Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 317/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2010 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w gminie K., 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego A. R. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. R. - właściciel działki nr [...] położonej w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia 27 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w gminie K.

Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 27 stycznia 2010 r. Rada Gminy uchwałą Nr [...] przyjęła zamianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w gminie K. Według uchwalonej zmiany działka skarżącego nr [...] częściowo została przeznaczona pod tereny rolnicze oznaczone symbolem 42R, a częściowo pod teren wód śródlądowych – zbiornik wód opadowych oznaczony symbolem 144WS.

Pismem z dnia 17 marca 2014 r. skarżący, działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa obejmującego uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia 27 stycznia 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z przeznaczeniem stanowiącej jego własność działki nr [...] w K. częściowo pod teren wód śródlądowych -zbiornik wód opadowych, a w części otaczającej zbiornik pod tereny rolnicze. Wskazał, że w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi K. otaczające działkę nr [...] inne działki przeznaczono pod tereny zabudowy usługowej, przeznaczenie działki nr [...] pod tereny rolnicze oraz zbiornik wód opadowych stanowi nieuzasadnione naruszenie prawa własności. Z zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej działki wynika sposób korzystania z niej, oznaczony symbolem BP oznaczającym tereny przeznaczone pod zabudowę. Z kolei w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. z dnia 25 marca 1994 r., który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., część działki skarżącego położona była w obszarze oznaczonym symbolem 2UR3 i U1 oznaczającym teren istniejących i projektowanych zakładów rzemieślniczych z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej dla właścicieli. Wskazano, że z uwagi na zakwalifikowanie obszaru działki jako nieużytków trudne i kosztowne byłoby ich rolnicze wykorzystywanie ze względu na wysokie koszty odpowiednich zabiegów rekultywacyjnych. Również zaplanowanie na terenie działki zbiornika wód opadowych nie znajduje uzasadnienia w sytuacji, gdy na działce tej brak jest jakiegokolwiek zagłębienia wypełnionego wodą, a zbiornik taki znajdował się na działce nr [...].

Rada Gminy nie zajęła stanowiska w przedmiotowej sprawie.

A. R. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżył w całości uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2010 r. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w związku z przeznaczeniem działki nr [...] w K., stanowiącej jego własność, częściowo pod tereny rolnicze oznaczone symbolem 42R oraz częściowo pod teren wód śródlądowych -zbiornik wód opadowych oznaczony symbolem 144WS. Skarżący wniósł nadto, o sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), będą wiązać organ w toku ponownej procedury planistycznej.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym uregulowana została zasada swobody planistycznej gminy, poprzez nadużycie zasady tzw. władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie prawa własności przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. przeznaczające działkę nr [...] w K. częściowo pod tereny rolnicze oznaczone symbolem 42R oraz częściowo pod teren wód śródlądowych - zbiornik wód opadowych oznaczony symbolem 144WS, zamiast pod zabudowę usługową. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 64 w zw. z art 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie jego prawa własności.

W uzasadnieniu skargi ponowiono argumenty, podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Według skarżącego przeznaczenie działki nr [...] częściowo pod tereny rolnicze oraz częściowo pod zbiornik wód opadowych stanowi w niniejszej sytuacji nadużycie tzw. władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone i nie może być dowolne. W sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi K. otaczające działkę nr [...] inne działki przeznaczono pod obszar - tereny zabudowy usługowej, przeznaczenie działki skarżącego pod tereny rolnicze oraz zbiornik wód opadowych należy uznać za nie mające żadnego uzasadnienia naruszenie prawa własności. Podkreślono, że według rejestru gruntów obszar działki nr [...] został oznaczony jako nieużytki (symbol N). Z kolei w treści księgi wieczystej o nr KW [...] prowadzonej dla nieruchomości skarżącego przez Sąd Rejonowy w W. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w P. w dziale I-O, jako sposób korzystania z nieruchomości wskazano symbol BP oznaczający tereny przeznaczone pod zabudowę (niezabudowane). Natomiast w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 25 marca 1994 r., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., część działki nr [...] położona była w obszarze terenu oznaczonego jako 2UR3, U1 -teren istniejących i projektowanych zakładów rzemieślniczych z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej dla właścicieli. W takiej sytuacji przeznaczenie działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod użytkowanie rolnicze nie znajduje żadnego uzasadnienia. Z uwagi na fakt, iż obszar działki został zakwalifikowany jako nieużytki, jego zagospodarowanie rolne byłoby bardzo trudne i kosztowne ze względu na konieczność wykonania odpowiednich zabiegów rekultywacyjnych. Ze względu na położenie działki nr [...], bezpośrednią bliskość do terenów usługowych i dróg, a co za tym idzie zanieczyszczenia, podkreślono, że nie ma możliwości uprawiania ziemi na nieruchomości należącej do skarżącego.

Ponadto, skarżący zarzucił, że nie ma żadnego uzasadnienia prawnego przeznaczenie części działki nr [...] pod teren wód śródlądowych - zbiornik wód opadowych. Na terenie oznaczonym na mapie symbolem 144 WS, znajdującym się częściowo w obrębie działki nr [...], nie ma zbiornika wód opadowych. Zbiornik taki znajdował się na działce sąsiedniej o nr [...]. Na działce należącej do skarżącego brak jakiegokolwiek zagłębienia wypełnionego wodą. W takiej sytuacji przeznaczenie części działki o nr [...] pod teren wód śródlądowych należy uznać za rażące nadużycie zasady tzw. władztwa planistycznego przez Radę Gminy oraz jednocześnie naruszenie prawa własności skarżącego. Przeznaczenie działki nr [...] pod tereny rolnicze i zbiornik wód opadowych nie znajduje uzasadnienia tym bardziej, gdy weźmie się pod uwagę fakt, iż działka o nr [...] znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], na której znajdował się zbiornik wodny, została przeznaczona w całości pod tereny zabudowy usługowej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w toku procedury planistycznej skarżący nie wnosił żadnych uwag. Kwestionowane przez skarżącego przeznaczenie jego nieruchomości w zaskarżonej uchwale o zmianie planu jest tożsame z przeznaczeniem, które przewidziano w uchwale Nr [...] z dnia 19 lipca 2007 r., którą Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. Według uchwały z 2007 r. działka nr [...] w K. stanowiła częściowo teren wód śródlądowych - zbiornik wód opadowych oznaczony symbolem 144WS, a częściowo teren rolniczy oznaczony symbolem 42R. Plan ten obowiązywał do dnia wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., uchwalonej uchwalą Rady Gminy Nr [...] z dnia 27 stycznia 2010 r. tj. do dnia 6 czerwca 2010r. Planu tego też nie kwestionował skarżący. Z tego wynika, że przeznaczenie działki skarżącego w planie z 2007 r. i w zmianie planu z 2010 r. jest tożsame.

Wyjaśniono, że o sposobie przeznaczenia działki nr [...] w K. zadecydowały jej naturalne warunki i ukształtowanie. Na działce nr [...] gromadziły się wody opadowe tworząc naturalny zbiornik wodny, zbierający wody opadowe z okolicznych terenów, aż do czasu jego zasypania. Dowodzi tego choćby pozyskana z archiwum kopia mapy zasadniczej z 1998 r., z której wynika, że na działkach [...] i [...] w K. znajdował się naturalny zbiornik wodny. Według danych z ewidencji gruntów, działka nr [...] jest i uprzednio była sklasyfikowana jako ,,N"(nieużytek).

Organ wskazał, że informację potwierdzającą podniesienie rzędnych działki nr [...], poprzez zasypanie naturalnego zbiornika wodnego, potwierdził sam skarżący w swoim piśmie z dnia 2 lutego 2012 r. skierowanym do Wójta Gminy stwierdzając, że dokonał na działce prac ziemnych i ustawił na czas tych prac obiekt budowlany, który pełni teraz funkcję mieszkalną. Referat Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy potwierdził, że w rejonie działki nr [...] w K. znajduje się kanał do odprowadzania wód burzowych i roztopowych na odcinku: działka [...] - ulica Rz. Kanał jako urządzenie został wybudowany w latach 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku. Służył jako przelew nadmiaru wód gromadzących się na działce nr [...] i działkach okolicznych. Działki te pełniły naturalną rolę przejmowania wód opadowych. Stanowiły element całego systemu retencyjnego wód opadowych od D. do K. W wyniku działań poprzednich jak i obecnych właścicieli (zasypywanie) w latach 90-tych doszło do zmian stosunków wodnych w zakresie, o którym mowa w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne.

Według organu, podnoszony w skardze argument, że na działce [...] brak zagłębienia świadczącego o istnieniu zbiornika wodnego jest zgodny ze stanem faktycznym, gdyż zbiornik ten został - z rażącym naruszeniem prawa - zasypany w latach 1998-2000, i to pomimo interwencji Urzędu Gminy oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Roboty ziemne zostały bowiem wykonane samowolnie, bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia. Nadto, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na terenie uprzednio istniejącego naturalnego zbiornika wodnego postawiono obiekt budowlany, który według właściciela pełni funkcję mieszkalną.

Na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego ograniczył przedmiot zaskarżenia do działki będącej własnością skarżącego wskazując, że działka ma około 2000m2, a zbiornik około 800m2. Pełnomocnik organu wyjaśnił natomiast, że dokumentacja kanalizacji burzowej istniała do końca lat dziewięćdziesiątych i prawdopodobnie została utracona na skutek dwukrotnego zalania archiwum w urzędzie gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwaną p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia 27 stycznia 2010 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w gminie K. Skarżący – właściciel działki nr [...] w K. objętej granicą kwestionowanego planu zarzucił niezgodność z prawem postanowień planu odnoszących się do jego działki.

Z akt sprawy wynika, że warunki formalne przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie przewidzianym w art. 53 p.p.s.a., zostały spełnione.

Oceniając interes prawny skarżącego w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) Sąd stanął na stanowisku, że skarżącemu interes ten przysługuje, a wywodzi się z prawa własności działki oznaczonej nr [...] w K. objętej ustaleniami kwestionowanych rozwiązań planistycznych w jednostkach oznaczonych nr 42R i 144WS.Cechą "interesu prawnego" w rozumieniu tego uregulowania jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Zaskarżony akt, wprowadzając określone postanowienia w kwestii zagospodarowania nieruchomości skarżącego, niewątpliwie kształtuje przysługujące mu prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przewidziane na wskazanym obszarze rozwiązania planistyczne, a w szczególności przeznaczenie części działki pod zbiornik na wodę opadową niewątpliwie będą mieć wpływ na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności, co skutkuje istnieniem po stronie skarżącego interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, jej postanowienia określają bowiem przeznaczenie działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego w sposób uniemożliwiający jej zabudowę, dalece odbiegające od oczekiwań skarżącego. Przewidziane w planie przeznaczenie nieruchomości w sposób znaczący różni się od funkcji przypisanej nieruchomościom sąsiednim, przeznaczonych na cele zabudowy usługowej.

W ocenie Sądu, legitymację procesową skarżącego należało rozpatrywać w kontekście unormowań zaskarżonej uchwały i wpływu jej zapisów na sytuację prawną skarżącego. Tożsamość kwestionowanych postanowień z zapisami uchwały w przedmiocie planu przestrzennego z 2007 r. nie wyłącza istnienia interesu prawnego skarżącego w przedmiotowym postępowaniu. Fakt braku zaskarżenia przez skarżącego unormowań poprzednio obwiązującej uchwały planistycznej nie może pozbawiać go interesu prawnego wynikającego z ograniczenia przez aktualnie obwiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przysługującego mu prawa własności nieruchomości.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd dokonując kontroli kwestionowanej uchwały, nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Natomiast dostrzegł naruszenie przez organ zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

Z dokumentacji planistycznej wynika, że w dniu 27 czerwca 2008 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. Obwieszczenie z 4 sierpnia 2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu oraz możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone w lokalnej prasie oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu, czego strony nie kwestionują. Zawiadomiono ponadto na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Zgodnie z art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Jednocześnie wyznacza w tym ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11 ustawy). Z dokumentacji planistycznej wynika, że Wójt Gminy zgodnie z wymaganiami ustawy upublicznił informacje dotyczące wyłożenia projektu zmiany planu wsi K. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 8 października 2009 r. do 5listopada 2009 r., terminu dyskusji publicznej w dniu 15października 2009 r. oraz terminu wnoszenia uwag do dnia 20 listopada 2009 r.

W dniu 15 października 2009 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego, co potwierdza znajdujący w aktach sprawy protokół z listą osób biorących udział w dyskusji.

W aktach administracyjnych znajduje się również wykaż uwag zgłoszonych do projektu zmiany planu wraz ze stanowiskiem organu co do nich.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Na etapie wstępnym prac nad projektem planu społeczeństwo zostaje powiadomione o podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu i możliwości zgłaszania wniosków do planu. Kolejną możliwość wpływania na treść planu lokalne społeczeństwo uzyskuje w toku dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu oraz w czasie trwania wyłożenia projektu do publicznego wglądu i możliwości składania do niego uwag. Zdaniem Sądu, Gmina w pełni wywiązała się z powyższych obowiązków.

Badając akta sprawy Sąd uznał, że czynności podejmowane przez Wójta, o których mowa w art. 17 ustawy, zostały należycie i w pełni udokumentowane, w zakresie określonym w § 12 rozporządzenia.

Oceniając kwestionowaną uchwałę należy podkreślić, że Rada Gminy dokonała stwierdzenia zgodności przepisów projektu miejscowego planu ze studium, a więc spełniła wymóg określony w art. 20 ustawy. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obwiązującym w dniu wydania przedmiotowej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określony w art. 20 ust. 1 ustawy, zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie podnosi się również, że art. 20 ust. 1 ustawy wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, wówczas gdy rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Natomiast, gdyby nawet przyjąć, że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie w poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności podjętego planu. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia zarówno dyspozycja art. 10 ust. 1 ustawy nieprzewidująca wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy, zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por. wyroki NSA: z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/11; z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11; z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1875/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy, realizując wymóg z art. 20 ust. 1 ustawy, stwierdziła zgodność ustaleń planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 29 maja 2008 r., w części wstępnej uchwały z dnia 27 stycznia 2010 r.

Oceniając prawidłowość zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że rysunek planu, stanowiący integralną część uchwały o zmianie planu sporządzony został na kopii mapy zasadniczej w skali 1:4000. W części tekstowej uchwalonej zmiany planu w § 2 pkt 1 stwierdzono co prawda, że rysunek planu porządzono w skali 1:2000, nie pokrywa się to jednak z rzeczywistą skalą rysunku planu 1:4000, i co świadczy o oczywistej pomyłce pisarskiej.

Regulujący tą materię przepis art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Regulacja zawarta we wskazanym przepisie jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Powyższy przepis wyznacza pewną regułę, co do skali rysunku planu, dopuszczając przy tym wyjątki. Sporządzenie rysunku w skali 1:5000 należy traktować jako szczególną sytuację uzasadnioną ściśle wyznaczonymi przesłankami. Zasadą jest sporządzenie planu w skali 1:1000. Inne wymienione skale dopuszczone są jako wyjątki, a skala 1:5000 dopuszczona została wyłącznie w przypadku planów przeznaczonych dla gruntów do zalesienia lub dla terenów o wprowadzonym zakazie zabudowy.

Z treści art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do wymaganych czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Z kolei, zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa, graficzna i inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego przepisu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołanego już wyżej. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Natomiast odnośnie naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz 6., Warszawa 2011, s. 263 i nast.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono różne stanowiska, odnośnie tego czy sprzeczność skali planu miejscowego z przepisem 16 ust. 1 ustawy stanowi naruszenie zasad czy też naruszenie trybu sporządzania planu. Skala załącznika graficznego do planu odnosi się w istocie do merytorycznej treści planu miejscowego, zatem kwalifikowanie naruszeń w tym zakresie jako naruszeń trybu sporządzania planu budzi wątpliwości. Z drugiej jednak strony, zakwalifikowanie tego typu naruszenia jako naruszenia zasad sporządzania planu w wielu przypadkach mogłoby automatycznie prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej mimo niewielkiego znaczenia, bądź braku znaczenia zaistniałego uchybienia dla prawidłowości i możliwości stosowania uchwały planistycznej. Uwzględniając wątpliwości w tym zakresie, Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela wyrażane w orzecznictwie poglądy, że naruszenie określonej ustawowo skali, w jakiej sporządza się plan stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności planu miejscowego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2010 r., II OSK 871/10, LEX nr 673892; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., II OSK 1752/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Sporządzenie planu miejscowego w skali w skali 1:4000 zamiast w skali 1:1000 jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy stanowi naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy.

Wskazać przy tym należy, iż również w przypadku zakwalifikowania tego typu uchybienia jako naruszenia trybu sporządzania planu, naruszenie skali planu w niniejszej sprawie ocenić należy jako naruszenie o charakterze istotnym.

Mapa kwestionowanego planu sporządzona została w skali nie znanej ustawie. Zbliżoną, podobnie dużą skalę 1:5000, ustawa dopuszcza jedynie w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości to, że plan nie został uchwalony wyłącznie w celu przeznaczenia terenów do zalesienia bądź dla terenu, na którym wprowadzono zakaz zabudowy. Przeciwnie, teren objęty planem w znaczniej części przeznaczony jest pod zabudowę.

Zasada sporządzania planu, polegająca na tym, że jego graficzny załącznik powinien być sporządzony w odpowiedniej skali, ułatwiającej odczytanie normatywnej treści tego załącznika, jest związana z tym, iż według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.), plan miejscowy w procesie inwestycyjnym jest stosowany bezpośrednio, a nie za pośrednictwem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymogi dotyczące skali planu miejscowego, określone w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie są zatem jedynie technicznymi normami, ale mają głębokie uzasadnienie, wynikające z przyjętej w tej ustawie zasady bezpośredniego stosowania planu miejscowego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SA/Gd 373/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że sporządzenie zaskarżonego planu miejscowego w skali 1:4000, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i zgodnie z art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy, skutkuje jego nieważnością w całości.

Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Ograniczenie przez skarżącego skargi do terenu nieruchomości stanowiącej własność skarżącego uznać należało w świetle art. 60 p.p.s.a. za niedopuszczalne, bowiem spowodowałoby ono utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które będą wiązać organ w toku ponownej procedury planistycznej. Art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten dotyczy postępowania administracyjnego, które w wyniku uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu musi mieć swój dalszy bieg. W przypadku planu zagospodarowania przestrzennego sytuacja taka nie zachodzi, bowiem to od Rady Gminy zależy czy podejmie ponownie procedurę planistyczną. Ponownie procedując Rada Gminy korzysta z przysługującego jej ustawowo władztwa planistycznego, a prawidłowość podjętych ustaleń planistycznych będzie podlegać ponownej ocenie Sądu w przypadku zaskarżenia kolejnej uchwały bez uwzględnienia treści art. 153 p.p.s.a. W tej sytuacji ustosunkowywanie się do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa własności skarżącego było zbędne.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że władztwo planistyczne gminy stanowiąc uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie jest władztwem absolutnym i nieograniczonym, a gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Organ planistyczny określając przeznaczenie nieruchomości skarżącego winien rozważyć, czy po pierwsze zróżnicowanie sytuacji skarżącego w stosunku do sąsiednich nieruchomości w aktualnym stanie faktycznym, w jakim na nieruchomości brak jest zbiornika wodnego, jest uzasadnione, co miałoby miejsce w przypadku, gdyby zbiornik taki miał na tej nieruchomości powstać w przyszłości. Organ winien rozważyć m.in. jakie okoliczności przemawiają aktualnie za powstaniem zbiornika wodnego właśnie na tym terenie, uwzględnić w tym zakresie zarówno aspekt historyczny, badając fakt istnienia poprzednio na nieruchomości skarżącego takiego zbiornika, jak również aspekt bieżący, z jakiego wynika zasadność istnienia takiego zbiornika właśnie na tym terenie. Organ winien nadto przeanalizować czy pozostała część nieruchomości skarżącego nieprzeznaczona pod zbiornik powinna być przeznaczona na cele rolnicze, czy też istnieje możliwość przeznaczenia jej pod zabudowę. Dokonując analizy w tym zakresie, organ winien rozważyć m.in. celowość rolniczego przeznaczenia gruntu, jakość gleby na tym terenie, przeznaczenie pod zabudowę gruntów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącego oraz możliwość zabudowy terenu z uwagi na bliskość zbiornika wodnego.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj.:Dz.U.z 2013 r., poz.461) Sąd zasądził od Rady Gminy na rzecz skarżącego A.R. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika z tytułu zastępstwa prawnego.