Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 15/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17, art. 124
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 3 ust. 1-3, art. 7 ust. 1, art. 31 pkt 4 i pkt 7, art. 31 ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: § 17
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 326
law: Rozporządzenie MInistra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz  szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1, art.32 ust.1, art. 34 ust. 1- 5, art. 58, art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca) Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") z dnia "[...]", którą odmówiono K.J. płatności na rok 2013 z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO).

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

We wniosku z dnia 19 marca 2013 r. o przyznanie płatności na rok 2013 K.J. zadeklarowała do płatności JPO grunty o powierzchni 44,64 ha (działki rolne A-I) oraz do płatności UPO grunty o powierzchni 42,34 ha (działki rolne A1, B1, C1, G1, H1, I1). W dniu 25 marca 2014 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni została przeprowadzona przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w wyniku której ustalono, że wykluczeniu z płatności JPO podlegają grunty o powierzchni 7,94 ha, a w ramach UPO – o powierzchni 7,79 ha. W odniesieniu do działek rolnych oznaczonych we wniosku jako A/A1, C/C1, F, G/G1, H/H1, I/I1 w toku kontroli stwierdzono bowiem nieprawidłowości oznaczone kodami DR13+, DR22, DR23, DR37, DR51 i DR52, dotyczące m.in. zadeklarowania powierzchni działki rolnej większej niż stwierdzona, niespójności działki rolnej, stwierdzenia obszaru tymczasowo niekwalifikującego się do płatności, powiększenia zasięgu pola zagospodarowania.

Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku kontroli została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16).

Organ dodał, że warunki JPO na rok 2013 określone zostały w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.). Powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu wyniosła dla tej płatności 36,70 ha, podczas gdy strona zadeklarowała 44,64 ha. Procentowa różnica między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym wyniosła 21,6349%. Organ odmówił zatem przyznania płatności JPO, powołując się na art. 58 akapit drugi ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r. ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku.

Natomiast w odniesieniu do płatności UPO organ II instancji wskazał, że powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu wyniosła dla tej płatności 34,55 ha, podczas gdy strona zadeklarowała 42,34 ha. Procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do UPO a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wyniosła 22,547%. W związku zatem z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) oraz na podstawie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, organ odmówił przyznania płatności UPO.

W opinii organu, w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń na podstawie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Strona nie wykazała bowiem, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Przeciwnie, zdaniem organu, dopuściła się winy polegającej co najmniej na niedbalstwie, nie dokładając należytej staranności przy wypełnianiu wniosku o przyznanie płatności. Organ wskazał również na obowiązek, jaki przyjęła skarżąca, podpisując wniosek o przyznanie płatności, tj. zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który może mieć wpływ na zakres płatności oraz o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku. Strona we własnym interesie powinna była zapoznać się z treścią wypełnionego wniosku i złożyć go, mając pewność, że jest on zgodny ze stanem faktycznym. Za treść wniosku odpowiada bowiem producent rolny. Po stronie organu administracji istniał natomiast obowiązek odmowy przyznania płatności, gdyż przepisy dotyczące płatności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności. Ma to zapobiegać uzyskiwaniu płatności do powierzchni nieużytkowanych rolniczo i zniechęcać do prób nieuprawnionego pozyskiwania przedmiotowych płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał przy tym, że wyniki kontroli na miejscu zostały poddane dwukrotnej analizie przez Biuro Kontroli na Miejscu, które w pismach z dnia 26 czerwca i 1 września 2014 r. potwierdziło poprawność przeprowadzonej kontroli. W szczególności w wyniku porównania pomiarów uzyskanych w toku kontroli na miejscu z wykonanymi na zlecenie strony pomiarami uprawnionego geodety R.N. stwierdzono, że w przypadku działki rolnej A położonej na działkach ewidencyjnych nr "[...]" i "[...]" pomiar geodety uwzględnia elementy krajobrazu niekwalifikujące się do płatności w postaci zakrzaczeń, zadrzewień, nieużytków oraz obszarów pozostających trwale pod wodą, co obrazują fotografie wykonane przez inspektorów terenowych o nr 144, 145, 148, 149; 150-153; 156, 157, 159; 161-164; 167 i 169. W odniesieniu do działki rolnej H, położonej na działce ewidencyjnej nr "[...]", w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono powierzchnię 4,71 ha, zaś powierzchnia 4,94 ha wskazana przez geodetę zawiera obszar działek ewidencyjnych o nr "[...]" oraz o nr "[...]" niedeklarowanych przez stronę. Powierzchnia stwierdzona działki rolnej G, położonej na działkach ewidencyjnych o nr "[...]" i "[...]", według kontrolujących wyniosła 10,45 ha wobec powierzchni deklarowanej 13,56 ha. Stwierdzony niedobór powierzchni ma związek z występującymi w obrębie działek rolnych elementami niekwalifikującymi się do przyznania płatności w postaci zakrzaczeń, zadrzewień, obszarów pod wodą oraz powierzchni nieużytkowanych przylegających do rowu (fotografie o nr 4, 9; 10-34; 37-69; 71-74; 87, 89, 90; 109-114; 117-120; 197-200), które to powierzchne uwzględnił geodeta powołany przez stronę. W kwestii działek rolnych B i C, położonych na działce ewidencyjnej nr "[...]", wskazano, że niedobór na działce rolnej C spowodowany jest występującymi w jej obrębie nieużytkami, zakrzaczeniami i obszarami pod wodą, widocznymi na fotografiach o nr 122, nr 123, nr 124, od nr 126 do nr 128, od nr 130 do nr 141, od nr 176 do nr 185, od nr 190 do nr 192. Powierzchnia stwierdzona dla działki rolnej F położonej, na działce ewidencyjnej nr "[...]", wyniosła 0,86 ha wobec powierzchni deklarowanej 1,20 ha (fotografie o nr 115, 116, 121, 123, 124, 125, 129). Zaś powierzchnia stwierdzona dla działki rolnej I, położonej na działce ewidencyjnej nr "[...]", wyniosła 3,82 ha wobec powierzchni wnioskowanej 4,00 ha, przy czym pomiary geodety powołanego przez stronę uwzględniły elementy krajobrazu niekwalifikujące się do płatności (fotografie nr 1- 4 oraz nr 7, 8 i nr 100-109). Mając na uwadze powyższe, organ II instancji uznał jako błędne przedstawione przez stronę pomiary.

Wskazując na brzmienie art. 31 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, podniesiono, że czynności kontrolne mogą być wykonywane pod nieobecność rolnika, a zatem powiadomienie kontrolowanego nie jest wymogiem obligatoryjnym kontroli. Dodatkowo podniesiono, że zgodnie z art. 31 pkt 7 ustawy, rolnik posiada możliwość złożenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu pisemnych, umotywowanych, zastrzeżeń do ustaleń zawartych w raporcie. W ocenie organu, raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jest prawidłowy, a stwierdzone niezgodności wynikały z błędnej deklaracji producenta rolnego, który uwzględnił elementy niekwalifikujące się do płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, strona, wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zakwestionowała sposób przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zarzuciła, że nie została powiadomiona o terminie kontroli, choć komunikowała organowi chęć osobistego uczestniczenia w jej toku. Nie zgodziła się z ustaleniami w zakresie pomiarów działki rolnej oznaczonej jako C, stwierdzając, że według pomiarów geodety ma ona powierzchnię 5,19 ha, przy czym stanowi w całości grunt orny, na którym nie występują zakrzaczenia czy tez podtopienia. Strona podniosła również, że w ramach działki rolnej oznaczonej jako G zadeklarowała do płatności grunty o powierzchni 13 ha, choć pomiary wykonane przy użyciu GPS wykazały, że powierzchnia uprawniająca do płatności wyniosła 14 ha. Strona wykluczyła jednak z całej powierzchni działki (19 ha) łącznie 6 ha, tj. 2 ha zakrzaczeń oraz 4 ha gruntów, na których szkody wyrządziły bobry. Tymczasem organ stwierdził powierzchnię 10,45 ha, co było dla skarżącej zupełnie niezrozumiałe.

Uzupełniając skargę pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r., strona wniosła o dopuszczenie dowodu z mapy z marca 2015 r. dotyczącej użytkowanych działek rolnych, ponawiając argumentację, że powierzchnia zmierzona przez uprawnionego geodetę nie pokrywa się z pomiarami kontroli na miejscu. Przykładowo skarżąca wskazała, że kontrolujący nie kwestionowali powierzchni działki B/B1, podczas gdy według geodety ma ona powierzchnię 3,57 ha, a nie jak podała strona we wniosku 5 ha. Działka rolna oznaczona jako C/C1 według geodety ma powierzchnię 5,55 ha, natomiast w toku kontroli stwierdzono powierzchnię 3,41 ha. Skarżąca ponownie wskazała, że działka ta stanowi w całości grunt orny, na którym nie występują zakrzaczenia czy też podtopienia. W odniesieniu do działki G/G1 podniosła natomiast, że zadeklarowała 13,56 ha, inspektorzy stwierdzili 10,26 ha, natomiast geodeta 17,96 ha. W ocenie strony, dokonanie pomiarów na jej niekorzyść oraz uniemożliwienie jej udziału w kontroli, wskazuje na to, że kontrola była prowadzona nierzetelnie. Strona nie zgodziła się ponadto z przypisanymi działkom kodami nieprawidłowości, podnosząc, że dokonała wykoszenia i zbiorów zboża oraz trawy z roślinami motylkowatymi, jak również orki na niektórych działkach, co mogą potwierdzić świadkowie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Sąd badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw pod względem jej zgodności z przepisami procedury administracyjnej, jak i normami prawa materialnego, doszedł do przekonania, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie naruszała obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Organ dokonał jednoznacznych ustaleń faktycznych, odpowiedniej oceny zgromadzonych dowodów oraz w sposób logiczny umotywował swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji. Do ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego.

Spór w rozpoznanej sprawie dotyczył zasadności odmowy przyznania skarżącej płatności bezpośrednich za rok 2013. Odmowa ta nastąpiła wskutek stwierdzenia przez organy ARiMR, że powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu jest mniejsza od powierzchni deklarowanej przez stronę, przy czym różnica między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym przekracza 20 % i jest mniejsza niż 50%. Główna kontrowersja dotyczy zaś prawidłowości przeprowadzenia kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącej, w wyniku których stwierdzono nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni zgłoszonych do płatności działek oraz nieprawidłowości w zakresie przestrzegania norm i wymogów wzajemnej zgodności.

Zasady i tryb przyznawania płatności obszarowych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. ust.1 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), dalej wymieniana jako "ustawa o płatnościach". Ustawa ta jest aktem prawnym uzupełniającym regulacje zawarte w przepisach powołanych w art.1 rozporządzeń Rady (WE) i Komisji (WE), które są stosowane bezpośrednio, w zakresie przekazanym do kompetencji państw członkowskich. W stanie prawnym obowiązującym w 2013 r. aktami tymi były odpowiednio: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) zwane dalej "rozporządzeniem nr 73/2009" oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu (...) zwane dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 1122/2009".

Rozporządzenie nr 73/2009 określa podstawowe kryteria przyznawania rolnikom jednolitych płatności obszarowych, stanowiąc przy tym, że jest to płatność niezwiązana z wielkością produkcji. W art. 124 rozporządzenie określa powierzchnię objętą systemem jednolitej płatności obszarowej wskazując, że "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. W art. 6 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby wszystkie grunty rolne, w szczególności grunty, które nie są wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Stanowi, że "państwa członkowskie określają wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej, zgodnej z ochroną środowiska".

Te wskazania zrealizowane zostały przez ustawodawcę krajowego poprzez ustanowienie warunków przyznawania jednolitych płatności obszarowych oraz minimalnych norm w zakresie dobrej kultury rolnej. Według art.7 ust.1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek, grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art.124 ust.2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli między innymi wszystkie grunty rolne utrzymywane są zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o płatności, oraz przestrzegane są wymogi przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Normy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U nr.39, poz.211 ze zm.).

W myśl art. 3 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W postępowaniu organ, przed którym się ono toczy: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 3 ust. 2).

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ww. ustawy). Przy czym podkreślić należy, że chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania płatności zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona - ustawodawca nałożył na rolników obowiązek w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej, bez oczekiwania na wezwania. Nie oznacza to jednakże, że organ administracji nie jest zobowiązany do jakiegokolwiek działania, gdyż także on musi przedstawiać dowody na poparcie swoich twierdzeń i wyjaśniać przesłanki, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie.

Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powyższe nie oznacza jednak, że w przypadku, gdy wnioskodawca zgłasza zastrzeżenia, nie podpisuje protokołu kontroli i kwestionuje dokonane w trakcie kontroli ustalenia, organ nie powinien rozważyć potrzeby dokonania ponownej kontroli na miejscu, czy przeprowadzenia innych dowodów, w celu zweryfikowania dokonanych ustaleń. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 7 ustawy, w przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych, może w terminie 14 dni od doręczenia raportu zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy organy kwestionują dane zadeklarowane przez producenta rolnego we wniosku i dołączonych do niego dokumentach, ustalenia w tym zakresie winny być dokonane na podstawie rzetelnego materiału dowodowego. Analiza materiału dowodowego oraz dokonane ustalenia faktyczne, jak i ich ocena prawna winny przy tym znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazać także należy, że zasadnicze kwestie związane ze składaniem wniosków, wymogów, jakie muszą być spełnione przez wnioskodawców, terminy ich składania i tryb załatwiania przez Agencję regulowane są przez powołane wyżej rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 i częściowo przez ustawę o płatnościach. W szczególności rozporządzenie stanowi o obowiązku przeprowadzania kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli, a w ustawie z 26 stycznia 2007r. o płatnościach kontroli dotyczą przepisy art.30-35. Są to określone w przepisach rozporządzenia kontrole administracyjne oraz kontrole przeprowadzane na miejscu.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: a) ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, b) zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, c) sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, kontrola ma niezwykle doniosłe znaczenie dla skutecznego funkcjonowania systemu płatności bezpośrednich w całej Unii Europejskiej. Stanowi ona gwarancję rzetelnego wydatkowania wspólnotowych środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie tego instrumentu wsparcia dochodowego producentów rolnych. Dopiero po zakończeniu procedury kontrolnej można wydawać decyzje dotyczące płatności - ich przyznania lub odmowy przyznania (Bieluk Jerzy, Lobos-Kotowska Dorota - Komentarz do ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Wolters Kluwer Polska - Oficyna, komentarz do art. 30).

Wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności obliguje zatem organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim przez wnioskodawcę informacji. Szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach wyłącza obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzania czynności kontrolnych. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009). Wynika stąd, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Zatem udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy. Również w art.31 ust.4 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach wskazano, że czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika.

W związku z tym, zarzuty zawarte w skardze dotyczące braku zawiadomienia o terminie kontroli są bezzasadne. Organ nie był bowiem zobowiązany do zawiadomienia o kontroli na miejscu. W raporcie z kontroli w odpowiedniej rubryce zaznaczono, że kontrolę przeprowadzono bez zawiadamiania producenta. Bez znaczenia jest przy tym, że skarżąca informowała wcześniej Agencję, iż chce osobiście uczestniczyć w kontrolach, jeśli będą przeprowadzane.

Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o wynikach kontroli i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. W myśl art.32 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009, z każdej kontroli sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. W sprawozdaniu wskazuje się między innymi (pkt. c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiaru każdej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru. Zgodnie z art.32 ust.2, w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca skorzystała z prawa zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie kontroli. Okoliczność doręczenia jej raportu z kontroli nie budzi wątpliwości, gdyż strona w piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r., zgłaszając zastrzeżenia do raportu z kontroli, wyraźnie zaznaczyła, że czyni to w związku z otrzymaniem tego raportu. Data otrzymania raportu nie jest jednak pewna, gdyż z raportu wynika jedynie, iż został przekazany do wysyłki dnia 15 kwietnia 2014 r. (podano numer przesyłki). Brak jest natomiast dowodu doręczenia. W tej sytuacji przyjąć należy, że zastrzeżenia do raportu zostały wniesione w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. W zastrzeżeniach skarżąca wyraziła ogólny pogląd, że różnice pomiędzy deklarowanymi przez nią powierzchniami a zmierzonymi przez kontrolerów są zbyt duże. Jej wątpliwości dotyczyły pomiarów przeprowadzonych na działkach nr "[...]" i "[...]". Dołączając mapę układem graficznym sporządzoną przez uprawnionego geodetę R.N. prosiła o poprawienie protokołu z kontroli.

Jak już wyżej Sąd stwierdził, decyzje w sprawie przyznania płatności bezpośrednich wydawane są w oparciu o dane zamieszczone we wniosku oraz ustalenia poczynione w trakcie kontroli tych wniosków.

Podkreślić należy, że w rozpoznanej sprawie organ dokonał w dniu 25 marca 2014r. kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącej i zmierzył uprawnione do płatności grunty. Tym samym kontrola ta nie ograniczała się do kontroli na podstawie ortofotomapy, której aktualność i dokładność mogłoby być kwestionowana.

W treści raportu z kontroli działek skarżącej, wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody przeprowadzonych pomiarów, ich wyniki, powierzchnie stwierdzonych upraw oraz opis nieprawidłowości. Zawarte w raporcie informacje udokumentowane zostały w dołączonym do niego materiale graficznym i fotograficznym. W myśl art. 34 ust. 1- 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 powierzchnię działek określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne.. Na dołączonych do raportu kontroli szkicach z pomiaru powierzchni działek inspektorzy terenowi wykazali granice poszczególnych działek oraz oznaczyli tereny wyłączone z płatności (nieużytki oraz obszary nieużytkowane rolniczo, porośnięte drzewami, krzewami, tereny trwale pod wodą). Powyższe potwierdza sporządzona dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy na płycie CD.

Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która jest w stanie najpełniej oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Tym samym dowód w postaci raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych może mieć decydujące znaczenie w sprawie i należy mu przypisać przymiot wiarygodności.

Jeżeli zatem skarżąca twierdzi, że powierzchnie działek rolnych są inne niż wykazane w raporcie z kontroli, to powinna przedłożyć skuteczny przeciwdowód w postaci wiarygodnych wyników pomiarów spornych działek dokonanych przez uprawnione do tego podmioty. Organ nie jest przy tym zobowiązany do ponownego dokonania kontroli na miejscu, zwłaszcza, gdy zarzuty co do wyników tej kontroli zgłaszane przez skarżącą w toku postępowania są dosyć ogólne.

Z treści wniesionych zastrzeżeń do raportu z kontroli oraz odwołania i skargi wynika jedynie, że skarżąca nie zgadza się z ustaleniami kontroli pod względem zmierzonej powierzchni. Według niej miarodajne są pomiary przeprowadzone przez powołanego przez nią geodetę. Skarżąca nie wskazuje przy tym jakie konkretne okoliczności świadczyć mają o wadliwości pomiarów przeprowadzonych przez kontrolujących.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika natomiast, że część gruntów została wyłączona z płatności ze względu na zadrzewienia czy zakrzaczenia oraz trwałe zalanie gruntu i nieużytkowanie rolnicze. Powyższe zostało udokumentowane na fotografiach znajdujących się na płycie CD, stanowiącej załącznik do raportu z kontroli. Na zdjęciach tych wyraźnie widać, że część działek jest porośnięta samosiejkami drzew i krzewów i wieloletnią trawą, występują też tereny pod wodą. Występowanie tego typu roślinności niewątpliwie wskazuje na brak utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej, w szczególności zgodnie z minimalnymi normami. W wyroku z dnia 5 listopada 2010r., sygn. akt II GSK 1004/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych grunty muszą być zadbane, a więc nie mogą na nich występować wieloletnie chwasty oraz samosiejki drzew (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov. pl).

Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca skutecznie podważyła ustalenia organu co do stwierdzonej powierzchni kwalifikowalnej do płatności. Przedstawienie w toku postępowania dowodu w postaci mapy zawierającej pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę nie mogło wpłynąć na ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zaoferowany przez stronę dowód został poddany analizie przez Biuro Kontroli na Miejscu, przy uwzględnieniu danych elektronicznych uzyskanych przez Biuro od uprawnionego geodety, i w rezultacie porównania wyników kontroli na miejscu z pomiarami dokonanym przez geodetę nie dopatrzono się podstaw do tego, by skorygować wynik kontroli. Rezultat tej weryfikacji został szczegółowo przedstawiony w zaskarżonej decyzji i podstawowy wniosek, jaki płynie z analizy pomiarów geodety sprowadza się do tego, że ustalone przez niego powierzchnie zawierają obszary niekwalifikujące się do przyznania płatności (nieużytki, zakrzaczenia, tereny pod wodą).

Zauważyć należy, że sam fakt przedłożenia organowi dowodu w postaci innych pomiarów niż te wynikające z kontroli na miejscu, nie oznacza sam w sobie o wadliwości pomiarów dokonanych w trakcie kontroli. Zasadnicza różnica między materiałami zgromadzonymi wyniku kontroli na miejscu a mapą z układem graficznym sporządzoną przez uprawnionego geodetę 29 kwietnia 2014 r. polega na tym, że rezultat działania geodety przedstawiony w postaci mapy nie daje możliwości stwierdzenia ex post jaki stan w zakresie stanu gruntów zastał on dokonując pomiarów. Brak odpowiedniej dokumentacji fotograficznej, czy też opisu uzupełniającego mapę nie pozwala w sposób oczywisty dokonać porównania. Organ mimo to przeprowadził takie czynności, które pozwoliły wyjaśnić w czym tkwi różnica pomiędzy tymi pomiarami i dlaczego zmierzone powierzchnie się różnią. W oparciu o analizę mapy geodety dokonaną przez Biuro Kontroli na Miejscu stwierdzono, że przedstawione różnice wynikają z nieuwzględnienia przez geodetę przy pomiarze, że niektóre części działek rolnych podlegają wykluczeniu. Organ odwoływał się w tym zakresie w szczególności do dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie kontroli na miejscu. Tym samym wykazano, że obliczone przez kontrolerów obszary różnią się od wskazanych przez geodetę (są mniejsze) i geodeta zmierzył w istocie większy obszar niż kwalifikujący się do przyznania pomocy.

Protokół kontroli na miejscu jest dokumentem urzędowym, którego podważenie wymaga przedstawienia istotnych argumentów. Skoro to rolnik ma wykazać, że dane wskazane we wniosku są prawidłowe, to nie wystarczy ogólnikowe zaprzeczanie danym wynikającym z treści raportu pokontrolnego i powoływanie się na inne dane. Strona powinna wykazać za pośrednictwem analogicznych dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej, że nie było podstaw do tego, by geodeta pominął przy dokonywaniu pomiarów pewne powierzchnie. Jeżeli więc geodeta dokonywał pomiarów dokładnie, a jego wyniki były odmienne niż uzyskane przez kontrolerów, to same tylko pomiary nie mogą być wystarczające, tak jak nie mogłyby być uznane za wystarczające w przypadku kontroli terenowej. Powoływanie się natomiast przez stronę w toku postępowania sądowego na wynik pomiarów sporządzony przez innego geodetę w marcu 2015 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji i według stanu istniejącego po upływie roku od przeprowadzonej kontroli, nie mógł wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji.

Reasumując, skarżąca nie wskazała na taką okoliczność, która skutecznie by wzruszyła ustalenia organów administracji stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji.

Podkreślić w tym miejscu należy, że do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich. Działki rolne, ze względu na zmienny ich charakter, nie są przedmiotem wpisu do ewidencji gruntów, ani innych rejestrów. Producent rolny we wniosku o przyznanie płatności jest natomiast zobowiązany podać zarówno działki rolne (ich powierzchnię, prowadzoną na nich uprawę), jak i działki ewidencyjne, na których są one położone. Jeszcze raz podkreślić w tym miejscu należy, że obowiązek wyznaczenia w terenie i pomiaru powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności spoczywał wyłącznie na wnioskodawcy. To on bowiem ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Przesłany przez organ ARiMR spersonifikowany załącznik graficzny do wniosku ma jedynie ułatwić i pomóc producentowi rolnemu wypełnienie wniosku. Jednakże to producent rolny musi każdorazowo sprawdzić, czy wszystkie działki zgłaszane w ubiegłym roku będą przez niego uprawiane, czy ich stan się nie zmienił np. w wyniku rozrośnięcia się terenów zadrzewionych, zakrzaczonych, zalanych. To producent rolny winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych.

Tym samym prawidłowo także organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniały okoliczności przemawiające za odstąpieniem od zastosowania obniżek i wyłączeń, o których mowa w art.73 rozporządzenia Komicji (WE) nr 1122/2009. W niniejszej sprawie wniosek o płatności nie był złożony poprawnie pod względem faktycznym, a skarżąca nie wykazała w toku postępowania, że nie jest winna nieprawidłowości. Konsekwencją stwierdzonego stanu rzeczy było zastosowanie sankcji przewidzianej w art.58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w postaci odmowy przyznania płatności.

Na marginesie zaznaczyć należy, że składając wniosek, skarżąca podpisała oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności objętej wnioskiem o przyznanie płatności.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.