Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 293/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skarg S. W. i K. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu I. Uchyla zaskarżoną decyzję, oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. znak PINB [...] II. Przyznaje adwokatowi Ł. L. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. III. Przyznaje [...] J. O. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: WINB), po rozpatrzeniu odwołania K. W. i S. W. (dalej także: skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej także: PINB) z [...] lutego 2019 r., znak: [...], udzielającej W. K. (dalej także: inwestor) pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części murowanego budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy tę decyzję.

Decyzja WINB zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

[...] sierpnia 2015 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie skarżących (współwłaścicieli działce nr [...] w B.) o samowoli budowlanej, jakiej dopuścił się inwestor – właściciel sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]), dobudowując w 2012 r. budynek do ich budynku, przez co naruszył jego ścianę zewnętrzną. Zawiadomienie uzupełniono [...] października 2015 r., przedstawiając mapę sytuacyjno-wysokościową.

W związku z tym [...] listopada 2015 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy murowanego budynku gospodarczego na działce nr [...], przy ul. [...] w B.. Jednocześnie organ ustalił, że w sprawie murowanego budynku gospodarczego o wymiarach 6,40 x 5,47 m, znajdującego się od strony północnej zespołu budynków na ww. działce prowadzone było przez PINB postępowanie wyjaśniające, znak: PINB [...] Ustalono wówczas, że Starosta L. pismem z [...] lipca 2008 r., znak: [...], przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie i dociepleniu przedmiotowego budynku.

Podczas oględzin przeprowadzonych [...] grudnia 2015 r. stwierdzono, że przy granicy z działką nr ewid.[...], w ciągu zabudowań, wysunięty najdalej na południe, znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 4,14 x 5,90 m, powierzchni zabudowy 24,43 m2 oraz wysokości odpowiednio 3,50 + 5,26 m. Obiekt wzniesiony został w technologii tradycyjnej, murowany z cegły silikatowej i betonu komórkowego. Więźba dachowa została wykonana jako jednospadowa w kierunku działki nr ewid.[...], o krokwiowej konstrukcji z przybitymi łatami, pokrytej płytami cementowo-azbestowymi. Budynek gospodarczy został wybudowany w 1994 r. w ramach decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1994 r., znak: [...] Na podstawie przedłożonego planu zagospodarowania działki, stanowiącego załącznik nr [...] do ww. pozwolenia, potwierdzono zgodność lokalizacji budynku gospodarczego w granicy działek nr ewid [...] i 371, jako dobudowę do istniejącego budynku inwentarskiego na działce nr ewid.[...]

Ponadto ustalono, że w trakcie budowy budynku gospodarczego konstrukcja dachu została samowolnie rozbudowana w kierunku północnym i wsparta na czterech słupach wymurowanych z bloczków silikatowych o wymiarach 0,38 x 0,38 m. Powstały w ten sposób obiekt o wymiarach 7,90 x 5,90 m oraz o powierzchni zabudowy 46,61 m2, powiązany konstrukcyjnie jedynie z przedmiotowym budynkiem gospodarczym, wydzielony został z przestrzeni za pomocą przegród innych budynków gospodarczych, tj. od strony wschodniej poprzez ścianę budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid.[...], od strony północnej poprzez ścianę murowanego budynku gospodarczego znajdującego się na działce inwestora. Od strony zachodniej przegrodę stanowi ściana z dwoma dwuskrzydłowymi wrotami rozwiernymi o szerokości 3,60 m.

Decyzją z [...] października 2016 r., znak: [...], PINB orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Organ stwierdził, że budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1994 r., zaś zadaszony obiekt o powierzchni zabudowy 46,61 m2, wybudowany pomiędzy istniejącymi budynkami gospodarczymi, nie może zostać zakwalifikowany jako budynek, lecz stanowi budowlę – wiatę.

Po rozpoznaniu odwołań skarżących, WINB decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB, podzielając stanowisko w niej wyrażone.

Prawomocnym wyrokiem z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 464/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił ww. decyzje organów obu instancji. Sąd stwierdził, że nie było podstaw do uznania, iż doszło do budowy wiaty, ale miała miejsce samowolna rozbudowa budynku gospodarczego. Sąd uznał, że rozbudowa ta miała miejsce w 1994 r., a zatem miały do niej zastosowanie przepisy ustawy z 29 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę PINB, postanowieniem z [...] marca 2018 r. nałożył na inwestora, zgodnie z art. 56 powołanej ustawy, obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną rozbudowanej części murowanego budynku gospodarczego o wymiarach 7,90 x 5,90 m oraz o powierzchni zabudowy 46,61 m2, stwierdzającej prawidłowość wykonania robót budowlanych z przepisami i w sposób zapewniający spełnienie przez obiekt budowlany wymagań podstawowych i warunków użytkowych oraz zawierającej informacje dotyczące jakości wykonanych robót, potwierdzające ich wykonanie w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz w sposób zgodny z warunkami technicznymi obowiązującymi w okresie budowy obiektu, tj. w 1994 r., normami budowlanymi i sztuką budowlaną, a także ewentualne wnioski i zalecenia.

[...] sierpnia 2018 r. inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną rozbudowanej części budynku gospodarczego, sporządzoną przez mgr inż. S. M..

Decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 40 i art. 54 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nakazał inwestorowi wykonanie w terminie do 30 grudnia 2018 r. zabezpieczenia wszystkich drewnianych elementów konstrukcji dachu rozbudowanej części budynku gospodarczego preparatami ogniochronnymi do stopnia niepalności R 30 dopuszczonymi do obrotu i stosowania w budownictwie. Zobowiązał ponadto inwestora do zapewnienia nadzoru nad robotami przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do nakazania rozbiórki budynku, zaś wykonanie opisanych obowiązków umożliwi doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Z przedstawionej przez inwestora ekspertyzy technicznej wynika bowiem, że obiekt będący przedmiotem prowadzonego postępowania nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi. Potwierdza ona również, że aby doprowadzić drewniany budynek gospodarczy do zgodności z przepisami przeciwpożarowymi obowiązującymi w dacie jego budowy oraz obowiązującymi obecnie, należy zabezpieczyć konstrukcję dachu preparatami ognioochronnymi do stopnia NRO, dopuszczonymi do obrotu i stosowania w budownictwie.

Po rozpoznaniu odwołań skarżących, WINB decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], uchylił decyzję PINB z [...] października 2018 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku, w pozostałej zaś części utrzymał ją w mocy. Podzielając stanowisko PINB, organ odwoławczy wskazał, że złożona ekspertyza techniczna potwierdza, że obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Obiekt przylega do zabudowy na działce sąsiedniej, przez co nie powoduje pogorszenia warunków zabudowy lub użytkowania sąsiedniej działki, a pokrycie drewnianych elementów konstrukcji dachu preparatami ognioochronnymi wzmocni jego odporność przeciwpożarową. Uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczenie nowego terminu uzasadnia jego upływ w toku postępowania odwoławczego.

Wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 140/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił ww. decyzje organów obu instancji. Sąd podkreślił, że w sprawie nie było podstaw do nakazania rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku gospodarczego na działce nr [...]. Natomiast zwrócił uwagę, iż skoro – zdaniem organów obu instancji – doszło do naruszenia przepisów technicznych obowiązujących w dacie rozbudowy budynku, organy powinny były ocenić, czy wykonanie zabezpieczenia wszystkich drewnianych elementów konstrukcji dachu rozbudowanej części budynku gospodarczego preparatami ogniochronnymi jest wystarczające w świetle wymogów aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, a nie w świetle przepisów poprzednio obowiązujących. Sąd stwierdził, że przedstawienie ekspertyzy przez inwestora nie zwalniało organów od samodzielnego ustalenia tej kwestii, a w konsekwencji do ewentualnego nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia odpowiednich zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Równolegle toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie opisanego obiektu, w trybie art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., które zostało wszczęte na wniosek inwestora złożony w dniu [...] grudnia 2018 r. W toku tego postępowania PINB przeprowadził [...] stycznia 2020 r. oględziny, podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony na inwestora decyzją PINB z [...] października 2018 r., znak: [...], został wykonany.

Mając powyższe na względzie, decyzją z [...] lutego 2020 r., znak: [...] [...], PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części murowanego budynku gospodarczego na działce nr [...], przy ul. [...] w B..

W odwołaniach od tej decyzji oboje skarżący zarzucili PINB naruszenie:

- art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie im czynnego udziału w postępowaniu, to jest przeprowadzenie oględzin nieruchomości mimo niezawinionej ich nieobecności;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie i poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych;

- art. 42 i art. 54 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez ich zastosowanie i udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części opisanego budynku gospodarczego, pomimo braku podstaw do podjęcia takiej decyzji.

Omawianą na wstępie decyzją z [...] marca 2019 r. WINB podzielił w całości stanowisko w wyrażone w decyzji PINB. Odnosząc się do zarzutów odwołań, organ stwierdził, że wskazania co dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie wyrażone zostały w wyroku WSA w Lublinie z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 464/17. W ocenie organu drugiej instancji ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie spornej rozbudowy budynku na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jest zgodne ze wskazaniami Sądu wynikającymi z tego wyroku. WINB przywołał treść wskazanego w podstawie prawnej decyzji PINB art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i podkreślił, że mając na względzie wykonanie przez inwestora obowiązków, nałożonych na niego na podstawie art. 40 tej ustawy, stwierdzić należało, iż stosownie do treści przedłożonej ekspertyzy oceniana rozbudowa jest zdatna do użytkowania – nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez PINB art. 8 i art. 10 kpa WINB zauważył, że wniosek skarżącej o zmianę terminu czynności kontrolnych wpłynął do PINB 21 stycznia 2019 r., podczas gdy termin kontroli (oględzin) wyznaczono na dzień 22 stycznia 2019 r. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie miał możliwości skutecznego zawiadomienia inwestora o żądanej przez skarżącą zmianie terminu czynności kontrolnych. Ponadto skarżący nie wykazali w żaden sposób, by zostali pozbawieni możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie temu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargi na powyższą decyzję WINB złożyli odrębnie S. W. i K. W.. W jednobrzmiących skargach skarżący zarzucili naruszenie:

- art. art. 7, 77 § 1 i 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niedokonanie własnych ustaleń faktycznych i oparcie się na błędnych ustaleniach PINB co do istoty sprawy i w konsekwencji wadliwe utrzymanie w mocy decyzji tego organu;

- art. art. 80 ust. 2 i 80 ust. 3 prawa budowlanego, poprzez ich zastosowanie pomimo braku spełnienia przez inwestora przesłanek do uzyskania zezwolenia na użytkowanie opisanej wyżej części budynku na działce nr [...] w [...].

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB.

Skarżący podkreślili, że WINB nie dostrzegł, że sporny budynek zagraża bezpieczeństwu skarżących i ich mienia, a także prowadzi do pogorszenia warunków użytkowych otoczenia. Tym samym brak było podstaw do udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniami przewodniczącego wydziału z 24 maja 2019 r. sprawa ze skargi S. W. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 293/19, a sprawa ze skargi K. W. – pod sygn. akt II SA/Lu 294/19.

W pismach procesowych z 2 października 2019 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżących r. pr. [...] popierając skargi zarzucił, że organy obu instancji nie wyjaśniły, czy przedmiotowy budynek powoduje lub może powodować niebezpieczeństwo dla mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych otoczenia.

Na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekł o połączeniu obu tych spraw, w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi są zasadne, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sąd uwzględnił skargi także z powodów w nich niewyrażonych, mając na uwadze art. 134 § 1 p.p.s.a., który zobowiązuje Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane w skardze.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły wskazane reguły postępowania. Organy nie zebrały bowiem wyczerpująco całego materiału dowodowego, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. art. 7, 8, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a.

W konsekwencji tych uchybień organy te naruszyły również przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, które stanowiły materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji.

Przepis art. 40 powołanej ustawy stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 powyższej ustawy, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W myśl zaś art. 42 cytowanej ustawy:

"1. Inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej.

2. Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego.

3. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

4. Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska określi w drodze rozporządzenia zakres i tryb zawiadamiania o oddaniu do użytku obiektu budowlanego, zasady stwierdzania zdatności do użytku wykonanego obiektu oraz rodzaje obiektów budowlanych nie wymagające zawiadomienia właściwych terenowych organów administracji państwowej o oddaniu do użytku.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji oceniły, że skoro inwestor wykonał obowiązki, nałożone na niego decyzją PINB z [...] października 2018 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją WINB z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], a przedłożona przez niego ekspertyza potwierdza, iż samowolnie wykonana rozbudowa budynku nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a tym samym budynek ten jest "zdatny do użytku", to należało – w oparciu o art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. – wydać pozwolenie na jego użytkowanie.

Stanowisko to jest prawnie wadliwe.

Podkreślenia wymaga bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 140/19, wyeliminował z obrotu prawnego opisane wyżej decyzje PINB z [...] października 2018 r., znak: [...] oraz WINB z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], nakładające na inwestora obowiązek wykonania – w zakreślonym terminie – opisanych w tych decyzjach robót, w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy w stopniu, pozwalającym na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, jak wyjaśnił Sąd, "gdy prowadzone jest postępowanie naprawcze jako zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, należy opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, w tym także przepisach dotyczących warunków technicznych budowy obiektów budowlanych. Stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione w przypadku, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy zabudowań sąsiedzkich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Nie można bowiem przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie go do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę".

Po drugie, Sąd dostrzegł, że "z decyzji organów rozpatrujących sprawę nie wynika jasno, czy budynek w dacie rozbudowy naruszał inne przepisy, w tym dotyczące warunków technicznych wynikających z rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. nr 17, poz. 62). Organ I instancji wskazał, że rozbudowa budynku nie naruszała obowiązujących w dacie budowy, oraz obowiązujących obecnie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz obowiązujących w dacie budowy przepisów techniczno-budowlanych. Jednocześnie jednak nałożono na inwestora na podstawie art. 40 ustawy obowiązek zabezpieczenia konstrukcji dachu preparatami ognioochronnymi. Przepis ten znajduje jednak zastosowanie w razie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. Pogląd ten podzielił również organ odwoławczy. Jeśli jednak budowa nie naruszała przepisów technicznych, ani innych przepisów, nie było podstaw [...] do kontynuowania procesu legalizacyjnego. W razie, gdy przepisy, w tym przypadku techniczno-budowlane, zostały naruszone już w dacie rozbudowy, na co wskazuje użycie w opinii technicznej zwrotu, że wykonanie nałożonych robót pozwoli na doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi obowiązującymi w dacie budowy, jak i obowiązującymi obecnie, zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2015 r. poz. 1422)".

Po trzecie, w ocenie Sądu "w dacie budowy warunki, o jakich mowa w § 13 ust. 1 [rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r.] zostały zachowane. Nie wiadomo zatem, jakie naruszenia warunków technicznych dotyczących ochrony przeciwpożarowej spowodowało czynności organu na podstawie art. 40 ustawy. Jakkolwiek w orzecznictwie zwraca się uwagę, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, nawet takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, nie stanowi o tym, że została spełniona przesłanka zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., sformułowana jako spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia [...], to przecież dla ich usunięcia w trybie art. 40 ustawy należy stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania w przedmiocie legalizacji".

W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził wiążąco: "jeśli zatem rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów technicznych obowiązujących w dacie rozbudowy budynku, organ powinien ocenić, czy wykonanie zabezpieczenia wszystkich drewnianych elementów konstrukcji dachu rozbudowanej części budynku gospodarczego preparatami ogniochronnymi jest wystarczające w świetle wymogów przepisów rozporządzenia z 2002 r. w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a nie rozporządzenia z 1980 r. Przedstawienie ekspertyzy nie zwalnia organu od samodzielnego ustalenia tej kwestii, a w konsekwencji do ewentualnego należenia na inwestora odpowiednich zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.".

Stosownie do art. 170 p.p.s.a. wyrok ten wiąże organy administracji obu instancji oraz Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. To oznacza, że co najmniej przedwczesne było stanowisko organów obu instancji co do tego, że w rozstrzyganej sprawie zachodziły podstawy do udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanej przez inwestora części opisanego budynku. Organy nie ustaliły bowiem jednoznacznie, jak stwierdził Sąd w cytowanym wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 140/19, czy doszło do naruszenia przepisów technicznych obowiązujących w dacie samowolnej rozbudowy budynku.

Rozstrzygnięcie tych wątpliwości ma niezwykle istotne znaczenie dla wyniku sprawy, albowiem – na co wskazał Sąd w tym wyroku – w razie potwierdzenia, że inwestor dopuścił się naruszenia przepisów technicznych obowiązujących w dacie popełnionej samowoli budowlanej, organy zobowiązane były ocenić, czy wykonanie zabezpieczenia wszystkich drewnianych elementów konstrukcji dachu rozbudowanej części budynku gospodarczego preparatami ogniochronnymi było wystarczające w świetle obowiązujących obecnie wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero prawidłowe ustalenie tych kwestii umożliwi organom ewentualne wydanie decyzji zezwalającej inwestorowi na użytkowanie samowolnie rozbudowanej części budynku, na podstawie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Z powyższego wynika, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, naruszając tym samym art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., zaś organ odwoławczy również art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji tych uchybień organy te błędnie zastosowały również powołane przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Wskazane uchybienia niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, lecz również utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a.

Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, Sąd nie odnosił się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, albowiem – w wyniku uchylenia decyzji organów obu instancji – sprawa niniejsza będzie podlegała ponownemu rozpoznaniu w swym całokształcie przez te organy. Obowiązkiem organów będzie zatem należyte przeanalizowanie wszystkich istotnych kwestii, w tym również wynikających z tychże zarzutów.

Rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organów będzie wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co wymagać będzie ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz dokonania wnikliwej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w celu zakończenia prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego w sposób prawem przewidziany.

O wynagrodzeniu r. pr. J. O. – pełnomocnika S. W. jako uczestnika postępowania w sprawie II SA/Lu 294/19 oraz adw. Ł. L. – pełnomocnika K. W. jako uczestniczki postępowania w sprawie II SA/Lu 293/19, z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, orzeczono w oparciu art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68) oraz w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18).

Jednocześnie wobec tego, że r. pr. M. . B., który został ustanowiony – w ramach prawa pomocy – pełnomocnikiem S. W. i K. W. – jako skarżących, nie składał wniosku o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, brak było podstaw do podjęcia przez Sąd orzeczenia w tym przedmiocie.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.