Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3668/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 32
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D. C. oraz D. C. i Zarządu Głównego [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2476/19 w sprawie ze skarg D. C. i Zarządu Głównego [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do innej jednostki do dalszego pełnienia służby oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2476/19 oddalił skargi D. C. (dalej "skarżąca") i Zarządu Głównego [...] w W. (dalej "[...]") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do innej jednostki do dalszego pełnienia służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] maja 2019 r., powołując się na przepis art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.; dalej "ustawa o Policji") zwolnił skarżącą z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji. Skarżąca jest Przewodniczącą Zarządu [...] w Centrum [...] w L.

W złożonym odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie przez Komendanta Głównego Policji zaskarżonego rozkazu i umorzenie postępowania, względnie jego uchylenie i wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 11 ustawy o związkach zawodowych, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku - przekazanie odwołania do rozpoznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wiceprzewodniczący Zarządu [...] w Centrum [...] w L., mając na uwadze przepisy art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, stwierdził, że nie wyraża zgody na zmianę miejsca pełnienia służby Przewodniczącej Związku i zażądał natychmiastowego uchylenia przedmiotowego rozkazu personalnego KGP z [...] maja 2019 r. i wycofania go z obrotu prawnego, ponieważ jego funkcjonowanie narusza obowiązujący stan prawny wynikający z ustawy o związkach zawodowych.

Pismem z [...] maja 2019 r. Przewodniczący Zarządu [...] wnosił o dopuszczenie Zarządu [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wskazując, że skarżąca objęta została ochroną prawną. Jednocześnie powołując przepisy ustawy o związkach zawodowych, Przewodniczący Zarządu [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, wskazując, że przeniesienie skarżącej do pełnienia służby poza siedzibą organizacji związkowej odbije się negatywnie na możliwości realizacji zadań i celów tej organizacji, pozbawiając związek zawodowy faktycznego zarządu.

Następnie pismem z [...] maja 2019 r. skarżąca oraz Zarząd [...] w W. złożyli odwołanie, wnosząc o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonego rozkazu, uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości i przekazanie sprawy KGP do ponownego rozpoznania. W odwołaniu organizacja społeczna zawarła wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lipca 2019 r. dopuścił organizację społeczną, tj. [...] z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Następnie postanowieniem z [...] lipca 2019 r. odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania rozkazu personalnego KGP z [...] maja 2019 r. Natomiast postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez [...]. Tym samym odwołanie z [...] maja 2019 r. zostało uwzględnione w sprawie wyłącznie jako wniesione przez skarżącą.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2019 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2019 r. wskazując, że KGP jest uprawniony do przenoszenia lub delegowania policjanta. Podniósł, że właściwym przełożonym - odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym terenie, bądź w ramach danej jednostki organizacyjnej - przyznano uprawnienia do kształtowania polityki kadrowej, przy czym kreują ją tak, by optymalnie wykorzystać posiadane zasoby ludzkie w celu realizacji ustawowych zadań Policji. Ustawa o Policji nie określa żadnych warunków przeniesienia policjanta, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia. Przeniesienie policjanta do innej jednostki organizacyjnej Policji lub innej miejscowości pozostawione zostało zatem uznaniu organu.

Zdaniem organu odwoławczego przeniesienie policjanta - w trybie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji - nie narusza art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych. Szczególna ochrona działaczy związku zawodowego policjantów znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy warunki służby miałyby zostać jednostronnie zmienione wskutek czego nastąpiłoby pogorszenie sytuacji prawnej funkcjonariusza. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest tym, w którym dokonana jest zmiana warunków służby na niekorzyść skarżącej.

Minister podniósł, że ochrona trwałości stosunku służbowego działaczy związku zawodowego policjantów przewidziana w art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych nie może naruszyć uprawnienia przełożonego właściwego w sprawach osobowych, o którym mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o Policji, do swobodnego kształtowania polityki kadrowej w sposób przewidziany w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazał, że w omawianej sprawie doszło wyłącznie do jednostronnej zmiany warunków pełnionej służby. Jego zdaniem uprawnienie do jednostronnego i władczego kształtowania sytuacji prawnej policjanta stanowi istotę stosunku służbowego.

Organ odwoławczy uznał, że przed wydaniem Rozkazu Personalnego, KGP miał obowiązek uzyskania zgody zakładowej organizacji związku zawodowego policjantów na zwolnienie skarżącej z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie jej do [...] i tym samym, jego zdaniem nie doszło do naruszenia art. 32 ustawy o związkach zawodowych.

W kontekście prowadzonych wobec skarżącej postępowań dyscyplinarnych, w których skarżącej zarzucono popełnienie łącznie pięciu przewinień dyscyplinarnych, mających również związek z ujawnionymi przez media zdarzeniami, Minister stwierdził, że nie przesądza o sposobie zakończenia postępowań dyscyplinarnych, a tym bardziej o decyzji procesowej wszczynającej, bądź odmawiającej wszczęcia postępowania przygotowawczego w sprawie karnej, jednakże podziela stanowisko KGP, który zasadnie zadecydował o podjęciu działań mających na celu minimalizację negatywnych skutków zdarzeń, jakie zostały przedstawione przez media opinii publicznej i które są przez te media (a także członków społeczeństwa) komentowane w przestrzeni publicznej. Brak podjęcia działań mógłby bezsprzecznie spowodować eskalację zagrożeń związanych z obniżeniem poziomu zaufania społeczeństwa do Policji, która wywołana byłaby błędnym przekonaniem bierności ze strony przełożonych na ujawnione przypadki świadczące o możliwości łamania prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 2476/19. Ponadto skargę na decyzję z [...] września 2019 r. wniósł Zarząd [...] w W. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 2477/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2476/19, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt II SA/Wa 2476/19 ze sprawą II SA/Wa 244/19 i zarządził prowadzenie jej pod sygn. akt II SA/Wa 2476/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skargi są niezasadne. Wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta w omawianym wypadku właściwy jest Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa. W świetle powyższego właściwym przełożonym - odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym terenie, bądź w ramach danej jednostki organizacyjnej - przyznano uprawnienia do kształtowania polityki kadrowej, przy czym kreują ją tak, by optymalnie wykorzystać posiadane zasoby ludzkie w celu realizacji ustawowych zadań Policji. Ustawa o Policji nie określa żadnych warunków przeniesienia policjanta, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia. Przeniesienie policjanta do innej jednostki organizacyjnej Policji lub innej miejscowości pozostawione zostało zatem uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Zatem decyzje wydane na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji są decyzjami uznaniowymi, których ramy wyznacza art. 7 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ w zaskarżonej decyzji bardzo wnikliwie wykazał i ocenił okoliczności i przyczyny, które wpłynęły na wydanie decyzji o przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w KSP.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że ochrona związkowa może obejmować wyłącznie policjantów, którzy w dniu wydania wobec nich rozkazów personalnych (o ile zmieniają one na niekorzyść warunki służby) wskazani byli przez zarząd zakładowej organizacji związkowej jako osoby podlegające tej ochronie. Skarżąca na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia pełniła funkcję Przewodniczącej Zarządu [...] w Centrum [...] w L.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu, przeniesienie policjanta - w trybie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji - nie narusza art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych. Rozkaz personalny KGP orzeka wyłącznie o zwolnieniu z dniem [...] maja 2019 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska starszego wykładowcy Zakładu [...] i z dniem [....] maja 2019 r. przeniesieniu z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie [....] Policji. Nie jest rozstrzygnięciem, co do którego wbrew można skutecznie dowieść, iż narusza art. 32 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez dokonanie zmiany warunków służby na niekorzyść skarżącej. Zmiana miejsca pełnienia służby łącząca się ze zwiększoną odległością "z i do" miejsca zamieszkania skarżącej, nie przesądza, iż dokonana zmiany warunków służby jest niekorzystna. Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał twierdzenia organów, że służba w Policji wiąże się z większą dyspozycyjnością i koniecznością podporządkowania poleceniom przełożonego, a także wymaga umiejętności szybkiej adaptacji do nowych warunków, w których przyjdzie policjantowi realizować ustawowe zadania Policji. Ponadto zdaniem Sądu, organy zasadnie wskazały, że przeniesienie skarżącej do dalszego pełnienia służby w KSP nie przyczyni się do zmiany ani wysokości uposażenia policjanta w całości, ani poszczególnych jego składników a nawet się zwiększy, bowiem policjantowi pełniącemu służbę na stanowisku etatowym w Komendzie [....] Policji, przysługuje dodatek stołeczny w wysokości 31.50% kwoty bazowej.

W ocenie Sądu zasadne jest twierdzenie organu, że szczególna ochrona działaczy związku zawodowego policjantów znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy warunki służby miałyby zostać jednostronnie zmienione wskutek czego nastąpiłoby pogorszenie sytuacji prawnej funkcjonariusza.

W kontekście prowadzonych wobec skarżącej postępowań dyscyplinarnych, w których zarzucono popełnienie łącznie pięciu przewinień dyscyplinarnych, mających również związek z ujawnionymi przez media zdarzeniami, Sąd stwierdził, że organ zasadnie zadecydował o podjęciu działań mających na celu minimalizację negatywnych skutków zdarzeń, jakie zostały przedstawione przez media opinii publicznej i które są przez te media komentowane w przestrzeni publicznej. Brak podjęcia działań mógłby bezsprzecznie spowodować eskalację zagrożeń związanych z obniżeniem poziomu zaufania społeczeństwa do Policji, która wywołana byłaby błędnym przekonaniem bierności ze strony przełożonych na ujawnione przypadki świadczące o możliwości łamania prawa.

Skarżąca złożyła na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 36 ust 1 i 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. z 17 stycznia 2019 r., Dz.U. z 2019 r. poz. 161), poprzez:

- jego błędną interpretację nie uwzględniającą pozostawania tego przepisu w relacji systemowej z przepisami art. 2 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. z 17 stycznia 2019 r., Dz. U. z 2019 r., poz. 263 – dalej jako "ustawa o związkach zawodowych") oraz art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, a przez to uznanie, że przepisy te zezwalają na uznaniowe rozumienie przez przełożonego służbowego pojęć "odpowiednie stosowanie z ograniczeniem wynikającym z odrębnych ustaw",

- jego błędną interpretację sprowadzającą się do poglądu o uprawnieniu przełożonego służbowego do podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze stanowiska i przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji funkcjonariusza Policji wymienionego w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych, uzasadnionej wyłącznie potrzebą interesu służby, bez konieczności uwzględniania słusznego interesu strony oraz członków zakładowej organizacji związkowej, a następnie zastosowanie tego przepisu jako wyłącznej podstawy prawnej adekwatnej do sytuacji skarżącej, polegającej na zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji, w wyniku czego skarżąca została pozbawiona należnej jej ochrony określonej w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, a wydana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] września 2019 r. oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] maja 2019 r. wydane zostały bez zgody zarządu właściwej zakładowej organizacji związkowej, a tym samym były nieważne z mocy art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

II. rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, poprzez:

- jego błędną interpretację sprowadzającą się do poglądu, że wyłącznie kolejny rozkaz personalny mianujący przeniesionego funkcjonariusza na nowe stanowisko służbowe daje podstawę do stwierdzenia niekorzystności dokonanej zmiany warunków służby, a tym samym, że obowiązek uzyskania zgody zarządu właściwej zakładowej organizacji związkowej nie ma zastosowania do decyzji o zwolnieniu ze stanowiska i przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji,

- jego błędną interpretację polegającą na poglądzie, iż wydłużenie czasu i zwiększenie kosztów dojazdu do nowej jednostki macierzystej, skrócenie czasu na wypoczynek i sprawy rodzinne jako bezpośredni skutek wydłużenia odległości i czasu przejazdów oraz konieczności utrzymania intensywności działalności związkowej na wcześniejszym poziomie, nie stanowią zmiany na niekorzyść warunków służby, a następnie niezastosowanie tego przepisu jako uzupełniającej podstawy prawnej adekwatnej do sytuacji skarżącej polegającej na zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji, w wyniku czego skarżąca została pozbawiona należnej jej ochrony określonej w art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy o związkach zawodowych, a wydana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] września 2019 roku oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...]maja 2019 roku w przedmiocie zwolnienia Skarżącej z dniem [...]maja 2019 roku wydane zostały bez zgody zarządu właściwej zakładowej organizacji związkowej, a tym samym były nieważne z mocy art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Następnie skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2020 r. złożyli skarżąca oraz [...] z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2019 r. utrzymującej w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] maja 2019 r. oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego organu I instancji tj. rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] maja 2019 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W każdym z powyższych przypadków skarżący wnieśli o zasądzenie od organu na kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyli, że nie wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uregulowania dotyczące przenoszenia służbowego funkcjonariusza zawarte w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji mają charakter szczególny w odniesieniu do uregulowań ochronnych zawartych w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów i ich odpowiednie stosowanie w zaistniałych w sprawie okolicznościach prowadzi do wniosku, że przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o Policji są przepisy ustawy o związkach zawodowych, a organ nie mógł skorzystać z ww. kompetencji bez zgody zakładowej organizacji związkowej,

b) naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dokonując ustalenia czy doszło do zmiany warunków służby na niekorzyść funkcjonariusza za punkt odniesienia należy uznać wyłącznie wysokość uposażenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu prowadzi do wniosku, że należy badać wszystkie warunki służby, w tym miejsce jej pełnienia, możliwość swobodnego prowadzenia działalności związkowej, przygotowanie merytoryczne funkcjonariusza, prestiż stanowiska itp.,

c) naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy brak było podstaw do jego zastosowania z uwagi na przysługującą skarżącej z mocy art. 32 ust. 1 pkt.2 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych ochronę, przed jednostronną zmianą warunków służby na niekorzyść funkcjonariusza bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej,

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 10 §1, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, a materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, jego ocena przeprowadzona przez organ wszechstronna, podczas gdy czynny udział skarżących w postępowaniu pozwoliłby na ustalenie, że przeniesienie służbowe jest niekorzystne dla skarżącej z uwagi na pełnioną funkcję związkową, a także wpływ przeniesienia na prawa i sposób funkcjonowania organizacji związkowej, a w konsekwencji ocenę materiału dowodowego pod kątem zgodności decyzji z interesem społecznego, interesem organizacji związkowej i skarżącej, a w konsekwencji rozstrzygnięcie odmiennej treści.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinęli przedstawione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strony wnoszące skargi kasacyjne zrzekły się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Skargi kasacyjna zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych.

Odnosząc się do zarzutów skarg kasacyjnych w pierwszej kolejności zasadnym jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja orzekająca o zwolnieniu skarżącej z [...] maja 2019 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska starszego wykładowcy Zakładu [...] i przenosząca z urzędu z [...] maja 2019 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji. Oznacza to, że uwagi na przedmiot rozkazu personalnego, który nie zawierał i nie mógł zawierać rozstrzygnięcia dotyczącego stanowiska służbowego, w tej sprawie badaniu nie mogła podlegać kwestia warunków służby. Ocena, czy stanowisko służbowe, na które skarżąca została mianowana rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji, nie spowodowało zmiany na niekorzyść skarżącej warunków służby lub wynagrodzenia, może być dokonana w przypadku zakwestionowania rozkazu personalnego o mianowaniu na określone stanowisko służbowe. Dodatkowo zauważyć należy, że ocena, czy doszło do pogorszenia warunków służby każdorazowo pozostawać musi w związku z aktem mianowania. Mianowanie do służby w Policji i związane z tym ukształtowanie warunków służby powierzone zostało kompetencji przełożonego w jednostce, w której funkcjonariusz ma podjąć służbę. Mianowanie do służby następuje na podstawie władczego aktu organu, który kształtuje stosunek służbowy uwzględniając interes i potrzeby określonej służby. Administracyjno – prawny stosunek zatrudnienia policjanta, w przeciwieństwie do zatrudnienia w oparciu o umowę o pracę nie opiera się na zasadzie równości stron, lecz na zasadzie podporządkowania i dyspozycyjności. Zgodzić się należy z organem, że służba w Policji wiąże się z większą dyspozycyjnością i koniecznością podporządkowania się poleceniom przełożonych, a także wymaga umiejętności adaptacji do nowych warunków pełnienia służby. Zmiana miejsca pełnienia służby jest nieodłącznie związana ze specyfiką służby w Policji i nie może być rozpatrywana w kategoriach pogorszenia warunków służby. Charakter zadań wykonywanych przez Policję powoduje konieczność stałego dostosowania jej struktury i kadry do zmieniających się zagrożeń. Dlatego ustawodawca przewidział szereg możliwości zmiany treści stosunku służbowego funkcjonariusza, a w tym miejsca pełnienia przez niego służby.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, wobec zarzutów skarg kasacyjnych, że stosownie do art. 67 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, policjanci mogą zrzeszać się w związku zawodowym policjantów, lecz przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem że policjanci zrzeszeni w związkach zawodowych nie mają prawa do strajku. Przepis ten statuuje zatem "odpowiednie", a nie bezpośrednie stosowanie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, w tym jej art. 32 ust. 1 pkt 2. Regulacja ta znajduje potwierdzenie w art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych, w myśl którego do praw związkowych funkcjonariuszy Policji (...) stosuje się odpowiednio przepisy ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmieniać jednostronnie warunków pracy lub wynagrodzenia na niekorzyść osoby wykonującej pracę zarobkową, o której mowa w pkt 1, tj. wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z inną osobą wykonującą pracę zarobkową będącą członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnioną do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy.

Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (por. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 372–373). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów – w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować – modyfikacji powinny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (zob. J. Nowacki: Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145–146.). Tym samym należy zawsze wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (por. M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, "Przegląd Prawa i Administracji" 2005, t. LXV, s. 161-162).

Jak spostrzega się w doktrynie na gruncie art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, "generalne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych do praw związkowych funkcjonariuszy służb mundurowych oznacza, że przepisy tej ustawy mogą być stosowane wprost lub mogą być modyfikowane w celu dostosowania ich treści do specyfiki zatrudnienia w służbach mundurowych. Niekiedy zaś przepisy ustawy o związkach zawodowych nie będą mogły być stosowane ze względu na ich bezprzedmiotowość lub też ze względu na ich sprzeczność z celami, jakie realizują pragmatyki służb mundurowych." (zob. W. Witoszko, Pojęcie zakładowej organizacji związkowej w służbach mundurowych, w: Związkowe przedstawicielstwo pracowników zakładu pracy, red. Z. Hajn, Warszawa 2012, pkt 2). Przyjąć zatem należy, że przepis art. 67 ustawy o Policji statuuje zatem "odpowiednie", a nie bezpośrednie stosowanie ustawy o związkach zawodowych, albowiem używając sformułowania "odpowiednio", ustawodawca założył konieczność uwzględnienia, w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2005 r., I OSK 538/05).

Mając na uwadze powyższe, nie może budzić wątpliwości, że pierwszeństwo w stosowaniu znajdują przepisy ustawy o Policji, zaś ustawa o związkach zawodowych może być uwzględniona tylko w takim zakresie, w jakim nie koliduje ona z przepisami pragmatyki służbowej (tj. ustawy o Policji), w tym jej celami. Uwzględnić należy tutaj także funkcję i zdania Policji oraz jej konstrukcję opartą na hierarchicznej podległości służbowej i dyspozycyjności funkcjonariuszy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., I OSK 2219/13).

Wykonywanie uprawnień związkowych nie może wpływać bądź naruszać istoty stosunku służbowego. Zmiana warunków pracy (służby), o której traktuje art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, jest konsekwencją przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe. Przeniesienie policjanta na inne stanowisko jest elementem polityki kadrowej prowadzonej w służbie mundurowej. Sytuację, w której nie ma zgody na przeniesienie policjanta określa jedynie art. 38 ust. 4 ustawy o Policji – i zgodnie z tym przepisem policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, może zostać zwolniony ze służby. Konstrukcja prawna przewidziana w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji nie przewiduje natomiast uczestnictwa w procedurze przeniesienia żadnego podmiotu. Normy ustawy o Policji nie przewidują także możliwości wyrażenia braku zgody na przeniesienie na inne stanowisko służbowe policjanta przez inny podmiot. Zauważyć też należy, że gdyby dopuścić stosowanie art. art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, brak zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej uniemożliwiałby przeniesienie (zmianę jednostronnie warunków pracy na niekorzyść) policjanta wskazanego uchwałą zarządu jego członka lub innego policjanta będącego członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Oznaczałoby to, że organ nie mógłby w takiej sytuacji dokonać przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe. Sprawiłoby to, że odpowiednio stosowane przepisy dopełnienia (ustawy o związkach zawodowych) wykluczałyby możliwość zastosowania przepisów regulacji podstawowej dla stosunku prawnego (ustawy o Policji). Interpretacja taka jest niedopuszczalna, gdyż jest sprzeczna z opisaną wyżej konstrukcją modelową odpowiedniego stosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA jw.). Uprawnienie do jednostronnego i władczego kształtowania sytuacji prawnej policjanta stanowi istotę stosunku służbowego. Zwalnianie i przenoszenie policjantów mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych składających się na kształtowanie dyscypliny służbowej, której policjant musi się podporządkować.

Zbieżne z powyższym stanowisko prezentowane jest w doktrynie prawa. Jak zauważa Wioletta Witoszko, specyfika zatrudnienia w służbach mundurowych powoduje, że pragmatyki nie przewidują instytucji wypowiedzenia zmieniającego, występuje bowiem przeniesienie służbowe, co rodzi wątpliwości w zakresie objęcia ochroną działaczy związkowych w tych sytuacjach (zob. W. Witoszko, jw., pkt 2). Z kolei A. Świątkowski twierdzi, że specyfika regulacji prawnej służbowego stosunku pracy w Policji uniemożliwia bezpośrednie stosowanie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych do ochrony policjanta będącego działaczem związkowym przed decyzją podjętą przez przełożonego o zmianie warunków pracy i płacy (zob. glosę A. Świątkowskiego do uchwały SN z 4 lutego 1993 r., III AZP 38/92, OSP 1994, nr 3, poz. 38).

Przepisy art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policja mają charakter kompetencyjny, gdyż określono w nich wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nich wymienionych. Nie wskazano natomiast kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości, że na podstawie tych przepisów zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym (por. wyrok NSA z 20 listopada 2002 r., II SA 3768/01; wyrok WSA w Warszawie z 30 lipca 2008 r., II SA/Wa 322/09). Wniosek powyższy płynie z treści art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe.

Do zwolnienia ze stanowiska i mianowania na stanowisko równorzędne uprawnia każda okoliczność faktyczna odpowiadająca interesowi społecznemu i na tyle istotna, że przeważa nad indywidualnym interesem funkcjonariusza. Równorzędność stanowisk nie oznacza ich identyczności. Ustawa wymaga w art. 38 ust. 1 i 2, aby stanowiska były równorzędne, a nie tożsame.

Przeniesienie policjanta do innej jednostki pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Pozostawanie w służbie w Policji oznacza dyspozycyjność policjanta, co nakazuje oceniać dopuszczalność zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć, czy też potrzeb rodzinnych policjanta. Podkreślenia wymaga, że ważny interes służby (społeczny), polegający na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki Policji, przeważa nad indywidualnym interesem policjanta. W kontrolowanej sprawie organ decydując się na przeniesienie skarżącej na inne stanowisko służbowe w sposób szczegółowy wyjaśnił powody takiej decyzji, które ocenić należy jako w pełni przekonujące. Rozważony został interes skarżącej, w tym uwzględniający jej działalność związkową, który musiał jednak ustąpić przed ważnym interesem służby. Interes służby został właściwie zidentyfikowany, i w okolicznościach przedmiotowej sprawy w tym tych odnoszących się do skarżącej, jak i dotyczących sytuacji jednostki, do której przeniesiono skarżącą, szczegółowo opisanych przez organ, nie może być żadnych wątpliwości, że zasługiwał on na ochronę.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o niezasadności zarzutów skarg kasacyjnych odnoszących się do naruszenia art. 2 ust. 6 i 7, art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych i art. 36 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 2 ustawy o Policji.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane w ramach tego zarzutu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego formułują zasady ogólne postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej. Stanowią one wymaganie, by w postępowaniu organ administracji działał na podstawie przepisów prawa, stał na straży praworządności, czynił zadość zasadzie prawdy obiektywnej, a także nakazują wyważanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym podejmowane przez organ działania powinny zawsze budzić zaufanie tychże obywateli do władzy publicznej. Przyjmuje się, że wymagania te stanowią wyraz obowiązywania zasady rzetelnej procedury, która musi być respektowana w państwie prawa. Nie może budzić wątpliwości normatywny charakter kodeksowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, co oznacza, że kreują one konkretne obowiązki prawne, których dochowanie przez organ jest wyznacznikiem prawidłowości decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Powyższa okoliczność nie zmienia jednakże tego, że zasady ogólne znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Ich zasadnicze znaczenie wyraża się przede wszystkim w oddziaływaniu na proces wykładni tychże przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być zasadniczo powiązany ze wskazaniem jako naruszonych tych przepisów procesowych, które stanowią rozwinięcie i dopełnienie tejże zasady. Zaakcentowanie powyższego jest tym istotniejsze, gdy zarzutem skargi kasacyjnej jest objęte naruszenie zasady ogólnej, która swoim przedmiotem odnosi się do kwestii procesowych, które ze względu na swoją doniosłość, jak i zarazem złożoność zostały szczegółowo unormowane przez ustawodawcę w rozbudowanej regulacji prawnej. Taką ocenę odnieść zaś przede wszystkim należy do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), która opierając się na zwięźle ujętym wymaganiu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, odsyła do przepisów rozdziału 5 Działu II Kodeksu. Stwierdzenie, że działania podjęte przez organ pozostają w sprzeczności ze wskazaną zasadą ogólną uzależnione powinno być tym samym od wykazania, że organ prowadzący postępowanie odstąpił od zastosowania się do przepisów normujących przebieg postępowania wyjaśniającego (dowodowego) regulujących proces ustalania faktów relewantnych z punktu widzenia stosowanej normy administracyjnego prawa materialnego. Przepisy te określają, z jakich źródeł dowodowych może korzystać organ administracji, moc określonych dowodów, sposób ich przeprowadzania, a także kryteria oceny materiału dowodowego i warunki uznania określonych okoliczności faktycznych za udowodnione. Zespół przepisów zamieszczonych w rozdziale 5 Działu II Kodeksu w sposób wiążący określa zatem proces subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, co pozwala organowi doprowadzić do ustalenia konsekwencji prawnych tychże faktów. W skardze kasacyjnej jako naruszony wskazany został art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skarżący kasacyjnie nie podaje jednak jakie dowody zostały przez organ pominięte, a tym bardziej nie określa na czym polegało złamanie zasady swobodnej oceny dowodów. W toku postępowania wyjaśniającego organ zgromadził wszystkie te dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, zaś w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można podważać ani wykładni ani zastosowania przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie formułując powyższe zarzuty pomija, że kontrolowana decyzja nie określa parametrów nowego stanowiska służbowego skarżącej ze względów wskazanych wcześniej. Nie mogło zatem dojść do porównania sytuacji prawnej skarżącej na dotychczasowym i nowym stanowisku. Okoliczności te zostały wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zauważenia wymaga, że na etapie postępowania odwoławczego uprawnienia procesowe stron zostały zagwarantowane, tym samym doszło do konwalidacji nieprawidłowości zaistniałych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w tym zakresie. Zgodzić się nadto należy z Sądem pierwszej instancji, że w nie zostało wykazane, aby naruszenia powyższego przepisu pozostawały w związku z wynikiem sprawy.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw oddalił.