Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 71/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,91,94
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7-10
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. j. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu cmentarza komunalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w C. zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295, zwanej dalej w skrócie: "ustawa o cmentarzach"), uchwaliła Regulamin Cmentarza Komunalnego na terenie gminy miejskiej C., określany dalej w skrócie jako: "regulamin". Zgodnie z § 14 ust. 1 tego regulaminu, miejsce pochówku (groby ziemne, murowane oraz miejsca zarezerwowane pod groby) nie mogą być przedmiotem obrotu wtórnego, w szczególności dokonywanego w celach zarobkowych.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 29 sierpnia 2013 r., skierowanym do Rady Miejskiej w C. i doręczonym w dniu 2 września 2013 r., M.K. i B. K., domagali się uchylenia przywołanego § 14 ust. 1 regulaminu. Zdaniem ich pełnomocnika wykluczenie możliwości "wtórnego obrotu miejscem pochówku" narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., art. 94 Konstytucji RP oraz § 115 w związku z § 143 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.), ze względu na przekroczenie granic delegacji ustawowej i uregulowanie w akcie prawa miejscowego materii sprzecznej z ustawą i zasadą swobody umów wynikającą z art. 3531 Kodeksu cywilnego. Zdaniem pełnomocnika, brak jest podstaw do ograniczenia uprawnienia do obrotu prawem majątkowym w postaci miejsca do pochówku, w którym nikt nie został pochowany.

Organ, pismem z dnia 17 września 2013 r., poinformował pełnomocnika M.K. i B.K., że sprawa wezwania do usunięcia naruszenia prawa zostanie rozpoznana na najbliższym posiedzeniu Rady Miejskiej w dniu 26 września 2012 r. Podczas tego posiedzenia odmówiono uwzględnienia wezwania.

W piśmie z dnia 30 września 2013 r. organ ponownie został wezwany do udzielenia pisemnej odpowiedzi i przedstawienia wyciągu z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej w C. z dnia 26 września 2013 r.

W skardze z dnia 10 października 2013 r., skierowanej za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik M.K. i B. K. domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie § 14 ust. 1 regulaminu albo stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem przepisów prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił jej naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uregulowanie w akcie prawa miejscowego regulacji ograniczającej możliwość korzystania z zasady swobody umów (art. 3531 Kodeksu cywilnego) oraz nadanie prawu do grobu charakteru niezbywalnego, podczas gdy przepis ten upoważnia organ jedynie do ustalania zasad i trybu korzystania z obiektów użyteczności publicznej, nie zaś regulowania treści oświadczeń woli. Jednocześnie powołał się na naruszenie przepisów Konstytucji RP, w tym art. 7, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 353 1 K. c, jak również art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "s.d.g.") poprzez wprowadzenie do regulaminu postanowienia, które prowadzi do pozbawienia przedsiębiorców pogrzebowych możliwości działania w warunkach uczciwej konkurencji i kształtuje monopol na rynku usług pogrzebowych, podczas gdy charakter monopolistyczny ma jedynie działalność na rynku usług cmentarnych. W tym zakresie, na podstawie art. 106 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), domagał się przeprowadzenia dowodów z dokumentów wymienionych w skardze. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że skarżący prowadzą działalność na rynku lokalnym, świadcząc usługi pogrzebowe na cmentarzu komunalnym w C. przy ul. [...]. Stąd też posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Kwestionowany zapis regulaminu ogranicza możliwość prowadzenia przez nich działalności gospodarczej. Powszechną praktyką na lokalnych cmentarzach komunalnych jest bowiem uprzednio zagospodarowanie parcel w obrębie cmentarza, które są wykorzystywane później przy ceremonii pogrzebowej. Pozbawienie innych przedsiębiorców takiej możliwości czyni ich niekonkurencyjnymi wobec aktualnego zarządcy cmentarza i narusza zasadę równego traktowania podmiotów oraz interes prawny skarżących, który znajduje oparcie w przepisach zawartych w s.d.g., K.c. i Konstytucji RP. W dniu 2 stycznia 2013 r. zarządcą cmentarza został B.K., także prowadzący działalność gospodarczą w zakresie usług pogrzebowych. Zatem, skoro nabycie uprawnienia do miejsca pochówku powstaje w wyniku czynności cywilnoprawnej, która prowadzi do zawarcia umowy z administratorem cmentarza, to ten stosunek cywilnoprawny pozostaje poza sferą prawa publicznego i stosunków administracyjnych. Bez konkretnej delegacji ustawowej, organy administracji publicznej nie są uprawnione do wkraczania w sferę stosunków obligacyjnych i decydowania o ich treści. Art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przyznaje organom jedynie prawo do ustalania zasad i trybu korzystania z obiektów użyteczności publicznej. Na podstawie § 14 ust. 1 regulaminu prawo do grobu zyskało charakter prawa niezbywalnego, także w przypadku, gdy w miejscu pochówku nie zostało jeszcze złożone ciało zmarłego. Taka regulacja nie jest zgodna z prawem, bowiem zgodnie z obowiązującą w prawie polskim zasadą, większość uprawnień może być przedmiotem obrotu. Ustawodawca każdorazowo i jednoznacznie wskazuje, które prawa nie mogą być przedmiotem obrotu. Tymczasem prawo do grobu ma charakter majątkowy do czasu pochówku, a wynikające z niego stosunki cywilnoprawne nie mają charakteru administracyjnego, co więcej ustawodawca nie ograniczył kręgu podmiotów uprawnionych do zawarcia takiej umowy. Na potwierdzenie swojego stanowiska przedstawiono pogląd judykatury i orzecznictwa, zgodnie z którym do chwili złożenia ciała zmarłego w grobie, nie ma ustawowego zakazu zbywalności ani wyłączenia z dziedziczenia takiego prawa. Uchwała rady gminy nie może regulować tego, co zawarto w obowiązującej ustawie o cmentarzach, bowiem w przeciwnym wypadku istotnie narusza prawo i powinna być uznana za nieważną w takiej części (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 672/11). Stanowisko takie koresponduje z treścią § 143 Zasad techniki prawodawczej oraz art. 94 Konstytucji RP. Ponadto, dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na naruszenie zasady swobody umów potwierdzona została w wielu rozstrzygnięciach organów nadzorczych i spotkał się z aprobatą sądów administracyjnych (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 242/12). Dodatkowo, wyłączenie możliwości nabycia prawa do grobu przez innego przedsiębiorcę pogrzebowego i jego dalszego przeniesienia na swoich klientów powoduje, że administrator cmentarza (przedsiębiorca wykonujący usługi pogrzebowe) stoi w uprzywilejowanej pozycji, co godzi w zasady uczciwej konkurencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu miejsce pochówku na cmentarzu komunalnym podlega odmiennym regułom od powszechnie przyjętych standardów dotyczących problematyki gruntowej w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Ustawa o cmentarzach określa głównie kwestie związane z zakładaniem, utrzymaniem, zamykaniem cmentarzy i ich zarządzaniem oraz techniczne sprawy związane z pochówkiem osób zmarłych. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. nr 100, poz. 908 z późn. zm.) oraz regulaminy cmentarzy regulują wiele pozostałych kwestii, które są ustalane w ramach stosunków cywilnoprawnych. Organ stwierdził, że prawo do grobu posiada osoba, która podpisała z zarządcą cmentarza umowę o "rezerwację kwatery". Powyższe uprawnienie nie ma charakteru majątkowego, tylko osobisty i nie podlega ogólnym zasadom dziedziczenia, o czym świadczy również orzecznictwo Sądu Najwyższego.

Organ w piśmie z dnia 3 lutego 2014 r. wskazał, że nie podjął uchwały odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sądów administracyjnych polega zatem na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli działalności administracyjnej według tych kryteriów, sąd administracyjny stosuje środki przewidziane w ustawie, w odniesieniu do spraw podlegających tej kontroli (art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono zapis § 14 ust. 1 Regulaminu Cmentarza Komunalnego na terenie gminy miejskiej C. (zwanego dalej, tak jak dotychczas, w skrócie: "regulaminem"), stanowiący załącznik do uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r., nr [...], o treści: "Miejsce pochówku (groby ziemne, murowane, oraz miejsca zarezerwowane pod groby) nie mogą być przedmiotem obrotu wtórnego, w szczególności dokonywanego w celach zarobkowych". Ustalenie tego przedmiotu ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, bowiem do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (por. art. 6 ust. 1 u.s.g.).

Na mocy art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują między innymi sprawy cmentarzy gminnych (pkt 13), przy czym ust. 2 art. 7 u.s.g. stanowi, że ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Jednocześnie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., powoływana dalej, tak jak dotychczas, w skrócie jako: "ustawa o cmentarzach") łącznie z treścią art. 1 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy, realizowanych przez radę gminy (ust. 2 tego przepisu). Utrzymanie tych cmentarzy i zarządzanie nimi ustawodawca powierzył natomiast, stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), na których terenie cmentarz jest położony.

Formuła, w jakiej ustawodawca wypowiedział się o powyższych obowiązkach wskazuje, że mamy do czynienia z zadaniem obowiązkowym gminy, od wykonania, którego gmina nie może odstąpić, gdyż służy to realizacji zadań własnych gminy z zakresu administracji publicznej. Z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach wynika, iż ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. W tych okolicznościach, rozpatrzenie skargi z uwagi na przedmiot zaskarżonej uchwały z zakresu administracji publicznej, należy do kompetencji sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu, skarżący spełnili formalny wymóg wcześniejszego bezskutecznego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowali termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę również uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt: II OPS 2/07, wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania (uchwała jest dostępna w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, skoro przywołane wymogi formalne zostały przez nich spełnione.

Zasygnalizować należy jeszcze raz, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1563/04, publ. Lex nr 171196 oraz w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały już naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., o sygn. akt OSK 476/04, publ. ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2).

Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. o sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). W tej sytuacji, przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114), bowiem nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. o sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964 oraz w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w tym trybie musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r. o sygn. akt II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. o sygn. akt I OSK 208/12, Lex 1218851 - wszystkie orzeczenia są dostępne również w internetowej bazie orzeczeń NSA). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1563/04, Lex nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 1127/05, Lex nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony skarżącej. Jednocześnie interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyroki: NSA z dnia 23 listopada 2005 r. o sygn. akt I OSK 715/05, Lex nr 192482 i NSA z dnia 4 września 2001 r. o sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376; postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r. o sygn. akt II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170 oraz wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r. o sygn. akt II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05 - wszystkie orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wnieść ten, kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą. Brak takiej ochrony przed działalnością uchwałodawczą gminy przesądza o braku legitymacji i o ile w takiej sytuacji istnieje po stronie skarżących interes w zaskarżeniu aktu, to przybiera on postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por.: wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny lub uprawnienie. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym.

Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej sposób rozumienia interesu prawnego lub uprawnienia, który winien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżona tylko w części uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie naruszenia interesu prawnego skarżący upatrują w tym, że jako osoby fizyczne prowadzą działalność gospodarczą w zakresie usług pogrzebowych. Zdaniem pełnomocnika skarżących, kwestionowany zapis regulaminu ogranicza możliwość prowadzenia przez nich tej działalności gospodarczej. Pozbawienie ich jako przedsiębiorców możliwości wykupu tzw. "prawa do grobu" czyni ich niekonkurencyjnymi wobec aktualnego zarządcy cmentarza i prowadzi do pozbawienia możliwości działalności w warunkach uczciwej konkurencji oraz kształtuje monopol na rynku usług pogrzebowych.

Stanowiska tego nie sposób podzielić, bowiem skarżący nie wskazali bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru ich interesu prawnego w złożeniu skargi na zakwestionowany zapis regulaminu, ale jedynie interes faktyczny polegający na byciu niekonkurencyjnymi wobec aktualnego zarządcy cmentarza. Wskazane w skardze przepisy Konstytucji RP, w tym jej art. 7, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 353 ¹ K. c, jak również art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm., zwanej dalej, jak dotychczas w skrócie: "s.d.g."), nie stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżących, który musi mieć źródło w przepisach prawa materialnego.

Powołane w skardze okoliczności można kwalifikować jako wykonywanie przez skarżących "pośrednictwa" między administratorem cmentarza a osobami uprawnionymi do pochowania zwłok ludzkich. Zatem jest to warunkowe nabycie tzw. "kwatery" do czasu znalezienia osoby bezpośrednio zainteresowanej pochówkiem lub do rezerwacji na przyszłość tego miejsca.

Analiza dokumentów załączonych do skargi wskazuje, że skarżący działając pod Firmą "A" PHU M.K. i B.K. z siedzibą w B. systematycznie uiszczają na rzecz Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej w C. opłaty za użytkowanie gruntu na okres 50 lat pod grób murowany (...) w wysokości 900,- zł. oraz opłaty za wyznaczenie tego miejsca (...) w wysokości 250,- zł. Jednocześnie na potwierdzających transakcję fakturach VAT znajduje się adnotacja o adresie grobu i ostatnim pochowanym, którego oznacza się jako Firma "A" PHU.

Zdaniem składu orzekającego takie działanie stanowi obejście prawa zwłaszcza przepisów ustawy o cmentarzach, bowiem prawo do grobu należy się ze swej istoty wyłącznie osobie ludzkiej. Z natury rzeczy istnieje stan subiektywnej niemożliwości by w obrocie prawnym dysponentem grobu uczynić inną osobę niż osoba fizyczna.

Nie do zaakceptowania jest uczynienie przedmiotem obrotu tzw. "placu", czy "kwatery" na cmentarzu, które z uwagi na obiektywny stan rzeczy i zapisy ustawy o cmentarzach mają służyć pochówkowi zmarłej osoby, a nie być przedmiotem transakcji handlowych poza ich dysponentem, którym jest stosownie upoważniony administrator cmentarza.

Z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach wynika, iż ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Sam charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok.

W myśl art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych prawo pochowania zwłok ludzkich mają członkowie najbliższej rodziny osoby zmarłej, enumeratywnie w tym przepisie wymienieni, tj.: 1) pozostały małżonek; 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem jest to szczególne prawo, łączące tak elementy osobiste, jak i majątkowe, nie mające jednakże charakteru odrębnego prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego (zob. uchwała SN z dnia 29 marca 1977 r., III CZP 17/77, publ. Lex nr 7924; uchwała SN z dnia 2 grudnia 1994r., III CZP 155/94, publ. OSNC 1995/3/52 oraz wyrok SN z dnia 14 października 2011 r., III CSK 340/10, publ. Lex nr 1095832). Miejsce pod grób (zwyczajowo określane jako plac, czy kwatera) stanowi własność właściciela cmentarza, a przyznanie konkretnej osobie prawa do miejsca pod grób oznacza nakaz skierowany do administratora cmentarza co do ochrony tego miejsca przed jego rozdysponowaniem dla innej osoby.

Nie ulega wątpliwości, że celem jest i powinno być dokonanie pochówku, a nie jedynie powtórne wprowadzenie do obrotu zarezerwowanego miejsca. Stanowisko takie wynika wprost z zapisu ustawy o cmentarzach, gdzie miejsce ma służyć pochówkowi i jest przeznaczone dla osoby fizycznej, a nie ma stanowić własności podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą.

Rzeczą nie do zaakceptowania jest, aby dokonywać obrotu czymś (miejscem przeznaczonym na grób), co nie stanowi przedmiotu prawa obrotu gospodarki nieruchomościami, prawa zbywalnego i użyczanego, jak również nie jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 i art. 245¹ K. c.).

W ocenie Sądu, opłaty za miejsce, dotyczące opłat za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnienie miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych osób fizycznych i nie mają charakteru prawa zbywalnego. Uprawnienie do grobu ma charakter mieszany, tj. niemajątkowy i ściśle osobisty, oraz majątkowy podlegający ocenie według przepisów regulujących określone stosunki majątkowe.

W następstwie umowy, mocą której zarząd cmentarza, oddaje danej osobie miejsce na grób, powstaje swoisty stosunek cywilnoprawny, w ramach którego osoba uzyskuje nie tylko prawo do pochowania zmarłego, ale także zwyczajowo szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. (por. uchwała S.N. z 12 lipca 1970r., III CZP-75/70, OSNC 1971/7-8/127. Oceniając zatem prawo do posiadania grobu i zakres związanej z tym prawem ochrony stwierdzić należy, że źródłem tego samoistnego posiadania jest umowa cywilnoprawna z administratorem cmentarza, będącym dysponentem miejsca pod grób.

Dokonana w skardze przez samych skarżących interpretacja ich woli wskazuje, że uiszczone przez nich opłaty za użytkowanie gruntu na okres 50 lat pod grób murowany (...) w wysokości 900,- zł. oraz opłaty za wyznaczenie tego miejsca (...) w wysokości 250,- zł., potwierdzone fakturami VAT, mimo oznaczenia, iż ostatnio pochowanym jest Firma "A" PHU, nie miały służyć potrzebom samych skarżący, jak też żyjącym bądź zmarłym członkom ich rodzin. Wynika to zarówno z uzasadnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i treści skargi, w której zaznaczono, iż uniemożliwienie powtórnego obrotu tym gruntem godzi w interesy skarżących jako przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w celu osiągnięcia zarobku. Zatem to interes faktyczny skarżących stał się powodem wniesienia skargi w niniejszej sprawie, a nie interes prawny.

Wyprowadzenia wniosku o naruszeniu interesu prawnego skarżących nie sposób doszukać się również w uzasadnieniu zarzutów skargi. Prowadzenie usługowej działalności gospodarczej nie stanowi samoistnej podstawy do wywodzenia interesu prawnego skarżących. Stąd też nie sposób podzielić zaprezentowanego w skardze stanowiska.

Zaznaczyć przyjdzie, że regulamin nie nadał prawu do grobu, na co wskazywano w skardze, charakteru niezbywalnego, jedynie nie zezwolił na zarobkowy powtórny obrót miejscem pochówku. Sprecyzowany zarzut nie znajduje usprawiedliwienia ze względu na treść § 14 ust. 2 regulaminu dopuszczającego możliwość wtórnego obrotu miejscami zarezerwowanymi i grobami w przypadkach losowych, po dopełnieniu koniecznych formalności u administratora cmentarza. Nie jest tożsame ze wskazaniem naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia wykazanie jakiegokolwiek naruszenia przez organ przepisów związanych z uregulowaniem zagadnień będących przedmiotem zaskarżonej uchwały.

W skardze nie wywiedziono, z powołaniem się na konkretną regulację prawną, że zaskarżona uchwała nawet w sytuacji potencjalnego naruszenia prawa negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących. Sąd nie jest natomiast uprawniony do poszukiwania naruszeń takich interesów prawnych lub uprawnień, a tylko te mogą stanowić o legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skoro zatem nie wykazano interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, które zastały naruszone zaskarżoną uchwałą, to nie zaistniał stan pozwalający na dokonanie merytorycznego rozpatrzenia skargi. Nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli nie narusza ona prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. o sygn. akt II SA 2503/01 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Na marginesie przyjdzie zauważyć, że powołane w skardze wyroki z dnia 16 listopada 2011 r. i 23 sierpnia 2012 r. dotyczą zupełnie odmiennych spraw i zostały oparte na odrębnych regulacjach prawnych. Odnosiły się bowiem do zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej oraz norm prawa obejmujących odpowiedzialność za szkody ich sprawców lub ich opiekunów prawnych, a więc odpowiedzialności deliktowej z Kodeksu cywilnego (art. 415 i art. 427-430).

W tej sytuacji, skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej, Sąd nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi, dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.