Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2203/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 147 par. 1, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204 pkt 2, art. 207 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 3, art. 20 ust. 1, art. 28 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2189/18 w sprawie ze skargi A. W. i R. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz A. W. i R. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2189/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. i R. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 31 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej drogi 40 KDPJ oraz odpowiadającej jej części załącznika graficznego (pkt 1) i zasądził od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Uchwałą z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej u.p.z.p.), przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] – część I (dalej m.p.z.p.).

Skargą A. W. i R. B. zaskarżyli powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie projektowanej drogi gminnej 40 KDPJ, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 19 września 2017 r. oraz propozycji alternatywnych rozwiązań zamiast projektowanej drogi 40 KDPJ oznaczonych na wyciągu z uchwalonego projektu planu - na okoliczność zgłaszanych przez skarżących na etapie projektowania planu uwag i zastrzeżeń oraz proponowanych alternatywnych rozwiązań. Ponadto, wnieśli o zasądzenie od organu gminy na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w wyniku podjętej przez Radę Miejską w [...] w dniu [...] stycznia 2018 r. uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego właścicieli działek gruntu o nr ew. [...], [...] oraz [...] położonych w [...] ze względu na nadużycie władztwa planistycznego w zakresie projektowanej drogi gminnej 40 KDPJ pieszo-jezdnej o szerokości od 6,1 m do 6,5 m poprzez przeznaczenie całej działki nr ew. [...] stanowiącej własność m.in. R. B. na drogę gminną, w wyniku czego dojdzie do: pomniejszenia ściśle zabudowanych wszystkich nieruchomości przyległych do drogi (4 działki) z uwagi na przewidywaną szerokość drogi, a także utrudnienia właścicielom gruntów przyległych wjazdu do swoich posesji; dewastacji wartościowej przyrodniczo zieleni wysokiej rosnącej wzdłuż działki nr ew. [...]; nieporównywalnego do obecnego stanu zwiększenia emisji hałasu i uciążliwości z tym związanych dla właścicieli nieruchomości przyległych, co pozostaje w sprzeczności z przyjętą przez Gminę [...] uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie Programu ochrony środowiska dla Miasta i Gminy [...] na lata 2018-2021 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2022-2025, w szczególności ustaleń ujętych w rozdziałach 4.1 Ochrona klimatu i jakości powietrza oraz 4.2. Zagrożenia hałasem; zmniejszenia wartości nieruchomości przyległych wskutek utraty dotychczasowych walorów (jak zieleń wysoka, cisza, spokój, teren działki wykorzystywany wyłącznie przez kilka rodzin), a wprowadzania dodatkowych uciążliwości; obniżenia standardu życia w tym miejscu dla właścicieli działek przyległych do projektowanej drogi. Skarżący zarzucili też brak racjonalnego powodu także z punktu widzenia ekonomicznego do poprowadzenia drogi w planowanym miejscu a także brak w planie przepisów definiujących dokładną szerokość drogi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. W motywach odpowiedzi podniesiono, iż ciąg pieszo-jezdny 40 KDPJ służy lokalnej obsłudze komunikacyjnej. Oznaczenie go w planie jako uspokojenie ruchu drogowego podkreśla charakter lokalny, wykluczający ruch tranzytowy. Nie spowoduje więc zwiększenia emisji hałasu i innych uciążliwości.

W piśmie z dnia 24 września 2018 r. skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w skardze oraz wnieśli o dopuszczenie dowodów ze zdjęć terenu przeznaczonego na ciąg pieszo-jezdny 40 KDPJ – na okoliczność ustalenia stanu i ilości drzewostanu oraz szaty roślinnej terenu, a także wyciągu z mapy terenu objętego skargą – na okoliczność nieistnienia ulicy [...] w miejscu, w którym planowany ciąg pieszo-jezdny 40 KDPJ ma łączyć ulicę [...] z ulicą [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ gminy nie tylko nie ustalił prawidłowego sposobu zagospodarowania działki przeznaczonej pod planowaną drogę 40 KDPJ, ale także nie wyważył interesu ogólnego z interesem indywidualnym. Ponadto w rozstrzygnięciu uwag nie odniósł się do zastrzeżeń dotyczących nie tylko braku zgody na przeprowadzenie przedmiotowej drogi, ale także wskazujących powodów braku zgody na ciąg pieszo-jezdny na tym terenie. Sąd podkreślił, że teren przeznaczony pod drogę 40 KDPJ oraz graniczące z nim działki stanowią działki ogrodowe. Droga prywatna przeznaczona pod planowaną drogę publiczną jest wewnętrzną drogą zamkniętą, przeznaczoną do użytku kilku rodzin. Stanowi w istocie drogę parkową z uwagi na obecność drzew i krzewów, w tym drzew rodzimych gatunków o obwodach pni około 130 cm. Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżących, iż przy planowaniu połączenia ulicy [...] z ulicą [...] organ nie rozważył możliwości skomunikowania terenu po drogach już istniejących w ramach osiedli bądź zaplanowania drogi na terenach działek niezabudowanych. Przeznaczenie pod drogę gminną całej działki nr [...] stanowiącej własność m.in. skarżącego R. B. należy uznać za nadużycie władztwa planistycznego. Już na etapie uwag do planu wskazywano na alternatywne lokalizacje drogi 40 KDPJ, w tym możliwość poprowadzenia drogi wzdłuż południowej granicy działki nr [...] (jednej z najszerszych i najmniej zagospodarowanych na tym terenie) w celu bezpośredniego połączenia ulicy [...] z ulicą [...]. Ponadto, w ocenie Sądu, przy planowaniu przedmiotowej drogi organ pominął okoliczność istniejącego tam drzewostanu i nie przeprowadził właściwej analizy środowiskowej, naruszając przepisy art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 71 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także ustalenia obowiązującego na terenie Gminy [...] "Programu ochrony środowiska" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu ochrony środowiska dla Miasta i Gminy [...] na lata 2018-2021 z uwzględnieniem perspektyw na lata 2022-2025. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że realizując politykę przestrzenną gmina ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony własności, ale też wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu społecznego.

Z opisanych powyżej przyczyn Sąd uznał, że w sprawie niniejszej nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie projektowanej drogi (ciągu pieszo-jezdnego) 40 KDPJ, co skutkowało stwierdzeniem - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - nieważności § 31 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej drogi 40 KDPJ oraz odpowiadającej jej części załącznika graficznego. Podkreślił przy tym, że zbadał, czy wadliwość wskazanych w wyroku postanowień planu nie skutkuje niemożnością jego funkcjonowania w pozostałej części i uznał, że możliwym było ograniczenie się do stwierdzenia wadliwości jego częściowych zapisów, bez pozbawienia go możliwości funkcjonowania w pozostałym zakresie, w rozumieniu niewykonalności planu. Dodał, że w przypadku zaistnienia potrzeby dokonania stosownych korekt, gmina podejmie uchwałę, zgodnie z wymogami przewidzianymi w u.p.z.p. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 210 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegające na uznaniu, iż w niniejszym przypadku zachodziły przesłanki do stwierdzenia w części nieważności uchwały Nr [...]z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] - część I.

Z uwagi na powyższy zarzut w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie Gminy kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie powołanego wyżej zarzutu.

W piśmie procesowym z dnia 1 kwietnia 2019 r. skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o rozpoznane sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargą kasacyjną A. W. i R. B. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na rozprawie w dniu 21 września 2022 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała argumentację udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Bez wątpienia orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Niewątpliwie taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Jedynym zatem skutkiem podzielenia przez NSA w niewielkim zakresie motywów skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę pomimo jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a., będzie wyeliminowanie tej części uzasadnienia Sądu I instancji.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] część I, w jej uwzględnieniu stwierdził nieważność § 31 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej drogi 40 KDPJ oraz odpowiadającej jej części załącznika graficznego. Przede wszystkim stwierdzając nieważność ww. przepisu uchwały w opisanej części Sąd I instancji słusznie zaznaczył, iż nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego w zakresie projektowanej drogi. Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu, a także warunkiem zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec organów samorządu żądań w formie wniosków i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organ gminy, jest zachowanie proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło ważenie interesów publicznych i prywatnych. Dodano też, zasadnie w ocenie NSA, że w zagospodarowaniu przestrzennym interes społeczny nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego ważenia" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w planowaniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy gminy w zakresie planowanej drogi 40 KDPJ nie wyważyły interesu ogólnego z interesem indywidualnym.

Podnoszone natomiast przez Sąd okoliczności nieprzeprowadzenia analizy środowiskowej czy też naruszenia przepisów art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 71 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także nieuwzględnienia ustaleń obowiązującego na terenie Gminy [...] "Programu ochrony środowiska" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu ochrony środowiska dla Miasta i Gminy [...] na lata 2018-2021 z uwzględnieniem perspektyw na lata 2022-2025 nie mogły, zdaniem NSA, wpłynąć na ocenę wadliwości uchwalenia § 31 w odniesieniu do planowanej drogi (ciągu pieszo-jezdnego) - 40KDPJ. Te rozważania Sądu w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego.

Nie jest sporne, iż przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.- porównaj wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r. II OSK 2763/18.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, wskazując na naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i stosując konstrukcję prawną z art. 147 § 1 p.p.s.a., uczynił to zatem z uwagi na istotne naruszenie zasad uchwalania planu przez Gminę [...] w odniesieniu do zaplanowanej drogi (ciągu pieszo-jezdnego) oznaczonej symbolem 40 KDPJ, co można wyprowadzić z okoliczności sprawy ujawnionych w zaskarżonym wyroku.

Skarżąca kasacyjnie Gmina, we wniesionym środku odwoławczym, podnosi wobec zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię wobec uznania, iż w niniejszym przypadku zachodziły przesłanki do stwierdzenia w części nieważności uchwały Nr [...]z [...] stycznia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] - część I. Zdaniem Gminy, Sąd w motywach zaskarżonego wyroku pominął w przywołanym przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawową przesłankę nieważności, czyli istotność naruszenia trybu bądź zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym zaznaczono, że w tej sprawie niniejszy ciąg pieszo-jezdny 40 KDPJ został przewidziany wyłącznie jako służący lokalnej obsłudze komunikacyjnej, jako udrożnienie istniejącego układu komunikacyjnego. To zaś podkreśla jego lokalny charakter i wyklucza ruch tranzytowy. Zdaniem gminy nie doszło w sprawie do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Wprawdzie rację ma skarżąca kasacyjnie Gmina podnosząc, iż w motywach zaskarżonego wyroku nie stwierdzono wprost, że ujawnione naruszenie prawa należy odnieść do istotnego naruszenia zasad uchwalania planu, ale uchybienie to należałoby rozpatrywać w trybie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz takiego zarzutu nie ma postawionego w kasacji. Niemniej jednak taki charakter ujawnionego naruszenia zasad uchwalania planu wynika z ogólnej argumentacji kwestionowanego wyroku i okoliczności tej sprawy.

Natomiast w realiach tej sprawy, w ramach przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej, nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przywołany tutaj art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 25 maja 2021 r. II OSK 1874/18). Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa.

W ocenie Sądu odwoławczego należy uznać, iż Sąd pierwszej instancji przedstawił prawidłową wykładnię art 28 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności gdy uwzględni się rozważania zamieszczone na stronie 7 zaskarżonego wyroku, gdzie właśnie po przytoczeniu ww. normy dokonano takiej jak wyżej wykładni, w szczególności w odniesieniu do pojęć: "tryb sporządzania planu miejscowego" i "zasady sporządzania planu miejscowego".

Nadto nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania ww. przepisu. W sprawie tej bowiem organy gminy nie uzasadniły z uwzględnieniem uwag skarżących konieczności przyjętego rozwiązania planistycznego w postaci przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego, pomijając całkowicie - co zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji - proponowane przez skarżących możliwości odmiennego skomunikowania dwóch równoległych ulic [...] i [...]. Tak naprawdę rozpatrzenie uwag zgłoszonych do planu w tym zakresie nie pozwala przyjąć tezy o niezbędności przyjętego rozwiązania drogowego. Nie jest sporne, na co wskazuje załącznik nr 3 do skarżonej uchwały a dotyczący rozstrzygnięć o sposobie nieuwzględnienia uwag do planu (poz. 20), iż nie odniesiono się do tak formułowanych uwag w szczególności do przedstawionych przez strony alternatywnych rozwiązań w tym zakresie. Organ nie rozważył skomunikowania terenu po drogach już istniejących w ramach osiedla bądź zaplanowania drogi po terenach niezabudowanych. Poza tym w rozstrzygnięciu dotyczącym uwag w tym zakresie odniesiono się do innego ciągu pieszo-jezdnego 41 KDPJ, którego nie dotyczyły uwagi stron. Wskazano na rozpoczęcie budowy przedłużenia ul. [...] w kierunku ul. [...], w związku z czym, jak zaznaczono, nie przewiduje się większego obciążenia ruchem drogi tutaj omawianej. Świadczy to o tym, iż organ gminy dostatecznie nie uzasadnił niezbędności przyjętego rozwiązania planistycznego wprost przyjmując prymat interesu społecznego. Potwierdzeniem takiego stanowiska, zdaniem NSA, jest również uzasadnienie uchwały Rady Miejskiej w [...], w którym nie wyjaśniono i oceniono okoliczności tej sprawy w opisanym wyżej zakresie. Z analizy tego uzasadnienia nie wynika, że przyjęte rozwiązanie w opisanym wyżej zakresie jest optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Natomiast nie jest sporne, że dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej - patrz wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r. II OSK 2478/15. Takiego uzasadnienia w odniesieniu do spornego ciągu pieszo – jezdnego, co wyżej zaznaczono, w sprawie tej brak.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, co potwierdza również orzecznictwo NSA, iż brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego - patrz wyrok NSA z 20 września 2017 r. II OSK 2304/16.

Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane interesem publicznym (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom) - por. wyrok NSA z 26 listopada 2020 r. II OSK 2608/18.

Nie budzi wątpliwości składu NSA orzekającego w tej sprawie, iż wartości wynikające z powyższych uwarunkowań prawnych nie zostały dochowane przy uchwalaniu planu w odniesieniu do przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego, co słusznie zaakcentował Sąd pierwszej instancji.

Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, w realiach tej sprawy, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stąd też Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż należy stwierdzić nieważność § 31 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej drogi 40 KDPJ oraz odpowiadającej jej części załącznika graficznego. Jedynie informacyjnie zauważyć należy w tym miejscu, iż naruszenie władztwa planistycznego w odniesieniu do § 31 przedmiotowej uchwały nie nastąpiło wyłącznie wobec skarżących, albowiem w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2019 r. IV SA/Wa 2600/18 również w odniesieniu do § 31 niniejszej uchwały jednak wobec innych działek także stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. Zatem przekroczenie władztwa planistycznego nie było odosobnione i nie odnosiło się wyłącznie do działki nr [...].

Mając na uwadze treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach tej sprawy zasadnie zastosował go wyłącznie w odniesieniu do części skarżonej uchwały. Interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 3 kwietnia 2019r. II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r. II OSK 75/17; 7 marca 2014 r. II OSK 207/14; 7 grudnia 2021 r. II OSK 451/21).

Konkludując podnieść należy, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, wskazując na naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i stosując konstrukcję prawną z art. 147 § 1 p.p.s.a., uczynił to z uwagi na istotne naruszenie zasad uchwalania planu przez Gminę [...] w odniesieniu do zaplanowanej drogi (ciągu pieszo-jezdnego) 40 KDPJ, stąd też zarzut skargi kasacyjnej obrazy prawa materialnego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. pozostaje nieusprawiedliwiony, dlatego też skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.