Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2321/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 10 i 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 109 par. 1, art. 110 par. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. P. i S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 987/14 w sprawie ze skargi K. W. P. i S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. W. P. i S. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 maja 2014 r., sygn. akt VI SA//Wa 987/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę K. W. P. i S na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] września 2011 r. w trakcie przeprowadzanych przez służby drogowe oględzin pasa drogowego, stwierdzono, że w pasie drogowym drogi krajowej nr 11 na odcinku K.-K. umieszczone są plakaty wyborcze kandydata K. W. P. i S w wyborach do Sejmu i Senatu – S. S. w ilości 10 sztuk plakatów obustronnych o wymiarach 0.6 x 0.9 m² każdy. W dniu [...] października 2011 r. stwierdzono umieszczenie w pasie drogowym tej drogi dodatkowo 3 obustronnych plakatów o wymiarach 0.6 x 0.9 m². Plakaty pozostawały w pasie drogowym do dnia [...] października 2011 r. W związku z tym GDDKiA wszczął postępowanie w sprawie. Zarówno Komitetowi jak i jego kandydatowi zapewniono czynny udział w sprawie.

Powołując się na art. 40 ust.12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z zm., dalej "u.d.p.") stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę w wysokości 10 krotności opłaty, GDDKiA decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nałożył na Komitet karę pieniężną w wysokości 12.400 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 11 w okresie od [...] września do [...] października 2011 r. przez umieszczenie plakatów wyborczych swojego kandydata w pasie drogowym. Zarządca drogi wyliczył karę za okres od [...] września 2011 r. do [...] października 2011 r., tj. 9 dni za umieszczenie 10 plakatów o powierzchni 2 m² każdy (20 m² x 4 zł x 9 dni) x 10 krotność w kwocie 7.200 zł oraz za okres od [...] do [...] października 2011 r. tj. 5 dni za umieszczenie 13 plakatów o powierzchni 2m² każdy (26 m² x 4 zł x 5 dni) x 10 krotność - 5.200 zł. Opłata za umieszczenie w pasie drogowym plakatów wyborczych ustalona została na podstawie § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, tj. w kwocie 4 zł za 1 m² powierzchni pasa.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA"), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy K. W. P. i S (zwany dalej "Skarżącym", "Komitetem"), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] grudnia 2011 r. o nałożeniu na Komitet kary pieniężnej w kwocie 12.400 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 11 w okresie od 27 września do 10 października 2011 r. przez umieszczenie plakatów wyborczych swojego kandydata – S. S. w pasie drogowym.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 10 i 12 u.d.p. oraz § 1 pkt 3 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. Nr 148 poz. 886, dalej "rozporządzenie") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz., 1071 z zm., dalej jako "K.p.a.").

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu, że Komitet pozbawiono możliwości udziału w sprawie. Wskazał, iż w dniu [...] października 2011 r., zarówno do Komitetu jak i Biura Poselskiego S. S. wysłane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 11 na umieszczenie plakatów wyborczych. W związku z brakiem dowodu odbioru zawiadomień, ponownie w dniu [...] listopada 2011 r. przesłano do Komitetu zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów dowodowych. Zawiadomienie odebrane zostało w dniu [...] listopada 2011 r. Jednocześnie zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym wysłane zostało również do S.S., który je odebrał [...] listopada 2011 r. Stosownie więc do treści art. 10 K.p.a. organ dopełnił obowiązku zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego strona faktycznie nie skorzystała. Powołał się na art. 84 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. Nr 21, poz.112, dalej "K.w.") stanowiący, że Komitety wyborcze prowadzą, na zasadzie wyłączności, kampanię wyborczą na ich rzecz. Plakaty wyborcze, które zajmowały pas drogowy wskazany w decyzji, prezentowały kandydata partii politycznej [...]. Stanowiły one część prowadzonej przez [...] kampanii wyborczej.

Fakt zajęcia miejsca oraz powierzchnię plakatów ustalono w wyniku oględzin, z których to czynności sporządzone zostały notatki służbowe, które wraz ze szczegółową dokumentacją zdjęciową znajdują się w aktach. Strona została powiadomiona o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji, z czego nie skorzystała.

Organ wskazał, że droga publiczna jest rzeczą przeznaczoną do prowadzenia ruchu i narzędziem wykonywania zadań komunikacyjnych państwa. Wykorzystywanie drogi do celów niezwiązanych z ruchem drogowym może nastąpić wyłącznie na podstawie zezwolenia zarządcy drogi wydawanego art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. W skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale także przedmioty i urządzenia związane bezpośrednio z zarządzaniem drogą lub ruchem drogowym, jak również przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu wydzielonego liniami granicznymi.

Końcowo podkreślił, że Skarżący powinien tak zorganizować swoją kampanię wyborczą, aby w jej trakcie podejmować wyłącznie zgodne z przepisami prawa działania i w taki sposób, aby nie kolidowały one z żadną normą prawną.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Zarzucił:

1) wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności wobec skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, to jest z naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

2) obrazę przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci przepisu art. 10 K.p.a., przez pozbawienie strony możliwości udziału i działania w sprawie, polegające w szczególności na zaniechaniu umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11 oraz 77 K.p.a. polegające na:

- zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba która umieściła plakat wyborczy w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz Komitetu i zastosowanie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania udzielenia przez Komitet upoważnienia osobie, która rzeczywiście umieściła plakat wyborczy w spornym miejscu;

- zaniechanie przesłuchania w charakterze świadka osoby, której wizerunek został zamieszczony na plakatach wyborczych, celem ustalenia czy dysponowała ona zgodą osób uprawnionych do reprezentacji Komitetu;

4) naruszenie prawa materialnego, który miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu opłaty w stosunku do podmiotu, który nie zajął pasa drogowego, nie decydował o zajęciu pasa drogowego, ani nie aprobował zajęcia pasa drogowego.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji GDDKiA z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., alternatywnie o ich uchylenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 512/12, po rozpoznaniu skargi Komitetu, uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z [...] grudnia 2011 r.

Zdaniem WSA przyjęcie stanowiska organu administracji w zakresie odpowiedzialności komitetu wyborczego (dopuszczenia możliwości uczynienia komitetu wyborczego adresatem decyzji administracyjnej dotyczącej skutków działań tego komitetu) spowodowałoby, że partia polityczna, która za zobowiązania komitetu odpowiada, postawiona zostałaby w sytuacji, w której nie mogłaby – nie będąc stroną postępowania – kwestionować jakiejkolwiek decyzji nakładającej na komitet wyborczy zobowiązania. Wobec tego stwierdził, iż to partia polityczna ([...]) na zasadzie art. 130 § 3 pkt 1 K.w. powinna być, jako strona, zawiadomiona zarówno o wszczęciu postępowania, jak i powinna być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a nie jej komitet wyborczy.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej organu, wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1718/12 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA nie podzielił poglądu Sądu I instancji, że w sytuacji gdy odpowiedzialność partii politycznej jest dalej idąca niż komitetu wyborczego, to należy przyjąć, że stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest partia polityczna, czyli na gruncie niniejszej sprawy [...].

W ocenie NSA organizacje społeczne, o których stanowi art. 29 K.p.a. obejmują w myśl art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Do tych "innych organizacji społecznych" zaliczył również partie polityczne. Zatem zdolność administracyjnoprawną w znaczeniu art. 29 K.p.a. posiada jednostka organizacyjna partii politycznej, jaką w niniejszej sprawie jest Komitet, co wynika z treści art. 86 § 1 i 2 K.w.

W konsekwencji stwierdził, iż to komitet wyborczy zajmował pas drogowy bez zezwolenia i do niego też powinna być kierowana decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności podkreślił, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle zarzutów podniesionych w skardze, jak też w złożonym w sprawie odwołaniu, niespornym jest, że przedmiotowe plakaty wyborcze prezentowały kandydata K. W. P. i S w wyborach do Sejmu i Senatu – S. S. Nie jest też sporny fakt ich umieszczenia w pasie drogi krajowej, ich ilość, powierzchnia, okres ekspozycji i tym samym wysokość ustalonej kary pieniężnej za zajęcie w pasie drogowym drogi krajowej nr 11 na odcinku K,-K,. Osią sporu stała się kwestia prawidłowego ustalenia strony postępowania, która winna być adresatem obowiązków wynikających z zaskarżonych decyzji. W ocenie Komitetu, decyzja nie powinna być wydana w stosunku do niego, gdyż Komitet nie zajął pasa drogowego, nie decydował o jego zajęciu, ani nie aprobował zajęcia pasa. Organy obu instancji przyjęły natomiast, że w związku z przepisem art. 84 K.w. skoro komitety wyborcze prowadzą, na zasadzie wyłączności, kampanię wyborczą na ich rzecz to zaskarżone decyzje, a w konsekwencji nałożona kara, prawidłowo zostały skierowane do skarżącego.

W trakcie poprzednio prowadzonego postępowania sądowadministracyjnego powstała istotna kwestia wymagająca rozstrzygnięcia, dotycząca ustalenia statusu prawnego komitetu wyborczego w wyborach do Sejmu i Senatu, w tym okoliczność posiadania przez komitet zdolności prawnej, w szczególności zdolności administracyjnoprawnej do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1718/12 wskazał, że to komitet wyborczy zajmował pas drogowy bez zezwolenia i do niego też powinna być kierowana decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., co faktycznie miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym niezasadne były zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 28, art. 104 i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., odnoszące się do błędnego ustalenia strony postępowania.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci zdjęć oraz protokołów oględzin pasa drogowego drogi krajowej nr 11 na odcinku K.-K., mógł stanowić podstawę do ustalenia zarówno sprawcy zajęcia pasów drogowych bez wymaganego pozwolenia, tj. Komitetu, wysokości kary pieniężnej, wyliczonej stosownie do powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów oraz adresata decyzji zobowiązanego do uiszczenia tejże kary, którym jest Komitet. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z rozporządzenia. Stawki przyjęte do ustalenia wielkości kary wynikały z § 4 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Wskazał też, że chybiony był zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., skoro Skarżący brał udział w postępowaniu i o swoich uprawnieniach został pouczony przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Strona mogła również skorzystać z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zarzutów, z uprawnień tych nie skorzystała.

Odnośnie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd wskazał, iż w postępowaniu o nałożenie na określony podmiot kary administracyjnej szczególnego znaczenia nabiera respektowanie wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Przeprowadzone zatem przez właściwy organ postępowanie administracyjne, aby mogło zakończyć się wydaniem decyzji o nałożeniu kary, musi dowieść w sposób niewątpliwy naruszenia zasad i rygorów określonych u.d.p. lub innymi obowiązującymi przepisami. Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu swojego wniosku. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy.

Natomiast fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy oraz sąd sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienie żądaniu strony postępowania, jednak musi zawsze wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. Zatem naruszenie ogólnych zasad postępowania (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania

Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów administracji podejmowane w toku sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. W szczególności zostały wyczerpująco zbadane istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzono w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Organ zarówno I jak i II instancji oparł się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. W. P. i S, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, w postaci zastosowania przepisów art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 10 i 12 : u.d.p. w sytuacji, kiedy zgodnie z przepisami 109 § 1 i 110 § 1 i nast. Kodeksu wyborczego przepis nie mógł stanowić podstawy wymierzenia kary pieniężnej,

2. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 111 § 1 Kodeksu wyborczego poprzez błędne przyjęcie, że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu u.d.p.,

3. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu opłaty w stosunku do podmiotu, który nie zajął pasa drogowego, nie decydował o zajęciu pasa drogowego, ani nie aprobował zajęcia pasa drogowego.

4. przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 ppsa oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji publicznej (a w konsekwencji błędnego uzasadnienia decyzji) w wyniku naruszenia przez nie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezgromadzenie, w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, dowodów oraz pominięcie i niewyjaśnienie wątpliwości natury faktycznej i prawnej stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj.:

a). zaniechanie wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba, która umieściła plakat wyborczy w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz skarżącego i zastosowanie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania udzielenia przez skarżącego upoważnienia osobie, która rzeczywiście plakat wyborczy umieściła,

b). zaniechanie przesłuchania w charakterze świadka osoby, której wizerunek został zamieszczony na plakatach wyborczych celem ustalenia, czy dysponowała ona zgodą osób uprawnionych do reprezentacji skarżącego.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie w/w wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono między innymi, że do nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p. konieczne jest uprzednie ustalenie, że do zajęcia określonego pasa drogowego konieczne było uzyskanie zezwolenia wydawanego w oparciu o art. 40 ust. 6 u.d.p., a zatem - w realiach niniejszej sprawy, ustalenie, czy umieszczenie plakatu wyborczego w pasie drogowym wymagało zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawanego przez zarządcę drogi w formie decyzji administracyjnej.

Przepis art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego zawiera definicję "materiału wyborczego", którym jest każdy pochodzący od komitetu wyborczego, upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami. Plakat wyborczy przedstawiający wizerunek kandydata biorącego udział w wyborach i opatrzony danymi pozwalającymi na identyfikację stosownego komitetu wyborczego niewątpliwie odpowiada definicji materiału wyborczego. Ponadto przepis art. 110 Kodeksu wyborczego reguluje zasady umieszczania plakatów i haseł wyborczych m.in. na tablicach i słupach ogłoszeniowych, które - jeśli umieszczone są na gruncie wydzielonym liniami granicznymi, w którym zlokalizowana jest droga - w świetle art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowią element pasa drogowego. Art. 110 Kodeksu wyborczego wymaga do umieszczenia plakatów wyborczych na określonych obiektach i urządzeniach zgody właściciela lub zarządcy, nie precyzując jednak, w jakiej formie zgoda ta powinna zostać udzielona, a zatem należy przyjąć, że może ona być udzielona w każdej formie, o ile spełnia kryteria pozwalające uznać ją za "oświadczenie woli" w rozumieniu art. 61-64 Kodeksu cywilnego i nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

W oparciu o powyższe należy uznać, że norma prawna zawarta w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego ma charakter szczególny - stanowi lex specialis w zakresie rozmieszczania materiałów wyborczych, w tym plakatów wyborczych i tym samym wyłącza stosowanie norm zawartych w ustawie o drogach publicznych dotyczących wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania reklam.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w sprawie brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tym samym brak było podstaw do wydania w formie decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., gdyż zezwolenie wydawane na podstawie przepisów u.d.p. nie było przez prawo wymagane w odniesieniu do umieszczenia plakatów wyborczych w pasie drogowym.

Podkreślono, że Kodeks wyborczy do materiałów wyborczych m.in. zalicza wprost, wyrażeniem "w szczególności", plakaty, ulotki i hasła (art. 111 § 1 Kodeksu wyborczego). W świetle powyższej regulacji plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i § 2 Kodeksu wyborczego, nie jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. i jego umieszczenie w pasie drogi nie podlega dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 tej ustawy.

Ponadto Sąd I instancji utrzymał w mocy wadliwą decyzję GDDKiA mimo tego, że organ zaniechał ustalenia podmiotu, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego oraz mimo tego, że w sposób całkowicie dowolny i nieuprawniony domniemano, że skoro inkryminowane plakaty dotyczą kandydata startującego w wyborach z ramienia skarżącego, podmiotem odpowiedzialnym za ich umieszczenie jest skarżący. WSA założył a priori, że podmiotem odpowiedzialnym finansowo za umieszczenie plakatów wyborczych w ramach pasa drogowego winien być podmiot związany ze skarżącym. Sąd zaaprobował zatem działanie organu, który nie tylko nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, do których podjęcia obowiązany był z urzędu, lecz także pominął stanowisko skarżącego. Tymczasem zgodnie zaś z treścią art. 40 ust. 12 u.d.p., karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia można nałożyć wyłącznie na podmiot, który rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego. W konsekwencji wyrok został oparty na błędnie ustalonych okolicznościach faktycznych. Skarżący podkreślił, że stosownie do dyspozycji art. 127 § 1 Kodeksu wyborczego, za gospodarkę finansową Komitetu Wyborczego odpowiedzialny jest i prowadzi ją pełnomocnik finansowy, natomiast zgodnie z art. 130 § 2 Kodeksu wyborczego, do zaciągania wszelkich zobowiązań związanych z prowadzeniem kampanii wyborczej potrzebna jest pisemna zgoda pełnomocnika finansowanego Komitetu Wyborczego. Oznacza to, że na podjęcie wszelkich działań skutkujących powstaniem odpowiedzialności finansowej po stronie skarżącego niezbędna jest zgoda pełnomocnika finansowego Komitetu Wyborczego. Tymczasem w niniejszej sprawie, pełnomocnik finansowy K. W. P. i S nigdy nie udzielił osobie, której wizerunek widnieje na plakatach wyborczych w pasie drogowym drogi krajowej nr 11 na odcinku K.-K., zgody na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji, nie wiedział o takim działaniu tych osób i go nie aprobował. Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że Sąd orzekł opierając się na stworzonym przez siebie domniemaniu istnienia upoważnienia dla osoby, której wizerunek widniał na plakatach wyborczych - utożsamiając działania i stan świadomości tej osoby z osobami reprezentującymi skarżącego. Tymczasem żadne przepisy nie uprawniają organu ani Sądu do domniemywania, ani tym bardziej arbitralnego zakładania istnienia określonego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie w oparciu o art. 178 p.p.s.a., jako wniesionej przez podmiot nieistniejący, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oprzeć można na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub/i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd, przy czym niedopuszczalne jest podważanie oceny prawnej stanu faktycznego na tej podstawie. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania normy prawa procesowego może przybrać takie same formy jak w przypadku kwestionowania prawa materialnego i tylko wówczas może stać się podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeśli wnoszący objaśni na czym polega istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów sformułowanych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ich merytoryczną ocenę poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Uwzględniając przedstawione uwagi wstępne Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

Odnośnie zarzutu kasacji naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny uważa go za niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera spójne i jasne wywody Sądu na temat przyczyn nieuwzględnienia skargi.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, LEX nr 555594). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122). Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że organy dokonały analizy sprawy w oparciu o całokształt zebranego i odpowiednio udokumentowanego materiału dowodowego oraz rozpoznały wszystkie okoliczności sprawy. Ponadto zaznaczył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Istotą zarzutu wskazanego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej jest stwierdzenie, że Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję, która wydana została w warunkach naruszających podstawowe zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tak postawiony zarzut jest merytorycznie nietrafny. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku i akt sprawy będących podstawą wyrokowania prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że te fakty są zdeterminowane zakresem przedmiotowym sprawy o wymierzenie kary z tytułu zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci zdjęć oraz protokołów oględzin pasa drogowego drogi krajowej nr 11 na odcinku K.-K. prawidłowo ustaliły zarówno ilość jak i wymiary plakatów wyborczych stanowiących własność K. W. P. i S, który nie posiadał na to zgody zarządcy drogi. Te okoliczności sprawy nie są sporne, wobec powyższego mogły stanowić podstawę do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasów drogowych bez wymaganego pozwolenia i wysokości kary pieniężnej, wyliczonej stosownie do powołanych w podstawie prawnej decyzji. Tak ustalony stan faktyczny i poprawnie oceniony przez WSA w Warszawie nie daje podstaw do uznania trafności zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż odwołuje się ona do okoliczności, które dla ustalenia kary za zajęcie pasa drogowego nie mają żadnego znaczenia prawnego.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia ma charakter obiektywny i nie jest uzależniona od stopnia winy dokonującego takiego zajęcia. Zatem poza zakresem koniecznych ustaleń pozostaje kwestia winy podmiotu zajmującego pas drogowy i jej stopnia (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1058/08, wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08; wyrok NSA z 27 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 957/08).

Sąd I instancji słusznie więc zaaprobował stanowisko organu, że rozmieszczenie materiałów wyborczych w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi powoduje odpowiedzialność administracyjną w postaci nałożenia w drodze decyzji administracyjnej na sprawcę tej samowoli kary pieniężnej. Odpowiedzialność za ten delikt prawa administracyjnego, najogólniej rzecz ujmując, nie kształtuje się na zasadzie winy i ma charakter zobiektywizowany, tzn. że wystąpienie okoliczności, z których zaistnieniem ustawodawca wiąże karę administracyjną powoduje konieczność jej zastosowania. Oznacza to, że organ nie bada przyczyny, która spowodowała stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy. Poza zainteresowaniem organu pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, z czym wiąże się brak możliwości miarkowania kary pieniężnej (wyrok NSA z dnia 18.04.2008 r. sygn. akt II GSK 68/08). Związanie organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Z tego więc powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie może przyjąć za uzasadnione stanowisko skarżącego kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie rzeczą organów było ustalenie osoby, która faktycznie umieściła plakat wyborczy w obrębie pasa drogowego i czy ta osoba miała do tego upoważnienie komitetu wyborczego, czy działała w jego imieniu i na jego rzecz.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie podnosi, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie w należyty sposób postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, kto faktycznie dokonał umieszczenia plakatu wyborczego na terenie pasa drogowego drogi krajowej K. – K. Strona skarżąca nie przytoczyła przy tym żadnych przekonywujących argumentów, wskazujących na okoliczność, że znajdująca się w pasie drogowym reklama z plakatem wyborczym kandydata K. W. P. i S, znalazła się tam na skutek działania innych osób, niż osób reprezentujący właściciela reklamy. Zgodnie z regulacjami Kodeksu wyborczego to Komitet wyborczy jest w właścicielem materiałów reklamowych opatrznym logo partii, którą reprezentuje i wyłącznie do niego należy prowadzenie kampanii wyborczej (art. 84 § 1, art. 109 § 1-3 Kodeksu wyborczego). Niespornym w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowe plakaty wyborcze prezentowały kandydata K. W. P. i S w wyborach do Sejmu i Senatu RP w 2011r., wedle ustaleń zaskarżonej decyzji znajdowały się podobizny S. S. i pochodziły od K. W. P. i S i były własnością tego Komitetu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ( por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel reklamy powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tej reklamy, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08).

Wprawdzie w świetle przepisów postępowania administracyjnego, to organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu swojego wniosku. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że organ stosownie do treści art. 10 k.p.a zapewnił zarówno K. W. P. i S jak i S. S. możliwość zapoznania się z aktami sprawy, jednakże skarżący nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do ochrony jego interesów prawnych. Strona skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, złożenia wniosków dowodowych i zarzutów, z czego na etapie postępowania przed organem I instancji nie skorzystała. Skarżący w odwołaniu wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka S. S. na okoliczność tego, czy posiadał upoważnienie osób uprawnionych do reprezentacji K. W. P. i S. Okoliczność ta w rozpoznawanej sprawie nie ma jednak istotnego znaczenia, gdyż w świetle wskazanych wyżej wywodów natury prawnej, tylko wskazanie konkretnej osoby, która wbrew woli pełnomocnika Komitetu Wyborczego rozwiesiła plakaty wyborcze w pasie drogowym mogłoby doprowadzić do zwolnienia Komitetu Wyborczego od odpowiedzialności administracyjnej. Trudno w opisanych okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagać od organu, aby – w przypadku bezczynności strony - samodzielnie poszukiwał osób, którym skarżący kasacyjnie udostępnił plakaty wyborcze w celu ich rozpowszechniania, bądź też osób, które w sposób nielegalny znalazły się w ich posiadaniu.

Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nigdy nie twierdził, że doszło do kradzieży plakatów wyborczych zawierających wizerunek S. S., co uzasadnia stwierdzenie, że plakatami wyborczymi dysponowały osoby należące do K. W. P. i S. Rodzi to odpowiedzialność tego Komitetu za działania innych osób działających na ich rzecz. Trzeba podkreślić, że plakat wyborczy podlega szczególnej ochronie prawnej, co jednocześnie wymaga zwiększonej aktywności Komitetu Wyborczego w ich odpowiednim zabezpieczeniu, aby mieć kontrolę nad ich dystrybucją i posiadać wiedzę w co do konkretnych zindywidualizowanych osób odpowiedzialnych za ich rozmieszczenie. Brak takiej kontroli prowadzi do odpowiedzialności Komitetu Wyborczego za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia plakatów wyborczych. Komitet Wyborczy jako właściciel plakatów wyborczych, ponosi odpowiedzialność za działania osób, którymi się posługuje w czasie prowadzenia kampanii wyborczej, w szczególności gdy dotyczy to rozmieszczenia materiałów wyborczych w postaci plakatów. Inne rozumienie zasady prowadzenia kampanii wyborczej wyłącznie przez Komitet Wyborczy prowadziłoby do uniknięcia odpowiedzialności za umieszczenie bez zezwolenia w pasie drogowym materiału wyborczego stanowiącego własność Komitetu Wyborczego w sytuacji złożenia tylko oświadczenia, że osoby (bez określenia ich tożsamości z imienia i nazwiska) wywiesiły plakaty wbrew woli pełnomocnika wyborczego.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.d.p., z których wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.).

Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wyrażonego w stosownej decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Ustawodawca w art. 4 pkt 23 u.d.p. przyjął bardzo szerokie rozumienie pojęcia reklamy na potrzeby tejże ustawy. Reklamą w rozumieniu tego przepisu jest każdy nośnik informacji wizualnej - nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę - jeżeli spełnia łącznie następujące przesłanki, a mianowicie:

a) występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku etc.,

b) wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami i

c) został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi.

Podzielić należy pogląd, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11). Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, wskazał, że zgodnie z ww. przepisem, termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i winien być postrzegany na gruncie całej u.d.p. wedle następującej definicji: "reklama − nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę". (...) pojęcie reklamy musi być uwzględniane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. (...) W definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania, zatem istnieje potrzeba wykładania pojęcia "reklama" w pełnym zakresie wynikającym z definicji ustawowej, która zakłada uwzględnienie całokształtu urządzenia reklamy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że to w jaki sposób poszczególne elementy tego rodzaju obiektu będą wykorzystane do prezentowania treści reklamy, zależy od inwencji projektanta oraz woli właściciela. Ważne jest natomiast, że zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, służących z kolei automatycznemu zwielokrotnieniu (x 10) przy wymierzaniu kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 omawianej ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną powyższy pogląd w pełni podziela. Reklamą są zatem wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami drogowymi lub znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionymi przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej prze podmiot działalności, czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, promocję towarów lub usług, zwiększenie zbytu, czy rozszerzenie klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną i logo podmiotu ( por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., a zatem jego umieszczenie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p. Brak jest bowiem podstaw do rozróżniania materiałów wyborczych eksponowanych w obszarze pasa drogowego od innego rodzaju nośników informacji wizualnych znajdujących się w polu widzenia użytkowników drogi. Plakat wyborczy, podobnie jak handlowy czy usługowy plakat reklamowy, nie jest użytecznie związany z ruchem drogowym i nie należy do infrastruktury drogowej, a zatem jego umieszczenie w pasie drogowym winno niewątpliwie zależeć od zgody zarządcy drogi. Zgodnie natomiast z art. 109 Kodeksu wyborczego materiałem wyborczym jest każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami (§ 1). Materiały wyborcze powinny zawierać wyraźne oznaczenie komitetu wyborczego, od którego pochodzą (§ 2). Materiały wyborcze podlegają ochronie prawnej (§ 3).

Zestawienie wyżej cytowanych definicji ustawowych wskazuje, że pojęcie: "materiał wyborczy" jest węższe od pojęcia: "reklama" i mieści się w zakresie pojęciowym reklamy. Definicja ta mówi przecież o nośniku informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi (jedyne wprowadzone tu wyłączenie dotyczy tylko znaków w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach i znaku informującego o obiektach użyteczności publicznej ustawionego przez gminę). Z art. 110 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego, stanowiącego, że: "Na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia", nie wynika, aby materiał wyborczy będący jednocześnie reklamą, podlegał łagodniejszym rygorom prawnym w zakresie umieszczenia w pasie drogowym, niż inne reklamy, nie będące materiałami wyborczymi. Jeśli właściciel materiałów wyborczych umieszcza lub zleca umieszczenie ich w pasie drogowym, to zastosowanie mają wówczas przepisy u.d.p. regulujące kompleksowo zagadnienie zajęcia pasa drogowego pod reklamę, a więc przepisy obligujące do uzyskania zgody na takie zajęcie za określoną opłatą oraz regulujące konsekwencje zajęcia pasa drogowego pod reklamę bez zgody właściwego zarządcy drogi lub wbrew warunkom uzyskanej zgody.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że przepisy art. 109 § 1 i 2 oraz art. 110 § 1 i 5 Kodeksu wyborczego stanowią tzw. lex specialis wobec uregulowań zawartych w u.d.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te są względem siebie równorzędne i wzajemnie się uzupełniają. Z art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania zgody właściciela lub zarządcy na umieszczenie plakatów lub haseł wyborczych, przy czym przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu miejsc umieszczania takich materiałów, a zatem nie można było wyciągać wniosku, że nie obejmuje on również pasa drogowego, o którym mowa w przepisie art. 4 pkt 1 u.d.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. II GSK 728/09).

Nie można też przyjąć, że przewidziana w ust. 3 art. 109 Kodeksu wyborczego zasada ochrony prawnej materiałów wyborczych zawierających oznaczenie komitetu wyborczego, od którego pochodzą (celem tej ochrony prawnej jest zapewnienie nienaruszalności materiału wyborczego, a nie wyłączenie tego materiału spod działania wszelkich reguł przewidzianych przez obowiązujący system prawny), sprzeciwiała się ocenie czy konkretny materiał wyborczy podpada pod zakres definicji reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych (a gdy on ma cechy określone w tej definicji - w konsekwencji przyjmowaniu potrzeby uzyskiwania stosownej zgody zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej z mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy i skutków braku jej uzyskania, określonych w art. 40 ust. 12 wskazanego aktu prawnego, w stosunku do podmiotu umieszczającego tzw. reklamę wyborczą w pasie drogowym drogi publicznej). Nie ma żadnego dającego się racjonalnie uzasadnić powodu (nie wskazuje go też skarga kasacyjna), aby materiał wyborczy, eksponowany jako nośnik informacji wizualnej, znajdujący się w polu użytkowników drogi (i w pasie drogowym) traktowany był odmiennie niż inne nośniki informacji wizualnej znajdujące się w polu widzenia użytkowników drogi (i w pasie drogowym), nie wyłączone wprost przez ustawodawcę.

Okoliczność, że w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego ustawodawca mówi o zgodzie właściciela lub zarządcy, a nie o decyzji nie oznacza wcale, że dla umieszczaniu plakatu wyborczego w pasie drogowym drogi publicznej taka decyzja nie jest konieczna. Skoro bowiem z ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, iż zarządca drogi udziela takiej zgody w formie decyzji administracyjnej, to oczywistym jest, że w celu umieszczenia w pasie drogowym plakatu wyborczego niezbędne jest uprzednie wystąpienie do właściwego zarządcy drogi publicznej z wnioskiem o wydanie decyzji (zezwolenia) na zajęcie pasa drogowego. Brak decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, powoduje, że zarządca drogi zobligowany jest do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężną w wysokości 10-krotności należnej opłaty - art. 40 ust. 12 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.d.p.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.