Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2989/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 12 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 1 , art. 2 ust. 1 i 3, art. 4 pkt 2, 17 i 20 a
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1587/11 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1587/11 oddalił skargę J.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej A-4 na terenie województwa [...] dla odcinka [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...], uchylił w części zaskarżoną w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. nr [...].

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], zmienioną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej na terenie gminy [...], nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 554/07 skargę oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 209/08 wniesioną od tego wyroku przez J.W. skargę kasacyjną oddalił.

Wojewoda [...] wszczął postępowanie wywłaszczeniowe i decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego, jaką jest budowa autostrady A-4 dla odcinka [...], prawa własności części nieruchomości stanowiącej własność J.W., położonej na terenie gminy [...] oraz ustalił na rzecz J.W. odszkodowanie w kwocie [...] zł zobowiązując Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlegać będzie wykonaniu.

Na skutek wniesionego przez J.W. odwołania sprawę rozpoznawał Minister Infrastruktury, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Powyższą decyzję J.W. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt. I SA/Wa 765/08 uchylił zaskarżoną decyzję. Na skutek wniesionej przez J.W. skargi kasacyjnej sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt. I OSK 238/09 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał skargę za zasadną i wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 454/10 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. W motywach wyroku wskazał, że Wojewoda [...] powinien dokonać oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów i przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm., dalej jako specustawa) wedle jego brzmienia obowiązującego przed dniem 16 grudnia 2006 r. (art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) i w zależności od poczynionych ustaleń winien podjąć dalsze czynności procesowe.

Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania za jej wywłaszczenie.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości. Inwestycja celu publicznego, polegająca na budowie opisanej wyżej autostrady A-4 [...] między innymi na działkach stanowiących własność J.W. została zrealizowana. W konsekwencji stwierdził, że skoro w/w inwestycja celu publicznego została wykonana i oddana do użytku w 2009 r., a zatem cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego, to brak jest ustawowych przesłanek do orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości. Wojewoda [...] powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że mając na uwadze treść przepisu art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115 poz. 741 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.), uznać należy, że decyzja wywłaszczeniowa może zostać wydana jedynie przed zrealizowaniem celu wywłaszczenia. Zrealizowanie inwestycji przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej skutkuje bowiem brakiem materialnej przesłanki uzasadniającej ingerencję w prawo własności, poprzez wywłaszczenie nieruchomości i dlatego zasadnym było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Infrastruktury wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad kwestionując zasadność umorzenia postępowania, pomimo zrealizowania inwestycji. Ponadto wskazał, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję uniemożliwił uregulowanie stanu prawnego przedmiotowych działek.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, wedle którego, skoro w świetle przepisu art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie może być dokonane tylko w sytuacji, gdy określony cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, to fakt uprzedniego zrealizowania inwestycji skutkuje brakiem materialnej przesłanki wywłaszczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Zgodnie z art. 23 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 6 ust.1 u.g.n. celem publicznym będzie wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Ustawodawca przyjął zatem, że celem publicznym jest nie tylko budowa drogi, ale również jej utrzymanie wraz z wykonywaniem robót i napraw.

Ponadto Minister Infrastruktury podał, że cyt. ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. wprowadziła zmiany w stosunku do procedury wywłaszczeniowej przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z art. 122 ust. 1 u.g.n. wynika, że w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może, w drodze decyzji, udzielić podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego inwestorowi zezwolono na niezwłoczne zajęcie gruntu w celu prowadzenia robót budowlanych.

Celem powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. było przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych i możliwa była sytuacja, w której budowa mogła być rozpoczęta zanim wywłaszczenie stało się faktem.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną wykładnię art. 6 ust. 1 u.g.n., polegającą na uznaniu, że można dokonać wywłaszczenia po wybudowaniu drogi, a samo jej utrzymanie może być samoistnym celem wywłaszczenia. Skarżący wskazał, że w rozumieniu tego przepisu celem publicznym może być wyłącznie przedsięwzięcie łączne, polegające na wybudowaniu drogi i późniejszym jej utrzymaniu w przejezdności, a zatem za cel publiczny nie można uznać wyłącznie czynności, jaką jest utrzymanie drogi. Ustawodawca wykluczył instytucję wywłaszczenia w przypadku wcześniej wybudowanych dróg i dla tych przypadków przewidział zasady ogólne ustanowione przez przepisy Kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącego dalsze prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w celu nabycia przedmiotowych nieruchomości z przeznaczeniem na budowę i utrzymanie fragmentu autostrady A-4 jest niemożliwe, gdyż obiekt budowany w postaci autostrady A-4 został już na tej nieruchomości wcześniej wybudowany. Wybudowanie drogi, która ma mieć charakter drogi publicznej, na gruncie stanowiącym własność osoby fizycznej nie oznacza, że w obowiązującym porządku prawnym niemożliwe jest nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i oddanie do użytku publicznego wybudowanej już drogi. Zdaniem skarżącego zaistniały stan faktyczny uniemożliwia tylko nabycie tego gruntu w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami i tzw. specustawy. Skarb Państwa nie jest jednak pozbawiony możliwości nabycia tego gruntu na ogólnych zasadach rynkowych zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Tym samym nie ma żadnych przeszkód prawnych i faktycznych, aby stosowne organy administracji państwowej nabyły przedmiotową nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w tej sprawie zasadniczy zarzut skargi dotyczy niewłaściwego zastosowania przez Ministra Infrastruktury art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma zagadnienie dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości, na której zrealizowano cel publiczny w trakcie tego postępowania, a więc wyjaśnienie, czy brak jest ustawowych przesłanek z art. 112 ust. 3 u.g.n., do wydania rozstrzygnięcia, a w konsekwencji stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie mogła mieć zastosowanie instytucja umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc nie ma możliwości załatwienia sprawy przez wydanie decyzji co do istoty.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie zachodzi. Znany jest krąg podmiotów postępowania, które zostało wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21 czerwca 2005 r. Nie odpadła przyczyna przedmiotowa postępowania, gdyż wniosek nie został cofnięty. Postępowanie w oparciu o powyższy wniosek, uzupełniony pismem z dnia 18 lipca 2005 r., zostało wszczęte w dniu 6 lutego 2006 r., a w jego trakcie nie zaniechano realizacji celu publicznego, nie nastąpiła też zmiana jej celu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury dotyczące możliwości wywłaszczenia nieruchomości dla potrzeb inwestycji celu publicznego w sytuacji wcześniejszego jej zrealizowania. W świetle art. 6 pkt 1 u.g.n. realizacją celu publicznego jest nie tylko budowa drogi publicznej, ale również jej utrzymanie. W odniesieniu do celu publicznego związanego z budową i utrzymaniem określonych "obiektów liniowych" (np. pasy drogowe autostrady) sam fakt zakończenia robót budowlanych przy ich wznoszeniu nie oznacza, że ów cel został już w pełni zrealizowany. Odtąd jego realizacja wyraża się w dalszym utrzymywaniu infrastruktury dla zapewnienia możności jej ciągłej eksploatacji. Temu celowi mają służyć działania zmierzające do zachowania infrastruktury w stanie należytym i niezmienionym, tak co do jej technicznej sprawności, jak i przestrzennego usytuowania. Zagwarantowanie stałości lokalizacji wymaga uregulowania stanu prawnego nieruchomości. To z kolei uzasadnia dopuszczalność skorzystania z instytucji wywłaszczenia (glosa T. Grossmanna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r. OSK 1216/04, publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2(ll)/2007).

Sąd pierwszej instancji zauważył również, iż właściciel nieruchomości, który będzie nim przez cały okres wszczętej – czego domaga się skarżący – procedury cywilnoprawnej nie zapewni technicznej sprawności wybudowanego odcinka autostrady, czy też pasa drogowego bądź powstałej infrastruktury. Ponadto prawo własności nieruchomości nie zostało nabyte ani w drodze umowy cywilnoprawnej, ani żadna z wydanych w sprawie decyzji nie pozbawiła własności nieruchomości J.W., nie zostało mu także przyznane odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod budowę autostrady, a roboty związane z jej budową zostały zakończone.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie sposób uznać toczącego się i niezakończonego postępowania, wszczętego wnioskiem o wywłaszczenie w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za bezprzedmiotowe. Takie stanowisko pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z ratio legis tej ustawy, ale również z unormowaniem art. 105 § 1 k.p.a., które – dotycząc przesłanek umorzenia postępowania – zakłada ich powstanie zawsze i tylko w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnej osoby, przy braku możliwości ich rozpatrywania w oderwaniu od tej sprawy. Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania odnosi się do sprawy, w której postępowanie się toczy.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że w tej sprawie organy orzekające były związane oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 454/10. Wyrok ten jest prawomocny, nie nastąpiła zmiana przepisów prawnych, ani nie zmienił się stan faktyczny (budowa autostrady została ukończona w 2009 r.), a zatem Wojewoda [...] był zobowiązany uwzględnić ocenę prawną i wskazania dokonane przez Sąd, czego w przypadku umorzenia postępowania nie uczynił. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest argumentów prawnych, w tym również wypływających z zasady ekonomiki procesowej, na odstąpienie w niniejszej sprawie od właściwego trybu administracyjnoprawnego wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonuje się go na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wywłaszczenia było prowadzone w celu pozyskania nieruchomości pod budowę autostrady A-4 na odcinku [...]. Budowa drogi publicznej, jak również utrzymywanie tej drogi, stanowią realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 u.g.n., a zatem dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości na taki cel. Z art. 112 ust. 3 u.g.n. wynika, że wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie wywłaszczeniowe (art.114 ust.1 u.g.n.), wszczęcie tego postępowania powinno być poprzedzone rokowaniami, zmierzającymi do nabycia nieruchomości potrzebnej do realizacji celu publicznego. Stosownie do art. 115 u.g.n. w sytuacji, gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy właściwy organ, wyznacza na piśmie właścicielowi nieruchomości termin do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 u.g.n. W niniejszej sprawie brak jest wątpliwości co do prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, zaś faktem jest, że po nieskutecznych rokowaniach, nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży ww. nieruchomości. Spełnione zostały tym samym przesłanki uzasadniające wszczęcie, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postępowania wywłaszczeniowego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.W., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, polegające na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. i niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez akceptację Sądu pierwszej instancji postępowania organu odwoławczego, który nie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie wywłaszczeniowe stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zrealizowanie celu publicznego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej wskazał, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że na działkach oznaczonych geodezyjnie jako działki: [...], zrealizowano cel publiczny w postaci wybudowania i użytkowania fragmentu autostrady A-4. Dowodem na zrealizowanie tego celu publicznego jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], na mocy której udzielono pozwolenia na użytkowanie autostrady A-4 [...] od km [...] do km [...] (w tym na działkach: nr [...]). Definitywne zakończenie budowy autostrady A-4, a następnie jej nieprzerwane użytkowanie przez prawie 3 lata oznacza zatem, że cel publiczny został w całości zrealizowany.

W ocenie autora skargi kasacyjnej art. 112 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawy) jest przepisem wyjątkowo przejrzystym i nie nasuwa żadnych wątpliwości w jakich okolicznościach można dokonać wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z jego treścią, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane tylko wówczas, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Przepis ten określa zatem wprost, iż wykluczone jest wywłaszczenie nieruchomości w sytuacji, gdy cel, na jaki nieruchomość miałaby zostać wywłaszczona, został już w całości zrealizowany.

Zdaniem skarżącego całkowicie nietrafne jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, polegające na uznaniu, iż kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego jest niezbędne dla "zagwarantowania stałości lokalizacji" oraz dla utrzymania drogi w stanie umożliwiającym jej użytkowanie, czyli utrzymania obiektów i urządzeń w stanie pełnej sprawności technicznej. W rzeczywistości bowiem gwarancją stałości lokalizacji tego fragmentu autostrady A-4, a także możliwości utrzymywania wszystkich obiektów i urządzeń tej autostrady w pełnej sprawności technicznej jest prawomocna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Zarządca autostrady A-4 ma całkowitą swobodę prawną i faktyczną w utrzymywaniu autostrady, w tym na działkach: [...], w stanie pełnej sprawności technicznej, zaś właściciel tych działek nie ma żadnej możliwości prawnej uniemożliwiać mu wypełnianie tych zadań.

W ocenie autora skargi kasacyjnej nietrafne jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy administracji w ponownym postępowaniu administracyjnym związane były oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 454/10, a stan faktyczny nie uległ zmianie. W rzeczywistości bowiem, począwszy od dnia 12 września 2009 r. stan faktyczny w sprawie uległ zasadniczej zmianie, gdyż autostrada A-4 została oddana do użytku, a więc cel, na jaki nieruchomość miałaby zostać wywłaszczona, został w całości zrealizowany. Ponadto w w/w wyroku Sąd nie mógł zawrzeć wytycznych co do ewentualnego umorzenia postępowania przez organy ze względu na zrealizowanie celu publicznego, bowiem sam był związany granicami rozpoznania wskazanymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt. I OSK 238/09 i tylko tymi okolicznościami faktycznymi w sprawie, jakie powstały na dzień wydania decyzji Ministra Infrastruktury, tj. na dzień 8 kwietnia 2008 r.

W ocenie skarżącego błędne jest również twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego jest konieczne, ponieważ wynika to z istoty specustawy, której celem było uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg krajowych, w celu wyraźnego przyspieszenia budowy tych dróg. W sytuacji, gdy inwestycję zrealizowano w całości i autostrada A-4, w tym na przedmiotowych działkach, od dnia 12 sierpnia 2009 r. jest nieprzerwanie użytkowana bez przeszkód, to nie ma żadnej potrzeby nabywania tej nieruchomości w specjalnym trybie.

Na poparcie powyższych twierdzeń autor skargi kasacyjnej przytoczył wyroki NSA z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 988/09 oraz z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 232/07.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej wskazano wyłącznie na podstawę określoną w art. 174 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Istota podniesionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji aprobującego rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury, który orzekając jako organ odwoławczy nie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie wywłaszczeniowe stało się bezprzedmiotowe (cel publiczny został zrealizowany), lecz uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz niewykonania wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 454/10.

Nie czyniąc rozważań co do charakteru przepisu art. 105 § 1 k.p.a., czy powinien być on wskazany w podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania czy też prawa materialnego, uznać należy, iż zarzuty naruszenia powołanych przepisów postępowania są niezasadne. Przedmiotem sprawy jest wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości stanowiącej własność J.W., przeznaczonej na pasy drogowe autostrady płatnej A-4 i ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Jest ona prowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), której celem było uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg początkowo krajowych, po nowelizacji publicznych.

Zauważyć należy, iż sprawa administracyjna w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania z udziałem dotychczasowego właściciela J.W., inwestora i organu nie została merytorycznie załatwiona. Z punktu widzenia wywłaszczenia istotny jest w niej zarówno element przedmiotowy (przejęcie nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny) jak i podmiotowy (przejście prawa własności i zapłata odszkodowania).

Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem rozważyć, czy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Niezbędne było więc ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Do dnia 22 października 2007 r., kiedy weszła w życie kolejna nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z jej art. 6 pkt 1 celem publicznym w rozumieniu ustawy było wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg (...), zaś po nowelizacji, każda z tych prac, tj. budowa dróg, utrzymanie dróg stanowi samodzielny cel publiczny. Definicja użytego w powołanym przepisie pojęcia "droga publiczna" jest zawarta w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W ujęciu art. 4 pkt 2 tej ustawy droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Oznacza to, że aby daną drogę zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych, określonych w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę. Kryterium to dla dróg publicznych jest charakteryzowane pojęciem "klasa" drogi publicznej, użytym w art. 2 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Szczegółowe warunki techniczne zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) i w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 63, poz.735).

Odrębną regulację prawną w zakresie wydzielania gruntów pod drogi publiczne zawiera ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Ponadto zauważyć należy, iż zawarte w art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych ujęcie prawne własności dróg publicznych oznacza, że właścicielem dróg publicznych mogą być wyłącznie podmioty publicznoprawne, z wyłączeniem innych podmiotów i z tego względu drogi publiczne zostały wyjęte z powszechnego obrotu prawnego. Może być on dokonywany w obrębie Skarbu Państwa, samorządów województw, powiatów i gmin.

Jak wyżej podano, celem publicznym związanym z drogami publicznymi jest m.in. ich budowa, a także ich utrzymywanie. Definicje pojęć "budowa drogi", "utrzymanie drogi" są zawarte w art. 4 pkt 17 i odpowiednio w art. 4 pkt 20a cyt. ustawy o drogach publicznych. Każda z tych prac stanowi samodzielnie cel publiczny. Mając obecnie na uwadze taki cel, można przeprowadzić wywłaszczenie gruntów, które zostały w przeszłości zajęte pod drogi publiczne bez przejęcia własności gruntów, na których są usytuowane, przez podmioty publicznoprawne, więc grunty te nadal stanowią własność prywatną (por. Ewa Bończak – Kucharczyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz Warszawa 2013, str. 61).

Ubocznie wskazać należy, iż w aktualnym stanie prawnym art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1), własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W omawianej sytuacji nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa następuje z mocy samego prawa z woli ustawodawcy.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w sprawie jest niesporne, że celem publicznym wywłaszczenia była budowa autostrady A – 4 na odcinku [...] i po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego inwestorowi zezwolono na niezwłoczne zajęcie działek nr [...], stanowiących własność J.W., w celu prowadzenia robót budowlanych. Na skutek uchylenia decyzji wywłaszczeniowej, dotychczasowego właściciela nie pozbawiono praw do nieruchomości i nie wypłacono mu odszkodowania. Następnie w toku postępowania wywłaszczeniowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie autostrady A – 4 [...] na odcinku [...].

Podkreślić należy, iż zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych może nastąpić dopiero po wybudowaniu drogi, jako obiektu budowlanego, a więc po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych odpowiednich do kategorii, do której droga ma być zaliczona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez organ, że w tej sprawie cel wywłaszczenia jakim była budowa odcinka autostrady został zrealizowany, bez rozważenia kwestii, czy oddanie do użytku odcinka autostrady bez drogowych obiektów inżynierskich (wiaduktów), będących integralną częścią drogi, stanowi jego wybudowanie, było zatem przedwczesne. Ponadto zauważyć należy, iż stan prawno-rzeczowy nieruchomości, której właścicielem nadal pozostaje J.W. nie został uregulowany. W konsekwencji oznacza to, że odcinek autostrady jest posadowiony na gruncie stanowiącym prywatną własność, mimo, że z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że stanowią one własność publiczną. W myśl art. 1 tej ustawy, z dróg publicznych może korzystać każdy. Jak wyżej wskazano celem publicznym związanym z drogami publicznymi jest także ich utrzymanie. Stanowi ono samodzielny cel publiczny. W niniejszej sprawie organ, stwierdzając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, dla usankcjonowania stanu faktycznego zaistniałego na nieruchomości uznał, iż możliwe jest wywłaszczenie z powołaniem się na przesłankę utrzymania drogi i wypłatę odszkodowania. Utrzymanie drogi jest konsekwencją jej wybudowania na podstawie decyzji, którą zezwolono na zajęcie nieruchomości i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Umożliwiło to niezwłoczne podjęcie realizacji inwestycji, a następnie wybudowanie odcinka autostrady A – 4, pomimo niezakończenia decyzją ostateczną postępowania w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. W takim przypadku zakończenie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania decyzją merytoryczną służy osiągnięciu ustawowego celu jego utrzymania jako budowli na wywłaszczonej nieruchomości, co stanowi realizację postulatu ustawodawcy wyrażonego w art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż organ odwoławczy zasadnie stwierdził brak podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W konsekwencji niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i niezastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.