Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 438/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, 7, 48, 41, art. 218
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 33
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Marszałka Województwa z dnia 3 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego dotyczącego odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję ostateczną Marszałka Województwa P. z dnia 3 lutego 2012 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda P., decyzją z dnia 15 lipca 2005 r. nr [...], udzielił Spółce A (określanej dalej jako Spółka lub A) pozwolenia zintegrowanego dla instalacji: Stacji Termicznej Obróbki Odpadów (TOO), Stacji Fizyko – Chemicznej Utylizacji Odpadów Płynnych (UOP), Stacji Utylizacji Zanieczyszczonych Gruntów i Osadów (UZGO), Stacji Odzysku i Magazynowania Olejów Odpadowych (SOMO), Oczyszczalni Wód Balastowych (OWB) zlokalizowanych w G. przy ul. M.. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 1, art. 183 ust. 1, art. 188, art. 201 ust. 1, art. 202, art. 203, art. 211, art. 378 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.). W jej treści szczegółowo określono m. in. rodzaje i warunki eksploatacji poszczególnych instalacji, stosowane w nich technologie, sposoby osiągania wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości oraz warunki wprowadzania do środowiska substancji i energii, odprowadzania ścieków i wytwarzania odpadów.

Z akt sprawy związanej z wydaniem tej decyzji wynika, że spółka A prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne, czyszczenia zbiorników statkowych i lądowych po produktach naftowych i chemikaliach, czyszczenia separatorów ropopochodnych i tłuszczów, pompowania szlamów i ciężkich produktów naftowych, czyszczenia kanalizacji i sieci wodociągowych. Unieszkodliwianie i odzysk odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne jest realizowany w w/w pięciu instalacjach na podstawie wskazanego pozwolenia zintegrowanego.

Stacja Termicznej Obróbki Odpadów (TOO) to instalacja służąca do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych niż niebezpieczne z równoczesnym prowadzeniem działalności w zakresie odzysku.

Stacja Fizyko- Chemiczna Utylizacji Odpadów Płynnych (UOP) to instalacja służąca do odzysku olejów z płynnych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych niż niebezpieczne.

Stacja Utylizacji Zanieczyszczonych Gruntów i Osadów (UZGO) to instalacja służąca do oczyszczania zanieczyszczonych gruntów i osadów, głównie zaolejonych, z równoczesnym prowadzeniem działalności w zakresie odzysku.

Stacja Odzysku i Magazynowania Olejów Odpadowych (SOMO) jest instalacja służąca do prowadzenia działalności w zakresie odzysku olejów z mieszanin olejowo – wodnych w celu ich dalszego wykorzystania w charakterze paliwa bądź w celu poddania ich regeneracji.

Oczyszczalnia Wód Balastowych (OWB) to instalacja przeznaczona do oczyszczania wód pochodzących z procesów technologicznych realizowanych w innych instalacjach wnioskodawcy, z równoczesnym odzyskiem wody wykorzystywanej w innych instalacjach jako woda technologiczna.

Wobec tego, że w/w instalacje należą do grupy instalacji stosowanych w gospodarce odpadami i służą do odzysku lub unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, odpadów niebezpiecznych, o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę oraz do unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, odpadów innych niż niebezpieczne, o zdolności przetwarzania ponad 50 ton na dobę (por. pkt 5.1 i 5.3 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości -Dz. U. nr 122, poz. 1055) z mocy art. 201 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wymagały uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Jego udzielenie poprzedzone było postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa uregulowanym wówczas w przepisach Prawa ochrony środowiska w dziale V i VI. W treści pozwolenia zintegrowanego szczegółowo wymieniono elementy składowe instalacji oraz określono rodzaj i wielkość wprowadzanych do środowiska emisji związanych z ich eksploatacją (gazy i pyły do atmosfery, ścieki oraz wytwarzanie odpadów).

Jak wynika z akt sprawy związanej z wydanym pozwoleniem zintegrowanym wszystkie w/w instalacje typu (IPPC) funkcjonują samodzielnie, ale jednocześnie są ze sobą powiązane technologicznie. Położone są na terenie jednego zakładu zlokalizowanego na dwóch działkach o numerach [...] i [...] o powierzchni odpowiednio 49 375 m2 i 1001 m2 znajdujących się na terenie P. P. w G. przy ul. M. Na terenie tego zakładu usytuowane są również zabudowania tj. budynek socjalno-techniczny, budynki warsztatowo – magazynowe, nadbrzeże przeładunkowe, budynek biurowy, inne budynki i budowle (por. plan zakładu -załącznik nr 2 do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego). Oprócz działalności prowadzonej w w/w instalacjach polegającej na odzysku i unieszkodliwianiu odpadów Spółka prowadzi również działalność w zakresie zbierania i transportu odpadów, które następnie są poddawane unieszkodliwianiu bądź odzyskowi w instalacjach.

W wydanym pozwoleniu zintegrowanym w punkcie I. 6 i zawartych w nim tabelach szczegółowo określono rodzaje, ilości, sposób i miejsce magazynowania odpadów zbieranych, transportowanych i przyjmowanych do odzysku lub unieszkodliwiania (por. strona 14-48 decyzji). W podpunkcie I.6.3 określono miejsce i sposób magazynowania odpadów wskazując, że wszystkie odpady przeznaczone do przekształcania termicznego w stacji TOO, odpady przeznaczone do odzysku w pozostałych stacjach (UOP, UZGO, SOMO oraz OWB), jak też odpady zbierane czasowo w celu przekazania innym posiadaczom odpadów, które nie będą kierowane do instalacji A magazynowane są na terenie do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny. Odpady są magazynowane w zbiornikach oraz pojemnikach i kontenerach na placach: "Magazyn Odpadów Stałych" i "Magazyn Odpadów Ciekłych". Określono powierzchnie i pojemność magazynów oraz rodzaje kontenerów, pojemników i zbiorników magazynowych. Wskazano, że z uwagi na występujące w podłożu warunki hydrogeologiczne dla ochrony wód podziemnych przewidziano zastosowanie izolacji od podłoża w postaci szczelnej, betonowej nawierzchni ograniczonej obwałowaniami. Zbiorniki magazynowe są posadowione w tacach przeciwrozlewowych. Wody opadowe z tac oraz z placów magazynowych są zbierane w kwasoodpornej kanalizacji deszczowej i odprowadzane do "Oczyszczalni Wód Balastowych (OWB). Wskazano, że dla kontroli szczelności podłoża prowadzony jest i będzie monitoring (3 piezometry) mający na celu obserwację stanu zanieczyszczenia wód podziemnych (por. str. 48-49v pozwolenia zintegrowanego).

Decyzja Wojewody P. z dnia 15 lipca 2005 r. w następnych latach została zmieniona w odniesieniu do poszczególnych jej zapisów (punktów, tabel) łącznie ośmioma decyzjami:

1. decyzją Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2005 r. nr [...],

2. decyzją Wojewody P. z dnia 26 września 2007 r. nr [...],

3. decyzją Marszałka Województwa P. z dnia 6 listopada 2008 r. nr [...],

4. decyzją Marszałka Województwa P. z dnia 9 lutego 2009 r. nr [...],

5. decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 3 listopada 2009 r. nr DROŚ.S.IS.7650/26/09,

6. decyzją Marszałka Województwa P. z dnia 13 maja 2010 r. nr [...],

7. decyzją Marszałka Województwa P. z dnia 7 lipca 2010 r. nr [...],

8. decyzją Marszałka Województwa P. z dnia 3 sierpnia 2011 r. nr [...]

Pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. A wystąpiła z wnioskiem do Marszałka Województwa P. o zmianę pozwolenia zintegrowanego z dnia 15 lipca 2005 r. w zakresie punktu 1.6.3. "Miejsce i sposób magazynowania odpadów". Wnioskująca wniosła o zamianę niektórych fragmentów zapisów oraz o dodanie nowych. Wnioskowała o:

- zmianę istniejącego zapisu o treści:

"Powierzchnie magazynowe wynoszą: Magazyn Odpadów Stałych: około 450 m², Magazyn Odpadów Ciekłych około 900 m²"

na zapis:

"Powierzchnie magazynowe wynoszą: Magazyn Odpadów Stałych: około 4500 m², Magazyn Odpadów Ciekłych około 900 m²"

- zmianę istniejącego zapisu o treści:

"Odpady zawierające powyżej 1% związków chlorowcoorganicznych, Sposób magazynowania: w kontenerach specjalistycznych typu ASP 800, w kontenerach stalowych odkrytych o pojemności po 25 m³"

na zapis:

"Odpady zawierające powyżej 1% związków chlorowcoorganicznych, Sposób magazynowania: w kontenerach specjalistycznych typu ASP 800, w kontenerach stalowych odkrytych o pojemności po 25 m³, w opakowaniach".

Ponadto wniosła o dopisanie do tego punktu:

- "Magazyn Odpadów Stałych obejmuje place magazynowe na terenie zakładu o zastosowanej izolacji do podłoża w postaci szczelnej, betonowej nawierzchni, zlokalizowane przy stacji TOO, OWB, UOP, SOMO, UZGO";

- "Dopuszcza się magazynowanie odpadów stałych: w kontenerach specjalistycznych ASP 800, w kontenerach stalowych odkrytych o pojemności po 25 m³ oraz w opakowaniach na terenie Magazynu Odpadów Ciekłych".

Uzasadniając złożony wniosek Spółka wyjaśniła, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2012 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska stwierdzono, że powierzchnia Magazynu Odpadów Stałych określona w pozwoleniu zintegrowanym jako 450 m² jest nieadekwatna do potrzeb i funkcjonalności zakładu prowadzącego działalność z zakresu gospodarki odpadami na tak dużą skalę jak Spółka. Wyjaśniła, że od chwili uzyskania pozwolenia zintegrowanego przez Spółkę w 2005 r. poszerzył się zakres ilościowy i jakościowy przyjmowanych odpadów, w grupach odpadów stałych przeznaczonych do termicznego unieszkodliwiania. Gospodarka odpadami, przygotowanie wsadu do spalarni, sortowanie odpadów pod względem kaloryczności czy czasowe magazynowanie przed spalaniem dla zakładu o rocznej wydajności do 20.000 Mg, na powierzchni 450 m² jest z praktycznego punktu widzenia niemożliwe. Uniemożliwia to również selektywne magazynowanie odpadów przed ich podaniem do procesu w instalacji. Na terenie Spółki zlokalizowane są place magazynowe przeznaczone dla odpadów stałych o łącznej powierzchni około 4.500 m², gdzie z uwagi na występujące w podłożu warunki hydrogeologiczne dla ochrony wód podziemnych, zastosowano izolację od podłoża w postaci szczelnej, betonowej nawierzchni, ograniczonej obwałowaniami lub ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Zlokalizowane są one przy stacji TOO, OWB, UOP, SOMO, UZGO. System kanalizacji stosowany w Spółce ma charakter zamknięty, dlatego też wszelkie ścieki pochodzące z procesów technologicznych realizowanych przez instalacje Spółki oraz ścieki deszczowe oczyszczane są przez OWB. Zakład nie odprowadza więc wód opadowych z miejsc składowania odpadów bezpośrednio do zbiornika. Z kolei, z uwagi na fakt, że obecny Magazyn Odpadów Ciekłych, przeznaczonych do termicznego unieszkodliwiania sąsiaduje z Magazynem Odpadów Stałych na placu magazynowym zlokalizowanym przy stacji TOO zasadne jest dopuszczenie magazynowania na jego terenie odpadów stałych w kontenerach specjalistycznych ASP 800, kontenerach stalowych odkrytych o pojemności 25 m² oraz w opakowaniach (czyli z wyłączeniem odpadów składowanych luzem), gdyż nie zaburza to gospodarki odpadami i magazynowania oraz ułatwia prowadzenie procesów technologicznych w tym przygotowanie odpowiednio skomponowanego wsadu do spalarni. Natomiast, rekonfekcjonowanie, przepakowanie do kontenerów ASP, kontenerów odkrytych czy składowanie luzem odpadów stałych i pastowanych, które dostarczane są do unieszkodliwiania w specjalistycznych opakowaniach ma negatywny wpływ na otoczenie i pracujące tam osoby. Odpady te wraz z opakowaniami trafiają bezpośrednio do unieszkodliwiania bez konieczności ich otwierania.

Następnie, pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. A uzupełniła i rozszerzyła wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego z dnia 15 lipca 2005 r. w zakresie punktu 1.6.3. "Miejsce i sposób magazynowania odpadów". Spółka wniosła dodatkowo o dodanie do treści:

"Maksymalne ilości magazynowanych odpadów na placach magazynowych: "Magazyn Odpadów Stałych" Przy założeniu magazynowania tylko w kontenerach specjalistycznych (ASP 800), które mogą być ustawione w trzech warstwach maksymalna pojemność tego magazynu wyniesie (1.200 kontenerów x 1,5 Mg): około 1.800 Mg" następującego zapisu: "Przy założeniu magazynowania w kontenerach stalowych odkrytych o pojemności po 25 m³, opakowaniach lub luzem, maksymalna pojemność tego magazynu wyniesie około 10.000 MG"

oraz o zmianę zapisu: "łączna pojemność placów magazynowych przy powyższym założeniu, sięga wartości około 5100 Mg" na "łączna pojemność placów magazynowych przy powyższym założeniu, sięga wartości około 13300 Mg";

i o dopisanie "dopuszcza się magazynowanie odpadów stałych: w kontenerach specjalistycznych ASP 800, kontenerach stalowych odkrytych o pojemności 25 m³ oraz w opakowaniach na terenie Magazynu Odpadów Ciekłych".

W ocenie wnioskującej zmiany te są konieczne, albowiem zmiana powierzchni składowania odpadów w sposób oczywisty wpłynie na szacowane w pozwoleniu maksymalne pojemności magazynów określone w Mg.

Po rozpatrzeniu powyższych wniosków, Marszałek Województwa P., decyzją z dnia 3 lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 155 kpa zmienił decyzję Wojewody P. z dnia 15 lipca 2005 r. wprowadzając do jej treści tj. do punktu 1.6.3 żądane zmiany. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że ponieważ wprowadzone zmiany nie są istotnymi zmianami pozwolenia zintegrowanego, nie wymagana była opłata rejestracyjna.

We wniesionej skardze Prokurator Okręgowy w G. (dalej jako Prokurator) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z 3 lutego 2012 r. Zarzucił, że jej wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 218 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 33 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Wskazał, że zgodnie z art. 218 Prawa ochrony środowiska zmiana pozwolenia zintegrowanego dotycząca istotnej zmiany instalacji wymaga przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa na zasadach i w trybie wskazanym w przywołanej ustawie z dnia 3 października 2008 r., co w sprawie nie miało miejsca. Dziesięciokrotne powiększenie powierzchni magazynowej zwiększające blisko dwuipółkrotnie łączną pojemność placów magazynowych oraz blisko sześciokrotne podniesienie maksymalnej pojemności magazynu odpadów stałych stanowi niewątpliwie istotną zmianę. Prokurator wyjaśnił, że wydanie zaskarżonej decyzji należy łączyć z zezwoleniami udzielonymi Spółce przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 września 2011 r. i z dnia 27 października 2011 r. na sprowadzenie z zagranicy łącznie 12000 ton odpadów niebezpiecznych, których magazynowanie potrwa dwa lata, co szeroko przedstawione zostało w prasie. Wskazał, że "zaleganie tak długo takich odpadów w jednym miejscu" stanowi również istotną zmianę instalacji. Negatywne oddziaływanie tej instalacji na środowisko wykazał Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podczas kontroli przeprowadzonych w styczniu i lutym oraz w kwietniu i maju 2012 r. Prokurator wskazał, że na powyższą okoliczność przedstawia kopie dwóch zarządzeń pokontrolnych z dnia 17 lutego 2012 r. i 16 maja 2012 r. Do skargi faktycznie załączono jedno z nich – z dnia 16 maja 2012 r. Drugie przedstawił organ w toku postępowania (oba zarządzenia pokontrolne - k. 13-17 akt).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że nie był zobowiązany do zastosowania w niniejszej sprawie art. 218 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem wprowadzone zmiany nie dotyczyły istotnej zmiany instalacji. Place, na których odbywa się magazynowanie odpadów nie stanowią bowiem instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska. Powierzchnie, na których magazynowane są odpady przeznaczone do przekształcenia termicznego w stacji TOO, odpady przeznaczone do odzysku w pozostałych stacjach wnioskodawcy (UOP, UZGO, SOMO, OWB), jak również odpady zbierane czasowo w celu przekazania innym posiadaczom odpadów, które nie będą kierowane do instalacji A magazynowane są na terenie, do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny w zbiornikach oraz w pojemnikach i kontenerach na placach "Magazyn Odpadów Stałych" i "Magazyn Odpadów Ciekłych". Powierzchnie obu magazynów oraz sposób magazynowania konkretnych odpadów określono w pozwoleniu w rozdziale 1.6.3 "Miejsce i sposób magazynowania odpadów". Miejsce i sposób magazynowania odpadów nie stanowi instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska. Miejsce to może zostać wyznaczone w decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, a zmieniając pozwolenie zintegrowane w zakresie miejsca magazynowania odpadów nie można mówić o zmianie instalacji będącej przedmiotem tego pozwolenia, ta bowiem pozostaje bez zmian. Zmiana w zakresie miejsca magazynowania odpadów nie spowodowała zmiany ani wydajności ani parametrów technicznych funkcjonującej instalacji. Celem tej zmiany było natomiast dopasowanie powierzchni placu magazynowego do aktualnych potrzeb instalacji, której wydajność i moce przerobowe pozostały bez zmian. Magazynowanie odpadów nie stanowi również instalacji w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. nr 122, poz. 1055 ze zm.). Jednakże, jak wywodził pełnomocnik organu, nawet gdyby uznać, że place magazynowe są elementem instalacji, to w sprawie nie tylko nie mamy do czynienia z istotną zmianą instalacji, o której mowa w art. 218 ustawy Prawo ochrony środowiska, ale nie mamy do czynienia ze zmianą w ogóle. Zmiana, zgodnie z definicją językową ze słownika języka polskiego, polega na "zastąpieniu czegoś czymś" a w instalacji objętej postępowaniem nie doszło do żadnej zmiany funkcjonalnej, czy też wynikającej z jej rozbudowy. Z kolei dla uznania zmiany jako "istotnej", w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, konieczna jest możliwość spowodowania znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a dokonane w pozwoleniu zintegrowanym zmiany nie spowodowały znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Z uwagi na tymczasowy charakter magazynowania, rodzaj odpadów oraz cechy placów magazynowych będących własnością Spółki prawidłowe wykonanie magazynowania nie powoduje w ogóle emisji do środowiska. Brak negatywnego oddziaływania na środowisko, a tym bardziej brak "znaczącego zwiększenia" negatywnego oddziaływania na środowisko w całości potwierdzają empiryczne wyniki badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska. Powyższe badania w zakresie monitoringu wód i gleb w rejonie P. P. na zawartość heksachlorobenzenu nie wykazały bowiem przekroczenia norm jakości wód przejściowych i przybrzeżnych. Stężenia heksachlorobenzenu w badanych próbkach gleby nie przekraczają standardów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. nr 165, poz. 1359). Stężenia heksachlorobenzenu są niższe od dopuszczonego poziomu określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu wód podziemnych (Dz. U. nr 143, poz. 896). Ponadto, podczas przeprowadzonego badania powietrza w punkcie zlokalizowanym na budynku Kapitanatu P. P., ustalono, że wyniki pomiarów stężeń heksachlorobenzenu były poniżej poziomu oznaczalności. Obecność tej substancji w powietrzu nie jest normowana. Przeprowadzone zostały również pomiary emisji w spalinach emitora spalarni przez akredytowane laboratorium B Spółka z o.o. w K., które nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych stężeń metali ciężkich oraz dioksan i furanów. Organ podkreślił, że prawidłowe wykonywanie magazynowania odpadów w sposób dopuszczony w pozwoleniu zintegrowanym jest w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami ochrony środowiska i nie może powodować emisji zanieczyszczeń do środowiska. Trudno zatem mówić o zwiększeniu negatywnego oddziaływania na środowisko, którego podczas prawidłowego magazynowania nie powinno być. Odnosząc się do materiałów prasowych na które wskazał w skardze Prokurator organ wyjaśnił, że stwierdzone nieprawidłowości w wykonywaniu magazynowania odpadów nie były spowodowane zmianą pozwolenia zintegrowanego w zakresie powiększenia powierzchni magazynowych, a wyłącznie nieprawidłowym działaniem Spółki. Organ stwierdził, że dokonane zmiany w pozwoleniu w żadnym stopniu nie dotyczyły instalacji.

Uczestnicząca w postępowaniu A wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja zmieniająca na podstawie art. 155 kpa pozwolenie zintegrowane w zakresie miejsca i sposobu magazynowania odpadów. Spór stron nie dotyczy okoliczności faktycznych, ale odnosi się do oceny prawnej związanej z niezastosowaniem przez organ przy zmianie decyzji art. 218 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150). Przepis ten stanowi: Organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego lub decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Nie ulega wątpliwości, że pozwolenie zintegrowane może być, co do zasady, zmieniane w trybie art. 155 kpa. Tryb ten jednak, w sytuacji gdy zmiana decyzji odnosi się do istotnej zmiany instalacji, może być zastosowany tylko po przeprowadzeniu postępowania z udziałem społeczeństwa.

Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku Prokuratora, organ nie miał podstaw do przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 33 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji. Analiza treści pozwolenia zintegrowanego oraz akt administracyjnych stanowiących podstawę jego wydania prowadzi do wniosku, że zmiana zapisów udzielonego pozwolenia zawartych w punkcie 1.6.3 oznaczonym jako "Miejsce i sposób magazynowania odpadów" (str. 48-50v decyzji z dnia 15 lipca 2005r.) nie była związana ze zmianą instalacji, a tym samym nie odnosiła się do jej zmiany istotnej.

W rozpatrywanej sprawie dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia należało ustalić czy określone w pozwoleniu zintegrowanym "Miejsce i sposób magazynowania odpadów" stanowi bądź pewien element lub składnik którejś ze stacji funkcjonujących na terenie zakładu A, bądź odrębną instalację. Jedynie pozytywne przesądzenie tej kwestii mogłoby w dalszej kolejności skutkować analizą "istotności zmiany" i koniecznością zastosowania przepisów przywołanych przez Prokuratora.

W artykule 3 pkt 6 i 7 Prawa ochrony środowiska zdefiniowano pojęcia instalacji i istotnej zmiany instalacji. W rozumieniu ustawy zatem instalacją jest a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami - których eksploatacja może spowodować emisję. Istotną zmianę instalacji zdefiniowano jako taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

"Instalacja" to zatem urządzenie techniczne pojedyncze bądź w postaci zespołu a więc pewien mechanizm bądź zespół mechanizmów (maszyna), którego funkcjonowanie oparte jest na wykorzystaniu procesów fizycznych czy chemicznych, przewidziany i skonstruowany dla prowadzenia określonej działalności służącej osiąganiu założonych celów. Jednocześnie musi to być urządzenie stacjonarne a więc takie, które będąc unieruchomionym w danym miejscu i działając w stanie unieruchomienia, może w tymże miejscu powodować emisję "Instalacją" jest również zespół stacjonarnych urządzeń technicznych, spełniający łącznie trzy warunki – powiązanie technologiczne, tytuł prawny do wszystkich urządzeń we władaniu tego samego podmiotu, całość położona na terenie jednego zakładu. Przy czym przez powiązanie technologiczne należy rozumieć konieczność istnienia tego typu powiązań (pomiędzy urządzeniami), które od strony technologicznej uzależniają pojawienie się ostatecznego efektu, dla osiągnięcia którego te urządzenia są uruchamiane, od współdziałania wszystkich urządzeń współtworzących instalację. Wyjaśnić też należy, że zakład to, zgodnie z art. 3 pkt 48 Prawa ochrony środowiska teren, na którym znajduje się jedna lub więcej instalacji lub urządzeń, do którego to terenu prowadzący instalację posiada tytuł prawny. Określenie tytuł prawny precyzuje z kolei art. 3 pkt 41 tej ustawy wskazując, że jest to prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. "Instalacja" to także budowla niebędąca urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. Przy czym budowla to obiekt budowlany stanowiący całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury; budowlą jest m.in.: lotnisko, drogi, linie kolejowe, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów (zob. pojęcie "instalacji" w M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 57 - 64).

Podkreślić jednocześnie należy, że warunkiem uznania urządzenia technicznego, czy też zespołu tych urządzeń lub budowli za instalację jest konieczność powstania emisji związanych z ich eksploatacją. Pojęcie emisji również wyjaśnia Prawo ochrony środowiska w art. 3 pkt 4 jako wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: a) substancje, b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne.

Instalacją jest zatem w rozpatrywanej sprawie zespół urządzeń powiązanych ze sobą technologicznie określanych jako stacje tj. Stacja Termicznej Obróbki Odpadów (TOO), Stacja Fizyko – Chemicznej Utylizacji Odpadów Płynnych (UOP), Stacja Utylizacji Zanieczyszczonych Gruntów i Osadów (UZGO), Stacja Odzysku i Magazynowania Olejów Odpadowych (SOMO), Oczyszczalnia Wód Balastowych (OWB) – dla których wydane zostało przez Wojewodę P. w dniu 15 lipca 2005 r. pozwolenie zintegrowane. Jest to instalacja służąca do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, co jest związane z tak określonym przedmiotem działalności Spółki. Powierzchnie magazynowe i sposoby magazynowania nie wchodzą w skład którejkolwiek z wymienionych w pozwoleniu stacji, lecz wiążą się one z działalnością A polegającą na zbieraniu i transporcie odpadów przeznaczonych do odzysku i unieszkodliwiania. Z treści pozwolenia zintegrowanego oraz akt stanowiących podstawę jego wydania wynika jednoznacznie, że "miejsca i sposoby magazynowania odpadów" nie stanowią elementów składowych poszczególnych stacji. Wskazuje na to w szczególności punkt I.3 pozwolenia zintegrowanego zatytułowany "Stosowane technologie" (str. 4-12v) w którym wymieniono wszystkie ich części składowe i sposób funkcjonowania. W żadnym miejscu nie ma odniesienia do miejsc magazynowych, chyba że dotyczy to odpadów wytwarzanych wskutek pracy stacji. Analogicznie, analiza treści wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego i zawartego w nim szczegółowego opisu sposobu działania i funkcjonowania instalacji nie wskazuje miejsc magazynowania odpadów jako elementów składowych poszczególnych stacji. Wyjaśnić należy, że place magazynowe jako budowle mogłyby "podpadać" pod pojęcie odrębnej instalacji, niemniej jednak ich eksploatacja musiałaby stosownie do art. 3 pkt 6 wywoływać emisje, których rodzaj i wielkość musiałaby być określona w wydanym pozwoleniu. Takiego określenia w decyzji z dnia 15 lipca 2005 r. nie ma, albowiem, na co słusznie zwrócił uwagę organ, prawidłowe magazynowanie odpadów, co do zasady, nie wywołuje emisji. Także analiza pozwolenia zintegrowanego oraz wniosku i dokumentów stanowiących podstawę jego wydania właśnie pod kątem owych emisji dowodzi, że "miejsca i sposoby magazynowania" nie stanowią i nie wchodzą w zakres instalacji. Wszelkie emisje określone w pozwoleniu mają związek wyłącznie z funkcjonowaniem poszczególnych stacji TOO, UOP, UZGO, SOMO i OWB i dotyczą wprowadzania gazów i pyłów, ścieków oraz wytwarzania odpadów (pochodzących wskutek funkcjonowania stacji) i hałasu (por. punkt III pozwolenia "Warunki wprowadzania do środowiska substancji i energii, odprowadzania ścieków i wytwarzania odpadów str. 54-71 decyzji z dnia 15 lipca 2005 r.). Podkreślić należy, że zaskarżoną decyzją nie dokonano jakichkolwiek zmian w odniesieniu do wielkości dopuszczalnych emisji związanych z pracą poszczególnych stacji, nie zwiększono ich "mocy przerobowych", rodzaju i wielkości substancji i energii wprowadzanych do środowiska. Zaskarżona decyzja w ogóle nie ingeruje w treść punktu III pozwolenia zintegrowanego określającego rodzaje i wielkość emisji. Także wytwarzane wskutek funkcjonowania stacji odpady (ich rodzaj i wielkość ) pozostają na poziomie dopuszczonym w pozwoleniu (por. tabela 23 na str. 62 i nast. pozwolenia).

Analizując wprowadzone zaskarżoną decyzją zmiany należy też zwrócić uwagę, że zwiększając powierzchnie magazynowe, ich pojemność oraz niektóre sposoby magazynowania w punkcie 1.6, nie dokonano jakikolwiek zmian w treści innych zapisów zawartych w tym punkcie, a odnoszących się do rodzaju i maksymalnych ilości odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania i odzysku w poszczególnych urządzeniach (por. tabela 1.6.1.1 i nast. str. 14-34 pozwolenia z dnia 15 lipca 2005 r.). Oznacza to, że dokonane zmiany nie mają jakiegokolwiek wpływu na pracę tych urządzeń. Ilość i rodzaj odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania i odzysku nie uległa zmianie, a w związku z tym nie może być mowy o wpływie zaskarżonego rozstrzygnięcia na powstające w wyniku pracy poszczególnych urządzeń emisje. Te, jak już wyjaśniono wyżej, również nie uległy zmianie.

Wszystko to wskazuje, że zmiana pozwolenia zintegrowanego zaskarżoną decyzją nie dotyczyła zmiany instalacji.

Wyjaśnić należy, że obowiązek zawarcia w pozwoleniu zintegrowanym zapisów odnoszących się do "miejsca i sposobu magazynowania odpadów", o których mowa w punkcie 1.6 w istocie wynikał z przepisów obowiązującej w dacie wydania pozwolenia i jego zmiany ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.). Pozwolenie zintegrowane dla instalacji w której prowadzony jest odzysk bądź unieszkodliwianie odpadów jest bowiem nie tylko tzw. pozwoleniem emisyjnym. Zastępuje ono przewidziane ustawą o odpadach zezwolenia na prowadzenie wszelkiej działalności w zakresie tzw. gospodarowania odpadami. (por. art. 26 ust. 8, art. 27 ust. 2 pkt 4, art. 63 ust. 6 pkt 1 ustawy o odpadach oraz art. 202 ust. 4 Prawa ochrony środowiska).

A zatem, ponieważ, zmiana pozwolenia zintegrowanego w zakresie "miejsca i sposobu magazynowania odpadów" nie stanowi "zmiany instalacji" a tym bardziej "istotnej zmiany instalacji" – nie wymagane było, przed jej dokonaniem, przeprowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji.

W ocenie Sądu przedstawione przez Prokuratora dokumenty nie mają żadnego wpływu na ocenę legalności decyzji Marszałka z dnia 3 lutego 2012 r. Wydane zarządzenia pokontrolne nie świadczą o jej wadliwości, lecz o niewłaściwym korzystaniu z udzielonego pozwolenia, co stanowi zupełnie inny problem. Jeżeli chodzi natomiast o złożoną do akt sprawy na rozprawie w dniu 13 marca 2013 ekspertyzę dotyczącą funkcjonowania spalarni odpadów niebezpiecznych A, a w szczególności wyrażony w niej pogląd, a raczej przypuszczenie o nieprawidłowości wydanej decyzji w kontekście definicji spalarni odpadów zawartej w ustawie o odpadach (str. 138 akt) , to wyjaśnić należy, że jest on w ocenie Sądu niezasadny. Wprawdzie sama definicja może nasuwać pewne wątpliwości, niemniej jednak w świetle wcześniejszych rozważań nie są one uprawnione. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 14 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o spalarni odpadów rozumie się przez to zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do atmosfery, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych. Definicja ta nie dotyczy instalacji, lecz spalarni jako zakładu lub jego części, co jest pojęciem szerszym (por. art. 3 pkt 48 Prawa ochrony środowiska). Opis elementów instalacji TOO zawarty w tej ekspertyzie (vide punkt 5.2 str. 131-134 akt ) również nie wskazuje, aby częścią tej instalacji był teren powierzchni magazynowych. Opis ten jest zresztą zgodny i z zapisami pozwolenia zintegrowanego i opisem instalacji zawartym we wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).