Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 730/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 roku sprawy ze sprzeciwu K. B., A. G., S. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość nabytą na własność przez gminę z mocy prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących: K. B., A. G. i S. M. kwotę 631 (sześćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K.B.,A.G i S.M. od decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] przypomniał, iż Burmistrz R. decyzją z dnia [...], zatwierdził podział nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności po 1/3 części K.B. S.M. (G.) i A.G., położonej w jednostce ewidencyjnej [...], gmina R. , oznaczonej nr ewidencyjnym 212 o pow. 0,7435 ha. Powstała w ramach podziału działka nr 212/2 o pow. 0,0758 ha została wydzielona pod publiczną drogę gminną.

Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2018 r. K.B., S.M. (G. ) i A.G. wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania, gdyż wartość odszkodowania proponowaną przez Gminę R. na poziomie 35 i 50 zł/m2 uznali za niską i nie wyrazili na nią zgody.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] wydał decyzję, w której orzeczono m.in. w pkt 1 - o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie R. , w obrębie [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr 212/2 o pow. 0,0758 ha, której własność Gmina R. nabyła z mocy prawa w związku z wydaniem decyzji Burmistrza R.z dnia [...], w wysokości 151 820 zł, w tym: wartość rynkowa prawa własności gruntu po odliczeniu ustanowionej służebności gruntowej w wysokości 134 520 zł oraz wartość naniesień budowlanych - w wysokości 17 300 zł. Powyższa kwota obejmuje wartość odtworzeniową prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 212/2 o pow. 0,0758 ha. Natomiast w pkt 2 decyzji orzeczono o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji na rzecz: - K.B. za udział w prawie własności 1/3 części, tj. kwotę w wysokości 50 606,67 zł, - S.M. (G. ej) za udział w prawie własności 1/3 części, tj. kwotę w wysokości 50 606,67 zł, - A. G. za udział w prawie własności 1/3 części, tj. kwotę w wysokości 50 606,66 zł.

Organ I instancji wskazał, iż podstawą ustalenia odszkodowania w przedmiotowym postępowaniu jest operat szacunkowy sporządzony w dniu 30 października 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.S., który należy uznać za rzetelny dowód w prowadzonym postępowaniu o ustalenie odszkodowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji K.B., S.M. (G. ) i A. G. zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w zw. z art. 153 ust. 3 u.g.n., art. 156 u.g.n., 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 pkt 4 i § 21 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez określenie wartości odszkodowania przysługującego skarżącym na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego z naruszeniem przywołanych przepisów prawa materialnego;

b) art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2018. 1474 t.j.) zwanej dalej "ustawą", poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i niepowiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości w sytuacji, gdy odwołujący wydali nieruchomość niezwłocznie i nie później niż w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1 e przywołanej ustawy.

Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.:

a) art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego i brak oceny całokształtu materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, któremu skarżący zarzucają niespójność oraz niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego;

c) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

W zakresie środków dowodowych, odwołujący zakwestionowali operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. w dniu 30 października 2018 r. Wobec powyższego, na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kolejnej opinii sporządzonej w formie operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego na okoliczność stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i wysokości odszkodowania przysługującego skarżącym.

W terminie późniejszym współwłaściciele działając za pośrednictwem radcy prawnego wycofali odwołanie od decyzji Starosty [...] i wnieśli o umorzenie postępowania odwoławczego. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] orzekł o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż kwestia określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne została uregulowana w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Podkreślił, iż z zapisów rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy Wojewoda wskazał, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Przy doborze transakcji w procesie wyceny należy uwzględnić w pierwszej kolejności dane z lokalnego rynku (rynek gminy i powiatu). W sytuacji braku danych na rynku lokalnym wskazuje się na konieczność poszerzenia granic rynku do rynku regionalnego, rozumianego jako rynek całego województwa. Dostrzegł, iż niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie działka nr 212/2 znajduje się na terenach oznaczonych jako 07 KL przeznaczonym pod tereny dróg publicznych. Zatem w zaistniałych okolicznościach, zastosowanie ma przepis zawarty w § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, nakazujący przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości możliwe będzie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle treści tego przepisu przyjąć należy, zdaniem Wojewody, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomościami drogowymi.

Organ wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy wskazał w operacie, że brak było dostatecznej ilości nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogi na rynku, więc wzięto pod uwagę nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych - pod zabudowę usługową. Analizie podlegały transakcje nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę produkcyjną, składów, usługi magazynów, handlu. Jednak z powodu zbyt małych ilości tego rodzaju transakcji brano pod uwagę również tereny pod zabudowę mieszkalno - usługową oraz tereny w miastach, jednak na ich peryferiach.

Wojewoda zwrócił uwagę, iż stwierdzenie rzeczoznawcy o zbyt małej ilości nieruchomościami drogowymi nie zostało niczym poparte, w związku z czym w toku postępowania odwoławczego zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie przyczyn odstąpienia od wyceny transakcjami drogowymi oraz zwrócono uwagę na błędne wyliczenie ceny średniej na stronie 11 operatu.

W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca wskazał m.in., iż analiza rynku lokalnego jak i regionalnego wykazała, że brak jest transakcji dla nieruchomości porównywalnych do przedmiotu wyceny. Z przedstawionych względów dla potrzeb określenia wartości rynkowej nieruchomości niezbędne było przyjęcie transakcji o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Ponadto wyjaśnił, iż na str. 11 operatu wpisana jest suma wszystkich wartości, ponieważ przeprowadzono obliczenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami i nie obliczono ceny średniej.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, iż z treści operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości obliczono za pomocą metody korygowania ceny średniej. Powyższe powoduje, iż wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego nie mogą zostać uznane za logiczne, spójne i rzetelne.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, iż na stronie 11 operatu przedstawiono wykaz transakcji bez ich identyfikacji w postaci przeznaczenia w dokumencie planistycznym, co praktycznie powoduje brak możliwości sprawdzenia poprawności doboru transakcji przyjętych do porównań, a jak wskazuje rzeczoznawca w operacie badał rozmaite przeznaczenie.

Jednocześnie organ zauważył, iż jak sam stwierdza rzeczoznawca majątkowy, szacowana nieruchomość położona jest przy drodze krajowej nr 91, zatem w pierwszej kolejności należy sprawdzić czy nie występowały wykupy nieruchomości pod tę drogę, ewentualnie korygując ceny odpowiednim współczynnikiem ze względu na inną kategorię drogi. Następnie należy przeanalizować czy występowały transakcje drogowe na rynku zarówno lokalnym jak i regionalnym z przedstawieniem szczegółowego opisu transakcji i powodem dlaczego zostały one ewentualnie odrzucone w związku z uznaniem ich za niepodobne. Przy czym rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest do przedstawienia wszystkich cech nieruchomości, skoro bowiem na organie administracji spoczywa obowiązek oceny treści operatu szacunkowego, operat ten powinien być sporządzony w sposób umożliwiający dokonanie, przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu do wyceny, analizy logiczności i poprawności wniosków operatu.

W ocenie organu odwoławczego, brak jest w sprawie dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny, co uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego, a biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób (m.in. stron postępowania), które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu.

Nadto, zdaniem organu, nic nie stoi na przeszkodzie, aby rzeczoznawca majątkowy poszukiwał transakcji drogowych na rynku ponad regionalnym np. z granic innego województwa. Dopiero po dokonaniu szerokiej analizy i szczegółowym wyjaśnieniu kryteriów doboru transakcji drogowych bądź ich braku można analizować transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu wśród gruntów przyległych. Przy czym, jak wykazano w przedmiotowej sprawie, grunty przyległe mają oznaczenie "4U" i "5U" z przeznaczeniem podstawowym pod usługi komercyjne, w tym usługi związane z obsługą podróżnych i trasy komunikacyjnej z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi; przeznaczenie dopuszczalne - usługi rzemiosła nieuciążliwego, parkingi, urządzenia infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych, a nie jak postrzega to rzeczoznawca majątkowy cyt. "Analizie podlegały transakcje nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę produkcyjną, składów, usługi magazynów, handlu. Jednak z powodu zbyt małych ilości tego rodzaj transakcji brano pod uwagę również tereny pod zabudowę mieszkalno - usługową oraz tereny w miastach, jednak na ich peryferiach".

Zdaniem organu II instancji wycenianie nieruchomości drogowej w oparciu o transakcje terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, w sytuacji gdy nawet grunty przyległe nie mają takiego przeznaczenia, stanowi naruszenie obowiązujących przepisów z zakresu wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Działanie takie spowodowało, iż rzeczoznawca majątkowy wykreował "sztuczny" rynek nieruchomości szacując nieruchomość niezgodnie z § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Tym samym, operat szacunkowy z dnia 30 października 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.S., nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania.

Reasumując, zdaniem Wojewody [...], z uwagi na fakt, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego stanowi zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, nie jest możliwe uzupełnienie materiału dowodowego o nowy operat szacunkowy na etapie postępowania odwoławczego. Działanie takie prowadziłoby do naruszenia, wyrażonej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania.

Wojewoda [...] wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien rozważyć możliwość powołania innego rzeczoznawcy, celem sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Ponadto, organ I instancji po otrzymaniu nowej wyceny powinien wnikliwie dokonać jej weryfikacji. Przy czym podkreślenia wymaga fakt, iż operat szacunkowy winien być sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz w sposób logiczny i spójny.

Wskazano również, że prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien ustalić, czy A. Spółce Akcyjnej . przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i stosownie do dokonanych ustaleń prowadzić je zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważono przy tym, iż wezwaniem z dnia 27 sierpnia 2018 r. A. S.A. zostało wezwane do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Następnie zostało wezwane pismem z dnia 2 października 2018 r. do udziału w oględzinach, natomiast w toku postępowania A S.A. nie była informowana o podejmowanych czynnościach, nie otrzymała również pisma z dnia 21 listopada 2018 r. informującego o zgromadzeniu w sprawie materiału dowodowego. Decyzja z dnia [...]. została wysłana A. S.A. "do wiadomości", a postanowienia o sprostowaniu decyzji ww. podmiot nie otrzymał.

Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda [...] stwierdził, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 10, 28, 77 i art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli K.B., S. M. (G. ) i .A. G. Pełnomocnik w imieniu skarżących zarzucił decyzji Wojewody [...] naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżących wniósł, na podstawie art. 64e i 151a § 1 p.p.s.a., o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Ponadto, postanowieniu Wojewody [...] z dnia z dnia [...]. w przedmiocie odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania przez K.B., A. G. oraz S. M. (G. ) od decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 137 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i nieuzasadnienie do jakiego naruszenia prawa lub interesu społecznego miałoby prowadzić utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...].

Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie przedmiotowego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...].

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw należało uwzględnić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Nadto, co istotne, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tytułem wstępu wyjaśnić wypada, iż z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 - dalej jako: ustawa nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15 – dostępny, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Tak więc wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. i niezasadnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną. Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił charakter prawny decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i uznał, że Wojewoda [...] nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby zaktualizowały się przesłanki do zastosowania tego przepisu.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiot postępowania administracyjnego stanowiło ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W świetle przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji organu I instancji, a więc norm prawnych zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy wycenianej nieruchomości stanowi zatem kluczowy, podstawowy i zasadniczy dowód w sprawie. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Istota niniejszej sprawy sprowadzała się wyłącznie do oceny czy Wojewoda prawidłowo wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy jednak miał możliwość i powinien zastosować art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

W świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prawidłowo jako zasadniczy dowód w sprawie, organ odwoławczy uznał sporządzony operat szacunkowy wycenianej nieruchomości. Na podstawie art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. właściwie też przyjął, że operat ten stanowi jeden z możliwych dowodów i jak każdy inny dowód podlega ocenie. Dokonując jego oceny formalnej słusznie też organ zbadał jego zgodność ze stosowanymi w sprawie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny. Oceniając wartość dowodową przedstawionego operatu organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę tego, że jego rolą nie jest wyłącznie ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i ocena formalna zgromadzonych dowodów. Rozpoznając sprawę Wojewoda nie uwzględnił, że zasadniczo postępowanie odwoławcze powinno zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy, a zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Do jego zastosowania, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, nie jest wystarczające samo stwierdzenie braków w materiale dowodowym. W świetle bowiem brzmienia art. 136 k.p.a., w razie wątpliwości organ odwoławczy powinien dążyć do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Okoliczność, że w ocenie organu drugiej instancji, sporządzony operat szacunkowy nieruchomości, który stanowi jedyny dowód jej wyceny, nie został prawidłowo sporządzony z przyczyn wskazanych w decyzji, bez wykazania braku możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. nie może uzasadniać zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie strony miał nie tylko prawo, ale i obowiązek oceny wartości dowodowej przedstawionego operatu, tj. zbadać go pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy jest logiczny i zupełny, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wyjaśnić trzeba jednocześnie, że co do zasady w przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 746/17 - LEX nr 2411545). Co prawda w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie wątpliwości czy dostrzeżonych wadliwości operatu, to jednak pytania do rzeczoznawcy nie do końca zostały sformułowane w sposób pozwalający wyjaśnić wątpliwości organu. Organ odwoławczy, powołując się na przepisy prawa materialnego stwierdził, że operat jest nieprawidłowy, gdyż narusza przepis § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem nie uwzględnia kolejności podejść przy szacowaniu nieruchomości drogowych. Sporządzając przedmiotowy operat - zdaniem Wojewody - rzeczoznawca winien opierać się na danych, które możliwe są do zweryfikowania, winien dokonać szerokiej analizy i szczegółowo wyjaśnić kryteria doboru transakcji i nie dokonywać wyceny nieruchomości drogowej w oparciu o transakcje terenami o przeznaczeniu, jakiego nie mają grunty przyległe. Przede wszystkim rzeczoznawca winien zbadać, według organu, czy nie występują transakcje z nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym i regionalnym.

Dokonując kontroli zapadłej decyzji zauważyć należy, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie wykazał, że nie miał możliwość zastosowania art. 136 k.p.a. i braku, bądź nie, możliwości podjęcia dalszych czynności wyjaśniających. Samo stwierdzenie, że operat został sporządzony nieprawidłowo, a odpowiedzi rzeczoznawcy nie wyjaśniły wątpliwości organu i w związku z tym konieczne jest przeprowadzenie dowodu z innego operatu, który powinien podlegać ocenie przez organy obu instancji, przy wskazywanych jego nieprawidłowościach, nie odpowiada przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a.

Co do zasady można się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że konieczność sporządzenia nowego operatu oznacza potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, że dostrzeżone w niniejszej sprawie nieprawidłowości dotyczyły nie popartego niczym stwierdzenia rzeczoznawcy o zbyt małej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi, co skutkowało przedwczesnym zastosowaniem podejścia opartego na transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, błędnego wyliczenia ceny średniej na stronie 11 operatu i niewystarczających wyjaśnień rzeczoznawcy na pytania organu dotyczące sporządzonego przez niego operatu. Biegły odpowiedział na pytania organu w zakresie wskazanym w zadanych pytaniach. W opinii Sądu, pytania organu do rzeczoznawcy nie były precyzyjne w zakresie powstałych wątpliwości i nie wyczerpywały materii, co do której według organu powstały niejasności.

Mimo udzielonych odpowiedzi i dalszych wątpliwości Wojewoda nie zwrócił się do rzeczoznawcy o kolejne wyjaśnienia i uzupełnienie operatu. Nie wskazał również dlaczego nie jest to możliwe, tym bardziej że na podstawowy zarzut Wojewody, dotyczący niewyjaśnienia kwestii braku dostatecznej ilości transakcji z nieruchomościami drogowymi, w piśmie z dnia 14 maja 2019 r., stanowiącym odpowiedź na pytania Wojewody, biegły wyraźnie stwierdził, że brak było transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym i regionalnym.

Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, na podstawie art. 136 k.p.a. Wojewoda mógł i winien podjąć dalsze czynności wyjaśniające w zakresie operatu. Dostrzegając jego mankamenty, Wojewoda powinien w pierwszej kolejności rozważyć wezwanie rzeczoznawcy do wyjaśnienia konkretnych niejasności i ewentualnego usunięcia braków dostrzeżonych w operacie, czy też uzupełnienia operatu. Zakres czynności, które miałby podjąć Wojewoda celem wyjaśnienia niejasności w operacie, w opinii Sądu, w żaden sposób nie przekracza możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., a niewątpliwie mógł przyczynić się do wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. W szczególności, nie istniały żadne przeciwwskazania do uzupełnienia operatu o brakujące dane dotyczące np. identyfikacji w postaci przeznaczenia w dokumencie planistycznym transakcji przedstawionych w wykazie zamieszczonym na stronie 11 operatu. Dopiero stwierdzając, że podjęte działania nie są wystarczające do ustalenia odszkodowania organ mógł przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Jak już wcześniej wskazano, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też, podjęcie przez Wojewodę działań w trybie art. 136 k.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile oczywiście nie ujawniłyby się inne okoliczności, które uniemożliwiłyby wyjaśnienie sprawy w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz dla uprawnień procesowych strony postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu odwoławczym zasadą winno być zatem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] nie dopełnił powyższych obowiązków, nie podjął wystarczających działań w celu wyeliminowania nieprawidłowości stwierdzonych w treści operatu, a przeprowadzona przez niego ocena nie była wystarczająca do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał natomiast, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia stwierdzonych nieprawidłowości, nie naruszyłoby art. 136 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności. Wszelkie wątpliwości co do określenia wartości tej nieruchomości powinny zatem w pierwszej kolejności podlegać wyjaśnieniu, a nie stanowić od razu podstawę do stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dowodu z innego operatu, zwłaszcza, gdy nie uzasadniono w decyzji dlaczego dalsze uzupełnienie istniejącego operatu nie jest możliwe.

Wskazać dalej trzeba, że przedmiotem zaskarżenia było również ostateczne postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]. w przedmiocie odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania przez K.B., A.G. i S.M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]

Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Zgodnie z dyspozycją cytowanego przepisu, cofnięcie odwołania następuje na wniosek strony. Organ ma obowiązek uwzględnić ten wniosek, jeśli strona złoży go przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, a cofnięcie odwołania nie doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy oceniając dopuszczalność cofnięcia odwołania powinien dokonać oceny decyzji organu I instancji, w zakresie jej zgodności, zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym. Organ odwoławczy powinien ocenić zaskarżoną decyzję w kontekście nie tylko jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 182/11, Lex 1127587).

W rozpatrywanej sprawie w uzasadnieniu postanowienia Wojewody z dnia [...] brak wskazanych w art. 137 k.p.a. rozważań, co nie pozwala na ocenę jego zasadności.

Reasumując, Sąd stwierdził, że wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji kasacyjnej nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., natomiast wydanie postanowienia z dnia [...] z naruszeniem art. 137 k.p.a. i w następstwie powyższego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz ww. postanowienia. W pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w wysokości 480 zł i opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw w kwocie 51 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, a w przypadku stwierdzenia konieczności uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, w sposób wyczerpujący uzasadnienia odstąpienia od zastosowania art. 136 k.p.a. i potrzeby wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto, organ przed dokonaniem merytorycznej oceny decyzji Starosty, winien przeprowadzić ocenę dopuszczalności cofnięcia odwołania strony "w zakresie jej zgodności, zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym". Takie bowiem postępowanie było – w ocenie Sądu – niezbędne do tego, aby stwierdzić, czy merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji była nie tylko konieczna, ale wręcz możliwa.

IB