Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 629/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2022 r., znak: SKO.ZP/415/165/2022 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Oświęcim decyzją z dnia 2 marca 2022 r. znak: WZ.6725.12.2020, działając na podstawie art. 37 ust. 6 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 104 i art. 107 K.p.a. w związku z § 22 uchwały nr XLVIII/539/18 Rady Gminy Oświęcim z dnia 20 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w sołectwie Zaborze w rejonie ulic B. i G. ustalił K. B. jednorazową opłatę w wysokości 23.285,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obręb Zaborze cz. [...] o łącznej pow. 3275,00 m2 w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem tej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, której wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 6 u.p.z.p., wójt ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego.

Do organu dnia 16 stycznia 2019 r. wpłynął akt notarialny, umowa sprzedaży repetytorium A nr [...], z którego wynika, że dokonano zbycia nieruchomości obejmującej działki nr [...],[...],[...] obręb Zaborze, cz. [...] znajdujące się w terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr XLVIII/539/18 Rady Gminy Oświęcim z dnia 20 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w sołectwie Zaborze w rejonie ulic B. i G.. Działka nr [...] położona jest w jednostkach strukturalnych planu 3 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w niewielkim zakresie KDW-tereny dróg. Działki nr [...],[...] obręb Zaborze cz. [...] położone są w jednostce strukturalnej planu 3 MN -tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przed uchwaleniem obowiązującego miejscowego planu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu położonego w sołectwie Zaborze w rejonie ulic Borowiec i Grójecka uchwalony uchwałą nr XIII/132/15 Rady Gminy Oświęcim z dnia 24 listopada 2015 r. Działka nr [...] obręb Zaborze cz. [...] położona była w jednostkach strukturalnych: 2 RM - tereny zabudowy zagrodowej oraz w niewielkim zakresie 1 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działki nr [...],[...] obręb Zaborze cz. [...], położone były w jednostce strukturalnej planu 1 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Podstawą ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego musi zachodzić bezpośredni związek. Oznacza to, że wzrost wartości nieruchomości musi być efektem zapisów uchwalonego lub zmienianego planu, a nie np. ogólną koniunkturą gospodarczą na lokalnym rynku nieruchomości. Działki nr [...], [...] przed zmianą planu miejscowego przeznaczone były pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, po zmianie planu miejscowego przeznaczenie ww. działek nie zmieniło się. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości obejmującej ww. działki, tym samym nie ma podstaw do naliczenia przez wójta opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i żądania jej uiszczenia. Tym samym, z powodu bezprzedmiotowości nie prowadzono postępowania w zakresie ww. działek.

Obowiązujący w latach 2015-2018 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu położonego w sołectwie Zaborze w rejonie ulic B. i G. uchwalony uchwałą nr XIII/132/15 Rady Gminy Oświęcim z dnia 24 listopada 2015 r., przeznaczał teren działki nr [...] obręb Zaborze cz. [...] pod zabudowę zagrodową w tym budynki mieszkalne, gospodarcze, inwentarskie, garaże, oraz inne budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej. Takie przeznaczenie powodowało, że krąg zainteresowanych nabyciem tego typu nieruchomości stał się wąski i ograniczał do osób zajmujących się produkcją rolną lub którym nie przeszkadzało rolnicze sąsiedztwo oraz uciążliwość związana z budynkami inwentarskimi. Dodatkowo w ww. miejscowym planie wskaźnik powierzchni zabudowy wynosił do 40%, a powierzchni biologicznie czynnej wynosił 60%, co również ograniczało swobodne zagospodarowanie działki. W obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w sołectwie Zaborze w rejonie ulic B. i G. uchwalonym uchwałą nr XLVIII/539/18 Rady Gminy Oświęcim z dnia 20 czerwca 2018 r. działka nr [...] obręb Zaborze cz. [...] przeznaczona jest w większości pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w niewielkim zakresie pod tereny dróg wewnętrznych. Zmniejszyła się powierzchnia biologicznie czynna, ponadto wykluczenie konieczności produkcji rolniczej i zwierzęcej podniosło atrakcyjność terenów wśród potencjalnych nabywców. W porównaniu z poprzednim przeznaczeniem, uchwalona w obecnie obowiązującym planie funkcja daje możliwość swobodniejszego, szerszego zagospodarowania terenu. Realizacją zabudowy mieszkaniowej z reguły zainteresowana jest większa liczba podmiotów, a to z kolei powoduje, że wartość nieruchomości przeznaczonych pod tego rodzaju funkcję jest stosunkowo wysoka. Organ stwierdził, że w przypadku działki nr [...] obręb Zaborze cz. [...] o pow. 3275,00 m2 istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Niniejszą decyzję oparto na potwierdzonym klauzulą aktualności wraz z analizą prawno-ekonomiczną z dnia 24 lutego 2022 r. operacie szacunkowym z dnia 21 grudnia 2020 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy oceniono pozytywie pod względem formalnym i merytorycznym. Został on sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną, zawiera wymagane przepisami prawa elementy i treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków. Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego należy stwierdzić, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rzeczoznawca, przy niniejszej wycenie zastosował dopuszczone przez ustawodawcę podejście porównawcze - metodę porównywania parami. Do porównań przeznaczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przyjął 6 cech: lokalizację o wadze 30 %, otoczenie i sąsiedztwo o wadze 25 %, uzbrojenie o wadze 20 %, komunikację o wadze 15 %, powierzchnie działek o wadze 5 %, stan zagospodarowania o wadze 5 %. Przy wycenie zastosował dwustopniową i trzystopniową skalę ocen. W przypadku wyceny gruntu, jako przeznaczenia wg obowiązującego w latach 2015-2018 planu, rzeczoznawca również wybrał ww. cechy: lokalizację, otoczenie i sąsiedztwo, uzbrojenie, dostępność komunikacyjną, powierzchnię, stan zagospodarowania. Do porównań przyjęto nieruchomości o podobnym charakterze, przeznaczone w miejscowych planach pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w niewielkim zakresie także pod drogi, o podobnej powierzchni i cechach. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o nieruchomości podobnej "należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Innymi słowy przez nieruchomości podobne (porównywalne), należy rozumieć takie których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Zaznaczono, że obowiązujące przepisy prawne mówią o nieruchomościach podobnych, a nie takich samych jak wyceniana nieruchomość. Idea podejścia porównawczego daje możliwość korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, co zostało przedstawione w operacie. Jak wynika z danych transakcyjnych nieruchomości wziętych do analizy w operacie szacunkowym, działki o przeznaczeniu mieszkalnym nie uzyskiwały takich samych cen, jak działki przeznaczone pod zabudowę zagrodową. Nieruchomości o funkcji mieszkalnej osiągają wyższe poziomy cen niż pozostałe rodzaje nieruchomości. Wzrost wartości nie jest zatem wynikiem trendu, mody czy upływu czasu ale wywołany został zmianą planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów K. B. organ wskazał, że w związku z brakiem legalnej definicji, pojęcie zabudowy zagrodowej bywa różnie interpretowane. Po pierwsze wskazuje się na otwartą definicję zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z zastrzeżeniem, że nie jest to definicja legalna. Według tego przepisu przez pojęcie zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W związku z brakiem legalnej definicji, wielu inwestorów traktuje przeznaczenie pod tereny zabudowy zagrodowej -jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Stąd też pewnie wzięło się twierdzenie strony postępowania, że wartość rynkowa sprzed zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być zbliżona do wartości nieruchomości o przeznaczeniu po zmianie planu i że niesłusznie wzięto do porównań transakcje nieruchomościami przeznaczonymi w planach pod zabudowę zagrodową. Jednakże zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (por. wyr. WSA w Krakowie z dnia 30 października 2018 r. II SA/Kr 962/18). Kierując się dalej linią orzeczniczą uznać należy, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne i jeśli teren ten zostanie zabudowany nadal będzie miał status gruntów rolnych (wyr. WSA w Krakowie z dnia 3 października 2019 r. II SA/Kr 779/19). Dlatego też w operacie szacunkowym określającym wzrost wartości nieruchomości obejmującej dz. nr [...] wzięto pod uwagę transakcje nieruchomościami przeznaczonymi w planach pod zabudowę zagrodową.

Biorąc pod uwagę proces wyceny rzeczoznawcy organ przyjął operat z dnia 21 grudnia 2020 r. jako wystarczający środek dowodowy w postępowaniu o ustalenie opłaty. Wartość nieruchomości obejmującej działkę nr [...] po uchwaleniu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła 195 845,00 zł. Wartość ww. nieruchomości wg uprzednio obowiązującego planu wynosiła 118 227,00 zł. Wzrost wartości rynkowej wywołany zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniósł 77 618,00 zł. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalono stawkę w wysokości 30 % służącą naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W związku z powyższym jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości nr [...] wynosi 23 285,40 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. B. wskazując, że w celu wskazania realnej wartości działki [...] przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla porównania powinny być dokonane transakcje w obszarze bez zabudowy zagrodowej, w terenach o silnej dynamice zabudowy budownictwem mieszkalnym jednorodzinnym, lecz co najważniejsze bez uciążliwości związanych z bezpośrednim sąsiedztwem produkcji rolniczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. znak: SKO.ZP/415/165/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ podniósł, że działki nr [...], [...] przed zmianą planu miejscowego przeznaczone były pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, po zmianie planu miejscowego przeznaczenie ww. działek nie zmieniło się. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości obejmującej ww. działki, tym samym, prawidłowo nie prowadzono postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej w zakresie ww. działek. Obowiązujący w latach 2015-2018 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu położonego w sołectwie Zaborze w rejonie ulic B. i G. uchwalony uchwałą nr XIII/132/15 Rady Gminy Oświęcim z dnia 24 listopada 2015 r., przeznaczał teren działki nr [...] obręb Zaborze cz. [...] pod zabudowę zagrodową w tym budynki mieszkalne, gospodarcze, inwentarskie, garaże, oraz inne budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej. W obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w sołectwie Zaborze w rejonie ulic B. i G. uchwalonym uchwałą nr XLVIII/539/18 Rady Gminy Oświęcim z dnia 20 czerwca 2018 r. działka nr [...] położona jest w jednostkach strukturalnych planu 3 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w niewielkim zakresie KDW - tereny dróg.

Podstawą rozstrzygnięcia jest operat szacunkowy z dnia 21 grudnia 2020 r. Na podstawie sporządzonego operatu ustalono, że wartość nieruchomości obejmującej działkę nr [...] po uchwaleniu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła 195 845,00 zł, natomiast wartość ww. nieruchomości wg uprzednio obowiązującego planu wynosiła 118 227,00 zł. Wzrost wartości rynkowej wywołany zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniósł 77 618,00 zł. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalono stawkę w wysokości 30 % służącą naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W związku z powyższym jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości nr [...] wynosi 23 285,40 zł.

Należy podkreślić, że w związku z wejściem w życie planu miejscowego fragmentu terenu położonego w sołectwie Zaborze w rejonie ulic B. i G. uchwalonego uchwałą nr XIII/132/15 Rady Gminy Oświęcim z dnia 24 listopada 2015 r. stwierdzono wygaśnięcie uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 29 czerwca 2016 r. dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym zjazdem z ul. [...] - na działce nr [...] oraz działce drogowej nr [...] w miejscowości Z., ul. [...]. Ponadto nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, lecz poprzedza pozwolenie na budowę. Pozwolenia jednak nie wydano, a wejście w życie planu miejscowego z uwagi na niezgodność treści decyzji o warunkach zabudowy z planem spowodowało konieczność stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Należy ponadto podzielić pogląd, że brak jest podstaw do utożsamiania zabudowy mieszkaniowej z zabudową zagrodową. Zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w ramach której występują co prawda budynki mieszkalne, służy przede wszystkim zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika, jest więc związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest zatem tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli. Przy objaśnianiu pojęcia "zabudowy zagrodowej" należy odwołać się do wykładni językowej, albowiem w orzecznictwie administracyjnym ugruntował się pogląd, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" (por. szerzej Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 101/15). Wobec tego należy wyjaśnić, że przez pojęcie "zagrody" rozumie się zespół zabudowań na terenie wiejskim lub podmiejskim składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza). Są to zabudowania najczęściej otoczone płotem i ustawione wokół wewnętrznego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07). Pojęcie "zabudowy zagrodowej" oznacza więc zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarsko-inwentarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym ustawodawca dopuszcza również rozproszoną zabudowę zagrodową. W obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w sołectwie Zaborze w rejonie ulic B. i G. uchwalonym uchwałą nr XLVIII/539/18 Rady Gminy Oświęcim z dnia 20 czerwca 2018 r. działka nr [...] obręb Zaborze cz. [...] przeznaczona jest w większości pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w niewielkim zakresie pod tereny dróg wewnętrznych. Zmniejszyła się powierzchnia biologicznie czynna, ponadto wykluczenie konieczności produkcji rolniczej i zwierzęcej podniosło atrakcyjność terenów. W porównaniu z poprzednim przeznaczeniem, uchwalona w obecnie obowiązującym planie funkcja daje możliwość swobodniejszego, szerszego zagospodarowania terenu. Kolegium nie podzieliło zatem poglądu strony skarżącej, że zmiana przeznaczenia z zabudowy zagrodowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie wpłynęła na wartość nieruchomości. Autor operatu szacunkowego wyprowadził w tym zakresie prawidłowe wniosku, a zróżnicowanie wartości dla obydwu przeznaczeń jest prawidłowe i odzwierciedla wzrost wartości nieruchomości jaki w związku z tym nastąpił.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. B. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 K.p.a. polegające na dokonaniu przez organ błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w oderwaniu od zasad logiki i doświadczenia życiowego, przejawiające się w uznaniu, że zmiana jednostek strukturalnych działki oznaczonej numerem [...] wpłynęła na wartość nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków, w szczególności z uwagi na tożsamość sytuacji mającej znaczenie dla określenia wartości tej działki przy istnieniu poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obecnie uchwalonego;

2/ art. 7 K.p.a. w związku z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na dokonaniu przez organ błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na skutek wykorzystania w niniejszym postępowaniu operatu szacunkowego po upływie czasu na jaki może być wykorzystany zgodnie z treścią przepisu;

3/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że decyzja ta powinna ulec zmianie bądź uchyleniu.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ( Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej zwana P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga jest nieuzasadniona.

Do ustalenia i wymierzenia opłaty planistycznej, tj. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.) konieczne jest spełnienie czterech przesłanek. Musi dojść do:

1) uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swoim zakresem nieruchomość strony,

2) zmiany przeznaczenia nieruchomości w porównaniu z zapisami uprzednio obowiązującego planu,

3) sprzedaży nieruchomości po wejściu w życie nowego planu, oraz

4) wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu.

W przedmiotowej sprawie bezsprzecznie spełnione zostały pierwsze trzy przesłanki. Istotą sporu jest natomiast rozstrzygnięcie, czy wskutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, na mocy którego nieruchomość skarżącego zmieniła przeznaczenie, doszło do wzrostu wartości nieruchomości.

Ustalenie przez organ tzw. renty planistycznej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, którą przedstawia on w formie operatu szacunkowego, mającego na celu ustalenie różnicy między wartością nieruchomości przed i po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Ogólne zasady wyceny nieruchomości zostały określone w przepisach działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.). Zgodnie z art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego lub mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.), natomiast wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stanowi ono, że w ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy przyjęła podejście porównawcze metodą porównywania parami.

Przyjmując podejście porównawcze, rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do określenia wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z powyższym wiąże się wynikający z § 4 ust. 1 rozporządzenia wymóg, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego, skarżący zbył w dniu 9 stycznia 2019 r. własność nieruchomości stanowiącej między innymi działkę nr [...]. W zakresie pozostałych zbytych działek uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości w zakresie tych działek.

Odnośnie do operatu szacunkowego wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w szczególności zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, jednakże jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. Wobec tego, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jednakże nie można pominąć, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem, to autor operatu, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Wobec powyższego należy uznać, że wartość dowodowa opinii rzeczoznawcy oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 K.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. (por. NSA w wyroku z 20.05.2021 r., I OSK 186/21, LEX nr 3192421).

Wadliwości operatu szacunkowego skarżący upatruje w fakcie, że błędnie uznano, iż zmiana jednostek strukturalnych działki oznaczonej numerem [...] wpłynęła na wartość nieruchomości. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Przede wszystkim wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy do porównań przeznaczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przyjął 6 cech: lokalizację o wadze 30 %, otoczenie i sąsiedztwo o wadze 25 %, uzbrojenie o wadze 20 %, komunikację o wadze 15 %, powierzchnie działek o wadze 5 %, stan zagospodarowania o wadze 5 %. Przy wycenie zastosował dwustopniową i trzystopniową skalę ocen. W przypadku wyceny gruntu, jako przeznaczenia wg obowiązującego w latach 2015-2018 planu, rzeczoznawca również wybrał ww. cechy: lokalizację, otoczenie i sąsiedztwo, uzbrojenie, dostępność komunikacyjną, powierzchnię, stan zagospodarowania. Do porównań przyjęto nieruchomości o podobnym charakterze, przeznaczone w miejscowych planach pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w niewielkim zakresie także pod drogi, o podobnej powierzchni i cechach.

W aktualnie obowiązującym planie miejscowym działka nr [...] położona jest w jednostkach strukturalnych planu 3 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w niewielkim zakresie KDW- tereny dróg. Natomiast w uprzednio obowiązującym planie działka ta położona była w jednostkach strukturalnych 2 RM – tereny zabudowy zagrodowej oraz w niewielkim zakresie 1 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem w nowym, aktualnie obowiązującym planie, działka ta zmieniła swoje przeznaczenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pełni należy zaakceptować stanowisko organów co do rozumienia pojęcia zabudowy zagrodowej. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez pojęcie zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko, zgodnie z którym przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową stanowi de facto przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. W konsekwencji niewłaściwe byłoby wzięcie do porównania wartości rynkowej sprzed zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Zabudowa zagrodowa to siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (por. wyr. WSA w Krakowie z dnia 30 października 2018 r., II SA/Kr 962/18). Zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w ramach której występują co prawda budynki mieszkalne, służy przede wszystkim zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika, jest więc związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest zatem tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli.

Końcowo, odnosząc się do zarzuty skargi dotyczącego aktualności operatu szacunkowego wskazać należy, że w niniejszym postepowaniu posłużono się operatem szacunkowym potwierdzonym klauzulą aktualności wraz z analizą prawno – ekonomiczną z dnia 24 lutego 2022 r. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę operat szacunkowy, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne i doprowadziły go do prawidłowych wyników.

Stwierdzić należy wreszcie, że ustalenia i oceny organów w niniejszej sprawie są prawidłowe, a nadto znalazły wyraz w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 P.p.s.a.