Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 949/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust 2 , art. 106 ust 4, art. 107 ust 4
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 67, art.. 68
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 601/14 w sprawie ze skarg M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego i na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Kr 601/14) oddalił skargi M. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oraz z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego( pkt 1) i orzekł w przedmiocie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu (pkt 2).

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzjami z dnia [...] listopada 2013 r. (nr [...]) Prezydent Miasta K. odmówił przyznania M. S. zasiłków stałego i okresowego, począwszy od [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu stanowiska, organ powołał się na treść art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) dalej "u.p.s.", podnosząc, że M. S. nie współpracował z pracownikiem socjalnym i uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Prezydent Miasta K. wyjaśnił w tym miejscu, iż w dniu [...] listopada 2013 r. pracownicy socjalni odwiedzili wnioskodawcę w miejscu zamieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak wywiad w tym dniu nie został przeprowadzony, ponieważ podczas wizyty pracowników socjalnych M. S. zachowywał się w sposób uniemożliwiający zebranie niezbędnych informacji dotyczących jego aktualnej sytuacji dochodowej, rodzinnej i majątkowej. Zainteresowany udzielał odpowiedzi w sposób ogólnikowy i kpiący, kwestionował zadane pytania, podnosił głos, krzyczał i obrażał pracowników socjalnych, co w efekcie uniemożliwiło kontynuowanie wywiadu środowiskowego. Swoją postawą uniemożliwił zatem przeprowadzenie wywiadu.

Na skutek wniesionych przez M. S. odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzjami z dnia [....] lutego 2014 r. (nr [...] i nr [...]), utrzymało w mocy orzeczenia organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta K. zasadnie uznał, iż M. S. swoim zachowaniem w dniu [...] listopada 2013 r. uniemożliwił organowi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Brak zaś podjęcia współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s., stanowiło wystarczającą przesłankę odmowy przyznania wnioskowanych zasiłków. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji – z ewidentnej winy odwołującego się – nie miał możliwości ustalenia jego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, gdyż swoim zachowaniem uniemożliwił on ustalenie wymaganych okoliczności faktycznych. W konsekwencji organ nie dysponował jakąkolwiek możliwością zbadania, czy warunki życiowe odwołującego się uzasadniały o przyznanie zasiłku okresowego i stałego.

Na wyżej przedstawione decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. M. S. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w których zakwestionował ich prawidłowość.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Sąd stwierdził, że skoro M. S. domagał się przyznania zasiłku stałego i okresowego, to jego obowiązkiem było podjęcie współpracy z organem pomocy społecznej (pracownikami socjalnymi) w zakresie umożliwiającym ustalenie jego sytuacji materialnej i życiowej, a które to informacje były niezbędne do rozważenia przyznania wnioskodawcy ww. pomocy. Biorąc bowiem pod uwagę cel pomocy społecznej należało ustalić, czy pomoc ta była skarżącemu w rzeczywiści potrzebna oraz czy realizowała by ona w tym przypadku swoją funkcję wspierającą. Sąd podkreślił też, że egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne z tego powodu, iż pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. Bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie ww. pomocy - zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. – może zaś stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia.

Sąd zwrócił także uwagę, iż - zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. oraz art. 107 ust. 4 u.p.s. - wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia pomocowego, może nastąpić jedynie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji), który to dowód jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność przeprowadzenia w/w wywiadu - przy braku możliwości zastąpienia go innymi środkami dowodowymi - uniemożliwiała zaś organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej ubiegającego się o świadczenie.

W sytuacji zatem, gdy skarżący poprzez swoje agresywne zachowanie uniemożliwił w dniu [...] listopada 2013 r. przeprowadzenie dowodu środowiskowego, a następnie podjęte w dniu [...] grudnia 2013 r. próby jego przeprowadzenia okazały się bezskuteczne, to organ - na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. - mógł w zaistniałej sytuacji wydać decyzję odmowną. Jedną bowiem z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym - w rozumieniu ww. przepisu - jest odmowa lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. W takim przypadku organ nie był bowiem w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej osoby, od której zależy przecież zarówno rozmiar jak i forma udzielanej pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.).

Sąd zaznaczył również, iż z przedłożonego wraz z wnioskiem o przyznanie "stałej pomocy finansowej" orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2013 r. wynikało, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, orzeczenie wydano do dnia [...] września 2014 r., może podjąć pracę w warunkach pracy chronionej. Z przedłożonego dokumentu nie można było zaś wywieść, że skarżący leczy się psychiatrycznie, co podnosił na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu [...] grudnia 2014 r. Treść składanych przez skarżącego pism procesowych, tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym była jasna i zrozumiała. Skarżący poza tym od kilku lat korzysta z pomocy finansowej w różnych formach. Był w związku z tym informowany o skutkach, jakie niesie za sobą brak współdziałania w wyjaśnieniu swojej sytuacji finansowej.

M. S., w złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. - poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji pomimo zaniechania poinformowania skarżącego o skutkach braku współdziałania z pracownikami socjalnymi,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji, pomimo nieprzeprowadzenia przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w postaci zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania sprzecznej z doświadczeniem życiowym i zasadami logiki oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu,

- art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 67 i 68 k.p.a. - poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji, pomimo niesporządzenia przez organ protokołu z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego;

2) naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 11 ust. 2 w zw. z art. 106 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 4 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą odmową przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku okresowego i stałego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty kasacyjne zostały w niniejszej sprawie oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 67 i 68 k.p.a., a ponadto na obrazie prawa materialnego, to jest: art. 11 ust. 2 w zw. z art. 106 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 4 u.p.s.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji dokonał błędnej oceny kwestionowanej decyzji. Nie uwzględnił bowiem okoliczności: zaniechania poinformowania go przez organ o skutkach braku współdziałania z pracownikami socjalnymi, nieprzeprowadzenia przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w postaci zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie a skutkującego dokonaniem sprzecznej z doświadczeniem życiowym i zasadami logiki oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu oraz niesporządzenia przez organ protokołu z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Skarżący zarzucił również Sądowi Wojewódzkiemu błędne przyjęcie, iż nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego obligowało organy do odmowy przyznania skarżącemu żądanego przez niego świadczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te okazały się niezasadne. Skarżący domagał się bowiem przyznania zasiłków okresowego i stałego, o których mowa w art. 37 ust. 1 i art. 38 ust. 1 u.p.s., a - zgodnie z którymi to przepisami - zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, niemożliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny, zaś zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Należy zatem wyjaśnić, że przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej jest uzależnione od spełnienia przez potencjalnego beneficjenta takiej pomocy określonych przez ustawodawcę w ustawie o pomocy społecznej warunków uzależnionych m. in. od rodzaju świadczenia, o którego przyznanie się ubiega. Ustalenie przez organ, czy wnioskodawca kwalifikuje się do otrzymania objętej wnioskiem pomocy, wymaga zaś bez wątpienia odpowiedniego zaangażowania z jego strony przy wyjaśnieniu stanu faktycznego. Zaangażowanie to, w przypadku ubiegania się o przyznanie zasiłku stałego i okresowego, o które wystąpił M. S., polegać zaś miało na podjęciu przez niego współpracy z pracownikiem socjalnym celem ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego. Powyższe było o tyle istotne, że bez owego współdziałania niemożliwym było prawidłowe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Czynność ta natomiast – w świetle art. 106 i 107 u.p.s. – stanowi podstawę wydania przez organ pomocy społecznej decyzji. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z art. 106 ust. 4. u.p.s. - decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Zaakcentować też należy, iż waga owej współpracy została podkreślona poprzez samego ustawodawcę, który w ustawie o pomocy społecznej zawarł odpowiednią regulację prawną, w postaci art. 4 i art.11 ust. 2 u.p.s. Z przepisów tych wynika bowiem, iż współpraca z pracownikiem socjalnym stanowi obowiązek osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej a jej brak może skutkować odmową przyznania pomocy. Sąd I instancji słusznie zatem przyjął, że nieprzeprowadzenie przez pracowników socjalnych wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji) z przyczyn zawinionych przez wnioskodawcę może stanowić samodzielną podstawę odmowy przyznania przez organy żądanego przez niego świadczenia. Z treści akt administracyjnych, w tym w szczególności notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] listopada 2013 r. wynikało natomiast, iż skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił przeprowadzenie ww. czynności.

W sytuacji więc, gdy przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (zgodnie z art. 107 ust. 4 u.p.s. jego aktualizacji) stanowiło podstawowy i nieodłączny element postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej, a sam zainteresowany nie przejawiał chęci współpracy w jego sporządzeniu, to w konsekwencji stwierdzenie tej okoliczności (nawet przy dysponowaniu przez organy, z uwagi na częste korzystanie przez skarżącego kasacyjnie z pomocy społecznej, informacjami i dokumentami dotyczącymi jego sytuacji majątkowej) już uprawniało organy obu instancji do odmowy przyznania świadczenia. Z tego więc powodu, prowadzenie dalszego postępowania dowodowego w tym zakresie organy słusznie uznały za zbędne a w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Należy przy tym zaznaczyć, iż samo podjęcie przez pracowników socjalnych próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o ww. pomoc było w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowe i nie mogło rzutować na ww. stanowisko.

Sąd I instancji zasadnie także nie przypisał istotnego znaczenia twierdzeniom skarżącego, że nieprzeprowadzenie z nim w dniu [...] listopada 2013 r. wywiadu środowiskowego nastąpiło nie z jego winy, lecz było następstwem jego złego stanu zdrowia i zachowania pracowników socjalnych, negatywnie nastawionych do jego osoby. Powyższe, po pierwsze, nie miało żadnego oparcia w zgromadzonym w sprawie a po drugie, twierdzenia te nie brzmiały przekonywująco, gdyż nie były logiczne. Przeprowadzanie wywiadów środowiskowych należy do podstawowych obowiązków służbowych pracowników socjalnych a skarżący był niejako "stałym" podopiecznym ośrodka pomocy społecznej w K. W tej sytuacji trudno zatem uznać, że akurat w tym konkretnym przypadku pracownicy ci celowo dążyli do tego by nie przeprowadzić z nim w/w wywiadu. Nadmienić także trzeba, że tego zarzutów skarżący nie podnosił w toku postępowania administracyjnego.

Trzeba również wyjaśnić, że ustawa o pomocy społecznej zobowiązuje wprawdzie organ do sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji w formie protokołu, ale taka czynność w analizowanej sprawie nie miała miejsca (nastąpiła jedynie próba jej dokonania). Brak było w związku z tym podstaw, aby Sąd Wojewódzki mógł uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przez organy art. 67 i 68 k.p.a.

Wbrew stanowisku skarżącego, także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. nie był trafny. Chociaż bowiem nie budzi wątpliwości, że organ miał w prowadzonym postępowaniu obowiązek pouczyć skarżącego o skutkach niepodejmowania przez niego współpracy z pracownikiem pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.), a czego nie uczynił, to jednak ocena, w jakim stopniu owe zaniechanie miało wpływ na wynik sprawy nie mogła pomijać faktu, że skarżący był już wielokrotnie w przeszłości beneficjentem udzielanej przez organ pomocy społecznej a zatem zasady jej udzielania były mu znane. Powyższe więc uchybienie proceduralne nie mogło być zatem zakwalifikowane jako " mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Powyższe powoduje zatem, iż wykładnia prawa materialnego dokonana przez Sąd Wojewódzki a dotycząca art. 106, art. 107, art. 4 oraz art. 11 ust. 2 u.p.s. była prawidłowa. Skorzystanie bowiem przez organ z uprawnienia, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., w przypadku zaistnienia ku temu podstaw, nie mogło oznaczać obrazy w/w przepisów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.