Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 703/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 189a par. 1 i 2, art. 189 f par. 1, art 7, 77 par. 1, art.80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 20 pkt 10, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1,2, 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2419/19 w sprawie ze skargi "(...)" Sp. z o.o. w (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (....) r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "(...)" Sp. z o.o. w (....) 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez "S.-M." Sp. z o.o. z siedzibą w W.jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w 13 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/WA 2419/19. Wyrokiem tym została uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r. nr KOC/5702/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 25 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium lub SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: kpa) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 24 lipca 2019 r. w sprawie nałożenia na S.-M. Sp. z o. o. (dalej: Spółka lub Skarżąca) kary pieniężnej w wysokości 9 157,50 złotych za zajęcie 9,25 m2 pasa drogowego drogi powiatowej Al. W. w rejonie numeru (....) w W. w dniach od 25 marca do 23 kwietnia 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawą wydania tej decyzji były ustalenia dokonane w dniu 26 marca 2019 r. przez urzędników Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Dokonano stosownego pomiaru geodezyjnego przez geodetę i sporządzono "mapę zajęcia pasa drogowego" oraz dokumentację fotograficzną. W "karcie kontroli zajęcia pasa drogowego" wskazano, że kolejne kontrole pasa drogowego odbywały się w dniach 5, 13 i 23 kwietnia 2019 r., podczas których stwierdzono, że "nośnik reklamowy z reklamą funkcjonuje". Podstawę prawną decyzji stanowił z art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej: udp) oraz pozycja 20c załącznika nr 3 do uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 148, poz. 3713 ze zm.), zwanej dalej: "uchwałą w sprawie wysokości stawek opłat".

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka kwestionowała usytuowanie spornej reklamy w strefie pasa drogowego oraz zarzuciła organowi niezastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary, o której mowa w art. 189f § 1 kpa.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i notatek służbowych pracowników organu pierwszej instancji. Organ ocenił, że decyzja w przedmiocie kary jest decyzją związaną, co wyklucza możliwość stosowania w tym zakresie instytucji odstąpienia.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy oraz prawa materialnego, tj. art. 189f § 1 pkt 1 kpa i art. 189a § 1 i 2 kpa poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie mają one zastosowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa). Uzasadniając wyrok, WSA przytoczył treść przepisów art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, 2 i 12 ustawy o drogach publicznych. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował m.in. ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Spółki reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Dalej WSA wskazał na reguły postępowania administracyjnego, w szczególności wynikające z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa i stwierdził, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. W ocenie Sądu I instancji dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, w zasadzie powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. W tej sprawie natomiast posłużono się innego rodzaju dowodem, nazwanym "mapą zajęcia pasa drogowego". Dokument ten nie spełnia kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o których mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwala on sądowi na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nim bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisany w decyzji obiekt znajdują się w pasie drogowym w części wskazanej w decyzji. WSA zauważył, że wprawdzie pomiarów powierzchni reklamy dokonał geodeta, jednak wciąż nie ma pewności, jaka rzeczywiście część reklamy znajduje się w pasie drogowym. Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew stanowisku strony skarżącej, czynności te nie wymagały powołania biegłego. W świetle art. 20 pkt 10 udp zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". WSA przyjął, że w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanej protokołem z 23 kwietnia 2019 r. i "kartą kontroli pasa drogowego". Uznał jednak, że jeżeli czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. WSA uznał za dopuszczalne włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, jednak sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony, podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny, bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 kpa. WSA zauważył brak w aktach sprawy postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał też, że organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa kpa. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 kpa przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. WSA nakazał uczynić to w ponownie prowadzonym postępowaniu. WSA za nieuzasadnione uznał stanowisko Kolegium, iż instytucja odstąpienia nie znajduje zastosowania w odniesieniu do decyzji związanych. W myśl art. 189a § 1 kpa przepisy o karach należy stosować w tych przypadkach, gdy przepis szczególny nie stanowi inaczej. W przypadku kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego ustawodawca nie skorzystał z możliwości odmiennego unormowania instytucji odstąpienia, bądź wyłączenia jej stosowania. Nie ma zatem żadnych powodów do tego, by art. 189f § 1 i 2 kpa a priori wykluczać z podstawy prawnej tego rodzaju rozstrzygnięć. WSA zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (OTK-A 2014/7/68). Stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym wśród przepisów o karach pieniężnych wciąż nie ma unormowań odnoszących się do miarkowania kary. W ocenie Sądu I instancji, wbrew stanowisku części doktryny, za takie uznać nie można w szczególności tych, które zamieszczono w art. 189d § 1 kpa. Miarkowanie z istoty rzeczy odnosić się ma do kary już wymierzonej i nie należy mylić go z przesłankami wymiaru kary. Funkcjonuje natomiast druga ze wspomnianych instytucji – odstąpienie od nałożenia kary. WSA uznał, że nawet określenie w ustawie wysokości kary w sposób "sztywny" nie musi w aktualnym stanie prawnym oznaczać automatyzmu w nakładaniu kary pieniężnej. Unormowana w art. 189f § 1 i 2 kpa konstrukcja prawna może wchodzić w grę obligatoryjnie albo fakultatywnie, w zależności od sytuacji. WSA wskazał, że w niniejszej sprawie skoncentrować się wypada na pierwszej z tych kategorii, zakładającej obowiązek organu odstąpienia od nałożenia kary w przypadku, gdyby się okazało, że naruszenie ma znikomy charakter, a strona zaprzestała naruszania prawa. W konkluzji Sąd I instancji zalecił, by w ponownie prowadzonym postępowaniu decyzja była poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot i zawierającej wszystkie wymagane wspomnianymi przepisami rozporządzenia elementy. WSA zalecił też, by organy zadbały także o to, by – jeżeli okaże się, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego – okres tego stanu rzeczy został wykazany za pomocą odnośnych dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego. Jeżeli zostanie w ten sposób wykazane, że Skarżąca istotnie umieściła określone przedmioty bądź ich część w pasie drogowym, organy rozważą także przesłanki odstąpienia od nałożenia kary.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572, dalej jako "rozporządzenie MSWiA z 2011 r.") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 udp w zw. z art. 40 ust. 4-6 udp organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

przepisów § 75 - § 77 rozporządzenia MSWiA z 2011 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 udp poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż w przypadku decyzji związanej jaką jest decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi organy administracji obowiązane są stosować przepisy działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 189f § 1 i 2 kpa dotyczący odstąpienia od nałożenia kary, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku wydania przez organ decyzji związanej w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przepisów działu IVa kpa nie stosuje się;

Na podstawie art. 174 pkt 2 pppsa Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, a mianowicie:

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenie ww. przepisów kpa miało polegać na braku wydania przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego oraz uznaniu, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy przepisy kpa nie przewidują wydawania przez organ postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Strony skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a ponadto Strona skarżąca nie kwestionowała faktu zajęcia przez nią pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

naruszenie art. 133 § 1 ppsa przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń oraz weryfikację tego, czy istotnie opisany w decyzji obiekt (część reklamy) znajduje się w pasie drogowym, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego oraz kolizję części reklamy z tymi granicami, a ponadto Strona skarżąca nie kwestionowała faktu zajęcia prze nią pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa kpa, a w sprawie nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 kpa przesłanek odstąpienia od nałożenia kary w kontekście podnoszonych przez Stronę skarżącą w tej kwestii argumentów, podczas gdy przepisy kpa dotyczące odstąpienia od nałożenia kary nie mają zastosowania w niniejszej sprawie;

naruszenie art. 151 ppsa poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów ppsa, podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia pasa drogowego al. W. w rejonie nr (...) w dniach 25 marca - 23 kwietnia 2019 r. poprzez częściowe umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony skarżącej na decyzję SKO z dnia 25 września 2019 r. nr KQC/5702/Dr/19.

Podnosząc te zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd I instancji. Ponadto wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oraz o zasądzenie od Strony skarżącej na rzecz Organu skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania.

"S.-M." Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, oraz o zasądzenie od SKO na ej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zarzuty te sprowadzają się do stanowiących podstawę uchylenia przez Sąd I instancji decyzji SKO trzech kwestii:

przyjęcia przez WSA, że karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi można oprzeć jedynie na mapie do celów prawnych sporządzonej zgodnie z § 75 - § 77 rozporządzenia MSWiA z 2011 r. (zarzuty 1 i 2 zarzutów naruszenia prawa materialnego i powiązane z nimi zarzuty 1 i 2 zarzutów naruszenia przepisów postępowania);

przyjęcie przez WSA, że przy wydawaniu decyzji naruszono przepisy postępowania wobec uwzględnienia w nim dowodów, co do których nie zostało wydane postanowienie w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego (zarzuty nr 1 i 2 naruszenia przepisów postępowania;

przyjęcie przez WSA, że Kolegium nie rozważyło możliwości zastosowania art. 189f §1 i § 2 (zarzuty z pkt 3 zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i zarzut z pkt 3 zarzutów naruszenia przepisów postępowania.)

Do zarzutów w tych poszczególnych kwestiach należało ustosunkować się łącznie, gdyż mają one komplementarny charakter.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są zarzuty dotyczące tego, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że tylko mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, o jakiej mowa w przepisach § 75 - § 77 rozporządzenia MSWiA z 2011 r., może stanowić dowód pozwalający na ocenę zakresu naruszenia pasa drogowego i wymierzenia za to kary. Stosownie bowiem do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, organ w ramach postępowania dowodowego powinien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem – art. 75 § 1 kpa. Ponadto, zgodnie z treścią art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy jednak mieć na uwadze, że dowody na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym muszą być oparte o wiarygodny dokument geodezyjny określający z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 udp, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu zweryfikowania prawidłowości ustaleń organu co do zajęcia pasa drogowego konieczne jest naniesienie na mapie miejsca posadowienia obiektu zajmującego pas drogowy w odpowiedniej skali. Nie oznacza to jednak, że tylko mapa dla celów prawnych, o jakiej mowa w przepisach § 75 - § 77 rozporządzenia MSWiA z 2011 r. może wyłącznie stanowić taki dowód. Mapa taka może stanowić jeden z dowodów na ustalenie zakresu zajęcia pasa drogowego, jeśli inne zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na ocenę zakresu naruszenia pasa drogowego według wskazanych wyżej wymogów.

Trafne są zarzuty skargi kasacyjnej co do tego, że brak postanowienia o włączeniu w poczet materiału dowodowego zgromadzonych przez wydaniem postanowienia o wszczęciu postanowienia stanowił naruszenie przepisów postępowania, które mogło stanowić o uchyleniu decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd i instancji czyniąc zarzut oparcia decyzji na podstawie dowodów, które nie zostały formalnie włączone w poczet materiału dowodowego nie wskazał, w jaki sposób mogło to mieć istotny wpływ na wynik spray. O takim wpływie można by mówić, gdyby Skarżąca na skutej takiego braku formalnego nie mogła zapoznać się z dowodami, czy ustosunkować się do nich. Tymczasem Skarżąca w istocie takiej możliwości nie została pozbawiona, a z jej pisma do Kolegium (wskazanego w decyzji Kolegium) wynika, że przyznaje fakt naruszenia pasa drogowego.

Nie są trafne zarzuty dotyczące stosowania przepisów działu IVa kpa, w szczególności art. 189f § 1 kpa. Należy przy tym zauważyć, że zarzutu tego autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że przepisy działu IVa kpa nie mają zastosowania w sprawie, w istocie nie uzasadnił wbrew wymogom wynikającym z art. 176 § 1 pkt 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem pierwszej instancji, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa kpa. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu postepowania administracyjnego wprowadzającej tę regulację. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że w niniejszej sprawie nie rozważono możliwości zastosowania art. 189f § 1 kpa. Stosowanie przepisów działu IVa kpa nie zostało wyłączone z mocy art. 189a § 2 kpa, bowiem przepisy dotyczące nakładania kar za zajecie pasa drogowego nie określają zasad odstąpienia od kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (art. 189a § 2 pkt 2 kpa). Wprawdzie nietrafne było wskazanie na art. 189f § 2, gdyż przepisy te mają zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 189f § 1 kpa. Potrzeba rozważenia zaistnienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary określonych w art. 189f § 1 pkt 1 kpa wyklucza zastosowanie art. 189f § 2 i § 3 kpa, gdyż te ostatnie przepisy mają zastosowanie w przypadkach innych, niż wymienione w art. 189f § 1 kpa.

Tak więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzut dotyczące naruszenia art. 189f § 1 kpa nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji trafnie uznał, że wobec naruszenia tego przepisu przez brak rozważań co do możliwości jego zastosowania, zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu wskazującym na konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa. Tym samym wobec trafności tego zarzutu postawionego zaskarżonej decyzji, nawet przy jedoczesnym braku zasadności pozostałych zarzutów podniesionych przez Sąd I instancji, co trafnie wykazało Kolegium, Sąd i instancji nie mógł zastosować art. 151 ppsa i oddalić skargi, zatem nie naruszył też art. 151 ppsa.

Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 184 ppsa należało oddalić skargę kasacyjną, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa oraz art. 205 § 2 ppsa. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).