wyrokowania sądów karnych oraz poprzez zawężającą wykładnię tego pojęcia w oderwaniu od okoliczności konkretnego przypadku i wadliwe przyjęcie, że upływ czasu w każdym przypadku znosi możliwość odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na stwierdzeniu, iż nie ma on w przedmiotowej sprawie zastosowania,

2/ błędną wykładnię art. 10 ust.1 pkt 6 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 3 u.p.o. przez wadliwe przyjęcie, że w kompetencjach wójta jako organu prowadzącego szkołę w zakresie wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły nie mieści się uprawnienie przysługujące osobie rozpoczynającej pełnienie funkcji organu wykonawczego, dokonywania własnej oceny kadry kierowniczej, w tym zastosowania instytucji, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o.,

3/ niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.) poprzez niezastosowanie powyższych przepisów, pomimo istotnego ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku przez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, polegające na:

1/ pominięciu okoliczności istotnych dla sprawy, tj.

a/ pozytywnej opinii Łódzkiego Kuratora Oświaty poprzedzającej wydanie zaskarżonego zarządzenia,

b/ wagi i charakteru popełnionych przez dyrektora czynów jako przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego oraz popełnionych w związku z pełnioną funkcją dyrektora szkoły,

2/ nieustosunkowaniu się do twierdzeń skarżącej kasacyjnie zawartych w odpowiedzi na skargę, a mianowicie, że:

a/ oprócz zdarzeń nagłych pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 66 ust.1 pkt 2 u.p.o. należy rozumieć także sytuacje, w których dalsze kierowanie placówką "z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia",

b/ normy etyczne mają charakter uniwersalny, nie tracący na znaczeniu wraz z upływem czasu, a podstawowym zadaniem szkoły jest także przekazanie uczniom takich wartości jak praworządność, uczciwość, moralność, tym samym koniecznym jest, aby placówką szkolną kierowała osoba o nieskazitelnym charakterze,

c/ kwestia upływu czasu w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinna być oceniana indywidualnie, właśnie przez pryzmat okoliczności tego konkretnego przypadku, a pewnego rodzaju uchybienia, pomimo znacznego upływu czasu od stwierdzenia uchybień, można uznać za przejaw utraty zaufania organu prowadzącego szkołę do osoby, której powierzono stanowisko dyrektora, co do prawidłowego wykonywania ciążących na niej obowiązków.

W oparciu o przytoczone podstawy, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na nieprawidłowo sformułowany wniosek z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a w przypadku przyjęcia jej do merytorycznego rozpoznania - o jej oddalenie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie zarzutów naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem przepisu prawa materialnego, do zarzutów tych należało się odnieść łącznie.

W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej zawartego w odpowiedzi na tę skargę. Alternatywny wniosek skargi kasacyjnej został rzeczywiście sformułowany w sposób błędny, żądający wydania rozstrzygnięcia, którego nie przewidują przepisy p.p.s.a. Jednak był to tylko wniosek alternatywny, natomiast wniosek podstawowy zredagowany został w sposób jak najbardziej prawidłowy.

Skarga kasacyjna nie jednak zawiera uzasadnionych podstaw.

Istota zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do oceny czy w rozpoznawanej sprawie uzasadnione było stanowisko Wójta Gminy Bełchatów stwierdzające, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający organ prowadzący szkołę do odwołania jej dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia tj. w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Alternatywą dla tego stanowiska był pogląd wyrażony w skardze Wojewody Łódzkiego wykluczający możliwość odwołania dyrektor szkoły w takiej formie, które to stanowisko zostało podzielone przez Sąd I instancji.

Oczywistym jest, że odpowiedź na to pytanie musi być udzielona po rozważeniu tego co zaistniało w danej placówce oświatowej i czy można powyższe uznać za przypadek szczególnie uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach niezmiennie i konsekwentnie podkreśla, że pojęcie " szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, powinno być rozumiane wąsko. Wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku oznacza zaistnienie takiej sytuacji, w której nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie bieżących zadań należących do dyrektora szkoły.

Z obowiązującego systemu powoływania dyrektorów szkół wynika wola ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do codziennych i rutynowych. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego ( poprzednio art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty) stanowi wyjątek od zasady, zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r., w sprawie I OSK 933/10, z dnia 1 lipca 2015 r., w sprawie I OSK 978/15 – dostępne w CBOSA).

Jednocześnie podkreślić należy również to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że stwierdzone zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów do odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2005 r., w sprawie I OSK 91/05, z dnia 9 września 2021 r. w sprawie III OSK 2403/21 – dostępnie w CBOSA). Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący, zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym szkołę lub współpracownikami nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2005 r., w sprawie I OSK 91/05, z dnia 25 lutego 2011 r., w sprawie I OSK 2018/10, z dnia 9 września 2021 r. w sprawie III OSK 2403/21 – dostępnie w CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że może on być naruszony w dwóch przypadkach tj. wówczas gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jak i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie II FPS8/09 – dostępna w CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r., w sprawie I OSK 1605/09). Za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Sąd I instancji nie naruszył przepisu art.141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób prawidłowy umożliwiający kontrolę instancyjną. Zawiera ono wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął Sąd I instancji. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję, że w sprawie nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający organ prowadzący szkołę do odwołania jej dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą podważyć tej argumentacji, bo przecież opinia kuratora oświaty nie jest w sprawie wiążąca i to, że kurator przychylił się do stanowiska wójta nie oznacza niczego innego, jak tylko to, że Łódzki Kurator Oświaty w tej sprawie ma takie samo zdanie jak Wójt Bełchatowa.

Wobec odwołanej dyrektor szkoły zostały warunkowo umorzone przez sądy powszechne dwa postępowania karne. To sąd orzekający w sprawie karnej na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego miał obowiązek ocenić stopień społecznej szkodliwości czynów zarzuconych oskarżonej. Do podważenia tej oceny obecnie nie są uprawnione, ani organy administracji, ani sąd administracyjny, nie dysponujący zresztą całością materiału dowodowego. Warunkowe umorzenie postępowania karnego nie jest skazaniem, a środkiem probacyjnym spełniającym funkcję wychowawczą i resocjalizacyjną. Sąd warunkowo umarzając postępowanie karne, przyjmuje że wina i społeczna szkodliwość czynu popełnionego nie są znaczne, a postawa i właściwości osobiste sprawcy przekonują, że nie popełni on przestępstwa w przyszłości i będzie przestrzegał porządku prawnego. Wreszcie osoba, wobec której warunkowo umorzono postępowanie karne w świetle prawa nie jest osobą karaną sądownie.

Normy moralne mają charakter uniwersalny jednak warunkowe umorzenie postępowania wobec dyrektor szkoły nie oznacza, że utraciła ona na zawsze takie cechy jak praworządność, uczciwość i moralność, co podnoszone jest w skardze kasacyjnej. Zauważyć należy również, że poza przytoczeniem tych szlachetnych cech skarżąca kasacyjnie nie skonkretyzowała swoich zarzutów w tym zakresie, gdyż w żaden przekonujący sposób nie uzasadniono tego, że sprawowanie funkcji dyrektora szkoły przez D.B. destabilizuje jej funkcjonowanie i wpływa negatywnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły.

Istota unormowania zawartego w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. sprowadza się do konieczności szybkiego, wręcz nagłego działania organu prowadzącego szkołę w celu uniknięcia destabilizacji w jej funkcjonowaniu. W tej sytuacji rzeczą oczywistą jest to, że im dłuższa jest rozpiętość czasowa między zdarzeniem mającym być powodem odwołania dyrektora szkoły, a wydaniem zarządzenia o jego odwołaniu bez wypowiedzenia, to tym trudniej jest w sposób racjonalny uzasadnić konieczność wydania takiego zarządzenia. W rozpoznawanej sprawie dyrektor szkoły została odwołana zarządzeniem z 25 lutego 2019 r. czyli zaledwie na kilka miesięcy przed upływem okresów próby wyznaczonych przez sądy, co nastąpiło odpowiednio 10 marca i 29 listopada 2019 r. Organ prowadzący szkołę powinien wziąć pod uwagę również ten okres w życiu dyrektor szkoły i to w jaki sposób sprawowała ona funkcję dyrektora, zwłaszcza, że były ku temu uzasadnione powody. Dyrektor szkoły w K. został bowiem wybrana, po tym jak sądy powszechne warunkowo umorzyły wobec niej postępowania karne, na nową 5-letnią kadencję i zaczęła ją sprawować od 1 września 2018 r. Dlatego też należało uznać, że Sąd I instancji nie naruszył art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o.

Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak WSA w Łodzi nie neguje wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 6 P.o. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 P.o. ( podobnie jak i tych wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5 u.s.g. ) kompetencji organu wykonawczego gminy będącego organem prowadzącym szkołę w zakresie czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły. Jednakże przysługujące temu organowi uprawnienia nie mogą uzasadniać podejmowania działań nie znajdujących podstawy w obowiązujących przepisach prawa, nie mogą stanowić ponadto narzędzia dowolnego, niezgodnego z prawem doboru, zmiany czy też odwołania podległych sobie pracowników. Niczego w tym przedmiocie nie może zmienić to, że wójt właśnie rozpoczął swoją kadencję, gdyż zmiana na stanowisku wójta nie daje nowo wybranej osobie nadzwyczajnych kompetencji, które nie wynikają z przepisów prawa.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w pkt 1 wyroku na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 wyroku na zasadzie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.