Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 490/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 362
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 roku sprawy ze skargi A S. A. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania działań w celu redukcji emisji odorów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A S.A. z siedzibą w Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 490/19

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.):

1. nałożył na A S.A. obowiązek doposażenia instalacji do produkcji peletu i brykietu z biomasy i odpadów przy czasie pracy 4000 h/rok w urządzenie redukujące emisje odorów np. poprzez stosowanie technologii zimnej plazmy;

2. określił termin wykonania obowiązku wskazanego w pkt 1 na 18 "miesięcy lat" od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;

3. zalecił stosowanie technologii wytwórczych oraz działań organizacyjnych mających na celu ograniczenie emisji związków odorotwórczych np.: poprzez przykrywanie plandekami pryzm oraz poprzez minimalizację czasu przetrzymywania na pryzmach odpadów i materiałów;

4. odstąpił od nałożenia obowiązków zawartych we wnioskach przeglądu ekologicznego tj.:

a. redukcji czasu pracy instalacji do 4000 h/rok,

b. zwiększenia dopuszczalnej emisji pyłu PM 10 i PM2,5 - emitor A,

c. ujęcia emisji pyłów z emitora C,

d. ujęcia w pozwoleniu dodatkowych substancji tj. fenolu i formaldehydu - emitor A,

e. ujęcia w pozwoleniu emisji pyłu PM2,5 ze wszystkich źródeł - z uwagi na uwzględnienie ich w wprowadzonej zmianie w decyzji znak [...] z dnia [...]r. w sprawie zmiany decyzji na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w zakresie zmiany dopuszczalnej wielkości emisji z instalacji do produkcji peletu i brykietu z biomasy i odpadów.

l

Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła A S.A., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Spółka podniosła zarzut naruszenia:

1. art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. poprzez nałożenie obowiązku, który nie jest adekwatny do wielkości i skali produkcji i w rzeczywistości prowadzić będzie do zamknięcia produkcji peletu, pomimo iż działalność odwołującego się nie jest niezgodna z prawem, a wskazane w przeglądzie ekologicznym propozycje i środki zaradcze wprowadzone przez odwołującego w sposób diametralny ograniczyły oddziaływanie na środowisko;

2. art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ I instancji, iż zaproponowane przez przegląd ekologiczny metody ograniczenia oddziaływania na środowisko są niewystarczające, w przypadku gdy zastosowanie przez odwołującego metod wskazanych w przeglądzie ekologicznym ograniczyło oddziaływanie na środowisko 90%, poprzez nienadanie wystarczającej mocy dowodowej przeglądowi ekologicznemu wykonanemu przez podmiot zajmujący się profesjonalnie badaniami środowiskowymi i nieuwzględnienie wskazanych metod wyeliminowania oddziaływania oraz zinterpretowanie wątpliwości co do stanu prawnego na niekorzyść odwołującego się, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego uznania przez organ pierwszej instancji, iż wprowadzenie dodatkowych rozwiązań jest niezbędne, pomimo iż wprowadzone przez odwołującego środki zaradcze wskazane w przeglądzie ekologicznym są środkami wystarczającymi i adekwatnymi do wielkości produkcji i oddziaływania na środowisko.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że sprawa dotycząca nałożenia na A S.A. obowiązków wynikających z art. 362 P.o.ś. była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji, jak też przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 45/18 oddalił sprzeciw na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W decyzji z dnia [...] r. Kolegium wskazało, że w tej sprawie istotne znaczenie ma fakt, iż nałożenie na A S.A. obowiązku wynikającego z art. 362 P.o.ś. nastąpiło po złożeniu przez Spółkę przeglądu ekologicznego sporządzonego w wykonaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Sąd rozpatrując skargę na tę decyzję podzielił stanowisko Kolegium, że skoro Starosta [...] uważał, iż przedłożony przegląd ekologiczny jest niepełny lub nierzetelny, to w świetle art. 237 P.o.ś. mógł wystąpić do Spółki o jego uzupełnienie, czego jednak nie uczynił. Mimo tego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. zarzucił autorom przeglądu ekologicznego nieprzedstawienie żadnych rekomendacji pochodzących z kręgów branżowych dla rozwiązania w postaci propozycji wdrożenia limitu czasu występowania substancji zapachowych na terenach mieszkaniowych położonych poza terenem zakładu na poziomie do 8% czasu pracy instalacji w skali roku, niewskazanie odniesienia do innych alternatywnych projektów rozwiązań prawnych w zakresie limitowania emisji odorowej, nieprzedstawienie innych propozycji metodyki określania skali uciążliwości zapachowej dla ludności, nieprzeprowadzenie analizy dotyczącej innych alternatywnych rozwiązań rzeczowych czy organizacyjnych w zakresie doposażenia instalacji w urządzenia ograniczające lub likwidujące emisję odorów. Sąd stanął na stanowisku, że Starosta [...] powinien był najpierw zwrócić się do Spółki o uzupełnienie przeglądu ekologicznego w powyższym zakresie w terminie dodatkowym, a dopiero po otrzymaniu odpowiedzi wydać decyzję. Powyższe zaniechanie organu I instancji świadczy, że tenże organ ewidentnie uchylił się od wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a tym samym naruszył przepisy postępowania (art. 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, organ I instancji powinien był rozważyć również kwestię ewentualnych skutków nałożenia na Spółkę obowiązku rezygnacji z suszenia odpadów o kodzie: 02 03 80 (wytłoki, osady i mnę odpady z przetwórstwa produktów roślinnych z wyłączeniem 02 03 81) w procesie odzysku metodą R3 (wariant - peletowanie wilgotnych odpadów i biomasy) oraz produktów ubocznych, tj. wytłoków, osadów moszczowych i pofermentacyjnych, wywarów i osadów z przetwórstwa roślinnego w instalacji do produkcji brykietu i peletu z biomasy i odpadów. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, albowiem zgodnie z treścią art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia.

Organ I instancji wskazał tylko, że wyżej cytowany obowiązek nie ogranicza możliwości produkcji peletu i brykietu z biomasy, ponieważ dopuszcza zastosowanie zamienników. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się Spółka, zdaniem której, przedmiotowy obowiązek doprowadzi do uniemożliwienia prowadzenia przez nią instalacji. Sąd w tym miejscu zaznaczył, że przepis art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. upoważnia wyłącznie do nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko, a nie jego zaprzestania. W konsekwencji Sąd podzielił zapatrywanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym - z uwagi na powyższe rozbieżności w ocenie skutków nałożenia przedmiotowego obowiązku - konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie. Sąd stoi na stanowisku, że poprzestanie przez Starostę [...] wyłącznie na stwierdzeniu o braku ograniczenia (a więc tym bardziej braku uniemożliwienia) produkcji - bez przeprowadzenia żadnego dowodu na tę okoliczność - stanowi uchybienie przepisom postępowania. Dokładne wyjaśnienie przedmiotowej kwestii ma bowiem doniosłe znaczenie, w szczególności z punktu widzenia Spółki.

W przekonaniu organu I instancji w złożonym przeglądzie "nie przeprowadzono analizy dotyczącej innych alternatywnych rozwiązań rzeczowych czy organizacyjnych w zakresie doposażenia instalacji w urządzenia ograniczające lub likwidujące emisję odorów, czy poprzez zmianę technologii albo poprzez inne, skuteczne zapobieganie powstania uciążliwości zapachowej z urządzenia". Starosta [...] nie zwrócił się do Spółki o uzupełnienie przeglądu ekologicznego w powyższym zakresie. Organ I instancji powinien doprecyzować zarzut dotyczący "nie przeprowadzenia analizy dotyczącej innych alternatywnych rozwiązań rzeczowych czy organizacyjnych w zakresie doposażenia instalacji w urządzenia ograniczające lub likwidujące emisję odorów, czy poprzez zmianę technologii albo poprzez inne, skuteczne zapobieganie powstania uciążliwości zapachowej z urządzenia" lub chociażby go uzasadnić, bowiem w przeglądzie ekologicznym wyraźnie podkreślono, że przy założeniu czasu pracy nie przekraczającego 4000 h/rok oraz zastosowaniu przykrywania plandekami pryzmy wytłoków magazynowych w trakcie pracy instalacji do produkcji brykietu i peletu, nie występuje emisja substancji odorowych wyższa niż jest to konieczne. Ponadto autorzy przeglądu ekologicznego nadmienili, że konieczne byłoby doposażenie instalacji w urządzenie redukujące emisję substancji odorowych do powietrza. W istocie nie wiadomo więc, jakie miałyby to być "inne alternatywne rozwiązania organizacyjne", skoro w przeglądzie ekologicznym wskazuje się na potrzebę wystąpienia przez Spółkę o pozwolenie na emisję w zakresie czasu pracy suszarni niższym aniżeli określonym w aktualnie obowiązującym pozwoleniu. Trafne jest więc spostrzeżenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czy takowe "rozwiązania organizacyjne" nie zawierają w sobie ograniczenia czasu pracy instalacji, które to przecież zostało już uwzględnione w jednym ze wniosków przedmiotowego przeglądu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji pismem z dnia 12 września

2018 r. nr [...] wezwał A S.A. do uzupełnienia przedłożonego przeglądu ekologicznego poprzez:

1. uzupełnienie analizy dotyczącej ograniczenia poziomu emisji substancji odorowych przy rozważeniu wariantu uwzględniającego doposażenie instalacji do produkcji peletu i brykietu z biomasy i odpadów w urządzenia redukujące lub likwidujące emisję odorów,

2. przedstawienie rekomendacji pochodzących z kręgów branżowych dla rozwiązania propozycji wdrożenia limitu czasu występowania substancji zapachowych na terenach mieszkaniowych położonych poza terenem zakładu na poziomie do 8% czasu pracy instalacji w skali roku, odniesienie się do innych alternatywnych projektów rozwiązań prawnych w zakresie limitowania emisji odorowej, przedstawienie metodyki określania skali uciążliwości zapachowej dla ludności,

3. uzupełnienie analizy dotyczącej ograniczenia poziomu emisji substancji odorowych przez rozważenie wprowadzenia wariantu, w którym zrezygnowanoby z suszenia odpadów o kodzie 020380 i produktów ubocznych tj. wytłoków, osadów i innych i innych surowców z przetwórstwa produktów roślinnych, które zawierających związki odorogenne, a są obecnie stosowane w technologii produkcji brykietu i peletu,

4. uzupełnienie analizy dla procesu spalania paliw (biomasa) w piecu suszarni w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, co do rodzaju używanego paliwa i prowadzonych procesów w odniesieniu do przepisów w zakresie gospodarki odpadami.

Na zasadność żądania uzupełnienia Przeglądu ekologicznego wskazywało zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w decyzji z dnia [...] r., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 45/18.

Sporządzony w tej sprawie przegląd ekologiczny stanowił potwierdzenie znaczącego wpływu instalacji na zapachową jakość powietrza. Największym źródłem emisji substancji odorowych jest suszarnia wytłoków, niemniej przy czasie pracy 4000 h/rok oddziaływanie to mieściłoby się w minimalnych wymaganiach dla instalacji istniejących, tj. częstość występowania odorów nie byłaby większa niż 8% w skali roku w miejscu ich najczęstszego występowania. Najdłużej w skali roku suszarnia pracowała 1893 h (w roku 2016) i powodowała występowanie substancji zapachowych poza swoim terenem przez okres ok. 4,9% czasu w skali roku, w miejscu najczęstszego występowania, tj. przy ul. A 7. Istotne oddziaływanie ma miejsce podczas procesu suszenia, w pozostałym okresie uciążliwości odorowych nie stwierdza się.

Przyjęto, że w przypadku instalacji istniejących ich poziom oddziaływania na zapachową jakość powietrza nie powinien powodować występowania zapachów na terenach mieszkaniowych w otoczeniu zakładu przez okres dłuższy niż 8% czasu w skali roku. Potwierdza to Aneks do Przeglądu ekologicznego sporządzony na wezwanie Starosty [...].

Jak wynika z treści tego opracowania, przy czasie pracy zgodnym z aktualnym pozwoleniem emisyjnym, tj. 4000 h/rok odziaływanie zakładu na zapachową jakość powietrza 1) mieści się w proponowanym dopuszczalnym czasie występowania odorów na poziomie 8% w skali roku dla okresu przejściowego, 2) przekracza proponowany dopuszczalny czas występowania odorów na poziomie 3% w skali roku dla okresu docelowego.

Kolegium stwierdziło, że ponieważ przedmiotowy zakład jest wyczuwalny odorowo przez czas pomiędzy 3 a 8% w skali roku to oznacza, że w stanie aktualnym nie powoduje przekroczenia proponowanych wartości, niemniej powinien podjąć działania zmierzające do ograniczenia uciążliwości odorowej do proponowanego poziomu docelowego 3% czasu w skali roku. Takim działaniem, jak należy rozumieć na podstawie danych zawartych w Aneksie do Przeglądu ekologicznego, jest zastosowanie technologii dezodoryzacji, jaką jest zimna plazma.

W Aneksie wskazano dwie technologie dezodoryzacji, tj. zimną plazmę i biofiltry, przy czym tę drugą wykluczono z zastosowania z uwagi na temperaturę na wylocie emitatora. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nienadania wystarczającej mocy dowodowej przeglądowi ekologicznemu i nieuwzględnienia wskazanych metod wyeliminowania oddziaływania. Należy przy tym nadmienić, że opracowanie to pochodzi z października 2018 r., nie można zatem przyjąć, że nie uwzględnia stanu faktycznego istniejącego w dacie jego sporządzenia.

Ponadto, organ I instancji w zaskarżonej decyzji uwzględnił wnioski zawarte w przeglądzie ekologicznym i odstąpił od nałożenia obowiązków w zakresie: redukcji czasu pracy instalacji do 4000h/rok, zwiększenia dopuszczalnej emisji pyłu PM 10 i PM2,5 - emitor A, ujęcia emisji pyłów z emitora C, ujęcia w pozwoleniu dodatkowych substancji tj. fenolu i formaldehydu - emitor A, ujęcia w pozwoleniu emisji pyłu PM2,5 ze wszystkich źródeł z uwagi na uwzględnienie ich w wprowadzonej zmianie w decyzji znak [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany decyzji na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w zakresie zmiany dopuszczalnej wielkości emisji z instalacji do produkcji peletu i brykietu z biomasy i odpadów.

Mając zaś na uwadze zarzut odwołania dotyczący terminu wykonywanych badań olfaktometrycznych oraz wilgotności stosowanego surowca podczas prób związanych z przeglądem, Kolegium podkreśliło, że analiza Przeglądu ekologicznego nie pozwala na stwierdzenie, że termin wskazanych wyżej badań miał (lub mógł mieć) wpływ na ich wyniki.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka podniosła zarzut naruszenia:

1. art. 362 ust. 2 pkt 1a i art. 114 ust. 4 P.o.ś. oraz art. 7, 8 § 1, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez narzucenie nieproporcjonalnego sposobu eliminacji emisji zapachowej w stosunku do wielkości emisji bez uwzględnienia faktu, iż na dzień wydania decyzji zostały wdrożone wskazane w przeglądzie ekologicznym wytyczne, które doprowadziły do wyeliminowania istotności oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 362 ustawy, a także faktu, iż zostały osiągnięte wskaźniki określone dla okresu przejściowego wskazane w propozycji rozporządzenia opracowanego przez Pracownię Zapachową Jakości Powietrza Uniwersytetu Technicznego w Szczecinie, uwzględnione w przeglądzie ekologicznym;

2. art. 362 ust. 2 pkt 2 P.o.ś. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku niewykonalnego w wyznaczonym terminie, bez uwzględnienia propozycji rozporządzenia opracowanego przez Pracownię Zapachową Jakości Powietrza Uniwersytetu Technicznego w Szczecinie, uwzględnionych w przeglądzie ekologicznym;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niewyjaśnienie całego stanu faktycznego w szczególności w zakresie tego, czy na dzień wydania decyzji istnieje negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko, czy istnieją techniczne możliwości zastosowania skutecznego i efektywnego rozwiązania w technologii zimnej plazmy mające zastosowanie w instalacji skarżącej

4. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez błędną ocenę zapisów zawartych w przeglądzie ekologicznym w szczególności co do możliwości zastosowania metody zimnej plazmy w instalacji skarżącej i niezbędnego do wprowadzenia tej metody okresu;

5. art. 107 k.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w sposób niejasny i nieprecyzyjny, sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji nieodpowiadającego wymogom prawa, zawierającego sprzeczności, a także poprzez brak rzetelnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez odwołującą się;

6. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 362 § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1a P.o.ś., w tym w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a., co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Kwestionowana decyzja, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji, zostały wydane w oparciu o art. 362 § 1 pkt 1 i § 2 P.o.ś. Stosownie do treści powołanych przepisów, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, a ponadto w decyzji organ ochrony środowiska może określić zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko, czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego i termin wykonania obowiązku.

Poza sporem pozostaje, że warunkiem zastosowania powyższego przepisu jest stwierdzenie, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na to środowisko oddziałuje. Niemniej jednak warto zwrócić uwagę, że ustawodawca nie precyzuje, co kryje się pod pojęciem negatywnego oddziaływania na środowisko. O ile nie ulega wątpliwości, że przepis ten z całą pewnością odnosi się do wszelkiego rodzaju naruszeń środowiska zakazanych prawem (np. oddziaływania ponadnormatywne), to przyjmuje się, że negatywne oddziaływanie na środowisko oznacza każde oddziaływanie prowadzące do ujemnych skutków, również niekoniecznie niezgodne z prawem (K. Padrak, M. Solan, Odpowiedzialność administracyjna w Prawie ochrony środowiska, PiP 2010/1/92-102). To, czy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na nie oddziałuje organ ustala po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w trybie, na zasadach i w granicach przewidzianych przepisami k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie ustalone zostało, że Spółka prowadzi działalność polegającą na produkcji peletu i brykietu. Na Spółkę decyzją z dnia [...] r. w trybie art. 237 P.o.ś. został nałożony obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego, który potwierdził że działalność zakładu znacząco wpływa na zapachową jakość powietrza w swoim otoczeniu. Z Przeglądu ekologicznego oraz sporządzonego Aneksu wynika, że największym źródłem emisji substancji odorowych jest suszarnia wytłoków, przy czym przy czasie pracy 4000 h/rok częstotliwość występowania odorów nie jest większa niż 8% w skali roku w miejscu ich najczęstszego występowania. Ze zgromadzonego materiału wynika m.in., że najdłuższy czas pracy suszarni odnotowano w roku 2016, w którym suszarnia pracowała 1893 h i powodowała występowanie substancji zapachowych poza swoim terenem przez okres ok. 4,9% czas w skali roku w miejscu najczęstszego występowania (ul. A 7). Oddziaływanie odorowe ma miejsce podczas samego procesu suszenia, w pozostałym okresie uciążliwości odorowych nie stwierdza się.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w polskim systemie prawnym brak jest obowiązujących norm prawnych, które wprowadzałyby normy emisji substancji złowonnych czy służyłyby ograniczeniu uciążliwości zapachowej.

Ustawodawca upoważnił co prawda w art. 222 ust. 5 P.o.ś. ministra właściwego do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia, wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza, jednak minister nie skorzystał z delegacji ustawowej i stosowne przepisy wykonawcze nie zostały wydane. Tymczasem rozporządzenie to powinno zawierać normy dotyczące zróżnicowanych w zależności od przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania terenu wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu, dopuszczalnych częstości przekraczania wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu, okresów, dla których uśrednia się wyniki pomiarów substancji zapachowych w powietrzu i może ustalać czas obowiązywania wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu, zależność wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu lub dopuszczalnych częstości przekraczania wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu od jakości zapachu, a także rodzaje instalacji, dla których ilości gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza ustala się, uwzględniając wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu.

Brak norm prawnych w zakresie oddziaływania substancji złowonnych nie stanowi jednak uzasadnienia dla twierdzenia, że nie można w tym przypadku mówić o negatywnym oddziaływaniu na środowisko i usprawiedliwiać braku stosowania instrumentów prawnych wynikających z zasad prewencji i przezorności.

W literaturze wskazuje się bowiem, że oddziaływania odorowe mogą szkodzić ludziom – "w społecznościach narażonych na emisje odorów skutki zdrowotne ich wpływu mogą nie być od razu widoczne, ale przy długotrwałym oddziaływaniu może dochodzić do stanów chorobowych lub ułomności fizycznych bądź psychicznych. Ponadto długotrwałe narażenie na emanacje związków zapachowych może wywoływać niepożądane reakcje emocjonalne, począwszy od takich stanów, jak: niepokój, uczucie dyskomfortu, depresje, po takie objawy fizyczne, jak: podrażnienia, bóle głowy, problemy układu oddechowego, nudności, wymioty. Narażenie na oddziaływanie odorów może również prowadzić do psychicznego napięcia i wywoływać takie objawy, jak: bezsenność, brak apetytu i irracjonalne zachowanie" (E. Jachnik, Prawne aspekty ochrony zapachowej jakości powietrza, Przegląd Prawa Rolnego 2017, nr 1, s. 154-155).

Stąd też uciążliwość zapachową zgłaszaną np. przez okolicznych mieszkańców, zdaniem Sądu, w sytuacji, w której nie ma norm odorowych, należy traktować jako potwierdzenie tezy o przekraczaniu pewnych standardów związanych z emisją substancji złowonnych i w konsekwencji o negatywnym oddziaływaniu na środowisko. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 marca 2019 r., II SA/Gl 999/18 (CBOSA) emisje odorowe powinny zamykać się w granicach zakładu, a jeżeli wychodzą poza jego teren, to nie powinny stwarzać dolegliwości dla okolicznych mieszkańców. Subiektywnie odczuwana dolegliwość, jeśli nie odnosi się ona do pojedynczych osób, ale do pewnej ich grupy, powinna być traktowana jako naruszenie (przekroczenie) tych standardów, gdyż przekracza to, co określić można mianem "przeciętnej miary".

Powyższe daje podstawy do zastosowania art. 362 P.o.ś. w stosunku do instalacji prowadzonej przez skarżącą spółkę. Istota sporu w znacznej mierze sprowadza się natomiast do oceny legalności i zasadności nałożenia na Spółkę obowiązku "doposażenia instalacji w urządzenie redukujące emisje odorów np. poprzez stosowanie technologii zimnej plazmy" w terminie 18 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że wskazanie jako termin "18 miesięcy lat" Sąd uznał za omyłkę pisarską, przyjmując, że termin ten wynosi 18 miesięcy.

Wyjaśnienia zatem wymaga, że punktem wyjścia wszystkich działań podejmowanych w celu przeciwdziałania negatywnego oddziaływania na środowisko, o których mowa w art. 362 P.o.ś. powinny być zasady prewencji i przezorności. Zasady te przewidują obowiązek podejmowania pewnych czynności dla zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, zanim jeszcze ono powstanie. Zapobieganie degradacji środowiska z powodów uciążliwej emisji polega na reorganizacji procesów technologicznych jako bezpośrednich źródeł tych emisji oraz stosowania odpowiednich urządzeń eliminujących lub ograniczających emisje.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zwrócono jednak uwagę, ze w sytuacji braku norm prawnych należy dążyć się do przeciwdziałania oddziaływaniom odorowym w celu stopniowej ich eliminacji oraz ograniczania zakresu ich skutków teraz i w przyszłości. W tym celu należy podejmować działania prawne, techniczne i organizacyjne, których celem jest zmniejszenie oddziaływania emisji na życie lub zdrowie ludzi (wyr. z dnia 24 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2181/16, CBOSA). Jednocześnie należy zwrócić uwagę na fakt, że zastosowanie instrumentów przewidzianych w art. 362 P.o.ś. powinno służyć realizacji celu, jakim jest ochrona środowiska, niemniej jednak do osiągnięcia celu powinien zostać wybrany sposób najmniej uciążliwy dla adresata tej decyzji, gdyż celem decyzji jest doprowadzenie do ograniczenia uciążliwości rozumianej jako negatywne oddziaływanie na środowisko, nie zaś wyeliminowanie oddziaływania, które pozostaje nierozerwalnie związane z określonego rodzaju działalnością gospodarczą, co mogłoby prowadzić do likwidacji tej działalności. Co więcej, organ nakładając na adresata decyzji obowiązek winien wskazać taki termin jego realizacji, aby był on realny i czynił możliwe wykonanie tego obowiązku.

Nakładając obowiązki przewidziane w art. 362 P.o.ś. organy obu instancji bazowały na ustaleniach zawartych w Przeglądzie ekologicznym sporządzonym w kwietniu 2017 r. przez Zespół z B sp. z o.o. oraz Aneksie (uzupełnienie do przeglądu ekologicznego) z października 2018 r.

Z treści tych dokumentów jednoznacznie wynika, że z uwagi na fakt, że do chwili obecnej nie wydano rozporządzenia w sprawie wartości odniesienia zapachowej jakości powietrza, przy ocenie oddziaływania zakładu na zapachową jakość powietrza posłużono się standardami wynikającymi z III wersji projektu rozporządzenia w sprawie standardów zapachowej jakości powietrza opracowanego przez Pracownię Zapachowej Jakości Powietrza Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie (projekt autorski, grudzień 2004 r.). Projekt ten przyjmuje, że w przypadku zabudowy na terenach zabudowy mieszkaniowej, usługowej i rekreacyjno-wypoczynkowej częstotliwość pojawiania się uciążliwych zapachów nie powinna przekraczać 3% czasu w skali roku (tj. 263 h/rok) dla instalacji nowych, natomiast dla instalacji już istniejących ich poziom oddziaływania na zapachową jakość powietrza nie powinien powodować występowania zapachów w otoczeniu zakładu przez okres dłuższy niż 8% czasu w skali roku (701 h/rok), przynajmniej przez okres przejściowy, który zaproponowano w wymiarze 8 lat, a prowadzący instalację powinien stosować się do odpowiednich praktyk wskazanych w projekcie "Kodeksu przeciwdziałania uciążliwości zapachowej" tak, żeby eksploatacja instalacji nie powodowała emisji substancji odorowych wyższych niż jest to konieczne i występuje w normalnych warunkach eksploatacji.

Jak wynika z treści tego opracowania, w rozpoznawanej sprawie przy czasie pracy zgodnym z aktualnym pozwoleniem emisyjnym, tj. 4000 h/rok odziaływanie zakładu na zapachową jakość powietrza 1) mieści się w proponowanym dopuszczalnym czasie występowania odorów na poziomie 8% w skali roku dla okresu przejściowego, 2) przekracza proponowany dopuszczalny czas występowania odorów na poziomie 3% w skali roku dla okresu docelowego. Warunki te są spełnione przy założeniu, że czas pracy instalacji nie przekracza 4000 h/rok oraz przy zastosowaniu przykrywania plandekami pryzmy wytłoków magazynowanych w trakcie pracy instalacji do produkcji brykietu i peletu.

Mimo oddziaływania na środowisko w granicach standardów wyznaczonych przez proponowane rozporządzenie (standardów nieposiadających waloru normatywnego) dla instalacji istniejących na Spółkę nałożony został obowiązek wyposażenia instalacji w urządzenie redukujące emisję odorów. Jako przykład urządzenia podano "stosowanie zimnej plazmy". Tymczasem warto zauważyć, że autorzy Aneksu do Przeglądu ekologicznego zaproponowali dwie "możliwe do zastosowania" technologie dezodoryzacji – zimną plazmę i biofiltry, przy czym jednak zastosowanie drugiej z tych technologii zostało od razu wykluczone z uwagi na temperaturę na wylocie emitora suszarni. Z kolei odnosząc się do technologii zimnej plazmy autorzy poczynili zastrzeżenie, że zastosowanie tej metody wymaga przeprowadzenia wcześniejszych prac związanych z testem danych urządzeń w skali pilotażowej w celu potwierdzenia efektywności i dobrania optymalnych parametrów pracy.

Jako że organ nakładając obowiązek winien działać w oparciu o wiedzę i ustalenia wynikające z przeglądu ekologicznego, zastrzeżenia w rozpoznawanej sprawie budzić musi sposób sformułowania obowiązku przez organ I instancji. Przede wszystkim skoro z Aneksu do przeglądu ekologicznego wynika, że co do zasady jedyną mogącą znaleźć zastosowanie technologią jest technologia zimnej plazmy, to błędne jest posłużenie się zwrotem "na przykład". Nie może budzić wątpliwości, że określenie obowiązku powinno nastąpić w sposób kategoryczny, precyzyjny, bez miejsca na interpretację – tak aby adresat mógł go wykonać, organ sprawdzić jego wykonanie bądź obowiązek ten wyegzekwować. Co więcej, literalnie, sformułowanie daje pozór wyboru przez adresata decyzji sposobu redukcji emisji odoru, podczas gdy wnioski płynące z przeglądu ekologicznego wskazują, że takiego wyboru nie ma. Takie sformułowanie pociąga za sobą również wątpliwości co do sposobu wykonania obowiązku. Po pierwsze rodzi się pytanie, czy adresat decyzji może wybrać inny sposób ograniczenia emisji, skoro technologia zimnej plazmy jest wskazana jedynie jako przykładowa, a także - na jakie konsekwencje narazi się adresat decyzji, który dokona wyboru innej metody, która finalnie okaże się nieskuteczna. Ponadto zwraca uwagę fakt, że autorzy przeglądu ekologicznego nie określają skuteczności rekomendowanej metody, wskazując na konieczność prowadzenia testów w skali pilotażowej, również procentowo ("widełki") określona skuteczność redukcji odorów uzależniona jest od różnych czynników. W rezultacie, wobec podnoszonego przez Spółkę ciężaru ekonomicznego z jakim związane byłoby wyposażenie przedsiębiorstwa w technologię zimnej plazmy i braku jednoznacznych ustaleń co do skuteczności jej zastosowania Sąd powziął wątpliwości, czy nałożony obowiązek jest adekwatny do celu, jaki ma zostać osiągnięty, czyli do ograniczenia oddziaływania odorowego, zwłaszcza w kontekście wyznaczonego terminu do jego wykonania. Dokonując takiej oceny Sąd miał na względzie, iż:

po pierwsze, oddziaływanie emisyjne instalacji zostało ustalone na podstawie danych dotyczących maksymalnego czasu pracy wynikającego z aktualnego pozwolenia emisyjnego (4000 h/rok), podczas gdy Spółka nie wykorzystuje nawet w połowie przyznanego limitu godzinowego. Jak bowiem wskazano wcześniej, najdłużej w skali roku suszarnia pracowała 1893 h (w roku 2016) i powodowała występowanie substancji zapachowych poza swoim terenem przez okres ok. 4,9% czasu w skali roku, w miejscu najczęstszego występowania, tj. przy ul. A 7;

po drugie, oddziaływanie emisyjne instalacji, które zostało ustalone na podstawie danych dotyczących maksymalnego czasu pracy wynikającego z aktualnego pozwolenia emisyjnego (4000 h/rok) mieści się w proponowanym przez projekt rozporządzenia, w oparciu o który sporządzono przegląd ekologiczny, dopuszczalnym czasie występowania odorów na poziomie 8% w skali roku,

po trzecie, Spółka podniosła, że wdrożyła zalecenia autorów przeglądu ekologicznego w zakresie zastosowania plandek, co już doprowadziło do znacznego ograniczenia uciążliwości zapachowej.

Ponadto organ ochrony środowiska nakładając obowiązek redukcji emisji odorów nie wskazał jednoznacznie do jakiego poziomu emisja ma zostać ograniczona, co może wiążąc się z trudnością oceny, czy zastosowana technologia była efektywna i adekwatna do celu.

Abstrahując od powyższego Sąd uznał także, że brak jest uzasadnienia dla określenia 18-miesięcznego terminu wykonania obowiązku, w sytuacji gdy oddziaływanie emisyjne instalacji, które zostało ustalone na podstawie danych dotyczących maksymalnego czasu pracy wynikającego z aktualnego pozwolenia emisyjnego (4000 h/rok) mieści się w proponowanym przez projekt rozporządzenia standardzie, a według tegoż projektu działania zmierzające do redukcji emisji do poziomu docelowego (3%) zostały rozłożone na okres 8 lat – okres przejściowy. W ocenie Sądu relatywnie krótki okres wyznaczony na wykonanie obowiązku przy jednoczesnym wskazywaniu przez autorów przeglądu ekologicznego na konieczność przeprowadzenia testów skuteczności technologii zimnej plazmy w instalacji nie tylko nie został uzasadniony w zaskarżonej decyzji, ale i w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia we wnioskach płynących z Przeglądu ekologicznego.

Końcowo należy już tylko dodać, że również wskazane w decyzji organu I instancji zalecenia stosowania technologii wytwórczych oraz działań organizacyjnych mających na celu ograniczenie emisji związków odorotwórczych mają charakter przykładowy, co w ocenie Sądu z przyczyn jak podano wcześniej, nie zasługuje na akceptację.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracji doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniających ich uchylenie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zobowiązane będą wyeliminować wskazane uchybienia, a orzekając w sprawie winny uwzględnić poczynione rozważania.

A. P.