Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 6/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 - ust. 3, art. 14 ust. 3a, art. 159 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1844
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej
article: art. 362 ust. 1 pkt 2, art. 212 ust. 1 pkt 1, art. 212 ust. 1 pkt 2, art. 362 ust. 1 pkt 1, art. 36a ust. 2, art. 204 pkt 1 - pkt 5, art. 503, art. 481 ust. 1, art. 455, art. 14 ust. 3a, art. 3 pkt 52
journal: Dz.U. 2019 poz 381
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - t.j.
article: art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 189c, art. 189g § 1, art. 189a § 1, art. 1 pkt 1, art.  62, art.  104 § 1, art. 6, art.  7, art.  8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 145 § 1 lit. a, art. 145 § 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie punktu II nakładającego karę pieniężną w wysokości 350 000 złotych oraz w zakresie punktu III nakładającego karę pieniężną w wysokości 1 949 000 złotych; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 38 007 (trzydzieści osiem tysięcy siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "Komisja", "KNF" lub "organ") decyzją z [...] października 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "k.p.a."), art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 298 z późn. zm., dalej "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 381 z późn. zm., dalej "u.d.u.r.") w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 473 z późn. zm., dalej "ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych"), po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej "[...]", "skarżąca" lub "strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z [...] października 2017 r. nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości 2 300 000 zł:

- w punkcie I uchyliła w całości decyzję KNF z dnia [...] października 2017 r., nakładającą na [...] karę pieniężną w wysokości 2 300 000 zł;

- w punkcie II nałożyła na [...] karę pieniężną w wysokości 350 000 zł za naruszenie:

1) art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących osób: D. i J. W.;

2) art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących osób: P. S. i U. O.,

3) art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez niedopełnienie przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących osób: D. i J. W., U. O., D. H., D. W. i A. G.;

- w punkcie III nałożyła na [...] karę pieniężną w wysokości 1 949 000 zł za naruszenie:

1) art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących osób: K. i P. S., M. P., [...] sp. o.o., M. A., [...]sp. z o.o., M. W.P. G., A. O., A. G., A. A., K. L., K. W., J. B., J. K., C. K.;

2) art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących osób: M. K., T. K., D. H., C. K., T. K., H. S., A. G., N. B., M. Z., Z. i A. G., J. G., E. i A. K., A. L., S. Z., M. J., J. K., J. B., S.M. Z. S., J. K., M. G., C. K., M. B.;

3) art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez niedopełnienie przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących osób: A. G., C. Z.M. G., R. W., K. K., G. M., D. K. i T. K., D. H., C. K., Z. i A. G., K. L..

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

KNF wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej w związku z niewypłaceniem odszkodowania w terminach. Informacje o naruszeniach organ powziął ze skarg złożonych do Departamentu Ochrony Klientów KNF przez poszkodowanych lub uprawnionych.

Decyzją z [...] października 2017 r. organ nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 2 300 000 zł za naruszenie:

1) art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących osób: K. i P. S., M. P., [...] sp. o.o., M. A., [..] sp. z o.o., D. i J. W., M. W., P. G., A. O., A. G., A. A., K. L., K. W., J. B., J. K., C. K.;

2) art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących osób: M. K., T. K., D. H., C. K., T. K., H. S., A. G., N. B., M. Z., Z. i A. G., P. S., U. O., J. G., E. i A. K., A. L., S. Z., M. J., J. K., J. B., S. M., Z. S., J.K., M. G., C. K., M. B.;

3) art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez niedopełnienie przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących osób: A. G., C. Z., D. H., M. G., R. W., K. K., G. M., D. K. i T. K., D. W. i A. G., D. i J. W., D. H., C. K., Z. i A. G., K. L., U. O..

Od powyższej decyzji [...] złożyła środek zaskarżenia, tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak wskazano powyżej, KNF na skutek rozpatrzenia powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i nałożyła na stronę dwie kary pieniężne w wysokości 350 000 zł i 1 949 000. W niniejszej sprawie, Komisja po ponownym rozpatrzeniu sprawy zidentyfikowała dwie, niezależne od siebie podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Pierwszą przyczyną do uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, iż doszło do dokonania błędnej oceny ustaleń faktycznych w zakresie okresów naruszeń w przypadkach szkód zgłoszonych przez D. H. oraz C. K.. Organ ustalił bowiem, iż ww. przypadkach doszło do zmiany długości okresu ww. naruszeń, skutkującego zmianą na korzyść [...] o jeden dzień. Powyższe powinno wpłynąć na stopień dolegliwości zastosowanego środka sankcyjnego, poprzez obniżenie wysokości kary pieniężnej.

Niezależnie od tego, Komisja uznała za celowe uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych co do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie wobec niektórych przypadków zgłoszenia szkód komunikacyjnych art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Należy bowiem wskazać, że w obrocie prawnym spotkać można incydentalne wyroki sądów administracyjnych, kwestionujące możliwość ukarania na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych zakłady ubezpieczeń za uchybienia związane z likwidacją szkód objętych umowami odpowiedzialności cywilnej zawartymi przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 102, poz. 691, dalej: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie od 11 czerwca 2007 r. Mając świadomość istnienia takiego poglądu w judykaturze, organ podtrzymał stanowisko odmienne dotyczące wykładni przepisu art. 3 ustawy zmieniającej, które nie uniemożliwia nakładanie kary pieniężnej na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych również wobec takich przypadków zgłoszenia szkód. O ile zatem stanowisko Komisji pozostaje niezmienione, o tyle organ nadzoru nie może i nie powinien abstrahować od wyrażanego poglądu w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Komisja uznała za celowe uchylenie objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji administracyjnej, a następnie dokonanie podziału sprawy administracyjnej na dwie sprawy administracyjne, wyodrębniając tym samym przypadki zgłoszenia szkód objętych umowami odpowiedzialności cywilnej zawartymi przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. W ocenie organu nadzoru, takie rozstrzygnięcie jest uzasadnione ochroną interesu społecznego, w imieniu którego występuje Komisja, a jednocześnie nie abstrahuje od odmiennego stanowiska sądów administracyjnych.

Mając na uwadze ww. argumenty Komisja podtrzymała stanowisko, że pozostaje uprawniona do podjęcia czynności nadzorczych w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów prawa przez [...], w tym również w zakresie przypadków zgłoszenia szkód komunikacyjnych, które były objęte umowami odpowiedzialności cywilnej zawartymi przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zawisła sprawa administracyjna ma charakter podzielny i możliwe staje się w ramach jej rozpatrywania dwóch rozstrzygnięć administracyjnych, które mają charakter wobec siebie charakter komplementarny. Stanowią bowiem łącznie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją administracyjną.

W uzasadnieniu decyzji Komisja także wskazała, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania, po dokonaniu ponownej jego analizy, KNF ustaliła stan faktyczny identyczny z ustalonym w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, za wyjątkiem przypadków szkód zgłoszonych przez D. H., A. G. i C. K., przy czym tylko ustalenie zmian odnośnie D. H. i C. K. miało wpływ na wynik sprawy (tj. wymiar kary).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustalił, że [...] dopuścił się opóźnienia w wypłacie lub odmowie wypłaty odszkodowania w odniesieniu powyżej wskazanych poszkodowanych. Odnosząc się szkód komunikacyjnych, objętych umowami odpowiedzialności cywilnej zawartymi przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, KNF ustaliła, że strona w przypadku 2 podmiotów i złożonych przez nie 2 roszczeń nie wypłaciła odszkodowania w terminie określonym w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Naruszenia wynosiły 77 dni i przedstawiały się następująco:

1. 77 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu pogorszenia się sytuacji życiowej na rzecz D. W. i

2. 77 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu pogorszenia się sytuacji życiowej na rzecz J. W..

Odnosząc się szkód komunikacyjnych, objętych umowami odpowiedzialności cywilnej zawartymi przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, KNF ustaliła ponadto, że [...] w przypadku 2 podmiotów i złożonych przez nie 4 roszczeń nie wypłaciła odszkodowania w terminie określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Naruszenia wahały się od 41 do 212 dni i przedstawiały się następująco:

1. 41 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz P. S.,

2. 41 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów opieki osób trzecich na rzecz P. S.,

3. 41 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów leczenia na rzecz P. S.,

4. 212 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu odszkodowania z tytułu pogorszenia sytuacji życiowej U. O.j.

Odnosząc się szkód komunikacyjnych, objętych umowami odpowiedzialności cywilnej zawartymi przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, KNF ustaliła, że zakład ubezpieczeń nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w przypadku 6 osób i zgłoszonych przez nich 9 roszczeń.

Naruszenia wahały się od 10 do 219 dni i przedstawiały się następująco:

1. 13 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz D. W.,

2. 13 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz J. W.,

3. 212 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz U. O.,

4. 10 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu odszkodowania z tytułu pogorszenia sytuacji życiowej na rzecz D. H.,

5. 56 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz D. H.,

6. 145 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu odszkodowania z tytułu pogorszenia sytuacji życiowej na rzecz D. W.,

7. 219 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz D. W.,

8. 145 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu odszkodowania z tytułu pogorszenia sytuacji życiowej na rzecz A. G.,

9. 219 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz A. G..

KNF podkreśliła przy tym, że w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, że opóźnienie w przypadku D. H. wynosiło 57 dni, a nie 56 dni.

Odnosząc się z kolei do spraw dotyczących szkód komunikacyjnych objętych umowami odpowiedzialności cywilnej zawartymi po wejściu w życie ustawy zmieniającej, Komisja stwierdziła, co następuje.

KNF ustaliła, że strona w przypadku 16 podmiotów i złożonych przez nie 17 roszczeń nie wypłaciła odszkodowania w terminie określonym w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Naruszenia wahały się od 7 do 296 dni i przedstawiały się następująco:

1. 52 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu naprawy uszkodzonego pojazdu na rzecz K. S. i P. S.,

2. 137 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu naprawy uszkodzonego pojazdu na rzecz M. P.,

3. 31 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu naprawy uszkodzonego pojazdu na rzecz [...] sp. z o.o.,

4. 29 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu naprawy uszkodzonego pojazdu na rzecz M. A.,

5. 54 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów najmu pojazdu zastępczego na rzecz [...]sp. z o.o.,

6. 18 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu naprawy uszkodzonego pojazdu na rzecz M. W.,

7. 9 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu naprawy uszkodzonego pojazdu na rzecz P. G.,

8. 89 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu naprawy uszkodzonego pojazdu na rzecz A. O.,

9. 296 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz A. G.,

10. 7 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu wartości zniszczonej odzieży na rzecz A. A.,

11. 52 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu naprawy uszkodzonego pojazdu na rzecz J. B.,

12. 52 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów holowania na rzecz J. B.,

13. 34 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz K. L.,

14. 12 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów leczenia lekarskiego na rzecz K. W.,

15. 127 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów lepszego odżywiania na rzecz J. K.,

16. 127 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do placówek medycznych na rzecz J. K.,

17. 81 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu wartości uszkodzonych rzeczy na rzecz C. K..

KNF podkreśliła przy tym, że w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, że opóźnienie w przypadku C. K. wynosiło 82 dni, a nie 81 dni.

KNF ustaliła, że strona w przypadku 25 podmiotów i złożonych przez nie 42 roszczeń nie wypłaciła odszkodowania w terminie określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Naruszenia wahały się od 4 do 371 dni i przedstawiały się następująco:

1. 9 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz M. K.,

2. 9 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów opieki osób trzecich na rzecz M. K.,

3. 38 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz T. K.,

4. 38 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów leczenia na rzecz T. K.,

5. 38 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów przejazdu podczas leczenia na rzecz T. K.,

6. 38 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu wartości zniszczonych rzeczy na rzecz T. K.,

7. 225 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz D. H.,

8. 225 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów opieki na rzecz D. H.,

9. 225 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do placówek medycznych na rzecz D. H.,

10. 64 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz C. K.,

11. 64 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów leczenia na rzecz C. K.,

12. 64 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów dojazdu na rzecz C. K.,

13. 64 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu wartości zniszczonych okularów na rzecz C. K.,

14. 48 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz T. K.,

15. 105 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz H. S.,

16. 371 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów nagrobka na rzecz A. G.,

17. 53 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz N. B.,

18. 8 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów wynajmu pojazdu zastępczego na rzecz M. Z.,

19. 84 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz Z. G.,

20. 84 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz A.G.,

21. 84 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów pogrzebu na rzecz Z. G.,

22. 149 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz J. G.,

23. 10 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu naprawy uszkodzonego pojazdu na rzecz E. K. i A. K.,

24. 81 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz A. L.,

25. 81 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów opieki osób trzecich na rzecz A. L.,

26. 4 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu naprawy uszkodzonego pojazdu na rzecz S. Z.,

27. 30 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz M. J.,

28. 159 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz J. K.,

29. 70 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu utraconych dochodów na rzecz J. B.,

30. 29 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz S.M.,

31. 29 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów leczenia na rzecz S. M.,

32. 29 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do placówek medycznych na rzecz S. M.,

33. 29 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu naprawy uszkodzonego pojazdu na rzecz Z. S.,

34. 79 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz J. K.,

35. 66 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów opieki na rzecz J.K.,

36. 118 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu naprawy uszkodzonego pojazdu na rzecz Ma. G.,

37. 68 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz C. K.,

38. 28 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów leczenia na rzecz C. K.,

39. 31 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz M. B.,

40. 300 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów leczenia na rzecz M. B.,

41. 300 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów opieki na rzecz M. B.,

42. 254 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do placówek medycznych na rzecz M. B..

KNF ustaliła, że strona w przypadku 13 osób i złożonych przez nie 18 roszczeń nie wypłaciła odszkodowania w terminie określonym w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Naruszenia wahały się od 10 do 455 dni i przedstawiały się następująco:

1. 224 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów opieki osób trzecich na rzecz D. H.,

2. 66 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu odszkodowania z tytułu pogorszenia sytuacji życiowej na rzecz Z. G.,

3. 66 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu odszkodowania z tytułu pogorszenia sytuacji życiowej na rzecz A.G.,

4. 34 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu odszkodowania z tytułu pogorszenia sytuacji życiowej na rzecz K. L.,

5. 64 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów opieki osób trzecich na rzecz C.K.,

6. 186 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz A. G.,

7. 186 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu poniesionych kosztów opieki na rzecz A. G.,

8. 56 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu naprawy uszkodzonego pojazdu na rzecz C. Z.,

9. 307 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz M. G.,

10. 307 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów opieki na rzecz M. G.j,

11. 455 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz R. W.,

12. 232 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu kosztów leczenia na rzecz R. W.,

13. 232 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zwrotu utraconych dochodów na rzecz R.W.,

14. 232 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu renty na rzecz R.W.,

15. 12 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz K. K.,

16. 141 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz G. M.,

17. 141 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz D.K.,

18. 141 dni opóźnienia w zapłacie roszczenia z tytułu zadośćuczynienia na rzecz T. K..

W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że odpowiedzialność za powstałe naruszenia w zakresie terminowej likwidacji szkód komunikacyjnych spoczywała na [...]. KNF wskazała, że ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględniła wagę naruszeń, ich okoliczności oraz czas ich trwania. Wzięła także pod uwagę, że liczba stwierdzonych naruszeń przepisów prawa pozwala na stwierdzenie stosunkowo nieznacznej, z punktu widzenia prowadzonej przez zakład ubezpieczeń działalności, liczby przypadków, w których wystąpiło naruszenie terminów przewidzianych w art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Organ zaznaczył przy tym, że jakkolwiek skala stwierdzonych nieprawidłowości nie jest znaczna, o tyle dotyka ona sfery bardzo istotnej z punktu widzenia zarówno samych poszkodowanych, jak i KNF sprawującej nadzór nad funkcjonowaniem rynku finansowego. Odszkodowania wypłacane na skutek zgłoszonych przez poszkodowanych zawiadomień o szkodzie mają bowiem zniwelować rozmiar doznanej przez nich szkody, a także skutecznie i szybko przywrócić stan sprzed jej zaistnienia. Wydłużenie okresu postępowania likwidacyjnego zakłóca ten proces.

Ponadto, KNF wskazała, że jest to piąta decyzja nakładająca karę pieniężną na zakład ubezpieczeń za naruszenia art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Organ podkreślił jednak, że przy wymiarze kary wziął pod uwagę działania spółki o charakterze techniczno-organizacyjnym, mających zapobiegać występowaniu w przyszłości naruszeń prawa, jak również miał na względzie okoliczność, że w związku ze stwierdzonymi naruszeniami nie doszło do wystąpienia jakichkolwiek korzyści po stronie zakładu ubezpieczeń ani też do uniknięcia strat.

Na powyższą decyzję [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie punktów II i III, i zarzucając jej naruszenie:

a. art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zw. z art. 3 ustawy zmieniającej, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i potraktowanie go jako przepisu odnoszącego się również do umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 11 czerwca 2007 r. oraz poprzez odmowę zastosowania art. 3 ustawy zmieniającej do art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych;

b. art. 14 ust. 1-3 w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i potraktowanie go jako przepisu dotyczącego również umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed wejściem w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych;

c. art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez nałożenie kary pieniężnej za działania [...] (zarzucane opóźnienia) względem osób zgłaszających do [...] roszczenia (cesjonariuszy), niebędących poszkodowanymi albo uprawnionymi w rozumieniu art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych;

d. art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i liczenie wszelkich terminów od dnia zgłoszenia roszczenia przez poszkodowanego, zamiast liczenia wszelkich terminów od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie oraz poprzez ponowne liczenie terminów od dnia zgłoszenia każdego, kolejnego roszczenia - już po złożeniu przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie, a ponadto poprzez przypisywanie [...] kilku naruszeń art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sytuacji, gdy poszkodowani lub uprawnieni zgłosili jednocześnie kilka roszczeń w jednym zawiadomieniu o szkodzie;

e. art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r,, poz. 935; dalej: "ustawa nowelizująca"), które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego przez KNF nastąpiło przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r., natomiast wszczęcie postępowania przed KNF z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło już po tej dacie;

f. art. 189c k.p.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i niezastosowanie przy wydawaniu decyzji przepisu art. 189g § 1 k.p.a.;

g. art. 189a § 1 k.p.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. poprzez nałożenie kary pieniężnej, pomimo iż przedawniła się możliwość jej zastosowania, a tym samym wystąpił skutek z art. 189g § 1 k.p.a.

Ponadto skarżąca wniosła o:

1. uchylenie decyzji KNF z dnia [...] października 2019 r. w części, tj. w zakresie punktu II decyzji nakładającego na skarżącą karę pieniężną w wysokości 350 000 zł oraz w zakresie punktu III decyzji nakładającego na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1 949 000 zł i w tym zakresie - o umorzenie postępowania administracyjnego;

2. zasądzenie od KNF na rzecz skarżącej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem skargi jest decyzja Komisji z [...] grudnia 2019 r., której przedmiotem jest nałożenie na [...] kary pieniężnej za naruszenie terminów prowadzenia postępowań likwidacyjnych, określonych w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Materialnoprawną podstawę nałożonej kary pieniężnej stanowi art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (w brzmieniu ustalonym przez art. 455 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. – Dz. U. z 2015 r., poz. 1844 zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r.) – w przypadku niewypłacenia przez [...] odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3 (tego przepisu), organ nadzoru stosuje wobec [...] środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 (wcześniej przed zmianą w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2) u.d.u.r., to jest sankcje, które przewiduje ten przepis, za naruszenie art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Wcześniej, tj. od wejścia w życie ustawy zmieniającej do 1 stycznia 2016 r. przepis art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych brzmiał następująco: "W przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec [...] środki nadzorcze określone w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej".

Ze wskazanego przepisu - art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sposób jednoznaczny wynika, że [...], ma obowiązek wypłacić odszkodowanie poszkodowanemu w terminie 30 dni, licząc od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie. Przepis ten niewątpliwie odnosi się do przypadków w których odpowiedzialność zakładu ubezpieczeń jest jednoznaczna lub możliwa do ustalenia w tym terminie, a także wysokość odszkodowania jest możliwa do ustalenia w tym samym terminie. Jednocześnie termin 30 dni liczony od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie ustawodawca przewidział jako zasadę. Odstępstwo od tego terminu możliwe jest tylko wyjątkowo, jeżeli zajdą okoliczności określone w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Norma prawna zawarta we wskazanym przepisie wyznacza bowiem dla [...] ściśle określone ramy czasowe wypłaty świadczenia z umowy ubezpieczenia obowiązkowego w tych przypadkach, w których nie może znaleźć zastosowania art. 14 ust. 1 tejże ustawy, to jest wówczas, kiedy w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia o szkodzie nie można ustalić odpowiedzialności [...] lub wysokości należnego świadczenia. Na gruncie tego przepisu Towarzystwo zobowiązane jest do wypłaty bezspornej części odszkodowania w terminie 30 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie w sytuacji, gdy ustalono odpowiedzialność ubezpieczyciela w tymże terminie, lecz trwają ustalenia co do ostatecznej wysokości odszkodowania, choć jego część jest pewna, a następnie do wypłaty całości odszkodowania w ciągu 14 dni od dnia, w którym przy zachowaniu należytej staranności wyjaśnienie tych okoliczności było możliwe, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie, chyba że ustalenie odpowiedzialności [...] albo wysokości odszkodowania zależy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego. Z ustępu 3 omawianego przepisu wynika również, że [...] ma obowiązek poinformowania na piśmie osobę występującą z roszczeniem w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 2, gdy odszkodowanie nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona w zgłoszonym roszczeniu. Wówczas zobowiązany jest wskazać na okoliczności oraz postawę prawną uzasadniającą całkowitą lub częściową odmowę wypłaty odszkodowania, jak również na przyczyny dla których odmówił wiarygodności okolicznościom dowodowym podniesionym przez osobę zgłaszającą roszczenie.

Jak wskazano powyżej, sankcje niedotrzymania przez [...] obowiązków przewidzianych w powyższych przepisach art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, wskazane są w art. 14 ust. 3a tej ustawy, który od 1 stycznia 2016 r. odsyła w tym zakresie do art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. (przed nowelizacją wskazany przepis określał, że we wskazanych powyżej przypadkach organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).

Wskazane regulacje wprowadzają zatem obowiązek zakończenia przez [...] postępowań likwidacyjnych w określonych terminach, co ma na celu ochronę interesów poszkodowanych. Naruszenie tego obowiązku godzi zatem w interes poszkodowanych, a co więcej, skoro terminy likwidacji szkód zostały określone ustawowo, to każdorazowe ich naruszenie będzie stanowiło podstawę do kwalifikowania działalności zakładu ubezpieczeń z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa.

A zatem w wypadku zaistnienia stanów prawnych wskazanych w ust. 1-3 art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Komisja zobligowana jest do podjęcia środków nadzorczych wobec naruszającego wskazane wyżej przepisy.

Art. 212 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej od 17 sierpnia 2005 r. do 1 stycznia 2016 r. brzmiał następująco:

"Jeżeli [...] nie wykonuje w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 209 ust. 2, lub wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa, statutu, zawartych umów ubezpieczenia lub planu działalności lub nie udziela informacji lub wyjaśnień, organ nadzoru może, w drodze decyzji:

1) nakładać na członków zarządu [...] lub prokurentów kary pieniężne do wysokości odpowiadającej trzykrotnemu przeciętnemu miesięcznemu wynagrodzeniu z ostatnich 12 miesięcy;

2) nakładać na [...] kary pieniężne do wysokości 0,5 % składki przypisanej brutto uzyskanej przez zakład ubezpieczeń w roku poprzednim, a w przypadku gdy [...] nie prowadził działalności lub miał zbiór składki przypisanej poniżej 20 mln złotych do wysokości 100.000 złotych (...)".

Z kolei art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.u.r. od 1 stycznia 2016 r. do 4 czerwca 2016 r. brzmiał: "Jeżeli [...] i zakład reasekuracji nie wykonają w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2, organ nadzoru może, w drodze decyzji:

1) nałożyć na członka zarządu [...], zakładu reasekuracji lub prokurenta karę pieniężną do wysokości odpowiadającej ich trzykrotnemu przeciętnemu miesięcznemu wynagrodzeniu z ostatnich 12 miesięcy, a jeżeli nie można ustalić przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia z ostatnich 12 miesięcy - do wysokości 100 000 złotych;

2) nałożyć na [...]lub zakład reasekuracji karę pieniężną do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez [...] lub zakład reasekuracji w sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, za poprzedni rok obrotowy, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln złotych - do wysokości 100 000 złotych (...)".

Od 4 czerwca 2016 r. przepis ten brzmi następująco:

"Jeżeli [...] i zakład reasekuracji nie wykonają w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2, organ nadzoru może, w drodze decyzji:

1) nałożyć na członka zarządu [...], zakładu reasekuracji lub prokurenta karę pieniężną do wysokości odpowiadającej ich trzykrotnemu przeciętnemu miesięcznemu wynagrodzeniu z ostatnich 12 miesięcy, a jeżeli nie można ustalić przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia z ostatnich 12 miesięcy - do wysokości 100 000 złotych;

2) nałożyć na [...] lub zakład reasekuracji karę pieniężną do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez [...] lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln złotych – do wysokości 100 000 złotych (...)".

Jak wynika z treści tych przepisów, są one bardzo zbliżone w treści.

W niniejszej sprawie, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i szczegółowo opisanego w zaskarżonej decyzji mamy do czynienia z naruszeniami wskazanej wyżej regulacji art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Przy czym Sąd zgadza się z organem, iż w niniejszej sprawie podmiotem, który naruszał wskazany wyżej przepis, był [...], tj. [...], a nie jego członkowie zarządu, a zatem to na skarżącą należało nałożyć karę.

Przede wszystkim Sąd podnosi, że KNF nie naruszyła przy tym art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. poprzez jego retroaktywne zastosowanie, poprzez zastosowanie sankcji przewidzianych w art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w toku postępowania administracyjnego wszczętego pod rządami tej ustawy, wobec deliktów administracyjnych zaistniałych przed jej wejściem w życie.

Sąd podkreśla, że w dniu 1 stycznia 2016 r. weszła w życie u.d.u.r. (poza wyjątkami określonymi w art. 504 pkt 1-5 u.d.u.r.), a zgodnie z art. 503 u.d.u.r. straciła moc ustawa o działalności ubezpieczeniowej. Wskazana wyżej zmiana stanu prawnego (polegająca na wejściu w życie u.d.u.r. i utracie mocy przez ustawę o działalności ubezpieczeniowej) nastąpiła w rozpoznawanej sprawie przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu Komisja trafnie przyjęła iż jako organ nadzoru powinna była wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w oparciu o przepisy prawa obowiązującego w momencie wydawania decyzji, wobec braku upoważnienia ustawowego do stosowania przepisów uchylonych. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, nakaz nadzorczego działania wynikający z tego przepisu funkcjonował zarówno w okresie, w którym doszło do naruszeń prawa, jak i w okresie, w którym wszczęto i zakończono postępowanie administracyjne. Jedyną normatywną różnicą jest wskazanie przepisu prawa, który określa środki nadzorcze, jakie organ nadzoru stosuje w przypadkach określonych w hipotezie art. 14 ust 3 a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, przy czym w przypadku obu okresów ustawodawca poczynił odwołania do sankcji o analogicznej naturze i analogicznej maksymalnej wysokości (ściślej: sposobie określenia maksymalnej wysokości). Nałożenie na [...] przez organ nadzoru zgodnie z obowiązującymi przepisami (a wręcz w wykonaniu ustawowego obowiązku) kary pieniężnej nie uchybia zasadzie praworządności. Podstawą prawną wydania rozstrzygnięcia administracyjnego są przepisy prawa obowiązujące w momencie wydawania decyzji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę chciałby wskazać, iż podziela wyrażane w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym poglądy, iż stosowanie sankcji administracyjnych, powinno następować zgodnie z tak zwaną zasadą aktualności, wyrażoną między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA") z 9 listopada 2017 roku, sygn. akt II GSK 143/16 (ten i kolejne wyroki sądów administracyjnych z bazy cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z tzw. zasadą aktualności organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. W orzecznictwie NSA podkreśla się, iż wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i stanowiącej "powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP". Wynika to z tego, że z "zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji" (wyrok NSA z 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, zob. też uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13).

W przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych, można odstąpić od zasady aktualności tylko na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego (a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności). W tym kontekście w orzecznictwie NSA i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem niedopuszczalność retroaktywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne (zob. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, por. też A. Skoczylas, Sankcje administracyjne jako środek nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w: Sankcje administracyjne, pod red. M. Stahl, R. Lewickiej, M. Lewickiego, Warszawa 2011, s. 313- 326 oraz powoływane tam orzecznictwo). Zdaniem TK gwarancje zawarte w rozdziale II Konstytucji "odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji". Powoduje to, że należy tu odpowiednio (tzn. z uwzględnieniem ich specyfiki) stosować m.in. art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym "Odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia". Trybunał wyprowadza z tego dwie bardziej szczegółowe dyrektywy, a mianowicie "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" (co jest odpowiednikiem prawnokarnej zasady nullum crimen sine lege anteriori) oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów" (co jest odpowiednikiem prawnokarnej zasady nullum poena sine lege) - wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. sygn. II GSK 487/09 oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.

Jeżeli jednak po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej weszły w życie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść podmiotu, względem którego sankcja miałaby być nałożona. Wynika z tego także nakaz stosowania unormowania względniejszego dla sprawcy, szczególnie gdy nowe regulacje prawne przewidują możliwość przedawnienia sankcji (zob. E. Kruk, Sankcja administracyjna, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2013, s. 129-130 oraz s. 297 oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.).

Zastosowanie do sankcji administracyjnych zasady lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazującej wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy wynika też z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167;) – por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., sygn. II GSK 104/08.

Biorąc pod uwagę wskazane reguły, właściwy organ w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy dany czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy. Następnie zaś zweryfikować, czy w czasie orzekania o tej karze, nadal stanowi naruszenie prawa prowadzące do nałożenia i wymierzenia sankcji administracyjnej. Sankcja nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy taki wymóg nie zostanie spełniony. Jeżeli natomiast zarówno przed zmianą stanu prawnego, jak i po niej z danym czynem wiąże się sankcja administracyjna (np. kara pieniężna lub cofnięcie uprawnień), to stosuje się co do zasady ustawę nową, chyba że poprzednio obowiązujące regulacje są względniejsze dla strony.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż uwzględniając przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w niniejsze sprawie, w ocenie Sądu Komisja dokonała prawidłowo rekonstrukcji dwóch norm prawnych, tj. normy sankcjonowanej i normy sankcjonującej. Norma sankcjonowana powstała w niniejszej sprawie w oparciu o art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, a norma sankcjonująca w oparciu o art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. Przepisy art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych obowiązywały na moment przeprowadzania przez [...] postępowań odszkodowawczych objętych niniejszym postępowaniem i obowiązują w momencie wydania niniejszego rozstrzygnięcia w niezmienionym kształcie.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru prawidłowo zastosował art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych . Art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w okresie od lat 2013 - 2014 do chwili obecnej nie ulegał zmianie. Przepisy więc dotyczące kary administracyjnej, obowiązujące w chwili popełnienia przez stronę naruszeń prawa, nie były względniejsze dla skarżącej, w porównaniu do tych, które obowiązywały na dzień wydania decyzji przez organ. Zmiana dotyczyła jedynie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, który został zastąpiony przez art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. Popełnione przez zakład delikty przed 2016 r. były również sankcjonowane w chwili ich popełnienia, wysokość sankcji również nie uległa zmianie w obu ww. przepisach. W konsekwencji zasadnie organ ustalił karę pieniężną na podstawie obecnie obowiązującego przepisu prawa (zgodnie z zasadą legalności), tj. art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Zgodnie z art. 481 ust. 1 u.d.u.r., do postępowań wszczętych na podstawie ustawy uchylanej w art. 503 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, w zakresie, w jakim ustawa, w takich samych sprawach jak te, w których postępowania wszczęto, uprawnia organ nadzoru do wydawania decyzji lub aktów zawierających takie same rozstrzygnięcia, jak decyzje lub akty, które mogłyby być wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 503.

Powyższy przepis ma zastosowanie do sytuacji, w których postępowanie administracyjne zostało wszczęte w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, i niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.d.u.r., a więc przed 1 stycznia 2016 r. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu pismem z 25 kwietnia 2017 r., a więc w trakcie obowiązywania u.d.u.r. Oznacza to, że art. 481 ust. 1 u.d.u.r. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, a w konsekwencji nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, lecz przepisy u.d.u.r. Prowadzi to do wniosku, że w przedmiotowej sprawie w związku z treścią art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych miał również zastosowanie art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r.

Jak już Sąd wskazywał wyżej, odwołanie się przez prawodawcę w art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych do art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. zostało wprowadzone nowelizacją tego przepisu, wynikającą z art. 455 u.d.u.r., wchodzącą w życie 1 stycznia 2016 r. Cyt. brzmienie zatem art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, zawierające odwołanie do art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. weszło w życie przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie doszło zatem w niniejszej sprawie do retroaktywnego zastosowania art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r., pomimo że delikty administracyjne będące przedmiotem spornego postępowania administracyjnego miały miejsce przed wejściem w życie u.d.u.r. i przed nadaniem art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych brzmienia odwołującego się do art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r.

Strona w skardze zarzuciła Komisji nieprawidłowe liczenie początku biegu terminów określonych w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych od dnia zgłoszenia każdego roszczenia przez poszkodowanego, również jeżeli poszkodowany zgłosił więcej niż jedno roszczenie względem skarżącej albo liczenia ponownie, od początku biegu tych terminów, jeżeli następna osoba zgłosiła roszczenie do Skarżącego. Zdaniem [...], taka praktyka Komisji nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych i skutkuje stawianiem zakładowi niesłusznych zarzutów, że w jednej szkodzie mógł naruszyć terminy określone w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych wielokrotnie. Co więcej, zdaniem [...], zdarza się, że Komisja stawia zarzut naruszenia tego samego terminu w stosunku do jednego ubezpieczonego wielokrotnie.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko, że terminy wynikające z treści art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, należy liczyć odrębnie dla każdego zgłoszonego roszczenia odnoszącego się do poszczególnych szkód. Sąd zgadza się zatem ze stanowiskiem Komisji, że liczbę naruszeń art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczaniach obowiązkowych przez zakłady ubezpieczeń należy określać nie w oparciu o liczbę złożonych zawiadomień o szkodzie, które mogą obejmować kilka roszczeń dotyczących kilku szkód, ale w oparciu o liczbę zgłoszonych w zawiadomieniu roszczeń odnoszących się do poszczególnych szkód. Komisja słusznie wskazała w zaskarżonej decyzji, że kwestia zawiadomienia ma znaczenie wyłącznie dla określenia momentu, od którego będzie biegł termin na wypłatę odszkodowania lub realizacja obowiązku informacyjnego z art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Natomiast kluczowe znaczenie ma tu szkoda, która powinna być zaspokojona przez [....] lub też niezaspokojona (jeśli brak ku temu podstaw) i to zaspokojenie tej szkody lub jej niezaspokojenie w terminach określonych w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oceniane jest w świetle art. 14 ust. 3a tej ustawy. Należy zgodzić się z organem, że wypadek komunikacyjny może prowadzić do powstania wielu szkód, za które odpowiedzialność ponosi zakład ubezpieczeń i które mogą być objęte jednym zawiadomieniem przez uprawnionego/poszkodowanego. Natomiast "roszczeniem" w tej sprawie jest uprawnienie przysługujące uprawnionemu/poszkodowanemu do żądania od [...] wypłaty odszkodowania w związku z powstałą szkodą. W jednym zatem zawiadomieniu poszkodowany/uprawniony może sformułować wobec zakładu ubezpieczeń wiele roszczeń, które dotyczą wielu szkód związanych z wypadkiem komunikacyjnym, a rolą organu nadzoru jest zbadanie, czy każde z tych roszczeń zostało zaspokojone lub spełniony został w stosunku do nich obowiązek informacyjny w terminach określonych przez art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Uznanie za zasadne stanowiska skarżącej prowadziłoby do sytuacji, w której w przypadku złożenia przez poszkodowanego wielu roszczeń o odszkodowania jednym zawiadomieniem i zaspokojeniu przez [...] tylko jednego z tych roszczeń w terminie ustawowym, a pozostałych z przekroczeniem ustawowych terminów, niemożliwym byłoby dokonanie oceny, czy z zawiadomieniem tym [...] postąpił w sposób wymagany przez przepisy prawa. Dlatego zdaniem Sądu, Komisja prawidłowo zinterpretowała art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, z których nie wynika, że liczenie terminu w postępowaniu likwidacyjnym dotyczy tylko pierwszego zawiadomienia o szkodzie.

Z tych względów, w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez jego błędną wykładnię i liczenie wszelkich terminów od dnia zgłoszenia roszczenia przez poszkodowanego, zamiast liczenia wszelkich terminów od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie oraz poprzez ponowne liczenie terminów od dnia zgłoszenia każdego, kolejnego roszczenia, już po złożeniu przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie, a w konsekwencji przypisywanie skarżącej kilku naruszeń tych przepisów w sytuacji, gdy poszkodowani lub uprawnieni zgłosili jednocześnie kilka roszczeń w jednym zawiadomieniu o szkodzie. W konsekwencji niezasadne są też związane z tym zarzutem wątpliwości podniesione w skardze dotyczące konkretnych szkód wymienionych w skardze, opisanych w zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 14 ust. 1-3 u.d.u.r. w zw. z art. 14 ust. 3a u.d.u.r., które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i zastosowanie wymienionych przepisów odnośnie osób innych niż poszkodowani albo uprawnieni, tj. cesjonariuszy - osób niebędących ani poszkodowanymi ani uprawnionymi w rozumieniu art. 14 ust. 1-3 u.d.u.r.

W ocenie Sądu art. 509 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r.poz. 1025 z późn. zm., dalej jako: "k.c.") ustanawia jako zasadę dopuszczalność przelewu wszelkich wierzytelności, za wyjątkiem sytuacji, gdy sprzeciwia się temu ustawa, zastrzeżenie umowne lub właściwość zobowiązania. W przypadku wierzytelności wynikających ze szkody powstałej w wyniku wypadku komunikacyjnego brak jest co do zasady wierzytelności, których przelew byłby niedopuszczalny (pewien wyjątek stanowią tylko wierzytelności z tytułu zadośćuczynienia, gdyż art. 449 k.c. przewiduje ograniczenia dotyczące zbywania roszczeń wierzytelności określonych w art. 444-448 k.c.). Zatem przelew wierzytelności z tytułu zwrotu kosztów najmu pojazdu zastępczego był skuteczny, a podmiot, który nabył tę wierzytelność, uzyskał takie same prawo do zwrotu kosztów najmu pojazdu zastępczego jak poszkodowany, który zbył tę wierzytelność. Oznacza to, że cesjonariusz stał się uprawnionym z tytułu umowy ubezpieczenia OC w zakresie roszczeń o zwrot kosztów najmu pojazdu zastępczego. Mimo że cesjonariusz poprzez przelew wierzytelności mógł nabyć tylko określone cywilne prawo, to terminy określone w art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych mają do niego zastosowanie. Cesjonariusz jest bowiem, zdaniem Sądu, uprawnionym, o którym mowa w art. 14 ust.1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, wymienionym obok "poszkodowanego". Zważyć należy, że ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych nie definiuje tych pojęć. Definicji legalnych tych pojęć nie zawierają również u.d.u.r., a także przepisy k.c. odnoszące się do ubezpieczeń. W u.d.u.r. pojawia się jedynie definicja "uprawnionego z umowy ubezpieczenia", który zgodnie z art. 3 pkt 52 ww. ustawy jest "uprawnionym do żądania spełnienia przez zakład ubezpieczeń świadczenia z tytułu umowy ubezpieczenia; za uprawnionego z umowy ubezpieczenia uważa się również poszkodowanego w przypadku ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej".

Należy jednak podkreślić, iż "uprawniony z umowy ubezpieczenia" i "uprawniony" nie są pojęciami tożsamymi. "Uprawniony" jest bowiem pojęciem szerszym. Racjonalny ustawodawca nie posługuje się natomiast pojęciami różnymi w stosunku do tych samych osób – byłoby to bowiem działanie sprzeczne z regułami techniki prawodawczej.

Nadto wskazać należy, iż nie ma żadnego racjonalnego wytłumaczenia, dlaczego terminami o charakterze ochronnym dla ich interesów z art.14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie mieliby być objęci cesjonariusze, skoro terminy te przysługiwały bezspornie cedentom. Art.14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych wprowadzają obowiązki dla zakładu ubezpieczeń, któremu winno być prawnie obojętnie, czy po stronie uprawnionej jest poszkodowany czy cesjonariusz.

Podsumowując, wobec braku ustawowego zdefiniowania pojęcia uprawnionego, o którym mowa w art. 14 ust.1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, uznać należy, że uprawnionym jest zarówno osoba uprawniona do wypłaty odszkodowania, której uprawnienia wynikają z zawartej umowy ubezpieczenia, ale również będzie to osoba, której roszczenie o wypłatę odszkodowania jest zasadne i wynika z umowy cesji wierzytelności.

W ocenie Sądu, brak jest uzasadnienia prawnego do wyłączenia stosowania terminów wynikających z art.14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w niektórych procesach likwidacji szkód prowadzonych przez [...] tylko dlatego, że składający zawiadomienie o szkodzie nabył w drodze cesji wierzytelności przysługującej wobec [...] w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości fakt wystąpienia szkody, w związku z którą [...]zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania z tytułu umowy odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty zawarte pod literami a i b w skardze.

Wskazać należy, że art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych został dodany do tej ustawy ustawą zmieniającą, która weszła w życie 11 czerwca 2007 r. Zastosowanie tego przepisu w tej sprawie w odniesieniu do nieprawidłowości/naruszeń związanych z likwidacją szkody w przypadkach tej likwidacji szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ połączył z datą zawiadomienia skarżącej o szkodzie. Zdaniem organu, skoro w wymienionych w decyzji sprawach likwidacji szkody [...] został zawiadomiony o szkodzie po wejściu w życie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, czyli po 11 czerwca 2007 r., na organie ciążył obowiązek zastosowania obligatoryjnie sankcji przewidzianych w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a obecnie w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r.

[...] powołuje się natomiast na art. 3 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem [...], oznacza to wadliwość decyzji w jej punkcie II.

Sąd zgadza się w tej mierze ze stanowiskiem Komisji popartym argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, z brzmienia art. 3 ustawy zmieniającej nie można wyprowadzić wniosku, że art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie ma zastosowania do spraw dotyczących likwidacji szkody zainicjowanych po 11 czerwca 2007 r. zawiadomieniem o powstałej szkodzie, w sytuacji gdy umowy ubezpieczenia obowiązkowego zawarte zostały przed 11 czerwca 2007 r., a miałby zastosowanie tylko do spraw dotyczących likwidacji szkody zainicjowanych po 11 czerwca 2007 r. zawiadomieniem o powstałej szkodzie, w sytuacji gdy umowy ubezpieczenia obowiązkowego zawarte zostały po 11 czerwca 2007 r. Należy zauważyć, że regulacja zawarta w art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w żaden sposób nie ingeruje w stosunek prawny łączący skarżącą z podmiotami, które przed 11 czerwca 2007 r. zawarły z [...] umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Przepis ten nie nakłada również żadnych nowych obowiązków na skarżącą względem podmiotów, które przed 11 czerwca 2007 r., zawarły z nią umowy ubezpieczenia obowiązkowego, w szczególności nie wprowadza nowych bardziej rygorystycznych terminów likwidacji szkody zgłoszonej po 11 czerwca 2007 r. Przepis ten wprowadza jedynie możliwość zastosowania przez organ nadzoru (Komisję) środków nadzorczych w przypadku niewywiązania się przez stronę z obowiązków likwidacji szkody w terminach określonych w art. 14 ust. 1 – 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, jeżeli postępowanie likwidacyjne zostało wszczęte po 11 czerwca 2007 r. i niezależnie od tego, kiedy zostały zawarte umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Art. 3 ustawy zmieniającej odnosi się do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a nie do postępowań likwidacyjnych zainicjowanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw do przyjęcia, że z treści art. 3 ustawy zmieniającej wynika, że naruszenie przez [...] określonych w art. 14 ust. 1 – 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych terminów likwidacji szkody w postępowaniach likwidacyjnych wszczętych po 11 czerwca 2007 r. podlega karze w przypadku umów zawartych po tym dniu, a nie podlega w przypadku umów zawartych przed tym dniem. Obowiązek bowiem dochowania tych terminów dotyczy zarówno umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed 11 czerwca 2007 r., jak również po tym dniu. Ustawa zmieniająca wprowadziła jedynie nową sankcję administracyjną za naruszenie tego obowiązku. Zagrożenie karą zatem dotyczy wszystkich sytuacji naruszenia terminów likwidacji szkody w postępowaniach likwidacyjnych wszczętych zawiadomieniem o szkodzie po 11 czerwca 2007 r., co w żadnym razie nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit, ponieważ nie zmienia sytuacji prawnej towarzystwa ubezpieczeniowego, w związku z zawartymi umowami przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Sąd zgadza się z Komisją, że art. 3 ustawy zmieniającej dotyczy przepisów, które weszły w życie 11 czerwca 2007 r. i które ingerowałyby w treść stosunku prawnego łączącego towarzystwo ubezpieczeniowe i ubezpieczonych na podstawie umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed 11 czerwca 2007 r. Takim przepisem nie jest natomiast art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Z tych względów za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zw. z art. 3 ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i potraktowanie go jako przepisu odnoszącego się również do umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 14 ust. 1-3 w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i potraktowanie go jako przepisu dotyczącego również umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed wejściem w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Sąd całkowicie zgadza się z argumentacją Komisji zawartą w zaskarżonej decyzji, wskazującą na odrębność czynności prawnej zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego oraz postępowania likwidacyjnego, którego przebieg, w tym terminy likwidacji szkody oraz skutki prawne niedochowania tych terminów przez towarzystwo ubezpieczeniowe, zostały uregulowane przepisami ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Komisja słusznie wskazała, że wprowadzone przez ustawę o ubezpieczeniach obowiązkowych wymogi dotyczące terminów likwidacji szkód i terminów informowania o sposobie zakończenia postępowań likwidacyjnych oraz zasad odpowiedzialności za niedochowanie tych terminów przez towarzystwo ubezpieczeniowe, mają charakter administracyjnoprawny i odnoszą się wyłącznie do procesu likwidacji szkód, a nie wiążą się z kwestiami dotyczącymi zawierania umów ubezpieczenia. Słusznie zatem wskazał organ, że w kwestii zastosowania tych przepisów bez znaczenia pozostaje fakt zawarcia umów ubezpieczenia obowiązkowego przed wejściem w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Przepisy te mają zastosowanie do postępowań likwidacyjnych zainicjowanych zgłoszeniem o szkodzie po wyjściu w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, co a contrario wynika z treści art. 159 ust. 1 tej ustawy, stanowiącego, że postępowania dotyczące roszczeń odszkodowawczych wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy toczą się według przepisów dotychczasowych. Ustawodawca przyjął zatem, że tylko do postępowań dotyczących roszczeń odszkodowawczych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych mają zastosowanie przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie tej ustawy, natomiast do postępowań likwidacyjnych zainicjowanych po wyjściu w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych należy stosować przepisy tej ustawy.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 16 ustawy nowelizującej, który miał wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego przez KNF nastąpiło przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r., natomiast wszczęcie postępowania przed KNF z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło już po tej dacie.

Sąd wskazuje, że według art. 16 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Ustawa nowelizująca weszła w życie 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej). Niniejsze postępowanie administracyjne zostało z kolei wszczęte 25 kwietnia 2017 r. czyli przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Nie jest możliwe podzielenie argumentacji strony, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Postępowanie administracyjne wszczęte jest bowiem raz – na jego początku. Nie jest możliwe ponowne jego wszczęcie "w drugiej instancji". Zarzut ten jest bezzasadny.

W związku z nieuwzględnieniem zarzutu naruszenia art. 16 ustawy nowelizującej, niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 189c k.p.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. i art. 189a § 1 k.p.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a.

Z uwagi bowiem na treść cytowanego wcześniej art. 16 ustawy nowelizującej, wprowadzone jej mocą powyższe art. k.p.a. nie mogły mieć zastosowania w sprawie w niniejszym postępowaniu.

Sąd uznał natomiast za zasadny zarzut zawarty w piśmie procesowym z 12 sierpnia 2020 r. dotyczący naruszenia art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 62 i art. 104 § 1 K.p.a., poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych w jednym postępowaniu administracyjnym i wydanie jednej decyzji administracyjnej nakładającej na skarżącą karę pieniężną, z uwagi na to, że połączenie wielu spraw administracyjnych w jednym postępowaniu administracyjnym naruszyło procesowe prawa strony i mogło doprowadzić do zbyt restrykcyjnego wymiaru kary, nieadekwatnego do popełnionych naruszeń oraz wysokości nałożonej kary administracyjnej. Organ nie zbadał bowiem indywidualnie poszczególnych deliktów administracyjnych (choć szczegółowo je opisał w decyzji) i nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, w jakim stopniu każdy poszczególny przypadek miał wpływ na wymiar kary, wskazując ogólnie, iż właściwie działał w interesie strony, bowiem orzekając odrębnie do każdego przypadku mógł nałożyć karę znacznie wyższą. W ocenie Sądu z decyzji wynika, iż tak naprawdę organ za podstawę orzekania w przedmiocie łącznej kary co do wszystkich deliktów popełnionych przez stronę skupił się wyłącznie na maksymalnej kwocie kary możliwej do wymierzenia stronie. Organ, mimo iż stwierdził, że ilość uchybień nie jest znaczna i wiele z tych uchybień jest niewielkiej wagi, z uwagi na kilkudniowe przekroczenie terminu do wypłaty odszkodowania, nie wziął pod uwagę przy wymiarze kary okoliczności poszczególnych przypadków, przez co nie doszło do rozpoznania w sposób zindywidualizowany poszczególnych spraw administracyjnych objętych jednym postępowaniem.

Sąd zwraca uwagę, że art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych stanowi, iż w przypadku niewypłacenia przez [...] odszkodowania (liczba pojedyncza), w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec [...] środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. Z przepisu tego wynika, iż ustawodawca zastosowanie sankcji określonej w art.362 ust.1 pkt 1 i 2 u.d.u.r. wiąże z pojedynczym, a więc z indywidulnym przypadkiem niewypłacenia w terminie odszkodowania przez [...]. Przepis ten dotyczy zatem naruszenia prawa w stosunku do konkretnego poszkodowanego lub uprawnionego, a nie z ogólnym naruszeniem zasad prowadzonej działalności danego podmiotu, która niejednokrotnie nie wiąże się z naruszeniem prawa innej osoby. Jest to sytuacja nietypowa, wyjątkowa na tle przepisów u.d.u.r., bowiem sankcja wymierzana na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 z reguły wiąże się z niewykonaniem przez zakład ubezpieczeń decyzji obejmującej zalecenia KNF dotyczących :

1) zapewnienia zgodności działalności zakładu z przepisami prawa, statutu lub planem działalności;

2) zapewnienia trwałej zdolności zakładu do wykonywania zobowiązań;

3) zapobieżenia naruszaniu interesów ubezpieczających, ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia;

4) zapobieżenia naruszaniu interesów cedentów oraz ubezpieczających, ubezpieczonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia podlegających reasekuracji;

5) usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w procesie nadzoru;

6) poprawy i wzmocnienia systemu zarządzania zakładu;

7) ograniczenia ryzyka występującego w działalności zakładu;

8) innym, określonym w ustawie.

W ocenie Sądu tak sformułowane przesłanki skutkujące wymierzeniem kary na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.u.r. dotyczą przede wszystkim zasad organizacji działalności [...], działań prewencyjnych co do nieprzestrzegania prawa przez [...], systemu zarządzania, ryzyka prowadzonej działalności i innych. Nie można oczywiście wykluczyć na podstawie powołanego przepisu naruszeń prawa dotyczących konkretnych podmiotów, ale to wymaga zbadania w okolicznościach konkretnej sprawy. Redakcja powyżej powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że wiele z wyżej wymienionych przypadków może być objętych jednym postępowaniem i jedną decyzją, w której orzeczona zostanie jedna kara, bowiem przepis ten przypadków tych nie indywidualizuje, tak jak ma to miejsce w art. 14 ust. 3a u.d.u.r. Z kolei powołany art. 14 ust. 3a u.d.u.r. wiąże zastosowanie sankcji określonej w art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.u.r. z naruszeniem przez zakład ubezpieczeń prawa konkretnych ubezpieczonych, a nie z działalnością [..] w zakresie organizacji i zasad działalności wewnętrznej, jak i na rynku. W związku z tym w przypadkach określonych w art. 14 ust. 3a u.d.u.r., który dotyczy nałożenia sankcji na [..] z tytułu naruszenia terminu wypłaty odszkodowania, a nie ogólnie odszkodowań, nie jest w ocenie Sądu uzasadnione wymierzenie jednej zbiorczej kary w stosunku do kilkudziesięciu niewyodrębnionych naruszeń dotyczących różniących się ilością dni opóźnień, różnych roszczeń, różnych poszkodowanych i uprawnionych. Art. 14 ust. 3a u.d.u.r. łączy bowiem nałożenie sankcji z konkretnym zindywidualizowanym podmiotowo i przedmiotowo deliktem administracyjnym. Dlatego należy zgodzić się z [...] że każde ze stwierdzonych naruszeń art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, może i powinno stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nakładającą karę pieniężną za każde z osobna stwierdzone naruszenie, których stroną byłby ten sam podmiot – skarżąca. W przedmiotowej sprawie nic nie stało na przeszkodzie, aby zamiast jednej decyzji było wydane ich kilkadziesiąt, każda dotycząca odrębnego naruszenia prawa.

Oczywiście możliwe jest ujęcie kilku-, kilkunastu- czy kilkudziesięciu powyższych decyzji w znaczeniu materialnym (rozumianych jako odrębne rozstrzygnięcie administracyjne) w jedną decyzję w znaczeniu formalnym (tj. jeden dokument). Za taką możliwością opowiada się także tutejszy Sąd w nieprawomocnym wyroku z 28 stycznia 2020 r. sygn. VI SA/Wa 2373/19, w którym stwierdził, że "wszystkie te delikty mogłoby procesowo zostać objęte jedną decyzją, ale winny być rozpatrzone i uzasadnione odrębnie jako indywidualne sprawy administracyjne w sensie materialnoprawnym. W sentencji rozstrzygnięcia co do każdego z popełnionych przez Stronę deliktów administracyjnych, powinny być jednoznacznie wyodrębnione i w taki sam sposób uzasadnione".

Powyższy pogląd tutejszego Sądu wyrażony w powyższym wyroku Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje i uznaje za swój. Za łącznym procedowaniem kilku- czy nawet kilkudziesięciu spraw przez organ może przemawiać ekonomika procesowa, która nakazuje ograniczenie szeregu formalności związanych z prowadzeniem wielu postępowań administracyjnych, które mogą być objęte jednym postępowaniem. Prowadzenie jednak jednego postępowania administracyjnego nie może stanowić ograniczenia praw strony. W rozpoznawanej sprawie Komisja, określając łącznie co do wszystkich deliktów wysokość nałożonej na [...] jednej kary pieniężnej, nie uwzględniła każdego pojedynczo, stwierdzonego deliktu administracyjnego, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzając ogólnie, iż uwzględniła fakt, że w przypadku niektórych deliktów opóźnienie w likwidacji szkody, czy też w wypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, wynosiło kilka dni. KNF nie rozważyła jednak odstąpienia w tych przypadkach od wymierzenia kary, bo w przypadku łącznego rozpoznania wszystkich deliktów nie miała takiej możliwości, z negatywnym skutkiem dla strony. W ocenie Sądu okoliczności te miały mogły mieć istotny wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej, a więc również na prawidłowość rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Okoliczność, czy znikoma waga naruszenia prawa w danym przypadku ma wpływ na zwiększenie wysokości kary pieniężnej, czy też umorzenie postępowania administracyjnego, możliwe jest bowiem tylko przy odrębnym rozpoznaniu poszczególnych deliktów administracyjnych.

Sąd pragnie podkreślić przy tym, iż nie tylko w cytowanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, ale i TK, a także w orzecznictwie sądów powszechnych, rozpoznających odwołania m.in. od decyzji organów regulacyjnych nakładających kary pieniężne (m.in. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej lub Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki) podnoszone były wielokrotnie tezy odnośnie konieczności stosowania standardów w sprawach karnych dla ochrony praw podmiotu ukaranego administracyjną karą pieniężną. I tak np. Sąd Najwyższy ("SN") w wyroku z 14 kwietnia 2010 r., sygn. III SK 1/10, publ. OSNP 2011/21-22/288 podkreślił, że: "Zróżnicowanie zakresu kognicji sądów rozpoznających sprawy z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu w zależności od tego, czy przedmiotem sporu jest nałożenie obowiązków regulacyjnych lub rozstrzygnięcie o dostępie telekomunikacyjnym, czy też zasadność nałożenia kary pieniężnej, podyktowane jest potrzebą zapewnienia wyższego poziomu sądowej ochrony praw przedsiębiorców, na których organ regulacji rynku nakłada dolegliwą sankcję finansową, do czego Rzeczpospolitą Polską zobowiązuje konieczność zapewnienia w krajowym porządku prawnym skuteczności postanowieniom Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Obywatela (Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej jako EKPC). Standard konwencyjny od dawna uwzględniany jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego przy stosowaniu przepisów prawa polskiego (zob. w szczególności uchwały Sądu Najwyższego: z 10 kwietnia 1992 r., I PZP 9/92, OSNCP 1992 nr 12, poz. 210; z 9 stycznia 2008 r., III SPZP 1/07, OSNP 2008 nr 13-14, poz. 205), zgodnie z założeniem, iż orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu od chwili wstąpienia Polski do Rady Europy może i powinno służyć również polskiemu orzecznictwu sądowemu, jako istotne źródło interpretacji przepisów polskiego prawa wewnętrznego, gdyż taki zabieg pozwoli unikać wydawania rozstrzygnięć, które następnie byłyby przedmiotem skargi do tego Trybunału (postanowienie Sądu Najwyższego z 11 stycznia 1995 r., III ARN 75/94, OSNAPiUS 1995 nr 9, poz. 106)".

W wyroku tym SN podkreślił ponadto, że: "Z utrwalonego już orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (...) wynika, że dolegliwe kary pieniężne nakładane na przedsiębiorców przez organy administracji mają charakter sankcji karnych w rozumieniu przepisów EKPC (wyrok ETPC z 24 września 1997 r. w sprawie 18996/91 Garyfallou ABBE p. Grecji, LEX nr 79585; decyzja ETPC z 23 marca 2000 r. w sprawie 36706/97 loannis Haralambidis, Y. Haralambidis-Liberpa Ltd p. Grecji, LEX nr 520369)".

W związku z powyższym SN skonkludował, że podtrzymuje wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym kary pieniężne nakładane przez organy regulacji rynku nie mają charakteru sankcji karnych. Jednakże mając na względzie przedstawione powyżej zapatrywania Europejskiego Trybunału Praw Człowieka SN przyjmuje, że w zakresie, w jakim dochodzi do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji w tym zakresie, powinny odpowiadać wymogom analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej. Powoduje to, że sprawa z odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego powinna zostać rozpoznana z uwzględnieniem standardów ochrony praw oskarżonego obowiązujących w postępowaniu karnym.

Powyższy pogląd SN Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości popiera i przyjmuje za swój. Sąd podkreśla, iż tak jak Prezes UKE jest organem regulacyjnym i organem nadzoru dla przedsiębiorców działających na rynku telekomunikacyjnym, tak KNF jest bezsprzecznie organem nadzoru działającym m.in. na rynku ubezpieczeniowym. Sąd nie widzi w związku z tym żadnych podstaw, aby [...], jak i innym przedsiębiorcom nadzorowanym przez KNF przyznać standardy ochrony praw oskarżonego obowiązujących w postępowaniu karnym w sytuacji rozpoznawania sprawy ze skargi na decyzję nakładającą karę pieniężną.

Co więcej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela także zdanie M. B., iż: "z perspektywy EKPCz istotne jest, aby całe postępowanie odnoszące się do sprawy karnej, w tym postępowanie przedsądowe (administracyjne), które może być zakończone nałożeniem kary, realizowało standardy określone w art. 6 EKPCz dla spraw karnych. Bowiem istotą postępowań o charakterze karnym jest obowiązek ich prowadzenia od samego początku z uwzględnieniem standardów przewidzianych dla spraw karnych". Trafne jest zatem stanowisko tego przedstawiciela doktryny prawniczej, że "zaklasyfikowanie danego postępowania i nakładanej w nim sankcji jako karnej, w rozumieniu art. 6 EKPCz, przesądza o tym, że karne standardy proceduralne powinny znaleźć zastosowanie nie tylko w postępowaniu sądowym, lecz także w poprzedzającym go postępowaniu administracyjnym" (M. Bernatt, "Gwarancje proceduralne w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i regulacji, mających charakter karny w świetle EKPCz" - glosa do wyroku SN z 14 kwietnia 2010 r., Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s. 42, 43).

W tym kontekście podnieść należy, że z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, iż zakres praw gwarantowanych przez art. 6 ust. 1 EKPCz obejmuje obowiązek należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia. ETPCz w wyroku w sprawie Hirvisaari v. Finland z dnia 27 września 2001 r. (no. 49684/99) wskazał, że uzasadnienie musi umożliwiać stronom efektywne skorzystanie z prawa do odwołania się. W tym samym kierunku idzie Rezolucja Komitetu Ministrów Rady Europy (77) 31 z dnia 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji. W jej myśl akty administracyjne ograniczające prawa, wolności lub interesy jednostek muszą być uzasadnione. W polskim systemie prawnym gwarancje procesowe strony w tym zakresie uskutecznione są przez treść art. 107 § 3 k.p.a., który winien być jednak odczytany w związku z powyższymi przepisami art. 6 EKPCz i Rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy (77) 31 z dnia 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznaje, że za wadliwą winna być uznana decyzja Komisji, której sentencja oraz uzasadnienie utrudnia realizację prawa do odwołania się. Za niewłaściwą zatem uznać należy praktykę KNF, która najpierw w decyzji pierwszoinstancyjnej zbiorczo nakłada jedną łączną karę 2 300 000 zł za wszystkie naruszenia będące przedmiotem niniejszego postępowania, a potem – na skutek zaskarżenia tej decyzji przez [...] – arbitralnie dzieli tę karę na dwie podkategorie, nakładając dwie kary pieniężne i do każdej z nich ponownie przypisuje wiele naruszeń strony.

W tym kontekście Sąd pragnie powołać postanowienie SN z 6 marca 2013 r., sygn. akt III SK 31/12, Lex nr 1331340, w którym Sąd ten odniósł się do możliwości nałożenia w jednej decyzji Prezesa UKE jednej kary za wiele naruszeń prawa. SN stwierdził bowiem, że: "Związek z przedmiotem niniejszej sprawy oraz wykładnią prawa dokonaną przez Sąd Apelacyjny wykazuje tylko ten element pierwszego zagadnienia prawnego skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu, który odnosi się do kwestii, "czy organ regulacyjny powinien wskazywać w sentencji decyzji lub jej uzasadnieniu wysokość kary za każde ze stwierdzonych naruszeń oraz wysokość kary łącznie?". Odpowiedź na tak postawione pytanie jest oczywista i wynika zarówno z przepisów obowiązującego prawa, jak i dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącego standardu ochrony praw przedsiębiorcy w sprawach dotyczących kar pieniężnych. Skoro art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego wymienia w kolejnych punktach czyny podlegające karze pieniężnej ("kto ... podlega karze"), zaś art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wskazuje ogólne kryteria, jakimi powinien kierować się Prezes Urzędu przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej ("ustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes UKE uwzględnia ..."), nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu Najwyższego, że wysokość kary pieniężnej musi być połączona bezpośrednio z konkretnym czynem wymienionym w art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. W sytuacji, gdy Prezes Urzędu w jednym postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej stwierdza dopuszczenie się przez przedsiębiorcę różnych czynów sankcjonowanych karą pieniężną na podstawie art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, musi zrelatywizować kryteria wymiaru kary pieniężnej do każdego zindywidualizowanego naruszenia stwierdzonego w wydawanej przez siebie decyzji. W przeciwnym razie nie można mówić o adekwatności wymierzonej kary do czynu podlegającego karze pieniężnej, co z kolei uniemożliwia sądową weryfikację proporcjonalności nałożonej kary pieniężnej".

Powyższy pogląd SN został podzielony przez Sąd Apelacyjny w Warszawie, który w wyroku z 9 maja 2018 r., sygn. VII AGa 1006/18, publ. LEX nr 2538598, wskazał, że: "(...) niewskazanie tego, jaka część kary została nałożona w związku z konkretnym naruszeniem jest nieprawidłowością. Na trafność tego zapatrywania wskazuje w szczególności to, że w razie przyjęcia stanowiska odmiennego doszłoby do zaaprobowania ograniczenia, konwencyjnie gwarantowanego, prawa do skutecznego środka odwoławczego. Gdyby pozwany prawidło przypisał określone kwoty każdemu z dwóch uchybień, to w procesie sądowej kontroli decyzji Prezesa Urzędu nastąpiłaby weryfikacja wysokości każdej z nich. W razie stwierdzenia, że jedna z nich jest zbyt wygórowana cała kara zostałaby obniżona o różnice między kwotą wskazaną przez Prezesa Urzędu, jako nałożoną za jedno z uchybień a analogiczną kwotą uznaną za prawidłową przez Sąd. Sytuacja wyglądałaby w ten sposób nawet wówczas, gdyby Sąd uznał, iż za drugie ze stwierdzonych naruszeń kara mogła prawidłowo zostać nałożona w wysokości wyższej niż cała kara za oba naruszenia. Nie byłoby dopuszczalne skompensowanie przedmiotowych pozycji. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego w sprawach karnych. W doktrynie podnosi się, że "dominująca linia orzecznicza Sądu Najwyższego oparta jest (...) na założeniu, że ocena modyfikacji wyroku przez pryzmat zakazu, o którym mowa w art. 434 § 1 k.p.k., następuje w poszczególnych sektorach rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niepogarszanie globalnej sytuacji procesowej oskarżonego pozostaje bez wpływu na ocenę naruszenia zakazu reformationis in peius, jeżeli choćby w jednym z sektorów rozstrzygnięcia dokonano modyfikacji, która obiektywnie rzecz ujmując jest niekorzystna z punktu widzenia jego interesu procesowego" (M. J. Szewczyk, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 maja 2015 r., sygn. II KK 15/15173, Prokuratura i Prawo 2016, nr 12, s. 173). Wskazać należy również, że zakaz reformatio in peius stanowi element prawa do sprawiedliwego procesu, które chronione jest m.in. EKPC (...)".

Sąd Apelacyjny w powyższym wyroku wskazał, iż: "nie może zaakceptować pogorszenia pozycji powoda, do której doprowadziłoby pozbawienie go szansy zakwestionowania prawidłowości ustalenia części kary nałożonej za jedno z naruszeń i doprowadzenia w ten sposób do obniżenia całej kary. Nieprawidłowości w funkcjonowaniu organów publicznych, w szczególności te, które przybierają postać naruszenia praw podstawowych, nie mogą prowadzić do pogorszenia sytuacji ukaranego".

Z kolei w wyroku z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI ACa 8/16, Lex nr 2337562, Sąd Apelacyjny w Warszawie wskazał, że wykazanie każdego z naruszeń "obligowało Prezesa UKE do zrelatywizowania kryteriów wymiaru kary dla każdego zindywidualizowanego naruszenia stwierdzonego w wydanej przez siebie decyzji. Kary pieniężne uregulowane w art. 209 ust. 1 Pt stanowią sankcje administracyjnoprawne, zaś ich celem jest zapewnienie zgodności działalności przedsiębiorstw telekomunikacyjnych z celami prawa telekomunikacyjnego, do których należą m.in. zapewnienie użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych. Podstawą ich wymierzenia jest naruszenie wymienionych w powyższym przepisie obowiązków normatywnych. Jest to - co do zasady - odpowiedzialność obiektywna, elementy takie jak: zakres naruszenia, dotychczasowa działalność podmiotu oraz jego możliwości finansowe, mają znaczenie jedynie w zakresie określenia wysokości kary pieniężnej".

W powyższym wyroku Sąd Apelacyjny w Warszawie stwierdził także, że: "W niniejszym przypadku za wymienione w decyzji cztery różne czyny (...) została wymierzona jedna kara bez szczegółowej oceny w świetle przesłanek z art. 210 ust. 2 Pt. W myśl tego przepisu, Prezes UKE ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia: zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu oraz jego możliwości finansowe. Ustaleniu wysokości kary za każde stwierdzone naruszenie prawa powinno nastąpić oddzielnie w oparciu o wskazane przesłanki. O ile Prezes UKE dokonał oceny poszczególnych zachowań powoda w kontekście naruszeń przepisów prawa, to zakres naruszeń ocenił łącznie biorąc pod uwagę wspólnie dla wszystkich przypadków- rodzaj naruszonych obowiązków, intensywność naruszenia i dochodząc do wniosku, że zakres naruszenia (stopień szkodliwości działań (...)) był znaczny. W ocenie Sądu Apelacyjnego stopień szkodliwości działań powoda winien być zindywidualizowany w stosunku do każdego ze stwierdzonych czynów. (...) W ocenie Sądu Apelacyjnego, wymierzenie kary łącznej dla kilku naruszeń, bez dokonania analizy przesłanek jej wymiaru dla każdego z nich, stanowi również przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego, gdyż brak jest możliwości poznania motywów organu, co do jej nałożenia w konkretnej wysokości. Jak wskazano powyżej, rozstrzygnięcie w zakresie sankcji administracyjnoprawnej jest w tym przypadku obligatoryjne, ale określenie jej wysokości zależało od uznania Prezesa UKE, jednak w granicach określonych w przepisach prawa, a więc uwzględniających górną granicę wysokości kary oraz zakres naruszenia, dotychczasowe zachowanie powoda i jego możliwości finansowe. Oprócz tego Prezes UKE był zobowiązany do stosowania zasady proporcjonalności i zasady zaufania do organów administracji publicznej. Z tych względów uzasadnienie decyzji w zakresie wysokości kary powinno zawierać wskazanie, co zadecydowało o jej wysokości. Celem uzasadnienia wysokości kary jest zapewnienie przejrzystości, istotnej zarówno dla podmiotów, do których jest adresowana, jak i dla sądów w toku kontroli instancyjnej. W niniejszym sprawie nakładając za poszczególne stwierdzone przypadki naruszenia karę łączną w wysokości (...) zł bez równoczesnego wyjaśnienia, chociażby w uzasadnieniu decyzji, jaka kara jest połączona z każdym czynem, Prezes UKE przekroczył zakres uznania administracyjnego".

Powyższe poglądy prawne sądów powszechnych Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyjmuje za swój. Odnosząc się z kolei do argumentów KNF podniesionych m.in. na rozprawie, iż praktyka nakładania kar za pojedyncze naruszenia może być niekorzystna dla strony i prowadzić do nałożenia wyższej kary sumarycznej, wskazać należy, iż taka sytuacja i nawet taka argumentacja organu nie powinna mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym. Niedopuszczalne jest bowiem twierdzenie organu, iż zmiana tylko praktyki procedowania KNF (a sam organ przyznał, że jest prawnie możliwe nakładanie jednej kary w odrębnej decyzji za każde naruszenie, ale ekonomika procesowa sprzyja wydawaniu jednej decyzji w znaczeniu materialnoprawnym za wiele naruszeń) może skutkować zmianą wysokości kary na niekorzyść skarżącej. Wysokość kary powinna tylko i wyłącznie zależeć od ustawowych kryteriów, a nie od tego, czy, ile i jak organ nadzoru łączy naruszenia podmiotu do wspólnego procedowania.

Sąd pragnie wskazać, iż w wyroku z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI ACa 8/16, Lex nr 2337562, Sąd Apelacyjny w Warszawie podniósł, że organ winien "najpierw dokonać oceny szkodliwości poszczególnych zachowań, następnie w oparciu o te oceny, przy uwzględnieniu dotychczasowego zachowania i możliwości finansowych powoda określić wysokość kary za każdy czyn, które z kolei złożyłyby się na wysokość kary łącznej. Zdaniem Sądu Apelacyjnego jej górną granicę stanowi określony w art. 210 ust. 1 Pt procent przychodu przedsiębiorcy. Przyjęta powyżej interpretacja, wbrew twierdzeniom apelującego (apelującym był w tym przypadku organ – przyp. własny Sądu) nie pogarsza sytuacji przedsiębiorcy, gdyż nie może prowadzić do nałożenia kary pieniężnej w wysokości przekraczającej jej maksymalny wymiar. Jednocześnie pozwala określić co zadecydowało o jej wysokości oraz w konsekwencji - na ocenę jej proporcjonalności. Daje również możliwość ewentualnego miarkowania kary w drodze kontroli sądowej". Pogląd ten Sąd akceptuje i przyjmuje za swój.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż z uwagi na błędną wykładnię art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.u.r. doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6 EKPCz które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, KNF naruszyła także art. 11 k.p.a. poprzez brak dążenia do przekonania strony postępowania o zasadności wymierzonej stronie łącznej kary pieniężnej za wiele naruszeń i jej wysokości. Z tych względów, organ zobowiązany będzie rozpoznać sprawę ponownie z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd. Z uwagi na stwierdzone przez Sąd uchybienia przepisom postępowania, nie jest możliwe, na tym etapie postępowania, wydanie wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero rozstrzygnięcie przez organ indywidualnie każdego z wymienionych w decyzji deliktów administracyjnych, pozwoli na ocenę prawidłowości, zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku, uchylając decyzję w zaskarżonej części. O kosztach postępowania Sąd postanowił: na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 1 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), zasądzając na rzecz Strony Skarżącej zwrot wpisu sądowego w wysokości 22 990 zł, natomiast na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz.265 ) Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 15 000 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.