Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 656/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: arrt.73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art.5 , art.6
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
article: art.128 § 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.999 § 1, art.998, art.1003
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art.65 § 1 i 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 518/10 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] a także utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody D. na rzecz K. P. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 518/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., na rzecz Powiatu K. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Działając w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 43/09), Starosta K. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił przyznania K. P. odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej działkę nr [...] w obrębie J., położoną w J. w Gminie L., ujawnioną w księdze wieczystej KW nr [...].

W motywach decyzji organ przytoczył teść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 873) oraz podał, że - wykonując wskazania sądu administracyjnego zawarte w w/w wyroku - dołączył do akt sprawy umowę darowizny zawartej pomiędzy J. P. i W. P. a K. P. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w K. zapadłe w sprawie o sygnaturze akt [...] o przybiciu oraz o przysądzeniu własności opisanej na wstępie nieruchomości na rzecz J. P. Starosta podkreślił też, że z wspomnianych wyżej dokumentów nie wynikało, aby J. P., nabywając opisaną na wstępie nieruchomość na licytacji, nabył też prawo do żądania odszkodowania za nią. Ponadto, zdaniem Starosty, ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynikało również, aby J. P. przeniósł to prawo na obdarowanego. W związku z tym – wg organu - uprawnionym do otrzymania odszkodowania z tytułu przejścia z dniem [...] stycznia 1999 r., z mocy prawa, własności przedmiotowej nieruchomości był jedynie jej właściciel w dniu [...] grudnia 1998 r. to jest P. Spółka z o.o. w W., gdyż to ten podmiot utracił na rzecz Skarbu Państwa wspomniane prawo własności.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji (decyzja z dnia [...] lipca 2010 r.) podnosząc, że istotnie w dniu [...] grudnia 1989 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność P. Spółka z o.o. w W. W dniu [...] stycznia 1999 r. – z mocy prawa - własność tej nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Mimo tego, postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 2002 r. własność tej nieruchomości została przysądzona J. P. a postanowienie to stało się prawomocne. Zgodnie też z zawiadomieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 2003 r. J. P. został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel omawianej nieruchomości, w miejsce Spółki L.

Umową darowizny z dnia [...] lipca 2004 r. J. i W. P. darowali nieruchomość na rzecz K. P. przy czym umowa ta nie zawierała zapisu o przeniesieniu na nabywcę ewentualnych innych uprawnień poza prawem własności nieruchomości. Z powyższego faktu Wojewoda wyprowadził wniosek, że obdarowany nie był uprawnionym do żądania odszkodowania z tytułu przejścia prawa własności nieruchomości.

Na wyżej przedstawioną decyzję K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił organom naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną oraz art. 65 § 1 i 2 k.c. i twierdził, że umowa darowizny z 2004 r. przenosiła na niego całość praw do nieruchomości, łącznie z roszczeniem o odszkodowanie, przy czym roszczenie to nie musiało zostać osobno wymienione w umowie.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda D. wnosił o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej: "P.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że nie była ona uzasadniona.

Sąd podkreślił, że wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 43/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpatrując poprzednią skargę K. P. uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęty grunt zajęty pod drogę publiczną, przy czym wyrok ten został wydany w określonym stanie prawnym, pod którym to pojęciem – Sąd obecnie orzekający – rozumiał również orzecznictwo sadowoadministracyjne. W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki -powołując się na treść art. 153 P.p.s.a.- stwierdził, że wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OPS 3/09 ) wyraził pogląd, iż uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., i "nabywca" został wpisany jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej, to jednak teza tego wyroku nie mogła decydować o sposobie rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wyrok (w odróżnieniu od uchwały) nie ustanawia bowiem, wiążącej poza daną sprawą, wykładni sądowej.

Ponadto Sąd Wojewódzki podkreślił, iż stan faktyczny, który wystąpił w rozpatrywanej sprawie był odmienny od stanu faktycznego w sprawie o sygnaturze akt I OPS 3/09, gdyż w niniejszej sprawie darczyńca nie był właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.

Sąd zwracał też uwagę, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2009 r. ( sygn. akt II SA/Wr 43/09) Sąd powoływał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygnaturach akt I OSK 68/07 i I OSK 704/07, w których wyrażono pogląd, że uprawnionym do otrzymania odszkodowania - na zasadzie art. 73 wspomnianej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. - jest właściciel nieruchomości w dniu dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę publiczną nieruchomości, zaś po dniu [...] stycznia 1999 r. wyłączone jest nabywanie gruntów zajętych pod drogi publiczne w drodze umów cywilnoprawnych zaś nabywca nieruchomości po dniu 31 grudnia 1998 r. może dochodzić roszczeń cywilnoprawnych przeciwko zbywcy przed sądem powszechnym ( sprawa o sygn. akt I OSK 68/07). Natomiast w wyroku o sygnaturze akt I OSK 704/07 wskazano, że osobą uprawnioną do odszkodowania - zgodnie ze stosowanym na mocy odesłania art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ,,osoba wywłaszczona", czyli osoba, której z dniem 1 stycznia 1999 r. odjęto prawo własności. Z tym dniem na rzecz tej osoby powstało roszczenie odszkodowawcze. Nabywca nieruchomości po dniu 31 grudnia 1998 r. nie jest więc uprawniony do realizacji tego roszczenia.

Zaznaczono też, że Sąd Wojewódzki, poprzednio orzekając, powołał się ponadto na wyrok w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1981/06, w którym Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż o ile zbycie własności nieruchomości po dniu 31 grudnia 1998 r. jest bezskuteczne, o tyle przedmiotem obrotu cywilnoprawnego mogło być samo roszczenie o zapłatę odszkodowania. Sądowi temu znana była również treść pytania prawnego w sprawie o sygn. akt I OSK 313/08, uzasadnieniu którego powołano się na wyroki w sprawach I OSK 676/07 i I OSK 394/06, w których również wyrażono poglądy prawne o przysługiwaniu uprawnienia do odszkodowania albo właścicielowi nieruchomości, który utracił własność z dniem [...] stycznia 1999 r., albo nabywcy wierzytelności odszkodowawczej.

W konkluzji więc Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OPS 3/09) stanowił wyłom w jednolitym do tej pory orzecznictwie sądowoadministracyjnym a Sąd Wojewódzki, poprzednio orzekający w niniejszej sprawie, wiedział wyłącznie o jednolitym poglądzie prawnym sądu wyższego rzędu, sprowadzającym się do stanowiska, że uprawnionymi do odszkodowania są wywłaszczony z dniem [...] stycznia 1999 r. właściciel bądź nabywca wierzytelności o zapłatę odszkodowania zaś zbycie nieruchomości po dniu 31 grudnia 1998 r. należało ocenić jako bezskuteczne.

Cytując zatem treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1989 r. i zauważając, że w sprawie administracyjnej nie ma miejsca na szersze rozważanie zagadnień cywilnoprawnych, dotyczących analizy nabycia nieruchomości na licytacji, poprzez przysądzenie własności, Sąd Wojewódzki zaznaczył jednak, że niekiedy sądy administracyjne rozważają kwestie zakresu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5, art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), która nie obejmuje darowizn nabycia nie przez czynność prawną (lecz np. poprzez przybicie i przysądzenie własności). Zdaniem Sądu, obce przy tym naturze niniejszej sprawy byłoby rozważanie skutków prawnych prawomocnego postanowienia o przysądzeniu własności (art. 999 k.p.c. Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296), gdy własność nieruchomości nie przysługiwała dłużnikowi (w części zajętej pod drogę publiczną), lecz - z mocy art. 73 stosowanej ustawy - stanowiła własność Powiatu.

Pozostając zatem w granicach wskazań poprzednio orzekającego Sądu oraz ustaleń i ocen organu, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dokonał zasadnej w tym przypadku oceny materiału dowodowego, dochodząc do przekonania, że nie wynika z niego, aby skarżący – nie będący właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. - nabył po tej dacie wierzytelność o zapłatę odszkodowania przewidzianego w art. 73 omawianej ustawy. Z dokumentów wynikało bowiem, że sporną nieruchomość po dniu 31 grudnia 1998 r. nabył w drodze egzekucji J. P., który następnie, w czasie przed wydaniem deklaratoryjnej decyzji wojewody, darował ją skarżącemu. Nabywcy zostali ujawnieni w księdze wieczystej jako kolejni właściciele nieruchomości. Z żadnego zaś z dokumentów nie wynikało, aby przedmiotem nabycia oprócz nieruchomości, była także wierzytelność o odszkodowanie za utratę jej części z mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1989 r. Sąd podkreślał również, że kolejne nabycia nieruchomości, nieosłaniane rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, były po prostu bezskuteczne w odniesieniu do części nieruchomości wywłaszczonej z mocy prawa.

Wprawdzie też – jak wywodził Sąd – w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. Sąd orzekający poprzednio, nie wyraził odmiennych ocen prawnych, a uchylił wydane w sprawie decyzje, gdyż stwierdził, że organy nie wyjaśniły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, ale - w ocenie Sądu obecnie orzekającego – skoro okoliczności te zostały uznane za istotne dla treści decyzji to nie mogły być one obojętne z punktu widzenia oceny materialnoprawnej. Dlatego też – jak argumentował Sąd Wojewódzki - nie sposób było twierdzić, że Sąd Wojewódzki we wspomnianym wyżej wyroku - nie wyraził poprzednio wiążącej oceny prawnej, że w zaistniałej w sprawie sytuacji uprawnionym do odszkodowania był wyłącznie właściciel nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. albo nabywca wierzytelności o odszkodowanie.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. P., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że złożony przez K. P. wniosek o odszkodowanie pochodził od osoby nieuprawnionej, w rozumieniu w/w przepisu – podczas, gdy zarówno przysądzenie własności na rzecz J. P., jak i umowa darowizny zawarta w dniu [...] lipca 2004 r., przenosiły na nowego właściciela roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa na własność Powiatu K. działki gruntu zajętej pod drogę publiczną, położonej w L., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb J., o powierzchni [...] ha,

2. art. 128 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) poprzez uznanie, że skarżący nie jest "podmiotem wywłaszczeniowym", podczas gdy w dniu wydania decyzji przez Wojewodę D. stwierdzającej, iż przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (tj. [...] maja 2006 r.) wywłaszczonym był skarżący, jako, że to on był właścicielem nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 65 § 1 i 2 k.c. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 20010 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że uznanie przez Wojewodę D. oraz Starostę K., iż wniosek o odszkodowanie złożony przez K. P. pochodzi od osoby nieuprawnionej, nie stanowiło naruszenia prawa materialnego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wraz z zasadzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że celem ustawodawcy było stworzenie możliwości rzeczywistego ubiegania się o słuszne odszkodowanie przez osoby rzeczywiście tracące własność działek. Skoro obywatele dowiadywali się o tym, że ich nieruchomość podpada pod przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1989 r. – Przepisy wprowadzające (...) dopiero z chwilą wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji deklaratoryjnej, należałoby uznać, iż pojęcie "właściciel" z art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy może oznaczać także osobę wpisaną do księgi wieczystej w chwili wydania takiej deklaratoryjnej decyzji, stwierdzającej przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (vide: wyrok Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2010, sygn. akt I OPS 3/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 44).

Odnosząc się do przedmiotowego stanu faktycznego skarżący podkreślał, że wprawdzie bezspornie w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości było P. Sp. z o.o., jednakże w dniu wydania przez Wojewodę D. decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa, tj. w dniu [...] maja 2006 r. właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej był skarżący – K. P., który nabył nieruchomość w drodze umowy darowizny zawartej z J. P. Przedmiotowa nieruchomość znalazła się natomiast w posiadaniu J. P. w drodze nabycia na licytacji. Tak więc, to właśnie skarżący - w wyniku odjęcia prawa własności - poniósł uszczerbek i to właśnie skarżący miał prawo wystąpić ze stosownym wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za tę nieruchomość.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutu obrazy prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez przyjęcie, że złożony przez K. P. wniosek o odszkodowanie pochodził od osoby nieuprawnionej oraz błędnej wykładni art. 128 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że skarżący nie jest "podmiotem wywłaszczeniowym", choć był on ujawniony jako właściciel nieruchomości w prowadzonej dla spornej nieruchomości księdze wieczystej.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucał też zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 65 § 1 i 2 k.c. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że uznanie przez organy obu instancji, iż wniosek o odszkodowanie złożony przez K. P. pochodził od osoby nieuprawnionej, nie stanowiło naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu o charakterze procesowym należy stwierdzić, że nie był on zasadny w tym sensie, że niewydanie wyroku przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. to jest oddalenie skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody D. utrzymującej w mocy decyzje Starosty K. o odmowie przyznania K. P. odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, stanowiło jedynie konsekwencję przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego. Wskazuje na to wyżej przedstawiona treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak również samo sformułowanie zarzutu kasacyjnego, w którym przepis procesowy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.) został powiązany z wykładnią prawa materialnego.

Powyższe prowadzi zatem do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prawnomatrerialnych, które istotnie okazały się zasadne.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła rozstrzygnięcia wniosku zgłoszonego na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1989 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ), zgodnie z którym to przepisem właściciel nieruchomości mógł w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. wystąpić o ustalenie i wypłacenie mu odszkodowania z powodu przejścia z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa własności tej nieruchomości jako nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. zajętej pod drogę publiczną i pozostającej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 1 cyt. ustawy).

W analizowanej sprawie z w/w wnioskiem wystąpiła osoba, która – bezsprzecznie – nie była w dniu 31 grudnia 1989 r. właścicielem nieruchomości drogowej, stanowiącej działkę nr [...] położoną w L. , gdyż tego rodzaju podmiotem było P. Spółka z o.o. w W. Decyzja deklaratoryjna organu wojewódzkiego, potwierdzająca przejście prawa własności nieruchomości drogowej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa została jednak w tym przypadku wydana dopiero w dniu [...] maja 2006 r. (decyzja Wojewody D. nr [...]). W tych warunkach, przez okres ponad siedmiu lat sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, na który to fakt nowy właściciel (Skarb Państwa), który nabył własność nieruchomości w sposób pierwotny, mógł powoływać się dopiero po wydaniu w/w decyzji deklaratoryjnej.

W związku z powyższym, w omawianej sytuacji sporny grunt został nabyty w drodze nabycia na licytacji sądowej a postanowieniem Sądu Rejonowego w K. przysądzono jego własność J. P. (prawomocne postanowienie Sądu z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...]). Osoba ta została następnie wpisana do księgi wieczystej KW nr [...] - jako właściciel nieruchomości i z kolei umową darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 2004 r. przeniosła swoje prawa do wspomnianej nieruchomości na rzecz skarżącego kasacyjnie – K. P.

W zaistniałej sytuacji zatem powstał istotnie problem, jak należy rozumieć pojęcie "właściciela nieruchomości" użyte w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1989 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.

Zdaniem składu orzekającego pomocne mogą w tym przypadku być rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2010 r.( sygn. akt I OPS 3/09), który wprawdzie – jak akcentował to Sąd Wojewódzki – niebędąc uchwałą nie posiada mocy wiążącej w innej sprawie niż ta, którą rozstrzyga, ale okoliczność, że wyrok ten został wydany w następstwie przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego, budzącego poważne wątpliwości (art. 187 § 1 P.p.s.a.) a dotyczącego wykładni pojęcia "osoby uprawnionej", o której mowa w art. 73 ust. 4 omawianej ustawy, miał swoją wymowę.

Ponadto, nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w/w wyrok nie zawierał (cyt.) " (...) ogólniejszego odniesienia się do wątpliwości prawnych omówionych w uzasadnieniu pytania prawnego". Wręcz przeciwnie, motywy wspomnianego wyroku zawierają obszerne rozważania mające charakter ogólny. Analizując pojęcie "właściciela nieruchomości" - w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1989 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną - Sąd akcentował zwłaszcza kwestie niepewności prawnej, jaka zaistniała w związku z powstaniem w dniu [...] stycznia 1999 r. materialnoprawnego skutku ( jaki wywołało wywłaszczenie) a możliwością powoływania się na ten fakt w obrocie prawnym, dopiero z chwilą wydania decyzji deklaratoryjnej, co następowało nierzadko po upływie kilku lat. Problem ten został przy tym omówiony w kontekście przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych a także przepisów konstytucyjnych (zasady równości, w tym wypadku wszystkich uczestników obrotu prawnego i prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że w wyniku odjęcia prawa własności w dniu [...] stycznia 1999 r., który to fakt został dopiero stwierdzony w maju 2006 r., de facto to nie P. Spółka z o.o. w W. a skarżący kasacyjnie poniósł uszczerbek w majątku, tak jakby to on został prawnie wywłaszczony. W związku z tym w omawianym przypadku powstała sytuacja zbliżona do tej, która reguluje art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem.

Zwrócić też trzeba uwagę, iż wprawdzie stan faktyczny w sprawie zakończonej wyrokiem o sygnaturze akt I OPS 3/09 nie był tożsamy ze stanem faktycznym, jaki wystąpił w sprawie rozpoznawanej, ale był do niego zbliżony a przede wszystkim, w obu sprawach wystąpiło jednorodne, kluczowe zagadnienie to jest interpretacja przepisu art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy.

Z tego powodu skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OPS 3/09), uznał, że pod pojęciem "właściciela nieruchomości" użytym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1989 r. – Przepisy wprowadzające (...) należało rozumieć nie tylko osobę, której w dniu 31 grudnia 1989 r. przysługiwało prawo własności do nieruchomości stanowiącej drogę publiczną i pozostającej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale także osobę legitymującą się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania zarówno w dacie złożenia w ustawowym terminie wniosku w tym przedmiocie, jak i w dacie wydawania decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę.

Powyższe warunki spełniał skarżący kasacyjnie i dlatego zasadnym było uwzględnienie jego skargi kasacyjnej.

Podkreślenia w tym miejscu dodatkowo wymaga, że w analizowanej sytuacji decyzja deklaratoryjna Wojewody D. została wydana dopiero w maju 2006 r. a zatem po upływie terminu zawitego, określonego w ustawie jako termin końcowy dla występowania z wnioskami o odszkodowanie przez osoby uprawnione. Zatem przyjęcie takiego rozumienia art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1989 r., jakie prezentowały organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji, mogłoby w podobnych stanach faktycznych prowadzić do sytuacji, w której w związku z możliwością powoływania się przez Skarb Państwa na swój tytuł prawny do nieruchomości drogowej dopiero po dniu [...] grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasłoby przed dniem, w którym zostało zgłoszone.

Zwrócić też trzeba uwagę, że wprawdzie słusznie Sąd Wojewódzki stwierdził, iż nabycie licytacyjne nieruchomości, w trybie sądowego przysądzenia jej własności, nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, ale umknęło uwagi Sądu, iż jest tak dlatego, że w miejsce przepisów ustawy o księgach wieczystych wchodzą w tym przypadku przepisy kodeksu postępowania cywilnego, a w szczególności art. 998 i 1003 k.p.c., które określają dalekosiężne skutki nabycia własności w wyniku uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności. Charakter konstytutywny zaś postanowienia sądu o przysądzeniu własności, (które w analizowanym stanie faktycznym zostało w dniu [...] lutego 2002 r. wydane i stało się prawomocne) ma ten skutek, że własność nieruchomości przysądzonej przechodzi na nabywcę licytacyjnego bez względu na to, kto był dotąd rzeczywistym właścicielem tej nieruchomości ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 września 1997 r., sygn. akt II CKN 730/97, OSP 98 z. 7-8, poz. 139). Wprawdzie w analizowanym stanie faktycznym przedmiotem nabycia w tym trybie była nieruchomość stanowiąca drogę publiczną, która po dniu 1 stycznia 1999 r. jest traktowana jako res extra commercium i z tego tylko powodu J. P. nie mógł w 2002 r. jako nabywca licytacyjny skutecznie nabyć spornego gruntu w 2002 r., ale uzyskując sądowe przysądzenie własności nieruchomości, działał on w zaufaniu do prawa i władzy państwowej, którą - w tym przypadku – uosabiał orzekający Sąd Rejonowy w K. Dlatego, mając na uwadze treść art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa, należy przyjąć, że w tym konkretnym przypadku wspomniane wyżej prawomocne orzeczenie Sądu o przysądzeniu prawa własności, choć nie przenosiło – po myśli art. 999 § 1 k.p.c. - prawa własności spornej nieruchomości – to jednak przeniosło na nabywcę licytacyjnego surogat tego prawa, w postaci roszczenia o wypłacenie odszkodowania. Nie można bowiem w rozpoznawanej sprawie nie brać pod uwagę faktu istnienia i treści prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, które pozostaje w obiegu prawnym.

W konsekwencji więc, umowa darowizny, której istotą jest wola stron dokonania przysporzenia z majątku darczyńcy na rzecz obdarowanego, choć nie mogła również w tym wypadku przenieść prawa własności działki w L. z J. P. na K. P., ale ponieważ bezspornie wolą w/w osób było dokonanie przesunięcia majątkowego pomiędzy stronami umowy, to należało przyjąć, że umową tą przeniesiono na K. P. uprawnienie do żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które poprzednio przysługiwało obdarowanemu.

Wskazać w tym miejscu także wypada, że w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w tej sprawie został wydany, to jest w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 43/09), Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., zarzucając organom naruszenie art. 7 , 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zatem nie można było aktualnie twierdzić, że w wyroku tym, który przecież uchylał decyzje administracyjne, na podstawie których K. P. przyznane zostało odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa z dniem [...] stycznia 1999 r. własności spornej nieruchomości, została wyrażona odmienna od przyjętej wówczas przez organy, ocena przepisów materialnoprawnych.

Okoliczność, że Sąd w uzasadnieniu wyroku przytaczał istniejące w orzecznictwie – w dacie wyrokowania – poglądy, nie dowodziło jeszcze, że poglądy te miały stać się w tej sprawie wiążące dla organu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że Sąd sygnalizował też fakt przedstawienia do rozstrzygnięcia w formie uchwały wspomnianego wyżej zagadnienia prawnego oraz wskazywał na wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z pytaniem prawnym (na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) dotyczącym art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Poza tym w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2009 r. Sąd zarzucił też organom nierozważenie, jaki charakter miało przybicie i przysądzenie własności na rzecz J. P. a w konkluzji stwierdził też, że (cyt.) " z uwagi na stwierdzone wyżej uchybienia polegające na naruszeniu przepisów procedury administracyjnej, przedwczesne byłoby w chwili obecnej rozpatrywanie przez Sąd zarzutów skargi, w tym kwestii merytorycznych".

W związku z powyższym nietrafne było stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie doszło do związania oceną prawnomaterialną, dokonaną w poprzednim wyroku. Taka ocena prawna w sensie wiążącym organ i następnie Sąd nie istniała.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy przez Starostę K. organ ten winien dokonać oceny zasadności wniosku K. P. mając na uwadze, że pojęcie osoby uprawnionej do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie, art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, winno być rozumiane szeroko i uwzględniać nie tylko osobę właściciela nieruchomości (wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.), ale obejmować także osobę legitymującą się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania zarówno w dacie złożenia w ustawowym terminie wniosku w tym przedmiocie, jak i w dacie wydawania decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę.

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna - w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego - okazała się zasadna Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego wydano na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w związku z art. 193 P.p.s.a.