Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1366/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 155, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1230/12 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1230/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 28 grudnia 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa [...], określonego jako właściciel obiektu, o pozwolenie na użytkowanie budynku socjalno-biurowego, zlokalizowanego w miejscowości [...], obrębie R., nr działki[...]. Do wniosku dołączono inwentaryzację powykonawczą oraz protokół odbioru instalacji elektrycznej, wodno- kanalizacyjnej oraz protokół odbioru przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych.

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) wydał decyzję nr [...], w której udzielił Przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W dniu 14 listopada 2008 r. do organu stopnia powiatowego wpłynęło pismo A. W., w treści którego wskazano, że współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczyła omówiona powyżej decyzja są T. Z., A. W. oraz D. W., natomiast właścicielem budynków jest T. Z.. Do pisma dołączono nadto wypisy Ksiąg Wieczystych prowadzonych dla nieruchomości w miejscowości [...], z których wynika, że nieruchomość stanowi pięć odrębnych działek geodezyjnych, przy czym działka nr [...] stanowi współwłasność A. W. i D. W.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2008 r. A. W. sprecyzowała, że jej wystąpienie z dnia 14 listopada 2008 r. uznać należy za wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskująca wskazała, że D. W. podał nieprawdziwe dane dotyczące m.in. osoby inwestora oraz czasu budowy legalizowanych budynków.

Postanowieniem z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] r.

Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 155 k.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] r., nr [...] i udzielił Przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na użytkowanie budynku socjalno-biurowego zlokalizowanego na działce nr [...], w miejscowości [...], w gminie R.

Odwołania od tej decyzji wnieśli T. Z. oraz A. W.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył D. W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję z dnia [...] r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...].

Następnie postanowieniem z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja tegoż organu z dnia [...] r., nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 oraz art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. GINB odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. W.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] r., nr [...] i orzekł o wydaniu decyzji własnej z dnia [...] r., nr [...] z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z dnia [...] r. wniosła A. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 97/12 oddalił skargę A. W.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań od decyzji PINB z dnia [...] r. A. W. i T. Z., decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zakwestionowana w odwołaniach decyzja wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Zdaniem organu kluczowym w sprawie jest to, że decyzja ta zapadła w toku postępowania nadzwyczajnego regulowanego art. 145 i nast. k.p.a., tj. w trybie wznowienia postępowania. Rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie określa przepis art. 151 k.p.a. Jak stwierdził organ, system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, przewidziany przepisami k.p.a., oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania danego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, które jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma więc prawnych możliwości zakończenia postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych decyzją wydaną w odmiennym, niezależnym trybie postępowania. Już sama tego rodzaju wadliwość przesądza o konieczności wyeliminowania weryfikowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W przedmiotowej sprawie nie jest to jedyna wadliwość prowadzonego postępowania. Kwestionowaną decyzją organ powiatowy uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] r. i udzielił Przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, w trybie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Przepis art. 3 ww. ustawy z dnia 10 maja 2007 r. w ustępie pierwszym stanowi, że: "do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48–49b ustawy, o której mowa w art. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane". Natomiast w ustępie 4 art. 3 tej ustawy przewidziano, że jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania, właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Wymieniona wyżej regulacja ma charakter wyjątkowy i jest odstępstwem od zasady orzekania na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ma ona zastosowanie jedynie w ściśle określonych w przepisie sytuacjach, a jednoczesne spełnienie wszystkich określonych prawem przesłanek, uprawnia organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w analizowanym trybie, zaś uprawnionym do żądania wydania rozstrzygnięcia w tym trybie jest właściciel obiektu.

W niniejszej sprawie ustalono, że działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność T. Z., A. W. oraz D. W. Obiekty zlokalizowane na nieruchomości nie są przedmiotem odrębnej własności. Oznacza to, że wniosek złożony przez pełnomocnika Przedsiębiorstwa [...] nie mógł uruchomić skutecznie postępowania w tym trybie.

Dodatkowo w toku postępowania prowadzonego przez organ stopnia powiatowego w trybie wznowienia ustalono, że budynek socjalno-biurowy stanowiący przedmiot niniejszego postępowania został uwidoczniony na planie realizacyjnym stanowiącym część projektu zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę garaży budynku gospodarczego oraz w opisie technicznym, który sporządzony został w dniu 3 października 1986 r. W toku postępowania prowadzonego w trybie wznowienia ustalono ponadto, że dokonywano odpisów amortyzacyjnych miedzy innymi budynku socjalno-biurowego od dnia 1 stycznia 1992 r. zaś datę wybudowania spornego budynku, tj. 1979–1981 potwierdzili przesłuchani w sprawie świadkowie.

Wskazano, że Przedsiębiorstwo [...] jest odrębnym podmiotem prawa od D. W. – osoby fizycznej, natomiast nie wykazano żadnego tytułu prawnego przedsiębiorstwa do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Tym samym nie było możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu podmiotowi jakim jest Przedsiębiorstwo [...].

Podsumowując, organ odwoławczy podkreślił, iż z uwagi na fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie należy przeprowadzić w innym trybie, określonym odrębnymi przepisami prawa, tenże organ nie ma możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych przyznanych normą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną art. 15 k.p.a. W tej sytuacji należało, zdaniem organu, zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższą decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] D. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a., art. 7, 8, 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Istotą niniejszego postępowania była dla Sądu kwestia ustalenia, czy przy uwzględnieniu uznanego stanu faktycznego, organ odwoławczy prawidłowo uczynił wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu stanowisko wywiedzione przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zasługuje w pełni na aprobatę.

Decyzję z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał wskutek wznowienia postępowania, na wniosek A. W., przy czym, określając podstawę prawną tegoż rozstrzygnięcia nie wskazał art. 151 k.p.a., lecz na art. 155 k.p.a., co stanowiło naruszenie prawa.

Wskazany przez organ pierwszej instancji art. 155 k.p.a. nie mógł jednak stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej wydanej w wyniku wznowienia postępowania, bowiem wady przewidziane dyspozycją art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 są wprawdzie istotnymi wadami postępowania, nie jest jednak wiadome jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną, zatem mogą spowodować jedynie jej wzruszalność. Wznowienie postępowania ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy żeby ustalić, czy określona wada postępowania z art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia.

Porównując uregulowania, które odnoszą się do trybów postępowań nadzwyczajnych należy uznać, że ustawodawca przewidział odmienne kryteria ich zastosowania a także różne rozstrzygnięcia, które w następstwie ich wszczęcia mogą zapaść w sprawie.

Nie ma więc możliwości prawnych zakończenia postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych, rozstrzygnięciem przewidzianym jako zakończenie odmiennego, niezależnego trybu postępowania. Wskazana wadliwość decyzji organu pierwszej instancji obligowała organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W opinii Sądu art. 138 § 2 k.p.a. stanowił prawidłową podstawę dla zaskarżonej decyzji, tym bardziej iż organ odwoławczy dostrzegł również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza jego uprawnienia. Nie wyjaśniono w sprawie podstawowych okoliczności mających znaczenie w świetle art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, na podstawie której to wydano decyzję nr [...] z dnia [...] r. udzielającą pozwolenie na użytkowanie budynku socjalno-biurowego.

Jak stwierdził Sąd, nadzwyczajne tryby postępowania w postaci trybu wznowienia, nieważności jak i uchylenia/zmiany decyzji ostatecznej są trybami odrębnymi i niezależnymi od siebie. Przesłanki ich zastosowania nie pokrywają się i nie przenikają wzajemnie. Niedopuszczalne jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, z uwzględnieniem przesłanek warunkujących wznowienie postępowania, podobnie jak wydanie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wskutek wznowienia postępowania administracyjnego, który to tryb w art. 151 k.p.a. przewiduje właściwe dla tego postępowania rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1230/12, wniósł D. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji jej oddalenie, w sytuacji kiedy stan faktyczny sprawy wskazywał, iż organ nadzoru budowlanego dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, tj. naruszenia:

– art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB w B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji kiedy zasadą jest przy stwierdzeniu jakichkolwiek uchybień i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji – wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania gdy okaże się ono bezprzedmiotowe,

– art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w całości w sytuacji kiedy ziściły się przesłanki warunkujące umorzenie postępowania,

– art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiało się m.in. w:

– pominięciu dowodu z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 97/12,

– pominięciu okoliczności, iż w stosunku do decyzji PINB w B. z dnia [...] r. nr [...] (którą PINB w B. uchylił następnie swoją decyzją z dnia [...] r. nr [...]) toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz okoliczności związanej z zakończeniem tego postępowania poprzez pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym jako pozostającej w zgodności z przepisami prawa, w tym stanowiska, jakie zajął m.in. w odniesieniu do poprawności przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 9 maja 2012 r., sygn. VII SA/Wa 97/12,

– pominięciu okoliczności, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazało uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, to tym bardziej w oparciu o te same fakty i dowody – nie ma podstaw do wydawania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie o wznowienie postępowania, kiedy fakty te i dowody były już oceniane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, na dodatek brak jest takich podstaw kiedy strona wnioskująca o wznowienie powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a nie na inne przesłanki wznowieniowe, które ewentualnie mogłyby uzasadniać ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o okoliczności, które nie były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna, która w istocie stanowi powtórzenie zarzutów zamieszczonych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Pełnomocnik D. W., autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, opiera się na błędnym założeniu, iż przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, czyni bezprzedmiotowym postępowanie odwoławcze we wszczętym postępowaniu wznowieniowym.

Po pierwsze należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania wznowieniowego, chociaż oba te postępowania są zaliczane do tzw. trybów nadzwyczajnych. Nie są to jednak postępowania konkurencyjne względem siebie, czy też wzajemnie się wykluczające, o czym mogą świadczyć przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zamieszczone w art. 156 § 1 k.p.a. i przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Dopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych (art. 156 § 1 k.p.a.), w stosunku do których nastąpiło wznowienie postępowania (wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 1, OSP 1992, nr 5, poz. 120, glosy B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1992, nr 5, s. 248). Nie można również wykluczyć odwrotnej sytuacji kiedy to najpierw zostanie wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji a następnie zostanie wznowione postępowanie administracyjne w stosunku do tej samej decyzji ostatecznej. W takim przypadku należy jednak zawiesić postępowanie wznowieniowe do czasu ostatecznego zakończenia postępowania nieważnościowego, które rodzi dalej idące następstwa prawne, gdyż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, eliminacja z obrotu prawnego tego aktu następuje ze skutkiem ex tunc.

Jak wynika z utrwalonego od lat orzecznictwa sądowego, okoliczności wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. uzasadniające wznowienie postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 29 marca 1988 r., I SA 637/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 45; wyrok SN z 17.12.1993 r., III ARN 5/93, niepubl.).

O bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego można by mówić jedynie w sytuacji, kiedy wcześniej zostałaby stwierdzona ostatecznie (prawomocnie) nieważność decyzji, w sprawie której wznowiono postępowanie administracyjne.

Żadna jednak z powyżej opisanych sytuacji nie miała miejsca w tej sprawie, nie było więc podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego.

Poza tym należy zauważyć, że postępowanie nieważnościowe wszczęte z urzędu przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, następnie wznowione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego decyzja podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dotyczyło decyzji z dnia [...] r.

Prawomocny wyrok, który zapadł w tej sprawie, nie wiąże na zasadzie art. 153 p.p.s.a. w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem od postępowania wznowieniowego. Nie można też wyroku sądowego, który zapadł w innej sprawie administracyjnej traktować jako dowodu z dokumentu w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, tym bardziej że kontrola sądowa w obu tych postępowaniach dotyczyła różnych decyzji administracyjnych.

Natomiast postępowanie wznowieniowe, w którym zapadła decyzja kasacyjna Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu, dotyczyło decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., wydanej po wznowieniu postępowania, uchylającej decyzję z dnia [...] r. i udzielającej pozwolenia na użytkowanie skarżącemu ponownie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak i Sądu pierwszej instancji, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, biorąc pod uwagę przesłanki procesowe i materialnoprawne odnoszące się do wydania decyzji z dnia [...] r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.

Po pierwsze, należy zauważyć, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r. jak i następna decyzja z dnia [...] r. zostały wydane na podstawie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665). Był to przepis szczególny, umożliwiający legalizację samowoli budowlanej w ściśle określonych warunkach, z których wszystkie jednocześnie musiałyby być spełnione. W świetle wyjaśnień składanych przez A. W. i T. Z. w swoich pismach do organów, musi budzić poważne wątpliwości, czy w tym przypadku mogły mieć zastosowanie ww. przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r., skoro nie wyjaśniono dokładnie kiedy powstał obiekt budowlany, czy jest rzeczywiście w całości lub części samowolą budowlaną, kto był inwestorem i kto jest właścicielem. Niewyjaśnienie tych wszystkich okoliczności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wydającego dwukrotnie decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, wymagało wydania, jako jedynie prawidłowej, decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie mówiąc już o tym, że w takim stanie faktycznym sprawy, przy tylu wątpliwościach, nie można było wydać decyzji w oparciu o przepisy art. 146 § 2 k.p.a., a już na pewno nie na podstawie art. 155 k.p.a., który to przepis nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu administracyjnym.

Zarzut naruszenia przepisów art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. zamieszczony w skardze kasacyjnej, powinien być skierowany w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który dwukrotnie wydawał decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, a nie w stosunku do zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, gdyż Sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie dokonuje kontroli w tym zakresie (wyroki NSA z: 26 stycznia 2012 r., II OSK 2130/10; 3 kwietnia 2012 r., II OSK 85/12; 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11).

Jak wynika z powyższych rozważań, zaskarżonym wyrokiem nie został naruszony żaden z przepisów postępowania – KPA, tym samym nie został też naruszony przepis art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji jej oddalenie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.