Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 851/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 21 grudnia 2007 r., Nr [...] 2. orzeka, że postanowienia te nie mogą być wykonane 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł. Tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2007 r., nr [...] Starosta, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy OŚ/DŚ-7625/12/10/07 uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie komory składowej na około 2000 ton głęboko zamrożonych produktów na terenie działek nr 30 obręb S. i nr 24/15 obręb G. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 48 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2000 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm), § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), art. 106 k.p.a. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Wójt Gminy zwrócił się o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie komory składowej na około 2000 ton głęboko zamrożonych produktów na terenie działek nr 30 obręb S. i nr 24/15 obręb G. przedkładając wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji oraz projekt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Po przeanalizowaniu tych dokumentów uznano, iż wykonanie inwestycji zgodnie z zaleceniami określonymi przez organ gminy, w tym głównie dotyczącymi ograniczenia emisji hałasu, spełniać będzie wymogi ochrony środowiska i nie będzie stanowić zagrożenia dla ludzi i środowiska. Organ wskazał, iż wyegzekwowanie przez Wójta Gminy od inwestora, przedstawionych w projekcie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia warunków związanych z dotrzymaniem standardów emisyjnych, w tym emisji hałasu - m.in. konieczność zastosowania urządzeń wentylacyjnych i agregatów chłodniczych nie przekraczających na zewnątrz pomieszczenia dopuszczalnych norm hałasu lub zastosowanie rozwiązań tłumiących hałas tj.: obudowy, tłumiki, ekrany akustyczne oraz obowiązek dokonania pomiarów emisji hałasu po uruchomieniu obiektu, zapewni ograniczenie uciążliwości zakładu do granic nieruchomości inwestora.

W. Z. w zażaleniu na powyższe postanowienie wniósł i jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zarzucił on, że nawet przy dochowaniu warunków realizacji tego przedsięwzięcia zawartych w treści projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, nie jest możliwe, ograniczenie tylko do granic działki nr 30 emisji hałasu powodowanego przez chłodnię o powierzchni 1200 m2, pracujące wentylatory dachowe (46 dB), agregaty chłodni zerowej usytuowane także na zewnątrz chłodni (44 dBa) ruch pod tym obiektem TIR-ów chłodni, których agregaty chłodnicze muszą pracować także na postoju oraz pracę wózków i urządzeń załadunkowych i rozładunkowych. Skarżący wskazał, iż inwestycja zostanie zlokalizowana w odległości 5 m od granicy z jego działką i 30 m od jego budynku mieszkalnego, ponad wszelką wątpliwość będzie ona emitować ponadnormatywny hałas na jego działkę, przeznaczoną pod budowę zagrodową i wpłynie negatywnie na zdrowie jego rodziny.

Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo ochrony środowiska, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy do wydania takiej decyzji, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia ze starostą jako organem ochrony środowiska. Starosta uzgadnia powyższe przedsięwzięcie w zakresie wymagań ochrony środowiska biorąc pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nadto może on prowadzić własne postępowanie dowodowe. Odmowa uzgodnienia może nastąpić jeżeli wymagania ochrony środowiska nie mogą być w przypadku realizacji planowanego przedsięwzięcia spełnione, albo gdy jest ona sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, dla terenu planowanej inwestycji nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ uzgadniający po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego i ustosunkowaniu się do wniosku strony, słusznie wskazał, iż przedsięwzięcie przy zastosowaniu odpowiednich urządzeń i technologii, zaproponowanych w przedłożonym projekcie decyzji, zapobiegających emisji do środowiska, nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm, a tym samym nie będzie stanowić zagrożenia dla ludzi i środowiska. W zakresie emisji hałasu wskazano na obowiązek zastosowania urządzeń, które nie będą na zewnątrz powodowały przekroczenia norm w zakresie hałasu, zaś w przypadku zastosowania urządzeń o wyższych poziomach mocy akustycznej wskazano na konieczność zastosowania takich rozwiązań jak obudowy, ekrany czy tłumiki, a ponadto przewidziano obowiązek pomiaru emisji hałasu. Organ podkreślił, że wydane w ramach prowadzonego postępowania uzgodnienie ma charakter wstępny w stosunku do procesu inwestycyjnego i innych niezbędnych decyzji czy pozwoleń. Realizacja przedsięwzięcia możliwa będzie wyłącznie w warunkach określonych w decyzji środowiskowej, a zarazem wcześniej uzgodnionych przez właściwe organy, w tym, w zakresie obowiązku przestrzegania norm akustycznych określonych przepisami prawa. Organ stwierdził, iż ograniczenie emisji hałasu do terenu zakładu, dotyczy emisji ponadnormatywnej, trudno bowiem założyć, iż emisja hałasu poza terenem inwestora nie będzie w ogóle występować. W decyzji mają być natomiast określone warunki, zastosowanie których zabezpieczy zachowanie norm określonych przepisami ochrony środowiska, a zatem inwestycja tak zrealizowana nie będzie uciążliwa dla okolicznych mieszkańców. Organ wskazał, że każdy z organów uzgadniających ma inny zakres przedmiotowy działania i posiada inne merytoryczne przygotowanie, zatem jego ocena będzie dotyczyła innych aspektów realizacji przedsięwzięcia. Zadaniem organu ochrony środowiska jest ocena przedsięwzięcia w kontekście spełnienia niezbędnych standardów i norm w zakresie ochrony środowiska, a organ uzgadniający nie może odmówić uzgodnienia realizacji tej inwestycji jeśli inwestycja może przy zastosowaniu określonych technologii spełnić normy określone przepisami ochrony środowiska.

W. Z. w skardze domagał się uchylenia wydanych postanowień, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że obecnie pracują dwie chłodnie należące do inwestora zlokalizowane znacznie dalej od jego domu. Na polecenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słupsku inwestor zlecił pomiary hałasu na granicy z jego działką oraz przy jego domu. Z badań pomiarów emisji hałasu wynika, że same tylko urządzenia już istniejącej chłodni przekraczają w nocy dopuszczalne normy hałasu, natomiast w dzień są to wielkości tylko nieznacznie niższe od dopuszczalnych. Skarżący wskazał na całodobowy hałas związany zarówno z ruchem jak i postojem TIR-ów chłodni z włączonymi agregatami chłodniczymi na ulicy oraz pracą wózków i urządzeń załadunkowych i rozładunkowych. Skarżący stwierdził, że obiekt budowlany ma być zlokalizowany na działce nr 30 o przeznaczeniu rolnym i zakwestionował stanowisko, iż w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, Starosta Słupski zwolniony jest z badania tej kwestii i nie może odmówić uzgodnienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest uzgodnienie dokonywane na etapie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, iż przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska. Przepis określający wymóg uzgodnienia nie wskazuje merytorycznego zakresu uzgodnienia poszczególnych organów. Przyjąć zatem należy, iż zakres ten wynika z kompetencji danego organu. Każdy z organów wymienionych w art. 48 ust. 2 ustawy ma inny zakres działania i merytoryczne przygotowanie do oceny określonych aspektów planowanego przedsięwzięcia, które pozostają w związku z prowadzoną przez niego działalnością. Zgodnie z art. 378 ust. 1 ustawy organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 jest starosta. Zakres uzgodnienia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wynika z kompetencji starosty jako organu ochrony środowiska. Właściwość tego organu, w myśl art. 378 ust. 1 ustawy obejmuje kompetencje określone w art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 115a ust. 1, art. 149, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1 i 3 ustawy, dotyczące ochrony przed hałasem. Ochrona ta, zgodnie z art. 112 pkt 1 i 2 ustawy, polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie i zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

Działanie organu uzgadniającego nie może sprowadzać się do sformułowania ogólnikowych stwierdzeń odnośnie obowiązku spełnienia poszczególnych wymogów ochrony środowiska i przewidzianych norm. Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek uwzględnić uzgodnienia organów, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy. Organ wydający decyzję jest zatem związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie może od niego odstąpić. Celem takiego uregulowania zakładającego dokonanie uzgodnień jest przeprowadzenie kontroli poszczególnych zagadnień przez kompetentne i wyspecjalizowane organy. Organ dokonujący uzgodnienia ma prawo odmówić dokonania uzgodnienia w przypadku stwierdzenia, że przeprowadzenie inwestycji jest sprzeczne z konkretnymi wymogami, których zachowanie nie jest możliwe, albo wskazać konkretne warunki na jakich nastąpić może uzgodnienie. Dokonanie uzgodnienia winno być poprzedzone ustaleniem i analizą istotnych, z punktu widzenia zakresu uzgodnienia, okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Organ w niniejszej sprawie winien dokonać szczegółowej oceny danych zawartych we wniosku – informacji o planowanym przedsięwzięciu dotyczących warunków istotnych w punktu widzenia zachowania norm hałasu. We wniosku tym wskazano, iż dla oszacowania stopnia uciążliwości obiektu w środowisku przeprowadzono analizę rozprzestrzeniania się dźwięku, uwzględniającą wewnętrzne i zewnętrzne źródła hałasu, w tym urządzenia systemu wentylacyjnego, sprężarkownię i agregaty chłodnicze. Z wniosku wynika, iż w ocenie hałasu pominięte zostały hałasy związane z ruchem pojazdów, a do obliczeń przyjęto, iż wentylator dachowy D As wraz z tłumikiem akustycznym TO-160 ma poziom mocy akustycznej L AW 46 dB, a agregaty chłodni zerowej i niskotemperturowej usytuowane na zewnątrz przy chłodniach mają poziom mocy akustycznej L AW 44 dB. We wniosku wskazano, iż prognozowane na granicy zakładu 1 punktach 1 do 4 poziomy hałasu nie przekraczają wartości dopuszczalnej zarówno dla pory nocnej jak i dziennej, na terenach chronionych akustycznie tj. z zabudową zagrodową. Skarżący w toku postępowania podnosił zarzuty dotyczące uciążliwości już istniejącego zakładu i emisji hałasu, przekraczającego dopuszczalne normy. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywał obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń wniosku, w szczególności, wobec zgłoszonych przez uczestnika postępowania zastrzeżeń co do wiarygodności przedstawionych w nim danych. Organ uzgadniający winien zatem poczynić własne ustalenia w tym zakresie i dokonać wnikliwej analizy prawnej ustalonego stanu faktycznego, czego nie uczynił, uzgadniając bez uwag przedłożony projekt decyzji. Organ nie dysponował analizą stanowiącą podstawę informacji zawartych we wniosku. Stwierdzenie organu, iż inwestycja spełniać będzie wymogi ochrony środowiska, a uciążliwość zakładu zostanie ograniczona do granic nieruchomości nie zostało poparte żadnymi ustaleniami i materiałem dowodowym. Uzgodnienie uwarunkowań środowiskowych inwestycji wymagało sprawdzenia spełnienia wymogów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120 poz. 826), co nie zostało przez organ poddane analizie. Podkreślić należy, iż z postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w Słupsku z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt O.I.SZNS/1/112/07/2008.2451 wynika, iż w toku prowadzonego przez ten organ postępowania, wnioskodawca złożył sprawozdanie z badań pomiarów emisji hałasu pochodzącego od istniejących źródeł zakładu INTERFRYS - Kusowo oraz ocenę oddziaływania akustycznego na środowisko istniejących i planowanych urządzeń, z których wynika przekroczenie poziomu hałasu w porze nocnej i konieczność zastosowania konkretnie określonych rozwiązań technicznych, w tym wyłożenia ścian wełną mineralną i wykonania ekranów akustycznych zmniejszających poziom hałasu do dopuszczalnych norm.

Zarzuty skarżącego dotyczące niezbadania przez organ zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie są uzasadnione. Na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja, nie obowiązuje bowiem plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor w związku z realizacją inwestycji uzyskał decyzję Wójta Gminy z dnia 21 września 2005 r. Nr GB-7331/63/A/2005 o warunkach zabudowy. Nadto wskazać należy, iż z art. 56 ust. 1 ustawy wynika, iż kwestia zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego podlega badaniu przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie organ uzgadniający. Przepis ten stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Z zestawienia treści tego przepisu z art. 56 ust. 1b pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ wydaję decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniając uzgodnienia organów , o których mowa w art. 48 ust. 2, wynika, iż kwestia badania zgodności inwestycji z planem co do zasady pozostaje w kompetencjach organu wydającego decyzję i nie podlega wiążącemu ten organ uzgodnieniu przez inne organy.

Organy obu instancji naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obligujące organy administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - prawidłowość oceny możliwości realizacji inwestycji w określonym miejscu przez inwestora bądź określenie warunków jego realizacji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 21 grudnia 2007 r. Nr Śr.II.7633-23/07. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić zawarte w uzasadnieniu wskazania Sądu odnośnie dokonania niezbędnych ustaleń i ich oceny prawnej.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżone i uchylone postanowienia nie mogą być wykonane, brak jest bowiem aksjologicznych podstaw do wykonania wadliwych i uchylonych postanowień.

Na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, w związku z uwzględnieniem skargi, zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania – uiszczonego wpisu sądowego.